Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Lettlands konvergensprogram, 2004-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall icke-deltagande medlemsstater, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervakningsförfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. Alla dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättats genom artikel 114 i fördraget (Ekonomiska och finansiella kommittén). Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmet. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfaranden.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Lettlands konvergensprogram för perioden 2004-2007 överlämnades den 14 maj 2004. Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av programmet med beaktande av uppgifterna i vårprognoserna 2004 samt uppförandekoden [2] och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, godkänt av Ekofin-rådet den 10 juli 2001.

[3] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Det första lettiska konvergens programmet, som omfattar tiden 2004-2007, överlämnades den 14 maj. Programmet innehåller planer på en anslutning till ERM II i början av år 2005, en kort tid efter det att valutapeggen ändrats från SDR till euro den 1 januari. Målet är att euron skall införas 2008 efter att konvergens kriterierna uppfyllts före år 2007. Dokumentet innehåller en redovisning av åtgärderna i budgeten för år 2004, och det bygger på det ekonomiska programmet inför anslutningen från augusti 2003, som omfattar perioden 2003-2006.

Programmet uppfyller endast delvis kraven i den reviderade "uppförandekoden för stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning". Särskilt gäller detta att vissa av uppgifterna ännu inte helt uppfyller ESA 95:s normer, och uppgifterna om den offentliga sektorns skuldkvot och underskott bör behandlas med försiktighet, eftersom de uppgifter som lämnades i rapporten om de offentliga finanserna från mars 2004 inte har validerats av Eurostat. Allmänt sett kvarstår allvarliga frågor om de underliggande uppgifternas kvalitet och enhetlighet.

Efter en imponerande tillväxt på i genomsnitt 6,2 % under femårsperioden 1999-2003, då en tillväxt på 7,5 % uppnåddes 2003, förutses i det makroekonomiska scenariot en årlig BNP-tillväxt på i genomsnitt 6,6 % under programperioden. När det gäller åren 2004 och 2005 är de lettiska myndigheterna mer optimistiska än kommissionen i sina vårprognoser, och de förutser en tillväxt på 6,7 % för vart och ett av dessa år mot 6,2 % per år enligt kommissionens beräkning. Skillnaden förklaras huvudsakligen av att de lettiska myndigheterna förväntar sig en ovanligt kraftig tillväxt av den privata konsumtionen och investeringarna. Den kraftiga tillväxten av den inhemska efterfrågan förväntas bestå på medellång sikt. Även om detta inte är orealistiskt förefaller det inte helt förenligt med antagandet om att ett stort underskott i betalnings balansen skall bestå oförändrat under program perioden (8,5-9,0 % av BNP). Den förväntade tillväxten under de sista två åren av programmet avtar något till 6,5 %, vilket också det kan anses som rimligt men inte tillräckligt försiktigt för att ligga till grund för planeringen av finanspolitiken på medellång sikt. Utöver exponeringen för efterfrågechocker från utlandet är det strukturella hinder som medför risker för tillväxten. Sammantaget är de makroekonomiska beräkningarna rimliga, även om de är väl optimistiska.

För att uppnå den lettiska centralbankens prisstabilitets mål har valutan (lats) knutits till särskilda dragningsrätter (SDR) till en fast kurs sedan 1994 med ett fluktuationsutrymme på normalt ± 1 procent. Till följd av detta har den lettiska valutan deprecierats mot euron sedan början av år 2002, en utveckling som delvis brutits sedan början av innevarande år. Valutapeggen mot SDR har framgångsrikt bidragit till processen för att få stopp på inflationen i Lettland. Mellan 1999 och 2002 var inflationen (HIKP) blygsam och uppgick i genomsnitt till 2,3 % per år. Sedan sommaren 2003 har dock inflationen tilltagit till följd av ökningar av administrativt reglerade priser (särskilt energiavgifter, hyror och vårdavgifter), anpassningar av indirekta skatter och eftersläpande effekter av valutakurs utvecklingen. Under 2003 uppgick inflationen (HIKP) till 2,9 %, en ökning från 2,0 % under 2002. Inflationen fortsatte att öka under första kvartalet 2004 och nådde 6,2 % i maj, vilket gör att det förefaller osannolikt att någon av de båda prognoserna för inflationen (HIKP) under 2004, konvergensprogrammets 4,5 % eller kommissionens 4,0 %, skall kunna infrias. Inflationen väntas dock avta gradvis och hamna på cirka 3 % från och med 2006. Även om de lettiska myndigheterna anser att den tilltagande inflationen under 2003 och 2004 är av tillfällig karaktär och huvudsakligen har orsakats av en kombination av engångs faktorer, har Lettlands centralbank nyligen höjt refiräntan med 0,5 procentenheter till 3,5 % för att förhindra att den nu rådande höga inflationstakten skall påverka inflations förväntningarna negativt. När det gäller de korta räntorna är skillnaden mot euroområdet fortfarande över 200 punkter, medan skillnaden mellan avkastningen på långa obligationer uppgår till cirka 100 punkter.

De finanspolitiska mål som anges i programmet är att säkerställa överensstämmelse med fördragets förpliktelser i fråga om underskott i de offentliga finanserna med målet att minska underskottet så att saldot på lång sikt kan bringas i balans. Ändå förväntas underskottet i de offentliga finanserna ligga kvar på cirka 2 % av BNP med en viss ökning under 2004 i förhållande till 2003 på grund av en försämring av det statliga saldot. Möjligheten till en kraftig minskning av underskottet i de offentliga finanserna avvisas i programmet på grund av utgiftsbehov i samband med medlemskapen i EU och NATO samt investeringar i humankapital och realkapital. I programmet förutses smärre minskningar av kvoterna för intäkter resp. utgifter i förhållande till BNP under tiden fram till 2007. Vad gäller intäktssidan förklaras inte detta fullt ut, särskilt inte för 2006 och 2007, eftersom inga ytterligare förändringar av skattesystemet planeras efter skattesänkningarna 2004, effektiviteten i skatteuppbörden antas öka under programperioden och betydande EU-bidrag bör ha mottagits före slutet av perioden. På utgiftssidan svarar under 2004 ytterligare omkostnader i samband med NATO-medlemskapet och genomförandet av delvis EU-finansierade investeringsplaner tillsammans för cirka 0,7 procentenheter av BNP (netto). Dessa ökningar väntas kompenseras mer än väl genom en strikt utgiftskontroll med inriktning på en minskning av transfereringarna.

Det framstår inte som omöjligt att nå de finanspolitiska målen, även om risker inte saknas i scenariot på medellång sikt för de offentliga finanserna. Negativa effekter kan framför allt uppstå genom att produktions tillväxten kan bli lägre än beräknat. Dessutom råder det en allmän osäkerhet om huruvida strategin skall kunna genomföras framgångsrikt med hänsyn till att det statistiska underlaget visat sig otillförlitligt och att det finns svagheter i förvaltnings resurserna. Utgiftstrycket väntas öka under programperioden, huvudsakligen till följd av stora investerings behov, övergångs kostnader för reformen av den offentliga sektorn och kravet på medfinansiering av EU-stöd. I detta sammanhang förefaller de åtgärder som planeras för förenlighet mellan den finansiella planeringen och de politiska programmen, för prioritering av utgifter och för förbättring av förvaltningen av kommunernas finanser och vårdsystemet vara väl avvägda. Med tanke på dessa risker för en negativ utveckling ligger de beräknade underskotten för 2004 och 2005 i stort sett i linje med kommissionens vårprognos 2004, medan det, som tidigare påpekats, finns vissa tecken på pessimism när det gäller de förväntade intäkterna, bl.a. med tanke på att de offentliga finanserna bör tillföras betydande nettointäkter av EU-medel före utgången av perioden. Allt som allt förefaller de risker som är förenade med de finanspolitiska målen vara i huvudsak uppvägda. Å andra sidan ger inte dessa mål någon säkerhetsmarginal mot överskridande av referensvärdet 3 % av BNP, och bristen på närmande till målet balans i de offentliga finanserna tyder på en otillräcklig ambitionsnivå. Jämfört med 2003 års ekonomiska program inför anslutningen har t.ex. tillväxtförväntningarna reviderats uppåt, men planerna för en konsolidering av de offentliga finanserna har förblivit oförändrade. Om de förväntade tillväxttalen i programmet blir verklighet, vore det önskvärt att man snabbare minskade underskottet i de offentliga finanserna, särskilt med tanke på det nuvarande underskottet i betalnings balansen och trycket från den inhemska efterfrågan. En snabbare övergång till ett saldo nära balans för de offentliga finanserna i enlighet med stabilitets- och tillväxttakten skulle också ge de automatiska stabilisatorerna utrymme att verka fritt om tillväxten avtar.

I programmet förutses den offentliga skuldkvoten öka från 15,3 % av BNP 2003 till 17,7 % av BNP 2007. Den viktigaste drivkraften bakom ökningen av skuldkvoten är det primära underskottet. Med undantag av år 2004 väntas stock-/flödes justeringarna bli små. Under hela programperioden väntas räntebetalningarna ligga i stort sett på 2003 års nivå, medan den nominella BNP-tillväxten ger betydande effekter när det gäller minskningen av skuldkvoten. Denna skuldprognos förefaller rimlig med hänsyn till de övriga antagandena i programmet.

I programmet ges en kort översikt över regeringens strukturreformsprogram, som är inriktat på att skapa en förbättrad miljö för företagande och investeringar och på flexibiliteten på arbetsmarknaden och sysselsättningen. Även åtgärder, som i stor utsträckning motsvarar de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken på dessa områden, beskrivs i huvuddrag. Vidare anges i programmet de prioriterade åtgärder som skall stödja konsolideringen av de offentliga finanserna, nämligen ökad effektivitet i förvaltningen av de offentliga finanserna, förbättrade finanspolitiska förfaranden och uppstramad utgiftskontroll. Ytterligare information krävs dock för en mer ingående bedömning av de planerade åtgärderna.

Lettland är relativt väl förberett för att klara av de kostnader för de offentliga finanserna som befolkningens åldrande medför, men riskerna för obalanser på lång sikt i de offentliga finanserna kan ändå inte avskrivas. Utsikterna till långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna har ökats tack vare genomförandet av en pensionsreform som bygger på tre pelare. Detta förstärks ytterligare genom att den offentliga skuldsättningen ligger på en mycket låg nivå. Inte desto mindre bör man övervaka de risker som orsakas av minskade intäkter på grund av pensions reformen och finansieringen av omstruktureringen av vårdsystemet, så att man kan ingripa snabbt om så är nödvändigt för att hejda tryck på ökade utgifter. Dessutom måste konsolideringen fortsätta, om det primära saldot skall kunna bidra till att hejda ökningen av den offentliga skuldsättningen.

Tabell: Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

>Plats för tabell>

Med utgångspunkt i denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande över Lettlands konvergensprogram och överlämnar den till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Lettlands konvergensprogram, 2004-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [4], särskilt artikel 9.3 i denna,

[4] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli] 2004 granskade rådet Lettlands konvergensprogram, som omfattar perioden 2004-2007. Programmet uppfyller endast delvis kraven i den reviderade "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning". Detta gäller särskilt att vissa uppgifter inte helt överensstämmer med ESA 95:s normer och att uppgifterna om den offentliga skuldsättningen och underskottet i de offentliga finanserna bör behandlas med försiktighet, eftersom de uppgifter som överlämnades i meddelandet om de offentliga finanserna från mars 2004 inte har validerats av Eurostat.

Den finanspolitiska strategin bakom programmet syftar till att säkerställa överensstämmelse med fördragets förpliktelser om underskott i de offentliga finanserna och till att i slutskedet minska underskottet så att balans uppnås på lång sikt. Ändå förväntas underskottet i de offentliga finanserna ligga kvar på cirka 2 % av BNP under programperioden med en viss ökning under 2004 i förhållande till 2003 på grund av en försämring av det statliga saldot. Enligt programmet avses det primära underskottet ligga kvar i storleksordningen 1 % av BNP, vilket är förenligt med en viss minskning av både intäkts- och utgifts kvoterna under programperioden. Vad gäller intäktssidan förklaras inte detta fullt ut, särskilt inte för 2006 och 2007, eftersom inga ytterligare förändringar av skattesystemet planeras efter skattesänkningarna 2004 och effektiviteten i skatteuppbörden antas öka under programperioden. På utgiftssidan antas detta bli ett resultat av en stram utgiftskontroll som är inriktad på en minskning av transfereringarna samtidigt som man ger utrymme för ytterligare omkostnader i samband med NATO-medlemskapets förpliktelser och genomförandet av delvis EU-finansierade investeringsplaner. Dessa båda faktorer motsvarade under 2004 cirka 0,7 procentenheter av BNP (netto). Skuldkvoten ökar visserligen till 17,7 % under 2007, men detta är fortfarande mycket lågt.

Det makroekonomiska scenariot i programmet förefaller bygga på ganska optimistiska antaganden om tillväxten. Särskilt kan den förväntade utvecklingen av tillväxten på medellång sikt enligt programmet vara något övervärderad med tanke på de strukturella kraven och ekonomins exponering för externa chocker. Inflationsprognosen för 2004 är troligen överdriven men för de senare åren förefaller antagandena realistiska.

De mål som uppställs i programmet för underskottet i de offentliga finanserna ligger varje år under referensvärdet 3 % av BNP. De är dock inte tillräckligt ambitiösa och medger inte att ett saldo nära balans uppnås inom programperioden. De risker som är förenade med finanspolitiken förefaller i stort sett vara uppvägda. Den, kanske något optimistiska, tillväxtprognos som redovisats medför risker för de avsedda finanspolitiska målen, och programmets trovärdighet begränsas av att dålig kvalitet på uppgifterna har kunnat påvisas. Detta uppvägs av att intäktsprognoserna förefaller vara väl pessimistiska, särskilt för de senare åren av programmet. Saldona för de offentliga finanserna i programmet ger inte tillräcklig säkerhetsmarginal mot ett överskridande av referensvärdet 3 % av BNP för underskottet under normala makroekonomiska fluktuationer.

Lettland är relativt väl förberett för att klara av de kostnader som befolkningens åldrande medför för de offentliga finanserna. Utsikterna till långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna har ökats tack vare genomförandet av en pensionsreform som bygger på tre pelare. Detta förstärks ytterligare genom att den offentliga skuldsättningen ligger på en mycket låg nivå. Risken för obalanser på lång sikt i de offentliga finanserna kan dock inte uteslutas. För att skapa hållbarhet i de offentliga finanserna är det av avgörande betydelse att i tid genomföra åtgärder som syftar till att hålla tillbaka de åldersrelaterade utgifterna och samtidigt konsolidera de offentliga finanserna så att ett tillräckligt primärt överskott kan säkerställas.

Med hänsyn till ovanstående rekommenderas Lettland att, om de tillväxttal som förväntas i programmet blir verklighet, skynda på utvecklingen mot ett saldo nära balans för de offentliga finanserna, särskilt med tanke på landets stora underskott i betalnings balansen och det starka trycket på den inhemska efterfrågan. Vidare uppmanas Lettland att förbättra tillförlitligheten och säkerheten hos de uppgiftskällor och metoder som används i syfte att säkerställa en bättre överensstämmelse med ESA 95:s normer. Slutligen uppmanas de lettiska myndigheterna fortsätta de reformer av den offentliga sektorn som avser förvaltnings kapaciteten och därigenom öka effektiviteten i skatteuppbörden och stärka utgiftskontrollen.

Prognostiserade nyckeltal i Lettlands konvergensprogram

>Plats för tabell>