RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET OM MONTEGROS FRAMSTEG MED GENOMFÖRANDET AV REFORMER /* COM/2012/0222 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET OM MONTEGROS FRAMSTEG MED GENOMFÖRANDET AV REFORMER 1. Inledning I Europeiska kommissionens yttrande[1] om Montenegros ansökan om medlemskap i Europeiska unionen identifierades sju prioriteringar[2] som måste uppfyllas för att kommissionen ska rekommendera att anslutningsförhandlingar inleds med Montenegro. I 2011 års strategidokument för utvidgningen[3], som grundade sig på analysen i 2011 års framstegsrapport[4], konstaterade kommissionen att Montenegro med framgång hade tagit itu med de nyckelprioriteringar som EU fastställde 2010 som förutsättningar för ett inledande av anslutningsförhandlingar. Europeiska rådet välkomnade vid sitt möte i december 2011 kommissionens bedömning att Montenegro gjort goda framsteg och uppnått överlag tillfredsställande resultat. Med sikte på att inleda anslutningsförhandlingar med Montenegro i juni 2012 gav Europeiska rådet i uppdrag att undersöka Montenegros framsteg i fråga om genomförandet av reformer, med särskild fokus på rättssäkerhet och grundläggande rättigheter, och i synnerhet bekämpning av korruption och organiserad brottslighet. Resultatet skulle presenteras i en rapport som skulle läggas fram inför kommissionen första halvåret 2012. I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i december 2011 har kommissionen inlett genomgången av regelverket rörande förhandlingskapitlen om rättsväsendet och grundläggande rättigheter samt rättvisa, frihet och säkerhet. Med hjälp av det nya tillvägagångssättet vid förhandlingarna av de båda kapitlen kommer de eventuella problem som identifieras vid genomgången av dessa kapitel att kunna åtgärdas i ett tidigt skede av anslutningsförhandlingarna. I denna rapport bedöms vilka ytterligare framsteg som gjorts av Montenegro från den 1 september när det gäller reformer i samband med de viktigaste prioriteringarna. Under denna period har ytterligare framsteg gjorts när det gäller att stärka parlamentets arbete, professionalismen och avpolitiseringen i den offentliga förvaltningen, mediefriheten och samarbetet med det civila samhället. Det pågår en översyn av konstitutionen som ska garantera domarkårens oberoende. Montenegro har ytterligare förbättrat resultaten när det gäller kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Genomförandet av de nyligen antagna åtgärderna för att bekämpa diskriminering och korruption har inletts, och ytterligare framsteg har gjorts i fråga om fördrivna befolkningsgrupper och personer som tillhör de romska, ashkaliska och egyptiska befolkningsgrupperna. Montenegro har fortsatt att spela en konstruktiv roll i regionen och att genomföra stabiliserings- och associeringsavtalet på ett smidigt sätt. Det krävs dock oförminskade ansträngningar av Montenegro för att fortsätta åstadkomma resultat när det gäller rättsstaten, särskilt med avseende på fall av korruption på hög nivå och organiserad brottslighet, och för att garantera en säker miljö för undersökande journalistik. Bedömningen i denna rapport bygger på uppgifter som samlats in och analyserats av kommissionen, bl.a. uppgifter från Montenegro, sakkunnigbedömningar och uppgifter som lämnats av medlemsstaterna, internationella organisationer och det civila samhällets organisationer vid regelbundna kontakter med kommissionen. 2. Genomförandet av reformer Parlamentet Lagen om val av fullmäktige- och parlamentsledamöter ändrades i september 2011. Därigenom harmoniserades vallagen så att den överensstämmer med konstitutionen och med OSSE/ODIHR:s och Venedigkommissionens rekommendationer om val. Genomförandet av vallagstiftningen har inletts. Vakanserna i parlamentet har börjat fyllas i enlighet med rangordningen på valsedlarna. Talmannen och de nio ledamöterna i den nationella valkommittén utnämndes av parlamentet i december 2011. Den senaste lagstiftningen måste slutföras för att överensstämma med en rad kommande rekommendationer från OSSE/ODIHR och Venedigkommissionen, särskilt om jämställdhet mellan kvinnor och män, upplösning av koalitioner och deras finansiering och en utvidgning av den centrala valkommitténs mandat till att även omfatta kommunalval. Parlamentet har fortsatt sitt intensiva lagstiftningsarbete, bl.a. på ett antal områden som rör europeisk integration såsom förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, och revisionen av EU-medel. Parlamentets roll och befogenheter i samband med konsekvensbedömningar och tillsynen av anpassningsprocessen till EU:s regelverk måste stärkas ytterligare. Parlaments tillsynsroll har ytterligare stärkts, särskilt genom en stadig ökning av antalet parlamentsfrågor, hörande av högt placerade statliga ämbetsmän i kontroll- och rådgivningssyfte och diskussioner av rapporter som inges av diverse institutioner. När det gäller parlamentets tillsyn över korruptionsbekämpning beslutade parlamentet i februari 2012 för första gången att inleda en parlamentarisk undersökning och inrättade en undersökningskommitté med ansvar för insamling av uppgifter och utarbetande av en rapport om påstådd korruption i samband med privatiseringen av företaget Telekom Crne Gore. Parlamentets administrativa kapacitet har stärkts ytterligare, särskilt genom att personalen ökats från 100 i oktober 2011 till 129 i mars 2012. Fortsatta ansträngningar krävs dock för att stärka parlamentets administrativa kapacitet och sakkunskap. Ytterligare framsteg har gjorts när det gäller insynen i parlamentets arbete. I december 2011 började parlamentet offentliggöra omröstningsresultaten för enskilda parlamentsledamöter på sin webbplats. Ytterligare åtgärder har vidtagits för att förbättra samverkan med det civila samhället och allmänheten. Den nya lagen om lobbying som antogs i november 2011 reglerar bl.a. förbindelserna mellan parlamentet och lobbyisterna. Överlag har ytterligare framsteg gjorts på detta område. Genomförandet av den nyligen antagna vallagstiftningen har inletts. Parlamentets lagstiftande roll och tillsynsroll har stärkts ytterligare, bl.a. i frågor som rör rättsstatsprincipen. Insynen i parlamentets arbete och samarbetet med det civila samhället har förbättrats. Parlamentets administrativa kapacitet och sakkunskap har stärkts i fråga om personal och utbildning. Dessa ansträngningar måste fortsätta för att befästa parlamentets lagstiftande roll, särskilt när det gäller kontrollen av den nya lagstiftningens överensstämmelse med EU:s regelverk. Parlamentets kapacitet att utöva tillsyn över och kontroll av den verkställande makten behöver stärkas ytterligare. Den offentliga förvaltningen På regeringens initiativ, och med stöd av EU och andra internationella organisationer, har en omfattande reform av den offentliga sektorn inletts i syfte att omorganisera och rationalisera den offentliga förvaltningen. I april 2012 godkände regeringen en omorganisationsplan för den offentliga förvaltningen. Som en del av genomförandet av denna reform antogs kompletterande sekundär lagstiftning i syfte att förenkla den offentliga förvaltningens strukturer, öka dess effektivitet, stärka samarbetet med icke-statliga organisationer och införa offentliga samråd i samband med lagstiftningsarbetet. Sedan januari 2012 måste konsekvensbedömningar genomföras på ny lagstiftning och läggas fram för regeringen tillsammans med ett yttrande från finansministeriet om budgetkonsekvenserna av den nya lagen. Sedan dess har totalt 90 yttranden om ny lagstiftning avgivits. Det statliga revisionskontorets befogenheter utökades genom ändringar av lagen om finansiering av politiska partier till att även omfatta revision av finansieringen av politiska partier. Det statliga revisionskontorets kapacitet och oberoende måste stärkas i detta avseende. I april 2012 antog regeringen en strategi för att utveckla denna institution. Överlag har Montenegro gjort vissa framsteg för att möta utmaningarna med reformen av den offentliga förvaltningen. Den övergripande planen för omorganisationen av den offentliga förvaltningen måste dock genomföras. Den rättsliga ramen behöver förbättras ytterligare, i synnerhet när det gäller anställningsförfaranden för tjänstemän, att förstärka de institutioner som ansvarar för den övergripande förvaltningen av tjänstemannasektorn och administrativa förfaranden. Genomförandet av den senaste lagstiftningen måste påskyndas. Reformen av den offentliga sektorn måste fortsätta, varvid vederbörlig hänsyn måste tas till behovet av att stärka de områden som är kopplade till den europeiska integrationen samt till den ekonomiska hållbarheten hos själva reformen. Det behövs rutiner för genomförande och övervakning av reformen av den offentliga förvaltningen. Rättsväsendet Beträffande rättsväsendets oberoende och opartiskhet pågår förfaranden för antagande av ändringarna av konstitutionen i syfte att ytterligare öka detta oberoende, särskilt genom att utnämningarna av det rättsliga rådets och åklagarrådets ledamöter och de allmänna åklagarna avpolitiseras och grundas på meriter. De föreslagna ändringarna av konstitutionen antogs av parlamentet med erforderlig två tredjedelars majoritet den 28 september 2011. Efter samråd mellan regeringen och oppositionspartierna antog parlamentets utskott för rättsliga och konstitutionella frågor i mars 2012 en uppsättning ändringar av konstitutionen som ska antas genom en plenaromröstning. Genom reformen av konstitutionen ska rättsväsendet anpassas till europeisk standard, särskilt genom att minska det politiska inflytandet över utnämningarna och stärka rättsväsendets oberoende, i synnerhet genom att de parlamentsledamöter som ingått i det rättsliga rådet ersätts av lagfarna personer med gott rykte och ett nytt förfarande införs för det rättsliga rådets utnämning av Högsta domstolens ordförande. Även ändringar i konstitutionen för att stärka konstitutionsdomstolens kapacitet och oberoende och angivande av tydliga skäl för avskedande av domare och åklagare bör antas. Genomförandet av lagstiftningen om domstolarna, det rättsliga rådet och det statliga åklagarämbetet, som ändrades i juli förra året för att stärka den rättsliga ansvarsskyldigheten och det rättsliga oberoendet, fortsatte. I januari inrättade Högsta domstolen en kommitté för utnämnande av det rättsliga rådets ledamöter, som skulle tillhöra domarkåren. På grundval av en förteckning över kandidater som upprättats av kommittén valdes vid domarkonferensen i mars det rättsliga rådets nya ledamöter. Det rättsliga rådet och åklagarrådet antog sin respektive arbetsordning, i vilken organisationsstrukturen, verksamhetens art och beslutsförfarandena fastställdes. I september 2011 inrättade det rättsliga rådet en kommitté för anordnande av skriftliga prov för förstagångsutnämningar av domare och en tillsynskommitté för domstolarna. De första skriftliga proven för domare hölls i februari 2012, och hittills har fyra domare utnämnts, i överensstämmelse med de nya kriterierna. Lediga tjänster vid enskilda domstolar fortsätter dock att utlysas, och ett enda landsomfattande system för rekrytering av domare och åklagare som bygger på öppna och objektiva kriterier har ännu inte inrättats. Verksamheten vid det rättsliga rådet och åklagarrådet hämmas av deras otillräckliga administrativa kapacitet och av otillräckliga budgetanslag. Systemet med slumpvis tilldelning av mål till domstolar via ett it-system, med undantag för mindre domstolar med begränsade personalresurser, säkerställs även i fortsättningen. När det gäller rättsväsendets ansvarsskyldighet är numera alla beslut som fattas av den administrativa domstolen och appellationsdomstolen tillgängliga för allmänheten. I oktober 2011 inrättades två kommittéer med uppgift att övervaka att de etiska reglerna för domare respektive åklagare följs. Kommittén avseende domare utredde två klagomål under referensperioden, vilka båda avvisades. Ledamöterna i disciplinnämnden utsågs samt två assistenter med uppgift att biträda ledamöterna vid kontrollen av klagomål rörande påstådda fall av korruption i rättsväsendet. Ett disciplinärt förfarande mot en domare inleddes i januari 2012. Hittills har inget disciplinförfarande mot åklagare inletts. Disciplinnämndens dubbla befogenhet att utreda och besluta om disciplinära åtgärder måste ses över. Förfarandena för att undanröja funktionell immunitet måste stärkas för att säkerställa full straffrättslig ansvarsskyldighet för domare och åklagare. Ett tillförlitligt system för yrkesmässig utvärdering av domare och åklagare har ännu inte införts. När det gäller effektiviteten hos rättsväsendet har Montenegro vidtagit ytterligare åtgärder för att minska eftersläpningen av ärenden. Med ungefär 11 500 olösta mål från tidigare år totalt vid domstolarna i Montenegro i slutet av 2011 var eftersläpningen 4 % lägre än under 2010. Ytterligare fyra notarier utnämndes i januari 2012 utöver de 34 notarier som utnämnts i juli. Efter ikraftträdandet av lagen om indrivning av och säkerhet för fordringar, genom vilken befogenheterna beträffande den civilrättsliga verkställigheten överfördes till utmätningsmän, antog parlamentet i december 2011 lagen om offentliga utmätningsmän. Trots detta är verkställigheten av civilrättsliga avgöranden är fortfarande låg, några utmätningsmän har ännu inte rekryterats och någon bedömning av det nyligen inrättade systemet med utmätningsmän har ännu inte gjorts. För att öka effektiviteten hos rättssystemet i stort inledde det rättsliga rådet inrättandet av särskilda enheter med domare inriktade på rättskipning för minderåriga vid överrätterna i Podgorica och Bijelo Polje. En lag om rättskipning för minderåriga antogs av parlamentet i december 2011. Handlingsplanen för genomförandet av strategin för reformen av rättsväsendet för perioden 2007–2012 reviderades i december 2011. De första stegen i riktning mot en rationalisering av domstolssystemet har tagits. När det gäller tillgången till rättslig prövning har efter ikraftträdandet av lagen om kostnadsfri rättshjälp i januari 2012 tre genomförandeakter antagits och byråer för kostnadsfri rättshjälp inrättats vid alla förstainstansrätter. Trots detta har genomförandet av lagen hämmats av otillräckliga budgetanslag till dessa byråer. Det rättsliga utbildningscentrets oberoende och administrativa och finansiella förmåga att vara självfinansierat måste stärkas, och en grundutbildning med fastställd läroplan för alla medlemmar i domarkåren måste införas. Kvaliteten hos rättsstatistiken måste höjas till europeisk standard som bygger på tillförlitiga indikatorer som produktivitet och antal avslutade ärenden. Ett system för tydlig övervakning av rättegångars varaktighet måste införas. De rättsmedel som är tillgängliga vid åsidosättande av rätten till en rättvis rättegång är inte tillräckligt effektiva och behöver ses över i överensstämmelse med rätten till ett effektivt rättsmedel som härrör från artikel 13 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Överlag har ytterligare framsteg gjorts när det gäller reformen av rättsväsendet. Genomförandet av den senaste lagstiftningen har påbörjats, och den konstitutionella reformprocessen har framskridit. Framsteg har gjorts när det gäller offentliggörandet av domstolsavgöranden. Eftersläpningen har ytterligare minskats, och ett nytt system för verkställighet har införts för att öka effektiviteten. Trots detta är verkställigheten av civilrättsliga avgöranden fortfarande låg, och domstolssystemet har ännu inte rationaliserats. Ett enda rekryteringssystem för hela landet för förstagångsutnämningar av domare har ännu inte inrättats. Tillförlitligheten hos rättsstatistiken måste förbättras och ett system för övervakning av rättegångars varaktighet införas. Den rättsliga utbildningen behöver förenklas och förstärkas. Politiska insatser mot korruption Regeringens insatser mot korruption och organiserad brottslighet och dess reviderade handlingsplan 2011‑2012 har framskridit. Den nationella kommissionen som ansvarar för övervakningen av genomförandet av handlingsplanen antog sin tredje rapport i april 2012. Enligt rapporten har de flesta av de åtgärder som skulle införlivas under det andra halvåret 2011 inletts. Den övergripande institutionella ramen för övervakning av genomförandet av handlingsplanen fungerar väl. Montenegro har vidtagit betydande åtgärder för att ytterligare stärka den rättsliga ramen för bekämpning av korruption och uppnå en långtgående anpassning till EU:s befintliga regelverk och internationella standarder. De ändringar i arbetsrätten som antogs av parlamentet i november 2011 kompletterar den rättsliga ramen för uppgiftslämnare genom bestämmelser som garanterar dem skydd i den privata sektorn. Ändringar i lagen om fri tillgång till information antogs av regeringen i april 2012. Ändringar i lagen om finansiering av politiska partier som trädde i kraft i december 2011 reglerar den institutionella ramen för övervakning, naturabidrag och taket på medlemsavgifterna, med en fast övre gräns på 10 % av medlemmars årsinkomst. Numera ansvarar det statliga revisionsinstitutet för revisionen av politiska partiers årliga balansräkningar och rapporter om valkampanjkostnader, medan den nationella valkommittén svarar för övervakningen av övriga aspekter av lagstiftningen. Den administrativa och yrkesmässiga kapaciteten hos den statliga valkommissionen måste stärkas för att säkerställa en effektiv oberoende tillsyn. Mekanismerna för att kontrollera finansieringen av politiska partier och valkampanjer, och verkställande av påföljder måste förstärkas och ytterligare specificeras i den rättsliga ramen. Påföljdssystemet är fortfarande inte tillräckligt avskräckande och differentierat, och uppgiftslämnande- och redovisningsskyldigheter för politiska partier måste stärkas ytterligare. Genomförandet av nyligen antagen lagstiftning på områdena intressekonflikter och offentlig upphandling har inletts. Efter ikraftträdandet av den ändrade lagstiftningen om förebyggande av intressekonflikter, avgick alla 36 parlamentsledamöter från sina poster som styrelseledamöter i statligt ägda företag och alla 16 parlamentsledamöter som samtidigt hade ledande befattningar (bland annat två borgmästare) har sagt upp ett av sina uppdrag. Medlemmar av kommissionen för offentlig upphandling utsågs i februari 2012 och en budget anslogs för dess funktion. I december 2011 antog regeringen en strategi och en handlingsplan för utveckling av det offentliga upphandlingssystemet, och ett beslut att inrätta ett samordningsorgan för övervakning av dess genomförande. Inga sådana meddelanden har dock hittills skickats från kommissionen för offentlig upphandling till åklagarväsendet och kontrollsystemet måste stärkas. Ytterligare åtgärder har vidtagits när det gäller förebyggande av korruption. I december 2011 överfördes direktoratet för korruptionsbekämpning (DACI) till justitieministeriet för att säkerställa en bättre samordning av korruptionsbekämpning. Under referensperioden mottog DACI 70 klagomål om korruption i lokalt självstyre, offentlig förvaltning, rättsväsende samt hälso- och utbildningssektorerna, av vilka den skickade 27 rapporter om påstådd korruption till polisen. Inflödet av klagomål är också ett resultat av ett antal informationskampanjer som genomförs av DACI för rapportering av korruption och skydd för uppgiftslämnare. Baserat på riskbedömningen i områden utsatta för korruption, som antogs av regeringen i juli förra året, har de berörda myndigheterna lagt fram rapporter om genomförande av rekommendationer som ges i bedömningen. Åtgärder har vidtagits för att förebygga korruption inom rättsväsendet. Det rättsliga rådet beslöt att ge särskild ersättning till de domare som arbetar med organiserad brottslighet, korruption, terrorism och krigsförbrytelser. Kontinuerlig utbildning har getts till domare och åklagare när det gäller korruptionsbekämpning, särskilt för att underlätta genomförandet av den nya straffprocesslagen. Det civila samhällets organisationer fortsätter att aktivt bidra till att öka den strategiska ramen och ge viktig bevisning för att inleda förfaranden mot korruption. Deklarationer av tillgångar från domare och åklagare har dock ännu inte kontrollerats mot andra uppgifter, och åtgärder för att förhindra korruption inom rättsväsendet ska stärkas ytterligare. DACI:s behörigheter måste uppgraderas och dess kapacitet stärkas för att samordna korruptionsförebyggande verksamhet och övervaka genomförandet av regeringens handlingsplan för kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Ytterligare framsteg har gjorts när det gäller bekämpning av korruption. Den nya straffprocesslagen trädde i kraft fullt ut i september 2011 vilket har lett till kortare handläggningstider för brottsutredningar och minskad risk för informationsläckage. Den institutionella och operativa kapaciteten hos åklagare, domare och poliser inom korruptionsbekämpning har stärkts genom omfattande utbildningsstöd och extra utrustning. Särskilda utredningsåtgärder används mer systematiskt till följd av den förhöjda administrativa och tekniska kapaciteten hos de särskilda kontrollenheterna. Nio företrädare för polisförvaltning, byrån för förhindrande av penningtvätt och terrorismfinansiering, skatte- och tullförvaltningarna har utnämnts till den särskilda utredningsgrupp som inledde sin verksamhet i oktober 2011. Gruppen har fått ytterligare finansiella resurser, men dess kapacitet måste stärkas ytterligare, särskilt genom tillgång till databaser med relevant information. Montenegro har ytterligare förbättrat sitt resultat när det gäller undersökningar, åtal och fällande domar i korruptionsmål. Man har dock fortfarande problem med korruption på hög nivå. Under referensperioden dömdes fyra anställda vid förvaltningen för offentliga fastigheter i Ulcinj av en andrainstansdomare till fängelse för missbruk av offentlig ställning och en tulltjänsteman för bestickning. I december 2011 och januari och mars 2012 utfärdades domar i första instans mot sexton personer, inklusive två kommunala tjänstemän, som dömdes till fängelse samt ledningen för ett offentligt företag och en domare. Domstolsförhandlingar pågår i ”Zavala”, ett fall av korruption på hög nivå där de inblandade är borgmästaren i Budva, hans ställföreträdare och en parlamentsledamot, två andra ärenden mot 23 personer som anklagas för att ha missbrukat sin officiella ställning samt bestickning. Under rapportperioden har två poliser åtalats för bestickning. Utredningar pågår mot den förre borgmästaren i Ulcinj, ordföranden och en domare vid en förstainstansrätt, den tidigare och nuvarande direktören för ett offentligt företag i Budva, och tre anställda vid inrikesministeriet. Men Montenegros korruptionsbekämpning måste utvecklas systematiskt, särskilt när det gäller utredningar och slutliga fällande domar i fall av korruption på hög nivå. Det faktum att alla förfaranden mot korruption på hög nivå har inletts på grundval av bevisning som tillhandahållits av tredje part är oroande. Antalet korruptionsfall där tillgångar förverkats är fortfarande mycket lågt. Bestämmelser i straffprocesslagen och strafflagen om förverkande och utvidgat förverkande av kriminella tillgångar har ännu inte utnyttjats. Förfarandena för beslag, förverkande och förvaltning av vinning av brott behöver fortfarande regleras. Samarbetet har förbättrats i viss mån, men det bör förbättras ytterligare, i synnerhet när det gäller att se till att åklagare får en ledande roll i utredningar. Åklagares bristande tillgång till relevanta databaser och brist på tillräcklig kapacitet hämmar ett effektivt genomförande av straffprocesslagen. I synnerhet behöver den administrativa kapaciteten inom den särskilda åklagarmyndigheten för bekämpning av organiserad brottslighet, korruption, terrorismfinansiering och krigsbrott stärkas. Trots dess förstärkta administrativa kapacitet, saknar kommissionen för förebyggande av intressekonflikter fortfarande kapacitet att kontrollera riktigheten i tjänstemännens deklarationer och intresseförklaringar för att kunna identifiera olagliga vinster eftersom den inte har utredningsbefogenheter eller tillgång till relevanta databaser. Rättsväsendets bristande oberoende förblir ett problem som påverkar beslutsamheten i kampen mot korruption. Korruption är fortfarande ett allvarligt problem. Överlag har framsteg gjorts när det gäller korruptionsbekämpning. Genomförandet av nyligen antagen lagstiftning inom de viktigaste områdena för finansiering av politiska partier, förebyggande av intressekonflikter och offentlig upphandling har inletts. Bestämmelserna om kontrollmekanismer måste stärkas ytterligare. Ytterligare åtgärder har vidtagits för att intenisifiera kampen mot korruption, vilket framgår av ett antal nya utredningar av fall av korruption på hög nivå. Det bör dock noteras att antalet fällande domar och fall av korruption där beslag eller förverkande av tillgångar beordrats fortfarande är lågt. I linje med den nya straffprocesslagen måste samarbetet, i synnerhet mellan polis och åklagare, och åklagarväsendets ledande roll stärkas. Polissamarbete och kampen mot organiserad brottslighet Det regionala och internationella polissamarbetet mot organiserad brottslighet har förbättrats. Ett antal polisiära insatser har genomförts i samarbete med myndigheterna i olika medlemsstater, länder i regionen, Interpol och Europol, vilket har lett till fler åtal och arresteringar. Avtalet om utlämning mellan Montenegro och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien undertecknades i oktober 2011. Polismyndigheter från Montenegro och Bosnien och Hercegovina undertecknade ett samarbetsmemorandum om att gemensamt bekämpa korruption, organiserad brottslighet, narkotikasmuggling och terrorism. Två avtal om polisiärt samarbete undertecknades också med Kroatien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Ratificeringen av avtalet om ömsesidig verkställighet av domstolsavgöranden i brottmål med Kroatien ägde rum i december 2011. Sedan september 2011 tillämpas den nya straffprocesslagen av alla behöriga statliga organ. Ändringar av det regelverk som omfattar intern organisation och arbetsbeskrivningen av polisens förvaltning antogs i november 2011. Därigenom införs mer specialiserade organisatoriska enheter inom polisen. I januari 2012 antogs en handlingsplan för att bekämpa organiserad brottslighet. Den omfattar operativa åtgärder och indikatorer i linje med de prioriteringar som fastställts i 2011 års rapport om hotbildsbedömningen (Octa) avseende den organiserade brottsligheten. Sedan den särskilda utredningsgruppen blev operativ i oktober 2011 har den öppnat finansiella utredningar i tre viktiga fall av organiserad brottslighet och har fått ytterligare finansiella resurser. Sedan december 2011 övervakar ett samordningsorgan resultaten av genomförandet av strategin för utveckling av polisens organisation och verksamhet. Samarbetsförhållandet mellan åklagare och polisen inom ramen för den nya straffprocesslagen bör dock förtydligas och förbättras, särskilt i samband med finansiella utredningar. Ytterligare utrustning och specialiserad personal är nödvändig för att hantera komplexa ärenden. Bestämmelser om användning av särskilda utredningsåtgärder bör revideras för att lätta på deras tidsbegränsningar. Projektet med underrättelsestyrt polisarbete bör spridas till hela landet, och polisen bör utbildas parallellt med detta. Ytterligare finansiella anslag måste avsättas till att öka utredningskapaciteten och konkreta resurser – däribland it-resurser inom polisens avdelningar. Montenegro har fortsatt att utveckla sitt arbete i kampen mot organiserad brottslighet. Det har utfärdats två domar i andra instans i fall som rör narkotikasmuggling och människohandel. Tre domar i första instans har utfärdats. Två fall avser produktion och smuggling av narkotika i september 2011 och i januari 2012, och ett fall avser penningtvätt i januari 2012. När det gäller fallet Saric, dömdes två medlemmar av en kriminell organisation till 6 respektive 8 års fängelse för narkotikahandel och penningtvätt till ett värde av mer än 12 miljoner euro. I december 2011 väcktes åtal i fallet Kalic, där tre personer anklagas för penningtvätt. Beslaget uppgick till mer än 28 miljoner euro. Förhör har inletts i sex nya ärenden. Undersökningar inleddes mellan slutet av 2011 och de första månaderna av 2012 i tre fall av narkotikasmuggling och ett fall av passförfalskning, med sammanlagt 65 personer inblandade.Värdet av kriminella tillgångar som beslagtagits tillfälligt i landet har ökat och uppgår till över 40 miljoner euro enligt uppskattningar av myndigheten för offentlig egendom, som fått i uppdrag att sköta detta. Ändringar av lagen om förvaltning av tillfälligt och varaktigt konfiskerad egendom antogs i april 2012. Denna myndighet måste dock stärkas ytterligare, särskilt när det gäller dess förmåga att utvärdera och effektivt förvalta beslagtagna och tillfälligt konfiskerade tillgångar. Det behövs sekundärlagstiftning för säkerställa verkställighet av domar och förfaranden för förvaltning av beslagtagen och konfiskerad egendom. På grund av den mycket svaga administrativa kapaciteten på området, är det samlade antalet finansiella utredningar och beslagtagna tillgångar lågt. Lagen om förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism ändrades i februari 2012 för att anpassa den till gemenskapens regelverk. I december 2011 ökade samarbetet och informationsutbytet mellan finansministeriet, myndigheten som ansvarar för förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, centralbanken, värdepapperskommissionen, och försäkringstillsynsmyndigheten. Totalt 107 ärenden öppnats av myndigheten som ansvarar för förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, som deltog i en ekonomisk undersökning under ledning av det särskilda åklagarämbetet för att bekämpa organiserad brottslighet, korruption, finansiering av terrorism och krigsförbrytelser. Polisens sakkunskap på detta område måste dock konsolideras, samt utvecklingen och resultaten avseende proaktiva ekonomiska utredningar. Kapaciteten för myndigheten som ansvarar för förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism att övervaka banksystemet bör förstärkas. Överlag har ytterligare framsteg kunnat rapporteras i kampen mot organiserad brottslighet. Utvecklingen av arbetet på området har fortsatt att utvecklas. Det internationella samarbetet har förbättrats och olika polisiära insatser resulterade i beslag av narkotika och kriminella tillgångar. Narkotikahandeln är dock fortfarande ett stort problem, eftersom landet är ett transitområde på smugglingsrutten till och från EU. Den rättsliga ramen har fortsatt att stärkas, men dess genomförande kräver fortsatt uppmärksamhet. Den utredande kapaciteten hos de brottsbekämpande organen och åklagarmyndigheterna måste stärkas ytterligare, särskilt när det gäller ekonomiska utredningar. Samarbetet mellan olika organ måste förbättras. Yttrandefrihet och mötes- och föreningsfrihet Att förtal har avkriminaliseras har bidragit till ett minskat antal stämningar mot medierna. Eftersläpningen av förtals- och ärekränkningsärenden i domstolarna håller på att gradvis sänkas i enlighet med högsta domstolens riktlinjer som reglerar ekonomisk ersättning i fall mot medier som gäller förtal. Dessa riktlinjer baseras på rättspraxisen vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Utbildningen av domare och åklagare har anordnats av det rättsliga utbildningscentret, med särskild tonvikt på rätten till yttrandefrihet som härrör från artikel 10 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Statliga tjänstemän på hög nivå har fortsatt att främja en gynnsammare och säkrare mediemiljö, även genom att fördöma angrepp och uppmuntra utredningar av fall av våld mot medier. I vissa gamla fall av förtal har dock obetalda böter omvandlats till fängelsestraff. Dessa fall behöver anpassas till Europadomstolens rättspraxis särskilt för att säkerställa att det inte utdöms fängelsestraff vid obetalda böter. Ytterligare framsteg måste göras på vissa nya och tidigare fall av våld mot medier, som fortfarande måste undersökas grundligt och lagföras, inbegripet ett fysiskt angrepp på en undersökande journalist i mars 2012. Ett självreglerande organ för medier inrättades i mars 2012 där några massmedier och lokala medier deltar, ett annat där vissa viktiga nationella medier företräds, inrättades nyligen. Ytterligare personal har anlitats för att öka övervakningskapaciteten hos byrånför elektroniska medier. Det offentliga radio- och TV-företaget genomgår en strukturell reform för att bli mera modernt och självgående. Bristen på finansiell hållbarhet och operativa resurser skulle dock kunna undergräva funktionen hos medierna och undergräva de självreglerande mekanismerna i den audiovisuella sektorn. Nyligen gjordes ändringar i lagen om elektroniska medier som äventyrar oberoendet av tillsynsmyndigheten för audiovisuella medier. Bristen på resurser för övervakning av landets medier ger upphov till oro. De offentliga programföretagen är ännu inte helt professionella och oberoende. Samarbete med det civila samhället har fortsatt att stärkas. I februari 2012 antogs två dekret för att stärka det civila samhällets roll, ett om samarbete mellan statliga förvaltningsmyndigheter och icke-statliga organisationer, och ett om genomförandet av offentliga debatter om lagförslag. Rådet för samarbete med icke-statliga organisationer är i dag fullt operativt och sammanträder regelbundet. Det har deltagit i utarbetandet av relevant lagstiftning, inbegripet förberedandet av ändringar av lagen om hasardspel som omfattar ekonomiskt stöd till icke-statliga organisationer. Företrädare för det civila samhällets organisationer är för närvarande involverade i verksamheten i olika statliga organ, genom sitt deltagande i rådets möten och arbetsgrupper som arbetar med olika politikområden. Man har uppdaterat ett offentligt register över icke-statliga organisationer. Överlag har det gjorts vissa framsteg när det gäller att stärka mediernas frihet och goda framsteg när det gäller att stärka samarbetet med det civila samhället. Dock måste riktlinjerna från högsta domstolen, som reglerar nivån på den ekonomiska ersättning i fall av förtal mot medier, även i fortsättningen tillämpas strikt och alternativa lösningar finnas till fängelsestraff för obetalda böter som härrör från tidigare fall av förtal. Olösta fall av våld mot medierna är ett problem. Ytterligare kontinuerliga ansträngningar behövs för att garantera hållbart och långsiktigt samarbete mellan myndigheter och det civila samhället. Åtgärder mot diskriminering av fördrivna befolkningsgrupper och romska, ashkaliska och egyptiska befolkningsgrupper Den administrativa och budgetmässiga kapaciteten hos ombudsmannen har förstärkts. Institutionen har utarbetat rapporter, undersökt förhållandena i polismyndighetens lokaler som används för frihetsberövade, skydd mot diskriminering och situationen för barn som tigger. Dessa rapporter antogs mellan oktober och november 2011 av den parlamentariska kommittén för mänskliga rättigheter och frihet, som har blivit aktivare i sitt arbete för att främja mänskliga rättigheter och motverka diskriminering. Sedan mars 2012 ingår även mänskliga rättigheter i vice premiärministerns och finansministerns ansvarsområde. Rådet för skydd mot diskriminering är nu operativt. De femton ledamöterna i detta organ utsågs i februari 2012 och omfattar företrädare för den romska gemenskapen och en företrädare för organisationer i det civila samhället som arbetar med homosexuellas, bisexuellas och transsexuellas (HBT-personers) rättigheter. Kampanjer mot diskriminering och utbildning av tjänstemän har fortsatt. Myndigheterna fortsätter att aktivt främja en positiv miljö för HBT-personers rättigheter i landet. Det finns ett fungerande skyddsboende och en telefonlinje för rådgivning för HBT-personer. Ombudsmannens kapacitet behöver stärkas i fråga om ekonomiska och mänskliga resurser. Genomförandet av lagstiftning mot diskriminering släpar efter och den institutionella kapaciteten för att främja, övervaka och verkställa mänskliga rättigheter är begränsade, särskilt när det gäller rättigheter för personer med funktionshinder och socialt utsatta personer. HBT-personer diskrimineras fortfarande och dessa fall kräver en omfattande uppföljning av myndigheterna. Framsteg har gjorts för att garantera den rättsliga ställningen för fördrivna befolkningsgrupper, särskilt när det gäller romska, ashkaliska och egyptiska (RAE), och att säkerställa att deras rättigheter respekteras. Ändringar i utlänningslagen antogs i november 2011 för att förlänga tidsfristen för ansökan om utlänningsstatus till december 2012. Antalet ansökningar stiger långsamt men stadigt: Omkring 48 % av de fördrivna har lämnat in ansökningar och 29 % av dem har fått status som utländsk medborgare i landet. Det har vidtagits flera åtgärder för att underlätta legalisering av ställningen för sårbara fördrivna befolkningsgrupper. Beslut om att ändra stadsplaneringen för Konik-området antogs i februari 2012 vilket utgör ramen för byggande av bostäder för den befintliga befolkningen. Montenegro har spelat en aktiv roll i Sarajevoförklaringen. Det tillfälliga dekretet som beviljar lika ekonomiska och sociala rättigheter till fördrivna befolkningsgrupper har förlängts till juni 2013. Folkbokföringen av RAE-befolkningsgrupper, i synnerhet de som fördrivits inom landet, har underlättats ytterligare. Regeringen har antagit en strategi för att förbättra deras situation för perioden 2012–2016 och en handlingsplan för att genomföra detta. RAE-personer har fått yrkesinriktad utbildning. Folkbokföringen av fördrivna befolkningsgrupper måste skyndas på, särskilt i sårbara fall. Ytterligare åtgärder behövs för att förbättra tillgången till ekonomiska och sociala rättigheter för fördrivna befolkningsgrupper och RAE-personer. Romska kvinnor utsätts för dubbel diskriminering – både som medlemmar av en minoritetsgrupp och som kvinnor. Lagen om subventionerat boende bör antas utan dröjsmål, eftersom den är förutsättningen för att nå ytterligare framsteg när det gäller lägret i Konik. Överlag har vissa ytterligare framsteg gjorts när det att motverka diskriminering, legalisera fördrivna befolkningsgruppers ställning och säkerställa RAE-personers rättigheter. Den institutionella kapaciteten för att övervaka, främja och stärka de mänskliga rättigheterna i praktiken samt för att bekämpa diskriminering bör förbättras. Fördrivna befolkningsgruppers rättsliga ställning måste avgöras och integrationspolitiken gentemot RAE-personer bör förstärkas. 3. Slutsats Montenegro har gjort ytterligare framsteg i genomförandet av reformer inom områdena rättsstat och grundläggande rättigheter, inbegripet kampen mot korruption och organiserad brottslighet. Mot bakgrund av de fortsatta framsteg som gjorts, anser kommissionen fortfarande att Montenegro i tillräcklig grad uppnått kriterierna för medlemskap, i synnerhet Köpenhamnskriterierna, för att inleda anslutningsförhandlingar. Mot bakgrund av dessa överväganden och med beaktande av rådets slutsatser från december 2011 rekommenderar kommissionen att anslutningsförhandlingar inleds med Montenegro. Under anslutningsförhandlingarna kommer kommissionen att fortsätta att lägga särskild vikt vid områdena rättsstat och grundläggande rättigheter, särskilt när det gäller kampen mot korruption och organiserad brottslighet, så att man säkerställer en solid utveckling. Kommissionen kommer att använda alla tillgängliga instrument i alla skeden av anslutningsprocessen. I detta avseende kommer den nya strategin som föreslagits av kommissionen och godkändes vid Europeiska rådets möte i december 2011, när det gäller de kapitel om rättsväsendet och grundläggande rättigheter samt rättvisa, frihet och säkerhet, att möjliggöra en fast förankring av reformer inom detta område och säkerställa en nära övervakning av deras genomförande. [1] KOM(2010) 670 slutlig. [2] Nyckelprioriteringarna gäller följande områden: vallagen och parlamentets lagstiftande roll och tillsynsroll, reform av den offentliga förvaltningen; reform av rättsväsendet, korruptionsbekämpning, kampen mot organiserad brottslighet, mediefrihet och samarbete med det civila samhället, genomförande av ramen mot diskriminering samt situationen för fördrivna personer. Fullständig information om nyckelprioriteringarna finns i KOM(2010) 670. [3] KOM(2011) 666 slutlig. [4] SEK(2011) 1204 slutlig.