Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador"

(2000/C 268/07)

Den 18 februari 2000 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Vitbok om ersättningsansvar för miljöskador".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 21 juni 2000. Föredragande var María Candelas Sánchez Miguel.

Vid sin 374:e plenarsession (sammanträdet den 12 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 87 röster för, 7 emot och 19 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Det har gått nästan sju år mellan kommissionens grönbok om åtgärder mot miljöskador(1) och den nyligen publicerade vitbok som undersöker olika sätt att införa en miljöansvarsordning på EU-nivå och skisserar de viktigaste förutsättningarna för att ordningen skall bli effektiv och praktiskt genomförbar.

1.2. Under denna period har det stått klart att man inte bara måste förebygga miljöskador som förorsakats av mänsklig verksamhet utan också tillämpa en annan grundprincip som genomsyrar gemenskapslagstiftningen - "att förorenaren skall betala" - som gradvis är på väg att accepteras av alla aktörer.

1.3. De senaste årens allvarliga olyckor (t.ex. "Doñana", "Erika" och "Baia Mare") har visat att den nationella lagstiftningen om miljöansvar är otillräcklig eftersom den saknar de verktyg som krävs för att agera när miljöskador påverkar mer än ett land. Det finns inte bara stora skillnader mellan de olika nationella lagarna om miljöansvar, utan det finns dessutom fortfarande länder som saknar lagstiftning på detta område, vilket gör det svårare att effektivt lösa miljöproblemen.

1.4. Det krävs också beredskap för att kontrollera vissa företeelsers eventuella effekter. Det gäller bland annat omfattande användning av genetiskt modifierade organismer, som i dag ger upphov till en mycket negativ folkopinion. Försiktighetsprincipen måste tillämpas fullt ut på denna typ av organismer. Den gällande EG-lagstiftningen(2) håller på att ses över. I några medlemsstater höjs röster för att användningen av dessa organismer skall förbjudas tills det är vetenskapligt bevisat att de är ofarliga för människan och miljön.

2. Sammanfattning av vitboken

2.1. I vitboken undersöks olika sätt att utforma en EG-omfattande miljöansvarsordning för att förbättra tillämpningen av miljöprinciperna i artikel 174.2 i EG-fördraget ("försiktighetsprincipen", principen om "förebyggande åtgärder" och särskilt principen att "förorenaren betalar") och EG:s miljölagstiftning. När det gäller tillämpningen av ovannämnda principer skall ordningen utgöra ett effektivt förebyggande verktyg som kompletterar de övriga miljöbestämmelserna i EU. Huvudmålet är dock att återställa miljöskador genom att tillämpa principen "förorenaren betalar" så att kostnaderna inte direkt får bäras av samhället.

2.2. I vitboken skisseras de tänkbara huvuddragen hos en gemenskapsordning:

- Ordningen skall inte ha någon retroaktiv verkan.

- Den skall omfatta såväl klassiska skador (hälso- och sakskador) som miljöskador (förorenade områden och skador på den biologiska mångfalden, som i enlighet med direktiven om livsmiljöer och vilda fåglar skyddas i Natura 2000-områden. Sådana skador skulle kunna utgöras av skador inte bara på livsmiljöer utan också på djur och växtarter, t.ex. flyttfåglar).

- Den bör ha ett begränsat tillämpningsområde ("verksamhet som regleras i EG-lagstiftningen") som är kopplat till EG:s miljölagstiftning. Förorenade områden och klassiska skador skall endast omfattas om de förorsakas av en farlig eller potentiellt farlig verksamhet som regleras i EG-lagstiftningen (dessa verksamheter regleras i en lång rad direktiv, t.ex. direktiven om gränsvärden för utsläpp av farliga ämnen till vatten eller luft, direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, Seveso II-direktivet, lagstiftning om avfallshantering, om genetiskt modifierade organismer osv.).

- Strikt ansvar för skador som orsakas av "verksamhet med inneboende risker" och culpabaserat ansvar för skador (endast sådana som omfattas av Natura 2000) som orsakas av "icke-farlig verksamhet".

- Ordningen bör innehålla en klassificering av ansvarsfrihetsgrunder och förmildrande omständigheter som innebär befrielse från ansvar eller ett minskat ansvar.

- Den person eller det företag som har kontrollen över verksamheten skall bära ansvaret för skadan. Om verksamheten utövas av ett företag i egenskap av juridisk person skall ansvaret åvila den juridiska personen och inte företagsledningen eller andra anställda.

- Ordningen bör omfatta kriterier för att värdera olika typer av skador.

- Skyldighet att använda den ersättning som förorenaren betalar för att återställa den skadade miljön.

- Förslag om utökade möjligheter att väcka talan ("jus standi"). Enligt vitboken bör staten ha det primära ansvaret framför miljöorganisationer och intressegrupper, som bara bör ha rätt att vända sig direkt till domstol i brådskande fall.

2.3. I vitboken utvärderas olika alternativ för gemenskapens agerande. Kommissionen drar slutsatsen att den bästa lösningen är ett ramdirektiv. Detaljerna i ett sådant direktiv skall utformas efter samråd med berörda parter.

3. Allmänna kommentarer

3.1. ESK välkomnar vitboken och anmodar kommissionen att verka för att den utmynnar i ett förslag till lagstiftning som tillsammans med gemenskapens övriga bestämmelser kan bidra till att bromsa miljöförstöringen i EU.

3.2. ESK stöder i linje med tidigare yttranden(3) det föreslagna rättsinstrumentet (ett ramdirektiv) som gör det möjligt att till fullo tillämpa subsidiaritetsprincipen och därmed harmonisera de övergripande ramarna och låta medlemsstaterna utforma de bestämmelser som de har störst behov av.

3.2.1. Ramdirektivet skulle innebära att olika i dag gällande bestämmelser som är utspridda i flera texter och därför svåra att tillämpa samlas i en lagtext. Samtidigt skulle det upphäva föråldrade bestämmelser men bevara beprövade vetenskapliga begrepp och framför allt göra det lättare för berörda parter att förstå och tillämpa bestämmelserna.

3.3. ESK ser positivt på att ordningen inte skall ha retroaktiv verkan. Det är viktigt att denna princip inte gäller förorenande verksamhet som påbörjades innan ordningen trädde i kraft och som fortsätter efter denna tidpunkt. I sådana fall är förorenaren ansvarig, och man måste dessutom ta hänsyn till om miljöreglerna har efterlevts under den föregående perioden.

3.4. När det gäller vitbokens förslag om vilka skador som skall omfattas av EU:s bestämmelser vill ESK understryka vikten av en brett definierad ansvarsordning som inte bara omfattar klassiska skador utan också miljöskador. I EU finns det visserligen redan i dag en ansvarsordning för miljöbrott där sanktionerna är begränsade till bötesförelägganden, och medlemsstaterna kan utöka sanktionerna till andra typer av straff. Det enda man uppnår med bötesförelägganden är dock att man bara täcker en del av skadorna och inte helt återställer den skadade miljön.

3.5. Att man erkänner att det finns ansvarsfrihetsgrunder eller förmildrande omständigheter får inte undergräva de positiva effekterna av tillämpningen av miljöansvarsreglerna. Ansvarsfrihetsgrunderna bör graderas efter i vilken utsträckning miljölagstiftningen har överträtts, och man kan även överväga ansvarsfrihet för en skada genom en verksamhet som bedrivs i enlighet med bindande föreskrifter som utfärdats av en offentlig myndighet.

3.6. Den föreslagna ordningen skulle kunna få förebyggande effekter eftersom den kräver att man ökar resurserna till effektivare miljöinsatser. I detta sammanhang måste man underlätta för små och medelstora företag att anpassa sina produktionssystem till miljökraven genom enklare förfaranden som tar hänsyn att många av dem skulle påverkas eftersom de utför så kallad farlig verksamhet. Man kan också avsätta medel som underlättar för dem att anpassa sig till de nya kraven, särskilt till ökade försäkringskostnader.

3.7. Rättviseprincipen kräver att man utformar kriterier och en metod för att värdera miljöskador. I dag används regionala system som bygger på en bedömning av naturresursens värde. Ett annat kriterium är kostnaden för att återställa skadorna. Om man använder flera bedömningskriterier kan man anpassa dem till skadornas karaktär och ta hänsyn till hur de har uppstått. Under alla omständigheter krävs det kriterier som bygger på rättviseprincipen när skadorna skall återställas.

3.7.1. Ett bra sätt att utforma värderingskriterier är att utnyttja databaser med information om värdering av nytta ("benefits transfer"), till exempel Environmental Valuation Resource Inventory (EVRI), som innehåller ett omfattande värderingsmaterial.

3.7.2. Kriterierna för beräkning av den avgift som skall betalas av förorenaren måste bland annat ta hänsyn till om miljölagstiftningen har efterlevts, om verksamheten har tillstånd, om det finns fler än en förorenare och om det finns omständigheter som kan mildra ansvaret.

3.8. Införandet av miljöansvar får inte inverka negativt på EU-ekonomins konkurrenskraft. Även om kommissionen i dag inte har verifierbara uppgifter om inverkan på konkurrensförmågan i omvärlden är utsikterna lovande eftersom de flesta OECD-länder har denna typ av lagstiftning(4), vilket innebär att konsekvenserna minimeras i och med att ansvarsordningen och garantierna för att den efterlevs omfattar alla.

3.8.1. ESK anser dessutom att EU inom ramen för internationella avtal (t.ex. Luganokonventionen) bör verka för att miljöansvarsbestämmelserna skall kunna godkännas i alla länder, särskilt inom WTO, för att undvika konkurrenssnedvridning.

3.9. Det är också nödvändigt att väga in den kommande utvidgningen av EU eftersom kandidatländernas miljöpolitik avviker från EU:s. De nya medlemsstaternas införlivande av gemenskapens regelverk måste åtföljas av utförlig information och omfattande ekonomiskt stöd, bland annat från fonderna inför anslutningen, för att regelverket skall kunna tillämpas inom den fastställda tidsfristen. Berörda parter skall också rådfrågas.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Vad gäller förslaget om miljöansvar för skador på den biologiska mångfalden anser ESK att det är nödvändigt att precisera vissa inslag som skulle kunna utvecklas i ett framtida ramdirektiv.

4.1.1. Gränsen för definitionen av skador på den biologiska mångfalden kommer att gå vid Natura 2000-nätet. Det är därför av avgörande betydelse att kommissionen kan anta förteckningen över områden av intresse för gemenskapen så snart som möjligt. ESK anmodar därför medlemsstaterna att uppfylla förpliktelserna i direktiv 92/43/EEG och presenterar nationella förteckningar som verkligen uppfyller detta krav.

4.1.2. För rättssäkerhetens skull är det nödvändigt att fastställa en lägsta tröskel för tillämpning av ansvarsordningen. Man måste emellertid ta hänsyn till att det inte alltid är möjligt att inledningsvis uppskatta skadans omfattning. Fastställande av en lägsta tröskel bör inte heller ske på rent ekonomiska grunder, utan definitionen av "betydande skador" måste vara kopplad till skadan på den biologiska mångfalden och föroreningen av platsen. ESK anser att begreppen "lägsta tröskel" och "betydande skador" bör avgränsas bättre i ett framtida ramdirektiv så att det inte ger upphov till olika tillämpning av ansvarsordningen.

4.1.3. En särskilt känslig punkt är genomförandet av ramdirektivet om genmanipulerade organismer. Reglerna om riskbedömning och godkännande (90/220) håller på att ses över och är föremål för ett förlikningsförfarande mellan Europaparlamentet och rådet. En kontroversiell punkt är frågan om ersättningsansvar, och kommissionsledamot Margot Wallström har förklarat att kommissionen skall hitta en övergripande lösning utifrån ramdirektivet före 2001. Man bör också notera att produkter som innehåller genmanipulerade organismer redan omfattas av direktivet om produktansvar (personskador och materiella skador), som nyligen har utvidgats till att också omfatta obearbetade jordbruksprodukter. I vitboken hänvisas med rätta till detta i punkt 4.5.4, som anger att direktivet om produktansvar har företräde i samband med ersättningskrav för traditionella skador. Det är också viktigt att snarast införa bestämmelser om ersättningsansvar för skador på miljön och den biologiska mångfalden, vilket framgår av att jordbrukare av misstag nyligen har använt genmodifierat utsäde.

4.2. Införandet av två typer av ansvar innebär att bevisbördan blir olika för de båda systemen. Vid strikt ansvar (skador som vållats av en verksamhet som anses farlig i gällande gemenskapslagstiftning(5)) begränsar sig bevisbördan till att käranden måste kunna påvisa sambandet mellan skadorna och svaranden, medan man vid culpabaserat ansvar (medvetet handlande) dessutom måste bevisa att aktören har handlat uppsåtligt. ESK anser att kommissionens förslag på denna punkt kan försvaras och ger därför sitt stöd till detta.

4.3. Ansvarsfrihetsgrunder och förmildrande omständigheter kan påverka ansvaret, vilket påpekas i punkt 3.5. ESK anser att de enda ansvarsfrihetsgrunder som bör beaktas är force majeur och bindande föreskrifter som utfärdats av en offentlig myndighet. Andra orsaker kan betraktas som förmildrande. I många fall skulle verksamhetsutövaren och den berörda myndigheten få ett delat ansvar för miljöskadorna.

4.4. En mycket viktig fråga som inte utvecklas i vitboken är information. Om den föreslagna ordningen skall bli effektiv krävs det medverkan av miljöorganisationer och andra socioekonomiska organisationer, icke-statliga organisationer och andra miljöintressen, och den måste därför knytas till ett informationsnätverk som kan förmedla upplysningar från myndigheterna till allmänheten och vice versa om hur man kan undvika att skada miljön.

4.4.1. Man skulle kunna skapa ett tematiskt nätverk i likhet med nätverket inom ramen för gemenskapens åtgärder för att förhindra föroreningsolyckor till havs.

4.4.2. FN:s Århuskonvention skulle kunna genomföras(6).

4.4.3. IMPEL-nätverket skulle kunna utnyttjas.

4.5. I vitboken hävdas att aktiva rättsliga åtgärder i första hand bör åvila staten, dvs. behöriga myndigheter, och i andra hand miljöorganisationer och enskilda personer. Detta är enligt ESK:s uppfattning ett nödvändigt system för att kunna ingripa mot eventuell försinkning eller underlåtenhet från myndigheternas sida.

4.5.1. Det är mycket positivt att det vid brådskande fall finns möjlighet att kräva att verksamhetsutövaren skall vidta försiktighetsåtgärder för att förebygga skador.

4.6. En avgörande förutsättning för förslagets effektivitet är den obligatoriska försäkringen för all miljöfarlig verksamhet. Det har visat sig att tillämpningen av direktiv 85/374/EEG inte har fört med sig några större merkostnader för företagen. Direktivet har till och med utsträckts till tjänstesektorn (särskilt inom sjukvårdsyrken) eftersom det ger yrkesutövare med denna typ av ansvar större trygghet. ESK anser att kravet på en obligatorisk försäkring likställer denna typ av ansvar med det ansvar som i EU regleras genom exempelvis obligatorisk bilförsäkring och obligatorisk försäkring för personskador som orsakas av produkter med säkerhetsbrister. ESK anser samtidigt att det är rimligt att företagen skall kunna vidta kompletterande åtgärder som de själva väljer, till exempel i form av reserver, förklaringar om skydd, andra försäkringar etc.

5. Slutsatser

5.1. ESK inser att införandet en ordning för miljöansvar är mycket viktigt för miljön. Kommittén anser dock att många inslag bör definieras närmare innan ordningen kan tillämpas på ett effektivt sätt i EU:s medlemsstater och rekommenderar därför följande:

5.1.1. Kommissionen bör sammanställa en förteckning över gemenskapens samtliga juridiska texter som ansvarsbestämmelserna bygger på.

5.1.2. Kommissionen bär närmare definiera begreppen farlig verksamhet, skada på den biologiska mångfalden, fastställande av skyddade områden, kriterier för värdering av skador osv., och alla andra villkor som påverkar deras tillämpningsområde.

5.1.3. De båda föreslagna ansvarstyperna (strikt ansvar för farlig verksamhet och culpabaserat ansvar för icke-farlig verksamhet) måste avgränsas noga för att undvika oklarhet om vilken ansvarstyp som skall tillämpas. De gemenskapsbestämmelser som reglerar farlig verksamhet och de som definierar ansvarsordningen för icke-farlig verksamhet bör preciseras i en bilaga.

5.2. ESK anser att ett ramdirektiv som rättsligt instrument för att införa miljöansvar är lämpligast för att hantera de olika förhållandena i EU. Harmoniseringen får dock inte skapa skillnader som påverkar konkurrenskraften. Man måste hålla denna risk i minnet för att uppnå den minimiharmonisering som krävs.

Bryssel den 12 juli 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) KOM(93) 47 slutlig, 14 maj 1993.

(2) Direktiv 90/220/EEG - EGT L 117, 8.5.1990.

(3) ESK:s yttrande om grönboken om återställande av miljöskador - EGT C 133, 16.5.1994. Beträffande ESK:s ståndpunkt om ett ramdirektiv, se också yttrandet om förslaget till ramdirektiv om "vattenpolitik" - EGT C 355, 21.11.1997.

(4) USA har under tjugo år haft lagstiftning om miljöansvar och har beräknat att det s.k. Superfund-systemet svarar för mindre än 5 % av det belopp som varje år används på nationell nivå för att garantera att den federala miljölagstiftningen efterlevs.

(5) I vitboken anges att det är viktigt att den ansvarsordning som syftar till att bevara den biologiska mångfalden också omfattar icke-farlig verksamhet eftersom direktiven om vilda fåglar och livsmiljöer innehåller flera krav om att betydande skador skall återställas oberoende av vilken verksamhet som orsakar dem. Kommissionen anser emellertid att typen av ansvar i detta fall bör skilja sig från det ansvar som tillämpas på skador som orsakas av farlig verksamhet.

(6) FN/ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsfattandet och tillgång till rättsmedel i miljöärenden, antogs och undertecknades vid den fjärde ministerkonferensen i Århus (Danmark) den 23-25 juni 1998.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag, som fick mer än en fjärdedel av rösterna, förkastades under debatten:

Punkt 4.3. Ändra andra och tredje meningen enligt följande:

"ESK anser att force majeure och bindande föreskrifter som utfärdats av en offentlig myndighet alltid skall accepteras som ansvarsfrihetsgrunder. Även andra orsaker kan betraktas som ansvarsbefriande eller förmildrande."

Motivering

För att säkerställa rimlig rättssäkerhet, särskilt med tanke på att den föreslagna ansvarsordningen kommer att omfatta inte bara traditionella skador utan även ett nytt område, nämligen miljöskador.

Resultat av omröstning

För: 35, emot: 58, nedlagda: 1.