ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till förslaget till rådets förordning om stadga för europeiska stiftelser (FE) /* SWD/2012/0002 final */





Detta dokument är ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar som utarbetats i informationssyfte. Det avspeglar inte kommissionens officiella ståndpunkt i denna fråga och föregriper inte heller en sådan framtida ståndpunkt. 1. Problemdefinition Allmännyttiga stiftelser – som denna konsekvensbedömning är särskilt inriktad på – är viktiga aktörer i EU och dess ekonomi. Genom sina verksamheter på viktiga områden som utbildning och forskning, sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster, konst och kultur och miljöskydd bidrar de väsentligt till att EU:s mål ska uppnås. Det finns ungefär 110 000 allmännyttiga stiftelser i EU. Deras tillgångar uppgår till ungefär 350 miljarder euro och deras utgifter till 83 miljarder euro (båda beloppen är försiktiga uppskattningar)[1]. Stiftelsernas roll i utförandet av allmännyttiga verksamheter har alltid varit betydelsefull, men i efterdyningarna av den senast ekonomiska och finansiella krisen har den blivit ännu viktigare på grund av medborgarnas ökade förväntningar. Stödet från den privata sektorn till allmännyttiga ändamål utnyttjas dock inte till fullo i hela EU. En av huvudorsakerna verkar vara att stiftelserna inte kan kanalisera medel effektivt över gränserna inom EU. Stiftelser som bestämmer sig för att arbeta över gränserna är tvungna att ägna en del av sina insamlade resurser åt juridisk rådgivning eller åt att uppfylla de rättsliga och administrativa krav som föreskrivs i olika nationella lagar. Det innebär att mindre pengar blir tillgängliga för allmännyttiga verksamheter. Detta bekräftades i det offentliga samråd som kommissionen genomförde 2009[2], där de svarande underströk att en del av medlen hos stiftelser som är verksamma utomlands används till att täcka driftkostnaderna i stället för att kanaliseras till allmännyttiga ändamål. Dessutom har dessa rättsliga och administrativa krav en starkt avskräckande effekt på stiftelsernas vilja att inleda eller utveckla gränsöverskridande verksamheter, och detta medför att deras verksamhet är mer begränsad än vad som kunde förväntas av deras potential och expansionsambitioner. Stiftelser möter framför allt ofta osäkerhet om huruvida de ska erkännas som en allmännyttig stiftelse i andra medlemsstater (vilket också leder till osäkerhet i fråga om den tillämpliga beskattningen). De måste bära onödiga kostnader för kanalisering av medel över gränserna på grund av civilrättsliga och skatterättsliga hinder. De gränsöverskridande donationer de tar emot är ofta begränsade på grund av givarnas brist på förtroende för och kunskaper om utländska stiftelser och för att givarna inte är säkra på om de har rätt till skatteförmåner för gränsöverskridande donationer. 2. Analys av subsidiaritetsprincipen Det behövs en EU-insats för att undanröja de hinder och restriktioner som för närvarande finns för gränsöverskridande verksamheter i hela EU. Den rådande situationen visar att problemen inte i tillräcklig utsträckning kan lösas på nationell nivå och att dess gränsöverskridande karaktär kräver en gemensam lösning för att förbättra stiftelsernas rörlighet. Målen för den föreslagna åtgärden kan bättre uppnås på EU-nivå, något som skulle garantera tydliga och sammanhängande regler i hela EU. Det alternativ som föredrogs med en stadga för europeiska stiftelser, med icke-diskriminerande beskattning som tillämpas automatiskt på europeiska stiftelser, är ett valfritt verktyg och skulle inte ersätta nationell lagstiftning. Det går inte utöver vad som är nödvändigt för att på ett tillfredsställande sätt uppnå målen och överensstämmer således med proportionalitetsprincipen. 3. Mål Huvudmålet är att göra det möjligt för stiftelser att på ett mer effektivt sätt kanalisera privata medel till allmännyttiga ändamål över de nationella gränserna inom EU, något som – exempelvis till följd av lägre kostnader för stiftelser – skulle öka de medel som är tillgängliga för allmännyttiga verksamheter, vilket i sin tur gynnar EU:s medborgare och ekonomi. Det kan delas upp i flera konkreta delmål, bland annat att minska stiftelsernas kostnader och osäkerhet samt att öka de gränsöverskridande donationerna. 4. Politiska alternativ Följande alternativ övervägs i konsekvensbedömningen: (1) utgångsscenariot, (2) en informationskampanj och en frivillig kvalitetsstadga, (3) en stadga för europeiska stiftelser (med eller utan behandling av skattefrågor) samt (4) begränsad harmonisering av lagstiftningen om stiftelser. Underalternativ för stadgan diskuteras ingående i en bilaga. I utgångsscenariot ingår pågående initiativ som fortsätter att påverka stiftelsers gränsöverskridande verksamheter: bland annat överträdelsemål och arbete på skatteområdet, genomförandet av tjänstedirektivet samt initiativ i annan form än lagstiftning på forskningsområdet och främjande av gränsöverskridande gåvor. Syftet med en informationskampanj är att förbättra stiftelsernas kunskap om sina rättigheter och skyldigheter enligt nationell rätt när de bedriver verksamhet över gränserna. Kampanjen skulle kunna bedrivas via en alleuropeisk webbplats eller genom särskilda publikationer. Den skulle kunnas genomföras och finansieras av kommissionen, av stiftelsesektorn eller av denna sektor med stöd från kommissionen. Dessutom skulle stiftelser kunna uppmuntras att frivilligt underteckna en kvalitetsstadga som ska garantera kvaliteten och trovärdigheten hos deras verksamheter. Stadgan skulle utarbetas av stiftelsesektorn med kommissionens stöd och innehålla gemensamma regler och kriterier som ska uppfyllas (t.ex. om rapportering, insyn och offentlighet). Efterlevnaden av stadgan skulle kunna granskas av en oberoende och opartisk tredje part. Vidare skulle sektorn kunna uppmuntras att bredda stadgans tillämpningsområde genom att komma överens om en gemensam definition av en allmännyttig stiftelse. För att förbättra allmänhetens kännedom om stadgan och ge de stiftelser som efterlever stadgan mer uppmärksamhet, kunde dessa stiftelser tilldelas ett ”europeisk kvalitetsmärke”. En stadga för europeiska stiftelser utan behandling av skattefrågor innebär en alternativ rättslig form för stiftelser. Det skulle inte kräva några ändringar av de nuvarande nationella formerna för stiftelser och det skulle vara frivilligt att använda den nya rättsliga formen. Stadgan bör fastställa huvudkraven för europeiska stiftelser, som bör ha status som juridisk person i hela EU. För trovärdighetens och ansvarighetens skull bör europeiska stiftelser ha ett stiftelsekapital motsvarande minst 25 000 euro. Dess tillgångar ska vara avsedda för ett allmännyttigt ändamål, såsom definieras i stadgan genom en uttömmande förteckning över ändamål som är godkända i de flesta medlemsstater. Varje stiftelse som vill använda stadgan skulle behöva bevisa att den har en gränsöverskridande dimension genom att den bedriver eller har för avsikt att bedriva verksamhet i minst två medlemsstater. Den europeiska stiftelsen ska ha frihet att fullfölja sina ändamål på alla lagliga sätt som är tillåtna enligt dess stadga och som överensstämmer med dess allmännyttiga ändamål och med förordningen om stadgan. Stiftelsen bör ha kapacitet att genomföra verksamheter i alla medlemsstater och utanför EU. Den bör ha frihet att inleda ekonomiska verksamheter, förutsatt att all vinst enbart används för fullföljandet av dess allmännyttiga ändamål. Ekonomiska verksamheter som inte är relaterade till den europeiska stiftelsens allmännyttiga ändamål bör dock bara tillåtas upp till en tröskel, som ska fastställas i stadgan. För att säkerställa höga standarder i fråga om öppenhet och ansvarighet behöver den europeiska stiftelsens årsbokslut revideras och offentliggöras. Slutligen bör tillsyn utövas av utsedda nationella tillsynsmyndigheter, för vilka stadgan föreskriver proportionella men kraftfulla befogenheter. Enligt alternativet med en stadga före europeiska stiftelser med behandling av skattefrågor skulle europeiska stiftelser dessutom automatiskt beviljas samma skatteförmåner som inhemska allmännyttiga stiftelser får, utan något krav på kontroll av om de är jämförbara med inhemska stiftelser. Samma lösning skulle också vara tillämplig på den europeiska stiftelsens givare och mottagare. Begränsad harmonisering av lagarna om stiftelser innebär en harmonisering av de krav som stiftelser måste uppfylla för att kunna registrera sig och verka utomlands, dvs. vilka ändamål som är godkända för en allmännyttig stiftelse, minimikrav på tillgångar, registreringskrav och vissa aspekter på den interna styrningen. Medlemsstaterna skulle vara tvungna att tillåta att stiftelser som uppfyller harmoniserade kriterier är verksamma i deras land utan att ställa ytterligare krav. Alternativ med en mer omfattande harmonisering av nationella lagar om stiftelser och harmonisering av beskattningen av stiftelser och av deras givare övervägdes också. 5. Konsekvensbedömning och jämförelse av alternativen De politiska alternativ som övervägs förväntas få följande konsekvenser: Utgångsscenariot skulle ha positiva men begränsade konsekvenser för stiftelser och gränsöverskridande donationer i den mån som de pågående överträdelsemålen undanröjer skattediskriminering av utländska allmännyttiga stiftelser och deras givare. Överträdelseförfarandena löser dock kanske inte diskrimineringsproblemen tillräckligt snabbt. Dessutom skulle enbart tillämpning av principen om icke–diskriminering inte i tillräcklig grad underlätta stiftelsernas verksamheter eller uppmuntra gränsöverskridande donationer eftersom det fortfarande skulle råda en viss osäkerhet om huruvida en utländsk allmännyttig stiftelse kommer att erkännas som jämförbar med en inhemsk stiftelse av skattemyndigheterna. Vidare har genomförandet av tjänstedirektivet inverkat positivt på minskningen av hindren och kostnaderna för etablering och tillhandahållande av tjänster för stiftelser som bedriver ekonomiska verksamheter, men det skulle inte medföra några förändringar för dem som bedriver icke-ekonomiska verksamheter (t.ex. ideella stiftelser). Därför skulle osäkerheten om utländska stiftelsers status knappast minskas. Därför skulle alternativet inte leda till att de valda politiska målen uppnås. En informationskampanj och frivillig kvalitetsstadga skulle ha marginella effekter. En informationskampanj skulle i viss utsträckning underlätta gränsöverskridande donationer och stiftelsers verksamheter genom att tillhandahålla mer information om medlemsstaternas regler och förfaranden. Det skulle dock krävas en omfattande insats för att samla in information och därmed generera kostnader och det skulle inte ersätta särskild juridisk rådgivning. Kvalitetsstadgan kunde genom frivilliga gemensamma regler för hela EU och beviljandet av ett europeiskt märke öka givarnas vilja att ge gåvor till stiftelser som har undertecknat stadgan samt de nationella myndigheternas förtroende för dem. Det är trots detta ett instrument med frivilliga regler med begränsad inverkan eftersom det inte löser problemet med de rådande nationella civilrättsliga och skatterättsliga hindren och eftersom myndigheterna skulle vara fria att besluta om de ska erkänna märket eller inte. Dessa två alternativ skulle inte leda till ytterligare administrativa bördor för de nationella myndigheterna och kanske vara mer politiskt acceptabelt. Eftersom hindren och kostnaderna skulle bli i stort sett oförändrade för stiftelserna kanske de inte är villiga att utveckla särskilt många nya gränsöverskridande projekt och följaktligen inte att anställa fler anställda eller volontärer. Detta kan i sin tur beröva direktmottagarna och EU:s medborgare som helhet vissa sociala, miljömässiga eller ekonomiska fördelar. En stadga för en europeisk stiftelse utan behandling av skattefrågor skulle erbjuda mer enhetliga villkor för erkännandet som en allmännyttig stiftelse genom att den rättsliga osäkerheten i alla medlemsstater minskas. Det skulle också minska de nuvarande kostnaderna för de hinder som uppstår på grund av nationella civilrättsliga bestämmelser. Det europeiska märket skulle uppmuntra till fler gränsöverskridande donationer, och stadgans europeiska anseende kan också främja fler stiftelseverksamheter för EU-gemensamma frågor som forskning eller miljön. Detta politiska alternativ skulle dock inte lösa problemet med beskattning av utländska stiftelser och givare, och de därmed förknippade kostnaderna, och i synnerhet osäkerheten om erkännandet som en allmännyttig stiftelse ur skattehänseende utomlands. Det kan ha vissa indirekta positiva effekter, om skattemyndigheterna blev mindre strikta i utförandet av jämförbarhetstestet, eftersom att den europeiska rättsliga formen har högre trovärdighet. En stadga för europeiska stiftelser med automatiskt tillämpad icke-diskriminerande beskattning förefaller vara det lämpligaste politiska alternativet. Det skulle uppnå alla målen genom att i stor utsträckning undanröja både de civilrättsliga och skatterättsliga hindren och kostnaderna. Det skulle ges samma fördelar som nämndes ovan för en stadga utan behandling av skattefrågor. Genom att dessutom införa icke-diskriminerande beskattning utan jämförbarhetstest, skulle kostnaderna för efterlevnad och juridisk rådgivning sänkas ytterligare samtidigt som rättsosäkerheten minskar – särskilt genom att en allmännyttig stiftelse erkänns i alla medlemsstater i skattehänseende. Generellt kan en stadga som behandlar skattefrågor förväntas leda till en minskning av de flesta kostnader för juridisk rådgivning, som för närvarande (för civilrätt och skatterätt) beräknas uppgå till 90–102 miljoner euro per år. Eftersom alternativet erbjuder de bästa villkoren, jämfört med övriga alternativ, för stiftelser att utveckla sina gränsöverskridande verksamheter på områden som är viktiga för samhället (t.ex. forskning och utbildning, sociala tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster, konst, kultur och miljö) och ger de bästa incitamenten till donationer, skulle det ge de direkta mottagarna och EU:s medborgare större fördelar i form av sociala, ekonomiska eller miljömässiga förmåner än de övriga alternativen. Stadgans konsekvenser är beroende av det antal stiftelser som bestämmer sig för att tillämpa den och det antal donationer som detta leder till. Om reglerna för den europeiska stiftelsen är exakta och enhetliga, kan det förmodas att en rad stiftelser som är angelägna om att utöka sina nuvarande EU-omfattande verksamheter (25 000–30 000[3]) kan vara intresserade av att göra detta i denna nya rättsliga form. Dessutom kanske stiftelser som för närvarande endast är aktiva på en nationell marknad och stiftelser som kommer att etableras också är intresserade av stadgan. I fråga om konsekvenserna för gränsöverskridande donationer tyder siffrorna för gåvor som kanaliseras genom mekanismen ”Transnational Giving Europé”, som under 2010 ökade med 25 % och översteg 4,2 miljoner euro, på att det finns en tillväxtpotential för gränsöverskridande gåvor, som kan utnyttjas genom stadgan. Medlemsstaterna skulle behöva anpassa sina nationella system och utbilda personal i de berörda nationella registrerings-, tillsyns- och skattemyndigheterna för att klara av att hantera den nya rättsliga formen europeiska stiftelser, men detta bör inte behöva leda till stora administrativa bördor. Det flesta länder har redan en registreringsenhet för stiftelser, och det finns också en statlig tillsynsmyndighet för stiftelser i alla medlemsstater. Stadgan behöver således inte leda till betydande kostnader för inrättandet av nya myndigheter. Eftersom stadgan inte skulle leda till några ändringar av nationell lagstiftning bör den också vara mer politiskt acceptabel än harmoniseringsalternativet. Begränsad harmonisering av lagar om stiftelser skulle göra de nationella lagarna på området mer enhetliga. Eftersom alternativet skulle innebära att de mest betydelsefulla reglerna för stiftelsers gränsöverskridande verksamheter harmoniseras, och i synnerhet definitionen av allmännyttigt ändamål, kan det underlätta stiftelsernas verksamheter, minska deras kostnader och ge dem ökad rättssäkerhet som civilrättsligt erkända som allmännyttiga stiftelser utomlands. Det skulle dock vara krävande att uppnå en kompromiss om harmoniserade definitioner för alla medlemsstater på grund av mångfalden i de nationella lagarna. Begränsad harmonisering skulle inte heller medföra någon direkt fördel i fråga om skatterestriktioner, även om det kan hävdas att det skulle kunna ge indirekta fördelar och ett mindre strikt förhållningssätt från skatteförvaltningarna när de genomför jämförbarhetstestet. Detta alternativ skulle således leda till kostnadsminskningar och få konsekvenser för donationer som kan vara jämförbara med konsekvenserna av stadgealternativet utan behandling av skattefrågor, men till skillnad från det alternativet erbjuder det inte stiftelserna ett igenkännbart europeiskt märke. Aktualiseringen av nationella lagar om stiftelser på grund av harmonisering skulle leda till vissa administrativa kostnader och efterlevnadskostnader för nationella myndigheter och de berörda. Alternativen med en omfattande harmonisering av nationella lagar om stiftelser och införandet av enhetliga skattebestämmelser för stiftelser och deras givare förkastades. Även om de skulle kunna leda till påtagliga fördelar genom att effektivt avlägsna alla viktiga skillnader mellan nationella lagar och genom att garantera samma beskattning i hela EU, skulle dessa alternativ vara tekniskt svåra och politiskt oacceptabla för medlemsstaterna, inte minst därför att skattefrågor är politiskt känsliga. 6. Övervakning och utvärdering Kommissionen kommer att övervaka genomförandet av det valda politiska alternativet och utvärdera de uppnådda framstegen i förhållande till de uppställda målen. De nödvändiga uppgifterna kommer att samlas in i samarbete med nationella myndigheter, stiftelsesektorn och andra relevanta intressenter. Om alternativet med en stadga väljs, kan kommissionen i sin övervakning inrikta sig på frågor som antalet etablerade europeiska stiftelser, variationen i deras gränsöverskridande verksamheter samt trender i fråga om gränsöverskridande donationer. Om begränsad harmonisering föredras kommer kommissionen inledningsvis att inrikta sig på att genomföra förslaget och först då samla in data. När det gäller utvärderingen kommer en utvärderingsrapport att sammanställas sju år efter ikraftträdandet av det valda förslaget för att utvärdera framstegen och kontrollera om målen har uppnåtts. [1] Uppgifterna kommer från 2008 års genomförbarhetsstudie. De ovannämnda siffrorna är avsedda att ge en ungefärlig uppfattning – snarare än en fullständig bild – av stiftelsesektorn. På grund av svårigheterna att få fram uppgifter om europeiska stiftelser bör de därför betraktas som en indikation. Se http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] Se http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Uppgifter från genomförbarhetsstudien.