RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Fjärde rapporten om Ukrainas genomförande av handlingsplanen om viseringsliberalisering /* COM/2014/0336 final */





I. Inledning Den 29 oktober 2008 inledde EU och Ukraina en viseringsdialog för att undersöka villkoren för viseringsfritt resande för ukrainska medborgare till Schengenområdet. Den 22 november 2010 presenterade kommissionen handlingsplanen om viseringsliberalisering för Ukraina. I handlingsplanen fastställs ett antal riktmärken för Ukraina inom olika områden indelade i fyra ”grupper”. Syftet är dels att anta en rättslig, politisk och institutionell ram (fas 1), dels att genomföra den på ett effektivt och hållbart sätt (fas 2). Kommissionen rapporterar regelbundet till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av handlingsplanen om viseringsliberalisering. Den första lägesrapporten om Ukrainas genomförande av handlingsplanen lades fram den 16 september 2011. Kommissionen offentliggjorde sin andra lägesrapport den 9 februari 2012 och den tredje den 15 november 2013. I den senare rapporten gjorde kommissionen en omfattande samlad bedömning av Ukrainas framsteg med att uppfylla riktmärkena i handlingsplanens första fas i samband med inrättandet av den rättsliga, politiska och institutionella ramen. Kommissionen konstaterade att Ukraina hade gjort betydande framsteg inom handlingsplanens alla fyra områden. Den konstaterade dock att det fanns några viktiga krav som ännu inte uppfylldes inom områdena dokumentsäkerhet, asyl, korruption och diskriminering samt skydd av personuppgifter. Kommissionen åtog sig att fortsätta sitt arbete i nära kontakt med de ukrainska myndigheterna för att åtgärda de kvarstående problem som konstaterades ovan. Kommissionens målsättning har varit att meddela Europaparlamentet och rådet när Ukraina har antagit alla de åtgärder som krävs i handlingsplanens första fas. Denna rapport från kommissionen är den fjärde och sista lägesrapporten om den första fasen i handlingsplanen om viseringsliberalisering. I rapporten förklarar kommissionen vilka åtgärder som Ukraina har vidtagit för att uppfylla de återstående riktmärkena i första fasen. Rapporten föregicks av ett möte med högre tjänstemän i Kiev den 26 mars 2014, där de ukrainska myndigheterna uppdaterade kommissionen om sitt arbete för att uppfylla de återstående riktmärkena. Sedan dess har Ukraina lämnat ytterligare information om lagstiftning som antagits fram till och med brytdatumet den 23 maj. Utöver riktmärkena i handlingsplanen övervakas också frågor i samband med reformen av domstolsväsendet och åklagarmyndigheten inom ramen för andra forum, exempelvis den informella dialogen om rättsväsendet som inleddes i februari 2013, samarbetskommittén, samarbetsrådet, toppmötet mellan EU och Ukraina samt i samband med genomförandet av associeringsagendan. Nästa möte i underkommittén för rättvisa, frihet och säkerhet är preliminärt planerat till i början av juli 2014. II. Bakgrund Denna rapport presenteras i ett läge då Ukraina befinner sig i en exceptionell situation. Beslutet att skjuta upp förberedelserna för undertecknandet av associeringsavtalet och det djupgående och omfattande frihandelsavtalet väckte omfattande protester från civilbefolkningen. Protesterna kulminerade i tillsättningen av en ny regering den 27 februari 2014. Detta följdes av att ryska väpnade styrkor kränkte Ukrainas suveränitet och territoriella integritet samt i praktiken annekterade Krim. I slutsatserna från utrikesrådets möten den 20 februari och den 3 mars upprepade EU sin utfästelse att stärka de direkta personkontakterna mellan EU och Ukraina, t.ex. genom processen för viseringsliberalisering enligt de villkor som man kommit överens om i handlingsplanen. Europaparlamentet har till och med krävt ett omedelbart avtal mellan EU och Ukraina om viseringsfritt resande[1]. Parlamentet har uppmanat kommissionen att lägga fram ett förslag om att ta med Ukraina i förteckningen över länder vars medborgare är undantagna från viseringskravet. Inför det extra mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer presenterade Europeiska kommissionen den 5 mars[2] ett stödpaket för att stabilisera Ukraina. Kommissionen åtog sig att stödja Ukrainas ansträngningar för gå vidare i processen med viseringsliberalisering så snart som möjligt i enlighet med de villkor som man kommit överens om i handlingsplanen om viseringsliberalisering. Kommissionen noterade att framstegen är beroende av de nya myndigheternas förmåga att ta itu ned de viktigaste olösta problemen. Samtidigt konstaterade kommissionen att den kommer att göra sitt yttersta för att hjälpa Ukraina att så snabbt som möjligt lösa de kvarstående frågorna. Detta åtagande bekräftades genom EU:s nyligen antagna reformagenda för Ukraina. Enligt denna ska EU, tillsammans med medlemsstaterna, påskynda arbetet för att se till att Ukraina kan gå in i handlingsplanens andra fas och ge Ukraina omfattande stöd i sitt arbete med att nå målet om viseringsfritt resande. III. Bedömning av åtgärderna enligt de fyra områdesgrupperna i handlingsplanen om viseringsliberalisering Kommissionen drog i sin tredje rapport i slutet av 2013 slutsatsen att det fanns några viktiga krav i den första fasen som ännu inte uppfylldes och angav de kvarstående problemen. Den nya ukrainska regeringens strategi har varit att systematiskt åtgärda alla dessa problem, antingen genom att på verkställande nivå anta förordningar eller departementsförordningar, eller genom att på lagstiftningsnivå ändra gällande lagstiftning eller anta ny lagstiftning vid behov. På området dokumentsäkerhet i grupp 1 uppmanade kommissionen Ukraina att i ramlagen införa en uttrycklig hänvisning till fingeravtryck och att anta genomförandebestämmelser för att se till att det finns förutsättningar i lagstiftningen för att så småningom införa biometriska pass. Den ukrainska regeringen följde upp dessa rekommendationer med att utarbeta och anta de nödvändiga genomförandebestämmelserna[3] som förberedelser inför utfärdandet av biometriska pass. Regeringen har lagt fram ett förslag till handlingsplan för 2014–2017, som kommer att antas inom kort, där man fastställer de olika myndigheternas skyldigheter. Den ukrainska regeringen håller också på att färdigställa sitt förslag till ändring av ramregisterlagen (lagen om ett enda statligt demografiskt register och identitetshandlingar) för att se till att fingeravtryck blir en obligatorisk biometrisk uppgift. På områdena migrationsförvaltning och asylpolitik i grupp 2 efterlyste kommissionen en ändring av asyllagen, särskilt för att vidga definitionen av subsidiärt skydd och tillfälligt skydd och för att se till att asylsökande får kostnadsfri tillgång till sjukvård. Den ukrainska regeringen har följt upp dessa rekommendationer. De nödvändiga ändringarna av asyllagen om det subsidiära skyddets och tillfälliga skyddets omfattning antogs av det ukrainska parlamentet, Verkhovna Rada, den 13 maj. Ytterligare ändringar föreslogs och har redan antagits av parlamentet för att göra det lättare för asylsökande att få anställning genom att låta arbetstillståndet vara kostnadsfritt. På sjukvårdsområdet antogs en förordning som ger asylsökande tillgång till sjukvård. Samtidigt som lagstiftningen nu till stora delar är på plats kommer det att behövas ökade insatser under genomförandefasen för att säkerställa ett effektivt asylsystem, särskilt när det gäller asylförfarandet och integrationen av erkända flyktingar. När det gäller de fastställda riktmärkena i grupp 3 underströk kommissionen i sin tredje rapport behovet av att snarast ta itu med ett antal problem när det gäller att förhindra och bekämpa korruption. Det handlade bland annat om att skärpa reglerna om offentlig upphandling, förtydliga undantagen och reglerna för insyn, säkerställa redovisningen av tillgångar samt ändamålsenliga och opartiska kontroller av denna redovisning, färdigställa reglerna mot korruption i den privata sektorn och förbättra systemet för att upphäva immunitet. Detta följdes upp med ett ändringspaket som utarbetades av regeringen och antogs av parlamentet den 13 maj. Ändringarna ska åtgärda bristerna i systemet för redovisning av tillgångar genom att en extern kontrollmekanism införs, alla former av mutbrott (givande och tagande av muta) kriminaliseras, regler införs mot korruption i den privata sektorn för juridiska personer samt skärpta påföljder. Dessutom har skyddet för visslare stärkts. Ukraina har antagit en omfattande separat lag om offentlig upphandling som omfattar regler om insyn, tilldelningen av offentliga kontrakt, och vad som avses med upphandlande enheter. Ett angeläget problem kvarstår – att reformera reglerna om upphävd immunitet för parlamentsledamöter. Detta är kopplat till konstitutionella bestämmelser och kommer därför att åtgärdas som ett led i en pågående process för konstitutionell reform. Under genomförandefasen måste särskild uppmärksamhet ägnas åt att se till att det finns en lämplig institutionell struktur. Detta bör omfatta en ordentlig, fungerande och oberoende tillsyn samt ett enhetligt genomförande av de regler som nu har införts och som är ett resultat av många väsentliga förändringar under de senaste två åren. Europeiska kommissionen uppmanade Ukraina att färdigställa sin rättsliga och institutionella ram för skydd av personuppgifter. Den ukrainska regeringen följde upp detta med att införa ändringar av både lagstiftningen för skydd av personuppgifter och ombudsmannalagstiftningen. Till exempel infördes begreppet samtycke från den registrerade, och ombudsmannens befogenheter utvidgades till den privata sektorn. Ändringarna antogs av parlamentet den 13 maj. När det gäller de återstående kraven i grupp 4 uppmanade kommissionen i sin tredje rapport Ukraina att ytterligare stärka lagstiftningen mot diskriminering, så att den ger ett tillräckligt rättsligt skydd mot alla former av diskriminering i överensstämmelse med europeiska och internationella normer. Konkret innebär detta följande: att ändra lagen mot diskriminering för att säkerställa att det även finns ett skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning, att stärka förfarandegarantierna genom att införa bestämmelser om omvänd bevisbörda, att klargöra att lagen även omfattar den privata sektorn, att se till att hela arbetsrätten omfattas, att klargöra bestämmelserna om rimliga anpassningsåtgärder för personer med funktionshinder, att klargöra offrens rättigheter när det gäller ersättningsmekanismer och att utöka ombudsmannens behörighet till den privata sektorn. Regeringen följde upp detta med att föreslå ändringar av lagen mot diskriminering som antogs av parlamentet den 20 maj. Därmed åtgärdades en del viktiga problem som kommissionen påtalat och en del nya aspekter aktualiserades. Bestämmelser om omvänd bevisbörda infördes i förfarandet inför domstol men inte inför ombudsmannen, och ombudsmannens behörighet utökades till den privata sektorn, eftersom begreppet rimliga anpassningsåtgärder infördes. När det gäller lagens tillämpningsområde infördes det inte någon uttrycklig skrivning om att det är förbjudet att diskriminera någon på grund av sexuell läggning. Bestämmelser infördes om rätten att överklaga i en nationell domstol, om ersättningskrav och om gärningsmannens individuella ansvar, samt om civilt, administrativt och brottsligt ansvar. Samtidigt återstår det att klargöra vilka påföljder och vilken typ av ersättning som gäller enligt respektive lagar och andra bestämmelser vid diskriminering. När det gäller skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning bad regeringen Högsta domstolen[4] om en tolkning av de berörda bestämmelserna för att bekräfta att det är förbjudet att diskriminera någon på sådana grunder. Högsta domstolen utfärdade den 7 maj en tolkning där den uttryckligen bekräftade att sexuell läggning implicit betraktas som en förbjuden form av diskriminering enligt gällande lagstiftning. Regeringen offentliggjorde detta utlåtande på bred front. Det offentliggjordes inte bara på parlamentets webbplats och i Ukrainas officiella tidning utan även i en av Ukrainas största dagstidningar. Avslutningsvis har den ukrainska regeringen inför den kommande arbetsrättsreformen öppet åtagit sig att uttryckligen förbjuda diskriminering på grund av sexuell läggning. Lagstiftningen mot diskriminering har förbättrats för att skapa den rättsliga grund som behövs för att kunna genomföra riktmärkena på diskrimineringsområdet. Det behövs dock ytterligare rättsliga garantier under genomförandefasen för att se till att det finns ett tillräckligt och ändamålsenligt skydd mot alla former av diskriminering och att de undantag som finns tillämpas i enlighet med principerna om nödvändighet och proportionalitet i det ukrainska rättssystemet. Utöver de bestämmelser som ska garantera skyddet mot diskriminering underströk kommissionen i sin tredje rapport även att den noggrant skulle bevaka den fortsatta händelseutvecklingen om de kommande lagförslagen 0711 (senare 0945) och 0290. De innehöll förslag om att ändra olika lagar och begränsa yttrandefriheten genom att förbjuda ”homosexuellas propaganda”. Därmed beaktade kommissionen de farhågor som Venedigkommissionen tog upp i sitt yttrande. Ukrainas regering har försäkrat att dessa lagförslag har dragits tillbaka från parlamentets register. Ukraina ratificerade ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter i maj 1998 och den europeiska stadgan för regionala språk och minoritetsspråk i januari 2006 för att uppfylla specifika rekommendationer från Europarådet/Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans när det gäller skyddet av minoriteter. Lagen om principerna för den statliga språkpolitiken antogs i juni 2012 och gäller fortfarande. Venedigkommissionen konstaterade i sitt yttrande (nr 651/2011) att lagen ger ett tillräckligt skydd för regionala språk och minoritetsspråk. Alla ändringar av lagen bör vara förenliga med internationella åtaganden, särskilt från Europarådet. IV. Övergripande bedömning och nästa steg I enlighet med etablerad praxis har kommissionen – i september 2011, februari 2012 och november 2013 – fortlöpande utvärderat och regelbundet rapporterat om hur Ukraina uppfyller riktmärkena i handlingsplanen om viseringsliberalisering. Kommissionens utvärdering bygger på den information och de lagtexter som Ukraina tillhandahåller, samt på de utvärderingar som görs på plats av personal från kommissionen och Europeiska utrikestjänsten, åtföljd av medlemsstaternas experter. Utöver denna intensiva rapportering om genomförandet av handlingsplanen har kommissionen också fortsatt att övervaka Ukrainas framsteg på relevanta områden inom ramen för EU:s och Ukrainas gemensamma kommitté för förenklade viseringsförfaranden, EU:s och Ukrainas gemensamma kommitté för återtagande samt EU:s och Ukrainas gemensamma underkommitté nr 3. Dialogen och samarbetet mellan EU och Ukraina bedöms vara långt framskridna i samtliga av dessa kommittéer. Några av dessa frågor övervakas även inom ramen för den övriga dialog som förs, exempelvis inom samarbetskommittén och samarbetsrådet samt i samband med genomförandet av associeringsagendan. Det paket av ytterligare lagstiftningsreformer som beskrivs i denna fjärde rapport är resultatet av en betydande insats av den nya regeringen i Ukraina. Kommissionen anser att dessa reformer är tillfredsställande till både form och innehåll, särskilt med tanke på omständigheterna i Ukraina och de inre och yttre utmaningar som landet för närvarande står inför. Avslutningsvis anser kommissionen att Ukraina har uppfyllt riktmärkena i den första fasen av handlingsplanen om viseringsliberalisering och att utvärderingen av riktmärkena i den andra fasen kan inledas. Kommissionen kommer att fortsätta att samordna övervakningen av den rättsliga och politiska ramen i senare skeden av dialogen mellan EU och Ukraina. Den kommer att göra detta i syfte att utvärdera om de nödvändiga genomförandebestämmelserna, inom handlingsplanens fyra grupper, antas och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommissionen kommer också att ägna särskild uppmärksamhet åt att utvärdera om Ukraina anslår lämpliga och nödvändiga ekonomiska resurser och personalresurser för genomförandet av nämnda rättsakter och deras genomförandebestämmelser. Under handlingsplanens andra fas kommer kommissionen även att göra en fortlöpande bedömning av hur en framtida viseringsliberalisering för ukrainska medborgare som reser in i EU kan komma att påverka migration och säkerhet. Mot bakgrund av den exceptionella situation som råder i Ukraina för närvarande anser kommissionen att en sådan bedömning i det här läget endast skulle ha begränsat värde. [1] Europaparlamentets resolution av den 27 februari 2014 om framtiden för EU:s viseringspolitik (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Ministerresolutioner om den tekniska beskrivningen och förfarandet. [4] Högsta specialdomstolen för civil- och brottmål.