C 364/14

Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Att främja en mer inkluderande och hållbar bankunion genom att förbättra lokala bankers bidrag till den lokala utvecklingen och bygga upp ett socialt ansvarsfullt internationellt och europeiskt finansiellt system

(yttrande på eget initiativ)

(2020/C 364/02)

Föredragande: Giuseppe GUERINI

Beslut av EESK:s plenarförsamling 20.2.2020 Rättslig grund Artikel 32.2 i arbetsordningen Yttrande på eget initiativ Ansvarig sektion Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning Antagande av sektionen 24.6.2020 Antagande vid plenarsessionen 16.7.2020 Plenarsession nr 553 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 205/6/6

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 De regler som antagits under de senaste åren på internationell och europeisk nivå har inte alltid tagit full hänsyn till de olika modeller som bidrar till mångfalden av banker i Europa, och detta har haft en betydande inverkan på mindre och regionala banker, som ofta tar formen av kooperativ, särskilt i medlemsstater som Italien och Spanien.

1.2 De olika modeller som ger det europeiska banksystemet dess pluralism och mångfald har inte påverkats på samma sätt av de regleringsåtgärder som infördes efter finanskrisen. I vissa fall har de banker som bidrog minst till krisen 2008 drabbats hårdast av de regler som antogs till följd av den krisen.

1.3 Samtidigt som EESK erkänner de framsteg som kommissionen har gjort när det gäller att ta hänsyn till mindre och i lägre grad komplexa banker i sina senaste lagstiftningsåtgärder, anser EESK att det vore lämpligt att ytterligare öka proportionaliteten i bankreglerna med avseende på särdragen hos de aktörer som är föremål för dessa regler, utan att offra tillsynsreglernas effektivitet. Samtidigt bör de allmänna principer och mål som ligger till grund för de åtgärder som vidtagits efter finanskrisen inte äventyras eller undergrävas, eftersom de har visat sig vara både nödvändiga och effektiva. Det finansiella systemets säkerhet, stabilitet och motståndskraft är av största vikt.

1.4 EESK ställer sig bakom det nyligen fattade beslutet att skjuta upp genomförandet av Basel III-avtalet och anser att den nya bestämmelsen om kapitalkrav, när tiden är inne, bör införlivas på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till mångfalden av bankaffärsmodeller i Europa och deras bidrag till bankunionens diversifiering och motståndskraft.

1.5 EESK efterlyser ett större erkännande av den unika roll som spelas av regionala och lokala banker, som ofta är organiserade som kooperativ i vissa medlemsstater, t.ex. Italien och Spanien, när det gäller familjer och små och medelstora företag på lokal nivå. I vissa fall är de den huvudsakliga, om inte den enda, källan till kredit för tusentals EU-medborgare och europeiska företag.

1.6 EESK efterlyser också ett verkligt erkännande av bidraget till det europeiska banksystemet från de större kooperativa bankerna i länder som Tyskland, Österrike, Nederländerna och Frankrike. I de fall där de bidrar till systemrisker måste detta på vederbörligt sätt beaktas vid reglering och tillsyn.

1.7 Det är också viktigt att påpeka den viktiga roll de spelar för att ge näring åt ekonomisk demokrati och främja deltagandet av sina berörda aktörer, som inte bara är aktieägare eller kunder, utan partner som kan delta på grundval av röster per capita i riktlinjer för styrning, som i själva verket är mer inriktade på värdet för de berörda aktörerna än för aktieägarna.

1.8 EESK anser att europeiska banker, inbegripet regionala och kooperativa banker, kommer att spela en nyckelroll i den ekonomiska återhämtningen efter covid-19-krisen och stödja ekonomin och sysselsättningen.

1.9 Ett diversifierat banksystem, där en rad berörda aktörer har ett visst inflytande och där banksystemet är rotat i regioner och lokalsamhällen, är också en viktig garanti för att bevara ett gemensamt, deltagandebaserat socialt ansvar bland medborgare, små och medelstora företag och enskilda ekonomiska aktörer som i stor utsträckning är delaktiga i den reala ekonomin.

2. Allmänna kommentarer

2.1 Detta yttrande på eget initiativ är EESK:s bidrag till en bankunion som kan uppfylla målen för hållbar utveckling och social delaktighet, vilka är förutsättningar för Europeiska unionens framtida konkurrenskraft med tanke på de många globala utmaningarna. I detta avseende skulle EESK vilja framföra det civila samhällets intressen när det gäller att uppnå en inkluderande, diversifierad och hållbar bankunion.

2.2 Detta bidrag följer på ett antal andra EESK-yttranden om lokala och kooperativa bankers roll ( 1 ) och är ännu viktigare nu när vi står inför en global hälsomässig, humanitär, ekonomisk, sysselsättningsmässig och social kris som utlösts av covid-19-utbrottet.

2.3 Den ständigt ökade regleringen av banker på europeisk nivå, som gradvis har blivit mer restriktiv under åren, har inte alltid lyckats ta hänsyn till de olika bankmodeller som bidrar till bankernas mångfald i Europa eller utveckla proportionella regler som också är avpassade för mindre, regionala banker.

2.4 De punkter som diskuteras nedan avser främst lokala banker, som ofta är små och har en enklare förvaltningsstruktur. De hänvisar också till kooperativa banker av olika slag och storlekar i Europa. Dessa banker är små, många och endast verksamma lokalt i vissa länder som Italien och Spanien. I medlemsstater som Tyskland, Österrike och Nederländerna är de förvisso relevanta aktörer, men så länge de verkar som kooperativ har de fortfarande samma särdrag som andra kooperativa banker: de eftersträvar värde för de berörda parterna snarare än för (främst) aktieägarna. När kooperativa banker är organiserade i en börsnoterad bankgrupp tvingas de att dela flera egenskaper med andra noterade företag.

2.5 För att hantera frågan om reglering av banker måste vi möta den dubbla utmaningen att med ett kritiskt öga blicka tillbaka på de händelser som under årens lopp format EU:s regelverk och tydligt blicka framåt mot vart vi vill gå.

2.6 När det gäller att blicka tillbaka bör det påpekas att den nuvarande ramen till stor del är ett svar på krisen 2008. EU-lagstiftaren strävade efter att omarbeta reglerna för att avhjälpa de brister som uppdagades under krisen och, viktigast av allt, säkerställa att bankerna skulle vara bättre rustade och mer motståndskraftiga i händelse av framtida kriser.

2.7 Samtidigt som syftena med de genomförda reformerna var och förblir lovvärda kan det inte finnas något tvivel om att banktillsynsmyndighetens tillvägagångssätt hittills har haft en asymmetrisk inverkan på de olika grenarna av banksystemet.

2.8 De olika modeller som ger det europeiska banksystemet dess pluralism och mångfald har inte påverkats på samma sätt av de genomförda reformerna. I vissa fall har de affärsmodeller som bidrog minst till krisen 2008, t.ex. lokala banker, som ofta är små och i vissa medlemsstater är kooperativ, drabbats hårdare av reglerna.

2.9 Delvis på grund av regleringen, som innebar en allt mer ohållbar börda i ett antal avseenden, utsattes lokala små till medelstora banker för ett ökat lagstiftningstryck att bilda större grupper och slå sig samman eller tvingas ut från marknaden, vilket har lett till minskad mångfald inom det europeiska banksystemet.

3. Regionala banker och reglering av banker: allmänna överväganden

3.1 De olika standarder som antagits under de senaste åren för att genomföra internationella avtal och EU-lagstiftning har missgynnat små och medelstora banker, särskilt kooperativa, regionala och ömsesidiga banker, av tre skäl: a) Efterlevnadskostnader på grund av omfattande, komplex, mycket detaljerad och ständigt föränderlig reglering. b) Begränsat erkännande av att lokala banker har en annan systempåverkan när det gäller risker. c) Det faktum att stora systemviktiga banker har en fördel när det gäller finansieringskostnaderna.

3.2 EESK anser därför att lagstiftaren bör agera snabbt för att säkerställa att bankregleringen blir mer strukturellt proportionell och avpassad för de reglerade enheterna. Lagstiftaren bör sträva efter att uppnå följande tre mål: a) Minska den konstgjorda snedvridning av konkurrensen som orsakas av regleringar som inte är proportionerliga mot eller avpassade till de reglerade enheternas särdrag, inbegripet de definierade affärsmålen. b) Säkerställa att den europeiska banksektorn är diversifierad och på så sätt bättre kan hantera framtida finansiella och ekonomiska kriser. c) Främja (snarare än minska) kreditstödet till små och medelstora företag, en viktig sektor i Europas ekonomi.

3.3 EESK ställer sig bakom det nyligen fattade beslutet att skjuta upp genomförandet av Basel III-avtalet och anser bestämt att det, när tiden är inne, bör införlivas i unionsrätten på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till mångfalden av bankaffärsmodeller som är verksamma i Europa.

3.4 I syfte att införliva de nya reformer som anges i Baselavtalet anser EESK att det vore lämpligt att förteckna och godkänna de sju principer som fastställdes i juni 2019 av Europeiska systemrisknämnden (ESRB), som utformades innan ESRB inledde den rådgivande bedömningen ( 2 ) a) Anpassningsbarhet : Finansiell reglering bör kunna utvecklas med det finansiella systemet och inte bli ett hinder för innovation. Detta innebär att man inte skapar väsentliga hinder för nya bankers tillträde och inte avskräcker från nya affärsmodeller eller från att bevara alternativa bankmodeller som blivit etablerade, t.ex. den kooperativa modellen. b) Mångfald : Mångfalden av finansinstitut och affärsmetoder bör bevaras, eftersom denna mångfald är ett effektivt skydd mot systeminstabilitet. Det är viktigt att undvika alltför stor homogenisering av reglerade företag och verksamheter: Förmågan att utveckla ”antikroppar” och diversifierade former av reaktion på/motståndskraft mot ogynnsamma ekonomiska cykler ökar till exempel finansindustrins allmänna stabilitet och, mer allmänt, ekonomin. c) Proportionalitet : Regelbördan bör stå i proportion till betydelsen av de berörda marknadsbristerna och de reglerade enheternas systemrelevans. d) Möjlighet till resolution : Regleringen bör säkerställa att icke livskraftiga institut kan lämna systemet utan att äventyra systemstabiliteten. Politiska strategier måste dock antas som tar hänsyn till den interna strukturen och komplexiteten hos de berörda instituten. e) Systemperspektiv : Den finansiella regleringen bör sträva efter att säkerställa ett kontinuerligt tillhandahållande av avgörande finansiella tjänster till samhället. Ett regelverk som främjar koncentrationen av verksamheter till ett begränsat antal finansinstitut kan vara mer sårbart eftersom det är beroende av att denna handfull institut överlever. f) Tillgång till information : De informationsflöden från banker till tillsynsmyndigheter som föreskrivs i sektorsspecifik lagstiftning bör göra det möjligt att snabbt identifiera spridningskanaler och svaga punkter. g) Icke-regleringsdisciplin : Förekomsten av regleringsdisciplin bör inte utesluta beprövade lösningar som har tagits fram utanför stränga regelverk.

4. Förslag till införlivande av de nya reglerna i bankunionens regelverk

4.1 Det finns anledning att anta att kommissionen kommer att se över sitt lagstiftningsprogram under EU-lagstiftningsperioden 2019–2024 i kölvattnet av covid-19-krisen. Fram till dess att det nya programmet är känt anser EESK att följande nyckelprinciper bör styra den regleringsmässiga anpassningen av det europeiska banksystemet.

4.2 Baselavtalet (som ingicks i december 2017) måste införlivas med större utnyttjande av marginalerna för tolkning och egna beslut än vad som skedde med regelverken Basel II eller Basel III. Generellt sett bör det erkännas att kommissionen har vidtagit vissa åtgärder i rätt riktning för att förenkla reglerna för mindre och icke-komplexa banker på flera områden, t.ex. när det gäller rapporteringskrav, tillsyn och kapitalkrav (stödfaktorn för små och medelstora företag). Det är dock nödvändigt att fortsätta i den riktningen genom att i möjligaste mån anpassa reglerna till de olika affärsmodellerna, utan att offra effektiviteten i stabilitetsregleringen.

4.3 EESK erkänner i synnerhet den unika roll som spelas av regionala och lokala banker, som ofta tar formen av kooperativ i vissa medlemsstater, t.ex. Italien och Spanien, när det gäller små och medelstora företag och familjer. EESK erkänner också bidraget från de större kooperativa bankerna i andra länder, t.ex. Tyskland, Österrike och Nederländerna, till det europeiska banksystemet. I de fall där de bidrar till systemrisker måste detta på vederbörligt sätt beaktas vid reglering och tillsyn.

4.4 Det skulle vara fördelaktigt för Europas ekonomi och banksystem om vi kunde ta oss förbi den ekvation (som fastställs i artikel 40 i Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 468/2014 ( 3 ) ) genom vilken banker som ingår i en ”betydande” bankgrupp själva blir ”betydande” trots att de fortfarande är relativt små i fråga om storlek, roll och exponering för så kallade systemrisker, i syfte att erkänna de former av proportionalitet som infördes i maj 2019 genom kapitalkravsdirektivet CRD V och kapitalkravsförordningen CRR II (känt som bankpaketet). Genom artikel 84.4 i CRD V och artikel 4.1.145 i CRR II införs begreppet ”små och icke-komplexa institut” för vilka vissa krav bör sänkas, särskilt när det gäller offentliggörande.

4.5 EESK anser att definitionen av ”små och icke-komplexa institut” lägger grunden för en systematisk strategi för proportionalitet. Förenklade krav för ett litet och icke-komplext institut bör inte begränsas till krav på offentliggörande. Det bör vara möjligt att utvidga denna förenkling till andra verksamhets- och tillsynskrav. Exempelvis bör tillsyn över ett litet och icke-komplext institut inte utövas som om det vore ett ”betydande” institut när det är knutet till en ”betydande” grupp för vilken sådan tillsyn krävs enligt nationell lagstiftning. En sådan situation skulle i själva verket kunna innebära ett slags dubbel tillsyn av mindre banker som skulle utövas på olika nivåer med en avsevärt negativ konsekvens för både bankernas efterlevnadskostnader och bankmyndigheternas regleringskostnader.

4.6 Tercas -dom av den 19 mars 2019 EESK efterlyser även en översyn av de regler och mekanismer som styr resolution och likvidation av banker, den metod som används för att beräkna minimikravet för kapitalbas och kvalificerade skulder ( 4 ) och de alternativa åtgärder som kan vidtas av särskilda insättningsgarantifonder ( 5 ) som inrättats av vissa regionala eller kooperativa banksystem på grundval av Europeiska unionens domstols-dom av den 19 mars 2019 ( 6 )

4.7 De nya grundläggande förordningarna och reglerna om tillsyn av hållbara finanser får inte leda till ytterligare efterlevnadskostnader med efterföljande ohållbara tillsynsmodeller för små och kooperativa banker.

4.8 EESK stöder de förslag som Europaparlamentets utskott för ekonomi och valutafrågor lade fram 2019 när det gäller möjligheten att införa en ”miljöstödsfaktor och en social stödfaktor” för att minska kapitalutnyttjandet för finansiering som beviljas av banker till företag i den sociala ekonomin och de företag som verkligen deltar i hållbara och inkluderande utvecklingsprogram. Med tanke på behovet av motståndskraft och stabilitet i finanssektorn bör möjligheten att utveckla en miljöstödsfaktor och en social stödfaktor därför undersökas och bedömas på ett korrekt sätt.

4.9 EESK anser att den nya förordningen om bankunionen måste införa instrument för att erkänna att bankinvesteringar i verksamheter med positiva sociala och miljömässiga konsekvenser måste uppmuntras, bland annat genom förmånsbehandling med avseende på de säkerhetsmekanismer som EBA begär.

4.10 Denna lagstiftningskänslighet skulle också stärkas av uppgifter som visar att investeringar från sociala företag till sin karaktär har låg risk. Dessa företag hade en nästan försumbar inverkan på det europeiska banksystemet när det gäller nödlidande lån.

4.11 Medlagstiftarna nådde under våren 2019 en kompromiss och gav EBA (artikel 501 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 ( 7 ) , kapitalkravsförordningen) i uppdrag att, efter samråd med Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och på grundval av tillgängliga uppgifter samt slutsatserna från kommissionens högnivåexpertgrupp om hållbara finanser, bedöma huruvida en särskild tillsynsbehandling av exponeringar med avseende på tillgångar eller verksamheter som i huvudsak är kopplade till miljörelaterade och/eller sociala mål skulle vara motiverad. EESK utgår från att denna bedömning kommer att vara både försiktig och positiv.

5. Bankgrupper och tillsyn

5.1 När det gäller inrättandet av kooperativa bankgrupper som fastställs genom europeisk reglering, varigenom lokala och regionala banker bildar grupperingar, särskilt i vissa länder såsom Italien och Spanien, för att öka den kritiska massan för sin verksamhet, bör regionala banker kunna säkerställa en lämplig förvaltning av kapitalutnyttjandet av aktier i respektive moderbanks kapital, för att undvika en alltför stor komprimering av det kapital som används för kredit.

5.2 För närvarande följer den rättsliga ram som föreskrivs i EU-förordningen om bankgrupper tre artiklar i kapitalkravsförordningen: a) Artikel 10: bankgrupper som upprättats av banker som permanent underställts ett centralt organ, med ömsesidiga garantier och behörigheter avseende ledning och samordning (Italien, Nederländerna, Finland, Portugal och Luxemburg). b) Artikel 113.6: grupper med lednings- och samordningsbefogenheter enligt moderbanken eller mycket integrerade system (Frankrike). c) Artikel 113.7: institutionella skyddssystem: Tyskland, Österrike, Spanien, provinsen Bolzano/Bozen i Italien.

5.3 I praktiken kan dessa tre uppsättningar inte ta hänsyn till vissa aspekter som utgör särdragen i verksamheten vid de kooperativa banker som har varit tvungna att ansluta sig till kooperativa bankgrupper eller institutionella skyddssystem efter bildandet av bankunionen.

5.4 Kravet på att kooperativa banker ska följa ömsesidiga regler, utveckla operativa arrangemang som är begränsade till de regioner där de är etablerade, deras demokratiska styrning, avsaknaden av individuella vinstmål, de gränser som fastställts för fördelning av vinster och kapitalets odelbarhet kan inte förenas med det nuvarande regelverket.

5.5 Detta skulle kunna försvaga deras långvariga och effektiva roll som regionala utvecklingsbanker med en beprövad konjunkturdämpande funktion.

6. Ramen efter covid-19

6.1 Konsekvenserna av covid-19-pandemin märks nu på ett dramatiskt sätt. Vi kommer att behöva vänja oss vid att leva med mycket högre offentliga skulder och hela det finansiella systemet måste mobiliseras som en del av en gemensam allmän insats där de offentliga myndigheterna och privata aktörer deltar, för att se till att resurserna hamnar där de behövs i tid.

6.2 Med tanke på efterverkningarna av covid-19 har det officiellt iakttagits att europeiska banker kommer att behöva bli ”ett verktyg för offentlig politik” i syfte att stödja ekonomin och arbetslösheten efter denna hälsokris. Följaktligen bör varken lagstiftning eller regler om säkerheter stå i vägen för att skapa allt det utrymme som krävs i bankernas balansräkningar i detta syfte ( 8 )

6.3 Det är för tidigt att säga hur covid-19-krisen kommer att påverka ekonomin och vilken dess slutliga inverkan på bankerna kommer att bli, men vi måste betrakta frågan mot bakgrund av den nuvarande och framtida ramen. a) Ur ett rättsligt perspektiv var det främsta målet efter finanskrisen 2008 att minska riskerna i bankernas balansräkningar. Efter covid-19-utbrottet och under en för närvarande obestämd tid kommer bankernas balansräkningar dock att svälla genom de risker som stater och realekonomin tar. b) Den gemensamma tillsynsmekanismen, EBA och Esma har antagit en rad åtgärder inom ramen för det manöverutrymme som de beviljats genom regelverket i syfte att skjuta upp vissa uppgifter eller återställa vissa tillsynskrav. c) Om krisens ekonomiska och finansiella effekter i stor utsträckning fortfarande är synliga i bankernas balansräkningar i framtiden måste dessa effekter tas i beaktande när Baselavtalet från december 2017 genomförs i EU. d) Baselkommitténs beslut att skjuta upp genomförandet av avtalet från december 2017 är utan tvekan lämpligt och nödvändigt för att göra det möjligt för bankerna att hantera konsekvenserna av pandemin, både för att ta hänsyn till covid-19-krisens följder för bankernas finansiella situation och för att bättre ta hänsyn till mångfalden av banker i Europa.

Bryssel den 16 juli 2020. Luca JAHIER Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EESK har redan avgett flera yttranden om bankunionen (”Kredit- och sparkassornas roll för den territoriella sammanhållningen”), men rekommendationerna i dem har ännu inte hörsammats. Som svar på förslaget till förordning om strukturella åtgärder för att förbättra motståndskraften hos EU:s kreditinstitut (COM(2014) 43 final – 2014/0020 (COD)) lade EESK år 2014 fram rekommendationer om stöd till lokala ekonomier och behovet av bankbestämmelser som är förenliga med proportionalitetsprincipen. År 2018 offentliggjorde EESK studien ”Europe's cooperative banking models” (ISBN: 978-92-830-4024-8, katalognummer: QE-01-18-233-EN-N), som beskriver det aktuella läget och utsikterna för det kooperativa banksystemet i Europa.

(2) Rapporter från den rådgivande vetenskapliga kommittén – ”Regulatory complexity and the quest for robust regulation”, nr 8, juni 2019.

(3) EUT L 141, 14.5.2014, s. 1.

(4) Minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder är ett krav som införts genom direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag, som syftar till att säkerställa att skuldnedskrivningsmekanismen fungerar effektivt genom att öka bankens förlusttäckningskapacitet.

(5) En sådan fond som syftar till att skydda insättningar drivs av the Banche Cooperative Italiane consorziate (BCC-CR). Den är ett bra exempel på en mekanism som inrättats för att skydda insättningar som finansieras fullt ut av bankernas egna medel, med en ömsesidig och samarbetsbaserad mekanism. Fonden ingriper i händelse av tvångslikvidation av medlemsbankerna och, när det gäller dotterbolag till lokala kooperativa kreditinstitut som är anslutna till fonden och är verksamma i Italien, när deras statliga garantisystem har ingripit, i händelse av resolution av medlemsbanker, i samband med transaktioner som innebär avyttring av verksamhet, inlåningsskulder, företag, delar, tillgångar och grupperade rättsliga transaktioner, och för att komma till rätta med en medlems fallissemang eller risk för fallissemang.

(6) Denna dom upphäver i praktiken kommissionens beslut enligt vilket stöd från ett privaträttsligt konsortium till en av dess medlemmar utgjorde statligt stöd.

(7) EUT L 176, 27.6.2013, s. 1.

(8) Se till exempel ECB:s före detta ordförande Mario Draghis argument i ”Financial Times” den 26 mars 2020.