Rekommendation till RÅDETS BESLUT om bemyndigande för kommissionen att föra förhandlingar om en konvention mellan EG och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) beträffande gemenskapens bidrag till UNRWA:s budget för perioden 2002-2005

(framlagt av kommissionen)

SAMMANFATTNING

Kommissionen rekommenderar med detta meddelande rådet att bemyndiga kommissionen att föra förhandlingar om en förnyelse av konventionen mellan EG och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) till perioden 2002--2005.

Genom en sådan konvention skulle EG:s bidrag till organisationens ordinarie budget under denna period fastställas i förväg och gemenskapens bidrag till dess budget för livsmedelsbistånd kunna fastställas årligen efter årliga diskussioner mellan tjänstemän från de respektive organisationerna och flyktingbefolkningens årligen fastställda behov.

Meddelandet innehåller en motivering med en uppdelning av de sannolika kostnaderna och ett förslag till åtgärder.

MOTIVERING

1. INLEDNING

FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) har kontaktat kommissionen i syfte att inleda förhandlingar om en elfte konvention mellan Europeiska gemenskapen och UNRWA för perioden 2002--2005. Sonderande överläggningar ägde rum vid möten mellan företrädare för UNRWA och kommissionen (GD Yttre förbindelser) den 1 mars och den 14 oktober 2001.

EG och UNRWA har sedan 1972 undertecknat tio konventioner [1] som reglerar EG:s bidrag till organisationens ordinarie budget och till budgeten för livsmedelsbistånd. I varje konvention

[1] EEG-UNRWA-konvention 1972-74, EGT L 304, 31.12.1972, s. 24. EEG-UNRWA-konvention 1975-78, EGT L 203, 28.7.1976, s. 40. EEG-UNRWA-konvention 1979-80, EGT L 108, 26.4.1980, s. 56. EEG-UNRWA-konvention 1981-83, EGT L 392, 31.12.1981, s. 3-6. EEG-UNRWA-konvention 1984-86, EGT L 188, 16.7.1984, s. 18-19. EEG-UNRWA-konvention 1987-89, EGT L 136, 26.5.1987, s. 43. EEG-UNRWA-konvention 1990-92, EGT L 118, 9.5.1990, s. 36. EEG-UNRWA-konvention 1993-95, EGT L 9/16, 13.1.1994. EG-UNRWA-konvention 1996-98, EGT L 282, 1.11.1996, s. 69-71. EG-UNRWA-konvention 1999-2001, EGT L 261, 7.10.1999.

* har bidraget till den ordinarie budgeten (programmen för utbildning, hälsa samt bistånd och sociala tjänster) för de kommande tre åren fastställts, och

* utrymme getts för en årlig förhandling om bidraget till budgeten för livsmedelsbistånd.

I enlighet med UNRWA:s tvåårsbudget och rekommendationen från kommissionens revisorer skall den nya konventionen omfatta en period av fyra år och genomföras genom två avtal på vartdera två år med årliga budgetanslag på grundval av 1999 års avtal mellan FN och Europeiska gemenskapen om principerna för gemenskapens finansiering eller samfinansiering av program och projekt som förvaltas av FN.

Vid utarbetandet av bidragsavtalen kommer kommissionen att ta hänsyn till den utvärdering som den gjort under 1999 och 2001, särskilt när det gäller internationellt accepterade redovisnings- och revisionsnormer.

De anslag som föreslås i den nya konventionen är avsedda att bidra till finansieringen av UNRWA:s ordinarie program för cirka 3,9 miljoner palestinska flyktingar inom de fem områden som är föremål för åtgärderna, nämligen Jordanien, Syrien, Libanon, Västbanken och Gazaremsan. De skulle också ge utrymme för den årliga förhandlingen om gemenskapens bidrag till programmet för livsmedelsbistånd.

UNRWA äskar ett bidrag till sin allmänna budget (budgeten för de ordinarie programmen) på 55 miljoner euro för 2002 och därefter en årlig ökning på 5 % för vart och ett av de följande åren. Detta innebär 55 miljoner euro under 2002, 57,75 miljoner euro under 2003, 60 637 500 euro under 2004 och 63 669 375 euro under 2005. Denna indexeringsprincip har varit vägledande för EG:s bidrag också i de tidigare konventionerna. Till de ordinarie program som finansieras med medel från den allmänna budgeten hör UNRWA:s utbildningsprogram, hälsoprogram och program för bistånd och sociala tjänster.

De bidrag som UNRWA äskar grundar sig på de bidrag som beviljades i den tionde konventionen med en ökning på 10 miljoner euro, detta utöver en indexering på 5 %, som svar på inflation, befolkningstillväxt, nya behov på grund av de nya långsiktiga krav som den aktuella krisen i Mellanöstern ställer på UNRWA och kravet att tillhandahålla nya tjänster.

2. UNRWA:s verksamhet

2.1. Allmänt

FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) bildades genom generalförsamlingens resolution 302 (IV) av den 8 december 1949 som en separat enhet inom FN. UNRWA har vid upprepade tillfällen fått sitt uppdrag förlängt, nu senast genom generalförsamlingens resolution 53/46 av den 3 december 1998.

UNRWA:s mål är att främja flyktingarnas välfärd och att stärka flyktingsamhällets oberoende. Bärkraftiga och varaktiga program är nyckelbegrepp för verksamheten. UNRWA:s övergripande strategi är att fortsätta att tillhandahålla grundläggande utbildning, hälsa, bistånd och sociala tjänster.

UNRWA har undan för undan anpassat sin roll och sina tjänster till flyktingarnas behov och till den föränderliga omvärld som organisationen verkar i. Den aktuella situationen i Mellanöstern har gett upphov till ett antal scenarier för UNRWA:s fortsatta arbete. Om oron fortsätter kommer UNRWA:s arbete att präglas av säkerhetsfrågor, försämrade ekonomiska villkor för flyktingarna och begränsningar i flödena av varor, tjänster och personer. Om fredssamtalen återupptas och mynnar ut i en lösning kan det hända att organisationen ombes åta sig nya uppgifter eller lämna ifrån sig en del av eller alla sina uppgifter.

Under de senaste åren har man bland flyktingarna och i regionen som helhet kunnat konstatera en ökad oro över nedskärningarna i UNRWA:s tjänster (200 US-dollar per capita under 1970-talet jämfört med 70 US-dollar under 1990-talet). Återkommande brist på finansiering med åtstramningar och kostnadsnedskärningar som följd har lett till att programmen inte kunnat expandera i takt med flyktingbefolkningens tillväxt, att pågående programåtgärder fått skäras ned och att vissa åtgärder, som vanligtvis hade ingått i UNRWA:s ordinarie arbete, inte kunnat genomföras. Allvarligast är att dessa åtgärder lett till en ökning av antalet elever per klass i UNRWA:s skolor, av antalet patienter per anställd inom vården och i arbetsbördan för de socialarbetare som arbetar med de fattigaste flyktingarna.

Organisationens förmåga att tillhandahålla tjänster är helt och hållet beroende av att den varje år erhåller tillräckligt med frivilliga bidrag. Konventionen syftar därför till att hjälpa UNRWA att säkra den finansiella bas som krävs för en hållbar och kostnadseffektiv verksamhet utan åtstramningar och andra kostnadsbesparingar ad hoc och att garantera kvaliteten och nivån på de tjänster som tillhandahålls flyktingarna. Med tanke på stabiliteten i regionen får den nuvarande miniminivån på tjänsterna inte sjunka ytterligare.

2.2. Utbildningsprogrammet

Genom sitt utbildningsprogram tillhandahåller UNRWA utbildning för mer än 475 000 elever (en ökning på mer än 30 000 elever sedan den tionde konventionen trädde i kraft) i sina 639 grundskolor, förberedande skolor och sekundärskolor (sekundärskolor endast i Libanon). UNRWA tillhandahåller också mer än 6 000 lärlingar utbildning vid 8 yrkesutbildningscentrum och 3 fakulteter för lärarutbildning i Jordanien, Syrien, Libanon, på Västbanken och i Gaza. Utbildningsprogrammet har utvecklats i nära samarbete med UNESCO. Utbildningsprogrammets övergripande mål är att inom ramen för de läroplaner som föreskrivs av värdländerna och av den palestinska myndigheten tillhandahålla de palestinska flyktingarna allmän grundutbildning, lärarutbildning, yrkesutbildning och teknisk utbildning, så att deras utbildningsmöjligheter på alla nivåer inom utbildningssystemet förbättras.

Utbildningsprogrammet står inför budgetbegränsningar till följd av nya krav från värdländernas myndigheter, t.ex. införandet av engelska för klass ett till fyra i Jordanien, och andra förändringar i de olika nationella läroplanerna. Utbildningsprogrammet har även att hantera en ovanligt stort tillflöde av elever, bl.a. på grund av de flyktingfamiljer som återvänt till Gaza och Västbanken sedan den palestinska myndigheten upprättades och vars barn flyttats till UNRWA-skolor från skolor på tidigare bostadsorter i arabländerna, skolor som inte tillhörde organisationen. Den palestinska myndigheten sänkte nyligen åldern för att börja första klass, vilket kommer att leda till en betydande ökning av det antal elever som kan skriva in sig på UNRWA:s skolor. Med tanke på de palestinska flyktingarnas mycket speciella situation i Libanon, har UNRWA infört sekundärskoleutbildning i flera delar av Libanon.

Överbeläggningen fortsätter att prägla skolorna i alla fem områdena på grund av begränsade finansiella medel för anställning av lärare eller för nya skolor och klassrum. Budgetbegränsningarna har lett till en frysning av underhållet av skollokalerna. Många av skollokalerna är nu i behov av omfattande underhåll eller förbättringar. UNRWA måste byta ut möbler och utrustning på vissa skolor där möblerna och utrustningen på grund av överanvändning inte längre kan användas, huvudsakligen i skolor med dubbla skift.

2.3. Hälsoprogrammet

UNRWA:s hälsoprogram är lokalt baserat med tyngdpunkt på primärvården och med ett mycket selektivt utnyttjande av sjukhusens tjänster. Primärvården tillhandahålls genom UNRWA:s 122 egna anläggningar. Sekundärvården tillhandahålls genom kontrakt med statliga och icke-statliga sjukhus eller partiell ersättning för behandlingskostnader. Två tredjedelar av flyktingbefolkningen utgörs av kvinnor i fruktbar ålder och barn under 15 år, varför mödra- och barnhälsovården, inbegripet familjeplanering, utgör ett prioriterat område. Stödet inom hela organisationen till primärvården i Gaza och familjeplaneringsprogrammet prioriterades i den tionde konventionen. Hälsoprogrammets övergripande strategiska policy kommer även i fortsättningen att vara att programmet skall inriktas på att upprätthålla den långsiktiga investering som uppnåtts inom primärvården, att höja kvaliteten på den grundläggande hälsovården för de palestinska flyktingarna och att anpassa hälsopolitiken och normerna för tjänsterna till värdlandets och den palestinska myndighetens normer. UNRWA strävar även efter att tillgodose behovet av en rimlig personalökning för att justera antalet anställda per invånare, som ligger långt under de aktuella nivåerna i alla värdländer och på den palestinska myndighetens område.

UNRWA kommer att anta de nya utmaningar som följer av större förändringar i det demografiska mönstret och sjukdomsmönstret bland flyktingarna med ökad dödlighet i icke överförbara sjukdomar såsom hypertoni, diabetes mellitus, hjärtsjukdomar, cancer osv., vilket kräver en aktiv strategi för övervakning, förebyggande och hantering av dessa sjukdomar så att de höga kostnaderna för behandling av påföljande komplikationer/funktionshinder kan undvikas. Organisationen kommer att anpassa sin behandling av diabetespatienter till värdländernas läkemedelspolitik.

2.4. Bistånd och sociala tjänster

UNRWA strävar efter att kunna tillhandahålla en miniminivå när det gäller mat och logi till flyktingarna, och organisationens biståndstjänster och sociala tjänster stöder de fattigaste flyktingfamiljerna, som inte kan tillgodose sina egna grundläggande behov. Programmet underlättar på längre sikt även den sociala och ekonomiska utvecklingen för flyktingarna och deras samhällen.

Inom biståndstjänsterna organiseras direkt materiellt och ekonomiskt bistånd till de flyktingfamiljer som inte har någon vuxen man som är frisk nog för att förvärvsarbeta och som inte har några andra identifierbara sätt att skaffa sig en ekonomisk bas som räcker för att täcka mat, logi och andra grundläggande behov. Inom de sociala tjänsterna främjas flyktingarnas oberoende genom program för fattigdomsbekämpning och lokalt baserade, lokalt styrda institutioner och tjänster inom vilka man ägnar sig åt kvinnor och utveckling, rehabilitering och integrering av flyktingar med funktionshinder, ungdomsverksamhet och ledarskapsträning.

3. Programmet för livsmedelsbistånd

UNRWA begär att det i den nya konventionen skall ges möjlighet till en årlig förhandling om gemenskapens bidrag in natura och kontant till UNRWA:s program för livsmedelsbistånd och om dess bidrag in natura till programmet för kompletterande livsmedelstillförsel (som ingår i hälsoprogrammet).

4. Slutsats

Kommissionen har noterat de särskilda uppfordringarna från FN:s generalsekreterare och FN:s medlemsstaters arbetsgrupp för finansieringen av UNRWA om att fortsätta och öka gemenskapens stöd till UNRWA. Kommissionen konstaterar att givarna, däribland EU:s medlemsstater, stöder uppfattningen att det i givarnas bidrag till UNRWA bör tas hänsyn till de höjda krav som den aktuella krisen i Mellanöstern, den palestinska befolkningstillväxten och inflationen ställer på organisationen. Gemenskapens bidrag bör i alla händelser åtminstone nå en sådan nivå att en skälig nivå när det gäller tjänster till flyktingarna kan upprätthållas.

Om någon av UNRWA:s funktioner överförs till den palestinska myndigheten under perioden 2002-2005, bör i förekommande fall gemenskapens bidrag till UNRWA i enlighet med konventionen justeras. Justeringar bör även kunna ske om UNRWA framför ytterligare äskanden.

UNRWA föreslås innan konventionen löper ut underrätta gemenskapen om de planer som organisationen gör upp eller genomför när det gäller att eventuellt lämna ifrån sig några av eller alla sina funktioner.

Kommissionen rekommenderar därför rådet att bemyndiga den att föra förhandlingar om en förnyelse av konventionen mellan Europeiska gemenskapen och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar för en period av ytterligare fyra år, 2002--2005, i samråd med en särskild kommitté utsedd av rådet för att biträda kommissionen i denna uppgift och på grundval av bifogade direktiv.

Utkast till direktiv för förhandlingar om en konvention mellan EG och FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) beträffande gemenskapens bidrag till UNRWA:s budget för perioden 2002--2005.

* Kommissionen kommer att föra förhandlingar om en förnyelse av den nuvarande EG--UNRWA-konventionen för perioden 2002-2005 i syfte att sluta bidragsavtal som täcker två cykler av UNRWA:s tvååriga budget (2002/2003 och 2004/2005).

* Den nya konventionen kommer att möjliggöra årliga bidrag från gemenskapen till UNRWA:s allmänna budget. Den årliga förhandlingen om gemenskapens bidrag till UNRWA:s program för livsmedelsbistånd kommer att ske genom separata avtal som skall slutas i enlighet med tillämpliga förfaranden.

* Gemenskapens bidrag genom tvåårsavtalen till UNRWA:s allmänna budget kommer - förutsatt att budgeten medger det - inte att överstiga 55 miljoner euro under 2002, 57,75 miljoner euro under 2003, 60 637 500 euro under 2004 och 63 669 375 euro under 2005.

* Konventionen bör medge att de bidrag som fastställts genom den vid behov kan sänkas eller höjas genom avtal mellan de två parterna under konventionens löptid, vilka ingås genom skriftväxling mellan UNRWA och gemenskapen på gemenskapens vägnar.

* I konventionen bör föreskrivas att UNRWA i vilket fall som helst och inte senare än ett år efter konventionens utgång bör meddela gemenskapen vilka planer organisationen har och tänker genomföra när det gäller att eventuellt lämna ifrån sig några av eller alla sina funktioner.

* Bidragsavtal som vardera täcker en tvåårsperiod i överensstämmelse med UNRWA:s budgetcykel kommer att slutas på grundval av konventionen, med full respekt för bestämmelserna i avtalet av den 9 augusti 1999 mellan FN och Europeiska gemenskapen om principerna för gemenskapens finansiering eller samfinansiering av program och projekt som förvaltas av FN.

FINANSIERINGSÖVERSIKT - BILAGA

1. Berörda budgetposter i gemenskapens budget

Bidrag till det ordinarie programmet: B7-421 (bistånd till FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar).

2. Beskrivning av åtgärden

Inledande av förhandlingar om en ny konvention mellan EG och UNRWA rörande gemenskapens bidrag till UNRWA:s allmänna budget.

3. Rättslig grund

Artikel 181 jämförd med artikel 300.3 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

4. Budgetkonsekvenser

4.1. Ordinarie program (allmänna budgeten)

UNRWA äskar stöd till sina ordinarie program (allmänna budgeten) enligt följande:

* 55 000 000 euro för 2002 (Obs: I budgetposten för UNRWA har summan 45 miljoner euro fastställts. Summan kommer dock att höjas till 55 miljoner euro förutsatt att budgeten medger det.).

* 57 750 000 euro för 2003.

* 60 637 500 euro för 2004.

* 63 669 375 euro för 2005.

Detta motsvarar ett totalt bidrag på 237 056 875 euro över fyraårsperioden, vilket dessutom innebär en årlig ökning i gemenskapens bidrag på 5 % eller en ökning på 10 miljoner euro från den tionde konventionens sista år till den elfte konventionens första år. Dessa bidrag kommer sannolikt att belasta budgetpost B7-421 (Bistånd till FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar).

4.2. Bidrag till programmet för livsmedelsbistånd

Enligt konventionen kommer det att föras separata förhandlingar om storleken på och innehållet i det årliga bidraget till UNRWA:s program för livsmedelsbistånd, och beslut kommer att fattas enligt förfarandet i förordning (EEG) nr 3972/86.

UNRWA bedömer att behovet av bidrag från EG till programmet för livsmedelsbistånd för perioden 2002-2005 kommer att uppgå till 89,23 miljoner euro, varav 44,38 miljoner euro i kontanta bidrag och 44,85 miljoner euro in natura.

4.3. Ökning av bidrag

Varje ökning av bidragen utöver de belopp som fastställts i denna konvention skall godkännas av budgetmyndigheten inom ramen för budgetplanen.