ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som bifogas Förslag till rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar /* SWD/2013/0422 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som bifogas Förslag till rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar 1. Inledning Kärnkraften täcker för närvarande nästan 30 procent av det totala elbehovet inom EU och omkring två tredjedelar av den el som produceras med låga koldioxidutsläpp inom unionen. Kärnsäkerhet är av yttersta vikt för både EU och dess invånare. Kostnaderna för kärnenergiolyckor kan bli så stora att de är potentiellt förödande för länders ekonomier. Det är därför viktigt för både samhället och ekonomin att minimera risken för kärnkraftsolyckor i EU:s medlemsstater genom att se till att strikta normer för kärnsäkerhet tillämpas och tillsyn av högsta kvalitet säkerställs. Kärnkraftsolyckan i Fukushima i Japan under 2011 riktade på nytt hela världens uppmärksamhet mot de åtgärder som krävs för att minimera riskerna och säkerställa högsta tänkbara kärnsäkerhetsnivåer. Med stöd i ett mandat från Europeiska rådets möte i mars 2011[1] inledde kommissionen, tillsammans med Europeiska högnivågruppen för kärnsäkerhet och avfallshantering (Ensreg), omfattande risk- och säkerhetsbedömningar av kärnkraftverk (s.k. stresstester). Resultaten visade att det föreligger skillnader i kärnsäkerhetsåtgärder och industrins praxis i de deltagarländerna[2]. Genom från Europeiska rådet fick kommissionen också uppdraget att se över det befintliga ramverket för lagstiftning om och tillsyn av säkerheten vid kärntekniska anläggningar och föreslå eventuella nödvändiga förbättringar. Alla lagstiftningsförslag bör beakta såväl slutsatserna från stresstesterna och lärdomarna från kärnkraftsolyckan i Fukushima som bidragen från öppna offentliga samråd och de berörda parternas åsikter. Samrådet visade att den övervägande majoriteten stödjer en förstärkning av EU-lagstiftningen. I denna konsekvenbedömning beaktas alla ovannämnda faktorer, samtidigt som problemet med att garantera tillräckliga kärnsäkerhetsnivåer inom EU beskrivs. Där definieras de allmänna och särskilda målen med att förbättra de förebyggande och begränsande åtgärderna mot kärnkraftsolyckor. Ett antal politiska alternativ föreslås och analyseras, allt från att bibehålla nuvarande situationen till mer djupgående reformer. Varje alternativ har bedömts med avseende på de säkerhetsrelaterade, ekonomiska, ekologiska och sociala effekter som man kan räkna med. Det utvalda alternativet medför en ändring av rådets befintliga direktiv 2009/71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar[3] (nedan kallat kärnsäkerhetsdirektivet), genom att det stärker redan befintliga eller inför nya allmänna principer och krav på kärnsäkerhetsområdet, som kompletteras med harmoniserade kriterier och förfaranden på kärnsäkerhetsområdet inom Euratom för att kontrollera genomförandet av dem på nationell nivå. I direktivet fastställs även ett större oberoende för tillsynsmyndigheterna och ökad offentlig insyn i industrins och tillsynsmyndigheternas arbete. Medan några av de grundläggande åtgärderna i det rekommenderade alternativet kan genomföras omgående, kräver andra tekniskt utvecklingsarbete med bidrag från medlemsstaterna. 2. Problemformulering Olyckan vid kärnkraftverket i Fukushima 2011 ledde till såväl stora ekologiska, ekonomiska och sociala skador som oro beträffande eventuella hälsoeffekter för den drabbade befolkningen i Japan. Även om den förorsakades av en jordbävning och en tsunami av enorm omfattning, avslöjade undersökningarna av olycksorsakerna en rad förutsebara faktorer som samverkade och därmed bidrog till katastrofen. Analysen av kärnkraftsolyckan i Fukushima visar dels på betydande och återkommande tekniska problem, dels bestående institutionella fel liknande dem som konstaterades i samband med utvärderingarna av kärnkraftsolyckorna i Three Mile Island och Tjernobyl för många år sedan. Genom den senaste kärnkraftsolyckan har allmänhetens förtroende för kärnkraften påverkats än en gång, och detta samtidigt som användningen av kärnkraften diskuteras som ett möjligt alternativ för att på ett hållbart sätt möta den globala efterfrågan på energi. Inom EU är 132 reaktorer i drift, vilket är omkring en tredjedel av de 437 kärnkraftsreaktorer som är i drift i världen. Många av EU:s kärnkraftverk byggdes redan för trettio till fyrtio år sedan. Sedan dess har deras utformning och säkerhetsbestämmelser kontinuerligt uppdaterats. I maj 2011 inleddes stresstesterna för att avgöra huruvida nuvarande säkerhetsmarginaler är tillräckliga för olika oförutsedda händelser. Resultaten visar att samtliga kärnkraftverk har olika både starka och svaga punkter, men också att ett antal anläggningar utan tvivel måste stärka sin förmåga att stå emot flera typer av interna och externa risker. Testen visade också betydande skillnader mellan ländernas inställning till bedömningen av olyckor som går utöver den ursprungliga utformningen, vilket försvårar eller omöjliggör en adekvat bedömning av nuvarande säkerhetsnivåer. I vissa fall beaktades exempelvis inte jordbävningsrisken i den ursprungliga utformningen, utan den togs upp i ett senare skede eller underskattades. Sedan dess har nya strategier för seismiska risker och riskbedömning utvecklats, men inte alla operatörer har omprövat riskerna med lokaliseringsorten och de seismiska riskerna mot bakgrund av nya metoder, uppgifter och kriterier. 3. Specifika frågor att behandla På grundval av olika källor till specialiserad kunskap – exempelvis liknande initiativ som genomförts av IAEA och Wenra samt erfarenheterna från EU:s stresstester och undersökningarna av olyckan i Fukushima – har vissa nyckelområden med behov av förbättrad kärnsäkerhet identifierats. Dessa problemområden rör tekniska frågor (särskilt lokalisering och utformning), tillsynsmyndigheter, aspekter av kärnsäkerhetsförvaltningen (tillsynsmyndigheternas oberoende och öppenhet) och frågan om beredskap och insatsförmåga i nödsituationer. • Tekniska frågor • Tillsynsfrågor • Frågor om oberoende på tillsynsområdet • Öppenhetsfrågor • Beredskap och insatsförmåga i nödsituationer De främsta brister som konstaterats gäller förmågan att säkerställa en övergripande och öppen identifiering och förvaltning av viktiga säkerhetsfrågor, underlåtelse att genomföra viktiga säkerhetsåtgärder och avsaknaden av ett enhetligt förhållningssätt i medlemsstaterna till förordningen om kärntekniska risker, trots dessa frågors gränsöverskridande karaktär. Genom Euratoms nuvarande kärnsäkerhetslagstiftning, särskilt kärnsäkerhetsdirektivet, inrättas ett rättsligt bindande Euratomramverk som bygger på internationellt erkända allmänna principer och skyldigheter. Eftersom tillämpningsområdet för detta direktiv är begränsat till dessa allmänna principer, är dess främsta svaghet emellertid avsaknaden av möjligheter att på tillräckligt detaljerad nivå beakta de tekniska säkerhetsfrågor som restes efter kärnkraftsolyckan i Fukushima och som konstaterats i samband med stresstesterna. Dessutom förefaller direktivets nuvarande bestämmelserna inte garantera de nationella tillsynsmyndigheterna ett tillräckligt oberoende. Dessutom visar stresstesterna att mekanismerna för samarbete och samordning mellan de parter som ansvar för kärnsäkerheten, till exempel i form av inbördes granskningar, bör stärkas. Det nuvarande direktivets insynsbestämmelser bör också kunna stärkas ytterligare. Dessutom bör även frågan om tillräcklig beredskap och insatsförmåga i nödsituationer beaktas. Trots stresstesternas betydelse för att öka säkerheten vid EU:s kärnkraftverk, beror deras svaghet på att de inte var bindande. Eftersom testerna var frivilliga och genomfördes vid ett enda tillfälle innebär de ingen garanti för att de identidierade åtgärderna till fullo kommer att genomföras och regelbundet uppdateras. Genom IAEA:s försorg har säkerhetsprinciper, normer och internationella konventioner[4] som styr kärnsäkerheten utvecklats och antagits. Dessa säkerhetsnormer är emellertid inte rättsligt bindande, medan de internationella konventionerna är rättsligt bindande men inte verkställbara. Euratomlagstiftningens tydliga och kraftfulla påföljdsmekanismer gör att den kan införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt. Efter händelserna i Fukushima medgav IAEA:s medlemsstater allmänt att det finns ett behov av att stärka den internationella kärnsäkerhetslagstiftningens effektivitet, förvaltning och verkställbarhet. 4. Euratom: Behörighet, subsidiaritet och proportionalitet Varje lagändring bör bygga på och stärka ansatserna i det nuvarande kärnsäkerhetsdirektivet. Den rättsliga grunden förblir därför artiklarna 31 och 32 i Euratomfördraget. Varje ändringsförslag bör syfta till att ytterligare stärka de behöriga tillsynsmyndigheternas roll och oberoende, eftersom det är uppenbart att endast starka och garanterat oberoende tillsynsmyndigheter med alla nödvändiga befogenheter kan övervaka och säkerställa en säker drift av kärntekniska anläggningar inom EU. Eftersom effekterna av en kärnkraftsolycka kan sprida sig över gränserna, bör ett nära samarbete och informationsutbyte mellan myndigheterna uppmuntras. Med tanke på de omfattande konsekvenserna av en kärnkraftsolycka, och i synnerhet allmänhetens informationsbehov i en sådan situation, är en EU-omfattande strategi för öppenhetsfrågor absolut nödvändig. Genom en sådan strategi kan det säkerställas att allmänheten, oberoende av statsgränserna, hålls ordentligt informerad om alla relevanta kärnsäkerhetsfrågor för att säkerställa en enhetlig öppenhets- och informationsnivå inom hela EU. I Europa har stresstesterna bekräftat att det inte bara föreligger fortsatta skillnader mellan EU:s medlemsstater när det gäller genomgripande och öppen identifiering och hantering av viktiga säkerhetsfrågor, utan också bestående säkerhetsbrister. En stärkt Euratomlagstiftning skulle kunna omfatta en rad tekniska bestämmelser på en detaljnivå som passar rambestämmelser. Genom bestämmelserna bör en gemensam EU-strategi för kärnsäkerhet säkerställas. Dessutom har erfarenheterna från kärnkraftsolyckan i Fukushima och de värdefulla insikterna från stresstesterna tydligt visat att ett kraftfullt och öppet övervakningssystem (med inbördes granskningar) är en avgörande faktor för att säkerställa ett effektivt och fortlöpande genomförande av alla säkerhetsregler. I enlighet med proportionalitetsprincipen får de föreslagna ändringarna inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de fastställda målen. Med tanke på de olika förutsättningarna i de olika medlemsstaterna bör också en flexibel och proportionerlig ansats i fråga om tillämplighetsgraden anges. En mekanism för att ta fram EU-omfattande tekniska kriterier med särskild hänsyn till proportionalitetsprincipen bör övervägas; inom denna mekanism kan de kunskaper som medlemsstaternas experter besitter till fullo används. 5. Mål Allmänna mål · Att skydda arbetstagare och allmänhet mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning från kärntekniska anläggningar, genom att skapa lämpliga driftsförhållanden som förhindrar olyckor och mildrar effekterna av dem. · Att upprätthålla och främja en kontinuerlig förbättring av kärnsäkerheten och regleringen av den inom ramen för Euratom. Särskilda mål · Att fortlöpande förbättra den övergripande kärnsäkerhetsstrukturen (t.ex. genom att stärka befintliga eller införa nya allmänna principer och krav på kärnsäkerhetsområdet). · Att fortlöpande förbättra den specifika kärnsäkerhetsstrukturen (t.ex. genom att komplettera de ovannämnda principerna och kraven med Euratoms kärnsäkerhetskriterier). · Att fortlöpande förbättra metoderna för kärnsäkerhetsbedömningar (t.ex. genom att främja en konsekvent och heltäckande användning av metoder som beaktar riskerna som ett stöd i beslutsfattandet). · Att garantera samarbete och samordning mellan alla parter med ansvar för kärnsäkerheten i tekniska frågor, inklusive inbördes granskningar. · Att stärka de nationella tillsynsmyndigheternas roll. · Att stärka de nationella tillsynsmyndigheternas faktiska oberoende. · Att öka insynen i kärnsäkerheten. · Att stärka beredskap och insatsförmåga på plats i nödsituationer. 6. Alternativ ALTERNATIV 0 · Euratoms nuvarande ramdirektiv (kärnsäkerhetsdirektivet) lämnas oförändrat. · Användning av de befintliga mekanismerna för samarbete mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna om genomförandet av de åtgärder som är resultatet av Ensregs stresstestprocess. ALTERNATIV 1 · Lagstiftningsåtgärder (rättsligt bindande rättsakt) inom ramen för Euratom. · En ändring av kärnsäkerhetsdirektivet genom en förstärkning av de befintliga allmänna principerna och kraven (t.ex. de nationella tillsynsmyndigheternas roll och oberoende samt öppenhet och insyn) och införande av nya principer och krav (t.ex. beredskap och insatsförmåga i nödsituationer på plats, lokalisering, utformning och uppförande samt drift av kärnenergianläggningar. · Användning av de befintliga mekanismerna för samarbete mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna om genomförandet av de åtgärder som är resultatet av Ensregs stresstestprocess. ALTERNATIV 2 UNDERALTERNATIV 2.1: · Lagstiftningsåtgärder (en kombination av rättsligt bindande och icke bindande specificerande rättsakter) inom ramen för Euratom. · Ändring av kärnsäkerhetsdirektivet genom att stärka befintliga eller införa nya allmänna principer och krav (som alternativ 1) samt i direktivet ge kommissionen uppdraget att stödja dessa allmänna principer och krav genom att utveckla icke rättsligt bindande kärnsäkerhetskriterier inom ramen för Euratom (kommissionens rekommendationer). · Dessa kärnsäkerhetskriterier för Euratom skulle utarbetas i nära samarbete med experter från medlemsstaterna. UNDERALTERNATIV 2.2: · Lagstiftningsåtgärder (en kombination av rättsligt bindande och icke-bindande specificerande rättsakter) inom ramen för Euratom. · Ändring av kärnsäkerhetsdirektivet genom att stärka befintliga eller införa nya allmänna principer och krav (som alternativ 1) samt i direktivet ge kommissionen uppdraget att specificera de allmänna principerna och kraven genom att utveckla rättsligt bindande kärnsäkerhetskriterier inom ramen för Euratom (kommissionens rekommendationer). · Dessa kärnsäkerhetskriterier skulle utarbetas i nära samarbete mellan expertarbetsgrupper, t.ex. Ensreg och Wenra, samt experter från kommissionen. I övrigt bör de antas genom ett kommittéförfarande som förutsätter att synpunkter inhämtas från samtliga medlemsstater. ALTERNATIV 3 · Lagstiftningsåtgärder (rättsligt bindande rättsakter) inom ramen för Euratom. · En tillsynsmyndighet på kärnsäkerhetsområdet inrättas inom ramen för Euratom och Euratoms regelverk om kärnsäkerheten vidareutvecklas under kommissionens överinseende på det sätt som beskrivs i alternativ 2 i syfte att – främja högsta gemensamma standarder för säker produktion av kärnenergi inom EU. – hjälpa kommissionen att utarbeta harmoniserade tekniska kärnsäkerhetskrav/ -standarder/ -kriterier, som skulle innefattas i förslagen till ny kärnsäkerhetslagstiftning inom ramen för Euratom, utföra inspektioner för att övervaka att lagstiftningen tillämpas korrekt, utveckla ett certifieringssystem för Euratom med standardiserad utformning av kärnenergianläggningar, utarbeta ett enhetligt förfarande för licensinnehåll och licensiering samt ingripa i händelse av kärnenergiolyckor eller incidenter, utarbeta yttranden och rekommendationer till kommissionen om kärnsäkerhetsfrågor samt samla in och analysera uppgifter för att ytterligare förbättra kärnsäkerheten. 7. Konsekvensbedömning Tabell 1 – Jämförelse av alternativen med avseende på deras konsekvenser (sammanfattning) Alternativ- || Säkerhetskonsekvenser || Efterlevnadskostnader för operatörer (per reaktorenhet) || Regleringskostnader och administrativ börda för medlemsstaterna (per reaktorenhet) || Miljökonsekvenser || Sysselsättningen i Europas kärnsektor || Tillgång till energi till överkomliga priser 0 || Mycket osannolikt att riskerna minskar || Intervall: ~ 30-200 miljoner euro || ~ 3 miljoner euro Intervall: ~ 1-4 miljoner euro || Mycket osannolikt att riskerna minskar || 500 000 personer || Hög 1 || Endast vissa säkerhetsvinster || Intervall: ~ 30-200 miljoner euro || £5 miljoner euro || Ingen betydande risk minskning || ~500000 + ~500 || Hög 2 || Betydande säkerhetsvinster, åtminstone för vissa kärnkraftverk i vissa medlemsstater || ≥ 200 miljoner euro || £5 miljoner euro || Betydande säkerhetsvinster, åtminstone för vissa kärnkraftverk i vissa medlemsstater || ~500000 + ~500 + ~500 || ~Hög 3 || Betydande säkerhetsvinster, åtminstone för vissa kärnkraftverk i vissa medlemsstater || ≥ 200 miljoner euro || £5 miljoner euro || Betydande säkerhetsvinster, åtminstone för vissa kärnkraftverk i vissa medlemsstater || ~500000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Hög 8. Jämförelse av alternativen Tack vare att ytterligare rättsligt bindande och tillämpliga regler (även om dessa endast avser allmänna principer och krav) har införts, ger alternativ 1 vissa positiva kärnsäkerhetseffekter. Samtidigt är det troligt att alternativ 2 och 3 ger betydande ytterligare förbättringar av säkerheten i EU:s kärnkraftverk genom antagande av Euratoms kärnsäkerhetskriterier, som skulle ge objektiva, mätbara säkerhetsriktmärken. Jämfört med alternativen 0 och 1 framstår extrakostnaderna för alternativen 2 och 3 på minst omkring 200 miljoner euro per reaktorenhet under de kommande 5–10 åren som godtagbara, särskilt om de jämförs med kostnaderna för en kärnenergiolycka. I alternativ 3, som går längre, krävs betydande organisatoriska förändringar av kommissionens och Euratoms nuvarande säkerhetsstruktur. Eftersom detta kräver stora förändringar av medlemsstaternas kultur och struktur på säkerhetsområdet, kan det inte betraktas som ett realistiskt alternativ för att uppnå omedelbara kärnsäkerhetsfördelar. Vad gäller alternativ 2, uppnås de mål som anges i avsnitt 5 till fullo genom delalternativen 2.1 och 2.2. En fullt bindande strategi, som den i underalternativ 2.2, skulle vara den mest effektiva lösningen. Men fördelen med underalternativ 2.1 är att även om det förutsätter ett genomförande av dessa allmänna principer och krav, erbjuder det också medlemsstaterna en flexiblare metod för att följa Euratoms rekommenderade kärnsäkerhetskriterier. Därmed skulle erfarenheter om hur dessa kriterier tillämpas i praktiken kunna göras och leda till snabbare gensvar på ny utveckling inom teknikområdet. Om en strategi i flera steg följdes, skulle det därutöver också bli möjligt att dra lärdom av denna erfarenhet och förändra rekommenderade kriterier till rättsligt bindande åtgärder i ett senare skede. Sammanfattningsvis rekommenderas att antingen alternativ 2.1 eller 2.2 övervägs. [1] Europeiska rådet, EUCO 10/1/11 [2] Peer Review Report – Stress Tests performed on European nuclear power plants, 25 april 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407) [3] EUT L 172, 2.7.2009. [4] I synnerhet kärnsäkerhetskonventionen(INFCIRC/449. av den 5 juli 1994)