(6)I enlighet med strategin i rådets yttrande av den 18 juni 2021 om 2021 års stabilitetsprogram mäts den finanspolitiska inriktningen för närvarande bäst som förändringen i primära utgifter (ej inräknat diskretionära inkomståtgärder), exklusive tillfälliga nödåtgärder i samband med covid-19-krisen men inklusive utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, jämfört med tillväxtpotentialen på medellång sikt. För att bedöma om den nationella finanspolitiken är försiktig och dess sammansättning gynnsam för en hållbar återhämtning som är förenlig med den gröna och den digitala omställningen granskas, förutom den övergripande finanspolitiska inriktningen, även utvecklingen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan och exklusive tillfälliga nödåtgärder i samband med covid-19-krisen) och investeringar.

(7)Den 2 mars 2022 antog kommissionen ett meddelande med en allmän vägledning för finanspolitiken 2023 som syftade till att stödja förberedelserna av medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram och på så sätt stärka den politiska samordningen. På grundval av de makroekonomiska utsikterna i vinterprognosen 2022 anser kommissionen att det bör ske en övergång från en stödjande aggregerad finanspolitisk inriktning 2020–2022 till en i stort sett neutral aggregerad finanspolitisk inriktning 2023, även om det måste finnas en beredskap att agera om den ekonomiska situationen förändras. Kommissionen meddelade att de finanspolitiska rekommendationerna 2023 även i fortsättningen bör se olika ut för olika medlemsstater och ta hänsyn till eventuella spridningseffekter över gränserna. Kommissionen uppmanade medlemsstaterna att låta vägledningen återspeglas i sina stabilitets- och konvergensprogram. Kommissionen åtog sig att noga följa den ekonomiska utvecklingen och anpassa sin vägledning efter behov, senast i planeringsterminens vårpaket i slutet av maj 2022.

(8)När det gäller den finanspolitiska vägledningen av den 2 mars 2022 beaktas i de finanspolitiska rekommendationerna för 2023 de försämrade ekonomiska utsikterna, den ökade osäkerheten och ytterligare nedåtrisker samt den högre inflationen jämfört med vinterprognosen. Mot bakgrund av dessa överväganden bör de finanspolitiska insatserna vara inriktade på att öka de offentliga investeringarna i den gröna och den digitala omställningen och en tryggad energiförsörjning och hålla uppe köpkraften i de mest utsatta hushållen för att mildra effekterna av de ökade energipriserna och bidra till att begränsa inflationstrycket till följd av andrahandseffekter genom riktade och tillfälliga åtgärder. Finanspolitiken måste förbli flexibel så att den kan anpassas efter de snabbt föränderliga omständigheterna, och anpassas till länderna efter deras finanspolitiska och ekonomiska situation, även vad gäller deras utsatthet för krisen och tillströmningen av fördrivna människor från Ukraina.

(9)Den 30 april 2021 lämnade Luxemburg in sin nationella återhämtnings- och resiliensplan till kommissionen i enlighet med artikel 18.1 i förordning (EU) 2021/241. Kommissionen har med stöd av artikel 19 i förordning (EU) 2021/241 bedömt återhämtnings- och resiliensplanens relevans, ändamålsenlighet, effektivitet och enhetlighet i enlighet med bedömningsriktlinjerna i bilaga V till den förordningen. Den 13 juli 2021 antog rådet sitt beslut om godkännande av bedömningen av Luxemburgs återhämtnings- och resiliensplanen. Delutbetalningarna ska verkställas på villkor att kommissionen fattar ett beslut i enlighet med artikel 24.5 i förordning (EU) 2021/241 om att Luxemburg på ett tillfredsställande sätt har uppnått de relevanta delmål och mål som angetts i rådets genomförandebeslut. För att delmålen och målen ska anses ha uppnåtts på ett tillfredsställande sätt får delmål och mål som tidigare uppnåtts inte ha upphävts.

(10)Den 29 april 2022 lämnade Luxemburg in sitt nationella reformprogram för 2022 och sitt stabilitetsprogram för samma år, i enlighet med artikel 4 i förordning (EG) nr 1466/97. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes kopplingar ska kunna beaktas. I enlighet med artikel 27 i förordning (EU) 2021/241 ska Luxemburgs halvårsvisa rapporter om framstegen avseende målen i återhämtnings- och resiliensplanen också återspeglas i 2022 års nationella reformprogram.

(11)Den 23 maj 2022 offentliggjorde kommissionen 2022 års landsrapport för Luxemburg. Den innehöll en bedömning av hur väl Luxemburg hade lyckats med de landsspecifika rekommendationer som rådet antog 2019, 2020 och 2021, och en utvärdering av Luxemburgs genomförande av återhämtnings- och resiliensplanen med utgångspunkt i resultattavla för återhämtning och resiliens. Utifrån denna analys konstaterades i landsrapporten brister i fråga om de utmaningar som inte alls eller endast delvis hade åtgärdats genom återhämtnings- och resiliensplanen, och även nya och framväxande utmaningar, inbegripet dem som uppstått till följd av Rysslands invasion av Ukraina. I landsrapporten behandlades också Luxemburgs framsteg avseende genomförandet av den europeiska pelaren för sociala rättigheter och med att uppnå EU:s överordnade mål för sysselsättning, kompetens och fattigdomsbekämpning, liksom framstegen med att nå FN:s mål för hållbar utveckling.

(12)Den 20 juli 2020 rekommenderade rådet Luxemburg att under 2020 och 2021 vidta alla nödvändiga åtgärder, i linje med den allmänna undantagsklausulen, för att ändamålsenligt hantera pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja den påföljande återhämtningen. Luxemburg rekommenderades också att, när de ekonomiska förhållandena medger det, driva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa en hållbar skuldsättning, samtidigt som investeringarna ökas. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat förbättrades saldot i Luxemburgs offentliga finanser från ett underskott på 3,4 % av BNP 2020 till ett överskott på 0,9 % 2021. Luxemburgs finanspolitiska åtgärder bidrog till den ekonomiska återhämtningen under 2021, samtidigt som de tillfälliga krisstödsåtgärderna minskade från 2,4 % av BNP 2020 till 0,7 % 2021. De åtgärder som Luxemburg vidtog 2021 var i linje med rådets rekommendation av den 20 juli 2020. De diskretionära budgetåtgärder som regeringen antog under 2020 och 2021 var tillfälliga eller kompenserades med uppvägande åtgärder. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat uppgick den offentliga bruttoskulden 2021 till 24,4 % av BNP.

(13)Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för budgetprognoserna är försiktigt för 2022 och realistiskt efter det. Enligt stabilitetsprogrammet 2022 kommer den reala tillväxten i BNP att öka med 1,4 % 2022 och 2,9 % 2023. Som jämförelse visar kommissionens vårprognos 2022 på en real tillväxt i BNP med 2,2 % 2022 och 2,7 % 2023. Skillnaden på 0,8 procentenheter 2022 beror främst på högre förväntningar på investeringar och ett positivt bidrag från nettoexporten till den reala BNP-tillväxten i kommissionens prognos. I sitt stabilitetsprogram för 2022 förväntar sig regeringen att det samlade saldot i de offentliga finanserna kommer att minska till ett underskott på 0,7 % av BNP 2022 och till 0,4 % 2023. Minskningen under 2022 återspeglar främst högre utgifter för ersättningar till anställda, investeringar och sociala förmåner, medan löpande inkomst- och förmögenhetsskatter på inkomstsidan förväntas minska. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten öka till 25,4 % av BNP under 2022 och fortsätta att stiga till 25,8 % under 2023. Utifrån de politiska åtgärder som var kända vid prognosens stoppdatum förutses i kommissionens vårprognos 2022 ett underskott i de offentliga finanserna på 0,1 % av BNP för 2022 och ett överskott på 0,1 % för 2023. I kommissionens vårprognos 2022 förutses en lägre offentlig skuldkvot, 24,7 % av BNP 2022 och 25,1 % 2023.

Utifrån kommissionens vårprognos 2022 beräknas den potentiella produktionstillväxten på medellång sikt (10 års genomsnitt) till 2,6 %. Denna beräkning inkluderar dock inte effekten av de reformer som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen och som kan öka Luxemburgs potentiella tillväxt.

(14)Under 2022 har regeringen fasat ut de flesta av de åtgärder som vidtogs i samband med covid-19-krisen, så de tillfälliga krisstödsåtgärderna förväntas minska från 0,7 % av BNP 2021 till 0,1 % 2022. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas av de åtgärder som vidtogs för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av de höjda energipriserna, som i kommissionens vårprognos 2022 beräknas till 0,8 % av BNP 2022 och 0,2 % av BNP 2023. De här åtgärderna består främst i en skattelättnad på energi, sociala transfereringar till låginkomsthushåll, sänkning av indirekta skatter på energiförbrukning samt produktionssubventioner. De har angetts vara mestadels tillfälliga. Om energipriserna förblir höga också under 2023 kan dock vissa av dessa åtgärder bli kvar. Vissa av åtgärderna är inte riktade, framför allt den generella sänkningen av punktskatter på bränsle under 2022. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas också av kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd till fördrivna personer från Ukraina, som i kommissionens vårprognos 2022 beräknas till 0,1 % av BNP under 2022 och 0,2 % 2023.

(15)Den 18 juni 2021 rekommenderade rådet Luxemburg att under 2022 driva en stödjande finanspolitisk inriktning, inbegripet den impuls som ges genom faciliteten för återhämtning och resiliens, samt att upprätthålla nationellt finansierade investeringar. Luxemburg rekommenderades också att, när de ekonomiska förhållandena medger det, driva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa hållbara offentliga finanser på medellång sikt, och samtidigt öka investeringarna för att främja tillväxtpotentialen.

(16)Under 2022 förväntas enligt kommissionens vårprognos 2022 och med hänsyn till uppgifterna i Luxemburgs stabilitetsprogram för 2022, den finanspolitiska inriktningen vara stödjande med -1,3 % av BNP, vilket rekommenderades av rådet. Luxemburg planerar att ge fortsatt stöd till återhämtningen genom att använda faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ytterligare investeringar, vilket rådet rekommenderade. Det positiva bidraget till den ekonomiska verksamheten från de utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, förväntas förbli stabilt jämfört med 2021. Nationellt finansierade investeringar beräknas ge ett expansivt bidrag på 0,1 procentenheter till den finanspolitiska inriktningen 2022. Därför planerar Luxemburg att upprätthålla de nationellt finansierade investeringarna, så som rådet rekommenderade. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2022 ge ett expansivt bidrag på 1,2 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta betydande expansiva bidrag omfattar ytterligare påverkan från åtgärder för att motverka de ekonomiska och sociala konsekvenserna av stigande energipriser (0,5 % av BNP) och kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd till fördrivna personer från Ukraina (0,1 % av BNP), samtidigt som högre ersättning till anställda och sociala överföringar också förväntas bidra (0,3 % av BNP) till ökningen av de löpande utgifterna.

(17)I kommissionens vårprognos 2022 beräknas den finanspolitiska inriktningen under 2023 ligga på +0,5 % av BNP vid oförändrad politik. Luxemburg förväntas fortsätta att använda bidragen från faciliteten för återhämtning och resiliens under 2023 för att finansiera ytterligare investeringar i stöd för återhämtningen. Nationellt finansierade investeringar beräknas ge ett expansivt bidrag på 0,1 procent av BNP till den finanspolitiska inriktningen 2023. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2023 ge ett kontraktivt bidrag på 0,5 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta omfattar effekter av utfasningen av åtgärder mot höjda energipriser (0,3 % av BNP).

(18)I 2022 års stabilitetsprogram förväntas underskottet i de offentliga finanserna successivt minska till 0,3 % av BNP under 2024 och till 0,2 % 2025. Saldot i de offentliga finanserna beräknas därmed ligga kvar på en nivå under 3 % av BNP under programmets löptid. De här beräkningarna förutsätter något högre intäkter och stabila utgifter som en procentandel av BNP. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten öka till 2025, särskilt med en ökning till 26,2 % av BNP under 2024 och till 26,2 % under 2025. Utifrån kommissionens analys verkar riskerna för skuldhållbarheten vara låga på medellång sikt.

(19)Covid-19-krisen hade mindre påverkan på de offentliga finanserna i Luxemburg än i andra medlemsstater och relevanta indikatorer förväntas förbättras under 2022. Den demografiska utvecklingens påverkan på de offentliga utgifterna kommer dock att intensifieras under de kommande decennierna. Framför allt beror det på att antalet pensionärer per arbetstagare förväntas öka stadigt på grund av den åldrande befolkningen och nedgången i nettomigrationsflödena. Med ett scenario med oförändrad politik kommer Luxemburg att stå inför en av de snabbaste ökningarna i EU av pensionsutgifter, uttryckt som en del av BNP till 2070. Detta skulle leda till pensionsutgifter på ungefär 18 % av BNP (jämfört med 9 % 2019), vilket är bland de högsta i EU. Detta kommer att orsaka en betydande ökning av statsskulden och äventyra de offentliga finansernas hållbarhet. En höjning av den faktiska pensionsåldern skulle ha bäst makroekonomisk effekt, eftersom denna faktor har störst potential att minska pensionsutgifterna. En större andel äldre arbetstagare i sysselsättning skulle också gynna den ekonomiska tillväxten. I återhämtnings- och resiliensplanen behandlas inte pensionssystemets långsiktiga hållbarhet, och inte heller de negativa effekterna av systemen för förtida uttag av pension och av ekonomiska incitament att lämna arbetsmarknaden tidigt, som förklarar den låga sysselsättningsgraden bland äldre arbetstagare. En tidig start med reformer i syfte att begränsa förtida uttag av pension och förändra äldre arbetstagares vilja att arbeta längre, skulle möjliggöra ett successivt genomförande och öka rättvisan mellan generationerna.

(20)Kampen mot aggressiv skatteplanering i EU är väsentlig för att i) förebygga snedvridningen av konkurrensen mellan företag, ii) säkerställa rättvis behandling av skattebetalare, och iii) skydda de offentliga finanserna. Luxemburg är en liten, öppen ekonomi, med en stor integrerad finanssektor, vilket till stor del förklarar att det finns stora finansiella flöden. Dessa stora finansiella flöden återspeglar dock också den stora närvaron av utländskt kontrollerade företag i landet, vilka är involverade i koncernintern finansierings- och likviditetsverksamhet. Ett särskilt orosmoment är det faktum att ingen källskatt eller motsvarande avgift tas ut på ränte- och royaltybetalningar till jurisdiktioner med låg eller ingen skatt, andra än de länder som står med på EU:s förteckning över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. Utgående ränte- och royaltybetalningar från Luxemburgbaserade företag till jurisdiktioner utanför EU skulle kunna omfattas av låg eller ingen beskattning om dessa betalningar inte beskattas eller beskattas på låg nivå i mottagande jurisdiktion. Luxemburg har vidtagit vissa åtgärder för att bekämpa aggressiv skatteplanering. Hittills har dock åtgärderna varit begränsade och otillräckliga för att kunna motverka problemet med utgående betalningar i skattesystemet, vilket multinationella bolag skulle kunna utnyttja för aggressiv skatteplanering.

(21)I enlighet med artikel 19.3 b och kriterium 2.2 i bilaga V till förordning (EU) 2021/241 ska återhämtnings- och resiliensplanen omfatta ett stort antal ömsesidigt förstärkande reformer och investeringar som ska vara genomförda senast 2026. De ska bidra till att åtgärda alla eller en betydande del av de ekonomiska och sociala utmaningar som beskrivs i de landsspecifika rekommendationerna till Luxemburg från rådet i den europeiska planeringsterminen 2019 och 2020, förutom alla landsspecifika rekommendationer som hade utfärdats fram till den dag då planen antogs. Dessa utmaningar rör särskilt hälso- och sjukvårdssystemets resiliens, arbetsmarknadsintegrationen och investeringar i den gröna och den digitala omställningen, liksom bristen på boenden till rimlig kostnad och den institutionella resiliensen i reglerna mot penningtvätt. Planen omfattar åtgärder för att öka den offentliga tillgången till boenden till rimlig kostnad. Planen omfattar också investeringar i produktion av förnybar energi och hållbara transporter, vilket ska bidra till att successivt fasa ut koldioxiden från ekonomin. Digitala offentliga tjänster och ett stort offentligt forsknings- och innovationsprojekt inom kvantkommunikationsteknik skulle uppmuntra företagsinvesteringar och öka produktivitetstillväxten på medellång sikt. När det gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism omfattar planen en kombination av åtgärder som ska förbättra insynen och stärka regelverket för tillsyn av leverantörer av finansiella tjänster. Kompetensstrategin och utbildningsprogrammen som tas upp i planen, inbegripet ett särskilt mål för äldre arbetstagare, bör bidra till att arbetsmarknadsintegrationen ökar.

(22)Genomförandet av Luxemburgs återhämtnings- och resiliensplan förväntas bidra till ytterligare framsteg avseende den gröna och den digitala omställningen. Åtgärder som stöder klimatmålen i Luxemburg står för 61 % av planens totala tilldelning, medan åtgärder som stöder de digitala målen står för 32 % av planens totala tilldelning. Det fullständiga genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen, i enlighet med relevanta delmål och mål, kommer att bidra till att Luxemburg snabbt kan återhämta sig från konsekvenserna av covid-19-krisen, samtidigt som landets resiliens stärks. Det systematiska deltagandet av arbetsmarknadens parter och andra relevanta berörda parter är fortfarande viktigt för att genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen ska lyckas, liksom annan ekonomisk politik och sysselsättningspolitik utanför planen, och för att säkerställa att fler känner ett egenansvar för den övergripande politiska agendan.

(23)Luxemburg har ännu inte lämnat in partnerskapsöverenskommelsen och de övriga sammanhållningspolitiska programdokumenten. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 ska Luxemburg beakta de relevanta landsspecifika rekommendationerna i programplaneringen av de sammanhållningspolitiska fonderna 2021–2027. Detta är en förutsättning för att förbättra ändamålsenligheten och maximera mervärdet av det ekonomiska stöd som ska erhållas från de sammanhållningspolitiska fonderna, samtidigt som samordning, komplementaritet och enhetlighet mellan dessa fonder och andra unionsinstrument och fonder främjas. För att faciliteten för återhämtning och resiliens och de sammanhållningspolitiska programmen ska kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt krävs också att investeringshinder avlägsnas till stöd för den gröna och den digitala omställningen och en balanserad territoriell utveckling.

(24)Förutom de ekonomiska och sociala utmaningar som tas upp i återhämtnings- och resiliensplanen står Luxemburg inför ett antal andra utmaningar, särskilt vad gäller ökande ojämlikheter i utbildningssystemet. Luxemburgs utbildningssystem kännetecknas av att man använder tre språk (luxemburgska, tyska och franska), och av ett stort antal elever med olika socioekonomiska och språkliga bakgrunder. Internationella testresultat visar att elevernas grundläggande färdigheter är lägre än EU-genomsnittet och har en stark koppling till elevernas socioekonomiska och språkliga bakgrund. I 2018 års Pisa-undersökning som genomfördes av OECD uppvisade Luxemburg en av EU:s största poängskillnader i läsfärdighet mellan gynnade och mindre gynnade elever. Ojämlikheterna förstärks av skolundervisning på flera språk och det sätt på vilket eleverna i tidig ålder delas upp i olika skolspår. Utbildningssystemet ger inte alla elever tillräckliga flerspråkiga och grundläggande färdigheter för att tillgodose arbetsmarknadens behov i landet. Individanpassat stöd till elever skulle bidra till att den fulla utvecklingspotentialen för och den övergripande inkluderingen av alla elever skulle kunna uppnås. I linje med slutsatserna från det nationella centrumet för skolkvalitet från 2020 finns det utrymme för att förbättra styrningen av utbildningssystemet, ytterligare utveckla utvärderingsverktyg och mätbara mål som främjar kvalitet och lika möjligheter, både vad gäller de formella och de icke-formella aspekterna av utbildningssystemet.