Yttrande från Regionkommittén om "Strategier för att främja samarbete över region- och nationsgränser i en utvidgad union - ett grundläggande dokument med riktlinjer inför framtiden"

(2002/C 192/09)

BAKGRUND

Europeiska kommissionens och rådets skyldighet att i enlighet med artikel 265 i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i ärenden beträffande samarbete över region- och nationsgränser.

Det stora antal kommentarer och rekommendationer som ReK har framfört i sina yttranden om gränsöverskridande och mellanregionalt samarbete, i synnerhet ReK:s yttrande "Samarbete över gränserna mellan lokala myndigheter" (CdR 145/98 fin)(1), föredragande: Günther Niederbremer) och yttrandet om "Sysselsättningspolitiska aspekter på utvidgningen" (CdR 269/2001 fin)(2) [föredragande: Volker Schimpff].

Rådets resolution från februari 1974 om samarbete mellan de lokala och regionala myndigheterna i Europa och Europeiska rådets beslut från Berlin 1999.

Den allmänna förordningen om strukturfonderna (Nr 1260/1999) och riktlinjerna för Interreg III som fastslår betydelsen av samarbetsinsatser utmed yttre gränser och särskilt med anslutningsländer.

Kommissionens meddelande om utvidgningens följder för de regioner som gränsar till kandidatländerna som antogs den 25 juli 2001 [KOM(2001) 437 slutlig]. I meddelandet föreslår kommissionen en rad åtgärder som grundas på bättre samordning av nuvarande politik och införandet av nya åtgärder samt tilldelandet av ytterligare finansiellt stöd till yttre gränsregioner.

Resultaten från den undersökning som förbundet för europeiska gränsregioner utfört på uppdrag av Regionkommittén.

Det yttrande (CdR 181/2000 rév. 2) som utskottet för regionalpolitik, strukturfonder, ekonomisk och social sammanhållning, samarbete över nations- och regiongränser antog den 18 januari 2002 [föredragande: Anton Rombouts, borgmästare i 's-Hertogenbosch, NL-PPE, Markku Kauppinen, stadsdirektör i Kuhmo, FIN-ELDR].

Med tanke på den framtida europeiska integrationen och i synnerhet utvidgningen vore det lämpligt att utarbeta en samordnad strategi för gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete som beaktar regionernas och de lokala myndigheternas allt större behov av att hitta nya, bredare och strukturerade former för samarbete, också med avseende på utvidgningen.

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 43:e plenarsession den 13-14 mars 2002 (sammanträdet den 13 mars) följande yttrande enhälligt.

I. Allmänna kommentarer

1. Europeiska unionen betraktar gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete som en viktig prioritering i sina integrationssträvanden och ansträngningar att minska den ekonomiska och sociala uppsplittring som nationsgränserna ger upphov till. Detta bekräftas än en gång i den andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning.

2. Det gäller samarbete mellan följande:

a) Lokala och regionala myndigheter i medlemsstaterna.

b) Lokala och regionala myndigheter i medlemsstaterna och kandidatländerna.

c) Lokala och regionala myndigheter i medlemsstaterna, kandidatländerna och de länder som gränsar till tredje land österut och söderut.

Särskild uppmärksamhet bör fästas vid öar, bergsområden och avlägsna områden samt regionerna längs EU:s nuvarande gränser mot kandidatländerna.

3. Gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete bidrar till att skapa ett medborgarnas Europa, ett Europa där människor lär känna, förstår och respekterar varandras olikheter. Det viktigaste är inte att sammanföra stater, utan att föra människor närmare varandra.

4. För att säkerställa en bättre spridning av information, större synlighet och god samordning av medlemsstaternas och kommissionens åtgärder uppmanar kommissionen också medlemsstaterna att införa Interact-programmet. Programmet skall täcka en rad åtgärder för att stödja genomförandet av de tre delarna av Interreg-programmet, som syftar till att främja de regioner som gränsar till kandidatländer och andra länder utanför EU. Interact-programmet är särskilt inriktat på direkta behov inom ramen för Interreg-programmet och skall vara ett stöd för Interreg-programmen och berörda aktörer och projekt inom ramen för dessa. Gemenskapsinitiativet Interreg är uppdelat i tre delar och en rad enskilda program. För att utnyttja det mervärde som gränsöverskridande, interregionalt och transnationellt samarbete innebär är kompletterande åtgärder av stor betydelse.

5. Integrationsprocessen under senare år och det ökade antalet gemenskapsåtgärder på nästan alla områden har lett till att de lokala och regionala myndigheterna i EU tvingas arbeta inom ramarna för en alltmer invecklad politisk process. Inom detta bredare perspektiv har lokala och regionala myndigheter i allt större utsträckning blivit beroende av strategiskt samarbete med andra myndigheter på lokal och regional nivå i EU. Dessutom utgör de ett viktigt led i EU:s förvaltningsmodell, som bygger på principen "multi-level governance", dvs. förvaltning på flera nivåer.

6. Gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete fyller i synnerhet en viktig funktion när alla parter kan dra fördel av samarbetet, oavsett om det gäller förvaltning eller sociala, ekonomiska, kulturella, infrastrukturella eller tekniska aspekter. En förutsättning för ett hållbart samarbete är således att man har befolkningens stöd och att samliga parter samarbetar.

7. Gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete kan definieras på olika sätt. Regionkommittén föreslår att man utgår från de definitioner som anges nedan. Begreppet alleuropeiskt samarbete kan användas för att benämna samtliga samarbetsformer. Denna övergripande beteckning omfattar följande samarbetsformer:

- Gränsöverskridande samarbete omfattar samarbete mellan två, tre eller flera lokala och regionala myndigheter (även halvstatliga och privata aktörer kan delta) i geografiskt angränsande områden. Här ingår även områden som åtskiljs av hav.

- Mellanregionalt samarbete omfattar samarbete mellan två, tre eller flera lokala och regionala myndigheter (även halvstatliga och privata aktörer kan delta) i områden som inte gränsar till varandra.

- Transnationellt samarbete omfattar samarbete mellan nationella, regionala och lokala myndigheter inom ramen för olika program och projekt. Samarbetet omfattar större sammanhängande områden med aktörer från minst två medlemsstater och/eller tredje land.

8. Det är ännu svårare att inleda ett sådant samarbete med tredje land än med länder inom EU. Regioner som gränsar till tredje land står inför den dubbla utmaningen att bedriva såväl gränsöverskridande som transnationellt samarbete med instrument som är svåra att förena (Interreg-, Phare-, Tacis- och MEDA-programmen). När det gäller samarbetet med kandidatländerna är detta särskilt bekymmersamt, eftersom det med tanke på deras förestående EU-anslutning är särskilt angeläget med ett stärkt samarbete där. I och med anslutningen av nya medlemsstater kommer de yttre gränserna att förändras och nya regioner kommer att delta i Interreg-programmen vid de yttre gränserna. I synnerhet vid de yttre gränserna till Ryssland och de nya oberoende staterna föreligger stora skillnader i levnadsstandard och det är viktigt att gemensamma mekanismer och instrument utvecklas.

II. Gränsöverskridande samarbete

9. Gränsöverskridande samarbete mellan lokala och regionala myndigheter i Europa har som främsta målsättning att integrera områden som är åtskilda av nationella gränser och som har gemensamma problem som enbart kan lösas genom samarbete.

10. Exempel på faktorer som främjar gränsöverskridande samarbete:

- Lång tradition och erfarenhet av gränsöverskridande samarbete.

- Ömsesidigt förtroende och samarbete som bygger på partnerskaps- och subsidiaritetsprincipen.

- Att det finns välfungerande gemensamma strukturer som kan ligga till grund för gränsöverskridande samarbete mellan lokala och regionala myndigheter i samband med utformning av strategier och program.

- Att det finns en gränsöverskridande utvecklingsstrategi eller utvecklingsplan.

- Att det finns tillräckliga finansiella medel.

11. Exempel på faktorer som hindrar gränsöverskridande samarbete:

- Juridiska hinder i den nationella lagstiftningen och gemenskapslagstiftningen.

- Skillnader i förvaltningsnivåernas struktur och befogenheter mellan de deltagande parterna.

- Brist på politisk vilja, i synnerhet på nationell nivå, att försöka avlägsna befintliga hinder genom ny lagstiftning eller bilaterala avtal.

- Begränsad erfarenhet på lokal och regional nivå när det gäller utveckling och förvaltning av program.

- Problem att samordna finansiella medel från olika källor (t.ex. bristande interoperabilitet för Interreg III C, Phare/CBC och Tacis/CBC samt den territoriella principen inom ERUF).

- Kulturella problem och språkhinder.

- EU-bestämmelser som inte stämmer med rådande förhållanden (t.ex. Phare/CBC-, Tacis/CBC- och ERUF-förordningar om Interreg III A).

III. Mellanregionalt samarbete

12. Utöver målsättningen att etablera kontakter har mellanregionalt samarbete som främsta målsättning att regionerna skall dra lärdom av varandras erfarenheter och med gemensamma krafter finna lösningar på gemensamma problem.

Det mellanregionala samarbetet har också följande grundläggande syften:

- Att effektivisera politiken och styrinstrumenten för utveckling och regional sammanhållning, framför allt i regioner med eftersläpande utveckling, strukturella brister eller där det genomförs strukturomvandlingar.

- Att vidta samarbetsåtgärder på vissa specifika områden som kommissionen fastställer (t.ex. FoU och små och medelstora företag, informationssamhället, turism, kultur och sysselsättning, företagande och miljö, m.m.).

13. Exempel på faktorer som främjar mellanregionalt samarbete:

- Att det finns starkt politiskt stöd.

- Att ett starkt partnerskap ligger till grund för samarbetet.

- Att gemensamma mål och prioriteringar för gemensamma åtgärder har fastställts klart och tydligt.

- Välfungerande och för ändamålet anpassade strukturer för att styra samarbetet och genomförandet av särskilda projekt.

14. Exempel på faktorer som hindrar mellanregionalt samarbete:

- Tillfälliga och selektiva intressen parallellt med strävanden att uppnå målsättningar på kort sikt.

- Brist på samarbetstradition.

- Brist på finansiella och mänskliga resurser samt språkproblem.

- Bristande kompetens för att etablera samarbete.

- Avsaknaden av ett allmänt rättsligt verktyg.

IV. Transnationellt samarbete

15. Transnationellt samarbete mellan samtliga myndighetsnivåer inom medlemsstaterna är för närvarande främst av vikt inom områdena fysisk utveckling och fysisk planering, och syftet är i huvudsak är att nå fram till en integrerad utveckling av större områden som omfattar minst två medlemsstater.

16. Exempel på faktorer som främjar transnationellt samarbete:

- Erfarenhet på området fysisk planering och ett välgrundat europeiskt perspektiv på samarbetsområdet.

- En decentraliserad inriktning med stark lokal och regional förankring och aktivt deltagande från de lokala och regionala myndigheternas sida.

- Samarbete på planeringsnivå i en välfungerande gemensam struktur.

- Välfungerande nätverkstruktur mellan samtliga programdeltagare.

- Tydlig koppling till de strategiska programmålsättningarna inom de enskilda transnationella samarbetsprojekten.

17. Exempel på faktorer som hindrar gränsöverskridande samarbete:

- Bristande deltagande i samarbetet från de lokala och regionala myndigheternas sida.

- Skillnader i förhållningssätt till fysisk planering mellan de deltagande parterna.

- Svaga transnationella partnerskap på program- och projektnivå.

- Mycket invecklad beslutsprocess.

- Brist på tydlig ansvarsfördelning och formella strukturer.

- Bristfällig projektföring.

- Bristande finansiella instrument och finansiellt stöd, i synnerhet när det gäller samarbete med tredje land.

- Motstridiga eller alltför invecklade administrativa krav från EU.

V. Slutsats och rekommendationer

18. Regionkommittén anser att det är mycket viktigt att man använder enhetliga definitioner av begreppen gränsöverskridande, transnationellt och mellanregionalt samarbete och rekommenderar kommissionen, rådet och parlamentet att i sitt arbete utgå från de definitioner som fastställs i detta yttrande.

19. Med tanke på hur betydelsefullt gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete är för den europeiska integrationsprocessen och sammanhållningen inom unionen rekommenderar kommittén Europeiska unionen, medlemsstaterna och de berörda lokala och regionala myndigheterna att fullfölja politiken och intensifiera den på ett antal punkter.

20. Dessa samarbetsformer är av betydelse för hela EU, men under kommande år bör man inrikta sig på samarbetet med kandidatländerna, öar, bergsområden och avlägsna områden samt regioner med eftersläpande utveckling eller strukturella brister.

21. EU bör därför utgå från ett mer långsiktigt och brett perspektiv när det gäller utveckling av samtliga gränsregioner i EU. Inom en nära framtid kommer många av kandidatländerna att bli medlemsstater. Eftersom inte alla gränsregioner i tredje land har utarbetat utvecklingsplaner skulle samarbetet inledningsvis kunna begränsas till länder som deltar i gränsöverskridande Phare- och Tacis-program. I ett senare skede kommer en särskild gemensam strategi att krävas för gemensamma utvecklingsinsatser i alla områden som gränsar till tredje land.

22. Ömsesidig förståelse och intern utveckling genom externt samarbete bör utgöra de främsta utgångspunkterna för samarbetet.

23. Samarbetet måste i princip byggas upp underifrån. De "högre" myndigheternas uppgift bör vara att skapa (juridiska och finansiella) ramvillkor för samarbetet.

24. Regionkommittén välkomnar i princip de åtgärder i gränsregionerna som EU och Europeiska kommissionen har enats om och anser att varje åtgärd som kommissionen beslutar om till förmån för gränsregionerna bör stödjas. Kommittén välkomnar i detta sammanhang kommissionens avsikt att ge gränsregioner betydande stöd inom ramen för det handlingsprogram som antogs i juli 2001. Kommittén anser dock att detta meddelande innehållsmässigt lämnar en del övrigt att önska och välkomnar därför de förbättringar till förmån för en stärkt konkurrenskraft i gränsregionerna som beslutats om i samband med budgetförfarandena för år 2002 och - i mindre utsträckning - för år 2003. Kommittén uppmanar kommissionen att regelbundet informera om utvecklingen i gränsregionerna och även efter utgången av år 2002 lägga fram förslag till hur man bättre kan främja gränsregionernas konkurrenskraft. De komplicerade förvaltningsbestämmelserna för genomförande av Interreg/strukturfondsbestämmelserna utgör dock ett betydande hinder för det gränsöverskridande samarbetet. Kommittén anmodar därför kommissionen att i samband med kommissionsreformen se till att förvaltningen av strukturfondsprogrammen avbyråkratiseras och görs användarvänligare. En synnerligen viktig gemenskapsåtgärd är att samordna alla gemensamma insatser för att stödja utvecklingen av gränsregioner på båda sidor av EU:s gränser. I synnerhet bör instrumenten och programmen Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN och ISPA innehålla mer kompakta och samordnade stödsystem. Man bör även överväga att utveckla en ny typ av samarbetsprogram i gränsregioner i stället för två separata program, dvs. Tacis- och Phare-programmen samt Interreg-programmet.

25. För att främja genomförandet av olika program är det dessutom viktigt att vidareutveckla och bygga upp euroregioner med regioner i tredje land. I detta sammanhang bör man noga undersöka det förslag om inrättande av särskilda europeiska samarbetsområden som lades fram av Förbundet av europeiska gränsregioner. I alla händelser bör lokala och regionala myndigheter ges större befogenheter och ansvar att utveckla sina egna gränsområden.

26. I detta yttrande anges ett antal faktorer som både positivt och negativt påverkar gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete. För att ytterligare främja dessa former av samarbete föreslås följande åtgärder:

a) På nationell nivå måste lagstiftningen anpassas så att det finns en rättslig grund (som bygger på offentlig rätt) för gränsöverskridande samarbete.

b) I samband med ny nationell lagstiftning, som kan utgöra ett hinder för det gränsöverskridande mellanregionala och transnationella samarbetet, bör man införa "gränslandskontroll" som innebär att ny lagstiftning inte får leda till en försämring av samarbetet i gränsområdet och som gör det möjligt att inrätta gränsöverskridande enheter som är juridiska personer och består av regionala förvaltningsenheter på båda sidor om gränsen.

c) Den rättsliga ramen, inom vilken det gränsöverskridande samarbetet mellan regionala och lokala enheter äger rum, bör garantera och möjliggöra att de myndighetsnivåer kan delta som har de befogenheter som krävs för att utveckla ett dylikt samarbete.

d) Europeiska unionen måste se över de egna förvaltningsbestämmelserna och undersöka om de har en hämmande inverkan på det gränsöverskridande samarbetet. EU måste dessutom spela en pådrivande roll när det gäller anpassningen av nationell lagstiftning. Man bör regelbundet utvärdera de framsteg som gjorts i samband anpassningen av nationell lagstiftning.

e) Europeiska unionen måste ta initiativet till att utvärdera och förbättra befintliga juridiska instrument för transnationellt samarbete.

f) Dessutom måste Europeiska kommissionen ta initiativ till att utveckla en ramlagstiftning till stöd för gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete i form av en ramförordning för europeiska samarbetsområden. De rekommendationer som Regionkommittén framförde i sin publicerade studie om alleuropeiskt samarbete kan fungera som utgångspunkt i detta sammanhang.

g) Vid kommande ändring av fördraget kan man framhålla betydelsen av alleuropeiskt samarbete genom att anpassa ett antal av fördragets artiklar.

- I likhet med artikel 151 om kulturellt samarbete kan man införa en artikel om alleuropeiskt samarbete.

- Första stycket i artikel 158 bör ändras enligt följande: "För att främja en harmonisk utveckling inom hela gemenskapen och en balanserad och hållbar utveckling av Europeiska unionens territorium skall gemenskapen utveckla och fullfölja sin verksamhet för att stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning."

- Första stycket i artikel 159 skulle kunna ändras enlig följande: "... Gemenskapen skall även understödja strävanden att uppnå mål genom de åtgärder som den vidtar genom strukturfonderna (...) Europeiska investeringsbanken och andra befintliga finansieringsorgan, gemenskapsinitiativen och genom utformning av ett juridiskt instrument som ligger till grund för 'europeiska samarbetsområden'".

- Man skulle kunna komplettera artikel 160 med ett andra stycke med följande text: "Utöver gemenskapsinitiativen har även Europeiska regionala utvecklingsfonden till syfte att främja alleuropeiskt samarbete, i synnerhet genom deltagande i gemensamma åtgärder som främjar en harmonisk, balanserad och hållbar utveckling i områden där gränsöverskridande, mellanregionalt och transnationellt samarbete bedrivs."

h) Med tanke på den viktiga roll som ett alleuropeiskt samarbete spelar för den europeiska integrationsprocessen måste tillräckliga finansiella medel ställas till förfogande även i fortsättningen. Även i samband med nästa översyn av strukturfondssystemet - eller till och med i ett tidigare skede - är det viktigt att en stor del av de medel som står till buds avsätts till dessa former av samarbete. I detta samanhang bör man först och främst inrikta sig på samarbetet med kandidatländerna och tredje land. Även för medlemsstaterna förblir det alleuropeiska samarbetet dock ett betydelsefullt instrument i integrationsprocessen. I detta sammanhang måste man särskilt uppmärksamma de regioner som i dag gränsar till kandidatländerna.

i) Ökad samordning av finansieringen från olika källor är en förutsättning för att man på bästa sätt skall kunna utnyttja de medel som anslagits. I synnerhet bör programmen och instrumenten Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN och ISPA bli mer enhetliga och samordnas i större utsträckning.

j) Medlemsstaterna och Europeiska unionen måste verka för att man i varje medlemsstat inrättar kunskapscentra där medborgare, myndigheter och företag kan ställa frågor om eventuella hinder i samband med gränsöverskridande, interregionalt och transnationellt samarbete.

k) Regionkommittén uppmanar Europeiska kommissionen att inom två år utarbeta en vitbok om alleuropeiskt samarbete där de rekommendationer som framförs i detta yttrande och i studien vidareutvecklas och ges konkret form i en enhetlig politik. Denna vitbok skulle kunna utarbetas av en arbetsgrupp inom Europeiska kommissionen bestående av representanter för de berörda generaldirektoraten, medlemsstaterna, Regionkommittén och de europeiska sammanslutningarna av lokala och regionala myndigheter.

27. Regionkommittén uppmanar rådet, Europeiska kommissionen och Europaparlamentet att beakta rekommendationerna i detta yttrande vid den framtida utformningen av politiken på området för alleuropeiskt samarbete.

Bryssel den 13 mars 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 51, 22.2.1999, s. 21.

(2) EGT C 107, 3.5.2002, s. 94.