Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Euroländernas ekonomiska politik: likheter och skillnader, resultat och lärdomar"

(2002/C 125/17)

Den 31 maj 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Euroländernas ekonomiska politik: likheter och skillnader, resultat och lärdomar".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 februari 2002. Föredragande var Lars Nyberg.

Vid sin 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 21 mars 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 90 röster för, 1 röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I ett yttrande om samordning av den ekonomiska politiken(1) som en följd av EMU(2) hävdade Ekonomiska och sociala kommittén att denna samordning är nödvändig och föreslog ett antal tänkbara regler:

- Den första regeln är att välja rätt "riktning" för de ekonomisk-politiska åtgärderna - en expansiv eller restriktiv riktning.

- Den andra är på vilket sätt åtgärderna påverkar övriga euroländer. Man bör välja åtgärder med så stor påverkan som möjligt på andra länder om deras ekonomier befinner sig i samma konjunkturläge. Ett land som är "ur fas" med de övriga bör välja åtgärder med så liten inverkan på andra länder som möjligt.

- Efter gemensamma diskussioner om den mest gynnsamma kombinationen av åtgärder för varje land bör valet av exakta åtgärder lämnas till varje enskilt land.

- Om man väger in andra effekter av åtgärderna, t.ex. på skattenivån, bör det vara en sekundär målsättning - effekterna på den faktiska konjunkturen bör vara det primära målet.

- Om man kan uppnå positiva effekter för andra mål och samtidigt uppnå den önskade konjunktureffekten bör man givetvis eftersträva sådana åtgärder.

1.2. Kommittén har beslutat att utarbeta ännu ett yttrande för att fortsätta diskussionen om samordningen av den ekonomiska politiken. I yttrandet går kommittén igenom de tolv euroländernas respektive ekonomiska politik för att utreda om det i praktiken sker en konvergens eller eventuell divergens på vissa politiska områden. Vilket är resultatet av de politiska åtgärder som varje land har vidtagit för att påverka den ekonomiska utvecklingen? Finns det redan i dag bra exempel efter de första åren efter upprättandet av EMU?

1.3. Detta yttrande kan också betraktas som ett led i ESK:s årliga studier av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. I dessa studier behandlas den allmänna ekonomiska utvecklingen i EU och de politiska åtgärdernas allmänna inriktning. Vi har tidigare inte haft möjlighet att göra mer ingående studier av de enskilda länderna.

1.4. De uppgifter som används i denna studie är huvudsakligen hämtade från olika publikationer från Europeiska kommissionen, generaldirektoraten för ekonomi och finans samt sysselsättning och sociala frågor(3).

2. Politiska mål

2.1. Målet för penningpolitiken fastställs av Europeiska centralbanken (ECB); inflationen skall hållas under 2 % på medellång sikt. I detta yttrande behandlas inte ECB:s åtgärder, räntor och operationer på marknaden. I stället har vi som utgångspunkt den faktiska situationen efter de penningpolitiska åtgärderna, men självfallet är låg inflation ett av huvudmålen för alla politiska beslutsfattare.

2.2. Målet för de offentliga finanserna är att taket för underskottet på 3 % av BNP inte skall överskridas. Detta tidigare "mål" har dock utvecklats till ett mål på medellång sikt "nära balans eller överskott". Kommissionens och rådets diskussioner om den ekonomiska politiken förefaller att betrakta detta som ett övergripande mål.

2.3. Taket på 60 % för den offentliga skuldsättningen bygger på Maastrichtkriterierna och är fortfarande ett mål, men det är i dag mindre intressant på grund av minskningen av skulden under senare år. De kommande åren kommer endast tre av EU-länderna att ha en högre skuld än detta tak. Ett ökat intresse för detta mål är nödvändigt eftersom de demografiska förändringarna bl.a. kräver så låga räntekostnader som möjligt.

2.4. Diskussionerna om ekonomin och ekonomisk-politiska val bygger på mål som rör budgetbalans och offentlig skuldsättning. Man kan dock se ett ökat intresse för tillväxtmålet. Ingen procentsats har fastställts för detta mål. Det betraktas snarare som ett resultat av den ekonomiska situationen och den ekonomiska politiken. När ett land har lägre tillväxt än genomsnittet innebär det inte nödvändigtvis att landets ekonomiska politik ifrågasätts. Ekonomisk tillväxt anses centralt i kommissionens ekonomiska studier, även om det inte är ett uttalat mål. En hållbar ekonomisk tillväxt borde därför utgöra en av den ekonomiska politikens huvudmålsättningar.

2.5. I studier som berör den ekonomiska politiken bortser man ofta från sysselsättningen som variabel, och det gäller såväl målsättningen att hålla nere arbetslösheten som att uppnå högre arbetskraftsdeltagande(4). Bortsett från att den är ett mål i sig är hög tillväxt nödvändig för att uppnå låg arbetslöshet och ett högt arbetskraftsdeltagande. Vi beaktar inte lönepolitiken och dess potentiella effekter på sysselsättningen och efterfrågan i detta yttrande. Det finns självfallet även viktiga faktorer i Luxemburgprocessen och Cardiffprocessen såväl som i strukturfonderna som påverkar sysselsättningen. Sysselsättningen borde föras fram som ett av huvudmålen för den ekonomiska politiken. Länderna bör också bedömas utifrån i vilken mån de har uppnått detta mål inom ramen för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och i stabilitets- och tillväxtpakten(5).

2.6. Att eftersträva en hög social välfärd i enlighet med de grundläggande artiklarna i EU-fördraget ställs sällan upp som mål(6). Detta kan också betraktas som ett slutresultat av högre ekonomisk tillväxt, i själva verket det eftersträvade resultatet för alla åtgärder inom ramen för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och stabilitets- och tillväxtpakten. Frågan hur denna välfärd skall fördelas saknas ofta i analysen, och det gäller också andra aspekter av de sociala trygghetssystemen. Sådana effekter av den ekonomiska politiken är i hög grad medlemsstaternas kompetensområde och kommittén kommer därför inte att ta upp välfärdspolitiska mål i analysen. Vi kommer inte heller att, som ofta görs, peka ut de länder som sänker sina skatter utan att samtidigt minska utgifterna i de sociala trygghetssystemen.

2.7. Kommittén kommer i detta yttrande om ekonomisk politik inte uttryckligen att beakta inflationen - ett centralt mål för penningpolitiken. De frågor vi kommer att behandla är främst tillväxten som ett mål, mål för arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande samt socialt välstånd som slutresultatet av tillväxt, sysselsättning och andra mellanliggande mål.

3. Medlemsstaternas ekonomiska politik 1999-2001 i ett allmänt perspektiv

3.1. Kommissionen anser att stabilitets- och tillväxtpaktens mål att ligga nära balans eller på överskott i de offentliga finanserna måste respekteras. Ett skäl till det är att det i framtiden gör det möjligt för medlemsstaterna att också låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut i händelse av en ekonomisk avmattning. När det föreligger en avmattning har dock inte definierats.

3.1.1. Kombinationen av åtgärder på nationell nivå bör inte bara vara anpassad till den inhemska ekonomiska situationen utan också vara i linje med den övergripande finanspolitiken i euroområdet.

3.2. Kommissionen(7) påpekar helt riktigt att diskussionerna om finanspolitiken på EU-nivå måste vidgas från att enbart gälla budgetdisciplin till att också omfatta hur de offentliga finanserna kan bidra till tillväxt och sysselsättning. Påpekandet är mycket välkommet, men det är svårt att hitta några rekommendationer i denna riktning. När de finns är det ofta för länder där de kan gå hand i hand med budgetstabilisering.

3.3. Två huvudfrågor står för tillfället helt riktigt i centrum för diskussionerna - finanspolitikens konjunkturstabiliserande roll och i vilken utsträckning de automatiska stabilisatorerna skall tillåtas verka. Nästa steg i konjunkturpolitiken - särskilt vidtagna konjunkturutjämnande åtgärder - tas i vissa länder men benämns sällan "särskilt vidtagna" ("discretionary"). Här ser vi ännu ett exempel på "hand i hand". Om de kan beskrivas som strukturreformer kan de mycket väl förekomma i kommissionens ekonomiska rapporter.

3.3.1. Kommissionen hävdar i sin rapport om offentliga finanser att "generellt sett borde resultatet för år 2000 ha kunnat bli bättre, eftersom några regeringar delade ut en del av inkomsterna av den mer än väntat höga tillväxten i form av skattesänkningar eller utgiftsökningar"(8). Men en parallell fråga till detta skulle kunna vara vad tillväxtutsikterna skulle ha varit för 2001 om medlemsstaterna inte hade utnyttjat denna möjlighet?

3.3.2. På samma sätt anges att automatiska stabilisatorer kan användas när det finns en risk för avmattning i ekonomin, men bara om landet i fråga har uppnått målet nära balans eller överskott. Problemet förvärras när de länder som har störst behov av sådan ekonomisk stimulans inte har uppnått detta mål.

3.4. Kommissionen är med rätta oroad över "procykliska" strategier. De har varit vanligt förekommande, särskilt under 1990-talet, och var en negativ sida av tillämpningen av Maastrichtkriterierna. För närvarande driver några länder som upplever en avmattning återigen vad som kan kallas en procyklisk politik genom att strikt följa stabilitets- och tillväxtpakten. De kritiseras inte. Däremot kommer de länder som betraktar avmattningen som oroande och vidtar lämpliga motåtgärder att bli kritiserade för att de inte lever upp till stabilitets- och tillväxtpakten. Denna målkonflikt bör lösas med hjälp av lärdomarna från 90-talet. Att ansluta sig till endast ett av målen är ingen lösning. Kommissionens generaldirektorat lägger olika tyngdpunkt på olika mål. Detta är ett problem när man skall bedöma den samlade politiken.

3.4.1. Den avtagande tillväxten under 2001 har förvärrat problemen. Enligt kommissionen finns det inflationstendenser i några länder, andra har inte uppnått budgetbalans och de övriga kan låta sina automatiska stabilisatorer verka. För samtliga länder utom två är de möjliga effekterna av automatiska stabilisatorer så små som 0,1 eller 0,2 procent av BNP. Några länder har vidtagit särskilda åtgärder. Nederländerna håller på att minska sitt överskott, vilket också verkar acceptabelt i denna situation. Finland, Luxemburg och Irland minskar sina mycket stora överskott. Detta kan betraktas som en form av stimulansåtgärd som sannolikt inte accepteras av kommissionen, men dessa är när allt kommer omkring små länder utan någon större inverkan på den samlade inflationen. Denna ekonomiska stimulans kan vara önskvärd för länder som har större tillväxtproblem. Slutligen ökar Tyskland sitt underskott, främst genom sitt program för skattesänkningar. Tyskland kommer dock att vara nära underskottsgränsen på 3 %, vilket har sin förklaring i den fortlöpande korrigering av tillväxtprognosen i nedåtgående riktning.

3.5. Kommissionen försöker på ett sofistikerat sätt att bedöma både den ekonomiska politiken och penningpolitiken och ta reda på om de ekonomiska och penningpolitiska åtgärderna har varit neutrala, expansiva eller restriktiva under EMU:s två första år. Den ekonomiska politiken sägs ha varit neutral under EMU:s första år men utvecklats i en mer expansiv riktning. De penningpolitiska villkoren var till en början relativt expansiva och utvecklades i en stramare riktning. Bland euroländerna var det bara Finland som upplevde en verklig ekonomisk åtstramning under 2000. I Grekland lättades de penningpolitiska villkoren upp något. För de flesta andra länder, som redan hade relativt strikta penningpolitiska villkor, blev det fråga om en ytterligare uppstramning. I Irland ledde de penningpolitiska villkoren till ökad inflation.

3.5.1. För 2001 är läget mycket mer splittrat. Finland, Nederländerna, Tyskland och Irland för en allt mindre restriktiv finanspolitik. Stramare penningpolitiska villkor är en lika vanlig situation som förändringar i en upplättande riktning. När det gäller kapacitetsutnyttjande är det bara Tyskland som fortfarande har en nämnvärd outnyttjad kapacitet enligt kommissionens beräkningar under våren 2001. En förändring har skett, bland annat på grund av terrordåden den 11 september 2001, med minskad efterfrågan och ökad outnyttjad kapacitet i de flesta länderna liksom reaktioner på detta i form av sänkningar av räntan.

4. Ekonomiska effekter

4.1. Övergripande ekonomiska effekter

4.1.1. Utvärderingen av de ekonomisk-politiska åtgärderna med avseende på deras effekter på den ekonomiska tillväxten har många olika delar. Det är inte tillförlitligt att göra en bedömning utifrån en enda åtgärd, även om den är dominerande. Hela åtgärdspaketet måste analyseras och utvärderas med utgångspunkt i sammansättning och växelverkan. En avslutande bedömning kan göras först när det går att föra in även tiden då de analyserade åtgärderna får effekt. Kommissionen har försökt att göra beräkningar utifrån sådana faktorer. Den har kommit fram till att förändringar på utgiftssidan i de offentliga budgetarna får snabbare effekter än skatteåtgärder.

4.1.2. Åtgärder som rör ekonomins efterfrågesida leder till snabbare förändringar än åtgärder som rör utbudssidan. Skattesänkningar kan få effekter både på efterfrågan och utbudet, vilket delvis förklarar den långsammare reaktionen på skatteförändringar.

4.1.3. En väl sammansatt ekonomisk politik kräver att man väger in alla dessa aspekter. Som ett exempel får en skattesänkning kanske inte önskad effekt på sysselsättningen. På samma sätt är det möjligt att en sänkning av barnomsorgsavgiften eller utbyggd barnomsorg inte får så stor effekt som väntat. Å andra sidan kan dessa båda åtgärder i kombination få större effekter än summan av deras respektive effekter.

4.1.4. En annan aspekt som komplicerar planeringen och bedömningen av den ekonomiska politiken är skillnaden mellan den offentliga budgeten, som omfattar alla myndighetsnivåer, och statsbudgeten. Regering och parlament har i normala fall ett direkt inflytande bara över statsbudgeten. I vissa länder har man kommit överens om att koppla budgetarna på andra myndighetsnivåer till statsbudgeten. Detta problem är självfallet mycket mer komplicerat i federala stater. ECB:s och kommissionens fokus ligger på de samlade budgetarna.

4.1.5. Det sägs ofta att det blir större belastning på den ekonomiska politiken när penningpolitiken är given. Skillnader i ekonomisk situation kan i dag bara hanteras med den ekonomiska politiken. Före den gemensamma penningpolitiken inom EMU gav å andra sidan en ekonomisk-politisk åtgärd större "spill". Effekterna skulle inte bara kunna försvinna genom handel och högre inflation utan också genom högre räntor och volatila växelkurser. Man kan därför hävda att den gemensamma penningpolitiken inte bara vidgar utrymmet för den ekonomiska politiken utan också gör den effektivare.

4.2. Tillväxt och ekonomiska resultat

4.2.1. Det är vanskligt att bedöma effekten av en ekonomisk åtgärd eftersom det finns två bestämmande faktorer - de konkreta politiska åtgärderna och den ekonomiska situationen, huvudsakligen tillväxt, som i sin tur till en del är beroende av konsument- och producentförtroendet. Detta är inget stort problem om tillväxtprognoserna för det kommande året visar sig stämma. Då är det möjligt att i förväg, efter att ha bedömt effekterna av denna tillväxttakt, besluta om man skall föra en expansiv, neutral eller restriktiv ekonomisk politik. Under 1999 och 2000 tenderade regeringarna att underskatta tillväxten. När resultaten bedöms utifrån förbättrad budgetbalans och minskad offentlig skuldsättning kommer regeringarna att framstå i en mycket fördelaktigare dager än de borde förtjäna utifrån sina handlingar. Under ett år som 2001 då tillväxten i de flesta länder kommer att bli lägre än förväntat kan den förda politiken bedömas som lämplig eller visa sig vara för restriktiv.

4.2.2. Tillväxten är dessutom mycket beroende av de faktiska åtgärderna. En åtgärd som försvagar köpkraften kommer att minska konsumtionen och i slutändan tillväxten. Detta ömsesidiga beroende gör det ytterst svårt att bedöma de politiska åtgärderna.

4.2.2.1. Kommissionen gör ett djärvt försök att skilja tillväxtens effekter från de politiska åtgärdernas effekter. Att underskottet minskade snabbare än förväntat förklaras framför allt av en oväntat snabb tillväxt. Dessutom skiljer kommissionen mellan å ena sidan effekterna av lägre räntebetalningar på statskulden och effekterna av automatiska stabilisatorer och å den andra effekterna av särskilt vidtagna åtgärder. Effekterna av de särskilt vidtagna åtgärderna visar sig då bara vara 0,1 % av BNP. Skulle man försöka mäta effekten av varje åtgärd separat blir mätsvårigheterna överväldigande stora. Till exempel sänkningen av arbetsgivaravgiften i Spanien motsvarade bara 0,1 % av BNP. Hur kan effekten på BNP av denna förändring bedömas separat när sänkningen genomfördes samtidigt med en mängd andra åtgärder?

4.2.3. Dessutom kan man dra olika politiska slutsatser av dessa siffror. Kommissionen visar att tre länder med ihållande stora underskott inte förbättrade sina positioner under år med hög tillväxt, men den kommenterar inte uttryckligen att samma länder fanns bland länderna med lägst tillväxt och därför befann sig i en situation där ekonomiska stimulansåtgärder kan synas försvarbara. Om de inte hade använt sig av möjligheten att stimulera ekonomin under dessa år så hade de haft en sämre ekonomisk situation i dag, men å andra sidan en bättre möjlighet att motverka den. Bedömningen av politiken är svårare om man beaktar både åtgärdernas art och deras "timing".

4.2.4. De flesta länder har minskat sin statsskuld under de senaste åren, men med tanke på den höga tillväxten var detta ingen direkt storslagen bedrift. Ett exempel är Belgien, som minskade sin skuld med 5,5 procentenheter under 2000. Av detta kan 4,5 procent tillskrivas den matematiska ändringen av skuldens värde uttryckt i procent av BNP när tillväxten är högre. Det finns inga siffror som visar hur mycket av skuldminskningen i euroländerna som var reala skuldbetalningar. Kommissionen kommenterar Spaniens skuldkvotminskning under 2000 (varav 2,5 av 2,7 procentenheter kunde tillskrivas tillväxten) men kommittén efterlyser sådana siffror för alla länder.

4.3. Automatiska stabilisatorer

4.3.1. När budgetunderskottet är mindre än 3 % av BNP (eller snarare när balans i de offentliga finanserna uppnåtts) uppstår frågan huruvida de automatiska stabilisatorerna skall få verka fritt. Men hur mycket av konjunkturstabiliseringen kan åstadkommas med de automatiska stabilisatorerna? Kan de förbättras?

4.3.2. Det anses allmänt att automatiska stabilisatorer(9) ger störst effekt när strukturproblemet (chocken) ligger på efterfrågesidan. Vissa typer av progressiva skatter och arbetslöshetsunderstöd har till exempel en mildrande effekt såväl under en ekonomisk nedgång som under en upphämtningsperiod genom att de motverkar effekterna på fysiska personers inkomster. Dessa faktorer är effektivast i samband med chocker som rör konsumtionen, och mindre effektiva i samband med chocker som har att göra med investeringar eller den externa efterfrågan. Chocker på utbudssidan sägs påverka inflationen och utbudssidan i motsatta riktningar. Ett högre oljepris leder exempelvis till ökad inflation och lägre produktion. En automatisk stabilisator är svår att finna när den i detta fall skall ha såväl en stimulerande som en dämpande effekt.

4.3.3. Det finns dessutom stora skillnader mellan olika länder i fråga om hur känsliga de offentliga finanserna är för konjunktursvängningar. I ekonomier där den offentliga sektorn påverkas starkt av konjunktursvängningar via de automatiska stabilisatorerna finns också en möjlighet att uppnå mer genom ekonomisk-politiska förändringar. Känsligheten verkar åt båda hållen, dvs. såväl från konjunkturen som från politiska åtgärder. Dessa länder har ofta utvecklade sociala trygghetssystem.

4.3.4. Detta leder fram till slutsatsen att det inte är möjligt att ha en generell åsikt om användandet av automatiska stabilisatorer. Kommissionen har räknat på lämpliga målnivåer för budgetunderskott/budgetöverskott som skall kunna användas som riktmärke genom konjunktursvängningarna och som varierar för olika länder. Ju mer fluktuerande ekonomin är, desto större överskott krävs. Efter att sådana miniminivåer fastställts har man även satt upp nya målnivåer som skulle göra det möjligt för automatiska stabilisatorer att verka fritt.

4.4. Investeringar

4.4.1. Många typer av offentliga utgifter kan ge positiva effekter på såväl tillväxten som sysselsättningen. Detta gäller bland annat sådana "traditionella" utgifter som exempelvis utbildning, hälso- och sjukvård, regionala överföringar och socialpolitik. Kvantiteten och kvaliteten beträffande dessa tjänster utgör grunden för en modern tillväxtekonomi. Trots att de är så viktiga är det dock forskning och privata och offentliga investeringar som uppmärksammas mest. I slutsatserna från Lissabonmötet, som följdes upp i Stockholm, ger man uttryck för en politisk vilja att förbättra denna politik. Det har dock gått alltför kort tid sedan dess, både för att man skall kunna se några effekter på tillväxten och sysselsättningen och för att man skall ha hunnit vidta alla åtgärder som krävs. Det första man måste göra är att försöka finna relevanta indikatorer för dessa åtgärder, och det har man ännu inte gjort.

4.4.2. Det finns stora skillnader mellan staterna inom euroområdet vad gäller såväl utgifter för forskning och utveckling som investeringar. Trots dessa skillnader kan man väl knappast förneka att samtliga länder bör ha en politik som syftar till en ökning av dessa utgifters andel av BNP. Även om vi inte kan bedöma effekterna av nyligen vidtagna åtgärder visar tidigare gjorda erfarenheter klart och tydligt att åtgärder på dessa områden får effekt. De stora utgifter inom informationsteknologi (utbildning, nätverk, användning) och forskning på detta område som man kan se i t.ex. USA och de nordiska länderna följs av ökad tillväxttakt och högre sysselsättningsnivå.

4.4.3. Det finns ett statistiskt dilemma här eftersom investeringsstatistik endast omfattar fysiska investeringar. Statistik bör tas fram som även inkluderar investeringar i humankapital. Här föreligger ett enormt mätproblem eftersom vi då måste hitta en skiljelinje mellan "vanliga" utbildningsutgifter och sådana utbildningsutgifter som leder till ökad produktionskapacitet. Ett alternativ vore att se alla kostnader som företagen har för utbildning som humankapitalinvesteringar (även om de delvis betalas via offentliga medel).

4.4.4. Merparten av investeringarna är privata, och de är de avgörande tillväxtfaktorerna. När det gäller de offentliga fasta investeringarna, som också är viktiga för tillväxten och som utgör ett komplement till privata investeringar, innebär det sätt på vilket stabilitets- och tillväxtpakten är konstruerad en komplikation. Ett land där en hög andel av BNP går till offentliga investeringar - vilket rekommenderas - kommer att få större problem med att uppnå balans i de offentliga finanserna, eftersom minskningarna inom övriga offentliga utgifter kommer att bli större som en motvikt till dessa "extra" offentliga investeringsutgifter, i den mån de inte finansieras utanför budgeten och därmed inte innefattas i stabilitets- och tillväxtpaktens utvärdering. I sådana fall kan EMU:s konvergenskriterier minska de offentliga investeringarna. Under 1990-talet utgjorde minskningarna av de offentliga fasta investeringarna så mycket som en tredjedel av minskningen av budgetunderskottet, och deras andel av BNP sjönk därmed från 2,9 % (år 1991) till endast 2,3 % (år 1999)(10). Ekonomiskt sett är detta ännu absurdare med tanke på att sådana utgifter skulle leda till ökad tillväxttakt och i slutändan göra det lättare att nå stabilitets- och tillväxtpaktens mål.

4.5. Förändringar i skattesystemen

4.5.1. De positiva effekterna av forskning och investeringar ifrågasätts sällan, medan de effekter som ändringar i skattesystemen kan ha på tillväxten och sysselsättningen inte alltid är allmänt accepterade. Skattesystemet påverkar viljan att arbeta, spara och investera. Effekterna beror inte endast på skattenivån, utan även på skattesystemets konstruktion. Nedan ges några exempel men, som kommissionen framhåller, resultaten har än så länge varit blandade. Generellt kan man konstatera att det tar lång tid - ett par år - för att man skall kunna se något resultat, och förändringarna måste vara relativt stora för att människors beteende skall påverkas.

4.5.2. Förändringar i skattesystemen skall dessutom ses i ett vidare perspektiv som även omfattar bidragssystemen. Samspelet mellan skatter och bidrag måste ses som en helhet när man bedömer effekterna för sysselsättning och tillväxt. Om man vill öka sysselsättningen genom förändringar i skatte- och bidragssystemet måste man dessutom samtidigt gå över från passiva till aktiva arbetsmarknadsåtgärder för att kunna öka andelen aktiva på arbetsmarknaden.

4.5.3. Vi kan inte på ett uttömmande sätt behandla problemet med en åldrande befolkning i detta yttrande, men vi vill betona att detta är något som ytterligare aktualiserar vikten av en skuldminskning. I några länder kan detta problem under en nedgång i ekonomin ha gjort det ännu svårare att få till stånd en övergång till åtgärder av mer konjunkturstimulerande slag.

4.5.4. Under åren före den tredje EMU-fasen lades mycket stark tonvikt vid en uppstramning av den ekonomiska politiken. Den strama politiken har fortsatt, men hastigheten har avtagit eftersom behovet har minskat när budgetbalans nästan har uppnåtts och reformerna börjat ge resultat. I de flesta länder har förändringarna inneburit såväl utgiftsnedskärningar som skattesänkningar, vilket i sin tur inneburit att den offentliga sektorn krympt, relativt sett. I några länder har skatteförändringarna skett i form av ändringar i skatteuppbördssystemet eller i skattebasen så att skatteintäkterna har ökat utan att skatterna har höjts. Skattesystemen har därmed blivit rättvisare.

4.6. Sysselsättningen

4.6.1. För att hitta statistik över sysselsättningsutvecklingen får vi vända oss till publikationer som "Sysselsättningen i Europa". Detta är i sig ett tecken på att kommissionens alla avdelningar ännu inte tagit till sig att sysselsättningen inkluderats i toppmötesslutsatserna. Vilka effekterna på sysselsättningen blir beaktas egentligen inte vid utvärderingen av euroländernas ekonomiska politik.

4.6.2. I Spanien, Belgien och Irland sjönk arbetslösheten med mer än 1 procentenhet per år under tvåårsperioden 1999/2000. Belgien och Irland uppnådde detta trots att de inte startade från en särskilt hög arbetslöshetsnivå. Åtta av de tolv länderna nådde inte ett tänkbart mål på -1 procentenhet per år, och tre länder (Österrike, Luxemburg och Portugal) nådde endast halvvägs, men de hade redan de lägsta arbetslöshetsnivåerna(11).

4.6.3. Om vi i stället ser på utvecklingen för arbetskraftsdeltagandet finner vi den snabbaste ökningen i Nederländerna, Irland, Luxemburg och Spanien. Österrike, Tyskland och Frankrike uppvisar de lägsta ökningarna. Det finns inget klart samband mellan förändringar av aktivitetsnivån under dessa år och nivån i utgångsläget. Det krävs fler faktorer för att förklara de skiftande resultaten.

4.6.4. De bästa resultaten under dessa år torde ha uppnåtts i Spanien, även om man som utgångspunkt där hade de högsta arbetslöshetssiffrorna och en låg aktivitetsgrad. Österrike har de sämsta resultaten, även om utgångspunkten där var låg arbetslöshet och hög aktivitetsgrad(12). Det kan finnas olika orsaker till skillnaderna i utvecklingstendens, men det verkar finnas en konvergens för dessa arbetsmarknadsfaktorer.

4.6.5. När man försöker hitta skälen till dessa skillnader utgör tillväxttakten en naturlig förklaring. Man kan också konstatera att det finns ett starkt samband mellan hög tillväxttakt och sysselsättningens utveckling.

4.6.6. Men de stundtals motsatta utvecklingarna på de nationella arbetsmarknaderna gör det nödvändigt att mer ingående undersöka orsakerna till positiva respektive negativa arbetsmarknadsresultat. En del av förklaringen kan hänföras till de åtgärder som vidtas inom ramen för de tolv ländernas ekonomiska politik. Det bakgrundsdokument som studiegruppen tog fram med beskrivningar av den ekonomiska politiken inom varje land ledde till slutsatsen att dessa åtgärder verkar vara specifika för varje land.

5. Inkonsekventa rekommendationer

5.1. Om man ser till andra politikområden - alltså inte bara till de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken - ligger 2001 års rekommendationer för vissa länder inte i linje med den expansiva politik som en lägre tillväxttakt skulle rättfärdiga. I sin allmänna bedömning av den ekonomiska situationen (monetärt och konjunkturmässigt) uppmärksammar kommissionen huvudsakligen länder med överhettnings- och inflationshot. För länder där efterfrågan inte ligger på rätt nivå för att en acceptabel ekonomisk tillväxt skall kunna utvecklas redovisas inga uttryckliga farhågor. Detta gäller även de flesta regeringar. Den ekonomiska politiken kan allmänt sägas stödja den gemensamma monetära politiken under perioder med kraftig tillväxt, men det finns risk för att de motverkar varandra under perioder med låg tillväxt. Det ger anledning till starka farhågor inför den nuvarande ekonomiska situationen och de tillhörande rekommendationerna för den ekonomiska politiken.

5.2. De effekter som ett lands politik kan tänkas ha på övriga länder tas sällan upp, endast effekten på den allmänna situationen inom euroområdet. Det verkar dessutom mest vara frågan om ett matematiskt samband där de nationella siffrorna för inflation etc. sammanfattas, snarare än en ekonomisk beräkning av de faktiska relationerna mellan de tolv ekonomierna. Detta kan illustreras med Irland som exempel. Ekofin-rådets rekommendation till Irland att föra en mindre expansiv politik kan mycket väl försvaras om man ser till den irländska ekonomin i sig. Effekterna på euroområdet av en sådan överexpansion är dock försumbara. Den irländska ekonomin är så liten att den inte i någon nämnvärd omfattning kommer att påverka inflationsmålet. Irlands handel är till mycket stor del inriktad på länder utanför euroområdet (t.ex. Storbritannien), vilket gör att effekterna för Irlands handelspartners inom euroområdet också blir försumbara.

5.3. Under år med hög tillväxt uppnår man lätt goda resultat för sysselsättningen och arbetskraftsdeltagandet eftersom dessa faktorer går hand i hand med tillväxttakten. Under perioder med låg tillväxt är situationen mycket mer komplicerad. Med en tillväxt under 3 % kommer inte sysselsättningen automatiskt att öka, och en fortsatt tonvikt på balans i de offentliga finanserna innebär en klar risk för att den politik man valt kan leda till ökad arbetslöshet. Därför måste tillväxttakt och sysselsättningsutveckling också utgöra de centrala frågorna i den ekonomiska debatten. De ekonomiska utvecklingstendenserna är nu så tydliga att en sådan förändring måste avspeglas i kommissionsförslag och rådsbeslut.

5.4. Eftersom målen inom stabilitets- och tillväxtpakten till en del är fastställda i fördraget, har rekommendationer som är förankrade i dem en större tyngd än mål som bara fastställs vid rådets möten. Denna varierande rättsliga grund bör inte få en sådan inverkan på de politiska rekommendationerna. De rekommenderade politiska åtgärderna bör bygga mer på ekonomiska argument än på politiska hänsynstaganden.

6. Nya ramar för målsättningarna

6.1. Kommissionens rapporter och rådets beslut ger helt klart intrycket av att prisstabilitet, budgetbalans och skuldminskning utgör de främsta målsättningarna. För att kunna dra en allmän slutsats om eurons första år, anser vi att det är viktigt att försöka uppfylla stabilitets- och tillväxtpaktens målsättningar för att på så sätt kunna utforma en kombination av åtgärder som beaktar alla ekonomiska mål.

6.2. Effekten av tillväxten på dessa målsättningar har omsorgsfullt beräknats. Det som saknas är den ekonomiska politikens effekt på tillväxten och sysselsättningen. Detta verkar vara det främsta skälet till att våra rekommendationer ofta tenderar att vara mer expansionistiskt inriktade. Ett minskat budgetöverskott eller ett ökat underskott kan mycket väl rekommenderas om man vill beakta såväl budgetsituationen som tillväxten och sysselsättningen. Målsättningen om en tillväxt på minst 3 % på medellång sikt från toppmötesslutsatserna skulle därför även kunna anges i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och i stabilitets- och tillväxtpakten.

6.3. I Lissabon sattes ett långsiktigt sysselsättningsmål upp, att minska arbetslösheten för att uppnå full sysselsättning. För sysselsättningsgraden fastställdes långtidsmålen 70 % för män och 60 % för kvinnor. Dessa långsiktiga sysselsättningsmål bör reflekteras i en stabilitets- och tillväxtpakt som mål på medellång sikt i syfte att stimulera politik som avser att uppnå de långsiktiga sysselsättningsmålen.

6.4. Med några års praktisk erfarenhet av stabilitets- och tillväxtpakten kan det vara tid att bedöma hittillsvarande erfarenheter och utveckla denna grund för den ekonomiska politiken i länderna i euroområdet. Förutom ovannämnda förslag vill kommittén understryka några principer för politikens årliga riktlinjer:

- Målen bör betraktas som mål på medellång sikt så att resultatet för varje enskilt år kan bedömas i enlighet med det.

- Hänsyn till konjunkturcykeln skall alltid tas.

- Kortsiktiga bedömningar av varje medlemsstat skall alltid bero på hur nära landet är att uppnå de långsiktiga målen.

- De bör även ses i relation till medlemsstaternas demografiska utveckling.

7. Avslutande kommentarer

7.1. Några allmänna kommentarer är att det finns ett stort behov av en mer samordnad ekonomisk politik och en förstärkning av den makroekonomiska dialogen, dessutom ett behov av en ökad flexibilitet i rekommendationerna för politiken i stabilitets- och tillväxtpaktsprocessen. Vi skulle även vilja peka på några goda nationella exempel som på samma gång uppfyller kraven beträffande budgetbalans, skuldminskning, inflationstakt och tillväxt- och sysselsättningsmålen. Strävan efter en konsekvent politik bör även omfatta mål både för en reformering av pensionssystemen, så att de kan anpassas till en allt äldre befolkning, och för en finansiering av offentliga investeringar på vissa nyckelområden i enlighet med Lissabonmötet.

7.2. Helt klart kan åtgärder för att hålla tillväxttakten på en hög nivå visa sig vara effektivare för en skuldminskning än åtgärder för att faktiskt betala skulden genom att skapa stora budgetöverskott. En politik som främjar en hög tillväxttakt är därför den bästa politiken för att minska skulderna.

7.3. Några av exemplen kan klassas som strukturreformer med en långsiktig effekt, medan andra snarare är konjunkturutjämnande åtgärder. I Grekland verkar åtgärderna för att bekämpa skattefusk med bl.a. en negativ inkomstskatt ha varit effektiva. Skattesänkningarna i Tyskland - av såväl inkomst- som företagsskatten - kan ses som ett bra exempel på åtgärder för att motverka konjunktursvängningarna även om det inte var deras huvudsyfte. I Belgien har ett utgiftstak och en överenskommelse med lokala och regionala myndigheter haft stor effekt på budgetbalansen. Det nederländska receptet för att fördela de effekter som tillväxten har för de offentliga finanserna mellan skattesänkningar och en minskning av de offentliga skulderna är intressant att studera. Även om det kan tyckas rättvist fördelningsmässigt sett kan det dock ifrågasättas som konjunkturstabiliserande åtgärd. På det hela taget framstår den finska budgetpolitiken som väl avvägd för den fortsatt strama politik som, trots kraftiga förändringar i intäkter och utgifter, krävs i ett klimat präglat av gynnsamma monetära förhållanden och hög tillväxt.

7.3.1. I en del länder har man genomfört ändringar i skattesystemet för att minska skattesmitning och för att öka skattebasen. Sådana åtgärder har inte bara visat sig vara effektiva, utan de har även inneburit en tillnärmning av de olika skattesystemens utformning. Sådana förändringar är mycket viktiga och bör fortsätta.

7.3.2. I flera länder har man sänkt en del olika skatter. På grund av den höga tillväxttakten har detta inte resulterat i minskade skatteintäkter. Intäkterna har istället fortsatt att öka. Med lägre tillväxttakt skulle sådana ökningar dock knappast fortsätta, utan snarare övergå i minskningar. Den effekt som dessa skattesänkningar har på efterfrågan kan ha visat sig redan, men de önskade effekterna på utbudssidan behöver lite mer tid på sig för att konkretiseras. Tyvärr kan de komma att visa sig i en ekonomisk situation där det är efterfrågesidan som skulle behöva stödjas. Detta visar på de allvarliga problemen med att göra skatteförändringar i rätt tid.

7.3.3. Förutom en trolig tillnärmning av skattebaserna och minskade möjligheter till skattesmitning verkar det nu även vara fråga om en reell övergång från arbets- och inkomstbeskattning till andra former av skatter. Det finns en svag men tydlig tendens mot en tillnärmning av skattesystemen, vad gäller såväl själva utformningen som skattesatserna.

7.4. En del länder har infört utgiftstak av olika slag. Detta kan utgöra lösningen på vissa problem, t.ex. genom att det blir lättare att minska tendensen att de offentliga utgifterna ökar automatiskt så snart tillgången på offentliga resurser ökar. Systemet kan sägas vara "val-resistent" eftersom dessa tak ofta beslutas om i förväg och antas enhälligt. Samtidigt kan de skapa andra potentiella problem, som att man på grund av att utgiftssidan redan låsts för flera år framåt alltid tar till förändringar på intäktssidan när det är åtgärder som motverkar konjunktursvängningarna som behövs. Systemet blir även mindre flexibelt när vissa grundläggande faktorer för utgiftstaken ändras.

7.5. Det här var några av de "positiva exempel" som finns, där vissa gäller för ett specifikt land, andra mer generellt. Det bör framhållas att något som fungerar bra i ett land inte nödvändigtvis fungerar lika bra i alla andra länder. Den ekonomiska situationen i ett land kan vara så speciell att det som visat sig vara effektivt där kan vara ineffektivt eller olämpligt i ett annat. Sålunda är de exempel på åtgärder som tas upp i detta yttrande och kommentarerna om hur de kan användas i ett eller flera länder värda att diskuteras i samtliga länder inom euroområdet, medan frågan om hur de konkret skall tillämpas måste diskuteras utifrån situationen i varje enskilt land.

Bryssel den 21 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) I detta yttrande behandlas de aspekter av ekonomisk politik som ingår i begreppet finanspolitik, dvs. både intäkts- och utgiftssidan i de offentliga budgetarna.

(2) EGT C 139, 11.5.2001, s. 60.

(3) European Economy. Reports and studies, nr 3.2000 och nr 3.2001 samt Employment in Europe.

(4) Arbetskraftsdeltagande (förvärvsfrekvens) = aktiva och arbetslösa personer i procent av arbetskraftspotentialen.

(5) SGP, Stability and Growth Pact.

(6) Se artikel 2 i EU-fördraget.

(7) KOM(2001) 355 slutlig, s. 3.

(8) De offentliga finanserna i EMU - 2001, s. 2.

(9) För en diskussion om automatiska stabilisatorer, se ESK:s yttrande i EGT C 139, 11.5.2001, s. 60.

(10) Fasta bruttoinvesteringar i offentliga sektorn EU15, Eurostat.

(11) Luxemburg utgör ett specialfall eftersom landets positiva arbetsmarknadsutveckling i hög grad påverkar grannländerna.

(12) Luxemburg utgör ett specialfall eftersom landets positiva arbetsmarknadsutveckling i hög grad påverkar grannländerna.