[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 26.9.2006

SEK(2006) 1196 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om situationen för de offentliga finanserna i Ungern

åtföljt av kommissionens rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997

om Ungerns justerade uppdatering av konvergensprogrammet för 2005-2009 och kommissionens rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION TILL UNGERN i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra

MOTIVERING

I detta meddelande redogörs för situationen för de offentliga finanserna mot bakgrund av den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som Ungern överlämnade den 1 september 2006 och det pågående förfarandet vid alltför stora underskott. Meddelandet innehåller också två dokument: först kommissionens rekommendation till rådets yttrande om det justerade konvergensprogrammet och därefter kommissionens rekommendation till rådets rekommendation enligt artikel 104.7 i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra.

BAKGRUND

Stabilitets- och tillväxtpakten som trädde i kraft den 1 juli 1998 syftar till att genom sunda offentliga finanser stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark hållbar tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. Pakten ändrades första gången 2005. Reformen genomfördes mot bakgrund av att pakten har visat sig användbar för att förankra budgetdisciplin, samtidigt som dess effektivitet och ekonomiska underbyggnad behövde stärkas och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet säkerställas.

Stabilitets- och tillväxtpakten har två huvudsyften: Den skall verka förebyggande, vilket sker genom att medlemsstaterna i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1] skall lägga fram stabilitets- eller konvergensprogram och årliga uppdateringar av dessa för rådet (medlemsstater som redan infört den gemensamma valutan skall lägga fram (uppdaterade) stabilitetsprogram och medlemsstater som ännu inte infört den gemensamma valutan skall lägga fram (uppdaterade) konvergensprogram). I enlighet med förordningen avger rådet ett yttrande om varje program med stöd av en rekommendation från kommissionen och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén samt med beaktande av uppförandekoden[2], den allmänt vedertagna metoden för uppskattning av potentiell produktion och konjunkturrensade saldon och riktlinjerna för den ekonomiska politiken och även kommissionens prognoser. Syftet att verka korrigerande, som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[3],grundas på artikel 104 i fördraget.

I maj 2004 överlämnade de ungerska myndigheterna sitt första konvergensprogram. I enlighet med förordningen avgav rådet ett yttrande om detta den 5 juli 2004, där det gav sitt stöd till den strategi för anpassning av underskottet fram till 2008 som de ungerska myndigheterna hade angivit i programmet. Den 5 juli 2004 fastslog rådet också att ett alltför stort underskott förelåg i Ungern och utfärdade en rekommendation enligt artikel 104.7 om hur detta skulle kunna korrigeras senast 2008 enligt samma anpassningsstrategi. Efter ett rådsbeslut i januari 2005 enligt artikel 104.8 om att rekommendationen inte hade följts och med hänsyn till att de sista båda stegen i förfarandet vid alltför stora underskott – enligt artikel 104.9 och 104.11 – inte är tillämpliga på stater som, liksom Ungern, inte är medlemmar i euroområdet utfärdade rådet en ny rekommendation enligt artikel 104.7 den 8 mars 2005 i vilken det upprepades att det alltför stora underskottet måste korrigeras senast 2008 i enlighet med anpassningsstrategin i den uppdatering från december 2004 av Ungerns konvergensprogram som rådet givit sitt stöd åt i sitt yttrande från mars 2005. Den 8 november 2005 beslutade rådet enligt artikel 104.8 att de åtgärder som Ungern hade vidtagit för att följa rådets rekommendation från mars 2005 var otillräckliga. Rådet beaktade bland annat den betydande avvikelsen från den korrigeringsplan som det hänvisades till i rådets rekommendation från mars 2005, närmare bestämt beträffande underskottsmålen på 3,6 % av BNP för 2005 och 2,9 % av BNP för 2006 – och till och med från det reviderade målet på 5,9 % av BNP för det senare året – som alla beräknats utan hänsyn till de ytterligare kostnaderna för pensionsprogram inom andra pelaren[4].

Den 1 december 2005 lade de ungerska myndigheterna fram en uppdatering av konvergensprogrammet som innehöll en reviderad anpassningsstrategi vars tyngdpunkt låg i slutet av perioden och som fortfarande angav 2008 som det år då det alltför stora underskottet senast skulle ha upphört. Den 24 januari 2006 antog rådet ett yttrande om denna uppdatering, i vilket det framhöll att, även om budgetkonsolideringen enligt programmet förutsatte en mycket kraftig utgiftsminskning på 7,5 % av BNP, hade inga konkreta åtgärder angivits till stöd för genomförandet. Rådet uppmanade Ungern att ”snarast möjligt och senast den 1 september 2006 lägga fram en justerad uppdatering av konvergensprogrammet som omfattar konkreta och strukturella åtgärder som är fullt förenliga med Ungerns anpassningsstrategi på medellång sikt.”[5]

RÅDETS YTTRANDE OM DEN JUSTERADE UPPDATERINGEN AV KONVERGENSPROGRAMMET

1. Den 1 september överlämnade Ungern en justerad uppdatering av konvergensprogrammet (nedan: ”programmet”) till rådet och kommissionen. Programmet omfattar perioden 2005–2009 men berör också åren 2010 och 2011. Det följer i stora drag den modell för stabilitets- och konvergensprogrammens struktur och de krav på uppgiftslämnande som fastställs i den nya uppförandekoden[6].

2. Efter det att ett omfattande ekonomiskt reformpaket antagits i mitten av 1990-talet gynnades den ungerska ekonomin av en stabil och hög tillväxt och minskad inflationen som stöddes av en sund makroekonomisk politik och ändamålsenliga strukturreformer. Från och med 2001, och särskilt under de senaste åren, har dock betydligt ökade offentliga utgifter och frikostiga löneökningar i den offentliga sektorn lett till underskott i de offentliga finanserna som under de senaste fyra åren legat gott och väl över 5 % av BNP, vilket inneburit kraftiga avvikelser från de ursprungliga målen för underskottet. Dessutom har skattningarna vid utgången av åren ökats betydligt i efterhand i praktiskt taget varje rapport om de offentliga finanserna. I stället för de planerade underskottsmålen i konvergensprogrammet från maj 2004 på 4,6 % av BNP 2004, 4,1 % av BNP 2005 och 3,6 % av BNP 2006 blev resultatet 6,6 % av BNP 2004 och 7,5 % av BNP 2005 och för 2006 förväntar sig den ungerska regeringen ett underskott på cirka 10,1 % av BNP, vilket är den utan jämförelse högsta nivån i EU (kostnaderna för pensionsreformen är medräknade i alla uppgifter). En stor del av avvikelserna i de offentliga finanserna har orsakats av överoptimistisk planering, stora överskridanden av utgiftsramarna, skattesänkningar och en generell brist på tillräckliga insatser för strukturella anpassningar. Det faktum att politiken för de offentliga finanserna varit så ytterst expansionistisk har i betydande grad skadat dess trovärdighet och medfört en ökande belastning på ekonomin. Det har särskilt lett till allvarliga obalanser i förhållande till omvärlden och till en betydande ökning av utlandsskulden (från under 20 % av BNP 2001 till nära 30 % av BNP 2005) och mycket större ränteskillnader än i de andra nyligen anslutna medlemsstaterna.

3. I det justerade programmet förväntas BNP-tillväxten i reala termer sjunka under de kommande åren från 4,1 % 2006 till 2,2 och 2,6 % under 2007 respektive 2008 på grund av de konjunkturavmattande effekterna av de åtgärder för anpassning av de offentliga finanserna som anges i programmet. Några av dessa har redan börjat genomföras från juli 2006. Tillväxten förväntas återgå till nivåerna före anpassningen senast 2009. Denna utveckling påverkar också de implicita konjunkturförhållandena, som visar negativa produktionsgap för 2007 och 2008 innan produktionen återgår till sin potentiella nivå under 2009. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter och utan att föregripa kommissionens höstprognos 2006 förefaller detta makroekonomiska scenario i stort sett troligt. Det är dock något optimistiskt när det gäller tillväxten 2009 och utvecklingen av sysselsättningen, särskilt under de senare åren, som inte visar någon påverkan av den avmattande tillväxten och de planerade nedskärningarna av sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Den betydande förbättring av betalningsbalansen som förväntas i programmet förefaller trolig med hänsyn till både de direkta och de indirekta effekterna av åtgärderna för anpassning av de offentliga finanserna. Bland annat väntas underskottet i bytesbalansen minska från nära 8 % av BNP 2006 till under 4 % av BNP 2009. Inflationen väntas nå sin högsta nivå på 6,2 % 2007 (från 3,5 % 2006) och därefter sjunka till 3 % under 2009. Dessa prognosresultat kan förklaras av momsökningen (som antogs av parlamentet den 10 juli 2006) och minskningar av prissubventionerna (som antogs genom regeringsdekret den 30 juni) samt av andra åtgärder i programmet som skapar inflationstryck genom att öka faktorkostnaderna (t.ex. ökningar av inkomstskatten och de sociala avgifterna). Inflationen verkar dock något undervärderad över hela tidsspannet.

4. De ungerska myndigheterna har officiellt övergett 2010 som mål för antagandet av euron men har ännu inte meddelat någon ny tidpunkt för anslutningen. Den ungerska penningpolitiken fortsätter att bygga på en kombination av inflationsmål och växelkursband. Sedan februari 2006 har växelkursen forint/euro försvagats betydligt med nära 10 % till följd av att det riskvilliga kapitalet minskat vilket påverkar samtliga tillväxtmarknader och oro hos investerarna för situationen för de offentliga finanserna i Ungern. Skillnaden i avkastning på obligationer i förhållande till euroområdet ökade också under sommaren till cirka 350 räntepunkter högre, delvis som reaktion på oro hos investerarna om omfattningen och genomförbarheten av den planerade anpassningen av de offentliga finanserna. Den penningpolitiska reaktionen på riskerna för ökad inflation och den ogynnsamma utvecklingen på finansmarknaderna blev en höjning i tre steg av referensräntan med 125 räntepunkter till 7,25 % mellan mitten av juni och slutet av augusti 2006. Valutan har stabiliserats sedan början av augusti. Ränteantagandena i programmet förefaller vara tilltagna i underkant, särskilt med tanke på riskerna för att prognoserna om den underliggande inflationen kan behöva justeras uppåt.

5. Efter att underskottet i de offentliga finanserna under 2005 visat sig motsvara 7,5 % av BNP (enligt en rapport från våren 2006), meddelade de ungerska myndigheterna efter de allmänna valen i april 2006 att det beräknade underskottet för 2006 skulle revideras kraftigt uppåt och, om inga korrigerande åtgärder vidtogs, kunna stiga till 11,6 % av BNP[7]. Överskridandet av det underskottsmål på 6,1 % av BNP som fastställts i budgetförordningen för 2006 och i uppdateringen av konvergensprogrammet från december 2005 inträffade nästan uteslutande på utgiftssidan (cirka 5 % av BNP). Det skedde huvudsakligen på områdena för driftskostnader, däribland lönekostnader, för de statliga myndigheter som finansieras över budgeten, pensionsutbetalningar och vårdkostnader samt därför att kommunernas investeringar varit större än förväntat till följd av valrörelsen. Till ett belopp motsvarande cirka 1,5 % av BNP förklaras överskridandet dels av redovisningen av investeringar i motorvägar som gjorts av den nationella regeringen (1,1 % av BNP), men som ursprungligen var avsedda att genomföras av offentlig-privata partnerskap och redovisas utanför budgeten, dels av kostnader för militärflygplan (0,3 % av BNP) som förvärvats genom finansiell leasing. Dessa båda utgifter ingick inte ursprungligen i den officiella uppgiften om underskottsmålet.

6. I juni drog den nya regeringen – som tillträtt i juni efter de allmänna valen i april 2006 – tillbaka den återstående delen av femårsprogrammet för skattesänkningar som skulle ha minskat intäkterna med ytterligare cirka 3 % av BNP fram till 2010[8] och antog ett paket med korrigerande finanspolitiska åtgärder. Ett antal sådana korrigerande åtgärder, däribland alla på intäktssidan, har redan antagits av parlamentet. Regeringen förväntar sig att skatteökningarna tillsammans med vissa omedelbara nedskärningar av vårdutgifterna, gasprissubventionerna och utgifterna för den offentliga förvaltningen samt ett fullständigt tillbakadragande av den allmänna budgetreserven motsvarande 0,3 % av BNP skall minska överskridandet av underskottsmålet med motsvarande 1,5 % av BNP, så att det nya överskottsmålet skall kunna uppnås. Det är dock fortfarande mycket högt –10,1 % av BNP. Dessa åtgärder väntas också ge betydande effekter under de kommande åren.

7. Den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet från september 2006 syftar till att få det alltför stora underskottet att upphöra under 2009. Detta skulle åstadkommas genom en brant minskning av underskottet med tyngdpunkten förlagd till början av perioden motsvarande 6,9 procentenheter av BNP inom tre år från den höga startnivån på 10,1 % av BNP under 2006 till 3,2 % av BNP 2009. Förbättringen av primärsaldot under perioden är av samma storleksordning. I programmet medges att underskottsmålet på 3,2 % av BNP under 2009 fortfarande ligger över det tröskelvärde på 3 % av BNP som anges i fördraget, men man antar att rådet och kommissionen, när de överväger om det finns förutsättningar för att upphäva förfarandet vid alltför stora underskott när det gäller Ungern, skulle kunna beakta en del av nettokostnaden för pensionsreformen i enlighet med den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten[9]. Nästan hälften av minskningen av underskottskvoten beräknas äga rum redan under 2007. Den planerade minskningen av det nominella underskottet skall uppnås genom att öka intäkterna som andel av BNP med 3 procentenheter och minska kostnaderna som andel av BNP med 3,9 procentenheter under programperioden. Vad gäller intäktssidan har man redan antagit alla intäktsökningar som ligger till grund för den prognostiserade ökningen av intäkterna som andel av BNP. Utöver de nyss nämnda utgiftsminskningarna planerar de ungerska myndigheterna att för att uppnå sina mål förbättra budgetdisciplinen (genom en mer överblickbar redovisning och genom införande av fleråriga utgiftstak och reglering av utgifterna). Dessa planer väntas ingå och redovisas fullt ut i 2007 års budgetförordning som skall läggas fram för parlamentet i slutet av oktober. I programmet förutskickas vidare omfattande strukturreformer som syftar till att säkerställa att underskottsmålen uppnås, särskilt under de senare åren av perioden (till exempel införande av ordningar enligt vilka en andel av vårdkostnaderna betalas av patienten, översyn av prissubventionerna och effektivisering av den nationella offentliga förvaltningen.

8. Enligt kommissionens beräkningar, som bygger på uppgifterna i programmet och den allmänt vedertagna metoden, skulle det strukturella underskottet (konjunkturrensat och frånräknat engångsposter och andra tillfälliga åtgärder) efter en beräknad försämring under 2006 på cirka 2 % av BNP sjunka från 9,75 % av BNP 2006 till 3,25 % 2009 med en genomsnittlig årlig förbättring på cirka 2,25 % av BNP under perioden. Det medelfristiga mål för de offentliga finanserna i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten som anges i programmet är ett strukturellt underskott på mellan 0,5 och 1 % av BNP, som dock inte förväntas uppnås under programperioden. Det medelfristiga målet ligger inom det intervall som anges i stabilitets- och tillväxtpakten och uppförandekoden och det korrelerar väl med den långfristiga potentiella produktionstillväxten och skuldkvoten, men det beräknas inte uppnås under programperioden.

9. Vad gäller utfallet för de offentliga finanserna finns det ett antal positiva inslag. En stor del av de åtgärder som skall bidra till minskningen av underskottet under 2006 och 2007 har antingen redan antagits eller planeras ingå i budgeten för 2007. Regeringen har också under de senaste månaderna fattat beslut om några inledande etapper av de planerade strukturreformerna. De ungerska myndigheterna har dessutom beslutat att förbättra budgetprocessen genom att införa en bestämmelse om utgiftskontroll från och med 2007 och flerårig utgiftsplanering för de institutioner som ansvarar för de offentliga finanserna, och de åtar sig också i programmet att två gånger om året lämna rapporter till kommissionen och rådet om utvecklingen av de offentliga finanserna och anmäla korrigerande åtgärder vid avvikelser. Det finns dock även betydande risker: Det råder fortfarande viss osäkerhet om huruvida de planerade frysningarna av utgifterna under 2007 och 2008 kommer att genomföras effektivt och om utgiftsökningarna på de områden som inte berörs av frysningen kommer att kunna hållas inom kontroll. Trots de planerade åtgärderna kan det dessutom finnas betydande risker för att målen för de offentliga finanserna under de senare åren inte kan uppnås. Även om riskerna på intäktssidan enligt det makroekonomiska scenariot i stort förefaller väl balanserade, är intäktsberäkningarna för de senare åren, och särskilt år 2009, ganska optimistiska, vilket också hänger samman med de något optimistiska sysselsättningsprognoserna. Även bortsett från att utgiftskontrollen tidigare inte varit framgångsrik och att det saknas närmare upplysningar om hur den skall genomföras i framtiden utsätter den svaga institutionella kontrollen över budgetprocessen de offentliga finanserna för betydande risker för avvikelser. Den avsedda minskningen av underskottet förutsätter därför att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst och att utgiftskontrollen fungerar från och med de första åren av programmet. Slutligen kan det inte uteslutas att den skuld motsvarande nästan 2 % av BNP som de offentliga transportföretagen samlat på sig sedan slutet av 2002 kommer att övertas av staten (med tanke på att så har skett tidigare med jämna mellanrum. Detta skulle tillfälligt påverka underskottet. Generellt skulle resultatet för de offentliga finanserna kunna bli sämre än vad som förväntas i programmet, både på kort sikt och under de senare åren av programmet.

10. Med hänsyn till ovanstående riskbedömning krävs det för att den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet fram till 2009 skall kunna genomföras på ett hållbart sätt att regeringen strikt uppnår målen för de offentliga finanserna. Detta förutsätter att de åtgärder som aviseras i programmet för åren 2006–2009 genomförs effektivt och att beslut om och genomförande av strukturreformer och utgiftskontroll inte försenas.

11. Den offentliga skulden som andel av BNP skulle enligt beräkningarna i programmet öka betydligt under 2006 till 68,5 % (från 62,3 % 2005) och ytterligare till 71,3 % 2007 och 72,3 % 2008. Denna kvot förväntas börja minska först under 2009 (till 70,4 %). Den dynamik som presenteras i programmet skiljer sig kraftigt från den som redovisades i den förra uppdateringen, där skulden som andel av BNP, inräknat pensionskostnaderna, förväntades ligga inom intervallet 61–63 % av BNP under hela programperioden. I uppdateringen förutses inte några större transaktioner (som privatiseringar eller övertagande av skulder) som skulle påverka skulden väsentligt. Riskerna för den planerade utvecklingen av skulden härrör framför allt från de tidigare nämnda riskerna för att underskotten blir större än beräknat, också till följd av ett eventuellt övertagande av de offentliga transportföretagens skulder. Utifrån denna bedömning av riskerna förefaller skuldkvoten inte minska i tillräckligt snabb takt i riktning mot referensvärdet.

12. Ungern förefaller vara utsatt för stora risker för de offentliga finansernas hållbarhet[10]. Den mycket svaga situationen för de offentliga finanserna innebär, tillsammans med den relativt höga, och ökande, skuldkvoten en betydande risk för hållbarheten i ekonomin, också utan att den åldrande befolkningens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna tas med i beräkningarna. Dessa långsiktiga effekter av befolkningens åldrande är i Ungern klart större än EU-genomsnittet och leder bland annat till en väsentlig ökning av pensionsutgifterna som andel av BNP på lång sikt. Att genomföra en långtgående konsolidering av de offentliga finanserna på medellång sikt enligt planerna och att därefter ytterligare stärka situationen för dem är därför nödvändigt om riskerna skall kunna minskas.

13. Det har inträffat en allvarlig försämring av de offentliga finanserna under 2005 och särskilt 2006 som hindrat en korrigering av det alltför stora underskottet enligt den planerade strategin, men de åtgärder som förutskickas i programmet är, om de specificeras och genomförs fullt ut, i stort förenliga med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna[11]. Ungern planerar särskilt att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet och genomföra reformer för att stärka budgetdisciplinen och öka överblickbarheten. Dessa åtgärder bör också bidra till att korrigera de stora underskotten i bytesbalansen. De behöver dock stödjas genom strukturreformer för att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna.

14. I den genomföranderapport som skall överlämnas i mitten av oktober 2006 inom ramen för den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning avser den ungerska regeringen att väsentligt revidera reformplanerna i det nationella reformprogrammet från oktober 2005 så att regeringens nya strategi kommer till uttryck. I detta nationella reformprogram angavs följande huvudsakliga utmaningar som väsentligt påverkar de offentliga finanserna: a) Att minska underskottet i de offentliga finanserna. b) Att förbättra infrastrukturen. c) Att öka aktiviteten och sysselsättningsgraden och utveckla humankapitalet. I den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet redovisas i stora drag planer och åtgärder för att omstrukturera den offentliga förvaltningen samt vårdsystemet, pensionssystemet och det offentliga utbildningssystemet. Enligt programmet planeras åtgärder senast 2007 för att minska omfattningen av den offentliga förvaltningen och förbättra dess effektivitet genom att utnyttja skalfördelar, att införa behovsprövning för bidrag, att omstrukturera bidragen till läkemedel och delvis liberalisera handeln med läkemedel och att införa en andel av kostnaderna för vårdtjänster som skall betalas av patienten. Dessutom skall senast 2007 förslag till lagändringar överlämnas till parlamentet i syfte att öka pensionsåldern och minska förtidspensioneringen genom att förbättra ordningarna för incitament och se över systemet för pension vid arbetsoförmögenhet, införa en strikt försäkringsbas för vårdtjänsterna, rationalisera tillhandahållandet och utnyttjandet av dessa tjänster och att omstrukturera den offentliga utbildningen. Dessa planer behöver fortfarande konkretiseras. I programmet kompletteras de av planerade förbättringar av den institutionella ramen för de offentliga finanserna.

Mot bakgrund av ovanstående bedömning ger läget för de offentliga finanserna i Ungern och särskilt det stora underskott som förväntas under 2006 allvarlig anledning till oro. Det bör därför välkomnas att de ungerska myndigheterna i den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som överlämnats i september 2006 prioriterar en minskning av det alltför stora underskottet genom betydande insatser med tyngdpunkt på de första åren av programmet och åtar sig att lämna rapporter två gånger om året till kommissionen och rådet om utvecklingen och om åtgärder som vidtagits för att inte avvika från den fastställda strategin. Även om viktiga första steg har tagits för att säkra ytterligare inkomster och minska utgifterna i syfte att nå det nya underskottsmålet för 2007 och planer har meddelats för att förbättra utgiftskontrollen och genomföra strukturreformer till stöd för strategin för anpassning av det alltför stora underskottet, kvarstår fortfarande risker för att denna strategi inte kan genomföras fullt ut både på kort sikt och under de senare åren av programmet. För den avsedda minskningen av underskottet krävs därför att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst, att utgiftskontroller verkställs redan från och med de första åren av programmet och att den institutionella uppbyggnaden av systemet för de offentliga finanserna i Ungern förstärks. På alla dessa områden är det lämpligt att den ungerska regeringen ser till att maximala insatser görs.

RÅDETS REKOMMENDATIONER FÖR ATT FÅ DET ALLTFÖR STORA UNDERSKOTTET ATT UPPHÖRA (ARTIKEL 104.7)

Den analys som redovisats i föregående avsnitt är relevant för rekommendationen i syfte att få det alltför stora underskottet i de offentliga finanserna att upphöra.

Den ursprungliga tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet, senast 2008, utgick från övervägandet att ”särskilda omständigheter” enligt artikel 3.4 i rådets förordning (EG) nr 1467/97[12] – som motiverar att korrigeringen genomförs på medellång sikt – ansågs föreligga i Ungerns fall, särskilt med hänsyn till underskottets omfattning och de pågående strukturomvandlingarna av ekonomin.

Ursprungligen avsågs att korrigeringen av underskottet skulle ske på medellång sikt under tiden till och med år 2008, men denna tidsram kan inte längre anses vara realistisk med hänsyn till de nyligen inträffade stora avvikelserna från målen för de offentliga finanserna i Ungern som i betydande grad har skadat tilltron till finanspolitiken och medfört ökande påfrestningar på ekonomin. I de nya medelfristiga ramarna för korrigeringen, som fastställs i den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet, anges att det alltför stora underskottet skall ha upphört 2009. Denna nya tidsfrist, som förutsätter betydande korrigeringar av det strukturella underskottet med mer än 6 % av BNP under tre år, förefaller lämplig med hänsyn till de nyligen inträffade avvikelserna.

I detta syfte förefaller det nödvändigt att den ungerska regeringen genomför följande: i) Begränsar försämringen av läget för de offentliga finanserna under 2006 genom att säkerställa att de antagna och aviserade korrigerande åtgärderna genomförs rigoröst och utnyttja eventuella engångsintäkter för detta ändamål. Detta skulle leda till ett nominellt underskott på som högst 10 % av BNP under 2006, vilket fortfarande är exceptionellt stort. ii) Rigoröst genomför de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en oavbruten betydande korrigering av det strukturella underskottet med tyngdpunkten förlagd till de första åren, så att ett mycket betydande steg tas under 2006 och följs upp av fortsatta väsentliga justeringsinsatser fram till dess att det alltför stora underskottet har upphört (storleken på insatserna skall överensstämma med vad rådet föreskriver i sitt yttrande om den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet) samt har beredskap för att vidta de ytterligare åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att få det alltför stora underskottet att upphöra senast 2009. iii) Tar upp tillräckliga reservavsättningar i de kommande budgetförordningarna för att undvika avvikelser, även till följd av oförutsedda händelser. Även om det i programmet presenteras några möjliga säkerhetsbuffertar för de offentliga finanserna som ökar i omfattning under loppet av programperioden, återstår det att se hur effektivt dessa planer kommer att omvandlas till konkreta beslut och genomföras. Samtidigt måste den offentliga skuldkvoten fås att följa en stadigt nedåtgående utveckling i enlighet med den fleråriga strategi för minskning av skulden som fastställs i konvergensprogrammet, och detta helst före 2009.

Justeringen av de offentliga finanserna måste utformas inom ramen för en övergripande strategi för strukturreformer som omfattar reformer av den offentliga förvaltningen och vård-, pensions- och utbildningssystemen i syfte att hålla tillbaka och reducera utgifterna fram till slutet av programmets tidsspann och därefter. Dessutom bör justeringen stödjas genom att kraftfulla beslut fattas för att förbättra budgetkontrollen, införa regler för de offentliga finanserna och stärka uppbyggnaden av de institutioner som medverkar i budgetprocessen. Regeringen förväntas med början före den 1 april 2007 överlämna rapporter två gånger om året om genomförandet av denna strategi och av målen för de offentliga finanserna i enlighet med de åtaganden som gjorts i den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet från september 2006.

BILAGA

Jämförelse mellan beräkningar av makroekonomiska och budgetmässiga nyckeltal

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Real BNP (förändring i %) | KP sept. 2006 | 4,1 | 4,1 | 2,2 | 2,6 | 4,1 |

KP dec. 2005 | 4,2 | 4,3 | 4,1 | 4,1 | - |

KP dec. 2004 | 4,0 | 4,2 | 4,3 | 4,6 | - |

Inflation (HIKP) (%) | KP sept. 2006 | 3,6 | 3,5 | 6,2 | 3,3 | 3,0 |

KP nov. 2005 | 3,5 | 2,1 | 3,0 | 2,4 | - |

KP dec. 2004 | 4,5 | 4,0 | 3,5 | 3,0 | - |

Produktionsgap (% av potentiell BNP) | KP sept. 20061,4 | 0,3 | 0,8 | -0,3 | -0,9 | 0,0 |

KP dec. 20051 | -1,0 | -0,5 | -0,1 | 0,4 | - |

KP dec. 20041 | -1,0 | -0,8 | -0,4 | 0,2 | - |

Saldo för de offentliga finanserna (% av BNP) | KP sept. 2006 | -7,5 | -10,1 | -6,8 | -4,3 | -3,2 |

KP dec. 2005 | -7,4 | -6,1 | -4,7 | -3,4 | - |

KP dec. 2004 | -4,7 | -4,1 | -3,4 | -2,8 | 0,0 |

Primärsaldo (% av BNP) | KP sept. 2006 | -3,4 | -6,3 | -2,4 | -0,2 | 0,8 |

KP dec. 2005 | -3,8 | -2,9 | -1,7 | -0,7 | - |

KP dec. 2004 | -0,9 | -0,7 | -0,3 | 0,1 | - |

Konjunkturrensat saldo (% av BNP) | KP sept. 2006 | -7,6 | -10,5 | -6,7 | -3,9 | -3,2 |

KP dec. 2005 | -. | - | - | - | - |

KP dec. 2004 | -. | - | - | - | - |

Strukturellt saldo2 (% av BNP) | KP sept. 20063 | -7,6 | -9,7 | -5,8 | -3,6 | -3,2 |

KP dec. 2005 | - | - | - | - | - |

KP dec. 2004 | - | - | - | - | - |

Offentlig bruttoskuld (% av BNP) | KP sept. 2006 | 62,3 | 68,5 | 71,3 | 72,3 | 70,4 |

KP dec. 2005 | 61,5 | 63,0 | 63,2 | 62,3 | - |

KP dec. 2004 | 58,6 | 56,8 | 54,9 | 53,2 | - |

Noter: 1 Kommissionens beräkningar på grundval av uppgifterna i programmet. 2 Konjunkturrensat saldo (som i föregående rad) minus engångsposter och andra tillfälliga åtgärder. 3 Engångsposter och andra tillfälliga åtgärder enligt uppgifterna i programmet: 0 % 2005, 0,8 % av BNP 2006, 0,9 % 2007 och 0,3 % 2008 (alla höjer underskottet). Kommissionens skattningar av engångsåtgärderna överensstämmer i stort med uppgifterna i programmet utom för 2005 (0,4 % av BNP, underskottsminskning) och 2006 (0,3 % av BNP, underskottsökning). 4 Bygger på en beräknad tillväxtpotential på 3,6 %, 3,6 %, 3,3 %, 3,2 % resp. 3,2 % under perioden 2005–2009. Källor: Uppdateringar av konvergensprogram (KP) och kommissionens beräkningar. |

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997

om Ungerns justerade uppdatering av konvergensprogrammet för 2005-2009

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGETT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[13], särskilt artikel 9.3 i denna,

med beaktande av rådets yttrande av den 24 januari 2006 om Ungerns uppdaterade konvergensprogram 2005–2008,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

1. Den {10 oktober 2006] granskade rådet den justerade uppdatering av Ungerns konvergensprogram som inkom den 1 september 2006 och omfattar perioden 2005–2008.

2. Efter det att ett omfattande ekonomiskt reformpaket antagits i mitten av 1990-talet gynnades den ungerska ekonomin av en stabil och hög tillväxt och minskad inflationen som stöddes av en sund makroekonomisk politik och ändamålsenliga strukturreformer. Från och med 2001, och särskilt under de senaste åren, har dock betydligt ökade offentliga utgifter och frikostiga löneökningar i den offentliga sektorn lett till underskott i de offentliga finanserna varje år legat gott och väl över 5 % av BNP, vilket inneburit kraftiga avvikelser från de ursprungliga målen för underskottet. Dessutom har uppgifterna vid utgången av åren ökats betydligt i efterhand i praktiskt taget varje rapport om de offentliga finanserna. I stället för de planerade underskottsmålen i konvergensprogrammet från maj 2004 på 4,6 % av BNP 2004, 4,1 % av BNP 2005 och 3,6 % av BNP 2006 blev resultatet 6,6 % av BNP 2004 och 7,5 % av BNP 2005 och förväntas av den ungerska regeringen detta år bli cirka 10,1 % av BNP, vilket är den utan jämförelse högsta nivån i EU (kostnaderna för pensionsreformen är medräknade i alla uppgifter). En stor del av avvikelserna i de offentliga finanserna har orsakats av överoptimistisk planering, stora överskridanden av utgiftsramarna, skattesänkningar och brist på tillräckliga insatser för strukturella anpassningar. Det faktum att politiken för de offentliga finanserna varit så ytterst expansionistisk har i betydande grad skadat dess trovärdighet och medfört en ökande belastning på ekonomin. Det har särskilt lett till allvarliga obalanser i förhållande till omvärlden och till en betydande ökning av den samlade utlandsskulden (från under 20 % av BNP 2001 till nära 30 % av BNP 2005) och mycket större ränteskillnader än i de andra nyligen anslutna medlemsstaterna.

3. Den 5 juli 2004 beslutade rådet att ett alltför stort underskott förelåg i Ungern och utfärdade en rekommendation enligt artikel 104.7 om hur detta skulle fås att upphöra senast 2008, det slutår som angavs av de ungerska myndigheterna i konvergensprogrammet från maj 2004. Efter ett beslut i januari 2005 enligt artikel 104.8 om att inga effektiva åtgärder vidtagits för att följa rekommendationen utfärdade rådet nya rekommendationer enligt artikel 104.7, i vilka det upprepades att det alltför stora underskottet måste korrigeras senast 2008 i enlighet med den anpassningsstrategi som anges i uppdateringen från december 2004 av det ungerska konvergensprogrammet och som godkänts i rådets yttrande från mars 2005. Den 8 november 2005 beslutade rådet enligt artikel 104.8 att de åtgärder som Ungern hade vidtagit för att följa rådets rekommendation från mars 2005 var otillräckliga. Rådet beaktade bland annat den betydande avvikelse från anpassningsstrategin som påpekades i rådets tidigare nämnda rekommendation (om uppdateringen från december 2004 av konvergensprogrammet), närmare bestämt i fråga om underskottsmålen på 3,6 % för 2005 och 2,9 % för 2006 (i båda fallen är de extra kostnaderna för pensionssystem inom andra pelaren inte medräknade).

4. Den 1 december 2005 lade de ungerska myndigheterna för kommissionen och rådet fram en uppdatering av konvergensprogrammet som innehöll en ny anpassningsstrategi som fortfarande angav 2008 som det år då det alltför stora underskottet senast skulle ha upphört. Den 24 januari 2006 antog rådet ett yttrande om denna uppdatering från 2005, i vilket det framhöll att, även om budgetkonsolideringen enligt programmet förutsatte en mycket kraftig utgiftsminskning på 7,5 % av BNP, hade inga konkreta åtgärder angivits till stöd för genomförandet. I enlighet med artikel 9 andra stycket i avsnitt 3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 med ändringar uppmanade rådet därför Ungern att snarast möjligt och senast den 1 september 2006 lägga fram en justerad uppdatering av konvergensprogrammet som omfattar konkreta och strukturella åtgärder som är fullt förenliga med Ungerns anpassningsstrategi på medellång sikt.

5. Efter att underskottet i de offentliga finanserna under 2005 visat sig motsvara 7,5 % av BNP (enligt en rapport från våren 2006), meddelade de ungerska myndigheterna efter de allmänna valen i april 2006 att det beräknade underskottet för 2006 skulle revideras kraftigt uppåt och, om inga korrigerande åtgärder vidtogs, kunna nå upp till 11,6 % av BNP[14]. Överskridandet av det underskottsmål på 6,1 % av BNP som fastställts i budgetförordningen och i uppdateringen av konvergensprogrammet från 2005 inträffade nästan uteslutande på utgiftssidan (cirka 5 % av BNP). Det skedde huvudsakligen på områdena för driftskostnader, däribland lönekostnader, för de statliga myndigheter som finansieras över budgeten, pensionsutbetalningar och vårdkostnader samt därför att kommunernas investeringar varit större än förväntat till följd av valrörelsen. Till ett belopp motsvarande cirka 1,5 % av BNP förklarades överskridandet dels av redovisningen av investeringar i motorvägar som gjorts av den nationella regeringen[15] (1,1 % av BNP), men som ursprungligen var avsedda att genomföras av offentlig-privata partnerskap och redovisas utanför budgeten, dels av kostnader för militärflygplan (0,3 % av BNP) som förvärvats genom finansiell leasing. Dessa båda utgifter ingick inte ursprungligen i den officiella uppgiften om underskottsmålet.

6. I juni drog regeringen – som fått förnyat förtroende i de allmänna valen i april 2006 – tillbaka den återstående delen av femårsprogrammet för skattesänkningar som skulle ha minskat intäkterna med ytterligare cirka 3 % av BNP fram till 2010 och antog ett paket med korrigerande finanspolitiska åtgärder. Ett antal sådana korrigerande åtgärder, däribland alla på intäktssidan, har redan antagits av parlamentet. Regeringen förväntar sig att skatteökningarna tillsammans med vissa omedelbara nedskärningar av vårdutgifterna, gasprissubventionerna och utgifterna för den offentliga förvaltningen samt ett fullständigt tillbakadragande av den allmänna budgetreserven motsvarande 0,3 % av BNP skall minska överskridandet av underskottsmålet med motsvarande 1,5 % av BNP, så att det nya underskottsmålet på 10,1 % av BNP skall kunna uppnås. Dessa åtgärder väntas också ge betydande effekter under de kommande åren.

7. Den justerade uppdatering av konvergensprogrammet (nedan: ”programmet”) som överlämnats som svar på rådets begäran från januari 2006 följer i stora drag den modell för stabilitets- och konvergensprogrammens struktur och de krav på uppgiftslämnande som fastställs i den nya uppförandekoden[16].

8. Enligt det makroekonomiska scenario som presenteras i programmet förväntas tillväxten av reala BNP sjunka under de kommande åren från 4,1 % 2006 till 2,2 och 2,6 % under 2007 respektive 2008 på grund av de konjunkturavmattande effekterna av de åtgärder för anpassning av de offentliga finanserna som anges i programmet. Några av dessa har redan börjat genomföras från juli 2006. Tillväxten förväntas återgå till nivåerna före anpassningen senast 2009. Denna utveckling påverkar också de implicita konjunkturförhållandena, som visar negativa produktionsgap för 2007 och 2008 innan produktionen återgår till sin potentiella nivå under 2009. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter och utan att föregripa kommissionens höstprognos 2006 förefaller detta makroekonomiska scenario i stort sett troligt. Det är dock något optimistiskt när det gäller tillväxten 2009 och utvecklingen av sysselsättningen, särskilt under de senare åren, som inte visar någon påverkan av den avmattande tillväxten och de planerade nedskärningarna av sysselsättningen inom den offentliga sektorn. Den betydande förbättring av betalningsbalansen som förväntas i programmet förefaller trolig med hänsyn till både de direkta och de indirekta effekterna av åtgärderna för anpassning av de offentliga finanserna. Bland annat väntas underskottet i bytesbalansen minska från nära 8 % av BNP 2006 till under 4 % av BNP 2009. Inflationen väntas nå sin högsta nivå på 6,2 % 2007 (från 3,5 % 2006) och därefter sjunka till 3 % under 2009. Dessa prognosresultat kan förklaras av den momsökning och de minskningar av prissubventionerna som beslutades under sommaren 2006 samt av andra åtgärder i programmet som väntas skapa inflationstryck genom att öka faktorkostnaderna (t.ex. ökningar av inkomstskatten och de sociala avgifterna). Inflationsnivån verkar dock något undervärderad över hela tidsspannet.

9. Programmet syftar till att korrigera det alltför stora underskottet senast år 2009. Detta skulle åstadkommas genom en brant minskning av underskottet med tyngdpunkten förlagd till början av perioden motsvarande 6,9 procentenheter av BNP inom tre år från den höga startnivån på 10,1 % av BNP under 2006 till 3,2 % av BNP 2009. Förbättringen av primärsaldot under perioden är av samma storleksordning. I programmet medges att underskottsmålet på 3,2 % av BNP under 2009 fortfarande ligger över det tröskelvärde på 3 % av BNP som anges i fördraget, men man antar att rådet och kommissionen, när de överväger om det finns förutsättningar för att upphäva förfarandet vid alltför stora underskott när det gäller Ungern, skulle kunna beakta en del av nettokostnaden för pensionsreformen i enlighet med den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten[17]. Nästan hälften av minskningen av underskottskvoten skall äga rum redan under 2007. Den planerade minskningen av det nominella underskottet skall uppnås genom att öka intäkterna som andel av BNP med 3 procentenheter och minska kostnaderna som andel av BNP med 3,9 procentenheter under programperioden. Vad gäller intäktssidan har man redan antagit alla intäktsökningar som ligger till grund för den prognostiserade ökningen av intäkterna som andel av BNP. Utöver de nyss nämnda redan antagna utgiftsminskningarna planerar de ungerska myndigheterna att för att uppnå sina mål genom att införa av strikta fleråriga utgiftstak och stärka kontrollen av de budgeterade utgifterna. Dessa planer väntas ingå och redovisas fullt ut i 2007 års budgetförordning som skall läggas fram för parlamentet i slutet av oktober. I programmet förutskickas vidare omfattande strukturreformer som syftar till att säkerställa att underskottsmålen uppnås, särskilt under de senare åren av perioden (till exempel införande av ordningar enligt vilka en andel av vårdkostnaderna betalas av patienten, översyn av prissubventionerna och effektivisering av den nationella offentliga förvaltningen.

10. Under programperioden skulle det strukturella saldot (konjunkturrensat och frånräknat engångsposter och andra tillfälliga åtgärder) beräknat enligt den allmänt vedertagna metoden utifrån uppgifterna i programmet förbättras med i genomsnitt cirka 2,25 % av BNP per år och sjunka från 9,75 % av BNP 2006 till 3,25 % 2009. Programmets mål för de offentliga finanserna är ett strukturellt underskott på medellång sikt på mellan 0,5 och 1 % av BNP, men detta mål avses inte uppnås under programperioden. Det medelfristiga målet ligger inom det intervall som anges i stabilitets- och tillväxtpakten och uppförandekoden och det korrelerar väl med den långfristiga potentiella produktions­tillväxten och skuldkvoten.

11. Vad gäller resultatet för de offentliga finanserna finns det ett antal positiva inslag. En stor del av de åtgärder som skall bidra till minskningen av underskottet under 2006 och 2007 har antingen redan antagits eller planeras ingå i budgeten för 2007. Regeringen har också under de senaste månaderna fattat beslut om några inledande etapper av de planerade strukturreformerna. De ungerska myndigheterna har dessutom beslutat att förbättra budgetprocessen genom mer överblickbar redovisning och genom att införa en bestämmelse om utgiftskontroll från och med 2007 och flerårig utgiftsplanering för de institutioner som ansvarar för de offentliga finanserna, och de åtar sig också i programmet att två gånger om året lämna rapporter till kommissionen och rådet om utvecklingen av de offentliga finanserna och anmäla korrigerande åtgärder vid avvikelser. Det finns dock även betydande risker: Det råder fortfarande viss osäkerhet om huruvida de planerade frysningarna av utgifterna under 2007 och 2008 kommer att genomföras effektivt och om utgiftsökningarna på de områden som inte berörs av frysningen kommer att kunna hållas inom kontroll. Trots de planerade åtgärderna kan det dessutom finnas betydande risker för att målen för de offentliga finanserna under de senare åren inte kan uppnås. Även om riskerna på intäktssidan enligt det makroekonomiska scenariot i stort förefaller väl balanserade, är de intäktsförväntningarna för de senare åren, och särskilt år 2009, ganska optimistiska, vilket också hänger samman med de något optimistiska sysselsättningsprognoserna. Även bortsett från att utgiftskontrollen tidigare inte varit framgångsrik och att det saknas närmare upplysningar om hur den skall genomföras i framtiden utsätter den svaga institutionella kontrollen över budgetprocessen de offentliga finanserna för betydande risker för avvikelser. Den avsedda minskningen av underskottet förutsätter därför att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst och att utgiftskontrollen fungerar med början under de första åren av programmet. Slutligen kan det inte uteslutas att den skuld motsvarande nästan 2 % av BNP som de offentliga transportföretagen samlat på sig sedan slutet av 2002 kommer att övertas av staten (med tanke på att så har skett tidigare med jämna mellanrum. Detta skulle tillfälligt påverka underskottet. Generellt skulle resultatet för de offentliga finanserna kunna bli sämre än vad som förväntas i programmet, både på kort sikt och under de senare åren av programmet.

12. Med hänsyn till ovanstående riskbedömning krävs det för att den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet fram till 2009 skall kunna genomföras på ett hållbart sätt att regeringen strikt uppnår målen för de offentliga finanserna. Detta är beroende av att de åtgärder som aviseras i programmet för åren 2006–2009 genomförs effektivt och att strukturreformerna och utgiftskontrollen specificeras ytterligare och genomförs.

13. Skulden som andel av BNP skulle enligt beräkningarna i programmet öka betydligt under 2006 till 68,5 % (från 62,3 % 2005), vilket ligger över fördragets referensvärde på 60 %. I programmet förutses skuldkvoten öka ytterligare till 71,3 % 2007 och 72,3 % 2008. Denna kvot förväntas börja minska under 2009 (till 70,4 %). Riskerna för den planerade utvecklingen av skulden härrör framför allt från att underskotten i primärsaldot kan komma att överstiga prognoserna, också till följd av ett eventuellt övertagande av de offentliga transportföretagens skulder. Mot bakgrund av denna riskbedömning skulle minskningen av skuldkvoten i riktning mot referensvärdet kunna visa sig vara otillräcklig under programperioden.

14. Ungern förefaller vara utsatt för stora risker för de offentliga finansernas hållbarhet. Den mycket svaga situationen för de offentliga finanserna innebär, tillsammans med den relativt höga, och ökande, skuldkvoten en betydande risk för hållbarheten i ekonomin, också utan att den åldrande befolkningens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna tas med i beräkningarna. Dessa långsiktiga effekter av befolkningens åldrande är i Ungern klart större än EU-genomsnittet och leder bland annat till en väsentlig ökning av pensionsutgifterna som andel av BNP på lång sikt. Att genomföra en långtgående konsolidering av de offentliga finanserna på medellång sikt enligt planerna, att därefter ytterligare stärka situationen för dem och att ta itu med de betydande ökningarna av pensionsutgifterna är därför nödvändigt om dessa risker skall kunna minskas.

15. Det har inträffat en allvarlig försämring av de offentliga finanserna under 2006 som hindrat en korrigering av det alltför stora underskottet enligt den planerade strategin, men de åtgärder som förutskickas i programmet är, om de specificeras och genomförs fullt ut, i stort förenliga med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna[18]. Ungern planerar särskilt att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet och genomföra reformer för att stärka budgetdisciplinen och öka överblickbarheten. Dessa åtgärder bör också bidra till att korrigera de stora underskotten i bytesbalansen. De behöver dock stödjas genom strukturreformer för att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna.

16. I den genomföranderapport som skall överlämnas i mitten av oktober 2006 inom ramen för den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning avser den ungerska regeringen att väsentligt revidera reformplanerna i det nationella reformprogrammet från oktober 2005 så att regeringens nya strategi kommer till uttryck. I detta nationella reformprogram angavs följande huvudsakliga utmaningar som väsentligt påverkar de offentliga finanserna: a) Att minska underskottet i de offentliga finanserna. b) Att förbättra infrastrukturen. c) Att öka aktiviteten och sysselsättningsgraden och utveckla humankapitalet. I den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet redovisas i stora drag planer och åtgärder för att omstrukturera den offentliga förvaltningen samt vårdsystemet, pensionssystemet och det offentliga utbildningssystemet. Enligt programmet planeras åtgärder senast 2007 för att minska omfattningen av den offentliga förvaltningen och förbättra dess effektivitet genom att utnyttja skalfördelar, att införa behovsprövning för bidrag, att omstrukturera bidragen till läkemedel och delvis liberalisera handeln med läkemedel och att införa en andel av kostnaderna för vårdtjänster som skall betalas av patienten. Dessutom skall senast 2007 förslag till lagändringar överlämnas till parlamentet i syfte att öka pensionsåldern och minska förtidspensioneringen genom att förbättra ordningarna för incitament och se över systemet för pension vid arbetsoförmögenhet, införa en strikt försäkringsbas för vårdtjänsterna, rationalisera tillhandahållandet och utnyttjandet av dessa tjänster och att omstrukturera den offentliga utbildningen. Dessa planer behöver fortfarande konkretiseras. I programmet kompletteras de av planerade förbättringar av de institutioner som är verksamma på området för de offentliga finanserna.

Mot bakgrund av ovanstående bedömning ger det stora underskott i de ungerska offentliga finanserna som förväntas under 2006 allvarlig anledning till oro. Det bör därför välkomnas att de ungerska myndigheterna i den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som överlämnats i september 2006 prioriterar en minskning av det alltför stora underskottet genom betydande insatser med tyngdpunkt på de första åren av programmet och åtar sig att lämna rapporter två gånger om året till kommissionen och rådet om utvecklingen och om åtgärder som vidtagits för att inte avvika från den fastställda strategin. Även om viktiga första steg har tagits för att säkra ytterligare inkomster och minska utgifterna i syfte att nå det nya underskottsmålet för 2007 och planer har meddelats för att förbättra utgiftskontrollen och genomföra strukturreformer till stöd för strategin för anpassning av det alltför stora underskottet, kvarstår fortfarande risker för att denna strategi inte kan genomföras fullt ut både på kort sikt och under de senare åren av programmet. För den avsedda minskningen av underskottet krävs det att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst, att utgiftskontroller verkställs redan från och med de första åren av programmet och att den institutionella ramen för systemet för de offentliga finanserna i Ungern förstärks. På alla dessa områden uppmanar rådet den ungerska regeringen att se till att maximala insatser görs.

Rådet antar samtidigt enligt artikel 104.7 i fördraget en rekommendation riktad till Ungern om åtgärder för att motverka de betydande obalanserna i de offentliga finanserna.

Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION TILL UNGERN

i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra

EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 104.7 i detta,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

av följande skäl:

17. Enligt artikel 104 i fördraget skall medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser.

18. Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målsättningen om sunda offentliga finanser som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning.

19. Den 5 juli 2004 beslutade rådet i enlighet med artikel 104.6 att det föreligger ett alltför stort underskott i Ungern.

20. Efter att ha slagit fast att det föreligger ett alltför stort underskott i Ungern rekommenderade rådet i enlighet med artikel 104.7 i fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[19] att de ungerska myndigheterna vidtar åtgärder på medellång sikt för att på ett trovärdigt och hållbart sätt minska underskottet till under 3 % av BNP senast 2008 i enlighet med den strategi för minskning av underskott som anges i rådets yttrande av den 5 juli 2004 om det konvergensprogram som lades fram i maj 2004. Rådet rekommenderade särskilt att de ungerska myndigheterna vidtar effektiva åtgärder före den 5 november 2004 avseende de planerade åtgärderna för att nå underskottsmålet för år 2005.

21. Den 18 januari 2005 beslutade rådet enligt artikel 104.8 i fördraget på rekommendation av kommissionen att Ungern inte hade vidtagit effektiva åtgärder med anledning av rådets rekommendation av den 5 juli 2004, särskilt med hänsyn till att resultatet för år 2005 förväntades komma att bli långt sämre än underskottsmålet.

22. Ungern anslöt sig till gemenskapen den 1 maj 2004 och är en medlemsstat med undantag enligt artikel 122.1 i fördraget, vilket innebär att Ungern skall undvika alltför stora underskott, men att artikel 104.9 och 104.11 i fördraget inte är tillämpliga på denna medlemsstat. Det är endast med stöd av artikel 104.7 som ytterligare rekommendationer kan riktas till Ungern.

23. Den 8 mars 2005 antog rådet i enlighet med artikel 104.7 på rekommendation av kommissionen en ny rekommendation till de ungerska myndigheterna om att vidta åtgärder på medellång sikt för att nedbringa underskottet under 3 % av BNP senast under 2008 på ett trovärdigt och hållbart sätt. Den 8 november 2005 beslutade rådet för andra gången i enlighet med artikel 104.8 och på rekommendation av kommissionen att de åtgärder Ungern vidtagit var otillräckliga. Därvid beaktade rådet bland annat det faktum att underskottsmålen på 3,6 % av BNP 2005 och 2,9 % av BNP 2006 (frånräknat de extra kostnaderna för 1998 års pensionsreform)[20] skulle missas med bred marginal och att genomförandet av skattesänkningar med början 2006 stred mot rådets rekommendation.

24. Enligt artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97 skall det i en rekommendation som utfärdas enligt artikel 104.7 anges att den berörda medlemsstaten skall vidta effektiva åtgärder inom högst sex månader och att korrigeringen av det alltför stora underskottet skall slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger. Om särskilda omständigheter föreligger, kan medlemsstaten i fråga tillåtas åtgärda det alltför stora underskottet på medellång sikt. Sådana särskilda omständigheter – nämligen underskottets omfattning och de pågående strukturella ändringarna av ekonomin – ansågs ha förelegat när Ungern förklarades ha ett alltför stort underskott, och därför upprättades en ram för korrigering av underskottet fram till 2008 i överensstämmelse med den strategi som Ungern presenterade i konvergensprogrammet från maj 2004.

25. I den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som Ungern överlämnade den 1 september 2006 som svar på uppmaningen i rådets yttrande från januari 2006 om uppdateringen i december 2005 av konvergensprogrammet anges reviderade ramar för en korrigering av det alltför stora underskottet på medellång sikt. Den justerade uppdateringen syftar till att få det alltför stora underskottet att upphöra under 2009, ett år senare än i de tidigare programmen. De årliga målen för underskottet i de offentliga finanserna i den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet är som följer: 10,1 % av BNP 2006, 6,8 % 2007, 4,3 % 2008 och 3,2 % 2009. I dessa procentsatser ingår kostnaderna för pensionsreformen, vilket är en ändring av praxis från uppdateringarna av konvergensprogrammen från 2004 och 2005. De ungerska myndigheterna har således beslutat att inte längre utnyttja den övergångsperiod för den sektoriella klassificeringen som beviljades av Eurostat den 23 september 2004 och som i vilket fall som helst skulle upphöra den 1 april 2007. Den planerade minskningen av det nominella underskottet skall uppnås genom att öka intäkterna som andel av BNP med 3 procentenheter och minska kostnaderna som andel av BNP med 3,9 procentenheter under programperioden. Efter en beräknad försämring under 2006 på cirka två procentenheter av BNP skall enligt planerna det strukturella saldot (dvs. det konjunkturrensade saldot frånräknat engångsposter och andra tillfälliga åtgärder) förbättras med cirka 6,5 % av BNP under perioden 2006–2009. Ungefär hälften av denna ansenliga förbättring avses ske under 2007. Efter den förväntade korrigeringen av det alltför stora underskottet förväntas justeringen fortsätta mot det medelfristiga målet för de offentliga finanserna som har fastställts till ett strukturellt underskott i storleksordningen 0,5–1 % av BNP. Skuldkvoten skulle fortsätta att öka till 72,3 % av BNP under 2008, klart över referensvärdet 60 % av BNP, och väntas inte börja minska förrän under 2009.

26. I sitt yttrande av den [10 oktober 2006] om den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet från september 2006 granskar rådet de ungerska myndigheternas planer för att minska underskottet, vilket även skall ske genom ett program med strukturreformer. Betydande första steg har gjorts under 2006 för att säkra ytterligare intäkter och skära ned utgifterna i syfte att nå underskottsmålet för 2007. Dessutom har planer aviserats på att förbättra budgetdisciplinen (genom en mer överblickbar redovisning och genom införande av fleråriga utgiftstak och reglering av utgifterna) och att genomföra strukturreformer. Risker kvarstår dock, både på kort sikt och under de senare åren av programmet. Det råder särskilt fortfarande betydande osäkerhet om huruvida de planerade frysningarna av utgifterna kommer att genomföras effektivt och, mer generellt, om huruvida utgiftsökningarna kommer att kunna hållas inom kontroll. Trots de planerade åtgärderna kan det finnas risker för att budgetmålen för de senare åren av programmet inte uppnås, också med hänsyn till att uppbyggnaden av de institutioner som ansvarar för budgetprocessen är svag, att de aviserade finanspolitiska bestämmelserna ännu inte har specificerats fullt ut och betydande avvikelser tidigare vid upprepade tillfällen har konstaterats i de offentliga finanserna. Ungern anses vara utsatt för stora risker när det gäller de offentliga finansernas hållbarhet, vilket nödvändiggör en omfattande konsolidering på medellång sikt som planerat och därefter en ytterligare förstärkning av situationen för de offentliga finanserna. I yttrandet noteras också de ungerska myndigheternas åtagande att två gånger om året lämna rapporter till kommissionen och rådet om utvecklingen av de offentliga finanserna och anmäla korrigerande åtgärder vid avvikelser.

27. Generellt sett bör åtgärder för att konsolidera de offentliga finanserna kunna säkerställa en varaktig förbättring av saldot i den offentliga sektorns finanser samtidigt som de bör inriktas på att höja de offentliga finansernas kvalitet och stärka ekonomins tillväxtpotential. Anpassningen av de offentliga finanserna i Ungern måste utformas inom ramen för en övergripande strategi för strukturreformer som omfattar reformer av den offentliga förvaltningen och vård-, pensions- och utbildningssystemen samt åtgärder för att förbättra budgetkontrollen.

28. Ursprungligen avsågs att korrigeringen av underskottet skulle ske på medellång sikt under tiden till och med år 2008, men denna tidsram kan inte längre anses vara realistisk med hänsyn till de nyligen inträffade stora avvikelserna från målen för de offentliga finanserna i Ungern som i strid med rådets rekommendation har lett till en massiv ökning av underskottet i de offentliga finanserna. I de nya medelfristiga ramarna för korrigeringen, som fastställs i den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet, anges att det alltför stora underskottet skall ha upphört 2009. Denna nya tidsfrist, som förutsätter betydande korrigeringar av det strukturella underskottet med mer än 6 % av BNP under tre år, förefaller lämplig med hänsyn till de nyligen inträffade avvikelserna.

29. I detta syfte bör den ungerska regeringen genomföra följande: i) Begränsa försämringen av ställningen för de offentliga finanserna under 2006 genom att säkerställa att de antagna och aviserade korrigerande åtgärderna genomförs rigoröst och utnyttja eventuella engångsintäkter för detta ändamål. Detta skulle leda till ett nominellt underskott på som högst 10 % av BNP under 2006, vilket fortfarande är exceptionellt stort. ii) Rigoröst genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en oavbruten betydande korrigering av det strukturella underskottet med tyngdpunkten förlagd till de första åren, så att ett mycket betydande steg tas under 2006 och följs upp av fortsatta väsentliga justeringsinsatser fram till dess att det alltför stora underskottet har upphört. Storleken på insatserna skall överensstämma med vad rådet föreskriver i sitt yttrande om den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet. Ha beredskap för att vidta de ytterligare åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att få det alltför stora underskottet att upphöra senast 2009. iii) Göra tillräckliga reservavsättningar i de kommande budgetförordningarna för att undvika avvikelser, även till följd av oförutsedda händelser. Samtidigt måste den offentliga skuldkvoten fås att följa en stadigt nedåtgående utveckling i enlighet med den fleråriga strategi för minskning av skulden som fastställs i konvergensprogrammet, och detta helst före 2009.

30. För den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet under 2009 kommer det att krävas att regeringen strikt uppnår sina budgetmål som är beroende av att de åtgärder som aviseras i programmet för åren 2006–2009 genomförs effektivt och att strukturreformerna och utgiftskontrollen specificeras ytterligare och genomförs.

31. Kommissionen och rådet skall i enlighet med artikel 10 i förordning (EG) nr 1467/97 övervaka genomförandet av de åtgärder som har vidtagits av Ungern till följd av denna rekommendation, även med stöd av de regelbundna rapporter som de ungerska myndigheterna aviserat.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS

32. att de ungerska myndigheterna ser till att den nuvarande situationen med ett alltför stort underskott upphör så snart som möjligt och senast år 2009,

33. att de ungerska myndigheterna minskar underskottet på ett trovärdigt och hållbart sätt i enlighet med den fleråriga strategi för minskning av underskottet som anges i rådets yttrande av den [10 oktober 2006] om den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som överlämnades den 1 september 2006. De ungerska myndigheterna skall för detta ändamål

34. begränsa försämringen av ställningen för de offentliga finanserna under 2006 genom att säkerställa att de antagna och aviserade korrigerande åtgärderna genomförs rigoröst och utnyttja eventuella engångsintäkter för detta ändamål,

35. rigoröst genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en oavbruten betydande korrigering av det strukturella underskottet med tyngdpunkten förlagd till de första åren, så som föreskrivs i det justerade programmet och rådets yttrande om detta, och ha beredskap för att vidta de ytterligare åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att få det alltför stora underskottet att upphöra senast 2009.

36. anta och snabbt genomföra de planerade reformerna av den offentliga förvaltningen och vård-, pensions- och utbildningssystemen i syfte att hålla tillbaka och reducera utgifterna fram till slutet av programmets tidsspann och därefter så att en varaktig förbättring av de offentliga finanserna kan säkerställas.

37. Rådet fastställer den [10 april 2007] som tidsfrist för de ungerska myndigheterna för att vidta effektiva åtgärder när det gäller de beslut som krävs för att uppnå underskottsmålen för 2006 och 2007. De planerade besluten om minskade utgifter skall särskilt införlivas helt med 2007 års budgetförordning och genomföras i god tid för att säkerställa ett strikt genomförande av den planerade betydande minskningen av underskottet under 2007. Dessutom skall tillräckliga reservavsättningar göras i budgeten för att undvika avvikelser, även till följd av oförutsedda händelser.

38. De ungerska myndigheterna skall säkerställ att den offentliga bruttoskuldkvoten fås att följa en stadigt nedåtgående utveckling i enlighet med den fleråriga strategi för minskning av skulden som fastställs i konvergensprogrammet, och detta helst före 2009.

39. De ungerska myndigheterna skall förbättra budgetkontrollen genom att förbättra de finanspolitiska bestämmelserna, närmare bestämt genom att specificera och genomföra de planerade utgiftsreglerna och utgiftstaken och genom att förstärka den institutionella uppbyggnaden.

Rådet uppmanar dessutom de ungerska myndigheterna att se till att konsolideringen av de offentliga finanserna i riktning mot det medelfristiga målet på ett strukturellt underskott på 0,5–1 % av BNP fullföljs efter det att det alltför stora underskottet har upphört.

Rådet välkomnar de ungerska myndigheternas åtagande i den justerade uppdateringen av den 1 september 2006 av konvergensprogrammet att överlämna rapporter till kommissionen och rådet med en granskning på halvårsbasis av de framsteg som gjorts för att följa denna rekommendation, varvid den första rapporten väntas senast den 1 april 2007.

Denna rekommendation riktar sig till Republiken Ungern.

Utfärdad i Luxemburg den [10 oktober 2006].

På rådets vägnar

Ordförande

[1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande om dokumentet ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll”, som godkändes av Ekofinrådet den 11 oktober 2005.

[3] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1056/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 5).

[4] I dessa mål ingick inte de extra kostnaderna till följd av 1998 års reform av pensionssystemet, eftersom de ungerska myndigheterna i december 2004 beslutade att utnyttja möjligheten enligt Eurostats beslut av den 23 september 2004 som medgav att pensionsprogram inom andra pelaren klassificerades som ingående i den offentliga sektorn under en övergångsperiod fram till anmälningen den 1 april 2007. Med tillämpning av de senaste skattningarna av kostnaderna för pensionsreformen skulle de ursprungliga underskottsmålen, pensionsreformen inräknad, ha varit 5 respektive 4,5 % av BNP.

[5] I enlighet med artikel 9 andra stycket i avsnitt 3 av rådets förordning (EG) nr 1466/97 efter ändring.

[6] Programmet innehåller alla obligatoriska uppgifter som föreskrivs i den nya uppförandekoden. Vissa frivilliga uppgifter saknas. De gäller huvudsakligen kostnaderna för den offentliga sektorn uppdelade på funktioner, utvecklingen av den offentliga skuldsättningen och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

[7] Efter det att 2004 års uppdatering av konvergensprogrammet hade överlämnats i december 2004, beslutade de ungerska myndigheterna att rapportera mål och statistik för de offentliga finanserna utan att inräkna kostnaderna för pensionsreformen. Från och med den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet har denna praxis upphört. Ungern har således beslutat att inte längre utnyttja den övergångsperiod för den sektoriella klassificeringen som beviljades av Eurostat den 23 september 2004 och som i vilket fall som helst kommer att upphöra den 1 april 2007. Frånräknat kostnaderna för pensionsreformen skulle det slutgiltiga underskottet för 2005 ha varit 6,1 % av BNP och målet för 2006 4,7 % av BNP.

[8] Den femåriga strategin för skattesänkningar godkändes av parlamentet den 7 november 2005 och de första etapperna (framför allt en sänkning med 5 procentenheter av den högre momsskattesatsen) genomfördes från och med den 1 januari 2006 och ledde till en minskning av intäkterna motsvarande cirka 1 % av BNP för 2006.

[9] Enligt artikel 1.7 i rådets förordning (EG) nr 1056/2005 skall rådet och kommissionen om undersskottet i de offentliga finanserna ”har minskat avsevärt och utan avbrott och har nått en nivå som ligger nära referensvärdet” med gradvis minskning ta hänsyn till nettokostnaden för en pensionsreform som även omfattar en fullt finansierad pelare. För Ungern skulle detta under 2009 motsvara 20 % av nettokostnaden för pensionsreformen eller enligt beräkningarna 0,3 % av BNP.

[10] Mer detaljerad information om hållbarhet på lång sikt ges i kommissionens tekniska bedömning av programmet, som återfinns på http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[11] I juli 2005 integrerades de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken med de integrerade riktlinjerna som en del av den förstärkta Lissabonstrategin (EUT L 205, 6.8.2005).

[12] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1056/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 5).

[13] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenten som denna text hänvisar till återfinns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[14] Ungern har beslutat att inte längre utnyttja den övergångsperiod för den sektoriella klassificeringen som beviljades av Eurostat den 23 september 2004 och som i vilket fall som helst kommer att upphöra den 1 april 2007. Frånräknat kostnaderna för pensionsreformen skulle det slutgiltiga underskottet för 2005 ha varit 6,1 % av BNP och målet för 2006 4,7 % av BNP.

[15] Det hade ursprungligen planerats att denna investering skulle genomföras av offentlig-privata partnerskap och redovisas utanför budgeten.

[16] Programmet innehåller alla obligatoriska uppgifter som föreskrivs i den nya uppförandekoden. Vissa frivilliga uppgifter saknas. De gäller huvudsakligen kostnaderna för den offentliga sektorn uppdelade på funktioner, utvecklingen av den offentliga skuldsättningen och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

[17] Enligt artikel 1.7 i rådets förordning (EG) nr 1056/2005 skall rådet och kommissionen om underskottet i de offentliga finanserna ”har minskat avsevärt och utan avbrott och har nått en nivå som ligger nära referensvärdet” med gradvis minskning ta hänsyn till nettokostnaden för en pensionsreform som även omfattar en fullt finansierad pelare. För Ungern skulle detta under 2009 motsvara 20 % av nettokostnaden för pensionsreformen eller enligt beräkningarna 0,3 % av BNP.

[18] I juli 2005 integrerades de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken med de integrerade riktlinjerna som en del av den förstärkta Lissabonstrategin (EUT L 205, 6.8.2005).

[19] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1056/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 5).

[20] I dessa mål ingick inte de extra kostnaderna till följd av 1998 års reform av pensionssystemet, eftersom de ungerska myndigheterna i december 2004 beslutade att utnyttja möjligheten enligt Eurostats beslut av den 23 september 2004 som medgav att pensionsprogram inom andra pelaren klassificerades som ingående i den offentliga sektorn under en övergångsperiod fram till anmälningen mars 2007. Med tillämpning av de senaste skattningarna av kostnaderna för pensionsreformen skulle dessa underskottsmål, med pensionsreformen inräknad, ha varit 5 respektive 4,5 % av BNP.