Yttrande från Regionkommittén om:

- "Meddelande till rådet och parlamentet om en gemensam strategi för att motverka försurning",

- "Förslaget till rådets direktiv om minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG", och - "Förslaget till rådets beslut om Europeiska gemenskapens ingående av protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående fortsatta minskningar av svavelutsläppen"

(98/C 64/05)

BAKGRUND

- Meddelandet till rådet och parlamentet om en gemensam strategi för att motverka försurning (KOM(97) 88 slutlig).

- Förslaget till rådets direktiv om minskning av svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv 93/12/EEG ().

- Förslaget till rådets beslut om Europeiska gemenskapens ingående av protokollet till 1979 års Konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar angående fortsatta minskningar av svavelutsläppen ().

- Kommissionens beslut av den 20 maj 1997 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén i detta ärende.

- Regionkommitténs beslut av den 11 juni 1997, i enlighet med artikel 198c tredje stycket i EU-fördraget, att utarbeta ett yttrande och att ge utskott 5 "Regional planering, miljö, energi" i uppdrag att bereda ärendet.

- Utkastet till yttrande (CdR 174/97 rév.), antaget av utskott 5 den 3 juli 1997 (föredragande: Tony McKenna).

Regionkommittén antog vid sin 20:e plenarsession den 19-20 november 1997 (sammanträdet den 19 november) följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Atmosfäriska utsläpp av försurande ämnen och deras reaktionsprodukter leder till förändringar i den kemiska sammansättningen av mark och grundvatten eller försurning av den. Detta har avsevärda biologiska effekter på ekosystemen, både i vatten och på land, och leder till hälsorisker för människor och till att byggnader samt minnesmärken förstörs. De luftföroreningar som främst bidrar till försurningen är följande:

- Svaveldioxid (SO2).

- Kväveoxider (NOx).

- Ammoniak (NH3).

Dessa förorenande ämnen kan föras av vinden tusentals kilometer innan de avsätts i miljön i form av svavelsyra eller salpetersyra. För att minska försurningen i ett land är det därför nödvändigt att minska utsläppen i många av länderna inom och utom EU.

1.2. Trots att det görs framsteg med att minska utsläppen av dessa föroreningar är takten för långsam. I den föreslagna strategin revideras därför den befintliga och den planerade lagstiftningen för att försöka uppnå de långsiktiga målen att aldrig överskrida den kritiska belastningen och nivån på försurande ämnen, i enlighet med det femte åtgärdsprogrammet. Strategin syftar alltså till att sätta upp ett delmål: man vill förbättra ekosystemskyddet med 50 % mellan år 1990 och år 2010. Det slutliga målet skall vara ett 100-procentigt skydd. I strategin ingår följande åtgärder:

- Förslag till nationella utsläppstak.

- Ratificering av 1994 års svavelprotokoll till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).

- Förslag till ändring av direktivet om svavelinnehåll i vissa flytande bränslen.

- Åtgärder i samband med LCP- och IPPC-direktiven: kontroll av utsläpp från stationära källor.

- Åtgärder avseende utsläpp från sjöfarten.

- Åtgärder avseende länder i Central- och Östeuropa.

- Åtgärder avseende konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP).

- Möjliga åtgärder för att minska utsläppen av ammoniak.

- Ekonomiska styrmedel.

- Möjliga ytterligare åtgärder beträffande utsläpp från transporter.

- Åtgärder för att främja energieffektivitet och energisparande.

1.3. Dessa föreslagna åtgärder kommer att leda till ytterligare minskningar av utsläppen. Den nuvarande lagstiftningen förväntas leda till en minskning av SO2-, NOx- och NH3-utsläppen i hela gemenskapen med respektive 66, 48 och 15 procent mellan 1990 och 2010.

1.4. Kommissionen anser att ett tillfälligt miljömål med en förbättring på 50 % är en bra balans mellan skydd av ekosystem och strävan efter att finna den totalt sett billigaste lösningen för gemenskapen. Kommissionen anser att detta mål bör vara uppnått år 2010 och att en revidering skall ske år 2004.

2. Regionkommitténs roll

2.1. Försurning är ett gränsöverskridande problem som kräver sammanhängande åtgärder på internationell nivå och på gemenskapsnivå. Det är ändå på sin plats att Regionkommittén lämnar synpunkter på alla förslag som syftar till att bekämpa försurningen, eftersom det krävs åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. De lokala och regionala myndigheterna är redan delaktiga i miljöövervakningen och kan införa ekonomiska styrmedel för att bekämpa föroreningar. De har också befogenhet att påverka investeringar för att minska föroreningarna. De lokala och regionala myndigheterna är ofta ansvariga för lokala utsläppsplaner och lokala bränslestandarder, och kan också införa skatteincitament för lägre svavelhalter.

Regionkommittén välkomnar därför den nya strategin för att bekämpa försurningen. Den kommer att ge en ram för hur befintliga direktiv skall tillämpas och hur framtida politiska styrmedel skall utvecklas och tillämpas. Den kommer att komplettera de åtgärder som vidtas av nationella, regionala och lokala myndigheter.

2.2. När man utvecklar en strategi för att bekämpa ozonföroreningar under 1998, i syfte att komplettera den föreslagna strategin, skulle Regionkommittén vilja rådfrågas innan strategin färdigställs, så att kommitténs synpunkter verkligen övervägs och inte bara lämnas utan hänseende. Detta är avgörande på grund av ovan angivna skäl och de konsekvenser denna strategi skulle ha för den ekonomiska och sociala utvecklingen i vissa regioner i Europa.

3. Strategin

3.1. Regionkommittén anser att det slutliga målet måste ligga fast - den kritiska belastningen får inte överskridas, i enlighet med det femte ramprogrammet och med stöd av Europeiska rådets beslut i december 1995. Utvecklingen av en försurningsstrategi för att fastställa realistiska och konsekventa mål som är inriktade på förebyggande åtgärder och maximerar deras inverkan är mycket angelägen och något som Regionkommittén välkomnar.

3.2. ReK har noterat de förbättringar som hittills har uppnåtts när det gäller att minska nivåerna på de föroreningar som bidrar till försurningen. Dessa motsvarar inte de mål som ställts upp, men måste ändå ses som ett viktigt bidrag som man kan bygga framtida åtgärder på.

3.3. Regionkommittén anser att denna strategi kommer att ge effekter på flera plan, inte minst när det gäller kopplingen mellan befintliga och föreslagna direktiv och de åtgärder som skissas i strategin. Strategin fastställer klara prioriteringar, och ReK anser att det är avgörande att de nuvarande direktiven revideras och uppdateras i ljuset av dessa prioriteringar, för att undvika överlappning eller luckor i direktiv som inriktas på orsakerna till försurningsproblemet.

3.4. Regionkommittén anser att en förbättring på 50 % när det gäller skyddet av ekosystemen är ett realistiskt mål, men det kommer att leda till obalans mellan kostnad och nytta i vissa regioner. Samtidigt som ReK betonar att strategins främsta mål är att förbättra skyddet av ekosystemet mot försurning, stöder man emellertid en flexibel tillämpning av strategierna för att ge de regioner som redan har högt uppsatta utsläppsmål möjlighet att anpassa sig gradvis.

3.5. Regionkommittén välkomnar åtagandet att revidera strategin med tanke på att utsläppen från länder i Central- och Östeuropa och från Ryssland förmodligen kommer att minska under den föreslagna strategins löptid. Utvecklingen av nya teknologier och hårdare lagstiftning i en del medlemsstater kommer också att göra det lättare att uppnå mer ambitiösa, men realistiska, mål i vissa regioner.

3.6. Regionkommittén ifrågasätter dock den metod och de antaganden som ligger till grund för utvecklingen av strategin. Denna bygger på en övergripande kostnads-nyttoanalys och tar inte tillräcklig hänsyn till effekterna i de enskilda regionerna. ReK anser att kostnadseffektiviteten inte är avgörande för den nivå på miljöskyddet som man vill uppnå. För att en strategi skall vara kostnadseffektiv krävs att de föreslagna enskilda åtgärderna anpassas till de regionala ekosystemen, utsläppen och försurningen, men också till regionernas möjlighet att uppfylla de uppsatta målen.

4. Föreslagna åtgärder

4.1. Allmänna kommentarer

4.1.1. Regionkommittén stöder det breda urval av åtgärder som kommissionen föreslår i denna strategi och betonar att åtgärderna kompletterar och förstärker varandra för att kunna uppnå de mål som satts upp.

4.1.2. ReK välkomnar i synnerhet att det nu ingår åtgärder för att bekämpa utsläppen av ammoniak. Detta är något som inte beaktats i någon större utsträckning i den nuvarande EU-lagstiftningen. ReK samtycker till kommissionens förslag om att åtgärder som rör miljömål inom jordbruket bäst kan uppnås genom en reviderad gemensam jordbrukspolitik och vid en tidpunkt när förebyggande åtgärder har utvecklats bättre.

4.1.3. Regionkommittén anser också att det skulle vara på sin plats att en strategi som denna skisserar nya grepp och mer aktiva "mjuka" åtgärder för att ta itu med försurningsproblemet. Att betona nya grepp och de bästa metoderna skulle uppmuntra medlemsstaterna att, på lämpliga nivåer, använda olika ekonomiska styrmedel, såsom t.ex. bubbelprincipen och nyckeltal, sätta igång informations- och konsumentkampanjer och ingå frivilliga avtal som skulle ge möjlighet till ett samlat grepp för att uppnå målen.

Även om de åtgärder kommissionen föreslår hänför sig direkt till standarder för bränslekvalitet och utsläpp från fordon och strategin även i korthet hänvisar till eventuella fortsatta åtgärder beträffande transporter är Regionkommittén bekymrad över att kommissionen inte nämner något om sätten att behandla ökningen av trafiken.

4.2. Nationella utsläppstak

4.2.1. Regionkommittén samtycker till att man använder nationella utsläppstak som grund för en försurningspolitik. Detta kommer att ge viss flexibilitet för att kunna uppnå målen på mest kostnadseffektiva sätt. De underliggande problemen med de föreslagna taken är att de bygger på ambitiösa mål på medellång sikt, vilket kommer att lägga ytterligare börda på de regioner som redan siktar på att minska utsläppsnivåerna i enlighet med de befintliga gemenskapsdirektiven.

Dessutom kommer beräkningen av nationella utsläpp att vara en mycket känslig fråga med hänsyn till den höga andel av svaveldioxid- och kväveoxidutsläpp från ett land som de facto hamnar i ett annat land. Följaktligen kommer det att vara mycket viktigt att ha effektiva åtgärder för att garantera att reglerna efterföljs i hela gemenskapen.

4.2.2. ReK stöder förfarandet att fastställa dessa nationella tak sedan man utarbetat ozonstrategin och förbättrat den vetenskapliga analys som används, så att man inte undergräver de åtgärder som för närvarande vidtas i medlemsstaterna för att minska föroreningarnas medverkan till försurning.

4.2.3. Nationella utsläppstak ger också en möjlighet för behöriga myndigheter (nationella, regionala och lokala) att utforma ekonomiska styrmedel som sträcker sig längre än gemensamma minimimiljökrav. Regionkommittén betonar de åtaganden som finns i fördraget, nämligen att tillämpa förorenaren betalar-principen och försiktighetsprincipen och se till att miljökrav integreras i skattepolitiken. Sådana styrmedel skulle ge de möjligheter som krävs för att man skall respektera de nationella taken och minska ytterligare utsläpp genom strukturella förändringar i sektorer som energianvändning och jordbruk.

4.3. Ratificering av 1994 års svavelprotokoll till konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP)

4.3.1. Regionkommittén stöder kommissionens förslag om att gemenskapen skall ratificera 1994 års svavelprotokoll till 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP). Detta skulle betona gemenskapens åtagande att minska utsläppen.

Samtidigt måste man dock ta hänsyn till de konsekvenser som åtgärder för att minska utsläppen måste få för kolindustrierna i medlemsstaterna.

4.3.2. Regionkommittén vill också uppmana alla medlemsstater att skriva under 1994 års svavelprotokoll och ratificera det så att det kan träda i kraft. Ratificering av detta protokoll skulle visa de länder utanför EU som bidrar till försurningen att det finns en politisk vilja hos medlemsstaterna att ta itu med detta problem.

Det är dock oklart hur länder som inte är medlemmar i EU ytterligare kan uppmuntras att ratificera protokollet. Man bör minnas att frågan om användning av brunkol inom industrin och i hemmen även i fortsättningen är aktuell i vissa central- och östeuropeiska stater. Härav följer att det är väsentligt att processen och tidtabellen för att uppnå den eftersträvade minskningen av svaveldioxidutsläpp är realistisk.

4.3.3. ReK stöder kommissionens konsekventa inställning i och med att man utvecklar en försurningsstrategi i enlighet med den forskning och de metoder som utnyttjas av ECE/CLRTAP. Detta är en garanti för att strategin stöder de åtgärder som vidtagits på internationell nivå och man kan undvika risken att gemenskapsåtgärder bara skulle få minimala effekter.

I detta sammanhang är vi positiva till att det inrättas en styrgrupp med representanter från kommissionen och ECE/CLRTAP för att underlätta samordningen, och vi uppmuntrar ytterligare samarbetet i denna fråga.

4.4. Revidering av direktivet om svavelinnehåll i vissa flytande bränslen

4.4.1. Regionkommittén anser att det är lämpligt att åtgärder för att minska CO2-utsläppen från förbränning av tung eldningsolja och gasolja ingår i strategin för att bekämpa försurningen.

4.4.2. ReK noterar att vissa medlemsstater är beroende av tung eldningsolja och att det finns stora skillnader i genomsnittlig svavelhalt i bränslen i medlemsstaterna. Av denna anledning välkomnar vi den flexibilitet som kommissionen föreslår genom att man tänker sig en generell begränsning för tung eldningsolja på 1 viktprocent och högre gränser på upp till 2,5 viktprocent i de fall där miljömål inte äventyras.

4.4.3. När det gäller gasolja stöder Regionkommittén också kommissionens förslag om att inte driva igenom en svavelgräns på 0,1 % i hela gemenskapen, utan att man i stället behåller den nuvarande nivån på 0,2 %. ReK vill understryka att detta inte hindrar medlemsstaterna från att införa ännu hårdare krav än de som skisseras i strategin. Vi uppmuntrar medlemsstaterna att göra detta, med tanke på att det är miljön som motiverar dessa åtgärder.

Det är behovet av flexibilitet som gör att ReK stöder dessa åtgärder i form av ett direktiv i stället för en förordning, samt införande av en strikt gemenskapsstandard.

4.4.4. ReK välkomnar förslaget om att man vid revideringen av den internationella konventionen av förebyggande av föroreningar från fartyg (MARPOL), skall införa bestämmelser om att fartyg i känsliga områden som Östersjön och delar av Nordsjön/Engelska kanalen måste använda bränsle med ett svavelinnehåll på maximalt 1,5 %. Utan ensidiga bestämmelser kan detta dock bli svårt att tillämpa. Det är viktigt att medlemsstaterna intar en klar och konsekvent attityd till revideringen av MARPOL-konventionen som skall ske senare under 1997.

5. Sammanfattning

5.1. Kommissionens föreslagna strategi för att kontrollera försurningen är utformad så att den skall ge ett avgörande bidrag för att uppnå de mål som fastställs i det femte åtgärdsprogrammet för miljön, nämligen att den kritiska belastningen beträffande försurningen inte får överskridas. Utvecklingen av en sådan strategi välkomnas eftersom den kommer att ställa upp konkreta mål för varje medlemsstat för att minska utsläppen. Emellertid är Regionkommittén oroad över att de mål som fastställts för minskning av föroreningarna i jämförelse med nuvarande åtgärder är för högt ställda och kommer att leda till avsevärda kostnader i förhållande till den nytta de tillför när det gäller förbättringar i miljöstandarden.

Därvidlag bör man, samtidigt som en enhetlig och hög skyddsnivå för miljön eftersträvas, också bekämpa den snedvridning av konkurrensen som uppstår till följd av att olika miljöskyddsregler införs.

5.2. Trots detta anser ReK att graden av flexibilitet hos åtgärderna är viktig när det gäller att stödja de regioner som kommer att ha svårt att nå de uppsatta målen En revidering av strategiernas tillämpning bör emellertid omfatta en successiv minskning av flexibiliteten i många av åtgärderna.

Bryssel den 19 november 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT C 190, 21.6.1997, s. 9.

() EGT C 190, 21.6.1997, s. 13.