Yttrande från Regionkommittén om:

- "Förslag till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare", och

- "Förslag till rådets direktiv om villkor för att medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av högst tre månader samt om införande av ett särskilt resetillstånd och om fastställande av villkor för inresa i syfte att förflytta sig under en tid av högst sex månader"

(2002/C 192/06)

BAKGRUND

Förslag till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare (KOM(2001) 386 slutlig - 2001/0154 CNS) och Förslag till rådets direktiv om villkor för att medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av högst tre månader samt om införande av ett särskilt resetillstånd och om fastställande av villkor för inresa i syfte att förflytta sig under en tid av högst sex månader [KOM(2001) 388 slutlig - 2001/0155 CNS].

Rådets beslut av den 21 september 2001 att i enlighet med artikel 265 första stycket i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i denna fråga.

Regionkommitténs presidiums beslut av den 12 juni 2001 att ge utskott 7 - utbildning, yrkesutbildning, kultur, ungdomsfrågor, idrott, medborgerliga rättigheter - i uppdrag att utarbeta ett yttrande i frågan.

Det utkast till yttrande (CdR 386/2001 rév.) som antogs av utskott 7 den 30 november 2001 [föredragande: Roberto Pella, borgmästare i Valdengo (I-PPE)].

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande med majoritetsbeslut vid sin 43:e plenarsession den 13-14 mars 2002 (sammanträdet den 13 mars).

1. Regionkommitténs synpunkter

1.1. Regionkommittén utgår ifrån det som tidigare skrivits i yttranden om liknande ämnen och principen om att främja antagandet av en enhetlig rättslig ram för alla europeiska länder, samtidigt som olika aspekter och frågeställningar rörande tredjelandsmedborgares inresa i EU behandlas separat i olika dokument.

1.2. Kommittén vill framför allt erinra om kommentarer som gäller föremålet för detta yttrande och som förekommer i följande texter: yttrandet om en invandringspolitik för gemenskapen och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl(1), yttrandet om förslaget till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare(2), yttrandet om utarbetandet av en stadga om grundläggande rättigheter i EU(3) och yttrandet om migrationsströmmar i Europa(4).

1.3. Det är viktigt att Regionkommittén rådfrågas, eftersom de lokala och regionala myndigheterna har en viktig roll att spela i genomförandet av den nya politiken samt utvecklingen och upprätthållandet av lämpliga sociala system som gör det möjligt att anta de utmaningar denna politik medför.

1.4. Det är lovvärt att de nya principerna för flexibla metoder vid utarbetande av gemenskapens riktlinjer - principer som fastställdes vid Europeiska rådet möte i Lissabon 1999 - tillämpas kontinuerligt, och att det förekommer många hänvisningar till den öppna samordningsmetoden för gemenskapens invandringspolitik. Kommittén rekommenderar att lokala och regionala myndigheter regelbundet rådfrågas vid utformningen av nationella lagförslag.

1.5. Den öppna samordningsmetoden är det enda sättet att garantera å ena sidan medlemsstaternas befogenheter rörande ekonomiska aspekter, social integration och de aspekter som direkt berör det civila samhället, och å andra sidan ett förfarande som gör det möjligt att bedöma huruvida de gemensamma målen uppnås och att anpassa dessa mål efter migrationsflödenas internationella karaktär och de inbördes sambanden mellan invandringspolitikens olika aspekter.

1.6. En flexibel rättslig ram kommer att göra det möjligt för alla berörda parter, framför allt medlemsstaterna, att snabbt reagera på förändringar i den ekonomiska och demografiska situationen samtidigt som de lokala och regionala myndigheternas krav uppfylls.

1.7. Regionkommittén välkomnar innehållet i kommissionens förslag, som erbjuder ett effektivt instrument för att harmonisera och förenkla de bestämmelser som reglerar tredjelandsmedborgarnas rättigheter genom att dessa bestämmelser blir lättillgängligare och får större spridning.

2. Regionkommitténs rekommendationer rörande förslaget om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare

2.1. Den rättsliga grunden för det förslag som här behandlas är artikel 63.3 i EG-fördraget, där det står att rådet skall besluta om "åtgärder som avser invandringspolitiken inom följande områden: (a) villkor för inresa och bosättning, normer för medlemsstaternas förfaranden för att utfärda visering för längre tid och uppehållstillstånd." Som kommissionen med rätta påpekar, är det inte möjligt att utveckla en konsekvent gemensam invandringspolitik om man inte tar itu med villkoren för tredjelandsmedborgares inresa, vistelse och arbete.

2.2. Det bör framhållas att de nuvarande migrationsflödena inte bara är ett fenomen som måste analyseras med utgångspunkt i arbetsmarknadens behov. I och med att migrationen ökar blir det nödvändigt att betrakta medborgarskapet som ett politiskt svar på att det internationella skyddet för mänskliga rättigheter, som grundar sig på nationalitetsprincipen i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948, har kollapsat.

2.3. ReK uppskattar särskilt kommissionens insats för att förenkla de administrativa förfarandena, vilket helt säkert kommer att gynna de lokala och regionala myndigheterna. Genom ett enda nationellt ansökningsförfarande som leder fram till ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd i en enda administrativ handling skulle de förfaranden som nu gäller i medlemsstaterna bli enklare och mer enhetliga. Eftersom Europeiska unionen även behöver okvalificerad arbetskraft, föreslår ReK dock att kommissionen går ännu längre och även inför ett enhetligt förfarande för beviljande av visum för personer som söker okvalificerat arbete.

2.4. Det är nödvändigt att erkänna att det finns många illegala invandrare. ReK föreslår därför att det införs regleringsmekanismer som gör det möjligt för invandrare som ursprungligen inte uppfyllt kraven i gemenskapslagstiftningen att få sin situation legaliserad. Denna typ av regleringar behöver inte nödvändigtvis innebära uppehållstillstånd för alla, utan snarare förfaranden som anpassas till det enskilda fallet.

2.5. ReK anser att det bör vidtas åtgärder för att bekämpa de olagliga organisationer som främjar illegal invandring.

2.6. En särskilt viktig fråga för de lokala och regionala myndigheterna är att de tidsfrister som sätts för genomförandet av administrativa förfaranden blir korta, i enlighet med principen om största möjliga effektivitet inom de offentliga myndigheterna.

2.7. ReK anser att kommissionen har valt den klart lämpligaste formen för riktlinjer för den nationella politiken, eftersom ett direktiv respekterar den enskilda statens självbestämmande när det gäller särskilda aspekter och särskilda regionala och lokala behov. En förordning skulle däremot påverka de lokala och regionala myndigheternas intressen negativt.

2.8. Kommittén uppmanar kommissionen att tydligare framhäva de lokala och regionala myndigheternas roll när grunden läggs för en korrekt kartläggning av vilka sysselsättningssektorer som behöver arbetskraft från tredje land.

2.9. Kommissionen erkänner med rätta behovet av att noga bedöma situationen på den nationella arbetsmarknaden innan tillstånd ges till arbetstagare från tredje land. En noggrann bedömning i detta hänseende kan endast ske med aktiv och kontinuerlig medverkan av lokala och regionala myndigheter.

2.10. Därför måste man dels stärka systemen för information om efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden, i synnerhet det europeiska arbetsförmedlingsnätet EURES, dels främja de lokala och regionala myndigheternas information till EU-organ och arbetsgivare i myndigheternas upptagningsområde.

2.11. Regionkommittén vill liksom i ett av sina tidigare yttranden(5) framhålla hur viktigt det är att främja samarbetet mellan de regionala och lokala förvaltningarna i syfte att skapa sysselsättningsnätverk mellan olika regioner, för att på ett optimalt sätt komma till rätta med bristen på specialiserad respektive icke-specialiserad arbetskraft i EU.

2.12. Det är i enlighet med kommissionens meddelande om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandringspolitik viktigt att anta gemensamma statistiska metoder för generella uppgifter och i synnerhet sådana som gäller efterfrågan på arbetskraft från tredje land.

2.13. Det är välkommet att kommissionen uppmärksammar hur viktigt det är att arbetstagare från tredje land inte blir en belastning för värdlandet, en förhoppning som med rätta framförs i direktivet. Man måste uppnå en jämvikt mellan kravet på att innehavarna av ett uppehållstillstånd för arbetstagare inte skall bli en belastning och kravet på att dessa personer skall bidra till medlemsstatens sociala trygghetssystem och därmed också får tillgång till systemens socialskydds- och hälsovårdstjänster.

2.14. Man bör noga utvärdera de ekonomiska följdverkningarna på lokal, regional och nationell nivå av en invandringspolitik som är öppen för arbetstagare från tredje land och i enlighet därmed anpassa de åtgärder som skall reglera de finansiella aspekterna, på så sätt att kostnadsfördelningen mellan nationella, regionala och lokala myndigheter verkligen speglar i vilken utsträckning de olika myndigheterna medverkar.

2.15. Även de krav på förfarande och insyn som ställs i kapitel V i förslaget till direktiv förutsätter direkt medverkan från de lokala och regionala myndigheternas sida, särskilt när det gäller att tillgodose de ekonomiska aktörernas legitima intresse "av att informeras och uppdateras om när och under vilka förhållanden de får anställa tredjelandsmedborgare" och av att "de administrativa förfaranden som leder till utfärdande av uppehållstillstånd för arbetstagare handläggs någorlunda snabbt".

2.16. Det är i detta sammanhang oundgängligt att de lokala och regionala myndigheterna deltar genom att lämna fullständig och samordnad information om de nya bestämmelsernas följder för dem som direkt berörs, dvs. arbetsgivarna, arbetsförmedlingarna och de lokala och regionala utbildningscentrumen.

2.17. Lokala och regionala myndigheter har helt klart en framskjuten position när det gäller att integrera arbetstagarna från tredje land och undanröja de hinder dessa personer möter, t.ex. i form av rasism och främlingsfientlighet. Regionkommittén föreslår att gemenskapslagstiftningen kompletteras med åtgärder som syftar till social integration av invandrarna, genom särskilda program med regional och kommunal inriktning.

2.18. De lokala och regionala myndigheterna är dessutom ensamma om att kunna garantera lika arbetsvillkor och lika tillgång till tjänster.

Regionkommittén vill särskilt framhålla hur viktigt det är att hitta en gemensam lösning på problemet med tillgång till statsägda bostäder, som i enlighet med många medlemsstaters nuvarande lagstiftning är förbehållen landets egna medborgare.

2.19. Kommittén anser också att det behövs en integration. Detta innebär att det blir nödvändigt med en styrning och begränsning av invandringen med hänsyn till integrationsproblemen i medlemsstater med hög andel utländska medborgare. Samtidigt måste man respektera och främja tredjelandsmedborgarnas rätt att inte förlora kontakten med ursprungslandet, genom att man vidtar ekonomiska åtgärder för att arbetstagarna skall kunna åtnjuta ekonomiska rättigheter som förvärvats i Europa även efter det att de har återvänt till ursprungslandet.

2.20. När det gäller rekrytering av högkvalificerad arbetskraft är kommittén angelägen om att framhålla att Europa i sin egenskap av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa har ansvar för att ursprungsländerna inte blir lidande av den så kallade "kompetensflykten", men samtidigt måste arbetstagarnas personliga frihet respekteras. Parallellt bör samarbetet med ursprungsländerna omfatta uppbyggnaden av produktions- och forskningsenheter som gör det möjligt att anställa personer med specialkompetens i deras ursprungsländer och därmed bidra till utvecklingen där.

2.21. Europeiska unionens ansvar gentemot tredje land består i att utforma en politik som gör utvandring av ekonomiska skäl gynnsam för både ursprungslandet och värdlandet.

3. Regionkommitténs rekommendationer rörande förslaget till rådets direktiv om villkor för att medborgare i tredje land skall ha frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av högst tre månader samt om införande av ett särskilt resetillstånd och om fastställande av villkor för inresa i syfte att förflytta sig under en tid av högst sex månader

3.1. Den rättsliga grunden för det förslag till direktiv som här behandlas utgörs av artikel 62.3 i EG-fördraget när det gäller tredjelandsmedborgarnas frihet att resa inom medlemsstaternas territorium under en tid av högst tre månader och artikel 63.3 i EG-fördraget när det gäller villkoren för inresa i syfte att förflytta sig under en tid av högst sex månader.

3.2. Innehållet i förslaget till direktiv följer till punkt och pricka de principer som fastslogs av Europeiska rådet i Lissabon 1999, i och med att flexibla metoder för utarbetande av gemenskapens riktlinjer används.

3.3. Här återfinns även många av de principer som kommissionen gett uttryck för, och till stor del har fått Regionkommitténs stöd för, i sitt meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen(6), i synnerhet när det gäller en strategi på två nivåer, dvs. en gemensam rättslig ram och en öppen samordningsmetod.

3.4. Som kommissionen påpekar är förslaget till direktiv fullständigt förenligt med andra initiativ som den tidigare antagit.

3.5. Även om kommissionen behandlar de olika aspekterna på invandring enligt samma riktlinjer och därmed bidrar till inrättandet av en enhetlig gemensam rättslig ram, behandlar den dessa aspekter var för sig och låter dem bli föremål för olika och uttömmande förslag till direktiv och meddelanden. Detta tillvägagångssätt är särskilt lovvärt.

3.6. Det förslag till direktiv som här behandlas är ett viktigt bidrag till skapandet av "ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen".

3.7. Kommittén är positiv till definitionen av begreppet "tredjelandsmedborgare", dvs. varje person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget, inklusive statslösa personer.

3.8. Införandet av ett enhetligt särskilt resetillstånd som erkänns i alla medlemsstater bidrar till att skynda på de administrativa förfarandena för invandring från tredje land och gynnar därmed de lokala och regionala myndigheterna.

3.9. ReK är positiv till kommissionens förslag om en tidsfrist på sju arbetsdagar för tredjelandsmedborgares närvaroanmälan. Genom att de som vistas i en medlemsstat endast två eller tre dagar undantas, minskas de lokala kontorens arbetsbörda avsevärt.

3.10. Kommittén är fullständigt medveten om att det är mycket viktigt att tredjelandsmedborgarna får tillträde till EU utan att de praktiska förfarandena blir alltför betungande, eftersom detta gör en realitet av ett Europa i form av ett "område med frihet, säkerhet och rättvisa".

3.11. I enlighet med "Resultattavlan för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen" kommer kommissionen inom kort att utarbeta och anta fler lagstiftningsinitiativ om villkoren för inresa och vistelse i samband med studier, yrkesutbildning eller oavlönad verksamhet.

3.12. Regionkommittén vill framhålla hur lämpligt och viktigt det är att den rådfrågas om alla aspekter på invandringen som kommer att bli föremål för initiativ från kommissionens sida, och kommittén väntar uppmärksamt på framläggandet av dessa förslag eftersom de lokala och regionala myndigheterna är så djupt involverade i flera aspekter på invandring, särskilt när det gäller integration, hälsovård, bostäder, sysselsättning och socialförsäkringssystem.

Bryssel den 13 mars 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) CdR 90/2001 fin - EGT C 19, 22.1.2002, s. 20.

(2) CdR 213/2001 fin - EGT C 19, 22.1.2002, s. 18.

(3) CdR 327/1999 fin - EGT C 156, 6.6.2000, s. 1.

(4) CdR 227/1999 fin - EGT C 57, 29.2.2000, s. 67.

(5) CdR 90/2001 fin.

(6) KOM(2000) 757 slutlig - CdR 90/2001 fin.