C 80/120 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken 2003–2005”
(2004/C 80/30)
Den 15 maj 2003 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2
i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om ”Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken 2003-2005”.
Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som
svarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 26 november 2003. Föredragande var Alberto
Delapina.
Vid sin 404:e plenarsession den 10 och 11 december 2003 (sammanträdet den 11 december) antog
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 50 röster för, 5 röster emot och 2nedlagda röster.
1. Sammanfattning
1.1. Föreliggande yttrande är ett komplement till tidigare
arbeten och bygger framför allt på det yttrande som EESKantog den 26 mars 2003 om ”Allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken 2003”. Kommittén utarbetade yttrandet
som ett svar på kommissionens meddelande om de allmännariktlinjerna för den ekonomiska politiken för 2002.
1.1.1. I sitt tidigare yttrande gjorde kommittén en indelning
i tre problemområden: (i) riktlinjernas generella målsättning,(ii) genomförande av riktlinjerna i praktiken, samt (iii) integra-
tion av riktlinjerna i andra politikområden.
1.1.2. I enlighet med dåvarande temainriktning tillmättes
frågan om det konkreta genomförandet särskilt stor betydelse.
Därför görs ingen ny fördjupning av denna aspekt i det nu
föreliggande yttrandet.
1.1.3. I tidigare yttranden fick vidare den generella makro-
ekonomiska policymixen kritik på grund av att den ansågs
vara otillräcklig. Bland annat konstaterades följande: ”I motsatstill andra världsregioner saknar Europeiska unionen en mak-roekonomisk politik som är stark nog att stimulera tillväxten,
vilket ger kapacitet att hantera konjunktursvackor på ett
beslutsamt sätt samt återskapar förtroendet och stärker efter-frågan.”
1.1.4. I det föreliggande yttrandet kommer därför EESK:s
tidigare kommentarer och förslag om den generella utform-ningen av den makroekonomiska policymixen att stå i cent-
rum. Denna fokusering innebär emellertid inte någon under-
skattning av betydelsen av strukturpolitiska åtgärder eller avgenomförandet på nationell nivå.
1.2. Den europeiska ekonomin har under de senaste tre
åren uppvisat en oroväckande låg tillväxt, och utsikterna tillen snabb, kraftig och ihållande återhämtning är dåliga i och
med att det inte finns någon stark intern efterfrågan. Det är
framför allt den svaga investeringsbenägenheten som ingerbetänkligheter. De mål som sattes upp i Lissabon för tidenfram till 2010 förefaller därför orealistiska.1.3. Trots bristen på framgångar förblir huvudinriktningen
densamma för ”de allmänna riktlinjerna”, nämligen en kombi-nation av en stabilitetsinriktad makroekonomisk politik ochåtgärder för att öka flexibiliteten på utbudssidan. Hypotesen
att det räcker med enbart en stabilitetspolitik för att tillväxt
skall genereras automatiskt har inte visat sig hållbar. Ökadflexibilitet och sänkta kostnader kan inte råda bot på bristande
efterfrågan. En stabilitetspolitik som ensidigt inriktas på bättre
villkor på utbudssidan har en begränsande inverkan. Liksomtidigare finns det inga tecken som tyder på att EU:s makroeko-
nomiska politik på egen hand kan skapa en tillväxtdynamik.
1.4. Till skillnad från kommissionen och rådet anser EESK
att de hinder för en hållbar och långtgående konjunkturförbätt-ring som finns inom Europa bara kan övervinnas med hjälp av
en grundläggande nyorientering av den ekonomiska politiken,
i synnerhet den makroekonomiska politiken. EU måste förlitasig på sina inre resurser för att på nytt föra in den europeiska
ekonomin på ett spår som leder till full sysselsättning och
tillväxt. För detta behövs en aktiv och samordnad ekonomiskpolitik som tar hänsyn till de makroekonomiska kretsloppen.
Förutom kostnadssänkande åtgärder på utbudssidan hör fram-
för allt en förstärkning av den reella efterfrågan hemma i ensådan välavvägd makroekonomisk politik med det uttalade
målet att skapa full sysselsättning.
1.5. En trovärdig ekonomisk politik är en förutsättning för
att man skall kunna stärka investerarnas och konsumenternas
förtroende, något som i dagens läge är absolut nödvändigt.
Den ekonomiska politikens trovärdighet blir emellertid försva-gad om man i en sådan situation som rått under de senaste tre
åren inte agerar aktivt och i stället fortsätter att vara återhåll-
sam. En makroekonomisk politik som syftar till full sysselsätt-ning och tillväxt genom att bekämpa den ihållande bristen på
efterfrågan och därigenom också bristen på förtroende hos de
ekonomiska aktörerna förutsätter följande.
1.5.1. Att man omtolkar stabilitets- och tillväxtpakten på
ett stabilitetsinriktat men också tillväxtbefrämjande sätt: På såvis kan man öka medlemsstaternas finanspolitiska spelrumoch aktivt främja tillväxten och sysselsättningen.
30.3.2004 SV C 80/121 Europeiska unionens officiella tidning
1.5.2. En pragmatisk och förutseende penningpolitik som i
synnerhet i tider utan någon inflationsrisk också tar ansvar för
den ekonomiska utvecklingen i stort.
1.5.3. En välavvägd lönesättning som anpassas till produkti-
vitetsutvecklingen och en hög nivå på den sociala tryggheten,
i syfte att skapa balans mellan konkurrenskraft, efterfrågan
och social sammanhållning.
1.5.4. En motsvarande samordning av dessa områden i ett
konstruktivt och öppet dialogklimat.
1.6. Samordningen av den ekonomiska politiken inom
Europeiska unionen har inte fungerat effektivt under den
nuvarande ekonomiska krisen. Vissa regler har visat sig vara
för stelbenta och för lite inriktade på praktiska utmaningar,och samspelet mellan institutionerna lämnar mycket övrigt att
önska. På dagordningen står omfattande reformer. Dessa skall
framför allt skapa utrymme för mer flexibla ekonomisk-politiska reaktioner som inriktas på aktuella ekonomiskautmaningar. Endast på detta sätt kan Europa ta sig ut ur den
nuvarande tillväxt- och sysselsättningskrisen. Med tanke på
den styrka som Europa tidigare visat prov på när det gälleratt förena social stabilitet och innovationer, ser kommittén
optimistiskt på möjligheten att framgångsrikt genomföra de
nödvändiga reformerna.
1.7. I synnerhet i fråga om samordningen, men också i
andra avseenden, borde man redan i riktlinjerna 2003–2005
ha ägnat stor uppmärksamhet åt utvidgningen. Denna medförnämligen avsevärt förändrade ramvillkor även för de nuva-
rande medlemsstaterna. Kommittén förstår inte varför man
inte har gjort det, eftersom riktlinjerna i alla händelser spänneröver en treårsperiod.
1.8. Denna försummelse är en tillräcklig grund för att det
inte skall räcka med en mindre omarbetning i ”aktualiserings-syfte” under våren 2004. Den nödvändiga genomgripande
översynen bör ses som ett tillfälle till en principiell nyoriente-
ring av den ekonomiska politikens inriktning.
1.9. Med det här initiativyttrandet levererar kommittén ett
konstruktivt bidrag i enlighet med punkt 27 i riktlinjerna, som
innehåller en uppmaning till en intensivare analys av denekonomiska utvecklingen och de ekonomisk-politiska kraven.
2. Huvudinnehållet i rådets dokument
2.1. För första gången har de allmänna riktlinjerna för den
ekonomiska politiken utarbetats parallellt med de sysselsätt-
ningspolitiska riktlinjerna i det så kallade riktlinjepaketet. I sittyttrande om ”Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken
2003” (
1) redogjorde EESK utförligt för detta förfarande.
(1) EUT C 133, 6.6.2003.2.2. ”Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken” är
det centrala dokumentet med avseende på strävan efter
samordning av politiken. Denna strävan är utmärkande för de
ekonomiska styresformerna inom EU och dess medlemsstater.
2.3. Tyngdpunkten i riktlinjerna är det bidrag som den
ekonomiska politiken kan ge under de kommande tre åren närdet gäller att uppnå det mål för EU som sattes upp i Lissabon.
I en första del formuleras de allmänna riktlinjer som skall gälla
för alla medlemsstater. Ett eget kapitel ägnas åt de speciellautmaningarna för euroområdet. Andra delen innehåller land-specifika riktlinjer för alla de 15 medlemsstaterna.
2.3.1. I det här yttrandet befattar sig EESK med den
första delen, som delvis gäller alla medlemsstater och delvis
euroländerna. Dessa allmänna riktlinjer vilar på tre pelare: entillväxt- och stabilitetsinriktad ekonomisk politik, ekonomiskareformer för att öka tillväxtpotentialen samt bättre långsiktig
hållbarhet.
2.3.2. Den första pelaren (en tillväxt- och stabilitetsoriente-
rad makroekonomisk politik): I de allmänna riktlinjerna beto-nar EU betydelsen av högre och mer långsiktigt hållbar tillväxt,vilket förutsätter sunda makroekonomiska villkor och en solid
makroekonomisk politik.
2.3.3. Den andra pelaren (ekonomiska reformer för att höja
tillväxtpotentialen i EU): För att man skall kunna åstadkommaen mer flexibel ekonomi och öka tillväxtpotentialen är det
nödvändigt med bättre fungerande och mer konkurrenskrafti-
ga arbets-, varu- och kapitalmarknader.
2.3.4. Den tredje pelaren (Att stärka hållbarheten): Ekono-
miska, sociala och miljömässiga hållbarhetsaspekter måstebeaktas i tillräcklig utsträckning, för att man skall kunna se till
att ansträngningarna på lång sikt ger de önskvärda resultaten.
3. Allmänna kommentarer
3.1. Kommittén ser positivt på att förslaget innehåller en
rad förbättringar, både med avseende på förfarandet för attutarbeta de allmänna riktlinjerna och i fråga om riktlinjernasinnehåll.
3.1.1. Det är också bra att man har genomfört den ofta
efterfrågade samordningen med de sysselsättningspolitiskariktlinjerna. En framgångsrik sysselsättningspolitik krävernämligen utöver arbetsmarknadspolitiska åtgärder framför
allt en tillväxt- och sysselsättningsinriktad makroekonomisk
politik.
3.1.2. Vidare välkomnar vi att giltighetstiden formellt har
fastställts till tre år, eftersom en ekonomisk politik som inriktas
på medellång sikt kan borga för stabila ramvillkor. Därigenomfår man dock inte undergräva möjligheterna att föra enhandlingskraftig ekonomisk politik på kortare sikt.
C 80/122 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
3.1.3. En annan förbättring av riktlinjerna är att euroområ-
det har fått ett eget avsnitt som behandlar de speciella
utmaningarna för detta område.
3.1.4. Vi välkomnar dessutom att förslaget innehåller ett
avsnitt om hållbarhet som inte bara tar upp frågan omfinansiering av pensionssystemen och den ekologiska hållbar-
heten, utan också betonar betydelsen av ekonomisk och social
sammanhållning.
3.1.5. I avsnitt 4 i det här yttrandet behandlas ytterligare
ett antal enskilda punkter där EESK inte är överens med
kommissionen om formuleringarna.
3.2. I följande avsnitt konstaterar vi emellertid på nytt att
den övergripande inriktning på den ekonomiska politiken som
ligger till grund för riktlinjerna inte räcker till för att möta debetydelsefulla utmaningarna och bana väg för högre tillväxt
och ökad sysselsättning (
1). Den praktiska sidan, det vill säga
bristerna i fråga om genomförande av riktlinjerna, har tidigarebehandlats utförligt av kommittén i ett särskilt yttrande (
2).
3.2.1. Enligt Europeiska kommissionens senaste höstprog-
nos kommer den europeiska ekonomin för tredje året i rad att
uppvisa en mycket låg ekonomisk tillväxt som ligger långtunder den potential som finns. Som en följd av denna
otillfredsställande tillväxt kommer sysselsättningen inom euro-
området att sjunka även i år. Arbetslöshetsnivån kommer attligga på 8,9 % år 2003 och året därefter på hela 9,1 %, vilket
innebär 1,1 procentenheter mer än 2001.
3.2.2. Den markanta konjunkturnedgången under 2002
hänger i hög grad samman med den starkt minskade interna
efterfrågan. Konsumenterna var ytterst återhållsamma med
sina utgifter, och framför allt gick företagens investeringartillbaka på grund av negativa avsättningsförväntningar. Hus-hållens och företagens förtroende har visserligen ökat något
sedan dess, men inte heller år 2004 verkar medföra något
självbärande uppsving i cyklisk mening. Den fortsatt svagainhemska efterfrågan kommer att leda till en smärre, exportbe-
tingad återhämtning, men någon återgång till en tillväxtpoten-
tial är ännu inte möjlig. Först år 2005 förväntar sig kommissio-nen en sådan, även om osäkerheten är stor, liksom en
minskning av arbetslösheten.
(1) Se t.ex. EGT C 139, 11.5.2001, ”Allmänna riktlinjer för den
ekonomiska politiken 2000”, EGT C 48, 21.2.2002, ”Förändradeekonomiska ramvillkor på global nivå: nya ekonomisk-politiskautmaningar för Europeiska unionen”, EUT C 85, 8.4.2003,”Ekonomiska styresformer i EU”, EUT C 133, 6.6.2003, ”Allmännariktlinjer för den ekonomiska politiken 2003”, CES 1069/2002”Resolution riktad till konventet om EU:s framtid”.
(
2) EUT C 133, 6.6.2003, ”Allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken 2003”.3.2.3. En så svag ekonomisk tillväxt tre år i rad innebär
välfärdsförluster av ungefär samma omfattning som under
recessionsåren 1975, 1981 och 1993. I motsats till dessa
”äkta” recessioner tas krisen den här gången inte på tillräckligtallvar i och med att den ”smyger sig” på oss. Den nuvarandekonjunkturkrisen får omfattande negativa återverkningar på
arbetsmarknaden och de offentliga budgetarna. En ökad arbets-
löshet, minskad tillgång på arbetskraft och ökade offentligaunderskott är emellertid inte bara ett kortfristigt fenomen. Det
har också långsiktiga återverkningar.
3.2.4. I och med detta kommer man allt längre från målet
att göra Europa till ”världens mest konkurrenskraftiga ochdynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till
hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen
och en högre grad av social sammanhållning”. Det måletförutsätter en tillväxttakt på 3 % fram till år 2010. Efter dennuvarande, åtminstone treåriga, konjunktursvackan går det
inte längre att uppnå detta om man inte bedriver en aktiv
tillväxtpolitik. Den tillväxttakt i BNP som hittills uppnåtts harvarit långt ifrån tillräcklig för att lösa det mest angelägna
problemen i EU (t.ex. en ihållande hög arbetslöshet, inkomst-
skillnader och regionala skillnader, fattigdom och marginalise-ring och riskerna på arbetsmarknaden).
3.2.5. Detta skulle vara ännu en anledning att se över EU:s
övergripande ekonomisk-politiska strategi, det vill säga de
allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens
ekonomiska politik, samt att ge politiken inom olika delområ-den en expansiv inriktning. Detta tillfälle utnyttjas dock inte.
Det är snarare så att man håller fast vid den huvudinriktning
som förstärker stagnationstendenserna. Den grundläggandemakroekonomiska politiken för att möta unionens viktigaste
utmaningar förblir oförändrad genom åren, trots att den inte
varit framgångsrik.
3.2.6. Kommissionen (
3): Kommissionens rekommendation
om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemen-
skapens ekonomiska politik (för 2003–2005) av den 8 april
2003) samt rådet (Rådets rekommendation av den 26 juni2003 om de allmänna riktlinjerna för medlemstaternas och
gemenskapens ekonomiska politik) framhåller visserligen med
rätta den makroekonomiska politikens betydelse när det gälleratt främja tillväxt och sysselsättning, men man kritiserar inte
den de facto bristande makroekonomiska politiken. Man
fortsätter att satsa på en ekonomisk-politisk modell varshuvudmål är ökad ekonomisk tillväxt med hjälp av kostnads-
sänkande åtgärder och ökad flexibilitet. Inriktningen på den
makroekonomiska politiken, med de tre pelarna penning-,skatte- och lönepolitik är i det avseendet fortfarande restriktiv.Denna övergripande inriktning på de ekonomisk-politiska
rekommendationerna är inte förtroendeingivande; den är
snarare obalanserad och otillräcklig. Tyngdpunkten liggernämligen på utbudssidan, och ingen hänsyn tas till att
utbudsfaktorer och efterfrågefaktorer måste utvecklas på ett
balanserat sätt för att tillväxtpotentialen skall kunna utnyttjastill fullo.
(3) KOM(2003) 170 slutlig.
30.3.2004 SV C 80/123 Europeiska unionens officiella tidning
3.2.7. Att kommissionen och rådet inte erkänner att även
denna syn på den ekonomiska politiken bidrar till dagens
svaga tillväxt – vid sidan av geopolitiska och yttre faktorer –
framgår av kommissionens beskrivning av orsakerna (jämför”The EU Economy 2002 Review” och ”Spring 2003 EconomicForecast”). Helt riktigt anför man geopolitiska spänningar,
osäkerhet till följd av yttre faktorer (aktiemarknader, oljepriset)
samt strukturell rigiditet som orsaker. Men kommissionentillstår inte att Europas svaga tillväxt också kan hänföras till
att Europa som enda världsregion avstår från en expansiv
makroekonomisk politik som tydligt inriktas på tillväxt och istället passivt väntar på att kunna ta del i ett ekonomiskt
uppsving i andra delar av världen. Den politik som kommissio-
nen och rådet har föreslagit i flera år har inte visat sig kapabelatt generera den interna efterfrågan som behövs för att
främja investeringsbenägenheten. Alla de strukturförbättrande
åtgärder som rekommenderas på utbudssidan förblir verk-ningslösa om inte efterfrågan och avsättningsförväntningarna
ökar i motsvarande grad.
3.2.8. I det sammanhanget är det anmärkningsvärt att
OECD helt och hållet tycks betrakta den olikartade efterfrågeut-
vecklingen i de enskilda världsregionerna som en återspegling
av skillnaderna i den makroekonomiska politiken, som i vissaregioner har haft en stimulerande effekt på efterfrågan (jfrOECD Economic Outlook nr 73, executive summary).
3.3. Därför förespråkar kommittén en balanserad politik
som skapar jämvikt såväl mellan utbuds- och efterfrågefaktorer
som mellan mikro- och makroekonomiska faktorer. Denutformning av den makroekonomiska politiken som kom-mittén rekommenderar beskrivs i punkterna 4.1–4.3. Ett
tillväxtinitiativ i form av ett gemensamt europeiskt investe-
ringsprogram skulle vara ett meningsfullt stöd i det avseendet.Vidare måste man kräva att rekommendationerna genomförs
på motsvarande sätt på nationell nivå. På mikronivå behövs
framför allt en effektiv anpassning i företagen med avseendepå teknik och konkurrenskraft, för att man bättre skall kunna
utnyttja den produktionspotential som finns och därmed också
åstadkomma en produktivitetsökning.
4. Särskilda kommentarer
4.1. Penningpolitik
4.1.1. Behandlingen av penningpolitiken i de allmänna
riktlinjerna är av tradition ytterst torftig. Den inskränker sigtill standardformuleringen att ”myndigheterna bör eftersträvaprisstabilitet och, förutsatt att detta uppnås, stödja den allmän-
na ekonomiska politiken”. Uppenbarligen undviker man tydli-
gare formuleringar för att ECB inte skall tolka det som ett hotmot centralbankens oberoende ställning.
4.1.2. I alla händelser bör penningpolitiken ha som mål att
uppnå en balans mellan prisstabilitet, ekonomisk tillväxt och
sysselsättning. I den politik som rekommenderas av rådetsaknas dock en tydlig uppmaning till ECB att också ta sittansvar för den reella ekonomin (tillväxt och sysselsättning).
Därför vore det meningsfullt att ålägga ECB att arbeta för att
uppnå ett stabilitetsmål i vidare bemärkelse, som inte bara
omfattar penningvärdesstabilitet utan också stabilitet i frågaom tillväxt, full sysselsättning och systemet för social samman-hållning. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har
för sin del vid flera tillfällen krävt att penningpolitiken skall
bidra till att uppnå målet om tillväxt och full sysselsättning(t.ex. i sin resolution till Europeiska konventet av den 19 sep-
tember 2002).
4.1.3. För att vinna investerarnas och konsumenternas
förtroende måste en ansvarsfull och pragmatisk penningpolitik– som också har den realekonomiska utvecklingen för ögonen
– på ett trovärdigt sätt avisera beslutsamma motåtgärder
redan vid en hotande konjunktursvacka. Även om man vidinternationella jämförelser måste ta hänsyn till olikartade
ramvillkor, kan man ändå konstatera att sådan penningpolitisk
inriktning i hög grad bidrog till den långvariga högkonjunktu-ren i USA under 1990-talet. Alltsedan sommaren 2001 har
ECB försummat denna chans. Redan före terroristattentaten
den 11 september det året hade ekonomin stagnerat i alla detre stora världsregionerna. Medan man utanför Europa ingrepmed massiva penningpolitiska insatser, reagerade ECB för sent
och för svagt. Om man vill främja investerarnas tillit hjälper
det inte med att sänka räntan först ett halvår efter det attkonjunkturförsvagningen börjat.
4.1.4. Till följd av svag konsumtion, svag investeringsverk-
samhet och den höga eurokursen finns det i dagens läge ingen
allmän inflationsrisk inom EU. Mot den bakgrunden förefallerECB:s räntepolitik alltför avvaktande även under 2003 (se
OECD Economic Outlook nr 73). Eftersom den vid en
internationell jämförelse höga räntenivån i Europa inte baramedför ett kapitaltillskott utan också bidrar till den höga
växelkursen för euron, har den visserligen en dämpande effekt
på prisökningarna men även på det europeiska näringslivetsexportmöjligheter.
4.1.5. Kommittén rekommenderar också att man omprövar
ECB:s inflationsmål. En bredare ”målkorridor” liknande den
som tillämpas i Storbritannien och Sverige skulle möjliggöra
mer flexibla anpassningar. Om det finns stora skillnader iinflationstakt mellan enskilda länder kan det innebära en risk
för deflation i länder med mycket svagt inflationstryck. Dessa
skillnader måste undvikas, eftersom de penningpolitiska instru-menten annars förlorar sin verkningskraft.
4.1.6. Det krav på en bättre och effektivare samordning av
den makroekonomiska politiken som ställs i riktlinjerna måstei konsekvensens namn också innefatta att penningpolitiken
skall stämmas av mot andra politikområden. ECB kan så vis
verkligen involveras i en öppen och permanent dialog ombedömningen av det ekonomiska läget och den ekonomiskapolitikens möjligheter. Detta är i hög grad eftersträvansvärt
utan att man för den skull inkräktar på ECB:s oberoende
ställning. Alla enskilda aktörer i denna samordningsprocessmåste under alla omständigheter behålla sitt oberoende.
C 80/124 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
4.2. Budgetpolitik
4.2.1. I en valutaunion där man eftersträvar en stabil
ekonomisk utveckling och en förbättrad sysselsättningssitua-tion är det lämpligt med en samordning av medlemsstaternas
budgetpolitik. De senaste erfarenheterna från den ekonomiska
krisen pekar emellertid på att den nuvarande formen för enbudgetpolitiksamordning inom ramen för stabilitets- och
tillväxtpakten inte är tillfredsställande.
4.2.2. Att ständigt diskutera och ifrågasätta sådana samord-
ningsmekanismer får dock, enligt kommittén, mycket negativa
konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Kommitténförordar därför att man snarast möjligt hittar en lösning på
den obesvarade frågan hur stabilitets- och tillväxtpakten skall
formuleras och tolkas.
4.2.3. När det gäller finanspolitiken lyfter man i riktlinjerna
på nytt fram vikten av att man snarast möjligt når demedelfristiga budgetbalansmål som fastställs i stabilitets- och
tillväxtpakten. Om man under en period med ekonomisk
stagnation försöker få de offentliga finanserna i balans, finnsdet dock en risk för att detta leder till ännu sämre ekonomisktillväxt och ökad arbetslöshet. Denna finanspolitiska inriktning
tar inte tillräcklig hänsyn till den höga och fortsatt stigande
arbetslösheten inom EU. En minskad arbetslöshet skulle i dettasammanhang avsevärt bidra till att säkerställa de offentliga
finansernas hållbarhet.
4.2.4. ”Tillväxt och sysselsättning” bör helt klart även stå
som mål för budgetpolitiken. Finanspolitiken har dock snarast
fungerat procykliskt – inte minst på grund av självpålagdakrav – med tanke på att det sparades extra mycket under
nedgångsperioder.
4.2.5. Kommittén välkomnar de ytterligare åtgärder som
under de senaste månaderna föreslagits av kommissionen och
vidareutvecklas av rådet – bland annat i riktlinjerna – för atthanteringen av stabilitets- och tillväxtpakten skall bli flexiblare.
Särskilt positivt i detta sammanhang är erkännandet att man
bör låta de automatiska stabilisatorerna verka helt fritt, undvikaett procykliskt förhållningssätt samt lyfta fram skuldsättnings-
gradens betydelse i förhållande till ny skuldsättning.
4.2.6. Grundproblemet med pakten kvarstår dock (dvs. låg
BNP-tillväxt som leder till högre underskott, som ger upphovtill kostnadsnedskärningar, som i sin tur gör att efterfrågan
och därmed tillväxten dämpas). I de fall man tidigare underlåtit
att minska det offentliga underskottet under perioder medstark tillväxt kräver riktlinjerna en tillfällig lösning för eurolän-
derna som går ut på att det strukturella underskottet minskas
successivt med 0,5 procentenheter per år. Även denna åtgärdkan under en recession få motsatt effekt, eftersom det innebären procyklisk strypning av efterfrågan och därmed en konjunk-
turförsvagning. Kommittén insisterar därför på en fortsatt
omtolkning av pakten, så att det blir möjligt att anpassafinanspolitiken alltefter den ekonomiska situationen.4.2.7. Ett vanligt argument är att budgetpolitikens trovär-
dighet är en nyckelfaktor om man vill få till stånd den ytterst
angelägna förstärkningen av investerar- och konsumentför-
troendet, ett förtroende som skulle hotas utan en drastisknedskärning i utgifterna. Mot detta har kommittén följande attinvända: Trovärdigheten snarare stärks om den ekonomiska
politiken under en allvarlig efterfrågesvacka kan visa på
aktiv handlingskraft för att främja tillväxt och sysselsättning.Kommittén anser inte att det är rimligt att den internationella
finansmarknaden ser ett procykliskt sparande i ett krisläge
som något positivt medan det ses som negativt att slå in på entillväxtinriktad väg.
4.2.8. Det vore framför allt önskvärt om ett odifferentierat
sätt att se på budgetbalansen kunde ersättas med ett synsätt
som i högre grad tar hänsyn till strukturella och kvalitativaaspekter på de offentliga finanserna. Därvid bör man eftersträva
en mer tillväxt- och sysselsättningsintensiv inkomst- och
utgiftsstruktur. För att skapa rättvisa mellan generationernavore det i princip bra om offentliga utgifter för störreinvesteringar som kommer flera generationer till godo även
kunde fördelas på flera generationer. I praktiken finns det dock
många och ännu så länge olösta problem med dessa förslag.Problemen är dels av teknisk natur (t.ex. definitions- och
avgränsningsfrågor), dels av politisk natur. Kommittén håller
därför på att utarbeta ett separat yttrande (på eget initiativ) påtemat ”Budgetpolitik och typ av investering” (
1).
4.3. Lönepolitik
4.3.1. Med valutaunionen ökade i själva verket lönepoliti-
kens roll för den totala ekonomiska utvecklingen. Tidigare
kunde lönepolitiska felsatsningar, som inte låg i linje medden ekonomiska situationen i stort, kompenseras genom
växelkursjusteringar. Denna korrektionsmöjlighet är nu borta.
4.3.2. Penning- och budgetpolitiken granskas inte tillräck-
ligt kritiskt i riktlinjerna, med följd att lönepolitiken tillskrivsett oproportionerligt stort ansvar för den totala ekonomiska
utvecklingen. Lönepolitikens betydelse för den samlade politi-
ken minskar emellertid om man även tar hänsyn till penning-och budgetpolitikens roll i systemet i stort.
4.3.3. Kommittén ser i princip positivt på att det i riktlinjer-
na förs fram krav på att den nominella löneutvecklingen skall
stämma överens med den produktivitetsutvecklingen ochinflationen i ett medellångt perspektiv. Men om det ofta
framlagda kravet på moderata, blygsamma, måttfulla eller
återhållsamma löneavtal skulle betyda att lönetillväxten blirsvagare än produktivitetstillväxten, har kommittén i så fall
ingen förståelse för detta krav, eftersom det skulle innebära att
balansen mellan utbuds- och efterfrågefaktorer går förlorad.
(1) ”Budgetpolitik och typ av investering”.
30.3.2004 SV C 80/125 Europeiska unionens officiella tidning
4.3.4. Ur ett rent utbudsidesperspektiv ger en lägre lönetill-
växt en sänkning av de relativa kostnaderna för arbetsfaktorn,
och kan därför få en sysselsättningshöjande effekt. Men då
bortser man från att lönerna inte bara är en kostnadsfaktor påutbudssidan, utan även den viktigaste faktorn för den internaefterfrågan. En utpräglad löneåterhållsamhet försvagar således
efterfrågan totalt sett, och därmed även tillväxten och syssel-
sättningen. Sett ur ett bredare ekonomiskt perspektiv säkerstäl-ler därför en medellångsiktig inriktning av lönetillväxten på
den totala nationella produktivitetstillväxten en balans som
innebär att man kan ha en tillfredsställande efterfrågeutveck-ling samtidigt som man bevarar den prismässiga konkurrens-
kraften. På så sätt uppfylls kravet om en ansvarsfull lönepolitik
som tar ansvar för såväl utbudssidan som efterfrågesidan ochdärmed även för tillväxten och prisstabiliteten. För detta
behövs naturligtvis tillfredsställande institutionella förutsätt-
ningar.
4.3.5. Arbetsmarknadens parter har en viktig roll i den
markoekonomiska dialogen och medverkar därmed även i
processen för att samordna den ekonomiska politiken (se
punkt 4.6.4 nedan). Analogt med kommentarerna ipunkt 4.1.6 om ECB:s oberoende ställning vill kommittén
betona att man i samband med löneförhandlingar alltid
även skall respektera arbetsmarknadsparternas oberoende. Deninriktning för lönepolitiken som beskrivits ovan kan tjäna som
exempel på att det är möjligt att samtidigt som man värnar
om arbetsmarknadsparternas fullständiga autonomi ändå kanvisa viss förståelse för principiella fundamentala sammanhangoch därmed uppnå en bättre samordning av makropolitiken.
4.4. Ekonomiska reformer
4.4.1. A r b e t s m a r k n a d e n
4.4.1.1. Kommittén betonar vikten av att effektivare ta till
vara arbetskraftresurserna och ett högre arbetsmarknadsdelta-
gande. I riktlinjerna presenteras ett antal åtgärder som kan
bidra till detta. En av de viktigaste åtgärderna är att främjakvaliteten på grund- och vidareutbildning, men förslagen
omfattar även en modernisering av arbetsmarknaden och
arbetsorganisationen, ökad rörlighet, en granskning av effek-terna av incitamenten i skatte- och bidragssystemen, samt en
social infrastruktur för att bl.a. underlätta för förvärvsarbetande
föräldrar att kombinera arbete och familj.
4.4.1.2. EESK vill uttryckligen framhålla att sådana moder-
niseringsinsatser måste ske under full medverkan av arbets-
marknadens parter och övriga intresseorganisationer. Manmåste därvid se till att den sociala balansen upprätthålls, att
arbetstagarnas grundläggande behov beaktas samt att en hög
nivå på den sociala tryggheten säkerställs. När allt kommeromkring utgör den sociala sammanhållningen en explicit
målsättning i EU:s politik.
4.4.1.3. Principerna för lönepolitiken har kommittén redan
redogjort för i punkt 4.3 i detta yttrande.4.4.2. V a r u - , t j ä n s t e - o c h k a p i t a l m a r k n a -
derna
4.4.2.1. För att EU:s tillväxtpotential skall öka måste pro-
duktiviteten och företagsdynamiken stimuleras ytterligare. Ettkonsekventare utnyttjande av inre marknadens fördelar är enviktig förutsättning för detta, till exempel genom att höja
inremarknadsdirektivens genomförandegrad i medlemsstater-
nas nationella lagstiftning.
4.4.2.2. Investeringar är nyckeln till ökad produktivitet. Vid
sidan av tillväxtfrämjande investeringar i fysiskt kapital bör
man även se till att det investeras mer i kunnande ochkompetens, dvs. i humankapital. Även tillgången till och
ökad användning av ny teknik måste stödjas. När det gäller
investeringar i europeisk infrastruktur har EU-nivån ett bety-dande ansvar för att olika nyckelprojekt genomförs (t.ex.transeuropeiska nät).
4.4.2.3. För tjänstesektorn förs det i riktlinjerna med rätta
fram krav om att man ingående skall undersöka vilka effektersom en fullständigt avreglerad marknad skulle kunna få. I USA
är tjänstesektorns betydelse för mervärdet och sysselsättningen
betydligt större än i EU. I Europa omfattar den offentligabudgeten många av de tjänster som i USA tillhandahålls via
marknaden. Men även inom EU finns det stora skillnader i
tjänstesektorns avregleringsgrad. I de skandinaviska ländernastår den offentliga sektorn för en betydande del av de sociala
tjänsterna. Vid en mer ingående analys av hur man skulle
kunna förbättra tillgången till tjänster inom EU måste man vidsidan av effektivitetsaspekter framför allt även lyfta fram frågorsom huruvida tjänsterna är tillgängliga för alla (universaliteten)
och kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna. Även effekterna
av den relativt ojämna skattefördelningen mellan faktorernaarbete och kapital måste undersökas närmare.
4.4.2.4. Det behövs även ett gynnsammare klimat för
företagande och företagsetablering. Detta inbegriper tydligaoch enkla statliga regelverk och skattesystem, samt förbättrad
tillgång till finansiering, något som är särskilt viktigt för små
och medelstora företag.
4.4.2.5. Ett ”näringslivs- och företagarvänligt klimat” lik-
ställs i regel med effektivare marknader, avreglering, liberalise-
ring och ökad konkurrens. Kommittén vill betona vikten av att
det genomförs reformer som syftar till att höja effektiviteten iregleringssystemen. Något generellt och odifferentierat krav att
staten skall dra sig tillbaka, och att den statliga inblandningen
generellt skall minska kan kommittén emellertid inte ställa sigbakom. Kommittén vill snarare lyfta fram den viktiga roll som
insatser från det offentligas sida har på sådana områden som
forskning och utveckling, strukturpolitik, regionalstöd ochmiljöpolitik. Dessutom medför den fortsatta avregleringen ettökat behov av effektiva och oberoende konkurrens- och
regleringsorgan som kan möjliggöra en organiserad övergång
samt en effektiv och på demokratiska samhällsprinciper base-rad övervakning av de avreglerade områdena.
C 80/126 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
4.5. Hållbarhet
4.5.1. P e n s i o n s s y s t e m
4.5.1.1. I den trestegsstrategi som antogs i Stockholm för
att kunna möta de utmaningar som ett åldrande samhälleinnebär, rör den första punkten en höjning av sysselsättnings-
graden. Kommittén vill betona hur viktig denna aspekt är, med
tanke på att varje ny inbetalare i pensionssystemet minskarbehovet av åtgärder på bidragssidan. I detta sammanhang
vill kommittén även hänvisa till vad som redan anförts i
punkt 4.4.1.1 om vikten av en social infrastruktur ochomskolningsmöjligheter. Kommittén välkomnar riktlinjernas
krav om att invandringens effekter skall undersökas. Vid sidan
av ekonomiska aspekter måste man då även särskilt analyseraeffekterna för den sociala sammanhållningen, i såväl i ur-
sprungs- som destinationslandet. Även den ålder vid vilken
man börjar förvärvsarbeta är en viktig faktor för sysselsätt-ningsgradens utveckling.
4.5.1.2. Stockholmsstrategins andra tyngdpunkt har att
göra med den offentliga skuldsättningsgradens betydelse. Kom-mittén hänvisar här till vad man redan framfört i punkt 4.2.3
om att skuldsättningsgrad är en viktigare faktor än ny skuld-
sättning.
4.5.1.3. Den tredje tyngdpunkten i samband med pensions-
skyddet utgörs av pensionssystemreformen. Kommittén håller
med om det som sägs i ”riktlinjerna” om att en höjning av deneffektiva pensionsåldern är en lämplig målsättning, så längedetta sker frivilligt och är till fördel för den enskilde arbetstaga-
ren. I genomförandeförslagen måste man nämligen ta hänsyn
till att det inte alltid finns lämpliga arbetsplatser för de äldresom gärna skulle arbeta. Om inte arbetsplatserna räcker till
innebär detta krav ökad arbetslöshet och sänkta pensioner.
Detta gäller analogt för kravet på flexiblare system. För attstärka hållbarheten i pensionssystemen måste åtgärder vidtas
som främjar en omvandling av osäkra arbetsförhållanden och
svartarbete till reguljära arbetsförhållanden.
4.5.1.4. I ett längre perspektiv kommer det att bli nödvän-
digt med en höjning av den faktiska pensionsåldern. För attdetta skall kunna ske utan negativa konsekvenser för dem som
berörs krävs det särskilda åtgärder för äldre arbetstagare.
Dessutom måste man bland annat även få till stånd enförbättring av vidareutbildningssystemet, flexiblare arbetstider,
samt en bättre förebyggande hälsovård. Kommittén hänvisar
här till ett av sina yttranden som behandlar de problem somäldre arbetstagare ställs inför (
1).
(1) EGT C 14, 16.1.2001, ”Äldre arbetstagare”, EGT C 48, 21.2.2002,
”Den ekonomiska tillväxten, skattesystemen och hållbarheten ipensionssystemen i Europeiska unionen”, EGT C 48, 21.2.2002,
”Att stödja nationella strategier för trygga och stabila pensioner”.4.5.2. E k o n o m i s k o c h s o c i a l s a m m a n h å l l -
ning
4.5.2.1. Kommittén ger sitt förbehållslösa stöd till uppfatt-
ningen i ”riktlinjerna” att arbete är det bästa medlet mot
fattigdom och marginalisering. Även med tanke på den socialaoch territoriella sammanhållningen bör högsta prioritet ges åt
en tillväxt- och sysselsättningsinriktad allmän ekonomisk
politik.
4.5.2.2. Som stöd till den markoekonomiska politiken och
för en ekonomisk återhämtning behövs det framför allt bättre
grund- och vidareutbildningsstrukturer samt investeringar i
infrastruktur och i forskning och utveckling. När det gäller dekrav på socialförsäkrings- och arbetsmarknadsreformer som
förs fram i riktlinjerna hänvisar kommittén till vad som anförts
ovan i punkt 4.4.1.2.
4.5.3. E n h å l l b a r m i l j ö
4.5.3.1. Kommittén vill understryka vikten av att man
kopplar samman ekonomiska och miljömässiga frågor, ochförordar sålunda även insatser i detta syfte. Med hänvisning tillKyoto-protokollet krävs det fortsatta ansträngningar för att få
till stånd ett effektivare utnyttjande av energi och råmaterial
samt ökad användning av förnybar energi. Kommittén bekräf-tar att miljöpolitiska mål i regel endast kan nås om åtgärderna
kopplas till statliga insatser, eftersom naturresurser och miljön
utgör ”offentlig egendom”.
4.5.3.2. Kommittén välkomnar även strävan att konsekvent
tillämpa principen om att förorenaren betalar, och att de
externa kostnaderna skall internaliseras, dvs. att samhälletskostnader i samband med utvinning och användning av
naturresurser samt utsläpp (inklusive långsiktiga slutförva-
ringskostnader) skall återspeglas i priset.
4.5.3.3. Kommittén ser även positivt på att man speciellt
inom transportsektorn i högre grad skall synliggöra de verkligakostnaderna. Även inom denna sektor skall nämligen snedvrid-ningarna på efterfrågesidan mellan olika transportslag minskas
genom en internalisering av de externa miljökostnaderna.
4.6. Samordning av den ekonomiska politiken
4.6.1. För att Europa framgångsrikt skall kunna ta sig an de
många utmaningarna som den internationella konkurrensen ifråga om system och lokalisering innebär, krävs det en enhetligekonomisk politik på alla nivåer. Grunden skall utgöras av
lämpliga förutsättningar i enlighet med fördraget. På detta skall
man sedan bygga upp en samordnad ekonomisk politik påeuropeisk nivå som tar hänsyn till de krav som en ekonomisk
och monetär union ställer. I ett yttrande från mars 2003 om
tillämpningen av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiskapolitiken (
2) redogjorde kommittén utförligt för den nationella
politikens minst lika viktiga roll och ansvar.
(2) EUT C 133, 6.6.2003, ”Allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken 2003”.
30.3.2004 SV C 80/127 Europeiska unionens officiella tidning
4.6.2. Kommittén har vid ett flertal tillfällen framhållit att
ett av problemen med EU:s ekonomi är att även om man har
lyckats skapa en monetär union med 12 medlemsländer, finns
det inom denna union ingen effektiv samordnad eller ensgemensam europeisk ekonomisk politik. I detta yttrande tarEESK främst ställning till de allmänna ekonomiska riktlinjerna.
Frågan om en samordnad eller enhetlig ekonomisk politik
faller utanför syftet med detta yttrande och behandlas därförinte här. Dit hör även frågor beträffande en ekonomisk
författning och den institutionella omstruktureringen inom
EU, frågor som måste redas ut i samband med den pågåenderegeringskonferensen utifrån det utkast till konstitutionellt
fördrag som EU-konventet lagt fram. När det gäller dessa
frågor, samt även t.ex. frågan om huruvida kommissionenskall återfå sin förslagsrätt, hänvisar kommittén till ett antal
tidigare utarbetade yttranden (
1).
4.6.3. Ett gemensamt europeiskt investeringsprogram för
infrastrukturprojekt – i enlighet med ett förslag som lagts fram
av det italienska rådsordförandeskapet och behandlats av
kommissionen och rådet – bör diskuteras och utredas ingåen-de, eftersom ett sådant program skulle utgöra ett viktigt steg i
riktning mot en förstärkning av gemenskapens ekonomiska
politik.
4.6.4. EESK ser mycket positivt på att riktlinjerna innehåller
krav på en bättre samordning av den ekonomiska politiken
mellan de olika aktörerna. Positivt är att man i riktlinjerna,såväl i samband med lönepolitiken som i avsnittet om
euroområdet, betonar hur viktig den makroekonomiska dialo-
gen (Köln-processen) är för en mer balanserad ekonomiskutveckling. Kommittén uppmanar de nationella regeringarna,
ECB och arbetsmarknadens parter att ta sitt fulla ansvar för
den europeiska ekonomin och utnyttja sitt handlingsutrymme,naturligtvis utan att den enskilde aktörens oberoende ställning
för den skull hotas.
4.6.5. Positivt att notera är också att riktlinjerna särskilt
lyfter fram arbetsmarknadsparternas roll i denna samordnings-
(1) EGT C 125, 27.5.2002, ”Ekonomiska och sociala kommitténs
bidrag till de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas ochgemenskapens ekonomiska politik 2002”, EGT C 221, 17.9.2002,”Samordning av den ekonomiska politiken på lång sikt”, EUTC 85, 8.4.2003, ”Ekonomiska styresformer i EU”.
Bryssel den 11 december 2003.
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs
ordförande
Roger BRIESCHprocess. Enligt kommittén bör dessutom det trepartssamman-
satta socialpolitiska toppmöte som skall hållas inför rådsmötet
bli ett genuint samrådsforum för tillväxt och sysselsättning.
4.6.6. Kommittén vill med eftertryck framhålla att en bättre
samordning av den ekonomiska politiken inte bara är ett krav
som gäller euroområdet, utan i princip hela Europeiskaunionen.
4.6.7. I detta sammanhang ter det sig rätt underligt att det i
riktlinjerna som skall gälla i tre år inte någonstans så mycket
som nämns att EU om några månader kommer att få tio nyamedlemsstater. Det konstateras endast att dessa länder är
välkomna att ansluta sig till dessa riktlinjer, och att man i
samband med den uppdatering av riktlinjerna som skall görasunder år 2004 kommer att behandla de nya medlemsländerna
mer ingående. Eftersom en utvidgning av unionen kommer att
medföra en markant förändring av grundförutsättningarnaäven för de nuvarande medlemsstaterna, anser kommittén
att detta tillvägagångssätt inte visar på någon särskilt god
framförhållning.
4.6.8. Inte minst kommer den redan nu bristfälliga samord-
ningen av den ekonomiska politiken att försvåras enormt i och
med utvidgningen. Utvidgningen kommer nämligen att ge
upphov till nya samordningsbehov i två hänseenden: för detförsta inom de olika politikområdena (dvs. ett slags intern
samordning av lönepolitiken), och för det andra mellan de tre
makroekonomiska huvudområdena där skillnaderna kommeratt öka markant i och med utvidgningen.
4.6.9. I samband med frågan om ett samordningsinstru-
ment för den ekonomiska politiken, närmare bestämt stabilitet-
s- och tillväxtpakten, vill kommittén varna för en alltförstelbent utformning, inte minst i de nya medlemsländerna.
Enligt kommittén är det nämligen troligt att de nya medlems-
länderna kommer att försöka att så snabbt som möjligtuppfylla kraven för en EMU-anslutning, och i samband meddetta fokusera starkt på att uppfylla kraven i stabilitets- och
tillväxtpakten. Detta kan ge en hämmande effekt på de
investeringar som behövs för att dessa länder skall kunnahämta in sin allvarliga eftersläpning i infrastruktur och i sina
underutvecklade sociala system.