Rättsstaten är en väletablerad princip. Även om medlemsstaterna har olika nationella identiteter, rättssystem och traditioner är kärnan i rättsstatsprincipen den samma i hela EU. Respekten för rättsstaten är också avgörande för att medborgarna ska ha förtroende för de offentliga institutionerna, och dess centrala principer har stöd hos medborgarna i alla medlemsstater. Rättsstatsprincipen har en direkt inverkan på varje medborgares liv. Den utgör en förutsättning för att garantera allas likhet inför lagen och för att försvara EU-medborgarnas rättigheter. Den är avgörande för genomförandet av EU:s lagstiftning och politik, och central i en union som kännetecknas av jämlikhet, möjligheter och social rättvisa. De särskilda omständigheterna under 2020 har inneburit ytterligare utmaningar vad gäller medborgarnas rättigheter, och för att bekämpa covid-19-pandemin blev det nödvändigt att införa en del begränsningar av våra friheter, till exempel av rörelsefriheten, mötesfriheten och näringsfriheten. För att sådana restriktioner av våra rättigheter ska begränsas till vad som är nödvändigt och proportionerligt, begränsas i tid och stå under tillsyn av nationella parlament och domstolar är det avgörande att det finns ändamålsenliga nationella kontroller och motvikter som upprätthåller respekten för rättsstatsprincipen.

I artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen fastställs rättsstaten som ett av de gemensamma värdena för alla medlemsstater. I en rättsstat utövas all offentlig makt alltid inom de ramar som anges i lagstiftningen, i enlighet med värden som demokrati och grundläggande rättigheter, och under överinseende av oberoende och opartiska domstolar. Rättsstaten omfattar principer som laglighet – vilket förutsätter att lagarna stiftas i en öppen, redovisningsskyldig, demokratisk och pluralistisk process, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av den verkställande makten, effektivt rättsligt skydd av oberoende och opartiska domstolar, effektiv rättslig prövning inbegripet kontroll av respekten för grundläggande rättigheter, maktdelning samt likhet inför lagen. Dessa principer har erkänts av Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Europarådet har också utarbetat standarder och utfärdat yttranden och rekommendationer, som ger väletablerad vägledning för att främja och upprätthålla rättsstatsprincipen.

Medlemsstaternas konstitutionella, rättsliga och politiska system återspeglar i allmänhet höga standarder för rättsstatsprincipen. Rättsstatsprincipens grundsatser – lagenlighet, rättssäkerhet, förbud mot godtyckligt utövande av verkställande makt, effektivt rättsligt skydd genom oberoende och opartiska domstolar, inbegripet respekt för grundläggande rättigheter, maktdelning och likhet inför lagen – är förankrade i nationella författningar och omsätts i lagstiftning. Det finns dock också allvarliga utmaningar, fall där resiliensen hos mekanismerna för skydd av rättsstaten ställs på prov och brister blir allt mer uppenbara.

Vid närmare analys av mekanismens fyra pelare belyser de följande fyra avsnitten ett antal viktiga gemensamma teman och trender, särskilda utmaningar och exempel på positiv utveckling. Exemplen på sådan utveckling i medlemsstaterna som särskilt utmärker sig utgår från bedömningen av samtliga 27 medlemsstater som ges i landskapitlen . Syftet är att sporra till en konstruktiv debatt om att befästa rättsstatsprincipen och uppmuntra alla medlemsstater att undersöka hur utmaningar kan hanteras, lära av varandras erfarenheter och visa hur rättsstatsprincipen kan stärkas ytterligare med full respekt för nationella traditioner och nationella särdrag.

2.1 Rättssystem

Effektiva rättssystem är avgörande för att upprätthålla rättsstatsprincipen. Oavsett nationellt rättssystem eller rättstradition är de definierade parametrarna för ett effektivt rättssystem oberoende, kvalitet och effektivitet. Även om rättssystemets organisation i medlemsstaterna är deras behörighet, måste medlemsstaterna, när de utövar denna behörighet, se till att deras nationella rättssystem ger ett effektivt rättsligt skydd. Att de nationella domstolarna är oberoende utgör grundstenen för ett sådant rättsligt skydd . Nationella domstolar ser till att de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i EU-lagstiftningen efterlevs på ett effektivt sätt. Såsom bekräftats av EU-domstolen är själva förekomsten av en effektiv rättslig prövning för att säkerställa efterlevnaden av unionsrätten av grundläggande betydelse för rättsstatsprincipen . Effektiva rättssystem är också förutsättningen för ömsesidigt förtroende, som är grunden för det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa, ett investeringsvänligt klimat, hållbar långsiktig tillväxt och skydd av EU:s ekonomiska intressen. EU-domstolen har ytterligare klargjort de krav som följer av EU-lagstiftningen om rättsväsendets oberoende. I rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna föreskrivs också viktiga standarder som ska respekteras för att säkerställa rättsväsendets oberoende.

Rättsväsendets funktion står högt på de nationella politiska dagordningarna, vilket illustreras av det faktum att nästan alla medlemsstater har rättsliga reformer på gång, även om dessas mål, tillämpningsområde, utformning och genomförandestatus varierar. Reformområdena omfattar allt från strukturella konstitutionella förändringar, såsom inrättandet av ett domstolsråd eller nya domstolar, till konkreta operativa åtgärder, till exempel digitalisering av domstolarnas ärendehantering. Dialogen med medlemsstaterna har visat att de noga följer reformerna och utvecklingen av rättsstatsprincipen i andra medlemsstater samt utvecklingen av rättspraxis från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Uppfattningen om rättsväsendets oberoende i hela EU

I Eurobarometerundersökningar som genomfördes bland både företag och allmänheten under 2020 tenderar samma medlemsstater att gruppera sig kring den övre och den nedre delen av skalan. Den senaste Eurobarometerundersökningen visar att allmänhetens uppfattning om oberoende är mycket hög (över 75 %) i sex medlemsstater. Dessa noteringar har varit mer eller mindre stabila under de senaste fyra åren. Samtidigt har det uppfattade oberoendet minskat i nio medlemsstater under det senaste året, och i några medlemsstater är nivån på det uppfattade oberoendet fortfarande mycket låg (under 30 %).

Insatser för att stärka de strukturella garantierna för rättsväsendets oberoende pågår

I ett antal medlemsstater pågår insatser för att stärka rättsväsendets oberoende och minska den verkställande eller lagstiftande maktens inflytande över rättsväsendet. Det handlar bland annat om att inrätta eller stärka ett oberoende nationellt domstolsråd. Sättet som domare utnämns på är en av de faktorer som kan påverka rättsväsendets oberoende och allmänhetens uppfattning om oberoende. Ett antal medlemsstater har planerat eller antagit reformer som syftar till att stärka rättsväsendets deltagande i förfarandet eller fastställa tydliga kriterier eller mekanismer för rättslig prövning. Reformer av disciplinära förfaranden för domare och åklagare visar också ökad uppmärksamhet på behovet av att få till en jämvikt som ger nödvändiga rättssäkerhetsgarantier samtidigt som ansvarsskyldigheten bevaras.

I Malta har exempelvis ett antal reformer av rättsväsendet nyligen antagits av parlamentet för att stärka domstolsväsendets oberoende. I Tjeckien syftar de reformer som håller på att förberedas till att öka insynen i utnämning, befordran och entledigande av domare. I Cypern är utnämningen av domare sedan juli 2019 föremål för nya detaljerade kriterier, och ytterligare ändringar diskuteras för närvarande. I Lettland har domstolsrådet fått nya befogenheter i syfte att stärka rättsväsendets oberoende.

Debatter, reflektioner och reformplaner för att stärka de rättsliga och konstitutionella garantierna för rättsväsendets oberoende är också på gång i medlemsstater där rättsväsendets oberoende traditionellt har betraktats som högt eller till och med mycket högt. Medlemsstater där maktdelning och respekt för rättsväsendets oberoende bygger mer på politisk tradition än på detaljerade rättsliga garantier rapporterade att utvecklingen i andra medlemsstater har varit ett skäl till att införa mer formella system.

I Irland inrättades till exempel ett oberoende domarråd i slutet av 2019 för att garantera rättsväsendets oberoende. I Luxemburg syftar en planerad översyn av konstitutionen till att införa nya inslag för att stärka rättsväsendets oberoende. I Finland har Domstolsverket från och med januari 2020 tagit över uppgifter som tidigare utövats av justitieministeriet. Domstolsverket är ett självständigt verk som ansvarar för domstolarnas centralförvaltning. I Nederländerna planeras reformer för att begränsa den verkställande och lagstiftande maktens inflytande vid utnämningen av domare vid Högsta domstolen och ledamöter av domstolsrådet. I Sverige tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda ”Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende” i februari 2020 med uppgift att lägga fram förslag till grundlagsändringar och andra författningsändringar.

Åklagarväsendets oberoende i förhållande till den verkställande makten diskuteras allt oftare eftersom det har betydande konsekvenser för kapaciteten att bekämpa brottslighet och korruption.

Även om det inte finns någon enhetlig modell i EU för åklagarmyndighetens institutionella struktur eller för utnämning, entledigande eller disciplinära förfaranden för åklagare på olika nivåer, kan institutionella skyddsåtgärder bidra till att göra åklagarväsendet tillräckligt oberoende och fritt från otillbörliga politiska påtryckningar. I en dom från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna betonades nyligen att åklagarnas oberoende är avgörande för upprätthållandet av rättsväsendets oberoende.

Reformer för att stärka åklagarväsendets oberoende pågår i Malta , där en helt fristående åklagarmyndighet håller på att inrättas, vilket innebär ett slut på den allmänna åklagarens traditionella uppgift att fungera som juridisk rådgivare för regeringen. Cypern håller också på att förbereda lagändringar som syftar till att omstrukturera republikens rättsliga byrå (Law Office of the Republic) genom att inrätta separata, fristående direktorat inom den rättsliga byrån.

Den verkställande maktens rätt att ge formella instruktioner till åklagarmyndigheten, även i enskilda fall, har varit ett diskussionsämne i vissa medlemsstater, t.ex. Tyskland och Österrike , särskilt till följd av EU-domstolens rättspraxis om den europeiska arresteringsordern. I Polen är justitieministern även riksåklagare vilket har väckt särskild oro eftersom det ökar sårbarheten för politiskt inflytande när det gäller åklagarmyndighetens organisation och utredningen av ärenden. Riksåklagarens roll gentemot åklagare på lägre nivå är också en källa till oro i vissa medlemsstater. I exempelvis Bulgarien har lagstiftningsförfaranden för att bemöta långvariga farhågor om ett effektivt system för ansvarsskyldighet för riksåklagaren ännu inte slutförts.

Rättsväsendets oberoende är fortfarande ett orosmoment i vissa medlemsstater

Trots reformarbete i ett antal medlemsstater för att stärka rättsväsendets oberoende ger utvecklingen anledning till oro i några av dem. Farhågorna varierar beroende på vilken typ av åtgärder de avser, deras intensitet och omfattning. De varierar mellan allt från oro över domstolsrådens kapacitet att utöva sina funktioner till mer strukturella problem med den verkställande och lagstiftande maktens ökade inflytande över rättssystemens funktion, inbegripet författningsdomstolar och högsta domstolar. En del av denna utveckling har föranlett kommissionen att inleda överträdelseförfaranden eller uttrycka farhågor inom ramen för förfaranden enligt artikel 7.1 i EU-fördraget.

I vissa medlemsstater har förändringarnas inriktning gett upphov till allvarlig oro över reformernas inverkan på rättsväsendets oberoende. Detta var en av de frågor som togs upp i det förfarande enligt artikel 7.1 i EU-fördraget som Europaparlamentet inledde avseende Ungern . I synnerhet ställs det oberoende nationella domarrådet inför utmaningar när det gäller att fungera som motvikt till befogenheterna hos ordföranden för den nationella domstolsmyndigheten med ansvar för domstolarnas förvaltning. Valet av ny ordförande kan kanske bana väg för ett förstärkt samarbete. Andra farhågor förknippas med de nya regler som gör det möjligt att utanför det normala utnämningsförfarandet utse ledamöter från den av parlamentet tillsatta författningsdomstolen till Högsta domstolen. Polens reformer av rättsväsendet sedan 2015 har orsakat kontroverser, både inom landet och på EU-nivå, och har väckt allvarliga farhågor, varav flera kvarstår. Detta bidrog till att kommissionen 2017 inledde förfarandet enligt artikel 7.1 i EU-fördraget, vilket fortfarande behandlas av rådet. Under 2019 och 2020 inledde kommissionen två överträdelseförfaranden för att skydda rättsväsendets oberoende och EU-domstolen har beviljat interimistiska åtgärder för att upphäva befogenheterna för Högsta domstolens avdelning för disciplinärenden när det gäller disciplinära ärenden som rör domare.