MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM STYRD INRESA I EU FÖR PERSONER I BEHOV AV INTERNATIONELLT SKYDD OCH FÖRBÄTTRAD SKYDDSKAPACITET I URSPRUNGSREGIONERNA "FÖRBÄTTRAD TILLGÅNG TILL LÅNGSIKTIGA LÖSNINGAR"

Inledning

1. Det här meddelandet är kommissionens svar på punkt 26 i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Thessaloniki den 19 och 20 juni 2003. Där uppmanades kommissionen "att utforska alla parametrar för att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa till EU för personer i behov av internationellt skydd och att undersöka sätt att öka ursprungsregioners skyddskapacitet, med syftet att före juni 2004 förelägga rådet en övergripande rapport med förslag till åtgärder, inklusive rättsliga konsekvenser".

2. Kommissionens meddelande från mars 2003, Om den gemensamma asylpolitiken och Agendan för internationellt skydd (kommissionens andra rapport om genomförandet av meddelandet KOM[2000] 755 slutlig av den 22 november 2000) (meddelandet från mars 2003), ställde frågan om inte medlemsstaterna på ett bättre sätt skulle kunna utnyttja de betydande personella och finansiella resurser som de satsar på att ta emot fördrivna personer under ibland mycket långdragna förfaranden som ofta leder till avslag och krav på återvändande efter en lång väntetid. I meddelandet konstaterades att detta problem, som är ett verkligt hot mot asylinstitutet och mer generellt mot den europeiska humanitära traditionen, kräver strukturerade åtgärder. Slutsatsen blev att tre kompletterande mål borde eftersträvas för en bättre hantering av asylfrågor i en utvidgad union: förbättrad kvalitet på besluten i Europeiska unionen, stärkta skyddsmöjligheter i ursprungsregionen, handläggning av ansökningar om skydd så nära behoven som möjligt, vilket förutsätter att tillträdet till EU regleras genom system för skyddad inresa och program för vidarebosättning.

3. Kommissionens meddelande av den 3 juni 2003, Mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade asylsystem (KOM[2003] 315 slutlig) (meddelandet från juni 2003), granskade mer ingående de allvarliga strukturella bristerna i det nuvarande systemet för internationellt skydd. I meddelandet noterades den ökande allvarliga obalansen inom EU, där medlemsstater spenderar betydande belopp på handläggning av asylansökningar från personer som i de allra flesta fall inte behöver internationellt skydd, samtidigt som det stora flertalet flyktingar - i synnerhet de mest sårbara grupperna - blir kvar i dåligt utrustade flyktingläger i ursprungsregioner utanför EU. Slutsatsen blev att det finns ett uppenbart behov av nya vägar för asylpolitiken för att komplettera den stegvisa strategi som fastställdes i Tammerfors i den första etappen av införandet av det gemensamma europeiska asylsystemet.

4. Meddelandet från juni 2003 konstaterade att den nya strategin bygger på tre åtskilda, men kompletterande politiska mål: 1) ett organiserat mottagande av personer i behov av internationellt skydd till EU från ursprungsregionen, 2) delad arbets- och ansvarsbörda såväl inom EU som med ursprungsregionerna för att de så fort som möjligt skall kunna ge effektivt skydd och så bra som möjligt tillmötesgå behoven hos de personer som behöver internationellt skydd, och 3) utformning av en samlad strategi för att uppnå ett effektivt och genomförbart system för beslut om asyl eller återvändande. Meddelandet från juni 2003 såg dessa mål som ett sätt att komplettera den första etappen av det gemensamma europeiska asylsystem som efterlystes i Tammerfors. Samtidigt med det här meddelandet lägger kommissionen också fram ett meddelande om hur EU ytterligare kan påskynda och effektivisera asylsystemen genom införandet av en enda handläggningsform för asylansökningar.

5. De tre mål som identifierades i meddelandet från juni 2003 är lika viktiga, är kopplade till varandra och förstärker varandra på längre sikt. Tillsammans är de avsedda att åtgärda konstaterade brister i dagens asylsystem och återställa och öka allmänhetens förtroende både för asylsystemet och för flyktingskydd i allmänhet. I meddelandet från juni 2003 föreslog kommissionen ett genomförande steg för steg av den nya strategin. Först förberedande åtgärder för att undersöka förutsättningarna för vad som kan göras, därefter konkretare förslag till program och projekt, bland annat deltagande i FN:s flyktingkommissariats övergripande handlingsplaner inom ramen för flyktingkommissariatets initiativ Agenda för skydd och Convention Plus, som båda har till syfte att anpassa och förbättra det internationella skyddssystemet.

6. I Europaparlamentets resolution av den 1 april 2004, som gällde både meddelandet från mars 2003 och meddelandet från juni 2003, uppmanade parlamentet EU att utforska och beslutsamt åta sig att tillämpa en ny metod för internationellt skydd som grundar sig på, å ena sidan, en bättre hantering av tillträdet för personer som behöver internationellt skydd inom medlemsstaternas territorier och, å andra sidan, ett tillhandahållande av lämpliga svar på skyddsbehoven i flyktingarnas ursprungsregioner. Europaparlamentet ansåg också, mot bakgrund av bristerna i de nuvarande asylsystemen, att det är nödvändigt att undersöka nya vägar och utforma en ny kompletterande strategi, som skall användas inom ramen för en verklig arbets- och ansvarsfördelning. Det övergripande syftet med en sådan ny strategi för asylsystemen skulle vara att bättre hantera asylrelaterade strömmar för att uppnå mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade asylsystem. Europaparlamentet efterlyste därför en ny kompletterande metod som bygger på en ordnad och kontrollerad inresa i EU från ursprungsregionen för personer som behöver internationellt skydd genom ett EU-övergripande vidarebosättningsprogram som bygger på att flyktingar överförs från ett första värdland till EU, vilket innebär att det måste utarbetas ett lagstiftningsinstrument och ett särskilt inslag i det nya finansiella instrument som ersätter Europeiska flyktingfonden.

7. Minskningen av antalet asylansökningar i Europa den senaste tiden minskar inte behovet av att uppnå de två mål som fastställdes i Thessaloniki. Färre asylsökande i EU betyder inte nödvändigtvis en global minskning av flyktingar och personer som söker internationellt skydd. Det står klart att det finns många regioner och länder i världen där kränkningarna av mänskliga rättigheter och därmed åtföljande fördrivning skapar långvariga flyktingkriser. Cirka 85 procent av dessa personer tas emot av grannländer med otillräckliga resurser i ursprungsregionerna. Asylstatistiken visar också att de flesta asylsökande i EU inte uppfyller kraven för internationellt skydd. Enligt den statistik som medlemsstaterna lagt fram i samband med Europeiska flyktingfondens verksamhet fattades 78 633 gynnande beslut utav 360 541 ansökningar 2000 (21 procent); 73 746 utav 345 332 ansökningar 2001 (21 procent); 52 128 utav 308 787 ansökningar 2002 (17 procent); och 25 880 utav 192 225 ansökningar 2003 (12 procent; siffror för åtta länder). Dessa siffror omfattar både beviljande av flyktingstatus och av status som skyddsbehövande i övrigt. Det råder alltså fortfarande att akut behov av att reformera systemet för internationellt skydd och göra det mer tillgängligt, väladministrerat och framförallt rättvist. Det här meddelandet skall läsas med detta för ögonen. En mer reglerad och styrd inresa och förbättrad skyddskapacitet är inte mål i sig. De är snarare förutsättningen för ett välfungerande system för internationellt skydd.

8. Det här meddelandet innehåller rekommendationer för att konkretisera den uppgift som angavs i Thessaloniki. Ett sådant ambitiöst företag har dock mer omfattande implikationer än rena invandrings- och asylpolitiska frågor. Länderna i ursprungsregionerna spelar naturligtvis en viktig roll. Deras deltagande och stöd är en nödvändig förutsättning för en framgångsrik hantering av flyktingkriser. Att flyktingar kan återvända är förstås den mest eftersträvansvärda hållbara lösningen. EU:s verksamhet i vid mening måste vara inriktad på de underliggande orsakerna och underlätta ett sådant återvändande, men alternativen med integration i värdländer i ursprungsregionerna och vidarebosättning i EU-länder måste också användas fullt ut. Det här meddelandet innehåller därför rekommendationer om hur man skall kunna förbättra skyddskapaciteten med maximalt utnyttjande av de tre alternativen. Det innehåller också ett förslag till ett EU-täckande vidarebosättningsprogram för att mer specifikt rikta in sig på den tredje potentiella hållbara lösningen. Ett sådant vidarebosättningsprogram skulle också kunna bidra till förbättrat skydd i ursprungsregionerna. En rättvisare fördelning av flyktingarna skulle nämligen kunna förbättra skyddskapaciteten hos länder i ursprungsregionerna genom att större resurser görs tillgängliga för sådana länder att använda till skydd för personer inom deras gränser som inte är i behov av vidarebosättning. Vidarebosättning skulle vara en viktig del i alla partnerskap med länder utanför EU. Som FN:s flyktingkommissarie konstaterade vid Forummötet den 12 mars 2004: "A committed effort to resettle a sizeable number of refugees from States hosting large numbers of refugees for protracted periods may lead to greater ability and willingness to continue to protect and find other durable solutions for those refugees who remain." [En engagerad insats för att vidarebosätta ett betydande antal flyktingar från stater som under längre tid hyser många flyktingar kan skapa bättre förmåga och större beredvillighet att fortsätta att erbjuda skydd och att finna andra långsiktiga lösningar för de flyktingar som blir kvar.] [Inofficiell översättning.]

9. Flyktingkommissarien efterlyste också nya överenskommelser som ett led i initiativet Convention Plus för att komplettera flyktingkonventionen, bidra till att skydda flyktingar och uppnå hållbara lösningar i ursprungsregioner. Syftet är att använda samförstånd och åtaganden från länder i multilaterala överenskommelser som gäller specifika grupper av ärenden, bland annat genom övergripande handlingsplaner. FN:s flyktingkommissariat föreställer sig att sådana nya överenskommelser, i form av multilaterala särskilda överenskommelser, skulle kunna bestå i övergripande handlingsplaner för att garantera effektivare och mer förutsebara åtgärder vid större flyktingkriser; åtgärderna skulle bland annat omfatta ytterligare utvecklingsbistånd inriktat på en jämnare bördefördelning och på hjälp till självhjälp för flyktingar och återvändare i länder som tar emot många flyktingar samt multilaterala åtaganden om vidarebosättning av flyktingar och fastställande av uppgifter och ansvar för ursprungs-, transit- respektive destinationsländer vid otillåten sekundär förflyttning.

10. Diskussionerna i FN:s flyktingkommissariats arbetsgrupp för vidarebosättning har riktats in på den långsiktiga användningen av vidarebosättning. FN:s flyktingkommissariat har också utarbetat en internationell vidarebosättningsstrategi som bygger på kopplingarna mellan Convention Plus-initiativet och en långsiktig användning av vidarebosättning. Som ett led i vidarebosättningsdelen av Convention Plus har ett multilateralt regelverk om vidarebosättning utarbetats, som kan inarbetas i allmänna, heltäckande särskilda överenskommelser inriktade på specifika, ofta långvariga, flyktingkriser.

11. Det här meddelandet består av fyra avsnitt. I avsnitt I behandlar vi den första målsättningen i punkt 26 från Thessaloniki-slutsatserna, behovet av "att utforska alla parametrar för att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa till EU för personer i behov av internationellt skydd". Avsnitt II gäller den andra målsättningen i punkt 26, nämligen behovet av "att undersöka sätt att öka ursprungsregioners skyddskapacitet". I avsnitt III undersöker vi hur man praktiskt kan genomföra Europeiska rådets tydliga krav på en övergripande integrerad, allsidig, välavvägd och flexibel strategi för asyl- och invandringspolitiska frågor där både en mer reglerad inresa till EU för personer i behov av internationellt skydd och ökad skyddskapacitet i ursprungsregionerna står i centrum. Avsnitt IV, slutligen, innehåller slutsatserna i meddelandet och anger hur man bör gå vidare.

Avsnitt I

Första målsättningen i punkt 26: "att utforska alla parametrar för att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa till EU för personer i behov av internationellt skydd"

EU:s politiska ram

12. En fråga som återkommer gång på gång och som är det främsta kännetecknet för vår invandrings- och asylpolitik är hur man effektivare skall kunna styra vem som reser såg placerade utmaningen att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa mot bakgrunden av skapandet av tillgängligare, rättvisare och mer väladministrerade asylsystem. Medlemsstaterna ser sedan länge möjligheterna att handlägga asylansökningar utanför EU som ett sätt dels att erbjuda internationellt skydd snabbare till dem som har störst behov av det, dels att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa i EU. Kommissionen angav i sitt meddelande från november 2000, Om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl, att om asylansökningar prövas i hemregionerna och inresan till medlemsstaterna åtföljs av ett system för vidarebosättning kan flyktingar få skydd snabbt, utan att behöva råka ut för brottssyndikat som sysslar med olaglig invandring och människohandel eller behöva vänta flera år på att få sin status erkänd. I meddelandet påpekades också att det kan utgöra en alternativ lösning, som dock inte får påverka en korrekt handläggning av individuella asylansökningar från personer som spontant anländer till EU.

13. I syfte att ytterligare utreda dessa möjligheter beställde kommissionen två undersökningar om möjligheten att handlägga asylansökningar utanför EU: en undersökning om möjligheten att handlägga asylärenden utanför EU mot bakgrund av det gemensamma europeiska asylsystemet och målet att införa en gemensam asylhandläggning (publicerad i mars 2003) och en undersökning om möjligheten att införa vidarebosättningsprogram EU:s medlemsstater eller på EU-nivå mot bakgrund av det gemensamma europeiska asylsystemet och målet att införa en gemensam asylhandläggning (publicerad i maj 2004).

14. Den första undersökningen gällde medlemsstaternas möjligheter att använda sig av skyddade inreseförfaranden. Tanken bakom begreppet förfaranden för skyddad inresa är att utländska medborgare skall kunna kontakta ett potentiellt värdland utanför dettas eget territorium i syfte att söka asyl eller någon annan form av internationellt skydd, och få inresetillstånd i landet om ansökan beviljas preliminärt eller slutligt. Den andra undersökningen var inriktad på vidarebosättning av flyktingar, det vill säga att flyktingar överförs från ett första värdland till ett andra land där de garanteras skydd, inklusive uppehållstillstånd, och möjlighet att integreras och bli självförsörjande. Betydelsen av vidarebosättning som ett sätt att dela ansvaret för flyktingar med länder utanför EU, inklusive första asylländer, framhävdes av kommissionen både i meddelandet från mars 2003 och i meddelandet från juni 2003.

15. I oktober 2003 anordnade det italienska ordförandeskapet ett seminarium i Rom om hur man skall gå till väga för att uppnå den första målsättningen i punkt 26 i slutsatserna från Thessaloniki, det vill säga att säkerställa en mer reglerad och styrd inresa till EU. Vid seminariet diskuterades både vidarebosättning och skyddad inresa som sätt för att uppnå målsättningen. Kommissionen redogjorde vid seminariet för sin positiva inställning till styrd inresa till EU för personer i behov av internationellt skydd. Kommissionen påpekade att om skydd kan erbjudas så snabbt som möjligt, så nära de berörda personers behov som möjligt och på ett sätt som erbjuder en säker och laglig väg till skydd i EU, då finns det ingen anledning för de skyddsbehövande att betala människosmugglare tusentals euro för en farlig och olaglig resa in i EU. De skulle inte heller behöva utsättas för en lång tids osäkerhet medan deras ansökan prövas. Det skulle också vara ett tydligt budskap till länderna i ursprungsregionerna att EU-länderna är redo att bära en del av ansvaret för personer på flykt.

16. Kommissionen sade att styrd inresa för personer i behov av internationellt skydd även skulle vara ett effektivt sätt att motverka rasistiska och främlingsfientliga stämningar, eftersom allmänhetens attityd till personer som fått sin skyddsansökan beviljad utanför EU och vidarebosätts i EU torde vara välvilligare. Det är en väsentligt annorlunda situation än dagens, där en majoritet av de asylsökande visar sig sakna behov av internationellt skydd. Allmänhetens uppfattning om denna grupp är inte entydigt positiv, vilket ristkerar att skada asylinstitutets trovärdighet. Exemplet med evakueringen av humanitära skäl från Kosovo är belysande. Även om skyddsbehoven och situationen var mycket annorlunda står mottagandet av de fördrivna personerna från Kosovo från EU-ländernas och deras befolkningars sida i skarp kontrast till den skeptiska och ofta fientliga inställningen till många asylsökande som idag anländer till EU under olagliga och svåra omständigheter. Skälen för denna attitydskillnad är uppenbara: allmänheten insåg då att de som evakuerades verkligen var i behov av skydd, medan det inte är helt klart i dagens situation.

17. Vid seminariet framhöll kommissionen att laglig, reglerad och styrd inresa i EU gör det möjligt för medlemsstaterna att förutse anländande av personer vilkas behov av internationellt skydd har fastställts. En sådan förhandskunskap har många fördelar för planeringen av inkvartering och de oundvikliga ekonomiska konsekvenserna. Det vore också lättare att skräddarsy integrationsprogram för bestämda kategorier av flyktingar, om ett land på förhand vet vilka som anländer. Vidarebosättning och tillträde till EU:s territorium för personer vilkas identitet och bakgrund har kontrollerats på förhand är även att föredra ur säkerhetshänseende.

18. De medlemsstater som deltog i seminariet såg idén med ett EU-omfattande vidarebosättningsprogram som ett mycket användbart verktyg, om det används strategiskt och ingår i en helhetslösning. Det skulle göra det möjligt i) att hitta helhetslösningar på flyktingkriser, särskilt sådana som varar under en längre period, ii) att skapa eller förbättra skyddskapaciteten i ursprungsregionerna och iii) att finna ett alternativ till otillåten sekundär förflyttning av personer som inte kan få effektivt skydd i första asyllandet och till den brottsliga verksamhet som är kopplad till sådan förflyttning.

19. Vid seminariet kom man också fram till att vidarebosättning är en nödvändig och väsentlig del av det internationella skyddssystemet, som har räddat många liv; den ger omedelbart skydd, även i nödsituationer, för personer som behöver internationellt skydd utanför sin ursprungsregion; den erbjuder omedelbar tillgång till hållbara lösningar. Vidarebosättning gör det också möjligt att identifiera de mest utsatta och behövande personerna, bidrar till bättre reglerade och styrda inresor samt möjliggör för länder att utföra säkerhets- och hälsokontroller före ankomsten. Vidare leder vidarebosättning till bättre planering och resursförvaltning och underlättar snabb integration av flyktingar. En viktig slutsats blev slutligen att vidarebosättning har positiv inverkan på asylinstitutets status och trovärdighet.

20. Vad beträffar skyddad inresa konstaterade man vid seminariet ett antal fördelar, till exempel snabbt och effektivt skydd, särskilt för dem som har omedelbart och brådskande skyddsbehov. Skyddad inresa kan också vara billigare och snabbare än asylprövning i asyllandet. Nackdelarna är främst att det kan vara resurskrävande med en snabb ärendehandläggning, svårt att hålla direkt kontakt med beslutsfattarna i asylärenden och svårt att erbjuda juridisk rådgivning. Det framhölls också att eventuella tillämpningsföreskrifter måste lämna utrymme för en viss skönsmässig bedömning och flexibilitet.

21. Ordförandeskapet uppmanade kommissionen att ta hänsyn till seminariets slutsatser när den utarbetar sin heltäckande rapport om en mer reglerad och styrd inresa till Europeiska unionen för personer i behov av internationellt skydd i enlighet med punkt 26 i slutsatserna från Europeiska rådet i Thessaloniki. Denna uppmaning noterades av rådet (rättsliga och inrikes frågor) vid mötet i november 2003.

Föreslagna politiska åtgärder

22. FN:s flyktingkommissariat angav i Agendan för skydd tre hållbara lösningar för flyktingar. De upprepades av FN:s flyktingkommissariats verkställande kommitté i slutsats 20 (i) från 2003. Av de tre hållbara lösningarna ges vidarebosättning en lägre prioritet än både frivilligt återvändande, som är den långt populäraste lösningen för de flesta värdländer, och lokal integration. Detta beror delvis på att vidarebosättningsprogram, som ofta är av liten skala, har en ganska begränsad inverkan på det totala antalet flyktingar. Men vidarebosättning är per definition en styrd och reglerad form för inresa i EU och skulle kunna spela en viktig om än begränsad roll för EU:s gemensamma asylpolitik. Av de skäl som vi angivit ovan anser kommissionen att det finns goda skäl som talar för en EU-täckande lösning på detta område och för upprättande av ett EU-vidarebosättningsprogram. I punkterna nedan skisserar vi de olika huvudinslagen i ett sådant EU-vidarebosättningsprogram.

Bakgrund

23. En målinriktad heltäckande lösning för vissa specifika grupper av ärenden, till antalet begränsade och fastställda efter vad som lämpar sig i de konkreta situationer där vidarebosättning anses nödvändig, skulle kunna ha en betydande effekt. Det är mot denna bakgrund som kommissionen föreslår att ett EU-täckande vidarebosättningsprogram bör införas. FN:s flyktingkommissariats deltagande vid urval och överföring av prioriterade ärenden är naturligtvis nödvändigt. Programmet är också ett nödvändigt inslag i en heltäckande hållning gentemot länder utanför EU i asyl- och migrationsfrågor. Programmet skulle på kort sikt innebära att uppgiften som gavs i Thessaloniki fullgörs, eftersom det per definition skulle leda till reglerad och styrd inresa i EU. Tillsammans med andra inslag i en mer heltäckande lösning skulle det även innebära en förstärkning av EU:s förmåga att motarbeta människosmuggling.

Lagstiftning

24. Det finns flera alternativ för vilken form lagstiftning om vidarebosättning skulle kunna ges. En allmän ramlagstiftning för tillvägagångssättet vid vidarebosättning skulle kunna utgöra grunden för enskilda skräddarsydda och situationsanpassade program inriktade på särskilda ärendegrupper inom ramen för EU:s allmännare politik gentemot en viss region eller ett visst land. Det skulle ge större flexibilitet än ett årsprogram med ett fastställt antal som skall fördelas.

Praktisk tillämpning

25. Utgångspunkten för ett EU-vidarebosättningsprogram måste vara att vidarebosättning är ett komplement och inte påverkar medlemsstaternas förpliktelser att pröva asylansökningar i rättvisa förfaranden och att erbjuda skydd på sitt territorium enligt folkrättens krav. Mottot för ett sådant program skulle vara flexibilitet och situationsanpassning. Detta betyder att ett EU-vidarebosättningsprogram skulle kunna anpassas till de olika globala flyktingsituationerna, inklusive långvariga flyktingkriser i olika regioner, men också till medlemsstaternas möjligheter att vidarebosätta ett visst antal personer varje år. Programmet skulle bara användas av EU när det är lämpligt och i samarbete med det berörda tredjelandet, utifrån de särskilda omständigheterna i den aktuella långvariga flyktingkrisen eller potentiellt flyktingskapande situationen, där det står klart att långsiktiga lösningar måste hittas och där detta omfattar vidarebosättningen för en hel befolkningsgrupp eller en del av den. Värdet av programmet, både i skalekonomiska termer och politisk betydelse inom ramen för ett omfattande partnerskap med länder i regionen, skulle naturligtvis öka ju fler vidarebosättningsplatser som erbjuds.

Räckvidd

26. Även om alla medlemsstater deltar i ett EU-täckande vidarebosättningsprogram, skulle deltagandet till naturen vara flexibelt. De medlemsstater som för närvarande deltar i vidarebosättningsprogram skulle uppmuntras att sätta åt sidan ett antal platser för långsiktig användning inom ramen för EU-vidarebosättningsprogrammet; de skulle bara användas om det är lämpligt som ett av många inslag för att möta en viss flyktingkris. Eller också skulle de uppmuntras att fortsätta med sina program, samtidigt som de deltar fullt ut i EU-programmet och bidrar med sina erfarenheter till medlemsstaternas kollektiva insatser. De länder som ännu inte deltar i vidarebosättningsprogram skulle uppmuntras att delta på ad hoc-basis eller rentav bara ekonomiskt (och därigenom eventuellt uppmuntra andra medlemsstater att pröva vidarebosättning). Eftersom vidarebosättning bara skulle vara ett inslag i en bredare EU-lösning på en viss långvarig flyktingkris, skulle vidarebosättningens roll och värde för denna lösning utgöra ett klart incitament för samtliga medlemsstater att delta.

Syfte

27. Det viktigaste skälet för vidarebosättning i EU av personer i behov av internationellt skydd i behov av internationellt skydd är EU:s och medlemsstaternas tradition på det humanitära området som länder där man erbjuder trygghet och skydd för människor som flyr undan förföljelse. Vidarebosättningens främsta mål är att erbjuda internationellt skydd och en hållbar lösning i EU till personer som verkligen är i behov av sådant skydd samt att underlätta att de anländer till EU under ordnade former. Det är också att visa solidaritet och dela bördorna med länderna i ursprungsregionerna när dessa ställs inför långvariga flyktingkriser. Den totala inverkan av ett EU-vidarebosättningsprogram på det globala internationella skyddssystemet skulle naturligtvis vara begränsat med hänsyn till det antal människor som berörs, men om det används på ett strategiskt sätt skulle det kunna erbjuda långsiktiga lösningar som annars inte är möjliga att uppbringa vid en långvarig flyktingkris. Det skulle samtidigt vara av betydelse för och ge tyngd åt andra åtgärder för att möta krisen.

Riktmärken

28. Det är troligt att kommissionen i ett framtida förslag till EU-vidarebosättningsprogram kommer att sätta riktmärken snarare än kvoter eller tak. Det är lättare att lyckas med riktmärken, eftersom de är flexiblare. I en eventuell lagstiftning om EU-vidarebosättningsprogram skulle ett riktmärke för det totala antalet vidarebosättningsplatser per år kunna fastställas på EU-nivå. Ett sådant riktmärke skulle till att börja med inte vara bindande, utan medlemsstaterna skulle fastställa sina egna riktmärken för vidarebosättning. Genom rådets direktiv om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta introducerades begreppet "ömsesidigt samtycke". Likaså kan ekonomiskt bistånd eller medlemsstaternas direkta fysiska vidarebosättning av människor övervägas. Om de berörda personerna är beredda att flytta till en medlemsstat i stället för en annan och den förstnämnda staten är beredd att ta emot dem, eventuellt mot ekonomisk ersättning, skulle det naturligtvis kunna bidra till att uppnå EU:s riktmärke. Riktmärken skulle också sättas upp med hänsyn till strategiska överväganden inom ramen för en bredare helhetslösning. Riktmärkena skulle vara ärendeinriktade och utformade för att möta ett särskilt problem vid en långvarig flyktingkris.

Villkor

29. Vidarebosättning måste i första hand inriktas på personer som har rätt till internationellt skydd enligt de villkor som anges i rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning. Urvalet av personer som kan komma i fråga för vidarebosättning kan bygga på flera villkor och även omfatta vidarebosättning av grupper av personer vilkas behov av internationellt skydd har fastställts och som medlemsstaterna betraktar som kvalificerade för vidarebosättning enligt EU-vidarebosättningsprogrammet. Man kan också tänka sig att EU tar särskilt ansvar för utsatta flyktinggrupper eller för personer med integrationssvårigheter i tredjeland (till exempel offer för tortyr och sexuella övergrepp, människorättsaktivister, medlemmar av särskilda etniska, religiösa eller andra grupper som diskrimineras i värdlandet) som det är relativt sett lättare att integrera och skydda i en EU-medlemsstat. Intervjuer som utförs av medlemsstaternas invandringsmyndigheter under besök i ursprungsregionerna är en viktig del av beslutsprocessen, men eventuellt inte möjligt i vissa akuta situationer. Sådana besök skulle också vara värdefulla för beslutsfattarnas kunskap om förhållandena i regionen; värdefulla både för beslut om vidarebosättning och asyl.

Rättsliga överväganden

30. Två frågor måste besvaras i samband med att man beslutar om en person är lämpad för vidarebosättning eller inte enligt ett eventuellt EU-program. Har de rätt till internationellt skydd? Tillhör personen en målgrupp som anses lämpad för vidarebosättning? Urvalskriteriernas formulering kommer att vara en förhandlingsfråga i samband med ett förslag, men tillämpningen av kriterierna kan motivera rättsliga överväganden. Frågan om hur man på ett korrekt sätt hanterar missnöjesyttringar från dem som inte väljs ut för vidarebosättning och skälen för att föreslå en hållbar lösning till en viss grupp men inte till en annan, när båda grupperna befinner sig i likartade situationer, kräver noggrant övervägande. Det får inte heller glömmas bort att urvalet kommer att inriktas på en viss målgrupp eller ärendegrupp. Urvalskriterierna kan fastställas gemensamt för hela EU eller för varje medlemsstat för sig inom ramen för ett bredare, flexibelt EU-program. Det får också rättsliga följder att utföra prövningen i ett land utanför EU, i synnerhet om prövningen sker enligt EU-lagstiftning.

Praktiska överväganden

31. Informationsprogram i värdlandet före avresan bör ingå som en del i ett EU-program. Sådana program bidrar till att ge flyktingarna realistiska förväntningar och förbereda dem för framtiden. Det skall vara möjligt att utföra säkerhetskontroller före avresan, vilket också gör det lättare att utesluta personer som inte har rätt till internationellt skydd därför att de omfattas av bestämmelserna i det ovannämnda rådsdirektivet om uteslutning från deltagande i vidarebosättningsprogram. Transporten av dem som har valts ut för vidarebosättning i EU skulle kunna organiseras av Internationella organisationen för migration (IOM), som har lång erfarenhet på området.

32. Ett EU-vidarebosättningsprogram skulle till en början kunna följa den praxis som utvecklats i en del europeiska vidarebosättningsländer. Där har FN:s flyktingkommissariat en central uppgift för att bereda ärendena och hänvisa dem till vidarebosättningslandet för urval. Direktansökningar skulle också kunna tillåtas i vissa fall och där kan det finnas utrymme för att ge icke-statliga organisationer en uppgift. I US Refugee Admissions Programme, till exempel, fungerar fältbaserade icke-statliga organisationer eller IOM som beredningsorgan som kompletterar ärendena på fältet innan den amerikanska invandringsmyndigheten utför intervjuer. Dessa organisationer handlägger inte ärendena i sig, men underlättar beslutsberedningen.

33. Frågan om tekniskt bistånd från EU till deltagande medlemsstater måste också utredas. Sådant bistånd skulle kunna innefatta förberedelse, hänvisning och urval av vidarebosättningsärenden samt tilldelning av ett visst ärende till en specifik medlemsstat inom ramen för en samarbetsöverenskommelse. En planerings- och samordningsenhet skulle bland annat kunna fastställa politiska mål och arbetsmetoder för programmet inom ramar som man har kommit överens om och med hänvisning till god internationell praxis. Enheten skulle kunna utöva tillsyn över programmet och kontrollera resultaten utifrån bestämda indikatorer. Den skulle också kunna analysera och identifiera de flyktingkriser där vidarebosättning är lämplig. Under förberedelserna för ett EU-vidarebosättningsprogram kommer kommissionen att utreda om sådant tekniskt bistånd är möjligt och vad som krävs för att förverkliga det.

Ekonomiska överväganden

34. Vad beträffar finansieringen av ett EU-vidarebosättningsprogram har kommissionen föreslagit att vidarebosatta flyktingar uttryckligen skall omfattas av andra fasen av Europeiska flyktingfonden; förslaget har förelagts rådet och Europaparlamentet. Detta skulle förstärka det kollektiva elementet och samarbetstanken bakom ett sådant program. Förslaget omfattar samma målgrupper som under första fasen, med tillägg av personer som släpps in i EU för att få internationellt skydd via vidarebosättningsprogram. Gruppen var inte formellt utesluten från flyktingfonden tidigare; den nämndes helt enkelt inte, vilket skapade oklarhet. Frågan har nu flyttats upp på europeisk nivå. Den har tagits upp av kommissionen i meddelanden och av ordförandeskapen i slutsatser. Program pågår i flera medlemsstater. Målet är att skapa en budgetmekanism på EU-nivå för att stödja de medlemsstater som har infört eller som inför vidarebosättningsprogram, i synnerhet genom att lämna skäligt ekonomiskt stöd till vidarebosättning av flyktingar under deras första år i en EU-medlemsstat. Via flyktingfonden finns möjligheten att finansiera gemenskapsåtgärder, det vill säga nyskapande åtgärder eller åtgärder av intresse för EU som helhet inom asylområdet. På den vägen skulle man kunna stödja de bästa projekten, gränsöverskridande projekt, dialog och information om projektresultat avseende vidarebosättning, och inledningsvis betala initialkostnaderna för ett EU-vidarebosättningsprogram. På längre sikt skulle en särskild post för vidarebosättning kunna införas i samband med Europeiska flyktingfonden II:s andra fleråriga programplaneringsfas (2008-2010), vilket skulle vara ett lämpligt tillfälle att involvera Europaparlamentet i genomförandet.

Skyddad inresa

35. FN:s flyktingkommissariat anser att skyddad inresa, förutom att naturligtvis erbjuda skydd, kan skapa en viss ordning och förutsebarhet kring flyktingars sekundära förflyttning och minska efterfrågan på olagliga inresemetoder, bland annat människosmuggling och människohandel. Det framgår emellertid klart av Romseminariet och medlemsstaternas lagstiftning att det inte råder samma samsyn och tilltro bland medlemsstaterna till skyddad inresa som det gör i fråga om vidarebosättning. Kommissionen tänker därför inte föreslå att förfaranden för skyddad inresa införs på EU-nivå såsom ett självständigt politiskt förslag. Men under vissa omständigheter skulle skyddad inresa i EU för personer med omedelbart och brådskande skyddsbehov kunna underlättas. Skyddad inresa skulle kunna ingå som ett inslag, avsett att användas i nödsituationer, i en bredare vidarebosättningsinsats, dock med fullt beslutsutrymme för enskilda medlemsstater och om lokala förhållanden motiverar det. Skyddad inresa föranleder naturligtvis liknande rättsliga överväganden som dem vi beskrev i samband med EU-vidarebosättningsprogrammet. Den viktiga skillnaden är dock att prövningen av flyktingstatus skulle ske i EU (efter ett första urval).

Avsnitt II

Andra målsättningen i punkt 26: "att undersöka sätt att öka ursprungsregioners skyddskapacitet"

EU:s politiska ram

36. Kommissionens meddelande från december 2002, Att integrera invandringsfrågor i Europeiska unionens förbindelser med tredje länder (meddelandet från december 2002), redogjorde för de olika EG-insatserna för flyktingar och särskilt EG:s humanitära verksamhet för att minska nödlidandet bland flyktingar. Insatserna omfattar också EG:s utvecklingssamarbete samt det ekonomiska, finansiella och tekniska samarbetet med länder utanför EU. I meddelandet påpekade vi att den börda som bärs av de utvecklingsländer som är värdländer för stora flyktinggrupper ökas på ytterligare genom att länderna själva har begränsad ekonomisk och institutionell kapacitet. Särskilda EG-insatser är inriktade på att tillhandahålla skydd, vård och underhåll för flyktingbefolkningar så länge det behövs. Projekt finansieras för att tillgodose flyktingarnas behov, varvid man även hjälper värdländerna att erbjuda bättre skydd, eftersom deras egen infrastruktur och institutionella kapacitet vanligtvis inte räcker till för att hantera sådana problem. Det finns ett antal EG-instrument som har till syfte att lämna bistånd till flyktingar och värdländer. Dit hör stöd till befolkningsgrupper som tvingats lämna sin hembygd i Asien och Latinamerika, humanitärt stöd via EG:s kontor för humanitärt bistånd (ECHO) och finansiellt och tekniskt bistånd. Men i meddelandet påpekade vi också att humanitärt bistånd är varken tillräckligt eller adekvat för att möta alla behov som uppstår ur utdragna flyktingkriser och det kan av denna anledning inte ensamt garantera varaktiga och hållbara lösningar. I detta sammanhang hänvisade vi till det viktiga sambandet mellan bistånd, återanpassning och utveckling samt till EG-insatser såsom Europeiska utvecklingsfonden (EUF), Meda- och Cards-programmen.

37. Rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) noterade vid sitt möte den 19 maj 2003 meddelandet från december 2002 och uppmanade kommissionen att säkerställa att migrationsrelaterat bistånd som rör länder utanför EU hädanefter koncentreras på att bland annat förbättra den nationella lagstiftningen och hanteringen av laglig invandring och asyl, med fullt iakttagande av internationella förpliktelser. Hänsyn borde tas till både den ekonomiska och institutionella kapaciteten i många utvecklingsländer och till att flyktingar kan utgöra en avsevärd belastning på dessa länders sociala och politiska strukturer. Rådet uppmanade kommissionen att överväga olika sätt att stärka utvecklingsländernas mottagarkapacitet och att arbeta vidare med användningen av utvecklingssamarbetet i sökandet efter hållbara lösningar för flyktingarna och att ta fram konkreta förslag på hur mer stöd kan riktas till hjälp till flyktingar i regionen. Rådet sade också att när migrationsaspekterna integreras i gemenskapens externa åtgärder, bör den övergripande samstämmigheten i EU:s externa politik och åtgärder respekteras och utgöra en del av en övergripande strategi som beaktar situationen i olika länder och regioner.

38. I meddelandet från mars 2003 placerade kommissionen skapandet av en gemensam europeisk asylpolitik i ett sammanhang av förändringar på det internationella planet. Vi efterlyste ett större samspel mellan den interna EU-processen och de yttre aspekterna av flyktingpolitiken. Meddelandet från mars 2003 framhöll vikten av att dela ansvaret för flyktinghanteringen med länder utanför EU, i synnerhet första asylländer, och behovet av effektivare samarbete för att förbättra förmågan hos mottagarländerna att erbjuda flyktingar skydd. Meddelandet från juni 2003 betonade i synnerhet att en ny hållning till asylfrågor borde vara mer inriktad på insatser utanför EU som ett led i en verklig börde- och ansvarsdelning. Det överordnade målet med en sådan hållning skulle vara en bättre hantering av asylrelaterade strömmar både i Europa och i ursprungsregionerna, med som slutresultat mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade asylsystem. Samtidigt har många program för att bygga upp asylprövningssystem i länder utanför EU och se till att systemen fungerar i enlighet med FN:s flyktingkommissariats normer redan finansierats, i synnerhet på Balkan och i Östeuropa.

39. Meddelandet från juni 2003 föreslog ett stegvist förverkligande av denna nya hållning. Först förberedande åtgärder för att se vad som kan göras, därefter konkretare förslag till program och projekt. Budgetrubrik B7-667 (budgetåret 2003), samarbete med tredje länder på asyl- och migrationsområdena, gjorde det möjligt att ge ekonomiskt stöd till förbättrad skyddskapacitet i ursprungsregioner. Flera projekt under ledning av FN:s flyktingkommissariat har valts ut. De gäller analys av brister i skyddet, förbättrat internationellt skydd för flyktingar och självförsörjning, förberedelser för en övergripande handlingsplan för särskilda flyktinggrupper, behovsbaserad skyddsplanering som förberedelse för att skapa skyddskapacitet i utvalda länder samt institutionsuppbyggnad på asylområdet i vissa ursprungsregioner. Projektresultaten torde bli ovärderliga, både ur politiskt och praktiskt hänseende, för att skapa en politik för förbättrad skyddskapacitet i ursprungsregionerna och för att utveckla mätmetoder för effektivt skydd.

Den internationella politiska ramen

40. Enligt FN:s flyktingkommissariat har världssamfundet en kollektiv skyldighet att förse stater som mottar eller sannolikt kommer att motta flyktingar med de resurser som krävs för att nå upp till internationella standarder för behandling av flyktingar; det kan ske bland annat genom flyktingkommissariatet självt. Ur ett internationellt bördefördelningsperspektiv kan man förvänta sig att de länder som tar emot det lägsta antalet flyktingar i förhållande till sin välståndsnivå skall bistå de länder som har det högsta antalet flyktingar i förhållande till ekonomiska resurser. FN:s flyktingkommissariat har genomgående framhållit att det slutliga målet för kapacitetsuppbyggnaden i värdländerna är att förbättra staternas förmåga att uppfylla sina internationella förpliktelser gentemot flyktingar och asylsökande, att skapa skyddsnätverk i det civila samhället och att stärka rättsstatsprincipen och respekten för de mänskliga rättigheterna. FN:s flyktingkommissariat hävdar att om skyddskapaciteten utvecklas och förstärks, kommer skyddet och hjälpen till asylsökande och flyktingar att förbättras.

41. Normerna för skydd av flyktingar och asylsökande omfattar flyktingskapets samtliga stadier, från mottagandet, statusprövningen och heltäckande skydd till det slutliga åtgärdandet av deras situation (oavsett om det sker genom frivilligt återvändande, integration i värdlandet eller vidarebosättning i ett annat land). För att vara effektiva måste dessa normer emellertid omsättas i praktisk handling. Det är viktigt för EU att välja ut mätbara och uppnåeliga indikatorer för det pågående skyddsarbetet i länder utanför EU. Förståelse för att förbättringsarbetet sker i olika takt från land till land är viktigt när man utvärderar skyddet. Det kan komma att ta årtionden för vissa länder att uppnå den standard på institutioner och infrastruktur som krävs. I FN:s flyktingkommissariats handbok om förbättrad skyddskapacitet i värdländer identifieras flera komponenter som är viktiga både för utvecklingen och värderingen av skyddskapacitet.

42. Åtgärder för att förbättra skyddskapaciteten kräver en samordnad och systematisk metod när det gäller att stärka och bygga upp förmågan att hantera, ta emot och integrera asylsökande och flyktingar i ursprungsregionerna. Målet är att hjälpa dessa länder att bli principfasta skyddsländer. Med andra ord skall länderna i ursprungsregionerna kunna erbjuda lokal integration till flyktingar, om en av de andra två långsiktiga lösningarna som FN:s flyktingkommissariat har identifierat (vidarebosättning eller återvändande) inte fungerar eller i väntan på en långsiktig lösning. Det är nödvändigt att försöka finna ett riktmärke som värdländerna med hjälp från och i samarbete med EU bör sträva efter att uppnå.

43. Därför bör vi inom EU först titta på de kriterier vi själva använder för att garantera de behövandes skyddsbehov. De finns i allt väsentligt i artikel 63 i EG-fördraget. De är inriktade på skydd från förföljelse och utvisning/avvisning (miniminormer för att betraktas som flykting), tillgång till rättslig prövning (miniminormer för asylprövningen) och skäliga utkomstmöjligheter (miniminormer för mottagandet). Detta är kärnan i effektivt skydd. Vad som är skälig utkomst varierar från land till land, men internationella förpliktelser måste iakttas.

44. De skyddskomponenter som anges nedan kan tjäna två syften. De kan betraktas som lämpliga indikatorer för att bedöma ett värdlands skyddskapacitet och huruvida ett hållbart skyddssystem har byggts upp. De kan även tjäna som riktmärken för kapacitets- och institutionsuppbyggnad, lämpade för målinriktat tekniskt bistånd, till exempel sådant bistånd om Aeneasprogrammet skall finansiera.

a. Anslutning till och respekt för flyktingtraktater, inklusive regionala flyktingtraktater och andra överenskommelser om mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt samt återkallelse av reservationer

Att ansluta sig till och följa internationella flyktingtraktater och andra traktater om mänskliga rättigheter kan betraktas som ett första viktigt steg mot ett heltäckande och effektivare nationellt skydd för flyktingar.

b. Nationell lagstiftning: antagande eller ändring av flykting- och asyllagstiftningen

Det är viktigt att nationell flykting- och asyllagstiftning inte bara existerar, utan att den också följer internationella normer, till exempel om en rättvis och effektiv asylprövning. Dessutom är lagstiftning och förfaranden av intet värde om de inte tillämpas i praktiken eller tillämpas på ett felaktigt sätt. Kapacitets- och institutionsuppbyggnad, bland annat genom stöd till personalen och utbildning, som underlättar skapandet av ordentlig flyktinghantering är också centrala inslag.

c. Registrering och dokumentering av asylsökande och flyktingar

Registrering och dokumentering är viktiga aspekter på flyktingskydd. Stater är ansvariga för att dokumentera ett behov eller en begäran om internationellt skydd, när de får kännedom om dem. Dokumentering som asylsökande eller som flykting (när en grupp omedelbart erkänns som flykting) är inte bara en viktig garanti för den eller de berörda personerna, utan också en service till andra stater, för vilka informationen kan vara relevant. Utan ordentlig registrering, bland annat med hjälp av biometriska element, och dokumentering av det faktum att en person sökt asyl, kan ett kollektivt system för att fördela ansvaret mellan stater komma att allvarligt försvagas. FN:s flyktingkommissariat framhåller därför behovet av harmoniserade metoder för och stöd till heltäckande och systematisk registrering och dokumentering av flyktingar och asylsökande, inklusive normer för uppgiftsutbyte och uppmuntran till asylsökande och flyktingar att behålla (och för staterna att utfärda) rese- och identitetshandlingar.

d. Mottagande av asylsökande

Normer för mottagande är nära kopplade till kvaliteten på handläggningen av de enskilda asylärendena. Mottagande- och vistelseförhållandena för asylsökande måste uppfylla relevanta internationella och nationella rättsliga förpliktelser, med hänsyn tagen till den samhällsekonomiska situationen i värdlandet. Principen är att asylsökande har rätt till en skälig levnadsstandard i värdlandet under hela asylprövningen. I synnerhet måste flyktingarnas grundläggande behov tillgodoses, bland annat mat, inkvartering, hälsovård och utbildning.

e. Stöd till självförsörjning och lokal integration

En hög kvalitet på skyddet och god livskvalitet för personer i behov av internationellt skydd, med utsikter till en långsiktig lösning, i länder utanför EU har stor betydelse för möjligheterna att minska och i slutändan undanröja behovet av otillåten sekundär förflyttning. Det är det som är hela skillnaden mellan en person som enbart befinner sig i säkerhet och en person som kan föra ett anständigt liv i väntan på en långsiktig lösning, oavsett om denna lösning är återvändande till hemlandet, lokal integration eller vidarebosättning. Integration i värdlandet, i synnerhet ekonomisk självförsörjning och tillgång till grundläggande samhällsservice, underlättar också väsentligt en smidig återanpassning i hemlandet när återvändande slutligen är möjligt. Därför bör flyktingarna ha goda utsikter att få tillgång till produktiv verksamhet, till utbildning och annan grundläggande samhällsservice (till exempel hälsovård). Ökad trygghet och möjlighet till självförsörjning är särskilt viktigt för att undvika sekundär förflyttning och är en viktig förutsättning för en långsiktig lösning. Stöd till värdlandets regering för att hindra spridning av olagligt vapeninnehav i områden där flyktingar vistas, att upplösa beväpnade grupper och att avväpna och återanpassa stridande är här särskilt viktigt.

45. Hänsyn måste tas till den skyddssökandes personliga omständigheter utifrån vissa principer när man gör en bedömning av om effektivt skydd föreligger. Principerna bör tillsammans utgöra ett slags riktmärke för effektivt skydd och direkt hänföra sig till de fem skyddskomponenterna ovan. Följande principer kan utgöra grunden för riktmärket:

(a) Att liv och frihet inte hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning.

(b) Att förbudet mot avvisning och utvisning i Genèvekonventionen respekteras.

(c) Att såväl rätten att inte utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling som förbudet mot att sändas till en plats där det finns risk för sådan behandling respekteras.

(d) Att det finns möjlighet att ansöka om flyktingstatus och, om sådan status beviljas, att skyddas i enlighet med Genèvekonventionen.

(e) Att det finns möjlighet till ett tryggt och värdigt liv med hänsyn till relevanta samhällsekonomiska förhållanden i värdlandet.

46. Det kommer att dröja länge innan merparten av dagens värdländer i ursprungsregionerna kan anses leva upp till normer där de kan och är beredda att erbjuda effektivt skydd grundat på en bedömning enligt ovanstående riktmärken, och innan behovet av sekundär förflyttning minskas. Ingen av de långsiktiga lösningarna kan nås direkt; samtliga förutsätter en planering på lång sikt. Det är av största betydelse att länder utanför EU stöttas under denna omvandlingsprocess genom ett flerårigt åtagande från EU:s sida. I meddelandet från december 2002 konstateras att ekonomiskt och tekniskt bistånd redan lämnas till denna typ av insatser inom ramen för det externa biståndet till länder i Medelhavsområdet, Centralasien, Balkan, Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna) och på andra ställen. Vidare har EU en belagd erfarenhet av riktade åtgärder för uppbyggnad av skyddskapacitet, bland annat genom det övergripande Phareprogrammet för asylfrågor och partnersamverkan. Ett eventuellt AVS-organ för kapacitetsuppbyggnad på migrationsområdet (som utreds för närvarande) skulle också frigöra resurser för riktade åtgärder på området.

47. På kortare sikt skulle insatser för att förbättra skyddskapaciteten i länder utanför EU och därigenom minska behovet av sekundär förflyttning kunna göras genom det nya Aeneasprogrammet för ekonomiskt och tekniskt stöd till tredje land i fråga om migration och asyl. Detta ekonomiska verktyg gör det möjligt för medlemsstater, länder utanför EU, internationella organisationer och icke-statliga organisationer att föreslå projekt för att förbättra skyddskapaciteten i ett visst land eller region. Projekten kan i synnerhet vara inriktade på långvariga flyktingkriser eller massinströmning från en viss region och skall genomföras med fullt deltagande från alla berörda länder och i nära samarbete med FN:s flyktingkommissariat. Arbetet har redan inletts enligt den tidigare budgetrubriken B7-667 i form av FN:s flyktingkommissariats projekt om behovsbaserad skyddsplanering som en förutsättning för uppbyggnad av effektiv skyddskapacitet i vissa afrikanska länder.

Avsnitt III

En övergripande strategi för asyl- och migrationsfrågor

48. EU har sedan länge haft som mål att fastställa en bredare och mer övergripande strategi för invandrings- och asylfrågor. Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999 konstaterade att asyl och migration är skilda men närbesläktade frågor, och underströk behovet av en övergripande strategi och vikten av partnerskap med länderna i ursprungs- och transitregionerna som en nyckelfaktor för att en sådan politik skall lyckas. Europeiska rådet i Sevilla i juni 2002 framhöll vikten av sådana insatser och efterlyste en målinriktad strategi med användning av alla lämpliga instrument inom ramen för EU:s yttre förbindelser. Nu senast, vid mötet i Thessaloniki i juni 2003, upprepade Europeiska rådet att migration har högsta politiska prioritet, och enades också om att EU:s dialog och insatser med tredje land på migrationsområdet bör ingå i en övergripande integrerad, allsidig och välavvägd strategi, som kan differentieras efter det aktuella läget i de olika regionerna och i varje enskilt partnerland. Europeiska rådet i Thessaloniki sade att en utvärderingsmekanism för övervakning av förbindelserna med de tredje länder bör omfatta medverkan i de internationella instrument som rör asyl och mänskliga rättigheter, tredje lands samarbete i fråga om återtagande av egna medborgare och tredjelandsmedborgare samt inrättande av asylsystem, särskilt med avseende på tillgång till effektivt skydd.

49. Som ett svar på och ett sätt att förverkliga Thessaloniki-mötets tydliga krav på en integrerad, allsidig och välavvägd strategi, flexibel och situationsanpassad, kommer kommissionen att föreslå att EU antar regionala skyddsprogram. De kommer att innehålla en dagordning för insatser och projekt om asyl- och migrationsfrågor och utformas i partnerskap med länderna i den aktuella regionen. Programmen kommer att utarbetas i samband med och med samma mellanrum som de regionala strategidokumenten och landstrategidokumenten, som utgör den övergripande ramen för EG:s förbindelser med utvecklingsländer. De regionala skyddsprogrammen kommer att vara fleråriga och ge möjlighet till granskning efter halva tiden som svar på långvariga flyktingkriser i en särskild region där en lösning förefaller möjlig.

50. Analyserna och de insatser som föreslås i EU:s regionala skyddsprogram skall vara helt i överensstämmelse med de regionala strategidokumenten och landstrategidokumenten. Skyddsprogrammen blir därigenom en integrerad del i den övergripande strategin för ett visst land eller en viss region och synergieffekterna med de olika komponenterna i strategin (i synnerhet goda styrelseformer, rättsväsendereformer, institutionsuppbyggnad, demokratisering, mänskliga rättigheter m.m.) kommer att kunna utnyttjas fullt ut. EU:s regionala skyddsprogram blir också en vägledning för enskilda medlemsstaters insatser i ett visst land eller en viss region. Programmen skall också så långt möjligt överensstämma med och komplettera insatser från länder utanför EU (till exempel USA och Kanada) eller andra aktörer (till exempel internationella organisationer). De skall i största möjliga mån omfatta mätbara, praktiska insatser som ger konkreta fördelar både i form av skydd och i form av effekter inom ramen för befintliga överenskommelser med det aktuella landet.

51. EU:s regionala skyddsprogram skall fungera som en "verktygslåda" som innehåller en rad åtgärder: en del som redan finns, andra som håller på att utvecklas, åter andra som kommer att föreslås (se vidarebosättningsprogram ovan). Verktygen skall främst vara inriktad på skydd. Men med hänsyn till behovet att balansera och bedöma alla berörda intressen, inklusive det intresse som tidigare uttryckts av länder utanför EU har för migrationsrelaterade verktyg, skulle "verktygslådan" särskilt kunna innehålla följande:

* Insatser för att förbättra skyddskapaciteten: en samordnad och systematisk insats för att förbättra eller bygga upp skyddskapaciteten när det gäller att ta hand om, ta emot och integrera asylsökande och flyktingar i länder i ursprungsregionerna, med syftet att hjälpa dessa länder att bli principfasta skyddsländer på grundval av skyddskomponenterna som angivits ovan.

* Registreringssystem: FN:s flyktingkommissariat registreringssystem Profile, som i slutändan kommer att använda biometrisk teknik, är ett grundläggande skyddsverktyg för att underlätta avgörandet av vem som behöver skydd. Systemet kan också visa sig ovärderligt vid utvärderingen av insatserna inom ramen för EU:s regionala skyddsprogram.

* Ett EU-täckande vidarebosättningsprogram: Ett sådant system, som bygger på de huvudkomponenter som angivits ovan, skulle kunna visa sig vara en viktig del i sådana program, både genom att garantera en ordnad inresa och genom att förbättra skyddskapaciteten i länder utanför EU.

* Bistånd till förbättrad lokal infrastruktur: Sådant bistånd bör bidra till att se till att flyktingar inte blir en alltför stor belastning för den lokala infrastrukturen (samhällelig infrastruktur i stort, vattenförsörjning, miljö, energiförsörjning, transporter och så vidare), utan hellre gynnar än skapar problem för de flyktingmottagande samhällena med hänsyn till deras verkliga behov och strävanden. Värdsamhällena bör delta aktivt i utformningen och genomförandet sådana biståndsprogram.

* Bistånd till integration av personer i behov av internationellt skydd i tredjelandet: Detta bistånd kan bidra till att minska behovet av sekundär förflyttning, och göra det möjligt för flyktingar att få tillgång till anständiga levnadsförhållanden antingen som en långsiktig lösning (lokal integration) eller i väntan på en sådan lösning, så snabbt som möjligt och så nära behoven som möjligt. Vikten av att ta hänsyn till olika personkategoriers behov i samband med sådana biståndsprogram bör framhållas.

* Samarbete om laglig migration: Främjande av aktivt samarbete och dialog vad gäller laglig migration, inklusive identifiering av möjligheter till laglig migration för medborgare i det land utanför EU som deltar i partnerskapsförhandlingen samt förhandlingar om viseringslättnader för vissa personkategorier. Sådana insatser kan också ha förebyggande verkningar på olaglig migration, vilket var en av slutsatserna i undersökningen om kopplingarna mellan laglig och olaglig invandring (se kommissionens meddelande om denna fråga).

* Insatser för migrationshantering: Dessa åtgärder bör inriktas på att göra det lättare för länder utanför EU och transitländer att hantera blandade migrationsströmmar och att bekämpa olaglig invandring och organiserad brottslighet. Stöd skulle också kunna lämnas för att uppmuntra återvändande.

* Återvändande: Återvändandeåtgärder kan inriktas på tredjelandets egna medborgare och på andra tredjelandsmedborgare för vilka tredjelandet är eller skulle ha kunnat vara första asylland, om landet erbjuder effektivt skydd. Om överförig för återvändande äger rum med medverkan från FN:s flyktingkommissariat och IOM och är föremål för diplomatiska överenskommelser, där stöd- och åtgärdspaket förhandlas fram, finns det bättre garantier och större utsikter till övervakning än för enskilda asylsökande som stannar kvar i första asyllandet eller enskilda asylsökande som vägras inresa och återsänds som ett led i allmänna överenskommelser med säkra tredjeländer.

52. EU:s regionala skyddsprogram måste vara flexibla och situationsanpassade, skräddarsydda och inte allmänt föreskrivande. Programmens värde ligger i en förbättrad samordning och systematisering av varje komponent samt en kombinerad användning av dem. Programmen skulle ge en verklig hävstångsverkan åt partnerskap med de berörda länderna. EU:s regionala skyddsprogram skulle utformas efter en systematisk analys av flyktingkrisen i den berörda regionen, inklusive en analys av bristerna i skyddet, med användning av den kontroll- och utvärderingsmekanism som begärdes av Europeiska rådet i Thessaloniki och Sevilla. Syftet med mekanismen är att övervaka migrationssituationen i berörda länder utanför EU och deras administrativa och institutionella kapacitet att hantera asyl- och migrationsfrågor. Mekanismen bör kunna tillhandahålla alla uppgifter som behövs för en systematisk bedömning och utvärdering av samarbetet med de aktuella länderna och eventuella faktorer som hindrar effektivt skydd.

53. EU:s regionala skyddsprogram skulle uppdateras i samband med halvtidsutvärderingen av de regionala strategidokumenten och landstrategidokumenten. Genom förhandlingar med de aktuella länderna utanför EU och samråd med rådet om alla de relevanta politikområden skulle EU:s regionala skyddsprogram kunna riktas in på och anpassas till de särskilda behoven i en region eller ett land i syfte både att förbättra skyddskapaciteten och att se till att personer som kommer till EU från den regionen gör det på ett ordnat och reglerat sätt. Det gemensamma ansvaret för EU:s regionala skyddsprogram torde tillåta praktiska och verksamhetsinriktade insatser och ge handfasta resultat till glädje för alla parter. Detta skulle vara lätt att utvärdera och bygga vidare på och man skulle kunna identifiera och komma överens om tydliga riktmärken på förhand.

54. FN:s flyktingkommissariat bör ha en central uppgift vid utformningen och genomförandet av EU:s regionala skyddsprogram. I egenskap av tillskyndare av initiativet Convention Plus är flyktingkommissariatet utomordentligt väl lämpat att ge programmen en verklig skyddsinriktning. Flyktingkommissariatets erfarenhet och auktoritet gör att det kan åstadkomma resultat i många viktiga delar av denna övergripande strategi. Utformningen av programmen kommer också att ta hänsyn till FN:s flyktingkommissariats initiativ Convention Plus och programmen kommer att utgöra grunden för sådana särskilda överenskommelser som flyktingkommissariatet har skisserat.

Avsnitt IV Rekommendationer

55. EU går nu in i en ny fas i skapandet av det gemensamma europeiska asylsystem som efterlystes i Tammerfors. Unionen måste bestämma sig för hur systemets andra fas skall se ut. 2004 kommer att vara ett avgörande år eftersom den globala dynamik som skapats av Agendan för skydd och Convention Plus-initiativet måste tas till vara genom insatser på EU-nivå. EU måste emellertid vara mycket noggrann vid utformningen av åtgärder i en process som kommer att få en stor inverkan inom olika politikområden. Politikens utformning bör bygga på asylsystemets första fas och integreras i den andra fasen, och bereda vägen för en Tammerfors II-agenda.

56. Kommissionen föreslår att användning och införande av EU-vidarebosättningsprogram bör vara en del av denna agenda och betraktas som ett verktyg för att säkra en mer ordnad och styrd inresa till EU av personer i behov av internationellt skydd. I det här meddelandet anger vi varför denna form av styrd inresa kan vara förmånlig för alla involverade parter, såväl för personer i behov av internationellt skydd som för första asylländer och destinationsländer, till exempel EU:s medlemsstater. Meddelandet pekar också på vikten av att hjälpa länderna i ursprungsregionerna, som idag ofta bara fungerar som transitländer, till att bli första asylländer där personer i behov av internationellt skydd kan få effektivt skydd snabbare och närmare behoven. Det är i detta sammanhang utomordentligt viktigt att dessa länder får hjälp under omvandlingsprocessen genom ett flerårigt engagemang från EU:s sida. I meddelandet identifierar vi olika komponenter som kan bidra till en förbättrad skyddskapacitet och som tekniskt och ekonomiskt stöd kan riktas in på.

57. I meddelandet föreslår vi också att EU skall utforma regionala skyddsprogram, som är inriktade på helhetslösningar av långvariga flyktingkriser inom ramen för en heltäckande och sammansatt strategi. EU:s regionala skyddsprogram måste vara flexibla och situationsanpassade. Deras värde ligger i möjligheterna till förbättrad samordning och systematisering av alla de olika komponenter som skulle kunna ingå i ett sådant program. Kommissionen avser att, som ett pilotprojekt, utforma ett regionalt skyddsprogram med inriktning på en långvarig flyktingkris som identifierats av kommissionen i nära samarbete med FN:s flyktingkommissariat. En handlingsplan med detta innehåll kommer att läggas fram för relevanta rådsarbetsgrupper senast i juli 2005. Ett regionalt skyddsprogram kommer att stå färdigt senast i december 2005.

58. Kommissionen uppmanar rådet och Europeiska rådet att ta fasta på detta meddelande som en grund för att bidra till mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade asylsystem med sikte på utarbetande av Tammerfors II-agendan.

59. Kommissionen uppmanar Europaparlamentet, rådet och Europeiska rådet att i synnerhet ta fasta på nedanstående komponenter, som på kort och medellång sikt behövs för att uppnå en mer styrd och reglerad migration till EU och förbättrad skyddskapacitet i ursprungsregionerna, identifierade i det här meddelandet:

(a) EU:s regionala skyddsprogram och deras viktigaste inslag som det främsta politiska verktyget för att möta långvariga flyktingkriser.

(b) Identifieringen av indikatorerna för skyddskapacitet som ett sätt att nå de riktmärken för effektivt skydd som anges i det här meddelandet.

(c) Införandet av ett EU-vidarebosättningsprogram (ett förslag kommer att läggas fram för rådet senast i juli 2005) med de huvudsakliga kännetecken som anges i det här meddelandet, inklusive ett förslag om tekniskt bistånd till stöd för programmet.

60. Kommissionen kommer att sträva efter att uppnå målen i det här meddelandet i nära samarbete med medlemsstaterna och Europaparlamentet, med fullt deltagande från ursprungsländer, transitländer och första asylländer, och i nära samarbete med FN:s flyktingkommissariat och andra berörda parter.