Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG"

(KOM(2001) 581 slutlig - 2001/0245 COD)

(2002/C 221/08)

Den 11 december 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 maj 2002. Föredragande var José Ignacio Gafo Fernández.

Vid sin 391:a plenarsession den 29-30 maj 2002 (sammanträdet den 29 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 93 röster för, 1 emot och 4 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I mars 2000 offentliggjorde kommissionen en grönbok om frågorna kring inrättandet av ett system för handel med och utbyte av utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. Grönboken ledde till en bred och öppen dialog med det civila samhällets olika aktörer i Europa. Många av de förslag som då kom fram har införlivats i det föreliggande förslaget till direktiv. Kommittén fick också möjlighet att yttra sig om grönboken(1).

1.2. Systemet för utbyte av utsläppsrätter för växthusgaser utgör tillsammans med mekanismen för gemensamt genomförande och mekanismen för "ren utveckling" de tre metoder som Kyotoprotokollet föreslår för att minska kostnaden och de makroekonomiska effekterna av protokollets tillämpning. Mekanismerna skall göra det lättare för de deltagande länderna att efterleva protokollet.

1.3. Kyotoprotokollet kommer att vara rättsligt bindande från och med 2008. Kommissionen har emellertid beslutat att införa detta system på gemenskapsnivå redan 2005. Det ger möjlighet till en inkörningsperiod och eventuella förbättringar innan det börjar gälla allmänt i och med att protokollet träder i kraft.

1.4. Av flera skäl krävs ett regelverk på gemenskapsnivå. För det första innebär det samordningsvinster som minskar den totala kostnaden för systemet. Dessa vinster skulle bli betydligt mindre med nationella system. För det andra undviker man en ekonomisk uppsplittring av marknaden för utsläppsrätter samt eventuella nationella kriterier som skulle kunna snedvrida konkurrensen.

1.5. Systemets viktigaste byggstenar är begreppet utsläppsrätter, de växthusgaser som rätterna gäller samt de sektorer och anläggningar som omfattas av direktivet.

1.6. Utsläppsrätt definieras som den mängd växthusgaser som en anläggning har rätt att släppa ut i atmosfären under en viss period. Rätten skall ha utfärdats av en behörig myndighet i medlemsstaten.

1.7. Kyotoprotokollet omfattar sex olika växthusgaser, men kommissionen har valt att börja med ett system enbart för koldioxid. Det beror dels på att man vill göra systemets inledningsfas så enkel som möjligt, dels på att det i ett tidigt skede är svårt att mäta och kontrollera utsläppen av de andra gaserna.

1.8. Enligt bilaga I till direktivet omfattas bland annat följande sektorer och anläggningar: energiverksamhet (förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW), produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin samt massa- och pappersindustrin. Direktivet omfattar rimligtvis också koldioxidutsläpp från värmekraftverk i sektorer som inte räknas upp i direktivet, om den tillförda effekten överstiger 20 MW.

1.9. Systemet bygger på fyra grundstenar: Den första är en nationell plan för fördelning av utsläppsrätter. Den andra är ett system för individuella tillstånd. Den tredje är ett system för kontroll av efterlevnaden, inklusive påföljder. Den fjärde och sista grundstenen är en mekanism för handel med utsläppsrätter mellan systemets deltagare.

1.10. Den nationella fördelningsplanen utarbetas för en inledningsperiod från år 2005 till 2008 och därefter för femårsperioder. Varje medlemsstat beslutar om den totala mängden utsläppsrätter och fastställer nationella fördelningskriterier. Från och med 2008 kommer kommissionen att fastställa en harmoniserad fördelningsmetod.

1.11. Tilldelningen av rätter inleds med att en verksamhetsutövare vid en anläggning lämnar in en ansökan till den behöriga myndigheten och begär tillstånd till utsläpp på grundval av anläggningens produktionsmässiga och tekniska parametrar. Den behöriga myndigheten utfärdar ett individuellt tillstånd för utsläpp som medger gratis utsläppsrätter under perioden 2005-2008 och omfattar uppföljningsaspekter samt skyldigheten att för varje kalenderår överlämna ett antal utsläppsrätter, egna eller andras, som motsvarar de egna utsläppen under perioden.

1.12. På grundval av de riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp som antagits av kommissionen skall medlemsstaterna i samarbete med de behöriga myndigheter som fördelar tillstånden kontrollera att utsläppstillstånden efterlevs. Påföljder kan tillämpas, dock mindre kännbara under perioden 2005-2008, mot de verksamhetsutövare som inte kan överlämna utsläppsrätter som motsvarar deras verkliga utsläpp under varje kalenderår.

1.13. Handeln med utsläppsrätter inleds med hjälp av ett system av register som upprättas i varje medlemsstat. Systemet standardiseras på EU-nivå och bygger på elektroniska databaser. I ett andra steg utser kommissionen en central förvaltare som för en oberoende transaktionsförteckning. Slutligen utförs transaktionerna av de företag eller personer som är behöriga enligt direktivet. Det kommer att röra sig om privata handelstransaktioner.

1.14. På det internationella planet kan EU också sluta avtal med tredje länder om ett ömsesidigt erkännande av systemen i EU och de tredje länderna i fråga.

1.15. Slutligen kan kommissionen 2004 lägga fram ett förslag om att utöka antalet gaser och verksamheter som omfattas av direktivet. År 2006 offentliggör kommissionen en rapport om tillämpningen av direktivet. Om det behövs kan rapporten också innehålla förslag till ändringar av direktivet.

2. Allmänna kommentarer

2.1. ESK uppskattar att kommissionen lagt fram detta direktiv. Det är ett värdefullt innovativt redskap som kommer att kunna förbättras ytterligare med hjälp av de erfarenheter som vissa medlemsstater gör. De nationella åtaganden som genom Kyotoprotokollet görs för att minska utsläppen av växthusgaser innebär kostnader och påverkar ekonomi och sysselsättning. Direktivet är ett utmärkt hjälpmedel för att minimera dessa effekter inom EU, och direkt handel med utsläppsrätter mellan medlemsstater är en möjlighet som ryms inom ramen för Kyotoprotokollet. ESK har alltid gett sitt förbehållslösa stöd till att protokollet skall godkännas och ratificeras.

2.2. ESK vill dock reservera sig mot ett antal punkter i förslaget, trots att kommittén stöder själva målet med direktivet.

2.3. ESK:s första invändning gäller direktivets syfte, som fastställs i artikel 1. Vi kan inte ge vårt stöd till direktivets syfte så som det formuleras i denna artikel. I enlighet med vårt yttrande om grönboken om växthusgaser anser vi att syftet inte bör vara "att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt sätt" utan i stället "att minskningen av utsläppen av växthusgaser sker på ett kostnadseffektivt sätt och att man försöker minimera konsekvenserna för konkurrenskraften och sysselsättningen inom EU".

2.4. För det andra ställer sig kommittén inte odelat positiv till att detta direktiv blir bindande redan under övergångsperioden 2005-2008 (innan Kyotoprotokollet formellt träder i kraft).

2.5. ESK kan för det tredje inte se någon anledning till att andra växthusgaser skall uteslutas ur detta första förslag till direktiv, och inte heller till att man från och med 2008 inte beaktar de två andra flexibla mekanismer som ingår i protokollet.

2.6. Kommittén undrar också om direktivet är helt förenligt med den inre marknadens funktion och vill särskilt betona hur viktigt det är att systemet inte medför konkurrenssnedvridningar på grund av att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna gör olika tolkningar av villkoren för enskilda anläggningars utsläpp. ESK kan heller inte ge sitt stöd till sammankopplingen med direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) eller till att man i allmänhet beskriver utsläppsrätterna som en börda i stället för en möjlig vinst för de företag som anstränger sig för att ytterligare minska sina utsläpp. Dessa synpunkter kommer att utvecklas mer i detalj i de särskilda kommentarerna om respektive artikel.

2.7. Vi föreslår att man i artikel 2 stryker punkt 2, som hänvisar till direktiv 96/61/EG.

2.8. I artikel 3, definitioner, föreslår kommittén följande ändringar:

2.8.1. "anläggning: en teknisk enhet på en och samma plats där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I utförs,"

2.8.2. Ersätt "person" med "aktör" och ge följande definition: "fysisk eller juridisk person som kan styrka sitt intresse av att delta i systemet i fråga"

2.9. Artikel 6. Lägg till enligt följande: "Krav på att överlämna utsläppsrätter eller tillgodohavanden från projekt för ren utveckling eller gemensamt genomförande motsvarande de sammanlagda utsläppen (...)"

2.10. När det gäller artikel 9, Nationella fördelningsplaner, har vissa medlemsstater redan utvecklat egna metoder för att uppnå nationella utsläppsmål som innebär att de uppfyller sina åtaganden i samband med Kyotoprotokollet. Dessa alternativa metoder bör införlivas i direktivet genom flexibla mekanismer som gör det möjligt att behålla redan inarbetade tillvägagångssätt så länge det går att bevisa att dessa ansträngningar motsvarar dem som direktivets tillämpning medför.

2.10.1. Anläggningarna i dessa länder konkurrerar i huvudsak med sådana företag utanför EU som inte belastas med kostnader för utsläppsrätter eller skatter på utsläppen och där tillämpningen av direktivet skulle medföra försvagad konkurrenskraft för anläggningarna i fråga.

2.11. Vi föreslår därför att artikel 9 kompletteras enligt följande:

2.11.1. Lägg till punkterna 9.1 a och b med följande ordalydelse:

- Artikel 9.1a: Sex månader före den 1 januari 2005 och 2008 och lika lång tid före de efterföljande femårsperioderna skall medlemsstaterna meddela kommissionen att de vill införliva eller undanta vissa anläggningar från direktivets tillämpningsområde. De bör ange exakt vilka anläggningar det rör sig om och också motivera sitt beslut.

- Artikel 9.1b: I enlighet med det allmänna förfarandet för de nationella fördelningsplanerna kan kommissionen undanta dessa anläggningar från direktivets tillämpningsområde efter att ha kontrollerat att följande två krav uppfylls:

1. Som en följd av nationell politik tillämpas frivilliga sektorspecifika avtal eller andra typer av frivilliga avtal som kontrolleras offentligt och innebär att utsläppen skall minskas lika mycket som de skulle göra genom tillämpningen av detta direktiv

2. Anläggningarna genomgår samma kontrollförfaranden som i artiklarna 14 och 15 föreskrivs för de anläggningar som omfattas av direktivet.

2.12. Artikel 10: Fördelningsmetod

2.12.1. Kommissionen har för avsikt att mäta utsläppsrätterna i ton koldioxid, vilket begränsar användningen av andra mätmetoder. Andra mätmetoder kan emellertid vara lämpliga för vissa anläggningar.

2.12.2. Två viktiga exempel är energieffektivitetsmålen och målen som bygger på allmänt erkända "standardreferenser". Dessa alternativ bör beaktas i förslaget och följaktligen läggas till i bilaga III som möjliga val inom ramen för medlemsstaternas övergripande strategi.

2.12.3. Till detta bör också tillfogas att utvärderingen av medlemsstaternas fördelningssystem och deras förenlighet med inre marknaden kommer att ta en viss tid i anspråk efter det att Kyotoprotokollet träder i kraft. Det behövs tid för att utvärdera om systemet är optimalt och för att få till stånd ett system som är harmoniserat på gemenskapsnivå och förenligt med protokollets mekanism för utsläppsrätter för alla länder som har undertecknat det.

2.13. Därför föreslås följande:

2.13.1. Artikel 10.1: Ersätt med följande: "Fram till den 1 januari 2013 ..."

2.13.2. Artikel 10.2. Ersätt med följande: "Kommissionen skall fastställa en harmoniserad fördelningsmetod som börjar tillämpas den 1 januari 2013 i enlighet med det förfarande som avses i artikel 26.2. Om denna metod innebär att utsläppsrätterna erhålls mot betalning, bör hänsyn tas till företagens energiskatter i syfte att undvika dubbelbeskattning."

2.13.3. Kommissionen kommer även att se till att inre marknaden skyddas under perioden fram till 2013. Generellt säkerställer kommissionen genom den harmoniserade fördelningsmetoden att medlemsstaterna kan konkurrera på lika villkor.

2.14. Artikel 12.1. Ersätt "personer" med "aktörer".

2.15. Artikel 13. Rätternas giltighet: Punkterna 2 och 3: Ersätt "personer" med "aktörer".

2.16. Artikel 16. Påföljder: Påföljderna i denna artikel kan under inga omständigheter tillämpas innan den första åtagandeperioden börjar 2008. Påföljder utesluter heller inte att tillgodohavanden läggs fram senare, och kan därför fram till 2013 endast ha den symboliska effekten att driva på aktörerna att utveckla en marknad för utsläppsrätter. Påföljderna får inte uppfattas som oproportionerligt hårda. Hänvisningen till ett "marknadspris" är mycket vag, eftersom transaktionerna mellan olika operatörer är konfidentiella. Därför föreslås följande:

2.16.1. Ändra artikel 16.1 enligt följande: "... Påföljderna skall vara effektiva och proportionella i linje med bestämmelserna i punkt 3. De kan börja tillämpas från och med det att Kyotoprotokollet träder i kraft."

2.16.2. Ändra andra meningen i artikel 16.3 enligt följande: "Böterna för alltför stora utsläpp skall vara 50 EUR. Betalning ..."

2.17. Bilaga I: I stycket om energisektorn bör "mer än 20 MW" ersättas med "mer än 50 MW". Det innebär att direktivet i ett inledningsskede främst tillämpas på de sektorer eller enskilda anläggningar som släpper ut mest växthusgaser och att det inte påverkar anläggningar av något mindre format, som exempelvis stora sjukhus. Man måste också stryka hänvisningen till enbart koldioxid för att täcka samtliga växthusgaser. Kommittén anser emellertid att tröskeln på 50 MW skulle kunna revideras år 2006 i ljuset av framstegen inom ny teknik för elproduktion och kraftvärme, inom ramen för den översyn som föreskrivs i artikel 26.

2.18. Bilaga III. Följande ändringar föreslås:

2.18.1. I punkt 4 bör man stryka den text som utesluter elproduktion med hjälp av förnybara energikällor. El från förnybara energikällor kan i stället föras till samma kategori som biomassa. Detta skulle innebära ökade marknadsandelar för denna typ av el, vilket i sin tur ytterligare skulle trygga energiförsörjningen inom EU.

2.18.2. Lägg till följande i slutet av punkt 3: "Hänsyn kan särskilt tas till andra fördelningsmekanismer i medlemsstaterna om dessa bygger på vedertagna standardreferenser och gör det möjligt att uppnå lika goda resultat som med metoderna i detta direktiv."

2.18.3. Ersätt i punkt 6 "nya verksamhetsutövare" med "nya verksamhetsutövare eller nya anläggningar" och lägg till text i slutet av punkten enligt följande: "Den skall också innehålla uppgifter om hur kapacitetsökningar i befintliga anläggningar skall beaktas för att omfattas av samma villkor som nya anläggningar."

2.18.4. Lägg till en ny punkt 6a enligt följande: "Planen skall beakta lämpliga lösningar för att inte en viss sektors eller viss anläggnings konkurrenskraft skall drabbas oproportionerligt hårt. Planen skall också beakta vilka metoder som används för att trygga förenligheten med inre marknaden."

2.19. Lägg till följande i slutet av punkt 7: "När de enskilda utsläppsrätterna fördelas kommer hänsyn också att tas dels till vilka ansträngningar man har gjort sedan 1990 för att minska utsläppen från anläggningen i fråga, dels till vilka reella möjligheter sektorn och den enskilda anläggningen har att ytterligare minska sina utsläpp."

Bryssel den 29 maj 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 367, 20.12.2000, s. 22.