RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om tillämpningen av avdelning II av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

I den här rapporten till rådet och Europaparlamentet utvärderar kommissionen tillämpningen av bestämmelserna om märkning av nötkött i medlemsstaterna, undersöker möjligheterna att utvidga märkningen av nötkött från uppgift om köttets ursprung till att omfatta även bearbetade produkter av nötkött, inbegripet nötkött som har bearbetats av aktörer inom catering- och restarurangnäringen, och lägger fram förslag som skall tjäna som diskussionsunderlag.

Bestämmelserna om spårbarhet av nötkött och ursprungsmärkning enligt förordning (EG) nr 1760/2000 har i hög grad bidragit till att återställa nötköttskonsumtionen till den nivå som gällde före den andra BSE-krisen (bovin spongiform encefalopati) i oktober 2000. De har även lett till en djupgående förändring av de berörda aktörernas sätt att arbeta och större insyn i handeln med nötkött.

De har emellertid också enligt den europeiska affärsvärlden lett till en viss åternationalisering av handeln med nötkött, särskilt för nötköttsprodukter som säljs direkt till slutkonsumenten (i detaljhandeln).

Det finns därför skäl att undersöka möjligheten att använda EU som ursprungsbeteckning i stället för nationella ursprungsbeteckningar utan att för den skull försämra garantierna till konsumenterna. Denna möjlighet bör begränsas till anläggningar som producerar styckningsdelar av nötkött för saluföring direkt till slutkonsumenten. Enligt detta alternativ skulle det alltså vara aktörerna själva som får fatta beslut om nationell ursprungsmärkning eller EU-märkning beroende på efterfrågan från konsumenterna och i distributionsledet.

Kommissionen konstaterar även att åtskilliga bestämmelser orsakar tillämpningsproblem för vissa typer av aktörer inom nötköttsproduktionen i alla medlemsstater. De svårigheter som uppstått berör i synnerhet kraven på homogenitet hos köttpartierna vid anläggningar som utför finstyckning, spårbarheten och märkningen av styckningsrester och köttputs, råvaruförsörjning till anläggningar som framställer malet kött och information till konsumenterna i fråga om nötköttsprodukter som inte är förpackade.

Det bör i de allra flesta fallen vara möjligt att hitta en tillfredsställande lösning utan att ändra på principerna i gemenskapslagstiftningen och utan att behöva försämra funktionen hos det system för spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött som redan har införts av aktörerna.

Kommissionen är dock inte benägen att utvidga bestämmelserna om ursprungsmärkning av nötkött till bearbetade produkter av nötkött, till produkter som består av blandningar av nötkött och andra beståndsdelar eller till nötkött som tillagas och bearbetas vid cateringföretag, restauranger eller snabbmatsföretag.

Kommissionen bedömer att det skulle vara mycket svårt för de berörda aktörerna att tillämpa en sådan utvidgning både av ekonomiska och tekniska skäl. När det nu med hjälp av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1760/2000 har varit möjligt att återupprätta konsumenternas förtroende och återställa nivån på nötköttskonsumtionen, skulle en utvidgning av tillämpningsområdet bara medföra ytterligare belastningar och kostnader utan att ge några ytterligare garantier för folkhälsan eller ha några effekter på nötköttskonsumtionen: förhållandet mellan kostnad och nytta av en sådan åtgärd skulle vara ofördelaktigt.

När det gäller malet kött anser kommissionen att det skulle uppstå svårigheter med spårbarheten av nötköttets ursprung, om nötkött med ursprung i flera slaktländer sammanfördes till ett och samma parti malet kött.

Den här rapporten bör göra det möjligt att i rådet och Europaparlamentet diskutera kommissionens bedömning av situationen och om det eventuellt är nödvändigt med ändringar av de gällande bestämmelserna. När rådet och Europaparlamentet har behandlat frågan kommer kommissionen att lägga fram förslag med ledning av dessa resultat och med beaktande av olika intressenters uppfattningar.

I avvaktan på detta har kommissionen för avsikt att inom ramen för förvaltningskommittén lösa de tillämpningsproblem som har kommit i dagen och särskilt att

- göra det möjligt att sampacka nötkött från flera olika grovstyckningsanläggningar vid en anläggning för finstyckning,

- fastställa förenklade regler för styckningsrester och köttputs och för nötkött som saluförs oförpackat,

- förenkla nationella eller regionala myndigheters ömsesidiga erkännande av överenskomna godkännanden i fråga om de specifikationer som föreskrivs för det frivilliga märkningssystemet för nötkött.

1. INLEDNING

Enligt artikel 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 [1] skall kommissionen för Europaparlamentet och rådet lägga fram en rapport om tillämpningen av avdelning II i den förordningen i fråga om märkning av nötkött och nötköttsprodukter.

[1] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 av den 17 juli 2000 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur samt märkning av nötkött och nötköttsprodukter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 820/97 (EGT L 204 , 11.8.2000, s. 1). Kommissionens förordning (EG) nr 1825/2000 av den 25 augusti 2000 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1760/2000 när det gäller märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 216 , 26.8.2000 s. 8).

Syftet med den här rapporten är trefalt:

- Att utvärdera tillämpningen av bestämmelserna om märkning i avdelning II av förordning (EG) nr 1760/2000 i medlemsstaterna nästan tre år efter det att den trädde i kraft.

- Att undersöka möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för den här förordningen till att omfatta bearbetade produkter som innehåller nötkött och nötköttsprodukter.

- Att, i förekommande fall, lägga fram förslag om hur vissa bestämmelser i den här förordningen skall utvecklas i ett medellångt perspektiv.

Avdelning I: Bakgrund

Gemenskapslagstiftningen om märkning av nötkött och har utvecklats jämsides med att medlemsstaterna har infört ett individuellt identifieringssystem för djur. Den har också styrts av EU-konsumenternas krav på information i anslutning till de två BSE-kriserna.

2. HUR LAGSTIFTNINGEN OM MÄRKNING AV NÖTKÖTT TILLOMMIT OCH UTVECKLATS

I rådets förordning (EG) nr 820/97 [2] ges föreskrifter om ett frivilligt system för märkning av nötkött för de fall som inte täcks av föreskrifterna om obligatorisk märkning i direktiv 2000/13/EG [3] om märkning av livsmedel.

[2] Rådets förordning (EG) nr 820/97 av den 21 april 1997 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur och om märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 117, 7.5.1997, s. 1).

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (EGT L 109, 6.5.2000, s. 29).

Där föreskrivs dessutom att de medlemsstater som har infört ett system för individuell identifiering av djur och registrering av förflyttningar får införa lagstiftning om obligatorisk märkning när det gäller vissa egenskaper hos nötkött som härrör från djur som föds, göds och slaktas på deras territorium.

Under en övergångsperiod har tre medlemsstater antagit nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs obligatorisk märkning av ursprung och i tillämpliga fall även annan märkning, t.ex. kategori och typ av produktion beroende på djurens ras.

I förordning (EG) nr 820/97 föreskrivs även att ett system för obligatorisk märkning av nötköttets ursprung skall vara infört från och med den 1 januari 2000 i alla medlemsstater. Kommissionen har därför antagit att förslag till förordning [4] i vilken det föreskrivs obligatorisk märkning med ursprung och med den djurkategori som köttet härrör från.

[4] KOM(1999) 486 slutlig av den 13 oktober 1999: Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om hur långt systemen för märkning av nötkött har kommit i de olika medlemsstaterna.

Till följd av förhandlingar inom ramen för medbeslutandeförfarandet har emellertid endast ursprungsmärkningen blivit obligatorisk, och märkningen av andra egenskaper har skett inom systemet för frivillig märkning enligt förordning (EG) nr 820/97.

2.1. Koppling till systemet för individuell identifiering av djur

Obligatorisk uppgift om nötköttets nationella ursprung har gjorts tekniskt möjlig genom att varje medlemsstat har infört ett system för individuell identifiering av djur och en centraliserad databas med uppgifter om alla djur som befinner sig på medlemsstatens nationella territorium och om dessa djurs förflyttningar under livscykeln.

2.2. Koppling till BSE-krisen

Den första BSE-krisen 1996 ledde till att konsumenterna förlorade förtroendet och till att nötköttskonsumtionen minskade kraftigt inom EU. Från och med 1999 fanns det förutsättningar för en ny kris, trots att ett antal åtgärder hade vidtagits för att bekämpa BSE både på gemenskapsnivån och i vissa medlemsstater.

Förordning (EG) nr 1760/2000 antogs i juli 2000 strax innan den andra BSE-krisen bröt ut och den gjorde det möjligt att mycket snabbt reagera på konsumenternas starka krav på ursprungsmärkning av nötkött.

Detta krav på information berodde dels på att BSE-risken föreföll variera från medlemsstat till medlemsstat, dels på uppfattningen att kött som kontrollerats av det egna landets nationella myndigheter var tillförlitligare.

Till följd av detta blev det nödvändigt med en gemenskapslagstiftning om ett obligatoriskt system för spårbarhet och nationell ursprungsmärkning av nötköttet för att återställa konsumenternas förtroende och på nytt få igång konsumtionen av nötkött inom EU.

Den samlade effekten av dessa åtgärder blev att konsumtionen av nötkött från och med 2002 återgick till den nivå den hade haft före den andra BSE-krisen. Detta relativt snabba resultat bör dock tillskrivas kombinationen av märkning av nötkött och ett antal sanitära åtgärder för att bekämpa BSE som fått mera substans allteftersom nya vetenskapliga rekommendationer har lämnats av gemenskapsorgan.

3. DE VIKTIGASTE MÄRKNINGSBESTÄMMELSERNA I FÖRORDNING (EG) NR 1760/2000

Dessa bestämmelser berör dels det obligatoriska systemet för ursprungsmärkning, dels det frivilliga systemet. De har som grund systemet för spårbarhet av nötkött.

3.1. Systemet för spårbarhet av nötkött

Systemet för spårbarhet av nötkött från djurets födelse och fram till nötköttsprodukter som saluförs i detaljhandeln är ett stort framsteg, särskilt för konsumentinformationen insynen i nötköttssektorn.

Spårbarheten är en funktion av

- systemet för individuell identifiering av djur som är obligatoriskt i alla de 15 medlemsstaterna sedan 1997,

- registrering i en central databas av individuella uppgifter för identifiering av djur och deras förflyttningar från födelse till slakt,

- individuella djurpass som är obligatoriska vid förflyttningar av djur inom gemenskapen och, i förekommande fall, inom medlemsstaten,

- systematisk registrering vid slakteriet av en referenskod för varje slaktkropp motsvarande det individuella identitetsnummer som varje djur har och bevarande av denna information fram till försäljningsstället i detaljhandeln.

Nötköttets spårbarhet gör det möjligt för aktörerna och de behöriga myndigheterna att från marknaden dra tillbaka nötkött som kan utgöra en folkhälsorisk på det sätt som sker med hjälp av den successiva spårbarheten för alla livsmedel.

Spårbarheten gör det också möjligt att spåra egenskaper hos djuren (eller köttet), som anges i den godkända märkningen inom ramen för det frivilliga märkningssystemet fram till den produkt som erbjuds slutkonsumenten.

3.2. Spårbarheten för nötkött

Nötköttets spårbarhet innebär vissa tilläggsegenskaper i förhållande till den successiva spårbarheten. Dessa tilläggsegenskaper härrör från tillämpningen av artikel 13 i förordning (EG) nr 1760/2000 och från artikel 1 i förordning (EG) nr 1825/2000.

Vid varje stadium där nötköttet bearbetas spåras följande uppgifter:

- Nationellt ursprung för de djur som köttet härrör från.

- Den referenskod som gör det möjligt att koppla köttet till djuret eller till gruppen av djur.

- Nummer avseende gemenskapsgodkännande av anläggningar (slakterier och styckningsanläggningar) där köttet bearbetas.

Vidare skall i varje bearbetningsstadium som nötköttet genomgår ett samband upprättas mellan de köttpartier som kommer in och de som går ut från den anläggning där köttet bearbetas.

3.3. Obligatorisk märkning av nötkött

I och med ikraftträdandet av förordning (EG) nr 820/97 förses nötköttet med uppgift om i vilket land det djur som köttet härrör ifrån har fötts, götts och slaktats. Genom förordning (EG) nr 1760/2000 har emellertid fullständiga uppgifter om djurens ursprung blivit obligatoriska från och med den 1 januari 2002.

Nötköttets ursprung skall alltså tydligt särskiljas från det land som djuret eller köttet senast kommer ifrån och även från ursprung i den bemärkelse som anges i tullagstiftningen, enligt vilken det land anges som ursprung där en viss tillräcklig grad av bearbetning av produkten senast har skett.

I de stadier av bearbetningskedjan där nötköttet kan tänkas saluföras skall en detaljerad märkning göras med uppgift om ursprung för de djur som köttet härrör från.

I de fall där aktörer eller behöriga myndigheter gör en granskning är det alltså inte nödvändigt att successivt följa hela kedjan av leverantörer och kunder för att få reda på ursprunget för den råvara som används vid livsmedelsframställningen.

I den obligatoriska märkningen av nötkött föreskrivs också uppgift om den nämnda referenskoden, de länder där slakt och styckning skett och numret på gemenskapens godkännande av de anläggningar där köttet bearbetas. Dessa uppgifter skall anges i märkningen och vara direkt läsbara i varje stadium där nötköttet kan komma att saluföras.

3.4. Det frivilliga märkningssystemet

Det fanns föreskrifter om det här systemet i förordning (EG) nr 820/97 för tillämpning vid nötköttsmärkningen som helhet och redan där ingick uppgifter om ursprung.

Sedan förordning (EG) nr 1760/2000 antogs gäller det frivilliga systemet för märkning av nötkött alla uppgifter utom ursprungsmärkningen. Det gäller dock inte för andra obligatoriska uppgifter som föreskrivs i annan gemenskapslagstiftning, t.ex. direktiv 2000/13/EG om märkning av livsmedel.

Inom tillämpningsområdet faller bl.a. uppgifter om ras, typ av produktion, djurens ålder och även uppgifter om uppfödning, utfodring och djurens välbefinnande. Användningen av denna frivilliga märkning är systematiskt underordnad

- utarbetande av en produktspecifikation med uppgifter om villkor för användning och kontroll,

- godkännande av denna specifikation av den av medlemsstaten utsedda behöriga nationella eller regionala myndigheten.

Kontroll av hur den godkända specifikationen efterlevs kan göras av antingen den behöriga nationella myndigheten eller av ett oberoende fristående organ som uppfyller normen EN 45011.

Avdelning II: Utvärdering

4. UTVÄRDERING AV HUR SPÅRBARHET OCH URSPRUNGSMÄRKNKING AV NÖTKÖTT TILLÄMPAS

Denna utvärdering av hur bestämmelserna tillämpas om spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött enligt förordning (EG) nr 1760/2000 bygger på

- rapporter från Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) vid Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd som har reviderat tillämpningen av den här förordningen i alla de 15 medlemsstaterna och vars rapporter är tillgängliga på Europawebbplatsen,

- kontrollbesök från Generaldirektoratet för jordbruk i tre medlemsstater som har gjort det möjligt att genom möten med de behöriga myndigheterna och övriga aktörer inom nötköttssektorn bättre förstå de svårigheter som hänger samman med tillämpningen och de olika intressenternas förväntningar,

- utfallet från mötet med regeringsexperter på märkning av nötkött, som ägde rum i Bryssel den 7 maj 2003.

4.1. Tillämpning av spårbarhet av ursprung

Det är mera komplext att tillämpa spårbarhet av ursprung på nötkött än på andra jordbruksprodukter (frukt och grönsaker) på grund av förflyttningar av djuren under livscykeln och på grund av de olika bearbetningar som nötköttet genomgår från slakteriet fram till dess att det saluförs till slutkonsumenten.

4.1.1. Inverkan på aktörernas verksamhet i nötköttssektorn

Det allmänna införande av spårbarhet för nötkött har med nödvändighet inneburit en stor förändring i aktörernas sätt att arbeta när det gäller att fastställa enhetliga partier med samma ursprung.

Homogenitet när det gäller ursprung i ett parti innebär att

- djurens nationella ursprung är identiskt, både när det gäller ett enda ursprung [5] och blandat ursprung,

[5] Ett enda ursprung för djur som har fötts, götts och slaktats i samma land. Blandat ursprung för djur som har fötts, fötts upp och slaktats i minst två olika länder.

- slakt och styckning av djurkroppar (urbening) har ägt rum vid samma anläggning,

- produktionslinjerna organiseras så att arbetet sker parti för parti utan att partier med olika ursprung blandas.

Aktörerna har varit tvungna att lägga om sina inköp och välja leverantörer som kan tillhandahålla partier som har homogent ursprung och är tillräckligt stora.

De har dessutom varit tvungna att investera i ett databaserat spårbarhetssystem där det skall gå att registrera uppgifter om inköpen, att säkerställa den uppgiftsmässiga spårbarheten inom sina anläggningar och föra denna information vidare i märkningen av de produkter som saluförs.

4.1.2. Utfall av tillämpningen av spårbarhetskraven på nötkött

Trots att aktörerna lagt om sina inköpsrutiner och arbetsmetoder och att det gjorts investeringar för att genomföra spårbarhet av nötkött, visar FVO:s rapporter från de 15 medlemsstaterna att denna spårbarhet inte är lika tillförlitlig över nötköttets hela bearbetningskedja.

För att undvika förväxlingar med de definitioner som förekommer i gemenskapslagstiftningen om hygien kommer i den här rapporten följande terminologi att användas för att ange de olika stadierna av bearbetning av nötkött:

- slakt, där produkterna är hela djurkroppar, halvparter eller kvartsparter,

- grovstyckning eller urbening, där resultatet är hela muskler, i allmänhet vakuumförpackade,

- andra styckning eller finstyckning, där resultatet är styckningsdelar av kött avsedda för slutkonsumenten eller restaurangsektorn. Till detta stadium av nötköttets bearbetningskedja kan läggas - utöver de nämnda styckningsdelarna - malet kött och kombinationer av nötkött med annat kött eller andra beståndsdelar.

- tillverkning av bearbetade produkter på grundval av nötkött, t.ex. köttkonserver, charkuteriprodukter och tillagade rätter, där köttet har genomgått en tillagningsprocess, torkning, rökning eller liknande.

För att undvika oklarheter i den följande utvärderingen är det här lämpligt att framhålla att de gällande bestämmelserna i förordning (EG) nr 1760/2000 inte omfattar kombinationsprodukter av nötkött och annat kött (utom i de fall där nötköttet överväger), av nötkött och andra beståndsdelar eller av bearbetade produkter av nötkött.

Det uppges i FVO:s rapporter att nötköttet för den allra största delen av slakterierna och anläggningarna för grovstyckning har gjorts spårbart på ett tillfredsställande sätt i alla medlemsstater.

Slakt och urbening utgör en fas där en djurkropp först delas upp i kvartsparter och sedan i enskilda muskler. I varje etapp förs identifieringsnumret vidare till de olika delarna från kroppen fram till den enskilda muskeln som utgör den centrala beståndsdelen i bearbetningskedjan för nötkött.

Däremot betonar rapporterna svårigheterna att i större delen av medlemsstaterna tillämpa spårbarheten för de styckningsdelar som uppstår vid anläggningarna för finstyckning av nötköttet.

Verksamheten vid de här anläggningarna består i huvudsak av att stycka en och samma typ av muskel från olika partier för att göra i ordning beställningar av större eller mindre mängder produkter avsedda för slutkonsumenten, eller för catering- eller restaurangföretag.

Denna verksamhet, som innebär att styckningsdelar från många olika enskilda muskler sammanförs, medför regelmässigt att kött från olika slakterier eller styckningsanläggningar blandas i de partier som uppstår vid finstyckningen. I sådana fall är partiet inte längre homogent när det gäller anläggningsnummer och, med undantag för malet kött som det gäller särskilda bestämmelser för, uppfyller inte längre de gällande bestämmelserna.

Det nuvarande systemet för märkning och spårbarhet av nötkött är dock inte avsett att hantera heterogena partier, vilket kan förklara vissa av de iakttagna bristerna.

Vidare gör FVO i sina rapporter iakttagelsen att registren över ankomst till och avgång från anläggningarna där nötköttet bearbetas ibland är ofullständigt förda fastän detta är ett viktigt element när det gäller spårbarheten och kontrollen av denna.

4.1.3. Behov av standardisering av systemen för spårbarhet av nötkött

Nötköttets spårbarhet kräver rent allmänt ett datasystem för registrering av de uppgifter om ursprung som skall ingå i den obligatoriska märkningen - och även av uppgifterna för den frivilliga märkningen - och med vilket det är möjligt att återge dessa uppgifter, oftast som streckkod och direkt läsbar märkning.

Från kontrollbesök som har företagits vid olika företag för bearbetning av nötkött framgår det att

- det kan vara svårt att genomföra spårbarheten av nötkött och att det krävs investeringar i ett funktionsdugligt spårbarhetssystem,

- de olika spårbarhetssystemen kan skilja sig avsevärt när det gäller funktionsduglighet, tillförlitlighet och kostnader och bör bättre anpassas till branschen och till arbetsmetoderna vid de enskilda företagen,

- de system som de olika företagen inför för relationerna med kunder och leverantörer inte alltid är kompatibla inom kedjan. Aktörerna måste alltså på nytt registrera uppgifter om spårbarhet med innebyggd risk för felaktigheter vid den manuella hanteringen av dessa data.

- det vid kontroll ibland är nödvändigt att kombinera ett stort antal uppgifter på etiketten (streckkod, partinummer, typ avstyckning, framställningsdatum osv.) för att åstadkomma spårbarhet.

- tillförlitligheten när det gäller spårbarhet av nötkött inte bara beror på den datautrustning och programvara som används utan också på företagets förmåga att genomföra spårbarheten generellt, på arbetsmetoderna, på anpassning av lokaler och produktionslinjer och på utbildning av produktionspersonal och arbetsledning i spårbarhet.

Mot bakgrund av de särskilda egenskaper som präglar spårbarheten av nötkött inom EU, de stora skillnaderna i de spårbarhetssystem som föreslås av leverantörerna och de erfarenheter som redan vunnits av aktörerna i de aktuella medlemsstaterna rekommenderar kommissionen

- att branschorganisationerna inom nötköttsnäringen (inbegripet organisationerna i de nya medlemsstaterna) upprättar en vägledning på gemenskapsnivå för goda metoder i fråga om spårbarhet av nötkött,

- att det upprättas en kravspecifikation som är gemensam för alla system för spårbarhet av nötkött med normer när det gäller funktionsduglighet, tillförlitlighet och kompatibilitet. De olika systemen på marknaden bör åtminstone uppfylla denna kravspecifikation.

- Branschorganisationerna undersöker möjligheterna att hänskjuta frågan till CEN, den europeiska standardiseringsorganisationen, för att få denna kravspecifikation antagen som en gemenskapsstandard.

4.2. Tillämpning av ursprungsmärkning

Ursprungsmärkning av nötkött skall tillämpas i varje etapp av bearbetningskedjan där saluföring på en marknad kan komma till stånd. Uppgifterna om ursprung skall anges så att de direkt kan läsas av köparen, konsumenten eller kontrollmyndigheterna.

Det betonas i rapporterna från FVO att det finns vissa tolkningssvårigheter när det gäller förordning (EG) nr 1760/2000, t.ex. när det gäller hur förordningen skall tillämpas i fråga om

- märkning av nötkött som i samma parti sannolikt kommer att innehålla kött från flera slakterier,

- frånvaro av märkning av produkter som vid försäljningen inte är förpackade,

- felaktig märkning i vid försäljning i detaljhandeln,

- blandning av olika partier när det gäller styckningsrester och köttputs.

4.2.1. Märkning med nummer från flera slakterier

Kommissionen har fått ta emot ett stort antal frågor om hur förordning (EG) nr 1760/2000 skall tolkas. Åtskilliga medlemsstater har t.ex. efterlyst möjligheten att kunna märka ett parti styckningsdelar med nummer från flera olika slakterier. Syftet med denna begäran har varit att kunna ange godkännandenumren för de slakterier som under en bestämd produktionsdag har lämnat djurkroppar till styckningsanläggningen.

Detta innebär en lägre grad av spårbarhet, eftersom uppgifter i märkningen om alla de slakterier som nötköttet kan tänkas härröra från inte gör det möjligt att avgöra exakt från vilken anläggning som köttet i partiet kommer. Denna begäran tillbakavisades av kommissionen redan år 2000.

4.2.2. Märkning av produkter som inte är förpackade

Opaketerade nötköttsprodukter som saluförs av slakterier eller styckningsavdelningarna vid storslakterier omfattas också av bestämmelserna om märkning i förordning (EG) nr 1760/2000. Det åligger de nationella myndigheterna att ange hur märkning av opaketerade produkter skall tillämpas praktiskt.

Det konstateras emellertid i FVO:s rapporter att för produkter som saluförs opaketerade förekommer ursprungsmärkning eller annan obligatorisk märkning (anläggningsnummer) bara i sällsynta fall. De berörda aktörerna uppger att de på begäran lämnar muntlig information om ursprung till sina kunder, men att de inte kan visa denna information som märkning och hålla den uppdaterad.

De flesta av dem har upprättat register över ankomst och avgång och ett system för märkning av nötköttet i kylrummen, vilket gör det möjligt att spåra ursprunget vid kontroll från de offentliga myndigheternas sida.

Bestämmelserna om märkning av nötkött bedöms av aktörerna inom slakteri- och charkuterinäringen vara alltför stränga och de upplever en växande arbetsbörda som en följd av bl.a. ny lagstiftning.

4.2.3. Märkning vid saluföring i detaljhandeln

Felaktigheter i ursprungsmärkningen har iakttagits vid styckningsanläggningar i anslutning till försäljningsställen i detaljhandeln, där nötköttet styckas, paketeras och märks innan det exponeras i hyllorna.

En del av styckningsanläggningarna i anslutning till försäljningsställen i detaljhandeln har inte investerat i ny utrustning för att kunna läsa den information som finns i märkningen av det nötkött som levereras till dem.

Detta är så mycket mera beklagligt som det ända fram till försäljningen i detaljhandeln säkerställs spårbarhet av ursprung, och märkningsfelet uppträder i slutet av kedjan, där köttet erbjuds slutkonsumenten.

4.2.4. Märkning av styckningsrester och köttputs

Styckningsrester och köttputs från djurkroppar, ofta kallat "trimmings", undantas från de bestämmelser om spårbarhet och ursprungsmärkning som gäller för styckat kött som saluförs obearbetat.

"Trimmings" kommer från olika partier och sammanförs för att säljas pallvis. Dessutom är den kvantitet köttputs som under en dag produceras vid mindre anläggningar inte alltid tillräcklig för att fylla en pall.

Aktörerna saknar alltså i allmänhet möjlighet att producera hela partier av styckningsrester och köttputs med homogent ursprung.

4.2.5. Import från tredje land

Samma bestämmelser om ursprungsmärkning gäller också för nötkött som importeras från tredjeländer. I de fall där tredjelandet har ett identifieringssystem för djur som ger nödvändiga garantier när det gäller djurens ursprung får det nötkött som importeras förses med märkningen "Ursprung:" följt av tredjelandets namn. I annat fall finns det föreskrifter om undantag och då skall märkningen vara "Ursprung: land/länder utanför EU" följt av landet där slakten skett.

Ingen tredjelandsproducent eller importör använder sig av undantaget: de anger "Ursprung:" följt av tredjelandets namn och stöder sig på de godkännande som kommissionen utfärdade 1998 med stöd av förordning (EG) nr 820/97, som då ännu inte hade reviderats. I dessa godkännanden anges för varje tredjeland en fullständig förteckning över märkningar som är godkända för nötkött som importeras och släpps ut på gemenskapsmarknaden.

Dessa förteckningar kan på begäran av tredjelandet revideras på grundval av specifikationer som anger de villkor som aktörerna skall uppfylla för att få använda sig av denna märkning. Dessa specifikationer skall godkännas av tredjelandets behöriga myndigheter och sedan meddelas kommissionen för godkännande.

Även om tredjeländer i allmänhet ännu inte har vidtagit de åtgärder som anges ovan, så har vissa av dem redan genomfört åtskilliga förbättringar i systemen för identifiering av djur och spårbarhet av nötkött för att kunna garantera ursprunget. I samarbete med kommissionen har de viktigaste exportländerna när det gäller nötkött till EU (Argentina och Brasilien) redan antagit och successivt infört lagstiftning som gör det obligatoriskt att individuellt identifiera djur vars kött är avsett för export till EU.

Dessutom är det, genom ett system för spårbarhet av nötkött som i normalfallet baseras på uppfödningsgruppen, möjligt att göra en koppling mellan varje levererat köttstycke vid de olika försäljningsställena i detaljhandeln i medlemsstaterna och uppfödningen i det tredjeland som djuren härrör från.

4.3. Officiella kontroller inom det obligatoriska märkningssystemet

Befogenheterna att kontrollera spårbarheten och ursprungsmärkningen är ofta komplext fördelade mellan de offentliga myndigheterna i medlemsstaterna, och omstrukturering är på gång i flera medlemsstater.

Det är ofta de offentliga myndigheter som har till uppgift att genomföra hygienkontroller i slakterier och styckningsanläggningar, som har utsetts som behöriga att genomföra kontroller av systemet för spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött vid dessa anläggningar.

Dessa myndigheter har i allmänhet inte ansvar för att kontrollera märkning av livsmedel och har ibland inte erhållit särskilda instruktioner för kontrollen av spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött. Dessutom uppfattar dessa myndigheter i allmänhet inte denna kontroll som en prioriterad uppgift i jämförelse med skyddet för folkhälsan som de skall säkerställa.

Andra offentliga myndigheter har ansvar för kontroll av spårbarhet och märkning av livsmedel i detaljhandeln men ingriper inte eller bara undantagsvis när det gäller kontroll av anläggningar i tidigare faser av produktionskedjan.

Denna åtskillnad mellan kontrollerna förfaller bidra till att de offentliga myndigheterna i vissa medlemsstater inte engagerar sig i full utsträckning. Inspektörerna från FVO har också iakttagit att märkning med flera slaktländer på samma etikett ibland har tolererats av de offentliga myndigheterna.

Skillnaderna i tillämpningen av kontroller mellan olika medlemsstater kan utgöra ett reellt problem både när det gäller informationen till konsumenterna och när det gäller konkurrensvillkoren mellan olika aktörer, beroende på i hur stor utsträckning som nötköttet är föremål för handel mellan medlemsstaterna, direkt från producentland till konsumentland eller i triangelhandel.

4.4. Inverkan på nötköttsmarknaden

Enligt samtliga intressenters uppfattning har förordningen om ursprungsmärkning haft en avgörande betydelse för återhämtningen av nötköttskonsumtionen, som sedan 2002 har återgått till den nivå som gällde före den andra BSE-krisen.

Den stora medieexponeringen under den krisen ledde till att konsumenterna blev medvetna om åtgärderna om spårbarhet och ursprungsmärkning. Institutionella informationskampanjer som medfinansierades av de europeiska gemenskaperna bidrog till att sprida denna information.

Gemenskapslagstiftningen om märkning av nötkött har också haft stort inflytande på organisationen av nötköttsnäringen och nötköttsmarknaden i EU. Den har gjort att insynen i sektorn har ökat avsevärt genom att antalet mellanhänder mellan uppfödaren och slutkonsumenten och antalet leverantörer till varje aktör har minskat.

Den har emellertid också enligt den europeiska affärsvärlden lett till en viss åternationalisering av handeln med nötkött, särskilt för nötköttsprodukter som säljs direkt till slutkonsumenten (i detaljhandeln). Konsumenterna efterfrågar i första hand nötkött med ursprung i det egna landet. Man kan dock iaktta en återhämtning av handeln inom gemenskapen sedan 2002.

Dessutom har distributionssektorn förstärkt denna tendens genom att begränsa ursprunget för det kött som saluförs. De olika märkningarna har, genom att de i huvudsak har berört kött med ursprung enbart i det egna landet i självförsörjande medlemsstater, inte bara motsvarat kundernas efterfrågan utan också avlägsnat risken för felaktigheter när det gäller ursprungsmärkning och de eventuella konsekvenser detta skulle ha haft för image och saluföring.

Dessa affärsmässiga prioriteringar kan utgöra ett avsättningsproblem när det gäller djur av blandat ursprung. Detta gäller särskilt kalvar, som till en betydande del hämtas från mjölkanläggningar i vissa av medlemsstaterna och sedan föds upp och slaktas i andra medlemsstater som har specialiserat sig på denna produktion.

Liknande problem har även konstaterats när det gäller producenter av nötkött i Nordirland som fått vidkännas svårigheter i saluföringen av sina produkter till stor del framställda av djur som är födda och delvis uppfödda i Irland.

5. UTVÄRDERING AV DET FRIVILLIGA MÄRKNINGSSYSTEMET

5.1. Allmän utvärdering

Systemet för frivillig märkning av nötkött har som huvudsakliga mål

- att ge aktörerna möjlighet att differentiera sina produkter genom att identifiera särskilda egenskaper och med hjälp av detta åstadkomma ekonomiska fördelar,

- att ge en rättslig ram som är mera precis än de övergripande principerna i direktiv 2000/13/EG om märkning.

Systemet för frivillig märkning av nötkött ligger ungefär mitt emellan det som gäller för sektorn för fjäderfäkött, där alla märkningar som är godkända ifråga om uppfödning eller försörjning anges i gemenskapslagstiftningen, och det som gäller för sektorn för griskött, där samma bestämmelser gäller som för alla andra livsmedel.

5.2. Tillämpningsområde

Frivillig märkning av nötkött är underkastat villkoret att det finns specifikationer utarbetade av de berörda aktörerna och att dessa specifikationer har godkänts av de behöriga nationella myndigheterna. Dessa specifikationer har mycket heterogen karaktär och kan beröra:

- Information som obligatoriskt anges i de enskilda djurpassen. Specifikationerna motiveras då enbart av nödvändigheten att säkerställa överföring och spårbarhet av dessa uppgifter ända fram till den produkt som är avsedd för slutkonsumenten.

- Åtgärder som redan tillämpas obligatoriskt till följd av gällande gemenskapslagstiftning (förbudet att behandla med anaboler).

- Uppgifter om uppfödning, utfodring eller djurens välbefinnande för vilka detaljerade specifikationer är obligatoriska.

Antalet godkända specifikationer varierar stort mellan medlemsstaterna. Det är i första hand distributörerna och deras uppfödare som använder sig av dem.

I de fall där nötköttssektorn inte är strukturerad på nationell eller regional nivå har varje aktör en tendens att utarbeta sina egna specifikationer som bara berör den egna etappen i produktionskedjan med syftet att säkerställa en marknad för sina produkter. De olika aktörerna har därför kommit att utarbeta kaskader av specifikationer, fastän det skulle ha varit tillräckligt med affärsavtal mellan parterna.

Det har gett upphov till en mångfald produktspecifikationer - uppemot ett hundratal i vissa medlemsstater - vilket motverkar de insatser som görs för att åstadkomma differentiering av nötköttet för slutkonsumenten.

Denna mångfald bidrar slutligen till att systemet med frivillig märkning successivt överges, vilket redan har observerats i vissa medlemsstater, på grund av att produkterna inte framhävs tillräckligt och på grund av tilläggskostnaderna för att utarbeta och kontrollera produktspecifikationerna.

5.3. Förfarande vid godkännande

Förfarandena för att godkänna produktspecifikationer och den regionala eller lokala myndighet som utses har utformats av medlemsstaternas offentliga myndigheter.

Kommissionen får bara information från de nationella myndigheterna om vilka produktspecifikationer dessa har godkänt. Kommissionen kan alltså ifrågasätta ett godkännande bara om detta kan utgöra ett handelshinder.

Rapporterna från FVO visar att de behöriga nationella myndigheterna har vitt skilda uppfattningar om den roll som det frivilliga märkningssystemet skall spela och enligt vilka kriterier som produktspecifikationerna skall bedömas. Vissa medlemsstater tillmäter det frivilliga märkningssystemet större vikt än systemet för ursprungsmärkning, medan andra anser att syftet med ett sådant frivilligt system i första hand är kommersiellt och inte engagerar sig i någon större omfattning i tillämpningen av det.

Dessa olika förhållningssätt har flera konsekvenser: ömsesidigt erkännande av produktspecifikationer begränsas, och handeln inom gemenskapen bromsas upp. De kan också snedvrida konkurrensen mellan olika aktörer som inte styrs av samma villkor för att få sina produktspecifikationer godkända eller för genomförandet av kontrollerna.

5.4. Organisation av kontrollerna

De officiella kontrollerna kan skötas av den behöriga myndigheten eller av fristående oberoende organ.

Kontrollerna organiseras enligt samma principer vare sig det gäller produktspecifikationer som tillämpas av ett litet antal aktörer eller av alla nationella aktörer. Å andra sidan är aktörernas kostnader för kontrollerna olika, beroende på hur dessa organiseras.

När ett stort antal aktörer, särskilt uppfödare, tillämpar en gemensam produktspecifikation som har utarbetats av en gemensam branschorganisation eller av den behöriga myndigheten själv, vilar kontrollerna i allmänhet på ett dubbelt system:

- En första kontroll eller revision vid den branschorganisation som har utarbetat produktspecifikationen som sedan följs av kontroller hos alla som anslutit sig till den.

- En utvärdering av kontrollsystemet av fristående oberoende organ som kontrollerar en del av dem som anslutit sig på grundval av en riskanalys.

I de fall där en sådan organisation inte har införts och godkänts av den behöriga myndigheten, blir aktörerna individuellt utsatta för en eller flera årliga kontroller från oberoende organs sida.

I de fall kostnaderna för dessa kontroller åvilar endast uppfödarna, och ingen kompensation åstadkoms genom ett ekonomiskt effektivt framhävande av deras produkter, blir kostnaden ett reellt ekonomiskt problem och ger upphov till frågan om hur länge det frivilliga märkningssystemet kommer att finnas till.

5.5. Relationerna mellan förordning (EG) nr 1760/2000 och annan gemenskapslagstiftning

Bestämmelserna om märkning i förordning (EG) nr 1760/2000 som avser enbart nötkött kan skapa vissa problem när det gäller konsekvens och samtolkning med bestämmelserna i märkningsdirektivet 2000/13/EG och annan gemenskapslagstiftning.

Det gäller särskilt för uppgifterna om de kategorier av djur som köttet härrör från:

- Djurkategorierna definieras i många olika författningar för jordbrukssektorn, utan att någon av dessa författningar har kommit till enbart för märkningens skull. För kategorin kalv skiljer sig definitionerna avsevärt beroende på syftet.

- Vissa medlemsstater har på grundval av bestämmelserna om frivillig märkning antagit generella produktspecifikationer (t.ex. kalv). Även om godkännande av produktspecifikationer och märkning enligt systemet för frivillig märkning åligger de nationella (eller regionala) behöriga myndigheterna, föreskrivs det i förordning (EG) nr 1760/2000 att kommissionen får införa begränsningar, särkilt i sådana fall där godkända produktspecifikationer kan utgöra handelshinder.

- Andra medlemsstater anser att de generella termerna "kalv" eller "nötkött" utgör försäljningsnamnet eller en del av försäljningsnamnet i den mening som avses i märkningsdirektivet 2000/13/EG. Följaktligen bör de definitioner som motsvarar dessa reserverade beteckningar i förväg meddelas kommissionen för godkännande liksom övriga nationella åtgärder när det gäller märkning.

Det gäller också märkning med namnet på en region eller en geografisk ort.

I förordning (EG) nr 1760/2000 föreskrivs en möjlighet för aktörerna att få sina märkningar godkända genom att hänvisa till namnet på en region som godkänts enligt ett nationellt eller regionalt godkännandeförfarande i medlemsstaterna.

I förordning (EG) nr 2081/92 [6] om skydd för geografiska och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel förskrivs möjligheten att för andra livsmedel än vin och spritdrycker skydda en ursprungsbeteckning enligt till att börja med ett nationellt och sedan ett gemenskapsförfarande.

[6] Rådets förordning (EEG) nr 2081/92 av den 14 juli 1992 om skydd för geografiska och ursprungsbeteckningar för jordbruksprodukter och livsmedel (EGT L 208, 24.7.1992, s. 1).

Denna olikhet i förfarandena kan medföra en snedvridning av konkurrensen om aktörerna kan välja den ena eller det andra förfarandet för att dra nytta av en ursprungsbeteckning, eftersom föreskrifterna är mycket olika.

Det tillkommer under alla förhållanden de behöriga nationella myndigheterna att säkerställa att uppgifter i frivillig märkning om regionalt eller lokalt ursprung inte skapar förväxlingar med de produkter som är berättigade till en skyddad geografisk beteckning eller en skyddad ursprungsbeteckning vid tillämpningen av förordning (EG) nr 2081/92.

Avdelning III: Tillämpningsområde

6. MÖJLIGHETER ATT UTVIDGA TILLLÄMPNINGSOMRÅDET FÖR URSPRUNGSMÄRKNINGEN

Det uppdrag som kommissionen har fått av rådet och Europaparlamentet är att göra en prioriterad granskning av möjligheterna att utvidga tillämpningen av förordning (EG) nr 1760/2000 till bearbetade produkter som innehåller nötkött eller nötköttsprodukter. Möjligheterna att informera konsumenterna om ursprunget för det kött som tillagas och serveras från cateringföretag och i restauranger och snabbmatsrestauranger förtjänar också en granskning.

6.1. Utvidgning till produkter som utgör en kombination av nötkött

Tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1760/2000 fastställs genom ett antal KN-nummer som hänför sig till kroppar och kvartsparter av nötkött, till produkter av rent nötkött från sådana kroppar och till malet kött.

Dessa KN-nummer inbegriper inte produkter som utgörs av en kombination av rått nötkött och andra ingredienser: grillspett av nötkött med grönsaker, hamburgare från nötkött, carpaccio av nötkött osv.

I den utsträckning som ursprunget till det nötkött som används som råvara vid bearbetningen av dessa produkter är spårbart skulle också dessa produkter kunna ingå i förordningens tillämpningsområde. I praktiken skulle en sådan utvidgning bli mycket komplicerad, bl.a. på grund av den stora variation som finns när det gäller sådan produkter. Dessutom gäller den successiva spårbarheten också för dessa produkter.

6.2. Utvidgning till bearbetade produkter som innehåller nötkött och produkter av nötkött

Bearbetade produkter som innehåller nötkött och produkter av nötköttsprodukter omfattar t.ex. tillagat nötkött, nötköttskonserver, tillagade rätter innehållande nötkött och nötköttsprodukter och vissa charkuteriprodukter av nötkött med eller utan artblandning. För dessa produkter används i den här rapporten den generella termen "bearbetade produkter av nötkött".

En utvidgning av tillämpningsområdet för bestämmelserna om spårbarhet och ursprungsmärkning till att gälla också de här produkterna skulle innebära åtskilliga tillämpningsproblem:

- Riskerna för fel när det gäller spårbarhet av ursprung mångfaldigas i varje ny bearbetningsfas som nötköttet genomgår, bl.a. på grund av att så många olika partier råvara sammanförs för framställning av ett parti färdig produkt. Det förefaller inte vara genomförbart att utvidga tillämpningen av de aktuella bestämmelserna till bearbetade produkter av nötkött innan man ännu har nått tillförlitlighet i tillämpningen för det nötkött som erhålls vid finstyckningen.

- Vid den industriella tillverkningen av bearbetade produkter från nötkött tas stora mängder råvara, dvs. stora partier nötkött, samtidigt i bruk. Dessa partier motsvarar de produktspecifikationer som upprättats mellan leverantör och kund och som exakt anger egenskaper hos nötköttsstyckena och restriktioner när det gäller kostnader men inte ursprunget i den mening som avses i förordning (EG) nr 1760/2000. Homogenitet i fråga om det använda nötköttets ursprung skulle skapa nya inskränkningar när det gäller råvaruförsörjningen, som svårligen skulle gå att förena med produktionsvillkoren.

- Ursprungsmärkningen skulle tillämpas bara för ingrediensen nötkött, även om dessa produkter också kan innehålla kött från andra arter eller andra ingredienser, vars ursprung konsumenten också skulle kunna vilja veta.

En utvidgning av tillämpningsområdet till bearbetade produkter av nötkött skulle skapa betydande restriktioner både för nötköttshandeln och för de närmast berörda aktörerna. Risken finns dessutom att de berörda företagen skulle ersätta nötköttet med kött från andra arter som inte omfattas av kraven på märkning.

Sammanfattningsvis skulle en sådan utvidgning inte tillföra några garantier när det gäller folkhälsan - de berörda företagen tillämpar redan den successiva spårbarheten för sina produkter - och skulle inte heller ha effekt när det gäller att höja nötköttskonsumtionen, som redan har återgått till den nivå som gällde före den andra BSE-krisen. Förhållandet mellan kostnad och nytta skulle alltså vara ofördelaktigt.

6.3. Utvidgning till cateringföretag, restauranger och snabbmatsföretag

Det kan vara på sin plats att precisera att termen utvidgning av ursprungsmärkningen egentligen inte är tillämplig på cateringföretag, restauranger och snabbmatsföretag, eftersom allt det råa nötkött som levereras dit redan ingår i förordningens tillämpningsområde.

Men de konsumenter som erbjuds det tillagade nötköttet har inte utan vidare tillgång till denna uppgift, även om de skulle kunna begära att få veta köttets ursprung av restauratören.

Kravet på att ursprungsmärkningen av nötkött skall utvidgas till cateringföretag, restauranger och snabbmatsföretag har framförts först den allra sista tiden, även om märkningen blev obligatorisk i Frankrike 2001. Detta krav bygger på följande överväganden:

- Konsumenterna, t.ex. vid cateringföretag, har ibland ingen möjlighet att välja det de konsumerar. De torde alltså kunna vilja ha kännedom om varifrån nötköttet kommer som de serveras.

- Nyligen genomförda undersökningar i vissa medlemsstater visar att större delen av konsumenterna antar att det nötkött som serveras på restauranger har producerats i deras eget land, trots att köttet kan komma från en annan medlemsstat eller ett tredjeland. De nationella nötköttsproducenterna vill alltså att information om ursprunget för det nötkött som serveras i restaurangen skall vara tydligt tillkännagivet i lokalen.

Principen att konsumenten skall informeras om ursprunget för det nötkött som erbjuds av restaurangsektorn i dess helhet kan förefalla legitimt, i så måtto som det stöder sig på en uppenbar likhet i behandling mellan det nötkött som saluförs av detaljhandeln och det som erbjuds av restaurangsektorn.

Om denna information gjordes obligatorisk skulle det medföra liknande problem som de som skulle uppstå vid en utvidgning av tillämpningsområdet till bearbetade produkter av nötkött:

- De kvantiteter nötkött som tillagas i cateringföretag medför att stora mängder (och alltså många partier) av samma typ av nötkött, vars ursprung inte nödvändigtvis är homogent, sammanförs.

- Leveranserna av nötkött till cateringföretagen styrs av produktspecifikationer och anbudsförfaranden med tekniska krav och betydande kostnader men utan någon särskild uppgift om ursprung.

- De krav som spårbarhet och tillkännagivande av det serverade nötköttets ursprung skulle medföra för driften och administrationen skulle, särskilt i cateringföretagen, kunna medföra att nötköttet ersätts med kött från andra arter.

- En utvidgning av kravet på obligatorisk ursprungsmärkning av nötkött till restaurangbranschen kan inte skiljas från en utvidgning till sektorn för bearbetade produkter av nötkött. Det handlar i själva verket i dessa två fall om nötköttsprodukter som genomgår bearbetning i form av tillagning.

- Om dessa två sektorer inte behandlas lika skulle restauratörerna kunna ordna sin försörjning genom direkta inköp av tillagat nötkött, som inte omfattas av förordningen och för vilka uppgifter om ursprung inte finns tillgängliga, i stället för att köpa in råa nötköttsprodukter.

En utvidgning av bestämmelserna om obligatorisk ursprungsmärkning till restaurangbranschen skulle innebära stora problem och tillkommande kostnader för alla de berörda aktörerna utan uppenbar särskild nytta när det gäller folkhälsan: successiv spårbarhet är redan obligatorisk i de flesta medlemsstater när det gäller de produkter som tillhandahålls av cateringföretagen.

Aktörerna i restaurangbranschen kan dock på frivillig väg införa tillkännagivande av ursprunget för det nötkött som de serverar sina kunder, om detta skulle motsvara kundernas förväntningar.

Uppgifterna om ursprung för det nötkött som tillhandahålls får dock inte missleda konsumenterna. Uppgifterna bör i det hör avseendet kunna kontrolleras av de behöriga myndigheterna på grundval av befintlig nationell lagstiftning i fråga om konsumentskydd och transaktioners laglighet. Dessa kontroller kan även utföras av ett oberoende fristående organ inom en kontraktsenlig ram.

När det gäller cateringföretagen skulle avtalsliknande arrangemang som inbegriper leverantörerna, de myndigheter som utövar tillsyn över de här företagen och konsumentintressena kunna utgöra ett tillfredsställande svar på konsumenternas förväntningar när det gäller de specifika egenskaperna hos det nötkött som serveras av dessa företag.

Avdelning IV: Förenkling och harmonisering

7. FÖRENKLING AV BESTÄMMELSERNA OM URSPRUNGSMÄRKNING

Under BSE-krisen när förordning (EG) nr 1760/2000 antogs, var lagstiftarens avsikt att till konsumenterna lämna all den information som fanns tillgänglig, inklusive om systemet för spårbarhet, i syfte att i första hand återställa förtroendet för nötköttets säkerhet.

Som en följd av alla de åtgärder som vidtagits för att bekämpa BSE och efter tre års tillämpning av förordningen har konsumtionen av nötkött återgått till den nivå som gällde före den andra BSE-krisen.

Det är emellertid också så att vissa märkningsbestämmelser innebär en belastning för aktörerna utan att för den skull medföra någon egentlig ytterligare säkerhet för konsumenterna eller kontrollmyndigheterna.

På grundval av iakttagelser, som de nationella kontrollmyndigheterna och gemenskapsmyndigheterna har gjort, har kommissionen kommit fram till uppfattningen att systemet med obligatorisk märkning är nödvändigt och gör det möjligt att bättre särskilja mellan åtgärder som rör spårbarhet och de som rör märkning av ursprung.

Dessutom förenklar det spårbarheten och ursprungsmärkningen för aktörerna i perspektivet av en varaktig tillämpning av gemenskapslagstiftningen om märkning av nötkött.

7.1. Sammansättning och märkning av partier vid finstyckningen

Rapporterna från FVO har klargjort att det är vanligt med brister, som i varierande grand berör alla medlemsstater, när det gäller att tillämpa spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött vid finstyckning.

Dessa brister härrör bl.a. från problem med den homogenitet som för närvarande krävs för de partier som blir resultatet av finstyckningen. Enligt den tolkning som hittills har gjorts skall köttet i ett parti från finstyckning utgöras av kött som härrör från djur med samma ursprung och dessutom från en och samma urbeningsansläggning och ett och samma slakteri.

Denna mycket stränga tolkning av bestämmelserna i förordningen var motiverad 2000 när den andra BSE-krisen pågick. Tolkningen bör emellertid revideras när det gäller finstyckningen och det av flera viktiga skäl:

- Bestående brister har i varierande omfattning konstaterats i alla medlemsstater när det gäller spårbarhet av ursprung vid finstyckningen. Partiernas storlek kan egentligen inte anpassas till kundernas beställningar som emellertid ligger till grund för hur arbetet organiseras i finstyckningsanläggningarna.

- Denna tolkning är för restriktiv när det gäller bestämmelserna i artikel 13.2 i förordning (EG) nr 1760/2000. Det föreskrivs i artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1825/2000 om tillämpningsföreskrifter att det är möjligt att i ett parti från finstyckning sammanföra kött som härrör från olika grovstyckningspartier, oavsett om dessa härrör från samma grovstyckningsanläggning eller inte.

Det skulle alltså var önskvärt att tillåta sammanföring till ett finstyckningsparti av kött som härrör från olika grovstyckningsanläggningar.

Vid finstyckningen gäller inte undantaget från märkning med anläggningsnummer, som är i kraft för malet kött: numren för de olika slakterier och grovstyckningsanläggningar som det grovstyckade köttet härrör från skall ingå i märkningen enligt artikel 13 i förordning (EG) nr 1760/2000.

Den föreslagna flexibiliteten skall inte förväxlas med de krav som gällde märkningen med nummer från flera slakterier som kommissionen yttrade sig negativt om 2000 (jfr punkt 4.2.1). Det skall endast vara godkännandenumren för de anläggningar som köttet i realiteten härrör från som skall registreras för varje parti finstyckat kött och anges i märkningen (och inte alla numren för anläggningar som köttet kan tänkas härröra från).

Dessutom skall bestämmelserna i artikel 13 i förordning (EG) nr 1760/2000 om ett enda ursprung för djur vars kött ingår i ett parti nötkött vara uppfyllda.

Denna flexibilitet i fråga om sammansättningen av partier gäller inte för grovstyckningsanläggningar av följande skäl:

- Verksamheten vid urbeningsanläggningarna innebär en uppdelning av kropparna eller kvartsparterna, och för denna verksamhet är de nuvarande bestämmelserna väl anpassade. Det framgår inte av FVO:s rapporter att det föreligger några svårigheter med tillämpningen vid den allra största delen av urbeningsanläggningarna.

- Tillförlitligheten i fråga om spårbarheten av nötkött vid finstyckningen är direkt beroende av hur den hanteras i de föregående stadierna.

Aktörerna är under alla omständigheter ansvariga för spårbarheten av nötköttet och de system för registrering som de har infört. Till följd av detta skall de finstyckningsanläggningar som kommer att utnyttja den föreslagna flexibiliteten, när det gäller sammansättningen av partier, vara i stånd att, parti för parti, genomföra registrering av anläggningsnummer och se till att denna information förs vidare på etiketterna.

7.2. Eventuellt införande av ursprungsmärkning EU

I de nuvarande bestämmelserna om ursprungsmärkning föreskrivs

- antingen märkning med "Ursprung: (namn på medlemsstaten eller tredjelandet)" i de fall där det finns märkning för födsel, gödning och slakt av djur,

- eller separat märkning efter födelseland, uppfödningsland och slakt i de fall dessa länder inte är desamma.

Som redan har uppgivits i punkt 4.4 i den här rapporten har den detaljerade ursprungsmärkningen av nötkött lett till vissa saluföringsproblem i detaljhandeln. Det är svårt att få avsättning för kött från djur av blandat ursprung vilket leder till en omotiverad minskning av inkomsterna för producenterna. Vissa detaljister har dessutom gjort valet att köpa in enbart nötkött med ursprung i det egna landet.

Med anledning av detta bör möjligheten undersökas att i vissa fall göra undantag från artikel 13.5 i förordning (EG) nr 1760/2000 och som ursprungsmärkning ange EU i stället för nationella ursprungsmärkningar.

Denna möjlighet skulle tillämpas på kött som erhålls vid finstyckning och som saluförs direkt till slutkonsumenten. Undantaget skulle inte gälla malet kött, eftersom detta redan har ett undantag från bestämmelserna om märkning enligt artikel 13, inte kött som är avsett för restaurangbranschen i dess helhet - eftersom de hinder vid saluföringen som angivits ovan inte föreligger för den sektorn - och inte heller kombinationsprodukter, som inte ingår i tillämpningsområdet.

Detta undantag skulle kunna avlägsna vissa hinder för den fria rörligheten i gemenskapen och medföra en tillfredsställande lösning när det gäller märkningen av djur av blandat ursprung.

I detta fall skulle valet att uppge nationellt ursprung eller EU-ursprung tillkomma aktörerna vid finstyckningen allt efter förväntningarna hos konsumenterna i den konsumerande medlemsstaten och efterfrågan från distributörerna. De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skulle alltså inte ha möjligheten att föreskriva en nationell ursprungsmärkning i stället för EU-märkningen (eller det motsatta).

Dessutom skulle möjligheten att ange EU som ursprung inte förändra det nuvarande systemet för spårbarhet av nötkött: detaljerad systematisk registrering av nationellt ursprung i alla bearbetningsstadier skulle bestå liksom märkning med dessa uppgifter av alla produkter som inte är direkt avsedda för slutkonsumenten.

Denna bestämmelse skulle därför göra det möjligt för aktörerna att bibehålla den arbetsorganisation som de har och den skulle vara i samklang med de gjorda investeringarna. Vidare skulle den inte förändra de kontrollmetoder som de behöriga myndigheterna använder sig av i nötköttets olika bearbetningsstadier.

7.3. Märkning av styckningsrester och köttputs

Styckningsrester och köttputs, i allmänhet kallat "trimmings", skall för närvarande märkas enligt samma bestämmelser som styckat kött som saluförs obearbetat till slutkonsumenten.

I praktiken blandas och saluförs "trimmings" pallvis från olika partier från urbeningen eller finstyckningen till bearbetningsindustri vars produkter inte ingår i tillämpningsområdet för förordning (EG) nr 1760/2000. Aktörerna har därför inte möjlighet att åstadkomma partier av "trimmings" med homogent ursprung.

De förenklade bestämmelserna om ursprungsmärkning bör därför tillämpas på dessa produkter, vilket det ges möjlighet till enligt föreskrifterna i artikel 14 i förordning (EG) nr 1760/2000.

Det är emellertid viktigt att ta hänsyn till de olika användningsområdena för trimmings.

Enligt direktiv 94/65/EG [7] om framställning av malet kött får inte köttputs och styckningsrester och andra småbitar av kött användas vid framställningen av malet kött. Styckningsmetoderna och mängden "trimmings" varierar emellertid från medlemsstat till medlemsstat. Av detta följer att "trimmings" kan vara av sådan storlek att det kan vara motiverat att använda dem för framställning av malet kött.

[7] Rådets direktiv 94/65/EG av den 14 december 1994 om kraven för produktion och utsläppande på marknaden av malet kött och köttberedningar (EGT L 368, 31.12.1994, s. 10).

Kommissionen är välvilligt inställd till att anta förenklade märkningsbestämmelser för den här typen av kött med hänsyn tagen å ena sidan till de två användningsområden som konstaterats och å andra sidan till det omöjliga i att förutsäga slutanvändning vid produktionstillfället.

Det förefaller därför logiskt att för "trimmings" införa samma metoder för ursprungsmärkning som de som nu tillämpas för malet kött.

7.4. Leveranser till anläggningar för framställning av malet kött

Malet kött är en kombinationprodukt för vilken sammansättningskriterierna (största fetthalt, förhållandet mellan protein och fett osv.) fastställs i direktiv 94/65/CE. Det framställs i allmänhet från en blandning av nötkött med olika sammansättning. Att det är en blandning innebär att det bör vara möjligt att utan tillsats av fett justera fetthalten i det malda köttet.

För närvarande kan producenterna av malet kött i ett parti sammanföra nötkött från olika slakterier belägna i samma medlemsstat. De kan också använda kött från djur av blandat ursprung enligt de förenklade reglerna för ursprungsmärkning av malet kött.

Producenterna av malet kött får dock enligt artikel 13.5 a iii inte i samma parti malet kött blanda nötkött som härrör från olika slaktländer. Denna restriktion leder i praktiken till att de skaffar sig sina råvaror i ett enda slaktland, vilket kan komplicera de tekniska och ekonomiska förfarandena.

De flesta industriellt verksamma aktörerna inom sektorn för malet kött vill dock att denna restriktion upphävs med bibehållande av spårbarheten för ursprung via ett registreringssystem för ursprunget till den använda råvaran.

Kommissionen är emellertid, av följande skäl, inte benägen att införa en sådan flexibilitet:

- I artikel 14 andra stycket i förordning (EG) nr 1760/2000 föreskrivs uttryckligen att det nötkött som används som råvara för det malda köttet endast får komma från ett enda slaktland och denna föreskrift borde i så fall ändras.

- Denna bestämmelse är resultatet av en kompromiss från förhandlingarna om utkastet till förordning, som innebär undantag i fråga om märkning av malet kött, om det malda köttet framställs i partier där nötkött från ett enda slaktland används som råvara.

- Möjligheten att blanda nötkött från olika slaktländer bör för varje parti malet kött vara föremål för systematisk registrering av fullständigt ursprung för varje använd råvara.

- En sådan registrering skulle kräva en mycket funktionsduglig arbetsorganisation och ett mycket funktionsdugligt spårbarhetssystem, som särskilt skulle behöva utvärderas av de offentliga kontrollmyndigheterna eller ett oberoende fristående organ.

- Eftersom inte alla anläggningar för framställning av malet kött har kapacitet att införa ett sådant system skulle inte alla kunna dra nytta av en sådan flexibilitet i råvaruförsörjningen. Detta skulle i praktiken snedvrida konkurrensen mellan aktörerna.

7.5. Opaketerade produkter

Rapporterna från FVO visar att ursprunget sällan anges för det nötkött som saluförs av slaktare i detaljhandeln och av grossister, vilket gäller båda typerna av aktörer och i alla medlemsstater.

Dessa svårigheter gäller å ena sidan också för märkningen av vissa opaketerade livsmedel (frånvaro av möjlighet att fästa etiketten, snabb omsättning av produkterna på disken) och förvärras å andra sidan av de mycket detaljerade bestämmelser som föreskrivs i artikel 13 i förordning (EG) nr 1760/2000 (uppgift om nationellt ursprung och anläggningsnummer för var och en av produkterna).

Ansvaret för att utforma metoderna för märkning av det nötkött som saluförs oförpackat vilar på de behöriga nationella eller regionala myndigheterna. Kommissionen får emellertid enligt artikel 19 i förordning (EG) nr 1760/2000 med hjälp av förvaltningskommittéförfarandet besluta om "de åtgärder som krävs" för att lösa vissa specifika praktiska problem.

När det gäller de särskilda problemen med märkning av nötköttsprodukter som saluförs opaketerade och som egentligen skulle ha handlagts av de behöriga nationella myndigheterna, avser kommissionen därför att lägga fram ett förslag om förenklade tillämpningsföreskrifter inom de ramar som anges i den nämnda artikel 19.

8. HARMONISERING AV DET FRIVILLIGA SYSTEMET FÖR MÄRKNING

Den stora variationen i produktspecifikationer borde redan ha begränsats genom att de bestämmelser som genom lagstiftning har blivit obligatoriska avlägsnats från specifikationerna. Möjligheterna att upprätta produktspecifikationer i form av avtal mellan aktörerna i produktionskedjan bör användas i mycket större utsträckning, utan att dessa specifikationer för den sakens skull skall behöva underställas de behöriga myndigheterna för godkännande.

8.1. Utarbetande, godkännande och kontroll av produktspecifikationer

Åtskilliga medlemsstater uttryckte vid mötet med expertgruppen den 7 maj 2003 önskemål om att kommissionen skulle utarbeta riktlinjer för utarbetande, godkännande och kontroll av produktspecifikationer motsvarande uppgifterna i den frivilliga märkningen.

Även om det åligger medlemsstaternas behöriga myndigheter att fatta beslut om godkännande, gör de stora variationerna i de nationella förfarandena för utvärdering och godkännande av specifikationer det nödvändigt att fastställa riktlinjer för att rationalisera utarbetandet, att fastställa gemensamma kriterier för utvärdering och godkännande och att fastställa gemensamma regler för hur kontrollerna skall organiseras.

8.2. Information från kommissionen och de andra medlemsstaterna om godkända produktspecifikationer

Enligt förordning (EG) nr 1760/2000 skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om de produktspecifikationer som de har godkänt, och kommissionen skall vidarebefordra denna information till de andra medlemsstaterna.

De förteckningar över godkända produktspecifikationer som skickas in till kommissionen är oftast inte användbara, och kan inte i obearbetat tillstånd vidarebefordras till de övriga medlemsstaterna.

Kommissionen har därför inom ramen för förvaltningskommittéförfarandet för nötkött tagit initiativ till en harmonisering av det sätt på vilket de behöriga nationella myndigheterna skall anmäla denna information. Kommissionen avser även att på webbplatsen EuropaAgri göra förteckningarna tillgängliga över de produktspecifikationer för frivillig märkning av nötkött som har godkänts av varje medlemsstat.

8.3. Harmonisering av definitionerna av olika kategorier av djur

Märkning med den djurkategori som köttet kommer ifrån kan vara viktig information i det val som konsumenten gör. En produkt som lagligt saluförs i en viss kategori i en medlemsstat kan dock avsevärt skilja sig från en annan produkt som saluförs inom samma kategori i en annan medlemsstat (t.ex. kalv).

Om Europaparlamentet och rådet har uppfattningen att frånvaron av harmoniserade kategorier av nöt är till förfång för konsumenten eller den fria rörligheten av nötköttsprodukter, skulle kommissionen kunna undersöka möjligheten att lägga fram ett nytt förslag med definitioner av dessa kategorier att användas vid märkningen efter förebild av den tabell med definitioner som förekom i det utkast till tillämpningsförordning som kommissionen utarbetade 2000.

9. SLUTSATS

Gemenskapslagstiftningen om märkning av nötkött har medfört de väntade garantierna för konsumenterna när det gäller spårbarhet och ursprungsmärkning av nötkött. Lagstiftningen har i stor utsträckning bidragit till att återställa förtroendet hos konsumenten och till att återställa konsumtionsnivån för nötkött i EU och bör av det skälet bibehållas.

Den har emellertid också enligt den europeiska affärsvärlden lett till en viss åternationalisering av handeln med nötkött, särskilt för nötköttsprodukter som säljs direkt till slutkonsumenten (i detaljhandeln).

Det finns därför skäl att undersöka möjligheten att använda "EU" som ursprungsbeteckning i stället för nationella ursprungsbeteckningar utan att för den skull försämra garantierna till konsumenterna. Denna möjlighet bör begränsas till anläggningar som producerar styckningsdelar av nötkött för saluföring direkt till slutkonsumenten. Enligt detta alternativ skulle det alltså vara aktörerna själva som får fatta beslut om nationell ursprungsmärkning eller EU-märkning beroende på efterfrågan från konsumenterna och i distributionsledet.

Vissa tekniska tillämpningsproblem har också konstaterats. Dessa berör begränsningarna i homogenitet hos de partier som blir resultatet av styckningen vid finstyckningsanläggningarna, sammansättningen och märkningen av styckningsrester och köttputs, metoderna för konsumentinformation i fråga om oförpackat kött och systemet för frivillig märkning av nötkött.

Utan att ändra garantierna till konsumenten avser kommissionen att med hjälp av förvaltningskommittéförfarandet vidta ett antal åtgärder med syftet att förbättra och underlätta tillämpningen av förordningen.

Dessa åtgärder är att

- göra det möjligt att sampacka nötkött som härrör från flera olika grovstyckningsanläggningar vid en anläggning för finstyckning,

- fastställa förenklade regler för märkning av styckningsrester och köttputs och för nötkött som saluförs oförpackat,

- förenkla nationella eller regionala myndigheters ömsesidiga erkännande av överenskomna godkännanden i fråga om de specifikationer som föreskrivs för det frivilliga märkningssystemet för nötkött.

Kommissionen är dock inte benägen att utvidga bestämmelserna om ursprungsmärkning av nötkött till bearbetade produkter av nötkött, till produkter som består av blandningar av nötkött och andra beståndsdelar eller till nötkött som tillagas och bearbetas vid cateringföretag, restauranger eller snabbmatsföretag.

Kommissionen bedömer att det skulle vara mycket svårt för de berörda aktörerna att tillämpa en sådan utvidgning både av ekonomiska och tekniska skäl. När det nu med hjälp av bestämmelserna i förordning (EG) nr 1760/2000 har varit möjligt att återupprätta konsumenternas förtroende och återställa nivån på nötköttskonsumtionen, skulle en utvidgning av tillämpningsområdet bara medföra ytterligare belastningar och kostnader utan att ge några ytterligare garantier för folkhälsan eller ha några effekter på nötköttskonsumtionen: förhållandet mellan kostnad och nytta av en sådan åtgärd skulle vara ofördelaktigt.

När det gäller malet kött anser kommissionen att det skulle uppstå svårigheter med spårbarheten av nötköttets ursprung, om nötkött med ursprung i flera slaktländer sammanfördes till ett och samma parti malet kött.

Med den här rapporten som grund önskar kommissionen göra det möjligt att i rådet och Europaparlamentet diskutera kommissionens bedömning av situationen och om det eventuellt är nödvändigt med ändringar av de gällande bestämmelserna. När rådet och Europaparlamentet har behandlat frågan kommer kommissionen att lägga fram förslag med ledning av dessa resultat och med beaktande av olika intressenters uppfattningar.