[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 15.12.2009

KOM(2009) 675 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

TJUGOSJÄTTE ÅRSRAPPORTEN OM KONTROLL AV GEMENSKAPSRÄTTENS TILLÄMPNING (2008)

{SEK(2009) 1683}{SEK(2009) 1684}{SEK(2009) 1685}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

TJUGOSJÄTTE ÅRSRAPPORTEN OM KONTROLL AV GEMENSKAPSRÄTTENS TILLÄMPNING (2008)

1. INLEDNING

I kommissionens meddelande En europeisk union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten [1] från 2007 anges det att kommissionen i sina årsrapporter kommer att rikta ökat fokus på strategiska frågor, bedömning av den aktuella lagstiftningssituationen och prioritering och planering av framtida insatser. Förra årets rapport[2] behandlade ett stort antal aktuella frågor och utmaningar inom olika sektorer och prioriterade insatser såsom förebyggande åtgärder och åtgärder som avser förvaltningen av gemenskapens regelverk, problemlösning för medborgarna, handläggning av överträdelser och den nya lagstiftning som tillsynsprocessen ger upphov till.

I årets rapport används ett upplägg med ett snävare urval och mer detaljerade kommentarer när det gäller vissa sektorer, vilken grundar sig på den detaljbeskrivning som ges i det arbetsdokument om situationen i olika sektorer som åtföljer denna rapport. Rapporten avser främst åtgärder som vidtagits i enlighet med EG-fördraget. Åtgärder i enlighet med Lissabon-fördraget kommer att behandlas i framtida rapporter. Ett meddelande om tillämpningen av artikel 260 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rör kommissionens rätt att begära att domstolen inför ekonomiska sanktioner mot en medlemsstat planeras till 2010.

2. ALLMÄN INFORMATION

2.1. Inledning

I EG-fördraget föreskrivs att det är medlemsstaterna som har det primära ansvaret för tillämpningen av gemenskapslagstiftningen. Uppgiften att kontrollera att gemenskapslagstiftningen iakttas faller däremot inom kommissionens befogenhets- och ansvarsområde. I slutet av 2008 fanns förutom fördraget även ca 8 200 förordningar och knappt 1 900 direktiv som är tillämpliga i de 27 medlemsstaterna.

2.2. Klagomål och överträdelseförfaranden

Överträdelseförfarandet spelar en mycket viktig roll när det gäller att garantera en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten. Det framgår av den senaste statistiken att 68 % av klagomålen kan lösas utan att någon formell underrättelse behöver skickas. Dessutom går ca 84 % av ärendena att lösa utan att ett motiverat yttrande behöver avges och ca 94 % kan avslutas utan att ärendet behöver gå vidare till EU-domstolen.

En jämförelse mellan åren 1999–2003 och åren 1999–2007 visar att den genomsnittliga tiden för ett överträdelseförfarande minskade från 27 till 24 månader, räknat från registreringen av ärendet till hänskjutandet till EU-domstolen enligt artikel 226 i EG-fördraget. Den genomsnittliga handläggningstiden för ärenden avseende utebliven anmälan av nationella införlivandebestämmelser för direktiv var fortfarande ca 14 månader. Under 2008 behövde inga ärenden hänvisas tillbaka till EG-domstolen i enlighet med artikel 228 i EG-fördraget, vilket är att jämföra med sju stycken ärenden 2007.

I slutet av 2008 hade kommissionen över 3 400 klagomål och överträdelseärenden att behandla. Det totala antalet ärenden ökade med knappt en procent i förhållande till 2007, under det att förfarandena avseende underlåtenhet att anmäla nationella genomförandebestämmelser för direktiv minskade med 15 %. Klagomål utgör 54 % av det totala antalet ärenden och 64% av alla ärenden som inte rör försenat införlivande av direktiv, dvs. en ökning med 9% jämfört med 2007. När det gäller ärenden som inletts på eget initiativ minskade antalet sådana som var under handläggning med 3 % mellan 2007 och slutet av 2008.

I genomsnitt var 55% av de införlivandeåtgärder som begärts under 2008 försenade, vilket är att jämföra med 64 % för 2007. Antalet direktiv att införliva var dessutom väsentligt lägre under 2008.

2.3. Framställningar

Antalet framställningar till Europaparlamentet i frågor om korrekt tillämpning av gemenskapsrätten påverkas av i vilken utsträckning allmänheten, näringslivet och det civila samhällets aktörer väljer att använda sig av denna metod för att göra sin röst hörd. Även om de flesta av framställningarna inte rörde eller ledde till ett överträdelseförfarande ger de ändå parlamentet och kommissionen värdefull information om allmänhetens synpunkter.

På miljöområdet är antalet framställningar konstant högt, särskilt för avfallssektorn. En mycket stor del av framställningarna inom transportområdet rörde trafiksäkerhetsfrågor. När det gäller den inre marknaden avsåg nästan hälften av framställningarna erkännande av examensbevis. På området skatter och tullar gällde framställningarna oftast bilbeskattning.

Det gjordes dessutom ett stort antal framställningar inom området rättvisa. frihet och säkerhet, framför allt rörande korrekt tillämpning av gemenskapslagstiftningen vad gäller gränsförvaltning (kodexen om Schengengränserna), fri rörlighet för personer och grundläggande rättigheter.

3. AKTUELLA PREBLEM RÖRANDE GENOMFÖRANDE, FÖRVALTNING OCH EFTERLEVNAD SOM KAN PÅVERKA LAGSTIFTNINGSPROCESSEN

3.1. Inledning

Gemenskapsrättens utveckling styrs av de erfarenheter som görs i samband med tillämpningen av gemenskapslagstiftningen, tolkningsbeslut, den tekniska utvecklingen, ökade effektivitetskrav och den politiska utvecklingen. Arbetet för att utveckla lagstiftningen fortlöper i en rad etapper: översyn och samråd som leder fram till lagförslag, antagande, genomförande, tillämpning, förvaltning, kontroll av efterlevnad och återigen nya översyner och samråd. Varje sektor har sina särdrag, vilket leder till att lagstiftningsprocessen kan ha en längd av allt från två år till tjugo år.

I följande avsnitt redogörs för några av de viktigaste aspekterna av tillämpningen, förvaltningen och genomförande av gemenskapslagstiftningen, och vilken betydelse dessa led har för lagstiftningsarbetet. Det ges även några exempel från de sektorer som beskrivs mer i detalj i det arbetsdokument om situationen i olika sektorer som åtföljer denna rapport[3].

3.2. Försenat införlivande och rapportering – förbättrad planering av genomförandet och förebyggande åtgärder

Förseningar i införlivandet är fortfarande ett utbrett och betydande hinder för att gemenskapsrätten ska tillämpas utan fördröjningar. Under 2008 berördes 55 % av alla direktiv som väntade på införlivande av sådana förseningar och i många fall rörde det sig om en försening med över två år. Detta innebär att den i princip fyraåriga lagstiftningsprocessen för antagande och genomförande regelbundet överskrids, ibland med många år. Förseningarna gör det svårare för EU att på ett effektivt sätt tillvarata sina medborgares och ekonomiska aktörers intressen. De leder även till att rättsystemet inte blir tillräckligt konsekvent, till att rättssäkerheten och öppenheten minskar och till att förutsättningarna för lika konkurrensvillkor försämras. Dessutom försenas det efterföljande arbetet med att se till att lagstiftningen tillämpas på ett korrekt sätt. Situationen har förbättrats under det senaste året, men förbättringen på 15 % för EU-25 bör trots allt ses mot bakgrund av att antalet begärda införlivanden samtidigt minskat med 40 %. I resultattavla nr 19 för den inre marknaden anges att det i maj 2009 fanns 22 direktiv som skulle ha införlivats för över två år sen och att man för dessa saknade ett införlivande i mellan en och fem medlemsstater.

Förutom ett försenat införlivande finns även problemet med förseningen av sådana anmälningar som fordras enligt direktiven. När det gäller t.ex. dokumentet om klimatförändring och handeln med utsläppsrätter fick överträdelseförfaranden inledas mot flera medlemsstater på grund av att de anmält sina nationella fördelningsplaner för perioden 2008–2012 för sent. Detta ledde till att arbetet både med genomförandet av det gällande gemenskapsregelverket och ändringarna av detta fördröjdes. Den försenade rapporteringen bidrog starkt till förseningarna av de påföljande faserna, vilka är nödvändiga för att man ska uppnå målen för 2020.

I syfte att undvika ett försenat införlivande och för att säkerställa ett korrekt genomförande har man under de senaste åren i allt större utsträckning börjat använda sig av förebyggande åtgärder i form av expertmöten och bilaterala dialoger mellan kommissionen och de enskilda medlemsstaterna om införlivande- och genomförandefrågor, vilket gör att man lättare kan lösa potentiella problem innan det hunnits införas någon lagstiftning. Kommissionen och medlemsstaterna har tagit ett alltmer ökat ansvar när det gäller att genomföra och tillämpa lagstiftningen, vilket gör att lagstiftningens mål uppnås bättre. Ett gott exempel på detta är det aktuella arbetsprogrammet för genomförande av tjänstedirektivet. En detaljerad och omfattande införlivandeplan låg till grund för fler än 30 bilaterala möten med medlemsstaterna och 13 expertgruppsmöten under 2008 om genomförandet och installationen av informationssystemet för den inre marknaden (IMI), vilket möjliggör ett direkt informationsutbyte mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter.

Dessutom tas det ofta fram riktlinjer för genomförandet och tillämpningen av ny lagstiftning, såsom t.ex. har skett i betydande omfattning i samband med Reach-förordningen. Det förekommer dessutom ofta att man lägger ut information på Internet i form av svar på vanliga frågor, vilket skett t.ex. för direktiven om farliga preparat, sprängämnen och gödselmedel.

Kommissionen bör fästa stor vikt vid genomförande- och efterlevnadsfrågor i utarbetandeskedet och parlamentet och rådet bör beakta dessa frågor i samband med att de antar ny lagstiftning i syfte att garantera en punktlig och korrekt tillämpning. Översyner av genomförandet av gemenskapslagstiftningen företagna av Europaparlamentet samt kontakter med de nationella parlamentena kan också bidra till bättre resultat på detta område. Interinstitutionella diskussioner ska användas för att identifiera lämpliga metoder för att förbättra resultaten.

3.3. Genomförande och förvaltning av den rättsliga ramen

Antagandet av ny gemenskapslagstiftning innebär oftast början och inte slutet på en process. Det behövs genomförandebestämmelser för ramlagstiftning. Den vetenskapliga och tekniska utvecklingen ger upphov till nya arbetsmetoder. Förhandsinformation om eventuella nya åtgärder på medlemsstatsnivå kan bidra till att man undviker att det införs nya hinder för den fria rörligheten. Det bästa sättet för kommissionen och medlemsstaterna att garantera en korrekt förvaltning och tillämpning är att företa regelbundna översyner av hur lagstiftning genomförs och tillämpas.

De första direktiven om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester och växtskyddsmedel som antogs under 1970-,1980- och 1990-talen ledde till exempel till att EU:s bestämmelser om resthalter gradvis utvidgades till att omfatta allt fler grödor. Denna process medförde omfattande ytterligare genomförandeinsatser i form av 6 genomförandedirektiv från rådet som antogs mellan slutet av 1993 och början av 1997, ytterligare 60 direktiv från kommissionen som antogs under den påföljande tioårsperioden och slutligen förordning 396/2005[4] som befäste och förenklade gemenskapens regelverk.

Samtidigt företogs ett etappvis genomförande av direktiv 91/414/EEG[5] rörande bedömning, marknadsföring och användning av växtskyddsmedel genom ett antal program antagna 1992, 2000, 2002 och 2004, vilket utmynnade i att kommissionen 2006 lade fram ett förslag till en förordning som syftar till att befästa och ytterligare utveckla gemenskapens regelverk[6].

Kommissionen kan samarbeta med medlemsstaterna kring tillämpningen av gemenskapslagstiftningen även på andra sätt än genom kommittéer. Det kan röra sig om bestämmelser om krav på förhandsanmälan av förslag till förordningar och förfaranden för att följa upp problem som kunnat konstateras. Enbart på området tekniska normer för varor och informationssamhällets tjänster[7] behandlades under 2008 mer än 630 anmälningar och närmare 200 insatser av kommissionen och strax över 180 insatser av medlemsstaterna.

3.4. Inspektioner och kontroller – kommissionens och medlemsstaternas åtgärder

Medlemsstaternas och kommissionens inspektioner och rapportering kan även vara till stor hjälp när det gäller att mäta hur väl deras mål uppfyllts i praktiken och att identifiera olika problem som bör lösas genom ett förvaltningsförfarande, ett överträdelseförfarande eller en lagändring.

På området luftfartssäkerhet lades i början av 2000-talet genom gemenskapslagstiftningen grunden till utvecklingen av nationella säkerhetsprogram för civil luftfart i medlemsstaterna som alla bygger på gemensamma normer och är föremål för nationella kontroller och inspektioner av kommissionen. Den omfattande inspektionsverksamheten ledde till att efterlevnaden förbättrades med 16 % och att man kunde identifiera vilka behov som fanns av ytterligare harmonisering, klargörande och förenkling. Under 2008 antog Europaparlamentet och rådet följaktligen ändringar av lagstiftningen som syftar till att förbättra utformningen av lagstiftning och fastställa grundläggande principer för en lång rad säkerhetsprogram och interna kvalitetskontroller som ska genomföras av flygplatsoperatörer, flygtransportörer och andra enheter med ansvar för säkerhetsåtgärder. Kommissionen införde för sin del ett ökat inslag av sakkunnighetsgranskning i inspektionsprogrammet, mot bakgrund av en allmän förbättring av inspektionsmetoderna.

Ett annat exempel, denna gång på livsmedelssäkerhetsområdet, är det arbete som utförs av kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor. Detta omfattade 256 kontroller och inspektioner under 2008 som hade till syfte att garantera kontrollsystemens effektivitet och bedöma efterlevnaden av EU:s normer inom EU och i tredjeländer vad gäller deras export till EU.

3.5. Samråd med intressenter, informationsinsamling och rapportering i samband med lagstiftningsarbete

En rad olika tekniker används för att samla in information om vilken verkan lagstiftningen har i praktiken och för att kontrollera graden av måluppfyllelse.

Vad gäller klimatförändringsfrågan lade kommissionen i januari 2008 fram ett förslag till ett förbättrat och utvidgat EU-system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Detta förslag var resultatet av ett omfattande samråd med olika intressenter under systemets första period 2005–2007. Dessa samråd bekräftade att de nationella fördelningsplanerna inte stödde sig på verifierade utsläppsdata, vilket har lett till en alltför stor tilldelning av utsläppsrätter, och i vissa fall omotiverade vinster för företag som tagit ut betalning av konsumenter för tilldelningar som de erhållit avgiftsfritt, mycket stora skillnader i medlemsstaternas tilldelningsmetoder och nivåer och en alltför lång och komplicerad process hos kommissionen för godkännande av de nationella fördelningsplanerna. Det lagändringsförslag som lades fram 2008 avsåg således en fullständigt harmoniserad metod för hela EU, med årligen minskande tak för tilldelningar. Denna metod har dessutom till mål att minska utsläppen med 21 % mellan 2005 och 2020 och innebär att auktionering av utsläppsrätter gradvis ska införas som huvudsaklig tilldelningsmetod.

Ett annat exempel rör betalningsförseningar i samband med affärskontrakt. Denna fråga väcktes ursprungligen av Europaparlamentet 1994 och ledde då fram till att kommissionen avgav en rekommendation 1995 i ett försök att åstadkomma en förändring utan att behöva tillgripa lagstiftning. Efter ytterligare ett samråd, som bekräftade att det inte gjorts några framsteg, lade kommissionen fram ett förslag till direktiv som antogs 2000. En rapport från 2006 ledde till en studie, ett samråd genomfört av Europeiska företagspanelen (EBTP) och ett offentligt samråd genomfört av Din röst i Europa under 2008. Det framgick av resultaten av dessa samråd och de undersökningar som samtidigt genomfördes av olika berörda parter i medlemsstaterna att lagstiftningen behövde förstärkas ytterligare. Kommissionen föreslog därför en sådan förstärkning 2009.

Det ursprungliga direktivet från 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar omfattade ett tioårigt genomförandeprogram för utfärdande av tillstånd till industrianläggningar som grundar sig på deras åtagande att tillämpa bästa tillgängliga teknik för att kontrollera utsläpp av föroreningar. Under 1999 sände kommissionen ett frågeformulär rörande genomförandet under perioden 2000–2002 som medlemsstaterna skulle besvara 2003. Resultatet av detta var den rapport som kommissionen lade fram 2005. I denna konstaterades att införlivandet var betydligt försenat, att lagstiftningen inte var tillräckligt tydlig och att genomförandet och konsolideringen av bestämmelserna borde samordnas bättre och påskyndas. Detta ledde fram till att det utarbetades en handlingsplan för genomförandet.

Under 2006 och 2007 genomförde kommissionen tillsammans med intressenterna ytterligare översyner av genomförandet, vilka grundade sig på medlemsstaternas rapporter rörande perioden 2003–2005 samt ett antal externa undersökningar. Det framgick av dessa översyner att det fanns ett klar behov av att se över lagstiftningen. Kommissionen antog därför i december 2007 ett förslag till ett omarbetat direktiv om industriutsläpp i syfte att konsolidera, utvidga Och klargöra gällande bestämmelser, skärpa gränsvärdena för utsläpp och förbättra tillsynen och efterlevnaden. Dessutom uppdaterades handlingsplanen för genomförandet, vilket innebar en mer harmoniserad datainsamling och bedömning samt en förenklad beslutsprocess. Tack vare handlingsplanen finns nu den ram som är nödvändig för att det ska vara möjligt att till fullo genomföra gällande bestämmelser fram till 2012, då man i stället kommer att börja inrikta sig på att genomföra den planerade nya lagstiftningen.

3.6. Förvaltning av lagstiftning med hjälp av expertgrupper

Förebyggande åtgärder har vidtagits för att säkerställa en punktlig och korrekt tillämpning av lagstiftningen i syfte att undvika överträdelseförfaranden. Den löpande förvaltningen av gemenskapens regelverk som sker i ca 250 kommittéer och 1 000 expertgrupper och det rent tekniska uppdateringsarbetet utgör en förutsättning för att regelverket ska bibehålla sin aktualitet och vara praktiskt genomförbart samt för att man ska kunna lösa problem som annars kunde ha lett till överträdelseförfaranden och hitta lösningar i samband med pågående överträdelseförfaranden.

3.7. Problemlösning för allmänheten, näringslivet och det civila samhällets aktörer

Tack vare det arbete som utförs av kommissionen och medlemsstaternas experter i olika kommittéer och expertgrupper är det möjligt att, med verkan för hela EU, lösa många tolkningsfrågor och frågor rörande den praktiska tillämpningen av lagstiftningen både snabbt och effektivt. Enkla övergripande instrument som Solvit och EU Pilot är avsedda att förse allmänheten, näringslivet och det civila samhällets aktörer med snabba och direkta lösningar avseende problem med gemenskapsrätten som rör mer enskilda förhållanden.

När det gäller vissa delar av gemenskapens regelverk har dock andra, mer sektorsspecifika instrument som t.ex. avslutning av räkenskaperna på jordbruksområdet, som säkerställer att ekonomiskt stöd endast betalas ut om det kan bevisas att gällande regler iakttagits, visat sig vara mer effektiva instrument för att säkra efterlevnaden. Det finns även mekanismer i den sektorsspecifika lagstiftningen som gör det möjligt för ekonomiska aktörer att ställa krav på nationella myndigheter. Till exempel kan teleoperatörer överklaga beslut av nationella myndigheter inom sektorn elektronisk kommunikation. Det finns även bestämmelser om rättsmedel vid offentlig upphandling, vilka delvis motiveras av det stora antalet klagomål till kommissionen och de därav följande ärendena rörande överträdelser av gemenskapens bestämmelser vid enskilda anbudsförfaranden. Tack vare dessa rättsmedel kan de berörda företagen få sin sak prövad på ett sätt som är både mer direkt och snabbare än ett av kommissionens överträdelseförfaranden, vilka till sin natur är sådana att de inte är inriktade på de enskilda anbudsgivande parternas intressen.

I vissa delar av gemenskapslagstiftningen ges det dessutom möjlighet till förfaranden som reglerar tvister mellan allmänheten och de ekonomiska aktörerna. Till exempel har tillväxten och diversifieringen på området elektroniska kommunikationstjänster och det ökade antalet tjänsteleverantörer inom detta område lett till att det inom ramen för direktivet om samhällsomfattande tjänster införts en mekanism för lösning av tvister mellan konsumenter och tjänsteleverantörer som är ett flexiblare, billigare och mindre formellt alternativ än ett domstolsförfarande. Förstärkningen av klagomålsförfarandet i samband med försenad avgång eller inställda flygningar är ytterligare ett exempel. Gemenskapens miljölagstiftning innehåller redan bestämmelser om förfaranden för omprövning i de fall tvisterna rör vägran att tillhandahålla den begärda miljöinformationen eller offentligt samråd i samband med miljökonsekvensbedömningar och beslut om tillstånd för samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

Dessa system är föremål för regelbundna översyner och rapporter och den första utvärderingsrapporten om EU Pilot är redan under utarbetande.

3.8. Överträdelseförfarandenas roll

Kommissionen kan inleda överträdelseförfaranden på grundval av olika typer av klagomål. En stor del av förfarandena avser försenat införlivande av direktiv i medlemsstaterna. Dessa förfaranden tar vanligen endast några månader. De kan dock leda till bindande rättsliga avgöranden och ekonomiska sanktioner om införlivandet försenas ytterligare. Det stora flertalet ärenden avslutas dock innan de hunnit så långt som till ett första avgörande i domstolen. Dessa förfaranden är mycket arbetskrävande.

Överträdelseförfaranden används även i ärenden som rör bristande överensstämmelse mellan en medlemsstats lagstiftning och gemenskapsrätten och brister när det gäller god förvaltningspraxis. Kommissionen kan upptäcka potentiella överträdelser av gemenskapsrätten i samband med många av sina uppgifter. Dessa uppgifter omfattar kommissionens översyner av medlemsstaternas införlivande av direktiv, dess medverkan i kommittéer och expertgrupper som arbetar med genomförande och tillämpning av gemenskapslagstiftningen, korrespondens med allmänheten, näringslivet och aktörer i det civila samhället samt klagomål från dessa, och samarbetet med medlemsstaterna kring framtagandet av rapporter om tillämpningen av gemenskapslagstiftningen.

Kommissionen ska, när det gäller överträdelser som kommer till dess kännedom, se till att alla medlemsstater behandlas lika och rättvist samt att förfarandet förvaltas på ett effektivt sätt. Kommissionen måste avgöra om den bör vidta specifika åtgärder rörande enskilda överträdelser som den får kännedom om eller om det i syfte att stärka kommissionens ställning är bättre att i stället inleda parallella eller kollektiva förfaranden som täcker många olika faktiska och rättsliga omständigheter. Kommissionen ska avgöra vilken åtgärd som är lämpligast vid varje givet tillfälle, mot bakgrund av problemens omfattning och art och de följder detta får för tidsramen för ett eventuellt överträdelseförfarande.

Erfarenheten har visat att det oftast är både effektivare och mer rättvist att välja en mer systemtäckande lösning när det rör sig om ständigt återkommande och mycket vanliga problem. Exempel på systemgrundade överträdelser som kommissionen åtgärdat eller håller på att åtgärda inom området miljöskydd[8] finns i kommissionens meddelande från 2008 om genomförande av Europeiska gemenskapens miljölagstiftning. Det rör sig bl.a. om överträdelser av bad- och dricksvattennormer, brister i insamling och rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, tolerans av illegal avfallsdeponering och överträdelse av jakt- och undantagsregler på naturskyddsområdet.

Ständigt återkommande och mycket vanliga problem kan också bero på oklarheter i samband med utarbetandet av lagstiftningen och bör i så fall hellre lösas genom en lagändring än genom åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av normerna. Lagändringar har även den fördelen att den bidrar till att utveckla lagstiftningen. Visserligen kan domstolens tolkning i ett visst ärende ge upphov till långtgående konsekvenser för andra medlemsstater, men en lösning som innebär att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande gentemot ett antal medlemsstater kan å andra sidan leda till ett längre och mer komplicerat rättsligt förfarande som leder fram till ett mer sammansatt och otydligare resultat. En lagändring ger därför ett tydligare och tillgängligare resultat.

På samma sätt gäller att även om den mest effektiva och mest direkta metoden för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna i fördraget vanligtvis är ett överträdelseförfarande så kan gemensamma åtgärder från kommissionens och medlemsstaternas sida många gånger också vara en effektiv, konsekvent och samordnad lösning. Till exempel är tjänstesektorn så varierad och ger upphov till så många olikartade frågor att ett harmoniserat tillvägagångssätt ofta inte är lämpligt, under det att en direkt tillämpning av fördragets bestämmelser kräver att varje ärende behandlas för sig. Detta är anledningen till att gemenskapslagstiftaren antog tjänstedirektivet 2006. Syftet var att kodifiera och specificera de kriterier som fastställs i EG-fördraget på området etableringsrätt och tillhandahållande av tjänster över gränserna och att införa en omfattande översyn av medlemsstaternas tillståndssystem och de rättsliga kraven för tillträde till och utövande av tjänsteverksamheter. Liknande överväganden låg till grund för antagandet av åtgärdspaketet på varuområdet 2008. Detta innehåller åtgärder såsom reglering av de processuella aspekterna i samband med tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande när det gäller fri rörlighet för varor. Dessa åtgärder kan naturligtvis samexistera med en fortsatt direkt tillämpning av fördragets bestämmelser genom överträdelseförfaranden.

Överträdelseförfaranden bör hursomhelst inte inledas automatiskt, eftersom det inte alltid är möjligt att avsluta förfarandet inom en snäv tidsram som fastställts enbart med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende. Överträdelseförfaranden bör användas med hänsyn till en rad andra överväganden såsom möjligheten att använda snabbare och effektivare metoder för att lösa problemet, vilken situationen är generellt sett i den berörda sektorn beträffande den rättsliga förutsebarheten, liknande fall i andra medlemsstater vilka ger upphov till frågor om likabehandling, samt frågan om vilken som är den effektivaste metoden för att uppnå gemenskapsrättens övergripande mål.

3.9. Förenkling av lagstiftningen för en bättre lagstiftning

Kommissionens handlingsplan för en förbättrad och förenklad lagstiftning har även lett till lagändringar för att minska producenternas kostnader, öka öppenheten, förbättra marknadstillträdet och klargöra rättsläget. När det gäller till exempel byggprodukter har handlingsplanen för en förbättrad lagstiftning lett till ett brett samråd för att utvärdera hur väl det direktiv som antogs i slutet av 1980-talet fungerat. Detta ledde i sin tur till en omfattande reform för att förbättra förståelsen och tillträdet, minska kostnaderna för anpassning till lagstiftningen, skapa ökad tydlighet och förbättra effektiviteten, särskilt för små företag. Reformen var framför allt inriktad på tillhandahållande av information om produktegenskaper, vilka garantier som följer av CE-märkningen, utarbetandet av strängare krav för oberoende organ för produktkontroll och att skapa ökad flexibilitet i produktprovningskraven.

Handlingsplanen för en förbättrad lagstiftning leder inte bara till en klarare och enklare lagstiftning utan kan även medföra att lagstiftning tillgrips mindre ofta, tack vare att det företas omfattande samråd och marknadstestning som gör att problemen kan lösas innan det gått så långt som till ett rättsligt förfarande (jämför beskrivningen rörande betalningsförseningar i samband med affärskontrakt).

3.10. Lagstiftningens betydelse för att säkerställa öppenhet och tillgång till lagstiftning

Förekomsten av ett gemensamt och enhetligt rättsligt regelverk på EU- och medlemsstatsnivå bidrar till att skapa öppenhet, god förståelse av lagstiftningen och genomförbarhet. Även om det finns både en tydlig lagstiftning och en rättspraxis kan det ändå finnas behov av lagändringar för att öka öppenheten och tillgången till lagstiftning, på samma sätt som det kan behövas en kodifiering efter en rad lagändringar. Detta förklarar det samband som finns mellan domstolens rättspraxis och utvecklingen av gemenskapslagstiftningen och det krävs ofta en kombination av bägge för att man ska nå fram till önskat resultat.

4. SLUTSATSER

I denna rapport granskar kommissionen vissa aspekter av tillämpningen i dagsläget av gemenskapsrätten, varvid den

- föreslår en interinstitutionell dialog om orsakerna till försenat införlivande och om sätt att lösa detta problem,

- understryker att det är viktigt att man fäster vikt vid genomförandeplaneringen och genomförandemekanismer vid utarbetandet av ny lagstiftning,

- påpekar att det finns många förvaltnings- och genomförandeinstrument som kan användas för att säkra en korrekt tillämpning av lagstiftningen och lovar att öppet redovisa sin politik när det gäller användningen av dessa instrument i syfte att åstadkomma en lagstiftning som är så begriplig, tydlig och effektiv som möjligt och

- bekräftar de prioriteringar för kommissionens verksamhet som anges i det arbetsdokument om situationen i olika sektorer[9] som åtföljer denna rapport, bl.a. att använda överträdelseförfaranden på ett sätt som ger största möjliga nytta för enskilda och företag.

[1] KOM(2007) 502.

[2] KOM(2008) 777.

[3] SEK(2009) 1683.

[4] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2005 av den 23 februari 2005 om gränsvärden för bekämpningsmedelsrester i eller på livsmedel och foder av vegetabiliskt och animaliskt ursprung och om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG (EUT L 70, 16.3.2005, s. 1).

[5] Rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (EGT L 230, 19.8.1991, s. 1).

[6] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning rörande utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel - SEK(2006) 930 och SEK(2006) 931.

[7] Direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.

[8] KOM(2008) 773.

[9] SEK(2009) 1684.