Särskild rapport EU-stöd för att stärka den 
offentliga förvaltningen 
i MoldavienSV 2016  nr 13
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-4994-4 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/360579 QJ-AB-16-013-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-4955-5 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/356381 QJ-AB-16-013-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-5006-3 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/0943 QJ-AB-16-013-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
EU-stöd för att stärka den 
offentliga förvaltningen 
i Moldavien
(i enlighet med artikel 287.4 stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 13
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är speci -
aliserad på utgiftsområdet externa åtgärder. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Hans Gustaf Wessberg, med stöd av 
Peter Eklund (kanslichef) och Emmanuel-Douglas Hellinakis (attaché), Sabine Hiernaux-Fritsch (förstechef), Laura Gores 
(uppgiftsansvarig) samt Erika Soveges och Alexandre Tan (revisorer).
Från vänster till höger:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, 
A. Tan, E. Soveges och P . Eklund.

03
 Innehåll
Punkt
 Akronymer
I–VII  Sammanfattning
1–8 Inledning
9 –11  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
12– 67  Iakttagelser
12– 47  Budgetstödet hade begränsad effekt när det gällde att stärka den offentliga förvaltningen 
i målsektorerna
13–28  Kommissionen kunde ha reagerat snabbare på risker och programmen var inte tillräckligt anpassade till 
de nationella strategierna
29–34  Möjligheten att ställa upp villkor utforskades inte tillräckligt
35–37  Ytterligare incitamentbaserade medel motiverades inte ordentligt
38–47  Det fanns endast begränsade bevis på att framsteg hade gjorts i målsektorerna för det sektorsuppdelade 
budgetstödet
48–67  Projekten bidrog delvis till att stärka den offentliga förvaltningen
49–51  Projekten var relevanta men behovsanalyserna hade brister
52–63  Projekten var inte alltid väl samordnade med SBS-programmen
64–67  Resultaten var inte alltid hållbara på grund av bristande politisk vilja och andra yttre faktorer
68–77  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I — Förteckning över granskade kontrakt
 Bilaga II  —  Sammanfattande betyg på kontrakt om sektorsuppdelat budgetstöd 
i granskningsurvalet
 Bilaga III — Sammanfattande betyg på projektkontrakt i granskningsurvalet
 Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar
04
 Akronymer
EGI: det europeiska grannskapsinstrumentet
EGP : den europeiska grannskapspolitiken
EGPI : det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet
EUHLPAM : Europeiska unionens politiska rådgivningsuppdrag på hög nivå
JSRS : strategi för reform av rättsväsendet
PFPR : reformer av finanspolitiken
SBS : sektorsuppdelat budgetstöd
05
 Sammanfattning
I
Moldavien är Europas fattigaste land. Sedan 2007 har EU fördelat 782 miljoner euro i stöd till landet via de euro -
peiska grannskapsinstrumenten. Det motsvarar nära 37  euro om året per invånare och är det högsta stödbeloppet 
i EU:s östra grannländer. År 2014 undertecknade Moldavien och EU ett associeringsavtal som inbegrep ett djupgå -
ende och omfattande frihandelsområde.
II
Moldaviens största problem är bland annat den omfattande korruptionen och de svaga offentliga institutionerna, 
som har varit en viktig del av EU-stödet sedan 2007. En stor andel av stödet betalas ut i form av budgetstöd. Det 
innebär att medel förs över till partnerlandets statskassa, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. Resten av stödet 
kanaliseras via projekt.
III
Vi undersökte om EU-stödet hade bidragit på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den offentliga förvaltningen. Vårt 
urval omfattade fyra budgetstödprogram inom sektorerna rättsväsende, offentliga finanser, folkhälsa och vatten. 
I urvalet ingick även 20 projekt vid olika offentliga myndigheter.
IV
Vi kom fram till att EU-stödet endast delvis bidrog till att stärka den offentliga förvaltningen. Yttre faktorer låg 
bakom ett antal av de konstaterade bristerna. Andra kunde tillskrivas brister i utformningen och genomförandet av 
de granskade programmen och projekten.
V
Eftersom endast små framsteg hade gjorts i stödets målsektorer drog vi slutsatsen att budgetstödet hade begrän -
sad effekt när det gällde att stärka den offentliga förvaltningen. Kommissionen kunde ha reagerat snabbare när de 
risker som är kopplade till stödet blev verklighet. Programmen var inte tillräckligt anpassade till Moldaviens strate -
gier. Den potentiella nyttan med programmen minskade på grund av att kommissionen inte fullt ut utnyttjade möj -
ligheten att ställa upp villkor för utbetalning. En del särskilda villkor uppfylldes mellan programförhandlingarna och 
starten för det sektorsuppdelade budgetstödet eller var inte direkt mätbara. Kommissionen kunde ha varit striktare 
när den bedömde om villkoren hade uppfyllts. Dessutom beviljades incitamentbaserade medel utan ordentlig 
motivering.
06 Sammanfattning 
VI
Projekten hade i allmänhet en lämplig utformning. EU-stöd som kanaliserades via projekt var delvis ändamålsenligt 
när det gällde att stärka den offentliga förvaltningen. I det sammanhanget var projektens omfattning och tidpunkt 
inte alltid väl samordnade med budgetstödprogrammen. Det särskilda budgetstödrelaterade tekniska stödet för 
utveckling av den administrativa kapaciteten startade inte förrän flera månader efter det huvudsakliga budgetstöd -
programmet. Annat tekniskt stöd och projekt för partnersamverkan användes inte alltid till att utarbeta eller stödja 
budgetstödprogram. Projekten levererade i allmänhet den förväntade outputen. Resultaten var dock inte alltid 
hållbara på grund av bristande politisk vilja och andra yttre faktorer.
VII
Vi lämnar ett antal rekommendationer till kommissionen som är avsedda att göra EU-stödet till Moldavien mer 
ändamålsenligt.
07
 Inledning
01 
Moldavien ligger i sydöstra Europa mellan Rumänien och Ukraina och har 3,6 mil -
joner invånare. Landet blev en självständig republik 1991 efter Sovjetunionens 
upplösning, även om regionen Transnistrien unilateralt utropade sig självständigt 
och fortfarande styrs separat.
02 
Efter en långvarig period av ekonomisk nedgång började Moldaviens ekonomi 
att växa igen 1998. Men med en BNP på 1 687 euro per capita och en fattigdoms -
nivå på 12,7 % är Moldavien fortfarande Europas fattigaste land1. Befolkningen 
har minskat sedan självständigheten, främst på grund av låga födelsetal och en 
stor arbetskraftsutvandring, och penningförsändelser har kommit att spela en 
stor roll i landets sociala och ekonomiska liv.
03 
Moldavien och EU etablerade sina första avtalsförbindelser 1994 i form av ett 
partnerskaps- och samarbetsavtal. I juni 2014 undertecknade de ett associerings -
avtal som inbegrep ett djupgående och omfattande frihandelsområde. Syftet 
med avtalet är att förbättra de politiska och ekonomiska förbindelserna och 
gradvis integrera Moldavien i EU:s inre marknad. Frihandelsområdet innebär att 
tullar och kvoter slopas och att lagar och förordningar harmoniseras med EU:s 
regelverk inom olika handelssektorer. Enligt Europaparlamentet har Moldavien 
”ett europeiskt perspektiv och kan ansöka om medlemskap i Europeiska unionen, 
förutsatt att landet ansluter sig till demokratins principer, respekterar grundläg -
gande friheter och minoriteters rättigheter samt garanterar rättsstaten”2.
04 
EU samarbetar med Moldavien inom ramen för den europeiska grannskapspoliti -
ken (EGP) och mer specifikt dess östra regionala dimension, det östra partnerska -
pet. Det europeiska grannskapsinstrumentet (EGI) är EU:s finansieringsinstrument 
som är avsett för grannskapet för perioden 2014–2020. Det ersatte det europeis -
ka grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI) som gällde under perioden 
2007–2013. Inom dessa instrument fördelades 782 miljoner euro i bilateralt stöd 
till Moldavien mellan 2007 och 20153. År 2014 uppgick stödet till nära 37 euro per 
invånare, vilket är det högsta beloppet i EU:s alla östra grannländer4.1 BNP per capita 2014 enligt 
uppgifter från Eurostat ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ), 
fattigdomen 2013 enligt 
Världsbankens senaste 
utvecklingsindikatorer (http://
data.worldbank.org ).
2 Europaparlamentet, utskottet 
för utrikesfrågor, Betänkande 
med ett förslag till resolution 
som inte avser lagstiftning om 
utkastet till rådets beslut om 
ingående, på unionens vägnar, 
av ramavtalet om vittom­
spännande partnerskap och 
samarbete mellan Europeiska 
unionen och dess medlems­
stater, å ena sidan, och 
Moldavien, å andra sidan , 
A8-0022/2014, 21. 10. 2014.
3 Under samma period uppgick 
stödet enligt kontrakten till 
547 miljoner euro och det 
utbetalade stödet till 
363 miljoner  euro. Moldavien 
fick också stöd via regionala 
projekt inom EGPI:s gräns -
överskridande samarbete, 
makroekonomiskt stöd, 
investeringsinstrumentet för 
grannskapspolitiken, 
instrumentet för utvecklings-
samarbete, det europeiska 
instrumentet för demokrati 
och mänskliga rättigheter och 
stabilitetsinstrumentet.
4 De östra länderna i den 
europeiska grannskaps -
politiken är Armenien, 
Azerbajdzjan, Vitryssland, 
Georgien, Moldavien och 
Ukraina.
08 Inledning 
05 
Ett av Moldaviens största problem är den svaga offentliga förvaltningen. De 
offentliga institutionerna är alltför byråkratiska, saknar ett fokus på kärnfunktio -
ner, har en stor personalomsättning och är därmed ineffektiva. Korruptionen är 
fortfarande ett problem: Moldavien ligger på plats 103 av 168 på Transparency 
International korruptionsindex för 2015. Stödet till den offentliga förvaltningen 
i Moldavien har i det sammanhanget varit en viktig del av samarbetet inom alla 
sektorer sedan 2007. Med det europeiska grannskapsinstrumentet har problemet 
uppmärksammats mer eftersom reformen av den offentliga förvaltningen är ett 
av tre prioriterade samarbetsområden för 2014–2017, vid sidan av ”jordbruk och 
landsbygdsutveckling” och ”polisreform och gränsförvaltning”.
06 
I Moldavien tillhandahölls stödet främst i form av sektorsuppdelat budgetstöd 
(SBS5). Budgetstödmedel och det ytterligare stöd som beviljades via samma 
finansieringsöverenskommelser stod för 74 % av det bilaterala stödet under 
2007–2015 (se även diagram 1 ). Budgetstöd innebär att medel förs över till part -
nerlandet, förutsatt att de överenskomna betalningsvillkoren är uppfyllda. Att 
dessa villkor är uppfyllda är ett grundläggande krav för budgetstöd (en princip 
som kallas villkorlighet). Fasta delbetalningar betalas ut om stödkriterierna är 
uppfyllda6. Rörliga delutbetalningar kopplas sedan till framsteg i förhållande till 
särskilda villkor.5 Budgetstöd kan ges antingen 
i form av sektorsuppdelat 
budgetstöd (SBS) eller allmänt 
budgetstöd. Det allmänna 
budgetstödet bidrar till en 
nationell utvecklingsstrategi 
medan det sektorsuppdelade 
stödet stöder en sektorspecifik 
politik. Sedan 2013 beviljar EU 
allmänt budgetstöd med 
kontrakt om sektorsreformer , 
som tidigare kallades 
sektors  politiska stödprogram . 
För konsekvensens skull 
använder vi termen sektors -
uppdelat budgetstöd om alla 
granskade budgetstöd -
kontrakt i rapporten.
6 EU:s budgetstöd har fyra 
stödkriterier: en stabil 
makroekonomisk ram, en 
sund förvaltning av de 
offentliga finanserna, insyn 
i och tillsyn av budgeten samt 
en relevant och trovärdig 
nationell/sektorspecifik politik 
och nationella/sektorspecifika 
reformer.Diagram 1Budgetstöd som beviljades Moldavien 2007–2015 (i miljoner euro)
Anm. : Medlen presenteras efter budgetår för det underliggande kommissionsbeslutet.
Källa:  Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris).BudgetstödmedelKompletterande stöd (tekniskt stöd, 
utvärderingar m.m.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Inledning 
07 
I kommissionens finansieringsöverenskommelser med Moldavien ingår även 
 ytterligare stöd som ett komplement till det huvudsakliga sektorsuppdelade 
budgetstödet, särskilt projekt för tekniskt stöd till kapacitetsutveckling vid 
 offentliga organ (SBS med tekniskt stöd).
08 
Moldavien fick även stöd på flera olika områden via projekt. Projekten i vårt 
granskningsurval genomfördes i form av partnersamverkan och tekniskt stöd. 
Partnersamverkan inbegriper samarbete med offentliga myndigheter i en 
EU-medlemsstat, medan tekniskt stöd i allmänhet ges av externa experter från 
den privata sektorn.
10
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
09 
Vi undersökte om EU:s stöd till Moldavien bidrog på ett ändamålsenligt sätt till 
att stärka den offentliga förvaltningen och öka kapaciteten att på ett ändamåls -
enligt och effektivt sätt fylla olika offentliga funktioner, bland annat att tillhanda -
hålla offentliga tjänster. Vi tittade på de två främsta metoderna för att tillhanda -
hålla stöd och inriktade oss på följande två frågor:
a) Bidrog programmen för sektorsuppdelat budgetstöd (SBS-program) på ett 
ändamålsenligt sätt till att stärka den offentliga förvaltningen?
b) Bidrog projekten på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den offentliga 
förvaltningen?
10 
Vi inriktade revisionen på EGPI- och EGI-stöd mellan 2007 och 2014. Gransknings -
urvalet omfattade följande:
a) Fyra SBS-program som främjar sektorsreformer, varav två på den offentliga 
förvaltningens kärnområden, det vill säga rättsväsendet och finanspolitiken, 
och två som ska förbättra tillhandahållandet av hälso- och vattentjänster.
b) 20 projekt som ska stärka centrala myndigheter, särskilt sju projekt inom 
rättsväsendet, tre på varandra följande projekt som ger politisk rådgivning på 
hög nivå till moldaviska ministerier (de så kallade EUHLPAM-projekten efter 
den engelska benämningen på Europeiska unionens rådgivningsuppdrag på 
hög nivå i Moldavien,  European Union High ­Level Policy Advice Mission to the 
Republic in Moldova ) och ett projekt som ger stöd till statskansliet, som är den 
centrala förvaltning som ansvarar för att samordna EU-medel i Moldavien.
11 
Urvalet omfattade 40 % av det bilaterala EGPI-/EGI-stöd som hade upphandlats 
sedan 2007 (se bilaga I ). Granskningsarbetet genomfördes mellan mars och 
september 2015. Vi granskade dokumenterat underlag, till exempel planerings -
dokument och läges-, övervaknings- och utvärderingsrapporter. I revisionen 
ingick en skrivbordsgranskning och ett besök på plats i Moldavien. Vi intervjuade 
personal vid de moldaviska myndigheterna, EU-delegationen i Chisinau, Europe -
iska utrikestjänsten, kommissionens generaldirektorat för grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar, internationella organisationer, andra givare, konsult -
firmor och frivilligorganisationer.
11
 Iakttagelser
Budgetstödet hade begränsad effekt när det gällde att 
stärka den offentliga förvaltningen i målsektorerna
12 
I det här avsnittet undersöker vi hur SBS-programmen bidrog till att stärka den 
offentliga förvaltningen i Moldavien. Vi bedömer programmens utformning, 
tillämpningen av villkor, grunden för att bevilja ytterligare medel och det sek -
torsuppdelade budgetstödets bidrag till utvecklingen av de fyra granskade 
sektorerna, det vill säga rättsväsende, offentliga finanser, hälsovård och vatten 
(se bilaga II ).
Kommissionen kunde ha reagerat snabbare på risker och 
programmen var inte tillräckligt anpassade till de nationella 
strategierna
13 
För att kunna bedöma SBS-programmens utformning undersökte vi om kommis -
sionen hade vidtagit tillräckliga åtgärder för att analysera och minska de risker 
som är kopplade till sektorsuppdelat budgetstöd. Vi undersökte också om de fyra 
granskade programmen speglade de nationella reformstrategierna tillräckligt.
Kommissionen kunde ha reagerat snabbare när de risker som är 
kopplade till sektorsuppdelat budgetstöd blev verklighet
14 
Budgetstöd har fördelar som ett större egenansvar från landets sida, minskade 
transaktionskostnader och bättre givarsamordning, men kännetecknas även av 
ett antal inneboende risker (se revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2010)7. 
Budgetstödets särskilda riskprofil hänger ihop med att det använder landets 
system, eftersom det inbegriper en överföring av ekonomiska resurser till mot -
tagarlandets statskassa8. Med tanke på att budgetstödmedel slås ihop med det 
mottagande landets budgetresurser påverkas också de av eventuella brister i lan -
dets ekonomiska förvaltning9. Vi bedömde huruvida Europeiska kommissionen 
korrekt hade analyserat och minskat dessa risker.7 Särskild rapport nr 11/2010 
Kommissionens förvaltning av 
allmänt budgetstöd i AVS ­
länder och länder i Latin­
amerika och Asien  (http://eca.
europa.eu ).
8 Europeiska kommissionen, 
generaldirektoratet för 
utveckling och samarbete – 
EuropeAid, Budget Support 
Guidelines – Programming, 
Design and Management – 
A modern approach to Budget 
Support (vägledning för 
budgetstöd – program -
planering, utformning och 
förvaltning – en modern 
strategi för budgetstöd), 
september  2012, s. 126.
9 Punkterna 8.6–8.11 i års  - 
rapporten för budgetåret 2014 
(EUT C 373, 10.11.2015).
12 Iakttagelser 
15 
År 2012 införde kommissionen en mer systematisk riskanalys, styrkommittéer 
på hög nivå för budgetstödåtgärder och ett system för tidig varning10 som ska 
användas när risker materialiseras. Det var en märkbar förbättring av den tidigare 
strategin.
16 
Decentraliserad förvaltning11 och budgetstöd är båda starkt beroende av landets 
system. Landets system när det gäller offentlig finansiell kontroll är inte certifie -
rade av EU:s avdelningar. Det finns ingen decentraliserad förvaltningsmetod för 
EU-stöd när det gäller projekt. Samtidigt var budgetstöd den huvudsakliga stöd -
formen och motsvarade nära tre fjärdedelar av det totala EU-stödet till Moldavien 
under perioden 2007–2015.
17 
Korruptionsrisken är hög i Moldavien. Enligt Transparency Internationals korrup -
tionsindex har situationen försämrats sedan 2012 (se ruta 5 ).
18 
I november 2014 blev de makroekonomiska riskerna verklighet i Moldavien när 
det blev känt att en miljard US-dollar av insättarnas medel hade gått förlorade 
i en korruptionsskandal som inbegrep tre moldaviska banker (se ruta 1 ). Styrkom -
mittén på hög nivå beslutade i december 2014 att vara uppmärksam på fallet 
i Moldavien under 2015 i samband med tilldelningen av budgetstöd eftersom 
risknivån skulle öka. Efter en intern analys av potentiella riskreducerande åtgär -
der i juli 2015 svarade Europeiska kommissionen med att offentligt meddela att 
budgetstödbetalningarna drogs in i avvaktan på ett avtal mellan Internationel -
la valutafonden (IMF) och Moldavien12. Den minskade även markant andelen 
planerat budgetstöd för 2015 jämfört med de föregående åren (se diagram 1 ). 
Situationen i banksektorn gjorde att man allvarligt ifrågasatte integriteten i EU:s 
finansiering till den moldaviska statsbudgeten. Det går dock inte att bevisa att 
EU-medel specifikt berördes eftersom medlen slogs ihop med den övergripande 
statsbudgeten.10 Systemet för tidig varning 
kommer att aktiveras i de fall 
då det sker en omedelbar och 
allvarlig försämring av 
situationen eller då en 
händelse inträffar som 
betraktas som en risk som får 
en stor effekt på program -
målen. I sådana fall måste EU 
reagera omedelbart för att 
undvika att EU:s image och 
anseende allvarligt skadas. Det 
kan till exempel vara en följd 
av omfattande korruption eller 
bedrägeri eller ett brott mot 
grundläggande värden. 
EU-delegationerna ska 
omedelbart rapportera om 
sådana fall till huvudkontoret. 
Jämför Budget Support 
Guidelines , s. 132.
11 Vid decentraliserad för -
valtning får kommissionen 
besluta att tillämpa det 
stödmottagande landets 
upphandlings- eller 
tilldelningsförfaranden. 
Jämför artikel 18.4 i Europa -
parlamentets och rådets 
förordning (EG) nr 1638/2006 
av den 24 oktober 2006 om 
fastställande av allmänna 
bestämmelser för upp -
rättandet av ett europeiskt 
grannskaps- och partner-  
skapsinstrument.
12 EU-delegationen i Moldavien, 
EU Budget Support for the 
Republic of Moldova – pending 
the fulfilment of several 
conditions  (EU:s budgetstöd 
för Moldavien – i väntan på att 
ett antal villkor uppfylls), 
Chisinau, 8 juli 2015.
13 Iakttagelser 
19 
Moldaviens senaste IMF-program löpte ut 2013. Den sista programgenomgången 
avslutades inte på grund av oenigheter om finans- och finanssektorspolitiken. 
Världsbanken drog in sitt budgetstöd på 45 miljoner US-dollar i april 2014 därför 
att den ansåg att riskerna för offentliga medel som härrör från banksektorn var 
för stora för att den skulle göra några överföringar till Moldaviens statsbudget.
20 
Europeiska kommissionen identifierade visserligen riskerna för korruption 
och makroekonomisk instabilitet i Moldavien korrekt, men kunde ha reagerat 
snabbare när riskerna blev verklighet. I samband med att associeringsavtalet/
det djupgående och heltäckande frihandelsområdet undertecknades 2014 slöt 
kommissionen två finansieringsöverenskommelser, en om SBS-åtgärder avseende 
reformer av finanspolitiken och en om införandet av frihandelsområdet i oktober 
och november 2014. I samband med det betalade den ut 16 miljoner euro i de -
cember 2014. Både IMF och kommissionen har sedan 2012 tagit upp de risker som 
är kopplade till banksektorn13.13 Internationella valutafonden, 
IMF Country Report No 12/288, 
Republic of Moldova, Staff 
report for the 2012 Article IV 
consultation, fifth reviews under 
the extended arrangement and 
under the three ­year arrange­
ment under the extended credit 
facility, and requests for waivers 
for non ­observance and 
modification of performance 
criteria  (IMF:s landrapport 
nr 12/288, Moldavien, 
personalrapport till samrådet 
2012 enligt artikel IV, femte 
översynen enligt den 
utvidgade överenskommelsen 
och treårsöverenskommelsen 
inom ramen för den 
utvidgade kreditfaciliteten, 
och ansökningar om 
undan  tag vid överträdelse 
eller ändring av resultat -
kriterier), september 2012 och 
IMF Country Report No 14/190, 
Staff report for the 2014 Article 
IV consultation and first 
post ­program monitoring 
discussions  (IMF:s landrapport 
nr 14/190, personalrapport till 
samrådet 2012 enligt artikel IV 
och första diskussionerna om 
övervakning efter program -
met), juni 2014.Bakgrundsinformation om Moldaviens bankkris
I november 2014 ställdes tre moldaviska banker under särskild förvaltning av nationalbanken efter det att 
de hade beviljat lån värda en miljard US-dollar. Lånetransaktionerna saknade rationell ekonomisk grund och 
resulterade i en sådan allvarlig försämring av bankernas balansräkningar att de inte längre var bärkraftiga nog 
för att kunna fortsätta sin verksamhet. Incidenten förorsakade enorma offentliga skulder, och den uppskatta -
de kostnaden för att rädda bankerna uppgår till minst 13 % av Moldaviens BNP .
När vi genomförde revisionen hade brottsutredningarna av bankbedrägeriet inte kommit särskilt långt 
och man hade inte utarbetat någon återhämtningsstrategi. Situationen utlöste protester från allmänheten 
och bidrog till en period av långvarig politisk instabilitet. Tre regeringar avgick mellan november 2014 och 
december 2015.Ruta 1
14 Iakttagelser 
SBS-programmen var inte tillräckligt anpassade till de nationella 
strategierna och det var oklart hur SBS-budgetarna fastställdes
21 
Vi bedömde om SBS-programmen gav stöd till relevanta, tydligt formulerade 
nationella strategier som landet tog fullt ansvar för. Villkoren för utbetalning av 
budgetstödmedel bör härröra från och anpassas till den nationella strategin14.
22 
Två av de fyra SBS-programmen i granskningsurvalet motsvarar inte helt de 
nationella strategierna. Det sektorsuppdelade budgetstödet för reformer av 
finanspolitiken stöder en nationell strategi utan sektorsrelaterade mål (se ruta 2 ) 
medan det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet inte direkt bidrar 
till genomförandet av den nationella reformstrategin.14 Närmare uppgifter finns 
i bilaga 3: Assessing Public 
Policy Eligibility  (bedömning av 
stödberättigande för offentlig 
politik) i  Budget Support 
Guidelines  (riktlinjer för 
budgetstöd).
De särskilda villkoren var inte tillräckligt anpassade till en nationell strategi: 
sektorsuppdelat budgetstöd för reformer av finanspolitiken
Det sektorsuppdelade budgetstödet för reformer av finanspolitiken bygger på Moldaviens nationella utveck -
lingsstrategi 2020 som omfattar sju sektorer, bland annat infrastruktur, pensionssystem och utbildning. Men 
i den fastställs inga mål avseende de offentliga finanserna. Moldavien har en nationell strategi för förvaltning -
en av de offentliga finanserna för 2013–2020 som består av en övergripande strategi, årliga handlingsplaner 
och en övervakningsram.
Finansieringsöverenskommelsen för det sektorsuppdelade budgetstödet innehåller tolv särskilda villkor som 
måste vara uppfyllda för att de tre rörliga delbetalningarna ska betalas ut. Villkoren anges inte i den nationella 
utvecklingsstrategin och speglar inte heller direkt prioriteringarna i strategin för förvaltningen av de offentli -
ga finanserna.
Ett villkor gäller till exempel inrättandet av ett finansråd, som inte anges uttryckligen i något strategiskt doku -
ment mellan Moldavien och EU. Samma sak gäller för två villkor där man tänker sig att publicera en ”medbor -
garnas” budget15 och halvårsrapporter om budgetgenomförandet. Allmänhetens tillgång till central informa -
tion om finanserna fick betyg A i bedömningen av offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet 201116.
15 En medborgarnas budget är en icke-teknisk presentation av statsbudgeten som är utformad för att nå och förstås av en så stor del av 
befolkningen som möjligt.
16 Programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet (Pefa) är ett partnerskap för flera givare som ska bedöma skicket på de offentliga 
utgifterna, upphandlingssystemet och systemet för ekonomisk ansvarighet. Vid Pefa-bedömningarna analyseras resultatet av ett lands system 
för förvaltningen av de offentliga finanserna via en uppsättning av 31 indikatorer, som poängsätts från A till D ( www.pefa.org ).Ruta 2
15 Iakttagelser 
23 
Målet med det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet är att stödja 
Moldaviens strategi för reform av rättsväsendet, men de särskilda villkor som är 
kopplade till rättsväsendet uttrycks inte i samma termer. En del av det sektors -
uppdelade budgetstödets villkor gäller frågor om de offentliga finanserna och 
nämns inte i reformstrategin. Därför finns det ingen strikt överensstämmelse 
mellan den åtgärd som vidtas inom strategin för reform av rättsväsendet och det 
sektorsuppdelade budgetstödet. Därför måste dessutom ytterligare övervak -
nings- och rapporteringskrav fastställas för det sektorsuppdelade budgetstödet.
24 
De SBS-program som ska förbättra tillhandahållandet av hälso- och vatten -
tjänster byggde inte på tydligt formulerade moldaviska reformstrategier. Enligt 
riktlinjerna ska sektorspecifika strategier budgeteras ordentligt för att ge rätt 
till sektorsuppdelat budgetstöd17. Men när det gäller det sektorsuppdelade 
budgetstödet för hälsa var den nationella strategin inte helt anpassad till den 
överordnade nationella hälsopolitiken och speglades inte helt i budgetprogno -
serna. Det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten var utformat för att ge stöd 
till den nationella vattenstrategin från 2007. Men denna strategi visade sig vara 
alltför ambitiös eftersom den var inriktad på ett stort antal mål, utan någon tids -
bunden åtgärdsplan eller ett tydligt institutionellt upplägg för genomförandet.
25 
Vi granskade även grunden för SBS-programmens budgetar. Enligt riktlinjerna 
för budgetstöd från 2012 måste budgetarna grundas på ett antal kriterier, som 
partnerlandets finansieringsbehov och dess åtagande att fördela budgetresur -
serna i enlighet med sin nationella strategi. Andra kriterier är budgetstödets 
ändamålsenlighet, nyttan i förhållande till kostnaderna och effekter när det gäller 
att uppnå målen, tidigare utbetalningars resultat och absorptionsförmåga, i hur 
stor utsträckning överenskomna mål har uppnåtts med hjälp av budgetstöd och 
utvecklingsstrategins resultatinriktning.
26 
Utifrån vår genomgång av de utvalda programmen var det inte tillräckligt tydligt 
hur budgetarna hade fastställts. Det sektorsuppdelade budgetstödet för refor -
mer av finanspolitiken var det första program i granskningsurvalet som inrätta -
des enligt den nya metoden. Men man gjorde ingen heltäckande bedömning av 
de kriterier som listas i punkt 25.17 Närmare uppgifter finns 
i bilaga 3: Assessing Public 
Policy Eligibility , 3.2 i  Budget 
Support Guidelines . 
Finansiering av politiken.
16 Iakttagelser 
27 
Även om riktlinjerna inte gällde för SBS-program som utformades före 2012 hade 
en förhandsbedömning av finansieringsbehoven gjorts av strategin för reform 
av rättsväsendet. Men informationen i den var inte tillförlitlig eftersom den ur -
sprungliga uppskattningen på 124  miljoner  euro halverades efter två års genom -
förande18. En ny bedömning av finansieringsbehoven påbörjades 2015 med stöd 
av ett EU-finansierat projekt för tekniskt stöd (se punkt 61). När det gäller de tre 
övriga SBS-programmen fanns det inga bevis på att en bedömning av finansie -
ringsbehoven hade gjorts.
28 
När det gäller förfarandet för att fastställa budgeten konstaterade vi också att 
den planerade budgeten varierade under den förberedande fasen utan någon 
tydlig motivering. En extern bedömning som gjordes innan programmet utfor -
mades hade föreslagit 40  miljoner  euro för det sektorsuppdelade budgetstödet 
för rättsväsendet, vars budget uppgick till 58,2  miljoner  euro. Det sektorsuppde -
lade budgetstödet för vatten fick en särskild ökning på fem miljoner euro under 
genomförandet utifrån politiska överväganden.
Möjligheten att ställa upp villkor utforskades inte tillräckligt
29 
Resultatövervakningssystemet och utbetalningskriterierna är centrala för bud -
getstödet och ger en ram för villkorlighet. Rörliga delbetalningar kopplas till 
framsteg i förhållande till särskilda villkor: de skapar incitament till bättre presta -
tioner eftersom delresultat matchas med delbetalningar. Vi bedömde om vill -
koren för delutbetalningar gav meningsfulla incitament till reformer. Vi under -
sökte också om utbetalningarna konsekvent grundades på att dessa villkor var 
uppfyllda.
En del särskilda villkor uppfylldes mellan programförhandlingarna 
och starten på det sektorsuppdelade budgetstödet eller var inte 
direkt mätbara
30 
Kontrakten i granskningsurvalet innehöll särskilda villkor som krävde begränsade 
insatser från de moldaviska myndigheterna eller uppfylldes mellan programför -
handlingarna och starten på det sektorsuppdelade budgetstödet (se ruta 3 ). Om 
målen inte är tillräckligt utmanande minskar incitamentseffekten. Det finns en 
risk med att ta med åtgärder som var uppfyllda innan programmet startade efter -
som de kanske skulle ha genomförts helt eller delvis också utan stödet.18 I åtgärdsplanen (parla ments -
beslut nr 6, 16 februari 2012, 
s. 168) avsätts 1 989 molda -
viska leu (124 miljoner euro, 
2012) till genomförandet av 
strategin för reform av 
rättsväsendet. I årsrapporten 
för 2014 görs en uppskattning 
på 1 034 moldaviska leu 
(50 miljoner euro, 2014).
17 Iakttagelser 
31 
De fyra kontrakten innehöll särskilda villkor som inte var entydigt mätbara. Till 
exempel behövde de särskilda villkoren för det sektorsuppdelade budgetstödet 
för rättsväsendet förklaras bättre efter det att den första rörliga delbetalningen 
hade utbetalats eftersom det var svårt att enas om vad de innebar19. Vidare har 
det sektorsuppdelade budgetstödet för reformer av finanspolitiken särskilda vill -
kor men inga separata indikatorer, och alla särskilda villkor är inte direkt mätbara. 
Ungefär hälften av indikatorerna för det sektorsuppdelade budgetstödet för 
hälsa var alltför vaga20. Det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten innehöll 
icke verifierbara, aggregerade eller otydliga indikatorer.
Villkoren tillämpades inte alltid konsekvent för att uppmuntra 
reformer
32 
I kommissionens riktlinjer för budgetstöd anges att delbetalningar endast ska 
betalas ut när de särskilda villkoren för stödet och resultatindikatorerna har 
uppfyllts. Vi hittade exempel på när villkor användes inkonsekvent i tre av de 
fyra granskade programmen21. Såsom visas i  ruta 4  fortsatte medel att betalas ut 
från det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa också när villkoren inte hade 
uppfyllts. Inom de tre SBS-programmen för hälsa, rättsväsende och vatten, kunde 
bedömningen av om villkoren hade uppfyllts ha varit striktare för ett antal av 
villkoren.19 Man blev tvungen att ta fram 
förklarande tabeller med stöd 
från ett EU-finansierat projekt 
för tekniskt stöd (se punkt 61) 
som sedan diskuterades i den 
arbetsgrupp som övervakar 
det sektorsuppdelade 
budgetstödet.
20 Exempel på indikatorer är 
”optimering av primär -
vårdsstrukturen”, ”analys av 
alternativ för att uppmuntra 
privata investeringar 
i hälso  vårdssystem” eller 
”fortsatt förbättring av den 
strategiska planeringen inom 
hälsovårdssektorn utifrån den 
medelfristiga utgiftsramen”.
21 När vi gjorde revisionen hade 
man ännu inte bedömt om de 
särskilda villkoren var upp  - 
fyllda när det gällde budgetstöd  - 
programmet för reformer av 
finanspolitiken, som startade 
först i slutet av 2014.Exempel på särskilda villkor
Exempel 1 – Vissa särskilda villkor krävde endast begränsade insatser från de moldaviska 
myndigheterna
Ett villkor för sektorsuppdelat budgetstöd för reformer av finanspolitiken, som startade 2014, är att stödmot -
tagaren ska publicera halvårsrapporter om budgetgenomförandet. Moldavien har i flera år redan offentlig -
gjort månadsrapporter om budgetgenomförandet.
Exempel 2 – Vissa särskilda villkor uppfylldes redan mellan programförhandlingarna och starten på 
det sektorsuppdelade budgetstödet
Finansieringsöverenskommelsen för det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa slöts 2009. Den första rör -
liga delbetalningen på 13,4 miljoner euro betalades ut efter en bedömning av 53 indikatorer, varav 22 gällde 
åtgärder som vidtogs 2008 efter det att programförhandlingarna ägde rum.
Det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet startade i juni 2013. Tre utbetalningsvillkor – som 
gällde modernisering av systemet för överklaganden, ändring av straffprocesslagstiftningen och minskad im -
munitet för domare – var helt eller delvis uppfyllda genom lagar som hade antagits mellan april och juli 2012 
efter det att programförhandlingarna ägde rum.Ruta 3
18 Iakttagelser 
33 
Enligt kommissionens riktlinjer för budgetstöd finns det risk för att villkorens 
ursprungliga incitamentseffekt minskar om outbetalda medel återanvänds till 
 senare delbetalningar. I det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa använde 
man dock outbetalda medel från tidigare delbetalningar till en sista delbetalning.
34 
När det gällde det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten planerade man inte 
vid programmets start 2009 för en sista delbetalning av återstående medel. Ändå 
gjordes en ytterligare delbetalning på 6,1 miljoner euro i ett senare skede inför 
undertecknandet av associeringsavtalet/frihandelsområdet 2014. Nya villkor till -
kom, i linje med de övergripande målen för det sektorsuppdelade budgetstödet 
för vatten, vilket gjorde det möjligt att betala ut 4,9 miljoner euro av medel som 
inte hade betalats ut på grund av att de villkor som var knutna till de föregående 
delbetalningarna inte hade uppfyllts.Medel betalades ut, också när de särskilda villkoren och resultatindikatorerna inte 
var uppfyllda
Exempel 1 – Mer medel betalades ut än vad som rekommenderades i den externa 
utvärderingsrapporten
Utbetalningsbesluten avseende SBS-medel grundades på en extern utvärderingsrapport, där man granska -
de om de villkor som var knutna till utbetalningen var uppfyllda. Utbetalningar inom det sektorsuppdela -
de budgetstödet för hälsa frångick rekommendationerna i utvärderingsrapporten när det gällde två av tre 
rörliga delbetalningar. År 2011 uppgick den andra rörliga delbetalningen till totalt 13,6 miljoner euro, vilket 
var 9 % högre än de 12,5  miljoner  euro som rekommenderades efter bedömningen av 28 villkor. Den tredje 
delbetalningen (4,1 miljoner euro) 2012 var 11 % högre (nio bedömda villkor). Skillnaden berodde främst på 
utbetalningen av medel som hade omfördelats från det sektorsuppdelade budgetstödet för tekniskt stöd till 
budgetstöd, som inte var knutet till några nya aktiviteter eller villkor.
Exempel 2  – Utbetalningar gjordes efter en bedömning av om villkoren var uppfyllda som inte var 
tillräckligt strikt
Ett villkor för det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten var att minst 600 miljoner moldaviska leu skulle 
anslås i den nationella budgeten till sektorerna för vatten och avloppsvatten. År 2012 uppgick anslagen till 
252 miljoner leu (42 % av 600 miljoner leu), vilket var långt under minimitröskelvärdet. Ändå bedömde man 
att villkoret var delvis uppfyllt, och 42 % av de medel som var knutna till det betalades ut.
Ett annat villkor inom det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa var att de offentliga utgifterna till hälso -
vårdssektorn, justerade med hänsyn till inflationen, inte skulle minska. År 2010 ökade Moldaviens hälsobudget 
med 5 % jämfört med 2009 i nominella termer. Men med tanke på att inflationen 2010 var 9 % minskade i själ -
va verket hälsosektorns justerade utgifter jämfört med det föregående året. Trots det ansåg man att villkoret 
var uppfyllt.Ruta 4
19 Iakttagelser 
Ytterligare incitamentbaserade medel motiverades inte 
ordentligt
35 
År 2012 införde kommissionen principen om ”mer för mer”, som medger ytterli -
gare incitamentbaserade medel som belöning för partnerländers framsteg mot 
demokrati. Enligt det systemet är det meningen att ytterligare anslag till ett land 
ska hänga på vilka framsteg det aktuella landet har gjort i reformprocessen, vilket 
bedöms i EGP:s lägesrapport och i enlighet med internationellt erkända standar -
der och riktmärken22.
36 
Moldavien fick totalt 93 miljoner euro på det sättet för åren 2012–2014, inbegri -
pet 28 respektive 35 miljoner euro via programmet för integration och samarbete 
med länderna i det östliga partnerskapet 2012 och 2013 och 30 miljoner euro 
inom EGI:s paraplyprogram 201423. Medlen fördelas i huvudsak till nya eller pågå -
ende SBS-program.
37 
Enligt vår dokumentgranskning var grunden för att bevilja ytterligare medel till 
Moldavien oklar. Under tre år var den analys som låg till grund för anslagen be -
gränsad. EGP:s lägesrapporter visar inte att Moldavien har gjort några framsteg 
mot demokrati. Enligt 2013 års rapport genomgick Moldavien under årets första 
sex månader sin djupaste politiska kris på åratal24, och den beskrevs som en 
institutionell kollaps25 som gav bestående skador för trovärdigheten i Moldaviens 
demokratiska institutioner26.
Det fanns endast begränsade bevis på att framsteg 
hade gjorts i målsektorerna för det sektorsuppdelade 
budgetstödet
38 
Vi bedömde så långt det var möjligt om SBS-programmen hade bidragit till fram -
steg i de fyra granskade sektorerna rättsväsende, offentliga finanser, hälsa och 
vatten med hjälp av tillgängliga indikatorer och rapporter. Till utvärderingen av 
budgetstöd föreslår OECD en trestegsmetod som innefattar följande: i) vid steg 
ett bedömer man budgetstödets input, direkta output och indirekt output; ii) vid 
steg två bedömer man utfallet och effekten av regeringens politik, strategier och 
utgiftsåtgärder och iii) vid steg tre undersöker man hur budgetstödet har bidra -
git till regeringens politik, strategier och utgiftsåtgärder, som ledde till det utfall 
och den effekt som konstaterades vid steg två genom att kombinera och jämföra 
resultaten av steg ett och steg två27.22 Huvudkriterierna för att be  - 
döma framsteg är demo -
kratiska och trovärdiga val, 
förenings-, yttrande- och 
mötesfrihet, fri press och fria 
medier, rättsstatsprincipen 
tillämpad av en oberoende 
domarkår samt rätten till en 
opartisk rättegång, korrup -
tions  bekämpning, reform av 
säkerhets- och av brotts  be-
kämpningssektorn, demokra -
tisk kontroll över de väpnade 
styrkorna och respekt för 
andra mänskliga rättigheter. 
(Bilaga till kommissionens 
genom  förandebeslut 
((2012)4170, 26.6.2012.)
23 10 % av EGI-budgeten anslås 
till den incitamentbaserade 
strategin: inom paraply  pro-
gram som omfattar flera 
län der ska denna andel 
beslutas på grundval av de 
framsteg som gjorts i riktning 
mot en djup och hållbar demo  - 
krati och genom  förandet av 
överenskomna reformmål 
(artikel 7.6 och skäl 4 i Euro   - 
paparlamentets och rådets 
förordning (EU) nr 232/2014 av 
den 11 mars 2014 om inrät  t- 
ande av ett euro  peiskt grann  - 
skaps  instrument (EUT L 77, 
15.3.2014, s. 27) och kom -
missionens genom  för ande -
beslut C(2014) 2988, 2.5.2014). 
Programmet för integration 
och samarbete med länderna 
i det östliga partnerskapet 
beviljade ytterligare medel till 
de part  nerländer som leve  re- 
rade vad gäller reformer för en 
djup och hållbar demokrati 
och respekt för de mänskliga 
rättigheterna. (Kommissionens 
genom  förandebeslut 
C(2012)4170, 26.6.2012 och 
C(2013)8140, 27.11 2013).
24 Europeiska kommissionen, EU:s 
höga representant för utrikes 
frågor och säker  hetspolitik, 
gemensamt arbetsdokument.  
Genom  förandet av Europeiska 
grannskapspolitiken i Moldavien. 
Framsteg 2013 och rekommen­
dationer om åtgärder som åt  ­ 
följer dokumentet gemensam 
meddelande till Europa  parla­
mentet, rådet, Europeiska eko  ­ 
nomiska och sociala kommittén 
och Region kom  mittén. Grann ­ 
skaps  politiken vid ett vägskäl: 
Genomförandet av den euro  ­ 
peiska grannskaps  politiken 2013 , 
s. 5.
25 Se ovan, s. 2.
26 Se ovan, s. 5.
27 OECD – DAC Network on 
Development Evaluation – 
20 Iakttagelser 
39 
Men även om det går att fastställa ett tydligt logiskt samband mellan åtgärd och 
resultat28 kan det vara svårt – för att inte säga omöjligt – att bedöma vilken del 
av resultaten som kan tillskrivas EU:s intervention och vilka som beror på andra 
faktorer29. Partnerlandets budget stöder i själva verket landets utvecklingsstrate -
gi, och outputen från EU:s budgetstöd gäller därför förändringar som inte är en 
konsekvens enbart av budgetstödprogrammet utan även av olika andra reger -
ingsåtgärder, andra stödprogram och yttre faktorer30. Trots dessa begränsningar 
finns det bevis på att det sektorsuppdelade budgetstödet uppnådde endast 
begränsade resultat i Moldavien eftersom indikatorer och rapporter inte visar 
på några större framsteg i tre av stödets målsektorer (rättsväsende och hälso- 
och vattentjänster). När vi genomförde revisionen var det för tidigt att bedöma 
SBS-programmets potentiella effekt på de offentliga finanserna.
40 
Inom det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet har 28,2 av 30  miljo -
ner euro hittills betalats ut i två delbetalningar. Beloppet blev mindre på grund 
av att endast 88 % av villkoren var uppfyllda. Ingen output, till exempel lagänd -
ringar, uppnåddes på områdena förundersökningar, rättssystem för ungdomar 
och intolerans mot korruption.
41 
I EGP:s lägesrapport från mars 2015 bedömde man att Moldavien hade gjort vissa 
övergripande framsteg i genomförandet av strategin för reform av rättsväsen -
det, men internationella indikatorer väckte tvivel om landet verkligen hade gjort 
några framsteg (se ruta 5 ).Evaluating Budget Support 
Methodological Approach  
(DAC-nätverket om utvärde -
ring av utvecklings  insatser – 
en metod för att utvärdera 
budgetstöd), s. 3.
28 Resultaten brukar omfatta tre 
kategorier: output, utfall och 
effekter. Se s. 7 i särskild 
rapport nr 21/2015 Genom­
gång av risker med en 
resultatinriktad strategi för EU:s 
utvecklings ­ och samarbets­
åtgärder  för exakta 
definitioner ( http://eca.
europa.eu ).
29 Särskild rapport nr 21/2015 
Genomgång av risker med en 
resultatinriktad strategi för EU:s 
utvecklings ­ och samarbets­
åtgärder  (http://eca.europa.
eu).
30 Särskild rapport nr 21/2015, 
s. 23.
21 Iakttagelser 
Internationella indikatorer visar att Moldavien hade gjort få framsteg i reformen av 
rättsväsendet och korruptionsbekämpningen
Flera tankesmedjor och frivilligorganisationer publicerar indikatorer för rättsväsende och korruption runtom 
i världen. De ger en blandad bild av Moldaviens framsteg.
Freedom House sänkte sitt betyg (på en skala från 1–7) från 4,5 år 2012 till 4,75 år 2015 när det gällde rättslig 
ram och oberoende medan betyget på korruption förbättrades något från 6 till 5,7531.
Enligt den globala konkurrenskraftsrapporten från Ekonomiskt världsforum för 2014–2015 ligger Moldavien på 
plats 141 av 144 länder när det gäller det rättsliga oberoendet32.
Världsbankens indikator för rättsstatsprincipen försämrades från percentilvärdet 45 år 2012 till 42,7 år 2013 
men förbättrades till 46,6 år 201433.
Enligt Public Policy Institute (offentligt politikinstitut) hade medborgarnas förtroende för rättsväsendet mins -
kat de senaste tio åren från 41 till 23 % i slutet av 201434.
Moldavien har åkt ner på Transparency Internationals korruptionsindex: landet hamnade på plats 94 av 176 
länder 2012 och på plats 103 av 168 länder 2015. Moldavier betraktade rättsväsendet som näst mest korrupt 
efter polissektorn35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Public Policy Institute i Moldavien, ett mått på den offentliga opinionen i november 2014 ( http://www.ipp.md )
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Ruta 5
22 Iakttagelser 
42 
Inom det sektorsuppdelade budgetstödet betalades 43,5  miljoner  euro ut, vilket 
motsvarar 99,2 % av budgeten. Att man lyckades betala ut en så stor andel 
berodde på att man vid den sista delbetalningen kunde betala ut medel som 
inte hade betalats ut på grund av att de villkor som var knutna till de föregående 
delbetalningarna inte hade uppfyllts (se punkt 33). Innan dess låg utbetalnings -
graden på 89,7 %.
43 
I Världshälsoorganisationens bedömning från 2012 tecknas en blandad bild av ut -
fallet i den moldaviska hälsosektorn. Framstegen motsvarar inte förväntningarna 
när det gäller ekonomiskt skydd (dvs. i vilken omfattning människor är skyddade 
mot ekonomiska konsekvenser vid sjukdom) och rättvisa i finansieringen av häl -
sosystemet. Den ojämlika tillgången till hälsotjänster var fortfarande ett problem. 
Det är visserligen svårt att bedöma den övergripande kvaliteten på tillhandahål -
landet av hälsotjänster, men i undersökningen görs bedömningen att vissa fram -
steg har gjorts, särskilt inom den förebyggande vården36. Det är överlag svårt att 
bedöma hur SBS-programmet har bidragit till att förbättra hälsosystemen och 
därmed också den moldaviska befolkningens hälsa. Andra faktorer spelade roll, 
till exempel förbättringar i socioekonomisk status37, och relevanta uppgifter sam -
lades inte in systematiskt och fanns inte tillgängliga38. Detta förklaras också av att 
man inte gjorde någon uppföljningsbedömning av effekten av det sektorsuppde -
lade budgetstödet för hälsa efter det att programmet hade avslutats 2013.
44 
Det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten levde inte upp till förväntningar -
na avseende den output som angavs i finansieringsöverenskommelsen. Externa 
faktorer, som den ekonomiska kris som drabbade Moldavien 2009 och politisk 
instabilitet i landet, i kombination med svaga institutioner i vattensektorn och 
avsaknaden av tekniskt stöd, innebar att villkoren endast hade uppfyllts delvis 
för alla rörliga delbetalningar. Därför betalade kommissionen endast ut 68 % av 
den tredje delbetalningen.36 Europeiska observations -
organet för hälso- och 
sjuk  vård, ett partnerskap med 
WHO som värd, Republic of 
Moldova, Health system review  
(Moldavien, översyn av 
hälso- och sjukvårdssystem) 
Health Systems in Transition , 
Vol. 14 nr. 7, 2012, s. 131-139.
37 Det är alltid svårt att lösgöra 
det bidrag som hälsovården 
ger för att förbättra hälsan från 
den övergripande förbätt -
ringen av den socio  ekono -
miska statusen. Det gäller 
särskilt för Moldavien som har 
en relativt liten befolkning, 
vilket betyder att vissa trender 
över tid måste behandlas med 
försiktighet, se ovan, s. 135.
38 Det är svårt att bedöma den 
övergripande kvaliteten på 
hälsotjänster eftersom de 
uppgifter som krävs för 
sådana indikatorer inte samlas 
in och görs tillgängliga 
rutinmässigt. Till exempel 
använder man inte patient -
rapporterade utfallsmått 
rutinmässigt och samlar inte in 
uppgifter om dödligheten på 
sjukhus vid akuta intagningar. 
Uppgifter om patientsäkerhet 
samlas inte heller in och 
analyseras rutinmässigt. Trots 
att uppgifter om postopera -
tiva komplikationer i all  män  - 
het samlas in delas de inte upp 
efter orsak eller bidragande 
faktorer och kan därför inte 
användas som indikatorer för 
patientsäkerhet, se ovan, 
s. 136.
23 Iakttagelser 
39 WHO/UNICEF gemensamma 
övervakningsprogram för 
vattenförsörjning och sanitet 
(JMP) – juni 2015 (wssinfo.org).
40 De statliga hälsoutgifterna 
i reella termer minskade 2010 
och 2011 enligt de flesta källor 
(WHO, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova  (en 
översyn av hälsofinansierings -
reformer i Moldavien), 2012, 
s. 4; beräkningar med 
inflationsdata (konsument -
prisindex, BNP-deflator) från 
Världsbanken ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) och konsument -
prisindex från Moldaviens 
nationella statistikkontor 
(http://www.statistica.md )). De 
faktiska utgifterna ökade 
något 2011 när det nationella 
statistikkontorets BNP-deflator 
användes.
41 Europeiska observations -
organet för hälso- och 
sjukvård, ett partnerskap med 
WHO som värd, Republic of 
Moldova, Health system review  
(Moldavien, översyn av 
hälso- och sjukvårdssystemet) 
Health Systems in Transition , 
Vol. 14 nr. 7, 2012, s. 43, se även 
WHO, A review of health 
financing reforms in the 
Republic of Moldova  (en 
översyn av hälsofinansierings -
reformer i Moldavien) 2012, 
s. 3 där det anges att den 
andel av den statliga 
budgeten som är avdelad till 
hälso- och sjukvård ofta 
används som en indikation på 
hur regeringen prioriterar 
hälso- och sjukvård jämfört 
med andra sektorer av 
ekonomin. Det framgår tydligt 
att hälso- och sjukvårdssektor 
har fått minskad betydelse.45 
Moldaviens offentliga vattentjänster är fortfarande bristfälliga. Endast cirka 50 % 
av befolkningen har tillgång till rent dricksvatten, sektorn är kraftigt underut -
vecklad, den institutionella kapaciteten är bristfällig och kommunernas kapacitet 
att hantera vattenförsörjning och vattensystem är begränsad. I en rapport från 
2012 om vattensektorns resultat kom Moldaviens högre revisionsorgan fram till 
att situationen vad gäller vattenförsörjning och sanitetstjänster i landets kom -
muner är svår och har hamnat i ett dödläge. I en annan rapport från revisionsor -
ganet 2012 uppgavs att man för att uppnå de förväntade fördelarna på området 
upprustning och uppförande av dricksvatten- och sanitetssystem måste förbättra 
förvaltningen av de offentliga medel som är inriktade på dessa fördelar och 
förvaltningssystemet vid de offentliga myndigheter som ansvarar för projektge -
nomförandet på området. Men en ny undersökning från WHO och Unicef visar att 
användningen av vattenkällor och sanitetsanläggningar förbättrades mellan 1995 
och 201539.
46 
SBS-medlen ger kanske endast ett litet mervärde till de nationella sektorbudget -
arna. Vi konstaterade att det var fallet med det sektorsuppdelade budgetstödet 
för hälsa eftersom de nationella hälsobudgetarna, som justerats med hänsyn till 
inflationen, minskade under programgenomförandet 2010 och 201140 (se exem -
pel 2 i  ruta 4 ). Det sågs som ett tecken på att man gav begränsad prioritet till 
sektorn och väckte tvivel om hälsoministeriets förmåga att genomföra den natio -
nella hälsopolitiken. I en undersökning som WHO publicerade 2012 angavs att de 
totala hälsoutgifterna fortfarande var mycket låga jämfört med andra europiska 
länder, vilket markant begränsade volymen och kvaliteten på det tjänstepaket 
som tillhandahölls41.
47 
På liknande sätt hade det sektorsuppdelade stödet för vatten gjort få framsteg 
på grund av det pågående valet, tomma sektorsinvesteringsbudgetar och förvalt -
ningsproblem vid miljöministeriet (se även exempel 2 i  ruta 4 ). Situationen visar 
hur viktigt det är att de åtaganden som gjorts i samband med EU:s budgetstödåt -
gärder speglas i de statliga budgetarna genom att de medel som krävs för att de 
berörda ansvariga ministerierna ska uppfylla utbetalningsvillkoren tillhandahålls.
24 Iakttagelser 
Projekten bidrog delvis till att stärka den offentliga 
förvaltningen
48 
I det här avsnittet undersöker vi om projekten bidrog till att stärka den offentliga 
förvaltningen i Moldavien. Vi tittar på projektens utformning, projektens stöd till 
SBS-program och resultatens hållbarhet (se bilaga III ).
Projekten var relevanta men behovsanalyserna hade brister
49 
EU gav betydande stöd för att stärka de centrala moldaviska offentliga myndig -
heternas kapacitet att förvalta och samordna EU-stöd. Stödet gick i huvudsak 
till statskansliet som fungerade som den nationella samordningsenheten42 för 
EU-medel. Denna typ av stöd är relevant med tanke på de moldaviska myndig -
heternas begränsningar när det gäller att förvalta medel, vilket till exempel deras 
problem med att starta projekt för partnersamverkan visade (se diagram 2 ).42 Den nationella samordnings -
enheten har befogenhet att 
samordna utländskt stöd från 
givare på nationell nivå.Diagram 2Partnersamverkan: planerade projekt jämfört med projekt som faktiskt 
genomfördes 2007–2010 (i miljoner euro)
Planerade projekt
Använt belopp
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Källa:  Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris).
25 Iakttagelser 
43 Tolv aktiviteter som listades 
i de ursprungliga krav -
specifikationerna ansågs inte 
längre vara relevanta på grund 
av en minskad efterfrågan från 
stödmottagaren.50 
Som visas i  bilaga III  (fråga 1.1) konstaterade vi att de behovsanalyser som gjor -
des för projekten överlag var tillfredsställande: endast två projekt i gransknings -
urvalet byggde på en otillräcklig analys. Men när det gällde nio projekt hade 
analysen en del brister, vilket ledde till att projektutformningarna inte var helt 
anpassade till den moldaviska förvaltningens behov eller mål.
51 
I vissa fall kunde bristerna åtgärdas under projektgenomförandet eller i senare 
stadier. När det gäller projektet för tekniskt stöd nr 13 (se bilaga III ) försökte kon -
sulten anpassa de ursprungliga kravspecifikationerna flera månader efter pro -
jektstarten efter samråd med Högsta domstolen, domarnas högsta råd, regionala 
domstolar och andra givare43. När det gäller faserna I och II i projektet för politisk 
rådgivning på hög nivå till moldaviska ministerier (EUHLPAM-projektet) gjorde 
EU-delegationen ingen strukturerad behovsanalys för att bekräfta den molda -
viska förvaltningens faktiska behov och problem för att kunna prioritera dem på 
ett ändamålsenligt sätt och inrikta stödet på dem mer specifikt. Den uppgiften 
överläts åt enskilda rådgivare. Eftersom det inte fanns några överlämningsförfa -
randen blev varje ny rådgivare tvungen att göra en egen behovsanalys. Under 
fas III av projektet uppmärksammades dock sådana analyser mer.
Projekten var inte alltid väl samordnade med 
SBS-programmen
52 
I följande två delavsnitt tittar vi på samordningen mellan sektorsuppdelat 
budgetstöd och projekt inom två olika typer av projekt. I det första delavsnittet 
granskar vi det sektorsuppdelade budgetstödet för tekniskt stöd som är planerat 
i SBS-finansieringsöverenskommelsen (se punkt 7 och diagram 1 ) och i det andra 
tittar vi på annat tekniskt stöd och projekt för partnersamverkan (se punkt 8).
26 Iakttagelser 
Det särskilda sektorsuppdelade budgetstödet för tekniskt stöd 
till utvecklingen av den administrativa kapaciteten kom sent på 
grund av upphandlingsförfarandena
53 
Kommissionen gav särskilt tekniskt stöd för att hjälpa den moldaviska förvalt -
ningen att genomföra det sektorsuppdelade budgetstödet i de fyra granskade 
finansieringsöverenskommelserna. Partnerlandets förvaltningar kännetecknas 
nämligen ofta av begränsningar i den institutionella kapaciteten, vilket kan mot -
verka genomförandet av den strategi som får sektorsuppdelat budgetstöd.
54 
Men det tekniska stödet är inte samordnat i tiden med det huvudsakliga bud -
getstödprogrammet. Det kan inte påbörjas förrän finansieringsöverenskommel -
sen för SBS-programmet har undertecknats, och med tanke på de fördröjningar 
som anbuds- och upphandlingsförfarandena medför startar det flera månader 
efter det huvudsakliga programmet (se tabellen ).TabellFördröjning mellan budgetstöd och särskilt sektorsuppdelat budgetstöd för 
tekniskt stöd i de granskade kontrakten1
SBS-programTekniskt stöd som planeras 
i finansieringsöverenskommelsen 
för SBS (miljoner euro)SBS-programmets start (finan -
sieringsöverenskommelsen 
undertecknas)Åtgärder för tekniskt 
stöd startar (kontraktet 
undertecknas)Tidsglapp
Hälsa 3,15 Februari 2009 Juni 2010 16 månader
Rättsväsende 1,82Juni 2013 Startade inte –
Reformer av 
finanspolitiken4 Oktober 2014 Oktober 2015 12 månader
Vatten 3 Augusti 2009 September 2011 25 månader
1 Endast tekniskt stöd som särskilt gjordes tillgängligt via SBS-bidraget. Det finns andra projekt i samma sektor, t.ex. inom rättsväsendet.
2 Detta belopp används till att finansiera utvärderingsuppdrag innan delbetalningarna betalas ut.
Källa:  Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris).
27 Iakttagelser 
55 
Fördröjningarna hade en negativ effekt på genomförandet av det sektorsupp -
delade budgetstödet för hälsa och vatten eftersom landet inte hade tillräcklig 
administrativ kapacitet att förvalta programmen. Inom det sektorsuppdelade 
budgetstödet för hälsa var flera villkor inte uppfyllda på grund av att det tek -
niska stödet startade sent. I övervakningsrapporten om det sektorsuppdelade 
budgetstödet för vatten anger man att en bättre samordning i tiden mellan det 
planerade tekniska stödet och det sektorsuppdelade budgetstödet vore mer 
fördelaktigt och skulle trygga ett framgångsrikt genomförande. I sin slutrapport 
rekommenderade entreprenören att budgetstödet skulle föregås av tekniskt 
stöd, inte följas av det, såsom nu var fallet.
Annat tekniskt stöd och projekt för partnersamverkan användes 
inte alltid till att utarbeta eller stödja SBS-program.
56 
EU-delegationen försökte skapa synergier mellan SBS och projekt som var inrik -
tade på samma sektor. Partnersamverkan och tekniskt stöd användes i allmän -
het som komplement till SBS-program. Så var det till exempel i ett program för 
landsbygdsområden (även om det programmet inte ingick i revisionen). Projekt 
banade även väg för det sektorsuppdelade budgetstödet, till exempel i ett pro -
gram avseende frihandelsområdet. Slutligen omfattade fyra projekt för tekniskt 
stöd inom rättsväsendet behov som hängde ihop med de behov som budget-  
stödet tillgodosåg (se projekt nr 12–14 i  bilaga III ).
57 
Trots dessa insatser användes inte alltid projekten i de granskade fallen till att 
utarbeta eller stödja SBS-program (se punkterna 58–63 och ruta 6 ). De metoder 
för att tillhandahålla stöd som kommissionen främst använde var budgetstöd 
och partnersamverkan, även om det fanns behov av tekniskt stöd och en stor 
efterfrågan på det från regeringens sida, särskilt på de områden där budgetstöd 
planerades i efterhand, för att man skulle få bättre resultat på området.
28 Iakttagelser 
58 
År 2011 finansierade kommissionen en förhandsbedömning av rättsväsendet. 
I bedömningen rekommenderades att man i första hand skulle använda tekniskt 
stöd för att tillhandahålla stöd före planeringen av det sektorsuppdelade bud -
getstödet. Tekniskt stöd på förhand krävs eftersom regeringen inte kan utforma 
en strategi för reform av rättsväsendet utan att samordna det med den dömande 
grenen, som konstitutionellt är skild från den verkställande. År 2011 när strategin 
för reform av rättsväsendet höll på att utarbetas väckte brister i den verkstäl -
lande grenens interna samordningsinsatser tvivel om dess förmåga att utarbeta 
en sammanhängande reformstrategi som skulle få fullt stöd från den dömande 
makten.
59 
I enlighet med denna bedömning hade fyra projekt för tekniskt stöd planerats 
inom rättsväsendet sedan 2011, men de blev försenade på grund av personalbrist 
i EU-delegationen. Ett projekt startade två månader innan finansieringsöverens -
kommelsen för det sektorsuppdelade budgetstödet undertecknades i april 2013, 
de tre övriga 18 månader senare (se projekt nr 12–14 i  bilaga III ).Utbildningen i budgetstöd för moldaviska tjänstemän kom sent
En fullvärdig utbildning i budgetstöd för moldaviska tjänstemän anordnades första gången via ett projekt 
för tekniskt stöd i mars 2014 som uppgick till 40 000 euro (se projekt nr 9 i  bilaga III ). Då hade budgetstöd 
använts i mer än sju år i Moldavien.
Utbildningen, som pågick i sex dagar och följdes av 24 tjänstemän, visade att deltagarna hade en begränsad 
förståelse för denna metod att tillhandahålla stöd. De gjorde inga nämnvärda framsteg eftersom resultatet 
i det första och slutliga provet endast förbättrades från 3,3 till 3,9 poäng av 10 möjliga. Resultatet försämrades 
till och med på fyra av de tio områden som bedömdes.
Kommissionen gjorde ingenting åt det dåliga resultatet och följde inte heller upp det ordentligt eftersom 
ingen fullvärdig utbildning i budgetstöd har getts sedan dess. Kommissionen anordnade dock flera halvdagar 
med rundabordssamtal och presentationer i Moldavien.Ruta 6
29 Iakttagelser 
44 Sigma (stödprogram för 
förbättring av förvaltningen 
och ledningen i central- och 
östeuropeiska länder) är ett 
gemensamt EU- och OECD-  
initiativ. Sigma-experter ger 
stöd på sex centrala områden 
av den offentliga förvalt -
ningen ( http://www.
sigmaweb.org ).60 
Strategin för reform av rättsväsendet i Moldavien antogs 2011 med målet att 
sektorn skulle få rätt till sektorsuppdelat budgetstöd. Genomförandet av strate -
gin hindras av otillräckliga framsteg i reformen av åklagarämbetet och otillräck -
ligt stöd från rättsväsendet. Ett nytt reforminitiativ, som tagits fram av Högsta 
domarrådet och Högsta domstolen, presenterades offentligt i maj 2015 med 
logistiskt stöd från projekt nr 13 för tekniskt stöd.
61 
Projekt nr 12 för tekniskt stöd hjälper för närvarande arbetsgrupper med att se 
över budgetuppskattningarna för strategin för reform av rättsväsendet och för -
klara de särskilda villkoren för sektorsuppdelat budgetstöd (se punkterna 27–31). 
Detta projekt för tekniskt stöd är ett exempel på en smidig anpassning till nya 
behov som uppstår när ett SBS-program genomförs, också i de fall då sådant 
stöd inte uttryckligen var planerat i det ursprungliga projektkontraktet.
62 
Inom sektorn för offentlig ekonomisk förvalting finns exempel på olika typer av 
stöd, till exempel Sigma44, tekniskt stöd, partnersamverkan och sektorsuppde -
lat budgetstöd. Projekten för partnersamverkan vid offentlig upphandling och 
intern finansiell kontroll avslutades 2012 och 2013. I rapporterna om dem betonas 
behovet av att konsolidera resultaten (se projekt nr 2 och 4 i  bilaga III ). Insatser 
på dessa områden fortgår via Sigma och en politisk dialog. Men i de särskilda 
villkoren för sektorsuppdelat budgetstöd till reformer av finanspolitiken nämns 
inte dessa brister. EU-finansierade rådgivare (inom EUHLPAM-projektet) placera -
des ut på institutioner som är av betydelse för den offentliga ekonomiska förvalt -
ningen, till exempel den statliga skatteinspektionen, men ingen av dem tillträdde 
en tjänst vid någon av de tre institutioner som genomför SBS-programmet (det 
högre revisionsorganet, finansdepartementet och parlamentet).
63 
Sedan 2014 har dock kommissionen satsat mer på att skapa synergieffekter mel -
lan det sektorsuppdelade budgetstödet och projekt, vilket ett projekt för part -
nersamverkan vid Moldaviens högre revisionsorgan (se projekt nr 5 i  bilaga III ) 
och utplaceringen av en EUHLPAM-rådgivare vid parlamentet 2016 visar.
30 Iakttagelser 
Resultaten var inte alltid hållbara på grund av bristande 
politisk vilja och andra yttre faktorer
64 
Projekten levererade överlag den planerade outputen. Exempel på sådana kon -
kreta resultat är en online-plattform för övervakning av aktiviteter som genom -
förs av organisationer i det civila samhället i Moldavien, strategisk rådgivning till 
olika ministerier, ett lagförslag om statligt stöd och en handbok om förfaranden 
för förvaltning av EU-stöd.
65 
Det finns farhågor om huruvida de resultat som projekten har uppnått är håll -
bara, ofta på grund av att det saknas politisk vilja från de nationella myndigheter -
nas sida att undanröja en del av hindren för att offentliga myndigheter ska kunna 
stärkas (se ruta 7 ). Såsom visas i  bilaga III  (fråga 1.2) hyste man vissa farhågor om 
hälften av de 14 utvärderade projekten och stora farhågor om resten.
66 
Kommissionen gav tekniskt stöd till det moldaviska statskansliet i samband med 
TTSIB-projektet (Twinning, Taiex, Sigma, Comprehensive Instituion Building, CIB) 
(se ruta 7 ) från 2011 till 2013. Syftet med projektet var att bygga upp statskans -
liets kapacitet för tekniskt ledarskap vid kartläggning, utarbetande och genom -
förande av aktiviteter som finansieras med externt stöd, men TTSIB-konsulterna 
tillhandahöll även tjänster som delvis ersatte statskanslipersonalens operativa 
uppgifter. I TTSIB-projektets rapporter uppgav man att många förväntade resul -
tat visserligen hade uppnåtts, men att statskansliet inte hade tillräcklig kapa -
citet att genomföra uppgifter, ta till sig utbildningen och tillämpa förvärvade 
färdigheter.
67 
Eftersom det saknades hållbara delar i tidigare projekt uppmuntrade EU-dele -
gationen landet att som exempel på god praxis ta fram exitstrategier för både 
TTSIB- och EUHLPAM-projekt under fas III. Syftet var att se till att hållbarhets -
problem åtgärdades av varje rådgivare innan han eller hon slutade. Men när det 
gällde TTSIB genomfördes inte strategin eftersom de moldaviska myndigheterna 
tyckte att den var för resurskrävande.
31 Iakttagelser 
Hållbarhetsproblem i ett projekt: tekniskt stöd till Moldavien som skulle bygga 
upp kapaciteten att tillämpa stödordningar (1,9  miljoner  euro)
Ett projekt för tekniskt stöd hjälpte det moldaviska statskansliet med den övergripande samordningen av 
EU-stödet och mer specifikt med att bygga upp kapaciteten att använda partnersamverkan, Taiex45 och Sigma 
och med utarbetandet och genomförandet av ett omfattande program för institutionsuppbyggnad (TT -
SIB-projektet, se projekt 6 i  bilaga III ).
Efter det att projektet avslutades 2013 fördes en del av EU-stödets samordningsfunktion över från statskans -
liet till utrikesministeriet. De moldaviska myndigheterna såg inte till att de kunskaper som statskansliet hade 
förvärvat genom åren bevarades, antingen genom att överföra utbildad personal eller genom att coacha 
personal vid ministeriet. EU-delegationen planerade ett projekt för tekniskt stöd till ministeriet, men med mer 
begränsad omfattning än TTIB. Det finns planer på att flytta tillbaka samordningsfunktionen till statskansliet, 
men en väsentlig del av personalen där har slutat sedan 2013.
45 Taiex är Europeiska kommissionens instrument för tekniskt stöd och informationsutbyte. Taiex stöder offentliga förvaltningar med att närma, 
tillämpa och verkställa EU-lagstiftning och underlätta utbyte av bästa praxis inom EU.Ruta 7
32
 Slutsatser och 
rekommendationer
68 
EU står inför stora utmaningar när det gäller att genomföra stöd i Moldavien. 
Politisk och makroekonomisk instabilitet, dålig samhällsstyrning och en svag 
offentlig förvaltning minskar markant kommissionens möjligheter att uppmuntra 
reformer.
69 
Vi undersökte om EU-stödet till Moldavien hade bidragit på ett ändamålsenligt 
sätt till att stärka den offentliga förvaltningen. I det syftet bedömde vi hur väl 
kommissionen hade utformat och genomfört det ekonomiska stöd som ges dels 
via SBS-programmen, dels via traditionella projekt. Vid revisionen tittade vi på 
projekt och sektorsuppdelat budgetstöd inom de sektorer som fick merparten av 
EU-stödet, nämligen rättsväsendet, de offentliga finanserna, hälsa och vatten.
70 
Utifrån granskningsarbetet drog vi slutsatsen att EU-stödet endast delvis bidrog 
till att stärka den offentliga förvaltningen. Yttre faktorer låg bakom ett antal av 
de konstaterade bristerna. Andra kunde tillskrivas brister i utformningen och 
genomförandet av de granskade programmen och projekten.
71 
Eftersom endast små framsteg hade gjorts i stödets målsektorer drog vi slutsat -
sen att budgetstödet hade begränsad effekt när det gällde att stärka den offent -
liga förvaltningen (se punkterna 38–47).
72 
Vi konstaterade även att kommissionen kunde ha reagerat snabbare när de risker 
som är kopplade till stödet blev verklighet. Programmen var inte tillräckligt an -
passade till Moldaviens strategier (se punkterna 13–28).
73 
Den potentiella nyttan med programmen minskade på grund av att man inte 
utnyttjade möjligheten att ställa villkor tillräckligt: vissa särskilda villkor upp -
fylldes mellan programförhandlingarna och starten på det sektorsuppdelade 
budgetstödet eller var inte direkt mätbara. Kommissionen kunde ha varit strikta -
re när den bedömde om betalningsvillkoren var uppfyllda (se punkterna 29–34). 
Dessutom beviljades incitamentbaserade medel utan ordentlig motivering (se 
punkterna 35–37).
33 Slutsatser och rekommendationer 
74 
Projekten hade i allmänhet en lämplig utformning. EU-stöd som kanaliserades 
via projekt var delvis ändamålsenligt när det gällde att stärka den offentliga 
förvaltningen.
75 
Projektens omfattning och tidpunkt var inte alltid väl samordnade med SBS-pro -
grammen (se punkterna 52–63). Det särskilda budgetstödrelaterade tekniska 
stödet för utveckling av den administrativa kapaciteten startade inte förrän flera 
månader efter det huvudsakliga budgetstödprogrammet. Annat tekniskt stöd 
och projekt för partnersamverkan användes inte alltid till att utarbeta eller stödja 
budgetstödprogram.
76 
Projekten levererade i allmänhet den förväntade outputen. Resultaten var dock 
inte alltid hållbara på grund av bristande politisk vilja och andra yttre faktorer (se 
punkterna 64–67).
77 
På grundval av slutsatserna ovan rekommenderar vi följande:
Rekommendation 1  
Minska de risker som är kopplade till budgetstödåtgärder
Kommissionen bör vidta de åtgärder som finns när det gäller systemet för tidig 
varning striktare för att förebygga eller minska risker och fastställa ett tydligare 
arbetssätt som ska följas när riskerna blir verklighet. Sådana åtgärder bör vidtas 
snabbt.
Rekommendation 2  
Anpassa SBS-programmen till en väldefinierad nationell 
reformstrategi
Kommissionen bör koppla budgetstödprogrammen bättre till nationella strate -
gier. Den bör dela upp stödet och se till att det finns en väldefinierad nationell 
reformagenda. Den bör särskilt bedöma relevansen för och trovärdigheten i lan -
dets strategi i fråga om tillgängliga institutionella och ekonomiska resurser.
34 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 3  
Stärka användningen av villkor och resultatindikatorer
Kommissionen bör stärka användningen av villkorlighet. Det bör i) ställa tydliga 
och relevanta villkor och resultatindikatorer så att man bättre kan bedöma och 
visa på resultat och ii) att reagera fast, proportionellt och snabbt i de fall då den 
moldaviska regeringen inte visar tillräckligt åtagande att följa det som man har 
kommit överens om.
Rekommendation 4  
Koppla ytterligare incitamentbaserade medel tydligare till 
påvisbara framsteg
Incitamentsbaserade medel bör tilldelas utifrån en striktare tillämpning av den 
befintliga metoden.
Rekommendation 5  
Samordna projekt med SBS-program
Kommissionen bör använda projekt mer systematiskt till att förbereda eller stöd -
ja SBS-program. Sektorsuppdelat budgetstöd för tekniskt stöd bör komma bättre 
i tiden så att SBS-programmet får stöd redan från början.
Rekommendation 6  
Se till att projekten blir hållbara
Kommissionen bör se till att hållbarhetsaspekter finns med i planeringen av alla 
projekt genom att mer systematiskt bedöma de offentliga myndigheternas kapa -
citet och politiska åtagande att upprätthålla resultaten.
Denna särskilda rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten 
Karel Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 
19 april 2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 ordförande
35
 Bilagor Bilaga IFörteckning över granskade kontrakt
Projekt
Kontraktsår Status Namn på kontraktetPlanerat 
belopp 
(euro)Betalat 
(euro)
Reform av rättsväsendet 
2009 AvslutatStöd till Moldaviens uppgradering av fängelsesystemet och reform av 
strafflagstiftningen850 500 850 500
2010 AvslutatBedömning av rättsstatsprincipen och förvaltningen av rättsväsendet för sektorsöver -
gripande programplanering198 193 198 193
2011 AvslutatStöd till formuleringen av det sektorsuppdelade budgetstödet och förberedelse av 
anbudsinfordran inom sektorn för rättsväsendet139 304 139 304
2012 Pågår Övervakning av reformen av rättsväsendet när det gäller regeringens ökade ansvarighet 274 105 246 695
2013 Pågår Stöd till samordningen av reformen av rättsväsendet i Moldavien 2 231 800 1 476 324
2014 Pågår Ökad effektivitet, ansvarighet och insyn vid Moldaviens domstolar 2 078  700 709 357
2014 Pågår Stöd till förundersökningar, åklagarämbetet och försvarssidan i Moldavien 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Annan central offentlig förvaltning
2009 Avslutat Stöd till Moldaviens reform av förvaltningen av de offentliga finanserna 114 474 114 474
2010 Avslutat EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå (EUHLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010 Avslutat Stöd till systemet för offentlig upphandling i Moldavien 914 008 914 008
2011 AvslutatStöd till genomförandet och verkställandet av konkurrenspolitiken och politiken för 
statligt stöd926 244 926 244
2011 AvslutatStöd till genomförandet av programmet för omfattande institutionsuppbyggnad 
i Moldavien111 370 111 370
2011 PågårStöd till Moldaviens regering på områdena korruptionsbekämpning, reform av inrikes -
ministeriet, inbegripet polisskydd och skydd av personuppgifter2 853 790 2 832 718
2011 AvslutatTekniskt stöd till Moldaviens regering att bygga upp kapaciteten att tillämpa instrumen -
ten partnersamverkan, Taiex och Sigma och ge stöd vid utarbetandet och genomföran -
det av programmet för omfattande institutionsuppbyggnad1 900 859 1 900 859
2011 Avslutat Stärkande av förvaltningen av de offentliga finanserna i Moldavien 1 369 926 1 369 926
2012 Avslutat EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå II (EUHLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 Pågår EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå III (EUHLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 Pågår Utbildning i  EU:s budgetstöd för Moldaviens regering 39 148 37 533
2014 Pågår Kapacitetsuppbyggnad avseende förvaltningen av EU:s institutionsuppbyggnadsprogram 225 018 211 448
2014 Pågår Konsolidering och stärkande av den externa offentliga revisionen i  Moldavien 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Totalt 26 826  755 22 547 579
36 Bilagor 
Projekt
Kontraktsår Status Namn på kontraktetPlanerat 
belopp 
(euro)Betalat 
(euro)
Offentlig förvaltning  – övergripande funktioner
2013 Pågår Stöd till rättsväsendet 58 200 000 28 200  000
2014 Pågår Stöd till reformer av finanspolitiken i Moldavien 33 000  000 8 000  000
91 200  000 36 200  000
Offentlig förvaltning  – tillhandahållande av offentliga tjänster
2009 Avslutat Program för stöd till sektorpolitiska åtgärder – Hälsa 43 114 336 43 114 336
2009 Avslutat Program för stöd till sektorpolitiska åtgärder inom vattensektorn EGPI AAP 2009 35 777 200 35 777 200
2010 Avslutat Sektorsuppdelat budgetstöd för hälsa – tekniskt stöd 2 992 753 2 992 753
2010 Pågår Upprustning av vattenförsörjningssystem i  kommunen Nisporeni, Moldavien 5 000  000 4 500  000
2011 PågårTekniskt stöd till genomförandet av programmet för stöd till sektorpolitiska åtgärder 
inom vattensektorn2 771 010 1 611 437
2012 AvslutatProgram för stöd till sektorpolitiska åtgärder i vattensektorn EGPI AAP 2009 – tillägg 
01 till finansieringsöverenskommelsen 2009/020-520 (ytterligare fem miljoner euro till 
budgetstödkomponenten)5 000  000 5 000  000
2013 AvslutatProgram för integration och samarbete med länderna i det östliga partnerskapet 
(EaPIC) – Moldavien – utvidgat program för stöd till sektorpolitiska åtgärder – hälsa 
(2008/19655)6 000  000 6 000  000
100 655 299 98 995 726
Totalt 191 855 299 135 195 726
Totalsumma 218 682 054 157 743 305Bilaga I
37 Bilagor Bilaga IISammanfattande betyg på kontrakt om sektorsuppdelat budgetstöd 
i granskningsurvalet
NamnStöd till reformer 
av finanspolitiken 
i MoldavienStöd till 
reformen av 
rättsväsendetProgrammet 
för stöd till 
sektorpolitiska 
åtgärder inom 
vattensektornSBS-program -
met ”program 
för stöd till 
sektorpolitiska 
åtgärder  – hälsa”
Kontraktslängd i  månader 60 72 108 60
Kontraktsår 2014 2013 2009 2009Granskningsfråga  2: Bidrog programmen för sektorsuppdelat budgetstöd (SBS-program) på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den 
offentliga  förvaltningen?
2.1 Var SBS-programmen väl utformade?Programmen bidrog till en tydlig övergripande strategi
Det fanns tydligt formulerade nationella prioriteringar som det sektors -
uppdelade budgetstödet grundade sig på
Programmålen motsvarar nationella prioriteringar
Politiska och ekonomiska risker bedömdes vara begränsade innan sektors -
uppdelat budgetstöd beviljades
Förvaltningsrisken minskades genom en förhandsbedömning av 
 kostnaden för reformen
Det fanns dokumenterade, tydliga, objektiva och relevanta skäl att 
använda sektorsuppdelat budgetstöd som stödform
Tidigare utvärderingar/erfarenheter beaktades2.2 Genomfördes SBS-programmen väl?Moldaviens förvaltning genomförde projektet fullt ut och i  tid Programmet pågår Programmet pågår
Det tekniska stödet var riktat, snabbt och skapade hållbar kapacitet e.t.
Delbetalningar betalades endast ut när villkoren var uppfylldaIngen rörlig delbetalning 
har gjorts
Målen var direkt mätbara
Tillägg till budgetarna var motiverade e.t.
Övervakningsramen innehåller SMART-mål och mätbara indikatorer
Det finns information för att fastställa utgångsvärden och övervaka/ 
utvärdera framsteg
Övervakningen och utvärderingen gjordes fortlöpande
Korrigerande åtgärder vidtogs när projekten släpade efter Programmet pågår Programmet pågår2.3 Producerade SBS-programmen 
konkreta och hållbara resultat?Förväntad output/ förväntade resultat uppnåddes Programmet pågår Programmet pågår
Villkoren stimulerade reformer på ett ändamålsenligt sättIngen rörlig delbetalning 
har gjortsProgrammet pågår
Programmen hade en positiv effekt på den administrativa kapaciteten Programmet pågår Programmet pågår
Det sektorsuppdelade budgetstödet gav relevant stöd och skapade hållbar 
kapacitet inom den moldaviska förvaltningenProgrammet pågår Programmet pågår
De finansierade åtgärderna ger ett tydligt mervärde jämfört med vad 
Moldavien gjorde innan landet fick stöd
Det sektorsuppdelade budgetstödet fick förväntad effekt Programmet pågår Programmet pågår
Bildförklaring – Följande betyg har satts:
Kriteriet har uppfyllts Kriteriet har delvis uppfyllts Kriteriet har inte uppfyllts
38 Bilagor Bilaga IIISammanfattande betyg på projektkontrakt i granskningsurvalet
Projekt -
nummerKon -
traktsårKon -
trakts -
längd 
i månaderNamnGranskningsfråga  1: Bidrog projekten på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den offentliga förvaltningen?
1.1 Var projekten väl 
utformade?1.2: Var projekten väl genomförda?1.3 Producerade projekten konkreta och hållbara 
resultat?En behovsanalys under-
byggde projektet
Tidigare utvärderingar/ 
erfarenheter beaktades
Moldaviens förvaltning 
genomförde projektet 
fullt ut och i tid
Det finns 
synergieffekter och 
samordning med 
pågående SBS-program 
Övervakningsramen 
innehåller SMART-
mål och mätbara 
indikatorer
Det finns information 
för att fastställa 
utgångsvärden och 
övervaka/utvärdera 
framsteg
Övervakningen och 
utvärderingen gjordes 
fortlöpande
Korrigerande åtgärder 
vidtogs när projekten 
släpade efter
Förväntad output/
förväntade resultat 
uppnåddes
Det går att hitta en 
koppling mellan den 
övergripande utveck -
lingen i  den admini -
strativa kapaciteten och 
projektet
Projektet gav relevant 
stöd och skapade 
hållbar kapacitet inom 
den moldaviska 
förvaltningen
De finansierade åtgär -
derna ger ett tydligt 
mervärde jämfört med 
vad Moldavien gjorde 
innan landet fick stöd
1 2009 2 Tekniskt stöd – stöd till Moldaviens reform av förvaltningen av de offentliga finanserna e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
2 2010 24 Partnersamverkan – stöd till systemet för offentlig upphandling 
3 2011 30Tekniskt stöd  – stöd till Moldaviens regering på områdena korruptionsbekämpning och reform av inrikesministeriet 
(komponent  III)
4 2011 24 Partnersamverkan  – stärka förvaltningen av de offentliga finanserna 
5 2014 24 Partnersamverkan  – konsolidering och stärkande av den externa offentliga revisionen projektet pågårprojektet 
pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
6 2011 38Tekniskt stöd – stöd till Moldaviens regering när det gäller att bygga upp kapaciteten att tillämpa partnersamverkan, Taiex, Sigma 
och programmet för omfattande institutionsuppbyggnad (TTSIB)
7 2011 21 Partnersamverkan – stöd till genomförandet och verkställandet av konkurrenspolitiken och politiken för statligt stöd e.t.
8 2011 5 Undersökning  – stöd till genomförandet av programmet för omfattande institutionsuppbyggnad e.t. e.t.
9 2014 3 Tekniskt stöd – utbildning i EU:s budgetstöd för Moldaviens regering 
10 2014 12 Tekniskt stöd  – kapacitetsuppbyggnad till förvaltningen av EU:s institutionsuppbyggnadsprogram
11 2012 24 Övervakning av reformen av rättsväsendet för regeringens ökade ansvarighet (Promolex) e.t. e.t. e.t.
12 2013 36 Tekniskt stöd – stöd till samordningen av reformen av rättsväsendet i Moldavien projektet pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
13 2014 36 Tekniskt stöd – ökad effektivtet, ansvarighet och insyn i Moldaviens domstolar projektet pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
14 2014 36 Tekniskt stöd  – stöd till förundersökningar, åklagarämbetet och försvarsupplägg projektet pågårprojektet 
pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
15 2009 24 Partnersamverkan  – uppgradering av fängelsesystemet e.t.
16 2010 26,5 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM I
17 2012 20 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM II
18 2013 18 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM III
19 2010 18 Bedömning av rättsstatsprincipen (konsultverksamhet) e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
20 2011 17 Stöd till utarbetande av det sektorsuppdelade budgetstödet (konsultverksamhet) e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
39 Bilagor
Sammanfattande betyg på projektkontrakt i granskningsurvalet
Projekt -
nummerKon -
traktsårKon -
trakts -
längd 
i månaderNamnGranskningsfråga  1: Bidrog projekten på ett ändamålsenligt sätt till att stärka den offentliga förvaltningen?
1.1 Var projekten väl 
utformade?1.2: Var projekten väl genomförda?1.3 Producerade projekten konkreta och hållbara 
resultat?En behovsanalys under-
byggde projektet
Tidigare utvärderingar/ 
erfarenheter beaktades
Moldaviens förvaltning 
genomförde projektet 
fullt ut och i tid
Det finns 
synergieffekter och 
samordning med 
pågående SBS-program 
Övervakningsramen 
innehåller SMART-
mål och mätbara 
indikatorer
Det finns information 
för att fastställa 
utgångsvärden och 
övervaka/utvärdera 
framsteg
Övervakningen och 
utvärderingen gjordes 
fortlöpande
Korrigerande åtgärder 
vidtogs när projekten 
släpade efter
Förväntad output/
förväntade resultat 
uppnåddes
Det går att hitta en 
koppling mellan den 
övergripande utveck -
lingen i  den admini -
strativa kapaciteten och 
projektet
Projektet gav relevant 
stöd och skapade 
hållbar kapacitet inom 
den moldaviska 
förvaltningen
De finansierade åtgär -
derna ger ett tydligt 
mervärde jämfört med 
vad Moldavien gjorde 
innan landet fick stöd
1 2009 2 Tekniskt stöd – stöd till Moldaviens reform av förvaltningen av de offentliga finanserna e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
2 2010 24 Partnersamverkan – stöd till systemet för offentlig upphandling 
3 2011 30Tekniskt stöd  – stöd till Moldaviens regering på områdena korruptionsbekämpning och reform av inrikesministeriet 
(komponent  III)
4 2011 24 Partnersamverkan  – stärka förvaltningen av de offentliga finanserna 
5 2014 24 Partnersamverkan  – konsolidering och stärkande av den externa offentliga revisionen projektet pågårprojektet 
pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
6 2011 38Tekniskt stöd – stöd till Moldaviens regering när det gäller att bygga upp kapaciteten att tillämpa partnersamverkan, Taiex, Sigma 
och programmet för omfattande institutionsuppbyggnad (TTSIB)
7 2011 21 Partnersamverkan – stöd till genomförandet och verkställandet av konkurrenspolitiken och politiken för statligt stöd e.t.
8 2011 5 Undersökning  – stöd till genomförandet av programmet för omfattande institutionsuppbyggnad e.t. e.t.
9 2014 3 Tekniskt stöd – utbildning i EU:s budgetstöd för Moldaviens regering 
10 2014 12 Tekniskt stöd  – kapacitetsuppbyggnad till förvaltningen av EU:s institutionsuppbyggnadsprogram
11 2012 24 Övervakning av reformen av rättsväsendet för regeringens ökade ansvarighet (Promolex) e.t. e.t. e.t.
12 2013 36 Tekniskt stöd – stöd till samordningen av reformen av rättsväsendet i Moldavien projektet pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
13 2014 36 Tekniskt stöd – ökad effektivtet, ansvarighet och insyn i Moldaviens domstolar projektet pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
14 2014 36 Tekniskt stöd  – stöd till förundersökningar, åklagarämbetet och försvarsupplägg projektet pågårprojektet 
pågårprojektet 
pågårprojektet pågår projektet pågår
15 2009 24 Partnersamverkan  – uppgradering av fängelsesystemet e.t.
16 2010 26,5 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM I
17 2012 20 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM II
18 2013 18 EU:s uppdrag politisk rådgivning på hög nivå EUHLPAM III
19 2010 18 Bedömning av rättsstatsprincipen (konsultverksamhet) e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
20 2011 17 Stöd till utarbetande av det sektorsuppdelade budgetstödet (konsultverksamhet) e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t. e.t.
Bildförklaring – Följande betyg har satts:
Kriteriet har uppfyllts Kriteriet har delvis uppfyllts Kriteriet har inte uppfyllts
40 Kommissionens och Europeiska 
utrikestjänstens svar
Sammanfattning
V
Kommissionen påpekar att det har skett framsteg, om än bara delvis, i två av fyra granskade sektorer som mottagit 
budgetstöd (vatten och folkhälsa). Inom de andra två sektorerna (rättsväsende och reformen av offentliga finanser) 
finns det dock fortfarande program som inte är avslutade och slutresultatet kan därför ännu inte kan mätas.
Faktum är att kommissionen reagerade snabbt på riskerna med hänsyn till det faktiska händelseförloppet och 
interna beslut, vilket kommissionens svar på punkterna 13–28 visar.
Den nuvarande situationen när det gäller utbetalningar av budgetstöd i Moldavien är att man avvaktar med alla 
betalningar tills samtliga allmänna villkor har uppfyllts, däribland makroekonomisk stabilitet och budgetinsyn. Ett 
avtal med Internationella valutafonden (IMF) är i detta avseende nödvändigt.
I fråga om anpassning till nationella strategier är kommissionens strategiutkast inte statiskt och formellt. Kom -
missionen var uppmärksam på de nödvändiga och avgörande aspekter som bör ingå i en strategi, samtidigt som 
den löpande anpassade sig till de brådskande behov som en ambitiös associeringsdagordning och en krävande 
geo  politisk miljö innebär. Det faktum att kommissionen inte tvekade att gå utöver den ibland snäva räckvidd som 
kännetecknar vissa nationella strategier visar att kommissionen säkerställde att villkoren skulle ge en så stor reform -
effekt som möjligt.
Kommissionen betonar att budgetstöd som stödform är ett omfattande åtgärdspaket som inbegriper finansiering, 
kapacitetsuppbyggnad, politisk dialog och resultatindikatorer. Politisk dialog, även i programmets utformningsfas, 
kan leda till att regeringen vidtar åtgärder innan några medel överförs. Detta är mycket positivt.
Vidare understryker kommissionen att delvis uppfyllelse av resultatkriterierna skulle rättfärdiga delvis betalning. 
Kommissionen erkänner att den vid bedömningen av särskilt ett av fallen kunde har varit mer sträng, men detta är 
inte systemberoende.
Kommissionen påpekar att finansiering enligt principen om ”mer för mer” beviljades efter interna gransk -
ningar. Kommissionen fattade dessa beslut i enlighet med sitt genomförandemandat för externt stöd, med 
politisk vägledning från Europeiska utrikestjänsten, stöd av medlemsstaterna och i full överensstämmelse med 
kommittéförfarandet.
VI
Revisionsrätten framhåller med rätta kvaliteten på projektens utformning, deras ändamålsenlighet och resultat.
Kommissionen instämmer i att det finns ett behov av att bestämma ordningsföljden för tekniskt stöd, projekt för 
partnersamverkan och budgetstöd. Enligt nuvarande finansiella regler kommer det emellertid alltid att finnas en 
ledtid mellan tekniskt stöd eller projekt för partnersamverkan och budgetstödåtgärder.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 41
Inledning
05
Brister inom offentlig förvaltning, framför allt inom system för offentliga finanser eller i samband med korruption, 
hindrar utvecklingen i allmänhet och stödets ändamålsenlighet. Deras potentiella effekter är inte begränsade till 
budgetstöd. Det är tydligt att förbättringen av den finansiella kontrollen och de offentliga upphandlingssystemen 
inom ramen för budgetstödprogrammen effektivt minskar utrymmet för korruption.
07
Kommissionen understryker att det utöver kompletterande stöd inom samma program finns många viktiga exem -
pel på projektbaserat stöd som utnyttjas före budgetstödåtgärderna.
I fråga om de granskade programmen gäller detta framför allt rättsväsendet, men det förekommer även i andra sek -
torer såsom yrkesutbildning och programmet för europeiskt grannskapsstöd till jordbruk och landsbygdsutveckling.
Iakttagelser
14
Kommissionen betonar att budgetstödet genom de nationella systemen stärker egenansvaret och minskar transak -
tionskostnaderna för det stödmottagande landet.
Annat sektorsuppdelat stöd än riktat budgetstöd är utformat för att belöna resultat snarare än att finansiera aktivi -
teter. Därför är det tydligt att kontroller och granskningar i allmänhet inte kan sträcka sig längre än till det skede där 
medlen överförs efter att överenskomna villkor har uppnåtts.
Budgetstödet ingår i ett utvecklingssammanhang där centrala statliga system, såsom för förvaltningen av offentliga 
medel, kan ha stora brister. I iakttagelsen har man emellertid underlåtit att betona att sektorsuppdelat budgetstöd 
stärker landets system för hållbar utveckling, stöder de nationella institutionernas roll, gynnar insyn och främjar 
inhemsk ansvarighet samt stärker den politiska dialogen.
Villkoren för stödberättigande är rigorösa. Ett partnerland kan komma i fråga för budgetstöd endast om det har 
infört en relevant och trovärdig statlig strategi för att råda bot på dessa brister. Kommissionen kan också kräva 
särskilda åtgärder på kort sikt för att minska riskerna. Riktlinjerna för budgetstöd sågs över 2012 till följd av 
kommis  sionens förslag och rådets slutsatser av den 14  maj  2012 om det framtida upplägget för budgetstödet, och 
innehåller nu ett antal nya bestämmelser för att ytterligare klargöra reglerna. Det rör sig bland annat om nya stöd -
berättigandekriterier vad gäller insyn och kontroll, en formell riskbedömningsprocess och en ram för god styrning 
på ledningsnivå.
Kriterierna för förvaltning av de offentliga finanserna ingår i de allmänna villkoren för alla nya SBS-program och 
granskas vid varje utbetalningsbeslut. Revisionsrätten nämner användningen av landets system för förvaltning av 
de offentliga finanserna som en risk, men underlåter att nämna att ett välfungerande system för förvaltning av 
de offentliga finanserna och en solid inhemsk intäktsbas är nödvändiga för god ekonomisk styrning och hållbar 
utveckling.
Denna mekanism för tillhandahållande av bistånd är ett exempel på hur kommissionen svarat på uppmaningarna 
från det internationella utvecklingssamfundet och EU-aktörer om att göra biståndsinsatserna effektivare, resultatin -
riktade, inriktade på att främja ägarskap och mindre byråkratiska i syfte att minska partnerländernas transaktions -
kostnader. Den är ett sätt att hantera de begränsningar som är förknippade med traditionella projektformer vid 
stöd av viktiga reformer.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 42
16
Kommissionen påpekar att budgetstöd och decentraliserad förvaltning är två olika former för stödgenomförande 
vars beroende av landets system skiljer sig åt.
Såsom förklaras ovan ingår budgetstödet i ett utvecklingssammanhang där viktiga statliga system, exempelvis för 
förvaltningen av offentliga medel, kan ha stora brister. Trots det är villkoren för stödberättigande rigorösa. Ett part -
nerland kan komma i fråga för budgetstöd endast om det har infört en relevant och trovärdig statlig strategi för att 
råda bot på dessa brister. Kommissionen kan också kräva särskilda åtgärder på kort sikt för att minska riskerna. Rikt -
linjerna för budgetstöd sågs över 2012 till följd av kommissionens förslag och rådets slutsatser av den 14 maj 2012 
om det framtida upplägget för budgetstödet, och innehåller nu ett antal nya bestämmelser för att ytterligare 
klargöra reglerna. Det rör sig bland annat om nya stödberättigandekriterier vad gäller insyn och kontroll, en formell 
riskbedömningsprocess och en ram för god styrning på ledningsnivå.
Kommissionen påpekar även att den andel stöd i form av budgetstöd som revisionsrätten anger i realiteten omfat -
tar allt ytterligare stöd, såsom projekt för partnersamverkan eller tekniskt stöd vilka beviljas genom samma finansie -
ringsöverenskommelser och utbetalas direkt till stödgivarna och inte överförs till landets statskassa.
17
Kommissionen påpekar att korruption hindrar stödets ändamålsenlighet i allmänhet och att dess effekter inte är 
begränsade till allmänna budgetstödprogram. Det är tydligt att den förbättring av finansiella kontroller och offent -
lig upphandling som har gjorts inom ramen för budgetstödprogrammen effektivt minskar utrymmet för korruption.
18
Kommissionens betonar beskrivningen av det faktiska händelseförloppet och interna beslut nedan.
Bankskandalen blev känd i november 2014, vilket ledde till att kommissionens styrkommitté för budgetstöd 
i december 2014 mycket riktigt beslutade att se över stödformerna i samband med programplaneringen för 2015 
och att införa ytterligare riskreducerande åtgärder. Dessa åtgärder inbegrep följande: att systematiskt ta upp frågan 
på hög nivå med de moldaviska myndigheterna, ett beslut i styrkommittén för budgetstöd i februari om att öka 
Moldaviens riskbetyg som ledde till förstärkt kontroll av alla budgetstödtransaktioner, anvisningar till EU:s delega -
tion om att utöka övervakningen av risker. Vidare ledde detta även till en markant minskning av andelen planerat 
budgetstöd för 2015 jämfört med de föregående åren.
Från juni 2015, efter att tre större banker hade ställts under statligt kontrollerad förvaltning, hade brottsutred -
ningarna av bankbedrägerierna inte kommit särskilt långt, ingen återhämtningsstrategi hade utarbetats och ett 
IMF-uppdrag som planerats till mitten av juni fick ställas in på grund av premiärministerns avgång. Detta ledde till 
att kommissionen i juli 2015 offentligt meddelade att budgetstödbetalningarna drogs in i avvaktan på ett avtal 
mellan Internationella valutafonden (IMF) och Moldavien.
Vidare bör det klargöras att de miljarder US-dollar som försvann i de tre moldaviska bankerna består av insättares 
pengar – huvudsakligen moldaviska – och inte, såvitt kommissionen känner till, EU-skattebetalares pengar.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 43
Ruta 1 – Bakgrundsinformation om Moldaviens bankkris
Kommissionen har så fort tillfälle givits och i alla relevanta institutionella sammanhang uppmanat de moldaviska 
myndigheterna att utreda de förskingrade medlen och vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva dessa.
EU:s ståndpunkt, som bekräftades i rådets slutsatser från februari 2016, innebär att insatserna för att återkräva med -
len ska fortsätta och att dessa därför inte kan anses vara definitivt förlorade.
Vid tidpunkten för granskningen – och med stöd av internationella samarbetspartner – är Moldaviens regering 
i färd med att inrätta en mekanism för att återkräva en så stor andel av alla missbrukade tillgångar som möjligt.
20
Kommissionen påpekar att betalningarna i december 2014 gjordes efter diskussioner vid ett möte med dess styr -
kommitté för budgetstöd om de politiska och makroekonomiska riskerna förknippade med landets situation. På det 
hela taget var dess övergripande slutsats att utbetalningarna skulle godkännas, samtidigt som stödformerna skulle 
granskas och riskreducerande åtgärder införas. Detta skedde mycket riktigt under de följande veckorna och måna -
derna, vilket beskrivs ovan.
22
Kommissionen betonar att både budgetstödet för rättsväsendet och det för de offentliga finanserna var förankrade 
i de nationella strategierna även om de gick längre än dessa i särskilda fall som beskrivs nedan.
Detta ambitiösa tillvägagångssätt överensstämmer även med kommissionens förväntan om en så stor effekt av 
villkoren på reformerna som möjligt (se kommissionens svar på punkterna 29–34).
Ruta 2 – De särskilda villkoren var inte anpassade till en nationell strategi: 
sektorsuppdelat budgetstöd för reformer av finanspolitiken
Kommissionen betonar att det sektorsuppdelade budgetstödet för reformer av finanspolitiken går längre än den 
snävare strategin för förvaltning av de offentliga finanserna och stöder den nationella utvecklingsstrategin Molda -
vien 2020 samt målen om reformer av förvaltningen av de offentliga finanserna. Det sektorsuppdelade budget -
stödet för reformer av finanspolitiken är inte bara beroende av en nationell strategi i fråga om aspekter av förvalt -
ning av de offentliga finanserna, utan mer strategiskt av en utveckling av finanspolitik i syfte att uppnå ett öppet 
och tillförlitligt genomförande av Moldaviens nationella utvecklingsstrategi. Detta dokumenterades under den 
kvalitetsgranskning som ledde till det slutliga antagandet av reformen av budgetstödprogrammet för offentliga 
finanser.
Såsom förklaras ovan är det sektorsuppdelade budgetstödet förankrat i ett bredare strategidokument och i tydligt 
definierade fall som beskrivs nedan tillämpas ytterligare strategiska mål som fastställts.
Kommissionen förväntar sig en så stor effekt av villkoren på reformerna som möjligt (se kommissionens svar på 
punkterna 29–34).
Inrättandet av ett finansråd baseras på artikel 47 i associeringsavtalet mellan EU och Moldavien och på allmän 
praxis i flera EU-medlemsstater, samt på den gemensamma stödramen. Dessutom återspeglar nämnda förvänt -
ningar god internationell praxis inom förvaltningen av offentliga medel. Med tanke på Moldaviens utvecklingsnivå 
måste landet göra framsteg på områdena för budgetdisciplin, budgetering på medellång sikt och ökad insyn.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 44
23
Kommissionen anser att det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet i huvudsak överensstämmer med 
landets strategi för reform av rättsväsendet 2011–2016, även om en formell överensstämmelse saknas. Ett anmärk -
ningsvärt undantag är ett viktigt villkor i fråga om att utarbeta, lägga fram och anta lagen om ratificering av pro -
tokoll 12 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Detta var för att hantera en viktig 
fråga och för att överensstämma med de nya riktlinjerna för budgetstöd. Kommissionen förväntar sig en så stor 
effekt av villkoren på reformerna som möjligt (se kommissionens svar på punkterna 29–34).
24
Kommissionen konstaterar att sektorspecifika strategier för kostnader dessvärre ännu inte är särskilt vanligt i många 
länder. Detta är inte i sig ett krav för stödberättigande. I nämnda bilaga, de nya riktlinjerna för budgetstöd från 2012 
som trädde i kraft 2013 (efter att SBS-programmet för hälsa skulle inrättas) fastställs en ram för analys, men beslut 
om berättigande baseras på förekomsten av en trovärdig och relevant sektorsstrategi. Detta utvärderas utifrån 
många kriterier och omfattar en bedömning.
I det aktuella fallet baserades SBS-programmet som ska förbättra tillhandahållandet av hälsotjänster på utvecklings -
strategin för hälsovårdssystemet, som är en sektorsspecifik strategi där frågor såsom finansiering av hälsosektorn 
och tillhandahållande av hälsotjänster behandlas. Det SBS-program som ska förbättra tillhandahållandet av vatten -
tjänster byggde emellertid inte på en tydligt formulerad moldavisk reformstrategi. Det sektorsuppdelade bud -
getstödet för vatten var utformat för att ge stöd till den nationella vattenstrategin från 2007. Men denna strategi 
visade sig under genomförandet av programmet vara alltför ambitiös eftersom den var inriktad på ett stort antal 
mål, utan någon tidsbunden åtgärdsplan eller ett tydligt institutionellt upplägg för genomförandet. Riskreduce -
rande åtgärder, exempelvis en åtgärd kopplat till tekniskt stöd för att hantera de institutionella frågorna, vidtogs.
26
Kommissionen påpekar att grunden för fastställandet av stödbelopp anges i åtgärdsdokumentet:
– I fråga om kriteriet om partnerlandets finansieringsbehov genomfördes en behovsbedömning i utformnings -
fasen av programmet för reformer av finanspolitiken för att bedöma de tekniska och finansiella resurser som 
krävs för att genomföra strategin för förvaltning av offentliga finanser 2013–2020. De huvudsakliga slutsatserna 
sammanfattas i det slutliga åtgärdsdokumentet. Åtgärdsdokumentet för reformer av finanspolitiken innehåller 
även en kortfattad analys av kriteriet om partnerlandets åtagande att anslå nationella budgetmedel till utveck -
lingsstrategin och utvecklingsmålen.
– I fråga om kriteriet om resultatinriktning i partnerlandets utvecklingsstrategi, system för uppföljning av resultat 
bedöms systemet för uppföljning av resultat för genomförande av den nationella utvecklingsstrategi som inrät -
tats av statskansliet i ett tilläggsdokument till åtgärdsdokumentet om offentlig politik.
– När det gäller kriteriet om facit av tidigare utbetalningar, absorptionskapacitet i samband med tidigare utbe -
talningar, grad av uppnående av avtalade mål vid tidigare budgetstödinsatser rapporteras särskild information 
löpande i utbetalningsfilen för varje budgetstödprogram (exempelvis Esra och budgetstöd för energi).
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 45
28
Kommissionen erinrar om att en anledning till att budgeten i fråga om det sektorsuppdelade budgetstödet för 
rättsväsendet varierade var beslutet att lägga till en komponent avseende skydd av de mänskliga rättigheterna.
30
Kommissionen betonar att budgetstöd som stödform är ett omfattande åtgärdspaket som inbegriper finansiering, 
kapacitetsuppbyggnad, politisk dialog och resultatindikatorer. Genom sin utformning uppnår budgetstödet reform -
effekter genom att belöna regeringars egna framsteg snarare än att lämna synpunkter. Politisk dialog, även i pro -
grammets utformningsfas, kan leda till att regeringen vidtar åtgärder innan några medel överförs. Detta är mycket 
positivt.
Vidare innebär de långa programperioderna, som fastställs i budgetförordningen och förordningarna om instru -
ment att regeringarna är medvetna om villkoren långt innan de faktiska finansieringsavtalen undertecknas. I de 
granskade fallen vidtogs åtgärder efter programmets identifieringsfas.
Ruta 3 – Exempel på särskilda villkor
Exempel 1 – Vissa villkor krävde endast begränsade insatser från de moldaviska myndigheterna
Kommissionen anser inte att detta villkor i budgetstödprogrammet för reformer av finanspolitiken var särskilt lätt 
att uppfylla. Finansministeriet offentliggjorde inte halvårsrapporter med nödvändiga uppgifter. Pefa 2011 och 2015 
avser endast månadsrapporter. I fråga om insyn i budgeten och kvalitet på rapporterna om budgetgenomförande 
ansåg kommissionen med rätta att sådana förbättringar var viktiga och nödvändiga.
Exempel 2 – Vissa villkor var redan uppfyllda mellan programförhandlingen och starten för det 
sektorsuppdelade budgetstödet
Kommissionen bekräftar att efter att projektfastställandet hade ägt rum och man kommit en bra bit in i projektut -
formningen vidtog mottagarna av det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa några av de åtgärder som krävdes 
enligt indikatorerna.
Kommissionen understryker att i fråga om det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet inleddes identifie -
ringen av uppdraget i juli 2010, vilket ledde till ett förslag i april 2011. En kvalitetsgranskning av programmet skedde 
den 5 mars 2012, dvs. innan lagarna antogs. På grund av interna moldaviska förfaranden ratificerades det finansie -
ringsavtal som låg till grund för den formella budgetstödkomponenten den 25  september  2013.
31
När det gäller i vilken omfattning villkoren för det sektorsuppdelade budgetstödet var mätbara betonar kommis -
sionen behovet av att både hantera ständigt förändrade omständigheter och de långa programperioder som fast -
ställs i budgetförordningen och förordningarna om instrument
I fråga om det sektorsuppdelade budgetstödet för rättsväsendet hade den förklarande tabellen tagits fram för att 
öka tydligheten mellan parterna, EU:s delegation och justitieministeriet, och med en överenskommelse att bedöm -
ningen av varje delbetalning också bygger på en extern utvärdering.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 46
32
Kommissionen påpekar att medlen delvis betalades ut när de relevanta kriterierna delvis hade uppfyllts. Kommis  - 
sionens egen bedömning av ansökningar om utbetalningar kan leda till att den uppdaterar bedömningen 
av uppfyllandet av villkor och betalar ut mindre, eller mer, än vad som rekommenderas i den externa 
utvärderingsrapporten.
Ruta 4 – Medel betalades ut, också när de särskilda villkoren och resultatindikatorerna 
inte var uppfyllda
Exempel 1 – Mer medel betalades ut än vad som rekommenderades i den externa utvärderingsrapporten
Kommissionen framhåller att den har ansvar för att granska de externa granskarnas rekommendationer och, utifrån 
sin bedömning och egna informationskällor, betala ut mindre eller mer i enlighet med avtalsvillkoren.
När det gäller det sektorsuppdelade budgetstödet för hälsa är den tid som passerade mellan expertens analys och 
EU-delegationens granskning en förklaring till skillnaden mellan expertens rekommendationer och kommissionens 
andra delbetalning som följde det betalningsunderlag som delegationen utarbetade i maj 2012. Vissa framsteg 
registrerades mellan december 2011 (slutförandet av expertrapporten) och maj 2012.
Exempel 2 – Utbetalningar gjordes efter en alltför mild bedömning av om villkoren var uppfyllda
Kommissionen understryker att medlen delvis betalades ut när de relevanta kriterierna delvis hade uppfyllts. I fråga 
om det sektorsuppdelade budgetstödet för vatten kunde regeringen presentera bevis för att villkoret i fråga om 
nationellt budgetanslag till sektorerna för vatten och avloppsvatten delvis var uppfyllt.
Kommissionen erkänner att den särskilt i det här fallet kunde ha varit mer stringent i tillämpningen av villkor, men 
detta är inte systematiskt.
Vidare är det viktigt att hålla i åtanke att Moldavien har den största andelen statliga utgifter för hälsa, uttryckt som 
procent av de totala statliga utgifterna bland alla Världshälsoorganisationens europeiska länder. Därför bör de små 
variationerna i denna indikator till följd av budgetutrymme inte tolkas som att hälsosektorn är lågprioriterad av 
regeringen. Budgeten för hälsosektorn ökade inte bara i reella termer, vilket dokumenteras i de granskade doku -
menten, utan ökade även i förhållande till de övergripande statliga utgifterna. Regeringens åtagande i fråga om häl -
sovård bekräftas ytterligare genom att dessa ökade utgifter möjliggjorde en ökning av förmånspaketet för befolk -
ningen (inbegripet de som saknar försäkring) sedan 2009, införandet av kostnadsfri tillgång till offentlig hälsovård 
och akutvård för hela befolkningen, samt en ytterligare utökning av tillgången till kostnadsfria diagnostjänster och 
behandlingstjänster för inneliggande patienter.
34
Kommissionen bekräftar de betydande insatser som redan har gjorts för att uppnå ytterligare reformframsteg 
genom tillgängliga resurser och nya villkor.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 47
37
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten påpekar att interna granskningar genomfördes dessa år. Vidare fat -
tade kommissionen detta beslut i enlighet med sitt genomförandemandat för externt stöd, med politisk vägledning 
från Europeiska utrikestjänsten, stöd av medlemsstaterna samt i full överensstämmelse med kommittéförfarandet.
I EGP:s lägesrapporter för 2011, 2012 och 2013 nämns både viktiga framstegsaspekter och frågor som ger upphov till 
oro. Enligt 2013 års framstegsrapport genomgick Moldavien under årets första sex månader sin djupaste politiska 
kris på åratal, och den beskrevs som en institutionell kollaps som gav bestående skador för trovärdigheten i Molda -
viens demokratiska institutioner. Denna mening måste emellertid beaktas i sitt sammanhang, framför allt den över -
gripande slutsatsen i den föregående meningen där det fastställs att Moldavien trots att ha gått bakåt under den 
första hälften av 2013 lyckades göra framsteg på viktiga och känsliga områden i EGP:s handlingsplan, som fastställts 
som prioriterade områden i EGP:s föregående lägesrapport. Ett antal konkreta reformåtgärder, däribland gransk -
ning av lagar och genomförande av handlingsplaner, underbyggde beslutet om framsteg mot en djupgående och 
hållbar demokrati 2013 i enlighet med den bedömning som gjordes i EGP:s lägesrapport för Moldavien samma år.
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten understryker att så länge det inte finns något särskilt regelverk, 
uttryckliga normer eller ens någon identisk praxis bland EU:s medlemsstater när det gäller en djupgående och 
hållbar demokrati kommer alla bedömningar av värdet av särskilda reformer som genomgås omfatta ett visst mått 
av subjektivitet.
54
Kommissionen påpekar att det tekniska stödet inte alltid är tidsmässigt samordnat med det huvudsakliga bud -
getstödprogrammet. Det kan inte påbörjas förrän finansieringsöverenskommelsen för SBS-programmet har under -
tecknats, och på grund av de fastställda perioderna för anbuds- och upphandlingsförfarandena startar det inte 
förrän flera månader efter det huvudsakliga programmet.
57
Kommissionen betonar att de fyra projekten för tekniskt stöd inom rättsväsendet utformades i syfte att stödja 
genomförandet av strategin för reform av rättsväsendet (2011–2016). Det sektorsuppdelade budgetstödet för rätts -
väsendet bygger på landets strategi för reform av rättsväsendet.
59
Kommissionen påpekar att det projekt för tekniskt stöd som det sektorsuppdelade budgetstödet avsåg och som låg 
till stöd av samordningen av reformen av rättsväsendet inleddes den 9  april  2013, dvs. ett halvår före ratificeringen 
av det finansieringsavtal som låg till grund för den officiella inledningen av SBS-programmet för rättsväsendet den 
25 september 2015.
61
Detta är ett exempel på en smidig anpassning till nya behov som uppstår när ett SBS-program genomförs, också 
i de fall då sådant stöd inte uttryckligen var planerat i det ursprungliga projektkontraktet.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 48
Slutsatser och rekommendationer
70
Kommissionen påpekar att det har skett framsteg, om än bara delvis, i två av fyra granskade sektorer som mottagit 
budgetstöd (vatten och folkhälsa). Inom de andra två sektorerna (rättsväsende och reformen av offentliga finanser) 
finns det dock fortfarande program som inte är avslutade och slutresultatet kan därför ännu inte mätas. Revisions -
rätten framhåller med rätta kvaliteten på projektens output. Traditionella stödprojekt skiljer sig till sin utformning 
från budgetstöd genom att egenansvaret är mindre, vilket kan påverka hållbarheten. Revisionsrättens detaljerade 
slutsatser pekar snarare på att hållbarhet delvis uppnåtts.
71
Kommissionen påpekar att det har skett framsteg, om än bara delvis, i två av fyra granskade sektorer som mottagit 
budgetstöd (vatten och folkhälsa). Inom de andra två sektorerna (rättsväsende och reformen av offentliga finanser) 
finns det dock fortfarande program som inte är avslutade och slutresultatet kan därför ännu inte mätas.
72
Kommissionen instämmer i att svarsåtgärderna kunde ha varit snabbare. Faktum är att kommissionen reagerade 
snabbt på riskerna med hänsyn till det faktiska händelseförloppet och interna beslut, vilket kommissionens svar på 
punkterna 13–28 visar.
Den nuvarande situationen när det gäller utbetalningar av budgetstöd i Moldavien är att man avvaktar med alla 
betalningar tills samtliga allmänna villkor har uppfyllts, däribland makroekonomisk stabilitet och budgetinsyn. Ett 
avtal med Internationella valutafonden (IMF) är i detta avseende nödvändigt.
I fråga om anpassning till nationella strategier är kommissionens strategibegrepp inte statiskt och formellt. Kommis -
sionen var uppmärksam på de nödvändiga och avgörande aspekter som bör ingå i en strategi, samtidigt som den 
löpande anpassade sig till de brådskande behov som en ambitiös associeringsdagordning och en krävande geopoli -
tisk miljö innebär.
Det faktum att kommissionen inte tvekade att gå utöver den ibland snäva räckvidd som kännetecknar vissa natio -
nella strategier visar att kommissionen säkerställde att villkoren skulle ge en så stor reformeffekt som möjligt.
73
Kommissionen betonar att budgetstöd som stödform är ett omfattande åtgärdspaket som inbegriper finansiering, 
kapacitetsuppbyggnad, politisk dialog och resultatindikatorer. Politisk dialog, även i programmets utformningsfas, 
kan leda till att regeringen vidtar åtgärder innan några medel överförs. Detta är mycket positivt.
Vidare understryker kommissionen att delvis uppfyllelse av resultatkriterierna skulle rättfärdiga delvis betalning. 
Kommissionen erkänner att den vid bedömningen av särskilt ett av fallen kunde har varit mer stringent, men detta 
är inte systematiskt.
Kommissionen påpekar att finansiering enligt principen om ”mer för mer” beviljades efter interna gransk -
ningar. Kommissionen fattade dessa beslut i enlighet med sitt genomförandemandat för externt stöd, med 
politisk vägledning från Europeiska utrikestjänsten, stöd av medlemsstaterna och i full överensstämmelse med 
kommittéförfarandet.
Kommissionens och Europeiska utrikestjänstens svar 49
74
Kommissionen betonar kvaliteten på projektens utformning, ändamålsenlighet och output.
75
Kommissionen instämmer i att det finns ett behov av att bestämma ordningsföljden för tekniskt stöd, projekt för 
partnersamverkan och budgetstöd. Enligt nuvarande finansiella regler kommer det emellertid alltid att finnas en 
ledtid mellan tekniskt stöd eller projekt för partnersamverkan och budgetstödåtgärder.
Rekommendation 1
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 2
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 3
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 4
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 5
Kommissionen godtar rekommendationen.
Rekommendation 6
Kommissionen godtar rekommendationen.

Händelse Datum
Revisionsplanen antas / Revisionen inleds 24.3.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 15.2.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 19.4.2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk25.5.2016
  HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Moldavien får det högsta EU-stödet per invånare av EU:s 
östra grannländer. Vi bedömde om EU-stödet hade 
bidragit på ett ändamålsenligt sätt till att stärka landets 
offentliga förvaltning.
Vi kom fram till att budgetstödet endast hade haft 
begränsad effekt. Kommissionen kunde ha reagerat 
snabbare när risker blev verklighet, och programmen var 
inte tillräckligt anpassade till Moldaviens strategier. 
Kommissionen utnyttjade inte fullt ut möjligheten att 
ställa upp villkor för utbetalning, och ytterligare 
incitamentbaserade medel motiverades inte ordentligt.
De projekt som vi granskade var relevanta och hade 
levererat den förväntade outputen. Men de var inte alltid 
väl samordnade med budgetstödprogrammen och 
resultaten var inte alltid hållbara.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN