SV

Bryssel den 6.3.2009

KOM(2009) 112 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Rapport om förhandskontroller av additionalitet i regioner som är berättigade till stöd enligt konvergensmålet åren 2007–2013

{SEK(2009) 273}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning (...)3

2. Bedömning (...)4

2.1. Kontrollmetod (...)4

2.2. Stödberättigande finansieringskällor (...)4

3. Resultat av kontrollerna (...)5

4. Additionalitet i ett vidare ekonomiskt sammanhang (...)7

5. Slutsatser (...)11

METODBILAGA (...)14

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Rapport om förhandskontroller av additionalitet i regioner som är berättigade till stöd enligt konvergensmålet åren 2007–2013

1. Inledning

Additionalitet är en av de principer som ligger till grund för sammanhållningspolitikens ekonomiska roll och funktion. Additionalitet innebär att stöd från strukturfonderna inte får ersätta medlemsstaternas offentliga utgifter. Meningen med det är att stödet verkligen ska få ekonomisk verkan.

I den här rapporten sammanfattas de huvudsakliga resultaten från förhandskontrollerna av hur principen tillämpades åren 2007–2013, och dessutom ges en ekonomisk analys.

I avsnitten 2 och 3 presenteras resultaten efter förhandlingar med medlemsstaterna. En överenskommelse om önskvärd nivå på utgifterna under hela perioden uppnåddes med var och en av de berörda medlemsstaterna.

Till följd av detta kommer över 650 miljarder euro (i 2006 års priser) att investeras från olika inhemska finansieringskällor under åren 2007–2013. Till detta belopp kommer 174 miljarder euro (i 2006 års priser) från strukturfonderna, som förväntas tas i anspråk i regionerna som omfattas av konvergensmålet under 2007–2013.

I avsnitt 4 bedöms additionalitet ur en vidare synvinkel, särskilt när det gäller samverkan mellan nationella investeringar och EU:s sammanhållningspolitik och i förhållande till den makroekonomiska konjunkturen. Även om de inte ingår i additionalitetsbedömningen beaktas medlen från sammanhållningsfonden ändå i det här avsnittet, för att den europeiska sammanhållningspolitikens bidrag till de totala offentliga utgifterna ska belysas allsidigt.

Avsnittet visar att medlemsstaterna i medeltal kommer att investera tre euro för varje euro som EU investerar genom sin sammanhållningspolitik. De totala förväntade offentliga investeringarna på de stödberättigande områdena torde utgöra omkring 5,6 % av sammanlagd förväntad BNP i de här regionerna. I några fall, bl.a. i några av de nya medlemsstaterna, är denna andel betydligt högre.

För den nya programperioden 2007–2013 tillkommer två nyheter:

· Additionaliteten kontrolleras bara i samband med konvergensmålet.

· Om en medlemsstat underlåter att senast den 30 juni 2016 visa att den följt additionalitetsprincipen kan kommissionen göra en finansiell korrigering [1].

2. Bedömning

2.1. Kontrollmetod

Enligt artikel 15 i förordning (EG) nr 1083/2006 om sammanhållningspolitiken ska kommissionen och medlemsstaten för de regioner som omfattas av konvergensmålet fastställa den nivå för de offentliga eller andra motsvarande utgifter för strukturåtgärder (nedan kallade strukturutgifter) som medlemsstaten ska upprätthålla i alla de berörda regionerna under programperioden.

Att additionalitetsprincipen följs kontrolleras på nationell nivå. De nationella medlen betraktas som additionella om strukturutgifterna i årsmedelvärde under 2007–2013 åtminstone är lika med strukturutgifterna i årsmedelvärde under 2000–2005 (för medlemsstaterna som gick med i EU 2004 är referensperioden 2004–2005).

Vid bedömningen togs hänsyn till utgifternas källa, medlemsstaternas metoder och antaganden, inbegripet tillämpade deflatorer, och för medlemsstater utanför euroområdet även växelkursen [2]. Additionaliteten kontrollerades i nära samarbete med medlemsstaterna genom skriftliga samråd och tvåpartsmöten om tekniska frågor och metodfrågor.

Detta gjordes samtidigt som de nationella strategiska referensramarna utformades för 2007–2013. Medlemsstaterna lämnade in sina referensramar med bl.a. standardtabellen för additionalitetskontroll och kompletterande uppgifter om vilka metoder som använts. Ytterligare information lämnades till kommissionen under förhandlingarna.

2.2. Stödberättigande finansieringskällor

Stödberättigande utgifter kan uppdelas i tre kategorier (grundläggande infrastruktur, humankapital och produktionsmiljö) samt kategorin ”övrigt”. Kontrollen omfattar de totala nationella strukturutgifterna [3] på stödberättigande områden både inom och utanför budgeten. Beroende på hur den enskilda medlemsstatens offentliga finanser är utformade kan uppgifterna alltså omfatta inte bara stat, regioner och kommuner utan också offentliga företag, offentliga organ och finansiering utanför budgeten på nationell, regional och lokal nivå. Utgifter från offentliga organ med egna, oberoende budgetar ingår också.

De additionalitetstabeller som lämnats in enligt respektive referensram visar hur strukturutgifterna är fördelade efter kategori och finansieringskälla (EU, nationell samfinansiering, offentliga företag och nationella medel utanför referensramen). Uppgifterna lämnas för både perioderna 2000–2005 eller 2004–2005 (faktiska årliga utgifter) och 2007–2013 (förväntade faktiska årliga utgifter) för att det ska gå att kontrollera att principen följts.

Sju av de 27 medlemsstaterna har inga regioner som omfattas av konvergensmålet under 2007–2013: Cypern, Danmark, Finland, Irland, Luxemburg, Nederländerna och Sverige. De länderna ingår alltså inte i den här rapporten.

3. Resultat av kontrollerna

I tabell 1 visas årliga nivåer på de genomsnittliga strukturutgifterna som varje medlemsstat ska hålla under hela perioden 2007–2013. Beloppen har fastställts av kommissionen och den berörda medlemsstaten under förhandlingarna om den nationella strategiska referensramen.

(...PICT...)

Som allmän regel ska de årliga genomsnittliga strukturutgifterna i reala tal åtminstone vara lika med dem under föregående programperiod. Enligt förordningen ska dock hänsyn tas till vissa specifika förhållanden, till exempel allmänna makroekonomiska förhållanden, pågående eller planerade privatiseringar och ovanligt höga offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder under den föregående programperioden [4].

Exempelvis gick kommissionen därför med på minskade strukturutgifter i Tyskland, mot bakgrund av landets exceptionella tidigare utgifter vid landets återförening. I tre andra medlemsstater betraktades vissa tidigare strukturutgifter som exceptionella på olika grunder (Olympiska spelen i Grekland, ett stort sjukhus på Malta och viss transportinfrastruktur i Ungern som finansierades med vinsterna från privatiseringen av offentliga företag). Dessa utgifter beaktades inte när nivån för strukturutgifterna 2007–2013 fastställdes. Dessa särskilda omständigheter ledde till att strukturutgifterna för den perioden minskar med totalt ca 7 miljarder euro per år.

Strukturutgifternas nivå förblir densamma i reala tal jämfört med föregående period i fyra medlemsstater (Österrike, Ungern, Tjeckien och Litauen), medan den ökar med mellan 0,1 % (Slovakien) och 63 % (Lettland) i övriga medlemsstater.

Uppgifterna i additionalitetstabellerna för varje medlemsstat kommer från nationella (eller federala), regionala och lokala budgetar [5]. Oberoende offentligfinansierade organs utgifter räknades också in bland de stödberättigande kategorierna. Samma sak gäller merparten av de offentliga företagen, även om de inte inräknades i några fall på grund av pågående eller planerad privatisering (bl.a. i Polen och Slovakien). I andra fall var det inte alltid möjligt att direkt beräkna faktiska stödberättigande strukturutgifter på regional nivå (t.ex. i Portugal) eller i offentliga företag (t.ex. Lettland). I de fallen skattade medlemsstaterna utgifterna med olika metoder.

I de medlemsstater där inte hela landet omfattas av konvergensmålet har geografiska korrektioner gjorts för att utesluta strukturutgifter i icke-stödberättigade regioner. I några fall gjordes detta med hjälp av antaganden eller skattningar (bl.a. i Tjeckien och Slovakien). Liknande korrektioner gjordes i några medlemsstater där kartan över stödberättigade regioner ändrats mellan två programperioder (bl.a. i Grekland, Portugal och Spanien), eftersom strukturutgifter i regioner som inte längre var berättigade till stöd enligt konvergensmålet behövde uteslutas från beräkningarna.

(...PICT...)

Källa: GD Regionalpolitik

I diagram 1 visas resultaten av additionalitetskontrollerna efter utgiftskategori. Nästan 50 % av de nationella strukturutgifterna går till grundläggande infrastruktur, bl.a. transporter, telekommunikation, energi, miljö, vattenförvaltning och hälsa.

De planerade nationella strukturutgifterna inom humankapital står för omkring 29 % av de samlade utgifterna. Den här kategorin avser främst investeringar i utbildning, forskning och utveckling. Återstående medel går till kategorin produktionsmiljö (knappt 13 %, avser bl.a. främjande av verksamhet i produktionssektorer i form av exempelvis företagsstöd och utveckling av företagstjänster) och kategorin övrigt (nära 9 %, avser främst tekniskt bistånd och andra smärre utgifter).

Däremot är de nationella strukturutgifterna för humankapital i konvergensregionerna högre än för grundläggande infrastruktur i sju medlemsstater: Belgien, Tyskland, Estland, Frankrike, Lettland, Slovakien och Förenade kungariket.

Bilden är en annan om man betraktar de olika kategoriernas relativa vikt i strukturfonderna. I det perspektivet står strukturutgifter för grundläggande infrastruktur för mindre än 37 % av de totala medlen, eller 12 procentenheter mindre än de nationella utgifterna. Mellanskillnaden hamnar särskilt i kategorin produktionsmiljö som står för 22 %, jämfört med knappt 13 % av de totala nationella investeringarna. På liknande sätt står humankapital för en något högre andel i strukturfonderna.

Således bidrar medel från strukturfonderna, som enligt additionalitetsprincipen ska komplettera de nationella medlen, till att balansera de offentliga utgifternas sammansättning på ett sätt som gagnar stöd till produktionsmiljön (bl.a. innovation, stöd till företagande och turisttjänster).

Dessa slutsatser bör tolkas med försiktighet eftersom de nationella nomenklaturer som ligger till grund för additionalitetstabellerna inte helt överensstämmer med varandra. Utbetalningar från sammanhållningsfonden beaktas inte heller i tabellerna.

4. Additionalitet i ett vidare ekonomiskt sammanhang

För att förstå additionalitetsprincipen i ett vidare ekonomiskt sammanhang måste man betrakta det övergripande sambandet mellan medlemsstaternas och EU:s investeringar. Även om sammanhållningsfondens [6] utbetalningar inte ingår i additionalitetsbedömningen beaktas de ändå i det här avsnittet, för att den europeiska sammanhållningspolitikens bidrag till de totala offentliga utgifterna ska belysas allsidigt.

Medelvärdet av de nationella strukturutgifter som enligt additionalitetsprincipen ska upprätthållas i de stödberättigade områdena under 2007–2013 är drygt 94 miljarder euro (i 2006 års priser) per år (se tabell 1). I beloppet ingår den nationella samfinansieringen till strukturfonderna och sammanhållningsfonden [7].

Om de planerade utbetalningarna enligt den europeiska sammanhållningspolitiken (strukturfonderna och sammanhållningsfonden) läggs samman uppgår de totala strukturutgifterna till mer än 125 miljarder euro per år (i 2006 års priser) i de här regionerna.

(...PICT...)

Av tabell 2 framgår att det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna (jfr diagram 2). Exempelvis uppgår de nationella strukturutgifterna för den enda belgiska konvergensregionen Hainaut till nära 17 euro för varje euro som anslagits genom EU:s sammanhållningspolitik. Dessa belopp är också höga i andra gamla EU-länder (EU-15). Däremot är förhållandet nära ett eller till och med mindre i andra medlemsstater. Även de här slutsatserna måste naturligtvis tolkas med försiktighet eftersom den andel av befolkningen som bor i konvergensregionerna ibland är liten (t.ex. bor i Frankrike bara 2,9 % av den totala befolkningen i de här regionerna, 3,4 % i Österrike och 4,6 % i Förenade kungariket).

(...PICT...)

De observerade skillnaderna är mindre om man jämför de nationella strukturutgifterna med genomsnittlig förväntad BNP 2007–2013 (tabell 3). Det bör framhållas att dessa uppgifter är beräknade i fasta priser för 2006 års prisnivå, utan hänsynstagande till eventuella växelkursfluktuationer i andra valutor än euro (se metodbilagan).

(...PICT...)

Skillnaderna mellan de gamla EU-länderna och de nya är här alltså inte så skarpa (diagram 3). Ungern och Estland sticker ut med totala planerade investeringar på över 10 % respektive 9 % av BNP. I medeltal står de totala investeringarna för knappt 5,6 % av sammanlagd BNP i konvergensregionerna.

(...PICT...)

I några gamla EU-länder (Italien, Förenade kungariket, Frankrike och Portugal) uppgår de totala planerade strukturutgifterna (inklusive medel från EU:s sammanhållningspolitik) till över 6 % av genomsnittlig BNP per år. Det bör dock has i åtanke att bara några regioner i de här länderna är berättigade till stöd enligt konvergensmålet. Som sagt står de regionerna i flera fall för en blygsam andel av total befolkning och BNP.

Hur man än räknar förefaller den europeiska sammanhållningspolitikens relativa betydelse vara betydligt högre i de nya medlemsstaterna (diagram 3). EU:s anslag uppgår till nära 50 % av de totala investeringarna i de flesta av de här länderna, och de är till och med högre än de nationella anslagen i Tjeckien och Slovakien.

Tabellerna och diagrammen ovan bygger på de av kommissionens prognoser som fanns tillgängliga när utgiftsmålen fastställdes (hösten 2006).

Slutligen bör det noteras att BNP-prognoserna för de närmaste åren nyligen har skrivits ned på grund av hur finanskrisen kan förväntas påverka den reala ekonomin. Således spår kommissionen (hösten 2008) svag ekonomisk tillväxt i EU, och till och med sammandragning i några medlemsstater. De här prognoserna har försämrats ytterligare till följd av de preliminära uppdaterade prognoserna som lades fram i början av 2009.

5. Slutsatser

Additionalitet är ett rätt enkelt begrepp, men det finns några metodproblem när man ska tillämpa den i praktiken.

Additionalitetskontroll på förhand för perioden 2007–2013 utförs enligt artikel 15 i förordning (EG) nr 1083/2006 och riktlinjerna i arbetsdokument nr 3 (december 2006). Meningen med arbetsdokumentet var att slå fast gemensamma principer för förhandlingarna mellan kommissionen och medlemsstaterna, bl.a. för att öka öppenheten, sörja för likabehandling av länderna och göra resultaten för de enskilda medlemsstaterna jämförbara. Exempelvis blev det obligatoriskt att inkludera utgifter av statligt ägda företag, något som hade varit frivilligt under den föregående programperioden 2000–2006.

Trots detta arbete kvarstår flera olösta frågor, bl.a. följande:

· Svårigheter att jämföra resultat mellan olika medlemsstater. Medlemsstaterna följer inte ett enhetligt, standardiserat tillvägagångssätt för den nationella offentliga redovisningen. Därför har medlemsstaterna olika metodupplägg för att samla in uppgifter vid additionalitetskontrollerna. I de flesta fall hämtas uppgifterna från budgetkällor som är uppdelade på olika sätt i medlemsstaterna, vilket försvårar jämförelser mellan medlemsstaterna. Problemet är ännu mer påtagligt när man jämför nationellt finansierade strukturutgifter med EU-finansierade, eftersom anslagen inte är klassificerade på ett enhetligt, lättfattligt sätt. Exempelvis redovisas additionalitetsuppgifterna enligt kontantmetoden, medan de offentliga uppgifterna i medlemsstaternas budgetar redovisas enligt periodiseringsprincipen (ENS 95).

· Bristande jämförbarhet mellan programperioder. De metoder som används kan också variera med tiden inom samma medlemsstat. Exempelvis påträffades avsevärda diskrepanser i vissa medlemsstater mellan de faktiska utgifter för vilka anspråk gjorts vid efterhandskontrollen för perioden 2004–2006 och de faktiska utgifterna under samma period som användes för förhandskontrollen för perioden 2007–2013.

· Problem att täcka in alla relevanta stödberättigande utgifter. Det är svårt att avgöra vilka utgifter som är relevanta på grundval av de olika redovisningskällorna i medlemsstaterna. För det mesta kommer uppgifterna från budgetkällor som inte alltid är uppdelade ned till alla inomnationella nivåer. Detta gör det mycket svårt att identifiera de relevanta utgifterna, särskilt på den lokala nivån, varför det ofta blir nödvändigt att göra skattningar och bedömningar från fall till fall, något som påverkar slutresultatets tillförlitlighet.

· Heterogena uppgifter. De uppgifter som några medlemsstater lämnade i sina nationella strategiska referensramar och i bifogade rapporter och metodupplysningar kan göras ännu enhetligare. Uppgifterna är inte särskilt homogena och varierar både kvantitativt och kvalitativt mellan medlemsstaterna. Några medlemsstater lämnade mycket utförliga uppgifter, t.ex. om använda metoder, informationskällor och skattningar, medan andra lämnade knapphändiga uppgifter om hur de hade sammanställt sina additionalitetstabeller. Uppgifterna presenterades inte alltid heller på samma sätt (medlemsstaterna använde t.ex. inte samma referensår för deflatorerna).

· Problem med att kontrollera uppgifternas tillförlitlighet. Kommissionen har begränsade möjligheter att kontrollera att lämnade uppgifter är korrekta. En idé kunde vara att ta fram en uppdelning av utgifterna efter region, särskilt för medlemsstater där inte alla regioner är berättigade till konvergensstöd. Detta skulle också bidra till att minska användningen av skattningar av utgifterna på inomnationell nivå. Dessutom kunde kompletterande handlingar om regionala eller nationella budgetar ge ytterligare bevis på utgifternas tillförlitlighet.

· Ingen övervakning. Slutligen föreskrivs i additionalitetsreglerna inga instrument som gör det möjligt för kommissionen att regelbundet övervaka utvecklingen i medlemsstaterna (av t.ex. uppbördseffektivitet eller privatiseringar), något som kan påverka de offentliga utgifternas storlek och därigenom additionaliteten. Möjliga lösningar bör undersökas, bl.a. att knyta de uppgifter som krävs för additionalitetskontrollerna till medlemsstaternas regelbundna uppgiftslämningar inom ramen för stabilitetsprogrammen.

Sammanfattningsvis finns det uppenbarligen utrymme att förbättra uppgifterna och metoderna för kontroll av additionaliteten, som ju är en viktig sammanhållningspolitisk princip. Kommissionen avser att föra en djupare permanent dialog med medlemsstaterna om hur bristerna kan avhjälpas och principens tillämpning förbättras.

Nästa additionalitetskontroll äger rum 2011. Då kommer principen anses ha efterlevts om nivån för de faktiska strukturutgifterna under åren 2007–2010 är minst densamma som den nivå som planerats för den perioden eller om utgifterna överensstämmer med en utgiftsprofil som överenskommits under förhandsbedömningen. I det senare fallet får årsmedelvärdet för 2007–2010 underskrida årsmedelvärdet för 2007–2013.

Vid halvtidsöversynen får medlemsstaterna möjlighet att se över utgiftsnivån mot bakgrund av väsentliga förändringar av det ekonomiska läget. Detta kan vara särskilt relevant i den rådande finanskrisen. Det är därför viktigt att diskussionerna framöver förs på stabilare grunder.

METODBILAGA

I tabell 1 visas faktiska och planerade betalningar i de stödberättigande kategorierna för åren 2000–2005 respektive 2007–2013. Uppgifterna kommer från additionalitetstabellen i respektive nationell strategisk referensram och är angivna i euro i 2006 års priser. En BNP-deflator har använts för att räkna om dem till fasta priser. Alla utgifter från strukturfonderna och den nationella samfinansieringen som verkställs under den nya programperioden men beslutats under tidigare program redovisas i uppgifterna för 2007–2013. Nationell samfinansiering för sammanhållningsfonden beaktas för att fastställa målet för de nationella strukturutgifterna.

För medlemsstater där inte alla regioner omfattas av konvergensmålet täcker de nationella tabellerna inte strukturutgifter i icke-stödberättigade regioner. Där regionala uppgifter saknas har statistisk skattning använts.

I tabell 2 och diagram 2 jämförs för varje medlemsstat nationella planerade betalningar på grund av additionalitet för åren 2007–2013 (i euro i 2006 års priser) med planerade utbetalningar från strukturfonderna och sammanhållningsfonden (första spalten) och strukturfonderna (andra spalten) för varje medlemsstat (konvergensmålet). En enhetlig deflator på 2 % användes för alla medlemsstater för omräkning av 2004 års priser till 2006 års priser.

I tabell 3 och diagram 3 jämförs för varje medlemsstat den relativa storleken på planerade nationella betalningar på grund av additionalitet under 2007–2013 och totala planerade utbetalningar från strukturfonderna och sammanhållningsfonden för varje medlemsstat (konvergensmålet) med prognostiserad BNP för hösten 2006 för varje medlemsstat. Prognosen är den som fanns tillgänglig när utgiftsmålen fastställdes.

Uppgifter om nationella utbetalningar och utbetalningar från strukturfonderna härrör från additionalitetstabellerna i medlemsstaternas nationella strategiska referensramar. När det gäller sammanhållningsfonden utvecklades en profil för förväntade utbetalningar på grundval av en genomsnittlig betalningsprofil i Spanien, Portugal och Grekland under föregående programperiod 2000–2006. Den indirekta indikatorn ”befolkning” valdes som grund för skattning av betalningarna för konvergensregionerna i de medlemsstater som är berättigade till stöd från fonden.

Slutligen måste det påpekas att om man använder fasta priser kan det leda till att storleken på medlemsstaternas och EU:s planerade utbetalningar uttryckta som andel av BNP överskattas i några länder utanför euroområdet. Det beror på att vissa nationella valutor har ökat i värde mot euron sedan 2004. Beräkningar som utförs i fasta priser bygger på antagandet att växelkursen förblir stabil under referensperioden. Ett annat förbehåll vid tolkningen av resultaten är antagandet i BNP-prognoserna om inflationen (som antas vara 2 % per år i alla medlemsstater under hela programperioden), eftersom den i verkligheten kan variera beroende på konjunkturen.

[1] Se artikel 99.5 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 (EUT L 210, 31.7.2006).

[2] Mer information om deflatorer och växelkurser finns i metodbilagan och i tabellerna 1 och 2 i det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar.

[3] Det måste framhållas att begreppet strukturutgifter som används för additionalitetskontroller är vidare än det begrepp som normalt används i andra sammanhang. dvs. bildning av fasta tillgångar.

[4] Artikel 15.3 i förordning (EG) nr 1083/2006.

[5] Närmare information om förhandskontroller av additionaliteten för varje medlemsstat finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar som åtföljer det här meddelandet.

[6] För sammanhållningsfonden valdes den indirekta indikatorn ”befolkning” för att skatta betalningarna till konvergensregionerna i de medlemsstater som är berättigade till stöd från den fonden (jfr metodbilagan).

[7] Se arbetsdokument nr 3 från kommissionens avdelningar om additionalitetsprincipen (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/wd3_additionality_en.pdf).

--------------------------------------------------