Donostia-San Sebastiáns ansökan hade överskriften ”Cultura para la conviviencia” (kultur för samexistens) och hade en mycket lokalt förankrad konnotation, nämligen stadens inte alltför avlägsna förflutna, där terrorattentat var en del av livet under flera årtionden.

Därefter vidtogs åtgärder för övervakning i båda städerna. En panel bestående av sju oberoende experter som utsetts av EU:s institutioner och organ granskade hur städernas förberedelser fortskred och vägledde dem i arbetet. De kontrollerade även att förberedelserna överensstämde med programkraven och att städerna genomförde de åtaganden som de angett i ansökan. Donostia-San Sebastiáns och Wrocławs företrädare deltog i två officiella möten om övervakningsprocessen, vilka anordnades av kommissionen under hösten 2013 och under våren 2015. Efter övervakningsprocessen rekommenderade panelen att kommissionen beviljar Melina Mercouri-priset på 1,5 miljoner euro till de båda städerna. Priset, som finansieras av programmet Kreativa Europa , betalades ut till de två kulturhuvudstäderna hösten 2015.

Slutligen kan det konstateras att kommissionen, trots bristen på kvantitativa data och andra oberoende bevis, anser att de bevis som samlats in är tillräckligt solida för att ligga till grund för utvärderingen. Den instämmer också i utvärderingens övergripande bedömning och slutsatser, vilka anses ge en allmänt riktig och fullständig bild av kulturhuvudstadsåret 2016.

Kommissionen är medveten om dessa begränsningar och accepterar dem, vilket redan har noterats och meddelats i det arbetsdokument som bifogas förslaget till ett beslut om inrättande av en unionsinsats för evenemanget Europeisk kulturhuvudstad för åren 2020 till 2033 . Med hänsyn till denna svårighet lade kommissionen fram ett förslag som senare antogs av Europaparlamentet och rådet där det konstateras att de utvalda städerna själva till största delen kommer att genomföra utvärderingen, detta eftersom de har bättre tillgång till referensdata och större möjlighet att samla in primärdata om evenemangets resultat.

Bristen på referensuppgifter som kan integreras i en jämförande studie av staden innan den utsågs till kulturhuvudstad, i början av kulturhuvudstadsåret och efter dess genomförande är dock en nackdel. Dessa data anses oerhört viktiga för att uppnå ett balanserat perspektiv, som bygger på en övertygande och omfattande datamängd, om den faktiska påverkan på städerna. Budgeten för utvärderingsarbetet (omkring 70 000 euro per år) står emellertid i proportion till den låga nivå av direkt EU-finansiering som kulturhuvudstäderna tilldelas (1,5 miljoner euro genom Melina Mercouri-priset), och det är därför inte möjligt att både genomföra en studie av förhållandena före (referensstudie) och efter (efterhandsutvärdering) evenemanget. En ytterligare konsekvens av den blygsamma budgeten är att insamlingen av primärdata tenderar att vara mer kvalitativ än kvantitativ. Kvalitativa data är visserligen mycket viktiga vid utvärderingen, men bristen på kvantitativa data minskar tillförlitligheten, bland annat när det gäller att visa kulturhuvudstadsårets objektiva resultat och effekter när det gäller att öka deltagandet i kulturlivet.

-Primärdata som antingen samlats in på fältet eller lämnats in av de enskilda kulturhuvudstäderna, såsom intervjuer, onlineundersökningar och enkäter. I intervjuerna ville man särskilt få ett flertal perspektiv på var och en av kulturhuvudstäderna, däribland från ledningsgrupperna, beslutsfattare på lokal och nationell nivå, viktiga kulturaktörer, olika parter som medverkade i genomförandet av programmet samt ett urval av organisationer som antingen ledde eller deltog i de faktiska projekten.

Vid utvärderingen granskas genomförandet och resultaten av de två kulturhuvudstadsprogrammen för 2016 under hela deras livscykel, från idéstadiet till hållbarhet och långsiktiga effekter.

I Wrocław var planeringen för perioden efter genomförandet betydligt mer utvecklad och samordnad och erbjöd större möjligheter till långsiktig hållbarhet i fråga om kulturhuvudstadsårets inverkan, delvis tack vare ett starkt och linjärt politiskt ledarskap. Planen i fråga bygger också på resultaten av olika forsknings- och utvärderingsprojekt som genomfördes av Wrocławs universitet under kulturhuvudstadsåret. Genomförandeorganet och stadens avdelningar för sociala frågor och kultur har lagt fram ett förslag till en strategi för perioden 2017–2020 och därefter: ”Kultur – Strömmen!” (Kultura – Obecna!). Man kommer dessutom att fortsätta driva projektet ”mikroGRANTY”, ett stödinitiativ som delar ut bidrag i avsikt att bygga upp den lokala kulturkapaciteten.

Wrocław genomförde ett omfattande kulturprogram som en del av stadens övergripande utvecklingsstrategi, men man lyckades också särskilt bra med att attrahera ett stort antal internationella besökare: enligt studier som gjorts på staden Wrocławs vägnar besökte omkring 5 miljoner turister staden under 2016, varav 1,6 miljoner kom från ett annat land. Data från Polens centrala statistikbyrå visar också att 50 000 fler internationella turister bodde på hotell i Wrocław 2016 jämfört med 2015. Kulturhuvudstadsåret har också varit ett effektivt sätt att stärka samarbetet och nätverken på kulturområdet, både i staden och med internationella aktörer. Två tredjedelar av de genomförda projekten hade en internationell koppling och omfattade olika typer av samarbeten med organisationer eller konstnärer i 42 andra länder – främst i Europa men även länder såsom Brasilien, Japan och USA. Kommunikationsstrategin var på det stora hela också ändamålsenlig, och omkring 5 500 artiklar om kulturhuvudstadsåret publicerades i Polen och i 38 andra länder under 2016.

I allmänhet tyder de tillgängliga uppgifterna (främst kvalitativa) på att kulturhuvudstadsåret fortsatt är en effektiv EU-åtgärd som med tanke på de relativt blygsamma investerade EU-medlen har god genomslagskraft på EU-nivå. Efter utnämningen brukar värdstäderna lägga stora resurser på att utforma och genomföra kulturhuvudstadsprogrammet, och det drar till sig stor uppmärksamhet och finansiering från många olika intressenter, däribland regionala och nationella myndigheter och privata bidragsgivare. Melina Mercouri-priset, som är det enda finansiella bidraget som värdstäderna mottar från EU, är minimalt (1,5 miljoner euro per värdstad) jämfört med de totala kostnaderna för ett kulturhuvudstadsår: driftskostnaderna för kulturhuvudstadsåret 2016 var omkring 86,4 miljoner euro för Wrocław och 49,6 miljoner euro för Donostia-San Sebastián.

Europeisk kulturhuvudstad är en relevant åtgärd som kompletterar ett flertal av EU:s politikområden och program. Den påverkar inte bara intressenter på kulturområdet utan även intressenter inom sysselsättning (genom sin inverkan på bl.a. kapacitetsuppbyggnad), entreprenörskap (t.ex. deltog 14 % av Wrocławs företag inom kultursektorn och den kreativa sektorn i kulturhuvudstadsåret, dvs. omkring 450 av drygt 3 000 företag, och 52 % av dem ansåg att de fått kommersiella fördelar av kulturhuvudstadsåret medan 40,7 % rapporterade en ökad omsättning 2016) och turism (50 000 fler utländska turister bodde på hotell i Wrocław 2016 jämfört med 2015). Åtgärden kan också ge incitament till investeringar i kulturell infrastruktur med samfinansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), vilket den nyöppnade konserthallen Musikforum i Wrocław vittnar om. Den samfinansierades av Eruf och har blivit en stor succé, med mer än 500 000 besökare under 2016.

4.6.Mervärde för EU

Såsom redan har nämnts och visats ovan har kulturhuvudstadsåret fått en inverkan som medlemsländerna inte hade kunnat uppnå själva.

Själva ”etiketten” är en viktig aspekt av EU-mervärdet eftersom den väcker stort intresse bland intressenter, inte bara i värdstäderna utan även på många andra håll. Åtgärden erbjuder också stora möjligheter till europeiskt samarbete i form av partnerskap och överföring av god praxis, bland annat när det gäller att bygga upp en stabil förvaltning för åtgärdens genomförande, öka de lokala kulturorganisationernas kapacitet och uppmuntra lokalbefolkningen att bidra med idéer till projekt.

5.De viktigaste rekommendationerna samt kommissionens slutsatser och åtgärder

Kommissionen drar slutsatsen från denna rapport att åtgärden Europeisk kulturhuvudstad är fortsatt relevant på EU-nivå och mycket värdefull för värdstäderna. Den leder till omfattande kulturprogram med positiva resultat och effekter, vilka emellertid inte kan bedömas till fullo i detta stadium av utvärderingsarbetet eftersom det inte har gått tillräckligt lång tid sedan genomförandet. Såsom nämnts ovan är det bara utvärderingar utförda av värdstäderna själva som skulle kunna ge en mer tillförlitlig bild i detta hänseende.

Kommissionen anser vidare att de program som genomfördes av de två kulturhuvudstäderna 2016

-var innovativa och stämde överens med målen för åtgärden Europeisk kulturhuvudstad,

-återspeglade den europeiska dimensionen (särskilt i Wrocław men mindre i Donostia-San Sebastián, eftersom man där lade betydligt större tonvikt vid lokalbefolkningen),

-engagerade lokala invånare och intressenter (i Donostia-San Sebastián var lokalinvånare på något sätt engagerade i 60 % av projekten och volontärer arbetade totalt 10 493 timmar, medan man i Wrocław utformade aktiviteter för särskilda grupper),

-spred kultur till en ny publik genom särskilda strategier (såsom ”Vågor av energi” i Donostia-San Sebastián och ”MikroGRANTY” i Wrocław), och

-kan komma att ge långvariga effekter både i fysisk form (ny eller upprustad kultur- och logistikinfrastruktur, vilket var fallet i Wrocław) och i immateriell form (genom att skapa utrymme och möjligheter för samhällen att tala om, förstå och försona sig med tidigare konflikter och hjälpa staden och dess invånare att leva tillsammans i framtiden, vilket var fallet i Donostia-San Sebastián), trots att det i Donostia-San Sebastián saknas konkret planering för perioden efter genomförandet.

Dessa huvudsakliga slutsatser bekräftar slutsatserna i utvärderingarna gällande kulturhuvudstäderna fram till 2015, det vill säga att städer som utses till kulturhuvudstad genomför kulturprogram som är mer omfattande och innovativa än städernas vanliga årliga kulturutbud, med en stark europeisk dimension och med deltagande från lokalbefolkning och internationella besökare. Detta stämmer överens med målen i fördraget och för åtgärden Europeisk kulturhuvudstad.

Ett annat problem som framgick av den externa undersökningen och som delvis också konstaterats i tidigare utvärderingar är bristen på referensdata. Utvärderingen borde i själva verket omfatta både en förhands- och en efterhandsstudie. På grund av budget- och tidsbegränsningar är det emellertid endast möjligt att genomföra en efterhandsutvärdering, vilket innebär att det är svårt att bevisa att åtgärden skapat fördelar och haft en inverkan.

Medlagstiftarna är medvetna om denna svårighet. Genom antagandet av beslut nr 445/2014/EU, som kommer att gälla för kulturhuvudstäderna under perioden 2020–2033, beslutade Europaparlamentet och rådet att flytta ansvaret för utvärderingen från kommissionen till kulturhuvudstäderna själva, eftersom de är åtgärdens huvudsakliga finansiärer och mottagare och har större möjlighet att samla in nödvändiga data. Ett sådant krav kommer att uppmuntra kandidatstäder och framtida kulturhuvudstäder att samla in data redan från projektets början. Det kommer också att göra att man vid genomförandet av kulturhuvudstadsåret i högre grad strävar efter att uppfylla de fastställda målen. För att hjälpa städerna med detta arbete har kommissionen offentliggjort riktlinjer på sin webbplats.

Åtta liknande årliga utvärderingar, i samtliga fall avseende två olika kulturhuvudstadspar, har genomförts tidigare. Denna omgång av den externa undersökningen innehåller därför bara ett begränsat antal rekommendationer, och de flesta av dessa är mycket specifika och har att göra med sådana aspekter av åtgärden som inte kan beläggas med fakta. De är ett värdefullt komplement till de många rekommendationer som har gjorts under tidigare år och godkänts av kommissionen, i synnerhet behovet av att skapa institutionella strukturer i god tid, bygga upp en stabil och ändamålsenlig genomförandegrupp med stark politisk uppbackning, säkerställa nationellt deltagande och engagemang, skapa rätt balans mellan kontroll och konstnärlig frihet, engagera kulturella intressenter, bygga in europeiskt samarbete i kulturprogrammen samtidigt som man strävar efter ett bredare deltagande i kulturlivet, samt att planera vilka långsiktiga effekter man vill uppnå redan på ett tidigt stadium. Kommissionen instämmer i utvärderarens övergripande rekommendation om att åtgärden Europeisk kulturhuvudstad bör fortsätta. Fortsättningen tryggas genom beslut nr 445/2014/EU, som sträcker sig fram till 2033. På mer specifik nivå rekommenderar utvärderaren att städerna samlar in och analyserar stordata och att ansökningsblanketten ändras så att den inbegriper upplysningar om hur den ansökande staden planerar att göra detta. Kommissionen kan visserligen se nyttan i att värdstäder utnyttjar stordata mer effektivt, men den kan inte inkludera kriterier i ansökningsblanketten som inte uttryckligen nämns i det beslut som gäller åtgärden Europeisk kulturhuvudstad. Den kommer emellertid att undersöka hur stordata bättre kan inkluderas i utvärderingsriktlinjerna, vilket också har rekommenderats av utvärderaren.

Kommissionen instämmer också i underleverantörens rekommendation att det formella och informella stöd som övervakningspanelen ger under utvecklingsfasen är mycket viktigt och bör fortsätta, däribland besöken till utsedda städer.

När det gäller de rekommendationer som riktas direkt till EU-institutionerna påpekar kommissionen avslutningsvis att läges- och övervakningsrapporterna, i enlighet med utvärderarens rekommendation, redan uttryckligen beaktar de frågor som tas upp i urvalskriterierna enligt beslut nr 445/2014/EU, och att städernas förslag till övervakning och utvärdering bedöms vid flera tillfällen under urvals- och övervakningsförfarandena.