Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om brottsofferersättning"

(KOM(2002) 562 slutlig - 2002/0247 CNS)

(2003/C 95/11)

Den 14 november 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 5 februari 2003. Föredragande var Christóforos Koryfídis.

Vid sin 397:e plenarsession den 26 och 27 februari 2003 (sammanträdet den 26 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 110 röster för, inga röster emot och två nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Problembeskrivning

1.1.1. EU-medborgarnas rätt att fritt röra sig inom unionen förutsätter säkerhet och rättvisa för alla.

1.1.2. Detta förutsätter i sin tur bland annat att medborgarna kan vända sig lika lätt till domstolar och myndigheter i övriga medlemsstater som i det egna hemlandet.

1.1.3. Det innebär också att medborgarna har rätt till skydd från myndigheternas sida och till adekvat ersättning för den förlust som uppkommer på grund av brott och terroristhandlingar.

1.2. Brottsoffrens ställning i medlemsstaterna

1.2.1. Med utgångspunkt i de uppgifter som nu finns tillgängliga står det klart att möjligheten till ersättning för brottsoffer rent generellt är sämre än för dem som lidit skada av annat slag. Det finns många svåra hinder på vägen innan brottsoffret kan få ersättning från gärningsmannen, bl.a. på grund av följande:

- I många fall är gärningsmannen okänd, kan inte lagföras med framgång eller saknar tillräckliga medel för att kompensera brottsoffret ekonomiskt.

- Andra finansieringskällor, t.ex. obligatoriska eller privata försäkringar, är också otillräckliga när det gäller att kompensera brottsoffrets skador.

- Brottsoffer saknar helt möjligheten att erhålla statlig ersättning i två av EU:s medlemsstater, och ersättningsbestämmelserna varierar också mellan övriga medlemsstater. Detta innebär att EU-medborgarna behandlas olika beroende på var de är bosatta och var brottet begås.

1.3. EG-rättens bestämmelser och behovet av gemenskapsåtgärder

1.3.1. Gemenskapen har tidigare hanterat problemet med brottsoffersersättning enligt följande:

1983: Europarådskonventionen(1) om ersättning till offer för våldsbrott ratificerades, med syftet att införa en miniminivå för statlig ersättning.

1989: Europaparlamentet antog en resolution(2) om ersättning till offer för våldsbrott. I resolutionen uppmanades kommissionen att utarbeta ett förslag till direktiv som innebär att medlemsstaterna skall harmonisera beloppen för ersättning till offer för våldsbrott på högsta möjliga nivå, oberoende av var brottsoffret är bosatt.

1998: Rådets och kommissionens handlingsplan(3) från Wien antogs. Denna handlingsplan innebar bl.a.

- att frågan om stöd till brottsoffer behandlades,

- en jämförande studie om de olika systemen för ersättning till brottsoffer,

- en bedömning av möjligheterna att vidta åtgärder på EU-nivå.

1999: I slutsatserna(4) från Europeiska rådets möte i Tammerfors betonades att miniminormer för skydd av brottsoffer bör utarbetas. Medlemsstaterna uppmanades också att inrätta nationella program för att finansiera såväl statliga som icke-statliga åtgärder för bistånd till och skydd av offren.

1999: Kommissionen lade fram ett meddelande(5) om brottsoffer som inte bara behandlar ersättningsfrågan utan även andra aspekter på hur brottsbekämpningen inom EU bör förbättras.

2001: Rådet antog ett rambeslut(6) om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden.

2001: Bryssel I-förordningen(7) om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område antogs.

2001: Kommissionen lade fram sin grönbok(8) om ersättning till brottsoffer. Grönboken är främst inriktad på statlig ersättning och innehåller en översikt över gällande statliga ersättningssystem i medlemsstaterna. Kommissionen tar upp frågan om möjliga mål för ett gemenskapsinitiativ på detta område och ställer följande frågor:

- Bör det finnas möjlighet för brottsoffer i EU att få statlig ersättning?

- Bör åtgärder vidtas för att begränsa orättvisa effekter av de stora skillnaderna i ersättningsnivå mellan olika medlemsstater?

- Bör man underlätta tillgången till statlig ersättning för offer i gränsöverskridande situationer?

Grönboken diskuterades därefter (under perioden 2001-2002) inom gemenskapens institutioner, på nationell nivå och i det organiserade civila samhället. Resultaten av denna debatt bekräftade att den befintliga situationen avseende ersättning till brottsoffer i EU är otillfredsställande och att åtgärder måste vidtas för att de mål som föreslås i grönboken skall kunna uppnås.

2002: Europeiska ekonomiska och sociala kommittén antog sitt yttrande(9) om grönboken. I det yttrandet välkomnades kommissionens initiativ, och kommittén betonade framför allt följande punkter:

- Kommittén inser svårigheterna att komma till rätta med problemet på grund av att medlemsstaterna traditionellt behandlat denna fråga på olika sätt - och dessa skillnader kommer att bli ännu större efter utvidgningen - men menar också att det är nödvändigt att uppnå målen i grönboken för att visa att man på europeisk nivå kan hitta praktiska lösningar i arbetet med att skapa en union med fokus på medborgarna och deras konkreta problem.

- Kommittén inser vikten av att skapa en positiv dynamik och att inta en balanserad hållning till problemet, med siktet inställt på konvergens.

- Det finns en risk för att skillnaderna i ersättningssystem kan permanentas av vissa länder, genom att den överenskomna miniminivån omvandlas till att bli den högsta möjliga nivån samtidigt som andra länder höjer en redan högt fastställd skyddsnivå.

- Det är viktigt att se till att de överenskomna bestämmelserna genomförs via ett system som straffar dem som inte följer samförståndslösningen och genom en europeisk fond som kan användas för kompletterande finansiering.

- Med hänsyn till dessa svårigheter anser kommittén att man "skall satsa på en strängare norm än den som föreslås i förslaget, men med olika utgångsnivåer och en stegvis utveckling mot enhetliga normer"(10).

2002: Europaparlamentet antog en resolution(11) om grönboken, i vilken parlamentet välkomnar kommissionens initiativ och pekar på bland annat följande:

- De stora skillnaderna mellan de nationella ersättningssystemen, frånvaron av lagstiftning på EU-nivå som tar hänsyn till de speciella omständigheter som rör brottsoffer i gränsöverskridande fall och behovet av att införa miniminormer för statlig ersättning.

- Behovet av att i hög grad harmonisera medlemsstaternas system för statlig ersättning och fastställa minimikrav för statens subsidiära ansvar.

- Nödvändigheten att inrätta ett samordnande europeiskt organ för brottsoffer och eventuellt en europeisk solidaritetsfond för tillhandahållande av stöd enligt kriterier som skall fastställas av kommissionen.

- Behovet av information till allmänheten om gemenskapens ersättningssystem för brottsoffer.

2002: Kommissionen överlämnade sitt förslag till direktiv om brottsofferersättning.

1.3.2. Brottsofferersättningen "är en fråga som med nödvändighet måste drivas parallellt med de omfattande åtgärderna för att främja civilrättsligt samarbete och bekämpa brott och terrorism". Denna åtgärd utgör således ett svar på avsnitten i fördraget om att göra Europeiska unionen till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Dessa målsättningar i fördraget bildar grunden för de gemenskapsåtgärder som syftar till att komma till rätta med detta konkreta problem.

2. Förslaget till direktiv

2.1. Syftet med förslaget till direktiv är att bidra till att uppnå målen i fördraget avseende

- upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa för alla, och

- den fria rörligheten för personer inom EU.

2.1.1. Såsom konstateras ovan är förslaget till direktiv en uppföljning av grönboken på detta tema och av Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors. Direktivets huvudsakliga syfte är att garantera alla EU-medborgare och personer som är lagligt bosatta i EU adekvat kompensation om de utsätts för brott i unionen.

2.1.2. Enligt förslaget till direktiv skall detta allmänna mål uppnås genom att man ser till att

- EU:s samtliga medlemsstater inför ett system för adekvat statlig ersättning genom att det fastställs miniminormer för statligt stöd till brottsoffer,

- brottsoffrets möjligheter att få statlig ersättning inte påverkas negativt av i vilken medlemsstat brottet begås (gränsöverskridande fall - ansökan till en myndighet i den medlemsstat där personen är bosatt).

2.1.3. Förslaget till direktiv omfattar inte brottsoffrets möjlighet att få ersättning från gärningsmannen. Enligt motiveringsdelen omfattas möjligheten att få till stånd ett avgörande om ersättning från gärningsmannen "i stället av rambeslutet om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden. Vad beträffar möjligheten att verkställa sådana avgöranden i gränsöverskridande fall har ett antal initiativ redan tagits eller är under utarbetande som handlar om möjligheterna att göra rättsanspråk gällande i civilrättsliga ärenden med utländsk anknytning i allmänhet. De kommer även att verka till förmån för brottsoffer"(12).

2.1.4. Enligt förslaget till direktiv är de orättvisa och godtyckliga effekterna av dagens bestämmelser för brottsofferersättning inte förenliga med målet om att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa för alla i EU. Trots att Europarådets konvention från 1983 utgjort ett positivt bidrag i riktning mot inrättandet av ett system för statligt stöd har konventionen dock inte inneburit att alla EU-medborgare omfattas av ett sådant system. Nitton år efter det att konventionen lades fram för undertecknande motsvarar inte resultatet av de miniminormer som anges i konventionen förväntningarna hos EU-medborgarna och andra personer som är lagligt bosatta i EU. Detta förklarar också varför gemenskapen bör vidta åtgärder.

2.1.5. EG-domstolen har bekräftat att det finns en koppling mellan den fria rörligheten för personer och statligt stöd till brottsoffer och framhåller(13) att skyddet av brottsoffer är en nödvändig följd av den fria rörligheten för personer, såsom denna garanteras i fördraget. Det aktuella förslaget kan dock inte anses ligga inom ramen för artiklarna 94 eller 95(14) i fördraget. Syftet med förslaget ligger i stället inom EG-fördragets övergripande tillämpningsområde(15). Artikel 308(16) i fördraget föreslås därför som rättslig grund för förslaget till direktiv.

3. Allmänna kommentarer

3.1. EESK ser kommissionens förslag till direktiv som ett konkret resultat av många års arbete med den viktiga frågan om medlemsstaternas ersättning till offer för brott som begås på deras territorium. Förslaget ses också som ett särskilt viktigt institutionellt bidrag till de mer övergripande satsningarna på att skapa ett enhetligt område med frihet, säkerhet och rättvisa. Förslaget innebär också betydande förändringar i det sätt på vilket EU-medborgarnas problem behandlas, med beaktande av medlemsstaternas förändrade territoriella roll och det välfärdsansvar som skall prägla en modern EU-medlemsstat.

3.2. Med hänvisning till ovanstående stöder EESK förslaget till direktiv och dess målsättningar. Kommittén anser att direktivets bestämmelser, om vissa viktiga villkor uppfylls, kommer att bidra till

- upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa för alla i EU,

- den fria rörligheten inom EU,

- ökad harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på området och av systemen för att lösa gränsöverskridande fall, i linje med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

3.3. Som tidigare nämnts stöder kommittén generellt sett förslaget till direktiv. Kommittén anser dock att det krävs ytterligare förklaringar och tydligare formuleringar av vissa artiklar.

3.4. EESK anser framför allt att förslaget klarlägger följande viktiga frågor:

- Förslaget innehåller en tydlig definition av de personer som omfattas av direktivet (artikel 2). Detta kommer att förhindra problem när medlemsstaterna uppmanas att ersätta medborgare från andra medlemsstater (jfr EG-domstolens dom och artikel 3.2 i förslaget till direktiv).

- Genom förslaget åläggs de medlemsstater som ännu inte infört ett adekvat ersättningssystem att göra detta.

- Förslaget medför att det inrättas en mekanism som underlättar kommunikationen för de brottsoffer som bor i en annan medlemsstat än den som skall betala ut statlig ersättning.

3.5. Kommittén noterar dock också att förslaget ger medlemsstaterna möjlighet att införa system som avsevärt skiljer sig åt sinsemellan. Kommittén anser därför att det är viktigt att man noga ser över bland annat följande:

- Artikel 4, i vilken principerna för fastställande av ersättningen definieras. Enligt den nuvarande formuleringen införs principen om full ersättning enligt artikel 4.1, medan avvikelser medges enligt artikel 4.2 och 4.3. Detta innebär att de slutliga bestämmelserna kan skilja sig åt i hög grad.

- Bestämmelserna avseende samarbetet mellan biståndsmyndigheter och beslutsmyndigheter, eftersom beskrivningen av samarbetet mellan de två myndigheterna inte är tillräckligt detaljerad. Samarbetsproblem kan därför uppstå, vilket torde inverka negativt på medborgarnas möjlighet att ta tillvara sina rättigheter enligt förslaget till direktiv.

3.5.1. EESK betonar att det är tveksamt om möjligheten att behålla bestående stora skillnader mellan medlemsstaternas system i slutändan skulle vara positiv för arbetet med att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa för alla i EU.

4. Särskilda kommentarer

4.1. EESK anser rent generellt att det är en absolut nödvändig förutsättning att man på ett exakt sätt kan definiera vilka resultat man eftersträvar, om dessa resultat skall kunna uppnås genom politiska, administrativa och lagstiftningsmässiga system som fortfarande skiljer sig avsevärt åt mellan de olika medlemsstaterna.

4.1.1. EESK anser därför att direktivet bland annat bör omfatta följande:

4.1.1.1. En definition av brott som inte bara omfattar brott mot offrets liv, hälsa eller kroppsliga integritet utan även brott mot offrets psykiska hälsa och integritet (artikel 2.1 a).

4.1.1.2. En detaljerad definition av biståndsmyndigheternas och beslutsmyndigheternas ansvar samt förenklade förfaranden för samarbete mellan dem, i syfte att minska byråkratin och underlätta för medlemsstaternas medborgare att tillvarata de rättigheter som slås fast i direktivet. Särskild hänvisning måste göras till den lag som tillämpas i det enskilda fallet och till den åtskillnad som även måste göras mellan lagstiftningen i det land där brottsoffret är bosatt och lagstiftningen i det land där brottet begås (artikel 16 och framåt).

4.1.1.3. Ökade möjligheter för brottsoffret att erhålla förskottsbetalningar. Det är viktigt att påpeka att perioden omedelbart efter det att ett brott begåtts oftast är den mest smärtsamma för brottsoffret och den tidpunkt då hjälpbehovet är som störst (artikel 5).

4.1.1.4. Bestämmelser för det förfarande som skall tillämpas vid förskottsutbetalningar, så att man i största möjliga utsträckning närmar sig

- ett allmänt tillämpligt alleuropeiskt system med enhetliga kriterier avseende ersättningens storlek,

- ett system som genomförs av en rättslig eller administrativ myndighet, enligt det beslut som fattas av respektive medlemsstat,

- ett system för vilket man, åtminstone till viss del, kan garantera en EU-finansiering, så att hänsyn kan tas till den betydande variation som kännetecknar medborgarnas rörlighet inom EU.

4.1.1.5. Vid utformningen av ovanstående förfarande bör man ta tillvara de positiva erfarenheterna från utformningen av det tillfälliga rättsliga skydd som gäller under perioden fram till dess att ett upphandlingskontrakt för bygg- och anläggningsarbeten, varor och tjänster avslutats (direktiv 89/665/EEG).

4.1.1.6. Det är tydligt att medlemsstatens utbetalning av ersättning under alla omständigheter bör garanteras

- när det trots alla ansträngningar inte har varit möjligt att spåra upp gärningsmannen, eller

- när gärningsmannen har identifierats men saknar tillräckliga resurser för att på ett adekvat sätt kunna kompensera brottsoffret.

4.1.1.6.1. I fråga om fastställandet av den högsta ersättningsnivån vill kommittén framhålla vikten av att detta belopp justeras regelbundet, i linje med utvecklingen av de allmänna levnadskostnaderna.

4.1.1.7. Syftet med de lösningar som beskrivs i punkt 4.1.1.3 och 4.1.1.4 är att förtydliga målen för de statliga åtgärderna på detta område. Dessa åtgärder skall vidtas i början av förfarandet, direkt efter det att brottet har begåtts när brottsoffrets behov är som störst, och i slutet när det definitivt har visat sig att det inte finns några andra källor till tillfredsställande kompensation för brottsoffret.

Bryssel den 26 februari 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Denna konvention har ratificerats av tio medlemsstater och därefter undertecknats av ytterligare två medlemsstater, men innehåller inte några konkreta åtgärder för att underlätta möjligheten att få statlig ersättning i gränsöverskridande fall.

(2) A 3-13/89 C 256, 12.9.1989, s. 32.

(3) EGT C 19, 23.1.1999, s. 1, punkt 51c.

(4) Ordförandeskapets slutsatser, punkt 32.

(5) KOM(1999) 349 slutlig.

(6) EGT L 82, 22.3.2001, s.1.

(7) Rådets förordning (EG) nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område, EGT L 12, 16.1.2001, s. 1.

(8) KOM(2001) 536 slutlig.

(9) EGT C 125, 27.5.2002.

(10) EGT C 125, 27.5.2002, punkt 5.2.

(11) A5-0309/2002 slutlig.

(12) KOM(2002) 562 slutlig, punkt 3.3.

(13) Mål 186/87, Ian Willian Cowan mot Trésor public, Reg. 1989, s. 195.

(14) Artiklarna 94 och 95 i fördraget.

(15) Jfr EG-domstolens yttrande 2/94 av den 28.3.1996.

(16) Artikel 308 i EG-fördraget, s. 163.