MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN OM KONSEKVENSANALYS

Maj 2002

1. Inledning

Kommissionen planerar att införa konsekvensanalyser som ett verktyg för att förbättra kvaliteten och samstämmigheten i processen för utarbetande av politiska åtgärder. Detta kommer att bidra till ett verkningsfullt och effektivt regelverk och till ett mer konsekvent genomförande av gemenskapens strategi för hållbar utveckling. Med hjälp av konsekvensanalyser kan de sannolika positiva och negativa konsekvenserna av föreslagna politiska åtgärder kartläggas, vilket gör det möjligt att göra väl underbyggda bedömningar av förslaget och fastställa vilka avvägningar som behöver göras i fråga om konkurrerande mål. Det gör det också möjligt att fullt ut tillämpa det protokoll om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som finns som bilaga till Amsterdamfördraget.

I detta meddelande beskrivs hur konsekvensanalysprocessen kommer att genomföras inom kommissionen. Detta kommer att ske gradvis från och med 2003 för alla viktiga initiativ, dvs. de som läggs fram i den årliga politiska strategin eller senare i kommissionens arbetsprogram. I bilagan beskrivs de huvudsakliga inslagen i konsekvensanalysmetoden. Tekniska riktlinjer för genomförandet kommer att utfärdas i september 2002.

1.1. Den politiska bakgrunden

Genom detta meddelande inför kommissionen en ny integrerad metod för konsekvensanalyser i enlighet med det beslut som fattades vid Europeiska rådets möten i Göteborg och Laeken. Konsekvensanalyser ingår i handlingsplanen för bättre lagstiftning [se KOM (2002) 278].

Vid Europeiska rådets möte i Laeken åtog sig kommissionen att följa principerna för bättre lagstiftning och bland annat införa en mekanism för analys av lagförslagens konsekvenser. Detta följde på kommissionens vitbok om styrelseformerna i EU.

Kommissionen uppfyller också de utfästelser som gjordes i Göteborg om att säkerställa en hållbar utveckling och skapa ett verktyg för konsekvensanalys ur ett perspektiv av hållbar utveckling. Kommissionen har därför fört in den externa dimensionen hållbar utveckling genom meddelandet "Mot ett globalt partnerskap för hållbar utveckling" från februari 2001.

Den nya metoden för konsekvensanalyser innebär att alla sektorsvisa analyser som rör de direkta och indirekta konsekvenserna av ett visst förslag integreras till ett övergripande instrument. Det sker således en övergång från dagens situation med en rad olika delvisa och sektorsvisa analyser. Den nya metoden omfattar en gemensam uppsättning grundläggande frågor, minimistandarder för analysen och ett gemensamt rapporteringsformat. Metoden kommer dock att vara tillräckligt flexibel för att ta hänsyn till skillnaderna mellan kommissionens olika politiska åtgärder och beakta den särskilda situationen inom enskilda politikområden.

1.2. Mervärde genom konsekvensanalyser

Konsekvensanalyser innebär att man systematiskt analyserar de sannolika konsekvenserna av offentliga åtgärder. Sådana analyser är en integrerad del av processen när det gäller att utarbeta politiska åtgärder och göra beslutsfattare och allmänheten uppmärksamma på de troliga konsekvenserna.

Konsekvensanalyser är ett stöd för beslutsfattandet - inte ett alternativ till politiska bedömningar. Politiska bedömningar omfattar komplexa överväganden som går långt utöver de förväntade konsekvenserna av ett visst förslag. En konsekvensanalys leder inte nödvändigtvis till entydiga slutsater eller rekommendationer. Dess betydelse ligger istället i att beslutsfattarna informeras om de politiska beslutens konsekvenser.

Konsekvensanalyser är också ett effektivt och värdefullt kommunikationsverktyg. Samråd med berörda parter möjliggör en givande debatt och bidrar till att få fram väsentlig information och analys. Vid genomförandet av konsekvensanalyser kommer kommissionen att sträva efter att få in synpunkter från många olika håll. Målet är också att uppnå den öppenhet och insyn i processen som föreskrivs i kommissionens meddelande som rör allmänna principer och minimistandarder för samråd.

1.3. Skapa en integrerad konsekvensanalysprocess

Denna strategi för konsekvensanalyser är avsedd att integrera, stärka, strömlinjeforma och ersätta alla de separata mekanismer för konsekvensanalys som idag används för kommissionens förslag.

* Kommissionen har betydande erfarenhet när det gäller konsekvensanalyser inom enskilda sektorer. Bland de befintliga verktygen kan nämnas analys av konsekvenser för näringslivet, handeln, miljön, hälsan, jämställdheten och sysselsättningen. Dessa konsekvensanalyser är dock ofta partiella, eftersom de enbart behandlar vissa uppsättningar av konsekvenser. Detta splittrade angreppssätt har gjort det svårt för beslutsfattarna att göra avvägningar och jämföra olika scenarier när de ska besluta om ett visst handlingsalternativ. Den integrerade konsekvensanalysen kommer att ersätta dagens krav på konsekvensanalyser med avseende på näringslivet, jämställdheten, miljön, små och medelstora företag, handeln, regelverket osv. Det nya integrerade verktyget för konsekvensanalyser är i själva verket en vidareutveckling av dessa metoder, som alltså införlivas i det nya verktyget.

* Konsekvensanalysens räckvidd och den metodik som används kommer givetvis att variera beroende på vilket initiativ det gäller. Särskilt när det gäller konsekvensanalys för vissa utgiftsprogram, förhandlingsriktlinjer för internationella avtal och vitböcker kommer man att behöva anpassa det angreppssätt som används vid analys av lagförslagens konsekvenser.

* Konsekvensanalysprocessen är ett viktigt steg i kommissionens insatser för att stärka utvärderingskulturen inom organisationen. Det bör dock framhållas att (budgetmässiga) förhandsbedömningar och konsekvensanalyser har olika funktion och syften. Förhandsbedömningen är främst inriktad på att se till att man får "valuta för pengarna", dvs. att säkerställa kostnadseffektiviteten ur ett budgetperspektiv i fråga om alla föreslagna utgiftsprogram och åtgärder. Konsekvensanalyser är däremot politiskt motiverade, eftersom de fokuserar på att undersöka om konsekvenserna av viktiga politiska förslag är stabila på längre sikt och överensstämmer med principerna för bättre lagstiftning. Enligt budgetförordningen måste förhandsbedömningar göras i fråga om alla förslag som medför budgetkonsekvenser. För vissa förslag av detta slag kan det dock även hända att man utför konsekvensanalyser. På grund av den partiella överlappningen när det gäller den metodik som används vid dessa kontroller kommer vissa särskilda aspekter av förhandsbedömningen då att införlivas med den omfattande konsekvensanalysen, som även inbegriper bättre lagstiftning och stabilitet på lång sikt. I praktiken kommer konsekvensanalysen således att införliva de särskilda inslag i förhandsbedömningen som i vissa fall inte ingår (särskilt i fråga om kostnadseffektivitet). Därigenom kan man undvika dubbelarbete, samtidigt som man uppfyller de krav som ställs i budgetförordningen.

1.4. Genomförande - ett successivt införande av integrerade förfaranden för konsekvensanalyser.

Förfarandena för konsekvensanalyser kommer att införas gradvis.

För att se till att införandet sker successivt kommer kommissionen med början i och med antagandet av arbetsprogrammet för 2003 att fastställa en rad förslag som ska genomgå en utvidgad konsekvensanalys enligt avsnitt 3.2.

Den inledande analys som beskrivs i avsnitt 3.1 ska göras i fråga om alla förslag som läggs fram inom ramen för den årliga politiska strategin 2004 och som kommissionen ska anta i februari 2003. På grundval av de inledande analyserna kommer kommissionen också i detta beslut att välja ut de förslag som bör genomgå en utvidgad konsekvensanalys för den årliga politiska strategin och arbetsprogrammet 2004. Systemet kommer att vara fullständigt operativt 2004/2005.

Eftersom processen införs gradvis kommer konsekvensbeskrivningarna under det första året givetvis inte att innehålla alla uppgifter. Konsekvensbeskrivningarna förväntas inte vara fullständiga förrän från och med 2004.

Tekniska riktlinjer för genomförande av konsekvensanalyser ska finnas tillgängliga senast i september 2002. Dessa tekniska riktlinjer kommer att bygga på gällande riktlinjer för kommissionens avdelningar, särskilt när det gäller förhandsbedömningar.

1.5. Andra institutioners och medlemsstaternas deltagande

Som kommissionen har föreslagit Europaparlamentet och Europeiska rådet vid dess möte i Laeken, bör de andra institutionerna uppmuntras att införa liknande nya arbetsmetoder, särskilt när det gäller betydande ändringar av kommissionens förslag [se avsnitt 2.3 i handlingsplanen för bättre lagstiftning, KOM (2002) 278].

Medlemsstaterna bör utföra konsekvensanalyser när de utnyttjar sin rätt att ta initiativ till ny lagstiftning (rättsliga och inrikes frågor). Medlemsstaterna bör också lämna in en konsekvensanalys när de anmäler nationella lagförslag till kommissionen. I enlighet med Mandelkern-gruppens rekommendationer förväntar sig kommissionen att lagförslagen alltid åtföljs av den nationella konsekvensanalysen i ärendet, i det fall en sådan föreligger. Medlemsstaterna bör också uppmuntras att fastställa standarder för samråd och konsekvensanalys i samband med införlivande av sådana direktiv som ger dem större handlingsfrihet vid genomförandet.

Kommissionen bör underrättas om resultaten av analysen för att underlätta återkopplingen på EU-nivå.

Som anges i meddelandet om handlingsplanen för att skapa en "bättre och enklare lagstiftning" (Inledningen s. 4), avser kommissionen att föra diskussioner med de andra institutionerna i syfte att sluta ett avtal om de interinstitutionella aspekterna.

Införandet av en integrerad konsekvensanalysprocess kommer att bidra till att förbättra kvaliteten och samstämmigheten i utarbetandet av politiska åtgärder. Det kommer också att leda till ökad öppenhet, bättre kommunikation och mer information om kommissionens förslag. Det innebär alltså inte att processen ersätter det politiska beslutsfattandet.

Den nya strömlinjeformade metoden kommer att införas successivt och med den flexibilitet som behövs för att beakta skillnaden mellan olika typer av politiska initiativ. Metoden kommer att ersätta de olika analysverktyg som används idag, så att man kan undvika dubbelarbete.

2. Täckning

Konsekvensanalyser ska göras i fråga om alla viktiga initiativ, dvs. de som läggs fram av kommissionen i den årliga politiska strategin eller i dess arbetsprogram.

Inom det allmänna målet "bättre lagstiftning" syftar konsekvensanalysprocessen till att säkerställa att kommissionen fattar beslut på grundval av en sund analys av de potentiella konsekvenserna för samhället och en balanserad bedömning av de olika politiska instrument som finns tillgängliga.

Principen är att kommissionens alla lagförslag och andra åtgärdsförslag som läggs fram för införande i den årliga politiska strategin eller i kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram inom ramen för den strategiska planeringen och programplaneringscykeln [1], kommer att omfattas av konsekvensanalysförfarandet, förutsatt att de har potentiella ekonomiska, sociala eller ekologiska konsekvenser och/eller kräver någon form av lagstiftningsåtgärd för att kunna genomföras. Grundkriteriet är därför att ett förslag lagts fram för införande i kommissionens årliga politiska strategi och/eller arbetsprogram.

[1] Fastställs i meddelandet av den 25 juli 2001, SEK (2001) 1197.

En andra princip är att konsekvensanalyser ska vara obligatoriska endast för följande bland de förslag som läggs fram för införande i den årliga politiska strategin eller arbetsprogrammet:

- Lagstiftningsförslag, till exempel direktiv och förordningar.

- I lämplig form, andra förslag som till exempel vitböcker, utgiftsprogram och förhandlingsriktlinjer för internationella avtal med ekonomiska, sociala eller ekologiska konsekvenser.

Vissa typer av förslag kommer dock normalt att undantas från kravet på konsekvensanalys, till exempel grönböcker i de fall politiska åtgärder fortfarande är under utarbetande, periodiska beslut och rapporter från kommissionen, förslag som bygger på internationella åtaganden och verkställande beslut som till exempel genomförandebeslut, lagstadgade beslut och tekniska uppdateringar, inbegripet anpassningar till den tekniska utvecklingen. Undantagna åtgärder är också de som kommissionen vidtar på grundval av sina befogenheter att kontrollera att gemenskapslagstiftningen genomförs på ett riktigt sätt. Kommissionen kan dock i vissa fall besluta att utföra en konsekvensanalys.

Det bör också noteras att kommissionen vid oförutsedda händelser eller force majeure kommer att tillämpa kraven i detta meddelande med den flexibilitet som situationen kräver. Man kommer då att ta hänsyn till de skyldigheter som kan uppkomma på grund av nödsituationer, internationella åtaganden, mänskliga rättigheter eller säkerhetsfrågor.

En konsekvensanalys kommer att göras för alla viktiga initiativ som läggs fram av kommissionen i den årliga politiska strategin eller i arbetsprogrammet, oavsett om det gäller lagförslag eller andra åtgärdsförslag med ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser.

3. De två faserna i konsekvensanalysprocessen

Förfarandet för konsekvensanalyser kommer att integreras i cykeln för den strategiska planeringen och programplaneringen eller den verksamhetsbaserade förvaltningen [2].

[2] En definition ges i meddelandet om verksamhetsbaserad förvaltning, SEK (2001) 1197.

Kommissionens konsekvensanalysprocess kommer att omfatta två faser.

3.1 Inledande analys

(a) Räckvidd

Den inledande analysen ger en första överblick över det konstaterade problemet, tänkbara handlingsalternativ och berörda sektorer. Den kommer att fungera som ett filter för att hjälpa kollegiet avgöra vilka förslag som bör genomgå en utvidgad konsekvensanalys (se punkt 3.2 nedan). Den inledande analysen är en nödvändig förutsättning för att förslagen ska tas med i den årliga politiska strategin eller, i de fall då initiativet inte kan beskrivas i detalj på detta tidiga stadium, i arbetsprogrammet. I kommissionens beslut anges vilka viktiga förslag som man beslutat ska genomgå en utvidgad konsekvensanalys i den årliga politiska strategin.

På grundval av analysen i den första fasen utarbetas en kortfattad konsekvensbeskrivning (se översikt i bilaga 1) med följande huvudpunkter:

- Fastställande av frågan / målen och det önskade resultatet.

- Fastställande av de huvudsakliga handlingsalternativ som står till buds för att uppnå målet, med beaktande av proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna, samt prognoser för det förväntade resultatet.

- Beskrivning av de förberedelser som redan gjorts eller planeras (till exempel samråd med berörda parter och undersökningar), med uppgift om huruvida det behövs en utvidgad konsekvensanalys [3].

[3] Redogörelse för eventuellt behov av ytterligare konsekvensanalys på ett senare stadium, till exempel när förslag om tillämpningsåtgärder läggs fram.

Den inledande analysen bör följa den metod som beskrivs i de allmänna riktlinjerna och rapporten ska behandla de standardfrågor för den inledande analysen som anges ovan.

(b) Tidsramar

Den inledande analysen måste göras på ett tidigt stadium i processen för utarbetande av politiska åtgärder, eftersom den är en förutsättning för att ett lagförslag eller åtgärdsförslag ska tas med i den årliga politiska strategin, som utarbetas i februari för följande år. Analysen måste slutföras senast i november för att förslagen ska kunna ingå i arbetsprogrammet. De inledande konsekvensbeskrivningarna för alla förslag bör ställas till kommissionens förfogande för övervägande när den antar sitt arbetsprogram.

3.2 Utvidgad konsekvensanalys

(a) Beslut av kommissionen

I den årliga politiska strategin eller senast i arbetsprogrammet för följande år beslutar kommissionen på grundval av den inledande konsekvensbeskrivningen vilka förslag som kräver en utvidgad konsekvensanalys. Kommissionen beaktar då bland annat följande kriterier:

- Om förslaget kommer att få betydande ekonomiska, sociala eller ekologiska konsekvenser för en viss sektor eller flera sektorer samt om förslaget kommer att få stora konsekvenser för viktiga berörda parter.

- Om förslaget innebär en större politisk reform inom en eller flera sektorer.

(b) Räckvidd

Den utvidgade konsekvensanalysen har normalt följande två syften:

- Att göra en mer djupgående analys av de potentiella konsekvenserna för ekonomin, samhället och miljön.

- Att samråda med berörda parter och relevanta experter enligt minimistandarderna för samråd och enligt de riktlinjer som ges i meddelandet om samråd, med beaktande av de undantag som görs i fråga om särskilda samrådskrav enligt fördragen eller internationella avtal. Detta är viktigt både för insamling av uppgifter och validering. Samrådsprocessen bör också möjliggöra en diskussion om vidare överväganden, som till exempel etiska och politiska frågor. En sammanfattning av de huvudsakliga resultaten av detta samråd bör ges i konsekvensrapporten.

Vid utarbetande av en utvidgad konsekvensanalys är det viktigt att överväga hur man ska sammanställa den ytterligare information som behövs för att lämna fullständiga svar på nyckelfrågorna [4]. Om det inte är möjligt att sammanställa alla relevanta uppgifter inom rimlig tid kommer kvalitativa eller partiella uppgifter att användas. I dessa fall ska det uttryckligen fastställas att en interimsutvärdering eller efterhandsutvärdering måste göras före nästa översyn av lagstiftningen (utvärderingen ska göras enligt bestämmelserna i meddelandet om utvärdering - avsnitt 5 i bilaga 2 ).

[4] Den utvidgade konsekvensanalysen följer de tekniska riktlinjer för konsekvensanalyser som kommer att utfärdas under ledning av generalsekretariatet hösten 2002 och den allmänna metod som beskrivs i bilaga 2 till detta meddelande. Extern expertis kan vid behov anlitas.

Den behöriga avdelningen inom kommissionen ska lägga fram resultaten av analysen i en konsekvensrapport som ingår när förslaget i fråga behandlas vid samrådet inom kommissionen. Konsekvensrapporten ska också skickas till de andra institutionerna som ett arbetsdokument när förslaget antas av kommissionen. En sammanfattning av de huvudsakliga resultaten ska tas med i motiveringen. (c) Tidsramar

I de flesta fall kommer den utvidgade konsekvensanalysen att göras efter det att beslut fattats om den årliga politiska strategin under våren. Generaldirektörerna ska sedan ge en lägesrapport om den utvidgade konsekvensanalysen, vilket är en förutsättning för att ett förslag ska kunna tas med i arbetsprogrammet under hösten.

Den utvidgade konsekvensanalysen ska finnas tillgänglig senast när förslaget behandlas vid samrådet inom kommissionen. Alla konsekvensrapporter ska då finnas med i "samrådspaketet".

(d) Den utvidgade konsekvensanalysens uppläggning

Processen skiljer sig åt i två avseenden för de förslag som kommissionen beslutar ska genomgå en utvidgad konsekvensanalys - dels när det gäller detaljnivå, dels när det gäller organisatoriska aspekter.

* Konsekvensanalysen följer proportionalitetsprincipen, vilket innebär att de sannolika konsekvenserna av förslaget bestämmer hur ingående uppgifterna ska vara. Analysens djup ska stå i proportion till de sannolika konsekvensernas omfattning. Föreslagna åtgärder som sannolikt har betydande negativa sidoeffekter eller särskilt påverkar vissa samhällsgrupper ska därför analyseras mer ingående än mindre tekniska ändringar i bestämmelser. Dessutom kommer analysen att anpassas till de särskilda omständigheter som råder inom det berörda politikområdet och beakta skillnaderna mellan de olika typer av verksamhet som bedrivs av kommissionens olika avdelningar samt specifika skyldigheter enligt bestämmelserna.

* Det är vanligen det ansvariga generaldirektoratet som utför den utvidgade konsekvensanalysen och som informerar generalsekretariatet och involverar andra generaldirektorat om dessa berörs av förslaget (om lämpligt med hjälp av extern expertis). I vissa fall kan kommissionen, när det gäller de förslag som har de största tvärsektoriella konsekvenserna och den största politiska betydelsen, besluta att det generaldirektorat som ansvarar för konsekvensanalysen ska bistås av en avdelningsövergripande grupp där de mest berörda generaldirektoraten och generalsekretariatet är representerade. Ordföranden hämtas vanligen från det ansvariga generaldirektoratet. Kommissionen kommer att se till att dessa förslag på ett så tidigt stadium som möjligt i processen beaktar övergripande och flersektoriella aspekter, särskilt ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser. Den avdelningsövergripande gruppen har till uppgift att fastställa analysens räckvidd, kontrollera hur arbetet med den utvidgade analysen framskrider och övervaka utarbetandet av konsekvensrapporter som rör tvärsektoriella förslag. Det är den ansvariga avdelningen som genomför konsekvensanalysen, medan generalsekretariatet samordnar den grundläggande stödstrukturen för de nya förfaranden för konsekvensanalys som införts inom cykeln för den strategiska planeringen och programplaneringen eller den verksamhetsbaserade förvaltningen och dess nätverk, särskilt när det gäller urval och övervakning av förslag som ska genomgå en utvidgad konsekvensanalys. Generalsekretariatet samordnar utfärdandet av riktlinjer, anordnandet av utbildning och utbytet av god praxis och kontrollerar dessutom de utförda konsekvensanalysernas slutliga kvalitet.

* Resultaten kommer att läggas fram i en konsekvensrapport som ska ingå i samrådet inom kommissionen. Denna analys ersätter de analyser som tidigare gjorts av generaldirektoraten, till exempel analyser av lagförslagens konsekvenser, näringslivskonsekvensanalyser och miljökonsekvensanalyser (se punkt 1.3) och som nu kommer att omfattas av kraven för denna kategori.

Principen om proportionsanalys kommer att genomsyra hela processen.

Processen består av två faser - en "filtrering" baserad på en kort inledande konsekvensbeskrivning av alla förslag i arbetsprogrammet, följd av en utvidgad konsekvensanalys för utvalda förslag.

4. Ett stöd för det slutliga politiska beslutet

Konsekvensanalyser är ett stöd för beslutsfattandet - inte ett alternativ till politiska bedömningar.

Huvudinslagen i den utvidgade konsekvensanalysen beskrivs i bilaga 2.

När det gäller handlingsalternativen kommer slutlistan (dvs. ett kommissionsförslag som läggs fram för kollegiet) att utarbetas inom ramen för konsekvensanalysprocessen. Ibland kan konsekvensanalysen redan på ett tidigt stadium i processen leda fram till en viss grundstrategi eller det optimala politiska instrumentet. Den senare analysen kommer då att inriktas på att stärka förslagets effekter med avseende på ändringar som rör viktiga parametrar för utformning eller stringensnivåer. I analysen kan också fastställas stödåtgärder som syftar till att maximera de positiva konsekvenserna och minimera de negativa.

Skälen till att man föredrar ett visst handlingsalternativ ska anges klart och tydligt i konsekvensrapporten. Alternativa instrument som gör det möjligt att uppnå samma politiska mål bör alltid övervägas på ett tidigt stadium vid utarbetandet av åtgärdsförslag.

När det gäller valet av instrument kan bland annat följande "generiska" instrument övervägas:

- Normativa lagstiftningsåtgärder (till exempel införande av luftkvalitetsstandarder).

- Metoder för samreglering (till exempel den sociala dialogen).

- Marknadsbaserade instrument (till exempel handel med utsläppsrätter, skatter).

- Finansiella åtgärder (till exempel skatter, subventioner, samfinansiering samt tillhandahållande av startbidrag eller riskkapital).

- Åtgärder för frivilliga avtal eller självreglering.

- Information, arbete i nätverk eller samordningsverksamhet.

- Ramdirektiv, enligt handlingsplanen för bättre lagstiftning.

- Den öppna samordningsmetoden.

Självklart måste valet av ett visst instrument vara förenligt med relevanta bestämmelser i fördraget. En kombination av ovanstående instrument bör också övervägas, med beaktande av gemenskapens och medlemsstaternas respektive ansvarsområden enligt fördraget.

Konsekvensanalysen är ett stöd för beslutsfattandet - inte ett alternativ till politiska bedömningar.

I konsekvensrapporten motiveras det valda handlingsalternativet efter det att de övriga alternativen granskats.

5. Presentation och publicering

Den inledande konsekvensbeskrivningen kommer att bifogas till kommissionens arbetsprogram som ett arbetsdokument för avdelningarna.

De slutliga konsekvensrapporterna ska ingå i samrådet inom kommissionen (se översikt i bilaga 3). De övriga mest berörda generaldirektoraten bör också på ett så tidigt stadium som möjligt informeras om de preliminära resultaten av de utvidgade konsekvensanalyserna.

En sammanfattning av de viktigaste resultaten av de inledande och/eller utvidgade analyserna bör också ges i motiveringen. Slutrapporterna bör också bifogas till förslaget till beslut när det läggs fram för kommissionen för slutligt antagande. Detta påverkar inte kravet att lägga fram en finansieringsöversikt för rättsakt. Även konsekvensrapporterna antas av kommissionen som arbetsdokument för kommissionens avdelningar och överlämnas tillsammans med förslaget till de andra institutionerna.

Kommissionen kommer att skapa full insyn i resultaten av konsekvensanalysen, när det gäller både den inledande och den utvidgade konsekvensanalysen.

BILAGOR:

(1) FORMAT FÖR DEN INLEDANDE KONSEKVENSBESKRIVNINGEN

(2) HUVUDINSLAGEN I KONSEKVENSANALYSEN

(3) VÄGLEDANDE RAPPORTERINGSFORMAT FÖR DEN UTVIDGADE KONSEKVENSANALYSEN

BILAGA 1 Inledande konsekvensbeskrivning

1. Problembeskrivning

Beskriv det problem som åtgärden/förslaget förväntas angripa:

Ange om det finns potentiella ohållbara utvecklingstendenser som förknippas med detta problem,

- i ekonomiskt hänseende:

- i socialt hänseende:

- i miljöhänseende:

Ange om det finns risk för bristande överensstämmelse mellan de tre dimensionerna eller med andra politiska åtgärder.

2. Förslagets mål

Vilket är det allmänna politiska målet i fråga om förväntade effekter-

3. Handlingsalternativ

Vilken grundstrategi föreslås för att uppnå målet-

Vilka politiska instrument har övervägts-

Beskriv hur de olika handlingsalternativen följer subsidiaritetsprincipen respektive proportionalitetsprincipen.

Vilka handlingsalternativ kan uteslutas redan nu-

4. Konsekvenser - positiva och negativa

Redogör för de förväntade positiva och negativa konsekvenserna av de utvalda handlingsalternativen, särskilt med avseende på ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser.

Ange vem som berörs och om åtgärden riskerar att få stora konsekvenser för en viss socialgrupp, sektor i ekonomin eller region (inom eller utanför EU) på kort, medellång respektive lång sikt.

5. Uppföljning

Vilka förberedelser har redan gjorts (till exempel samråd eller undersökningar)-

Rekommenderas en utvidgad konsekvensanalys- Ja/Nej

Planeras ett samråd- Ja/Nej

BILAGA 2 Huvudinslagen i den utvidgade konsekvensanalysen

Följande frågor bör ställas i samband med en utvidgad konsekvensanalys:

(1) Vilken fråga förväntas åtgärden/förslaget angripa- Beskriv vilket mervärde som skapas på EU-nivå.

(2) Vilket är det allmänna målet för åtgärden/förslaget-

(3) Vilka är de huvudsakliga handlingsalternativen för att uppnå målet-

(4) Vilka positiva och negativa konsekvenser förväntas de olika handlingsalternativen få-

(5) Hur kan resultaten och konsekvenserna av åtgärden/förslaget övervakas och utvärderas-

Det kan förekomma upprepningar i analysen och frågorna behöver därför inte ställas i en viss ordning.

1. Analysera problemet

Den första frågan i konsekvensanalysprocessen avser fastställande och analys av problemet eller problemen på ett eller flera politikområden. En beskrivning görs i ekonomiskt, socialt och ekologiskt hänseende och denna uttrycks på ett så konkret sätt som möjligt i kvalitativa, kvantitativa och, där så är möjligt, monetära termer. Det bör också anges hur brådskande åtgärderna är och om den ursprungliga situationen medför eventuella risker [5].

[5] En risk definieras ofta som en händelse som kan leda till ett oönskat eller negativt resultat. Den visar sannolikheten att händelsen inträffar och de konsekvenser som i så fall blir följden. Tillsammans leder dessa två faktorer till en viss riskexponering. Analysen bör behandla riskexponeringsgraden och olika sätt att hantera denna.

Det är viktigt att orsakskedjorna beskrivs på ett noggrant och objektivt sätt. Det händer alltför ofta att fel smyger sig in i analysen på ett tidigt stadium på grund av att man gör antaganden istället för att fastställa kopplingar mellan orsaker och effekter. Man bör också hänvisa till resultat av tidigare samråd, till exempel lärdomar som dragits av grönböckerna.

2. Fastställa det politiska målet

På grundval av problemanalysen fastställs de politiska målen i form av förväntade resultat inom vissa tidsramar (till exempel som "ändamål" istället för "medel"). Där så är relevant anges tidigare fastställda mål (till exempel i fördraget, befintlig lagstiftning, politiska riktlinjer eller begäran från Europeiska rådet), liksom den tänkbara rättsliga grunden för ett sådant förslag.

Det eller de mål som ursprungligen fastställts kan sedan ändras eller justeras som ett resultat av den analys som görs enligt punkt 3.3 - 3.6.

3. Fastställa handlingsalternativ och alternativa instrument

De olika handlingsalternativ eller instrument som står till buds för att uppnå målet eller målen bör alltid övervägas på ett tidigt stadium i utarbetandet av förslag till politiska åtgärder.

Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna bör också beaktas och utforskas ytterligare genom konsekvensanalysprocessen. Man bör också förklara varför problemet måste åtgärdas på EU-nivå och vilket mervärde gemenskapsåtgärderna ger jämfört med om inga lagstiftningsåtgärder vidtas eller om enbart medlemsstaterna vidtar åtgärder.

Scenariot "en oförändrad politik" måste alltid tas med i analysen som den referenspunkt ("den kontrafaktiska situationen") som de andra handlingsalternativen ska jämföras med.

Termen "handlingsalternativ" (för åtgärder på EU-nivå) omfattar olika kombinationer av följande tre inslag som har nära anknytning till varandra och som kommer att granskas samtidigt:

a) Överväga olika sätt att uppnå målet ("grundstrategier").

Det finns ofta flera olika sätt att uppnå målen och detta bör tas i beaktande när man fastställer de olika handlingsalternativen.

b) Överväga de olika politiska instrumenten.

Valet av instrument måste vara förenligt med relevanta bestämmelser i fördraget. En kombination av de olika instrumenten kan också övervägas, med beaktande av gemenskapens och medlemsstaternas respektive ansvarsområden enligt fördraget.

Man bör också undersöka hur förslaget stämmer överens med befintliga och, i de fall man har kännedom om dessa, planerade bestämmelser och politiska åtgärder som är under utarbetande.

c) Fokusera på realistiska alternativ

Den detaljerade analysen ska inriktas på ett begränsat antal av de mest relevanta, realistiska alternativen enligt följande kriterier:

- Relevans för problemet.

- Verkningsfullhet när det gäller att uppnå målen (bör kvantifieras om möjligt och göras relevant).

- Samstämmighet med vidare ekonomiska, sociala och ekologiska mål.

- Samverkan med andra pågående och planerade gemenskapsåtgärder.

- Kostnad (resursanvändning) och användarvänlighet.

Endast de handlingsalternativ som i störst utsträckning uppfyller dessa kriterier bör ingå i den fortsatta analysen, medan de andra läggs åt sidan.

4. analysera konsekvenserna

När det gäller det valda handlingsalternativet, och om möjligt vissa av de övriga alternativen, bör alla relevanta positiva och negativa konsekvenser undersökas och behandlas i konsekvensanalysen, med särskild tonvikt på den ekologiska, ekonomiska och sociala dimensionen. Denna process har två faser - först fastställs de relevanta konsekvenserna och därefter analyseras de i kvalitativa, kvantitativa och/eller monetära termer.

4.1. Fastställa konsekvenserna ("screening")

I konsekvensanalysen bör anges både direkta och indirekta konsekvenser av de utvalda alternativen. Man bör också behandla tänkbara svårigheter när det gäller att fastställa konsekvenserna.

Konsekvenserna ska så långt det är möjligt uttryckas i ekonomiska, sociala och ekologiska termer, även om det kan vara svårt att gruppera vissa konsekvenser i dessa kategorier. Huvuduppgiften är att fastställa alla relevanta positiva och negativa konsekvenser - särskilt de som är relevanta enligt EU:s strategi för en hållbar utveckling - när det gäller såväl den interna som den externa dimensionen (inbegripet EU:s internationella utvecklingspolitik).

Bland de ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenserna kan följande nämnas:

- Ekonomiska konsekvenser: Såväl makroekonomiska som mikroekonomiska konsekvenser, särskilt för ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, dvs. förändringar i fråga om fullgörandekostnad, bland annat administrativa bördor för företag/små och medelstora företag och genomförandekostnader för offentliga myndigheter, konsekvenser för potentialen för innovation och teknisk utveckling, förändringar i fråga om investeringar, marknadsandelar och handelsmönster samt höjda eller sänkta konsumentpriser.

- Sociala konsekvenser: Konsekvenser för humankapitalet, konsekvenser för grundläggande eller mänskliga rättigheter, förenlighet med EU:s stadga för grundläggande rättigheter, förändringar när det gäller sysselsättningstal eller arbetstillfällenas kvalitet, förändringar som rör jämställdhet, social utslagning och fattigdom, förändringar som rör hälsa och säkerhet, konsumenträttigheter, det sociala kapitalet, säkerhet (inbegripet brottslighet och terrorism), allmän och yrkesinriktad utbildning och kultur samt fördelningspolitiska konsekvenser som till exempel inkomsteffekter för vissa sektorer, konsumentgrupper eller arbetstagare.

- Ekologiska konsekvenser: Positiva och negativa konsekvenser i samband med miljöförändringar som till exempel klimatförändringar, luft- vatten- och jordföroreningar, förändringar som rör landanvändning, förlust av biologisk mångfald samt folkhälsorelaterade förändringar.

Beroende på vilken fråga det gäller bör man klargöra vilken socialgrupp, ekonomisk sektor eller region som berörs av en viss konsekvens. Det bör också framgå när de relevanta fördelningspolitiska effekterna kommer att analyseras. Interna respektive externa konsekvenser (dvs. inom respektive utanför EU) kommer att redovisas separat.

4.2. Analysera konsekvenserna ("scoping")

En rad olika analysmetoder kan användas för att analysera konsekvenserna. De skiljer sig åt i fråga om begrepp och täckning (till exempel kostnads-nyttoanalys, kostnadseffektivitetsanalys, fullgörandekostnadsanalys, multikriterieanalys samt riskbedömning). Valet av metod och detaljnivå kommer att variera beroende på problemets natur och de bedömningar som görs i fråga om genomförbarhet. Tekniska riktlinjer för konsekvensanalyser kommer att utfärdas i september 2002 med beaktande av bästa praxis och befintliga analysverktyg.

I det följande beskrivs de principer som kommissionen kommer att följa när konsekvenserna analyseras:

* De ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser som konstaterats för det föreslagna handlingsalternativet ska analyseras och presenteras i ett format som underlättar en bättre förståelse av de avvägningar som måste göras mellan ekonomiska, sociala och ekologiska mål. För att visa de olika konsekvenserna, underlätta jämförelser och öppet redovisa avvägningar och "vinn-vinn-situationer", är det önskvärt att konsekvenserna kvantifieras i fysiska och, där så är lämpligt, monetära termer (utöver en kvalitativ bedömning). Konsekvenser som inte kan uttryckas i kvantitativa eller monetära termer bör dock inte betraktas som mindre viktiga, eftersom de kan inbegripa aspekter som har betydelse för det politiska beslutet. Slutresultatet kan inte heller alltid uttryckas som ett enda belopp som visar nettovinsten eller kostnaden för det handlingsalternativ som granskas.

* Analysen inriktas på de konsekvenser som är mest betydande och/eller kommer att få stora fördelningspolitiska effekter. I en integrerad konsekvensanalys är det viktigt att undvika dubbelräkning - kostnader som tillskrivs konsumenterna i form av högre priser ska inte dessutom räknas som kostnader för företagen.

* Tidsdimensionen (konsekvenser på kort, medellång respektive lång sikt) kommer också att undersökas i detta sammanhang. Exempelvis viktas kortsiktiga negativa konsekvenser mot långsiktiga positiva konsekvenser när de positiva och negativa konsekvenserna kan uttryckas i monetära termer. Det ska också anges om effekterna är av engångskaraktär eller om de utvecklas med tiden.

* När konsekvenserna analyseras ger en strikt kostnads-nyttosanalys inte alltid den mest relevanta informationen. Graden av oåterkallelighet bör också beaktas och försiktighetsprincipen bör om lämpligt tillämpas [6]. Dessutom bör man göra en bedömning av konsekvenserna för etablerade politiska mål.

[6] Enligt de riktlinjer som ges i kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen, KOM (2000) 1.

* Det är svårt att analysera konsekvenserna, eftersom det är svårt att göra tillförlitliga prognoser. Jämförelserna mellan olika handlingsalternativ bör därför om lämpligt åtföljas av en analys som visar hur känsliga resultaten är för förändringar som rör de viktigaste interna och externa variablerna. Ett minimikrav är att de huvudsakliga faktorer som kan ändra konsekvensernas inriktning anges.

* När konsekvenserna analyseras bör man också beakta det faktum att olika experter använder olika metoder.

5. Genomförande, övervakning och utvärdering

Konsekvensanalysen bör behandla eventuella svårigheter i samband med genomförandet av de handlingsalternativ som granskas och beskriva hur dessa kommer att beaktas exempelvis när det gäller valet av genomförandeperiod eller successivt införande av en viss åtgärd.

Medlemsstaterna bör anmodas att lämna information om vilka eventuella problem de skulle ha i samband med genomförandet av förslaget (dvs. konsekvenser för offentliga förvaltningar och tillsynsmyndigheter).

En beskrivning ska ges av de system som införts för att övervaka genomförandet av det valda handlingsalternativet. De utvärderingar som görs löpande eller i efterhand kommer sedan att följa de regler som fastställs i meddelandet om utvärdering [7], dvs. en övergripande efterhandsutvärdering eller interimsutvärdering som görs med en periodicitet på högst sex år, beroende på de olika verksamheternas karaktär.

[7] SEK (2000) 1051.

En beskrivning bör också ges av de förfaranden som används för att få in uppgifter om övervakningen.

BILAGA 3 Vägledande rapporteringsformat för den utvidgade konsekvensanalysen

1. Vilken fråga eller vilket problem förväntas åtgärden/förslaget angripa-

* Beskriv frågan/problemet inom ett visst politikområde i ekonomiskt och socialt hänseende samt i miljöhänseende, inbegripet ohållbara utvecklingstendenser.

* Vilka inneboende risker medför den ursprungliga situationen-

* Vilka är de bakomliggande faktorerna-

* Vad skulle scenariot "en oförändrad politik" innebära-

* Vem berörs-

2. Vilka är de främsta målen för åtgärden/förslaget-

* Vilket är det allmänna politiska målet i fråga om förväntade effekter-

* Har tidigare fastställda mål beaktats-

3. Vilka är de främsta handlingsalternativen för att nå målet-

* Vilken grundstrategi föreslås för att nå målet-

* Vilka politiska instrument har övervägts-

* Vilka avvägningar behöver göras om man väljer det föreslagna handlingsalternativet-

* Vilka "utformningar" och "stringensnivåer" har övervägts-

* Vilka handlingsalternativ har uteslutits på ett tidigt stadium-

* Hur beaktas subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna-

4. Vilka positiva och negativa konsekvenser förväntas av de olika handlingsalternativen-

* Vilka positiva och negativa konsekvenser förväntas de valda handlingsalternativen få, särskilt när det gäller ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser (inbegripet konsekvenser som rör riskhantering)- Finns det risk för konflikter och bristande samstämmighet mellan ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser som kan leda till avvägningar mellan olika hänsyn och liknande-

* Hur stora ytterligare ("marginella") effekter kan tillskrivas förslaget, dvs. effekter utöver scenariot "en oförändrad politik"- Beskriv dessa effekter i kvalitativa och, där så är möjligt, kvantitativa och monetära termer.

* Får åtgärden/förslaget särskilt stora konsekvenser för en viss socialgrupp, ekonomisk sektor (inbegripet företag av en viss storleksklass) eller region-

* Beskriv eventuella konsekvenser utanför EU, dvs. för kandidatländerna och/eller andra länder ("externa konsekvenser").

* Vilka är konsekvenserna på längre sikt-

* Vilka är resultaten av eventuella scenario-, risk- eller känslighetsanalyser som gjorts-

5. Hur kommer resultaten och konsekvenserna att övervakas och utvärderas efter det att förslaget genomförts-

* Hur kommer åtgärden att genomföras-

* Hur kommer åtgärden att övervakas-

* Kommer åtgärden att utvärderas och i så fall hur-

6. Samråd med berörda aktörer

* Med vilka aktörer har man samrått under processen och varför-

* Vad blev resultatet av samrådet-

7. Kommissionens förslag och motivering

* Vilket handlingsalternativ valdes slutligen och varför-

* Varför valde man inte ett mer/mindre ambitiöst alternativ-

* Vilka avvägningar behöver göras på grund av det valda handlingsalternativet-

* Om man idag endast har bristfälliga uppgifter eller otillräckliga kunskaper, varför väntar man inte med att fatta ett beslut tills uppgifterna har kompletterats-

* Har några stödåtgärder vidtagits för att maximera de positiva konsekvenserna och minimera de negativa-