Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Mot en stadga om grundläggande rättigheter i EU"

(2000/C 367/08)

Den 25 februari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Mot en stadga om grundläggande rättigheter i EU".

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 25 juli 2000. Föredragande var Anne-Marie Sigmund och medföredragande Roger Briesch.

Vid sin 375:e plenarsession den 20-21 september 2000 (sammanträdet den 20 september) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 122 röster för, 19 emot och 9 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Europeiska rådet beslutade vid sitt möte i Köln den 3-4 juni 1999 att utarbeta en Stadga för grundläggande rättigheter i Europeiska unionen. I slutsatserna från mötet motiverar rådet detta med att det är nödvändigt att de grundläggande rättigheternas "utomordentliga betydelse och räckvidd skall förankras på ett för medborgarna synligt sätt".

Enligt Europeiska rådet i Köln skall denna stadga

"1. omfatta rätten till frihet och jämlikhet samt grundläggande procedurrättigheter (Europeiska konventionen om skydd av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och allmänna principer i gemenskapsrätten),

2. dessutom innehålla de grundläggande rättigheter som endast tillkommer unionens medborgare,

3. ta hänsyn till ekonomiska och sociala rättigheter, sådana de ingår i Europeiska sociala stadgan och i gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, såvida de inte endast motiverar mål för unionens handlande".

Europeiska rådet fastställde vidare att denna stadga skulle utarbetas av ett "organ bestående av företrädare för stats- och regeringscheferna och för ordföranden i Europeiska kommissionen samt av ledamöter av Europaparlamentet och de nationella parlamenten".

1.2. Europeiska rådet i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 fastställde slutligen den definitiva sammansättningen av organet samt dess arbetsmetoder. För det senare kräver Europeiska rådet att konsensusprincipen tillämpas genom att endast ge ordföranden rätt att förelägga Europeiska rådet utkastet till stadga då det "kan godkännas av alla parterna".

1.3. Både det tyska och det finska ordförandeskapet betonade vid flera tillfällen att denna stadga för de grundläggande rättigheterna också borde vara ett instrument för att låta medborgarna "delta i Europa", och att göra det tydligare för dem vilka rättigheter de har. Självklart välkomnar kommittén att organet - som numera bytt namn till konventet - skall höra det civila samhällets organisationer. Med tanke på att kommittén är den europeiska institution vars ledamöter enligt fördraget har till uppgift att företräda de europeiska medborgarnas olika intressen(1) borde den involveras i processen i högre utsträckning.

1.4. Konventets uppgifter har definierats genom mandaten från Köln och Tammerfors. Fyra aspekter bör betonas:

- Konventet är ingen regeringskonferens i den mening som avses i fördraget om Europeiska unionen.

- Konventet har därför inte rätt att ändra unionens kompetens.

- Konventet har i uppdrag att utarbeta ett utkast till stadga om grundläggande rättigheter inom ramen för unionens verksamhetsområde. Vid utformningen av stadgan måste konventet ta hänsyn till att stadgan skall kunna tillämpas både inom ramen för fördraget om Europeiska unionen och inom ramen för gemenskapsfördragen. Med andra ord: Stadgan måste även gälla för avdelning V (GUSP) och VI (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) i EU-fördraget. För kommittén är det mycket viktigt att stadgan får denna omfattande giltighet, eftersom de medborgerliga fri- och jämlikhetsintressena inte enbart nämns i fördraget om Europeiska gemenskapen.

- Stadgan om de grundläggande rättigheterna riktar sig därför till Europeiska unionens organ och inte till medlemsstaterna inom ramen för deras egna befogenheter. Medlemsstaterna är dock bundna till stadgan om de grundläggande rättigheterna när de använder eller genomför gemenskapsrätt.

1.5. Europeiska rådet i Köln gjorde ingen tydlig definition av stadgan om de grundläggande rättigheternas juridiska status. I slutsatserna anges endast att Europeiska rådet "tänker föreslå Europaparlamentet och kommissionen att gemensamt med rådet högtidligt utropa en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen som bygger på detta utkast. Därefter skall det undersökas om och eventuellt på vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen".

1.5.1. Konventets ordförande Roman Herzog klargjorde i alla fall att "konventet skall utforma stadgan med utgångspunkt i antagandet att den kommer att få full laga kraft". Europaparlamentet har sedan Spinelli-utkastet arbetat för att stadgan skall få en sådan bindande kraft och underströk denna ståndpunkt ytterligare i sin resolution av den 16 mars, genom att bland annat tillkännage att det ämnade låta sitt godkännande av stadgan om de grundläggande rättigheterna bero på om den skulle få full laga kraft.

1.6. Vad gäller innehållet i stadgan om de grundläggande rättigheterna fastställde Europeiska rådet i Köln endast miniminormer, men har i sitt uppdrag uttryckligen gått längre än Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. I sitt inledningstal till konventet preciserade Roman Herzog detta på följande sätt: "det är hög tid att utåt sett göra klart att Europeiska unionen inte får ha mindre omfattande förpliktelser gentemot medborgarna än vad medlemsstaterna erkänner i de egna författningarna".

1.6.1. Strukturen i listan över grundläggande rättigheter som konventet skall utarbeta bygger dels på tanken att det finns enighet kring en europeisk tredelning av de centrala mänskliga rättigheterna (människovärde, självbestämmande och jämlikhet) och dels på tanken att de grundläggande rättigheterna är odelbara. Förteckningen tar upp

- människans värdighet,

- friheter,

- jämlikhet,

- solidaritet,

- medborgerliga rättigheter,

- rättskipning,

- allmänna bestämmelser(2).

2. Allmänna kommentarer

2.1. Den europeiska integrationsprocessen inleddes av Robert Schuman för 50 år sedan som ett fredsprojekt. Det var naturligt att först vidta åtgärder med ekonomisk tyngdpunkt, som senare utvidgades till att gälla den sociala aspekten. Europeiska unionen beskrivs idag som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, där människan, medborgaren, skall stå i centrum. I det här sammanhanget är utarbetandet av en stadga för de grundläggande rättigheterna i EU en milstolpe i den europeiska integrationsprocessen. Att utarbeta en stadga är att formalisera det grundläggande avtalet för en unik och ny politisk enhet. Det innebär också att man utrycker en idé som vilar på en grund präglad av frivillighet, samarbete, demokrati och icke-våld. Människor med lika rättigheter och skyldigheter utvecklar en känsla av samhörighet, en gemensam identitet. När en liknande katalog dessutom kommer till stånd med största möjliga medverkan från medborgarsamhället, kommer denna närhet till medborgarna också att bidra till att människorna inte ser rättsnormerna som regler påtvingade från ovan som kan leda till bestraffning om man underlåter att följa dem, utan att de förstår nödvändigheten av att acceptera det som en personlig förpliktelse att följa dem.

2.2. En stadga för de grundläggande rättigheterna som bygger på begreppen etik, moral och solidaritet skall inte bara formulera rättigheter och skyldigheter, utan också beskriva en gemensam värdegrund. På så sätt stöder stadgan Europeiska unionens utveckling från en rättsgemenskap till en värdegemenskap, inom vilken en europeisk identitet också kan utvecklas. Härigenom kan stadgan bidra till att unionsmedborgarskapet inte längre enbart abstrakt ses som summan av alla medborgarskap, utan upplevs som ett konkret mervärde. Den förutsätter också att alla medborgare utövar sina rättigheter på ett ansvarsfullt sätt inom ramen för ett organiserat civilt samhälle som bygger på dialog och ömsesidig respekt för medborgarnas fri- och rättigheter.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Stadgans innehåll

3.1.1. Av princip arbetar kommittén för att medborgerliga och politiska rättigheter å ena sidan och sociala, ekonomiska och kulturella grundläggande rättigheter å den andra inte kan behandlas var för sig. I Europa är det vedertaget att de grundläggande rättigheterna - som kan vara former av rätten att försvara sig, rätten till skydd eller upphovsrätt - är odelbara, sammanhängande och inbördes beroende. Enligt kommitténs uppfattning vore en modern stadga om de grundläggande rättigheterna otänkbar utan de sociala, ekonomiska och kulturella rättigheterna, och den skulle dessutom stå i strid med mandatet från Köln.

3.1.2. Enligt det uppdrag konventet har fått får utformningen av stadgan för de grundläggande rättigheterna emellertid inte förändra den rådande kompetensfördelningen mellan gemenskaperna respektive Europeiska unionen och medlemsstaterna.

3.1.3. Å andra sidan säger de grundläggande sociala rättigheterna i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter inget om rättsaktens upphovsman - ett av Europeiska unionens organ eller en statlig myndighet - och därmed inget om gentemot vem man kan göra anspråk på dessa rättigheter eller på att principerna skall efterlevas. Att de sociala rättigheterna och principerna tas med i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna leder i enlighet med mandatet från Köln inte under några omständigheter till att gemenskapen eller Europeiska unionen får befogenheter som de inte redan innehar. Stadgan innebär endast att rättsakterna från gemenskapens organ eller de rättsakter som utfärdas av medlemsstaterna för att tillämpa gemenskapsrätten

- skall respektera de sociala rättigheter som nämns i stadgan,

- inte får innefatta några åtgärder som inskränker den nuvarande tillämpningen av principerna,

- skall innehålla bestämmelsen om förbud mot diskriminering, särskilt beträffande genomförandet av de sociala rättigheterna.

3.1.4. Kommittén varnar för att medborgarna kommer att bli besvikna om man presenterar en stadga om de grundläggande rättigheterna för dem, vars rättigheter de inte kan göra gällande och vars text de följaktligen måst uppleva som rent retorisk. När det gäller möjligheten att hävda en rättighet i den form som den presenteras här anges dock inget om på vilken nivå - gemenskaps- eller medlemsstatsnivå - som rättigheten kan göras gällande av de personer för vilka rätten gäller. Särskilt på de områden där både gemenskapen och medlemsstaterna har befogenhet att agera måste detta ske inom subsidiaritetsprincipens gränser (art. 5 i EG-fördraget) utan att beslutet om stadgan om de grundläggande rättigheterna i Europa ändrar på denna princip.

3.2. Stadgans juridiska status En stadga om de grundläggande rättigheterna kan endast förverkligas då den är tydligt formulerad och då det finns metoder för att genomföra den. Av juridiska och politiska skäl anser kommittén att stadgan om de grundläggande rättigheterna bör integreras i unionsfördraget under följande villkor:

- I överensstämmelse med det mandat som gavs i Köln får stadgan inte ändra gemenskapens befogenheter.

- Skillnaden mellan å ena sidan direkt tillämpliga rättigheter, som individen kan kräva, och å andra sidan de stadgade rättigheterna måste behållas. På så sätt bevaras de befintliga befogenheternas rättsliga status(3).

- Det måste följaktligen klart framgå att vissa principer kräver att det fattas beslut om genomförandeåtgärder.

I huvudsak kommer det att bero på stadgans slutgiltiga innehåll om den, eller delar av den, kommer att integreras i fördraget. Innehållet i stadgan måste i huvudsak följa det mandat som gavs i Köln. Stadgan för de grundläggande rättigheterna får inte inskränka sig till att bli en högtidlig deklaration, utan måste ge uttryck för ett äkta politiskt, socialt och medborgerligt engagemang.

3.2.1. Tillkännagivandet om en europeiska stadga om de grundläggande rättigheterna har väckt förväntningar och förhoppningar som inte får svikas. Invånarna i Europa kommer lättare att förstå och ta till sig "Medborgarnas Europa" om de vet att de i detta Europa har rättigheter som de kan hävda, men också skyldigheter att hålla sig till. På så sätt får stadgan för de grundläggande rättigheterna en stor politisk och kulturell betydelse vid sidan av sin juridiska betydelse.

3.2.2. Med en bindande stadga för de grundläggande rättigheterna får Europeiska unionen som ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, ytterligare en dimension i form av en tydlig värdegemenskap som Europeiska unionen formellt bekänner sig till. Både för den förestående utvidgningen och för globaliseringen får ett sådant formellt erkännande ytterligare betydelse.

3.3. Genomförande av stadgan för de grundläggande rättigheterna

3.3.1. Vad gäller genomförandet av stadgan finns det enligt kommitténs uppfattning ytterligare en möjlighet. Stadgan kan genomföras genom att de delar av de grundläggande rättigheterna som konventet enats om förs in i EU-fördraget som rättsligt bindande (se art. 6). Detta skulle innebära att rådet i enlighet med artikel 7 skulle kunna vidta åtgärder mot en medlemsstat som allvarligt och upprepade gånger bryter mot de principer som nämns i artikel 6.1. I det här fallet krävs det ingen prövning av EG-domstolen. Dessutom kan det vara motiverat med en bindande föreskrift för integrering av övriga grundläggande rättigheter i form av övervakning. Ett sådant tillvägagångssätt står inte heller i motsats till principen om att de grundläggande rättigheterna är odelbara, eftersom kommittén anser att definitions- och revisionsförfarandet av de grundläggande rättigheterna på europeisk nivå ändå måste förbli en öppen process som tar hänsyn till aktuella tendenser. I detta sammanhang hänvisas till så kallade "nya" grundläggande rättigheter (genteknik, bioetik, uppgiftsskydd osv.), som redan nu till viss del finns med i EU-fördragen (rätt till skydd för personuppgifter).

3.3.2. Enligt kommittén är det därför nödvändigt att, tillsammans med det integrationsförfarande ("övervakning") som nämns i 3.3.1, fastställa ett öppet förfarande för den framtida översynen av katalogen över de grundläggande rättigheterna. Det skulle vara lämpligt om konventet fick mandat att utarbeta ett utkast för ett sådant integrations- och revisionsförfarande och lägga fram det för rådet. I revisionsförfarandet skulle det också kunna ingå utvärderingsprogram som skall genomföras med bestämda tidsintervaller.

3.3.3. Eftersom det ännu inte har fastställts i vilken form stadgan om de grundläggande rättigheterna skall genomföras, kan kommittén nu inte uttala sig i frågan om huruvida det rättsliga skyddet är effektivt. Hit hör också diskussionen om möjligheter att väcka talan (kollektiv talan, talan mot överträdelse av de grundläggande rättigheterna, talan i det allmännas intresse och talan i ärenden som rör yttrandefriheten) som under alla omständigheter är nödvändiga som komplement vid sidan av de möjligheter som redan finns. Kommittén förbehåller sig rätten att avge ett kompletteringsyttrande vid lämplig tidpunkt.

3.4. Stadgan för de grundläggande rättigheterna och det organiserade civila samhället

3.4.1. De grundläggande rättigheterna utvecklar sig i överensstämmelse med både den socioekonomiska och vetenskapliga utvecklingen. Kommittén ser därför mycket positivt på att konventet i sitt förslag har tagit upp de så kallade "nya" grundläggande rättigheterna och i sin formulering går längre än Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det hade inte varit möjligt om unionen hade anslutit sig till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, vilket har föreslagits vid flera tillfällen. För övrigt har EG-domstolen redan påpekat att en sådan ratificering skulle kräva att unionsfördraget ändrades.

3.4.2. I detta sammanhang välkomnar kommittén, med hänvisning till mandatet från Köln, särskilt att konventet har tagit upp begreppet om mänsklig värdighet i stadgan, vilket ännu inte ingår i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Konventet följer därmed inte bara FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna utan sänder också en ur kommitténs synvinkel angelägen och nödvändig signal om att stadgan utöver sin rättsliga betydelse också skall fungera som en gemensam värdeskala i EU.

3.4.3. När det gäller det civila samhällets strukturer är det av grundläggande betydelse att man vid sidan av de gemensamma målen också erkänner och skyddar de grundläggande värdena och att aktörerna i det civila samhället respekterar dessa värden i en anda av dialog och ansvarstagande.

3.4.4. Enligt kommitténs åsikt är föreliggande förslag till stadga mycket lämpligt för utvecklingen av det organiserade civila samhället. Stadgan kommer att kunna fungera som ett rättsligt ramverk av filosofisk och systematisk art.

3.4.5. Redan 1996 betonade "De vises kommitté" i sin rapport "För ett Europa med medborgerliga och sociala rättigheter"(4) att ett Europa närmare medborgarna skulle kräva en "kollektiv process" för utformning av en "tidsenlig katalog över medborgerliga och sociala rättigheter och skyldigheter" som skulle omfatta "ett brett spektrum av politisk, ekonomisk och social sakkunskap".

I detta sammanhang är det positivt att notera att konventets arbetsdokument 47 (tredje stycket från slutet i ingressen) bland annat - vid sidan av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna - tar upp de sociala stadgor som gemenskapen och Europarådet beslutat om.

3.4.6. Företrädarna för det civila samhället har deltagit tillfälligt och mycket informellt i processen kring stadgans utformning. Deras delvis ytterst konstruktiva yttranden har inte samordnats vilket har lett till en dålig överskådlighet och hindrat möjliga synergieffekter. Om en "europeisk demokratimodell" skall kunna utvecklas måste det organiserade civila samhället delta i processen på ett formellt och institutionaliserat sätt. Det är nödvändigt att bekräfta att demokratins grundtanke är att skapa samförstånd och hantera skillnader. Kommittén representerar det organiserade civila samhället på europeisk nivå. Dess ledamöter står i omedelbar och ständig kontakt med organisationerna i det civila samhället(5) och kan därför med sin fackkunskap bidra till ett mervärde för projektet i deltagandedemokratins anda. Kommittén består av företrädare för olika grupper inom det civila samhällets organisationsliv och bör därför formellt betraktas som rådgivare i sådana integrations- och granskningsförfaranden som överensstämmer med deras uppgifter.

Bryssel den 20 september 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Se art. 257 i EG-fördraget: "Kommittén skall bestå av företrädare för olika grupper inom det ekonomiska och sociala livet, särskilt företrädare för tillverkare, jordbrukare, transportföretag, arbetstagare, köpmän, hantverkare, fria yrken och allmänna samhällsintressen."

(2) Convent 47, Charte 4470/00, 14.9.2000.

(3) I detta sammanhang hänvisar kommittén till sitt yttrande av den 22.2.1989 i vilket den fastställer att "Kommittén anser att de verktyg och tillvägagångssätt skall användas som regleras i Fördraget om den Europeiska ekonomiska gemenskapen för att säkerställa att de sociala grundläggande rättigheterna värnas i medlemsstaternas rättssystem".

(4) Kommissionen, GD V, ISBN 92-827-7697-2.

(5) Se Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, 22.9.1999, EGT C 329, 17.11.1999, s. 30.

BILAGA

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Konventets diskussionsdokument innehåller följande rubriker(1):

>Plats för tabell>

(1) Convent 47, se ovan.