[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 16.01.2007

KOM(2007)5 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM MÅLEN I ARTIKEL 7.2 b I DIREKTIV 2000/53/EG OM UTTJÄNTA FORDON {SEK(2007)14}{SEK(2007)15}

1. INLEDNING

I direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon (nedan kallat direktivet) anges följande mål för återanvändning, materialåtervinning och återvinning av uttjänta fordon:

- 85 % återanvändning och återvinning och 80 % återanvändning och materialåtervinning senast den 1 januari 2006 (målen för 2006).

- 95 % återanvändning och återvinning och 85 % återanvändning och materialåtervinning senast den 1 januari 2015 (målen för 2015).

Enligt direktivet skall Europaparlamentet och rådet ompröva målen för 2015 på grundval av en rapport från kommissionen. I rapporten skall kommissionen beakta utvecklingen i fråga om fordonens materialinnehåll samt övriga relevanta miljöaspekter som har samband med fordon.

Kommissionen har utarbetat denna rapport i enlighet med ovanstående uppdrag. En viktig del i arbetet har varit att utvärdera de miljömässiga, ekonomiska och sociala effekterna av målen och andra alternativ. I bilagan till detta meddelande finns en sammanfattning av konsekvensrapporten där följderna av en eventuell ändring av direktivets mål beskrivs.

2. Analysarbete

I konsekvensanalysen behandlades information från följande källor: en undersökning av direktivets kostnader och nytta utförd av en extern konsult för kommissionens räkning; formella och informella samråd inom en arbetsgrupp med flera berörda parter och ett elektroniskt samråd om undersökningens slutrapport; möten med medlemsstaternas experter; internt framtagna scenarier av de olika alternativens ekonomiska och miljömässiga effekter.

Analysen försvårades av att direktivet fortfarande är i ett tidigt skede av genomförande i medlemsstaterna och av att det finns begränsad information om vilken grad av materialåtervinning och annan återvinning som hittills har uppnåtts i medlemsstaterna. Medlemsstaterna kommer att lämna de första rapporterna om målen 2008 och då redovisa uppgifter för 2006.

De uppgifter som kommissionen har haft tillgång till har dock gjort det möjligt att göra en rimlig bedömning av den nuvarande situationen och framtidsutsikterna när det gäller återvinning och materialåtervinning av fordon och att dra slutsatser om huruvida direktivets mål för 2015 bör ändras[1].

3. Analysens resultat

Analysen visar att de mål som anges i direktivet ger stora miljömässiga och ekonomiska fördelar och att fördelarna skulle minska om målen avskaffas eller sänks. Storleken på de fördelar som skapas är intimt förknippad med miljöinnovation. Utan miljöinnovation skulle spridningen av befintlig teknik medföra vissa ekonomiska och miljömässiga fördelar, men med sådan innovation skulle fördelarna bli mycket större.

Dessa fördelar uppstår genom en ökning av andelen material (främst vissa plaster) som går till materialåtervinning eller annan återvinning och en minskning av andelen uttjänta fordon som går till deponering.

Målens miljöeffekter

Vilka mål man än sätter upp kommer metaller att materialåtervinnas i hög grad beroende på deras höga värde. Högre mål för materialåtervinning skulle dock göra det möjligt att öka materialåtervinningen av de metaller som nu går förlorade i deponier på grund av bristande separering av fragmenteringsrester.

Materialåtervinning och annan återvinning av plaster från fragmenteringsrester kommer att krävas för att nå målen för 2015. Miljöprestanda för materialåtervinning och annan återvinning av olika plaster från fragmenteringsrester är också det som i första hand avgör vilka miljöeffekter målen för materialåtervinning och återvinning kommer att få.

Utifrån ett scenario som innebär att de nuvarande målen för 2015 driver på den tekniska utvecklingen för att möjliggöra en ökad separering av plaster från fragmenteringsrester[2] kan målen för 2015 skapa flera miljöfördelar. Bland dessa kan nämnas minskade utsläpp på mellan 280 000 och 980 000 ton koldioxidekvivalenter per år, minskad fotokemisk oxidation, minskad försurning av luft, minskad förorening och övergödning av vatten samt minskad avfallsproduktion. De faktiska miljöfördelarna beror dock på den tekniska utveckling som målen stimulerar.

Totalt sett kommer miljöfördelarna att minska om målen sänks jämfört med de nuvarande målen för 2015. Direktivet har främjat den tekniska utvecklingen inom behandling av uttjänta fordon, men ny teknik har ännu inte spritts över hela den europeiska återvinningsmarknaden. Fortsatt utveckling av behandlingsteknik för materialåtervinning av vissa typer av plaster skulle kunna ge stora miljöfördelar. Det behövs fortsatt stöd för teknisk utveckling för att korrigera marknadsmisslyckanden, och en ändring av instrumenten eller en sänkning av målen i direktivet skulle troligen bromsa eller stoppa utvecklingen och skulle dessutom äventyra planeringssäkerheten.

Målens ekonomiska effekter

Det är den tekniska utvecklingsnivån 2015 som i sista hand avgör vilka ekonomiska effekter olika mål kommer att få. Det extra nettovärdet av behandling av ett genomsnittligt uttjänt fordon med de nuvarande målen skulle enligt det bästa scenariot uppgå till 90–120 euro. Det sammanlagda värdet av behandling av det antal uttjänta fordon som uppskattas för 2015 skulle då maximalt uppgå till 1,6 miljarder euro per år. Även utan någon teknisk utveckling skulle det röra sig om en ekonomisk förtjänst på 55–80 euro per uttjänt fordon.

Om målet på 85 % materialåtervinning sänks med 5 procentenheter skulle vinsten av behandling av uttjänta fordon kunna minska med upp till 1,1 miljarder euro per år.

Ett återvinningsmål som är lägre än det nuvarande på 95 % skulle påverka de ekonomiska kostnaderna endast om priserna för deponering 2015 är lägre än 80–100 euro per ton. I annat fall skulle en sänkning av materialåtervinningsmålet inte ha någon betydelse för behandlingskostnaderna.

Behandling av uttjänta fordon med målen 85 % materialåtervinning och 95 % återvinning ger totalt sett en ekonomisk nettovinst jämfört med lägre mål. Högre mål kan också skynda på utvecklingen och kommersialiseringen av redan existerande och ny behandlingsteknik som kan öka resurseffektiviteten genom att underlätta materialåtervinning av en större andel plastavfall och produktion av sekundära material med hög kvalitet och lägre pris än jungfruliga material. Detta skulle ge EU:s näringsliv minskade kostnader för energi (plast ersätter bränslen eller används för elproduktion) och för råvaror för plasttillverkning. De bästa metoder som redan finns tillgängliga ger även med låg innovationsgrad kostnadsfördelar jämfört med gängse metoder.

Alternativ som förkastades på ett tidigt stadium

Några berörda parter föreslog som alternativ att avskaffa materialåtervinningsmålet eller ersätta målen med ett fullständigt eller partiellt förbud mot deponering.

Det har inte gjorts någon ingående bedömning av dessa alternativ eftersom bedömningen av de mål för 2015 som nu anges i direktivet visade att ett avskaffande av målen eller ett förbud mot deponering skulle innebära kraftigt minskade ekonomiska och miljömässiga fördelar, framför allt de fördelar som hänger samman med materialåtervinning. Dessa alternativ skulle sannolikt också gå utöver det uppdrag som fastställs i direktivet och leda till att det måste göras om i grunden. En sådan process skulle kunna äventyra det pågående innovationsarbetet inom avfallshanteringen.

4. Central frågeställning

Miljöinnovation är den viktigaste drivkraften för att öka de ekonomiska och miljömässiga fördelarna med ökad materialåtervinning och annan återvinning av uttjänta fordon.

Det har visat sig att direktivet har stimulerat den tekniska utvecklingen av behandling av uttjänta fordon. De nya behandlingsmetoderna har dock ännu inte kommersialiserats i tillräckligt hög grad på den europeiska återvinningsmarknaden. Den tekniska utvecklingen av avancerade behandlingsmetoder för fragmenteringsrester bromsas av flera marknadsmisslyckanden. Några av dessa gäller industriell innovation generellt, några gäller miljöinnovation, och några är specifika för återvinning av fragmenteringsrester och plaster. Svårigheterna förstärks av osäkerheten om de framtida målen för uttjänta fordon.

Genom att hålla fast vid de mål som anges i direktivet för 2015 skulle man kunna rätta till några av dessa marknadsmisslyckanden och skapa betydande miljömässiga och ekonomiska fördelar. Det är målnivåerna som bestämmer den tekniska utvecklingstakten inom sektorn för behandling av uttjänta fordon. Materialåtervinningsmålet på 85 % skulle skapa stabila marknader för avancerad teknik för återvinning av fragmenteringsrester och polymerer och skulle därigenom leda till ökade investeringar i forskning och utveckling av ny teknik. För att nå målen till 2015 återstår sju år för kommersialisering och vidare FoU-verksamhet och därefter ytterligare två år för kommersiell installation av teknik. Det är mycket troligt att FoU-investeringarna kommer att leda till ytterligare kommersiell utveckling av nuvarande teknik och till utveckling av nya behandlingsmetoder. Även utan ytterligare teknikutveckling skulle målen på 85 % materialåtervinning och 95 % återvinning främja spridningen av de mest effektiva befintliga teknikerna.

Om forskning och utveckling inom avfallsbehandling stimuleras kan EU bli världsledande på en teknikmarknad med stor potential och få en starkare ställning som teknikexportör. Avfall från uttjänta fordon är en resurs som växer i hela världen, och många länder håller på att utarbeta återvinningsstrategier för denna resurs. Samma metoder kan också användas för att behandla andra avfallsströmmar, exempelvis elektronikavfall. Tekniska metoder för att få fram produkter ur dessa avfallsströmmar som kan ersätta jungfruliga material till lägre pris har en stor global potential.

5. Slutsatser

De mål för 2015 som anges i direktivet kan ge stora miljömässiga och ekonomiska fördelar. Om målen avskaffas eller sänks skulle båda typerna av fördelar minska.

I alla bedömningar som sträcker sig nio år framåt finns en viss osäkerhet, men kommissionens slutsats är ändå att målen på 85 % återanvändning/materialåtervinning och 95 % återanvändning/återvinning till 2015 är optimala för att nå både miljömässiga och ekonomiska resultat.

Dessa mål bör bibehållas oförändrade för att garantera investeringssäkerhet för mer kostnadseffektiv avfallsbehandlingsteknik. Kommissionen kommer därför inte att föreslå en översyn av målen.

Det är däremot viktigt att beakta slutsatsen att storleken på de miljömässiga och ekonomiska fördelar som uppnås hänger nära samman med miljöinnovationstakten. Genom att skingra osäkerheten beträffande de mål för 2015 som anges i direktivet kan effekterna av marknadsmisslyckanden och hinder för miljöinnovation minskas. För att främja miljöinnovation på detta område och påskynda utvecklingen och spridningen av avancerad teknik kommer kommissionen att

- medfinansiera forskningsinsatser genom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden och finansiera integrativ forskning inom sjunde ramprogrammet för forskning,

- utveckla projekt och initiativ inom ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation,

- aktivt främja innovativ fragmenteringsteknik och plaståtervinning.

Kommissionen kommer 2009 att lämna en rapport om genomförandet av direktivet om uttjänta fordon i medlemsstaterna. Rapporten kommer bland annat att behandla frågan om det är lämpligt med ett icke-harmoniserat genomförande av direktivet. Ett viktigt inslag i rapporten är att utvärdera genomförandekostnaderna och rörligheten för varor mellan medlemsstaterna och att bedöma om vissa bestämmelser i direktivet bör omfattas av artikel 95 i fördraget. Rapporten kommer också att innehålla en bedömning av framstegen för miljöinnovation och ta hänsyn till relaterad utveckling, exempelvis resultaten av den pågående översynen av ramdirektivet om avfall och resultaten av Cars 21-projektet.

[1] Den genomsnittliga vikten på fordon som omfattas av direktivet ökar, och uppgifterna om den faktiska vikten på uttjänta fordon går isär. I denna rapport används en medelvikt på 1 025 kg för uttjänta fordon år 2015. Vägda medelvärden för alla biltillverkare visar dock att uttjänta fordon år 2019 kommer att väga ca 1 280 kg. Om man utgår från den högre vikten kommer effekterna att bli liknande men ännu starkare. En skillnad till följd av viktantagandet beskrivs ingående i konsekvensanalysen och dess bilagor.

[2] Som exempel användes stötfångare av PP/EPDM (polypropen/etenpropengummi). Detta på grund av att polypropen troligen kommer att vara den polymer som materialåtervinns i störst omfattning och att dess miljöeffekter i stort sett är representativa för effekterna av de flesta andra polymerer som materialåtervinns.