Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslaget till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdeskatt (Mervärdeskattekommittén)"

(98/C 19/17)

Den 11 juli 1997 beslutade rådet i enlighet med artikel 99 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för ekonomiska, finansiella och monetära frågor, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 14 oktober 1997. Kenneth Walker var föredragande och arbetade utan studiegrupp.

Vid sin 349:e plenarsession den 29-30 oktober 1997 (sammanträdet den 29 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 108 röster för, 6 röster emot och 9 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Det huvudsakliga syftet med förslaget är att presentera åtgärder som kommer att garantera en enhetlig tillämpning av det gemensamma systemet för mervärdesskatt inom hela gemenskapen. En andra målsättning är att uppdatera undantagen från mervärdeskatt i artikel 15.10.

1.2. En ändring av mervärdeskattekommitténs (momskommitténs) rättsliga ställning

1.2.1. För att det gemensamma momssystemet skall uppfylla kraven för en sann inre marknad är det nödvändigt att beskattningen är lika för alla och att de återstående hindren för fri rörlighet för varor och tjänster i gemenskapen undanröjs.

1.2.1.1. Hittills har särskilt erfarenheterna från övergångssystemet för beskattning av transaktioner mellan medlemsstaterna visat att skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller fördelningen av skattebördan och administrativa rutiner motverkar ett neutralt momssystem och utgör allvarliga hinder för företag som vill utnyttja den inre marknadens fördelar. Detta beror delvis på att medlemsstaterna tolkar och tillämpar de gemensamma momsreglerna på olika sätt.

1.2.1.2. För närvarande har kommissionen inte befogenhet att utfärda detaljerade regler, annat än som förslag till rådet. Följaktligen har det uppstått skillnader i medlemsstaternas tillämpning av det gemensamma momssystemet, vilket strider mot tanken med den inre marknaden.

1.2.1.3. För att den inre marknaden skall kunna fullbordas måste man vidta lämpliga åtgärder för att garantera en enhetlig tillämpning av det gemensamma momssystem som fastställts i det sjätte direktivet.

1.2.2. Inga sådana åtgärder vidtogs när det sjätte direktivet antogs. Momskommittén inrättades i syfte att underlätta en enhetlig tillämpning av direktivets bestämmelser och för att möjliggöra ett närmare samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen. Momskommittén gavs dock mycket begränsade befogenheter för att uppnå detta mål.

1.2.2.1. I sin rådgivande funktion skall momskommittén, som består av representanter från medlemsstaterna och leds av kommissionen, anta riktlinjer i frågor som väcks av medlemsstaterna eller kommissionen och granska ärenden i vilka kommittén måste rådfrågas enligt direktivet.

1.2.2.2. De frågor som tas upp i kommittén gäller ofta skillnaden mellan eller klassificeringen av varor och tjänster. När sådana beslut har fattats kan de få återverkningar på var och under vilka villkor transaktionen i fråga bör beskattas.

1.2.3. De riktlinjer som antas av momskommittén bör leda till att direktivets bestämmelser tillämpas enhetligt inom hela gemenskapen. Det är dock inte säkert att alla medlemsstater följer kommitténs beslut ens när den är enig om en gemensam tolkning.

1.2.3.1. Medlemsstaterna är inte skyldiga att genomföra de riktlinjer som antagits av momskommittén, eftersom de inte är juridiskt bindande och inte offentliggörs. Dessutom ingår de nu gällande riktlinjerna inte i anslutningsakterna för de nya medlemsstaterna.

1.2.3.2. I praktiken händer det ofta att en viss riktlinje inte följs av alla medlemsstater. En medlemsstat får själv besluta om att avvika från den gemensamma tolkningen men avvikelser kan också vara en följd av att förfaranden, som bygger på gemensamma tolkningar, underkänns genom domstolsbeslut. Eftersom kommitténs riktlinjer inte är juridiskt bindande kan de inte heller åberopas av parterna i ett domstolsärende.

1.2.4. Därmed motverkas syftet med riktlinjerna, vilket är att garantera en enhetlig tillämpning av det gemensamma momssystemet. Följden av detta är att det inte finns någon rättssäkerhet vare sig för företagen eller medlemsstaterna och att de i samband med gränsöverskridande transaktioner riskerar att drabbas av dubbelbeskattning eller inte beskattas alls.

1.2.5. För närvarande kan sådana frågor lösas genom gemenskapslagstiftning som antas av rådet. Detta är dock ett mycket tidskrävande förfarande och inte särskilt lämpligt för frågor som uppkommer till exempel på grund av snabb teknisk och ekonomisk utveckling.

1.3. Räckvidden för undantag beviljat enligt artikel 15.10

1.3.1. Artikel 15.10 medger undantag för tillhandahållande av varor och tjänster inom ramen för diplomatiska och konsulära förbindelser, till internationella organisationer och till Natostyrkor, men endast om dessa styrkor utgör en del av det gemensamma försvaret.

1.3.2. Eftersom undantaget är tillämpligt i hela gemenskapen, bör räckvidden anpassas endast i sådana fall där man kan fastställa att det finns ett gemensamt intresse av att bevilja undantag. Detta skulle till exempel omfatta sådan Natoverksamhet som inte utgör en del av det gemensamma försvaret, vilket är fallet när Natostyrkor och styrkor från andra länder deltar i verksamhet i enlighet med avtalet om partnerskap för fred.

1.3.3. Undantaget underkastas begränsningar som fastställs av den medlemsstat i vilken ett organ av denna typ är stationerat. När det gäller tillhandahållande av varor och tjänster mellan medlemsstaterna fastställs rätten till undantag med hjälp av en skriftlig handling.

1.3.4. Undantaget är "med återbetalning" vilket betyder att leverantören fortfarande har rätt att få tillbaka den inbetalda skatten och på sätt befrias varan eller tjänsten helt från moms.

2. Kommissionens förslag

2.1. En ändring av mervärdeskattekommitténs rättsliga ställning

2.1.1. För att man skall kunna ta itu med de svårigheter som företagen ställs inför på grund av bristen på enhetlig tillämpning och ge medlemsstaterna tillräcklig juridisk säkerhet föreslår kommissionen att momskommittén ändras från att vara en rådgivande kommitté till att bli en kommitté som agerar enligt förfarandet för en så kallad "normgivningskommitté" som, enligt de utkast som kommissionen har överlämnat, yttrar sig genom omröstning med kvalificerad majoritet.

2.1.1.1. Inrättandet av kommittén och dess arbetsordning föreslås i enlighet med bestämmelserna i artikel 2 III, variant a i rådets beslut av den 13 juli 1987 () om närmare villkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter.

2.1.1.2. När kommittén godkänner kommissionens förslag med kvalificerad majoritet skulle detta bli lag. Kommitténs ordförande (dvs. kommissionen) skulle kunna sätta en tidsgräns för när beslutet måste fattas. Om kommittén avslår förslaget eller om inget yttrande avges kan kommissionen hänvisa ärendet till ministerrådet för beslut. Förslaget skulle bli lag om det godkänns av rådet med kvalificerad majoritet eller om rådet inte har fattat något beslut inom en period av tre månader från det att förslaget mottagits från kommissionen. Om rådet avslår förslaget med kvalificerad majoritet faller det.

2.1.2. Enligt det nuvarande förslaget kan kommissionen, biträdd av kommittén, besluta om en gemensam tillämpning av bestämmelserna i sjätte direktivet, särskilt när frånvaron av en enhetlig tillämpning kan leda till dubbelbeskattning eller utebliven beskattning. I de fall där ett område inte regleras av det sjätte direktivet eller där medlemsstaterna ges möjlighet att tillämpa det gemensamma momssystemet på olika sätt kommer kommissionen, biträdd av momskommittén, inte att kunna vidta genomförandeåtgärder.

2.1.3. Frågor om momssatser, även tillfälliga sådana, utesluts uttryckligen från det föreslagna förfarandet.

2.1.4. Förutom att utöva de funktioner som momskommittén föreslås få enligt förfarandet för en "normgivningskommitté" skall den fortsätta att fungera som en rådgivande kommitté, det betyder att den skall granska ärenden där kommittén, enligt direktivet, skall bli rådfrågad och fatta beslut i frågor som väcks av ordföranden eller en medlem.

2.2. Räckvidden för undantag beviljat enligt artikel 15.10

2.2.1. Kommissionen anser att den senaste tidens politiska utveckling har förändrat Natos roll och att de internationella relationerna har förändrats, vilket har lett till att de partnerskap som utgör en del av det internationella samarbetet har förändrats. Kommissionen anser att räckvidden för undantaget från moms för sådana organisationer inte har anpassats på det sätt som utvecklingen kräver.

2.2.2. För att rätta till denna brist anser kommissionen, biträdd av momskommittén enligt förfarandet för en så kallad normgivningskommitté, att den bör få befogenhet att anta de nödvändiga ändringarna i artikel 15.10 i det sjätte momsdirektivet, enligt vilken undantag kan beviljas inom ramen för diplomatiska och konsulära förbindelser och till internationella organisationer och Nato.

2.2.2.1. Inom ramen för artikel 15.10 skulle kommissionen ha befogenhet att bestämma vilka organ och under vilka villkor undantag skulle beviljas. Kommissionen skulle också ha rätt att bestämma detaljerna, formen och innehållet i de intyg om momsbefrielse som fungerar som styrkande handling för leverantören när varor och tjänster som är undantagna från moms levereras till de ovannämnda organisationerna. När kommissionen fastställer formen för och innehållet i denna handling, borde den biträdas av momskommittén, på samma sätt som kommissionen biträds av punktskattekommittén när det gäller punktskatter.

2.2.2.2. När rådet antog det andra förenklingsdirektivet () fick kommittén genom ett tillägg till protokollet rätt att utforma ett sådant intyg. Man anser dock att en uttrycklig delegering av befogenheter till kommissionen, biträdd av momskommittén, skulle leda till att intyget fick en passande juridisk status och att det offentliggjordes.

3. Allmänna kommentarer

3.1. En ändring av mervärdeskattekommitténs rättsliga ställning

3.1.1. I sitt yttrande "Ett gemensamt momssystem - ett program för den inre marknaden" () konstaterade ESK att "Handeln och industrin i EU hindras av frånvaron av ett gemensamt system och av medlemsstaternas ojämna tolkning och tillämpning av de befintliga momsdirektiven." Kommittén sade vidare att "det krävs ett centralt organ för den offentliga diskussionen om allmänna tolkningar så att lösningar på praktiska problem kan granskas på en lägre nivå än EG-domstolen."

3.1.1.1. Kommittén välkomnar därför detta förslag som en möjlighet att skapa ett forum där denna process kan äga rum förutsatt att det finns en lämplig mekanism för deltagande från företagen, arbetsmarknadens parter och andra socio-ekonomiska intressegrupper på det stadium där politiken utformas.

3.1.2. I sitt yttrande tillade kommittén: "För att garantera öppenhet ... anser ESK att momskommitténs arbete bör göras mer öppet genom att skattekonsulter inbjuds att delta samt att resultaten av arbetet offentliggörs." Kommittén upprepar denna ståndpunkt.

3.1.3. Kommittén anser också att öppenheten skulle förstärkas ytterligare om kommissionens förslag till momskommittén offentliggörs i god tid före kommitténs sammanträde så att intresserade parter har möjlighet att göra påpekanden till medlemmarna i momskommittén.

3.1.3.1. ESK noterar att kommissionen just nu ser över den roll som den rådgivande kommittén för tullar och indirekta skatter spelar. Denna kommitté inrättades som ett forum för informationsutbyte mellan företagsvärlden och kommissionen i frågor som rör tullar och skatter. ESK håller med kommissionen om att denna kommitté, som under de senaste åren haft få sammanträden, skulle kunna erbjuda en ram för diskussioner på mer regelbunden basis, genom vilka momskommittén skulle kunna få användbar input från företagen för sitt arbete.

3.2. Räckvidden för undantag beviljat enligt artikel 15.10

3.2.1. Kommissionens dokument ger inga exempel på de svårigheter som uppkommit eller kan uppkomma i det nuvarande läget när det gäller denna artikel och ESK anser inte att kommissionen lagt fram starka skäl för den föreslagna förändringen. ESK anser dessutom att frågan om vem som kan komma ifråga för detta undantag och undantagets räckvidd främst är en politisk fråga.

4. Slutsatser

4.1. ESK stöder påståendet att skillnader mellan medlemsstaternas administrativa rutiner och föreskrifter motverkar ett neutralt momssystem och utgör ett allvarligt hinder för den inre marknadens genomförande.

4.1.1. För närvarande finns det mer än fyrahundra kommittéer som verkar på det sätt som momskommittén föreslås arbeta i framtiden. Med tanke på att det finns ett erkänt behov av att nå större enhetlighet när det gäller tillämpningen och tolkningen av momsdirektiven och för att garantera att utvecklingen av gemenskapens skattelagstiftning inte sker etappvis, ser ESK inga övertygande skäl för att momskommittén inte skall kunna utvecklas i linje med kommissionens förslag.

4.1.1.1. Enligt genomförandeförfarandet skulle både momskommittén och rådet fatta beslut med kvalificerad majoritet när de godkänner eller avslår kommissionens förslag. Detta skulle innebära ett betydande avsteg från det etablerade förfarandet eftersom alla beslut hittills har fattats enhälligt. Med tanke på att alla frågor som rör momssatser uttryckligen inte ingår i kommitténs befogenheter och - i likhet med vad som gäller för andra skattefrågor - även i framtiden kommer att kräva enhällighet, vilket även gäller för det föreliggande förslaget, instämmer ESK med skälen bakom denna förändring.

4.1.1.2. ESK anser att det är väsentligt att de förslag som kommissionen lägger fram för momskommittén offentliggörs i förväg. Förändringar av gemenskapens momslagstiftning kräver för närvarande ett direktiv eller en förordning och offentliggörandet av utkasten till dessa ger alla intresserade parter en möjlighet att lägga fram förslag. Denna offentliga skyddsanordning borde även gälla för förslag till momskommittén.

4.1.1.3. Oavsett om momskommitténs yttranden är rådgivande eller lagstiftande bör de publiceras i Europeiska gemenskapernas tidning.

4.1.1.4. ESK stöder förslaget att vitalisera den rådgivande kommittén för tullar och indirekta skatter för att skapa ett forum där skattekonsulter, företag, arbetsmarknadens parter och andra intresserade organ kan bidra till momskommitténs arbete.

4.2. ESK håller inte med om att kommissionen, biträdd av momskommittén, skall få befogenhet att ändra räckvidden för undantagen i artikel 15.10 eller att bestämma vilka organisationer som kan bli föremål för dessa undantag men ser inga skäl för varför frågor som rör detaljerna, formen och innehållet i intyget om momsbefrielse inte skulle kunna falla under en reformerad momskommittés kompetensområde.

Bryssel den 29 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Rådets beslut 87/373/EEG (EGT L 197, 18.7.1987, s. 33).

() Rådets direktiv 95/7/EG av den 10 april 1995 om ändring av direktiv 77/388/EEG och om införande av nya förenklingsåtgärder avseende mervärdeskatt - tillämpningsområde för vissa undantag från beskattning och praktiska åtgärder för genomförandet (EGT L 102, 5.5.1995, s. 18).

() EGT C 296, 29.9.1997, s. 51.