EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 18.12.2017 COM(2017) 778 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om hur den ordning fungerar som inrättats genom rådets direktiv 2010/24/EU av den 16 mars 2010 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder {SWD(2017) 461 final}



1. INLEDNING a. Alla förväntas betala sin skäliga andel skatt. Om skatten inte betalas vidtar skattemyndigheterna indrivningsåtgärder för att uppbära skatten. Men skattemyndigheternas befogenheter är begränsade till deras nationella territorium. De kan inte vidta indrivningsåtgärder i andra länder, trots att gäldenärerna kan ha flyttat utomlands eller förfoga över tillgångar i andra länder. Därför har EU antagit lagstiftning enligt vilken EU:s medlemsstater får ge varandra ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, och för fordringar enligt definitionen i artikel 2 i direktivet. Hur detta bistånd för indrivning fungerar illustreras i följande exempel: En person betalar inte sina skatteskulder i medlemsstat A. Då kan skattemyndigheten i medlemsstat A be skattemyndigheten i medlemsstaterna B och C om hjälp att driva in de skattefordringar som medlemsstat A har. På så sätt bidrar ömsesidigt bistånd för indrivning till att garantera rättvisa och icke-diskriminering i fråga om skatter: det bidrar till att garantera att alla betalar sina skatter och det hjälper till att förebygga skattebedrägerier och budgetförluster för medlemsstaterna och för EU. b. Den 16 mars 2010 antog rådet direktiv 2010/24/EU om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder. I direktivet föreskrivs olika former av bistånd för indrivning: – Utbyte av upplysningar som kan förutses vara relevanta vid indrivningen av fordringar som avser skatter (utbyte av upplysningar på begäran, utbyte av upplysningar utan föregående begäran om återbetalning av skatt, närvaro vid myndigheter och medverkan i administrativa utredningar i andra medlemsstater). – Bistånd för delgivning av handlingar beträffande fordringar som avser skatter eller fordringar om indrivning av skatter. – Begäran om indrivning av fordringar som avser skatter. – Begäran om säkerhetsåtgärder för att garantera indrivning, om en fordran eller det dokument som möjliggör verkställighet i den sökande medlemsstaten har bestridits, eller om fordran ännu inte omfattas av ett dokument som medger verkställighet i den sökande medlemsstaten. I direktivet organiseras bistånd för indrivning av fordringar avseende alla skatter som tas ut av en medlemsstat eller på en medlemsstats vägnar eller av dess territoriella eller administrativa enheter eller på unionens vägnar. c. Medlemsstaterna skulle införliva direktivet senast den 31 december 2011, och de nya bestämmelserna skulle gälla från och med den 1 januari 2012 (artikel 28 i direktivet).





d. Enligt artikel 27.3 i direktivet ska kommissionen till Europaparlamentet och rådet vart femte år lämna en rapport om hur den ordning som inrättas genom direktivet fungerar. Denna rapport är den första inom ramen för det nya direktivet. e. Denna rapport åtföljs av en sammanfattande rapport med en beskrivning av de samråd med intressenter som kommissionen genomförde under utarbetandet av denna rapport. Samråden med medlemsstaternas skattemyndigheter genomfördes via expertgruppen för indrivning av fordringar (the Recovery Expert group), som är ansvarig för att övervaka genomförandet av EU-ramen för bistånd för indrivning av fordringar, samt via ett frågeformulär till de skattemyndigheter som hanterar bistånd för indrivning. Kommissionen inledde också ett offentligt samråd om denna fråga. Rapporter om dessa samråd har publicerats på kommissionens webbplats. Ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar, som medföljer denna rapport, innehåller en mer detaljerad utvärdering av hur direktivet ska tillämpas. 2. EN GLOBAL ÖVERSIKT ÖVER HUR DET ÖMSESIDIGA BISTÅNDET ANVÄNDES 2011–2015 a. Alla traditionella former av bistånd för indrivning (begäran om upplysningar, begäran om delgivning, begäran om säkerhetsåtgärder och/eller indrivningsåtgärder) har fortsatt öka under perioden 2011–2016: Tabell 1: Totalt antal framställningar som mottogs av alla medlemsstater 2011–2016: Begäran om upplysningar Begäran om delgivning Begäran om säkerhetsåtgärder Begäran om indrivningsåtgärder 2011 3 218 1 284 9 566 2012 6 081 1 323 7 661 2013 8 250 2 066 102 10 391 2014 9 988 2 195 80 14 123 2015 10 733 2 168 123 14 769 2016 13 630 2 205 76 16 403 Det totala antalet kontakter per år (nya framställningar och uppföljning av befintliga framställningar) mellan sökande och anmodade myndigheter i EU-medlemsstaterna ökar också. Tabell 2: Totalt antal kontakter per år beträffande framställningar om bistånd för indrivning 2012–2016: 2012 2013 2014 2015 2016 125 163 98 493 138 628 139 402 166 457 b. Medlemsstaterna använder sig dock ännu inte av möjligheten för en medlemsstats skattetjänstemän att åka till en annan medlemsstat och närvara vid administrativa utredningar – eller ens medverka i dessa utredningar genom att höra enskilda personer och granska handlingar – och att bistå tjänstemännen i den anmodade medlemsstaten under domstolsförfaranden i den medlemsstaten. På denna punkt ligger resultaten i linje med erfarenheterna av en bristande tillämpning av motsvarande bestämmelser i annan EU-lagstiftning om administrativt samarbete mellan skattemyndigheter. c. En stor majoritet av medlemsstaterna anser att samarbetet inom ramen för det nuvarande direktivet har lett till en förbättring av uppbärande och indrivning av fordringar som avser skatter. De statistiska uppgifter som finns att tillgå bekräftar att de fordringsbelopp som har drivits in med stöd av EU-lagstiftningen har ökat igen, efter en inledande nedgång 2012. Nedgången 2012 kan – åtminstone delvis – förklaras av att införlivandet av direktiv 2010/24/EU var fördröjt i många medlemsstater och av den arbetsbörda som uppstod för de behöriga myndigheterna, som var tvungna att bekanta sig med den nya lagstiftningen, de nya förfarandena, de nya formulären och de enhetliga dokumenten. De belopp som drevs in 2013–2014 motsvarar ungefär de belopp som drevs in 2009–2010. Resultaten fortsatte öka under 2015 (och överträffar det tidigare högsta resultatet, som uppnåddes 2011).

Tabell 3: Översikt över de belopp som drivits in (2011–2016): Drevs in på begäran av annan medlemsstat (före avdrag för egna kostnader) Drevs in genom begäran till annan medlemsstat i euro i euro 2011 54 031 822 62 475 879 2012 30 641 451 32 076 738 2013 35 580 763 41 115 223 2014 42 839 876 46 395 481 2015 81 402 061 65 711 419 2016 76 500 163 67 019 250 d. Ökningen av mängden framställningar om bistånd och indrivna belopp ger naturligtvis inte i sig en korrekt indikation på hur EU-ramen för bistånd för indrivning fungerar. Det har visat sig, i samråden med medlemsstaternas skattemyndigheter, att biståndet för indrivning fungerar väl i okomplicerade situationer (ett exempel är gränsarbetare), där bistånd för indrivning är en lösning på bristen på gränsöverskridande behörighet för skattemyndigheterna. I andra situationer däremot – särskilt där underlåtenheten att betala in skatter beror på bedrägligt uppsåt från gäldenärens sida – anses biståndet för indrivning vara svårare, liksom indrivningen är i den sökande medlemsstaten i sig. Denna uppfattning hos medlemsstaterna stöds av statistiken. Även om dessa statistiska uppgifter bara ger en grov uppskattning av indrivningsgraden, visar de tydligt att de belopp som faktiskt drivs in är mycket lägre än de belopp som det görs framställningar om indrivningsbistånd för. 3. KONSEKVENSBEDÖMNING AV DIREKTIV 2010/24/EU FÖR HUR ÖMSESIDIGT BISTÅND FUNGERAR: EN POSITIV SYN a. Uppgiftslämnarna vid det offentliga samrådet betonade vikten av att biståndet för indrivning fungerar bra. Tydliga och ändamålsenliga biståndsförfaranden ansågs gynna alla parter. b. Vad gäller den finansiella och administrativa bördan bör noteras att direktivets art – att det ger medlemsstaterna en rättslig grund och tekniska instrument för att bistå varandra i indrivning av fordringar, utan att fastställa nationella regler för indrivning – gör det svårt att mäta den belastning som biståndet för indrivning medför. Bördan påverkas huvudsakligen av kostnaderna och arbetsbelastningen inom det nationella indrivningsförfarandet. Vidare är alla indrivningsfall olika sinsemellan, och beror på de särskilda omständigheterna. I utvärderingen samlades därför bara (en del) uppgifter om kostnader och belastning inom direktivets tillämpningsområde, och utifrån individuella erfarenheter bland tjänstemän som arbetar med indrivning. Dessa uppgifter analyseras i det bifogade arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. Däremot finns ingen möjlighet till extrapolering för ett uttalande på EU-nivå om hur stora tillsynskostnader som är knutna till direktivet. I detta avseende bör också påpekas att det inte finns några tillförlitliga kvantitativa upplysningar beträffande den administrativa belastningen. Kommissionens avdelningar har inte tillgång till enskilda fall (i enlighet med artikel 23 i direktivet) och de nationella skattemyndigheterna är ovilliga att ge mer detaljerade kvantitativa, statistiska uppgifter än vad de åläggs genom artikel 27.1 i direktivet. c. Ett av de huvudsakliga målen med rådets direktiv 2010/24/EU var ”att effektivisera och förenkla tillämpningen av biståndet i praktiken”. Medlemsstaterna bekräftar nästan enhälligt att detta mål har uppnåtts. Alla medlemsstater utom en har bekräftat att direktiv 2010/24/EU har underlättat för dem att ge och ta emot ömsesidigt bistånd för indrivning, jämfört med situationen under den föregående rättsliga ramen. Vid det offentliga samrådet höll också alla uppgiftslämnare med om att den befintliga EU-ramen har gjort det enklare för medlemsstaterna att hjälpa varandra att driva in skatter. d. Vid samrådet med medlemsstaterna och vid det offentliga samrådet ansåg också de flesta uppgiftslämnare att skatteuppbäringen har ökat i och med EU-bestämmelserna om bistånd för indrivning, även om det inte går att göra en exakt beräkning av effekten. e. De elektroniska formulären och de enhetliga dokumenten (ett enhetligt dokument som medger verkställighet i den anmodade medlemsstaten (UIPE) och ett enhetligt standardformulär för delgivning (UNF)) har gjort biståndet för indrivning effektivare och mer ändamålsenligt. Med dessa formulär, som möjliggör automatisk översättning, har det uppstått en gemensam standard för kommunikation mellan skattemyndigheter. Vissa skattemyndigheter har kommenterat exempelvis längden på formuläret, men formulären har utarbetats i samarbete med medlemsstaterna, och det var deras önskan att den befintliga mängden alternativ och situationer skulle ingå. Nästan alla medlemsstater bekräftar att användningen av det enhetliga dokument som medger verkställighet i den anmodade medlemsstaten (UIPE) har gjort det lättare att begära bistånd för indrivning. Även hanteringen av framställningar om bistånd från andra medlemsstater har underlättats. De största fördelarna med UIPE är att man undviker kostnader för översättning och problemen med erkännande, samt den elektroniska överföringen. De flesta medlemsstaterna är också positivt inställda till att använda det enhetliga standardformulär för delgivning (UNF) som åtföljer de dokument som kräver bistånd med delgivning. Samtidigt som det ökade antalet framställningar leder till större arbetsbelastning, ansåg man att effekten har mildrats genom att enhetliga dokument används. Även vid det offentliga samrådet hade uppgiftslämnarna (som företrädde skattebetalaren eller gäldenären) positiva saker att säga om de enhetliga dokumenten (UIPE och UNF). Man ansåg att dokumenten var tillräckligt detaljerade i fråga om fordringar och ansvariga kontor. f. Utvidgningen av tillämpningsområdet har lett till större arbetsbelastning för de behöriga myndigheterna. Även om de totala beloppen för dessa övriga skatter och avgifter fortfarande är relativt låga (jämfört med beloppen för skatternas huvudkategorier: mervärdesskatt och inkomstskatter) kan ett betydande antal framställningar röra övriga skatter och avgifter. Trots detta bekräftade en majoritet av medlemsstaterna att ett utvidgat tillämpningsområde för direktivet är önskvärt, eftersom det också bidrar till ökad skatteuppbäring.

4. HUVUDSAKLIGA PROBLEM SAMT MÖJLIGHETER TILL YTTERLIGARE FÖRBÄTTRINGAR 4.1 Tillräckliga resurser krävs för att öka solidariteten mellan skatteförvaltningarna a. I svaren på frågeformuläret angav 18 medlemsstater att antalet framställningar från andra medlemsstater om indrivning av fordringar är väldigt betungande, och 17 medlemsstater uttryckte oro över bristande resurser på nationell nivå. De förklarade att de inte har de personalresurser som krävs för att kunna garantera att alla framställningar följs upp inom rimlig tid. b. Tio medlemsstater ansåg också att gränsöverskridande bistånd för indrivning inte prioriteras av vissa skatteförvaltningar. Man kan anta att resultaten av det ömsesidiga biståndet för indrivning åtminstone till viss del påverkas av otillräckliga insatser från de anmodade medlemsstaternas sida att ge indrivningsbistånd (och tillfälligtvis av brister i deras interna skatteindrivningssystem, se punkt 4.2). Tabell 4: Procentandel av genomsnittligt indrivet belopp per år, jämfört med det genomsnittliga belopp per år som det görs framställningar om indrivningsbistånd för, båda under perioden 2013–2016, enligt rapport från den anmodade medlemsstaten: c. Hur framgångsrikt det ömsesidiga biståndet för indrivning blir, beror till stor del på om det finns tillräckliga resurser och om det görs tillräckliga insatser. Medlemsstaterna borde lägga tillräckligt med resurser på inhemsk uppbäring och på framställningar från andra medlemsstater om bistånd för indrivning. En sådan investering i samtliga medlemsstater är nödvändig för att den inre marknaden ska fungera väl, utan diskriminerande skyddsåtgärder. Det skulle också bidra till att motverka skattebedrägerier och budgetförluster. Slutligen kan en investering i ömsesidigt bistånd för indrivning ses som en viktig del av skatteförvaltningarnas strategi för regelefterlevnad, eftersom det handlar om de ohederliga skattebetalarnas uppfattning om att det råder straffrihet. Det är naturligtvis också de sökande medlemsstaternas ansvar att förbättra efterlevnaden av skatteregler och maximera den inhemska uppbäringen och indrivningsmöjligheterna, men de sökande medlemsstaterna bör vid behov kunna lita på att de anmodade medlemsstaterna visar solidaritet. 4.2 Ökad inhemsk skatteuppbäring och indrivning: ett krav för ett mer framgångsrikt indrivningsbistånd a. När en begäran om bistånd för indrivning eller säkerhetsåtgärder verkställs kommer den anmodade myndigheten att utnyttja sina befogenheter och förfaranden enligt de lagar, förordningar och administrativa bestämmelser i den anmodade medlemsstaten som avser samma eller liknande fordringar (artiklarna 13.1 och 17 i direktiv 2010/24/EU). Det innebär att effektiviteten hos de enskilda nationella skatteindrivningssystemen har stor betydelse för hur framgångsrikt det ömsesidiga biståndet för indrivning blir.

Ett flertal av uppgiftslämnarna vid det offentliga samrådet och samrådet med skattemyndigheterna bekräftade att medlemsstaterna bör göra mer för att ge andra medlemsstater bistånd för indrivning, och minska omotiverade inhemska hinder och krav som begränsar deras förmåga att verkställa framställningar om indrivningsbistånd. I detta avseende verkar det inte som om inte nationella skatteindrivningsåtgärder alltid är tillräckliga eller effektiva. I svaren i frågeformuläret anger en rad skattemyndigheter att deras arbete försvåras av invecklade nationella bestämmelser eller betungande inhemska förfaranden och krav, som utgör allvarliga hinder för deras möjligheter att vidta säkerhets- och indrivningsåtgärder. Det verkar också som att informationsutbytet inom medlemsstaterna och åtkomsten till databaserna med information av betydelse för skatteindrivningssyften måste förbättras och förenklas. Dessutom tillämpas bestämmelsen om hur nationella förfaranden för skatteindrivning ska användas ofta på ett sätt som gör att de åtgärder som föregår själva indrivningen (delgivning av fordringen, ny betalningsperiod) upprepas i den anmodade medlemsstaten, trots att de redan har vidtagits i den sökande medlemsstaten. Detta fördröjer indrivningsprocessen och ger ohederliga skattebetalare en extra möjlighet att gömma sig och flytta sina tillgångar innan indrivningen inleds. En sund förvaltning av skatteindrivning kräver därför att medlemsstaterna underlättar verkställande av framställningar om bistånd för indrivning på sitt territorium, genom att anpassa och stärka den inhemska lagstiftningen och förbättra skatteindrivningsförfarandena. Samtidigt bör medlemsstaterna ta hänsyn till behovet att respektera gäldenärernas rättigheter, enligt begäran från uppgiftslämnarna vid det offentliga samrådet. b. Slutsatsen ovan är i linje med de slutsatser som kommissionen lade fram i sitt meddelande av den 7 april 2016 om en handlingsplan för mervärdesskatt, där kommissionen framhöll att skatteförvaltningarna måste bli mer effektiva. Strategiska diskussioner ska hållas med cheferna för skattemyndigheterna i medlemsstaterna, för att stödja skatteindrivningsinitiativ och reformer i medlemsstaterna. Hänsyn bör dock tas till att särskilda omständigheter råder i varje medlemsstat när det gäller organisation av skattemyndigheter och förfaranden för skatteindrivning. Därför är flaskhalsarna i indrivningsförfarandena och organisationen inte nödvändigtvis desamma i alla medlemsstater. Det innebär att ett exempel på bästa metod i en medlemsstat inte alltid kan överföras till en annan medlemsstat. Kommissionen kommer att prioritera att uppmana de medlemsstater med lägst nivåer för indrivningsbistånd (dvs. under eller omkring 2 %: Cypern, Rumänien, Malta, Bulgarien, Lettland, Slovakien, Kroatien, Litauen, Ungern, Storbritannien, Estland, Grekland, Luxemburg, Österrike, Spanien och Italien) att låta analysera huvudproblemen i landet, tillsammans med nationella experter på skatteindrivning (från skatteförvaltningen, och eventuellt andra experter) i dessa medlemsstater. Kommissionen kommer att hjälpa till med att bedöma möjliga åtgärder för att förbättra indrivningsresultaten. 4.3 En bättre fungerande EU-ram för indrivningsbistånd a. Det är allmänt erkänt att EU-ramen är den mest avancerade på området för bistånd för skatteindrivning. Den omfattar praktiska indrivningsinstrument, som det enhetliga standardformuläret för delgivning (UNF) och det enhetliga dokumentet som medger verkställighet i den anmodade medlemsstaten (UIPE), och den har ett brett tillämpningsområde och väl utarbetade regler för hantering av framställningar om bistånd. Medlemsstater och uppgiftslämnare vid det offentliga samrådet har dock lagt fram en rad förslag till ytterligare förbättringar av den rättsliga ramen. Särskild uppmärksamhet ägnades åt tillämpningsområde, utbyte av information och åtkomst till relevanta databaser, säkerhetsåtgärder samt villkor för bistånd för indrivning (villkor avseende tidigare fordringar och användning av tröskelvärden).

b. Men åsikterna beträffande en eventuell förenkling och andra förändringar av den befintliga lagstiftningen verkar skilja sig åt mellan olika medlemsstater. Flera förslag till förenkling har redan analyserats och i viss mån diskuterats med medlemsstaterna, inom expertgruppen för indrivning av fordringar och inom indrivningskommittén, exempelvis följande: – Ett utvidgat tillämpningsområde skulle bidra till att undvika vissa tveksamheter beträffande begränsningar av det befintliga tillämpningsområdet, och tillåta enhetliga regler och arrangemang för fler fordringar (exempelvis sociala avgifter och andra offentliga fordringar), men det skulle sannolikt leda till allvarliga problem (regler om bistånd för indrivning av sociala avgifter fastställs i olika rättsliga instrument, antas på olika rättsliga grunder, utvidgningen av tillämpningsområdet till andra fordringar kan bara ske genom enhällighet). – Vissa bestämmelser i det befintliga direktivet kan anses vara ganska komplicerade (exempelvis bestämmelserna i artikel 18.2 om villkoren för fordringarnas ålder och bestämmelserna i artikel 19.2 om att skjuta upp, avbryta eller förlänga preskriptionstider). Det verkar dock bli svårt att nå fullständig enighet om hur dessa bestämmelser ska se ut. – Ett förslag om att underlätta utbyte av information beträffande bilrelaterade uppgifter genom att tillåta att Eucaris-nätverket används – som tillåter automatisk hantering av framställningar – avslogs av ett betydande antal medlemsstater. – Indrivningskommittén gick nyligen med på att anta följande förenklingar i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1189/2011: avseende hänvisningen till växelkursen (artikel 18.2 i denna förordning), för att göra det möjligt att automatiskt beräkna växelkursen i framtida elektroniska formulär, och avseende ett särskilt formulär för att förklara skäl till och villkor för framställningar om säkerhetsåtgärder, för att underlätta verkställande av sådana framställningar i den anmodade medlemsstaten. c. Motstridiga åsikter om specifika ändringsförslag uttrycktes också av uppgiftslämnarna vid det offentliga samrådet. Även om viss enighet rådde om att EU bör agera strängt gentemot medlemsstater och andra länder som inte är samarbetsvilliga, och att det finns behov för att stärka säkerhetsåtgärderna och garantera respons inom rimlig tid på framställningar om bistånd, betonade ett flertal uppgiftslämnare också behovet av att respektera rätten till försvar för gäldenären och att begränsa den administrativa bördan för den anmodade medlemsstaten. Mot bakgrund av ovanstående överväganden uttryckte uppgiftslämnarna vid det offentliga samrådet olika åsikter i frågan om huruvida bistånd för indrivning bör tillhandahållas vid fordringar som har bestridits och fordringar under gällande tröskelvärde. b. Mot bakgrund av tidigare avsnitt bör ökat verkställande av framställningar om bistånd för indrivning på nationell nivå prioriteras, inom den befintliga rättsliga ramen för indrivningsbistånd. Det verkar kunna göras mer på nationell nivå för att dra full nytta av de möjligheter som den befintliga EU-lagstiftningen erbjuder. c. Försvunna gäldenärer och tillgångar är inte bara ett problem inom EU. Eftersom det står klart att skattebedragare lätt undkommer indrivningsåtgärder inom EU om de kan röra sig fritt och flytta sina tillgångar till tredjeland, har kommissionen nyligen förhandlat fram ett första internationellt avtal mellan EU och Norge, med avseende på administrativt samarbete på området för mervärdesskatt. I detta avtal ingår ett ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser mervärdesskatt. Bestämmelserna om detta bistånd för indrivning motsvarar bestämmelserna i EU-direktivet – även om avtalets tillämpningsområde begränsas till fordringar som avser mervärdesskatt – och EU:s elektroniska formulär ska användas även i förbindelse med Norge. De elektroniska formulären har verkligen utformats så att de kan användas i förbindelser med tredjeländer. Denna gemensamma ram kommer att underlätta de behöriga myndigheternas arbete. 4.4 Behov av bättre kommunikation och vägledning a. Kommissionens avdelningar har redan vidtagit en rad åtgärder för att öka medvetenheten om EU:s lagstiftning, med avseende på ömsesidigt bistånd för indrivning, och för att tydliggöra de komplicerade bestämmelserna i denna lagstiftning: – Nationella skattemyndigheter kan ta upp frågor i expertgruppen för indrivning av fordringar, eller via sina nationella kontaktpunkter, och de får delta i workshoppar eller projektgrupper vid Fiscalis 2020. – Information om lagstiftningen ges via en särskild webbsida, med ”vanliga frågor och svar”, på kommissionens webbplats.