Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Skogsbrukets situation och problem i Europeiska unionen och möjligheter att utveckla skogspolitiken"

(97/C 206/23)

Den 21 december 1995 beslutade Ekonomiska och social kommittén, enligt artikel 23.3 i arbetsordningen, att utarbeta ett yttrande om "Skogsbrukets situation och problem i Europeiska unionen och möjligheter att utveckla skogspolitiken".

Sektionen för jordbruk och fiskeri, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 3 april 1997. Seppo Kallio var föredragande och Hans-Joachim Wilms medföredragande.

Vid sin 345:e plenarsession den 23-24 april 1997 (sammanträdet den 24 april 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Målsättningen med yttrandet

1.1. Syftet med detta yttrande är att kartlägga vilken betydelse skogssektorn - skogsbruket och skogsindustrin - har som råvaruproducent, sysselsättningsfaktor och källa till ekonomiskt välstånd inom Europeiska unionen. Dessutom undersöks hur skogspolitiken skall kunna vidareutvecklas så att skogsnäringens roll för det allmänna välståndet bevaras och stimuleras. Eftersom det kommersiella tillvaratagandet av skogen är en grundförutsättning för det välstånd skogssektorn ger upphov till, bör både medlemsstaternas och gemenskapens skogspolitik främja denna användning av skogarna.

1.2. Nyttjandet och vården av skogarna bör också ha social och ekologisk hållbarhet som målsättning. I yttrandet riktas uppmärksamheten framför allt på nödvändiga åtgärder på EU-nivå. Utgångspunkten för utlåtandet är dock att subsidiaritetsprincipen respekteras och bör tillämpas vid skogsrelaterade frågor, varför vi inte i detta utlåtande går närmare in på den nationella skogspolitikens situation och utveckling.

1.3. I detta yttrande innefattar begreppet skogsindustrin tillverkning av virke, träskivor, cellulosa, papper och kartong (definition enligt FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO).

2. Skogsnäringens situation och betydelse i de olika medlemsstaterna

2.1. Skogarnas mångsidiga funktion

2.1.1. Användningen av skogarna i de nordliga och sydeuropeiska länderna kan bäst beskrivas som mångfunktionell: Skogarna utnyttjas integrerat i flera syften. Inom EU är kommersiell skogsdrift den mest framträdande. Denna användning innefattar virke som utgångsmaterial för skogsindustrin och som energikälla, samt produktion av kork och harts. Skogarna förser oss också med julgranar, frön, bär, svamp och vilt (inklusive naturupplevelser). Vid sidan av den kommersiella funktionen fungerar skogarna också som rekreationsområden, och deras naturbevarande funktion (skydd av jord och vattenområden) är betydande. Dessutom spelar skogarna en central roll för det organiska kretsloppet och när det gäller att bevara naturens mångfald. Därtill kommer också skogarnas mångsidiga kulturella betydelse. Respekten för denna mångfald är en viktig princip vid utnyttjandet av skogarna.

2.1.2. Skogarna utgör den viktigaste förnybara naturresursen inom EU. De förser skogsindustrin med råvirke, som sedan förädlas till konsumtionsvaror. Skogsindustrins produkter kan nästan bara ersättas av produkter vars råvaror inte är förnybara (till exempel metall, kol eller olja). För att också kommande generationer skall kunna utforma sin tillvaro i enlighet med behoven bör vår egen generation bemöda sig om att i största möjliga utsträckning tillverka de nödvändiga produkterna av förnybara råvaror. Därför är det viktigt att EU bidrar med att förse skogssektorn, det vill säga skogsbruket och skogsindustrin, med de nödvändiga ramförutsättningarna.

2.1.3. Hur skogarna hanteras beror i hög grad på vad skogarna används till. En del av skogen kan till exempel uppfylla kraven på högsta möjliga virkesproduktion och en annan del fyller en skyddsfunktion eller används som rekreationsområde, medan man beträffande vissa skogar helt och hållet avstår från att utnyttja dem i kommersiellt syfte. Den kommersiella skogsdriften förutsätter dock skogsvårdsmetoder som överensstämmer med principen att skogsbruket skall vara hållbart på längre sikt och att artrikedomen skall bevaras. I normala fall kan de olika formerna för nyttjande av skogarna utan svårighet förenas.

2.1.4. Skogarna används visserligen på ett mångsidigt sätt i de enskilda EU-länderna, men de olika nyttjandeformernas relativa betydelse varierar. Man måste också hålla i minnet att beslut om olika användningar till stor del fattas på regional och lokal nivå, företrädesvis av markägarna. Medan hela samhällsekonomin i ett land kan baseras på skogsbruket, kan skogens funktion som rekreationsområde stå i förgrunden i ett annat land. I och med att tyngdpunkten i användningen varierar är det svårt att i detalj staka ut en gemensam skogsförvaltningspolitik för hela EU.

2.2. Skogens och skogsnäringens ekonomiska betydelse

2.2.1. Skogsnäringen betyder oerhört mycket för EU:s och medlemsländernas ekonomi. Det mervärde som produceras av skogsindustrin (inklusive grafiska produkter: trycksaker och förlagsprodukter) uppgår till nästan 140 miljarder ecu. Skogsindustrins andel av BNP är i genomsnitt 2,4 %. Denna andel skiljer sig dock mycket åt från land till land och varierar mellan 1 och 6 %. Mervärdet av denna produktion är också mycket betydelsefullt i vissa länder. De nya medlemsstaternas ekonomi är i stor utsträckning beroende av skogsnäringen. Det innebär att det nu är av största vikt för ännu fler EU-länder att beslut på gemenskapsnivå fattas med hänsyn till skogssektorns bästa.

2.2.2. Skogarnas ekonomiska betydelse visar sig dock inte bara i de värden som skogsindustrin och andra branscher som är beroende av skogarna kan utvinna. Även det bruksvärde som är frikopplat från marknaden, och följaktligen inte kan uttryckas i siffror, har ändå stor nationalekonomisk betydelse. Ett exempel på en sådan livsviktig funktion är det skydd mot erosion som skogen erbjuder.

2.2.3. Skogsindustrins produkter är viktiga exportvaror för vissa medlemsländer. År 1993 exporterade EU:s skogsindustri förädlade träprodukter till ett värde av 25 miljarder ecu (37 miljarder USA-dollar) och råvirke för 0,7 miljarder ecu (1 miljard dollar). Skogssektorns export varierar mycket från land till land. Det gäller också skogsindustrins andel av medlemsländernas totala export, som sträcker sig från 0,4 till 31,5 %. De nya medlemsstaterna är utpräglade exportnationer. Även skogsindustriprodukternas andel av den totala exporten är mycket stor i dessa länder.

2.2.4. Samtidigt är EU-länderna av tradition också betydande importörer av bearbetade skogsindustriprodukter. Importen, som värdemässigt uppgår till 28 miljarder ecu (41 miljarder dollar), överstiger exporten.

2.2.5. Tack vare de nya medlemsstaterna lindras självförsörjningsunderskottet i fråga om skogsindustriprodukter avsevärt. Det är dock fortfarande möjligt för EU att öka självförsörjningsgraden ytterligare. För att den inre marknaden skall fungera effektivt krävs en specialisering mellan medlemsländerna på olika produktområden (principen om komparativa fördelar). Därför är det uppenbart att också självförsörjningsgraden varierar från land till land. Liksom tidigare importerar EU-länderna i stor utsträckning förädlade skogsindustriprodukter från tredje land. Det innebär att det fortfarande finns utrymme för en ökning av självförsörjningsgraden. Med en ökad självförsörjning i fråga om skogsindustriprodukter kan EU:s egna resurser utnyttjas effektivare, något som i sin tur bland annat skulle förbättra det svåra arbetsmarknadsläget.

2.3. Skogsnäringen har stor betydelse för sysselsättningen

2.3.1. Skogsnäringen är en rätt betydande källa till ekonomiskt välstånd och en viktig sysselsättningsfaktor. Enbart skogsindustrin sysselsätter cirka 4 miljoner människor. Skogsnäringen är också en mycket arbetskraftsintensiv bransch. Dessutom erbjuder skogarna ett stort antal arbetstillfällen både för skogsägare och skogsarbetare inom skogsvård och avverkning, antingen som självständiga företagare eller som anställda i skogsbolagen. I flera medlemsländer är skogsfastigheterna små och huvuddelen av arbetet utförs ofta av skogsägaren själv. Sammanlagt inom EU finns det mer än 12 miljoner ägare till mindre skogsarealer. I några länder ger användningen av skogarna som rekreationsområden och inom turistnäringen ett antal arbetstillfällen, till och med fler än träproduktionen. Skogsnäringen påverkar också sysselsättningssituationen på ett indirekt sätt. Dessa indirekta effekter är ofta mer betydelsefulla än de direkta effekterna.

2.3.2. Det är framför allt på landsbygden som skogsnäringen spelar en viktig roll för sysselsättningen. I synnerhet skogsbruket (avverkning, virkestransporter och skogsvård) samt den småskaliga träindustrin har en central position när det gäller att bevara landsbygdens ekonomiska livskraft.

2.3.3. Arbetslösheten är ett allvarligt problem över hela Europa. Sammanlagt finns det nästan 20 miljoner arbetslösa inom EU. Särskilt allvarligt är läget beträffande ungdomsarbetslösheten, som i vissa medlemsländer uppgår till 30-40 %. Vid utformningen av lämpliga ramvillkor för skogsnäringen måste man ta hänsyn till möjligheterna att minska arbetslösheten.

2.3.4. Tack vare den tekniska utvecklingen har produktiviteten inom skogsnäringen ökat markant i många länder, samtidigt som arbetskraftsbehovet per producerad enhet har minskat avsevärt. Exempelvis har efterfrågan på arbetskraft till och med sjunkit i bland annat skogsbruket och skogsindustrin. I detta avseende finns det dock stora skillnader beroende på skogsnäringens varierande betydelse för samhällsekonomin i de olika länderna. Produktivitetsökningen är ett utmärkande drag, inte bara för skogsbranschen utan också för de flesta andra sektorerna. I sammanhanget bör också påpekas att den europeiska skogsindustrin bäst kan värna om sin konkurrenskraft på världsmarknaderna - och därmed de befintliga arbetstillfällena - genom att öka produktiviteten.

2.3.5. Inom skogssektorn kan också nya arbetstillfällen skapas. I synnerhet måste man förstärka insatserna för småföretag som bedriver verksamhet inom områden som skogsbruk, trä- och pappersindustri, korkindustri, möbeltillverkning samt rekreation och turism.

3. Analys av skogarnas sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter

3.1. Ändrade målsättningar för den internationella skogspolitiken

3.1.1. Den traditionella skogspolitiken (se punkt 5.1) har förändrats under 90-talet genom det intensiva internationella samarbetet i skogsfrågor och på miljöområdet. Tillämpningen av kriterier för ett hållbart skogsbruk har blivit en målsättning för den internationella skogspolitiken, liksom en effektivare träproduktion. Det handlar om ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet på längre sikt. Utöver de traditionella aktörerna inom den internationella skogspolitiken har nu också nya faktorer tillkommit som i högre grad än tidigare påverkar skogs- och miljöpolitikens utformning: regeringskonferenser och framför allt internationella och nationella miljö- och standardiseringsorgan som kämpar för en "skogscertifiering". Miljöorganisationerna gör ofta anspråk på att företräda konsumentintressen i miljöfrågor och talar om "marknadens krav".

3.1.2. Bland de internationella konferenser som hållits om miljön och en hållbar utveckling av skogsbruket är FN:s konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio 1992 den viktigaste. Där förekom för första gången en världsomspännande diskussion om skogarna. UNCED blev startskottet för en ny utformning av den internationella skogspolitiken. Vid denna konferens undertecknades en principförklaring om skogsvård, bevarande och hållbart tillvaratagande av skogarna, samt Agenda 21 om förebyggande av skogsförstöringen. I FAO:s senaste skogsrapport uppskattas den årliga minskningen av skogsytan - som framför allt sker i tropisk regnskog och i utvecklingsländernas skogar - till ca 113 000 km². Vidare undertecknades vid konferensen också konventionerna om klimatskydd och artskydd.

3.1.3. Vid den 2:a europeiska konferensen för ministrar med ansvar för skogsbruk i Helsingfors 1993 fortsatte diskussionen om skogarna, och man antog ett allmänt "skogsmanifest" samt fyra resolutioner. I ministerkonferensens kölvatten handlar det om att utveckla kriterier och numeriska och beskrivande indikatorer för långsiktigt hållbar skogsvård och användning av skogarna på europeisk nivå i enlighet med UNCED:s beslut. Arbetet kommer att fortsätta inom ramen för Montreal-protokollet beträffande de boreala och tempererade klimatzonerna, och inom den internationella organisationen för tropiskt trä (ITTO) när det gäller de tropiska skogarna.

3.1.4. FN:s kommission för hållbar utveckling inrättade på våren 1995 en internationell grupp (IFP) med ansvar för skogsfrågor. Denna grupp skall främja samarbete och utarbeta förslag till samordnade insatser för skogarna.

3.1.5. Diskussionerna om handels- och miljöpolitiska aspekter handlar huvudsakligen om "skogscertifiering" och miljömärkning. Dessutom används miljöstyrningssystem för att förbättra företagens samspel med miljön.

3.1.6. Inriktningen har förskjutits från en hållbar träproduktion till ett ekologiskt hållbart skogsbruk och tillvaratagande av skogarna. Den biologiska mångfalden är ett viktigt inslag i ett långsiktigt hållbart skogsbruk. Artrikedomen måste bevaras och befrämjas, och beaktas såväl i skogspolitiken som i lagstiftningen.

3.1.7. Det är allmänt accepterat att skogarna fyller ett flertal funktioner som alla är lika viktiga (produktion av trä, kork och harts, skyddsfunktionen, rekreationsfunktionen). Detta gör det lättare att ta hänsyn till både ekonomiska och sociala aspekter. Särskilt på landsbygden måste sysselsättningen upprätthållas och de kulturella traditionerna bevaras. Man måste också värna om medborgarnas deltagande i beslutsprocessen och främja utbildning och forskning. Utan att förringa de andra funktionerna som skogen har, är det värt att betona att träproduktionen är och förblir det viktigaste inslaget i skogsbruket. Man måste dock klargöra för representanter för samhället att inte bara träproduktionen - utan även övriga former för tillvaratagande av skogarna - utgör produkter för skogsägarna och därför också måste bedömas som produkter.

3.1.8. Med hjälp av internationella överenskommelser har man kunnat integrera principen om ett långsiktigt hållbart skogsbruk i EU-ländernas skogspolitik. Genom denna internationella utveckling har det blivit uppenbart att en optimal styrning av träproduktionen också gynnar de andra funktionerna för våra skogar. Hänsyn till skogarnas sociala och ekologiska betydelse förutsätter en lönsam träproduktion.

3.1.9. Skogspolitikens och de europeiska skogarnas betydelse fortsätter att öka. I enlighet med de nya målsättningarna kan sociala, ekonomiska och miljöinriktade perspektiv numera lättare kombineras med en politik som syftar till att uppnå mer mångsidiga resultat.

3.2. Kriterier och indikatorer för ett långsiktigt hållbart skogsbruk

3.2.1. De kriterier för ett hållbart skogsbruk som fastställts som ett resultat av Helsingforskonferensen lägger tonvikten på att fullfölja och utveckla de olika åtgärderna på skogsbruksområdet. Man får inte underskatta de effekter som resultaten från Helsingforskonferensen kan få på EU-ländernas skogspolitik. Kriterier och indikatorer som fastställts på gemenskapsnivå utgör en praktisk vägledning för de nationella åtgärderna på detta område i enlighet med subsidiaritetsprincipen. I ljuset av dessa gemensamma kriterier och indikatorer får integrationen av träproduktion och skogens övriga funktioner en konkret dimension. Skogsvård och tillvaratagande av skogen måste uppfylla kraven på ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet.

3.2.2. Kriterierna och de kvantitativa indikatorerna för övervakning av att principerna iakttas har utformats på ett sådant sätt att de kan tillämpas på alla europeiska skogar. Även miljöorganisationerna har deltagit i utformningen. På nationell nivå håller ytterligare indikatorer redan på att utvecklas i några medlemsstater, något som gör det lättare att ta hänsyn till de specifika förhållanden som råder i olika länder. I vissa länder har man påbörjat regionala projekt för att tillämpa metoder som lämpar sig för ett långsiktigt hållbart skogsbruk och utvärdera de olika hållbarhetsparametrarna.

4. Skogssektorns problem och möjligheter i de olika EU-staterna

4.1. Problem

4.1.1. Det allvarligaste hotet mot skogarna är miljöförstöringen. Ett av de största problemen i vissa länder är luftföroreningarna, vilka har en skadlig inverkan på både trädbeståndet och på marken. På lång sikt är den enda möjligheten att skydda våra skogar mot miljöförstöringen att kontinuerligt minska utsläppen av skadliga ämnen, antingen genom minskad produktion och konsumtion, genom förändrade konsumentvanor eller - som en följd av den tekniska utvecklingen - genom övergång till renare produktionsmetoder. T.ex. utsläpp av svaveldioxid har man redan lyckats sänka enligt målsättningarna medan man beträffande utsläpp av koldioxid inte har lyckats lika bra.

4.1.2. Andra miljöproblem är avloppsvatten, erosionen, föroreningen av grundvattnet och den sjunkande grundvattennivån, skogsbränder, snö- och stormskador samt skogarnas minskande biologiska mångfald. Många av dessa problem hänger också tätt samman med befolkningstillväxten och en okontrollerad ekonomisk utveckling.

4.1.3. Särskilt i de södra medlemsländerna är skogsbränderna ett stort problem som förorsakar stora kostnader. Det bistånd som EU hittills har givit till kampen mot skogsbränder och till uppodling av områden som drabbats av skogsbränder räcker inte till enligt de drabbade medlemsstaternas uppfattning.

4.1.4. Det skulle kunna vara möjligt att göra en effektiv insats med de resurser som står till förfogande för bekämpning av skogsbränder. Medlen bör framför allt användas till förebyggande åtgärder mot skogsbränder, eftersom det alltid är ett dyrare alternativ att plantera ny skog på nedbrunna områden. Därför bör man göra en grundlig analys av orsakerna till skogsbränderna och bekämpa orsakerna till problemen i stället för att försöka lösa dem genom att avhjälpa skadorna i efterhand. EU skulle kunna engagera sig för ett bättre utnyttjande av de medel som finns för att förhindra skogsbränder. Forskningen och utbytet av know-how mellan medlemsländerna bör utökas. Vid uppodlingen av skogsområden i regioner som drabbats av bränder är det av särskild vikt att man planterar träd som är motståndskraftiga mot eld och är anpassade till förhållandena i dessa områden i stället för arter som är lättantändliga.

4.1.5. Vid utfärdandet och tillämpningen av miljöföreskrifter bör man även ta hänsyn till ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Härigenom garanteras en vidareutveckling av skogsbruket, och dess möjligheter att skapa arbetstillfällen och välstånd tryggas. Särskilt på landsbygden är skogsbruket som källa till välstånd av stor betydelse. Som konstaterats under punkt 3 går det att förena ett hållbart tillvaratagande av skogarna och principen om artmångfald med varandra på ett sådant sätt att utnyttjandet av skogarna inte i onödan behöver begränsas.

4.1.6. Ett annat problem är de olika koncept och definitioner som förekommer i internationell miljövård. Inom EU bör det skapas gemensamma definitioner för skyddsområden och skyddsåtgärder, utan att mångfalden av skyddsklasser begränsas på nationell nivå. De olika skyddsklasserna har absolut ett berättigande, eftersom de är anpassade till de rådande samhälleliga ramvillkoren i regionerna. Det har skapats motsvarande gemensamma definitioner för barrfällningen i skogarna, vilka kan tjäna som utgångspunkt för jämförelser. Data beträffande skogsskydd kan införas i det europeiska informations- och kommunikationssystemet för skogsbruk (EFICS).

4.1.7. Spridningen av skogsägandet utgör både ett problem och en möjlighet. I vissa länder går den redan så långt att den försvårar ett ekonomiskt tillvaratagande av skogarna. Detta medför att befintliga resurser delvis förblir outnyttjade. Det är inte känt om spridningen av ägandet verkligen skapar problem för skogsindustrins träförsörjning, eller om den på sin höjd förhindrar att skogsindustrins kapacitet kan utvidgas. Genom att samarbeta inom ramen för konkurrensbestämmelserna inom EU har skogsägarna till exempel vid virkesanskaffning och försäljning av trä förmått begränsa de negativa följderna av spridningen (se punkt 5.1.4).

4.1.8. Ett spritt privat ägande av skogarna medför dock större fördelar än nackdelar. De privata skogarna sköts av tradition på ett hållbart sätt för att de skall kunna gå i arv till kommande generationer i välskött skick. De mindre, privatägda skogarna har därför förskonats från några av de problem som de större egendomarna har drabbats av. Sedan början av 90-talet har det emellertid gjorts mycket även inom de större skogsbruken för att bibehålla skogarnas artrikedom.

4.1.9. Även den pågående koncentrationen av företag inom skogsindustrin har både för- och nackdelar. Det uppstår svårigheter på trämarknaden, eftersom den redan begränsade kundkretsen minskar ännu mer, och därigenom minskar även konkurrensen. När skogsindustrin blir allt mer globaliserad är det å andra sidan oundvikligt att storleken på företagen i den europeiska skogsindustrin ökar för att de skall kunna överleva konkurrensen. Genom företagens expansion kan en effektiv och lönsam skogsindustri bibehållas och tillvaratagandet av de europeiska skogarna kan även i fortsättningen tryggas.

4.1.10. I efterkrigstidens Europa genomfördes omfattande åtgärder för beskogning av åkrar med finansiering ur offentliga medel, vilket medförde en enorm ökning av skogsbeståndet och därmed även av träproduktionen. Den ökade skogsarealen utgör i sig en positiv faktor, men det offentliga bistånd som ges i enlighet med unionens riktlinjer kan även inverka negativt på den europeiska trämarknaden. Det finns emellertid inga belägg för något konkret hot. Beskogning av åkrar förändrar landskapsbilden och medför problem för de regioner där det är ont om öppna landskap, eller där man inte har några sammanhängande skogsområden.

4.1.11. Även om skogarna utgör en viktig källa till ekonomiskt välstånd och spelar en central roll för vår livsmiljö, har skogssektorn inte beaktats i någon större utsträckning i EU:s politiska beslut. Detta har kanske hittills varit det största politiska problemet för skogssektorn. Inom EU fattas många beslut som påverkar skogssektorn, antingen direkt eller ännu oftare indirekt, vilket inte uppmärksammas när besluten fattas. Detta kan delvis förklaras med att skogsbruket och skogsindustrin traditionellt har varit en del av den näringslivssektor som inte har varit reglerad. Därför har de politiska besluten haft mindre betydelse inom detta område än till exempel inom jordbruket. Ett annat skäl är den förhållandevis ringa betydelse som skogssektorn har i de "gamla" medlemsländerna. Skogssektorn och skogsindustrin har i EU nu en helt ny betydelse, varför det är viktigt att se till att dessa är konkurrenskraftiga i förhållande till tredje land. Skogsindustrins intressen bör få större uppmärksamhet i EU:s handelspolitik.

4.1.12. Bevarandet av skogens biologiska mångfald påverkas även på ett avgörande sätt av andra beslut som endast indirekt berör skogssektorn, till exempel inom trafikpolitiken. Det krävs därför en gemensam politik som tar hänsyn till skogssektorns intressen på lämpligt sätt.

4.1.13. Ett centralt problem och möjligen även en risk för skogsbruket uppkommer om det skapas rättsliga föreskrifter som gynnar returfibrer framför nyfibrer. Returfibrer och nyfibrer utgör ju när allt kommer omkring bara olika kretsloppsstadier av samma fibrer, varför de borde behandlas lika. Skatter som fördyrar nyfibrer skulle till exempel göra produkter som framställs av icke förnybara råvaror mer konkurrenskraftiga än de miljövänliga träfibrerna. Inskränkningar i nyfibrernas konkurrenskraft skulle leda till att de förnybara råvaruresurserna i Europa inte utnyttjas lika mycket, och därigenom skulle koldioxidbalansen försämras.

4.2. Möjliga lösningar

4.2.1. Skogen är en förnybar naturresurs av central betydelse i Europa. Det ringa virkesuttaget i jämförelse med skogstillväxten är ett tecken på att EU:s skog sköts på ett för träproduktionen hållbart sätt. När de unga skogarna växer och når stadiet för avverkning ökar det potentiella virkesuttaget. Samtidigt kan skogarna i allt högre grad utnyttjas för naturskydd, rekreation annan verksamhet.

4.2.2. Virkesuttaget kan faktiskt öka utan att den hållbarhet som bör känneteckna träproduktionen och artmångfalden äventyras. Detta är även en förutsättning för att man skall kunna utvidga kapaciteten inom skogsindustrin och därmed höja självförsörjningsgraden avseende skogsprodukter i EU. Även exporten av skogsindustriprodukter till tredje land kan expandera. Genom en produktionsökning inom skogsbruket och skogsindustrin kan man skapa nya arbetstillfällen och öka medlemsstaternas välstånd.

4.2.3. Genom att bygga ut skogsbruket och småföretagen inom hantverkssektorn kan nya arbetsplatser skapas i landsbygdsregionerna, vilket är av stor vikt. En tänkbar lösning är utvecklingen av så kallade nätverksekonomier, exempelvis efter norditaliensk modell. Nya ekonomiska modeller kräver dock en hög kunskapsnivå och omfattande information, samt nya avsättningsmarknader för dessa produkter. För dessa utbildnings- och informationsåtgärder skulle EU-medel kunna användas. Det är föga meningsfullt att investera direkt i dessa företag, utan man måste först skapa lämpliga ramvillkor, dvs. know-how och en marknad för produkterna.

4.2.4. Vid sidan om träbearbetning är energiutvinning en andra möjlighet när det gäller att tillvarata denna förnybara naturresurs i Europa. Ett centralt problem på trämarknaderna i flertalet medlemsstater är den otillräckliga efterfrågan på klenvirke. En avsättningsmarknad för denna typ av virke skulle kunna finnas i energiproduktionen. Den energi som kan utvinnas ur ved skulle kunna ersätta energi från icke förnybara energikällor, dvs. fossila bränslen, som ofta måste importeras från länder utanför unionen. Träbaserad energi är en miljövänlig energiform, som skulle förbättra EU:s självförsörjningsgrad i fråga om energi. Även användningen av returpapper för energiproduktion bör vidareutvecklas inom EU, på samma grunder som när det gäller energiutvinning ur trä.

4.2.5. Både returfibrer och nyfibrer är värdefulla, förnybara resurser som bör främjas. Tillvaratagandet av returfibrer skulle kunna förbättras genom att man bygger förbränningsanläggningar för returpapper. Det bör ej få finnas några rättsliga hinder mot sådana miljövänliga investeringar. Det går inte att använda returfibrer i ett slutet kretslopp hur länge som helst, för vid pappersframställning måste man ständigt tillföra nyfibrer. Returpapper som inte går att återvinna skulle framför allt kunna användas till energiproduktion. Ur miljösynpunkt spelar det ingen roll om returfibrerna används till pappersframställning eller till energiproduktion, vilket innebär att marknaden kan använda returfibrerna på effektivast möjliga sätt. Vad som är viktigt är att utnyttja returfibrerna i stället för att göra sig av med dem på avfallsupplag.

4.2.6. Produkter som utvunnits ur våra skogar är de mest miljövänliga, och kan i många fall ersätta produkter som tillverkats av icke förnybara råvaror, i synnerhet inom bygg-, möbel- och förpackningsindustrin. Genom att övergå till denna typ av produkter kan konsumenten bidra till att förbättra sin livsmiljö och samtidigt verka för ett effektivt tillvaratagande av de egna europeiska resurserna. Miljömedvetna inköpsbeslut skulle även kunna bidra till att lösa Europas stora problem: arbetslösheten. Att göra konsumenterna medvetna om detta problem förutsätter även ett mer omfattande informationsarbete från EU:s sida. Inom EU borde man anta en långfristig strategi för att skapa förutsättningar att ersätta användningen av ändliga naturresurser med förnybara naturresurser. EU bör också arbeta aktivt på detta plan och upphäva de rättsliga bestämmelser som till exempel begränsar möjligheterna att använda trä som insatsvara i byggindustrin eller i energiproduktionen.

4.2.7. Utbredningen av Europas skogsområden har flera direkta positiva effekter på miljön. Skogarna är en viktig upptagare av koldioxid, de binder den koldioxid som uppstår vid förbränning av fossila bränslen och bidrar till en jämn balans av kolföreningar i Europa. Skogen bidrar vidare till den biologiska mångfalden i dess helhet, och skogens tillväxt möjliggör ett ökat virkesuttag samt en utbredning av rekreations- och naturskyddsområdena.

5. Möjligheter för skogssektorn i EU i dagsläget

5.1. Instrument för skogs- och miljöpolitik i EU-länderna

5.1.1. Skogspolitiken omfattar olika politiska styrinstrument som beslutsfattaren använder för att nå skogsbruksmålen. Detta sker genom följande fyra etapper:

1) beslutsfattaren (den "politiska aktören") identifieras;

2) politikens mål fastställs;

3) de politiska målen och instrumenten jämförs;

4) politiken genomförs.

5.1.2. Till de politiska beslutsfattarna hör representanter för den statliga förvaltningen samt arbetsmarknadens parter. I beslutsprocessen deltar även skogsbrukets olika intressegrupper och de politiska grupperingarna. Utgångspunkten när man lägger fast politiken är de politiska mål som fastställts, vilket ofta innebär att många motstridiga intressen måste jämkas samman. Hur skall skogsbestånden tillvaratas och skogsbruksresurserna vidareutvecklas? Skogsbruket kräver en noggrann planering och observation. Träden i många delar av Europa växer långsamt och de åtgärder som vidtas i dag kommer att få konsekvenser långt in i framtiden. De instrument som tidigare använts för att nå de skogspolitiskt fastställda målen är bland annat lagstiftning och särskilda regelverk, institutioner, subventions- och skattepolitik, forskning, utbildning och rådgivning.

5.1.3. Fram till 70-talet koncentrerade sig EU-ländernas skogspolitik i första hand på att öka träproduktionen och på att utvidga skogsindustrins kapacitet. Med hjälp av lagstiftning försökte man att bevara och öka träresurserna, exempelvis genom ålägganden för skogsägarna, som planterade ny skog på de områden där de fällt träd. I många länder, t.ex. Frankrike, Irland och Storbritannien, skapades incitament för skogsplantering på stora landområden med hjälp av en subventioneringspolitik, i syfte att förbättra självförsörjningsgraden när det gäller skogsråvaror. Vissa åtgärder, till exempel skogsvård, skogsplantering, byggande av skogsvägar och skapandet av nya skogsområden har fått finansiellt stöd i nästan alla EU:s medlemsstater.

5.1.4. Skogsägandet i EU-länderna är spritt. De privata ägarna av mindre skogsområden uppmuntras åtminstone i ett antal medlemsstater att sluta sig samman i större förbund, så att skogspolitiken kan utformas på ett mer effektivt sätt. I de norra medlemsstaterna finns sedan årtionden tillbaka samarbetsformer mellan de privata skogsägarna som främjar ett varaktigt skogsbruk.

5.1.5. Målet med genomförandet av skogspolitiken är att påverka hur en viss målgrupp, t.ex. skogsägarna, vårdar och avverkar sina skogar. De nationella stödåtgärdernas främsta målgrupp i EU-länderna är således de privata skogsägarna. I vissa länder koncentrerar man sig mycket på utbildning och rådgivning i skogsbruksfrågor. Erfarenheten har visat att skogsägarna påverkas mest effektivt när detta sker på frivillig basis.

5.1.6. De olika formerna för att tillvarata skogarna har sedan länge varit föremål för lagstiftning och förvaltningsföreskrifter. Konkreta åtgärder till förmån för andra former av tillvaratagande än virkesproduktion vidtogs först under 80-talet. En integrering av miljöpolitiska aspekter i skogspolitiken har uppenbarligen gjort det svårt för många skogsägare att acceptera att miljömyndigheterna också utövar inflytande på de skogspolitiska besluten genom att ta hänsyn till miljö- och landskapsskyddsaspekterna. I några länder är dock skogens rekreationsfunktion en viktig skogspolitisk aspekt sedan lång tid tillbaka, exempelvis i Nederländerna på grund av detta lands höga befolkningstäthet.

5.1.7. Genom internationella avtal (FN:s miljö- och utvecklingskonferens 1992) och resolutioner (inom ramen för Helsingforskonferensen) har skogspolitiken under 90-talet förskjutits från att ha haft en uteslutande ekonomisk inriktning till att i större utsträckning uppmärksamma miljöskyddet och bevarandet av den biologiska mångfalden. Skogspolitiken har alltmer förvandlats från en nationell ekonomisk politik till internationell miljöpolitik.

5.1.8. Ett av EU:s viktigaste instrument för att skydda den biologiska mångfalden i naturen är Habitat-direktivet och det därpå byggande direktivet om Natura 2000 - nät av skyddade områden. I rapporten om utvecklingen av EU:s femte miljöprogram anges upprättandet av detta nät som ett viktigt miljöpolitiskt instrument. Direktivet håller på att införas i medlemsländerna. Man håller för närvarande på att välja ut och fastställa vilka regioner som skall ingå i Habitat-nätet Natura 2000. Skogen är i de flesta EU-länder viktig för miljön och den fysiska planeringen, och nätet kommer därför att omfatta många skogsområden. I vissa medlemsstater innebar urvalet till Habitat-nätet Natura 2000 vissa problem, eftersom skogsägarna ansåg att de inte hade rådfrågats i tillräcklig utsträckning om vilka områden som skulle ingå. Beslutet om skyddade områden bör därför ligga på nationell nivå och alla berörda parter bör få delta i beslutsprocessen.

5.2. De rättsliga ramarna

5.2.1. Redan vid skogskonferensen i Bryssel den 9-11 juni 1959, som sammankallades av kommissionen, lade man fram de centrala riktlinjerna för eventuella skogspolitiska stödåtgärder från gemenskapens sida. Dessa löper som en röd tråd genom de internationella diskussions- och strategidokumenten. Det handlar här om kvantitativt och kvalitativt skogsunderhåll, samordning av information, forskning och utbildning, marknadsföring av trävaror och strukturellt främjande av företag inom denna bransch.

5.2.2. Omvandlingen av dessa riktlinjer till en sammanhängande skogspolitik i gemenskapen stöter dock i princip på problem i form av ett antal juridiska sakförhållanden:

5.2.2.1. Gemenskapsfördraget nämner inte någon gemensam skogspolitik. Artikel 2 och 3 (gemenskapens uppgift och verksamhet) motiverar inga befogenheter. Befogenheten rörande skogssektorn kan inte logiskt härledas ur de stadgade uppgifterna utan att man då skulle bryta mot den princip om begränsat bemyndigande som kan härledas ur artiklarna 189 och 235 i EG-fördraget.

5.2.2.2. I detta sammanhang kan dock samhörigheten mellan lantbruk och skogsbruk vara viktig, och denna samhörighet har ofta även en företagsdimension för de privata skogsägarna. Gemenskapen kan även vara behörig att agera när man inte kan fatta beslut i en fråga som uttryckligen regleras, t.ex. jordbruket, om man inte samtidigt kan fatta beslut i en annan fråga, som inte uttryckligen regleras (implied powers). Dessa stödåtgärder kan inte rättfärdigas genom sitt mål, enligt artikel 235, utan måste motiveras av den ständiga kompetens som skrivits in i fördraget.

5.2.3. I EG-fördragets artikel 43 (huvudlinjerna för en gemensam jordbrukspolitik) nämns inte möjligheten till en mer omfattande skogspolitik. Det faktum att skogsbruket inte omnämns i artikel 38.1 (gemensamma marknaden) tillåter inte att man gör en motsvarande omfattande tolkning av artikel 43. Det hävdas ofta att även trä skulle höra till de jordbruksprodukter som nämns i denna artikel. Detta antagande är korrekt men har inget stöd i Romfördragets avdelning II, som inte omnämner trä.

5.2.4. Skogspolitiska åtgärder kan endast vidtas med stöd av artikel 43. På detta finns ett antal exempel: förordning (EEG) nr 269/79 (främjande av skogspolitiska åtgärder i vissa områden vid Medelhavet), förordning (EEG) nr 2328/91 (strukturstöd för skogspolitiska åtgärder) eller den omfattande förordningen (EEG) nr 2080/92 om gemenskapsstöd till skogsvårdsåtgärder inom jordbruket.

5.2.5. När artikel 130s infördes i anslutning till 130r (miljöpolitiska mål), blev hänvisningen till artikel 235 i anslutning till artikel 43 ej längre nödvändig för många förordningar. Förordningarna (EEG) nr 3528/86 och 3529/86 om skydd av skogarna mot luftföroreningar och bränder hade endast en avlägsen koppling till den gemensamma jordbrukspolitiken. I dag utgör den gemensamma miljöpolitiken en lämplig rättslig grund för dylika skogspolitiska frågor. Ett antal ändringar av olika förordningar visar på detta (t.ex. förordningarna (EEG) nr 1613/89 och 1614/89).

5.3. Gemenskapens åtgärdsprogram för skogsfrågor

5.3.1. Åtgärdsprogrammet för skogsfrågor presenterades 1988 och antogs av rådet 1989. Programmet granskades och förlängdes 1992 och sammanfattar de olika skogspolitiska åtgärderna sedan 1979 i en enhetlig ram.

5.3.2. Åtgärdsprogrammet för skogsfrågor är i huvudsak inriktat på fem stödåtgärdsområden:

1) Beskogning av jordbruksmark.

2) Att utveckla och höja värdet på skogen på landsbygden.

3) Främjande av korkproduktion inom jordbruket.

4) Skydd av skogarna mot luftföroreningar och skogsbränder.

5) Rådgivning, information och PR (kompletteringsåtgärder).

6. Behovet av att utveckla den nationella skogspolitiken och skogsstrategin inom EU

6.0.1. EU behöver en skogsstrategi som omfattar en rad gemenskapsåtgärder, genom vilka vården och det ekonomiska tillvaratagandet av de förnybara skogsresurserna kan uppfylla och främja kriterierna för en ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet.

6.1. Skogsvården, miljöskyddet och träproduktionen kan samordnas

6.1.1. För skogsbruket är det mycket viktigt att Europeiska unionens skogsstrategi är tillräckligt effektiv och att den bidrar till det allmänna välståndet i EU. Skapandet av en gemensam strategi försvåras i praktiken av att skogen har många funktioner. Skogsstrategin kan till exempel omfatta produktion av trävaror och andra skogsprodukter, såsom kork och harts, miljöåtgärder eller rekreationsmöjligheter. De olika aktiviteter som hänger samman med att skogen kan tillvaratas på flera plan måste å ena sidan vara föremål för separata strategier, och å andra sidan måste det finnas en överensstämmelse och balans mellan dessa åtgärder. Skogens centrala ekonomiska funktion, träproduktionen, bör dock i huvudsak styras av marknaden. Varje land har en egen kultur och samhällshistoria med avseende på skogens funktion, och betydelsen av de olika formerna för att tillvarata skogen varierar från land till land. Det är därför förståeligt att varje medlemsstat framdeles bör kunna forma sin egen nationella skogspolitik med hänsyn till de egna behoven.

6.1.2. Skötseln och tillvaratagandet av skogen i EU:s medlemsstater har sedan länge styrts med skogspolitiska instrument, som syftar till att utöka skogsbeståndet och överlämna skog till kommande generationer. Principen om ett varaktigt skogsbruk är sedan länge en sedvänja som präglat den europeiska skogsodlingen. Politiken har i första hand handlat om att utforma ramvillkor för skötsel och tillvaratagande av skogen, och träproduktionen har bestämts av efterfrågan och utbud, inom den ram som skapats av dessa politiska åtgärder. Vid sidan av träproduktionen och det övriga ekonomiska tillvaratagandet av skogen, har skogen även funktioner som är helt skilda från marknadskrafterna, till exempel dess roll som koldioxidbindare och syreproducent. Dessa livsviktiga icke-ekonomiska funktioner utgör en väsentlig del av skogens miljödimension och är följaktligen också en del av miljöpolitiken. I regel används både skogs- och miljöpolitiska instrument för att styra dessa funktioner.

6.1.3. Skogscertifieringen är ett exempel på hur man med hjälp av marknadskrafterna försöker att styra skötseln och tillvaratagandet av skogen, så att även det icke-ekonomiska tillvaratagandet beaktas i högre grad. Genom det alltmer omfattande internationella samarbetet i skogs- och miljöfrågor samt världsekonomins globalisering, försöker allt fler aktörer att påverka beslutsprocesserna när det gäller skötseln och tillvaratagandet av skogen. Detta innebär en risk för att ett ekonomiskt tillvaratagande av skogen hindras i onödan.

6.1.4. Erfarenheter från flera olika EU-länder visar att det är möjligt med en effektiv träproduktion samtidigt som skogens ekosystem vårdas och hänsyn tas till miljön. Träproduktionen medför också å sin sida att skogen lättare uppfyller andra uppgifter, och den utgör för närvarande skogens ekonomiska grund. Principen "use it - or lose it" beskriver denna situation i skogsbruket mycket väl.

6.1.5. I Europa är skogsägandet mycket spritt. Staten, andra offentliga inrättningar och storföretag äger stora områden, samtidigt som skogsområdena i privat ägo är mindre. I Europa är det mycket spridda skogsägandet - dvs. mångfalden av aktörer i beslutsprocessen - en garanti för att man skall ta hänsyn till skogens olika egenskaper när skogspolitiska åtgärder vidtas. För miljontals ägare av mindre skogsområden innebär skogen vid sidan om arbete och inkomst även en mångfald i naturen, att man vårdar ett kulturlandskap samt bevarar denna egendom för kommande generationer. Rätten för skogsområdenas ägare att själva fatta beslut som rör den egna skogen måste därför skyddas även i fortsättningen. Man måste även diskutera i detalj hur stor del av tillkommande områdena som bör hållas utanför varje form av ekonomiskt nyttjande. I många fall kan mångfalden i fråga om natur och miljö främjas genom miljövänliga skogsodlingsmetoder i de skogar som brukas av ekonomiska skäl.

6.2. Marknaden som grund för träproduktionen

6.2.1. Skogsbruket och träindustrin är traditionellt sett en del av ekonomins icke-reglerade sektorer. Detta har bidragit till att främja en effektiv träproduktion, som fungerar bäst när den styrs av marknadskrafterna. Efterfrågan och utbud bör inte enbart avgöra priset på råvirke. Ett av de huvudsakliga målen med en ekonomisk integration i Europa - skapandet av en konkurrenskraftig inre marknad - förutsätter att konkurrensen på trämarknaden inte heller snedvrids.

6.2.2. De av EU:s riktlinjer som berör skogen bör innehålla ramvillkor som främjar företagsinitiativ i skogssektorn. Detta gäller såväl skogsbruket som skogsindustrin. Gynnsamma ramvillkor för skogsindustrin garanterar en tillräcklig efterfrågan på råvirke, vilket leder till korrekta priser. En tillräcklig efterfrågan möjliggör det bästa tänkbara tillvaratagandet av skogsbruksresurserna och innebär att man lägger en säker grund för en lönsam skogsindustri samtidigt som kraven från samhället beaktas.

6.2.3. I detta sammanhang är det därför viktigt att ramvillkoren för skogsindustrin inte hindras i onödan av lagstiftande eller andra åtgärder. De rättsliga föreskrifterna för exempelvis pappersåtervinning och fiberåtervinning bör således stå i överensstämmelse med kraven på en ekonomiskt och ekologiskt hållbar träproduktion. I detta sammanhang bör EU främja användningen av och efterfrågan på skogsprodukter som framställts ur återvinningsbara naturresurser.

6.3. Tillvaratagande av skogen som förnybar, naturlig råvara är ekologiskt hållbart

6.3.1. EU:s skogspolitik bör främja ett effektivt tillvaratagande av skogen som en förnybar naturresurs inom EU-länderna. Nya arbetstillfällen och ekonomiskt välstånd kan skapas genom förbättrade ramvillkor för skogssektorn. Trä- och skogsbruksprodukter, till exempel kork och harts, är på grund av sina ekologiska egenskaper vida överlägsna produkter som framställs av icke-förnybara råvaror. De ekonomiska ramvillkoren för skogssektorn, som bygger på utnyttjande av förnybara råvaror, kan förbättras genom ökad användning av trä. EU bör skapa förutsättningar för användningen av träprodukter i stället för produkter av icke-förnybara råvaror, till exempel inom förpacknings- och byggnadsindustrin och vid energiproduktionen. Genom omfattande användning av klenvirke, biprodukter från sågverk (flis, sågspån) och returpapper till energiproduktion kan fossila bränslen ersättas med förnybara naturtillgångar. Träbaserat bränsle har den fördelen framför fossilt bränsle att nettomängden koldioxid i atmosfären inte ökar genom användning av sådant bränsle.

6.3.2. Skogstillväxten i Europa är avsevärt större än avverkningen, vilket medför att en enorm avverkningspotential förblir outnyttjad. Från tredje land importerar EU-staterna dessutom en stor mängd skogsindustriprodukter som de själva skulle kunna producera. Med hjälp av egna resurser skulle EU-staterna kunna öka exporten av egna skogsprodukter. Genom att utnyttja resurserna inom skogssektorn på ett effektivare sätt skulle EU ytterligare kunna öka det årliga förädlingsvärdet inom skogssektorn från den nuvarande nivån på över 140 miljarder ecu och sysselsätta ännu fler än de 4 miljoner personer som för närvarande arbetar inom skogsindustrin.

6.3.3. Eftersom det finns ungefär 12 miljoner privata skogsägare inom EU skulle ett stort antal personer få del av det ökade välstånd som ett effektivare utnyttjande av skogsbestånden medför. Det är av stor betydelse att alla resurser inom skogssektorn utnyttjas för att landsbygdens dynamik skall bibehållas.

6.4. Subsidiaritetsprincipen måste även gälla för EU:s skogsstrategi

6.4.1. Skogarna i de olika medlemsstaterna, betoningen av olika sätt att utnyttja skogarna, den historiska utvecklingen av skogsanvändningen och skogssektorns betydelse för samhällsekonomin skiljer sig från land till land. Genom att man samordnar den nationella skogspolitiken och tar hänsyn till värdemångfalden och skillnaderna inom den garanteras en äkta och effektiv tillämpning av subsidiaritetsprincipen.

6.4.2. Inom skogspolitiken bör subsidiaritetsprincipen framför allt garanteras på grund av att en nationell skogspolitik leder till bättre resultat än en centraliserad politik, eftersom den är anpassad till lokala förhållanden och behov. Skogspolitiska åtgärder på EU-nivå bör endast vidtas i de fall då de leder till ett mervärde.

6.4.3. Skogarna i EU-länderna är biologiskt och ekologiskt sett så olika att det till exempel inte går att ange några enhetliga och detaljerade skogsbruksföreskrifter. Däremot går det att fastställa gemensamma principer inom EU för skogsnäringen, till exempel principen om ett hållbart skogsbruk. I grund och botten är principen om ett hållbart skogsbruk redan det förhärskande skogsbrukskonceptet när det gäller produktion av trävaror i medlemsstaterna, och detta är fallet utan att EU har medverkat till några som helst avtal. EU bör trots detta utarbeta allmänna principer som sedan kan göras gällande i den internationella skogspolitiken. Skogarna bör skötas och tillvaratas enligt principen om ekonomisk, ekologisk och social hållbarhet.

6.4.4. Både de skogspolitiska instrumenten och de offentliga subventionerna av skogsbruket får störst effekt på nationell nivå. Det är lättare att på ett ändamålsenligt sätt fördela de knappa resurserna på nationell nivå, för här har man bättre kännedom om den egna medlemsstatens speciella behov. Varje medlemsstat skall naturligtvis själv bekosta de subventioner man valt inom ramen för sin nationella skogspolitik, även om EU delar ut gemenskapsmedel inom ramen för de åtgärder som man har beslutat att stödja ekonomiskt.

6.4.5. För att främja och utvidga EU:s skogsstrategi bör det genomföras en omfattande undersökning av effekten av de åtgärder som hittills vidtagits inom skogssektorn, i synnerhet när det gäller EU:s bistånd. Eftersom många av gemenskapens åtgärder har genomförts inom ramen för andra verksamhetsområden än skogssektorn, måste effekterna av dessa åtgärder på skogsnäringen undersökas. I detta sammanhang kunde man dessutom undersöka möjligheterna att skapa en effektivare biståndspolitik.

6.4.6. Likaså bör det klarläggas om det på lång sikt är mer meningsfullt med en riktad insats av EU:s resurser för att öka avsättningen för träprodukter, inklusive trä för energiproduktion, än med direkt bistånd till beskogning. I synnerhet bör EU-medel avsättas till forskning och utbildning, information och rådgivning samt till åtgärder som främjar landsbygden och på lång sikt kan förbättra ramvillkoren för skogssektorn. EU:s bistånd till beskogning bör framför allt ges till förbättringar av skogarnas kvalitet, till erosionsskydd, till grundvatten- och stormskadeskydd och till uppodling av skogsområden efter skogsbränder. EU:s medel till struktur- och regionalpolitiska åtgärder bör i högre grad användas på ett sätt som främjar ekonomiska och miljövänliga skogsbruk och skogsindustrier.

6.5. EU:s skogsstrategi måste vidareutvecklas

6.5.1. EU utövar redan inflytande över skogssektorn

6.5.1.1. Det finns redan idag flera åtgärder och rättsakter som antingen direkt eller indirekt berör skogssektorn. Upprättandet och genomförandet av rättsliga föreskrifter för skogsbruket inom EU är uppdelat på olika generaldirektorat inom kommissionen, vilket medför att hänsynstagande till övergripande skogspolitiska målsättningar försvåras. Ekonomiska och sociala kommittén önskar att kommissionens olika generaldirektorat samordnar handläggningen av skogsfrågor på ett bättre sätt.

6.5.2. Skogssektorns intressen bör beaktas i EU:s beslutsförfaranden

6.5.2.1. Beslut inom andra områden kan få en indirekt, negativ inverkan på skogsbruket, om man inte tar tillräcklig hänsyn till skogssektorns speciella problem. Vid de interna besluten inom EU har man hittills inte tagit tillräckligt stor hänsyn till skogssektorns krav, eftersom EU inte bedriver någon regelrätt skogspolitik och inte förfogar över de resurser som krävs för att tillvarata skogssektorns intressen på ett tillfredsställande sätt.

6.5.2.2. Ett skäl till att EU saknar en genomarbetad skogspolitisk strategi är det faktum att skogssektorns betydelse inom EU var avsevärt mindre innan de nya medlemsstaterna Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar. I dag är situationen helt annorlunda, vilket innebär att EU bör ta större hänsyn till skogssektorns intressen i sina beslut.

6.5.2.3. EU:s skogsstrategi bör garantera att man beaktar skogs- och träsektorerna inom EU:s övriga politiska områden, bland annat inom regional-, social- och jordbrukspolitiken, liksom inom handels-, konkurrens- och miljöpolitiken. Den sektorsrelaterade politik som hänger samman med skogssektorn bör även samordnas bättre inom kommissionens generaldirektorat. För att skogssektorns intressen skall kunna beaktas inom EU måste de ansvariga avdelningarna i GD III och GD VI samt den ständiga kommittén för skogsfrågor i GD VI visa prov på motsvarande effektivitet och handlingskraft. Verksamheten i den ständiga kommittén måste utvidgas och dess ställning förstärkas. Dessutom bör det tillsättas en rådgivande kommitté som till sin sammansättning i första hand består av de representanter som är ansvariga för att skogen vårdas och tillvaratas på ett hållbart sätt, samtidigt som hänsyn tas till andra representanter som är engagerade i dessa frågor.

6.5.2.4. Skogsbruket omnämndes inte i Romfördraget, vilket innebär att rundvirke inte är upptaget på listan över de produkter som räknas in i den gemensamma jordbrukspolitiken. Träproduktionen är, som redan nämnts, av tradition en del av den oreglerade sektor som är starkt beroende av skogsindustrin och efterfrågan på dess produkter. Skogsbruk och skogsindustri har alltid varit av stor betydelse för upprätthållandet av landsbygdens dynamik. I flera länder är skogsbruket av särskild betydelse för lantbrukens inkomststruktur.

6.5.3. Politik på EU-nivå, om den skapar ett mervärde

6.5.3.1. Inom EU:s skogssektor är gemensamma aktioner nödvändiga på de områden där de kan medföra ett mervärde. Detta gäller framför allt områden som garanterar lämpliga ramvillkor för skogsbruket inom bland annat regional-, social-, jordbruks-, handels- och konkurrenspolitiken. För att förbättra dessa ramvillkor borde EU i högre grad koncentrera sig på forskning, utbildning och tillhandahållande av information, på att främja användning av trä och returpapper i energiproduktionen samt på att främja en klok pappersåtervinningspolitik och användning av miljövänliga träprodukter som framställs av förnybara råvaror.

6.5.3.2. En viktig beståndsdel i EU:s skogspolitiska strategi är den internationella dimensionen, eftersom ett gemensamt agerande som en part inom den internationella skogspolitiken skulle kunna medföra bättre resultat än enskilda aktioner på nationell nivå. EU-länderna bör först inbördes komma överens om målen för den internationella skogspolitiken och sedan vidareutveckla dessa mål inom olika forum för internationell skogspolitik. EU kan bland annat bidra till att det sluts ett internationellt skogsavtal och även medverka till slutresolutionerna vid konferensen i Rio och vid skogsbruksministrarnas konferens i Helsingfors. Beträffande de frågor som gäller den internationella skogspolitiken skulle det kunna utarbetas gemensamma handlingsplaner för den nationella skogspolitiken på EU-nivå.

6.5.3.3. EU bör hjälpa u-länderna med att motverka skogsförstörelsen och med att undersöka dess effekter.

6.5.3.4. EU bör tillmäta kampen mot gränsöverskridande luftföroreningar särskild betydelse. Skogssektorn bör ta hänsyn till skogsrelaterade miljösynpunkter i sina beslut. Både på nationell nivå och på EU-nivå krävs samverkan till förmån för skogarna och miljön, bland annat för att skydda den biologiska mångfalden i skogarnas ekosystem, bemästra problem som uppstår i samband med klimatförändringar, minska utsläppen av luftföroreningar, bekämpa skadeverkningar på skogen samt motverka skogsförsurning och skogsbränder. På EU-nivå bör skogsskyddsterminologin göras enhetlig, men de faktiska målen för skogsskyddet bör fastställas på nationell nivå.

6.5.3.5. EU kan bidra till att det upprättas ett frivilligt, internationellt erkänt system för skogscertifiering. Ett sådant system skulle till exempel kunna utvecklas inom ramen för ett internationellt skogsavtal eller under EU:s överinseende. Vid denna certifiering måste man ta hänsyn till varje lands speciella ekologiska, biologiska och socioekonomiska särprägel. EU bör emellertid sträva efter en frivillig, internationellt erkänd och trovärdig miljömärkning av skogen som dock inte får innebära att konkurrensen åsidosätts. Vid denna certifiering bör kommissionens arbete samordnas i motsvarande utsträckning, eftersom flera av kommissionens generaldirektorat arbetar med denna fråga. Eftersom Europas skogar huvudsakligen är privatägda måste certifieringen ta hänsyn till privategendomarnas strukturer. Denna certifiering är emellertid endast ett av de instrument inom skogspolitiken som skall främja ett hållbart skogsbruk.

7. Sammanfattande slutsatser

7.1. Huvudmålet för EU:s skogsstrategi

Eftersom skogssektorn är av stor betydelse för sysselsättningen och utgör en källa till ekonomiskt välstånd inom EU, bör EU:s skogsstrategi ha som huvudmål att främja ett ekonomiskt tillvaratagande av skogarna. Därigenom kan antalet arbetstillfällen i strukturellt eftersatta områden tryggas eller till och med öka, även om arbetstillfällen försvinner på grund av den snabba tekniska utvecklingen. Enligt principen om ett mångsidigt utnyttjande fyller skogarna många funktioner som kan integreras till en fungerande enhet, så att skogarnas nyttofunktion och andra funktioner inte står i motsättning till varandra. Vården och tillvaratagandet av skogarna bör följa principen om ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet.

7.2. Hänsyn till subsidiaritetsprincipen: den nationella skogspolitiken har företräde

Eftersom skogarna i de olika EU-länderna har mycket varierande ekologisk och socioekonomisk betydelse är också målen för skogspolitiken i de olika medlemsstaterna mycket varierande. När det gäller skogsfrågor bör därför subsidiaritetsprincipen vara den viktigaste ledstjärnan, så att den nationella skogspolitikens effektivitet kan garanteras.

7.3. Skogssektorn är en viktig sysselsättningsfaktor

I EU arbetar ungefär 4 miljoner människor inom skogsindustrin. Inom hela skogsnäringen finns det ett stort antal arbetsplatser, såväl inom själva skogsbruket och produktionen av virke och andra skogsprodukter, till exempel kork och harts, som inom andra sektorer, till exempel fritids- och turistsektorn. Dessutom har skogssektorn en stor, indirekt inverkan på sysselsättningen. En vidareutveckling av skogssektorn har stor betydelse för möjligheterna att bibehålla arbetsplatserna på landsbygden och bör därför konsekvent eftersträvas.

7.4. Främjande av ett ekonomiskt tillvaratagande av skogarna

Det bör vara en ledstjärna för EU:s skogsstrategi att utforma de ramvillkor som krävs för ett ekonomiskt och miljövänligt skogsbruk samt att förbättra landsbygdens struktur och skogsindustrins ekonomiska villkor. Man bör även sörja för den sociala tryggheten för människor vars inkomster kommer från skogssektorn och från angränsande yrkesområden. Marknadsekonomi och bestämmelser som tar hänsyn till principerna för gemenskapens konkurrenspolitik bör ligga till grund för ett kommersiellt tillvaratagande av skogarna.

7.5. Utformning av de ramvillkor som krävs för skogssektorn

EU bör i första hand säkerställa ramvillkoren för skogsbruket, vid behov tillämpa samordnade skogspolitiska strategier och överlåta åt medlemsstaterna att fastställa detaljerade riktlinjer, i linje med subsidiaritetsprincipen. EU:s rättsföreskrifter bör inte utan anledning begränsa ett varaktigt tillvaratagande av skogarna, utan tvärtom främja detta. EU:s ekonomiska åtgärder bör koncentreras till skogsskydd och främjande av landsbygden samt till forskning, utbildning, information och rådgivning.

7.6. Användning av förnybara, naturliga råvaror

Skogsprodukter är förnybara naturresurser, och EU bör främja och gynna användningen av dessa miljövänliga produkter och energikällor.

7.7. Beaktande av skogssektorns intressen i EU:s beslut

EU fattar en mängd beslut som antingen direkt eller indirekt påverkar ramvillkoren för skogssektorn. En förutsättning för att skogssektorns intressen skall tillvaratas är att även konsekvenserna för skogssektorn beaktas under beslutsprocessen. Samordningen av de skogspolitiska åtgärderna inom EU bör utformas på ett effektivare sätt.

7.8. Mervärde av gemensamma åtgärder på EU-nivå

Genom att överföra vissa delar av beslutsfattandet till EU kan vissa skogspolitiska åtgärder få ett mervärde. Dessa åtgärder gäller framför allt den internationella skogs- och handelspolitiken, skyddet av skogar från olika slags förstörelse, främjandet av landsbygden samt för forskning, utbildning, informationsverksamhet och rådgivning.

Bryssel den 24 april 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS