Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Initiativ från Republiken Frankrike inför antagandet av rådets förordning om ömsesidig verkställighet av domar i mål om umgängesrätt när det gäller barn"

(2001/C 14/17)

Den 27 juli 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda initiativ.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 3 oktober 2000. Föredragande var Daniel Retureau, medföredragande Roger Burnel och José Isaías Rodríguez García Caro.

Vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 106 röster för, 1 emot och 1 nedlagd röst.

Rådet har bett Ekonomiska och sociala kommittén att yttra sig om ett förslag till förordning om ömsesidig verkställighet av domar i mål om umgängesrätt när det gäller barn. Detta förslag, som har lagts fram på initiativ av Frankrike, ingår i den successiva utvecklingen av det civilrättsliga samarbetet och införlivandet av detta samarbete i gemenskapens behörighetsområde.

1. Inledning: rättsligt samarbete och den inre marknaden

1.1. Den inre marknaden och den fria rörligheten gör det bland annat möjligt att genomdriva att civilrättsliga domar som avkunnats i en medlemsstat erkänns och tillämpas i en annan medlemsstat, med hänsyn till rättssäkerheten med avseende på finansiella transaktioner, kontrakt samt rörlighet för personer, varor och kapital.

1.2. Den fria rörligheten för personer inom den inre marknaden bidrar bland annat till familjeband mellan personer som har olika nationalitet eller är bosatta i olika länder, och i samband med dessa familjebildningar kan det uppstå tvister som framför allt rör skilsmässa och utövande av föräldrarättigheter. En sådan fråga är umgängesrätt när det gäller barn. Det är viktigt att de domar som avkunnas i ett av medlemsländerna i sådana tvister erkänns och tillämpas av behöriga rättsliga myndigheter i de övriga medlemsländerna.

1.3. Staternas politiska vilja att stärka det ömsesidiga erkännandet av i synnerhet civilrättsliga domar har tydligt kommit till uttryck i punkt 34 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors (15-16 oktober 1999). Förslaget till förordning om umgängesrätt när det gäller barn är en direkt följd av detta.

1.4. Olika konventioner mellan stater har utarbetats på detta område, i enlighet med de internationella konventionernas rättsregler, och följande konventioner har utarbetats på gemenskapsnivå:

- Brysselkonventionen av den 27 september 1968 om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område samt Luxemburgprotokollet av den 3 juni 1971 om EG-domstolens tolkning av denna konvention.

- Brysselkonventionen av den 28 maj 1998 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål.

Här måste man även nämna Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 och i synnerhet artikel 13 i denna, som rör de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn, Haagkonventionen av den 19 oktober 1996(1) om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn, Europeiska konventionen av den 20 maj 1980 om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn, och förutom dessa viktiga internationella texter om familjerätt den internationella New York-konventionen från 1990 om barnets rättigheter.

1.5. Frågor om internationell familjerätt faller sedan Amsterdamfördraget inom den första pelarens behörighetsområde på gemenskapsnivå. Det rör sig om civilrättsligt samarbete (artikel 65) och den nya avdelning IV i EG-fördraget. Rättsakten bör därför antas i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 67 och som stipulerar att rådet skall fatta beslut med enhällighet. Rådet har initiativrätt i civilrättsliga frågor under en femårsperiod som inleddes i och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999.

1.6. ESK har nyligen behandlat(2)"Förslag till rådets förordning (EG) om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar för makars gemensamma barn"(3).

Förordning (EG) nr 1347/2000 antogs slutligen den 29 maj 2000(4). Den kommer att träda i kraft den 1 mars 2001(5). Att man valt förordningen som form motiveras med att det behövs enhetliga bestämmelser och direkt tillämpning på områdena behörighet för samt erkännande och verkställande av domar rörande upplösning av de äktenskapliga banden och vårdnad om barn. För definitioner av de rättsliga begreppen och textens räckvidd hänvisas till ovannämnda yttrande. Denna förordning innebär tillämpning på gemenskapsnivå av den tidigare nämnda Brysselkonventionen från 1998, för vilken tillämpningsområdet utvidgas och vissa bestämmelser anpassas, och den kallas vanligen Bryssel II.

1.7. Tillämpningsområdet är begränsat eftersom förordningen endast gäller civilrättsliga förfaranden i samband med äktenskapsskillnad, separation eller ogiltigförklarande av äktenskap, och förfaranden som gäller föräldraansvar för makars gemensamma minderåriga barn (föräldrarättigheter, vårdnadsrätt, umgängesrätt, underhållsbidrag etc.).

1.8. Kommittén konstaterar i detta sammanhang att familjen i allmänhet och "sambo-familjen" i synnerhet hittills inte har uppmärksammats tillräckligt på gemenskapsnivå, trots att den senare är viktig i de flesta medlemsstaterna, och trots att en stor del av de barn som föds i dag har ogifta föräldrar(6). ESK uppmanar gemenskapsinstitutionerna att föra upp denna fråga på dagordningen för sin verksamhet, och uppmanar särskilt kommissionen att ta med den i sitt program med åtgärder för ömsesidigt erkännande som är planerat till slutet av året.

1.9. ESK anser att bestämmelser om behörighet och erkännande av domar rörande "sambo-familjer" snarast bör läggas i linje med de befintliga bestämmelserna för familjer där föräldrarna är gifta, i synnerhet när det gäller barnens intressen.

2. Analys av innehållet i förslaget till förordning om ömsesidig verkställighet av domar i mål om umgängesrätt när det gäller barn

2.1. Detta förslag har på initiativ av Republiken Frankrike lagts fram för rådet och är alltjämt föremål för diskussioner i rådet. Europaparlamentet kommer att diskutera det samtidigt som ESK.

2.2. Förslaget innebär en ändring av förordning (EG) nr 1347/2000 på en punkt som är mycket begränsad, nämligen utövande av umgängesrätt med barn som är under 16 år i en annan medlemsstat än den som har beslutat om umgängesrätten. Detta omfattar även rätten att för en begränsad tid ta med sig barnet till en annan plats än den där barnet har sitt hemvist (kapitel 1, Tillämpningsområde).

2.3. Det är fråga om att i detta särskilda fall upphäva godkännandet för en dom som har meddelats i en medlemsstat och som är verkställbar där, även om verkställbarheten gäller interimistiskt, enligt artikel 1 i förordning (EG) nr 1347/2000. Detta gäller endast domar som avser umgängesrätten och innebär att ett beslut om umgängesrätt direkt skall verkställas i alla de övriga medlemsstaterna(7) utan att något annat särskilt förfarande behöver användas. Den stat som verkställer domen i enlighet med förordningen skall använda samma medel för verkställighet som den skulle använda för att på sitt territorium verkställa en dom av samma slag som utfärdats av inhemska behöriga myndigheter (kapitel 2, Ömsesidigt erkännande av verkställbarheten av domar om umgängesrätt).

2.4. Vägran att verkställa umgängesrätt (kapitel 3) definieras strikt som åtgärder som syftar till att hindra utövandet av umgängesrätten och rätten att ha barnet hos sig i en annan medlemsstat, och talan skall väckas vid en av de uppräknade domstolarna i den medlemsstat där barnet har sin hemvist. De begränsas till två fall:

a) Om utövandet av umgängesrätten och rätten att ha barnet hos sig för en begränsad tid allvarligt och direkt skulle äventyra barnets fysiska eller psykiska hälsa på grund av nya omständigheter.

b) Om domen är oförenlig med en dom som redan är verkställbar på den medlemsstats territorium där umgängesrätten skall utövas.

Sättet för ingivande av och delgivning eller tillkännagivande av ansökningen skall bestämmas av lagstiftningen i den medlemsstat där den förälder som har umgängesrätten har sitt hemvist.

Verkställigheten får inte inställas på grund av att en talan väcks som syftar till att få konstaterat att ett skäl föreligger för att vägra erkännande eller verkställighet av hela eller en del av en dom som har meddelats, utom om detta redan lett till en dom som vunnit laga kraft.

Om den förälder som har vårdnaden överklagar på grund av vägran att verkställa umgängesrätt i de fall som nämnts, skall saken avgöras enligt ett brådskande förfarande efter det att motparten har beretts tillfälle att yttra sig och, om det behövs, efter det att barnet har hörts, om detta är lämpligt med hänsyn till omständigheterna och barnets omdömesförmåga. Avgörandet skall meddelas senast åtta dagar efter det att den förälder som har umgängesrätt har yttrat sig. Det skall vara verkställbart även om det överklagas (överklagande utan upphävande verkan).

2.5. Även om den behöriga myndigheten i den stat där barnet är på besök i nödfall ordnar ett omedelbart och tillfälligt skydd för barnets person får den inte förklara sig behörig att ändra den dom som verkställs (kapitel 4, Ändring av avgörandet).

2.6. Kapitel 5 handlar om återlämnande av barnet. Den grundläggande principen är att barnet skall återlämnas till den förälder som har vårdnaden efter utgången av den tid för umgängesrätt och rätt att ha barnet hos sig som fastställts i ursprungslandets dom. I annat fall kan denna förälder kräva omedelbart återlämnande av barnet hos det behöriga centrala organet i den medlemsstat där han eller hon har sitt hemvist eller där barnet vistas.

De behöriga myndigheterna i den medlemsstat där barnet vistas skall i sådana fall besluta om att barnet omedelbart skall återlämnas utan att den som har umgängesrätten kan motsätta sig detta, inte ens genom att åberopa att en talan väckts, att ett avgörande om vårdnaden har meddelats i hans eller hennes land eller kan komma att meddelas, eller genom att i barnets intresse åberopa Haagkonventionen.

2.7. Slutligen tar förslaget upp samarbetet mellan medlemsstaterna (kapitel 6) och uppföljningen och eventuella framtida ändringar av förordningen (kapitel 7, Slutbestämmelser).

Medlemsstaterna skall samarbeta via utsedda nationella centrala organ för att säkerställa att umgängesrätten när det gäller barn utövas på ett tillfredsställande sätt och att barnen efter umgängesperioden omedelbart återlämnas till den förälder som har vårdnaden. De skall se till att barnets intressen tillvaratas och att föräldrarnas respektive rättigheter respekteras, och även vidta tvångsåtgärder gentemot föräldrar som vägrar att uppfylla sina skyldigheter.

De centrala organen skall utbyta information om bestämmelserna i sin nationella lagstiftning, om barnets situation och om andra omständigheter som kan vara till nytta då de utövar sina uppgifter, och de skall hålla varandra underrättade om eventuella svårigheter som de stöter på vid tillämpningen av denna förordning.

Den som har tillerkänts umgängesrätt genom dom och som möter svårigheter när det gäller att utöva sin rätt kan vända sig till detta centrala organ. Till stöd för sina rättigheter skall den som har tillerkänts umgängesrätt ge in de dokument som nämns i förslagets artikel 13.

2.8. Fem år efter ikraftträdandet av denna förordning skall kommissionen överlämna en rapport om tillämpningen av denna förordning till Europaparlamentet, rådet och Ekonomiska och sociala kommittén. Rapporten skall vid behov åtföljas av förslag till ändringar eller justeringar. De centrala organen skall bidra till rapporten.

Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna information om de centrala organen, domstolarna, behöriga nationella myndigheter och de rättsmedel som avses i bilagorna till förordningen.

De centrala organen skall regelbundet sammanträda i rådets lokaler för att utbyta erfarenheter och söka efter lösningar på de praktiska och rättsliga problem som de möter inom ramen för sitt samarbete och tillämpningen av denna förordning. Efter varje möte skall en rapport utarbetas och överlämnas till medlemsstaterna och kommissionen.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén konstaterar att förslaget till rådets förordning avviker från avdelning 2 "Genomförande" i kapitel III i förordning (EG) nr 1347/2000, men endast vad avser umgängesrätten och rätten att ha barnet hos sig, fastställd i ett beslut i enlighet med artikel 1.

Kommittén finner att en sådant avvikelse är berättigad eftersom den i större utsträckning tillgodoser de berörda barnens intresse. Det ligger i barnets intresse att upprätthålla regelbunden kontakt med den förälder som inte innehar vårdnaden, men som åtnjuter umgängesrätt och rätt att ha barnet hos sig enligt domstolsbeslut. Det ligger också i denna förälders intresse att upprätthålla kontakten med sitt eller sina barn, var föräldern eller barnet än bor inom unionen (med undantag för icke anslutna länder, se fotnoter s. 83 och s. 84). Upprätthållandet av direkt kontakt mellan föräldrar och barn som lever åtskilda är ett nödvändigt bidrag till barnens uppfostran och formandet av deras personlighet.

3.2. Kommittén anser att förslaget till förordning syftar till att underlätta utövandet av umgängesrätten och rätten att ha barnet hos sig, samtidigt som det förhindrar att barnet blir en gisslan i konflikten mellan föräldrar som bor i olika medlemsstater, eller att till exempel den förälder som innehar umgängesrätten vidtar rättsliga åtgärder eller förhalningsåtgärder för att ifrågasätta det rättsliga beslut, i vilket arten hos och gränserna för rättigheterna gentemot barnet fastställs, eller att den förälder som innehar vårdnaden gör sammaledes för att slippa respektera sina egna skyldigheter.

3.3. Bestämmelserna för att motsätta sig utövandet av umgängesrätten och motsvarande förfaranden (artikel 4 och 8) eller erkännandet av den implicita rätten för den stat där barnet vistas att vidta lämpliga åtgärder för barnets säkerhet och för dess fysiska, moraliska och psykiska integritet (artikel 9) förefaller erbjuda tillräckliga garantier för barnets skydd. För att motsätta sig bestämmelserna krävs att nya omständigheter tillkommit som allvarligt eller direkt skulle äventyra barnets fysiska eller psykiska hälsa. Likaså kan ett motstridigt domstolsbeslut i besökslandet få den förälder som har vårdnaden att vägra att sända barnet till landet i fråga. Dessutom gör den brådskande procedur som orsakas av ett bestridande av umgängesrätten att ett förhalande utesluts och förhindrar att förfarandet förvandlas till ett oberättigat långsiktigt hinder för umgängesrätten, samtidigt som barnets intressen garanteras om förfarandet visar sig berättigat.

Kommittén är således över lag nöjd med dessa bestämmelser till skydd för barnets bästa och föräldrarnas rättigheter, som särskilt sörjer för snabba rättsmedel som respekterar principen att båda parter skall höras.

Emellertid begär kommittén att barnets rätt att höras av domaren skall tolkas så brett som möjligt och att domaren faktiskt skall beakta barnets synpunkter. Barnet bör dessutom ha rätt till personligt biträde för att försvara sina egna intressen.

3.4. Enligt kommittén har förslaget dessutom den meriten att det befrämjar det rättsliga samarbetet i föräldra- och familjeärenden, och särskilt förtroendet för rättsliga och lagstiftande institutioner i samtliga medlemsländer samt för respekten för de beslut som fattas av behöriga myndigheter rörande umgängesrätt och rätt att ha barnet hos sig när det gäller gemensamma barn till skilda makar som bor i olika medlemsstater.

Detta förslag, som visserligen har ett begränsat tillämpningsområde, men som från mänsklig synpunkt är viktigt för barnen och deras föräldrar, kan samtidigt befrämja gemenskapens medvetenhet och unionsmedborgarskapet, parallellt med harmoniseringen av familjerätten och tillhörande förfaranden, särskilt genom det samarbete som den innebär, och genom främjandet av en större ömsesidig förståelse för de känsliga och komplicerade frågorna inom internationell civilrätt.

3.5. Kommittén stöder förslagets anda och mål, och hoppas att dess definitiva formuleringar i allt väsentligt kommer att vara desamma. ESK kommer att noga följa utvecklingen av detta ärende och den uppföljningsverksamhet som skulle bli följden om förslaget till förordning antogs.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Eftersom det rör sig om hänvisningar till tillämplig internationell offentlig rätt anser kommittén att det är legitimt att gemenskapsrätten utvecklas på ett sätt som leder till gradvis konvergens, harmonisering eller standardisering, alltefter omständigheterna, av lagstiftningen i medlemsstaterna i enlighet med fördragen och medlemsstaternas vilja att gå samman i en union grundad på rätt och demokrati, samarbete och fred. Till skillnad mot befintlig internationell rätt utgör unionen en speciell, unik konstruktion som följer sina egna vägar och som ständigt utvecklas i tid och rum.

Dessa speciella egenskaper borde förmå de behöriga förhandlarna att i de internationella fördrag som de ratificerar eller till vilka de är anslutna, utverka en klausul som ger dem möjlighet att stå utanför och som respekterar den självständiga ställningen hos och företrädet för gemenskapsrätten, vilken medlemsstaterna är underkastad. Med andra ord borde det förfarande som antogs genom förordning (EG) nr 1347/2000 för att tillämpa Brysselkonventionen av år 1998 på ett lämpligt och enhetligt sätt inom gemenskapen upphöjas till en allmän princip som erkänns av de länder som inte tillhör gemenskapen men som skrivit under samma internationella konventioner. Den förordningen är inte en exakt kopia av konventionen utan en anpassning till gemenskapen och till dess specifika juridiska, kulturella och sociala särdrag.

4.2. Kommittén anser att begränsningen av barnets maximiålder till 16 år för tillämpningen av förordningen beaktar barnets psykiska utveckling och omdömes- och insiktsförmåga, liksom tonåringars relativa självständighet.

ESK anser denna tröskel rimlig, även om en omyndig person (i allmänhet under 18 år) betraktas som ett barn i olika internationella konventioner. Emellertid kan en minderårig 16-åring i de flesta länder myndigförklaras av den eller de personer som utövar förälderns rätt, vilket visar att lagen erkänner att dessa tonåringar förmår styra sina egna liv och handha sina egna intressen; materiella - enligt själva målet med frigörelsen (till exempel förvaltning av tillgångar, eller drivande av affärsrörelse) - men också moraliska eller känslomässiga.

ESK påpekar att rättslig ojämlikhet kan förekomma gällande barn som är mellan 16 och 18 år gamla; i avsaknad av särskilda bestämmelser tillämpas förordning (EG) nr 1347/2000 på fall som rör denna åldersgrupp.

4.3. Slutligen beklagar kommittén djupt att samarbetet inom civilrätten utmärks av en överdriven ängslighet och att familjens rätt ännu bara behandlats i begränsad utsträckning, så att till exempel faktiska familjebildningar och barn i sådana inte får sina rättigheter erkända eller tillgodosedda inom gemenskapsramen.

Kommittén hoppas innerligt att dessa problem snarast kommer att åtgärdas, i en strävan efter rättvisa, en realistisk syn på den sociologiska utvecklingen och jämlikhet vad gäller skyldigheter och rättigheter för unionens samtliga medborgare.

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Sistnämnda konvention har ännu inte trätt i kraft i brist på tillräckligt antal ratificeringar.

(2) Yttrande antaget den 20 oktober 1999 med Paolo Braghin som föredragande, EGT C 368, 20.12.1999.

(3) (KOM(1999) 220 slutlig - 99/0110 CNS).

(4) EGT L 160, 30.6.2000.

(5) Danmark är inte bundet av förordning (EG) nr 1347/2000 av den 29 maj 2000 och omfattas inte heller av dess tillämpning i enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Danmarks ställning som fogas till EU-fördraget och EG-fördraget. Irland och Förenade kungariket har valt att vara bundna av förordningen och omfattas av dess tillämpning. Dessa länders särskilda situation är en följd av artikel 3 i det protokoll om Förenade kungarikets och Irlands ställning som fogas till EU-fördraget och EG-fördraget, vilken ger dem möjlighet att välja om de vill vara bundna eller inte.

(6) Informationsrapport (initiativyttrande) av Roger Burnel (CES 930/1999) av den 16 april 2000: "Befolkningssituationen och befolkningstillväxten i EU". Se även Eurostat, tema 3 - 10/2000, de första resultaten av insamling av befolkningsuppgifter för 1999 i Europa, tabell 3: fruktsamhet, av vilken det framgår att 26 procent av de barn som föddes i EU under 1998 föddes utanför äktenskapet och att denna andel har ökat under en lång period (9,6 procent 1980).

(7) Danmark kommer inte att omfattas av en eventuell framtida förordning; Irland och Storbritannien kommer i förekommande fall att meddela om de accepterar eller ej att omfattas av dess tillämpning.