Rapport

om räkenskaperna för Europeiska byrån för återuppbyggnad och genomförandet av biståndet till Kosovo under 2000, samt svaren från kommissionen och Europeiska byrån för återuppbyggnad

(2001/C 355/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. I juni 1999, efter kriget i Kosovo, bekräftade rådet Europeiska unionens önskan att spela en ledande roll i ett snabbt genomförande av återuppbyggnadsinsatser i Kosovo. Så tidigt som i juli 1999 inrättade kommissionen en arbetsgrupp i Pristina för att sätta igång de första delarna av återuppbyggnadsprogrammet. I november 1999 inrättade rådet en europeisk byrå för återuppbyggnad som skulle arbeta enligt effektiva och flexibla regler som samtidigt innebar fullt ansvar för dem som förvaltar programmen och insyn i förvaltningen. Byråns operativa centrum, som åtnjuter en betydande grad av autonomi när det gäller förvaltningen, placerades inledningsvis i Pristina för att inleda återuppbyggnadsarbetet i Kosovo. Byråns allmänna enheter ligger i Thessaloniki(1). I februari 2000 övertog byrån ansvaret från arbetsgruppen. Under 2000 ansvarade byrån för 266 miljoner euro av budgetens nära 306 miljoner för återuppbyggnad av Kosovo.

II. Granskning har genomförts av årsredovisningen för Europeiska byrån för återuppbyggnad för det budgetår som slutade den 31 december 2000, samt av effektiviteten vid Europeiska byrån för återuppbyggnad i Kosovo under 2000 beträffande organisationens struktur (se punkterna 21-28), förvaltningen av driftbudgeten (se punkterna 31-35) och genomförandet av programmen (se punkterna 36-55). I detta sammanhang undersöktes också om förhållanden som påverkade åtgärdernas ekonomi (se punkterna 56-59) eller ändamålsenlighet (se punkterna 60-66) beaktades.

III. Genom resultatet av sin redovisningsrevision har revisionsrätten uppnått en rimlig säkerhet om att räkenskaperna för det budgetår som slutade den 31 december 2000 är tillförlitliga och att de underliggande transaktionerna som helhet är lagliga och korrekta. Revisionsrätten rekommenderar dock att byrån snarast inför ett tillförlitligt datasystem för budgeträkenskaper (se punkterna 67-68).

IV. Det är revisionsrättens slutsats att effektiviteten inom byråns administration liksom inom dess budgetförvaltning var hög under 2000. Den lyckades uppnå de flesta av de ambitiösa mål som satts upp för dess första verksamhetsår beträffande energi, bostäder, transporter och jordbruk (se punkt 69). Vid slutet av 2000 hade avtal ingåtts för mer än 90 % av de anslag för vilka åtaganden gjorts före december 2000, och mer än hälften av de medel som avsatts för åtgärder hade betalats ut. Byrån försökte beakta principerna för både effektivitet och ekonomi (se punkt 70). Genom att tillämpa gällande bestämmelser på ett mycket flexibelt sätt lyckades byrån få lägre priser och stimulerade den regionala ekonomin (se punkt 71). Revisionsrätten rekommenderar byrån att inte sprida sina ansträngningar utan att fortsätta att inrikta sina personalresurser och ekonomiska resurser på de senast prioriterade återuppbyggnadsprojekten (se punkt 73).

V. Revisionsrätten anser att det sätt på vilket byråns styrelse arbetar bör förbättras (se punkt 75). Den uppmanar också kommissionen, som finansierar EU:s pelare av Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo (UNMIK) som ansvarar för återuppbyggnaden av Kosovo, att agera kraftfullare för att upprätta en policyram och en strategi för att säkra varaktigheten i EU-finansierade investeringar i Kosovo, vilken inte kan garanteras under rådande omständigheter (se punkterna 76-77).

INLEDNING

1. Denna rapport innehåller två delar. Del 1 består av rapporten om byråns räkenskaper för det budgetår som slutade den 31 december 2000, och riktas till rådet och Europaparlamentet i enlighet med artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000. Del 2 redovisar resultatet av en undersökning av hur effektivt byrån har genomfört återuppbyggnadsprogrammen för Kosovo under 1999 och 2000.

Byråns bakgrund

2. Efter kriget i Kosovo inrättades i juni 1999 Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo (UNMIK) i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution 1244 (se bilaga 1). Europeiska unionen spelar en framträdande roll i återuppbyggnaden av Kosovo, både genom medlemsstaterna och kommissionen. Den står för cirka 80 % av den fredsbevarande styrkan i Kosovo (KFOR) (sammanlagt 40000 soldater) och leder den del av UNMIK som ansvarar för återuppbyggnad.

3. Inom några dagar efter konfliktens slut fanns kommissionen åter på plats genom ECHO för att fortsätta med det humanitära biståndet(2). I juli 1999 inrättade kommissionen en arbetsgrupp (TAFKO) för att sätta igång de första delarna av återuppbyggnadsprogrammet för Kosovo. Arbetsgruppen fick ansvaret för alla delar av operationen efter programplaneringen, från utformning av program och projekt till ingående av avtal och betalning.

4. På grund av den takt i vilken flyktingarna återvände uppstod ett starkt tryck att få igång den ekonomiska utvecklingen och återuppbyggnaden, särskilt genom åtgärder för att lindra bostadsproblemet och ge grundläggande allmän samhällsservice. Europeiska rådet ansåg att det var nödvändigt att beakta de särskilda krav återuppbyggnaden av Kosovo ställde, vilka innebar snabbt genomförande av många projekt, åtgärder till stöd för återvändande flyktingar och tillgång till experthjälp på många områden. Man beslutade därför att inrätta en europeisk byrå för återuppbyggnad vilken förväntades organiseras och ledas så att "ett snabbt genomförande" av återuppbyggnadsprogrammen blev möjligt, och "som samtidigt innebär en garanti för fullt ansvar för dem som förvaltar programmen och insyn i förvaltningen"(3). Byråns mandat sammanfattas i bilaga 2.

5. Den 20 februari 2000 tog byrån över arbetsgruppens ansvar med en högre grad av autonomi. Den ansvarade för användningen av 266 miljoner euro av de nästan 306 miljoner euro som avsatts för återuppbyggnad av Kosovo under 2000 (se tabell 1).

Tabell 1

Programplanerat stöd till återuppbyggnaden av Kosovo 2000 (artikel B7-5 4 6)

>Plats för tabell>

Källa:

GD Yttre förbindelser.

Revisionsrättens granskning

6. Revisionsrätten har granskat årsredovisningen för Europeiska byrån för återuppbyggnad för det budgetår som slutade den 31 december 2000. I enlighet med artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 2667/00, har budgeten genomförts under direktörens ansvar. Detta ansvar omfattar upprättandet och framläggandet av årsredovisningen, i enlighet med de interna finansiella bestämmelser som nämns i samma artikel. Revisionsrätten skall granska dessa räkenskaper enligt artikel 248 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

7. Granskningen genomfördes mellan november 2000 och maj 2001. Förutom att avge ett yttrande om byråns räkenskaper för budgetåret 2000, var en viktig målsättning att bedöma hur effektivt Europeiska byrån för återuppbyggnad genomfört de återuppbyggnadsprogram under 1999 och 2000 som finansierats under budgetrubrik B7-5 4 6 "Stöd till återuppbyggnaden av Kosovo". Därför gjorde revisionsrätten en bedömning av byråns effektivitet beträffande organisationens struktur, dess förvaltning av driftbudgeten och dess genomförande av program. Man undersökte också om förhållanden som påverkade åtgärdernas ekonomi eller ändamålsenlighet beaktades. Som jämförelse för granskningen av byråns effektivitet använde revisionsrätten slutsatserna i den tidigare särskilda rapporten om återuppbyggnaden i Bosnien-Hercegovina(4) och årsrapporten för 1999(5).

8. Granskningen innefattade genomgång av handlingar vid byråns huvudkontor i Thessaloniki och dess operativa centrum i Pristina, liksom kontroller på plats i Kosovo av programmens genomförande. Den koncentrerades till programmen för energi, bostäder, transporter och jordbruk (med ett sammanlagt värde av 145 miljoner euro) eftersom dessa hade konkreta mål som måste uppnås före slutet av år 2000. Granskningen innefattade ett besök vid delegationen i Sarajevo för jämförelse av systemet för delegering(6) för genomförande av Obnova-förordningen(7) med byråns verksamheter. Bekräftande uppgifter inhämtades från övervakande organ och andra givare i Bosnien och Kosovo.

9. Även om det huvudsakligen är byrån som granskas i denna rapport har de ansvariga enheterna vid kommissionen varit delaktiga i granskning och kontradiktoriskt förfarande beträffande denna rapport, särskilt vad gäller del II om byråns effektivitet.

10. Revisionsrätten har utfört sin granskning i enlighet med sina riktlinjer och normer för revision. Dessa har anpassats efter internationellt erkänd god revisionssed och till de särskilda förhållandena inom gemenskapen. Revisionsrätten har granskat bokföringsmaterialet och vidtagit de granskningsförfaranden som ansetts nödvändiga i detta sammanhang. Genom denna granskning har revisionsrätten uppnått en rimlig grund för uttalandet i punkt 67.

DEL I - REDOVISNINGSREVISION FÖR BUDGETÅRET 2000

11. Byrån inledde verksamheten i februari 2000 och anslagens utnyttjande under budgetåret 2000(8) visas i tabell 2.

Tabell 2

Budgetgenomförande - budgetåret 2000

Organ: Europeiska byrån för återuppbyggnad

>Plats för tabell>

12. Byråns ursprungliga budget för 2000 för Kosovo uppgick till 266 miljoner euro. Efter successiva ökningar och utvidgning av byråns verksamhet till Serbien uppgick budgeten vid slutet av 2000 till 682 miljoner euro, inklusive 399,5 miljoner euro som ställts till förfogande i slutet av 2000 men som skall betalas ut under 2001.

13. Förvaltningen av byråns budgetanslag sker med icke-differentierade anslag för utgifter för personal och administration (avdelning I och II) och differentierade anslag för driftsutgifter (avdelning III). Det vore önskvärt att budgeten i framtiden angav de preliminära betalningsbemyndiganden som bedöms erforderliga för påföljande budgetår. Även om det i byråns budgetförordning inte finns krav på en sådan framställning är det en lämplig åtgärd för differentierade anslag och också i linje med den allmänna budgetförordningen.

14. Granskningen av utgifterna under avdelning III, vilka utgör 97 % av de åtaganden som gjorts under 2000, föranleder inga väsentliga kommentarer. Under 2000 gjordes åtaganden till ett belopp av 259,5 miljoner euro eller 93 % av anslagen för 2000 inom avdelning III (279,4 miljoner euro).

15. Byrån har ännu inte tillgång till det datoriserade bokföringssystemet SI2 utan använder kalkylprogram. Med tanke på de risker som användningen av kalkylprogram innebär för samtliga data borde man snarast införa SI2. I flera fall har felaktigheter eller brister konstaterats vid användningen av kalkylprogrammen. Dessutom innebär avstämningen mot budget vissa problem och utförs inte regelbundet.

Årsredovisning och bokföring

16. I tabellerna 3 och 4 redovisas inkomst- och utgiftsredovisningen för budgetåret 2000 respektive balansräkningen per den 31 december 2000.

Tabell 3

Inkomst- och utgiftsredovisning för budgetåret 2000 - Europeiska byrån för återuppbyggnad

>Plats för tabell>

Källa:

Tabell utarbetad av revisionsrätten på grundval av uppgifter från byrån.

Tabell 4

Balansräkning per den 31 december 2000 - Europeiska byrån för återuppbyggnadKälla:

Tabell utarbetad av revisionsrätten på grundval av uppgifter från byrån.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Finansiella bestämmelser

17. I byråns budgetförordning anges i artikel 21 att ekonomistyrningen skall utföras av kommissionens controller (styrekonom). I en överenskommelse från februari 2000 mellan kommissionens controller och byrån föreskrivs emellertid att det genom ekonomistyrningens decentralisering till byrån inte längre kommer att vara nödvändigt med controllerns förhandsgodkännande.

18. Detta avtal som syftar till att förkorta administrationstiden leder till att kontrollen av budgetgenomförandet begränsas. Med tanke på att controllerns förhandsgodkännande är av mycket allmän karaktär på åtagandenivå, finns det i realiteten inte längre någon förhandskontroll av byråns budgetgenomförande. Dessutom har inte byrån vidtagit tillräckliga åtgärder för att kompensera för bristen på förhandskontroller genom att till exempel inrätta en tjänst som internrevisor vilket revisionsrätten föreslagit i sitt yttrande 6/99. Under andra kvartalet 2001 vidtogs emellertid åtgärder för att avdela en tjänstemän från GD Ekonomistyrning för att enbart ägna sig åt byrån.

19. Byrån lade fram förslag på tillämpningsföreskrifter i september 2000 i enlighet med artikel 74 i byråns budgetförordning, men dessa hade ännu inte i september 2001 blivit godkända av kommissionen.

Förvaltning av TAFKO:s kontrakt

20. Förutom genomförandet av den egna budgeten fullföljer byrån förvaltningen av de kontrakt som fortfarande pågick när arbetsgruppen för Kosovo (TAFKO) avslutade sin verksamhet. Denna förvaltning sker utanför budgeten. TAFKO-kontrakten uppgick till 60,9 miljoner euro varav 31 miljoner återstod för byrån att betala i februari 2000. Därav har 26,9 miljoner euro betalats och 4,1 miljoner euro återstod att betala per den 31 december 2000. För att respektera budgetbestämmelserna och kraven på öppenhet hade det varit önskvärt att de medel som reserverats för fullföljandet av dessa kontrakt hade infogats i byråns budget.

DEL II - BYRÅNS EFFEKTIVITET: GRANSKNING AV HURUVIDA DEN EKONOMISKA FÖRVALTNINGEN VARIT SUND

Administrationens effektivitet

Styrelsens arbetssätt

21. Byråns styrelse är genom sin sammansättning snarare ett administrativt organ än ett förvaltningsorgan. Att varje månad sammankalla över tjugo personer, däribland en kommissionsledamot, verkar dessutom mot bakgrund av erfarenheten från Mostar utgöra ett mycket allvarligt hinder i arbetet.

22. Erfarenheterna under 2000 bekräftade revisionsrättens farhågor:

a) Byråns styrelse är till sin struktur relativt tungrodd; så många som 23 företrädare för medlemsstaterna kan delta i de månatliga mötena i Thessaloniki. Styrelseledamöterna använde en stor del av de första sex mötena till att diskutera de språkliga arrangemangen som måste beslutas enhälligt.

b) Kommissionen insisterade på att en kommissionsledamot skulle vara ordförande i styrelsen men den utsedda ledamoten var inte närvarande vid något av mötena under år 2000.

c) Att organisera de månatliga mötena innebär en ökad arbetsbörda för byrån och är en distraherande faktor.

23. Byråns nya förordning(9), som antogs efter det att Cards-förordningen(10) antagits, ersätter den tidigare Obnova-förordningen, avhjälper delvis detta problem genom att ange att styrelsen skall sammankallas av ordföranden när så är nödvändigt, och minst en gång var tredje månad, men inte nödvändigtvis varje månad.

24. Några styrelsemedlemmar ville besluta om kommissionens finansieringsförslag för återuppbyggnaden av Kosovo, men detta är förvaltningskommitténs ansvar (se bilaga 3). Dessutom har inte alltid medlemsstaternas företrädare i förvaltningskommittén och i styrelsen samordnat sin inställning. Till exempel yttrade sig en medlemsstats företrädare positivt om ett finansieringsförslag i styrelsen, medan företrädaren för samma medlemsstat röstade emot i förvaltningskommittén.

Byråns organisation

25. Byråns allmänna enheter ligger i Thessaloniki men byrån kan inrätta operativa centrum som skall åtnjuta en betydande grad av självständighet när det gäller förvaltningen (artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 2667/2000). Under 2000 gav styrelsen byrån tillstånd att rekrytera 51 utländska tillfälligt anställda och 54 lokalanställda. Byrån rekryterade 48 tillfälligt anställda (39 i Pristina och 9 i Thessaloniki) och 50 lokalanställda (40 i Pristina, 8 i Thessaloniki och 2 i Skopje).

26. I enlighet med tjänsteföreskrifterna får personalen vid byråerna i tredje land en ersättning för exceptionella levnadsvillkor och en riskpremie motsvarande 40 % av lönen, liksom ersättning för boendekostnader upp till ett belopp av 1278 euro per månad samt extra semesterdagar (cirka 20 dagar per år).

27. Budgetmyndigheten beslutade att byråns administrativa utgifter skulle finansieras under budgetrubrik B7-5 4 6 "Stöd till återuppbyggnaden av Kosovo" till ett belopp inte överstigande 8 % av dess totala budget. Under 2000 uppgick byråns administrativa utgifter (personal, lokaler och utrustning) till 8,6 miljoner euro. Detta motsvarar 3,1 % av byråns budget, exklusive de medel som avsattes i slutet av 2000 för 2001(11).

28. Under 2000 hade byrån 2,5 anställda för varje förvaltade 10 miljoner euro (stödpersonal vid kommissionens högkvarter ej inräknad), att jämföras med ett medeltal av 2,9 anställda vid kommissionen för förvaltning av allt yttre bistånd och mellan 4 och 9 tjänstemän vid medlemsstaternas bilaterala biståndsorgan(12). Motsvarande enheter vid Byrån för utvecklingssamarbete (EuropeAid) förvaltar mer komplexa program som omfattar många sektorer medan arbetet vid byrån för återuppbyggnad under 2000 till största delen bestod av stora kontrakt med fokus på ett begränsat antal sektorer.

Förvaltning av personalresurser

29. Att byrån lyckats så väl under 2000 med genomförandet av återuppbyggnadsprogrammet beror i hög grad på det enskilda engagemanget hos den målmedvetna personalen. Medlemmarna i gruppen rekryterades med tanke på de kvalifikationer som krävs för att snabbt och professionellt genomföra ett återuppbyggnadsprogram. De har arbetat intensivt och ibland under ganska svåra omständigheter.

30. Utmaningen för byrån ligger nu i att upprätthålla personalens engagemang på en nivå som passar för ett framtida sammanhang som lär vara mindre angeläget och krävande. Med tanke på byråns snabba utveckling och att det nyligen inrättats nya operativa centrum kommer det troligen att krävas en omfördelning av personalen mellan huvudkontoret i Thessaloniki och de operativa centrumen.

Förvaltning av driftbudgeten

31. Vid slutet av 2000 hade byrån gjort åtaganden för 96,4 % av de anslag den fått för återuppbyggnaden av Kosovo. I februari 2000 när byrån tog över från arbetsgruppen, hade man ingått avtal för 49 % av de Obnova-medel för vilka åtaganden gjorts 1998 och 1999, och av dessa var 23 % utbetalade. I slutet av 2000 var 88 % av de medel för vilka åtaganden gjorts under 1998 utbetalade, och för 88 % av medlen för 1999 hade åtaganden gjorts och av dessa hade 75 % betalats ut. Vid samma tidpunkt hade avtal ingåtts för 79 % av de medel för vilka åtaganden gjorts under 2000, och av dessa hade 55 % betalats ut (se tabell 5).

32. I enlighet med artikel 4.14 i rådets förordning (EG) nr 2667/2000 lade styrelsen för kommissionen före den 31 mars 2001 fram ett utkast till årsrapport om byråns verksamhet och hur denna finansierats under 2000. Denna rapport antogs av kommissionen i juni 2001 och lades fram för Europaparlamentet och rådet den 31 juli 2001(13).

Tabell 5

Programöversikt till och med den 31 december 2000

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska byrån för återuppbyggnad.

Ingående av avtal

33. Vid årets slut hade avtal ingåtts för 92 % av de medel för vilka åtaganden gjorts mellan februari och november 2000. Med användning av förbehåll(14) kunde byrån ingå avtal för ett sammanlagt värde av 50 miljoner euro inom en vecka efter kommissionens beslut i maj 2000 att godkänna finansieringsförslag på sammanlagt 130 miljoner euro. Den tidsrymd som i medeltal behövdes för att ingå avtal om driftsanslag efter ett kommissionsbeslut var 153 dagar för 1999 och 2000 års program tillsammans och 71 dagar för 2000 års program. Detta är ett fördelaktigt resultat jämfört med den tid som delegationen i Sarajevo behövde för att ingå avtal inom Obnova-programmen (se tabell 6). Till skillnad från byrån i Kosovo behöver delegationen i Bosnien emellertid ofta tid att nå en överenskommelse mellan de tre lokala befolkningsgrupper som berörs innan ett anbudsförfarande kan inledas eller ett avtal undertecknas.

Tabell 6

Genomsnittlig tid från kommissionens beslut till ingående av avtal

>Plats för tabell>

Källa:

Europeiska byrån för återuppbyggnad och kommissionens delegation i Bosnien-Hercegovina.

34. På grund av nödsituationen följde inte byrån alltid helt de Obnova-bestämmelser som gäller för anbudsgivning då de ofta inte är tillämpliga under dessa omständigheter.

Energisektorn

Det var absolut nödvändigt att omstarta en del av ett kraftverk till slutet av november 2000. Normalt tar en sådan omfattande översyn ungefär ett år. I februari 2000 ombads byrån av UNMIK att genom privat överenskommelse ingå avtal med det företag som redan hade utfört en del akuta reparationer enligt ett tidigare avtal. Byrån föredrog att inleda ett påskyndat selektivt anbudsförfarande. Även om det är bättre än en privat överenskommelse, följer inte detta anbudsförfarande för kontrakt på arbeten för 40 miljoner euro den grundläggande Obnova-förordningen(15), vilken under vissa omständigheter (som var uppfyllda i det här fallet) tillåter ett selektivt anbudsförfarande för kontrakt på arbeten som inte överskrider 10 miljoner euro. Den korta tidsrymden mellan det att anbudshandlingarna skickades ut och slutdatum för inlämning (fem veckor) innebar att det företag som redan hade utfört arbete på anläggningen fick en konkurrensfördel. Bara två företag (med offerter på 34,5 och 37,6 miljoner euro) kunde lämna in anbud i tid. Inget av de två anbuden kunde emellertid godkännas på tekniska grunder och anbudsförfarandet avbröts i slutet av maj 2000. Byrån kom därefter överens med GD Yttre förbindelser om att förhandla fram en privat överenskommelse med ett konsortium bestående av de två inblandade företagen. Byrån ingick avtal med konsortiet på 40 miljoner euro på villkor att enheten åter var i drift senast i slutet av november för att vara fullt operativ under toppbelastningen vintern 2000/2001. Detta ambitiösa mål uppnåddes slutligen.

Bostadssektorn

För upphandling av byggmaterial godkändes inledningsvis 46 anbud. Resultatet av den formella bedömningen av anbuden visade att lokala anbudsgivare, vars anbud hade bättre priser, hade stora svårigheter att visa upp en del av anbudsdokumenten på ett korrekt sätt, nämligen intyg om nationalitet, intyg beträffande konkurs, ursprungsintyg eller en bankgaranti. En strikt tillämpning av de överenskomna formella urvalskriterierna skulle ha resulterat i att endast sju anbud hade godkänts i den formella bedömningen. I det här fallet skulle emellertid det totala kontraktet för de 14 delarna ha uppgått till ungefär 110 miljoner tyska mark medan budgeten för material var 85 miljoner tyska mark. Under normala omständigheter skulle det öppna anbudsförfarandet avbrutits eftersom alla formellt godkända anbud överskred den tillgängliga budgeten. För att kunna säkerställa att projektet genomfördes beslutade byrån att i stället för att få en bankgaranti, skriva in en bestämmelse i avtalet för att som säkerhet kunna hålla inne ackumulerade belopp på 10 % av alla utbetalningar. Vid slutet av 2000 hade inte byrån haft några allvarligare problem med hur de kontrakterade leverantörerna arbetat.

Utbetalningar

35. Mellan februari och oktober 2000 tog handläggningen av utbetalningar för driftsutgifter i medeltal 13 dagar (mellan mottagande av fakturan och det datum när betalning skickades till banken). Som jämförelse behövde delegationen i Sarajevo under det andra halvåret av 2000 i medeltal 43 dagar för handläggning av utbetalningar enligt Obnova-förordningen(16). För löpande inköp av varor (avdelning II) är byråns genomsnittliga betalningstid, enligt ett stickprov, omkring 25 dagar.

Programmens genomförande

Allmänna mål för 2000

36. Enligt det arbetsprogram för 2000 för återuppbyggnaden av Kosovo som kommissionen och styrelsen godkänt koncentrerades större delen av de resurser som fanns tillgängliga för 2000 till följande fem områden: energi, bostäder, transporter, miljö och ekonomisk utveckling/jordbruk. Kommissionen och UNMIK ansåg att dessa sektorer var mycket viktiga grundstenar för de mer allmänna återuppbyggnadsinsaterna. Mot bakgrund av att framstegen inom energi, bostadsbyggande, transporter och jordbruk påverkades av säsongsvariationer ville byrån snabbt starta projekten inom dessa områden, och ställde därför upp väldigt ambitiösa mål som skulle uppnås före vintern 2000/2001. Revisionsrätten har undersökt om dessa mål hade uppnåtts i slutet av 2000.

Energi

Mål

37. Energiprogrammet för 2000 uppgick till 60 miljoner euro. Dess allmänna mål var att möjliggöra för energisektorn att lämna de halvakuta faserna av upprätthållande och stabilisering, och i stället göra energiproduktionen mer stabil och produktiv som ett första steg mot att säkerställa självförsörjning inom denna sektor. Parallellt med detta program tilldelade byrån UNMIK 28 miljoner euro för energiimport inom 2000 års återuppbyggnadsprogram.

38. För att öka kapaciteten för energiproduktion och framför allt elförsörjningens tillförlitlighet krävdes en akut och omfattande översyn av de två kraftverken. Efter att ha rådfrågat UNMIK och andra givare inriktade byrån sin insats på den nyaste av de två kraftverken (Kosovo B). Som en del av den övergripande insatsen inom sektorn var byrån även tvungen att stödja upprustningen av de brunkolsgruvor som försörjer de två kraftverken. Den förväntade produktionsökningen i gruvorna skulle motsvara den ökade efterfrågan på bränsle vid de enheter vid kraftverken som nyligen setts över.

Resultat i slutet av 2000

39. I slutet av 2000 hade man ingått avtal för 96 % av de anslag för vilka åtaganden gjorts, och 59 % hade utbetalats. Översynen av enhet 2 vid kraftverket Kosovo B slutfördes i början av december 2000 innan vintern började. Enhet B1 var i funktion med några oplanerade elavbrott och reparationerna fortsatte under vintern. Trots att produktionsnivån i brunkolsgruvorna hade ökat hade den fortfarande inte nått två tredjedelar av målet (9000 ton/dag jämfört med målet 15000 ton/dag) i slutet av 2000, men produktionen ökade fortfarande(17). Även om det fortfarande förekom elavbrott innebar produktionen vid de två kraftverken att det fanns tillräckligt mycket elektricitet, tack vare den EU-finansierade elimporten från framför allt Bulgarien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Montenegro.

Bostäder

Mål

40. Det övergripande målet med detta program, som uppgick till 55 miljoner euro, var att under år 2000 stödja kosovarerna vid återuppbyggnaden av 8000 hus som skadats i kriget. Detta måste göras med bidrag riktade till de mest utsatta hushållen, framför allt till fattiga familjer och till dem som hade tillfälliga bostäder. Återuppbyggnaden av husen skulle normalt göras av mottagarna på självhjälpsbasis, med kvalitetskontroll och nödvändigt tekniskt stöd från de enskilda organisationer som var verkställande partner. När det bedömdes nödvändigt att komplettera självhjälpsmetoden kunde en mottagare även få arbetskraftsstöd, eller stöd av en entreprenör för de mest utsatta, framför allt när det gällde hus som förstörts helt och hållet.

41. I december 2000 anslogs ytterligare 5 miljoner euro till detta program eftersom projektet i allt större utsträckning inriktades på de hus som hade de värsta skadorna (56 % av det antal som fick stöd), och det därmed behövdes mer material. De ytterligare anslagen gjorde det även möjligt att öka målet till 8400 hus.

42. Samtidigt fortsatte byrån också att genomföra 1999 års bostadsprogram som uppgick till 14 miljoner euro. Detta program för upprustning av 3600 hus (oftast utan tak) inleddes av arbetsgruppen under 1999, men större delen av arbetet utfördes under första halvan av 2000.

Resultat i slutet av 2000

43. Av de 60 miljoner euro i åtaganden som gjordes år 2000 hade man i slutet av året ingått avtal för nära 100 % och betalat ut 54 %. Programmet försenades till en början på grund av att kommunerna var långsamma med att fastställa vilka som var de mest utsatta familjerna och som skulle få stöd från programmet. Detta problem skulle ofta ha kunnat minskas både genom en ökad närvaro av UNMIK och genom mer professionalism från vissa enskilda organisationer. I ett senare skede drabbades programmet också av gränsrelaterade flaskhalsar vid leveranser av byggmaterial som kom från eller genom f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

44. I slutet av december 2000 hade verksamhet inletts på ungefär 7700 byggplatser i 23 av de 30 kommunerna. Mer än 50 % av de 8000 hus som ursprungligen planerats var helt färdiga, och mer än 65 % var regntäta och beboeliga. Enligt övervakningsrapporter hade alla hus tak redan i början av april 2001. Av det sammanlagda målet på återuppbyggnad av 12000 hus (3600 inom 1999 års program och 8400 inom 2000 års program) med 74 miljoner euro i finansiering hade 8170 hus redan färdigställts av byrån under år 2000. Enligt lägesrapporter från enskilda organisationer hade ytterligare 2000 hus redan tak och 1530 befann sig i ett tidigare skede av återuppbyggnad, vilket innebär att det endast var 300 hus för vilka återuppbyggnaden inte hade påbörjats.

45. Den takt med vilken byrån lyckades återuppbygga husen står i kontrast mot det långsamma genomförandet av liknande program i Bosnien innan deras förvaltning delegerades till delegationen i Sarajevo. I en skrivelse daterad den 31 oktober 2000 sade chefen för UNMIK:s fjärde pelare (som arbetar med återuppbyggnad) att han hade blivit mycket imponerad av den hastighet med vilken Europeiska byrån för återuppbyggnad har använt anslag både i jämförelse med andra EU-program och med andra multilaterala organ i Kosovo, och även av byråns låga administrativa kostnader och den valuta man får för pengarna.

46. Byrån har dragit lärdom av tidigare erfarenheter i Bosnien-Hercegovina (se revisionsrättens särskilda rapport nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (perioden 1996-1997)(18). Byrån har prioriterat de mest missgynnade, utövat större kontroll över utsedda enskilda organisationer och inte längre lagt ut inköp av byggmaterial på de enskilda organisationerna utan på leverantörer inom den privata sektorn under kontroll av en upphandlingsexpert som byrån utsett.

Transporter

Mål

47. En ändamålsenlig transportinfrastruktur är avgörande för Kosovos återuppbyggnad. Vägnätet är överbelastat och i dåligt skick och järnvägsnätet underanvändes framför allt på grund av avsaknad av lämplig vagnpark. Byrån var tvungen att arbeta med svårigheter såsom begränsad tid för arbetet, logistiska frågor avseende leveranser och begränsade resurser. Programmet för år 2000 (15 miljoner euro) inriktades därför på ny ytbeläggning på tre av huvudvägarna i Kosovo, av vilka Pristina - Skopje-vägen till gränsövergången vid Blace prioriterades högst, samt reparationer av två viktiga vägbroar som förstördes vid Natos bombningar 1999.

Resultat i slutet av 2000

48. I slutet av 2000 hade avtal ingåtts för 79 % av de anslag för vilka åtaganden gjorts inom denna sektor under 2000, och av dessa hade 61 % betalats ut. Större delen av det planerade arbetet hade slutförts eller höll tidsplanen, med undantag för gränsövergången vid Blace.

Jordbruk

Mål

49. Under 2000 godkände kommissionen ett finansieringsförslag för främjande av ekonomisk utveckling i Kosovo som uppgick till 25 miljoner euro. Bland andra åtgärder öronmärktes ett belopp på 10 miljoner euro för att förbättra ekonomin på landsbygden. Jordbruket är den viktigaste sektorn i Kosovos ekonomi och motsvarade 1999/2000 ungefär 50 % av BNP. Skördarna föll, i likhet med BNP, under hela 1990-talet huvudsakligen på grund av minskad tillgång till gödselmedel och en nedgång i tjänster inom jordbrukssektorn.

50. Byråns huvuduppgift inom denna sektor var att säkerställa tillgången till 37500 ton gödselmedel, eller 40 % av det totala behovet, för höstvetet och vårsådden, till förmån för åtminstone 30000 jordbrukare, eller 40 % av alla jordbrukshushåll. Målen var att säkerställa ökad produktion och större skördar av de viktigaste grödorna för den inhemska marknaden genom att återställa jordens fertilitet. För att öka deltagandet från grossister, distributörer och återförsäljare inom den privata sektorn i distributionen och försäljningen av insatsvaror till jordbruket, framför allt gödselmedel, planerade man att tillhandahålla kredit för handlare.

Resultat i slutet av 2000

51. Den 31 december 2000 hade avtal ingåtts för 97 % av de anslag för vilka åtaganden gjorts inom detta program, och av dessa hade 53 % betalats ut. Gödselmedlen för sådd (NPK) levererades i september 2000 i tid till vintersådden. En del av dem (2000 ton) levererades gratis till utsatta jordbrukare, inklusive minoriteter, under överinseende av FAO (FN:s fackorgan för livsmedels- och jordbruksfrågor). Resten såldes till högstbjudande och avtal ingicks med mer än 100 handlare.

52. Byrån lyckades erbjuda jordbrukarna gödselmedel för sådd till ett överkomligt pris. Användningen av det gödselmedel för sådd som levererades fick stor spridning och en bättre vinterskörd förväntades. Enligt forskning som gjordes på gårdsnivå av universitetet i Pristina hade jordbrukare i hela Kosovo tillgång till produkten till ett genomsnittligt pris som var 30 % lägre än marknadspriset 1999, och 86,6 % av dem köpte gödselmedel som importerats av byrån. Tillhandahållandet av gödselmedel var av avgörande betydelse för att en kommersiell jordbruksproduktion skulle återupptas och för att nedgången av den totala jordbruksproduktionen skulle vändas.

53. Utauktioneringen av gödselmedel bidrog också till att marknadsmetoder utvecklades. Den gav upphov till konkurrens samtidigt som den bidrog till en ständig tillväxt genom att den innebar att den privata sektorn kunde återta sin ledande ställning som leverantör av såväl gödselmedel som andra insatsvaror till jordbruket. Kreditmöjligheten möjliggjorde för leverantörer att återuppbygga och renovera lagerlokaler, fylla lagren och öka lagerkapaciteten.

54. I slutet av 2000 hade 83 av 103 gjort den första avbetalningen till den revolverande fonden och andra som delvis hade gjort avbetalningen måste betala det återstående beloppet plus en straffavgift före mitten av april 2001. Sex handlare som inte betalade använde falska dokument och uppgav oriktig information om sin verksamhet i syfte att få tillgång till krediten. De sålde gödselmedlen genast till ett pris som understeg kostnaden. En undersökning pågick fortfarande i september 2001.

55. När det gäller försäljningen av ureagödselmedel, tvingades byrån ställa in auktioneringen för att priserna var så höga att gödselmedlet skulle ha varit oöverkomligt för de jordbrukare som var mottagare. Byrån fastställde senare ett lägre försäljningspris och distribuerade gödselmedlet proportionellt till de handlare som valts ut för den tidigare distributionen av gödselmedel för sådd och som hade haft ett tillfredsställande resultat. Enligt byrån fick jordbrukarna huvuddelen av gödselmedlet i tid till vårsådden. Delar av leveransen försenades emellertid till april 2001 för att transporten måste omdirigeras genom Serbien sedan gränsen mellan f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Kosovo stängts.

Ekonomiska aspekter på byråns verksamhet

56. I allmänhet har byrån vid sin upphandling följt principerna för konkurrenskraftigt anbudsförfarande i syfte att få villkor som ekonomiskt sett är så gynnsamma som möjligt. I akuta situationer har byrån ibland föredragit en selektiv anbudsinfordran framför en öppen internationell anbudsinfordran. De särskilda omständigheterna tvingade ofta byrån att förkorta standardperioden mellan datum för offentliggörande av meddelande om anbudsinfordran och sista datum för mottagande av anbud. Detta kan ha minskat konkurrensen men har bidragit till att byrån har uppnått de flesta av sina mål.

57. Genom att anpassa standardförfarandena för anbudsinfordran i syfte att göra det möjligt för lokala leverantörer att lämna bud, har byrån samtidigt lyckats hålla priserna nere (se andra rutan under punkt 34). Den genomsnittliga kostnaden för återuppbyggnad av ett hus uppskattades till 6167 euro för programmen för 1999 och 2000, och till 7143 euro för det program för 2000 som inriktades på de hus som hade skadats värst. Detta är billigare än i Bosnien-Hercegovina(19) där den genomsnittliga kostnaden var ungefär 10000 euro.

58. I Bosnien-Hercegovina var avsikten med återuppbyggnaden av husen emellertid att uppmuntra flyktingar och fördrivna personer att återvända. I Kosovo hade flyktingarna redan återvänt och därför kunde byrån oftare be mottagarna att bidra till återuppbyggnaden. I Bosnien-Hercegovina var dessutom ungefär 80 % av de 450000 hus som skulle repareras alltifrån mycket skadade till helt förstörda, att jämföra med 70 % av de 120000 hus som skulle repareras i Kosovo. Vidare är den traditionella bostadsstandarden i Kosovo lägre än i Bosnien-Hercegovina, även om de hus som återuppbyggs av byrån ofta är av bättre standard än de ursprungliga husen, och arbetskraftskostnaden är 30 % lägre än i Bosnien-Hercegovina.

59. Enligt uppgifter som revisionsrätten samlat in tycks byråns genomsnittliga kostnader för återuppbyggnad vara lägre än kostnaderna för andra givare i Kosovo. En annan stor internationell organisations kostnad per hus rapporteras vara 40-45 % högre än byråns enhetskostnader.

Byråns effektivitet

Investeringarnas inverkan på kort sikt

60. Enligt kommissionen(20) hade återuppbyggnadsprogrammen en positiv inverkan på ekonomin i grannländerna som under de föregående åren drabbats av det embargo som las på Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Investeringarnas varaktighet

61. Trots att de ambitiösa målen i stor utsträckning hade uppnåtts i slutet av 2000, finns det några stora risker vad gäller varaktigheten för de investeringar som gjorts i de olika sektorerna främst på grund av att det saknas en medellång samt en långsiktig strategi för provinsen. Fram till mitten av 2000 var UNMIK fortfarande en krishanteringsförvaltning och det tog nästan ett år att utveckla en policy på medellång sikt.

62. Huvudfrågan inom energisektorn är huruvida Kosovos kraftverk någon gång kommer att kunna fungera utan hjälp från externa givare. Kraftverken måste bli ekonomiskt livskraftiga företag. Ingen verklig strategi har utarbetats för elföretaget i Kosovo. De flesta av konsumenterna betalar inte för elektriciteten. Det behövs en lämplig inkomststruktur med ett sunt elavgiftssystem och ett riktigt räkenskapssystem för förvaltningen. På medellång sikt har byrån för avsikt att inrikta sina insatser på normalt utvecklingsbistånd i stället för katastrofbistånd, men under tiden krävs ett större engagemang från UNMIK för en omstrukturering av energisektorn.

63. Varaktigheten för investeringarna inom transportsektorn ger anledning till viss oro. Vägarna har varit överbelastade, framför allt på grund av den tunga militära trafiken. Vägunderhållet är inte tryggat. Det finns ingen finansieringsmekanism och det finns inga planer på att införa ett system för vägunderhåll. I slutet av 2000 hade UNMIK ännu inte utarbetat någon transportpolitik. För järnvägssektorn saknades också en övergripande plan.

64. I oktober 1999 införde UNMIK ett antal tullar och omsättningsskatter som togs upp vid gränsen och som uppgick till sammanlagt 26,5 %. Tillämpningen av dessa höga avgifter på jordbrukets insatsvaror tenderar att motverka jordbruksproduktion, utveckling av livsmedelsförädling, tekniska förändringar i jordbruket och utvecklingen av ett organiserat nätverk för leverantörer av insatsvaror för jordbruket. I slutet av 2000 hade UNMIK emellertid inte ändrat dessa skatter.

Samordning

65. Rådet har insisterat på samordning med UNMIK, de internationella finansiella institutionerna, EIB, UNHCR och de enskilda organisationerna. Byrån organiserar möten med UNMIK, de medlemsstater som är representerade i Pristina och andra viktiga givare varje vecka, och oftare om så behövs. I slutet av 2000 hade EIB, som även är representerad i styrelsen, och EBRD ännu inte börjat genomföra projekt i Kosovo huvudsakligen på grund av avsaknaden av rättslig ram.

66. När byrån ingick avtal med enskilda organisationer inom ramen för bostadsprogrammet tillämpade den samma ersättningsnivåer som ECHO för att undvika konkurrens mellan de två källorna till EU-finansiering. Avvecklingen av ECHO:s verksamhet i Kosovo inom områdena bostäder, hälsa, jordbruk, vatten, avlopp och renhållning samordnades väl med den verksamhet som byrån för återuppbyggnad genomförde inom dessa områden.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Revisionsrättens uttalande

Del I - Redovisningsrevision för budgetåret 2000

67. Genom denna granskning har revisionsrätten uppnått en rimlig säkerhet om att räkenskaperna för det budgetår som slutade den 31 december 2000 är tillförlitliga och att de underliggande transaktionerna som helhet är lagliga och korrekta.

68. Utan att ompröva sitt uttalande vill revisionsrätten emellertid rikta uppmärksamheten på riskerna med de förhållanden som beskrivs i punkterna 16 och 20. Mot bakgrund av de inneboende riskerna med bokföring med kalkylprogram och i syfte att förstärka sitt internkontrollsystem bör byrån se till att snarast möjligt införa ett tillförlitligt datasystem för budgeträkenskaper (se punkt 15).

Del II - Byråns effektivitet

69. Byråns administration är effektiv (se punkt 27) även om det låga antalet anställda i förhållande till det totala värdet på det förvaltade biståndet (se punkt 28) också kan betraktas som en riskfaktor som påverkar varaktigheten (se punkt 30). Byrån har varit väldigt snabb både när det gäller avtal och utbetalningar (se punkterna 33-35). När det gäller genomförandet av programmen har byrån dessutom lyckats uppnå de flesta av sina ambitiösa mål för 2000 beträffande energi (se punkt 39), bostäder (se punkterna 43-45), transporter (se punkt 48) och jordbruk (se punkterna 51-52). Byråns effektivitet berodde i hög grad på det stora engagemanget från dess anställda (se punkt 29).

70. Trots att den normala perioden för anbudsinfordran ofta reducerades och detta kan ha påverkat konkurrensen (se punkt 56) fann revisionsrätten inga bevis för att man med en längre period skulle ha kunnat få lägre priser utan att riskera tidsfristerna för genomförandet. Den låga genomsnittliga kostnaden för den återuppbyggnad av hus som byrån finansierade jämfört med kostnaden för andra givare är en bra indikator på att man utöver effektiviteten även tog hänsyn till ekonomin (se punkt 59).

71. Den mycket flexibla tillämpningen av gällande bestämmelser - vilket innebär att byrån tog risker - medförde också att många lokala och regionala företag kunde delta i återuppbyggnadsprocessen. Detta bidrog till att minska kostnaderna för återuppbyggnaden (se punkt 57) och stimulera en återhämtning i ekonomin i länderna på Balkan som drabbats hårt av konflikterna i regionen under det senaste decenniet (se punkt 60).

72. Byråns utmärkta insats beror även på att den under 2000 inriktade sina personalresurser och ekonomiska resurser på ett begränsat antal prioriterade områden.

Rekommendation nr 1

73. Byrån bör se till att inte sprida sina insatser utan utveckla ett praktiskt sektorsprogram i enlighet med de senaste prioriteringarna.

74. De månatliga styrelsemötena innebar en extra arbetsbelastning för byrån. Idén att styrelsen skulle ledas av en ledamot av kommissionen visade sig vara orealistisk (se punkterna 21-24).

Rekommendation nr 2

75. Ett styrelsemöte var tredje månad bör räcka mer än väl. De nya rådsförordningarna (EG) nr 2666(21) och 2667/2000(22) bidrar till att klargöra förvaltningskommitténs respektive styrelsens roller. Kommissionen bör emellertid tydligare ange vilka ansvarsuppgifter de båda organen har, så att byrån snabbt kan ta itu med de nya prioriteringarna för återuppbyggnad i regionen.

76. Varaktigheten för de investeringar som finansierats inom energi- och transportsektorn garanterades inte. I stället för att utveckla långsiktiga perspektiv hade UNMIK nämligen fortfarande ett tillvägagångssätt anpassat för krishantering, vilket inte längre var lämpligt år 2000 (se punkterna 61-64).

Rekommendation nr 3

77. För att säkerställa varaktigheten för de investeringar som finansierats krävs policyramar samt en strategi på medellång och lång sikt. Detta ligger utanför byråns befogenhetsområde, men kommissionen bär ett stort ansvar för denna otillfredsställande situation eftersom EU leder den UNMIK-pelare som ansvarar för återuppbyggnaden i Kosovo

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 10 oktober 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Efter att genom rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000 ha fått tillåtelse att inrätta operativa centrum med en betydande grad av självständighet i Federala republiken Jugoslavien, har byrån nu öppnat kontor i Belgrad och Podgorica.

(2) Se särskild rapport nr 2/2001 om förvaltningen av det akuta humanitära biståndet till offren för krisen i Kosovo (ECHO).

(3) Rådets förordning (EG) nr 2454/1999 av den 15 november 1999 (EGT L 299, 20.11.1999, s. 1), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad (EGT L 306, 7.12.2000, s. 7).

(4) Se särskild rapport nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (perioden 1996-1997) (EGT C 241, 31.7.1998, s. 1).

(5) Årsrapport för budgetåret 1999 (punkterna 5.28-5.31 och 5.75-5.78) (EGT C 342, 1.12.2000).

(6) Delegering definieras som överföring av ansvar inom kommissionen från huvudkontoret till delegationerna (i "Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Rådets förordning (EG) nr 1628/96 om stöd till Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Federala republiken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (EGT L 204, 14.8.1996, s. 1) senast ändrad genom förordning (EG) nr 2454/1999 av den 15 november 1999 (EGT L 299, 20.11.1999, s. 1) och upphävd genom förordning (EG) nr 2666/2000 (se fotnot 6).

(8) Det bör noteras att i de beviljade anslagen ingår 65,9 miljoner euro i anslag som inte använts av TAFKO.

(9) Rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad (EGT L 306, 7.12.2000, s. 7).

(10) "Cards: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation" - gemenskapsbistånd till återuppbyggnad, utveckling och stabilisering - rådets förordning (EG) nr 2666/2000 av den 5 december 2000 om bistånd till Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien samt om upphävande av förordning (EG) nr 1628/96 och om ändring av förordningarna (EEG) nr 3906/89 och (EEG) nr 1360/90 och besluten 97/256/EG och 1999/311/EG (EGT L 306, 7.12.2000, s. 1).

(11) Under 2000 har byrån haft tillgång till gratis kontor i Thessaloniki och Pristina.

(12) Kommissionens interna dokument om reformeringen av förvaltningen av yttre bistånd, Management of External Assistance - Problems and Proposals, maj 2000.

(13) KOM(2001) 446 slutlig.

(14) Avtalet tilldelas endast om kommissionen fattar ett finansieringsbeslut.

(15) Rådets förordning (EG) nr 1628/96, senast ändrad genom förordning (EG) nr 2454/99 av den 15 november 1999 (EGT L 299, 20.11.1999, s. 1).

(16) Enligt avtalen skall betalning ske inom 60 dagar.

(17) 12000 ton i april 2001.

(18) EGT C 241, 31.7.1998.

(19) Se årsrapporten för budgetåret 1999 (punkt 5.76), (EGT C 342, 1.12.2000).

(20) Se kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 1999, KOM(2000) 682 slutlig av den 27 oktober 2000.

(21) Rådets förordning (EG) nr 1628/96 om stöd till Bosnien-Hercegovina, Kroatien, Federala republiken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (EGT L 204, 14.8.1996, s. 1) senast ändrad genom förordning (EG) nr 2454/1999 av den 15 november 1999 (EGT L 299, 20.11.1999, s. 1) och upphävd genom förordning (EG) nr 2666/2000 (se fotnot 6).

(22) Rådets förordning (EG) nr 2454/1999 av den 15 november 1999 (EGT L 299, 20.11.1999, s. 1), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad (EGT L 306, 7.12.2000, s. 7).

BILAGA 1

FÖRENTA NATIONERNAS INTERIMISTISKA UPPDRAG I KOSOVO (UNMIK)

Den 10 juni 1999 inrättades Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo, känt som UNMIK, i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution nr 1244. All lagstiftande och verkställande myndighet i Kosovo, inklusive administrationen av den dömande myndigheten, ligger hos UNMIK och utövas av generalsekreterarens särskilde representant. Den särskilda representanten bistås i sina arbetsuppgifter av fyra biträdande särskilda representanter. De ansvarar var och en för ett av uppdragets huvudområden och varje område överlåts till en organisation som leder detta område enligt följande:

a) Interimistisk civil administration: Förenta nationerna.

b) Humanitära frågor: Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR).

c) Institutionsbyggande: Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

d) Återuppbyggnad: Europeiska unionen.

Efter omstrukturering under 2000 ser den nya strukturen ut enligt nedan:

>PIC FILE= "C_2001355SV.001702.TIF">

BILAGA 2

MANDATET FÖR EUROPEISKA BYRÅN FÖR ÅTERUPPBYGGNAD

I rådets förordning (EG) nr 2454/1999 betonas följande:

a) Förvaltningen av återuppbyggnadsprogrammen bör ske enligt effektiva och flexibla regler och förfaranden som möjliggör ett snabbt verkställande.

b) Byråns operativa centrum, vars förvaltning skall åtnjuta en betydande grad av autonomi, skall inledningsvis inrättas i Pristina för att kunna inleda återuppbyggnadsarbetet i Kosovo med utnyttjande av byråns allmänna enheter vid byråns säte i Thessaloniki.

c) Byrån kommer till en början att utöva sin verksamhet i Kosovo. Det ankommer på rådet att på förslag av kommissionen besluta om att utvidga byråns verksamhet till andra regioner i Förbundsrepubliken Jugoslavien.

d) Byrån bör ha ett mandat som gör det möjligt för den att förvalta program för andra bidragsgivare som bidrar till återuppbyggnaden av regionen, bl.a. inom ramen för samarbetet med de behöriga finansiella institutionerna.

I byråns uppgifter ingår följande:

a) Att identifiera och analysera behoven.

b) Att utarbeta programmen för återuppbyggnad av Kosovo.

c) Alla aspekter av genomförandet av projektcykeln.

d) Att ingå överenskommelser om finansiering, underteckna avtal och samordna med övriga givare och internationella finansiella institutioner.

BILAGA 3

STEG I PLANERINGEN AV ÅTERUPPBYGGNADSPROGRAMMEN

>PIC FILE= "C_2001355SV.001902.TIF">

(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (gemenskapsbistånd till återuppbyggnad, utveckling och stabilisering).

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

V. Bestämmelser för att förbättra det sätt på vilket styrelsen arbetar har införlivats i rådets förordning (EG) nr 2667/2000 om Europeiska byrån för återuppbyggnad.

UNMIK (Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo) har förbättrat sin kapacitet både när det gäller upprättandet av en policyram och när det gäller upprättandet av strategier för att säkra varaktigheten i investeringar. I huvudsak har detta skett genom det offentliga återuppbyggnads- och investeringsprogrammet som ger tydliga budget- och investeringsriktlinjer för UNMIK:s centrala budget och för givarna.

Kommissionen och UNMIK har nu inlett diskussioner om sektorspecifik politik, vilka framför allt är inriktade på utveckling av den privata sektorn, energi, beskattning och handelspolitik. Makroekonomisk politik diskuteras regelbundet inom ramen för styrgruppen på arbetsnivå för sydöstra Europa. Kommissionen övervakar också noggrant arbetet inom den EU-ledda pelaren av UNMIK, framför allt genom den mekanism som upprättats inom ramen för instrumentet för särskilt ekonomiskt stöd. Utbetalning av detta stöd är beroende av om villkoren för ekonomisk politik uppfylls på ett tillfredsställande sätt.

För att skydda de betydande investeringar som gemenskapen hittills gjort i Kosovo utarbetar kommissionen i nära samarbete med UNMIK, Europeiska byrån för återuppbyggnad och EU:s medlemsstater en resultatjämförelse för att se till att UNMIK vidtar lämpliga institutionella åtgärder.

DEL I - REDOVISNINGSREVISION FÖR BUDGETÅRET 2000

17. För att helt kunna fullgöra de rättsliga skyldigheterna gällande kontroll enligt olika finansiella bestämmelser har kommissionen fastställt vilken roll ekonomistyrningen skall ha under övergångsperioden för reformen i samband med delegeringen av förvaltningen av det externa biståndet till delegationerna och byråerna (meddelande från kommissionen av den 25 april 2001).

18. och 19. Under andra kvartalet 2001 fick en tjänsteman från generaldirektoratet för ekonomistyrning i uppdrag att enbart arbeta med byrån. Han är regelbundet på plats på byrån och skall bland annat utföra regelbundna kontroller av transaktionerna, däribland förhandskontroller.

Syftet med detta nya tillvägagångssätt är att kombinera fördelarna som kommer av att operativ effektivitet och efterlevnad av bestämmelserna säkerställs. Den ändring av budgetförordningen som följer av detta liksom flera nyckelfrågor beträffande tillämpningsbestämmelserna har varit föremål för diskussion mellan kommissionen och byrån under de senaste månaderna. Det slutliga utkastet skall snart överlämnas till revisionsrätten. Utkastet till ändring av budgetförordningen innefattar också en bestämmelse om anställning av en internrevisor.

DEL II - BYRÅNS EFFEKTIVITET: GRANSKNING AV HURUVIDA DEN EKONOMISKA FÖRVALTNINGEN VARIT SUND

22. a) I sin egenskap av ordförande i styrelsen har kommissionen förespråkat pragmatiska språkliga arrangemang baserade på konstruktivt samarbete mellan styrelsens medlemmar.

b) och c) Kravet på att en kommissionsledamot skall vara ordförande i styrelsen och att byrån skall organisera styrelsens månatliga möten har redan tagits bort ur den nya förordningen om byrån (rådets förordning (EG) nr 2667/2000 av den 5 december 2000), vilken innehåller bestämmelser om mer flexibla arrangemang enligt vilka styrelsen möts vid behov, dock minst en gång i kvartalet.

24. De fall som revisionsrätten nämner inträffade i början av byråns verksamhet och var ytterst ovanliga och innebar aldrig att åtaganden gällande anslag allvarligt hindrades eller försenades. Den nya Cards-förordning som antogs i december 2000 förtydligar styrelsens och förvaltningskommitténs uppgifter och inga av dessa problem har återkommit.

26. Bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som fastställer särskilda undantagstillstånd som skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i tredje land, är tillämplig. I synnerhet Kosovo hör till de länder där levnadsvillkoren är mycket svåra och tjänstemännens fysiska säkerhet är i fara.

33. och 34. Förutom de särskilda problem man konfronterades med i Bosnien och Hercegovina som revisionsrätten nämner bör det påpekas att kommissionens delegation i Sarajevo har använt sig av förbehållsklausulen i begränsad utsträckning eftersom stödet till Bosnien och Hercegovina inte längre är akut efterkrigsstöd och anbudsgivning på förhand endast var motiverat i undantagsfall.

35. Den genomsnittliga tid det tog för delegationen i Sarajevo att handlägga betalningar (43 dagar) ligger klart inom den avtalsenliga utbetalningsperioden på 60 dagar.

45. Jämförelsen rör perioden innan förvaltningen av detta projekt överläts till delegationen i Sarajevo. Det är svårt att göra direkta jämförelser mellan Kosovo respektive Bosnien och Hercegovina när det gäller programmen för flyktingars återvändande. I Bosnien och Hercegovina genomförs programmen för flyktingars återvändande ofta i en fientlig omgivning. Programmen är där mer omfattande än i Kosovo och gäller förutom bostäder även samhällsservice, sysselsättningsskapande åtgärder och social infrastruktur.

48. Förseningarna vid gränsövergången vid Blace berodde huvudsakligen på förhandlingarna med myndigheterna i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien om projektets verksamhetsomfattning och UNMIK:s tillhandahållande av exproprieringstillstånd.

56. Kommissionen anser att byråns flexibla tillämpning av anbudsreglerna är berättigad mot bakgrund av de särskilda omständigheterna.

57. I den anbudsinfodran som EG:s delegation utlyste 2000 låg den genomsnittliga kostnaden för återuppbyggnad av ett hus i Bosnien och Hercegovina på 10000 euro. I september 2001 visade dock en undersökning som gjorts av gemenskapens övervaknings- och utvärderingsorgan för återvändandet (EC Return Monitoring and Evaluation Facility) att genomsnittskostnaden för ett urval på 9951 bostäder som renoverats sedan 1996 var 7430 euro.

61. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att det krävs policyramar och en strategi på lång sikt. UNMIK har förbättrat sin förmåga att skapa policyramar och strategier för varaktiga investeringar, och i de sektorer där gemenskapen är den ledande givaren ger kommissionen direkt stöd för att fastställa de viktigaste policyramarna och se till att dessa överensstämmer med unionens politik. Kommissionen undersöker också tillsammans med UNMIK, byrån och EU:s medlemsstater vilka bestämmelser och institutionella åtgärder som UNMIK fortfarande måste besluta om för att säkerställa varaktighet i investeringarna.

Revisionsrätten bör i sin kritik av UNMIK:s strategi för krishantering beakta att UNMIK:s verksamhet påbörjades först i juni 1999 efter 78 dagars väpnad konflikt mellan Nato och jugoslaviska styrkor. UNMIK fick överta ansvaret för en krigshärjad provins och en mängd ekonomiska och sociala svårigheter som uppstått till följd av 40 år av ständiga underinvesteringar. Trots krissituationen lyckades UNMIK utforma en sammanhängande budgetstrategi och skaffa fram medel från internationella givare när Kosovo rättsligt inte var berättigat till lån från de internationella finansiella instituten. UNMIK:s offentliga återuppbyggnads- och investeringsprogram för 2000 och 2001-2003 har legat till grund för en policyram.

62. Under 1999 och 2000 bestod den allra största delen av UNMIK:s arbete inom energisektorn av att sköta den dagliga förvaltningen, ett arbete som de anställda vid elbolaget i Kosovo var dåligt förberedda för. Under andra halvåret 2000 började man med betydande stöd från givarna (framför allt från Europeiska byrån för återuppbyggnad) göra framsteg när det gällde förvaltnings- och strukturfrågor. Bolaget håller nu på att ta över en större del av ansvaret för verksamheten, medan UNMIK, som inriktar sig på att utarbeta en strategisk policy på lång sikt för sektorn, i större utsträckning får en övervakande och reglerande funktion.

63. I slutet av 2000 fanns det ingen övergripande transportstrategi på medellång sikt, men det har utarbetats strategier för enskilda sektorer, däribland en affärsplan för järnvägssektorn, vilka utgör grunden för en väl integrerad strategi. UNMIK går för närvarande igenom en plan för ett varaktigt system för vägunderhåll som bygger på att underhållet finansieras genom en särskild avgift på bränsle.

64. Man var tvungen att bygga upp Kosovos inkomstunderlag nästan helt från början, vilket förklarar varför den skattepolitik som infördes av UNMIK i början av dess mandat, och vars främsta mål var att säkra varaktiga inkomster till Kosovos budget, kan ha haft en del oönskade effekter för den lokala produktionen. Kommissionen har rekommenderat UNMIK att se över den här politiken så snart som omständigheterna tillåter ett utvidgat beskattningsunderlag. Omsättningsskatten ersattes därför den 1 juli 2001 med moms. Fram till juli 2002, dvs. under 12 månader, kommer systemets funktion noggrant att övervakas och UNMIK överväger ytterligare ändringar av sin skattepolitik.

65. Det är svårt för de internationella finansiella instituten, däribland EIB och EBRD, att bedriva verksamhet i Kosovo eftersom deras stadgar begränsar verksamheten till partnerskap med suveräna stater och de följaktligen inte har någon rättslig grund för verksamhet i Kosovo. Även om EIB och EBRD ännu inte har möjlighet att fungera som givare har de bidragit med värdefulla råd till UNMIK.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

73. Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att byrån bör fortsätta att inrikta sina insatser på de viktigaste sektorerna i enlighet med de lokala behoven och Cards-förordningen. Kommissionen arbetar för närvarande med utkastet till strategidokumentet för Jugoslavien för perioden 2002-2006 liksom det treåriga vägledande program som i framtiden kommer att ligga till grund för byråns årliga program.

74. och 75. Kravet på månatliga styrelsemöten under ledning av en ledamot av kommissionen har tagits bort. Under 2001 kommer styrelsen att ha fem möten vilket, med tanke på att byråns verksamhetsområde har vidgats till att omfatta hela Jugoslaviens territorium, anses vara mycket effektivt. Kommissionen anser att de nya rådsförordningarna är tillräckligt tydliga beträffande vilka uppgifter som tillfaller byråns styrelse och Cards förvaltningskommitté.

76. Kommissionen anser att det med tanke på problemens omfattning fortfarande fanns ett behov av krishantering under 2000. Kommissionen håller dock med om att UNMIK borde ha ansträngt sig mer för en snabbare övergång från ett tillvägagångssätt anpassat för krishantering till en långsiktig utvecklingsinriktad politik.

77. Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att det krävs policyramar och en strategi på lång sikt. Kommissionen kommer att gå vidare med frågan om utveckling av en varaktig politik och rättsliga ramar tillsammans med UNMIK och de övergångsorgan för självstyre som skall väljas i Kosovo.

Byråns svar

SAMMANFATTNING

III. Ett mera tillförlitligt system (SI2) kommer att vara fullt fungerande i slutet av år 2001.

DEL I - REDOVISNINGSREVISION FÖR BUDGETÅRET 2000

15. Byrån medger att det datoriserade bokföringssystem som användes innan Sincom2 infördes var otillräckligt, men det var den enda möjliga lösningen för att kunna vara operativ när byrån startade. Avsikten är att Sincom2 kommer att vara fullt fungerande i slutet av år 2001.

Finansiella bestämmelser

17. Avtalet av den 22 februari 2000 återspeglar principerna i kommissionens reform från april 2000 om ekonomisk förvaltning och kontroll.

18. Att det saknas internrevisor innebär inte att byråns utanordnare och räkenskapsförare inte genomförde några förhandskontroller över huvud taget, vilket stöds av det faktum att revisionsrätten inte fann några väsentliga fel.

Förvaltning av TAFKO:s kontrakt

20. Kontrakten till ett värde av 60,9 miljoner euro hade redan undertecknats av kommissionen vid det datum överlämnandet skedde. Byråns budget är den mekanism genom vilken byråns styrelse ger direktören bemyndigande att underteckna åtaganden (kontrakt) med tredje part. Därför skall de belopp för vilka åtaganden redan var gjorda när överlämnandet ägde rum inte ingå i budgeten.

De 31 miljoner euro som återstod för byrån att betala togs inte med i byråns budget eftersom byråns budget för år 2000 inte innehöll några betalningsbemyndiganden.

DEL II - BYRÅNS EFFEKTIVITET: GRANSKNING AV HURUVIDA DEN EKONOMISKA FÖRVALTNINGEN VARIT SUND

Programmens genomförande

Transporter

48. Förseningarna vid gränsövergången vid Blace berodde främst på att det var nödvändigt att nå en överenskommelse med myndigheterna i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien om projektets omfattning och på att nödvändiga expropriationstillstånd från UNMIK (Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo) blev försenade.