SAMMANFATTNING

I. Medlemsstaternas utbetalande organ betalar för kommissionens räkning ut ungefär 54 miljarder euro varje år i jordbruksutgifter. Kommissionens slutgiltiga godkännande av dessa utgifter fastställs genom ett förfarande som kallas avslutande av räkenskaperna. Detta förfarande har sedan det reformerades 1996 utvecklats från ursprungligen ett enda beslut om avslutande av räkenskaperna för ett specifikt budgetår till det nuvarande förfarandet med två steg. Först kontrollerar attesterande organ i medlemsstaterna om de utbetalande organens räkenskaper är korrekta, och därefter fattar kommissionen ett årligt beslut om godkännande av räkenskaperna. Sedan genomför kommissionen själv förfarandet för kontroll av överensstämmelse med hjälp av revisioner som är utformade så att man ska kunna hitta och (under kommande år) utesluta betalningar som inte följer bestämmelserna.

II. Revisionsrätten granskade båda stegen i förfarandet i syfte att bedöma om de uppställda målen uppfylldes och om kommissionen och andra intressenter fick den information som de behöver om räkenskapernas korrekthet och om jordbruksbetalningarnas laglighet och korrekthet.

III. Förfarandet för godkännande av räkenskaperna baseras på revisioner som utförs av oberoende attesterande organ i medlemsstaterna och gäller framför allt tillförlitligheten i de utbetalande organens räkenskaper. På grundval av denna revision fattar kommissionen sitt årliga beslut om godkännande av räkenskaperna och beslutar huruvida räkenskaperna för ett budgetår ska godkännas eller om godkännandet ska skjutas upp tills ytterligare granskning har genomförts. Revisionsrätten konstaterade att förfarandet överlag gav kommissionen tillräcklig information för att den skulle kunna fatta sitt årliga beslut om godkännande av räkenskaperna. På grund av vissa förändringar på senare tid har emellertid omfattningen på de attesterande organens arbete ökat från en revision enbart av tillförlitligheten till att även omfatta vissa moment avseende betalningarnas laglighet och korrekthet. Hittills har dessa moment endast kunnat användas i begränsad utsträckning för att uppnå säkerhet. De attesterande organen och direktörerna vid de utbetalande organen har inte alltid haft klart för sig vad som förväntas av dem när riktlinjer och krav ändras varje år.

IV. När det gäller förfarandet för kontroll av överensstämmelse, som gäller de underliggande betalningarnas laglighet och korrekthet, konstaterade revisionsrätten att förfarandet hade bidragit till att skydda EU:s ekonomiska intressen, genom att utgifter på mer än 5 miljarder euro under de senaste tio åren har uteslutits från gemenskapsfinansiering. En analys av överensstämmelsebeslut som fattats på senare tid har visat att i fall där beloppet för de finansiella korrigeringarna kunde ha beräknats med hjälp av en specifik korrigering, en extrapolering av kontrollresultatet eller en schablonkorrigering fastställdes de belopp som uteslöts i de allra flesta fall (i värde räknat) med hjälp av schablonkorrigeringar. Problemet med korrigeringar av denna typ är att de inte utgör en tillräcklig grund för ett korrekt fastställande av de totala beloppen för de oriktiga betalningar som beror på konstaterade systembrister. De uppfattas därför mer som en sanktion mot medlemsstatens myndigheter än som en räkenskapsmässig korrigering. Att schablonkorrigeringar används så ofta är en följd av att kommissionen har begränsade revisionsresurser och har anpassat sin revisionsmetod till denna situation. En mer exakt räkenskapsmässig korrigering baserad på en exakt beräkning av vilken skada gemenskapen har orsakats förutsätter att kommissionen överväger att använda andra metoder och informationskällor för sina beräkningar, särskilt när de ekonomiska konsekvenserna av systembrister är kvantifierbara och väsentliga.

V. Det fullständiga förfarandet för avslutande av räkenskaperna, och framför allt kontrollen av överensstämmelse, tar fortfarande alltför lång tid och har blivit skilt från budgetförfarandet för ett specifikt år. Dessutom är det så att kommissionen när förfarandet är avslutat inte formellt vid en viss tidpunkt fastställer vilka utgifter som ska belasta ett visst budgetår, såsom föreskrivs i budgetförordningen.

VI. Den senaste tidens förändringar har gjort skillnaden otydlig mellan vad som ska uppnås när det gäller tillförlitlighet respektive laglighet och korrekthet. För att det övergripande syftet med förfarandet ska kunna uppnås bättre och de olika intressenternas behov och förväntningar i högre grad ska uppfyllas rekommenderar revisionsrätten en heltäckande översyn och därefter en reform av förfarandet för avslutande av räkenskaperna.

INLEDNING

VAD ÄR AVSLUTANDE AV JORDBRUKSUTGIFTER?

1. Jordbruksutgifterna uppgick under budgetåret 2008 till ungefär 54 miljarder euro, vilket motsvarar nästan 50 % av EU:s betalningar under 2008. Förvaltningen av dessa utgifter delas huvudsakligen mellan medlemsstaterna och kommissionen: stödet betalas ut av ansvariga nationella myndigheter, så kallade utbetalande organ, som sedan får ersättning av kommissionen. Kommissionens slutliga godkännande av utgifterna sker genom ett förfarande som kallas avslutande av räkenskaperna.

2. Syftet med detta förfarande fastställs i budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget [1] och dess genomförandebestämmelser [2]. Artikel 53b.4 slår fast att syftet med förfarandet är att "garantera att medlen används enligt gällande lagstiftning" och att göra det möjligt för kommissionen att "ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten". I artikel 42.2.c i genomförandebestämmelserna som avser artikel artikel 53b i budgetförordningen förtydligas ytterligare att "avslutningen av räkenskaper [ska] omfatta …[k]ommissionens fastställande … av det utgiftsbelopp som skall belasta budgeten" [3].

STORA FÖRÄNDRINGAR UNDER DE SENASTE 25 ÅREN

3. Före 1996 fattade kommissionen ett enda beslut om avslutande av räkenskaperna som gällde både tillförlitligheten i de utbetalande organens räkenskaper och de underliggande utgifternas laglighet och korrekthet.

4. Beslutet baserades på särskilda revisioner som genomfördes av kommissionen och som resulterade i stora förseningar i den slutliga räkenskapsavslutningen, trots den lagstadgade tisfristen (14,5 månader efter budgetårets utgång). I en särskild rapport som offentliggjordes 1982 påpekade revisionsrätten att förseningarna var så stora att beslutet om avslutande av räkenskaperna knappast längre var relevant. Enligt revisionsrätten kunde inget av de budgetår för vilka ett beslut hade fattats betraktas som helt avslutat på grund av att besluten i fråga inte var slutgiltiga, eller var ofullständiga eller omtvistade [4].

5. År 1991 inrättade kommissionen en arbetsgrupp för att försöka komma tillrätta med de ökande svårigheter i förfarandet för avslutande av räkenskaperna som rapporterades av de olika berörda parterna. Arbetsgruppen ansåg att det enda årliga beslutet om avslutande av räkenskaperna var problematiskt eftersom det innefattade både en kontroll av räkenskaperna och en kontroll av om utgifterna överensstämde med gemenskapsreglerna. På grundval av den föreslagna reformen beslutade man därför att förfarandet skulle delas upp i två separata beslut:

a) Ett årligt beslut om huruvida de räkenskaper som de godkända utbetalande organen lägger fram är rättvisande, fullständiga och korrekta (nedan kallat räkenskapernas tillförlitlighet). (Detta beslut kallas nedan beslut om godkännande av räkenskaperna.) Som underlag för beslutet behöver kommissionen en attestering av räkenskaperna som utförs av oberoende revisionsorgan som kallas attesterande organ.

b) Beslut om vilka utgifter som ska uteslutas från gemenskapsfinansiering för att de inte har verkställts i enlighet med gemenskapens regler. Dessa beslut (nedan kallade beslut om överensstämmelse) fattas på kommissionens initiativ och hänger inte längre samman med utgifter som uppkommit under ett specifikt budgetår utan täcker oftast utgifter för flera budgetår.

6. I sitt yttrande 1994 om reformen vidhöll revisionsrätten att den föredrog ett enda årligt beslut, samtidigt som den var medveten om problemen med det befintliga systemet (framför allt att det var tidsödande). Revisionsrätten ansåg att det nya systemet med uppdelade beslut var en kompromiss snarare än en lösning på problemen med avslutande av räkenskaperna. Sedan dess har revisionsrätten regelbundet påpekat i sina årliga rapporter att tidsåtgången för godkännandet av utgifterna för ett givet år inte har minskat.

RUTA 1

BESKRIVNING AV DET NUVARANDE FÖRFARANDET FÖR AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA

Det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna går till på följande sätt:

a) Jordbrukarna lämnar sina ersättningsanspråk till ett ackrediterat utbetalande organ i sin medlemsstat.

b) Det utbetalande organet kontrollerar ersättningsanspråken och betalar ut ersättning till jordbrukarna. Därefter redovisar det för kommissionen hur stora utgifter det har haft och kommissionen betalar ersättning till det utbetalande organet.

c) Det utbetalande organets räkenskaper och utbetalningar granskas av ett oberoende organ (det attesterande organet) som rapporterar till kommissionen i februari det påföljande året.

d) Senast den 30 april det året måste kommissionen besluta om den ska godkänna räkenskaperna (beslut om godkännande av räkenskaperna) eller begära att ytterligare granskningsarbete utförs för att få mer information.

e) Kommissionen kan därefter fortfarande granska de betalningar som de utbetalande organen har verkställt. I detta syfte genomför ett särskilt direktorat inom kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling revisioner som väljs ut på grundval av en årlig riskanalys, med avsikten att kontrollera om medlemsstaterna strikt har tillämpat gemenskapsreglerna för kontroll av utgifternas laglighet och korrekthet (granskningar av överensstämmelse);

f) Om granskningarna av överensstämmelse visar att utgifterna inte har verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna eller att medlemsstaterna inte på ett tillfredsställande sätt har kontrollerat de aktuella utgifterna och att detta har lett till en ekonomisk förlust för EU:s budget, kan kommissionen besluta om en korrigering, vilket innebär att medlemsstaten inte får ersättning för sina utbetalningar. När kommissionen föreslår sådana korrigeringar ska den underrätta medlemsstaterna, som har rätt att åberopa ett förlikningsförfarande. Först när förfarandet har fullföljts får kommissionen föra in en korrigering i sitt beslut om överensstämmelse.

7. De senaste förändringarna av förfarandet för avslutande av räkenskaperna trädde i kraft 2007 genom omarbetade förordningar [5]. Förändringarna gäller frågor om laglighet och korrekthet och kommissionen får ytterligare underlag för granskningen och godkännandet av räkenskaperna. Framför allt måste de attesterande organen nu attestera inte bara räkenskaperna utan också de utbetalande organens internkontrollsystem. Attesteringsrapporten ska innehålla ett yttrande över den nyligen införda försäkran som avges av det utbetalande organets direktör. De attesterande organen ska dessutom kontrollera och validera den kontrollstatistik som medlemsstaterna lämnar till kommissionen och bedöma ett antal kontroller på plats av stödmottagare som utförts av de utbetalande organen.

INRIKTNING, OMFATTNING OCH MÅL

8. Det faktum att det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna är uppdelat i två olika steg har varit avgörande för revisionsrättens val av revisionsmetod. Revisionens inriktning, omfattning och mål fastställdes med hänsyn till de båda stegen och till förfarandet som helhet. Rapporten är därför indelad i tre delar.

GRANSKNINGEN OCH GODKÄNNANDET AV RÄKENSKAPERNA

9. Revisionsrätten bedömde de attesterande organens roll och kvaliteten på de nationella instansernas olika bidrag till säkerheten (se ruta 2) och hur dessa användes. Revisionsrätten försökte besvara följande frågor:

a) Har kommissionen tillräcklig information för sitt årliga beslut om godkännande av räkenskaperna, som den ska fatta senast den 30 april varje år?

b) Ger förfarandet för avslutande av räkenskaperna och dess olika beståndsdelar säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet?

10. Revisionsarbetet på fältet genomfördes vid kommissionen och vid utvalda utbetalande organ i tio medlemsstater: Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Polen, Portugal och Storbritannien [6]. Medlemsstaterna besöktes mellan november 2008 och maj 2009.

11. Revisionerna omfattade det attesterande organets planering, granskning och rapportering, samt relevant underliggande dokumentation. Granskningsarbetet bestod i intervjuer med anställda, en undersökning av revisionsmetoder samt en genomgång av arbetspapper vid det attesterande organet, samt stickprovsgranskning av utvalda transaktioner. Revisionen omfattade också underlaget för utarbetandet av den försäkran som lämnas av det utbetalande organets direktör.

12. Revisionen gällde räkenskapsåren 2007 och 2008, och revisionsrätten granskade tillämpningen av kommissionens omarbetningar av riktlinjerna under 2008. Ändringar som gjorts under 2009 och framåt beaktades inte vid revisionen.

FÖRFARANDET FÖR KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE

13. Denna del av revisionen planerades så att man skulle kunna avgöra hur kommissionen fattar sina beslut om överensstämmelse och i hur stor utsträckning besluten utesluter oriktiga betalningar från gemenskapsfinansiering. Följaktligen försökte revisionsrätten besvara följande revisionsfrågor:

a) Innebär förfarandet för kontroll av överensstämmelse att en tillräckligt stor del av utgifterna kontrolleras?

b) Kompenseras den ekonomiska skada på budgeten som orsakas av oriktiga betalningar tillräckligt genom överensstämmelsekorrigeringar?

c) Fattas överensstämmelsebesluten i tid?

14. Revisionen omfattade på ett övergripande plan överensstämmelsebeslut 1–29 som fattades från 1999 till slutet av 2008. När revisionsrätten bedömde att det var nödvändigt inriktades dock granskningen på de senaste överensstämmelsebesluten. Bevis inhämtades genom genomgång av handlingar och intervjuer vid kommissionen.

FÖRFARANDET FÖR AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA SOM HELHET

15. Efter en genomgång i detalj av de olika stegen i förfarandet för avslutande av räkenskaperna försökte revisionsrätten utvärdera täckningen och resultatet av förfarandet som helhet, för att kunna avgöra om det uppfyllde sitt syfte enligt budgetförordningen. Därför togs följande frågor upp:

a) Innebär det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna att man kan fastställa vilka utgifter som ska belasta budgeten och därmed att de räkenskaper som lämnats till budgetmyndigheten kan avslutas?

b) Bidrar det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna till att skydda gemenskapens ekonomiska intressen?

DEL I – GRANSKNING OCH GODKÄNNANDE AV RÄKENSKAPERNA

INLEDNING

16. Enligt artikel 30 i förordning (EG) nr 1290/2005 ska det i "[b] eslutet att avsluta räkenskaperna … fastslås att de överlämnade årsräkenskaperna är fullständiga, exakta och sanningsenliga". Beslutet baseras i stor utsträckning på de attesterande organens revisionsintyg och rapporter och på försäkringarna från direktörerna vid de utbetalande organ. Kommissionen har för detta syfte gett ut riktlinjer som både de attesterande organen och direktörerna vid de utbetalande organen måste ta hänsyn till.

RUTA 2

KRONOLOGISK ÖVERSIKT ÖVER DE SENASTE FÖRÄNDRINGARNA AV GRANSKNINGEN OCH GODKÄNNANDET AV RÄKENSKAPERNA

De detaljerade genomförandebestämmelser som gäller från och med budgetåret 2007 innebär följande:

De attesterande organen ska i sina intyg ange inte bara om de utbetalande organens räkenskaper är rättvisande, fullständiga och korrekta, utan också om "de interna kontrollförfarandena har fungerat tillfredsställande".

Den rapportmall som de attesterande organen ska använda har omarbetats, och genomförandebestämmelserna innehåller särskilda avsnitt om (i) kontroll och validering av statistik över IACS-kontroller, kontroller avseende landsbygdsutveckling och efterhandskontroller [7], (ii) efterlevnad av finansieringstak för åtgärder med kvantitativa gränser och (iii) systemet med samlat gårdsstöd.

Årsräkenskaperna för både EGFJ och EJFLU ska åtföljas av en försäkran undertecknad av den person som är ansvarig för det godkända utbetalande organet (vanligtvis det utbetalande organets direktör) om tillförlitligheten i de utbetalande organens räkenskaper och om det system som ska ge rimlig säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. De attesterande organen ska också avge ett yttrande om denna försäkran.

Vidare gäller även några viktiga tillägg från och med budgetåret 2008.

Tilläggen innebär följande:

Det specificeras vilken granskning som attesterande organ minst förväntas genomföra när det gäller fordringar.

Kravet på att de attesterande organen ska kontrollera och validera den kontrollstatistik som kommer från de utbetalande organen och bedöma kvaliteten på de underliggande kontrollerna på plats utvecklas ytterligare.

Det slås fast att försäkran ska åtföljas av en kortfattad förteckning över de handlingar och det arbete som utförts och som legat till grund för försäkran, liksom av en analys av kontrollstatistiken. De attesterande organen ska även "bedöma om de underlag som använts för att utarbeta försäkran utgör en tillräcklig grund och verifering för försäkran, och att de är förenliga med de uppgifter organet har fått under arbetet med granskningen".

17. Medlemsstaterna ska lämna in räkenskaperna tillsammans med försäkringar och revisionsintyg senast den 1 februari året efter budgetårets utgång [8]. Senast den 30 april ska kommissionen utfärda ett formellt beslut om att de godkänner de utbetalande organens årsräkenskaper ("avslutande") eller skjuter upp godkännandet till ett senare datum ("avskiljande"). Beslutet fattas efter en granskning av de handlingar som medlemsstaterna lämnar in och om så behövs ytterligare bilaterala förfrågningar.

18. Iakttagelserna nedan om granskningen och godkännandet av räkenskaperna presenteras i två avsnitt som gäller attesteringen av räkenskapernas tillförlitlighet (punkterna 19–24) respektive det ytterligare granskningsarbete som de attesterande organen sedan 2007 måste utföra när det gäller transaktionernas laglighet och korrekthet (punkterna 25–52).

IAKTTAGELSER

SÄKERHET OM TILLFÖRLITLIGHETEN I DE UTBETALANDE ORGANENS RÄKENSKAPER

19. Såsom redovisats ovan handlar kommissionens årliga beslut om godkännande av räkenskaperna om räkenskapernas tillförlitlighet, det vill säga huruvida de är rättvisande, fullständiga och korrekta, och beslutet baseras till stor del på de attesterande organens intyg och rapporter om räkenskaperna.

20. Vid sin granskning av ett urval attesterande organ undersökte revisionsrätten i hur hög grad deras arbete ger tillräckliga garantier för att kommissionen ska kunna fatta sitt beslut och huruvida påträffade brister återspeglas korrekt i beslutet. I punkterna nedan sammanfattas de viktigaste bristerna som revisionsrätten upptäckte.

ANVÄNDNING AV INTERNREVISIONSENHETENS ARBETE

21. Granskningen visade att vissa attesterande organ i stor utsträckning använde sig av det arbete som utförts av de utbetalande organens internrevisionsenheter utan att tillräckligt kontrollera detta arbete i enlighet med internationella revisionsstandarder. I vissa fall förlitade de sig på arbete som det utbetalande organets internrevisionssenhet tidigare hade utfört (DE, ES) och i andra bad de internrevisionsenheten att utföra en del av granskningen för de attesterande organens räkning (DK, PT, UK) [9].

OTILLRÄCKLIG SUBSTANSGRANSKNING AV UTGIFTER (T.EX. KONTROLL AV ENSKILDA BETALNINGAR)

22. Kommissionens krav [10] när det gäller substansgranskning, som är en central del av revisionsåtgärderna, uppfylldes inte alltid. Exempelvis var den dokumentation som skulle visa att de attesterande organen hade kontrollräknat minimiantalet enskilda betalningar i vissa fall otillfredstställande (ES, IT), kontrollen av stödrättigheter inom systemet med samlat gårdsstöd [11] och av de betalningar som hängde samman med stödrättigheterna var otillräcklig (DK, DE, ES, IT, UK) och de arbetspapper som de attesterande organen hade utarbetat till stöd för sina revisionsslutsatser var bristfälliga (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

OTILLRÄCKLIG GRANSKNING AV TABELLER ÖVER FORDRINGAR

23. I de räkenskaper som de utbetalande organen lägger fram ingår tabeller över felaktiga betalningar som beror på oriktigheter eller problem avseende tvärvillkor och som ska återvinnas och sedan återföras till gemenskapsbudgeten ("tabeller över fordringar"). Det är viktigt att uppgifterna är tillförlitliga eftersom de har en direkt ekonomisk inverkan på de belopp som ska återvinnas med tillämpning av det förfarande på återkrav som föreskrivs inom ramen för förfarandet för avslutande av räkenskaperna [12]. De attesterande organen är därför skyldiga att granska om tabellerna är korrekta och fullständiga.

24. Revisionsrätten fann att granskningen var otillräcklig vad gäller både fullständighet och korrekthet i de flesta medlemsstater som besöktes. De viktigaste iakttagelserna under granskningen gällde det faktum att de attesterande organen inte hade kontrollerat att fall av upptäckta oriktigheter hade förts in i tabellerna i tid och att det fanns tillräckligt underlag för de korrigeringar och nedskrivningar som de utbetalande organen hade gjort.

OTILLRÄCKLIGT GRANSKNINGSARBETE FÖR ATT UPPNÅ SÄKERHET OM DE UNDERLIGGANDE TRANSAKTIONERNAS LAGLIGHET OCH KORREKTHET

25. Som påpekats ovan kräver kommissionen en betydligt större arbetsinsats av de attesterande organen, så att den omfattar inte enbart räkenskapernas tillförlitlighet utan även vissa aspekter av laglighet och korrekthet. De attesterande organen måste numera i sina intyg ange om de interna kontrollförfarandena har fungerat tillfredsställande, kontrollera och validera kontrollstatistik och bedöma kvaliteten på kontrollerna på plats.

26. Enligt det nuvarande förfarandet behöver dock inte de attesterande organen kontrollera hos de slutliga stödmottagarna att transaktionerna är stödberättigande och därför gör de attesterande organen inte någon sådan kontroll vid sin substansgranskning.

BRISTFÄLLIG IDENTIFIERING AV GRUNDLÄGGANDE KONTROLLER OCH STÖDKONTROLLER OCH BEGRÄNSAD GRANSKNING AV SYSTEMENS TILLFÖRLITLIGHET

27. Ett nytt viktigt inslag i det omarbetade regelverket är kravet att de attesterande organen ska ange om "de interna kontrollförfarandena har fungerat tillfredsställande" [13].

28. Ett attesterande organ fastställde inte vilka av de obligatoriska grundläggande kontrollerna och stödkontrollerna som fanns vid de granskade utbetalande organen (ES), trots att kommissionen för vissa stödordningar har tillhandahållit en vägledande lista [14]. I andra fall (DK, EL, IT, PT) identifierades inte samtliga kontroller.

29. I de fall där de attesterande organen hade identifierat grundläggande kontroller och stödkontroller fann revisionsrätten att de attesterande organen i stor utsträckning endast hade undersökt om sådana kontroller förekom och inte om de faktiskt fungerade och var ändamålsenliga, det vill säga om de fungerade ändamålsenligt och resultatet av kontrollerna speglade verkligheten (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. Vidare konstaterade revisionsrätten att i de flesta fall då det utbetalande organet i enlighet med gällande bestämmelser har delegerat specifika funktioner till externa organ ("delegerade organ") hade de attesterande organen begränsat revisionen till den dokumentation som fanns tillgänglig vid det centrala utbetalande organet (DK, EL, IT, NL, PT) eller underlåtit att identifiera och därefter granska några av dessa organ (DE, FR).

BEGRÄNSAD VALIDERING AV KONTROLLSTATISTIK

31. En betydande utökning av de attesterande organens roll när det gäller laglighet och korrekthet är att de sedan räkenskapsåret 2007 ska kontrollera och validera den kontrollstatistik som medlemsstaterna årligen ska skicka till kommissionen. I denna statistik presenteras i tabellform resultatet av de administrativa kontroller och kontroller på plats som de utbetalande organen har utfört. I september 2008 offentliggjorde kommissionen omarbetade riktlinjer för de attesterande organens valideringsarbete.

32. I de omarbetade riktlinjerna anges fortfarande inte helt tydligt hur omfattande granskningen ska vara, särskilt vilka delar av statistiken som de attesterande organen ska kontrollera och stickprovsgranska. Den bristande tydligheten har i hög grad bidragit till den stora variation på räckvidden och djupet i attesterande organens arbete som revisionsrättens konstaterade vid sin revision, eftersom några attesterande organ valde att begränsa sin granskning till endast en del av statistiken i tabellerna.

33. Det djup i granskningen som kommissionen har föreskrivit uppnåddes inte vid de flesta av de attesterande organ som besöktes. Revisionsrätten konstaterade följande:

a) Det gjordes ingen fullständig avstämning mellan den kontrollstatistik som lämnades till kommissionen och de underliggande databaserna (DE, EL, ES (2007), FR och IT).

b) Vissa utbetalande organ hade inte fullständiga databaser till stöd för sin kontrollstatistik över vissa stödordningar inom IACS och landsbygdsutveckling (DE, EL, FR). I vissa fall (DK, DE, FR) visade avstämningen mellan den inlämnade statistiken och de underliggande databaserna att det fanns avvikelser som inte hade analyserats ordentligt av de attesterande organen.

c) Dessutom uppfyllde inte vissa attesterande organ målet när det gäller det hur många inspektionsrapporter som de minst ska stickprovsgranska när de granskar de databaser som ligger till grund för kontrollstatistiken (DE, NL) eller granskade endast delar av databaserna (DE, EL, FR, IT).

34. De brister som nämns ovan innebär, tillsammans med de uttalanden med avvikande mening som avgetts av vissa attesterande organ (DK, UK) när det gäller tillförlitligheten i åtminstone en del av denna statistik, att kommissionens möjlighet att använda sig av statistiken för att uppnå säkerhet i hög grad begränsas. En ytterligare inneboende begränsning av användningen av kontrollstatistik har att göra med de urvalsmetoder som de ubetalande organen använder när de väljer vilka ersättningsanspråk som ska granskas på plats. Dessa metoder möjliggör inte statistisk extrapolering med en specifik konfidensintervall, vilket i sin tur påverkar möjligheten att använda en felprocent som baseras på dem.

OTILLRÄCKLIG KONTROLL AV KONTROLLER PÅ PLATS

35. Som ett led i granskningen av om internkontrollsystemet fungerar ändamålsenligt och kontrollen och valideringen av kontrollstatistiken ska de attesterande organen stickprovsgranska kontrollerna på plats. Enligt riktlinjerna ska de attesterande organen kontrollera minst 10 kontroller per granskad population, antingen genom att göra om kontrollen eller genom att följa med inspektörerna, för att bedöma om kontrollerna är tillfredsställande. Endast ett av de granskade attesterande organen (PL) uppfyllde kommissionens krav. Alla de övriga attesterande organ som besöktes granskade för få kontroller, och i några fall var deras granskning otillfredsställande (EL, FR, IT). De attesterande organen förklarade bristerna med att de aktuella riktlinjerna från kommissionen infördes sent, och betonade svårigheterna med denna typ av revisionsuppgift, nämligen kostnaderna, tidsplaneringen och den tekniska sakkunskap som krävs.

36. De attesterande organen som revisionsrätten besökte var också inriktade på "klassiska" inspektioner på plats och granskade inte de kontroller på plats som genomfördes med hjälp av fjärranalys, trots att de utgör en betydande andel av det totala antalet kontroller (DE, EL, FR, PL, UK).

37. Det stora flertalet av de besökta attesterande organen, med undantag av DK och IT, valde att följa med vid pågående inspektioner på plats, i stället för att göra om ett urval tidigare genomförda inspektioner. Denna metod överensstämmer med kommissionens riktlinjer men har den nackdelen att "överraskningseffekten" försvinner eftersom fältinspektörerna vet att de ska utvärderas, och därför blir inspektionerna kanske inte representativa för den population som ska bedömas. Om en tidigare kontroll görs om på nytt [15] uppnås en mer tillförlitlig bedömning av de kontroller på plats som har genomförts under den granskade perioden.

38. Dessa iakttagelser om de attesterande organens bedömning av kontroller på plats påverkar också användbarheten hos den kontrollstatistik som de utbetalande organ lämnar till kommissionen, och som i huvudsak bygger på resultatet av sådana kontroller. Detta medges i de nya förslag som presenterats för medlemsstaterna (se kommissionens svar på punkt 67) där kommissionen fastställer nya villkor för när den är beredd att begränsa beloppet för de finansiella korrigeringarna till den felfrekvens som medlemsstaten har konstaterat och rapporterat i sin kontrollstatistik.

FÖRSÄKRAN FRÅN DET UTBETALANDE ORGANETS DIREKTÖR ÄR ETT STEG I RÄTT RIKTNING, MEN DEN ÄR ÄNNU OTILLRÄCKLIGT UNDERBYGGD

39. Sedan räkenskapsåret 2007 är direktören vid varje utbetalande organ skyldig att lämna en försäkran till kommissionen [16], som anger huruvida räkenskaperna ger en sann, fullständig och korrekt bild av utgifterna och intäkterna under räkenskapsåret och huruvida ett system har införts som med rimlig säkerhet kan garantera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

40. Sedan räkenskapsåret 2008 ska direktörerna vid de utbetalande organen också tillhandahålla en förteckning över de handlingar och det arbete som legat till grund för försäkran. En analys av kontrollstatistiken ska också ligga till grund för försäkran.

41. Införandet av direktörernas försäkringar är enligt revisionsrättens mening ett steg i rätt riktning som medför ökad redovisningsskyldighet och egenansvar när det gäller en korrekt förvaltning av jordbruksutgifterna. I hur hög grad kommissionen kan använda försäkran för att uppnå säkerhet beror emellertid på vilken metod som används när den upprättas.

42. Under budgetåret 2008 innebar de brister i utarbetandet av försäkringarna som revisionsrätten fann att den säkerhet som de kan ge kommissionen begränsas. Bristerna beskrivs i punkterna nedan.

43. Omarbetningen 2008 av riktlinje nr 4 [17] diskuterades i kommittén för jordbruksfonderna vid dess möte i juli 2008, men den presenterades först vid mötet i december samma år för direktörerna vid de utbetalande organen, det vill säga efter räkenskapsårets utgång och mindre än två månader före tidsfristen för inlämnande av räkenskaperna. Den blev därför tillgänglig för sent för att den skulle kunna beaktas tillräckligt för räkenskapsåret 2008. Dessutom, vilket hade ännu större betydelse, innehöll riktlinjen inte tillräckligt detaljerade uppgifter om vilken kontrollstatistik som ansågs mest relevant och vilken typ av analys som skulle göras.

44. När det gäller den formella aspekten konstaterar revisionsrätten att merparten av de försäkringar som granskades inte åtföljdes av någon förteckning över det arbete som legat till grund för försäkran (EL, PT) eller av en kvantitativ analys av kontrollstatistiken (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. När det gäller innehållet konstaterade revisionsrätten att de flesta av de granskade försäkringarna, trots att flera delar av internkontrollsystemet användes, inte underbyggdes av en säkerhetsmodell som garanterade att alla grundläggande kontroller och ackrediteringskriterier granskades systematiskt. En sådan modell skulle, om direktörerna vid de utbetalande organen tillämpade den, göra deras försäkringar bättre underbyggda.

46. Ett exempel på vilka konsekvenser som avsaknaden av en sådan modell kan få är när en försäkran delvis bygger på delförsäkringar som utfärdas av chefer vid olika avdelningar inom det utbetalande organet och dessa delförsäkringar i sin tur visar sig i huvudsak baseras på den berörde avdelningschefens omdöme och inte är underbyggd av några bevis (exempelvis en checklista) som visar på vilken grund försäkringarna har utarbetats (EL, ES). I en medlemsstat (ES) utfärdades ingen delförsäkran för centrala funktioner som verkställande av betalningar.

47. Trots att direktörerna vid de utbetalande organen systematiskt nämnde analysen av kontrollstatistiken, och i synnerhet analysen av felprocent, i förteckningen över de handlingar som åtföljde försäkran visade det sig vid revisionsrättens besök i medlemsstaterna att det inte hade gjorts någon sådan analys (EL, ES, NL, PL), att den var otillfredsställande (DE, FR, IT) eller att den var ofullständig (PT, UK).

48. Revisionsrätten gjorde också en begränsad kontrollberäkning av felprocenten och avslöjade att den i vissa fall översteg 2 %, vilket kommissionen har fastställt som den gräns över vilken man ska överväga att införa en reservation i försäkran (EL, ES-Extremadura, IT, PT). Direktörerna vid de utbetalande organen hade inte gjort någon sådan analys.

49. Slutligen visade kontroller av kontrollstatistik som gjorts av revisionsrätten eller av de attesterande organen själva på brister i motsvarande tabeller vid tre utbetalande organ som gör att tillförlitligheten i den statistiken måste i frågasättas (DK, EL, UK).

BEGRÄNSAT VÄRDE AV DE ATTESTERANDE ORGANENS YTTRANDE OM FÖRSÄKRAN

50. Sedan räkenskapsåret 2007 ska de attesterande organen även avge ett särskilt yttrande om huruvida försäkran följer bestämmelserna i den rättsliga ramen. Kommissionen har gett vägledning för yttrandet i sin riktlinje nr 7, där det står att de attesterande organen bland annat ska bedöma "huruvida de stödjande uppgifter som bifogats försäkran är relevanta".

51. Även om några attesterande organ har utvecklat särskilda arbetsprogram för bedömningen av försäkran, genomfördes i praktiken inget ytterligare revisionsarbete till stöd för yttrandet utöver det som genomfördes vid attesteringen av räkenskaperna. Mervärdet av de attesterande organens yttranden om försäkringarna är begränsat, eftersom de inte innehåller mycket mer än en jämförelse mellan revisionsintyget och försäkran (DK, DE, EL, ES, IT, UK). I ett fall (FR) följde inte de attesterande organens yttrande den mall som anges i riktlinje nr 7 och framför allt fanns ingen hänvisning till någon bedömning av grunden för försäkran.

52. Revisionsrätten konstaterar vidare att kontrollstatistikens begränsade användbarhet, som understrukits tidigare i denna rapport (se punkterna 47–49), inte nämndes i de olika attesterande organens yttranden om försäkran.

DEL II – KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE

INLEDNING

53. Förfarandet för kontroll av överensstämmelse infördes i sin nuvarande form som en del av den reform som trädde i kraft 1996. Enligt artikel 31.1 i förordning (EG) nr 1290/2005 ska "kommissionen … fatta beslut om vilka belopp som skall undantas från gemenskapsfinansiering om den konstaterar att … utgifter[na] … inte har betalats enligt gemenskapsreglerna".

54. Mellan 1999 och slutet av 2008 fattade kommissionen 29 beslut om överensstämmelse och uteslöt därmed ett belopp på totalt 5582 miljoner euro från gemenskapsfinansiering. Diagram 1 visar uteslutna belopp per kalenderår under perioden [18].

DIAGRAM 1

UTESLUTNA BELOPP PER KALENDERÅR

+++++ TIFF +++++

IAKTTAGELSER

KOMMISSIONENS GRANSKNINGAR AV ÖVERENSSTÄMMELSE TÄCKER INTE UTGIFTER OCH RISKER I TILLRÄCKLIG UTSTRÄCKNING

55. Kommissionen beslutar varje år för vilka åtgärder och vilka medlemsstater den ska granska överensstämmelse på grundval av en årlig riskanalys som omfattar alla jordbruksutgifter.

56. För att göra riskanalysen för ett visst år (n) delar kommissionen in jordbruksutgifterna för år n-2 i separata övergripande revisionsområden [19]. För sin centrala riskanalys för 2008 fastställde kommissionen 83 övergripande revisionsområden, vilka definieras som områden med liknande förvaltnings- och kontrollsystem. Eftersom utgifterna inom dessa områden verkställdes av olika utbetalande organ knöts dessa övergripande revisionsområden till de berörda utbetalande organen för att bilda ett par bestående av ett revisionsområde med motsvarande utbetalande organ (nedan kallade revisionssektorer). Vid den centrala riskanalysen för 2008 identifierade kommissionen 1807 sådana revisionssektorer som karakteriseras av olika riskfaktorer. De riskfaktorer som beaktades var betydelse i ekonomiska termer och ett antal andra riskfaktorer, som kvaliteten på kontrollsystemen inom revisionssektorn eller det utbetalande organets särdrag. Genom att kombinera riskfaktorerna fastställer kommissionen varje revisionssektors riskexponering och kvantifierar den genom ett enskilt tal (den sammansatta risken). De enskilda revisionssektorerna rangordnas i fallande ordning utifrån värdet för den sammansatta risken. Därefter slår kommissionen fast en prioritetsordning för sin revision utifrån denna lista. Eftersom den ekonomiska betydelsen spelar en viktig roll vid kvantifieringen av riskexponieringen är det mer sannolikt att en revisionssektor med stora utgifter rangordnas högt och blir granskad.

57. Förfarandet resulterar i att ett begränsat antal åtgärder och utbetalande organ fastställs som prioriterade områden av kommissionen och blir föremål för granskningar av överensstämmelse. Tabell 1 visar vilka utgifter som omfattades av de granskningar av överensstämmelse som kommissionen genomförde under 2006, 2007 och 2008.

58. Tabellen visar att granskningarna av överensstämmelse endast omfattade en del av jordbruksutgifterna: 44 % 2006, 25 % 2007 och 47 % 2008. Det faktum att summan av procentsatserna är över 100 % innebär inte att alla revisionssektorer är täckta under denna period. Det beror på att några revisionssektorer granskades mer än en gång under den undersökta perioden.

TABELL 1

ANDEL UTGIFTER SOM OMFATTAS AV GRANSKNINGAR AV ÖVERENSSTÄMMELSE

Källa: Tabell som ligger till grund för de uppgifter som offentliggjorts på sidan 92 i den årliga verksamhetsrapporten för 2008 från kommissionens generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling.

| Andel av utgifterna i % som granskades |

Politikområden [1001] | Huvudsakliga stödordningar | 2006 | 2007 | 2008 |

Interventioner på jordbruksmarknaderna | Exportbidrag, frukt och grönsaker, mjölk, offentliga lager, vin | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Direktstöd | Systemet med samlat gårdsstöd, systemet för enhetlig arealersättning, produktionsbaserade stöd | 50 % | 24 % | 47 % |

Landsbygdsutveckling | Miljövänligt jordbruk, bergsområden, modernisering av jordbruk, diversifiering | 16 % | 20 % | 45 % |

| Genomsnitt | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Kommissionens möjlighet att genom granskning av överensstämmelse utesluta utgifter som inte följer gemenskapsreglerna begränsas ytterligare av den så kallade 24-månadersregeln som finns i förordningen [20]. Enligt denna regel får "[e]tt finansieringsavslag … inte omfatta …[u]tgifter … som har betalats mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna". Syftet är att ge medlemsstaterna en viss grad av rättslig säkerhet. I praktiken betyder detta att om granskningsresultaten meddelades den 15 oktober 2005 kunde kommissionen endast utesluta betalningar som gjorts efter den 15 oktober 2003 från gemenskapsfinansiering. Om samma typ av oriktiga betalningar hade upptäckts under samma granskning men verkställts före den 15 oktober 2003, skulle de enligt "24-månadersregeln" inte kunna uteslutas från gemenskapsfinansiering.

60. Rättslig säkerhet är visserligen ett legitimt syfte och en fullständig revisionstäckning är visserligen inte möjlig inom en given period, men den sammantagna effekten av kommissionens nuvarande revisionstäckning och 24-månadersregeln leder till en situation där det för några utgiftsområden, om de slutligen granskas, inte finns någon möjlighet att genomföra korrigeringar. Detta illustreras bäst genom exemplet i ruta 3.

RUTA 3

ORIKTIGA BETALNINGAR SOM INTE OMFATTAS AV KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE

Revisionsrätten bedömde en korrigering som ingick i beslut om överensstämmelse nr 22 av den 27 juli 2006 (2006/554/EC). Denna korrigering uppgick till ungefär 77,1 miljoner euro och gällde bland annat risken för att stöd betalades ut för franska våtmarker som inte berättigade till direktstöd. Beloppet för korrigeringen fastställdes utifrån de utgifter som förekommit under 24 månader före meddelandet till Frankrike i oktober 2001. Trots att kommissionen ansåg att de betalningar för samma typ av skiften som gjordes före oktober 1999 också var oriktiga kunde dessa betalningar alltså inte tas med i korrigeringen på grund av "24-månadersregeln". I detta fall, vilket ytterligare visar hur långsamt systemet är, uppskattade revisionsrätten att de betalningar som inte kunde korrigeras uppgick till ungefär 100 miljoner euro.

61. För att kunna fastställa exakt vilket belopp som kommissionen inte kan utesluta från gemenskapsfinansiering på grund av tillämpningen av denna regel skulle man behöva specifik och uttömmande information som inte finns vid kommissionen. Revisionsrättens analys visar att de revisionssektorer som berörs av begränsningen var för sig är relativt små i ekonomiska termer, men på grund av antalet sektorer är det sammanlagda beloppet inte obetydligt. I detta sammanhang understryker revisionsrätten att det stora antalet revisionssektorer som ingår i kommissionens centrala riskanalys (1 807 under 2008) innebär att de inte kan täckas helt och hållet under en rimlig tidsperiod.

KOMMISSIONENS KORRIGERINGAR BASERAS INTE PÅ EN EXAKT BERÄKNING AV DEN EKONOMISKA FÖRLUST SOM GEMENSKAPEN LIDIT

62. Förordning (EG) nr 1290/2005 anger de allmänna principer som ska följas när man fastställer beloppet för överensstämmelsekorrigeringar och slår fast följande: "Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på förenlighet är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit." [21]. Med dessa regler kan kommissionen fritt avgöra vilka metoder den ska använd för att fastställa beloppet för de finansiella korrigeringarna. Kommissionen har beskrivit dessa metoder för beräkning av överensstämmelsekorrigeringar i ett arbetsdokument [22].

63. Enligt kommissionens arbetsdokument ska schablonmässiga korrigeringssatser användas när det inte är möjligt att använda någon av de andra två metoderna (se ruta 4). Revisionsrätten analyserade därför karaktären på de korrigeringar som hade tillämpats i de fall där kommissionens arbetsdokument medger användning av en schablonsats eller enskilda ärenden (andra metoder) för fastställandet av korrigeringarna [23]. Analysen gällde de sex överensstämmelsebeslut som fattades under den period som omfattas av revisionen (2007 och 2008) [24].

RUTA 4

KOMMISSIONENS METODER FÖR BERÄKNING AV FINANSIELLA KORRIGERINGAR

Kommissionen beskriver tre beräkningsmetoder:

a) När det fel som upptäckts vid revisionen är ett fel i ett enskilt ärende (eller några enskilda ärenden) är korrigeringen lika med värdet på de felaktiga transaktionerna.

b) När felen upptäckts vid granskningen av ett representativt urval av transaktioner baseras korrigeringen på en extrapolering av resultatet av granskningen. ’

c) När ingen av dessa båda metoder kan användas tillämpas schablonkorrigeringar på det utgiftsbelopp som är utsatt för risk.

Nivån på schablonkorrigeringen (2 %, 5 %, 10 %, 25 % eller mer) beror hur omfattande bristen är, om den gäller grundläggande kontroller eller stödkontroller och hur ofta den förekommer [25].

Korrigeringssats på 2 % | De grundläggande kontrollerna har utförts på ett tillfredsställande sätt men en eller flera stödkontroller har inte utförts. |

Korrigeringssats på 5 % | Alla grundläggande kontroller har inte utförts med det antal, med den frekvens eller i den utsträckning som föreskrivs i förordningarna. Risken för förlust för fonden är därför ansenlig. |

Korrigeringssats på 10 % | En eller flera grundläggande kontroller tillämpas inte eller tillämpas så bristfälligt eller så sällan att man med deras hjälp inte kan bedöma om ett ersättningsanspråk är berättigat eller förhindra oriktigheter. Risken är stor för en omfattande förlust för fonden. |

Korrigeringssats på 25 % | Om inget kontrollsystem tillämpas eller om kontrollsystemet är mycket bristfälligt och det finns bevis på omfattande oriktigheter och vårdslöshet när det gäller att bekämpa oriktigheter eller oegentligheter. Det finns risk för exceptionellt stora förluster för fonden. |

Ännu högre korrigeringssats | Bristerna är så allvarliga att de överhuvudtaget inte uppfyller gemenskapsreglerna, vilket innebär att alla utbetalningar är oriktiga. |

64. Diagram 2 visar att för varje överensstämmelsebeslut som revisionsrätten har analyserat (2007 och 2008) är den största delen av korrigeringarna (i värde räknat) schablonkorrigeringar, och de kan därför inte anses utgöra ett undantag. Totalt sett är 92 % av korrigeringarna (i värde räknat) schablonkorrigeringar när det gäller de sex överensstämmelsebesluten.

DIAGRAM 2

SCHABLONKORRIGERINGAR I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA METODER

+++++ TIFF +++++

65. Den viktigaste anledningen till att metoden är den som används mest är att en central del i kommissionens granskningar av överensstämmelse är utvärderingen av de system som medlemsstaterna tillämpar. Med detta tillvägagångssätt beaktas dock inte tillräckligt behovet av att mer exakt fastställa de ekonomiska konsekvenserna av de brister som upptäcks i systemen. I de fall där konsekvenserna är kvantifierbara och betydande, så att de potentiella korrigeringarna är stora, är det nödvändigt att i tillräcklig utsträckning genomföra så kallad substansgranskning, det vill säga detaljgranskning av en stödbetalning där stödberättigandet granskas på stödmottagarnivå (på plats), vilket skulle möjliggöra en korrekt kvantifiering av korrigeringsbeloppet (exempelvis genom statistisk extrapolering på grundval av ett statistiskt giltigt urval). I sin handbok för granskningar av överensstämmelse (Operational handbook) medger kommissionen begränsningen och förklarar den med att revisorn under förfarandet för avslutande av räkenskaperna inte enbart måste bedöma brister i systemet (vilket förutsätter en granskning av kontroller) utan även ta hänsyn till den finansiella effekten av bristen (vilket förutsätter substansgranskning), men att detta i praktiken inte är möjligt eftersom substansgranskning i en rimlig omfattning skulle kräva mer resurser än vad som finns tillgängligt.

66. Problemet med schablonmetoden är att brister i systemen tyder på att det finns risk för oriktiga betalningar men de bevisar inte att oriktiga betalningar faktiskt har gjorts, och ännu mindre att deras totala belopp var lika stort som den schablonkorrigering som tillämpas. Schablonkorrigeringar ger inte en tillfredsställande grund för att korrekt fastställa beloppet för de oriktiga betalningar som har gjorts på grund av de konstaterade systembristerna [26]. Kommissionen medger i sin handbok för granskningar av överensstämmelse att det med den systembaserade metoden oftast är omöjligt att korrekt uppskatta beloppet för de betalningar som inte överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna eftersom det oftast inte finns något tydligt samband mellan de brister som konstaterats i systemen och felen i betalningarna [27]. Situationen illustreras med exemplet i ruta 5:

RUTA 5

OMFATTNINGEN AV KOMMISSIONENS GRANSKNING

I sitt överensstämmelsebeslut nr 28 uteslöt kommissionen ett belopp på 55 miljoner brittiska pund (68 miljoner euro) från gemenskapsfinansiering. Beloppet gällde betalningar som det brittiska utbetalande organet hade gjort under räkenskapsåren 2004 och 2005. Det var resultatet av en schablonkorrigering på grund av systembrister som kommissionens revisorer hade identifierat och gällde otillräcklig kvalitet på de kontroller på plats som gjordes med hjälp av systemet för fjärranalys (uppföljningsbesök vid olämplig tidpunkt och felaktigt fastställande av område som berättigar till betalning).

Kommissionen kontrollerade ett antal skiftens storlek och stödberättigande, men granskade inte ett representativt urval av enskilda betalningar, vilket skulle ha gjort det möjligt att beräkna exakt hur stor förlusten var för EU-budgeten.

Utan en sådan metod går det inte att fastställa om schablonkorrigeringen låg på rätt nivå, eller var otillräcklig eller för stor.

67. Europaparlamentet bekräftade revisionsrättens iakttagelse i sin resolution om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 2007, och beklagade bristerna i systemet för avslutande av räkenskaperna, bland annat det faktum att det inte finns någon giltig koppling mellan de belopp som återvunnits och de faktiska belopp som betalats ut på felaktiga grunder [28]. Redan 2003, noterade Europaparlamentet i sin resolution om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper "att schablonkorrigeringar, och inte exakta korrigeringar, i fråga om värde står för ungefär 90 procent av alla korrigeringar" och uppmanade "kommissionen att föreslå åtgärder för att före utgången av 2004 minska dess beroende av korrigeringar med schablonsatser" [29]. Hittills har inga sådana åtgärder föreslagits.

ÖVERENSSTÄMMELSEBESLUTEN FATTAS FÖR SENT

68. Revisionsrätten har vid flera tillfällen uppmärksammat de stora förseningarna i förfarandet för avslutande av räkenskaperna innan det reformerades 1996. Följaktligen påpekade revisionsrätten i sitt yttrande nr 5/94 om reformen av rådets förordning (EEG) nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken att det var nödvändigt att fastställa exakta tidsgränser för alla skeden av förfarandet för avslutande av räkenskaperna för att undvika oacceptabla förseningar. Revisionsrättens förslag antogs inte i den slutliga versionen av förordningen.

69. Kommissionen har dock fastställt ett vägledande internt mål för när den avser att avsluta förfarandet för avslutande av räkenskaperna. Det innebär att hela förfarandet för avslutande av räkenskaperna ska avslutas inom 450 dagar efter det att granskningen genomfördes (utan förlikning) och 645 dagar om medlemsstaten begär förlikning. De olika stegen i det planerade förfarandet presenteras i ruta 6.

RUTA 6

VÄGLEDANDE INTERNA MÅL FÖR FÖRFARANDET FÖR KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE

Källa: Kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsuteckling: Faktablad – Granskning och godkännande av räkenskaperna (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_sv.pdf).

Steg A | Revision i medlemsstaten | |

Steg B | Rapport om granskningsresultaten | A + 60 dagar |

Steg C | Skrivelse till medlemsstaten om resultaten | B + 30 dagar |

Steg D | Svar från medlemsstaten | C + 60 dagar |

Steg E | Översättning och granskning av svaret | D + 90 dagar |

Steg F | Möte om frågor där parterna är oeniga | E + 45 dagar |

Steg G | Slutskrivelse om mötet mellan parterna | F + 15 dagar |

Steg H | Medlemsstatens svar på slutsatserna, översättning av svaret och genomgång av kommissionen | G + 105 dagar |

Steg I | Utkast till definitivt beslut | H + 45 dagar |

Antal dagar efter revisionen (utan förlikning) | 450 dagar |

Steg J | Medlemsstaten begär förlikning | I + 30 dagar |

Steg K | Rapport från förlikningsorganet | J + 120 dagar |

Steg L | Utkast till kommissionens definitiva beslut | K + 45 dagar |

Antal dagar efter revisionen (med förlikning) | 645 dagar |

Förslag till hur ofta beslut om överensstämmelse ska fattas | två till tre gånger per år |

70. Utifrån de sex överensstämmelsebeslut som fattades under 2007 och 2008 beräknade revisionsrätten den faktiska tidsåtgången fram till ett definitivt beslut (steg I – förfarande utan förlikning) eller utkast till definitivt beslut (steg L – förfarande med förlikning). Resultatet redovisas i Diagram 3.

71. Analysen visar att tidsåtgången för korrigeringar både med och utan förlikningsförfarande låg betydligt över kommissionens interna vägledande mål. I många fall berodde detta på att kommissionen måste genomföra ytterligare granskningar i en medlemsstat för att bättre kunna fastställa hur stora och hur allvarliga bristerna i kontrollsystemen var.

DIAGRAM 3

TIDSÅTGÅNG FÖR FÖRFARANDET FÖR KONTROLL AV ÖVERENSSTÄMMELSE

+++++ TIFF +++++

72. Förfarandet förlängs förstås om medlemsstaten begär förlikning. År 2003 skrev Europaparlamentet följande i sin resolution om reformen av förfarandet: "Europaparlamentet beklagar att förlikningsförfarandet inte leder till att antalet fall inför domstolen minskar. (…) Europaparlamentet anser att förlikningsförfarandet i praktiken inte syftar till att skapa överensstämmelse mellan olika ståndpunkter utan ger medlemsstaterna en extra möjlighet att överklaga, varmed det utgör en kontroll av kommissionens arbete och ett prestationsincitament för kommissionen. Parlamentet tvivlar på om detta på lång sikt i tillräckligt hög grad motiverar att förlikningsförfarandet bibehålls. (…) Europaparlamentet uppmanar kommissionen att tillsammans med förlikningsorganet undersöka olika sätt att filtrera, och därmed minska antalet fall, som hänvisas till förlikningsorganet." [30].

73. Generellt konstaterade revisionsrätten att förfarandet för avslutande av räkenskaperna tar för lång tid (två till fem år). I slutet av 2008 hade inget förfarande för avslutande av räkenskaperna för något år senare än 2001 avslutats.

DEL III – FÖRFARANDET FÖR AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA SOM HELHET

INLEDNING

74. I del I och II i denna rapport har de två stegen i det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna granskats vart och ett för sig. I denna del diskuteras om förfarandena tillsammans uppfyller syftet med avslutandet av räkenskaperna.

IAKTTAGELSER

DET NUVARANDE FÖRFARANDET FÖR AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA OCH EFTERLEVNADEN AV BUDGETFÖRORDNINGEN

75. Såsom påpekades i inledningen är det övergripande syftet med avslutandet av räkenskaperna att kommissionen ska kunna ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten i en situation där jordbruksutgifterna verkställs av medlemsstaterna genom "delad förvaltning". Därför är det kommissionens skyldighet att godkänna den del av utgifterna som har verkställts enligt tillämpliga bestämmelser och ska belasta EU:s budget och utesluta den del som inte följer bestämmelserna från gemenskapsfinansiering. Detta beskrivs i detalj i artikel 53b i budgetförordningen och artikel 42 i genomförandebestämmelserna för budgetförordningen.

76. Vid förfarandet för avslutande av räkenskaperna ska det därför fastställas vilket utgiftsbelopp som ska belasta budgeten. Detta innebär ett slutligt godkännande från kommissionens sida av de utgifter som ska belasta ett visst budgetår, så att den kan informera budgetmyndigheten och ta på sig det slutliga ansvaret.

77. De nuvarande två stegen i förfarandet för avslutande av räkenskaperna leder endast till ett årligt beslut om räkenskapernas tillförlitlighet (beslutet om godkännande av räkenskaperna). I överensstämmelsebesluten som sedan följer utesluts specifika belopp från gemenskapsfinansiering, men det finns inget formellt slutligt beslut som fastställer vilket utgiftsbelopp som ska belasta budgeten för ett givet budgetår. Så länge det inte finns något sådant beslut om laglighet och korrekthet kan utgifterna för året inte betraktas som helt och hållet godkända.

78. Överensstämmelsebesluten kan inte anses kompensera fullt ut för begränsningen i det årliga beslutet om godkännande av räkenskaperna av följande skäl:

a) Kommissionen fattar särskilda överensstämmelsebeslut (normalt sett tre per år) när den har avslutat en revision eller en rad revisioner. Besluten gäller inte ett bestämt budgetår, utan flera. Överensstämmelsebeslut nr 29 som fattades 2008 innehöll exempelvis korrigeringar som avsåg budgetåren 2001 till 2007.

b) Om överensstämmelsebeslut fattas efter en viss tidpunkt blir de verkningslösa på grund av preskriptionstiden. I praktiken innebär det att granskningar av överensstämmelse som pågick i slutet av 2008 möjliggjorde korrigeringar som gick så långt tillbaka som till budgetåret 2002. Det betyder att i slutet av 2008 kan budgetåret 2001 anses vara avslutat. Denna status (i) meddelas dock inte formellt någon av intressenterna i ett kommissionsbeslut eller ens som en anmärkning till årsredovisningen, och (ii) uppnås långt efter det att motsvarande beslut om godkännande av räkenskaperna har fattats.

79. Revisionsrätten har vid upprepade tillfällen tagit upp problemen i sina årsrapporter och pekat på den retroaktiva och fleråriga karaktären på kontrollen av överensstämmelse som inneboende begränsningar i systemet för avslutande av räkenskaperna [31]. År 2007 skrev revisionsrätten följande: "Beslut om överensstämmelse gällde inte betalningar som gjorts till slutmottagare under det år som besluten fattades – vanligtvis gällde de flera års utgifter och fattades flera år i efterhand. Vid slutet av 2006 var räkenskaperna inte helt avslutade för något år efter 1998." [32] Vid slutet av 2008 var räkenskaperna inte helt avslutade för något år efter 2001.

80. Europaparlamentet har tagit upp frågan i sin resolution om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper där det "begär att kommissionen skall informera den ansvarsbefriande myndigheten om slutförandet av ett specifikt budgetår och att i den påföljande årliga ekonomiska rapporten om EUGFJ lägga fram de finansiella korrigeringarna per medlemsstat och sektor för året i fråga" [33]. Ingenting hade gjorts vid tiden för revisionen för att tillgodose denna begäran. Kommissionen har dock åtagit sig att ge ytterligare information i årsredovisningen för 2009 som offentliggörs under 2010.

81. Revisionsrätten anser att det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna inte fullt ut uppfyller budgetförordningens krav, eftersom det inte finns något formellt slutligt godkännande av de utgifter som ska belasta ett visst budgetår vare sig i form av ett specifikt beslut som anger det belopp som slutligen har godkänts eller i form av särskilda upplysningar i årsredovisningen. Detta är en ståndpunkt som revisionsrätten upprepade gånger har slagit fast i sina årliga rapporter till den myndighet som beviljar ansvarsfrihet. Förfarandet ger därför inte heller nödvändig klarhet i vilket belopp som har godkänts och ska belasta budgeten för ett visst år såsom anges budgetförordningen (se punkt 2).

82. I detta sammanhang påminner revisionsrätten om sitt yttrande 1994 om reformen där revisionsrätten upprepade att den höll fast vid principen om ett enda årligt beslut om avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ i enlighet med förordning (EEG) nr 729/70 i dess första version och ansåg att kommissionens förslag tycktes vara en kompromisslösning där bristerna i förfarandet för avslutande av räkenskaperna beaktades, men inte åtgärdades helt och hållet.

KONSEKVENSERNA AV DEN NUVARANDE SITUATIONEN

KONSEKVENSERNA FÖR ÅRSREDOVISNINGEN

83. Årsredovisningen presenteras för Europaparlamentet och rådet efter det årliga beslutet om godkännande av räkenskaperna men innan överensstämmelsebesluten har fattats. Därför speglar årsredovisningen inte ännu att vissa utgifter har uteslutits för att de inte följer bestämelserna.

84. Revisionsrätten har i detta sammanhang många gånger påpekat följande i sina årsrapporter: "Även om anmärkningarna till årsredovisningen innehåller uppgifter om det faktum att vissa transaktioner sannolikt kommer att korrigeras vid en senare tidpunkt av kommissionens avdelningar eller medlemsstaterna, anges fortfarande inte de belopp och utgiftsområden som kan bli föremål för ytterligare förfaranden för kontroller och räkenskapsavslutning" [34]. År 2008 stod det exempelvis i anmärkningarna till årsredovisningen att kommissionen hade beslutat att återkräva 859 miljoner euro [35] från medlemsstaterna (genom överensstämmelsebeslut). Beloppet avser utgifter som bokförts under tidigare år, men det finns inga uppgifter om vilka år, vilka medlemsstater eller vilka åtgärder som berörs.

85. Kommissionen har försökt kompensera för bristen på säkerhet genom att i anmärkningarna till årsredovisningen ta med en uppskattning vilka belopp den anser kan komma att uteslutas under kommande år utifrån ett genomsnitt av totala uteslutna belopp under tidigare år. Genom sådana uppskattningar får visserligen användaren av årsredovisningen ytterligare information, men de kan inte anses vara en tillförlitlig indikator på värdet av framtida korrigeringar eller på vilket utgiftsområde som kommer att påverkas av en framtida korrigering. År 2008 fanns exempelvis också en anmärkning om att kommissionen genom framtida överensstämmelsebeslut förväntar sig att återvinna ungefär 1,7 miljarder euro avseende utgifter som deklareratas under perioden 2001–2008 [36].

KONSEKVENSER FÖR FÖRFARANDET FÖR BEVILJANDE AV ANSVARSFRIHET

86. Beslutet om beviljande av ansvarsfrihet fattas av den behöriga myndigheten, Europaparlamentet, som befriar den verkställande myndigheten, kommissionen, från allt ytterligare ansvar för förvaltningen av budgeten och därigenom markerar att budgeten är definitivt avslutad.

87. Beslutet om beviljande av ansvarsfrihet är kulmen på en process som inleds året efter genomförandet av budgeten i fråga och som i regel avslutas den 15 maj året därefter. Sedan rådet har utfärdat en rekommendation granskar parlamentet den redovisning som nämns i artikel 275 i EG-fördraget (artikel 318 i Lissabonfördraget), revisionsrättens årsrapport och relevanta särskilda rapporter och revisionsrättens revisionsförklaring som nämns i artikel 248 i EG-fördraget (artikel 287 i Lissabonfördraget).

88. Det nuvarande förfarandet för avslutande av räkenskaperna påverkar huvudaktörerna i förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet, Europaparlamentet och rådet, på följande sätt: Europaparlamentet och rådet har till uppgift att granska årsredovisningar som innehåller ofullständig information och att bevilja kommissionen ansvarsfrihet för förvaltningen av budgeten när utgifterna i fråga ännu inte är definitiva utan kommer att ändras eller korrigeras senare genom kommissionens överensstämmelsebeslut. Europaparlamentet har tidigare kommenterat denna situation (se punkt 80). Rådet tog också upp frågan i sin rekommendation om ansvarsfrihet för kommissionen för budgetåret 2004 och uppmanade kommissionen att i generaldirektoratets årliga verksamhetsrapport separat ange verifierade utgifter och de utgifter som kräver ytterligare kontroll i generaldirektoratets förklaring [37].

VAD AVSLUTANDET AV RÄKENSKAPERNA SPELAR FÖR ROLL I SKYDDET AV GEMENSKAPENS EKONOMISKA INTRESSEN

89. Även om man skyddar EU:s budget från utgifter som inte bör belasta den genom att utesluta oriktiga betalningar, påpekar kommissionen själv att förfarandet för kontroll av överensstämmelse inte är en mekanism för att "återvinna" oriktiga betalningar från stödmottagare utan understryker att korrigeringarna är "ett starkt incitament för att medlemsstaterna ska förbättra sina förvaltningar och kontrollsystem" [38]. I Europeiska kommissionens årsredovisning för 2008 finns dock ändå ett belopp på 859 miljoner euro för överensstämmelsekorrigeringar under rubriken "återkrav av felaktiga utbetalningar".

90. Revisionsrätten påpekar vidare att överensstämmelsebeslut utan tvekan kan bidra till att skydda EU:s ekonomiska intressen, men att det faktum att de finansiella korrigeringarna dras av från de belopp som sedan betalas ut i ersättning till medlemsstaterna får följande konsekvenser:

a) Finansiella korrigeringar belastar inte de jordbrukare och marknadsaktörer som tog emot de felaktiga betalningarna utan belastar i huvudsak de nationella skattebetalarna.

b) De har i de allra flesta fall ingen direkt förebyggande eller avskräckande effekt på stödmottagarna som har fått betalningar som strider mot bestämmelserna eftersom man, när utgifter utesluts från finansiering, inte kan koppla dem till enskilda fall och sedan återvinna dem.

91. Revisionsrätten konstaterar att den största delen av korrigeringarna (i värde räknat) är schablonkorrigeringar (se punkt 64) och de medför därför inte att identifierade utgiftsposter (som strider mot bestämmelserna) utesluts utan är i stället en sanktion för brister i medlemsstaternas kontroller och förfaranden. Den mekanism genom vilken de fastställda beloppen utesluts innebär att kommissionen drar av beloppen från kommande betalningar till medlemsstaten. Därför har besluten om avslutande av räkenskaperna kommit att betraktas som en sanktion för medlemsstatens förvaltning snarare än en korrigering för felaktiga betalningar.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

SLUTSATSER

GRANSKNINGEN OCH GODKÄNNANDET AV RÄKENSKAPERNA

92. Det årliga förfarandet för granskning och godkännande av räkenskaperna avsåg till en början räkenskapernas tillförlitlighet men har nyligen utvidgats till att även omfatta vissa aspekter av transaktionernas laglighet och korrekthet.

93. När det gäller räkenskapernas tillförlitlighet fann revisionsrätten att standarden på de attesterande organens granskning varierade stort, vilket i vissa fall inverkade negativt på underlaget för deras intyg såsom beskrivs i punkterna 21–24. Trots de konstaterade bristerna drog revisionsrätten slutsatsen att effekten av intygen inte skulle ha ändrat kommissionens beslut om de berörda utbetalande organens räkenskaper (det vill säga att godkänna eller avskilja dem). Revisionsrätten konstaterar följaktligen att förfarandet för avslutande av räkenskaperna när det gäller räkenskapernas tillförlitlighet ger rimlig säkerhet och tillräcklig information för att kommissionen ska kunna fatta sitt årliga beslut om godkännande av räkenskaperna.

94. När det gäller de nya moment som ska bidra till säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet som nu krävs från de attesterande organen och direktörerna vid utbetalande organ konstaterade revisionsrätten, av de skäl som anges i punkterna 25–52, att möjligheten att använda dessa nya moment för att uppnå säkerhet ännu så länge var begränsad. Framför allt varierade granskningen av internkontrollen betydligt mellan de besökta attesterande organen, och den granskning som de har utfört är i regel inte tillräcklig som underlag för deras uttalande om att de utbetalande organens system för internkontroll har fungerat tillfredsställande. Inte heller kan försäkran från direktörerna vid utbetalande organ ge säkerhet om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet, om man inte har uppnått rimlig säkerhet om att kontrollstatistiken är tillförlitlig, vilket ännu inte är fallet. Det är ännu oklart vilket mervärde de attesterande organens yttrande om försäkringarna ger.

KONTROLLEN AV ÖVERENSSTÄMMELSE

95. Mellan 1999 och slutet av 2008 har kommissionen återvunnit 5582 miljoner från medlemsstaterna genom sina överensstämmelsebeslut. Betydande brister finns dock fortfarande i hur förfarandet för kontrollen av överensstämmelse genomförs, och detta inverkar negativt på i hur hög grad man uppnår syftet med kontrollen, nämligen att utesluta oriktiga betalningar från gemenskapsfinansiering.

96. De resurser som står till kommissionens förfogande för överensstämmelsegranskningar resulterar i att revisionerna endast omfattar en begränsad del av jordbruksutgifterna, och i kombination med "24-månadersregeln" leder detta till att oriktiga betalningar kan identifieras men sedan inte uteslutas från gemenskapsfinansiering.

97. Som revisionsrätten tidigare har konstaterat hindrar inte kommissionens systemrevision att man använder en lämplig urvalsmetod för att fastställa de ekonomiska konsekvenserna av de oriktiga betalningarna. I en lämplig metod borde det ingå en granskning av betalningarnas laglighet och korrekthet på slutmottagarnivå. Det faktum att kommissionen har anpassat sin granskningsmetod till de tillgängliga resurserna resulterar i att man inte gör tillräcklig substansgranskning och att man därför i stor utsträckning använder sig av schablonkorrigeringar. Med denna typ av korrigering går det inte att fastställa ett giltigt samband mellan de belopp som återvinns från medlemsstaterna genom överensstämmelsebeslut och beloppen för de oriktiga betalningar som återvinningen är avsedd att kompensera för.

98. I sin resolution om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper påpekade parlamentet att "systemet för avslutande av räkenskaper reformerades 1996 för att komma till rätta med problemet med stora förseningar i besluten om avslutande av räkenskaper". Det tar dock fortfarande för lång tid att fatta överensstämmelsebesluten och fullfölja förfarandet. I slutet av 2008 inget förfarande för avslutande av räkenskaperna avslutats för något år senare än 2001 på grund av att överensstämmelseförfarandet tar så lång tid.

FÖRFARANDET FÖR AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA SOM HELHET

99. Genom reformen 1996 av förfarandet för avslutande av räkenskaperna infördes ett förfarande i två steg som innebär att kommissionen numera fattar endast ett årligt beslut om godkännande av räkenskaperna och att överensstämmelsebesluten omfattar flera år och inte längre är kopplade till ett specifikt räkenskapsår.

100. Genom förfarandet för avslutande av räkenskaperna fattar inte kommissionen ett formellt slutligt beslut för att fastställa vilket utgiftsbelopp som ska belasta budgeten för ett visst budgetår såsom anges i budgetförordningen. Så länge det inte finns något sådant beslut om laglighet och korrekthet kan utgifterna för året inte betraktas som helt och hållet godkända.

101. Årsredovisningen presenteras för Europaparlamentet och rådet efter det årliga beslutet om godkännande av räkenskaperna men innan oriktiga utgifter har uteslutits. Genom att bevilja kommissionen ansvarsfrihet befriar parlamentet kommissionen från ansvaret för genomförandet. Därigenom uttalar sig parlamentet om information om transaktioner som kommissionen ännu inte har tagit på sig ansvaret för och som därför kan komma att ändras i ett senare skede.

102. När kommissionen genom sina överensstämmelsebeslut beslutar om korrigeringar, till största delen (i värde räknat) schablonkorrigeringar, finns det en risk för att medlemsstaterna inte anser att de belopp som utesluts är tydliga och odiskutabla. Följaktligen kan finansiella korrigeringar, trots att man vid 1996 års reform förespråkade förebyggande och korrigering snarare än tillämpning av påföljder, uppfattas som förhandlingsbara sanktioner [39] snarare än återvinning av oriktiga betalningar.

103. Överensstämmelsebesluten är inte direkt knutna till oriktiga betalningar till stödmottagare och innebär därför inte direkt att de oriktiga utgifterna utesluts från gemenskapsfinansiering. Kostnaden för de finansiella korrigeringar som ingår i besluten bärs i själva verket av medlemsstaterna och inte av dem som tog emot det stöd som betalades ut på felaktiga grunder.

REKOMMENDATIONER

104. Revisionsrätten rekommenderar att man ser över hela förfarandet för avslutande av räkenskaperna och ägnar särskild uppmärksamhet åt följande punkter:

a) Målen för de olika stegen i förfarandet för avslutande av räkenskaperna och för förfarandet som helhet samt de olika inblandade aktörernas roller och ansvarsområden bör definieras tydligare i relevanta förordningar i stället för att ändras ofta genom riktlinjer. Detta borde kunna bidra till att stabilisera de attesterande organens roll.

b) En viktig del av den översyn som rekommenderas i punkt a ovan är att fastställa tidsfrister för alla steg i förfarandet och framför allt en tidsfrist för när kommissionen ska fatta sitt slutliga beslut om ett specifikt räkenskapsår.

c) Kommissionen bör i slutet av förfarandet för kontroll av överensstämmelse fastställa det belopp som ska belasta räkenskaperna för ett specifikt räkenskapsår och informera budgetmyndigheten om detta.

d) För att förbättra de upplysningar som lämnas till användarna av årsredovisningen bör det i årsredovisningen för varje medlemsstat anges för varje budgetområde och budgetår vilka belopp som kan komma att kontrolleras ytterligare.

e) Den kritik som lämnats sedan lång tid tillbaka, och som fortfarande är relevant trots tidigare reformer, bör bemötas. Kritiken gäller att förfarandet tar alltför lång tid, att det är skilt från årsredovisningen (se c och d ovan) och att schablonkorrigeringar används i alltför stor utsträckning. När det gäller schablonkorrigeringar bör kommissionen överväga att i större utsträckning använda sig av statistiskt giltiga urval i de fall där betydande systembrister konstateras. Ett sådant tillvägagångssätt skulle vara en obestridd metod för att fastställa välgrundade och proportionella samband mellan felens ekonomiska inverkan på räkenskaperna och den korrigering som kommissionen beslutar om. Kommissionen bör därför undersöka på vilka sätt den kan uppnå detta mål och då även ta hänsyn till kostnaderna med och nyttan med den typen av kontroller.

f) Kommissionens befogenhet att ålägga medlemsstaterna sanktioner för brister i kontrollen, som nu utövas genom överensstämmelsebesluten, bör separeras från förfarandet för avslutande av räkenskaperna som är av en annan karaktär.

g) Slutligen anser revisionsrätten att förfarandet för avslutande av räkenskaperna när det gäller räkenskapernas tillförlitlighet skulle kunna förbättras om kommissionen införde en kontinuerlig kontroll av de attesterande organens arbete, särskilt genom specifika granskningsbesök.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Michel CRETIN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 21 juli 2010.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002, s. 1).

[2] Kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 31.12.2002, s. 1).

[3] På liknande sätt står det i rådets förordning (EG) nr 1290/2005, i skäl 24 i ingressen, att "[d]et är viktigt att kommissionen, som enligt artikel 211 i fördraget har ansvar för lagstiftningens tillämpning, avgör huruvida de utgifter som medlemsstaterna betalat är förenliga med gemenskapslagstiftningen" (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1).

[4] Särskild rapport nr 25/82 om avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (Special Report No 25/82 concerning clearance of the accounts of the EAGGF Guarantee section) (EGT C 313, 29.11.1982).

[5] Förordning (EG) nr 1290/2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 23.6.2006, s. 90).

[6] I de medlemsstater där det finns mer än ett ackrediterat utbetalande organ omfattades bara ett av dem av granskningen tillsammans med motsvarande attesterande organ. Det gällde Tyskland (Sachsen-Anhalt), Spanien (Extremadura), Frankrike (AUP), Italien (AGEA), Polen (ARiMR) och Storbritannien (RPA).

[7] Rådets förordning (EG) nr 485/2008 av den 26 maj 2008 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom Europeiska garantifonden för jordbruket (EUT L 143, 3.6.2008, s. 1).

[8] Budgetåret för EGFJ och EJFLU löper från den 16 oktober till den 15 oktober året därpå.

[9] I Danmark användes internrevisionsenhetens arbete i stor utsträckning. Det attesterande organet genomförde endast substansgranskningen av utgifter och kontrollen av säkerheten hos informationssystemet. På alla andra områden, däribland bedömningen av internkontrollsystemet, granskningen av fordringar och valideringen av kontrollstatistik använde sig det attesterande organet av internrevisionsenhetens arbete och slutsatser. Dessutom deltog internrevisionsenheten i arbetet med att välja ut attesterande organ, och det attesterande organet anlitades slutligen direkt av det utbetalande organet på förslag av internrevisionsenheten.

[10] I kommissionens riktlinje nr 3 ("Revisionsstrategi") anges de viktigaste kraven på de attesterande organens arbete och även detaljuppgifter om urvalsmetoder och om vilka viktiga poster som ska omfattas av granskningen.

[11] Enligt artikel 43 i förordning (EG) nr 1782/2003 "skall en jordbrukare erhålla en stödrättighet per hektar, som beräknas genom att referensbeloppet divideras med det treåriga genomsnittet av antalet hektar som under referensperioden gav rätt till […] direktstöd" (EUT L 270, 21.10.2003, s. 1).

[12] "50-50 regeln", genom vilken kommissionen har infört ett sätt att dela den förlust som uppstår när fordringar inte drivs in inom rimliga tidsfrister, anges i artiklarna 32 och 33 i förordning (EG) nr 1290/2005 (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1).

[13] Artikel 5 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, 23.6.2006, s. 90).

[14] Grundläggande kontroller är de fysiska och administrativa kontroller som krävs för att kontrollera väsentliga delar, särskilt grunden för ersättningsanspråket, mängden och de kvalitativa villkoren inbegripet tidsfrister, skördekrav, perioder för kvarhållande osv. Kontrollerna utförs på plats genom korsvisa kontroller av uppgifter mot oavhängiga källor, såsom fastighetsregister. Stödkontroller är de administrativa åtgärder som behövs för att kontrollera om ersättningsanspråket behandlas korrekt, som t.ex. bevis på att underlag inlämnas inom utsatt tid, bevis för dubbla ersättningsanspråk för samma syfte, riskanalys, tillämpning av sanktioner och lämplig övervakning av förfaranden.

[15] När en kontroll görs om på nytt innebär det inte nödvändigtvis att det attesterande organet måste genomföra uppgiften på egen hand. Berörda avdelningar vid det utbetalande organet och deras utrustning måste också användas när en tidigare genomförd kontroll görs om.

[16] Kravet på försäkran anges i artikel 8.1 c iii i förordning (EG) nr 1290/2005.

[17] Riktlinje nr 4 avseende den försäkran som ska lämnas av direktören för ett utbetalande organ i enlighet med artikel 8.1 c iii i rådets förordning (EG) nr 1290/2005.

[18] Beloppen gäller dock olika föregående budgetår.

[19] Den centrala riskanalysen för 2008 (n) baseras på utgifterna under budgetåret 2006 (n-2).

[1001] Politikområdena motsvarar de olika nivåerna i den verksamhetsbaserade budgeten vid generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling.

[1002] Den angivna procentsatsen är inte densamma som den som offentliggjorts i den årliga verksamhetsrapporten för 2008 från kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (54 %). Det beror på att revisionsrätten har jämfört bruttovärden för både granskade belopp och utbetalda belopp medan kommissionen jämförde granskade bruttobelopp med nettobelopp för betalningar.

[20] Artikel 31.4 a i förordning (EG) nr 1290/2005.

[21] Artikel 31.2 i förordning (EG) nr 1290/2005.

[22] Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (Dokument VI/5330/97 av den 23 december 1997).

[23] Analysen baseras på korrigeringar som regleras av bilaga II i dokument VI /5330/97, enligt vilken korrigeringen får beräknas med hjälp av en schablonsats eller med andra metoder.

[24] Kommissionens beslutn av den 18 april 2007 (2007/243/EG), av den 3 oktober 2007 (2007/647/EG), av den 20 december 2007 (2008/68/EG), av den 19 april 2008 (2008/321/EG), av den 8 juli 2008 (2008/582/EG) och av den 8 december 2008 (2008/960/EG).

[25] En definition av grundläggande kontroller och stödkontroller finns i fotnot 14.

[26] Det faktum att denna metod har accepterats av domstolen såsom överensstämmande med de underliggande bestämmelserna innebär inte att denna iakttagelse bör ifrågasättas. I själva verket har domstolen hittills inte ifrågasatt schablonmetoden som sådan utan enbart ifrågasatt om användningen av den är förenlig med bestämmelserna i lagstiftningen.

[27] Se punkt 28.2.1 i kommissionens handbok för granskningar av överensstämmelse (Operational handbook).

[28] Se punkterna 82 och 83 i Europaparlamentets resolution om ansvarsfrihet för genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 2007, avsnitt III – kommissionen (P6_TA(2009)0289):"82.Europaparlamentet beklagar att revisionsrätten även för år 2007 har konstaterat samma inneboende begränsningar i systemet för granskning och godkännande, t.ex. att besluten om överensstämmelse grundar sig på retroaktivitet och flerårighet och det faktum att det inte finns någon giltig koppling mellan de belopp som återbetalats på detta sätt och de faktiska belopp som betalats ut på felaktiga grunder (punkt 5.47 i årsrapporten för 2007).83.Europaparlamentet anser att efter flera år med samma allvarliga kritik från revisionsrätten om samma problem måste kommissionen lägga fram förslag för att reformera systemet så att det blir möjligt att göra tydliga och giltiga kopplingar mellan återbetalade belopp och de belopp som betalats ut på felaktiga grunder och att i så hög grad som möjligt säkerställa att kostnaderna för de finansiella korrigeringarna bärs av de slutliga stödmottagarna och inte av skattebetalarna, och att schablonkorrigeringar ska tillämpas på medlemsstater som inte respekterar sina förpliktelser."

[29] Se punkt 19 i Europaparlamentets resolution om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper (EUT C 39 E, 13.2.2004, s. 51).

[30] Se punkterna 10–12 i Europaparlamentets resolution av den 30 januari 2003 om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper.

[31] Se punkt 5.58 i revisionsrättens årsrapport om budgetåret 2008 (EUT C 269, 10.11.2009) och punkt 5.47 i revisionsrättens årsrapport om budgetåret 2007 (EUT C 286, 10.11.2008).

[32] Se punkt 5.63 a i revisionsrättens årsrapport om budgetåret 2006 (EUT C 273, 15.11.2007).

[33] Se punkt 8 i Europaparlamentets resolution om reformen av förfarandet vid avslutande av räkenskaper.

[34] Se punkt 1.28 revisionsrättens årsrapport om budgetåret 2007.

[35] Se anmärkning 6.4.1.1 till årsredovisningen i Europeiska gemenskapernas årsredovisning för räkenskapsåret 2008.

[36] Se anmärkning 5.3 till årsredovisningen i Europeiska gemenskapernas årsredovisning för räkenskapsåret 2008.

[37] Se punkt 4 i kapitel 4 i rådets rekommendation om beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen för genomförandet av Europeiska gemenskapernas allmänna budget för budgetåret 2004.

[38] Se anmärkning 6.2.1 till årsredovisningen i Europeiska gemenskapernas årsredovisning för räkenskapsåret 2008.

[39] Det faktum att schablonkorrigeringar används i större utsträckning då kommissionen upptäcker återkommande brister förstärker detta intryck.

--------------------------------------------------