Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om lufttransporter och miljön"

(2000/C 268/14)

Den 8 december 1999 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 8 juni 2000. Föredragande var Gabriel García Alonso.

Vid sin 374:e plenarsession den 12-13 juli 2000 (sammanträdet den 13 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 83 röster för, 3 emot och 7 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Syftet med kommissionens meddelande är att skapa dialog med andra gemenskapsinstitutioner om lufttransporternas ökade påverkan på miljön. Målet är att från och med det andra halvåret 2000 börja utarbeta lagförslag som kan förhindra eller åtminstone minska lufttransporternas negativa följder.

1.2. Som man påpekar i meddelandet är det ett viktigt dokument på grund av att luftfarten utvecklas fortare än de tekniska lösningar som kan minska dess negativa inverkan på miljön, som t.ex. buller och utsläpp av växthusgaser som förstör ozonskiktet och leder till surt regn.

1.3. En annan fråga, som endast behandlas indirekt, är lufttransporternas globala dimension. Det är svårt att vidta åtgärder som begränsas till bolag eller flygningar inom gemenskapens luftrum. Många av förslagen kräver globala avtal på internationell nivå, och det är en tredje viktig aspekt att ta hänsyn till.

1.4. I meddelandet delas analysen upp i följande fyra områden:

- Att förbättra tekniska standarder och regler för dessa

- Att förstärka de ekonomiska marknadsincitamenten för att förbättra miljön

- Att stödja flygplatser

- Att påskynda tekniska förbättringar

1.5. Kring tekniska standarder och regler för dessa tar man upp följande frågor:

1.5.1. När det gäller flygplansbuller konstaterar man att varken överenskommelserna inom ICAO (International Civil Aviation Organisation) eller de regler som endast antagits inom gemenskapen har kunnat hindra att man på många av gemenskapens flygplatser har egna lokala regler. Det innebär att man måste finna mer flexibla lösningar, som kan förena de mest bullerdrabbade områdenas intressen med en enhetlig marknad.

1.5.2. Det leder till slutsatsen att man bör inrikta de möjliga åtgärderna mot buller dels på att inom ramen för ICAO:s överenskommelser avveckla de bullrigaste flygplanen klassificerade i kapitel 3, dels på att möjliggöra strängare regionala regler i de fall där dessa är berättigade. Man meddelar också att om ingen överenskommelse nås inom ICAO under 2001 kommer man att utarbeta särskilda bestämmelser för EU.

1.5.3. När det gäller luftföroreningar konstaterar man att ICAO har standarder för ett antal föroreningar (rök, HC, CO och NOx), och att dessa oftast gäller start och landning (LTO). Därför föreslår man som möjliga åtgärder att fastställa nya metoder och standarder och utöka överenskommelsen om NOx för att på internationell nivå ta hänsyn till denna förorenings globala effekter.

1.5.4. En effektivare flygledningstjänst (ATM) skulle kunna minska de årliga flygtimmarna med 350000 timmar jämfört med i dag, och det skulle leda till en betydande fotogenbesparing. Europeiska kommissionen, som har antagit ett annat meddelande i frågan, vill både i tekniskt och organisatoriskt avseende ge största möjliga stöd till ATM-systemen, särskilt genom Eurocontrol.

1.5.5. Driftsåtgärder är viktiga, eftersom de kan vidtas direkt och därför erbjuder lösningar på kort sikt. Sådana åtgärder kan ge flygplanen större flexibilitet i valet av rutter, så att man kan undvika att buller och föroreningar koncentreras till vissa områden, vanligtvis områden i närheten av flygplatserna.

1.6. Analysens nästa avsnitt handlar om att förstärka marknadsincitamenten. Där tar man upp följande åtgärdsområden:

1.6.1. Angående införandet av en skatt på flygfotogen presenterar man i kommissionsmeddelandet(1) resultaten från en studie som man beställt i frågan. Man har analyserat vad som sker om man inför en skatt på 245 euro per kubikmeter (samma som för bränsle för motorfordon) för det som kallas alternativ A, d.v.s. alla flygplan som lyfter från en flygplats inom EU. Man skulle då år 2005 minska fotogenförbrukningen (och därmed utsläppen) med 2,4 %. Samtidigt skulle emellertid flygbolagens rörelseresultat sjunka med 14,7 %, och sysselsättningen med 6,7 %. Man gjorde också beräkningar utifrån en skatt på 185 euro per kubikmeter (skattesatsen i Japan) och 10 euro per kubikmeter (skattesatsen i USA). En skatt skulle också innebära rättsliga förändringar inom ramen för IATA, och i synnerhet av nuvarande bilaterala luftfartsavtal (ASA). Av dessa anledningar föreslår kommissionen att man behåller den lösning som antogs 1996 och som innebär att man inväntar ett internationellt avtal som medger en effektiv tillämpning.

1.6.2. Det finns andra möjligheter att införa olika miljöavgifter på lufttransporter och system för hur dessa skall fördelas. Kommissionen arbetar med detta inom ramen för IATA, som år 2001 bör lägga fram ett förslag om ett nytt internationellt system för miljöavgifter. Systemet kommer förhoppningsvis att uppfylla EU:s behov.

1.6.3. I meddelandet tar man också upp tillämpningen av systemet med handel med utsläpp. Det är något som man ännu inte utvecklat på detta område, och som skulle kunna införas i hela EU, i enskilda medlemsstater, på företagsnivå eller till och med på flygplatsnivå. I detta sammanhang kan man också nämna de möjligheter som öppnats för kolsänkor.

1.6.4. För att ta ett samlat grepp om marknadsincitamenten föreslår man i meddelandet en åtgärdsplan som utgår från följande punkter:

- Att fortsätta utarbeta förslag för att 2001 presentera ett system för miljöavgifter på europeiska lufttransporter.

- Att fram till dess stå fast vid kommissionens förslag från 1996 om beskattning av fotogen.

- Att mer ingående studera nya metoder, som kolsänkor och handel med utsläpp, som kan erbjuda nya tekniska och rättsliga lösningar.

1.7. Vid sidan av dessa marknadsinitiativ uppmuntrar man i kommissionens meddelande att man stärker industrins egna initiativ. Där inräknas programmen för miljöstyrning och frivilliga miljöavtal.

1.7.1. Program för miljöstyrning, som grundar sig på EMAS-systemet eller standarden ISO 14000, ger flygbolag eller flygplatser möjlighet att individuellt förbättra den interna miljöförvaltningen. Kommissionen har för avsikt att underlätta ett ömsesidigt utbyte av erfarenheter inom detta område.

1.7.2. De frivilliga miljöavtalen är ett annat intressant alternativ. Enligt kommissionens meddelande skulle dessa förutsätta att man sätter upp miljömål och konstruerar individuella avtal för de olika berörda parterna (flygbolag, flygplansindustri, motorindustri, flygplatser etc.). Man måste också ta hänsyn till sådana avtals följder både inom gemenskapen och internationellt.

1.8. Analysens tredje avsnitt handlar om att stödja flygplatser, närmare bestämt att försöka uppnå jämvikt mellan enhetliga grundregler och varje flygplats särskilda miljösituation.

1.8.1. Det första steget i denna riktning skulle vara att skapa ett enhetligt program för bullerklassificering av flygplan enligt kapitel 3 i IATA (de enda som i en nära framtid kommer att vara tillåtna inom EU) och i samband med detta införa ett system för bullermätning. I och med det skulle man kunna harmonisera vissa europeiska flygplatsers bullerstandarder.

1.8.2. Kommissionen vill också lägga till markanvändningen i närheten av flygplatsen bland kriterierna för rätt till vissa former av gemenskapsstöd.

1.8.3. Det tredje alternativet är att undersöka om man kan fastställa gemensamma regler som, med hänsyn tagen till subsidiaritetsprincipen, sätter upp kriterier för restriktioner av luftfarten grundade på miljöförhållanden eller miljöfaktorer. Inom ramen för detta skulle man i väntan på överenskommelser inom IATA kunna inleda arbetet med ett system för EU, där man inför strängare regler för vissa särskilt bullerkänsliga flygplatser.

1.8.4. Slutligen vill kommissionen också i samband med översynen av de transeuropeiska näten främja att man utnyttjar järnvägarna som ett alternativ till kortdistansflygningar och utveckla systemen för anslutning från järnvägar till flygplatser.

1.9. Det fjärde och sista analysområdet är teknisk utveckling. Här ryms följande åtgärdspunkter:

1.9.1. Kommissionens åtgärder inom ramprogrammen för FoTU-området har påverkat lufttransporterna på flera sätt, bl.a. inom områdena luftfart, buller, klimatförändringar och utsläpp.

1.9.2. Inom femte ramprogrammet för FoTU har man framhävt följande områden och mål:

- Hur utsläppen från luftfarten påverkar atmosfären

- Att förbättra drivmedelsekonomin med 20 % under de närmaste tio åren

- En betydande minskning av utsläppen av NOx och partiklar

- Att minska det yttre bullret med 10 dB på tio år

1.10. Detta meddelande är i linje med EG-fördraget efter Amsterdam, där man understryker att miljöfrågan måste vägas in i samtliga delar av gemenskapens politik. På grund av detta kommer luftfartens miljöpåverkan att undersökas regelbundet med transport- och miljörapporteringsmekanismen (TERM) som underlag. För att genomföra detta kommer man att stärka samarbetet mellan medlemsstaterna på detta område.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill ge kommissionen en eloge för detta meddelande om flygtranporternas effekter på miljön, där kommissionen efter en genomgång av de viktigaste miljöeffekterna framför en rad diskussionsförslag om lösningar som kan säkerställa att denna sektor - som är så viktig för det europeiska samhällets utveckling och EU-ekonomins allmänna konkurrenskraft - utvecklas i en miljövänlig riktning.

2.2. ESK vill därför i samma konstruktiva anda framföra ett antal kommentarer och rekommendationer, först av allmän karaktär och därefter mer specifikt om de olika konkreta aspekter som kommissionen tar upp i meddelandet.

2.3. ESK har följande allmänna kommenterar:

2.3.1. EU:s nuvarande regelsystem främjar i större utsträckning än tidigare en effektiv, flexibel verksamhet, vilket i sig underlättar för aktörerna att individuellt eller kollektivt arbeta för att förbättra miljön. Det finns emellertid några områden kvar, som till exempel tilldelning av start- och landningstider, där de tidigare reformerna ännu inte är kompletta, och ägande och omstrukturering av flygbolag, där förändring av gamla regler ännu inte har fått tillräcklig återverkan. Vad som förmodligen är det största problemet är att sådana regler som EU nu har slopat fortfarande dominerar på den globala flygtransportmarknaden, där flygbolag från EU måste vara konkurrenskraftiga. Sammantaget borde ovanstående faktorer, särskilt bestämmelserna för strukturella inskränkningar och nationell fördelning av start- och landningstillstånd, alltid vara en viktig och integrerad del när man gör en översyn över de hinder som finns för minskad miljöpåverkan i samband med lufttransporter. Praktiska åtgärder för förbättring av lastkapaciteten och en minskning av antalet flighter och därigenom utsläppen från varje enhet och den totala utsläppsnivån, beror till stor del på företagens struktur och den frihet de har att svara på efterfrågan.

2.3.2. Även om kommissionen i andra dokument har gjort en övergripande bedömning av transportsektorn och förhållandet mellan de olika transportsätten, anser kommittén att den i meddelandet också borde ha redogjort för hur andra transportsätt - särskilt höghastighetståg - kan påverka prognoserna om luftfartens ökning. Kommissionen borde också ha tagit hänsyn till effekterna av den kommande utvidgningen, som inte bara kommer att leda till ökad luftfart inom gemenskapen utan också i de nya medlemsstaterna.

2.3.3. Man borde också överväga, framför allt i ljuset av rekommendationerna från toppmötet i Lissabon, i vilken mån den nya tekniken i informationssamhället kan leda till färre affärsresor med flyg.

2.3.4. I detta sammanhang är det viktigt att beakta TERM-projektets transportstatistik. ESK anser att några av de föreslagna åtgärderna bör analyseras efter inledningen av TERM-projektet. Det föreliggande meddelandet utarbetades innan Europeiska miljöbyrån offentliggjorde de första resultaten av TERM-projektet.

2.3.5. Enligt ESK är det av grundläggande betydelse att kommissionen behandlar flygsäkerheten i anslutning till miljöskyddet. Även om det snart kommer ett meddelande om detta ämne har vissa miljörelaterade aspekter, t.ex. bättre planering av luftrummet och markanvändningen, uppenbara och direkta säkerhetskonsekvenser både för resenärer och personal och borde därför också ha utvärderats av kommissionen.

2.3.6. Eftersom sysselsättningen utgör en av de viktigaste frågorna i unionen saknar ESK dessutom en bedömning av många av de föreslagna åtgärdernas positiva eller negativa effekter på sysselsättningen, inte bara inom flygindustrin utan också inom sektorer som direkt eller indirekt är knutna till flygplatstjänster och som i EU sysselsätter hundratusentals ofta mycket kvalificerade arbetstagare. ESK saknar också en bedömning av följderna för transportsektorer som utgör alternativ till flyget.

2.3.7. Den sista kommentaren gäller avsaknaden av en klar beskrivning av de föreslagna åtgärderna, som alla dessutom verkar ha samma prioritet, och framför allt att det inte anges exakt vilken offentlig instans - EU, nationella, regionala eller lokala myndigheter - som skall genomföra de planerade åtgärderna och hur man skall garantera att en gemenskapsåtgärd genomförs effektivt på samtliga administrativa nivåer.

2.4. ESK har följande kommentarer om bullerminskning:

2.4.1. Minskning av bullret kräver att man agerar på tre fronter: mindre bullrande motorer, flygrestriktioner på flygplatserna och bättre markplanering i närheten av flygplatserna.

2.4.2. ESK stöder kommissionens förslag om strängare bullerstandarder, fastställande av ett tröskelvärde för lågfrekvent buller och möjligheten att införa ett nytt kapitel 4 vid nästa ICAO-konferens 2001 samt att EU-bestämmelser bara skall övervägas om man inte kan enas om strängare standarder vid detta tillfälle. EU-bestämmelserna skulle eventuellt kombineras med övergångsperioder för existerande luftfartstjänster i de minst utvecklade länderna.

2.4.3. Att använda bullerkriterier för att begränsa nattflygningar för de bullrigaste flygplanen eller för att bevilja nya start- och landningstillstånd ("slots") är en bra lösning, men först måste två problem lösas.

2.4.3.1. Det första problemet är att medlemsstaterna klassificerar flygplansbuller på olika sätt. Man måste därför snarast harmonisera klassificeringen av bullernivåerna i EU utifrån de insatser som flygindustrin och olika forskningsorgan redan har gjort.

2.4.3.2. Det andra problemet är att dessa standarder måste bygga på klara, icke-diskriminerande och objektiva kriterier som står i proportion till det eftersträvade målet och därmed kan användas för att anmäla överträdelser till kommissionen.

2.5. När det gäller tekniska miljöstandarder om utsläpp av gaser har kommittén följande kommentarer:

2.5.1. För att minska utsläpp av gaser måste man också agera på tre fronter: bättre och effektivare förbränningsteknologi och minskade utsläpp av Nox, bättre flygledningssystem (ATM) och ekonomiska incitament.

2.5.2. ESK understryker att den viktigaste, billigaste och effektivaste lösningen är att förbättra flygledningssystemet (ATM), vilket förutsätter att man utökar luftrummet för civil luftfart och parallellt minskar det militära samt förbättrar ATM-systemens tekniska resurser. Kommittén föreslår även att Eurocontrol skall ansvara för att sätta upp enhetliga normer för luftfartssäkerhetssystemet avseende den teknik som skall användas och vilka förfaranden som skall tillämpas inom EU.

Kommittén anser att en central europeisk luftfartsssäkerhetsmyndighet bör utgöra en målsättning.

2.5.3. Detta skulle få omedelbara effekter inte bara på utsläppsnivåerna utan också på flygplatsernas effektivitet, flygsäkerheten och punktligheten, och därmed leda till att EU-ekonomin blir mer produktiv.

2.5.4. Man bör också undersöka möjligheten att förbättra trafikplaneringen för flygplan på marken (optimala förflyttningar, minsta antalet motorer som krävs för att förflytta planet m.m.).

2.5.5. När det gäller att förbättra de nya motorernas tekniska nivå och effektivitet anser kommittén att man samtidigt måste sträva efter att minska bullernivåerna och utsläppsnivåerna. Det krävs minimivärden för motorernas effektivitet (dvs. för utsläppsnivåerna) och inte bara för bullernivåerna.

2.5.6. ESK stöder det kompletterande meddelandet om beskattning av flygfotogen och instämmer i dess slutsatser. En sådan skatt kan fungera riktigt bra endast om den ingår i ett internationellt avtal, och ESK anmodar därför kommissionen att föreslå rådet en gemensam ståndpunkt som skulle kunna diskuteras under ICAO-konferensen 2001.

2.6. Det tredje åtgärdsområdet i kommissionens meddelande är ekonomiska incitament. I detta sammanhang upprepar kommittén några av sina tidigare kommentarer:

2.6.1. Oavsett om de ekonomiska incitamenten består av miljöavgifter eller andra avgifter eller positiva skatteincitament kan de spela en mycket viktig roll för flygtrafikens framtida utveckling och miljöpåverkan. Incitamenten bör bygga på följande principer:

2.6.1.1. De ekonomiska incitamenten måste bygga på objektiva, klara och icke-diskriminerande kriterier som står i proportion till det uppställda målet.

2.6.1.2. Ur ett konkurrensperspektiv kan skillnader i lagstiftning och beskattning mellan EU och tredje land, och även mellan medlemsstaterna, leda till snedvridning av konkurrensen, inte bara inom flygindustrin och flygtjänstindustrin utan också i andra branscher.

2.6.1.3. Ur ett sysselsättningsperspektiv kan dessa skillnader leda till förlorade arbetstillfällen, när gemenskapens politik och åtgärder i själva verket skall syfta till en hög sysselsättningsnivå.

2.6.1.4. Ur ett miljöskyddsperspektiv kommer fotogenbeskattning och andra typer av miljöavgifter inte att öka det globala miljöskyddet eftersom en sådan skatt inte skulle gälla flygplan utanför gemenskapen. Miljömålen skulle med andra ord inte uppfyllas i tillräcklig grad. Det enda man skulle uppnå är att EU går i spetsen för att få andra länder att införa samma regler.

2.6.2. Kommissionen har i sitt meddelande tagit ställning för en miljöavgift i form av en skatt som läggs på biljettpriset eller en avgift som beräknas på den sträcka som flugits och flygplanets "miljöprestanda".

2.6.3. ESK har flera förbehåll mot vissa inslag i kommissionens förslag:

2.6.3.1. En avgift som beräknas på den sträcka som flugits är snarlik en flygfotogenskatt, som förkastas på kort sikt, även om den innehåller vissa värdefulla inslag som flygplanens "miljöprestanda".

2.6.3.2. En skatt som läggs på biljettpris och inte på flygplansavgång tar inte hänsyn till att en ökad beläggning av platserna i flygplanen skulle kunna leda till färre flygningar.

2.6.3.3. En avgift som beräknas på avståndet kan missgynna flygningar över långa distanser (över 500 km), där det inte är praktiskt möjligt att använda andra transportsätt.

2.6.4. ESK anser därför att man på detta område skulle kunna införa en avgift som bygger på:

2.6.4.1. Start- och landningsoperationer, dvs. en LTO-avgift som är anpassad till flygplanens "miljöprestanda" i fråga om utsläpp av föroreningar och som ses över med jämna mellanrum.

2.6.4.2. Förutsättningen för att införa denna avgift är att den omfattar alla flygplan oberoende av nationalitet som trafikerar en flygplats (en kort övergångsperiod skulle kunna övervägas för flygplan från mindre utvecklade länder).

2.6.4.3. Denna avgift måste omfatta alla flygplatser i EU med olika harmoniserade avgiftsnivåer som skulle kunna bygga på till exempel flygplatstrafiken under det senaste året, genomsnittlig flygdistans till/från flygplatsen, trafiktäthet, inverkan på befolkningen i närområdet och andra faktorer som att flygplatsen är belägen på en ö eller utanför en medlemsstats centrala territorium. Avgiften bör utformas och tillämpas på ett sådant sätt att den inte bara innebär en kostnadsökning utan ger aktörerna ett incitament till att minska föroreningarna.

2.6.4.4. ESK anser att avgifterna oavkortat bör gå till nödvändiga miljöförbättringar. Kommissionen borde fastställa kriterier för hur de skall fördelas mellan olika myndigheter och berörda organ.

2.6.5. ESK stöder handel med utsläppsrättigheter för växthusgaser i flygtransportsektorn inom den allmänna ram för detta system som kommissionen beskriver i sitt nyligen publicerade meddelande om detta ämne. ESK delar kommissionens uppfattning att man måste undersöka närmare i vilken mån detta system kan lösa miljöproblemen i flygtransportsektorn inom ramen för nuvarande lagstiftning.

2.6.6. ESK stöder även att flygbolagen och flygplatserna så snabbt som möjligt skall införa miljöförvaltningssystem (EMAS och ISO 14000) och att industrin skall ingå frivilliga avtal i detta sammanhang.

2.7. När det gäller att stödja flygplatserna utvärderar kommissionen i sitt meddelande bullrets inverkan på dem som bor i närheten av flygplatserna och föreslår att det skall skapas ett gemensamt bullerklassificeringssystem och tilldelning av landnings- och starttider ("slots"). Dessa aspekter har redan behandlats ovan i punkterna 2.4.3 och 2.4.3.1.

2.8. ESK stöder därför också kommissionens förslag om vissa riktlinjer för markanvändningen i närheten av flygplatser. Riktlinjerna skall ta hänsyn till subsidiaritetsprincipen och ange vissa gemensamma kriterier som kan utgöra en referensram för de lokala och regionala myndigheterna.

2.9. Standardisering av bullermätningssystemen, gemensamma riktlinjer för markplanering och utvärdering avseende den berörda befolkningen är en förutsättning för att kunna överväga att skapa en gemenskapsram för att fastställa särskilda miljörestriktioner eller "slot"-tilldelningskriterier för enskilda flygplatser, som skulle kunna vara strängare under förutsättning att den lokala myndigheten och flygplatsledningen kan påvisa för kommissionen att strängare bestämmelser är nödvändiga, proportionella och icke-diskriminerande.

2.10. ESK välkomnar kommissionens förslag om sammankoppling av flygtransporter och andra transportsätt som tåg och miljövänliga bussar. Kommittén betonar att de viktigaste flygplatserna i Europa inte bara bör vara effektivt sammankopplade med ett snabbt allmänt transportsystem in till staden eller till de närmaste städerna, utan att man också bör bygga ut förbindelserna med höghastighetstågnätet. Detta nät bör om möjligt ha stationer på flygplatserna, vilket är fallet på till exempel flygplatsen Charles de Gaulle.

2.11. ESK stöder kommissionens riktlinjer i meddelandet om förhållandet mellan luftfart och forsknings- och utvecklingspolitiken. ESK vill lägga till ett område och efterlyser en undersökning av i vilken utsträckning de nya arbetsmönstren i informationssamhället kan förväntas minska efterfrågan på flygtransporter. Med en sådan utveckling skulle man kunna undvika dyrbara ökningar av flygtrafikens och flygtjänsternas kapacitet, som kan minskas eller rentav bli helt onödiga till följd av den nya tekniken.

2.12. Slutligen vill ESK anmoda kommissionen att inom två år lägga fram ett nytt meddelande om detta ämne efter ICAO-konferensen och efter utvärderingen av statistiksystemet inom TERM-projektet.

Bryssel den 13 juli 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(2000) 110 slutlig.