EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 19.12.2011 
SEK(2011) 1611 slutlig 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN  
Följedokument till 
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning  
om programmet Herkules III för att främja  åtgärder för att skydda Europeiska 
unionens ekonomiska intressen  
{KOM(2011) 914 slutlig} 
{SEK(2011) 1610 slutlig}  
 
SV    SV Denna rapport är endast bindande för de av kommissionens generaldirek torat som medverkat i 
utarbetandet och föregriper in te den slutliga formen på de eventuella beslut som 
kommissionen kommer att fatta.
 
 SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN AV HERKULESPROGRAMMET................... 3  
1. POLITISKA SAMMANHANG OCH BIDRAG  TILL EU:S PRIORITERINGAR........................................... 3  
2. SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER ................................................................................................... .......... 3  
3. PROBLEMFORMULERING OCH INTERVENTIONSLOGIK....................................................................... 3  
4. PROGRAMM ETS MÅL ............................................................................................................. ....................... 4  
5. SUBSIDIARITET OCH ME RVÄRDE PÅ EU-NIVÅ....................................................................................... 4 
6. BESKRIVNING AV POLITI SKA ALTERNATIVA MODELLER.................................................................. 5  
7. BEDÖMNING AV VILKEN INVERKAN  DE OLIKA ALTER NATIVEN FÅR ............................................ 6  
8. KOPPLINGAR TILL ANDRA INITIATIV EF TER 2013 ................................................................................. 6  
9. FÖRENKLING OCH MINSKNING AV DEN ADMINISTRATIVA BÖRDAN............................................. 7  
10. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING ................................................................................................ ...... 7  
 
 Sammanfattning av konsekvensbedö mningen av Herkulesprogrammet   
 
1. Politiska sammanhang och bidr ag till EU:s prioriteringar  
 
Herkulesprogrammet är det enda instrument som är särskilt ägna t åt att bekämpa bedrägerier, 
korruption och all annan olaglig verksamhet  som riktar sig mot unionens ekonomiska 
intressen. Programmet fö rvaltas av Olaf.  
 I fördraget föreskrivs principen om ett effe ktivt och likvärdigt skydd av EU:s ekonomiska 
intressen i medlemsstaterna och EU:s instituti oner och ett nära samarbete för att uppnå detta 
mål.  Utgifterna inom ramen för programmet He rkules II under 2007–2013 uppgår till 98,5 miljoner 
euro. Det föreslås att utgifterna för programme t Herkules III ska fortsätta på nuvarande nivå 
med 15 miljoner euro per år.   Utgifterna för Herkul es II delas upp mellan: 
 
1. Tekniskt bistånd (60 %).  2. Särskild utbildning inom bedrägeribekämpning (35 %).  3. Stöd till europeiska sammanslutni ngar på det straffrättsliga området 
(Associations for European Criminal Law) och till skydd av EU:s ekonomiska 
intressen (European Lawyers Associations, ELA) (5 %). 
 
Dessutom måste minst 6 miljoner euro spen deras årligen från punkt 1 och 2 ovan för 
bekämpning av illegal handel med cigaretter. Detta speglar samstämmighet med de särskilda 
målen om insatser mot bedrägerier, smuggling och piratkopiering där fyra av de största 
internationella cigarettillverka rna genom avtal förbundit sig att över en 20-årsperiod betala ut 
2,3 miljarder US-dollar till nationella budgetar och EU:s budget.  
2. Samråd med berörda parter
 
 
Konsekvensbedömningen speglar samrådet med be rörda parter, särskilt i medlemsstaternas 
operativa tjänster, andra gene raldirektorat inom kommissione n och andra EU-organ.  Den 
speglar även Olafs erfarenheter av programmets operativa arbete och fö rvaltning. Den baseras 
på material från en halvtids översyn av i vilken omfattning må len för Herkules II-programmet 
uppnåtts i slutet av 2010.  
3. Problemformulering och interventionslogik
 
 
Omfattning  
I kommissionens årsrapport som utarbetats i enlighet med artikel 325 om skydd av EU:s 
finansiella intressen för 2010, unde rstryks behovet av ytterligar e åtgärder för bekämpning av 
bedrägerier. Detta behov till godoses i kommissionens bedrägerib ekämpningsstrategi, i vilken 
också Herkulesprogrammets betydelse unders tryks. Statistikuppgifterna i rapporten, som 
utarbetats i enlighet med artikel 325, och i Olafs egen verksamhetsrapport ger en indikation på 
bedrägeriernas omfattning och den stora mä ngden ärenden Olaf handlägger. Den totala 
 
 4påverkan på budgeten till följd av rapportera de oriktigheter för 2010 uppgick till 1,8 miljarder 
euro, varav misstänkta fall av bedrägerier uppgick  till 0,5 miljarder euro (av utgifter på 141 
miljarder euro och cirka 17 miljarder euro i tull inkomster från traditionella egna medel). Olaf 
avslutade mellan 1999 och 2011 över 1 500 utredn ingar (360 är ännu inte avslutade) och 
dessa utredningar av bedrägerifall och andra oriktigheter fram till mitte n av 2011 har lett till 
återkrav på över en miljard euro.    Bedrägerier får allvarliga finansiella konsekve nser och en negativ social och ekonomisk 
inverkan. De riskerar också att äventyra EU-projektets anseende.  
Drivkrafter 
 
I konsekvensbedömningen identifier as fem centrala drivkrafter
 som bör åtgärdas genom 
Herkules III:  
 
 1. Bedragare anpassar sig snabbt till nya omständigheter på EU-nivå, bedriver 
verksamhet över gränserna och utnyttjar de svagaste punkterna. 
 2. Kommissionen och medlemsst aterna har åtagit sig att intensifiera kampen mot 
cigarettsmuggling.  
 3. Pressen på de offentliga finanserna kräver ett mer kos tnadseffektivt skydd av EU:s 
ekonomiska intressen i form av förbättrad upptäckt och förebyggande av bedrägerier.  
 4. Det finns ett stort antal behöriga myndigheter i medlem sstaterna, kandidatländerna 
och i associerade länder, som inbördes är my cket olika. Merparten av de tillgängliga 
resurserna för bekämpning av bedräg erier mot EU:s budget kommer från 
medlemsstaterna och inte från EU.   
 5. De stora skillnaderna i incitament och kapacitet mellan medlemsstaterna motverkar 
ett likvärdigt skydd av de ekonomiska intressena.  
 
Problem 
 
I var och en av drivkrafterna har särskilda problem  kunnat konstateras.  Dessa omfattar brister 
i sakkunskaper och teknisk utru stning, nya hot från organise rad brottslighet, brist på 
förtroende från allmänheten, bristande medvetenhet om bedrägerier mot EU, otillräckliga riskbedömningar och informati onsutbyten, otillräcklig kapaci tet hos nationella behöriga 
myndigheter att samarbeta med varandra och med Olaf, inkompatibel teknisk utrustning och 
kommunikationsutrustning, avsaknad av enhetliga administrativa och rättsliga bestämmelser 
för att utreda och väcka åtal mot bedragare, sa mt brister vad gäller kompetens och utbyte av 
bästa metod mellan de nationella myndigheterna.   
4. Programmets mål
 
 
Det allmänna målet  är att skydda unionens ekonomiska intressen, och därmed stärka 
konkurrenskraften för den europeiska ekonomin  och skydda skattebetalarnas pengar.  
 Programmets särskilda mål
 är att förhindra och bekämpa bedr ägerier, korruption och all annan 
olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.  
 Ytterligare operativa mål har defini erats i bilagan till förordningen.  
 
5. Subsidiaritet och mervärde på EU-nivå
 
 
 5 
 Genom fördraget (artiklarna 317 och 325 i EUF-fördraget) är kommissionen i samarbete med 
medlemsstaterna ansvariga för att genom föra budgeten och bekä mpa bedrägerier. 
Bedrägeribekämpning omfattas av en politik om delad befogenhet i EU. EU har därför ett 
särskilt ansvar för att främja ett nära oc h regelbundet samarbete mellan alla behöriga 
myndigheter genom att bevilja bistånd och stöd. Vidare genomförs vissa av åtgärderna inom 
Herkulesprogrammet inom EU-institutionerna.  Klart mervärde kan erhållas genom att under lätta samarbetet mell an medlemsstaternas 
myndigheter, genom kostnadsbesparingar från gemensam upphandling, och genom att stärka 
svaga punkter där de nationella  myndigheterna är särskilt utsatta för brottslighet som 
organiseras från grannländernas territorium. Det finns också fördelar för de nationella 
finanserna, eftersom många av EU:s utgifter spenderas genom ett system med samfinansiering 
och smuggling ofta har negativa effekter på både  tullar och nationella (indirekta) skatter. 
Programmet behandlar problemet med vissa medl emsstaters brist på incitament att hantera 
frågor som har liten inverkan på deras egna fi nanser, men som har negativ inverkan på EU:s 
budget eller nationella b udgetar i andra medlemsstater, särskilt vid budgetåtstramningar (t.ex. 
smuggling och piratkopiering av cigaretter). 
 Programmet främjar utvecklingen av nätv erk och utbyte av bästa praxis mellan 
medlemsstaternas förvaltningar, och förbättrar efterlevnaden av EU:s lagstiftning genom att utbilda nationella specialister vid gemensamma evenemang där sp ecialister från många olika 
nationaliteter deltar.   
6. Beskrivning av politiska alternativa modeller
 
 
Referensscenariot  innebär att man fortsätter utan förändr ing av nuvarande situation (alternativ 
1).  
 Alternativ 2
 bygger vidare på en oförändrad situati on, men förbättrar programmets metoder, 
särskilt genom att öka de maximala gränsvär dena för samfinansiering för att åtgärda de 
växande problemen med att utjämna finansiering en i medlemsstaterna, vilket är viktigt om 
man ska kunna stärka skyddet i särskilt utsatta geografiska områden och svaga punkter i EU:s 
försvar mot bedrägerier.  Alternativ 3
 skulle innebära en radikal övergång mot stöd för kortsiktiga ope rativa åtgärder på 
bekostnad av mer långsiktiga mål såsom ökad efte rlevnad, bättre informationsutbyte, och att 
utveckla ett juridiskt tänkande  om EU-omfattande straffrättsli ga frågor som påverkar skyddet 
av EU-medlen.    Alternativ 4
 innebär att programmet avvecklas. 
 Två andra alternativ har inte beaktats:  
• Ett alternativ
 som innebär en ökning av utgifternas nuvarande nivåer har avvisats då det 
är oförenligt med den planering av den fleråriga budgetram  som kommissionen 
föreslagit i sitt meddelande (KOM (2011) 500) ”En budget för Europa 2020”.     
• Ett alternativ  som avser möjligheten att kombinera  programmet med Perikles (skydd 
mot förfalskning av euron) är inte hållbart,  eftersom de respektive rättsliga grunderna 
 
 6innehåller olika lagstiftningsförfaranden (se artikel 133 respektive artikel 325 i fördraget 
om Europeiska unionens funktionssätt).  
 
7. Bedömning av vilken inverkan de olika alternativen får   
 
De olika alternativens inverkan bedöms genom att man först undersöker vilken inverkan man 
får genom Herkules II (referens, alternativ 1 ) och sedan genom att jämföra vilken inverkan de 
andra alternativen skulle få.    
  Vid diskussionen om alternativ 4
 övervägs följderna av en avveckling av programmet per 
sektor och tjänar därmed också som ut gångspunkt för överväga nden av eventuella 
förändringar vid fördelningen av  utgifterna mellan de olik a sektorerna. Alternativ 4 
tillbakavisas, eftersom kostnaderna till följd av minskad effektivitet och ändamålsenlighet vid 
bekämpningen av bedrägerier vida skulle  överstiga de ekonomiska besparingarna. 
Möjligheten att föra över vissa åtgärder till  andra EU-program avvisas då den oundvikligen 
skulle leda till en förlust av fokus eringen på skyddet av EU:s budget. 
 Alternativ 3
 riskerar att ge upphov till en obalans i den övergripande strategin för 
bedrägeribekämpning på EU-nivå. I enlighet med kommissionens 
bedrägeribekämpningsstrategi (KOM (2011) 376) behöver en särskild in sats upprätthållas och 
särskilda åtgärder utvecklas som syftar ti ll att förebygga och upptäcka bedrägerier, som 
inbegriper ett förbättrat utbyte av bästa praxis och utbildning.  
 Det val som föredras är därför alternativ 2
 (som i huvudsak är en förbättring av nuvarande 
situation).  Detta alternativ skulle i högre gr ad än alternativ 3 möjliggöra en försiktigare 
övergång mot mer driftsstöd, om det mot bakgr und av hur förhållandena utvecklas och de 
berörda parternas åsikter fattas ett sådant beslut.   
8. Kopplingar till andr a initiativ efter 2013 
 
 
Andra initiativ inom området samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter och tullmyndigheter kommer att ha posi tiv betydelse för skyddet av  EU:s ekonomiska intressen. 
På liknande sätt kommer initiativ  inom ramen för Herkules att få positiva effekter för annan 
politik som avser brottsbekämpande myndighete r, tullmyndigheter och säkerhet. En skanner 
som i första hand tillhandahålls för att spåra olagliga cigarettförsändel ser kan också avslöja 
andra olagliga försändelser med inkomstmäss iga, straffrättsliga el ler säkerhetsmässiga 
konsekvenser.  Dessa initiativ följer tydliga politiska mål och kan inte användas för at t stadigvarande stödja 
särskilda åtgärder för bedräg eribekämpning. Det är nödvändigt at t behålla fokuseringen på ett 
program som särskilt avser att skydda EU:s ekonomiska intressen för att därigenom göra det möjligt att genomföra specialiserade projekt som syftar till att bättre förebygga, upptäcka och 
utreda bedrägerier, inbegripet projekt som kräver ett tvärvetenskapligt samarbete mellan 
tjänster som tillhör olika förvaltningar. Bedr ägeribekämpning är ett se ktorsövergripande mål 
som förutsätter ett effektivt och transnati onellt samarbete mellan många olika berörda 
myndigheter.   Nödvändig samordning har ägt rum mellan Olaf och kommissionens övriga generaldirektorat 
för att undvika överlappningar elle r förväxlingar mellan programmen. 
 
 7 
 
9. Förenkling och minskning av den administrativa bördan  
 
Vissa tekniska förbättringar föreslås för att avspegla erfarenheter och samråd i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen, såsom me r flexibla förfaranden för finansiering av 
projekt som understiger ett viss t belopp (50 000 euro), anpassade krav vid fördelningen av 
kostnader och beräkningar, användning av förenklade krav vid ansökningar samt för 
rapportering av resultat och ökad användning av  arbetsgrupper för att påskynda återkoppling 
och göra utgifterna mer målinriktade.  
10. Övervakning och utvärdering
 
 
Det kommer att göras årliga utvä rderingar och halvtidsutvärderi ngar. Olafs tjänstemän deltar i 
många av de evenemang som finansierats i syft e att säkerställa en vä l fungerande övervakning 
av kvaliteten på åtgärderna oc h att de förblir målinriktade. Detta ger en tillfredsställande 
förhandskontroll av projektens finansiering oc h är en viktig aspekt  av genomförandet av 
kommissionens (Olafs) mandat a tt bistå medlemsstaterna med a tt organisera ett nära och 
regelbundet samarbete. Uppgifter om resultate n och återkopplingen kommer systematiskt att 
samlas in och analyseras. Där det är möjlig t kommer SMART-indikatorer (dvs. specifika, 
mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna indika torer) att utvecklas för att mäta effekten 
av åtgärderna inom ramen för programmet.  Om detta inte är  möjligt på grund av 
verksamhetens art, för t.ex. vissa utbild ningsåtgärder, kommer noggr anna kontroller av 
kvalitet och produktionsindi katorer att genomföras. 
 Omorganisationen av Olaf i början av 2012 ko mmer att öka Olafs förmåga att förvalta och 
utvärdera Herkulesprogrammet.