ORDFÖRKLARINGAR

Avrinningsområde : Landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, floder och, möjligen, sjöar till havet vid ett enda flodutlopp, eller vid en enda flodmynning eller ett enda delta (artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område).

Delåtgärd för miljö-vänligt jordbruk : Ett stödprogram som medlemsstaterna använder för att genomföra stöd för miljövänligt jordbruk och som kännetecknas av de metoder som jordbrukarna är skyldiga att tillämpa. Ett landsbygdsutvecklingsprogram omfattar flera delåtgärder för miljövänligt jordbruk, i regel cirka tio. Exempel på delåtgärder för miljövänligt jordbruk är extensifiering av jordbrukssystem, växelbruk och bevarande av den biologiska mångfalden.

Effektindikatorer : De används för att mäta socioekonomiska och miljömässiga effekter på längre sikt som kan iakttas efter en bestämd period, de fastställs på programnivå när det gäller landsbygdsutveckling. Indikatorer som gäller miljövänligt jordbruk är en trendvändning i fråga om minskning av den biologiska mångfalden, trender i fågelpopulationen på jordbruksmark, bevarande av jordbruks- och skogsmark med högt naturvärde, förbättring av vattenkvaliteten och bekämpning av klimatförändringar.

Ekologiskt jordbruk : En produktionsmetod för livsmedel som ska minimera effekterna av mänsklig verksamhet på miljön. Sedan 1991 finns fastställda krav på EU-nivå, bland annat när det gäller produktionsmetoder och inspektion. Regleras för närvarande av rådets förordning (EG) nr 834/2007.

Fysisk areal som får stöd : Jordbruksareal som används av jordbrukare och andra markanvändare som är skyldiga att ingå åtaganden för miljövänligt jordbruk. Om flera åtaganden gäller samma areal kan den totala areal som omfattas av åtaganden endast räknas en enda gång för denna indikator.

Gemensam övervaknings- och utvärderingsram : En strategi som kommissionen och medlemsstaterna har tagit fram och utformat för att rapportera om landsbygdsutvecklingsprogrammens finansiella genomförande, produktion, resultat och effekter.

Gemenskapens strategiska riktlinjer : EU:s prioriteringar för landsbygdsutveckling för programperioden 2007–2013, antagna av rådet (rådets beslut 2006/144/EG).

GJP : Den gemensamma jordbrukspolitiken

Integrerad produktion : En jordbruksmetod utan enhetlig uppsättning krav på EU-nivå som ska få jord-brukare att använda naturresurser och garantera hållbart jordbruk, särskilt genom minimering av förorenande insatsämnen.

Jordbruk med högt naturvärde : Typer av jordbruk och jordbruksmark med särskilda kännetecken som betyder att de kan förväntas bidra till stor biologisk mångfald eller arter och livsmiljöer i de fall där det finns farhågor avseende naturskyddet.

Jordbruksmetoder : Produktionsmetoder inom jordbruket som kan ha positiva eller negativa effekter på miljön.

Landsbygdsutvecklingsprogram : Centralt programplaneringsdokument som utarbetas av en medlemsstat och godkänns av kommissionen och som gäller planeringen och genomförandet av EU:s landsbygdsutvecklingspolitik. Det omfattar perioden mellan den 1 januari 2007 och den 31 december 2013 och kan innehålla upp till 40 åtgärder av vilken en är stöd för miljövänligt jordbruk.

Medlemsstat : I samband med denna revision de myndigheter som ansvarar för förvaltningen av stödet för miljövänligt jordbruk. Medlemsstaterna utser en förvaltningsmyndighet till detta. I regionaliserade medlemsstater som Tyskland, Spanien och Italien har varje region ett separat program och en separat förvaltningsmyndighet.

Natura 2000-områden : Ett EU-nätverk av naturskyddsområden som inrättades genom habitatdirektivet 1992 (rådets direktiv 92/43/EEG).

Produktionsindikatorer : Används för att mäta vad som har uppnåtts med en insats – när det gäller miljövänligt jordbruk kan det vara antal jordbruk/kontrakt och det område (antal hektar) eller antal djur som får stöd inom åtgärden.

Referensnivå : Den situation i förhållande till vilken man bedömer att stöd för miljövänligt jordbruk endast kompenserar jordbrukarna för metoder som är mer krävande än de som föreskrivs i lagen. En viktig aspekt av referensnivån är "tvärvillkoren", som är de villkor som anges i bilagorna II och III till rådets förordning (EG) nr 73/2009 i fråga om folkhälsa, djurhälsa och växtskydd, miljö, djurskydd och god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

Resultatindikatorer : Används för att mäta de direkta förändringar en programinsats medför – när det gäller åtgärder inom axel 2 inbegripet miljövänligt jordbruk avses ett område (antal hektar) med framgångsrik markanvändning som bidrar till ett särskilt mål (t.ex. förbättring av vattenkvaliteten).

Stöd för miljövänligt jordbruk : Den ekonomiskt största åtgärden för att genomföra EU:s landsbygds-utvecklingspolitik, som först infördes i den gemensamma jordbrukspolitiken 1987 på frivillig basis och som sedan 1992 är obligatorisk för medlemsstaterna. Regleras för närvarande av artikel 39 i förordning (EG) nr 1698/2005.

SAMMANFATTNING

I. Miljövänligt jordbruk är centralt i EU:s politik. Det omfattar cirka 2,5 miljarder eu- ro i EU-medel per år och syftar till att till-mötesgå samhällets ökande behov av tjäns- ter på miljöområdet. Kommissionen och medlemsstaterna delar på förvaltningen av denna politik. Stödet för miljövänligt jordbruk kännetecknas av en mängd olika jord- bruksmetoder i medlemsstaterna och av det faktum att jordbrukarnas deltagande är frivilligt. Mot den bakgrunden bedömde revisionsrätten om denna landsbygdsut-vecklingsåtgärd utformas och förvaltas väl.

II. Revisionsrätten konstaterade att de mål som medlemsstaterna satte upp var många och inte tillräckligt specifika för att man skulle kunna bedöma om de hade uppnåtts eller inte. Miljöbelastningarna har visserligen identifierats i landsbygdsutvecklingsprogrammet, men de kan svårligen användas för att tydligt motivera stöd för miljövänligt jordbruk. Att en gemensam övervaknings- och utvärderingsram har införts innebär ett framsteg när det gäller övervakningssystemen, och enstaka exempel på god praxis utanför denna ram konstaterades också. Det fanns dock betydande problem med förvaltningsinformationens relevans och tillförlitlighet. Framför allt fanns det mycket knapphändig in- formation om miljövinsterna med stödet för miljövänligt jordbruk.

III. Jordbrukarna har avgörande betydelse för genomförandet av stöd för miljövänligt jordbruk, och det är viktigt att de får tillräckligt stöd genom vägledning och att stödbeloppen ger dem rätt incitament. Systemen för att ge vägledning till jordbrukare fungerade i allmänhet väl. Revisionsrätten konstaterade dock betydande problem när det gällde stödbeloppen, från brister i beräkningen av dem till avsaknad av differentiering utifrån regionala eller lokala förhållanden för området.

IV. Medlemsstaterna är enligt EU-lagstiftningen skyldiga att göra stödet tillgängligt utifrån specifika behov. Vid revisionen konstaterade dock revisionsrätten att mer- parten av utgifterna användes till övergripande delåtgärder utan att några urvalsförfaranden tillämpades. Detta hade inget stöd i besluten om önskvärd grad av målinriktning med hänsyn till kostnaderna. Dessutom var förvaltningsbesluten inte tillräckligt evidensbaserade, och betal-ningarna inriktades inte på några specifika miljöproblem.

V. Revisionsrätten rekommenderar följande:

- Kommissionen och medlemsstaterna bör bättre klargöra, motivera och rapportera om delåtgärder för miljövänligt jordbruk.

- Kommissionen bör bedöma centrala element i landsbygdsutvecklingsprogrammen striktare innan den godkänner dem.

- Inför nästa programplaneringsperiod bör kommissionen överväga huruvida

- stöden för miljövänligt jordbruk bör riktas bättre,

- högre ersättningsnivå ska beviljas delåtgärder med större miljöpotential,

- det bör göras tydlig åtskillnad mellan enkla och mer krävande delåtgärder för miljövänligt jordbruk,

- medlemsstaterna bör bli mer aktiva och framåtsyftande i förvaltningen av stöd för miljövänligt jordbruk.

INLEDNING

JORDBRUK OCH MILJÖ – ETT AMBIVALENT PARTNERSKAP

1. Sedan 1970- och 1980-talen har man oroat sig alltmer för jordbrukets negativa effekter på miljön, bland annat jordbruksföretagens ökande specialisering, användningen av gödsel- och bekämpningsmedel, hög djurtäthet och utvidningen av bevattnade områden, framför allt i de södra medlemsstaterna. De prisgarantier för jordbruksprodukter som tidigare erbjöds inom den gemensamma jordbrukspolitiken har uppmuntrat till dessa intensiva jordbruksmetoder.

2. Vissa typer av extensivt lantbruk kan å andra sidan bidra till att bevara landsbygdens miljötillgångar. Nedläggningen av gårdar med extensiva produktionsmetoder och deras mark är ett växande problem i vissa regioner i Europeiska unionen, vilket får negativa effekter på den biologiska mångfalden och landskapsmångfalden och även leder till högre risk för skogsbränder.

EU:s BIDRAG TILL STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK

3. Sedan 1987 har EU medfinansierat medlemsstaternas stöd till miljövänligt jordbruk för att anta den dubbla utmaningen att minska de negativa effekterna av intensivt jordbruk och bevara de positiva effekterna av extensivt jordbruk. Syftet med stödet är dessutom att "uppmuntra jordbrukarna och andra markförvaltare att göra en samhällsnyttig insats genom att de inför eller fortsätter att använda sådana produktionsmetoder som är förenliga med skydd och förbättringar av miljön, landskapet med dess särdrag, naturresurserna, marken, samt den genetiska mångfalden" [1].

EU-medel som fördelades till stöd för miljövänligt jordbruk 2007–2013: 22,2 miljarder euro

4. Sedan 2000 har stöden för miljövänligt jordbruk ingått i EU:s landsbygdsutvecklingspolitik och genomförs via landsbygds-utvecklingsprogram som utarbetas av medlemsstaterna för en sjuårsperiod. Medlemsstaterna är skyldiga att inkludera stöd för miljövänligt jordbruk i sina program; för den nuvarande perioden, som gäller 2007–2013, har medlemsstaterna fördelat 22,2 miljarder euro i EU-medel till dem. I illustration 1 visas anslagen per medlemsstat. De faktiska EU-utgifterna för budgetåret 2009 uppgick till 2,5 miljarder euro och under den första halvan av programperioden ( 1 januari 2007– 1 juli 2010) [2]till 7,7 miljarder euro.

ILLUSTRATION 1

EU-MEDEL SOM FÖRDELATS TILL STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK (2007–2013) (SÅSOM DE GODKÄNDES I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMEN I DECEMBER 2009)

+++++ TIFF +++++

Källa: Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling: Landsbygdsutveckling i Europeiska unionen – statistisk och ekonomisk information – rapport 2009, december 2009 (Avsnitt 4.1.1 EJFLU – Översikt över finansplanerna).

5. Stöden för miljövänligt jordbruk genomförs i allmänhet genom kontrakt mellan ett offentligt organ i medlemsstaterna och en stödmottagare (jordbrukare eller markförvaltare). I dessa kontrakt, som i regel omfattar fem till sju år, anges de åtaganden som stödmottagaren är skyldig att ingå. Åtagandena omfattar en mängd olika jordbruksmetoder som kan klassificeras som nedan.

Huvudsakliga grupper av jordbruksmetoder när det gäller stöd för miljövänligt jordbruk |

Ekologiskt jordbruk (se ordförklaringar). |

Integrerad produktion (se ordförklaringar). |

Annan extensifiering av jordbrukssystem: minskning av gödselmedel, minskning av bekämpningsmedel och extensifiering av djurhållningen. |

Växelbruk, underhåll av arealer tagna ur produktion. |

Åtgärder för att förebygga eller minska markerosion. |

Genetiska resurser (lokala raser som riskerar att försvinna från djurhållningen och växter som hotas av genetisk utarmning). |

Bevarande av biologisk mångfald och förbättringsåtgärder. |

Underhåll av landskap, däribland bevarande av historiska värden på jordbruksmark. |

Vattenrelaterade åtgärder (förutom hantering av näringsämnen), till exempel buffertremsor, åkerrenar, skötsel av våtmark. |

6. En grundläggande princip för stöd för miljövänligt jordbruk är att beslutet om att ansöka om det och ingå ett kontrakt är frivilligt för jordbrukarna. Det innebär att stödnivån måste vara tillräckligt lockande i förhållande till de åtaganden som måste göras och tillhörande kostnader. Stöd som betalas ut till stödmottagarna får dock enbart grundas på de extrakostnader och inkomstbortfall som åtagandena för miljövänligt jordbruk för med sig. Det finns också möjlighet att inbegripa transaktionskostnader.

7. Stödet för miljövänligt jordbruk får inte ge jordbrukarna ersättning för metoder som är obligatoriska enligt lag. Den situation i förhållande till vilken ytterligare åtaganden mäts bildar ett "utgångsläge" eller en "referensnivå". Förväntade miljövinster utöver denna nivå kan variera betydligt och beror främst på hur krävande de aktuella jordbruksmetoderna är. Se illustration 2 för närmare uppgifter.

8. I utvärderingarna av miljövänligt jordbruk identifieras två möjliga strategier för att genomföra åtgärden. Den första sägs vara "bred och ytlig" medan den andra är "djupgående och snäv", det talas om "stödordningar på basnivå" och "stödord-ningar på mer avancerad nivå" eller "grundläggande" och "mer krävande" [3]. Denna åtskillnad grundar sig på uppfattningen att de två strategierna har helt olika logiska grunder för genomförandet av stöden för miljövänligt jordbruk: de områden som delåtgärderna tillämpas på är olika varandra och också antalet berörda stödmottagare, uppkomna budgetmässiga och administrativa kostnader, gällande förvaltningsbestämmelser och förväntade effekter. Dessa väletablerade sätt att analysera delåtgärder för miljövänligt jordbruk tas inte upp i lagstiftningen, vilket gör att de ansvariga myndigheterna kan välja vilken strategi de ska använda beroende på sammanhanget och problemens karaktär. I kommissionens meddelande [4], där diskussionen om perioden efter 2013 inleds, föreslås som ett alternativ att enkla, allmäna miljöåtgärder inom jordbruket ska vara en del av direktstöden.

Bild 1: Exempel på miljövänligt jordbruk i England som visar, från vänster till höger, ett skifte med vete, en landremsa med obrukad "vändteg" och en landremsa som besåtts med en "fröblandning för vildfåglar".

+++++ TIFF +++++

© Europeiska unionen, källa: Europeiska revisionsrätten.

9. Grundläggande åtgärder för miljövänligt jordbruk kan vara ett kostnadseffektivt sätt att genomföra stöd för miljövänligt jordbruk när åtgärder måste vidtas över ett större område. Dessa delåtgärder kännetecknas av enkla och allmänna åtgär-der (till exempel bevarande av gräsmarker och växttäcke på jordbruksmark) och många stödmottagare. Eftersom kraven på jordbrukarna är begränsade är stödbeloppen ganska låga.

ILLUSTRATION 2

INTERVENTIONSLOGIKEN I STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK

+++++ TIFF +++++

10. Mer krävande delåtgärder kan däremot skräddarsys för lokala förhållanden och kräver mer komplexa och krävande typer av jordbruksdrift. Medlemsstaterna genomför i regel dessa åtgärder i mer begränsade geografiska områden [5] där ett mindre antal stödmottagare deltar. Eftersom det ställs högre krav på jordbrukarna, vilket medför högre kostnader och/eller inkomstbortfall, är stödbeloppen relativt höga. De högre kraven, som är anpassade till särskilda områden, innebär att mer krävande delåtgärder har potential att ge fler miljövinster per hektar som får stöd, men till en högre kostnad.

11. Kommissionen och medlemsstaterna delar på förvaltningen av stöden för miljövänligt jordbruk. Kommissionen bedömer och godkänner landsbygdsutvecklingsprogrammen, som utarbetas och lämnas in av medlemsstaterna. Medlemsstaterna antar alla lagar och författningar som krävs för att garantera att medlen används korrekt. Jordbrukarna (eller markförvaltarna) ingår ett kontrakt med den aktuella medlemstatens förvaltningsorgan och ansvarar för att tillämpa jordbruksmetoderna i praktiken i enlighet med kontraktsbestämmelserna.

Stöd för miljövänligt jordbruk i korthet |

Uppmuntra jordbrukare att använda sådana produktionsmetoder som är förenliga med skydd av miljön. |

Central EU-politik som får cirka 2,5 miljarder euro i EU-medel per år. |

Obligatoriskt för medlemsstaterna men frivilligt för jordbrukarna. |

Åtagandena måste överstiga en referensnivå. |

Stöden grundas på extrakostnader och inkomstbortfall, med möjlighet att inbegripa transaktionskostnader. Incitament är inte tillåtna. |

Förvaltningsansvaret delas mellan kommissionen och medlemsstaterna. |

REVISIONSRÄTTENS TIDIGARE REVISIONER

12. Revisionsrätten har tidigare granskat stöd för miljövänligt jord- bruk då den konstaterade ett antal brister. De huvudsakliga bristerna tas upp i bilaga I.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

13. Syftet med revisionen var att avgöra huruvida stödordningarna för miljövänligt jordbruk utformas och förvaltas väl. Mer specifikt syftade revisionen till att besvara följande frågor:

- Utformas och övervakas politiken för miljövänligt jordbruk på ett sådant sätt att den ger konkreta miljövinster?

- Får jordbrukarna tillräckligt stöd genom lämplig vägledning och korrekta stödbelopp?

- Beaktas specifika miljömässiga behov i förvaltningen av politiken för miljövänligt jordbruk?

14. Revisionsrätten fastställde revisionskriterier när det gällde utformning, genomförande och övervakning/utvärdering av stöd för miljövänligt jordbruk. Kriterierna togs fram utifrån lagstiftning, kommissionsdokument och publikationer och vetenskapliga undersökningar (se bilaga II). Revisionsrätten konsulterade en panel med experter på miljövänligt jordbruk [6] för att ta reda på om revisionskriterierna var meningsfulla och genomförbara. Med hjälp av dokumentgranskning och efter sam- råd med expertpanelen tog den också fram en förteckning över exempel på bäst praxis [7] som i den vetenskapliga litteraturen anses vara särskilt lämplig när det gäller att bidra till att göra delåtgärderna för miljövänligt jordbruk mer ändamålsenliga. Revisionsrätten besökte England, Rheinland-Pfalz i Tyskland och den franska regionen Centre där exempel på sådan praxis kunde iakttas.

15. Revisionen inleddes med en dokumentgranskning av 203 kontrakt för miljövänligt jordbruk som valdes ut slumpmässigt från de utgifter som medlemsstaterna hade redovisat till kommissionen för 2008. Urvalet omfattade 48 landsbygdsutvecklingsprogram i 21 medlemsstater.

16. Revisionsrätten valde sedan ut åtta program som granskades mer i detalj. De medlemsstater (regioner) som valdes ut var Spanien (Andalusien), Italien (Piemonte), Tyskland (Berlin och Brandenburg), Sverige, Österrike, Ungern, Polen och Frankrike. I varje medlemsstat samlades revisionsbevis in för ett antal delåtgärder för miljövänligt jordbruk som också granskades genom intervjuer och analyser av dokument och uppgifter. Revisorerna besökte också ett antal gårdar för att granska genomförandet av stödet för miljövänligt jordbruk på gårds-nivå tillsammans med jordbrukarna och de inspektörer som ansvarar för kontrollerna på plats.

IAKTTAGELSER

UTFORMAS OCH ÖVERVAKAS POLITIKEN FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK PÅ ETT SÅDANT SÄTT ATT DEN GER KONKRETA MILJÖVINSTER?

17. Den rättsliga grunden innehåller flera element som ska garantera att stöden för miljövänligt jordbruk verkligen åstadkommer miljövinster. Medlemstaterna måste beskriva de aktuella miljöförhållandena i sina landsbygdsutvecklingsprogram. De måste också beskriva och motivera de olika typer av åtaganden de ingår när det gäller stöd för miljövänligt jordbruk som bygger på den förväntade miljöeffekten i förhållande till miljömässiga behov och miljöprioriteringar [8].

18. Enligt de principer för sund ekonomisk förvaltning som fastställs i artikel 27 i budgetförordningen [9] ska de politiska målen fastställas på ett sätt som är specifikt, mätbart, möjligt att upp- nå, relevant och tidsbundet. Varje landsbygdsutvecklingsprogram ska innehålla information om de specifika, verifierbara målen för åtgärderna, och deras resultat, effektivitet och grad av måluppfyllelse ska mätas i förhållande till dessa mål [8].

19. Revisionsrätten granskade om de mål som ingick i landsbygds-utvecklingsprogrammen för stöd för miljövänligt jordbruk var tillräckligt exakta (specifika, mätbara och tidsbundna) för att ge en god grund till bedömningen av om de hade uppnåtts. Revisionsrätten undersökte också om landsbygdsutvecklings-programmen tillhandahöll en god grund när det gällde att motivera stöden för miljövänligt jordbruk i förhållande till de identifierade miljöbelastningarna. Eftersom tillgång till upp-gifter av god kvalitet är en förutsättning för att man ska kunna bedöma om politiken leder till avsedda resultat bedömde revisionsrätten också om övervakningssystemen producerade tillförlitliga uppgifter som var relevanta vid bedömningen av miljöeffekterna av stöden för miljövänligt jordbruk.

MÅLEN FÖR STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK ÄR INTE TILLRÄCKLIGT SPECIFIKA FÖR ATT MAN SKA KUNNA BEDÖMA OM DE HAR UPPNÅTTS

MÅL FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK FASTSTÄLLS SOM EN DEL AV DEN ÖVERGRIPANDE RAMEN FÖR LANDSBYGDSUTVECKLING

20. I lagstiftning på hög nivå fastställs den allmänna rättsliga ramen för landsbygdsutveckling där stöd för miljövänligt jord-bruk ingår. Rådet fastställde EU:s prioriteringar för landsbygdsutveckling för perioden 2007–2013 i gemenskapens strategiska riktlinjer (se ordförklaringar). Stöd för miljövänligt jordbruk, tillsammans med andra landsbygdsutvecklings-åtgärder, förväntas bidra till tre prioriterade områden på EU-nivå: biologisk mångfald och bevarande och utvecklande av jord- och skogsbruk med högt naturvärde och traditionella jordbrukslandskap, vatten och klimatförändringar.

21. EU-målen, såsom de fastställs i förordning (EG) nr 1698/2005, är ganska allmänna, vilket är lämpligt för formuleringar i lagstiftning på hög nivå. I rådets förordning anges de politiska målen för landsbygdsutveckling för enhetliga åtgärdsgrupper (så kallade axlar). Målet för den axel som stöd för miljövänligt jordbruk ingår i är att förbättra miljön och landskapet genom stöd till markförvaltning.

MÅNGA OCH KOMPLEXA MÅL

22. Varje medlemsstat måste lämna in en nationell strategiplan där den anger prioriteringarna för åtgärden inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och den berörda medlemsstaten med hänsyn till gemenskapens strategiska rikt-linjer, särskilda mål för landsbygdsutveckling och tillgängliga ekonomiska resurser. Landsbygdsutvecklingsprogrammen måste garantera att EU:s stöd till landsbygdsutveckling bidrar till att prioriteringarna och målen i gemenskapens strategiska riktlinjer och de nationella strategiplanerna uppnås. De bör innehålla information om axlarna och om de åtgärder som föreslås för varje axel, särskilt de specifika, verifierbara mål som gör det möjligt att mäta programmets resultat, effekti-vitet och grad av måluppfyllelse.

Åtgärden för miljövänligt jordbruk för programmet i Andalusien innehåller ett mycket stort antal mål vilket gör det svårt att mäta resultatet

23. De mål för miljövänligt jordbruk som fastställs i de olika programplaneringsdokumenten leder ofta till en alltför komplicerad ram. Detta illustreras av exemplet i Andalusien. Den nationella strategiplanen innehåller 20 miljömål. I lands- bygdsutvecklingsprogrammet införs denna struktur genom att stöden för miljövänligt jordbruk beskrivs i ett allmänt avsnitt som innehåller åtta mål, vilka skiljer sig från de 20 mål som fastställts tidigare eller som har omformulerats i mer allmänna ordalag.

24. Dessutom innehåller landsbygdsutvecklingsprogrammet mål för var och en av de 15 delåtgärderna för miljövänligt jordbruk (totalt 51), som även här ibland är delvis eller helt olika de mål som fastställs i den allmänna delen. Om man ser till den övergripande ramen, bland annat den strategiska miljöbedömningen [10] och förhandsutvärderingen [11], gör det mycket stora antalet mål det svårt att mäta resultat.

25. Revisionsrätten konstaterade att målen i landsbygdsutvecklingsprogrammen inte var specifika, mätbara och tidsbundna. Medlemsstaterna formulerade i regel mål i allmänna ordalag, med ord som "minska", "skydda", "bidra till" och så vidare. När det gick att kvantifiera målen gjorde man ändå inte det i många fall (till exempel minska med 20 %). Till exempel går det inte att verifiera de mål som används i Polen, som "lämplig mark-användning och lämpligt vattenskydd". Dessutom innehåller målen inga utgångslägen som beskriver hur situationen såg ut innan stödet för miljövänligt jordbruk genomfördes, och det finns inga tidsramar för när de ska ha uppnåtts. Sådana brister, som konstaterades i alla granskade medlemsstater, gör det svårt att bedöma om målen har uppnåtts eller inte.

26. Men revisionsrätten hittade även bra exempel på specifika och mätbara mål. I Sverige är målen för miljövänligt jordbruk införlivade i en uppsättning nationella miljökvalitetsmål som antogs av Sveriges riksdag 1999. Dessa mål förväntas ha upp-nåtts till 2020, men delmål som gäller situationen 2010 har fastställts för de flesta av målen.

27. De bästa exemplen konstaterades vara så kallade resultatorienterade delåtgärder, vilkas genomförande leder till resultat som kan iakttas direkt på fältet. I Andalusien, Piemonte och Frankrike gällde dessa delåtgärder skydd av raser som riskerar att försvinna från djurhållningen (se bild 2). Delåtgärderna i Rheinland-Pfalz och Frankrike, som granskades med avseende på bästa praxis, gällde gräsmarksdrift (se ruta 3).

Bild 2: Exempel på miljövänligt jordbruk i Frankrike: skydd av en hästras ("ardenner") som riskerar att försvinna från djurhållningen.

+++++ TIFF +++++

© Europeiska unionen, källa: Europeiska revisionsrätten.

DE MILJÖBELASTNINGAR SOM TAS UPP MOTIVERAR INTE KLART OCH TYDLIGT STÖDEN FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK

MILJÖBELASTNINGAR IDENTIFIERAS I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMET

28. I alla granskade landsbygdsutvecklingsprogram identifierades befintliga miljöbelastningar. De gällde framför allt förlust av biologisk mångfald, hot mot vattenkvaliteten, markerosion, luftföroreningar och klimatförändringar. Identifieringen av belastningarna grundades till stor del på gemenskapens stra-tegiska riktlinjer där rådet fastställer EU:s prioriteringar för programperioden för landbygdsutveckling för 2007–2013.

29. Sju av de åtta granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen innehåller kartor där de identifierade miljöbelastningarna lokaliseras. Medlemsstaterna kunde i allmänhet tillhandahålla dokument som belägg för sin analys av miljöbelastningar (till exempel genom uppgifter och undersökningar). Landsbygdsutvecklingsprogrammet i Piemonte innehåller till exempel olika kartor som visar befintliga hot mot marken (minskning av organiskt material, komprimering och kontaminering av mark osv.). Förvaltningsmyndigheten kunde också tillhandahålla uppgifter där var och en av de 1206 kommunerna i regionen (och särskilda delar av dem) klassificerades utifrån risken för markerosion, och de delades in i tre kategorier (mindre än 3 ton per hektar och år, mellan 3 och 15 ton och mer än 15 ton).

30. I ett antal av de program som granskades beskrevs miljöproblemen i allmänna ordalag utan någon tydlig koppling till delåtgärderna för miljövänligt jordbruk. I Spanien, Italien och Frankrike, till exempel, åtgärdades inte en del av de miljöbelastningar som hade identifierats i landsbygdsutvecklingsprogrammen av stöden för miljövänligt jordbruk. Sådana fall för-klarades inte i programmen.

KOPPLINGARNA MELLAN MILJÖN OCH JORDBRUKSMETODER ÄR MÅNGA OCH SVÅRA ATT FASTSTÄLLA PÅ ETT TYDLIGT SÄTT

31. En bedömning av i vilken omfattning målen för miljövänligt jordbruk har uppnåtts hänger på om det finns en koppling mellan delåtgärderna för miljövänligt jordbruk och miljöbelastningarna. Delåtgärder för miljövänligt jordbruk kan ha positiv effekt på flera miljöbelasingar (vatten, mark, luft, biologisk mångfald osv.). Miljöbelastningar kan inte prioriteras eller rangordnas på ett tydligt sätt eftersom de gäller element som alla är relevanta men olika till sin natur och inte jämförbara.

32. Detta gör att de granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen inte innehåller någon eller endast begränsad information om de identifierade miljöbelastningarnas relativa betydelse. Dessutom fastställs inga tydliga kopplingar till de delåtgärder för miljövänligt jordbruk som föreslås. Det gör det svårt att bedöma i vilken omfattning delåtgärderna har haft någon effekt på de särskilda miljöbelastningar som identifierats. Därför gör de flesta medlemsstaterna en helhetsbedömning av uppfyllelsen av målen för miljövänligt jordbruk och tittar på alla delåtgärder tillsammans.

33. I landsbygdsutvecklingsprogrammen anges således att det finns många olika samband mellan miljöbelastningarna och de jordbruksmetoder som får stöd inom ramen för miljövänligt jordbruk. För att åtgärda detta kunde kopplingarna mellan miljöbelastningar och delåtgärder för miljövänligt jordbruk i två av de åtta granskade programmen klassificeras som direkta eller indirekta. I Piemonte förväntades till exempel en av de granskade delåtgärderna för miljövänligt jordbruk (stöd till integrerad produktion, se ordförklaringar) att bidra till fyra av de fem miljömålen [12], men endast ett av dem valdes ut som ett direkt och huvudsakligt mål (skydd av vattenkvaliteten). Detta hjälper till att klargöra hur stöden för miljövänligt jordbruk bidrar till de miljömål som fastställs i ramen.

34. Ett annat exempel på direkt koppling mellan en delåtgärd för miljövänligt jordbruk och identifierade belastningar konstaterades i Polen. Enligt det polska landsbygdsutvecklingsprogrammet är vinderosion ett hot mot 28 % av territoriet. Att täcka marken under vintern är en jordbruksmetod som begränsar markerosionen, som bland annat orsakas av vinden. Denna metod får stöd genom de stöd för miljövänligt jordbruk som ingår i det polska landsbygdsutvecklingsprogrammet, såsom illustreras på bild 3.

Bild 3: Exempel på miljövänligt jordbruk i Polen som på höger sida visar ett område utan växttäcke och mark som drabbats av vinderosion medan området på vänster sida är täckt av råg som såtts inom en delåtgärd för miljövänligt jordbruk som skydd mot markerosion.

+++++ TIFF +++++

© Europeiska unionen, källa: Europeiska revisionsrätten.

EXEMPEL PÅ METODER SOM ÄR UTFORMADE PÅ ETT SÅDANT SÄTT ATT DE GER KONKRETA MILJÖVINSTER

TYDLIGA REGLER FÖR FÖRDELNING AV RESURSER

35. När miljöbelastningar identifieras bör fördelningen av resur-ser motiveras i form av kostnadseffektivitet när det gäller att uppnå miljövinster i de berörda områdena. I detta avseende använder till exempel England, som revisionsrätten besökte för att undersöka exempel på bäst praxis, en strategi där man skiljer på delåtgärder på basnivå och delåtgärder på mer avancerad nivå. Detta har gjort att resultaten har blivit tydligare och synligare, vilket beskrivs i ruta 1.

36. Tre av de granskade medlemsstaterna använder också separata budgetanslag till olika typer av åtgärder. I det ungerska landsbygdsutvecklingsprogrammet anges att landet inte tänker använda mer än 35 % av de tilldelade medlen till delåtgärder med lägre produktion i fråga om miljön. I Polen fick två av de nio delåtgärderna i landsbygdsutvecklingsprogrammet en särskild budget. Budgeten för en av dem, som gällde skydd av utrotningshotade fågelarter och livsmiljöer i Natura 2000-områden, motsvarar 19 % av den totala budgeten för stöd för miljövänligt jordbruk under perioden 2007–2013. Frankrike fördelade 27 % av budgeten för 2007–2013 till de riktade delåtgärder som beskrivs i ruta 5.

ALTERNATIVA ÅTGÄRDER TILL STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK BEAKTADES I LITEN UTSTRÄCKNING

37. Stöd för miljövänligt jordbruk är ett av flera alternativ som används för att skydda och förbättra miljön. Medlemsstaterna kan till exempel också agera med hjälp av lagbestämmelser, särskilda skatter eller bättre utbildning och rådgivning. Om sådana alternativa åtgärder övervägdes skulle man lättare kunna visa var stöd för miljövänligt jordbruk bäst kan åtgärda de identifierade belastningarna.

RUTA 1

DELÅTGÄRDER PÅ BASNIVÅ OCH PÅ MER AVANCERAD NIVÅ I ENGLAND

I England identifierade de nationella myndigheterna miljöbelastningar i olika geografiska områden. De analyserade vilken typ av delåtgärd (i England är de uppdelade i stödordningar på basnivå och på mer avancerad nivå) som var den kostnadseffektivaste när det gällde att uppnå miljövinster. Detta ledde till en budget för stödordningar på basnivå som fastställdes på grundval av målet att 70 % av jordbruksmarken skulle omfattas av kontrakt enligt stödordningen på basnivå. Den återstående budgeten tilldelas stödordningar på mer avancerad nivå och fördelas mellan nio regioner utifrån deras storlek och miljöegenskaper samt på tidigare och förväntat utnyttjande av medlen.

I varje region har man identifierat så kallade målområden som prioriteras inom stödordningen på mer avancerad nivå på grundval av kriterier som relevans för den biologiska mångfalden, landskapet, skyddet av naturresurser (till exempel erosion) etc. För varje målområde informeras potentiella stödmottagare om vilken markförvaltningsverksamhet som är lämplig för områdena. Särskilda indikatorer fastställs för att man ska kunna övervaka de uppnådda resultaten (se punkt 51).

38. Revisionsrätten fann endast två fall (Frankrike och Sverige) där sådana alternativa åtgärder beaktades uttryckligen i lands- bygdsutvecklingsprogrammen. I det svenska landsbygds-utvecklingsprogrammet förklaras det att den befintliga lagstiftningen hör till de viktigaste alternativen när det gäller att minska den negativa effekten av gödselmedel och växtskyddsprodukter. Programmet innehåller en framtidsprognos och förutser ny utformning åt stöden för miljövänligt jord-bruk med hänsyn till ändringar i lagstiftningen. I det franska programmet beskrivs synergin mellan nationell politik och EU-politik, och stöd för miljövänligt jordbruk anges som ett av de verktyg som står till buds (tillsammans med nationella förordningar, skattepolitik m.m.) när det gäller att åtgärda vissa problem (biologisk mångfald, vatten m.m.).

39. I Polen och Tyskland (Berlin och Brandenburg) förklarade man inte i landsbygdsutvecklingsprogrammen varför stöden för miljövänligt jordbruk ansågs vara det lämpligaste sättet att tillgodose miljöbehoven. Den polska delågärden för miljövänligt jordbruk för buffertremsor skulle till exempel också ha kunnat genomföras enligt systemet för tvärvillkor, som ingår i referensnivån (se ordförklaringar). Detta har revisionsrätten påpekat i en tidigare rapport [13].

DET ÄR INTE LÄTT ATT KONTROLLERA RESULTATEN AV POLITIKEN FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK

DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN INNEBÄR ETT FRAMSTEG, MEN DEN PRODUCERAR INTE TILLRÄCKLIGA, RELEVANTA OCH TILLFÖRLITLIGA UPPGIFTER

40. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen för landsbygdsutvecklingsprogrammen för 2007–2013 innebär en förbättring jämfört med hur det såg ut före 2007. Bland annat tillhandahåller ramen en uppsättning gemensamma indikatorer som medlemsstaterna måste ta med i sina program. Produktions- och resultatindikatorer rapporteras varje år till kommissionen. Kommissionen kontrollerar sedan att indikato-rerna och de rapporterade uppgifterna är enhetliga och tillförlitliga. Vid dessa kontroller identifierade kommissionen åtskilliga brister, varav de allvarligaste var att uppgifter saknades eller var inkorrekta, att olika tabeller inte stämde överens med varandra och att de rapporterade utgifterna innehöll fel.

41. Vid revisionen kunde revisionsrätten bekräfta de brister som kommissionen hade hittat och konstaterade att uppgifter från flera medlemsstater inte var tillförlitliga. I Andalusien till exempel hade produktions- och resultatindikatorerna inte något samband med utgifterna för miljövänligt jordbruk. I Frankrike konstaterade revisionsrätten flera brister, bland annat att upp-gifter saknades i de tabeller som hade skickats till kommissionen för 2008. Dessutom leder bruket att inkludera uppgifter efter det att kontrakten har löpt ut till att EU-utgifternas resultat överskattas. Alla avslutade stödordningar anses fortsätta ge samma effekter fram till programperiodens slut [14].

42. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen innehåller produktions-, resultat- och effektindikatorer. Medlemsstaterna måste skicka en årlig lägesrapport om genomförandet av programmet till kommissionen där produktions- och resultatindikatorerna finns med. De uppgifter som de åtta granskade medlemsstaterna rapporterade i sin lägesrapport för 2009 finns i bilaga III. Effektindikatorerna mäter mer omfattande fenomen som påverkades av många andra faktorer utöver stödet till landsbygdsutvecklingsprogram [15].

43. Resultatindikatorn ("område med framgångsrik markförval-tning") är särskilt otillfredsställande. I praktiken är den identisk med den siffra som medlemsstaterna rapporterade som produktionsindikatorn "område som får stöd för miljövänligt jordbruk". Detta beror på att medlemsstaterna inte gör någon skillnad på de två indikatorerna, och alla områden som omfattas av ett kontrakt anses vara "framgångsrika". Därför övervakas inte miljövinsterna tillräckligt: vid revisionen konstaterades fall där kontraktet för miljövänligt jordbruk inte var framgångsrikt men ändå ingick i resultatindikatorn. I nästa avsnitt finns exempel på hur detta skulle kunna förbättras (se punkterna 48–51).

44. Eftersom den gemensamma övervaknings- och utvärderings-ramen är ett standardiserat system föreskriver artikel 81 i förordning (EG) nr 1698/2005 att medlemsstaterna ska införa ett begränsat antal ytterligare programspecifika indikatorer. Alla granskade medlemsstater införde visserligen programspecifika indikatorer i sina program, men brister konstaterades när det gällde samtliga indikatorer. De största bristerna var, trots att detta specificerades i landsbygdsutvecklingsprogrammet, att ytterligare indikatorer inte rapporterades eller att de överlappade befintliga gemensamma indikatorer eller så var de inte tillräckligt specifika eller till och med saknades för de aktuella miljöbelastningarna. Som en illustration av den senare bristen har Ungern ett antal delåtgärder för miljövänligt jordbruk för särskilda miljöproblem, till exempel den hö- ga risken för vatten- och vinderosion och bevarande av ut-rotningshotade fågelarter. Några ytterligare indikatorer som skulle göra det möjligt att övervaka relevanta effekter fastställdes dock inte i landsbygdsutvecklingsprogrammet.

DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN ÄR INTE INRIKTAD PÅ BEDÖMNING AV MILJÖEFFEKTER

45. Vilka miljövinster som stöden för miljövänligt jordbruk för med sig hänger på hur det område där de genomförs ser ut. Det finns områden med specifika miljöproblem, till exempel de som ingår i ramens utgångsindikatorer [16] och andra områden utan allmänna miljöbelastningar. Därför är det viktigt att övervaka var medlen används. Trots detta övervakade inte medlemsstaterna i allmänhet hur mycket pengar som användes i de berörda områdena. En del medlemsstater till exempel angav i sina landsbygdsutvecklingsprogram att de prioriterade genomförandet av politiken för miljövänligt jordbruk i Natura 2000-områden. Men de kunde inte lämna någon information om hur mycket pengar som faktiskt hade använts i dessa områden.

46. Miljöeffekterna av delåtgärderna för miljövänligt jordbruk kan variera betydligt beroende på vilken kravnivå och vilken typ av område det gäller. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen tar dock inte hänsyn till detta när det gäller rapportering av produktion och resultat. Alla sifferuppgifter läggs samman, oavsett om det handlar om begränsade eller mer omfattande effekter. Framför allt läggs uppgifterna för delåtgärder, som i regel har mer begränsade effekter men på ett större område, samman med uppgifterna för delåtgärder som i regel ger större miljövinster, men i ett specifikt område. Detta leder till en situation där rapporteringen är starkt påverkad av de delåtgärder som tillämpas på ett större område och där sifferuppgifterna inte är meningsfulla när de aggre-geras på EU-nivå, vilket illusteras i ruta 2.

RUTA 2

EXEMPEL PÅ ICKE MENINGSFULL AGGREGERING AV SIFFERUPPGIFTER

En av de 15 delåtgärderna i den spanska regionen Andalusien ger stöd till biodling i syfte att skydda den biologiska mångfalden och bevara djur- och växtlivet utanför jordbruksområdena. Den är en grundläggande delåtgärd för vilken stödmottagarna får ekonomiskt stöd till ett belopp av 21,40 euro/hektar. År 2008 rapporterade Andalusien EU-utgifter på 7,9 miljoner euro för 1540 kontrakt som genomfördes på 579339 hektar. Enbart denna delåtgärd bidrar till mer än 3 % av den totala siffra [17] som kommissionen rapporterade för miljövänligt jordbruk på EU-nivå.

En annan delåtgärd i Andalusien är ekologiskt jordbruk. Stödnivån ligger på mellan 123,10 och 600 euro/hektar, beroende på vilken gröda det gäller. Andalusien planerar att ge stöd till 4000 jordbrukare per år, som, med en genomsnittlig gårdsstorlek på 15 hektar, rapporteras som 60000 hektar, vilket motsvarar 0,3 % av den totala siffran på EU-nivå.

På EU-nivå aggregeras sifferuppgifterna 579339 och 60000, vilket inte är meningsfullt. Ett typiskt kontrakt för en biodlare gäller 250 bikupor och rapporteras som 500 hektar. Om man ska kunna rapportera en liknande sifferuppgift för ekologiskt jordbruk måste mer än 33 jordbrukare uppfylla mycket krävande villkor.

47. Revisionen ägde rum mer än tre år efter programperiodens start. Kommissionen och medlemsstaterna hade mycket knapphändig information om vilka miljövinster stöden för miljövänligt jordbruk medförde under perioden 2007–2009. Medlemsstaterna höll i regel med revisionsrätten om att den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen inte gav tillräcklig information i det avseendet. Vissa medlemsstater och kommissionen föreslog att detta skulle ingå i programutvärderingarna. Men det behövs information om miljövinster både till förvaltningen av delåtgärder för miljövänligt jordbruk och för att man ska kunna ge en tillförlitlig grund till utvärderarna.

EXEMPEL PÅ GODA ÖVERVAKNINGSRUTINER KONSTATERADES UTANFÖR DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN

48. Revisionsrätten hittade exempel på goda övervakningsrutiner under sina tre "bästa praxis"-besök. I vart och ett av dessa fall handlade det om mer krävande delåtgärder där miljövinsterna bedömdes och rapporterades utanför den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Att sprida kännedom om sådan praxis inom ramen för en gemensam övervaknings- och utvärderingsram kan bli kostsamt. Det finns dock ingen uppskattning av hur mycket detta skulle kosta och vilka vinster det skulle ge.

49. Frankrike genomför en delåtgärd som gäller vattenskydd och som är skräddarsydd för särskilda geografiska områden, så kallade avrinningsområden (se ordförklaringar). De jordbruksföretag som ligger i dessa områden bedöms av en konsult. Det leder till att konkreta åtgärder som ska genomföras av jordbrukarna formuleras, och de införlivas i övervakningsarrangemangen. Varje projekt har en övervakningsplan som myndigheterna bedömer innan projektet påbörjas. Särskilda förorenande ämnen i vattnet, till exempel fosfor, övervakas med hjälp av kemiska analyser. I övervakningsplanen specificeras hur många analyser som ska göras och hur ofta, vilka floder det gäller och ansvariga organ. Tack vare dessa bestämmelser går det att bedöma delåtgärdens miljöeffekter exakt.

50. Den tyska regionen Rheinland-Pfalz införde två delåtgärder för miljövänligt jordbruk 2007 som syftade till att bevara gräsmarker med högt naturvärde. Det förväntade resultatet är "inriktat" på bevarandet av ett antal växter och arter på betesmarker. Delåtgärderna övervakas genom en standardiserad datainsamlingsmetod (se ruta 3).

RUTA 3

EXEMPEL PÅ ÖVERVAKNING AV EN "RESULTATINRIKTAD" DELÅTGÄRD

Det grundläggande kravet är att det ska finnas dokumenterad förekomst av fyra till åtta (beroende på delåtgärd) indikatorväxter av de arter som finns på en förteckning som fastställts på förhand. Utöver minimikraven avseende förvaltning får jordbrukarna använda de jordbruksmetoder som de anser lämpliga för att uppnå det resultat som krävs. De måste registrera förekomsten av växterna med hjälp av särskilda metoder. Antalet indikatorväxter räknas inom en korridor som är anlagd längs den längsta diagonalen med en bredd på två meter. Denna korridor är uppdelad i tre sektorer, och alla indikatorväxter som förekommer inom varje sektor registreras separat. Insamlingsmetoden illustreras av fotografiet nedan.

+++++ TIFF +++++

Källa: ©Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, s. 8.

51. I England ingår "framgångsindikatorer" i avtalen med jordbrukarna när det gäller delåtgärder på mer avancerad nivå (se ruta 1). Syftet med dem är att se till att markförvaltaren och det offentliga organets rådgivare kan övervaka om miljöresultatet har uppnåtts. Dessa indikatorer fastställs för varje enskilt jordbruksföretag och för varje förvaltningsalternativ som ingår i avtalet. De bildar tidsbundna, specifika och kvantifierade element i förhållande till vilka genomförandet kan förbättras genom en justering av förvaltningskraven. Exempel på sådana indikatorer är, när det gäller de jordbruksmetoder som illustreras på bild 1 som handlar om underhåll av obehandlade "åkerrenar" eller såningsremsor med "fröblandning för vildfåglar", att det bör finnas en täckning på mellan 5 och 50 % av önskvärda storbladiga växter med minst tre odlingsbara målarter närvarande och att remsorna bör ge kontinuerlig tillgång till utsäde under hela vintern fram till den 15 februari. Myndigheterna bedömer framgångsindikatorerna för ett antal avtal varje år.

FÅR JORDBRUKARNA TILLRÄCKLIGT STÖD GENOM LÄMPLIG VÄGLEDNING OCH KORREKTA STÖDBELOPP?

52. Jordbrukarna måste vara medvetna om miljöproblemen och förstå vad som förväntas av dem och hur man uppfyller kraven för delåtgärder för miljövänligt jordbruk. Denna medvetenhet och förståelse kan uppnås genom att jordbrukarna får stöd. Revisionsrätten undersökte om och hur stöd som utbildning, rådgivning och information tillhandahölls och om ändamålsenligheten bedömdes och ökade genom spridningen av god praxis.

53. Delåtgärder för miljövänligt jordbruk är frivilliga för jordbrukarna, vilket innebär att dessa måste få lämpligt ekonomiskt stöd för att delåtgärderna ska bli tillräckligt attraktiva samtidigt som man ska undvika att betala ut för stora ersättningar. Revisionsrätten undersökte om de stödbelopp som ingick i programmen beräknades korrekt, motiverades av lämpliga styrkande handlingar, differentierades enligt regionala eller lokala villkor och kopplades till miljöeffekter.

JORDBRUKARNA FÅR I ALLMÄNHET TILLRÄCKLIGT STÖD GENOM LÄMPLIG VÄGLEDNING, MEN SPRIDNINGEN AV GOD PRAXIS KAN BLI BÄTTRE

54. I alla medlemsstater som besöktes konstaterade revisionsrätten att de administrativa nätverk som fanns användes till att ge vägledning, rådgivning och utbildning till mottagarna av stöd till grundläggande åtgärder. Allmän information lämnades vid möten, i broschyrer och på webbplatser. Mer detaljerad information och vägledning kunde också ges genom kurser eller tekniskt stöd, antingen av offentliga organ eller privata konsulter. Alla medlemsstater som besöktes har använt eller planerar att använda andra åtgärder för landsbygdsutveckling för att stödja genomförandet av delåtgärder för miljövänligt jordbruk, oftast i form av utbildnings- och informationsåtgärder. I Sverige deltog nästan alla jordbruksföretag som får stöd för miljövänligt jordbruk i sådana utbildningsåtgärder.

55. I de flesta medlemsstater gavs dessutom mer specifik vägled-ning till mottagarna av stöd till mer krävande åtgärder. Denna tog vanligtvis formen av en miljöplan, utarbetad av en konsult, som efter ett besök på gården identifierade gårdens miljö- egenskaper (livsmiljöer, dammar, känsliga marker m.m.). Pla-nen ger en vägledning till de lämpligaste förvaltningsalternativen. I Sverige, Brandenburg, Polen och Frankrike till exem- pel är naturskyddsplaner, som upprättas från fall till fall, obligatoriska för delåtgärder som ska skydda den biologiska mångfalden i särskilda områden.

Liten spridning av god praxis och feedback till jordbrukarna

56. Spridning av god praxis är ett sätt att ge vägledning till både förvaltare och stödmottagare. Kommissionen införde strukturer som europeiska nätverket för landsbygdsutveckling, vars syfte är att samla in, sprida och sammanställa god praxis i fråga om landsbygdsutveckling på EU-nivå. Vägledningen var dock begränsad på området för miljövänligt jordbruk, eftersom få konkreta exempel på god praxis identifierades av befintliga strukturer.

57. På medlemsstatsnivå visade revisionen att de ansvariga administrativa myndigheterna sällan gav någon feedback till stödmottagarna om de uppnådda resultaten när det gällde miljövänligt jordbruk efter det att ett kontrakt hade undertecknats. Detta skedde endast i 2 % av urvalet av 203 granskade kontrakt. Att ge feedback kan bidra till att öka jordbrukarnas medvetenhet om och förståelse för miljöeffekterna av de delåtgärder som genomförs, särskilt i de fall där jordbrukare har ändrat sina metoder.

BRISTER NÄR DET GÄLLDE HUR BELOPPEN FÖR STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK FASTSTÄLLDES

BEFINTLIGA FÖRFARANDEN FÖRHINDRAR INTE MISSTAG OCH BRISTER VID BERÄKNINGEN AV STÖDBELOPP

58. Medlemsstaterna är skyldiga att i sina program redogöra för den metod och de agronomiska antaganden som ligger till grund för deras beräkningar. Däremot behöver de inte lämna detaljerade uppgifter och stödberäkningar, som inte heller ingår systematiskt i programmen. I programmen måste det också framgå att lämpliga expertkunskaper förmedlades av organ som är självständiga i förhållande till dem som är ansvariga för beräkningarna, vilket dock inte gjordes systematiskt. Ett bra exempel är Piemonteprogrammet där man i detalj beskriver de expertkunskaper som förmedlades. I programmet ingick en kontroll av beräkningarnas korrekthet och slutsatser om huruvida de gällande lagstadgade kraven hade uppfyllts. Som en del av förfarandena för att godkänna program kontrollerade kommissionen stödbeloppen. Dessa kontroller begränsades dock till en bedömning av om beräkningarna var "rimliga".

59. De förfaranden som beskrivs ovan förhindrade inte att misstag begicks och att brister förekom i beräkningarna av stödbeloppen. Enkla räknefel på upp till 8,5 % av beloppen upptäcktes i Andalusien, Piemonte och Sverige. Relevanta faktorer, som kostnadsbesparingar tack vare minskad användning av gödselmedel, beaktades inte vid beräkningarna, vilket skulle ha skett. Slutligen använde en del medlemsstater inaktuella uppgifter när de skulle beräkna viktiga delar av stödbeloppen, till exempel Polen som använde siffror från 2001–2003 när det gällde inkomstbortfall trots stora ökningar sedan dess.

60. De befintliga förfarandena förhindrar inte heller att stöd för miljövänligt jordbruk betalas ut för jordbruksmetoder som redan användes av stödmottagarna. I Andalusien får biodlare ersättning enligt delåtgärden för miljövänligt jordbruk för att de skriver in sin verksamhet i ett register, som i mycket stor utsräckning överlappar de registreringskrav som redan finns. Inom ett projekt som besöktes hade en biodlare fått 1770 euro för dessa, vilket i praktiken bestod i att skriva in några rader i registret (se bild 4).

Bild 4: Jordbruksregister hos en spansk biodlare som revisionsrätten besökte. Registreringen av bikupornas förflyttningar är en "jordbruksmetod" som får ersättning genom EU:s delåtgärd för miljövänligt jordbruk.

+++++ TIFF +++++

61. Den största bristen konstaterades i Frankrike när det gällde den grundläggande delåtgärd som bestod i att bevara gräsmarksområden för att skydda den biologiska mångfalden. Cirka 770 miljoner euro ska gå till denna åtgärd under perioden 2007–2013, av vilka 235 miljoner euro i EU-medel redan användes under 2007–2009. De beräkningar som användes för att motivera stödbeloppen grundas i huvudsak på minskad användning av nitratgödselmedel. De parametrar som användes till beräkningen motsvarar inte dem som faktiskt tillämpades i de områden där delåtgärden genomförs (se ruta 4). Kommissionen kontrollerade inte detta när den godkände det franska programmet.

RUTA 4

BERÄKNINGEN AV STÖDBELOPP ÄR ÅTSKILD FRÅN BEFINTLIGA JORDBRUKSMETODER

Cirka 90 % av stödbeloppet för den franska delåtgärd som gäller bevarande av gräsmarker grundas på den lägre inkomst som kommer av att gödningsnivån på gräsmarker minskade från 180 kilo nitrat per hektar till 125 kilo.

Uppskattningar av uppgifter från en statistisk källa som de nationella myndigheterna använde till beräkningarna visar att de faktiska gödningsnivåerna i genomsnitt ligger på cirka 65 kilo nitrat per hektar och därför hamnar långt under tröskeln på 125 kilo per hektar. Detta bekräftades även av de tre jordbrukare som revisionsrätten besökte, varav två använde i genomsnitt 15 kilo nitrat per hektar och en annan som använde högst 60 kilo. Detta visar att jordbrukare får ersättning för metoder som de redan använder.

De franska myndigheterna förklarar att tröskeln på 125 kilo är en referensmetod som anses vara gynnsam för miljön, även om det är mer än vad jordbrukarna faktiskt använder till gödning.

Dessa förklaringar är inte i linje med den uppfattning som uttrycktes i ett kommissionsdokument [18] som lämnats till medlemsstaterna, där kommissionen uppmärksammade risken för att ersätta jordbrukare för vilka (en del av) skyldigheterna är normal praxis eller för att beräkningarna grundas på uppgifter som inte är representativa för en särskild region. Risken blir, enligt kommissionen, särskilt tydlig om ett stöd beräknas som ett genomsnitt (till exempel för ett helt land) utan hänsyn till olika agronomiska och kostnadsrelaterade strukturer i regionerna.

62. Värdet av de parametrar som används för att beräkna stödbeloppen förändras med tiden, vilket leder till att vissa delåtgärder, till exempel de som syftar till att bredda växelbruket, kanske inte blir tillräckligt attraktiva för potentiella stödmottagare i ekonomiskt hänseende. Denna situation uppstod till exempel i Frankrike, där man tvingades lägga ned en delåtgärd för nya stödmottagare under 2008 på grund av bristande intresse. De flesta medlemsstaterna såg dock till att stödbeloppen var stabila under den tid som kontraktet omfattade för att ge viss säkerhet till jord-brukarna och eftersom kostnaden för att anpassa stödbeloppen till förändrade förhållanden skulle kunna visa sig bli högre än den fördel som jordbrukarna skulle dra av en sådan förändring. När det gällde de 203 kontrakt som revisionsrätten granskade fanns ett system för omprövning av priser i 10 % av fallen.

STÖDBELOPPEN ÄR INTE TILLRÄCKLIGT DIFFERENTIERADE ENLIGT REGIONALA ELLER LOKALA VILLKOR FÖR OMRÅDET

63. Delåtgärder för miljövänligt jordbruk kan genomföras i områden med olika särdrag (markkvalitet, nederbörd, geografi: slätter, berg osv.) som påverkar gårdarnas kostnader och inkomster. I artikel 53 i förordning (EG) nr 1974/2006 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att det ekonomiska stödet för delåtgärder för miljövänligt jordbruk är differentierat för att, i förekommande fall, beakta regionala eller lokala villkor för området samt aktuell markanvändning.

64. När otillräckligt differentierade genomsnittliga kostnader och inkomster används till att beräkna stödbelopp för miljövänligt jordbruk får en del gårdar för stora ersättningar, vilket leder till en ineffektiv användning av offentliga medel, medan and- ra får för låga ersättningar, med risk för att deltagarnivån blir alltför låg för att ha någon effekt. Något som åskådliggör detta är uppgifterna för 2006 som visar att avkastningen från olivodlingen i Anadalusien varierade mellan 0,48 ton/hektar i icke bevattnade områden och 5,46 ton/hektar i bevattnade områden. Trots dessa skillnader användes ett genomsnitt på 3,5 ton/hektar vid beräkningen av stödet, utan någon diffe-rentiering mellan bevattnade och icke bevattnade områden.

65. Revisionsrätten hittade fall där differentiering skulle ha kunnat leda till eventuella vinster för jordbrukarna men eventuellt medföra extra administrativa kostnader i fyra medlemsstater med nationella program (Frankrike, Polen, Ungern och Sverige).

66. De franska myndigheterna beslutade att använda nationella genomsnitt för den grundläggande delåtgärd som beskrivs i Ruta 4, trots behovet av att differentiera stödbeloppen utifrån slätt- och bergsområden och mindre gynnade områden. Om de franska stödbeloppen hade varit differentierade skulle beloppen för slättområden och mindre gynnade områden ha kunnat vara 33 respektive 20 % lägre, vilket motsvarar cirka 8 miljoner euro i EU-medel 2009. I Polen användes samma belopp för inkomstbortfall för mer än tio olika delåtgärder, trots behovet av att differentiera till exempel jordbruksgrödor och gräsmark. Stödbeloppen var inte heller differentierade för de olika regionerna trots deras mycket olika särdrag.

DELTAGARNIVÅ NÄR DET GÄLLER GRUNDLÄGGANDE ÅTGÄRDER

67. När det gäller grundläggande delåtgärder måste jordbrukarnas deltagande vara tillräckligt stort för att få effekter i ett bestämt område. De flesta medlemsstater bedömer dock inte vilken deltagarnivå som minst krävs för att garantera att delåtgärderna ska åstadkomma de förväntade miljöeffekterna och om stödbeloppen är tillräckliga för att uppnå denna miniminivå.

68. I Polen genomfördes tre grundläggande delåtgärder som mot-svarade 75 % av utgifterna under 2008 i mindre än 1 % av de utnyttjade jordbruksområdena i de regioner som besöktes av revisionsrätten. Det finns inga uppgifter som visar att en sådan täckning är tillräckligt stor för att få miljöeffekter. Trots den låga täckningen hölls stödbeloppen för dessa delåtgärder långt under (mellan 16 och 44 %) de belopp som beräknades på grundval av extrakostnader och inkomstbortfall.

69. I andra fall ökade stödbeloppen trots att deltagarnivån redan motsvarade de planerade målen. Detta ledde till situationer som exempelvis i Sverige där stödbeloppet till en delåtgärd ökade trefalt trots att deltagarmålet redan hade uppnåtts.

BEAKTAS SPECIFIKA MILJÖMÄSSIGA BEHOV I FÖRVALTNINGEN AV POLITIKEN FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK?

70. I artikel 39.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 anges att medlemsstaterna ska se till att det i alla delar av deras territorier, och utifrån de specifika behoven, blir möjligt att lämna in ansökningar om stöd för miljövänligt jordbruk. Alla granskade landsbygdsutvecklingsprogram visar att miljöbelastningarna är akutare i vissa regioner än i andra.

71. Revisionsrätten granskade i vilken omfattning miljömässiga behov beaktas inom ramen för stöd för miljövänligt jordbruk, huruvida tillgängliga förvaltningsverktyg som geografisk inriktning och geografiskt urval användes och också om förvaltningen var innovativ och evidensbaserad. Slutligen granskade revisionsrätten om man i förvaltningen av medel var inriktad på att åstadkomma miljöeffekter.

BEGRÄNSAD ANVÄNDNING AV MÅLINRIKTNING OCH URVALSFÖRFARANDEN

BEDÖMNINGAR AV VAD SOM SKULLE VARA RÄTT OMFATTNING AV GEOGRAFISK INRIKTNING FINNS INTE TILLGÄNGLIGA

72. Att se till att medlen används utifrån regionala behov och prioriteringar är av central betydelse om man ska öka miljöeffekterna av delåtgärder för miljövänligt jordbruk. Detta kan uppnås genom att man riktar in medlen på geografiska områden, typer av gårdar eller jordbruksmetoder och fastställer lämpliga kriterier för stödberättigande.

73. Inriktning av stöd för miljövänligt jordbruk har varit en ständigt återkommande fråga de senaste tio åren. I sin särskilda rapport från 2000 om en grönare gemensam jordbrukspolitik kritiserade revisionsrätten att stödet för miljövänligt jordbruk inte var inriktat på miljöprioriteringarna (se bilaga I för närmare uppgifter). Sedan dess har man i flera utvärderingar och undersökningar [19] konstaterat att utgifterna för miljövänligt jordbruk måste riktas in bättre på identifierade behov. I en rapport från europeiska nätverket för landsbygdsutveckling som offentliggjordes nyligen [20] konstaterade man att inriktning är en av nio centrala kriterier för ett framgångsrikt resultat. I sitt nyligen offentliggjorda meddelande Den gemensamma jordbrukspolitiken mot 2020 rekommenderar kommissionen att åtgärder inom landsbygdsutvecklingspolitiken ges bättre inriktning.

74. En relevant metod för att rikta åtgärder kan kanalisera utgifterna till områden där det finns miljöproblem. Detta kan till exempel göras genom att man fastställer kriterier för stödberättigande som begränsar utgifterna till klart definierade områden där det krävs att jordbruksmetoderna ändras eller där befintliga miljövänliga jordbruksmetoder inte skulle upprätt-hållas utan stödet för miljövänligt jordbruk. Detta framgår av illustrationerna 3–5 som visar fördelningen av medel med och utan geografiskt riktade åtgärder. Lokala behov tillgodoses bättre i illustration 5. Samma penningbelopp används mer ändamålsenligt i illustration 5 än i illustration 4, där medlen även används i områden utan miljöproblem.

75. Medlemsstaterna kan genomföra delåtgärder för miljövänligt jordbruk i ett vidsträckt område och/eller rikta dem mot lokala förhållanden utifrån de miljöbehov som konstateras. Revi- sionsrätten fastställde att merparten av utgifterna i allmänhet gick till "övergripande" delåtgärder som genomfördes på hela det område som landsbygdsutvecklingsprogrammet omfattade (se tabell 1). En del av dessa utgifter gäller bevarande av befintliga miljövänliga jordbruksmetoder [21]. Detta är i linje med ett av målen i den nuvarande rättsliga ramen (se punkt 3). För närvarande finns det inga krav på att utgifterna ska riktas till särskilda områden. Geografisk inriktning kan dock också vara ett ändamålsenligt verktyg, till exempel för att prioritera områden där medlemsstaterna har visat att omställning till mindre miljövänlig markanvädning kommer att ske om man inte får något stöd för miljövänligt jordbruk.

TABELL 1

UTGIFTER FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK SOM GENOMFÖRS PÅ HELA PROGRAMOMRÅDET

Källa: Europeiska revisionsrätten, beräkning av de utgifter som använts till delåtgärder utan geografisk begräns-ning 2009/2010.

Landsbygdsutvecklingsprogram medlemsstat/region | Procent av utgifterna som genomförs på hela programområdet |

AT – Österrike | 90 % |

DE – Brandenburg och Berlin | 90 % |

ES – Andalusien | 50 % |

FR – Frankrike | 90 % |

HU – Ungern | 80 % [9999] |

IT – Piemonte | 85 % |

PL – Polen | 100 % [8888] |

SE – Sverige | 60 % |

ILLUSTRATION 3

OMRÅDETS SÄRDRAG

+++++ TIFF +++++

ILLUSTRATION 4

FÖRDELNING AV MEDEL UTAN GEOGRAFISK INRIKTNING

+++++ TIFF +++++

ILLUSTRATION 5

FÖRDELNING AV MEDEL MED GEOGRAFISK INRIKTNING

+++++ TIFF +++++

Källa: Anpassning av Pierre Dupraz arbete, INRA, Frankrike, särskilt Specific targeted research project no SSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes (särskilt riktat forskningsprojekt nr SSPE-CT-2003-502070 samordnade verktyg för att utforma och genomföra stödordningar för miljövänligt jordbruk).

76. Revisionsrätten fann också några delåtgärder som var inriktade på specifika lokala behov. Två lyckade exempel på detta beskrivs i ruta 5.

77. Inriktning, liksom en del av de förvaltningsmetoder som beskrivs översiktligt i punkterna nedan, innebär extra admi-nistrativa kostnader. Det vore rimligt och önskvärt om kommissionen beaktade kostnader och nytta när den föreslår utgiftsprogram och om medlemsstaterna också gjorde det när de beslutar hur de ska genomföra programmen.

78. Revisionsrättens revision visade dock att de granskade medlemsstaterna inte hade beaktat hur omfattande inrikt-ningen borde vara på grundval av en analys av de kostnader och den nytta det gällde.

RUTA 5

LYCKADE EXEMPEL PÅ ÅTGÄRDER MED GEOGRAFISK INRIKTNING

I Frankrike riktar man delåtgärder för miljövänligt jordbruk till Natura 2000-områden eller till områden som har särskilda problem, främst vattenföroreningar men även markerosion. De områden där miljöproblem finns är tydligt avgränsade, och det är endast de områdena som kan komma i fråga för de aktuella delåtgärderna. Varje projekt omfattar markförvaltningsverksamhet som bestäms på jordbruksskiftesnivå bland olika möjliga alternativ. Deltagandet är fortfarande lågt i de delåtgärder som är inriktade på vattenföroreningar i intensiva regioner, eftersom de kräver att jordbrukaren ändrar sina jordbruksmetoder, särskilt när det gäller användning av växtskyddsmedel.

Ungern använder geografisk inriktning för tolv av de 22 delåtgärder som ingår i programmet. Detta görs genom att man utformar särskilda delåtgärder för och fördelar 25 % av budgeten för miljövänligt jordbruk till följande fem typer av områden:

Områden med högt naturvärde.

Områden som är drabbade av erosion i sluttningar.

Sand- och lössjord som är utsatt för vinderosion.

Skyddszoner för sårbara vattenresurser och översvämningsområden.

Våtmarker.

79. I till exempel det polska programmet anges att miljösitua-tionen när det gäller problem som intensiv djurhållning som påverkar vattenkvaliteten, olika marktypers känslighet för erosion och så vidare är värre i vissa regioner än i andra. I stället för den områdesinriktade metod som användes under perioden 2004–2006 har Polen hittills genomfört delåtgärder för miljövänligt jordbruk över hela landet. Det faktum att man övergav den tidigare metoden underbyggdes inte av en kostnads-nyttoanalys. I Österrike är endast fyra av de 28 delåtgärderna, som motsvarar ungefär 10 % av utgifterna, riktade till särskilda områden.

EFTERSOM BUDGETEN VAR TILLRÄCKLIG ANVÄNDES INGA SÄRSKILDA URVALSKRITERIER

80. Urvalsförfaranden kan garantera att de projekt som väljs ut ger mest valuta för pengarna. I förordning (EG) nr 1698/2005 specificeras således att utgifterna måste uppfylla det behöriga organets urvalskriterier och att stödmottagarna, om det anses lämpligt, kan väljas ut genom anbudsförfarande, på grundval av ekonomiska och miljömässiga kriterier [22]. Kommissionen skrev och påminde medlemsstaterna 2008 om de gällande lagbestämmelserna och betonade att syftet med urvalskriterierna var att det skulle bli möjligt att använda budgeten till de insatser och projekt som bidrog mest till åtgärdens mål. Kommissionen kontrollerar systematiskt att medlemsstaterna verkligen fastställer urvalskriterier på området för miljövänligt jordbruk.

81. Revisionsrätten hittade några fall där man använde urvalsförfaranden för att utesluta kontrakt som inte gav tillräckligt miljövärde. Frankrike till exempel använder ett relevant förfarande för att välja ut projekt som genomförs inom ramen för delåtgärder som är anpassade till "territorierna" för vilka en särskild kommitté rangordnar projekten utifrån miljömässiga kriterier, till exempel deras relevans och lokalisering. Urvalsförfaranden användes dock endast i ett mycket begränsat antal fall. I praktiken genomförs mer än 90 % av budgeten för miljövänligt jordbruk enbart på grundval av kriterier för stödberättigande. Inget av de 203 kontrakt som revisionsrätten granskade hade valts på grundval av ett anbudsförfarande.

82. Alla jordbrukare som ansluter sig till en viss stödordning måste uppfylla samma stödkriterier och stödkrav, som (av kommissionen och medlemsstaterna) antas ge samma miljövinster. Under förutsättning att budgetarna är tillräckliga används medlen utan att det görs någon bedömning av miljövärdet i de olika ansökningarna. Oftast är budgeten tillräcklig eftersom brist på medel uppstår först när budgeten för samtliga axel 2-åtgärder har utnyttjats. Det är först i detta skede som urvalskriterier blir obligatoriska. Trots att fem medlemsstater hade fastställt urvalskriterier [23] tillämpades de således inte eftersom budgetmedlen hade varit tillräckliga dittills.

83. Urvalskriterier kan även tillämpas på mål, till exempel antalet stödmottagare. I sex av de åtta medlemsstater som granskades fann revisionsrätten delåtgärder där det aktuella antalet ansökningar översteg de planerade målen, men där alla ansök-ningar ändå finansierades. Medlemsstaterna godkände fler ansökningar eftersom de inte hade fastställt sina mål till en omfattning som innebar att miljöproblemen behandlades tillräckligt. Det skulle vara effektivare att inte godkänna fler ansökningar när målen avseende miljönivåerna har uppnåtts och därmed frigöra de återstående ekonomiska resurserna för att uppnå målen för andra delåtgärder för miljövänligt jordbruk.

FÖRDELNINGEN AV MEDEL GER INTE MEST VALUTA FÖR PENGARNA

FÖRVALTNINGEN ÄR INTE TILLRÄCKLIGT INNOVATIV OCH EVIDENSBASERAD

84. Det finns ett antal element som man skulle kunna använda vid förvaltningen av delåtgärder för miljövänligt jordbruk för att få mer valuta för pengarna. Detta avsnitt behandlar, utöver de element som nämnts tidigare i denna rapport, differentierade EU-bidrag, kollektiva kontrakt och tillförlitlig bevisgrund.

85. EU:s ersättningsnivå till landsbygdsutveckling fastställs på "axel"-nivå (grupper av sammanhängande åtgärder) och häng-er främst på om utgifterna genomförs i regioner som är stödberättigade enligt konvergensmålet eller i andra regioner [24]. EU:s stöd till miljövänligt jordbruk är således detsamma som för många andra landsbygdsutvecklingsåtgärder, med följande undantag: Sedan 2009 får EU-stödet (inom vissa gränser) höjas med 10 % i regioner som omfattas av konvergensmålet och med 20 % i regioner som inte gör det för insatser som gäl- ler klimatförändringar, vattenvård och biologisk mångfald. Förutom denna differentiering är EU-stödet inte kopplat till miljömässiga eller andra faktorer som är relevanta för mil-jövänligt jordbruk, till exempel bättre inriktning eller bättre koncentration på EU-prioriteringar.

86. Enligt politiken för miljövänligt jordbruk erbjuds delåtgärder till jordbrukare som var och en för sig fattar beslut om huruvida de ska underteckna ett kontrakt eller inte. I vissa fall kan det bli nödvändigt att i ett särskilt geografiskt område ha ett minsta antal jordbrukare som undertecknar ett kontrakt. Det kan handla om att bevara/förbättra ett typiskt lokalt landskap, minska föroreningar i ett avrinningområde eller skydda vissa arter eller livsmiljöer. Utgifterna för ett fåtal enskilda kontrakt kanske inte blir ändamålsenliga i sådana fall (se även punkt 67). Ett sätt att se till att en tillräckligt stor grupp jordbrukare genererar de nödvändiga miljövinsterna är kollektiva tillvägagångssätt.

87. Vid revisionen konstaterade dock revisionsrätten att sådana tillvägagångssätt knappast används. Endast ett av de 203 kontrakt för miljövänligt jordbruk som granskades var ett kollektivt kontrakt. Leadermodellen för landsbygdsutveckling kan också användas för att genomföra ett kollektivt tillvägagångssätt. Vid en revision som genomfördes nyligen [25] konstaterade dock revisionsrätten att medlemsstaterna i allmänhet begränsade Leaders omfattning och i vissa fall till och med uteslöt miljövänligt jordbruk.

88. Om man ska kunna ta reda på huruvida delåtgärder för mil-jövänligt jordbruk är ändamålsenliga krävs ett tydligt och påvisat orsakssamband mellan jordbruksmetoderna och mil-jöresultaten. Detta kan göras med hjälp av testlotter, fallstu-dier, en kvantifierad konsekvensmodell, enkäter m.m. Sådana "säkra" bevis är särskilt relevanta för mer krävande delåtgär- der eftersom effekterna av dem hänger på de särskilda kraven för delåtgärderna och på särdragen i de områden där de ge- nomförs.

I 24 % av kontrakten påvisas inte förväntade miljövinster

89. Vid revisionen konstaterade dock revisionsrätten att särskilda kvantifierade bevis endast användes i ett fåtal fall till utformningen och förvaltningen av delåtgärder för miljövänligt jordbruk. När det gäller de 203 kontrakt som granskades av revisionsrätten användes metoder som intervjuer med stödmottagare, modeller/simuleringar eller fallstudier i endast 11, 14 respektive 30 % av fallen. När det gäller 24 % av de grans-kade kontrakten rapporterade medlemsstaterna att orsakssam-bandet mellan jordbruksmetoderna och de förväntade mil-jövinsterna inte hade påvisats. Dessa resultat stämmer överens med aktuell forskning [26] där man drog slutsatsen att mer än hälften av de delåtgärder för miljövänligt jordbruk som ingick i undersökningen byggde på intuitiva konsekvensmodeller och därför grundade sig på allmänna övertygelser om hur jordbruksmetoder är kopplade till miljöförändringar och inte på dokumenterade bevis.

90. När det gällde vissa delåtgärder fanns revisionsrätten belägg för att jordbruksmetoderna var ändamålsenliga och uppnådde miljövinster. Detta gäller särskilt för ekologiskt jordbruk, vars effekter är väldokumenterade [27]. Det gäller även för resultatba-serade delåtgärder (se punkt 27), vilkas förväntade miljövins- ter är direkt kopplade till de jordbruksmetoder som används.

MAN HAR INTE LYCKATS RIKTA IN STÖDEN PÅ SPECIFIKA MILJÖPROBLEM

91. Ett rationellt sätt att genomföra politiken för miljövänligt jord-bruk är att, på grundval av tydligt definierade miljöproblem, fastställa de mål som krävs för att uppnå effekter och deltagarnivåer och på denna grund fastställa de ekonomiska resurser som krävs. Att identifiera miljöproblem betyder att det måste finnas ett miljöhot som motiverar varför jordbruksmetoder måste bevaras eller ändras. Om man inte lyckas tillämpa denna logik leder det till att man inte är tillräckligt inriktad på miljöeffekter. Således kunde revisionsrätten konstatera att i 39 % av de 203 granskade kontrakten fanns det inga specifika miljöbelastningar i det område där kontraktet genomfördes eller så kunde inga sådana problem identifieras av medlemsstaterna, vilket framgår av tabell 2.

92. Budgetarna för miljövänligt jordbruk grundas på tidigare ut- nyttjandegrader och de fastställda målen är inte kopplade till de miljöeffekter som ska uppnås, utan till tidigare utgifter. Medlemsstaterna använder uppgifter om deltagarnivåer när det gäller delåtgärder för den löpande förvaltningen men kan inte analysera om deltagandet är tillräckligt för att åstadkomma de förväntade miljöeffekterna. Deltagandet är frivilligt för jordbrukarna, vilket betyder att delåtgärder med mindre krävande villkor i förhållande till stödbeloppen är lättare att genomföra än de med hårdare villkor. Två exempel på detta var Piemonte och Frankrike, som använde cirka 75 % respektive 85 % av utgifterna till en enda grundläggande delåtgärd utan någon tillräcklig analys eller motivering till detta i landsbygdsutvecklingsprogrammet.

TABELL 2

DE STÖRSTA MILJÖPROBLEM SOM FINNS INOM EN RADIE PÅ 10 KILOMETER FRÅN GÅRDEN I ETT URVAL AV 203 KONTRAKT

Miljöproblem | Procent av kontrakt [7777] |

Det finns inga särskilda miljöproblem i området inom en radie på 10 kilometer från den gård som har kontraktet eller så går det inte att identifiera problem | 39 % |

Vattenförorening orsakad av jordbruket | 27 % |

Marginalisering och nedläggning av jordbruk | 22 % |

Hot mot exceptionell biologisk mångfald i fråga om växter (i områden med särskild miljömässig betydelse – områden med högt naturvärde) | 21 % |

Markförsämring (orsakad av vinderosion, förlust av organiska ämnen, överexploatering, komprimering osv.) | 18 % |

Hot mot djurpopulationer i områden med normal biologisk mångfald | 18 % |

Hot mot exceptionell biologisk mångfald i fråga om djur (i områden med särskild miljömässig betydelse – områden med högt naturvärde) | 18 % |

Hot mot växtsamhällen i områden med normal biologisk mångfald | 18 % |

Försämring av landskap | 10 % |

Annat | 11 % |

93. I alla granskade medlemsstater var budgeten för miljövänligt jordbruk en del av en enda sjuårig budget för samtliga axel 2-åtgärder. Detta gör att förvaltningen av tillgängliga ekonomiska resurser blir flexiblare, men leder till en situation där det inte görs någon analys av vad som skulle kunna vara en lämplig finansiering för att tillgodose miljöbehoven.

94. Revisionsrätten analyserade om medlemsstaterna kunde visa att de pengar som används till stöd för miljövänligt jordbruk stämde överens med de största miljöbelastingar som identifierats. Detta var verkligen fallet när det gällde två av de åtta medlemsstater som granskades (Österrike och Sverige). När det gällde de övriga medlemsstaterna var detta dock inte fallet, antingen på grund av att den relevanta informationen inte var tillgänglig eller inte lämnades (Polen, Ungern och Piemonte) eller på grund av att utgifterna inte stämde överens med de största belastningar som identifierats (Andalusien, Berlin och Brandenburg). Det senare fallet beskrivs i ruta 6.

RUTA 6

FÖRDELNINGEN AV MEDEL TILL STÖD FÖR MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK ÄR INTE I LINJE MED DE MILJÖMÄSSIGA UTMANINGARNA

I förordning (EG) nr 1974/2006 anges att varje landsbygdsutvecklingsprogram måste motivera de olika typerna av stöd för miljövänligt jordbruk i förhållande till de miljöbehov och miljöprioriteringar som identifierats i programmet. I det franska programmet fastställs tre huvudsakliga utmaningar när det gäller miljön: biologisk mångfald, vatten (kvalitet och kvantitet) och klimatförändringar. Den planerade budgeten för miljövänligt jordbruk när det gäller biologisk mångfald uppgår till cirka en miljard euro, vilket motsvarar ungefär tre gånger den budget för miljövänligt jordbruk som avsatts till vattenkvalitet. Trots att de franska myndigheterna anser att den viktigaste delåtgärden i programmet, som gäller bevarande av extensiva betesmarker, också förebygger klimatförändringar genom lagring av kol rapporterades inga utgifter för miljövänligt jordbruk för att motverka klimatförändringar. I programmet motiverar man inte fördelningen av medel till de huvudsakliga utmaningar som identifierats.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

95. Miljövänligt jordbruk är ett komplext politiskt instrument: syf-tet med det är att komma till rätta med en stor mängd olika mil- jöfrågor (biologisk mångfald, mark, vatten, luft och landskap) i 27 medlemsstater. Stora framsteg har gjorts under de drygt 20 år som gått sedan politiken infördes. Åtskilliga jordbrukare använder numera hållbarare metoder än de skulle ha gjort utan detta stöd, och vid revisionen fann revisionsrätten många exempel på bästa praxis på flera områden.

96. Men revisionsrätten konstaterade också att politiken inte var utformad och inte övervakades på ett sådant sätt att den genererade konkreta miljövinster. Målen var i allmänhet alltför vaga för att man på ett meningsfullt sätt skulle kunna bedöma i vilken usträckning de hade uppnåtts. I ett antal fall motiveras inte stöden för miljövänligt jordbruk klart och tydligt av de miljöbelastningar som identifierats i landsbygdsutvecklings-programmen. Den gemensamma övervaknings- och utvärde-ringsramen är ett framsteg men den producerar knapphändig information om de uppnådda miljövinsterna.

REKOMMENDATION 1

Kommissionen och medlemsstaterna bör för varje typ av delåtgärd för miljövänligt jordbruk se till att

- tydliga mål, som passar in i rangordningen av miljömålen, fastställs i landsbygdsutvecklingsprogrammen,

- landsbygdsutvecklingsprogrammen klart och tydligt mo-tiverar de delåtgärder som de tar med och kopplingen mellan miljöbelastningar och stöd för miljövänligt jord- bruk; framför allt bör programmen specificera om sam- bandet mellan miljöbelastningar och delåtgärder är direkt eller indirekt och bedöma huruvida stöd för mil-jövänligt jordbruk är lämpligare än de alternativa åtgär-der som finns.

Medlemsstaterna bör samla in och rapportera relevanta och tillförlitliga uppgifter om miljövinsterna och använda dem i övervakningssyfte.

97. Jordbrukarna har en avgörande betydelse för det miljövänliga jordbrukets framgång och om de saknar tillräcklig förståelse och ekonomiska incitament kan politiken inte genomföras på tillfredsställande sätt. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att jordbrukarna i allmänhet fick tillräckligt stöd genom vägledning, även om spridningen av bästa praxis och feedback på resultaten skulle kunna förbättras. Revisionsrätten konstaterade att det fanns problem med hur stödbeloppen fastställdes. Eftersom stödbeloppen inte är tillräckligt differentierade enligt lokala förhållanden och deltagarnivåerna inte beaktas ges dessutom inte alltid rätt incitament.

REKOMMENDATION 2

Kommissionen bör innan den godkänner program se till att

- alla relevanta delar ingår i beräkningarna,

- de viktigaste antaganden och parametrar som används är lämpliga,

- referensnivåerna alltid motsvarar normala jordbruksmetoder i de områden där delåtgärder för miljövänligt jordbruk genomförs,

- de stödbelopp för delåtgärder som syftar till att bevara befintliga jordbruksmetoder bygger på realistiska kost-nader,

- stödbeloppen differentieras i de fall där detta är moti-verat.

98. Medlemsstaterna är skyldiga att göra stödet tillgängligt utifrån specifika behov. De hade inte beaktat i vilken omfattning det var önskvärt att rikta stödet efter behoven på grundval av en analys av de kostnader och den nytta som detta gällde. Förfaranden för att välja ut de projekt som ger störst miljövärde för pengarna användes endast i ett fåtal fall eftersom budgetmedlen var tillräckliga. Andra förfaranden, som differentierade EU-stöd, evidensbaserade delåtgärder och kvantifierade mål för deltagarnivåer utifrån de miljöeffekter som krävs användes endast i ett fåtal fall.

REKOMMENDATION 3

Vid revisionen konstaterade revisionsrätten att merparten av utgifterna för miljövänligt jordbruk används till ett begränsat antal delåtgärder som genomförs på hela programområdet. Inför nästa programplaneringsperiod bör kommissionen överväga huruvida

- utgifterna bör riktas in tydligare på specifika miljömässiga behov,

- kommissionen och medlemsstaterna bör bli mer aktiva och framåtsyftande i sin förvaltning av stöd för miljövänligt jordbruk, till exempel genom att

kräva att medlemsstaterna bättre motiverar fall där målet är att bevara miljövänliga jordbruksmetoder,

bedöma de potentiella vinster som skapas genom bättre geografisk inriktning av utgifter för miljövänligt jord- bruk i förhållande till de ökade administrativa kost- nader som uppkommer,

fastställa kvantifierade mål för deltagande som grundas på de miljöeffekter som krävs och sedan bestämma vilka ekonomiska resurser som behövs,

vidare undersöka nyttan med gårdsmiljöplaner, resultatbaserade åtgärder, anbudsförfaranden och kollektiva kontrakt.

- EU:s stöd för delåtgärder för miljövänligt jordbruk bör differentieras så att de delåtgärder som har större poten- tial att uppnå bestående positiva miljöeffekter får högre EU-stöd.

99. De stora penningbelopp som användes till stödordningar på basnivå, till skillnad från de små belopp som användes till stödordningar på högre nivå, motiverades inte tillräckligt i landsbygdsprogrammen när det gällde deras miljöeffekter. Denna åtskillnad diskuteras i kommissionens förslag när det gäller GJP efter 2013, nämligen att enkla, allmänna åtgärder skulle kunna vara en del av direktstödet [28].

REKOMMENDATION 4

Inför nästa programplaneringsperiod bör kommissionen fundera på om stödet för miljövänligt jordbruk bör delas upp i enkla allmänna åtgärder för miljövänligt jordbruk, med relativt låg ersättningsnivå, och i mer krävande åtgärder som ger högre ersättningsnivå och är inriktade på prioriterade områden på EU-nivå. Stöd till ekologiskt jordbruk skulle vara en tredje åtgärd.

100. Trots de framsteg som gjorts hittills finns det fortfarande stort utrymme att öka ändamålsenligheten i EU:s politik för miljövänligt jordbruk. Det finns fortfarande utrymme att ytterligare förbättra utformningen av denna landsbygdsutveck-lingspolitik på EU-nivå, och mer information krävs om de ef- fekter som har uppnåtts. Vid revisionen konstaterades visserligen exempel på god praxis, men de brister som revisions-rätten upptäckte har lett till att de viktigaste målen för miljövänligt jordbruk, det vill säga att bidra till de prioriterade områdena på EU-nivå (biologisk mångfald, vatten och klimatförändringar) och förbättra miljön och landsbygden, inte har uppnåtts på bästa möjliga sätt.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Olavi ALA-NISSILÄ som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 maj 2011.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Skäl 35 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1).

[2] Beloppen på 2,5 och 7,7 miljarder euro utgör ett normalt utgiftsmönster. Det första anslaget till miljövänligt jordbruk 2007 (20,2 miljarder euro) ökade med 2 miljarder euro efter översynen av GJP (i samband med hälsokontrollen och återhämtningspaketet). Dessutom var utgifterna under 2007 och 2008 relativt låga eftersom programmen fortfarande höll på att godkännas.

[3] I kommissionens konsekvensbedömning av landsbygdsutvecklingsprogram med hänsyn till landsbygds-utvecklingspolitiken efter 2006 (Impact Assessment of rural development pro-grammes in view of post-2006 rural development policy) (generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, slutrapport från European Policy Evaluation Consortium, EPEC, november 2004) anges på sidan 85 att denna diskussion om "snäv och djupgående" eller "bred och ytlig" har varit framträdande sedan politiken för miljövänligt jordbruk infördes, och båda strategierna har tydligt framgått i de nuvarande programmen för miljövänligt jordbruk. Denna åtskillnad finns i flera andra olika utvärderingsrapporter som gjorts för Europeiska kommissionen, från så tidigt som 1998 (utvärdering av rådets förordning (EEG) nr 2078/92 (dokument från generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling VI/7655/98)).

[4] Den gemensamma jordbrukspolitiken mot 2020: Att klara framtidens utmaningar i fråga om livsmedel, naturresurser och territoriell balans, KOM(2010) 672 slutlig av den 18 november 2010.

[5] Ett undantag är ekologiskt jordbruk, som är en av de mest krävande typerna av jordbruksdrift men som genomförs i ett stort geografiskt område.

[6] Panelen bestod av nio experter: tre från offentliga forskningsinstitut (det franska nationella agronomiska forskningsinstitutet, det tyska von Thünen Institut och det irländska Teagasc Research Centre), två från universitet (Köpenhamn och Gloucestershire), två från europeiska organisationer (Europeiska miljöbyrån och Gemensamma forsk-ningscentrumet), en från en miljöorganisation och en från en organisation som företräder jordbrukare på EU-nivå.

[7] Sådan praxis är till exempel vägledning till stödmottagare för att hjälpa dem att genomföra delåtgärderna, utformning och övervakning av resultatbaserade delåtgärder och inriktning av delåtgärderna på tydligt definierade behov.

[8] Se särskilt artikel 16 a och 16 c och artikel 81.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 och bilaga II till kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

[9] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002, s. 1).

[10] Den strategiska miljöbedömningen är en del av förhandsutvärderingen (se fotnot 11) som svar på kraven på den miljöbedömning som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG (EGT L 197, 21.7.2001, s. 30) (direktivet om strategisk miljöbedömning).

[11] Förhandsutvärderingen är en del av förfarandet för att utarbeta ett landsbygdsutvecklingsprogram; syftet är att optimera fördelningen av budgetresurser och förbättra kvaliteten på programplaneringen.

[12] Bevarande av biologisk mångfald och områden med högt naturvärde, skydd av vattenresurser, minskning av växthusgaser, bevarande av jordbruksverksamhet i områden där mark riskerar att läggas ned och skydd av territoriet.

[13] Punkt 60 och ruta 3 i särskild rapport nr 8/2008: Är tvärvillkoren ändamålsenliga?

[14] Detta är en förenkling som har antagits inom den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. En del delåtgärder leder till vinster så fort de genomförs, medan andra börjar generera vinster först när stödordningarnas livscykel är avslutad. Detta ledde till att man antog en enda metod som förutsätter att effekterna fortsätter efter det att stödordningarna har avslutats. Detta stämmer inte alltid, till exempel inte när en jordbrukare som har fått betalt i fem år för att ställa om till ekologiskt jordbruk återgår till traditionellt jordbruk när kontraktet har löpt ut.

[15] Effektindikatorerna är en trendvändning när det gäller minskning av biologisk mångfald, bevarande av jordbruks- och skogsmark med högt naturvärde, förbättring av vattenkvaliteten och bidrag till bekämpning av klimatförändringar.

[16] Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen omfattar följande utgångsindikatorer som gäller områden av särskilt miljöintresse: jordbruk och skog med högt naturvärde, områden som förorenats av nitrat och bekämpningsmedel (känsliga områden), områden som riskerar markerosion, mindre gynnade områden, områden med extensivt jordbruk och Natura 2000-områden.

[17] Fysisk areal som får stöd inom ramen för stöd för miljövänligt jordbruk (se ordförklaringar).

[18] Landsbygdsutvecklingskommittén, arbetsdokument RD 10/07/2006-slutlig Agri-environment commitments and their verifiability (åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk och deras verifierbarhet).

[19] Se till exempel: 1) Utvärderingen av november 2005, som utarbetades som ett led i kommissionens konsekvensbedömning av landsbygdsutvecklingsprogrammen mot bakgrund av landsbygdsutvecklingspolitiken efter 2006 (där bättre inriktning av åtgärderna för miljövänligt jordbruk identifierades som en av nyckelfaktorerna för att förbättra resultatet av landsbygdsutvecklingspolitiken i medlemsstaterna och regionerna) och 2) Forskningsprojektet om Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes (samordnade verktyg för att utforma och genomföra stödordningar för miljövänligt jordbruk), som finansierades mellan 2004–2006 inom EU:s sjätte ramprogram (där målinriktning identifierades som ett centralt kriterium för miljöprestandan hos åtgärderna för miljövänligt jordbruk).

[20] Temagrupp 3, Public goods and public intervention (kollektiva nyttigheter och offentligt stöd), slutrapport, december 2010.

[21] Detta gäller särskilt i Österrike, där delåtgärderna för miljövänligt jordbruk först och främst utformades för att bevara miljösituationen i hela landet, vilket bedöms som något tämligen positivt i landsbygdsutvecklingsprogrammet. Österrike använder sig därför av en förebyggande och övergripande strategi där cirka 70 % av jordbrukarna deltar i delåtgärder för miljövänligt jordbruk som omfattar 93,5 % av all jordbruksmark.

[9999] Beräkningen bygger på områden där områdesspecifika delåtgärder genomförs.

[8888] En budget på cirka 20 % är planerad för riktade delåtgärder men har ännu inte införts.

[22] Artiklarna 39.4 och 71.2.

[23] Av de åtta granskade medlemsstaterna fastställde inte Polen några urvalsförfaranden, vilket även kommissionen påpekade. Österrike och Sverige fastställde vissa urvalselement men endast för en liten del av budgeten (7,5 % för Österrike och 12,5 % för Sverige).

[24] Enligt artikel 70 i förordning (EG) nr 1698/2005 ska det lägsta procentuella stödet från EU till miljövänligt jordbruk vara 20 % av de offentliga utgifterna och högst 80 % i de regioner som är stödberättigade inom ramen för konvergensmålet samt 55 % i andra regioner. Stödet får höjas till 85 % för program i de yttersta randområdena och på de mindre Egeiska öarna.

[25] Punkterna 84 och 85 i särskild rapport nr 5/2010: Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling.

[26] Primdahl et al., Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment (aktuell användning av konsekvensmodeller för stödordningar för miljövänligt jordbruk och utrymme för förbättringar av utformningen och bedömningen av politiken). Journal of Environmental Management (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] I utvärderingen av åtgärder för miljövänligt jordbruk från november 2005 granskades totalt 288 vetenskapliga undersökningar av vilka ett urval på cirka 30 undersökningar var mer specifikt inriktade på ekologiskt jordbruk. I utvärderingen konstaterade man att ekologiskt jordbruk fick positiva effekter på den biologiska mångfalden (ökning av växt-, djur- och livsmiljömångfalden) och vatten- och luftföroreningar genom en minskning av insatsämnen. I gemenskapens strategiska riktlinjer (se ordförklaringar) identifierades ekologiskt jordbruk som ett holistiskt tillvägagångssätt för hållbart jordbruk som förbättrar miljön och landsbygden, och i dem rekommenderade man att dess bidrag till miljö- och djurskyddsmålen skulle konsolideras och stärkas.

[7777] Det kan finnas mer än ett problem i det område där kontraktet genomförs.

[28] Alternativ 2 i kommissionens meddelande Den gemensamma jordbrukspolitiken mot 2020: Att klara framtidens utmaningar i fråga om livsmedel, naturresurser och territoriell balans.

--------------------------------------------------

BILAGA I

DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA I REVISIONSRÄTTENS TIDIGARE RAPPORTER OM MILJÖVÄNLIGT JORDBRUK

Rapporten om en grönare gemensam jordbrukspolitik [1] innehöll följande iakttagelser: stöden för miljövänligt jordbruk var gynnsamma för miljön genom att de bidrog till att bevara befintliga extensiva metoder, men lyckades inte uppmuntra omställning från intensivt jordbruk, som är skadligt ur miljösynpunkt, till miljövänliga jordbruksmetoder; inriktningen av EU-medel i enlighet med i förväg fastställda miljöprioriteringar var begränsad, vilket ledde till att de inte fick den miljöinverkan som de borde ha fått. I en del fall var stödsatserna för låga för att kunna locka jordbrukarna att använda miljövänliga jordbruksmetoder, medan jordbrukarna i andra fall hade erhållit stöd som var betydligt högre än deras faktiska kostnader; slutligen gjorde underlåtenheten att uppställa kvantitativa mål och utgångslägen för miljön det svårt att följa utvecklingen mot miljömålen.

I rapporten om "verifiering av utgifter för miljövänligt jordbruk" [2] konstaterade revisions-rätten att kommissionen endast delvis såg till att delåtgärderna var möjliga att verifiera innan den godkände planerna för landsbygdens utveckling och att den inte hade verifierat tillräckligt att kontrollsystemen för miljövänligt jordbruk i medlemsstaterna fungerade korrekt. Resultaten av granskningen i medlemsstaterna gällde val av tidpunkt för kontrollerna på plats och verifierbarheten för vissa centrala delåtgärder. Slutsatsen av revisionsrättens granskning var att verifieringen av åtgärden miljövänligt jordbruk innebar specifika problem och kunde sällan leda till ens rimlig säkerhet till rimlig kostnad. I detta sammanhang rekommenderades kommissionen, rådet och parlamentet att överväga hur man skulle ta hänsyn till principen att det inte bör lämnas några offentliga bidrag till en åtgärd som inte kan kontrolleras på ett lämpligt sätt.

[1] Särskild rapport nr 14/2000.

[2] Särskild rapport nr 3/2005.

--------------------------------------------------

BILAGA II

BESKRIVNING OCH ANGIVELSE AV URSPRUNGET TILL DE REVISIONSKRITERIER SOM ANVÄNTS FÖR ATT BESVARA REVISIONSFRÅGORNA

Revisionsfråga (se punkt 13) | Revisionskriterium | Förklaring av revisionskriteriet |

Utformas och övervakas politiken för miljövänligt jordbruk på ett sådant sätt att den ger konkreta miljövinster? | 1.Åtgärderna för miljövänligt jordbruk har exakta mål (SMART), som är nära knutna till miljövinster. | 1.I förordning (EG) nr 1698/2005 anges att landsbygdsutveck-lingsprogrammen ska innehålla information om åtgärdernas specifika, verifierbara mål och att deras framsteg, effektivitet och måluppfyllelse ska mätas i förhållande till programmens mål (artiklarna 16 c och 81.1). |

| 2.Karaktären på miljöbelastningarna i områ-dena har tydligt identifierats, motiverats och prioriterats. | 2 och 3.I förordning (EG) nr 1698/2005 och förordning (EG) nr 1974/2006 anges att landsbygdsutvecklingsprogrammen måste beskriva miljöns och markförvaltningens aktuella förhållanden i det geografiska området med hjälp av kvantifierade data, belysning av starka och svaga sidor, skillnader, brister och behov samt po-tential för landsbygdsutveckling (artikel 16 a i förordning (EG) nr 1698/2005 och bilaga II till förordning (EG) nr 1974/2006). |

| 3.Platsen för miljöbelastningarna i områdena har tydligt identifierats, motiverats och prio-riterats. |

| 4.Medlemsstaterna kan motivera behovet av åtgärder för miljövänligt jordbruk i förhållande till miljöbelastningarna. | 4.I förordning (EG) nr 1974/2006 anges att landsbygdsutveck-lingsprogrammen måste innehålla en beskrivning och motivering för de olika slagen av åtaganden i fråga om stöd för miljövänligt jordbruk, på grundval av förväntad miljöpåverkan i förhållande till miljöbetingade behov och prioriteringar (bilaga II). |

| 5.Man har fastställt utgångsläget och plane-rade mål som är kvantifierade utifrån behoven och inom budgeten. | 5.I förordning (EG) nr 1698/2005 anges att landsbygdsutveck-lingsprogrammens framsteg, effektivitet och måluppfyllelse i förhållande till programmens mål ska mätas med hjälp av indikatorer för utgångsläget (artikel 81.1). I förordning (EG) nr 1974/2006 anges att, för att mäta utvecklingen beträffande mål-uppfyllelsen av landsbygdsutvecklingsprogrammet, ska preliminä-ra mål för utfall och resultat och indikatorer för måluppfyllelse fastställas avseende programmets genomförandeperiod (artikel 62.2). |

| 6.Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, som har införts av med-lemsstaterna, gör det möjligt att bedöma miljöeffekterna av stödordningarna för mil-jövänligt jordbruk. | 6.Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, som infördes enligt artikel 80 i förordning (EG) nr 1698/2005, utarbetas i samarbete mellan kommissionen och medlemsstater-na. Ett av huvudsyftena med detta övervakningssystem är att mäta programmens resultat: i handboken för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen anges att indikatorerna används som redskap för att bedöma i vilken utsträckning de förväntade målen har uppnåtts per åtgärd eller helt program. |

| 7.Ytterligare indikatorer fastställs vid behov. | 7.I förordning (EG) nr 1698/2005 anges att i varje program ska dessutom ett begränsat antal programspecifika indikatorer anges (artikel 81.2). |

| 8.Uppgifter från kontroll- och övervak-ningssystemen används till att identifiera förbättringar när det gäller utformningen, genomförandet och övervakningen av åt-gärderna för miljövänligt jordbruk. | 8.I förordning (EG) nr 1698/2005 anges att övervakningskom-mittén vid behov kan föreslå förvaltningsmyndigheten lämpliga justeringar eller revideringar i programmet i syfte att uppnå EJFLU:s mål eller i syfte att förbättra programmets förvaltning (artikel 78 e). |

Får jordbrukarna tillräckligt stöd genom lämplig vägledning och korrekta stödbelopp? | 9.Vägledning ges till (potentiella) stöd-mottagare som hjälper dem att genomföra stödet eller ökar utnyttjandegraden. | 9. Eftersom stöden för miljövänligt jordbruk är frivilliga för jordbrukarna måste dessa vara medvetna om miljöproblemen och veta hur de ska uppfylla kraven för de delåtgärder som de kan genomföra. När jordbrukarna undertecknar ett kontrakt måste de förstå vad som förväntas av dem. Sådan förståelse och medvetenhet kan uppnås genom vägledning, utbildning och spridning av resultat. Detta kriterium bygger på principen om sund ekonomisk förvaltning. |

| 10.Medlemsstaten kan visa att den har gjort framsteg när det gäller att förenkla det system som används för att förvalta åtgärder för miljövänligt jordbruk. | 10.Vanlig kritik mot politiken för miljövänligt jordbruk är att reglerna är komplexa. Med tanke på den förenkling som pågår m