SV Europeiska unionens officiella tidning C 91/1

YTTRANDE nr 1/2017

(i enlighet med artikel 322 i EUF-fördraget)

över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2012/2002, Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1305/2013, (EU) nr 1306/2013, (EU) nr 1307/2013, (EU) nr 1308/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014, (EU) nr 652/2014 och Europaparlamentets och rådets beslut nr 541/2014/EU

Översyn av ”budgetförordningen” – Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 26.10.2012, s. 1)

(2017/C 91/01)

INNEHÅLL

Punkt Sida SAMMANFATTNING I–IX 3 INLEDNING 1–4 4 GRUNDEN TILL FÖRSLAGET 5–6 4 Konsekvensbedömning 5–6 4 VIKTIGA PUNKTER SOM INTE INGÅR I KOMMISSIONENS FÖRSLAG 7–27 5 Förvaltning 7–15 5 En enda redovisningsrapport 7–11 5 Att offentliggöra en uppskattning av felnivån 12–13 6 Revisionskommitté 14–15 6 Extern revision 16–27 6 Revisionsrättens rätt till information 16–17 6 Revisionsrättens årsrapport 18–20 6 Revisionsrättens särskilda rapporter 21–22 7 Organ och offentlig–privata partnerskap (unionsorgan) 23–27 7 KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL ÄNDRINGAR 28–108 7 Förenkling för mottagare av EU-medel 28–34 7 En enda uppsättning regler för kombinerade åtgärder eller kombinationer av åtgärder och instrument 35–41 8 Finansiella interventioner 42–50 9 Budgetflexibilitet 51–63 11 Förvaltningsfonder 64–68 12 Inkomster avsatta för särskilda ändamål 69–76 13 Betalningar som baseras på att villkoren har uppfyllts eller resultat uppnåtts 77–84 14 Resultatram 85–89 14 Förenkling av finansiell rapportering och redovisning 90–99 15 Revisionsarrangemang 100–108 17 Ömsesidig tillit till revisioner 100–105 17 Regler och förfaranden för revisioner 106–108 17 KOMMENTARER TILL ANDRA PUNKTER 109–148 18 Årsredovisningen 109–112 18 Sponsring från företag 113–116 18 Tjänstenivåavtal 117–119 19 Bestämmelser om offentlig upphandling 120–123 19 Sammanslagning av instansen för ”finansiella oriktigheter” och instansen för ”systemet för tidig upptäckt och uteslutning” 124–128 20 Differentierad behandling av investerare 129–131 21 Ändrad stödberättigandeperiod för finansieringsinstrument med delad förvaltning 132–133 21 Indrivningsregler 134–136 21 Status som ”aktiv jordbrukare” 137–139 21 Stöd till unga jordbrukare 140–142 22 Definitioner 143–148 22 BILAGA I – KOMMISSIONENS ÄNDRADE TEXT OCH REVISIONSRÄTTENS FÖRSLAG 24 BILAGA II – RAPPORTERING 28

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 322, och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 106a,

med beaktande av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om finansiella regler för unionens allmänna budget och om ändring av rådets förordning (EG) nr 2012/2002 (1), Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1296/2013 (2), (EU) nr 1301/2013 (3), (EU) nr 1303/2013 (4), (EU) nr 1304/2013 (5), (EU) nr 1305/2013 (6), (EU) nr 1306/2013 (7), (EU) nr 1307/2013 (8), (EU) nr 1308/2013 (9), (EU) nr 1309/2013 (10), (EU) nr 1316/2013 (11), (EU) nr 223/2014 (12), (EU) nr 283/2014 (13), (EU) nr 652/2014 (14) och Europaparlamentets och rådets beslut nr 541/2014/EU (15) (16),

med beaktande av rådets begäran om revisionsrättens yttrande över detta förslag, vilken togs emot den 9 december 2016.

SAMMANFATTNING

I. Budgetförordningen anger de principer och förfaranden som styr upprättandet och genomförandet av EU:s budget och kontrollen av EU:s medel.

II. Vi anser att kommissionen bör använda översynen av budgetförordningen till att anpassa sin förvaltning till internationell bästa praxis. Vi vill framför allt ta upp frågorna om integrerad rapportering, uppskattningen av felnivån och revisionskommittén (punkterna 7–15).

III. Kommissionen föreslår att vi ska presentera våra särskilda rapporter på ett nytt sätt, ett sätt som vi tror gör dem mindre läsarvänliga. Vi är bekymrade över detta försök att reglera en fråga som är grundläggande för vår självständighet (punkterna 18–22).

IV. Vi stöder överlag de föreslagna förenklingarna för mottagare av EU-medel (punkterna 28–34) och föreslår att kommissionen förtydligar förslagen om att kombinera metoder eller instrument för budgetgenomförande (punkterna 35–41). Vi konstaterar att de föreslagna ändringarna när det gäller finansieringsinstrument kan vara positiva men att de behöver förtydligas (punkterna 42–50).

V. Kommissionen föreslår detaljändringar av budgetförvaltningen utan att fråga sig om de nuvarande mekanismerna fortfarande är lämpliga. Vi anser att budgetförvaltningen kan förenklas betydligt (punkterna 51–63). Vi stöder inte de föreslagna ändringarna av användningen av inkomster avsatta för särskilda ändamål och tycker att det är onödigt med en kategori för interna inkomster avsedda för särskilda ändamål (punkterna 69–76).

VI. Att alltför tidigt göra det tillåtet att utnyttja förvaltningsfonderna även för unionens inre politik väcker frågor om administrationen, kostnaderna och redovisningsskyldigheten (punkterna 64–68).

VII. Vi stöder en ökad tillämpning av betalningar som baseras på att villkoren har uppfyllts eller resultat uppnåtts och ber om ytterligare förtydliganden av den föreslagna resultatramen (punkterna 77–89).

VIII. Vi välkomnar en eventuell sammanslagning av kommissionens olika rapporter men anser att man inte fullt ut har undersökt effekterna av dessa förändringar. Det integrerade finansiella redovisningspaketet från kommissionen skulle omfatta flera tusen sidor och innehålla många upprepningar (punkterna 90–99).

IX. Vi kommenterar även andra föreslagna ändringar som inte tas upp särskilt i motiveringen, även punkter som avser ändringar av sektorsbestämmelser (punkterna 109–148).

INLEDNING

1. Budgetförordningen anger principerna för EU:s allmänna budget. Översynen av budgetförordningen kommer att påverka hur budgeten upprättas och medel används och utgör ett tillfälle att förbättra EU:s ekonomiska förvaltning.

2. Några av de förändringar som kommissionen föreslår, såsom att uppmuntra till användning av förenklade former av bidrag och betalningar som grundas på villkor eller mål oavsett budgetgenomförandemetod, kan förenkla förvaltningen och mottagandet av EU-medel. Många av dem återspeglar rekommendationer i revisonsrättens senaste årsrapporter. Men detaljerade regler kan inte ersätta en sund styrning och förvaltning. För att förändringarna ska bli lyckade måste de genomföras i praktiken av ansvarig personal och övervakas av ledningsorganen.

3. Kommissionen beskriver sitt förslag som ”en genomgripande revidering av de allmänna finansiella bestämmelserna, samt förslag till motsvarande ändringar i de sektorsspecifika finansiella bestämmelser[na]” (17). Kommissionen menar också att förslaget bidrar till två av de viktigaste målen för halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, nämligen förenkling och flexibilitet. Det innehåller många detaljändringar som framför allt gäller — bidrag (punkterna 28–34), — finansiella interventioner (punkterna 42–50), — budgettransaktioner (punkterna 51–63), — bidrag som baseras på resultat (punkterna 77–84), — rapportering (punkterna 90–99).

4. Första delen av vårt yttrande (punkterna 7–27) handlar om frågor som vi anser borde ha tagits upp i förslaget till budgetförordning. Punkterna 28–148 handlar om de ändringar som kommissionen föreslår och följer samma struktur som motiveringen.

GRUNDEN TILL FÖRSLAGET

Konsekvensbedömning

5. Enligt det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning ska kommissionen göra konsekvensbedömningar av de lagstiftningsinitiativ och övriga initiativ, delegerade akter och genomförandeåtgärder som förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser. Vi anser att kommissionen borde ha gjort en konsekvensbedömning innan den offentliggjorde förslaget (18).

6. För att bidra till målet i det interinstitutionella avtalet föreslår vi att kravet på att göra konsekvensbedömningar av de lagstiftningsinitiativ och övriga initiativ, delegerade akter och genomförandeåtgärder som förväntas få betydande ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser tas med i budgetförordningen.

VIKTIGA PUNKTER SOM INTE INGÅR I KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Förvaltning (19)

En enda redovisningsrapport

7. Kommissionen tillämpar inte en erkänd förvaltningsram och anger inte heller i sina årliga rapporter i vilken utsträckning man följer en sådan ram (20). Räkenskaperna utarbetas i enlighet med de internationella redovisningsstandarderna för den offentliga sektorn, men de åtföljs inte av en rapport med en samlad översikt över kommissionens förvaltning, resultat och strategi för att hantera de risker som hotar uppnåendet av målen. Kommissionen presenterar en uppskattning av mängden olagliga och oriktiga transaktioner (se även punkt 12) i den årliga förvaltnings- och resultatrapporten (som fram till 2015 kallades den sammanfattande rapporten), men den överlämnas till intressenterna, däribland revisionsrätten, först när den årliga revisionen är avslutad. Informationen är utspridd (och upprepas ibland) i olika dokument på kommissionsnivå och generaldirektoratsnivå som offentliggörs separat under året (ofta alltför sent för att en analys av dessa ska kunna inkluderas i revisionen av årsredovisningen eller behandlas i vår årsrapport).

8. Vi anser att kommissionen bör använda översynen av budgetförordningen till att uppdatera sin förvaltning. I förslaget till budgetförordning finns några förändringar som rör förvaltningen, men de är inte alltid i linje med internationell bästa praxis, och några aspekter av förvaltningen nämns inte i förslaget.

9. Kommissionen bör förenkla rapporteringen ytterligare och (helst) utfärda en enda redovisningsrapport eller (alternativt) en serie rapporter. Den myndighet som beviljar ansvarsfrihet bör få ett enda tydligt dokument där kommissionen redovisar vad den har gjort, hur den har använt budgeten och vilka resultat som har uppnåtts. Vi välkomnar att kommissionen samlar ett antal rapporter i ”det integrerade finansiella redovisningspaketet” (redovisningspaketet). Men detta paket kan endast bli en enda redovisningsrapport (och verkligen utgöra ett integrerat paket) om — man undviker upprepningar (t.ex. att korrigeringar och återvinningar diskuteras på fem olika platser i redovisningspaketet), — det presenteras för revisorerna som ett enda paket, — det ger en omfattande (men inte heltäckande) bild av årets verksamhet.

10. Som vi rekommenderade i särskild rapport nr 27/2016 bör rapporten innehålla — en rapport från ordföranden, — information om verksamheten under året och framstegen mot att nå de politiska målen, — en redogörelse av operativa och strategiska risker, — en rapport om icke-finansiella resultat, — en årsberättelse om styrningen, — en rapport om revisionskommitténs roll och slutsatser, — en förklaring om den finanspolitiska hållbarheten på lång och medellång sikt, vid behov kompletterad med länkar till information i andra rapporter. En del av denna information finns redan tillgänglig. I bilaga II beskriver vi de rapporter som nu finns, kommissionens förslag och vårt förslag.

11. Kommissionen bör lägga fram denna enda redovisningsrapport eller serie rapporter i god tid så att revisorn kan granska räkenskaperna och kontrollera att den övriga informationen i rapporten överensstämmer med räkenskapsuppgifterna. Nedan diskuterar vi vidare möjliga ändringar av kommissionens förslag som skulle förbättra strukturen på EU:s rapportering (och göra den mer integrerad).

Att offentliggöra en uppskattning av felnivån

12. När det finns en stor risk för oriktigheter hör det till bästa praxis (21) att både diskutera risken och kvantifiera omfattningen och de sannolika effekterna. Kommissionen har många anställda som arbetar med revision och kontroll. EU:s lagstiftning kräver också omfattande kontroller av utgifterna för de organ som förvaltar EU-medel. I sin rapportering på detta område lägger kommissionen mycket stor vikt vid förmågan att korrigera fel (dvs. möjligheten att underkänna en betalningsansökan efter ett ursprungligt godkännande från kommissionens sida) och inte på att kvantifiera och analysera den typ av fel som den identifierar. Det viktigaste dokumentet om detta ämne (Skyddet av EU:s budget) innehåller ingen uppskattning av omfattningen av oriktigheter i preliminära eller godkända ersättningsanspråk.

13. Vi rekommenderar att man i förslaget till budgetförordning inför ett krav på att kommissionen (22), som en del av de årliga räkenskaperna eller som åtföljande information, ska offentliggöra en uppskattning av felnivån som baseras på en enhetlig metod och presentera den informationen för oss tillsammans med de preliminära räkenskaperna (dvs. i förslaget till enda redovisningsrapport).

Revisionskommitté

14. Enligt bästa praxis för ledningsorgan inom den offentliga sektorn ska en revisionskommitté eller motsvarande grupp eller funktion inrättas (23). Enligt vår bedömning avviker kommissionens kommitté för revisionsuppföljning från bästa praxis genom att endast en minoritet av dess ledamöter är oberoende av institutionen (24), och dess mandat omfattar inte finansiell rapportering, oriktigheter och riskhantering (25).

15. Kommissionen bör utnyttja denna översyn av budgetförordningen till att införa särskilda krav på hur en revisionskommitté inom de EU-institutioner som hanterar utbetalningar ska inrättas och fungera och även anpassa dess sammansättning och verksamhetsmandat till internationell bästa praxis.

Extern revision

Revisionsrättens rätt till information

16. Det är viktigt att vi får tillgång till den information som vi behöver för att genomföra vår revision i god tid och på ett effektivt sätt. Vi behöver ha direkt tillgång till kommissionens data samt möjlighet att analysera dem i våra lokaler, med våra egna analysverktyg, när så behövs. De dokument som vi ska granska bör finnas tillgängliga tidigt (även som förslag) så att vi kan rapportera vid rätt tidpunkt.

17. I artikel 249 i förslaget till budgetförordning finns bestämmelser om vår tillgång till handlingar och data som lagras elektroniskt. Vi anser att de behöver förtydligas ytterligare, särskilt bestämmelserna om tillgång till it-system. Vi lämnar ett förslag till ändring av artikel 249 i bilaga I.

Revisionsrättens årsrapport

18. I artikel 250 föreslår kommissionen en minskning av den tid vi har på oss att lämna de iakttagelser som ska tas upp i årsrapporten genom att ändra tidsfristen från den 30 juni till den 15 juni. Man föreslår dock ingen motsvarande ändring för när vi ska få informationen från kommissionen. Om vi ska kunna upprepa det vi uppnådde 2016, när vi offentliggjorde årsrapporten en månad tidigare än kravet, bör tidsfristerna för när kommissionen och övriga institutioner ska lägga fram sina årliga räkenskaper justeras på motsvarande sätt. Till exempel bör tidsfristen för att sända den slutliga konsoliderade redovisningen (artikel 238.5) ändras från den 31 juli till den 30 juni och tidsfristen för institutionernas svar på våra iakttagelser i årsrapporten från den 15 oktober till den 15 juli (artikel 250.1) (se även bilaga II).

19. Vi föreslår en ändring av de första två meningarna i artikel 250 för att syftet med och karaktären på det kontradiktoriska förfarandet ska framgå bättre, se bilaga I.

20. När det gäller var institutionernas svar ska placeras i våra rapporter anser vi att det ingår i revisionsrättens administrativa självständighet att ha befogenhet att besluta hur vi presenterar våra rapporter i enlighet med internationella revisionsstandarder. Vi anser att texten flyter sämre och blir mindre läsarvänlig om varje institutions svar står intill våra iakttagelser, särskilt när svaren är längre än vår egen text. Därför föreslår vi att svaren i årsrapporten placeras i slutet av texten i varje kapitel, på liknande sätt som för särskilda rapporter.

Revisionsrättens särskilda rapporter

21. Våra kommentarer om det kontradiktoriska förfarandet (se punkt 19) gäller även de särskilda rapporterna som nämns i artikel 251. När det gäller tidsfristen på sex veckor för de granskade institutionerna att lämna sina svar anser vi att man inte på denna lagstiftningsnivå behöver ange att tidsfristen kan skjutas upp eller ange möjliga skäl till det.

22. När det gäller de ändringar som föreslås i punkten om svarens placering i särskilda rapporter upprepar vi den ståndpunkt som vi angav i punkt 20 att ändringen inkräktar på revisionsrättens berättigade administrativa självständighet. Med anledning av att vi nyligen har gått över till papperslöst offentliggörande håller vi också på att utveckla nya sätt att presentera våra granskningsresultat. Vi utforskar till exempel olika möjligheter till elektronisk publicering, med bland annat möjlighet för läsaren att välja hur de vill se texten. Därför föreslår vi att den nuvarande formuleringen står kvar: ”offentliggörs tillsammans med den särskilda rapporten”.

Organ och offentlig–privata partnerskap (unionsorgan)

23. Enligt artikel 69.6 i förslaget ska fortfarande en oberoende extern revisor granska årsredovisningen för de organ som inrättas på grundval av EUF-fördraget och Euratomfördraget och som beviljas bidrag från EU-budgeten före konsolideringen i EU:s redovisning. Vi skulle därmed fortsätta att beakta deras granskningsresultat när vi utarbetar våra rapporter. Det vore en relativt stor förbättring jämfört med hur man har gjort förut om man lät oberoende externa revisorer granska inte bara räkenskaperna utan även de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

24. Organens budgetar motsvarar tillsammans mindre än 2 % av EU-budgeten. Trots de begränsade utgifterna spelar unionsorganen en viktig roll i att utveckla och genomföra EU-politiken, och om arrangemangen för de återkommande aspekterna av den årliga revisionen var effektivare skulle vi kunna inrikta oss mer på vilka resultat de uppnår.

25. För närvarande utarbetar vi en särskild årsrapport för varje organ. Rapporterna innehåller en revisionsförklaring (ett uttalande om räkenskaperna och om transaktionernas laglighet och korrekthet) och, vid behov, kommentarer om punkter av särskild betydelse. År 2016 offentliggjorde vi 41 sådana rapporter med 82 uttalanden och cirka 90 särskilda kommentarer. I syfte att öka effektiviteten föreslår vi ändrade regler för den årliga rapporteringen. Vi föreslår att vi i framtiden ska kunna utarbeta en enda konsoliderad rapport om alla organen.

26. Vi föreslår följande arrangemang för revisionen av dessa organ: Utöver räkenskaperna skulle en extern revisor även kontrollera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet, medan vi fortfarande skulle ha ansvaret för att utfärda slutliga revisionsförklaringar för alla organ. Med den modellen skulle vi i så stor utsträckning som möjligt kunna förlita oss på de externa revisorernas granskning och även på internrevisionstjänstens arbete. Vi lämnar ett förslag till ändring av de berörda artiklarna i bilaga I.

27. Den lösning som väljs skulle även gälla för de offentlig–privata partnerskap som behandlas i artikel 70.

KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL ÄNDRINGAR

Förenkling för mottagare av EU-medel

28. De åtgärder som kommissionen föreslår handlar om bidrag och förenklade bidragsformer.

Kommissionens förslag

29. De största föreslagna förändringarna är följande: — Förenklade former av EU-bidrag jämställs med finansiering som baseras på ersättning av stödberättigande kostnader (artikel 121 b–d). — När det är tillåtet enligt den grundläggande akten utökas användningen av förenklade bidragsformer till insatser med indirekt förvaltning, förenklas godkännandeprocessen (beslutas av utanordnaren) och läggs fokus mer på resultat (artikel 175). — Principen om icke-vinst (26) avskaffas när det gäller bidragsmottagare. — Det blir möjligt att erkänna frivilligarbete som stödberättigande kostnader (artikel 175.8 och artikel 180.2 b). — Stöd till fysiska personer för studier, forskning, yrkesutbildning eller utbildning och direktstöd till arbetslösa och flyktingar undantas från principen om att bidrag inte får kumuleras och att ingen dubbel finansiering får förekomma (artikel 185).

Vår analys

30. Förslaget innehåller inga anvisningar om hur utgiftssystemen ska utformas. Det gör det svårt att identifiera vilka typer av projekt som kommer att omfattas av denna förenkling. På liknande sätt är det oklart i detta skede hur kommissionens ambition att lägga större vikt vid kvaliteten på uppnådda resultat (output) och på utanordnarens bedömning av praxis för kostnadsredovisning ska uppnås i praktiken.

31. Nu finns det endast få fall där kommissionen utövar sin rätt att begära tillbaka vinster. Kommissionen noterar (27) att standardalternativet för att finansiera inkomstgenererande projekt bör vara med hjälp av finansieringsinstrument och inte med bidrag.

32. I och med att frivilligarbete erkänns som stödberättigande kostnader vid medfinansiering kommer stödmottagare att uppmuntras att använda mer frivilligarbete och därmed få ersättning för alla andra kostnader, vilket innebär en risk för att felaktiga utgifter helt och hållet belastar EU-budgeten. Förslaget försvårar kommissionens kontroll av medfinansieringen och beräkningen av indirekta kostnader. Med tanke på att förslaget syftar till att öka användningen av resultatbaserad finansiering i stället för att ersätta stödberättigande kostnader anser vi att detta förslag innebär en onödig komplikation och ökar risken för fel.

33. Man försöker i förslaget förenkla förvaltningen av bidrag till de fysiska personer som nämns i artikel 185 genom att vissa typer av stödmottagare får ta emot mer än ett bidrag, och att samma kostnad kan finansieras mer än en gång av EU-budgeten.

Slutsats

34. Utifrån vår analys ovan har vi kommit fram till följande: — Vi ser inte något behov av att ta bort principen om icke-vinst. — Vi stöder avsikten att förenkla reglerna men är inte övertygade om att det är motiverat att låta stödmottagare uppfylla medfinansieringskravet enbart genom att sätta ett värde på oavlönat frivilligarbete. Syftet skulle uppnås bättre om man använde helt målbaserade finansieringsstrukturer. — Det undantag som föreslås i artikel 185 bör enligt vår mening begränsas till de två första punkterna i artikeln, det vill säga principen om att bidrag inte får kumuleras.

En enda uppsättning regler för kombinerade åtgärder eller kombinationer av åtgärder och instrument

Kommissionens förslag

35. Kommissionen föreslår att en enda uppsättning regler ska användas i följande fall: — När man kombinerar genomförandemetoder eller instrument för genomförande av budgeten (såsom bidrag och finansieringsinstrument) (artikel 208.2). — Genom att främja att resurser kombineras (så att medlemsstaterna ges möjlighet att begära att medel inom ramen för delat genomförande överförs till EU-nivå och genomförs av kommissionen genom direkt eller indirekt genomförande) (artikel 125). — När man samarbetar med pålitliga partner (28).

36. Ändringarna av sektorförordningar innefattar även möjligheten att kombinera medel från Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) med ett instrument som stöds genom Europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna).

37. Kommissionen inför ramöverenskommelser om ekonomiskt partnerskap vid direkt och indirekt genomförande. Det gör det möjligt att ingå överenskommelser om revisioner med personer och enheter som förvaltar medel från unionen eller bidragsmottagare.

Vår analys

38. Kommissionen har infört en ny avdelning med rubriken ”Gemensamma regler” där man försöker samla alla regler som gäller fler än en metod för genomförandet av budgeten. Vi stöder den ambitionen. Men liksom när det gäller andra avdelningar (om upphandling och bidrag – se punkterna 120–123) behandlas dessa frågor även på andra ställen i förslaget. Resultatet blir att texten inte förenklas så som man önskade.

39. När olika instrument kombineras kan det leda till en risk för dubbel finansiering eller att man tränger ut privat finansiering, och den risken måste hanteras. Vidare måste kommissionen se till att sådana kombinationer respekterar medfinansieringsprincipen och reglerna för statligt stöd. Vi anser att genomförande där flera finansieringsinstrument kombineras måste övervakas på ett tillfredsställande sätt som även omfattar resultat och uppnådda mål, och redovisas och rapporteras ordentligt så att öppenhet och ansvarsutkrävande garanteras.

40. Vi förstår att förslaget i artikel 126.3 om överenskommelser om revision gäller kommissionen. För tydlighetens skull bör det specificeras att överenskommelser om revisioner eller verifieringar inte får begränsa vår tillgång till den information som vi behöver för att granska EU-medel. Vidare anser vi att hänvisningen i sista meningen i artikel 126.3 till trepartsöverenskommelsen mellan revisionsrätten, Europeiska investeringsbanken och kommissionen (som föreskrivs i artikel 287.3 i EUF-fördraget) är överflödig och bör tas bort.

Slutsats

41. Detta rekommenderar vi: — Kommissionen bör vidta lämpliga skyddsåtgärder för att hantera riskerna med att olika finansieringskällor kombineras. — Artikel 126.3 bör ändras i enlighet med förslaget i bilaga I.

Finansiella interventioner

Kommissionens förslag

42. De viktigaste ändringarna på detta område är att — det inrättas ett enda regelverk för EU:s olika former av finansiella transaktioner (avdelning X), — man standardiserar behandlingen av de interna inkomster avsatta för särskilda ändamål som genereras av finansiella transaktioner (artiklarna 20 och 202.2) (se även punkterna 69 och 76), — det anges ett maximibelopp för unionens ekonomiska ansvar (artikel 203), — det inrättas en gemensam avsättningsfond och en effektiv avsättningsnivå (artiklarna 205 och 206), — man föreskriver att ersättning till genomförandeorgan eller motparter som deltar i genomförandet av budgetgarantier ska vara prestationsbaserad (utöver till dem som deltar i genomförandet av finansieringsinstrument [artikel 202.1 g]), — det krävs förhandsutvärderingar av finansieringsinstrument eller budgetgarantier, enskilt eller som del i ett program (artikel 202.1 h), — det införs en enda årlig rapport för finansieringsinstrument, budgetgarantier och ekonomiskt stöd (artiklarna 207 och 242).

43. I artikel 203 sätts en gräns för EU:s ekonomiska ansvar för alla tre typerna av finansiella transaktioner. Vi noterar att budgetgarantier och ekonomiskt stöd också kan ge upphov till ansvarsförbindelser för EU och att de finansiella tillgångarna inte nödvändigtvis är tillräckliga för att täcka det ekonomiska ansvaret.

44. De finansiella risker som en budgetgaranti eller ett ekonomiskt stöd ger upphov till täcks av en avsättning som motsvarar en procentandel av beloppet för tillåtna finansiella förpliktelser (avsättningsnivå). Avsättningar för finansieringsinstrument ska möjliggöra framtida betalningar knutna till det budgetmässiga åtagandet för instrumentet. Enligt förslaget ska dessa avsättningar samlas i en gemensam avsättningsfond som förvaltas direkt av kommissionen (artikel 205). Enligt förslaget får man även föra över överskottsavsättningar mellan olika budgetgarantier eller transaktioner för annat ekonomiskt stöd (artikel 206.3 a).

Vår analys

45. Vi välkomnar kommissionens förslag att ta med budgetgarantier och ekonomiskt stöd i budgetförordningen och att samla EU:s olika typer av finansiella transaktioner i samma avdelning.

46. I förslaget om att inrätta den gemensamma avsättningsfonden förklaras inte hur fonden ska fungera, hur den effektiva avsättningsnivån ska beräknas och vilket förhållande som råder mellan avsättningsnivån i den grundläggande akten och den effektiva avsättningsnivån.

47. Vi anser att prestationsbaserade ersättningar (artikel 202.1 g) utgör ett steg i rätt riktning men konstaterar att överenskommelserna och resultatmätningen måste utformas väl och genomföras noga. Kommissionen bör emellertid inte tillåta att de administrativa avgifterna beräknas som en procentandel av de ackumulerade bidrag som EU har åtagit sig att ge (inklusive outnyttjade budgetåtaganden).

48. Vi stöder kravet på förhandsutvärdering av EU:s finansiella transaktioner och anser att man bör se till att hänsyn kan tas till ändrade marknadsvillkor vid halvtidsutvärderingar (29).

49. För närvarande finns informationen om EU:s finansiella transaktioner i olika rapporter (30). Vi välkomnar kommissionens förslag att slå ihop alla rapporteringskrav (förutom kravet på upplysningar i årsredovisningen eller i den åtföljande informationen) i ett enda dokument som bifogas budgetförslaget (31). Vi antar att det kommer att innehålla åtminstone lika mycket information som de nuvarande rapporterna och omfatta perioden fram till den 30 juni året för offentliggörandet.

Slutsats

50. Detta rekommenderar vi: — Grunden för hur den gemensamma avsättningsfonden ska fungera och hur den effektiva avsättningsnivån ska beräknas bör fastställas i förslaget till budgetförordning. — Förslaget om betalning av resultatbaserade avgifter bör antas, med beaktande av våra kommentarer ovan. — Införandet av förhandsutvärderingar av finansiella transaktioner bör godtas. — Det bör förtydligas vilken period den årliga rapporten ska täcka och vilken information som ska ingå i den (artikel 207).

Budgetflexibilitet

Kommissionens förslag

51. Kommissionen föreslår åtgärder för att öka budgetens ”flexibilitet”. Åtgärderna kan sammanfattas så här: — En ”flexibilitetsbuffert” (32) införs för vissa instrument inom yttre åtgärder (artikel 12.2 e). — Den ”negativa reserven” ökas (33) (artikel 48). — Reglerna för ”särskilda instrument” mjukas upp (artiklarna 28.1 e och 30.5). — Medlemsstaterna får möjlighet att överföra resurser som tilldelats dem inom delad förvaltning till instrument som förvaltas på EU-nivå (artiklarna 125, 265.6 och 30a i förordning (EU) nr 1303/2013). — Reglerna om överföringar (artikel 12) och om inkomster avsatta för särskilda ändamål (se punkterna 69–76) ändras så att de tillgängliga medlen ökar och kommissionen får större frihet att besluta var och hur de ska användas. — Kommissionen får större beslutsbefogenheter i allmänhet att göra budgetöverföringar och flytta medel mellan åren (artiklarna 28–30).

Vår analys

Flexibilitetsbufferten

52. Förslaget gör budgetsystemet mer komplext genom att man inför ytterligare en reserv och ytterligare ett undantag till artikel 12.2 som handlar om överföringar mellan budgetår (se även punkterna 57–60).

Den negativa reserven

53. Den negativa reserven har endast använts under 2011. Förslaget innehåller ingen bra motivering till begäran att dubblera reservens kapacitet till 400 miljoner euro.

Överföringar från delad förvaltning till EU-nivå

54. Utan denna nya bestämmelse går de berörda medlen tillbaka till EU-budgeten om de inte används före förfallodagen. Överföringar från instrument med delad förvaltning till instrument med direkt eller indirekt genomförande skulle i praktiken kunna utgöras av anslagsöverföringar inte enbart mellan medlemsstater (34) utan också mellan olika avdelningar i budgeten och skulle kunna förändra fördelningen av resurser mellan rubrikerna i den fleråriga budgetramen.

55. Det anges inga bestämmelser om budgetmyndighetens delaktighet. Eftersom den här bestämmelsen kan betraktas som en överföringsmekanism bör samma rutiner, öppenhetskrav och möjligheter till offentlig granskning gälla som för överföringar.

56. I samma artikel föreslår kommissionen att Efsis riskhanteringsförmåga ska öka. Det framgår inte hur det ska uppnås.

Överföringar och undantag från principerna om ettårighet och specificering

57. Den allmänna regel som gäller nu är att de anslag som inte har tagits i anspråk i slutet av budgetåret ska förfalla. Det finns dock vissa undantag från den regeln. Det finns särskilda bestämmelser för icke differentierade anslag för fastighetsprojekt och betalningsbemyndiganden som hänför sig till redan gjorda åtaganden eller åtagandebemyndiganden som överförts, när de berörda rubrikerna i budgeten för påföljande budgetår inte täcker behoven.

58. I förslaget avskaffas regeln i artikel 12.3 om att det innevarande årets betalningsbemyndiganden måste utnyttjas innan man utnyttjar överförda anslag. Det betyder att det skulle bli upp till utanordnaren att besluta vilka betalningsbemyndiganden som ska användas först. Enligt den information som vi har fått från kommissionen skulle det handla om obetydliga belopp om denna bestämmelse hade gällt under 2014 och 2015, och vi ser inget behov av den föreslagna ändringen.

59. Den viktigaste ändringen av artikel 12.2 gäller de icke-differentierade anslagen som främst avser administrativa utgifter. Enligt den nuvarande budgetförordningen får endast icke-differentierade anslag för fastighetsprojekt föras över till nästa år efter beslut av en institution och under vissa förutsättningar. Enligt förslaget ska institutionerna få besluta att föra över alla icke-differentierade anslag. Om denna bestämmelse tillämpas i stor omfattning kan det äventyra de administrativa utgifternas ettårighet. Det framgår inte av förslaget vilka specifika fördelar ändringen skulle medföra och hur stora utgifter det sannolikt skulle handla om. Dessutom blir texten mer komplicerad när differentierade och icke-differentierade anslag, och det specifika fallet med fastigheter, behandlas i samma artikel.

60. Reglerna i artikel 12 om överföringar skapar ett komplicerat och långdraget förfarande som kan försena budgetförfarandet. Vi anser att man i förslaget borde ha förenklat förfarandet genom att analysera till exempel om man skulle kunna införa en allmän (men inte kumulativ) rätt att föra över anslag mellan år i budgetposter som inte rör personalkostnader (upp till t.ex. 5 % av den berörda budgetpostens anslag). Det skulle kunna kopplas till en minskning av administrationsbudgetarna mot bakgrund av den ökade flexibiliteten.

Budgetöverföringar mellan poster

61. Den ändring som föreslås i artikel 27 skulle ge övriga institutioner samma beslutsbefogenheter som kommissionen när det gäller överföringar mellan budgetens avdelningar eller kapitel. Ändringen av artikel 28 skulle göra det möjligt för kommissionen att flytta medel mellan budgetposter utan någon begäran till budgetmyndigheten när posterna gäller samma program eller ordning och täcks av samma grundläggande akt (dvs. när mer än ett generaldirektorat deltar i genomförandet av ordningen). Vi anser att de föreslagna ändringarna är rimliga.

Slutsats

62. Kommissionen kvantifierar inte förslagets troliga inverkan på budgeten. Dessutom skapar man också risker för att EU-budgetens ettårighet, specificering och öppenhet inte kan upprätthållas när man försöker öka flexibiliteten. De riskerna hanteras inte tillräckligt i förslaget. Med den nuvarande rapporteringen om budgetförvaltningen redovisar man inte på ett tillfredsställande sätt kapitalet och flödena i avsatta anslag, överföringar mellan år och inkomster avsatta för särskilda ändamål, och den skulle därför behöva förbättras.

63. Detta rekommenderar vi: — Den föreslagna ändringen när det gäller flexibilitetsbufferten, den negativa reserven och överföringar mellan budgetår bör förkastas eftersom den gör budgetsystemet mer komplicerat. Vi anser att budgetflexibilitet inte ska uppnås genom mer anslag i reserver och att ett nytt tillvägagångssätt när det gäller förfarandet för överföringar mellan budgetår bör vara enklare och flexiblare och främja effektivitet. — De ändringar som beskrivs i punkterna 54–56 ovan bör förkastas. — Kommissionens förslag om överföringar mellan budgetposter bör godtas.

Förvaltningsfonder

Kommissionens förslag

64. Med förslaget skulle förvaltningsfonder kunna fungera inom EU med finansiering från instrument inom den inre politiken. Denna utvidgning av användningen av förvaltningsfonder skulle ske genom att artikeln om förvaltningsfonder (artikel 227) flyttas från den avdelning som handlar enbart om yttre åtgärder till avdelning XII ”Andra instrument för genomförande av budgeten” som tillämpas generellt.

Vår analys

65. I yttrande nr 6/2010 tog vi upp frågor om administration, kostnader, revision och ansvarsskyldighet i samband med inrättandet av förvaltningsfonder för yttre åtgärder. Frågorna kvarstår. Det finns för närvarande endast tre förvaltningsfonder och de har fungerat under en begränsad period. Enligt vår mening är det därför för tidigt att säga att användningen av dem har varit en framgång.

66. Man måste noga se till att det finns tillräckliga bestämmelser om offentlig rapportering och om övervakning och revision av fondernas verksamhet och resultat eftersom de verkar utanför budgeten. Vi välkomnar rapporteringskraven i artikel 244 och det nya kravet i artikel 39.6 om att information om förvaltningsfondernas verksamhet och resultat ska läggas fram under förfarandet för antagande av budgeten. En omfattande användning av förvaltningsfonder skulle emellertid äventyra EU-budgetens enhetsprincip.

67. I artikel 227 anges också att förvaltningsfonder får inrättas för tematiska insatser. Det är oklart vad tematiska insatser är inom den inre politiken.

Slutsats

68. Vi stöder inte förslaget om att öka användningen av förvaltningsfonder.

Inkomster avsatta för särskilda ändamål

Kommissionens förslag

69. Enligt universalitetsprincipen får inkomster inte avsättas för vissa specifika utgifter, och inkomster och utgifter får inte justeras mot varandra. Det betyder att inkomsterna utan åtskillnad ska användas för att finansiera alla utgifter.

70. Den nuvarande budgetförordningen gör undantag för vissa typer av inkomster som får avsättas för särskilda ändamål. De avsatta inkomsterna ger upphov till nya betalningsbemyndiganden i samma budgetpost (35) och kan i allmänhet endast föras över till det påföljande året (36). Den nuvarande budgetförordningen gör skillnad på ”externa inkomster avsatta för särskilda ändamål” (från medlemsstater, tredjeländer osv.) och ”interna inkomster avsatta för särskilda ändamål” som utgörs av till exempel förtjänster från avyttring av fordon, utrustning och installationer, försäkringsutbetalningar och återbetalning till finansieringsinstrument.

71. I förslaget till budgetförordning vill kommissionen öka användningen av sådana återflöden och göra det möjligt att använda dem för att skapa betalningsbemyndiganden i olika budgetposter (artikel 30).

72. Inkomster från försäljning av byggnader ingår också i de interna inkomsterna avsatta för särskilda ändamål (artikel 20) som får överföras automatiskt tills de har använts till fullo (artikel 12.3).

73. Inkomster och återbetalningar som härrör från finansiella transaktioner räknas också till interna inkomster avsatta för särskilda ändamål, och kommissionen föreslår att sådana inkomster ska användas för samma finansieringsinstrument eller budgetgaranti under hela genomförandeperioden och att alla eventuella utestående belopp med ursprung i EU:s budget i slutet av perioden ska återföras till budgeten (artikel 202).

Vår analys

74. Inkomster avsatta för särskilda ändamål utgör ett undantag från universalitetsprincipen. Som vi kom fram till 2010 (37) tjänar externa inkomster avsatta för särskilda ändamål ett gott syfte, men det är onödigt med en kategori för interna avsatta inkomster. Internt generade inkomster kan hanteras via den normala budgetprocessen. Det föreliggande förslaget innehåller mycket mer omfattande undantag från universalitetsprincipen genom att interna avsatta inkomster får användas till andra ändamål än de för vilka de ursprungligen avsattes.

75. Det skulle innebära en stor förenkling om interna inkomster avsatta för särskilda ändamål avskaffades och alla sådana återflöden hanterades som allmänna inkomster. Användningen av de resurserna skulle då beslutas av budgetmyndigheten i enlighet med gällande prioriteringar.

Slutsats

76. Vi rekommenderar att användningen av interna inkomster avsatta för särskilda ändamål inte utökas och att alla internt genererade inkomster redovisas som allmänna inkomster.

Betalningar som baseras på att villkoren har uppfyllts eller resultat uppnåtts

Kommissionens förslag

77. Kommissionen föreslår i artikel 121.1 e att en ny form av finansiering ska införas som baseras på uppfyllandet av villkor eller uppnåendet av resultat utan krav på kostnadsredovisning för program med direkt, delat och indirekt genomförande utöver den ersättning av kostnader och de förenklade kostnadsalternativ som redan finns.

78. Uppnåendet av konkreta resultat blir det villkor som normalt utlöser betalningen av förenklade former av bidrag som beviljas inom direkt (artikel 175.4 f) och indirekt genomförande (artikel 150.3), utom i de fall då det tillvägagångssättet inte är lämpligt och då krävs en motivering till det. Kontroller av stödmottagare när det gäller förenklade bidragsformer måste inriktas på fastställda resultat (artikel 177), och efterhandskontrollerna kan inte längre ifrågasätta betalningen om utanordnaren i sitt beslut i förväg har bedömt att stödmottagarnas normala praxis för kostnadsredovisning uppfyller villkoren och får tillämpas (artikel 179).

79. Kommissionen beskriver i artikel 176 enhetsbeloppet som ett nytt alternativ för finansiering av förenklade bidragsformer med direkt och indirekt genomförande som baseras på en beräknad budget över alla stödberättigande kostnader som på förhand bedömts iaktta principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.

80. Med den nya artikel 219.1 e blir det möjligt även när det gäller bidrag till de europeiska politiska partierna att använda finansieringsformer som inte är kopplade till kostnaderna för den berörda verksamheten utan baseras på att vissa villkor är uppfyllda i förväg eller att vissa resultat uppnås.

Vår analys

81. Våra granskningsresultat (38) har visat att felnivån i utgifter för ersättningssystemen, där EU ersätter stödberättigande kostnader för stödberättigande verksamhet, är betydligt högre än för stödprogram, där betalningen bygger på att vissa villkor är uppfyllda.

82. Det är ett steg i rätt riktning att projekt normalt finansieras med bidrag förutsatt att de uppfyller villkoren eller uppnår de resultat som har fastställs på förhand och att finansieringen inte kopplas till stödmottagarens kostnader.

83. Vi stöder denna förändring i enlighet med punkt 78 ovan och anser att artikel 121 bör ändras så att den återger denna prioritering av bidrag som baseras på resultat.

Slutsats

84. Mot bakgrund av våra iakttagelser ovan rekommenderar vi att betalningar baseras på uppfyllda villkor eller uppnådda resultaten när det gäller hela EU:s budget.

Resultatram

Kommissionens förslag

85. Kommissionen föreslår bland annat följande ändringar av artiklarna om sund ekonomisk förvaltning: — Begreppet prestation införs (artikel 31). — Anslagen inriktas på prestation, och mål ska därför fastställas i förväg, förverkligandet av målen ska övervakas med hjälp av resultatindikatorer och uppnådda resultat rapporteras genom programförklaringarna och den årliga förvaltnings- och resultatrapporten som innehåller en utvärdering enligt artikel 318 i EUF-fördraget av unionens finanser på grundval av de resultat som uppnåtts (artikel 31.2). — Program och verksamheter som ger upphov till stora utgifter ska bli föremål för utvärderingar (artikel 32.1). — Ett antal kriterier som ska ligga till grund för förhandsutvärderingar anges (artikel 32.2).

Vår analys

86. Begreppet prestation införs men det definieras inte, och det är därför oklart om det ska betraktas som liktydigt med sund ekonomisk förvaltning eller inte.

87. Den terminologi som används om utvärderingar stämmer inte helt överens med 2016 års interinstitutionella avtal om bättre lagstiftning eller riktlinjerna för en bättre lagstiftning.

88. I artikel 32 införs större flexibilitet när det gäller genomförandet av utvärderingar vilket ger kommissionen större möjlighet att välja lämplig omfattning och tidpunkt för utvärderingarna. I vissa avseenden bidrar detta dock inte till det uttalade målet att uppnå en resultatinriktad budget: a) Artikel 32.1 ger större flexibilitet när det gäller tidpunkten för utvärderingar av ”stora utgifter”, medan artikel 18 i den nuvarande budgetförordningen (39) specifikt föreskriver att ”[a]lla förslag till program eller verksamheter som medför att budgetmedel tas i anspråk ska utvärderas på förhand” och ”alla program och åtgärder […] där de resurser som föreslås överskrider 5 000 000 euro ska utvärderas medan de pågår eller i efterhand”. b) Man begränsar betydligt vilka kriterier som ska ligga till grund för förhandsutvärderingarna jämfört med den nuvarande artikel 18.1 i tillämpningsföreskrifterna för budgetförordningen – det blir inte längre obligatoriskt att ta med alternativa åtgärder och risker, förväntade effekter, konsekvens i förhållande till andra åtgärder, resurser, kostnadseffektivitet och erfarenheter från liknande åtgärder. c) Det krävs ingen utvärdering i efterhand av sparsamhetsprincipen.

Slutsats

89. Detta rekommenderar vi: — Prestationer bör definieras tydligt i förhållande till sund ekonomisk förvaltning. — Den terminologi som används om utvärderingar bör anpassas till den i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning och riktlinjerna för en bättre lagstiftning. — Tidpunkten för när utvärderingar ska göras bör anges med kvantitativa uppgifter. — Antalet kriterier som ska ligga till grund för förhandsutvärderingarna bör inte minskas. — Utvärderingarna i efterhand bör även omfatta sparsamhet.

Förenkling av finansiell rapportering och redovisning

Kommissionens förslag

90. Programförklaringarna åtföljer budgetförslaget och innehåller uppgifter om prestationer som motiverar driftsutgifterna. I artikel 39.3 h finns såväl uppdateringar (”verksamhetsförklaringar” ersätts med ”programförklaringar”) som ändringar av innehållet i programförklaringarna: de ska beskriva vilken unionspolitik och vilka unionsmål programmet bidrar till och redovisa uppnåendet av programmålen. Kravet på att de ska innehålla en sammanfattning av utvärderingsresultaten tas bort.

91. Kommissionens förslag att ändra artikel 73.9 följer det tillvägagångssätt som den redan har börjat tillämpa genom att införa strategiska planer för varje generaldirektorat och uppdatera den årliga verksamhetsrapportens funktion (40) så att den ska innehålla information om utförd verksamhet.

92. I artikel 239.1 b presenteras den årliga förvaltnings- och resultatrapporten som en del av ”den integrerade finansiella rapporteringen och redovisningsrapporteringen” till Europaparlamentet och rådet. Den årliga förvaltnings- och resultatrapporten ska omfatta — ett sammandrag av de årliga verksamhetsrapporterna för det föregående året, — den årliga verksamhetsrapporten från varje delegerad utanordnare, — en utvärdering enligt artikel 318 i EUF-fördraget av unionens finanser på grundval av de resultat som uppnåtts.

Vår analys

93. Det är i princip onödigt att ta upp den årliga verksamhetsrapporten i budgetförordningen. Den årliga verksamhetsrapporten är i huvudsak ett internt dokument, och kommissionen kan därför utarbeta och ändra det som den vill i enlighet med principen om administrativ självständighet. Man bör inte låta utarbetandet av det dokumentet bromsa utarbetandet av de rapporter som omfattar hela kommissionen.

94. I förslaget tar man i artikel 73.9 bort kravet att rapportera ”vilka resultat som uppnåtts genom åtgärderna i förhållande till de mål som ställts upp” och ”information om de övergripande resultaten av de åtgärder som vidtagits” i den årliga verksamhetsrapporten som föreskrivs i artikel 66.9 i den nuvarande budgetförordningen. I stället ska rapporten innehålla ”information om utförd verksamhet”, vilket är mindre specifikt och kan tolkas som att de årliga verksamhetsrapporterna endast behöver innehålla mer begränsad rapportering om prestationer.

95. Trots att de årliga verksamhetsrapporternas roll revideras och kommissionen har förklarat att ”tillsynen [av arbetet i de olika avdelningarna sker] genom tydlig rapportering från de delegerade utanordnarna till kommissionen genom årliga verksamhetsrapporter och de delegerade utanordnarnas revisionsförklaringar” (41), utökas inte utanordnarnas ansvar i artikel 73.1 så att det omfattar tillförlitligheten, fullständigheten och korrektheten i den rapporterade informationen om prestationer.

96. Som kraven på att ta med information om prestationer i programförklaringarna är formulerade i förslaget är de inte tillräckligt specifika eftersom — de endast ska innehålla en beskrivning av vilken unionspolitik och vilka unionsmål programmet stöder, — kvaliteten, omfattningen och tidsfrekvensen inte anges när det gäller informationen om uppfyllelsen av programmålen, — rapporteringen om prestationer är ofullständig utan utvärderingsresultat.

97. Om kommissionen offentliggör ”det integrerade finansiella redovisningspaketet” den 31 juli det påföljande året (artikel 239) kommer den att försena offentliggörandet av — de årliga verksamhetsrapporterna från den 1 till den 31 juli, — den årliga förvaltnings- och resultatrapporten från den 15 juni till den 31 juli. Revisionsrätten anser att förslagen om rapportering är olämpliga. Det integrerade finansiella redovisningspaketet skulle omfatta flera tusen sidor och innehålla många upprepningar.

Slutsats

98. Vi rekommenderar att budgetförordningen föreskriver följande: — Den preliminära årsredovisning som läggs fram för revision den 31 mars bör åtföljas av den information som anges i punkterna 8–12 ovan, det vill säga bokföringsuppgifter, information om centrala förvaltningssystem, en allmän översikt över EU:s utgifter och verksamheter och en bedömning av i vilken utsträckning utgifterna innehåller fel samt den rapport som krävs enligt artikel 243 i förslaget. — I den mån det fortfarande behövs separata rapporter bör de rapporter som nämns i förslagets artikel 239.1 c, d och e (rapporten om förebyggande och korrigerande åtgärder som omfattar EU:s budget, rapporten om kampen mot bedrägerier och rapporten om internrevision) läggas fram samtidigt (så att det går att kontrollera att de stämmer överens med den konsoliderade årsredovisningen). — Den konsoliderade redovisningen bör innehålla en långsiktig likviditetsbudget (i enlighet med internationell rekommenderad praxis) och konsoliderade sammanställningar av inkomster och utgifter vid organ, gemensamma företag och förvaltningsfonder (i stället för de separata rapporter som föreslås i artikel 244). — Kommissionen bör senast den 1 maj lägga fram en separat rapport enligt artikel 318 i EUF-fördraget där den förklarar omfattningen och resultatet av utvärderingar av EU:s olika utgifter och andra åtgärder, en presentation av de viktigaste resultatmåtten för alla viktiga utgiftsområden och generaldirektorat och en balanserad presentation av de program som anses fungera väl eller bedöms kräva justeringar eller andra korrigerande åtgärder. — I september varje år bör kommissionen lägga fram en kombinerad rapport som uppfyller kraven i artiklarna 242 och 243 i förslaget.

99. Med dessa ändringar skulle man få ett komplett redovisningspaket och få med den information från de årliga verksamhetsrapporterna som är viktig för externa intressenter. Det skulle innebära en betydlig förenkling av rapporteringen.

Revisionsarrangemang

Ömsesidig tillit till revisioner

Kommissionens förslag

100. Enligt artikel 123 ska kommissionen förlita sig på tidigare revisioner om de — har utförts av en oberoende revisor, — är baserad på internationellt vedertagna standarder, — ger rimliga garantier, — har utförts i fråga om redovisningar och rapporter där användningen av bidrag från unionen beskrivs.

Vår analys

101. Kommissionens viktigaste argument för att göra denna ändring är att undvika att enheter som tar emot EU-bidrag granskas flera gånger, särskilt internationella organisationer som granskas av oberoende externa revisorer. Vi håller med om att kommissionen bör förenkla sitt förhållande till internationella organisationer genom att förlita sig på deras befintliga revisionsarrangemang när det är möjligt. Det skulle kunna innebära att man undviker att revision görs flera gånger av samma projekt och att ekonomiska resurser och personalresurser kan användas på ett lämpligare sätt.

102. Man bör prioritera att ha ett resultatbaserat förhållande till internationella organisationer och överenskommelser som kopplar kommissionens ekonomiska bidrag till resultatet av en avslutad verksamhet. Vi stöder målet att förenkla kontrollerna så mycket som möjligt och att kommissionen ska använda sig av motpartens internkontrollmekanismer. Detta skulle också kunna innebära att kommissionens stödvillkor behöver anpassas till den berörda organisationens allmänna villkor.

103. Vi anser att bestämmelserna i artikel 123 inte är tillräckligt tydliga. De kan tolkas som om ömsesidig tillit är obligatoriskt om de fyra villkoren är uppfyllda (”ska denna revision utgöra grundvalen för den övergripande försäkran”) och att ytterligare revision av projektet inte får genomföras, oberoende av utfallet av den ursprungliga revisionen.

104. Vi noterar dock att artikeln inte garanterar tillgång till revisorernas arbetsdokument så att det går att bedöma i vilken grad kraven är uppfyllda och om revisionsarbetet var tillräckligt för att täcka alla de aspekter som vanligen täcks.

Slutsats

105. Detta rekommenderar vi: — Kommissionen bör klargöra att resultatbaserade betalningar kommer att tillämpas på alla organisationer som ansvarar för genomförandet av EU-medel i linje med sidan 12 i motiveringen. — Texten bör ändras enligt vårt förslag i bilaga I så att det klargörs att ömsesidig tillit är en möjlighet och inte en obligatorisk lösning. Man bör se till att revisorerna kan granska den revisionsdokumentation som de förlitar sig på.

Regler och förfaranden för revisioner

Kommissionens förslag

106. En ny mening som införs i slutet av artikel 247.1 föreskriver att revisionsrätten i sin granskning av om inkomsterna och utgifterna har varit lagliga och korrekta ska ta ”hänsyn […] till den fleråriga karaktären av program och därtill knutna övervaknings- och kontrollsystem.”

Vår analys

107. Vilken revisionsmetod och vilka revisionsbevis som används för att uppnå rimlig säkerhet ska avgöras av den oberoende revisorn. Kommissionens förslag rör våra revisionsmetoder, som enligt internationella revisionsstandarder är vårt eget ansvar. Kommissionen rapporterar numera information om finansiella korrigeringar och återvinningar i fem olika rapporter: rapporten om förebyggande och korrigerande åtgärder som omfattar EU:s budget, Årsredovisning – diskussion och analys, de årliga verksamhetsrapporterna, noterna till årsredovisningen och den årliga förvaltnings- och resultatrapporten, vilka blir tillgängliga vid olika datum (42).

Slutsats

108. Vilken effekt som programmens fleråriga karaktär och de tillhörande övervaknings- och kontrollsystemen eventuellt har på revisionen måste bedömas av oss i vår roll som oberoende extern revisor och bör inte behandlas i budgetförordningen. Vi rekommenderar att kommissionen samlar all information om återvinningar och korrigeringar i ett dokument och presenterar det för oss tillsammans med den preliminära årsredovisningen (artikel 237).

KOMMENTARER TILL ANDRA PUNKTER

Årsredovisningen

Kommissionens förslag

109. Kommissionen föreslår att artikel 234 ska ändras, så att årsredovisningen i framtiden ska bestå av redovisningen, budgeträkenskaperna och den konsoliderade årsredovisningen. Man inför även en hänvisning till väsentlighetsprincipen när det gäller konsolideringen.

Vår analys

110. Vi anser att den nya strukturen är otydlig.

111. Som vi redan har nämnt i våra årsrapporter (43) skulle en långsiktig likviditetsbudget hjälpa intressenter att bedöma framtida betalningskrav och budgetprioriteringar. Den skulle även hjälpa kommissionen att fatta de beslut som krävs för att se till att nödvändiga betalningar kan göras med de antagna årliga budgetarna. Därutöver skulle man kunna införa ett särskilt konsoliderat uttalande för organen med målet att både öka öppenheten och effektivisera revisionsarbetet. Liknande särskilda uttalanden skulle kunna göras för de gemensamma företagen och förvaltningsfonderna.

Slutsats

112. Detta rekommenderar vi: — Den nuvarande definitionen av årsredovisningen bör bibehållas (artikel 141). — Det bör införas ett krav i förslaget till budgetförordning på att kommissionen årligen utarbetar en långsiktig likviditetsbudget (44) med en tidshorisont på sju till tio år och med budgettak, betalningsbehov, kapacitetsbegränsningar och potentiella tillbakadraganden av åtaganden och offentliggör den i avsnittet ”Årsredovisning – diskussion och analys”.

Sponsring från företag

Kommissionens förslag

113. I kapitlet om budgetens universalitetsprincip har kommissionen infört en ny artikel 24 som föreskriver en annan typ av avtal som kan ingås mellan en juridisk person och institutionerna, där den juridiska personen med hjälp av bidrag in natura stöder ett evenemang eller en aktivitet som syftar till att sprida information eller främja företagens sociala ansvar.

Vår analys

114. Vi anser att den rättsliga ramen för sponsring från företag bör förstärkas och erbjuda bättre skydd. Det räcker inte med etiska riktlinjer på området. Möjliga skyddsåtgärder skulle kunna vara att — användningen av sponsring från företag begränsas till ett maximibelopp för det uppskattade värdet av bidragen in natura så att man undviker risken för att det ser ut som om man är beroende av en ekonomisk aktör, — sponsorkontrakt tilldelas efter en inbjudan att lämna intresseanmälan, utom i undantagsfall, och efter en kontroll av att det inte föreligger intressekonflikter eller en konflikt med EU:s politik och åtgärder och av att sponsringen inte skulle skada EU:s anseende, — de berörda institutionerna och organen lägger ut listor på sina webbplatser över sina sponsorer (med information om vad som sponsras, det uppskattade värdet, särskilda kontraktsvillkor osv.).

115. Man måste också se till att sponsoravtalet inte kan få omedelbara eller framtida negativa effekter på den institution eller det organ som tar emot sponsringen. Även om sådana bidrag in natura inte kommer att betraktas som inkomster i budgetavseende bör kommissionen beakta — redovisningen av sådana avtal, — eventuella bestämmelser om revisionsrättens granskning av dem.

Slutsats

116. Vi anser att det är osannolikt att sponsring från företag utgör en kostnadseffektiv mekanism och stöder inte förslagen.

Tjänstenivåavtal

Kommissionens förslag

117. I artikel 57 införs den rättsliga grunden för tjänstenivåavtal mellan EU-institutioner och andra organ, och det anges att dessa avtal ska möjliggöra återvinning av de kostnader som uppstår till följd av deras genomförande.

Vår analys

118. Tjänstenivåavtal gäller hur EU-institutioner och EU-organ fungerar internt. Det är därför tveksamt om de ska finnas med i budgetförordningen. Man skulle kunna behandla dem separat och lämna ytterligare vägledning om tekniska detaljer för genomförandet av dem. Vidare anser vi att deras huvudsyfte bör vara att främja en sund ekonomisk förvaltning genom att skapa stordriftsfördelar, inte bara att möjliggöra återvinning av kostnader.

Slutsats

119. Vi rekommenderar att kommissionens förslag godtas med beaktande av våra iakttagelser ovan.

Bestämmelser om offentlig upphandling

Kommissionens förslag

120. Förslaget till budgetförordning leder inte till att man uppnår de uttalade målen om förtydligande och förenkling. De viktigaste bestämmelserna samlas inte i avdelning VII ”Offentlig upphandling och koncessioner” utan finns utspridda i olika avdelningar i del I av förslaget och i bilaga I. Vissa frågor behandlas på flera ställen i texten utan korsreferenser dem emellan.

121. Uppdelningen mellan förslaget till budgetförordning och bilaga I gör presentationen av bestämmelserna om offentlig upphandling ännu mer komplicerad.

Vår analys

122. I särskild rapport nr 17/2016 påpekade vi att den nuvarande uppdelningen av bestämmelserna om offentlig upphandling mellan budgetförordningen och tillämpningsföreskrifterna gör det svårare att förstå de redan komplicerade reglerna. Som vi påpekade i yttrande nr 1/2015 (45) är det enligt artikel 290 i EUF-fördraget endast icke väsentliga delar av de finansiella reglerna som får bli föremål för en delegerad akt. Därför bör vissa centrala termer och begrepp i bilaga I (en delegerad akt) införlivas i budgetförordningen. Vi anser också att alla bestämmelser som härrör från en anpassning till direktiven om offentlig upphandling är väsentliga delar av de finansiella reglerna (46).

Slutsats

123. Vi upprepar rekommendationerna från vår särskilda rapport nr 17/2016, särskilt rekommendation 2 där vi efterlyste följande: — En särskild regelbok för offentlig upphandling. — Uppmuntra små och medelstora företags deltagande. — Införa regler om undersökning av marknaden före undertecknande av fastighetskontrakt och regler om språkanvändningen vid upphandlingar.

Sammanslagning av instansen för ”finansiella oriktigheter” och instansen för ”systemet för tidig upptäckt och uteslutning”

Kommissionens förslag

124. Enligt förslaget ska den instans som ansvarar för systemet för tidig upptäckt och uteslutning (artikel 108 i den nuvarande budgetförordningen) slås ihop med den som ansvarar för finansiella oriktigheter (artikel 73.6 i den nuvarande budgetförordningen), det vill säga för varje överträdelse av en bestämmelse i budgetförordningen eller av bestämmelser rörande den ekonomiska förvaltningen eller kontrollen av transaktionerna som är följden av en handling eller en försummelse av en anställd. Enligt förslaget är syftet med sammanslagningen att öka effektiviteten.

Vår analys

125. Det är motiverat att EU-institutionerna har en gemensam syn på systemet för indragning och uteslutning och på bedömningen av finansiella oriktigheter, men vi ser inget skäl till att slå ihop de två panelerna, som har olika mål.

126. Vi rekommenderar att man inför en särskild separat gemensam instans, vilket redan föreskrivs i artikel 73.6 i den nuvarande budgetförordningen. Eftersom frågan om finansiella oriktigheter är kopplad till institutionens disciplinära befogenheter och därmed nära förbunden med institutionens administrativa självständighet bör instansens interinstitutionella karaktär stärkas genom dess sammansättning.

127. Vi vill påpeka att det förfarande som föreslås i artikel 90 i förslaget till budgetförordning inte stämmer överens med bestämmelserna om disciplinförfaranden i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna om de båda instanserna slås ihop. Det kan inte inledas några disciplinförfaranden om inte antingen en Olaf-rapport har upprättats eller en administrativ utredning har genomförts. Men enligt det föreslagna förfarandet ska institutionen besluta om ett förfarande för disciplinåtgärder ska inledas på grundval av yttrandet från panelen. Med detta system ska disciplinnämnden höras i samtliga fall av oriktigheter, medan artiklarna 11 och 12 i bilaga IX föreskriver att tillsättningsmyndigheten beroende på typen av sanktion kan besluta om den ska samråda med disciplinnämnden.

Slutsats

128. Vi stöder inte förslaget om att slå ihop instanserna till en panel.

Differentierad behandling av investerare

Kommissionens förslag

129. I den nya artikel 43a i förordning (EU) nr 1303/2013 (artikel 265 i förslaget) införs begreppet differentierad behandling av investerare. Det innebär att de europeiska struktur- och investeringsfonderna på vissa villkor kan spela en underordnad roll i förhållande till en privat investerare och till EIB:s finansiella produkter som omfattas av Efsis EU-garanti (47).

Vår analys

130. Det kan tolkas som att privata investerare och EIB ges ett incitament genom att ESI-fonderna kan bära eventuella förluster innan de drabbar de privata investerarna och EIB.

Slutsats

131. Vi anser att det bör finnas en tydlig definition av den differentierade behandlingen i förslaget och att förslaget måste säkerställa en balans mellan en uppmuntran till investeringar och risken för att investerare överkompenseras.

Ändrad stödberättigandeperiod för finansieringsinstrument med delad förvaltning

132. I april 2015 beslutade kommissionen att förlänga stödberättigandeperioden för betalningar som gällde finansieringsinstrument med delad förvaltning genom ett kommissionsbeslut i stället för att be rådet och parlamentet att ändra förordningen (48).

133. De ändringar av förordning (EU) nr 1303/2013 som införs i det föreliggande förslaget rör inte frågan om ändring av stödberättigandeperioden.

Indrivningsregler

Kommissionens förslag

134. Om felaktiga betalningar inte har återvunnits inom de angivna tidsfristerna ska beloppen enligt de nuvarande bestämmelserna i förordning (EU) nr 1306/2013 delas jämnt mellan EU:s budget och den berörda medlemsstaten (den så kallade 50/50-regeln). I sin ändring av artikel 54.2 (artikel 268 i COM(2016) 605) upprepar kommissionen sitt förslag (49) om att den berörda medlemsstaten ensam ska stå för de ekonomiska följderna av denna uteblivna indrivning.

Vår analys

135. Som vi nämnde i vårt yttrande nr 1/2012 (50) medför en sådan förändring en risk för att medlemsstater förvaltar rapporterings- och avskrivningsprocessen så att de undviker ekonomisk belastning av den nationella budgeten.

Slutsats

136. För att minimera den administrativa bördan skulle kommissionen kunna fastställa ett gränsvärde för stöd av mindre betydelse så att man slipper följa upp många små skulder.

Status som ”aktiv jordbrukare”

Kommissionens förslag

137. Genom ändringarna av artikel 9 i förordning (EU) nr 1307/2013 (artikel 269 i COM(2016) 605) får medlemsstaterna — minska antalet kriterier som sökande får åberopa för att visa att de är aktiva jordbrukare, — sluta tillämpa bestämmelserna om att stödmottagarna ska vara aktiva jordbrukare från och med 2018.

Vår analys

138. I vårt yttrande nr 1/2012 konstaterade vi att de åtgärder som kommissionen föreslog för definitionen av aktiv jordbrukare riskerar att leda till en alltför stor administrativ börda för förvaltningsmyndigheterna och jordbrukarna. Minskningen av antalet kriterier som man ska uppfylla för att vara en aktiv jordbrukare är i viss utsträckning i linje med vad vi efterfrågar. Men förslaget att medlemsstaterna inte behöver tillämpa bestämmelserna om att stödmottagarna ska vara aktiva jordbrukare är inte i linje med vår rekommendation i särskild rapport nr 5/2011. (51)

Slutsats

139. Vi anser att förslaget om att förenkla tillämpningen av kriterierna för status som aktiv jordbrukare är rimligt men stöder inte att man helt och hållet slutar att tillämpa bestämmelserna om att stödmottagarna ska vara aktiva jordbrukare.

Stöd till unga jordbrukare

Kommissionens förslag

140. Kommissionen föreslår att man ska ta bort gränsen på 90 hektar eller för antalet stödrätter när det gäller stödet till unga jordbrukare från artikel 50 i förordning (EU) nr 1307/2013 (artikel 269 i COM(2016) 605). Maximigränserna för antalet hektar och stödrätter ska då fastställas och tillämpas endast av de medlemsstater där de tillgängliga medlen inte räcker för att tillgodose alla stödansökningar.

Vår analys

141. Denna typ av betalningar är avsedda att göra det lättare för unga jordbrukare att etablera ett jordbruk och därefter genomföra en strukturanpassning i sina företag. Vi anser att ett jordbruksföretag med mer än 90 hektar i allmänhet inte längre befinner sig i etablerings- eller strukturanpassningsfasen. Sådana företag bör vara tillräckligt ekonomiskt bärkraftiga för att bära kostnaden för den eventuella återstående strukturanpassningen.

Slutsats

142. Vi rekommenderar att man behåller en maximigräns för antalet hektar eller stödrätter.

Definitioner

Kommissionens förslag

143. I kommissionens förslag till budgetförordning införs några nya och ändras några befintliga definitioner.

Vår analys

144. Några av dessa definitioner är ofullständiga eller oförenliga med andra kommissionsdokument eller med allmän bästa praxis.

145. Till exempel tycks inte definitionen av budgetgaranti (artikel 2.9) spegla det faktum att en potentiell ekonomisk skyldighet kvarstår till förfallodagen för den sista överenskommelse som undertecknas med slutmottagaren av EU-garantin.

146. Som vi redan har nämnt i vår särskilda rapport nr 19/2016 (52) är definitionen av hävstångseffekt otydlig och följer inte internationella riktlinjer. Artikel 2.33 i förslaget innehåller inget förtydligande av definitionen. Dessutom införs en ny definition av multiplikatoreffekt som ligger nära definitionen av hävstångseffekt. (I artikel 202.1 d används de båda termerna utan åtskillnad vilket gör begreppen ännu otydligare.)

147. I både budgetförordningen och sektorförordningarna föreslås en rad åtgärder som syftar till att öka fokus på resultat och output. Nyligen genomförda revisioner (53) har dock visat att dessa termer används på mycket olika sätt i kommissionens olika verksamheter.

Slutsats

148. Detta rekommenderar vi: — Definitionerna i förslaget till budgetförordning bör anpassas till bästa praxis. — Det gäller även budgetförordningens definitioner av output och resultat. Sektorförordningarna bör också följa dessa definitioner.

Detta yttrande antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 26 januari 2017. För revisionsrätten Klaus-Heiner LEHNE Ordförande

(1) EUT L 311, 14.11.2002, s. 3.

(2) EUT L 347, 20.12.2013, s. 238.

(3) EUT L 347, 20.12.2013, s. 289.

(4) EUT L 347, 20.12.2013, s. 320.

(5) EUT L 347, 20.12.2013, s. 470.

(6) EUT L 347, 20.12.2013, s. 487.

(7) EUT L 347, 20.12.2013, s. 549.

(8) EUT L 347, 20.12.2013, s. 608.

(9) EUT L 347, 20.12.2013, s. 671.

(10) EUT L 347, 20.12.2013, s. 855.

(11) EUT L 348, 20.12.2013, s. 129.

(12) EUT L 72, 12.3.2014, s. 1.

(13) EUT L 86, 21.3.2014, s. 14.

(14) EUT L 189, 27.6.2014, s. 1.

(15) EUT L 158, 27.5.2014, s. 227.

(16) COM(2016) 605 final.

(17) Motiveringen, s. 2.

(18) Vi lämnade liknande kommentarer om till exempel halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen, förordning (EU) 2015/1017 om Europeiska fonden för strategiska investeringar och förslaget COM(2016) 597 om att ändra Efsi-förordningen.

(19) Detta avsnitt baseras på våra iakttagelser och rekommendationer i särskild rapport nr 27/2016 Europeiska kommissionens förvaltning – bästa praxis?

(20) Se även artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/95/EU av den 22 oktober 2014 om ändring av direktiv 2013/34/EU vad gäller vissa stora företags och koncerners tillhandahållande av icke-finansiell information och upplysningar om mångfaldspolicy (EUT L 330, 15.11.2014, s. 1).

(21) Exempel på bästa praxis: Förenade kungariket, departementet för arbete och pensioners årliga räkenskaper, och Irland, socialskyddsdepartementets årliga räkenskaper.

(22) Se rekommendation 2 f i särskild rapport nr 27/2016. Kommissionen godtog denna rekommendation.

(23) Se Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)/Internationella revisorsförbundet (IFAC), International Framework: Good Governance in the Public Sector (internationell ram för god förvaltning inom offentlig sektor), 2014, s. 29–30. Kommissionen, Europeiska revisionsrätten, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Europeiska regionkommittén har revisionskommittéer med olika sammansättningar och olika roller.

(24) Kommissionen håller för närvarande på och försöker utöka kommittén med en ytterligare oberoende ledamot.

(25) Särskild rapport nr 27/2016, punkt 65.

(26) Enligt artikel 125 i den nuvarande budgetförordningen ”får inte [bidrag] syfta eller leda till att det […] uppkommer en vinst för bidragsmottagaren” (principen om icke-vinst) och ”[o]m en vinst uppkommer ska kommissionen ha rätt att inkassera den procentandel av vinsten som motsvarar unionens bidrag”.

(27) Motiveringen, s. 6.

(28) Enheter som kommissionen kan lita mer på på grundval av en förhandsbedömning eller på kravet att särskilda förfaranden ska användas.

(29) Se även rekommendation 1 i särskild rapport nr 19/2016 – Att genomföra EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument – lärdomar av programperioden 2007–2013.

(30) Till exempel följande: arbetsdokumentet som åtföljer budgetförslaget för 2017, bilagan om finansieringsinstrument som åtföljer budgeten för 2017, den årliga rapporten om verksamheten i samband med finansieringsinstrument, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredjeländer under 2015, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om garantier som omfattas av den allmänna budgeten – Situationen per den 31 december 2015 och Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om Europeiska unionens upplåning och utlåning under 2015.

(31) Det ska föreläggas Europaparlamentet och rådet senast den 1 september året före det budgetår som budgeten ska genomföras.

(32) Flexibilitetsbufferten gör det möjligt för kommissionen att föra över upp till 10 % av de årliga anslagen till tre budgetinstrument (instrumentet för stöd inför anslutningen [IPA II], det europeiska grannskapsinstrumentet och finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete för perioden 2014–2020) till påföljande år så att de kan användas för oförutsedda situationer.

(33) Den ”negativa reserven” är ett sätt att överföra anslag för betalningar till en budgetpost innan man har identifierat överskottsanslag från en annan post.

(34) Artikel 125 föreskriver att ”[k]ommissionen ska förvalta dessa medel […], om möjligt till förmån för den berörda medlemsstaten.”

(35) De får överföras till en annan budgetpost endast om de verkligen används till det ändamål som de har avsatts för.

(36) Med undantag för hyresinkomster, vilka ska överföras automatiskt.

(37) Yttrande nr 6/2010 – punkterna 7 och 8.

(38) Punkt 1.61 och figur 1.6 i årsrapporten för 2014 och punkt 1.47 och figurerna 1.5 och 1.6 i årsrapporten för 2015.

(39) Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 31.12.2012, s. 1).

(40) De strategiska planerna beskriver kommissionens och generaldirektoratens femårsmål, som ofta påverkas av externa faktorer, medan förvaltningsplanerna och de årliga verksamhetsrapporterna är utformade så att de fastställer och rapporterar om input, de viktigaste åtgärderna och deras output, som står under kommissionens kontroll.

(41) Kommissionens svar på punkt 21 i särskild rapport nr 27/2016.

(42) Alla dessa skulle finnas kvar även i fortsättningen inom ”det integrerade finansiella redovisningspaketet”.

(43) Se punkt 2.10 i årsrapporten för 2015, punkt 2.22 i årsrapporten för 2014, punkt 1.50 i årsrapporten för 2013 och punkt 1.59 i årsrapporten för 2012.

(44) Se även rekommenderad praktisk riktlinje nr 1 (Ipsas) om rapportering om den långsiktiga hållbarheten i en enhets finanser.

(45) Yttrande nr 1/2015 över Europaparlamentets och rådets förslag till förordning om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT C 52, 13.2.2015, s. 1).

(46) Uppdelningen av frågan om offentlig upphandling mellan budgetförordningen och bilaga I är inte förenlig med reglerna om förfarandena för beslutsprocessen, såsom de fastställs i fördragen och i domstolens rättspraxis.

(47) COM(2016) 605, skäl 188.

(48) Se punkt 6.52 i årsrapporten för 2014 och punkt 6.45 i årsrapporten för 2015.

(49) Ett liknande förslag lades fram i KOM(2011) 628 som låg till grund för förordning (EU) nr 1306/2013. Det förslaget accepterades inte av lagstiftaren.

(50) Yttrande nr 1/2012 över vissa förslag till förordningar om den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020, punkterna 43 och 44.

(51) Särskild rapport nr 5/2011 Systemet med samlat gårdsstöd – vad måste göras för att den ekonomiska förvaltningen ska bli bättre?

(52) I särskild rapport nr 19/2016 Att genomföra EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument – lärdomar av programperioden 2007–2013 rekommenderar vi följande: ”Kommissionen bör i budgetförordningen (och därefter i sektorförordningar) fastställa en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som är tillämplig på EU-budgetens alla områden och som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument. Definitionen bör tydligt ange hur belopp som mobiliserats genom EU:s och medlemsstaternas offentliga bidrag ska fastställas och om möjligt följa OECD:s riktlinjer i frågan.”

(53) Punkt 3.54–3.59 i årsrapporten för 2015 och punkt 3.52 och 3.92 i årsrapporten för 2014.

BILAGA I KOMMISSIONENS ÄNDRADE TEXT OCH REVISIONSRÄTTENS FÖRSLAG Text i kommissionens förslag Revisionsrättens förslag Artikel 69 Organ som inrättas inom ramen för EUF-fördraget och Euratomfördraget 6. En oberoende extern revisor ska kontrollera att årsredovisningen för vart och ett av de organ som avses i punkt 1 i denna artikel på ett rättvisande sätt visar inkomster, utgifter och finansiell ställning för det berörda organet före konsolideringen i kommissionens slutliga redovisning. Om inget annat anges i den grundläggande akt som avses i punkt 1 i denna artikel ska revisionsrätten utarbeta en särskild årsrapport för varje organ i enlighet med artikel 287.1 i EUF-fördraget. Vid utarbetandet av denna rapport ska revisionsrätten beakta det revisionsarbete som utförts av den oberoende externa revisorn och de åtgärder som vidtagits som svar på revisorns iakttagelser. Artikel 69 Organ som inrättas inom ramen för EUF-fördraget och Euratomfördraget 6. En oberoende extern revisor ska kontrollera att årsredovisningen för vart och ett av de organ som avses i punkt 1 i denna artikel på ett rättvisande sätt visar inkomster, utgifter och finansiell ställning för det berörda organet före konsolideringen i kommissionens slutliga redovisning. Den oberoende externa revisorn ska även kontrollera att samtliga inkomster har tagits emot och alla utgifter har uppkommit på ett lagligt och korrekt sätt. Om inget annat anges i den grundläggande akt som avses i punkt 1 i denna artikel ska revisionsrätten utarbeta en särskild årsrapport för varje organ varje år rapportera om granskningsresultatet för de organ som omfattas av denna artikel i enlighet med artikel 287.1 i EUF-fördraget. Vid utarbetandet av denna rapport rapportering ska revisionsrätten beakta det revisionsarbete som utförts av den oberoende externa revisorn och de åtgärder som vidtagits som svar på revisorns iakttagelser. Artikel 70 Offentlig–privata partnerskap Organ som är juridiska personer, som inrättats genom en grundläggande akt och som anförtros genomförandeuppgifter inom ramen för ett offentlig–privat partnerskap ska anta egna finansiella regler. Dessa regler ska innehålla ett antal principer som är nödvändiga för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel. Kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 261 för att komplettera budgetförordningen med en modellbudgetförordning, vilken ska innehålla de principer som är nödvändiga för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel och som ska baseras på artikel 149. De finansiella reglerna för dessa organ får endast avvika från modellbudgetförordningen om deras särskilda behov gör det nödvändigt och om kommissionen samtycker i förväg. Punkterna 2, 3 och 4 i artikel 69 ska tillämpas på offentlig–privata partnerskap. Artikel 70 Offentlig–privata partnerskap Organ som är juridiska personer, som inrättats genom en grundläggande akt och som anförtros genomförandeuppgifter inom ramen för ett offentlig–privat partnerskap ska anta egna finansiella regler. Dessa regler ska innehålla ett antal principer som är nödvändiga för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel. Kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 261 för att komplettera budgetförordningen med en modellbudgetförordning, vilken ska innehålla de principer som är nödvändiga för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens medel och som ska baseras på artikel 149. De finansiella reglerna för dessa organ får endast avvika från modellbudgetförordningen om deras särskilda behov gör det nödvändigt och om kommissionen samtycker i förväg. Punkterna 2, 3 och 4 –6 i artikel 69 ska tillämpas på offentlig–privata partnerskap. Artikel 123 Ömsesidig tillit till revisioner Om en revision baserad på internationellt vedertagna standarder som ger rimliga garantier har utförts av en oberoende revisor i fråga om redovisningar och rapporter där användningen av bidrag från unionen beskrivs, ska denna revision utgöra grundvalen för den övergripande försäkran som i tillämpliga fall beskrivs ytterligare i sektorsspecifika regler. Artikel 123 Ömsesidig tillit till revisioner Om en revision baserad på internationellt vedertagna standarder som ger rimliga garantier har utförts av en oberoende revisor i fråga om redovisningar och rapporter där användningen av bidrag från unionen beskrivs, ska får denna revision utgöra grundvalen för den övergripande försäkran som beaktas i samband med revisionen av unionens utgifter såsom i tillämpliga fall beskrivs ytterligare i sektorsspecifika regler. I det syftet ska rapporten från den oberoende revisorn och den aktuella revisionsdokumentationen ställas till kommissionens och revisionsrättens förfogande på deras begäran. Artikel 126 Ramöverenskommelser om ekonomiskt partnerskap 3. I syfte att optimera kostnaderna för och nyttan av revisioner och underlätta samordningen får överenskommelser om revisioner eller om verifieringar ingås med personer och enheter som förvaltar medel från unionen enligt artikel 61.1 c eller bidragsmottagare. När det gäller Europeiska investeringsbanken ska trepartsöverenskommelsen med kommissionen och Europeiska revisionsrätten gälla. Artikel 126 Ramöverenskommelser om ekonomiskt partnerskap 3. I syfte att optimera kostnaderna för och nyttan av revisioner och underlätta samordningen får överenskommelser om revisioner eller om verifieringar ingås med personer och enheter som förvaltar medel från unionen enligt artikel 61.1 c eller bidragsmottagare. När det gäller Europeiska investeringsbanken ska trepartsöverenskommelsen med kommissionen och Europeiska revisionsrätten gälla. Överenskommelserna får inte begränsa revisionsrättens tillgång till information som den behöver för att granska unionens medel. Artikel 211 Regler för budgetgarantier 2. Bidrag från medlemsstater till budgetgarantier enligt artikel 201.2 får ges i form av garantier eller likvida medel. Ett belopp som överstiger det belopp som anges i punkt 1 a ska beviljas på unionens vägnar. Utbetalningar på grund av att en garanti tas i anspråk ska vid behov göras av de bidragande medlemsstaterna eller tredje parterna på likställdhetsbasis. Kommissionen ska ingå ett avtal med bidragsgivarna vilket särskilt ska innehålla bestämmelser om betalningsvillkoren. Artikel 211 Regler för budgetgarantier 2. Bidrag från medlemsstater till budgetgarantier enligt artikel 201.2 får ges i form av garantier eller likvida medel. Ett belopp som överstiger det belopp som anges i punkt 1 a ska beviljas på unionens vägnar. Utbetalningar på grund av att en garanti tas i anspråk ska vid behov i princip göras av de bidragande medlemsstaterna eller tredje parterna på likställdhetsbasis. Kommissionen ska ingå ett avtal med bidragsgivarna vilket särskilt ska innehålla bestämmelser om betalningsvillkoren. Artikel 247 Regler och förfaranden för revisionen 1. Revisionsrättens granskning av om inkomsterna och utgifterna har varit lagliga och korrekta ska ske med beaktande av fördragen, budgeten, denna förordning, de delegerade akter som antagits i enlighet med denna förordning samt alla andra akter som antagits i enlighet med fördragen. I denna granskning ska hänsyn tas till den fleråriga karaktären av program och därtill knutna övervaknings- och kontrollsystem. Artikel 247 Regler och förfaranden för revisionen 1. Revisionsrättens granskning av om inkomsterna och utgifterna har varit lagliga och korrekta ska ske med beaktande av fördragen, budgeten, denna förordning, de delegerade akter som antagits i enlighet med denna förordning samt alla andra akter som antagits i enlighet med fördragen. I denna granskning ska hänsyn tas till den fleråriga karaktären av program och därtill knutna övervaknings- och kontrollsystem. Artikel 249 Revisionsrättens rätt till information 1. Vid genomförandet av sina uppgifter ska revisionsrätten få allt det stöd och den information som den anser sig behöva av kommissionen, övriga institutioner, organ som förvaltar inkomster och utgifter för unionens räkning liksom av mottagarna. De ska till revisionsrättens förfogande ställa alla dokument som rör tilldelning och fullgörande av kontrakt som finansieras genom budgeten och alla räkenskaper över kontanter eller material, allt bokföringsmaterial och alla styrkande handlingar samt även tillhörande administrativa dokument, alla dokument som rör inkomster och utgifter, alla inventarieförteckningar och förteckningar över tjänster vid avdelningarna, som revisionsrätten anser vara nödvändiga när den på grundval av bokföringsmaterial eller på plats utför revisioner som rör rapporten om resultatet av budgetgenomförandet och det ekonomiska genomförandet, samt alla dokument och uppgifter som skapats eller lagrats elektroniskt. De berörda nationella myndigheternas organ för intern revision och andra avdelningar ska ge revisionsrätten allt det stöd som den anser sig behöva för att genomföra sitt uppdrag. 2. De tjänstemän vars verksamhet kontrolleras av revisionsrätten ska a) redovisa inneliggande kassa, övriga kontanter, värdepapper och material av alla slag, samt även verifikationer över förvaltningen av de medel de anförtrotts och böcker, register och andra handlingar som berör detta, b) uppvisa korrespondens och övriga handlingar som är nödvändiga för att den revision som avses i artikel 247 ska kunna genomföras fullständigt. Den information som avses i led b i första stycket får endast begäras av revisionsrätten. 3. Revisionsrätten ska ha befogenhet att kontrollera de handlingar som rör unionens inkomster och utgifter och som finns vid institutionernas avdelningar, särskilt vid de avdelningar som ansvarar för beslut om sådana inkomster och utgifter, vid de organ som förvaltar inkomster och utgifter för unionens räkning samt hos de fysiska och juridiska personer som tagit emot betalningar ur budgeten. 4. Uppgiften att fastställa om inkomsterna och utgifterna varit lagliga och korrekta och att kontrollera att den ekonomiska förvaltningen har varit sund ska även omfatta användningen av de medel från unionen som organ utanför institutionerna har tagit emot som bidrag. 5. All unionsfinansiering som betalas till mottagare utanför institutionerna ska förutsätta ett skriftligt samtycke från dessa bidragsmottagare eller, om sådant samtycke inte föreligger, från entreprenörer eller underleverantörer, till att revisionsrätten får utföra revisioner av hur beviljade medel används. 6. Kommissionen ska till revisionsrätten överlämna alla uppgifter om upp- och utlåningsverksamheten, om revisionsrätten begär detta. 7. Användning av integrerade datorsystem i förvaltningen får inte begränsa revisionsrättens tillgång till styrkande handlingar. Artikel 249 Revisionsrättens rätt till information 1. Vid genomförandet av sina uppgifter ska revisionsrätten få allt det stöd och den information som den anser sig behöva av kommissionen, övriga institutioner, organ som förvaltar inkomster och utgifter för unionens räkning liksom av mottagarna. De ska på revisionsrättens begäran ställa alla dokument till revisionsrättens förfogande ställa alla dokument som rör tilldelning och fullgörande av kontrakt som finansieras genom budgeten och alla räkenskaper över kontanter eller material, allt bokföringsmaterial och alla styrkande handlingar samt även tillhörande administrativa dokument, alla dokument som rör inkomster och utgifter, alla inventarieförteckningar och förteckningar över tjänster vid avdelningarna, som revisionsrätten anser vara nödvändiga när den på grundval av bokföringsmaterial eller på plats utför revisioner som rör rapporten om resultatet av budgetgenomförandet och det ekonomiska genomförandet, samt alla dokument och uppgifter som skapats eller lagrats elektroniskt. Revisionsrättens rätt till information ska innefatta tillgång till de it-system som används för förvaltningen av de inkomster och utgifter som ingår i revisionen. De berörda nationella myndigheternas organ för intern revision och andra avdelningar ska ge revisionsrätten allt det stöd som den anser sig behöva för att genomföra sitt uppdrag. 2. De tjänstemän vars verksamhet kontrolleras av revisionsrätten ska a) redovisa inneliggande kassa, övriga kontanter, värdepapper och material av alla slag, samt även verifikationer över förvaltningen av de medel de anförtrotts och böcker, register och andra handlingar som berör detta, b) uppvisa korrespondens och övriga handlingar som är nödvändiga för att den revision som avses i artikel 247 ska kunna genomföras fullständigt. Den information som avses i led b i första stycket får endast begäras av revisionsrätten. 3. Revisionsrätten ska ha befogenhet att kontrollera de handlingar som rör unionens inkomster och utgifter och som finns vid institutionernas avdelningar, särskilt vid de avdelningar som ansvarar för beslut om sådana inkomster och utgifter, vid de organ som förvaltar inkomster och utgifter för unionens räkning samt hos de fysiska och juridiska personer som tagit emot betalningar ur budgeten. 4. Uppgiften att fastställa om inkomsterna och utgifterna varit lagliga och korrekta och att kontrollera att den ekonomiska förvaltningen har varit sund ska även omfatta användningen av de medel från unionen som organ utanför institutionerna har tagit emot som bidrag. 5. All unionsfinansiering som betalas till mottagare utanför institutionerna ska förutsätta ett skriftligt samtycke från dessa bidragsmottagare eller, om sådant samtycke inte föreligger, från entreprenörer eller underleverantörer, till att revisionsrätten får utföra revisioner av hur beviljade medel används. 6. Kommissionen ska till revisionsrätten överlämna alla uppgifter om upp- och utlåningsverksamheten, om revisionsrätten begär detta. 7. Användning av integrerade datorsystem i förvaltningen får inte begränsa revisionsrättens tillgång till styrkande handlingar. När det är tekniskt möjligt ska revisionsrätten få elektronisk tillgång i sina egna lokaler till alla data och handlingar som behövs vid revisionen. Artikel 250 Revisionsrättens årsrapport 1. Revisionsrätten ska senast den 15 juni underrätta kommissionen och de berörda institutionerna om alla iakttagelser som den anser vara av sådan art att de bör tas upp i årsrapporten. Dessa iakttagelser ska behandlas konfidentiellt och vara föremål för ett kontradiktoriskt förfarande. Varje institution ska sända sina svar till revisionsrätten senast den 15 oktober. Institutionerna, förutom kommissionen själv, ska samtidigt sända sina svar till kommissionen. 2. Årsrapporten ska innehålla en bedömning av huruvida den ekonomiska förvaltningen har varit sund. 3. Årsrapporten ska innehålla ett avsnitt för varje institution. Revisionsrätten får lägga till en sammanfattning eller iakttagelser av allmän art som den anser lämpliga. Revisionsrätten ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att institutionernas svar på dess iakttagelser offentliggörs intill eller efter var och en av de iakttagelser som de hänför sig till. 4. Revisionsrätten ska senast den 15 november översända sin årsrapport tillsammans med institutionernas svar till de myndigheter som är behöriga att bevilja ansvarsfrihet och till övriga institutioner, och se till att rapporten och institutionernas svar offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Artikel 250 Revisionsrättens årsrapport 1. Revisionsrätten ska senast den 15 30 juni underrätta kommissionen och de berörda institutionerna om alla iakttagelser som den anser vara av sådan art att de bör tas upp i årsrapporten så att den berörda institutionen kan kommentera dem . Dessa iakttagelser ska behandlas konfidentiellt och vara föremål för ett kontradiktoriskt förfarande. Varje institution ska sända sina svar till revisionsrätten senast den 15 oktober juli . Institutionerna, förutom kommissionen själv, ska samtidigt sända sina svar till kommissionen. 2. Årsrapporten ska innehålla en bedömning av huruvida den ekonomiska förvaltningen har varit sund. 3. Årsrapporten ska innehålla ett avsnitt för varje institution. Revisionsrätten får lägga till en sammanfattning eller iakttagelser av allmän art som den anser lämpliga. Revisionsrätten ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att institutionernas svar på dess iakttagelser offentliggörs intill eller efter var och en av de iakttagelser som de hänför sig till tillsammans med årsrapporten . 4. Revisionsrätten ska senast den 15 november översända sin årsrapport tillsammans med institutionernas svar till de myndigheter som är behöriga att bevilja ansvarsfrihet och till övriga institutioner, och se till att rapporten och institutionernas svar offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Artikel 251 Revisionsrättens särskilda rapporter 1. Revisionsrätten ska till den institution eller det organ som berörs översända eventuella iakttagelser som enligt dess bedömning är av den arten att de bör tas upp i en särskild rapport. Dessa iakttagelser ska behandlas konfidentiellt och vara föremål för ett kontradiktoriskt förfarande. Den institution eller det organ som berörs ska i regel ha sex veckor på sig att underrätta revisionsrätten om sina svar på dessa iakttagelser. Denna frist ska i vederbörligen motiverade fall avbrytas, särskilt om det under det kontradiktoriska förfarandet är nödvändigt för institutionen eller organet i fråga att få återkoppling från medlemsstaterna för att kunna färdigställa sitt svar. Svaren från den institution eller det organ som berörs ska direkt och uteslutande behandla revisionsrättens iakttagelser. Revisionsrätten ska se till att särskilda rapporter utarbetas och antas inom en rimlig tidsperiod, som i regel inte får överstiga 13 månader. De särskilda rapporterna ska tillsammans med de berörda institutionernas eller organens svar utan dröjsmål översändas till Europaparlamentet och rådet, och var och en av dessa institutioner ska därefter, eventuellt tillsammans med kommissionen, besluta vilka åtgärder som ska vidtas som uppföljning av rapporten. Revisionsrätten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de berörda institutionernas och organens svar på dess iakttagelser offentliggörs intill eller efter var och en av de iakttagelser som de hänför sig till, och offentliggöra tidsramen för utarbetandet av den särskilda rapporten. Artikel 251 Revisionsrättens särskilda rapporter 1. Revisionsrätten ska till den institution eller det organ som berörs översända eventuella iakttagelser som enligt dess bedömning är av den arten att de bör tas upp i en särskild rapport så att den berörda institutionen kan kommentera dem . Dessa iakttagelser ska behandlas konfidentiellt och vara föremål för ett kontradiktoriskt förfarande. Den institution eller det organ som berörs ska i regel ha sex veckor på sig att underrätta revisionsrätten om sina svar på dessa iakttagelser. Denna frist ska i vederbörligen motiverade fall avbrytas, särskilt om det under det kontradiktoriska förfarandet är nödvändigt för institutionen eller organet i fråga att få återkoppling från medlemsstaterna för att kunna färdigställa sitt svar. Svaren från den institution eller det organ som berörs ska direkt och uteslutande behandla revisionsrättens iakttagelser. Revisionsrätten ska se till att särskilda rapporter utarbetas och antas inom en rimlig tidsperiod, som i regel inte får överstiga 13 månader. De särskilda rapporterna ska tillsammans med de berörda institutionernas eller organens svar utan dröjsmål översändas till Europaparlamentet och rådet, och var och en av dessa institutioner ska därefter, eventuellt tillsammans med kommissionen, besluta vilka åtgärder som ska vidtas som uppföljning av rapporten. Revisionsrätten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de berörda institutionernas och organens svar på dess iakttagelser offentliggörs intill eller efter var och en av de iakttagelser som de hänför sig till, och offentliggöra tidsramen för utarbetandet av tillsammans med den särskilda rapporten.