MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Friskare djur, sundare växter och en säkrare jordbruksbaserad livsmedelskedja En moderniserad lagstiftning för ett mer konkurrenskraftigt EU /* COM/2013/0264 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Den nuvarande situationen............................................................................................... 4 1.1........ Djurhälsa........................................................................................................................ 4 1.2........ Växtskydd...................................................................................................................... 4 1.3........ Växtförökningsmaterial................................................................................................... 5 1.4........ Offentlig kontroll............................................................................................................. 5 1.5........ Förvaltning av utgifterna.................................................................................................. 6 2........... Behovet av att modernisera EU-lagstiftningen om djur, växter och den jordbruksbaserade livsmedelskedjan 6 2.1........ Djurhälsa........................................................................................................................ 6 2.2........ Växtskydd...................................................................................................................... 7 2.3........ Växtförökningsmaterial................................................................................................... 7 2.4........ Offentlig kontroll............................................................................................................. 8 2.5........ Förvaltning av utgifterna.................................................................................................. 9 3........... Översynspaktetet............................................................................................................ 9 4........... Översynspaketets innehåll............................................................................................... 9 4.1........ Djurhälsolagstiftningen..................................................................................................... 9 4.1.1..... De huvudsakliga förändringarna..................................................................................... 10 4.2........ Växtskyddslagstiftningen............................................................................................... 11 4.2.1..... De huvudsakliga förändringarna..................................................................................... 11 4.3........ Lagstiftningen om växtförökningsmaterial....................................................................... 12 4.3.1..... De huvudsakliga förändringarna..................................................................................... 13 4.4........ Förordningen om offentlig kontroll................................................................................. 14 4.4.1..... De huvudsakliga förändringarna..................................................................................... 14 4.5........ Förvaltning av utgifterna................................................................................................ 16 5........... Slutsatser...................................................................................................................... 17 MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Friskare djur, sundare växter och en säkrare jordbruksbaserad livsmedelskedja En moderniserad lagstiftning för ett mer konkurrenskraftigt EU Inledning Att garantera en god hälsa för människor och djur och ett gott växtskydd är ett fördragsfäst EU-mål. EU har under årens lopp byggt upp en omfattande lagstiftning i syfte att förebygga och hantera hälsorisker för djur, skydda växter och garantera en säker livsmedelskedja på EU-nivå och nationell nivå. Kontrollen av att denna lagstiftning efterlevs säkerställs med hjälp av gemensamma bestämmelser för offentlig kontroll som utförs av EU-ländernas behöriga myndigheter. Den gällande EU-lagstiftningen har på det hela taget visat sig vara ändamålsenlig för att förebygga och motverka risker, men dagens globala marknad utsätter i allt högre grad EU för nya risker och kräver fortlöpande innovation och konkurrenskraft. Tillsammans med erfarenheterna av EU-lagstiftningen på detta område pekar detta på att de tillgängliga instrumenten behöver förenklas och uppdateras och att tillvägagångssättet behöver integreras ytterligare på de olika områdena. Kommissionen har därför gjort en översyn av gällande lagstiftning om djurhälsa, växtskydd, växtförökningsmaterial och offentlig kontroll, främst i syfte att effektivisera, skapa enhetlighet i och tydliggöra lagstiftningen på dessa områden. Syftet är samtidigt att sträva efter att öka produktiviteten, främja en smidigt fungerande och tillgänglig inre marknad och stärka EU:s konkurrenskraft i världen. Översynen bidrar därmed till att uppnå en smart och hållbar tillväxt för alla i enlighet med målen i EU 2020-strategin. I det här meddelandet presenteras de fyra lagförslag som översynen har utmynnat i och som rör djurhälsa, växtskydd, växtförökningsmaterial och offentlig kontroll (översynspaketet). För varje lagförslag förklaras den nuvarande situationen, syftet med paketet och de huvudsakliga förbättringar som införs. I översynspaketet ingår också ett femte förslag om att upprätta ett flerårigt program för EU-finansiering av åtgärder för att säkerställa ett gott hälsoskydd för människor och djur och ett gott växtskydd i hela den jordbruksbaserade livsmedelskedjan och på närliggande områden, som samtidigt gör det möjligt för företagen att verka i ett klimat som främjar konkurrenskraft och nya arbetstillfällen. Produktion och konsumtion av livsmedel har en central plats i alla samhällen och får samtidigt ekonomiska och sociala konsekvenser och i många fall miljökonsekvenser. Jordbruks- och livsmedelsindustrin är den näst största branschen i EU:s näringsliv. Den sammanlagda produktionen i livsmedelskedjan motsvarar ca 750 miljarder euro per år. Branschen sysselsätter över 48 miljoner människor, från primärproduktion till detaljhandel och catering. Det finns ca 14 miljoner primärproducenter inom jordbruket och 25 miljoner livsmedelsföretag i EU:s jordbruksbaserade livsmedelskedja. 1. Den nuvarande situationen För att ge människor och djur ett gott hälsoskydd, garantera ett gott växtskydd och samtidigt stimulera en effektivt fungerande inre marknad innehåller EU-lagstiftningen harmoniserade bestämmelser som ska förebygga, undanröja eller minska hälsorisker för människor som kan uppstå i livsmedelskedjan och på de två områden som är närmast kopplade till den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, växtskydd och djurhälsa. EU-bestämmelserna syftar generellt sett till att se till att hälsorisker – dvs. risker för människor, djur och växter när det gäller mikrobiell och kemisk kontamination, sjukdomar och växtskadegörare – hanteras korrekt, men kan också inbegripa åtgärder som ska säkerställa produktivitet och mångfald i vegetabilieproduktionen (tryggad livsmedelsförsörjning) och reglera särskilda produktionsmetoder (t.ex. djurskydd och geografiska beteckningar). 1.1. Djurhälsa Djurhälsa är en viktig fråga för alla. För närvarande inriktas EU:s åtgärder på att förebygga och bekämpa smittsamma sjukdomar som kan få betydande konsekvenser för hälsan och ekonomin. Konsekvenserna av ett utbrott av en djursjukdom kan i hög grad variera, men innebär vanligen en direkt risk för djurhälsan och ofta även en risk för människors hälsa, till viss del via livsmedel av animaliskt ursprung. Det kan emellertid också röra sig om indirekta negativa konsekvenser (t.ex. ekonomiska eller sociala), bl.a. kostnader för djuruppfödare och därmed förknippade industrier för att hantera sjukdomar och avbrott i verksamheten, kostnader för den offentliga sektorn för att utrota och övervaka sjukdomar eller förändringar av konsumtionsmönstren. Sjukdomsutbrott får också ofta en betydande inverkan på den internationella handeln med djur och animaliska produkter. I EU är jordbrukssektorn den största användaren av djur, med minst två miljarder fåglar (kycklingar, värphöns, kalkoner, etc.) och 334 miljoner däggdjur (grisar, får, getter, nötkreatur, pälsdjur, etc.). Det finns 13,7 miljoner djuranläggningar i EU. Produktionsvärdet för djuruppfödningen i EU uppgår till 156 miljarder euro per år. 1.2. Växtskydd Växtskydd är en nyckelfaktor för att jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk ska vara långsiktigt bärkraftiga näringar. En stor del av de livsmedel vi konsumerar och det foder som ges till livsmedelsproducerande djur kommer från växter. Det främsta syftet med växtskyddsbestämmelserna är att skydda levande produkter (dvs. träd, buskar och växter) i EU:s jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk, offentliga och privata grönområden (t.ex. träd längs vägar, växter i offentliga eller privata trädgårdar) och miljön genom att förhindra introduktion och spridning av främmande växtskadegörare. Växtskyddsbestämmelserna med krav för import till EU och villkor för förflyttning av växter och växtprodukter inom EU garanterar en trygg handel. Utbrott av förtecknade skadegörare måste undanröjas eller, om omöjligt, begränsas för att skydda EU:s övriga territorium. Ett andra syfte är att se till att friskt växtmaterial används i början av vegetabilieproduktionskedjan genom att förhindra spridning av skadegörare i utsäde och plantmaterial. Värdet av de grödor som odlas i EU uppgår till 205 miljarder euro per år. Utan växtskyddsbestämmelserna skulle EU:s jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk lida stor ekonomisk skada. En rad internationellt reglerade skadegörare hotar odling av sådana grödor som t.ex. vete (värdet av EU:s export uppgår till 9 miljarder euro), potatis (EU:s produktionsvärde uppgår till 9 miljarder euro) och tomater (produktionsvärde på 9–12 miljarder euro). 1.3. Växtförökningsmaterial Växtförökningsmaterial är en hörnsten i jordbruks-, trädgårds- och skogsproduktionen. Det är den första länken i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan som också påverkar växternas och livsmedlens mångfald, sundhet och kvalitet. Växtförökningsmaterial kontrolleras för att garantera identitet, sundhet och kvalitet för användarna, t.ex. jordbrukare, trädgårdsodlare och skogsbrukare. EU-lagstiftningen om växtförökningsmaterial syftar till att förbättra produktiviteten inom jordbruket, trädgårdsodlingen och skogsbruket, säkerställa att EU:s marknad för dessa produkter fungerar smidigt samt garantera sektorns konkurrenskraft i världen. I dag uppgår EU:s marknad för handelsutsäde till ett värde av ca 6,8 miljarder euro, vilket motsvarar mer än 20 % av den totala försäljningen av handelsutsäde i hela världen. EU är en nettoexportör av utsäde. EU-sektorn är också mycket konkurrenskraftig i världshandeln: den är världens största exportör av utsäde, med ett uppskattat exportvärde på 4,4 miljarder euro, vilket motsvarar ca 60 % av det totala exportvärdet på 7,7 miljarder euro för hela världen. 1.4. Offentlig kontroll En hög hälsoskyddsnivå i hela den jordbruksbaserade livsmedelskedjan förutsätter att medlemsstaterna på ett konsekvent, effektivt och snabbt sätt ser till att EU-standarderna tillämpas. En korrekt tillämpning av bestämmelserna om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan och bestämmelserna om djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial måste säkerställas i hela EU för att människor, växter och djur ska bli friskare och för att den inre marknaden ska kunna blomstra och fungera smidigt. För att detta ska vara möjligt måste de berörda myndigheterna i medlemsstaterna ges en tydlig, tillförlitlig och enhetlig lagstiftning med hjälp av vilken de på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kan använda sina instrument för kontroll av efterlevnaden av bestämmelserna, särskilt om offentlig kontroll. De behöver också tillräckliga resurser för att säkerställa kontinuitet och konsekvens i sitt arbete på grundval av behov som är kopplade till målen för kontrollen av efterlevnaden. Fler än 100 000 heltidsanställda tjänstemän har utsetts för att utföra den offentliga kontrollen i EU, som omfattar inspektioner och annan kontrollverksamhet. Några exempel: Omkring 70 000 prover analyseras i genomsnitt varje år av fler än 270 ackrediterade laboratorier som kontrollerar förekomst av bekämpningsmedelsrester. Bara under 2010 togs 736 806 prover för att kontrollera förekomst av rester av veterinärmedicinska läkemedel. Ca 320 000 prover från tamfjäderfä och vilda fåglar analyserades under 2011 bara när det gäller aviär influensa. Det är av största vikt att ett EU-omfattande system för offentlig kontroll fungerar effektivt både för export och för import. EU:s möjlighet att exportera till länder utanför EU är beroende av det mervärde som dess produkter kan visas ha i förhållande till produkter från konkurrenter i länder utanför EU. Detta kan endast uppnås genom ett effektivt system för offentlig kontroll som garanterar att höga säkerhets- och kvalitetsstandarder tillämpas konsekvent och om motsvarande förväntningar uppfylls hos handelspartnerna. EU är också världens största importör av levande djur, livsmedel och foder. De kontroller som medlemsstaternas behöriga myndigheter utför av produkter som kommer från länder utanför EU säkerställer att produkterna uppfyller EU-kraven eller andra standarder som ger ett likvärdigt skydd. Under 2010 importerade EU livsmedel och drycker till ett värde av 78 miljarder euro, och exporterade livsmedel och drycker till ett värde av 73 miljarder euro. EU importerade 79,3 miljoner ton livsmedel och levande djur och 3,4 miljoner ton drycker under 2010, vilket motsvarar ett handelsunderskott på 14 miljoner ton för livsmedel och levande djur och ett överskott på 6 miljoner ton för drycker. 1.5. Förvaltning av utgifterna Den nuvarande rättsliga grunden för EU-finansieringen är rådets beslut 2009/470/EG när det gäller program för utrotning av sjukdomar och nödåtgärder på veterinärområdet, rådets direktiv 2000/29/EG när det gäller växtskyddsåtgärder samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 när det gäller finansiering av åtgärder som rör EU:s referenslaboratorier, programmet Bättre utbildning för säkrare livsmedel och andra åtgärder för den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om offentlig kontroll. Under 2011 anslogs 314,6 miljoner euro huvudsakligen till program för utrotning av djursjukdomar. Utgifter för laboratorier, programmet för Bättre utbildning för säkrare livsmedel och andra åtgärder stod för 9 % av det totala beloppet. Vidare anslogs 7 % till operativa växtskyddsåtgärder och 3 % till fonden för nödåtgärder avseende sjukdomar som rör veterinärområdet och andra sjukdomar. 2. Behovet av att modernisera EU-lagstiftningen om djur, växter och den jordbruksbaserade livsmedelskedjan 2.1. Djurhälsa Gällande EU-lagstiftning om djurhälsa består av omkring 50 grunddirektiv och grundförordningar, varav en del antogs i början av 1960-talet. Sedan dess har över 400 rättsakter antagits på det veterinärmedicinska området, varav de flesta mellan 1988 och 1995 då Europeiska gemenskapen bestod av bara tolv medlemsstater. Under tiden har nya utmaningar har dykt upp. Nya sjukdomar som var okända för tio år sedan har dykt upp, medan andra sjukdomar (t.ex. mul- och klövsjuka, blåtunga och fågelinfluensa) har dykt upp på nytt, vilket påminner oss om de allvarliga risker de medför. Handelsvillkoren har också förändrats radikalt och volymen av handeln med animalieprodukter ökar betydligt både inom EU och globalt. Under 2004 inledde kommissionen en oberoende utvärdering för att bedöma resultatet av EU:s djurhälsopolitik under det föregående årtiondet. Även om man i både utvärderingen och det senare samrådet konstaterade att det nuvarande systemet i allmänhet fungerar bra, visades också att gällande bestämmelser behöver ses över av följande skäl: – De politiska ramarnas komplexitet. – Avsaknaden av en allmän strategi för djurhälsa. – Otillräcklig fokus på att förebygga sjukdomar. – Möjligheten att förbättra handeln med levande djur inom EU. 2.2. Växtskydd Sedan växtskyddsbestämmelserna infördes 1977 har de skyddat EU mot introduktion och spridning av många skadegörare. Rådets direktiv 2000/29/EG är nu det viktigaste instrumentet på detta område. I takt med att handeln globaliseras och klimatet förändras utsätts dock EU för en större risk att nya skadegörare introduceras och att dessa lättare kan etableras och spridas samtidigt som jordbruket och de naturliga ekosystemen blir mer sårbara. En utvärdering av växtskyddsbestämmelserna under 2010 visade att det nuvarande systemet måste anpassas för att nya risker ska kunna hanteras på ett effektivt sätt. Under de senaste tio åren har omfattande utbrott av farliga skadegörare som kan relateras till import påverkat skogsbruket (t.ex. tallvedsnematoden, den långhorniga skalbaggen och den röda palmviveln) ökat medvetenheten hos beslutsfattarna och allmänheten om kostnaderna och konsekvenserna av ett otillräckligt skydd. De största problem som togs upp i 2010 års utvärdering gäller följande: – Otillräckligt fokus på förebyggande åtgärder i fråga om import som medför höga risker. – Behovet av att fokusera på skadegörare som sprids i medlemsstaterna och att prioritera detta på EU-nivå. – Behovet av effektivare instrument för att kontrollera förekomst och naturlig spridning av skadegörare. – Behovet av att modernisera de befintliga instrumenten för förflyttning inom EU (dvs. växtpass och skyddsområden). 2.3. Växtförökningsmaterial EU-lagstiftningen om växtförökningsmaterial började utformas under 1960-talet. Den består av tolv grundläggande rådsdirektiv och närmare 90 sekundärrättsliga akter med förteckningar över växtsorter som får godkännas för saluföring och särskilda krav för saluföring av olika arter. Genom EU-lagstiftningen har man kunnat uppnå de ursprungliga målen att garantera fri saluföring och växtförökningsmaterialets säkerhet och kvalitet, men följande frågor kräver ytterligare uppmärksamhet: – Den nuvarande lagstiftningens komplexitet och uppsplittring. – De stora administrativa bördan för myndigheterna, eftersom de flesta uppgifter som gäller registrering och certifiering måste utföras av de offentliga myndigheterna. – Den bristande samstämmigheten med EU-politik på andra områden (t.ex. hållbart jord- och skogsbruk, skydd av biologisk mångfald, klimatförändringar och bioekonomi). – Avsaknaden av en enhetlig metod för kostnadstäckning för registrering av sorter och certifiering av växtförökningsmaterial. 2.4. Offentlig kontroll Offentlig kontroll regleras i förordning (EG) nr 882/2004. Bevis för att kontrollerna utförs har främst inhämtats genom revisioner på plats av Europeiska kommissionens experter, men också genom återkoppling från medlemsstater och berörda parter när det gäller den faktiska löpande tillämpningen. Bevisen bekräftar att de viktigaste förändringar som infördes genom 2004 års förordning när det gäller hur de behöriga myndigheterna organiserar och utför den offentliga kontrollen i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan har lagt grunden till en mer integrerad och övergripande, och därmed också mer effektiv, metod för kontroll av efterlevnaden. Samtidigt pekar de på en rad brister som kräver ytterligare förbättringar, särskilt när det gäller följande: – Förenkling av den övergripande lagstiftningen, som fortfarande präglas av uppsplittring, överlappningar och brister, och som leder till skillnader i hur lagstiftningen tolkas och tillämpas på nationell nivå. – Mer konsekvent tillämpning av principen om riskbaserade kontroller. – Mer systematiskt och konsekvent utnyttjande av instrument för administrativt samarbete och datoriserade informationssystem. – Avskaffande av onödiga administrativa krav. När det gäller finansieringen av den offentliga kontrollen och behovet av att säkerställa en stabil och fortlöpande finansiering av de behöriga myndigheternas arbete pekar bevisen också på den osäkerheten som nu råder om den offentliga kontrollens hållbarhet på lång sikt. I en extern undersökning 2011 konstaterades att förordningens bestämmelser om finansiering av den offentliga kontrollen genom avgifter inte fullt ut når upp till målet att tillräckliga resurser ska garanteras för att utföra den offentliga kontrollen. Det finns också bevis för att gällande bestämmelser inte säkerställer ett rättvist och enhetligt förhållningssätt i de olika sektorerna. Endast vissa sektorer betalar avgifter och avgifterna beräknas inte på ett enhetligt och öppet sätt i medlemsstaterna eller på ett sätt som uppmuntrar aktörerna att följa bestämmelserna. 2.5. Förvaltning av utgifterna Gällande lagstiftning måste anpassas till de ändringar som föreslås på de olika politikområdena för att se till att målen uppnås. Förvaltningen av utgifterna är för närvarande komplex och måste anpassas till den fleråriga budgetramen. Det behövs därför en ny rättslig grund. 3. Översynspaktetet För att uppnå målet att stärka, modernisera och förenkla den nuvarande lagstiftningen för att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och ett gott växtskydd lägger kommissionen fram ett paket med fem förslag till ändringar av de EU-bestämmelser som – fastställer djurhälsokrav (djurhälsolagstiftning), – fastställer skyddsåtgärder mot växtskadegörare (växtskyddslagstiftning), – reglerar produktion och utsläppande på marknaden av växtförökningsmaterial (lagstiftning om växtförökningsmaterial), – reglerar offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som bedrivs för att säkerställa efterlevnaden av alla bestämmelserna om den jordbruksbaserade livsmedelskedjan, inklusive ovannämnda bestämmelser (förordning om offentlig kontroll), och – reglerar förvaltningen av EU:s utgifter på de huvudsakliga områdena i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Alla fem lagförslagen i paketet ska läggas fram för Europaparlamentet och rådet för antagande enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet (artiklarna 289.1 och 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Ett yttrande kommer att begäras av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. 4. Översynspaketets innehåll 4.1. Djurhälsolagstiftningen EU:s strategi för djurhälsa 2007–2013 antogs 2007[1]. I centrum av strategin står principen om att ”det är bättre att förebygga än att behandla” med sikte på att säkerställa att gott hälsoskydd för människor och en hög livsmedelssäkerhet, stödja jordbruket och landsbygdsekonomin, förbättra den ekonomiska tillväxten, sammanhållningen och konkurrenskraften och att främja jordbruksmetoder och djurskydd som minimerar miljöpåverkan. I den senare handlingsplanen för genomförandet av strategin[2] angavs utarbetandet av EU-förordning om djurhälsa (här kallad djurhälsolagstiftningen) som en av de viktigaste delarna av strategin för en modern och nyskapande lagstiftning till stöd för förverkligandet av ovannämnda mål. Kommissionens förslag till djurhälsolagstiftning är resultatet av omfattande samråd med berörda parter. 4.1.1. De huvudsakliga förändringarna Förenkling, modernisering och ökad enhetlighet i EU:s djurhälsolagstiftning har varit de viktigaste drivkrafterna för översynen på detta område. I enlighet med denna utgångspunkt fastställs i djurhälsolagstiftningen grunderna för en bred och heltäckande lagstiftning för EU:s djurhälsopolitik. De allmänna principerna anges tydligt liksom de mål som krävs för att ytterligare minska djursjukdomarna och samtidigt upprätthålla EU:s ekonomiska konkurrenskraft. Närmare bestämmelser – t.ex. särskilda åtgärder för att bekämpa sjukdomar, bestämmelser om identifiering och registrering av vissa arter samt särskilda åtgärder för förflyttning av vissa arter inom EU – ska antas genom delegerade akter eller genomförandeakter. Genom att sådana akter används för att införa närmare bestämmelser eller krav uppnås den flexibilitet och snabbhet som krävs för att agera i situationer som snabbt förändras och vid nödsituationer på veterinärområdet. Förbättringen av sjukdomsövervakning, anmälan av sjukdomar och nätverk för rapportering kommer att ge ett bättre stöd till tidig upptäckt och sjukdomsbekämpning, inklusive nya sjukdomar som t.ex. kan kopplas till klimatförändringen, och samtidigt säkerställa ökad konvergens med internationella standarder. Förenkling och förtydligande En förenklad lagstiftning kommer att underlätta för myndigheterna och aktörerna att förstå och tillämpa lagstiftningen, säkerställa att deras åtgärder är mer enhetliga och målinriktade samt ange de allmänna principer som ska följas för att främja förebyggande och kontroll av sjukdomar. Detta kan minska deras administrativa börda genom att de snabbare kan bekanta sig med lagstiftningen och genom möjligheten att förenkla och förenhetliga vissa administrativa krav, t.ex. en enhetligare och samstämmig lagstiftning för vaccinering. Den nya djurhälsolagstiftningen kommer att förtydliga ansvaret för djurhälsan för aktörerna, veterinärerna och andra parter, delvis genom att det för första gången ställs krav på grundläggande kunskaper. Införande av ny teknik Djurhälsolagstiftningen kommer att ge mer utrymme för att utnyttja ny teknik för djurhälsoverksamheten, t.ex. för övervakning av patogener, elektronisk identifiering och registrering av djur och elektroniska intyg. Utnyttjandet av ny teknik och nya system kommer att bidra till att minska den administrativa bördan i veterinärmyndigheternas och aktörernas dagliga arbete. Ökad flexibilitet genom användning av en riskbaserad metod Kriterier för att förteckna djursjukdomar i systematiska kategorier på en vetenskaplig och evidensbaserad grund kommer att införas. Därmed kommer EU att bättre kunna prioritera sin resursanvändning och ge lägre prioritet åt sjukdomar som utgör en mindre risk. Ökad användning av delområdesindelning kommer att tillåtas (dvs. där vissa jordbruksföretag anses vara säkra även vid sjukdomsutbrott), vilket möjliggör ett mer riskbaserat angreppssätt för att bekämpa djursjukdomar och potentiellt färre handelsbegränsningar. 4.2. Växtskyddslagstiftningen Kommissionens förslag till förordning om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, här kallad växtskyddslagstiftningen, läggs fram efter rådets begäran av den 21 november 2008 om att utvärdera EU:s växtskyddsbestämmelser samt överväga behovet av att ändra gällande lagstiftning och konsekvenserna av sådana ändringar. Under översynen har ett omfattande samråd förts med berörda parter och medlemsstaternas myndigheterna. Mot denna bakgrund syftar den förordning som föreslås till att åtgärda de brister som konstaterats efter 2010 års utvärdering av växtskyddsbestämmelserna samt till att införa en robust, öppen, långsiktigt hållbar och ändamålsenlig lagstiftning. Sammantaget förstärks synergierna med bestämmelserna om växtförökningsmaterial samtidigt som onödiga bördor och dubbelarbete som kan undvikas undanröjs. Den offentliga kontroll som medlemsstaternas behöriga myndigheter utför av aktörernas efterlevnad av EU:s växtskyddskrav ingår i förslaget till förordning om offentlig kontroll. 4.2.1. De huvudsakliga förändringarna Tillämpningsområde Det geografiska tillämpningsområdet för den föreslagna förordningen begränsas till medlemsstaternas territorier i Europa och inbegriper inte utomeuropeiska länder och territorier eller de yttersta randområdena, där de växtskadegörare som EU behöver skydda sig mot är autoktona. Förslaget till förordning omfattar alla organismer som är direkt skadliga för växter, dvs. insekter, kvalster, nematoder, patogena mikroorganismer och parasiterande växter (nu kallade växtskadegörare). Det omfattar både karantänsskadegörare och kvalitetsskadegörare, vilka för närvarande regleras av direktiven om saluföring av utsäde och växtförökningsmaterial. Kriterierna för att bestämma en lämplig beteckning på växtskadegörarna (karantän eller kvalitet) anges i bilagorna till förordningen. I bilagorna fastställs också principer och åtgärder för hanteringen av risker för växtskyddet. Export av växter, växtprodukter och andra föremål till tredjeländer omfattas också av förslaget till förordning. Exporten regleras antingen av tillämpliga EU-krav eller, om tredjelandets bestämmelser så medger eller landet samtycker till detta, av det berörda landets krav. I förslaget föreskrivs också införande av ett intyg före export, i de fall där växtmaterial exporteras från en annan medlemsstat än ursprungsmedlemsstaten. Intyget före export är avsett att ersätta de dokument med informell vägledning som för närvarande används. Bättre förebyggande åtgärder vid import och förstärkta tidiga åtgärder mot sjukdomsutbrott De förebyggande åtgärderna stärks genom att kommissionen får befogenhet att på grundval av en preliminär riskbedömning och under en tidsbegränsad period av fyra år vidta försiktighetsåtgärder när det gäller nytt plantmaterial som medför stora risker och som importeras från länder utanför EU. En sådan tidsperiod anses nödvändig för att utföra en fullständig riskbedömning och fastställa lämpliga permanenta åtgärder. I förslaget till förordning föreskrivs också att passagerare som i sitt bagage för in växter som omfattas av reglering till EU:s territorium nu måste rätta sig efter alla tillämpliga krav och förbud. Genom förslaget till förordning åläggs även medlemsstaterna att inom sina territorier övervaka förekomsten av växtskadegörare i områden där sådana tidigare inte har påvisats. Om växtskadegörare påvisas förväntas medlemsstaterna vidta åtgärder för utrotning och avgränsa ett område som är föremål för restriktioner bestående av ett angripet område omgivet av en buffertzon. Dessutom krävs ökad beredskap och övervakning för karantänsskadegörare som identifierats som prioriterade skadegörare. De skyldigheter som gäller övervakning och utrotning kommer inte att omfatta kvalitetsskadegörare. Förslaget till förordning ger kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter för att begränsa (kontrollera) karantänsskadegörare som inte kan utrotas från EU:s territorium. Förstärkning och modernisering av bestämmelserna som rör den inre marknaden När växtmaterial ska förflyttas inom EU föreskrivs i förslaget till förordning att det ska vara obligatoriskt med ett växtpass som intygar att kraven i lagstiftningen om karantäns- och kvalitetsskadegörare uppfylls. Passet, förenklat och standardiserat enligt kommissionens förslag, ska utfärdas av aktörerna under de behöriga myndigheternas tillsyn. Aktörerna måste spara de uppgifter som krävs för att spåra angripna sändningar, men passet får innehålla databärare (t.ex. streckkoder) i stället för det partinummer som nu används. Om plantmaterialet kräver både ett växtpass och en certifieringsmärkning enligt EU-lagstiftningen om växtförökningsmaterial får nu de två märkningarna kombineras i ett enda dokument, vilket minskar den administrativa bördan för aktörerna. Växtpass kommer att krävas för allt plantskolematerial, dock inte för försäljning till icke yrkesmässiga slutanvändare. 4.3. Lagstiftningen om växtförökningsmaterial Under 2007 begärde medlemsstaterna i rådet att gällande lagstiftning om saluföring av växtförökningsmaterial skulle förenklas. Efter en extern utvärdering[3] under 2007–2008 antogs en handlinsplan[4] under 2009. Kommissionens förslag till förordning om saluföring av växtförökningsmaterial (nedan kallad lagstiftningen om växtförökningsmaterial) bygger på omfattande samråd med medlemsstaterna, de berörda parterna och Gemenskapens växtsortsmyndighet. 4.3.1. De huvudsakliga förändringarna Grundprinciperna bakom översynen var förenkling, modernisering, minskade kostnader, ökad effektivitet och större flexibilitet för aktörerna i syfte att säkerställa en lämplig harmonisering inom EU samt en övergripande samordning med EU-politiska mål på andra områden, i synnerhet miljöpolitiska mål. Förenkling och modernisering Dessa mål har uppnåtts genom att de tolv direktiv som nu reglerar särskilda typer av växtförökningsmaterial, t.ex. jordbruksgrödor, fruktplantor, prydnadsväxter, grönsaker och skogsodlingsmaterial, ersätts med en enda förordning. Genom förordningen införs harmoniserade grundbestämmelser för alla typer av växtförökningsmaterial (t.ex. om avsaknad av skadegörare och defekter) samtidigt som strängare bestämmelser bibehålls för viktiga växter som saluförs i hela EU (t.ex. för förtecknade växtarter, vars sorter måste testas för särskiljbarhet, enhetlighet och stabilitet samt certifieras och kontrolleras för utsläppande på marknaden). Tillämpningsområdet för lagstiftningen utvidgas dessutom till att också omfatta export och leveranser för industriell bearbetning. Flexibilitet, kostnadsminskning och effektivitetsvinster Syftet att markant minska den totala administrativa bördan och kostnaderna har uppnåtts genom att aktörerna och de behöriga myndigheterna ges stor frihet när det gäller att utföra registrerings- och certifieringsuppgifterna och genom att det införs en princip om kostnadstäckning för registrering av växtsorter (och för certifiering genom förordningen om offentlig kontroll). Mikroföretagen kommer dock att undantas och avgifterna kan sättas ned för sorter med en officiellt godkänd beskrivning och för registrering av heterogent material i syfte att bevara de genetiska resurserna och den biologiska mångfalden. Den nya lagstiftningen främjar flexibilitet när det gäller registrering av växtsorter genom att de flesta registreringsuppgifter för nya sorter kan utföras av aktörerna under offentlig tillsyn om aktören så begär. Den nuvarande skyldigheten att anmäla en växtsort till kommissionen och införa den i de gemensamma sortlistorna före saluföring inom EU kommer att avskaffas för att påskynda innovation, dvs. marknadstillträde för nya växtsorter. Det kommer att räcka att registrera en växtsort i en medlemsstat. Gemenskapens växtsortsmyndighet kommer att få en utvidgad roll när det gäller registrering av växtsorter. Myndigheten kommer att administrera EU-databasen över växtsorter i stället för kommissionen. En möjlighet att registrera en växtsort direkt hos myndigheten kommer också att införas. För att kvalitetssäkra registreringsprocessen kommer de nationella centrumen för undersökning av växtsorter att granskas av växtsortsmyndigheten. Myndigheten kommer också att fortsätta att harmonisera testprotokoll för nya växtsorter. Genom ett nytt tillvägagångssätt (”one-key, several doors”) kommer det dessutom att bli möjligt att registrera en ny växtsort för saluföring och bevilja växtförädlarrätt för densamma genom ett och samma förfarande. Certifieringen av partier av växtförädlingsmaterial före saluföringen kommer också att bli mer flexibel. Möjligheten att aktören sköter certifieringen under offentlig tillsyn av en behörig myndighet i en medlemsstat kommer att utvidgas till alla förtecknade arter och till saluföring av alla kategorier av växtförädlingsmaterial. Övergripande samordning med EU-politiska mål på andra områden För att förbättra den biologiska mångfalden och bevarandet av växtgenetiska resurser på jordbruksföretagen har kraven för traditionella sorter och bevarandesorter och annat material, t.ex. heterogent material och material för nischmarknader, inskränkts betydligt. Ingen testning eller certifiering av sorterna krävs. Detta kommer i hög grad att förbättra marknadstillträdet för sådant material. Traditionella sorter och bevarandesorter kan registreras till en låg kostnad på grundval av historiska data med hjälp av en sortbeskrivning som godkänts av den behöriga myndigheten. Dessutom har bestämmelserna ändrats för att saluföring av heterogent material (t.ex. populationer) och material för nischmarknader ska kunna godkännas i små mängder för mikroföretag. Testprotokollen för kriterier för ett hållbart jordbruk (t.ex. för motståndskraft mot sjukdomar och torka) för registrering av växtsorter kommer för första gången att harmoniseras i syfte att styra växtförädlingen i en mer hållbar riktning. Medlemsstaterna får emellertid fortsätta att sköta testningen av nya växtsorter i fråga om värde för odling och användning på grundval av sina jordbruksekologiska förutsättningar. 4.4. Förordningen om offentlig kontroll Förslaget att ändra de allmänna ramarna för den offentliga kontroll som fastställs i förordning (EG) nr 882/2004 inbegriper resultatet av flera utvärderingar som har behandlat de olika aspekterna av dessa ramar. Alternativen för ändringarna har diskuterats ingående med medlemsstaterna i arbetsgruppen för allmän tillämpning av förordning (EG) nr 882/2004 och i förberedelserna av två undersökningar (2009 och 2011) om tillämpningen av bestämmelserna om finansieringen av den offentliga kontrollen. Samråd har förts med berörda parter i rådgivande gruppen för livsmedelskedjan och djurhälsa och växtskydd. 4.4.1. De huvudsakliga förändringarna Konsolidering av den integrerade metoden, med sektorsspecifik flexibilitet En viktig nyhet är att tillämpningsområdet för bestämmelserna om offentlig kontroll utvidgas, särskilt till att även omfatta relevant kontroll när det gäller växtskydd, växtförökningsmaterial och animaliska biprodukter, som hittills har reglerats genom särskilda bestämmelser som inte är helt anpassade till tillvägagångssättet enligt förordning (EG) nr 882/2004. De nuvarande detaljerade bestämmelserna om offentlig kontroll av restsubstanser av veterinärmedicinska läkemedel kommer att upphävas, så att detta område ska kunna regleras på ett mer riskbaserat, men fortfarande hälsoskyddande, sätt inom ramen för samma lagstiftning. Denna ändring kommer i hög grad att påverka lagstiftningen om offentlig kontroll av produkter som kommer från länder utanför EU. Den innebär att en uppsättning gemensamma bestämmelser införs för all kontroll som ska utföras vid EU:s gränser av djur och varor som kommer från länder utanför EU och som av hälsoskäl kräver ökad uppmärksamhet. I detta sammanhang införs gränskontrollstationer som ska ersätta de nuvarande gränskontrollstationerna (djur och animaliska produkter), de utsedda införselställena (foder och livsmedel av vegetabiliskt ursprung) och införselställena (växter och växtprodukter). Enhetliga bestämmelser kommer att gälla för den kontroll som utförs vid gränskontrollstationerna och ett gemensamt hälsointyg för införsel kommer att användas för förhandsanmälan om ankomst av sändningar och för registrering av den offentliga kontrollen och beslut (som ersätter de standarddokument som nu används inom varje sektor)[5]. Dokumentkontrollerna kommer även fortsättningsvis att ske systematiskt för alla reglerade varor och för djur, och de gemensamma kriterierna kommer att garantera att identitetskontrollerna och de fysiska kontrollerna inte blir mer omfattande än vad som krävs med hänsyn till de risker olika produktkategorier medför. Bestämmelser föreskrivs för antagande av kompletterande bestämmelser för särskilda sektorer genom delegerade akter och genomförandeakter. Effektivare mekanismer för kontroll av efterlevnaden Följande ändringar kommer att säkerställa att de verktyg som erbjuds genom förordning (EG) nr 882/2004 för dem som ansvarar för tillsynen på nationell nivå blir effektivare och enklare att tillämpa: – För varje sektor som omfattas av paketet kommer alla medlemsstater att uppmanas att utse en enda myndighet som ska ansvara för att samordna utarbetandet och säkerställa enhetligheten i en flerårig kontrollplan och fungera som kontaktpunkt för kommissionen och övriga medlemsstater när det gäller offentlig kontroll. – Elektronisk handläggning och bearbetning av det gemensamma hälsointyget för införsel för alla djur och varor som omfattas av kontroller vid gränsen kommer att införas. – Kravet att alla officiella laboratorier ska vara ackrediterade enligt ISO-standard 17025 bekräftas åter, men övergångsåtgärder och tillfälliga eller permanenta undantag föreskrivs i lämpliga fall. Förslaget syftar också till att se till att bestämmelserna om administrativt bistånd blir mer användbara, dvs. de mekanismer som medger samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter i tillsynsärenden som berör flera länder, när överträdelser av EU-bestämmelserna måste åtgärdas inte bara i den medlemsstat där överträdelsen upptäcktes utan även i den medlemsstaten där den har sitt ursprung. En ny EU-mekanism för snabbt informationsutbyte i samband med allvarliga och omfattande överträdelser kommer att göra det möjligt för medlemsstaterna att ta itu med bedrägerier på ett effektivare sätt. Finansiering av den offentliga kontrollen Att avsätta tillräckliga resurser för offentlig kontroll är nödvändigt för att förhindra allvarliga störningar av EU:s system för offentlig kontroll i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan och för att säkerställa dess förmåga att förutse och vidta åtgärder vid hälsohot så effektivt som möjligt. Förslaget bygger på det nuvarande systemet med obligatoriska avgifter (för närvarande endast för vissa aktörer och/eller vissa kontroller). Det stärker principen om att de behöriga myndigheterna bör kunna ta ut avgifter från företagen för att täcka sina kostnader för den offentliga kontroll de utför i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan och på vissa närliggande områden (t.ex. veterinära och fytosanitära kontroller och kontroll av växtförökningsmaterial). Vissa förbättringar av gällande bestämmelser föreslås för att säkerställa en konsekvent och kontinuerlig tillförsel av resurser till de behöriga myndigheterna och för att undanröja de kända bristerna i det nuvarande systemet: – Obligatoriska avgifter kommer att tas ut av alla registrerade livsmedels- och foderföretag och av aktörerna inom sektorerna för växter och växtförökningsmaterial så att kostnaden för kontrollerna sprids i hela kedjan. – Avgifterna kommer att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att täcka alla sina kostnader, vilket innebär att deras intäkter blir mindre beroende av den nationella budgetpolitiken samtidigt som risken för underfinansiering till följd av att medel omfördelas till andra prioriteringar minskar. – Ökad jämlikhet och rättvisa kommer att uppnås genom att man ser till att det råder full insyn i de metoder som används för att beräkna avgifter och de kostnader som täcks samt genom att medlemsstaterna blir skyldiga att belöna aktörer som konsekvent följer bestämmelserna (t.ex. med nedsatta avgifter). – Som regel kommer mikroföretagen att undantas från betalningen av avgifterna. 4.5. Förvaltning av utgifterna Huvudsyftet med kommissionens förslag om förvaltningen av utgifterna är att komplettera de ändringar som föreslås på de berörda politikområdena och att sträva efter en anpassning till EU:s fleråriga budgetram, samtidigt som man under vissa omständigheter tillåter utnyttjande av reserver inom jordbrukssektorn, t.ex. för krisåtgärder. På växtskyddsområdet kommer program för undersökning av förekomst av skadegörare och stödåtgärder för växtskydd för medlemsstaternas yttersta randområden att finansieras i syfte att förhindra att skadegörare introduceras och sprids i EU. Den nya lagstiftningen kommer också att medge finansiering av initiativ för att uppdatera lagstiftningen i syfte att hålla jämna steg med den tekniska och vetenskapliga utvecklingen och att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig kontroll av efterlevnaden. I händelse av nödåtgärder kommer unionen när lagstiftningen om växtskydd har trätt i kraft att kunna samfinansiera kompensation för odlares förlorade värde på grund av plantmaterial som destruerats. 5. Slutsatser Det lagstiftningspaket som föreslås är resultatet av en omfattande översyn av de mest relevanta delarna av den EU-lagstiftning som reglerar produktion och utsläppande på marknaden av livsmedel, säkerheten i livsmedels- och foderkedjan och skyddet av växter och djur. I översynen har experter från medlemsstaterna och alla berörda parter deltagit, sedan 2004 när det gäller djurhälsolagstiftningen och under mer än tre år när det gäller övriga områden. Översynen har gjorts för att bedöma ändamålsenligheten av de åtskilliga bestämmelser som under årens lopp har utformats på EU-nivå för att uppnå målen i fördraget att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor och djur och ett gott växtskydd under de olika processerna på vägen från jord till bord (från primärproduktion till konsumtion och bortskaffande av livsmedel). Produktionsmetoderna och produktionstekniken har förändrats, globaliseringen och det ökade handelsutbytet har inverkat på spridningen av faror och risker, nya faror och risker har uppstått och konsumenternas förväntningar och kunskaper har samtidigt utvecklats. Denna omfattande översyn har utmynnat i de föreslagna ändringarna av djurhälsolagstiftningen, växtskyddslagstiftningen och lagstiftningen om växtförökningsmaterial samt bestämmelserna om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den jordbruksbaserade livsmedelskedjan. Ändringarna syftar till att skapa en effektivare och modernare lagstiftning som reglerar dessa frågor, till att förbättra flexibiliteten och proportionaliteten i bestämmelser som i vissa fall antogs för mer än 40 år sedan samt till att på det hela taget tillgodose befolkningens och företagens behov på ett bättre sätt. [1] http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/index_en.htm. [2] KOM(2008) 545 slutlig, http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/documents_en.htm. [3] FCEC (2008), Evaluation of the Community acquis on the marketing of seed and plant propagating material (S&PM), slutrapport. [4] SEK(2009) 1272 slutlig. [5] Den gemensamma veterinärhandlingen vid införsel (CVED) för veterinärkontroll, den gemensamma handlingen vid införsel (CED) för icke-veterinär kontroll och det sundhetscertifikat som för närvarande används inom växtskyddsområdet.