Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Ekonomiska och sociala kommitténs bidrag till de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik 2002"

(2002/C 125/12)

Den 29 november 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Ekonomiska och sociala kommitténs bidrag till de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik 2002".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för det kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 februari 2002. Föredragande var Ursula Konitzer.

Vid sin 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 20 mars 2002) antog kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Syftet med detta initiativyttrande från ESK

Detta yttrande skall

- bidra till de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken år 2002 som kommissionen och rådet utarbetar,

- bidra till den offentliga debatten om samordningen av och innehållet i den ekonomiska politiken på gemenskapsnivå,

- främja den interna debatten i de organisationer och socioekonomiska grupperingar som finns företrädda i ESK.

2. De nuvarande förfarandena för samordning av den ekonomiska politiken och behovet av vidareutveckling och rationalisering

2.1. Utgångspunkter i Maastrichtfördraget

I fördragets kapitel (artiklarna 98-104) om ekonomisk politik läggs ansvaret för denna i princip på medlemsstaterna. Den betraktas dock som en fråga av gemensamt intresse. Medlemsstaternas politik skall samordnas så att den bidrar till att förverkliga gemenskapens mål som de definieras i artikel 2(1). "De allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik" är gemenskapens centrala dokument för den ekonomiska politiken. Det utgör en (icke bindande) rekommendation från rådet som utarbetas på basis av en rekommendation från kommissionen och slutsatser från Europeiska rådet. Rådet underrättar Europaparlamentet om sin rekommendation. Genomförandet av de allmänna riktlinjerna övervakas i ett mellanstatligt förfarande. Om man konstaterar att en medlemsstat bryter mot dem kan en ny rekommendation lämnas till denna stat. Rekommendationen kan publiceras (som en sanktion). Riktlinjerna för den ekonomiska politiken - utöver principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens som främjar en effektiv resursfördelning - finns endast i föreskrifterna för budgetpolitiken i fördragets kapitel om ekonomisk politik. Dessa föreskrifter(2) skall säkerställa att budgetpolitiken, som ligger kvar på nationell nivå, inte inverkar negativt på den penningpolitik som är inriktad på prisstabilitet och som är centraliserad till Europeiska centralbankssystemet (ECBS). Stabilitets- och tillväxtpakten kompletterar och förstärker dessa föreskrifter inom ramen för EMU.

2.2. De förfaranden och innehållsliga riktlinjer som anges i fördraget kompletterades och vidareutvecklades på olika sätt:

- Genom Amsterdamfördraget tillfogades avdelningen "Sysselsättning", som inom ramen för sysselsättningsriktlinjerna återställer det gemenskapsförfarande som inte återfanns bland de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken (kommissionens förslag som kan ändras av rådet endast genom ett enhälligt beslut, men som enligt Maastrichtfördraget annars måste beslutas av rådet med kvalificerad majoritet).

- I anslutning till detta har de s.k. processerna utvecklats:

- Luxemburgprocessen för arbetsmarknadspolitiken,

- Cardiffprocessen för strukturpolitiken (på varu- och faktormarknaderna),

- Kölnprocessen för den makroekonomiska dialogen mellan dem som ansvarar för penning-, budget- och lönepolitiken med syfte att förbättra den övergripande makroekonomiska politiken i EMU.

- Dessa "processer" kompletterades med målsättningarna från Europeiska rådet i Lissabon i fråga om tillväxt, tekniska framsteg och full sysselsättning.

- Därutöver har det utvecklats ett svåröverskådligt nätverk av samråd, icke obligatoriska yttranden från parlamentet, ESK och arbetsmarknadens parter samt försök från kommissionen och parlamentet att få till stånd en offentlig diskussion om frågor rörande den ekonomiska politiken i Europa: samarbete mellan ekonomiska forskningsinstitut, Bryssels ekonomiska forum.

- Bland regeringsföreträdarna har kommittéernas viktiga roll utvecklats vidare (Ekonomiska och finansiella kommittén, Kommittén för ekonomisk politik, Sysselsättningskommittén). Denna utveckling har delvis gått ut över kommissionens roll som representant för gemenskapens intressen. Man fick också ett intryck av rivalitet, bristande insyn och problem i samband med att kommittéerna sattes samman.

- På rådets nivå bildades på ett informellt sätt eurogruppen som arbetar med samordningen av den ekonomiska politiken och utvecklingen av politiken i EMU, men som inte har några beslutsbefogenheter enligt fördraget.

2.3. Hittillsvarande resultat av fördragets styrning av den allmänna ekonomiska politiken

2.3.1. Vid en tidpunkt när euron införs som betalningsmedel, ett konvent kallas in för att se över EU:s fördrag och gemenskapen samtidigt står inför den kommande utvidgningen, uppstår frågan om förfarandet för att genomföra och övervaka de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken har motsvarat förväntningarna, och om det kan klara av framtidens utmaningar.

2.3.2. Som positivt bör nämnas att man kunnat skapa den stabilitet som var en förutsättning för ett framgångsrikt genomförande av den ekonomiska och monetära unionen samt att respekt för fördragets och stabilitets- och tillväxtpaktens finanspolitiska regler bidrar till att undvika negativa återverkningar (spillovers) på partnerländernas finanspolitik och på valutaunionens gemensamma penningpolitik. Även arbetsmarknadsparternas löne- och inkomstpolitik, som inte nämns i fördraget, har anpassat sig bättre till valutaunionens stabilitetskrav än vad många hade väntat sig. Allt detta har tillsammans skapat en övergripande politik för valutaunionen, som - trots den nuvarande konjunktursvackan vilken i huvudsak beror på externa funktioner - har varit mer tillväxt- och sysselsättningsskapande än vad som hade varit möjligt utan valutaunionen.

2.3.3. Det finns dock även skäl att nämna ett antal negativa faktorer. I vissa viktiga medlemsstater har budgetkonsolideringen inte drivits på tillräckligt när konjunkturerna har varit goda för att man skall kunna utnyttja de automatiska stabilisatorerna när konjunkturen är svagare eller bedriva en aktiv anticyklisk politik. Dessutom tillkommer att de offentliga investeringarna i många länder, liksom utgifterna för utbildning och bevarande av humankapitalet, har blivit lidande på grund av budgetkonsolideringen, vilket inte bara påverkar efterfrågan på hemmamarknaden just nu, utan också hotar att skapa framtida flaskhalsar för tillväxten och återgången till full sysselsättning. Generellt sett har man i gemenskapen och valutaunionen ännu inte lyckats utveckla en helt konsekvent makroekonomisk politik baserad på ett brett samförstånd, för att på valutaunionens nivå genomföra en politik sammansatt av penning-, budget- och lönepolitik. Syftet med en sådan politik skulle vara att så långt som möjligt undvika interna och externa orsaker till inflation och överhettning samt motverka försvagning av konjunkturerna, så att man kan uppnå en så kontinuerlig utveckling som möjligt av efterfrågan inom hela gemenskapen. Det är endast under sådana villkor som investeringarna kan utvecklas tillräckligt - med hög räntabilitet i hela samhällsekonomin - för att gemenskapens stora tillväxt- och sysselsättningspotential skall utnyttjas i enlighet med målen i fördragets artikel 2 och från Europeiska rådet i Lissabon.

2.4. ESK:s förslag till förbättringar

2.4.1. Sedan valutaunionen genomförts utövar gemenskapen ett ännu större medbestämmande än tidigare över grunddragen i den ekonomiska politiken och kombinationen av makroekonomiska politiska åtgärder. Den ekonomiska politiken är en offentlig angelägenhet, även på europeisk nivå. Den fortsatta, konkreta utvecklingen av idéerna från Maastricht verkar dock vara komplicerad, ineffektiv och tycks ske utan insyn. Det stora behovet av handling framgår dock tydligt. Unionens kommande utvidgning innebär att behovet av åtgärder ökar. Det konvent man beslutade om i Laeken för gemenskapens fortsatta utveckling kan innebära en möjlighet att efter en ingående debatt få till stånd en förbättring av fördragets bestämmelser.

2.4.2. I samband med att kommissionen utarbetar sina rekommendationer för de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken 2002, och med tanke på förberedelserna av konventet vill ESK bidra med följande förslag:

a) För att främja insynen bör kommissionen i samband med de allmänna riktlinjerna lägga fram en systematisk översikt över alla förfaranden och samråd som ligger bakom utarbetandet av riktlinjerna och tillsynen över deras genomförande. En sådan översikt är också nödvändig för att förfarandena skall kunna effektiviseras och förenklas.

b) Diskussionen om kommissionens meddelande av den 7 februari 2001 om "Förstärkning av samordningen av den ekonomiska politiken inom euroområdet(3)" bör fördjupas. (Se också ESK:s yttrande "Economic policy coordination as a consequence of the EMU"(4) samt det parlamentetsbetänkande som utarbetats av Pervenche Bérès(5).)

c) Man bör främst undersöka vilka förbättringar av samordningen av den ekonomiska politiken som kan uppnås genom sekundärlagstiftning på grundval av artikel 99.5

d) Med tanke på konventets arbete bör man också undersöka vilka ändringar som vore lämpliga att göra i fördragets kapitel om ekonomisk politik. Av särskilt intresse vore att studera följande punkter: att gemenskapens intresse kommer tydligare till uttryck genom att kommissionen återfår sin rätt att ställa förslag när de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken arbetas fram (art. 99.2); att parlamentet, ESK och arbetsmarknadens parter görs delaktiga i arbetet; att kommittéernas roll och sammansättning definieras bättre samt att en tydligare avstämning görs mellan kommittéerna och de olika rådskonstellationerna; att eurogruppen förankras i fördraget; ett fåtal enkla riktlinjer om innehållet i den makroekonomiska politiken och strukturpolitiken.

3. Det ekonomiska läget, framtidsutsikterna och utmaningarna för den ekonomiska politiken

3.1. ESK:s roll

Kommittén skall bidra med impulser på de områden som den anser vara särskilt viktiga, eller där man har särskilda kunskaper. Det är dock inte ESK:s uppgift att skriva de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken i kommissionens eller rådets ställe.

Beträffande de allmänna riktlinjerna för 2002 vill ESK inrikta sig på följande grupper av problem:

- Bedömning av det ekonomiska läget och framtidsutsikterna.

- Bidrag till att anpassa och förbättra kombinationen av makroekonomiska politiska åtgärder

- Impulser beträffande några viktiga strukturella problem:

- Utvecklingen av privata och offentliga investeringar på medellång sikt som förutsättning för tillväxt och återgång till full sysselsättning.

- Den åldrande befolkningen och därmed sammanhängande långsiktiga utmaningar förden ekonomiska politiken.

3.2. Bedömningen av det ekonomiska läget och av framtidsutsikterna

Det går säkerligen inte att undvika felaktiga prognoser, men man måste i alla fall fundera över

1) hur kvaliteten i analyserna kan förbättras,

2) hur man snabbare kan dra slutsatser för den ekonomiska politiken ur den ekonomiska situationen och framtidsperspektiven när dessa förändras.

3.2.1. Beträffande punkt 1 måste kommissionen se till att de resurser som avsatts för analys- och prognosarbete verkligen är tillräckliga samt att det utvecklas en intensiv dialog, öppen för insyn, med centralbanken, medlemsstaterna, internationella organisationer (som OECD och IMF) och framför allt med de ekonomiska forskningsinstituten. Den offentliga debatten om den ekonomiska situationen, framtidsutsikterna och en lämplig politik i hela EMU måste förstärkas. Detta har också stor betydelse för de löne- och inkomstpolitiska överläggningarna mellan arbetsmarknadens parter, som i stor utsträckning påverkar politiken inom EMU genom sina beslut.

3.2.2. Beträffande punkt 2 verkar det inte nödvändigt att ändra prognosernas periodicitet (två gånger per år). Däremot skulle det vara lämpligt med en kvartalsrapport om utvecklingen av den ekonomiska situationen. Bättre information om den ekonomiska utvecklingen på kort sikt får emellertid inte förleda till budgetpolitiska finjusteringar. Under normala förhållanden skall budgetpolitiken styras av kriterier på medellång sikt, varvid det dock måste finnas tillräckligt spelrum för de automatiska stabilisatorernas inverkan. Det strukturella underskottet skall minskas i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten, medan förändringarna av konjunkturbetingade underskott skall verka stabiliserande på konjunkturerna. Penningpolitiken kan reagera mer finstämt på förändringar i den samlade ekonomiska situationen, varvid man dock måste ta hänsyn till de penningpolitiska instrumentens fördröjda verkan. I den läroprocess som den makroekonomiska politiken genomgår just nu i EMU bör erfarenheterna av den framgångsrika makroekonomiska styrningen främst genom USA:s penningpolitik under 90-talet studeras bättre. Man bör beakta dem i största möjliga utsträckning. I samband med frågan om en samlad politik för valutaunionen som helhet måste naturligtvis hänsyn även tas till varje medlemslands specifika ekonomiska situation. Detta är en uppgift framför allt för de ekonomisk-politiska aktörerna i respektive land, och samtliga områden inom den ekonomiska politiken bör involveras.

3.2.3. Situationen just nu, i januari 2002, tycks präglad av en stagnation i samband med bristande inhemsk efterfrågan, lätt stigande arbetslöshet och bristande tilltro hos konsumenter och producenter. I samband med att farhågorna för inflation minskar syns en tydlig avspänning i de politiska åtgärderna. Viktiga faktorer som lönsamhet i samhällsekonomin inom landet och konkurrenskraftiga kostnader gentemot utlandet är fortfarande relativt gynnsamma. Eftersom ett uppsving även utanför gemenskapen väntas ta fart under 2003 förefaller det enligt ESK:s uppfattning vara möjligt att åter uppnå en tillväxttakt på 3 % detta år, men endast under förutsättning av erforderliga politiska ambitioner och insatser. Denna tillväxt skulle bygga på en ökande efterfrågan hemma och utomlands. Den produktionskapacitet som krävs finns till förfogande i tillräcklig utsträckning.

3.3. Bidrag till en anpassning och förbättring av kombinationen av makroekonomiska politiska åtgärder

I den nuvarande situationen är det den makroekonomiska politikens uppgift att stödja det väntade uppsvinget och förvandla det till en varaktig, bärkraftig tillväxtprocess, som gör det möjligt att förverkliga sysselsättnings- och produktivitetsmålen från Lissabon.

ESK gick redan i sitt yttrande från november 2001(6) in på hur samspelet i EMU bör utformas mellan de nationella regeringarnas budgetpolitik, arbetsmarknadsparternas lönepolitik och centralbankens penningpolitik för att man skall komma fram till bästa möjliga kombination av politiska åtgärder för tillväxt och sysselsättning med bevarad stabilitet. I valutaunionen är detta en angelägenhet för hela gemenskapen. Kommissionen som företrädare för gemenskapens intresse bör i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken 2002 - samtidigt som den respekterar autonomin för enskilda aktörer eller grupper av aktörer - konkret redogöra för vilka bidrag de enskilda aktörerna skall lägga fram för ett kort eller medellångt perspektiv. Generellt gäller: Ju bättre budgetpolitiken och lönepolitiken beaktar stabilitets- och tillväxtbetingelserna på kort och medellång sikt, desto bättre kan penningpolitiken - med bevarat stabilitetsmål - stödja den allmänna ekonomiska politiken i fråga om tillväxt och sysselsättning. Det spelrum som skapas på detta sätt skall utnyttjas effektivt av penningpolitiken, i enlighet med artikel 105.1 andra meningen.

Kopplingen mellan kombinationen av makroekonomiska åtgärder i valutaunionen å ena sidan, och konjunkturuppgången samt den tillväxtprocess på lång sikt som krävs för att förverkliga Lissabonmålen å andra sidan, är ett mycket lämpligt tema för den makroekonomiska dialogen (Kölnprocessen). Kommissionen som företrädare för gemenskapens intressen borde inför den makroekonomiska dialogen lägga fram ett diskussionsunderlag i denna fråga. ESK är beredd att lämna ett substantiellt bidrag till detta.

3.4. Impulser från ESK beträffande några viktiga strukturella problem

3.4.1. Utvecklingen av privata och offentliga investeringar på medellång sikt som förutsättning för tillväxt och återgång till full sysselsättning

Om produktivitets- och sysselsättningsmålen från Europeiska rådet i Lissabon skall förverkligas krävs över en längre period (+- 10 år) en kraftig BNP-tillväxt (mer än 3 % per år) som tydligt överstiger produktivitetstrenden (i EU hittills knappt 2 % per år i genomsnitt). En sådan tillväxt är bara möjlig om investeringskvoten i hela samhällsekonomin ökar steg för steg med flera procentenheter i förhållande till BNP, från t.ex. 21-22 % till 25-26 %. I USA steg investeringskvoten under 90-talet med 4 procentenheter i förhållande till BNP.

De företagsinvesteringar som ingår i detta skapar den produktionskapacitet och de arbetstillfällen som är nödvändiga för en inflationsfri tillväxt. De inkorporerar de tekniska framstegen i näringslivets verksamhet (produktivitet) och utgör samtidigt en viktig efterfrågefaktor för en självbärande tillväxt. Det skulle vara nyttigt att genom en "makrostrukturell benchmarking" uppskatta vilken omfattning som krävs för EU totalt, för valutaunionen och för medlemsstaterna. Men det vore ännu viktigare att klargöra vilka faktorer som är viktigast för en sådan ökning av investeringarna vad gäller utvecklingen av efterfrågan och lönsamheten, liksom när det gäller att få till stånd en sund jämvikt mellan sparande och investeringar, samt vilka implikationer detta har för de offentliga budgetarnas utveckling, löneutvecklingen och bytesbalansen, och diskutera allt detta i en makroekonomisk dialog med de politiska aktörerna.

De offentliga investeringar som ligger i investeringskvoten(7) har drabbats av budgetkonsolideringen. År 1970 var genomsnittet inom EU: 4,2 %, 1980: 3,2 % och 2001: 2,3 % av BNP. För att man i framtiden skall kunna säkerställa en tillväxt utan spänningar (särskilt avseende infrastruktur) krävs det en viss ökning av den offentliga investeringskvoten. Omfattningen bör vara ungefär samma som den eftersträvade tillväxttakten på 3 %. Eftersom budgetkonsolideringen måste pågå ännu en tid under tillväxtprocessen vore det bra att fastställa lämpliga referensvärden i de nationella fleråriga stabilitetsprogrammen. Man skulle kunna välja samma förfarande för de immateriella investeringarna inom utbildningsområdet.

3.4.2. Den åldrande befolkningen och därmed sammanhängande långsiktiga utmaningar för den ekonomiska politiken

I de allmänna riktlinjerna för 2002 bör man på ett lämpligt sätt beakta de långsiktiga utmaningar för den ekonomiska politiken som skapas av befolkningens åldrande. ESK har på senare tid tagit ställning till detta problem flera gånger(8), varför det inte förefaller nödvändigt att i detta yttrande gå in på de enskilda punkterna ännu en gång. Vidare har kommissionens ordförande Romano Prodi(9) uppmanat kommittén att undersöka pensionsreformfrågan ytterligare i ett förberedande yttrande. Man bör dock uttryckligen framhäva att en ökning av sysselsättningsgraden, vilket är ett av målen i Lissabonstrategin, i stor utsträckning skulle kompensera ökningen av andelen äldre under de närmaste 20 åren. Detta understryker vilken betydelse det har för balansen i pensionssystemen att Lissabonstrategin genomförs, även om det långsiktiga problemet med befolkningens åldrande under de närmaste 50 åren inte är löst i och med det.

4. Slutsatser

De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken år 2002 läggs fram vid en tidpunkt då gemenskapens konvent om konstitutionsfrågan sammanträder och då övergången till euro-sedlarna och -mynten genomförts med framgång.

Valutaunionens framgångar och gemenskapens hittillsvarande misslyckande när det gäller att utnyttja den enorma sysselsättnings- och tillväxtpotentialen lyfter fram ett missförhållande som gör det nödvändigt att i grunden ompröva den ekonomiska politikens innehåll och förfaranden. Med hänsyn till unionens förestående utvidgning förefaller det också angeläget att på nytt fundera över de ekonomiska samordningsprocedurerna. Mot den bakgrunden ger ESK i detta yttrande några inledande förslag både i fråga om samordningsförfarandena och beträffande den ekonomiska politikens innehåll.

Bryssel den 20 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) I denna artikel nämns bland annat målen tillväxt och sysselsättning.

(2) Ingen monetär finansiering av statsskulden, ingen förtur för staten på kapitalmarknaderna, inget ansvar för andra staters eller offentligrättsliga instituts skulder. Alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser skall undvikas (artiklarna 101-104 i fördraget).

(3) KOM(2001) 82 slutlig.

(4) EGT C 139, 11.5.2001, s. 60.

(5) A5-0307/2001.

(6) EGT C 48, 21.2.2002, "Förändrade ekonomiska ramvillkor på global nivå: nya ekonomisk-politiska utmaningar för Europeiska unionen" (ECO/086), s. 4-6.

(7) Man bör ta upp de statistiska frågor som uppstår i samband med att offentlig-privata partnerskap gör offentliga investeringar.

(8) EGT C 48, 21.2.2002 - EGT C 36, 8.2.2002 - EGT C 14, 16.1.2001.

(9) I ett brev av den 10 januari 2002.