Yttrande från Regionkommittén om "Betydelsen för regionerna av den tull- och skattefria försäljningen inom EU"

(98/C 373/06)

BAKGRUND

- Rådets direktiv 91/680/EEG () av den 16 december 1991 och direktiv 92/12/EEG () av den 25 februari 1992 som hänför sig till avskaffandet av systemet med tull- och skattefri handel inom EU den 30 juni 1999.

- Presidiets beslut av den 12 mars 1998 i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget om att utarbeta ett yttrande på eget initiativ i ämnet och ge utskott 6 i uppdrag att ansvara för det förberedande arbetet.

- Arbetsdokumentet från Europaparlamentets generaldirektorat för forskning från oktober 1997 om "De sociala och ekonomiska följderna av att avskaffa tull- och skattefri försäljning inom Europeiska unionen" ().

- Slutsatserna från Europaparlamentets offentliga utfrågning om tull- och skattefri handel den 29 oktober 1997.

- Europaparlamentets resolution av den 3 april 1998 om avskaffande av tull- och skattefri handel ().

- Utkastet till yttrande (CdR 109/98 rév) som antogs av utskott 6 den 20 juli 1998 (föredragande: Sarah McCarthy Fry och medföredragande Maurice Cummins).

- ReK:s betoning av infrastrukturernas betydelse för turism och transport i regionerna i tidigare yttranden, till exempel Utvecklingspolitik när det gäller agroturism inom EU:s regioner - CdR 19/95 (); "Kommissionens grönbok - Europeiska unionens roll inom turismområdet" - CdR 376/95 (); "Kommissionens förslag till rådets beslut om ett första flerårigt program för stöd till europeisk turism - Philoxenia-programmet (1997-2000)" - CdR 302/96 fin (); "Sammanhållningspolitik och kultur - Ett bidrag till sysselsättningen" - CdR 69/97 fin (); och "Kulturturism i städerna och dess betydelse för sysselsättningen" - CdR 422/97 fin.

- Den överväldigande majoriteten vid rådsmötet (transport) den 17 mars 1998 för att uppmana kommissionen att undersöka de ekonomiska och sociala effekterna av att avskaffa tull- och skattefri handel inom EU.

- Stödet från ett betydande antal medlemsstater vid Ekofin-rådet den 19 maj 1998 när det gäller en fullständig översyn av systemet för skattefri försäljning inom EU.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 25:e plenarsession den 16-17 september 1998 (sammanträdet den 17 september) följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Den Europeiska enhetsakten föreskrev att en inre marknad utan gränser skulle inrättas i slutet av 1992 där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital skulle säkerställas. Fullbordandet av gemenskapens inre marknad skulle, enligt kommissionens vitbok om genomförandet av den inre marknaden, medföra att tekniska, fysiska och skattemässiga hinder som tidigare skilt medlemsstaternas marknader och ekonomier åt skulle avskaffas.

1.2. Kommissionen föreslog att det tull- och skattefria systemet inom EU skulle avskaffas för att den inre marknaden skulle kunna fullbordas den 1 januari 1993. Anledningen till att detta system skulle avskaffas var enligt den dåvarande kommissionären Scrivener att fortsatt tull- och skattefri försäljning vid resor inom gemenskapen skulle innebära att man måste behålla någon slags gränskontroll, och i förlängningen skulle leda till fortsätta snedvridning när det gäller konkurrensen på varu- och transportmarknaderna.

1.3. Avskaffandet av detta system inom EU krävde ändringar av det allmänna momssystemet och ny lagstiftning när det gäller punktskatter. Därför presenterade kommissionen 1990 två förslag, av vilka det första rörde övergångsbestämmelser när det gäller skatter med sikte på fullbordandet av den inre marknaden (direktivet om fiskala gränser) (). Det andra förslaget gällde allmänna regler för punktskattepliktiga varor samt innehav och flyttning av sådana produkter (direktivet om flyttning av punktskattepliktiga varor) ().

1.4. Under debatten om direktivet om fiskala gränser i november 1990 noterade Europaparlamentet att avskaffandet av tull- och skattefri handel skulle kunna få allvarliga sociala och ekonomiska följder och uppmanade kommissionen att undersöka dessa effekter i en rapport som skulle presenteras för rådet och Europaparlamentet. Kommissionär Scrivener bekräftade att man skulle undersöka ärendet och angav igen i maj 1991, som svar på Europaparlamentets skriftliga förfrågan, att kommissionen såg positivt på Europaparlamentets önskan när det gällde att genomföra en undersökning om de sociala och regionala följderna av att de fiskala gränserna och de flesta av de tullfria butikerna i de berörda områdena avskaffas.

1.5. I likhet med detta krävde man i Europaparlamentets rapport om direktivet om flyttning av punktskattepliktiga varor att avskaffandet av tull- och skattefri handel inom EU skulle uppskjutas till den 31 december 1995 för att de berörda sektorerna skulle få tid att anpassa sig och kommissionen skulle få tid att utarbeta sin rapport om de ekonomiska och sociala följderna.

1.6. I ett allmänt beslut i november 1991 om kommissionens båda förslag accepterade Ekofin-rådet en förlängning till den 30 juni 1999 för att nödvändiga åtgärder skulle kunna vidtas när det gäller både de sociala effekterna i de aktuella sektorerna och de regionala problemen, i synnerhet i gränsregionerna. Direktivet om fiskala gränser antogs i ändrad form vid detta möte och direktivet om flyttning av punktskattepliktiga varor antogs också, med den ändrade tidsgränsen, i februari 1992. Följaktligen inrättades ett övergångssystem för tullfri (det vill säga fri från moms och punktskatt) handel. För att underlätta avskaffandet av gränskontroller infördes senare genom en politisk överenskommelse den 14 december 1992 ett kontrollsystem för säljare.

1.7. Någon rapport om de sociala, ekonomiska och regionala konsekvenserna har ännu inte presenterats av kommissionen. När kommissionen utfrågades i ämnet vid ett sammanträde med Europaparlamentets utskott för ekonomi, valutafrågor och industripolitik i juli 1997 ansåg kommissionen att en undersökning om de sociala och ekonomiska följderna inte längre var relevant med tanke på att den tull- och skattefria handeln inom EU ändå skulle avskaffas den 30 juni 1999.

Detta ansågs inte tillräckligt av parlamentsutskottet, och dess ordförande uppmanade parlamentets forskningsenheter att se över den befintliga oberoende ekonomiska informationen för att bedöma de aktuella effekterna och föreslå ytterligare områden som kommissionen borde undersöka. Denna undersökning () avslutades i början av oktober och låg till grund för en offentlig utfrågning i Europaparlamentet om tull- och skattefri försäljning. I rapportens slutsatser sägs det att "i en tid då hög arbetslöshet råder på de flesta platser i Europeiska unionen går det inte att ta lätt på risken att ett borttagande av den skattefria handeln inom EU kommer att resultera i att ett stort antal arbetstillfällen går förlorade. Kommissionen borde genomföra en egen undersökning och fästa särskild uppmärksamhet vid regionala och lokala konsekvenser".

1.8. Den 3 april 1998 antog Europaparlamentet enhälligt en resolution där man anger "att det finns en betydande oro över de konsekvenser som avskaffandet befaras få för arbetstillfällen, regioner och transportsektorer, särskilt i randområden och inom näringarna för färjetrafik och regional flygtrafik" och uppmanar kommissionen "att omedelbart, dock senast den 30 september 1998, genomföra och offentliggöra en oberoende utredning av de sociala, ekonomiska och regionala och intäktsrelaterade konsekvenserna av avskaffandet av den skattefria försäljningen i EU för att ge en tydligare bild av situationen" ().

1.9. Vid rådsmötet (ekofin) den 19 maj 1998 stödde ett betydande antal medlemsstater en översyn av den framtida tull- och skattefria handeln inom EU. Dessa länder representerar cirka 85,5 % av EU:s befolkning.

Vid detta rådsmöte stod det klart att man på kommissionen var införstådd med att de kan uppstå negativa effekter av att systemet avskaffas. Dessutom åtog man sig att presentera ett arbetsdokumentet för att klargöra vilka befintliga instrument medlemsstaterna har när det gäller att ta itu med effekterna av att det tull- och skattefria systemet inom EU avskaffas. Detta arbetsdokument kommer att läggas fram och diskuteras vid ett möte med Ekofin-rådet under hösten 1998.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Redan tillgänglig information visar att avskaffandet av systemet för tull- och skattefrihet inom EU kan ge upphov till allvarliga sociala och ekonomiska följder för många av gemenskapens regioner, i synnerhet de regioner som är mycket beroende av den tull- och skattefria handelns bidrag till de regionala transportsystemens livskraft och till främjandet av turismen.

2.2. Trots upprepade uppmaningar har kommissionen inte presenterat någon oberoende analys av effekterna av att det aktuella systemet avskaffas. I och med att tidpunkten för avskaffandet av detta system närmar sig står många regioner och kommuner inför en osäker framtid. En mängd motstridiga oberoende undersökningar har fått en allmän spridning i regionerna, och de flesta av dessa undersökningar spår en dyster framtid för många regioner, i första hand i form av förlorade arbetstillfällen inom vitt skilda sektorer, från färjebolag till turistnäring och från spritfabrikanter till detaljister.

2.3. Med tanke på att EU har åtagit sig att minska arbetslösheten och att främja ekonomisk och social sammanhållning måste varje märkbart hot mot arbetstillfällena inom en lång rad sektorer undersökas noggrant. Både kort- och långsiktiga fördelar med alla gemenskapsåtgärder måste avvägas noga och deras lämplighet måste ständigt ses över.

2.4. Mot bakgrund av rådets beslut 1991 om att avskaffa systemet för tull- och skattefrihet inom EU, som träder i kraft den 30 juni 1999, måste man besvara följande frågor:

2.4.1. Har de omständigheter som låg till grund för rådets beslut att förlänga systemet till juni 1999, (till skillnad från kommissionens föreslagna tidsgräns i slutet av december 1992), förändrats väsentligt?

2.4.2. Har den inre marknaden utvecklats i den utsträckning som man hade tänkt sig (när det gäller skatteharmonisering) när beslutet fattades?

2.4.3. Har man i tillräckligt hög grad beaktat följderna av att systemet avskaffas, och har man presenterat några riktlinjer för att stödja medlemsstaterna när det gäller att lindra de eventuella negativa kort- eller långsiktiga effekter som avskaffandet kan föra med sig?

2.4.4. Vilka är medlemsstaternas erfarenheter när det gäller att tillämpa direktivet om fiskala gränser och direktivet om flyttning av punktskattepliktiga varor?

2.4.5. Finns det några övertygande argument för att ytterligare förlänga systemet bortom tidsgränsen den 30 juni 1999 så att man kan presentera relevant och oberoende information om eventuella socioekonomiska effekter av systemets avskaffande?

2.5. I brist på en oberoende kommissionsundersökning om de sociala och ekonomiska följderna av att det tull- och skattefria systemet inom gemenskapen avskaffas, baseras hänvisningarna i fortsättningen på oberoende rapporter från de enskilda regionerna, medlemsstaterna, de olika transport- och tillverkningssektorerna samt från olika intressegrupper.

3. Tull- och skattefrihet och den inre marknaden

3.1. Avskaffandet av systemet för tull- och skattefrihet inom gemenskapen föreslogs mot bakgrund av en inre marknad med harmoniserade momssatser och punktskatter. På en sådan marknad hade avskaffandet av detta system varit en naturlig del i processen. I brist på harmoniserade momssatser och punktskatter har dock allvarliga snedvridningar av konkurrensen uppstått, och det är mot den bakgrunden som effekterna av den inre marknaden som den nu ser ut med ett system för tull- och skattefrihet inom EU måste ses.

3.1.1. I teorin skulle genomförandet av den inre marknaden innebära att resenärer inom gemenskapen kan köpa ett obegränsat antal förtullade varor för export till ett annat medlemsland. Trots att det fortfarande finns betydande skillnader i momssatser mellan angränsande medlemsstater (till exempel mellan Danmark och Tyskland) anses inte dessa skillnader skapa oacceptabla konkurrensstörningar. När det gäller punktskatter är skillnaderna så stora att det är omöjligt för medlemsstaterna att acceptera fri rörlighet för förtullade varor. Fri rörlighet för förtullade varor gäller alltså enbart om dessa varor transporteras personligen av resenären och är avsedda för slutkonsumtion. För att betona dessa två förutsättningar har ett antal vägledande varukvoter bibehållits när det gäller förtullade varor.

3.1.2. Dessa vägledande varukvoter tillämpas inte överallt och i synnerhet inte i länder med höga tullsatser, till exempel Irland, Finland, Danmark och Sverige, där skilda system tillämpas när det gäller maximala kvantiteter och reseperioder. Dessutom tillämpas inte systemet med vägledande varukvoter enhetligt i alla EU:s områden. Exempelvis fortsätter vissa områden, bland andra Kanarieöarna, Helgoland och Gibraltar att tillämpa samma begränsningar för gemenskapsresenärer som för resenärer från tredje land (det vill säga tullfria varukvoter).

3.1.3. Systemet med vägledande varukvoter när det gäller slutkonsumtion av förtullade varor har gett upphov till förlorade moms- och punktskatteintäkter för statskassorna i de medlemsstater som gränsar till länder med avsevärt lägre punktskattesatser. Dessutom har det lett till negativa effekter för handlare i regioner där punktskattesatserna är lägre än i angränsande regioner, vilket har resulterat i konkurrensstörningar för behöriga handlare.

3.1.4. Det står dock klart att i de medlemsstater där punktskattesatserna är låga finns det inga stora skillnader mellan tullfria och förtullade varor. Dessutom står det klart att skillnader i tullsatser har gett upphov till mycket större marknadsstörningar och problem för handlare, resenärer och gränskontrollanter än det befintliga systemet för tull- och skattefrihet inom EU.

3.1.5. Borde EU, mot bakgrund av dessa icke-harmoniserade punktskatter och momssatser samt de marknadsstörningar som denna brist på harmonisering ger upphov till, fortsätta att inrikta sig på att avskaffa detta jämförelsevis gynnsamma system för tull- och skattefrihet inom EU, med tanke på att ett för tidigt avskaffande (det vill säga innan den inre marknaden genomförs i enlighet med kommissionens vitbok 1985) kan få allvarliga konsekvenser för de regioner som är beroende av detta system?

4. Sysselsättning ()

4.1. Man har beräknat att så många som 140 000 arbetstillfällen riskeras om den tull- och skattefria handeln skulle avskaffas inom EU. Denna siffra inkluderar direkta förluster av arbetstillfällen, det vill säga arbeten vid tullfria försäljningsställen på flygplatser, ombord på flygplan och på färjor, indirekta förluster av arbetstillfällen, det vill säga förlorade arbetstillfällen inom näraliggande sektorer, exempelvis hamnar, transportleder, tillverkare och distributörer och slutligen "sekundära" förluster av arbetstillfällen, det vill säga arbetstillfällen som förlorats på grund av att nettolönerna har sjunkit i den lokala ekonomin till följd av direkt och indirekt förlorade arbetstillfällen.

4.1.1. De aktuella befintliga skattningarna av de potentiella förlusterna av arbetstillfällen inom flygsektorn uppgår till så mycket som 30 000 (direkta, indirekta och "sekundära" förluster). Denna siffra är baserad på antagandet av att cirka 60 % av den totala vinsten från försäljning av tull- och skattefria varor kommer att gå förlorad. En sådan förlust kommer troligtvis att leda till höjningar av biljettpriserna på upp till 20 %, vilket i sin tur kommer att medföra att passagerarantalet kommer att sjunka med så mycket som 4 %. Passagerarminskningarna kommer i sin tur att få till följd att flygplansflottorna rationaliseras, flygsträckor dras in, investeringarna minskas och berörda regioner och kommuner förlorar ytterligare arbetstillfällen.

4.1.2. Ökade biljettpriser kommer troligtvis att påverka charter- och lågkostnadsflyget negativt eftersom dessa sektorer traditionellt sett är mest känsliga för prisökningar och inkomstförluster. I jämförelse med andra flygsektorer är dessa sektorer dessutom mycket beroende av trafiken inom EU, och dessa sektorer utnyttjar också i hög grad små regionala flygplatser och alternativa flygplatser i de större städerna. Dessa flygplatser är i sin tur mycket ofta beroende av inkomster från tull- och skattefri försäljning vilket gör det möjligt för dem att hålla landningsavgifterna på låg nivå. Skulle dessa inkomster gå förlorade skulle de bli tvungna att höja landningsavgifterna, vilket i sin tur skulle leda till att flygbolagen måste ta ut högre priser av charterresenärerna. Minskad efterfrågan från konsumenterna till följd av ökade priser skulle kunna leda till att mindre lönsamma flygsträckor dras in och även till att vissa regionala flygplatser måste stänga.

4.1.3. När det gäller färjetrafiken i Irland, Storbritannien, Tyskland och Skandinavien räknar man i vissa studier med cirka 50 000 förlorade jobb. Av dessa arbetstillfällen skulle mellan 18 000 och 20 000 komma från färjebolagen och angränsande sektorer, medan ytterligare 5 000-7 000 arbetstillfällen skulle gå förlorade på grund av regionala och lokala effekter. Samma källa beräknar också att så många som 26 000-27 000 arbetstillfällen i turistbranschen kommer att försvinna. Dessa beräkningar grundar sig på en planerad prisökning på 30 % när det gäller färjebiljetter till följd av inkomstbortfallet från den tull- och skattefria försäljningen. Sådana prisökningar skulle kunna leda till stora efterfrågeminskningar när det gäller dessa tjänster och i förlängningen till att mellan 25 och 30 färjelinjer dras in i norra Europa. Färjebolagens beroende av inkomster från tull- och skattefri försäljning i dessa länder beräknas ligga mellan cirka 65 % i Finland och 30 % i Irland.

4.1.4. När det gäller sysselsättningen inom flyg- och färjesektorerna finns det finns redan tillgängliga exempel på följderna av att systemet med tull- och skattefri handel avskaffas inom EU. Enligt Federationen för transportarbetarförbund inom Europeiska union (FST) och olika regionala representanter har arbetstagare på vissa färjelinjer mellan Schleswig-Holstein och Danmark samt mellan Jakobstad och Skellefteå redan varslats om uppsägning, och från och med april 1998 har ett visst brittiskt flygbolag minskat sin kabinpersonal på flygningar inom gemenskapen i avvaktan på att den tull- och skattefria handeln kommer att avskaffas på dessa linjer. I alla dessa fall har företagen angett det planerade avskaffandet av den tull- och skattefria handeln som skäl till neddragningarna.

4.1.5. Valet av tidpunkt för det föreslagna avskaffandet av systemet för tull- och skattefrihet inom EU är ett dubbelt slag mot färjebolagen med tanke på att de även måste genomföra SOLAS 95 - normerande standarder som skall träda i kraft efter 1999. SOLAS 95 antogs till följd av Estonia-katastrofen och medför att färjeoperatörerna måste investera i nya färjor eller rusta upp den befintliga flottan för att uppfylla de stränga reglerna.

4.1.6. Utöver de oundvikliga förlusterna av arbetstillfällen inom detaljist- och transportsektorerna kommer avskaffandet av den tull- och skattefria handeln att påverka viss traditionell regional tillverkningsindustri. Till exempel så har man i det konjaksproducerande området i Frankrike beräknat att åtminstone 3 000 direkta, indirekta och "sekundära" arbetstillfällen kommer att försvinna i detta område, medan den skotska whiskyindustrin beräknar att försäljningen kommer att minska med 201 miljoner ecu under 1999, vilket i sin tur medför att 1 000 arbetstillfällen går förlorade i avlägsna områden i Skottland där arbetslösheten redan är alltför hög.

4.1.7. Även om de ovannämnda beräkningarna skall beaktas med viss försiktighet med tanke på att de är hämtade från ett antal oberoende rapporter som baserats på olika metoder och generaliseringar av lokala förhållanden, måste man noga överväga risken för att ett avskaffande av den tull- och skattefria handeln inom EU kommer att ge upphov till många förlorade arbetstillfällen. Detta är ännu mer oroväckande med tanke på att det allmänt anses att avlägsna regionala ekonomier oundvikligen kommer att drabbas värst.

5. Turism

5.1. Om avskaffandet av den tull- och skattefria handeln inom EU ger upphov till ökade resekostnader inom EU, kan kostnadsmedvetna resenärer lika väl välja att semestra i tredje land för att minimera sina resekostnader. De länder som kommer att ha störst fördel av denna förändring är till exempel semesterorter i Nordafrika på bekostnad av destinationer i Spanien, Portugal och Italien, och semesterorter på Cypern och Turkiet på bekostnad av destinationer i Grekland.

6. Slutsatser

6.1. ReK uppmanar kommissionen, rådet, Europaparlamentet och medlemsstaterna att skynda på processen mot ett fullbordande av den inre marknaden, genom att avlägsna alla faktorer som verkar snedvridande på marknaden.

6.2. ReK anser emellertid att avskaffandet av den tull- och skattefria försäljningen den 30 juni 1999 kommer att få allvarliga följder för den regionala sysselsättningen, de lokala infrastrukturerna, priserna och turistnäringen inom gemenskapen.

6.3. Kommittén stöder förslaget att kommissionen skall utarbeta en uttömmande rapport om följderna av att avskaffa det aktuella systemet.

6.3.1. I avvaktan på att kommissionen lägger fram sitt arbetsdokument om gemenskapsmedel och nationella subventioner som kan bli tillgängliga för att avhjälpa problem till följd av att tullfriheten avskaffas, i synnerhet när det gäller effekter i gemenskapens avlägsna regioner, är kommittén, trots att dessa åtgärder överensstämmer med EU:s konkurrensregler, inte övertygad om att detta är den bästa lösningen.

6.4. Med anledning av de ovannämnda negativa följderna av att systemet med tull- och skattefrihet inom EU avskaffas före den planerade EU-harmoniseringen av momssystemet och punktskatterna, och med tanke på att kommissionen kommer att lägga fram en omfattande och oberoende rapport om socioekonomiska effekter, anser inte kommittén att det planerade avskaffandet för närvarande är lämpligt.

6.5. ReK förordar en fortsatt förlängning av de aktuella systemet i ytterligare fem år och rekommenderar att kommissionen under denna period inrättar en särskild grupp med representanter för de olika intressegrupperna (ekonomiska, sociala och andra intressegrupper) tillsammans med nationella, regionala och lokala myndighetsrepresentanter. Denna särskilda grupp skall ha till uppgift att genomföra en noggrann undersökning av effekterna av att systemet för skatte- och tullfrihet inom gemenskapen avskaffas. Dessutom skall de presentera konkreta förslag till ett alternativt system.

ReK rekommenderar ordföranden att överlämna detta yttrande såväl till rådet och kommissionen som till Europaparlamentet och medlemsstaternas regeringar.

Bryssel den 17 september 1998.

Regionkommitténs ordförande

Manfred DAMMEYER

() EGT L 376, 31.12.1991.

() EGT L 76, 23.3.1992.

() Arbetsdokument från Europaparlamentets generaldirektorat för forskning från oktober 1997 om "De sociala och ekonomiska följderna av att avskaffa tull- och skattefri försäljning inom Europeiska unionen", EP 167.048, W-30.

() Europaparlamentets resolution av den 3.4.1998, EP 268.233.

() EGT C 210, 14.8.1995, s. 99.

() EGT C 126, 29.4.1996, s. 24.

() EGT C 42, 10.2.1997, s. 22.

() EGT C 379, 15.12.1997, s.21.

() Rådets direktiv 91/680/EEG - EGT L 376, 31.12.1991.

() Rådets direktiv 92/12/EEG - EGT L 76, 23.3.1992.

() Arbetsdokument från Europaparlamentets generaldirektorat för forskning från oktober 1997 om "De sociala och ekonomiska följderna av att avskaffa tull- och skattefri försäljning inom Europeiska unionen", EP 167.048, W-30.

() Europaparlamentets resolution av den 3.4.1998, EP 268.233.

() I brist på en oberoende kommissionsrapport i ämnet baseras punkt 4 och 5 i detta yttrande i första hand på olika analyser som genomförts av enskilda regioner, medlemsstater, Europaparlamentet, branschorganisationer och fackföreningar etc. Dessutom har man haft samtal med representanter från ovannämnda grupper. Därför skall denna information beaktas som vägledande och har baserats på skattningar av tillgänglig information.