ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedömning av 2013 års nationella reformprogram och stabilitetsprogram för EUROOMRÅDET Följedokument till Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta /* SWD/2013/0379 final */





INNEHÅLL Sammanfattning. 3 Inledning. 5 1........... Ekonomisk utveckling och utmaningar 5 1.1........ Den senaste tidens ekonomiska utveckling och utsikter. 5 1.2........ Utmaningar. 6 2........... Bedömning av den politiska strategin. 8 2.1........ Finanspolitik och beskattning. 8 2.2........ Finanssektorn. 17 2.3........ Strukturella åtgärder för att främja tillväxt och konkurrenskraft 24 Sammanfattning EKONOMISKA UTSIKTER Euroområdet befinner sig i en utdragen nedgång och även om spänningarna på marknaderna har lättat är utsikterna för tillväxt och sysselsättning fortfarande dämpade och präglas av ihållande skillnader mellan länderna. Totalt sett sjönk BNP med 0,6 % 2012. Enligt kommissionens ekonomiska vårprognos för 2013 skulle BNP minska med 0,4 % under 2013, men i slutet av detta år förväntas de flesta av de medlemsstater som för närvarande befinner sig i recession uppvisa positiv kvartalsvis tillväxt igen. Om man antar att fortsatta politiska satsningar förhindrar en förnyad intensifiering av statsskuldskrisen förväntas ekonomin växa med 1,2 % 2014. Den externa efterfrågan förväntas förbli den huvudsakliga drivkraften för tillväxt 2013, medan minskningen av skuldsättningen hos banker, företag och hushåll fortsätter att tynga den inhemska efterfrågan. Arbetslösheten når en topp på 12,3 % i euroområdet 2013. Betydande framsteg har gjorts när det gäller budgetkonsolidering i euroområdet. Det totala underskottet väntas minska från 3,7 % av BNP 2012 till under 3 % av BNP 2013, för första gången sedan 2008. Skuldkvoten fortsatte emellertid att öka under 2012, till över 90 % av BNP, beräknas nå 95.5 % 2013 och stabiliseras på 96 % 2014. HUVUDFRÅGOR Ett bräckligt banksystem och svag ekonomisk aktivitet är en följd av krisen, och detta har i kombination med redan existerande strukturella och institutionella utmaningar lett till perioder av betydande omvälvningar på finansmarknaderna och i enskilda medlemsstater. Med ett antal sårbara länder som måste göra betydande anpassningar, och som kräver extern finansiering, har den ekonomiska och monetära unionens (EMU) konstruktion utsatts för hårda prövningar. Inför dessa stora utmaningar har både medlemsstaterna i euroområdet och EU-institutionerna agerat beslutsamt för att motverka krisen, och framsteg har gjorts för att genomföra 2012 års rekommendationer för euroområdet. Medlemsstaterna, särskilt de som är utsatta för påfrestningar, har fortsatt med konsolidering av de offentliga finanserna och strukturella reformer samtidigt som den ekonomiska och finanspolitiska styrningen har stärkts på EU-nivå. En permanent europeisk stabilitetsmekanism (ESM) finns nu på plats för att ta itu med finansiella kriser i euroområdet. Den gemensamma tillsynsmekanismen för banker har godkänts. ECB har vidtagit exceptionella åtgärder, exempelvis tillkännagivandet av strategin för direkta monetära transaktioner. Emellertid är genomförandet av särskilda rekommendationer för enskilda medlemsstater i euroområdet och euroområdet som helhet ofullständigt, och den viktigaste utmaningen är fortfarande att skapa förutsättningar för högre tillväxt och lägre arbetslöshet. För att göra detta måste skuldsättningen inom den offentliga sektorn, banksektorn och den privata sektorn minskas på ett tillväxtvänligt sätt, samtidigt som reformer som bidrar till ombalanseringen måste påskyndas – av både överskotts- och underskottsländer. · Ombalansering: Det finns belägg för att en ombalansering inom euroområdet pågår. Förbättringen av nettoexportresultat för sårbara länder drivs inte bara av en minskad inhemsk efterfrågan, utan också av en ökning av dessa länders konkurrenskraft. Korrigeringen av stora obalanser, såsom hög skuldsättning inom offentlig och privat sektor eller förlorad konkurrenskraft, tar emellertid tid och kräver ihållande reformer som kan få negativa konsekvenser för tillväxten på kort sikt. Utmaningen för medlemsstaterna i euroområdet, inklusive överskottsländer, kommer att vara att se till att dessa grundläggande ekonomiska reformer skapar investeringar och arbetstillfällen för framtiden. · Strukturreformer: För att man ska kunna stärka euroområdets tillväxtpotential krävs det ett ambitiöst reformprogram. Detta bör inriktas på att öppna vissa sektorer för mer konkurrens så att innovativa företag kan komma in samtidigt som prisernas sänks för konsumenterna. Företagsvänlig reglering – till exempel snabba och rättvisa konkursförfaranden – skulle befria marknaden från mindre effektiva företag. En reformering av arbetsrätten – t.ex. ändrad avtalsrätt för att göra det lättare för ungdomar att komma in på arbetsmarknaden – har fördelar för arbetsgivare och arbetstagare. · Finanspolitik: Medlemsstaterna har genomfört betydande konsolideringar under 2012, och det totala budgetunderskottet i euroområdet väntas minska till under 3 % av BNP 2013. Tack vare stora ansträngningar under de senaste två åren kan konsolideringen av de offentliga finanserna fortsätta i en lugnare takt. Det är av avgörande betydelse att justeringen görs så tillväxtvänlig som möjligt. En mer tillväxtvänlig mix av utgifter och beskattning i budgeten, bättre finanspolitisk styrning och strukturella åtgärder för att öka tillväxtpotentialen kan bidra till detta. Ett konsekvent genomförande av väl utformade finanspolitiska reformer förbättrar inte bara de offentliga finanserna, utan bidrar även till att återuppbygga ländernas kreditvärdighet och minska den totala osäkerheten på marknaden. · Finanssektorn: Bankernas utlåning till den reala ekonomin – särskilt små och medelstora företag – har inte tagit fart och uppsplittringen av finansmarknaderna efter landsgränser har inte försvunnit, trots minskade spänningar på finansmarknaderna. Andelen nödlidande lån hos bankerna ökar, och det sammanlagda utlånings-/inlåningstalet för euroområdets systemviktiga banker är fortfarande högt. Utmaningen är att identifiera och undanröja eventuella kvarstående svaga punkter i bankernas balansräkningar, att återställa den inre marknaden och att kapa bandet mellan banker och stater. · Ekonomisk styrning: Sedan krisens utbrott har ramen för ekonomisk, budgetmässig och strukturell övervakning och samordning förstärkts betydligt. Utmaningen är nu att EU-institutionerna, inklusive eurogruppen, bör använda denna förbättrade ram för att uppmuntra medlemsstaterna att genomföra de landsspecifika rekommendationerna och ta hänsyn till de starka spridningseffekterna mellan länder. Inledning Konsekvenserna av den globala ekonomiska och finansiella krisen 2008–2009 är fortfarande kännbara i euroområdet. Krisen lämnade efter sig ett bräckligt banksystem och svag ekonomisk verksamhet, och detta har i förening med långvariga strukturella och institutionella utmaningar unika för euroområdet skapat perioder med betydande omvälvningar för finansmarknader och medlemsstaternas ekonomier. Med ett antal utsatta länder med mycket stora behov av anpassning, och även betydande externa finansieringsbehov, har den ekonomiska och monetära unionens (EMU) konstruktion utsatts för hårda prövningar. Inför dessa stora utmaningar har både medlemsstater och EU:s institutioner agerat beslutsamt för att bekämpa de ekonomiska och finansiella svårigheter som drabbat euroområdet och för att reformera och stärka styrningen av EMU. Brister har konstaterats i den ursprungliga utformningen av EMU mot bakgrund av krisen, och dessa håller på att åtgärdas genom lämpliga åtgärder på områdena finansiell tillsyn och ekonomisk övervakning. Dessutom har EMU:s institutionella struktur förstärkts, då tillfälliga finansiella brandväggar som EFSF och EFSM har ersatts av en permanent europeisk stabilitetsmekanism. Samtidigt har ECB:s ram för penningpolitik anpassats till krisens särskilda utmaningar och blivit mer gynnsam för finansiell stabilitet, särskilt genom likviditetsstöd i krislägen och möjligheten till riktade köp av tillgångar. Detta har lett till en betydande minskning av risken för extrema utfall (tail risks) och har stabiliserat finansmarknaderna. Trots konkreta framsteg står euroområdet fortfarande inför stora hinder på vägen mot ekonomisk och finansiell återhämtning. För att åstadkomma ett stabilt och fullständigt EMU krävs ytterligare omfattande integration på de finansiella, finanspolitiska, ekonomiska och politiska områdena, vilket diskuteras i kommissionens plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union[1]. I 2012 års landsspecifika rekommendationer för euroområdet fastställdes redan behovet av att skapa hållbarhet i de offentliga finanserna och att främja tillväxt som centrala utmaningar, liksom behovet av att återge finanssektorn hälsan och underlätta justeringen av makroekonomiska obalanser. Även om mycket har uppnåtts på vägen mot att stärka euroområdets sammanhållning sedan dessa rekommendationer utfärdades till medlemsstaterna i euroområdet 2012 behövs fortfarande ytterligare insatser för att ta itu med dessa politiska frågor. Den årliga tillväxtöversikten för 2013 beskriver de fem mest brådskande utmaningarna för EU som helhet: dessa är också prioriteringar för euroområdet. 1. Ekonomisk utveckling och utmaningar 1.1. Den senaste tidens ekonomiska utveckling och utsikter Euroområdet befinner sig i en utdragen nedgång. Den tydliga minskningen av risker för extrema utfall står fortfarande i kontrast till relativt dämpade utsikter för tillväxt och sysselsättning i hela euroområdet. Med tanke på behovet av sanering av balansräkningar inom den offentliga och privata sektorn i flera medlemsstater väntas den ekonomiska aktiviteten vara fortsatt dämpad under hela prognosperioden och präglas av bestående skillnader mellan länderna. BNP sjönk med 0,6 % under 2012. Under antagandet att fortsatta politiska insatser kommer att förhindra en förnyad intensifiering av statsskuldskrisen i euroområdet och att finansmarknaderna fortsätter att förbättras förväntas ekonomin långsamt röra sig ut ur lågkonjunkturen. Senare undersökningsindikatorer tyder på en successiv stabilisering under den första halvan av detta år och en början av återhämtningen först under det andra halvåret 2013. Till följd av en stark negativ övervältringseffekt från 2012 och en förväntad svag första halva av detta år väntas real BNP minska med 0,4 % i euroområdet under 2013. 2014 beräknas real BNP öka med 1,2 %, fortfarande påverkad av behovet av sanering av balansräkningar inom den offentliga och privata sektorn. Till följd av den globala ekonomiska återhämtningen förväntas den externa efterfrågan förbli den huvudsakliga drivkraften för tillväxt under 2013, medan den inhemska efterfrågan fortsätter att ha svår motvind. Vissa framsteg har gjorts för att minska skuldsättningen i banker, icke-finansiella företag och hushåll, men detta förväntas ha en fortsatt negativ effekt på den inhemska efterfrågan under prognosperioden. Den höga osäkerheten, som påverkar beslut om utgifter och investeringar, förväntas avta gradvis. Mot denna bakgrund förväntas en gradvis ökning av den inhemska efterfrågan under andra halvåret i år. Även om euroområdet som helhet har påverkats av den ekonomiska nedgången skiljer sig de makroekonomiska villkoren avsevärt mellan medlemsstaterna. Mot bakgrund av skillnaderna på arbetsmarknaden och finansmarknaden i vissa medlemsstater och de olika behoven av konsolidering av de offentliga finanserna och minskad skuldsättning i den privata sektorn förväntas skillnaderna i ekonomisk tillväxt inom euroområdet endast minska gradvis. I slutet av detta år förväntas emellertid de flesta av de medlemsstater som för närvarande befinner sig i lågkonjunktur återigen uppvisa positiv kvartalsvis BNP-tillväxt. 1.2. Utmaningar Stödja tillväxt för att förbättra hållbarheten De nödvändiga justeringarna av interna och externa obalanser som ackumulerats i euroområdet under perioden före krisen pågår och kommer att ta tid att slutföra. Korrigeringen av stora obalanser kräver i allmänhet en kontinuerlig anpassningsprocess med negativa konsekvenser för tillväxten på kort sikt eftersom den inte bara innebär en efterfrågebegränsande sanering av balansräkningar inom olika sektorer i ekonomin utan även en förändring av produktionsstrukturen mot ett mer hållbart specialiseringsmönster. Internt innebär den process för sanering av balansräkningar inom den privata sektorn som för närvarande pågår i flera medlemsstater nödvändiga korrigeringar av den tidigare betydande kredittillväxten. Minskningen av skuldsättningen i den icke-finansiella privata sektorn innebär minskade investeringar och ökat sparande, vilket orsakas av en vilja bland hushåll och företag att förbättra sin nettoställning genom att betala av befintliga skulder och/eller öka innehavet av tillgångar. Den nuvarande situationen är särskilt svår eftersom inte bara den finansiella och icke-finansiella privata sektorn har hög skuldsättning utan också den offentliga sektorn i vissa medlemsstater i euroområdet, vilket nödvändiggör en omfattande bedömning av utmaningarna i samband med skuldminskning i alla näringslivets olika sektorer. På den externa sidan pågår en ombalansering av bytesbalanssaldona i medlemsstaterna i euroområdet. Detta pådrivs delvis av tryck på den inhemska efterfrågan i utsatta länder, men också av förbättrad konkurrenskraft. Även om denna utveckling inbegriper både en cyklisk och en icke-cyklisk del förefaller den sistnämnda dominera i de flesta länder. Utmaningen för medlemsstaterna i euroområdet, inklusive överskottsländer, kommer att vara att fortsätta att underlätta externa ombalanseringsprocesser genom att främja anpassningsförmågan hos de egna ekonomierna och förbättra tillväxtpotentialen så att man stöder omfördelningen av produktionsfaktorer genom att skapa investeringar och arbetstillfällen. Utmaningen att öka euroområdets tillväxtpotential kräver ett ambitiöst program för reformer som ökar flexibiliteten, produktiviteten och konkurrenskraften. Mot bakgrund av det betydande negativa produktionsgapet i euroområdet för närvarande och den kraftiga ökningen av antalet arbetslösa under krisen har ett sådant program stor betydelse när det gäller att bättre utnyttja medlemsstaternas produktionsresurser och att lindra de ekonomiska och sociala umbäranden som orsakats av den ökade arbetslösheten. Den ekonomiska effektiviteten ökas, eftersom detta kommer att underlätta en omfördelning av arbetskraft och kapital mot mer produktiva och hållbara delar av ekonomin, något som kommer att öka nationalinkomsten och tillväxtpotentialen. Eftersom arbetslösheten gradvis påverkar den nuvarande och framtida tillväxtpotentialen bör undanröjandet av hinder för effektivt fungerande arbetsmarknader därför ses som en central utmaning i dagens läge. Dessutom måste arbetsproduktiviteten stödjas för att man ska kunna förbättra tillväxtutsikterna på lång sikt och förstärka konkurrenskraften genom kapitalinvestering och åtgärder för att höja den totala faktorproduktiviteten (TFP). Att förbättra läget för de offentliga finanserna på ett tillväxtfrämjande sätt Medlemsstaterna har genomfört betydande konsolideringar under 2012. Vissa medlemsstater har redan korrigerat sina alltför stora underskott, medan andra förväntas göra detta inom en nära framtid. Emellertid ökade skuldkvoten till 90 % i euroområdet som helhet under 2012. Därför är utmaningen att få skuldkvoten att minska stadigt över tiden. Med vederbörlig hänsyn till utgångsläget i varje land är det i detta sammanhang viktigt att fortsätta att arbeta för differentierad och tillväxtfrämjande budgetkonsolidering, vilket förespråkas i kommissionens årliga tillväxtstrategi[2]. Fokuseringen bör ligga på en övergripande effektiv och tillväxtfrämjande blandning av utgifter och inkomster med hänsyn till landsspecifika särdrag. Konsekvent genomförande av väl utformade finanspolitiska reformer förbättrar inte bara ställningen hos ett lands offentliga finanser utan bidrar även till att återskapa landets kreditvärdighet och minska den totala osäkerheten på marknaden. Detta gäller framför allt om de finanspolitiska planerna bevisligen är tillväxtfrämjande, är entydigt förankrade i ett flerårigt budgetramverk och säkrar de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Säkerställa finansiell stabilitet och förbättra kreditflödet till realekonomin Förbättrade finansieringsvillkor för bankerna har ännu inte gett resultat i form av ökade lånemöjligheter inom den reala ekonomin. Betydande skillnader kvarstår mellan medlemsstaterna när det gäller bankernas utlåningsverksamhet och kostnaderna för finansiering till den privata sektorn. Kredittillväxten hålls för närvarande tillbaka av en svag tillgång och efterfrågan på krediter. På efterfrågesidan är utmaningen att återställa förtroendet och sanera de ansträngda balansräkningarna inom den icke-finansiella privata sektorn. På utbudssidan är höga utlåningsräntor beroende av banksektorns hälsa, där banker med en hög andel nödlidande lån, låg lönsamhet och/eller en svag kapitalposition tillämpar höga utlåningsräntor. Den nuvarande situationen med finansiering till låg kostnad och den ihållande höga relationen mellan utlåning/inlåning tyder dessutom på att det finns risk för att bankerna börjar blir återhållsamma med utlåningen, vilket skulle frysa kreditgivningen ytterligare och kan undergräva förtroendet för sektorn som helhet. Detta förvärras av finansmarknadernas fragmentering längs landsgränser på grund av återkopplingar mellan banker och statspapper. Därför är utmaningen på utbudssidan att ytterligare bryta återkopplingarna mellan banker och statspapper och återställa den inre marknaden inom finanssektorn. Ett viktigt element i detta avseende är att främja återställande av bankernas balansräkningar för att underlätta en metodisk minskning av skuldsättningen inom både banksektorn och den icke-finansiella privata sektorn och samtidigt upprätthålla flödet av nya krediter för produktiva ändamål inom den reala ekonomin och framför allt små och medelstora företag. Därför bör insynen i bankernas balansräkningar förbättras och eventuella återstående svaga punkter identifieras och åtgärdas. Framsteg mot effektiva styrformer i euroområdet En ny ram för styrningen har inrättats. Sedan krisens utbrott har ramen för ekonomisk, budgetmässig och strukturell övervakning och samordning förstärkts betydligt. Utmaningen är nu att använda denna förbättrade ram för styrning för att förstärka medlemsstaternas åtagande att genomföra de landsspecifika rekommendationerna och att garantera en samstämmig kollektiv politisk inställning som avspeglar de starka spridningseffekterna mellan länder som har euron som valuta. 2. Bedömning av den politiska strategin 2.1. Finanspolitik och beskattning Budgetutveckling och skulddynamik Betydande framsteg har gjorts när det gäller budgetkonsolidering i euroområdet. Det strukturella underskottet för euroområdet förbättrades med 1,4 procentenheter under 2012. Det vittnar om den betydande finanspolitiska insats som länderna i euroområdet gjorde under året. Även det totala underskottet fortsatte att förbättras med 0,4 procentenheter och sjönk till 3,7 % av BNP. Enligt vårprognosen bör det övergripande strukturella saldot för euroområdet förbättras med 0,75 procentenheter under 2013. Detta bör leda till en ytterligare minskning av det nominella underskottet, som bör sjunka till under 3 % av BNP för första gången sedan 2008 och med mer än hälften sedan toppen 2009–2010 när det översteg 6 % av BNP till följd av finanspolitisk stimulans och stöd till finanssektorn. Skuldkvoten fortsatte emellertid att öka under 2012, eftersom effekterna av konsolideringsprogrammen för skuldsättning blir synliga först efter en tid. Skuldkvoten i euroområdet som helhet översteg 90 % av BNP 2012. Enligt kommissionens vårprognos kommer skuldackumuleringen att sakta in markant i år, men skuldkvoten kommer att fortsätta att öka och nå 95,5 % av BNP 2013. Om man antar att finanspolitiken förblir oförändrad beräknas skuldkvoten stabilisera sig på 96 % 2014. Medlemsstaternas finanspolitiska planer enligt stabilitetsprogrammen innebär ett liknande skuldmönster, vilket överensstämmer med kommissionens prognos, med en något lägre skuldnivå 2014. Förutsatt att de relevanta planerna genomförs strikt bör skuldkvoten minska ytterligare till strax under 90 % av BNP 2016. Högre skuldkvoter kan hämma tillväxten genom de högre skatter som krävs för att betala för räntekostnader samt genom högre risker vid utlåning till stater, vilket påverkar privata risker och lånekostnader för privata aktörer. Dessa faktorer är mer relevanta när skulden är större. Därför bör konsolideringsinsatserna kompletteras med strukturreformer för att öka tillväxtpotentialen, vilket skulle göra det möjligt att få ner skuldkvoten snabbare. De senaste ändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten har skapat ett riktmärke för skuld, vilket gjort skuldkriteriet i fördraget operativt. Det kräver att medlemsstaterna minskar sina skuldkvoter i en takt som innebär att referensvärdet på 60 % av BNP uppnås på högst 20 års sikt. De medlemsstater som i november 2011 omfattades av förfarandet vid alltför stora underskott beviljades emellertid en treårig övergångsperiod under vilken de på ett tillfredsställande sätt måste visa att de kommer att uppnå riktmärket i slutet av övergångsperioden[3]. Takten i konsolideringen under perioden 2010 och 2013 för euroområdet som helhet och differentieringen beroende på det finanspolitiska utrymmet var i stort sett godtagbar. Under perioden 2010 och 2013 förväntas den genomsnittliga årliga förbättringen av det strukturella saldot i euroområdet bli 0,8 % (se figur 1). Den största justeringen gjordes i programländer och länder med ansträngd marknad, t.ex. Grekland, Portugal, Italien och Spanien, eller länder med stora underskott under 2009 som Slovakien och Frankrike. I medlemsstater med större finanspolitiskt utrymme som Finland och Luxemburg har de strukturella saldona inte förbättrats alls eller endast måttligt. För ett antal länder, men särskilt för de med kraftig åtstramning av finanspolitiken, är emellertid den underliggande grad av politisk åtstramning som behövs för en viss förbättring av det strukturella saldot för närvarande högre än under normala omständigheter. Detta beror på den pågående ombalanseringen mot sektorer som är exponerade för internationell handel, vilket resulterar i tillfällig tillväxt med låga skatteintäkter och nedåtgående förändringar i den potentiella tillväxten. Däremot, men i mindre betydande utsträckning, tyder diskretionära finanspolitiska insatser för närvarande på en mindre stram politik än förändringen av det strukturella saldot i Tyskland, Luxemburg, Malta och Sverige. För euroområdet som helhet är den politiska åtstramningen för närvarande kraftigare än vad som framgår av den strukturella insatsen[4]. Om man ser på de strukturella saldona ur ett dynamiskt perspektiv rekommenderade Europeiska kommissionen en konsolideringsstrategi för EU grundad på principen om gradvis och differentierad justering. Länder med hög skuldsättning eller med påfrestningar på marknaden rekommenderades att inleda konsolideringen under 2010, och andra först under 2011. Det innebar att finanspolitiken spelade en avgörande roll för att stödja ekonomin och undvika en finansiell kollaps 2009. För euroområdet som helhet var den finanspolitiska inriktningen neutral under 2010. Under 2011 ökade konsolideringstakten till 0,9 % och nådde 2012 en topp på 1,4 %. För 2013 innebär kommissionens prognoser en nedgång till en sammanlagd konsolideringsinsats på 0,75 %. Figur 1: Genomsnittlig årlig strukturell insats under 2009–2013 Källa: Kommissionens vårprognos 2013 Stabilitets- och tillväxtpakten är en flexibel ram för styrning av den differentierade finanspolitiska korrigeringstakten, och den senaste tidens förbättringar av stabilitets- och tillväxtpakten kommer att förstärka denna uppgift ytterligare. Medan det nominella underskottet och tröskelvärdena för skuldnivå – 3 % respektive 60 % av BNP – är de huvudsakliga fasta punkterna för paktens korrigeringsaspekt, definieras konsolideringsmetoderna för att nå dessa mål i strukturella termer, dvs. man bortser från konjunkturcykelns effekter på det totala underskottet. Om en betydande försämring av de ekonomiska utsikterna leder till att man missar det nominella målet trots att de nödvändiga strukturella insatserna har genomförts kan tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet skjutas upp. När det gäller den preventiva aspekten bör länderna fortsätta med stadiga korrigeringar i riktning mot målen på medellång sikt med en årlig strukturell förbättring på 0,5 % som ett riktmärke, vilket kan anpassas till varje lands specifika finanspolitiska och ekonomiska situation, på grundval av kriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten. Reglerna för stabilitets- och tillväxtpakten tillåter dessutom en tillfällig avvikelse från anpassningsbanan mot målen på medellång sikt till följd av genomförandet av större strukturreformer med direkta långsiktiga positiva budgeteffekter, inbegripet genom ökning av den potentiella hållbara tillväxten, och de har därför en påvisbar effekt på de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten har legat till grund för kommissionens tidsplan för konvergens mot målen på medellång sikt. För en mer konkret vägledning till medlemsstaterna på deras väg mot målet på medellång sikt infördes ett riktmärke för utgifter, som kompletterar bedömningen av det strukturella saldot och ålägger medlemsstaterna att hålla utgiftsökningen, efter diskretionära åtgärder på inkomstsidan, i linje med den medelfristiga takten på ländernas potentiella tillväxt[5]. En medlemsstat som har överträffat sitt mål på medellång sikt kan tillfälligt låta den årliga utgiftsökningen överstiga ett referensvärde för potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt så länge som, med hänsyn till eventuell betydande icke förutsebar inkomstökning, målet på medellång sikt respekteras under hela programperioden. På grundval av stabilitetsprogrammen kommer den strukturella insatsen i euroområdet att minska ytterligare, med en differentiering av konsolideringen på grundval av det finanspolitiska utrymmet. Detta innebär också att motståndet i samband med konsolideringen förväntas minska i euroområdet som helhet. Tack vare redan gjorda konsolideringsinsatser och stabila ekonomiska resultat har Estland, Finland, Tyskland och Luxemburg uppnått sina mål på medellång sikt, medan Tyskland uppnått sitt med bred marginal, eller förväntas göra det under prognosperioden. Kortfristiga konsolideringsåtgärder behövs därför inte längre, och länder med strukturella saldon som överstiger målen på medellång sikt kan låta nettoutgifterna växa över den medelfristiga takten på den potentiella tillväxten så länge deras mål på medellång sikt bibehålls. Konsolideringens negativa effekter på tillväxten i dessa länder kommer att försvinna. Också medlemsstater som har korrigerat sina alltför stora underskott, t.ex. Italien och Österrike, kan säkerställa en mer gradvis justering mot sina mål på medellång sikt, i linje med den tidsplan för konvergens som föreslagits av kommissionen. Eftersom länder som omfattas av den preventiva aspekten står för mer än 40 % av BNP inom euroområdet minskar det övergripande behovet av konsolidering i euroområdet, liksom konsolideringens inverkan på tillväxten i euroområdet. Det finns dock fortfarande betydande konsolideringsbehov i vissa länder i euroområdet då ett antal länder fortfarande omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott, och länder som omfattas av den preventiva aspekten måste som ett riktmärke göra framsteg med 0,5 % mot målet på medellång sikt. Dessa konsolideringsinsatser kommer att hämma den ekonomiska tillväxten, där effekternas omfattning beror på många faktorer, t.ex. konsolideringens sammansättning, tillståndet för balansräkningarna i den privata sektorn och politikens trovärdighet. Medlemsstater i euroområdet som inte är utsatta för påfrestningar men som fortfarande omfattas av förfarandet vid alltför stora underskott och som uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen bör fortsätta sina finanspolitiska insatser i enlighet med rådets rekommendation till dem, men med större uppmärksamhet på kompletterande åtgärder för att stärka tillväxtpotentialen och korrigera de makroekonomiska obalanserna. För ett antal utsatta länder som har behov av minskad skuldsättning inom både den privata och offentliga sektorn kan konsolideringen ha en större kortsiktig effekt på den ekonomiska tillväxten i synnerhet om stelhet finns på deras finans-, arbets- och varumarknader. Kompromisser mellan minskad skuldsättning inom den offentliga och den privata sektorn är inget alternativ för dessa länder eftersom deras totala ställning gentemot utlandet ofta är negativ, vilket kräver omfattande anpassning i landet som helhet. Detta blir givetvis smärtsamt oavsett hur minskningen av skuldsättningen exakt fördelas mellan den offentliga och den privata sektorn. Dessa länder har inget alternativ eftersom de har förlorat tillträdet till finansmarknaderna eller riskerar att förlora det. De offentliga finansernas sammansättning Även om utgiftsbaserad konsolidering är att föredra bör fokuseringen ligga på en övergripande effektiv och tillväxtfrämjande blandning av utgifts- och inkomståtgärder. Analys av tidigare fall av konsolidering tyder på att utgiftsbaserad konsolidering har störst möjlighet att lyckas. Med tanke på det relativt höga skattetrycket i vissa medlemsstater i euroområdet kan ytterligare skattehöjningar också inverka negativt på framtida tillväxt. Andra, mer tillväxtvänliga sätt att öka intäkterna, t.ex. att bredda skattebasen, bör därför övervägas i stället. För att generellt begränsa de negativa effekterna på tillväxten på kort sikt bör konsolideringens sammansättning ha rätt blandning av tillväxtfrämjande åtgärder på utgiftssidan och inkomstsidan, med beaktande av landsspecifika ekonomiska och finanspolitiska särdrag. Konsolideringsinsatserna i euroområdet har i stort sett varit i balans mellan intäkts- och utgiftssidan. Mellan 2009 och 2012 steg inkomstkvoten i euroområdet med 1,3 procentenheter till 46,2 % av BNP, medan utgiftskvoten föll med samma belopp till strax under 50 % av BNP, men bröt ändå inte den betydande uppgången under 2009, och ligger kvar över 2008 års nivå. Vid genomförandet av anpassningsstrategierna förlitade sig länder som Irland[6], Grekland, Portugal och Spanien främst på utgiftsminskningar. I länder som Frankrike, Belgien, Italien och Luxemburg däremot har den övergripande budgetkonsolideringen varit inkomstbaserad, även om inkomstkvoterna redan är relativt höga i dessa länder. Utgiftsminskningar påverkade också tillväxtfrämjande utgiftskategorier. Offentliga investeringar var den utgiftskategori som påverkats mest (se figur 2). Även om det vid besparingar är enklast att rikta in sig på investeringsprojekt är detta olyckligt eftersom investeringar är den mest tillväxtfrämjande typen av offentliga utgifter. När den privata sektorn skjuter upp investeringar finns det anledning för den offentliga sektorn att träda in, och samtidigt försöka göra besparingar i andra delar av budgeten. För att motverka denna avigsida har kommissionen tillkännagett i planen för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union att den ska utforska andra vägar för att anpassa investeringsprogram inom den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Den offentliga sektorns lönekostnader och den offentliga konsumtionen har också minskats sedan den finanspolitiska korrigeringens början 2010. Omvänt gäller att den relativa andelen sociala transfereringar ökade. Den stora ökningen av sociala trygghetsförmåner har varit förknippad med krisens effekter på arbetsmarknaden och medlemsstaternas insatser för att dämpa de sociala konsekvenserna. Dessa uppgifter bekräftas vid en analys av utgifterna per typ, som visar en betydande ökning av de offentliga utgifterna för socialt skydd, vilket åtminstone delvis återspeglar den konjunkturutjämnande karaktären hos dessa utgifter – även om man bör vara försiktig med att dra slutsatser då de tillgängliga uppgifterna innehåller korta tidsserier. Utgifterna för utbildning har ökat något, vilket till viss del är betryggande med tanke på kopplingen till tillväxtpotentialen på lång sikt. Generellt visar bilden emellertid att det fortfarande finns utrymme att förbättra sammansättningen av den finanspolitiska korrigeringen på utgiftssidan. I en del fall styrdes korrigeringens omfattning och hastighet av utvecklingen på finansmarknaderna och statens försämrade likviditet och lämnade inte mycket utrymme för en optimering av de politiska åtgärderna. Förbättringarna på finansmarknaderna bör skapa utrymme för mer övervägda beslut om framtida budgetsammansättning. I andra medlemsstater finns det emellertid också behov av att stå emot enkla och tillfälliga lösningar för budgetbesparingar och att sikta på att förbättra de offentliga utgifternas effektivitet och ändamålsenlighet mot bakgrund både av nuvarande korrigeringsbehov och av utmaningarna på lång sikt. Riktmärkning av bästa praxis och lämplig kostnads-nyttoanalys skulle kunna vara användbara metoder för att öka effektiviteten i de offentliga utgifterna. Figur 2: Förändring av de totala utgifterna uppdelade på utgiftsslag (2010–2012) och typ (2010–2011), procentenheter || Källa: Kommissionen I samband med stora behov av budgetkonsolidering höjde en majoritet av medlemsstaterna i euroområdet skatterna över hela linjen under 2011–2012. Breda åtgärder på inkomstsidan krävdes i vissa medlemsstater, dvs. en ökning av skattetrycket också på arbete och företagsinkomster, vilket anses vara sämre för tillväxten. Skatter på inkomster och förmögenheter samt indirekta skatter på konsumtion höjdes också. Inkomstskatterna för privatpersoner ökade, i flera fall i form av allmänna tilläggsskatter eller solidaritetsskatter för höginkomsttagare. Det finns även en tendens mot måttliga ökningar av den återkommande fastighetsskatten. Åtgärderna som påverkar bolagsskatten är mer blandade, vilket också återspeglar de mycket olika utgångslägena euroområdet: Flera länder har sänkt bolagsskatten medan andra medlemsstater i euroområdet har infört särskilda avgifter och tilläggsskatter för i synnerhet större företag. I ett försök att lindra krisens negativa effekter på den privata sektorns investeringar har flera medlemsstater infört förändringar av bolagsskattebasen för att skapa ytterligare incitament till investeringar i forskning och innovation och till företagsamhet. När det gäller konsumtionsskatter har både mervärdesskattesatser och punktskatter på energi, alkohol och tobak ökat i många medlemsstater. Figur 3: Skattens andel av BNP och skattestruktur i medlemsstaterna i euroområdet, 2012 (% av BNP) Källa: Kommissionen De direkta och indirekta skatternas andel av BNP förväntas öka parallellt, vilket lämnar den generella skattestrukturen relativt oförändrad på kort sikt (se figur 3). Vissa länder har gjort insatser för att förbättra skattestrukturen – åtgärder har vidtagits för en övergång från skatt på arbete, inbegripet riktad sänkning av skatter för särskilda grupper på arbetsmarknaden, t.ex. låginkomsttagare eller andraförsörjare, till skatter på konsumtion, miljö och fastigheter. Inför framtiden finns fortfarande utrymme för många av euroområdets medlemsstater att förbättra skattesystemen ytterligare. Särskilt i Frankrike, Belgien och Italien finns utrymme för en skatteväxling från skatt på arbete. Sådana växlingar måste genomföras i lämplig ordning för att inkomstbortfall på kort sikt ska kunna undvikas. I flera länder skulle man kunna undersöka möjligheten att komplettera ökningen av konsumtionsskatt med en mer uttalad användning av periodiskt återkommande fastighetsskatter och miljöskatter som anses vara mindre skadliga för tillväxten. Fastighetsskatter kan vara ett bra komplement till konsumtionsskatter som ett sätt att åstadkomma skatteväxling från skatt på arbete med tanke på de eventuellt negativa effekter som kan uppstå till följd av en ökning av konsumtionsskatten för de fattigaste hushållen och när det gäller skattebedrägeri. Många medlemsstater kan göra skattesystemen mer tillväxtfrämjande och skapa ytterligare inkomster genom att bredda skattebasen. I syfte att öka den övergripande effektiviteten i skattesystemet finns det således utrymme att se över utgifterna när det gäller inkomstbeskattning för privatpersoner och bolagsbeskattning. Framför allt Belgien, Frankrike, Italien och Spanien skulle tjäna på att ta itu med den stora mångfalden av skatteutgifter i sina skattesystem. Utrymme finns också att effektivisera mervärdesskatterna genom en bredare tillämpning av normalskattesatsen och ytterligare höjningar av de reducerade skattesatserna i omkring hälften av medlemsstaterna i euroområdet. En majoritet av medlemsstaterna skulle kunna förbättra skatteförvaltningen ytterligare eller/och ytterligare minska de systemskevheter som gynnar skuldfinansiering. Förbättringarna av skatteförvaltningen bör fortsätta i ungefär hälften av medlemsstaterna i euroområdet. Det handlar om oförminskade ansträngningar på medellång till lång sikt för ökad uppfyllelse av skattskyldigheten och effektivisering av skatteförvaltningen. Italien, Malta och Spanien kan ytterligare intensifiera sina ansträngningar för att ta itu med skattebedrägerier och odeklarerat arbete, medan Slovakien skulle gynnas av att ytterligare förbättra uppbörden av mervärdesskatt och stärka skattemyndigheternas förmåga. Ytterligare reformer för att minska de systemskevheter som gynnar skuldfinansiering i bostadssektorn och företagsbeskattningen kan fortfarande behövas i vissa länder för att åtgärda obalanser och förhindra att finansiella risker återuppstår inom dessa sektorer. Nederländerna behöver fortfarande ytterligare ta itu med den skattemässiga snedvridningen vid finansieringen av bostadsinvesteringar, medan Malta och Frankrike bör fortsätta att ta itu med de regler som gynnar skuldsättning i samband med bolagsbeskattning. De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt Hanteringen av långsiktiga utgiftstrender som påverkas av åldrande befolkning är en stor utmaning. Betydande framsteg har gjorts sedan 2009 – behoven av finanspolitisk korrigering för säkerställande av långsiktig hållbarhet minskade från 5,8 % 2009 till 2,3 % i nuläget, för euroområdet som helhet. För att nå skuldkvotens tröskelvärde på 60 % senast 2030 i euroområdet krävs en ytterligare ansträngning på 2 procentenheter av BNP utöver de redan planerade finanspolitiska insatserna fram till 2014[7]. Om så inte sker skulle den offentliga bruttoskulden som andel av BNP börja stiga igen runt 2030, i och med att de finanspolitiska effekterna av befolkningens åldrande blir allvarligare, och skulden uppgå till närmare 90 % av BNP 2030. Situationen är dock ganska varierande i de olika medlemsstaterna i euroområdet. Riskerna beträffande hållbarheten är särskilt stora i Belgien, Spanien, Malta, Nederländerna, Cypern och Slovenien. Om man utökar tidshorisonten till 2060 är utmaningarna beträffande hållbarheten ännu större eftersom pensionsutgifterna skulle förväntas öka från mer än 12 % av BNP i dag till 14 % 2060. Dessutom förväntas utgifterna för hälso- och sjukvård samt långtidsvård öka från 9 % till 12 % 2060. När det gäller de offentliga finansernas hållbarhet som beror på åldrande befolkning är följaktligen de mycket långsiktiga utmaningarna fortfarande stora i de flesta länder, med högst risk i Belgien, Cypern, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Slovenien och Finland. Grekland och i mindre utsträckning Spanien har genomfört pensionsreformer för ökad hållbarhet, och även andra länder, t.ex. Italien och Portugal, där hållbarhetsriskerna förefaller vara mera långsiktiga, under förutsättning att den planerade ambitiösa budgetkonsolideringen genomförs fullt ut och att ett högt primärsaldo upprätthålls långt efter 2014[8]. Detta visar på de framsteg som länder som är utsatta för påfrestningar har gjort för att förbättra sin långsiktiga hållbarhet. Framsteg har gjorts när det gäller reformerna av pensionssystemen, men avseende hälso- och sjukvård har framstegen varit mer begränsade. En majoritet av medlemsstaterna har anpassat pensionssystemen för att göra dem mer hållbara mot bakgrund av den åldrande befolkningen. Förra året genomförde ett antal medlemsstater i euroområdet pensionsreformer med positiva finanspolitiska effekter på lång sikt, t.ex. Nederländerna och Slovakien som införde en automatisk koppling mellan förväntad livslängd och lagstadgad pensionsålder. Ytterligare reformer behövs dock för att anpassa pensionsåldern till den förväntade livslängden, begränsa möjligheterna till förtida pension och göra det möjligt att förlänga arbetslivet, men även när det gäller politiken för hälso- och sjukvård samt långtidsvård. För vårdpolitiken är utmaningen att balansera behovet av allmän hälso- och sjukvård samt långtidsvård med en ökande efterfrågan förknippad med en åldrande befolkning, teknisk utveckling och höjda förväntningar bland patienter i alla åldersgrupper. Utgifterna för allmän hälso- och sjukvård samt långtidsvård utgjorde nästan 9 % av BNP 2010. De har ökat kraftigt under de senaste årtiondena, som andel av BNP och som andel av de totala offentliga utgifterna. Denna trend, som förstärks genom den åldrande befolkningen, förväntas fortsätta under de kommande årtiondena. De samlade effekterna av de demografiska och icke-demografiska drivkrafterna innebär en förväntad ökning av de offentliga utgifterna för allmän hälso- och sjukvård samt långtidsvård med 2 ½ eller till och med 3 ½ procentenheter av BNP 2060[9]. Totalt sett är 70 % av den prognostiserade ökningen av åldersrelaterade offentliga utgifter förknippad med hälso- och sjukvård samt långtidsvård (de andra områdena är pensioner, utbildning och arbetslöshetsersättning). Utgiftstrenderna för hälso- och sjukvård samt långtidsvård är en ständig utmaning med avseende på hållbara sunda offentliga finanser. Sunda reformer krävs därför för att både effektivare användning av begränsade offentliga resurser och tillhandahållande av hälso- och sjukvård av hög kvalitet ska kunna säkerställas, och för att man därmed ska kunna förbättra kostnadseffektiviteten inom den allmänna hälso- och sjukvården. Ökad kostnadseffektivitet inom hälso- och sjukvårdssystemen kan minska eller ytterligare skjuta upp bördan till följd av sjukdom och funktionshinder, och kan som sådan kan ha en positiv inverkan på arbetskraftstalet. Finanspolitiska ramar Förstärkningen av de finanspolitiska ramarna fortsätter i hela euroområdet. Direktivet om nationella budgetramverkar ska ha införlivats senast i slutet av 2013, men euroområdets medlemsstater har åtagit sig att påskynda denna process så att den kan avslutas 2012[10]. Trots betydande framsteg finns det fortfarande en hel del att göra. Medlemsstaterna måste säkerställa heltäckande statistisk täckning inom fastställd tid för alla undersektorer inom offentlig förvaltning, samtidigt som bestämmelser om prognoser ofta inte är tillräckligt överblickbara. Framstegen är något större när det gäller numeriska finanspolitiska regler: ett brett spektrum av nationella instrument är antingen på plats eller håller på att utarbetas för att stödja den nationella finanspolitiken. Utöver själva direktivet har den ram för förstärkt styrning inom EU som infördes tillsammans med de andra rättsakterna i ”sexpacks”-reformen av stabilitets- och tillväxtpakten bidragit till att frågan om effektiva nationella numeriska finanspolitiska regler har placerats högt upp på medlemsstaternas reformagenda. Detta stöds också genom det mellanstatliga fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen, som föreskriver antagandet av en regel om strukturell budgetbalans som stadfäster målet på medellång sikt på nationell nivå, och skyddas av en solid korrigeringsmekanism. Dessutom kommer den senare uppnådda överenskommelsen om ”tvåpacks”-lagstiftning, särskilt inriktad på medlemsstaterna i euroområdet, att ytterligare stärka inhemska finanspolitiska ramar i samband med en förstärkt övervakning av budgetprocesserna; detta kommer i synnerhet att omfatta en starkare roll för oberoende finanspolitiska institutioner. Arbete med effektiv samordning för den lokala och regionala förvaltningen pågår i många medlemsstater i euroområdet, men de positiva avsikterna måste omsättas i konkreta och genomförbara åtgärder, särskilt i decentraliserade länder som Spanien och Belgien. Ansträngningarna för att få till stånd robusta finanspolitiska förfaranden sträcker sig också över ett flerårigt perspektiv. Även om många medlemsstater rapporterar att budgetramverk på medellång sikt har införts eller planeras behövs det fortfarande insatser för att till fullo följa direktivets specifikationer. Genom att ha en effektiv finanspolitisk planering för ett medellångt perspektiv minskar man den politiska osäkerheten och ökar förtroendet. 2.2. Finanssektorn De flesta riskindikatorer som har att göra med EU:s finansiella marknader samt marknadsklimatet förbättrades under andra halvåret 2012 och i början av 2013 i takt med att intensiteten hos självuppfyllande, negativa förtroendespiraler har avklingat till följd av resoluta policyåtgärder på alla nivåer. Återvinning av tillgångspriser på bred grund förekom i de flesta marknadssegment. De förstärkande uppåtgående trender för riskpremier som tidigare observerats avseende statspapper och banker reverserades (se figur 4). Minskande upplevd risk avseende statspapper från euroområdet och bankskulder har avspeglats i minskade obligationsavkastningar i medlemsstater som omfattas av stödprogram och i sårbara medlemsstater samt deras avkastningsskillnader jämfört med tyska statsobligationer samt motsvarande kreditswappsspreadar. Denna minskande upplevda risk har också varit märkbar i framgångsrika auktioner av statsobligationer på primärmarknaden, både i fråga om mottagna anbud i förhållande till begärda belopp och i fråga om realiserad avkastning. Vissa medlemsstater kunde utnyttja marknaden för statsobligationer med mycket lång löptid, medan Irland och Portugal i praktiken har berett marken för en fullständig återgång till marknadsfinansiering. Marknadsklimatet har också varit tämligen robust och riskerna för extrema utfall (tail risks) har minskat i takt med att svaga ekonomiska data, osäkerheten omedelbart efter de italienska valen och osäkerhet när det gäller Cypern inte har lett till ett en återuppblomstring av de spänningar som kännetecknade så mycket av 2012. Dessa händelser ledde till försämrade konfidensindikatorer och en ökning av avkastningsskillnaderna mellan statsobligationer, även om de sistnämnda har minskat på nytt från och med april. Figur 4: Avkastningsskillnader mellan 10-åriga statsobligationer från euroområdet och tyska statsobligationer samt avkastningsskillnader mellan bankobligationer || Många EU-banker har också återgått till skuldfinansiering, och sedan hösten 2012 har banker från utsatta medlemsstater också kunnat emittera stora mängder skuldebrev även om bankobligationsemissionerna har upphört efter händelserna i Cypern. Samtidigt har utflödena av privatkundsmedel från banker i flera utsatta medlemsstater stabiliserats. Som en följd av detta har bankernas upplåning från centralbanker minskat i de flesta av de länder som var mest beroende av upplåningen, något som framgår av systembalansförsämringen i eurozonen (se figur 5). Flera banker har också börjat återbetala en del av de medel som upplånats med anledning av ECB:s två långfristiga refinansieringstransaktioner. Det är huvudsakligen banker i kärnländerna, i synnerhet Tyskland och Frankrike, som står för återlämnandet, men även banker i mer sårbara länder bidrar, särskilt Spanien. Förvaltningen av återabsorption av långfristiga refinansieringstransaktioner kommer att vara extremt delikat och bör genomföras med omsorg, särskilt vid en tidpunkt då trycket på banksektorn har börjat lätta samtidigt som förhållandena ännu inte har normaliserats och det fortfarande finns en risk för att finansieringssvårigheter ska uppstå på nytt. Figur 5: Systembalanser i eurozonen Det positiva marknadsklimatet främjades av flera policyåtgärder på europeisk nivå som påverkade marknaderna under det senaste året. Farhågorna om en euroupplösning har dämpats betydligt med början det sista kvartalet 2012. När det gäller penningpolitiken tillkännagav ECB i september 2012 ett nytt program – direkta monetära transaktioner (OMT) – som syftar till att återuppliva spridningen av penningpolitiken. OMT skulle inbegripa stränga och effektiva villkor knutna till ett lämpligt program inom Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten/Europeiska stabilitetsmekanismen (EFSF/ESM). OMT var framgångsrik när det gällde att skingra marknadernas farhågor om eventuella konvertibilitetsrisker för euron och har medfört påtagliga dämpande effekter på statsobligationsavkastningar, särskilt i Spanien och Italien. När det gäller lagstiftning har framsteg inom ekonomisk och finanspolitisk styrning samt avtalet om en gemensam tillsynsmekanism (SSM) också bidragit till minskningen av riskpremier. SSM bör vara fullt fungerande senast i juli 2014 och kommer då att radikalt ändra tillsynslandskapet i Europa. SSM kommer att säkerställa en harmoniserad uppsikt med centraliserad tillsyn endast för de viktigaste bankerna och för dem som tar emot statligt stöd. Detta kommer att främja högkvalitativ och opartisk banktillsyn över hela linjen, vilket bidrar till att öka motståndskraften i banksystemet på medellång sikt och till att skingra tvivel om kvaliteten på bankernas tillgångar. Följaktligen kommer SSM att bidra till att återställa förtroendet för banksystemet och försvaga den negativa återkopplingen mellan statspapper och banker i euroområdet. Sammantaget har man redan uppnått betydande framsteg när det gäller att minska de finansiella riskerna. Slutligen håller den permanenta europeiska stabilitetsmekanismen på att bli driftsklar, varvid EU kan förlita sig på starka brandväggar som kan installeras för att undvika återkopplingar och spridningseffekter mellan statspapper och mellan statspapper och respektive lands finansiella sektor. Emellertid har marknadsvillkoren inte normaliserats och marknadsfragmenteringen har inte försvunnit. Detta innebär att finansieringspåfrestningar för banker i sårbara länder fortfarande är allmänt utbredda. Återgången till full finansiell integration är i högsta grad beroende av att man bibehåller en positiv och ambitiös insats för att reformera den finansiella ramen. Den förlust av investerarförtroende som observerats under de senaste månaderna skulle kunna öka fragmenteringen av EU:s finansiella marknader på nytt. I dagens situation koncentrerar sig de nationella regeringarna på inhemska effekter av bankkonkurser och ignorerar ofta gränsöverskridande externa effekter. För att man ska kunna dra nytta av den inre marknaden och av finansiell stabilitet behöver euroområdet nya överstatliga institutioner som underlättar gränsöverskridande bankverksamhet. Möjligheten till direkt rekapitalisering av banker via den europeiska stabilitetsmekanismen, som bör vara tillgänglig inom kort, kommer också att spela en roll för att motverka kopplingen av länken mellan banker och statspapper, både i övergångsfasen och i stationärt tillstånd. Krisen har visat hur länder i en monetär union är sårbara för plötsliga och asymmetriska chocker och därmed också för potentiellt omvälvande omsvängningar i kapitalflöden i avsaknad av samordning av den ekonomiska politiken i länderna och i avsaknad av verklig konvergens mellan ländernas konjunkturcykler. Några länder som hade relativt högre inflation och räntesatser före anslutningen till den monetära unionen attraherade massiva kapitalinflöden under det första decenniet av monetärt enande och har sedan början av krisen genomgått lika massiva privata kapitalutflöden, vars fulla effekt delvis har mildrats av möjligheten för banker att få tillgång till centralbanksfinansiering. För att förhindra att det i framtiden uppstår liknande hot mot den finansiella stabiliteten, på den finansiella sidan, kommer politik för makroprudentiell tillsyn att ha en avgörande roll att spela. CRD4 och CRR förutser redan många nya makroekonomiska verktyg, t.ex. kontracykliska kapitalbuffertar (Counter Cyclical Capital Buffers – CCB) och buffertar för systemviktiga finansinstitut (Systemically Important Financial Institutions – SIFI), som skulle kunna bidra till att förhindra att en liknande situation uppstår i framtiden, och ECB och ESRB måste säkerställa att användningen av dessa verktyg är samordnad och utförs på det mest effektiva sättet. Bankerna fortsatte med saneringen av balansräkningar. Euroområdets systemviktiga banker fortsatte också att minska sina skuldkvoter med tillgångar värda 23 gånger mer än det egna kapitalet under 2012. Detta förhållande har sjunkit betydligt sedan 2008 när tillgångarna var värda 31 gånger mer än bankernas egna kapital. Denna förbättring är i huvudsak ett resultat av en ökning av det egna kapitalet. Systemviktiga banker i euroområdet fortsatte att öka sin solvens, med en ökning av det genomsnittliga kärnprimärkapitalet (core tier 1) från 10 till 11 % under de tre första kvartalen 2012. Den svaga makroekonomiska miljön och de ibland höga nivåerna av icke-finansiell skuldsättning inom den privata sektorn talar för att banker i euroområdet bör bevara kapitalbuffertar som byggts upp som ett resultat av EBA:s kapitaltillskottsplan och fortsätta att stärka sina buffertar av eget kapital, där detta behövs. De ekonomiska utsikterna tynger bankernas lönsamhet via ökande nödlidande lån och avsättningsbehov. Uppbyggnad av kapital bör företrädesvis ske genom anskaffning av nytt eget kapital, eller genom minskade utdelningar, lägre ersättning till personer i ledande ställning och minskad inlösen av aktier till förmån för balanserade vinstmedel, i syfte att undvika eventuella oavsedda konsekvenser för kreditflödet. För att illustrera behovet av att skaffa ytterligare kapital bör det noteras att de samlade osäkra och nödlidande lån som inte täcks av reserver, som en procentandel av den totala kapitalbasen, ökar stadigt i en rad länder som är utsatta för påfrestningar och i några andra länder. I länder som omfattas av program har grundliga utvärderingar säkerställt en hög kapitalnivå i bankerna för att göra det möjligt att slutföra saneringen av balansräkningar. Vissa av dessa utvärderingar är nu föråldrade och kommer att behöva uppdateras för att ta hänsyn till den senaste ekonomiska utvecklingen och kartlägga eventuella återstående svaga punkter och därigenom öka förtroendet för sektorn som helhet. Generellt sett har utlånings-/inlåningstal minskat relativt långsamt under de senaste åren jämfört med de tillbakagångar i bankernas balansräkningar som observerats under tidigare bankkriser. I själva verket har de sammanlagda tillgångarna i euroområdet inte minskat påtagligt sedan början av krisen. För närvarande kan takten jämföras med Japan, som genomgått en mycket långsam minskning av skuldsättningsgraden i landets finansiella sektor sedan 1997 på grund av att osäkra tillgångar alltför länge fanns kvar i bankernas balansräkningar. Detta hade stor inverkan på Japans dåliga ekonomiska resultat totalt sett under de senaste årtiondena. Det sammanlagda utlånings-/inlåningstalet för euroområdets systemviktiga banker var fortfarande 120 % i juni 2012. Detta innebär att euroområdets banker är beroende av kapitalmarknadsfinansiering och att de är sårbara när dessa marknader torkar ut. Ökat eget kapital är utan tvekan det ekonomiskt bästa sättet att minska skuldsättningen, eftersom den reala ekonomin påverkas mindre, men den nuvarande långsamma justeringen av tillgångarna och den nuvarande situationen med finansiering till låg kostnad talar för att det finns en risk för återhållsamhet i utlåningen. Därför bör juridiska och rättsliga hinder för avveckling av nödlidande lån undanröjas. Dessutom är det viktigt att översyner av tillgångars kvalitet grundas på en gemensam uppsättning definitioner och metoder med trovärdiga säkerhetsmekanismer. Detta tillvägagångssätt kan öka öppenheten i bankernas balansräkning och därigenom stärka förtroendet för sektorn som helhet. I euroområdet som helhet minskade volymen av MFI-utlåning till icke-finansiella företag under 2012 med -3,8 %, medan volymen av utlåning till hushåll låg kvar på en stabil nivå. Utlåningsvolymerna i de länder som är utsatta för påfrestningar har minskat ännu mer. En jämförelse av förändringarna i bankers utlåningsvolymer och utlåningsräntor ger en inblick i hur utbud och efterfrågan inverkar på svag kredittillväxt. I Italien – särskilt för små företag – och Portugal tyder utvecklingen när det gäller bankernas lånevillkor på dominans för utbudschocker, medan situationen i Irland tyder på en dominerande efterfrågechock. I Spanien framträder en situation med en kombinerad effekt av efterfråge- och utbudschocker. Efterfrågan på lån är dämpad på grund av den makroekonomiska miljön, trycket på skuldsanering i den icke-finansiella privata sektorn och osäkerhet som tynger investeringsbeslut. Utbudsfaktorer bidrar också. Tillgång till finansiering är särskilt problematisk för små och medelstora företag och nystartade företag i flera medlemsstater. Enligt den senaste utgåvan av ECB:s SAFE-undersökning fortsatte tillgången till banklån att försämras i euroområdet, och andelen avslag på ansökningar om banklån ökade till 15 %. Nästan ett av fem företag (18 %) rapporterade att tillgång till finansiering är deras största problem. Trots den tydliga förbättringen när det gäller statsobligationsavkastningar och trots minskade finansieringskostnader för banker i länder som är utsatta för påfrestningar, har de utlåningsräntor som banker tillämpar för icke-finansiella företag och hushåll ännu inte sjunkit påtagligt, och företag och hushåll i vissa sårbara länder debiteras fortfarande markant högre låneräntor än vad som gäller för motsvarande bankkunder i kärnländer (se figur 6). Detta visar att den inre marknaden för finansiella tjänster för närvarande är påtagligt fragmenterad. Figur 6: Slutkundsräntor: Lån till icke-finansiella företag, initial räntesats för mindre än ett år upp till 1 miljon euro (%) Källa: ECB Notes: A: Crisis outbreak; B: Lehman Brothers; C: First Greek programme; D: Sovereign contagion. Senaste data: Januari 2013. Eftersom landets finansieringsvillkor står i korrelation till bankernas finansieringsvillkor, och eftersom det finns återkopplingar mellan finansieringsvillkoren för statspapper och respektive privata sektor, bör en mer begränsad statspappersrisk via bankverksamheten avspeglas i kreditkostnaderna för ekonomin som helhet. Nyligen utförd analys tyder på att variationen i lånevillkor för lån till den icke-finansiella privata sektorn drivs inte bara av statens finansieringskostnader och hävstångseffekten inom den privata sektorn, utan också av hur sunda nationella banksystemen är[11]. Kvaliteten på låneportföljerna, lönsamheten och storleken på kapitalbuffertar i det nationella banksystemet har bidragit till spridningen av bankernas utlåningsräntor på nationell nivå (se figur 7). Detta tyder på att högre utlåningsräntor i dagens situation kan avspegla behovet av att delvis kompensera nuvarande eller framtida förluster som orsakats av nedskrivna tillgångar. Därför bör ytterligare sanering av balansräkningar (se ovan) leda till en normalisering av lånevillkor i länder som är utsatta för påfrestningar. Vidare bör den inre marknaden genomföras, även på kort sikt. Figur 7: Korrelation mellan sammansatta räntesatser vid MFI-utlåning till den icke-finansiella privata sektorn och avkastningar på tioåriga statsobligationer, nödlidande lån, avkastning på tillgångar och primärkapital (tier 1) Källa: ECB Den minskade tillgången till bankutlåning har lett till en omläggning av finansiering till marknadsfinansiering. Under de senaste 12 månaderna uppgick företagsobligationsemissionerna i euroområdet till 117 miljarder euro, en ökning med +13,3 % på årsbasis. För euroområdet som helhet uppväger obligationsemissionerna mer än väl nedgången i nettoutlåningsflöden under samma period, vilket motsvarar -70 miljarder euro efter justering för avyttring och värdepapperisering. Vid en summering av de två finansieringskällorna framgår det att den sammanlagda finansieringen till den icke-finansiella företagssektorn förblev positiv under de senaste 12 månaderna i euroområdet (+47 miljarder euro). I vissa länder har djupa nedgångar i fråga om utlåningsvolymer emellertid inte uppvägts av en ökning av obligationsemissionerna (se figur 8). Detta kan bero på svag efterfrågan på krediter och/eller på det faktum att dessa obligationsmarknader inte är särskilt välutvecklade. Dessutom har inte små och medelstora företag eller hushåll direkt tillgång till marknadsfinansiering. Figur 8: Bidrag till samlad kredittillväxt för icke-finansiella företag, januari 2013 Source: ECB Vid denna tidpunkt då utlåningsvolymerna i Europa minskar, särskilt i affärssegmentet med lång löptid och i de mer sårbara länderna, har EU:s medlemsstater ökat EIB:s inbetalda kapital med 10 miljarder euro, något som skulle möjliggöra ökad utlåning för EU-27 som helhet med omkring 20 miljarder euro för vart och ett av de kommande tre åren. Den årliga utlåningen kommer att fördelas jämnt mellan strategisk infrastruktur, forskning, utveckling och innovation, klimatinsatser och små och medelstora företag. I de länder som är utsatta för påfrestningar har EIB utvecklat ett partnerskap med EU där EIB:s utlåning kombineras med viss riskdelning via EU:s budget. I Grekland, exempelvis, installerade för första gången EIB en facilitet för importfinansiering motsvarande 500 miljoner euro för att stödja en handelsvolym på 1,5 miljarder euro per år. I Portugal undertecknade EIB en innovativ statlig portföljgaranti som omfattar upp till 6 miljarder euro under de närmaste åren. Ett antal andra initiativ skulle kunna anses underlätta små och medelstora företags tillgång till bankfinansiering och annan finansiering i EU och euroområdet.[12] Till dessa hör utvecklingen på EU- och medlemsstatsnivå av åtgärder som syftar till att förbättra ramen för riskkapital, särskilda marknader för små och medelstora företag, poolning av små och medelstora företag, nya värdepapperiseringsinstrument för små och medelstora företag, inrättande av standarder för kreditbedömningar av små och medelstora företag och främjande av icke-traditionella finansieringskällor såsom leasing, leverantörsfinansiering eller gräsrotsfinansiering (crowd funding). 2.3. Strukturella åtgärder för att främja tillväxt och konkurrenskraft Skuldsanering och återgång till budgetbalans Skuldsanering pågår i den icke-finansiella privata sektorn, särskilt i utsatta medlemsstater såsom visas i figur 9, men det finns fortfarande mycket att göra. Betydande minskningar av företagens skuldsättningsnivå kan ses i Spanien, Estland, Grekland och Malta, och minskningar i hushållens skuldsättning pågår i Irland, Estland, Spanien och Portugal. Å andra sidan kan betydande ökningar observeras i Frankrike, Finland och Belgien (i både hushållens och företagens skuldsättning). De länder som är mer utsatta för kreditmarknadens tryck[13] verkar emellertid alla genomgå en skuldminskningsprocess som kännetecknas av störda kreditmarknader och samtidig ekonomisk nedgång: Negativ BNP-tillväxt och negativa nettokreditflöden. Inför framtiden verkar det vara av avgörande betydelse att skapa ett livskraftigt och stabilt finansiellt system med en god kapitalbas om man vill minimera spridningseffekterna av den privata sektorns skuldavveckling till resten av ekonomin och garantera tillräcklig tillgång till krediter så att företag och hushåll som vill låna kan göra detta till en rimlig kostnad. Sökandet efter tillväxtdrivande faktorer är också av största vikt i den mån som dessa faktorer åtminstone delvis kan kompensera den tillfälliga nedgången i inhemsk efterfrågan som ligger bakom skuldavvecklingen i den privata sektorn. Detta är av särskild betydelse i det nuvarande läget där den offentliga sektorn har extremt lite manöverutrymme för att dämpa de negativa effekterna på den ekonomiska verksamheten i länder vars offentliga sektor också är kraftigt skuldtyngd och där avkastningen på statsobligationer har ökat kraftigt under krisen. Figur 9: Fördelning av årsvisa förändringar av den offentliga skuldkvoten i länderna i euroområdet Ombalansering pågår inom euroområdet, även om de flesta av åtgärderna har genomförts i underskottsländerna (se till exempel Buti och Turrini[14], 2012 och kommissionen[15], 2012, se figur 10). Den snabbare anpassningen i underskottsländerna jämfört med överskottsländerna är ett positivt tecken för jämvikten mellan sparande och investeringar i euroområdet. Denna utveckling ligger i linje med bedömningen av euroområdets strukturella kännetecken – åldrande, höga inkomstnivåer per capita, behov av budgetkonsolidering och skuldavvecklingen i den privata sektorn i många medlemsstater – och tyder också på ett lätt överskott för euroområdet. I länder med underskott har den privata skuldavvecklingen och den finanspolitiska konsolideringen lett till minskad konsumtion och minskade investeringar, och därigenom också minskad import, även om ökad konkurrenskraft också är en viktig faktor bakom den förbättrade exporten. Utrikesbalansen minskade under 2011 i flera medlemsstater med överskott, men har ökat igen under 2012, och förväntas enligt vårprognosen stabiliseras eller minska gradvis under de kommande åren. Ökningen av överskottet i bytesbalansen förra året kan ha orsakats av sökandet efter en ”trygg hamn”. Däremot bör det återvändande förtroendet för utländska finansiella tillgångar, tillsammans med minskande osäkerhet, bidra till att minska överskottet genom att främja investeringar och konsumtion. Dessutom bör de låga räntorna, de relativt dynamiska löneökningarna och den relativt robusta arbetsmarknadsutvecklingen även framöver främja investeringar i bostäder och privat konsumtion. Det återstår dock två besvärliga flaskhalsar som hindrar en mer symmetrisk ombalanseringsprocess. Den privata sektorn i vissa överskottsländer är djupt skuldsatt, och den pågående skuldavvecklingen bromsar den inhemska efterfrågan. I ett antal överskottsländer är produktivitetstillväxten inom tjänstesektorn dessutom låg, eftersom restriktiv reglering och svag efterlevnad av konkurrensbestämmelserna inom tjänstesektorn håller tillbaka investeringar samt tillhörande produktivitetsvinster. Figur 10: Bytesbalans i euroområdet och euroområdets överskotts- och underskottsländer, bytesbalans per partner || Källa: Kommissionen || Källa: Kommissionen Framöver tycks anpassningen av obalanserna inom euroområdet vara permanent, eftersom den domineras av konjunkturoberoende faktorer. För det första förväntas den dynamiska exporten från länder med underskott att fortsätta, i och med att strukturreformer och minskade produktionskostnader leder till ökad konkurrenskraft. För det andra är en stor del av nedgången i den inhemska efterfrågan i sårbara länder också konjunkturoberoende, eftersom tillväxten av den inhemska efterfrågan före krisen orsakades av alltför omfattande kreditinflöden, orealistiska inkomstförväntningar och hektisk spekulation på tillgångsmarknaderna. Nackdelen med den senare utvecklingen är att den har varaktig inverkan på produktionskapaciteten, eftersom utsatta ekonomier omfördelar sina anslag mellan olika sektorer. Sedan 2009 har förkristrenden med kraftigt ökande priser för icke-handelsvaror i länder med underskott brutits. Priserna på icke-handelsvaror har förlorat i dynamik eller sjunkit i förhållande till exportpriserna. Minskningen av den inhemska efterfrågan och de sjunkande priserna på icke-handelsvaror, i förhållande till handelsvaror, uppmuntrar företagen att lägga om sin produktionskapacitet till export, och bidrar till en omfördelning av arbetskraft och kapital från icke-handelsvarusektorer (t.ex. byggsektorn och offentlig förvaltning) till exportinriktade företag. Hur snabbt omfördelningen mellan sektorer går beror emellertid till stor del på den inhemska konkurrensen och huruvida det finns hinder för nyetablering och nedläggning av företag i de olika sektorerna. Produktmarknadsreformer (se nedan) spelar därför en viktig roll för att förbättra konkurrensen samt skapa rätt företagsklimat för att sådana omfördelningar ska kunna ske. Dessutom är tillgången till finansiering för produktiva investeringar också av avgörande betydelse för en smidig anpassning av ekonomiers produktionsstrukturer. Strukturella reformer på produkt- och tjänstemarknader Strukturreformer på produkt- och tjänstemarknaderna spelar en viktig roll inte bara genom att lägga grunden för långsiktigt hållbara produktivitetsvinster, utan också genom att på olika sätt generera positiva effekter redan på kort sikt. Som påpekats av OECD (2012)[16] kan förväntade förändringar av framtida intäkter, till följd av reformer, inverka positivt på förtroende och välstånd. Detta skulle i sin tur kunna främja privata investeringar och lindra ekonomiska problem, genom förbättrad säkerhet. En positiv effekt på räntespridningen för statsskulden, till fördel för skuldsatta länder, skulle också kunna uppnås om de finansiella marknaderna skulle se strukturreformerna som trovärdiga. I allmänhet är trovärdighet avgörande för att man ska kunna uppnå dessa effekter på kort sikt: Reformer måste genomföras snabbt och till fullo. Vid sidan av ovannämnda förtroendeökande effekter kan strukturreformer på produkt- och tjänstemarknaderna genom att förbättra ekonomins anpassningsförmåga och flexibilitet underlätta spridningen av åtgärder på andra nyckelområden som arbetsmarknaderna till den övriga ekonomin. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att utarbeta ett paket med produkt- och arbetsmarknadsreformer som kompletterar varandra. För att minimera effekterna av omstruktureringen av den privata sektorns balansräkning på den ekonomiska verksamheten och den finansiella stabiliteten är det viktigt att försöka finna tillväxtfrämjande faktorer som åtminstone delvis kan kompensera den tillfälliga nedgången i den inhemska efterfrågan. Strukturreformer får slutligen särskild betydelse genom att de garanterar en varaktig ombalanseringsprocess, men också genom att lindra de negativa effekterna av skuldavvecklingen och skapa rätt förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt. Särskilt viktiga är strukturreformer som ökar konkurrensen genom ytterligare öppnande av marknaden, särskilt i tjänstesektorn och nätverksindustrierna. För att öka produktionstillväxten på företagsnivå och sammanlagt bör hinder för inträde/utträde undanröjas för att öka konkurrensen och ge mer innovativa företag möjlighet att komma in på marknaden. En miljö som till fullo stöder en omfördelningsprocess skulle på så sätt garantera att resurser går till de mest produktiva och innovativa företagen eller sektorerna, medan de svagaste krymper och så småningom slås ut. Aktuella uppgifter (Andrews och Cingano, 2012)[17] visar att denna process inte fungerar lika i hela euroområdet, eftersom sysselsättningsnivåns bidrag till produktiviteten i tillverkningen varierar mellan cirka -5 % i Grekland och + 70 % i Finland (jämfört med ett referensscenario där sysselsättningen fördelas slumpmässigt). I vissa medlemsstater finns fortfarande betydande marginal för en produktivitetshöjande omfördelning av resurser (särskilt i Syd- och Centraleuropa). Framför allt skulle avlägsnandet av onödiga restriktioner för marknadstillträde inom sektorer som detaljhandel, reglerade yrken, nätverksindustri och företagstjänster bidra till att öka konkurrensen och underlätta omfördelning. Reformer på varumarknaderna skulle ge incitament att effektivisera produktionsprocesserna och tilldelningen av resurser genom att främja konkurrens och minska onödiga kostnader i skyddade sektorer. Om konkurrensen ökar, ökar trycket på priser och marginaler. Detta driver på omfördelningen av resurser, men ger också de befintliga aktörerna incitament för att effektivisera sina produktionsprocesser för att försvara sina marknadsandelar och sina vinstmarginaler. Samtidigt kan ökad konkurrens främja produkt- och processinnovation (i den utsträckning som innovativa företag har möjlighet att ta ut inkomster från innovation, vilket belyser vikten av ett välfungerande system för immateriella rättigheter) och, i slutändan, öka produktivitetstillväxten. Vinster från effektivare produktion sprids i sin tur till hela ekonomin. Detta gäller särskilt i sektorer som tjänster och nätverksindustrier, vilkas produktion i stor utsträckning bidrar till insatsförbrukning i andra sektorer. Reformer som ökar produktiviteten inom dessa sektorer, som vanligtvis är icke-handelsvaror, kan då ha betydande spridningseffekter för produktiviteten inom sektorer som omfattas av internationell handel (t.ex. tillverkning), till förmån för länder med underskott. Ett ambitiöst genomförande av tjänstedirektivet, för vilket införlivanderesultaten förefaller ganska blandade, är av avgörande betydelse för denna typ av reformer. Under det senaste året har flera medlemsstater i euroområdet vidtagit viktiga strukturreformer på produkt- och tjänstemarknaderna. Reformansträngningarna har varit betydande i länder som omfattas av program för finansiellt stöd eller som står under press från marknaden (dvs. de utsatta länderna). Liberaliseringsåtgärder har antagits, om än i olika omfattning, inom nätverksindustrierna (t.ex. i Grekland, Italien, Portugal och Spanien) och andra tjänstesektorer (t.ex. i Grekland, Irland, Italien och Portugal). Reformer av konkurrensramarna (t.ex. översyn av konkurrenslagstiftningen och ökade resurser för konkurrensmyndigheterna) har genomförts i Österrike, Belgien, Finland, Irland, Luxemburg och Portugal. Men kraftiga reformansträngningar krävs fortfarande på detta område, särskilt när det gäller minskningen av hinder inom professionella tjänster. I Österrike, Belgien, Frankrike, Tyskland, Italien och Slovenien är den outnyttjade potentialen av att öppna tillträdet till reglerade yrken fortfarande betydande. Slutligen pågår reformer av bostads- och hyresmarknaderna, särskilt i Spanien, Portugal och Irland, vars syfte bland annat är att minska incitamenten för hushåll att bygga upp skulder, och att främja arbetskraftens rörlighet. Om man förbättrade den rättsliga miljö i vilken EU:s industri och företag är verksamma, skulle det kunna leda till ökad konkurrenskraft och öka företagens förmåga att växa och skapa arbetstillfällen. Företagsklimatet kan bidra till att mindre effektiva företag effektivt sållas ut. Företagens utträde skulle gynnas av företagsvänlig konkurslagstiftning, och av rätt balans mellan skydd av borgenärer (för att öka deras återvinning) och sänkning av företagarnas utträdeskostnader (för att möjliggöra snabb avskrivning av skulder för att ge en ”andra chans” för goda företagsplaner). En förutsättning för detta är möjligheten att reglera tvister utanför domstol och att det ges tillräcklig tid för att slutföra rättsliga förfaranden när det gäller konkurser. Dessutom bör företag som skulle ha misslyckats under normala marknadsförhållanden inte hållas vid liv på konstlad väg, så att den nödvändiga anpassningen av ekonomin inte bromsas, samtidigt som hänsyn måste tas till de sociala konsekvenserna av en sådan omfördelningsprocess genom väl utformade kompletterande åtgärder. För att förbättra företagsklimatet skulle man också behöva vidta åtgärder för att öka den offentliga förvaltningens effektivitet och transparens, genom administrativa förenklingar på alla förvaltningsnivåer som minskar den administrativa bördan, och genom åtgärder för att förbättra handläggningen av civilrättsliga mål. Åtgärder på dessa områden skulle kunna göra företagen effektivare genom att sänka kostnaderna och minska tidsförlusterna och osäkerheten för affärsärenden. Detta skulle i sin tur kunna leda till lägre priser och högre produktivitet, och skapa gynnsamma förutsättningar för att locka till sig investeringar och främja nya företags inträde på marknaderna. Reformer som syftar till att minska de administrativa bördorna, modernisera den offentliga förvaltningen och göra civilrätten effektivare har vidtagits i flera medlemsstater i euroområdet, bland annat i Grekland, Italien, Portugal och Spanien. Dessa länder måste emellertid fortsätta sina ansträngningar, med tanke på deras stora avstånd till de högst rankade medlemsstaterna. Reformer inom den offentliga förvaltningen och företagsklimatet rekommenderas också i länder som Estland, Finland, Frankrike, Slovakien och Slovenien. Arbetsmarknader Arbetskostnadsutvecklingen har allmänt främjat ombalanseringen av euroområdets bytesbalanssaldon. I överskottsländerna har tillväxten av enhetsarbetskostnaderna och den nominella ersättningen per anställd ökat på senare tid, men i länder som utmärks av stora underskott i bytesbalansen började både enhetsarbetskostnaderna och den nominella ersättningen per anställd öka i lägre takt när krisen inleddes (se figur 11). Under 2007–2012 var minskningen av enhetsarbetskostnaderna jämfört med konkurrenter (dvs. den enhetsarbetskostnadsbaserade reala effektiva växelkursen) betydande för utsatta länder som Irland, Grekland, Spanien och Portugal, även om ombalanseringsprocessen skulle kräva en del ytterligare insatser i Grekland och, i mindre omfattning, i Portugal (se Buti och Turrini 2012[18]). Om man ser framåt kommer lönesättningsanpassningen också att stödjas av pågående reformer, särskilt av lönesättningsreformer, i länder som Grekland och Spanien. I Grekland har lönesättningen t.ex. blivit mer decentraliserad, och man har avskaffat klausulen som gav gynnsamma villkor för kollektivavtal på företagsnivå och mekanismen för att förlänga kollektivavtal på sektorsnivå. Samtidigt har utrymme skapats för företagsråd att ingå avtal på företagsnivå. I Spanien har det också blivit lättare att ingå avtal på företagsnivå som avviker från sektoriella avtal. Det bör emellertid också framhållas att minskningen av den nominella ersättningen inte alltid åtföljts av en ändring i samma riktning av konsumentprisindex, oberoende av huruvida detta beror på den begränsade genomströmningen från arbets- till produktmarknaden (t.ex. på grund av otillräckliga konkurrensvillkor på produktmarknader) eller på att de icke-arbetsrelaterade kostnaderna ökat (dvs. skatter, kapitalkostnader, energi; se även fältet ovan), något som innebär en begränsning av de möjliga förbättringarna i fråga om kostnadskonkurrenskraft. Figur 11: Enhetsarbetskostnader och nominell ersättning per anställd i överskotts- resp. underskottsländer i euroområdet Källa: Kommissionen Arbetskostnadsutvecklingen är även ett tecken på en inledande process av resursomfördelning. I utsatta länder sjönk den nominella ersättningen i icke-handelssektorn något kraftigare än i handelssektorn (se Buti och Turrini, 2012, Europeiska kommissionen, 2012), något som bidrog till att skapa förutsättningarna för att flytta arbetskraft till handelssektorn. Denna omfördelning är en förutsättning för en hållbar förbättring av ställningen gentemot utlandet i länder med stora negativa nettobelopp för investeringar under de senaste åren. Processen för omfördelning av arbetskraft kräver emellertid också smidigare arbetsmarknader. I vissa länder är stelbenta och splittrade arbetsmarknader fortfarande ett hinder för omfördelningen, särskilt för återinträde på arbetsmarknaden för arbetstagare som sagts upp under anpassningen, och som nu står inför betydande inträdeshinder när de vill återvända till arbetsmarknaden. I många av länderna i euroområdet som kännetecknades av mindre flexibla regler har det nyligen antagits eller pågår reformer som bidrar till anpassningen av arbetsmarknaden och minskar splittringen. Flexibelt utträde har underlättats i länder som av tradition har varit kännetecknade av strikt lagstiftning om anställningsskydd. Under 2010 och 2011 antog Spanien reformer om uppsägning och storleken på avgångsvederlag. I Italien syftar de arbetsmarknadsreformer som antogs i juni 2012 till att förenkla ett flexibelt utträde genom ändring av reglerna om uppsägningar – bland annat genom att begränsa möjligheterna för återinsättande, sätta tak för utbetalning av utestående löner vid uppsägningstvister och påskynda tvistlösningsförfarandet – samtidigt som inträdesregleringen effektiviseras genom införandet av negativa incitament mot tillfälliga och atypiska anställningsavtal. Slovenien har godkänt en arbetsmarknadsreform som befriar arbetsgivarna från att söka alternativ vid uppsägning. I Frankrike förbereds en reform som delvis mjukar upp skyddet för fast anställda arbetstagare, samtidigt som den ska ge säkerhet i linje med flexicurity-modellen. Det är av avgörande betydelse att upprätthålla reformtakten på arbetsmarknaden och genomföra beslutade reformer. Dessutom kan denna takt ökas genom ett ambitiöst genomförande av åtgärder för att underlätta den fria rörligheten för arbetstagare på den inre marknaden. Hur stor korrigeringen blir i de relativa priserna inom handels- och icke-handelssektorer beror på i vilken utsträckning arbetskraftskostnader inverkar på priserna, och därigenom bland annat på graden av konkurrens och företagens marknadsinflytande i de olika sektorerna. Eftersom euroområdets utsatta ekonomier inte kan styra prissättningen på de flesta internationella marknaderna, kommer den betydande minskning av arbetskostnaderna vi ser i dag främst att leda till högre vinst och marginaler för företag inom den berörda sektorn, medan dess inverkan på exportpriserna sannolikt blir relativt svag. Ökningen av marginaler, och därmed den ofullständiga genomströmningen, stöder ombalanseringsprocessen eftersom det uppmuntrar till omfördelning av resurser till handelsvarusektorn eller överföring av produktionskapacitet (som blir tillgänglig till följd av den sjunkande inhemska efterfrågan). Inom icke-handelsvarusektorn är dock den ofullständiga genomströmningen en potentiell källa till oro, eftersom det kan tyda på bristande konkurrens i vissa sektorer. En minskning av priserna på icke-handelsvaror som en reaktion på en minskning av arbetskostnaderna gör ekonomin effektivare. Genom att dämpa effekten av en minskning av arbetskostnaderna på den realt disponibla inkomsten minskar den också de sociala påfrestningarna och förebygger en kraftigare nedgång i den inhemska efterfrågan. Dessutom leder en minskning av priserna på icke-handelsvaror till lägre produktionskostnader för det exporterande företaget, och bidrar därmed också till en extern ombalansering av ekonomin. Figur 12: De reala enhetsarbetskostnadernas dynamik och arbetslösheten Källa: Kommissionen Utvecklingen av reallönerna bidrar också till att minska skillnaderna i fråga om arbetslöshet. Krisen har påverkat produktionen och sysselsättningen i euroområdets medlemsstater mycket olika. De länder som har drabbats hårdast var de där den inhemska efterfrågan krympt mest på grund av negativa förändringar av bytesbalansen. Länder med stora underskott i bytesbalansen i början av krisen tenderar nu att ha mycket högre arbetslöshet (t.ex. Grekland, Spanien). Det faktum att utvecklingen av enhetsarbetskraftskostnader och löner för närvarande är mer dämpad i denna grupp av länder bådar därför gott inte bara för ombalanseringen av ställningen gentemot utlandet utan också för minskade arbetslöshetsskillnader inom euroområdet. Såsom visas i figur 12 bevittnar de länder som hade högre arbetslöshet under 2010 nu en långsammare ökning av de reala enhetsarbetskostnaderna, vilket pekar på att reallönerna växer långsammare än arbetsproduktiviteten. Denna process skulle göra det möjligt att absorbera den omfattande arbetslösheten i vissa länder, även om det kan ifrågasättas huruvida reallönerna anpassas tillräckligt snabbt för att lösa de stora utmaningarna i vissa länder. Det finns risk för att arbetslösheten blir allt mer strukturell. I avsaknad av en effektiv och snabb absorption av den konjunkturella arbetslösheten kan hystereseffekter uppstå, där arbetslösheten blir kronisk och mindre känslig för lönedynamik. Den strukturella arbetslösheten har ökat kraftigt i vissa länder i euroområdet. Detta medför en förlust av mänskliga resurser och en minskning av arbetskraftens potentiella bidrag till tillväxt. Att ta itu med risken för hysteres kräver att skatte- och bidragssystemen och strategier för en aktiv arbetsmarknad ger de arbetslösa incitament att återgå till arbetslivet, och att det skapas en effektiv infrastruktur för anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden (t.ex. effektiva offentliga arbetsförmedlingar samt adekvata möjligheter till utbildning och omskolning). Dessutom kan användningen av väl genomtänkta arbetssubventioner bidra till att stödja efterfrågan på arbetskraft för arbetstagarkategorier som riskerar långtidsarbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden (t.ex. ungdomar eller äldre uppsagda arbetstagare). * Variabler enligt Europeiska rådets slutsatser från mars 2011. * * Resultaträkningsuppgifter för inhemska medelstora och små banker och utlandskontrollerade institutioner i Tyskland är inte tillgängliga. * * * ISIC rev. 3 koder L-P. * * * * ISIC rev. 3 koder A-K Källor: Kommissionen, kommissionens vårprognos, Eurostat och ECB [1] COM(2012) 777 final. [2] COM(2012) 750 final. [3] Dvs. vid tidpunkten då den reviderade förordning (EG) nr 1467/97 trädde i kraft. [4] Se ruta I.4 i Europeiska kommissionens vårprognos. [5] Reviderad förordning (EG) nr 1466/97. [6] Utgiftsminskningar påverkas av offentlig intervention inom finanssektorn. [7] För närmare uppgifter om S1-indikatorn, se kapitel 1.3 i rapporten om de offentliga finansernas hållbarhet 2012, European Economy 8|2012, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-8_en.pdf. [8] För närmare uppgifter om S2-indikatorn, se kapitel 1.3 i rapporten om de offentliga finansernas hållbarhet 2012. [9] Enligt referenser och riskscenarier från arbetsgruppen för åldrandefrågor; se 2012 års rapport om åldrande: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/2012-ageing-report_en.htm. [10] Se Europeiska rådets slutsatser av den 21 juli 2011. [11] Europeiska kommissionen (2013), Drivers of diverging financing across member states, Quarterly Report on the Euro Area, volume 12 issue 1. [12] Se grönboken om den långsiktiga finansieringen av den europeiska ekonomin, COM(2013) 150 final. [13] Se Assessing the private sector deleveraging dynamics, kvartalsrapport om euroområdet, volym 12 nummer 1, mars 2013. [14] Buti, M. och A. Turrini (2012), Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working, VoxEU.org, 12 november. [15] Europeiska kommissionen (2012), Current Account Surpluses in the EU, European Economy, 9. [16] OECD (2012). Economic Policy Reforms 2012. Going for Growth. Paris, OECD. [17] Andrews, D. och F. Cingano (2012), Public Policy and Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD countries, OECD Economics Department Working Papers, nr 996, OECD, Paris. [18] Buti, M. och A. Turrini (2012), Slow but steady? External adjustment within the Eurozone starts working, VoxEU.org, 12 november.