Kommissionens tillkännagivande om välfungerande och hållbara lokala passagerartransporter på begäran (taxi och fordon som hyrs ut med förare)

(2022/C 62/01)

I. INLEDNING

Persontransporter på begäran, dvs. transporttjänster med bil och förare, som sker på passagerarens begäran, är och har varit en viktig del av mobilitetsutbudet för medborgarna. Dessa tjänster utförs vanligtvis av taxibilar och/eller fordon som hyrs ut med förare (Private Hire Vehicles - PHV).

Under de senaste åren har marknaderna för persontransporter på begäran kraftigt förändrats, framför allt på grund av den tekniska utvecklingen och framväxten av nya typer av taxitjänster. Med plattformsbaserade taxitjänster avses beställning på nätet av en kundanpassad körning, vanligtvis via en app i en smarttelefon, och oftast för omedelbar start av tjänsten (1).. De plattformsbaserade taxiföretagen matchar via sina webbplatser och mobilappar passagerare med förare (2).

Medlemsstaterna har ställts inför uppgiften att utveckla strategier som tar hänsyn till nya arbetssätt, nya affärsmodeller och nya marknadsaktörer inom sektorn för persontransporter på begäran. De har också ställts inför frågor som rör förarnas anställningsstatus och sociala rättigheter som uppstått i samband med etableringen av plattformsbaserade taxiföretag. Samtidigt strävar transportsektorn som helhet efter att minska sina utsläpp och bli mer hållbar.

I sin strategi för hållbar och smart mobilitet (3) meddelande kommissionen därför att den kommer att undersöka hur passagerartransport på begäran (taxi och fordon som hyrs ut med förare) kan bli hållbarare och erbjuda effektiva tjänster till invånarna samtidigt som man upprätthåller en smidigt fungerande inre marknad och hanterar farhågor när det gäller sociala frågor och säkerhet.

Kommissionen har anordnat tre workshoppar för att få en bättre bild av situationen i olika medlemsstater, regioner och städer, i fråga om befintliga problem, marknadsaktörernas intressen samt medlemsstaternas syn på utmaningarna och hur de ska hanteras. Den har också haft ett stort antal informationsutbyten med de viktigaste berörda parterna. Syftet med workshopparna var att samla berörda parter för att utbyta erfarenheter och bästa praxis. Den första workshoppen ägde rum 2019 och sammanförde olika marknadsaktörer inom sektorn, framför allt plattformsbaserade taxiföretag, PHV-företag och taxiorganisationer. Under 2020 anordnade kommissionen en andra workshop för att utbyta information med medlemsstaterna om problemen inom sektorn och för att uppmuntra medlemsstaterna att samarbeta och lära sig mer om andra medlemsstaters strategier på regelområdet. Under 2021 bjöd kommissionen in privata och offentliga aktörer för att diskutera frågor och problem kopplade till persontransport på begäran. I detta dokument beaktas information som samlats in under workshopparna, i samband med diskussionerna med berörda parter och andra sammanhang.

I detta tillkännagivande ger kommissionen rekommendationer om reglering av taxibilar och PHV, som syftar till att säkerställa adekvat och säker lokal mobilitet för medborgarna, förbättra hållbarheten inom sektorn och främja målen i den europeiska gröna given och strategin för hållbar och smart mobilitet. Vidare klargörs att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar (inbegripet av nationella regeringar och lagstiftare samt regionala och lokala myndigheter) i samband med reglering av taxibilar och PHV måste vara förenliga med de grundläggande friheter som den inre marknaden bygger på. Reglerna måste stå i proportion till det mål de eftersträvar. Kommissionen understryker att det samtidigt är av yttersta vikt att medlemsstaterna ser till att alla som är verksamma inom sektorn för persontransport på begäran åtnjuter tillräckliga sociala rättigheter och omfattas av rättssäkerhet när det gäller anställningsstatus.

A. Kortfattad historik och de senaste förändringarna

Med tiden har passagerartransporter på begäran utvecklats avsevärt, särskilt när det gäller hur den bokas, skickas iväg och används. Under 1900-talet, innan mobil kommunikation utvecklades, utfördes passagerartransporter på begäran i många medlemsstater av strikt reglerade taxibilar (4). Samtidigt tillät många medlemsstater persontransporter på begäran med bil, som inte omfattades av taxiregler, men som måste bokas i förväg och därför var dessa begränsade till förbokningsmarknaden. Tidigare skedde detta vanligtvis via fast telefon, fax eller personligen. Allmänt sett var det därför vanligt att PHV-tjänster bokades i god tid, ofta för längre sträckor än med taxi eller vid särskilda tillfällen.

Medlemsstaterna fäster i allmänhet stor vikt vid en väl fungerande och tillgänglig marknad för persontransporter på begäran. Taxi har ofta betraktats som en del av kollektivtrafiken och/eller har tilldelats en allmännyttig funktion. Förekomsten av en väl fungerande taximarknad påstås ofta vara av allmänt intresse. Taxibilar är i allmänhet mycket mer strikt reglerad än PHV och omfattas ofta av regler om visuell igenkännbarhet (5) samt regler om fasta priser, taxametrar (6) och skyldigheten att ingå avtal (7). Taxibilar har betjänat både marknaden där kunden stoppar en bil på gatan eller använder en taxistation (8) och marknaden för förhandsbokning, medan PHV, som nämnts ovan, var begränsade till marknaden för förhandsbokning (9).

De nya plattformsbaserade företagen har dock radikalt förändrat denna situation, vilket har lett till ökad konkurrens mellan taxi och PHV. Genom den tekniska utvecklingen, särskilt smarta telefoner, möjligheter till geolokalisering och allmän tillgång till internet, har förbokning i princip blivit ”omedelbar förhandsbokning”, vilket har suddat ut skillnaderna mellan taxibilar och PHV (10). Dessutom var det traditionellt sett myndigheterna som fastställde taxipriser, medan priserna på PHV var förhandlingsbara mellan tjänsteleverantörerna och kunderna. När man beställer en PHV via en app är det oftast företaget som fastställer priset för tjänsten, oftast genom en algoritm (11).

I och med denna utveckling och framgångarna för plattformsbaserade taxiföretag, får lokala företag som sysslar med persontransporter på begäran och som främst brukade verka lokalt nu kundernas önskemål om transporttjänster även från europeiska eller globala företag som använder sofistikerad teknik och sofistikerade algoritmer. Taxiföretag har sedan dess börjat använda denna bokningsmetod och använder även de beställningsappar som fungerar på ett liknande sätt så länge lagstiftningen tillåter det. Det finns dock fortfarande skillnader som är synliga för kunden, särskilt när det gäller prissättning som sker på grundval av fasta taxor (12).

Smarttelefonbaserade beställningsappar har i allmänhet kvalitetsförbättrat och effektiviserat tillhandahållandet av taxitjänster och PHV-tjänster. Lägre priser och möjligheten att beställa PHV och taxi online, tack vare appar som använder geolokaliseringstjänster, har uppskattats av användarna och lett till ökad efterfrågan. Enligt den senaste Eurobarometerundersökningen (13) uppfattar användarna av traditionella taxitjänster och PHV som mer eller mindre samma typ av tjänst, och uppskattar god tillgång och enkla bokningsmöjligheter som förtjänstfulla egenskaper hos båda.

B. Dagens problem

Utvecklingen inom sektorn för passagerartransport på begäran och framväxten av nya marknadsaktörer och affärsmodeller har också lett till spänningar och olika lagstiftningsåtgärder i medlemsstaterna. Det saknas specifik EU-lagstiftning på området. Kunderna har i allmänhet visserligen välkomnat de nya tjänsterna, men taxiförare och operatörer (14) har kämpat mot ökad konkurrens. Taxiföretag känner sig missgynnade på grund av de konkurrensfördelar som PHV som använder beställningsappar åtnjuter, eftersom dessa inte behöver följa samma strikta regler som taxibilar. PHV-sektorn känner sig i sin tur missgynnad av regler som de anser vara föråldrade och ser dem som rena hinder för en effektiv och hållbar verksamhet.

Samtidigt höjs ofta kritiska röster om förarnas arbetsvillkor och anställningsstatusen för personer som arbetar via plattformar, särskilt PHV-förare som använder beställningsappar. Arbetsvillkor, sociala rättigheter och frågor om anställningsstatus är av stor betydelse och berör samtidigt många olika typer av tjänster som tillhandahålls via plattformar, t.ex. allt från livsmedelsleveranser och it-tjänster till översättningstjänster, och därför är det motiverat med ett särskilt initiativ för plattformsarbete. Kommissionen kommer därför genom ett annat EU-initiativ sträva efter att förbättra arbetsvillkoren för personer som arbetar via plattformar.

Kommissionens initiativ syftar till bättre arbetsvillkor för ett starkare socialt Europa genom att utnyttja digitaliseringens alla fördelar för plattsformsarbete. Det innehåller ett förslag till direktiv som föreskriver åtgärder för att förbättra arbetsvillkoren för personer som arbetar via plattformar. Förslaget innehåller åtgärder för att säkerställa att personer som arbetar via plattformar har – eller kan få – korrekt anställningsstatus mot bakgrund av sitt faktiska förhållande till plattformen och få tillgång till tillämpliga rättigheter vad gäller arbete och socialt skydd, åtgärder för att säkerställa rättvisa, öppenhet och ansvarsskyldighet i fråga om algoritmisk hantering (15) i samband med plattformsarbete, samt åtgärder för att öka öppenheten, spårbarheten och medvetenheten om utvecklingen inom plattformsarbete och för att förbättra efterlevnaden av de tillämpliga reglerna för alla personer som arbetar via plattformar, inbegripet personer som bedriver gränsöverskridande arbete. Rättssäkerhet i fråga om anställningsstatus och tydlighet med avseenede på algoritmisk hantering är helt avgörande för att alla aktörer i sektorn ska kunna utvecklas.

Förutom frågan om anställningsstatus står PHV-förare, operatörer och plattformsbaserade taxiföretag ofta inför ytterligare rättslig osäkerhet, eftersom medlemsstaterna har svårt att hitta en lämplig politisk och rättslig strategi för dessa nya aktörer och nya arbetssätt. Denna brist på rättslig klarhet och förutsägbarhet avskräcker företag och investeringar och förvirrar medborgarna.

Förutom klagomål och farhågor från marknadsaktörerna väcker dessa nya tjänster också ett antal andra frågor som rör användningen av offentliga utrymmen, trafiksäkerhet, ansvar, försäkring, passagerarnas och förarnas säkerhet samt den övergripande integreringen av olika mobilitetstjänster i ett enhetligt erbjudande om mobilitet i städer. Under de senaste åren har ett antal studier och rapporter belyst den utveckling inom sektorn som utlösts av framgångarna för plattformsbaserade företag, sektorns problem samt dess sociala, ekonomiska, stadsrelaterade och miljömässiga konsekvenser. Dessa studier och rapporter har innehållit förslag på politiska strategier (16), och har också särskilt undersökt hur framväxten av plattformsbaserade taxitjänster påverkar trafikvolymen (17) och miljön (18).

C. Den europeiska infallsvinkeln på persontransporter på begäran

Medan passagerartransporter på begäran traditionellt har varit en lokal fråga har de internationella och europeiska aspekterna ökat när det gäller persontransport på begäran. Internationella och europeiska plattformsbaserade taxiföretag har utökat sin verksamhet i olika medlemsstater. Berörda parter hävdar att mångfalden av regler samt innehållet i vissa av dem gör det mycket svårt för marknadsaktörer att etablera sig i en annan medlemsstat.

Med internationella och europeiska plattformsbaserade taxiföretag som är verksamma i olika EU-medlemsstater, med mobila europeiska medborgare som förväntar sig tillförlitliga, säkra och högkvalitativa transporttjänster i städer i EU, och med ökad medvetenhet om transportsektorns bidrag till klimatförändringarna, har sektorn för persontransporter på begäran utvecklats från en lokal fråga till en fråga som också har en EU-dimension.

Denna alltmer europeiska infallsvinkel återspeglas i ett antal mål som anhängiggjorts vid Europeiska unionens domstol. I dessa mål behandlade domstolen frågor om tillämpligheten av viss EU-lagstiftning på plattformsbaserade taxiföretag och behövde därför bedöma om dessa specifika företag uppfyllde kraven på tjänster på transportområdet eller på informationssamhällets tjänster (19).. Domstolen har emellertid inte bedömt de regler som styr den underliggande transportverksamheten, det vill säga de regler som direkt berör taxibilar och PHV (20).

Reglerna för tillträde till yrket som leverantör av taxi- och PHV-tjänster varierar mellan medlemsstaterna, mellan regioner och till och med mellan städer. Detsamma gäller reglerna för utövandet av yrket. Exempel på regler för tillträde till yrket är kvoter för fordonstrafiktillstånd, krav på kvalifikationer för att bli förare och villkor som måste uppfyllas för att få etablera sig som operatör. Reglerna för utövande av yrket omfattar till exempel en regel om återgång till garage och obligatoriska väntetider. Även om det är besvärligt för aktörer som vill verka på olika marknader och enligt olika rättsliga ramar, kan reglerna naturligtvis vara olika och återspegla olika politiska val, med beaktande av lokala traditioner och omständigheter.

Enligt nuvarande unionsrätt ankommer det på medlemsstaterna att i enlighet med de allmänna bestämmelserna i fördragen reglera villkoren för tillhandahållande av tjänster (21).. Även om det inte finns särskild EU-lagstiftning på området måste medlemsstaterna respektera fördragen och de grundläggande friheter som fastställs i dessa.

Artikel 56 i EUF-fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster är inte tillämplig på transporttjänster, eftersom det i artikel 58.1 i EUF-fördraget föreskrivs att ”[f] riheten att tillhandahålla tjänster på transportområdet ska regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter” (22). Än så länge finns det dock inga särskilda EU-åtgärder på området för passagerartransporter på begäran som har antagits på grundval av fördragets bestämmelser om transport.

Transporttjänster omfattas emellertid av tillämpningsområdet för etableringsfriheten enligt artikel 49 i EUF-fördraget. Artikel 49 i EU-fördraget utgör hinder för varje nationell åtgärd som, även om den tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, kan hindra unionsmedborgarna att utöva etableringsfriheten eller göra det mindre attraktivt att göra det (23).. Detta innebär att vissa bestämmelser som antagits av medlemsstaterna och som är tillämpliga på taxi- och PHV-förare samt taxi- och PHV-operatörer kan utgöra inskränkningar i etableringsfriheten. Medlemsstaterna kan dock motivera inskränkningar av etableringsfriheten med hänsyn till legitima mål (tvingande hänsyn till allmänintresset), förutsatt att inskränkningarna är icke-diskriminerande, lämpliga för att uppnå det eftersträvade målet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (24).

D. Behov av marknadsreglering

Medlemsstaternas regelverk bör ge rättvisa möjligheter för alla befintliga och nya marknadsaktörer och säkerställa rättvis konkurrens mellan marknadsaktörer. I dag konkurrerar PHV och plattformsbaserade taxitjänster med taxibilar, men snarare än att marknadsaktörerna konkurrerar, är det ”PHV-systemet” som konkurrerar med ”taxisystemet”. Som nämnts ovan uppfattar användarna traditionella taxitjänster och PHV som relativt likartade typer av tjänst. Användarnas fokus ligger på tillgänglighet och pris när de behöver förflytta sig från A till B. Som nämnts ovan är taxi i allmänhet mycket mer strikt reglerad än PHV och omfattas ofta av regler om visuell igenkännbarhet samt regler om fasta priser, taxametrar och skyldigheten att ingå avtal. Å andra sidan är PHV inte bundet av de priser som myndigheterna fastställer, och kan, beroende på medlemsstaternas regler, välja och avvisa kunder (25). I vissa medlemsstater är de emellertid skyldiga att återvända till garaget efter att ha tillhandahållit en transporttjänst eller måste vänta en viss tid från det att de bokas till dess att tjänsten inleds.

Regelverken bör göra det möjligt att till fullo utnyttja fördelarna med digitalisering och annan innovativ teknik, vilket kommer att leda till ökad effektivitet, såsom bättre utnyttjande av fordon, kortare väntetider och färre antal kilometer som körs med tom bil. Vissa medlemsstater har redan sett över sina system och mycket lärdom kan dras av deras erfarenheter. Medlemsstaterna bör, i samarbete med även branschföreträdare och arbetsmarknadens parter, se över sina befintliga regler om persontransport på begäran för att säkerställa att passagerare har tillgång till hållbara, smarta och stabila mobilitetstjänster som är tillgängliga, prismässigt överkomliga, åtkomliga, tillförlitliga, av god kvalitet, säkra och trygga, och att reglerna är förenliga med EU-lagstiftningen.

Slutligen måste man fullt ut utnyttja potentialen hos sektorn för passagerartransport på begäran att bidra till målet att minska koldioxidutsläppen från transporter och främja mobilitet. Det är mycket viktigt att minska transporternas koldioxidutsläpp och miljöpåverkan. Sektorn för persontransporter på begäran kommer att behöva bidra för att uppnå det målet. Kort sagt finns det ett behov av ”gröna” persontransporter på begäran, som är integrerade med kollektivtrafiken.

II. NY BEDÖMNING OCH UPPDATERING AV REGLER FÖR BÄTTRE REGELVERK

Mot bakgrund av ovanstående är det viktigt att medlemsstaterna gör en ny bedömning av sina regler för lokala marknader för persontransporter på begäran för att säkerställa tillgängliga, prismässigt överkomliga, tillförlitliga, högkvalitativa, säkra och trygga transporttjänster för medborgarna. Medlemsstaternas regelverk bör också möjliggöra välfungerande marknader som är öppna för nya innovativa affärsmodeller och som även erbjuder arbetstillfällen, även för dem som kan dra nytta av flexibla arbetsformer. Med tanke på att det är absolut nödvändigt att uppnå klimatmålen är det av yttersta vikt att persontransporter på begäran bidrar till att minska transporternas miljöpåverkan genom att man går över till utsläppsfria fordon och underlättar användningen av kollektivtrafik och aktiv mobilitet. Regelverken bör göra det lättare att tillhandahålla persontransporter på begäran utan diskriminering. Persontransporter på begäran bör vara tillgängliga för alla, även personer utan smarttelefoner, t.ex. äldre, analfabeter, personer utan kreditkort samt personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Det är också viktigt att transporter kan bokas tidigt i förväg, så att människor kan planera i tid för olika transporter om ingen passagerartransport på begäran finns tillgänglig vid behov (t.ex. planerad resa till en flygplats, till sjukhus osv.). Dessutom bör regelverk och samarbete mellan angränsande medlemsstater underlätta gränsöverskridande lokala passagerartransporter på begäran mellan angränsande medlemsstater.

Man får inte glömma att taxiförare och PHV-förare – oavsett om de använder en beställningsapp – behöver rättssäkerhet i fråga om sina rättigheter och skyldigheter. I detta avseende är det också viktigt att regler och algoritmer, inbegripet dem som gäller fastställande av taxor, är transparenta och begripliga och används på ett rättvist och ansvarsfullt sätt.

Under de kommande åren kommer sektorn att fortsätta att utvecklas. Regelverken måste därför vara flexibla och kunna anpassas till utvecklingen. De måste vara öppna för nya uppfinningar och innovativa affärsmodeller, samtidigt som de ger rättssäkerhet för transportföretag, förare och användare samt för plattformsbaserade taxiföretag.

Medlemsstaternas bestämmelser om taxibilar och PHV, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, kan utgöra en inskränkning av etableringsfriheten enligt artikel 49 i EUF-fördraget (26). Inskränkningar av etableringsfriheten ska tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet och vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. De ska dessutom vara lämpliga för att säkerställa uppnåendet av det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (27).

Med tanke på de centrala målen att säkerställa hållbara och smarta transporter för Europas medborgare, att minska transporternas miljöpåverkan och att säkerställa etableringsfrihet inom sektorn, skisseras i följande rekommendationer de viktigaste inslagen i regleringen av persontransporter på begäran.

A. Rekommendationer om tillträde till yrket

Medlemsstaternas bestämmelser om tillträde till yrket för taxi- och PHV-förare samt taxi- och PHV-operatörer, på nationell, regional eller lokal nivå, såsom krav på trafiktillstånd och villkor för att erhålla det nödvändiga trafiktillståndet, kan utgöra ett hinder för marknadstillträde och en inskränkning av etableringsfriheten. Sådana bestämmelser måste följaktligen uppfylla kriterierna för att vara motiverade (28).

1. För förare

— Kraven på hur man kan bli förare inom persontransporter på begäran bör vara enkla och inte gå utöver vad som är nödvändigt

Medlemsstaternas krav på förare gäller ofta innehav av körkort och viss körerfarenhet, kontroll av belastningsregister och kontroll av trafikförseelser samt kunskaper om området, elektroniska positioneringssystem, första hjälpen och förmågan att tillhandahålla tjänster för personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet.

Dessa krav på nationell, regional och/eller lokal nivå, både för taxiförare och för PHV-förare, bör inte gå utöver vad som behövs i dagsläget och bör inte vara inriktade på den kunskap som tidigare varit nödvändig (som ingående detaljerad geografisk kunskap), och ska inte syfta till att bedöma hur nödvändig den kunskapen är idag då det finns bokning och navigering med hjälp av appar. Kraven bör snarare anpassas till vad som behövs i dagsläget, t.ex. förmåga att använda navigeringsappar. Sådana krav bör inte gå utöver vad som är nödvändigt för att tillhandahålla säkra och trygga persontransporttjänster av god kvalitet och bör inte användas för att begränsa antalet tillgängliga kvalificerade förare.

2. För operatörer

— Kraven för att bli operatör av persontransporter på begäran bör vara enkla och inte gå utöver vad som är nödvändigt

Medlemsstaternas krav, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, för att bli operatör skulle kunna utgöra en inskränkning av etableringsfriheten. Kraven för att godkännas som operatör kan exempelvis avse finansiell ställning, gott uppträdande och efterlevnad av skattelagstiftningen, förutsatt att de är utformade för att uppnå ett legitimt mål och inte går utöver vad som är nödvändigt i detta avseende.

Krav som rör exempelvis fordonsparkens storlek (minsta/högsta antal fordon), antalet anställda, det lägsta/högsta antalet trafiktillstånd som en operatör får inneha, kontorsutrymmen, eller villkor om att endast fysiska (inte juridiska) personer får inneha taxi-/PHV-trafiktillstånd kan vara svårare att motivera i detta sammanhang sett till kravet på att eftersträva ett legitimt mål och iaktta nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna.

3. Krav för fordon

— Fordonsparkerna för persontransporter på begäran bör bli mer hållbara

Taxi och PHV körs vanligtvis längre sträckor än privatbilar. Det är därför viktigt att fordonsparkerna för lokala persontransporter på begäran blir mer hållbara och i allt högre utsträckning består av utsläppsfria fordon. Detta skulle till exempel kunna uppnås genom att man kopplar nya eller förnyade taxi- och PHV-trafiktillstånd till utsläppskraven för fordonet, genom att göra ytterligare trafiktillstånd tillgängliga för utsläppsfria fordon eller genom att man beviljar ekonomiskt stöd till sådana fordon och deras laddnings- eller tankningsinfrastruktur.

Krav avseende storleken på fordon som används vid persontransport på begäran bör endast omfatta vad kunderna behöver, t.ex. utrymme för bagage eller barnstolar. För närvarande kräver reglerna i vissa medlemsstater att PHV ska vara lyxbilar, vilket innebär att de är större, bredare och tyngre än den genomsnittliga bilen. Särskilt mot bakgrund av den europeiska gröna given och målet att drastiskt minska antalet dödsolyckor och allvarliga personskador i trafiken är det viktigt att omvärdera fordonskriterierna, såsom ett lägsta inköpsvärde för det fordon som används för privat uthyrning, samtidigt som man tar hänsyn till fördelarna med mindre och lättare fordon när det gäller trafikstockningar, energiförbrukning samt miljöpåverkan och påverkan på trafiksäkerheten.

Att anpassa fordonskriterierna till målet att minska utsläpp och trafikstockningar bör absolut inte försvaga strävan efter andra viktiga mål, såsom passagerarnas säkerhet och tillgängligheten för passagerare med funktionshinder eller nedsatt rörlighet till passagerartransporter på begäran (29)..

B. Rekommendationer om utövande av yrket

Utöver reglerna för tillträde till yrket bör reglerna för utövandet av yrket som taxi- eller PHV-förare, samt taxi-/PHV-operatörer, ses över och vid behov förenklas. De regler som måste iakttas vid tillhandahållandet av lokala persontransporter på begäran kan utgöra en inskränkning av etableringsfriheten och måste därför vederbörligen motiveras för att vara förenliga med unionsrätten (30)..

1. Mot ett avskaffande av den strikta regeln om att återvända till garaget

— Reglerna för utövande av yrket bör inte innehålla ett krav på återvändande till garaget

I många medlemsstater får varken taxibilar eller PHV köra runt för att leta efter potentiella passagerare. Taxibilar kan vänta vid taxistationer, medan PHV ofta tvingas återvända till sina lokaler mellan körningar. Generellt sett får PHV inte parkera på platser med potentiellt hög efterfrågan för att locka passagerare. I vissa medlemsstater är det förbjudet för PHV att parkera på allmänna gator. Innan mobilkommunikationstekniken utvecklades var förare tvungna att återvända till sina taxistationer för att få information om nästa körning. I dag möjliggör dock geolokalisering och smarttelefoner omedelbar sammankoppling av potentiella kunder och PHV-förare (31).

Tomma körningar är en naturlig del av passagerartransporter på begäran, eftersom det är oundvikligt med körningar för att ta upp passagerare. I väntan på en beställning är även körningen till den plats där fordonet ska vänta på nästa beställning oundviklig. Skyldigheten att köra utan passagerare till avlägset belägna lokaler och tillbaka för att ta upp nästa passagerare innebär dock fler tomma körningar. Mot bakgrunden av igenkorkade städer, föroreningar och klimatförändringar, behovet av att minska miljöpåverkan samt förekomsten av mobilkommunikation och geolokalisering kan det vara lämpligt att ompröva denna regel.

Förare bör inte hindras från att fortsätta med sin verksamhet genom en skyldighet att återvända till sina lokaler mellan kunder så länge det finns kunder som väntar. För att komma till rätta med väntetider mellan beställningar kan städerna till exempel inrätta mer centralt belägna lokaler där förarna kan vänta, i syfte att i så stor utsträckning som möjligt minska tomma körningar, som är en ineffektiv användning av fordonet och förarens arbetstid, och dessutom skadar miljön samt förvärrar trafikstockningarna och ökar utsläppen.

2. Möjlighet att ta passagerare på returresor från områden utanför områden som omfattas av trafiktillstånd

— Reglerna för utövande av yrket bör ta hänsyn till behovet av att minska antalet tomkörningar

Trafiktillstånd för taxi och PHV utfärdas för ett särskilt administrativt område. Därför får förare transportera passagerare till destinationer utanför trafiktillståndsområdet, men i många medlemsstater får de inte ta upp passagerare utanför sitt trafiktillståndsområde. Det tydligaste exemplet är körningar till och från flygplatser, som ofta ligger utanför större storstadsområden. Detta leder till tomkörningar, vilket återspeglas i priserna och leder till högre utsläpp per passagerare. Möjligheten att transportera passagerare på returresor tillbaka till förarens trafiktillståndsområde skulle bidra till att minska antalet körda kilometer utan passagerare.

3. Öka fordonens kapacitetsutnyttjande

— Möjligheten till ”poolning” av passagerare uppmuntras för att minska antalet resor

Poolning av passagerare innebär att passagerare utan koppling till varandra, men där både utgångsställe och destination ligger nära varandra, delar en taxi eller PHV. ”Poolade” resor är vanligtvis billigare, men beroende på tjänsteleverantören måste passagerare antingen gå till upplockningsområdet eller acceptera att resan tar längre tid på grund av omvägar för att plocka upp och släppa av andra passagerare. För närvarande tillåter många medlemsstater (på nationell, regional och/eller lokal nivå) endast hyra av hela fordonet och inte en enskild plats i det.

Ökad kapacitetsanvändning (dvs. en ökning av antalet transporterade passagerare per kilometer fordonsresa) skulle kunna leda till att taxi och PHV tillryggalägger färre kilometer (32): Två personer som delar ett fordon orsakar till exempel färre körda kilometer (och tillhörande utsläpp och trafik) än två personer som tar var sin bil.

”Poolning” av passagerare, dvs. att taxibilar och PHV kan hämta passagerare på väg till destinationer som ligger nära varandra, skulle kunna bidra till att minska antalet körda kilometer per person. Samtidigt bör förarnas och passagerarnas säkerhet och trygghet upprätthållas under alla förhållanden.

4. Ytterligare körförhållanden för förare

— Körförhållandena för förare ska alltid vara lämpliga och stå i proportion till de eftersträvade målen

a) Taxiförare

I ett antal medlemsstater har antalet taxiförare minskat, medan en ökning av PHV-förare kan konstateras (33). Medlemsstaterna bör ompröva sina regler för förare mot bakgrund av sina mål, särskilt när taxitjänster skiljs från PHV-tjänster, och eventuella konsekvenser av detta. Ett exempel på regler som rör förare är skyldigheten att endast arbeta heltid som förare. Sådana regler, som kan utgöra inskränkningar av etableringsfriheten, måste vara förenliga med de kriterier som anges i ovannämnda rättspraxis. Flexibla arbetsmönster, såsom avskaffande och/eller lättnader i obligatoriska långa arbetspass, natt- och helgskift, möjlighet till deltidsarbete osv., skulle kunna göra taxiförarnas yrke mer attraktivt, även för personer som behöver förena familj och arbete, om det kombineras med en lämplig nivå av anställningstrygghet och förutsägbarhet.

b) PHV-förare

PHV-förare måste hantera olika svårigheter. Exempel på detta är förbudet mot användning av smarttelefoner för att ta emot kundernas förfrågningar, vilket gör det omöjligt att boka en PHV via en plattform, och införandet av en obligatorisk väntetid mellan bokningen av en PHV och starten av tjänsten. Bägge reglerna förhindrar att tjänsten börjar direkt efter bokningen och innebär en komparativ nackdel för PHV. Dessutom leder de till att PHV-förarnas arbetstid används ineffektivt. En sådan regel måste vara förenlig med de kriterier som anges i ovannämnda rättspraxis.

5. Ytterligare verksamhetsvillkor för operatörer

— Verksamhetsvillkoren för operatörerna ska alltid vara lämpliga och stå i proportion till de eftersträvade målen

När taxi- och PHV-operatörer väl är etablerade omfattas de av olika regler för hur deras verksamhet ska organiseras och ofta är syftet med dessa regler inte uppenbart. Några exempel: Kravet på ett minsta eller högsta antal anställda, kravet att operatören själv ska arbeta som taxiförare, att operatören får anställa endast heltidsanställda, att ett lägsta/högsta antal förare ska finnas för varje fordon med trafiktillstånd, att en minimiperiod för uthyrning ska fastställas till en lägsta taxa eller bestämmelsen att ersättning för transport endast är tillåten efter det att en kund fått en faktura till sin hemadress. Verksamhetsvillkoren för PHV-/taxioperatörer måste vara förenliga med EU-lagstiftningen och i synnerhet etableringsfriheten.

C. Rekommendationer om integration med kollektivtrafik och aktiv mobilitet

— Persontransporter på begäran bör integreras väl med kollektivtrafik och aktiv mobilitet

Det är mycket viktigt att persontransporter på begäran, oavsett om det rör sig om taxibilar eller PHV, kompletterar kollektivtrafiken (t.ex. tunnelbanor, bussar, spårvagnar) samt aktiva former av förflyttningar (t.ex. gång och cykel) och inte bara ersätter dessa. För att integrationen ska bli optimal bör den ingå i den lokala planen för hållbar mobilitet i städer som utarbetas i enlighet med europeiska riktlinjer (34). Persontransporter på begäran bör underlätta och öka användningen av kollektivtrafik genom att transportera passagerare den första kilometern till eller den sista kilometern från kollektivtrafikstationer, och därigenom göra kollektivtrafiken till ett attraktivt och bekvämt alternativ och minska behovet av privatbilar. Detta är särskilt viktigt i områden där kollektivtrafiknätet är glesare, t.ex. i utkanten av städer eller i förortsområden. Det skulle kunna bidra till att göra kollektivtrafiken mer attraktiv och vägen till stationen snabbare eller säkrare. Att anta åtgärder för att förbättra integrationen med kollektivtrafiken skulle kunna vara en väg framåt, till exempel genom att man stödjer lösningar för ”mobilitet som en tjänst” (35), skapar incitament för passagerare och utforskar samarbetsmöjligheter med plattformsbaserade företag. Tjänsteleverantörer skulle kunna uppmanas att också informera kunderna om tillgängliga alternativ för aktiv mobilitet via lämpliga kanaler.

(1) Plattformsbaserade taxitjänster (ride-hailing) benämns också ibland tillhandahållande av plattformsbaserade taxitjänster (ride-sourcing). I motsats till detta kommer begreppet ”samåkning” (ride-sharing) inte att användas i denna text. Detta för att undvika förväxling med verksamheten består av att en förare transporterar människor till den destination som föraren har bestämt (när personer med destinationer som ligger nära varandra delar användningen av en bil). Detta kallas även ”bilpooler” (car-pooling). Med ”bildelning” avses korttidsuthyrning av bilar. Detta tillkännagivande kommer inte att behandla regler för plattformsbaserade taxiföretag som sådana eller bildelning, utan kommer att fokusera på reglerna för taxibilar och PHV.

(2) ”Plattformsbaserade taxiföretag” kallas ibland ”plattformsbaserade taxitjänster” eller nättransportföretag.

(3) COM/2020/789 final, nr. 38.

(4) Termen taxi används ibland som en paraplyterm i betydelsen ”ett fordon för uthyrning med förare”, vilket inbegriper PHV. Om inte annat anges används termen taxi här genomgående i snäv bemärkelse, och avser endast fordon för uthyrning med förare som uppfyller kraven i lagstiftningen, vilket ofta medför ett antal rättigheter och skyldigheter (igenkännlighet, taxametrar, reglerade taxor osv.). Naturligtvis kan lagstiftningar skilja sig åt på detaljnivå.

(5) Exempelvis taxiskyltar på taket.

(6) Fasta priser och taxametrar syftar till att skydda passagerarna mot ockerpriser.

(7) Detta innebär att taxibilar endast får avvisa kunder på strikta villkor.

(8) En taxistation är en plats där taxibilar kan vänta på kunderna.

(9) Eftersom tjänsten var begränsad till förbokningsmarknaden behövdes varken taxameter och fasta priser i PHV innan elektronisk förbokning utvecklades, eftersom resenären och föraren/operatören förväntades komma överens om priset före bokningen.

(10) I rapporten ”Assessing the Environmental Performance of New Mobility” från 2020 från Internationella transportforumet (ITF) konstaterades att transport med PHV främst har använts som ersättning för traditionella taxitjänster, men även för kollektivtrafik. I mindre utsträckning har den ersatt resor med privatbil och har skapat nya resor.

(11) Dessa algoritmer tar bland annat hänsyn till utbud och efterfrågan, och betraktas vanligtvis som affärshemligheter. Även om PHV-föraren kanske inte ens får information om priset innan han eller hon accepterar att köra passageraren, kan den potentiella kunden på de flesta aktuella appar endast avstå från eller acceptera det erbjudande som visas i appen. Sammanfattningsvis är priset inte förhandlingsbart mellan kunden och tillhandahållaren av transporttjänsten på dagens appar för plattformsbaserade taxitjänster. I kommissionens initiativ om plattformsarbete (se punkt I.B i detta tillkännagivande) föreslås åtgärder för att säkerställa rättvisa, transparens och ansvarsskyldighet i fråga om algoritmisk hantering (se förklaringen i fotnot 15).

(12) I många medlemsstater beräknas taxan till exempel av taxametern under resan och kan därför inte fastställas före resan.

(13) Special Eurobarometer 495 (https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/special/surveyky/2226).

(14) Med ”operatör” avses den som utför taxi- eller PHV-verksamheten, och som kan vara en fysisk eller en juridisk person. En taxiförare eller en PHV-förare kan samtidigt vara operatören (om det rör sig om ett enmansföretag) eller arbeta för en operatör.

(15) ”Algoritmisk hantering” används för att beskriva digitala arbetsmarknadsplattformar som använder automatiserade system i syfte att tilldela uppgifter för att övervaka, utvärdera och fastställa konsekvenser för de personer som arbetar genom dem.

(16) Sammanfattningen av OECD:s rundabordssamtal 2018 om konkurrensutmaningar i samband med taxi och tillhandahållande av plattformsbaserade taxitjänster, med inriktning på konkurrensaspekter, finns här: https://www.oecd.org/daf/competition/taxis-and-ride-sharing-services.htm. Se även de rapporter som nämns i fotnoterna 15 och 16.

(17) Gemensamma forskningscentrumets rapport (2019): Vägtransporternas framtid – konsekvenserna av automatiserad, uppkopplad, koldioxidsnål och delad mobilitet (https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC116644).

(18) ITF-OECD, 2020, Good to Go? Bedömning av den nya mobilitetens miljöprestanda.

(19) Domstolens dom av den 20 december 2017, Asociación Profesional Elite Taxi mot Uber Systems Spain, SL, Mål C-434/15, EU:C:2017:981, Domstolens dom av den 10 april 2018, brottmål mot Uber France, C-320/16,C-320/16, EU:C:2018:221, Domstolens dom av den 3 december 2020, Star Taxi App SRL/Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucurerelationti prin Primar General och Consiliul General al Municipiului Bucuretageti, Mål C-62/19, EU:C:2020:980.

I de två målen som gällde Uber (Asociación Profesional Elite Taxi/Uber Systems Spain, SL, och brottmål mot Uber France) slog domstolen fast att Ubers tjänster ska kvalificeras som ”tjänster på transportområdet” i den mening som avses i artikel 58.1 FEUF (se EU:C:2017:981 punkt 50: ”... att en sådan förmedlingstjänst som den i det nationella målet, som syftar till att, med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner, mot ersättning se till att förare som inte är yrkesförare, och som använder sina egna fordon, sammanförs med personer som önskar företa en resa inom en tätort ska anses ha en så nära anknytning till en transporttjänst att den inte kan skiljas från denna och därmed vara att kvalificera som en ’tjänst på transportområdet’ i den mening som avses i artikel 58.1 FEUF. En sådan tjänst ska således vara undantagen från tillämpningsområdet för artikel 56 FEUF, direktiv 2006/123 och direktiv 2000/31.”

I målet Star Taxi App fastslog domstolen däremot att den onlinebaserade förmedlingstjänst som tillhandahålls av Star Taxi App består av ett tillägg till en befintlig tjänst, vilket inte är nödvändigt för tillhandahållandet av den underliggande tjänsten (transport med taxi) och inte kan betraktas som en integrerad del av den underliggande transporttjänsten (med taxi): I det fallet var det en av informationssamhällets tjänster att koppla ihop taxiförare med sina kunder.

(20) I målet Crono Service scarl och Others och Anitrav – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori mot Roma Capitale och Regione Lazio (dom av den 13 februari 2014, förenade målen C-419/12 och C-420/12, EU:C:2014:81), fann domstolen att den saknade behörighet att besvara de tolkningsfrågor som hade framställts av en italiensk domstol rörande för förenligheten mellan italienska regler om PHV och artikel 49 FEUF och prövade därför inte själva saken.

(21) Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT C 202, 7.6.2016, s. 47, fördraget om Europeiska unionen, EUT C 202, 7.6.2016, s. 13.

(22) Domstolens dom av den 20 december 2017, Asociacion Profesional Elite Taxi mot Uber, C-434/15, punkterna 44–47.

(23) Se domstolens dom av den 21 september 2006, Kraus mot Land Baden-Württemberg, C-19/92, EU:C:1993:125, punkt 32, domstolens dom av den 1 juni 2010 i Blanco Pérez och Chao Gómez, dom i förenade målen C-570/07 och C-571/07, EU:C:2010:300, (Blanco Pérez) punkt 53. Begreppet inskränkning omfattar åtgärder som vidtas av en medlemsstat och som, även om de är tillämpliga utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för företag från andra medlemsstater och därmed hindrar handeln inom unionen (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Grupo Itevelesa, C-168/14, punkt 67, domen i målet SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, EU:C:2013:827, punkt 45 och däri angiven rättspraxis).

(24) Se Blanco Pérez, domen i förenade målen C-570/07 och C-571/07, punkt 64.

(25) Den frihet att välja och avvisa kunder som fastställs i medlemsstaternas lagstiftning måste skiljas från frågan om huruvida trafikföretag på något vis avskräcker PHV-förare från att avvisa kunder.

(26) Se Blanco Pérez, domen i förenade målen C-570/07 och C-571/07, punkt 53 f.f.:

”53 Det framgår av fast rättspraxis att varje nationell åtgärd som, även om den tillämpas utan diskriminering på grund av nationalitet, kan göra det svårare eller mindre attraktivt för gemenskapens medborgare att utöva den etableringsfrihet som garanteras genom fördraget utgör en inskränkning i den mening som avses i artikel 49 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2004 i mål C-299/02, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I-9761, punkt 15, och av den 21 april 2005 i mål C-140/03, kommissionen mot Grekland, REG 2005, s. I-3177, punkt 27).

54 I denna kategori ingår bland annat nationell lagstiftning enligt vilken ett företag med hemvist i en annan medlemsstat måste ha ett föregående tillstånd för att etablera sig, eftersom den kan medföra att det blir svårare för detta företag att utöva sin etableringsfrihet genom att det hindras från att fritt bedriva sin verksamhet genom ett fast driftställe. Företaget riskerar nämligen för det första att belastas med den ytterligare administrativa och ekonomiska börda som följer av utverkandet av varje sådant tillstånd. För det andra innebär systemet med föregående tillstånd att näringsidkare som inte uppfyller förutbestämda krav, som måste vara uppfyllda för att tillstånd ska utfärdas, utestängs från möjligheten att utöva verksamhet som egenföretagare (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Hartlauer, punkterna 34 och 35).”

(27) Se Blanco Pérez, domen i förenade målen C 570/07 och C 571/07, punkt 64.

(28) Se ovan, fotnot 25.

(29) Dessutom kan krav på igenkänningsbarhet hos fordon som kan beställas på gatan eller vid en taxistation eventuellt vara motiverade med hänsyn till passagerarnas säkerhet.

(30) Se Blanco Pérez, domen i förenade målen C-570/07 och C-571/07, punkterna 53 f.f.

(31) Regeln om återgång till garage finns kvar i vissa medlemsstater, om än i ändrade versioner. I sin rapport från 2020 föreslog OECD:s internationella transportforum (ITF) att man skulle minska antalet resor med tomma fordon för att minska miljöpåverkan från PHV.

(32) Mer information om poolning av passagerare finns i OECD-ITF:s rapport ” Assessing the Environmental Performance of New Mobility” (https://www.itf-oecd.org/good-to-go-environmental-performance-new-mobility); Transport & Environment (T&E), Europe’s giant ” taxi ” company: is Uber part of the problem or the solution? (https://www.transportenvironment.org/press/uber-adds-pollution-and-traffic-european-cities-too); Shaheen, S., Lazarus, J., Caicedo, J., Bayen, A., To Pool or Not to Pool? Understanding the Time and Price Tradeoffs of OnDemand Ride Users – Opportunities, Challenges, and Social Equity Considerations for Policies to Promote Shared-Ride Services (https://doi.org/10.7922/G2862DRF); Schaller, B., Can sharing a ride make for less traffic? Evidence from Uber and Lyft and implications for cities, in: Transport Policy 102 (2021) 1–10, (https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0967070X20309525?via%3Dihub); Diao, M., Kong, H., Zhao, H., Impacts of transportation network companies on urban mobility, in: nature sustainability (https://doi.org/10.1038/s41893-020-00678-z).

(33) I fråga om Bryssel, se undersökningen från Deloitte (2020) ”Sociaal-economische studie van de sector van het bezoldigde personenvervoer in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest”: https://mobilite-mobiliteit.brussels/sites/default/files/2021-02/Sociaal-economische%20studie%20van%20het%20bezoldigd%20personenvervoer%20in%20Brussel.pdf; För Berlin, se tidningen Berliner Morgenposts artikel från den 18 februari 2021: https://www.morgenpost.de/berlin/article231594211/Zahl-der-Mietwagen-von-Uber-und-Co-nimmt-stark-zu.html.

(34) https://www.eltis.org/mobility-plans/sump-guidelines.

(35) ”Mobilitet som en tjänst är olika transporttjänster integrerade i en enda mobilitetstjänst som är tillgänglig på begäran. För att tillmötesgå en kunds önskemål underlättar en operatör av mobilitet som en tjänst ett brett utbud av transportalternativ, oavsett om det rör sig om kollektivtrafik, samåkning, cykel- eller bildelning, taxi eller biluthyrning/leasing, eller en kombination av dem. Den som ansvarar för integrationen av mobilitet som en tjänst samlar in och integrerar uppgifter från leverantörer av mobilitetstjänster. För användaren erbjuder mobilitet som en tjänst ett mervärde genom att det bara behövs en app för att få tillgång till mobilitetstjänster, med en enda betalningskanal i stället för flera biljett- och betalningstransaktioner.