Särskild rapport EU:s utgifter för den externa 
migrationspolitiken 
i länderna i södra 
Medelhavsområdet  
och det östra grannskapet 
fram till 2014SV 2016  nr 09
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx  
Webbplats:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-4760-5 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/775439 QJ-AB-16-010-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-4766-7 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/450826 QJ-AB-16-010-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-4746-9 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/62599 QJ-AB-16-010-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
EU:s utgifter för den externa 
migrationspolitiken  
i länderna i södra 
Medelhavsområdet  
och det östra grannskapet  
fram till 2014
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 09
02
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar och akronymer
 Ordförklaringar
I–V Sammanfattning
1–20  Inledning
2–20  EU:s externa migrationspolitik
2–5 Den politiska ramen
6–8 En övergripande strategi för extern migration
9 Grannskapsländer prioriteras
10 –11  Varierade institutionella instrument och finansieringsinstrument
12–16  Olika källor till EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken
17–20  Finansierings- och förvaltningsformer
21–26  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
27–65  Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov måste kartläggas bättre 
och övervakningsinstrumenten måste stärkas
27–31  En stor mängd olika politiska mål som inte alltid är kopplade till varandra
32–37  Kartläggningen av partnerländernas behov måste uppmärksammas mer
38–51  Övervaknings- och bedömningsrutinerna behöver förbättras
52–60  Geografiska och tematiska prioriteringar var svåra att kontrollera
61–65  Insatserna är spridda över ett stort geografiskt område
03 Innehåll 
66–89  Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för den externa 
migrationspolitiken (TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och 
östra grannskapet
67–69  Bristerna i operativa mål och resultatindikatorer gjorde det svårt att bedöma projektens 
ändamålsenlighet
70–73  Faktorer som hindrade ändamålsenligheten
Ruta 8 Ett exempel på god praxis
74 Aspekter avseende ändamålsenligheten på tre nyckelområden
75–81  Kopplingen mellan migration och utveckling
82–86  Stödåtgärder för återvändande och återtagande: begränsade effekter och ojämnt stöd från tredjeländer
87–89  Skydd för de mänskliga rättigheterna: ingår i de granskade projekten men genomfördes inte alltid med 
framgång
90–103  Samordningen mellan olika partner på olika nivåer var svår
91–100  Styrningen var komplex
101–102  Partnerskap för rörlighet: behov av tydligare samordning
103 Framtidsutsikter
 Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I —  Partnerskap för rörlighet som tecknats mellan EU, EU:s medlemsstater och 
tredjeländer
 Bilaga II —  Anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp inom ramen för migrations -
politikens externa dimension under perioden 2007–2013 (miljoner euro)
 Bilaga III —  Utgifter för den externa migrationspolitiken: olika EU-finansieringsinstrument, 
vart och ett med sina mål och strategier
 Bilaga VI — Sammanfattning av de granskade projekten
 Bilaga V  —  Genomförandemekanismer för EU:s ekonomiska bistånd (migrations- och 
asylpolitikens externa dimension)
 Kommissionens svar
04
 Förkortningar och 
akronymer
DCI : finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete
den övergripande strategin : den övergripande strategin för migration och rörlighet
EGPI : det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet
EIDMR : det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter
EUF : Europeiska utvecklingsfonden
Frontex : Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters 
yttre gränser
GD: generaldirektorat
GD Humanitärt bistånd och civilskydd : generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo)
IfS: stabilitetsinstrumentet
IOM : internationella organisationen för migration
IPA: instrument för stöd inför anslutningen
ISF: fonden för inre säkerhet
JMDI : EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling
TPMA : det tematiska programmet för migration och asyl
UNDP : FN:s utvecklingsprogram
UNHCR : FN:s flyktingkommissariat
utrikestjänsten : Europeiska utrikestjänsten
05
 Ordförklaringar1
Asylsökande : Migranter beviljas status som asylsökande när de har ansökt om antingen flyktingstatus eller status 
som alternativt skyddsbehövande och deras ansökan fortfarande handläggs.
Flykting : Flyktingar är personer som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, 
nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där de är 
medborgare och som inte kan eller, på grund av sin fruktan, inte vill begagna sig av det landets skydd.
Gränsförvaltning : Åtgärder för att underlätta för den ström av affärsresenärer, turister, migranter och 
flyktingar som får resa in i ett land och för att upptäcka och förhindra olagliga inresor av utlänningar i ett land. 
Gränsförvaltningsåtgärder omfattar staters införande av viseringskrav, påföljder mot transportföretag som 
olagligen för in utlänningar i ett land och ingripande till havs.
Irreguljär migration : Det finns ingen tydlig eller allmänt accepterad definition av irreguljär migration, som innebär 
att personer rör sig utanför utrese-, transit- och mottagarländernas reglerade strukturer. För mottagarländerna 
innebär detta irreguljär inresa, irreguljärt uppehåll eller irreguljärt arbete i ett land. För utreselandet uppstår 
den irreguljära situationen när en person exempelvis korsar en internationell gräns utan ett giltigt pass eller 
resedokument. Irreguljära migranter omfattar migranter som reser in på en stats territorium utan ett giltigt 
resedokument och migranter som, efter att ha rest in med ett giltigt dokument, underlåter att förlänga sitt tillstånd 
och stannar kvar i mottagarlandet (efter det att tillståndet har löpt ut).
Kapacitetsuppbyggnad : Öka statsförvaltningars och civilsamhällets självständighet genom att stärka deras 
kunskaper, kompetens och attityder. Kapacitetsuppbyggnaden kan ske i form av projekt som genomförs 
tillsammans med en partnerregering, eller genom en bilateral eller multilateral dialog.
Migration : En persons eller en grupps förflyttning, antingen över en internationell gräns eller inom en stat. 
Migrationens längd, beståndsdelar och orsaker kan variera. Den omfattar flyktingars, fördrivna personers, 
ekonomiska migranters och andra personers förflyttningar, t.ex. personer som förflyttar sig för att återförenas med 
sin familj.
Projektresultat : Om man ska kunna mäta ett projekts resultat måste följande aspekter definieras:
a) Tydliga operativa mål (t.ex. tillgång till el för alla hushåll i en viss by).
b) Input- och outputindikatorer för att utvärdera kvantiteten, kvaliteten och tiden för att tillhandahålla projektets 
tjänster, varor eller arbeten (t.ex. köp och installation av 200 elledningsstolpar och 4 000 meter elledning).
c) Utgångs- och målvärden (t.ex. där det redan finns 500 stolpar och 10 000 meter ledning, är målet att nå 700 
stolpar och 14 000 meter ledning).
d) Resultatindikatorer som mäter effekterna av genomförandet av projektet och beskriver ett uppnått mål (t.ex. 
samtliga 200 hushåll har nu tillgång till el). Även här kan utgångs- och målvärden anges (t.ex. en ökning från 150 
till 200 hushåll som försörjs med el).
1 Om inget annat anges kommer alla definitioner från IOM:s migrationsordlista.
06 Ordförklaringar 
Rörlighet2: Ett vidare begrepp än migration eftersom det omfattar en mängd olika personer, till exempel 
korttidsbesökare, turister, studerande, forskare, affärsresenärer och besökande familjemedlemmar.
Återanpassning : En persons återintegrering eller återinlemmande i en grupp, till exempel en migrant som 
återvänder till samhället i sitt ursprungsland.
Återtagandeavtal : Ett avtal som anger vilka förfaranden som ska tillämpas när ett land återsänder utlänningar eller 
statslösa personer som olagligen befinner sig i landet till dessa personers hemländer eller till ett tredjeland som de 
passerade på väg till det land som vill skicka tillbaka dem.
Återvändande : Avser i stora drag den handling eller process som innebär att en person reser tillbaka, antingen 
inom ett lands gränser eller när alla lagliga möjligheter att stanna i en EU-medlemsstat har uttömts, från ett 
mottagarland till ursprungs- eller transitlandet, till exempel när det gäller flyktingar, asylsökande och kvalificerade 
medborgare.
2 KOM(2011) 743 slutlig, 18.11.2011, En övergripande strategi för migration och rörlighet .
07
 Sammanfattning
I
Syftet med den externa dimensionen av EU:s gemensamma migrationspolitik är att främja en ändamålsenlig han -
tering av migrationsströmmarna i partnerskap med ursprungs- och transitländerna. I rapporten behandlar vi de två 
främsta finansieringsinstrumenten i sex av de elva länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga partnerska -
pet, det tematiska programmet för migration och asyl (TPMA) och det europeiska grannskaps- och partnerskapsin -
strumentet (EGPI) som båda inrättades för perioden 2007–2013. Revisionen omfattar inte migrationsutvecklingen 
efter 2014 och inte heller EU:s reaktion på den aktuella flyktingkrisen.
II
EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken reglerades av en mängd olika allmänna mål. Det totala utgiftsbe -
lopp som belastade EU-budgeten kunde inte fastställas under revisionen och inte heller framgick det tydligt om 
utgifterna hade riktats i enlighet med de planerade geografiska och tematiska prioriteringarna.
III
Utifrån en granskning av utvalda projekt drar vi slutsatsen att EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken 
(TPMA och EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet kan bli mer ändamålsenliga. 
Det var ofta svårt att mäta vilka resultat EU:s utgifter ledde till eftersom målen omfattade ett mycket brett tematiskt 
och geografiskt område och det saknades kvantitativa och resultatinriktade indikatorer. Migrationens bidrag till 
utvecklingen, som är en av prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet, var svårt att 
bedöma. Av de granskade projekten att döma slutligen var de återvändande migranternas bidrag till hemlandet 
begränsat.
Sammanfattning 08
IV
EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken genomfördes av en mängd olika intressenter. Det krävde sam -
ordning mellan kommissionens olika avdelningar, särskilt dess generaldirektorat, Europeiska utrikestjänsten, 
EU-delegationer i tredjeländer och ett antal EU-byråer, i partnerskap med medlemsstaterna, grannskapsländer och 
tredjeländer. Denna komplexa styrning krävde en starkare samordning på alla nivåer och en större delaktighet från 
EU-delegationerna i migrationsfrågor.
V
Vi avslutar rapporten med att rekommendera kommissionen att ta fram tydliga och mätbara mål som ska genom -
föras av en sammanhängande uppsättning EU-finansieringsinstrument med stöd av en ändamålsenlig övervakning 
och utvärdering och ett lämpligt informationssystem. Styrformerna måste förenklas och samordnas bättre.
09
 Inledning
01 
EU:s externa migrationspolitik omfattar en mängd olika frågor som rörlighet 
och laglig migration, irreguljär migration, migration och utveckling eller inter -
nationellt skydd. Vår revision grundas på utfört arbete fram till slutet av 2014 då 
vi granskade EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken i länderna i södra 
Medelhavsområdet och östra grannskapet (se även punkterna 21–26). Vi gran -
skade inte biståndet inom EU, inte heller av biståndet till EU:s medlemsstater. 
Revisionen omfattade inte heller direkt de åtgärder som uttryckligen har utfor -
mats för att behandla asylansökningar eller uppgifter om irreguljär migration. Vi 
granskade EU:s två främsta finansieringsinstrument och deras utgifter i sex län -
der3 i östra och södra grannskapet under perioden 2007–2013. De av EU:s utgifter 
för den externa migrationspolitiken som vi granskade gällde inte utgifter för den 
syriska flyktingkrisen. Rapporten omfattar således inga händelser och EU-insatser 
eller uppgifter under 2015. Vi offentliggör resultatet av denna revision nu efter -
som vi anser att granskningsresultaten och rekommendationerna är relevanta 
nu när EU håller på att ta fram lämpliga politiska och budgetmässiga svar på den 
externa migrationspolitiken.
EU:s externa migrationspolitik
Den politiska ramen
02 
Enligt artikel 67 i fördraget ska EU utarbeta en gemensam politik för asyl, invand -
ring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan 
medlemsstaterna. Europeiska rådet har fastställt de motsvarande strategiska 
riktlinjerna (artikel 68). De angavs i Stockholmsprogrammet (2009–2014)4, som 
innehöll en färdplan för EU:s arbete på området rättvisa, frihet och säkerhet. Rå -
det antog nya strategiska riktlinjer för perioden 2014–2019 i juni 2014.
03 
Huvudsyftet med den gemensamma invandringspolitiken (artikel 79 i fördraget) 
är att säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis 
behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna 
samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och 
människohandel.3 Algeriet, Georgien, Libyen, 
Moldavien, Marocko och 
Ukraina.
4 EUT C 115, 4.5.2010, s. 1.
10 Inledning 
04 
EU fäster även särskild vikt vid att hantera migrationsströmmarna i samarbete 
med migranternas transit- eller ursprungsländer och stärka kopplingen mellan 
migration och utveckling.
05 
EU:s gemensamma migrationspolitik har därför både en intern och en extern di -
mension. I rapporten behandlar vi den externa dimensionen, som beskrivs i nästa 
avsnitt.
En övergripande strategi för extern migration
06 
År 2005 antog rådet den övergripande strategin för migration i Afrika och Med -
elhavsområdet. År 2011 utvecklades detta till den övergripande strategin för 
migration och rörlighet (GAMM)5. Strategin, som antogs av rådet6 men som inte 
är rättsligt bindande, bildar EU:s övergripande politiska ram för politisk dialog 
och politiskt samarbete i frågor som rör extern migrationspolitik.
07 
I den övergripande strategin anges fyra allmänna tematiska prioriteringar som 
beskrivs som ”lika viktiga”:
a) Organisering och underlättande av laglig migration och rörlighet.
b) Förhindrande och minskning av irreguljär migration och människohandel.
c) Maximering av migrationens och rörlighetens utvecklingseffekter.
d) Främjande av internationellt skydd och stärkande av asylpolitikens externa 
dimension.
08 
Respekt för att mänskliga rättigheter är en övergripande prioritering inom denna 
politiska ram.5 KOM(2011) 743 slutlig, rådets 
dokument nr 9417/12 av den 
3 maj 2012 Rådets slutsatser om 
den övergripande strategin för 
migration och rörlighet .
6 Antagen genom rådets 
slutsatser i maj 2012 (rådets 
dokument nr 9417/12) och 
upprepad i april 2014 (rådets 
dokument nr 8443/14).
11 Inledning 
Grannskapsländer prioriteras
09 
Den övergripande strategin (meddelande från kommissionen 2011) hade en 
global räckvidd, men det europeiska grannskapet (se figur 1 ) var den första 
prioriteringen7: framför allt det södra Medelhavsområdet (Algeriet, Egypten, 
Libyen, Marocko och Tunisien) och länderna i det östliga partnerskapet (Arme -
nien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Moldavien och Ukraina). Målet i grann -
skapsområdet var att ”sträva efter starka och nära partnerskap som bygger 
på ömsesidigt förtroende och gemensamma intressen och som banar väg för 
ytterligare regional integration”8. De länder som omfattas av den europeiska 
grannskapspolitiken är viktiga ursprungs- och transitländer till EU och är även 
själva bestämmelseländer.
Varierade institutionella instrument och finansierings  - 
instrument
10 
Den övergripande strategin för migration och rörlighet genomfördes med hjälp 
av en rad olika instrument, se ruta 1  för närmare uppgifter.Ruta 1Instrument som användes för att genomföra den övergripande strategin för 
migration och rörlighet
 οPolitiska instrument, till exempel regionala politiska dialoger och partnerskap för rörlighet.
 οRättsliga instrument, till exempel avtal om förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal med 
tredjeländer (17 sådana avtal 2015).
 οOperativt stöd från EU-byråer, till exempel Frontex.
 οEn rad olika ekonomiska bidrag från EU till förvaltningar i tredjeländer och andra intressenter (såsom inter -
nationella organisationer). Dessa innefattar program eller projekt som finansieras från olika budgetkällor 
och ett särskilt tematiskt program som är inriktat på kapacitetsuppbyggnad och samarbete på migra -
tions- och asylområdet. Programmet omfattar de flesta tredjeländer, inklusive länderna i det europeiska 
grannskapet.7 I 2005 års övergripande 
strategi för migration var 
Afrika (inklusive Nordafrika) 
det geografiska område som 
prioriterades främst. År 2007 
utökades den övergripande 
strategin för migration (GAM) 
till att även omfatta länderna 
i de östra och sydöstra 
grannregionerna (KOM(2007) 
247 slutlig, 16.5.2007, om 
tillämpning av den över -
gripande strategin för 
migration på Europeiska 
unionens östra och sydöstra 
grannregioner). Prioriteringen 
av det europeiska grannskapet 
upprepades i den över -
gripande strategin för 
migration och rörlighet 
(KOM(2011) 743 slutlig) och 
i den första genomförande -
rapporten (COM(2014) 96 final, 
21.2.2014, Rapport om 
genom  förandet av den 
övergripande strategin för 
migration och rörlighet  
2012–2013). Dessa prio -
riteringar har upprepats i flera 
av rådets slutsatser.
8 KOM(2011) 743 slutlig, s. 8.
12 Inledning Figur 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Administrativa gränser: © EuroGeographics © UN-FAO © Turkstat
Kartframställning: Eurostat – GISCO, 05/2015Det  europeiska grannskapet
Förklaring :
Blått = Europeiska unionen.  
Grönt = de länder som omfattas av den europeiska grannskapspolitiken.
Källa:  Eurostat.
13 Inledning 
11 
EU har deltagit i en mängd regionala9 och bilaterala dialoger om genomföran -
det av den övergripande strategin för migration och rörlighet. De sju viktigaste 
regionala dialogerna vid tiden för vår revision omfattade nyckelregioner söder 
och öster om EU och bestod av regelbundna officiella möten och stärkande av 
samarbetsverktyg. Den huvudsakliga bilaterala ramen för dialogen om asyl- och 
migrationspolitiska frågor med grannskapsländerna är partnerskap för rörlighet. 
Syftet med dessa partnerskap är att behandla relevanta frågor om migration och 
rörlighet av gemensamt intresse, bland annat vid behov rörlighet på kort och 
lång sikt. Medlemsstaternas deltagande är frivilligt och inte rättsligt bindande. 
I partnerskapen för rörlighet fastställs prioriteringar och särskilda initiativ, och 
medlemsstaterna kan frivilligt delta genom att tillhandahålla finansiering eller 
sakkunskap. I  bilaga I  finns en översikt över de åtta partnerskap för rörlighet som 
har ingåtts sedan 2008. Där framgår också vilka medlemsstater som deltar.
Olika källor till EU:s utgifter för den externa 
migrations politiken
12 
I detta avsnitt beskriver vi EU:s två viktigaste finansieringsinstrument för stöd 
till den externa migrationspolitiken och andra program som har bidragit till den 
externa migrationspolitiken.
13 
Det tematiska programmet för migration och asyl  (TPMA) var det enda pro -
gram som särskilt avsåg utmaningarna på migrations- och asylområdet under 
perioden 2007–2013. Den rättsliga grunden för programmet var artikel 16 i för -
ordningen om ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (DCI-förord -
ningen)10. Det allmänna målet var att bistå tredjeländer i deras ansträngningar 
att säkerställa ”en bättre hantering av alla aspekter av migrationsströmmarna”. 
Det tematiska programmet inriktades därför på insatser längs de östra och södra 
migrationsrutterna, och på en stärkt kapacitetsuppbyggnad och främjande av 
samarbetsinitiativ på migrations- och asylområdet. Det inrättades inte för att 
direkt behandla grundorsakerna till migrationen1112.
14 
Programmet genomfördes under ledning av generaldirektoratet för interna -
tionellt samarbete och utveckling. Omkring två tredjedelar av de finansierade 
åtgärderna valdes ut efter förslagsinfordringar och resten genom riktade initiativ 
från kommissionens sida.9 De viktigaste regionala 
dialogerna var Budapest -
processen, Pragprocessen, det 
östliga partnerskapets panel 
för migration och asyl, 
Afrika–EU-partnerskapet om 
migration, rörlighet och 
sysselsättning, Rabat -
processen, dialogen mellan 
AVS och EU om migration och 
utveckling samt den 
struktu rerade och över -
gripande migrationsdialogen 
mellan EU och Gemenskapen 
för Latinamerikas och Väst  - 
indiens stater.
10 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EG) 
nr 1905/2006 av den 
18 december 2006 om 
upprättande av ett 
finansieringsinstrument för 
utvecklingssamarbete 
(EUT L 378, 27.12.2006, s. 41).
11 Det tematiska programmet 
”Samarbete med tredjeland 
om migration och asyl”, 
flerårigt strategidokument för 
2011–2013:  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011–2013-multi-annual_en
12 För perioden 2014–2020 har 
TPMA ersatts av migrations -
komponenten i programmet 
för globala allmänna nyttig  - 
heter och globala utmaningar.
14 Inledning 
15 
Det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet  (EGPI)13 började 
tillämpas 2007 som ett verktyg för den europeiska grannskapspolitiken14.  
I EGPI-förordningen angavs inga mål, utan de fastställdes i stället i överenskom -
melser mellan kommissionen och tredjeländer. EGPI finansierade åtgärder som 
bland annat syftade till att stödja reformer och stärka kapaciteten på området 
rättsliga och inrikes frågor, inklusive migration och asyl (t.ex. integrerad gränsför -
valtning, återtagande och bekämpning och förhindrande av människohandel), 
organiserad brottslighet och terrorism.
16 
Flera andra program kan också bidra till den externa migrationspolitiken, till 
exempel finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, det europeiska in -
strumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och stabilitetsinstrumentet. 
Instrumentet för stöd inför anslutningen och Europeiska utvecklingsfonden kan 
också användas men inte till grannskapsländer.
Finansierings- och förvaltningsformer
17 
Enligt vår uppskattning uppgick EU:s totala kontrakterade belopp för den externa 
migrationen under perioden 2007–2013 till ungefär 1,4  miljarder  euro (se bila -
ga II ). Det fanns dock bara finansiella uppgifter för TPMA, vars utbetalningar 
uppgick till 304,3 miljoner euro under samma period (se punkterna 52–56).
18 
Utöver kommissionens finansiering medfinansierades åtgärder av medlemssta -
terna under perioden 2007–2013.
19 
Ansvaret för att planera EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken delas 
mellan Europeiska utrikestjänsten och flera av kommissionens generaldirektorat. 
Kommissionen ansvarar för att förvalta EU:s medel inom ramen för den externa 
migrationspolitiken.13 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EG) 
nr 1638/2006 av den 
24 oktober 2006 om 
fastställande av allmänna 
bestämmelser för 
upprättandet av ett 
europeiskt grannskaps- och 
partnerskapsinstrument 
(EUT L 310, 9.11.2006, s. 1).
14 Till perioden 2014–2020 har 
EGPI ersatts av det europeiska 
grannskapsinstrumentet (EGI), 
som inte ingick i revisionens 
inriktning och omfattning.
15 Inledning 
20 
Med tanke på de många olika EU-finansieringsinstrument som nämns ovan kan 
flera av kommissionens generaldirektorat ingripa på detta område: GD Interna -
tionellt samarbete och utveckling är ansvarigt för instrumentet för utvecklings -
samarbete (DCI), Europeiska utvecklingsfonden (EUF), det europeiska instrumen -
tet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) och EGPI, men det ansvaret 
övertogs 2015 av GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar, som även 
ansvarar för föranslutningsinstrumentet (IPA). GD Humanitärt bistånd och civil -
skydd förvaltar humanitärt bistånd, bland annat till flyktingar. Endast vid tematis -
ka program som finansieras inom ramen för finansieringsinstrumentet för utveck -
lingssamarbete (såsom TPMA) är GD Internationellt samarbete och utveckling 
ensamt ansvarigt för programplanering och genomförande. Projekt som genom -
fördes genom direkt förvaltning förvaltades antingen direkt av kommissionen 
i Bryssel eller av EU-delegationer. Medlemsstaterna får delta och medfinansiera 
vissa instrument (se bilaga III  för närmare uppgifter).
16
 Revisionens inriktning 
och omfattning samt 
revisionsmetod
21 
Vi undersökte huruvida EU:s utgifter från TPMA och EGPI, som båda inrättades 
för perioden 2007–2013, på migrationsområdet hade tydliga mål och huruvida 
de hade varit ändamålsenliga och väl samordnade i sex av de elva länderna i det 
södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet. Revisionen omfattar inte 
migrationsutvecklingen efter 2014 och inte heller EU:s reaktion på den aktuella 
flyktingkrisen. Vid revisionen granskade vi framför allt om utgifterna för den 
externa migrationspolitiken
a) hade en tydlig och enhetlig uppsättning mål – tillsammans med ett ända -
måls  enligt övervakningssystem – som tillgodosåg väl identifierade behov 
och prioriteringar i grannskapsländerna,
b) uppnådde sina mål i grannskapsländerna,
c) hade samordnats på ett bra sätt bland EU:s organ och med medlemsstaterna.
22 
Vi inriktade revisionen på de olika finansieringsinstrument som används som 
stöd till EU:s externa migrationspolitik för att avgöra om utgiftsmålen och över -
vakningssystemen var tydliga (se bilaga III )15. Revisionen av ändamålsenlighet 
och samordning inriktades på projekt som finansierats TPMA och EGPI.
23 
Revisionen omfattade länder i östra och södra grannskapet, närmare bestämt 
Algeriet, Georgien, Libyen, Moldavien, Marocko och Ukraina.
24 
Revisionen baserades på följande:
a) Intervjuer och insamling av uppgifter från kommissionen och tre länder 
(Algeriet, Georgien och Marocko) som omfattade tolv projekt, med besök hos 
EU-delegationer, de ansvariga nationella och lokala myndigheterna och, där 
det gick, slutmottagarna. Vi intervjuade även andra intressenter, till exempel 
företrädare för medlemsstaterna (både i Bryssel och på plats), internationella 
organisationer, civilsamhället och tankesmedjor,
b) En skrivbordsgranskning av elva projekt som genomförts i Libyen, Moldavien 
och Ukraina.
c) Dokumentgranskningar av policy-, programplanerings- och projektdoku -
ment, en enkät som vi skickade ut till elva förvaltningar i medlemsstaterna 
och en genomgång av tillhörande litteratur och relevanta utvärderingar.15 Varken EUF eller IPA används 
i länderna i det södra 
Medel  havsområdet och det 
östliga partnerskapet.
17 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 
25 
De 23 projekten, varav ett visade sig vara en utvidgning av ett annat projekt i ur -
valet, motsvarar ett totalt kontraktsvärde på 89 miljoner euro (se bilaga IV ) av ett 
totalt kontrakterat belopp på 742 miljoner euro. Projekten valdes ut utifrån  
i) utgiftsbelopp, ii) bra avvägning mellan de olika tematiska prioriteringarna i den 
övergripande strategin för migration och rörlighet, iii) plats, iv) projektstatus (av -
slutat eller pågående) och v) huruvida biståndet stödde partnerskap för rörlighet 
(se bilaga I ).
26 
Vi genomförde revisionen mot bakgrund av de nya utgiftsbestämmelser som 
har antagits för perioden 2014–2020. Sedan den nya kommissionen tillträdde har 
det skett en viss intern omorganisation, och den europeiska grannskapspolitiken 
(som omfattar migrationsfrågor) har flyttats från generaldirektoratet för interna -
tionellt samarbete och utveckling till generaldirektoratet för grannskapspolitik 
och utvidgningsförhandlingar. I förekommande fall har dessa förändringar beak -
tats vid revisionen.
18
 Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
En stor mängd olika politiska mål som inte alltid är 
kopplade till varandra
27 
Vi undersökte huruvida de två finansieringsinstrumenten (TPMA och EGPI) som 
ger stöd till EU:s externa migrationspolitik genomfördes med hjälp av tydligt 
definierade och enhetliga mål. Vi undersökte också huruvida operativa mål 
speglade väl identifierade behov i tredjeländer och åtföljdes av en uppsättning 
indikatorer som mäter resultat. Slutligen kontrollerade vi huruvida de tillgängliga 
ekonomiska resurserna fördelades till väldefinierade prioriteringar så att insatsen 
fick maximal effekt.
28 
Det allmänna målet för TPMA var att hjälpa tredjeländer att säkerställa en ”bättre 
hantering av alla aspekter av migrationsströmmarna”. Programmet delades in 
i fem prioriterade insatser16 som angavs som programmål i kommissionens doku -
ment. Specifika mål fastställdes i tematiska strategidokument.
29 
I det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (2007–2013), som 
delvis inbegrep migration, angavs dock inte några politiska mål. Den tillämpliga 
förordningen hänvisade till att prioriterade mål fastställs i strategidokumen -
ten – som ska antas av kommissionen – för ett land eller en region. Om EU inte 
hade kommit överens med det berörda landet om något specifikt mål skulle man 
eftersträva att nå EU:s politiska mål (men vilka specificeras inte).
30 
I den ram som reglerar EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken fanns 
även fem andra instrument som vart och ett har sina egna mål och insatsramar 
och som följaktligen inte inriktas på eller inbegriper migrationsbestämmelser. 
Det framgick inte av lagstiftningen hur de olika målen var kopplade till varan -
dra eller vad de var tänkta att uppnå på EU-nivå i fråga om extern migration (se 
bilaga III ).
31 
EU:s finansieringsinstrument kan hantera situationer som rör migration, och bidra 
till utgifterna för den externa migrationspolitiken, men tillhandahöll inte rättsligt 
och ekonomiskt sett någon tydlig strategi eller några tydliga övervakningsformer 
som gör att man kan identifiera hur omfattande bidraget är.16 Artikel 16.2 i förordning (EG) 
nr 1905/2006: i) stödja sam  - 
banden mellan migration och 
utveckling, ii) främja en väl 
hanterad arbetskrafts -
invandring, iii) bekämpa 
olaglig invandring och 
underlätta återtagande av 
olagliga invandrare, iv) främja 
asyl och internationellt skydd 
inklusive genom regionala 
skyddsprogram, särskilt 
genom att stärka den 
institu  tionella kapaciteten och 
skydda statslösa personer och 
v) skydda migranter mot 
exploatering och utanförskap, 
och bekämpa människo-  
handel.
19
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
Kartläggningen av partnerländernas behov måste 
uppmärksammas mer
32 
Vi konstaterade att behovsanalysen dokumenterades ordentligt i tio projekt, 
medan behovsbedömningarna i nio andra endast dokumenterades delvis av 
olika skäl (i t.ex. en tredjedel av de projekten berodde det främst på en svår lokal 
kontext och politisk instabilitet). I fyra projekt kunde vi inte hitta något doku -
menterat underlag.
33 
Partnerskap för rörlighet17 som har ingåtts av kommissionen, medlemsstater -
na och partnerländer tillhandahåller en politisk ram för politiska dialoger om 
migration som också bidrog till kartläggningen av behov (se även punkt 36). 
Partnerskap för rörlighet, som har ingåtts med åtta länder18 (se bilaga I ), kan 
även omfatta medlemsstater: 24 medlemsstater har undertecknat ett eller flera 
av de åtta partnerskapen. Även om partnerskapen för rörlighet inte är rättsligt 
bindande gör en dialogprocess det enklare att kartlägga behov och beakta dem 
på ett mer heltäckande sätt. Moldavien – som har ett av de äldsta partnerskapen 
för rörlighet – har till exempel försökt ändra inriktning på genomförandet av sitt 
partnerskap för rörlighet för att få en bättre balans mellan alla fyra tematiska 
prioriteringar i den övergripande strategin för migration och rörlighet. Kommis -
sionen påminner medlemsstaterna regelbundet om att genomföra partnerska -
pen för rörlighet på ett välbalanserat sätt, bland annat genom att lägga större 
vikt vid laglig migration, mänskliga rättigheter och flyktingskydd.
34 
EU-delegationerna har en avgörande roll i partnerländerna när det gäller att 
kartlägga och definiera behov. Vi fann att EU-delegationerna saknade tjänste -
män som var specialiserade på migrationsfrågor. Migrationsfrågor hanterades av 
den personal som hanterar EU:s utgifter, och deras kunskap om och sakkunskap 
i migrationsfrågor varierade. Generaldirektoratet för migration och inrikes frågor 
har utstationerat ett antal specialister till delegationerna som ska hantera en rad 
olika inrikespolitiska frågor, men ingen av dem tjänstgjorde i något av grann -
skapsländerna eller partnerländerna i partnerskapen för rörlighet när vi genom -
förde revisionen.
35 
En större förståelse för migrationsfrågor kan göra det lättare att tillgodose 
tredjeländers behov. GD Internationellt samarbete och utveckling har tagit fram 
flera utbildningsverktyg och anordnat flera workshoppar i en rad olika relevanta 
ämnen.17 Här fastställs en uppsättning 
politiska mål och en rad 
initiativ som syftar till att 
människors förflyttningar ska 
hanteras på ett så 
ändamålsenligt sätt som 
möjligt.
18 Armenien, Azerbajdzjan, Kap 
Verde, Georgien, Jordanien, 
Moldavien, Marocko och 
Tunisien.
20
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
36 
Kartläggningen av behov i ett partnerland beror även på landets prioriteringar 
och åtaganden när det gäller hanteringen av migrationsfrågor. För många grann -
skapsländer, särskilt i de södra delarna, har detta emellertid inte varit en prioritet. 
Ovilligheten att ha ett konstruktivt samarbete med EU på detta område hindrar 
kartläggningen av behov, särskilt som partnerländerna uppfattade att vissa åt -
gärder främst var till för att gynna EU. Ett exempel på det var bristen på framgång 
när det gällde att få nordafrikanska länder att gå med i gränsövervakningsnätver -
ket Seahorse Mediterranean .
37 
På liknande sätt har ett projekt som består av en interaktiv karta över irreguljära 
migrationsrutter och migrationsströmmar i Afrika, Mellanöstern och Medelhavs -
regionen (I-Map) (0,7 miljoner euro) och syftar till att stödja migrationsdialoger 
och underlätta informationsutbyte kritiserats av en del partnerländer för att det 
gynnar EU och dess medlemsstater mer än tredjeländer. Enligt tillgängliga upp -
gifter i juli 2014 var endast 6 % av totalt 668 systemanvändare grannskapsländer, 
medan de främsta användarna var EU-medlemsstater (50 %), följt av kommis -
sionen och EU-byråer (30 %).
Övervaknings- och bedömningsrutinerna behöver 
förbättras
38 
Relevanta, enhetliga och aktuella indikatorer är viktiga verktyg för att man ska 
kunna ge vägledning om och bedöma en politik och de instrument som hör till 
denna. Vi hittade få bevis på precisa och systematiska indikatorer för varje in -
satsnivå och konstaterade att indikatorerna inte är enhetliga på de olika politiska 
nivåerna: den strategiska ramen, budgeten och kommissionens verksamhetsrap -
porter, det vill säga den operativa ramen för varje finansiell insats (se figur 2 ).
21
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkasFigur 2Kopplingar mellan mål och politiska indikatorer och genomförandedokument  
för TPMA
Rättslig grund Politisk ram
Strategi
Genomförande
Strategi
 Planeringx
x
xxxx
√
Förklaring till indikatorernas konsekvens och samstämmighet
x
√Inga indikatorer, målen eller förväntade resultat
(GAMM) – 2011
Fyra pelare
Inga indikatorer, mål eller förväntade resultatDCI-förordningen 
(TPMA) – 2006
5 aktivitetsområden
Inga indikatorer, målen eller
förväntade resultat
Genomförande-
riktlinjer
Exceltabell
5 aktivitetsområden
Indikatorer, delvisa 
resultatProjekt
Mål, indikatorer, 
resultat
GD Internationellt 
samarbete och utveckling
Årlig verksamhetsrapport
År Y+1
Fyra särskilda mål
Indikatorer, mål, resultatGD Internationellt 
samarbete och utveckling
Årlig förvaltningsplan
År Y
Fyra särskilda mål
Indikatorer, mål,
förväntade resultatFörslag till budget
Verksamhetsuttalande
År Y-1
Fyra särskilda mål
Indikatorer, mål, 
förväntade resultatRedovisningsskyldighet/
rapporteringTPMA-
strategidokument
2007-20102011-2013
5  aktivitetsområden
Förväntade resultat, 
indikatorer, inga utgångs- eller 
målvärdenRiktlinjer för 
förslagsinfordringar
Mål, prioriteringar, 
inga indikatorer
2007–2008: 5 delar 
(geogra/f_iska)
2009–2010: 6 delar
(5 geogra/f_iska + 
partnerskap för rörlighet)
2011–2012: 4 delar
(3 geogra/f_iska +
1 global)
Förväntad konsekvens och samstämmighet
Bristande konsekvens och samstämmighetIdenti/f_ierad konsekvens och samstämmighet
22
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
39 
På strategisk nivå  fick rutinerna för övervakning av den övergripande strate -
gin för migration och rörlighet en mycket vid definition. Planen var att vägleda 
genomförandet av programmet med hjälp av en jämförande utvärderingsmetod 
där ändringar identifieras över tid. Denna ytterst vaga definition varken förkla -
rades eller försågs med indikatorer, referensvärden eller målvärden så att man 
kunde utvärdera om de övergripande målen hade uppnåtts, vilka i sig var mycket 
allmänna. Av det offentliga samråd som hölls 2011, där 86 % av de tillfrågade ville 
att förvaltningsindikatorer skulle införas, drog kommissionen i likhet med mer -
parten av medlemsstaterna slutsatsen att politikens mål och indikatorer skulle 
vara ”flexibla och mer kvalitativa än kvantitativa”.
40 
Det allmänna målet för TPMA var indelat i fem prioriterade insatser (se punkt 28). 
Specifika mål, förväntade resultat och resultatindikatorer måste fastställas i ett 
tematiskt strategidokument.
41 
Två strategidokument följde för två perioder på fyra år (2007–2010) respektive tre 
år (2011–2013). För perioden 2011–2013 fastställdes 26 förväntade resultat och 37 
indikatorer. Men däremot fastställdes inga referensvärden eller kvantifierade mål.
42 
Bristerna i övervakningsprocessen och processen för redovisningsskyldighet 
framgår av programmets första verksamhetsområde  (som anges som ett mål 
i strategidokumentet), där det allmänna målet var att stärka kopplingarna mel -
lan migration och utveckling . För perioden 2011–2013 var det tänkt att detta 
mål skulle övervakas med hjälp av nio indikatorer (se ruta 2 ).
23
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
43 
Dessa indikatorer gjorde dock inte att man kunde övervaka och utvärdera hur 
programmålet genomfördes. De flesta var komplexa, omfattade ibland flera 
parametrar (t.ex. transparens, tillförlitlighet och avgifter för penningöverföring -
ar) och mätte i bästa fall output snarare än resultat. Datakällor, definitioner och 
sammanställningsmetoder angavs inte. Vissa begrepp, såsom experter (på att 
analysera data eller hantera migrationsströmmar) och migranthushållens finan -
siella kunskap, kunde vara svåra att tolka.
44 
Samma förvirring uppstod beträffande de programindikatorer som förtecknades 
i budgetar och de förvaltningsplaner och årliga verksamhetsrapporter som 
antagits av GD Internationellt samarbete och utveckling . För att man ska 
kunna övervaka programgenomförandet borde dokumenten även ha innehållit 
indikatorer för bedömning av resultatet av EU:s insatser utifrån hur resurserna har 
använts och vilka resultat som har uppnåtts. Dokumenten baserades kring fyra 
mål19, med indikatorer, resultatmål och resultat som varierar varje år.Ruta 2Indikatorer avseende målet att stärka kopplingarna mellan migration och 
utveckling
 οAntal projekt som rör diasporagrupperna i EU och som syftar till att bidra till utvecklingen 
i ursprungsländerna.
 οAntal produktiva aktiviteter eller utvecklingsaktiviteter som migranter eller återvändande migranter eller 
utvandrargrupper deltar i.
 οTransparens, tillförlitlighet och avgifter för penningöverföringar.
 οFinansiell kunskap i migranternas hushåll.
 οAntal tredjelandsexperter på hanteringen av migrationsströmmar.
 οAntal lagstiftningshandlingar som har utarbetats eller antagits om migrationsfrågor i tredjeländer.
 οRamar för dialog och samarbete om migration mellan tredjeländer och mellan tredjeländer och EU.
 οAntal aktiviteter eller kampanjer som ökar medvetenheten.
 οAntal tredjelandsexperter på insamling och analys av migrationsuppgifter.
19 De specifika målen omfattade 
migration och utveckling, 
laglig migration och 
arbetskraftsinvandring, 
bekämpning av irreguljär 
migration och främjande av 
asyl och internationellt skydd. 
Skyddet av migranters 
rättigheter och åtgärder för att 
bekämpa människohandel 
omfattades inte av något 
specifikt mål. Den årliga 
förvaltningsplanen och den 
årliga verksamhetsrapporten 
hade med ett femte specifikt 
mål 2011 (men inte därefter), 
som handlade om att 
integrera migrationsfrågor 
i den politiska dialogen med 
tredjeländer.
24
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
45 
Dessa indikatorer och indikatorerna i den strategiska ramen för TPMA var inte 
särskilt samstämmiga. De nio indikatorerna för den strategiska ramens första mål 
(att stärka kopplingarna mellan migration och utveckling) minskades således till 
två i 2011 års budget, till endast en i 2012 års budget och till två i 2013 års bud -
get. Ingen av indikatorerna fanns med alla tre åren. De indikatorer som valdes till 
kommissionens verksamhetsrapporter (tre 2011, fyra 2012 och tre 2013) användes 
inte alltid i budgeten och motsvarade den endast delvis.
46 
Exemplen i  ruta 3  visar att indikatorerna inte är enhetliga och att de är benägna 
att förändras över tid när det gäller det första programmålet. Ruta 3Stärka kopplingarna mellan migration och utveckling: oenhetliga och instabila 
indikatorer
 οI 2011 års verksamhetsrapport från GD Internationellt samarbete och utveckling motsvarade indikatorn an -
tal lokala företag som får stöd av EU-finansierade program inom det specifika målet 1 (stärka kopplingarna 
mellan migration och utveckling) inte indikatorerna i den strategiska ramen för TPMA. Den användes inte 
i 2012 och 2013 års verksamhetsrapporter.
 οI 2012 års budget var den enda indikatorn för detta mål antalet lokala företag som fick stöd. I den årliga 
verksamhetsrapporten för samma år fanns det fyra indikatorer knutna till detta mål: de migrerande arbets -
tagarnas kostnader för att överföra pengar till sina ursprungsländer, i vilken grad diasporaorganisationer 
deltar i utvecklingen av migrationsprojekt, antalet tredjeländer som får stöd för att utforma och genom -
föra en migrationsstrategi och/eller inkludera migrationsfrågor i utvecklingsstrategier och migrations -
profilernas geografiska täckning.
25
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
47 
De indikatorer som valdes till de andra programmålen var inte särskilt enhetliga 
de heller. Målet att främja laglig, arbetsrelaterad migration täcktes av en enhet -
lig indikator i budgetarna och de årliga verksamhetsrapporterna för 2010–2013, 
nämligen ”antal avtal om kompetensöverföring och cirkulära migrationspro -
gram”. I den strategiska ramen för TPMA definierades emellertid indikatorn som 
”andelen återvändande migranter som deltar i cirkulära program”.
48 
Som påpekades ovan innehöll slutligen strategidokumentet för TPMA inte några 
målvärden. De fastställdes i budgetar (kapitel 19 02 år 2013), men här var de ofta 
mycket specifika för vissa länder eller en viss region eller så uppdaterades de inte. 
De kvantitativa uppgifterna om dessa målvärden var därför dåliga eller saknades 
helt och indikatorerna blev irrelevanta när deras funktion borde vara att kvanti -
fiera ett fenomen och övervaka framstegen över tid. Samma resultat redovisades 
till exempel 2009 och 2010 för indikatorn om antalet irreguljära invandrare som 
identifierats och återtagits av tredjeländer, för vilken ett identiskt målvärde val -
des ut i budgetarna för 2012 och 2013. Kommissionen har fastställt en ny uppsätt -
ning indikatorer för perioden 2014–2020. Även om det har skett vissa förbättring -
ar kvarstår brister, till exempel saknas utgångs- och målvärden.
49 
När det gäller själva projekten fann vi samma brister och inkonsekvenser i de 
indikatorer som anges i strategi- och budgetdokumenten. GD Internationellt 
samarbete och utveckling strävar efter att övervaka de resultat som uppnåtts 
med hjälp av indikatorer som tagits fram till Exceltabellen (se punkt 54). Det 
fanns dock inkonsekvenser mellan de indikatorer som anges på projektnivå och 
indikatorerna i Exceltabellen, den årliga verksamhetsrapporten eller TPMA:s 
strategiska ram. Dessutom var de redovisade resultaten ofta ofullständiga. För 
de 18 granskade projekt (av de 23 projekten i urvalet) som ingick i Exceltabel -
len fanns fullständiga resultat i tre fall, begränsade resultat i åtta fall och inga 
resultat alls i de återstående sju fallen. Dessa faktorer undergrävde Exceltabellens 
tillförlitlighet och ändamålsenlighet när det gällde att mäta uppnådda resultat 
och framsteg.
26
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
50 
Vi noterade att uppgifterna i den årliga verksamhetsrapporten om resultatet av 
TPMA-programmet hade sammanställts av den kommissionspersonal som var 
ansvarig för projektet utifrån särskilda krav och inte som en del av en kontinuer -
lig och systematisk informationsinsamlingsprocess. De befintliga arrangemangen 
tillät inte en systematisk redogörelse för den vidtagna åtgärden utifrån en rad 
stabila och enhetliga indikatorer (i TPMA:s fall). Inte heller fanns det en matris för 
att korrelera mål och indikatorer på alla nivåer mellan projekten och den årliga 
verksamhetsrapporten. Slutligen kom merparten av de medel som hade använts 
för den externa migrationspolitiken från andra EU-finansieringsinstrument än 
TPMA. När det gäller migration omfattade den årliga verksamhetsrapporten (från 
GD Internationellt samarbete och utveckling) endast genomförandet av det bud -
getkapitel som var avsett för TPMA och innehöll ingen information om de kapitel 
som täcker andra finansieringsinstrument. Inga andra dokument innehöll några 
konsoliderade resultat för alla finansieringsinstrument.
51 
Genomförandet av EU:s externa migrationspolitik behandlades i varierande grad 
även i många andra rapporter20. Rapporterna innehöll information om vilka fram -
steg som gjorts på olika politikområden och var inte specifikt inriktade på att 
ge en översikt över vilka resultat som uppnås med hjälp av EU:s utgifter på detta 
område.
Geografiska och tematiska prioriteringar var svåra att 
kontrollera
52 
I den övergripande strategin för migration och rörlighet anges de europeiska 
grannskapsländerna som en geografisk prioritering. Inom finansieringsinstru -
mentet för utvecklingssamarbete öronmärktes 465  miljoner  euro (av totalt unge -
fär 5,6  miljarder  euro för perioden 2007–2013) för tematiska program (inklusive 
TPMA) i det europeiska grannskapet21.20 T.ex. rapporten om genom -
förandet av den övergripande 
strategin för migration och 
rörlighet, de årliga landsvisa 
lägesrapporterna om genom  - 
förandet av den europeiska 
grannskapspolitiken, 
EU-rapporter om konsekvent 
politik för utveckling, upp  - 
dateringar från arbetsgruppen 
för Medelhavsområdet, läges  - 
rapporter om handlings-  
planen för viserings -
liberalisering, årsrapporter om 
invandring och asyl (inklusive 
arbetsdokument från 
kommis sionens avdelningar), 
utvärderingar av EU:s 
återtagandeavtal, det 
europeiska migrations-
nätverkets rapport med en 
beskrivande analys av 
effekterna av Stockholms -
programmet 2010–2013 ( A 
Descriptive Analysis of the 
Impacts of the Stockholm 
Programme 2010–2013 ), den 
strategiska granskningen av 
Europeiska unionens 
integrerade gränsförvaltnings-  
uppdrag i Libyen (EUBAM 
Libyen) och de uppdateringar 
som den strategiska 
kommittén för invandring, 
gränser och asyl (Scifa) gör 
vartannat år och rapporten 
från rådets strategiska 
kommitté för invandring, 
gränser och asyl om EU:s 
åtgärder rörande migrations-  
trycket.
21 Artikel 38.4 i förordning (EG) 
nr 1905/2006.
27
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
53 
Det var svårt att under revisionen bedöma huruvida utgifterna har varit i linje 
med dessa prioriteringar eftersom det inte går att fastställa de totala EU-utgifter 
i EU-budgeten som använts för att finansiera externa migrations- och asylåtgär -
der i grannskapsländer. I  bilaga II  sammanfattas de belopp som kontrakterats 
för utgifter för den externa migrationspolitiken under perioden 2007–2013, det 
vill säga totalt ungefär 1,4  miljarder  euro. Dessa uppgifter, som tillhandahållits 
av GD Internationellt samarbete och utveckling och GD Grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar, innehöll inga detaljer om faktiska utbetalningar.
54 
Vi analyserade uppgifterna utifrån en Exceltabell22 som GD Internationellt 
samarbete och utveckling upprättade där alla utgifter på området sammanställ -
des. Exceltabellen omfattade alla utgifter sedan 2001. För perioden 2007–2013 
kom de bokförda beloppen från sju EU-finansieringsinstrument23. Men upp -
gifterna var ofullständiga: uppgifterna om andra utgiftsområden än TPMA har 
inte uppdaterats regelbundet sedan 2012. Av de 23 kontrakten i det granskade 
urvalet hade fem (med ett sammanlagt värde på 22,8 miljoner euro) inte förts in 
i Exceltabellen.
55 
Uppgifterna i Exceltabellen hämtades från kommissionens system för finansiell 
information Cris (det gemensamma informationssystemet för yttre förbindel -
ser), som kommissionen införde 2002 för att underlätta förvaltningen av externa 
åtgärder. Cris är det främsta referensinformationssystemet för förvaltning och 
dokumentation av externa åtgärder. I vår särskilda rapport från 2012 om Cris24 
noterade vi vissa brister i systemet, framför allt på grund av att Cris datakoder var 
bristfälligt definierade. Därför hade konsolideringen av uppgifter i Cris blivit sär -
skilt komplicerad och mer benägen att ge upphov till fel, vilket gör det omöjligt 
att enkelt få tag i aggregerade uppgifter från Cris om externt bistånd per motta -
garland, EU-finansieringsinstrument eller politikområde.22 Exceltabellen var inte 
utformad på ett sådant sätt att 
projektutgifterna 
rapporterades i realtid.
23 TPMA, den del av finansierings-  
instrumentet för utvecklings-  
samarbete (DCI) som inte 
utgörs av TPMA, EUF, EGPI, 
EIDMR, stabilitetsinstrumentet 
och föranslutnings-  
instrumentet.
24 Särskild rapport nr 5/2012 Det 
gemensamma informations-  
systemet för yttre förbindelser  
(Cris)  (http://eca.europa.eu ).
28
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
56 
Kommissionen använder koder som har definierats av OECD25 för att kategorisera 
kontrakt per verksamhetssektor. Det saknas dock särskilda koder för migration 
och asyl på området offentligt utvecklingsbistånd. Det blir därför programförval -
tarens sak att fastställa enskilda kontraktskoder, som de väljer bland befintliga 
koder. Följaktligen är det inte säkert att de koder som används motsvarar de 
berörda sektorerna. Det gällde flera kontrakt som vi granskade (se ruta 4 ). Den 
metoden gjorde det omöjligt att göra en relevant analys av fördelningen av geo -
grafiska eller tematiska utgifter och också att få en komplett bild av utgiftsnivån. Ruta 4Exempel på olämplig kodning av EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken
Tillhandahållandet av 54 fyrhjulsdrivna fordon till Ukrainas gränsbevakning fördes in under kod 15110 (offent -
lig sektor och administrativ förvaltning) men kunde även ha förts in under kod 15130 (stöd till institutioner 
som ska stödja reformen av säkerhetssystem). Projektet, som stöder skapandet av aktiviteter och sysselsätt -
ning i Maghrebländerna – migration till stöd för lokal utveckling, fördes in under kod 15150 (demokratiskt 
deltagande och samhälle) i stället för under kod 13010 (sysselsättning och administrativ förvaltning). Ingen av 
koderna var emellertid lämplig för migrationsprojekt eller identifierade dem som sådana.
Det saknas en kod för migrationsprojekt som inte uppfyller OECD:s kriterier för att kvalificeras som ett of -
fentligt utvecklingsbiståndsprojekt – ett problem som Europaparlamentet tog upp 201126. Trots det tilldelade 
kommissionen ibland felaktigt dem en kod, till exempel i projekten SaharaMed och Seahorse Mediterranean27, 
där det ingick en del betydande aktiviteter som inte uppfyllde OECD:s kriterier.
26 Europaparlamentets resolution av den 8 juni 2011 om förordning (EG) nr 1905/2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för 
utvecklingssamarbete: tillvaratagna erfarenheter och riktlinjer för framtiden.
27 Man noterade detta i halvtidsutvärderingen av TPMA-programmet 2010, då man undersökte projektet Seahorse Atlantic och andra projekt, och 
också att flera TPMA-projekt saknade en kod.25 Organisationen för 
ekonomiskt samarbete och 
utveckling – kommittén för 
utvecklingsbistånd. 30  
Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (utvärdering av 
Europeiska kommissionens 
och FN:s gemensamma 
initiativ om migration och 
utveckling), IBF International 
Consulting 2011.
29
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
57 
Vi undersökte i vilken omfattning TPMA-utgifterna tilldelades det europeiska 
grannskapet, som är den första prioriteringen i den övergripande strategin för 
migration och rörlighet (se punkt 9). Den geografiska fördelningen av utgifter 
visas i  figur 3  nedan. Men det är endast en uppskattning eftersom vissa kontrakt 
omfattade mer än ett land eller en region (övergripande åtgärder kan t.ex. även 
beröra grannskapsländer). Vår analys visar att även om en betydande del av kon -
trakten ägnades åt grannskapsländer tilldelades ungefär hälften av dem andra 
områden. Mellan 2007 och 2013 ingicks kontrakt för 42 % av de totala beloppen 
i det östra och södra grannskapet (och 59 % om de kombineras med övergripan -
de åtgärder), vilket inte kan kallas en stark geografisk prioritering, utan i stället 
kan anses vara en otillräcklig koncentration av tillgängliga medel för att kunna 
hantera den växande instabiliteten på migrationsområdet. Figur 3Kumulativ geografisk fördelning av TPMA-kontrakt 2007–2013
Källa:  Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.Det östra och södra grannskapet Globala åtgärder inklusive grannskapet Resten av världen exklusive grannskapet100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljoner400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
58 
Det var också svårt att kvantifiera hur medlen fördelades mellan de olika tematis -
ka områdena, eftersom vissa åtgärder föll under flera teman. De totala utgifterna 
för TPMA för perioden 2007–2013 visas i  figur 4  nedan.Figur 4Kumulativ tematisk fördelning av TPMA-kontrakt 2007–2013
Källa:  Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.miljoner400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Förhindra och upptäcka irreguljär migration Främja laglig invandring och arbetskraftsinvandringAsyl och internationellt skydd Stärka kopplingen mellan migration och utvecklingMigranters rättigheter och kampen mot människohandel Flera olika teman19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
59 
Resultatet av en liknande analys av kontrakt som ingåtts inom ramen för det  
europeiska grannskapsinstrumentet under perioden 2008–2013 visas i  figur 5 .Figur 5Kumulativ tematisk fördelning av EGPI-kontrakt 2008–2013
Källa:  Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter från kommissionen.Förhindra och upptäcka irreguljär migration
Asyl och internationellt skydd
Migranters rättigheter och kampen mot människohandelFrämja laglig invandring och arbetskraftsinvandring
Stärka kopplingen mellan migration och utveckling
Flera olika teman2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0miljoner
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
60 
Kombinationen av de två tabellerna visar att inom EU:s två främsta finansierings -
instrument på området extern migration, det vill säga det tematiska programmet 
för migration och asyl (TPMA) och det europeiska grannskaps- och partnerskaps -
instrumentet (EGPI), var merparten av aktiviteterna inriktade på att förebygga 
och upptäcka irreguljär invandring (inklusive gränskontroller). Att EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken dominerades av säkerhet och gränsskydd gjorde 
att andra mål i den övergripande strategin hamnade i skymundan, till exempel 
att stärka kopplingen mellan migration och utveckling och att, i partnerskap med 
tredjeländer, få till en ändamålsenlig migrationshantering som speglar mottagar -
ländernas ekonomiska behov, ursprungsländernas utvecklingsbehov och migran -
ternas rättigheter.
Insatserna är spridda över ett stort geografiskt 
område
61 
EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken omfattade en rad olika mål, 
instrument och geografiska områden. Det kan göra att utgifterna blir mindre 
ändamålsenliga.
62 
De resurser som fördelades till bistånd till tredjeländer var alldeles för små för att 
tillgodose behovet av snabb tillväxt till följd av den kraftiga ökningen av irre -
guljär invandring i Medelhavsområdet, särskilt sedan 2013. Tack vare att projekt 
i många länder ingick i en serie tematiska prioriteringar koncentrerades inte 
någon kritisk massa av ekonomiska resurser i ett partnerland. TPMA omfattade 
således ett stort geografiskt område och en rad olika insatser av mycket olika 
karaktär och med mycket olika räckvidd. Räckvidden för TPMA-åtgärder och dess 
ambitiösa mål stod inte i relation till de begränsade resurserna, vilket innebar 
att projekten var alltför utspridda för att ha en tillräckligt stor kritisk massa som 
kunde åstadkomma några betydande resultat i de berörda länderna. Denna situ -
ation begränsade EU:s möjlighet att se till att insatsen gav ett verkligt incitament 
i tredjeländer eller att utveckla ett ändamålsenligt samarbete med dem beträf -
fande migrationsproblem. I en tid då resurserna är knappa måste de fördelas till 
de prioriteringar som har störst potential att ge ett mervärde.
33
Målen måste bli mer enhetliga, partnerländernas behov 
måste kartläggas bättre och övervakningsinstrumenten 
måste stärkas
63 
Samma iakttagelse gjordes i TPMA-strategidokumentet för perioden 2011–2013 
där man angav att den stora geografiska räckvidden och de många olika målen, 
kombinerat med de begränsade resurserna, gör att det saknas en ”kritisk massa”, 
vilket kraftigt minskar programmets effekter i de berörda länderna och hindrar 
EU från att använda sådana medel som ett verkligt incitament i samarbetet med 
tredjeländer och därmed också från ett verkligt samarbete på området med 
regeringarna i dessa länder.
64 
Detta framgick även i ett projekt som vi granskade, nämligen EU:s och FN:s 
gemensamma initiativ för migration och utveckling. Projektet hade som mål att 
stärka migrationens och utvecklingens positiva effekter genom att ge stöd till 
och anlita småskaliga aktörer och utbyta bästa praxis på global nivå. Vi är med -
vetna om att programmet var ett pilotprogram, men kom fram till liknande slut -
satser som dem som presenterades i kommissionens utvärdering av initiativet, 
där bristen på tematisk och geografisk inriktning kritiserades: där anges bland 
annat att på grund av kravet att det måste finnas ett övergripande program och 
eftersom 50 % av medlen tilldelades länder som omfattas av EGPI-instrumentet 
(europeiska grannskapsländer) och 50 % länder som omfattas av finansieringsin -
strumentet för utvecklingssamarbete (DCI), fanns det inte någon kritisk massa av 
projekt i något land eller någon region.
65 
Med tanke på de begränsade resurserna för att hantera de växande migrationsut -
maningarna gör bristen på tydligt fastställda och kvantifierade prioriteringar att 
EU:s åtgärder riskerar att slösas bort.
34
 Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter 
för den externa migrationspolitiken (TPMA och 
EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
66 
Vi undersökte hur ändamålsenliga EU:s utgifter var, framför allt om projekten 
utformades på ett bra sätt, resultaten mättes, genomförandet skedde inom de 
fastställda tidsfristerna och de planerade resultaten uppnåddes. Granskningen 
bestod av en analys av de utvalda projekten och tillgängliga övervaknings- och 
utvärderingsdokument. Vi konstaterade vissa brister men hittade även några 
exempel på god praxis.
Bristerna i operativa mål och resultatindikatorer 
gjorde det svårt att bedöma projektens 
ändamålsenlighet
67 
För att mäta vilka resultat som ett projekt har uppnått, kvantifiera de framsteg 
som gjorts och fastställa i vilken grad resultaten stämmer överens med de ur -
sprungliga målen, måste operativa mål anges och output och resultat definieras 
utifrån utgångs- och målvärden (se ordförklaringar ).
68 
Vi konstaterade att projektmålen ofta fastställdes i allmänna ordalag, vilket gör 
det extra svårt att bedöma resultaten i förhållande till de angivna målen (se ruta 
5). I många fall speglade resultatindikatorerna inte i vilken grad målen hade 
uppnåtts och var i många fall snarare outputindikatorer. Få av de granskade pro -
jekten hade indikatorer med nödvändiga utgångs- eller målvärden för att man 
skulle kunna mäta vilka framsteg som genomförandet av projektet hade lett till.
35
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapetRuta 5Exempel på resultat som var svåra att mäta
Projektet som bestod i att tillhandahålla bättre skydd för invandrare och stärka kapaciteten att hantera blan -
dade migrationsströmmar28 i Algeriet hade följande tre specifika mål:
1. Stärka den rättsliga kapaciteten och de rättsliga förfarandena på migrations- och asylområdet för att 
hantera blandade migrationsströmmar och söka efter hållbara lösningar.
2. Hjälpa till att utveckla skydd för och humanitärt bistånd till migranter och asylsökande, särskilt personer 
i utsatta grupper.
3. Öka medvetenheten och informera civilsamhället om problem i samband med blandade 
migrationsströmmar.
(i) För det första var målen inte specifika (enligt definitionen av SMART-mål) eftersom de avser åtgärder 
som är för vaga eller för allmänna för att kunna kvantifieras. Dessutom föreskrevs ingen konkret me -
tod i kontraktet för att mäta i vilken utsträckning målen har uppnåtts. Det första och det tredje målet 
skulle till exempel mätas med hjälp av studier som publicerats av organisationer och tidningsartiklar 
om eventuella framsteg som noterats på det område som omfattas av projektet.
(ii) För det andra fanns det få indikatorer för att mäta resultat och även när sådana indikatorer var kvan -
tifierbara kvantifierades de inte, och utgångs- och målvärden inkluderades inte. En av de planerade 
aktiviteterna var exempelvis flyktingars frivilliga återvändande (t.ex. till Nigeria) med hjälp av ett 
italienskt fackförbund. Det fanns ingen uppskattning av hur många personer som förväntades åter -
vända och ingen analys av om ursprungslandet var redo att ta emot de återvändande migranterna. 
Slutligen fanns det inga uppgifter om den relevanta och tillförlitliga information som måste samlas 
in för att man skulle kunna mäta resultat. Under dessa omständigheter var det omöjligt att bedöma 
i vilken utsträckning ett projekt hade bidragit till att förbättra situationen.
(iii) Det tredje målet uppvisade samma brister. Genomförandet baserades på åtgärder som skulle öka 
medvetenheten i civilsamhället och på en interinstitutionell dialog. Den tillhörande indikatorn 
definierades på följande sätt: graden av medvetenhet hos allmänheten om de särskilda behov 
som personer som behöver internationellt skydd har. Dessa begrepp var alltför vaga för att kunna 
utvärderas.
28 Med begreppet ” blandad migration” avses komplexa befolkningsförflyttningar som gäller personer som följer samma rutt och använder 
samma transportmedel men som reser av olika skäl och vilkas profiler skiljer sig åt (IOM).
36
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
69 
TPMA inrättades för att öka kapaciteten i ursprungs- och transitländerna (se ruta 
6). Programmet gav stöd till samarbetsinitiativ och uppmuntrade tredjeländer att 
utbyta erfarenheter och arbetsmetoder. TPMA-projekt finansierade i allmänhet 
forskning, konsulter, studiebesök till EU-medlemsstater, informationskampanjer 
etc. Därför hade TPMA-projekten ofta mål eller aktiviteter vilkas effekter på mig -
ration var svåra att bedöma eller endast kunde bedömas på lång sikt.
Faktorer som hindrade ändamålsenligheten
70 
Vi konstaterade att åtta projekt uppnådde de planerade resultaten. I 13 andra fall 
uppnåddes de planerade resultaten delvis. De gällde ofta projektens mål som var 
alltför vida och svåra att mäta. Ett projekt hade inte uppnått resultat men pågick 
fortfarande och när det gällde ett annat projekt var det för tidigt att bedöma 
om resultat hade uppnåtts. I ett fåtal fall inverkade den politiska instabiliteten 
negativt på projektens ändamålsenlighet. Slutligen tycktes vissa projekt ha varit 
mer inriktade på medlemsstaternas intressen, vilket begränsade deras effekt 
i partnerländerna (se ruta 7 ).Ruta 6Exempel på kapacitetsuppbyggnad som ger mer långsiktiga resultat
Projekt som ska stärka arbetskraftsmigrationen har hjälpt Moldavien att förhandla fram bilaterala arbets- och 
socialförsäkringsavtal med flera EU-medlemsstater och tredjeländer och att inleda förhandlingar om mellan -
statliga avtal beträffande migration av vårdpersonal.
37
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
71 
Med tanke på migrationsfrågornas kontext och komplexitet konstaterade vi 
vissa förseningar i projektgenomförandet. Vi granskade i vilken utsträckning de 
utvalda projekten hade genomförts i tid och gett resultat inom den planerade 
tidsfristen. Nio projekt genomfördes inom de planerade tidsfristerna, fem projekt 
genomfördes med en försening på mindre än tolv månader och fem projekt för -
senades med mer än tolv månader. Fyra projekt pågick fortfarande när vi genom -
förde revisionen. Ruta 7Exempel på ett delvis ändamålsenligt projekt
Seahorse Mediterranean
Syftet med projektet var att stärka nordafrikanska regeringars kapacitet genom att stärka gränsbevakningen 
så att det skulle bli lättare att bekämpa irreguljär invandring och olaglig människohandel. Målet var att inrätta 
ett Medelhavsnätverk (Seahorse) som gör att man snabbt och tillförlitligt kan utbyta information om irreguljär 
invandring till havs med hjälp av kontaktpunkter i de berörda afrikanska staterna. Seahorse Mediterranean 
hade strategisk betydelse för EU med tanke på dess relevans för utvecklingen av det europeiska systemet för 
gränsbevakning och informationsutbyte Eurosur29. Ett år efter det att projektet inleddes hade inte mycket 
hänt. Även om vissa aktiviteter hade inletts (utbildning, möten med tekniska arbetsgrupper och den första 
nationella kontaktpunkten) var Libyen det enda landet som hade gått med i nätverket, och genomförandet av 
projektet äventyrades kraftigt av det osäkra och instabila klimat som råder i landet. Att Libyen accepterades 
gick emot kommissionens önskemål, eftersom den helst hade undvikit politiskt instabila stater. De algeriska 
myndigheterna har bekräftat att de var ovilliga att delta eftersom incitamenten är svaga och säkerhetskraven 
alltför betungande.
29 Detta framhölls vid rådets möte (utrikes frågor) den 18 november 2013 – rådets dokument nr 16364/13 av den 18 och 19 november 2013.
38
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
72 
Begränsad framgång berodde i vissa fall på politisk instabilitet. Projektet Sahara -
Med lanserades 2010 mot bakgrund av de stora migrationsströmmarna till Libyen 
och över Medelhavet till Italien. Projektet började genomföras före 2011 års 
revolution i Libyen och ändrades sedan med hänsyn till den nya situationen efter 
revolutionen. I grova drag är målet med projektet att förbättra eller konsolidera 
resurserna för att bekämpa irreguljär invandring, förhindra och hejda irreguljär 
invandring utanför Medelhavskusten, utreda och vidta rättsliga åtgärder mot 
olaglig handel, särskilt människohandel, och på ett effektivt sätt sköta såväl 
hanteringen av migranter som gripits i enlighet med internationella bestämmel -
ser som sök- och räddningsinsatser. Politisk instabilitet i landet och bristande 
projektförvaltning resulterade i att projektet avbröts 2011 under tolv månader, 
därefter förlängdes med tolv månader och sedan avbröts i ytterligare sju må -
nader 2014. Dessutom gick en del investeringar förlorade. Av de totalt 10 miljo -
ner euro som hade anslagits utnyttjades endast 3 miljoner euro inom projektet 
enligt den finansiella rapport som fanns tillgänglig när revisionen genomfördes, 
trots att kommissionen hade gjort en förskottsbetalning på 5,8 miljoner euro när 
projektet inleddes. Med anledning av den besvärliga situationen hade vissa tjäns -
ter till stöd för räddningsinsatser och bekämpning av människohandel till havs, 
till exempel leverans av ambulanser eller reparation av båtar som hade förstörts 
under kriget, inte tillhandahållits när revisionen genomfördes.
73 
I ovanstående punkter beskriver vi flera brister som påverkar projektens ända -
målsenlighet. Vi fann även ett fåtal fall där man åtgärdade bristerna, vilket hade 
en positiv inverkan på det aktuella projektets ändamålsenlighet. Ruta 8Ett exempel på god praxis
Ett sådant exempel är ett projekt som ska främja respekten för de rättigheter som migranter från länderna 
söder om Sahara har i Marocko. Detta pågående projekt, som inleddes i januari 2013 (2 miljoner euro), hade 
som mål att främja respekten för de rättigheter som migranter från länder söder om Sahara har i provinserna 
runt Rabat, Tanger och Casablanca. Projektet var väl utformat, tillgodosåg lokala behov och hade ett begrän -
sat antal operativa mål (till exempel förbättra mottagandet av migranter och minska risken för omfattande 
utanförskap). Dessutom angav man vilka konkreta resultat som projektet förväntades leda till (omkring 4 500 
extremt utsatta migranter har t.ex. fått bo på tre mottagningscentrum, och migranters rättigheter erkändes 
och respekterades av de institutionella partnerna), och kvantifierbara indikatorer har fastställts tillsammans 
med källor och kanaler för att kontrollera dessa.
Detaljerade rapporter utarbetades utifrån kontrollerbara fakta som tydligt visade att målen successivt hade 
uppnåtts. (Vid tidpunkten för granskningen var det emellertid för tidigt att analysera projektets samlade 
effekt eller utfall.) Inom projektet har man ett nära samarbete med andra givarinitiativ och försöker aktivt 
engagera såväl regeringen som lokala myndigheter. EU-delegationen är väl underrättad och övervakar konti -
nuerligt projektet.
39
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
Aspekter avseende ändamålsenligheten på tre 
nyckelområden
74 
I de följande avsnitten bedömer vi ändamålsenligheten på följande 
nyckelområden:
 ο Kopplingen mellan migration och utveckling (migrationens positiva effekt på 
utvecklingen), som är en av EU:s prioriteringar.
 ο Stödåtgärder för återvändande och återtagande.
 ο Skydd av de mänskliga rättigheterna, som är ett övergripande mål som ska 
genomföras i alla projekt.
Kopplingen mellan migration och utveckling
75 
Kopplingen mellan migration och utveckling är en av fyra prioriteringar i den 
övergripande strategin för migration och rörlighet (se punkt 7). Kopplingen 
anges även, i mycket allmänna ordalag, i förordningen om ett finansieringsin -
strument för utvecklingssamarbete: ”maximera effekterna på utvecklingen av 
människors ökade regionala och globala rörlighet, och i synnerhet av en välorga -
niserad arbetskraftsmigration, förbättra […] samsynen kring kopplingen mellan 
migration och utveckling”. Detta är en av nyckelåtgärderna i den fjärde pelaren, 
”en ny politik för laglig migration”, i den europeiska agenda för migration som 
kommissionen utfärdade i maj 2015.
76 
Det tematiska programmets flaggskeppsprojekt på området var det gemen -
samma initiativet för migration och utveckling (JMDI), som hade en budget på 
15 miljoner euro och genomfördes med FN:s utvecklingsprogram. Det allmänna 
målet för detta initiativ var att främja migrationens positiva effekter och involve -
ra lokala intressenter och utbyta god praxis på global nivå. Följande tre specifika 
mål fastställdes:
a) Stärka lokala intressenters förmåga att utforma och genomföra mer ända -
måls  enliga migrations- och utvecklingsinitiativ.
b) Underlätta nätverksarbete och kunskapsutbyte bland personer som arbetar 
med migrations- och utvecklingsfrågor.
c) Utfärda rekommendationer till dem som är verksamma på fältet och politiker 
för spridning på nationell och internationell nivå.
40
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
77 
Att målen var för vaga för att kunna bedömas ordentligt konstaterades redan vid 
en extern utvärdering 201130 där man underströk att alla konstaterade resultat 
kunde anses vara förenliga med målen. Slutsatserna från utvärderingen diskute -
rades inte av JMDI:s styrkommitté.
78 
JMDI:s övergripande programresultat skulle mätas med hjälp indikatorer, såsom 
antalet utbildningskurser som getts på området kapacitetsuppbyggnad, kom -
munikationsfrekvensen eller antalet deltagare i nätdiskussioner, antalet nedladd -
ningar, innehåll som skapats och spridits, antalet besökare på en virtuell mässa 
och en handbok om bästa praxis på migrations- och utvecklingsområdet. Av 
indikatorerna framgick det inte tydligt hur migrationens positiva inverkan på ut -
vecklingen kunde bli större eller vilka särskilda resultat som kunde uppnås i fråga 
om kvalitet och kvantitet.
79 
JMDI:s främsta resultat var att en inbjudan att lämna projektförslag till 55 små 
projekt som skulle genomföras i 16 länder utarbetades och inleddes, där även  
diasporaorganisationer i de 27 EU-medlemsstaterna skulle delta, samt en hand -
bok över bästa praxis som kodifierats och fastställts utifrån projektresultaten. Det 
har också möjliggjort nätverksarbete och kunskapsutbyte bland personer som ar -
betar med migrations- och utvecklingsfrågor. Projektet lyckades dessutom få stor 
synlighet vid internationella forum, som det årliga Globala forumet för migration 
och utveckling.
80 
Vi granskade ett urval projekt som inletts inom ramen för JMDI:s pilotinitiativ 
efter en inbjudan att lämna projektförslag. Resultaten var blandade: målen var 
ofta för ambitiösa, eller så var kopplingen mellan migration och utveckling otyd -
lig, och alla projekt var inte hållbara. I ett projekt i Marocko hade kvinnor från en 
region med stor utvandring bildat kooperativ och kunde skapa hållbara verksam -
heter som genererade inkomster (t.ex. kryddförsäljning, brödbutik) och utveckla 
grundläggande läs- och skrivfärdigheter. Kooperativen skulle ha inrättats med 
nära och aktivt deltagande av den marockanska diasporan i Italien. Kooperati -
ven inrättades visserligen, men den marockanska diasporan i Italien deltog inte 
i någon större utsträckning.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (utvärdering av 
Europeiska kommissionens 
och FN:s gemensamma 
initiativ om migration och 
utveckling), IBF International 
Consulting 2011.
41
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
81 
De projekt som vi granskade hade begränsad effekt och bärkraftighet och rörde 
utveckling snarare än migration. De projekt som besöktes i Marocko, Georgien 
och Algeriet hade deltagare på en mycket lokal nivå och berörde mycket få 
personer. Med tanke på JMDI:s allmänna mål, som var att identifiera bästa praxis, 
kunde effekten av storskalig spridning inte bli annat än begränsad.
Stödåtgärder för återvändande och återtagande: begränsade 
effekter och ojämnt stöd från tredjeländer
82 
EU:s politik om återtagande av irreguljära migranter infördes genom Amster -
damfördraget 1999, som gav unionen befogenhet att förhandla fram och ingå 
återtagandeavtal med tredjeländer. Dessa avtal är samarbetsavtal som gör det 
lättare för ursprungslandet eller transitlandet att utfärda passersedlar till tred -
jelandsmedborgare som saknar pass och är föremål för en avlägsnandeprocess. 
Politiken formaliserades i återvändandedirektivet från 200831.
83 
EU har ingått 17 återtagandeavtal, bland annat fem avtal med grannskapsländer. 
Dessutom har olika medlemsstater tecknat bilaterala avtal med tredjeländer. 
Georgien har till exempel både ett återtagandeavtal med EU och flera bilaterala 
återtagandeavtal med medlemsstater.
84 
EU:s program för återvändande och återtagande tillhandahöll tjänster till migran -
ter som stod inför ett frivilligt eller påtvingat återvändande. Tjänsterna bestod av 
hjälp med yrkesmässig integration och yrkesutbildning, start av företag och häl -
so- och sjukvård. Programmen hjälpte också offentliga förvaltningar att hantera 
återvändande och återtagna migranter genom studier, utbyten och hjälp med att 
ordna kampanjer för att öka medvetenheten om riskerna med irreguljär invand -
ring och människohandel.31 Europaparlamentets och 
rådets direktiv 2008/115/EG av 
den 16 december 2008 om 
gemensamma normer och 
förfaranden för återvändande 
av tredjelandsmedborgare 
som vistas olagligt i medlems-  
staterna (EUT L 348, 
24.12.2008, s. 98).
42
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
85 
Av de 23 projekt som vi granskade rörde fem återtagande och de uppgick till 
totalt 20,50 miljoner euro. Beloppet fördelades mellan EGPI (16,31 miljoner euro) 
och TPMA (4,19 miljoner euro). Projekten var ofta ganska små och var begränsade 
både i fråga om resultat och ändamålsenlighet (se ruta 9 ).Ruta 9Återtagandeprojekt i Georgien
Stöd till georgiska migranter som återvänder/repatrieras och genomförande av EU:s återtagandeavtal 
med Georgien
Syftet med projektet (värt 3 miljoner euro) var att stärka regeringens kapacitet att hantera återvändande/re -
patrierade migranter, hjälpa till med den ekonomiska och sociala återanpassningen av georgiska medborgare 
och ta fram en informationskampanj.
Projektet bidrog till att utveckla en nationell strategi och lagstiftning om migration. Två karriärväglednings- 
och rekryteringscentrum inrättades som skulle hjälpa återvändande migranter att återanpassas. Men när revi -
sionen genomfördes var det ovisst om dessa centrum skulle fortsätta sitt arbete när projektet hade avslutats 
eftersom ytterligare finansiering skulle komma från EU via Internationella organisationen för migration (IOM) 
och inte från lokala källor.
Planen var att 700 personer skulle dra nytta av arbetsförmedlingen, men i slutändan fick 423 personer hjälp. 
Av dem hittade 119 ett arbete och 83 bedömdes fortfarande arbeta när projektet avslutades.
En sista åtgärd var att tillhandahålla tillfälligt boende för 180 personer. Endast 13 personer drog nytta av detta 
stöd.
Hjälp med att inrätta ett ändamålsenligt system för att hantera återtagande i de tre kaukasiska 
staterna
Syftet med projektet (värt 1,5 miljoner euro) var att inrätta ett ändamålsenligt system för att hantera återta -
gande i Armenien, Azerbajdzjan och Georgien. EU-medlemsstaterna stod för 20 % av projektkostnaderna. Pro -
jektaktiviteterna innefattade ett kapacitetsuppbyggnadsprogram och studiebesök i flera EU-medlemsstater 
(nio tjänstemän deltog i studiebesöken), medan 110 utländska medborgare bosatta i Georgien drog nytta av 
stödet för frivillig repatriering. Inom ramen för projektet skapades ett elektroniskt system för att hantera åter -
tagandeärenden på internet där medlemsstaterna kunde registrera och handlägga återtagandeansökningar. 
Flera medlemsstater anslöt sig till systemet under 2014, även om det fortfarande var för tidigt att kvantifiera 
eventuella effektivitetsvinster.
43
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
86 
De granskade projektens resultat var begränsade på grund av följande:
a) Återtagandepolitiken uppfattas felaktigt som en del av EU:s säkerhetspolitik 
av vissa partnerländer. Den ses ofta som en kompromiss i utbyte mot vise -
ringsliberalisering för länderna i öster eller handelsavtal med regeringarna 
i söder.
b) Medlemsstaterna förbereder inte i praktiken migranter som är bosatta i EU på 
deras återvändande hem32.
c) Slutligen är många av de migranter som har återvänt inte medvetna om att 
de kan få hjälp vid återtagandet, och deras svårigheter att återanpassas resul -
terar ofta i att de utvandrar på nytt33.
Skydd för de mänskliga rättigheterna: ingår i de granskade 
projekten men genomfördes inte alltid med framgång
87 
Många dokument innehåller ett åtagande om att de mänskliga rättigheterna ska 
respekteras, bland annat kommissionens meddelande efter den arabiska våren34. 
I sin första rapport om den övergripande strategin för migration och rörlighet 
noterade kommissionen att inrättandet av partnerskap för rörlighet var beroende 
av en bättre balans mellan tematiska prioriteringar. Framför allt krävdes större 
betoning på ”laglig migration, mänskliga rättigheter och skydd för flyktingar”35. 
När rådet antog rapporten upprepade det dessa slutsatser.
88 
Vi fann att de flesta av de granskade projekten verkligen tog upp mänskliga 
rättigheter i sina mål, antingen direkt eller indirekt. Som exempel kan nämnas 
främjandet av migranters rättigheter i Marocko och Algeriet och uppförandet av 
mottagningsenheter för migranter enligt internationella standarder i det ukra -
inska återtagandeprogrammet. För att återknyta till exemplet med de ukrainska 
mottagningsenheterna planerades emellertid i praktiken inte någon utbild -
ning för att hjälpa de myndigheter som drev enheterna att följa internationella 
människorättsnormer. Behandlingen av migranter, asylsökande och flyktingar 
i Ukraina har vid upprepade tillfällen kritiserats av internationella organisationer 
och civilsamhället.32 Picard, E och Greco Tonegutti, 
R, Study on the results of 
concrete migration and 
development projects financed 
from the Aeneas and TPMA 
programmes  (studie om 
resultaten av konkreta 
migrations- och utvecklings-  
projekt som finansierats 
genom programmen Aeneas 
och TPMA), oktober 2014, 
http://ec.europa.eu/
europeaid/sites/devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf
33 Enligt en studie publicerad på 
Carim-East är 40 % av de 
återvändande migranterna 
fast beslutna att utvandra på 
nytt på grund av de svårig  - 
heter de möter vid repatrie -
ringen. Mirian Tukhashvili, The 
demographic and economic 
framework of circular migration 
in Georgia  (den demografiska 
och ekonomiska ramen för 
cirkulär migration i Georgien), 
Carim-East Explanatory Note 
12/89.
34 KOM(2011) 303 slutlig, 
25.5.2011, Ny respons på ett 
grannskap i förändring .
35 COM(2014) 96 final.
44
Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s utgifter för 
den externa migrationspolitiken (TPMA och EGPI) 
i länderna i södra Medelhavsområdet och östra 
grannskapet
89 
Projektet SaharaMed, som fick 10 miljoner euro i finansiering för att förbättra 
kapaciteten att hantera irreguljär invandring och förhindra och hejda irreguljära 
invandrare i Medelhavsområdet, innefattade inte några försiktighetsåtgärder 
för att garantera att migranternas rättigheter respekterades, antingen genom 
aktiviteter eller genom inköp av utrustning. Vid riskbedömningen planerade man 
inte för några verktyg för att motverka kränkningar av de mänskliga rättigheter -
na. När Europaparlamentet i slutet av 2012 efterlyste effektiva övervakningsme -
kanismer för att skydda de mänskliga rättigheterna36 svarade projektförvaltaren 
med att uppmana en italiensk frivilligorganisation att utveckla de libyska myn -
digheternas kapacitet att tillhandahålla skydd. Många rapporter har tagit upp de 
många kränkningarna av de mänskliga rättigheterna på förvarsenheter, och de 
libyska myndigheterna vägrade att ta emot frivilligorganisationens hjälp trots att 
det fanns ett formellt avtal37. Frivilligorganisationen föreslog själv att SaharaMed 
skulle avslutas 2013, och projektet avbröts också. År 2014 kompletterades projek -
tet med två andra projekt som var inriktade på skydd av och respekt för migran -
ters mänskliga rättigheter i Libyen38.36 Europaparlamentets 
resolution av den 
22 november 2012 om 
situationen för migranter 
i Libyen (2012/2879(RSP)).
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ; http://
www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees
38 Ett projekt för att skydda 
utsatta grupper i Libyen) 
(5 miljoner euro) och ett 
människorättsbaserat projekt 
för att stödja asylsystemet och 
migrationsförvaltningen 
i Libyen (10 miljoner euro).
45
 Samordningen mellan olika partner på olika 
nivåer var svår
90 
Många partner i EU, medlemsstaterna och tredjeländer deltar i styrningen av 
migrationspolitiken. Flera av kommissionens direktorat och avdelningar (inklusi -
ve GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Migration och inrikes frågor, 
generaldirektoratet för utvidgning och, på senare tid, GD Grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar samt Europeiska utrikestjänsten) deltar i partnerskap 
med medlemsstaterna och tredjeländer. Deras förväntningar kan dock skilja sig 
åt.
Styrningen var komplex
91 
Organisationsschemat för genomförandet av migrationspolitiken vid EU:s insti -
tutioner (se bilaga V ) var komplicerat. Det fanns brister i kopplingarna mellan de 
främsta partnerna – både bland kommissionens direktorat och avdelningar och 
mellan kommissionen i Bryssel och dess delegationer.
92 
Behovet att förbättra den interna samordningen mellan kommissionens nyckel -
avdelningar  – särskilt mellan GD Internationellt samarbete och utveckling och 
GD Migration och inrikes frågor, de två främsta partnergeneraldirektoraten – är 
något som rådet, kommissionen och en mängd arbetsgrupper har upprepat vid 
en rad tillfällen.
93 
Trots kommissionens ansträngningar att hantera migrationsfrågorna inom sina 
olika politikområden och avdelningar (utvecklingssamarbete, grannskap, ut -
vidgning och utrikes och inrikes frågor) fanns det ingen fungerande strategi 
eller mekanism för att garantera samordning mellan politikområden, medel eller 
generaldirektorat.
94 
Finansiering till den övergripande strategin för migration och rörlighet är en 
viktig del i det framgångsrika genomförandet av den. Medlemsstaterna kan bidra 
direkt till finansieringen av den och därför är det viktigt att det finns en ända -
målsenlig samordningsmekanism. Men det fanns ingen finansieringsöversikt när 
det gällde den övergripande strategin för migration och rörlighet där det särskilt 
framgår vem som finansierar vad eller hur medlen är fördelade.
46
Samordningen mellan olika partner på olika nivåer var svår
95 
Vi noterar den nyligen genomförda omorganisationen vid kommissionen (t.ex. 
har kommissionskollegier inrättats som ska förbättra samordningen).
96 
Internt har samordningen mellan GD Internationellt samarbete och utveckling 
och GD Migration och inrikes frågor stärkts, mycket tack vare att det sistnämnda 
generaldirektoratet har personal med erfarenhet av utvecklingsfrågor och att 
GD Internationellt samarbete och utveckling har personal med erfarenhet av 
inrikes frågor. Det finns nu en bättre förståelse för det ömsesidiga intresset av 
EU-åtgärder på migrations- och utvecklingsområdet.
97 
Under den granskade perioden kunde Europeiska utrikestjänsten, som inte 
inledde sin verksamhet förrän 2010/2011, inte spela sin roll fullt ut, trots att rådet 
har betonat behovet, såsom det uttrycks i den övergripande strategin för migra -
tion och rörlighet, att föra de interna och externa dimensionerna av EU:s migra -
tionspolitik närmare varandra. Detta förklarades delvis av utrikestjänstens brist 
på tillräcklig tematisk sakkunskap på områden som inbegriper migrations- och 
asylpolitik – en brist som vi påpekade i en särskild rapport som offentliggjordes 
201439.
98 
Dålig samordning mellan kommissionen i Bryssel och EU-delegationerna i part -
nerländerna resulterade i ineffektivitet. Det var inte bra att delegationerna inte 
deltog tillräckligt i planeringen, med tanke på att det i många av de granskade 
projekten saknades en verklig förståelse för partnerlandets förväntningar och 
särskilda situation.
99 
I viss mån berodde dessa brister på att kommissionen i Bryssel inte gav delegatio -
nerna nödvändig information, särskilt när det gäller projekt som berör mer än ett 
land. Vi fann att de berörda delegationerna inte alltid hade informerats om detta. 
Kommissionen underlät också att följa upp de externa utvärderarnas rekommen -
dationer om att samla den goda praxis som identifierats i det lokala genomföran -
det av projekt.39 Särskild rapport nr 11/2014 
Inrättandet av Europeiska 
utrikestjänsten  (http://eca.
europa.eu ).
47
Samordningen mellan olika partner på olika nivåer var svår
100  
Den bristande samordningen ledde därför till att information gick förlorad och 
till dubbelarbete. Projektens ändamålsenlighet äventyrades till exempel när stu -
dier som redan fanns upprepades i onödan.
Partnerskap för rörlighet: behov av tydligare 
samordning
101  
Partnerskap för rörlighet är uppbyggda runt en standardmodell som varierar 
efter partnerlandets och EU:s respektive behov, intressen och kapacitet. För -
handlingen om och genomförandet av partnerskapen för rörlighet övervakas 
(på strategisk/politisk nivå) av högnivågruppen för asyl och migration. Dessutom 
övervakas mer tekniska och operativa aspekter av genomförandet av en expert -
grupp som består av företrädare för medlemsstaterna, berörda generaldirektorat 
vid kommissionen (GD Migration och inrikes frågor, GD Internationellt samarbete 
och utveckling och GD Grannskap och utvidgningsförhandlingar), Europeiska 
utrikestjänsten och relevanta EU-byråer.
102  
Samordning är fortfarande nödvändigt för att till exempel se till att medlemssta -
terna regelbundet uppdaterar och utbyter resultattavlor inom partnerskapen och 
informera Frontex om bilaterala projekt så att man undviker dubbelarbete.
Framtidsutsikter
103  
Den nya fleråriga budgetramen (2014–2020) och inledningen på den nya kom -
missionens mandatperiod i slutet av 2014 innebar en möjlighet att stärka sam -
ordningen av unionens externa migrationspolitik. Migration är en prioriterad 
fråga för den nya kommissionen, och en kommissionsledamot har fått särskilt 
ansvar för detta område. I maj 2015 presenterade kommissionen en europeisk 
migrationsagenda där man identifierar ”fyra pelare för bättre migrationsförvalt -
ning” och efterlyser ”en större samstämmighet mellan olika politiska sektorer, 
såsom utvecklingssamarbete, handel, sysselsättning, utrikes- och inrikesfrågor.” 
Ett bättre samarbete med ursprungs- och transitländer, som får uppbackning av 
EU-delegationer som får en aktivare roll, kommer att förbättra övervakningen av 
återtaganden. Kommissionen efterlyser även kraftfullare åtgärder för att koppla 
samman migrations- och utvecklingspolitik genom att maximera utvecklingsför -
delarna för ursprungsländerna.
48
 Slutsatser och 
rekommendationer
Slutsats 1 – EU:s utgifter för den externa migrationspolitiken 
styrdes av en mängd olika politiska mål som inte var 
tillräckligt uppdelade i operativa mål med stöd av 
resultatindikatorer. Övervakningen och utvärderingen 
behöver bli bättre.
a) Den externa migrationspolitiken genomfördes med hjälp av flera olika finan -
sieringsinstrument, vart och ett med sina egna mål. Målen var inte kopplade 
till varandra och instrumenten tillhandahöll ingen tydlig strategi som gör att 
man kan avgöra hur omfattande bidragen är. Följaktligen var det oklart vad 
de är tänkta att uppnå på EU-nivå (se punkterna 27–31).
b) De mycket allmänna målen i det tematiska programmet var inte uppdelade 
i operativa mål som var anpassade till partnerländernas behov. De indikatorer 
som användes till övervakning omfattade bara ett fåtal mål och var mot -
stridiga, indikatorerna kunde dessutom förändras över tid och övervakades 
inte tillräckligt noga, det fanns inte särskilt mycket numeriska data och de 
som fanns var i regel inte tillförlitliga. Det fanns ingen enhetlighet mellan 
de indikatorer som används på olika politiska nivåer (strategisk ram, budget 
och årlig verksamhetsrapport) och mellan dessa indikatorer och dem som 
fastställs på projektnivå (se punkterna 32–47).
c) Det saknades en korrelerande matris över mål och indikatorer på alla ni -
våer (från enskilda projekt till den årliga verksamhetsrapporten) för alla 
finansieringsinstrument. Därför gick det inte att övervaka eller korrekt 
rapportera resultaten av politiken på ett heltäckande och samordnat sätt (se 
punkterna 49–51).
d) På grund av brister i kommissionens informationssystem gick det inte att 
fastställa i vilken utsträckning EU-medlen (via TPMA) fördelas till grannskaps -
ländernas främsta prioriteringar. När det saknades en kvantitativ bedömning 
av prioriterade behov gick det inte att bedöma huruvida de aktuella stödni -
våerna i grannskapsländerna var lämpliga (se punkterna 52–56).
e) Utgifterna för den externa migrationspolitiken i grannskapsländerna känne -
tecknades av stor tematisk och geografisk spridning. Det begränsade ända -
målsenligheten eftersom det blev omöjligt att få ihop den kritiska massa av 
finansiering som krävs för att man ska kunna rikta in sig på verkliga behov 
i prioriterade regioner (se punkterna 58–65).
49 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 1 – Klargöra mål, utveckla, utvidga och 
förbättra resultatmätningsramen och rikta tillgängliga 
ekonomiska resurser på tydligt definierade och kvantifierade 
målprioriteringar
Kommissionen bör fastställa tydliga och specifika politiska mål som genomförs 
via en enhetlig uppsättning EU-finansieringsinstrument. För maximal effekt bör 
den anslå resurser till åtgärder och geografiska områden i enlighet med tydligt 
definierade och kvantifierade prioriteringar. Budget- och projektförvaltningen 
bör vara så pass flexibel att den kan anpassas till situationer som snabbt föränd -
ras. Kommissionen bör se till att resultatindikatorer, mätbara mål och utgångsvär -
den definieras på projektnivå utifrån de aktiviteter som genomförs. Indikatorerna 
bör vara stabila över tid och jämförbara, och kvantitativa uppgifter bör systema -
tiskt samlas in. En korrelerande matris över mål och indikatorer på alla nivåer och 
för alla EU-finansieringsinstrument bör tas fram så att resultaten av politiken kan 
redovisas och rapporteras korrekt och på ett heltäckande och samordnat sätt.
Rekommendation 2 – Utveckla en lämplig kodning 
i kommissionens informationssystem
Kommissionen bör sträva efter att införa ett lämpligt kodningssystem för externa 
migrationsåtgärder eller ta fram en lämplig metod så att det går att få en mer 
heltäckande översikt över utgifterna för den externa migrationspolitiken och 
identifiera och övervaka EU:s utgifter (efter typ och plats) på detta område och 
komplettera OECD-DAC:s kodningssystem.
Slutsats 2 – Brister påverkade ändamålsenligheten i EU:s 
utgifter för den externa migrationspolitiken (TPMA och 
EGPI) i länderna i södra Medelhavsområdet och det östliga 
partnerskapet
a) Projektresultaten kunde ofta inte mätas på grund av att målen var ambitiösa 
eller alltför allmänna. Resultatindikatorerna blev ofta outputindikatorer och 
angav därför inte huruvida målen hade uppnåtts (se punkterna 67–72).
b) Målet att stärka förhållandet mellan migration och utveckling uppnåddes 
delvis. Av de granskade projekten att döma var de återvändande migranter -
nas bidrag till hemlandet begränsat (se punkterna 75–81).
50 Slutsatser och rekommendationer 
c) De projekt som syftade till att underlätta återvändande och återtagande 
hade begränsade resultat främst på grund av att den politik som låg till 
grund för dem felaktigt uppfattades som en del av EU:s säkerhetspolitik av 
vissa partnerländer, vilket gjorde det svårt för dem att acceptera den. Vidare 
deltar medlemsstaterna inte i praktiken i förberedelserna inför migranters 
återvändande hem (se punkterna 82–86).
d) De flesta granskade projekten hade mål som åtminstone i teorin inbegrep ett 
åtagande om att respektera de mänskliga rättigheterna, men vi upptäckte 
flera fall där det inte tillämpades i praktiken (se punkterna 87–89).
Rekommendation 3 – Förbättra förberedelserna inför och 
valet av projekt
Kommissionen bör förbättra den inledande planeringen av projekt genom att 
kräva relevanta, uppnåbara och mätbara mål (och se till att sådana krav tydligt 
ingår i kontraktsmallar och riktlinjer och sedan faktiskt tillämpas). Projektindika -
torerna bör inkludera resultatindikatorer.
Rekommendation 4 – Ytterligare stärka kopplingen mellan 
utveckling och migration
Kommissionen bör ytterligare klargöra sitt tillvägagångssätt för att se till att 
 migration påverkar utvecklingen i positiv riktning. Kommissionen bör se till att 
man i program och projekt lägger större vikt vid migration och bör försöka defi -
niera vilka politiska åtgärder som är nödvändiga för att ge positiva effekter.
Slutsats 3 – Samordningen av EU:s utgifter för den externa 
migrationspolitiken (TPMA och EGPI) mellan aktörer på olika 
nivåer var svår
De komplexa styrelseformerna försvagar samordningen på alla nivåer bland 
EU-organen, särskilt mellan generaldirektoraten och mellan kommissionen i Brys -
sel och EU-delegationerna i partnerländerna. Trots den senaste tidens initiativ på 
området krävs ytterligare rationaliseringar. Det fanns ingen finansieringsöversikt 
när det gällde den övergripande strategin för rörlighet och migration där det 
framgår vem av kommissionen och medlemsstaterna som finansierar vad (se 
punkterna 99–100).
51 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation 5 – Intern och extern dialog för att 
förbättra samordningen
Kommissionen och utrikestjänsten bör stärka EU-delegationernas kapacitet i 
 migrationsfrågor. Kommissionen bör försöka ta fram en finansieringsöversikt där 
det framgår vem som finansierar vad inom den övergripande strategin för migra -
tion och rörlighet.
Denna rapport antogs av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 
25 februari 2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 ordförande

52
 Bilagor
Partnerskap för rörlighet som tecknats mellan EU, EU:s medlemsstater och 
tredjeländer
Kap Verde Moldavien Georgien Armenien Marocko Azerbajdzjan Tunisien Jordanien
Datum 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
EU X X X X X X X X 8
Frankrike X X X X X X X X 8
Tyskland X X X X X X 6
Italien X X X X X X 6
Polen X X X X X X 6
Sverige X X X X X X 6
Belgien X X X X 4
Bulgarien X X X X 4
Tjeckien X X X X 4
Nederländerna X X X X 4
Portugal X X X X 4
Rumänien X X X X 4
Spanien X X X X 4
Danmark X X X 3
Grekland X X X 3
Litauen X X X 3
Storbritannien X X X 3
Cypern X X 2
Ungern X X 2
Slovakien X X 2
Slovenien X X 2
Estland X 1
Lettland X 1
Luxemburg X 1
Österrike 0
Kroatien 0
Finland 0
Irland 0
Malta 0
Totalt antal 
medlemsstater4 15 16 10 9 8 10 11Bilaga I
53 Bilagor 
Anslagna, kontrakterade och utbetalade belopp inom ramen för migrations -
politikens externa dimension under perioden 2007–2013 (miljoner euro)
Budgetåtaganden Kontraktsvärde Antal kontrakt Betalningar
TPMA 379,78 375 256 304,30
EGPI 376 64
DCI (exkl. TPMA) 190 64
EUF 156 27
EIDMR 7 43
IfS 5 4
IPA 309 76
TOTALT 1 418 534 304,30
Inga uppgifter 
tillgängliga.Bilaga II
54 Bilagor 
Utgifter för den externa migrationspolitiken: olika EU-finansieringsinstrument, vart 
och ett med sina mål och strategier
 Finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (1. DCI – TPMA, 2. DCI – andra) : I den tillämpliga 
förordningen fastställs grundläggande och överordnade mål, man hänvisar till målen för geografiska och 
tematiska program och strävar efter att fullgöra de mål som anges i andra policydokument eller externa 
dokument (millennieutvecklingsmålen och mål som antagits av FN och andra internationella organisationer). 
Instrumentet genomförs i alla tredjeländer med undantag av de länder som har rätt till föranslutningsstöd. 
När det gäller geografiska program omfattas inte länder som är berättigade till stöd från Europeiska utveck -
lingsfonden, det europeiska grannskapsinstrumentet eller instrumentet för stöd inför anslutningen och inte 
heller AVS–EU-partnerskapets signatärstater (med undantag av Sydafrika).
3. I det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet , som delvis inbegrep migration, angavs inte 
några politiska mål. Den tillämpliga förordningen hänvisade till att prioriterade mål fastställs i strategido -
kumenten – som ska antas av kommissionen – för ett land eller en region. Om EU inte hade kommit överens 
med det berörda landet om något specifikt mål skulle man eftersträva att nå EU:s politiska mål (men vilka 
specificeras inte).
4. Europeiska utvecklingsfonden : De bestämmelser som reglerar EUF påminner om dem som styr finansie -
ringsinstrumentet för utvecklingssamarbete, men den genomförs i andra länder, nämligen 78 länder i Afrika, 
Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länder). EUF används därför inte som sådant i grannskapsländerna 
men kan till exempel användas till att stödja migranter som återvänder från grannskapsländer.
5. Stabilitetsinstrumentet  har som mål att hantera stora risker och hot mot den politiska säkerheten och 
utvecklingen. I förordningen anges två allmänna mål. Specifika mål anges i strategidokument som omfattar 
flera länder, tematiska strategidokument och fleråriga vägledande program.Bilaga III
55 Bilagor 
6. Det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter  har som mål att stärka demo -
kratin i tredjeländer och öka respekten för de mänskliga rättigheterna. I förordningen fastställs tre allmänna 
mål. Specifika mål ska anges i strategidokument som kommissionen även använder för att ange målen för de 
årliga åtgärdsprogrammen.
7. Instrumentet för stöd inför anslutningen  ger åtta ”utvidgningsländer” ekonomisk och teknisk hjälp under 
hela anslutningsprocessen. I förordningen fastställs allmänna mål och andra mål som kan kopplas till särskil -
da delar som gränsöverskridande samarbete. Specifika mål ska anges i fleråriga och årliga program. Därför 
används inte IPA som sådant i länderna i det södra Medelhavsområdet och det östliga partnerskapet.Bilaga III
56 Bilagor 
Sammanfattning av de granskade projekten
Finansierings-
instrumentKontraktsårVaraktighet  
(månader)NamnEU-finansiering  
(euro)
Globalt
TPMA 2007 55 EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling 15 000  000
Det östra grannskapet
EGPI 2008 45Southern Caucasus Integrated Border Management (SCIBM) (inte -
grerad gränsförvaltning för Sydkaukasien)6 000  000
EGPI 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures 
(återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar 
EUBAM)14 864 050
EGPI 2009 42Supporting the implementation of the migration and development 
component of the EU-Moldova Mobility Partnership (stöd till ge -
nomförandet av migrations- och utvecklingsdelen av partnerskapet 
för rörlighet mellan EU och Moldavien)1 999 734
TPMA 2010 36Effective government of labour migration and its skills dimen -
sions (ändamålsenlig styrning av arbetskraftsinvandring och dess 
kompetensdimensioner)1 507  501
TPMA 2010 35Support reintegration of Georgian returning migrants and the 
implementation of EU-Georgia Readmission Agreement (stöd till 
återanpassning av georgiska migranter som återvänder hem och 
genomförandet av återtagandeavtalet mellan EU och Georgien)3 000  000
EGPI 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures 
(återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar 
EUBAM)1 798 941
EGPI 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures 
(återtaganderelaterat bistånd och åtgärder som kompletterar 
EUBAM)9 532 400
TPMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic 
of Moldova (bättre hantering av sjukvårdspersonals rörlighet 
i Moldavien)2 000  000
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of 
EU Regional Protection Programmes – Phase II (stöd till UNHCR:s 
verksamhet i Östeuropa inom ramen för EU:s regionala skyddspro -
gram – fas II)1 500  000
TPMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission manage -
ment in Armenia, Azerbaijan and Georgia (stöd till inrättandet av 
ändamålsenlig förvaltning av återtagande i Armenien, Azerbajdzjan 
och Georgien)1 193 965
TPMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility 
Partnership in Georgia through targeted circular migration and 
diaspora mobilisation (stärkande av utvecklingsmöjligheterna i EU:s 
partnerskap för rörlighet i  Georgien genom målinriktad cirkulär 
migration och mobilisering av diasporagruppen)878 000Bilaga IV
1 I beloppet ingår en ändring av projektet på 864 810 euro som vi blev tvungna att granska för att få en förståelse av hela projektet.
57 Bilagor 
Finansierings-
instrumentKontraktsårVaraktighet  
(månader)NamnEU-finansiering  
(euro)
Det södra grannskapet
TPMA 2008 47Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de 
la diaspora marocaine installée en Europe (FACE-Maroc) (underlätta 
etablering av företag i Marocko genom mobilisering av den marock -
anska diasporan i Europa)1 497 305
TPMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, 
the Middle East and the Mediterranean Region (I-Map) (interaktiv 
karta över irreguljära migrationsrutter och migrationsströmmar 
i Afrika, Mellanöstern och Medelhavsområdet)784 789
TPMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration 
flows from Sahara desert to Mediterranean Sea (förhindrande och 
förvaltning av irreguljära migrationsströmmar från Saharaöknen till 
Medelhavet)10 000  000
EGPI 2010 44 MEDSTAT III 7 000  000
TPMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de 
gestion des flux migratoires mixtes (Algeriet: stärka skyddet av mi -
granter och kapaciteten att hantera blandade migrationsströmmar)1 915  916
TPMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of 
Regional Protection Programme (stöd till UNHCR:s verksamhet 
i Nordafrika inom ramen för regionala skyddsprogram)3 631 627
EGPI 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
TPMA 2012 35Promotion du respect des drots des migrants subsahariens au Maroc 
(öka respekten för rättigheter för migranter från Afrika söder om 
Sahara i Marocko)1 594 264
TPMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration 
au service du développement local (stödja skapande av verksamhet 
och sysselsättning i Maghreb – migrationen i den lokala utveckling -
ens tjänst)1 875 000
TPMA 2013 36Seahorse-Mediterranean network with MS (SP) (nätverket Seahorse 
Mediterranean med EU:s medlemsstater (strategiskt partnerskap))4 500  000
TPMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of 
Regional Protection Programme (stöd till UNHCR:s verksamhet 
i Nordafrika inom ramen för regionala skyddsprogram)1 953 000
TOTALT 89 025 292Bilaga IV
58 Bilagor 
Genomförandemekanismer för EU:s ekonomiska bistånd (migrations- och 
asylpolitikens externa dimension)Bilaga V
Källa:  Europeiska revisionsrätten.Europeiska rådet
Frontex Europol ETF EasoGD Humanitärt bistånd och civilskydd GD Migration och inrikes frågor1 GD Internationellt samarbete
och utvecklingGD Grannskapspolitik
och utvidgningsförhandlingar2Högnivågruppen
för migration och asyl
EU-byråerEuropeiska unionens råd
Utrikestjänsten
Avdelning
234 AMIF EUF5 DCI EGPI/EGI IPA/IPA II ISF FinansieringsinstrumentTECKENFÖRKLARING
Scifa
Arbetsgruppen för
utvecklingssamarbete
PI6IcSP7Lyder formellt under allmänna rådet
Europeiska utrikestjänsten
Europeiska
kommissionen
1 Tidigare GD Inrikes frågor. GD Inrikes frågor ansvarade för genomförandet av programfonderna för ramprogrammet för 
solidaritet och hantering av migrationsströmmar (SOLID) under perioden 2007–2013. Fonderna var Fonden för yttre 
gränser (EBF), Europeiska återvändandefonden (RF), Europeiska /f_lyktingfonden (ERF) och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF). Ingen av dem hade emellertid en extern komponent för utgifteri tredjeländer, till skillnad från deras efterföljare under perioden 2014–2020, Asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF) och Fonden för inre säkerhet (ISF). 
2 GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar (tidigare GD Utvidgning).3 Den gemensamma agendan för migration och rörlighet.4 Generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).5 Gäller inte för grannskapsländerna.6 Partnerskapsinstrument.7 Instrument som bidrar till stabilitet och fred (tidigare stabilitetsinstrumentet (IfS)).8 Migration- och asylkomponenten i programmet för globala allmänna nyttigheter och utmaningar (2014–2020).2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFRådet (utrikes 
frågor) Rådet (rättsliga och 
inrikes frågor)Rådet (allmänna 
frågor)Politisk 
diskussion
Rådets förberedande organ och arbetsgrupper Fastställer en integrerad strategi för 
EU-samarbete med tredjeländer på 
området migration och  asyl.
 Förbereder rådets slutsatser och 
rekommendationer om orsakerna
till och konsekvenserna av migration 
och asyl. Bistår Coreper i rättsliga, övergripande och 
strategiska frågor som rör migration, asyl 
och gränser.
 Utarbetar vartannat år en rapport om EU:s 
åtgärder rörande migrationstrycket.Andra
(t.ex. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁska arbetsgrupperFörvaltning av /f_inansieringsinstrument
Sitter i styrelsenDeltar i mötenRapporteringsvägar
 Humanitärt bistånd till flyktingar 
och internflyktingar. Huvudansvarig för kommissionens meddelanden 
om migrationspolitik.
 Kommissionens huvudföreträdare
i högnivågruppen.
 Förhandlar om viseringslättnader, återtagande 
och partnerskap för rörlighet, CAMM3.
 Leder bilaterala och regionala migrationsdialoger.
 Medutvärderare av TPMA-förslagsinfordringar. Huvudansvarig för kommissionens 
meddelanden om utvecklingspolitik.
 Hanterar planering av utvecklingsbistånd 
till tredjeländer på såväl geografisk som tematisk grund.
 Leder och övervakar genomförandet av 
bistånd. Ansvarig för den europeiska grannskapspolitiken. Fram till slutet av 2014 ingick grannskapsdirek-
toraten öst och syd i GD Internationellt samarbete 
och utveckling.
 Från och med slutet av 2014 har GD Grannskaps-
politik och utvidgningsförhandlingar tagit överdet europeiska grannskapsinstrumentet från GD 
Internationellt samarbete och utveckling. Tjänsten för utrikespolitiska 
instrument (FPI)
 Underlättar utbyte av 
information mellan 
EU-medlemsstaterna om ursprungsländer.
 Bistår de EU-medlemsstater 
som är under särskilt tryck via systemet för tidig varning.
 Bidrar till genomförandet av 
det gemensamma europeiska asylsystemet. Underlättar och förbättrar 
tillämpningen av och samordnar EU-ländernas åtgärder i samband med 
genomförandet av EU:s 
gränsförvaltningsåtgärder.
 Gör riskanalyser.
 Operativt bistånd till 
EU-medlemsstater och 
tredjeländer (17). Ger stöd till partnerländer på 
området laglig migration, särskilt Sysselsättning och kompetens (GD Utbildning 
och kultur sitter även
i styrelsen, GD/uni00A0Inrikes frågor har observatörstatus). Hotbildsbedömning av-
seende den organiserade brottsligheten (OCTA).
 Strategiska avtal med 
tredjeländer.
TPMA/
GPGC8 Ansvarig för driftsutgifter inom EU:s 
externa åtgärder, inklusive på migrations- och asylområdet. Bidrar till EU:s politik och konkreta migrationsåtgärder inom den externa dimensionen. 
 Bidrar till samordningen mellan den externa och interna dimensionen i EU:s migrationspolitik.
 Deltar i arbetsgrupperna i rådet (rättsliga och inrikes frågor),
särskilt i högnivågruppen.
59 Bilagor 
Europeiska rådet
Frontex Europol ETF EasoGD Humanitärt bistånd och civilskydd GD Migration och inrikes frågor1 GD Internationellt samarbete
och utvecklingGD Grannskapspolitik
och utvidgningsförhandlingar2Högnivågruppen
för migration och asyl
EU-byråerEuropeiska unionens råd
Utrikestjänsten
Avdelning
234 AMIF EUF5 DCI EGPI/EGI IPA/IPA II ISF FinansieringsinstrumentTECKENFÖRKLARING
Scifa
Arbetsgruppen för
utvecklingssamarbete
PI6IcSP7Lyder formellt under allmänna rådet
Europeiska utrikestjänsten
Europeiska
kommissionen
1 Tidigare GD Inrikes frågor. GD Inrikes frågor ansvarade för genomförandet av programfonderna för ramprogrammet för 
solidaritet och hantering av migrationsströmmar (SOLID) under perioden 2007–2013. Fonderna var Fonden för yttre 
gränser (EBF), Europeiska återvändandefonden (RF), Europeiska /f_lyktingfonden (ERF) och Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (EIF). Ingen av dem hade emellertid en extern komponent för utgifteri tredjeländer, till skillnad från deras efterföljare under perioden 2014–2020, Asyl, migrations- och integrationsfonden (AMIF) och Fonden för inre säkerhet (ISF). 
2 GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar (tidigare GD Utvidgning).3 Den gemensamma agendan för migration och rörlighet.4 Generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo).5 Gäller inte för grannskapsländerna.6 Partnerskapsinstrument.7 Instrument som bidrar till stabilitet och fred (tidigare stabilitetsinstrumentet (IfS)).8 Migration- och asylkomponenten i programmet för globala allmänna nyttigheter och utmaningar (2014–2020).2014+
EBF2007–2013
RF ERF EIFRådet (utrikes 
frågor) Rådet (rättsliga och 
inrikes frågor)Rådet (allmänna 
frågor)Politisk 
diskussion
Rådets förberedande organ och arbetsgrupper Fastställer en integrerad strategi för 
EU-samarbete med tredjeländer på 
området migration och  asyl.
 Förbereder rådets slutsatser och 
rekommendationer om orsakerna
till och konsekvenserna av migration 
och asyl. Bistår Coreper i rättsliga, övergripande och 
strategiska frågor som rör migration, asyl 
och gränser.
 Utarbetar vartannat år en rapport om EU:s 
åtgärder rörande migrationstrycket.Andra
(t.ex. JAIEX, CATS, COSI)Geograﬁska arbetsgrupperFörvaltning av /f_inansieringsinstrument
Sitter i styrelsenDeltar i mötenRapporteringsvägar
 Humanitärt bistånd till flyktingar 
och internflyktingar. Huvudansvarig för kommissionens meddelanden 
om migrationspolitik.
 Kommissionens huvudföreträdare
i högnivågruppen.
 Förhandlar om viseringslättnader, återtagande 
och partnerskap för rörlighet, CAMM3.
 Leder bilaterala och regionala migrationsdialoger.
 Medutvärderare av TPMA-förslagsinfordringar. Huvudansvarig för kommissionens 
meddelanden om utvecklingspolitik.
 Hanterar planering av utvecklingsbistånd 
till tredjeländer på såväl geografisk som 
tematisk grund.
 Leder och övervakar genomförandet av 
bistånd. Ansvarig för den europeiska grannskapspolitiken. Fram till slutet av 2014 ingick grannskapsdirek-
toraten öst och syd i GD Internationellt samarbete 
och utveckling.
 Från och med slutet av 2014 har GD Grannskaps-
politik och utvidgningsförhandlingar tagit överdet europeiska grannskapsinstrumentet från GD 
Internationellt samarbete och utveckling. Tjänsten för utrikespolitiska 
instrument (FPI)
 Underlättar utbyte av 
information mellan 
EU-medlemsstaterna om ursprungsländer.
 Bistår de EU-medlemsstater 
som är under särskilt tryck via systemet för tidig varning.
 Bidrar till genomförandet av 
det gemensamma europeiska asylsystemet. Underlättar och förbättrar 
tillämpningen av och samordnar EU-ländernas åtgärder i samband med 
genomförandet av EU:s 
gränsförvaltningsåtgärder.
 Gör riskanalyser.
 Operativt bistånd till 
EU-medlemsstater och 
tredjeländer (17). Ger stöd till partnerländer på 
området laglig migration, särskilt Sysselsättning och kompetens (GD Utbildning 
och kultur sitter även
i styrelsen, GD/uni00A0Inrikes frågor har observatörstatus). Hotbildsbedömning av-
seende den organiserade brottsligheten (OCTA).
 Strategiska avtal med 
tredjeländer.
TPMA/
GPGC8 Ansvarig för driftsutgifter inom EU:s 
externa åtgärder, inklusive på 
migrations- och asylområdet. Bidrar till EU:s politik och konkreta migrationsåtgärder inom den externa dimensionen. 
 Bidrar till samordningen mellan den externa och interna dimensionen i EU:s migrationspolitik.
 Deltar i arbetsgrupperna i rådet (rättsliga och inrikes frågor),
särskilt i högnivågruppen.
60 Kommissionens  
svar
Sammanfattning
I
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten framför följande synpunkter på denna rapports sammanhang och 
innehåll:
Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten måste agera i en komplicerad miljö som hela tiden förändras. Mot 
bakgrund av en flykting- och migrationskris utan motstycke förändras migrationspolitikens prioriteringar kraftigt 
och får en tydligare profil på EU-nivå samtidigt som den hela tiden anpassas efter nya förutsättningar.
Rapporten från revisionsrätten utarbetades innan denna omfattande utveckling ägde rum.
Migration och asyl är ett mångfacetterat, komplext politiskt område som hela tiden utvecklas på såväl internationell 
nivå som EU-nivå, och kommissionen är tvungen att agera i denna föränderliga och utmanande miljö. Följaktligen 
är detta ett område som kräver komplexa och flerdimensionella genomförandestrukturer.
Denna politiska, rättsliga och budgetmässiga verklighet beaktas inte i tillräckligt hög grad i revisionsrättens rapport.
II
Kommissionen håller med om att det är svårt att fastställa den totala mängd utgifter som tas upp i budgeten och 
om utgiftsfördelningen har följt avsedda geografiska och tematiska prioriteringar. Kommissionen kommer att fort -
sätta att förbättra den övergripande övervaknings- och utvärderingsramen inom detta komplexa politiska område, 
men samtidigt se till att avsedda geografiska och tematiska prioriteringar inom olika fokusområden identifieras 
genom de aktuella instrumenten.
III
Samtliga projekt som finansieras genom EU:s finansieringsinstrument omfattar indikatorer som övervakas genom 
varje projekts hela livslängd. Se även kommissionens svar avseende punkt 68.
IV
Migration är ett komplicerat och känsligt politikområde som skär rakt igenom ett antal sektorer och berör ett stort 
antal olika intressenter (t.ex. Europeiska organ, IOM, UNHCR) inom och utanför EU:s institutioner. Förvaltningen av 
EU:s externa politik om migration och samarbete avspeglar med nödvändighet denna situation.
Under senare år har insatser gjorts för att ytterligare förbättra samordningen mellan kommissionens generaldi -
rektorat och Europeiska utrikestjänsten samt EU:s medlemsstater. Ett antal samordningsmekanismer har införts 
i det syftet. I den nyligen införda europeiska migrationsagendan framhålls behovet av att ytterligare stärka dessa 
insatser.
Kommissionens svar 61
Inledning
01
Kommissionen betonar att utgifter för flyktingar i partnerländer, även i grannskapsregionen, fanns med i EU:s 
samarbete med tredjeländer i frågor om migration och asyl redan före 2015. De flesta migrationsprojekt följer en 
övergripande och allomfattande metod, eftersom migrationsströmmarna till sin natur är blandade och omfattar 
ekonomiska migranter, utsatta migranter och personer i behov av internationellt skydd.
02
Den 13  maj  2015 lade kommissionen fram den europeiska migrationsagendan, som ligger till grund för rådets slut -
satser som antogs i juni 2015.
11
Sedan den så kallade Khartoumprocessen inleddes i november 2014 (med länderna längs den östafrikanska migra -
tionsrutten) har åtta regionala dialoger prioriterats.
De gemensamma agendorna om migration och rörlighet betraktas också som en viktig bilateral ram vid sidan av 
partnerskapen för rörlighet.
13
Grundorsakerna till irreguljär migration och tvångsmigration kan vara allt från fattigdom och brist på ekonomiska 
möjligheter till konflikter, osäkerhet och klimatförändringar. Det tematiska programmet för migration och asyl med 
en årlig budget på cirka 50 miljoner euro var i själva verket aldrig avsett att åtgärda sådana grundorsaker, utan var 
inriktat på att hjälpa länderna att förbättra sin migrations- och asylförvaltning.
15
I förordningen om ett europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument (nedan kallat EGPI ) anges allmänna mål, 
medan avtalen mellan EU och partnerländerna fastställer en allmän politisk ram för planering av stödet. (Se artikel 3 
i EGPI-förordningen).
För planeringsperioden 2014–2020 fastställdes emellertid särskilda mål när EGPI ersattes av det europeiska grann -
skapsinstrumentet (ENI). Enligt förordning (EU) nr 232/2014 är ett av sex särskilda mål för det europeiska grann -
skaps  instrumentet ”…[s]kapande av förutsättningar för en bättre organisation av den lagliga migrationen och främ -
jande av en väl hanterad rörlighet för människor, för genomförandet av befintliga eller framtida avtal som slutits 
i enlighet med den övergripande strategin för migration och rörlighet och för främjande av direkta kontakter mellan 
personer, särskilt avseende kulturell verksamhet samt utbildnings-, yrkes-och idrottsverksamhet”.
Kommissionens svar 62
Revisionens omfattning och inriktning samt revisionsmetod
22
Som revisionsrätten nämner noterar kommissionen att varken föranslutningsinstrumentet eller EUF bidrar med 
finansiering till grannskapsländerna, även om de ingår i bilaga III.
Målens enhetlighet, fastställandet av behov i partnerländerna och övervakningsinstrumenten behöver förbättras
Svar på rubriken före punkt 27
Kommissionen är medveten om de många olika politiska arrangemangen, vilka i första hand beror på att migration 
är ett komplext fenomen.
Tack vare kommissionens förslag har uppsättningen av externa samarbetsinstrument i betydande grad förenklats 
och integrerats under ett antal fleråriga budgetramar. Den nuvarande mixen av geografiska och tematiska instru -
ment återspeglar på det hela taget en heltäckande och väl balanserad strategi som gör det möjligt för EU att möta 
de olika utmaningarna med en uppsättning konsekventa och kompletterande finansiella instrument.
29
För planeringsperioden 2014–2020 har EGPI ersatts av det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI). Enligt för -
ordning (EU) nr 232/2014 är ett av sex särskilda mål för det europeiska grannskapsinstrumentet ”…[s]kapande av 
förutsättningar för en bättre organisation av den lagliga migrationen och främjande av en väl hanterad rörlighet för 
människor, för genomförandet av befintliga eller framtida avtal som slutits i enlighet med den övergripande strate -
gin för migration och rörlighet och för främjande av direkta kontakter mellan personer, särskilt avseende kulturell 
verksamhet samt utbildnings-, yrkes-och idrottsverksamhet”.
Enligt denna förordning ska kommissionen införa en bilaga med prioriteringar för planering och breda finansiella 
avsättningar som anges per programtyp (bilaterala, flera länder och gränsöverskridande samarbete) och som kan 
ändras genom en delegerad akt. Ett av de viktigaste inslagen som framkommit under förhandlingarna är att en ny 
bilaga med breda prioriteringar för politiken i den europeiska grannskapsregionen som helhet har förhandlats fram 
med Europaparlamentet och rådet som ett led i det europeiska grannskapsinstrumentet. De prioriteringarna kom -
mer att utgöra ramen för den kommande planeringsprocessen.
30
De finansiella instrumenten för externt samarbete och utvecklingssamarbete med tredjeländer har fastställts för 
att möta utmaningar såsom fattigdom, bristande säkerhet, demokrati och ledningsformer, bristande ekonomiska 
möjligheter, mänskliga rättigheter etc.
I linje med varje enskild lagstiftningsakt anges i de fleråriga och ettåriga programmen detaljerade interventionssek -
torer som kan omfatta centrala sektorer såsom utbildning, hälsa och miljö samt säkerhet, inrikes frågor och migra -
tion. När det gäller geografiska instrument bestäms valet av sektorer tillsammans med de aktuella partnerländerna 
under planeringsfasen.
Kommissionens svar 63
Genomförandet av den externa migrations- och asylpolitiken kan, på samma sätt som genomförandet av samtliga 
EU:s sektoriella politiska program, stödjas genom den finansiering som är tillgänglig genom EU:s relevanta instru -
ment för externt samarbete i linje med de kriterier och förfaranden som anges i de olika finansiella instrumentens 
rättsliga grund.
Se även svaret på punkt 22.
31
Samtidigt som man respekterar målen för varje finansieringsinstrument kan insatserna inom externa åtgärder bidra 
till att genomföra EU:s politik inom olika temaområden, såsom klimatförändring, säkerhet, utbildning, jordbruk eller 
migration.
32
Kommissionen anser att i allmänhet dokumenterades projekten korrekt. I framtiden kommer kommissionen emel -
lertid att sträva efter att dokumentera sina behovsanalyser på ett mer systematiskt sätt.
33
Kommissionen håller med om att partnerskapen för rörlighet har visat sig vara en sofistikerad bilateral ram för 
diskussionerna om migrations- och asylfrågor på ett sätt som gör samarbetet ömsesidigt lönande men att det också 
krävs mer arbete för att se till att partnerskapen om rörlighet genomförs på ett balanserat sätt, dvs. på ett sätt som 
bättre återspeglar samtliga fyra prioriteringar i den övergripande strategin för migration och rörlighet, inklusive fler 
insatser för laglig migration, mänskliga rättigheter och flyktingskydd.
Kommissionen påminner regelbundet medlemsstaterna om betydelsen av att också se till att en balans finns mellan 
de fyra tematiska prioriteringarna i den övergripande strategin för migration och rörlighet när det gäller tillämpning 
av partnerskapet för rörlighet.
34
De flesta, om inte alla, delegationer har redan sedan ett antal år inrättat kontaktpunkter för migrationsfrågor. 
Dessutom kunde tjänstemän från GD Migration och inrikes frågor bara utstationeras i ett mycket begränsat antal 
prioriterade delegationer (USA, Ryssland, Genève, Wien, Turkiet, Kina och Indien). I de flesta fall är dessa tjänster 
gemensamma och delas med andra generaldirektorat och de täcker även andra frågor som ingår i behörigheten för 
GD Migration och inrikes frågor (och som därför inte nödvändigtvis avser migration).
Som framgår av den nya europeiska migrationsagendan finns det behov av att förbättra kunskaperna om migra -
tionsfrågor i EU:s delegationer. Rådet har därför beslutat att stärka EU-delegationernas kapacitet när det gäller att 
ta itu med migrationsfrågorna och framför allt att placera europeiska sambandsmän för migration i utvalda delega -
tioner, med särskild inriktning på grannskapsregionen.
Kommissionens svar 64
35
Inrättandet av tematiska enheter i GD Internationellt samarbete och utveckling för flera år sedan, bland annat en 
enhet för migration, visar vilken vikt kommissionen lägger vid att stärka kunskaperna på detta område i organisatio -
nen som helhet, bland annat i delegationerna.
En viktig del av mandatet för dessa tematiska enheter är tematiskt kvalitetsstöd till anställda vid huvudkontoret och 
delegationen. Den enhet vid GD Internationellt samarbete och utveckling som ansvarar för migration och asyl har 
utformat ett antal verktyg för att se till att detta stöd tillhandahålls konsekvent och effektivt. Vägledande medde -
landen och riktlinjer samt tematiska utbildningsmoduler har tagits fram i detta syfte.
På grund av den ökade fokuseringen på migration i EU:s externa åtgärder överväger kommissionen att utarbeta en 
modul för e-utbildning för att komplettera traditionella utbildningsverktyg.
36
Kommissionen håller med om att migrationen till helt nyligen inte hörde till de högst prioriterade frågorna för 
många av grannskapsländerna. Situationen har emellertid förändrats kraftigt på senare tid och dessa länder börjar 
allt mer inse migrationens betydelse och behovet av att samarbeta med EU.
Kommissionen håller med om att det är svårt att intressera de nordafrikanska länderna för att bli partner i projektet 
Seahorse Mediterranean. Samtidigt som arbetet fortsätter bör det noteras att den instabila situation som rått i regi -
onen sedan projektet startade har försvårat dialogen med dessa länder på detta mycket känsliga område.
37
Samtidigt som kommissionen inser att det är fler medlemsstater i EU än partnerländer som använder den interak -
tiva kartan över irreguljära migrationsrutter och migrationsströmmar i Afrika, Mellanöstern och Medelhavsregionen 
(I-Map), anser kommissionen att ett antal aspekter måste beaktas.
Projektet byggde på ett uttalat behov inom dialogen om transitmigration i Medelhavsområdet och syftet var att 
tillhandahålla uppdaterad information om migrationsflöden för att skapa ett bättre beslutsunderlag.
I-Map var ett enstaka och tydligt riktat projekt som tillsammans med andra projekt stödde en ändamålsenligt fung -
erande migrationsdialog mellan länder i Mellanöstern och Nordafrika och EU:s medlemsstater. Kommissionen anser 
att den information om migrationen som ställdes till förfogande, och som inte tidigare konsoliderats i ett enda 
system, förbättrade dialogen på ett mycket konkret sätt.
38
Kommissionen instämmer när det gäller den avgörande betydelsen av att bättre definiera vår samarbetsram för 
migration och internationellt skydd genom att fastställa operativa mål och tydliga och mätbara resultat med direkta 
kopplingar mellan verksamheter och resultat.
Kommissionens svar 65
39
Kommissionen erkänner att det hittills saknats precisa mål, referensvärden och indikatorer för övervakning och 
genomförande av den övergripande strategin för migration och rörlighet på strategisk nivå, men anser att målen 
måste vara brett definierade för att på ett flexibelt sätt kunna inrymma olika miljöer, vitt skilda aspekter och de 
utmaningar och behov som snabbt förändras på migrationsområdet.
Kommissionen inledde 2015 på nytt en diskussion med medlemsstaterna inom ramen för högnivågruppen för asyl 
och migration om utarbetande av lämpliga indikatorer för övervakning av den övergripande strategin för migration 
och rörlighet.
Gemensamt svar på punkterna 43–50
Kommissionen instämmer i att relevanta kriterier och smarta indikatorer för migration är en utmaning, bland annat 
när det gäller internationella givare och FN, vilket visas genom svårigheten att utarbeta och komma överens om 
migrationsindikatorer i utvecklingsramen för perioden efter 2015.
Detta hänger samman med den allmänna migrations- och asylpolitikens komplexa och mångfacetterade natur. 
Kommissionen inser att det finns ett gemensamt behov av att göra seriösa insatser på detta område.
För GD Internationellt samarbete och utveckling utgör den översyn av resultatramen som enligt planerna ska äga 
rum efter antagandet av indikatorerna för målen för hållbar utveckling under våren 2016 en möjlighet att göra fram -
steg även när det gäller att bättre mäta resultaten på migrationsområdet.
Svar på rubriken före punkt 52
Kommissionen anser att de geografiska och tematiska prioriteringarna i den övergripande strategin för migration 
och rörlighet var tydligt fastställda, men erkänner att den exakta beräkningen av EU:s utgifter i samband med dessa 
prioriteringar var svår att bedöma under revisionen.
53
Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) är ett finansiellt ledningsverktyg som är knutet 
till kommissionens system för periodiserad redovisning och som ger information i realtid om finansiella transaktio -
ner vad gäller EU:s alla externa utgifter. Cris-systemet utformades inte särskilt för rapporteringssyften. Cris-systemet 
är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av systemet för periodiserad redovisning som komplette -
ras av ett nytt Opsys-system.
I det systemet utnyttjas OECD-koder för att beskriva kontrakt utifrån typen av verksamhetssektor. Det finns för 
närvarande ingen kod för migration. Kommissionen är emellertid medveten om begränsningarna som uppkommer 
genom bristen på en särskild DAC-kod för finansierade utvecklingsinsatser som avser migration och asyl. Detta är 
knutet till migrationens mångfacetterade och övergripande natur som berör ett antal olika politiska områden och 
sektorer. Kommissionen kommer snarast att inleda diskussioner med OECD (och andra relevanta intressenter) för att 
identifiera bästa tänkbara sätt att redovisa olika utvecklingsbyråers migrationsutgifter.
Kommissionens svar 66
54
Kommissionen inser att den Exceltabell som förvaltas av GD Internationellt samarbete och utveckling är ett enkelt 
verktyg som är avsett att komplettera kommissionens databas för det gemensamma informationssystemet för yttre 
förbindelser (Cris). Eftersom det saknas en DAC-kod för migration ansågs det att tabellen utgjorde ett användbart 
rapporteringsverktyg.
55
Det finansiella it-systemet är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av kommissionens redovis -
ningssystem. På mycket kort sikt är det mycket osannolikt att denna typ av aggregerade data kan tillhandahållas.
56
Det finansiella it-systemet är på väg att fasas ut och kommer till stor del att ersättas av systemet för periodiserad 
redovisning. All finansiell information kommer att överföras till systemet för periodiserad redovisning. I ljuset av 
den senaste utvecklingen kommer kommissionen att inleda diskussioner med OECD.
Kommissionen är emellertid medveten om de begränsningar som beror på att det saknas en särskild DAC-kod för 
finansierade utvecklingsinsatser som avser migration och asyl. Detta hänger samman med migrationens mångfa -
cetterade och övergripande natur, som berör ett antal olika politiska områden och sektorer.
Ruta 4 – Exempel på olämplig kodning av externa migrations- och asylutgifter
Kommissionen medger att de båda projekt som avses, Seahorse- och SaharaMed-projekten, felaktigt hade tilldelats 
en DAC-kod, trots att inte 100 % av aktiviteterna ansågs uppfylla OECD/DAC-kriterierna. Detta har nu korrigerats.
Kommissionen noterar att följande föreskrivs i förordningen om finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete 
(DCI-förordningen) om OECD/DAC-kriterierna:
”Minst 90 % av de beräknade utgifterna inom de tematiska programmen skall utformas så att de uppfyller de krite -
rier för officiellt utvecklingsbistånd som OECD/DAC har infört […].”
57
Det tematiska programmet inom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) hade ett allmänt syfte 
när det inrättades. Avsikten var att komplettera och inte ersätta de geografiska instrumenten och programmen. 
Under perioden 2007–2013 antogs två strategidokument för det tematiska programmet för migration och asyl. 
Det första dokumentet omfattade perioden 2007–2010 och det andra 2011–2013. Även om det tematiska program -
met för migration och asyl omfattar alla geografiska regioner gjordes i dessa strategier en tydlig prioritering som 
innebar att utgifterna inom det tematiska programmet för migration och asyl skulle avse södra Medelhavsområdet, 
Afrika och Östeuropa i linje med den övergripande strategin för migration och rörlighet och med Stockholmspro -
grammet. Denna prioritering utgår från begreppet migrationsrutter, inklusive de migrationsrutter som har sitt 
ursprung utanför grannskapsregionen (Afrika söder om Sahara) samt transitering genom regionen.
Kommissionens svar 67
60
Kommissionen instämmer bara delvis i denna bedömning eftersom man även borde beakta att detta ofta också 
motsvarar kraven från partnerländerna, framför allt de östra grannskapsländerna, och att utgifterna för gränsför -
valtning i allmänhet kan vara betydligt större än utgifterna inom andra områden, såsom socioekonomiska projekt 
för att ta itu med migranternas integration.
Kommissionen anser att betoningen på utgifter för irreguljär migration som revisionsrätten hänvisar till också åter -
speglar de prioriteringar som framförts av några partnerländer.
Det stämmer att utgifterna inom dessa områden, framför allt för gränsförvaltning, är höga, vilket hänger samman 
med behovet av att investera i gränsövergångar samt kommunikations- och it-utrustning.
Det bör tilläggas att EU endast är en av de givare som arbetar i partnerskap med länderna, medlemsstaterna och 
internationella organisationer.
62
Kommissionen noterar att det i rättsakten om inrättande av det tematiska programmet för migration och asyl 
fastställs att programmet ska komplettera de geografiska programmen. Fördelningen av resurser till prioriterade 
områden inom de geografiska programmen bestäms i första hand av partnerländerna, inte av kommissionen.
64
EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling lanserades som ett första heltäckande migrations -
program med inriktning på migrationens effekter på partnerländernas utveckling.
Det betraktades som ett viktigt bidrag från EU till migrations- och utvecklingsagendan sedan denna dimension 
inkluderats i den övergripande strategin för migration och rörlighet.
Det stämmer att initiativet var tänkt som ett pilotprogram för att testa kopplingen mellan migration och utveckling, 
vilket förklarar varför det omfattade många olika länder i olika regioner.
Resultaten och lärdomarna från det programmet har beaktats i uppföljningsprogrammet, som i stället är mer inrik -
tat på enskilda prioriterade länder.
68
Kommissionen framhåller att nio projekt hade väldefinierade mål. I tolv fall uppfyllde målen endast delvis definitio -
nen på väldefinierade mål – de var ofta allmänt utformade – och i ett fall var målen inte väldefinierade (se ruta 5).
Ruta 5 – Exempel på resultat som är svåra att mäta
Kommissionen instämmer delvis i iakttagelsen att resultaten inte är omedelbart påtagliga och mätbara. Kommis -
sionen anser emellertid att projektet som helhet var framgångsrikt, framför allt vad gäller dess förmåga att skapa 
utrymme för dialog med motparterna som varit vana vid år av blockerade demokratiska reformer.
Kommissionens svar 68
69
Kommissionen noterar att det tematiska programmet för migration och asyl, som de flesta andra tematiska och 
geografiska externa finansieringsinstrumenten, är inriktat på kapacitetsuppbyggnad hos myndigheter och det civila 
samhället i partnerländer. I allmänhet erbjuder projekten kapacitetsuppbyggnad på rättslig och institutionell nivå 
och på driftsnivå, genom tekniskt stöd och utbildning. Kommissionen håller emellertid med om att kapacitetsför -
bättring och reform av de rättsliga och institutionella ramarna är – och bör vara – ett mål på medellång till lång sikt, 
men resultaten märks inte omedelbart.
70
Kommissionen instämmer delvis i att samtliga mål inte uppnåddes i de granskade projekten.
Samtidigt vill kommissionen upprepa att inom ett komplext och konstant föränderligt politikområde som migra -
tion har externa faktorer en betydande inverkan som inte enbart kan hanteras med väl förberedda och planerade 
projekt.
Hur väl planerade och förankrade med partnerländerna insatserna än är så kommer resultaten att påverkas av svår -
förutsedda migrations- och flyktingflöden och politiska utmaningar under samtliga faser av genomförandet. Denna 
situation illustreras tydligt av det rådande läget i Libyen.
Ruta 7 – Exempel på ett delvis ändamålsenligt projekt
Syftet med nätverksprojektet Seahorse Mediterranean är att bidra till utvecklingen av ett av de regionala nätverk 
som ska stödja Eurosursystemet.
När kontraktet undertecknades var läget i Tripoli relativt stabilt och omfattningen av den därefter följande försäm -
ringen av säkerhetsläget i Libyen var omöjlig att förutse.
Företrädare från Algeriet, Tunisien och Egypten inbjöds regelbundet och deltog ofta aktivt i mötena med projektets 
ledningskommitté. Inget av dessa tre länder har hittills gjort några formella åtaganden.
Guardia Civil, med stöd av fem medlemsstater som ingår i konsortiet, står regelbundet i kontakt med potentiella 
tredjelandspartner för att övertyga dem att delta i initiativet.
”Att Libyen accepterades gick emot kommissionens önskemål”, hävdar revisionsrätten. På grund av landets strate -
giska position erkände kommissionen emellertid i ett senare skede att Libyen var den viktigaste partnern för detta 
initiativ och det beslutades därför att landet skulle inkluderas.
72
Trots de exceptionella förhållandena i Libyen för närvarande pågår projektet fortfarande och det börjar långsamt 
uppnå vissa resultat. Svårigheterna under genomförandet av projektet beror på den osäkra och labila situationen 
i Libyen. Projektet återupptogs i augusti 2015 och anpassades till den nya situationen efter krisen 2014.
Projektet kommer nu att avslutas i april 2016 och syftet är att möta de mest trängande behoven för de migranter 
som övergetts och fängslats i Libyen i olika förvars- och mottagningsenheter och erbjuda dem hjälp och frivilligt 
återvändande med full respekt för mänskliga rättigheter.
Kommissionens svar 69
77
Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelse och att olika positiva aspekter nämns i utvärderingsrapporten.  
Utvärderingens slutsatser diskuterades grundligt med FN:s utvecklingsprogram (UNDP) vid flera tillfällen under de 
regelbundna projektkontakterna och framför allt i ett möte som anordnades den 10  oktober  2011. Rapporten skick -
ades dessutom till samtliga partnerbyråer för kommentarer.
80
EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling lanserades som ett första heltäckande migrations -
program med inriktning på att förbättra migrationens effekter på partnerländernas utveckling.
Som första pilotprojektet på detta område betraktades det som ett viktigt bidrag från EU till migrations- och 
utvecklingsagendan sedan denna dimension inkluderats i den övergripande strategin för migration och rörlighet.
Resultaten och lärdomarna från programmet har beaktats i uppföljningsprogrammet, som i stället är mer inriktat på 
enskilda prioriterade länder.
81
EU:s stöd på migrationsområdet i Georgien har ett stort antal stödmottagare och stödtyper på olika nivåer i samhäl -
let. Mervärdet från EU:s och FN:s gemensamma initiativ för migration och utveckling var att det engagerade aktörer 
på lokal nivå – denna typ av stöd kan bara nå fram till ett relativt litet antal slutmottagare. De lärdomar som dras av 
sådana insatser kan emellertid fortfarande tillämpas på annat håll.
Även om effekten var mycket begränsad gjorde programmet när det gäller Algeriet det möjligt att föra upp migra -
tionsfrågorna på agendan och inrätta en permanent struktur för de olika ministerierna under ledning av ministeriet 
för utrikes frågor.
När det gäller Marocko var det ändamålsenligt att i migrationsportföljen ha en insats som var tydligt inriktad på 
gräsrötterna. Spridningen måste emellertid ske på grundval av olika resultat och effekter. Lärdomar har dragits inför 
fas II av initiativet för migration och utveckling där spridningen nu genomförs på ett mer strukturerat sätt.
Ruta 9 – Återtagandeprojekt i Georgien
När det gäller osäkerheten om den fortsatta driften av karriärväglednings- och rekryteringscentrumen när gransk -
ningen gjordes framhåller kommissionen att de georgiska myndigheterna har garanterat centrumens hållbarhet 
genom avsättningar från statsbudgeten (400 000 GEL i budgeten för 2015 och 600 000 GEL i förslaget till budget för 
2016).
Det planerade antalet personer som utnyttjade rekryteringstjänsten visade sig vara lägre än väntat på grund av en 
underskattning av de återvändande migranternas möjligheter till självförsörjning.
När det gäller tillhandahållandet av tillfälliga bostäder var kommissionen beredd att möta behoven hos 180 perso -
ner, men efterfrågan var lägre på grund av de starka sociala band och familjeband som finns i området. De finan -
siella anslagen minskades i motsvarande grad.
När det gäller frivilligt återvändande har siffran ökat till 167 utländska medborgare bosatta i Georgien, jämfört med 
110 personer vid tidpunkten för granskningen.
Kommissionens svar 70
86 a)
Kommissionen håller med om revisionsrättens iakttagelse och tillägger att återtagande av de egna medborgarna 
är en skyldighet enligt internationell sedvanerätt, medan återtagande av medborgare från tredjeländer inte är en 
skyldighet. Det är en del av migrationspolitiken, inte av säkerhetspolitiken, som några partnerländer anser.
I stället för att vara en säkerhetsfråga är en ändamålsenlig politik för återvändande och återtagande ett grundläg -
gande inslag och en förutsättning för en väl förvaltad migration. Ett ändamålsenligt återsändande av irreguljära 
migranter som inte har eller som inte längre har rätt att befinna sig i EU, är också viktigt som en förebyggande 
åtgärd mot ytterligare irreguljär migration, vilket framgår av EU:s handlingsplan för återvändande (9  septem -
ber 2015). Såväl återvändande som återtagande är en integrerad del av den övergripande strategin för migration 
och rörlighet och alla efterföljande politiska riktlinjer (till exempel EU:s migrationsagenda). Det stämmer att det är 
möjligt att ingå avtal om viseringsliberalisering och att sådana avtal beaktas parallellt med EU:s avtal om återta -
gande och i enlighet med principen om mer för mer.
Svar på rubriken före punkt 87
Kommissionen framhåller att ett framgångsrikt värnande av de mänskliga rättigheterna ofta är beroende av en rad 
externa faktorer som kommissionen inte kan kontrollera.
87
Förutom att vara en formell, övergripande fråga som behandlas seriöst i alla EU:s insatser inom externa åtgärder, 
prioriteras migranternas mänskliga rättigheter även i externa insatser för migration.
Förutom att se till att alla insatser omfattar åtgärder för mänskliga rättigheter har många insatser haft migranternas 
rättigheter som sitt övergripande mål. Bland exemplen återfinns projekt för att hjälpa och skydda offren för männis -
kohandel, rättigheter för migrerande hushållsarbetare, hjälp och stöd till flyktingar osv.
88
När det gäller Ukraina ingick möjligheten att erbjuda utbildning i människorättsnormer ursprungligen i Readmit och 
diskuterades med regeringen. Parterna kom emellertid då överens om att ta bort denna punkt från programmet 
eftersom den skulle ha överlappat andra projekt som genomfördes av internationella organisationer och det civila 
samhällets organisationer, såsom i) Internationella organisationen för migration (IOM) (Cris-referens: 2011/282-850, 
MIGRECO-projektet för en bättre hantering av migrationsströmmar och samarbete när det gäller återtagande i östra 
Europa), ii) FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna (UNHCR) (Cris-referens: 2010/272-415, projektets beteck -
ning: Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes  (RPP II) – fas II), 
eller iii) The Right to Protection NGO  (Cris-referens: 2012/334-088, projektets beteckning: Advocacy and Government 
Capacity Building in Migration ). Av de totalt 34 projekt om migration och asyl som har fått finansiering från EU sedan 
2003 arbetade 18 med mänskliga rättigheter på olika nivåer.
89
Kommissionen var mycket aktiv när det gällde att övertyga de libyska myndigheterna om att underteckna ett sam -
förståndsavtal med UNHCR.
De libyska myndigheterna, framför allt de som företrädde Gaddafis regim, var av politiska skäl extremt ovilliga att 
acceptera UNHCR som huvudpartner i insatsen.
Kommissionen har emellertid hela tiden framhållit att respekt för de mänskliga rättigheterna är ett mycket viktigt 
inslag i projektet.
Kommissionens svar 71
91
Behovet av starkare samordning mellan EU:s institutioner, bland annat mellan kommissionens avdelningar, har verk -
ligen fått förnyad uppmärksamhet under Juncker-kommissionen. Ett antal förbättrade samordningsmekanismer har 
inrättats och verkar fungera väl att döma av de tester som gjordes under den senaste europeiska migrations- och 
flyktingkrisen.
92
Kommissionen anser att den interna samordningen redan har förbättrats kraftigt.
93
Samtidigt som kommissionen inser att det fortfarande finns utrymme för förbättringar vill den framhålla att det 
finns ändamålsenliga samordningsmekanismer när det gäller migrationsrelaterad politik och planering.
Samordningen säkerställs till exempel av GD Migration och inrikes frågor när medlemsstaternas nationella program 
inom ramen för asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) eller fonden för inre säkerhet (ISF) utarbetas och 
antas, samt i fråga om de centralt förvaltade årliga arbetsprogrammen. GD Internationellt samarbete och utveckling 
samt GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingar tillämpar samma förfarande. Dessutom genomför Europe -
iska utrikestjänsten och berörda generaldirektorat inom kommissionen formella samråd i samband med samråden 
mellan kommissionens avdelningar inför antagandet av samtliga finansieringsprogram.
Europeiska utrikestjänsten leder ensam eller tillsammans med kommissionen den fleråriga planeringen av de flesta 
av de externa finansiella instrumenten och säkerställer därigenom en god samordning mellan olika politiska fält och 
geografiska områden. Skillnaderna mellan de mottagande tredjeländernas krav skulle också kunna vara en förkla -
ring till bristen på samordning (det finns ingen gemensam lösning som passar alla).
94
Kommissionen erkänner att det kunde vara nyttigt att sammanställa översikter över den migrationsrelaterade finan -
sieringen för ett visst land eller en viss region för att underlätta samordning och säkerställa en bättre komplementa -
ritet mellan EU:s och andra givares finansiering. Översikter över den migrationsrelaterade finansieringen från EU och 
medlemsstaterna finns i synnerhet för alla partnerskap för rörlighet och de gemensamma agendorna för migration 
och rörlighet (så kallade resultattavlor), men också för ett antal regionala processer. Dessa översikter fastställs av 
kommissionens avdelningar i samråd med berörda samordningsstrukturer (de lokala plattformarna för partnerska -
pen för rörlighet, expertmöten inom den övergripande strategin för migration och rörlighet osv). De kan givetvis 
bara vara vägledande och inte ange skyldigheter för givare eller finansieringskällor, eftersom detta inte skulle vara 
görligt enligt EU:s gällande rättsliga ramar och inte skulle vara förenligt med de förfaranden som inrättats inom 
ramen för EU:s respektive finansieringsinstrument.
97
Europeiska utrikestjänsten anser att den har spelat sin roll genom att integrera migration i de politiska dialogerna 
med tredjeländer, särskilt grannskapsländer, genom de särskilda underkommittéerna för rättsliga frågor/migrations -
frågor och sociala frågor med de berörda länderna. Mot bakgrund av migrationens allt mer framträdande betydelse 
i EU:s förbindelser med tredjeländer har utrikestjänsten gradvis byggt upp tematisk kompetens på detta område 
och kunnat anslå mer personalresurser till sektorsfrågor som berör yttre förbindelser, inklusive migration. Med den 
nya kommissionen finns det en tydligare strävan att koppla ihop den interna och externa aspekten av migration och 
stärka den politiska enhälligheten i utrikestjänstens och berörda generaldirektorats arbete.
Kommissionens svar 72
98
Samtidigt som kommissionen instämmer i att samordningen med EU:s delegationer kan och bör förbättras och 
framhåller att sådana åtgärder vidtas, finns det ett antal skäl till att detta kan vara svårt att uppnå. Förutom att 
personalresurserna i delegationerna (och i huvudkontoret) är otillräckliga, resulterar begränsade kunskaper om 
migration i EU:s delegationer i en i motsvarande grad begränsad kapacitet att bedöma migrationsrelaterade behov 
och prioriteringar i partnerländerna.
99
Kommissionen instämmer i att samordningen med EU:s delegationer är avgörande och gör insatser för att se till att 
samordningen fungerar i praktiken i den dagliga projektledningen.
Konsolidering och utvärdering av god praxis från framgångsrikt genomförda projekt finns tillgängliga i olika 
projekt  övervaknings- och utvärderingsrapporter och arbetet med att skapa ett system för sammanställning och 
spridning av denna information pågår. Information om exempel på god praxis kommer att inkluderas i de vägle -
dande verktyg som utarbetas av enhet B3 inom GD Internationellt samarbete och utveckling, och när det arbetet 
har slutförts kommer informationen att finnas tillgänglig via en särskild tematisk webbplats för migration.
I den tematiska utbildning som genomförs av enhet B3 inom GD Internationellt samarbete och utveckling ingår 
dessutom moment som inriktas på de lärdomar som dragits och bästa praxis.
Slutsatser och rekommendationer
Slutsats 1
Kommissionen betonar att syftet med den pågående översynen av den europeiska grannskapspolitiken är att i nära 
samarbete med våra grannländer ta fram förslag till mer sammanhängande och resultatinriktade ramar för samar -
betet i frågor av gemensamt intresse, inklusive migration.
På samma sätt innehåller uppföljaren till det tematiska programmet för migration och asyl detaljerade mål, resultat 
och indikatorer.
a) Kommissionen anser att det finns utrymme för bättre definierade strategiska riktlinjer för migrationsrelaterade 
frågor i grannskapet genom fastställande av tydliga och mätbara mål och konsekventa, konkreta resultat, och detta 
kommer att bli ett centralt inslag i de nya samarbetsramarna med grannskaps- och utvidgningsländerna.
b) Kommissionen instämmer delvis i denna slutsats vad gäller överensstämmelsen mellan olika nivåer av övervak -
nings- och utvärderingsmekanismerna. När det gäller både det europeiska grannskapsinstrumentet och det te -
matiska programmet för migration och asyl omfattar de flesta migrationsprojekt detaljerade övervaknings- och 
utvärderingsarrangemang samt kompletta logiska ramar. Kommissionen anser emellertid att det finns utrymme 
för att bättre definiera vår samarbetsram för migration i grannskapsländerna genom att fastställa strategiska mål 
och tydliga och mätbara resultat samt prestationer med direkta kopplingar mellan verksamheter och resultat.
e) Kommissionen instämmer delvis i denna bedömning, framför allt vad gäller den geografiska mångfalden.
Samarbetet med våra grannar, framför allt vad gäller migration och internationellt skydd, behöver anpassas efter 
partnerländernas olika nivåer av engagemang och politisk utveckling. Dessutom behöver partnerländernas olika 
synsätt, förväntningar och begränsningar beaktas när det gäller denna fråga. Mot bakgrund av de utdragna kriserna 
i grannskapsländerna måste dessutom differentierings- och flexibilitetsmekanismer utarbetas.
Kommissionens svar 73
När det gäller det europeiska grannskapsinstrumentet har kommissionen för avsikt att skilja mellan olika partner -
länder enligt de kriterier som anges i instrumentet och strikt tillämpa en incitamentbaserad strategi för att utnyttja 
instrumentets resurser på bästa sätt.
Som redan påpekats skiljer sig partnerländernas behov från land till land och från region till region. Enligt de 
rekommendationer som anges i förändringsagendan och den differentierade strategi som anges i det nya europe -
iska grannskapsinstrumentet fokuserar EU:s samarbete med grannskapsländerna i varje enskilt fall på tre priorite -
rade sektorer. De togs fram genom en omfattande samrådsprocess med regeringar, lokala myndigheter, organisa -
tioner i det civila samhället, EU:s medlemsstater, internationella finansinstitut och internationella organisationer.
Rekommendation 1
Kommissionen instämmer delvis i rekommendationen, särskilt vad gäller behovet av att förbättra resultatmätnings -
ramen. Kommissionen instämmer när det gäller den kritiska betydelsen av att bättre definiera dess strategiska 
samarbetsram för migration och internationellt skydd genom att fastställa operativa mål och tydliga och mätbara 
resultat och prestationer med direkta kopplingar mellan verksamheter och resultat.
Eftersom behoven och därför också stödet för varje enskilt land är olika, betonar kommissionen svårigheten att 
utarbeta en gemensam uppsättning indikatorer som skulle förbli oförändrade över tid och pekar på behovet av 
större flexibilitet när målprioriteringarna bestäms. Skräddarsydda övervaknings- och utvärderingsverktyg håller på 
att utformas för att medge mätning av resultat och framsteg, vilket utgör ett viktigt inslag i strävan att leverera mer 
konkreta och effektiva ramar för migrationssamarbetet.
Syftet med den reviderade europeiska grannskapspolitiken är att i nära samarbete med grannländerna ta fram för -
slag på mer sammanhängande och resultatinriktade ramar för samarbetet i frågor av gemensamt intresse, inklusive 
migration.
Den nuvarande situationen är labil och det är nödvändigt att skilja mellan brådskande åtgärder och mer systemiska 
program. Det kommer inte alltid att vara möjligt att arbeta utifrån kvantifierade målprioriteringar.
I den reviderade europeiska grannskapspolitiken kommer kommissionen att sträva efter att bygga upp starkare 
partnerskap med tydligare inriktning och ett bättre anpassat samarbete. Erfarenheten visar att den europeiska 
grannskapspolitiken är verkningsfull när EU och dess partnerländer delar samma vision. Därför kommer översynen 
att förtydliga vad som är EU:s intressen och vad som är varje partnerlands intressen samt vilka områden som är av 
starkast gemensamma intressen (inklusive migration och rörlighet). Översynen innebär en möjlighet för EU och 
dess partnerländer att fastställa vilka områden som är av stort gemensamt intresse. De områdena kommer sedan 
att utgöra grunden för ett starkare partnerskap och riktat finansiellt stöd. Flexibilitet kommer emellertid att förbli 
en central princip för genomförandet av finansiering från det europeiska grannskapsinstrumentet för att EU ska ha 
bättre förutsättningar att reagera flexiblare genom sitt finansiella samarbete på de förutsättningar och behov som 
snabbt förändras i regionen.
Rekommendation 2
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Som mycket riktigt påpekas definieras DAC-koderna av OECD. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen kommer 
kommissionen att inleda diskussioner med OECD.
Kommissionen kommer dessutom att analysera möjligheterna att komplettera OECD/DAC:s kodsystem.
Kommissionens svar 74
Slutsats 2 
a) Se kommissionens svar på punkt 68 och ruta 5.
b) Migration och utveckling handlar om att maximera den positiva kopplingen mellan migration och utveckling för 
att utnyttja migrationens utvecklingspotential till nytta för både samhällen och migranter samt bidra till hållbar 
utveckling och fattigdomsminskning. Även om det fortfarande kan behövas ett bättre underlag för att styrka exakt 
hur kopplingen mellan migration och utveckling ser ut i olika miljöer, erkänns migrationen i allt högre grad som ett 
kraftfullt redskap för att främja utveckling i såväl ursprungs- som mottagarland. Att migrationen nu ingår som en 
utvecklingsfrämjande faktor i agendan för hållbar utveckling 2030 visar vilka framsteg som gjorts på detta område 
under senare år.
c) Kommissionen håller med om att stödet för återvändande och återtagning hittills inte alltid har gett de förväntade 
resultaten. Ändamålsenliga strategier för återvändande och återtagning är emellertid förutsättningar för en väl 
förvaltad migration och utgör en integrerad del av den övergripande strategin för migration och rörlighet.
 Kommissionen håller med om revisionsrättens iakttagelse och tillägger att återtagande av de egna medborgarna 
är en skyldighet enligt internationell sedvanerätt. Det är en del av migrationspolitiken, inte av säkerhetspolitiken, 
som några partnerländer anser.
d) Kommissionen instämmer delvis i denna slutsats.
 När det gäller mänskliga rättigheter inser kommissionen att det finns utrymme för att förbättra dess resultat när 
det gäller att identifiera mer konkreta riskreducerande åtgärder, till exempel genom att förstärka den humanitära 
diplomatin och de nationella systemen för hänskjutande.
 Kommissionen vidtog dessutom 2014 åtgärder för att utforma en verktygslåda för att se till att de flesta nya projekt 
innefattar en människorättsbaserad strategi under alla faser av insatsen.
 Tillämpningen av en människorättsbaserad strategi bygger på de mänskliga rättigheternas universalitet och oskilj -
barhet och på principen om inkludering och deltagande i beslutsförfarandet, icke-diskriminering, jämställdhet 
och rättvisa, öppenhet och ansvarighet. Dessa principer är grundläggande för EU:s utvecklingssamarbete genom 
att stärka de svagaste och mest utsatta, framför allt kvinnor och underåriga.
Rekommendation 3
Kommissionen godtar denna rekommendation och genomförandet av den pågår redan enligt följande:
Kommissionen utnyttjar redan samtliga de instrument som anges i projektledningscykeln. Även om kommissionen 
inser att det finns rum för ytterligare förbättring av våra prestationer när det gäller att fastställa hur varje insats ska 
genomföras, har de flesta projekt redan fullt utvecklade ramar för genomförandet, inklusive resultatindikatorer.
Kommissionens svar 75
Rekommendation 4
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Det finns en mängd forskning och studier som visar på de positiva effekterna av migration för utvecklingen (såväl 
i ursprungs- som mottagarländerna och för migranterna själva). Med tanke på de föränderliga och ökande migra -
tionstrenderna är det emellertid nödvändigt att fortsätta samla in pålitliga data som underlag för programmen. 
Kommissionen undersöker hur denna dokumentation ytterligare kan konsolideras för att utgöra en grund för fram -
tida strategier och projekt.
Slutsats 3
Kommissionen anser att efter omfattande ansträngningar har ändamålsenliga samordningsmekanismer inrättats på 
migrationsområdet. Utrymmet för rationaliseringar är mycket begränsat på grund av uppdelningen av behörighe -
ter, antalet berörda intressenter och frågans komplexitet.
Rekommendation 5
Kommissionen godtar delvis denna rekommendation. Kommissionen anser att med beaktande av de budgetmäs -
siga begränsningarna har omfattande anstängningar gjorts för att förbättra EU:s delegationers kapacitet (se även 
kommissionens svar på punkterna 34, 98 och 99).
Kommissionen har redan tagit fram översikter över givarnas finansiering på migrationsområdet för att stödja olika 
bilaterala och regionala ramar (som resultattavlorna inom partnerskapet för rörlighet).
Kommissionen anser att det inte skulle vara praktiskt möjligt att utarbeta en enda övergripande översikt över all 
migrationsrelaterad finansiering.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Rapporten behandlar de två främsta finansierings-  
instrumenten (det tematiska programmet för migration 
och asyl, TPMA, och det europeiska grannskaps- och 
partnerskapsinstrumentet, EGPI) inom den externa 
dimensionen av EU:s gemensamma migrationspolitik som 
syftar till en ändamålsenlig hantering av migrations -
strömmarna i partnerskap med ursprungs- och 
transitländerna. I rapporten undersöker vi om de båda 
instrumentens utgifter hade tydliga mål och om utgifterna 
var ändamålsenliga och samordnades väl. Vi kom fram till 
att instrumenten generellt sett inte hade någon tydlig 
strategi som gjorde att det gick att se hur de bidrog till 
målen och därför är det oklart vad de ska uppnå på 
EU-nivå. Det var ofta svårt att mäta de resultat som hade 
uppnåtts genom EU-utgifterna, och migrationens bidrag 
till utvecklingen var svår att bedöma. Politiken känne  - 
tecknas av en komplex styrning och otillräcklig sam  - 
ordning och det saknas en finansieringsöversikt där det 
framgår vem av kommissionen och medlemsstaterna som 
finansierar vad.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN