ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som medföljer dokumenten Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde vad avser öppnandet av marknaden för inhemsk persontrafik på järnväg och om styrningen av järnvägsinfrastrukturen /* SWD/2013/011 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som medföljer dokumenten Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1370/2007 avseende öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde vad avser öppnandet av marknaden för inhemsk persontrafik på järnväg och om styrningen av järnvägsinfrastrukturen Ansvarigt GD: MOVE 1. Problemformulering Järnvägssektorns resultat inom persontransporter kan inte mäta sig med andra transportmedel. Järnvägens andel på 6 % inom EU har varit relativt stabil sedan mitten av 1990-talet och står i skarp kontrast till andelen för personbilar (75 %), bussar (8 %) och flygtransport (8 %). En del länder har öppnat sin marknad för inrikes transporter, medan andra medlemsstaters marknader domineras av etablerade operatörer. Det är två större problem som ligger bakom det här. Först och främst märks den låga kvaliteten på persontrafiken tydligt över hela EU. En undersökning 2012 avslöjade att endast 46 % av européerna var nöjda med sitt nationella eller regionala järnvägssystem. För det andra märks effektivitetsbrister hos järnvägsföretag i det breda utbudet av olika inrikesmodeller i Europa. Trots stora subventioner till järnvägarna har många järnvägsföretag inom EU gått med förlust under åtskilliga år och i vissa fall har de upprepade gånger varit tvungna att räddas med skattepengar. Det finns samstämmiga bevis för att de här problemen beror på bristen på konkurrenstryck och olika regler för marknadstillträde inom EU, vilket hindrar konsolideringen av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. I 16 av de 25 medlemsstaterna med järnväg, ligger de etablerade operatörernas marknadsandel kvar på över 90 %. Under sådana förhållanden kan varken konkurrens om marknaden (flera operatörer som konkurrerar om exklusiv rätt till en viss linje – ett avtal om allmän trafik) eller konkurrens på marknaden (flera operatörer kör samma linje – fri konkurrens) garanteras. Sedan 1990 har skillnaden i effektivitet mellan de bästa och de sämsta järnvägarna inom EU ökat, vilket tyder på olika utvecklingstendenser. Grundorsakerna till dessa problem ligger i bristen på konkurrens för avtal om allmän trafik, snedvridning av marknaden på grund av begränsad tillgång till nödvändiga resurser (så som rullande materiel och integrerade biljettförsäljningssystem) och nationella begränsningar i friheten att tillhandahålla inrikes persontrafik på järnväg. Idag drivs 42 % av alla inrikes persontrafiklinjer inom EU enligt skyldigheten att fullgöra viss allmän trafikplikt som tilldelats genom direktupphandling. Dessutom verkar den etablerade operatören i minst nio medlemsstater fortfarande åtnjuta monopol på inrikes persontrafik, vilket föreskrivs i den nationella lagstiftningen. De här problemen och åtgärderna som föreslås för att hantera dem kommer att påverka ett stort antal aktörer på och utanför järnvägsmarknaden. Det handlar särskilt om järnvägsföretag, passagerare och tillverkningsindustrin. I grund och botten kommer dessa åtgärder också att påverka hur myndigheterna hanterar den offentliga finansieringen av järnvägssektorn. 2. Subsidiaritet Med artikel 58, 90 och 100 i fördraget omfattas järnvägarna av målen för en verklig inre marknad enligt EU:s gemensamma transportpolitik. Eftersom de nationella reglerna och den allt annat än optimala funktionen hos de nationella institutionerna fungerar som hinder för den inre marknaden kan inte åtgärder enbart från medlemsstaterna ge en sammanhållen järnvägsmarknad inom EU och hantera de olika tolkningarna av lagstiftningen. Åtgärder på EU-nivå syftar till att säkerställa ett enhetligt genomförande av EU:s regelverk för järnvägarna, vilket bör leda till att ett gemensamt europeiskt järnvägsområde bildas utan onödiga administrativa och tekniska hinder. Samtidigt bedöms överensstämmelsen med subsidiaritetsprincipen noga för de åtgärder som rör marknadsöppningen för avtal om allmän trafik som ska ge maximal flexibilitet åt medlemsstaterna. 3. Mål Allmänt mål: Att förbättra kvaliteten på persontrafiken och öka driftseffektiviteten och på så sätt förbättra konkurrenskraften och dragningskraften hos järnvägssektorn jämfört med andra transportmedel, och ytterligare utveckla det gemensamma europeiska järnvägsområdet. Särskilda mål: 1. Intensifiera konkurrenstrycket på inrikes järnvägsmarknader. 2. Skapa enhetligare affärsvillkor. Operativa mål: 1. Underlätta gränsöverskridande tillträde till marknader för inrikes persontrafik på järnväg. 2. Avskaffa rättsliga monopol. 3. Öppna marknaden för avtal om allmän trafik för konkurrens. 4. Skapa en gemensam strategi för att kontrollera utformningen av allmän trafikplikt och definiera avtal om allmän trafik. 5. Underlätta för lika villkor till tillträde till biljettförsäljning. 6. Underlätta för lika villkor för tillträde till rullande materiel. Kartläggning av problem, grundorsaker och mål: 4. Alternativ Mot bakgrund av samrådet med intressenter och problemanalysen går det att identifiera fyra större grupper av åtgärder, vilka beskrivs i nedanstående tabell: Grundläggande orsaker || Alternativkategori || Beaktat alternativ || Kvarstår? Begränsningar i tillhandahållandet av inrikes persontrafik på järnväg || A-alternativ: Fritt tillträde || Alternativ A0: Referensscenario - ingen fri konkurrens för inrikes järnvägsmarknad enligt EU-lagstiftningen || √ Alternativ A1: Fri konkurrens med möjlighet till begränsningar när lönsamheten i ett avtal om allmän trafik äventyras || √ Alternativ A2: Fri konkurrens begränsat till linjer som är kommersiellt lönsamma || Alternativ A3: Fri konkurrens begränsat till linjer som inte täcks av avtal om allmän trafik || √ Alternativ A4: Obegränsad fri konkurrens || Brist på konkurrens för avtal om allmän trafik || B-alternativ: Konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik || Alternativ B0: Referensscenario - behöriga myndigheter kan välja mellan direktupphandling och konkurrensutsatt upphandling || √ Alternativ B1: Obligatoriskt anbudsförfarande med flexibilitet, omfattningen för avtal om allmän trafik lyder under en nationell tillsynsmyndighet || √ Alternativ B2: Obligatoriskt anbudsförfarande med flexibilitet, omfattningen för avtal om allmän trafik lyder kommissionen || Diskriminerande tillträde till biljettförsäljningssystem || T-alternativ: Integration av biljettförsäljningssystem || Alternativ T0: Referensscenario - genomförande av förordningen om passagerares rättigheter och omarbetning av det första järnvägspaketet || √ Alternativ T1: frivilliga nationella integrerade biljettförsäljningssystem || √ Alternativ T2: obligatoriska nationella integrerade biljettförsäljningssystem || √ Alternativ T3:Integrerade biljettförsäljningssystem inom EU || Begränsat tillträde till rullande materiel || RS-alternativ: Tillträde till rullande materiel || Alternativ RS0: Referensscenario - inga specifika EU-krav || √ Alternativ RS1: Obligatoriskt bildande av leasingföretag för rullande materiel (ROSCO) || Alternativ RS2: Obligatoriskt att behöriga myndigheter äger rullande materiel || Alternativ RS3: Obligatoriskt att tidigare innehavare av avtal för allmän trafik säljer eller hyr ut rullande materiel || √ Alternativ RS4: Skyldighet för behöriga myndigheter att ta de ekonomiska riskerna || √ Alternativ RS5: Riktlinjer för bästa praxis för rullande materiel || Alternativen A och B är kärnåtgärderna i initiativet och kombinationen av dem avgör ambitionen i marknadsöppningen. Följande kombinerade kärnalternativ ska bedömas: Alternativ 0 (A0, B0) || – || Grundscenario Alternativ 1 (A1, B0) || – || Marknadsöppning grundad på ”bred fri konkurrens”, inga åtgärder för konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik Alternativ 2 (A3, B0) || – || Marknadsöppning grundad på ”begränsad fri konkurrens”, inga åtgärder för konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik Alternativ 3 (A0, B1) || – || Marknadsöppning som helt grundas på konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik Alternativ 4 (A1, B1) || – || Marknadsöppning grundad på ”bred fri konkurrens” och konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik Alternativ 5 (A3, B1) || – || Marknadsöppning grundad på ”begränsad fri konkurrens” och konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik Slutsatsen av bedömningen av alternativet för biljettförsäljningssystem och rullade materiel är att skapa ramvillkor som räcker för en effektivare tillämpning av kärnalternativen A och B. Kärnalternativ i kombination med valda T- och RS-alternativ: 5. Konsekvensbedömning Även om EU-reglerna skulle skapa nödvändiga villkor för effektivare och enhetligare funktion för järnvägsmarknaden beror effektiviteten i genomförandet och efterföljande påverkan i hög grad på situationen i varje medlemsstat och på ”andan” i införlivandet och efterlevandet. Därför grundas konsekvensanalysen för de olika alternativen i huvudsak på den kvalitativa bedömningen, om möjligt med partiell kvantifiering. De direkta ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna har identifierats som potentiellt mest relevanta för politikåtgärderna som beskrivs i tabellerna nedan. Bedömning av direkta ekonomiska och sociala effekter || Alternativ 0 Referens­scenario || Alternativ 1 Endast bred fri konkurrens || Alternativ 2 Endast begränsad fri konkurrens || Alternativ 3 Endast konkurrens­utsatt upphandling || Alternativ 4 Bred fri konkurrens och konkurrens­utsatt upphandling || Alternativ 5 Begränsad fri konkurrens och konkurrens­utsatt upphandling Direkta ekonomiska effekter Konkurrens || 0 || +/++ || + || ++ || ++++ || +++ Efterfrågan på transporter || 0 || + || + || + || ++ || ++ Intäkter och kostnader för industrin || 0 || + || + || ++ || +++ || +++ Offentlig finansiering || 0 || + || 0/+ || ++ || ++ || +++ Investering i järnvägar || 0 || + || + || + || ++ || ++ Administrativa kostnader för operatörer || 0 || 0/+ || 0/+ || -- || - || -- Administrativa kostnader för offentliga myndigheter || 0 || 0 || 0 || -- || - || -- Multinationell järnvägsverksamhet || 0 || + || + || +++ || ++++ || ++++ Små och medelstora företag || 0 || 0/+ || 0/+ || + || + || + Direkta sociala effekter Passageraravgifter || 0 || + || 0/+ || 0 || + || 0/+ Tjänstekvalitet || 0 || + || 0/+ || + || ++ || ++ Sysselsättning – järnvägsföretag || 0 || 0 || 0 || -/+ || -/+ || -/+ Sysselsättning – järnvägsrelaterade sektorer || 0 || + || + || + || ++ || ++ Arbetsvillkor || 0 || - || - || -- || -- || -- Järnvägssäkerhet || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Effekt av biljettförsäljningsalternativ Effekt av biljettförsäljningsalternativ || T0 Referensscenario || T1 Frivillig integrering || T2 Obligatorisk integrering Ekonomiska konsekvenser Konkurrens och andra konkurrenspåverkade effekter || 0 || ++ || + Intäkter och kostnader för industrin || 0 || 0 || - Efterfrågan på transporter, multinationell järnvägsverksamhet || 0 || 0 || 0 Administrativa kostnader för offentliga myndigheter || 0 || 0 || - Innovation || 0 || + || 0 Sociala konsekvenser Passageraravgifter || 0 || 0/+ || 0/- Tjänstekvalitet || 0 || + || 0/+ Effekter av alternativen för rullande materiel || RS1 Referensscenario || RS3 Obligatorisk överföring || RS4 Risk för upphandlande enhet Ekonomiska konsekvenser Konkurrens och andra konkurrenspåverkade effekter || 0 || + || ++ Offentlig finansiering || 0 || - || -- Multinationell järnvägsverksamhet || 0 || + || + Äganderätt || 0 || - || 0 Intäkter och kostnader för industrin || 0 || 0 || + Innovation || 0 || 0/- || 0/- Sociala konsekvenser Säkerhet || 0 || 0 || 0 6. Jämförelse av alternativen I följande tabell jämförs de olika alternativen vad gäller effektivitet, genomslagskraft och samstämmighet. Jämförelse av alternativen för marknads­öppning || Genomslag [1] || Effektivitet || Samstämmighet || Motivering SO1: Intensifiera konkurrenstrycket på inrikes järnvägsmarknader || SO2: Skapa enhetligare affärsvillkor || Operationellt genomslag för järnvägsföretag || Passageraravgifter || Administrativa kostnader för operatörer || Administrativ börda för offentliga myndigheter || Sysselsättning och arbetsvillkor (järnväg) || Sysselsättning (järnvägsrelaterade sektorer) || Social integration, påverkan på kund || Miljömässig hållbarhet Alternativ 0 Referensscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Inga nya anbudsgivare skulle delta i konkurrensutsatt upphandling och inga förbättringar i offentlig kostnadseffektivitet inom järnvägen. Skillnader i marknadsstrukturen i medlemsstaterna består. Alternativ 1 Endast bred fri konkurrens || +/++ || + || + || + || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Positiv påverkan på konkurrensen på järnvägsmarknaden. Åtgärden skulle dock inte leda till någon större omstrukturering av järnvägssektorn och endast ge begränsad effektivitet och administrativ vinst. Alternativ 2 Endast begränsad fri konkurrens || + || + || + || 0/+ || 0/+ || 0 || 0 || + || + || 0/+ || Effekterna liknar dem i alternativ 1, men är ännu mer begränsade. Avtal för allmän trafik kommer även fortsättningsvis att skyddas från konkurrens med andra operatörer, så inga besparingar vad gäller allmänna medel förväntas. Alternativ 3 Endast konkurrensutsatt upphandling || ++ || +++ || ++ || 0 || -- || -- || -/+ || + || ++ || + || Alternativet riktas endast mot användningen av avtal om allmän trafik och förbättrar därmed endast delvis tillträdesrättigheterna. Konkurrensutsatt upphandling förväntas ge ökad effektivitet, särskilt kännbart för etablerade operatörer. Passageraravgifterna förblir de samma. Den administrativa bördan kan öka. Social integrering och miljömässig hållbarhet är kopplade till en förväntad liten ökning i tillhandahållandet av järnvägstrafik. Alternativ 4 Bred öppen konkurrens och konkurrensutsatt upphandling || ++++ || ++++ || +++ || + || - || - || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Det ambitiösaste alternativet som riktar sig mot både – avtal om allmän trafik och fri konkurrens – och det effektivaste vad gäller specifika mål. Det kommer att gynna undanröjandet av monopolfördelar för etablerade operatörer och skapa tillfälle för nya aktörer på marknaden. Återinvesteringar av sparade pengar i järnvägssektorn kan ge fler tjänster. Effekter på sysselsättningen är kopplade till ökade industriintäkter. Alternativ 5 Begränsad fri konkurrens och konkurrensutsatt upphandling || +++ || ++++ || ++/+++ || 0/+ || -- || -- || -/+ || ++ || ++ || +/++ || Alternativ 5 liknar alternativ 4 men ger dock konkurrens mellan fri konkurrens och avtal om allmän trafik. Färre fördelar förväntas i form av offentliga besparingar och driftseffektivitet. Påverkan på sysselsättningen är i stort sett den samma som enligt alternativ 3. Jämförelse av alternativen för biljettförsäljning || Genomslag || Effektivitet || Samstämmighet || Motivering SO1: Intensifiera konkurrenstrycket på inrikes järnvägsmarknader || SO2: Skapa enhetligare affärsvillkor || Operationellt genomslag för järnvägsföretag || Passageraravgifter || Administrativ börda för offentliga myndigheter || Tjänstekvalitet T0 Referensscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Genomförande av förordningen om passagerares rättigheter och omarbetning av det första järnvägspaketet skulle innebära marginella förbättringar. T1 Frivillig integrering || ++ || 0 || + || 0/+ || 0 || +/- || T1 skulle ge mindre harmonisering mellan strategierna men lämna större utrymme för konkurrens. Ett frivilligt alternativ skulle bibehålla en mer fragmenterad marknad och hindra ”sömlöst resande”. T2 Obligatorisk integrering || + || 0 || 0 || 0/- || - || 0/+ || Obligatoriska biljettförsäljningssystem skulle ge möjlighet till ”sömlöst resande” men kunde också minska marginalerna för priskonkurrens. Kan hindra möjligheten för operatörer på den öppna marknaden att utveckla sina egna affärsstrategier. Obligatoriska system kan ge oproportionerliga kostnader. Jämförelse av alternativen för rullande materiel || Genomslag || Effektivitet || Samstämmighet || Motivering SO1: Intensifiera konkurrenstrycket på inrikes järnvägsmarknader || SO2: Skapa enhetligare affärsvillkor || Operationellt genomslag för järnvägsföretag || Offentlig finansiering || Säkerhet || Äganderätt || Innovation RS0 Referensscenario || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || Tillgång till rullande materiel är fortfarande ett stort hinder i många länder, vilket hindrar konkurrensen. RS3 Obligatorisk överföring || + || + || 0/- || - || 0 || - || 0/- || Både RS3 och RS4 ger möjlighet till lika villkor vad gäller tillgång till rullande materiel, viket ökar det möjliga antalet anbudsgivare och harmoniserar affärsvillkoren. Förbättringar av effektiviteten i offentlig finansiering förväntas. Alternativ RS3 lägger kostnader på operatörerna och inbegriper indragning av ägt rullande materiel från etablerade aktörer, vilket skulle kunna leda till konflikter. RS4 Risk för upphandlande enhet || ++ || + || 0/- || -- || 0 || 0 || 0/- || Det här alternativet skulle underlätta tillgången till rullande materiel mer effektivt än RS3, men med tanke på de ekonomiska riskerna blir det större tryck på offentlig finansiering. För att minimera kostnaderna kanske upphandlande myndigheter föredrar att använda gammalt rullande materiel och det skulle hindra innovationen. Slutsats Analysen visar att följande alternativ är de bästa: · Alternativ 4 Marknadsöppning grundad på ”bred fri konkurrens” och konkurrensutsatt upphandling av avtal om allmän trafik · T1 Frivilliga nationella integrerade biljettförsäljningssystem · RS3 Obligatorisk överföring av rullade materiel eller RS4 Skyldighet för behöriga myndigheter att ta de ekonomiska riskerna Som redan har förklarats finns en viss grad av osäkerhet i bedömningen av effekterna i några av alternativen, eftersom beläggen ibland är relativt nya (t.ex. konkurrens på marknaden) eller tvetydiga (belägg tillhandahålls endast av specifika intressenter). Valet att gå vidare med den tidigare nämnda kombinationen är alltså ett politiskt val. Beräkning av effekterna av det valda scenariot En scenarieanalys åtföljd av känslighetstester har gjort det möjligt att beräkna de potentiella effekterna av det valda scenariot. Dessutom kan fördelarna med marknadsöppning bäst uppnås med hjälp av institutionell åtskillnad och samordning av infrastrukturförvaltningen, vilket förslås i ett annat initiativ inom det fjärde järnvägspaketet, vilket ger följande viktiga synergier: Effekter av marknadsöppning och politik för infrastrukturstyrning Alla förändringar är uppskattningar || Ekonomiska fördelar (NPV, € miljarder) || Ökning i passagerar-km (miljarder) Scenario 1 – Fokus på besparing || Endast vertikal separation || 6,6 || 0,8 Endast marknadsöppning || 29,4 || 2,0 Kombination av marknadsöppning och vertikal separation || 43,4 || 3,8 Scenario 2 – Återinvestering (50 % av besparingarna återinvesteras i järnväg) || Endast vertikal separation || 4,4 || 1,1 Endast marknadsöppning || 21,0 || 8,4 Kombination av marknadsöppning och vertikal separation || 33,8 || 16,4 Medan scenario 1 fokuserar enbart på ekonomiska fördelar (huvudsakligen bestående av offentliga besparingar), skulle scenario 2 ge möjlighet att tillhandahålla ytterligare 16 miljarder passagerarkilometrar (6 % ökning av passagerar-km ovanpå grundutvecklingen). 7. Övervakning och utvärdering Kommission ska övervaka och utvärdera genomförandet och genomslaget för denna lagstiftning med hjälp av ett antal indikatorer som i de flesta fall överensstämmer med dem som definierats i resultattavla för statligt stöd, förordning 1370/2007 och systemet för övervakning av järnvägsmarknaden[2]. Specifikt mål || Indikator SO1: Intensifiera konkurrenstrycket på inrikes järnvägsmarknader || · Marknadsandel för nya aktörer* (hör ihop med operationella mål OO1, OO3) · Järnvägstjänster om sköts med avtal om allmän trafik* (hör ihop med OO3 och OO4) · Användning av tillträdesrättigheter*(hör ihop med OO1, OO2, OO3) · Hinder för mer effektiva järnvägar* (hör ihop med alla operationella mål) · Tillstånd* (hör ihop med OO1, OO2) SO2: Skapa enhetligare affärsvillkor || · Järnvägstjänster som sköts via avtal om allmän trafik* · Användning av tillträdesrättigheter* · Hinder för mer effektiva järnvägar* Övriga parametrar || Arbetsvillkor || · Sysselsättningsdynamik* (t.ex. ökning för minskning av sysselsättning) · Sociala villkor* * Som förutses i artikel 15 i omarbetning av det första järnvägspaketet Det är planerat att kommissionen fem år efter det att övergångsperiodens för lagförslaget slutar ska utvärdera om målen för initiativet har uppnåtts. [1] Bedömningen av genomslagskraft är kopplad till följande kategorier av ekonomiska effekter: konkurrens, användning av offentliga medel, efterfrågan på järnvägstrafik/järnvägens andel och utvecklingen av multinationell järnvägsverksamhet. [2] Ändrad genom omarbetning av det första järnvägspaketet