VERKSAMHETSRAPPORT FRÅN OLAFS ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉ – 2017

(2018/C 389/01)

Ledamöterna i Olafs övervakningskommitté

Jan MULDER Ordförande för Olafs övervakningskommitté, ledamot av kommittén sedan den 23 januari 2017, ordförande sedan den 1 mars 2017 Tidigare ledamot av Europaparlamentet, Nederländerna.

Colette DRINAN Ledamot av kommittén den 13 juli 2016–15 november 2017, ordförande den 7 september 2016–1 mars 2017 Revisionschef vid Office of Comptroller & Auditor General, Irland. Auktoriserad revisor.

Maria Helena FAZENDA Ledamot av kommittén sedan den 23 januari 2017 Generalsekreterare för Internal Security System, Portugal. Allmän åklagare.

Petr KLEMENT Ledamot av kommittén sedan den 23 januari 2017 Riksåklagarämbetet, Tjeckien. Allmän åklagare.

Grażyna STRONIKOWSKA Ledamot av kommittén sedan den 13 juli 2016 Allmän åklagare vid nationella åklagarämbetet i Warszawa, Polen. Allmän åklagare.

Rafael MUÑOZ LÓPEZ-CARMONA Ledamot av kommittén sedan den 1 december 2017 Chef för statsrevisorns stödenhet vid den särskilda åklagarenheten mot korruption och organiserad brottslighet i Spanien. Revisor, advokat och ekonom.

ORDFÖRANDENS FÖRORD

Härmed har jag nöjet att överlämna verksamhetsrapporten för 2017 från övervakningskommittén för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).

Den aktuella rapporteringsperioden har hållit ledamöterna av övervakningskommittén och dess sekretariat fullt sysselsatta. Året präglades av ett antal förändringar i kommitténs sammansättning. Catherine Pignon, Johan Denolf och Dimitrios Zimianitis avslutade sina stadgeenliga mandat och ersattes den 23 januari av Helena Fazenda, Petr Klement och mig själv, Jan Mulder. Jag vill ta tillfället i akt och tacka dem för deras tjänster för Europeiska unionen i allmänhet och för denna kommitté och Olaf i synnerhet.

Colette Drinan avgick som ordförande den 1 mars 2017 och ersattes av mig. Colette Drinan avgick också som ledamot av kommittén den 16 november samma år och ersattes av Rafael Muñoz López-Carmona. På kommitténs vägnar tackar jag henne för hennes bidrag till vårt arbete.

I oktober 2017 bestämde sig den tidigare generaldirektören för Olaf, Giovanni Kessler, för att tacka ja till en tjänst i Italien innan hans tjänsteperiod i Bryssel löpte ut. Kort efter tillkännagivandet av hans beslut inleddes rekryteringsförfarandet för Olafs nya generaldirektör. Som ordförande för övervakningskommittén deltog jag som observatör i rekryteringsförfarandet. Som kommitté hade vi inga invändningar mot kommissionens förfarande.

För att sörja för oberoendet för kommitténs sekretariat flyttades det under 2017 från Olaf till en byrå vid Europeiska kommissionen, nämligen Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO). Detta är dock enbart en administrativ åtgärd. Den administrativa överföringen åtföljdes av en fysisk flytt från Olafs lokaler till en annan del av byggnaden utanför Olafs säkra område. Så här i efterhand kan vi konstatera att resultatet av denna förändring inte uppfyllde kommitténs förväntningar.

En stor del av kommitténs arbete ägnades åt att utvärdera ändamålsenligheten i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (1) (nedan kallad Olaf-förordningen) i enlighet med artikel 19 i förordningen. Arbetet skulle slutföras senast den 2 oktober 2017.

De viktigaste slutsatserna i kommitténs yttrande om utvärderingen av Olaf-förordningen, som levererades i tid, var

i) att det behöver fastställas i förordningen i sig att övervakningskommittén har rätt att erhålla den information som den anser är nödvändig för att uppfylla sin funktion och därmed fullt ut kunna stärka Olafs oberoende,

ii) att det behövs större tydlighet i fråga om förfarandegarantier, och

iii) att medlemsstaterna bör åläggas större skyldigheter att samarbeta i Olafs utredningar.

Rapporten i sin helhet finns tillgänglig på övervakningskommitténs interinstitutionella webbplats på http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/

Övervakningskommittén har inriktat sig på att hjälpa de nya ledamöterna att sätta sig in i Olafs arbetsprocesser, analysera nedlagda ärenden, kontrollera utredningars längd, granska känsliga ärenden och kontrollera genomförandet av Olafs utgifter. Kommitténs ledamöter och jag själv hade flera möten med Olafs utredande personal och ledning för att samarbeta och stärka byråns styrning.

Kommittén konstaterade att det kommer att krävas mycket arbete de kommande åren när det gäller förfarandegarantier, utredningars längd och andelen framgångsrika ärenden samt rekommendationer som utfärdas för nationella rättsliga myndigheter och EU:s institutioner.

I tidigare rapporter har bristen på information till kommittén lyfts fram som ett stort problem. Den nya kommittén har prioriterat att fullgöra sitt uppdrag genom att få tillfredsställande tillgång till den nödvändiga informationen. Den tidigare generaldirektören, Giovanni Kessler, gjorde uppmuntrande ansträngningar i denna riktning och efter det att Nicholas Ilett blev tillförordnad generaldirektör har processen gått ännu snabbare. Han förbättrade dialogen och det smidiga samarbetet mellan Olaf och kommittén och har alltid funnits tillgänglig för att lämna information och dela med sig av sina synpunkter och förvaltningsalternativ till kommittén. Kommittén har särskilt uppskattat denna öppna kommunikation.

Kommittén har gett Olafs generaldirektör, högre tjänstemän och chefer en stående inbjudan att delta i alla plenarsammanträden som kommittén håller. Detta initiativ har definitivt förbättrat informationsflödet. Kommitténs ledamöter har anammat en konstruktiv och samarbetsinriktad hållning, där Olaf och kommittén ömsesidigt kan stärka varandras roll som byråns styrningsorgan. Läget under rapporteringsperioden 2017 var dock ännu inte optimalt, vilket vi kommer att lyfta fram i det följande. Det behövs mer tid för att denna hållning fullt ut ska få genomslag och skapa fördelar för EU.

Ett aktuellt ämne vid varje möte har varit det pågående arbetet med att bygga upp den nyligen inrättade Europeiska åklagarmyndigheten. Eftersom Europeiska åklagarmyndigheten kommer att påverka Olafs framtid har kommittén förvissat sig om att den kommer att hållas noggrant informerad om förberedelserna inför dess lagenliga verksamhetsstart, ekonomiska konsekvenser och framtida funktion. Det kommer att finnas en roll för både Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten i EU och synergierna mellan dem kommer att förstärka skyddet för skattebetalarnas, medlemsstaternas och EU:s intressen. Olaf har också regelbundet informerat kommittén om de åtgärder som Olaf och kommissionen har vidtagit för att genomföra förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten.

Det gångna året har som sagt varit ett övergångsår. Förändringar i kommitténs sammansättning och sekretariatets administrativa placering skapade en situation där det inte alltid varit lätt för alla berörda att anpassa sig. Detta gäller inte minst för sekretariatet. Jag vill tacka alla som har gjort det möjligt för oss att fortsätta vårt arbete i enlighet med Olaf-förordningen.

Jan MULDER Ordförande i Olafs övervakningskommitté

INNEHÅLL

UPPDRAGSBESKRIVNING 5

RÄTTSLIG RAM 6

ÖVERVAKNING AV OLAFS RESURSER 7

TILLGÅNG TILL INFORMATION FÖR ÖVERVAKNINGSFUNKTIONER 9

STÄRKA OLAFS OBEROENDE 10

URVALSFÖRFARANDE FÖR OLAFS NYA GENERALDIREKTÖR 11

ÖVERVAKA UTVECKLINGEN I FRÅGA OM TILLÄMPNINGEN AV FÖRFARANDEGARANTIER I OLAFS UTREDNINGAR 11

Lagenlighetskontroll och översyn 11

Förfarande för klagomål på Olafs utredningar 12

Grundläggande rättigheter och förfarandegarantier 12

ÖVERVAKNING AV LÄNGDEN PÅ OLAFS UTREDNINGAR 14

Allmänna anmärkningar 14

Kommitténs analys av 417 rapporter om utredningar som pågått längre än tolv månader 15

Slutsatser 16

BEDÖMNING AV PRIORITERINGARNA I OLAFS UTREDNINGSPOLICY OCH UTREDNINGSRIKTLINJER 17

ÖVERVAKNING AV ÄRENDEN DÄR OLAFS REKOMMENDATIONER INTE HAR FÖLJTS UPP 18

EUROPEISKA BYRÅN FÖR BEDRÄGERIBEKÄMPNING OCH EUROPEISKA ÅKLAGARMYNDIGHETEN 20

Göra administrativa utredningar på Europeiska åklagarmyndighetens begäran 21

Tillhandahålla information, kriminalteknisk analys, sakkunskap och operativt stöd till Europeiska åklagarmyndigheten 21

ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS STYRNING 22

Möten med EU:s institutioner, organ och andra enheter 22

Arbetsmetoder och öppenhet 22

Olafs övervakningskommittés sekretariat 22

Budgetfrågor 23

UPPDRAGSBESKRIVNING

Artikel 15.1 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska regelbundet övervaka hur Olaf genomför sitt utredningsarbete, i syfte att förstärka Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av de befogenheter Olaf tilldelas genom denna förordning. Övervakningskommittén ska i synnerhet övervaka utvecklingen i samband med tillämpningen av förfarandegarantierna och utredningarnas längd med utgångspunkt i information som tillhandahållits av generaldirektören i enlighet med artikel 7.8.”

1. Olafs övervakningskommitté har i uppdrag att förstärka Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av de befogenheter Olaf tilldelas ( 2 ) . För att fullgöra detta uppdrag har EU-lagstiftaren gett kommittén en tredelad roll: regelbundet övervaka Olafs utredningsverksamhet, bistå generaldirektören i genomförandet av hans uppdrag, samt rapportera till EU-institutionerna.

2. Kommittén och Olafs generaldirektör ingår båda i den styrning som lagstiftaren har inrättat i förordning (EG) nr 1073/1999 och bekräftat i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Övervakningskommittén är övervakningsorgan för Olaf och garanterar Olafs oberoende. Den övervakar regelbundet Olafs genomförande av sin utredningsverksamhet och dess administrativa resultat. Framför allt övervakar kommittén hur tillämpningen av förfarandegarantier och utredningarnas längd utvecklas. Olafs generaldirektör ansvarar inte enbart för byråns förvaltning utan även för granskning av förfaranden och hantering av klagomål, samt för att fullgöra sina uppgifter och styra utredningar. Detta är ett stort ansvar som ingen annan generaldirektör inom Europeiska kommissionen har. Ingen annan generaldirektör kan granska personal och ledamöter vid de europeiska institutionerna. Olafs generaldirektör utses av kommissionen i nära samråd med Europaparlamentet och rådet, efter det att övervakningskommittén har avgett ett positivt yttrande om utnämningsförfarandet. Detta innebär att Olafs generaldirektör är den främste bland jämlikar och innehar en kvalificerad funktion för att garantera högt ställda normer för etik och integritet inom EU:s institutioner.

3. Kommittén har en rådgivande roll gentemot Olafs generaldirektör och ger denne stöd för att fullgöra sitt ansvar, just på grund av den särskilda roll som EU-lagstiftaren har gett denna funktion. Detta gör kommittén genom att — meddela generaldirektören resultatet av sin övervakning av — hur Olaf bedriver sin utredningsverksamhet, — tillämpningen av förfarandegarantier och utredningarnas längd, och — vid behov utfärda lämpliga rekommendationer, — lämna yttranden till generaldirektören, i förekommande fall med rekommendationer om nödvändiga resurser för att genomföra Olafs utredningsverksamhet, utredningsprioriteringar och utredningars längd, — överlämna synpunkter (med rekommendationer i förekommande fall) på riktlinjer för utredningsförfaranden (och eventuella ändringar av dessa) som antas av generaldirektören i enlighet med artikel 17.8 förordning (EU, Euratom) nr 883/2013, — övervaka kvaliteten i de utredningar som Olaf utför och de rekommendationer som utfärdas.

4. Kommittén är samtalspartner för EU-institutionerna. Den rapporterar till institutionerna om sin verksamhet, får lämna yttranden på deras begäran, framställer rapporter om utredningsfrågor och håller överläggningar med dem på politisk nivå. Det betyder att kommittén tillhandahåller sakkunskap till EU-institutionerna med utgångspunkt i sin övervakningserfarenhet. Den ser också till att Olaf agerar inom sina lagenliga och tillsynsmässiga gränser och att EU:s grundläggande värderingar respekteras vid Olafs utredningar.

RÄTTSLIG RAM

Artikel 19 Utvärderingsrapport ”Senast den 2 oktober 2017 ska kommissionen till Europaparlamentet och rådet överlämna en utvärderingsrapport om tillämpningen av denna förordning. Den rapporten ska åtföljas av ett yttrande från övervakningskommittén och det ska anges huruvida det finns behov av att ändra denna förordning.”

5. I denna rapport hänvisas på olika ställen till slutsatserna i yttrande nr 2/2017 som åtföljer Europeiska kommissionens utvärderingsrapport om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 883/2013 ( 3 ) . Detta var det viktigaste yttrande som kommittén utarbetade under 2017. I yttrandet utvärderade övervakningskommittén i) Olafs rättsliga miljö, ii) livscykeln för Olafs utredningar, iii) respekten för grundläggande rättigheter och förfarandegarantier vid utredningar som leds av Olaf, iv) övervakningskommitténs roll och funktion, och v) lagförslaget om att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten.

6. I sitt yttrande konstaterade övervakningskommittén att en ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 bör fastställa enhetliga grunder för alla Olaf-utredningar för att undvika fragmentering och tolkningssvårigheter, och för att öka tydligheten i lagstiftningen och stärka förfarandegarantierna. Den enhetliga rättsliga ramen bör även innehålla en uttömmande förteckning över Olafs befogenheter. I förordningen måste särskild vikt läggas vid att tydliggöra Olafs befogenheter när det gäller EU:s institutioner samt behörighetsfördelningen mellan Olaf och den framtida Europeiska åklagarmyndigheten. Kommittén anser att de gällande interna reglerna inte ger den insyn som lagstiftaren avsett i fråga om genomförandet av utredningar. Dessutom kan antalet instruktioner vilseleda Olafs personal, framför allt utredarna. Denna situation kan förebyggas genom att heltäckande utredningsförfaranden fastställs i förordningen. Detta skulle omfatta mindre flexibla kriterier för att inleda utredningar, så att rättssäkerheten och den rättvisa behandlingen av inkommande information hos Olaf inte äventyras. Heltäckande utredningsförfaranden skulle också innefatta mekanismer för att motverka eventuellt missbruk av bedömningsutrymme eller otillbörliga yttre påtryckningar på Olafs generaldirektör. Detta skulle också motverka det stora bedömningsutrymme som generaldirektören får enligt den nuvarande förordningen, i och med att det införs en skyldighet för generaldirektören att regelbundet informera övervakningskommittén om grunderna för alla beslut om att inte inleda en utredning.

7. Övervakningskommittén konstaterade att de viktigaste områdena för Olafs utredningar (som omfattar strukturfonder, jordbruk, egna medel, tullar, externt bistånd och korruption) bör anges tydligare i Olaf-förordningen för att klargöra Olafs regler och befogenheter för utredningar inom dessa sektorer. Detta skulle underlätta oberoendet vid ett korrekt utövande av byråns befogenheter och skapa en stabil grund för Olafs samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten.

8. När det gäller utredningarnas längd ansåg övervakningskommittén att förordningen borde ändras för att omfatta ett krav på att Olafs generaldirektör ska ta hänsyn till lagstadgade preskriptionstider i de medlemsstater som berörs av en utredning. Senast 18 månader innan den lagstadgade preskriptionstiden löper ut bör Olaf skicka en interimsrapport till myndigheterna i berörda medlemsstater. Interimsrapporten bör ha samma form och innehåll som den slutliga utredningsrapporten men inte innehålla några rekommendationer. Kommittén ställde sig också bakom inrättandet av uppföljningsgrupper som skulle kunna utfärda rekommendationer om rättslig uppföljning och samordning av verksamheten hos Olaf och alla myndigheter som deltar i utredningar, däribland den framtida Europeiska åklagarmyndigheten.

9. När det gäller avslutande av utredningar anser övervakningskommittén att lagstiftaren bör överväga att införa uttryckliga regler om den information som Olaf måste överlämna till kommittén. För att övervakningskommittén ska kunna bistå generaldirektören i dennes arbete på det här området måste Olaf åtminstone ge kommittén den utredningsrapport som skickas till medlemsstatens rättsliga myndigheter och dessa myndigheters svar till Olaf. Med tanke på övervakningskommitténs starka mandat från alla de tre institutionerna angav kommittén att den också skulle vilja spela en viktig roll när det gällde att upprätta kopplingar mellan Olaf och dess partner, särskilt Europeiska åklagarmyndigheten.

ÖVERVAKNING AV OLAFS RESURSER

Artikel 6.2 i kommissionens beslut 1999/352/EG av den 28 april 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning, ändrat genom beslut 2013/478/EU av den 27 september 2013: ”2. Generaldirektören ska efter samråd med övervakningskommittén överlämna ett preliminärt budgetförslag till generaldirektören för budget, vilket är avsett att föras in i den bilaga som rör byrån i kommissionens avsnitt i Europeiska unionens allmänna budget.” Artikel 15.1 tredje stycket i förordning (EU , Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska rikta yttranden till generaldirektören, i förekommande fall med rekommendationer, om bl.a. de resurser som behövs för att fullgöra Olafs utredningsuppgifter […]”

10. Övervakningskommittén granskade Olafs preliminära budgetförslag för 2018, med särskilt inriktning på två punkter: i) Olafs innehållshanteringssystem (OCM), Olafs databas med ärenderelaterad information som har införts för att ersätta CMS, det tidigare ärendehanteringssystemet, och ii) Olafs personalresurser. Kommittén hade höga förväntningar på den personalstrategi för 2017–2019 som Olaf skulle anta under 2018 med beaktande av kommitténs rekommendationer till Olafs generaldirektör i sitt yttrande nr 1/2017 om Olafs preliminära budgetförslag för 2018.

11. Kommittén ställde sig bakom Olafs preliminära budgetförslag för 2018 i sitt yttrande nr 1/2017, särskilt Olafs begäran om att ytterligare fem administratörstjänster ska inrättas för Olafs utredningsverksamhet, för att stärka Olafs kärnverksamhet.

12. Framför allt ansåg kommittén att systemet med OCM-databasen är viktigt med hänsyn till det budgetbelopp som genomförandet omfattar och på grund av systemets inverkan på Olafs utredningsverksamhet. Därför rekommenderade kommittén att Olafs generaldirektör skulle begära att Europeiska kommissionen interna revisionstjänst skulle göra en revision efter genomförandet av OCM och att den bl.a. skulle omfatta användarnas erfarenheter. Olaf svarade i oktober 2017 att den noggrant skulle överväga behovet av att begära en internrevision för en sådan utvärdering efter genomförandet. Olaf angav också i februari 2018 att det ska göras en revision av Olafs it-projektledningsmetoder (inklusive OCM) så snart som möjligt.

13. När det gäller Olafs personalstrategi för 2017–2019 utfärdade kommittén i sitt yttrande nr 1/2017 fem rekommendationer till Olafs generaldirektör om förbättring av Olafs personaladministration, framför allt genom att minska personalomsättningen, behålla personal samt rekrytera och utbilda utredare. Olaf besvarade delvis några av dessa rekommendationer.

14. Kommittén rekommenderade Olaf att särskilt lägga vikt vid en detaljerad planering av arbetskraften, där det görs en bedömning av hur många personer som behöver rekryteras varje år under perioden för personalstrategin 2017–2019. Olaf svarade den 6 oktober 2017 att den särskilt skulle uppmärksamma de frågor som lyftes fram i kommitténs rekommendationer när den utvecklade sin personalstrategi för 2017–2019. Hittills har kommittén dock inte fått tillgång till någon personalstrategi för 2017–2019. Olaf anser att denna rekommendation fortfarande är aktuell och tillade i februari 2018 att dokumentet kommer att bli klart under första halvåret 2018.

15. I sitt yttrande 1/2017 rekommenderade kommittén att Olaf särskilt skulle överväga följande punkter: i) Åtgärder som kan vidtas för att minska den genomsnittliga rekryteringstiden. ii) Identifiering av möjliga åtgärder för att behålla personal baserat på information som har samlats in under avslutningsintervjuer. iii) En detaljerad bedömning av utbildningsbehov. iv) Mätning och jämförelse av viktiga uppgifter om utbildningsstatistik. Olaf svarade den 6 oktober 2017 att den särskilt skulle uppmärksamma de frågor som lyftes fram i kommitténs rekommendationer när den utarbetade sin personalstrategi för 2017–2019 och lämnade en ytterligare rapport i februari 2018 ( 4 ) om de ovannämnda rekommendationerna.

16. Olaf rapporterade till kommittén om ett antal personalfrågor. För det första kommer Olaf i slutet av 2018 att utarbeta en rapport för att identifiera områden för förbättring för att korta rekryteringstiderna. Byrån anser att kommitténs rekommendation håller på att genomföras. För det andra påpekade Olaf att det är generaldirektoratet för personal och säkerhet (GD Personal och säkerhet) som ansvarar för administrationen av utbildningar för hela kommissionen. Utbildningskostnaderna finns alltså inte tillgängliga för enskilda generaldirektorat. För det tredje rapporterade Olaf om de utbildningsvägar som finns för nyligen tillsatta utredare och utredningsledare, och lämnade information om den interna utbildning och allmänna utbildning som finns tillgänglig för kommissionens personal.

17. Kommittén anser att Olafs resurser bör koncentreras till kärnverksamheten, dvs. utredning av olaglig verksamhet, allvarliga oegentligheter, bedrägeri, tjänstefel och andra frågor som kan skada EU:s intressen. Kommittén anser att stöd till utredningar ingår i Olafs kärnverksamhet och att Olafs oberoende skulle förstärkas om byrån hade interna personalresurser och ekonomisk kapacitet som är oberoende av kommissionen. Detta är särskilt viktigt för rekrytering, utbildning och förmåga att reagera på nya och komplicerade bedrägerimönster.

18. I sitt yttrande nr 1/2017 ansåg kommittén att överföringen av tjänster från Olaf till Europeiska åklagarmyndigheten måste övervägas noggrant och hanteras så att Olafs förmåga att fullgöra sitt fortsatta uppdrag skyddas, framför allt byråns utredningskapacitet. Detta kan innebära att Olafs politiska kapacitet minskas, om ytterligare tjänster ska överföras till Europeiska åklagarmyndigheten, för att upprätthålla utredningsdirektoratens kapacitet.

19. Dessutom angav kommittén att när det slutliga förslaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten har antagits kan kommittén komma att överväga att lämna in en rapport i enlighet med artikel 15.9 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 om hur inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten kommer att påverka Olafs utredningskapacitet.

20. Utöver sitt yttrande nr 1/2017 om Olafs preliminära budgetförslag för 2018 har kommittén analyserat information som Olaf har lämnat om genomförandet av 2017 års budget. Kommittén anser att åtstramningar inte bör påverka byråns kapacitet att genomföra effektiva utredningar negativt.

21. Kommittén konstaterade också att Olafs budgetgenomförande var lågt och att byrån fortsatte att ha en hög personalomsättning och inte klarade att rekrytera tillräckligt med personal för att tillsätta alla vakanser. Kommittén noterade att det i budgeten för tjänsteresor inte görs åtskillnad mellan utgifter för utredningar och utgifter för andra syften. Kommittén anser att effektiva utredningar, inklusive kriminaltekniskt, rättsligt och logistiskt stöd, kan kräva en ökad budget för tjänsteresor. Kommittén kommer att undersöka denna fråga tillsammans med Olaf för att inhämta mer bevisning och se till att utredarna får tillgång till alla nödvändiga resurser.

22. Kommittén anser att det bedömningsutrymme som Olafs generaldirektör har för att överföra budgetmedel från underutnyttjade budgetposter till poster som behöver mer resurser är ett effektivt verktyg. Denna befogenhet bör emellertid främst användas för att förstärka byråns centrala uppgifter, framför allt hos utredningsdirektoraten.

23. Kommittén upprepar sin tidigare rekommendation som utfärdades i yttrande nr 1/2017, om att den interna revisionstjänsten bör göra en granskning av de problem som har uppstått i samband med genomförandet av OCM-databasen, inbegripet kostnaderna. Den 24 januari 2018 begärde den föredragande vid kommittén som ansvarar för att övervaka Olafs resurser en fullständig rapport om kostnadsfördelningen för OCM-projektet sedan det inleddes. Olaf har ännu inte överlämnat denna information till kommittén.

TILLGÅNG TILL INFORMATION FÖR ÖVERVAKNINGSFUNKTIONER

Artikel 15.1 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska regelbundet övervaka hur Olaf genomför sitt utredningsarbete […]” Artikel 4 i kommissionens beslut av den om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (Olaf): 28 april 1999 ”[…] Denna kommitté ska regelbundet kontrollera genomförandet av byråns utredningar.” Gemensamt yttrande från Europaparlamentets, rådets och kommissionens juridiska avdelningar den 5 september 2016 I det gemensamma yttrandet betonas att förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 ger övervakningskommittén befogenhet att ta emot information från Olafs generaldirektör — om ärenden där information har överlämnats till nationella rättsliga myndigheter, även om Olaf inte har gjort någon utredning, — om ytterligare ärenderelaterad information i fråga om alla ärenden, däribland pågående utredningar, och inte enbart information om avslutade ärenden, — när det gäller rapporteringsskyldigheterna för Olafs generaldirektör innebär förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 att Olaf har en skyldighet att rapportera aktivt. Att ge en rent passiv elektronisk tillgång till Olafs databaser skulle därför inte vara tillräckligt för att uppfylla de skyldigheter för Olafs generaldirektör som fastställs i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

24. I tidigare årsrapporter har kommittén framhållit att dess begränsade tillgång till information om Olafs ärenden är en allvarlig fråga. Situationen började att förbättras under den föregående generaldirektören och processen tog fart under andra halvåret 2017, efter det att den nya tillförordnade generaldirektören hade utsetts. I detta sammanhang hade kommittén problem med att få tillgång till utredningsinformation samt till Olafs OCM-databas för ärenden under rapporteringsperiodens första nio månader. Därefter förbättrades situationen.

25. Baserat på egen erfarenhet av OCM-databasen under sin analys av ärenden då övervakningskommittén haft ”observatörsåtkomst” till systemet konstaterade kommittén att uppgifterna i Olaf-databasen, med dess nuvarande utformning, inte är anpassade efter övervakningsbehoven. Dessutom verkar OCM-databasen inte ens vara anpassad efter Olafs egna utredningsbehov. Kommittén fick kännedom om att det pågick diskussioner inom Olaf om hur OCM-systemet skulle anpassas efter Olafs behov och kommittén följer utvecklingen noggrant. Kommittén är allvarligt oroad över denna fråga och kommer att ha ett nära samarbete med Olaf för att hitta en lösning.

26. Kommittén tycker att det är förvånansvärt att OCM, det viktigaste IKT-projektet för Olafs utredningsverksamhet, har genomförts utan hänsyn till övervakningsorganets behov. De funktioner som kommittén hade tillgång till i den föregående databasen, CMS, har också tagits bort. Under dessa omständigheter arbetar kommittén med de uppgifter som Olaf lämnar eller ger kommittén tillgång till via OCM. Kommittén kan inte ta fram statistik eller rapporteringsuppgifter på egen hand förrän det införs ett tillägg eller en modul som ger kommittén möjlighet att använda operativa data för övervakningsändamål.

27. OCM-databasen har inga funktioner som är anpassade för att kommittén ska kunna övervaka ärenden och systematiska mönster i Olafs operativa data. Kommittén är oroad över att det nuvarande systemet inte tillåter Olaf att migrera ärendehandlingar från den gamla databasen, CMS, till OCM på ett tillfredsställande sätt. Denna situation har fått allvarliga negativa konsekvenser för kommitténs övervakning av genomförandet av Olafs utredningsverksamhet, däribland händelseutvecklingen vad gäller respekten för grundläggande rättigheter och förfarandegarantier.

28. Kommittén fick tillgång till 64 Olaf-ärenden, som omfattade i) 60 ärenden där generaldirektören beslutade att inte inleda en utredning och därmed lägga ned ärendet och ii) fyra ärenden där utredningar genomfördes och slutfördes genom utfärdandet av en slutlig ärenderapport. Kommittén analyserade ärendena och kommer att offentliggöra sina slutsatser inom en snar framtid. Vissa analysresultat användes också i kommitténs yttrande nr 2/2017 som åtföljer kommissionens utvärderingsrapport om tillämpningen av Olaf-förordningen (EU, Euratom) nr 883/2013 samt i annan övervakningsverksamhet.

29. Kommittén konstaterade att innehållet och kvaliteten i de rapporter som Olaf lämnat under 2017 om ärenden som pågått i mer än tolv månader inte omfattade någon lämplig information för en ändamålsenlig övervakning av utredningarnas längd. Trots att utredningarna varar allt längre (från tolv månader till 18, 24, 30 månader eller mer) innehöll de flesta rapporter inte någon väsentlig information som förklarade orsakerna till utredningarnas längd eller vilka åtgärder som vidtagits för att skynda på utredningarna. En mer ingående rapport om denna fråga finns i kapitlet om övervakning av längden på Olaf-utredningarna i denna rapport.

STÄRKA OLAFS OBEROENDE

Artikel 15.1 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska regelbundet övervaka hur Olaf genomför sitt utredningsarbete, i syfte att förstärka Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av de befogenheter Olaf tilldelas genom denna förordning.” Artikel 15.9 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska varje år anta minst en verksamhetsrapport, som särskilt ska behandla utvärderingen av Olafs oberoende, tillämpningen av förfarandegarantierna och utredningarnas längd. Dessa rapporter ska överlämnas till Europaparlamentet, rådet, kommissionen och revisionsrätten.” Artikel 17.3 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Vid fullgörandet av sin uppgift att inleda och utföra externa och interna utredningar och att upprätta rapporter över sådana utredningar, ska Olafs generaldirektör varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå. Om Olafs generaldirektör anser att en åtgärd som vidtas av kommissionen gör att hans eller hennes oberoende ifrågasätts ska han eller hon omedelbart informera övervakningskommittén och eventuellt besluta att väcka talan mot kommissionen vid domstolen.” Artikel 17.9 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Innan kommissionen vidtar en disciplinär åtgärd mot generaldirektören ska den samråda med övervakningskommittén.”

30. I sin årsrapport 2016 konstaterade övervakningskommittén att Europeiska kommissionen den 2 mars 2016 delvis upphävde Olafs generaldirektörs immunitet i fråga om rättsliga förfaranden efter en begäran från de belgiska rättsliga myndigheterna. Genom ett meddelande av den 14 mars 2016 informerade Olafs generaldirektör övervakningskommittén, på grundval av artikel 17.3 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013, att han ansåg att kommissionens beslut av den 2 mars var en åtgärd som ifrågasatte hans oberoende.

31. Trots förfrågningar till både kommissionen och Olafs generaldirektör har kommittén inte fått tillgång till den väsentliga informationen eller en kopia av kommissionens beslut och det förfarande som har följts. Huvudtalan som generaldirektören har väckt vid domstolen om att ogiltigförklara kommissionens beslut är dessutom ännu inte avgjord. Därför kan kommittén fortfarande inte bilda sig någon slutgiltig uppfattning. Det pågår fortfarande en nationell brottsutredning i Belgien och eftersom kommittén inte har fått någon information om detta kan den inte lämna några ytterligare kommentarer.

32. Olafs generaldirektör, Giovanni Kessler, avgick i oktober 2017 innan hans sjuåriga mandat löpte ut, för att bli generaldirektör för tull- och monopolmyndigheten i Italien, som utsänd från kommissionen. Därför inleddes ett förfarande för att utse en ny generaldirektör för Olaf. Kommittén påpekade för kommissionen att det borde vidtas åtgärder för att se till att det inte uppstår några intressekonflikter som kan skada Olafs oberoende vid genomförandet av utredningar.

URVALSFÖRFARANDE FÖR OLAFS NYA GENERALDIREKTÖR

Artikel 17.2 i Olaf-förordningen: ”När övervakningskommittén har tillstyrkt det urvalsförfarande som tillämpas av kommissionen, ska kommissionen utarbeta en förteckning över kandidater med lämpliga kvalifikationer.”

33. Den 25 april 2017 översände kommissionen utkastet till meddelande om ledig tjänst inom förfarandet för att utse Olafs nya generaldirektör till rådet, Europaparlamentet och övervakningskommittén för samråd. Kommissionen uppmanade också övervakningskommittén att utse en företrädare som skulle delta som observatör under intervjuerna i de olika stegen i urvalsprocessen.

34. Genom en skrivelse av den 12 maj 2017 välkomnade övervakningskommittén kommissionens åtagande om att rekrytera Olafs generaldirektör som tillfälligt anställd under den sjuåriga tjänsteperioden, i stället för som en tills vidare anställd tjänsteman vid kommissionen. Kommissionen betonade att den politiska neutraliteten hos Olafs generaldirektör skulle understrykas genom att det skulle anges att tjänsten inte var förenlig med någon koppling till någon som helst politisk verksamhet under mandatperioden. När det gäller anställningsvillkoren ansåg kommittén att bedömningen av generaldirektörens provanställning på nio månader direkt berörde frågan om dennes oberoende. Det betyder att det är oumbärligt med kommitténs bidrag för de resultat Olafs generaldirektör uppnår i fråga om utredningsverksamheten.

35. Den 28 juni 2017 utlystes tjänsten som generaldirektör för Olaf i meddelandet om ledig tjänst COM/2017/10373. Meddelandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 204), med sista ansökningsdag den 27 juli 2017. Tidsfristen för att ansöka om tjänsten förlängdes sedan till den 15 september 2017. Tjänsten utlystes som en tjänst som generaldirektör, tillfälligt anställd.

36. Övervakningskommittén utsåg Jan Mulder som sin företrädare i kommissionens urvalsförfarande. Han följde förfarandet noga och deltog som observatör i urvalspanelen och den rådgivande tillsättningskommittén. Han diskuterade regelbundet utvecklingen med övervakningskommittén och delade med sig av all styrkande bevisning som hade inhämtats, så att kommitténs ledamöter fortlöpande kunde bilda sig en uppfattning om huruvida förfarandet var lagenligt och följde reglerna.

37. Efter en skriftväxling med kommissionens generalsekreterare och kommissionsledamoten Günter Oettinger meddelade kommittén den 5 mars 2018 Günter Oettinger att den inte hade några invändningar mot kommissionens förfarande. Övervakningskommittén kan överväga att i ett senare skede utfärda en rapport om hur framtida förfaranden kan förbättras.

ÖVERVAKA UTVECKLINGEN I FRÅGA OM TILLÄMPNINGEN AV FÖRFARANDEGARANTIER I OLAFS UTREDNINGAR

Artikel 15.1 andra stycket i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Övervakningskommittén ska i synnerhet övervaka utvecklingen i samband med tillämpningen av förfarandegarantierna […].” Artikel 17.7 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Generaldirektören ska införa en intern rådgivnings- och kontrollmekanism, inbegripet en lagenlighetskontroll, som bland annat rör respekten för förfarandegarantierna och de grundläggande rättigheterna för de berörda personerna […].”

Lagenlighetskontroll och översyn

38. I sitt yttrande nr 2/2017 analyserade kommittén den lagenlighetskontroll och granskning som utförs under Olafs utredningsverksamhet, med fokus på respekten för förfarandegarantierna och de grundläggande rättigheterna. I tidigare yttranden ( 5 ) rekommenderade kommittén att Olaf skulle förbättra granskarnas bästa praxis vid kontrollen av efterlevnaden av förfarandegarantier och en proportionerlig längd på utredningarna. Kommittén rekommenderade också Olafs generaldirektör att anta en plan med särskilda åtgärder för att effektivt stärka den interna rådgivnings- och kontrollmekanism som föreskrivs i förordningen. Kommittén har för avsikt att inleda en dialog för att skapa en permanent organisation inom Olaf för detta syfte.

Förfarande för klagomål på Olafs utredningar

39. Kommittén har redan i sina föregående sammansättningar kommenterat denna fråga ingående i tidigare yttranden. Kommittén rekommenderade att Olafs generaldirektör skulle införa ett ändamålsenligt internt förfarande för individuella klagomål. Kommittén uppmanade också generaldirektören att regelbundet rapportera till den om individuella klagomål som Olaf har tagit emot och om deras uppföljning ( 6 ) . Det är mycket viktigt att utredningar genomförs korrekt. Ett klagomålsförfarande har offentliggjorts på Olafs webbplats, men hittills har kommittén inte fått ta del av något formellt beslut av Olafs generaldirektör om att anta förfarandet.

40. Olafs generaldirektör har vidtagit åtgärder för att se till att rapporter om individuella klagomål skickas till kommittén. Alla klagomål som registreras av Olaf eller klagomål på Olaf som lämnas in till andra organ översänds dock inte automatiskt till kommittén. Kommittén får inte tillgång till de ärenden som utlöst klagomålen och förklaringarna i rapporten är av allmän karaktär. Olaf ger inte kommittén tillgång till de ursprungliga klagomålen och byråns svar till de klagande. Därför kan kommittén inte säkerställa att de grundläggande rättigheterna skyddas för personer som påverkas av utredningar och att förfarandegarantierna tillämpas. Kommittén har för avsikt att föra en fortlöpande dialog med Olaf och utveckla ett system där en mer effektiv övervakning är normen.

Grundläggande rättigheter och förfarandegarantier

Olaf-förordningen Artikel 15.1 andra stycket ”[…] Övervakningskommittén ska i synnerhet övervaka utvecklingen i samband med tillämpningen av förfarandegarantierna och utredningarnas längd med utgångspunkt i information som tillhandahållits av generaldirektören i enlighet med artikel 7.8.” Artikel 7.8 ”8. Om en utredning inte kan avslutas inom tolv månader från det att den inleddes ska generaldirektören vid utgången av den tolvmånadersperioden och därefter var sjätte månad rapportera till övervakningskommittén, och ange skälen till det och de åtgärder som planeras för att skynda på utredningen.” Artikel 9 Rättssäkerhetsgarantier (återges inte här på grund av dess längd)

41. Kommittén uppmärksammade särskilt detta område, med tanke på dess övervakningsfunktion enligt artikel 15.1 samt artiklarna 7.8 och 9 i Olaf-förordningen. De regler som gäller för personer som är föremål för utredning av Olaf förbättrades och förtydligades i den nya Olaf-förordningen. Olaf införde emellertid inte effektiva kontroller och övervakningsmekanismer, vilket anges i övervakningskommitténs yttrande nr 2/2017 ( 7 ) . Kommittén anser att kontroll- och övervakningsmekanismer är extremt viktiga och kommer att följa detta noggrant.

42. Kommittén inriktade sig på i) grundläggande rättigheter och principer som kan påverka det oberoende och opartiska genomförandet av utredningar, och ii) grundläggande rättigheter och principer för vilka det finns fast rättspraxis för Olaf och beslut av ombudsmannen. Dessa rättigheter omfattar rätten till försvar, rätten till tillgång till handlingar, utredningssekretess, rätten för den berörda personen att informeras om utredningen, rätten för den berörda parten att lämna synpunkter på alla fakta som rör dem, rätten till tillgång till utredningshandlingar och/eller slutrapporter, samt rätten till skydd av personuppgifter.

43. Kommittén granskade denna fråga med hjälp av flera källor till information: i) De individuella klagomål som Olaf har tagit emot om eventuella brott mot grundläggande rättigheter. ii) Den information som Olaf har skickat till kommittén genom de slutliga ärenderapporterna om Olafs avslutade utredningar. iii) Den information som Olaf har skickat på grundval av artikel 7.8 i Olaf-förordningen. iv) Information från analysen av nedlagda ärenden.

i) De individuella klagomål som Olaf har tagit emot om eventuella brott mot grundläggande rättigheter

44. Olaf gav kommittén tillgång till kortfattade anteckningar där påstådda brott mot rättigheter under Olafs utredningar förtecknades tillsammans med ett kortfattat svar från Olaf om att klagomålet saknade grund ( 8 ) . I vissa fall angav Olaf också att det pågick förfaranden vid EU-domstolen i fråga om några av de påstådda brotten mot grundläggande rättigheter. Kommittén hade inte tillgång till klagomålen och Olafs svar till de klagande. Dessutom fick kommittén inte tillgång till de handlingar som låg till grund för Olafs ståndpunkt i klagomålsförfarandet, trots att detta skulle ha varit avgörande för att kommittén skulle kunna fullgöra sitt uppdrag.

45. De grundläggande rättigheter och förfarandegarantier som Olaf enligt klagomålen påstås ha brutit mot gällde en rad olika rättigheter. Kommittén kände också till ombudsmannens offentligt tillgängliga beslut i denna fråga, vilka gav mer detaljerad information om de påstådda brotten mot grundläggande rättigheter och förfarandegarantier än det material som ingick i meddelandena från Olaf.

46. Den information som Olaf lämnade till kommittén räckte inte för att analysera hur byrån bedriver sin utredningsverksamhet eller göra en noggrann studie av utvecklingen i fråga om grundläggande rättigheter. För att göra detta skulle kommittén åtminstone behöva få in klagomålet i sin helhet och Olafs fullständiga svar. Kommittén har för avsikt att rekommendera Olaf att utveckla en struktur som innebär att kommittén får tillgång till den regelbundna rapporteringen om alla befintliga klagomål som Olaf känner till, för att kommittén ska få bättre insyn i läget.

ii) Information som Olaf skickar till kommittén på grundval av artikel 7.8 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013

47. Kommittén undersökte Olafs respekt för den grundläggande rätten till god förvaltning i samband med utredningar som inte kunde avslutas inom tolv månader efter det att de inleddes. Personers rätt till god förvaltning (t.ex. en rimlig tid för utredningar), som också kan förhindra problem med preskriptionstider, garanteras i artikel 41 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Kommittén är medveten om att en utdragen utredning som inte står i proportion till omständigheterna och ett komplicerat ärende kan få allvarliga negativa följder för såväl de berörda personernas rätt till försvar som uppföljningen av utredningen.

48. Kommittén granskade 417 rapporter om utredningar som pågått längre än 12, 18, 24, 30 och upp till 66 månader. Rapporterna överlämnades av generaldirektören fram till december 2017. De innehöll dock inte den relevanta information som skulle ha gjort det möjligt för kommittén att fullgöra sitt uppdrag. Innehållet i Olafs rapportering till kommittén måste förändras radikalt, vilket återigen kommer att tas upp i samtal mellan kommittén och Olaf mot bakgrund av kommitténs slutsatser i yttrande nr 2/2014. En ytterligare analys av detta ämne kommer att presenteras senare i denna rapport, i kapitlet om övervakning av utredningarnas längd.

iii) Den information som Olaf har skickat till kommittén genom de slutliga ärenderapporterna om Olafs avslutade utredningar

49. Olafs slutliga ärenderapporter innehöll relevant information om respekten för grundläggande rättigheter och förfarandegarantier, med hänsyn till att Olaf i rapporterna lämnar en sammanfattning av sin utredningsverksamhet och av de viktigaste handlingarna från den preliminära utredning som ekonomiska, administrativa, disciplinära eller rättsliga åtgärder kommer att bygga på. Under rapporteringsperioden tog kommittén emot begränsad information (9) från denna källa. Orsaken var att den endast kunde granska de slutliga ärenderapporterna om fyra avslutade utredningar som Olaf hade genomfört och som hade skickats vidare till de nationella rättsliga myndigheterna.

iv) Information från analysen av nedlagda ärenden

50. Detta avser ärenden där Olaf beslutade att inte göra någon utredning efter att ha bedömt den information som hade lämnats in. Detta är inte utredningar utan fall av avvisad information där en bedömning eller en bedömning vid första anblicken har gjorts av icke utredande personal.

51. Under rapporteringsperioden granskade kommittén 60 yttranden om inledningsbeslut som hade utarbetats av enheten för urval och granskning av utredningar och där Olafs generaldirektör hade beslutat att inte inleda en utredning. Det är mycket viktigt att övervaka denna information för att stärka Olafs oberoende vid det avgörande ögonblick då utredningar inleds. Ett yttrande om denna fråga kommer att utfärdas inom en snar framtid ( 10 )

ÖVERVAKNING AV LÄNGDEN PÅ OLAFS UTREDNINGAR

Artikel 15.1 andra stycket i Olaf-förordningen ”[…] Övervakningskommittén ska i synnerhet övervaka utvecklingen i samband med tillämpningen av förfarandegarantierna och utredningarnas längd med utgångspunkt i information som tillhandahållits av generaldirektören i enlighet med artikel 7.8.” Artikel 7.5 ”Utredningarna ska genomföras kontinuerligt under en tidsperiod som ska vara avpassad efter omständigheterna och ärendets komplexitet.” Artikel 7.8 ”Om en utredning inte kan avslutas inom tolv månader från det att den inleddes ska generaldirektören vid utgången av den tolvmånadersperioden och därefter var sjätte månad rapportera till övervakningskommittén, och ange skälen till det och de åtgärder som planeras för att skynda på utredningen.”

Allmänna anmärkningar

52. Längden på Olafs utredningar är en viktig indikator för bedömningen av utredningarnas effektivitet och övervakningen av respekten för förfarandegarantierna. Längden på Olafs utredningar används också för att bedöma i) problem med preskriptionstider, ii) uppföljning av Olafs utredningar, och iii) byråns verkliga oberoende när den genomför sina utredningar, inbegripet en effektiv användning av Olafs mänskliga och ekonimiska resurser ( 11 ) . De objektiva orsakerna till utredningarnas längd kan också påverka prioriteringarna i Olafs förvaltningsplan.

53. I Olafs årliga förvaltningsplan anges endast ett allmänt mål för utredningarnas genomsnittliga längd (år 2017 var målet t.ex. att inte överskrida 20 månader ( 12 ) ), men det har ändå betydelse som statistiskt verktyg. Kommittén konstaterar att det inte finns något system inom Olaf som kräver en formell förlängning av en utredning efter det att den har inletts. Det betyder att varje utredning är öppen under obegränsad tid. Den enda mekanism som liknar ett kontrollsystem är generaldirektörens skyldighet att rapportera till övervakningskommittén vid utgången av en tolvmånadersperiod och därefter varje halvår ( 13 )

54. Kommittén anser att en utrednings längd inte endast kan avse utredningars statistiska längd, dvs. enbart det antal månader som utredningen varar. Trots detta är det denna statistiska metod som dominerar i Olafs nuvarande system för rapportering till kommittén. I Olaf-förordningen krävs att utredningarna ska genomföras ”kontinuerligt under en tidsperiod som ska vara avpassad efter omständigheterna och ärendets komplexitet”. För att se till att utredningens längd står i proportion till ärendets komplexitet och att den bedrivs kontinuerligt bör utredarna och deras ledning ha noggrann kontroll över utredningens livscykel från första början. Kvaliteten i Olafs rapporter vid de olika faserna i utredningen (inklusive tolvmånadersrapporter, 18-månadersrapporter, 24-månadersrapporter och efterföljande rapportering) är avgörande för att kommittén regelbundet ska kunna övervaka framstegen i utredningarna.

55. Kommittén anser att Olafs ärendehantering skulle kunna förenklas väldigt mycket om riktlinjerna för utredningsförfaranden för Olafs personal innebar att det var obligatoriskt att upprätta och regelbundet uppdatera en utredningsplan för varje utredning som inleds. Detta skulle inte bara leda till att Olofs ärendehantering kunde hålla bättre kontroll på utredningarnas längd utan också förbättra effektiviteten i de mänskliga och ekonomiska resurser som anslås till utredningarna. Därmed skulle obligatoriska utredningsplaner kunna bli ett kraftfullt verktyg för att hantera och kontrollera pågående utredningar.

Kommitténs analys av 417 rapporter om utredningar som pågått längre än tolv månader

56. tolvmånadersrapporter ), inbegripet tolvmånadersrapporter, 18-månadersrapporter, 24-månadersrapporter och rapporter om utredningar som pågår längre perioder. Kommittén hade som målsättning att granska rapporternas innehåll enligt de rättsliga kraven i artikel 7.8 i Olaf-förordningen Control of the duration of investigations conducted by the European Anti-Fraud Office . Kommittén analyserade 417 rapporter ( 14 ) om Olaf-utredningar som pågått längre än tolv månader (nedan kallade), inbegripet tolvmånadersrapporter, 18-månadersrapporter, 24-månadersrapporter och rapporter om utredningar som pågår längre perioder. Kommittén hade som målsättning att granska rapporternas innehåll enligt de rättsliga kraven i artikel 7.8 i Olaf-förordningen ( 15 ) och med utgångspunkt i kommitténs tidigare synpunkter, särskilt i kommitténs yttrande nr 4/2014

57. Kommittén inriktade sin analys på att bedöma a. antalet ärenden för vilka Olafs tolvmånadersrapporter omfattade skäl till att utredningarna inte hade slutförts, b. antalet ärenden för vilka tolvmånadersrapporterna omfattade korrigerande åtgärder som vidtagits för att skynda på utredningarna, c. antalet ärenden där framsteg hade skett i enlighet med rekommendationerna i övervakningskommitténs yttrande nr 4/2014, d. antalet ärenden där den korrigerande åtgärd som Olaf angett inte stämde överens med de skäl som hade anförts för att utredningen ännu inte hade avslutats.

58. I nästan 25 % av de mottagna rapporterna konstaterade kommittén att Olaf inte hade angett några sakliga skäl till att utredningarna inte hade slutförts inom tolv månader. I ungefär 75 % angavs inga korrigerande åtgärder. I 75 % av rapporterna konstaterade kommittén att de korrigerande åtgärder som vidtagits för att skynda på utredningarna inte motsvarade de skäl som Olaf hade angett för att utredningarna inte hade slutförts ( 16 ) . I 70 % av rapporterna hade det inte gjorts några framsteg eller endast skett mycket små förbättringar sedan kommitténs yttrande nr 4/2014 utfärdades och Olaf fortsatte att lämna bristfällig information till kommittén om utredningar som pågått längre än tolv månader.

59. Till följd av den situation som beskrivs i föregående stycke anser kommittén att innehållet i dessa rapporter inte gjorde det möjligt för den att kontrollera och granska skälen till att utredningar inte hade slutförts och de planerade korrigerande åtgärderna för att skynda på dem ( 17 )

60. Övervakningskommittén analyserade 417 rapporter om utredningar som pågått längre än tolv månader. Dessutom granskade kommittén uppföljningsrapporter från Olaf om flera utredningar som hade pågått i betydligt mer än ett år. Kommittén jämförde de ursprungliga tolvmånadersrapporterna med uppföljningsrapporterna om de individuella ärenden som Olafs generaldirektör rapporterade om till kommittén var sjätte månad därefter (ärenden som pågick mer än 12, 18, 24, 30, 36 eller 42 månader och ärenden upp till 66 månader). Kommittén konstaterade att kvaliteten i den information som lämnats av Olaf på grundval av artikel 7.8 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 inte förbättrades för samma ärende över tid och att den ibland inte förändrades trots den ökande längden på Olafs utredningar. Alltför långa utredningstider är oroväckande eftersom de innebär ett hot mot de grundläggande rättigheterna för de personer som berörs av utredningarna, samtidigt som preskriptionstider äventyrar de rättsliga, administrativa, disciplinära och/eller finansiella myndigheternas möjligheter att vidta ytterligare åtgärder.

61. Sammanfattningsvis bekräftar kommittén sin tidigare slutsats i verksamhetsrapporten för 2016, nämligen att det inte har skett några framsteg i Olafs praxis för att genomföra Olafs generaldirektörs rättsliga skyldigheter till följd av artikel 7.8 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Därför kan kommittén inte lämna några garantier för att utredningar bedrivs fortlöpande och utan otillbörliga dröjsmål med beaktande av ärendenas omständigheter och komplexitet.

62. Kommittén fick inte kännedom om något internt skriftligt rapporteringssystem där utredaren presenterar ärendets utveckling, dess inriktning eller de åtgärder som vidtagits eller planeras, dvs. om utredningarnas innehåll, inklusive en konsekvent metod som leder till en skyldighet att utarbeta en utredningsplan och hålla den uppdaterad ( 18 ) . Olaf hävdar emellertid att byrån systematiskt kontrollerar utredningarnas längd med hjälp av ett system med statistiska rapporter som tas fram av Olafs interna elektroniska databaser (det f.d. CMD-ärendehanteringssystemet och Olafs nuvarande innehållshanteringssystem (OCM)), som visar utredningarnas längd och fördelningen av arbetsbelastning.

63. Olafs direktörer A och B som undertecknar rapporterna om utredningar som pågått längre än tolv månader informerade övervakningskommitténs handläggare om att de regelbundet gör en detaljerad genomgång tillsammans med Olafs utredare av läget i det berörda ärendet och skälen till att det inte har slutförts. Kommittén understryker att rapporter om utredningar som pågått längre än tolv månader bör baseras på Olafs egna ledningsåtgärder i så stor utsträckning som möjligt och ingå i ett heltäckande internt övervakningsförfarande. I dagsläget utarbetas dessa rapporter emellertid uteslutande för kommittén ( 19 ) och deras innehåll är ytterst begränsat, vilket innebär att de varken är tillräckliga för kommitténs övervakningsändamål eller användbara för Olafs hantering av utredningarnas längd.

Slutsatser

64. Kommittén anser att ändamålsenliga rapporter om utredningar som pågått längre än tolv månader är användbara och effektiva verktyg för att övervaka utredningarnas längd för både kommittén och Olafs ledning. Att göra det obligatoriskt att upprätta en utredningsplan och sedan hålla den uppdaterad skulle också kunna förbättra kvaliteten i Olafs utredningar. Kommittén anser att de föreslagna lösningarna även skulle kunna leda till kortare utredningstider.

65. Kommittén uppmanar Olaf att förbättra ändamålsenligheten och kvaliteten i rapporterna om utredningar som pågått längre än tolv månader. Kommittén föreslog redan i sitt yttrande nr 4/2014 en mall för detta ändamål, baserad på den rättsliga ramen för Olaf ( 20 ) . Denna form vidareutvecklades sedan i samarbete med Olaf, men Olaf avbröt genomförandet av den. Informationen i mallen omfattade följande särskilt relevanta punkter: i) detaljerad identifiering av ärendet, inklusive dess beräknade ekonomiska konsekvenser, ii) en detaljerad beskrivning av ärendet, inklusive dagen för den första informationen, iii) den lagstiftning som misstänks ha överträtts, iv) möjliga påföljder och hänsyn till preskriptionstider, v) vidtagna operativa åtgärder och deras resultat, vi) operativa åtgärder som återstår att vidta, och vii) skälen till att ärendet inte har avslutats, inklusive resursfördelning, mängden operativt arbete, samarbetsproblem och andra frågor. Kommittén framhåller sin vilja att samarbeta med Olafs generaldirektör och den ansvariga högre ledningen för att utveckla ett rapporteringssystem som är tillfredsställande för båda de berörda parterna.

BEDÖMNING AV PRIORITERINGARNA I OLAFS UTREDNINGSPOLICY OCH UTREDNINGSRIKTLINJER

I artikel 17.5 första stycket i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 medlemsstat anges följande: ”Generaldirektören ska årligen inom ramen för den årliga verksamhetsplanen fastställa Olafs utredningsprioriteringar och ska innan de offentliggörs översända dem till övervakningskommittén.” Artikel 5.1: ”Generaldirektörens beslut om att inleda en utredning eller inte ska fattas med hänsyn till Olafs årliga förvaltningsplan och […] utredningsprioriteringar […].” Artikel 16.2 Överläggningar med institutionerna ”2. Överläggningarna kan omfatta a) de strategiska prioriteringarna för Olafs utredningspolicy”

66. Under de senaste åren har övervakningskommittén vid ett antal tillfällen gjort allvarliga reservationer, särskilt i sina yttranden nr 1/2014 och 3/2015, om hur prioriteringarna i Olafs förvaltningsplan har fastställts och tillämpats. De flesta av kommitténs slutsatser och rekommendationer är fortfarande giltiga och Olaf har ännu inte genomfört dem fullt ut.

67. Kommittén lämnade också synpunkter på prioriteringarna i Olafs utredningspolicy och deras genomförande i överläggningarna med institutionerna den 23 november 2017. Kommittén betonade att prioriteringarna i Olafs utredningspolicy i huvudsak var inriktade på sektorer som omfattades av ansvarsområdet för Olafs direktorat B (utredningar II), däribland tullar, utgifter i samband med EU:s strukturfonder, jordbrukspolitiska fonder och landsbygdsutvecklingsfonder, vilket är till nackdel för andra utgifts- och intäktsområden.

68. Olafs förslag till prioriteringar för 2018 följde en strategi som till största delen liknar den som tillämpats under föregående år. Förslaget till prioriteringar i utredningspolicyn är inriktade på följande områden: 1. Ärenden som rör transport- och infrastrukturnätsprojekt, särskilt offentliga upphandlingsförfaranden. 2. Ärenden som rör i) projekt som (med)finansieras av Europeiska socialfonden, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och föranslutningsfonderna, där medlemsstaternas eller kandidatländernas insatser kan vara otillräckliga, eller ii) projekt med gränsöverskridande inslag. 3. Ärenden som tyder på eventuellt missbruk av ursprungsregler eller tullklassificering i såväl icke-förmåns- som förmånsordningar och värderelaterade bedrägerier för att undvika att betala vanlig tull, inklusive tullåtgärder som ingår i EU:s handelspolitiska skyddsåtgärder. 4. Ärenden som rör smuggling av tobak, alkohol och förfalskade läkemedel till EU och olaglig framställning av tobak. 5. Ärenden som rör humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd och annat stöd till migranter och flyktingar.

69. Kommittén har redan uttryckt sin oro över att endast 30 % av Olafs ärenden var i linje med de prioriteringar som beskrivs ovan, trots att direktorat B har både det största antalet utredningar och det största antalet oavslutade ärenden.

70. Kommittén informerades om att den låga andel pågående ärenden som omfattas av prioriteringarna (30 %) beror på kvaliteten i den information som Olaf har tagit emot och som begränsar möjligheterna att fastställa tillräcklig grad av misstanke. Vid kommitténs plenarsammanträde den 14 februari 2018 bekräftade Olaf siffrorna och påpekade att prioriteringarna i utredningspolicyn endast beaktades i fråga om att inleda ärenden när de övriga kraven i artikel 5 i Olaf-förordningen var uppfyllda.

71. Dessutom verkar Olafs prioriteringar ha fastställts på grundval av synpunkter från berörda parter, däribland bidrag från kommissionens nätverk för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, revisionsrättens rapporter, Europaparlamentets resolutioner och kommissionens rapporter om skydd av finansiella intressen.

72. Kommittén vill emellertid lyfta fram kommentarerna från företrädare för kommissionens nätverk för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, som ifrågasätter Olafs strategi. Det verkar som om Olafs beslut om att inleda utredningar främst var ”efterfrågedrivna” och fattats från fall till fall.

73. Det har lett till att ungefär 70 % av Olafs utredningar inte omfattas av prioriteringarna i utredningspolicyn. Kommittén har uppmanat Olaf att lämna mer information om de utredningar som utgör resterande 70 % och om skälen till att dessa beslut fattats.

74. Kommittén har dragit slutsatsen att det krävs mer radikala förändringar i Olafs strategi för prioriteringarna i utredningspolicyn, för att se till att de fastställs och tillämpas korrekt. Det avgörande är att använda kriterier för att fastställa prioriteringar i utredningspolicyn som bygger på en realistisk bild av Olafs befogenheter och resurser.

75. Dessutom har Olaf privilegierade förutsättningar och möjligheter att agera aktivt inom detta område, framför allt tack vare i) generaldirektörens befogenhet att inleda utredningar på eget initiativ (artikel 5.1 och 5.2 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013), och ii) det tillgängliga stödet från EU-institutionerna och kommissionens avdelningar, särskilt generaldirektoraten, när det gäller att fastställa de viktigaste riskområdena och utgiftsprioriteringarna, däribland den fleråriga budgetramen.

76. För att Olaf ska kunna agera förebyggande på ett ändamålsenligt sätt krävs mer än bara en bred överblick över ursprunget till de fall av bedrägerier, korruption och oegentligheter som påverkar EU:s finansiella intressen. Framför allt skulle byrån gynnas av att ha en intern enhet som är specialiserad på att identifiera och analysera de områden som innebär störst risk och har allvarliga konsekvenser för EU:s medel.

77. Olafs budget- och personalresurser är avgörande för att prioriteringarna i utredningspolicyn ska kunna genomföras korrekt. Därför skulle synpunkter från de båda utredningsdirektoraten (direktorat A och B) inom detta område också vara värdefulla.

78. Kommittén skulle vilja förbättra dialogen med Olaf om dessa strategiska och praktiska frågor. Därför har kommittén och Olaf kommit överens om att direktörerna med ansvar för utredningar (dvs. direktörerna som leder direktorat A och B) ska delta i kommitténs plenarsammanträden och presentera sina analyser i dessa frågor. Som påpekas i Olafs årliga verksamhetsrapporter för 2015, 2016 och 2017 kan antalet genomförda utredningar användas som referens.

ÖVERVAKNING AV ÄRENDEN DÄR OLAFS REKOMMENDATIONER INTE HAR FÖLJTS UPP

Artikel 17.5 tredje stycket i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013: ”Generaldirektören ska regelbundet underrätta övervakningskommittén om a) fall där rekommendationer från generaldirektören inte har följts upp, b) fall där information har översänts till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna”.

79. När Olaf har avslutat en utredning ska den slutliga rapporten med de faktiska omständigheterna (med styrkande bevisning och en fullständig förteckning över allt material som har registrerats i ärendet) och eventuella rekommendationer som utfärdats av Olafs generaldirektör skickas till de behöriga myndigheter i medlemsstaten eller vid EU:s institutioner och organ som ansvarar för uppföljande åtgärder.

80. Olafs generaldirektör kan utfärda fyra typer av rekommendationer efter en avslutad utredning: i) Administrativa (bedrägerisäkring av kontrakt, bidragsöverenskommelser, lagstiftning och administrativ praxis). ii) Ekonomiska (återkrav på belopp som använts på ett otillbörligt sätt). iii) Rättsliga (rättsliga förfaranden som ska inledas av nationella myndigheter): iv) Disciplinära (disciplinära förfaranden som ska inledas av EU:s institutioner, byråer och organ).

81. Enligt artikel 17.5 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 ska generaldirektören regelbundet underrätta kommittén om fall där rekommendationerna inte har följts. Generaldirektören uppfyllde skyldigheten att underrätta kommittén om fall där rekommendationerna inte har följts genom att skicka ett meddelande för kännedom till kommitténs ordförande den 4 september 2017. En bilaga till meddelandet gällde de svar som Olaf hade tagit emot från de berörda myndigheterna mellan den 1 mars 2016 och den 28 februari 2017 på rekommendationer som hade utfärdats sedan den 1 oktober 2013. Denna period följde den föregående rapporteringsperioden (1 mars 2015–29 februari 2016) utan några luckor.

82. Informationen om uppföljningen av Olafs rekommendationer lämnades i form av en översikt som omfattade i) Olafs ärendenummer, ii) datum då rekommendationen utfärdades, iii) uppgifter om mottagaren, iv) en kort sammanfattning av rekommendationen, v) datum för svaret om bristande genomförande, vi) de skäl som den berörda myndigheten hade uppgett, och vii) i vissa fall Olafs kommentarer med ytterligare förtydliganden.

83. Med tanke på omfattningen av den information som kommittén har tagit emot hade den ingen möjlighet att göra någon djupare undersökning av de skäl som nationella myndigheter hade angett för att Olafs rekommendationer inte hade följts. De ovannämnda dokumenten visade dock att det fanns 22 rekommendationer från Olaf som de berörda myndigheterna inte hade följt under den aktuella perioden. På grundval av uppgifterna om de 22 ärendena drog kommittén de slutsatser som anges i det följande.

84. Den viktigaste anledningen till att Olafs rekommendationer inte hade följts var att de efterföljande förfaranden som genomförts under ledning av nationella myndigheter hade gett andra resultat. Det fanns dock även ärenden där de berörda myndigheterna var EU-organ.

85. I vissa ärenden angavs uttryckligen ”brist på bevis” eller ”otillräckliga bevis” som orsak (de flesta mottagare av Olafs rekommendationer var nationella åklagarmyndigheter och i ett ärende en EU-myndighet). I flera ärenden hade den berörda nationella myndigheten vid upprepade tillfällen konstaterat att ”ärendet inte visade att stödmottagaren var direkt ’skyldig’”. I åtminstone två andra ärenden kunde de nationella myndigheterna (i samma medlemsstat) inte identifiera någon individ som personligen var ansvarig för överträdelserna. Några av dessa skäl väcker fler frågor om kvaliteten i det nationella genomförandet av EU-lagstiftningen om skyddet för EU:s finansiella intressen (21). Både Olaf och kommittén kommer att behöva analysera dessa slutsatser ytterligare.

86. Olaf rapporterade till kommitténs handläggare att det hade funnits tillfällen då myndigheterna i en medlemsstat lade ned ärenden på grund av brist på bevis till följd av förlust eller förstörelse av handlingar som Olaf ursprungligen hade identifierat men inte säkrat och därefter inte kunnat hitta, t.ex. vid en husrannsakan som genomfördes av nationella myndigheter. Detta belyser också luckorna i tillämpningen av de nationella procedurreglerna jämfört med förordning (EU, Euratom) nr 883/2013, där det krävs att bevis ska säkras så tidigt som möjligt i förfarandena och att det ska säkerställas att de får användas i efterföljande processer, även i brottmålsrättegångar. Kommittén konstaterar att förlust av bevis på grund av att de faktiskt förstörs, eller inte är tillåtliga på formella procedurgrunder enbart kan förhindras genom ett tidigt och nära samarbete med de nationella myndigheterna.

87. Andra skäl som de berörda myndigheterna angav var t.ex. ”saknar territoriell jurisdiktion” eller ”skada under tröskelvärdet för brott”. Det fanns endast ett ärende där det inte angavs några skäl alls till att Olafs rekommendationer inte hade följts.

88. Kommittén begärde ytterligare upplysningar om ärenden som rörde projekt som hade genomförts utanför EU och där Olaf rekommenderade en EU-myndighet att återkräva EU-medel och/eller utdöma en ekonomisk påföljd. I vissa ärenden motiverade den berörda EU-myndigheten sin underlåtenhet att följa Olafs rekommendationer med att konstatera att den inte hade någon rättslig grund för att utdöma administrativa påföljder. Detta väckte frågor om i vilken utsträckning Olaf hade fått tillräcklig information om gällande EU-lagstiftning och internationell lagstiftning. Efter att ha analyserat dokument om alla de berörda ärendena konstaterar kommittén att med tanke på i) de komplexa förbindelserna med andra internationella partner och ii) de särskilda förutsättningarna inom områden där det råder hög risk för förskingring av medel är det viktigt att Olaf gör rättsliga analyser och kontroller för att fastställa att det finns laglig möjlighet att utdöma påföljder och återkräva belopp innan den utfärdar rekommendationer, särskilt i ärenden som rör finansieringsinstrument för yttre åtgärder.

89. Efter att ha granskat samtliga skäl som de berörda myndigheterna har angett konstaterar kommittén att samarbetet med såväl nationella myndigheter som EU-myndigheter är avgörande och måste finnas med redan från början i Olafs utredningar. Samarbete och samordning mellan Olaf och de berörda myndigheterna är det bästa sättet att säkra bevis, säkra att bevisningen är tillåten och undvika motstridiga tolkningar av nationell lagstiftning och EU-lagstiftning. Kommittén stöder därför alla ändringar i såväl nationell lagstiftning som EU-lagstiftning (främst i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013) som skulle innebär att det införs en skyldighet till samarbete och samordning mellan nationella myndigheter, Olaf och eventuellt andra EU-myndigheter som deltar i utredningar av bedrägerier och oegentligheter.

90. Kommittén anser att det är särskilt viktigt att utvärdera konsekvenserna av Olafs utredningar genom att analysera byråns rekommendationer till de berörda myndigheterna och myndigheternas svar, för att införa ändamålsenliga förfaranden såväl inom som utanför byrån. Kommittén har upprepade gånger uttryckt sitt missnöje med att mekanismen för förhandskontroll lyftes bort ur förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 och vidhåller att kommittén behöver få tillgång till mer information om den ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Åtminstone borde de utredningsrapporter som skickas till de berörda myndigheterna och myndigheternas svar överlämnas automatiskt till kommittén så att den fortlöpande kan göra analyser och begära förtydliganden från både de berörda myndigheterna och Olaf. På så sätt kan kommittén bidra till att förbättra genomslaget för Olafs utredningar och till att säkerställa att bevis är tillåtliga.

EUROPEISKA BYRÅN FÖR BEDRÄGERIBEKÄMPNING OCH EUROPEISKA ÅKLAGARMYNDIGHETEN

91. Olafs övervakningskommitté i sin nuvarande sammansättning tillträdde i januari 2017. Sedan kommittén tillsattes har den särskilt uppmärksammat processen med att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten i enlighet med rådets förordning (EU) 2017/1939 som antogs den 12 oktober 2017 efter Europaparlamentets godkännande.

92. I sitt yttrande nr 2/2017 av den 28 september 2017 som åtföljer kommissionens utvärderingsrapport om tillämpningen av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 ägnade kommittén ett kapitel (kapitel VI) åt de konsekvenser som inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten skulle få för Olafs mandat, även i fråga om budgeten. Senare, den 23 november 2017, deltog kommittén i de årliga överläggningarna med institutionerna ( 22 ) och behandlade två av de viktigaste frågorna för de framtida förbindelserna mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten: i) Överföringen av information från Olaf till Europeiska åklagarmyndigheten. ii) Det stöd till och den komplementaritet med Europeiska åklagarmyndigheten som Olaf ska bidra med på begäran (artiklarna 24 och 101 i Eppo-förordningen).

93. Kommittén är beredd att lämna synpunkter till kommissionen och andra institutioner, med tanke på de konsekvenser som tillämpningen av förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten kan få, inte bara för Olafs styrning utan även för genomförandet av dess utredningsverksamhet och för övervakningskommitténs övervakningsroll.

94. I sitt yttrande nr 2/2017 som åtföljer kommissionens utvärderingsrapport om tillämpningen av Olaf-förordningen (EU, Euratom) nr 883/2013 angav kommittén några av de viktigaste utmaningar som Olaf kommer att ställas inför som ett administrativt organ som ska komplettera och stödja Europeiska åklagarmyndighetens arbete, särskilt inom följande områden: Inrapportering utan onödigt dröjsmål till Europeiska åklagarmyndigheten av alla brottsliga handlingar i fråga om vilka den skulle kunna utöva sin behörighet i enlighet med artiklarna 22, 25.2 och 25.3 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten (23).

95. Eftersom Olaf inte får inleda några parallella administrativa utredningar av samma sakförhållanden som Europeiska åklagarmyndigheten gör en straffrättslig utredning av, kommer det att vara oerhört viktigt för Olaf att se till att innehållet i denna skyldighet stämmer överens med Olafs regler och policy för att inleda/lägga ned och hänskjuta ärenden. I detta sammanhang kommer det att behövas bestämmelser om utbyte av information mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten före och under en utredning som vid ett senare tillfälle skulle kunna omfattas av den andras behörighet. Detta skulle också kräva särskilda regler för ett effektivt kommunikationssystem mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten för att se till att det inte sker dubbelarbete och att det uppdrag som fastställs i artikel 101.2 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten kan fullgöras. I vissa fall skulle bestämmelserna om vilken slags information som Olaf ska skicka till övervakningskommittén behöva anpassas.

96. Reglerna för att inleda, avbryta och lägga ned administrativa utredningar behöver förtydligas när Olaf-förordningen reformeras framöver. De skulle behöva ta hänsyn till Olafs överföring av information till kommittén, med tanke på den sistnämndas särskilda roll för att stärka Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av sina befogenheter. Övervakningskommittén anser att detta bidrag kan göra det lättare att lösa de problem som kan uppstå mellan Olaf och den nyinrättade Europeiska åklagarmyndigheten när de utvecklar sina förbindelser.

Göra administrativa utredningar på Europeiska åklagarmyndighetens begäran

97. Kommittén konstaterade att de slutliga utredningsrapporter och rekommendationer som Olaf överlämnade till medlemsstaternas rättsliga myndigheter inte följdes upp i cirka 50 % av fallen. Enligt kommitténs erfarenhet av övervakningen fanns det olika skäl till detta, bl.a. i) påstådda överträdelser som inte anses vara ett brott, ii) påstådda överträdelser som inte kan styrkas av bevis eller som styrks av bristfälliga bevis, och iii) påstådda överträdelser för vilka preskriptionstiden har löpt ut.

98. Därför är det ännu viktigare att reformen av Olaf-förordningen omfattar bestämmelser om att det ska inrättas expertgrupper vid nationella kontroller av bevisinsamling och rättslig uppföljning. Olaf kommer att behöva ge Europeiska åklagarmyndigheten högkvalitativt stöd som uppfyller de nationella bestämmelserna om bevisnings tillåtlighet, inklusive respekten för grundläggande rättigheter och förfarandegarantier.

99. Kommittén har informerat kommissionsledamoten Günther Oettinger om att den är villig att delta i förberedande möten för att utveckla de framtida förbindelserna mellan Olaf och Europeiska åklagarmyndigheten, vid behov.

Tillhandahålla information, kriminalteknisk analys, sakkunskap och operativt stöd till Europeiska åklagarmyndigheten

100. Kommittén angav att ändringen av Olaf-förordningen kommer att ge tillfälle att modernisera Olafs utredningsbefogenheter så att den kan fungera fullt ut med hänsyn till Europeiska åklagarmyndighetens behov. Detta skulle vara särskilt relevant för de utredningsåtgärder som Olaf skulle ha rätt att vidta och samtidigt uppfylla samma förfarandegarantier som gäller för Europeiska åklagarmyndigheten, för att undvika att eventuella framtida straffrättsliga rättegångar vid nationella domstolar får en olycklig utgång. Andra frågor som behöver övervägas i samband med reformen av Olaf-förordningen är tillgång till information om penningöverföringar i enlighet med nationell lagstiftning och främjande av ett nära samarbete med finansiella underrättelseenheter.

ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS STYRNING

Möten med EU:s institutioner, organ och andra enheter

101. Kommittén bidrog aktivt till överläggningarna med institutionerna i enighet med artikel 16 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Kommittén höll också regelbundna möten med och gav expertstöd till i) kommissionsledamoten med ansvar för Olaf, ii) Europaparlamentets utskott för budgetkontroll, iii) rådets arbetsgrupp för bedrägeribekämpning, och iv) revisionsrätten.

Arbetsmetoder och öppenhet

102. Under 2017 höll övervakningskommittén tio plenarsammanträden. Ordföranden, föredragandena och medlemmar vid kommitténs sekretariat sammanträdde också regelbundet för att behandla särskilda frågor. Kommittén utsåg en föredragande för varje större fråga som behandlades. I samarbete med sekretariatet utarbetade föredragandena förslag till betänkanden, yttranden eller arbetsdokument för diskussion i plenarsammanträdena. De sammanträdde också med Olafs ledning och personal inom ramen för beredningen av kommitténs yttranden och rapporter. Alla kommitténs yttranden diskuterades ingående med Olaf innan de antogs.

103. För att kunna garantera maximal öppenhet och insyn i kommitténs verksamhet gör kommittén offentliga dokument av allmänt intresse tillgängliga på sin egen webbplats: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/.

Olafs övervakningskommittés sekretariat

104. Övervakningskommitténs sekretariat består av jurister och assistenter som hanterar den dagliga övervakningen av Olafs utredningsverksamhet och bistår kommitténs ledamöter i deras arbete.

105. Sekretariatet ska bistå övervakningskommittén så att den effektivt kan fullgöra sina uppgifter och stärka Olafs oberoende, i synnerhet med hänsyn till kommitténs övervakningsfunktion. Sekretariatet ansvarar också för att ge kommitténs ledamöter juridisk rådgivning. Under 2017 hade sekretariatet sammanlagt åtta anställda, fördelat på fem handläggare (jurister), två assistenter och en kontraktsanställd. Tre tjänster var dock inte tillsatta (två assistenter och en jurist), vilket minskade sekretariatets kapacitet att ge stöd.

106. I enlighet med en ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 ( 24 ) tillhandahålls övervakningskommitténs sekretariat nu direkt av kommissionen, oberoende av Olaf och i nära samarbete med kommittén. Sekretariatet fungerar oberoende av Olaf under ledning av kommittén. Administrativt ingår sekretariatet därför i Europeiska kommissionens byrå för löneadministration och individuella ersättningar (PMO). Så här ett år efter flytten till PMO kan vi konstatera att resultatet av denna förändring inte uppfyllde kommitténs förväntningar. Kommittén har påpekat för kommissionen att det behövs en lämpligare placering av kommitténs sekretariat. Denna förändring kommer att ge kommissionen och kommittén tillfälle att överväga alla alternativ för den bästa placeringen av sekretariatet, inklusive möjligheten att gå tillbaka till det ursprungliga alternativet att återigen låta sekretariatet vara en del av Olaf, fast på andra villkor.

107. Enligt övervakningskommitténs arbetsordning ( 25 ) och Olaf-förordningen (EU, Euratom) nr 883/2013 får sekretariatets anställda enbart ta emot anvisningar från kommittén ( 26 ) . Kommissionen är den EU-institution som ansvarar för att tillhandahålla den budget och de andra resurser som krävs för att kommittén och sekretariatet ska kunna fullgöra sitt uppdrag.

Budgetfrågor

108. Kommitténs budget för det år som denna rapport avser uppgick till 200 000 euro och budgetgenomförandet var 99,63 %. PMO är den utanordnare som genom vidaredelegering ansvarar för utgifterna.

(1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 18.9.2013, s. 1).

(2) Artikel 15 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013.

(3) Se Olafs övervakningskommittés webbplats: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(4) Olafs meddelande OLAF’s reporting for 2017 on its implementation of the Supervisory Committee recommendations – Ares(2018)781022.

(5) Övervakningskommitténs yttrande nr 2/2015 Legality check and review in Olaf.

(6) Övervakningskommitténs yttrande nr 2/2013 Establishing an internal Olaf procedure for complaints och övervakningskommitténs verksamhetsrapporter för 2014–2016.

(7) Se övervakningskommitténs yttrande nr 2/2017 kapitel II, särskilt punkterna 11 och 24.

(8) Meddelanden översända från Olafs generaldirektör till övervakningskommittén om klagomål på Olaf angående förfarandegarantier under Olafs klagomålsförfarande 2014–2017.

(9) Sammanlagt fyra slutliga ärenderapporter från Olaf.

(10) Se Guidelines on Investigation Procedures for Olaf Staff (kapitel I artiklarna 1–7) som Olafs generaldirektör antog på grundval av artikel 17.8 i Olaf-förordningen (EU, Euratom) nr 883/2013.

(11) Se övervakningskommitténs yttranden nr 4/2014 Control of the duration of investigations conducted by the European Anti-Fraud Office, s. 3, och nr 2/2009 OLAF’s Reports of Investigations that have been in progress for more than nine months.

(12) För 2017 skulle andelen pågående utredningar som pågått längre än 20 månader enligt målet vara mindre än 30 % i 2017 års förvaltningsplan för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), s. 5.

(13) Denna övervakningsmekanism stärker Olafs oberoende vid ett korrekt utövande av sina befogenheter och skiljer sig från de interna kontrollmekanismer som föreskrivs i artikel 17.8 i Olaf-förordningen och som införlivats i de riktlinjer för utredningsförfaranden för Olafs personal som generaldirektören har antagit (inklusive den slutliga granskningen av enheten för urval och granskning av utredningar – artikel 21).

(14) Som skickats från Olaf till övervakningskommittén under 2017.

(15) I artikel 7.8 i Olaf-förordningen anges följande: ”Om en utredning inte kan avslutas inom tolv månader från det att den inleddes ska generaldirektören vid utgången av den tolvmånadersperioden och därefter var sjätte månad rapportera till övervakningskommittén, och ange skälen till det och de åtgärder som planeras för att skynda på utredningen.”

(16) I stället för att ange de specifika korrigerande åtgärder som vidtagits för att skynda på utredningen under dess livscykel innehöll vissa tolvmånadersrapporter endast en uppgift om ärendets aktuella status, t.ex. att slutrapporten hade överlämnats till ledningen för godkännande, att slutrapporten höll på att utarbetas eller att utredningen fortsatte som vanligt. Kommittén upptäckte också ett antal ärenden där Olaf uppgav att det inte fanns behov av några korrigerande åtgärder eller att den slutliga ärenderapporten kommer att antas, eller där den överlämnade rapporten inte innehöll några uppgifter om vilken typ av arbete som behövde utföras i ärendet (t.ex. översättning, arkivering, rekrytering av en utredare, kontakter med informationskällor).

(17) Bland de 417 tolvmånadersrapporter som Olaf överlämnade till övervakningskommittén kan kommittén ange sju fall (för ärenden som pågått mer än 24 månader) som den anser utgör särskilt dålig praxis och fem exempel som i detta sammanhang kan betraktas som bättre praxis, även om de är otillräckliga för att kommittén ska kunna avgöra om ärendenas längd stod i proportion till sakförhållandena och ärendets komplexitet.

(18) I fyra avslutade ärenden som kommittén fick tillgång till under 2017 hade endast två ett inledande planeringsdokument bland de handlingar som ingick i ärendet och som kunde betraktas som en ”utredningsplan” i den mening som avses i artikel 9.1 i riktlinjerna för utredningsförfaranden för Olafs personal (dvs. en preliminär granskning av de uppgifter som har samlats in under urvalsprocessen). I det tredje ärendet lämnades det med en lägesbeskrivning i informationssyfte eller för överlämning av ärendet. Det fjärde ärendet innehöll inga sådana dokument.

(19) Förklaringar lämnade till kommitténs ledamot av direktörerna för Olafs direktorat A och B vid ett arbetsmöte den 14 december 2017 och av den tillförordnade generaldirektören för Olaf till kommittén vid ett möte den 23 januari 2018.

(20) Se bilaga 2 till kommitténs yttrande nr 4/2014 Control of the duration of investigations conducted by the European Anti-Fraud Office. Mallen kan enkelt anpassas efter innehållet i artikel 7.8 i Olaf-förordningen (EU, Euratom) nr 883/2013.

(21) Främst konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och dess tilläggsprotokoll.

(22) Artikel 16 ”Överläggningar med institutionerna” i Olaf-förordningen.

(23) Artikel 24.1 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (EUT L 283, 31.10.2017, s. 1).

(24) Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2016/2030 av den 26 oktober 2016 om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 vad gäller sekretariatet för övervakningskommittén för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (EUT L 317, 23.11.2016, s. 1). Förordningen trädde i kraft den 1 januari 2017.

(25) Se artikel 11 i övervakningskommitténs arbetsordning, EUT L 308, 24.11.2011, s. 114.

(26) I artikel 15.8 i Olaf-förordningen anges följande: ”Dess [övervakningskommitténs] sekretariat ska tillhandahållas av kommissionen, oberoende av Olaf och i nära samarbete med övervakningskommittén. Innan personal till sekretariatet utses ska övervakningskommittén höras och dess synpunkter beaktas. Sekretariatet ska handla enligt övervakningskommitténs anvisningar och oberoende av kommissionen Utan att det påverkar kommissionens kontroll över budgeten för övervakningskommittén och dess sekretariat, får kommissionen inte ingripa i övervakningskommitténs övervakningsuppdrag.”