MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Läget rörande genomförandet av de gemensamma utvärderingarna av sysselsättningspolitiken i de anslutande länderna

Sammanfattning

Detta meddelande är en uppdatering av den bedömning som gjordes i kommissionens meddelande "Läget rörande genomförandet av de gemensamma utvärderingarna av sysselsättningspolitiken i kandidatländerna" (KOM(2003) 37 slutlig) för de tio anslutande länderna. I analysen sammanfattas slutsatserna från de fördjupade granskningar som gjordes av kommissionen och de anslutande länderna under våren och sommaren i år. Dessa granskningar avslutade samarbetet med de gemensamma utvärderingarna och syftade till att hjälpa de blivande medlemsstaterna att förbereda sig för att delta i den europeiska sysselsättningsstrategin och utarbeta sina nationella handlingsplaner för sysselsättning under 2004.

I meddelandet betonas ett antal strategiska utmaningar på de anslutande ländernas arbetsmarknader: att öka sysselsättningen och utbudet av arbetskraft, att se till att arbetsmarknaden fungerar på ett sätt som stöder den pågående ekonomiska omstruktureringen samt att anpassa arbetskraftens kvalifikationer. Det görs en bedömning av hur långt länderna kommit i sina arbetsmarknadsreformer och konstateras att det behövs krafttag och reformer för att ta fram politiska åtgärder som gör det möjligt att uppnå de målsättningar och mål som ställs upp för EU i den europeiska sysselsättningsstrategin.

I meddelandet behandlas även vissa aspekter som rör styrelseformer och partnerskap. Det krävs omfattande satsningar för att få utformningen och genomförandet av sysselsättningspolitiken att bli mer samordnad, för att förbättra den administrativa kapaciteten när det gäller planering och verkställande av de politiska handlingslinjerna samt för att få arbetsmarknadens parter att delta i större utsträckning. Vissa farhågor har också uttryckts med anledning av de ekonomiska och administrativa resurser som krävs för att kunna utnyttja strukturfonderna och i synnerhet Europeiska socialfonden till fullo.

I Inledning

Så snart de nya medlemsstaterna anslutit sig kommer de att börja delta i EU:s samordning av sysselsättningspolitiken, och i oktober 2004 kommer de att lägga fram sina första nationella handlingsplaner. De nya sysselsättningsriktlinjerna, som nu ingår i ett riktlinjepaket tillsammans med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, ger de blivande medlemsstaterna en tydlig grund för de arbetsmarknadsreformer som krävs (se bilaga 1).

De anslutande länderna började delta som observatörer i Sysselsättningskommittén och dess arbetsgrupper i april 2003. Därigenom har de redan kunnat bekanta sig med viktiga inslag i den europeiska sysselsättningsstrategin och i ett tidigt skede kunnat medverka vid utformningen av EU:s handlingslinjer.

I kommissionens meddelande "Läget rörande genomförandet av de gemensamma utvärderingarna av sysselsättningspolitiken i kandidatländerna" [1] (nedan kallat lägesrapporten) sammanfattades samarbetet på sysselsättningsområdet utifrån gemensamma utvärderingar av prioriteringarna inom sysselsättningspolitiken. I ett arbetsdokument [2] redogjordes för utvecklingen i de enskilda länderna.

[1] KOM(2003) 37 slutlig.

[2] SEK(2003) 200.

Som avslutning på samarbetet med de gemensamma utvärderingarna föreslog kommissionen i sin rapport att vart och ett av de anslutande länderna skulle anordna ett seminarium för att göra en fördjupad granskning av sysselsättningspolitiken, den institutionella uppbyggnaden och den administrativa kapaciteten för att genomföra sysselsättningspolitik och verksamhet inom ramen för Europeiska socialfonden. Dessa seminarier hölls mellan maj och juli 2003. Vid seminarierna gick man igenom hur de blivande medlemsstaterna skulle kunna sammanjämka sin sysselsättningspolitik med de nya sysselsättningsriktlinjerna samt hur de skall utarbeta sina första nationella handlingsplaner.

I detta dokument uppdateras resultaten från lägesrapporten när det gäller gemensamma policyfrågor, institutionell uppbyggnad och administrativ kapacitet med utgångspunkt i den fördjupade granskningen. I arbetsdokumentet redogörs för utvecklingen i de enskilda länderna.

II Arbetsmarknadens utveckling och utmaningar

Med tanke på den djupgående och snabba ekonomiska omstrukturering som kännetecknar de flesta kandidatländer fastställdes i lägesrapporten följande fyra huvudsakliga strategiska utmaningar på arbetsmarknaden, som är att betrakta som en realitet:

* Att öka utbudet av arbetskraft som en förutsättning för ekonomisk och social utveckling

När lägesrapporten utarbetades i mitten av 2002 fanns det vissa tecken på en återhämtning i förvärvsfrekvensen i vissa länder, men det finns i nuläget inget som tyder på att dessa förändringar skulle vara bestående. Under 2002 fortsatte arbetskraftsdeltagandet att stagnera eller minska såsom under tidigare år - särskilt i huvudgruppen i arbetsför ålder - i alla länder utom Lettland.

* Att öka sysselsättningen för att stödja ekonomisk tillväxt och utjämningen av inkomster i ett utvidgat EU

Trots en relativt kraftig real ekonomisk tillväxt, med 2,4 % under 2002 för de tio anslutande länderna mot 1,3 % i EU:s femton medlemsstater, märktes ingen uppenbar skillnad i sysselsättningen. Tillväxten fortsätter att styras av kraftiga produktivitetsökningar medan sysselsättningstillväxten fortfarande är måttlig eller stagnerande.

De tre baltiska länderna är de enda länder där sysselsättningen ökat avsevärt under 2002. I alla länder utom i Cypern och Tjeckien är sysselsättningsintensiteten lägre än EU:s genomsnitt (se diagram 1).

Att öka sysselsättningen bland äldre arbetstagare är en stor utmaning i de flesta länder, särskilt i Ungern, Malta, Polen, Slovenien och Slovakien (diagram 3). Sysselsättningen bland äldre kvinnor är också mycket låg i dessa länder, framför allt i Malta, Slovakien och Slovenien. Det krävs stora satsningar för att nå de mål som EU ställde upp vid toppmötena i Stockholm och Barcelona, dvs. att senast 2010 ha uppnått en sysselsättningsintensitet bland äldre arbetstagare på 50 % samt att successivt ha höjt den ålder då människor upphör att arbeta med fem år. Bland insatserna för att främja ett aktivt åldrande finns satsningar på att begränsa förtidspensionering.

* Att se till att arbetsmarknaden fungerar på ett sätt som stöder den ekonomiska omstruktureringen

I de flesta nya medlemsstater kommer den snabba omstruktureringen att fortsätta, liksom övergången från sysselsättning inom jordbruk och traditionella industrier till tjänsteyrken. Detta sker i samhällen och arbetskulturer som i viss mån ännu inte är fullt anpassade till marknadsekonomi och den inre marknaden. Högutbildade och anpassbara personer kommer att dra nytta av förändringarna, medan lågkvalificerade med svårigheter att anpassa sig till förändringar samt mindre gynnade riskerar att ta skada. Arbetslöshet, låg förvärvsfrekvens och fattigdom kan komma att koncentreras till vissa regioner och sedan inte försvinna.

Redan i lägesrapporten konstaterades att arbetsmarknaderna tenderade att vara mycket splittrade mellan å ena sidan huvudstäder och regioner där det moderna och dynamiska näringslivet och den kvalificerade arbetskraften finns koncentrerad, och å andra sidan resterande regioner. Problemet med denna splittring är nu mer allmänt uppmärksammat. Samtidigt som det råder brist på arbetskraft i de mest utvecklade områdena är arbetslösheten hög i andra områden. Det är fortfarande avsevärda skillnader mellan högkvalificerades och lågkvalificerades ställning på arbetsmarknaden. Om man inte lyckas vända denna trend är risken i flertalet anslutande länder att stora delar av befolkningen marginaliseras och utestängs från reguljär sysselsättning. En viktig utmaning är att lyckas få till stånd rörlighet mellan olika regioner och yrken.

Andra tecken på ökad splittring är låg förvärvsfrekvens (se ovan) och hög långtidsarbetslöshet. I de anslutande länderna ökade långtidsarbetslösheten från 6,5 % under 1997 till 8,1 % under 2002. I Polen och Slovakien är andelen långtidsarbetslösa över 10 %.

Ytterligare ett tecken på allvarliga snedvridningar på arbetsmarknaden är att det fortfarande finns en omfattande informell sektor och en stor andel odeklarerat arbete, vilket hänger samman med låg produktivitet, i synnerhet inom jordbruket. Det tyder även på ett politiskt misslyckande att skapa en stabil institutionell och rättslig ram och att ta itu med de socioekonomiska problem som följer av omställningen.

* Att höja och anpassa arbetskraftens kvalifikationer i samband med omstrukturering och de framtida påfrestningar som är knutna till den inre marknaden

Bristen på kvalificerad arbetskraft och den bristande överensstämmelsen mellan utbud och efterfrågan vittnar om att det krävs insatser för att anpassa och förbättra arbetskraftens kvalifikationer. Det är framför allt den åldrande arbetskraften, som inte har de kvalifikationer och den anpassningsförmåga som krävs i en snabbt föränderlig miljö, som måste anpassa sig. Livslångt lärande står därför högt upp på samtliga länders dagordning.

Att anpassa och förbättra sina kvalifikationer är också viktigt för de yngre generationerna, eftersom ungdomsarbetslösheten fortfarande är hög - detta trots en relativt hög utbildningsnivå, vilket framgår av andelen ungdomar mellan 20 och 24 år som har fullgjort åtminstone gymnasieutbildning. Detta visar bland annat att den yrkesinriktade utbildningen ännu inte svarar mot arbetsmarknadens behov i tillräckligt stor utsträckning.

III Framsteg när det gäller att behandla viktiga policyfrågor

Det krävs större insatser för att se till att löneutvecklingen och lönebildningssystemen är sysselsättningsfrämjande ...

I lägesrapporten poängteras att arbetsmarknadens parter och regeringarna måste verka för en sysselsättningsfrämjande löneutveckling samt övervaka vilka effekter löneökningar och minimilöner får på sysselsättningen.

Löneutvecklingen på senare tid i Tjeckien, Estland och Ungern visar att denna oro är befogad då lönerna steg snabbare än produktiviteten. Löneskillnader beroende på kvalifikationer fortsätter att uppmuntra till fortbildning, medan löneskillnaderna mellan olika regioner är mer bekymmersamma. Förenat med höga boende- och transportkostnader lyckas de nuvarande lönerna inte locka arbetskraft till regioner där det råder brist på kvalificerad arbetskraft.

Regelbundna höjningar av minimilönen syftar till att få fler i arbete genom att skapa en större klyfta mellan minimilönen och socialbidragsnivån. Detta torde även kunna bidra till att förhindra informell verksamhet och odeklarerade löner. Dock måste man vara försiktig så att de lågkvalificerade arbetstagarna inte drivs ut från arbetsmarknaden på grund av att de kostar för mycket. I Polen har man infört en lägre minimilön för ungdomar, medan man i Slovakien överväger att införa en regionalt anpassad minimilön.

... och att skatte- och transfereringssystemen främjar sysselsättningen

I lägesrapporten betonades att man måste ta itu med det höga skattetrycket på arbete, i synnerhet lågavlönad arbetskraft, för att uppmuntra nya arbetstillfällen och människor att ta arbete i den officiella ekonomin. Det medgavs dock att det rör sig om en mycket komplex uppgift. När det gäller transfereringssystemen poängterades det i rapporten hur viktigt det är att kopplingarna mellan aktivering och inkomstskydd är konsekventa för att sporra människor att ta ett arbete.

Den senare tidens försök att minska skattetrycket på arbete är inriktade på att höja den icke beskattningsbara inkomsten, men det har en begränsad inverkan på skattekilen som för låginkomsttagare ofta nästan uteslutande utgörs av socialbidrag. Endast Ungern och Lettland har sänkt socialbidragen och i de flesta länder utgör socialbidragen en stor del av det totala skattetrycket på arbete. Med tanke på att saneringen av de offentliga finanserna måste fortgå, bör satsningarna vara inriktade på att avsevärt minska skattetrycket på låginkomsttagare, såsom föreskrivs i sysselsättningsriktlinje 8.

Reformerna av arbetslöshetsersättningen fortskrider. Inom de nuvarande systemen är ersättningen låg men kan ändå skapa arbetslöshetsfällor, särskilt för arbetslösa med barn. I Ungern finns vid sidan av den vanliga arbetslöshetsersättningen ett tillägg för aktivt arbetssökande. Reformer av socialtjänstsystemen pågår eller planeras i Cypern, Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Polen och Slovakien för att minska socialbidragsberoendet och uppmuntra människor att ta ett arbete.

De utredningar om transfereringssystemen som gjorts på senare tid i Polen och Ungern har visat att andra förmånssystem såsom handikappersättning och andra hälso- och sjukvårdsförmåner för personer i arbetsför ålder ofta har större betydelse än arbetslöshetsunderstöd eller socialbidrag och att dessa förmåner måste övervägas och ses över. Arbetslöshetsförsäkringar med en tydlig koppling till arbetssökande och aktivering är en lösning för socialt skydd att föredra framför förmåner som uppmuntrar människor att sluta arbeta.

Hittills har successiva höjningar av pensionsåldern och reformer av systemen för förtidspensionering endast haft en begränsad inverkan på äldre personers deltagande och sysselsättning. Det krävs mer förebyggande och heltäckande strategier för att främja aktivt åldrande i enlighet med sysselsättningsriktlinje 5.

Att skapa rätt balans mellan flexibilitet och trygghet är fortfarande en viktig utmaning

Det bekräftades i de fördjupade granskningarna att det kan vara viktigt att få till stånd flexiblare anställningsvillkor och avtal för att skapa nya arbetstillfällen och större arbetskraftsdeltagande, i synnerhet bland kvinnor och äldre arbetstagare. Andelen deltidsarbetande (8 % i de tio anslutande länderna) och visstidsanställda (11 %) av det totala antalet sysselsatta är betydligt lägre än i EU:s femton medlemsstater, där de många olika anställningsformerna har skapat intensivare tillväxt [3]. Det måste göras ytterligare arbetsrättsliga reformer i samband med genomförandet av EU:s regelverk bland annat för att skapa fler olika möjligheter i fråga om arbetstid och anställningskontrakt utan att äventyra arbetstagarnas trygghet.

[3] se "Employment in Europe 2002", kapitel 2.

Att inrätta ett regelverk är viktigt, men bestämmelserna måste tillämpas och godtas av arbetsgivare och arbetstagare som ofta ser nya kontrakts- eller anställningsformer som ytterligare betungande byråkrati eller som ett hot mot tryggheten. Att göra så att arbetsmarknadens parter och företagen kan hjälpas åt att skapa jämvikt mellan flexibilitet och trygghet är nu en nyckeluppgift enligt sysselsättningsriktlinje 3 för att åstadkomma anpassningsförmåga och rörlighet.

Ta itu med odeklarerat och informellt arbete: en ny inriktning för politiken

I lägesrapporten uppmärksammades den roll som skatte- och transfereringsnivåerna spelar för att uppmuntra informellt och odeklarerat arbete. De fördjupade granskningarna visade att odeklarerat arbete medges vara ett bekymmer även i de anslutande länderna (se sysselsättningsriktlinje 9). Satsningar görs för att förbättra kontrollen av företagsregistrering och företagsdeklaration men än behövs mer kunskap om hur den informella ekonomin fungerar och hur omfattande den är. För att kunna omvandla odeklarerat arbete till reguljär sysselsättning är det viktigt att man övervakar vilka effekter inkomststöd till arbetslösa eller personer (formellt) utanför arbetskraften och pensionstagare samt beskattning av arbete har, samtidigt som man utvecklar lämplig kontroll av transfereringssystemen samt stöd till arbetssökande och dem som tar ett nytt arbete.

Framstegen vad gäller utvecklingen av mänskliga resurser måste befästas

I lägesrapporten uttrycktes stöd för reformerna av utbildningssystemen för att anpassa dem till de moderna ekonomiernas och samhällenas krav. I rapporten betonades, liksom i Europeiska yrkesutbildningsstiftelsens länderstudier [4], vikten av att förbättra utbildningens kvalitet samt vikten av att omsätta begreppet livslångt lärande i praktiken.

[4] Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen, "Country Monographs on VET and employment services"; "Cross country summary of needs in the fields of employment/human resource development" (sammanfattande rapport, april 2003); "Thirteen years of reform of vocational training systems in candidate countries - Lessons to be learned in relation with the Lisbon objectives" (utkast juni 2003).

Reformerna av den allmänna utbildningen är långt framskriden, och man inriktar sig nu på att få den yrkesinriktade utbildningen att bättre svara mot arbetsmarknadens behov. En viktig fråga är att förbättra utbildningens kvalitet för alla. Åtgärder har vidtagits i Estland, Lettland och Litauen för att komma till rätta med antalet elever som lämnar skolan i förtid. Detta är även ett särskilt mål i Ungerns nyligen genomförda ändring av utbildningslagen. Det krävs fortsatta satsningar och noggrann övervakning av resultaten för att närma sig EU:s mål till 2010 som fastställs i sysselsättningsriktlinje 7, nämligen att högst 10 % av eleverna skall lämna skolan i förtid.

I de fördjupade granskningarna konstaterades att det gjorts vissa framsteg när det gäller att ta fram trovärdiga strategier och operativa strukturer för livslångt lärande, i synnerhet i Tjeckien, Polen och Litauen. Det håller även på att inrättas system för att definiera och erkänna kvalifikationer och certifiera vuxenutbildningsinstitut.

Att ge företag och enskilda incitament för utbildning är en avgörande fråga för samtliga länder. Ungern har tagit fram en uppsättning ganska omfattande ekonomiska incitament (förmåner och skattelättnader) för arbetstagare, arbetslösa och personer utanför arbetskraften som deltar i utbildning.

Systemen inrättas successivt men det faktiska deltagandet i utbildning är fortfarande lågt (diagram 4). Det kommer att krävas stora ansträngningar för att uppnå det mål som fastställts för sysselsättningsriktlinje 4, nämligen ett EU-genomsnitt på 12,5 % av den vuxna befolkningen i arbetsför ålder som deltar i livslångt lärande.

Dessutom är det mycket låga deltagandet i utbildning bland lågkvalificerade vuxna [5] bekymmersamt (under 1 % i Tjeckien, Ungern och Polen). Att ge alla tillgång till utbildning, i synnerhet dem med lägst utbildning och kvalifikationer kommer sannolikt att bli en stor utmaning för samtliga länder.

[5] Definierat som 25-64-åringar med mindre än avslutad gymnasieutbildning. AKU-uppgifter finns endast för CZ, HU, POL och SK.

Det krävs stora satsningar på aktivering och förebyggande

Aktiv arbetsmarknadspolitik och förebyggande strategier har en avgörande betydelse för att hjälpa människor att anpassa sig till strukturella förändringar. I lägesrapporten efterlystes en övergång till åtgärder som stärker människors anställbarhet och anpassningsförmåga samt större fokus på förebyggande och bättre riktade politiska åtgärder.

Behovet av aktivering och mer förebyggande åtgärder är mer allmänt erkänt och har omsatts i åtgärder för att främja individuella handlingsplaner och -program som riktar sig till långtidsarbetslösa och ungdomar. Bilden är mer varierad när det gäller övergången till åtgärder som främjar anställbarhet, i synnerhet utbildning, och i flera länder är programmen fortfarande koncentrerade på tillfällig sysselsättning. Det är avgörande att åtgärderna målinriktas och utvärderas för att utgifterna för aktiva arbetsmarknadsåtgärder skall få avsedd verkan.

Den senaste tidens framsteg torde vara en god grund för länderna att övergå från pilotprogram till en mer allmän strategi. Även i länder med relativt låg arbetslöshet varar arbetslösheten allt längre. Det kommer att krävas stora satsningar i samtliga länder för att nå målen i sysselsättningsriktlinje 1 om förebyggande och aktivering.

Att integrera mindre gynnade personer och skapa en arbetsmarknad för alla är viktigt för att öka utbudet på arbetskraft och förbättra den sociala sammanhållningen

Att arbetsmarknaderna är öppna för alla skapar social sammanhållning och bidrar dessutom till att öka deltagandet och sysselsättningen. Även om de insatser som gjorts på utbildningsområdet uppmärksammades i lägesrapporten, efterlystes ett mer rigoröst genomförande av de integreringsstrategier som är inriktade på utsatta grupper, etniska minoriteter och i synnerhet romer.

På senare tid har de anslutande länderna lagt mer tonvikt på integration av funktionshindrade på arbetsmarknaden. Funktionshindrade utgör en stor del av de personer i arbetsför ålder som står utanför arbetskraften, särskilt i Ungern, Polen, Estland och Tjeckien. För att kunna få till stånd verklig arbetsmarknadsintegration måste särskilda program kopplas samman med hälso- och sjukvårdspolitiken och med en reform av relaterade transfereringssystem.

Att underlätta tillträdet till den vanliga grundskolan är fortsatt den huvudsakliga inriktningen för integreringen av romerna. Det finns inga ytterligare uppgifter om hur genomförandet av redan antagna integrationsstrategier i Tjeckien och Ungern fortskrider. Den nya prioritet som getts integreringen av romerna i Slovakien måste snarast omsättas i konkret handling. Att fastställa lämpliga villkor och anslå lämpliga resurser för tillgång till aktiva stödtjänster och arbetsförmedling och, mer generellt, att göra det möjligt för romerna att ta del i det omgivande samhället på alla nivåer är fortfarande en betydande uppgift i alla anslutande länder i Central- och Östeuropa.

Enligt lägesrapporten löper de utrikesfödda delarna av befolkningen i de baltiska länderna större risk att bli arbetslösa, särskilt i Estland och Lettland. I Lettland har det inte gjorts några större framsteg, vilket innebär att landet skyndsamt måste utarbeta politiska handlingslinjer för att integrera icke-letter på arbetsmarknaden och för att ta itu med eventuella hinder för deras registrering på de offentliga arbetsförmedlingarna. Estland behöver se över effektiviteten i de sysselsättningsprogram som riktar sig till eftersatta områden där stora delar av den icke-estniska befolkningen finns koncentrerad.

Det krävs betydande insatser för att avsevärt minska arbetslösheten bland mindre gynnade personer i enlighet med riktlinje 7.

Utlänningar med tillfälliga anställningar utgör en stor del av arbetskraften i Cypern, och deras bidrag till ekonomin måste få fullt erkännande och beaktas i sysselsättnings- och socialpolitiken över lag.

Små förändringar när det gäller att främja jämställdhet mellan könen

I lägesrapporten poängterades att jämställdhetspolitiska åtgärder fått allt större uppmärksamhet och att de rättsliga och strategiska ramarna i gemenskapens regelverk måste genomföras fullt ut. I rapporten konstaterades att sysselsättningen bland kvinnorna låg över genomsnittet i EU, utom i Malta, Ungern, Polen och Slovakien (se tabell 1, diagram 2), men i de flesta länder håller såväl arbetskraftsdeltagandet som sysselsättningen bland kvinnor på att sjunka eller stagnera. Kvinnor löper fortfarande stor risk för långtidsarbetslöshet, även i de länder där arbetslösheten är relativt låg.

I de fördjupade granskningarna betonades att den knappa förekomsten av familjeanpassade anställningsavtal och flexibel arbetstid hindrar kvinnor från att förvärvsarbeta, men utvecklingen går långsamt på detta område. Det finns nu en ökad förståelse för behovet att tillhandahålla barnomsorg till en rimlig kostnad men det behövs fortfarande betydande insatser för att nå de mål som ställs i riktlinje 6.

IV Säkra goda styrelseformer vid genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin

I lägesrapporten angavs att kapacitetsuppbyggnad i vid bemärkelse är en förutsättning för att utveckla och genomföra sysselsättningspolitiken. Länderna uppmanades att förbättra den politiska planeringen och samordningen samt genomförandekapaciteten, bland annat för ESF-stöd. I lägesrapporten betonades att arbetsmarknadernas parter har ett ansvar när det gäller att modernisera arbetsmarknaderna. Allt detta är inslag i de goda styrelseformer och den partnerskapsstrategi som i de nya sysselsättningsriktlinjerna anges vara viktiga för genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin.

Politisk planering, vägledning och övervakning

Samtliga länder har under flera års tid utarbetat sysselsättningsstrategier. De gemensamma utvärderingsdokumenten har bidragit till att fastställa prioriteringar för och skapa en helhetssyn på sysselsättningspolitiken. I flera länder, t.ex. Lettland, krävs det dock fortfarande stora satsningar på att utforma ett strategiskt synsätt som sträcker sig utöver åtgärder och program.

De fastställda strategierna har utformats i samarbete med berörda ministerier och lett till att det inrättats särskilda samordningsstrukturer. Den politiska planeringen och vägledningen återspeglar emellertid inte alltid den regionala och lokala verkligheten. Den politiska samordningen måste bli ett permanent inslag så att den verkligen kommer till uttryck i den politiska vägledningen på alla nivåer och återspeglas i de första nationella handlingsplanerna.

Det saknas ofta exakta och realistiska målsättningar och mål i ländernas sysselsättningsstrategier, något som i utvärderingen av den europeiska sysselsättningsstrategin konstaterats vara avgörande för att få till stånd reformer. Samtidigt påverkas förmågan att verkligen mäta framstegen av att det finns brister i övervaknings- och utvärderingssystemen och av att alla inblandade och samarbetspartner inte får organiserad återkoppling. Utvärderingskulturen är ännu i sin linda, och det krävs förstärkt kapacitet såväl på de offentliga arbetsförmedlingarna som inom ministerierna för att utvärdera den politik som förs.

Alla de anslutande länderna intar successivt en mer samordnad och integrerad syn på sysselsättning och därtill knutna politikområden. Trots detta behöver man i de nationella handlingsplanerna ytterligare utreda hur olika politikområden, t.ex. ekonomi-, regional-, utbildnings- och skattepolitiken, kan främja sysselsättningen.

Av de nationella handlingsplanerna måste också framgå hur sysselsättningspolitiska åtgärder samverkar med olika socialpolitiska åtgärder. För att förbättra situationen på arbetsmarknaden för exempelvis de mindre gynnade krävs en sund tillämpning av regelverket mot diskriminering och av sysselsättningspolitiken. Att genomföra regelverket inom arbetsrätten, likabehandling av kvinnor och män, dialogen mellan arbetsmarknadens parter samt inom arbetsmiljö bör bidra till att främja sysselsättning. Om varje politikområde hålls åtskilt från de övriga kommer effekterna att bli begränsade och målen inte att kunna uppnås. Bedrivs politiken däremot enhetligt kan den få ett verkligt genomslag.

Satsningarna på att förbättra den politiska planeringen är också direkt kopplade till planeringen i samband med finansieringen från strukturfonderna, bl.a. ESF. De gemensamma utvärderingsdokumenten utgör den väsentliga grunden för programdokumenten för Europeiska socialfonden. De huvudsakliga utmaningar som kartlagts i de gemensamma utvärderingsdokumenten måste komma till uttryck i dessa program genom att man utarbetar strategier som svarar mot utmaningarna och vidtar konkreta åtgärder för ESF-stöd. Detta arbete är avgörande för att de anslutande länderna successivt skall kunna anpassa sin politik och sina institutioner till genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin.

Samarbete med arbetsmarknadens parter

Arbetsmarknaden parter har en viktig uppgift när det gäller att säkra goda styrelseformer, och de uppmanas uttryckligen att medverka till att de nya sysselsättningsriktlinjerna verkligen genomförs. I kommissionens lägesrapport konstaterades att det i alla anslutande länder finns nationella trepartsstrukturer men att arbetsmarknadens parter, med undantag för Cypern och Slovenien där samarbetet mellan är väletablerat, skulle kunna ha en mer framträdande och aktivare roll, så att trepartsstrukturen får genomslag också på regional och lokal nivå.

Den självständiga sociala dialogen mellan två parter är ännu inte tillräckligt etablerad för att arbetsmarknadens parter skall kunna ha något större inflytande på lönebildning, utveckling av de mänskliga resurserna, företags och arbetstagares anpassningsförmåga, samverkan mellan flexibilitet och trygghet samt arbetsmiljöfrågor.

I regel är regeringarna positivt inställda till att arbetsmarknadens parter deltar i större utsträckning, men det är inte säkert att arbetsmarknadens parter alltid tar tillfället i akt och tar ansvar för utvecklingen av sysselsättningspolitiken i den mån som skulle vara möjligt. Satsningar görs för att ge arbetsmarknadens parter förstärkt kapacitet, men det är fortfarande långt kvar innan dialogen mellan arbetsmarknadens parter blir verklighet på alla plan.

Arbetsmarknadens parters delaktighet måste vidare säkras i genomförandet av ESF. I de flesta anslutande länder inbegrips arbetsmarknadens parter i vissa åtgärder, men deras deltagande i processen över lag är ännu inte tillräckligt säkrad.

Genomförande av politiken

I lägesrapporten betonades att man måste ge tillräckliga personalresurser och finansiella resurser till sysselsättningspolitiken. Det innebär att man från och med anslutningen bland annat måste ha den kapacitet som krävs för att kunna utnyttja strukturfondernas potential, och ESF i synnerhet. Bland annat poängterades i rapporten vilken viktig roll de offentliga arbetsförmedlingarna spelar när det gäller att verkställa handlingslinjerna, och ofta även när det gäller att genomföra stöd från ESF.

Nyligen har det gjorts framsteg i moderniseringen av de offentliga arbetsförmedlingarna i Litauen, medan Tjeckien och Ungern har förnyat sina åtaganden. De polska myndigheternas avsikt att återinföra samordning av de offentliga arbetsförmedlingarna på det nationella planet vore ett stort steg framåt för genomförandet av politiken i detta land. Uppbyggnaden av de offentliga arbetsförmedlingarna förbättras gradvis för att de skall kunna hantera det ökande antalet nya uppgifter och ansvarsområden, men det finns fortfarande utrymme för förbättring, särskilt i Slovakien och Lettland, men även i Slovenien.

De flesta länder gör betydande satsningar på att förbättra kvalifikationerna hos personalen vid de offentliga arbetsförmedlingarna, men än finns kvantitativa flaskhalsar. Tilldelningen av personal till de lokala arbetsförmedlingarna kan förbättras avsevärt och mycket återstår att göra innan de offentliga arbetsförmedlingarna är att betrakta som en betydelsefull samarbetspartner på regional och lokal nivå.

Ytterligare insatser krävs för att inrätta strukturer som lämpar sig för genomförandet och förvaltningen av ESF. Förseningar när det gäller att utse och upprätta strukturer för genomförandet av ESF är ett särskilt stort problem i Slovakien. Den administrativa kapaciteten har förbättrats eller håller på att förbättras i de flesta andra länder, men det behövs fortfarande krafttag på området, framför allt i de tre baltiska länderna, Tjeckien och Ungern. Att skapa rutiner, eller förbättra de rutiner som redan finns, för att få till stånd lämplig samordning är av yttersta vikt för alla länder. Om genomförandet och resurstilldelningen inte förbättras avsevärt blir det svårt att verkligen genomföra ESF på ett meningsfullt sätt. Eftersom de anslutande ländernas främsta resurs är deras arbetskraft måste de se till att använda stödet från ESF på bästa sätt för att utvecklas ekonomiskt och socialt.

Hur stor är budgeten?

Såsom tydligt framgår av de nya sysselsättningsriktlinjerna är det avgörande för genomförandet av sysselsättningspolitiken att det avsätts ekonomiska medel för ändamålet. Även om de flesta länder prioriterar sysselsättningen i sin politik, råder det för närvarande osäkerhet i budgeten över lag, i den politiska planeringen och i övervakningen, vilket inte möjliggör långvarig och trovärdig tilldelning av ekonomiska medel. Med tanke på det svåra ekonomiska läget är det än viktigare att försäkra sig om att utgifterna inriktas på rätt saker och att åtgärderna är effektiva.

Utgifterna för den aktiva arbetsmarknadspolitiken har minskat eller stagnerat i flera länder, och utgifterna för aktiveringsåtgärder över lag (i % av BNP) är låg i förhållande till arbetslösheten, särskilt i de tre baltiska länderna, Polen och Slovakien.

De offentliga utgifterna för utbildning är fortfarande relativt höga i de flesta länder, men tenderar att minska eller stagnera. Resursfördelningen är ojämn till förmån för den allmänna utbildningen och det krävs att anslagen anpassas så att de kan svara mot behovet av högre kvalitet. Det saknas finansieringsmekanismer som kan ge kontinuerligt stöd till livslångt lärande.

Att utveckla aktiv arbetsmarknadspolitik och modernisera de offentliga arbetsförmedlingarna, utveckla den allmänna och yrkesinriktade utbildningen samt främja åtgärder för lika och rättvist tillträde till arbetsmarknaden oavsett kön, ålder eller etnisk tillhörighet, är uppgifter som faller helt och hållet inom ramen för de insatser som får stöd från ESF, och socialfonden bör vara det främsta instrumentet för att finansiera strukturella utgifter för dessa ändamål. I sysselsättningsriktlinjerna påpekades att strukturfonderna och framför allt ESF även kan spela en viktig roll när det gäller att stärka den institutionella kapaciteten för sysselsättningspolitiken.

V Nästa steg

Under hösten 2003 lade medlemsstaterna fram sina nationella handlingsplaner för 2003 med utgångspunkt i de nya sysselsättningsriktlinjerna. I mitten av januari 2004 kommer kommissionen att anta utkastet till gemensam sysselsättningsrapport och utkastet till rapport om genomförandet av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Sysselsättningskommittén kommer att göra sin multilaterala översyn av de nationella handlingsplanerna och under första och andra kvartalet 2004 kommer den att diskutera kommissionens utkast till gemensam sysselsättningsrapport och rekommendationerna till var och en av de nuvarande medlemsstaterna. De blivande medlemsstaterna kommer att inbegripas i arbetet genom sin medverkan i Sysselsättningskommittén. Genom diskussionerna kommer de att kunna bekanta sig med arbetet med de nationella handlingsplanerna, de viktigaste politiska frågorna och samordningen av sysselsättningspolitiken, så att de kan lägga fram sina första nationella handlingsplaner i oktober 2004.

* De anslutande länderna har under 2003 anslutit sig till programmet för sysselsättningsfrämjande åtgärder och har samtliga undertecknat samförståndsavtalet om detta. I programkommittén kan de redogöra för sina behov i samband med 2004 års arbetsprogram som ligger till grund för deras medverkan i den europeiska sysselsättningsstrategin. Genom programmet för sysselsättningsfrämjande åtgärder kommer de anslutande länderna vidare att få hjälp med att förbereda sig inför genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin. De kommer bland annat att få möjlighet att utbyta erfarenheter och fastställa goda metoder inom sysselsättningspolitiken genom den ömsesidiga granskning som kommer att äga rum inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin. De kommer även att medverka i de bägge expertnätverken (Misep och Sysdem) inom det europeiska observationsorganet för sysselsättning. Samordningen mellan de offentliga arbetsförmedlingarna kommer att fortsätta och omfatta en uppsättning utbildningsmoduler för de anslutande länderna som finansieras genom programmet för sysselsättningsfrämjande åtgärder.

* De ESF-programdokument som för närvarande behandlas tillsammans med kommissionen kommer att fungera som underlag för prioriteringar vid utvecklingen av mänskliga resurser och framtida stöd från Europeiska socialfonden. Kommissionen har särskilt varit mån om att skapa lämpliga kopplingar mellan policyfrågor i de gemensamma utvärderingsdokumenten och stöd från Europeiska socialfonden. Av dokumenten måste det därför klart framgå att strategierna för utveckling av mänskliga resurser är samstämda med de frågor och prioriteringar som behandlas i de gemensamma utvärderingsdokumenten. För att stödet från Europeiska socialfonden planenligt skall kunna påbörjas under 2004 bör förhandlingarna om dokumenten vara avslutade före 2003 års utgång.

BILAGA

Den nya europeiska sysselsättningsstrategin

I juli 2003 antog rådet en ny uppsättning sysselsättningsriktlinjer [6]. I de nya riktlinjerna föreskrivs tre övergripande mål, nämligen

[6] Rådets beslut av den 22 juli 2003 (2003/578/EG), EUT L 197, 5.8.2003.

- att skapa full sysselsättning och att uppnå sysselsättningsmålen från Lissabon och Stockholm,

- att främja kvalitet och produktivitet i arbetet, genom att framför allt ta fasta på behovet av bättre arbetstillfällen i kunskapsekonomin samt behovet att främja EU:s konkurrenskraft, och

- att stärka den sociala sammanhållningen och skapa en arbetsmarknad för alla, bland annat genom att utjämna de regionala skillnaderna i sysselsättning.

De omfattar även följande tio särskilda riktlinjer:

* Vidta aktiva och förebyggande åtgärder för arbetslösa och personer utanför arbetskraften.

* Skapa nya arbetstillfällen och uppmuntra företagaranda.

* Hantera förändringar samt främja anpassningsförmåga och rörlighet på arbetsmarknaden.

* Främja utveckling av humankapitalet och det livslånga lärandet.

* Öka utbudet av arbetskraft och främja aktivt åldrande.

* Verka för jämställdhet.

* Främja integrering av mindre gynnade personer på arbetsmarknaden och motverka diskriminering.

* Skapa incitament som gör arbete till ett lönsamt och attraktivt alternativ.

* Omvandla odeklarerat arbete till reguljär sysselsättning.

* Ta itu med regionala skillnader i sysselsättningsnivå.

Särskild tonvikt läggs även vid att förbättra genomförandet och styrelseformerna. Detta omfattar insatser för att förbättra mekanismerna för genomförande, öka arbetsmarknadsparternas deltagande och anslå tillräckligt med ekonomiska medel.

BILAGA 2

Tabell 1

>Hänvisning till>

Diagram 1

>Hänvisning till>

Källa: Årsgenomsnitt baserat på Eurostats kvartalsvisa arbetskraftsstatistik. MT: uppgifter för fjärde kvartalet 2001.

Diagram 2

>Hänvisning till>

Källa: Årsgenomsnitt baserat på Eurostats kvartalsvisa arbetskraftsstatistik. MT: uppgifter för fjärde kvartalet 2001.

Diagram 3

>Hänvisning till>

Källa: Årsgenomsnitt baserat på Eurostats kvartalsvisa arbetskraftsstatistik. MT: uppgifter för fjärde kvartalet 2001.

Diagram 4

>Hänvisning till>

Källa: Eurostats arbetskraftsundersökning (EU-definitioner), uppgifter från våren.