Dessa centrala åtgärder har som syfte att säkerställa att EU-hamnar tillhandahåller adekvata mottagningsanordningar enligt vad som fastställs genom planerna för mottagande och hantering av avfall samt att säkerställa att alla fartyg avlämnar sitt fartygsgenererade avfall och sina lastrester i mottagningsanordningarna i hamnarna, med hjälp av obligatorisk avlämning och ett lämpligt kostnadstäckningssystem. Rapporteringen av information om (planerad) avfallsavlämning från fartyget till hamnarna är en central åtgärd för att säkerställa effektiv planering av avfallsmottagning och övervakning av obligatorisk avlämning. För detta kräver direktivet om mottagningsanordningar i hamn att ett anmälningsformulär används för att identifiera det fartygsgenererade avfallet och lastresterna som ska avlämnas och/eller som lagras ombord grundat på undantaget om tillräcklig lagringskapacitet. För att ytterligare säkerställa smidiga sjötransporter och undvika en onödig börda för fartyg som används i tidtabellsbunden trafik med regelbundna hamnanlöpningar kan dessa fartyg på särskilda villkor undantas från vissa skyldigheter i direktivet. I direktivet om mottagningsanordningar i hamn föreskrivs även ett system för övervakning och tillämpning som huvudsakligen bygger på inspektioner. Inrättandet av ett informations- och övervakningssystem bör i första hand bidra till identifiering av fartyg som inte har avlämnat sitt fartygsgenererade avfall och sina lastrester.

1.2 Bedömning och övervakning

Kommissionen har utvärderat direktivets genomförande och effektivitet över tiden. I ett första skede togs genomföranderapporter emot från alla medlemsstater. Därefter anordnades flera seminarier och diskussioner med berörda parter och Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa) utarbetade en horisontell utvärderingsrapport efter en serie besök i medlemsstater för att kontrollera genomförandet av direktivet.

2014 beslutade kommissionen att inom ramen för Refit-programmet genomföra en utvärdering av direktivet om mottagningsanordningar i hamn samt att för detta ändamål inleda en utvärderingsstudie som slutfördes i maj 2015. Syftet med utvärderingen inom ramen för Refit-programmet var att utvärdera direktivets genomförande och effektivitet. I utvärderingen tog man upp frågor avseende direktivets relevans, effektivitet, europeiska mervärde och koherens.

I denna rapport presenteras studiens viktigaste slutsatser avseende dessa frågor, följt av kommissionens synpunkter och rekommenderade kommande åtgärder.

2. De viktigaste slutsatserna från utvärderingen

De slutsatser från utvärderingen som presenteras nedan har i vissa fall dragits utifrån antagandet att effekterna samt fördelarna och kostnaderna i sin helhet kan hänföras till direktivet om mottagningsanordningar i hamn. I andra fall har bristen på uppgifter gjort det nödvändigt att tillämpa jämförbara indikatorer för avfall som släpps ut till havs eller extrapolera volymerna av avfallsavlämning till EU-nivå, vilket har påverkat robustheten hos de presenterade uppgifterna och slutsatserna som har dragits på denna grundval.

2.1 Har direktivet varit relevant med hänsyn till dess mål?

Sjötransportsektorn bidrar avsevärt till förekomsten av oljehaltigt avfall, avloppsvatten och skräp i den marina miljön. Det uppskattas att utsläpp i samband med drift av fartyg utgör 45 % av den uppskattade totala mängden olja som förs in i den marina miljön varje år. Avloppsvatten som genereras ombord är särskilt relevant som avfallstyp i samband med persontransport, med uppskattningsvis minst 40–50 liter avloppsvatten per passagerare och dag. I genomsnitt 20 % av marint avfall (skräp) i den marina miljön kommer från fartyg, med väsentliga skillnader mellan olika havsområden. Genom kravet på adekvata mottagningsanordningar i hamn samt den obligatoriska avlämningen av avfall till dessa anordningar har direktivet om mottagningsanordningar i hamn som syfte att minimera risken att fartyg släpper ut avfall till havs. Kombinationen av å ena sidan den obligatoriska avlämningen av avfall och tillhandahållandet av adekvata mottagningsanordningar i hamn och å andra sidan stimulansåtgärder för att påverka hamnanvändarnas avlämningsbeteende har visat sig vara relevant med hänsyn till direktivets miljömål.

Skyldigheten att tillhandahålla adekvata mottagningsanordningar i hamn tillsammans med bestämmelserna om obligatorisk avlämning av avfall till mottagningsanordningar i hamn är relevanta och nödvändiga för att uppnå de övergripande målen i direktivet, eftersom de leder till färre utsläpp av fartygsgenererat avfall och lastrester till havs.

2.2 Har direktivet varit effektivt när det gäller att uppnå sina mål?

Tillgången till adekvata mottagningsanordningar samt deras drift och planering har i allmänhet förbättrats med införandet av regelbundet uppdaterade planer för mottagande och hantering av avfall. På grundval av undersökningar bland berörda parter och tidigare Emsa-rapporter har det konstaterats att EU-hamnarnas kapacitet att ta emot och hantera de olika avfallstyperna som omfattas av direktivet har förbättrats sedan direktivet trädde i kraft. Nuförtiden kan hamnar i EU i allmänhet ta emot och hantera de olika avfallstyperna, med vissa undantag när det gäller oljehaltiga lastrester och vissa specifika typer av farligt avfall. Hur stora förbättringar som direktivet medfört jämfört med tidigare situation har dock inte utvärderats på detaljnivå. Trots den generella förbättringen av mottagningsanordningar i hamn kvarstår vissa frågor om hur adekvata de är, i synnerhet beträffande avlämning av skräp (sortering av fast avfall ombord men ingen separat insamling på land) och kapacitetsproblem beträffande avloppsvatten och mottagning av avfall som omfattas av bilaga VI till Marpol-konventionen (rester från avgasreningssystem). Dessutom har inte direktivet kunnat säkra ett fullständigt engagemang från alla berörda parter genom lämpligt samråd beträffande dessa planer. Hamnanvändare är ofta inte tillräckligt involverade i utvecklingen, genomförandet och granskningen av planerna, vilket leder till att deras behov inte beaktas fullt ut.

Direktivet om mottagningsanordningar i hamn har bidragit till att större volymer skräp (se bilaga V till Marpol-konventionen) avlämnas till EU-hamnar. Uppgifterna visar att fartyg under 2013 avlämnade mer än dubbelt så mycket skräp som under 2004. Volymerna avloppsvatten som avlämnats (bilaga IV till Marpol-konventionen) till mottagningsanordningar i hamn har varit relativt stabila, och totalt sett konstaterades en negativ trend för oljehaltigt avfall (bilaga I till Marpol-konventionen) som avlämnades till hamnar, med en kraftig minskning från 2008 till 2010, varefter den avlämnade mängden oljehaltigt avfall generellt bibehölls på samma nivå. Samtidigt har de uppskattade utsläppen av oljehaltigt avfall till havs minskat avsevärt, baserat på trender i övervakning och upptäckter av potentiella oljeutsläpp, vilka minskade från i genomsnitt 10,77 upptäckter av oljeutsläpp per 1000 km2 2008 till i genomsnitt 3,89 upptäckter av oljeutsläpp 2013. Denna trend påverkas också av den tekniska utvecklingen av fartygsmotorer och bränslen som minskar mängden oljehaltigt avfall ombord på fartyg. De ökade mängderna skräp som avlämnas till hamnar visar på en positiv effekt av direktivet om mottagningsanordningar i hamn vad beträffar målet att minska utsläppen till havs. En extern faktor som påverkar trenden på avlämning av avloppsvatten är den ökade kapaciteten hos kryssningsfartyg att hantera avloppsvatten ombord.

Variationerna i avfallsavlämningen påverkas delvis av de kostnadstäckningssystem som införts av hamnarna. Dessa system skiljer sig väsentligt mellan hamnar och regioner när det gäller minsta indirekta bidrag för att tillhandahålla det incitament som krävs för att inte släppa ut avfall till havs. Det har påvisats att betydligt mindre avfall avlämnas till hamnar som tillämpar systemet med 100 % direkta avgifter, genom vilket avgifter för avfall debiteras i sin helhet på grundval av de volymer som avlämnats. Avlämningar av oljehaltigt avfall i enlighet med dessa system under den granskade perioden (2004–2013) utgör endast hälften av de volymer som avlämnats enligt de andra kostnadstäckningssystemen, och volymerna skräp som avlämnats enligt det direkta kostnadssystemet utgör inte ens en tredjedel av de volymer skräp som avlämnats enligt de andra system som tillämpas i EU-hamnar. De många olika kostnadstäckningssystem som finns i de olika medlemsstaterna, och i synnerhet det sätt på vilket avgiften för bortskaffande av avfall beräknas, leder till mindre insyn för hamnanvändare och ger upphov till uppfattningen att avgifterna för mottagningsanordningar är för höga.

Samtidigt förekommer det avsevärda skillnader mellan hamnar och regioner vad gäller tolkningen och tillämpningen av den obligatoriska avlämningen av fartygsgenererat avfall samt tillämpningen av undantagen för fartyg som används i tidtabellsbunden trafik. Medan kravet på avfallsavlämning tillämpas strikt i vissa hamnar kräver de behöriga myndigheterna i andra hamnar inte att allt fartygsgenererat avfall avlämnas enligt vad som föreskrivs i direktivet och tenderar att göra undantag för avlämning av avloppsvatten, som kan släppas ut till havs enligt de operativa kraven i Marpol-konventionen. Skillnader i genomförandet av undantagssystemen, i synnerhet vad gäller tillämpningen av kriteriet för att bevilja ett undantag, påverkar effektiviteten hos förfarandena för avfallshantering och kan orsaka onödiga dröjsmål för fartyg. Uppgifterna visar också att det inte finns en tillräcklig garanti för att åtgärder för avlämning har vidtagits, enligt kraven om undantag i direktivet, vilket resulterar i en minskning av avfallsavlämningar till hamnar. Uppgifter styrker att dessa skillnader har skapat begränsningar för direktivets övergripande effektivitet i form av en minskning av avfallsavlämningar men är inte tillräckligt detaljerade för att visa den utsträckning i vilken detta har skett.

Direktivet om mottagningsanordningar i hamn har endast varit delvis ändamålsenligt när det gäller att uppfylla de mål som eftersträvats.

2.3 Har direktivet uppnått sina mål på ett effektivt sätt?

Även om de positiva effekterna av direktivet om mottagningsanordningar i hamn är uppenbara – eftersom allt avfall som inte släpps ut till havs kan betraktas som en direkt positiv effekt för samhället – är det svårt att göra en kvantifiering av de positiva effekterna. I utvärderingen jämfördes de positiva effekterna av ”skräp som inte släppts ut till havs”, vilket baserades på en uppskattning av saneringskostnader, jämfört med de årliga kostnaderna för genomförandet av direktivet, som i första hand var förknippade med kravet på avfallsanmälan och utarbetandet av planerna för mottagande och hantering av avfall. Jämförelsen visade att de positiva effekterna i hög grad uppväger kostnaderna för genomförandet. Skillnaden mellan positiva effekter och kostnader, beräknad till 71 miljoner euro per år, grundar sig främst på de utsläpp av skräp till havs som undvikits och skulle vara betydligt större om de positiva effekterna av att undvika utsläpp av oljehaltigt avfall och avloppsvatten också tagits med i beräkningen. Det bör också noteras att dessa uppskattningar är mycket generella, vilket beskrivs ytterligare i undersökningsrapporten.

Det konstaterades dock att hamnar och tillsynsmyndigheter inte utnyttjar den information som rapporterats genom förhandsanmälan om avfall tillräckligt och att informationen inte utbyts systematiskt mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna för att utgöra grunden för en effektiv övervakning och tillämpning. Detta väcker berättigade frågor om åtgärdens proportionalitet. Samtidigt blev rapporteringen av avfallsanmälan genom den enda nationella kontaktpunkten som inrättats i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/65/EG om rapporteringsformaliteter för fartyg som ankommer till och/eller avgår från hamnar i medlemsstaterna (direktivet om rapporteringsformaliteter) obligatorisk i juni 2015. Den enda nationella kontaktpunkten förväntas minska den tid som fartyg och hamnmyndigheter lägger ned på förhandsanmälningar och på så vis minska den administrativa bördan. Dessutom förväntas den förbättra utbytet av information mellan behöriga myndigheter. Utarbetandet och utvärderingen av planerna för mottagande och hantering av avfall anses vara ett problem för ett stort antal hamnar som ofta saknar resurser för att göra utkast till detaljerade planer som omfattar alla de aspekter som krävs enligt direktivet. Bedömningar har visat att mindre än hälften av planerna från mindre hamnar inbegrep en bedömning angående behovet av mottagningsanordningar i hamn och beskrivningar av typen och mängden avfall som tagits emot. Detta väcker viktiga frågor om mindre hamnars möjlighet att uppfylla kraven i direktivet och motiverar också ytterligare hänsyn till påverkan på mindre hamnars position vad beträffar de övergripande målen i direktivet.