[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 10.3.2006

KOM(2006) 109 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Utvärdering av uppgifterna för brukares kontrollorgan enligt direktivet om tryckbärande anordningar (97/23/EG)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING 3

1. INLEDNING 3

Bakgrund 3

Översynsmetod 4

2. BRUKARKONTROLLORGANENS FRAMTID 4

Allmänna anmärkningar 4

Säkerhet och intressekonflikter 5

Märkning av anordningar som bedöms av brukarnas kontrollorgan 6

Bestämmelser om brukarnas kontrollorgan blir obligatoriska 6

Utökning av brukarkontrollorganens uppgifter 7

3. SLUTSATSER 9

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Utvärdering av uppgifterna för brukares kontrollorgan enligt direktivet om tryckbärande anordningar (97/23/EG)

SAMMANFATTNING

Detta meddelande är kommissionens svar på uppmaningen till kommissionen i direktiv 97/23/EG om tryckbärande anordningar att lägga fram en rapport om uppgifterna för brukarnas kontrollorgan.

Utvärderingen av uppgifterna vid brukarnas kontrollorgan visar att inga säkerhetsproblem förekommit. Systemet med brukarnas kontrollorgan fungerar väl och på avsett sätt, dvs. i enlighet med det ursprungliga syftet med brukarnas kontrollorgan, att användargruppernas tekniska sakkunskap utnyttjas för begränsade interna tillämpningar. Bestämmelserna i direktivet skulle kunna förbättras på vissa punkter, men fördelarna av detta skulle sannolikt inte var betydande.

Kommissionen anser därför att det inte är motiverat att sända ett förslag till rådet och Europaparlamentet om ändring av direktivet om tryckbärande anordningar när det gäller brukarnas kontrollorgan.

1. INLEDNING

Bakgrund

Direktivet om tryckbärande anordningar innehåller en uppmaning till kommissionen (artikel 14) att lägga fram en rapport om brukarnas kontrollorgan. I direktiv som antagits enligt den nya metoden får endast tredje parter delta i bedömningen av överensstämmelse om de är organ som utsetts av medlemsstaterna (anmälda organ). Men direktivet om tryckbärande anordningar skiljer sig från dessa genom att medlemsstaterna ges rätt att på sitt territorium godkänna utsläppande på marknaden och ibruktagande av tryckbärande anordningar eller aggregat som uppfyller bestämmelserna enligt en bedömning av ”brukarnas kontrollorgan”, dvs. en grupp som företräder det företag som använder anordningen (brukaren).

Eftersom brukarnas kontrollorgan var en ny företeelse som förekom endast i vissa medlemsstater vid tidpunkten för antagandet av direktivet om tryckbärande anordningar, föreskrivs det i direktivet att kommissionen skall övervaka följderna av brukarkontrollorganens verksamhet och lägga fram en utvärderingsrapport tre år efter det att direktivet börjat tillämpas på nationell nivå. I detta syfte skall medlemsstaterna ge kommissionen all information som kan vara till nytta för genomförandet av denna artikel. Vid behov skall utvärderingen åtföljas av ett förslag till ändring av direktivet om tryckbärande anordningar.

Detta meddelande är svaret på uppmaningen i direktivet.

Översynsmetod

Detta meddelande bygger på en rad samråd med nationella myndigheter och berörda parter, som kan sammanfattas enligt följande:

- Det främsta forumet för samråd med nationella myndigheter och berörda parter var arbetsgruppen ”Pressure”. Arbetet organiserades av kommissionens avdelningar, och de båda frågorna har behandlats sedan 2003.

- För att få en så god bild som möjligt av situationen anordnade kommissionen ett samråd på Internet för att samla in synpunkter och förslag från den europeiska tryckkärlssektorn och få information om erfarenheter av arbetet i brukarnas kontrollorgan och överväga om bestämmelserna i direktivet om tryckbärande anordningar bör ändras eller bibehållas i sin nuvarande form. Information om samrådsrundan spreds via olika kanaler och man kunde diskutera och lämna synpunkter via Internet från början av oktober 2004 till slutet av januari 2005. En stor mängd synpunkter inkom[1].

- En sammanfattning och grundlig analys av de svar angående brukarnas kontrollorgan som inkom under den offentliga remissrundan, åtföljt av preliminära slutsatser, undersöktes av arbetsgruppen ”Pressure” i april 2005.

- Nationella myndigheter uppmanades att före slutet av maj 2005 granska de frågor som tagits fram, för att de skulle ha möjlighet att kommentera alla ännu öppna aspekter.

2. BRUKARKONTROLLORGANENS FRAMTID

Allmänna anmärkningar

Överallt i världen har användare av teknisk utrustning haft avdelningar som utför periodiska, interna inspektioner som en del av företagets verksamhet. Särskilt större användarföretag har funnit att sådana arrangemang är viktiga sätt att garantera att verksamheten vid deras anläggningar är säker, pålitlig och effektiv. Dessa inspektionsavdelningar har vanligtvis professionell och kunnig personal, och tack vare nära, daglig kontakt med anläggningarna, för vilka ägarna i sista hand är ansvariga, har de unika insikter i förhållandena där anordningarna skall användas.

Även om alla medlemsstater inte hade erfarenheter av sådan kontrollverksamhet, infördes en bestämmelse i direktivet om tryckbärande anordningar (artikel 14) som gav dessa inspektionsavdelningar befogenheter att ansvara för en del av bedömningen av överensstämmelse för nya anordningar. Härigenom ersätts och kompletteras de anmälda organens uppgifter. Men då flera medlemsstater ansåg att systemet med brukarkontrollorgan inte är helt förenligt med den nya metoden, som förutsätter att ”oberoende tredje parter” deltar, kunde medlemsstaterna välja att inte införliva den del av direktivet som gäller bestämmelserna om brukarkontrollorgan i sin nationella lagstiftning.

I motsats till anmälda organ, som ”inte får vara ansvariga för konstruktion, tillverkning, leverans, installation, drift eller underhåll av de tryckbärande anordningarna eller aggregat”, får brukarnas kontrollorgan[2] i princip delta i ”konstruktion, tillverkning, leverans, installation, drift eller underhåll” av tryckbärande anordningar, men de får inte vara ansvariga för dessa uppgifter.

Brukarnas kontrollorgan ”skall ha en identifierbar struktur och rapporteringsmetoder inom gruppen som garanterar och tydligt visar dess opartiskhet” så att det inte påverkar deras ”oberoende omdöme och integritet i kontrollverksamheten”. Medlemsstaterna ansvarar för övervakningen av brukarnas kontrollorgan och måste se till att dessa krav uppfylls.

Eftersom brukarnas kontrollorgan är en ny del av den nya metoden, föreskrivs det i direktivet att kommissionen skall övervaka följderna av dess verksamhet och lägga fram en utvärderingsrapport tre år efter det att direktivet börjar tillämpas på nationell nivå. I detta syfte skall medlemsstaterna ge kommissionen all information som kan vara till nytta för genomförandet av denna artikel. Vid behov skall utvärderingen åtföljas av ett förslag till ändring av direktivet om tryckbärande anordningar.

Följande alternativ undersöktes av de nationella myndigheterna och berörda parter med avseende på framtiden för brukarnas kontrollorgan: i) att avskaffa systemet med brukarnas kontrollorgan, ii) att begränsa organens uppgifter, iii) att bibehålla dem oförändrade eller iv) att utvidga organens verksamhet.

Säkerhet och intressekonflikter

När direktivet om tryckbärande anordningar utarbetades fanns det farhågor att tryckbärande anordningar som bedöms av brukarnas kontrollorgan potentiellt kan vara farligare än anordningar vars överensstämmelse bedöms av ett anmält organ. I vissa svar som inkom under samrådet via Internet ville man också att brukarnas kontrollorgan skulle avskaffas. Det var dock endast vissa allmänna säkerhetsfrågor som togs upp, men de specificerades inte närmare.

Misstankar om säkerhetsrisker som nämndes under samrådsprocessen verkade hänga samman främst med farhågor om brukarkontrollorganens bristande oberoende, då de hör till gruppen som använder tryckbärande anordningar och i princip kan vara delaktiga i konstruktion, tillverkning, leverans, installation, drift eller underhåll av dessa tryckbärande anordningar. Brukarkontrollorganens deltagande i dessa uppgifter leder dock vanligtvis även till högre specifik kompetens.

Det framkom både av den offentliga remissrundan och samrådet med medlemsstaterna att systemet med brukares kontrollorgan har fungerat väl och att varken problem eller missbruk har konstaterats.

Kommissionen anser därför att de inte finns någon orsak att misstänka säkerhetsrisker orsakade av brukarkontrollorganens verksamhet.

Märkning av anordningar som bedöms av brukarnas kontrollorgan

Under samrådsprocessen föreslog man att kommissionen skulle ge brukarnas kontrollorgan, liksom anmälda organ, ett identifikationsnummer då en medlemsstat gör en anmälan. Anordningar som bedöms av brukarnas kontrollorgan skulle förses med en särskild märkning, t.ex. “ UI" (User Inspectorate) för att skilja det från en CE-märkning, kombinerat med ett identifikationsnummer för det kontrollorgan som gjort bedömningen. Ett sådant förfarande skulle underlätta marknadsövervakningen för medlemsstaterna och ge mera öppenhet. Det skulle vara konsekvent att uppta märkta anordningar inom räckvidden för skyddsklausulen i artikel 8, och även otillbörligt fästa CE-märkningar enligt artikel 16.

Under samrådsprocessen uppmanades de nationella myndigheterna att inkomma med synpunkter särskilt om detta förslag och meddela om problem förekommit på grund av avsaknaden av en sådan märkning.

Flera nationella myndigheter påpekade att när tryckbärande anordningar godkänns av ett brukarkontrollorgan för utsläppande på marknaden och ibruktagande är det tillräckligt för myndigheterna att få de tekniska uppgifterna i dokumentationen. Någon allmän märkning behövs inte. På samma sätt är den dokumentation som följer med begagnade tryckbärande anordningar tillräcklig som underlag för en bedömning. Vissa myndigheter kräver att brukarkontrollorgan som anmälts av dem skall använda interna specifika märkningar för göra det enklare att kontrollera om bedömningen av överensstämmelse redan har gjorts.

Andra myndigheter oroade sig för eventuella kryphål där produkter som godkänts av ett brukarkontrollorgan, dvs. som var avsedda för bruk inom ett visst företag, säljs till andra brukare. De ansåg att risken för detta höjs om produkterna är märkta. Detta är dock inget övertygande argument, speciellt som en märkning skulle underlätta marknadsövervakningen, eftersom den bekräftar om produkter i en viss anläggning har bedömts av det behöriga brukarkontrollorganet.

Med hänsyn till alla dessa synpunkter anser kommissionen att tryckbärande anordningar som bedömts av ett brukarkontrollorgan är avsett för bruk vid ett visst företag, och att de inte får användas av andra företag. Därför behövs inte någon särskild märkning. Denna synpunkt får stöd även av kommissionens arbetsgrupp ”Pressure”.

Bestämmelser om brukarnas kontrollorgan blir obligatoriska

För närvarande behöver en medlemsstat, som inte har införlivat artikel 14 eller har införlivat artikeln men inte anmält ett brukarkontrollorgan, inte på sitt territorium godkänna en bedömning av överensstämmelse som gjorts av ett brukarkontrollorgan som anmälts av en annan medlemsstat.

Flera av dem som svarade, främst brukare och brukarnas kontrollorgan, föreslog därför att alla medlemsstater borde vara tvungna att införliva artikel 14 om brukarnas kontrollorgan och godkänna alla kontrollorgans bedömningar av överensstämmelse oavsett om de själva utsett organet eller inte. De ansåg att stora industriella användargrupper – ofta multinationella företag – som har verksamhet på olika ställen inom EU kan dra full nytta av sina kontrollorgan och följa en gemensam säkerhetspolicy endast om samma förfaranden för bedömning av överensstämmelse gäller på alla dessa ställen. Om bedömningar av överensstämmelse som görs av brukarkontrollorgan för anordningar som installeras på endast några medlemsstaters territorium inte godkänns, skulle det vara oproportionerligt ofördelaktigt för dessa användargrupper och deras säkerhetspolicy, och det skulle hindra effektiv funktion och effektivt upprätthållande av system för styrning av säkerhet och integritet.

Medlemsstater som inte hade införlivat artikel 14 påpekade däremot att orsaken till att man inte gjorde det inte berodde på bristande tidigare erfarenheter, utan för att man ansåg att artikeln var onödig och inte gav några särskilda fördelar. Men även dessa medlemsstater förklarade att de var beredda att ändra sin lagstiftning med hänsyn till erfarenheter i andra medlemsstater och branschens önskemål.

Kommissionen drog slutsatsen att det skulle vara till nytta att tillämpa direktivets bestämmelser om brukarnas kontrollorgan i alla medlemsstater. Men att göra direktivets bestämmelser om brukarnas kontrollorgan obligatoriska anses inte vara tillräckligt viktigt för att motivera en ändring av direktivet om tryckbärande anordningar genom ett kommissionsförslag och ett föreskrivande förfarande med rådet och Europaparlametet.

Utökning av brukarkontrollorganens uppgifter

Ursprungligen var systemet med brukarkontrollorgan avsett endast för användargruppernas interna bruk för att göra det möjligt för operatörer av tekniskt mycket avancerade tryckbärande anordningar att utnyttja gruppens egna samlade sakkunskaper vid bedömningen av överensstämmelse. Därför begränsades de moduler för bedömning av överensstämmelse som var tillgängliga för brukarnas kontrollorgan.

Detta anses vara för begränsande, särskilt av brukarnas kontrollorgan. En tredjedel av dem som deltog i remissen ansåg att brukarkontrollorganens uppgifter bör utökas.

Under samrådet föreslogs följande nya uppgifter:

Bedömning av typ och konstruktion

Brukarnas kontrollorgan kan använda följande förfaranden för bedömning av överensstämmelse: modulerna A1 (ntern tillverkningskontroll), modul C1 (överensstämmelse med typ), modul F (produktverifikation) och modul G (EG-verifikation av enstaka objekt). Brukarnas kontrollorgan arbetar uteslutande för den grupp de ingår i.

Vid första anblicken kan det förefalla ologiskt att brukarnas kontrollorgan inte får göra en bedömning av överensstämmelse enligt konstruktionsmodulerna B (EG-typkontroll) eller B1 (EG-konstruktionskontroll). Det hävdas även att brukarens särskilda kunskaper om produktionsprocessen bättre kan utnyttjas redan under tryckbärande anordningars konstruktionsfas om brukarnas kontrollorgan får göra den berörda bedömningen av överensstämmelse.

Det är sant att brukarnas kontrollorgan i vissa fall med mycket komplicerade system kunde vara det organ som har de bästa förutsättningarna att göra bedömningen. Man bör dock minnas att bedömningar av överensstämmelse som (enskilda) brukarkontrollorgan gör för produkter som inte tillverkas seriemässigt med kombinationer av moduler som B1 + F, B + F och B + C1 är helt lika de bedömningar av överensstämmelse som görs med modul G. Därför får man inte nämnbart mervärde av att ge brukarnas kontrollorgan tillgång till modulerna B och B1 om de inte får bedöma tillverkarnas kvalitetssystem vid samma tidpunkt som nu är fallet.

Dessutom har modulerna B och B1 främst betydelse för produkter i seriemässig produktion. Men dessa är sällan avsedda endast för en användargrupps bruk. Därför har ett kontrollorgans bedömning inte stor ekonomisk betydelse i detta hänseende.

Bedömning av tillverkarnas kvalitetssystem

Om det rör sig om serieproduktion brukar tillverkarna ha kvalitetssystem. Eftersom det antas att kundspecifika seriemässigt tillverkade anordningar kommer att öka i betydelse för stora brukare har man föreslagit att brukarnas kontrollorgan skall få bedöma tillverkarnas kvalitetssystem enligt relevanta moduler (D, D1, E, E1, H och H1) i direktivet om tryckbärande anordningar.

Argument om varför brukarnas kontrollorgan av säkerhetsskäl inte skulle kunna sköta denna uppgift har inte lagts fram.

Men medlemsstaterna ansåg att det inte finns behov av att lägga till denna uppgift, eftersom tillverkarna vanligtvis har etablerade kvalitetssystem. Om brukarnas kontrollorgan skall göra ytterligare bedömningar skulle detta innebära dubbelarbete utan mervärde, ibland kanske enbart för att stora brukargrupper utsätter mindre tillverkare för påtryckningar.

Godkännande av metoder för permanent sammanfogning och kvalifikationskrav för personal som utför permanenta sammanfogningar och oförstörande provningar

En del av dem som deltog i samrådet på Internet ville att kontrollorganens uppgifter även skulle omfatta godkännande av metoder för permanent sammanfogning och kvalifikationskrav för personal som utför permanenta sammanfogningar och oförstörande provningar med motiveringen att brukarnas kontrollorgan har stor expertis om permanent sammangfogning (svetsning) och oförstörande provning. De ansåg vidare att det är ologiskt att inte låta brukarnas kontrollorgan delta i godkännandet av dessa tillverkningsrelaterade metoder och kvalifikationer, samtidigt som de får ansvara för bedömningen av överensstämmelse för tillverkningsfasen. Sådana restriktioner skulle vara opraktiska och sänka effektiviteten. Slutligen skulle kravet på anmälda organ i detta sammanhang inte förbättra säkerheten.

Enligt feedback från medlemsstaternas myndigheter är det helt uppenbart att det inte finns behov av att göra utvidgningar i denna riktning. Tillverkarnas viktigaste personal skulle i varje fall behöva godkännande av en tredje part, dvs. ett anmält organ eller en organisation som erkänns som tredje part, eftersom tillverkarna behöver sådana allmänna godkännanden även för andra kunder. Dessutom är det osäkert om ett godkännande av en brukares kontrollorgan för permanent sammanfogning eller svetsning i framtiden skulle vara allmänt giltigt och även kunde användas för tillverkning av tryckbärande anordningar vars överensstämmelse inte har bedömts av ett brukarkontrollorgan.

Precis som ovan bör man minnas att systemet med brukarnas kontrollorgan infördes som ett undantag för mycket speciella ändamål från principen om att bedömning av överensstämmelse, utanför modulen (A) för intern produktionskontroll, skall göras av tredje parter, dvs. anmälda organ. För att skydda denna princip måste en tydlig skillnad göras mellan brukarnas kontrollorgan och anmälda organ. Brukarkontrollorganens uppgifter bör utvidgas endast om det finns mycket goda skäl till det.

Därför anser kommissionen att de uppgifter som skall skötas av brukarnas kontrollorgan bör inskränkas till en brukargrupps särskilda ändamål och inte utvidgas till att även omfatta bedömningar av överensstämmelse för andra ändamål.

3. SLUTSATSER

Kommissionen konstaterar att systemet med brukares kontrollorgan, enligt nationella myndigheter och berörda parter, fungerar väl och på avsett sätt. Belägg för säkerhetsrisker fanns inte. Med hänsyn till brukarkontrollorganens första erfarenheter kan smärre förbättringar av bestämmelserna i direktivet göras, dvs. artikel 14 i direktivet om tryckbärande anordningar kan bli obligatorisk. Men fördelarna av detta antas inte vara tillräckligt stora med hänsyn till kostnaderna för att motivera en ändring av direktivet om tryckbärande anordningar på nationell nivå och på EU-nivå eller medlemsstaternas möjligheter att följa bestämmelserna om brukarnas kontrollorgan på frivillig basis. Hänsyn måste även tas till de nationella förvaltningarnas och kommissionens begränsade resurser och andra, mera brådskande ärenden, såsom marknadsövervakning.

En utvidgning av uppgifterna för brukarnas kontrollorgan närmare mot de anmälda organens uppgifter kan leda till förvirring om vad som hör till respektive organs uppgifter, och förbrylla tillverkarna t.ex. när det gäller allmänna godkännanden för produkter avsedda för alla kunder eller när man behöver en tilläggsbedömning och ett godkännande för en produkt av samma typ som är tillverkad för en viss brukargrupp, vilket skulle innebära dubbla bedömningar.

Dessutom skulle en utvidgning av brukarkontrollorganens uppgifter strida mot det ursprungliga syftet med brukarnas kontrollorgan att utnyttja användargruppernas tekniska sakkunskap för begränsade interna tillämpningar i motsats till externa ändamål eller handel. Enligt denna princip bör brukarkontrollorganens uppgifter för bedömning av överensstämmelse även i fortsättningen begränsas till tekniskt komplexa och i de flesta fall separat tillverkade produkter. För detta ändamål är de nuvarande bestämmelserna om brukarnas kontrollorgan lämpliga.

Följaktligen anser kommissionen att det nuvarande systemet med brukarnas kontrollorgan väl motsvarar avsett ändamål för dessa kontrollorgan som är en del av användargruppen, och att det inte är motiverat att lägga fram ett förslag om ändring av direktivet om tryckbärande anordningar när det gäller artikel 14 i direktivet.

[1] En sammanfattning av kommentarerna finns på http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] Med avvikelse från de bestämmelser som gäller uppgifter som skall utföras av de anmälda organen kan medlemsstaterna enligt artikel 14 i direktivet om tryckbärande anordningar inom sitt territorium tillåta utsläppande på marknaden, och ibruktagande av användarna, av tryckbärande anordningar eller aggregat vars överensstämmelse med de väsentliga kraven har bedömts av brukarens kontrollorgan.