Yttrande från Regionkommittén om:

- "förslag till rådets direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen", och - "förslag till rådets direktiv om avskaffande av kontroll av personer vid gemenskapens inre gränser"

(96/C 129/10)

Den 24 augusti 1995 föreslog Europeiska kommissionen att Regionkommittén skulle rådfrågas om "förslag till rådets direktiv om rätt för tredjelandsmedborgare att resa inom gemenskapen".

Den 26 oktober 1995 begärde rådet att få ett yttrande från Regionkommittén om "förslag till rådets direktiv om avskaffande av personkontroller vid gemenskapens inre gränser".

Den 2 oktober 1995 fattade Regionkommittén beslut om att utarbeta ett yttrande om ovannämnda förslag, i enlighet med artikel 198c i Romfördraget.

Utskott 7 "Medborgarnas Europa, forskning, kultur, ungdom och konsumenter" har fått i uppdrag att förbereda Regionkommitténs arbete i ärendet. Föredragande var Kretschmer (D).

Under Regionkommitténs 11:e plenarsession, den 17 och 18 januari 1996 (sammanträdet den 18 januari 1996), antog Regionkommittén följande yttrande.

1. Inledning

REGIONKOMMITTÉN har beaktat följande:

Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 100.

Kommissionens förslag i frågan ().

Kommissionens förslag till rådets direktiv om avvecklingen av personkontroll vid de inre gränserna ().

Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv som ändrar direktiv 68/360/EEG och 73/148/EEG ().

Artikel 7a i fördraget föreskriver upprättandet av en inre marknad som omfattar ett område utan inre gränser, inom vilket fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital tryggas av fördragets bestämmelser.

De negativa återverkningar som bevarandet av inre gränskontroller skulle ha vid genomförandet av denna målsättning. (Syftet skulle i detta detta fall vara att garantera vissa medlemsstater rätten att hindra tredjelandsmedborgare, som legalt uppehåller sig på en annan medlemsstats territorium, inresa i dessa medlemsstaters land.)

För att den inre marknaden skall fungera tillfredsställande, krävs dessutom ett närmande av medlemsstaternas lagstiftning i den här frågan. Detta bör omfatta samtliga gemensamma och nationella bestämmelser som reglerar den juridiska situationen för tredje lands medborgare i medlemsstaterna.

2. Allmänna synpunkter

2.1. Gemenskapen är i enlighet med artikel 7a i Romfördraget skyldig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förverkliga den inre marknaden.

Regionkommittén håller med om att det är nödvändigt att avskaffa personkontrollerna vid gemenskapens inre gränser för att förverkliga den inre marknaden, och därigenom göra det möjligt för alla människor att röra sig fritt och obehindrat inom denna marknad. Kommittén noterar med glädje att kommissionen har lagt fram förslag som både medverkar till att förverkliga den inre marknaden och till att integrera medborgare i tredje land.

2.2. Personkontrollerna vid gemenskapens inre gränser är något som gör det svårare för Europas medborgare att känna identitet med gemenskapen. Ett successivt avskaffande av polis- och tullformaliteter vid gemenskapens inre gränser främjar medborgarnas Europa.

Regionkommittén understryker att den fria rörligheten för personer är en av de fyra grundläggande friheterna och att den därmed utgör en av grundpelarna i Europeiska unionen. Det är också den frihet som medborgarna upplever mest direkt.

2.3. Regionkommittén framhåller att följande förslag och direktiv utgör viktiga steg i riktning mot ett medborgarnas Europa: förslaget till direktiv om avskaffande av personkontroller vid gemenskapens inre gränser (KOM(95) 347), Europaparlamentets och rådets förslag till direktiv om ändring av direktiv 68/360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer, direktiv 73/148/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (KOM(95) 348), vilka lades fram tillsammans med det föreliggande förslaget till direktiv.

2.4. När man successivt avskaffar personkontrollerna vid gemenskapens inre gränser gäller det, enligt Regionkommitténs uppfattning, att se till att detta inte leder till ett hot mot säkerheten i medlemsstaterna. Den minskade säkerheten som uppstår när man avskaffar gränskontrollerna måste kompenseras genom andra, nödvändiga och lämpliga åtgärder.

Regionkommittén betonar särskilt att det finns ett oupplösligt samband mellan en fullständigt fri rörlighet och behovet av ersättningsåtgärder som syftar till att bevara den offentliga säkerheten. Frihet och säkerhet måste gå hand i hand.

2.4.1. I detta sammanhang framhåller Regionkommittén att kommissionens förslag om direktiv från rådet angående avskaffande av personkontroller vid gemenskapens inre gränser (KOM(95)347) är ett viktigt bidrag till den inre marknadens förverkligande. Enligt Regionkommittén är en nödvändig förutsättning för att anta detta direktiv, att man vidtar andra åtgärder för att bevara den interna säkerheten.

2.4.2. Enligt Regionkommitténs uppfattning uppstår oacceptabla säkerhetsbrister om man kan passera gemenskapens inre gränser utan kontroll, såvida man inte vidtar kompensatoriska åtgärder.

2.4.3. De "kompletterande åtgärder" som nämns i inledningen till kommissionens förslag till direktiv bör konkretiseras, för att garantera den inre säkerheten. Fler kompensatoriska åtgärder bör vidtas. Regionkommittén föreslår att man följer Schengen-avtalet, samtidigt som man tar hänsyn till de brister som finns i bestämmelserna och som redan har konstaterats här.

2.4.4. Innan personkontrollerna vid gemenskapens gränser avskaffas är det enligt Regionkommittén nödvändigt att de kompensatoriska åtgärderna har verkställts.

I detta sammanhang anser Regionkommittén att det är en nödvändig förutsättning att man vidtar åtgärder för att förbättra det praktiska och juridiska samarbetet och informationsutbytet.

2.4.5. Följaktligen kräver Regionkommittén, med hänsyn till kommissionens förslag till direktiv från rådet om "Personkontrollernas avskaffande vid gemenskapens gränser", att de grundläggande och nödvändiga kompensatoriska åtgärderna uttryckligen skall skrivas in i direktivet.

2.4.6. Regionkommittén välkomnar det faktum att kommissionen kommer att lägga fram en rapport om direktivets verkställande två år efter direktivets ikraftträdande, och därefter vart tredje år, samt att Regionkommittén skall delta i utarbetandet.

2.5. Med hänsyn till förslaget till direktiv om fri rörlighet av medborgare från tredje land inom gemenskapen (KOM(95) 346 slutlig) påpekar Regionkommittén att delar av direktivet redan är förverkligade, såväl mellan vissa av Europeiska unionens medlemsstater som inom Europeiska unionen som helhet.

2.5.1. I Beneluxländerna finns en överenskommelse som säger att medborgare i tredje land, som har uppehållstillstånd eller visum som utfärdats av myndigheterna i ett Beneluxland, kan resa in i de båda andra länderna utan ytterligare formaliteter.

2.5.2. Sedan den 26 mars 1995 tillämpas Schengen-avtalet för sju medlemsstater (Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Portugal, Spanien, Tyskland).

I kapitel 4 i det avtal om genomförandet av Schengen-avtalet av den 14 juni 1985 som träffades mellan regeringarna i i Beneluxländerna, Västtyskland och Frankrike, och som handlade om det stegvisa avskaffandet av kontrollerna vid de gemensamma gränserna, regleras förutsättningarna för turisttrafik för medborgare i tredjeland. De bestämmelser som anges i avtalet beviljar medborgare i tredje land en långtgående rätt att röra sig fritt inom de undertecknande staternas territorier.

Således får medborgare i tredje land, som inte måste ha visum i någon Schengen-stat, resa fritt inom Schengen-området under en period av 3 månader. Detta gäller om, och så länge som, de uppfyller de övriga inresevillkoren (artikel 20 i genomförandeavtalet). Samma sak gäller för medborgare i tredje land som innehar det erforderliga, enhetliga visumet (artikel 19 i genomförandeavtalet). Om det bara föreligger visumtvång i en eller ett par Schengen-stater behöver den utländske medborgaren endast ha visum om denne avser att besöka de länderna.

Av särskild betydelse är bestämmelsen i artikel 21 i genomförandeavtalet, vilken föreskriver att medborgare i tredje land som innehar ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av en avtalsslutande stat under tre månader får resa fritt inom de övriga Schengen-staternas territorier. Detta utgör ett betydande rättsligt och praktiskt framsteg för medborgare i tredje land som är bosatta i en Schengen-stat. Dessa har hittills behövt visum för att besöka de andra avtalsslutande staterna.

I detta sammanhang vill kommittén påpeka att avskaffandet av personkontroller inte automatiskt medför rätt till inresa i en avtalsslutande stat.

2.5.3. Rådets beslut av den 30 november 1994 () har medfört en vidsträckt fri rörlighet i nedanstående fall. Beslutet om denna gemenskapsåtgärd fattades av rådet på grundval artikel K 3.2b i Maastrichtfördraget och gäller reselättnader för elever från tredje land, bosatta i en medlemsstat, som deltar i gruppresor inom gemenskapen - resor som omfattar såväl medborgare i EU-länder som medborgare i tredje land. Dessa kan inom ramen för en skolresa resa in i andra medlemsstater utan visum och egna resedokument. I de fall där egna resedokument saknas ersätts dessa med en samlingslista.

Rådets gemensamma åtgärd syftar till att åstadkomma en bättre integration av medborgare i tredje land som lagligt vistas i Europeiska unionen. Regionkommittén beklagar att den gemensamma åtgärden endast underlättar gruppresor för elever, och inte - som det ursprungligen var tänkt - också underlättar för medborgare i tredje land som har uppehållstillstånd på obegränsad tid samt andra typer av gruppresor (t ex för idrottsföreningar och till kulturella sammankomster).

Regionkommittén är likväl av den uppfattningen att den gemensamma åtgärden är en signal till Europa som önskar förverkliga en fri rörlighet utan byråkratiska hinder och ge unga människor erfarenhet av ett område utan inre gränser, i deras dagliga liv.

2.6. Vad beträffar tjänster som utförs av europeiska företag, med arbetstagare som är medborgare i tredje land, hänvisar regionkommittén till EG-domstolens domslut av den 9 augusti 1994 (Mål C43/93 - R. Van der Elst). Enligt domen har fast anställda medborgare i tredje land, som anställts i laga ordning av ett företag som är etablerat i en medlemsstat och som utför tjänster i en annan av Europeiska unionens medlemsstater, rätt att resa in i den andra medlemsstaten. Som förutsättning för inresa i den medlemsstat där tjänsten skall utföras gäller emellertid fortfarande att berörda personer uppfyller inresevillkoren i denna stat. Regionkommittén konstaterar att i den mån visumtvång finns kvar i det här sammanhanget utfärdas visum snabbt av berörda konsulat och ambassader.

3. Särskilda anmärkningar

3.1. Rättslig grund

3.1.1. Enligt Regionkommitténs uppfattning omfattar den fria rörligheten för personer enligt artikel 7a i Romfördraget alla personer - oavsett nationalitet - inom Europeiska unionen.

3.1.2. Trots detta menar Regionkommittén att den europeiska lagstiftaren, i enlighet med artikel K 1.3 i Maastrichtfördraget, betraktar politiken gentemot medborgare i tredje land som en fråga av gemensamt intresse för medlemsstaterna. Till denna politik hör även att fastställa villkoren för tredje lands medborgare när det gäller att resa in i och färdas på medlemsstaternas territorier. Regionkommittén delar kommissionens uppfattning som den uttrycktes i samband med rådets beslut (rättslig grund: artikel K 3.2b i Maastrichtfördraget) om reselättnader för elever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat (Rådets dokument 11701/94), nämligen att den gemensamma åtgärden inte fråntar gemenskapen behörighet på detta område, och att kommissionen förbehåller sig rätten att lägga fram förslag till gemenskapsrättsakter, i synnerhet i fråga om kortvariga resor för medborgare från tredje land.

3.1.3. I detta sammanhang frågar sig regionkommittén, om det mot bakgrund av bestämmelserna i artikel K 1.3. i Maastrichtfördraget, är acceptabelt att utvidga gemenskapens lagstiftande befogenhet till ett delområde av politiken som rör medborgare i tredje land.

3.1.4. Oberoende av detta är kommittén övertygad om att syftet med det föreslagna direktivet är att förverkliga den inre marknaden och att avlägsna en av orsakerna till bevarande av personkontrollerna vid de inre gränserna. Följaktligen är även Regionkommittén av den uppfattningen att förslaget till direktiv skall vara grundat på artikel 100 i Romfördraget.

3.2. Regionernas integrationspolitik

3.2.1. Regionkommittén påpekar att Europeiska unionens regioner genom en förbättrad integrationspolitik strävar efter att hjälpa medborgarna i tredje land att ta sig ur sin isolering och mildra de sociala konflikterna. Regionerna är bättre lämpade än staterna att fylla denna uppgift, eftersom de är bättre förtrogna med de lokala sociala strukturerna och kan agera fortare.

3.2.2. Regionkommittén konstaterar att en positiv integration, vid sidan av skapandet av fri rörlighet, också kan understödjas genom åtgärder på utbildnings- och kulturpolitikens områden.

3.2.3. Enligt Regionkommitténs uppfattning kan styrningen av invandrarströmmarna och integrationen av legala invandrare endast ske steg för steg. Med tanke på att de olika invandrarrättsliga bestämmelserna i Europeiska unionens medlemsstater skiljer sig åt är det även nödvändigt att fastställa gemensamma inresevillkor, liksom också uppehållsrätten för medborgare i tredje land som lagligen vistas inom unionen. Därför ser kommittén positivt på att Europeiska unionens inrikesministrar i Bryssel har antagit en gemensam visumlista. Enligt Regionkommitténs uppfattning borde det, även under förhandlingarna i samband med regeringskonferensen 1996 undersökas, om inte det i artikel K 1.3 i Maastrichtfördraget överenskomna samarbetet på väsentliga områden inom invandringspolitiken skulle kunna överföras till gemenskapens kompetensområde. Syftet med detta skulle vara att bidra till att bekämpa olaglig invandring och okontrollerad omflyttning på medlemsstaternas territorium.

3.2.4. För att undvika okontrollerad inre omflyttning och för att uppnå en överensstämmelse hos de nationella lagarna som gäller utlänningar, kräver Regionkommittén en inskränkning av direktivet, nämligen att resefrihet inte skall beviljas i de fall där officiellt tillstånd eller visum, utfärdat av en medlemsstat, anger begränsningar för den fria rörligheten.

4. Slutsatser

4.1. Regionkommittén välkomnar kommissionens förslag till direktiv om rätten för medborgare i tredje land att få resa fritt samt avskaffande av personkontroller vid gemenskapens gränser. Kommittén menar att detta är ett viktigt bidrag till att förverkliga den fria rörligheten för personer i samband med den inre marknaden.

4.2. Friheten för medborgare i tredje land att resa in i alla unionens medlemsstater för kortvariga vistelser främjar resandet och turismen inom gemenskapen.

4.3. Friheten för medborgare i tredje land att resa och avskaffandet av personkontroller får inte gå ut över den allmänna säkerheten. Regionkommittén framhåller att den bristande säkerheten måste kompenseras genom andra åtgärder.

Av säkerhetsskäl är det nödvändigt, även efter införande av åtgärder inom den tredje pelaren, att fortsätta att arbeta med förslaget till direktiv.

4.4. För att förbättra genomförandet av den fria rörligheten inom den inre marknaden för EU-medborgare och medborgare i tredje land, kräver kommittén slutligen att viktiga områden, som nu faller inom ramen för det mellanstatliga samarbetet i rätts- och inrikesfrågor, överförs till Romfördraget som en följd av regeringskonferensen 1996.

Bryssel den 18 januari 1996.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC

() KOM(95) 346 slutlig.

() KOM(95) 347 slutlig.

() KOM(95) 348 slutlig.

() EGT nr L 327, 19. 12. 1994, s. 1.