Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 88/609/EEG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar" () (1999/C 101/13)

Den 23 oktober 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som varit ansvarig för det förberedande arbetet i detta ärende, antog sitt yttrande den 8 januari 1999. Föredragande var José Ignacio Gafo-Fernández.

Vid sin 360:e plenarsession den 27-28 januari 1999 (sammanträdet den 27 januari 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 92 röster för, 25 emot och 20 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Detta förslag innebär en viktig översyn av direktiv 88/609/EEG även om merparten bestämmelser fortsätter att gälla.

1.2. Översynen görs mot bakgrund av följande fem grundförutsättningar:

- I direktivet från 1988 anges det att en översyn skall göras tio år efter ikraftträdandet.

- Den förändring som skett på energiområdet inom gemenskapen i och med den ökade användningen av naturgas för elproduktion och den fortsatta minskningen av kolproduktionen.

- Utvecklingen på miljöskyddsområdet, till exempel direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar () och direktiv 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (), samt den ökade vikten av att bekämpa försurning () och marknära ozon, som direkt ingår i åtgärdsområdet för det här direktivet.

- Utvidgningen av gemenskapen med tre nya medlemsstater, samt internationella åtaganden i fråga om gränsöverskridande föroreningar.

- Tekniska framsteg medför fler ekonomiskt intressanta möjligheter att minska utsläppen av SO2, NOx och partiklar.

1.3. Förslaget till direktiv innehåller bland annat följande ändringar av direktiv 88/609/EEG:

- Tillämpningsområdet utvidgas till att som bränsle även omfatta vissa typer av avfall som inte är giftigt eller farligt (till exempel biomassa), samt gasturbiner som ingår i elproduktionssystemet.

- Tonvikt på kombinerad produktion av värme och kraft när det är tekniskt och ekonomiskt möjligt i enlighet med rådets rekommendation nyligen.

- Utrymmet för de behöriga nationella myndigheterna att ge tidsbegränsade undantag från kraven vid driftsproblem begränsas.

- Gränsvärden för dagliga utsläpp från nya anläggningar fastställs och träder i kraft den 1 januari 2000.

1.4. De allra viktigaste ändringarna är emellertid de som tas upp i bilagorna.

- De nya gränsvärdena för utsläpp innebär en allmän minskning på cirka 50 % för utsläpp av SO2 och NOx från nya anläggningar i förhållande till de nivåer som gäller för de anläggningar som godkänts efter den 1 juli 1987.

- Nya gränsvärden för utsläpp från gasturbiner införs.

- Avsvavlingskraven för nya anläggningar skärps avsevärt.

- Mätningssystemen förstärks både för befintliga anläggningar på över 300 MWth och för nya anläggningar över 100 MWth, i och med att kontinuerliga mätningar oftast krävs.

- Det undantag som enligt den tidigare versionen av direktivet gäller för anläggningar med en effekt på 400 MWth eller mer om de är i drift högst 2 200 timmar per år skall inte gälla för anläggningar för vilka tillstånd utfärdas den 1 januari 2000 eller senare.

2. Allmänna synpunkter

2.1. Kommittén välkomnar kommissionens översyn av direktivet om stora förbränningsanläggningar. ESK efterlyste en sådan översyn redan i sitt yttrande om förslaget angående svavelhalten i flytande bränslen ().

2.2. Kommittén noterar också med tillfredsställelse att kommissionen i direktivets ingress särskilt hänvisar till dess samspel med annan gemenskapsverksamhet, särskilt direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, direktiven om inre marknaden för elektricitet och naturgas och strategierna för avfallsåtervinning, särskilt användning av biomassa och kombinerad produktion av värme och kraft.

2.3. Kommittén välkomnar också att kommissionen i ingressen nämner de hälsorisker som luftföroreningar innebär och att det i samband med kombinerad produktion av kraft och värme påpekas att denna produktionsform kan bidra till att uppfylla EU:s mål att stabilisera koldioxidutsläppen.

2.4. Just i detta sammanhang vill emellertid kommittén framföra några synpunkter på vissa av förslagen i direktivet.

2.4.1. I direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar fastställs det att ett särskilt analyskriterium skall användas för varje anläggning i enlighet med kriteriet om bästa tillgängliga teknik (BAT-kriteriet). Det innebär att kraven i viss mån "skräddarsys" efter de enskilda anläggningarna och den miljö de befinner sig i. Vissa av de förslag som granskas nedan är emellertid mycket stränga, vilket i vissa fall kan medföra att tillämpningen blir mer stelbent och inflexibel än vad som rekommenderas i ovannämnda direktiv.

2.5. Kommittén välkomnar att förslaget tar hänsyn till bestämmelserna i direktivet från 1988, både när det gäller anläggningar som fanns då och anläggningar som godkändes och togs i drift under perioden från det att det ursprungliga direktivet trädde i kraft till dess att det här aktuella direktivet börjar gälla. ESK vill emellertid påpeka att de allra flesta av anläggningarna har tvingats minska sina utsläppsnivåer markant under denna period. Det beror både på strängare bestämmelser på nationell och lokal nivå och på det direktiv om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som snart träder i kraft, samt på de åtaganden man gjort med FN-konventionen från 1979 om långväga gränsöverskridande luftföroreningar.

2.6. Kommittén förespråkar och stöder kommissionens förslag att åtgärder skall vidtas för kombinerad produktion av värme och kraft, i de fall det är tekniskt och ekonomiskt möjligt.

2.7. Kommittén stöder dock inte omformuleringen av artikel 8 (om reningsutrustningen fungerar dåligt). Den innebär en klar inblandning i en fråga som i enlighet med subsidiaritetsprincipen helt och hållet skall bedömas och hanteras av de behöriga myndigheterna i varje enskild medlemsstat, särskilt som det i praktiken inte längre kommer att vara möjligt att hänvisa till de "force-majeure"-lägen som medges i det ursprungliga direktivet då man under mycket korta perioder får använda bränsle med ett högre svavelinnehåll.

2.8. Kommittén kritiska hållning till förslaget grundar sig främst på de nya utsläppsnivåer som anges för olika bränslekategorier i bilagorna III VII och därmed även i artikel 9.3. ESK är medveten om att dessa gränsvärden mött skarp kritik från samtliga energiproduktionssektorer, eftersom man anser att de går längre än de mål som uppställts och att de är omöjliga att uppnå med tillgänglig lönsam teknik. Invändningarna grundar sig på följande:

2.8.1. I många fall är dessa stränga gränsvärden betydligt mer långtgående än de som idag gäller för varje enskild anläggning i enlighet med direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. ESK vill understryka att det direktivet tar hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller för de enskilda anläggningarna på grund av den miljö de befinner sig i genom att bestämmelser skall fastställas för varje nya anläggning innan den får tas i drift.

2.8.2. De nya gränsvärden som fastställs i bilagorna III VII innebär i regel en 50-procentig minskning vad gäller SO2 och en minskning på mellan 30 och 50 % för NOx och svävande partiklar i förhållande till de värden som fastställdes för endast tio år sedan, trots att den lönsamma tekniken enligt ESK:s uppfattning inte utvecklats i samma takt.

2.8.3. De minimigränser för avsvavling som fastställs i bilaga VIII för anläggningar som använder fast bränsle verkar oproportionerliga, särskilt för anläggningar med en kapacitet på 50-100 MWth.

2.9. I förslaget till direktiv definieras biomassa som bränsle, även när det härstammar från avfall (så länge det är obearbetat). Ekonomiska och sociala kommittén stöder detta synsätt, som kan bidra till ökad avfallsåtervinning. I linje med detta vill kommittén uppmana kommissionen att undersöka om det är möjligt att i framtiden utvidga definitionen av "bränsle" till att omfatta andra, väl definierade, rena material, som bevisligen är ofarliga och som i dag betraktas som avfall.

2.10. Ekonomiska och sociala kommittén anser att den ekonomiska bedömning som omnämns i motiveringen bör bygga på en grundligare och mer detaljerad analys, eftersom den har kritiserats kraftigt av en stor del av de organisationer som rådfrågats. Dessa organisationer anser att förslaget kommer att inverka negativt på gemenskapsekonomins konkurrenskraft.

2.11. Ekonomiska och sociala kommittén har dessutom vissa invändningar mot begreppet "nya anläggningar" som används flitigt i förslaget till direktiv. Kommittén hade föredragit att nya anläggningar uteslutande definieras i artikel två som anläggningar för vilka tillstånd utfärdats mellan den 1 juli 1987 och den dag då direktivet träder i kraft (för att undvika alltför stora ändringar av det nu gällande direktivet) och andra generationens anläggningar som godkänns från den 1 januari 2000. Detta skulle göra det enklare att förstå det aktuella förslaget till direktiv och dess bilagor.

2.12. Ekonomiska och sociala kommittén anmodar kommissionen att snarast tillsätta en utredning om effekterna av denna översyn i gemenskapens mest avlägsna områden, med särskilda geografiska och atmosfäriska egenskaper, för att ta reda på om dessa områden eventuellt kan undantas från vissa bestämmelser.

2.13. Ekonomiska och sociala kommittén ställer sig också mycket frågande till om det reviderade direktivet i praktiken kan tillämpas i kandidatländerna. Kommittén vill ånyo framhålla vikten av att dessa länder ges möjlighet att under en lämplig övergångsperiod till fullo genomföra bestämmelserna i förslaget till direktiv.

2.14. Eftersom förslaget till direktiv är av stor ekonomisk och strategisk betydelse hade Ekonomiska och sociala kommittén slutligen gärna sett en kodifierad version av det ursprungliga direktivet.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Det bör införas en ny beaktandemening 11a med följande formulering: "De särskilda förhållanden som kännetecknar gemenskapens yttersta randområden talar för att direktivets inverkan och lämplighet i dessa regioner bör utredas särskilt. Man bör eventuellt överväga om andra åtgärder bör vidtas för att uppnå motsvarade resultat i fråga om luftkvaliteten."

3.2. I artikel 2 bör man införa en ny definition med följande formulering: "Andra generationens anläggning: anläggning för vilken tillstånd utfärdas den 1 januari 2000 eller senare".

Bryssel den 27 januari 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() EGT C 300, 29.9.1998, s. 6.

() EGT L 257, 10.10.1996.

() EGT L 296, 21.11.1996.

() Se kommissionens meddelande om en gemensam strategi för att motverka försurning (KOM(97) 88 slutlig, 12.3.1997).

() EGT C 355, 21.11.1997.

BILAGA till Ekonomiska och sociala komitténs yttrande

Nedröstade ändringsförslag

Under debatten nedröstades följande ändringsförslag, som fick mer än 25 % av rösterna:

Punkt 2.4 och 2.4.1

Ersätt båda punkterna med en ny punkt med följande text:

"Kommittén välkomnar kommissionens initiativ att bland annat mot bakgrund av artikel 18 i IPPC-direktivet lägga fast nya, enhetliga miniminormer för gemenskapens förbränningsanläggningar. Denna konkretisering och harmonisering skapar samtidigt enhetliga konkurrensförhållanden."

Motivering

Det motsatsförhållande mellan IPPC-direktivet och kommissionens förslag till direktiv som föredraganden framställer existerar inte. Om man skulle följa föredragandens argumentation skulle man logiskt sett i princip avvisa hela kommissionens förslag till direktiv. Enligt artikel 18 i IPPC-direktivet kan man fastlägga harmoniserade miniminormer där det kan anses vara nödvändigt. Kommittén kan naturligtvis komma till den slutsatsen att det inte krävs några miniminormer. Men om man i stort accepterar inriktningen på direktivförslaget blir innehållet i punkt 2.4 meningslöst.

Resultat av omröstning

För: 56, emot: 58, nedlagda: 18.

Punkt 2.5

Ersätt texten med följande:

"Kommittén konstaterar att äldre anläggningar inte skall falla under bestämmelserna i detta direktiv. Kommittén anser därför att det är nödvändigt att inkludera äldre anläggningar för att uppnå mer betydande minskningar av utsläppen."

Motivering

Genomförandet av föreliggande förslag till direktiv kommer bara att minska SO2- och NOx-utsläppen från större förbränningsanläggningar med 3 % respektive 6 % till år 2010. Skälet till detta är att man inte tar hänsyn till de äldre anläggningarna. Om de föreslagna gränsvärdena för utsläpp skulle gälla även befintliga anläggningar, skulle de stora förbränningsanläggningarnas utsläpp av SO2 minska med 78 % och NOx-utsläppen med 40 %. Det är EU:s mål att åstadkomma en minskning av SO2 och NOx, eftersom dessa ämnen bland annat är bidragande orsaker till försurningen ("En gemensam strategi för att motverka försurning", KOM(97) 88 slutlig), men föreliggande förordning är en utomordentligt obetydlig ansats i denna riktning. Om kommittén faktiskt högprioriterar miljöskyddet bör vi åtminstone inte "välkomna" att de äldre anläggningarnas utsläpp inte reduceras.

Resultat av omröstning

För: 54, emot: 72, nedlagda: 7.

Punkt 2.8 (inklusive 2.8.1, 2.8.2 och 2.8.3)

Stryk punkterna.

Motivering

Den motsägelse som föredraganden pekar på i punkt 2.8.1 existerar inte. I IPPC-direktivet förekommer inga gränsvärden, utan endast den töjbara formuleringen "bästa tillgängliga teknologi".

Det stämmer inte heller att de valda gränsvärdena har "mött skarp kritik från samtliga energiproduktionssektorer", att de skulle vara "omöjliga att uppnå" och att det skulle vara omöjligt att genomföra dem ur ekonomisk synvinkel. Kommissionen anser att dessa minimivärden utan problem kan respekteras av nya anläggningar.

Resultat av omröstning

För: 56, emot: 65, nedlagda: 16.

Punkt 2.10

Stryks.

Motivering

Det finns mycket stora skillnader mellan föredragandens och kommissionens beskrivningar av näringslivets reaktioner (se s. 10 i föreliggande utkast).

Resultat av omröstning

För: 54, emot: 70, nedlagda: 10.

Punkt 2.14

Stryks.

Motivering

Den försiktighetsprincip som ligger till grund för EU:s miljötänkande måste gälla i lika hög grad på alla EU-områden.

Resultat av omröstning

För: 49, emot: 69, nedlagda: 14.