Särskild rapport Att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien: 
begränsade framsteg i en 
svår miljöSV 2016  nr 11
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-4910-4 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/51784 QJ-AB-16-012-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-4888-6 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/057425 QJ-AB-16-012-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-4901-2 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/79424 QJ-AB-16-012-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien: 
begränsade framsteg i en 
svår miljö
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 11
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III (där ledamoten Karel Pinxten är ordförande) som är speci -
aliserad på utgiftsområdet externa åtgärder. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg med stöd av 
Peter Eklund (kanslichef), Emmanuel-Douglas Hellinakis (attaché), Torielle Perreur-Lloyd (uppgiftsansvarig), Stéphanie 
Girard, Ainhoa Perez Infante och Aurelia Petliza (revisorer).
Från vänster till höger:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund och S. Girard.

03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar och akronymer
I–IX  Sammanfattning
1–13  Inledning
1–5 Vägen till anslutning
6–10  Den nationella reformkontexten
11–13  EU:s ekonomiska föranslutningsstöd
14–21  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
22–66  Iakttagelser
22–44  Del I – Ändamålsenligheten i det ekonomiska stödet inför anslutningen när det  
gäller att stärka den administrativa kapaciteten
23–36  Det ekonomiska föranslutningsstödet tog inte itu med vissa betydande  
brister i den administrativa kapaciteten på ett tillfredsställande sätt på  
viktiga områden
37–38  Merparten av den planerade outputen levererades men den utnyttjades  
inte alltid
39–40  Projektens effekter var ofta begränsade och inte alltid hållbara
41–44  Hinder som gjorde att den administrativa kapaciteten inte kunde stärkas
45–55  Del II – Att använda decentraliserad förvaltning till kapacitetsuppbyggnad
46–49  Landet var inte redo att hantera den mängd komplexa IPA-medel med decentraliserad förvaltning
50–51  Kommissionen har vidtagit åtgärder men ytterligare medel kommer troligen  
att återtas
52–55  Decentralisering av förvaltningen kunde ha använts i större omfattning  
som ett kapacitetsuppbyggnadsverktyg för den offentliga förvaltningen
04 Innehåll 
56–66  Del III – Den politiska dialogens bidrag till att stärka den administrativa  
kapaciteten
57–60  Den politiska dialogen var välorganiserad men bidrog inte nämnvärt till  
att stärka den administrativa kapaciteten generellt sett
61–66  Andra dialogmekanismer tillgodosåg behovet av att stärka den  
administrativa kapaciteten men ledde inte till några framsteg när det  
gällde att undanröja underliggande hinder
67–73  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I —  Viktiga datum i förbindelserna mellan EU och f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien
 Bilaga II — Granskade projekt
 Kommissionens svar
05
 Förkortningar och akronymer
GD Regional- och stadspolitik : generaldirektoratet för regional- och stadspolitik
GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar : generaldirektoratet för grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar
IPA: instrument för stöd inför anslutningen
ITSF : IPA:s utbildnings- och stödresurs
PAR : reform av den offentliga förvaltningen
PIFC : intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn
ReSPA : regionala skolan för offentlig förvaltning
SA: stabilisering och associering
SAA : stabiliserings- och associeringsavtal
SCPC : statlig kommission för förebyggande av korruption
Sigma : stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder
06
 Sammanfattning
I
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien har varit kandidat för EU-medlemskap sedan 2005. Sedan 2009 har kom -
missionen varje år rapporterat att landet uppfyller de obligatoriska politiska kriterierna för att gå vidare till nästa 
steg i anslutningsprocessen. Rådet håller med om att landet uppfyller de politiska kriterierna men har inte beslutat 
om en ram för att inleda förhandlingar. I november 2015 uppgav kommissionen att den var beredd att förlänga sin 
rekommendation om att inleda anslutningsförhandlingar med landet, förutsatt att den aktuella politiska krisen 
i landet får en lösning och att ett antal brådskande reformprioriteringar genomförs.
II
Under perioden 2007–2013 fördelade EU 615 miljoner euro via instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA I) för att 
hjälpa landet att förbereda sig för anslutning. Landet fick också ekonomiskt stöd inom multilaterala program som 
omfattade hela västra Balkan.
III
Vi granskade projekt som finansierades från IPA I i tre större sektorer: reformen av den offentliga förvaltningen 
(12 % av de totala anslagen), transport (18 %) och miljön (16 %). Vi konstaterade att trots att kommissionen har prio -
riterat kapacitetsuppbyggnad gjordes relativt begränsade framsteg när det gällde att stärka landets administrativa 
kapacitet under den granskade perioden. De granskade projekten levererade i allmänhet den planerade outputen 
men den utnyttjades sällan till fullo. I en del fall hade projekten begränsad effekt och var inte hållbara.
IV
Alla de projekt som granskades i PAR-sektorn inbegrep verksamheter som skulle stärka den administrativa kapacite -
ten men många av bristerna åtgärdades ofta inte på ett ändamålsenligt sätt. På vissa nyckelområden där det redan 
finns en stark lagstiftning (internkontroll och utveckling av en professionell och oberoende offentlig förvaltning) 
förekom endast litet stöd inom IPA under den granskade perioden och de framsteg som gjordes i tillämpningen av 
denna lagstiftning var inte tillräckliga. På andra nyckelområden (till exempel korruptionsbekämpning och offentlig 
upphandling) hade IPA-projekten liten effekt då det saknades aktivt stöd från de nationella myndigheterna.
V
I transport- och miljösektorerna handlade få av de granskade projekten om uppbyggnad av kapacitet för att få till 
stånd en anpassning till EU:s regelverk. Andra projekt syftade till att stärka den administrativa kapaciteten genom 
praktiskt arbete ( learning by doing ), men kompletterande granskning visade att investeringarna i infrastruktur inte 
inbegrep verksamheter som tydligt syftade till att direkt bidra till det målet.
Sammanfattning 07
VI
De granskade projekten passade inte alltid in i en konsekvent, sammanhållen och samordnad strategi som skulle 
stärka den administrativa kapaciteten. En del projekt byggde inte vidare på tidigare stöd i samma sektor eller följ -
des inte upp tillräckligt med ytterligare stöd. Det förekom ofta ett glapp på fyra år eller mer från det att behovet av 
stöd fastställdes till dess att projektresultat levererades.
VII
Kommissionen decentraliserade förvaltningen av 76 % av IPA I:s anslagna medel till den nationella förvaltningen 
och bistod med inrättandet och driften av strukturer för förvaltningen av medlen. Det ledde till en förbättrad kapa -
citet i delar av den aktuella offentliga förvaltningen. Men vi konstaterade att erfarenheten av att decentralisera för -
valtningen erbjöd ett tillfälle för kapacitetsuppbyggnad i resten av den offentliga förvaltningen som kommissionen 
inte utnyttjade under den granskade perioden.
VIII
Mekanismerna för en politisk dialog var väl lämpade för att stödja en reform i landet. Att den övergripande admi -
nistrativa kapaciteten inte blev mycket bättre under den granskade perioden berodde till stor del på de nationella 
myndigheternas brist på politisk vilja att övervinna en del av hindren för att stärka den administrativa kapaciteten. 
Dessutom minskade kommissionens möjlighet att uppmuntra reformer, särskilt på känsliga områden, markant 
under den här perioden eftersom det inte fanns någon ram för anslutningsförhandlingar.
IX
Vi lämnar ett antal rekommendationer som ska bidra till att stärka den administrativa kapaciteten.
08
 Inledning
Vägen till anslutning
01 
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien och EU undertecknade ett stabiliserings- 
och associeringsavtal (SAA) 2001, det första på västra Balkan. Vid toppmötet 
i Thessaloniki 2003 gav Europeiska unionen (EU) alla länder på västra Balkan1 kla-
ra utsikter till EU-medlemskap, förutsatt att de uppfyller Köpenhamnskriterierna2 
och villkoren inom ramen för stabiliserings- och associeringsprocessen3. År 2005 
blev landet formellt fullvärdig kandidat för EU-medlemskap.
02 
År 2009 hade landet lyckats anpassa många viktiga delar av sin nationella lag -
stiftning till EU:s lagstiftning. Kommissionen noterade det och rekommenderade 
därför att formella utvidgningsförhandlingar skulle inledas. Men medlemskaps -
förhandlingar kan inte inledas förrän regeringarna i alla EU-medlemsstater fattar 
ett enhälligt beslut i rådet. Rådet höll visserligen med om att landet uppfyllde de 
politiska kriterierna för att utvidgningsförhandlingar skulle inledas men fattade 
inte något beslut om att göra det efter kommissionens rekommendation 2009.
03 
Under de fem följande åren agerade rådet fortfarande inte trots kommissionens 
upprepade rekommendationer. Problem med landets officiella namn4 och, mer 
nyligen, förbindelserna med grannländerna har visat sig vara ett hinder för ett 
beslut. Landets formella väg mot anslutning har varit blockerad i mer än sex år. 
Under tiden har många andra nationer på västra Balkan hunnit ikapp och till och 
med gått om landet5.
04 
År 2013 hamnade landet i en politisk kris då den inhemska politiska dialogen bröt 
samman6 och blottställde allvarliga brister i den demokratiska styrningen. År 
2015 offentliggjordes avlyssningar som tydde på att det hade förekommit över -
trädelser av grundläggande rättigheter, politisering och korruption7. Kommis -
sionen och en del ledamöter av Europaparlamentet har varit djupt involverade 
i att försöka bidra till en politisk överenskommelse för att få en lösning på krisen.1 Kandidatländer vid den tiden 
var Albanien, Bosnien och 
Hercegovina, Kroatien, f.d. 
jugoslaviska republiken 
Makedonien och Serbien och 
Montenegro.
2 De Köpenhamnskriterier som 
sattes upp av Europeiska rådet 
i juni 1993 är  
a) politiska kriterier,  
b) ekonomiska kriterier,  
c) förmåga att fullgöra de 
skyldigheter som följer av ett 
medlemskap.
3 Stabiliserings- och 
associeringsprocessen, EU:s 
politik på västra Balkan, 
fastställdes med syfte på ett 
senare EU-medlemskap. 
Länderna på västra Balkan 
deltar i ett progressivt 
partnerskap för att stabilisera 
regionen och etablera ett 
frihandelsområde.
4 Förenta nationerna har medlat 
i frågan sedan 1994.
5 Kroatien är nu medlem i EU. 
Montenegro, Serbien och 
Albanien har blivit kandi-
datländer, och Montenegro 
och Serbien har inlett 
anslutningsförhandlingar.
6 Det främsta oppositionspartiet 
bojkottade parlamentet.
7 Se inledningen till fram-
stegsrapporten 2015, 
SWD(2015) 212 final, 
10.11. 2015.
09 Inledning 
05 
År 2014 meddelade kommissionen att det inte skulle bli några nya EU-medlems -
stater före 20208. Att takten i utvidgningsprocessen rent generellt minskade 
berodde både på behovet av konsolidering inom EU efter de senaste utvidg -
ningsomgångarna och på de utmaningar det innebär att integrera en region som 
fortfarande försöker komma på fötter efter en svår konflikt på 1990-talet. Viktiga 
datum visas i  bilaga I .
Den nationella reformkontexten
06 
Kommissionen hjälper f.d. jugoslaviska republiken Makedonien att anta reformer 
och förbereda sig för ett EU-medlemskap. Reformprocessen består i att införa 
och tillämpa nationell lagstiftning som är anpassad till EU-lagstiftningen. Kom -
missionen hjälper landet att utarbeta ny lagstiftning och stärka den administrati -
va kapaciteten att tillämpa den.
07 
Kommissionen och andra intressenter har rapporterat att trots att den offentliga 
förvaltningen i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien fortsätter att arbeta för 
integrering i EU har reformviljan hos de nationella myndigheterna på en högre  
nivå minskat9. Det saknas ofta vilja att åta sig en del av de betydande finansiella 
investeringar som krävs om man ska komma någon vart med reformarbetet,  
till exempel när det gäller miljöåtgärder. Det politiska ledarskapet har också  
varit otillräckligt när det gäller att hantera känsliga områden som korruptions-  
bekämpning.
08 
Eftersom formella utvidgningsförhandlingar har uteblivit har kommissionen an-
vänt de kapitel som förhandlingarna vanligtvis bygger på som vägledning10 för 
att bedöma landets årliga framsteg11. Kommissionen har visserligen påtalat bris -
ter i den administrativa kapaciteten, men fram till 2012 konstaterade den att den 
övergripande reformprocessen i allmänhet gick framåt i landet. I rapporten 2013 
påpekade kommissionen att landet inte hade lyckats göra framsteg på vissa om -
råden och haft motgångar på andra. I rapporten 2014 gjorde kommissionen en 
negativare bedömning och utfärdade följande varning: Kommissionen uppmanar 
myndigheterna att vidta beslutsamma åtgärder för att dämpa farhågor om ökad 
politisering och ökande brister i fråga om rättsväsendets oberoende och yttran -
defriheten så att rekommendationen fortsätter att gälla de kommande åren12.8 Opening Statement  by the 
President of the European 
Commission in the European 
Parliament Plenary Session  
(öppningsanförande av 
Europeiska kommissionens 
ordförande vid Europa-
parlamentets plenar-
sammanträde), Strasbourg, 
15 juli 2014.
9 Se framstegsrapporten 2015: 
Strong political will is necessary 
to guarantee the independence 
of administration (stark politisk 
vilja krävs för att garantera 
administrationens oberoende). 
(Avsnitt 2.2), The capacity to 
effectively address [the fight 
against corruption] is currently 
being undermined by a lack of 
political will and political 
interference in the work of the 
relevant bodies, which is 
hampering their ability to act 
proactively and non-selectively, 
especially in high-level cases  
(kapaciteten att på ett 
ändamålsenligt sätt [bekämpa 
korruptionen] undergrävs för 
närvarande av bristande 
politisk vilja och politisk 
inblandning i berörda organs 
arbete, vilket hindrar deras 
förmåga att agera proaktivt 
och utan åtskillnad, särskilt 
i högnivåfall (avsnitt 2.3) och 
i kapitel 23: The current lack of 
political will to tackle the 
remaining challenges at the 
highest level is holding back the 
capable administration from 
reaching its full effectiveness  
(den aktuella bristen på politisk 
vilja att hantera de kvarstående 
utmaningarna på högsta nivå 
hindrar en kapabel förvaltning 
att vara så ändamålsenlig som 
den skulle kunna vara).
10 Kapitlen om EU:s regelverk (för 
närvarande 35) bildar grunden 
för utvidgningsförhandling-
arna för varje kandidatland. De 
motsvarar olika områden i 
regelverket där reformer krävs 
om landet ska uppfylla an-  
slutningsvillkoren. 
11 Utan att öppna och stänga 
dem som den skulle göra om 
anslutningsprocessen 
fungerade normalt.
12 2014 års framstegsrapport om 
f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien, s. 1.
10 Inledning 
09 
I sin framstegsrapport 2015, som offentliggjordes i november 2015, upprepade 
kommissionen sin rekommendation om att inleda anslutningsförhandlingar med 
f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Denna positiva rekommendation gäller 
dock på villkor att Przinoavtalet13 genomförs och att betydande framsteg görs i 
genomförandet av brådskande reformprioriteringar14.
10 
I tabell I  har vi sammanfattat bristerna i den administrativa kapaciteten på vissa 
nyckelområden av reformen som betonades i kommissionens framstegsrapporter 
2011–2015.13 De fyra största politiska 
partierna undertecknade 
Przinoavtalet i juni 2015. 
Avtalet bestod av de villkor 
som skulle uppfyllas och 
inbegrep fria och rättvisa val 
och utnämningen av en 
särskild åklagare som skulle 
utreda de problem som 
omgav eller uppstod till följd 
av avlyssningarna. Se även 
punkt 65 och  bilaga I .
14 I juni 2015 utfärdade 
kommissionen Urgent reform 
priorities for the former Yugo-  
slav Republic of Macedonia  
(brådskande reformprio-
riteringar för f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien) som 
byggde på iakttagelserna från 
gruppen av ledande experter. 
Dokumentet består av en lista 
över brådskande reformprio-
riteringar som ska genomföras 
av f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien vad gäller rätts-  
statsprincipen och grundläg-
gande rättigheter, avpoliti-
sering av den offentliga 
förvaltningen, yttrandefrihet 
och valreformen.
11 Inledning Tabell 1Bedömningar av den administrativa kapaciteten i de årliga framstegsrapporterna 
(2011–2015) på de områden som granskades
Kapitel Institutioner 2011 2012 2013 2014 2015
5 Offentlig upphandlingMinisteriet för ekonomi, koncessioner och enheten för 
offentlig-privata partnerskap
Statliga kommissionen för överklaganden
14 TransportpolitikInspektionen av vägar/statlig transport
Järnvägssäkerhet
Luftfartsmyndighet
21 Transeuropeiska nät Institutioner som arbetar med byggnadsarbeten
22Regionalpolitik 
och samordning av 
strukturinstrumentNationella medel, centrala avdelningen för finansiering och 
upphandling och ansvariga ministerier
Programplanering
Övervakning och utvärdering
Ekonomisk förvaltning, kontroll och revision
23Rättsväsen och 
grundläggande rättigheterInstitutioner som arbetar med att genomföra en 
korruptionsbekämpningspolitik
Domstolar som hanterar högnivåärenden
27Miljö och 
klimatförändringarRegleringsorgan (övergripande lagstiftning)
Organ som arbetar med luftkvalitet
Organ som arbetar med avfallshantering
Organ som arbetar med att se till att lagstiftningen följs
Den administrativa kapaciteten är fortfarande bristfällig/begränsad och behöver betydande/brådskande förstärkning.
Den administrativa kapaciteten har stärkts men behöver förbättras ytterligare.
Den administrativa kapaciteten har stärkts och behöver alltså inte förbättras ytterligare.
Källa:  Revisionsrätten utifrån Europeiska kommissionens framstegsrapporter.
12 Inledning 
EU:s ekonomiska föranslutningsstöd
11 
EU ger ekonomiskt och tekniskt stöd till utvidgningsländerna (västra Balkan 
och Turkiet) via instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA)15. IPA I omfattade 
perioden 2007–2013 med en total tilldelning på 10 miljarder euro, varav 615 miljo -
ner euro (6 %) gick till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. IPA II kom sedan 
med en total vägledande tilldelning på 11,7  miljarder  euro under perioden 2014–
2020, varav 664 miljoner euro (6 %) till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.
12 
Inom IPA I kan det ekonomiska stödet till landet presenteras i sju utgiftssektorer, 
vilket framgår av tabell 2 .15 IPA inrättades genom rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
av den 17 juli 2006 om upp-  
rättande av ett instrument för 
stöd inför anslutningen (IPA) 
(EUT L 210, 31.7.2006, s. 82) och 
kommissionens förordning 
(EG) nr 718/2007 av den 12 juni 
2007 om tillämpning av rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
om upprättande av ett instru-  
ment för stöd inför anslutning-
en (IPA) (EUT L 170, 29.6.2007, 
s. 1).Tabell 2IPA:s stöd till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 
2007–2013 (miljoner euro)
Sektor/finansieringsområde Total tilldelning per sektor Procent
Rättsliga och inrikes frågor 64 10 %
Reform av den offentliga förvaltningen 71 12 %
Social utveckling 67 11 %
Utveckling av den privata sektorn 45 7 %
Transport 110 18 %
Miljö 99 16 %
Jordbruk och landsbygdsutveckling 111 18 %
Annat 48 8 %
TOTALT 2007–2013 615 100 %
Källa:  Europeiska kommissionen.
13 
När IPA I startade 2007 förvaltades merparten av medlen direkt av kommissionen. 
Men 2010 hade förvaltningen av 76 % av landets IPA-anslag decentraliserats. Vid 
decentraliserad förvaltning förvaltas de tilldelade medlen av särskilda strukturer 
inom landets offentliga förvaltning. Kommissionen har dock fortsatt ansvar för 
medlen och genomför därför granskningar av transaktionerna.
13
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
14 
Målet med revisionen var att bedöma om EU:s föranslutningsstöd bidrog på ett 
ändamålsenligt sätt till att stärka den administrativa kapaciteten att genomföra 
reformer i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Vi tittade både på det ekono -
miska och det icke-ekonomiska stödet till den administrativa kapaciteten inom 
IPA I16.
15 
Vid revisionen ställde vi tre huvudfrågor:
a) Ser kommissionen till att IPA-projekt bidrar på ett ändamålsenligt sätt till  
att stärka den administrativa kapaciteten?
b) Använder kommissionen den decentraliserade förvaltningen på ett ända-  
målsenligt sätt för att bygga upp kapaciteten?
c) Bidrar kommissionens icke-ekonomiska stöd på ett ändamålsenligt sätt till  
att stärka den administrativa kapaciteten?
16 
Vi valde ut tre större sektorer till revisionen där stark administrativ kapacitet är 
avgörande för att reformer ska kunna genomföras framgångsrikt och som omfat -
tade 46 % av den totala tilldelningen: reformen av den offentliga förvaltningen 
(PAR), transport och miljö (se tabell 2 ). Vid revisionen analyserade vi dokument 
och intervjuade företrädare för kommissionen och det stödmottagande landet. Vi 
använde underlaget i projekt- och programdokument, utvärderingar och bedöm -
ningar av IPA I och landet samt kommissionens årliga framstegsrapporter.
17 
För att besvara revisionsfråga a, som vi redogör för i del 1 av iakttagelserna, 
granskade vi ett urval bestående av 17 projekt inom sektorerna reform av den 
offentliga förvaltningen, transport och miljö. I de projekt som vi valde ut inom 
reformen av den offentliga förvaltningen ingick aktiviteter på nyckelområdena 
upphandling, korruptionsbekämpning, internkontroll, kapacitetsuppbyggnad för 
decentraliserad förvaltning och utbildningsstöd till den offentliga förvaltningen. 
Syftet med projektaktiviteterna var att stärka den administrativa kapaciteten, 
till exempel genom stöd till utarbetandet av strategier, program, kursplaner, 
handböcker och förfaranden, råd om hur man stärker institutioner och organ på 
nyckelområden av reformen och tillhandahållande av utbildningskurser.16 IPA II-projekt hade ännu inte 
börjat genomföras när vi 
gjorde revisionen.
14 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 
18 
I merparten av projekten inom transport- och miljösektorerna var stärkande av 
den administrativa kapaciteten inte ett huvudmål. Vi granskade de projekt som 
hade det som huvudmål, och också projekt som skulle bidra till att bygga upp 
kapaciteten genom praktiskt arbete ( learning by doing ).
19 
De flesta av de projekt som vi tittade på var begränsade till landet, men en del, 
till exempel inom upphandling, var projekt med flera stödmottagare som var 
tillgängliga för alla länder på västra Balkan. Vi tittade också på bidraget från den 
regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA), som på samma sätt finansieras 
genom ett program med flera stödmottagare. De 17 granskade projekten presen -
teras i  bilaga II .
20 
För att besvara fråga b, som vi redogör för i del 2 av iakttagelserna, undersökte vi 
förfarandena för att bedöma landets beredskap att förvalta ett system för decen -
traliserad förvaltning av IPA-stöd och granskade hur kommissionen använde sina 
erfarenheter av denna förvaltningsmetod för att stärka landets administrativa 
kapacitet.
21 
För att besvara fråga c, som vi redogör för i del 3 av iakttagelserna, tittade vi på 
det icke-ekonomiska stödet och gick igenom de mekanismer för politisk dialog 
som inrättats enligt stabiliserings- och associeringsavtalet och även andra struk -
turer för dialog, till exempel anslutningsdialogen på hög nivå.
15
 Iakttagelser
Del 1– Hur ändamålsenligt är det ekonomiska stödet 
inför anslutningen när det gäller att stärka den 
administrativa kapaciteten?
22 
Vi undersökte om IPA-projekten på ett framgångsrikt sätt bidrog till att stärka 
den administrativa kapaciteten på nyckelområden inom reformen av den of -
fentliga förvaltningen (upphandling, korruption och internkontroll) och i trans -
port- och miljösektorerna. Vad beträffar projekten i urvalet granskade vi om den 
planerade outputen17 levererades och sedan användes av de nationella myndig -
heterna, och om effekterna18 var hållbara. Vi undersökte också vilka hinder som 
stod i vägen för den administrativa kapaciteten.
Det ekonomiska föranslutningsstödet tog inte itu med vissa 
betydande brister i den administrativa kapaciteten på ett 
tillfredsställande sätt på viktiga områden
Viktiga områden av reformen av den offentliga förvaltningen
23 
Kommissionen bedömde att den lagstiftning om offentlig upphandling som 
fanns i landet 2007 var ganska stark och relativt väl anpassad till EU-lagstiftning -
en19. Men man har haft motgångar i reformarbetet och inte lyckats tillämpa den 
lagstiftning som finns20. I framstegsrapporten 2015 påtalades behovet av att få 
bort inkonsekvenser i förhållande till EU:s regelverk, bland annat svartlistning av 
företag, villkor för att använda tilldelningskriterier och säkerställa harmonisering 
med EU:s upphandlingsregler när det gäller försvar och säkerhet och EU:s direktiv 
om upphandling från 2014, särskilt om koncessioner21.
24 
Under den granskade perioden påtalade kommissionen att insynen i systemet för 
offentlig upphandling var otillräcklig och att det saknades tillförlitliga uppgifter 
om oriktigheter22. Dessa punkter identifierades som högriskområden i framstegs -
rapporterna från 2011 och framåt23, men de granskade projekten (se bilaga II) 
gjorde ingenting åt bristerna.17 Output är det som produceras 
eller uppnås med de resurser 
som tilldelas en intervention, 
till exempel utbildningskurser 
i kapacitetsuppbyggnad som 
ges. Se Europeiska revisions-
rättens särskilda rapport 
nr 21/2015 Genomgång av 
risker med en resultatinriktad 
strategi för EU:s utvecklings- och 
samarbetsåtgärder  (http://eca.
europa.eu ).
18 Effekter är långsiktiga socio-  
ekonomiska konsekvenser 
som kan observeras under en 
viss tid efter en avslutad 
intervention, till exempel 
förbättringar av den admi-  
nistrativa kapaciteten. Ibid.
19 SEK(2007) 1432 slutlig, 
6.11.2007, Lägesrapport 2007, 
s. 28–29.
20 OECD:s Peer assistance in public 
procurement, concessions and 
public-private partnerships  
(ömsesidigt stöd vid offentlig 
upphandling, koncessioner 
och offentlig-privata partner-  
skap), slutrapport från oktober 
2011 och framstegsrapport 
2015 och SWD(2015) 212 final, 
s. 35–36.
21 Ibid.
22 SEK(2009) 1335 slutlig, 
framstegsrapport 2009, s. 35, 
SEK(2010) 1332 slutlig, 
framstegsrapport 2010, s. 14, 
SEK(2011) 1203 slutlig, 
framstegsrapport 2011, s. 14, 
SWD(2012) 332 final, 
framstegsrapport 2012, s. 12, 
COM(2013) 700 final, 
framstegsrapport 2013, s. 11 
och 42, SWD(2014) 303 final, 
framstegsrapport 2014, s. 25. 
Se även den tematiska 
utvärderingen av IPA-stödet 
till korruptionsbekämpning 
2014/348-486/2, s. 74.
23 Framstegsrapport 2011, s. 14, 
framstegsrapport 2012, s. 12, 
framstegsrapport 2013,  s. 11 
och 42 och framstegsrapport 
2014, s. 25.
16 Iakttagelser 
25 
Kommissionen påtalade också behovet av att göra systemet för offentlig upp -
handling effektivare. De granskade projekten erbjöd utbildningskurser som 
främst var inriktade på lagstiftningen om offentlig upphandling och inte till -
räckligt behandlade behovet av att stärka kapaciteten så att effektiva offentliga 
upphandlingar skulle kunna genomföras. Det första projektet i det granskade 
urvalet (se bilaga II ) gav stöd till utbildning som ges av nämnden för offentlig 
upphandling, det organ som har huvudansvaret för att stärka kapaciteten hos de 
upphandlande myndigheterna. Men nämndens utbildning stärkte inte nämnvärt 
den administrativa kapaciteten24.
26 
Nämnden hade redan ett elektroniskt system för offentlig upphandling som 
inrättades 2008. För att den offentliga upphandlingen skulle bli effektivare på ett 
övergripande plan inbegrep projekt 1 en översyn av systemet, men det gav inget 
stöd för att förbättra det.
27 
Kommissionen och andra intressenter har konsekvent påtalat brister i korrup -
tionsbekämpningen som bör hanteras som en prioriterad fråga25. De nationella 
myndigheterna gjorde politiska åtaganden för att bekämpa korruptionen, till ex -
empel inom ramen för SAA. I regeringens arbetsprogram för perioden 2011–2015 
åtog sig landet att föra en obeveklig kamp mot korruptionen. Det ledde till att 
statliga program och tillhörande åtgärdsplaner antogs, men de har inte omsatts 
i praktisk handling eller lett till konkreta resultat. Kommissionen har använt flera 
metoder för att ta itu med korruptionsbekämpningen. Men så länge det inte förs 
några formella anslutningsförhandlingar med f.d. jugoslaviska republiken Make -
donien har kommissionen inte kunnat tillämpa den mer omfattande strategi som 
normalt fastställs för kandidatländer inom deras respektive förhandlingsram26. 
Det innebar också att under den granskade perioden var kommissionens strategi 
avseende stödet till kapacitetsuppbyggnad på detta nyckelområde inte tillräck -
ligt tydlig.
28 
Kommissionen har använt IPA I-projekt för att tillgodose en del isolerade ka -
pacitetsuppbyggnadsbehov. Vi granskade två projekt inom reformen av den 
offentliga förvaltningen som syftade till att bygga upp kapaciteten och som hade 
genomförts eller höll på att genomföras när vi gjorde revisionen (se bilaga II ). 
Syftet med projekt 5 var att stärka SCPC:s arbete. SCPC är det främsta organ som 
ansvarar för att förebygga korruption. Men projektet försökte inte göra något åt 
att SCPC inte kunde fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt på grund 
av de nationella myndigheternas otillräckliga åtagande på området. Det var inte 
oberoende bland annat därför att tydliga kriterier inte tillämpas när den högre 
ledningen utses eller avskedas27. Enligt kommissionens framstegsrapport 2011 är 
organet dessutom inte tillräckligt bemannat eftersom det endast har hälften av 
den personal som krävs för att utföra arbetet på ett ändamålsenligt sätt28.24 OECD (2013) The Former 
Yugoslav Republic of Macedonia 
Priorities Report 2013  (rapport 
om f.d. jugoslaviska republiken 
Makedoniens prioriteringar 
2013), Sigmas landbedöm-
ningsrapporter, 2013/09, OECD 
Publishing, s. 13.
25 Se t.ex. L. Grozdanovska 
Dimishkovska, Nations in 
Transition  (övergångsnationer), 
s. 424–425, och Macedonia 
2013 Human Rights Report from 
the US Department of State  
(Makedonien 2013, rapport om 
mänskliga rättigheter från från 
USA:s utrikesdepartement), 
s. 17 ( http://www.state.gov/
documents/
organization/220516.pdf ).
26 Framför allt genom gransk-
ningsrapporter och tillhörande 
åtgärdsplaner och öppnings- 
och stängningsriktmärken i 
förhandlingskapitlen.
27 Se den EU-finansierade 
rapporten Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo  (att inrätta en 
jämförande indikatorbaserad 
övervakning av korruptions-
bekämpningens framsteg 
i EU:s kandidatländer, poten-  
tiella kandidatländer och 
Kosovo), s. 35. I kommissionens 
framstegsrapport 2011 anges 
att frågor har väckts om de 
kriterier som parlamentet 
använde när den utsåg sju nya 
medlemmar i SCPC och 
i kommissionens framstegs-
rapport 2013 anser man att 
avskedandet av den tidigare 
ordföranden för SCPC utan 
någon tydlig rättslig grund är 
oroande.
28 Se även den tematiska 
utvärderingen av IPA-stöd till 
korruptionsbekämpningen 
2014/348-486/2 Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption  (förebyggande och 
bekämpning av korruption på 
ett effektivt sätt), s. 125, där det 
står att korruptionsbekämp-
ningens effektivitet hänger på 
att staten kan övervinna 
sådana faktorer som SCPC:s 
bristande oberoende och 
budgetbegränsningar och den 
allmänna bristen på admi-  
nistrativ kapacitet hos stöd-  
mottagarna.
17 Iakttagelser 
29 
Eftersom det saknas en ändamålsenlig regeringsstrategi för korruptionsbekämp -
ningen har kommissionen gett stöd till organisationer i det civila samhället som 
kan bidra till att göra allmänheten uppmärksam på misstankar om korruption. 
Projekt 6 gav stöd till organisationer i det civila samhället genom att hjälpa dem 
att ta fram och sprida bästa praxis i det avseendet. Men vi konstaterade att kom -
missionens strategi på detta nyckelområde skulle kunna bli bättre när det gäller 
att stärka det potentiella bidraget från organisationer i det civila samhället som 
arbetar för ökad insyn och kunskapsutbyte.
30 
Kommissionen använde IPA:s föranslutningsstöd när den hjälpte de nationella 
myndigheterna att införa en solid lagstiftning om internkontroll. När IPA I starta -
de bedömdes lagen om offentlig intern finansiell kontroll utgöra en god grund 
för att reformera förvaltningen av finansiella strukturer och kontrollstrukturer 
och internrevision29. Under den granskade perioden var IPA-projekten inriktade 
på den ekonomiska förvaltningen och kontrollkapaciteten i de verksamhetsstruk -
turer som inrättats för den decentraliserade förvaltningen av IPA-medel, men inte 
i resten av den offentliga förvaltningen.
31 
De nationella myndigheterna gjorde å sin sida små framsteg när det gällde att 
stärka den administrativa kapaciteten på området och tillämpade inte PIFC-la -
gen till fullo. I sin framstegsrapport 2015 påtalade kommissionen till exempel att 
de flesta internrevisionsenheter inte har tillräckligt många revisorer och att de 
visserligen genomför sina revisioner utifrån strategiska och årliga planer men 
att de inte grundas på operativa och systematiska risker. Dessutom är internrevi -
sionsarbetet främst inriktat på regelefterlevnad och inbegriper inte analyser av 
systembrister eller aspekter som handlar om huruvida de får valuta för pengarna, 
och kvalitetssäkringen måste bli bättre.
32 
Internrevisionsenheternas otillräckliga kapacitet har försvagat internkontrollen 
och gjort att cheferna bryr sig mindre om internrevisorernas granskningsresultat. 
Andra givare än kommissionen gav stöd för att stärka internrevisorernas kompe -
tens under den granskade perioden. Till exempel finansierade Förenta staternas 
myndighet för internationell utveckling (United States Agency for International 
Development) utbildning för internrevisorer vid Chartered Institute of Public Fi -
nance and Accountancy (CIPFA) Centre of Excellence i Slovenien. Internrevisions -
kapaciteten och internkontrollen är dock fortfarande bristfällig generellt sett.29 SEK(2008) slutlig, 
Framstegsrapport 2008, s. 59.
18 Iakttagelser 
33 
Att det finns en stark internkontroll har blivit viktigare under IPA II eftersom kom -
missionen arbetar med landet för att utarbeta ett program för sektorsövergripan -
de budgetstöd till förvaltningen av de offentliga finanserna för 2016.
Transport och miljö
34 
Det främsta målet med IPA-anslagen för transport- och miljösektorerna (18 res -
pektive 16 % av anslagen för 2007–2013 – se tabell 2 ) var att förbättra den regio -
nala infrastrukturen. En del av medlen var öronmärkta för att stärka den offentli -
ga förvaltningens kapacitet att utarbeta och tillämpa lagstiftning i linje med EU:s 
regelverk. Den procentandel av medlen som användes till kapacitetsuppbyggnad 
inom transportsektorn (1 %) var betydligt lägre än inom miljösektorn (15 %) trots 
att båda sektorerna hade liknande kapacitetsbrister (se diagram 1 ).Diagram 1IPA-anslag per sektor (2007–2013) (i miljoner euro)
Källa:  Europeiska kommissionen.0 20 40 60 80 100 120
Projekt för direkt kapacitetsuppbyggnad Andra projektRättsliga och inrikes frågor
Reform av den oﬀentliga förvaltningen och EU-integration
Jordbruk och landsbygdsutveckling
Miljö och klimatförändringarKonkurrenskraft
Sysselsättning
TransportFlera stödmottagare
Annat
Gränsöverskridande samarbete
19 Iakttagelser 
35 
Det fanns visserligen inga särskilda IPA-anslag för att bygga upp kapaciteten 
inom den decentraliserade förvaltningens verksamhetsstruktur30, men IPA-med -
len till både transport- och miljösektorn hade med lärande genom praktiskt 
arbete ( learning by doing ) som ett indirekt mål. Men det var få verksamheter i de 
granskade projekten 12–17 (se bilaga II ) som tydligt gav ett sådant stöd. Till ex -
empel försvårades kunskapsöverföringen av att konsulternas kontor låg på en an -
nan plats än den där de anställda i landet som deltog i projekt 15 satt. Projekt 17 
var däremot ett exempel på lyckad kunskapsöverföring tack vare att de anställda 
i den offentliga förvaltningen hade god användning av de råd de fick via Jaspers 
tekniska stöd när de utarbetade projektets kravspecifikationer31.
36 
Inom IPA II minskade kommissionen landets samlade anslag med fyra miljoner 
euro därför att de nationella myndigheterna avböjde stöd till tekniskt stöd och 
kapacitetsuppbyggnad inom transportsektorn. Landet går visserligen miste om 
dessa medel men om det åtar sig att tillgodose behoven av administrativ kapaci -
tetsuppbyggnad och genomföra övergripande reformer kan medlen omfördelas 
inom det befintliga programmet.
Merparten av den planerade outputen levererades med den 
utnyttjades inte alltid
37 
Innan kommissionen gör slutbetalningar för avslutade IPA-projekt får den en slut-  
rapport från stödmottagaren. Vår revision visade att all planerad output eller det 
mesta av den hade levererats i de elva avslutade projekten i det granskade urva -
let. Men i tolv av de granskade projekten utnyttjades en del av outputen endast 
delvis eller inte alls. I  ruta 1  finns exempel på projektoutput som inte utnyttjades 
av de nationella myndigheterna.30 I verksamhetsstrukturen ingår 
den upphandlande myndig-
heten och ansvariga mini-  
sterier.
31 Jaspers är ett partnerskap för 
tekniskt stöd mellan GD 
regional- och stadspolitik, EIB 
och EBRD som ger oberoende 
råd för att hjälpa stödmot-
tagande länder att utarbeta 
högkvalitativa större projekt.
20 Iakttagelser 
38 
Ibland utnyttjades inte outputen på grund av att ytterligare investeringar kräv -
des. Se ruta 2 .Ruta 1 Ruta 2Output som inte utnyttjades av de nationella myndigheterna
Projekten 8 och 9 finansierade ReSPA, en skola som grundades 2006 i Montenegro och ger stöd till kapacitets -
uppbyggnad till alla länder på västra Balkan. Kommissionen betalar 1,2  miljoner  euro om året till ReSPAs akti -
viteter. Varje deltagande land, varav f.d. Jugoslaviska republiken Makedonien är ett, bidrar med 150 000 euro 
om året till skolans löpande kostnader. Även om en nationell företrädare sitter i ReSPAs styrelse konstaterade 
vi att landet inte har utnyttjat de utbildningskurser, de jämförande bedömningar och det nätverksarbete som 
skolan erbjuder i särskilt stor utsträckning. Det berodde på att de inte ansågs vara relevanta för eller inte upp -
skattades av personalen vid landets offentliga förvaltning.
Syftet med projekt 12 var att stärka den administrativa och operativa kapaciteten hos den statliga transport -
inspektionen och se till att lagstiftningen om vägtransport efterlevdes. Projektet avslutades i juli 2014 men 
när vi genomförde revisionen nio månader senare hade inspektionen ännu inte utnyttjat hälften av projektets 
output, till exempel den strategiska utvecklingsplanen eller handlingsplanen eller de kravspecifikationer som 
utarbetats till anbudsinfordringarna.
Projekt 15 inrättade två regionala organ för avfallshantering och ett offentligt informationssystem för avfalls -
hantering. Projektet avslutades i juni 2012, men informationssystemet utnyttjades inte när vi genomförde 
revisionen.
Ytterligare investeringar krävs för att outputen ska kunna utnyttjas
Syftet med projekt 7 var att förbättra det nationella systemet för utbildningssamordning och genomföran -
det av regelverket för förvaltning av den offentliga förvaltningen. En viktig output från detta projekt var att 
funktionella analyser genomfördes för att man skulle identifiera luckor i den administrativa kapaciteten. Det 
arbetet har enorm potential att bidra till en strategi för kapacitetsuppbyggnad. Projektet var dock endast ett 
pilotprojekt och även om det gav vägledning för fortsatta analyser kanske landet ändå inte kan avsluta arbe -
tet och använda det för att täppa till luckor i kapaciteten utan ytterligare ekonomiskt stöd.
Inom projekt 7 utvecklades också elektroniska inlärningsverktyg som en flexibel metod för att stärka den ad -
ministrativa kapaciteten. För att nå sin fulla potential måste dock denna output göras mer allmänt tillgänglig 
och integreras i en övergripande utbildningsstrategi.
Projekt 11 gav tekniskt stöd för att stärka kapaciteten i de verksamhetsstrukturer som inrättats för förvalt -
ningen av IPA-medel enligt den decentraliserade förvaltningsmetoden. Den output som levererades bestod 
av kvalificerade utbildare, kursplaner och utbildningspaket och man utvecklade en verktygslåda och resurs -
bibliotek för att stärka övervaknings- och utvärderingskapaciteten. När projektet hade avslutats använde de 
nationella myndigheterna de kvalificerade utbildarna, men endast under en begränsad tidsperiod. Det hade 
krävt ytterligare investeringar i nationell personal och större resurser om man skulle använda dessa utbildare 
mer. De nationella myndigheterna använde inte övervaknings- och utvärderingsverktygen, som det kommer 
att kosta pengar att uppdatera och lägga upp på internet.
21 Iakttagelser 
Projektens effekter var ofta begränsade och inte alltid 
hållbara
39 
Elva av de granskade projekten fick begränsad effekt som ofta blev kortvarig. 
Inom en del av projekten vidtogs inga åtgärder för att de skulle bli hållbara.  
I andra fall vidtog de nationella myndigheterna inga åtgärder för att effekterna 
skulle bli hållbara. Se ruta 3 .Ruta 3Exempel på begränsade och kortvariga effekter
Projekt 5 hjälpte den statliga kommissionen för förebyggande av korruption (SCPC) att utarbeta dokument till 
en strategi för att förebygga korruption. Det arbetet hade liten inverkan på landets korruptionsbekämpning 
eftersom det inte ingick i en bredare nationell strategi för korruptionsbekämpning och eftersom SCPC inte 
hade det oberoende och de resurser som krävs för att den på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna övervaka 
genomförandet av den egna strategin vid alla berörda institutioner. Projektets potentiella effekter försvaga -
des ytterligare av att det tog tre år för kommissionen att följa upp det med ett nytt projekt.
Projekt 6 var inriktat på kapaciteten hos organisationer i det civila 
samhället att bekämpa korruption och organiserad brottslighet. 
Det förekom en positiv utveckling av bästa praxis och nätverksar -
bete. Men när EU-finansieringen upphör kommer projektet troli -
gen inte att bli hållbart. Det beror på att den enda institution som 
har visat intresse av att ge fortlöpande stöd på området saknar 
både den auktoritet som krävs och kapacitet att fortsätta arbetet.
Projekt 10 hjälpte till att inrätta en central anläggning för IPA-ut -
bildning och IPA-stöd (ITSF). Den har haft relativt liten effekt när 
det gäller att stärka den administrativa kapaciteten. Ett skäl är att 
få av de utbildare som utbildades inom projektet gav de kurser 
som det var meningen att de skulle ge. Det berodde antingen på 
att de inte fick ledigt från sitt andra jobb eller på att de inte var 
motiverade att ta på sig något som betraktades som en ytterligare 
och otacksam uppgift. Efter det att de ursprungliga kontrakten 
med utbildarna hade löpt ut gjorde de nationella myndigheterna 
ingenting för att det skulle bli lättare för ITSF att få tillgång till nya 
utbildare. Varken de nationella myndigheterna eller kommissionen 
har gett ekonomiskt stöd för att åtgärda bristen på utbildare. 
Ett annat skäl var att de nationella myndigheterna inte formellt 
centraliserade IPA-utbildningen inom ITSF, vilket innebär att en 
stor del av utbildningen fortsätter att ges vid de enskilda ansvariga 
ministerierna (se fotot).
Lokalerna där enheten IPA-utbildning och IPA-stöd sitter 
i Skopje (projekt 10).
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
22 Iakttagelser 
40 
Många av de granskade projekten fick ingen effekt på grund av de hinder som 
uppstod till följd av stela strukturer och en stel organisation i den offentliga 
förvaltningen. I en del projekt där till exempel upphandlande myndigheter del -
tog konstaterade vi att det inte gick att göra personal- och erfarenhetsutbyten 
mellan ministerierna på grund av bristande flexibilitet. Dessutom hände det ofta 
att den administrativa personal som fått utbildning genom tre av de granskade 
projekten för att utbilda annan personal inte fick ledigt för att ge kurser, och 
verksamhet av det slaget kompenserades inte på något sätt. När det gäller mer 
än hälften av de granskade projekten konstaterade vi att den personal som fått 
utbildning inte alltid uppmuntrades eller tilläts att använda de färdigheter som 
de hade förvärvat, och en överdriven rotation av personal och stor personalom -
sättning ledde till en brist på kvalificerad personal. Ruta 3Projekt 16 gav utbildning till personal som mäter luftkvaliteten men åtgärdade inte det största hindret för 
ett fullt fungerande system för övervakning av luftkvaliteten, som är den bristande kapaciteten i fråga om 
fungerande utrustning. Dessutom har det kalibreringslaboratorium som fick stöd inom projektet ännu inte 
ackrediterats eller bemannats.
Projekt 17 tillhandahöll en metod för att se till att principen att förorenaren betalar efterlevs och stärka ka -
paciteten att göra det, men den har ännu inte satts i verket av de nationella myndigheterna. Samma projekt 
förberedde införandet av avgifter för att garantera avfallshanteringsanläggningarnas hållbarhet, men landet 
har ännu inte inrättat ett regleringsorgan som ser till att avgifterna betalas. Projektet hade inte fått någon 
hållbar effekt när vi genomförde revisionen.
23 Iakttagelser 
Hinder som gjorde att den administrativa kapaciteten inte 
kunde stärkas
41 
Kommissionen hade ingen övergripande strategi för stödet till att stärka den 
administrativa kapaciteten i landet, och de granskade projekten passade inte 
alltid ihop som en del av en enhetlig, sammanhållen och samordnad metod. En 
del projekt byggde inte vidare på tidigare stöd inom samma sektor och följdes 
inte upp tillräckligt med ytterligare stöd. Ofta berodde det på att kommissionen 
tvingades göra vissa val på grund av de begränsade resurser som fanns tillgängli -
ga för en mängd olika EU-politikområden i landet. Dessutom var enskilda projekt 
ofta mycket ambitiösa och hade åtskilliga mål.
42 
IPA-stödets mål hindrades också av att stödet inte var tillräckligt tillgängligt, 
flexibelt och målinriktat. Till exempel försvagades ofta de granskade projektens 
effekter av att det tog minst fyra år från det att behovet av stöd fastställdes tills 
resultat levererades. I vissa fall hade behoven ändrats innan resultaten leverera -
des. Det berodde delvis på den långdragna processen för att mobilisera IPA-
medel. Det berodde också på att projekten inte alltid var tillräckligt mogna när 
de valdes ut, vilket gjorde genomförandet mindre effektivt.
43 
Inom IPA I hade kommissionen inte tillgång till medel som den kunde mobilise -
ra snabbt för att åtgärda problem allteftersom de uppkom. Ett exempel på hur 
medel kan användas på detta sätt kom under den politiska krisen på senare tid. 
Kommissionen lyckades få fram medel med kort varsel och under exceptionella 
omständigheter och kunde ge ett flexibelt, målinriktat och omedelbart expert -
stöd till brådskande och känsliga politiska prioriteringar.
24 Iakttagelser 
44 
De fortsatta hindren för att stärka den administrativa kapaciteten i landet inne -
bar att föranslutningsstödets mål inte alltid uppnåddes. Ett stort problem har 
varit att det saknas politisk vilja på hög nivå och ett politiskt åtagande att stödja 
IPA-projekt från de nationella myndigheternas sida. På politisk nivå är man till ex -
empel fortfarande ovillig att utveckla en offentlig förvaltning som är oberoende, 
stark och representativ (se ruta 4 ).Ruta 4Ovilja att utveckla en offentlig förvaltning som är oberoende, stark och 
representativ
Med kommissionens stöd införde landet i februari 2015 en ny rättslig ram för en professionell offentlig förvalt -
ning. Den främsta drivkraften bakom lagstiftningen var att garantera att rekryteringen av offentliganställda 
grundas på meriter och likabehandling. Lagstiftningen har fortfarande vissa luckor men innebär ett stort steg 
framåt för utvecklingen av en stark, oberoende och professionell offentlig förvaltning. Två dagar innan lagen 
trädde i kraft antog parlamentet en ny lag som omvandlade tillfälliga tjänster till fasta tjänster. Lagen kring -
går principerna om en meritgrundad rekrytering och har gjort att tusentals tillfälligt anställda har blivit fasta 
tjänstemän eller offentliganställda utan något allmänt uttagningsprov.
Projekt 7 utbildade 600 administrativa tjänstemän som tillhörde de 2 400 anställda som rekryterades av de 
nationella myndigheterna från minoritetsgrupper32 enligt Ohrid-ramavtalet33 om en rättvis representation. De 
berörda individerna fick lön men var inte i aktiv tjänst. Syftet med utbildningen var att öka sannolikheten för 
att deltagarna skulle erbjudas en tjänst. När vi genomförde revisionen fick de flesta anställda som hade fått 
utbildning inom projektet fortfarande lön men de var inte i aktiv tjänst. Målet att uppnå en rättvis representa -
tion inom den offentliga förvaltningen uppnåddes inte.
32 Etniska albaner, serber, turkar, romer m.fl.
33 Ohrid-ramavtalet var ett fredsavtal som regeringen och företrädare för den etniska albanska gruppen undertecknade den 13 augusti 2001. I och 
med avtalet upphörde den väpnade konflikten mellan den etniska albanska nationella befrielsearmén och de nationella säkerhetsstyrkorna och 
lades grunden för stärkta rättigheter för de etniska albanerna.
25 Iakttagelser 
Del II – Att använda decentraliserad förvaltning till 
kapacitetsuppbyggnad
45 
Vi granskade hur den decentraliserade förvaltningen infördes inom IPA I och 
hur kommissionen löste de problem som uppkom när denna förvaltningsmetod 
användes. Vi granskade också om kommissionens användning av decentraliserad 
förvaltning stärkte den administrativa kapaciteten.
Landet var inte redo att hantera den mängd komplexa i IPA-
medel med decentraliserad förvaltning
46 
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien bad kommissionen att decentralisera 
förvaltningen av IPA-medel till de nationella myndigheterna 200834. År 2010 
ansvarade landet för att upphandla och genomföra 470 miljoner euro (76 %) av 
den totala finansieringsramen för IPA I, om inte annat följde av kommissionens 
förhands- eller efterhandskontroller. De nationella myndigheterna var skyldi -
ga att inrätta verksamhetsstrukturer för förvaltningen av de decentraliserade 
IPA-medlen.
47 
Decentraliseringen gjordes i enlighet med de lagstadgade kraven. Men kommis -
sionen var inte skyldig att bedöma om de nationella myndigheterna var redo att 
förvalta den volym komplexa IPA-medel som skulle decentraliseras. Om metoden 
för decentraliserad förvaltning ska fungera ändamålsenligt krävs det att verksam -
hetsstrukturerna har tillräcklig kapacitet.
48 
Kort efter det att decentraliseringen började kunde de nationella myndigheterna 
inte hålla tidsfristerna för att lämna kontraktshandlingarna för förhandskon -
troller av kommissionen. Det berodde ofta på att de lämnade in dokument av 
otillräcklig kvalitet som då måste skickas tillbaka. Så var det med en tredjedel av 
dokumenten 2014. Upphandlingstakten minskade. Vid utgången av 2014 hade 
förseningarna lett till att 70 miljoner euro inom IPA I (11 % av de IPA-medel som 
anslogs till landet) återtogs35 och att det fanns 244 miljoner euro att ingå åtag -
anden för (cirka 40 % av det totala beloppet). I många fall ledde återtagandena 
till att projekt som skulle finansiera nyckelreformer inte blev av. Till exempel 
fördelades 33 miljoner euro för 2010 men eftersom tolv av de 31 projekt som 
presenterats för finansiering inte blev av gick 10 miljoner euro (33 %) i praktiken 
förlorade och kunde inte användas till att finansiera landets reform.34 Se artiklarna 11 och 14 
i förordning (EG) nr 718/2007.
35 Kommissionen återtar medel 
som anslagits till ett projekt 
om de inte har använts före 
den fastställda tidsfristen. 
Medlen går då förlorade för 
det aktuella projektet.
26 Iakttagelser 
49 
Kommissionen ansåg att förseningarna berodde på den högst centraliserade 
beslutsprocessen, som förhindrar snabba beslut, och även en brist på materiella 
resurser, personal och på tillräckligt kvalificerad personal, samt misstankar om 
politisk inblandning i upphandlingen och dåligt interinstitutionellt samarbete. 
Brister av den här typen hade kommissionen redan påtalat i fråga om resten av 
den offentliga förvaltningen innan förvaltningen decentraliserades. Om kommis -
sionen hade beaktat de brister som redan konstaterats i den offentliga förvalt -
ningen bättre skulle den kanske ha kommit fram till att beslutet att decentralisera 
förvaltningen borde skjutas upp eller till att en mindre andel IPA-medel borde 
decentraliseras inom de begränsningar som fastställs i gällande förordningar.
Kommissionen har vidtagit åtgärder men ytterligare medel 
kommer troligen att återtas
50 
Utifrån erfarenheterna från arbetet med andra utvidgningsländer utgick kommis -
sionen från att de första åren med decentraliserad förvaltning skulle bli en period 
av lärande och kunskapsöverföring. Den arbetade med landet för att försöka 
komma till rätta med orsakerna till förseningarna i upphandlingen och genom -
förandet av IPA-medel. Ändå tror man att betydande IPA I-medel kommer att 
återtas 2015, 2016 och 2017.
51 
År 2015 vidtog kommissionen åtgärder för att förbättra situationen när det gällde 
IPA I-medel, till exempel genom att åter centralisera förvaltningen av en del 
IPA-projekt och påskynda upphandlingsförfarandena genom att minska antalet 
förhandskontroller. När det gäller IPA II håller kommissionen för närvarande på 
att bedöma vad som är en optimal nivå för decentralisering och planerar att bli 
selektivare när den väljer vilka typer av projekt som ska decentraliseras och för -
valtas av de nationella myndigheterna.
Decentralisering av förvaltningen kunde ha använts i större 
omfattning som ett kapacitetsuppbyggnadsverktyg för den 
offentliga förvaltningen
52 
När förvaltningen decentraliserades 2010 var det främsta målet att förbereda 
landet för den kommande förvaltningen av EU:s struktur- och jordbruksmedel. 
Man inriktade sig därför på att inrätta strukturer för en decentraliserad förvalt -
ning och stärka den administrativa personalens kapacitet att arbeta med dessa 
strukturer.
27 Iakttagelser 
53 
Decentraliseringen av förvaltningen krävde stora investeringar i resurser av såväl 
landet som av kommissionen. Landet avdelade till exempel 436 administrativt 
anställda som skulle arbeta i verksamhetsstrukturerna till en årlig lönekostnad 
på 4,7  miljoner  euro (uppgifter för 2014). Både kommissionen och landet erbjöd 
utbildning i hur man inrättar verksamhetsstrukturer och planerar, upphandlar 
och genomför IPA-projekt.
54 
Den decentraliserade förvaltningen har stärkt kapaciteten i verksamhetsstruktu -
rerna. Internkontrollen är starkare och de operativa besluten fattas för det mesta 
på lämplig nivå med mindre politisk inblandning än i andra delar av den offent -
liga förvaltningen. EU-delegationens stränga förhandskontroller har gett ytterli -
gare möjlighet till lärande genom praktiskt arbete ( learning by doing )36. Verksam -
hetsstrukturerna har blivit ”kompetenscentrum” när det handlar om administrativ 
kapacitet.
55 
Stärkandet av den administrativa kapaciteten var visserligen inte ett mål för 
den decentraliserade förvaltningen, men kommissionen kunde ha utnyttjat sina 
erfarenheter och uppmuntrat de nationella myndigheterna att överföra kunskap 
till resten av den offentliga förvaltningen, till exempel genom lärande genom 
praktiskt arbete ( learning by doing ). Verksamhetsstrukturerna för decentraliserad 
förvaltning betraktades som parallella organisationer och även skilda från resten 
av den offentliga förvaltningen. Till exempel ingick de inte i landets strategi för 
reform av den offentliga förvaltningen för 2010–2015. När vi granskade urvalet 
av projekt noterade vi att de samlade kunskaperna om och erfarenheterna av 
verksamhetsstrukturerna inte överfördes i särskilt stor utsträckning till resten av 
den offentliga förvaltningen. Därför har erfarenheterna av decentraliseringen av 
förvaltningen inte bidragit i någon betydande grad till en allmän förbättring av 
den administrativa kapaciteten i landet.36 Förhandskontroller är en 
nödvändig del av den 
decentraliserade förvalt-
ningen i det här skedet för att 
skydda EU:s ekonomiska 
intressen.
28 Iakttagelser 
Del III – Den politiska dialogens bidrag till att stärka 
den administrativa kapaciteten
56 
Vi undersökte hur man använde sig av de huvudsakliga strukturer som inrättades 
enligt stabiliserings- och associeringsavtalet för den politiska dialogen mellan 
kommissionen och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien för att bidra till att 
stärka den administrativa kapaciteten. Vi undersökte också vilket bidrag den 
politiska dialogen gav utanför dessa formella strukturer och genom alternativa 
strukturer som inrättades under den granskade perioden för att kompensera 
för att man inte hade den ram för dialogen som anslutningsförhandlingarna 
tillhandahåller.
Den politiska dialogen var välorganiserad men bidrog inte 
nämnvärt till att stärka den administrativa kapaciteten 
generellt sett
57 
De huvudsakliga strukturerna för den politiska dialogen inrättades inom ramen 
för SAA. Strukturerna utgörs av stabiliserings- och associeringsrådet, stabilise -
rings- och associeringskommittén, sju SA-underkommittéer och den särskilda 
gruppen för reformen av den offentliga förvaltningen. Kommissionen och landet 
möts regelbundet i dessa forum för att se till att reformen går framåt och för att 
komma till rätta med landets otillräckliga kapacitet.
58 
Dialogen på högsta nivå sker i stabiliserings- och associeringsrådet37 som både 
bedömer hur långt landet har kommit med att uppfylla de politiska och ekono -
miska kriterierna för anslutning (Köpenhamnskriterierna) och med det ekonomis -
ka samarbetet. Under den granskade perioden kretsade diskussionen ofta kring 
behovet av att undanröja de hinder som fortfarande stod i vägen för att stärka 
den administrativa kapaciteten. En del av de nyckelområden behandlades var 
följande:
a) Behovet av politiska förbättringar och bättre efterlevnad av lagstiftningen 
om man ska uppnå konkretare resultat i korruptionsbekämpningen.
b) Behovet av att respektera och bygga upp den offentliga förvaltningens 
oberoende.
c) Behovet av att tillämpa principerna om öppenhet, meriter och rättvis repre -
sentation på alla nivåer i landet.37 Vid mötena närvarade 
unionens höga representant 
för utrikes frågor och säker-  
hetspolitik/kommissionens 
vice ordförande (eller hennes 
företrädare), kommissionsl-
edamoten med ansvar för 
grannskapspolitik och utvidg-  
ningsförhandlingar och 
ministrar eller statssekreterare 
i landet.
29 Iakttagelser 
59 
Företrädare för kommissionen och landet diskuterade även brister i den admi -
nistrativa kapaciteten vid årsmötena i SA-underkommittéerna och den särskilda 
gruppen för reformen av den offentliga förvaltningen. Diskussionerna i alla 
SAA-strukturer intensifierades visserligen under den granskade perioden men 
problemen kvarstod.
60 
De strukturer för den politiska dialogen som inrättades inom ramen för SAA 
passade visserligen anslutningsprocessen väl när den fortfarande var i gång, men 
under den granskade perioden bidrog de inte på något framgångsrikt sätt till att 
stärka den administrativa kapaciteten. Det berodde delvis på att de nationella 
myndigheterna saknade politisk vilja att komma vidare. Det berodde även på att 
avsaknaden av formella framsteg mot anslutning minskade kommissionens po -
tentiella möjlighet att uppmana landet att stärka den administrativa kapaciteten. 
Till exempel inbegriper den ram som tillhandahålls vid anslutningsförhandlingar 
i regel en granskning av varje politikområde (framtida förhandlingskapitel) för att 
man ska kunna avgöra hur väl förberett landet är på området. Utifrån den gransk -
ningen kan kommissionen rekommendera att vissa villkor (öppningsriktmärken, 
interimistiska riktmärken och stängningsriktmärken) ska vara uppfyllda innan 
respektive kapitel kan öppnas för förhandling eller stängas. Denna struktur finns 
för närvarande inte i landet.
Andra dialogmekanismer tillgodosåg behovet av att stärka 
den administrativa kapaciteten men ledde inte till några 
framsteg när det gällde att undanröja underliggande hinder
61 
Kommissionen har fortlöpande fört en bilateral dialog med f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien om särskilda teman av intresse för landet. Administrativ 
personal från ministerierna och kommissionen har haft många utbyten om en rad 
olika frågor. Det har gett landet möjlighet att få lära sig EU:s metoder och förstå 
EU:s utvidgningspolitik, och vissa framsteg har också gjorts på en del känsliga 
områden. Till exempel hjälpte kommissionen landet att förbereda och dokumen -
tera korruptionsfall. Det arbetet hade den positiva effekten att den tillgängliga 
informationen om korruptionsmisstankar som följs upp av de nationella myndig -
heterna ökade. Men dokumentationen innehåller ingen information om misstan -
kar som inte följdes upp.
30 Iakttagelser 
62 
Kommissionens metod för att ge stöd till utvidgningsländer ändrades 2014 när 
dialogen centraliserades till GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. 
På de flesta politikområden har landet inte längre någon dialog med de berörda 
generaldirektoraten vid kommissionen utan med sektorspecifika centrum med 
tematiska expertkunskaper som inrättades som ett led i omorganisationen 2015 
av GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar. En annan förändring är 
att inom IPA II får den decentraliserade förvaltningen i transport- och miljösekto -
rerna inte längre något stöd från GD Regional- och stadspolitik38. Det bekymrar 
de berörda delarna av den offentliga förvaltningen som anser att de har blivit av 
med ett viktigt stöd för att stärka landets administrativa kapacitet.
63 
Det faktum att den ram som anslutningsförhandlingarna tillhandahåller (se 
punkt 60) saknades gjorde att landet tappade fart i reformarbetet på många vik -
tiga områden. För att motarbeta det har kommissionen utforskat alternativa sätt 
att föra den politiska dialogen framåt. År 2012 påbörjades en anslutnings-  
dialog på hög nivå som en brygga för att inleda förhandlingar. Dialogen inrik -
tades på mål som kommissionsledamoten för europeisk grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar och premiärministern hade enats om39. Dialogen 
omfattade liknande frågor som de som hade behandlats inom SAA-strukturerna, 
bland annat behovet av att stärka den administrativa kapaciteten och undanröja 
hinder för att genomföra reformer. Dialogen ägde rum på hög politisk nivå och 
teknisk nivå. Efter misstankar om bedrägeri i parlamentsvalen 2012 bojkottade 
det största oppositionspartiet parlamentet i mer än två år. Det medförde att 
anslutningsdialogen på hög nivå avbröts från 2013 till september 2015 även om 
vissa framsteg gjordes i tekniska frågor.
64 
Kommissionen var medveten om behovet av att komma vidare trots att det sak -
nades en ram för dialogen och uppgav 2013 att den ”[p]å uppmaning av Europe -
iska rådet” skulle vara redo att inleda det förberedande arbetet med en ”analytisk 
granskning av EU:s regelverk genom att börja med kapitlen om rättsväsendet och 
grundläggande rättigheter och rättvisa, frihet och säkerhet”40. Detta ledde inte 
till några åtgärder från rådets sida.38 GD Regional- och stadspolitik 
kommer att ta på sig den 
rollen när landet anses ha 
kommit närmare en anslut-  
ning.
39 De områden som man riktade 
in sig på ingår i revisionens 
inriktning och omfattning: 
rättsstatsprincipen (inbegripet 
korruptionsbekämpning) och 
grundläggande rättigheter, 
valreformer, inhemska rela-  
tioner mellan olika folk-
grupper, reform av den 
offentliga förvaltningen 
(inbegripet personal-
förvaltning, administrativa 
förfaranden och decentra-
lisering) och ekonomisk 
styrning (inbegripet för-  
valtning av de offentliga 
finanserna).
40 KOM(2013) 700 final, Strategi 
för utvidgningen och 
huvudfrågor 2013 –2014 .
31 Iakttagelser 
65 
Efter offentliggörandet 2015 av avlyssningar av officiella telefonsamtal som 
tydde på att regeringsmedlemmar var inblandade i valfusk och annan korrupt 
verksamhet uppmanade kommissionen parterna att återvända till förhandlings -
bordet för att förhindra att situationen förvärras ytterligare. Under 2015 förde 
kommissionen en intensiv dialog med landet för att försöka hitta en väg ut ur 
den aktuella krisen i landet, vilket ledde till det EU-stödda Przinoavtalet mellan 
de största politiska partierna. Kommissionen lade även fram dokumentet med 
brådskande reformprioriteringar för att komma till rätta med systematiska pro -
blem (se punkt 9) på nyckelområden som rättsstatsprincipen och rättsväsendet, 
avpolitiseringen av den offentliga förvaltningen och yttrandefrihet.
66 
Genom sitt åtagande under den aktuella krisen har kommissionen möjlighet att 
få regeringens åtagande att ta itu med de hinder som länge har stått i vägen för 
att stärka den administrativa kapaciteten i landet.
32
 Slutsatser och 
rekommendationer
67 
Vi drar slutsatsen att det förekom relativt begränsade framsteg när det gällde att 
stärka den administrativa kapaciteten på nyckelområden under den granskade 
perioden. När det gällde många av de granskade projekten försäkrade sig kom -
missionen på grund av de svåra förutsättningarna inte tillräckligt om att deras 
bidrag var ändamålsenligt och stärkte den administrativa kapaciteten.
68 
Alla granskade projekt inom sektorn för reformen av den offentliga förvaltning -
en inbegrep verksamheter som skulle stärka den administrativa kapaciteten 
men de åtgärdade inte många brister tillräckligt. På vissa nyckelområden där det 
redan fanns en stark lagstiftning (till exempel internkontroll och utveckling av 
en professionell och oberoende offentlig förvaltning) förekom endast litet stöd 
inom IPA under den granskade perioden och inga större framsteg gjordes i til l-
lämpningen av denna lagstiftning. På andra nyckelområden (till exempel korrup -
tionsbekämpning och förfaranden för offentlig upphandling) hade IPA-projekten 
liten effekt då det saknades aktivt stöd från de nationella myndigheterna (se 
punkterna 23–33).
Rekommendation 1  
Konkret stöd till rangordnade prioriteringar
Kommissionen bör koncentrera sitt stöd för att stärka den administrativa kapa -
citeten till rangordnade prioriteringar som tar hänsyn till stora brister på nyckel -
områden. Exempel på områden som behöver förbättras som konstaterades under 
revisionen:
i) Effektiviteten i systemet för offentlig upphandling, till exempel genom vida -
reutveckling av elektronisk upphandling.
ii) Insynen i offentliga utgifter, till exempel genom ökad tillgänglighet till och 
bättre kvalitet på uppgifter om rapporterade korruptionsfall för att möjlig-  
göra civilsamhällets och en bredare allmänhets granskning.
iii) Internkontrollen, till exempel genom en stärkt ställning och ökad kompetens 
för internrevisorerna.
69 
Inom miljö- och särskilt transportsektorn handlade få av de granskade projekten 
om kapacitetsuppbyggnad för att förbättra anpassningen till EU:s regelverk. And-
ra projekt syftade till att stärka den administrativa kapaciteten genom lärande 
genom praktiskt arbete ( learning by doing ) men inbegrep inte aktiviteter som var 
tydligt utformade för att stödja det målet (se punkterna 34–36).
33 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 2  
Fler insatser för att stärka kapaciteten
Inom transport- och miljösektorerna bör kommissionen
i) intensifiera insatserna för att stärka landets administrativa kapacitet att 
upphandla, genomföra och förvalta projekt, till exempel genom skräddar -
sydd utbildning till upphandlande myndigheter, främjande av verksamheter 
för lärande genom praktiskt arbete ( learning by doing ) och större åtkomst till 
Jaspers,
ii) säkra ett starkt åtagande från de nationella myndigheterna att anpassa den 
nationella lagstiftningen till EU:s regelverk och stärka kopplingen mellan 
kapacitetsuppbyggnad och EU-stöd.
70 
De granskade projekten var i allmänhet stabila och förvaltades väl, men ofta upp -
nådde de endast delvis resultat eller så följdes de inte upp tillräckligt. De flesta 
projekten levererade planerad output men den utnyttjades sällan till fullo. Ofta 
fick projekten endast begränsade effekter och var inte alltid hållbara. Effekterna 
försvagades också av att projekten var ambitiösa och utspridda över många olika 
prioriteringar (se punkterna 37–40).
Rekommendation 3  
Förbättrad uppföljning av output och effekternas hållbarhet
Kommissionen bör bättre utnyttja politiska instrument för att stärka de nationella 
myndigheternas åtagande när det gäller reformprocessen, bland annat genom 
förlängd och aktiv uppföljning av output och effekter. Detta bör noga följas upp 
i IPA:s övervakningskommittéer.
71 
De granskade projekten passade inte alltid in i en konsekvent, sammanhållen 
och samordnad strategi som skulle stärka den administrativa kapaciteten. En del 
projekt byggde inte vidare på tidigare stöd inom samma sektor och följdes inte 
upp tillräckligt med ytterligare stöd. Det förekom ofta ett glapp på minst fyra 
år från det att behovet av stöd fastställdes och projektresultat levererades (se 
punkterna 41–44).
34 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 4  
Bättre riktning på stöd
IPA-projekt bör planeras och ingå i en sammanhängande strategi. När kommis -
sionen planerar projekt bör den
i) bättre rangordna prioriteringar i på varandra följande steg och spegla det vid 
planeringen och genomförandet av IPA-medel,
ii) använda en större del av IPA-anslagen till att ge snabbt, flexibelt och riktat 
stöd till akuta och känsliga frågor avseende politik och EU:s regelverk.
72 
Den decentraliserade förvaltningen av IPA-medel har lett till en värdefull kun -
skapsöverföring. Men det skulle ha varit färre förseningar och återtaganden 
av medel om decentraliseringen hade genomförts mer gradvis. Att stärka den 
administrativa kapaciteten var visserligen inte ett mål för den decentraliserade 
förvaltningen, men de nationella myndigheterna kunde ha utnyttjat de erfaren -
heter som förvärvats ändamålsenligare och på så sätt bidragit till en allmän 
förbättring av den administrativa kapaciteten inom den offentliga förvaltningen 
(se punkterna 46–55).
Rekommendation 5  
Bättre utnyttja decentraliserad förvaltning för att stärka 
kapaciteten
Kommissionen bör använda den decentraliserade förvaltningsmetoden selekti -
vare med hänsyn till mängden medel och de komplexa och känsliga projekt som 
ska decentraliseras. När exempel på god praxis har konstaterats i de verksam -
hetsstrukturer som inrättats för decentraliserad förvaltning bör kommissionen 
uppmuntra de nationella myndigheterna att sprida denna praxis till andra delar 
av förvaltningen, till exempel för att uppmuntra delegering av beslutsfattande till 
lämplig nivå och stärka internkontrollsystemen.
73 
Mekanismerna för den politiska dialogen var väl utformade för att stödja refor -
men i landet men bidrog inte nämnvärt till att stärka den övergripande admi -
nistrativa kapaciteten under den granskade perioden. Det beror på att landet 
saknar politisk vilja att undanröja en del av hindren för reformen och innebär 
en minskad möjlighet för kommissionen att uppmuntra reformer på känsliga 
områden eftersom det inte finns någon ram för anslutningsförhandlingar. Under 
2015 fortsatte kommissionen att vara djupt delaktig i arbetet med att få till stånd 
en politisk överenskommelse för att lösa den politiska krisen i landet. Det har 
gett kommissionen möjlighet att få upp farten i reformarbetet igen (se punkterna 
57–66).
35 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 6  
Använda sig av politisk dialog för att säkra åtagandet om att 
stärka den administrativa kapaciteten
Inom ramen för den förnyade möjligheten att stärka den administrativa kapaci -
teten för att bättre kunna genomföra reformer bör kommissionen använda den 
politiska dialogen för att
i) säkra ett fast åtagande att stärka kapaciteten att bekämpa korruption och 
öka insynen,
ii) kräva att landet bygger vidare på sina goda resultat i korruptions -
fall så att de blir ett meningsfullt verktyg för att bedöma framsteg 
i korruptionsbekämpningen,
iii) öka fokus på övervakning av resultat när det gäller att vända motgångarna 
i reformen av den offentliga förvaltningen, inbegripet införande av lagstift -
ning på områden som offentlig upphandling och intern finansiell kontroll 
inom den offentliga sektorn,
iv) komma överens om mål och tidsfrister för en strukturerad metod för att 
undanröja hinder för att stärka den administrativa kapaciteten att införa cen -
trala områden av EU:s regelverk.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 mars 2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 ordförande

36
 Bilagor
Viktiga datum i förbindelserna mellan EU och f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien
1999 • 26 maj – Stabiliserings- och associeringsprocess för länder i sydöstra Europa.
2000 • 24 januari – Rådet antar förhandlingsdirektiv för ett stabiliserings- och associeringsavtal (SAA).
2001 • 9 april – SAA undertecknas, det första i regionen.
2003• 21 juni – Vid toppmötet mellan EU och västra Balkan i Thessaloniki upprepar EU sitt stöd för en europeisk framtid för länderna på västra 
Balkan.
2004• 22 mars – Landet ansöker om EU-medlemskap.
• 1 april – SAA träder i kraft.
2005 • 16 december – Rådet följer kommissionens rekommendation och beviljar landet kandidatstatus.
2007 • 30 oktober – Ramavtalet för IPA och finansieringsöverenskommelsen för IPA:s nationella program för 2007 undertecknas.
2008 • 1 januari – Förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal träder i kraft.
2009• 7 oktober – Kommissionen rekommenderar att man ska gå vidare till steg 2 i SAA.
• 14 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 8 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens första rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.
• 19 december – Viseringsfritt resande till Schengenområdet beviljas.
2010• 9 november – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 14 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.
2011• 12 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 5 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.
2012• 15 mars – Kommissionsledamot Stefan Füle lanserar anslutningsdialogen på hög nivå med kommissionen.
• 7 maj och 17 september – Kommissionsledamot Stefan Füle deltar i plenarsammanträden i anslutningsdialogen på hög nivå.
• 10 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 11 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.
• 24 december – Under en hetsig debatt om 2014 års budget beordrar talmannen att oppositionens parlamentsledamöter och journalister 
avlägsnas från det nationella parlamentet. Det största oppositionspartiet inleder en bojkott av alla parlamentariska sessioner.
2013• 16 oktober – Kommissionen rekommenderar att anslutningsförhandlingar inleds.
• 17 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.
2014• 8 oktober – Kommissionen uppger att landet fortsätter att i tillräcklig grad uppfylla kriterierna för EU-medlemskap och för sjätte året 
i rad rekommenderar den att förhandlingar inleds.
• 16 december – Rådets (allmänna frågor) slutsatser. Inget beslut om kommissionens sjätte rekommendation att inleda 
anslutningsförhandlingar.Bilaga I
37 Bilagor 
2015• 31 januari – Åklagare väcker åtal mot ledaren för det största oppositionspartiet för ”konspiration med en utländsk underrättelsetjänst 
för att störta regeringen”. EU uttrycker farhågor om den försämrade politiska dialogen i landet och efterlyser en oberoende och öppen 
utredning. 
• 10 februari – Oppositionsledaren börjar släppa avlyssningsband och hävdar att regeringen har bedrivit olaglig övervakning av upp till 
20 000 medborgare.
• 18 februari – Kommissionsledamot Johannes Hahn besöker Skopje och uttrycker också stor oro över den rapporterade övervakningen av 
tusentals medborgare och begär att saken ska utredas ordentligt.
• 21 april – Rådet (allmänna frågor) ger uttryck för sin stora oro över det försämrade läget i landet och uppmanar de politiska ledarna att 
snabbt lösa situationen.
• 9–10 maj – Sammandrabbningar i Kumanovo, en stad i norra delen av landet, slutar med att åtta poliser och 14 utpekade medlemmar 
i en etnisk albansk väpnad grupp dör.
• 2 juni – Kommissionsledamot Johannes Hahn träffar ledarna för de fyra största politiska partierna och de undertecknar Przinoavtalet.
• 22 och 23 juni – Rådet (utrikes frågor och allmänna frågor) uppmanar alla partier att iaktta avtalet av den 2 juni och genomföra kom -
missionens alla rekommendationer.
• 15 juli – Avtal om ett protokoll för att genomföra Przinoavtalet. De viktigaste delarna inbegriper att oppositionspartiet återvänder till 
parlamentet den 1 september, att en teknokratisk regering leder landet från den 15 januari och att parlamentsval hålls den 24 april 2016.
• 15 september – En särskild åklagare utses som ska utreda de frågor som väckts med anledning av avlyssningarna. 
• 18 september – Kommissionsledamot Johannes Hahn besöker Skopje för att delta i ett plenarsammanträde inom ramen för anslutnings -
dialogen på hög nivå.
• 2 oktober – Premiärminister Gruevski bekräftar igen att landets prioriteringar är medlemskap i EU och Nato och en lösning på den 
långvariga namnkonflikten.
• 5 november – Kommissionen uppger att den är beredd att förlänga sina rekommendationer om att inleda anslutningsförhandlingar. 
Dock endast under förutsättning att genomförandet av den politiska överenskommelsen från juni–juli fortsätter och att väsentliga 
framsteg i genomförandet av de brådskande reformprioriteringarna görs.
Källa: Europeiska kommissionen.Bilaga I
38 Bilagor 
Granskade projekt
Projekt-  
nummer
(i text)ProjektnamnKontraktsnum -
merKontrakterat 
belopp
(euro)
Upphandling
1. Stöd till systemet för offentlig upphandling 260-590 986 442
2. Stöd för förbättring av förvaltningen och ledningen 253-091 + 296-87410 204 081  
3 061 225
3.Stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen (Sigma), delprogram för 
stärkande av den institutionella kapaciteten i  IPA-regionen319-423 10 000  000
4. Utbildning i offentlig upphandling vid Världsbanken och i Turkiet 248-580 3 962 000
Korruption
5.Stöd till utarbetandet av strategiska dokument för uppföljningen och motsvarande 
handlingsplaner för att förebygga och bekämpa korruption och intressekonflikter252-831 165 968
6. Utbyte av EU:s bästa praxis när det gäller bevakning av korruptionsbekämpningen lokalt 10-39880 138 500
Kapacitetsuppbyggnadsinitiativ
7.Tekniskt stöd till ministeriet för informationssamhället och administration och stärkt 
genomförande av det nationella systemet för utbildningssamordning10-14592 1 095 000
8.Driften av regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och organisationen av 
skolans aktiviteter256-128 2 400  000
9.Driften av regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och organisationen av 
skolans aktiviteter331-241 3 500  000
10.Tekniskt stöd till IPA-utbildningen och stödsystem för f.d. Jugoslaviska republiken Make -
donen inom ramen för IPA-förordningen 2007240-984 969 000
11. Stärkande av institutioners kapacitet att förvalta och genomföra operativa program 260-772 1 599 710
Transport
12.Stärkande av den administrativa och operativa kapaciteten hos inspektionen för statlig 
transport09-42802 732 750
13.Övervakning av den kvarstående länken längs korridor X till motorvägsavsnittet Demir 
Kapija-Smokvica09-24859/1 8 977 500
14.Utarbetande av detaljerade utformnings- och anbudsdokument för uppförandet av ett 
nytt järnvägsavsnitt, Kichevo som gränsar till Albanien som en del av korridor VIII och 
anbudsdokument för övervakningen av byggarbetena i stödmottagarlandet11-28412/1 7 752 425
Miljö
15.Stärkande av den centrala och lokala administrativa kapaciteten att genomföra och 
efterleva lagstiftningen om avfallshantering244-793 1 297  150
16.Stärkande av den centrala och lokala kapaciteten för miljöförvaltning i fråga om 
luftkvalitet245-323 1 000  000
17. Tekniskt stöd till den nationella studien av avloppsvattenavgifter 10-10139/1 785 000
Källa:  Utdrag ur Europeiska kommissionens databas.Bilaga II
39 Kommissionens  
svar
Sammanfattning
V
Målet med IPA I-investeringarna i infrastruktur inom miljö och transport var att stärka den administrativa kapacite -
ten genom den typ av projekt som bygger på lärande genom praktiskt arbete ( learning by doing ). Det innebär att 
landet indirekt utvecklar kunskap om upphandling inom dessa sektorer i enlighet med strukturfondernas rättsliga 
ramar.
VI
Kommissionen medger att systemet för decentraliserat genomförande ( Decentralised Implementation System , DIS) 
kan leda till att processen att fastställa behov och leverera resultat tar längre tid. Kommissionen vill dock under -
stryka att processen att planera det ekonomiska stödet och genomföra dessa program samt mäta resultaten är 
en komplex uppgift som består av många moment och som i allmänhet tar flera år, oavsett typen av projekt eller 
förvaltningsmetoder.
VII
Målet med DIS var att inrätta ett fungerande system för decentraliserad förvaltning av EU-medel. De nationella 
myndigheterna skulle kunna uppmuntras att använda det som ett exempel på god praxis för den offentliga förvalt -
ningen i sin helhet. Den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien förbereder just nu ett omfattande reformprogram 
för förvaltningen av de offentliga finanserna. Det kommer att baseras på en övergripande analys av de under -
liggande systemen för förvaltning av offentliga finanser och förväntas öka kapaciteten inom hela den offentliga 
förvaltningen på detta område.
Inledning
12
Kommissionen instämmer med denna presentation av utgiftssektorerna. Kommissionen skulle vilja lägga till föl -
jande information. Enligt IPA I-förordningen ska programplaneringen och genomförandet av stödet ske på grundval 
av följande delar:
1. Övergångsstöd och institutionsuppbyggnad – denna del omfattar alla sektorer.
2. Gränsöverskridande samarbete – denna del omfattar sektorn för territoriellt samarbete.
3. Regional utveckling – denna del omfattar sektorerna miljö och transport.
4. Utveckling av mänskliga resurser – denna del omfattar sektorn för utbildning, sysselsättning och socialpolitik.
5. Landsbygdsutveckling – denna del omfattar jordbrukssektorn.
De tre sista delarna avsåg projekt av strukturfondstyp och var tillgängliga enbart för kandidatländer som ackredite -
rats för att förvalta medel decentraliserat.
Kommissionens svar 40
13
IPA I-stöd till projekt av strukturfondstyp, till exempel investeringar i miljö och transport, var lagligt genomförbara 
endast under DIS-systemet för landet. Vid decentraliserad förvaltning förvaltas de tilldelade medlen av särskilda 
strukturer inom landets offentliga förvaltning, som är specifikt ackrediterade för det ändamålet.
Iakttagelser
27
I avsaknad av en förhandlingsram använder kommissionen de verktyg som finns att tillgå för att stödja kapaci -
tetsuppbyggnaden på detta område. Landet har antagit en handlingsplan under 2015 där konkreta åtgärder med 
tidsfrister föreskrivs och ansvarighet har tilldelats inom en rad prioriterade områden, bland annat korruptionsbe -
kämpning. Kommissionen övervakar regelbundet framstegen i genomförandet av denna handlingsplan och följer 
upp den på högsta nivå. Kommissionen tar upp detta område i sin framstegsrapport och i de brådskande reform -
prioriteringarna. I den handlingsplan avseende de brådskande reformprioriteringarna som landet har utarbetat, 
ägnas dessutom ett särskilt avsnitt åt kampen mot korruption, där tydliga mål och tidsfrister anges. Kampen mot 
korruption tas också upp inom ramen för anslutningsdialogen på hög nivå, och även där anges mål och tidsfrister 
för att hantera denna fråga. Huruvida man på ett framgångsrikt sätt når alla uppsatta mål beror i slutändan på de 
nationella myndigheterna som måste visa nödvändig politisk vilja i detta avseende.
29
Kommissionen har en tydlig strategi för att ge stöd till organisationer i det civila samhället, såsom anges i kommis -
sionens meddelande (COM(2012) 492 av den 12 september 2012) och i GD Utvidgnings riktlinjer för EU-stöd till det 
civila samhället i utvidgningsländer under perioden 2014–2020. Kommissionen för också en intensiv dialog med 
sådana organisationer inom alla viktiga sektorer inbegripet korruptionsbekämpning. Kommissionen undersöker 
ständigt nya innovativa sätt att stödja organisationer i det civila samhället.
Ruta 2 – Första stycket
När det gäller projekt 7 antog landet den 14  februari  2014 lagstiftning som gör det obligatoriskt att utföra en funk -
tionell analys före varje förändring av organisationsschemat. Det är viktigt att de nationella myndigheterna ser till 
att lagstiftningen genomförs korrekt.
Ruta 2 – Tredje stycket
De nuvarande rättsliga ramarna i landet tillåter inte att den offentliga förvaltningen betalar ytterligare medel till 
dem som genomför dessa utbildningar.
Ruta 3 – Fjärde stycket
Kommissionen instämmer med iakttagelsen angående projekt 16, men det är nödvändigt att framhålla att bety -
dande tekniskt stöd tillhandahålls av EU i form av både kapacitetsuppbyggnad och utrustning på detta område. 
Luftkvalitet är dock ett mycket komplext problem som kräver avsevärda investeringar i ekonomiska och mänskliga 
resurser om nan ska inrätta ett tillförlitligt system, men det krävs också att de nationella myndigheterna sörjer för 
regelbundet underhåll och uppdatering av utrustningen.
Kommissionens svar 41
EU har tillhandahållit 13 av de 17 stationer för övervakning av luftkvaliteten som utgör stommen i det nationella 
systemet för övervakning av luftkvaliteten. Det pågående partnerprojektet för samverkan på området luftkvalitet 
(inom IPA 2012) ger för närvarande stöd till ministeriet i förberedelserna av handlingar inför ackrediteringen av 
kalibreringslaboratoriet.
Ruta 3 – Femte stycket
När det gäller projekt 17 antog det nationella parlamentet den 15 januari 2016 en lag om prissättning av vatten -
tjänster (landets officiella tidning nr 07/16 offentliggjord den 18 januari 2016) och regleringsorganet håller på att 
inrättas. Det här är en process som kräver längre tid för att slutföras.
Fristen för genomförandet av lagen är satt till september 2016, medan antagandet av en ny metod för vattenavgifter 
planeras till slutet av oktober 2016. Den nya vattenavgiftsmetoden ska börja tillämpas den 1 januari 2018 respektive 
1 januari 2019 för kommuner med fler eller färre än 10 000 invånare.
41
För att ytterligare stärka och förbättra samstämmigheten och samordningen har kommissionen, i den nya bud -
getplanen för IPA II, infört en sektorsbaserad strategi. Det bör leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det bör 
också säkerställa samstämmighet i stödet och samordning av intressenter och givare.
42
IPA-stöd är programbaserat och processen att fastställa behoven, förbereda de ekonomiska stödprogrammen, 
genomföra dessa program och leverera resultat är en komplex uppgift i flera moment som tar flera år. Inom IPA II 
kommer kommissionen att programplanera stödet baserat på projektens mognadsgrad, i syfte att förkorta denna 
tid. Stöd av strukturfondstyp inom IPA I genomgick dessutom en ackrediteringsprocess, som genomfördes under 
perioden då projekten redan hade antagits, vilket också påverkade tilldelning/genomförande och utnyttjande av 
dessa medel.
47
Kommissionen skulle vilja lägga till följande information. Cards-programmen 2005–2006 användes till att stödja 
nyanställd personal i verksamhetsstrukturerna och tillhandahålla nödvändig utbildning för att se till att personalen 
hade den kunskap som krävdes för att arbeta enligt systemet för decentraliserat genomförande. Under de år som 
följde försvagades verksamhetsstrukturernas kapacitet på grund av hög personalomsättning. Kommissionen har 
alltid understrukit behovet av en ändamålsenlig politik för att hålla kvar personalen, och gjorde också detta till en 
del av 2013 års handlingsplan för decentraliserat genomförande. Regeringen måste visa full beslutsamhet för att 
garantera tillräcklig kapacitet i verksamhetsstrukturerna.
49
Kommissionen skulle vilja lägga till följande information. I enlighet med de tillämpliga förordningarna (EG) 
nr 1085/2006 och (EG) nr 718/2007, är stöd av strukturfondstyp inte tillgängligt för landet på något annat sätt än 
genom decentraliserad förvaltning. Inom ramen för IPA II har kommissionen blivit selektivare i decentraliseringen av 
förvaltningen av medel till landet.
Kommissionens svar 42
50
I kombination med minskningen av antalet förhandskontroller och den selektivare decentraliseringen av medel 
inom IPA II, övervakar kommissionen noggrant de upphandlingsplaner som förbereds av de nationella myndighe -
terna och har även uppmanat landet att prioritera projekt på ett sätt som minskar risken för ytterligare återtagan -
den. Kommissionen övervakar genomförandet av den handlingsplan för decentraliserat genomförande som utarbe -
tats av de nationella myndigheterna för att hantera frågor som rör genomförandet av IPA.
Slutsatser och rekommendationer
67
Kommissionen instämmer rent allmänt i revisionsrättens övergripande slutsatser, men påminner om att en stor del 
av outputen har levererats och att det stöd som har getts till landet i flera fall har bidragit till att stärka den admi -
nistrativa kapaciteten. Som ett exempel, inom området offentlig upphandling, utgjorde IPA-stöd den viktigaste 
grunden för uppbyggnaden av den statliga kommissionen för överklaganden.
Rekommendation 1
Kommissionen godtar rekommendationen. Utvärderingen av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet bekräf -
tar att dessa områden behöver stärkas för att se till att systemet för förvaltning av offentliga finanser fungerar väl. 
Ytterligare EU-stöd bör överensstämma med åtgärder som ska fastställas i reformprogrammet för förvaltning av 
offentliga finanser, som för närvarande håller på att utarbetas.
69
Målet med IPA I-investeringar i miljö- och transportinfrastruktur var att stärka den administrativa kapaciteten 
genom den typ av projekt som bygger på lärande genom praktiskt arbete ( learning by doing ). Det innebär att landet 
indirekt utvecklar kunskap om upphandling inom dessa sektorer i enlighet med strukturfondernas rättsliga ramar.
Rekommendation 2
Kommissionen godtar rekommendationen. Dessutom kommer kommissionen att fortsätta att tillhandahålla utbild -
ning och Jaspers-stöd till landet.
Rekommendation 3
Kommissionen godtar rekommendationen. Kommissionen gör nu en uppföljning av output och hållbarhet i IPA:s 
kommittéer för sektoriell och gemensam övervakning. Detta kommer att förstärkas ytterligare genom inrättandet 
av en resultatram inom IPA II, där indikatorer, mål och referensvärden införs på projekt- och programnivå. Dessutom 
granskar kommissionen genomförandet av varje program vid dess avslutande, och förbehåller sig rätten att återta 
medel om det förekommer avvikelser mellan förväntade resultat och använda medel.
71
Processen att planera det ekonomiska stödet och genomföra dessa program samt mäta resultaten är en komplex 
uppgift som består av många moment. Inom ramen för IPA II har kommissionen infört en sektorsbaserad strategi, 
vilket bör leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det bör också säkerställa samstämmighet i stödet och en 
vederbörlig samordning av intressenter och givare. Kommissionen lägger mycket större vikt vid projektens mog -
nadsgrad, för att minska risken för att glapp uppstår mellan programplaneringen och genomförandet av projekten. 
I detta syfte infördes en enda projektplaneringsprocess i IPA II.
Kommissionens svar 43
Rekommendation 4
Kommissionen godtar rekommendationen. Inom ramen för IPA II har kommissionen infört en sektorsbaserad stra -
tegi som ska leda till ett tydligare fokus på olika sektorer. Det ska också säkerställa samstämmighet i stödet och ved -
erbörlig samordning av intressenter och givare.
Rekommendation 5
Kommissionen godtar rekommendationen. Inom ramen för IPA II har kommissionen blivit selektivare med hänsyn 
till storleken på medlen och projektens komplexitet. Decentraliseringen baseras på en bedömning av de relevanta 
nationella strukturernas kapacitet att genomföra projekt.
Rekommendation 6
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 6 i)
De nationella myndigheterna bör inte bara stärka den administrativa kapaciteten utan även visa en tydlig politisk 
vilja att ta itu med korruptionen och förbättra öppenheten, vilket kan mätas med befintliga verktyg som framstegs -
rapporten, anslutningsdialogen på hög nivå och de brådskande reformprioriteringarna.
Rekommendation 6 ii)
Kommissionen har under det senaste årtiondet arbetat med att hjälpa landet att förbereda och dokumentera han -
teringen av korruptionsfall och kommer att ge fortsatt stöd till ytterligare uppbyggnad av landets goda resultat på 
detta område.
Rekommendation 6 iv)
I avsaknad av en förhandlingsram kommer kommissionen att fortsätta använda befintliga verktyg, som framstegs -
rapporten, anslutningsdialogen på hög nivå och de brådskande reformprioriteringarna, för att mäta de nationella 
myndigheternas kapacitet att genomföra viktiga områden av EU:s regelverk. Den handlingsplan som utarbetats 
av de nationella myndigheterna med avseende på de brådskande reformprioriteringarna innehåller exempelvis 
mål och tidsfrister för genomförandet av prioriteringar på viktiga områden. Dessutom innebär den nya strategin 
avseende formen för framstegsrapporten bättre möjligheter att fastställa mål för vissa pilotkapitel. Men konkreta 
och bestående resultat kan bara uppnås om de nationella myndigheterna visar den nödvändiga politiska viljan att 
genomföra dessa åtgärder.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
I rapporten undersöker vi om kommissionens stöd till f.d. 
jugoslaviska republiken Makedonien har bidragit på ett 
ändamålsenligt sätt till att bygga upp landets 
administrativa kapacitet att förbereda sig för ett 
EU-medlemskap. Vi drar slutsatsen att det förekom relativt 
begränsade framsteg under den granskade perioden 
(2007–2013). Det berodde till stor del på att landet saknade 
politisk vilja att övervinna en del av hindren för att stärka 
den administrativa kapaciteten och på att kommissionens 
inflytande på centrala områden minskade eftersom det 
inte fanns någon ram för anslutningsförhandlingar. Vi 
pekar också på brister i kommissionens förvaltning av de 
granskade projekten.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN