Särskild rapport nr 1/2002

om makroekonomiskt stöd till tredje land och strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2002/C 121/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

ORDLISTA ÖVER FÖRKORTNINGAR

AVS Stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

BNI Bruttonationalinkomst

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning

Ekofin-rådet Rådet (ekonomiska och finansiella frågor)

EU Europeiska unionen

EUF Europeiska utvecklingsfonden

GD Generaldirektorat

IMF Internationella valutafonden

SAF Strukturanpassningsstöd

SAMMANFATTNING

Programöversikt

I. Europeiska unionen bistår tredje land inte endast genom särskilt program- och projektstöd utan även genom att stödja allmänna ekonomiska övergångs- och strukturreformsprocesser på makroekonomisk nivå. Sådant stöd kallas "makroekonomiskt stöd" när det utgår till tredje land såsom EU:s kandidatländer, västra Balkan och de nya oberoende staterna(1) och "strukturanpassningsstöd" (SAF)(2) när det utgår till tredje land i Medelhavsområdet.

Ramar och rättslig grund

II. Eftersom det inte finns någon ramförordning är makroekonomiska stödinsatser grundade på enskilda rådsbeslut. Makroekonomiskt stöd ges huvudsakligen i form av lån. Det betraktas som ett exceptionellt instrument och förvaltas av GD Ekonomi och finans. Den rättsliga grunden för strukturanpassningsstöd är Meda-förordningen från 1996. Strukturanpassningsstöd ges i form av bidrag, det anses inte vara ett exceptionellt instrument och det förvaltades av GD Yttre förbindelser fram till 2001 då EuropeAid tog över förvaltningen av strukturanpassningsstödet (se punkterna 1-5).

Utformning av strukturanpassningsstöd

III. När det gäller strukturanpassningsstöd dokumenterar kommissionen varken vad som ligger till grund för beslut om ett programs totala belopp eller tidpunkt och belopp för delbetalningarna. Logiken bakom dessa beslut framgår därför inte tydligt. I allmänhet baseras inte stödbeloppet på den specifika kostnaden för det berörda reformprogrammet (se punkt 20). Programmens villkor har varit inriktade på framläggande av lagstiftning, handlingsplaner etc., vilket ger uttryck för avsikter snarare än faktiska resultat som skall uppnås. I allmänhet innehåller inte finansieringsöverenskommelserna några klara uppgifter om vilka villkor som är gemensamma med Bretton Woods-institutionerna(3) och vilka som är kommissionens egna. Många av de särskilda villkoren avser den sociala sektorn. Eventuellt saknar emellertid strukturanpassningsexperterna en heltäckande bild av de sociala sektorerna och tekniska experter rådfrågas inte systematiskt (se punkterna 23-27).

Utformning av makroekonomiskt stöd

IV. I samband med EU:s makroekonomiska stöd respekteras inte alltid de fem principer(4) som Ekofin-rådet enades om 1995, och som bör styra policyn för makroekonomiskt stöd till tredje land. Exempelvis är stödet i vissa fall reguljärt och kontinuerligt snarare än exceptionellt. De nödvändiga politiska förutsättningarna(5) uppfylls inte alltid. Hittills har det makroekonomiska stödet främst utvecklats som ett ekonomiskt instrument (se punkterna 34 och 35). Vid granskningen av huruvida EU:s makroekonomiska stöd och annat EU-stöd kompletterar varandra framkom problem med samordningen inom kommissionen (se punkterna 36-41). Principen om att det skall inkluderas villkor avseende politiska och ekonomiska reformer respekteras alltid, men för många av dessa villkor definieras inte några tydliga och mätbara resultatkriterier och de är inte enkelt verifierbara. Vidare har principen om makroekonomiskt villkorat stöd urvattnats när akuta och politiska begränsningar har beaktats inför ett beslut om betalning (se punkterna 42-45).

Bedömning av partnerregeringarnas budget- och redovisningsförfaranden

V. När det gäller budgetstödåtgärder, vare sig det rör sig om lån eller bidrag, är det viktigt att landets budget- och redovisningsförfaranden är tillförlitliga, eftersom pengarna går direkt in i partnerlandets budgetsystem och deras användning inte kan urskiljas från resten av budgeten. Kommissionen har inte gjort några heltäckande särskilda bedömningar av tillförlitligheten i dessa förfaranden i de länder som har erhållit stöd (se punkterna 47-50).

Övervakning

VI. Inom de av kommissionens enheter som ansvarar för övervakningen finns det inga befattningsbeskrivningar, inga interna bestämmelser och inga särskilda instrument för att fastställa hur man skall verifiera att reformpolitiken i det stödmottagande landet är tillfredsställande eller att de särskilda villkoren är uppfyllda. Kommissionen övervakar sitt stöd i nära förbindelse med Internationella valutafonden och Världsbanken, och i många fall förlitar den sig till stor del på dessa finansinstituts arbete. I praktiken kräver inte kommissionen att alla villkor skall vara uppfyllda för att landet skall få ett positivt omdöme om att framsteg gjorts och för att pengarna skall betalas ut. Beslutet om att betala ut pengarna kan påverkas av många andra faktorer och kommissionen bör uttryckligen motivera sitt beslut (se punkterna 51-60).

Rapportering och utvärdering

VII. Den årliga rapporten om makroekonomiskt stöd är heltäckande, men förklaringarna avseende den makroekonomiska utvecklingen och strukturreformerna fastställer emellertid inte några kopplingar till eller orsakssamband med stödet. Avsaknaden av utvärderingar (makroekonomiskt stöd) eller deras begränsade omfattning (strukturanpassningsstöd) innebär att kommissionen ännu inte fullt ut har genomfört sin allmänna policy för utvärdering av gemenskapens utgiftsprogram (se punkterna 61-65).

Slutsatser och rekommendationer

VIII. Instrumenten har säkerligen uppmuntrat allmänna ekonomiska övergångsprocesser och processer för strukturanpassningsreformer, men det finns ett avsevärt utrymme för förbättringar. Följande rekommenderas (se punkterna 66-78):

- Mervärdet av Europeiska unionens insatser i förhållande till Världsbankens och Internationella valutafondens bör vara tydligare fastställt.

- Man bör överväga att införa ett förfaringssätt som är mer harmoniserat mellan å ena sidan makroekonomiskt stöd till EU:s kandidatländer, västra Balkan och de nya oberoende staterna, och å andra sidan strukturanpassningsstöd till tredje land i Medelhavsområdet, så att länder i liknande situationer behandlas lika. Det bör dessutom tas hänsyn till de erfarenheter som gjorts i AVS-länderna.

- Kommissionens beslutsfattande bör vara mer öppet och medge insyn när det gäller de olika stadierna av det makroekonomiska stödets förvaltning, särskilt vad gäller överväganden om och kriterier för finansieringsöverenskommelsernas innehåll och delbetalningarna.

- Kommissionen bör dokumentera sin motivering till att man tillåter undantag från villkoren.

- Kommissionens övervakning av kvaliteten på den ekonomiska förvaltningen i de stödmottagande länderna bör förbättras avsevärt och alla ansvariga generaldirektorat bör vara delaktiga.

- Utvärderingar bör ges högre prioritet.

INLEDNING

1. Europeiska unionen bistår tredje land inte endast genom särskilt program- och projektstöd utan även genom att stödja allmänna ekonomiska övergångs- och strukturreformsprocesser på makroekonomisk nivå. Sådant stöd kallas "makroekonomiskt stöd" när det utgår till tredje land såsom EU:s kandidatländer, västra Balkan och de nya oberoende staterna, och "strukturanpassningsstöd" när det utgår till tredje land i Medelhavsområdet.

2. Det makroekonomiska stödet infördes ursprungligen som ett betalningsbalansbidrag till medlemsstaterna. Makroekonomiskt stöd beviljas sedan 1990 även till länder utanför Europeiska gemenskapen i syfte att stödja dessa länders politiska och ekonomiska reformarbete. Rådet beslutar om makroekonomiska stödinsatser på förslag från kommissionen och efter samråd med sin Ekonomiska och finansiella kommitté och Europaparlamentet (se punkt 28). Kommissionen (GD Ekonomi och finans) genomför detta stöd i samråd med rådets Ekonomiska och finansiella kommitté.

3. Sedan mitten av 1980-talet har många av länderna i södra och östra Medelhavsområdet genomfört strukturanpassningsreformer enligt överenskommelser med Bretton Woods-institutionerna. Reformerna fokuserades på en reducering av budgetunderskott och betalningsbalansunderskott. Allteftersom den makroekonomiska situationen har förbättrats i de flesta av partnerländerna i Medelhavsområdet har de makroekonomiska stabiliseringsmålen förlorat i betydelse och programmen koncentreras mer på strukturreformer. Kommissionen har stött dessa reformer genom strukturanpassningsstöd.

4. Instrumenten har vissa likheter. För båda gäller att medel i regel utbetalas som delbetalningar till centralbanken i det stödmottagande landet i syfte att stärka landets betalningsbalanssituation eller hjälpa till att finansiera budgeten. Stödet fördelas inte till någon specifik utgiftskategori. Det finns inga särskilda redovisningskrav för de utbetalda pengarna. Med utgångspunkt i de stödmottagande ländernas program frigörs stödet i allmänhet i successiva delbetalningar och ett villkor för utbetalning av varje delbetalning är att man uppfyller de överenskomna kriterierna för makroekonomisk utveckling och strukturanpassning.

5. Revisionsrätten noterade följande tre huvudsakliga skillnader i utformningen och genomförandet av makroekonomiskt stöd för tredje land och strukturanpassningsstöd för tredje land i Medelhavsområdet:

a) Makroekonomiskt stöd betraktas inte som ett permanent instrument utan som ett exceptionellt sådant, medan strukturanpassningsstöd anses vara ett normalt och till och med nödvändigt instrument. Följaktligen finns det ingen ramförordning avseende makroekonomiskt stöd(6) medan strukturanpassningsstödet regleras av Meda-förordningen(7).

b) Strukturanpassningsstöd utgår alltid i form av bidrag, medan makroekonomiskt stöd i allmänhet utgår i form av lån och endast i vissa särskilda fall ges i form av bidrag.

c) Makroekonomiskt stöd förvaltas huvudsakligen av GD Ekonomi och finans, medan det huvudansvariga generaldirektoratet för strukturanpassningsstöd var GD Yttre förbindelser. Från 2001 tog EuropeAid över ansvaret för förvaltningen av strukturanpassningsstöd.

6. Med tanke på dessa skillnader gör revisionsrätten där så är lämpligt separata granskningsiakttagelser avseende makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd. I övrigt gäller kommentarerna för båda områdena.

7. EU ger strukturanpassningsstöd även till länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet genom Europeiska utvecklingsfonden. Fram till relativt nyligen gavs detta stöd i form av riktat budgetstöd som kanaliserades via så kallade motpartsmedel. Användningen av dessa motpartsmedel har varit föremål för en nyligen offentliggjord särskild rapport från revisionsrätten(8).

FINANSIELL OCH BUDGETMÄSSIG BETYDELSE

Strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna

8. Totalt har det gjorts åtaganden för 955 miljoner euro för strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna mellan 1992 och 2000, varav 600 miljoner euro inom Meda-programmet mellan 1996 och 2000(9) (se tabellerna i bilaga I). Betalningarna inom Meda-programmet uppgick mellan 1996 och 2000 till 470 miljoner euro. Fem länder kom i fråga för dessa program: Algeriet, Jordanien, Marocko, Tunisien och Libanon. Av samtliga åtaganden inom Meda-programmet för dessa länder utgjordes 34 % av strukturanpassningsstöd. Jordanien och Tunisien var de största mottagarna av strukturanpassningsstöd inom Meda-programmet.

Makroekonomiskt stöd till tredje land

9. Utbetalningarna av makroekonomiskt stöd för åren 1998, 1999 och 2000 uppgick till 822 miljoner euro, varav 704 miljoner euro utgavs i form av lån (85,6 %) och 118 miljoner euro i form av bidrag (14,4 %) (se bilaga II). Nio länder eller regioner kom i fråga för dessa utbetalningar under denna period: Bulgarien och Rumänien (kandidatländer), Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Kosovo (västra Balkan) samt Armenien, Georgien och Ukraina (nya oberoende stater). För Tadzjikistan, Moldavien och Albanien har beslut fattats men inga betalningar verkställdes under perioden 1998-2000.

10. Makroekonomiskt stöd till tredje land som utgår i form av bidrag täcks av särskilda budgetposter i Europeiska unionens allmänna budget(10). När det gäller lån är konsekvenserna för den allmänna budgeten(11) endast ett bidrag till en garantifond(12). Denna fond utnyttjas om en gäldenär inte fullgör sina skyldigheter (se punkt 46).

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

11. De huvudsakliga granskningsmålen var att bedöma följande:

a) Logiken bakom instrumentens utformning.

b) Kvaliteten i kommissionens förfarande för betalningsbeviljande och övervakning.

c) Huruvida kommissionen fullgjorde sina rapporteringsskyldigheter på ett tillfredsställande sätt och gjorde heltäckande utvärderingar.

12. Beträffande makroekonomiskt stöd undersökte revisionsrätten samtliga 23 utbetalningstransaktioner för perioden 1998-2000, inbegripet de underliggande besluten (se bilaga II). Besök gjordes i Bulgarien, som är det största mottagarlandet när det gäller lån. Revisionsrätten besökte också FN:s övergångsförvaltning i Kosovo i samband med en granskning av Europeiska byrån för återuppbyggnad.

13. Beträffande strukturanpassningsstöd omfattade granskningsarbetet granskningar i Bryssel av de sex programmen avseende Libanon, Jordanien och Tunisien, vilka avsåg perioden 1996-2000(13) och motsvarade åtaganden för sammanlagt 450 miljoner euro (se bilaga I). Därutöver genomfördes en mer detaljerad granskning, inbegripet ett besök till delegationen och företrädare för de nationella myndigheterna, avseende programmen i Jordanien och Tunisien.

14. Information om genomförandet av makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd erhölls också från Världsbanken och Internationella valutafonden.

PROGRAMMENS UTFORMNING

Strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna

Bakgrund

15. Strukturanpassningsprogrammen reglerades ursprungligen av det fjärde protokollet(14). Detta gemenskapsstöd bestod till större delen av importstödprogram. Det inhemska motpartsvärdet av ett belopp i utländsk valuta (de så kallade motpartsmedlen) användes, i samförstånd med kommissionen, för specificerade ändamål inom regeringens budget. Revisionsrätten granskade strukturanpassningsprogram i tredje land i Medelhavsområdet under 1994(15).

16. Genom rådets resolution från juni 1995(16) infördes en mer flexibel förvaltning av strukturanpassningsinstrumentet. Denna möjliggjorde direkt budgetstöd för länder med en fritt konvertibel valuta och mindre öronmärkning av motpartsmedlen, i de fall där såväl kontrollinstrument som planering och genomförande av budgeten hade blivit effektivare. Allteftersom den makroekonomiska situationen har förbättrats i de flesta av partnerländerna i Medelhavsområdet har de makroekonomiska stabiliseringsmålen förlorat i betydelse och programmen koncentreras mer på strukturreformer.

Ramar

17. Sedan Barcelonaförklaringen från 1995(17) har de viktigaste målen med EU:s ekonomiska samarbete med Medelhavsländerna varit ekonomisk omställning och upprättande av ett frihandelsområde för handel dels mellan EU och dess samarbetsparter(18) i Medelhavsområdet, dels mellan Medelhavsparterna själva. Meda-programmet är Europeiska unionens viktigaste finansiella instrument för genomförandet av detta Europa-Medelhavspartnerskap. Dess rättsliga grund är Meda-förordningen från 1996. Genom detta partnerskap tillhandahålls strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd utan särskild öronmärkning.

18. I Meda-förordningen anges att följande villkor skall uppfyllas för att åtgärder för stöd till strukturanpassningsprogram skall vara stödberättigande:

a) Landet i fråga skall inleda ett reformprogram som godkänts av Bretton Woods-institutionerna eller genomföra program som godkänns som likvärdiga, i samråd med dessa institutioner.

b) Hänsyn skall tas till landets ekonomiska situation, i synnerhet till dess skuldsättningsnivå, skuldbetalningsbörda, betalningsbalans, valutareserv, budgetsituation, monetära situation, bruttonationalinkomst per invånare och arbetslöshetsnivå.

19. Kommissionen har inte givit personalen någon lämplig utbildning som täcker utvärderingen av dessa villkor och deras inverkan på programmens utformning. Detta medför särskilda risker med tanke på de omfattande organisatoriska förändringar som skett inom kommissionen på senare år, särskilt som ansvaret för strukturanpassningsstödets genomförande överfördes från GD Yttre förbindelser till EuropeAid år 2001. Revisionsrätten noterar emellertid att kommissionen nu är i färd med att utarbeta en förfarandehandbok.

Logiken bakom finansieringsöverenskommelserna

20. De belopp som tilldelas de stödmottagande länderna i form av strukturanpassningsstöd är resultatet av många faktorer och överväganden, bland annat det berörda landets specifika behov, tillgängliga belopp i EU-budgeten och landets förmåga att genomföra reformer. Kommissionen dokumenterar emellertid varken vad som ligger till grund för beslut om ett programs totala belopp eller tidpunkt och belopp för delbetalningarna. Logiken bakom dessa beslut framgår därför inte tydligt. Stödbeloppet motiveras inte heller genom att kopplas till reformprogrammets sociala eller andra kostnader. Vissa framsteg gjordes i detta hänseende inom det tunisiska sektorsprogrammet på hälsovårdsområdet (Santé). Dess finansieringsförslag(19) omfattar en bilaga där kostnaden för reformen har utvärderats, men inte heller denna kostnad har kopplats till programbeloppet.

21. Trots att det i allmänhet inte är kortsiktiga anpassningar eller reformer som skall genomföras i samband med strukturanpassningsstöd har strukturanpassningsstödet hittills planerats och godkänts på fristående grunder, utan några långsiktiga åtaganden om kontinuitet i programplaneringen.

Villkorat stöd

22. Strukturanpassningsstödet följer principen om villkorat stöd, vilket innebär att ett villkor för utbetalning är att ömsesidigt överenskomna kriterier skall vara uppfyllda.

23. Programmens villkor har hittills varit inriktade på framläggande av lagstiftning, handlingsplaner, budgetar etc., vilket ger uttryck för avsikter snarare än faktiska resultat som skall uppnås. Vid övervakningen görs det alltså ingen uppföljning av huruvida lagstiftningen faktiskt blir antagen eller huruvida reformerna slutligen genomförs. Exempelvis omfattade etapp I av strukturanpassningsstödet till Jordanien (SAF I) ett villkor om att regeringen skulle godkänna en konkurrenslag. Regeringen godkände lagen, men parlamentet antog den inte. I Libanon var två villkor för utbetalning av den andra delbetalningen att vissa mål skulle tas upp i budgeten för 2000(20). Detta innebär att kommissionen behöver följa upp villkoren systematiskt även efter att utbetalning har skett, eftersom de bör beaktas när nya program inrättas. Med tanke på de personalresurser som kommissionen för närvarande har avsatt för förvaltningen av strukturanpassningsstöd är detta svårt, i synnerhet som övervakning till stor del är inriktad på att säkerställa att villkoren har uppfyllts före utbetalning (se punkt 53).

24. I Libanon beslutade kommissionen att genomföra sitt finansieringsprogram medan Världsbanken sköt upp sitt program på grund av Libanons oroväckande makroekonomiska situation vid den tidpunkten. Eftersom Världsbanken inte hade något finansieringsprogram, på vars bedömning kommissionen skulle kunna förlita sig, lades det senare till ett villkor om att "undersökningen i den rapport för 2000 års samråd i enlighet med artikel IV som utarbetats av anställda vid Internationella valutafonden"(21) skulle "beaktas vid utbetalningen av den första delbetalningen". Vid den tidpunkt som den första utbetalningen var planerad att ske fanns ännu ingen rapport från Internationella valutafonden tillgänglig. Utbetalningen gjordes slutligen efter en skriftväxling mellan kommissionen och Internationella valutafonden. Trots att Internationella valutafonden gav en relativt blandad bild av den makroekonomiska situationen i Libanon beslutade kommissionen likväl att göra utbetalningen eftersom den ansåg att villkoren för den första delen, såsom definierade i finansieringsöverenskommelsen, i tillräcklig utsträckning var uppfyllda.

25. För att ett land skall kunna erhålla strukturanpassningsstöd skall det enligt bilaga 2 i Meda-förordningen inleda ett reformprogram som godkänts av Bretton Woods-institutionerna eller genomföra program som godkänns som likvärdiga, i samråd med dessa institutioner. I allmänhet innehåller inte finansieringsöverenskommelserna några klara uppgifter om vilka villkor som är gemensamma med Bretton Woods-institutionerna och vilka som är kommissionens egna.

26. Kommissionen har infört särskilda sektorsvillkor, vanligen avseende den sociala sektorn, i samband med allmänt strukturanpassningsstöd. Exempelvis innehöll etapp II av strukturanpassningsstödet till Tunisien (SAF II) villkor såväl om en reducering av statlig inblandning och om de makroekonomiska ramarna som om reformering av grundutbildning och högre utbildning. Etapp I av strukturanpassningsstödet till Jordanien (SAF I) omfattade villkor avseende befolkningsstrategi och familjeplaneringsprogram. De särskilda sektorsvillkorens ändamålsenlighet är emellertid inte säkerställd eftersom tekniska experter inom kommissionen inte konsulteras systematiskt vid utarbetande och bedömning av villkoren på det sociala området och eftersom strukturanpassningsexperter eventuellt saknar en heltäckande bild av de sociala sektorerna.

27. I etapp I av strukturanpassningsstödet till Jordanien och Tunisien lämnades vissa villkor för den andra delbetalningen öppna när finansieringsöverenskommelsen skrevs under. Det är uppenbart att det när man förhandlar om strukturanpassningsstöd kan vara svårt att i förväg känna till alla villkor som bör vara uppfyllda vid den andra delbetalningen, eftersom förhållandena kan förändras. När villkor lämnas öppna skapas emellertid osäkerhet om hur mycket man fortfarande kan förhandla om. Ett sådant kontrakt som en finansieringsöverenskommelse bör inte ha detta slag av luckor och där bör åtminstone ordentligt fastställas kriterier och förfaranden för villkor som man skall förhandla om i ett senare skede.

Makroekonomiskt stöd till tredje land

Ramar

28. Den rättsliga grunden för makroekonomiskt stöd till tredje land har hittills utgjorts av enskilda rådsbeslut som fattats i enlighet med artikel 308 i EG-fördraget(22) (f.d. artikel 235). Det finns ingen ramförordning som fastställer den övergripande strategin och de övergripande målen eftersom makroekonomiskt stöd inte betraktades som ett permanent utan som ett exceptionellt instrument. Ekofin-rådet(23) kom emellertid 1995 överens om fem principer som skulle styra policyn för makroekonomiskt stöd. Kommissionen uppgav i sin rapport om genomförandet av makroekonomiskt stöd under 2000(24) att gemenskapsåtgärderna omfattar dessa principer, vilka är följande:

a) Stödet ges endast undantagsvis.

b) Nödvändiga politiska förutsättningar skall vara uppfyllda.

c) Stödet kompletterar annan finansiering.

d) Villkorat stöd.

e) Finansiell disciplin.

29. Hur dessa principer följs vid programmens utformning analyseras i punkterna 30-46.

Principen att stödet endast ges undantagsvis

30. Den första överenskomna principen är att makroekonomiskt stöd till tredje land skall fortsätta att vara ett exceptionellt stöd eftersom gemenskapen inte är ett internationellt finansinstitut såsom Världsbanken eller Internationella valutafonden, vilka anses vara de institut som i första hand skall tillhandahålla sådan finansiering. Efter förslag från kommissionen fattade rådet tio beslut som genomfördes under de tre undersökta åren 1998-2000. I vart och ett av fallen försåg kommissionen Ekonomiska och finansiella kommittén med ett informationsmeddelande som omfattade en motivering och en finansieringsöversikt. I dessa förberedande dokument framgår det inte alltid tydligt varför stödet kan betraktas som exceptionellt eller huruvida Europeiska unionens bidrag innebär ett mervärde i förhållande till de internationella finansinstitutens. Det framgår alltså inte uttryckligen om Europeiska unionen har samma mål som Världsbanken och Internationella valutafonden eller om den har ytterligare uttalade mål för sina egna åtgärder.

31. Antalet länder eller regioner som anses vara berättigade till exceptionellt stöd (19 i slutet av 2000) ökar stadigt. Begreppet exceptionellt stöd har utvecklats under senare år särskilt när det gäller makroekonomiskt stöd till Armenien, Georgien och Tadzjikistan, vilket betecknas som "ytterst exceptionellt". Utöver de lån som vanligen ges ingår även ett bidrag i detta stöd. Bidraget görs tillgängligt endast i den utsträckning som det stödmottagande landets nettoskuld till kommissionen reduceras med ett minst lika stort belopp(25).

32. Det makroekonomiska stödet till Kosovo och Montenegro är exceptionellt på ett annat sätt. Eftersom dessa regioner inte är suveräna stater kan de inte komma i fråga för konventionella program med stöd från Internationella valutafonden eller Världsbanken.

33. I ett flertal fall har makroekonomiskt stöd blivit ett reguljärt och kontinuerligt snarare än ett exceptionellt stöd. I november 1999 fick Bulgarien och Rumänien löften om stöd för fjärde gången sedan 1991. Tre andra länder har erhållit makroekonomiskt stöd tre gånger.

Nödvändiga politiska förutsättningar

34. Den andra principen är att makroekonomiskt stöd endast skall ges till tredje land som uppfyller vissa nödvändiga politiska förutsättningar: nära politiska och ekonomiska band med Europeiska unionen, geografisk närhet, full respekt för verkliga demokratiska mekanismer inklusive parlamentariska flerpartisystem, rättsstatsprincipen och garantier för mänskliga rättigheter.

35. I praktiken ges stöd även till tredje land där dessa nödvändiga politiska förutsättningar bara delvis är uppfyllda. Beträffande geografisk närhet ansågs inte Armenien, Georgien och Tadzjikistan vara stödberättigade i enlighet med Genval-kriterierna (se fotnot 4 på sidan 8) eftersom de inte uppfyller denna förutsättning. Beträffande de mänskliga rättigheterna uttryckte rådet och kommissionen oro(26), i synnerhet när det gäller minoriteter i vissa stödmottagande länder. Den dialog om makroekonomiskt stöd som förs med länderna i fråga skulle emellertid kunna ge politisk draghjälp till att förbättra de demokratiska mekanismerna och iakttagandet av rättsstatsprincipen och till att garantera mänskliga rättigheter.

Komplement till annan finansiering

36. Att EU:s makroekonomiska stöd skall komplettera andra multilaterala eller bilaterala bidragsgivares stöd utgör den tredje överenskomna principen. EU-stödet bör begränsas till högst 60 % (för EU:s kandidatländer) eller till en tredjedel (övriga länder) av det samlade bilaterala stödet(27), för att en lämplig fördelning av kostnadsbördan skall säkerställas. Principen att stödet skall komplettera annan finansiering har ytterligare en aspekt. Man skall även eftersträva att EU:s makroekonomiska stöd och EU:s övriga stöd skall komplettera varandra, vilket kräver intern samordning.

37. I allmänhet mobiliseras makroekonomiskt stöd endast när det finns ett väsentligt resterande externt finansieringsbehov(28), utöver de resurser som tillhandahålls av Internationella valutafonden och Världsbanken, vilket fastställs tillsammans med dessa finansinstitut. Av den anledningen sker vanligen en nära samordning med Internationella valutafonden och Världsbanken redan på planeringsstadiet. Problem konstaterades emellertid i fall där avsevärda tidsfördröjningar uppstod mellan planeringen av en åtgärd och dess genomförande.

38. När det gäller det fjärde lånet till Bulgarien, som beviljades 1999 (100 miljoner euro), dröjde det över ett år efter den första uppskattningen av de resterande finansieringsbehoven innan den faktiska utbetalningen gjordes för att täcka dessa behov. Kommissionens ursprungliga beräkning av stödet var baserad på Internationella valutafondens uppskattning av finansieringsbehoven från september 1998. De resterande finansieringsbehov som uppskattades för 1999 var emellertid avsevärt mindre(29). Kommissionen ansåg därför att Bulgarien inte behövde få någon utbetalning under 1999. Trots detta gjordes den första delutbetalningen av lånet i december 1999(30).

39. När det gäller verkställandet av den andra delutbetalningen av lånet till Bulgarien i september 2000 (60 miljoner euro) finns det inga bevis för att man före förslaget om utbetalning tillämpade punkt 9 i samförståndsavtalet mellan kommissionen och de bulgariska myndigheterna, där det anges att beloppet för den andra delbetalningen kommer att fastställas efter att kommissionen gjort en översyn av Bulgariens resterande externa finansieringsbehov, och att vederbörlig hänsyn också kommer att tas till den faktiska mobiliseringen av ekonomiskt stöd till Bulgarien från andra bilaterala bidragsgivare. Utan någon sådan översyn vid den tidpunkten var det inte möjligt att fastställa om det fanns några resterande finansieringsbehov för 2000 och inte heller var det möjligt att fastställa huruvida gemenskapsstödet till Bulgarien motsvarade mindre än 60 % av det samlade bilaterala stöd som utgått under 1999 och 2000 och därmed inte överskred den högsta gränsen för EU:s kandidatländer, som fastställts för att säkerställa en lämplig fördelning av kostnadsbördan.

40. När det gäller kompletteringsprincipen och samordningen mellan EU:s makroekonomiska stöd och övrigt EU-stöd var förfaringssättet i Kosovo inte alltid harmoniserat mellan kommissionens olika avdelningar. Europeiska byrån för återuppbyggnad, som ligger i Pristina och som ansvarade för åtaganden för omkring 400 miljoner euro år 2000, var kritisk till effektiviteten inom FN:s övergångsförvaltning (UNMIK). UNMIK tillhandahöll inte några rapporter om utnyttjandet av de EU-medel som byrån förvaltade trots flera påminnelser, däribland en skrivelse från kommissionen i Bryssel som påpekade att UNMIK äventyrade de fortsatta betalningarna. Samtidigt beslutade den av kommissionens avdelningar som ansvarar för makroekonomiskt stöd att snabbt betala ut den andra delbetalningen av det åtagande på 35 miljoner euro avseende Kosovos budget som förvaltas av UNMIK (se bilaga III, punkt 1).

41. I Albaniens fall fattade rådet i april 1999 beslut om makroekonomiskt stöd på upp till 20 miljoner euro i form av ett lån. Vid tidpunkten för revisionsrättens granskning (februari 2001) hade det emellertid ännu inte gjorts någon betalning eftersom Albanien erhöll mycket övrigt EU-stöd, huvudsakligen i form av bidrag (akut budgetstöd för flyktingrelaterade kostnader inom programmet för livsmedelssäkerhet). Liksom andra länder som erhåller makroekonomiskt stöd i form av bidrag verkar Albanien inte längre vilja ta lån. Det vore lämpligt att annullera låneavtalet.

Villkorat stöd

42. Den fjärde principen man enades om var att stöd skulle vara förbundet med makroekonomiska villkor. Med utgångspunkt i de stödmottagande ländernas program, och enligt överenskommelse i standby-avtal med Internationella valutafonden, skall stödet i allmänhet frigöras i successiva delbetalningar och ett villkor för utbetalning av dessa skall vara att man uppfyller kriterierna för makroekonomisk utveckling och strukturanpassning. Villkoren bör även beakta framsteg som görs när det gäller att ge varandra ömsesidigt marknadstillträde, vilket ligger inom ramen för gemenskapens externa politik.

43. Undersökningen av samtliga åtgärder under perioden 1998-2000 visade att det under perioden genomgående har tagits hänsyn till denna princip om villkorat stöd. I vissa av villkoren definieras emellertid inte klara och mätbara resultatkriterier, utan dessa villkor formuleras i allmänna ordalag med följden att de inte är enkelt verifierbara (t.ex. avseende Kosovo: vidta lämpliga åtgärder för att utveckla det regelverk som krävs inom olika prioriterade områden; och avseende f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: regeringen skall ha gjort väsentliga framsteg i upprättandet av ett meritsystem för offentliganställda).

44. Logiken bakom villkoren framgår inte alltid tydligt eftersom det inte anges hur villkoren förhåller sig till de övergripande målen. I Rumäniens fall är villkorens utformning splittrad och deras relevans för anslutningsprocessen är inte specificerad.

45. I allmänhet betalas stödet ut i två eller tre delbetalningar. De flesta programmen förutser att det skall gå minst tre månader mellan den första och den andra delbetalningen. För Montenegro fastställdes denna minimiperiod till endast två månader. En sådan planering skapar förväntningar i det stödmottagande landet om en snabb utbetalning av det totala stödbeloppet. I normala fall åstadkoms emellertid inte väsentliga mätbara makroekonomiska framsteg på så kort tid. I Montenegros fall gjordes betalningar i januari 2001 (dvs. efter fyra och en halv månad), och detta endast efter det att villkoren för utbetalning hade mjukats upp (se bilaga III punkt 6).

Finansiell disciplin

46. Den femte princip som Ekofin-rådet enades om är respekten för finansiell disciplin. Detta innebär att stödbeloppen bör vara förenliga med såväl budgettaken i gemenskapens budgetplan som reglerna och de överenskomna taken för garantifondsmekanismen för åtgärder avseende tredje land(31). Revisionsrätten granskar garantifondsmekanismen årligen(32). Revisionsrätten har inte noterat några fall där principen om finansiell disciplin inte har följts.

BEDÖMNING AV PARTNERREGERINGARNAS BUDGET- OCH REDOVISNINGSFÖRFARANDEN

47. Eftersom de medel som tillhandahålls i form av strukturanpassningsstöd är fungibla gjorde kommissionen dessa medel tillgängliga i form av obundet budgetstöd. Följaktligen har alla bestämmelser om en granskning av strukturanpassningsrelaterade utgifter försvunnit ur finansieringsöverenskommelserna. Denna granskning har emellertid inte ersatts av någon mer övergripande kontroll. När det gäller budgetstödåtgärder, vare sig det rör sig om lån eller bidrag, är det viktigt att landets budget- och redovisningsförfaranden är tillförlitliga, eftersom pengarna går direkt in i partnerlandets budgetsystem och dess användning inte kan urskiljas från resten av budgeten. En hög grad av insyn och öppenhet, redovisningsskyldighet och extern kontroll vid förvaltningen av offentliga resurser är av yttersta vikt för att man skall säkerställa en god förvaltningssed och för att underlätta bekämpningen av bedrägerier och korruption. Kommissionen bör dokumentera sin egen bedömning av dessa förfaranden i länderna i Medelhavsområdet, inbegripet i hur stor utsträckning de har förlitat sig på de internationella finansinstitutens arbete. Hittills har det inte framkommit några bevis för att kommissionen har gjort någon sådan bedömning.

48. Kommissionen gjorde ett försök att ta upp frågan om tillförlitligheten i regeringens budget- och redovisningsförfaranden som en del i finansieringsöverenskommelsen avseende det tunisiska strukturanpassningsprogrammet på utbildningsområdet, men eftersom detta gjordes i ett mycket sent skede inkluderades denna aspekt slutligen inte i finansieringsöverenskommelsen. Kommissionen tog inte upp denna viktiga fråga som ett led i något allmänt policybeslut som skulle vara tillämpligt på alla länder, utan det var mer ett initiativ på ad hoc-basis.

49. Det saknades också till stor del en utvärdering av tillförlitligheten i förvaltningen av offentliga resurser i länder som erhöll makroekonomiskt stöd. En särskild utvärderingsinsats genomfördes av extern teknisk expertis. Denna avsåg endast Montenegro och var mycket begränsad (se bilaga III punkt 6). I AVS-länderna har man påbörjat en samordning av verksamheten i denna riktning med Världsbanken. Revisionsrätten rekommenderade i sin nyligen offentliggjorda rapport att kommissionen skulle koncentrera sig på att närmare övervaka kvaliteten i förvaltningen av offentliga medel(33). En sådan rekommendation gäller för alla länder som erhåller budgetstöd.

50. Kommissionens erfarenheter i samband med dessa instrument bör beaktas av samtliga generaldirektorat som arbetar med budgetstöd. Exempelvis har även kommissionens internrevisionstjänst nyligen gjort en analys av budgetstöd till AVS-länderna(34). I denna interna rapport framförs ett antal iakttagelser som är tillämpliga på alla länder som erhåller budgetstöd. Framför allt betonas den finansiella förvaltningens betydelse när det gäller de stödmottagande ländernas administrativa kapacitet och rutiner i fråga om redovisningsskyldighet.

ÖVERVAKNING AV MAKROEKONOMISKT STÖD OCH STRUKTURANPASSNINGSSTÖD

Allmänna iakttagelser

51. Kommissionen har i uppgift att verifiera om den ekonomiska politiken i de stödmottagande länderna överensstämmer med de allmänna målen för sådant stöd och om de fastställda villkoren är uppfyllda. Det finns emellertid inga interna bestämmelser som fastställer ansvarsområden, inga befattningsbeskrivningar och inga övervakningsinstrument (t.ex. checklistor, operativa ramar, riktlinjer) inom de enheter som ansvarar för övervakningen.

52. Programmen förvaltas och övervakas huvudsakligen från Bryssel. Innan betalningar görs besöker kommissionen vanligtvis det berörda landet. Delegationens roll varierar från land till land. I många fall förlitar sig kommissionen för sin övervakning till stor del på Internationella valutafondens och Världsbankens arbete, eftersom många av villkoren är gemensamma.

53. På grund av begränsade personalresurser är kommissionens övervakning relativt oregelbunden. Den är inriktad på behovet av att verifiera att villkoren uppfylls för att man skall kunna godkänna utbetalningen av medel snarare än på en ständig övervakning av de ekonomiska och politiska förhållandena i varje enskilt land.

54. GD Ekonomi och finans är inte, trots sin särskilda sakkunskap, nära inblandat i arbetet med övervakningen av Medelhavsländerna, och generaldirektoratets roll i detta sammanhang är inte klart definierad.

55. Den övergripande samordningen mellan Världsbanken och kommissionen var i allmänhet mycket god, särskilt i utformningsskedet. I övervakningsskedet varierade samordningens kvalitet mellan länderna, eftersom regelbundet nära samarbete inte upprättats systematiskt utan i stor utsträckning berodde på enskilda personliga kontakter.

Godkännande av betalningar av strukturanpassningsstöd

56. Det var meningen att strukturanpassningsstödet inom det första Meda-programmet skulle vara ett snabbt utbetalningsinstrument. Kommissionen lyckades eventuellt göra utbetalningar snabbare än för traditionella projekt, men det var ändå sällan som betalningar godkändes och de därpå följande utbetalningarna gjordes i enlighet med den tidsplan som angivits i finansieringsöverenskommelserna. Förutsägbarhet i samband med utbetalningar är emellertid viktigt, när villkoren väl är uppfyllda. Det är av yttersta vikt för länderna att veta när de kommer att erhålla medlen, särskilt när de inkluderar medlen i sina budgetar. I annat fall kan man förvänta sig negativa effekter på reformprocessen. Internationella valutafonden betonade också att samordningen av tidpunkten för finansiering är en viktig fråga.

57. För Meda-programmets första strukturanpassningsstöd uppstod förseningar vid godkännandet av betalningsförfarandena på grund av att det inte fanns någon tydlig ansvarsfördelning mellan de olika berörda generaldirektoraten. Samordningen var inte alltid god, vilket resulterade i divergerande planer (exempelvis för organisationen av övervakningsbesök).

58. För etapp I av strukturanpassningsstödet till Jordanien (SAF I) försenades betalningar eftersom konkurrenslagen inte godkändes. Förseningen mellan februari och juli 1997 kan till stor del hänföras till de jordanska myndigheterna, som inte försåg kommissionen med den information som ansågs vara nödvändig. Det uppstod emellertid förseningar även på grund av att GD Konkurrens blev delaktigt i processen på ett sent stadium. GD Konkurrens inblandning utnyttjades till sist inte på bästa sätt, eftersom GD Yttre förbindelser utan att invänta resultatet av GD Konkurrens besök i Jordanien, som skulle göras vid samma tid som betalningen behandlades, beslutade att verkställa betalningen utifrån Jordaniens försäkran om att de ändringar som GD Konkurrens föreslagit skulle införlivas med lagen. Slutligen antog inte det jordanska parlamentet lagen i fråga.

Uppfyllande av villkoren

59. Enligt rådets beslut när det gäller makroekonomiskt stöd, eller de enskilda finansieringsöverenskommelserna när det gäller strukturanpassningsstöd, skall de överenskomna villkoren vara uppfyllda innan någon betalning kan göras. I allmänhet sker utbetalningar om det råder samförstånd mellan kommissionen, Världsbanken och Internationella valutafonden om att mottagarlandet har gjort tillräckliga framsteg med det överenskomna reformprogrammet. I de fall där Världsbanken och Internationella valutafonden inte har några program (t.ex. Libanon och Montenegro), och även där kommissionen har fastställt sina egna särskilda villkor, måste kommissionen förlita sig på sin egen bedömning. I praktiken har kommissionen en viss marginal när den bedömer hur pass väl de ekonomisk-politiska villkoren är uppfyllda. Kommissionen tar också hänsyn till akuta situationer och politiska begränsningar när den föreslår en utbetalning (se bilaga III).

60. Detta förfaringssätt innebär att ett land i praktiken kan få ett positivt omdöme i fråga om de framsteg som gjorts och pengarna kan betalas ut trots att inte alla villkor är uppfyllda(35). Behovet av att ha en bedömningsmarginal är visserligen uppenbart i samband med instrument som strukturanpassningsstöd och makroekonomiskt stöd, men kommissionen har inte alltid med tillräcklig tydlighet fastställt huruvida vissa villkor har blivit uppfyllda eller inte. I dessa fall har motiveringen till att man tillåtit undantag från villkoren inte varit tillräckligt dokumenterad.

RAPPORTERING OCH UTVÄRDERING

Strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna

61. År 2000 offentliggjorde kommissionen en utvärdering avseende de AVS-länder och Medelhavsländer som erhöll gemenskapsstöd till ekonomiska reformprogram och till åtgärder för strukturanpassning(36). I syfte att förbättra nuvarande praxis i dessa länder gavs det i utvärderingen olika rekommendationer, t.ex. om att man skulle öka mottagarländernas eget ansvar för reformprogrammen. Man rekommenderade också att villkoren skulle vara tydliga och verifierbara, och inte alltför centrerade på rent formella åtaganden om att genomföra reformer. Utvärderingens räckvidd begränsades emellertid av det faktum att den genomfördes vid en tidpunkt när endast de första delbetalningarna för Meda-programmets första strukturanpassningsstöd hade betalats ut. Man medgav att eftersom dessa införts så sent som 1996, och endast preliminära data var tillgängliga för 1997, var det inte möjligt att göra någon djupgående utvärdering. Detta innebär att det endast är de första delbetalningarna av det första Meda-programmets första strukturanpassningsstöd som har blivit oberoende utvärderade. Även om utvärderingen i stort var positiv beträffande strukturanpassningsstödets inverkan kan det ifrågasättas om det kan göras någon bedömning av strukturanpassningsstödets inverkan på dessa grunder. I själva utvärderingsrapporten medgavs det beträffande dessa första delbetalningar att vissa villkor mer eller mindre redan hade varit uppfyllda när finansieringsöverenskommelsen undertecknades.

62. Det har inte genomförts några systematiska oberoende utvärderingar av enskilda fullständiga strukturanpassningsprogram(37). Finansieringsöverenskommelserna innehåller inga tydliga bestämmelser om utvärdering av dessa program. Dessutom har man aldrig, trots att det i finansieringsöverenskommelserna för Medelhavsländerna anges att mottagaren skall lägga fram en rapport när projektet har fullföljts, systematiskt avkrävt mottagarna sådana rapporter.

Makroekonomiskt stöd till tredje land

63. I de olika rådsbesluten om makroekonomiskt stöd anges det att kommissionen skall översända en rapport till Europaparlamentet och rådet (vanligen minst en gång om året, enligt vissa beslut senast den 15 september) som skall innehålla en utvärdering av beslutens genomförande. I överensstämmelse med detta krav har kommissionen upprättat årliga rapporter. Rapporterna för både 1997 och 1998 offentliggjordes först i november 1999 och rapporten för 1999 offentliggjordes inte förrän i slutet av oktober 2000(38).

64. I 1999 års rapport ges en allmän översikt av det makroekonomiska stödet (bakgrund, utveckling under det aktuella året, utvecklingstendenser, fördelning av bördan) och den innehåller också en beskrivning av situationen i varje enskilt mottagarland. På det hela taget är rapporten heltäckande, men förklaringarna avseende den makroekonomiska utvecklingen och strukturreformerna skulle ha haft större betydelse om det hade fastställts kopplingar till och orsakssamband med stödet. De förklarande delarna om beslutens genomförande är mycket kortfattade och kan inte betraktas som några utvärderingar. Kommissionen begärde inga oberoende externa utvärderingar varken av verksamheten totalt sett eller för enskilda länder. Det makroekonomiska stödet till EU:s kandidatländer, till de nya oberoende staterna och till västra Balkan var inte föremål för några utvärderingar av det slag som gjordes för andra länder som erhöll liknande stöd (se punkt 61).

65. Avsaknaden av utvärderingar av det makroekonomiska stödet innebär att kommissionen ännu inte har följt sin allmänna policy för utvärdering av gemenskapens utgiftsprogram. I SEM 2000-initiativet infördes en generaliserad policy för utvärdering av gemenskapens utgiftsprogram. Enligt denna är de operativa generaldirektoraten och tjänsteenheterna ansvariga för att regelbundet utvärdera sina program och för att organisera den kapacitet som krävs för att planera och förvalta de utvärderingar som krävs inom deras politikområde(39). De operativa avdelningarna bör också inkludera planering av utvärderingar i sina arbetsplaner(40). Dessa krav uppfylls inte när det gäller makroekonomiskt stöd som förvaltas av GD Ekonomi och finans.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Inledning

66. De två instrumenten har givit kommissionen möjlighet att föra en mer meningsfull dialog med regeringar om hela reformprocessen, vilket är något som vanligtvis inte är möjligt inom framför allt traditionella utvecklingsprojekt. Det har skett en utveckling av dessa instruments karaktär under de gångna åren och kommissionen bör fortsätta att, tillsammans med alla berörda generaldirektorat, överväga hur dessa instrument på bästa sätt kan användas som en del av kommissionens övergripande policy gentemot de stödmottagande länderna.

67. Kommissionen agerar inte på egen hand. När det gäller makroekonomiskt stöd betonade Europeiska rådet att Europeiska kommissionen inte är något internationellt finansinstitut liknande Världsbanken eller Internationella valutafonden. I det sammanhanget har det betonats att makroekonomiska insatser bör vara exceptionella. Europeiska unionens roll som en tredje internationell aktör på detta område har emellertid inte blivit klart och tydligt definierad och det har inte uttryckligen angivits vilket mervärdet av EU:s bidrag skulle vara (se punkterna 30-33).

Rekommendation 1

68. Kommissionen bör alltid fastställa orsakerna till att en särskild EU-insats, med alla dess administrativa konsekvenser, är nödvändig. Det förväntade mervärdet bör inte endast anges i förhållande till befintliga program inom Bretton Woods-institutionerna. När det gäller makroekonomiskt stöd bör det dessutom säkerställas att detta utgör ett komplement till EU:s traditionella projekt- och programstöd.

Enhetligt förfaringssätt för liknande instrument

69. Makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd är instrument som liknar varandra. I båda fallen är medlen fungibla och utbetalas i delbetalningar så snart kommissionen anser att de villkor, huvudsakligen avsedda att stödja ekonomiska strukturreformer i det stödmottagande landet, som fastställts i en överenskommelse mellan kommissionen och regeringen har blivit uppfyllda. Makroekonomiskt stöd till EU:s kandidatländer, västra Balkan och de nya oberoende staterna anses vara ett exceptionellt instrument och ges huvudsakligen i form av lån, medan strukturanpassningsstöd för tredje land i Medelhavsområdet ses som ett normalt instrument och alltid ges i form av bidrag (se punkterna 1-5).

Rekommendation 2

70. Kommissionen bör finna ett mer harmoniserat förfaringssätt för stöd på det makroekonomiska planet. Det sätt på vilket förvaltningen av dessa instrument är uppdelad mellan olika avdelningar inom kommissionen, inbegripet delegationernas roll, bör ses över. Man bör dessutom ta hänsyn till de erfarenheter som gjorts i AVS-länderna.

Utformning av, villkor för och övervakning av överenskommelser

71. Den process som mynnar ut i överenskommelser med de stödmottagande länderna är inte klart och tydligt dokumenterad. I fråga om makroekonomiskt stöd gäller det villkorens relevans för större politiska mål, t.ex. anslutning till EU (se punkt 44). I fråga om strukturanpassningsstöd gäller det motiveringen av det samlade stödbeloppet och dess uppdelning i delbetalningar (se punkt 20).

72. Där överenskommelsernas villkor är gemensamma använder kommissionen vid sin övervakning det arbete som utförts av Internationella valutafonden och Världsbanken. Kommissionens egen övervakning är oregelbunden. Den är inriktad på behovet av att kontrollera att villkoren uppfylls för att man skall kunna godkänna utbetalningen av medel, snarare än på en kontinuerlig övervakning av de ekonomiska och politiska förhållandena i landet (se punkterna 52-55).

73. Även om de särskilda villkoren för de enskilda programmen måste vara uppfyllda innan betalningar kan göras är det förståeligt att kommissionen i praktiken behöver en viss marginal när den skall bedöma det stödmottagande landets verkliga ansträngningar för att uppfylla målen beträffande den makroekonomiska politiken och reformerna. Därutöver behöver kommissionen ibland ta hänsyn till oförutsedda händelser. Vissa villkor uppfylldes inte och det uppstod problem, vilket emellertid inte alltid fastställdes på ett tillräckligt öppet sätt, och man insisterade inte alltid tillräckligt på korrigerande åtgärder (se punkterna 22-27 och 42-45).

Rekommendation 3

74. Kommissionen bör göra sitt beslutsfattande tydligare genom att upprätta en skriftlig handledning för de olika stadierna av det makroekonomiska stödets förvaltning. Den bör också tydligare dokumentera sina överväganden när den fattar beslut om innehållet i finansieringsöverenskommelserna med de stödmottagande länderna, samt när den fattar beslut om utbetalningar utifrån bedömningen av de villkor som fastställts i överenskommelsen. Kommissionen bör dokumentera sin motivering till att man tillåter undantag från villkoren i situationer där villkoren inte har uppfyllts.

Bedömning av partnerregeringarnas budget- och redovisningsförfaranden

75. Kvaliteten på budgetförfarandet i de stödmottagande länderna spelar en mycket viktig roll under hela reformprocessen och bör vara ett nyckelvillkor vid tilldelningen av obundet budgetstöd. En hög grad av insyn och öppenhet, redovisningsskyldighet och extern kontroll avseende förvaltningen av offentliga resurser är av yttersta vikt för att man skall säkerställa en god förvaltningssed och för att underlätta bekämpningen av bedrägerier och korruption (se punkt 50).

Rekommendation 4

76. Kommissionens övervakning av kvaliteten på den ekonomiska förvaltningen i de stödmottagande länderna bör förbättras avsevärt och alla ansvariga generaldirektorat bör vara delaktiga. Kommissionen bör ta full hänsyn till det arbete som Bretton Woods-institutionerna utför i detta avseende i samtliga fall där kommissionen skall förlita sig på deras arbete.

Utvärderingar

77. Avsaknaden av utvärderingar (makroekonomiskt stöd) eller deras begränsade omfattning (strukturanpassningsstöd) innebär att kommissionen ännu inte fullt ut har genomfört sin allmänna policy för utvärdering av gemenskapens utgiftsprogram. Kommissionen drar därför inte systematiskt nytta av de möjligheter som ges av en strukturerad lärandeprocess (se punkterna 61-65).

Rekommendation 5

78. Kommissionen bör regelbundet utföra heltäckande utvärderingar för att identifiera vilka lärdomar som kan dras inför uppläggningen av politiken, särskilt vad gäller reformprogrammens lämplighet, hur relevanta dessa villkor är för reformprocessen och i vilken mån reformprogrammens sociala kostnader kan minskas.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 7 mars 2002.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Dessa regioner erhåller makroekonomiskt stöd. Tidigare har även Israel (1991) och Algeriet (1991 och 1994) hört till de stödmottagande länderna.

(2) EU ger strukturanpassningsstöd även till länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) (se punkt 7).

(3) Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken.

(4) Principerna om att stödet endast skall ges undantagsvis, uppfylla nödvändiga politiska förutsättningar, komplettera annan finansiering och vara villkorat samt principen om finansiell disciplin.

(5) Geografisk närhet till EU, fullständig respekt för mänskliga rättigheter och för rättsstatsprincipen.

(6) Enligt arbetsprogrammet för GD Ekonomi och finans har emellertid kommissionen för avsikt att utarbeta ett förslag till rådets beslut om ett ramavtal för makroekonomiskt stöd.

(7) Rådets förordning (EG) nr 1488/96 av den 23 juli 1996 om finansiella och tekniska stödåtgärder för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet (Meda 1) (EGT L 189, 30.7.1996), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2698/2000 av den 27 november 2000 (Meda 2) (EGT L 311, 12.12.2000).

(8) Särskild rapport nr 5/2001 (EGT C 257, 14.9.2001).

(9) Den berörda budgetposten är B7-4 1 0 Meda (åtgärder i samband med reformer av ekonomiska och sociala strukturer i tredje länder i Medelhavsområdet).

(10) En budgetpost för makroekonomiskt stöd i form av bidrag inrättades för första gången i Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 1998 (artikel B7- 5 3 1 Exceptionellt stöd till Armenien, Georgien och Tadzjikistan). I budgeten 1999 inrättades ytterligare en artikel (B7-5 3 2): Makroekonomiskt stöd till länderna i Västra Balkan.

(11) I form av ett symboliskt anslag (p.m.) i kapitel B0-2 1 (Garantier för in- och utlåning i syfte att främja utvecklingen i tredje land).

(12) En garantifond för åtgärder avseende tredje land upprättades 1994. Denna fond täcker betalningsunderlåtelser upp till det belopp som är tillgängligt.

(13) I både Jordanien och Tunisien fanns det ett slutfört strukturanpassningsprogram och ett pågående strukturanpassningsprogram. I Tunisiens fall fanns det även ett sektorsprogram på hälsovårdsområdet. I Libanon fanns det ett pågående strukturanpassningsprogram. Alla de sex granskade strukturanpassningsprogrammen låg inom ramen för Meda-programmet.

(14) Bestående av landsprotokoll som (beroende på land) undertecknades mellan den 20 juni och den 18 september 1991 och omfattade perioden 1 november 1991 till 31 oktober 1996.

(15) Se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1994, punkterna 11.9-11.81 (EGT C 303, 14.11.1995).

(16) Se samlingsdokument, volym 2, 06/95-11/97.

(17) Konferensen för utrikesministrarna i EU och Medelhavsområdet i Barcelona (27-28 november 1995).

(18) De tolv samarbetsparterna i södra och östra Medelhavsområdet är Marocko, Algeriet och Tunisien (Maghreb), Egypten, Israel, Jordanien, den palestinska myndigheten, Libanon och Syrien (Mashrek) samt Turkiet, Cypern och Malta.

(19) Inom ramen för Meda 1 lades finansieringsförslag på över 2 miljoner euro fram för en kommitté bestående av företrädare för EU:s medlemsstater (Med-kommittén), vilken ger Europeiska kommissionen råd vid genomförandet av Meda-programmet. Kommittén yttrade sig om förslagen.

(20) Dvs. reducering av budgetunderskottet och ökning av löneanslagen.

(21) Enligt artikel IV i Internationella valutafondens stadga (Articles of Agreement) skall Internationella valutafonden föra bilaterala diskussioner med sina medlemmar, vanligtvis varje år. En grupp anställda vid Internationella valutafonden besöker landet, samlar in ekonomisk och finansiell information och för diskussioner med tjänstemän om landets ekonomiska utveckling och politik. När de kommer tillbaka till huvudkontoret utarbetar Internationella valutafondens anställda en rapport, som ligger till grund för den exekutiva styrelsens diskussion.

(22) Artikel 308 i EG-fördraget: "Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs."

(23) Ekofin-rådets slutsatser av den 20 mars 1995 om principerna för makroekonomiskt stöd till tredje land, vilka uppdaterade Ekofin-rådets slutsatser av den 9 oktober 1993 från dess möte i Genval avseende makroekonomiskt stöd (de reviderade Genval-riktlinjerna).

(24) Kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 2000, KOM(2001) 288 slutlig av den 1 juni 2001.

(25) Av de 1250 miljoner euro i handelskrediter som gemenskapen gjorde tillgängliga för de nya oberoende staterna 1992 för import av livsmedel och medicinska produkter fick Armenien och Georgien ungefär 58 miljoner respektive 113 miljoner euro i form av lån. De kunde inte hålla tidsfristerna för återbetalning av lånebeloppet eller räntan. För att underlätta lösningen av detta skuldproblem antog rådet i november 1997 kommissionens förslag om att ge Armenien och Georgien exceptionellt finansiellt stöd i form av en kombination av lån och bidrag. Detta rådsbeslut ändrades i mars 2000 för att även omfatta Tadzjikistan.

(26) Europeiska unionens årsrapport om mänskliga rättigheter 2001, Europeiska unionens råd, 8 oktober 2001.

Europeiskt initiativ för demokrati och mänskliga rättigheter, kompendium 2000, program som finansieras av Europeiska kommissionen.

(27) Stöd som ges av enskilda länder (inte av multilaterala institutioner).

(28) Kommissionen gör skillnad mellan de resterande finansieringsbehov som inte omfattar stöd från Internationella valutafonden och Världsbanken, och de resterande finansieringsbehov som även tar hänsyn till stöd från dessa finansinstitut.

(29) De minskade från 205 miljoner US-dollar i september 1998 till 71 miljoner US-dollar i september 1999.

(30) Denna minskades från 50 till 40 miljoner euro.

(31) Garantifonden inrättades den 31 oktober 1994 genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 2728/94 och skall tillgripas om mottagaren av ett lån, som beviljats eller garanterats av gemenskapen till eller i tredje land, inte fullgör sina skyldigheter. I artikel 14 i rådets beslut 94/729/EG 1994 om budgetdisciplin anges att det i den allmänna budgeten varje år skall tas upp en reserv avseende lån och lånegarantier till täckning av behovet av tillförsel av medel till garantifonden. När kommissionen lägger fram ett nytt förslag om makroekonomiskt stöd i form av lån ger den information om åtgärdens konsekvenser för budgeten. Därmed uppges såväl det erforderliga bidraget till garantifonden som konsekvenserna i händelse av att man skulle utnyttja budgetgarantin.

(32) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2000, kapitel 8 (EGT C 359, 15.12.2001).

(33) Särskild rapport nr 5/2001, punkterna 40-44.

(34) Report on the managing, monitoring and control arrangements governing the use of counterpart funds and budgetary support in development aid (rapport om förvaltning, övervakning och kontrollsystem avseende användningen av motpartsmedel och budgetstöd inom utvecklingsbistånd), internt dokument, Bryssel, 4 juli 2001.

(35) Ett liknande påpekande gjordes för AVS-länderna. Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1999, rapport om verksamheten under den sjätte, sjunde och åttonde Europeiska utvecklingsfonden, punkt 35 (EGT C 342, 1.12.2000).

(36) Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Gemenskapens stöd till ekonomiska reformprogram samt till åtgärder för strukturanpassning: utvärdering och framtidsutsikter, KOM(2000) 58 slutlig av den 4 februari 2000.

(37) Medas förvaltningsgrupp (bestående av externa experter) gjorde en utvärdering av det marockanska programmet. Det var ett intressant dokument med många relevanta punkter, som skulle kunna vara av intresse för strukturanpassningsstöd i andra länder.

(38) Kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 1999, KOM(2000) 682 slutlig av den 27 oktober 2000.

(39) Focus on results: Strengthening evaluation of Commission activities; Communication to the Commission from Mrs Schleyer in agreement with Mr Kinnock and the President (Fokusering på resultat: Förstärkt utvärdering av kommissionens verksamheter; meddelande till kommissionen från Schleyer i samförstånd med Kinnock och ordföranden), SEK(2000) 1051 av den 26 juli 2000, s. 3.

(40) Spending more wisely: Implementation of the Commission's evaluation policy, Communication to the Commission by Mrs Gradin and Mr Liikanen, in agreement with the President (Klokare utgiftsrutiner: Genomförande av kommissionens utvärderingspolicy, meddelande till kommissionen från Anita Gradin och Erkki Liikanen i samförstånd med ordföranden), SEK(1999) 69/4.

BILAGA I

STRUKTURANPASSNINGSSTÖDETS (SAF) FINANSIELLA UTVECKLING 1992-2000

>Plats för tabell>

Källa:

Revisionsrätten baserat på uppgifter från kommissionen.

BILAGA II

MAKROEKONOMISKT STÖD TILL TREDJE LAND

Detaljer om utbetalningar 1998-2000

>Plats för tabell>

Källa:

Revisionsrätten baserat på uppgifter från kommissionen.

BILAGA III

UPPFYLLANDE AV VILLKOREN

Kosovo

1. I Kosovos fall ansågs det nödvändigt att alla villkor strikt respekterades för att kommissionen skulle kunna besluta att föreslå en utbetalning av den andra delbetalningen av bidraget till regionens budget (15 miljoner euro). FN:s övergångsförvaltning i Kosovo (UNMIK) hade inte kunnat göra de förväntade framstegen med att konsolidera budgeten. Det förekom stora problem på inkomstsidan, bland annat hade en källskatt på 15 % på löner(1) inte införts och införandet av en vinstskatt försenats. Allmännyttiga företag utgjorde ett stort problem på utgiftssidan (t.ex. olämpligt elfaktureringssystem)(2). När budgetinkomsterna inte ökade fanns det ett fortsatt behov av ett stort budgetstöd. I juni 2000 förelåg en verklig fara för kassabrist i Kosovos budget och internationella bidragsgivare ombads tillföra kontanter. Den andra delbetalningen frigjordes på grund av dessa akuta finansieringsbehov. Denna snabba utbetalning äventyrade emellertid principen om makroekonomiskt villkorat stöd, även om kommissionen kom fram till den övergripande slutsatsen att de särskilda villkoren i samband med EU:s budgetstöd till stor del hade uppfyllts.

Bulgarien

2. Vid revisionsrättens granskning i Bulgarien i april 2001 framkom det på området bankprivatisering att den statliga banken "Biochim" fortfarande inte hade blivit såld, vilket den borde ha blivit enligt villkoren. Företrädare för finansministeriet, Internationella valutafonden och Världsbanken uppgav att de betraktade villkoret om försäljningen av den statliga banken "Biochim" som orealistiskt. Världsbankens företrädare kommenterade också att de inte ansåg det vara någon god idé att specificera att enskilda, namngivna företag skulle privatiseras före ett visst datum, eftersom detta skulle kunna ge en negativ effekt på försäljningspriset.

3. På miljöområdet skulle Bulgarien anta lagstiftning som var helt i överensstämmelse med EU:s direktiv om miljökonsekvensbedömning. I april 2000 ansåg delegationen att villkoret inte var uppfyllt. I juli 2000 bedömde GD Ekonomi och finans att villkoret inte formellt hade uppfyllts, men att det ändå hade gjorts väsentliga framsteg mot att uppnå villkoret. Framstegen var enligt GD Ekonomi och finans bedömning tillräckliga för att man skulle kunna frigöra en andra delbetalning. I april 2001 hade emellertid det bulgariska parlamentet ännu inte antagit den nya lagen om miljökonsekvensbedömning, trots att ett lagförslag hade utarbetats.

4. Kommissionen ansåg att vad lånet beträffade var miljövillkoret uppfyllt (anpassning av lagstiftningen så att den fullt ut överensstämmer med EU:s direktiv om miljökonsekvensbedömning). I den återkommande rapport om Bulgariens framsteg i anslutningsförberedelserna som GD Utvidgning utarbetat (november 2000) uppgav kommissionen emellertid att det krävs ytterligare lagändringar för att lagstiftningen helt och fullt skall överensstämma med EU:s krav vad gäller miljökonsekvensbedömning.

5. När det gäller det tidigare lånet till Bulgarien, som beviljades 1997 (250 miljoner euro), övervägde kommissionen att dela upp den andra delbetalningen i två delar, eftersom de villkor som avsåg förberedelserna för ett EU-medlemskap endast delvis var uppfyllda. Emellertid tog man till sist ingen hänsyn till de uppgifter som kom fram genom övervakningsprocessen och hela beloppet betalades ut.

Montenegro

6. I november 2000 utarbetade en konsult en första rapport där stora problem påpekades när det gäller budgetprocessens öppenhet och fullständighet (exempelvis uppgavs att kassauppgifterna inte ger en sann bild av hur budgeten verkställts). I slutrapporten drog konsulten slutsatsen att Montenegro har gjort väsentliga framsteg - större framsteg på vissa områden än på andra - när det gäller att uppfylla villkoren. Vad beträffar villkoret om ökad öppenhet och insyn i de offentliga finanserna och budgetprocessen uppgavs det i rapporten dels att Montenegro till fullo har uppfyllt villkoren avseende budgetklassificering, dels att det ändå återstår en del för Montenegro att göra när det gäller att följa internationella normer för öppenhet i de offentliga finanserna (Montenegro följde endast 3 av de 20 principer om öppenhet och insyn i de offentliga finanserna som upptas i Internationella valutafondens uppförandekodex [Code of Good Practices, principles on Fiscal Transparency]). Konsulten gav ingen tydlig rekommendation för eller emot ett beslut om utbetalning. Kommissionens förslag till Ekonomiska och finansiella kommittén om en utbetalning av den andra delbetalningen (på vissa villkor) framlades emellertid innan denna slutrapport fanns tillgänglig. Kommissionen besökte själv Montenegro i början av december 2000 och fann även den att väsentliga framsteg hade gjorts på ett flertal områden medan fler insatser behövdes på andra områden (t.ex. otillfredsställande framsteg när det gäller att stärka finansministeriets roll, få framsteg när det gäller reformen av inkomstbeskattningen och regleringen av utestående skulder, samt ej tillfredsställande utgiftskontroll). De montenegrinska myndigheterna ombads att snabbt vidta åtgärder. Villkoren omförhandlades och mjukades upp i viss utsträckning så att Montenegro skulle kunna uppfylla dem redan i december 2000. Kommissionen betalade som planerat ut 12,95 miljoner euro i januari 2001.

Jordanien

7. I kommissionens analys beträffande frigörandet av den första delbetalningen av etapp II av strukturanpassningsstödet till Jordanien (SAF II) angavs det att införandet av mervärdesskatt hade fördröjts, men man drog ändå slutsatsen att det därmed förbundna villkoret var uppfyllt.

Tunisien

8. För den andra delbetalningen av etapp I av strukturanpassningsstödet till Tunisien (SAF I) drog kommissionen, i sin analys av i vilken utsträckning villkoren hade uppfyllts, slutsatsen att ett villkor avseende utbjudande till försäljning av fem offentliga företag hade uppfyllts, trots att endast två av dessa operationer hade genomförts. Kommissionen frigjorde den andra delbetalningen av etapp I av strukturanpassningsstödet till Tunisien i december 1997 efter att controllerns underskrift hade erhållits, trots att man medgav att fem villkor endast delvis var uppfyllda. Dessa pengar överfördes i euro till den tunisiska centralbanken. I enlighet med finansieringsöverenskommelsen överfördes sedan motsvarande värde i dinarer till budgeten efter underskrift av både den nationella samordnaren och chefen för delegationen(3). Chefen för delegationen skrev inte under förrän i juli 1998 eftersom det var först då kommissionen ansåg att alla villkor var uppfyllda(4). Med tanke på detta kunde den enda förklaringen till att pengarna överfördes i december 1997 vara att kommissionen ville förbättra sin synbara budgetmässiga genomförandegrad. Det betalades aldrig någon ränta på beloppet, som låg kvar på den tunisiska centralbankens konto i över sex månader.

(1) Ett betydande orosmoment gällde en rättvisefråga, eftersom FN:s lokalt anställda är befriade från skatt enligt FN-konventionen. UNMIK har, hittills utan framgång, försökt att (i en skrivelse av den 25 maj 2000 från Kouchner till FN:s generalsekreterare) föreslå att denna skattebefrielse inte skulle tillämpas när det gäller Kosovo.

(2) Se rapporten om räkenskaperna för Europeiska byrån för återuppbyggnad och genomförandet av biståndet till Kosovo under 2000 (EGT C 355, 13.12.2001).

(3) Det finns ingen meningsfull anledning till kravet på dubbla namnunderskrifter när det gäller direkt budgetstöd som förvaltas från Bryssel. Beslutet om huruvida villkoren har blivit tillfredsställande uppfyllda bör för gemenskapernas räkning fattas en gång. Det bör inte vara en tvåstegsprocess.

(4) Villkoret avseende utbjudande till försäljning av fem offentliga företag ansågs vara uppfyllt och följaktligen gjordes ingen ytterligare uppföljning.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I-II. Även om de liknar varandra på vissa punkter är makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsfaciliteter utformade olika och svarar mot skilda behov.

Makroekonomiskt stöd är ett exceptionellt instrument (som grundas på enskilda rådsbeslut) och är utformat för att underlätta för mottagarländerna att möta allvarliga, men i allmänhet kortfristiga makroekonomiska obalanser (allvarliga problem vad gäller betalningsbalans och offentliga finanser).

Strukturanpassningsstöd inom Meda är regelbundna instrument för ekonomiskt samarbete med mottagarländerna. De avser mer långfristiga budgetmässiga behov i samband med utvecklingsprocessen i dessa länder och beslutas i samband med den normala programplaneringen som gäller för alla åtgärder som genomförs enligt Meda-förordningen.

III. När anslagen till en strukturanpassningsfacilitet fastställs beaktas utgifterna för de reformer som stöds av åtgärden och sedan 2001 skall detta belopp dokumenteras fullständigare. Kommissionen för ingående diskussioner med länderna och de internationella finansieringsinstitutionerna, särskilt Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken, för att samordna och bedöma ländernas verkliga behov. När det gäller strukturanpassningsstöd är de samordningsvinster som kan göras tillsammans med Världsbanken viktiga, antingen i form av parallella åtgärder med identiska villkor (för att öka den totala effekten och undvika att mottagarländerna får dubbelt stöd) eller i form av självständiga gemenskapsinsatser som främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

Eftersom strukturanpassningsfaciliteterna följer reformprogrammen för partnerländerna i Medelhavsområdet krävs ingen bestämd tidsplan för utbetalningar (delbetalningar görs enbart när villkoren har uppfyllts). Detta beror på a) att reformeringstakten i partnerlandet skall respekteras och b) att strukturanpassningsfaciliteter inte är exceptionella instrument som skall användas vid brådskande finansiering av interna och externa underskott.

IV. Även om Ekofin-rådets slutsatser, som revisionsrätten hänvisar till, är informella och inte rättsligt bindande följer den största delen av det makroekonomiska biståndet dessa principer. Vissa undantag kan förekomma, vilket inte är oväntat med tanke på programmets natur, men de är kända och föremål för översyn.

Samordningen kan alltid förbättras, men det verkar i allmänhet råda balans mellan samordning och åtgärder.

V. Samtliga länder som berörs av detta bistånd är föremål för regelbunden översyn enligt artikel IV i Internationella valutafondens stadga, enligt vilken budetgenomförandet och kvaliteten på uppgifterna om de offentliga finanserna skall granskas och utvärderas. Genom dessa tillhandahålls viktig information för att kunna bedöma budget- och redovisningsförfarandenas tillförlitlighet.

VI. Mycket kvalificerad och erfaren personal, som har kontakter med specialister och oberoende experter, är engagerade i programmen. Det är lämpligt att kommissionen har ett nära samarbete med de internationella finansieringsinstitutionerna och använder samma information som de, eftersom målsättningarna i flera fall är identiska. Utbetalningar kan grundas på en övergripande bedömning av huruvida de fastställda målen har uppnåtts, även om alla befintliga och relevanta uppgifter skall vägas in för att komma fram till en lämplig slutsats. Åtgärder som inte har planerats i ett ursprungligt avtal kan vara viktiga för att uppnå det övergripande målet.

VII. Kommissionens rapport sträcker sig längre än minimikraven. Kommissionen välkomnar dock alltid fortsatta förbättringar och som ett led i fokuseringen på utvärderingar skall rapporten förbättras ytterligare i framtiden med detaljer om dessa resultat.

VIII. Systematiska ansträngningar görs för att säkerställa att gemenskapsåtgärderna kompletterar Internationella valutafondens och Världsbankens program. I allmänhet hänger makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd samman med ytterligare reformer som krävs i mottagarländerna. Som en del i reformprogrammet planeras ytterligare utvärderingar, som även skall inbegripa resultatkriterier. Detta skulle göra det möjligt att bättre bedöma gemenskapsinsatsernas mervärde.

Även om dessa två instrument har utformats olika och har något skilda mål, pågår ansträngningar för att säkerställa att genomförandeförfarandena är följdriktiga. Revisionsrättens iakttagelser kommer att beaktas i detta sammanhang.

Kommissionen garanterar att alla skäl för att bevilja undantag dokumenteras på lämpligt sätt.

Detta skall ingå som en del i den allmänna reformen.

INLEDNING

4. Makroekonomiskt stöd är ett exceptionellt instrument (som grundas på enskilda rådsbeslut) som utformats för att hjälpa mottagarländerna att bemöta i huvudsak kortfristiga makroekonomiska obalanser.

Strukturanpassningsstöd är däremot ett standardinstrument för ekonomiskt samarbete i syfte att under en lång period stödja mottagarländernas reforminsatser.

PROGRAMMENS UTFORMNING

19. Inom ramen för reformen av förvaltningen av det externa stödet planerar kommissionen att utarbeta en förfarandehandbok samt särskild utbildning om denna handbok.

Kommissionen anser att det finns lämplig sakkunskap inom de generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av dessa instrument för att kunna säkerställa effektiv bedömning av de resultatkriterier som hänger samman med instrumentens genomförande.

20. När beloppen för strukturanpassningsstöd anslås beaktas utgifterna för de reformer som stöds genom åtgärden och sedan 2001 skall detta belopp dokumenteras fullständigare.

21. Kommissionens tjänstegrenar har på medellång sikt lyckats strukturera genomförandet av strukturanpassningsstödet på grundval av ländernas strategidokument 2000-2006 och de treåriga vägledande programmen 2000-2002. Detta gör det möjligt att år för år utvidga räckvidden av de reformer som är nödvändiga för landets modernisering inom de ramar som garanterar gemenskapsstödets kontinuitet.

23. Se svar under punkt 53.

24. Det faktum att Världsbanken drog sig ur beror till en del på den ekonomiska situationen i Libanon. Fullföljandet av strukturanpassningsstödet har varit föremål för ett mycket ingående samråd med Internationella valutafonden och Världsbanken. Såväl Internationella valutafonden som Världsbanken har uttryckt en kraftig önskan om att kommissionen skulle fullfölja sin insats för att kunna utöva press på reformpolitiken i Libanon.

Även om samråden enligt artikel IV har försenats hade Internationella valutafonden, som fortlöpande övervakar situationen i Libanon, kunnat lämna kommissionen nödvändiga upplysningar.

Uppfyllandet av villkoren för den första utbetalningen har bland annat gjort det möjligt att införa moms, som är en av huvudpunkterna i skattereformen i Libanon, och därefter att häva blockaden av förhandlingarna om associationsavtalet. Detta har legat till grund för utbetalningen, även om kommissionen hyste allvarliga betänkligheter på det makroekonomiska planet, vilket uttrycktes i en skrivelse från kommissionären till finansministern den 28 juli 2000.

Kommissionen har valt en icke bindande formulering för att visa att kommissionen slår vakt om sitt oberoende i förhållande till Internationella valutafonden.

25. När det gäller strukturanpassningsstöd anses samordningsvinsterna med Världsbanken vara värdefulla, antingen a) i form av parallella insatser med samma villkor för att öka den totala effekten och undvika att mottagaren får dubbelt stöd eller b) i form av självständiga gemenskapsinsatser, som är förenliga med Världsbankens åtgärder, och samtidigt främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

26. I inget av de fall som revisionsrätten nämner har kommissionen underlåtit att samråda med Världsbankens experter som har delat med sig av sin sakkunskap inom det sociala området. Mer allmänt har denna dialog gjort det möjligt för kommissionen att anpassa de åtgärder som omfattas av programmen.

27. Bara i undantagsfall har villkoren för den andra delbetalningen lämnats öppna. Sedan januari 2001 har dock kommissionen inte lämnat några villkor öppna vad gäller den andra delbetalningen av strukturanpassningsstöd.

28. I slutsatserna från Ekofin-rådets informella möte i Genval, som revisionsrätten hänvisar till, tillhandahålls allmänna riktlinjer för utformning och genomförande av makroekonomiskt stöd. På grund av stödets tillfälliga karaktär fastställs principerna och villkoren för genomförande av varje stödpaket på nytt i varje enskilt beslut om makroekonomiskt eller exceptionellt stöd.

30. Bakgrunden till kommissionens förslag, bland annat dess bedömning av de faktorer som ligger till grund för gemenskapens ekonomiska insats, anges i allmänhet i den motivering som bifogas förslaget. Det faktum att det finns ett återstående externt finansieringsbehov i mottagarlandets betalningsbalans (efter det att finansiering från de internationella finansinstituten har beaktats) är viktigt, men det är inte något avgörande villkor för att denna typ av stöd skall inledas.

Det förväntade mervärdet från gemenskapens insats härrör från det makroekonomiska stödets särskilda karaktär. Stödet beviljas i allmänhet till partnerländer som ligger geografiskt nära gemenskapen och som har betydande politiska och ekonomiska förbindelser med gemenskapen. Denna typ av stöd kompletterar de internationella finansieringsinstitutens insatser och dess mål ligger följaktligen i linje med de målsättningar som överenskommits av dessa institut och mottagarländerna. De ekonomisk-politiska villkoren (särskilt med avseende på strukturreformer) som är kopplade till stödets genomförande grundar sig även på tidsplanen för ekonomiskt samarbete mellan gemenskapen och mottagarlandet, enligt vad som anges i associerings- eller samarbetsavtalen.

31. Kommissionen har lagt fram förslag om makroekonomiskt stöd när det fanns ett återstående externt finansieringsbehov som var större än vad som kunde täckas av de internationella finansieringsinstituten.

De karaktäristiska dragen vad gäller det exceptionella stödet till Armenien, Georgien och Tadzjikistan är de samma som vid andra makroekonomiska stödprogram, det vill säga följande:

- Krav på att landet skall ha reglerat sina externa finansiella skyldigheter gentemot gemenskapen innan det kan komma ifråga för ett nytt stödpaket.

- En bidragsdel som motiveras av den särskilt svåra ekonomiska och sociala situationen i dessa länder och deras begränsade skuldbetalningskapacitet, i likhet med Albanien, Kosovo samt Bosnien och Hercegovina.

- Bidragsutbetalningar görs bara under förutsättning att mottagarländerna uppfyller de makroekonomiska och strukturella reformvillkoren.

Den önskade minskningen av Armeniens, Georgiens och Tadzjikistans nettoskuld skulle lätta på dessa låginkomstländers skuldbetalningsskyldigheter.

33. Det är nödvändigt att se genomförandet av makroekonomiskt stöd ur ett bredare perspektiv.

I början av 90-talet, under de första övergångsåren från planekonomi till marknadsekonomi i de flesta central- och östeuropeiska länderna, tog många av dessa emot engångs stödpaket (Ungern, Tjeckien, Slovakien och de baltiska länderna). Det faktum att makroekonomiskt stöd har tillhandahållits upprepade gånger till ett begränsat antal länder (i synnerhet Rumänien, Bulgarien och Ukraina) i Öst- och Sydosteuropa visar bara att övergångsprocessen till marknadsekonomi i vissa fall har varit komplicerad och tidvis avbruten. På grund av svåra politiska omständigheter har de nödvändiga strukturreformerna försenats eller genomförts bristfälligt i vissa länder, och exceptionella omständigheter har uppkommit på nytt.

35. Med hänsyn till den geografiska närheten kan Armenien och Georgien i många avseenden betraktas som europeiska nya oberoende stater. Om Turkiet ansluter sig till EU kommer de att bli gemenskapens direkta grannländer, liksom Vitryssland, Ukraina och Moldavien. Dessa länder är av strategisk betydelse för gemenskapen eftersom deras makroekonomiska och politiska stabilitet är viktig för att täcka den europeiska energitillförseln genom den olje- och gas-korridor som förbinder Europa med Centralasien. Dessa länder har ett särskilt förhållande till Europeiska unionen genom sina partnerskaps- och samarbetsavtal och viktiga program som Traceca och Inogate. När det gäller Tadzjikistan är situationen något annorlunda, men landets stabilitet är också viktig för Centralasiens stabilitet och för att olje- och gas-korridoren skall fungera väl.

Även om det medges att det krävs ytterligare framsteg vad gäller de mänskliga rättigheterna i vissa av de berörda länderna anser kommissionen dock att de politiska förutsättningarna än så länge har respekterats och att inget land med ett tvivelaktigt förflutet vad beträffar att respektera demokratiska principer och mänskliga rättigheter för närvarande är föremål för ett aktivt makroekonomiskt stödprogram.

38. Gemenskapsstöd beslutas i allmänhet vid en särskild tidpunkt och beviljas på grundval av det uppskattade genomsnittliga resterande finansieringsbehovet i mottagarlandets betalningsbalans, i anslutning till ett program som stöds av Internationella valutafonden. Utbetalningarna sker när stödvillkoren är uppfyllda, dvs. i princip under programperioden, men utan hänsyn till de verkliga behoven i betalningsbalansen (som varierar ständigt under perioden) vid tiden för utbetalningarna (såvida det inte uppstår oväntade omständigheter, programmet avbryts eller en ny bedömning av den externa finansiella situationen uttryckligen har planerats från början). Detta är det enda praktiska sätt att genomföra ekonomiskt stöd av detta slag och är den metod som alla större officiella bidragsgivare tillämpar.

39. Enligt vad som anges i bilaga 2.1 i rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 2000 (KOM(2001) 288 slutlig) utgör gemenskapsstödet till Bulgarien 1999-2000 cirka 5 % av det totala bilaterala stödet till detta land (se även svar under punkt 38).

40. Enligt kommissionens åsikt hade FN:s övergångsförvaltning (UNMIK) gjort särskilt stora framsteg när det gäller att under mycket svåra omständigheter inrätta en makroekonomisk ram. Detta inbegriper till exempel inrättandet av en central skattemyndighet för skattekontroll och uppbyggande av ett inkomstunderlag. Detta motiverade enligt kommissionens uppfattning den andra utbetalningen.

Denna positiva bedömning styrktes av de internationella finansieringsinstitutens och andra internationella organs positiva bedömning av Kosovos ekonomiska omvandling. Som vanligt när kommissionen fattar sina beslut beaktade den även de externa finansieringsbehoven och ärendets brådskande karaktär. Europeiska byrån för återuppbyggnad i Pristina var inte ansvarig för att avgöra om de nödvändiga villkoren för den andra betalningen hade uppfyllts. Det bedömdes lämpligt att gå vidare med genomförandet av det makroekonomiska stödet när de tillhörande särskilda villkoren var uppfyllda, snarare än att införa tvärgående villkor och därigenom riskera att fördröja framstegen när det gäller att inrätta en ekonomiska ram och tillhandahålla grundläggande tjänster i Kosovo.

41. När Kosovokrisen bröt ut beslutade kommissionen att bevilja Albanien akut budgetstöd (ett bidrag) på upp till 67 miljoner euro för att hjälpa landet att klara av den ökade flyktingtillströmmningen. Även om bara 33 miljoner euro slutligen betalades ut, eftersom flyktingarna återvände tidigare än väntat, beslutade Albanien att inte utnyttja det lånestöd som redan godkänts. Detta stöd är inte längre planerat och kommissionen samtycker till att det annuleras.

43. Makroekonomiskt stöd som utformas på grundval av politiska villkor måste ibland formuleras i allmänna ordalag för att beakta komplicerade omständigheter och lämna en bedömningsmarginal.

När det gäller de två exemplen noterar kommissionen följande:

- Vid den andra givarkonferensen den 17 november 1999 presenterade UNMIK, Europeiska kommissionen och Världsbanken detaljerade program och dokumentation när det gäller Kosovo. I dessa dokument beskrevs de prioriterade områden för vilka regelverk måste inrättas (till exempel energi, vatten och avfall, transporter, telekommunikationer osv.). Resultaten kan bedömas på basis av förberedande dokument (till exempel Vitboken för utveckling av den privata sektorn), utkast till förordningar (som cirkulerat inom den gemensamma övergångsförvaltningen eller översänts till rättssekretariatet) eller antagna förordningar.

- Det villkor som nämns när det gäller f.d. jugoslaviska republiken Makedonien grundade sig på Världsbankens åtgärdsplan för offentliga utgifter och institutionell översyn (World Bank's Public Expenditure and Institutional Review Action Plan). I denna plan fastställs vissa åtgärder som skall vidtas, men tidsplanen är inte särskilt detaljerad (eftersom en stor det av tidsplanen berodde på inrättandet av en byrå för offentliganställda [Civil Servants Agency]). Därför ansågs det lämpligt med en bred formulering av villkoren och att använda Världsbankens åtgärdsplan för att bedöma om myndigheterna "hade gjort avsevärda framsteg..."

44. Alla de villkor som hänger samman med 1999 års makroekonomiska lån till Rumänien var grundläggande frågor som behandlades i kommissionens yttranden och regelbundna rapporter 1997, 1998 och 1999.

45. Vid tidpunkten för åtgärden stod Montenegro både inför en mycket komplicerad och oviss extern miljö och en övergångsperiod som innebar uppbyggande av institutioner och modernisering av förvaltningen. Av politiska, ekonomiska och finansiella skäl behövdes stödet omedelbart. Mot bakgrund av detta beslutades att den vanliga minimiperioden mellan två utbetalningar skulle förkortas från tre till två månader. Den villkorade strukturreform som var kopplad till utbetalningen var fokuserad på budgetområdet, särskilt på förbättring av den skatte- och budgetmässiga insynen, där det ansågs möjligt för myndigheterna att göra tillfredsställande framsteg inom två månader.

I rådets beslut gjordes det dock klart att tvåmånadersperioden var ett minimum och att stödet inte i något fall kunde betalas ut förrän villkoren hade uppfyllts. Den faktiska utbetalningen av den andra delen skedde fyra månader efter den första delbetalningen just därför att villkoren inte hade uppfyllts tillfredsställande.

BEDÖMNING AV PARTNERREGERINGARNAS BUDGET- OCH REDOVISNINGS- FÖRFARANDEN

47. Meda-länderna granskas för närvarande årligen enligt artikel IV i Internationella valutafondens stadga enligt vilken budgetgenomförande och kvaliteten på uppgifterna om de offentliga finanserna undersöks och bedöms. Kommissionen har inte gjort någon särskild utvärdering av dessa frågor på grund av att den nära samordnar arbetet med Världsbanken, som ser över de offentliga utgifterna i regionen, och med Internationella valutafonden, särskilt dess skatteavdelning, som gäller övriga skattemässiga aspekter. Genom dessa får kommissionen viktiga uppgifter för att kunna bedöma kvaliteten på budget- och redovisningsförfarandena.

48. I den förfarandehandbok om budgetstöd som håller på att utarbetas anges att bedömning av offentliga finanser är ett av de viktigaste stegen i samband med förberedelserna av budgetstöd.

49. När makroekonomiskt stöd används i sitt sedvanliga syfte att konsolidera landets valutareserv är en nära övervakning av mottagarlandets nationella budget inte det huvudsakliga målet. Regeringen förväntas inte använda de pengar som betalats ut till centralbanken eftersom en ökning av valutareserven inte automatiskt omvandlas till en ökning av regeringens kredit hos centralbanken. Internationella valutafondens kvantitativa måluppföljning är en tillräcklig garanti i detta avseende.

När makroekonomiskt stöd betalas direkt till den nationella budgeten (till exempel vad gäller Kosovo och Montenegro) är det lämpligt att övervaka budgeten. I detta avseende utnyttjade kommissionens tjänstegrenar den övergripande budgetövervakningen som görs av de internationella finansieringsinstituten, EU:s del av FN-administrationen i Kosovo och av en konsult i Montenegro.

50. Kommissionen instämmer i att man skall dra lärdom av erfarenheterna. Den samtycker även till att det är viktigt att bedöma kvaliteten på förvaltningen av de offentliga finanserna i mottagarländerna, vilket betonas i IAS-rapporten. Kommissionen samråder med givare, däribland Världsbanken och Internationella valutafonden, när det gäller bedömning av förvaltningen av de offentliga finanserna.

ÖVERVAKNING AV MAKROEKONOMISKT STÖD OCH STRUKTURANPASSNINGSSTÖD

51. Med avseende på det makroekonomiska stödet finns det interna bestämmelser och förfaranden, även om dessa inte alltid är strikt formulerade. Dessa reglers och förfarandens informella karaktär beror på instrumentets exceptionella natur.

Ansvaret för att genomföra det makroekonomiska stödet ligger hos de geografiska enheterna, men den rådgivare som ansvarar för samordning av ekonomiskt stöd övervakar alla insatser och säkerställer den övergripande kontinuiteten.

53. Kommissionens tjänstegrenar, däribland delegationerna, följer regelbundet upp den ekonomiska och politiska utvecklingen i mottagarländerna.

När kommissionen genomför sitt program för att utlokalisera personal till delegationerna förstärker den även sin kapacitet att övervaka de politiska och ekonomiska villkoren i mottagarländerna.

55. Samtidigt som den slår vakt om sitt oberoende samordnar kommissionen systematiskt denna verksamhet med Världsbanken.

56. Strukturanpassningsstöden (som åtföljer reformprogrammen för partnerländerna i Medelhavsområdet) kräver inte att det upprättas en fast tidtabell för utbetalningar. Delbetalningar görs bara när villkoren är uppfyllda. Reformtakten i partnerlandet skall respekteras. Det bör dessutom påpekas att strukturanpassningsstöd inte är exceptionella instrument som skall användas vid kortsiktiga akuta externa finansieringsbehov.

58. Enligt vad som fastställts i samförståndsavtalet om utbetalningsvillkoren godkände Jordaniens regering ett utkast till konkurrenslag, där GD Konkurrens kommentarer beaktades. Regeringen lämnade detta utkast till det jordanska parlamentet 1997. Sedan dess har parlamentsutskotten diskuterat utkastet och skickat tillbaka det flera gånger till regeringen med ändringsförslag. Tyvärr förkastade det jordanska parlamentet lagen i april 2001. Slutsatsen är att kommissionens förhandlingspartner, Jordaniens regering, har uppfyllt villkoren i samförståndsavtalet.

59. Det är riktigt att det i allmänhet råder samförstånd mellan kommissionen och Internationella valutafonden och Världsbanken vad gäller framstegen med anpassnings- och reformprogrammen i mottagarländerna. Kommissionens beslut om utbetalningar av makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd fattas dock självständigt.

60. I rådets beslut om att godkänna makroekonomiska stödinsatser anges att kommissionen efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén och samordning med Internationella valutafonden är ansvarig för att komma överens med mottagarländernas myndigheter om villkoren för de makroekonomiska stödinsatserna och för att kontrollera att dessa villkor har uppfyllts. Kommissionen strävar i alla ärenden efter att fullständigt dokumentera skälen till att bortse från villkoren. Samma metod tillämpas vad gäller strukturanpassningsstöd (se även punkt 74).

RAPPORTERING OCH UTVÄRDERING

61-62. Alla strukturanpassningsstöd som godkänts sedan 2000 innehåller en bestämmelse om en oberoende slutlig utvärdering av programmen. Revisionsrättens anmärkning vad gäller den rapport som mottagarländerna skall lägga fram kommer att beaktas när det gäller pågående och framtida program.

62. En utvärdering av stödet till den makroekonomiska politiken är planerad till 2004/2005. Den kommer dock inte att omfatta makroekonomiskt stöd. När utvärderingsrapporten är färdig kommer den att finnas tillgänglig på kommissionens webbplats.

63. Avsevärda framsteg har nyligen gjorts när kommissionen antog rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 2000 (KOM(2001) 288) den 1 juni 2001.

64-65. Den analys av strukturreformen som finns i årsrapporten överensstämmer i stora drag med de politiska villkor som avtalats med mottagarländerna. Med tanke på att de reformer som överenskommits i samförståndsavtalet med mottagarländernas regeringar är känsliga och konfidentiella framgår sambandet i allmänhet inte klart mellan vår analys och de exakta villkoren för insatserna.

Kommissionen planerar att inleda oberoende utvärderingar av makroekonomiska stödprogram från och med 2003 och framåt.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

66. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning och undersöker för närvarande hur dessa politiska instrument bäst kan struktureras och genomföras för att förbättra kontinuiteten och effektiviteten.

67. Enligt punkt 30 beviljas makroekonomiskt stöd i allmänhet till geografiskt närbelägna partnerländer med betydande ekonomiska och politiska förbindelser med EU. Detta stöd kompletterar den finansiering som tillhandahålls genom relevanta internationella finansieringsinstitutioner, och målen ligger följaktligen i linje med de mål som överenskommits mellan dessa institutioner och mottagarlandet. De ekonomisk-politiska villkoren (särskilt vad gäller strukturreformer) som är kopplade till stödets genomförande grundar sig även på tidsplanen för ekonomiskt samarbete mellan gemenskapen och mottagarlandet, enligt vad som fastställts i associerings- eller samarbetsavtalen.

68. När det gäller strukturanpassningsstöd söker kommissionen systematiskt uppnå samordningsvinster med Världsbanken, antingen a) i form av parallella insatser med samma villkor för att öka den totala effekten och undvika att mottagaren får dubbelt stöd eller b) i form av självständiga gemenskapsinsatser, som är förenliga med Världsbankens åtgärder, men som främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

I fråga om makroekonomiskt stöd anges skälen för en särskild gemenskapsåtgärd uttryckligen i motiveringen till de relevanta rådsbesluten och man försöker alltid beakta förenligheten med andra gemenskapsinstrument (se svar under punkt 30).

69. Målen skiljer sig åt när det gäller makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd eftersom de syftar till att fylla olika behov, även om vissa operationella inslag liknar varandra, vilket revisionsrätten påpekar.

70. Kommissionen önskar att i möjligaste mån kunna harmonisera metoden för insatserna samtidigt som den säkerställer tillräcklig flexibilitet för att tillgodose olika krav.

73. I den handbok om budgetstöd som för närvarande utarbetas av Byrån för samarbete EuropeAid (Aidco) beaktas flera av revisionsrättens rekommendationer med avseende på strukturanpassningsstöd. Se även svaren under punkterna 60 och 74.

74. Kommissionen arbetar för att inrätta en mer systematisk uppsättning regler och förfaranden som skall gälla för finansiella instrument med makroekonomiska implikationer. När det gäller instrument som makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd beror genomförandet i allmänhet på om de politiska villkoren har uppfyllts tillfredsställande. Denna typ av villkor måste ibland formuleras i breda ordalag för att särskilda omständigheter skall kunna beaktas. Ofta är det inte bara nödvändigt, utan också produktivt att lämna en bedömningsmarginal.

Därför kräver uppföljningen av att villkoren i samband med makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd har uppfyllts tillfredsställande en omfattande expertbedömning av landets makroekonomiska program för anpassningar och reformer.

75. Kommissionen instämmer fullständigt i revisionsrättens betoning av budgetförfarandets kvalitet och insynens betydelse.

76. Kommissionen avser att ytterligare förbättra övervakningen av den ekonomiska förvaltningen i mottagarländerna.

Kommissionen upprätthåller nära arbetsförbindelser med Internationella valutafonden och Världsbanken, men är inte medlem av dessa institutioner. Därför kan det uppstå institutionella begränsningar för kommissionens medverkan i deras arbete.

78. Kommissionen överväger hur man skall kunna förbättra utvärderingsförfarandena för makroekonomiskt stöd, särskilt genom att finansiera utvärderingarna från och med 2003 och framåt. I kommissionens årliga rapportering till rådet och parlamentet om genomförandet av makroekonomiskt stöd, samt i eventuella framtida utvärderingar av sådant stöd, måste känsligheten och förtroligheten beaktas när det gäller de politiska åtgärder som överenskommits mellan kommissionen och mottagarländerna som villkor för utbetalning av stödet.

Vad beträffar strukturanpassningsstöden gör kommissionen redan i det förberedande skedet en analys av möjligheterna att genomföra och effekterna av det reformprogram som stöds genom strukturanpassningsstödet. Dessutom planerar kommissionen sedan 2001 att systematiskt utvärdera strukturanpassningsstöden.

BILAGA III

UPPFYLLANDE AV VILLKOR

Kosovo

1. När det gäller Kosovo var det särskilt svårt att utforma villkoren med tanke på de speciella omständigheterna och den svåra situationen i landet. Efter sitt besök i landet i juni 2000 var kommissionen dock övertygad om att FN:s övergångsförvaltning (UNMIK) hade gjort tillräckliga framsteg när det gäller villkoren för att tillåta utbetalning.

Med avseende på Kosovos budget krävdes ingen budgetkonsolidering i villkoren, men ökad skatteuppbörd och bättre utgiftskontroll. UNMIK hade gjort framsteg inom dessa områden och fick beröm för detta av det internationella samfundet (styrgruppen på arbetsnivå i juni 2000).

Precis som revisionsrätten påpekar (i fotnot 1 på sidan 18) ligger det viktiga sociala och ekonomiska orsaker ("ett betydande orosmoment") bakom UNMIK:s beslut att inte införa källskatt. Kom