MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - GEMENSAM RAPPORT OM SOCIAL INTEGRATION med en sammanfattning av resultaten av granskningen av de nationella handlingsplanerna för social integration (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Sammanfattning och kommentarer

Samlad bedömning och viktiga slutsatser

Ett förnyat politiskt åtagande

Vid sitt möte i Lissabon i mars 2000 uppmanade Europeiska rådet medlemsstaterna och kommissionen att vidta åtgärder för att på ett avgörande sätt försöka utrota fattigdom senast 2010. Rådet enades också om att medlemsstaterna bör samordna sin politik för att motverka fattigdom och social utestängning med hjälp av en öppen samordningsmetod som kombinerar gemensamma mål, nationella handlingsplaner och gemensamma indikatorer i syfte att främja mer ambitiösa och effektiva politiska strategier för social integration.

Vikten av att förverkliga Lissabonmålet att väsentligt minska fattigdomen bör inte underskattas. Hur framgångsrik man blir avgörs av hur medlemsstaterna omsätter de strategiska ambitionerna i sina nationella handlingsplaner för social integration i konkreta insatser för att förbättra de mest utsatta befolkningsgruppernas levnadsvillkor. Det är också mycket viktigt att EU-ekonomierna snabbt återgår till en utveckling med hållbar ekonomisk tillväxt. I detta sammanhang, och med tanke på utvecklingen av det kunskapsbaserade samhället, bör medlemsstaterna se till att det finns en konsekvent koppling mellan deras strategier för social integration och deras politik när det gäller ekonomi och sysselsättning.

I denna rapport beskrivs viktiga utvecklingstendenser och utmaningar i hela unionen, samt goda exempel och innovativa tillvägagångssätt som är av gemensamt intresse. Den skall utgöra underlag för rådets och kommissionens gemensamma rapport om social integration som skall läggas fram vid Europeiska rådets vårmöte 2004. Den bedömer vilka framsteg som har gjorts för att komma närmare Lissabonmålet om fattigdomsminskning och den politiska dagordningen för social integration i framtidens EU stakas ut mot bakgrund av de radikala förändringar som snart kommer att äga rum. Från och med 2004 kommer denna process att behöva innefatta tio nya medlemsstater i vilka fattigdom och social utestängning ofta är av en helt annan karaktär och omfattning. Från och med 2006 kommer processen att ingå i den nya rationaliserade struktur för samordning av politiken för social trygghet på EU-nivå som kommissionen föreslog i maj 2003 och rådet därefter godkände i oktober 2003.

Situationen är fortfarande oroande när det gäller fattigdom och utestängning

Även om det har skett en förbättring totalt sett sedan 1995 är fortfarande ett mycket betydande antal människor drabbade av relativ inkomstfattigdom. Mer än 55 miljoner människor eller 15 % av EU:s befolkning befann sig år 2001 i riskzonen för fattigdom. Mer än hälften av dem levde ständigt på låga relativa inkomster. Det finns stora skillnader inom unionen när det gäller problemets allvar. Den allmänna fattigdomsrisken varierar exempelvis mellan 10 % i Sverige och 21 % i Irland. I de södra länderna, samt i Irland, får fattiga människor inte bara en relativt sett mindre del av sina länders totala välstånd, utan löper dessutom större risk att drabbas av mer bestående former av fattigdom och avsaknad av resurser och möjligheter. För vissa grupper tenderade fattigdomsrisken att vara betydligt större. Det handlar bland annat om arbetslösa, ensamstående föräldrar (främst kvinnor), äldre människor som lever ensamma (även där främst kvinnor) och familjer med många barn.

Unga människor som inte har tillräckliga yrkeskunskaper för att få ett ordentligt fotfäste på arbetsmarknaden löper särskilt hög risk att drabbas av fattigdom och social utestängning. År 2002 hade nästan 19 % av personer i åldern 18-24 år slutat skolan tidigt och deltog inte i någon utbildning. Även barn befinner sig i en sårbar situation. Inkomstfattigdom som drabbar barn tenderar att vara större än bland vuxna (19 % år 2001) och materiell fattigdom under tidig barndom kan ha en negativ inverkan på barnens utveckling och framtida möjligheter. Det är särskilt oroande när barn lever i arbetslösa hushåll, utan några kontakter med arbetslivet (10 % av alla barn i unionen år 2002).

Ytterligare åtgärder krävs för att utrota fattigdom och social utestängning

Mot denna bakgrund representerar den andra omgång nationella handlingsprogram för social integration som har lagts fram tre år efter toppmötet i Lissabon ett starkt politiskt erkännande av den viktiga uppgiften att garantera social integration i hela EU. Medlemsstaterna har återigen slagit fast att moderniseringen av ekonomin måste gå hand i hand med ansträngningarna att minska fattigdom och motverka utestängning.

Det framgår av de positiva strategiska förändringar som har skett i denna andra omgång nationella handlingsplaner:

* De nya nationella handlingsplanerna lägger i allmänhet ett brett perspektiv som avspeglar att det finns flera dimensioner av fattigdom och utestängning och behandlar ett större antal politikområden, särskilt tillhandahållandet av grundläggande samhällsservice som livslångt lärande, hälso- och sjukvård och bostäder. De avspeglar också på ett bättre sätt mångfalden av nationella strategier och de sociala trygghetssystemens varierande utvecklingsnivå.

* De flesta medlemsstater har gjort uppenbara ansträngningar att fastställa kvantitativa mål för fattigdomsminskningen. Andra har satt upp kvantifierade mellanliggande mål som emellertid kan bidra till att stärka den politiska ambitionen och underlätta uppföljningen av de nationella handlingsplanerna.

* Många medlemsstater har förstärkt sina institutionella arrangemang avsevärt för att integrera hänsyn till fattigdom och social integration i den nationella politiska processen. Det läggs också mycket större tonvikt vid att se till att detta arbete utvidgas till den regionala och lokala nivån.

* Arbetet med att uppmuntra viktiga aktörer i civilsamhället (icke-statliga organisationer, arbetsmarknadens parter och näringslivet) att delta i utformningen av de nationella handlingsplanerna har förbättrats. Det bör öka de nationella handlingsplanernas och Nice-målens betydelse som referensverktyg i den nationella politiska processen.

Även om man har gjort verkliga framsteg bör det emellertid påpekas att det krävs mer arbete, i synnerhet när det gäller följande:

* För en verkligt flerdimensionell strategi måste mer uppmärksamhet ägnas frågor som bostäder, livslångt lärande, kultur, e-integration (dvs. allas deltagande i IT-samhället) och transporter.

* Fastställandet av mål måste vidareutvecklas så att målen blir mer specifika, kvantifierade och ambitiösa.

* Större tonvikt bör ligga på att uppnå och kontrollera effektiviteten och kvaliteten i åtgärderna för att motverka fattigdom och social utestängning.

* De framsteg som har gjorts när det gäller att integrera social integration på alla områden genom starkare institutionella arrangemang måste fördjupas ytterligare, i synnerhet för att se till att hänsyn tas till målen om social integration vid fastställandet av de allmänna utgiftsprioriteringarna.

* Civilsamhällets ökade deltagande skall inte bara gälla utarbetandet av de nationella handlingsplanerna, utan även genomförandet och uppföljningen av dem.

* Mer måste göras för att se till att den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken och socialpolitiken förstärker varandra.

Sex viktiga prioriteringar

Med tanke på mångfalden i de nationella handlingsplanerna för social integration för perioden 2003-2005 uppmanas medlemsstaterna att under de närmaste två åren ägna särskild uppmärksamhet åt följande sex viktiga prioriteringar. De är särskilt relevanta i en situation då det ekonomiska och politiska omvärldsklimatet fortfarande är osäkert.

1. Satsningarna på aktiva arbetsmarknadsåtgärder måste främjas och skräddarsys för att möta behoven hos dem som har svårast att hitta arbete.

2. De sociala trygghetssystemen måste vara tillräckliga och tillgängliga för alla och ge incitament till förvärvsarbete för dem som kan arbeta.

3. De mest utsatta grupperna och de grupper som löper störst risk att drabbas av social utestängning måste få bättre möjligheter till ett anständigt boende, hälso- och sjukvård av hög kvalitet och livslångt lärande.

4. Det måste till en samlad ansträngning för att förhindra att elever slutar skolan tidigt och för att främja en smidig övergång från skola till arbetsliv.

5. Det behövs en fokusering på att utrota fattigdom bland barn.

6. Det behövs en satsning på att minska fattigdom och social utestängning bland invandrare och etniska minoriteter.

Se till att den positiva utvecklingen fortsätter

För att upprätthålla den positiva utveckling som är tydlig i de nationella handlingsplanerna fram till utvärderingen av den öppna samordningsmetoden i samband med bekämpningen av fattigdom och utestängning, som skall äga rum 2005, bör medlemsstaterna och EU:s institutioner göra följande:

* Fortsätta att främja mobilisering och deltagande av alla aktörer från civilsamhället och av de marginaliserade personerna själva i genomförandet och uppföljningen av de nationella handlingsplanerna för perioden 2003-2005 och se till att handlingsplanerna får en mer framskjuten position som ett verktyg för att uppmuntra till politisk debatt och stöd av nationella strategier.

* Se till att strategierna för social integration och sysselsättning genomförs på ett konsekvent och ömsesidigt förstärkande sätt och att det uppstår ett positivt samspel mellan de olika komponenterna i den framtida rationaliserade processen för social trygghet.

* Se till att de prioriteringar beträffande social integration som fastställs i de nationella handlingsplanerna avspeglas i halvtidsgranskningen av strukturfonderna och i de strategiska riktlinjerna för strukturfondernas framtid efter 2006.

* Ta full hänsyn till könsrelaterade frågor och den allt viktigare frågan om utestängning bland invandrare och etniska minoriteter.

* Fortsätta arbetet med att utveckla gemensamma indikatorer eller, i lämpliga fall och i kompletterande syfte, nationella indikatorer för att följa upp nationella politiska mål, så att utvärderingen år 2005 av resultaten när det gäller att minska fattigdom och social utestängning underlättas.

* Fortsätta att utveckla det nationella statistiska underlaget för att möjliggöra en effektiv uppföljning av strategierna för social integration och se till att de stödjer EU-SILC (EU:s statistik över inkomst och levnadsvillkor), så att detta instrument kan leverera mer aktuell och tillförlitlig statistik som kan ligga till grund för de gemensamma indikatorerna.

* Fullt ut dra nytta av de goda exempel som redan finns i de nationella handlingsplanerna genom att intensifiera utbytet av goda exempel via en effektiv spridning av lärdomar och stöd från EU:s finansieringsprogram, t.ex. programmet Equal eller gemenskapens handlingsprogram för att motverka social utestängning.

* Främja en gradvis introduktion av kandidatländerna i den övergripande processen, på grundval av kommande gemensamma memorandum för social integration och antagandet av nationella handlingsplaner för de nya medlemsstaterna 2004.

* Se till att unionens mål beträffande social integration kommer till uttryck i förberedelserna inför och uppföljningen av Europeiska rådets nästa vårmöte och i synnerhet att det råder överensstämmelse mellan dessa mål och de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och den europeiska sysselsättningsstrategin.

Inledning

Rapportens syfte och uppläggning

I denna rapport görs en bedömning av framstegen när det gäller att genomföra den öppna samordningsmetoden, fastställs viktiga prioriteringar för brådskande insatser och identifieras goda exempel samt innovativa tillvägagångssätt som är av gemensamt intresse för medlemsstaterna. Syftet är att främja mer ambitiösa och effektiva politiska strategier för social integration genom att göra det möjligt för medlemsstaterna att lära av varandra. Rapporten utgår i stor utsträckning från de nationella handlingsplaner för social integration 2003-2005 som alla medlemsstater överlämnade i juli 2003. Den är avsedd att ligga till grund för den gemensamma rapport om social integration som kommissionen och rådet kommer att lägga fram inför Europeiska rådets vårmöte 2004 och som utgör ett viktigt steg i den regelbundna bedömningen av utvecklingen mot de sociala och ekonomiska mål som fastställs i Lissabonstrategin.

Rapporten är inriktad på den politik och de strategier som medlemsstaterna genomför för att motverka fattigdom och social utestängning, och därmed främja ökad social integration. Den lyfter fram goda exempel på flera politikområden på grundval av indikationer och information i de nationella handlingsplanerna för perioden 2003-2005. Varken denna rapport eller de nationella handlingsplanerna har till syfte att ge en allmän beskrivning av hur ländernas sociala trygghetssystem är organiserade eller hur dessa system och politiken på andra områden påverkar den sociala sammanhållningen. Rapporten kommer därför i första hand att uppmärksamma insatser som har gjorts på senare tid och inte så mycket den mer strukturella politiken eller de institutioner som medvetet samverkar för att främja social integration. De hänvisningar till medlemsstaterna som görs i rapporten skall därför inte betraktas som uttömmande, i den meningen att de gäller exempel på politiska insatser på senare tid och bortser från fall där en liknande politik förs sedan länge.

För att ge nödvändig bakgrundsinformation börjar rapporten med en analys av viktiga faktorer och utvecklingstendenser när det gäller social integration i EU. Analysen görs genom jämförelser på grundval av den uppsättning gemensamt fastställda indikatorer som godkändes av Europeiska rådet i Laeken. Därefter beskrivs vad medlemsstaterna i sina handlingsplaner anser vara de största utmaningarna, utifrån vilka det är möjligt att fastställa en politisk dagordning för unionen för den period som handlingsplanerna omfattar (2003-2005) i form av en kortfattad lista med sex viktiga prioriteringar, varvid skillnader i utgångsläge och mellan sociala system beaktas.

I rapporten görs också en bedömning av hur medlemsstaterna omsätter EU:s gemensamma mål i nationella strategier för att motverka fattigdom och social utestängning. Detta syfte med rapporten är särskilt viktigt eftersom de nationella handlingsplanerna för perioden 2003-2005 förväntades medföra avsevärda förbättringar när det gäller de nationella strategiernas flerdimensionella karaktär, sammanhållning och ambitionsnivå. De erfarenheter som har gjorts efter den första omgången nationella handlingsplaner och när det gäller att fastställa nationella mål för minskning av fattigdomen på det sätt som Europeiska rådet krävde vid sitt möte i Barcelona bör i detta sammanhang vara till stor hjälp.

I rapporten används ofta begreppen "fattigdom", "social utestängning" och "social integration". För att förtydliga vad som avses ges följande definitioner [1]:

[1] Dessa definitioner är avsedda att komplettera och förstärka den tolkning av fattigdom och social utestängning som kommer till uttryck i de gemensamma mål och gemensamt fastställda indikatorer som ligger till grund för den öppna samordningsmetoden.

Fattigdom: Människor sägs leva i fattigdom om deras inkomster och resurser är så otillräckliga att det är omöjligt för dem att uppnå en för det samhälle i vilket de lever godtagbar levnadsstandard. De kan på grund av sin fattigdom hamna i ett underläge i flera avseenden till följd av arbetslöshet, låg inkomst, dålig bostad, otillräcklig hälso- och sjukvård och svårigheter att delta i livslångt lärande, kultur, idrott och fritidsaktiviteter. De är ofta utestängda och marginaliserade från olika aktiviteter (ekonomiska, sociala och kulturella) som är en normal del av livet för andra människor och deras möjlighet att hävda grundläggande rättigheter kan vara begränsad.

Social utestängning: Social utestängning innebär att vissa människor knuffas ut till samhällets ytterkanter och förhindras från att delta fullt ut i samhällslivet på grund av fattigdom eller brist på baskunskaper och möjligheter till livslångt lärande, eller till följd av diskriminering. Detta begränsar deras möjligheter till arbete, inkomst och utbildning, och till deltagande i sociala och lokala nätverk och aktiviteter. De saknar inflytande och tillträde till beslutsfattande organ och känner sig därför ofta maktlösa och oförmögna att ta kontroll över beslut som påverkar deras dagliga liv.

Social integration: Social integration innebär att de som befinner sig i riskzonen för fattigdom och social utestängning får de möjligheter och resurser som krävs för att delta fullt ut i det ekonomiska, sociala och kulturella livet och för att uppnå en för det samhälle i vilket de lever normal levnadsstandard och välfärd. Genom social integration ser man till att de i större utsträckning deltar i fattandet av beslut som påverkar deras liv och att de kan hävda sina grundläggande rättigheter [2].

[2] Såsom dessa definieras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Bakgrund

Sedan det i artiklarna 136 och 137 i Amsterdamfördraget slagits fast att bekämpning av social utslagning är ett av de områden där gemenskapen skall ha en aktiv roll för att stödja och komplettera medlemsstaternas åtgärder enades Europeiska rådet vid sitt möte i Lissabon i mars 2000 om att åtgärder måste vidtas för att på ett avgörande sätt försöka utrota fattigdom senast 2010. Rådet enades också om att medlemsstaterna skulle samordna sin politik för att motverka fattigdom och social utestängning med hjälp av en öppen samordningsmetod som kombinerar gemensamma mål, nationella handlingsplaner och ett handlingsprogram på gemenskapsnivå.

I december 2000 beslutade Europeiska rådet vid sitt möte i Nice att lansera den nya metoden för arbetet med att motverka fattigdom och social utestängning och fastställde fyra gemensamma mål:

1. Att främja sysselsättning och allas tillgång till resurser, rättigheter, varor och tjänster.

2. Att förebygga riskerna för utestängning.

3. Att agera för de mest utsatta.

4. Att mobilisera alla relevanta aktörer.

De nationella handlingsplanerna för social integration spelar en viktig roll i EU-processen eftersom det är där de gemensamma målen omsätts i nationella politiska åtgärder, samtidigt som hänsyn tas till de enskilda ländernas förhållanden och typ av sociala trygghetssystem och socialpolitik.

Alla medlemsstater överlämnade sina första handlingsplaner för social integration i juni 2001. Arbetet med att utforma handlingsplanerna erbjöd möjligheter att inhämta information från och samråda med de mest berörda aktörerna och att granska själva grundvalarna för de nationella strategierna för att motverka fattigdom och social utestängning. Det var också ett tillfälle att utarbeta ett mer strategiskt och integrerat sätt att motverka fattigdom. Informationen i de nationella handlingsplanerna utgjorde också ett bra underlag för att utbyta lärdomar och goda exempel över hela EU.

De viktigaste slutsatserna av kommissionens och medlemsstaternas granskning av de nationella handlingsplanerna presenterades i den gemensamma rapporten om social integration, som godkändes av Europeiska rådet i Laeken i december 2001.

I Laeken godkändes också 18 gemensamt fastställda indikatorer för mätning av fattigdom och social utestängning som ger en solid grund för uppföljning och bedömning av effekterna av politiska insatser. En rad olika områden omfattas - inkomstfattigdom, samt långtidsarbetslöshet, hälsa och livslångt lärande - vilket speglar den allmänna uppfattningen att fattigdom och social utestängning i Europa har flera dimensioner och inte kan sammanfattas i en enda variabel. Dessa indikatorer bör göra det möjligt för EU och de enskilda medlemsstaterna att göra en objektiv bedömning av den fleråriga processen utifrån kontrollerade resultat. Nationella indikatorer kommer även i fortsättningen att spela en roll, inte minst på områden (t.ex. bostäder) där det fortfarande inte går att definiera en gemensam utgångspunkt.

En annan sak som uppnåddes 2001 var att gemenskapens första handlingsprogram för att uppmuntra samordning i kampen mot social utestängning antogs. Programmet, som kommer att genomföras 2002-2006, skall underlätta politiska analyser, statistiska förbättringar, utbyte av goda exempel och etablering av nätverk mellan icke-statliga organisationer i Europa som arbetar med att bekämpa fattigdom och social utestängning. Programmet är en del av den öppna samordningsmetoden och bör genomföras i anslutning till de nationella handlingsplanerna.

Under de första två åren gick genomförandet av EU:s process för social integration smidigt och kommissionen, rådet och övriga aktörer ansåg den vara ett positivt steg. Eftersom det rådde allmän enighet om att den nya processen var till nytta och att de gemensamma mål som antagits i Nice var kraftfulla, beslutade rådet i december 2002 att medlemsstaterna skulle uppmanas att utforma en andra omgång nationella handlingsplaner som skulle läggas fram i juli 2003. Handlingsplanerna skulle utgå från gemensamma mål och bara ett fåtal väsentliga ändringar infördes:

(a) Medlemsstaterna uppmanades att ange nationella mål i sina nationella handlingsplaner (i enlighet med Europeiska rådets slutsatser i Barcelona).

(b) Skillnader mellan könen skall redovisas i samband med analysen av social utestängning och bedömningen av effekterna av politiska insatser.

(c) Invandrares särskilda svårigheter att integreras i samhället skall belysas.

Framtiden för EU:s process för social integration

I linje med Lissabonstrategin bör den öppna samordningsmetoden ses i nära anslutning till andra processer som bidrar till ekonomisk tillväxt och ökad social sammanhållning. Särskilt relevanta för att uppnå målen om social integration är processerna för att samordna den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken, som baseras på de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken respektive den europeiska sysselsättningsstrategin. Den öppna samordningsmetoden rörande pensioner som lanserades 2002 och det samarbetsinriktade informationsutbytet om hälsa och den långsiktiga äldreomsorgen blir också alltmer relevanta. Det är mycket viktigt att medlemsstaterna på nationell nivå ser till att det finns en sammanhållning mellan deras strategier för social integration och deras politik på dessa områden.

Även på EU-nivå måste de politiska budskapen i olika samordningsprocesser bli mer enhetliga, samtidigt som det måste undvikas att det uppstår alltför många processer med olika regler men ofta överlappande mål. Det är främst av dessa skäl som kommissionen i ett meddelande [3] nyligen har lagt fram ett förslag om att rationalisera och förenkla det politiska samarbetet när det gäller social trygghet på grundval av den öppna samordningsmetoden. Det kommer att förutsätta att man på grundval av en uppsättning gemensamma mål för hälso- och sjukvård, pensioner och social integration skapar en rationell process som på ett effektivare sätt passar ihop med andra politiska samordningsprocesser, särskilt de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningsstrategin, och därmed gör den sociala dimensionen mer synlig i genomförandet av den övergripande Lissabonstrategin. Rapporteringssystemen skall förenklas genom att det bara sammanställs en strategisk rapport vart tredje år varvat med enklare uppdateringar de mellanliggande åren från och med 2006. Kommissionen har också föreslagit att en gemensam rapport om social trygghet och social integration skall sammanställas för första gången 2005 för att analysera betydelsefulla politiska förändringar mot bakgrund av de senaste sociala och ekonomiska utvecklingstendenserna och prognoserna och för att tjäna som underlag för viktiga politiska budskap inför Europeiska rådets vårmöte.

[3] KOM(2003)261, 27.5.2003.

När man gradvis övergår till denna nya rationaliserade process för politisk samordning är det mycket viktigt att den utveckling som arbetet med att utforma och följa upp de nationella handlingsplanerna i många medlemsstater har lett till inte avstannar. Under hela det samråd som följde efter offentliggörandet av meddelandet från maj 2003 var detta något som betonades starkt av många aktörer och medlemsstater. Det är därför viktigt att i framtiden se till att de olika inslagen i processen och särskilt de nationella handlingsplanerna är synliga i ett sammanhang som skall leda till större enhetlighet i utformningen av strategier i länderna och på EU-nivå. Målen med EU:s process för social integration och dess verktyg för uppföljning måste också på ett adekvat och konsekvent sätt avspeglas i strategin för hållbar utveckling.

Effekterna av utvidgningen

I och med utvidgningen blir unionen tvungen att ta sig an nya och jämförelsevis större utmaningar för att främja social integration. Det är möjligt att utifrån jämförande sociala indikatorer baserade på nationell statistik, samt olika undersökningar, dra slutsatsen att stora befolkningsgrupper i de ansökande länderna har låga inkomster och saknar tillgång till en del grundläggande tjänster och möjligheter. De flesta ansökande länder har en hög arbetslöshet och sociala trygghetssystem som inte är tillräckligt utvecklade för att ge säkra inkomster för äldre, sjuka eller funktionshindrade. I några länder är den sociala situationen för etniska minoriteter, barn och psykiskt sjuka mycket oroande. Å andra sidan har man i regel mindre inkomstskillnader och har kommit längre i fråga om livslångt lärande än många av de nuvarande medlemsstaterna. I ett läge där begreppet social utestängning såsom det här har definierats fortfarande är relativt nytt och där det finns en risk att främjandet av social integration betraktas som ett underordnat mål jämfört med konkurrenskraft eller ekonomisk tillväxt kommer det att vara oerhört viktigt att betona att politik och strategier för ekonomisk tillväxt respektive social sammanhållning kompletterar varandra.

Utvidgningen bör emellertid också ses som en positiv möjlighet till ett större ömsesidigt utbyte av erfarenheter och goda exempel och intensivare kontakter mellan föreningar, lokala och nationella myndigheter som står inför i stort sett samma utmaningar. Den större mångfalden beträffande sociala situationer och system i unionen efter utvidgningen kommer att vara en stark drivkraft för den öppna samordningsmetoden när det gäller social trygghet och social integration.

Det var av dessa skäl som det var mycket viktigt att få alla anslutande länder att delta i EU:s process för social integration långt innan utvidgningen formellt äger rum. Generaldirektoratet för sysselsättning och socialpolitik träffade 2002 överenskommelser med vart och ett av de anslutande länderna om att inleda en bilateral samarbetsprocess som främst är inriktad på upprättandet av gemensamma memorandum om social integration (Joint Inclusion Memoranda). I dessa identifierar man de största sociala utmaningarna i varje land, kartlägger de viktigaste handlingsprogram som redan finns eller planeras och belyser några viktiga politiska frågor som man måste titta närmare på. Dessa gemensamma memorandum kommer att slutföras och undertecknas av kommissionen och vart och ett av de tio anslutande länderna före innevarande års slut. Denna process förväntas lägga grunden till de anslutande ländernas fullständiga deltagande i processen för social integration som kommer att inledas kring mitten av 2004, då de skall inkomma med sina första nationella handlingsplaner för social integration för perioden 2004-2006.

DEL I - Europeiska unionen

1. SOCIAL INTEGRATION - SITUATIONEN I EU

Efter beskrivningen av den ekonomiska och demografiska bakgrunden görs i detta kapitel en sammanfattande och jämförande analys av situationen och utvecklingstendenserna de senaste åren när det gäller social integration i unionen. Det sker på grundval av ett urval av EU:s gemensamma indikatorer för fattigdom och social utestängning. En beskrivning av de gemensamma indikatorerna och bakgrundinformation om hur de antogs, metoden för urvalet och de statistiska källor som användes finns i kapitel 10 och i statistikbilagan. I den sistnämnda finns också tabeller som visar indikatorernas resultat på grundval av gemensamma EU-källor.

Ekonomiskt och demografiskt sammanhang

Situationen beträffande social integration sedan lanseringen av EU:s integrationsprocess måste ses mot bakgrund av de försämrade allmänna makroekonomiska villkoren, där EU fortfarande känner av effekterna av den utdragna lågkonjunkturen. EU:s BNP-tillväxt var i genomsnitt bara 1,1 % år 2002, jämfört med en stark årlig tillväxt på 3,5 % år 2001. Enligt kommissionens höstprognoser förväntas trögheten i EU:s ekonomi fortsätta under 2003 och någon stark återhämtning är inte att vänta. BNP-tillväxten förväntas i genomsnitt uppgå till bara 0,8 % år 2003, för att sedan stiga till blygsamma 2 % år 2004 och först år 2005 närma sig 2,5 %.

Även om EU:s arbetsmarknad i början av lågkonjunkturen fortsatte att vara ganska stark avtog sysselsättningstillväxten i EU under 2002, efter att ha ökat med långt över 1 procentenhet om året i genomsnitt sedan 1997, och arbetslösheten har åter börjat stiga efter att under ett halvt decennium stadigt ha gått ned. Den minskade sysselsättningen har varit ett oroande faktum i Belgien, Danmark och Tyskland. Den genomsnittliga arbetslösheten i EU som helhet steg till 7,7 % år 2002 och beräknas stiga till 8,1 % år 2003. Trots de framsteg som uppnåddes under åren närmast före lågkonjunkturen är arbetslösheten fortfarande särskilt hög i Finland, Grekland och Spanien, i de två sistnämnda länderna särskilt bland kvinnor. Den förväntas stiga till över 9 % i Frankrike och Tyskland.

Trots denna nedslående utveckling har EU fortsatt att göra framsteg mot de sysselsättningsmål som slogs fast i Lissabon och Stockholm, om än i betydligt långsammare takt än på senare år. År 2002 uppskattas sysselsättningsnivån i EU ha uppgått till 64,3 %, vilket är nästan en procentenhet högre än år 2001, då den uppgick till 63,4 %. Sysselsättningsnivån bland kvinnor har stigit mer anmärkningsvärt till 55,6 %, från 54,1 % år 2001, medan den bland män sjönk något det senaste året till 72,8 %. Skillnaden i sysselsättningsnivå mellan kvinnor och män börjar alltså minska, men stora skillnader på mellan 27 och 29 procentenheter kvarstår i Grekland, Italien och Spanien. För den äldre åldersgruppen (55-64 år) uppgick sysselsättningsnivån i EU som helhet till något över 40 %, där Belgien hade den lägsta sysselsättningsnivå (något under 27 %) och Sverige den högsta (68 %). Under de senaste åren har sysselsättningsnivån bland äldre människor stigit väsentligt i alla medlemsstater utom Österrike, Tyskland, Grekland och Italien.

Samtidigt blir de långsiktiga samhällskonsekvenserna av den europeiska befolkningens åldrande allt tydligare. Snart kommer den ökning av Europas invånare i arbetsför ålder som har pågått i ungefär ett sekel att upphöra och på mindre än ett decennium kommer effekterna av att de stora årskullar som föddes omedelbart efter andra världskriget går i pension att slå igenom fullt ut. Trots att fertiliteten ökade något från 1,45 barn per kvinna år 1999 till 1,47 år 2001 ligger den fortfarande långt under de 2,1 barn per kvinna som krävs för full reproduktion. Livslängden ökar - med två år för både män och kvinnor det senaste decenniet - och dödsfallen inträffar alltmer vid hög ålder. Idag utgör invånare i åldern 65 och däröver 16 % av den totala befolkningen, medan invånare under 15 utgör 17 %. Redan 2010 kommer situationen att vara den omvända. Den mest dramatiska ökningen kommer att gälla antalet "mycket gamla" invånare (över 80 år), som kommer att stiga med nästan 50 % de närmaste 15 åren.

Den växande äldrekvoten kommer att ställa större krav på samhället när det gäller vård och omsorg. Samtidigt undergräver utvecklingen av hushållens struktur långsamt de faktiska förutsättningarna för solidaritet mellan familjegenerationerna. Giftermålen blir färre och sker senare och allt fler äktenskap spricker. Den utveckling mot mindre hushåll som är en följd av att allt fler människor bor ensamma oavsett ålder fortsätter. Antalet barn som lever med bara en vuxen ökar också påtagligt och antalet par med barn sjunker. År 2000 levde 10 % av barnen i åldern 0-14 år med bara en vuxen jämfört med 6 % år 1990. Den överväldigande majoriteten av dessa ensamstående föräldrar är kvinnor.

Risk för inkomstfattigdom: jämförelser mellan länder år 2001

Eftersom det inte finns någon komplett uppsättning indikatorer som avspeglar frågans flerdimensionella karaktär baseras analysen av fattigdom och social utestängning i EU främst på tillgängliga och i första hand inkomstrelaterade indikatorer. Fokus ligger huvudsakligen på indikatorer som visar förhållandet till den genomsnittliga välståndsnivån i ett visst land och vid en viss tidpunkt. Ett absolut begrepp är mindre relevant för EU av två grundläggande skäl. För det första är den viktigaste utmaningen för EU att se till att hela befolkningen får del av fördelarna med ett betydande genomsnittligt välstånd och inte att, som i mindre utvecklade delar av världen, bara uppnå en grundläggande levnadsstandard. För det andra är uppfattningen om vad som är lägsta godtagbara levnadsstandard i hög grad beroende av den allmänna sociala och ekonomiska utvecklingen, som tenderar att variera avsevärt mellan medlemsstaterna.

Andelen invånare som lever i hushåll med en inkomst under gränsvärdet på 60 % av den nationella ekvivalerade medianinkomsten betraktas som en indikator för fattigdomsrisken. År 2001 bedömdes 15 % av EU:s invånare befinna sig i riskzonen för fattigdom, vilket motsvarade mer än 55 miljoner människor i EU. Bakom detta genomsnittliga värde för EU döljer sig stora skillnader mellan medlemsstaterna, där andelen invånare som befinner sig i riskzonen för fattigdom kan ligga på alltifrån 10 % i Sverige till 21 % i Irland.

Ju längre tid en person tvingas leva på en låg inkomst, desto större blir risken att han eller hon berövas möjligheter, utestängs från sociala, kulturella och ekonomiska aktiviteter samt drabbas av extrem social isolering. I alla länder har hälften eller mer av dem som befann sig i riskzonen för fattigdom år 2001 levt på låga inkomster under en längre tid, vilket innebär att de hade en ekvivalerad inkomst som understeg 60-procentgränsen innevarande år och minst två av de närmast föregående tre åren (dvs. 1998-2000). I Grekland, Irland och Portugal, där fattigdomsrisken är mycket hög, har så många som två av tre av dem som levde på en inkomst under fattigdomsgränsen år 2001 befunnit sig i riskzonen för fattigdom en längre tid. I genomsnitt hade 9 % av invånarna i EU år 2001 levt i fattigdom under en längre tid.

Figur 1. Fattigdomsrisk, total och bestående andel - 2001

>Hänvisning till>

Anm.: Inga uppgifter om bestående fattigdomsrisk finns tillgängliga för Sverige.

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Det relativa medianvärdet för fattigdomsklyftan - dvs. skillnaden mellan de fattiga invånarnas ekvivalerade medianinkomst och 60-procentsgränsen, uttryckt i procent av denna gräns - mäter hur långt under gränsen inkomsterna för invånare i riskzonen för fattigdom ligger. Det är en viktig indikator som kompletterar det mått som anger antalet invånare i riskzonen för fattigdom, eftersom det ger information om "hur fattiga de fattiga är".

År 2001 var medianvärdet för fattigdomsklyftan 22 % inom EU. Det betyder att hälften av dem i riskzonen för fattigdom hade en ekvivalerad inkomst som understeg 78 % av fattigdomsgränsen, eller 47 % av den ekvivalerade medianinkomsten.

Figur 2. Medianvärde för fattigdomsklyfta, 2001 (%)

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Den jämförande analysen av de nationella fattigdomsgränserna illustrerar att det använda måttet på fattigdom är relativt. Denna jämförelse är viktig för att förstå skillnaderna i ekonomiskt välstånd mellan länder [4]. Figur 3 visar de nationella fattigdomsgränsernas monetära värde uttryckt i köpkraftspariteter för ensamboende. Värdena är särskilt låga för Portugal och Grekland. På andra änden av skalan finns Luxemburg med en fattigdomsgräns som utgör 170 % av EU-genomsnittet.

[4] En sådan jämförelse blir desto viktigare i en utvidgad union, eftersom den relativt begränsade inkomstspridningen i de anslutande länderna gör att fattigdomsrisken inte skiljer sig nämnvärt från den i de nuvarande medlemsstaterna, trots att de genomsnittliga nationella inkomsterna i dessa länder är mycket låga.

Figur 3. Illustrativt värde för fattigdomsgränsen för ensamboende, i köpkraftspariteter, 2001

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Av analysen ovan framgår att risken för inkomstfattigdom gör sig gällande i olika former samtidigt. De länder som har den högsta fattigdomsrisken sett till antal invånare, både mätt vid en viss tidpunkt och över en längre period, har ofta också den största relativa fattigdomsklyftan. Det beror på en stor inkomstspridning på botten, i kombination med en relativt låg allmän levnadsstandard.

Fattigdomsrisken är ett mått som har fokus på den nedre delen av inkomstspridningen. Det är även intressant att titta på den totala inkomstspridningen, mätt genom exempelvis den lägsta kvintilens förhållande till den högsta gruppen. År 2001 var den totala ekvivalerade inkomsten för den högsta kvintilen 4,4 gånger högre än den för den fattigaste kvintilen. Förhållandet ligger på mellan 3,1 i Danmark och 6,5 i Portugal (se tabell 6 i statistikbilagan). Ländernas rangordning blir ungefär densamma om man tittar på Gini-koefficienten, som är ett sammanfattande mått på den totala inkomstspridningen (tabell 7). Det är värt att påpeka att inkomstskillnaderna tycks ha minskat (eller åtminstone varit oförändrade) under perioden 1995-2001 i alla utom de nordiska länderna, som dock historiskt sett inte haft några stora inkomstskillnader över huvud taget.

Fattigdomsrisk uppdelat på kön, typ av hushåll och ålder

Kvinnor löper i allmänhet större risk att leva i ett fattigt hushåll: år 2001 hade 16 % av de vuxna kvinnorna (i åldern 16 och över) en inkomst under fattigdomsgränsen, jämfört med 13 % av männen i samma åldersgrupp [5]. Detta mönster går igen i alla medlemsstater, men de största skillnaderna noteras i Österrike, Finland och Förenade kungariket. Österrike och Finland uppvisar tillsammans med Irland också de största skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller beständig fattigdomsrisk (tabell 3), medan skillnaderna mellan kvinnor och män i EU som helhet beträffande denna indikator är ganska små. Informationen beträffande medianvärdet för fattigdomsklyftan uppdelat på kvinnor och män är blandad (tabell 4), eftersom den i många länder är större för män än för kvinnor. Fattigdomsrisken är jämförelsevis större för kvinnor i vissa åldersgrupper, särskilt äldre kvinnor (i åldern 65 och över: 21 % jämfört med 16 % för äldre män i EU som helhet).

[5] Med undantag för ensamboende måste skillnaderna i fattigdomsrisk mellan kvinnor och män tolkas med försiktighet eftersom de bygger på antagandet om att inkomsterna delas lika i hushållet.

Figur 4. Fattigdomsrisk bland individer i åldern 16 och över, uppdelat på kön, 2001

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Uppdelat på hushållstyp är fattigdomsrisken högst bland ensamstående föräldrar (35 % för EU:s genomsnitt), varav de flesta utgörs av kvinnor. I Förenade kungariket är fattigdomsrisken för ensamstående föräldrar, som utgör en relativt stor andel av alla hushåll, särskilt hög (50 %, se tabell 9). Även personer som lever i stora hushåll med tre eller flera barn löper en särskilt hög risk för inkomstfattigdom. Talen är högst i Irland, Italien, Spanien och Portugal (mellan 34 % och 49 %, jämfört med ett EU-genomsnitt på 27 %).

Följden av detta är att barn i de flesta länder upplever en större inkomstfattigdom än vuxna. Materiell fattigdom bland barn betraktas som mycket allvarligt, eftersom det är allmänt vedertaget att det påverkar deras utveckling och framtida möjligheter. År 2001 låg fattigdomsrisken bland barn på 24 % eller mer i Spanien, Irland, Italien, Portugal och Förenade kungariket. Skillnaderna när det gäller hur beständig fattigdomen bland barn är jämfört med bland vuxna är också betydande (12 % jämfört med 9 % för EU som helhet), vilket tyder på att fattigdomen bland barn styrs av andra faktorer än fattigdomen bland befolkningen som helhet.

Figur 5. Fattigdomsrisk bland barn (i åldern 0-15 år), 2001

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

På den andra änden av åldersskalan är fattigdomsrisken bland invånare i åldern 65 och över (tabell 2) också relativt hög, särskilt i Danmark, Grekland, Irland och Portugal. Å andra sidan är fattigdomsrisken för äldre invånare i Italien, Luxemburg, Nederländerna och Sverige inte lika hög som för befolkningen som helhet.

Analysen av de äldres inkomstsituation kan försvåras av det faktum att de uppgiftskällor som används för att beräkna inkomstfattigdomen inte tar hänsyn till beräknade hyror, dvs. de pengar som man sparar in på hyra genom att själv äga sin bostad. Det leder sannolikt till att levnadsstandarden i äldre hushåll underskattas, eftersom äldre i regel oftare äger sin bostad än yngre. Utelämnandet av räntebetalningar tenderar vidare att leda till en överskattning av inkomsterna hos de (i allmänhet yngre) hushåll som fortfarande betalar av på bostadslån. Allt detta tenderar också att påverka jämförelser av den totala fattigdomsrisken mellan länder, så länge den andel av det totala antalet invånare i riskzonen för fattigdom som utgörs av människor som äger sin bostad varierar avsevärt mellan olika länder. Så är i själva verket fallet och denna andel är högst i länderna i södra Europa, med en högsta andel på 93 % i Grekland och en lägsta andel i Tyskland och Nederländerna (35 % av det totala antalet i riskzonen för fattigdom). Om beräknade hyror räknades in skulle fattigdomsriskens spridning mellan olika länder därför antagligen vara mindre än vad som framgår av figur 1.

Analysen av inkomstuppgifterna kan också påverkas negativt av att naturaförmåner (socialt boende, hemtjänst, kostnadsfria tjänster osv.) som är särskilt relevanta vid bedömningen av äldre personers nettoinkomstsituation inte beaktas.

Utvecklingstendenser beträffande inkomstfattigdom de senaste åren

På grund av den tid det oundvikligen tar att sammanställa och bekräfta statistik är det fortfarande svårt att fastställa utvecklingstendenserna beträffande risken för inkomstfattigdom sedan 2001 [6], även om de investeringar som nyligen har gjorts för att förbättra kapaciteten på statistikområdet förväntas förbättra statistikens aktualitet i framtiden. Det är därför omöjligt att få en tydlig bild av hur EU:s nya samordningsprocess har påverkat inkomstfattigdomen. Under åren närmast före upprättandet av en ny strategi har det skett en trendmässig minskning av den relativa fattigdomen, i och med att EU-genomsnittet har sjunkit från 17 % år 1995 till 15 % år 2001.

[6] Ett annat problem är att det saknas beräkningar av konfidensintervall för förändringar över tiden. Utvecklingstendenser över tiden måste därför tolkas med försiktighet.

När man tolkar förändringar över tiden är det viktigt att komma ihåg att det mått på fattigdomsrisken som det här är fråga om är relativt. En minskning (eller ökning) av andelen invånare som befinner sig i riskzonen för fattigdom innebär att det är färre (eller fler) invånare som har en inkomst under den fattigdomsgräns som i sig varierar över tiden eftersom den är ett centralvärde av inkomstspridningen under året i fråga. Om fattigdomsgränsen stiger, till följd av ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning, samtidigt som fattigdomsrisken sjunker kommer inkomsterna för några av dem som under basåret befann sig under fattigdomsgränsen ha stigit i snabbare takt än gränsvärdet.

I alla länder har fattigdomsgränsen till följd av ett ökat allmänt välstånd stigit mer än inflationen. Hur förhåller sig de fattigdomsrisker som har iakttagits år 2001 till denna förbättring? Figur 6 nedan visar den procentuella förändringen under perioden 1998-2001 av både den normala fattigdomsrisken och "fattigdomsrisken vid en viss tidpunkt", som beräknas med hänvisning till fattigdomsgränsen 1998 uppräknat med inflationen. I alla länder har fattigdomsrisken från basåret 1998 sjunkit under de tre åren fram till 2001, särskilt i Spanien och Irland. I Irland har emellertid andelen invånare med en ekvivalerad inkomst under den nuvarande fattigdomsgränsen ökat: det innebär att inkomstförhållandena för några av dem som befann sig i riskzonen för fattigdom 1998 förbättrats, men inte i samma takt som den allmänna förbättringen av levnadsstandarden i landet.

Figur 6. Fyraårsförändring (1998-2001) av fattigdomsrisken och fattigdomsrisken vid en viss tidpunkt (1998)

Förändring i procentenheter

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Att mäta den sociala trygghetens inverkan

En viktig metodologisk princip vid valet av gemensamma indikatorer är att de måste mäta de sociala resultaten snarare än hur de uppnås. Detta ligger i den öppna samordningsmetodens natur, eftersom medlemsstaterna kommer överens om mål men själva får välja vilken politik de vill föra för att uppnå dessa mål. En indikator som mäter de politiska ansträngningarna är dessutom inte till någon större nytta om man inte vet om ansträngningarna ledde till att det avsedda målet uppnåddes. En indikator som delvis utgör ett undantag från denna regel är indikatorn på fattigdomsrisken före sociala transfereringar, som jämfört med risken efter sociala transfereringar kan ses som en indikator på transfereringarnas effekter när det gäller att minska fattigdomen.

I en hypotetisk situation där det inte skulle finnas några sociala transfereringar och pensioner skulle fattigdomsrisken för EU:s befolkning vara betydligt högre än den i själva verket är (39 % istället för 15 % år 2001). Det kan hävdas att det främsta syftet med äldrepension inte är att omfördela inkomsterna mellan individer, utan snarare över enskilda människors livstid. Om pensioner betraktas som en primär inkomst istället för en social transferering skulle fattigdomsrisken därför blir 24 %, dvs. 9 procentenheter högre än fattigdomsrisken mätt efter sociala transfereringar.

Figur 7 visar den procentuella minskningen (i absoluta värden) av fattigdomsrisken före och efter transfereringar [7], där pensioner både räknas in i och undantas från begreppet "sociala transfereringar". Om pensioner inte räknas in utan betraktas som en primär inkomst är minskningen lägst i Grekland, Italien, Portugal och Spanien. Den är högst i Danmark, Nederländerna, Luxemburg och i synnerhet Sverige, vilket både beror på att de sociala trygghetsutgifterna är högre i dessa länder och fokuseringen på inkomstomfördelning. Om pensionerna räknas in förändras bilden avsevärt. De sociala transfereringarnas bidrag till minskningen av risken för inkomstfattigdom är fortfarande högst i Sverige, följt av Tyskland, och blir mycket högre i Italien och Grekland. Detta avspeglar de sociala trygghetsutgifternas struktur i dessa länder, eftersom en stor del av dem utgörs av pensioner, samt befolkningens åldersstruktur.

[7] Den här indikatorn måste av flera skäl tolkas med en viss försiktighet. För det första tas ingen hänsyn till insatser som i likhet med sociala transfereringar kan leda till högre disponibla inkomster för hushåll och enskilda, dvs. naturatransfereringar samt skattelättnader och skatteavdrag. För det andra jämför den fattigdomsrisken före och efter transfereringar "under i övrigt lika förhållanden".

Figur 7. Sociala transfereringars (exklusive och inklusive pensioner) inverkan på fattigdomsrisken, 2001

minskning i procent av den totala fattigdomsrisken

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Effekterna av sociala transfereringar på fattigdomsrisken varierar mellan åldersgrupper och mellan kvinnor och män (tabell 12). För EU som helhet har sociala transfereringar exklusive pensioner den största effekten på minskningen av fattigdomsrisken bland barn (år 2001 uppgick minskningen till 39 %, jämfört med 32 % för personer i åldern 16 och över). I de nordiska länderna var minskningen av fattigdomsrisken bland barn så hög som 65 % eller mer. I Grekland, Spanien och Italien är barn å andra sidan den grupp som gynnas minst av de fattigdomslättnader som möjliggörs genom sociala förmåner (minskningen i procent var mindre än 15 %). Bland vuxna minskar sociala förmåner (exklusive pensioner) fattigdomsrisken mer för män än för kvinnor i alla länder (med Nederländerna och Sverige som enda undantag; minskningen för EU som helhet var 35 % för män och 33 % för kvinnor). Om pensioner räknas in är skillnaderna mellan kvinnor och män emellertid inte lika markanta och i några länder till kvinnornas fördel.

När man tolkar indikatorn för fattigdomsrisken före sociala transfereringar är det viktigt att ha i åtanke att social trygghet kan lindra fattigdom, men att den i sig inte hjälper enskilda och familjer att varaktigt undkomma fattigdom. För att effektivt kunna motverka fattigdom och social utestängning måste sociala transfereringar åtföljas av adekvat hälso- och sjukvård, utbildning, social service och integration på arbetsmarknaden för dem som är arbetsföra. Många medlemsstater riktar därför alltmer in sin politik på att främja individens självförsörjning genom ett sysselsättningsvänligt socialt trygghetssystem som uppmuntrar deltagande i arbetslivet.

Låga inkomster är bara en dimension av fattigdom och social utestängning och för att mäta och analysera detta fenomen mer ingående är det nödvändigt att ta hänsyn till andra lika relevanta aspekter som exempelvis möjligheter till sysselsättning, utbildning, bostad, hälso- och sjukvård, i vilken grad grundläggande behov tillgodoses och förmågan att delta fullt ut i samhället. Många av dessa aspekter är i själva verket mycket svåra att mäta, särskilt på EU-nivå. I återstoden av detta kapitel diskuteras de uppgifter som har framkommit baserat på EU:s gemensamma indikatorer för fattigdom och social utestängning, vilka inte omfattar andra viktiga aspekter som adekvat boende, dödlighet och tillgång till hälso- och sjukvård uppdelat på socioekonomisk status och samhällsdeltagande.

Arbetsmarknadsdimensionen av fattigdom och social utestängning

Sysselsättning är en viktig faktor för integration, inte bara för att det ger en inkomst utan också för att det kan främja samhällsdeltagande och personlig utveckling.

Långtidsarbetslöshet är mycket nära förknippat med social misär, eftersom människor som har varit utan arbete länge tenderar att förlora sina kunskaper och den självkänsla som är nödvändig för att återfå fotfästet på arbetsmarknaden, såvida de inte snabbt får lämpligt stöd. År 2002 var omkring 3 % av EU:s arbetskraft (och 39 % av de arbetslösa) långtidsarbetslösa. Nästan två tredjedelar av dem hade i själva verket varit arbetslösa mycket länge (minst 24 månader, se tabell 19). Inom EU hade enligt år 2002 års siffror Österrike, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Sverige en långtidsarbetslöshet på 1 % eller lägre. Långtidsarbetslösheten är fortfarande hög i Grekland och Italien, där mer än 5 % av arbetskraften är drabbad. Dessa två medlemsstater och Spanien uppvisar också de största skillnaderna mellan kvinnor och män. För EU som helhet är långtidsarbetslösheten mer utbredd bland kvinnor än bland män, utom i Finland, Irland, Sverige och Förenade kungariket, där förhållandet är det motsatta.

På EU-nivå har långtidsarbetslösheten gradvis minskat från en högsta nivå på 4,9 % år 1995 till 3 % år 2002. De tydligaste framstegen kan noteras i Irland och Spanien: mellan 1995 och 2002 lyckades Spanien mer än halvera långtidsarbetslösheten till strax under 4 %, medan den i Irland minskade från 8 % till 1,3 %).

Figur 8. Långtidsarbetslöshet, 1995 och 2002

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, EU-LFS

Det faktum att sysselsättning är det absolut effektivaste sättet att försäkra sig mot risken för fattigdom och social utestängning bekräftas tydligt av figur 9, enligt vilken bara 7 % av den sysselsatta befolkningen (och 6 % av de löneanställda) i EU levde under fattigdomsgränsen år 2002, jämfört med 38 % av de arbetslösa och 25 % av de icke förvärvsarbetande. I Irland, Italien och Förenade kungariket befinner sig omkring en av två arbetslösa i riskzonen för fattigdom. Särskilt pensionärer befinner sig i riskzonen för fattigdom i Grekland och Irland, medan andra icke förvärvsarbetande personer löper en hög fattigdomsrisk i Danmark, Irland och Förenade kungariket.

Figur 9. Fattigdomsrisk efter vanligaste sysselsättningsstatus, 2001

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, ECHP-UDB, versionen juni 2003

Även om sysselsatta personer inte löper samma risk att drabbas av fattigdom som andra grupper utgör de stor andel av dem som befinner sig i riskzonen för fattigdom, eftersom en stor andel av den vuxna befolkningen förvärvsarbetar. I EU är omkring en fjärdedel av dem i åldern 16 och över som befinner sig i riskzonen för fattigdom sysselsatta. I Luxemburg, Nederländerna och Portugal är motsvarande siffra 40 % eller högre. Förekomsten av arbetande fattiga är politiskt oroande. Låg inkomst är naturligtvis en viktig riskfaktor när det gäller fattigdom bland förvärvsarbetande, men att vara lågutbildad eller stanna kvar på en anställning som är osäker och ofta gäller deltidsarbete [8] kan också leda till fattigdom och till en otillräcklig framtida pension. Andra lika viktiga faktorer handlar om arbetstagarnas hushållssituation. Ensamstående eller ensamförsörjande föräldrar i hushåll med barn är särskilt sårbara för risken att drabbas av fattigdom (se tabell 14).

[8] Uppgifterna visar att egenföretagande är en annan "riskfaktor". Det är emellertid inte säkert att inkomstuppgifterna för egenföretagare är tillförlitliga, med tanke på problemet med underrapportering av inkomster.

Fenomenet med fattigdom bland förvärvsarbetande gäller i själva verket bara delvis enskilda personers situation, eftersom fattigdomsrisken mäts på hushållsnivå. Den ekonomiska välfärden hos arbetslösa, icke förvärvsarbetande eller låginkomsttagare beror således på summan av alla de resurser som deltagarna i deras hushåll bidrar med. Avsaknad av sysselsättning på hushållsnivå erkänns därför i allt högre grad som en viktig riskfaktor för fattigdom.

I EU som helhet levde år 2002 ungefär en av tio personer i åldern 18 till 59 år i hushåll där ingen arbetade (figur 10). Denna andel var störst i Belgien (14 %), följt av Förenade kungariket (11 %). Det är utan undantag vanligare att kvinnor lever i arbetslösa hushåll än män.

Det finns vissa tecken på framsteg på detta område. Andelen arbetsföra vuxna som lever i arbetslösa hushåll sjönk mellan 1995 och 2002/2003 i de flesta länder. Minskningen var särskilt stor i Irland, Nederländerna och Spanien.

Figur 10. Personer i åldern 18-59 år i arbetslösa hushåll, 2002

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, EU-LFS

Det är särskilt oroande när barn växer upp i arbetslösa hushåll, eftersom avsaknaden av en förvärvsarbetande vuxen som förebild kan vara en faktor som påverkar barnens framtida prestationer inom utbildning och på arbetsmarknaden. År 2002 var andelen barn som lever i arbetslösa hushåll något högre än för vuxna i den mest aktiva åldern (9,9 %), men variationerna mellan länderna är mer markanta. I Luxemburg lever mindre än 3 % av barnen i arbetslösa hushåll, i Förenade kungariket mer än 17 %.

Andelen barn som lever i arbetslösa hushåll har minskat i många länder och i betydande grad i Irland och Spanien.

Figur 11. Barn i arbetslösa hushåll, 1995 och 2002

>Hänvisning till>

Källa: Eurostat, EU-LFS

Regional sammanhållning

Alla indikatorer som har granskats hittills har beräknats på nationell nivå. Geografiska skillnader är emellertid av betydelse inte bara mellan utan också inom länder. Det är viktigt att ha ingående kunskaper om hur fattigdom och social utestängning ser ut på regional nivå för att kunna utforma och genomföra effektiva åtgärder för att motverka dem. Det kan till exempel vara särskilt relevant att skilja mellan landsbygd och städer. Tyvärr är det av hänsyn till den statistiska tillförlitligheten emellertid inte möjligt att beträffande de flesta av EU:s gemensamma indikatorer göra en uppdelning på regioner. Dessutom finns det ingen godtagen definition på EU-nivå av regioner förutom dem som baseras på administrativa och politiska kriterier (dvs. Nuts-klassificeringen).

Ett substitutmått på den sociala sammanhållningen i olika regioner ges genom spridningen (variationskoefficienten) av sysselsättningstalen på Nuts 2-nivå. Den regionala sammanhållningen är lägst i Italien, följt av Spanien ganska långt efter. Italien uppvisar också få förbättringar sedan 1996, medan de regionala sysselsättningstalen i EU som helhet verkar ha haft en konvergerande utveckling. Sysselsättningen har ökat snabbare i mål 1-regioner än i andra. Mellan 1996 och 2002 ökade antalet sysselsatta i mål 1-reigonerna med över 5 % av befolkningen i arbetsför ålder, jämfört med 4 % i resten av EU. Andelen sysselsatta av befolkningen i arbetsför ålder är emellertid fortfarande markant lägre i mål 1-regioner (56,2 % år 2002) än i andra (66,7 %).

Kunskapsdimensionen av fattigdom och social utestängning

Bristen på grundläggande kompetens och kvalifikationer är ett stort hinder för integrering i samhället som blir ännu större i ett samhälle och en ekonomi som blir alltmer kunskapsbaserade. Det finns därför en växande risk att det uppstår nya klyftor i samhället mellan dem som har tillgång till livslångt lärande för sysselsättning och anpassbarhet, personlig utveckling och ett aktivt medborgarskap och dem som fortsätter att stå utanför. "Att förverkliga det europeiska området för livslångt lärande" [9] är därför fortfarande en viktig uppgift för ett samhälle som inkluderar alla.

[9] (KOM(2001) 678 slutlig).

Statistik från arbetskraftsundersökningar år 2002/2003 visar att omkring 19 % av alla i åldern 18-24 år bara hade lägre utbildning (dvs. under gymnasienivå) och inte hade deltagit i utbildning eller yrkesutbildning under de fyra veckorna närmast före undersökningen. Värdena varierade från 10 % eller lägre i Österrike, Finland och Sverige till 41 % i Portugal. I alla länder lämnar fler unga män utbildningssystemet med låga kvalifikationer än unga kvinnor (tabell 20).

Det går att iaktta utvecklingstendenser över tiden genom att titta på olika kohorter: skillnaden mellan andelen med en låg utbildningsnivå bland unga (i åldern 18-24 år) och äldre (i åldern 65 och över, tabell 21) är slående: i EU som helhet har så många som 70 % i den sistnämnda gruppen en lägre utbildningsnivå än gymnasieutbildning, jämfört med 19 % av alla i åldern 18-24 år såsom nämns ovan. Stora framsteg tycks ha gjorts i de södra länderna, som alla hade ett utgångsläge där andelen lågutbildade i äldre kohorter var långt över 80 %.

Hälsa

En indikator på hälsoområdet som kan anses visa hälsotillståndet och det allmänna välbefinnandet hos nationer är den förväntade livslängden vid födseln (tabell 22). Det är en komplex indikator som avspeglar flera dimensioner. Förutom hälsotillståndet hos enskilda avspeglar det tillgång till och utnyttjande av hälso- och sjukvård, samt mer allmänna socioekonomiska faktorer.

EU:s befolkning har en lång förväntad livslängd vid födseln: de nationella talen ligger mellan eller strax under 77 år (i Danmark, Irland och Portugal) och 79 år (Spanien, Italien och Sverige). Trots att den förväntade livslängden är omkring sex år högre för kvinnor än för män, vilket beror på en konsekvent högre dödlighet bland män under hela livscykeln, börjar denna klyfta att krympa i och med att den förväntade livslängden i de flesta medlemsstater har ökat mer för män än för kvinnor de senaste tio åren.

Det råder allmän enighet om att dålig hälsa både är en orsak och en konsekvens av mer allmänna socioekonomiska svårigheter. Det allmänna hälsotillståndet tenderar följaktligen att vara sämre hos låginkomstgrupper. Den procentuella andelen människor som hävdar att de har dålig eller mycket dålig hälsa är betydligt större bland dem som befinner sig under fattigdomsgränsen än bland dem som befinner sig över den i unionen som helhet (16 % respektive 7 %), samt i alla medlemsstater (tabell 23).

2. VIKTIGA UTVECKLINGSTENDENSER OCH NYA OCH KOMMANDE UTMANINGAR I DE NATIONELLA HANDLINGSPLANERNA

Det är svårt att utifrån de nationella handlingsplanerna urskilja de nuvarande utvecklingstendenserna eftersom det saknas aktuella uppgifter, också på nationell nivå, och eftersom betraktelsesätten i de analytiska kapitlen är mycket olika. I allmänhet avspeglar de nationella handlingsplanerna från 2003 emellertid att när det gäller att angripa fattigdom och social utestängning så är klimatet inte lika optimistiskt som när de första nationella handlingsplanerna lades fram i juni 2001. De flesta medlemsstater fruktar att den nuvarande lågkonjunkturen i kombination med stigande långtidsarbetslöshet och färre möjligheter att hitta arbete kan göra att fler människor hamnar i riskzonen för fattigdom och social utestängning och förvärra situationen för de redan drabbade. Denna uppfattning varierar emellertid väsentligt från land till land. Trots ett svårare ekonomiskt världsläge känner flera länder, även om antalet människor i riskzonen för fattigdom och social utestängning fortfarande är högt, fortfarande på det hela taget att de kommer att kunna upprätthålla den senaste tidens positiva ekonomiska utvecklingstendenser och att de kommer att bidra till att minska fattigdom och social utestängning (Förenade kungariket, Grekland, Irland, Italien, Spanien). Även om andra länder nämner en del ökade påfrestningar tycks de vara säkra på att de kommer att kunna bevara sin idag relativt goda sociala integration och klara av de ökade kraven med hjälp av sina redan väl utvecklade system, men kanske ägna särskilt utsatta grupper ytterligare uppmärksamhet (Belgien, Danmark, Finland, Luxemburg, Nederländerna, Sverige, Österrike). Flera andra medlemsstater verkar emellertid mer pessimistiska och påpekar att utmaningen har vuxit, inte minst med tanke på den ökande arbetslösheten (Frankrike, Portugal, Tyskland).

Betydande ansträngningar har gjorts de senaste två åren i flera länder för att förstärka insatserna på en rad områden. Detta har lett till att en del positiva utvecklingstendenser börjar kunna urskiljas. I några länder (Förenade kungariket, Irland) verkar man göra verkliga framsteg när det gäller att minska antalet invånare i riskzonen för bestående eller långvarig fattigdom. Betydande framsteg kan också noteras när det gäller att minska fattigdomen bland barn (Förenade kungariket, Irland).

På den negativa sidan finns det ett antal utvecklingstendenser som tycks bli allt vanligare i flera länder. Arbetslösheten är överlag på uppgång. I några länder kvarstår relativt stora inkomstskillnader trots en mer positiv utveckling när det gäller arbetslösheten (Förenade kungariket, Irland). Antalet invånare som är beroende av minimiinkomstprogram tenderar att öka. När det gäller boende finns det tecken på att bostadsköerna har vuxit och att antalet hemlösa tenderar att öka. Även om den allmänna hälsonivån i stort sett har upprätthållits finns det vissa tecken på att de psykiska hälsoproblemen och missbruksproblemen ökar.

De stora strukturella förändringar som identifierades i den gemensamma rapporten 2001 kvarstår som viktiga faktorer som påverkar fattigdom och social utestängning, ibland positivt och ibland negativt. Det handlar om följande faktorer:

- Effekterna av de stora strukturella förändringarna på arbetsmarknaden till följd av snabba ekonomiska omvälvningar och globalisering.

- Effekterna av kunskapssamhällets och informations- och kommunikationsteknikens snabba tillväxt.

- Effekten av en åldrande befolkning och den ökning av äldrekvoten och de högre vårdkrav som blir följden.

- Effekterna av ökad migration och större etnisk mångfald.

- De fortsatta förändringarna av hushållens struktur, med en fortsatt hög andel familjer som splittras, allt fler ensamstående föräldrar och en utveckling mot en avinstitutionalisering av familjelivet.

- Utvecklingen mot ökad jämställdhet mellan kvinnor och män och särskilt ett ökat arbetskraftsdeltagande bland kvinnor.

De riskfaktorer som är förknippade med fattigdom och social utestängning och som identifierades år 2001 bekräftas i de nationella handlingsplanerna från 2003. Det handlar om långvarigt beroende av låg eller otillräcklig inkomst, långtidsarbetslöshet, sysselsättning av låg kvalitet eller brist på arbetslivserfarenhet, låg utbildningsnivå och analfabetism, uppväxt i en sårbar familj, funktionshinder, ohälsa och svåra levnadsförhållanden, boende i eftersatta områden, bostadsproblem och hemlöshet, invandring, etnicitet, rasism och diskriminering.

Även om alla dessa risker och hinder kvarstår ger de nationella handlingsplanerna från 2003 en mer nyanserad och sammansatt bild och några förhållanden framträder tydligare än förut som specifikt kopplade till social utestängning: att leva i arbetslösa hushåll, otillräcklig inkomst, alltför stor skuldsättning, psykisk sjukdom, alkohol- eller narkotikamissbruk, funktionshinder, långvarigt vårdberoende, asylsökande, flyktingar och invandrare, boende i tätort och i eftersatta landsbygdsområden.

När det gäller sambandet mellan arbetslöshet, fattigdom och social utestängning bör särskilt tre aspekter påpekas. Den första är den växande insikten om att de arbetslösa inte utgör en homogen grupp och att skälen till varför människor har svårigheter att komma in på arbetsmarknaden varierar avsevärt från person till person. Det gäller i synnerhet långtidsarbetslösa, som ofta befinner sig i ett underläge i flera avseenden på grund av exempelvis funktionell analfabetism, omoderna yrkeskunskaper, brist på språkkunskaper, funktionshinder, dålig hälsa, missbruk, alltför lång frånvaro från arbetslivet eller andra faktorer. Dessa problem kan, om de inte motverkas genom tillräckligt stöd i rätt tid, leda till en permanent utestängning från arbetsmarknaden. De kan dessutom förvärras av negativa förhållanden som brist på arbetstillfällen, brist på barnomsorg, brist på transportmöjligheter, boende i en region med hög arbetslöshet, bostadsbrist, brist på öppna och flexibla inlärningsmöjligheter som motsvarar personernas behov och intressen, fördomar och diskriminering (mot t.ex. invandrare, etniska minoriteter, f.d. fångar, personer med inlärningssvårigheter, kvinnor eller män på grund av deras kön). För det andra finns det en större betoning på den mycket utsatta situation som arbetslösa hushåll befinner sig i men också den större fattigdomsrisken för hushåll där en men inte båda arbetar. För det tredje understryks gång på gång utsattheten hos just tre grupper: äldre manliga och kvinnliga arbetstagare vars kunskaper har blivit överflödiga, unga män och kvinnor i åldern 16-25 år som saknar formell yrkesutbildning eller godkända kvalifikationer och invandrare och etniska minoriteter.

När det gäller låg inkomst och fattigdom ges fem aspekter mer uppmärksamhet. För det första finns det vissa tecken på att även i de länder där de fattigaste gruppernas inkomster har ökat i reala termer har detta skett i långsammare takt än för samhället i övrigt varför den relativa inkomstfattigdomen kan ha ökat (Förenade kungariket, Irland). Den andra är en ökad tonvikt på den mycket stora risken för människor som långvarigt lever på låga inkomster (Finland, Förenade kungariket). Den tredje är att det i vissa länder är angeläget att undvika att antalet arbetande fattiga ökar. Den fjärde är insikten om i vilken utsträckning alltför stor skuldsättning kan vara en fattigdomsfälla (Belgien, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Irland och Österrike). Slutligen finns det en särskild oro i flera länder (t.ex. Förenade kungariket, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Sverige, Tyskland) över situationen för barn som växer upp i familjer med låga inkomster.

Det har redan betonats vilken betydelse ett utbildningsmässigt underläge kan ha som ett hinder för integration i en ekonomi och ett samhälle som är kunskapsbaserade, men i de nya nationella handlingsplanerna uppmärksammas särskilt tre aspekter. Den första är funktionell analfabetism, inte bara bland elever utan bland hela den vuxna befolkningen (Frankrike, Tyskland), den andra är det särskilda problemet med att elever slutar skolan tidigt (Finland, Irland, Nederländerna, Tyskland) och den tredje är att det blir allt viktigare med livslångt lärande och att förvärva nya grundläggande färdigheter som "att lära sig att lära", språk, social kompetens, informations- och kommunikationsteknik och företagaranda.

När det gäller dålig hälsa och funktionshinder finns det en insikt om att riskens karaktär och omfattning varierar avsevärt beroende på typen av funktionshinder (Sverige). I allmänhet läggs i de nationella handlingsplanerna större tonvikt på den särskilda risk för långvarig fattigdom och utestängning som funktionshindrade löper (Danmark, Irland, Nederländerna, Österrike).

Det faktum att invandrare och personer som tillhör en etnisk minoritet löper större risk att drabbas av fattigdom och social utestängning är något som många medlemsstater lyfter fram mer i de nationella handlingsplanerna från 2003. Det betonas emellertid också att förhållandena är komplicerade och mycket skiftande. Särskilda aspekter som tas upp är svårigheter att hitta bostad, att få ett välbetalt arbete (Finland, Frankrike, Sverige,) brist på möjligheter till livslångt lärande, särskilt när det gäller språk. Större uppmärksamhet ägnas också äldre invandrare (Tyskland), tvångsäktenskap och arrangerade äktenskap, sämre hälsa (Sverige) och lägre utbildningsnivå (Danmark, Nederländerna). Några av de nationella handlingsplanerna belyser också skillnader mellan kvinnor och män (Irland, Sverige). Romers och resandefolkets (Irland) särskilda problem betonas av flera medlemsstater. Flera medlemsstater (Belgien, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Irland, Sverige) gör en direkt koppling mellan frågor som diskriminering och social sammanhållning.

De nationella handlingsplanerna från 2003 betonar i allmänhet att större hänsyn måste tas till situationen för människor som löper flera risker eller är drabbade av flera problem, eftersom de kan fastna i fattigdom och social utestängning (Finland, Sverige). Särskilt följande grupper nämns regelbundet: f.d. fångar, hemlösa, människor som släpps ut från institutioner, alkohol- och narkotikamissbrukare, psykiskt sjuka och prostituerade.

Ett viktigt inslag i de nationella handlingsplanerna från 2003 är den större uppmärksamhet som ägnas regionala och lokala variationer när det gäller graden av fattigdom och social utestängning och hur de underliggande orsakerna till fattigdom och social utestängning kan variera från en region till en annan (Belgien, Frankrike). Det finns särskilt en kontrast mellan å ena sidan utflyttningsregioner på tillbakagång med hög arbetslöshet och allt fler bidragsberoende (Finland, Portugal) och å andra sidan tillväxtregioner med överbefolkningsproblem där bostadsfrågorna har en mer framträdande plats. Även frågan om avlägsna landsbygdsområden med en åldrande befolkning, dålig service och högre andel bidragsberoende tas upp (Förenade kungariket, Grekland, Irland, Portugal). De särskilda koncentrationerna av fattigdom och avsaknad av möjligheter bland vissa befolkningsgrupper i städer nämns regelbundet. I detta sammanhang påpekas problemet med minskningen av det sociala kapitalet. Bland befolkningsgrupper som befinner sig i ett underläge i flera avseenden minskar ofta nätverken av förhållanden, stödsystem och organisationer som gör det lättare för människor att delta aktivt i det samhälle de lever i och som är en nödvändig del av ett starkt och livskraftigt civilsamhälle.

En annan fråga som har en mer framträdande plats i de nationella handlingsplanerna från 2003 är den betydande roll som skillnader mellan kvinnor och män kan ha för fattigdom och social utestängning. Det står dock inte klart om detta avspeglar en ökning av könstillhörighetens faktiska inverkan eller bara en ökad medvetenhet om frågan. Könsdimensionen tas i synnerhet upp i samband med ensamstående föräldrar, våld i hemmet, problem som uppstår till följd av flexibla arbets- och lägre pensionsrättigheter. Skillnaderna mellan kvinnor och män i de mest missgynnade grupperna betonas också, t.ex. när det gäller hemlösa, f.d. fångar och missbrukare (Danmark).

Insikten om i hur hög grad fattigdom och social utestängning kan föras vidare från en generation till en annan är inte någon nyhet i de nationella handlingsplanerna från 2003. Det finns emellertid en ökad insikt om i hur hög grad personer som växer upp i fattigdom riskerar att bli nästa generation fattiga och arbetslösa. Större uppmärksamhet ägnas åt hur fattigdom "ärvs" mellan generationerna och åt de särskilda dimensionerna av fattigdom bland barn som måste angripas för att bryta detta mönster.

En annan viktig dimension av fattigdom och social utestängning som ägnas större uppmärksamhet är rörelserna in i och ut ur fattigdom. I några nationella handlingsplaner nämns behovet av att öka förståelsen för vad som gör att vissa människor fastnar i långvarig fattigdom eller varför vissa regelbundet rör sig in i och ut ur fattigdom medan andra (majoriteten) bara är fattiga relativt korta perioder.

Centrala utmaningar

Den överordnade politiska utmaning som framträder i de nationella handlingsplanerna är att medlemsstaterna måste se till att det finns en stark samordning av den ekonomiska politiken, politiken för sysselsättning och livslångt lärande, kulturpolitiken samt socialpolitiken och att ambitionen att förebygga och utrota fattigdom och social utestängning integreras i alla dessa politikområden. Detta är nödvändigt för att uppnå ett integrerat och samordnat tillvägagångssätt att utrota fattigdom och social utestängning. Det står också klart att länder som kombinerar starka sociala trygghetssystem med mycket produktiva ekonomier och en stabil hög sysselsättning är de som har störst möjlighet att upprätthålla ett samhälle som innefattar alla. En effektiv politik när det gäller social trygghet, livslångt lärande, hälsa, bostäder, transport och kultur, sport och fritid som leder till tjänster som är tillgängliga för alla är av avgörande betydelse. För mer utsatta personer måste dessa allmänna insatser emellertid ofta kompletteras med riktat och skräddarsytt stöd som hjälper dem att övervinna särskilda hinder för att delta i samhället.

I den första gemensamma rapporten identifierades åtta centrala utmaningar som alla medlemsstater måste ta itu med i högre eller mindre grad. En analys av de nationella handlingsplanerna från 2003 och den analys som har gjorts i föregående kapitel tyder på att dessa utmaningar fortsätter att utgöra en fast ram för medlemsstaterna. Inom dessa övergripande utmaningar har emellertid ett antal dimensioner kommit att betonas allt mer.

Utveckla en arbetsmarknad för alla och verka för sysselsättning som en rättighet och möjlighet för alla: Alla medlemsstater, utan undantag, understryker vikten av arbete för att förhindra och lyfta människor ur fattigdom. En lång rad politiska insatser och strategier tas upp, varav många även nämns i de nationella handlingsplanerna för sysselsättning. De nationella handlingsplanerna för social integration betonar emellertid särskilt utmaningen att utveckla skräddarsydda och individualiserade stöd till dem som är mest missgynnade och långt ifrån arbetsmarknaden (t.ex. invandrare, f.d. fångar, personer som har släppts ut från institutioner, funktionshindrade) och behovet av särskild uppmärksamhet för arbetslösa hushåll och unga arbetslösa som saknar baskunskaper eller formella kvalifikationer.

Garantera en tillräcklig inkomst och resurser för ett människovärdigt liv: Även om det betonas att sysselsättning för de flesta människor är det viktigaste sättet att få en tillräcklig inkomst är vikten av effektiva system för inkomststöd till dem som inte kan förtjäna sitt uppehälle eller är pensionärer fortfarande en viktig utmaning och flera medlemsstater måste i detta sammanhang göra mer. Det anses också mycket viktigt med en nära koppling mellan systemen för inkomststöd och insatser för att öka människors möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden och få bort långvarigt bidragsberoende. Lika viktigt är att se till att politiken beträffande skatter, inkomststöd och minimilön är noga samordnad så att arbete lönar sig tillräckligt för att lyfta människor ur fattigdom.

Ett utbildningsmässigt underläge skall motverkas genom förebyggande insatser och möjligheter till livslångt lärande: Inom denna övergripande utmaning framträder nu fyra specifika utmaningar: att utveckla samordnade och integrerade åtgärder för att förhindra att elever slutar skolan tidigt; inlärningsmöjligheter för alla som lider av funktionell analfabetism; bättre tillgång till livslångt lärande för alla marginaliserade personer med särskild tonvikt på äldre arbetstagare, den åldrande befolkningen och grupper i riskzonen för utestängning; ökat fokus på utbildning i tidig barndom och tidigt och flexibelt individuellt stöd inom all formell utbildning och yrkesutbildning (inklusive universitet) för att bryta mönstret med personer som hamnar i ett utbildningsmässigt underläge och göra det möjligt för människor att få en andra chans under hela sin livstid. Det är också viktigt att erkänna att livslångt lärande inte bara är viktigt för att göra det lättare för människor att börja arbeta. Eftersom över 50 % av alla människor över 25 står utanför arbetsmarknaden måste större uppmärksamhet även ägnas åt att förbereda människor för ett meningsfullt och värdigt liv utanför arbetsmarknaden. Bristande förmåga konstateras bland både kvinnor och män när det gäller saker som att sköta ett hushåll, föräldraskap, hantera pengar eller skulder, hälsorisker i hushållet och kompetent vård av sjuka personer eller äldre, inom kultur och aktivt medborgarskap. Eftersom varken skolor eller familjer alltid lyckas vidarebefordra dessa viktiga kunskaper står det klart att det finns en ny utmaning att skapa möjligheter till livslångt lärande för alla.

Bevara familjesammanhållningen och samtidigt främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt skydda familjemedlemmars enskilda rättigheter och förmåner och barns rättigheter: Familjestrukturens förändringar och konsekvenserna av detta när det gäller tillhandahållandet av stöd och omsorg är en viktig angelägenhet i flera medlemsstater. Nästan alla medlemsstater fortsätter att ha problem med ökande fattigdom och social utestängning bland ensamstående föräldrar och stora familjer. Vikten av att upprätthålla rättvisa i ekonomiskt svåra tider betonas också, eftersom dessa grupper löper ännu större risk. Det finns också en stark insikt om att det för att långsiktigt minska fattigdom och social utestängning krävs att mönstret med fattigdom bland barn bryts. I samtliga handlingsplaner erkänns hur viktigt det är för familjer att uppnå en balans mellan arbete och familjeliv och i detta sammanhang ägnas mer uppmärksamhet åt behovet av att se till att låginkomsttagare gynnas av ansträngningar att förena arbete och familjeliv. Utmaningen att stödja särskilt utsatta familjer och särskilt angripa våld i hemmet betonas ofta.

Se till att alla har ett tillfredsställande boende: Allt fler medlemsstater tycks stå inför utmaningen att utforma integrerade strategier för att förhindra och minska hemlöshet. Ekonomiska förändringar leder dessutom till ett ökat tryck på bostadsmarknaden och vissa medlemsstater måste öka tillgången på bostäder till rimlig kostnad i en del städer för att klara av växande bostadsköer och trångboddhet. Det är inte minst nödvändigt att inse att marknaden inte kan tillgodose alla behov av bostäder och att vissa grupper, såsom funktionshindrade och invandrare, möter särskilda svårigheter.

Garantera lika tillgång till tjänster av god kvalitet (inom hälso- och sjukvård, transport, sociala tjänster, omvårdnad, kultur, fritid, rättsväsende): Att sörja för kvalitetstjänster som är adekvata, tillgängliga och ekonomiskt överkomliga för alla medborgare är fortfarande en stor utmaning för vissa medlemsstater. I många nationella handlingsplaner har särskilt uppgiften att öka tillgången till vård och omsorg för i synnerhet äldre och psykiskt sjuka fått en mer framträdande plats. Det är tydligt att det behövs en starkare insikt om vikten av tillgång till kulturen som en avgörande aspekt av social integration och som ett sätt att hjälpa människor och övervinna social utestängning.

Förbättra tillhandahållandet av tjänster: Uppgiften att tillhandahålla tjänster på ett flexibelt sätt som svarar mot lokala och individuella behov och som tar hänsyn till de särskilda behoven hos utestängda grupper är gemensam för alla medlemsstater. För några medlemsstater ligger utmaningen i att upprätthålla god service i tider av ekonomisk nedgång, medan den för andra är att fortsätta att satsa på servicens utveckling och kvalitet när resurserna är knappa. En allt större utmaning är att garantera låginkomstfamiljer lika tillgång till grundläggande tjänster som el, vatten och transport i ett läge där dessa tjänster avregleras alltmer. En gemensam uppgift är att garantera bättre tillgång till och mycket närmare samordning och informationsutbyte mellan olika tjänster och mellan styret på olika nivåer och på så sätt göra det möjligt att beställa tjänsterna från samma ställe och ge ett bättre integrerat stöd. Med en växande tonvikt i vissa medlemsstater på riktade eller skräddarsydda tjänster för personer i riskzonen kommer det att bli nödvändigt att se till att människor inte upplever ett fortsatt utanförskap från normen till följd av exempelvis separata utbildnings- och yrkesutbildningsinsatser, genom att se till att alla offentliga tjänster integrerar social integration i sina egna koncept, ledningsförfaranden och rutiner och därmed demonstrerar ett socialt ansvarsfullt företagande.

Förnya eftersatta områden: En gemensam utmaning är att utforma lokala partnerskap mellan alla relevanta aktörer och utveckla integrerade ekonomiska, sociala och sysselsättningspolitiska insatser för att ta itu med problemet med områden som är eftersatta i flera avseenden. Inom ramen för denna utmaning ägnas ökad uppmärksamhet åt uppgiften att återskapa ett socialt kapital och mobilisera de lokala invånarna själva genom lokal samhällsutveckling och insatser som t.ex. "Learning Cities and Regions" och "Social City", som bidrar till att ge människor makt och inflytande att förändra sina liv. I förnyelseprocessen är en särskild utmaning att angripa brottsligheten och minska narkotikamissbruket. Det är emellertid slående att medan frågan om eftersatta stadsområden behandlas ingående är det bara ett fåtal medlemsstater som tar upp problemen med fattigdom och social utestängning i landsbygdsområden. De medlemsstater som gör det betonar att man måste lägga större vikt vid flerdimensionella och integrerade ansatser som hanterar de många olika problem som är kopplade till varandra, t.ex. utflyttning som leder till avfolkning och åldrande befolkningar, en krympande ekonomisk bas som leder till begränsade sysselsättningsmöjligheter, små och olönsamma jordbruk, låga inkomster och socialbidragsberoende, samt att viktiga samhällstjänster inte finns eller läggs ned. Det här är ett område som bör ges större uppmärksamhet i processen för social integration i framtiden.

6 Viktiga prioriteringar

Av analysen ovan framgår det tydligt att en effektiv strategi för att avsevärt minska fattigdom och social utestängning måste vara flerdimensionell och långsiktig och särskilt angripa de ovannämnda åtta centrala utmaningarna. I det fortsatt osäkra ekonomiska och politiska omvärldsklimatet uppmanas medlemsstaterna emellertid att under de kommande två till tre åren ägna särskild uppmärksamhet åt de sex viktiga prioriteringar som beskrivs nedan. Dessa prioriteringar är särskilt viktiga för att driva på utvecklingen mot Lissabonmålet att senast 2010 på ett avsevärt sätt bidra till utrotandet av fattigdom och social utestängning och för att undvika att de människor som främst befinner sig i riskzonen inte drabbas oproportionerligt av den ekonomiska nedgången och åtgärderna för att komma till rätta med budgetunderskotten.

1. Satsningar på aktiva arbetsmarknadsåtgärder måste främjas och skräddarsys för att möta behoven hos dem som har svårast att komma in på arbetsmarknaden och det skall finnas en starkare koppling mellan åtgärder för social trygghet, livslångt lärande respektive arbetsmarknadsåtgärder så att de förstärker varandra.

2. Se till att de sociala trygghetssystemen, inklusive minimiinkomstsystem, räcker till för att ge alla människor tillräckliga inkomster för en anständig levnadsstandard och att de ger dem som kan arbeta ett verkligt incitament att göra detta.

3. Förbättra tillgången för de mest utsatta och dem som främst är i riskzonen för social utestängning till ett anständigt boende, hälso- och sjukvård av god kvalitet och långsiktig omsorg och till särskilda och allmänna möjligheter till livslångt lärande, samt kulturella aktiviteter.

4. En samlad ansträngning för att förhindra att elever slutar skolan och andra former av formell utbildning och yrkesutbildning tidigt och för att angripa den fortsatt problematiska övergången från skola till arbetsliv inte minst för unga människor som slutar skolan med låga kvalifikationer.

5. Fokus på att utrota fattigdom bland barn som en viktig åtgärd för att motverka att fattigdomen ärvs från en generation till en annan, med särskild tonvikt på tidiga insatser och tidiga utbildningsinitiativ som gör att barn och fattiga familjer upptäcks och får stöd.

6. En samlad insats för att minska utbredningen av fattigdom och social utestängning och öka arbetskraftsdeltagandet bland invandrare och etniska minoriteter så att de uppnår samma nivåer som majoritetsbefolkningen.

När man arbetar med dessa grundläggande prioriteringar är det viktigt att medlemsstaterna utformar integrerade och samordnade strategier på lokal och regional nivå, särskilt i områden som är missgynnade i flera avseenden. Sådana strategier bör gå ut på att anpassa de politiska insatserna till den lokala situationen, främja mobilisering och deltagande av alla aktörer och ombesörja mer tillgängliga kvalitetstjänster för fattiga och socialt utestängda medborgare. Det är också mycket viktigt att se till att könsaspekten integreras i arbetet med alla dessa prioriteringar för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

3. STRATEGISKA ANSATSER I DE NATIONELLA HANDLINGSPLANERNA (INKLUSIVE MÅL)

Det viktigaste skälet till att medlemsstaterna utformar nationella handlingsplaner är att det ger dem möjlighet att ompröva och ytterligare förstärka sina politiska insatser och program så att de kan bli ännu effektivare. Medlemsstaterna tar sig an denna uppgift från väldigt olika utgångslägen när det gäller utbredningen av fattigdom och social utestängning, med stora skillnader i välfärdstraditioner och med olika styrningsstrukturer. Det finns också stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller i vilken utsträckning de redan fokuserar på tillgång till rättigheter, inklusive sociala rättigheter, som en grundprincip vid utformningen av politiska åtgärder och program. Alla dessa faktorer påverkar hur de närmar sig uppgiften att utforma en nationell handlingsplan. Det finns en märkbar trend i flera av de nationella handlingsplanerna från 2003 som innebär att medlemsstaterna anpassar den ram som har upprättats utifrån de gemensamma målen och utformar en plan som är bättre anpassad till deras egna nationella politiska traditioner. Denna "nationalisering" av planerna kan i viss mån ses som ett positivt steg mot att integrera handlingsplanerna i de nationella politiska processerna. Det finns dock en risk att man försummar några viktiga aspekter av fattigdom och social utestängning som identifieras i de gemensamma målen.

Oavsett vilken utgångspunkt medlemsstaterna väljer står det klart att utvecklingen av effektiva strategiska planer för att angripa fattigdom och social utestängning inom ramen för de gemensamma mål som alla medlemsstater har enats om förutsätter tre avgörande dimensioner:

- För det första måste planerna vara omfattande och flerdimensionella - dvs. de skall avspegla alla de olika politikområdena (ekonomi, sysselsättning, samhälle, kultur) som påverkar människors liv och de skall se till att insatserna och politiken inom dessa områden i möjligaste mån samordnas och därmed förstärker varandra.

- För det andra måste planerna vara sammanhängande och logiskt upplagda och alltså gå från en fördjupad analys av situationen till att fastställa tydliga mål och prioriteringar och därefter föreslå konkreta insatser för att uppnå dessa mål.

- För det tredje måste de fastställa tydliga mål som måste uppnås för att göra betydande framsteg mot det övergripande målet att utrota fattigdom.

De nationella handlingsplanerna, inte systemen i varje medlemsstat, bedöms nedan i förhållande till var och en av dessa tre dimensioner.

Flerdimensionell ansats

De flesta nationella handlingsplanerna tar upp de många dimensionerna av fattigdom och social utestängning. Däremot varierar det avsevärt i vilken mån de därefter på ett integrerat och uttömmande sätt behandlar de många olika politikområden som beskrivs i de gemensamma målen.

En del länder har verkligen kommit igång med utvecklingen av en flerdimensionell ansats för att motverka fattigdom och social utestängning. Belgien utvecklar till exempel en riktigt flerdimensionell ansats för social integration, samtidigt som man försöker vidta åtgärder inom konkreta områden (rättsväsende, kultur, utbildning, sport och fritid, familjepolitik) och angripa problemen för de mest utsatta (hemlösa, omhändertagna barn, offer för människosmuggling, analfabeter). Även Frankrikes plan är ganska heltäckande och omfattar en rad olika insatser på de olika politikområden som påverkar social integration. Det framgår emellertid inte lika tydligt hur dessa insatser samspelar och samordnas. Även Irlands plan har en välbalanserad och bred strategisk ansats. Trots att man ser sysselsättning som det främsta sättet att undgå fattigdom finns det en insikt om att inte alla kan använda arbetsmarknaden som en väg ut ur fattigdom. Flera mål ställs därför upp när det gäller tillhandahållandet av tillräckliga inkomststödstrukturer och särskilda program inriktas på grupper med särskilda problem (funktionshindrade, resande, f.d. fångar, hemlösa, invandrare och etniska minoriteter). Förenade kungarikets strategi för att ta itu med problemen med fattigdom och social utestängning är bred och omfattande. Den baseras på bättre sysselsättningsmöjligheter och en mer långsiktig satsning på offentliga tjänster för att höja kvaliteten på dessa tjänster. Ett viktigt mål är att utrota fattigdomen bland barn. Portugal antog en systemomfattande strategi, vägledd av tillämpningsprinciper och med tvärgående strategiska insatsområden, som baserades på en ganska stark analys av de viktigaste trenderna när det gäller fattigdom och social utestängning. Ett övergripande mål är att krympa den klyfta som skiljer Portugal från de övriga europeiska länderna inom en generation. Grekland anser social trygghet vara en byggsten i den övergripande utvecklingen. Landet kombinerar allmänna politiska insatser, inte minst när det gäller ekonomisk tillväxt och strukturförändringar, som skall möjliggöra en ökning av de sociala utgifterna samtidigt som särskilda politiska insatser utformas för att angripa problemen med fattigdom och social utestängning.

I andra länder kombineras den flerdimensionella karaktären hos fattigdom och social utestängning med uppställningen av mål i en strategi som går ut på att skapa en effektiv integrationspolitik genom ett begränsat antal lämpliga politiska mål. Även om många åtgärder är planerade som en fortsättning och förstärkning av det allmänna sociala välfärdssystemet finns det åtgärder inom specifika områden och försök att angripa problemen för de mest utsatta människorna. I detta avseende verkar de reviderade gemensamma målen och de gemensamma anvisningarna för utformningen av de nationella handlingsplanerna ha bidragit till verklig eftertanke när det gäller prioriterade grupper som hemlösa, funktionshindrade, invandrare och etniska minoriteter, omhändertagna barn, analfabeter. Tysklands handlingsplan bygger vidare på den flerdimensionella ansats som användes i den första rapporten om fattigdom 2001. Man fastställer vilka resultat som skall uppnås inom ramen för det politiska målet att alla medborgare skall delta mer aktivt i samhällslivet genom en politik för livslångt lärande, sysselsättning, bättre balans i arbetslivet och lämpliga sociala trygghetstjänster. Luxemburg beskriver fem insatsområden som utgår från de fyra Nice-målen och utgör de övergripande målen för landets strategi: aktivering och deltagande i sysselsättning, förening av arbete och familjeliv, tillgång till bostäder, förstärkning av mekanismen för att motverka social utestängning bland unga människor under 25, tillgång för utsatta människor till resurser, rättigheter och tjänster. Finlands handlingsplan svarar på de gemensamma målen med ett antal konkreta åtgärder som särskilt syftar till att förbättra det allmänna systemet. Samtidigt stärks riktade särskilda insatser. Sverige följer en bred strategi där det övergripande målet att hela befolkningen skall omfattas av ett allmänt socialt välfärdssystem och hälso- och sjukvård (och att riktade system skall undvikas) kombineras med en ökad medvetenhet om behovet av att se till att de mest utsatta grupperna är helt integrerade i det allmänna systemet.

Oavsett om de har allmänna sociala välfärdssystem eller inte väljer vissa andra länder en mer individualiserad ansats som är inriktad på dem som främst befinner sig i riskzonen eller som motiveras av en analys av deras konkreta situation och de utmaningar som måste hanteras. Danmark har anpassat huvudmålet i sin första handlingsplan att skapa en arbetsmarknad för alla genom att mer specifikt fokusera på de mest missgynnade grupperna (narkotikamissbrukare, familjer med alkoholmissbruk, psykiskt sjuka, hemlösa och prostituerade). Socialpolitiken i Spanien är fortfarande i hög grad utformad kring särskilda grupper. Det har gjort det möjligt för förmånstagarna att vara mycket delaktiga i planerings- och genomförandestadierna, men gör det svårare att introducera en mer integrerad ansats. Italien utgår i sin strategi i hög grad från Vitboken om välfärd, i vilken två grundproblem identifieras: den demografiska situationen (effekterna av låg fertilitet i kombination med en hög andel äldre i befolkningen) och familjens roll som stöttepelare i den italienska samhällsmodellen. Nederländerna gör en skarpare avgränsning mellan frågor som rör fattigdom och social integration och lägger en starkare tonvikt på de mest utsatta invånarna, som man har utvecklat en innovativ riskmodell för att kunna identifiera. Österrikes handlingsplan anser att risken för social utestängning och fattigdom är särskilt koncentrerad till ett antal specifika grupper som kännetecknas av en eller flera riskfaktorer.

Även om det har skett tydliga framsteg saknas fortfarande en övergripande och strategisk ansats på en rad viktiga områden, särskilt beträffande tillgången till livslångt lärande, tillgång till kultur, tillgång till transport och e-integration (allas möjlighet att delta i IT-samhället). I många fall ges ingen verklig bild av det omfattande och betydelsefulla arbete som ofta äger rum ute på fältet. Den potential som en fokusering på tillgången till sociala rättigheter och deras ömsesidiga beroende kan medföra för att garantera en flerdimensionell ansats framgår tydligt i exempelvis Belgiens och Frankrikes planer. Detta är emellertid fortfarande ett område som bör vidareutvecklas. I detta sammanhang är det arbete som Europarådet nyligen har gjort när det gäller att öka tillgången till sociala rättigheter till stor hjälp.

Sammanhållen och planerad ansats

Vid bedömningen av i vilken mån medlemsstaterna i sina handlingsplaner har utformat sina politiska åtgärder inom ramen för en sammanhållen och planerad ansats har tre kriterier använts: för det första kvaliteten på analysen och diagnosen av de viktigaste risker och utmaningar som måste tas upp i handlingsplanerna; för det andra i vilken mån handlingsplanerna har tagit hänsyn till denna analys och de tidigare erfarenheterna av att ställa upp tydliga och detaljerade prioriteringar och mål; och för det tredje i vilken mån konkreta politiska åtgärder och insatser beskrivs som har en koppling till den föregående analysen och uppställandet av mål.

Handlingsplanerna från 2003 tenderar på det hela taget att vara mer sammanhållna än den första omgången handlingsplaner. De innehåller mer omfattande analyser, ett närmare fastställande av vilka grupper som befinner sig mest i riskzonen och avspeglar att det har skett ett mer omfattande samråd i samband med deras utformning. Många har tydligare målsättningar, mer fokuserade prioriteringar och mer specifika mål som kan fungera som utgångspunkt för mer konkreta nya insatser. Fler handlingsplaner har en starkare koppling till den nationella politiska processen. Några handlingsplaner har emellertid fortfarande mer karaktären av rapporter än handlingsplaner. Även om situationen är väl dokumenterad och befintliga program och lokala eller nationella insatser beskrivs tenderar de att sakna ambition och tydliga och exakta uppgifter om vilka åtgärder som skall vidtas för att göra den nationella politiken ännu effektivare.

Flera av de nationella handlingsplanerna innehåller tydliga och sammanhängande planer med en bra analys, strategiska målsättningar och prioriterade mål som är en logisk följd av analysen och politiska åtgärder för att uppnå dem. Nederländernas handlingsplan är ett slående exempel, där de planerade politiska åtgärderna och insatserna är nära kopplade till uppnåendet av målen. Planens sammanhållna karaktär underlättas av att den har en relativt snäv inriktning. Sverige, Danmark och Finland lyckas också uppnå en sammanhållen ansats inom ramen för fokuserade planer, vilket i viss grad även gäller Österrike och Tyskland. Irland har en bredare ansats som täcker in fler av de gemensamma målen, men lyckas också skapa en sammanhållen ansats där de insatser som beskrivs har en tydlig koppling till analysen och målen, vilket i viss grad även gäller Luxemburg och Förenade kungariket. I vissa handlingsplaner följs en intressant och ingående analys av en bred uppsättning politiska insatser, men kopplingen mellan dessa två inslag - strategiska målsättningar och konkreta mål - är mindre tydlig i Frankrikes, Belgiens, Italiens och Portugals nationella handlingsplaner. Det finns en bra analys och tydliga prioriteringar i Greklands och Spaniens handlingsplaner, men de politiska åtgärderna för att uppnå dessa mål behandlas inte lika ingående.

Förutom de ovannämnda kriterierna måste hänsyn också tas till en annan dimension som visar i vilken mån ansvaret för att motverka social utestängning har fördelats mellan staten, regionerna och kommunerna. Eftersom det finns en ökande tendens mot att staten decentraliserar vissa socialpolitiska befogenheter är frågan om v