Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Cypern att upphöra /* COM/2013/0284 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Cypern att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 13 juli 2010 fastslog rådet i enlighet med artikel 126.6 i EUF-fördraget att det förelåg ett alltför stort underskott i Cypern[1] och avgav en rekommendation, i enlighet med artikel 126.7 i EG-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2012. (4) Den 27 januari 2011 drog kommissionen slutsatsen att Cypern hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 13 juli 2010 att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet 3 % av BNP och ansåg att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (5) Den 11 januari 2012 bekräftade kommissionen i ett andra meddelande att Cypern hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 13 juli 2010 om att få ned det offentliga underskottet under referensvärdet 3 % av BNP och ansåg att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (6) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet, på kommissionens rekommendation, besluta att anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att den ursprungliga rekommendationen antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (7) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet lämna rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidtaga effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (8) På grundval av en fördjupad granskning av den makroekonomiska utvecklingen i Cypern, med avseende på dess karaktär, bakgrund och allvarlighetsgrad, konstaterade kommissionen i maj 2012 att Cypern hade drabbats av mycket allvarliga obalanser, särskilt när det gäller utlandsställningen, de offentliga finanserna och finanssektorn, som skyndsamt behövde åtgärdas. Situationen i den cypriotiska banksektorn sågs hota hållbarheten i landets ekonomiska ställning. När det gäller de utrikes affärerna har bytesbalansen uppvisat betydande och ihållande underskott, som sammanhänger med en gradvis urholkning av pris- och kostnadskonkurrenskraften, samtidigt som utlandsställningen befanns utgöra en källa till oro. Situationen i den cypriotiska banksektorn ansågs vidare hota hållbarheten i landets ekonomiska ställning. På det inrikes planet var den högt belånade privata sektorn, med de icke-finansiella företagens utestående skuldnivåer och hushållens mycket höga skuldsättning en källa till oro. Dessutom har de offentliga finanserna börjat att visa årliga och ökande underskott även när ekonomin återhämtade sig från en konjunkturnedgång, samtidigt som de insatser som nyligen gjorts för att korrigera det alltför stora underskottet visade sig möjligen vara otillräckliga. Den offentliga skulden har i stigande takt överskridit det fördragsenliga tröskelvärdet och väntades öka kraftigt. (9) Den 10 juli 2012 riktade rådet landspecifika rekommendationer till Cypern som bland annat baserades på bedömningen av Cyperns nationella reformprogram och Cyperns stabilitetsprogram för perioden 2012-2015. I den första rekommendationen uppmanas till ett strikt genomförande av den finanspolitiska strategin under 2013 och åren därefter. Den uppmanar också till en snabbare infasning av en tvingande flerårig budgetram som vilar på bindande rättslig grund och har en korrigeringsmekanism. Denna ram bör också förstärkas genom införandet av program- och resultatbudgetering. Med tanke på inslag av ineffektivitet i skatteförvaltning och skatteuppbörd behöver åtgärder antas för att förbättra efterlevnaden av skattelagstiftningen och bekämpa skatteflykt. (10) Mot bakgrund av dessa svåra ekonomiska och finansiella förhållanden lämnade de cypriotiska myndigheterna den 25 juni 2012 en officiell begäran om ekonomiskt bistånd i form av ett lån från Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten/Europeiska stabilitetsmekanismen, samt från IMF, i syfte att stödja en återgång till hållbar tillväxt i ekonomin, säkerställa ett väl fungerande banksystem och värna om den finansiella stabiliteten i Europeiska unionen och i euroområdet. Den 27 juni 2012 uppmanade Eurogruppen kommissionen att i samarbete med ECB, de cypriotiska myndigheterna och IMF enas om ett makroekonomiskt anpassningsprogram, som även inbegriper finansieringsbehoven, och vidta lämpliga åtgärder för att skydda den ekonomiska stabiliteten i den nuvarande mycket svåra situationen med risk för spridningseffekter till följd av turbulensen på marknaden för statsobligationer. Den 16 mars och den 25 mars 2013 nådde Eurogruppen en politisk överenskommelse med Cypern om ekonomiskt bistånd och de centrala inslagen i ett program. Den 12 april 2013 ansåg Eurogruppen att de nödvändiga inslagen i det makroekonomiska anpassningsprogrammet var på plats för att starta de relevanta nationella förfarandena för det formella godkännandet av Europeiska stabilitetsmekanismens (ESM) finansiella stödfacilitet. Den 25 april 2013 antog rådet ett beslut enligt artikel 136 i EUF-fördraget som innehöll de huvudsakliga inslagen i det makroekonomiska anpassningsprogram som ska genomföras av Cypern. Den 26 april 2013 undertecknades ett samförståndsavtal mellan de cypriotiska myndigheterna och kommissionen, som företräder ESM. (11) Mer än ett decennium av varaktig och stark ekonomisk expansion i Cypern avstannade under 2009. Den ekonomiska aktiviteten föll med 1¾ %, med svag inhemsk efterfrågan och en ogynnsam omvärldsmiljö som kraftigt tyngde ned tillväxten. Den ekonomiska aktiviteten återhämtade sig under 2010 med en real BNP-tillväxt på 1,1 % och med en konstaterad tillväxt på 1,5 % under första halvåret 2011. Enligt kommissionens vårprognos 2009, som låg till grund för rådets rekommendation av 13 juli 2010 i enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget, väntades den cypriotiska ekonomin år 2011 växa med 1,3%. Trots en mycket god turistsäsong 2011 drabbades återhämtningen av ett bakslag i form av den allvarliga olycka i juli 2011 som förstörde elproduktionsanläggningen i Vasilico, vilken svarade för hälften av den totala elproduktionen. Vidare resulterade avvecklingen av mycket allvarliga privata och offentliga obalanser i den cypriotiska ekonomin i en åtstramning av de finansiella och finanspolitiska förutsättningarna, vilket förstärkte de negativa effekterna på den ekonomiska aktiviteten, orsakade en hög grad av ekonomisk osäkerhet och ytterligare förvärrade det försämrade läget på arbetsmarknaden. Den fortsatta svaga utvecklingen i den internationella omgivningen omöjliggjorde att den externa efterfrågan kunde uppväga de negativa effekterna på den inhemska efterfrågan. Detta resulterade i att det ekonomiska tillväxtutfallet för 2011 blev 0,5 %, nästan en procentenhet lägre än i kommissionens prognos vid tidpunkten för rådets rekommendation. År 2012 låg utanför prognoshorisonten vid tidpunkten för den kommissionsprognos som låg till grund för rådets rekommendation. Utifrån antagandet om att det negativa produktionsgapet gradvis skulle komma att slutas antogs emellertid att tillväxten 2012 skulle bli högre än 2011. Enligt kommissionens senaste prognos beräknas den reala BNP-tillväxten ha uppgått till -2,4 % år 2012. (12) Det offentliga underskottet ökade till 6,3 % av BNP 2011 från 5,3 % 2010. Försämringen av budgetsaldot inträffande trots de finanspolitiska konsolideringsåtgärderna i 2010 års budgetlag och de tre paketen med ytterligare underskottsminskande åtgärder som antogs under 2011, vilka visade sig vara otillräckliga för att hejda försämringen av de offentliga finanserna. Den ovannämnda raden av ekonomiska händelser, särskilt avvecklingen av mycket allvarliga obalanser inom både privat och offentlig sektor i den cypriotiska ekonomin, bildar bakgrunden till hur de offentliga finanserna utvecklats, inbegripet icke försumbara tillväxtssammansättningseffekter och högre skuldfinansieringskostnader som en följd av att landet inte längre hade tillgång till långsiktig marknadsfinansiering. (13) Enligt kommissionens senaste prognos beräknas underskottet i de offentliga finanserna ha uppgått till 6,3 % av BNP år 2012. Detta beräknade underskottsutfall är betydligt sämre än enligt tidigare prognoser från kommissionen, särskilt på grund av ett betydande bortfall av både indirekta och direkta skatteintäkter (främst i form av mervärdesskatt, bolagsskatt och sociala avgifter) och högre utgifter på grund av ökande arbetslöshet och högre än väntad förtidspensionering. Jämfört med kommissionens vinterprognos 2013 justerades 2012 års underskott upp med omkring ½ % av BNP på grund av engångsutgifter som sammanhänger med försäkringskostnader från explosionen vid elkraftverket Vasilico i juli 2011, som ska betalas inom en fyraårsperiod men som bokföringsmässigt helt belastar 2012, liksom på grund av bokföringen av en kapitaltransferering för den upplupna räntebetalningen på rekapitaliseringsobligationen för Cyprus Popular Bank. (14) Enligt kommissionens senaste ekonomiska prognos uppgick det strukturella underskottet till 5,7 % respektive 6,6 % av BNP under 2010 och 2011. Det förväntas uppgå till 6,6 % av BNP år 2012. I kommissionens prognos som låg till grund för rådets rekommendation från juli 2010 angavs en genomsnittlig potentiell tillväxt på cirka 1 % under anpassningsperioden. I kommissionens senaste ekonomiska prognos anses nu den genomsnittliga potentiella tillväxten för åren 2011-2012 ha varit negativ (omkring -0,5 %) och beräknas förbli negativ under perioden 2013-2016. Med en korrigering för nedrevideringen av den potentiella produktionen sedan rådets rekommendation skulle den genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen under perioden 2011-2012 motsvara omkring 0,5 %. Den uppskattade förändringen i det strukturella saldot påverkades emellertid också allvarligt av oväntade inkomstbortfall på grund av lägre än beräknad slutlig inhemsk efterfrågan och lägre import, samt av den kraftigare försämringen av arbetsmarknaden. Detta ledde till betydande inkomstbortfall, särskilt av indirekta skatter. När dessa effekter tas med i beräkningen uppskattas den totala justerade finanspolitiska ansträngningen uppgå till omkring 2,4 % av BNP i genomsnitt, klart över den begärda årliga finanspolitiska ansträngningen under perioden 2011-2012 på minst 1 ½ % av BNP i rådets rekommendation. Cypern kan därför anses ha vidtagit effektiva åtgärder i linje med rådets rekommendation. (15) I budgetlagen för 2012 som antogs den 16 december 2011 ingick en konsolideringsstrategi med tyngdpunkt i utgiftssidan vars huvudinslag gällde i) de offentliganställdas egenavgifter för sina pensioner kombinerat med en frysning av ersättningar i den bredare offentliga sektorn under två år, ii) inkluderandet av nyanställda i den offentliga sektorn i det allmänna pensionssystemet inom socialförsäkringsfonden i stället för i det mer generösa pensionssystemet för offentliganställda, iii) mer noggrant målinriktade sociala transfereringar, iv) nedskärningar i offentliga utgiftsslag, v) en höjning av mervärdesskatten från 15 % till 17 %, vi) en tillfällig skatt på privatanställdas och pensionärers höga inkomster samt vii) en höjning av skattesatsen på beslutade utdelningar. I de ovan nämnda finanspolitiska prognoserna ingår också konsolideringsåtgärder som de cypriotiska myndigheterna vidtagit för den återstående delen av 2012 efter en preliminär överenskommelse med programpartner om finanspolitiken i november 2012, särskilt en nedskärning i ersättningar till pensionärer och tjänstemän i den offentliga sektorn i strikt och vidare bemärkelse. Sammanfattningsvis antog Cypern konsolideringsåtgärder under 2011-2012 med en uppskattad direkt underskottsminskande effekt på mer än 5 ½ % av BNP. Denna bedömning enligt metoden ”nedifrån och upp” av de finanspolitiska konsolideringsåtgärder som vidtogs under åren 2011-2012 bekräftar slutsatsen att effektiva åtgärder har vidtagits av Cypern. (16) Den offentliga bruttoskulden ökade till 71,1 % av BNP 2011, jämfört med beräknade 67,7 % av BNP i kommissionens vårprognos 2010 som låg till grund för rådets rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget av den 13 juli 2010. Skuldutvecklingen kan främst förklaras av högre än väntade underskottsutfall, lägre tillväxt än väntat, och Cyperns svårigheter att får tillgång till finansiering på de internationella marknaderna för att täcka sina finansieringsbehov, vilket ledde till ökade lånekostnader. Dessa faktorer, tillsammans med regeringens medverkan i rekapitaliseringen av en kommersiell bank i juni 2012, ledde till en ökning av den offentliga skulden till cirka 85,8 % av BNP år 2012. Under de kommande åren kommer den offentliga skulden oundvikligen att öka ytterligare, vilket avspeglar den svaga tillväxten och de betydande finanspolitiska finansieringsbehoven. Under perioden 2013-2014 kommer den offentliga skulden att öka ytterligare efter mottagandet av det ekonomiska biståndet. Skuldkvoten väntas kulminera på cirka 128 % av BNP 2015 för att därefter sjunka tillbaka med stöd av varaktiga primära överskott och en återgång till en positiv real BNP-tillväxt. (17) Med hänsyn till alla dessa faktorer och särskilt den betydande försämringen av de offentliga finanserna till följd av den kraftigare än väntade konjunkturnedgången och ekonomins generellt sett svagare ställning jämfört med vad som förutsågs vid tidpunkten för rådets ursprungliga rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget blir slutsatsen att en ny tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet i Cypern är motiverad. Beviljande av ytterligare fyra år för korrigeringen av det alltför stora underskottet är nödvändigt mot bakgrund av det beräknade avståndet till referensvärdet på 3 % av BNP vid slutet av 2012 och de negativa makroekonomiska förhållandena. (18) Enligt kommissionens senaste ekonomiska prognos för nominell BNP-tillväxt, beräknas det primära saldot i de offentliga finanserna visa ett underskott på 2,4 % av BNP 2013, ett underskott på 4,3 % av BNP 2014, ett underskott på 2,1 % av BNP 2015 och ett överskott på 1,2 % av BNP 2016, medan det nominella underskottet i de offentliga finanserna beräknas uppgå till 6,5 % av BNP 2013, 8,4 % av BNP 2014, 6,3 % av BNP 2015 och 2,9 % av BNP 2016. För övervakningsändamål, och med tanke på de cypriotiska myndigheternas begränsade kontroll över räntebetalningar, anges målen för de offentliga finanserna i det makroekonomiska anpassningsprogram som ska genomföras av Cypern i termer av primärsaldo. (19) För att säkerställa en hållbar korrigering av det alltför stora underskottet ska den lämpliga anpassningsbanan fastställas och utvärderas på grundval av en samlad bedömning med hänvisning till det strukturella saldot och med en årlig förbättring av det konjunkturrensade saldot på minst 0,5 % av BNP som riktmärke. Full ut specificerade konsolideringsåtgärder på motsvarande omkring 4 ¾ % av BNP under 2013 beräknas resultera i en förbättring av det strukturella saldot med omkring 1,3 % av BNP 2013. För 2014 uppgår de antagna konsolideringsåtgärderna till omkring 1 ¾ % av BNP och förväntas förbättra det strukturella saldot med 0,3 % av BNP under 2014 och därefter med 0,7 % av BNP 2015 och 1,8 % av BNP år 2016. (20) Anpassningen under perioden 2013-2016 innehåller åtgärder för att minska utgiftsökningstakten främst i den offentliga lönebudgeten och vad gäller sociala trygghetsförmåner, och för att öka offentliga inkomster särskilt genom att höja mervärdesskattesatser, punktskatter, skatten på ränteinkomster, fastighetsskatten och bolagsskatten. Konsolideringen av de offentliga finanserna bör upprätthållas på medellång sikt genom att hålla tillbaka utgiftsökningar, förbättra skattestrukturen och genomföra finanspolitiska strukturåtgärder. (21) Med beaktande av den betydande ytterligare konsolideringen under 2013 och den ogynnsamma och högst osäkra makroekonomiska situationen, bland annat till följd av införandet av tillfälliga kapitalregleringar, det minskade förtroendet och instabiliteten i finanssektorn, ansågs inte en tidigare skyldighet att vidta ytterligare finanspolitiska konsolideringsåtgärder 2014 (utöver de åtgärder som beslutades i december 2012 med verkan från och med den 1 januari 2014), vara lämplig. I det ekonomiska och finansiella anpassningsprogrammet fastslås emellertid de cypriotiska myndigheternas skyldighet att vara beredda att bevara programmets mål genom att vidta ytterliggare åtgärder om inkomstutfallet blir sämre än beräknat eller de sociala utgifterna högre än vad som beräknats, med beaktande av negativa makroekonomiska effekter. (22) Det strukturella saldot 2014 väntas förbättras med 0,3 % av BNP på grundval av överenskomna finanspolitiska konsolideringsåtgärder som kvarstår oförändrade jämfört med de som fastställdes i utkastet till samförståndsavtal från november 2012. På grundval av kommissionens senaste prognos understiger därför den uppskattade strukturella korrigeringsansträngningen under 2014 något riktmärket om en årlig minsta förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP. Denna grad av förbättring bör likväl anses vara godtagbar i det aktuella exceptionella läget som kännetecknas av mycket osäkra makroekonomiska förhållanden med väsentliga förändringar i faktisk och beräknad potentiell produktionsvolym som gör uppskattningar av strukturellt saldo mer osäkra och i ökad utsträckning föremål för tidsvariationer än under mer stabila makroekonomiska förhållanden. Kommissionens vinterprognos 2013 beaktade konsolideringsåtgärderna för 2014 och angav en förbättring av det konjunkturrensade saldot under perioden 2013-2014 på cirka 1,4 % av BNP. Den mindre förbättring av det strukturella saldot under 2014 som nu uppskattas — trots en oförändrad uppsättning konsolideringsåtgärder — kan förklaras av i) en försvagning av skattebasen i 2013 års åtgärder på inkomstsidan, vilket innebär att en del av dessa åtgärder beräknas få lägre effekt 2014, ii) nedrevideringen av effekterna på 2014 av vissa av de konsolideringsåtgärder som redan har vidtagits på grund av de försämrade makroekonomiska förhållandena under hela programperioden, iii) en beräknad minskad skatteuppbörd 2014 från vissa skatteåtgärder, eftersom skatteinkomsterna (t.ex. indrivning av inkomstskatter och mervärdesskatt) avhänger av den ekonomiska aktiviteten 2013 och (iv) på grund av det faktum att den standardelasticitet som används för att fastställa fördelningen mellan den konjunkturberoende komponenten och det strukturella saldot kan leda till att den verkliga underliggande finanspolitiska ansträngningen underskattas. Ett nerifrån-och-upp-perspektiv på diskretionära konsolideringsåtgärder, post för post, är ett viktigt inslag i en bedömning av den finanspolitiska inriktningen. Det kan, särskilt under högst osäkra makroekonomiska förhållanden, ge en användbar kompletterande uppfattning om den verkliga underliggande finanspolitiska ansträngningen. Storleken på de finanspolitiska konsolideringsåtgärderna motsvarar i genomsnitt över 3 % av BNP för åren 2013 och 2014. Även om den är betydande, blir motsvarande förbättring av det strukturella saldot bara cirka ¾ % av BNP i genomsnitt. (23) Framsteg i genomförandet av Cyperns åtaganden inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott kommer att följas upp med jämna mellanrum. I den händelse inkomstutfallet blir sämre av beräknat eller de sociala utgiftsbehoven högre än beräknade bör Cypern vara berett att vidta ytterligare åtgärder för att kunna uppnå de finanspolitiska målen. (24) Cypern uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Cypern bör få situationen med det alltför stora offentliga underskottet att upphöra senast 2016. (2) För att få ned det nominella offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2016 bör Cypern uppnå målen för det nominella offentliga underskottet på 6,5 % av BNP 2013, 8,4 % av BNP 2014, 6,3 % av BNP 2015, och 2,9 % av BNP år 2016. (3) I detta syfte bör Cypern strikt genomföra 2013 års budgetlag och de överenskomna ytterligare konsolideringsåtgärderna, vilka bör uppgå till minst 351 miljoner euro år 2013. Cypern bör till fullo genomföra de finanspolitiska åtgärderna för 2014 som antogs i december 2012, vilka uppgår till minst 270 miljoner euro 2014. Cypern bör månadsvis övervaka budgeteffekten av vidtagna konsolideringsåtgärder och vara berett att upprätthålla de finanspolitiska målen genom att vidta ytterligare åtgärder om inkomstutfallet blir sämre än beräknat eller de sociala utgifterna högre än vad som beräknats, med beaktande av makroekonomiska förhållanden. (4) Cypern bör upprätthålla finanspolitisk konsolidering på medellång sikt, och närma sig sitt medelfristiga mål för de offentliga finanserna om budgetbalans i strukturella termer, genom att hålla tillbaka utgiftsökningstakten, förbättra skattestrukturen samt genomföra finanspolitiska strukturåtgärder. (5) Rådets fastställer en tidsfrist på tre månader för de cypriotiska myndigheterna att vidta effektiva åtgärder och, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som planeras för att uppnå målen. Utöver den rapport som avses i rekommendation 5 och parallellt med det finansiella rekapitaliseringsprogrammet bör Cypern kvartalsvis rapportera om de framsteg som görs för att genomföra dessa rekommendationer liksom i ett särskilt kapitel i stabilitetsprogrammet, intill dess det alltför stora underskottet fullt ut har korrigerats. Denna rekommendation riktar sig till Republiken Cypern. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EUT L 186, 20.07. 2012, s. 30.