SV Europeiska unionens officiella tidning C 177/24

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse: definition, mätredskap, utmaningar, europeiska initiativ” (yttrande på eget initiativ)

(2014/C 177/04)

Föredragande: Raymond Hencks

Den 14 februari 2013 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande på eget initiativ om

”Överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse: definition, mätredskap, utmaningar, europeiska initiativ”

(yttrande på eget initiativ).

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 november 2013.

Vid sin 495:e plenarsession den 21–22 januari 2014 (sammanträdet den 21 januari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 135 röster för, 19 röster emot och 12 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Många EU-invånare har stora ekonomiska svårigheter när det gäller att få tillgång till grundläggande tjänster av allmänt intresse, särskilt i fråga om boende, energi, elektronisk kommunikation, transporter, vatten, hälso- och sjukvård samt sociala tjänster.

1.2 En hög nivå av överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är ändå en av de gemensamma värderingar (dvs. av alla medlemsstater erkända) värderingar som tas upp i protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (som bifogats fördragen), och EU och medlemsstaterna måste inom ramen för sina befogenheter beakta detta fullt ut vid genomförandet av alla berörda politikområden.

1.3 På EU-nivå finns det emellertid inte någon gemensam definition av eller hållning till överkomlighet eller rimliga priser i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och det finns inte heller något instrument för att mäta detta. Samtidigt har medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme när det gäller behörigheten att fastställa tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

1.4 EESK föreslår därför att EU, för det första, klargör vad som avses med begreppet överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för alla och anpassar det till kraven i Lissabonfördraget (protokoll nr 26) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och, för det andra, inför rättsliga åtgärder i sekundärrätten, som förpliktar medlemsstaterna att — definiera indikatorer för att fastställa en tjänsts överkomlighet samt en mekanism för oberoende utvärdering av hur väl en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse fungerar, och därvid även beakta en överkomlig prissättning, — fastställa ett visst antal grundläggande tjänster, där de maximala acceptabla kostnaderna för tjänsterna fastställs utgående från hushållens disponibla inkomst; den maximala utgiftsnivån för dessa grundläggande tjänster bör utgöra en objektiv grund för fastställandet av begreppet överkomlighet och av den allmänna procentandel av ett hushålls utgifter från och med vilken priset inte längre anses överkomligt, vilket vid behov ska ge rätt till statligt stöd, — precisera begreppen ”sårbara personer” och ”missgynnade grupper”; i detta sammanhang bör kommissionen ompröva sin beslutspraxis i fråga om kontroll av uppenbara fel i definitionen av statligt stöd.

1.5 En förutsättning för att EU:s och dess marknads sociala dimension ska kunna stärkas, i synnerhet i kristider, är att viktiga uppgifter om tjänster av allmänt intresse inkluderas i den europeiska planeringsterminen med full respekt för medlemsstaternas ansvar och befogenheter.

2. Inledning

2.1 Tjänster av allmänt intresse – såväl ekonomiska som icke-ekonomiska tjänster – har som mål att garantera alla invånare tillgång till grundläggande varor och tjänster samt grundläggande rättigheter. De är nära knutna till målet om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, som EU strävar efter att uppnå.

2.1.1 Medlemsstaterna har stort handlingsutrymme när det gäller att definiera, organisera och finansiera tjänster av allmänt intresse som ska uppfylla användarnas behov, på grundval av och med avseende på social och samhällelig verksamhet. När det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse grundar sig dessa tjänster på marknadens behov och omfattas av EU:s konkurrensregler och regler för inre marknaden, förutom om dessa utgör ett hinder för att de ska kunna uppfylla sitt specifika syfte. Tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse är per definition inte knutna till en marknads behov och omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet, på grundval av artikel 2 i protokoll nr 26.

2.1.2 ”Unionen ska […] erkänna och respektera […] tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse […] i enlighet med fördragen” enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna, som bifogas Lissabonfördraget. I denna anges ”nationell lagstiftning och praxis” uttryckligen som grund. I FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som i sin helhet ratificerats av EU, fastställs mininormer för att skydda och värna om en stor mängd medborgerliga, politiska, sociala och ekonomiska rättigheter som personer med funktionsnedsättning omfattas av. Till dessa hör också tillgången till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

2.1.3 Många medlemsstater förknippar denna rätt till tillgång med kravet att en tjänst ska tillhandahållas på villkor som är ekonomiskt acceptabla för alla, och för att uppnå detta tillämpar de, i olika omfattning, individuella och kollektiva sociala stödprogram.

I praktiken har många EU-invånare ändå stora svårigheter när det gäller att få tillgång till grundläggande tjänster, särskilt i fråga om boende, energi, elektronisk kommunikation, transporter, vatten, hälso- och sjukvård samt sociala tjänster.

2.2 Det finns många olika orsaker till att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte erbjuds, exempelvis mycket varierande nationella traditioner med sociala modeller och tjänster som varierar från en medlemsstat till en annan. Orsaken kan också vara ekonomisk (priset på tjänsten är oöverkomligt), geografisk (tjänsten erbjuds inte i en särskild region), social (ojämlik behandling), fysisk (p.g.a. funktionsnedsättning) eller att tjänsten inte har anpassats till behoven eller den tekniska utvecklingen (otillräcklighet/bristfällig kvalitet eller säkerhet).

2.3 När det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör en hög nivå av kvalitet, säkerhet och överkomlighet, likabehandling samt främjande av allmän tillgång och användarnas rättigheter sex gemensamma värderingar som tas upp i protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse (som bifogats Lissabonfördraget, EU-fördraget och EUF-fördraget), och EU och medlemsstaterna måste, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom fördragens tillämpningsområde, beakta detta fullt ut vid genomförandet av all politik som rör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 14 i EUF-fördraget.

2.3.1 Dessa 14 värderingar, som har delats upp i tre grupper, är ömsesidigt beroende, både inom gruppen och mellan grupperna, såtillvida att man inte kan rangordna dem.

2.3.2 Till exempel uppfyller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, även om den är fullt överkomlig, inte kraven i protokoll nr 26 om man inte kan garantera en hög nivå av kvalitet eller säkerhet eller om tjänsten inte är allmänt tillgänglig för landets medborgare. Detta gäller även om man på nationell nivå inte tar hänsyn till olika geografiska, sociala eller kulturella förhållanden eller om t.ex. den nationella myndigheten omöjliggör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, fastän en regional eller lokal myndighet enligt nationell lagstiftning eller sedvänja har rätt att inrätta den, och på så sätt överskrider sin avgörande roll och sitt stora handlingsutrymme.

2.4 Bestämmelserna i ovan nämnda protokoll utgör uttryckligen tolkningsbestämmelser av unionens 14 gemensamma värderingar i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Den rätt allmänna formuleringen av vissa värderingar, bland annat en hög nivå av kvalitet, säkerhet och överkomlighet samt främjande av den allmänna tillgången och användarnas rättigheter, skulle kunna medföra en rad frågor beträffande den juridiska och tvingande karaktären samt följderna av dessa bestämmelser. Svaret på dessa frågor är dock för alla tolkningar, även artikel 1 i protokoll nr 26, enkelt och självklart, nämligen detsamma som den tolkade artikeln: I detta fall har den berörda nationella, regionala eller lokala myndigheten befogenhet att fastställa de olika kopplingarna för olika tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

3. Begreppet överkomlighet i EU:s lagstiftning

3.1 På EU-nivå finns det inte någon enhetlig definition av eller gemensam hållning till överkomlighet eller rimliga priser i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och det finns inte heller något instrument för att mäta detta. Överkomligheten är ofta beroende av användarens subjektiva uppfattning om priset och om hur välbefinnandet påverkas.

3.2 Generellt sett bör en överkomlig tjänst innebära att alla invånare lätt kan betala för tjänsten (grönboken om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster) (1).

3.3 En tjänst är fullkomligt ”överkomlig” då den erbjuds invånarna gratis, som t.ex. i vissa städer och regioner där kollektivtrafiken i tätorterna är gratis.

3.4 För att synliggöra hur komplext, svårt och mångfasetterat det praktiska genomförandet av överkomligheten är, vill EESK här som exempel redogöra för de tolkningar som tillämpas på områdena boende, telekommunikation, elektricitet och gas. EESK betonar dessutom att man kan ifrågasätta tillgången till sjuk- och hälsovård i många medlemsstater eftersom en del personers inkomster och brist på tillräckliga medel gör att de avstår från att söka vård. I rapporten från 2009 om genomförandet av EU:s strategi ”Solidaritet i hälsa: att minska ojämlikhet i hälsa i EU” noteras en mycket stark koppling mellan materiella brister och de hälsoproblem som detta leder till.

3.5 Kravet på överkomliga priser infördes i samband med lagstiftningen om liberalisering av nätverksindustrier, som ett oskiljaktigt element i samhällsomfattande tjänster för telekommunikation och elektricitet samt posttjänster, och nära kopplat till det mål om social och territoriell sammanhållning som EU strävar efter att uppnå.

3.6 EU:s strategi bygger på två uppfattningar om vad som är ett överkomligt pris: den ena har en allmän dimension medan den andra är begränsad till befolkningsgrupper med små inkomster samt missgynnade eller sårbara grupper, såsom personer med funktionsnedsättning eller med särskilda sociala behov. Den andra uppfattningen är endast meningsfull om den, i enlighet med protokoll nr 26, avser ”främjande av allmän tillgång”.

3.7 Trots att överkomlighet har blivit en gemensam värdering i EU som medlemsstaterna måste respektera, kan man konstatera att vissa avgifter, exempelvis priserna på energi, roamingtjänster för mobilkommunikation och transporter samt priser och hyra för bostäder, fortfarande är oproportionerligt höga i förhållande till den disponibla inkomsten för en allt större del av befolkningen. Dessutom varierar definitionen av överkomlighet i olika EU-bestämmelser kraftigt, vilket EESK ger några exempel på nedan, och den är framför allt mycket inexakt.

3.8 Boende

3.8.1 I den undersökning av familjebudgeten (EU-SILC) som utförts i alla medlemsstater fastställs att de maximala acceptabla boendekostnaderna för ett hushåll är 40 % av hushållets disponibla inkomst. Då bostadskostnaderna överskrider denna gräns anses de inte längre vara överkomliga.

3.8.2 Medlemsstaterna ingriper på mycket olika sätt och i mycket varierande grad i de nationella bostadsmarknaderna i syfte att ge alla invånare tillgång till en anständig bostad till ett överkomligt pris, vid behov genom stöd till boendet. En stor majoritet av medlemsstaterna har infört socialt stöd eller skatteåtgärder för att påverka denna utgiftspost, som är den största i hushållens ekonomi, och subventionerar ett parallellt utbud av boende, s.k. subventionerat boende, som ett komplement till det spontana utbudet på den privata bostadsmarknaden.

3.8.3 Subventionerat boende är de offentliga myndigheternas svar på den del av bostadsbehovet som en marknad inte täcker: Syftet är att tillgodose alla bostadsbehov och att garantera alla tillgång till anständiga bostäder till en rimlig kostnad. 25 miljoner hushåll i EU bor för närvarande i subventionerade bostäder.

3.8.4 Trots dessa åtgärder kan man konstatera att många EU-invånare inte har råd med en anständig bostad. År 2011 bodde 15 % av européerna i trånga eller olämpliga bostäder, medan 17 % av hushållen uppgav att boendekostnaderna överskred 40 % av den disponibla inkomsten (2).

3.8.5 Genom sitt beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, begränsar kommissionen tillhandahållandet av subventionerade bostäder till att endast omfatta tydligt definierade missgynnade invånare eller socialt utsatta grupper som på grund av bristande betalningsförmåga inte kan skaffa sig en bostad på marknadsvillkor. Detta väcker frågor beträffande de värderingar som nämns i protokoll nr 26.

3.9 Telekommunikation

3.9.1 Även om den inre marknaden och den fria konkurrensen har bidragit till att sänka enhetspriserna för telekommunikation beror denna sänkning också, åtminstone delvis, på den tekniska utvecklingen och på att EU infört ett tak på roamingavgifterna.

3.9.2 Enligt lagstiftningen om telekommunikationer (3) är överkomligheten kopplad till ”ett överkomligt pris med hänsyn till de speciella nationella förhållandena” för telefonanvändningen och användarnas möjligheter att kontrollera sina kostnader. I Europeiska kommissionens metod för horisontell utvärdering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (4) anges den planerade indikatorn som ”priser på tjänster i förhållande till inkomsten för en låg/medelavlönad konsument (rapporterad för konsumenter med olika inkomstnivåer)”.

3.10 Elektricitet och gas

3.10.1 Inom el- och gassektorn anser kommission att subventioner och regler som minskar energipriserna över lag har visat sig minska incitamenten för energieffektivt beteende, och att sådana insatser inte heller är specifikt inriktade på de mest behövande samt att de kan snedvrida konkurrensen (5).

3.10.2 Medlemsstaterna uppmanas därför att vidta åtgärder för att se till att utsatta konsumenter skyddas (6). En offentlig myndighet får endast ge direktstöd till en konsument om begreppet energifattigdom är klart definierat och man på nationell nivå tydligt har fastställt vad som avses med sårbara personer. Konsumenter med ekonomiska svårigheter ska, även om de inte har möjlighet att betala, under en viss period ha tillgång till energi.

3.10.3 Det bör noteras att begreppet energifattigdom endast omfattar el- och gassektorn, men inte andra bränslen som bland annat används för fjärrvärme.

3.10.4 EU vill genom sin energipolitik minska energiförbrukningen med hjälp av stöd till åtgärder som ökar energieffektiviteten och till värmeisolering av bostäder för att göra priserna för energitjänsterna mer överkomliga. En förbättring av energiprestandan kräver emellertid omfattande investeringar, vars ekonomiska avkastning i form av minskade energikostnader endast är märkbar på lång sikt. I sitt initiativyttrande ”Samordnade europeiska åtgärder för att förebygga och bekämpa energifattigdom” (CES2517-2013) framför EESK konkreta förslag på detta område.

4. Att mäta överkomligheten

4.1 I samband med en utvärdering 2004 av hur väl nätverksindustriernas tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fungerar, mätte kommissionen hur överkomliga dessa nätverks priser är med hjälp av en indikator som utgår från den procentandel av den årliga inkomsten som en användare årligen använder för att få tillgång till ett visst antal tjänster.

4.2 Eurobarometerundersökningen om hur nöjda EU-medborgarna är med nätverksindustriernas tjänster utgör endast en subjektiv bedömning av dessa tjänsters överkomlighet, och kan på sin höjd ses om en indikation på en allmän tendens.

4.3 Det finns inga officiella kriterier på EU-nivå för att fastställa om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har överkomliga priser. EU fokuserar snarare på harmoniserade principer och regler för fastställande av ”kostnadsrelaterade” priser, priser ”som är närmare kopplade till kostnaderna” och ”kostnadstäckning” (enligt ramdirektivet för vatten), samtidigt som alla invånare ska garanteras tillgång till tjänsterna.

4.4 Kostnadsrelaterade priser innebär ändå inte detsamma som att priserna är överkomliga, inte ens då det inte blir någon vinstmarginal för tillhandahållaren av tjänsten, och det garanterar inte att alla får tillgång till tjänster till överkomliga priser.

4.5 Enligt grönboken om tjänster av allmänt intresse från 2003 ska medlemsstaterna fastställa vissa kriterier som ska tillämpas då man fastställer om en tjänst är överkomlig. De ska se till att de kriterier som fastställs beaktar ett antal rättigheter för konsumenterna och användarna, bl.a. den tillgång som personer med funktionsnedsättning har till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, samtidigt som de inrättar en mekanism för att kontrollera priserna och/eller för att bevilja bidrag till berörda personer. Kriterierna kan exempelvis vara knutna till ett visst antal grundläggande tjänster som fastställs av medlemsstaterna och vars maximala pris (en procentandel av hushållens disponibla inkomst) fastställs på grundval av vad som är acceptabelt med beaktande av de mest sårbara medborgarnas disponibla inkomst.

5. EU:s roll

5.1 I grönboken om tjänster av allmänt intresse konstateras följande: ”Inom de områden där en fungerande konkurrens råder kan marknadskrafterna förse medborgarna med tjänster av lämplig kvalitet till överkomliga priser, vilket avsevärt minskar behovet av regelstyrning.”

5.2 I sitt meddelande ”En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa” (COM(2011) 900 final) påpekar kommissionen emellertid mot bakgrund av de nya fördragen att ”För kommande år betyder detta [dvs. en kvalitetsram] att EU:s lagstiftning fortsätter att förstärka den inre marknadens sociala dimension och ta bättre hänsyn till dessa tjänsters särskilda karaktär samt att ta sig an utmaningen att klara av detta på ett sätt som respekterar de värden som gäller kvalitet, säkerhet och överkomlighet, likabehandling, allmän tillgång för alla samt användarnas rättigheter som nämns i” protokoll nr 26.

5.3 Den skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som ingår i EU-lagstiftningen omfattar också tillgång och överkomlighet för alla konsumenter samt särskilda bestämmelser rörande sårbara konsumenter och konsumenter med funktionsnedsättning.

5.4 Mot bakgrund av ovanstående bör kommissionen förbättra samordningen mellan de egna tjänsterna och skapa ett verkligt statistikverktyg genom att samköra och föra samman uppgifter (samtidigt som man strikt respekterar uppgifternas konfidentialitet). Därefter bör kommissionen klargöra vad som avses med begreppet överkomlighet i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för alla och anpassa det till kraven i Lissabonfördraget (protokoll nr 26) och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt föreslå rättsliga åtgärder som integrerar följande skyldigheter för medlemsstaterna i sekundärrätten: — Definiera indikatorer för att fastställa en tjänsts överkomlighet samt en mekanism för oberoende utvärdering av hur väl en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse fungerar, och därvid även beakta en överkomlig prissättning. — Fastställa ett visst antal grundläggande tjänster, där de maximala acceptabla kostnaderna för tjänsterna fastställs utgående från en disponibel standardinkomst. Då man fastställer ett överkomligt pris för ett visst antal tjänster bör man inte knyta de olika tjänsterna till den disponibla inkomsten sektor för sektor. Man bör alltså beakta alla tjänster som anses nödvändiga (vilket fastställs av medlemsstaterna, i enlighet med subsidiaritetsprincipen) då man fastställer den allmänna procentandel av ett hushålls utgifter från och med vilken priset inte längre är överkomligt (i enlighet med vad som gäller i fråga om boende) och, för detta fall, utforma finansieringsformer i enlighet med artikel 14 i EUF-fördraget som gör det möjligt för alla att få tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. — Precisera begreppen ”sårbara personer” och ”missgynnade grupper”. I detta sammanhang bör kommissionen ompröva sin beslutspraxis i fråga om kontroll av uppenbara fel i definitionen av statligt stöd. Den bör åt medlemsstaterna överlåta ansvaret för att fastställa villkoren för tillgång till överkomliga priser utgående från medborgarnas behov och nationella eller lokala prioriteringar samt verkliga behov som missgynnade invånare och socialt svagare grupper har, i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse.

5.5 En förutsättning för att EU:s och dess marknads sociala dimension ska kunna stärkas, i synnerhet i kristider, är att viktiga uppgifter om tjänster av allmänt intresse inkluderas i den europeiska planeringsterminen med full respekt för medlemsstaternas ansvar och befogenheter.

Bryssel den 21 januari 2014 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) COM(1991) 476 final.

(2) Eurofound: ”Third European Quality of Life Survey – Quality of life in Europe: impacts of the crisis 2012” samt ”Household debt advisory services in the Europe Union”.

(3) Direktiv 2002/22/EG.

(4) COM(2002) 331 final.

(5) COM(2012) 663 final – För en välfungerande inre marknad för energi.

(6) Direktiv 2009/72/EG (elektricitet) och direktiv 2009/73/EEG (gas).