MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM EN INVANDRINGSPOLITIK FÖR GEMENSKAPEN

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

1. BEHÖVS EN NY SYN PÅ INVANDRINGEN-

2. TAMMERFORS: RAMAR FÖR EN GEMENSAM ASYL- OCH INVANDRINGSPOLITIK I EU

2.1. Partnerskap med ursprungsländerna

2.2. Ett gemensamt europeiskt asylsystem

2.3. Hantering av migrationsströmmar

3. EN GEMENSAM INVANDRINGSPOLITIK

3.1. Den nuvarande invandringspolitiken

3.2. En ny syn på invandring

3.3. Ramarna för en europeisk invandringspolitik

3.4. Rätt till inresa och vistelse för invandrare

3.4.1. Bedömning av en lämplig invandringsnivå

3.4.2. En gemensam rättslig ram för beviljande av rätt till inresa och vistelse

3.5. Integration av tredjelandsmedborgare

3.6. 3.6. Information, forskning och övervakning

4. SLUTSATSER OCH UPPFÖLJNING

BILAGA 1 Demografisk och ekonomisk bakgrund

BILAGA 2 Översyn över aktuella eller planerade förslag från kommissionen rörande invandringspolitiken

SAMMANFATTNING

I Amsterdamfördraget fastställdes för första gången gemenskapens behörighet i invandrings- och asylfrågor. Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 enades man om att "De skilda men närbesläktade frågorna om asyl och migration kräver att det utvecklas en gemensam EU-politik" och angav vad som borde ingå i en sådan politik, dvs. partnerskap med ursprungsländer, ett gemensamt europeiskt asylsystem, rättvis behandling av medborgare i tredje land och hantering av migrationsströmmar. Inom ramen för detta underströk Europeiska rådet också behovet av snabba beslut om "tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för medborgare i tredje land, grundad på en gemensam bedömning av den ekonomiska och demografiska utvecklingen i unionen, samt situationen i ursprungsländerna" (punkt 20 i ordförandeskapets slutsatser). Det angavs dock inte några närmare detaljer för hur denna politik skulle utvecklas och genomföras.

Kommissionen har redan lagt fram förslag om tredjelandsmedborgares rättigheter och status och om rasism och främlingsfientlighet. Även andra lagstiftningsåtgärder håller på att utarbetas i enlighet med programmet som fastställdes i Tammerfors (se bilaga 2). Invandringspolitiken är dock av en komplex natur och den påverkar många olika områden i samhället, socialt, ekonomiskt, rättsligt och kulturellt. Kommissionen är därför av den övertygelsen att man inte kan använda lapptäckesprincipen i utarbetandet av det rättsliga program som avses i artikel 63 i EG-avtalet. Parlamentet har gett stöd för detta synsätt och uppmanat kommissionen att samla dessa åtgärder inom enhetliga ramar.

Efter en ekonomisk och demografisk analys av EU respektive ursprungsländerna står det klart att det finns en växande övertygelse om att den så kallade "nollpolitiken" när det gäller invandring som dominerat de senaste 30 åren spelat ut sin roll. Å ena sidan har ett stort antal medborgare från tredje land kommit in i EU på senare år och detta migrationstryck fortsätter, med en åtföljande ökning av illegal invandring, människosmuggling och människohandel. Å den andra har ett flertal medlemsstater redan börjat gå utanför EU för att aktivt rekrytera medborgare från tredje land på grund av en växande brist på både kvalificerad och okvalificerad arbetskraft. I denna situation måste man välja mellan att bibehålla uppfattningen att EU kan fortsätta att motstå migrationstrycket eller acceptera att invandringen kommer att fortsätta och bör regleras ordentligt genom samarbete för att försöka maximera de positiva effekterna för EU, för invandrarna och för ursprungsländerna.

Mot bakgrund av denna nya situation anser kommissionen att kanaler för legal arbetskraftsinvandring till EU nu bör öppnas, men eftersom medlemsstaternas åsikter går vitt isär när det gäller mottagande och integrering av medborgare från tredje land tror kommissionen även att det är viktigt att öppet diskutera dessa frågor och försöka nå ett samförstånd kring målen med den politik som skall bedrivas. Syftet med detta meddelande är att försöka stimulera denna debatt med hänsyn till de avgörande strukturella reformer som EU:s ekonomi genomgår inom ramen för sysselsättningsstrategin för EU, vilken nu börjar ge positiva resultat. Arbetskraftsinvandringen kan vara ett bidrag till denna strategi, men med tanke på de oerhört viktiga mänskliga aspekterna på det hela måste det finnas ett klart samförstånd mellan medlemsstaterna angående dess roll och dess positiva bidrag.

Både i artikel 63 i EG-fördraget och i slutsatserna från Tammerfors efterlyses en gemensam invandringspolitik för EU. För att uppnå detta mål är det väsentligt att samordna och inom ramen för gemenskapen skapa insyn i de åtgärder som för närvarande genomförs på medlemsstatsnivå, eftersom de påverkar andra delar av EU:s politik, exempelvis avskaffande av inre gränskontroller, gemenskapens åtaganden på internationell nivå inom ramen för GATS och sysselsättningsstrategin för EU.

Detta kommer att ligga till grund för formuleringen av gemensamt beslutade syften med kanaler för legal invandring, vilket i sin tur kan underbygga de detaljerade lagstiftningsförslag i fråga om migranter som rådet efterlyste i Tammerfors. Förslagen gäller inte bara villkor för mottagande av och bosättning för medborgare i tredje land i samband med anställning eller av andra skäl, utan även normer och förfaranden för utfärdande av långfristiga visum eller uppehållstillstånd, definitionen av en rad enhetliga rättigheter för medborgare i tredje land, kriterier och villkor för att medborgare i tredje land skall få bosätta sig och arbeta i vilken medlemsstat som helst (se bilaga 2), samt med stadgan om de grundläggande rättigheterna. Samtidigt kommer förfarandet som upprättas för övervakning av migrationsströmmarna att utgöra en ram för samråd mellan medlemsstaterna om migrationsfrågor, för politiksamordning, för strävan efter samma mål och för utveckling av åtgärder beträffande integreringen av migranter. Denna mekanism är utformad för att ge gemenskapen möjligheter till en samordnad reaktion på fluktuationer i flyktingströmmarna och förändringar i den ekonomiska och demografiska situationen inom EU.

1. BEHÖVS EN NY SYN PÅ INVANDRINGEN-

I och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft fastslogs gemenskapens behörighet i fråga om invandring och asyl klart och tydligt. Från att ha varit en fråga för samordning mellan regeringarna inom ramen för åtgärder inom "tredje pelaren" flyttades ansvaret för att utveckla politiken till "första pelaren", med ett handlingsprogram som skall antas av rådet. Handlingsprogrammet syftar till att gradvis bygga upp ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artiklarna 61-63). I enlighet med detta antogs i oktober 1999 grunddragen till en gemensam invandrings- och asylpolitik för EU i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors [1] som tillsammans med den handlingsplan som godkändes av rådet i Wien 1998 [2] nu utgör grundvalen för ett arbetsprogram för kommissionen och medlemsstaterna. Arbetsprogrammet omsätts i praktiken genom en «resultattavla». [3] Detta meddelande ingår som en del av programmet men ges ut i ett sammanhang som på många sätt är mycket olikt situationen i EU under 1993-1994. Å ena sidan finns det numera en klarare medvetenhet om vikten av invandrings- och asylfrågorna på EU-nivå och om behovet av att ha en gemensam handlingsplan för dem. Detta understryks av att de numera är särskilda politikområden för gemenskapen och inte enbart komplement till den fria rörligheten inom unionen. Å andra sidan och till direkt följd av att slutsatserna från Tammerfors antogs har stats- och regeringscheferna klart och tydligt definierat de politiska ramar inom vilka de vill att den gemesamma asyl- och invandringspolitiken utvecklas.

[1] SN 200/99 (Ordförandeskapets slutsatser vid Europeiska rådets möte i Tammerfors 15-16 oktober 1999).

[2] EGT C 19, 23.1.1999.

[3] Kom (2000) 167 (Resultattavla för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i europeiska unionen).

Detta nya meddelande från kommissionen passar väl in i dessa ramar och utgör ett första svar på Europeiska rådets specifika begäran att få en klar definition av vilka villkor som gäller för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse. Man kom överens om att dessa villkor skulle bygga på en gemensam bedömning av den ekonomiska och demografiska utvecklingen i unionen, men även av situationen i ursprungsländerna. Samtidigt skulle man ta hänsyn till varje medlemsstats kapacitet för mottagande och deras historiska och kulturella anknytningar till ursprungsländerna. [4] Det går inte att utveckla en integrerad syn på invandring utan att ta hänsyn till den inverkan som invandringspolitiken har på värdsamhället och på migranterna själva. De sociala villkor som migranterna möter, värdfolkets inställning och de politiska ledarnas sätt att presentera fördelarna med mångfald och ett pluralistiskt samhälle är viktiga för en lyckad invandringspolitik. En aspekt som har nära anknytning till detta är integrationspolitiken som kommer att beröras i det sammanhang som tas upp i slutsatserna från Tammerfors, nämligen rättvis behandling av medborgare i tredje land som lagligen vistas i EU och främjande av mångfalden. Här kommer även betydelsen av stadgan om de grundläggande rättigheterna att undersökas.

[4] I slutslatserna från Tammerfors erkänns "behovet av tillnärmning av nationell lagstiftning om villkoren för rätt till inresa och vistelse för medborgare i tredje land, grundad på en gemensam bedömning av den ekonomiska och demografiska utvecklingen i unionen, samt situationen i ursprungsländerna." (punkt 20).

För att bibehålla den samlade strategi som man kom överens om i Tammerfors avser kommissionen också att klargöra hur man måste överväga även andra komponenter i en övergripande invandringspolitik. Dessa komponenter utgörs av kampen mot illegal invandring, relationer med ursprungs- och transitländer och i synnerhet av den humanitära dimensionen - asylpolitiken - vars betydelse gång på gång har understrukits de senaste åren och som behandlas i ett separat meddelande som läggs fram samtidigt med detta. [5] I detta ingår även förstärkning av integrationspolitiken som möjliggör en snabb integrering av migranterna i det europeiska samhället och syftar till att bekämpa rasism och främlingsfientlighet.

[5] KOM (2000)..." Towards a common asylum procedure and a uniform status for those who are granted asylum valid throughout the Union".

Slutligen kommer detta meddelande vid en tidpunkt då frågan om EU:s roll i samband med migrationen är av särskilt intresse av flera olika skäl. Den befolkningsnedgång som förutspås inom EU under de kommande åren har fångat allmänhetens intresse. Bristen på arbetskraft inom vissa sektorer skapar problem i flera länder. Det finns en växande medvetenhet om att den nuvarande "nollpolitiken" när det gäller invandring som dominerat de senaste 30 åren har spelat ut sin roll i denna nya ekonomiska och demografiska situation.

Program för att legalisera illegala invandrares ställning håller på att utvecklas i flera medlemsstater men de ger ofta upphov till svåra internpolitiska debatter. Tragiska händelser, som den i Dover i juli 2000 då 58 kinesiska medborgare omkom när de illegalt försökte ta sig in i Förenade kungariket, vilka förekommer i nästan alla medlemsländer visar inte bara hur viktig kampen mot människosmuggling är utan också att det finns ett behov av illegal arbetskraft och att det sker en exploatering av sådana odokumenterade migranter. Kommissionen har också tagit i beaktande de debatter som inleddes under Frankrikes ordförandeskap, dvs. diskussionerna under det informella ministermötet i Marseilles i juli 2000 och på tre konferenser: Samutveckling och migranter (6-7 juli), Illegala migrationsnätverk (20-21 juli) och Integrering av immigranter (5-6 oktober 2000).

Mot bakgrund av dessa förändringar och med tanke på att olika politiska synsätt håller på att växa fram samtidigt som allmänheten har gett uttryck för skiftande reaktioner och växande oro i alla medlemsstater de senaste månaderna menar kommissionen att det är dags att bidra till denna debatt och ta en ny titt på hur invandringspolitiken borde utformas inom ramen för Tammerforsmandatet. Kommissionen föreslår framför allt att man undersöker hur de komplexa frågor som hänger samman med mottagandet av ekonomiska invandrare, vilket bara berördes helt kort vid Europeiska rådets möte i Tammerfors, bör utvecklas inom ramen för en immigrationspolitik för gemenskapen. Detta kommer att ge en bakgrund till utformningen av gemensamt fastställda mål för kanaler för legal invandring och bosättning för medborgare i tredje land som rådet efterlyste i Tammerfors. Dessutom kommer det att bli lika viktigt att utveckla en adekvat politik för att främja integreringen av migranter, även dem som redan bor i EU, och stötta kampen mot rasism och främlingsfientlighet.

2. TAMMERFORS: RAMAR FÖR EN GEMENSAM ASYL- OCH INVANDRINGSPOLITIK I EU

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors kom man överens om ett antal målsättningar att förverkliga på områdena för frihet, säkerhet och rättvisa. En av målsättningarna var utvecklingen av en gemensam asyl- och invandringspolitik för EU. Här nedan följer en redogörelse för hur detta arbete fortskrider

2.1. Partnerskap med ursprungsländerna

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors erkände medlemsstaterna principen att EU:s asyl- och invandringspolitik måste omfatta samarbete med transit- och ursprungsländer. Rådet insåg att ett allsidigt grepp på invandringen innebär att man även tar itu med politiska frågor och människorättsfrågor i partnerskap med dessa länder. Med program som Tacis och Phare har kommissionen utvecklat strategier som inte bara tar itu med de faktorer som får människorna att ge sig av, framför allt genom ekonomisk utveckling i ursprungs- och transitländer, utan även stödjer lagstiftningsreformer, förmågan att upprätthålla lagen och moderna gränsförvaltningsmetoder. Ett nytt integrerat synsätt har också börjat utvecklas genom arbetet i Högnivågruppen för asyl- och migrationsfrågor. Sex åtgärdsplaner, som alla bygger på ett sammanhängande samarbets- och utvecklingsprogram och dialog med de berörda länderna, har utarbetats för särskilda länder eller regioner och man förväntar sig att ekonomiska medel kommer att bli tillgängliga inom en snar framtid så att gemenskapsåtgärden kan bidra till genomförandet av planerna.

Samtidigt som man utvecklar metoder för att förstå och försöka påverka faktorer som orsakar migration måste EU också granska och inta en ansvarsfull ställning i fråga om emigrationens effekter på ursprungsländerna med hänsyn till de ekonomiska, demografiska, sociala och politiska faktorer och till att den människorättssituation som orsakar migrationsströmmarna är mycket olika i vart och ett av länderna. Detta avspeglar inte bara europeiska värderingar utan ligger också i både EU:s och ursprungsländernas intresse.

I de flesta fall handlar det om komplexa situationer och invandringen har både positiva och negativa effekter. Under den första tidens bosättning i värdlandet kan penningförsändelser till hemlandet utgöra en viktig del av den nationella ekonomin. Stora penningöverföringar kan göra ursprungslandet mindre benäget att samarbeta för att kontrollera emigrationen. För de familjer som mottar penningförsändelser kan levnadsstandarden öka avsevärt och det i sin tur kan bidra till att den lokala ekonomin utvecklas. Det finns dock tecken som tyder på att de större städerna drar mest nytta av detta, kanske till förfång för andra områden. På den negativa sidan kan det finnas mindre gynnsamma effekter på den lokala ekonomin när det är de mest utbildade och företagsamma delarna av befolkningen som emigrerar. Sådan "brain drain" påverkar i synnerhet utvecklingsländer, och de drabbas också hårdast av att förlora de investeringar som gjorts i utbildning, särskilt när det gäller högre utbildningar. Detta problem ökar i omfattning för allt fler länder, särskilt i Afrika och Indien, och det kommer förmodligen att öka när arbetskraftsbristen i Europa och andra utvecklade delar av världen ökar inom vissa högkvalificerade sektorer, vilket i kombination med stora löneskillnader fortsätter att locka kvalificerade människor att utvandra från utvecklingsländerna.

Med dagens allt mer blandade migrationsströmmar som orsakas av ekonomiska och andra problem, och med befolkningsgrupper som har rötter i olika kulturer kan man utveckla en politik som gör migrationen positiv för både ursprungslandet och det mottagande landet. På detta sätt kan brain drain-effekterna dämpas och fördelarna med penningförsändelser maximeras. Eftersom invandrings- och asylfrågorna numera ingår i gemenskapens behörighet kommer de i möjligaste mån att införlivas mer specifikt i gemenskapsprogram med tredje land, både på handels- och utvecklingsområdet. Detta gäller i synnerhet Tacis-, Phare- och Meda-programmen. Dessutom måste migrationsfrågorna i allt större omfattning ingå i dialogen inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalen, EU:s gemensamma strategier för Ryssland, Ukraina och Medelhavsområdet samt samtalen med AVS-länderna (länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet).

Partnerskapstanken bör göra det lättare att handskas flexibelt med de nya migrationstendenser som nu utvecklas runt om i världen, med begreppet migration som ett mobilitetsmönster som uppmuntrar migranterna att bibehålla och utveckla banden med sina ursprungsländer. I detta ingår då att se till att de rättsliga ramarna inte avskiljer migranterna från deras ursprungsländer, dvs att de har möjligheter att besöka landet utan att förlora sin status i värdlandet och att flytta vidare eller resa tillbaka allt eftersom situationen utvecklas i ursprungslandet och i andra delar av världen.

Ett sådant koncept skulle uppmuntra migranterna att delta i den ekonomiska utvecklingen i sitt ursprungsland inte bara genom penningförsändelser till familjemedlemmar, utan även genom stöd till utvecklingsprojekt, affärssatsningar osv. Det kan också i en del fall leda till att de frivilligt återvänder inom ramen för program för frivillig återvandring. Visumpolitiken och annan lagstiftning i många medlemsstater begränsar för närvarande migranternas möjligheter att röra sig fritt mellan landet där de är bosatta och ursprungslandet även efter pensioneringen, vilket hindrar en sådan utveckling. Samarbetet mellan ursprungs- respektive bosättningslandet måste bygga på en dialog mellan regeringar och med migranterna själva och deras sammanslutningar. Detta för att migrationsrörelser säkert skall tas med i när utvecklingsstrategier samt ekonomiska och sociala strategier utvecklas för de berörda länderna, exempelvis genom att effektivare offentliga och finansiella institutioner, utbildning samt kompetenshöjande program, samt inflöde av utländskt kapital till olika projekt (även sådana som drivs av emigranter i deras ursprungsländer). På detta sätt kan man dämpa effekterna av att de högutbildade och mest företagsamma samhällsmedborgarna flyr och bidra till en hållbar utveckling i ursprungslandet, vilket på lång sikt torde minska incitamentet att emigrera.

Man bör dock vara medveten om att partnerskap som ett sätt att handskas med migrationsströmmarna skall ses som en del i en strategi på medellång eller lång sikt och att effekten kommer att variera, allt efter situationen i ursprungsländerna.

2.2. Ett gemensamt europeiskt asylsystem

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors upprepades det att rätten att söka asyl även fortsättningsvis måste garanteras som en hörnsten i EU:s politik. Syftet med ett gemensamt asylsystem måste vara att se till att Genèvekonventionen tillämpas fullt ut på flyktingar och att ingen återsänds till förföljelse. Enligt Amsterdamfördraget skall gemensamma åtgärder antas.

I maj 2000 lade kommissionen fram ett förslag om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och i september 2000 lade den fram ett förslag om medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. I början av 2001 kommer förslag att läggas fram om mottagningsvillkor för asylsökande och om ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövning av en asylansökan. Förberedelser för att Oupprätta Eurodacsystemet pågår. Ytterligare förslag kommer att läggas fram om tillnärmning av reglerna för erkännande och innebörd av flyktingstatus och om andra former av skydd som erbjuder en lämplig status för den som behöver internationellt skydd. Dessutom antog rådet i september 2000 kommissionens förslag om inrättande av en europeisk flyktingfond för främjande av en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer.

På begäran av Europeiska rådets möte i Tammerfors läggs det fram ytterligare förslag till utveckling av gemenskapsregler om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas asyl, som är giltig i hela unionen. Dessa presenteras i ett separat meddelande som läggs fram tillsammans med detta i syfte att ge en tydlig bild av metoden och innehållet i de åtgärder som skall vidtas från 2004 och framåt på det humanitära planet. [6]

[6] KOM (2000)..." Towards a common asylum procedure and a uniform status for those who are granted asylum valid throughout the Union".

2.3. Rättvis behandling av tredjelandsmedborgare

Avgörande för framväxten av EU som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa enligt slutsatserna från Tammerfors är att säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium genom en integrationspolitik som syftar till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas.

Vad gäller rättsliga ramar för integrering av dem som redan vistas på medlemsstaternas territorium så har kommissionen föreslagit en utvidgning av gemenskapens system för social trygghet, enligt förordning (EEG) nr 1408/71, till att omfatta anställda och egenföretagare som är medborgare i tredje land men försäkrade i en medlemsstat [7]. Kommissionen har också lagt fram ett förslag till att ändra förordning 1612/68 i syfte att förbättra den rättsliga ställningen för familjemedlemmar till medborgare i tredje land som arbetar i EU. [8] Dessa förslag behandlas dock fortfarande i rådet.

[7] KOM(97)561 slutlig, 12.11.1997.

[8] KOM(98)394, 22.7.1998.

I linje med Tammerforsmandatet kommer ytterligare förslag att läggas fram gällande statusen för medborgare i tredje land som är långvarigt bosatta inom EU. Häri kommer att ingå vilka rättigheter de skall beviljas, villkoren för att återkalla deras status, skydd mot utvisning och rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. Rätten till bosättning i en annan medlemsstat för personer som länge varit bosatta inom EU kan vara en viktig faktor för rörligheten på EU:s arbetsmarknad. I detta sammanhang har kommissionen redan lagt fram två förslag gällande rättigheterna för arbetstagare och egna företagare från tredje land som redan är lagligen etablerade i en medlemsstat att tillhandahålla tjänster i andra medlemsstater.

I november 1999 lade kommissionen fram ett paket med förslag om kampen mot diskriminering. Den 29 juni 2000 antog rådet den första av de tre delarna i paketet, dvs. förslaget till ett direktiv om att bekämpa diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, som skall gälla vid anställning, yrkesutbildning, socialt skydd (även hälsovård och social säkerhet), utbildning och tillhandahållandet av varor och tjänster, däribland bostäder. [9]

[9] Direktiv 2000/43, EGT L180, 19.7.2000.

Politisk enighet uppnåddes kring den andra delen, kommissionens förslag till ett åtgärdsprogram mot diskriminering, i rådet den 17 oktober 2000. Programmet skall pågå i sex år från den 1 januari 2001 och kommer att ha en budget på nästan 1000 miljoner euro till åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. Åtgärderna skall koncentreras på att i) analysera diskrimineringen i medlemsstaterna och utvärdera metoder för att bekämpa den, ii) stärka organisationer som kämpar mot diskriminering via internationella utbyten och finansiering av icke-statliga organisationers kärnverksamhet och iii) öka medvetenheten om diskriminering och om åtgärderna för att bekämpa den inom EU. Rådet nådde också en överenskommelse om den tredje delen i anti-diskrimineringspaketet, dvs. kommissionens förslag om ett ramdirektiv mot diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. [10]

[10] KOM(1999)565 slutlig.

I Amsterdamfördragets bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete anges det uttryckligen att EU skall vidta åtgärder för att förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet som en av de primära åtgärderna för att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Under 1996 antog rådet en gemensam åtgärd för att underlätta effektivt rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna för att förhindra att de som begår överträdelser skall utnyttja skillnader i lagstiftningen mellan olika länder i EU för att kunna undkomma rättvisan. Mot bakgrund av den utvärdering av den gemensamma åtgärden som skall lämnas in i slutet av 2000 kommer kommissionen att lägga fram ett rambeslut i enlighet med artikel 29 i fördraget för att förbättra det rättsliga samarbetet i kampen mot rasism. Detta initiativ kommer bl. a. att tillämpas på spridning av denna typ av brott via Internet.

På området för villkor för mottagande och bosättning är det första initiativet från kommissionens sida sedan Amsterdamfördragets ikraftträdande ett utkast till direktiv om rätten till familjeåterförening [11]. Detta är berättigat av många skäl: För det första regleras familjeåterföreningen inte enbart av nationell lagstiftning eftersom många internationella och regionala instrument innehåller regler eller principer i denna fråga. För det andra har familjeåterförening varit en av de främsta orsakerna till invandring under de senaste tjugo åren. För det tredje är det en viktig aspekt av integreringen av personer som redan mottagits. Slutligen har frågan prioriterats av rådet sedan 1991. Detta avspeglar också kommissionens åsikt att en av de stora utmaningarna som EU står inför i fråga om invandringspolitiken är att framgångsrikt integrera medborgare från tredje land så att ekonomisk och social sammanhållning kan bibehållas. Med en stabil familjemiljö kan migranterna bidra fullt ut till sina nya samhällen.

[11] EGT C 116 E, 24.4.2000. Ändrat förslag i KOM(2000)624.

I förslaget anges en villkorad rätt till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare. Enligt förslaget skulle de som uppfyller vissa kriterier få återförenas med medlemmar ur sin kärnfamilj, eller i vissa strikt definierade fall, med medlemmar ur en vidare familjekrets. I förslaget definieras också ett antal rättigheter som bör beviljas familjemedlemmar. Efter Europaparlamentets yttrande har kommissionen antagit ett ändrat förslag som för närvarande behandlas i rådet.

Slutligen innehåller stadgan om de grundläggande rättigheterna som torde antas i december 2000 ett antal principer som även kommer att gälla medborgare i tredje land eftersom vissa rättigheter är av så allmängiltig karaktär. Detta är särskilt viktigt i fråga om ett antal sociala rättigheter, som skydd mot uppsägning utan saklig grund och tillämpning av nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning beträffande arbetsvillkor. I stadgan ingår även möjligheter till fri rörlighet och vistelse för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i en medlemsstat, på de villkor som anges i Amsterdamfördraget.

2.4. Hantering av migrationsströmmar

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors underströks vikten av en övergripande strategi för hantering eller reglering av migrationsströmmar med hänsyn till politiska frågor, mänskliga rättigheter och utvecklingsfrågor i ursprungsländerna eller transitländerna.

Rådet underströk att reglering av migrationsströmmarna måste innefatta en intensiv dialog mellan mottagarländer, transitländer, ursprungsländer och migranterna själva. En central del skulle vara informationskampanjer för att upplysa eventuella emigranter om vilka legala möjligheter till migration som finns, om vad de kan förvänta sig i mottagarlandet och om farorna med illegal invandring och människosmuggling. Rådet krävde att arbetet med att utarbeta en gemensam visumpolitik för EU skulle intensifieras och kombineras med åtgärder mot förfalskning och olaglig användning av resehandlingar.

För att hanteringen av migrationsströmmar skall bli effektiv krävs det övervakning och åtgärder för att reglera rörelserna. Detta i sin tur kräver åtgärder i alla faser av personernas förflyttning så att man kan säkra de legala kanalerna för mottagande av invandrare och av dem som söker skydd av humanitära skäl samtidigt som man bekämpar den illegala invandringen. En sammanhängande och samordnad strategi mot illegal invandring kommer att bli en väsentlig del i en mer öppen invandringspolitik på EU-nivå. Illegal invandring är ett fenomen som består av flera sammanhängande faser som var och en måste tacklas systematiskt och med specifika åtgärder. Häri ingår åtgärder i ursprungs- och transitländer, polissamarbete för att samla kunskaper om människosmuggling som ju av naturen är en internationell verksamhet, åtgärder vid inreseorterna (gränskontroll och visapolitik), lagstiftning mot människosmugglare samt hjälp till offer och ett humant återsändande.

Ett element i regleringsprocessen som måste få högre prioritet är när personer som nekas inresa eller inte längre har rätt att vistas i EU frivilligt återvänder. I fall där uppmaningar till frivillig återvandring inte har någon effekt måste integriteten i EU:s invandringspolitik slutligen garanteras genom tvångsutvisning. Det mest värdefulla instrumentet för att underlätta återvandring är återtagandeavtal. Dessutom kommer kommissionen att lägga fram förslag om utarbetande av en gemensam standard för utvisningsbeslut, frihetsberövande och avvisning, vilken bör vara både effektiv och human.

3. EN GEMENSAM INVANDRINGSPOLITIK

3.1. Den nuvarande invandringspolitiken

Invandringen till EU kan grovt delas in i tre kategorier: invandring av humanitära skäl, familjeåterförening samt invandring som kan beskrivas som driven av ekonomiska och marknadsekonomiska krafter.

Vad gäller invandring av humanitära skäl har alla medlemsstater undertecknat Genèvekonventionen från 1951 om flyktingars rättsliga ställning, och följer dess principer. Enligt konventionen är arbetstillstånd en individuell rättighet som är automatiskt knuten till en persons status som flykting, och kan inte göras avhängig av någon ekonomisk behovsprövning. EU enades om ett program för ett gemensamt förhållningssätt till invandring av humanitära skäl på rådets möte i Tammerfors. Programmet kommer att drivas enligt resultattavlans allmänna principer (jfr avsnitt 2.2.2 ovan).

När det gäller familjeåterförening tillåter alla medlemsstater (men inte enligt samma kriterier) inflyttning av anhöriga till invandrare som redan är lagligen bosatta i landet. Ett direktiv om samordning av nationell lagstiftning på området diskuteras för närvarande i rådet (jfr avsnitt 2.2.3 ovan).

I det här meddelandet behandlas i första hand den tredje invandringskategorin, ekonomisk migration, som har legat nära noll sedan 1970-talet, vilket med tanke på de ekonomiska möjligheter som numera finns i EU inte längre förefaller lämpligt. Många ekonomiska invandrare har tvingats att antingen söka rätt till inresa genom asylförfaranden eller att ta sig in illegalt, vilket inte är något lämpligt sätt att möta arbetsmarknadens behov och spelar i händerna på välorganiserade smugglare och skrupelfria arbetsgivare. Dessutom förekommer omfattande olaglig invandring till EU - enligt Europols uppskattningar rör det sig om 500 000 personer per år - varav många anställs som svart arbetskraft. Eftersom det handlar om så många personer, och med de praktiska svårigheter det innebär att skicka tillbaka dem till de länder varifrån de kom, har flera medlemsstater tillgripit legalisering av förhållandena eller amnestier. Totalt uppskattas att cirka 1,8 miljoner personer beviljats lagligt uppehållstillstånd sedan 1970-talet [12].

[12] "Regularisations of illegal immigrants in the European Union", Academic network for legal studies on immigration and asylum law in Europe, under the supervision of Philippe de Bruycker, Collection of the Law Faculty, Free University of Brussels, 2000.

Det finns redan på ett flertal områden förfaranden på EU-nivå för att samordna politiken i syfte att främja den inre marknaden, dvs. fri rörlighet för varor, kapital, tjänster, arbetskraft och unionsmedborgare. Men hittills har man inte tillräckligt uppmärksammat tredjelandsmedborgarnas roll på EU:s arbetsmarknad eller behovet av stödåtgärder för integration av redan inflyttade och framtida invandrare.

3.2. En ny syn på invandring

En analys av det aktuella läget i fråga om migrationsströmmar i EU ger vid handen att det behövs en ny och mer flexibel syn, gemensam för alla medlemsstater, på frågan om laglig invandring. En sådan proaktiv invandringspolitik bör grundas på insikten att migrationstrycket kommer att finnas kvar, och att det finns fördelar med organiserad invandring, både för EU, för migranterna själva och för deras ursprungsländer. Flera medlemsstater har redan börjat öppna kanaler för ekonomisk invandring för att bemöta omedelbara behov av både välutbildad och outbildad arbetskraft. Med tanke på det aktuella ekonomiska och marknadsmässiga läget tror kommissionen att det nu är dags att göra en översyn av behoven på längre sikt för EU som helhet, bedöma hur de kan bemötas med befintliga resurser och utforma en medelfristig strategi för hur gradvis och kontrollerad invandring av tredjelandsmedborgare skall kunna fylla de tomrum som identifieras.

Många av dragen i en sådan politik föreslogs redan i 1994 års meddelande om invandring och asylpolitik, men migrationens föränderliga natur måste också tas med i beräkningen. Migrationen har utvecklats till en mycket mer flexibel process av rörelser mellan länder i stället för ett enkelriktat flöde. Globalt sett ändrar migrationsströmmarna riktning, ökar och minskar beroende på den ekonomiska och demografiska utvecklingen i såväl mottagar- som ursprungsländerna. För att framgångsrikt kunna reglera migrationsströmmarna och minska den illegala invandringen måste EU därför anta en samordnad strategi, som inbegriper alla olika sammanlänkade aspekter i migrationssystemet, och arbeta nära samman med ursprungs- och transitländerna.

En mer öppen och tydlig migrationspolitik skulle i samverkan med en samordnad politik för att minska de faktorer som uppmuntrar till utvandring ("push factors") i ursprungsländerna och ökade ansträngningar att verkställa arbetslagstiftningen i medlemsstaterna också kunna hjälpa till att minska den illegala invandringen, särskilt de värsta formerna av människosmuggling och människohandel. Medlemsstaterna kommer att vara i ett bättre utgångsläge för att bekämpa otillåten invandring om de har tillgång till många olika politiska instrument för hantering av migrationsströmmar som går längre än åtgärder för att hindra verkligt eller uppfattat utnyttjande av asylsystemen. Att öppna för laglig arbetskraftsinvandring är emellertid inte nog för att helt kunna förhindra detta, varför det till en sådan politik bör knytas både välavvägda åtgärder mot människosmuggling och effektiva system för asylbedömning som gör det möjligt att snabbt och korrekt identifiera flyktingar. Därigenom kan man åstadkomma en god balans mellan skydd för flyktingar och kontroll av invandringen.

Det bör understrykas att dessa strategier inte innebär att man godtar en politik för replacement migration, vilket föreslogs i FN:s rapport om replacement migration som en möjlighet för att motverka den befolkningsmässiga nedgången. [13] Strategierna innebär snarare en kontrollerad politik som grundas på en gemensam bedömning av unionens ekonomiska och demografiska utveckling och av läget i ursprungsländerna, samtidigt som man beaktar unionens kapacitet att ta emot invandrare.

[13] "Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing populations-" Population Division, Department of Economic and Social Affairs, United Nations Secretariat, 21 mars 2000 (ESA/P/WP.160)

Att ta med frågan om arbetskraftsinvandring i diskussionen kring utformningen av EU:s ekonomiska och sociala politik skulle också ge en chans att förstärka politiken mot lagstridiga arbetsformer och ekonomiskt utnyttjande av invandrare, som idag underblåser illojal konkurrens i unionen. En politik för ekonomisk invandring måste gå hand i hand med ökade ansträngningar att se till att tredjelandsmedborgares arbetsgivare följer den befintliga arbetslagstiftningen. Lika lön och arbetsvillkor ligger inte bara i invandrarnas intresse, utan också i samhällets intresse, eftersom samhället då får ut full effekt av vad invandrarna har att tillföra det ekonomiska och sociala livet.

Med tanke på skillnaderna mellan medlemsstaterna t.ex. vad gäller band till olika ursprungsländer, kapacitet att ta emot invandring, integrationspolitik och arbetsmarknadens behov, anser kommissionen att det bästa sättet att åstadkomma en reglerad invandringspolitik är att inrätta en gemensam ram på EU-nivå med gemensamma normer och förfaranden, samt en mekanism för målsättningar och vägledande riktmärken, inom vilka medlemsstaterna sedan kan utveckla och genomföra nationella planer.

3.3. Ramarna för en europeisk invandringspolitik

En invandringspolitik för EU måste beakta migration av alla slag - invandring av humanitära skäl, på grund av familjeanknytning och ekonomisk invandring - och deras inverkan på ursprungs- och mottagarländerna som helhet. Invandringspolitiken måste kunna ge svar på de svåra politiska debatter som äger rum i vissa länder, och kräver ett starkt politiskt ledarskap för att kunna påverka den allmänna opinionen. Oavsett vilket slags migration det gäller bör synsättet vara integrerat och ta hänsyn till fördelarna med mångfald i samhället, behovet av väl avvägda ramar för rättigheter och skyldigheter för tredjelandsmedborgare bosatta i unionen, vikten av att utveckla integrationsstödet samt effekterna på arbetsmarknaden. Invandringspolitiken bör utvecklas inom nya ramar på gemenskapsnivå, baserade på samarbete, informationsutbyte och rapportering, och samordnas av kommissionen.

Invandringen till EU av humanitära skäl skulle fortsätta, med fullt erkännande av medlemsstaternas internationella åtaganden att skydda flyktingar, asylsökande och personer som behöver tillfälligt skydd. Programmet för utveckling av ett gemensamt europeiskt asylsystem (jfr avsnitt 2.2. ovan) kommer att gå vidare. Även om många personer som beviljas rätt till inresa och vistelse i EU av humanitära skäl återvänder till sina ursprungsländer när situationen förändras där, bör diskussionerna om det antal ekonomiska invandrare som behövs i olika sektorer ta hänsyn till det antal personer som befinner sig under internationellt skydd, eftersom deras kunskaper och färdigheter skulle kunna tas tillvara mer effektivt, och till familjemedlemmar som kommit till EU och som också kommer att träda in på arbetsmarknaden.

Den ekonomiska invandringen bör tydligt anpassas till marknadens behov, särskilt av mycket högt utbildad arbetskraft, eller av lågutbildad och outbildad arbetskraft eller säsongsarbetare. Politiken för ekonomisk invandring måste ge EU möjlighet att snabbt och effektivt kunna fylla arbetsmarknadens behov nationellt, regionalt och lokalt, med full insikt om komplexiteten och de snabba förändringarna i dessa behov och följaktligen förståelse för behovet av att ge nya invandrare större mobilitet mellan medlemsstaterna. Den måste även vara förenlig med relevant gemenskapslagstiftning och de bilaterala och multilaterala avtal som redan är i kraft mellan gemenskapen (eller gemenskapen och dess medlemsstater) och tredje land [14].

[14] Särskilt kan nämnas GATS-avtalet (General Agreement on Trade in Services, Allmänna tjänstehandelsavtalet), genom vilket EG och dess medlemsstater förpliktigat sig att tillåta medborgare i tredje land att bedriva ekonomisk verksamhet i EU enligt regler som i vissa särskilda fall tillåter fysiska personers närvaro utan krav på någon "ekonomisk behovsprövning" för tillhandahållande av tjänster. Framtida åtaganden kommer att avtalas enligt GATS 2000-förhandlingarna.

Grundprincipen bakom en europeisk invandringspolitik måste vara att de personer som beviljas rätt till inresa och vistelse bör ha i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som EU-medborgare, men att dessa kan utökas och sättas i förhållande till längden på det uppehållstillstånd de beviljats vid inresan. [15] Kommissionen har redan lagt fram förslag om utvidgning av friheten att tillhandahålla tjänster inom EU till att även omfatta tredjelandsmedborgare som är lagligen etablerade i en medlemsstat. [16] Åtgärderna enligt artikel 13 i Amsterdamfördraget för att bekämpa rasism och främlingsfientlighet måste bedrivas med kraft och åtgärder för att integrera invandrarna i våra samhällen måste därför betraktas som en naturlig följd av invandringspolitiken. Samtidigt bör kampen mot illegal invandring intensifieras, med tyngdpunkt på människohandel och -smuggling.

[15] Så är redan fallet vad gäller arbetslagstiftningen för medborgare i vissa tredje länder, t.ex. Turkiet, Marocko och länderna i Central- och Östeuropa, inom ramen för särskilda associations- eller samarbetsavtal mellan EU och länderna i fråga.

[16] KOM(1999) 3 slutlig, 27.1.1999

Slutligen måste invandringspolitiken utvecklas och genomföras i partnerskap med ursprungsländerna och transitländerna.

3.4. Rätt till inresa och vistelse för invandrare

3.4.1. Bedömning av en lämplig invandringsnivå

Eftersom ekonomiska behov är svårbedömda går det inte att ställa upp detaljerade mål för EU. Ansvaret för att avgöra hur stort behovet är av olika kategorier invandrad arbetskraft måste ligga kvar hos medlemsstaterna. En ny process som grundar sig på samarbete, informationsutbyte och rapportering skulle dock kunna införas.

Under sådana förhållanden kunde medlemsstaterna ombes att med jämna mellanrum skriva rapporter i två delar. Den första delen skulle beskriva invandringspolitikens utveckling och generella effekter under den föregående perioden, med uppgifter om det antal tredjelandsmedborgare från de olika kategorierna som beviljats uppehållstillstånd och deras situation på arbetsmarknaden. Den andra delen skulle behandla medlemsstaternas framtidsplaner för invandringen, och innehålla en prognos över den arbetskraftsinvandring de skulle vilja ha, med indikationer om utbildningsnivå. De föränderliga ekonomiska behoven kräver ett flexibelt tillvägagångssätt, vilket tyder på att kvoter är ogenomförbara och ett lämpligt system med vägledande riktmärken vore att föredra. Systemet skulle vara nära knutet till arbetsmarknadens behov men också beakta gällande avtal med ursprungsländer bland andra faktorer (t.ex. allmänhetens inställning till ytterligare invandrad arbetskraft i landet, vilka resurser som finns tillgängliga för mottagande och integration, möjligheter till social och kulturell anpassning etc).

När rapporterna skrivs måste medlemsstaterna föra breda samråd och samarbeta tätt tillsammans med arbetsmarknadens parter, regionala och lokala myndigheter samt alla andra aktörer som har något att göra med integration av invandrare. Rapporterna måste följa en överenskommen struktur så att kommissionen kan göra ett sammandrag som sedan kan läggas fram för rådet. Efter diskussion skulle rådet sedan anta principer för den gemensamma invandringspolitiken under nästa period. Under processens gång skulle kommissionen och rådet också se till genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin och dess inverkan på förhållandena på arbetsmarknaden i unionen. Kommissionen skulle svara för regelbunden övervakning och utvärdering av politiken, inklusive dess inverkan på ursprungsländerna.

3.4.2. En gemensam rättslig ram för beviljande av rätt till inresa och vistelse

Som redan meddelats i resultattavlan kommer kommissionen att i början av nästa år anta förslag till direktiv om villkoren för inresa och bosättning i EU i samband med betald anställning och egen ekonomisk verksamhet, obetald verksamhet eller i samband med studier eller yrkesutbildning. Kommissionen har redan finansierat jämförande studier av villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och bosättning, som ger en övergripande bild av lagstiftning och rutiner i medlemsstaterna.

Kommissionens förslag syftar till att slå fast en enhetlig rättslig ram där man använder begrepp som redan med framgång tillämpats i medlemsstaterna. Ramen skulle ge de grundläggande villkoren och förfarandena, medan varje enskild medlemsstat sedan skulle ha ansvar för att anta nationella åtgärder rörande tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse som bygger på kriterierna i direktiven. Innan kommissionen antar förslagen kommer samråd att hållas med medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer. Den rättsliga ramen skulle baseras på följande principer:

Tydlighet och ändamålsenlighet: De villkor som gäller för tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse i EU i samband med betald anställning eller egen ekonomisk verksamhet skall anges tydligt, liksom deras rättigheter och skyldigheter. Det skall säkerställas att de får tillgång till denna information och att mekanismer finns på plats för att se till att reglerna tillämpas rättvist. Detta skulle t.ex. kunna innebära bestämmelser för att underlätta snabba tillståndsbeslut i enskilda fall (vilket både ligger i den sökandes intresse och det företag som önskar rekrytera) på grundval av objektiva och verifierbara kriterier. En allmän bestämmelse om tillgång till information skulle göra mycket till för tydligheten.

Skillnad i rättigheter beroende på vistelsens längd: Principen att vistelsens längd inverkar på den berörda personens rättigheter har en lång tradition i medlemsstaterna, och slutsatserna från Tammerfors innehåller också en hänvisning till den principen. Om dessutom arbetsmarknadens behov skall kunna tillgodoses betyder det att det måste bli lättare för många olika typer av arbetskraft, såväl utbildad som outbildad, att få tillstånd för inresa och vistelse, och att reaktionerna måste vara snabba och flexibla. Studerande skulle kunna behandlas separat, med särskilda regler för att göra det enklare för tredjelandsmedborgare som har studerat i EU i flera år att komma in på EU:s arbetsmarknad. Det är dock klart att en grundstomme av rättigheter bör beviljas invandrare vid ankomsten, för att de framgångsrikt skall kunna integreras i samhället. Gemenskapen bör undersöka hur dessa grundläggande rättigheter skulle kunna utökas i förhållande till vistelsens varaktighet, med målsättningen att få relativt jämförbara regler i hela unionen.

EU-lagstiftningen bör därför bestå av ett flexibelt allmänt system baserat på ett begränsat antal statuskategorier för att underlätta snarare än att skapa hinder för ekonomisk invandring. Målet bör vara att ge tillfällig arbetskraft som tänker återvända till ursprungslandet rättsligt tydlig status, medan det samtidigt finns en väg som så småningom leder till permanent status för personer som önskar stanna och som uppfyller vissa kriterier. En möjlighet vore att börja med ett tillfälligt arbetstillstånd, med särskilda regler för vissa typer av arbetskraft som t.ex. säsongsarbetare, gränsarbetare och personal som förflyttas internt. Tillståndet skulle kunna förnyas och efter ett visst antal år (att fastställa) följas av ett permanent arbetstillstånd, med möjlighet att efter en viss period få uppehållstillstånd för längre tid. Med grundval i principen om lika behandling av tredjelandsmedborgare och landets medborgare måste en stigande skala av rättigheter och skyldigheter för varje steg i processen fastställas och i slutänden leda till de rättigheter och skyldigheter som beviljas personer med uppehållstillstånd för längre tid. Detaljerna i systemet skulle kunna baseras på bästa praxis och utarbetas i nära samråd med medlemsstaterna, som skulle ha ansvaret för att genomföra den nationella invandringspolitiken innanför de allmänna ramarna.

Ansöknings- och bedömningsförfaranden: Ansökningsförfarandena måste vara tydliga och enkla. Det bästa för effektiviteten i övervakningen, insynen i förfarandena och informationen till potentiella migranter vore om ansökningsförfarandena kunde inledas i ursprungslandet i samarbete med regeringar, internationella organ, icke-statliga organisationer, regionala och lokala myndigheter. Samtidigt skulle arbetsgivarens rätt att välja respekteras. Det framstår emellertid som klart att många potentiella arbetskraftsinvandrare kommer att söka arbete efter att ha beviljats inresa till en medlemsstat av en annan anledning. Ett särskilt visum för arbetssökande skulle kunna hjälpa till att reglera och övervaka denna praxis.

För att göra informationen mer lättillgänglig kunde man i högre utsträckning utnyttja ny informationsteknik för att informera om arbetstillfällen, arbetsförhållanden etc. En central punkt för Europainformation (t.ex. en webbplats) skulle kunna inrättas och uppdateras med fullständig information om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse i var och en av medlemsstaterna och med uppgifter om vilka nationella myndigheter som kan ta emot ansökningar om tillstånd i enlighet med direktiven. Ett särskilt visum för arbetssökande från tredje länder vore också en möjlighet.

För att den europeiska industrin, särskilt små och medelstora företag, skall kunna rekrytera framgångsrikt och snabbt från tredje länder (då det verkligen behövs), behöver arbetsgivarna praktiska möjligheter att visa att verklig arbetskraftsbrist råder på EU:s arbetsmarknad. Ett sätt vore att slå fast att den "ekonomiska behovsprövningen" har uppfyllts då en bestämd ledig tjänst offentliggjorts via arbetsförmedlingarna i flera medlemsstater under en viss tidsrymd (t.ex. via det europeiska arbetsförmedlingsnätet, EURES) och inga lämpliga sökande från EU (eller personer som privilegieras enligt internationella avtal) [17] framträtt.

[17] Särskilda fall i enlighet med GATS-avtalet: personal som förflyttas internt, tillfälliga besökare till företag och tjänster som tillhandahålls från en källa utanför EU.

3.5. Integration av tredjelandsmedborgare

Vikten av att medborgare i tredje land behandlas rättvist underströks av Europeiska rådet i Tammerfors. Därför måste en europeisk invandringspolitik innehålla garantier för att invandrare skall få åtnjuta levnads- och arbetsförhållanden jämförbara med de inhemska medborgarnas. Om inte de resurser som behövs för att garantera att invandrarna och deras familjer framgångsrikt integreras ställs till förfogande, kommer de sociala problemen i längden att förvärras, vilket kan leda till utslagning och därmed relaterade problem som t.ex. brottslighet. Många lagligen bosatta invandrare har lyckats med integrationen och ger ett värdefullt bidrag till värdlandets ekonomiska och sociala utveckling, men social utslagning drabbar invandrare i särskilt hög grad och de utsätts ofta för rasism och främlingsfientlighet. De rättsliga ramarna och de övriga åtgärder kommissionen föreslår för att bekämpa diskriminering och främlingsfientlighet måste kompletteras med särskilda integrationsprogram på nationell, regional och lokal nivå. I förslagen för 2001 uppmanar kommissionen i den nya sysselsättningsriktlinjen nr 7 medlemsstaterna att svara på missgynnade gruppers (däribland invandrad arbetskraft som redan bor i unionen) behov i fråga om integration på arbetsmarknaden, och att ställa upp nationella mål för detta med hänsyn till situationen i landet [18].

[18] Ändrat förslag till rådets beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 2001.

Det är också oerhört viktigt att skapa ett välkomnande samhälle och att inse att integration är en process som innebär anpassning från både invandrarens och värdlandets sida. Europeiska unionen är i sig ett pluralistiskt samhälle som berikas av många skilda kulturella och sociala traditioner, som i framtiden kommer att bli ännu fler. Man måste därför respektera och ta hänsyn till kulturella och sociala olikheter, men också till våra grundläggande gemensamma principer och värderingar: respekt för de mänskliga rättigheterna och för människovärdigheten, förståelse av värdet i pluralism samt insikten om att delaktighet i ett samhälle bygger på en serie rättigheter som samtidigt för med sig ett antal skyldigheter och ansvar för samtliga invånare, vare sig de är medborgare i landet eller invandrare. Lika behandling i fråga om arbetsvillkor och tillgång till tjänster samt beviljande av medborgerliga och politiska rättigheter till långtidsbosatta invandrare medför ett sådant ansvar och främjar integration. Genom att samordna sina insatser för att kontrollera att arbetsgivarna följer arbetslagstiftningen i fråga om tredjelandsmedborgare skulle medlemsstaterna i hög grad bidra till integrationsprocessen, vilket blir särskilt viktigt för att locka migranter till arbeten som kräver hög utbildning och där konkurrensen är världsomspännande. Kommissionen har redan lagt fram förslag om rättigheter för arbetstagare från tredje land och egenföretagare som lagligen är bosatta i en medlemsstat att tillhandahålla tjänster inom EU.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna kan fungera som referenspunkt för utveckling av begreppet "samhällsmedborgarskap" i en viss medlemsstat (vilket inbegriper vissa gemensamma grundläggande rättigheter och skyldigheter) för tredjelandsmedborgare. Om invandrare tilläts erhålla sådant medborgarskap efter ett minimiantal år kunde detta ge många invandrare en tillräcklig garanti för att framgångsrikt komma in i samhället eller fungera som ett första steg i processen att skaffa sig medborgarskap i den berörda medlemsstaten.

En god politik för integration måste träda i funktion så snart som möjligt efter inresan, och i mycket hög grad bygga på partnerskap mellan invandraren och värdsamhället. Politiska ledare måste skapa det mångfaldstillvända samhälle i vilket integrationspolitiken måste förankras. För att främja integration kan t.ex. alla nykomlingar få "inflyttningspaket" som är särskilt anpassade till deras behov (t.ex. språkkurser, information om politiska och sociala system och strukturer, hur man får tillgång till tjänster etc. med särskild hänsyn till invandrarkvinnors och barns behov). Man får dock inte glömma att integration är en lång process, och särskild uppmärksamhet måste visas andra generationens invandrare, även de som fötts i EU, för att se till att problem inte leder till social utslagning och kriminalitet. I detta sammanhang bör integrationspolitiken starkt fokuseras på kvinnor och familjen.

Integrationen är primärt medlemsstaternas ansvar, men myndigheterna måste dela ansvaret med det civila samhället, särskilt på lokal nivå, eftersom det är där integrationsåtgärderna måste genomföras. Nyckeln till framgång är åtgärder i lokalsamhället som baseras på partnerskap mellan alla de olika parterna: regionala och lokala myndigheter och politiska ledare, särskilt i större städer där många invandrare bosätter sig, utbildningsanordnare, hälsovård, social välfärd, polis, media, arbetsmarknadens parter, icke-statliga organisationer samt invandrarna själva och deras föreningar. Var och en har sin roll att spela i utformning och genomförande av integrationsprogram, vilket måste ges tillräckliga resurser.

Ett sådant övergripande synsätt kräver samordning på lokal och nationell nivå, och EU kan bidra genom att utveckla en pedagogisk strategi för att främja utbyte av information och god praxis, särskilt på lokal nivå, och utveckla riktlinjer eller gemensamma normer för integrationsåtgärder. Ett gemensamt åtgärdsprogram för att främja integration av tredjelandsmedborgare skulle kunna utvecklas, med inriktning på att förbättra förståelsen för dessa frågor genom utvärdering av rutiner, utveckling av riktmärken och andra indikatorer, främjande av dialog mellan de berörda parterna samt stöd till europeiska nätverk och upplysningsverksamhet.

3.6. Information, forskning och övervakning

Det behövs mer information om migrationsflöden och -mönster till och från EU, bl.a. om illegal invandring, invandrarnas roll på arbetsmarknaden och invandringens totala effekter (även sociala, kulturella och politiska aspekter) inom EU och i ursprungs- och transitländerna. Den europeiska invandringspolitiken måste granskas och utvärderas noga. Ansträngningarna bör fortsätta för att förbättra jämförbarheten mellan statistik om invandring och stödja jämförande forskning om invandring. Som Europaparlamentet redan föreslagit bör man fundera på att förstärka befintliga forsknings- och datanätverk och skapa en europeisk dimension. Ett sådant europeiskt nätverk skulle kunna samordna nuvarande verksamhet i olika medlemsstater och främja ny forskning både i EU och i ursprungsländerna.

Kommissionen är medveten om behovet av att förbättra insamling och analys av statistik om invandring och asyl, och kommer att delta aktivt i den pågående debatten om hur detta bäst kan ske. Man kommer att överväga en rättslig grund för insamling och analys av statistiska uppgifter på dessa områden.

4. SLUTSATSER OCH UPPFÖLJNING

Att genomföra slutsatserna från Tammerfors innebär att nuvarande och framtida migrationsflöden till EU bedöms med sikte på att utveckla en gemensam asyl- och invandringspolitik med beaktande av demografiska förändringar, läget på arbetsmarknaden och migrationstrycket från migranternas ursprungsländer och regioner.

Den befolkningsminskning som kommer att bli allt starkare i EU under de kommande 25 åren, de nuvarande positiva ekonomiska framtidsutsikterna och den ökande bristen på utbildad arbetskraft talar för att en gemensam politik för kontrollerad ekonomisk invandring till EU bör utvecklas som en del av en övergripande invandrings- och asylpolitik för unionen. Detta innebär inte att man inte fortsätter bedriva strukturreformer genom den europeiska sysselsättningsstrategin. Inom ramarna för en politisk strategi som syftar till ökad tillväxt, ökad sysselsättning och ett bättre sammanhållet samhälle tror kommissionen att invandrare kan få mycket positiva effekter på arbetsmarknaden och den ekonomiska tillväxten samt för att bibehålla de sociala skyddssystemen - även om invandring aldrig kan bli en enkel lösning på arbetsmarknadens problem. Man får emellertid inte glömma att invandring är ett mångdimensionellt fenomen med såväl rättsliga, sociala och kulturella som ekonomiska följdverkningar. En gemensam politik kräver därför en lämplig sammansättning av strategier. I meddelandet beskrivs ramarna för hur en sådan gemensam politik skulle kunna regleras och hanteras.

Inom dessa ramar föreslår kommissionen ett förfarande för samordning på gemenskapsnivå, grundat på en bedömning av medlemsstaterna, i samråd med arbetsmarknadens parter samt de organisationer och instanser som har att göra med integration av invandrare, med periodiskt återkommande rapporter, varifrån en övergripande EU-politik för mottagande av nya invandrare skulle avtalas av rådet. Motiveringen bakom en sådan öppen strategi är att verkningsfull migrationshantering måste baseras på partnerskap, eftersom de olika delfaktorerna måste behandlas i ett övergripande perspektiv.

Denna politik måste åtföljas av långfristiga, allomfattande integrationsprogram som utvecklas genom partnerskap mellan nationella, regionala och lokala myndigheter och det civila samhället för att maximera de positiva effekterna i fråga om sysselsättning, ekonomisk prestanda och social sammanhållning inom ett tydligt ramverk med rättigheter och skyldigheter. Här bör ett samlat utnyttjande av gemenskapens politiska instrument komma in i bilden (t.ex. de åtgärder mot diskriminering och social utslagning som införs genom artiklarna 13 och 137 i Amsterdamfördraget, sysselsättningsstrategin, Europeiska socialfonden och andra gemenskapsinitiativ som t.ex. EQUAL och URBAN). För att stödja denna politik bör kommissionen uppmuntra åtgärder på lokal och nationell nivå och utbyte av bästa praxis.

En övergång till en proaktiv invandringspolitik kommer att kräva starkt politiskt ledarskap och ett klart ställningstagande för främjande av ett pluralistiskt samhälle och fördömande av rasism och främlingsfientlighet. Det blir nödvändigt att understryka fördelarna med invandringen och kulturell mångfald, och när man kommenterar frågor som gäller invandring och asyl skall man undvika att uttrycka sig på sätt som kan underblåsa rasism eller öka spänningar mellan grupper i samhället. Det blir nödvändigt att visa att man stödjer åtgärder för att främja integration av nyinflyttande invandrare och deras familjer, och att främja erkännande och acceptans av kulturella skillnader inom tydliga ramar för rättigheter och skyldigheter. Media spelar också en viktig roll som folkopinionsbildare och har ett stort ansvar på området.

Kommissionen föreslår att ett gemensamt rättsligt ramverk för mottagande av tredjelandsmedborgare skall utvecklas i samråd med medlemsstaterna. Ramverket skall baseras på principerna öppenhet, rationalitet och flexibilitet. Tredjelandsmedborgares rättsliga ställning skall baseras på en serie rättigheter och skyldigheter på lika fot med landets medborgare, men som differentieras alltefter uppehållets längd och gör det möjligt att i förlängningen uppnå permanent status. I ett längre perspektiv kunde detta gå så långt som att erbjuda en form av samhällsmedborgarskap som bygger på EG-fördraget och inspireras av stadgan om grundläggande rättigheter och består av ett antal rättigheter och skyldigheter som erbjuds tredjelandsmedborgare.

Partnerskap med ursprungs- och transitländer är mycket viktiga för att kunna reglera migrationsflödena. Utveckling av en differentierad samarbetspolitik med de olika typerna av ursprungsländer (t.ex. länder som ansöker om EU-medlemskap, länder som deltar i regionala program som finansieras av gemenskapen, andra länder) blir nödvändig. I ett längre perspektiv bör sådana partnerskap också kunna hjälpa till att dämpa emigrationseffekterna genom samordnade ansträngningar att främja utveckling i de länder som berörs, särskilt genom att invandrarna själva deltar i processen. De kan ge stöd till de nya mobilitetsmönster som håller på att utvecklas och underlätta såväl invandrarnas kontakter med ursprungslandet som deras delaktighet i utvecklingen av dessa länder.

Avsikten är att en sådan mer öppen och insynsvänlig invandringspolitik skall åtföljas av förstärkta ansträngningar att motverka olaglig invandring, särskilt människosmuggling och -handel, inte bara genom ökat samarbete och förstärkta gränskontroller utan också genom att se till att arbetslagstiftningen tillämpas på tredjelandsmedborgare.

Eftersom de frågor som behandlas är mycket komplicerade och ett brett urval aktörer måste delta i genomförandet av en sådan politik, föreslår kommissionen att detta meddelande vidarebefordras till Europaparlamentet, Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén för yttrande, samt att det får bred spridning för diskussion av nationella och regionala myndigheter, arbetsmarknadens parter, näringslivet, samt internationella och icke-statliga organisationer som sysslar med invandring och invandrarföreningar.

Kommissionen föreslår att resultaten av diskussionerna debatteras vid en konferens under det belgiska ordförandeskapet andra halvåret 2001, och att slutsatserna från konferensen presenteras för diskussion i rådet på dess möte i Bryssel i slutet av 2001, då man även skall göra en översikt efter halva tiden av programmet från Tammerfors.

BILAGA 1 Demografisk och ekonomisk bakgrund

Demografisk bakgrund

Under 1990-talet ökade befolkningen i världen snabbare än någonsin för att nå 6 miljarder under 1999 och uppskattningar från FN tyder på att 150 miljoner människor (eller cirka 2,5 % av den sammanlagda befolkningen) numera bor utanför sitt ursprungsland. Befolkningsökningen förväntas fortsätta åtminstone på kort sikt och förbättrade kommunikationer tillsammans med fortsatta ekonomiska skillnader, konflikter och ekologiska faktorer förmodas leda till att migrationsrörelserna fortsätter att bölja fram och tillbaka under hela 2000-talet.

Den demografiska situationen i EU har också ändrats betydligt men i motsats till situationen i den övriga världen är två tendenser särskilt slående: en minskning i befolkningstillväxten och en tydlig ökning av befolkningens medelålder. Siffror som tagits fram av Eurostat visar att befolkningen i EU ökade från 349 till 372 miljoner mellan 1975 och 1995, medan andelen äldre (över 65) steg från 13 % till 15,4 %. Enligt Eurostats beräkningar kommer befolkningen att öka långsammare mellan 1995 och 2025 i dagens 15 EU-länder (från 372 till 386 miljoner) och sedan börja minska. Befolkningen i arbetsför ålder (mellan 20 och 64) kommer däremot att börja minska inom de närmaste 10 åren (från 225 miljoner 1995 till uppskattningsvis 223 miljoner 2025) samtidigt som åldersgruppen över 65 kommer att fortsätta att öka för att uppskattningsvis utgöra 22,4 % av befolkningen 2025.

Den allmänna tendensen i alla central- och östeuropeiska länder är en ännu långsammare befolkningsökning än den i de 15 EU-länderna under det första kvartalet av detta århundrade. [19] På det hela taget kommer kandidatländerna att uppleva samma höjning av befolkningens medelålder som de 15 EU-länderna. Den förväntade nedgången i andelen invånare i arbetsför ålder kommer i de flesta av dessa länder att orsaka liknande svårigheter som i de 15 EU-länderna. Vilka effekterna blir av de demografiska tendenserna kommer emellertid också att bero på hur snabbt den ekonomiska återhämtningen sker i dessa länder och på hur villkoren på arbetsmarknaden utvecklas. Regionala skillnader mellan städerna och landsbygden kommer att bli särskilt uttalade i vissa av dem. Sådana skillnader förekommer även inom de 15 EU-länderna där en del (Tyskland, Italien, Sverige) redan har en negativ naturlig tillväxt (födelsetal minus dödstal) medan andra (Finland, Frankrike, Irland, Nederländerna) även fortsättningsvis kommer att ha en relativt hög naturlig tillväxt under några år. [20]. Inom EU som helhet är det dock invandringen som har blivit den huvudsakliga komponenten i befolkningstillväxten. [21]

[19] Befolkningsrapporten 1997, GD Sysselsättning och socialpolitik, s. 29

[20] Eurostats planeringsdokument: National and Regional Population Trends in the European Union, 3/1999/E/n°8, s. 39

[21] Ibid, s 16

Siffror från Eurostat visar att nettoinvandringen till EU, efter en topp i början av 1990-talet med över 1 miljon per år, minskat kraftigt under det senaste årtiondet innan den 1999 började stiga igen till strax över 700 000. [22] Nettoinvandringen till EU 1990-1998 var 2,2 per 1 000 invånare att jämföras med 3 för USA, 6 för Kanada och i det närmaste 0 för Japan. Invandringsströmmarna består numera av en blandning av personer: asylsökande, fördrivna personer och sådana som söker tillfälligt skydd, familjemedlemmar som kommer för att återförenas med invandrare som redan slagit sig ner i EU, arbetskraftsinvandrare och ett växande antal business migrants. Familjeåterförening och etniska gemenskaper från ursprungsländerna i ett visst värdland har blivit viktiga faktorer som styr invandringens storlek och riktning. Flödena har blivit mer flexibla - särskilt har det skett en ökning av kortfristiga och gränsöverskridande rörelser - med en komplex blandning av människor som kommer in i men också lämnar EU.

[22] Siffror från Eurostat. I dessa siffror över nettoinvandringen (skillnaden mellan invandringen och utvandringen under ett visst år) har även födelse- och dödstal tagits med i beräkningen.

I en rapport som nyligen publicerats av FN och uteslutande bygger på demografiska hänsynstaganden [23] föreslogs replacement migration som en viktig faktor för att lösa de problem som orsakas av den minskande och åldrande befolkningen i Europa. Komissionen anser att ökad legal invandring i sig inte kan ses som en långsiktig lösning för att motverka de demografiska förändringarna, eftersom invandrare när de väl har slagit sig ner har en tendens att anamma värdlandets fertilitetsmönster, men det kan på kort sikt bli en viktig faktor i befolkningstillväxten som kan åtfölja andra reaktioner på de demografiska förändringarna, exempelvis familjevänligare politik. På samma sätt kan ökad invandring inte sig bli en effektiv, långsiktig metod att handskas med obalanserna på arbetsmarknaden, exempelvis bristen på kvalificerad arbetskraft, som man bör angripa med en omfattande strukturpolitisk strategi på arbetsmarknadsområdet och i fråga om utveckling av mänskliga resurser. Kontrollerad invandring kan dock hjälpa till att minska bristerna om det sker inom ramen för en övergripande strukturell strategi.

[23] "Replacement migration: is it a solution to declining and ageing populations", FN:s sekretariat (ESA/P/WP.160), 21 mars 2000

Den ekonomiska bakgrunden och situationen på arbetsmarknaden i EU

De makroekonomiska utsikterna för EU är för närvarande mycket goda efter några år med låg inflation och låga räntor, minskande underskott i den offentliga sektorn och en sund betalningsbalans. Införandet av euron och slutförandet av den inre marknaden har fördelar för ekonomin som leder till ökad tillväxt och fler arbetstillfällen, vilket gör att arbetslösheten sjunker.

Processen som inleddes av Europeiska rådet vid dess möte i Luxemburg 1997 har lett till ett ambitiöst ramverk för samordning av arbetsmarknadspolitiken inom EU. Enligt artikel 126 i Amsterdamfördraget skall medlemsstaterna genomföra sin sysselsättningsstrategi enligt de allmänna riktlinjer som rådet årligen drar upp. Utifrån dessa riktlinjer förbereder medlemsstaterna nationella handlingsplaner som regelbundet följs upp av kommissionen och rådet.

Ett flertal svagheter i EU:s ekonomi lyftes fram vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000, framför allt det faktum att många fortfarande är arbetslösa. Trots att arbetslösheten sjunkit till i genomsnitt 9,2 % under 1999 är fortfarande mer än 15 miljoner utan arbete. [24] Arbetsmarknaden karakteriseras av att kvinnor och äldre inte utgör en tillräckligt stor del av arbetskraften och av strukturell långtidsarbetslöshet med stora regionala skillnader. I Europeiska rådets slutsatser underströks att problemen orsakas av att tjänstesektorn är underutvecklad, särskilt när det gäller telekommunikation och Internet, och av ökande kunskapsklyftor, särskilt inom sektorn för informationsteknik, där allt fler lediga platser inte blir tillsatta. Uppmärksamheten riktades också mot behovet av att modernisera de sociala skyddssystemen och göra dem hållbara på lång sikt med hänsyn till problemet med en åldrande befolkning. [25] En anpassning av pensionssystemen både för att uppmuntra successiv pensionering och flexibla former av arbete och fritid för äldre skulle också uppmuntra folk att arbeta längre, nu när vi i allmänhet har bättre hälsa och bättre arbetsvillkor än tidigare generationer. Att göra pensionssystemen mindre känsliga för demografiska förändringar genom att i större utsträckning fördela ansvaret mellan stat, arbetsmarknadens parter och individen skulle också minska den arbetsföra befolkningens försörjningsbörda. Genom sysselsättningsstrategin för EU har man börjat tackla dessa problem.

[24] Arbetslösheten har fortsatt att sjunka under 2000 och ligger för närvarande på 8,4 % eller strax över 14 miljoner arbetslösa.

[25] "Den framtida utvecklingen av den sociala tryggheten på lång sikt: Trygga och stabila pensioner", KOM(2000)622)

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon fastställdes ett nytt strategiskt mål för nästa decennium, nämligen att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. En övergripande strategi antogs för att uppnå målet genom att höja sysselsättningsgraden från i genomsnitt 61 % år 2000 till nästan 70 % år 2010 och för kvinnor från 51 % till 60 % under denna period. Detta skulle öka stabiliteten i de befintliga sociala skyddssystemen. Kommissionen anser att de strategier som nu följs kommer att minska effekterna av den allt äldre befolkningen i EU och skillnaderna i försörjningsbörda mellan dem som arbetar och dem som har gått i pension.

I den gemensamma rapporten om sysselsättningen 2000 [26] visas framstegen med att öka sysselsättningen som nådde 62,2 % år 1999. Där framhävs även de områden där ytterligare insatser krävs och en oroande utveckling i fråga om bristen på kvalificerad arbetskraft och skevheten mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft. Detta håller på att bli ett akut problem i vissa sektorer där man behöver högutbildade personer som är väsentliga för utvecklingen av den kunskapsbaserade ekonomin, men även bristen på arbetskraft fortsätter på de traditionellt lågkvalificerade områdena, som jordbruk och turism, även där det förekommer hög arbetslöshet, trots att insatser för att motverka detta fenomen har gjorts. Brister som dessa kan hota EU:s konkurrenskraft på den globala marknaden.

[26] KOM(2000)551 (slutlig)

Möjligheterna för olika länder och regioner inom EU att kompensera för demografiska effekter och mobilisera outnyttjad arbetskraft varierar kraftigt och därför kan invandringen bidra till att motverka dessa problem i vissa länder, om den ingår i en övergripande strategi för att främja tillväxten och minska arbetslösheten. Visserligen finns det redan förfaranden på EU-nivå för att samordna politiken på ett antal områden för att underlätta den inre marknadens funktion, framför allt när det gäller fri rörlighet för varor, kapital, tjänster och arbetskraft från EU och andra länder, men det har ännu inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet åt vilken roll medborgare från tredje land kan spela på EU:s arbetsmarknad. Denna fråga måste nu behandlas, med tanke på dess ökande betydelse.

Invandrarnas situation på EU:s arbetsmarknad

Om man ser tillbaka på invandrarnas situation på EU:s arbetsmarknad sedan mitten av 1980-talet märker man en ökande polarisering mellan de kvalificerade och de okvalificerade invandrarnas situation. Andelen invandrare av arbetskraften med låga eller inga kvalifikationer har ökat sedan 1992 och möter det behov som finns inom exempelvis jordbruket, byggnadssektorn, hemtjänst- och servicesektorn samt säsongsarbete inom turismen (hotell och restaurang) och i en del tillverkningssektorer. Beträffande kvalificerad arbetskraft finns det numera en ny vilja att rekrytera invandrare med särskilda kvalifikationer för att möta en efterfrågan som inte fylls av den befintliga arbetskraften, inte ens i områden med hög arbetslöshet. Samtidigt hårdnar den globala konkurrensen (exempelvis inom IT-branschen).

Även om uppgifterna om nyanlända invandrare inte är fullständiga, delvis beroende på att det förmodas arbeta ett stort antal illegala invandrare i många länder, tyder officiella data (Europeisk arbetskraftsundersökning) på att anställningskvoten i allmänhet är sämre för den första generationens invandrare - särskilt för kvinnorna - än för befolkningen som helhet. Färska undersökningar från ILO om etnisk diskriminering på arbetsmarknaden har visat på statistiskt signifikanta nivåer av diskriminering i flera medlemsstater. Dessutom uppvisar invandrarbefolkningar ofta en högre grad av avhopp från skolan än den inhemska befolkningen. Detta kan ofta avspegla språksvårigheter, särskilt bland de nyanlända, men också problem som har att göra med assimilering i skolsystemet.

Under de senaste åren har man genom flera undersökningar försökt bedöma de ekonomiska effekter som den legala invandringen har i olika medlemsländer, särskilt i Tyskland, Danmark och Österrike. Undersökningarna tyder på att invandringen visserligen har både negativa och positiva effekter, i synnerhet på lokal nivå, men att dessa har en tendens att ta ut varandra. På det hela taget har invandringen en positiv effekt på den ekonomiska tillväxten utan att innebära en börda för välfärdssystemet. Uppfattningen att invandringen skulle bidra till arbetslösheten bekräftas inte i dessa undersökningar, som tvärtom visar att invandrare i allmänhet tar sådana jobb som inte har kunnat tillsättas tidigare även om arbetslösheten är hög bland lokalbefolkningen. Detta återspeglar tidigare undersökningar i USA, Kanada och Australien som har använts som motivering för att fortsätta en invandringspolitik som är inriktad på att attrahera årliga kvoter av invandrare till specifika sektorer. Det är förstås svårt att utvärdera effekten av det arbete som utförs av illegala invandrare i EU eftersom man inte vet exakt hur många det handlar om eller var de befinner sig. Även om dessa, och i många fall även de legala invandrarna med låga kvalifikationer, utan tvekan bidrar till ekonomin på kort sikt, kan deras närvaro också hindra genomförandet av sådana strukturförändringar som behövs för tillväxt på lång sikt.

De ekonomiska fördelarna kan bli större i fråga om högt kvalificerade invandrare som fyller behov av kvalificerad arbetskraft, än de lågkvalificerade som i en del fall kan konkurrera med den inhemska arbetskraften. Det är i de mer okvalificerade sektorerna (exempelvis jordbruk och jordbruksrelaterade industrier, restaurangnäringen och städbranschen) som de flesta odokumenterade invandrarna brukar hitta arbeten, ofta till lägre löner är den lokala arbetskraften och ibland på villkor som leder till exploatering och social oro. Å andra sidan kan den regionala och sektoriella koncentrationen av invandrare innebära att de utgör en viktig kraft i den lokala ekonomin.

Nedgången inom en del sektorer som traditionellt har dragit till sig invandrare (bygg-, gruv- och tillverkningssektorerna) har lett till högre arbetslöshet bland invandrarna än lokalbefolkningen i en del länder men det finns också tecken på att invandrarna under senare år handskas mer flexibelt med sådana problem, framför allt genom att exempelvis gå över till servicesektorn eller starta egna småföretag. Det är också ett faktum att det ofta finns en produktivitetsvinst i sektorer som anställer invandrare och i närliggande sektorer. Inom jordbruket, en del tillverkningsindustrier och en del företagstjänster räknar man med att en alltför låg invandring skulle få negativa konsekvenser. [27]

[27] "Assessment of possible migration pressure and its labour market impact following EU enlargement to Central and Eastern Europe", del 1, John Salt et al, forskningskrapport RR138, Department of Education and Employment (Förenade kungariket), december 1999

De legala arbetskraftsinvandrarna och deras familjer kan åtminstone på kort sikt ha positiva effekter för de sociala trygghetssystemen som nu står inför problemet med en åldrande och minskande befolkning, även om det innebär en del initiala kostnader. Effektiva integrationsåtgärder för medborgare i tredje land som garanterar värdiga levnads- och arbetsförhållanden förstärker deras socio-ekonomiska bidrag till värdlandet. Frånvaron av en sådan politik för med sig diskriminering och socialt utanförskap och kan till slut leda till större långsiktiga kostnader för samhället.

BILAGA 2 Översyn över aktuella eller planerade förslag från kommissionen rörande invandringspolitiken

Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EEG) nr 1408/71 med avseende på dess utvidgning till att gälla medborgare i tredje land (KOM (97) 561 slutlig), (framlagt 1997)

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EEG) nr 1612/68 för fri rörlighet inom gemenskapen för arbetstagare (KOM (98) 394 slutlig), (framlagt 1998)

Direktiv om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktiv 2000/43, EGT L 180, av den 19.7.2000, antaget i juni 2000)

Direktiv om diskriminering i arbetslivet på grund av religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning (KOM (99) 565 slutlig) (framlagd i oktober 1999)

Rådets beslut om inrättande av gemenskapens handlingsprogram mot diskriminering 2001-2006 (KOM (2000) 649) (antaget i oktober 2000)

Direktiv om rätten till familjeåterförening (framlagt i december 1999), ändrat i oktober 2000

Direktiv om statusen för medborgare i tredje land som är långvarigt bosatta i en medlemsstat (februari 2001)

Direktiv om villkoren för inresa och bosättning i samband med studier eller yrkesutbildning (första halvåret 2001)

Direktiv om villkoren för inresa och bosättning i samband med obetald verksamhet (första halvåret 2001)

Direktiv om villkoren för inresa och bosättning i samband med betald anställning och egen ekonomisk verksamhet (första halvåret 2001)

Insamling av statistiska data om migrationen mot bakgrund av den insamling som påbörjades 1998 (första halvåret2001)

Förberedelser för bildandet av ett virtuellt europeiskt observationsorgan för migration (första halvåret 2001)

Meddelande om politiken för återvandring (första halvåret 2001)

Förslag till ett samordnings- och övervakningsförfarande för genomförande av gemenskapens invandringspolitik

Förslag till gemenskapens åtgärdsprogram för att främja integreringen av medborgare i tredje land beträffande horisontella åtgärder för att främja utbyte av erfarenheter och utvecklingen av en god praxis