Särskild rapport Bekämpning av 
eutrofieringen  
i Östersjön: fler och mer 
ändamålsenliga åtgärder 
krävsSV 2016  nr 03
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tfn +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern (http://europa.eu).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-4397-3 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/730757 QJ-AB-16-005-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-4429-1 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/24692 QJ-AB-16-005-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-4401-7 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/775938 QJ-AB-16-005-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
Bekämpning av 
eutrofieringen 
i Östersjön: fler och mer 
ändamålsenliga åtgärder 
krävs
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-förordningen)Särskild rapportSV 2016  nr 03
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budget -
områden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt 
och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, 
framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II – under ledning av revisionsrättens ledamot Henri Grethen – 
som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transport och energi. Revisionen leddes av ledamoten Ville Itälä, 
som fick stöd av Turo Hentilä (kanslichef) och Outi Grönlund (attaché), Alain Vansilliette (förstechef), Maria del Carmen 
Jimenez (uppgiftsansvarig) Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick 
och Vivi Niemenmaa (revisorer).
Från vänster till höger:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz,  
K. Zalega och J.-F. Hynderick.

03
 Innehåll
Punkt
 Ordförklaringar och förkortningar
I–IX  Sammanfattning
1–14  Inledning
1–5 Östersjön och eutrofiering
6 –11  EU:s rättsliga instrument för att åtgärda föroreningar orsakade av näringsämnen
12–14  EU:s budgetinstrument för hantering av vattenföroreningar orsakade av näringsämnen
15–17  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
18 –112  Iakttagelser
18–41  Hur medlemsstaterna minskar tillförseln av näringsämnen till Östersjön
23–25  Begränsade framsteg med att minska tillförseln av näringsämnen till Östersjön
26–31  Medlemsstaternas planer för näringsämnesminskningen saknar ambition och lämpliga indikatorer
32–36  De besökta medlemsstaterna tar endast delvis hänsyn till Helcoms rekommendationer i sina planer eller sin 
rättsliga ram
37–41  Övervakningsuppgifterna om näringstillförseln till Östersjön är inte tillförlitliga
42–69  Ändamålsenligheten i åtgärder som ska minska föroreningar orsakade av näringsämnen 
i avloppsvatten från tätbebyggelse
46–54 Merparten av medlemsstaterna följer ännu inte direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
55–57  De EU-medfinansierade verken för rening av avloppsvatten är ändamålsenliga men det går inte alltid att 
garantera att de är bärkraftiga
58–64  Kommissionens uppföljning av medlemsstaternas genomförande av direktivet görs inte i tid
65–69  EU:s stöd till Ryssland och Vitryssland är potentiellt kostnadseffektivt men mycket begränsat jämfört med 
vad som behövs och projektgenomförandet tar lång tid
04 Innehåll 
70–102  Åtgärdernas ändamålsenlighet när det gäller att minska vattenföroreningar orsakade av 
näringsämnen från jordbruket
75–83  Nitratdirektivet genomförs inte på ett ändamålsenligt sätt trots kommissionens relativa framgång med 
uppföljningen
84–90 Systemet med tvärvillkor bidrar till att nitratdirektivet och andra gödslingskrav efterlevs men är inte helt 
ändamålsenligt
91–102  EU-medfinansierade landsbygdsutvecklingsåtgärder under perioden 2007–2013 har haft liten 
effekt på minskningen av föroreningar orsakade av näringsämnen i vattenförekomster i de besökta 
medlemsstaterna
103 –112  Mervärdet av EU:s strategi för Östersjöområdet när det gäller en minskad tillförsel av 
näringsämnen till Östersjön
105 Ett komplext förvaltningsnät och ett mervärde som är svårt att bedöma
106–108  Flaggskeppsprojekten bidrar till att sprida god praxis men deras effekt på minskningen av näringsämnen 
har inte påvisats
109 –112  De operativa programmen måste beakta EU:s strategi för Östersjöområdet i högre grad
113 –128  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I  — Mål för att minska tillförseln av näringsämnen
 Bilaga II — Trender i kväve- och fosfortillförseln till Östersjön per land
 Bilaga III  — Hur taken för tillförseln per delavrinningsområde har respekterats
 Bilaga IV —  Näringshalt i avloppsvattnet från verken för rening av avloppsvatten i de största 
städerna i EU:s medlemsstater runt Östersjön (2013)
 Bilaga V  —  Flaggskepp och andra projekt av betydelse för genomförandet av EU:s strategi för 
Östersjöområdet
 Kommissionens svar
05
 Ordförklaringar och 
förkortningar
Avrinningsområde : Landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder 
och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, en enda flodmynning eller ett enda delta. Det är en del av 
avrinningsområdet i en specifik medlemsstat.
BSAP : Handlingsplan för Östersjön (se punkt 8).
EUSBSR : EU:s strategi för Östersjöområdet (se punkt 11).
Föroreningskällor : Det finns två huvudtyper av vattenburna föroreningskällor:
Diffusa källor, där det inte finns någon specifik utsläppspunkt; jordbruk och skogsbruk och bostäder som inte är 
anslutna till avloppsnätet bidrar mest till dessa källor.
Punktkällor, där det finns en specifik utsläppspunkt; de är utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från 
tätbebyggelse och från industrier och fiskodlingar.
Helcom : Helsingforskommissionen (se punkt 8).
Principen att förorenaren betalar : En princip som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 
(artikel 191.2). När det gäller avloppsvatten innebär principen att de som släpper ut avloppsvatten ska betala för de 
föroreningar som uppstår (exempel: hushåll betalar för reningstjänsten via avloppsvattenavgiften och reningsverk 
betalar en föroreningsavgift).
Vattenförekomst : En avgränsad och betydande ytvattenförekomst, till exempel en sjö, ett magasin, en å, flod eller 
kanal, ett vatten i övergångszon eller en kustvattensträcka.
Vattenstatus : Det allmänna uttrycket för statusen på en förekomst av inlandsytvatten utifrån dess ekologiska och 
kemiska status. För havsvatten motsvarar vattenstatusen miljöstatusen, som grundas på andra kriterier än statusen 
på inlandsytvatten.
Åtgärdsprogram : Den del av förvaltningsplanen för avrinningsdistrikt som anger vilka åtgärder som krävs för att 
vattenförekomster ska kunna återställas till en god status med hänsyn till särdragen i avrinningsområdet. Liknande 
åtgärdsprogram måste utarbetas för att återställa kvaliteten på havsvatten.
06
 Sammanfattning
I
Östersjön omges av åtta EU-medlemsstater (Danmark, Estland, Finland, Tyskland, Lettland, Litauen, Polen och Sve -
rige) och Ryssland. Östersjön är ett av världens mest förorenade hav. Att bekämpa eutrofieringen ses som en stor 
utmaning. Syftet med ramdirektivet om en marin strategi från 2008 är att man ska uppnå en god miljöstatus i EU:s 
marina vatten senast 2020. Enligt direktivet ska medlemsstaterna samarbeta inom regioner och delregioner för att 
uppnå direktivets mål, till exempel med hjälp av de strukturer som redan finns inom de regionala havskonventio -
nerna då det är praktiskt och lämpligt. I Östersjöns fall handlar det om Helsingforskonventionen (som regleras av 
Helsingforskommissionen, Helcom) och dess handlingsplan för Östersjön som kräver att signatärstaterna minskar 
näringsämnesbelastningen.
II
År 2009 antog Europeiska rådet en makroregional strategi, nämligen Europeiska unionens strategi för Östersjöregio -
nen, som särskilt syftar till att främja miljöskydd, bland annat en minskning av näringsämnesbelastningen, genom 
stärkt samarbete mellan grannländer och innovativa lösningar.
III
De största källorna till utsläppen av näringsämnen som orsakar eutrofiering är jordbruket och avloppsvatten från 
tätbebyggelse. Under perioden 2007–2013 gav EU bidrag på 4,6  miljarder  euro till projekt för insamling och rening 
av avloppsvatten i de fem medlemsstater som gränsar till Östersjön och får EU-stöd på området. Utgifterna för 
landsbygdsutvecklingsåtgärder, bland annat vattenskydd, i alla åtta medlemsstater med kust mot Östersjön upp -
gick till 9,9  miljarder  euro.
IV
Genom revisionen besvarar vi frågan om huruvida EU-åtgärder som syftar till att hjälpa medlemsstaterna att minska 
näringsämnesbelastningen i Östersjön har varit ändamålsenliga. Den samlade slutsatsen är att åtgärderna har lett 
till begränsade framsteg när det gäller att minska näringsämnena i Östersjön.
V
Medlemsstaternas planer för att uppnå Helcoms mål när det gäller att minska mängden näringsämnen bygger på 
de förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som utarbetats på grundval av ramdirektivet för vatten. Planerna saknar 
ambition eftersom de är inriktade på ”grundläggande åtgärder” som syftar till att genomföra EU:s direktiv avse -
ende de särskilda aktiviteter som orsakar näringsämnesföroreningar, främst avloppsvatten från tätbebyggelse och 
jordbruk. Mindre fokus läggs på åtgärder som ska reglera diffusa källor till näringsämnen och på ”kompletterande 
åtgärder” såsom anges i ramdirektivet för vatten. Åtgärderna utformas utifrån otillräcklig information. De saknar 
också mål och lämpliga indikatorer för bedömningen av uppnådda resultat när det gäller att minska näringsämnes -
belastningen i vattnet.
Sammanfattning 07
VI
De åtgärder som syftar till att minska näringsämnesbelastningen från tätbebyggelse har lett till att den har minskat. 
Flera tätbebyggelser tillämpar strängare standarder vid reningen av avloppsvatten från tätbebyggelse än dem som 
fastställs i direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Trots betydande EU-finansiering är dock de 
medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 sena med att genomföra direktivet. Dessutom följer inte alla medlemssta -
ter runt Östersjön direktivet, trots att de var skyldiga att göra det senast 2012. Kommissionens uppföljning av hur 
medlemsstaterna genomför direktivet har inte gjorts i tid. I Ryssland och Vitryssland är EU-åtgärderna för avlopps -
vatten potentiellt kostnadseffektiva men har en mycket begränsad omfattning jämfört med vad som behövs och 
projektgenomförandet tar lång tid.
VII
Nitratdirektivet har inte genomförts helt ändamålsenligt av medlemsstaterna runt Östersjön. Relevanta områden 
kartläggs inte ordentligt och de krav som medlemsstaterna har fastställt i sina åtgärdsprogram är inte tillräckligt 
strikta. När det gäller kraven för spridning av gödningsmedel är tvärvillkorssystemets avskräckande effekt otillräck -
lig eftersom den bristande efterlevnaden fortfarande är omfattande. Alla förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt 
innehåller kompletterande åtgärder som syftar till att bekämpa näringsämnesbelastningen från jordbruket, men de 
är inte tillräckligt inriktade på de områden där de behövs. Dessutom har ingen medlemsstat använt sig av möjlig -
heten enligt EU:s förordningar att göra en del av dessa åtgärder obligatoriska för gårdar som ligger i de berörda 
områdena.
VIII
I EU:s strategi för Östersjöregionen betonas den politiska betydelsen av Östersjöns miljöstatus och också det regio -
nala samarbetet, men hittills har det varit svårt att bedöma vilket mervärde strategin har när det gäller att minska 
tillförseln av näringsämnen.
IX
Vi lämnar flera rekommendationer som syftar till att göra åtgärderna mot eutrofieringen i Östersjön mer 
ändamålsenliga.
08
 Inledning
Östersjön och eutrofiering
01 
Östersjön är ett av världens mest förorenade hav och eutrofieringen anses 
vara det största problemet1. Östersjön omges av nio länder: åtta EU-medlems -
stater (Danmark, Tyskland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Finland och Sve -
rige) och Ryssland. Vitryssland är ett annat stort land som ligger i Östersjöns 
avrinningsområde.
02 
Eutrofiering är den process som uppstår när ett överskott av näringsämnen, 
främst kväve och fosfor, som huvudsakligen orsakas av mänsklig verksamhet, 
rinner ut i en vattenförekomst. Höga halter av näringsämnen leder till intensiva 
och potentiellt giftiga algblomningar (se bild 1 ).1 Europeiska miljöbyrån, 
Nutrients in transitional, coastal 
and marine waters  (CSI 021) 
(näringsämnen i vatten 
i övergångszon, kustområden 
och havsvatten). Bedömning 
som publicerades i mars 2013.
Bild 1 – Eutrofierat marint vatten.
Källa:  Helcom, foto av Samuli Korpinen.
09 Inledning 
03 
Eutrofiering kan markant minska havets nytta genom att den minskar den bio -
logiska mångfalden, försämrar kustens utseende och utarmar fiskbestånden. De 
värst drabbade delavrinningsområdena är Finska viken, Rigabukten och det cen -
trala och djupaste området av Östersjön, kallat egentliga Östersjön (se figur 1 ).Figur 1Eutrofiering i Östersjön
Källa:  Helcom. What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?  (vad var statusen vad 
gäller eutrofieringen i Östersjön 2003–2007?) Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, 
Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther and Norkko Alt (2010).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Inledning 
04 
De största källorna till näringsämnen i havet är vattenburen belastning från inlan -
det via floder och direkta utsläpp från kusten. Den vattenburna belastningen står 
för 78 % av det sammanlagda kväve och 95 % av den sammanlagda fosfor som 
rinner ut i Östersjön2. De två största källorna till den vattenburna näringsämnes -
belastningen är diffusa källor, främst jordbruket (45 % av den totala kvävehalten 
och 45 % av den totala fosforhalten), och punktkällor, främst avloppsvatten från 
tätbebyggelse (12 % av den totala kvävehalten och 20 % av totala fosforhalten)3.
05 
Med klimatförändringarna tillkommer två andra utmaningar. För det första förut -
spår man att kortare och blötare vintrar kommer att medföra mindre snö och tun -
nare istäcke och därmed ökad avrinning från flodernas avrinningsområden. Det 
kommer i sin tur att leda till en ökande näringsämnesbelastning i havet, vilket 
förvärrar eutrofieringen4. För det andra kommer högre havstemperaturer att ge 
bättre förutsättningar för tillväxten av algblommor och även leda till en förlängd 
växtperiod.
EU:s rättsliga instrument för att åtgärda 
vattenföroreningar orsakade av näringsämnen
06 
Kvaliteten på EU:s marina vatten regleras av ramdirektivet om en marin strategi 
från 20085 där målet är att uppnå god miljöstatus i EU:s marina vatten till 2020. 
Man har ännu inte kommit särskilt långt med genomförandet av direktivet: 
senast i oktober 2012 skulle medlemsstaterna rapportera till kommissionen hur 
de fastställde en god miljöstatus för marina vatten, utifrån de deskriptorer som 
föreslås i direktivet (varav en är eutrofiering) och en första bedömning av sin 
vattenstatus och sina miljömål och tillhörande indikatorer.
07 
Genomförandet av direktivet är medlemsstaternas ansvar. Senast till utgången av 
2015 var de tvungna att utarbeta ett åtgärdsprogram för att uppnå god miljösta -
tus. Programmen måste skickas till kommissionen senast i mars 2016. Som en all -
män princip bör medlemsstaterna så långt det är möjligt bygga vidare på målen 
och verksamheterna i de befintliga regionala havskonventionerna.2 Helcom, uppdaterad Fifth 
Baltic Sea Pollution Load 
Compilation  (femte 
sammanställningen av 
föroreningensbelastningen 
i Österjön) (PLC-5.5) – 2015 
(uppgifter för 2010).
3 Helcom, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation  
(PLC-5) – 2011 (femte 
sammanställningen av 
föroreningsbelastningen 
i Östersjön (uppgifter för 
2006).
4 Second Assessment of Climate 
Change for the Baltic Sea Basin, 
BACC II Author Team (andra 
bedömningen av klimat -
förändringarna i Östersjöns 
avrinningsområde), Regional 
Climate Studies  (regionala 
klimatundersökningar), 
Springer International 
Publishing, 2015.
5 Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2008/56/EG av 
den 17 juni 2008 om 
upp rättande av en ram för 
gemenskapens åtgärder på 
havsmiljöpolitikens område 
(Ramdirektiv om en marin 
strategi) (EUT L 164, 25.6.2008, 
s. 19).
11 Inledning 
08 
Den regionala konventionen för Östersjön undertecknades 1974: Helsingforskon -
ventionen om skydd av den marina miljön i Östersjöområdet. De nuvarande sig -
natärerna är Danmark, Estland, Europeiska unionen, Finland, Tyskland, Lettland, 
Litauen, Polen, Ryssland och Sverige. År 2007 föreslog Helsingforskommissionen 
(Helcom), som reglerar konventionen, en handlingsplan för Östersjön för att åter -
ställa Östersjön till en god miljöstatus senast 2021. Planen antogs av signatärerna.
09 
Om en god miljöstatus i marina vatten ska kunna uppnås är det centralt att det 
flodvatten som rinner ut i havet är av god kvalitet. Ramdirektivet för vatten från 
20006 innehåller en ram för skydd av inlandsvatten, transnationellt vatten och 
kustvatten. Syftet med ramen är att säkerställa att en god yt- och grundvatten -
status uppnås till 2015 eller i undantagsfall till 2021 eller 2027. Först skulle med -
lemsstaterna senast i december 2009 utforma förvaltningsplaner för avrinnings -
distrikt, och fastställa de vattenförekomster där målet kanske inte skulle uppnås 
till 2015 samt ange den största påverkan som de är utsatta för. I likhet med ram -
direktivet för marina vatten innehåller förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt 
ett åtgärdsprogram som ska bidra till att målen i ramdirektivet för vatten uppnås.
10 
Programmen måste minst innehålla de åtgärder som krävs för ett fullständigt ge -
nomförande av de direktiv som redan finns och som syftar till att bevara vatten -
kvaliteten och andra åtgärder som har blivit obligatoriska genom ramdirektivet 
för vatten (och särskilt åtgärder för att reglera diffusa källor till föroreningar)7. De 
direktiv som redan finns är bland annat följande:
— Direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse från 19918 om 
insamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
— Nitratdirektivet från 19919 om antagande av åtgärder för att se till att jord -
brukare i jordbruksområden som orsakar eller riskerar att orsaka nitratförore -
ningar i vatten (så kallade nitratkänsliga områden) uppfyller minimikraven för 
spridning av kvävegödselmedel.
11 
EU:s strategi för Östersjöområdet, slutligen, antogs av Europeiska rådet 2009. 
Strategin har flera mål inom tre teman: ”skydda havet”, ”sammankoppla regio -
nen” och ”öka välståndet”. Ett av delmålen inom temat ”skydda havet”, kallat 
”rent vatten i Östersjön”, övertog de mål för minskning av tillförseln av närings -
ämnen som fastställdes i handlingsplanen för Östersjön. EU:s åtgärder är utfor -
made så att de främjar samarbete mellan grannländerna, både EU-medlemsstater 
och länder utanför EU.6 Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2000/60/EG av 
den 23 oktober 2000 om 
upprättande av en ram för 
gemenskapens åtgärder på 
vattenpolitikens område 
(EGT L 327, 22.12.2000, s. 1).
7 Artikel 11.3 h i ramdirektivet 
för vatten.
8 Rådets direktiv 91/271/EEG av 
den 21 maj 1991 om rening av 
avloppsvatten från tät -
bebyggelse (EGT L 135, 
30.5.1991, s. 40).
9 Rådets direktiv 91/676/EEG av 
den 12 december 1991 om 
skydd mot att vatten 
förorenas av nitrater från 
jordbruket (EGT L 375, 
31.12.1991, s. 1).
12 Inledning 
EU:s budgetinstrument för hantering av 
vattenföroreningar orsakade av näringsämnen
12 
Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden inom 
sammanhållningspolitiken10 kan användas till att medfinansiera infrastruktur -
projekt på området avloppsvatten som en del av medlemsstaternas operativa 
program. EU:s totala bidrag till projekten för insamling och rening av avlopps -
vatten i de medlemsstater som gränsar till Östersjön11 uppgick till 4,6  miljar -
der euro under perioden 2007–2013: Polen, 3,4  miljarder  euro, Lettland, 0,6  mil -
jarder  euro, Litauen, 0,4  miljarder  euro, Estland, 0,2  miljarder  euro och Tyskland, 
0,04  miljarder  euro.
13 
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling12 kan användas till att 
finansiera ett antal landsbygdsutvecklingsåtgärder som kan ha antingen direkt 
eller indirekt effekt på vattenkvaliteten (främst åtgärder som handlar om att 
”förbättra miljön och landskapet”13). Till den typen av åtgärd fördelades ett be -
lopp på 9,9 miljarder euro till alla åtta medlemsstater som har kust mot Östersjön 
under perioden 2007–201314. Det finns ingen uppgift om hur stort det belopp var 
som särskilt avsatts till vattenskyddet.
14 
När det gäller länder utanför EU erbjuder den europeiska grannskapspolitiken 
Ryssland och Vitryssland flera möjligheter till samarbete på miljöområdet. De 
omfattar den del som inte gäller kärnkraft i partnerskapet för miljön inom den 
nordliga dimensionen, som EU hittills har bidragit med 44 miljoner euro till, det 
bilaterala/regionala stödet och det gränsöverskridande samarbetet, som EU 
bidrog med 14,5 miljoner euro respektive 3,5 miljoner euro till under perioden 
2003–201315.10 Rådets förordning (EG) 
nr 1083/2006 av den 
11 juli 2006 om allmänna 
bestämmelser för Europeiska 
regionala utvecklingsfonden, 
Europeiska socialfonden och 
Sammanhållningsfonden 
samt om upphävande av 
förordning (EG) nr 1260/1999 
(EUT L 210, 31.7.2006, s. 25) och 
Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 1303/2013 av den 
17 december 2013 om 
fastställande av gemensamma 
bestämmelser för Europeiska 
regionala utvecklingsfonden, 
Europeiska socialfonden, 
Sammanhållningsfonden, 
Europeiska jordbruksfonden 
för landsbygdsutveckling och 
Europeiska havs- och 
fiskeri fonden, om fastställande 
av allmänna bestämmelser för 
Europeiska regionala 
utvecklings  fonden, 
Europeiska socialfonden, 
Sammanhållningsfonden och 
Europeiska havs- och 
fiskeri fonden samt om 
upphävande av rådets 
förordning (EG) nr 1083/2006 
(EUT L 347, 20.12.2013, s. 320).
11 De fyra medlemsstater som 
anslöt sig till EU 2004 och de 
tyska delstaterna i Östersjöns 
avrinningsområde. De tre 
andra medlemsstaterna med 
kust mot Östersjön (Danmark, 
Finland och Sverige) fick inga 
EU-medel till avloppsvatten -
relaterade projekt.
12 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för 
landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 
17 december  2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av 
rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 487).
13 Insatsområde 2 i landsbygdsprogrammen för 2007–2013. Inom det området beaktas främst följande aspekter: biologisk mångfald, förvaltningen 
av Natura 2000-områden, åtgärder kopplade till ramdirektivet för vatten, vatten- och markskydd och minskning av klimatförändringar.
14 Polen (4,4  miljarder  euro), Finland (1,5  miljarder  euro), Sverige (1,3  miljarder  euro), Tyskland (1,1  miljard  euro), Litauen (0,6  miljarder  euro), Lettland 
(0,4 miljarder  euro), Danmark (0,3  miljarder  euro) och Estland (0,3  miljarder  euro).
15 Källa: Revisionsrätten. Det belopp som EU hade fördelat till Ryssland och Vitryssland via Tacis och EGPI vid utgången av 2013.
13
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
15 
Vid revisionen undersökte vi i vilken utsträckning näringsämnesbelastningen har 
minskats och bedömde hur ändamålsenliga de EU-åtgärder som medlemssta -
terna genomför för att minska näringsämneshalten har varit. Vi ställde följande 
frågor:
a) Har medlemsstaterna överlag lyckats minska tillförseln av näringsämnen till 
Östersjön?
b) Har EU:s åtgärder för avloppsvatten från tätbebyggelse varit ändamålsenliga 
när det gäller att minska föroreningar orsakade av näringsämnen i Östersjön?
c) Har EU:s åtgärder för jordbruk varit ändamålsenliga när det gäller att minska 
föroreningar orsakade av näringsämnen i Östersjön?
d) Har EU:s strategi för Östersjöområdet gett ett mervärde när det gäller de 
åtgärder som finns för att minska tillförseln av näringsämnen till Östersjön?
16 
Vi besvarade frågorna med hjälp av bevis som vi samlade in på följande sätt:
— Vi granskade EU:s åtgärder för att minska föroreningar från jordbruket i Fin -
land, Lettland och Polen medan vi endast undersökte EU:s åtgärder för att 
minska föroreningar från avloppsvatten från tätbebyggelse i Lettland och 
Polen (särskilt tre reningsverk i Lettland och sju i Polen), eftersom Finland inte 
fick några EU-medel för det ändamålet (se fotnot 11). EU:s stöd till avloppsvat -
tenrelaterade projekt i Ryssland och Vitryssland granskades utifrån dokument 
som fanns vid kommissionen.
— Vi gick igenom resultatuppgifter avseende 18 ytterligare reningsverk 
för avloppsvatten från tätbebyggelse i de största städerna i Östersjöns 
avrinningsområde.
— Vi skickade ut enkäter till de fem medlemsstater runt Östersjön som vi inte 
besökte (Danmark, Tyskland, Estland, Litauen och Sverige) om ländernas pla -
ner för att stärka Helcoms mål för att minska näringsämnena.
— Vi analyserade dokument och intervjuade kommissionspersonal, Helcoms 
sekretariat och experter från Baltic Nest Institute16.
— Vi intervjuade företrädare för Estlands revisionsorgan som gjorde en liknande 
revision i Estland.
17 
Vi tog fram de kriterier som vi använder för att besvara frågorna med hjälp av lag -
stiftningen, kommissionens riktlinjer och Helcoms avtal och också våra tidigare 
revisioner på området vattenskydd17. Vi förklarar dem närmare i de olika avsnitten 
av rapporten.16 Baltic Nest Institute är en 
internationell forskningsallians 
mellan Östersjöcentrumet vid 
Stockholms universitet, 
Havs- och vattenmyndigheten 
i Sverige, Århus universitet och 
Finlands miljöinstitut. 
Institutet är tvärvetenskapligt 
och samlar kompetens inom 
alla discipliner som avser 
förvaltning av marina eko  - 
system. Institutets produkter 
utvecklas framför allt 
i samarbete med Helcom.
17 Framför allt följande: särskild 
rapport nr 3/2009 Ändamåls -
enligheten i strukturåtgärds -
utgifterna för rening av 
avloppsvatten avseende 
programperioderna 1994–
1999  och  2000–2006,  särskild 
rapport nr 4/2014, Integrering 
av EU:s vattenpolitikmål i den 
gemensamma jordbruks -
politiken: delvis en framgång , 
särskild rapport nr 2/2015 EU:s 
anslag till anläggningar för 
rening av avloppsvatten från 
tätbebyggelse i Donaus 
avrinningsområde: mer måste 
göras för att hjälpa medlems -
staterna att uppfylla EU:s 
politiska mål när det gäller 
avloppsvatten  och särskild 
rapport nr 23/2015, Vatten -
kvaliteten i Donaus avrinnings -
område: framsteg har gjorts 
i genomförandet av 
vattendirektivet men det 
återstår fortfarande en hel del 
att göra  (http://eca.europa.eu ).
14
 Iakttagelser
18 SWD(2014) 49 final av den 
20 februari  2014 som åtföljer 
rapporten från kommissionen 
till rådet och Europa -
parlamentet Första fasen av 
genomförandet av ram -
direktivet om en marin strategi 
(direktiv 2008/56/EG) – 
Europeiska kommissionens 
bedömning och vägledning .
19 SANBALT-modellen som tagits 
fram av GD Havsfrågor och 
fiskes forskningsprogram 
i Sverige (professor Wulff et al 
vid Baltic Nest Institute, 2007).
20 Helcoms ministerdeklaration, 
Köpenhamn, oktober 2013.
21 Länder som inte har under  - 
tecknat avtalet men som 
bidrar i stor utsträckning till 
näringsämnestillförseln till 
Östersjön är Vitryssland, 
Tjeckien och Ukraina. Den 
minskning som förväntas från 
dessa länder har hämtats från 
Göteborgsprotokollet.Hur medlemsstaterna minskar tillförseln av 
näringsämnen till Östersjön
18 
Enligt ramdirektivet om en marin strategi ska medlemsstaterna utforma ett 
åtgärdsprogram senast i december 2015. I bedömningen av rapporteringen från 
de medlemsstater som har kust mot Östersjön18 konstaterar kommissionen att 
endast en av dem (Finland) har fastställt kvantifierade mål avseende närings -
ämnesbelastningen, som är den främsta källan till eutrofiering (se punkt 6). När 
sådana mål saknas anser kommissionen att det är god praxis att använda målen 
i Helcoms handlingsplan för Östersjön (se punkterna 7 och 8). Vi undersökte den 
aktuella genomförandestatusen för denna konvention eftersom den kan använ -
das som underlag för de framtida åtgärdsprogrammen.
19 
År 2007 enades Helcoms signatärstater om två huvudinstrument för att bekämpa 
eutrofieringen:
— Handlingsplanen för Östersjön, som innehåller ett program för minskning av 
näringsämnen där varje land tilldelas mål för näringsämnesminskningen som 
fastställts på avrinningsområdesnivå i förhållande till landets genomsnittliga 
tillförsel under referensperioden 1997–2003. Varje land skulle utarbeta en 
egen plan för att minska näringsämnena före utgången av 2009 för att uppnå 
målen till 2021. Uppgifterna, som betraktades som preliminära, fastställdes 
utifrån en vetenskaplig modell19.
— Genomförande av de metoder som Helcom rekommenderar för att skydda 
vatten mot föroreningar från olika aktiviteter, bland annat insamling och 
rening av avloppsvatten, användning av fosfater i rengöringsmedel och 
spridning av gödselmedel i jordbruket.
20 
År 2013 reviderades systemet för minskning av näringsämnen i handlingsplanen 
för Östersjön utifrån en ny och mer fullständig datauppsättning och en förbätt -
rad modelleringsmetod20. Signatärstaterna enades om att minska den årliga 
kvävetillförseln i havet med 13 % (118 134 ton/år) och fosfortillförseln med 41 % 
(15 178 ton/år) jämfört med tillförseln under referensperioden (910 344 ton/år 
respektive 36 894 ton/år). Signatärstaterna enades om att bidra till målet genom 
att minska sin egen årliga tillförsel av kväve och fosfor med 89 260 ton/år res -
pektive 14 374 ton/år fördelat per delavrinningsområde, medan de återstående 
minskningar som krävs främst skulle göras inom sjöfart och av länder som inte 
hade undertecknat avtalet21.
15 Iakttagelser 
22 Helcoms ministerdeklaration 
2013, Summary report on the 
development of revised 
Maximum Allowable Inputs and 
updated Country Allocated 
Reduction Targets of BSAP  
(sammanfattande rapport om 
utvecklingen av den 
reviderade maximalt tillåtna 
tillförseln och uppdaterade 
minskningsmål fördelade per 
land i handlingsplanen för 
Östersjön).
23 Uppgifter som presenterades 
på Helcoms 48:e möte med 
delegationscheferna 
10.6.2015–11.6.2015 i Tallinn. 
Enligt dataadministratören är 
uppgifterna om närings -
ämnes  tillförseln under 2012 
inte helt säkerställda 
(testvärde).21 
Hur stora insatser som krävs av de olika länderna beror i mycket hög grad på var 
de ligger (om de gränsar till Östersjöns delavrinningsområden som är mer eller 
mindre drabbade av eutrofiering) och på tidigare minskningar22. Det betyder att 
de minskningar som krävs av Danmark, Finland och Sverige var begränsade och 
starkt koncentrerade till de avrinningsområden som har störst behov av minsk -
ningar, medan stora minskningar krävdes av Litauen, Polen och Ryssland (se 
bilaga I ).
22 
Vi undersökte om medlemsstaterna hade
— gjort några framsteg med att minska sina näringsämnesutsläpp i Östersjön,
— antagit lämpliga planer för minskning av näringsämnen med motsvarande 
indikatorer för att övervaka hur de lyckades,
— tillämpade Helcoms rekommendationer för näringsämnesminskning,
— tog fram tillförlitliga övervakningsuppgifter.
Begränsade framsteg med att minska tillförseln av 
näringsämnen till Östersjön
23 
De senaste uppgifterna om den totala årliga tillförseln till Östersjön under perio -
den 1995–201223 visar på en nedåtgående trend i tillförseln av kväve (9 %) och 
fosfor (14 %). I  figurerna 2  och 3 finns en jämförelse mellan tillförseln av kväve 
och fosfor under 2012 och under referensperioden för varje land. Tre länder har 
en nedåtgående trend för båda näringsämnena (Danmark, Polen och Sverige) 
medan två har ökat tillförseln av båda näringsämnena (Lettland och Ryssland). 
I de andra länderna konstaterades en nedåtgående trend endast för ett av nä -
ringsämnena. Närmare uppgifter finns i  bilaga II .
16 Iakttagelser Figur 2 Figur 3Jämförelse av kvävetillförseln under referensperioden och 
under 2012
Jämförelse av fosfortillförseln under referensperioden och 
under 2012
Källa:  Revisionsrätten utifrån data som presenterades vid Helcoms 48:e möte med delegations -
cheferna 10.6.2015–11.6.2015 i Tallinn.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEi tusen ton
Utsläpp 2012 Utsläpp 1997–2003 (referensperiod)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEi tusen ton
Utsläpp 2012 Utsläpp 1997–2003 (referensperiod)
17 Iakttagelser 
24 HELCOM, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation  
(PLC-5) - 2011.
25 COM(2013) 683 final, 4.10.2013 
Rapport från kommissionen till 
rådet och Europaparlamentet 
om genomförandet av rådets 
direktiv 91/676/EEG om skydd 
mot att vatten förorenas av 
nitrater från jordbruket, på 
grundval av medlemsstaternas 
rapporter för perioden 
2008–2011 .
26 Näringsämneshalten 
i jordbruksmark har minskat 
i alla medlemsstater runt 
Östersjön utom Tyskland och 
Polen. Nitratkoncentrationen 
i ytvatten har minskat eller 
legat kvar på samma nivå i alla 
medlemsstater runt Östersjön 
utom Lettland även om 
aktuellare uppgifter tyder på 
en minskning även där.
27 Det nationella genom -
förandeprogrammet för 
handlingsplanen för Östersjön 
(NIP BSAP) utarbetades av den 
ledande inspektionsenheten 
för miljöskydd 2010 och 
uppdaterades 2013, men har 
ännu inte antagits av den 
polska regeringen.24 
Helcoms data från 2012 visar dock att ingen av signatärstaterna hittills har gjort 
de minskningar som krävs i alla delavrinningsområden som är särskilt drabbade 
av eutrofiering (egentliga Östersjön, Finska viken och Rigabukten), medan en del 
av deras minskningar av näringsämnestillförseln gäller delavrinningsområden där 
det inte krävs någon minskning (Bälthavet och Bottniska viken) (se bilaga III ).
25 
Enligt Helcoms senaste analys har en nedåtgående trend konstaterats för kväve- 
och fosforbelastningen från punktföroreningskällor medan tillförseln av kväve 
och fosfor från jordbruksverksamhet antingen låg kvar på samma nivå eller 
ökade mellan 1994 och 200824. Aktuellare uppgifter som presenterades för Euro -
paparlamentet och rådet i den senaste rapporten om genomförandet av nitratdi -
rektivet (perioden 2008–2011)25 visar en minskning av näringsämnena i jordbruks -
mark och en liten minskning av nitratkoncentrationen i ytvatten26. Men detta 
tycks ännu inte ha påverkat eutrofieringen i kustvattnen och har ännu inte lett 
till en minskning av näringsämnestillförseln till Östersjön. Det bör noteras att det 
kan ta flera år innan en minskad användning av näringsämnen på land leder till 
en minskad näringsämnestillförsel i havet.
Medlemsstaternas planer för näringsämnesminskningen 
saknar ambition och lämpliga indikatorer
26 
I de tre medlemsstater som vi besökte var planen för näringsämnesminskningen 
ett politiskt högnivådokument där det inte fanns några kvantifierade närings -
ämnesminskningsmål fördelade per typ av föroreningskälla, verksamhet och 
geografiskt område. De fem andra medlemsstaterna har antagit liknande planer 
för näringsämnesminskningen. Polen uttryckte reservationer om sina mål för att 
minska näringsämnena på landnivå och har ännu inte officiellt antagit en särskild 
plan27.
27 
Alla medlemsstater runt Östersjön är hänvisade till åtgärdsprogrammen i de 
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som krävs enligt ramdirektivet för vatten 
som det främsta planeringsinstrumentet för att uppnå Helcoms mål för minsk -
ningen av näringsämnen. Att uppnå en god inlandsvattenstatus, i linje med 
ramdirektivet för vatten, kräver verkligen betydande minskningar av näringsäm -
nesbelastningen i de floder som rinner ut i Östersjön som därigenom bidrar till 
att Helcoms mål för näringsämnesminskningen uppnås.
18 Iakttagelser 
28 
För en del medlemsstater räcker det inte med att enbart uppnå en god status 
enligt definitionen i ramdirektivet för vatten för att uppnå Helcoms mål avse -
ende fosfor. För att uppnå Helcoms mål i Polen krävs det enligt experter och de 
polska miljömyndigheterna28 att fosforkoncentrationen i vattnet i floderna Oder 
och Wisła minskas till 0,07–0,08 mg/l, vilket i stort sett är den naturliga nivån och 
innebär att ingen fosfor alls kan släppas ut i floderna. Enligt de nationella myn -
digheterna gäller den analysen även för Tyskland och Litauen. Därför kommer det 
att krävas ytterligare insatser för att minska fosforbelastningen i havet om man 
ska uppnå Helcoms mål.
29 
När det gäller näringsämnesbelastningen innehåller de förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikt från 2009 och motsvarande åtgärdsprogram29 som vi gran -
skade främst grundläggande åtgärder för att genomföra EU-specifika direktiv 
i de fall då de inte har genomförts fullt ut. När förvaltningsplanerna för avrin -
ningsdistrikt antogs i Estland, Lettland och Polen hade länderna fortfarande 
inte genomfört direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse fullt 
ut (de beviljades en övergångsperiod (se punkt 44)). Förvaltningsplanerna för 
avrinningsdistrikt innehåller också åtgärder för att reglera föroreningar från 
diffusa källor (se punkt 10) som dock redan fanns på plats innan planerna antogs. 
Slutligen innehåller de kompletterande åtgärder, som främst ska medfinansieras 
av EU-budgeten, som är mer långtgående än kraven i direktiven, men som nästan 
uteslutande gäller jordbruk.
30 
Dessa förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt hade flera brister:
— Ofullständig kartläggning av föroreningskällor och klassificering av vatten -
status; framför allt en otillräcklig kvantifiering av näringsämnestillförseln till 
vattenförekomster eller delavrinningsområden. Det innebär att planerna är 
ett bristfälligt underlag när mål och riktade åtgärder ska fastställas.
— Underlåtenhet att systematiskt fastställa korrigerande åtgärder på vatten -
förekomst- eller delavrinningsområdesnivå, brist på särskilda outputmål för 
olika åtgärder (antal hektar där åtgärden ska genomföras) och ingen upp -
delning av de övergripande uppskattade kostnaderna för enskilda åtgärder. 
Dessa uppgifter krävs för att man ska kunna garantera att åtgärderna är kost -
nadseffektiva när det gäller att minska näringsämnestillförseln till Östersjön 
och förvalta de ekonomiska resurserna, särskilt finansieringen från EU.
— Avsaknad av mål och indikatorer när det gäller de minskningar av näringsäm -
nen som förväntas av de olika åtgärderna, uppdelade per typ av förorenings -
källa, verksamhetssektor och geografiskt område, dvs. avrinningsområden, 
delavrinningsområden och vattenförekomster30.
Kommissionen31 och revisionsrätten32 har redan påpekat liknande brister i andra 
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt.28 Oder och Wisła ingår i Öster  - 
sjöns avrinningsområde och 
utgör omkring 93 % av det 
polska territoriet. Expert -
utlåtandet är ett resultat av en 
undersökning som gjordes 
2012 på begäran av den 
ledande inspektionsenheten 
för miljöskydd, Verification of 
thresholds for assessing the 
ecological condition of rivers 
and lakes as regards physical-
chemical elements taking into 
account characteristic 
conditions for particular types 
of water  (kontroll av tröskel -
värden för att bedöma floders 
och sjöars ekologiska tillstånd 
när det gäller fysisk-kemiska 
element med hänsyn till 
karaktäristiska förhållanden 
för särskilda typer av vatten, 
s. 180 (Garcia et al, 2012).
29 Kymijoki-Suomenlahti, västra 
avrinningsdistriktet (Finland), 
Daugava, Lielupe, Venta och 
Gauja (Lettland) och Wisła och 
Oder (Polen) som rinner ut 
i Finska vikens, Rigabuktens 
och egentliga Östersjöns 
delavrinningsområden.
30 Mål och indikatorer för 
minskningar av näringsämnen 
fastställdes i Danmark, i en av 
de tyska delstaterna som 
gränsar till Östersjön och i en 
förvaltningsplan för 
avrinnings  distrikt i Finland. 
I Lettland anges den 
minskning av näringsämnen 
som förväntas när det gäller 
avloppsvatten i tätbebyggelse 
i alla förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikt.
31 SWD(2012) 379 final, 14.11.2012 
som åtföljer en rapport från 
kommissionen till Europa -
parlamentet och rådet om 
genomförandet av ram -
direktivet för vatten (2000/60/
EG) Förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikt .
32 Revisionsrättens särskilda 
rapport nr 4/2014 och 
särskilda rapport nr 23/2015.
19 Iakttagelser 
31 
Vi noterade också att även om medlemsstaterna är skyldiga att bedöma hur långt 
de har kommit med att uppfylla ramdirektivet för vatten utifrån procentandelen 
vattenförekomster med god status i varje avrinningsdistrikt behöver de inte fast -
ställa underliggande mål, som minskningen av näringsämnesbelastningen (eller 
andra som inte ingår i vår revision, t.ex. minskningen av specifika föroreningsbe -
lastningar). Därför går det inte att bedöma hur mycket åtgärderna i förvaltnings -
planerna för avrinningsdistrikt i Östersjön bidrar till minskningen.
De besökta medlemsstaterna tar endast delvis hänsyn till 
Helcoms rekommendationer i sina planer eller sin rättsliga 
ram
32 
Helcom har lämnat rekommendationer avseende rening av avloppsvatten från 
tätbebyggelse till sina signatärstater som är mer långtgående än kraven i EU-di -
rektiven. De viktigaste presenteras i  ruta 1 .
Helcoms rekommendationer avseende rening av avloppsvatten från tätbebyggelse 
som är mer långtgående än kraven i EU-direktiven
Rekommendation 28E/5  (2007) föreslår god praxis när det gäller:
 οUtveckling och underhåll av avloppssystem.
 οRening av fosfor i avloppsvatten från tätbebyggelse beroende på anläggningens storlek, t.ex. rekommen -
deras högst 0,5 mg/l i den spillvätska som släpps ut från avloppsreningsverk på mer än 10 000 pe, medan 
standarden i direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse är 1 mg/l.
Rekommendation 28E/7  (2007) föreslår standarder för användning av polyfosfater i rengöringsmedel som 
gradvis ska införas av signatärstaterna enligt nationella tidtabeller. Signatärstaterna ska
 οbegränsa den totala fosforhalten i tvättmedel,
 οundersöka möjligheten att ersätta polyfosfater i maskindiskmedel.Ruta 1
20 Iakttagelser 
33 
Ingen av de tre besökta medlemsstaterna hade införlivat Helcoms rekommen -
dationer i sin rättsliga ram. Framför allt hade ingen av dem infört obligatoriska 
gränser för fosforhalten i tvättmedel före det datum då denna gräns skulle gälla 
för alla medlemsstater (30 juni 2013)33. Ingen av dem har ännu tillämpat några 
gränser för maskindiskmedel (rekommendation 28E/7).
34 
I Finland tillämpas gränser för fosfor i reningsverk för avloppsvatten i stor omfatt -
ning via ett system med miljötillstånd. Beroende på den mottagande vattenföre -
komstens ekologiska skick kan dessa tillstånd vara strängare än vad direktivet för 
rening av avloppsvatten från tätbebyggelse kräver när det gäller koncentrationen 
både av kväve och av fosfor i spillvästska som släpps ut från avloppsreningsverk 
och även vara mer långtgående än Helcoms rekommendation34. I Lettland och 
Polen ingår inte Helcoms rekommendation i miljötillstånden för reningsverkens 
operatörer. Men i båda länderna hittade vi verk som tillämpar Helcoms rekom -
mendationer (ett av tre i Lettland och fyra av sju i Polen).
35 
Inom jordbruket har Helcom rekommenderat att jordbruksmarkens innehåll 
av fosfor från gödsel begränsas till 25 kg/ha/år (Helcoms rekommendation 
28E/4 2007). Men varken lagstiftningen eller minimikraven för gödsel- och be -
kämpningsmedel35 inom vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder eller åtgärderna 
för att reglera diffusa föroreningar i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt 
föreskrev en sådan gräns för användningen av fosfor i gödselmedel i någon av 
de besökta medlemsstaterna (se punkt 29). Av de andra medlemsstaterna runt 
Östersjön har bara Estland, Sverige och Tyskland infört lagar som begränsar 
användningen av fosfor i gödselmedel, men de är inte lika strikta som Helcoms 
rekommendationer36.33 Förordning (EG) nr 648/2004, 
ändrad genom Europa -
parlamentets och rådets 
förordning (EU) nr 259/2012 av 
den 14 mars 2012 om ändring 
av förordning (EG) nr 648/2004 
vad gäller användningen av 
fosfater och andra fosfor -
föreningar i tvättmedel och 
maskindiskmedel för 
konsumentbruk (EUT L 94, 
30.3.2012, s. 16).
34 Alla miljötillstånd för renings  - 
verk i tätbebyggelser med 
mellan 160 och 16 900 pe 
i södra och sydvästra Finland 
som utfärdades 2014 fast  - 
ställde gränser för fosfor som 
var minst lika strikta som de 
i Helcom 28E/5.
35 Krav i landsbygdsprogrammen 
som måste uppfyllas (utöver 
de obligatoriska tvärvillkoren) 
av jordbrukare som får stöd för 
miljövänligt jordbruk.
36 F. Amery (ILVO) och O.F. 
Schoumans (Alterra 
Wageningen UR) Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe  (lagstiftning om fosfor 
i jordbruket i Europa), 
april 2014.
21 Iakttagelser 
36 
De tre besökta medlemsstaterna motiverar att de inte tillämpar den rekommen -
dationen genom att antingen hävda att deras jordar har låg fosforhalt eller att 
den genomsnittliga spridningen av fosfor i jordbruksmark är ganska liten. Vi kon -
staterade dock att uppgifter om användningen av fosfor visar att de kvantiteter 
som används i vissa fall kan överstiga den mängd som Helcom rekommenderar, 
att en del jordar är rika på fosfor och att fosforavrinningen är stor37. I Helcoms 
rekommendation 28E/4 hänvisar man även till miljötillstånd för gårdar med mer 
än 40 000 fjäderfäenheter, 2 000 grisar, 750 suggor eller 400 nötkreatur. Alla 
medlemsstater runt Östersjön kräver att jordbrukarna har ett miljötillstånd för 
uppfödning av svin och fjäderfän eftersom det också är ett krav i EU:s direktiv om 
samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar38, men Polen 
kräver inte tillstånd för boskapsuppfödning på gårdar med mer än 400 djuren -
heter. I Finland och Lettland krävs dock ett sådant tillstånd för alla jordbruk med 
djurhållning med ett djurantal som ligger långt under de tröskelvärden som 
Helcom rekommenderar.
Övervakningsuppgifterna om näringstillförseln till Östersjön 
är inte tillförlitliga
37 
De nationella myndigheterna i varje signatärstat övervakar och meddelar varje 
år de näringsämnesbelastningar som släpps ut i Östersjön från floder, åar och 
direkta utsläpp till Helcom. Mätningar görs vid de flodmynningar som rinner ut 
i Östersjön enligt en standardmetod som Helcom har utformat. De årliga uppgif -
terna visar de totala vattenföroreningarna i havet, oavsett typ av föroreningskälla 
och ursprungsland för belastningen. Den gränsöverskridande tillförseln av nitrat 
och fosfor med ursprung i varje land rapporteras vart sjätte år.
38 
Tillförseln av näringsämnen per typ av föroreningskälla och verksamhetssektor 
rapporteras också vart sjätte år39. De uppgifterna är särskilt användbara när man 
ska bedöma trender i den tillförsel av näringsämnen som genereras av olika verk -
samhetssektorer, och är mycket viktiga när man ska utforma kostnadseffektiva 
åtgärder för varje sektor.
39 
När det gäller Helcoms mål visade revisionen att diffusa föroreningar uppskattas 
med hjälp av en gemensam metod på landnivå, men inte på lägre nivåer, till ex -
empel avrinningsområde, delavrinningsområde eller vattenförekomst. Vi konsta -
terade även att Helcoms uppgifter inte stämmer överens med de uppskattningar 
som medlemsstaterna gör när de utarbetar sina förvaltningsplaner för avrin -
ningsdistrikt enligt ramdirektivet för vatten med hjälp av olika metoder.37 I Finland är den genom -
snittliga kvantitet fosfor som 
används cirka 10 kg/ha/år, 
men på vissa områden 
överstiger den 25 kg/ha/år 
(Källa:  Report on the 
implementation of HELCOM 
Recommendations within the 
competence of HELCOM LAND 
adopted since HELCOM BSAP 
(2007)  (rapport om genom -
förandet av Helcoms 
rekommendationer inom 
Helco m lands behörighets -
område som antagits sedan 
handlingsprogrammet för 
Östersjön, 2007), s. 10). I Polen 
har användningen av 
mineral  fosforgödsel följt en 
uppåtgående trend som 
stabiliserats på cirka 25 kg/ha/
år (källa:  Report on the state of 
the environment in Poland in 
2008  (rapport om miljö -
situationen i Polen 2008), GIOS 
2010). Minst 20 % av den 
brukade jordbruksmarken 
hade jord med en hög till 
mycket hög genomsnittlig 
fosforhalt (källa: Monitoring of 
the chemistry of Polish arable 
soils (kemisk övervakning när 
det gäller åkermarker i Polen), 
Regional Agrochemical 
Station i Lublin, 2005).
38 Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2008/1/EG av 
den 15 januari 2008 om 
samordnade åtgärder för att 
förebygga och begränsa 
föroreningar (EUT L 24, 
29.1.2008, s. 8), ändrad genom 
Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2010/75/EU av 
den 24 november 2010 om 
industriutsläpp (samordnade 
åtgärder för att förebygga och 
begränsa föroreningar) 
(EUT L 334, 17.12.2010, s. 17).
39 Den här detaljerade 
bedömningen av de olika 
föroreningskällorna kallas 
”source apportionment 
approach” (metoden för 
källfördelning) ( Comprehensive 
Waterborne Pollution Load 
Compilations-PLC , heltäckande 
sammanställningar av 
vattenburen förorenings -
belastning) och innebär att 
man kvantifierar vattenburna 
utsläpp från punktkällor 
(tätorter, industrier och 
fiskodlingar) och diffusa 
föroreningskällor (jordbruk, 
skogsbruk, deposition från 
atmosfären, spridda bostäder 
och regnvatten) och även 
naturliga omgivande utsläpp 
i inlandsytvatten.
22 Iakttagelser 
40 
Uppgifterna om diffusa föroreningar i Lettlands förvaltningsplaner för avrin -
ningsdistrikt är till exempel lägre än motsvarande uppgifter i Helcoms databas 
för samma år. Denna bristande överensstämmelse påverkar även uppgifterna 
om gränsöverskridande föroreningar. Uppgifterna från övervakningen av förvalt -
ningsplanerna för avrinningsdistrikt visar vidare att koncentrationen av närings -
ämnen i ytvatten sjönk under perioden 2006–2013 medan Helcoms uppgifter 
visar en uppåtgående trend för näringsämnesbelastningar från Lettland till 
Östersjön. I Polens fall visar bedömningen av tillståndet i kustvatten och vatten 
i övergångszon när det gäller förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt under 
perioden 2010–2013 inte på någon minskning av näringsämneskoncentrationen, 
medan uppgifter som lämnats in till Helcom visar att näringsämnesbelastningen 
kontinuerligt har minskat.
41 
De här tydliga motsägelserna väcker frågor om övervakningsuppgifternas till -
förlitlighet, särskilt dem om gränsöverskridande föroreningar och diffusa förore -
ningar. Detta konstaterades även av expertgrupp vid Helcom, som uppmanade 
medlemsstaterna att lämna information om de minskningar av näringsämnes -
belastningen som deras genomförande av ramdirektivet om vatten förväntades 
medföra40.
Ändamålsenligheten i åtgärder som ska minska 
föroreningar orsakade av näringsämnen 
i avloppsvatten från tätbebyggelse
42 
Avloppsvatten från tätbebyggelse står för cirka 90 % av alla punktföroreningskäl -
lor. En del av föroreningarna har sitt ursprung i Ryssland och Vitryssland som inte 
lyder under EU-lagstiftningen.
43 
I medlemsstaterna föreskriver direktivet om rening av avloppsvatten från tätbe -
byggelse att alla tätbebyggelser41 med över 2 000 pe42 måste ha ledningsnät eller, 
då det inte går att motivera, individuella system eller andra lämpliga system som 
medför ett motsvarande skydd för miljön (artikel 3). Före utsläpp i en vatten -
förekomst måste avloppsvatten från tätbebyggelse undergå sekundär rening 
som minskar koncentrationen av organiska föroreningar43 till under en viss gräns 
(artikel 4). Vidare måste avloppsvatten från tätbebyggelse undergå en mer långt -
gående rening före utsläpp i känsliga områden. När områdets känsliga karaktär 
beror på eutrofiering eller en risk för eutrofiering har medlemsstaterna två alter -
nativ: antingen ha koncentrationer som ligger under de gränser som fastställs 
i direktivet för kväve och/eller fosfor i utsläppen från reningsverk i tätorter med 
mer än 10 000 pe (artikel 5.2 och 5.3) eller minska kväve- och/eller fosforhalten 
i den sammanlagda belastning som tillförs samtliga reningsverk för avloppsvat -
ten från tätbebyggelse i känsliga områden genom en specificerad procentandel 
(artikel 5.4).40 LOAD 7-2014, 3-2. Protokoll 
från expertgruppens möte om 
uppföljningen av hur långt 
länderna har kommit med att 
uppnå målen för minskningen 
av näringsämnen i handlings -
planen för Östersjön (Riga, 
Lettland, 12–14 mars 2014). Vid 
mötet medgav man hur viktigt 
det är att ha information om 
förväntade minskningar av 
näringsämnen inte bara till 
uppföljningen av handlings -
planen för Östersjön utan 
också för att garantera bättre 
synergier mellan ramdirektivet 
för vatten och ramdirektivet 
om en marin strategi.
41 Ett område där befolkningen 
eller de ekonomiska 
aktiviteterna är så koncen -
trerade att spillvatten från 
tätbebyggelse kan insamlas 
och ledas till ett reningsverk 
för avloppsvatten från 
tätbebyggelse eller till en 
slutlig utsläppspunkt.
42 Personekvivalent: Kvantitativt 
uttryck för avloppsvattnets 
föroreningsbelastning 
uttryckt i det antal 
”ekvivalenta” personer som 
skulle producera avfall 
i samma storleksordning. En 
pe motsvarar förorenings -
belastningen i det avlopps -
vatten som genereras av en 
invånare.
43 Biokemisk oxygenförbrukning 
(BOD5), kemisk oxygen -
förbrukning (COD) och totalt 
suspenderat material (TSS).
23 Iakttagelser 
44 
De medlemsstater runt Östersjön som anslöt sig till EU 2004 (Estland, Lettland, 
Litauen och Polen) fick en övergångsperiod på sig för att följa direktivet. I slutet 
av 2012 (dvs. året för de senaste rapporterade uppgifterna om efterlevnad) var 
övergångsperioden redan slut för Litauen och Estland medan Lettland och Polen 
ännu inte behövde följa direktivet fullt ut eftersom deras övergångsperiod tar 
slut den 31 december 2015.
45 
Vi undersökte om
— medlemsstaterna följer direktivet om rening av avloppsvatten från 
tätbebyggelse,
— EU-medfinansierade reningsverk för avloppsvatten är ändamålsenliga och 
hållbara,
— kommissionen har vidtagit lämpliga åtgärder för att försäkra sig om att med -
lemsstaterna följer direktivet,
— EU-stödet till Ryssland och Vitryssland ledde till en betydande minskning av 
näringsämnen från avloppsvatten.
Merparten av medlemsstaterna följer ännu inte direktivet om 
rening av avloppsvatten från tätbebyggelse
Medlemsstater som var skyldiga att följa direktivet före 2012
46 
I tabell 1  visas graden av efterlevnad vid utgången av 2012 i de medlemsstater 
där den slutliga tidsfristen för att uppfylla kraven på sekundär rening och mer 
långtgående rening hade gått ut. Tyskland och Finland var mycket nära att fullt 
ut följa artiklarna 4 och 5 i direktivet där kraven på sekundär och mer långtgåen -
de rening fastställs.
24 Iakttagelser 
47 
Kommissionen anser att alla medlemsstater uppfyller kravet på insamling av 
avloppsvatten oavsett hur stor andel vatten som renas av individuella eller andra 
lämpliga system. Andelen är störst i Litauen och Estland på 10,2 respektive 3,6 % 
av den mängd avloppsvatten som kommer från tätbebyggelser med mer än 
2 000 pe.
48 
Villkoren för sådana system enligt direktivet är vaga: de ska medföra ett motsva -
rande skydd för miljön som centraliserade ledningsnät. Först på senare tid har 
kommissionen begärt att medlemsstaterna ska förklara hur de individuella syste -
men fungerar. Revisionsrätten har också tidigare påpekat detta problem44.Tabell 1Huvuddata om efterlevnaden av direktivet om rening av avloppsvatten från 
tätbebyggelse i samband med avloppsvattenrening
DK DE EE LT FI SE
Total belastning i medlemsstaterna (pe) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Sekundär rening1
Total belastning för vilken reningen måste uppfylla kraven (pe) 11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Total belastning för vilken reningen uppfyller kraven (pe) 11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% av den totala belastningen för vilken reningen uppfyller kraven 99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Mer långtgående rening2
Total belastning för vilken reningen måste uppfylla kraven (pe) 10 358 176 Uppfyller 
kraven 
enligt artikel 
5.431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Total belastning för vilken reningen uppfyller kraven (pe) 10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% av den totala belastningen för vilken reningen uppfyller kraven 98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1 Sekundär rening gäller inte för tätorter < 10 000 pe med direkta utsläpp vid kusten.
2  Alla medlemsstater utom Tyskland tillämpar mer långtgående rening i tätorter i enlighet med artikel 5.2. I det fallet gäller mer långtgående 
rening inte för tätorter < 10 000 pe eller tätorter utanför känsliga områden.
3  Tyskland tillämpar mer långtgående rening i enlighet med artikel 5.4, vilket betyder att landets sammanlagda belastning som tillförs renings -
verken för avloppsvatten måste undergå en 75-procentig minskning av näringsämneshalten. Till år 2012 uppnådde Tyskland en minskning på 
82 % av den sammanlagda mängd kväve och en minskning på 90 % av den sammanlagda mängd fosfor som tillförs landets reningsverk för 
avloppsvatten.
Källa:  Kommissionens uppgifter från december 2012.
44 Revisionsrättens särskilda 
rapport nr 2/2015.
25 Iakttagelser 
49 
Kommissionen anser att kravet på ledningsnät är uppfyllt när 98 % av belast -
ningen i varje tätort leds av centrala avloppsnät eller behandlas av individuella 
eller andra lämpliga system och de återstående 2 % är mindre än 2 000 pe. Inom 
ramen för godkännandet av de operativa programmen 2014–2020 verkade kom -
missionen i praktiken för att denna procentandel skulle uppnås genom investe -
ringar i centrala ledningsnät.
Medlemsstater som måste avsluta genomförandet av direktivet 
senast i slutet av 2015
50 
De två medlemsstater som vi besökte och som fortfarande befinner sig i en 
övergångsperiod vad gäller efterlevnad hade antingen inte uppnått sina mel -
lanliggande mål (Lettland) eller ännu inte lämnat in fullständiga och tillförlitliga 
uppgifter (Polen).
51 
I Polen kommer kraven på efterlevnad av direktivet inte att vara uppfyllda 2015. 
Medlemsstaten planerade bara för en mer långtgående rening i reningsverk med 
en kapacitet på över 15 000 pe eftersom man hade beslutat att tillämpa direk -
tivets andra alternativ som består i att uppnå en genomsnittlig minskning av 
kväve- och fosforhalten på 75 % i den samlade mängd avloppsvatten som leds in 
i alla reningsverk för avloppsvatten i känsliga områden (se punkt 43). Men det var 
ett olämpligt beslut med tanke på att anslutningsfördraget för Polen bara bevil -
jar en övergångsperiod för det första alternativet (minskning av näringsämnen till 
standardnivåerna i alla tätorter med över 10 000 pe) och inte för det andra. Kom -
missionen reagerade inte på det problemet förrän 2010 (se punkterna 59 och 60).
52 
Enligt de polska myndigheternas uppgifter kommer Polen i slutet av 2015 att ha 
överskridit sin budget för insamling av avloppsvatten med 95 % och sin budget 
för reningsverk med 79 %, vilken främst medfinansieras av EU. Men trots de stora 
investeringarna är landet långt ifrån att uppfylla kravet på efterlevnad av direk -
tivet. De polska myndigheterna förväntar sig att 1 029 av 1 559 tätorter, som står 
för 63 % av landets föroreningar orsakade av avloppsvatten, inte kommer att 
uppfylla kravet fullt ut till utgången av 2015. De kraftiga förseningarna berodde 
bland annat på en felaktig tillämpning av anslutningsfördraget och en felaktig 
och skiftande definition av tätbebyggelse45.45 2002: 1 378 tätorter och 
41 miljoner pe. 2006: antalet 
tätorter och belastningen 
ökade med 26 respektive 
12 %. 2013: antalet tätorter och 
belastningen minskade med 
10 respektive 16 % jämfört 
med 2006.
26 Iakttagelser 
53 
Lettland skulle kunna uppfylla kraven i direktivet före utgången av 2015. Men 
enligt myndigheternas förväntningar för 2020, fem år efter utbyggnaden av 
nätet, kommer nätet att omfatta 93 % av befolkningen, men endast 85 % att vara 
anslutna till det. År 2014 lade den lettiska regeringen fram ett lagförslag som 
skulle främja en anslutning av hushållen till avloppsnätet genom att kommuner -
na skulle få ge bidrag till människor som ville ansluta sig.
54 
I några storstäder i Polen och Lettland slutligen gjordes EU-medfinansierade 
investeringar i teknik för avloppsvattenrening som är mer långtgående än di -
rektivets krav på avlägsnande av fosfor (se punkt 34). Investeringar av den typen 
föreslogs också i Lettlands förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt för mindre 
städer46 i områden där vattenförekomster inte har uppnått en god vattenstatus 
men planerna hade inte genomförts när revisionen genomfördes. Inga sådana 
investeringar fanns med i Polens förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt.
De EU-medfinansierade verken för rening av avloppsvatten 
är ändamålsenliga men det går inte alltid att garantera att de 
är bärkraftiga
55 
I slutet av 2013 uppfyllde alla de tio verk för rening av avloppsvatten som gran -
skades (tre i Lettland och sju i Polen) EU:s standarder för avloppsvatten förutom 
ett i Lettland som räknade med att uppfylla dem före medlemsstatens slutliga 
tidsfrist i december 2015. Ett reningsverk i Lettland och fyra i Polen uppfyllde 
även Helcoms strängare rekommendationer avseende fosfor (se rekommenda -
tion 28E/5 i  ruta 1 ).
56 
När det gäller de besökta reningsverkens reningskapacitet konstaterade vi att ett 
reningsverk i Lettland var överdimensionerat eftersom reningen av organiska be -
lastningar endast stod för 29 % av dess kapacitet. Vi konstaterade också att kapa -
citeten i fyra polska reningsverk (Warszawa, Łódź, Szczecin och Gdynia) kunde ha 
varit mindre eftersom rent vatten från infiltrationer av grundvatten motsvarande 
mellan 21 och 26 % av den sammanlagda volymen också renades. Vi konstatera -
de liknande problem i vår särskilda rapport om Donaus avrinningsområde47 som 
nyligen har offentliggjorts.46 Investeringar i vatten -
reningsverk i 15 städer med 
mer än 10 000 invånare 
(avrinningsområdena 
Daugava och Gauja) och i flera 
tätbebyggelser med mindre 
än 2 000 invånare.
47 Se punkterna 65–67 i särskild 
rapport nr 2/2015.
27 Iakttagelser 
57 
Kommunerna fastställer avgifterna för vattentjänster i de berörda tätbebyggel -
serna enligt nationella regler och de godkänns av den nationella myndigheten. 
Vid revisionen upptäckte vi att avgifterna inte täcker en del av avskrivningskost -
naden för tillgångarna i Lettland; vi upptäckte samma brist i ett av de sju besökta 
reningsverken i Polen. Det betyder att de inkomster som genereras i de fallen 
inte är tillräckliga för att ersätta tillgångarna när de inte längre kan användas. 
Denna brist kan också bero på att reningsverken underutnyttjas. I alla granskade 
tätbebyggelser ligger priset på vattentjänster under den nivå som anses över -
komlig för hushållen (4 % av hushållens inkomster, såsom kommissionen anger 
i sina riktlinjer48). Vi har tidigare gjort liknande iakttagelser49.
Kommissionens uppföljning av medlemsstaternas 
genomförande av direktivet görs inte i tid
58 
En första åtgärd i kommissionens uppföljning är att kontrollera att bestämmelser -
na i direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse har införlivats kor -
rekt i medlemsstaternas respektive lagstiftning, och det gör kommissionen i form 
av kontroller av överenstämmelse. Kontrollerna påbörjades direkt efter det att 
direktivet hade antagits och ledde till att talan väcktes mot Danmark, Tyskland 
och Sverige men inte till några rättsliga åtgärder mot de länder runt Östersjön 
som anslöt sig till unionen 2004.
59 
I Polens fall ledde kontrollen av överensstämmelse 2005 inte till några rättsliga 
frågor men man fastslog tydligt att Polen tillämpade de alternativa reningsför -
farandena enligt artikel 5.4 i direktiv 91/271/EEG. Övergångsbestämmelserna 
i anslutningsfördraget gäller därför kravet på en minskning på 75 % såvitt avser 
total mängd fosfor och 75 % såvitt avser total mängd kväve. Men som vi förklarar 
i punkt 51 beviljar anslutningsfördraget Polen endast en övergångsperiod för att 
genomföra artikel 5.2 och artikel 5.3 (det första alternativet med mer långtgåen -
de rening) och inte för artikel 5.4 (det andra alternativet).
60 
Kommissionen reagerade inte på det problemet förrän 2010 när den blev tvung -
en att godkänna projektansökningar för infrastruktur för avloppsvatten från 
tätbebyggelse som inte var förenliga med landets anslutningsfördrag. Vi anser 
att kommissionens åtgärder inte vidtogs i tid.48 Den nya programperioden 
2007–2013: Guidance on the 
methodology for carrying out 
cost-benefit analyses  (väg  - 
ledning i metoden för 
kostnadsnyttoanalyser), 
arbetsdokument nr 4, 8/2006.
49 Revisionsrättens särskilda 
rapport nr 2/2015.
28 Iakttagelser 
61 
I januari 2012 begärde kommissionen som ett villkor för EU-medfinansiering att 
Polen skulle påvisa att alla projekt som avsåg tätorter med mer än 10 000 pe 
uppfyllde kraven i artikel 5.2 och artikel 5.3 i direktivet. Polen måste därför 
ändra sin genomförandeplan för avloppsvatten från tätbebyggelse så att den 
inbegriper kompletterande investeringar och uppfyller kraven i direktivet 
även om det innebär att landet inte kommer att hålla den tidsfrist som anges 
i anslutningsfördraget.
62 
En andra åtgärd för kommissionen består i att fortlöpande övervaka hur långt de 
nationella genomförandeplanerna avseende direktivet om rening av avloppsvat -
ten från tätbebyggelse har kommit utifrån de uppgifter som medlemsstaterna 
lämnar vartannat år (artikel 17). Enligt kommissionen räckte inte de insamlade 
uppgifterna till en ändamålsenlig uppföljning och därför infördes ett nytt rap -
porteringsformat 201450. Men kommissionens åtgärder i det avseendet är inte 
tillräckliga för att man ska komma till rätta med de aktuella bristerna; till exempel 
begär den inte in uppgifter om den output och de resultat som förväntas av de 
föreslagna investeringarna i form av antal kilometer avloppskanaler eller procent -
andel avloppsslam från en tätbebyggelse som ska samlas in.
63 
Kommissionen begär också in uppgifter från medlemsstaterna om hur de fullgör 
sin skyldighet att samla in och rena avloppsvatten (artikel 15.4) som kan leda till 
ett EU-pilotmeddelande51 och senare till rättsliga åtgärder om överträdelser kan 
bekräftas. Men kommissionens åtgärder vidtogs inte i tid när det gällde detta. 
Kommissionen tog initiativ till ett sådant meddelande i EU-pilotsystemet med 
medlemsstaterna runt Östersjön först långt efter tidsfristerna i anslutningsför -
dragen (i Litauens fall i slutet av 2014 för tätbebyggelser vars tidsfrist var 2008 
och i Lettlands fall i slutet av 2014 för tätorter vars tidsfrist var 2010). Den inled -
de även överträdelseförfaranden mot Sverige och Finland 2002 eftersom dessa 
länder valde att endast minska fosforhalten (inte kvävehalten) i vissa kust- och 
inlandsområden. Europeiska unionens domstol dömde till Finlands fördel medan 
Sverige tvingades minska kvävehalten i avloppsvattnet från 36 tätorter52. Enligt 
uppgifter som kommissionen har tillgång till hade åtta av dem ännu inte uppfyllt 
detta krav 2015.50 Kommissionens genom -
förandebeslut 2014/431/EEG 
av den 26 juni 2014 om format 
för rapportering om nationella 
program för genomförande av 
rådets direktiv 91/271/EEG 
(EUT L 197, 4.7.2014, s. 77).
51 Ett EU-pilotmeddelande är ett 
första steg för att försöka lösa 
problem så att man om 
möjligt undviker formella 
överträdelseförfaranden.
52 Mål C-438/07 – Bilagorna 2 och 
3 till det svaromål som Sverige 
lade fram för domstolen.
29 Iakttagelser 
64 
Slutligen konstaterade vi att valmöjligheten att genomföra den mer långtgåen -
de reningen leder till en situation där medlemsstaterna kan följa direktivet och 
samtidigt tillåta att tätorter har olika nivåer av näringsämnesminskningar. Vi 
upptäckte att koncentrationen av näringsämnen i avloppsvattnet från 28 gran -
skade reningsverk runt Östersjön varierade kraftigt (se bilaga IV ). Tittar man på 
de reningsverk som uppfyllde kraven i direktivet 2013 ser man att kvävekoncen -
trationen varierar mellan 16,4 mg/l i Esbo och 3,7 mg/l i Helsingfors och fosfor -
koncentrationen mellan 0,9 mg/l i Riga och 0,1 mg/l i Stockholm.
EU:s stöd till Ryssland och Vitryssland är potentiellt 
kostnadseffektivt men mycket begränsat jämfört med vad 
som behövs och projektgenomförandet tar lång tid
65 
EU:s finansiering till avloppsvattenprojekt i Ryssland och Vitryssland är mycket 
begränsad. Under perioden 2001–2014 fördelade stödfonden inom miljöpart -
nerskapet för den nordliga dimensionen, som är ett internationellt initiativ för 
att åtgärda problem med gränsöverskridande effekter i norra Europa, 177  mil -
joner euro till miljöprojekt i Ryssland och Vitryssland via den del som inte gäller 
kärnkraft. EU:s bidrag var 44 miljoner euro. När vi genomförde revisionen hade 
partnerskapet godkänt 18 projekt som gällde insamling och rening av avlopps -
vatten samt vattenförsörjning – 15 i Ryssland och tre i Vitryssland, vilket motsva -
rade 71 % av partnerskapets bidrag.
66 
I en utvärdering som lades fram för församlingen av bidragsgivare i december 
2013 av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) – partner -
skapets fondförvaltare – uppskattar man att projekt som godkänts av partner -
skapet skulle kunna minska kvävehalten med mer än 7 600 t/år och fosforhalten 
med 2 300 t/år. Detta motsvarar cirka 7 respektive 27 % av Rysslands tillförsel och 
9 respektive 21 % av Vitrysslands tillförsel och bidrar därmed påtagligt till den 
minskning av näringsämnen som krävs i Östersjön. Men församlingen har inte 
fått ta del av några övervakningsuppgifter om de minskningar som har gjorts.
30 Iakttagelser 
67 
Då EU:s bidrag till fonden är relativt litet och en betydande andel medfinansieras 
av myndigheterna i mottagarländerna är EU-stödets hävstångseffekt hög: på två 
euro i EU-bidrag kommer 98 euro från andra källor. I EBRD:s utvärdering rappor -
teras en kostnad på 462 000 euro för att minska fosforbelastningen med ett ton 
via partnerskapets projekt för rening av avloppsvatten i Ryssland och Vitryssland, 
vilket är cirka en femtedel av kostnaden i Finland, Sverige eller Tyskland.
68 
Minskningen av näringsämnen från Ryssland har främst åstadkommits genom att 
Sankt Petersburgs system för insamling och rening av avloppsvatten har byggts 
ut och uppgraderats. Aktuella uppgifter från systemoperatören visar att fosfor -
koncentrationen uppfyller Helcoms standard (se ruta 1 ) i elva av de tolv renings -
verken och Helcoms standarder för kväve i åtta av reningsverken.
69 
Men det tar lång tid att genomföra projekt. Utdragna låneförhandlingar, änd -
ringar i miljölagstiftningen och tidsplaner för att kontraktera arbetet innebär att 
projekten slutförs flera år efter det att ett projekt har blivit godkänt. Den 31 ok -
tober 2014 hade endast fyra av de 18 projekten om avloppsvatteninfrastruktur 
slutförts, vilket motsvarade häften av de förväntade resultaten i Ryssland. Stora 
förseningar har drabbat det kommunala miljöinvesteringsprogrammet i Lenin -
grad ( Municipal Environment Investment Programme in the Leningrad Oblast ), som 
godkändes 2002, och Kaliningrads vatten- och miljötjänster ( Kaliningrad Water 
and Environmental Services ), som godkändes 2005, och de har fortfarande inte 
slutförts. Det senare projektet har stor betydelse för Östersjön eftersom Kalinin -
grad stad står för den näst största belastningen efter Sankt Petersburg. I Vitryss -
land har ännu inga projekt slutförts. Det återstår alltså mycket arbete innan dessa 
länder uppnår de minskningar av näringsämnen som krävs.
Åtgärdernas ändamålsenlighet när det gäller att 
minska vattenföroreningar orsakade av näringsämnen 
från jordbruket
70 
Jordbruket är den främsta källan till diffusa vattenföroreningar som orsakas av 
näringsämnen (se punkt 4) och för närvarande även till de övergripande förore -
ningarna orsakade av näringsämnen, särskilt i länder där de kommunala förore -
ningarna redan har minskats markant. Jordbruket står till exempel för ungefär två 
tredjedelar av den vattenburna kvävebelastningen i Finland men för en tredjedel 
i Polen.
31 Iakttagelser 
71 
EU antog nitratdirektivet 1991 i syfte att skydda vatten mot föroreningar orsaka -
de av nitrater från jordbruket i områden där avrinning sker till vatten som redan 
är förorenat eller riskerar att förorenas, så kallade nitratkänsliga områden, och där 
nitratåtgärdsprogrammen ska genomföras. En medlemsstat kan också besluta att 
tillämpa direktivets krav på hela sitt territorium.
72 
Ett system med tvärvillkor infördes 2005 där stödet till jordbrukarna bland annat 
kopplas till deras uppfyllelse av miljökraven. Dessa tvärvillkor ska kontrolleras 
systematiskt enligt EU-förordningarna.
73 
Enligt ramdirektivet för vatten, där de grundläggande åtgärderna (genomför -
andet av nitratdirektivet och andra åtgärder för att reglera diffusa förorening -
ar (se punkt 29)) inte räcker för att uppnå en god vattenstatus, vilket är fallet 
i Östersjöområdet, ska kompletterande åtgärder vidtas i de vattenförekomsters 
avrinningsområden som inte lyckas uppnå en god vattenstatus. De komplet -
terande åtgärderna måste ingå i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt. 
I de besökta medlemsstaterna utgörs dessa åtgärder främst av åtgärder i de 
landsbygdsprogram som medfinansieras av Europeiska jordbruksfonden för 
landsbygdsutveckling.
74 
Vi undersökte om
— medlemsstaterna tillämpar kraven i nitratdirektivet på ett ändamålsenligt 
sätt och om kommissionens uppföljning är tillräcklig,
— systemet med tvärvillkor är ändamålsenligt i fråga om vattenskydd,
— de EU-medfinansierade landsbygdsutvecklingsåtgärderna som syftar till vat -
tenskydd är ändamålsenliga när det gäller att minska näringsämnena.
32 Iakttagelser 
Nitratdirektivet genomförs inte på ett ändamålsenligt sätt 
trots kommissionens relativa framgång med uppföljningen
Brister i hur nitratkänsliga områden utses
75 
Nitratkänsliga områden ska inbegripa alla landområden från vilka avrinning 
sker till förorenade vattenförekomster (dvs. eutrofa vattenförekomster, vatten -
förekomster med en nitratkoncentration på mer än 50 mg/l) eller som riskerar 
att förorenas och som bidrar till nitratföroreningar. Medlemsstaterna ska sedan 
genomföra ett åtgärdsprogram i områdena. Tyskland, Danmark, Finland och Li -
tauen har inte utsett några specifika områden eftersom de har valt att genomföra 
åtgärdsprogrammen över hela sina territorier. De övriga fyra medlemsstaterna, 
särskilt Polen, har utsett endast en liten del av sina territorier som nitratkänsliga 
områden trots att nästan all avvattning sker till Östersjön (Estland 7 %, Lettland 
13 %, Polen 4,5 % och Sverige 22 %). Kommissionen har ifrågasatt om känsliga 
områden har utsetts på lämpligt sätt i dessa länder och till och med dragit Polen 
inför Europeiska unionens domstol (se punkt 82).
76 
Att genomföra ett åtgärdsprogram på ett helt territorium, som i Finland, gör 
det lättare att få jordbrukare att godta reglerna eftersom de är lika för alla. Men 
i områden med extensivt jordbruk med en liten spridning av gödselmedel, god 
status och liten risk för föroreningar i mottagande vattenförekomster är vissa 
krav i åtgärdsprogrammet överflödiga och kostnaderna för administration och 
kontroller stiger. I områden med intensivt jordbruk och intensiv djuruppfödning 
kan kraven däremot vara otillräckliga för att man ska uppnå den minskning av 
näringsämnen som krävs för att uppnå en god status i inlandsvatten och i Öster -
sjön. Till exempel har en betydande del av vattenförekomsterna i södra Finland 
dålig status trots att landet har tillämpat nitratdirektivet i 20 år. Finland har inte 
heller minskat sin kvävetillförsel till Östersjön på senare tid (se figur 2 ).
77 
Det återstår fortfarande mycket arbete innan målen för att minska fosfortillför -
seln uppnås (se bilaga III ). Nitratdirektivet är dessutom inriktat på nitrater och 
fastställer inga gränser för fosfortillförseln53. När eutrofieringen orsakas av fosfor 
är det därför osäkert om man löser problemet med hjälp av ett åtgärdsprogram 
för nitrater, och medlemsstaterna kan behöva vidta kompletterande åtgärder. 
De besökta medlemsstaterna hade inte fastställt några krav på begränsningar av 
spridningen av fosfor i mark (se punkt 35).53 Problemet åtgärdades endast 
indirekt av direktivet genom 
kravet ”begränsning av 
gödselspridning på mark” 
eftersom både nitrater och 
fosfor i allmänhet finns 
(tillsammans med andra 
näringsämnen) i gödselmedel. 
Men kravet garanterar inte en 
begränsning av fosfor -
spridningen eftersom andelen 
olika näringsämnen varierar 
i kommersiella gödselmedel.
33 Iakttagelser 
Varierande innehåll i åtgärdsprogrammen för nitrat
78 
I direktivet finns både obligatoriska och frivilliga krav som jordbrukarna ska upp -
fylla. Men exakta gränser fastställs endast för ett fåtal av de obligatoriska kraven 
som därför tillämpas likadant av alla medlemsstater54. Vad gäller andra obligato -
riska krav fastställer medlemsstaterna närmare regler i sina åtgärdsprogram för 
nitrat. I de tre besökta medlemsstaterna var dessa regler olika strikta, och de var 
mindre strikta än reglerna i en undersökning som gjordes för kommissionens 
räkning, såsom visas i  tabell 2 .
79 
I direktivet finns en exakt gräns för spridning av kväve från stallgödsel, men 
inte för spridningen av kväve från mineralgödsel, som har ökat55. Det innehåller 
också ett allmänt krav på att medlemsstaterna ska införa gränser för den samla -
de mängd kvävegödsel som får spridas. Det bästa sättet för att garantera att ett 
sådant krav är ändamålsenligt är att låta oberoende experter upprätta göds -
lingsplaner som ska godkännas av behöriga myndigheter. Men gödslingsplaner 
och gödselregister är inte obligatoriska för jordbrukare enligt nitratdirektivet. 
Finlands åtgärdsprogram kräver inte att jordbrukarna använder gödslingsplaner, 
medan man i Polen kräver gödselregister och också gödslingsplaner för gårdar 
på mer än 100 ha, det vill säga 1 % av det totala antalet gårdar i Polen. I dessa två 
länder är kraven inte obligatoriska utan tillämpas på frivillig basis av jordbrukare 
som villkor för att få stöd för miljövänligt jordbruk56. I Lettland krävs både göds -
lingsplaner och gödselregister för gårdar på över 20 ha (eller 3 ha för handels -
trädgårdar), som utgör 85 % av jordbruksmarken i nitratkänsliga områden.
80 
Det är svårt att kontrollera hur vissa krav uppfylls eftersom de medför att jord -
brukare avstår från att gödsla på bestämda dagar eller på bestämda markremsor 
(se 3.1.1, 2. A.2  och 2.A.4  i tabell 2 ). Det skulle vara lättare att bedöma om de är 
ändamålsenliga om det fanns krav på gödselregistrering. Utan sådana registre -
ringar kan det vara svårt att med säkerhet fastställa om överträdelser har begåtts 
(och fastställa sanktioner) om inte jordbrukaren tas på bar gärning.54 Annex 3.2, gränsen på 170 kg/
ha/år för spridning av kväve 
från stallgödsel och 
bilaga 2.A.3, förbud mot 
tillförsel av gödselmedel på 
vattenmättad, översvämmad, 
frusen eller snötäckt mark.
55 Enligt Eurostat ökade den 
sammanlagda spridningen av 
kväve från mineralgödsel 
mellan 2004 och 2012 
i genomsnitt med mer än 4 % 
per år i Estland, Lettland och 
Litauen och med mindre än 
4 % i Polen och Sverige. 
I Tyskland, Finland och 
Danmark minskade den 
i genomsnitt med 1 % per år.
56 I Finland gäller det cirka 90 % 
av de finska jordbrukarna som 
brukar 97 % av åkermarken. 
I Polen måste jordbrukare som 
får stöd för miljövänligt 
jordbruk föra register, men 
gödslingsplaner krävs enbart 
av jordbrukare som får stöd för 
”ekologiskt jordbruk” och 
hållbart jordbruk”, som står för 
12 % av åkermarken, inom 
miljöprogrammen för 
jordbruk.
34 Iakttagelser 
Krav på åtgärdsprogram för nitrat som gällde i slutet av 2014
 Hänvisning till 
bilagorna till 
nitratdirektivetObligatoriska krav
Gödselmedel Stallgödsel
3 1.1
Förbudsperiod3 1.3
Begränsning av 
spridning på mark  (kg/
ha/år)2.A.2
Starkt sluttande 
mark2.A.4
Avstånd till 
vattendrag3 1.2
Stallgödsel -
behållarnas 
lagringskapacitet
LETTLAND
(i nitratkänsliga 
områden)4,5 månader för 
stallgödsel
5 månader för 
mineralgödselPotatis < 150
Gräsmark från 50 till 190
Vårspannmål och olje -
växtfrön från 110 till 200 Alla gödselmedel är 
förbjudna på sluttan -
de mark
 > 17 ,6 % (10°) 50 m om marken sluttar 
> 10°
10 m från vattenskydda -
de områden 6 månaders produk -
tion av fastgödsel
7 månaders produk -
tion av flytgödsel
POLEN
(i nitratkänsliga 
områden)Mellan 3,5 och 4,5 
månader för 
fastgödsel 
6,5 månader för 
flytgödsel och 
mineralgödselPotatis från 100 till 200
Gräsmark och ensilage 
från 260 till 300
Vårspannmål och olje -
växtfrön från 100 till 240En del gödselmedel är 
förbjudna på sluttan -
de mark > 10 %Från 5 till 20 m 6 månaders produk -
tion av gödsel
FINLAND
(hela landet)6 månaderPotatis < 130
Gräsmark och ensilage 
< 250
Vårspannmål och olje -
växtfrön < 170 Stallgödsel är förbjud -
et på sluttande mark 
> 10 % 5 m
10 m om marken sluttar 
> 2 %12 månaders produk -
tion av gödsel
Undersökning 
som genomförts 
för kommissio -
nens räkningFinland 8 månader
Lettland och Polen 7 
månader 
(två månader kortare 
för fastgödsel när det 
inte finns några särskil -
da risker)Potatis < 130 i Finland
< 90 i Lettland och Polen
Alla gödselmedel är 
förbjudna på mark 
som sluttar > 8 % och 
är mer än 100 meter 
lång25 m längs vattendrag 
i områden med vat -
tenförekomster som är 
känsliga för eutrofiering
50 m om marken sluttar
3 till 10 m längs diken 
och små strömmarFinland 9 månaders 
produktion av gödsel
Lettland och Polen 8 
månaders produktion 
av gödsel Gräsmark och majsen -
silage < 90 och < 210 
i Finland
< 100 och < 250 i Lett -
land och Polen
Vårspannmål och oljefrö -
växter < 70 i Finland
< 60-80 i Lettland och 
Polen
Lika strikta eller striktare än standarden i  undersökningen 
Nära standarden i  undersökningen
Långt under standarden i  undersökningen
Mycket långt under standarden i  undersökningen
Källa:  Revisionsrätten.
Undersökning som gjordes för kommissionens räkning , Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC con -
cerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources  (rekommendationer för att utarbeta åtgärdsprogram 
enligt direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research 
International Wageningen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Spanien, institutet för teknik och biovetenskap (ITP), Warszawa, Polen och Institutet för 
jordbruks- och miljöteknik (JTI), Uppsala), december 2011.Tabell 2
35 Iakttagelser 
Kommissionens uppföljning har varit relativt framgångsrik men 
tidskrävande
81 
Kommissionen ska se till att medlemsstaterna tillämpar nitratdirektivet korrekt57. 
Det är dock medlemsstaternas sak att godkänna valet av nitratkänsliga områden 
eller åtgärdsprogram för nitrat. Vart fjärde år måste medlemsstaterna lämna in 
en rapport (”artikel 10-rapporten”) till kommissionen där de motiverar sitt val av 
nitratkänsliga områden, redovisar resultatet av sin övervakning av vattenföro -
reningar orsakade av nitrat och sammanfattar sina åtgärdsprogram. I de fall då 
kommissionen tror att direktivet inte har tillämpats korrekt är rättsliga åtgärder 
det enda tvångsmedel som den förfogar över.
82 
Sedan 2010 har kommissionen haft en dialog med alla medlemsstater runt Öster -
sjön vilket har bidragit till att ändringar har gjorts av gödslingslagstiftningen rent 
generellt. De senaste nya åtgärdsprogrammen, där en del krav har blivit striktare, 
infördes i Finland och Lettland i slutet av 2014. År 2008 bad kommissionen Polen 
att utvidga sina nitratkänsliga områden och förbättra sina åtgärdsprogram. Efter 
en dom från Europeiska unionens domstol (C-356/13) 2014 inledde Polen till slut 
lagstiftningsförfaranden för att omdefiniera sina nitratkänsliga områden och 
ändra gödslingslagstiftningen och åtgärdsprogrammen för 2016.
83 
Kommissionens uppföljningsförfarande är tidskrävande, vilket delvis beror på att 
kraven i direktivet är allmänt formulerade och kräver detaljerade genomförande -
bestämmelser i medlemsstaterna. Kommissionen behöver också vetenskapliga 
expertkunskaper för att kunna bedöma om medlemsstaternas bestämmelser är 
tillräckligt strikta för att garantera den vattenskyddsnivå som avses i direktivet. 
Efter den undersökning som nämns i  tabell 2  och ytterligare vetenskapliga bevis 
har kommissionen intensifierat sina åtgärder, men rekommendationerna i under -
sökningen ifrågasätts ibland av medlemsstaterna. När vi genomförde revisionen 
fördes diskussioner med Estland och Sverige, och ett överträdelseärende inled -
des när det gällde Estland. Kommissionen gick med på att Lettland i stället för att 
utvidga de nitratkänsliga områdena införde vissa regler som gäller användningen 
av nitrater utanför dessa områden. Men de två alternativen är kanske inte lika än -
damålsenliga: de krav som gäller för nitratkänsliga områden upprätthålls genom 
en EU-mekanism medan kraven utanför dessa områden inte alltid omfattas av 
liknande kontroller (se punkt 85).57 Enligt artikel 258 i Lissabon -
fördraget ska kommissionen 
övervaka tillämpningen av 
bestämmelserna i fördraget 
och de bestämmelser som 
antagits av institutionerna 
med stöd av detta.
36 Iakttagelser 
58 Odling och bete är tillåtet men 
med begränsningar, t.ex. 
i fråga om gödsling.
59 Exempel på nationella krav när 
det gäller spridningen av 
gödselmedel utanför nitrat  - 
känsliga områden är perioden 
då det är förbud mot 
spridning av gödselmedel 
(Polen), gränsen på 170 kg 
kväve från stallgödsel per 
hektar, förbudet mot 
spridning av gödselmedel på 
vattenmättad, översvämmad, 
frusen eller snötäckt mark och 
mot spridning av gödselmedel 
i kraftigt sluttande terräng 
(Polen och Lettland).Systemet med tvärvillkor bidrar till att nitratdirektivet 
och andra gödslingskrav efterlevs men är inte helt 
ändamålsenligt
Det är inte alla krav avseende spridningen av gödselmedel som 
omfattas av tvärvillkor
84 
I nitratdirektivet finns inga särskilda bestämmelser om hur kraven ska upprätthål -
las. Sedan systemet med tvärvillkor infördes måste de krav som gäller för nitrat -
känsliga områden kontrolleras enligt tvärvillkoren. Det betyder att jordbrukaren 
kan bli straffad om kraven inte uppfylls. Men medan den sektorsspecifika lagstift -
ningen och dess efterlevnadsmekanismer gäller för alla jordbrukare kan endast 
mottagare av GJP-stöd sanktioneras inom ramen för tvärvillkoren.
85 
Medlemsstaterna måste också fastställa standarder, så kallade standarder för god 
jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, när det gäller problem som fastställs 
i EU-lagstiftningen så att marken hålls i god jordbrukshävd och bevarar miljön. 
Standarden för vattenkvaliteten, där gödslingskraven måste specificeras, är ”upp -
rättande av buffertremsor längs vattendrag”58.
86 
Det är dock inte alla nationella krav avseende användningen av gödselmedel 
utanför nitratkänsliga områden som omfattas av standarderna för god jordbruks -
hävd och goda miljöförhållanden och därmed inte heller av tvärvillkor59. Krav som 
ligger utanför tvärvillkoren kontrolleras av nationella miljöskyddsmyndigheter 
och kan leda till sanktioner enligt nationell lagstiftning. Men kontrollerna hade 
brister när det gällde hur kontrollurvalet gjordes (Polen) och det faktum att inte 
alla tillämpliga krav kontrollerades (Lettland). I Lettland omfattade de komplette -
rande kontrollerna endast kraven på förvaring och hantering av stallgödsel.
87 
Vid revisionen märkte vi också att standarden för god jordbrukshävd och goda 
miljöförhållanden på buffertremsor inte var särskilt krävande (se ruta 2 ).
37 Iakttagelser 
60 Punkt 69 i särskild rapport 
nr 8/2008 Är tvärvillkoren 
ändamålsenliga?  och 
punkt 136 i särskild rapport 
nr 23/2015.Kontrollerna av tvärvillkor visar att kraven på skydd av vatten mot 
näringsämnen ofta inte uppfylls
88 
Inte i någon av de besökta medlemsstater beaktades de särskilda risker som är 
förenade med näringsämnesbelastningar när urvalen gjordes (se tabell 3 ).Ruta 2 Tabell 3Exempel på krav enligt standarden för god jordbrukshävd och goda 
miljöförhållanden på buffertremser längs vattendrag
Standarderna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, som gäller för alla jordbrukare sedan 2013, 
skulle minst motsvara de krav som gäller för jordbrukare i nitratkänsliga områden. Tabell 2  (krav 2.A.4) visar 
att kraven definieras på mycket olika sätt.
I Finland angav man i standarden för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden att odling inte är tillåtet 
på remsor som ligger 0,60 m från vattengränsen. I Lettland och Polen använde man sig inte av den möjlighet 
som standarden erbjuder att kräva en remsa av obrukad mark.
Faktorer avseende näringsämnesbelastningen som 
beaktas när urval för kontroller av tvärvillkor görs
Gårdar som uppvisar en högre risk när det gäller 
vattenföroreningar orsakade av näringsämnenLV PL FI
Som ligger nära vattendrag NEJ JA NEJ
Som ligger i sluttande terräng NEJ JA NEJ
Som har en djurtäthet > 1,7 djurenheter/ha NEJ NEJ NEJ
Källa:  Revisionsrätten.
89 
Medlemsstaternas kontrollanvisningar är inte alltid tillräckligt detaljerade för att 
förhindra att vissa nyckelkontroller genomförs felaktigt. Vid revisionen upptäckte 
vi till exempel att man enligt anvisningarna inte var tvungen att kontrollera om 
registreringarna av gödselmedel var tillförlitliga genom att stämma av dem mot 
fakturor (Polen) och lager med gödselmedel (Polen och Lettland). Tidpunkten för 
kontrollerna (främst från juli till oktober) är olämplig när kraven avseende vinter -
månaderna ska kontrolleras. Vi har redan påpekat detta problem60.
38 Iakttagelser 
61 Särskild rapport nr 8/2008, 
särskild rapport nr 4/2014 och 
särskild rapport nr 23/2015.
62 Artikel 36 i förordning (EG) 
nr 1698/2005.
63 De förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikt som antogs 
2009 omfattar perioden 
2010–2015 medan de 
landsbygdsprogram som 
antogs 2006 omfattar 
perioden 2007–2013.
64 I förvaltningsplanerna för 
avrinningsdisrikt i Lettland 
finns förslag på två åtgärder 
som ska finansieras med 
nationella medel: ”gräsmarks -
buffertzoner” och ”utarbe -
tande av gödslingsplaner”, 
men de hade begränsad 
omfattning eller genomfördes 
inte.90 
På en stor andel av jordbruken i de tre länder som vi besökte tillämpades inte 
kraven i nitratkänsliga områden; det gällde mellan 17 och 32 % av de jordbru -
kare som kontrollerades 2013. Oftast gällde fallen av bristande efterlevnad att 
lagerlokaler för stallgödsel saknades eller var olämpliga, att det var problem med 
analysen av kvävehalten i stallgödsel (Finland), att gränsen för spridning av göd -
selkväve inte respekterades (Polen) och att gödslingsplanerna var otillräckliga 
och registreringar av gödselmedel saknades (Lettland). Det visar att kontrollsys -
temens avskräckande effekt var begränsad, vilket vi redan har påpekat i tidigare 
rapporter61.
EU-medfinansierade landsbygdsutvecklingsåtgärder under 
perioden 2007–2013 har haft liten effekt på minskningen av 
föroreningar orsakade av näringsämnen i vattenförekomster 
i de besökta medlemsstaterna
91 
Syftet med de kompletterande åtgärderna i förvaltningsplanerna för avrinnings -
distrikt 2009 var att minska näringsämnesföroreningarna från jordbruket och de 
motsvarade i stor utsträckning åtgärderna i landsbygdsprogrammen för 2007–
2013, det vill säga investeringar i gårdar för lagring av gödsel och åtgärder för att 
förbättra miljön och landsbygden62. I landsbygdsprogrammen är dock syftet med 
åtgärderna att uppnå flera olika miljömål, och i allmänhet kan alla jordbrukare 
tillämpa dem på frivillig basis oavsett var deras gård ligger. I förvaltningsplaner -
na för avrinningsdistrikt presenteras de däremot som ett viktigt verktyg för att 
förbättra vattenstatusen och ska genomföras i särskilda områden.
92 
När förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt antogs63 hade budgetåtaganden 
redan ingåtts när det gäller en stor del av landsbygdsutvecklingsmedlen, fram -
för allt miljöprogram för jordbruket, men inte nödvändigtvis i de områden som 
anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt. Att genomföra dessa program 
i de särskilda områdena skulle ha krävt bättre samordning mellan landsbygdsut -
vecklingsmyndigheter och vattenmyndigheter och/eller ytterligare medel. Det 
var sällan fallet64.
39 Iakttagelser 
65 I Lettland har investeringarna 
i anläggningar för gödsel -
lagring nått 50 % av de gårdar 
som har 80 % av sina djur  - 
enheter i nitratkänsliga 
områden. Stödet till anlägg  - 
ningarna för gödsellagring har 
haft liten framgång i Polen.Investeringar som medfinansieras av EU har hjälpt jordbrukare 
att hantera gödsel bättre men endast delvis åtgärdat de mest 
förorenade gårdarna
93 
Avsaknaden av lämpliga lagerlokaler för gödsel visade sig vara ett stort problem 
för nästan alla gårdar i nitratkänsliga områden i Polen. Också i Lettland sågs det 
som ett stort problem. Det åtgärdades med varierande framgång genom de 
första polska och lettiska landsbygdsprogrammen (2004–2006)65. Förvaltnings -
planerna för avrinningsdistrikt 2009 utarbetades dessutom utifrån antagandet att 
det fortfarande krävdes förbättringar av lagerlokaler för gödsel i nitratkänsliga 
områden och i vissa vattenförekomsters avrinningsområden. Också Finland hade 
med den åtgärden i sina förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt.
94 
När de tre besökta medlemsstaterna genomförde sina landsbygdsprogram för 
2007–2013 var det dock ingen av dem som prioriterade bidrag för att förbättra 
lagerlokaler för gödsel på gårdar som ligger i nitratkänsliga områden eller som 
uppvisar en högre risk vad gäller vattenskydd, till exempel gårdar med stor 
djurtäthet och som ligger i avrinningsområden för vattenförekomster med dålig 
vattenstatus.
Flera faktorer har begränsat ändamålsenligheten i de 
landsbygdsutvecklingsåtgärder som ska skydda vatten
95 
När det handlar om att minska vattenföroreningar orsakade av näringsämnen var 
miljöprogrammen för jordbruket inte geografiskt riktade mot de problematiska 
områden som identifierats i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt. De är 
ofta områden med intensivt jordbruk och/eller nitratkänsliga områden som även 
är drabbade av erosion och därför har betydande avrinning av näringsämnen till 
vattnet. Även om ett fåtal miljöprogram för jordbruket och beskogningsåtgärder 
var väl riktade var efterfrågan på dem liten från jordbrukarnas sida. I Finland till 
exempel nådde åtgärderna ”fastställande av buffertremsor (strandområden)” och 
”effektiv minskning av näringsämnesbelastningen (fosfor)” 57 respektive 15 % av 
sina mål (antal hektar). I Lettland nådde åtgärden ”stubbåkrar på vintern” när -
mare 59 % och i Polen nådde åtgärden ”beskogning” 50 %. Enligt de nationella 
myndigheterna berodde de låga siffrorna på att åtgärderna var komplexa och 
bidragsbeloppen låga, särskilt för gårdar med intensivt jordbruk som i allmänhet 
ligger i dessa områden.
40 Iakttagelser 
66 Minimikraven avseende 
gödsel- och bekämpnings-
medel ska fastställas av 
medlemsstaterna och gäller 
för vissa åtgärder i landsbygds -
programmen. I de tre besökta 
medlemsstaterna är kraven 
inte mer långtgående än 
tvär  villkoren avseende 
gödselmedel och medför inga 
gränser för spridning av fosfor, 
förutom i Finland där gränsen 
dock är ganska generös.96 
Det har lett till att de mest relevanta miljöprogrammen för jordbruket inte ge -
nomförs tillräckligt i områden där det finns en risk för näringsämnesföroreningar 
i de granskade medlemsstaterna. I Lettland och Polen till exempel är merparten 
av den yta som avser ”ekologiskt jordbruk”, ”skydd av jord och vatten” och ”buf -
fertgräszoner” jordbruksmark som ligger utanför de nitratkänsliga områdena (se 
tabell 4 ).Tabell 4Genomförande av miljöprogram för jordbruket som avser 
vattenskydd i nitratkänsliga områden
% av marken i nitratkänsliga områden 
som får stöd
Miljöprogram för jordbruket som avser vattenskydd LV PL
Ekologiskt jordbruk 5,2 1,6
Integrerat/hållbart jordbruk 28,8 11,6
Skydd av jord och vatten 10,9 7, 5
Gräsmarksbuffertzoner 0,0 2,4
Anm.:  Finland finns inte med i tabellen eftersom hela landet definieras som ett nitratkänsligt 
område.
Källa:  Revisionsrätten.
97 
Vidare var en del av kraven i miljöprogrammen för jordbruket inte tillräckligt 
hårda utan bara något striktare än grundkraven, det vill säga tvärvillkoren och 
minimikraven för gödsel- och bekämpningsmedel66. Enligt miljöprogrammet för 
jordbruket i Polen till exempel krävs det för att upprätta en remsa av obrukad 
mark med gräs och naturbuskar längs vattendrag att remsan har en bredd på fem 
meter medan minimikravet avseende bredd är mycket högre i andra medlemssta -
ter, till exempel 15 meter. I Finland kunde kraven på gödslingsplaner och täck -
ning av marken med växtlighet vintertid ha ingått i grundkraven. Båda de kraven 
gör det i Lettland (se punkt 79), och det andra kravet gör det i Polen (se punkt 86 
och fotnot 59).
41 Iakttagelser 
67 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 1305/2013 av den 
17 december 2013 om stöd för 
landsbygdsutveckling från 
Europeiska jordbruksfonden 
för landsbygdsutveckling 
(Ejflu) och om upphävande av 
rådets förordning (EG) 
nr 1698/2005.
68 I Lettlands landsbygds-
program till exempel begärde 
kommissionen att mildrande 
åtgärder skulle vidtas för 
medfinansierade investeringar 
i dränering av jordbruks- och 
skogsmark som fastställts 
i förvaltningsplanerna för 
avrinningsdistrikt.
69 Jordbrukare som har rätt till 
arealstöd ska använda en 
uppsättning miljö -
anpassnings metoder till 
förmån för miljön och klimat  - 
åtgärder på sina gårdar. 
Metoderna kan utgöras av 
diversifiering av grödor, 
bevarande av permanent 
gräsmark och av att fem 
procent åkermark särskilt 
används till element som är 
gynnsamma för miljön. 
Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU) 
nr 1307/2013 av den 
17 december 2013 om regler 
för direktstöd för jordbrukare 
inom de stödordningar som 
ingår i den gemensamma 
jordbrukspolitiken och om 
upphävande av rådets 
förordning (EG) nr 637/2008 
och rådets förordning (EG) 
73/2009 (EUT L 347, 20.12.2013, 
s. 608).
70 I Finlands landsbygdsprogram 
har den geografiska 
inriktningen blivit bättre tack 
vare olika mekanismer. 
I Polens landsbygdsprogram 
har kravet på gödslingsplan 
utökats till flera miljöprogram 
för jordbruket. I Lettlands 
landsbygdsprogram har 
kraven på programmen för 
”stubbåker” och ”integrerad 
trädgårdsnäring” blivit 
hårdare än i det förra 
programmet.98 
Revisionen visade också att ingen av medlemsstaterna runt Östersjön tog med 
åtgärden ”betalningar kopplade till ramdirektivet för vatten” i sina landsbygds -
program för 2007–2013  och  2014–2020 (förutom Danmark 2007–2013). Förklaring -
en till det är att åtgärden endast kan ge stöd till åtgärder som är mer långtgåen -
de än grundkraven och obligatoriska för jordbrukare i områden som identifieras 
i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt. Sådana åtgärder ingick inte i de 
första förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt i de flesta medlemsstater runt 
Östersjön.
99 
Å ena sidan genomför gårdarna med störst föroreningar inte miljöprogrammen 
för jordbruket tillräckligt eftersom programmen ger begränsat stöd som er -
sättning, och å andra sidan påför medlemsstaterna inte gårdarna de sanktioner 
som krävs för vattenskyddet. I särskild rapport nr 23/2015 (punkterna 154–161) 
redogör vi närmare för svårigheterna med att tillämpa principen att förorenaren 
betalar inom jordbruket i praktiken.
Under programperioden 2014–2020 finns verktyg för att göra 
landsbygdsutvecklingsåtgärderna i fråga om vattenskydd mer 
ändamålsenliga, men de har ännu inte utnyttjats fullt ut
100  
Förordning (EU) 1305/201367 innehåller bestämmelser om att vattenskydd särskilt 
ska prioriteras i landsbygdsprogrammen och fastställer förhandsvillkor som ska 
uppfyllas vid genomförandet av ramdirektivet för vatten och miljölagstiftningen 
för jordbruket.
101  
När kommissionen bedömde landsbygdsprogrammen för 2014–2020 innan den 
godkände dem betonade den att medlemsstaterna ska rikta åtgärderna på lämp -
ligt sätt till de områden där det finns störst behov. Kommissionen efterfrågade 
även större enhetlighet mellan förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt (för -
slag som ska godkännas senast i slutet av 2015) och landsbygdsprogrammen, sär -
skilt i fråga om geografisk inriktning68. Slutligen begärde kommissionen sträng -
are grundkrav och hårdare krav särskilt för miljöprogrammen för jordbruket, och 
att man undviker eventuella överlappningar mellan landsbygdsutvecklingsåt -
gärderna och de miljöanpassningsmetoder som infördes nyligen69. Diskussionen 
med kommissionen ledde i praktiken till en del förbättringar av landsbygdspro -
grammens åtgärder för skydd av vattenkvaliteten70.
42 Iakttagelser 
71 En makroregional strategi är 
en integrerad ram som 
godkänts av Europeiska rådet 
för att möta de gemensamma 
utmaningar i ett bestämt 
geografiskt område som berör 
medlemsstater och tredje -
länder som ligger i samma 
geografiska område och som 
därigenom kan dra nytta av 
stärkt samarbete och större 
ekonomisk, social och 
territoriell sammanhållning 
(Källa:  InfoRegio).
72 SWD(2013) 233 final, 27.6.2013 
som åtföljer rapporten från 
kommissionen till Europa -
parlamentet, rådet, Europeiska 
ekonomiska och sociala 
kommittén samt Region -
kommittén om de makro -
regionala strategiernas 
mervärde. Även COM(2014) 
284 final, 20.6.2014 Rapport 
från kommissionen till 
Europaparlamentet, rådet, 
europeiska ekonomiska och 
sociala kommittén samt 
regionkommittén om 
styrningen av makroregionala 
strategier .102  
Följden blev dock att en del landsbygdsprogram för 2014–2020 godkändes delvis 
eller på vissa villkor därför att medlemsstaterna när programmen skulle godkän -
nas fortfarande höll på att utarbeta sina förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt 
samtidigt som de ändrade lagstiftningen om grundkraven eller fastställde miljö -
anpassningsmetoder. Det betyder att en del åtgärder blir försenade.
Mervärdet av EU:s strategi för Östersjöområdet när 
det gäller en minskad tillförsel av näringsämnen till 
Östersjön
103  
EU:s strategi för Östersjöområdet lanserades 2009 som ett banbrytande projekt 
för att införa en makroregional strategi71 för regional utveckling och bland annat 
skapa band mellan miljö- och jordbruksmyndigheter. Strategins delmål ”Rent 
vatten i Östersjön” övertog målen för minskning av näringsämnestillförseln 
i Helcoms handlingsplan för Östersjön. Mervärdet på det området bör därför vara 
att ge stöd till och påskynda genomförandet av Helcoms handlingsplan för Öster -
sjön med hjälp av en ny förvaltning där olika sektorstrategier och resurser som in -
volverar en lång rad olika intressenter (offentliga, privata och från civilsamhället) 
sammanförs och det internationella samarbetet stärks72.
104  
Vi granskade om
— EU:s strategi för Östersjöområdet har en märkbar effekt när det gäller att 
minska näringsämnesbelastningen,
— innovativa projekt utformades och om bästa praxis spreds,
— kommissionen har försäkrat sig om att de operativa programmen och lands -
bygdsprogrammen är anpassade till målet om minskning av näringsämnen 
i EU:s strategi för Östersjöområdet.
43 Iakttagelser 
Ett komplext förvaltningsnät och ett mervärde som är svårt 
att bedöma
105  
EU:s strategi för Östersjöområdet bygger på tre nej: nej till ny lagstiftning, nej till 
ny finansiering och nej till nya institutioner. Avsikten var kanske inte att inrätta 
nya institutioner men EU:s strategi för Östersjöområdet består i praktiken av ett 
stort nät av grupper och aktörer utöver de många aktörer som redan arbetar 
i Östersjöområdet. I praktiska termer är det dock svårt att bedöma vilket mer -
värde strategin har i förhållande till medlemsstaternas åtgärder för att minska 
näringsämnestillförseln eftersom det inte finns någon övervakningsram där stra -
tegins resultat kan urskiljas från resultatet av de åtgärder som redan genomförs.
Flaggskeppsprojekten bidrar till att sprida god praxis men 
deras effekt på minskningen av näringsämnen har inte 
påvisats
106  
Det var väntat att intressenter som medlemsstaternas myndigheter, affärspartner, 
universitet och frivilligorganisationer skulle utarbeta innovativa projekt genom 
att använda och vidareutveckla bästa praxis. De mest betydande flaggskepps -
projekten inom EU-strategin och deras mål, kostnader och finansieringskällor 
presenteras i  bilaga V .
107  
Flaggskeppsprojekten Baltic Manure och  Baltic Deal  har bidragit till att sprida god 
praxis på jordbruksområdet. Men en del flaggskeppsprojekt motsvarar mycket 
små direkta investeringar i minskningen av näringsämnesbelastningen. Andra 
projekt som inte fick betecknas som flaggskeppsprojekt är lika viktiga när det 
gäller att minska näringsämnena, till exempel projekten Baltic Compass  och Baltic 
Compact , som bekämpar föroreningar i jordbruket, och PURE, som gäller rening 
av fosfor i avloppsvatten från tätbebyggelse.
108  
Det är svårt att avgöra hur mycket flaggskeppsprojekt och andra projekt som 
finansieras av programmet för Östersjöområdet bidrar till minskningen av nä -
ringsämnen. De flesta flaggskeppsprojekten producerar inte omedelbart kon -
kreta resultat på egen hand eftersom de ofta fungerar som försöksprojekt för 
mer omfattande åtgärder som önskas på ett bestämt område. Ibland är de delvis 
överflödiga genom att samma resultat uppnås med hjälp av andra EU-finansiera -
de forskningsprojekt och bedömningar som kommissionen redan har gjort.
44 Iakttagelser 
73 Se artikel 15 (partnerskapsö -
verenskommelsens innehåll), 
artikel 96.3 d (kravet att 
operativa program ska ange 
bestämmelser för interregio -
nala och transnationella 
åtgärder) och artikel 70.2 
(tillåtelse att medfinansiera 
insatser som genomförs 
utanför programområdet) 
i förordning (EU) nr 1303/2013.
74 Vi granskade partner -
skapsavtal och operativa 
program i Sverige, Finland, 
Lettland och Polen.
75 Detta fastställs tydligt i Polens 
nationella operativa program 
”infrastrukturer och miljö” och 
i Sveriges operativa program, 
och anges i allmänna ordalag 
i Finlands nationella operativa 
program.De operativa programmen måste beakta EU:s strategi för 
Östersjöområdet i högre grad
109  
En av de tre principerna i EU:s strategi för Östersjöområdet är nej till ny finan -
siering. Det handlar egentligen om att man förväntar sig att både EU:s sam -
manhållningsmedel och nationella medel ska riktas bättre så att de stöder de 
makroregionala målen och används effektivare. EU:s strategi för Östersjöområdet 
utformades 2009, mitt i programperioden 2007–2013, vilket betydde att den 
makroregionala strategins möjligheter att påverka hur medlen skulle fördelas 
mellan de operativa programmens prioriteringar var begränsade från början.
110  
Under programperioden 2014–2020 finns det större möjligheter att påverka 
sammanhållningspolitiken och utformningen av landsbygdsutvecklingen inom 
EU:s strategi för Östersjöområdet73. Revisionen visade att programdokumenten 
för 2014–2020 (partnerskapsavtal och operativa program) bedömdes strukture -
rat och standardmässigt av kommissionen, som noga undersökte kopplingarna 
mellan EU:s strategi för Östersjöområdet och prioriteringarna i programmen och 
samordningsmekanismerna mellan strukturerna för att förvalta EU-medel och 
EU:s strategi för Östersjöområdet.
111 
Men när det gäller delmålet ”Rent vatten i Östersjön” konstaterade vi även att 
EU:s strategi för Östersjöområdet inte har haft särskilt stort inflytande på med -
lemsstaternas prioriteringar74. I de svenska och finska operativa programmen 
till exempel fanns det knappt någon hänvisning till det särskilda delmålet i EU:s 
strategi för Östersjöområdet, och de motsvarande lettiska och polska åtgärder -
na gäller krav på infrastrukturer för avloppsvatten som ändå måste uppfyllas 
enligt EU-direktiven, oavsett EU:s strategi för Östersjöområdet. Medlemsstaterna 
har begränsade möjligheter att fördela ökade EU-medel till vattenskydd under 
programperioden 2014–2020 eftersom 50 % av Eruf-medlen i konvergensregioner 
och 80 % i andra regioner är öronmärkta för endast tre tematiska mål, och miljö -
skydd är inte ett av dem.
112  
Till följd av kommissionens rekommendationer prioriterades projekt med kopp -
ling till EU:s strategi för Östersjöområdet särskilt högt i tre av de fyra granskade 
nationella operativa programmen75. Men inget av dem innehåller några förslag 
på mål eller indikatorer för minskning av tillförseln av näringsämnen, vilket 
gör det svårt att bedöma deras bidrag till delmålet om rent vatten avseende 
EU:s strategi för Östersjöområdet. Alla fyra operativa program har införlivat 
de nationella strukturerna avseende EU:s strategi för Östersjöområdet i sina 
övervakningskommittéer.
45
 Slutsatser och 
rekommendationer
113  
Medlemsstaternas genomförande av EU-åtgärder har lett till begränsade fram -
steg när det gäller att minska tillförseln av näringsämnen till Östersjön. Investe -
ringar i infrastruktur för avloppsvatten har endast varit delvis ändamålsenliga, 
jordbruksåtgärderna står inte i proportion till det hårda trycket och är inte 
tillräckligt riktade och mervärdet i EU:s strategi för Östersjöområdet är svårt att 
bedöma.
Medlemsstaternas planer saknar ambition och 
lämpliga indikatorer, och begränsade framsteg har 
gjorts för att minska tillförseln av näringsämnen
114  
I slutet av 2012 hade det gjorts begränsade framsteg när det gällde att minska 
tillförseln av näringsämnen för att bekämpa eutrofieringen i Östersjön. Närings -
ämnesbelastningen från tätbebyggelser har minskat medan belastningen från 
jordbruket är oförändrad eller har ökat (se punkt 25).
115  
Medlemsstaternas planer för att minska utsläppen av näringsämnen för att upp -
nå Helcoms mål var begränsade till genomförandet av de förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikt som fastställdes enligt ramdirektivet för vatten. Det kommer 
inte att räcka för att uppnå den minskning av näringsämnesutsläppen i Östersjön 
som krävs. Förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt är dessutom otillräckliga 
eftersom merparten av åtgärderna främst gäller genomförandet av EU-specifika 
direktiv (se punkterna 26–30).
116  
Målen i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt enligt ramdirektivet för vatten 
uttrycks i form av en effektindikator, det vill säga procentandel av vattendrag 
med god status. Men den har inte omsatts i några underliggande mål, som en 
årlig kvantitet näringsämnesbelastning. Samma problem konstaterades i de 
föreberedande dokumenten till åtgärdsprogrammen enligt ramdirektivet om en 
marin strategi. Helcoms rekommendationer, som är mer långtgående än stan -
darderna i EU-direktiven för särskilda aktiviteter, genomförs endast delvis (se 
punkterna 31–36).
117  
Det finns inga garantier för att övervakningsuppgifterna om näringstillförseln till 
Östersjön är tillförlitliga. Det gäller särskilt för uppgifter om gränsöverskridande 
och diffus förorening som är helt avgörande för att man ska kunna göra en rättvis 
fördelning av minskningsmål per land och besluta om lämpliga åtgärder (se 
punkterna 37–41).
46 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 1
Kommissionen bör
a) kräva att medlemsstaterna fastställer åtgärdsprogram som gör att man kan 
uppnå mätbara mål för minskningen av näringsämnesbelastningen så att må -
len i ramdirektivet för en marin strategi och ramdirektivet om vatten uppnås,
b) kräva att medlemsstaterna på ett tillförlitligt och konsekvent sätt bedömer 
och övervakar näringsämnesbelastningen i sina avrinningsområden och nä -
ringsämnestillförseln till Östersjön.
Medlemsstaterna bör
c) samla in information om kostnadseffektiviteten i åtgärderna för att minska 
näringsämnesbelastningen så att framtida åtgärdsprogram kan utarbetas 
utifrån en tillförlitlig analys.
Åtgärder för att minska föroreningar orsakade av 
näringsämnen från avloppsvatten från tätbebyggelse 
är delvis ändamålsenliga
118  
Det var inte alla medlemsstater runt Östersjön som var skyldiga att följa direk -
tivet senast 2012 som gjorde det. Endast Tyskland och Finland var mycket nära 
att fullt ut följa artiklarna 4 och 5 i direktivet där kraven på sekundär och mer 
långtgående rening fastställs. När det gäller de medlemsstater som måste slutfö -
ra genomförandet av direktivet senast vid utgången av 2015 kommer Polen trots 
betydande EU-medfinansierade investeringar inte att uppfylla kraven och det är 
fortfarande många som inte är anslutna till ledningsnäten (se punkterna 46–54).
119  
De verk för rening av avloppsvatten som vi besökte är ändamålsenliga och upp -
fyller kraven i ramdirektivet om vatten. Men bara några av dem följer Helcoms 
striktare rekommendation i fråga om fosfor. Deras ekonomiska bärkraftighet kan 
inte alltid garanteras (se punkterna 55–57).
47 Slutsatser och rekommendationer 
120  
Kommissionens uppföljning av medlemsstaternas efterlevnad av bestämmel -
serna i anslutningsfördragen gjordes inte i tid. Kommissionen följer inte upp 
genomförandeplanerna tillräckligt noggrant på grund av att arbetet grundas på 
otillräckliga uppgifter. Kommissionen har varit långsam med att vidta åtgärder 
för att upptäcka överträdelser och lagföra fall av bristande efterlevnad i med -
lemsstaterna (se punkterna 58–64).
121  
EU:s stöd till infrastrukturer för insamling och rening av avloppsvatten i Ryssland 
och Vitryssland kan eventuellt leda till en kostnadseffektiv minskning av närings -
ämnen i avloppsvattenutsläppen. Men genomförandet tar lång tid och har en 
mycket begränsad omfattning jämfört med vad som krävs. Ett särskilt problem är 
föroreningarna från Kaliningradområdet i Ryssland (se punkterna 65–69).
Rekommendation 2
Kommissionen bör
a) uppmuntra medlemsstaterna att fastställa och upprätthålla hushållens lag -
stadgade skyldighet att ansluta sig till befintliga avloppsnät,
b) kräva att medlemsstaterna inför en bärkraftig prissättningspolitik för av -
loppsvatten så att de kan underhålla och förnya infrastrukturerna; denna 
politik ska ta hänsyn till principen att förorenaren betalar och garantera över -
komliga priser på vattentjänsterna,
c) förkorta den tid som krävs för att bedöma efterlevnaden av direktivet om 
rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,
d) fortsätta att främja projekt vars syfte är att minska näringsämnesbelastning -
en i Östersjön från Ryssland och Vitryssland och inrikta sig mer på de största 
förorenare som Helcom har identifierat (t.ex. Kaliningradområdet).
Medlemsstaterna bör
e) planera och anlägga sina infrastrukturer för avloppsvatten så effektivt som 
möjligt och vid behov överväga att ge ekonomiskt stöd till hushåll som an -
nars inte har råd att ansluta sig till avloppsnätet,
f) fastställa striktare standarder för spillvatten än de som anges i direktivet för 
rening av avloppsvatten från tätbebyggelse för områden från vilka avrinning 
sker till vatten som inte uppfyller näringsämnesvillkor som är förenliga med 
ramdirektivet för vatten och god status enligt ramdirektivet för en marin 
strategi.
48 Slutsatser och rekommendationer 
Medlemsstaterna drar sig för att utnyttja de möjliga 
åtgärderna på jordbruksområdet fullt ut och riktar 
inte in sig på de områden där åtgärderna behövs
122  
Obligatoriska åtgärder enligt nitratdirektivet tillämpas inte på ett tillräckligt stort 
område i en del medlemsstater. Åtgärdsprogrammens krav varierar och är inte 
alltid så strikta som kommissionen rekommenderar. I direktivet finns inga uttala -
de krav på att jordbrukarna ska utarbeta gödslingsplaner eller föra register över 
använda gödselmedel. Båda de verktygen skulle bidra till genomförandet och 
kontrollen av flera krav i nitratdirektivet. Kommissionen har utfärdat riktlinjer till 
medlemsstaterna och gjort en löpande uppföljning av hur nitratdirektivet ge -
nomförs. Det har lett till förbättringar i hur nitratkänsliga områden fastställs och 
till bättre åtgärdsprogram, men processen är tidskrävande (se punkterna 75–83).
123  
Systemet med tvärvillkor bidrar till att kraven avseende nitrat och andra göds -
lingskrav uppfylls men är inte helt ändamålsenligt eftersom en del krav inte är 
särskilt hårda. Systemet med tvärvillkor med kontroller och sanktioner är brist -
fälligt när det gäller stickprovstagning och anvisningar. Det finns många fall av 
bristande efterlevnad när det gäller hur kraven i nitratkänsliga områden tilläm -
pas, vilket tyder på att kontrollsystemens avskräckande effekt för närvarande är 
begränsad. Det finns brister i de nationella kontrollerna av kraven på de områden 
som inte omfattas av tvärvillkor (se punkterna 84–90).
124  
EU-medfinansierade landsbygdsutvecklingsåtgärder har haft liten effekt på 
minskningen av föroreningar orsakade av näringsämnen i vattenförekomster. De 
investeringar som skulle hjälpa jordbrukare att förbättra lagringen och hantering -
en av gödsel riktades endast delvis till de berörda gårdarna. Miljöprogrammen 
för jordbruket var inte geografiskt riktade till områden där vattenförekomster 
inte lyckas uppnå en god status. Den särskilda åtgärd som är kopplad till genom -
förandet av ramdirektivet för vatten har sällan genomförts. Principen att förore -
naren betalar tillämpas inte i tillräcklig omfattning på jordbruksverksamheter (se 
punkterna 91–99).
49 Slutsatser och rekommendationer 
125  
Kommissionen har passat på att införa nya verktyg till programperioden 
2014–2020 och kräver striktare grundkrav och mer krävande åtgärder för ett 
miljövänligt jordbruk. Kommissionen kräver också en bättre geografisk riktning 
av landsbygdsutvecklingsåtgärderna och större enhetlighet mellan landsbygds -
programmen och förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt. Diskussioner med 
medlemsstaterna har lett till en del förbättringar. Men flera åtgärder kommer 
att behöva omdefinieras när alla motsvarande delar i nationell lagstiftning och 
planering har antagits. Det kommer därför att försena genomförandet av vissa 
åtgärder och öka programmens administrativa börda (se punkterna 100–102).
Rekommendation 3
Kommissionen bör göra följande:
a) Kräva att medlemsstaterna utser lämpliga nitratkänsliga områden. När med -
lemsstaterna gör det ska de beakta den information om föroreningsbelast -
ningen från näringsämnen från jordbruket som samlas i förvaltningsplanerna 
för avrinningsdistriktområden inom ramen för ramdirektivet för vatten.
Medlemsstaterna bör
b) sätta lämpliga gränser för spridningen av fosfor i jordbruket i de fall då detta 
innebär en risk för att en god vattenstatus inte kan uppnås,
c) fastställa regler för sitt handlingsprogram beträffande nitrater som bygger på 
den senaste vetenskapliga forskningen,
d) fastställa obligatoriska åtgärder som är mer långtgående än de befintliga 
kraven för förorenande gårdar som ligger i avrinningsområden som mynnar 
ut i eutrofa vatten,
e) genomföra de mest relevanta miljöprogrammen för jordbruket när det hand -
lar om att minska vattenföroreningar orsakade av näringsämnen och rikta 
dessa program och beskogningsåtgärder till områden där de kan ha störst 
effekt på minskningen av näringsämnesbelastningen.
50 Slutsatser och rekommendationer 
Mervärdet i EU:s makroregionala strategi för 
Östersjöområdet för att minska näringsämnen är svårt 
att bedöma
126  
Förvaltningsstrukturen i EU:s strategi för Östersjöområdet är komplex och tillför 
nya nivåer till de befintliga regionala förvaltningsinstitutionerna. Strategins ef -
fekt på medlemsstaternas åtgärder för att minska tillförseln av näringsämnen till 
Östersjön är svår att bedöma (se punkt 105).
127  
Flaggskeppsprojekt som genomförs i samarbete mellan flera EU-länder och län -
der utanför EU syftar till att utveckla bästa praxis så att de kan genomföras brett. 
Ibland ger dock resultaten inte mer än vad som redan fanns, och deras effekt har 
i praktiken varit ganska liten (se punkterna 106 och 108).
128  
Det förväntade resultatet av att prioriteringarna i det EU-medfinansierade pro -
grammet anpassas till delmålet ”Rent vatten i Östersjön” har varit mycket an -
språkslöst (se punkterna 109–112).
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri 
Grethen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 27 januari 
2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 Ordförande
51
 Bilagor
Mål för att minska tillförseln av näringsämnen
LandKvävetillförsel 
i genomsnitt 
1997–2003Fosfor -
tillförsel 
i genomsnitt 
1997–20032021 mål för 
att minska 
kvävehalten2021 mål för 
att minska 
fosforhaltenMinskning 
i % kväveMinskning 
i % fosfor
ton/år ton/år ton/år ton/år
Danmark 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estland 27 684 804 1 800 320 7 40
Finland 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Tyskland 65 672 627 7 670 170 12 27
Lettland 61 164 829 1 670 220 3 27
Litauen 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polen 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Ryssland 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Sverige 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Näringsämnestillförsel från 
Helcom-länderna791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Näringsämnestillförsel från länder som 
inte har undertecknat avtalet1 21 421 1 979
Näringsämnen som släpps ut 
i Östersjön via Helcom-länderna812  938 34 807
Näringsämnen från andra källor297 405 2 087
Totalt Östersjön 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Näringsämnestillförsel från gränsöverskridande floder i Tjeckien, Ukraina och Vitryssland.
2 Tillförsel från sjöfart och luftföroreningar som kommer från alla EU-länder som inte ingår i Östersjöns avrinningsområde.
Källa:  Revisionsrätten utifrån uppgifter i  Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Country 
Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan (sammanfattande rapport om utvecklingen av den reviderade högsta tillåtna tillför -
seln och aktuella minskningsmål fördelade per land i handlingsplanen för Östersjön), Helcoms ministermöte 2013.Bilaga I
52 Bilagor 
Trender i kväve- och fosfortillförseln till Östersjön per land
(ton/år)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
KväveTillförsel 1997–2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Tillförsel 2012 med osäkerhet 
(testvärde)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
FosforTillförsel 1997–2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Tillförsel 2012 med osäkerhet 
(testvärde)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Källa: Preliminär bedömning inför uppföljningen av hur långt man har kommit med målen för att minska tillförseln av näringsämnen, fördelat per 
land. Målen antogs 2013 genom Helcoms ministerförklaring i Köpenhamn.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme . 
Online: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBilaga II
53 Bilagor 
Hur taken för tillförseln per delavrinningsområde har respekterats
(ton/år)
Bottniska 
vikenBottniska 
vikenEgentliga 
ÖstersjönFinska 
vikenRiga -
buktenBälthavet Kattegatt Totalt
Tak för kväveutsläpp med hänsyn 
till Helcoms mål för minskning   57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792 211
Utsläpp 2012 med osäkerhet 
(testvärde)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845 127
 Ext ra minskning 4 578 14 503 8 200 27 281
Ytterligare minskning som krävs för att 
uppnå Helcoms mål för 20212 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Tak för fosforutsläpp med hänsyn 
till Helcoms mål för minskning  2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Utsläpp 2012 med osäkerhet 
(testvärde)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
 Ext ra minskning 283 183 96 562
Ytterligare minskning som krävs för att 
uppnå Helcoms mål för 2021112 7 785 3 936 755 12 588
Källa:  Preliminär bedömning inför uppföljningen av hur långt de minskningsmål för näringsämnen fördelade per land som antogs 2013 genom 
Helcoms ministerförklaring i Köpenhamn har kommit.
Svendsen, L.M., Gustafsson, B., Pyhälä, M. 2015. Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme . 
Online: http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageBilaga III
54 Bilagor 
Näringshalt i avloppsvattnet från verken för rening av avloppsvatten i de största 
städerna i EU:s medlemsstater runt Östersjön (2013)Bilaga IV
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Åbo
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Stockholm
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Esbo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsingfors
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)Köpenhamn
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmö
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kiel
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lübeck
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Szczecin
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Wrocław
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Warszawa
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jelgava
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Vilnius
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Klaipėda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kaunas
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jūrmala
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Källa: Revisionsrätten utifrån uppgifter från slutet av 2013 från medlemsstaterna. Värdena för Köpenhamn och Stockholm har hämtats från 
genomsnitten för de två reningsverken i de två städerna.
55 Bilagor 
Flaggskepp och andra projekt av betydelse för genomförandet av EU:s strategi för 
Östersjöområdet
(miljoner euro)
EU:s strategi för Östersjöområdet Flaggskeppsprojekt som avser eutrofiering
Det prioriterade området Jordbruk Finansieringskälla och belopp
Baltic ManureSyftet med projektet är att utveckla expertkunskaper när det gäller 
innovativa lösningar för att hantera gödsel, till exempel produktion av 
förnybar energi och organiskt gödningsmedel.Östersjöområdets operativa program
Totalt: 3,7
Eruf: 2,8
Återvinning av fosforSyftet med projektet är att återvinna fosfor från de huvudsakliga 
källorna i  Östersjöområdet, som gödsel, avloppsslam och kadaver, 
och producera återvunnet gödselmedel. Det syftar också till att 
ta fram platsspecifika gödningsstrategier så att Östersjöområdet 
kan bli det första självförsörjande området i fråga om tillförsel av 
mineralfosforgödsel.
Det prioriterade området Näringsämnen Finansiering
Ta bort fosfater i tvättmedelSyftet med projektet var att stödja Östersjöländerna att genomföra Hel -
coms rekommendation 28E/7 (dvs. nationell lagstiftande åtgärd för att 
begränsa användningen av fosfater i tvättmedel och maskindiskmedel) 
genom att ta fram informationsmateriel till politiker. Ett EU-övergripan -
de förbud mot fosfater i tvättmedel antogs 2011.Den lilla projektbudgeten finansierades 
av Kemikalieinspektionen i  Sverige.
PrestoSyftet med projektet är att minska näringsämnesbelastningen i Öst -
ersjön genom utbildningsprogram för verksam personal, utformare 
och akademiska utbildare som arbetar med avloppsvattenrening, samt 
tekniska undersökningar och investeringar i utvalda vitryska avlopps -
vattenreningsverk (Baranovichi, Grodno, Molodechno och Vitebsk).Östersjöområdets operativa program
Totalt: 4,6
Eruf: 1,1
EGPI: 2,8
Baltic DealSyftet med projektet är att bekämpa gårdars avrinning och läckage 
av näringsämnen: det initierades av fem jordbruksorganisationer på 
frivillig basis.Östersjöområdets operativa program
Totalt: 3,8
Eruf: 3,0
Bedömning av regionala 
föroreningar orsakade 
av näringsämnen och 
kartläggning av prioriterade 
projekt för att minska 
näringstillförseln från 
Vitryssland till ÖstersjönSyftet med projektet är att kartlägga prioriterade investeringar och 
bygga upp lokal kapacitet att minska näringstillförseln till Östersjön 
inom ramen för miljöpartnerskapet för den nordliga dimensionen, med 
en särskild inriktning på jordbruk, kommunalt vatten och industrin, 
inbegripet tillverkning och användning av rengöringsmedel.Finansieras med medel från hand -
lingsplanen för Östersjön, förvaltas av 
NIB/NEFCO, Sverige och Finland som 
investerare: 0,25
Den övergripande åtgärden Grannar
Ekonomiskt och miljömässigt 
hållbart område kring sjön 
PeipsiSyftet med projektet är att förbättra miljösituationen vid sjön Peipsis 
sjöbassäng genom att renovera befintliga avloppsvattenreningsanlägg -
ningar i Pskov Oblast och uppföra ny infrastruktur i småhamnar på den 
estniska sidan av sjön Peipsi.Estland-Lettland-Ryssland  
operativt programBilaga V
56 Bilagor 
Projekt inom Östersjöområdets operativa program (utöver flaggskeppsprojekten) 
som avser eutrofiering
(miljoner euro)
Projekt inom Östersjöområdets operativa program (utöver flaggskeppsprojekten) som avser eutrofieringFinansieringskälla och 
belopp (Östersjöområdets 
operativa program)
Baltic CompassInom projektet arbetar man med jordbruks- och miljösektorerna för att tillgodo -
se behovet av en transnationell metod för att minska eutrofieringen i Östersjön.Totalt: 6,6
Eruf: 4,6
EGPI: 0,5
Baltic Compact Projektet hanterar miljövänliga åtgärder inom jordbruket.Totalt: 1,9
Eruf: 1,5
BERAS (Baltic Ecological 
Recycling Agriculture and 
Society)Syftet med projektet är att minska eutrofieringen, stoppa användningen av 
bekämpningsmedel och minska livsmedelssektorns inverkan på den globala 
uppvärmningen.Totalt: 4,4
Eruf: 3,4
EGPI: 0,05
WaterpraxisSyftet med projektet är att förbättra Östersjöns status genom att ge stöd till 
det praktiska genomförandet av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt 
i området.Totalt: 2,0
Eruf: 1,5
PURE (projekt för att minska 
eutrofieringen i  tätbebyggelse)Syftet med projektet är att förbereda och genomföra investeringar i  kommuner 
med hjälp av transnationellt samarbete.Totalt: 3,2
Eruf: 2,0
EGPI: 0,5Bilaga V
57 Kommissionens  
svar
Sammanfattning
V
I samband med bedömningen av den första genomförandecykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten1 
och bedömningen av de första åtgärdsprogrammen2 konstaterade kommissionen att detta problem utgjorde ett 
område där förbättringar måste ske. Kommissionen har därför uppmanat medlemsstaterna att vidta åtgärder i detta 
avseende i den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.
VI
Kommissionen anser att dess åtgärder har varit lämpliga. I fördraget och EU-domstolens fasta rättspraxis fastställs 
tydligt att kommissionen i sin roll som fördragens väktare har ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar när 
det gäller att besluta när överträdelseförfaranden ska inledas och genomföras. I vissa fall kan alternativa verktyg 
eller politisk dialog vara ett mer effektivt tillvägagångssätt än överträdelseförfaranden.
Det är emellertid uppenbart att kommissionen genom att tillämpa överträdelseförfaranden har uppnått goda resul -
tat när det gäller efterlevnad av direktivet för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
VII
I vissa medlemsstater har genomförandet av nitratdirektivet varit förknippat med en rad problem medan det i andra 
fall har skett på ett ändamålsenligt sätt. Det är emellertid ett faktum att den genomsnittliga nitratkoncentrationen 
i EU och Östersjön har minskat.
Systemet med tvärvillkor är inte avsett som ett verktyg för att driva igenom genomförandet av EU-lagstiftning 
i medlemsstaterna. Om en medlemsstat underlåter att genomföra lagstiftningen är överträdelseförfaranden den 
erkända metoden.
Antalet fall av bristande efterlevnad och sanktioner som påförs inom ramen för systemet med tvärvillkor är snarare 
ett tecken på att systemet fungerar än på att det är bristfälligt. Tvärvillkor gäller endast jordbrukare som mottar 
direktstöd eller deltar i landsbygdsutvecklingsåtgärder, exempelvis åtgärder för ett miljövänligt jordbruk.
VIII
Kommissionen anser att EU:s strategi för Östersjöområdet på ett framgångsrikt sätt har bidragit till att främja miljö -
skyddet i Östersjön. Den nya makroregionala strategin kan betraktas som ett värdefullt verktyg när det gäller att ta 
itu med regionala problem och förbättra samarbetet mellan de länder som gränsar mot Östersjön.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SV
Kommissionens svar 58
Inledning
09
Åtgärdsprogrammen för både ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi har effektiviserats 
inför den gemensamma rapporteringen i mars 2016. I dessa åtgärdsprogram, som medlemsstaterna ska rapportera 
om, bör såväl Helcom som skyldigheter i internationella avtal beaktas.
13
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling har fastställt att vattenförvaltning är ett av målen med lands -
bygdsutvecklingen för de båda programperioderna 2007–2013  och  2014–2020. Dessa mål kan uppnås genom olika 
åtgärder, däribland åtgärder som inte är områdesbaserade, såsom investering och utbildning.
För perioden 2007–2013 är information om ekonomiska anslag endast tillgänglig på insatsområdesnivå och åtgärds -
nivå. För perioden 2014–2020 finns denna information tillgänglig på åtgärdsnivå och fokusområdesnivå (eller 
prioriteringsnivå såsom i fallet med prioriteringen kopplad till vattenförvaltning), vilket gör det möjligt att ta emot 
uppgifter som är direkt kopplade till målen.
Iakttagelser
18
Kommissionen konstaterar att även om Helcoms mål för näringsämnesminskningen anses vara god praxis, kunde 
det inte ligga rättsliga förväntningar på Östersjömedlemsstaterna att inom ramen för sin rapportering enligt ram -
direktivet om en marin strategi i oktober 2012 rapportera sina mål för näringsämnesminskningen som antogs vid 
Helcoms ministermöte i oktober 2013. I praktiken skulle kommissionen emellertid välkomna att de åtgärdsprogram 
inom ramen för ramdirektivet om en marin strategi som medlemsstaterna ska ha utarbetat till mars 2016 bidrar till 
att deras åtaganden enligt Helcom uppnås.
28
Ramdirektivet för vatten och Helcom har samma mål – ett Östersjön som inte är eutrofierat. Att uppnå en god sta -
tus enligt definitionen i ramdirektivet för vatten bör vara tillräckligt för att uppnå Helcoms mål. Det krävs ytterligare 
åtgärder av Polen – inte bara för att uppnå Helcoms mål utan även för att uppnå målen i ramdirektivet för vatten.
I de första förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten fastställde Polen inte tillräckligt stränga standarder avse -
ende fosfor. De använde gamla standarder som inte överensstämde med definitionen av en god miljöstatus i ram -
direktivet för vatten och därför kan det förefalla som att Helcoms mål är strängare. Polen bör åtgärda denna uppen -
bara avvikelse genom att fastställa standarder avseende fosfor som överensstämmer med ramdirektivet för vatten 
och använda dessa standarder för att i den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten definiera 
åtgärdsprogram som leder till att fosfater minskar i både inlandsvatten och marina vatten.
31
I fråga om medlemsstaternas rapporter för den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten måste en 
skillnadsanalys avseende näringsämnen utföras. Kommissionens uppföljning av medlemsstaternas näringsämnes -
minskning under de kommande två rapporteringsperioderna bör därför förbättras.
I den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten måste medlemsstaterna rapportera i vilken grad 
genomförandet av nitratdirektivet är tillräckligt för att ta itu med föroreningar orsakade av näringsämnen från 
jordbruket, och vilka ytterligare grundläggande och kompletterande åtgärder enligt ramdirektivet för vatten som 
planeras för att ta itu med detta. Detta kommer att hjälpa medlemsstaterna och kommissionen att förstå var ytterli -
gare åtgärder krävs.
Kommissionens svar 59
34
Kommissionen förväntar sig att en av åtgärderna inom ramen för förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten blir 
att se över och vid behov revidera befintliga miljötillstånd för avloppsreningsverk för att säkerställa att föroreningar 
från tätbebyggelse minskar till en nivå som gör det möjligt att uppnå en god status i alla vattenförekomster. I vissa 
vatten kan denna nivå motsvara en fosforhalt på 1 mg/l och i andra kan det krävas en strängare gräns, exempelvis 
0,5 mg/l eller lägre, om befolkningstätheten är hög eller utspädningen låg.
41
Medlemsstaternas planer för att uppnå näringsämnesminskningar, som baseras på deras förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikten, saknar ambition eftersom de till största delen utgörs av ”grundläggande åtgärder” som syftar 
till att genomföra EU:s direktiv avseende de särskilda aktiviteter som orsakar näringsämnesföroreningar, främst 
avloppsvatten från tätbebyggelse och jordbruk, och inte fastställer hur dessa åtgärder ska kunna stärkas för att 
möjliggöra koncentrationer av näringsämnen som stämmer överens med den goda status som ska uppnås. Endast 
ett fåtal nya åtgärder för att i enlighet med artikel 11.3 h i ramdirektivet för vatten reglera diffusa källor som kan 
ge upphov till föroreningar har inkluderats (framför allt saknas regleringar av diffusa källor till fosfat) och de ”kom -
pletterande åtgärderna” är vaga när det gäller det totala förväntade bidraget. I samband med bedömningen av den 
första genomförandecykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten3 och bedömningen av de första åtgärdspro -
grammen4 konstaterade kommissionen att detta problem utgjorde ett område där förbättringar måste ske. Kom -
missionen har därför uppmanat medlemsstaterna att vidta åtgärder i detta avseende i den andra cykelns förvalt -
ningsplaner för avrinningsdistrikten.
Se även kommissionens svar avseende punkt 30.
46
Utifrån sin metod för utvärdering av rättslig efterlevnad anser kommissionen att Tyskland och Finland följer direk -
tivet eftersom de uppnår en grad av efterlevnad på minst 99 %. De fyra övriga Östersjömedlemsstaterna, som var 
skyldiga att följa direktivet före 2012, uppnådde en hög grad av efterlevnad (minst 89 %).
47
Kommissionen anser mycket riktigt inte att användningen av individuella system eller andra lämpliga system 
automatiskt utgör en överträdelse av direktivet eftersom denna möjlighet anges i direktivet. En hög förekomst av 
individuella system eller andra lämpliga system kan emellertid tyda på att det föreligger problem med ledningsnät. 
Kommissionen kommer därför att följa upp/undersöka dessa situationer (i svaret på punkt 48 ges mer information).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SV
Kommissionens svar 60
48
Kommissionen undersöker användningen av individuella system eller andra lämpliga system via det så kallade pilot -
systemet (exempelvis typer av individuella system eller andra lämpliga system som inrättats i medlemsstaterna, 
registrering, godkännande och undersökningar av individuella system eller andra lämpliga system). Kommissionen 
har även undersökt individuella system eller andra lämpliga system under många år genom att lägga till individu -
ella system eller andra lämpliga system i rapporteringstabellen under artikel 15. I vägledningen Terms and Defini -
tions of the Urban Waste Water Treatment Directive  från 2007 ingår dessutom ett avsnitt om individuella system eller 
andra lämpliga system.
49
Kommissionen bestämde sig för att acceptera att hundraprocentig efterlevnad inte var sannolikt eller realistiskt och 
införde därför de två standarder som revisionsrätten nämner i fråga om att ”inleda överträdelseförfaranden”. Meto -
den har godkänts av EU-domstolen (se dom i  mål C-395/13, kommissionen mot Belgien, punkterna 33–38).
51
Kommissionen påpekar att den var medveten om Polens val före 2010, men att den inte befann sig i en sådan 
juridisk ställning att den kunde protestera mot detta eller förutse nivån av bristande efterlevnad i Polen före 2010. 
I direktivet anges det tydligt att medlemsstaterna har dessa två alternativ. Polens val att tillämpa artikel 5.4 var 
visserligen orealistiskt, med tanke på att landet därigenom inte kunde dra nytta av den ytterligare tid som anslut -
ningsfördraget hade möjliggjort, men det stred inte mot lagen.
52
Kommissionen har med växande oro följt genomförandet av detta direktiv i Polen sedan det blev uppenbart att det 
rådde och fortfarande råder en grundläggande brist på tydlig planering av genomförandet. Valet av rättslig grund 
är det minsta av kommissionens bekymmer i denna fråga och inte en giltig ursäkt för bristen på samordnade åtgär -
der på nationell nivå.
Kommissionen har sedan 2011 regelbundet påpekat att planerade investeringar inte kommer att leda till efterlev -
nad i Polen. Vidare har Polen endast utarbetat preliminära investeringsplaner (huvudplan) och än så länge inte 
arbetat med det relevanta nationella programmet för kommunal rening av avloppsvatten KPOSK (2010). Vare sig 
den preliminära huvudplanen från februari 2014 eller den slutliga versionen från maj 2015 har än så länge godkänts 
av kommissionen.
56
Reningsverk för avloppsvatten är infrastrukturer med en lång livslängd och det är svårt att enbart på kort sikt 
bedöma huruvida deras storlek är lämplig. I allmänhet kan storleken på anläggningar avgöras utifrån flera faktorer 
såsom säkerhetsmarginaler, förmågan att hantera säsongsrelaterade aktiviteter/variationer, såsom turism och vat -
teninflöde från kraftiga regn, eller förberedelser för möjliga framtida anslutningar på grund av befolkningsökning.
Dessutom är en låg andel rent vatten inte skadlig eftersom man undviker att avloppsvatten blir infekterat och gene -
rerar svavelväte som är farligt för människors hälsa.
Kommissionens svar 61
58
Lagstiftningen för anslutningsländerna bedömdes före anslutningen och ansågs uppfylla kraven i fråga om EU:s 
befintliga regelverk, däribland direktiv 91/271/EEG.
59
Det står medlemsstaterna fritt att välja mellan artikel 5.2 och artikel 5.4 och de begränsas inte av bestämmelserna 
i anslutningsfördraget.
60
Efter Polens anslutning började kommissionen gradvis konstatera att Polen haft problem med genomförandet 
av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. År 2007 införde kommissionen därför regelbunden 
och utökad granskning av projektansökningar om EU-medfinansiering. År 2010, då kommissionen hade samlat in 
tillräckliga bevis på att det förekom allvarliga problem med genomförandet, togs officiell kontakt med de polska 
myndigheterna. Det är viktigt att erinra om att Polens problem var mycket mer omfattande och grundläggande än 
valet mellan tillämpning av artikel 5.2 eller artikel 5.4. Problemen avsåg felaktig beskrivning av tätorter, brist på eller 
osammanhängande rapportering av efterlevnadsuppgifter, brist på tydlig och sammanhängande planering och 
godtycklig nedskärning av investeringar som endast var inriktade på reningsverk med en belastning på över 15 000 
pe.
61
Trots att kommissionen upprepade gånger kontaktat Polen och begärt sammanhängande uppgifter avseende 
status för genomförande och framtida planering av genomförandet av direktivet om rening av avloppsvatten från 
tätbebyggelse (däribland uppgifter som skulle visa efterlevnad med antingen artikel 5.2 eller 5.4) har Polen under -
låtit att tillhandahålla detta. Kommissionen vill betona att Polen efter kommunikation med kommissionen själv 
valde att tillämpa artikel 5.2.  År 2012, under förhandlingarna inför programperioden 2014–2020, bad kommissionen 
Polen att utarbeta en huvudplan för genomförande av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. 
Meningen var att kommissionen skulle granska planen för att säkerställa att EU-medfinansiering under programpe -
rioden 2014–2020 beviljas till projekt som följer direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och i hög 
grad bidrar till att komma tillrätta med bristerna i genomförandet av direktivet.
62
Kommissionen har nu återinfört rapporter enligt artikel 17 för att kunna säkerställa när en särskild tätort uppfyller 
kraven, om så ännu inte är fallet.
Med den nya mallen enligt artikel 17 har kommissionen försökt att förbättra kunskaperna om medlemsstaternas 
situation utan att öka den administrativa bördan. Responsen från de flesta medlemsstater har varit positiv och de 
har rapporterat i enlighet med det nya formatet. Medlemsstaterna har även möjlighet att beskriva varje projekt 
i rapporteringstabellen. I enlighet med artikel 15 ska kommissionen informeras om hur många procent av belast -
ningen som släpps ut utan rening och känna till ”avstånd till efterlevnad”. Därefter är det upp till medlemsstaterna 
att definiera ett anpassat projekt för att uppnå efterlevnad så snart som möjligt. Kommissionen har inte för avsikt 
att öka medlemsstaternas rapporteringsbörda eftersom det inte finns något behov av att få detaljerad information 
om antal km avloppskanaler per tätbebyggelse på EU-nivå.
Kommissionens svar 62
63
Kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i dessa frågor och måste välja de verktyg den 
anser vara lämpligast. I detta fall baserade kommissionen sina beslut på möten med medlemsstater om rening av 
avloppsvatten från tätbebyggelse. Kommissionen föredrog att avvakta med att inleda formella rättsliga åtgärder till 
dess att ett tillräckligt antal tidsfrister hade löpt ut för ett tillräckligt antal medlemsstater. Enligt den ursprungliga 
tidsfristen (från 2004 till slutet av 2006) skulle EU-pilotmeddelanden endast ha varit aktuella för tre medlemsstater, 
däribland Polen. Av effektivitetsskäl beslutade man därför att avvakta resultatet av nästa rapporteringsåtgärd, för 
att fler medlemsstater och tätorter skulle omfattas av åtgärden.
Kommissionen anser därför att dess åtgärder har varit lämpliga. I fördraget och EU-domstolens fasta rättspraxis 
fastställs tydligt att kommissionen i sin roll som fördragens väktare har ett stort utrymme för skönsmässiga bedöm -
ningar när det gäller att besluta när överträdelseförfaranden ska inledas och genomföras. I vissa fall kan alternativa 
verktyg eller politisk dialog vara ett mer effektivt tillvägagångssätt än överträdelseförfaranden.
Slutligen har kommissionen beaktat de olika genomförandeperioderna (14 år för EU-15-medlemsstater jämfört med 
3–11 år för EU-10-medlemsstater som anslöt sig till unionen 2004) vid tillämpningen av EU-pilotmeddelanden och 
överträdelseförfaranden.
Det är emellertid uppenbart att kommissionen genom att tillämpa överträdelseförfaranden har uppnått goda resul -
tat när det gäller efterlevnad av direktivet för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (i exempelvis Frankrike, 
Belgien, Storbritannien osv.).
64
I tabell två i bilagan till direktivet för rening av avloppsvatten från tätbebyggelse fastställs minimistandarder som 
ska uppnås. Det är upp till medlemsstaterna att besluta huruvida strängare standarder ska tillämpas. Sådana sträng -
are standarder kan vara nödvändiga för att säkerställa efterlevnad av ramdirektivet för vatten.
69
Kommissionen vill påpeka att projektet rörande Kaliningrad Water and Environmental Services  förväntas bli fullt ope -
rativt under 2016 vad gäller de delar som rör vatten.
76
Vatten i områden med extensivt jordbruk där gödselmedel används i liten utsträckning kan fortfarande drabbas av 
föroreningar från näringsämnen. I enlighet med nitratdirektivet måste även vatten som löper risk för föroreningar 
omfattas av specifika åtgärder.
I vissa områden krävs åtgärder inom ramen för både nitratdirektivet och ramdirektivet för vatten för att uppnå de 
näringsämnesminskningar som är nödvändiga för att uppnå en god status för vatten.
79
Spridningen av kväve från mineralgödsel kan inte i sig betraktas som en indikator på kravens bristande effektivi -
tet och måste därför tolkas med försiktighet. De totala kväveförlusterna eller det totala kväveöverskottet (från alla 
källor) är mer lämpliga indikatorer.
Kommissionens svar 63
80
Kommissionen anser att åtgärder såsom förbudet mot användning av gödselmedel under vissa perioder av året 
effektivt kan kontrolleras så länge undersökningarna utförs vid rätt tidpunkt.
Gödslingsplaner eller gödselregister ingår i flera åtgärdsprogram inom ramen för nitratdirektivet som allmän praxis 
för att uppnå en balanserad gödsling och för att underlätta kontroller.
84
Kommissionen understryker att systemet med tvärvillkor inte är avsett som en mekanism för att driva igenom EU:s 
miljölagstiftning utan bland annat har som syfte att ”bättre harmonisera den gemensamma jordbrukspolitiken 
med samhällets förväntningar” (se skäl 54 i förordning (EU) nr 1306/2013. Genom systemet med tvärvillkor kopplas 
utbetalningar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken till respekten av vissa regler och överträdelser 
av dessa regler leder till en minskning av utbetalningarna. Inom systemet med tvärvillkor bör i princip befintliga 
kontrollsystem tillämpas. Ett lägsta antal kontroller bör emellertid säkerställas om kontrollsystemet i den sektoriella 
lagstiftningen inte är tillräckligt effektivt.
86
Det är upp till medlemsstaterna att fastställa standarder för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden så 
att målet med standarden uppnås. När det gäller nämnda standard för ”upprättande av buffertremsor längs vat -
tendrag”, är målet att upprätta buffertremsor och förvalta dessa. Standarden avser emellertid inte den allmänna 
användningen av gödselmedel på jordbruksmark. Därmed är räckvidden för nämnda standard begränsad till buffer -
tremsor både inom och utanför nitratkänsliga områden. Vidare ingår vissa krav från nitratdirektivet i räckvidden för 
systemet för tvärvillkor genom verksamhetskrav nr 1, tidigare verksamhetskrav nr 4.
87
Genom nämnda standard för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på buffertremsor, som har varit til l-
lämplig sedan 1 januari 2012 (se artikel 149 i förordning (EG) nr 73/2009) och som avser krav från nitratdirektivet, 
görs dessa krav tillämpliga på jordbruksmark utanför nitratkänsliga områden med hänsyn till lokala villkor, i enlighet 
med vad som krävs i artikel 94 i förordning (EU) nr 1306/2013. De olika definitionerna av kraven som revisionsrätten 
noterat härrör följaktligen från nitratdirektivet i sig och återspeglar de olika lokala förhållandena i medlemsstaterna.
90
Antalet fall av bristande efterlevnad och sanktioner som påförs inom ramen för systemet med tvärvillkor är snarare 
ett tecken på att systemet fungerar än på att det är bristfälligt. Exempelvis är bristen på lagerlokaler för stallgödsel 
fortfarande ett problem i nitratkänsliga områden och följs upp inom ramen för systemet för tvärvillkor, vilket förkla -
rar det stora antalet fall av bristande efterlevnad (se även punkt 93).
Kommissionens svar 64
91
Syftet med landsbygdsprogrammen för 2007–2013 var att bidra till de landsbygdsutvecklingsmål som genomförs 
genom flera olika insatser. Vissa av de åtgärder och insatser som genomförs, däribland miljövänliga åtgärder inom 
jordbruket, kan vara inriktade på ett huvudmål men många har inrättats i syfte att uppnå flera olika mål. Detta 
innebär emellertid inte att sådana åtgärder är mindre effektiva utan gör dem ännu mer fördelaktiga ur ekonomisk 
synvinkel.
De miljövänliga åtgärder inom jordbruket som genomförs av ett stort antal jordbrukare inom vidsträckta områden 
kan också bidra till att vattenstatusen förbättras i alla dessa områden.
I samband med antagandet av programmen för 2014–2020 har kommissionen påpekat att medlemsstaterna i högre 
grad måste rikta sina åtgärder, bland annat i fråga om vattenproblem.
92
Under programperioden 2007–2013 var skillnaderna i fråga om tidpunkt för antagande av förvaltningsplanerna 
för avrinningsdistrikt och landsbygdsutvecklingsprogrammen en av orsakerna till att räckvidden för de miljövän -
liga åtgärderna inom jordbruket inte alltid överensstämde med de områden som anges i förvaltningsplanerna för 
avrinningsdistrikt.
Vidare bör det erinras om att efterlevnad av de obligatoriska krav som det ofta hänvisas till i förvaltningsplanerna 
för avrinningsdistrikt inte kan säkerställas genom miljövänliga åtgärder inom jordbruket eftersom endast frivilliga 
åtgärder som går längre än obligatoriska krav kan stödjas inom ramen för dessa.
Dessutom hade medlemsstaterna under programperioden möjlighet att ändra sina program med hänsyn till inne -
håll och/eller ekonomiska anslag. De föreslagna ändringarna måste överensstämma med de övergripande målen 
och programmets strategi. Genom denna mekanism kunde de ha samordnat programmen med förvaltningspla -
nen för avrinningsdistrikt om en sådan fanns tillgänglig. Under 2009, som ett resultat av ”hälsokontrollen” av den 
gemensamma jordbrukspolitiken och en ekonomisk återhämtningsplan för Europa, konstaterades det att vattenför -
valtning är en av de största utmaningarna för landsbygdsutvecklingen.
93
Under 2004–2006 uppmanades de nya Östersjömedlemsstaterna (EE, LV, LT, PL) att införa särskilt stöd för att säker -
ställa att lagerlokaler för stallgödsel uppfyller standarder för vattenskydd.
94
Landsbygdsprogrammen för 2007–2013 innehöll åtgärder för investeringar i lagerlokaler för stallgödsel.
Framför allt hade medlemsstaterna endast möjlighet att stödja investeringar för att förbättra lagerlokaler för stall -
gödsel på gårdar där målet var att uppfylla nya gemenskapsstandarder i enlighet med nitratdirektivet. Detta gällde 
under en begränsad period om 36 månader från och med det datum då standarderna blev obligatoriska.
Kommissionens svar 65
95
Kommissionen anser att skillnaderna mellan olika miljövänliga åtgärder inom jordbruket innebär att åtgärderna 
omfattar både enkla och mer komplexa insatser inriktade på att skydda och förbättra miljön. Detta gör det möjligt 
för mottagarna att tillämpa insatser som motsvarar just deras behov och miljöpåverkan.
Stödnivån motsvarar alltid åtagandenivån och kompenserar för inkomstförlust och merkostnader kopplade till 
dessa åtaganden.
Den låga tillämpningsgraden kan även förklaras av andra orsaker än åtgärdernas komplexitet, exempel -
vis otillräcklig marknadsföring av stödet, otillräcklig överföring av kunskaper eller otillräcklig användning av 
rådgivningstjänster.
Den låga tillämpningsgraden i fråga om miljövänliga åtgärder inom jordbruket var en av orsakerna till att kommis -
sionen år 2011 föreslog att den första pelaren av den gemensamma jordbrukspolitiken skulle miljöanpassas. Syftet 
var att nå områden med enkla och allmänna åtgärder vars miljöpåverkan skulle förbättras av mer riktade miljövän -
liga åtgärder inom jordbruket.
För perioden 2014–2020 har kommissionen främjat geografisk inriktning av åtgärderna, vilket har genomförts 
i Polen och Finland.
Se även kommissionens svar avseende punkt 92.
98
De flesta medlemsstater har under båda programperioderna valt att använda andra åtgärder, såsom åtaganden om 
miljö- och klimatvänligt jordbruk, för att uppnå mål kopplade till prioriteringen av vattenförvaltningen. Mål och 
indikatorer kopplade till vattenkvalitet och vattenförvaltning för båda perioderna visar att medlemsstaterna även 
utan genomförandet av ”betalningar kopplade till ramdirektivet för vatten” planerar åtgärder som ska bidra till 
dessa mål och indikatorer.
Bristen på obligatoriska åtgärder i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt och problem med att definiera åtgär -
derna var ett av de största hindren mot användningen av åtgärden i fråga under perioden 2007–2013.
99
När det gäller sanktioner för vattenskydd är det upp till medlemsstaterna att vid behov tillämpa dessa (utanför sys -
temet för tvärvillkor) om det går att fastställa vem som ansvarar för föroreningen.
Kommissionen anser inte att det finns någon inneboende svårighet med att tillämpa principen att förorenaren 
betalar inom jordbruket. Exempelvis kan skatt på gödsel eller stallgödsel påföras. Ambitiösa åtgärdsprogram inrik -
tade på nitrater och grundläggande åtgärder inom ramen för ramdirektivet för vatten skulle kunna omfatta tydliga 
regleringar för att minska föroreningar vid källan.
Kommissionens svar 66
100
I förordning (EU) nr 1305/2013 fastställs förhandsvillkor som är specifika för landsbygdsutvecklingen. Förhands -
villkoren som avser vattensektorn (tillämpliga på investeringar som planeras under prioritering 5) är kopplade till 
förekomsten av en prissättningspolitik för vatten och ett lämpligt bidrag av olika typer av vattenanvändning så att 
kostnaderna för vattentjänsten återgår till den nivå som fastställs i den godkända förvaltningsplanen för avrinnings -
distrikt för investeringar som stöds av programmen.
Andra förhandsvillkor som är specifika för landsbygdsutvecklingen på miljöområdet omfattar god jordbrukshävd 
och goda miljöförhållanden, minimikrav avseende användning av gödsel och växtskyddsprodukter, energieffektivi -
tet och förnybar energi.
102
Om relevant rättslig grund saknas kan vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder inte genomföras. Så är fallet när det gäl -
ler åtgärden för betalningar inom ramen för ramdirektivet för vatten som inte kan genomföras förrän förvaltnings -
planerna för avrinningsdistrikt och deras åtgärdsprogram har inrättats. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet 
att ändra sina program under programperioden.
När ändringar av lagstiftningen om grundkraven införs under genomförandet av åtgärderna måste medlemssta -
terna emellertid se till att ändringarna återspeglas i åtgärdernas innehåll (exempelvis åtagandenivå och premier om 
ändringarna påverkar dessa aspekter).
105
För EU:s strategi för Östersjöområdet valde medlemsstaterna en mycket lös styrningsstruktur. Arbetet baseras på 
ett nätverk av samordnare av politikområden och horisontella åtgärder. Syftet är att uppnå enhetlighet mellan alla 
prioriteringar inom EU:s strategi för Östersjöområdet. Inga nya institutioner eller rådsformationer inrättades. Den 
valda styrningsstrukturen är inte för komplex eller betungande.
Generellt kan den makroregionala strategin betraktas som ett värdefullt verktyg för att hantera regionala problem 
inom ett mindre geografiskt område än hela EU. Kommissionen anser att EU:s strategi för Östersjöområdet på ett 
framgångsrikt sätt har bidragit till att främja miljöskyddet i Östersjön.
107
Det är upp till varje projektutvecklare att ansöka om att hans eller hennes projekt ska bli ett flaggskeppsprojekt. 
Handlingsplanen för EU:s strategi för Östersjöområdet innehåller en beskrivning av förfarandet och en ansöknings -
mall. Det krävs en snabb bedömning av samordnaren av politikområde eller horisontella åtgärder utifrån bedöm -
ningskriterier såsom ”flaggskeppsprojektets makroregionala inverkan” och bidrag när det gäller att ”uppnå målen/
indikatorerna/målsättningarna i EU:s strategi för Östersjöområdet”. Kommissionen genomför ett internt samråd om 
varje ansökan och därefter godkänner gruppen av nationella samordnare flaggskeppsprojektet. Samordnarna av 
politikområden och horisontella åtgärder uppmuntrar projektutvecklare att ansöka om att hans eller hennes projekt 
ska bli ett flaggskeppsprojekt.
108
Kommissionen konstaterar att det finns ett starkt intresse hos projektutvecklare för att deras projekt ska bli flagg -
skeppsprojekt. Det beror förmodligen på att det blir lättare att mobilisera finansiering för makroregionala projekt 
och att deras arbete blir mer synligt.
Kommissionens svar 67
Kommissionen anser att det går att fastställa särskilda flaggskeppsprojekts bidrag till minskningen av näringsämnen. 
Flaggskeppsprojekt bör ha en rad olika syften, däribland att skapa nya nätverk, utbyta erfarenheter, bidra till kapaci -
tetsuppbyggnad, främja flernivåstyrning och göra pilotinvesteringar. Projektens resultat och inverkan på de politiska 
målen märks först på lång sikt. Ur detta hänseende kan även småskaliga projekt vara viktiga drivkrafter i utveck -
lingen. Ett exempel är projektet Presto, där man inte bara investerade i teknik för rening av avloppsvatten, utan även 
satsade på att öka kompetensen, såväl hos den operativa personalen på reningsverk för avloppsvatten, som hos 
konstruktörer av reningsverk och universitetspersonal som utbildar framtida ingenjörer på området avloppsvatten.
Kommissionens gemensamma svar på punkterna 111 och 112
Kommissionen skulle ha föredragit ett tydligare införlivande av EU:s strategi för Östersjöområdet i ESI-programmen 
i Östersjöområdet. Den noterar att åtagandenivån i fråga om strategin varierar mellan berörda medlemsstater och 
regioner, vilket återspeglar de olika nationella och regionala prioriteringarna.
Programmen ger emellertid utrymme för finansiering av genomförandet av EU:s strategi för Östersjöområdet. 
Exempelvis prioriterar Litauen i urvalsprocessen projekt som bidrar till EU:s strategi för Östersjöområdet (tonvikt på 
samarbetsaspekt/internationellt partnerskap) och planerar att anordna särskilda anbudsinfordringar vid behov. Sve -
rige planerar att tillämpa urvalskriterier för projekt som är av relevans för EU:s strategi för Östersjöområdet och anslå 
resurser till områden för initiativ och/eller projekt som överensstämmer med definitionen i strategins handlingsplan. 
Programmens konkreta genomförandeprocess kommer att visa i vilken omfattning dessa möjligheter utnyttjas.
Slutsatser och rekommendationer
115
Ramdirektivet för vatten och Helcom har samma mål – ett Östersjön som inte är eutrofierat. Att uppnå en god sta -
tus enligt definitionen i ramdirektivet för vatten bör vara tillräckligt för att uppnå Helcoms mål.
Medlemsstaternas planer för att uppnå näringsämnesminskningar, som baseras på deras förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikten, saknar ambition eftersom de till största delen endast redogör för de ”grundläggande åtgärder” 
som redan införts för att genomföra EU:s direktiv avseende de särskilda aktiviteter som orsakar näringsämnesföro -
reningar, främst avloppsvatten från tätbebyggelse och jordbruk. Däremot fastställs inte i planerna hur dessa åtgär -
der ska kunna stärkas för att möjliggöra koncentrationer av näringsämnen som stämmer överens med den goda 
status som ska uppnås. Endast ett fåtal nya åtgärder för att i enlighet med artikel 11.3 h i ramdirektivet för vatten 
reglera diffusa källor som kan ge upphov till föroreningar har inkluderats (framför allt saknas regleringar av diffusa 
källor till fosfat) och de ”kompletterande åtgärderna” är vaga när det gäller det totala förväntade bidraget. Kom -
missionen konstaterade i samband med bedömningen av den första genomförandecykelns förvaltningsplaner för 
avrinningsdistrikten5 och bedömningen av de första åtgärdsprogrammen6 att detta problem utgjorde ett område 
där förbättringar måste ske och har uppmanat medlemsstaterna att vidta åtgärder i detta avseende i den andra 
cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten.
116
I oktober 2012 informerade medlemsstaterna i enlighet med ramdirektivet om en marin strategi kommissionen 
om sina miljömål. Vissa medlemsstater var mer ambitiösa än andra i fråga om att ställa upp mål avseende minskad 
miljöpåverkan i form av mål för att minska tillförseln av näringsämnen (se även punkt 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=SV
Kommissionens svar 68
Rekommendation 1 a)
Kommissionen godtar rekommendationen och anser att den redan har genomförts för ramdirektivet för vatten och 
att den kommer att genomföras för ramdirektivet om en marin strategi.
Rapporteringen enligt ramdirektivet för vatten för den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt 
innebär att medlemsstaterna måste rapportera om den minskning av näringsämnesbelastningen som krävs för att 
uppnå koncentrationer av näringsämnen som stämmer överens med definitionen av god status i ramdirektivet för 
vatten. (Här ingår den näringsämnesbelastning som krävs för att följa ramdirektivet om en marin strategi, om med -
lemsstaten tillämpar rätt strategi.)
När det gäller ramdirektivet om en marin strategi kommer kommissionen att beakta denna rekommendation, till -
sammans med analysen av åtgärdsprogrammen i nuvarande genomförandecykel, vid definitionen av rapporterings -
krav för nästa cykel.
Rekommendation 1 b)
Kommissionen godtar rekommendationen och dess genomförande pågår.
När det gäller ramdirektivet för vatten har de brister i fråga om övervakning och bedömning som konstaterades 
i de första förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten följts upp av bilaterala samtal med medlemsstaterna. 
Tillsammans med medlemsstaterna enades man om åtgärder för att förbättra situationen i fråga om övervakning 
och bedömning, och kommissionen kommer att se över detta som en del av bedömningen av den andra cykelns 
förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten som kommer att äga rum under 2017.
I enlighet med ramdirektivet om en marin strategi har medlemsstaterna inrättat övervakningsprogram för att 
bedöma framstegen mot uppnåendet av miljömålen och god miljöstatus. Av kommissionens förslag till bedömning 
av övervakningsprogrammen för Östersjön framgår att de flesta medlemsstater har infört övervakning av närings -
ämnesbelastningen (exempelvis tillförselnivåer av markbaserade näringsämneskällor, näringsämnen från luften, 
gödsel samt andra kväve- och fosforrika ämnen).
Dessutom pågår arbetet med en vägledning för år 2018 för att jämföra näringsämnesstandarder som medlems -
staterna fastställer för ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi. Syftet är att säkerställa att 
dessa standarder överensstämmer med biologiska standarder och att förstå hur medlemsstaterna använder dessa 
i utformningen av åtgärdsprogram.
Rekommendation 1 c)
Kommissionen noterar att denna rekommendation vänder sig till medlemsstaterna.
118
Kommissionen anser att Tyskland och Finland följer direktivet i enlighet med kommissionens metod för utvärdering 
av den rättsliga efterlevnaden eftersom de uppnår en grad av efterlevnad på minst 99 %. De fyra övriga Östersjömed -
lemsstaterna, som var skyldiga att fullt ut följa direktivet 2012, uppnådde en hög grad av efterlevnad (minst 89 %).
När bevis för sent genomförande eller sen efterlevnad finns tillgängliga har EU-pilotmeddelanden och överträdelse -
förfaranden inletts av kommissionen och sedvanliga förfaranden följs.
120
Kommissionen anser att dess åtgärder har varit lämpliga. I fördraget och EU-domstolens fasta rättspraxis fastställs 
tydligt att kommissionen i sin roll som fördragens väktare har ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar när 
det gäller att besluta när överträdelseförfaranden ska inledas och genomföras. I vissa fall kan alternativa verktyg 
eller politisk dialog vara ett mer effektivt tillvägagångssätt än överträdelseförfaranden.
Kommissionens svar 69
Dessutom beslutade kommissionen av effektivitetsskäl att vänta tills flera tidsfrister för övergång hade löpt ut innan 
man skickade ut EU-pilotmeddelanden, för att fler medlemsstater och tätorter skulle omfattas av åtgärden.
Slutligen har kommissionen beaktat de olika genomförandeperioderna (14 år för EU-15-medlemsstater jämfört med 
3–11 år för EU-10-medlemsstater som anslöt sig till unionen 2004) vid tillämpningen av EU-pilotmeddelanden och 
överträdelseförfaranden.
Rekommendation 2 a)
Kommissionen stöder denna rekommendation och anser att den redan genomförs när det gäller tätorter över 
2 000 pe. När det gäller dessa tätorter föreskrivs det i direktivet för rening av avloppsvatten att ledningsnät eller 
individuella system eller andra lämpliga system inrättas och kommissionen anser därför att det finns en rättslig ram 
på EU-nivå. Kommissionen betonar emellertid att den inte kan tvinga hushållen att ansluta sig till avloppsnät efter -
som det är medlemsstaterna som ansvarar för att fatta beslut om detta på nationell nivå.
Rekommendation 2 b)
Kommissionen godtar rekommendationen eftersom den bygger på artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Kommis -
sionen kommer att bedöma genomförandet av denna rekommendation i den övergripande bedömningen av 
den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt som skulle ha genomförts av medlemsstaterna den 
22 december  2015.
Rekommendation 2 c)
Kommissionen godtar rekommendationen och arbetar med att förbättra den rapporteringsprocess inom ramen för 
direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse som utgör underlag för bedömningen av efterlevnad.
Rekommendation 2 d)
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 2 e)
Kommissionen noterar att denna rekommendation vänder sig till medlemsstaterna.
Rekommendation 2 f)
Kommissionen noterar att denna rekommendation vänder sig till medlemsstaterna.
123
Kommissionen understryker att systemet med tvärvillkor inte är avsett som en mekanism för att driva igenom EU:s 
miljölagstiftning utan bland annat har som syfte att ”bättre harmonisera den gemensamma jordbrukspolitiken 
med samhällets förväntningar” (se skäl 54 i förordning (EU) nr 1306/2013. Genom systemet med tvärvillkor kopplas 
utbetalningar inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken till respekten av vissa regler och överträdelser 
av dessa regler leder till en minskning av utbetalningarna. Inom systemet med tvärvillkor bör i princip befintliga 
kontrollsystem tillämpas. Ett lägsta antal kontroller bör emellertid säkerställas om kontrollsystemet i den sektoriella 
lagstiftningen inte är tillräckligt effektivt.
124
Kommissionen erinrar om att efterlevnad av obligatoriska krav i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt inte 
kan säkerställas genom miljövänliga åtgärder inom jordbruket eftersom endast frivilliga åtgärder kan stödjas inom 
ramen för dessa. Många landsbygdsprogram omfattade emellertid från början vissa åtgärder (investeringar, utbild -
ning, miljövänliga åtgärder inom jordbruket) som var inriktade på de vattenrelaterade målen.
Kommissionens svar 70
Under 2007–2013 var stödet för uppfyllandet av obligatoriska krav på lokaler för lagring av stallgödsel begränsat till 
åtgärder som kunde hänföras till de nya gemenskapsstandarderna och hade sitt ursprung i nitratdirektivet så som 
det genomförts av medlemsstaterna.
Under perioden 2014–2020 har den särskilda åtgärd som är kopplad till genomförandet av ramdirektivet för vatten 
planerats in i flera av programmen.
Vidare har kommissionen under antagandet av programmen för 2014–2020 påpekat att medlemsstaterna i högre 
grad måste rikta sina åtgärder, däribland avseende vattenproblem.
När det gäller sanktioner för vattenskydd är det upp till medlemsstaterna att vid behov tillämpa dessa (utanför sys -
temet för tvärvillkor) om det går att fastställa vem som ansvarar för föroreningen.
Kommissionen anser inte att det finns någon inneboende svårighet med att tillämpa principen att förorenaren 
betalar inom jordbruket. Exempelvis kan skatt på gödsel eller stallgödsel påföras. Ambitiösa åtgärdsprogram inrik -
tade på nitrater och grundläggande åtgärder inom ramen för ramdirektivet för vatten skulle kunna omfatta tydliga 
regleringar för att minska föroreningar vid källan.
Se även kommissionens svar på punkterna 91–99.
125
Den gemensamma jordbrukspolitikens nya miljöanpassningsstruktur med miljöanpassningskraven i pelare 1 
påverkar landsbygdsutvecklingen. Åtgärder som stöds enligt dessa miljöanpassningskrav kan inte samtidigt komma 
i fråga för stöd till ett miljö- och klimatvänligt jordbruk, detta för att undvika dubbelfinansiering.
Om relevant rättslig grund saknas kan vissa landsbygdsutvecklingsåtgärder inte genomföras. Så är fallet när det gäl -
ler åtgärden för betalningar inom ramen för ramdirektivet för vatten som inte kan genomföras förrän förvaltnings -
planerna för avrinningsdistrikt och deras åtgärdsprogram har inrättats. Medlemsstaterna har emellertid möjlighet 
att ändra sina program under programperioden.
Även om sådana ändringar kan innebära ytterligare administrativa ansträngningar är det viktigt att beakta deras 
mervärde när det gäller att uppnå målen och prioriteringarna med programmen.
Rekommendation 3 a)
Kommissionen godtar rekommendationen och håller på att genomföra den. Kommissionen ber medlemsstaterna 
att i samband med att de ser över sina nitratkänsliga områden och handlingsprogram beträffande nitrater beaktar 
informationen i ramdirektivet för vatten om föroreningar orsakade av näringsämnen från jordbruket. Detta är nöd -
vändigt för att reglera föroreningar vid källan, i synnerhet i medlemsstater där den nationella lagstiftningen för att 
genomföra nitratdirektivet är det enda rättsinstrumentet som reglerar växtnäringsläckage från jordbruket.
I den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten måste medlemsstaterna rapportera i vilken grad 
genomförandet av nitratdirektivet är tillräckligt för att ta itu med föroreningar orsakade av näringsämnen från 
jordbruket, och vilka ytterligare grundläggande och kompletterande åtgärder enligt ramdirektivet för vatten som 
planeras för att ta itu med detta. Detta kommer att hjälpa medlemsstaterna och kommissionen att förstå var ytterli -
gare åtgärder krävs.
Rekommendation 3 b)
Kommissionen noterar att dessa rekommendationer vänder sig till medlemsstaterna.
Kommissionens svar 71
126
För EU:s strategi för Östersjöområdet valde medlemsstaterna en mycket lös styrningsstruktur. Inga nya institutioner 
eller rådsformationer inrättades. Kommissionen anser att EU:s strategi för Östersjöområdet på ett framgångsrikt sätt 
har bidragit till att främja miljöskyddet i Östersjön.
127
Kommissionen anser att särskilda flaggskeppsprojekts bidrag till minskningen av näringsämnen kan fastställas. 
Flaggskeppsprojekt har flera olika syften och även småskaliga projekt kan vara viktiga drivkrafter i utvecklingen. 
Projektens konkreta resultat och inverkan på de politiska målen märks först på lång sikt.
128
Kommissionen instämmer i revisionsrättens analys och skulle ha föredragit ett tydligare införlivande av EU:s strategi 
för Östersjöområdet i ESI-programmen i Östersjöområdet. Den noterar att åtagandenivån i fråga om strategin varie -
rar mellan berörda medlemsstater och regioner, vilket återspeglar de olika nationella och regionala prioriteringarna.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Östersjön är ett av världens mest förorenade hav. Att 
bekämpa eutrofieringen, som orsakas av utsläpp av 
näringsämnen främst från jordbruket och avloppsvatten 
från tätbebyggelse, ses som en stor utmaning. Inom 
ramen för Helsingforskonventionen arbetar alla 
EU-medlemsstater och länder utanför EU som gränsar till 
Östersjön samt EU med miljöskyddet i Östersjön. Enligt 
EU:s rättsliga ram ska medlemsstaterna vidta åtgärder för 
att bekämpa alltför stora näringsämnesbelastningar och 
uppnå god miljöstatus i  marina vatten. EU medfinansierar 
en del av dessa åtgärder. Revisionsrätten granskade om 
EU:s åtgärder har varit ändamålsenliga när det gäller att 
hjälpa medlemsstaterna att minska näringsämnes -
belastningen i Östersjön. Vi kom fram till att åtgärderna 
har lett till begränsade framsteg när det gäller att minska 
näringsämnena i  Östersjön. Vi lämnar flera rekommen -
dationer som syftar till att göra åtgärderna mot 
eutrofieringen i  Östersjön mer ändamålsenliga.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN