ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till översynen av rådets direktiv 96/98/EG av den 20 december 1996 om marin utrustning /* SWD/2012/0437 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till översynen av rådets direktiv 96/98/EG av den 20 december 1996 om marin utrustning Ansvarigt GD: GD MOVE Sammanfattning 1. Problemformulering Erfarenheterna från användningen av direktivet om marin utrustning visade att det fanns vissa brister i fråga om tillämpning och efterlevnad. Det gällde framförallt följande: kvaliteten på och kontrollen av de anmälda organens arbete (organisationer som på medlemsstaternas vägnar utför bedömningar av överensstämmelse), de ekonomiska aktörernas skyldigheter, effektiviteten hos marknadskontrollen, skyddsmekanismerna (som säkerställer att medlemsstaterna vidtar åtgärder mot utrustning som inte uppfyller kraven och att åtgärderna övervakas så att de inte utgör dolda hinder för den fria rörligheten). Eftersom den lagstiftningsteknik som används i direktivet om marin utrustning för att uppnå dess mål i stor utsträckning baseras på principerna i den nya metoden[1] när det gäller fri rörlighet för varor, är de tillämpnings- och efterlevnadsfrågor som identifieras ovan gemensamma med alla ”nya metoden”-direktiv. För att åtgärda bristerna i systemet gjordes 2008 en översyn av den nya metoden, vilket ledde till den gemensamma ramen för saluföring av produkter[2]. De problem som upptäckts i fråga om direktivet om marin utrustning kan åtgärdas genom att man anpassar direktivet till den gemensamma ramen, vilket medlagstiftarna förutsett. Med tanke på de särskilda förutsättningar som gäller för marin utrustning, är det en nyckelfråga huruvida det på vissa områden krävs specifika åtgärder med avseende på marin utrustning. Konsekvensbedömningen innehåller en detaljerad genomgång av den gemensamma ramen mot bakgrund av de specifika förutsättningarna för direktivet om marin utrustning. Till exempel följande: · Marin utrustning måste uppfylla kraven på konstruktion och prestanda, och provas i enlighet med IMO:s provningsstandarder. · Marin utrustning måste godkännas av flaggstaten. · Marin utrustning saluförs inte alltid på EU:s territorium, utan monteras ofta direkt ombord på EU-fartyg när de byggs eller repareras, eller provianterar. · Marin utrustning omfattar många delar som omfattas av direktiv om den inre marknaden, men kraven i dem skiljer sig från eller är oförenliga med IMO-kraven. · Införlivandet av IMO-regler i nationell lagstiftning skapar dessutom osäkerhet på det rättsliga området och den utdragna och komplexa lagstiftningstekniken ger extra arbete för branschen och nationella myndigheter, vilket gör det mycket svårt att hålla jämna steg med IMO:s utarbetande av tekniska krav. Av ovanstående skäl leder direktivet om marin utrustning inte till att medlemsstaterna helt och hållet tillämpar IMO-standarder och andra normer. Detta i sin tur ger upphov till säkerhetsrisker och till att den inre marknaden för utrustning fungerar otillfredsställande. Bland dem som påverkas finns europeiska tillverkare av marin utrustning, däribland ett stort antal små och medelstora företag, varv, passagerare och besättning på fartyg samt offentliga förvaltningar och regeringar. 2. Analys av subsidiaritet och proportionalitet Om medlemsstaterna, i avsaknad av gemenskapsharmonisering, skulle direkttillämpa IMO:s regelverk skulle det leda till hinder för den fria rörligheten för varor beroende på följande: IMO-instrumenten lämnar stort utrymme för flaggstaten att göra egen bedömning, det skapas ytterligare nationella krav och certifieringsmetoderna skiljer sig åt. De olika nationella reglerna skulle dessutom leda till olika nivåer på säkerhets- och miljöskyddet. Harmonisering från EU:s sida löser dessa problem, eftersom det ger en tydlig uppsättning krav och enhetliga certifieringsprocedurer som lägger grunden för ett gott säkerhets- och miljöskydd. Till skillnad från det internationella systemet erbjuder EU fördelar i form av ett rättsligt system för kontroll av efterlevnad. Utan det skulle dessa krav och förfaranden försvagas kraftigt. EU harmoniserar inte tillämpliga detaljerade tekniska specifikationer, utan de bestäms på IMO-nivå med fullt bidrag från medlemsstaterna. EU anger bara klart och tydligt vilka specifikationer och tekniska standarder från IMO som ska tillämpas. 3. EU-initiativets mål 3.1. Allmänna mål Enligt artiklarna 90 och 91 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt bör den gemensamma transportpolitiken bidra till fördragets mer överordnade mål. Inom ramen för den gemensamma transportpolitiken och med beaktande av de särskilda förutsättningar som gäller för marin utrustning har detta förslag följande dubbla mål: · Att förbättra genomförande- och verkställighetsmekanismerna i direktivet om marin utrustning och på så sätt sörja för en väl fungerande inre marknad för marin utrustning samtidigt som man säkerställer en hög nivå av sjösäkerhet och förebyggande av havsföroreningar. · Att förenkla lagstiftningen och samtidigt garantera att IMO:s krav tillämpas och genomförs på ett harmoniserat sätt i hela EU, och på så sätt säkerställa att det finns nödvändiga förutsättningar för unionsindustrins konkurrensförmåga i enlighet med artikel 173 i EUF-fördraget. 3.2. Särskilda mål Med de problem och dess orsaker som beskrivs i avsnitt 2 ovan som bakgrund, kan det dubbla målet omvandlas till följande mer specifika mål: · Att på bästa möjliga sätt att anpassa direktivet om marin utrustning till den gemensamma ramen (i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 2 i beslut nr 768/2008/EG (nedan kallat beslutet om den gemensamma ramen), samtidigt som man beaktar de särskilda förutsättningarna för marin utrustning vid marknadskontrollen, bedömningen av produkters överensstämmelse och de skyldigheter som gäller för aktörerna i distributionskedjan. · Att förkorta, förenkla och förtydliga införlivandet av ändringar av IMO:s standarder i EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. 4. Alternativ Kommissionen har ringat in fyra alternativ förutom utgångsscenariot. Alla alternativ är utformade så att de ska kunna ta itu med bägge de specifika mål som definieras i avsnitt 3. Kommissionen gjorde en preliminär bedömning av de fyra möjliga alternativen med utgångspunkt i hur väl de tar itu med de bakomliggande orsakerna till problemen och hur ändamålsenliga de är. Parallellt med detta har man bedömt hur väl alternativen följer principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Denna preliminära bedömning ledde till att två alternativ, förutom utgångsscenariot, blev kvar för en grundlig bedömning. Genom alternativ 2 skulle direktivet om marin utrustning anpassas maximalt efter den gemensamma ramen, och avvikelser från bestämmelserna i ramen skulle begränsas till de frågor där det ändå anses nödvändigt, nämligen specifik märkning. Alternativ 3 skulle utgöras av villkorad anpassning av direktivet om marin utrustning efter den gemensamma ramen, där ytterligare specifika åtgärder med avseende på direktivet om marin utrustning skulle införas för att göra instrumentet effektivare, närmare bestämt på områdena IMO-krav och –standarder, krav på ekonomiska aktörer, moduler för bedömning av överensstämmelse, produktspårbarhet och skyddsklausuler. Områdena är i stort sett desamma som där direktivet om marin utrustning avviker från den nya metoden. Tabell 1: Beskrivning av de alternativ som behållits || Alternativ 2 Maximal anpassning efter den gemensamma ramen || Alternativ 3 Villkorad anpassning efter den gemensamma ramen · Specifikt mål nr 1: Att hitta bästa sättet att anpassa direktivet om marin utrustning efter den gemensamma ramen samtidigt som man beaktar de särskilda förutsättningarna för marin utrustning Marknadskontroll || || Gemensamt EU-ramverk || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Samma som alternativ 2 Effektivare kontrollmekanism av eftermarknaden || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Samma som alternativ 2 + möjligheten att använda elektroniska etiketter för bättre marknadskontroll för att upptäcka utrustning som inte uppfyller kraven. Skyddsklausul || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Samma som alternativ 2 + ytterligare bestämmelser som anpassar förvaltningen av den skyddsklausulen, så att kommissionen kan begränsa sin bedömning till om den berörda medlemsstatens följt förfarandet. Bedömning av produkters överensstämmelse || || Väsentliga krav || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning, dagens bilagor till direktivet om marin utrustning överges, efterlevande av IMO-krav[3] ska omvandlas till ”väsentliga krav”. || · Obligatoriska tekniska standarder, inklusive obligatoriska och icke-obligatoriska IMO-krav samt europeiska och internationella provningsstandarder utvecklade av europeiska och internationella standardiseringsorganisationer på grundval av IMO-krav. Anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Samma som alternativ 2 Förfaranden för bedömning av överensstämmelse || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Selektiv användning av moduler för bedömning av överensstämmelse där främst modulerna A och C (vilket motsvarar möjligheten att använda egna anmälda organ för bedömning av produktöverensstämmelse) behålls inte. CE-märkning || Ingen anpassning, CE-märkning ersätts av ett rattmärke || · Ingen anpassning, CE-märkning ersätts av ett rattmärke En uppsättning verktyg för användning i lagstiftning || || Skyldigheter för aktörer i distributionskedjan || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Anpassning av skyldigheterna för aktörer i distributionskedjan, vilket avspeglar det meningslösa med koncentration på den lilla andel av marin utrustning som faktiskt placeras på EU-marknaden. · Tillverkare: samma som i alternativ 2 · Importörer och distributörer, identifiering och registrering, samarbete med myndigheter som ansvarar för marknadskontroll (information, dokumentation, undanröjande av risker, etc.) Harmoniserade definitioner och förfaranden (förutom CE-märkning) || Införlivande ord för ord av bestämmelserna i den gemensamma ramen i direktivet om marin utrustning || · Samma som i alternativ 2 · Specifikt mål nr 2: Att förkorta, förenkla och förtydliga införlivandet av ändringar av IMO: s standarder i EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. -/- || Inget införlivande i EU:s rättssystem. IMO-krav i form av väsentliga krav som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Internationella och europeiska standarder är frivilliga och ger presumtion av överensstämmelse. || · Införlivande av IMO-krav genom genomförandeförordningar eller delegerade förordningar, som inte kräver införlivande i nationell lagstiftning. Provningsstandarder (oavsett om de utvecklats av IMO eller av standardiseringsorgan) är obligatoriska. 5. Konsekvensbedömning I nedanstående tabell visas en kvalitativ bedömning av förväntade ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Tabell 2: Kvalitativ bedömning av förväntade konsekvenser av alternativ 2 och 3 || Alternativ 2 || Alternativ 3 Ekonomiska konsekvenser || || Inre marknaden || || Gemensamt EU-ramverk || ++ || ++ Effektivare kontrollmekanism av eftermarknaden || ++ || +++ Skyddsklausul || ++ || +++ Bedömning av produkters överensstämmelse || ++ || +++ Skyldigheter för aktörer i distributionskedjan || - || ++ Harmoniserade definitioner || = || = Enhetlig tolkning och tillämpning av IMO-krav || -- || = Driftskostnader och administrativ börda || || Ekonomiska aktörer || ++ || +++ Anmälda organ || = || = Små och medelstora företag || + || ++ De ekonomiska aktörernas konkurrenskraft || || System för kontroll av efterlevnad || ++ || +++ Produkternas spårbarhet || + || ++ Skyldigheter för aktörer i distributionskedjan || - || = Bedömning av överensstämmelse || ++ || +++ Myndigheter || = || ++ Användare och passagerare || = || = Tredjeländer och internationella förbindelser || = || = Sociala konsekvenser || || Säkerhet || ++ || +++ Miljöförstöring || || Havsföroreningar || ++ || +++ Strategi för förenkling av lagstiftningen || + || +++ Teckenförklaring: = utgångsscenario eller motsvarande utgångsscenariot + till +++ liten till kraftig förbättring jämfört med utgångsscenariot - till - - - liten till kraftig försämring jämfört med utgångsscenariot Jämfört med utgångsscenariot har bägge alternativen visat sig ge förbättringar i de flesta fall, främst i fråga om effektiviteten hos kontroll- och verkställighetsmekanismerna (anmälda organ, marknadskontroll, säkerhetsklausuler). Följaktligen skulle de två alternativen som helhet ge ökad säkerhet och bättre skydd av den marina miljön. Dagens system att införliva IMO-krav i nationella rättssystem skulle i bägge fallen ge snabbare och effektivare mekanismer. I fråga om alternativ 3 skulle de centraliseras och i fråga om alternativ 2 skulle medlemsstaterna själva fatta beslut. Alternativ 2 ger dock två allvarliga nackdelar. Om man ersatte bilagorna i dagens direktiv med ett allmänt krav på efterlevnad av relevanta internationella tekniska krav och provningsstandarder, skulle det för det första på lång sikt leda till att den inre marknaden skulle fungera sämre, eftersom skillnader mellan medlemsstaterna skulle bli ofrånkomliga. Det skulle också påverka säkerheten, eftersom inte alla medlemsstater skulle tillämpa de senaste kraven i rätt tid, och många värdefulla icke-obligatoriska instrument som IMO tagit fram skulle helt och hållet lämnas därhän. För det andra skulle en anpassning av kraven för ekonomiska aktörer till den gemensamma ramen ge en ytterligare oproportionerlig börda, främst på importörer och distributörer. Dessa, som bara är relevanta för en ytterst liten del av den utrustning som importeras till EU, skulle behöva inrätta en ny administrativ struktur. En struktur som inte skulle gälla merparten av de produkter som omfattas av direktivet och som installeras ombord EU-fartyg i varv och reparationsvarv, främst i tredjeland. Alternativ 3 däremot, tack vare sina specifika lösningar anpassade till särdragen hos sektorn för marin utrustning, ger på många områden fler fördelar: · Användningen av genomförandeförordningar eller delegerade förordningar i stället för bilagorna till dagens direktiv ger en mekanism som är lika snabb som lösningen i alternativ 2, men utan de nackdelar för den inre marknaden som beskrivs ovan, eftersom de tillämpliga kraven skulle förbi fullt harmoniserade. Dessutom är det systemet billigare för förvaltningar och ger ökad rättslig säkerhet. · Kontrollen av överensstämmelse förbättras tack vare tydlig identifiering av provningsstandarder, samtidigt som användning av icke-obligatoriska IMO-instrument gör att alternativ 3 innebär klara säkerhetsfördelar. · Möjligheten att använda elektroniska etiketter gör marknadskontrollen effektivare och bidrar till att skydda tillverkarnas immateriella äganderätter till en försumbar kostnad. · Bättre anpassade skyldigheter för ekonomiska aktörer avlägsnar onödiga bördor. · Genom en enklare, snabbare skyddsklausulmekanism försvinner onödiga ekonomiska kostnader och försämrat anseende för tillverkare som följer reglerna. 6. Jämförelse av alternativen I fråga om effektivitet gör de specifika åtgärderna i alternativ 3 att direktivet om marin utrustning bättre uppfyller det allmänna målet att den inre marknaden för marin utrustning ska fungera väl samtidigt som man säkerställer en hög nivå av sjösäkerhet och förebyggande av havsföroreningar, genom en bättre anpassning till sektorns särskilda egenskaper. Detta gäller främst de förstärkta verkställighets- och kontrollmekanismerna (bättre marknadskontroll, förenklad skyddsklausul) och ett system som garanterar att alla relevanta IMO-krav (oavsett om de är obligatoriska eller inte) samt internationella och europeiska standarder tillämpas harmoniserat inom EU. Genom alternativ 3 försvinner det tyngsta och mest förvirrande behovet av att införliva ändringarna i 27 olika rättssystem i medlemsstaterna, medan alternativ 2 inte påverkar behovet. Av den anledningen bör alternativ väljas i stället för alternativ 2. I fråga om ändamålsenlighet ger alternativ 3 lösningar som är billigare och minskar den administrativa bördan för de olika intressenterna jämfört med alternativ 2, plus förbättrad konkurrenskraft (framförallt i fråga om små och medelstora företag). Alternativ 3 verkar därför vara den effektivaste åtgärden. När det gäller samstämmighet med de övergripande EU-målen, strategierna och prioriteringarna, ger bägge alternativen förbättringar av säkerheten till sjöss och skyddet av den marina miljön samt ett förenklat rättsligt ramverk. Alternativ 3 kan dock förväntas ge de bästa resultaten, eftersom alternativ 2 förmodligen inte ger samma resultat när det gäller att få den inre marknaden att fungera smidigt. Tabell 3: Jämförelse mellan olika alternativ || Effektivitet || Ändamålsenlighet || Samstämmighet Utgångsscenario || nej || nej || nej Alternativ 2 || låg || låg || medel Alternativ 3 || hög || hög || hög Av ovanstående framgår att alternativ 3 överlag ger bättre resultat än alternativ 2 och därför bör väljas. 7. Övervakning och utvärdering När direktivet om marin utrustning väl anpassats till den gemensamma ramen för marknadsföring av produkter kommer det att fullt ut gynnas av ramens kontroll- och utvärderingsmekanism. Förutom anpassningen har särskilda åtgärder planerats för att verifiera åtgärdens effektivitet och för att få från synpunkter från intressenter: · Reformen kommer att leda till att fler informativa uppgifter kommer att skapas genom marknadskontrollen samt från hamnstatskontrollen. Emsa kommer att förfina statistikproduktionen om tillämpningen av direktivet och organisera seminarier för tekniska diskussioner samt utbildningsinsatser med medlemsstaterna. · Branschkontakterna kommer att även fortsätta omfatta seminarier om tillämpningen av direktivet om marin utrustning i sin ändrade lydelse. · Förbättrad verksamhet i Mareg-gruppen av anmälda organ. · Slutligen kommer en efterhandsutvärdering att äga rum inom [fem år] efter ikraftträdandet av det nya systemet. [1] En beskrivning av den nya metoden, och problem förknippade med den, finns i kommissionens konsekvensbedömning av förslaget till förordning om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och till beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter, SEK 2007(173). [2] I bilaga 7 till den aktuella konsekvensbedömningen finns en beskrivning av delarna i den nya rättsliga ramen. [3] Följaktligen skulle icke-obligatoriska krav, rekommendationer och riktlinjer inte omfattas av väsentliga krav.