SV Europeiska unionens officiella tidning C 11/3

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Konsumentorganisationernas deltagande i genomförandet av den inre marknaden och utvecklingen av dess funktionssätt” (yttrande på eget initiativ)

2013/C 11/02

Föredragande: Bernardo Hernández BATALLER

Den 19 januari 2012 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen att utarbeta ett initiativyttrande om

"Konsumentorganisationernas deltagande i genomförandet av den inre marknaden och utvecklingen av dess funktionssätt".

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 30 augusti 2012.

Vid sin 484:e plenarsession den 14–15 november 2012 (sammanträdet den 14 november) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 141 röster för, 2 röster emot och 5 nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Under rådande omständigheter, när återgången till tidigare tillväxtnivåer ser ut att dra ut på tiden, är det viktigt att EU sätter konsumenten i centrum för sin ekonomiska politik och finanspolitik i överensstämmelse med kommissionens meddelande "Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla". Starka och oberoende konsumentorganisationer har en nyckelroll på marknaden och måste förfoga över de mänskliga, materiella och tekniska resurser som krävs för att fullgöra sitt uppdrag, det vill säga att försvara konsumenternas rättigheter och intressen.

1.2 Konsumenternas rätt att organisera sig för att tillvarata sina intressen erkänns i primärrätten i artikel 169 i EUF-fördraget, som på EU-nivå rättsligt erkänner den oersättliga roll som konsumentorganisationerna har som garanter för förtroendet för den europeiska inre marknaden och dess utveckling.

1.3 EESK uppmanar kommissionen att utan att inkräkta på subsidiaritetsprincipen ta initiativ till att fastställa ett antal gemensamma minimirättigheter för konsumentorganisationerna. Dit hör i synnerhet rätten att bli rådfrågad och hörd via deras företrädare, en juridisk och/eller administrativ definition av konsumenternas rättigheter och intressen genom föregående hearingar och samråd om åtgärder som påverkar deras rättsligt skyddade rättigheter eller intressen på nationell och europeisk nivå, samt rätten att delta i regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

1.4 Leverantörerna av olika tjänster av allmänt ekonomiskt intresse delar samma gemensamma konsumentbas för dessa tjänster, i vilken också många utsatta konsumenter ingår. Därför måste man övervaka särdragen på varje marknad (gas, vatten, el osv.) utan att förlora helhetssynen på alla dessa tjänsters samlade potentiella effekter på hushållens livskvalitet och budgetar. Konsumentorganisationerna är särskilt väl lämpade att hantera dessa aspekter. I fråga om bristfälliga tjänster bör man införa ett system i likhet med det system som finns för produkter (Rapex), så att konsumentorganisationerna via sina nätverk kan varna konsumenterna för sådana tjänster.

1.5 Det finns stora skillnader i tillgången till information och fackkunskaper om hur marknaderna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fungerar när det gäller hur priser, värden och faktorer som ligger till grund för nättillgången byggs upp och hur de påverkar konsumenterna, eftersom regleringen är mycket teknisk och komplex men samtidigt av uppenbart intresse för konsumenterna och de organisationer som representerar dem.

1.6 I allmänhet är det svårare för konsumenterna att jämföra tjänster än produkter, och det är särskilt svårt när det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Dels är kontraktsvillkoren för dessa tjänster mycket olika, till exempel metoden för att fastställa avgifterna, dels måste andra aspekter utöver själva tjänsten förklaras på ett tydligt sätt av tillsynsorganen, diskuteras med organisationer som företräder konsumenternas intressen och förstås av konsumenterna själva.

1.7 Kommittén anser att kommissionen bör uppmuntra medlemsstaterna och de nationella tillsynsorganen att främja öppenhet, information, beslutsfattande och diskussioner om de intressen som står på spel – både på utbuds- och efterfrågesidan (konsumenter och reglerade branscher). Kommissionen bör också stödja positiv särbehandling av organisationer som företräder konsumenternas intressen, så att de kan delta på samma villkor som näringslivets aktörer i tillsynsmyndighetens diskussionsforum och rådgivande organ samt garantera konsumentorganisationernas inflytande (empowerment) och därmed den enskilde konsumentens delaktighet.

2. Inledning

2.1 I detta yttrande på eget initiativ vill EESK, i egenskap av europeiskt organ som ger röst åt det organiserade civila samhället, framhålla behovet av att anlägga ett humanistiskt perspektiv på den inre marknaden och försvara ekonomisk demokrati (1) med allt vad det innebär, framför allt i fråga om samråd, deltagande och insyn i beslutsprocesserna, för regleringen av tjänster av allmänt intresse, för konsumenternas tillgång till information och för deras möjligheter att delta, bli rådfrågade och representerade vid regleringen av dessa tjänster, däribland även finansiella tjänster.

2.2 I överensstämmelse med kommissionens meddelande "Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla", som syftar till att sätta konsumenterna i centrum av den inre marknaden så att de fullt ut kan utöva sina rättigheter, måste konsumenterna kunna lita på att deras nationella och europeiska organisationer har kapacitet att skydda dem och har de medel, kunskaper och verktyg som krävs för att försvara deras intressen. Det slutgiltiga syftet med de regler som ska säkerställa att konkurrensen inte snedvrids på den inre marknaden är att öka konsumentens välbefinnande (2).

2.3 EESK konstaterar att det under rådande omständigheter är mycket viktigt att sätta konsumtionen i centrum för EU:s politik och för uppbyggnaden av den inre marknaden, och att det därför är av avgörande betydelse att konsumentorganisationerna är starka och oberoende. Kommittén har redan konstaterat att en balanserad ekonomi kräver att dessa organisationer har kapacitet att fullt ut ta på sig sin roll som motvikt på marknaden. Vi rekommenderar därför att kommissionen ökar finansieringen väsentligt, i synnerhet för att de ska kunna skaffa sig de specialistresurser som krävs (3).

2.4 EESK understryker och konstaterar att skillnaderna mellan medlemsstaterna också avspeglar sig i hur konsumentorganisationernas roll uppfattas, hur de organiserar sig, vilka resurser och vilken grad av kunnande och specialisering de har samt vilken representativitet de ska garantera. Även om det på europeisk nivå finns organisationer som till exempel konsumentorganisationerna BEUC och ANEC, anser EESK att de nationella konsumentorganisationernas betydelse för konsumenterna och den inre marknaden innebär att deras problem måste betraktas ur ett EU-perspektiv. EESK uppmuntrar även samarbete mellan bransch- och konsumentorganisationer som en särskild form av dialog som kan bidra till att hitta mer balanserade lösningar för utvecklingen av marknaden. Kommittén stöder också forum på europeisk och nationell nivå som arbetar utifrån denna målsättning.

3. Europeiska konsumenter: nationella representativa organisationer

3.1 EU-institutionerna har klart och tydligt erkänt att konsumenternas förtroende är mycket viktigt för att fullborda den inre marknaden. Rätten att representeras och höras har uttryckligen erkänts sedan det första programmet för konsumentskyddspolitiken från 1975 (4), i vilket medlemsstaterna bekräftade sin beslutsamhet att öka insatserna för konsumenterna. I de följande programmen bekräftades dessa mål och rättigheter tills medlemsstaterna antog de så kallade "strategiska konsumentskyddsplanerna", som ger konsumentorganisationerna möjlighet att delta i utformningen av EU-politiken, i fråga om både innehåll och förfaranden.

3.2 Enligt dessa program och planer borde konsumenterna och deras företrädare förfoga över den kapacitet och de resurser som krävs för att kunna bevaka sina intressen på samma villkor som övriga marknadsaktörer. Man skulle därför behöva se över mekanismerna för dessa organisationers deltagande i utformningen av EU:s åtgärder.

3.3 I den nuvarande strategin (5) är emellertid stärkandet av konsumentorganisationerna på EU-nivå inte längre ett huvudmål i konsumentpolitiken, utan fokus ligger i stället på att stärka konsumentrörelsen i medlemsstaterna. Tyvärr har man hittills inte gjort någon utvärdering på EU-nivå av i vilken grad dessa planers mål i fråga om konsumentdeltagande har uppnåtts.

3.4 Kommissionen, rådet och Europaparlamentet har de senaste åren valt en strategi för ökad konsumentmakt som går ut på att den enskilde konsumenten ska få större inflytande, i förhoppningen om att detta ska tvinga fram det önskade förtroendet för den inre marknaden. För att omsätta strategin i praktiken har de dels knutit översynen av den existerande EU-lagstiftningen om konsumentskyddet till försvaret av en fullständig harmonisering av områden som är nära relaterade till konsumentpolitiken, dels till sin spets utvecklat teorin om genomsnittskonsumenten (6), som är "normalt informerad samt skäligen uppmärksam och upplyst" (7). Resultatet har blivit att lagstiftningen bygger på vanföreställningen att det skulle finnas en välinformerad och medveten idealkonsument, vilket statistiken inte ger något stöd för.

3.5 Tillgängliga uppgifter visar att många konsumenter långtifrån har den starka, aktiva och informerade roll som en konkurrensutsatt och innovativ marknad skulle kräva. I realiteten upplever majoriteten av konsumenterna att de saknar förtroende, kunskaper och skydd (8).

3.6 Samtidigt har EU endast i mycket begränsad utsträckning betraktat konsumenterna som kollektiv, och EU har uppnått få konkreta resultat när det gäller konsumenternas representativa organisationer. Vi uppmuntrar därför kommissionen att lägga fram ett konkret förslag om grupptalan, som är ett ytterst viktigt rättsinstrument för att försvara konsumenternas intressen på både nationell och europeisk nivå.

3.7 I artikel 169 i fördraget erkänns konsumenternas rätt att organisera sig och tillvarata sina intressen. Det är därför väsentligt att EU erkänner att konsumentorganisationerna har en unik och oersättlig roll som garanter för förtroendet för den europeiska inre marknaden och dess utveckling, vilket motiverar att EU inför vissa grundläggande gemensamma rättigheter och principer, utan att det inkräktar på medlemsstaternas självständighet att utforma sin nationella politik.

3.8 I januari 2011 uppgav den rådgivande europeiska konsumentgruppen (ECCG) följande huvudskäl till att det är nödvändigt med starka konsumentorganisationer: a) Många EU-beslut påverkar konsumenterna på nationell nivå. b) Konsumentorganisationerna rådfrågas alltmer av EU-institutionerna. c) Konsumenterna har rätt att rådfrågas vid utformningen av åtgärder som påverkar dem. d) Det finns en obalans mellan näringslivsföreträdarnas och konsumentföreträdarnas tillgång till ekonomiska resurser i samband med beslutsprocessen, vilket innebär att organisationerna deltar i olika utsträckning och har olika grad av inflytande (9). EESK har redan yttrat sig om vad som bör känneteckna en konsumentorganisation och upprepar här sina synpunkter (10).

3.9 Utan starka konsumentorganisationer som är oberoende av den politiska och ekonomiska makten, bidrar aktivt till en fri och konkurrenskraftig inre marknad, främjar öppenhet på informationsområdet och agerar för att försvara konsumenternas individuella och kollektiva intressen skulle det vara svårare att skapa förtroende bland de europeiska konsumenterna.

4. Rätten att bli rådfrågad och delta i organ som reglerar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

4.1 Konsumentorganisationerna är ytterst viktiga allierade i kampen för att återvinna konsumenternas förtroende och skapa en inre marknad. EESK uppmanar därför kommissionen att ta initiativ till att fastställa ett antal gemensamma minimirättigheter för konsumentorganisationerna. Dit hör i synnerhet rätten att bli rådfrågad och hörd via deras företrädare, en juridisk och/eller administrativ definition av konsumenternas rättigheter och intressen genom föregående hearingar och samråd om åtgärder som påverkar deras rättsligt skyddade rättigheter eller intressen på nationell och europeisk nivå, samt rätten att delta i regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

4.2 Det inte är möjligt att i det här yttrande diskutera alla aspekter som bör garanteras för de berörda konsumentorganisationerna, men EESK vill dock särskilt framhäva följande: a) Rätten att bli rådfrågad och hörd via konsumentföreträdare om den juridiska och/eller administrativa definitionen av konsumenternas rättigheter och intressen genom att det anordnas hearingar och samråd innan man vidtar åtgärder som påverkar de rättigheter eller intressen som är rättsligt skyddade på nationell eller europeisk nivå. b) Rätten att delta i regleringen av olika sektorer, i synnerhet av tjänster av allmänt intresse, som är grundläggande i samhällslivet och som konsumenterna i realiteten inte kan välja att ha eller inte ha.

4.3 EESK erinrar om att Lissabonfördraget i protokoll 26 om tjänster av allmänt intresse och artikel 36 i stadgan om de grundläggande rättigheterna anger att tjänster av allmänt intresse har stor betydelse för EU, som fastställer de vägledande principerna för dessa tjänster. Vi vill också påpeka att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte kan tillhandahållas av marknaden utan offentliga åtgärder (eller endast på andra villkor i fråga om kvalitet, säkerhet och tillgänglighet, likabehandling och allmän tillgång). Den specifika skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse åläggs tjänsteleverantören genom en officiell handling baserad på ett kriterium om allmänt intresse som garanterar att de villkor som krävs för att leverantören ska uppfylla sitt uppdrag finns på plats (11).

4.4 Många tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, t.ex. el, gas, vatten och kommunikationer, har traditionellt sett tillhandahållits av staterna, som ägde distributionsnäten. Debatten om dessa tjänster fördes ofta ur ett riskperspektiv (hälsa, säkerhet, miljö), en strategisk politik i fråga om nationella naturtillgångar eller liberaliseringen av marknaderna, exempelvis inom energisektorn.

4.5 Ur konsumentens synvinkel är de viktigaste frågorna knutna till garantier för försörjningstryggheten och själva tillgången, och priset är den avgörande och i princip enda faktorn för konsumentens val. Om konsumenterna redan anser att det är svårare att jämföra tjänster än produkter, blir deras uppgift ännu mer krävande i samband med kontraktsvillkor som i regel inte är tillräckligt tydliga, till exempel vad gäller själva metoden för att fastställa avgifter och priser, som är mycket omfattande och innefattar många komponenter utöver själva tjänsten. Dessutom varken diskuteras eller uppmärksammas denna metod av de organisationer som företräder konsumenternas intressen. I fråga om bristfälliga tjänster bör man införa ett system i likhet med det system som finns för produkter (Rapex), så att konsumentorganisationerna via sina nätverk kan varna konsumenterna för denna typ av tjänster.

4.6 Observationsgruppen för energimarknaden delar upp energipriset i tre stora grupper: för det första energi, transport och distribution (nät), för det andra övriga avgifter och för det tredje mervärdeskatt, och gör olika jämförelser mellan medlemsstaterna. Trots att de specifika faktorer som ingår i gruppen "övriga avgifter" i varje medlemsstat inte definieras som de borde, är det möjligt att utföra en sådan prisuppdelning för andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (t.ex. vatten, kommunikationer), och det skulle därför utgöra värdefull information om en sådan uppdelning också genomfördes i andra sektorer.

4.7 Kommissionen har genomfört ingående undersökningar om priset på vissa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och har särskilt framhävt uppgifter från observationsgruppen för energimarknaden, som bland annat leder fram till följande slutsatser: a) De flesta medlemsstaterna reglerar fortfarande priserna för samtliga hushåll, och industrins metoder när det gäller elräkningarnas komplexitet gör det svårt för nyetablerade konkurrenter och tjänsteleverantörer att få konsumenterna att byta leverantör. b) Avgifterna kan utgöra en viktig källa till extraintäkter som fortsätter att öka i värde och som avspeglas i de räkningar som hushållen och industrin betalar.

4.8 Sanningen är att trots att det finns många och olika tillsynsorgan och EU-incitament för insyn i deras beslutsprocess så finns det en enorm skillnad i konsumentorganisationernas tillgång till information och fackkunskaper om hur marknaderna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fungerar, framför allt vad gäller prisbildningen, de värden som de representerar och tillgången till nya nät samt hur dessa faktorer påverkar konsumenterna.

4.9 Kommissionen bör uppmuntra medlemsstaterna och de nationella tillsynsorganen att inte bara främja insynen i informationen och beslutsprocessen, utan även att verka för en balans mellan de intressen som står på spel – konsumenter och reglerade branscher – genom att stödja och positivt särbehandla de organisationer som företräder konsumenternas intressen (t.ex. genom särskilda utbildningsinsatser, vägledning och ekonomiskt stöd).

4.10 Konsumentorganisationernas deltagande i debattforum och rådgivande organ – på samma villkor som näringslivets aktörer – utgör det lämpligaste sättet att på en konkurrensutsatt marknad säkerställa konsumentorganisationernas inflytande och därmed den enskilde konsumentens delaktighet (12).

4.11 EESK anser emellertid att riskerna (främst risken att organisationerna blir "underordnade") uppvägs av vikten av att säkerställa fackkunskaper på invecklade områden med stora effekter på konsumenternas livskvalitet, som endast kan skyddas genom en effektiv konsumentrepresentation.

4.12 EU-institutionerna kan och bör uppmuntra konsumentorganisationernas deltagande i tillsynsorgan och diskussionsforum, med särskilt fokus på forum för diskussioner om avgifter och priser (13). Syftet med detta är inte bara att visa på regleringsprocessens oberoende och öppenhet, framför allt vad gäller avgiftsstrukturen, utan även att bidra till ett aktivt medborgarskap och främja starka konsumentorganisationer.

4.13 Det stämmer att denna problematik har blivit något mer uppmärksammad, eftersom det i direktiven om gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas (14) anges att utan att inkräkta på tillsynsmyndigheternas oberoende och behörighet och i enlighet med principen ”en bättre lagstiftning” ska dessa myndigheter, när det är lämpligt, samråda med systemansvariga för överföringssystem och vid behov ingå ett nära samarbete med andra behöriga nationella myndigheter för att uppfylla sina åtaganden. Likväl rekommenderas inte konsumentorganisationernas deltagande och debatten med dem i alla konkurrensutsatta miljöer.

4.14 I konkurrensutsatta miljöer bestämmer avgiftsstrukturen inte bara tjänsteleverantörernas utan också konsumenternas tillgång, eftersom den direkt påverkar priset, vilket kan ge upphov till utestängning och passivitet bland konsumenterna (15).

4.15 Vid regleringen har man inte tagit hänsyn till priset och behovet av att föra en diskussion med konsumenternas företrädare om de avgiftsstrukturer som ger upphov till detta pris. Dessa aspekter saknas dessutom i de EU-rättsakter som behandlar detta ämne (t.ex. de nämnda direktiven). Den information som systematiskt tillhandahålls av observationsgruppen för energimarknaden visar emellertid tydligt att, utöver priset på de ovannämnda tjänsterna, är det konsumenterna och företagen själva som får bära kostnaderna (avgifter och andra kostnader), vilket inverkar negativt på företagens konkurrenskraft och ökar konsumenternas utsatthet på den inre marknaden.

4.16 När det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns det alternativ som har en direkt påverkan på de kostnader som i slutledet påverkar det pris som konsumenterna betalar. EESK anser att målen om en sund konkurrens på den inre marknaden och skydd av konsumenterna motiverar att EU-institutionerna vidtar åtgärder för att garantera ökad insyn i prisbildningen för grundläggande tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och att de övervakar utvecklingen av de olika komponenter och avgifter som ligger till grund för priset. Mot denna bakgrund bör medlemsstaterna och deras tillsynsorgan uppmuntras att stödja att konsumenternas representativa organisationer och små och medelstora företag deltar aktivt i den beslutsprocess som leder fram till avgiftssättningen (16).

4.17 Slutligen vill EESK påpeka att det kommer att bli svårt att uppnå en effektiv konsumentrepresentation om det saknas en garanti för möjligheten att väcka grupptalan. Vi uppmanar därför kommissionen att återuppta sitt arbete för att införa en europeisk grupptalan.

Bryssel den 14 november 2012 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) EUT C 175, 28.7.2009, s. 20.

(2) Förstainstansrättens (femte avdelningen) dom av den 7 juli 2006, rättsfallssamling 2006 s. II-01601.

(3) EUT C 181, 21.6.2012, s. 89.

(4) "Rådets resolution om ett preliminärt program för Europeiska ekonomiska gemenskapens politik rörande konsumentskydd och konsumentinformation", som antogs den 14 april 1975.

(5) COM(2007) 99 final.

(6) Som EESK har kritiserat starkt i sina yttranden.

(7) Domstolens dom C-220/98, 13.1.2000, Estée Lauder Cosmetics GmbH & Co. mot Lancaster Group GmbH, och domstolens dom C-210/96, 16.7.1998, Gut Springenheide GmbH och Rudolf Tusky.

(8) "Consumer Empowerment in the EU", SEC(2011) 469 final.

(9) ECCG Report on Monitoring Indicators of the Consumer Movement.

(10) Se punkt 3.5 i EESK:s yttrande: En konsumentförening ska vara en juridisk person, drivas utan vinstsyfte, ha som främsta målsättning att försvara och företräda konsumenternas intressen i allmänhet, ha ett demokratiskt internt arbetssätt samt vara ekonomiskt självständig och politiskt obunden (EUT C 221, 8.9.2005, s. 153).

(11) COM(2011) 900 final.

(12) Se uppgifter från Eurobarometern, nr 51.1, 1999, som ställde följande fråga: Vilken av följande uppgifter (10 alternativ för ett enda svar, inklusive "vet inte") bör konsumentorganisationerna i första hand ägna sig åt? De flesta svarade följande (genomsnittligt i de dåvarande 15 medlemsstaterna): 1. Informationsspridning (26,8 %). 2. Stöd och praktiska råd (25,4 %). 3. Konsumentskydd (19,2 %). 4. Konsumentrepresentation (7.3 %).

(13) När det gäller allmännyttiga företagstjänster som knappast innebär någon risk för konsumentens hälsa och säkerhet – i dag är denna fråga inget större bekymmer inom telefoni- och eltjänster – är priset nästan den enda avgörande faktorn för konsumentens val.

(14) Direktiv 2009/72/EG och 2009/73/EG (EUT L 211, 14.8.2009, s. 55 och s. 94).

(15) Se artikel 32.1 i direktiv 2009/72/EG.

(16) EUT C 318, 29.10.2011, s. 155.