Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 1254/96/EG om en serie riktlinjer för transeuropeiska nät inom energisektorn"

(KOM(2001) 775 slutlig - 2001/0311 COD)(1)

(2002/C 241/28)

Den 21 mars 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället svarade för kommitténs beredning av ärendet. I enlighet med artikel 20 och 50 i arbetsordningen utsågs Alexander von Schwerin till huvudföredragande.

Vid sin 392:a plenarsession den 18 juli 2002 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 77 röster för och 2 röster emot.

1. Inledning

1.1. Med det föreliggande paketet för energiinfrastruktur hörsammar Europeiska kommissionen en uppmaning från Europeiska rådet i Stockholm (23-24 mars 2001), som drog följande slutsatser: "Att skapa en effektivt fungerande inre marknad för tjänster är en av Europas högsta prioriteringar...Detta måste dessutom ske parallellt med att man inrättar en ram för utveckling av effektiva gränsöverskridande marknader som stöds av lämplig infrastrukturkapacitet."

1.2. Den sakliga bakgrunden till detta nya initiativ är att man inte är nöjd med resultaten av de arbeten som hittills utförts för en liberalisering och marknadsöppning inom energisektorn. Den europeiska inre markanden på energiområdet hämmas också av ett stort antal hinder och diskrimineringar. Kommissionen fastställer att både fördelningen av el- och gasinfrastrukturkapacitet och tariffreglerna skiljer sig kraftigt mellan medlemsstaterna och att detta ofta leder till diskriminering och hinder för den fria konkurrensen.

1.3. Huvudsakliga orsaker till detta är förutom olika nationella (skydds)intressen också de olika sätt på vilka man har genomfört direktiven om den inre marknaden i de enskilda medlemsstaterna. Rent generellt skall man därvid skilja på el- och gasnät. Därutöver fastställer kommissionen att den infrastruktur som är nödvändig för ett gränsöverskridande energiutbyte saknas. Den inre marknad som man eftersträvar på energiområdet hindras för närvarande av en rad flaskhalsar och avsaknad av eller bristande sammankopplingskapaciteter.

2. Kommissionsförslagens innehåll

2.1. För att avlägsna dessa hinder föreslår kommissionen i sitt meddelande en handlingsplan med 13 konkreta åtgärder(2). Med hjälp av dessa åtgärder skall följande mål uppnås:

- Förbättrad användning av befintlig infrastruktur, bland annat genom bättre insyn i hanteringen av stockningar och tariffregler.

- Säkerställande av en stabil och gynnsam rättslig miljö för investeringar i infrastruktur.

- Reform av gemenskapens finansiella stöd för prioriterade projekt.

- Ökning av den allmänna politiska medvetenheten om och engagemanget för energiinfrastrukturen på alla nivåer; övertagande av politiska åtaganden på gemenskapsnivå och nationell nivå.

- Säkerställande av Europas gasförsörjning.

2.2. Mot bakgrund av handlingsplanen föreslår kommissionen en översyn av direktiven om TEN på energiområdet som grund till detta paket för energiinfrastruktur. I direktiven skall nya prioriteringar införas respektive omdefinieras.

Till dessa nya prioriteringar och omdefinitioner hör bland annat:

- Betydelsen vid förverkligandet av inre marknaden (färdigställande av delar som saknas och avlägsnande av flaskhalsar).

- Införandet av förnybara energikällor.

- Möjligheten att samordna elnät med kandidatländernas nät.

- Utvecklingen av gasinfrastrukturen.

- Anslutningen av s.k. randområden.

2.3. Förutom dessa principer skall en kategori av projekt som är av särskild betydelse för förverkligandet av inre energimarknaden och/eller försörjningstryggheten framhållas i de reviderade riktlinjerna. Denna kategori skall utgöra prioriterade projekt av gemenskapsintresse. Sju av dessa prioriterade projekt av gemenskapsintresse rör gränsöverskridande flaskhalsar och kapacitetsproblem på elområdet, och fem projekt rör gasområdet (se bilaga I i förslaget). För att främja dessa projekt på ett mer effektivt sätt har kommissionen redan föreslagit att man skall höja den övre gränsen för finansiering i förordningen om TEN:s finansiella stöd från 10 % till 20 %(3). Andra förslag till ändring av TEN-riktlinjerna rör den omfattande definitionen av projekt av gemenskapsintresse (10 projekt i stället för 90 som det varit hittills) och upprättandet av detaljerade beskrivningar av projekten i en projektförteckning.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Energisektorn har under de gångna åren utvecklats alltmer till att bli ett område av grundläggande betydelse för alla ekonomier och i synnerhet de europeiska kännetecknas av ett växande beroende av externa energileverantörer. Inom Europeiska unionen ökar energiförbrukningen i olika takt, delvis i samma utsträckning som den ekonomiska tillväxten. Produktionen av inhemsk energi är inte tillräcklig för att täcka detta energibehov(4). Detta är det verkliga problemet, nämligen den otillräckliga tillgången till tillräckliga inhemska energikällor. Utgångspunkter för lösningar är:

- Långsiktig försörjningstrygghet.

- Effektiv och sparsam förbrukning.

- Värnande om miljön.

- Minskade risker.

- Ekonomiskt acceptabla kostnader: i absoluta och relativa termer (konkurrenskraft).

3.2. Energi utgör i dag en central faktor för Europas konkurrenskraft och ekonomiska utveckling. EU:s huvudmål inom energipolitiken är därför att garantera alla förbrukare energiförsörjningstrygghet till ett överkomligt pris samtidigt som man värnar om miljön och kravet på att främja en rättvis konkurrens på den europeiska energimarknaden.

3.3. Skapandet av en inre marknad inom energisektorn är en prioriterad angelägenhet för gemenskapen inom ramen för dess energipolitik. Europa skall utrustas med den mest effektiva, trygga och konkurrenskraftiga energimarknaden. Åtgärder för att kunna garantera öppenhet vad gäller priser för slutkonsumenterna och för en enklare gas- och elektricitetstransit mellan de stora näten inom gemenskapen har fastställts, och följdes 1996 och 1998 upp av direktiven om gemensamma föreskrifter för den inre elektricitet- och gasmarknaden med målet att säkerställa fri rörlighet för elektricitet och gas inom gemenskapen. Det faktum att liberaliseringen av marknaderna för elektricitet och gas har genomförts i olika takt i medlemsstaterna och till en början främst för storkonsumenter, liksom vissa medlemsstaters förseningar vad gäller inrättandet av tillsynsmyndigheter, har inom EU lett till att liberaliseringsnivåerna i praktiken skiljer sig åt mellan medlemsstaterna, vilket i sin tur innebär att konkurrensen fortfarande är otillräcklig.

3.4. I överensstämmelse med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon där man krävde ett påskyndande av förverkligandet av inre marknaden för elektricitet och gas, lade kommissionen i mars 2001 fram ett förslag om en påskyndad och fullständig liberalisering av energimarknaderna. Kommissionen föreslår att det från och med den 1 januari 1995 skall vara möjligt för alla kunder att själva välja elektricitets- och gasleverantör. Det handlar här om ett meddelande om inre marknadens fullbordan, utkastet till direktiv om ändringar av direktiven om gemensamma föreskrifter för el- och gasmarknaden liksom utkastet till förordning om villkoren för nättillgång i den gränsöverskridande handeln med elektricitet. Kommissionens förslag innehåller bättre förutsättningar för en verklig och rättvis konkurrens och för skapandet av en inre marknad, som erbjuder medborgarna trygghet, skyddar miljön och garanterar en säkrare och mer kostnadsförmånlig energiförsörjning.

3.5. Vid EU-toppmötet i Barcelona i mars i år kunde medlemsstaterna enas om att en fullständig avreglering av marknaden för el och gas skall ha uppnåtts från och med år 2004, medan resterande områden skall beslutas om vid vårtoppmötet år 2003. Dessa riktdatum stöddes av Europaparlamentet i samband med den första läsningen i parlamentet av direktivförslagen den 13 mars i år.

3.6. Beslutsförslaget innebär att vissa artiklar i de nuvarande riktlinjerna för de transeuropeiska energinäten kommer att ändras. Syftet med de nuvarande riktlinjerna är att främja samordning, driftskompatibilitet och vidareutveckling av de transeuropeiska energinäten.

3.7. Lednings- och nätkostnaderna för el är relativt höga och i nuläget till och med betydligt högre än den rena produktionskostnaden för elenergi från kraftverk, och avståndet spelar helt klart en roll. Dessutom finns det avståndsbetingade ledningsförluster. Vid sidan av nätfrågan utgör således även den geografiska spridningen av kraftverk en viktig faktor. Dessutom måste man på elområdet naturligtvis även beakta alla aktuella överväganden för olika ekologiska lösningar.

3.8. Förslaget till ändring av riktlinjerna innebär framför allt en förskjutning av tyngdpunkterna i projekten av gemensamt intresse. Det framstår helt klart att man vill lyfta fram sådana projekt som anses särskilt värdefulla med avseende på den funktion som man vill att inre marknaden för energi skall ha i regleringshänseende. Detta skall kompletteras med ett aktivare finansieringsbidrag från gemenskapen till projekt av gemensamt intresse.

3.9. Med sina förslag påtar sig kommissionen även ett regleringsansvar som dock inte får leda till några principiella förändringar av den fastlagda arbetsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Kommittén anser även att det inte bör finas grund för brett upplagda subventioner till infrastrukturprojekt. Detta skulle kunna orsaka snedvridningar i konkurrensen mellan enskilda företag samt betydande omfördelningar mellan konsumenterna i vissa medlemsstater.

3.10. Utgångspunkt för ändringsförslagen är att det på grund av marknadsavregleringen och den förändrade konkurrenssituationen på inre marknaden för energi uppstått nya prioriteringar för de transeuropeiska näten. Av de skäl som anges kan man få intrycket att de ändrade konkurrensreglerna på inre marknaden skulle ha lagt i dagen en allvarlig brist i transportinfrastrukturen(5). Så är inte fallet med naturgas där det finns en heltäckande försörjning. Naturgas finns tillgängligt i de flesta regioner i Europa och denna tillgänglighet skall utsträckas till att omfatta även EU:s perifera regioner och de yttersta randområdena, där så är tekniskt och ekonomiskt möjligt. Eventuellt skulle Sammanhållningsfonden kunna användas i detta sammanhang.

3.11. Tecken på infrastrukturbrister skulle möjligen kunna påvisas om det fördelningspolitiska målet vore att varje konsument i Europa skulle erbjudas obegränsade möjligheter till arbitrage mellan olika naturgaskällor. En förutsättning för detta vore att man på varje ort i Europa skulle kunna ersätta gas från en viss godtycklig källa med gas från vilken annan källa som helst.

3.12. Detta skulle innebära behov av omfattande infrastruktur, en infrastruktur som dock inte skulle användas i realiteten och som inte heller skulle behövas för försörjningen. Inom naturgasindustrin har det dock än så länge inte genomförts ett enda gasledningsprojekt endast i arbitragesyfte, utan det har snarast alltid varit fråga om konkreta försörjningsprojekt. En subventionering av vissa projekt av EU-intresse skulle ge upphov till allvarliga snedvridningar av konkurrensen mellan de enskilda gasföretagen och omfördelningar mellan medlemsstaterna.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Generellt sett stöder kommittén de föreslagna ändringarna av beslut 1254/96/EG om en serie riktlinjer för transeuropeiska nät inom energisektorn. Kommittén ser positivt på att gemenskapen inte kommer att basera sina prioriteringar på kortsiktiga överväganden, utan i stället utifrån perspektivet att kunna säkerställa en hållbar utveckling.

4.2. Vad själva ändringarna beträffar anser dock kommittén att följande faktorer bör beaktas:

4.2.1. I förslagets motiveringsdel föreskrivs att prioriterade projekt av europeiskt intresse skall ges särskilt stor uppmärksamhet av bl.a. medlemsstaterna. Vad gäller det som man i detta textavsnitt kallar "prioriterade förbindelser på näten för elektricitet och naturgas" får ett sådant krav inte leda till en tolkning som innebär att man i praktiken till syvende och sist ändå slår fast verksamhetsramar som förpliktigar medlemsstaterna att genomföra vissa konkreta projekt. Den enda förpliktelse som gäller för medlemsstaterna är att på lämpligt sätt främja de åtgärder som föreskrivs i riktlinjerna för de transeuropeiska näten och att bidra till att dessa åtgärder genomförs.

4.2.2. Begreppet försörjningstrygghet används på ett flertal ställen i motiveringsdelen. Det bör förtydligas att det med hänvisning till artikel 154 i EU-fördraget endast kan bli fråga om en teknisk försörjningstrygghet inom energiinfrastrukturer. Inom ramen för de politiska prioriteringarna kan fortsatta försörjningstryggande regleringsåtgärder som faller under de nationella energipolitiska ansvarsområden inte accepteras under dessa omständigheter, även i brist på ett energikapitel i EU-fördraget.

4.2.2.1. Kommissionen föreslår ett tröskelvärde på 10 % för den gränsöverskridande leveranskapaciteten. Detta värde ter sig enligt kommitténs uppfattning godtyckligt valt och motsvarar inte de vitt skilda förhållanden som råder i de enskilda medlemsstaterna vad gäller produktionskapacitet och resurser.

4.2.2.2. I kommissionens analys av situationen vid gränserna betonas flera gånger att det är långtidskontrakten som är orsaken till den rådande kapacitetsbristen. En sådan beskrivning rimmar dock illa med lönsamhets- och investeringsöverväganden och försörjningstryggheten. Ansträngningarna för att hålla dessa legitima farhågor i schack kommer ofrånkomligen att få negativa följder vad gäller kostnaderna för utveckling av förbindelsenäten.

4.2.2.3. Kommissionen diskuterar de ekologiska problemen som en utbyggnad av de transeuropeiska näten innebär. Detta dilemma kommer bara att bli allt allvarligare, varför gemenskapen och medlemsstaterna måste bidra till att det skapas ökad acceptans bland medborgarna för åtgärder på detta område. Kommittén vill framhålla att ställningstaganden som innebär en övervärdering av decentraliserade och vitt utspridda energitekniska lösningar som främst omfattar icke förnybar energi uppmuntrar en avog inställning hos allmänheten till sådana koncentrerade lösningar som är förbundna med omfattande transporttekniska åtgärder.

4.2.3. Den nya punkt a) som läggs till i artikel 4 innebär att gemenskapen tillskrivs en aktiv roll i samband med en utveckling av energiinfrastrukturerna, medan man hittills endast haft till uppgift att fastställa ramvillkoren för denna utveckling. Målet bör vara att utveckla infrastrukturer för energileveranser på ett sådant sätt att dessa stöder den inre energimarknadens funktionssätt och den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I synnerhet måste man kunna lösa problemen vid de nationella anslutningspunkterna och andra flaskhalsar samt uppfylla de nya krav som en liberalisering av näten innebär. Kommittén menar att det är viktigt att framhålla att naturgas i motsats till el inte orsakar några speciella problem vid de olika nätens anslutningspunkter. Å andra sidan verkar det dock även här råda vissa tvivel om huruvida den hittills framgångsrika samordningen av infrastrukturinvesteringar även kommer att fungera via marknadsprocessen på en avreglerad marknad. Gemenskapen verkar i stället vilja gynna en central planeringsmodell för att lösa de problem som anses hänga samman med avregleringen.

4.2.4. Vad gäller punkt b) "Att ansluta anläggningar för produktion av förnybar energi" anser kommittén att en konkretisering av kriterierna vore nyttigt, för att inte säga nödvändigt, eftersom man av princip bör förorda en avsättning av finansiella medel till de transeuropeiska näten och andra åtgärder mot bakgrund av en i politiskt hänseende önskvärd ökning av de förnybara energikällorna.

4.2.5. Vad gäller de prioriterade projekt av europeiskt intresse för el och naturgas som anges i bilaga 1 ser kommittén positivt på att dessa intressanta projekt nu kommer med i debatten. I samband med dessa initiativ bör man dock uttryckligen lyfta fram vikten av stabila och tydliga ramvillkor. Kommittén anser dock att man bör betänka att det faktum att dessa klassificerade projekt i en icke obetydlig utsträckning skall subventioneras med offentliga EU-medel innebär en risk att de ges karaktären av statligt styrda investeringar och central investeringsplanering.

5. Avslutande kommentarer

Sammanfattningsvis välkomnar kommittén förslaget avseende en serie riktlinjer för transeuropeiska nät inom energisektorn och stöder i huvudsak förslaget, med förbehåll för de allmänna och särskilda kommentarerna.

Medlemsstaternas och gemenskapens uppgift är att säkra en stabil rättslig ram som möjliggör en ekonomiskt lönsam ledningsutbyggnad och därmed även erbjuder investeringsincitament. Ett investeringsvänligt klimat kan och bör skapas av medlemsstaterna och gemenskapen. För att kunna fatta beslut om investeringar behöver företagen en tillförlitlig rättslig ram som stämmer överens med de ekonomiska villkor som gäller på den marknad de agerar på.

Bryssel den 18 juli 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 775 slutlig innehåller också kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet ("europeisk energiinfrastruktur") samt kommissionens rapport till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om genomförandet av riktlinjerna för transeuropeiska nät på energiområdet under perioden 1996-2001, som också behandlas i ESK:s yttrande.

(2) För en detaljerad förteckning över de enskilda åtgärderna, se kommissionens meddelande 3.1-3.6.

(3) Se KOM(2002) 134 slutlig.

(4) För en mer exakt analys, se kommissionens grönbok "Mot en europisk strategi för trygg energiförsörjning", KOM(2002 769 slutlig, samt ESK:s yttrande om denna, CES 705/2001.

(5) Här hänvisas till att fjärrledningar framför allt skall gynna försörjningstryggheten och inte långdistanstransporter, av såväl ekologiska som ekonomiska skäl.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag avslogs under debatten men fick minst en fjärdedel av de avgivna rösterna:

Punkt 3.7

Lägg till en ny punkt 3.7: "Den fortsatta liberaliseringen och öppningen av elmarknaden samt den alltmer utvidgade handeln med elektricitet har lett till en förändrad och delvis mycket hög överlastning av överföringsnäten. De föråldrade förbindelserna mellan nord och syd visar sig därför vara ständiga flaskhalsar och är belastade upp till gränsen för de tekniska överföringsmöjligheterna. EESK välkomnar därför kommissionens initiativ att främja utbyggnaden av gränsöverskridande elledningsnät. I vissa medlemsstater måste även kapaciteten inom landet byggas ut för att man skall kunna uppnå detta mål."

Motivering

De nya riktlinjerna är särskilt viktiga inom elområdet. Detta bör uttryckligen framhävas i yttrandet.

Resultat av omröstningen

Röster för: 17; Röster emot: 35; Nedlagda röster: 7.