Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Att se till att gemenskapsstödet ger bästa möjliga resultat"

(2000/C 140/13)

Den 9 december 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande på eget initiativ om "Att se till att gemenskapsstödet ger bästa möjliga resultat".

Sektionen för yttre förbindelser, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 16 mars 2000. Föredragande var Clive Wilkinson.

Vid sin 371:a plenarsession den 29-30 mars 2000 (sammanträdet den 30 mars) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Ekonomiska och sociala kommittén har tidigare yttrat sig om utvecklingsbistånd, senast år 1997 (CES 596/97), då utvecklingsbistånd (framför allt till AVS-länderna), god offentlig förvaltning och de socioekonomiska intressegruppernas roll behandlades. I detta yttrande betonades kommitténs fortsatta uppslutning bakom EU:s ekonomiska och finansiella bistånd till utvecklingsländerna, betydelsen av en god förvaltning för en hållbar utveckling samt behovet av en genomgripande reform av handläggningen av biståndsanslagen.

1.2. Varje år betalar EG för närvarande ut över 5,5 miljarder euro i utvecklingsbistånd. Tillsammans med det bistånd medlemsstaterna ger på bilateral basis uppgår EU:s totala stöd till gott och väl hälften av världens officiella utvecklingsbistånd. ESK beklagar dock djupt att Europeiska unionen och de flesta medlemsstaterna kvantitativt sett avsätter en betydligt mindre del av sin BNP till utvecklingsbistånd än de 0,7 % som rekommenderades av FN 1973. Dessa insatser inkluderar en mängd olika finansieringsprogram och biståndstagare, även om en stor del är koncentrerat till AVS-länderna och till de länder som ansöker om EU-medlemskap.

1.3. Kommissionen har arbetat hårt och inte utan framgång för att förbättra sin förvaltning av utvecklingsprogrammen. De viktigaste förändringarna är för det första att Gemensamma biståndstjänsten inrättades år 1998, en tjänst som ansvarar för tekniska, organisatoriska, avtalsrelaterade, rättsliga, ekonomiska och redovisningsmässiga aspekter samt för utvärdering och revision. För det andra har det skapats nya strukturer för externa relationer i syfte att göra politiken mer enhetlig.

1.4. Det kvarstår emellertid vissa problem, vilket framgår av olika rapporter från 1998, exempelvis utvärderingen av Phare och av stödet till AVS-länderna. I rapporterna framhålls att bidragen snarare än resultaten betonas. Struktur, personalresurser och behovet av ett mer ändamålsenligt system för finanskontroll är problem som ännu inte blivit lösta.

1.5. Man håller nu på att genomföra olika undersökningar och reformer med avseende på gemenskapsstödets utformning och förvaltning. ESK hoppas att detta yttrande skall bidra till debatten genom de kommentarer och förslag vi gör på båda dessa områden. Det är oundvikligt att många andra viktiga dimensioner i utvecklingssamarbetet faller utanför det här yttrandets räckvidd, exempelvis sambandet mellan stöd och handel, behovet av skuldlättnader eller frågan om uppbyggnad av ett kompletterande offentligt biståndssystem.

2. Utvecklingsbistånd i en föränderlig värld

2.1. Under senare år har ramarna har biståndsgivarnas verksamhet förändrats avsevärt. Följande förändringar har varit de viktigaste:

- En ökad politisering av stödet, vilket kommer till uttryck i att givarna i högre grad beaktar grundläggande mänskliga och sociala rättigheter, jämställdhet mellan män och kvinnor, demokrati och god offentlig förvaltning.

- En bredare politisk dagordning som återspeglar nya prioriteringar, till exempel den privata sektorn och uppbyggnad av institutioner samt konfliktförebyggande verksamhet.

- Ett behov av att inbegripa fler intressegrupper i processen, bland annat det organiserade civila samhället, lokala myndigheter, näringslivsintressen och sociala organisationer.

- Ett ökande krav på att biståndsmedlen skall redovisas mer fullständigt.

- Behovet av bättre samordning och komplementaritet samt en mer samstämmig politik.

2.2. Dessa förändrade ramar har dock inte i särskilt hög grad påverkat genomförandestrategierna eller de mekanismer som styr handläggningen av biståndet, trots att en stor mängd undersökningar har påvisat behovet av förändring. Inom EU har diskussionerna varit begränsade när det gäller vilka reformer som krävs, förutom i EU-AVS-samarbetet, där viktiga reformer har föreslagits för det avtal som skall ersätta fjärde Lomékonventionen. Denna fråga tas upp längre fram i yttrandet.

2.3. ESK ser positivt på att rådet och kommissionen öppet förklarar att det nu verkligen behövs en grundläggande diskussion som kan leda fram till genomgripande reformer.

3. Frågor av central betydelse

3.1. Den första stora utmaningen i samband med diskussionerna om vilka möjligheter det finns att reformera EU:s biståndsverksamhet är att enas om problemets karaktär. Det är inte särskilt meningsfullt att undersöka flaskhalsar i samband med biståndsgivningen om man inte tar upp den mer grundläggande frågan om EU-biståndets särskilda roll och mervärde till diskussion. Det finns behov av en tydligare avgränsning av och enighet om kommissionens mandat. Därefter kan man kartlägga och genomföra relevant politik och institutionella förändringar.

3.2. Eftersom besluten utgör en del av EU:s samlade politiska strategi har de väsentligen politisk karaktär och de kommer inte att bli lätta att ta. Om reformprocessen skall bli framgångsrik krävs att medlemsstaterna ger ett tydligt politiskt stöd, att man utvecklar en mer kraftfull gemensam europeisk utrikespolitik och att även andra intressenter, bland annat budgetmyndigheter och mottagarländer, backar upp den.

3.3. Kommittén hoppas att medlemsstaterna fattar de beslut och vidtar de åtgärder som krävs dels för att stärka EU:s roll vad gäller utvecklingsbistånd, dels för att öka biståndets effektivitet och genomslagskraft, samt att de ger frågan en mer framträdande plats på den framtida politiska dagordningen.

4. Politisk strategi

4.1. För att EG-biståndet skall bli effektivt krävs först och främst att man uppnår enighet om en tydlig politisk strategi. Eftersom EU är en överstatlig politisk enhet bör EG:s utvecklingspolitik skräddarsys för att uppfylla både EU:s grundläggande intressen (till exempel stöd som ges i utvidgningsprocessen) och unionens skyldigheter som en internationell aktör i förhållande till utvecklingsländerna i all deras mångfald.

4.2. EU:s samlade politik måste ha strategiska mål och ge utrymme för tydliga prioriteringar. Det är dessa målsättningar, och inte olika styrmedel eller budgetposter, som måste utgöra drivkraften i EG:s biståndsverksamhet. Verksamheten måste omfatta alla aspekter av EU:s relationer till mottagarländerna och eftersträva verkliga resultat. Utveckling innebär mycket mer än överföring av resurser till utvecklingsländerna. För att bli effektiv måste EG:s biståndspolitik ta hänsyn till mottagarländernas prioriteringar på sådana områden som jordbruk, miljö och investeringar. EG måste försöka enas med mottagarländerna om vilka sektorer som bör få stöd och vilken andel av det totala EU-stödet som skall gå till varje sektor.

4.3. Kommittén ställer sig bakom de övergripande mål för EU:s utvecklingspolitik som anges i Maastrichtfördraget. Biståndets yttersta mål är att öka stabiliteten och den sociala välfärden i mottagarländerna, så att dessa kan ta tillvara alla sina möjligheter att förbättra medborgarnas livsvillkor. Biståndet måste därför vara inriktat på "kapacitetsuppbyggnad", och tonvikt måste läggas på att mottagarländerna själva skall ta ansvar för och förvalta projekten.

4.4. Man bedömer att en fjärdedel av jordens befolkning lever i extrem fattigdom. Insatser mot fattigdom är inte bara etiskt riktiga utan är även till stor nytta för stabiliteten, den hållbara utvecklingen och demokratin, eftersom dessa mål inte kan uppnås i samhällen med extrem fattigdom. Kommittén förespråkar att man i samband med EG-stöd bör ta hänsyn till vilka mål för internationell utveckling som uppnåtts på senare tid. EG-insatser bör inriktas på fattigdomens grundläggande orsaker, som vanligen är av politisk art; andra politiska styrmedel (bistånd, handel, utrikespolitik osv.) bör i detta syfte användas som komplement. Insatser avsedda att minska fattigdomen måste vara ett centralt mål i EG:s biståndsverksamhet, vid sidan av andra EU-prioriteringar.

4.5. Vi rekommenderar att man främst inriktar sig på de länder som prioriterar insatser för att undanröja fattigdomens grundläggande orsaker och som visar att de tar denna uppgift på allvar. Att man anlägger ett mer strategiskt synsätt innebär också att EU-stödet koncentreras till ett antal olika sektorer där kommissionen har en "komparativ fördel", samt att åtgärderna samordnas med verksamhet som bedrivs av andra aktörer som kan leda de insatser som görs inom andra sektorer.

4.6. Det av avgörande betydelse att fler lokala aktörer på utvecklingsområdet, bland annat arbetslivsorganisationer och andra intresseorganisationer, ges möjlighet att medverka fullt ut vid utformning och genomförande av utvecklingspolitiken och utvecklingsprogrammen; detta skulle kunna utgöra ett viktigt bidrag till att skapa en god offentlig förvaltning och en hållbar utveckling. Stöd måste också ges dels för att utforma den mer utvecklade sociala välfärd som följer av en framgångsrik biståndsverksamhet, dels för att integrera utvecklingsländerna i världsekonomin.

4.7. I detta sammanhang ställer sig kommittén positiv till de förändringar som föreslås för det avtal som skall ersätta Fjärde Lomékonventionen; förändringarna syftar till att låta dessa aktörer generellt medverka vid utformning och genomförande av samarbetet mellan AVS och EU. Kommittén uppmanar gemenskapen att se till att dessa reformer faktiskt genomförs, bland annat genom en utvecklad dialog, användarvänlig information, tillgång till finansiering och kapacitetsuppbyggnad för aktörer i näringsliv och samhälle.

4.8. En av de viktigaste orsakerna till bristande utveckling är korruption, som bedöms vara omfattande i många mottagarländer. EU:s utvecklingspolitik måste kompletteras med ett program som syftar till att minska denna korruption, samtidigt som man måste erkänna att korruption också förekommer i de länder som ger bistånd. Eftersom den viktigaste förutsättningen för korruptionen är avsaknad av demokratiska kontroller bör sådana program omfatta större öppenhet, en bredare medverkan av det organiserade civila samhället, krav på att mottagarländerna utformar och genomför egna planer för att bekämpa korruptionen och en årlig EU-rapport om kampen mot korruption. Det bör avsättas medel till programmen för korruptionsbekämpning i EG:s utvecklingsbudget.

5. Samordning

5.1. På rådsnivå handläggs de flesta biståndsärenden av rådet (bistånd), men rådet (allmänna frågor) har ansvaret för vissa ärenden. Kommissionsledamoten Poul Nielson har ansvaret för direktoratet för bistånd, men har direkt ansvar endast för Europeiska utvecklingsfonden, som omfattar AVS-länderna (och ECHO); kommissionsledamoten Christopher Patten har ansvaret för en bredare uppsättning finansieringsformer omfattande Phare, Tacis, Obnova och andra program, samt för Gemensamma biståndstjänsten.

5.2. Mot bakgrund av denna ansvarsuppdelning inom rådet, mellan olika kommissionsledamöterna och generaldirektorat samt Gemensamma biståndstjänsten, bör också frågan om samordningen inom kommissionen diskuteras ytterligare. En sak som särskilt kan skapa svårigheter är ansvarsuppdelningen mellan dem som tar initiativ till och godkänner utvecklingsprojekt (inom generaldirektoraten) och dem som därefter skall genomföra och utvärdera projekten (Gemensamma biståndstjänsten). Det får inte råda några tvivel om vem som har det överordnade politiska ansvaret.

5.3. Ett betydligt större problem är att försöka samordna EU-programmen med andra biståndsgivares. För det första har medlemsstaterna bilaterala biståndsprogram, och därutöver finns program i FN:s, Världsbankens, IMF:s och andra organs regi.

5.4. Det skulle otvivelaktigt vara positivt att påskynda och fördjupa åtgärderna för att öka komplementariteten mellan EG:s och medlemsstaternas insatser. Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet från maj 1999(1) syftar till att skapa ökad komplementaritet och skulle kunna utgöra en god utgångspunkt. Mot bakgrund av gemenskapsstödets betydelse för att sprida europeiska värderingar när det gäller samarbete och stabilitet och stärka föreställningen om aktiv demokrati, bör gemenskapen ange vilket mervärde den bedömer att den utvecklingspolitiska verksamheten kan få. Det är välkommet att man nu går in för ett mer sektorsinriktat arbetssätt i nära samarbete med medlemsstaterna eller andra berörda instanser.

5.5. Om medlemsstaterna i samarbete med kommissionen kunde kartlägga behoven i varje enskilt mottagarland och därefter använda resultaten som underlag för att tillsammans med mottagarlandet utforma en strategi för att fylla dessa behov, skulle det vara lättare att skapa ökad komplementaritet mellan EU och medlemsstaterna.

5.6. Inte ens informationsutbytet om bilaterala projekt fungerar i nuläget särskilt bra. När EU väl utformat en strategisk och realistisk politisk dagordning, och om tillräcklig politisk vilja finns, bör det vara relativt lätt att inrätta ett system för att avgöra vem som skall göra vad, så att de principer om samordning, komplementaritet och samstämmighet ("three C's policy"), som rådet antagit, kan förverkligas.

5.7. Samordning med tredje parter (FN, Världsbanken, osv.) kommer att bli mer problematisk men bör underlättas när ett mer framgångsrikt EU-biståndsprogram bevisar sitt värde. Världsbankens förslag till en gemensam utvecklingsram skulle också kunna vara ett positivt bidrag i detta sammanhang.

5.8. Alla inblandade måste ha ett så nära samarbete som möjligt för att se till att det resultat som uppnås (output) är det bästa i förhållande till de använda resurserna (input). Detta skulle bland annat kräva att man använder alla de avsatta resurserna, och inte bara den långt ifrån optimala andel som används i dag.

6. Förfaranden

6.1. Det är väl belagt och allmänt erkänt att förfarandena för att utforma och genomföra projekt har varit alltför komplicerade och att alltför många personer har deltagit även i de enklaste besluten. Detta verkar nu förändras som ett resultat av Gemensamma biståndstjänstens arbete. Det är ännu för tidigt att säga om de nya förfarandena i praktiken kommer att leda till bättre och snabbare handläggning av biståndet och till mindre byråkrati. Ansvaret bör delegeras på ett mer effektivt sätt och definieras tydligare. Detta skulle öka motivationen, minska efterfrågan på personaltid och framför allt göra det lättare att se hur man kan rätta till problem som uppstår.

6.2. Medlemsstaterna vill givetvis fortsätta delta i EU:s biståndsarbete, men de bör koncentrera sig på strategiska frågor och motstå frestelsen till detaljerad förvaltning av projekt om förfarandena skall kunna fungera tillräckligt flexibelt och snabbt.

6.3. EU-delegationernas roll i de länder som tar emot bistånd har ökat och detta kan endast ha en positiv effekt. De direkta banden till dem som drar nytta av biståndet kommer att stärkas, så att man fullt ut kan beakta deras behov och andra, mer generella problem, och dessutom kommer det att finnas möjlighet till en enklare och snabbare beslutsprocess. Denna möjlighet måste utnyttjas.

6.4. Decentralisering till EU-delegationerna (eller till vissa andra decentraliserade organ, till exempel de "decentraliserade genomförandeenheter" som Europaparlamentet föreslagit) kommer att fungera endast om de tillgängliga resurserna är tillräckligt stora för de ansvarsområden som skall täckas. Om aktörer i mottagarlandet (centralregering och lokala myndigheter samt företrädare för organisationer i näringsliv och samhälle) medverkar i förvaltningsprocessen bidrar detta till att öka medansvaret för programmen samtidigt som EU-delegationernas arbetsbörda minskar. Kommittén ställer sig bakom ett utvidgat decentraliserat samarbete med lokala aktörer samtidigt som vi beklagar att samhälls- och näringslivsorganisationer generellt sett ges små möjligheter att delta i denna typ av samarbete. Av detta skäl föreslår ESK att man inom EU:s delegationer utser personer som särskilt skall ha ansvaret för att utveckla relationerna med organisationerna i det civila samhället.

6.5. Decentralisering förutsätter förtroende, men också att kommissionens personal utövar kontroll i efterhand snarare än före projektets genomförande och att en fullständig revision utförs efter att projektets avslutats. Dessutom skulle EU:s finansförordning behöva ändras. Vid denna ändring måste man bland annat ta hänsyn till att många mottagarländer endast har begränsade resurser för förvaltning av finansiella medel.

6.6. Icke-statliga organisationer används i betydande utsträckning när det gäller att förvalta biståndet. Detta är också viktigt mot bakgrund av möjligheterna till samfinansiering med icke-statliga organisationer. Kommittén ser ingen anledning till att icke-statliga organisationer inte skulle kunna fungera som "handläggare" av biståndet, men de utgör endast en del av samhället, och andra bör ha lika möjligheter att delta i gemenskapens biståndsprogram. Den förväntade harmoniseringen av EU:s budgetposter skapar ett utsökt tillfälle att förbättra samstämmigheten genom att inrätta en budgetpost för det "civila samhället", som är tillgänglig för ett brett spektrum av olika samhällsaktörer i EU och mottagarländerna, inklusive ekonomiska och sociala aktörer. Beslutet måste bygga på vad organisationerna kan bidra med för att uppnå de överenskomna strategiska målen.

6.7. Förbättringar krävs särskilt på utvärderingsområdet, om en "resultatorienterad" kultur skall kunna skapas. Alla projekt måste genomföras mot bakgrund av utvärderingskriterier som fastställs i samband med att man beslutar om projektet och som skall kunna förändras i takt med att projektet fortskrider. Utvärderingsenheten måste vara självständig i förhållande till dem som genomför projektet. Den skall samarbeta med sådana företrädare för mottagarlandet som kan bedöma värdet av den verksamhet som utförts; bland företrädarna skall finnas representanter för den civila samhället.

6.8. Utvärdering och kontroll är inte en vetenskapligt exakt process, och man kan vara säker på resultaten först efter några år. Men man måste visa att det sker framsteg. Utvärderingsresultaten finns i stor utsträckning redan fritt tillgängliga, men man bör utarbeta en övergripande årsrapport om EU:s utvecklingsbistånd som kan komma till användning både för EU och andra intresserade.

7. Resurser

7.1. För att uppnå bästa resultat är det nödvändigt att avsätta tillräckliga personalresurser för planering, genomförande och utvärdering av projekt eller för att säkerställa en effektiv samordning ute på fältet. Det är uppenbart att utvidgningen av olika roller, ansvarsområden och budgetposter inom EU inte motsvaras av en tillräcklig förstärkning av personalresurserna. Det gäller att hitta kreativa och effektiva sätt att komma till rätta med detta hinder för ett effektivare bistånd.

7.2. Bättre personalresurser är inte bara en fråga om antal. Man måste även ta hänsyn till de kunskaper - och särskilt de nya kunskaper - som krävs för att genomföra ett mer omfattande biståndsprogram på ett effektivt sätt. Brister i medarbetarnas kunskaper kan till exempel kompletteras genom användning av experter från hela EU och i förekommande fall av lokala experter, vilket skulle öka den lokala sysselsättningen och främja kapacitetsuppbyggnaden.

8. Kommunikation

8.1. Mycket information om EG:s utvecklingsbistånd finns som redan nämnts fritt tillgänglig. Kommittén menar dock att det finns behov av att upplysa EU-medborgarna om skälen till och värdet av detta bistånd. De har rätt att få veta hur deras pengar används på olika områden.

8.2. I mottagarländerna kan biståndsarbetets kvalitet förväntas spela en viktig roll i informationen till allmänheten. Medverkan av fria, oberoende och representativa samhällsorganisationer vad gäller beslut om och genomförande av projekt är det bästa sättet att se till att resultaten verkligen får genomslag, men kommittén rekommenderar att gemenskapen tillsammans med mottagarlandets myndigheter systematiskt genomför informationskampanjer i det civila samhället om utvecklingsbiståndet. Gemenskapen bör också öka sitt stöd till direkt partnerskap och samarbete mellan ekonomiska och sociala intresseorganisationer från EU och mottagarländerna.

8.3. Insatserna bör understödjas av kontaktgrupper med företrädare för lokalsamhället och det lokala näringslivet samt lokala EU-representanter, som kan stå till tjänst med rådgivning i biståndsarbetets alla skeden (inledning, genomförande och utvärdering). Kommittén skulle gärna delta i detta arbete.

8.4. För att öka genomslagskraften i gemenskapens biståndsarbete bör man skapa och befrämja en gemensam "identitet" (i linje med "USAid", som är omedelbart igenkännlig). Denna "identitet" bör tillämpas på alla EG-finansierade biståndsprogram, oavsett vilken beteckning som internt används för det enskilda programmet.

9. Rekommendationer

ESK vill ge följande rekommendationer beträffande EU:s utvecklingsbistånd.

9.1. EU:s övergripande politik för utvecklingsbistånd måste ges strategiska mål som fullt ut beaktar annan EU-politik och andra politiska prioriteringar men även EG-fördragets principer.

9.2. Bistånd som syftar till att angripa de grundläggande orsakerna till bristande utveckling och fattigdom bör ges viss prioritet, liksom insatser för att stärka samhälls- och näringslivsorganisationerna, som spelar en viktig roll för en hållbar utveckling.

9.3. Kompletterande insatser för att minska både den aktiva och den passiva korruptionens effekter måste också göras.

9.4. För varje mottagarland måste EU och det berörda landet först och främst enas om vilka sektorer som bör ges bistånd och hur stor den procentuella andelen skall vara, snarare än att fastställa en förteckning över projekt.

9.5. Det är av avgörande betydelse att kommissionen om möjligt mer effektivt samordnar sina insatser för utvecklingsbistånd med medlemsstaternas och andra biståndsgivares.

9.6. Förfarandena måste förändras på ett sådant sätt att de blir enklare, mer flexibla och innehåller en högre grad av ansvarsdelegering, samtidigt som ansvarsfördelningen definieras tydligare.

9.7. Decentralisering är nödvändig och bör användas mer. Lokala EU-delegationer bör utveckla kontakter för att tillåta lokala aktörer inom näringsliv och samhälle att delta aktivt.

9.8. För att säkerställa att programmen förvaltas på bästa sätt och ger bästa möjliga resultat måste andra aktörer i näringsliv och samhälle, bland annat den privata sektorn, lokala myndigheter, fackföreningar och icke-statliga organisationer, ges lika möjligheter att medverka i EG:s biståndsprogram.

9.9. Kommissionen måste säkerställa att de resurser som avsätts till EG:s utvecklingsbistånd räcker till för de uppgifter som skall utföras.

9.10. Man bör utarbeta en årsrapport om gemenskapens hela biståndsprogram. Den bör föreläggas Europaparlamentet, EU:s ekonomiska och sociala kommitté och andra organ.

9.11. Det är av avgörande betydelse att det civila samhällets organisationer kan medverka fullt ut om man vill se till att EG-biståndet får ett framgångsrikt genomslag. Sådan medverkan måste befrämjas med kraft och inkluderas i utvärderingsprocessen. Den måste även beaktas när man beslutar om ytterligare EG-bistånd till utveckling.

9.12. En gemensam identitet för EG:s bistånd bör inrättas och befrämjas.

9.13. Kommittén tänker aktivt arbeta för att garantera att EG:s biståndsprogram blir mer öppna och demokratiska genom att i högre grad engagera lokala aktörer inom näringsliv och samhälle, och skulle välkomna ett tydligt mandat i detta avseende.

9.14. Avslutningsvis noterar ESK att medlemsstaternas politiska vilja är en grundläggande och nödvändig förutsättning för att EG:s biståndsprogram skall bli framgångsrika. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att visa denna vilja.

Bryssel den 30 mars 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(1999) 218 slutlig av den 6 maj 1999.