[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 18.12.2006

SEK(2006) 1696

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET ÖVERSYN AV GEMENSKAPSORDNINGEN FÖR KONTROLL AV EXPORT AV PRODUKTER OCH TEKNIK MED DUBBLA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2006) 828 slutlig}{KOM(2006) 829 slutlig}

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET ÖVERSYN AV GEMENSKAPSORDNINGEN FÖR KONTROLL AV EXPORT AV PRODUKTER OCH TEKNIK MED DUBBLA ANVÄNDNINGSOMRÅDEN SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN

1. BAKGRUND OCH METODER

A) Bakgrund

EG-förordningen om kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden bidrar till att medlemsstaterna kan fullgöra sina åtaganden i fråga om icke-spridning. Produkter med dubbla användningsområden är civila produkter som kan användas för militära ändamål och, i vissa fall, för tillverkning eller bärare avsedda för massförstörelsevapen (kärnvapen, biologiska och kemiska vapen eller missiler).

B) Metod

1) Specifikationer för undersökningen

Beslutet att låta ett externt företag utföra denna konsekvensanalys fattades i början av december 2004 på grund av bristande resurser vid generaldirektoratet. Ett utkast till kravspecifikation för konsekvensanalysen skickades till medlemsstaterna i januari 2005. Anbudsinfordran offentliggjordes därefter i Europeiska unionens officiella tidning den 2 mars 2005 (EUT S 43).

Huvudsyftet med undersökningen var att undersöka konsekvenserna av och möjligheterna till olika ändringar av EU-ordningen för kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden, i syfte att följa resolution 1540 från FN:s säkerhetsråd och samtidigt genomföra rekommendationerna efter den ömsesidiga översyn av tillämpningen av förordningen som gjordes i medlemsstaterna under 2004 (bakgrunden ges i meddelandet om ändring av EU-ordningen och i rapporten om tillämpningen av förordningen 2000–2004)[1]).

2) Urvalsförfarandet för konsekvensanalysen avslutades i juli 2005

Konsultföretaget[2] började med konsekvensanalysen i september 2005. Slutrapporten offentliggjordes den 23 februari 2006 på följande webbplats: http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/pr230206_en.htm.

3) Metod

Den första uppgiften var att fastställa ett relevant urval av exportörer. För detta ändamål sändes ett frågeformulär ut till omkring 450 möjliga exportörer av produkter med dubbla användningsområden inom EU, inklusive många branschsammanslutningar (70). Samrådet med exportörerna och med andra berörda parter i undersökningen offentliggjordes på GD Handels webbplats den 5 oktober 2005. Urvalet av de berörda parter (ca 150 företag) som konsulterades i undersökningen grundades på exportörernas svar på det första frågeformuläret. Fördelningen av små och medelstora företag, stora företag och leverantörer inom de tio produktkategorier med dubbla användningsområden som förtecknas i bilaga I till förordningen[3] är tillfredsställande. Även transportörer och handlare konsulterades. Vid undersökningen konsulterades alla berörda parter om de olika alternativen till ändring av förordningen och parterna medverkade aktivt i arbetet. Synpunkter på resultaten av konsekvensanalysen och på kommissionens planerade uppföljning mottogs mellan januari och början av juli 2006. Synpunkterna avspeglas väl i detta förslag. |

2. HUVUDALTERNATIV SOM PRÖVATS I KONSEKVENSANALYSEN, KOMMISSIONENS SYNPUNKTER PÅ RESULTATEN AV KONSEKVENSANALYSEN OCH KOMMISSIONENS FÖRSLAG TILL RÅDET

A) Alternativ som prövats i konsultföretagets konsekvensanalys, men som inte beaktats i kommissionens förslag till ändring av förordningen

1) Tydlig och lättillgänglig lagstiftning för exportörerna

Det alternativ som prövades i konsekvensanalysen gjorde det möjligt att bedöma kostnaden för medlemsstaterna att komma överens om ett enhetligt EU-minimikrav på öppen tillgång till relevant lagstiftning och till riktlinjer som underlättar tillämpningen för nationella exportörer. Slutsatserna var att de medlemsstater som saknade webbplats eller som hade en webbplats som saknade det nödvändiga innehåll som hade fastställts i undersökningen bör åtgärda detta utan dröjsmål.

En annan synpunkt som GD Handel har beaktat är att generaldirektoratets webbplats[4] bör innehålla mer bakgrundsinformation om internationella exportkontrollordningar[5] och att den bör vara en relevant och värdefull startpunkt för att gå vidare till alla EU-medlemsstaters webbplatser. En annan viktig rekommendation som GD Handel stöder är att det hos kommissionen bör skapas en central ingångsportal där företagarna inom EU får tillgång till all EG-lagstiftning om export och import på en och samma plats.

2) Alternativet att ställa krav på att exportören inför ett internt program för att säkra att exportkontrollreglerna följs för att globala exporttillstånd (enligt artikel 6 i förordningen) skall kunna beviljas

Skälet till att detta alternativ prövades var att

- GD Handels inledande undersökningar hade visat att praxis skilde sig åt i medlemsstaterna, vilket också bekräftades i den ömsesidiga granskningen,

- det hade konstaterats att andra länder hade fått exportörerna att införa interna program för att säkra att exportkontrollreglerna följs i den praxis de rekommenderar (särskilt USA).

Undersökningsresultaten visade att sådana program är väldigt effektiva när det gäller att se till att exportörerna fullt ut iakttar räckvidden och villkoren för de exporttillstånd som de beviljas i särskilda fall avseende immateriella överföringar av teknik. Undersökningen var dock tidsmässigt för begränsad för att en närmare bedömning av konsekvenserna för industrin och medlemsstaternas förvaltningar skulle kunna göras om krav på program avseende exportkontrollreglerna införs.

Med hänsyn till alla dessa överväganden avstod GD Handel från det ursprungliga alternativet och föreslog i stället en ändring av artikel 8 i förordningen, där det hänvisas till programmen som en positiv faktor som skall beaktas när ansökningar om globala exporttillstånd bedöms.

3) Ändring av gemenskapens generella exporttillstånd så att medlemsstaterna kan återkalla tillstånden för dem som bryter mot bestämmelserna

Detta alternativ föreslogs med anledning av undersökningarna av medlemsstaternas praxis och deras tillämpning av straffrättsliga påföljder vid överträdelser av förordningen. Det framgick att omkring 50 exportörer inom EU hade dömts till straffrättsliga påföljder avseende brott mot gemenskapens generella exporttillstånd . Konsulterna och vissa medlemsstater drog slutsatsen att detta inte kunde motivera en ändring av förordningen. Andra problem med tillämpningen rapporterades, vilket ledde till att GD Handel inte beaktade detta alternativ.

4) Införande av nya typer av gemenskapens generella exporttillstånd (ev. EU 002 och EU 003)

Av konsekvensanalysen framgick att exportörer som kunde få nationella generella exporttillstånd får en komparativ fördel i förhållande till andra exportörer. För att skapa samma förutsättningar för alla EU-exportörer har kommissionen för avsikt att lägga fram förslag till nya typer av gemenskapens generella exporttillstånd, men tiden medgav inte att kommissionen kunde ta med sådana förslag i detta dokument. Närmare uppgifter finns i bilaga V till kommissionens meddelande om ändring av förordningen.

5) Alternativet att införa maximitidsfrister för behandlingen av ansökningar om exporttillstånd

Av konsekvensanalysen framgick att exportörerna i vissa fall måste räkna med att medlemsstaternas myndigheter har långa handläggningstider för behandling av ansökningar om exporttillstånd. Sådana förseningar får negativa konsekvenser för exportörernas inträde på marknader i tredjeländer (särskilt i tillväxtekonomier som i Kina och Indien), eftersom det på dessa marknader finns utländska konkurrenter som får sina tillstånd snabbare eller som redan är etablerade där.

Detta utmynnade i en rekommendation om att den omarbetade förordningen skulle innehålla en bestämmelse som uppmanar medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning införa en tidsfrist för behandling av ansökningar om exporttillstånd eller exportörernas förfrågningar till nationella myndigheter om exporttillstånd rörande produkter som inte finns förtecknade, om det råder tvivel om deras slutanvändning.

6) Alternativet att åtgärda skilda nationella tolkningar av produkter som förtecknas i bilaga I

Det enda sättet att åtgärda sådana eventuella skillnader mellan EU-medlemsstaterna eller mellan EU-medlemsstater och tredjeländer som är anslutna till exportkontrollordningarna är att frågorna överlämnas till de internationella exportkontrollordningarna, eftersom det är där det fastställs hur kontrollerna skall utformas. Eftersom Europeiska gemenskapen inte har någon funktion i dessa ordningar och inte heller har begärt något ökat inflytande i dessa har inga sådana åtgärder föreslagits, men det föreslås att industrin skall rapportera sådana fall till kommissionen så att kommissionen i sin tur kan underrätta medlemsstaterna.

B) Alternativ som undersökts i den externa konsekvensanalysen och som medfört att kommissionen föreslagit ändringar av EG-förordningen

1) Harmonisering av förlagan till exporttillstånd i bilaga IIIa

Slutsatsen av konsekvensanalysen var att förordningen behövde omarbetas för att undanröja oklarheter på grund av den nuvarande ordalydelsen. Detta kommer att skapa lika konkurrensvillkor och underlätta tillämpningen av förordningen i EU, eftersom det hade konstaterats att vissa nationella tillstånd rörande exportkontroll inte uppfyllde kraven i bilaga IIIa.

2) Införande av kontroller av transitering och omlastning av produkter med dubbla användningsområden

Detta alternativ föreslogs med hänsyn till

- skyldigheterna enligt resolution 1540 från FN:s säkerhetsråd, som antogs i april 2004 och förlängdes under 2006,

- det faktum att sådana kontroller undantas genom artikel 3.4 i förordningen.

Alternativen grundades på de tre olika typer av kontroller som för närvarande tillämpas i vissa medlemsstater[6]. Definitionen av transitering i förslaget omfattar också omlastning.

Eftersom så många varor passerar EU föreslogs ingen bestämmelse om att all transitering och omlastning av produkter med dubbla användningsområden som förs in i EU och som har en bestämmelseort utanför EU skall omfattas av ett obligatoriskt krav på förhandstillstånd. Alternativet att endast låta viss transitering och omlastning omfattas av krav på tillstånd (misstänkta fall) har inte beaktats med hänsyn till de synpunkter som inkommit från vissa medlemsstater och transportörer. Det alternativ som valdes var att föreslå att alla medlemsstaters behöriga nationella myndigheter skall ha rätt att stoppa en produkt med dubbla användningsområden som transiteras eller omlastas när det finns starka uppgifter (främst från underrättelsekällor) som tyder på att produkten är eller kan vara avsedd för otillåten spridning i ett tredjeland.

3) Införande av kontroller av förmedling och tillhandahållande av förmedlingstjänster avseende produkter med dubbla användningsområden

I de olika alternativen har hänsyn tagits till att kontroll av förmedlingsverksamhet (tjänster som underlättar en transaktion omfattande produkter med dubbla användningsområden som befinner sig tredjeländer) skulle omfatta varor som finns utanför EU och som därför skulle omfattas av lagstiftningen i dessa tredjeländer. Av konsekvensanalysen framgick att det skulle vara oerhört svårt att införa sådana kontroller. Man kom till slut fram till att kontrollerna bara skulle omfatta två begränsade fall, nämligen

- när förmedlaren känner till den otillåtna slutanvändningen av varorna som massförstörelsevapen i tredjeländer,

- när den medlemsstat där förmedlaren befinner sig har underrättat förmedlaren om spridningsrisker.

I sådana fall är förmedlaren skyldig att ansöka om tillstånd om han vill genomföra transaktionen.

4) Harmonisering av tillämpningen av kontrollerna av slutanvändningen

Det alternativ som prövades var att låta orden vid behov utgå ur artikel 4.6 i förordningen. Genom dessa ord begränsas informationsutbytet mellan medlemsstaterna när det gäller nationella krav på kontroll av produkter som inte förtecknas och som är bestämda för vissa slutanvändare enbart till de fall då medlemsstaterna anser att det finns ”behov”. Undersökningen visade att ”vid behov” i praktiken innebär ”aldrig” i medlemsstaterna. Resultaten av konsekvensanalysen beträffande de stora skillnaderna i medlemsstaternas praxis, som leder inte bara till att handeln snedvrids utan också till att EU:s säkerhet äventyras och att dess exportkontrollsystem blir mindre effektivt, har också bekräftats och kompletterats i en undersökning som kommissionen utfört.

Undersökningsresultaten utmynnade i ett förslag till en medelväg mellan det alternativ som ursprungligen prövades och den nuvarande situationen. Syftet med förslaget är att medlemsstaterna skall åläggas att dela med sig av relevanta uppgifter (om produkter och slutanvändning) med de övriga medlemsstaterna och kommissionen när det gäller de allmänna krav de ställer på nationella exportörer att söka exporttillstånd innan de exporterar en produkt som inte förtecknas i förordningen till en bestämd slutanvändare (enligt artikel 4.1–4.3 eller artikel 4.4 i förordningen). Dessutom föreslås ett regelbundet informationsutbyte om medlemsstaternas praxis i syfte att uppmuntra till konvergens och harmonisering.

5) Harmonisering av villkoren för användning av gemenskapens generella exporttillstånd och de nationella generella exporttillstånden

a) När det gäller gemenskapens generella exporttillstånd lägger kommissionen med stöd av konsekvensanalysen fram ett förslag som

- klargör att exportörerna endast behöver registrera sig hos de nationella myndigheterna genom att anmäla att de planerar att använda gemenskapens generella exporttillstånd senast 30 dagar efter den första leveransen,

- anpassar rapporteringskraven till de krav som beskrivs i artikel 16 i förordningen,

- förtecknar de kriterier enligt vilka användningen av gemenskapens generella exporttillstånd får avslås.

b) När det gäller harmoniseringen av villkoren för användning av de nationella generella exporttillstånden syftar förslaget till att förbättra tillämpningen genom att införa ett krav på att alla exportörer som använder dessa tillstånd måste vara registrerade.

6) Registrering av alla exportörer som använder exporttillstånd och av leverantörer som planerar att överföra produkter med dubbla användningsområden som förtecknas i den omarbetade bilaga V inom gemenskapen (den omarbetade artikel 25)

Medlemsstaternas ökade möjligheter att kontrollera tillämpningen av förordningen kommer att få positiva effekter.

C) Andra rekommendationer som beaktats i förslagen till ändring av förordningen fanns inte med i den externa konsekvensanalysen, men konsekvenserna av dessa har studerats internt vid generaldirektoratet i samarbete med andra relevanta generaldirektorat

1) Förtydligande av omfattningen av kontrollerna av immateriella överföringar av teknik (den omarbetade artikel 2 b iii)

Förslaget kan få vissa konsekvenser för industrin, eftersom det för närvarande inte finns någon definition eller harmonisering på EU-nivå när det gäller tillämpningen av kontroller av immateriella överföringar av teknik. Ett skäl var att det tills helt nyligen var oklart om artikel 2 b iii omfattar överföring av teknik med dubbla användningsområden som är underkastad kontroll via åtkomst till intranät för tredje parter som befinner sig utanför EU.

2) Syftet med den omarbetade artikel 7.2 är att minska risken för att en medlemsstat exporterar en produkt med dubbla användningsområden till en slutanvändare när transaktionen strider mot en annan medlemsstats grundläggande säkerhetsintressen

En undersökning som gjorts av GD Handel visade att en begäran från en medlemsstat enligt artikel 7.2 om att en annan medlemsstat skall stoppa en export som strider mot den förstnämnda medlemsstatens grundläggande säkerhetsintressen i 50 procent av fallen inte hörsammades. Förslagets mervärde ligger i att de nuvarande bilaterala samråden utvidgas till att omfatta även andra medlemsstater när de två berörda medlemsstaterna inte är ense, vilket därmed ökar EU:s säkerhet.

3) Syftet med den omarbetade artikel 9 i förordningen är att förbättra informationsutbytet om avslagna tillståndsansökningar och minska risken för att en medlemsstat exporterar en produkt med dubbla användningsområden till en slutanvändare som skulle ha fått avslag av en annan medlemsstat

Mot bakgrund av kommissionens ursprungliga förslag under 2003 och slutsatserna av den inbördes granskningen syftar ändringsförslagen till att

- genomföra rekommendationerna från den inbördes granskningen,

- anpassa EU-ordningen till internationella exportkontrollordningar när det gäller riktlinjer för regelbunden översyn av avslagna tillståndsansökningars giltighet efter en viss tid,

- göra det möjligt för EU att vid behov utveckla ett säkert elektroniskt system för utbyte av känsliga uppgifter, inklusive om avslag, utifrån de lärdomar som kommissionen dragit av den nuvarande försöksdatabasen.

En bedömning av kostnaderna för att upprätta ett sådant system finns i bilagan till motiveringen till förslaget till ändring av förordningen.

4) I den omarbetade artikel 10 föreskrivs det att medlemsstaterna får administrera hela exporttillståndsförfarandet på elektronisk väg

Ändringen av artikel 10 syftar till att underlätta arbetet i enlighet med önskemål från industrin.

5) Den omarbetade artikel 11 om en förteckning över vilka produkter som skall kontrolleras i EU Ändringen syftar till att anpassa förordningen till den institutionella situationen sedan maj 2004, eftersom inte alla nya medlemsstater har blivit medlemmar av de internationella ordningarna för exportkontroll.

6) Den omarbetade artikel 16 i förordningen

Utöver den registreringsskyldighet som anges ovan i del B-6 har också skyldigheterna att föra förteckningar ändrats för att tillgodose önskemål från berörda aktörer om att förbättra situationen genom att införa proportionerliga krav som kan efterlevas, särskilt för immateriella överföringar av teknik och för förmedlare/mellanhänder som tillhandahåller förmedlingstjänster.

7) Genom den omarbetade artikel 19 införs ett kommittéförfarande för översyn av förteckningen över produkter som är underkastade kontroll

Syftet är att införa ett kommittéförfarande för ändring av förteckningen över produkter som är underkastade kontroll (bilaga I till förordningen). Detta kommer att ge positiva effekter för medlemsstaterna och för industrin. För kommissionen kommer detta främst att ge effekter av teknisk och administrativ art.

8) Genom den omarbetade artikel 21 införs en hänvisning till straffrättsliga påföljder åtminstone för allvarliga överträdelser av förordningen och av de tillämpningsbestämmelser till förordningen som antas av medlemsstaterna

a) Detta kommer att få goda effekter, eftersom det avskräcker från brott mot bestämmelserna om exportkontroll. Ändringen tillgodoser uppmaningen i EU-strategin mot spridning av massförstörelsevapen, som antogs den 12 december 2003, att införa en gemensam policy för straffrättsliga påföljder för otillåten export, förmedling och smuggling av material relaterat till massförstörelsevapen, samt även uppmaningen i resolution 1540 från FN:s säkerhetsråd till att införa lämpliga civil- och straffrättsliga påföljder för brott mot sådana bestämmelser om exportkontroll. Samtidigt återspeglar ändringen nuvarande praxis i medlemsstaterna, enligt en undersökning som kommissionen genomförde under 2005 i överensstämmelse med uttalandet från Europeiska rådet i juni 2004.

b) Den omarbetade artikel 22 om internationellt samarbete

Denna ändring kommer bl.a. att bidra till att lösa sådana situationer då exportörer i tredjeländer och i EU är tvungna att antingen bryta mot lagar i tredjeländer eller att bryta mot principen om fri rörlighet för produkter med dubbla användningsområden på den inre marknaden. Den kommer också att underlätta det ömsesidiga erkännandet av exporttillstånd, vilket i hög grad kan underlätta genomförandet av gemensamma industri- eller forskningsprojekt med tredjeländer. Den kommer att göra det möjligt att införa särskilda förfaranden för exportkontroll när (materiell och immateriell) EU-teknik med dubbla användningsområden ingår i projekt där tredjeländer medverkar.

9) Den omarbetade artikel 24 för ökad öppenhet i Europeiska kommissionens rapport om medlemsstaternas praxis

Konsekvenserna blir en ökad öppenhet till nytta för alla parter.

10) Den omarbetade artikel 25 syftar till att ersätta de nuvarande förhandstillstånden för överföringar av produkter som förtecknas i den omarbetade bilaga V med ett system med föranmälningar i överensstämmelse med principen om fri rörlighet för produkter med dubbla användningsområden på den inre marknaden och i enlighet med artikel 30 i EG-fördraget.

Detta kommer att ge positiva effekter för industrin, eftersom det kommer att underlätta överföringar inom den inre marknaden utan att det får negativa konsekvenser för säkerheten, eftersom medlemsstaterna även fortsättningsvis kommer att kunna stoppa sådana överföringar med motiverade skäl.

11) Införande av en bestämmelse om översyn som god praxis i enlighet med kommissionens åtagande att arbeta för bättre lagstiftning

Konsekvenserna blir positiva för alla berörda parter.

[1] Finns på GD Handels webbplats: http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en.htm

[2] Ett meddelande om urvalet offentliggjordes på GD Handels webbplats den 10 augusti 2005.

[3] Några få medlemsstater har till GD Handel lämnat namn på exportörer för samråd eller uppgift om antal exportörer de beviljar exporttillstånd. Totalt sett kan det emellertid finnas 5 000–6 000 exportörer av produkter med dubbla användningsområden inom EU. De medlemsstater som beviljar flest tillstånd har vardera ca 1 000 exportörer. De medlemsstater som beviljar ett medelstort antal tillstånd har mellan 50 och 100 exportörer, medan vissa medlemsstater inte har någon exportör alls.

[4] http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/index_en.htm.

[5] För närvarande finns det på webbplatsen((http://ec.europa.eu/comm/trade/issues/sectoral/industry/dualuse/links.htm) länkar till webbplatser för alla internationella exportkontrollordningar, t.ex. Nuclear Suppliers' Group, Wassenaararrangemanget, Australiengruppen (biologiska och kemiska produkter med dubbla användningsområden) och Missile Technology Control Regime.

[6] Följande tre typer av kontroller har identifierats:

– Obligatoriskt förhandstillstånd.

– Krav på förhandstillstånd från de nationella myndigheterna bara för misstänkta transaktioner.

– Nationella myndigheters lagliga rätt att stoppa produkter med dubbla användningsområden som transiteras och i vissa fall beslagta sådana produkter.