* -k 
* ir 
TS- ir EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 03.09.1998 
KOM(1998) 490 slutlig 
KOMMISSIONENS RAPPORT 
TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
Mervärdesskatteuppbörd och kontrollförfaranden som 
tillämpas i medlemsstaterna 
Kommissionens tredje rapport 
[artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89] 

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
1. INLEDNING J. Ou 
2. BEDRÄGERI OCH OEGENTLIGHETER.. 2 
2.1... Olika typer av bedrägerier 3 
2.2. Riskbranscher 5 
3. KONTROLL 6 
3.1. Sammanhang och definition 6 
3.2. Kontroll: ett avgörande avskräckningsmedel i kampen mot bedrägerier 7 
3.3. Administrationen av kontrollen 9 
3.3.1. Riskanalys 9 
3.3.2. Bedrägeriförebyggande åtgärder 11 
3.4. Kontroll-och undersökningsmetoder 12 
3.4.1. Kontrollteknik 12 
3.4.2. Sektorsvis kontroll 14 
3.4.3. Kontrollbehörighet , 15 
3.4.4. Undersökningar i fall av organiserat bedrägeri 16 
3.5. Indrivning 17 
4. SLUTSATSER 19 
-1 
1. INLEDNING 
I artikel 12.3 i förordning 1553/891 föreskrivs att "kommissionen skall vart tredje år 
upprätta en rapport om de förfaranden som tillämpas i medlemsstaterna och om 
eventuella förbättringar som övervägs." 
Denna rapport är den tredje som upprättas av kommissionen. Den första publicerades 
1992 och den andra 19952. 
De olika instanser som ägnar sig åt administration av mervärdesskatt har under de senaste 
åren alltmer koncentrerat sig på problem i samband med kontrollverksamhet och 
bedrägeribekämpning. 
De ekonomiska intressen som står på spel är betydande: mervärdesskatten är 
gemenskapsbudgetens största inkomstpost, även om dess relativa andel minskar stadigt. 
Den utgör även en av de viktigaste inkomstposterna i medlemsstaternas offentliga 
finanser. Vidare betonades redan i den andra rapporten att lägre uppbörd av inkomster 
och därigenom bortfall i mervärdesskatteresursen måste kompenseras med ett ökat krav 
på BNI-resursen, vilket förändrar de relativa andelarna för mervärdesskatte- och BNI-
resursema. Det ytterligare utnyttjandet av BNl-resurserna finansieras av alla 
medlemsstaterna. Bristande effektivitet i en enda medlemsstats mervärdesskatteuppbörd 
får konsekvenser för alla de andra medlemsstaterna. 
Både medlemsstaterna och kommissionen är därför skyldiga att uppmärksamt övervaka 
utvecklingen av bedrägerier och främja initiativ för att förbättra och stärka förebyggande 
och bekämpning av skattebedrägerier. 
Av de upplysningar som finns tillgängliga kan man inte dra några kategoriska slutsatser 
om skattebedrägerier - särskilt inte några kvantitativa slutsatser - men man kan ändå i 
viss mån påvisa omfattningen och storleken på bedrägerierna, samt vissa allmänna 
principer vad gäller bedrägeribekämpning. 
Efter en kortfattad översikt över de grundläggande inslag som idag utmärker 
mervärdesskattebedrägerierna ges i rapporten en sammanfattning av de erfarenheter och 
de grundläggande principer som karakteriserar kontrollsystemen och deras utveckling 
mot att finna lösningar som kan förbättra och förstärka de bestämmelser som finns för 
bekämpning av ett fenomen som skadar mervärdesskattesystemets själva integritet på 
både gemenskapsnivå och nationell nivå. 
Eftersom det handlar om de uppbörds- och kontrollförfaranden avseende mervärdesskatt 
som tillämpas i medlemsstaterna, beaktas i denna rapport många olika slags arbeten och 
verksamheter som bedrivits i de olika instanserna. 
Bland alla dessa verksamheter har de huvudsakliga källorna för denna rapport varit 
följande: 
1 Rådets förordning (KIXJ, Kuratom) nr 1553 av den 29 maj 1089 - liCJT I. 155/9-13, 7.6.1989. 
2 Den första rapporten upprättades i februari 1992 (SKK(92)28() slutlig) och den andra i juli 1995 
(K()M(95) 354 slutlig). \ °-
1. De seminarier om mervärdesskatt som kommissionen organiserade som en följd 
av rekommendationerna i den andra rapporten enligt artikel 123 om 
genomförandet av specialprogram för att minska de största riskerna. Slutsatserna 
från dessa seminarier återges i det särskilda arbetsdokumentet. 
2. Det kommittéarbete som anges i förordning 218/924 (SCAC et SCAF); 
3. De seminarier som organiserades inom ramen för Matthaeus-Tax5. 
2. BEDRÄGERI OCH OEGENTLIGHETER 
För att man skall kunna tala om bedrägeribekämpning måste det finnas åtminstone en 
grundläggande definition av det fenomen som de nationella myndigheterna har att 
hantera. Men, när det handlar om skattebedrägerier bör det på förhand klargöras vad som 
förstås med begreppet "bedrägeri", bland annat beroende på de olika definitioner som 
används i medlemsstaterna6 och de olika språkliga problemen (ett belysande exempel: det 
engelska ordet "evasion" betecknar olagligt undanhållande av skatt, medan det franska 
ordet "evasion" motsvarar "fraude légale", vilket benämns "avoidance" på engelska och 
betecknar legal skatteplanering). 
I denna rapport förstås med bedrägeri all verksamhet som i direkt strid med rättsliga 
regler, eller genom olagligt missbruk av sådana regler, leder till en medveten 
underlåtenhet att på ett riktigt sätt fullgöra skattemässiga skyldigheter och som 
följaktligen innebär att inte hela skatteunderlaget beskattas och/eller att skatt inte betalas. 
Eftersom skattesystemen i allmänhet bygger på en rad skyldigheter (registrering av den 
redovisningsskyldige, bokföring, fakturering, deklarationer, osv) som bland annat syftar 
- "Kontroll- och revisionsförfaranden som gäller vissa särskilda verksamhetsområden" 
(byggbranschen, detaljhandeln, hotell-, restaurang- och kafébranschen), seminariet i Helsingfors den 8 
och 9 juni 1995. 
-"Kontroll- och revisionsproblem inom bilbranschen", seminariet i Bryssel den 11 och 12 
december 1995. 
- "Indrivning av mervärdesskatten och kontroll av företag som gör konkurs men "återuppstår" 
under annat namn (fenixföretag), skalbolag och företag som är inblandade i konkurser som 
framkallats i bedrägligt syfte", seminariet i Wien den 13 och 14 juni 1996. 
Rådets förordning (EEG) nr 218/92 av den 27 januari 1992 - EGT L 24, 1 februari 1992.1 artikel 
10 föreskrivs att kommissionen skall bistås av en "ständig kommitté för administrativt 
samarbete inom mervärdesskatteområdet" (SCAC), inom vilken en "underkommitté för 
bedrägeribekämpning" (SCAF) inrättats för att mer direkt behandla frågor som rör 
skattebedrägeri och bekämpningen av denna form av bedrägeri. 
Framför allt följande Matthaeus Tax-seminarier avses: 
- "Problemen med mervärdesskattekontroll i textilsektorn", Crawley (Förenade kungariket), 
oktober 1995; 
- "Organiserandet av datoriserade kontroller", Malmö (Sverige), februari 1996; 
- "Kontroll av fakturor och bedrägeri i samband med fakturering", 
Madrid (Spanien), december 1996; 
- "Planläggning av mervärdcsskattckontroll", Luxemburg, september 1997. 
Se bilaga 16 i rapport 2, artikel 12. 
till att förebygga (potentiellt eller sannolikt) bedrägligt beteende, tar sig skatte­
bedrägerierna olika uttryck och är av tämligen skiftande betydelse. De kan omfatta allt 
från enkla förbiseenden av formella skyldigheter till straffbara handlingar som "skatte-
undandragande", förfalskningar, förtigande av uppgifter, osv. 
I det följande bortses från mindre oegentligheter och misstag (vilka dock sammanlagt kan 
ge upphov till ett stort inkomstbortfall för statskassan) och tonvikten läggs istället på 
sådan verksamhet som syftar till att ge dess upphovsman otillbörliga skattefördelar 
(genom olagligt undandragande av skatteunderlag). 
När det gäller mervärdesskatt kan man konstatera att till följd av skattens själva 
konstruktion syftar bedrägerierna i allmänhet till att minska eller undanröja den 
skatteskuld som försäljningen ger upphov till och/eller att öka eller skapa en sådan 
avdragsgill skattefordran som inköp ger upphov till, i syfte att påverka det slutliga belopp 
som skall betalas eller återbetalas. 
2.1. Olika typer av bedrägerier 
Bedrägerimetoderna kan vara tämligen enkla, som till exempel att inte fakturera 
försäljning eller att dra av icke-avdragsgilla inköp, men även vara resultatet av mer 
komplicerad verksamhet (skapande av falska redovisningsskyldiga, missbruk av särskilda 
skatteordningar, missbruk av internationella handelsregler osv.) som till och med 
omfattar flera redovisningsskyldiga, som till exempel i momskaruseller. 
Enligt tillgängliga uppgifter, bland annat den studie7 som underkommittén för 
bedrägeribekämpning (SCAF) genomfört, kan följande punkter rörande mervärdesskatte­
bedrägerier anföras: 
1. Genom de principer som ligger till grund för övergångsskatteordningen (framför 
allt skattebefrielse för handel med varor inom gemenskapen) har vissa typer av 
bedrägerier blivit lättare att genomföra eller fått större spridning. De tre särskilda 
systemen för beskattning i importlandet (nya bilar, distansförsäljning, inköp av 
icke skattskyldiga juridiska personer eller av skattebefriade personer) är ofta svåra 
att övervaka, vilket banar väg för sådana typer av missbruk eller bedrägerier som 
tidigare varit okända. 
2. De vanligast förekommande typerna av bedrägerier är de enklaste och mest 
direkta formerna av "undandragande" av skatt på försäljning och missbruk av 
avdragsmöjligheter (i SCAF:s undersökning utgör dessa 57 % av det berörda 
urvalet.). På försäljningssidan utgörs denna typ av bedrägeri av underlåtenhet att 
utfärda fakturor, bristande registrering av försäljning och underlåtenhet att betala 
fakturerad mervärdesskatt. På inköpssidan förekommer oftast avdrag som inte 
motsvaras av någon faktura (ökning av den deklarerade avdragsgilla mervärdes­
skatten) och avdrag grundade på falska fakturor. Denna sista bedrägerimetod 
förekommer i många olika former, och nya metoder som är svåra att upptäcka 
Bland annat SCAF har genomfört en fullständig undersökning om mervärdesskattebedrägerier i 
Europa. Undersökningen omfattar 479 bedrägerifall (utvalda av medlemsstaterna bland de främsta 
bedrägerierna vad gäller belopp och metod), vilket totalt motsvarar ett skattebedrägeri på 573 miljoner 
ecu. Granskningen av dessa fall är särskilt detaljerad och grundar sig på flera parametrar (upplysningar 
om den skattskyldige, typer av bedrägerier, bedrägerimetoder, metoder för att upptäcka dem, 
samarbete osv.), vilket gör det möjligt att få en tämligen god samlad bild. 
uppkommer kontinuerligt, som till exempel förfalskning av fakturor från företag 
som existerar (kopior, fotomontage, osv.), skapande av fakturor från leverantörer 
som inte existerar och för fiktiva varor, skapande av fakturor från leverantörer 
som existerar men som inte känner till transaktionen, användning av samma 
faktura två gånger efter lämpliga ändringar, osv. 
3. De typer av bedrägerier som omfattar de största beloppen per fall benämns i 
denna rapport "omfattande organiserad bedrägeriverksamhet", vilket omfattar 
följande: 
a) Bildandet av fiktiva bolag (med olika benämningar8) vars enda syfte är att 
med olika metoder olagligen undandra skatt (bildande av nya bolag som 
bedriver vanlig verksamhet men som försvinner innan den första 
deklarationen skall lämnas in och innan skatt skall betalas eller efter att ha 
erhållit återbetalningar på grundval av fiktiv verksamhet eller falska 
dokument, överföring av tillgångar före en i bedrägligt syfte genomförd 
konkurs för att undkomma skatt, skapande av kunder/leverantörer för att 
simulera transaktioner, osv). Denna typ av bolag finns både på nationell 
och internationell nivå. 
b) "Momskaruseller" som omfattar en lång kedja av (faktiska eller fiktiva) 
bolag för genomförande av affärstransaktioner, i syfte att för varje 
inblandat bolag erhålla en rad fördelar i samband med undandragande av 
mervärdesskatt (oberättigade avdrag eller återbetalningar) och samtidigt 
sopa igen spåren efter varorna (faktiska eller fiktiva) som till sist 
deklareras som exportvaror, men som i verkligheten säljs på svarta 
marknaden. Dessa typer av bedrägerier är av följande två skäl 
huvudsakligen kopplade till internationell handel och handel inom 
gemenskapen: 
i) Systemet med beskattning i importlandet gör det möjligt att dra 
nytta av befrielsen från mervärdesskatt vid leveranser till andra 
medlemsstaterna eller vid export. 
ii) De ökade svårigheterna för skatteförvaltningarna att upptäcka 
bedrägerier som "organiserats" utomlands. 
4. Följande typer av bedrägerier är också vanligt förekommande: 
a) Underlåtenhet att registrera en transaktion (myndigheterna känner inte till 
att transaktionen ägt rum och den äger därför rum i den svarta sektorn av 
ekonomin). 
b) Felaktiga skattesatser tillämpas. 
c) Missbruk av det system som används vid handel mellan medlemsstaterna 
och vid import/export. 
d) Konkurser som framkallats i bedrägligt syfte (överföring av ett bolags 
tillgångar innan det går i konkurs i syfte att slippa betala mervärdesskatt). 
Olika benämningar används lör att beteckna denna typ av bolag som bildas i bedrägligt syfte men som 
samtidigt ger sken av att vara normala företag. Mland dessa märks lenixholag, skalbolag, spökbolag, 
taxibolag, vilande bolag, filtcrbolag, brevlädebolag, osv. 
5. Följande iakttagelser, som kan vara av särskilt intresse vid kontroll och riskanalys 
(se kapitel 3), gjordes i det urval som SCAF undersökte: 
a) Endast ett litet fåtal av aktörerna var helt okända för myndigheterna 
(aktörer som inte var upptagna i momsregistret) när bedrägeriet 
upptäcktes. 
b) (Frivillig) strykning ur momsregistret sker ofta samma år som bedrägeriet 
äger rum. 
c) Nästan hälften av de näringsidkare som var inblandade i momskaruseller 
eller fiktiva bolag registrerades efter 1992. 
d) De flesta näringsidkare hade färre än 5 anställda och 20 % utgjordes av 
enmansbolag. 
2.2. Riskbranscher 
Eftersom det handlar om en verksamhet som kontinuerligt anpassar sig till de 
förhållanden som den omges av och vars syfte alltid är att utnyttja de nya möjligheter 
som uppenbarar sig, förekommer bedrägerier i många skiftande former. 
Bedrägerimetoderna skiljer sig åt mellan olika sektorer (byggbranschen, textil- och 
bilindustrin, restaurangbranschen, osv.), verksamhetstyper (produktion, detalj- och 
partihandel, serviceverksamhet, massdistribution, osv.) och beroende på den 
redovisningsskyldiges rättsliga ställning och vilken typ av redovisningsskyldig det rör sig 
om9. Det är dock möjligt att identifiera vissa branscher där risken för bedrägerier 
förefaller vara högre. 
I byggbranschen anses risken för bedrägerier vara hög på grund av branschens storlek 
och näringsidkarnas rörlighet, faktorer som gör den svår att kontrollera. Byggbranschen, 
inklusive reparation och underhåll av byggnader och varje annan kompletterande 
verksamhet, är ökänd för att dess aktörer underlåter att registrera transaktioner och 
underlåter att ta ut skatt på varor och tjänster. Detta gäller i synnerhet små och mycket 
små enskilda företag vars kunder utgörs av privatpersoner. För att kunna dölja intäkter 
och icke redovisad försäljning har följande tre metoder utvecklats: 
• 
• 
• Svart arbete föredras av de kunder som inte är skyldiga att deklarera mervärdesskatt 
med tanke på den sänkning av priset som kan erbjudas (i allmänhet tämligen attraktivt 
för kunderna, som under alla omständigheter måste betala mervärdesskatt utan att 
åtnjuta någon avdragsrätt). 
Bedrägerier med hjälp av underleverantörer (Omfattar bland annat följande: falska 
fakturor för fiktiva transaktioner, schablonmässiga eller oöverskådliga fakturor, 
underleverantörer används av bolag som har säte utomlands och som inte är upptagna 
i momsregistret). 
Bedrägerier genom felaktig redovisning av det material som använts och de priser som 
begärts (till exempel icke bokförda rabatter på inköp, fiktivt lager, skador och stölder). 
Beslutsprocessen i ett enkelt bolag skiljer sig från beslutsprocessen i ett aktiebolag, vars struktur 
omfattar förvaltnings- och kontrollorgan. 
Underlåtenhet att redovisa försäljning och därmed förknippat undanhållande av 
mervärdesskatt förekommer i allmänhet i alla delar av detaljhandeln, vilken kännetecknas 
av ett stort antal aktörer, ett stort antal små transaktioner, kontantbetalning samt kunder 
som är särskilt känsliga för slutpriset, oavsett hur stor mervärdesskatten är. Situationen är 
inte identisk i hela kategorin, utan åtskillnad måste göras beroende på till exempel 
försäljningssstrukturen (stora varuhus eller små butiker) eller typen av vara (varor där 
köparen begär registrering av köpet eller begär kvitto av andra skäl än skatteskäl, till 
exempel för att erhålla en garantihandling). 
En allmänt utbredd typ av bedrägerier i detaljhandeln är felaktig tillämpning av 
skattesatser. Denna typ är särskilt vanlig i "HOREKA"-branschen (HOtell, REstaurang 
och KAfé), särskilt i de medlemsstater där olika skattesatser tillämpas vid varuförsäljning 
(försäljning av varor som kunden tar med sig) och tillhandahållande av tjänster (servering 
på plats). Underlåtenhet att bokföra transaktioner är särskilt vanlig vid gatuförsäljning, 
säsongsbunden verksamhet och vid handel med begagnade bilar. 
Partihandeln förefaller vara särskilt utsatt för "omfattande organiserad bedrägeriverk­
samhet" (fiktiva näringsidkare, karuseller, osv.). Målet med denna bedrägeriverksamhet 
är att saluföra "skattefria" varor som därmed kan erbjudas till konkurrenskraftigare priser. 
Dessa bedrägerier är ibland mycket omfattande och kan till och med ge upphov till 
betydande snedvridningar av konkurrensen. Fall av mycket stora bedrägerier på 
gemenskapsnivå har avslöjats inom branscher som kött och levande djur, textil, 
mobiltelefoner, audiovisuell utrustning, bilar och elektroniska komponenter, där varorna 
har ett högt förädlingsvärde och är lätta att transportera. 
Bilhandeln är särskilt utsatt för bedrägerier. Skillnaderna i mervärdesskattesatserna och i 
priserna på de nationella marknaderna samt det faktum att ett bilköp utgör en relativt stor 
investering för köparen skapar incitament att arrangera bedrägerier vars syfte är att flytta 
beskattningsorten. Branschen är också drabbad av omfattande bedrägerier av karuselltyp 
(tre återbetalningar av mervärdesskatt för ett och samma fordon kan vara tillräckligt för 
att täcka den totala kostnaden för fordonet). 
3. KONTROLL 
3.1. Sammanhang och definition 
De olika kontrollsystemen i medlemsstaterna är resultatet av olika erfarenheter och flera 
andra faktorer som till exempel administrativ organisation10 och administrativa 
förfaranden, den rättsliga ramen11, den tekniska utrustningen, medlemsstaternas 
socioekonomiska struktur, osv. 
Medlemsstaternas erfarenheter när det gäller kontroll gör det dock möjligt att fastställa 
vissa allmänna principer som bör vägleda medlemsstaterna i arbetet med att förbättra 
10 I vissa medlemsstater har mervärdcsskattckontrollen införlivats med eller kopplats till andra områden, 
som t.ex. direkta skatter, arbetsgivaravgifter, punktskatter och tullavgifter. Därigenom blir det lättare 
att upptäcka mervärdesskattebedrägericr som hänger ihop med bedrägerier inom andra sektorer. 
Mervärdesskatteförvaltningen knyts därför i de flesta medlemsstater i allt högre grad till andra 
skatteområden, såsom visats i tidigare rapporter enligt artikel 12. 
1 ' Det nuvarande mervärdesskattesystemet kännetecknas av stora skillnader mellan medlemsstaterna vad 
gäller tillämpningen av momsbestämmelser. 
kontrollsystemens effektivitet och att anpassa förfarandena till en verklighet som snabbt 
utvecklas. 
Den verksamhet som berörs i denna rapport begränsar sig inte enbart till egentliga 
kontrollförfaranden (kontroll på plats, undersökningar, osv.), utan omfattar även den 
verksamhet som föregår dessa (förebyggande, riskanalys, planering, fastställande av 
prioriteringar och annan verksamhet som syftar till att öka graden av frivilligt 
uppfyllande av skyldigheterna, osv.) och som följer efter dem (faktisk indrivning av 
obetald skatt, vilket är en logisk följd av kontrollen och avgörande för att den skall ha en 
avskräckande effekt, och utvärdering av resultatet av den administrativa verksamheten. 
3.2. Kontroll: ett avgörande avskräckningsmedel i kampen mot bedrägerier 
Skatteplikten har alltid stått i konflikt med de enskildas önskan att kunna disponera en så 
stor del som möjligt av de inkomster och den förmögenhet som deras arbete lett till efter 
skatt, och det har således funnits en ständig konflikt mellan de rcdovisningsskyldigas och 
skattemyndigheternas intressen. Idag däremot är det en i hög grad accepterad princip på 
skatteområdet att syftet med varje skattesystem är att främja frivillig uppfyllelse12 av 
skatteplikten, det vill säga att främja korrekt självdeklaration och erläggande av skatt, 
utan att någon administrativ kontrollverksamhet först behöver bedrivas. Grundprincipen 
bygger på att det finns ett underförstått "kontrakt", enligt vilket de skatteskyldiga betalar 
skatt och staten tillhandahåller tjänster av hög kvalitet, bland annat effektivitet i arbetet 
med att avslöja näringsidkare som inte uppfyller sina skyldigheter. 
Beslutet att idka bedrägeri hänger bland annat, dock ej enbart, samman med 
sannolikheten för att bli avslöjad13 och sanktionernas art och omfattning. Hursomhelst 
utgör skattekontrollen, eller snarare risken för en skattekontroll, ett avgörande 
avskräckningsmedel för att upprätthålla en acceptabel nivå på uppfyllelsen av 
skatteplikten och följaktligen på skatteintäkterna. 
För att angripa bedrägeriproblemcn på ett riktigt sätt krävs således att risken att avslöjas 
höjs till "nästan 100%" och att kontrollförfarandena är tillförlitliga och effektiva (allt 
detta bör åtföljas av verkligt rättvisa och avskräckande sanktioner14 och av effektiva och 
snabba tvistförfaranden). 
12 Det måste påpekas att nedanstående rekommendationer inte kan kompensera för alla brister som 
härrör från själva mekanismerna i det nuvarande mervärdesskattesystemet, som ofta är mycket 
sammansatta. Endast genom ett nytt mervärdesskattesystem (på grundval av de principer som föreslås 
i kommissionens arbetsprogram "Ett gemensamt momssystem - Ett program för den inre marknaden" 
(KOM(96) 328 slutlig) kommer det att bli möjligt att märkbart förbättra den frivilliga uppfyllelsen av 
skatteplikter och systemets kontrollerbarhet. 
13 Ett beslut att inte uppfylla skatteplikten på ett korrekt sätt är i själva verket resultatet av komplicerade 
faktorer av olika slag och ursprung. Från ekonomisk synpunkt beror den omedelbara vinsten från 
bedrägeriet på det belopp som eventuellt kan stå på spel i framtiden, om bedrägeriet avslöjas. Andra 
hinder för att skatteplikten frivilligt skall uppfyllas kan vara det allmänna skattetrycket, graden av 
komplexitet och rättvisa i skattesystemet, förhållandena mellan myndigheterna och de skattskyldiga, 
svagheter i kontroll och sanktioner, graden av uppskattning över hur myndighetenia använder 
skattemedlen osv. 
14 Vid Matthaeus-Tax-seminariet om "Sanktioner i mcrvärdesskatteärenden" (Viterbo - IT -
december 1996) underströks sanktionssystemets betydelse (sanktionerna bör vara flexibla, effektiva 
och proportionerliga) för att få de skattskyldiga att självmant uppfylla sina skyldigheter. 
7 
Med tanke på det stora antalet näringsidkare, det ökande antalet deklarationer och de 
begränsade resurserna, tvingas myndigheterna göra ett urval av näringsidkare som skall 
kontrolleras. Detta gör det nödvändigt att urskilja följande två faser: 
1. Först och främst måste en acceptabel kontrolltäckningsgrad fastställas (procent av 
de näringsidkare som kontrolleras under en referensperiod). Det är viktigt att tillse 
att en ökning av kontrollfrekvensen (till exempel för att kontrollera alla 
näringsidkare vartannat år) inte leder till att granskningarna reduceras till hastiga 
kontroller som begränsas till de formella aspekterna15. Ett sådant system skulle 
kraftigt minska kontrollens avskräckande effekt, särskilt när det gäller bedrägerier 
som kräver mer fördjupade kontroller för att avslöjas. 
2. När väl det antal näringsidkare som skall kontrolleras har fastställts måste det 
bestämmas vilka som verkligen skall kontrolleras och enligt vilken 
prioritetsordning. Kontrollverksamheten blir effektivare ju bättre beslut som fattas. 
Det gäller att ge aktörerna känslan av att bedrägerierna "nästan med säkerhet" 
kominer att avslöjas. Beslutet påverkas bland annat av riskanalysen, som tack vare 
att vissa riskindikatorer definierats gör det möjligt för myndigheterna att rikta 
insatserna och att ange prioriteringar i kontrollarbetet. 
Kontrollverksamhetens effektivitet kan inte endast anges som antalet näringsidkare som 
faktiskt kontrollerats, utan verksamhetens multiplikatoreffekt måste också beaktas. 
Hederliga aktörer kan endast välkomna en kontrollverksamhet som återställer ett rättvist 
skatteuttag och rättvisa konkurrensförhållanden, som har störts genom bedrägerier. 
Skattebedragare (och nya potentiella skattebedragare i samma bransch, region eller på 
samma ort osv.) får ökat medvetande om den övervakning myndigheterna bedriver och 
om den risk de löper att bedrägeriet avslöjas. Av detta skäl måste en korrekt utvärdering 
av kontrollverksamhetens effektivitet omfatta mer än själva beloppet av de bedrägerier 
som avslöjats och försöka beakta avskräckningseffekten. 
Flera nationella myndigheterna ger sin kontrollverksamhet, och i synnerhet resultaten av 
denna, stor publicitet. 
Kommissionen anser att den aktuella situationen kräver att myndigheterna i alla 
medlemsstater förbinder sig att uppnå följande två mål: 
Säkerställa högsta möjliga frivilliga uppfyllelse av skatteplikten. 
Förstärka kontrollverksamhetens avskräckande effekt, vilket innbeär att öka 
känslan av att bedrägerier "nästan med säkerhet" kommer att avslöjas. De 
viktigaste medlen för att nå detta mål utgörs av urvalet av skattepliktiga enligt 
vissa riskindikatorer samt multiplikatoreffekten av en uppenbart effektiv 
verksamhet. 
15 Problemet är mer komplicerat än så för det berör de grundläggande principer som utgör grunden för 
kontrollsystemet och i synnerhet de kontrollmetoder som används. Faktorer som samordningen med 
kontrollen av direkta skatter, perioden som beaktas (ett eller flera år), omfattningen av varje kontroll, 
den fysiska kontrollen av lager, räkenskapsanalyser, formella kontroller osv. påverkar kraftigt hur lång 
tid en kontroll i genomsnitt tar att genomföra och således hur stort antal kontroller som kan 
genomföras med tillgängliga resurser. Det är av detta skäl som vissa medlemsstater har utvecklat 
flexibla förfaranden som syftar till att utnyttja resurserna på ett optimalt sätt och som gör det möjligt 
att anpassa metoden och kontrollens omfattning i vissa enskilda fall. 
3.3. Administrationen av kontrollen 
3.3.1. Riskanalys 
Syftet med riskanalysen är att fastställa indikatorer, som gör det möjligt att rikta in 
kontrollerna bättre och sätta upp en prioriteringsordning för dem. Medlemsstaterna 
utnyttjar i allt högre utsträckning riskanalys och andra analystekniker med vilkas hjälp 
man i förväg med största möjliga sannolikhet kan avgöra var det förekommer bedrägerier 
och därigenom prioritera de olika kontrollverksamheterna inbördes. 
För detta krävs en systematisk och organiserad insamling av alla tillgängliga uppgifter, så 
att den allmänna referensramen och riskindikatorerna kan bestämmas. I fråga om 
sektorerna bygger analysen på makroekonomiska data (marknader, handelsflöden, import 
osv.) som ytterligare preciseras och kompletteras med hjälp av uppgifter om operatörerna 
inom sektorn (storlek, organisation, kapital, omsättning, ekonomisk och finansiell 
ställning osv.). För att man skall kunna rikta in utnyttjandet av de tillgängliga resurserna 
på effektivast möjliga sätt ter det sig önskvärt att det finns möjligheter att få en helhets­
bedömning av riskerna på samma bedrägerinivå (regionalt, lokalt osv.) 
Analysen kan också kompletteras med varje annat slag av upplysningar: registrering, 
deklarationsuppgifter, resultat av kontroller16, samköming av uppgifter som lämnats till 
skattemyndigheten och sådana som har annat ursprung (branschföreningar, sociala organ, 
arbetsmarknadsorganisationer osv.). 
När resultaten sprids till perifera nivåer eller kontrollenheter kan man slutligen tillföra de 
detalj upplysningar som finns på individuell nivå: i princip skall varje uppgift som direkt 
eller indirekt gäller redovisningsskyldiga samlas in och förvaras i individuella akter som 
upprättas av den enhet som ansvarar för kontrollen. 
Av alla dessa källor är kontrollresultaten utan tvekan de viktigaste, eftersom - särskilt då 
det gäller moms - oegentligheter vid transaktionerna med nödvändighet leder till kedje­
reaktioner hos leverantörer och kunder (som är redovisningsskyldiga). Andra viktiga 
element på individuell nivå kan vara begäran om återbetalning, uppgifter i statistiken 
över handelsutbytet inom gemenskapen, licenser och administrativa tillstånd, annonser, 
reklamerbjudanden osv. 
Vid fastställandet av riskelement riktas även skattekontrollanternas uppmärksamhet på 
vissa punkter som förtjänar särskild vaksamhet, t.ex. följande: 
• Affärstransaktioner som gäller varor med högt förädlingsvärde som är lätta att 
transportera (t.ex. elektroniska komponenter) eller sektorer där sannolikheten är stor 
för bedrägerier av typen "momskaruseller". 
• Företag som plötsligt utvecklar en betydande verksamhet, mätt i omsättning, trots att 
de är nybildade eller dittills bara hade begränsad eller obefintlig verksamhet och som 
lika plötsligt upphör med denna tidigare verksamhet. 
SCAF:s bedrägeriundersökning har visat att ett bra registreringssystem för uppgifter om bedrägerier är 
ett väsentligt instrument, som är av mycket stor betydelse for analysen av själva systemet och för att 
bedöma orsakerna till bedrägerierna. Genom att de nationella registreringssystemen är så heterogena 
till sin struktur är det för övrigt mycket svårt att skapa sig en allmän uppfattning om hur bedrägerierna 
utvecklas inom gemenskapen. 
• Företag som deklarerar en betydande omsättning, samtidigt som de inte förfogar över 
motsvarande produktionsmedel. I detta fall, Uksom i det föregående, kan man anta att 
verksamheterna är rena skenverksamheter, men att de i stället ger möjlighet att utställa 
fakturor som kundföretaget kan utnyttja för att minska sina momsbetalningar eller få 
återbetalning17. 
Företag som leds av personer med "bulvanprofil" (alltför unga eller alltför gamla, 
medellösa, med brottsregister osv.). 
• Ursprunget till företagets innehav av tillgångar och företagets och dess ansvarigas 
tidigare historia. Det gäller t.ex. att kontrollera om företagsstrukturen kommer från ett 
annat "fågel fenix"-företag, som återuppstått ur askan (endast med ändring av 
firmanamnet eller bolagsformen) eller om vissa personer (VD, ansvariga osv.) tidigare 
har varit inblandade i bedrägerihistorier. 
• Begäran om betydande återbetalning av moms, särskilt om företaget som begär detta 
är ett exportföretag eller gör leveranser inom gemenskapen. 
Att ha tillgång till flera uppgiftskällor och att använda informationsteknik vid 
behandlingen av dem är av avgörande betydelse i detta sammanhang18, och de flesta 
nationella förvaltningar har tillgång till eller utvecklar den tekniska utrustning och de 
datorprogram som krävs19. Alla uppgifter måste nämligen registreras i databaser som är 
utformade så att det går att utnyttja och jämföra uppgifterna för att fastställa tendenser 
inom sektorerna och indikatorer för bedrägeri risk. Vissa medlemsstater har utvecklat 
"skattunderrättelsetjänster" med uppgift att samla in varje slag av information som går att 
få från varje tillgänglig källa (från uppgifter hos offentliga organ till anonyma telefon­
samtal), så att de kan överlämnas centralt till en enda enhet som ansvarar för att de 
behandlas, utvärderas, sorteras, lagras och distribueras. 
Vissa medlemsstater har t.ex. upprättat särskilda informationsnät som är inriktade på att 
följa upp operatörer som varit inblandade i tidigare bedrägerier och vilkas uppgifter ges 
bred spridning inom hela den nationella skatteförvaltningen. En medlemsstat har 
upprättat ett system där personer som varit inblandade i vissa bedrägerier tilldelas ett 
enda identifikationsnummer, under vilket alla upplysningar av intresse om deras 
ekonomiska och yrkesmässiga verksamheter registreras. Andra databaser har upprättats 
för företag som har utfärdat eller använt falska fakturor och skenföretag som bildats 
uteslutande i bedrägerisyfte. 
Insatserna för att rikta kontrollerna enligt vissa parametrar måste dock kompletteras med 
stickprovsundersökningar (random audits). På så sätt kan man dels bekräfta och öka 
17 I dessa båda fall kan företagets betydande verksamhet vara reell, trots att den inletts nyligen och 
bedrivs under kort tid, men den kan stimuleras av den ökade konkurrensförmåga som vinns i handels­
kedjan som helhet genom fördelarna med återbetalad moms (minskade netto- och försäljningspriser). 
Ix Denna nödvändighet påpekades mycket tydligt vid den gemensamma konferensen för OECD och MM 
Customs & Excises om informations- och upplysningssystem för indirekt beskattning - Gatwick (UK) 
17-19 mars 1997. 
SCAF:s undersökning bekräftar nyttan av dessa externa upplysningar, eftersom samarbete med andra 
förvaltningar eller tjänster (inom samma land eller i utlandet) i .skattekontrollsyfte har uppgivits 
förekomma i en fjärdedel av fallen. 
,<; Slutsatserna vid Matthaeus-'fax-seminariet, i Malmö lämnar inget tvivel om att de informatiserade 
kontrollteknikerna kommer att få allt större betydelse när det gäller att upptäcka bedrägerier. 
10 
validiteten hos de kriterier som används, dels undvika att de redovisningsskyldiga känner 
sig vara utom räckhåll för kontroll av det enda skälet att de "på konstlad väg" ligger 
utanför riskparametrarna. 
Enligt kommissionens uppfattning är således de grundläggande inslagen i ett system för 
riskanalys som kan säkerställa effektivitet i kontrollerna följande: 
Utveckling av och snabb tillgång till varje källa till relevant information, skatte-
mässig eller ej, så att uppgifterna kan inhämtas, behandlas och spridas. 
En specialiserad enhet som kan analysera och vidareutveckla dessa uppgifter. 
Tillgång till system för riskanalys och varningssystem för kända eller misstänkta 
bedrägerier för alla operativa enheter och kontrollenheter, så att man i synnerhet 
snabbt och kontinuerligt kan bevaka operatörer med riskprofil. 
Fortsatt utnyttjande av en lämplig andel stickprovskontroller. 
3.3.2. Bedrägerifbrebyggande åtgärder 
Medlemsstaterna ägnar allt större uppmärksamhet åt bedrägeriförebyggande åtgärder, 
bland annat genom att systematiskt samla in uppgifter som kan användas för att ta fram 
parametrar för riskbedömningen. 
Registreringen av en ny redovisningsskyldig20 är ett viktigt moment i förebyggandet av 
bedrägerier. I samband därmed skapas nämligen en första kontakt med företaget, 
företaget kan informeras om sina skyldigheter och man kan samla in viktiga upplysningar 
som sedan förs in i databaserna för näringsidkare och används i riskanalysen. I övrigt är 
det europeiska näringslivet mycket mångskiftande och föränderligt, eftersom det mest 
består av mycket små enheter som ofta förändras. Det krävs därför ständig 
uppmärksamhet och uppföljning av förvaltningarna. 
Beroende på medlemsstaten tas registreringen som tillfälle att göra systematiska 
kontroller eller enkla informationsbesök. 1 vissa medlemsstater görs "pedagogiska besök" 
för att "påminna" de nya näringsidkarna om deras rättigheter och skyldigheter, men också 
för att få uppgifter för bedömningen av en möjlig bedrägeririsk. 
I allmänhet har de nationella myndigheterna tillgång till de registrerade uppgifterna på 
elektronisk väg. När det gäller registrering och inhämtning av upplysningarna är det dock 
stora skillnader mellan medlemsstaterna, särskilt i fråga om uppgifternas omfång och art. 
Registreringens förebyggande karaktär kan få avgörande betydelse i komplicerade 
bedrägerifall med "fågel fenix"-bolag. Här kan registreringen göra det svårare att grunda 
och använda detta slags företag. Man kan till exempel kräva en säkerhet för 
registreringen. Framför allt när förvaltningen hyser tvivel om ett företags faktiska 
verksamhet, kan det ställas krav på högre startkapital. På företagare som redan tidigare en 
eller flera gånger varit inblandade i bedrägliga konkurser, kan man ställa allmänt högre 
krav i samband med grundandet av nya företag, exempelvis genom att kräva en säkerhet. 
20 Frågan behandlades ingående på Matthacus Tax-seminariet om registrering och avregistrering som 
hölls i Aten i juni 1997. 
11 
I vissa medlemsstater måste vilande företag lämna vissa minimiuppgiftcr om sin 
verksamhet, medan de i andra medlemsstater avregistreras. 
De medlemsstater som tillgriper sådana åtgärder (endast i vissa medlemsstater är detta 
rättsligt möjligt) påpekar dock att det finns en inneboende risk för att näringsfriheten 
begränsas och menar att ett för strängt registreringssystem inte uppmuntrar företagarna 
att lämna den svarta ekonomin. 
En annan viktig metod för att förebygga mervärdesskattebedrägerier är att noggrant 
kontrollera ansökningar om återbetalning av moms, vilket inte bara gäller ansökningar 
från nyregistrerade företag utan också alla andra sådana ansökningar. En medlemsstat har 
utvecklat en ny kontrollstrategi i samband med mycket höga återbetalningsbelopp som 
går ut på att man följer hela företagskedjan tillbaka till utgångspunkten. Varje företag 
uppmanas framlägga sina fakturor så att man med datorns hjälp kan kontrollera om det 
företag som utfärdat fakturan är registrerat. Om det upptäcks att ett företag inte är 
registrerat, görs en kontroll på plats för att inhämta ytterligare uppgifter. 
Kommissionen framhåller därför följande: 
Det är viktigt att de redovisningsskyldiga registreras för att se till att de frivilligt 
fullgör sina skyldigheter och för att förbättra den förebyggande verksamheten. 
Registreringen är ett väsentligt led i riskanalysen och bidrar till en allmänt 
effektivare skattekontroll. 
För att upptäcka fall av oberättigad begäran om återbetalning av moms bör man 
överväga att införa ett system för kontroll av företags- eller transaktionskedjan. 
3.4. Kontroll- och undersökningsmetoder 
3.4.1. Kontrollteknik 
Kontrollen syftar i allmänhet till att se om skatten fastställts på rätt sätt och om den 
faktiska verksamheten överensstämmer med den som deklarerats. För detta krävs en rad 
efterforskningar och undersökningar avseende fullgörandet av rättsliga skyldigheter 
(fakturering, skatteavdrag, registrering, bokföring, deklaration, inbetalning osv.) och 
bokföringens överensstämmelse med de faktiska ekonomiska förhållandena (kontroll av 
varulager, huruvida de bokförda transaktionerna verkligen utförts och om de faktiskt 
hänger ihop med den redovisningsskyldiges verksamhet, huruvida omsättningen 
motsvarar produktionskapaciteten osv.). 
Kontrollerna kan bygga på intern granskning (skattefullgörande, bokföringskontroll, 
uppfyllande av villkor för företagets verksamhet, osv.) och extern granskning med hjälp 
av alla de uppgifter som finns tillgängliga utanför själva företaget för att se om den 
faktiska verksamheten överensstämmer med den som redovisas i bokföringen. Ett 
exempel på en sådan extern metod är att man jämför företagets fakturor med de fakturor 
som ställts ut av kunder/leverantörer eller av offentliga respektive privata inrättningar. 
Denna metod används ofta på grund av sin effektivitet när det gäller att upptäcka falska 
fakturor, missbruk av rätten till skatteavdrag och undanhållande av omsättningsskatt (se 
punkt 3.4.4). 
Hur de båda kontrollmetoderna kombineras samt deras omfattning och inriktning varierar 
från fall till fall beroende på vad som fastställts, men hänger framfor allt ihop med vad 
det är för slags näringsidkare som kontrolleras, dvs. om det rör sig om ett "riktigt 
rcdovisningsskyldigt företag" eller om ett "falskt rcdovisningsskyldigt företag" som 
12 
endast grundats i bedrägeri syfte. För att upptäcka en dold verksamhet räcker det varken 
att bara analysera bokföringen och (eventuella) skattedeklarationer eller att internt 
granska en företagsstruktur som ju praktiskt taget inte existerar. I sådana fall möts skatte­
kontrollanterna av mycket osäkra och oklara förhållanden (företaget har inget fast säte 
eller inget säte alls, saknar bokföring, det är svårt att ta reda på vem som är ansvarig eller 
företagsledare osv.), som dessutom blir allt svårare att rekonstruera eller kontrollera i 
efterhand allteftersom tiden går. 
En kontroll på plats har visat sig vara det instrument som är mest effektivt när det gäller 
att övervaka och ta reda på näringsidkarens verkliga förhållanden och att jämföra dem 
med de bokförda posterna. Att undersöka förhållandena direkt på plats blir oundgängligt 
varje gång ett varulager eller varuflöde måste kontrolleras (särskilt för att fastställa 
omsättningen i detaljhandelsföretag som främst inkasserar kontanter). Enligt en 
medlemsstats erfarenhet får man bara ut hälften så mycket av att kontrollera dokument 
som av att kontrollera på plats, särskilt när det gäller mervärdesskatt. 
En av de viktigaste metoderna är fakturakontrollen. Fakturan är ett av bokföringens 
viktigaste och grundläggande element och utgör det formella beviset på företagets 
verksamhet. En ingående analys av denna aspekt21 visar att det är bättre att bara 
koncentrera sig på vissa fakturor (valda enligt riskanalysen eller andra kriterier) än att 
systematiskt gå igenom alla fakturor. 
En medlemsstat har prövat en ny form av kontroll som syftar till att genom kontroll på 
plats fastställa i vilken grad skyldigheterna fullgörs. Den redovisningsskyldige meddelas 
att en kontroll är omedelbart förestående (dock utan att datum anges). Vid 
kontrollbesöket samlar skattekontrollanterna in olika uppgifter (bland annat om de 
anställda) som sedan jämförs med vad som står i skattedeklarationerna. På så sätt kan 
man uppskatta bedrägeririsken och bestämma hur man skall förfara. Denna metod har 
varit så framgångsrik att den nu står för 10 % av alla kontroller på plats. 
När det gäller mervärdesskaften har flera medlemsstater utvecklat särskilda kontroller 
som bygger på snabba och korta besök. Andra koncentrerar sina kontroller på bolag som 
utövar verksamhet under korta perioder. 
De flesta medlemsstaterna utnyttjar i allt högre grad samarbetet mellan medlemsstaternas 
förvaltningar22. Enligt direktiv 77/799 om ömsesidigt bistånd och enligt förordning 
218/92 om administrativt samarbete finns det flera möjligheter till informationsutbyte: 
bistånd på begäran, utan anmodan eller automatiskt, inhämtning av VIES-uppgifter (VAT 
information exchange system) och begäran enligt artikel 5 (begäran om uppgifter om 
vissa transaktioner), samt i frågor av bilateralt intresse direkta kontakter mellan de 
behöriga myndigheterna eller andra ansvariga enheter. 
21 Matthaeus-Tax-seminariet om fakturakontroll i Madrid i december 1996. 
22 Se i detta sammanhang de två första rapporterna från kommissionen enligt artikel 14 i förordning 
218/92 [KOM(94) 262 slutlig, 23.6.94, och KOM(96) 681 slutlig, 8.1.97]. 
13 
Kommissionen föreslår sammanfattningsvis följande: 
Som kontrollförfarande bör man prioritera kontroller på plats, eftersom de visat 
sig vara den mest effektiva metoden när det gäller att få en fullständig 
uppfattning om näringsidkarens faktiska verksamhet. 
Kontrollförfarandena måste vara flexibla så att de bättre kan anpassas till olika 
kontrollbehov och gör det möjligt att omedelbart och snabbt ta itu med specifika 
mervärdesskattcproblem. 
Man bör systematiskt och intensivt utnyttja möjligheterna till samarbete mellan 
medlemsstaternas förvaltningar enligt gällande lagstiftning. 
3.4.2. Sektorsvis kontroll 
Några medlemsstater har utvecklat speciella kontrollprogram och -metoder för särskilda 
sektorer, där man bland annat skiljer mellan sektorernas art samt mellan företagens 
storlek och typ (industri, jordbruk, fria yrken). 
Erfarenheterna av denna slags kontroll pekar på följande fördelar: 
• Skattekontrollanterna får möjlighet att verkligen sätta sig in i respektive sektors 
funktionssätt och särskilda egenskaper och känner därför till den senaste utvecklingen 
och de senaste tendenserna i fräga om bedrägeri. Kontrollförfarandena är bättre 
anpassade till respektive sektor. 
• Det är enklare att samla in särskilda uppgifter för riskanalysen och bedrägeri-
förebyggande åtgärder och att samtidigt kontrollera de tidigare analysernas och 
resultatens pålitlighet. 
• Företrädarna för respektive sektor och förvaltningen kan knyta närmare kontakter. 
Genom denna metod kunde en medlemsstat höja andelen upptäckta oegentligheter inom 
fordonssektorn med 30 % under perioden 1994-1995. 
För att underlätta detta arbete publiceras i några medlemsstater vägledningar, handböcker 
eller monografier om skattekontrollen, där den praxis sammanställs och förklaras som är 
vanlig inom en sektor och som kan vara av intresse för utredaren, dvs. tendenser på 
marknaden, vanliga marginaler, företagspraxis, särskilda redovisningsunderlag, 
avkastning, arbetsförfaranden, andelen svinn osv. Dessa vägledningar och handböcker 
bör finnas tillgängliga på elektronisk väg och uppdateras regelbundet. I några 
medlemsstater anordnas fortbildningskurser eller sprids nyhetsblad lor att hålla 
kontrollenheterna underrättade om den senaste utvecklingen. 
Mycket viktig är sådan information som rör bedrägeribekämpningens praktiska sida, som 
till exempel 
• spår som pekar på falska fakturor (dälig papperskvalitet, ofullständiga uppgifter när 
det gäller adress, telefon osv., fotokopior eller handskrivna fakturor, alltid jämna 
belopp osv.). 
• analys av finansiella flöden och varuflöden för att upptäcka felaktig tillämpning av 
mervärdesskattcsatser i stormarknader, varuhus och liknande. 
14 
I allt större omfattning är det specialcnheter som genomför kontrollinsatserna, vilket 
beror på de särskilda egenskaper som kännetecknar näringsidkarna i dessa branscher. 1 
samarbete med alla berörda organ kontrollerar dessa enheter hela försäljningskedjan. 
En effektiv kontroll av mycket stora eller multinationella företag kräver att 
förvaltningarna anpassar sina förfaranden till de förhållanden som faktiskt rader i 
respektive bransch. Några medlemsstater har sett sig föranledda att inrätta specialiserade 
enheter eller att utarbeta särskilda program för ständig uppföljning av företagens 
verksamhet på grund av den invecklade företagsstrukturen (ofta är företagen uppdelade 
på flera säten i olika medlemsstater), bokföringens organisation och den finansiella 
uppläggningen, datoriseringsgrad, skattebeloppets storlek och omfattningen av den 
skatteplanering som förekommer utöver det egentliga skattebedrägeriet. 
Några medlemsstater har utvecklat speciella bedrägeribekämpningsmetoder för särskilda 
sektorer, till exempel att gå och "testäta" på restauranger. 
Mot bakgrund av erfarenheterna av den sektorsvisa kontrollen uppmanas 
medlemsstaterna av kommissionen 
• att utveckla och förstärka den sektorsvisa kontrollen, 
• att utarbeta och sprida vägledningar och handböcker om skattekontrollen, 
• att utbyta erfarenheter pä området, 
• att arbeta i riktning mot en större specialisering inom bedrägeribekämpningen, 
särskilt i fråga om komplexa sektorer. 
3.4.3. Kontrollbehörighet 
Det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna vad gäller kontrollenheternas 
befogenheter, som i princip är strängt begränsade för att inte inkräkta på den 
redovisningsskyldiges rättigheter. 
Så är det ofta inte möjligt att kontrollera andra redovisningsunderlag än de som framlagts 
av den redovisningsskyldigc. Husrannsakan måste i allmänhet först godkännas av en 
domstol. Oanmälda besök är endast tillåtna då det föreligger skäliga bedrägerimisstankar 
och i vissa medlemsstater är de helt uteslutna. 
För de nationella förvaltningarna är det viktigt att ha rättslig möjlighet att tillämpa vissa 
kontrollmetoder, vilket särskilt gäller utvidgade kontroller för att lä tillgång till sekundära 
uppgifter (uppgifter som inte är av ren skatteteknisk art eller som inte omfattas av 
bokföringen) samt till uppgifter som ger en uppfattning om olika sakförhållanden och om 
villkoren för verksamheten. 1 den män dessa upplysningar far inhämtas och användas kan 
de ofta bidra med grundläggande information, med vars hjälp den officiella bokföringens 
riktighet kan kontrolleras (avtal, almanacka med bordsbcställningar eller anteckningar 
om möten med leverantörer eller kunder, anteckningar om underhåll av utrustning och 
fordon osv.). 
Skönstaxering kan förvaltningarna endast tillämpa när ett företag inte framlagt vissa 
underlag eller skattedeklarationer. I förekommande fall åligger det företaget att bevisa att 
den fastställda skatten är felaktig eller för hög. 
Vissa förvaltningar kan skicka ut frågeformulär som de redovisningsskyldiga mäste 
besvara, ibland mäste de till och med överlämna kopior pä egna dokument. Detta är en 
möjlighet som ofta utnyttjas för att göra motkontrollcr utan alt behöva använda alltför 
stora resurser. 
Kontrollbehörigheten är en mycket känslig fråga, eftersom man måste hålla en rättvis 
jämvikt mellan förvaltningens och näringsidkarens intressen. 
Inom detta område anser kommissionen att följande bör prioriteras: 
Man bör försöka åstadkomma en optimal jämvikt mellan kontrollkraven och 
skyddet av näringsidkarens rättigheter. 
Kontrollbehörighetens räckvidd bör anpassas så att den står i förhållande till 
hur stark bedrägerimisstanken är eller till hur allvarligt det misstänkta eller 
upptäckta bedrägeriet är. 
3.4.4. Undersökningar i fall av organiserat bedrägeri 
När kontrollen inte gäller en registrerad näringsidkare, vilket ofta är fallet vid 
momskaruseller eller stora bedrägerihärvor, krävs det ofta invecklade och omfattande 
undersökningar för att rekonstruera dolda sakförhållanden och därmed upptäcka 
bedrägeriet. 
De flesta medlemsstater verkar oroa sig över fenomen som momskaruscllcr eller fiktiva 
bolag, eftersom detta slags bedrägeri i regel bedrivs av kriminella organisationer som har 
skattebedrägeri som enda syfte och som ofta kombinerar detta med bedrägeri inom andra 
områden (direkta skatter) eller med annan form av brottslighet (penningtvätt, 
förfalskning, smuggling osv.). 
De särskilda kontrollsvårigheter som man stöter på i detta sammanhang beror bland annat 
på följande: 
• Det fiktiva bolag som används i bedrägeri syften befinner sig ofta i en annan 
medlemsstat eller i tredje land, vilket dels försvårar kontrollen och en eventuell 
granskning av den faktiska verksamheten och dels ger dessa bolag möjlighet att dra 
nytta av att leveranser inom gemenskapen eller exporter är undantagna från mer­
värdesskatt. Ett klassiskt exempel är att man grundar ett fiktivt redovisningsskyldigt 
bolag i en annan medlemsstat eller i tredje land och sedan uppger att detta bolag är 
mottagare av skattcbefriade leveranser, trots att dessa leveranser i själva verket aldrig 
lämnar ursprungslandet. Försäljaren kan på sä vis dra av den ingående 
mervärdesskatten och sälja de "skattebefriade" varorna pä den svarta marknaden. 
• Fiktiva bolag, som oftast är små och medelstora företag eller utländska företags 
kontaktkontor, utnyttjar de förenklade skatteregler som i de flesta medlemsstater gäller 
för denna företagskategori. Därav följer att det för bolagen gäller färre skattemässiga 
och rättsliga förpliktelser, vilket inte underlättar uppföljningen genom de nationella 
skatteförvaltningarna23. Detta gäller än mer i de fall där bolagen inte är registrerade. 
• Gjorda transaktioner delas ofta upp i många små transaktioner som i sig inte är 
intressanta i samband med riskanalysen. 
lör små och medelstora företag fäller exempelvis ofta förenklade skatteregler med enklare och färre 
skattedeklarationer. 
V, 
• Till de försäljningskedjor som förlägger sina transaktioner till ett flertal olika länder 
efter varandra kopplas dessutom ett stort antal bolag eller mellanhänder som har en 
extremt kort livstid eller faktisk verksamhet. 
I samband med detta slags bedrägeri görs allt för att transaktionerna skall verka normala, 
samtidigt som alla spår undanröjs. Företagen grundas lika snabbt som de försvinner, 
ändrar ofta bolagsform eller flyttar med kort varsel, de har ingen riktig företagsstruktur 
och för antingen inga böcker alls eller har endast en mycket begränsad och förenklad 
bokföring osv. Det är viktigt att i tid och utan fördröjning stoppa denna 
bedrägeriverksamhet, att samla in så mycket bevismaterial som möjligt och att identifiera 
de personer som har det faktiska ansvaret, både för att få tillräckligt underlag till en 
påminnelse och för att effektivt kunna driva in skatten. 
På gemenskapsnivå har de operationella enheterna vid flera tillfällen24 krävt ett snabbt, 
direkt, informellt och obyråkratiskt system för informationsutbyte och kommunikation. 
För att kunna upptäcka dold verksamhet är det av avgörande betydelse att 
skatteförvaltningarna har tillgång till uppgifter från offentliga och privata 
organisationer25. Samma sak gäller den information som innehas av leverantörer eller 
kunder till det berörda företaget (fakturor på varuinköp, avtal med företaget osv.). De 
flesta medlemsstater har därför underlättat skatteförvaltningarnas tillgång till dylika 
uppgifter för att dessa skall kunna jämföras med motsvarande dokument på företaget. 
I några medlemsstater finns dessa uppgifter även tillgängliga på elektronisk väg. 
Kommissionen drar följande slutsats: 
Det bör understrykas att en framgångsrik kontroll av detta slags bedrägeri är 
beroende av att bedrägerihärvan avslöjas omedelbart och framför allt av fler 
förebyggande åtgärder. 
Med tanke på att detta slags bedrägeri har en internationell och gemenskaps-
övergripande prägel och i syfte att förebygga en ytterligare spridning av 
fenomenet uppmanas medlemsstaterna att fördjupa samarbetet i frågan och att 
vidta nödvändiga åtgärder. 
3.5. Indrivning 
Effektiva indrivningsförfaranden är ett naturligt komplement till skattekontrollen för att 
se till att den utestående skulden betalas. Redan i den andra mervärdesskatterapporten 
togs frågorna i samband med hanteringen av mervärdesskatteskulden upp och där 
lämnades också en rad rekommendationer (se kapitel 4 och 6.2.6). 
Som sagts ovan stöter förvaltningarna i bedrägeri fall framför allt på problemet med att 
den rcdovisningsskyklige försöker undvika att betala sin mcrvärdesskattcskuld och att 
24 SCAF-mötet i Helsingfors, konferens för de europeiska mcrvärdesskattekontrollanterna, Matthacus-
I ax-seminarier, konferens for OHCD och HM Customs & Hxcises osv. 
25 Det kan vara viktigt med upplysningar om avtal för telefon, fax, el osv., uppgifter från bilregister, 
handelskammare, tullen, folkbokföringen, yrkesorganisationer osv., liksom all annan slags bransch-
specifik information. Inom byggbranschen till exempel skulle man ha nytta av uppgifter från de 
myndigheter som ger byggnadstillstånd eller från laslighetsiegistret. 
17 
undandra sina utmätbara föremål från indrivningen. Denna omständighet kräver särskild 
uppmärksamhet och ett snabbt ingripande från förvaltningarnas sida. I denna rapport 
handlar det därför framför allt om de hinder som medlemsstaterna möter i samband med 
indrivningen av mervärdesskatteskuld. 
En grundläggande förutsättning för en effektiv och snabb indrivning är att 
förvaltningarna har tillräckliga rättsliga befogenheter för att kunna göra en utmätning. I 
detta syfte kan medlemsstaterna i regel mäta ut all lösegendom i den försumlige 
näringsidkarens ägo. Detta stöter dock ibland på rättsliga eller praktiska hinder (t.ex. 
problem med att identifiera utmätbara föremål, brister i de uppgifter som krävs för 
indrivningen, särskilt vad gäller skattebetalarens utmätbara likvida medel). Medan en del 
medlemsstater möter stora problem när det gäller att hämta in upplysningar om 
skattebetalarens eventuella bankkonton och -tillgångar, kan andra medlemsstater 
genomföra indrivningen på grundval av avtal med banksektorn. Det bör dessutom 
påpekas att den bristande harmoniseringen av medlemsstaternas lagstiftning på detta 
område är en av huvudorsakerna till att medlemsstaterna endast i ringa omfattning 
utnyttjar det (gränsöverskridande) ömsesidiga biståndet för indrivning av fordringar26. 
Indrivningsåtgärdernas effektivitet beror på hur snabbt de vidtas. Kommissionen har dock 
kommit fram till att det i ett stort antal medlemsstater går relativt lång tid mellan 
fastställandet och indrivningen av skatten. Detta beror framför allt på att meddelandet om 
skatteskulden inte ger rätt till omdelbar indrivning efter förfallodagen, utan att det först 
måste utfärdas en påminnelse för att man sedan skall kunna driva in skulden. Förfarandet 
kan fördröjas ännu mer, om den redovisningsskyldige överklagar indrivningsbeskedet. 
Om indrivningen överklagas, försummar medlemsstaterna ofta att i samband med 
skattebedragare i tillräcklig utsträckning förebygga skattebortfall genom bristande 
betalning (t.ex. genom att kräva garantier eller genom andra förebyggande åtgärder), trots 
att dessa personer utgör en stor risk för skattebortfall. Inte heller krävs det alltid någon 
dröjsmålsränta, som beräknas från och med skattens förfallodag och som skall utjämna 
den oskäliga finansiella fördel som näringsidkaren fått, ifall överklagandet inte leder till 
att skatteskulden avskrivs eller visar sig vara ogrundad. 
Vissa medlemsstater kan inte genomföra någon indrivning i förebyggande syfte på 
grundval av en försiktig skönstaxering, inte ens i skattebedrägeri fall. 
Indrivningsförfarandets tröghet kan ibland kringgås genom att den utestående 
skatteskulden kvittas mot den redovisningsskyldiges krav gentemot staten. Denna åtgärd 
är visserligen effektiv, men begränsas dock i praktiken ofta till de skulder och fordringar 
som förvaltas av en och samma myndighet, eftersom det inte finns något systematiskt 
informationsutbyte mellan de olika förvaltningarna i denna fråga. 
26 Se kommissionens andra rapport enligt artikel 14 i förordning 218/92 - KOM(96) 681 slutlig, 
8.1.1997, s. 5. I rapporten redovisas en rad hinder som står i vägen för att biståndet för indrivning av 
fordringar skall kunna sättas i verket, nämligen bristande harmonisering när det gäller rättsliga eller 
praktiska utmätningsbegränsningar, regler för att göra företagsledarna ekonomiskt ansvariga i 
samband med indrivningen av företagets skulder, avskrivningstid tor indrivningsåtgärden, regler om 
banksekretess osv. Kommissionen utarbetar för närvarande förslag för att åtgärda denna 
otillfredsställande situation och kommer inom kort att föreslå ändringar i rådets direktiv 76/308/EEG 
om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar. 
18 
Även ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar stöter i förekommande fall på vissa 
svårigheter, i synnerhet på grund av att endast en del medlemsstater prioriterar andra 
medlemsstaters fordringar på samma sätt som de egna. 
Avslutningsvis vill kommissionen understryka vikten av 
att det ses till att de behöriga myndigheterna har tillräckliga hjälpmedel 
(information, kvittning med andra skulder, samarbete med andra enheter, 
databaser osv.) för att snabbt kunna driva in den utestående skatteskulden, 
att indrivningen datoriseras i större utsträckning, framfor allt i syfte att 
förkorta tiden mellan fastställandet av skulden och indrivningen, 
att bättre förebygga skattebortfall på grund av bristande betalning av 
mervärdesskatteskuld genom att förstärka de förebyggande åtgärderna, bland 
annat genom att driva in skatteskulden i förebyggande syfte, genom att kräva 
garantier och genom att kräva dröjsmålsränta då det överklagande som fördröjt 
mervärdesskattens betalning visar sig vara ogrundat. 
att behandla andra medlemsstaters mcrvärdesskattefordringar på samma sätt 
som inhemska fordringarna. 
4. S LUISAIS K H 
Enligt artikel 12 i förordning 1553/89 skall kommissionen gemensamt med 
medlemsstaterna överväga på vilket sätt förfarandena avseende mervärdesskatten kan 
förbättras för att öka deras effektivitet. Kommissionen skall vart tredje år rapportera om 
dessa förbättringar. 
Undersökningen om eventuella förbättringar av mervärdesskattekontrollen måste bygga 
på en gemensam analys av svårigheterna och av möjliga lösningar. Kapitel 2 innehåller 
kommissionens analys av de gemensamma problem som medlemsstaterna möter vid 
mervärdesskattekontrollen. I kapitel 3 granskas problemet ingående och bästa praxis i 
medlemsstaterna redovisas, varefter kommissionen redogör för sin ståndpunkt om hur 
man bäst bekämpar bedrägeriet. 
Av de rekommendationer som ges i rapporten har ett stort antal redan genomförts i 
medlemsstaterna, men mycket arbete återstår ännu. Kommissionen anser alt 
rekommendationerna bör beaktas av alla medlemsstater i den mån de bidrar till all 
förbättra mervärdesskattckontrollen. 
Rekommendationerna syftar dels till att optimera efterlevnaden av näringsidkarnas 
skattemässiga skyldigheter, dels till alt förebygga skattebedrägerier med hjälp av en 
effektiv kontrollstrategi som bygger på att man med hjälp av en riskanalys identifierar de 
skattskyldiga som skall kontrolleras. En sådan strategi förutsätter att relevanta uppgifter 
är omedelbart tillgängliga samt att det genomförs ändamålsenliga och flexibla kontroller 
och indrivningsåtgärder som syftar till att förebygga skattebedrägerier. För att kunna 
bekämpa skattebedrägerier är det absolut nödvändigt att öka kunskapen i bedrägeri frågor, 
att i rimlig utsträckning låta polismakten ingripa och att fördjupa samarbetet mellan 
medlemsstaterna. Kommissionen kommer att bidra till delta genom att genomföra 
program som Fiscalis (t.ex. genom utbyte av erfarenheter när det gäller bedrägeri-
1U 
bekämpning) och genom att samarbeta med medlemsstaterna i olika kommittéer 
(exempelvis SCAF). 
Kommissionen har för avsikt att inom de kommande tre åren tillsammans med de 
behöriga myndigheterna i varje medlemsstat undersöka hur effektiviteten av mervärdes­
skattekontrollen kan förbättras. Kommissionen kommer i detta syfte att tillsammans med 
varje berörd medlemsstat granska respektive lands kontrollförfarande i dess helhet. 
Analyserna och rekommendationerna i denna rapport skall tjäna som utgångspunkt för 
den gemensamma utvärderingen av möjligheterna till förbättring. 1 den fjärde rapporten 
enligt artikel 12 kommer undersökningsresultaten att läggas fram. 
20 
ISSN 1024-4506 
KOM(98) 490 slutlig 
DOKUMENT 
SV 09 01 02 17 
Katalognummer : CB-CO-98-518-SV-C 
ISBN 92-78-38898-X 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
?1