Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

1. Inledning

Alltifrån Sevesoolyckan i juli 1976 till olyckorna i Baia Mare och Baia Borsa i januari och mars 2000, då två floder i Rumänien drabbades av allvarliga utsläpp [1] kan man göra en lång lista över tillfällen då miljön utsatts för allvarliga föroreningar eller andra betydande skador [2]. När sådant inträffar måste man se till att de skadade naturtillgångarna återställs, men än bättre vore givetvis om skadorna aldrig ägde rum. Därför är det i detta sammanhang mycket viktigt med förebyggande åtgärder. I de fall då miljön ändå skadas är den oundvikliga frågan: "Vem skall betala kostnaderna*" Principen att förorenaren skall betala är en grundsats i gemenskapens miljöpolitik [3]. Den betyder att i många fall är det den verksamhetsutövare som orsakar en skada som bör vara ansvarsskyldig, dvs. axla det ekonomiska ansvaret.

[1] Se rapporten från den internationella arbetsgruppen för bedömning av Baia Mare-olyckan (december 2000).

[2] Man kan också nämna de allvarliga utsläppen i floden Rhen, som orsakades av en brand i Basle Sandoz-anläggningen 1986, och den avfallsdamm som kollapsade i gruvkomplexet Aznalcollar i Spanien den 25 april 1998, vilket ledde till att giftigt vatten och lera strömmade mot nationalparken Doñana. Åtskilliga oljeutsläpp har också orsakats av oljetankerolyckor, t.ex. Torrey Canion 1967, Amoco Cadiz 1978 samt Erika 1999. .

[3] Se artikel 174.2 i EG-fördraget

Kommissionen har därför beslutat att lägga fram detta förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv så att en övergripande gemenskapsram för att förebygga och avhjälpa miljöskador skall kunna antas.

Därigenom fullgör kommissionen sitt åtagande från 2000 års vitbok om ersättningsansvar för miljöskador och kommissionens strategi för en hållbar utveckling enligt vilken "EU-lagstiftning om strikt miljöansvar skall finnas senast 2000" [4] vilket samtidigt innebär att en åtgärd i det sjätte miljöhandlingsprogrammet börjar genomföras [5].

[4] KOM(2001) 264 slutlig av den 15 maj 2001, s. 13 : "Insatser på EU-nivå: (...) EU-lagstiftning om strikt miljöansvar skall finnas senast 2003."

[5] Se artikel 3.8 i rådets gemensamma ståndpunkt av den 17 september 2001 om antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram.

2. Översikt över förslaget

Syftet med förslaget är att fastställa en ram som bidrar till att miljöskador förebyggs eller avhjälps. Vad en miljöskada är kommer att definieras i detta förslag, med hänvisning till biologisk mångfald som skyddas på gemenskapsnivå och nationell nivå, vatten som skyddas av ramdirektivet om vatten samt människors hälsa när det är markförorening som utgör detta hot. Genom förslaget delegeras det åt medlemsstaterna att avgöra när åtgärder skall vidtas av den berörda verksamhetsutövaren eller av de behöriga myndigheterna eller tredje part för deras räkning. I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen överlåts det i mycket stor utsträckning åt medlemsstaterna att fastställa detaljerna när det gäller vilka institutioner och förfaranden som används för att åstadkomma resultaten. Genom förslaget fastställs emellertid vissa regler om vilka mål som skall uppnås med åtgärderna för att avhjälpa miljöskador och hur lämpliga åtgärder skall identifieras och väljas. Syftet är att ge medlemsstaterna en minsta gemensam grund så att de på ett effektivt sätt kan se till att den föreslagna ordningen genomförs.

I enlighet med principen att "förorenaren skall betala" bör den verksamhetsutövare som orsakat miljöskadorna eller löper risken att göra det bära kostnaderna för åtgärderna för att avhjälpa skadan. I de fall då det är de behöriga myndigheterna eller tredje part som vidtagit åtgärderna för verksamhetsutövarens räkning skall denne ersätta dem för kostnaderna. Om skadan orsakats av verksamheter som kan medföra potentiella eller reella risker för människors hälsa eller miljön så bör verksamhetsutövaren omfattas av ett strikt ansvar dock med möjlighet att använda vissa ansvarsfrihetsgrunder. Sådana verksamheter finns förtecknade i en bilaga till förslaget. När det gäller skador på den biologiska mångfalden orsakade av andra verksamheter än de som nämns i ovannämnda bilaga skall verksamhetsutövaren endast vara ansvarig om denne brutit mot bestämmelser eller varit försumlig. I de fall då kan ingen verksamhetsutövare kan hållas ansvarig skall medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de nödvändiga åtgärderna för att förebygga eller avhjälpa skadan finansieras på lämpligt sätt så att de ändå kan vidtas. Också när det gäller detta överlåts det, i enlighet med proportionalitets- och subsidiaritetsprincipen, i mycket stor utsträckning åt medlemsstaterna att fastställa detaljerna när det gäller vilka institutioner och förfaranden som används för att uppnå resultaten.

Miljötillgångar (som biologisk mångfald och i stor utsträckning vatten) omfattas ofta inte av någon äganderätt, som skulle kunna tjäna som incitament att genomföra och följa de föreslagna reglerna korrekt. Därför ingår bestämmelser om att behöriga parter och personer med tillräckligt starka intressen skall ha rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar lämpliga åtgärder och eventuellt överklaga de åtgärder som myndigheten sedan vidtar eller underlåter att vidta.

Dessutom omfattar förslaget bestämmelser om gränsöverskridande skador, ekonomisk säkerhet, förhållandet till nationell lagstiftning, översyn av ordningen och tidsmässig tillämpning.

När miljöskador inträffar åligger det i praktiken medlemsstaterna att se till att skadorna avhjälps. Som ett led i detta skall de bedöma hur allvarlig och omfattande skadan är samt avgöra vilka avhjälpande åtgärder som är lämpligast. Detta skall i möjligaste mån göras i samarbete med den verksamhetsutövare som är ansvarig för skadan enligt förslaget - verksamhetsutövaren för den aktivitet som orsakat skadan.

Den behöriga myndigheten kan ålägga verksamhetsutövaren att vidta de nödvändiga avhjälpande åtgärderna, som i så fall skall bekostas direkt av verksamhetsutövaren. Alternativt kan den behöriga myndigheten själv vidta dessa åtgärder eller låta tredje part vidta dem. Det är också möjligt att kombinera dessa två alternativ.

När åtgärderna för att avhjälpa miljöskador genomförs av den behöriga myndigheten eller tredje part för dess räkning och en eller flera verksamhetsutövare är ansvariga för skadan enligt förslaget, skall den behöriga myndigheten, i enlighet med principen att förorenaren skall betala, kräva att de ansvariga verksamhetsutövarna betalar kostnaderna för åtgärderna.

De verksamhetsutövare som enligt direktivet är potentiellt ersättningsskyldiga för kostnaderna för att avhjälpa miljöskadan är de verksamhetsutövare som utövar verksamheter förtecknade i bilaga I och som orsakat miljöskadan. Verksamhetsutövare som utövar verksamheter som inte finns med i bilaga I kan också ha miljöansvar enlig direktivet när det gäller kostnader för att avhjälpa skador på den biologiska mångfalden, men endast om de varit försumliga.

Verksamhetsutövares insolvens är en faktor som kan hindra att de behöriga myndigheterna får ersättning för kostnaderna i enlighet med principen att förorenaren skall betala, men konsekvenserna av detta kan begränsas genom lämplig försäkring mot potentiella skador.

I de fall då ett undantag enligt artikel 9.1 är tillämpligt skall den ordning som anges i detta förslag inte tillämpas utan ärendet hänskjuts till nationell lagstiftning. I vissa fall kan verksamhetsutövaren inte förlita sig på undantaget om denne varit försumlig. I sådana fall tillämpas ordningen enligt beskrivningen ovan.

Förslaget syftar till att uppnå miljömål och därför bygger det på artikel 175.1 i EG-fördraget. Det faktum att förslaget innehåller bestämmelser om rättslig prövning bör inte påverka valet av rättslig grund, eftersom bestämmelserna om rättslig prövning endast utgör ett komplement till de miljömål som skall uppnås och finns med för att systemet skall fungera korrekt. Det bör också noteras att bestämmelserna om rättslig prövning inte tillhör de åtgärder som anges i artikel 65 i EG-fördraget, som endast rör civilrättsligt samarbete med gränsöverskridande följder.

3. Därför krävs det åtgärder på gemenskapsnivå

Det är nödvändigt med åtgärder på gemenskapsnivå för att på ett effektivt sätt hantera problemen med förorening av områden och minskad biologisk mångfald inom gemenskapen.

Förorening av områden är ett problem eftersom människors hälsa och miljön kan hotas när förorenande ämnen släpps ut i grund- eller ytvatten eller tas upp av växter, när människor kommer i direktkontakt med sådana ämnen eller när deponigaser brinner eller exploderar. Omkring 300 000 områden i gemenskapen har redan identifierats som klart förorenade eller potentiellt förorenade [6]. Det har inte varit möjligt att kvantifiera den risk som dessa föroreningar utgör, men kostnaderna för saneringen kan ge ett begrepp om problemets omfattning. Beräkningar från Europeiska miljöbyrån visar att kostnaderna för en partiell sanering (som endast omfattar vissa medlemsstater, regioner eller områden) uppgår till mellan 55 och 106 miljarder euro [7] - alltså 0,6-1,25 % av EU:s BNP. Det är en hög siffra, men den motsvarar en kumulativ effekt över många år snarare än den årliga effekten [8].

[6] Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, June 2000.

[7] Österrike, 1,5 miljarder euro, 300 prioriterade områden; Flandern, 6,9 miljarder euro, totala saneringskostnader; Danmark, 1,1 miljarder euro, totala saneringskostnader; Finland, 0,9 miljarder euro, totala saneringskostnader; Tyskland/Bayern, 2,5 miljarder euro, totala saneringskostnader; Tyskland/Saarland 1,6-2,6 miljarder euro, storskaliga saneringsarbeten; Tyskland/Schleswig-Holstein 0,1 miljarder euro, 26 prioriterade områden; Tyskland/Thüringen 0,2 miljarder euro, 3 storskaliga projekt; Italien, 0,5 miljarder, 1250 prioriterade områden; Spanien, 0,8 miljarder, partiell sanering; Sverige, 3,5 miljarder, totala saneringskostnader; Förenade kungariket, 13-39 miljarder, 10000 ha förorenad mark (från Management of contaminated sites in Western Europe, EEA, juni 2000)

[8] Det bör noteras att den föreslagna ordningen endast är framåtblickande. Därför kommer inte kostnader förbundna med saneringen av dessa områden att omfattas av förslaget, i och med att de förorenats redan innan detta förslag antagits.

Det existerar alltså betydande miljöproblem, som till stor del uppstått på grund av att de flesta medlemsstater först alldeles nyligen infört ett miljöansvar. Detta har inneburit att merparten av kostnaderna för sanering av förorenade områden tidigare med största sannolikhet betalats med offentliga medel eftersom det inte varit lätt att lägga ansvaret på de ursprungliga förorenarna. Ansvarsordningen bör i framtiden garantera att den som förorenar också sanerar det förorenade området eller betalar för saneringen. Därigenom uppmuntras de potentiellt ersättningsskyldiga att vidta förebyggande åtgärder som är mer samhällsekonomiskt effektiva.

Ansvarsreglerna är därmed nödvändiga för att förhindra fortsatta föroreningar och garantera att principen att förorenaren betalar tillämpas i de fall då föroreningar inträffar trots att förebyggande åtgärder vidtagits.

Kärnfrågan i detta sammanhang är emellertid inte om det är önskvärt med ansvarsregler- många medlemsstater har ju redan infört sådana regler, om än med olika tillvägagångssätt - utan om det är önskvärt att införa regler på gemenskapsnivå i stället för att enbart lösa problemet på nationell nivå. Det är dock nödvändigt med åtgärder på gemenskapsnivå av följande skäl:

* Det är inte alla medlemsstater som antagit lagstiftning för att lösa det här problemet [9]. Utan åtgärder på gemenskapsnivå saknas alltså garantier för att principen att förorenaren skall betala kommer att tillämpas effektivt inom hela gemenskapen. Om inte denna princip tillämpas kan det cementera de ineffektiva beteendemönster som har gett upphov till dagens ackumulerade föroreningar.

[9] Portugal och Grekland tilhör de länder som saknar särskild lagstiftning om förorenade områden.

* Enligt den lagstiftning som införts i huvuddelen av medlemsstaterna saknar de nationella myndigheterna behörighet att säkerställa att områden för vilka ingen verksamhetsutövare kan bära ansvaret [10], som förorenats efter det att lagstiftningen trätt i kraft, faktiskt saneras [11]. Därmed garanterar inte den nationella lagstiftningen att miljömålet - sanering - uppnås.

[10] Områden där man inte kan finna de ansvariga för föroreningen eller där dessa är insolventa.

[11] Om de nationella behöriga myndigheterna är förpliktade att sanera områden där man inte kan hitta den verksamhetsutövare som är ansvarig för föroreningen eller denne är insolvent uppmuntras de att se till att fungerande försäkringsmekanismer införs. Denna förpliktelse garanterar att sanering genomförs samtidigt som den främjar inrättandet av finansieringsmekanismer som är förenliga med principen att förorenaren skall betala.

* Utan ett harmoniserat regelverk på gemenskapsnivå skulle ekonomiska aktörer kunna utnyttja skillnaderna mellan olika medlemsstaters strategier till artificiella rättsliga manövrer (t.ex. genom att överföra riskabel verksamhet till rättsligt avskilda och underkapitaliserade bolag eller flytta huvudkontor inom gemenskapen för att utnyttja kryphål i ansvarsreglerna utan att ändra särskilt mycket när det gäller det förebyggande arbetet) i förhoppningen att undvika ersättningsansvar. Ett sådant beteende skulle motverka syftet med medlemsstaternas ansvarsregler och leda till ett slöseri med resurser [12].

[12] Detta tycks inte förekomma i USA (se den undersökning om de förebyggande effekterna av ett miljöansvar som gjordes i samband med den ekonomiska bedömningen av utkastet till förslag). En förklaring kan vara att det i USA existerar en harmoniserande faderal lag, som både ger delstaterna stor frihet att hantera lokala problem och säkerställer att de olika delstaternas strategier inte underminerar eller försvagar varandra.

När det gäller det särskilda fallet med den biologiska mångfalden håller man fortfarande på att utarbetat gedigna indikatorer för skadornas omfattning och betydelse samt takten på de senaste årens minskning av den biologiska mångfalden. I Europeiska kommissionens förslag till strategi för en hållbar utveckling i Europeiska unionen, som antogs den 15 maj 2001, påpekades att den biologiska mångfalden i gemenskapen minskat allt snabbare under de senaste årtiondena, vilket innebär att detta är ett mycket allvarligt hot mot det europeiska samhället och en trend som kanske inte kan vändas. Därför måste denna fråga prioriteras.

Gemenskapens två viktigaste rättsliga instrument för skydd av den biologiska mångfalden är direktivet om livsmiljöer och direktivet om vilda fåglar [13]. Dessa direktiv saknar bestämmelser om miljöansvar som innebär en tillämpning av principen att förorenaren skall betala och som därigenom kan uppmuntra privata (och offentliga) aktörer till ett effektivt förebyggande arbete. För närvarande är det få, om ens några, medlemsstater som för att fylla detta tomrum har infört ansvarsbestämmelser för skador på den biologiska mångfalden som omfattar privata aktörer. Därför finns det huvudsakligen två skäl till att det krävs gemenskapsåtgärder för att skydda och avhjälpa skador på den biologiska mångfalden: man måste säkerställa att samhällsekonomiskt effektiva metoder används för att finansiera åtgärder för att avhjälpa skador på den biologiska mångfalden inom gemenskapen; därigenom kan man främja effektiva förebyggande åtgärder.

[13] Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 22.7.1992, s. 7) och rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 25.4.1979, s. 1).

4. Ekonomisk bedömning av vinster och kostnader med förslaget

I den ekonomiska bedömningen diskuteras de viktigaste effektivitetsaspekterna som berörs av förslaget: vinsterna och kostnaderna (inbegripet fördelningen av kostnader på olika ekonomiska aktörer och den förväntade inverkan på industrins konkurrenskraft), effekterna på förebyggande åtgärder, försäkring mot ett potentiellt miljöansvar samt en bedömning av skadorna på naturresurser. Förslagets ekonomiska konsekvenser innebär huvudsakligen att kostnadsfördelningen ändras, inte att ytterligare kostnader tillkommer. Vi kommer nedan att använda termen finansiella utgifter i stället för kostnader i de fall då termen kostnader skulle vara missvisande. Resultaten från bedömningen redovisas här.

Den största förväntade vinsten med förslaget är en förbättrad kontroll av att miljöskyddskraven följs i enlighet med principen att "förorenaren skall betala". Detta bör indirekt leda till effektivare förebyggande åtgärder, vilket är minst lika viktigt. Miljövinsterna bör kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt och i enlighet med principerna om samhällsekonomisk effektivitet.

Ett miljöansvar innebär att den som har ansvaret för en skada också skall avhjälpa den. Skada definieras med utgångspunkt i befintliga skyddskrav i miljölagstiftningen. Genom ett miljöansvar kan man se till att befintliga krav följs, och det är samtidigt ett effektivt medel för att avskräcka från bristande efterlevnad.

I och med att potentiella förorenare är skyldiga att bekosta åtgärder för att avhjälpa skador som de kan orsaka så ger miljöansvaret ett starkt incitament för att undvika skador. Om en euro kan läggas på åtgärder för att förebygga skador som det skulle kosta mer än en euro att avhjälpa, kommer de aktörer som potentiellt sett kan orsaka skador att uppmuntras att investera i förebyggande åtgärder i stället för att betala de högre kostnaderna för avhjälpande åtgärder. Därmed bör förslaget styra ekonomin mot samhällsekonomiskt effektiva förebyggande åtgärder på miljöområdet.

Kontrollen av att befintliga krav uppfylls och införandet av effektivare förebyggande åtgärder är två viktiga mål i sig. Det är nödvändigt med mekanismer för kontroll av efterlevnaden för att målet med lagstiftningen skall kunna uppnås. Ett korrekt utformat system för miljöansvar är dessutom endast avsett att komplettera andra politiska verktyg och inte att ersätta dessa - vilket vi också hävdar nedan. I detta hänseende bör förslaget klara ett kostnadseffektivitetstest [14] - förslagets mål bör uppnås i full överensstämmelse med principerna om ekonomisk effektivitet och social rättvisa och kostnaderna för genomförandet bör hållas så låga som möjligt.

[14] Vi försökte inte genomföra någon kvantifierad lönsamhetsanalys eftersom förslaget inte medför att några betydande kostnader tillkommer, men det finns anledning att tro att sanering av förorenad mark kan ge betydande vinster. En färsk bedömning av vinsterna med att sanera de förorenad markområdena i Nederländerna (se Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM report 481505 024, mars 2001) visar att det årliga värdet ligger på mellan 3,4 miljarder euro och 842 miljoner euro (priser för år 2000). Dessa beräkningar mäter endast ägarnas vinster i form av ändrade markvärden och därmed inbegrips endast några av de samhällsekonomiska vinsterna. Detta antyder att man vid beräkning av vinsterna med sanering snarast underskattar vinsterna. Som referens kan anges att de finansiella utgifter som detta förslag väntas generera i hela EU (grundexemplet) uppgår till omkring 1,5 miljarder euro.

Förslaget har utarbetats i enlighet med principerna om ekonomisk effektivitet och social rättvisa. För det första gäller förslaget inte utsläpp som omfattas av tillstånd och skador som inte kan förutses på grundval av aktuella vetenskapliga rön och den senaste tekniska utvecklingen vid tidpunkten för utsläppen eller aktiviteterna. För det andra är syftet med att åberopa miljöansvaret för att sanering skall genomföras eller skadorna avhjälpas att säkerställa effektiva lösningar - när naturresurser skadas är t.ex. syftet med åtgärderna för att avhjälpa skada enligt förslaget att uppnå motsvarande lösningar snarare än att återskapa den tidigare situationen utan tanke på kostnaderna.

Förslaget kommer emellertid att ge upphov till betydande finansiella utgifter. Dessa beräknas och presenteras nedan efter en kort redogörelse av resultaten från de undersökningar som initierats om förebyggande åtgärder, försäkring och värdering av miljöskador.

Effekterna på förebyggande åtgärder

Den undersökning (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm) som genomförts om detta ämne tyder på att ett ersättningsansvar huvudsakligen ger positiva incitamenten för effektiva förebyggande åtgärder, förutsatt att det rör sig om en konsekvent strategi på gemenskapsnivå som också tillämpas konsekvent. Om det existerar betydande skillnader mellan strategierna i olika delstater (som i USA) eller medlemsstater (som i gemenskapen) kan detta avsevärt försvaga miljöansvarets positiva effekter på det förebyggande arbetet om det inte finns en gemensam ram (den federala ansvarslagstiftningen i USA och förslaget till direktiv i gemenskapen). Enligt denna undersökning är det alltså nödvändigt med åtgärder på gemenskapsnivå.

Försäkring mot miljöansvar

Ett försäkringskydd mot miljöansvar gynnar alla berörda parter: För de offentliga myndigheterna och allmänheten är det ett av de effektivaste sätten - och kanske det enda sättet - att sörja för att skador faktiskt avhjälps i enlighet med principen att förorenaren skall betala. För företagen är det ett sätt att sprida riskerna och hantera osäkerhet. För försäkringsbranschen är det en stor marknad. När vitboken om ersättningsansvar för miljöskador antogs i februari 2000 ifrågasatte många berörda parter om det skulle vara möjligt att försäkra sig mot det miljöansvar som skulle införas genom ett förslag på gemenskapsnivå. Kommissionen åtog sig att klargöra denna fråga.

När det gäller försäkring mot saneringskostnader har ett försäkringsskydd redan varit tillgängligt i gemenskapen en längre tid, även om det inte alltid marknadsförs under samma beteckning. Några vanliga beteckningar är miljöansvarsförsäkring, miljöskadeförsäkring samt miljösanerings- och ansvarsförsäkring. Denna typ av försäkring är väl etablerad på marknaden och villkoren är relativt standardiserade [15].

[15] Information om försäkringsskyddet kan till och med erhållas på Internet. Exempelvis beskriver ett välkänt försäkringsbolag, som är verksamt på den europeiska marknaden, sitt erbjudande om miljöskadeförsäkring, inbegripet priserna ("minimum för en gräns på 1 000 000 USD är 5 000 USD").

Därmed täcker försäkringsbranschen redan marknaden för miljösaneringskostnader i Europa väl. Försäkringsbranschen är en tämligen globaliserad sektor. Försäkringsbolagen är alltså väl medvetna om tendenser i olika delar av världen och kan snabbt överföra kunskaper från en marknad till en annan. Ett miljöansvar, som även inbegriper ersättningsansvar för saneringskostnader, infördes redan för 20 år sedan i USA, vilket snabbt skapade ett utbud av försäkringsskydd [16]. De produkter som ursprungligen utvecklades för den amerikanska marknaden och de erfarenheter som gjorts där kunde därför snabbt överföras till EU-marknaden när EU-länderna började införa regler om ansvar för saneringskostnader för miljöskador.

[16] Det stora och varierade utbudet av produkter som erbjuds av försäkringsbolag specialiserade på miljörisker tyder på att marknaden för försäkringsprodukter snabbt reagerar på regler inom detta område - och t.o.m. kan förekomma reglerna.

Det måste emellertid tilläggas att en försäkring mot saneringskostnader förmodligen kommer att vara en mindre produkt på dagens EU-marknad än i USA, helt enkelt för att den europeiska marknaden är mindre och mer fragmenterad. Därför kommer priserna förmodligen att ligga högre. Erfarenheterna från USA tyder emellertid på att priserna snabbt kommer att sjunka när ett harmoniserat regelverk införts och försäkringsbolagen får mer erfarenhet (den genomsnittliga årliga försäkringspremien på den amerikanska marknaden för en ny lagringstank under jord låg på 1000 dollar 1989. 1997 låg genomsnittet på 400 dollar). Våra efterforskningar visar (se http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) att det för närvarande är vanligt att priserna ligger på omkring 1,0-1,5 % av det försäkrade beloppet i USA. Premierna är jämförelsevis lägre för större företag med erkänt gott miljöarbete.

Sammanfattningsvis var det otvivelaktigt möjligt att få försäkringsskydd för sanering av miljöföroreningar i gemenskapen och sådana försäkringar också har tecknats [17] vid den tidpunkt då vitboken antogs. Frågan om försäkringsskydd för skador på den biologiska mångfalden var emellertid mer kontroversiell. Denna typ av ersättningsansvar var tämligen okänd i gemenskapen, och det hävdades ibland att sådana skador inte kunde värderas och inte var försäkringsbara.

[17] Givetvis med undantag av fall då det med säkerhet är känt i förväg var och när föroreningen och det därmed förbundna ansvaret skall inträffa, såsom alltid är fallet med försäkringar.

Mot bakgrund av detta genomförde kommissionen en undersökning om olika aspekter av det amerikanska systemet för ansvar avseende skador på naturresurser - ett begrepp som har likheter med skador på den biologiska mångfalden. I USA infördes ett ansvar för skador på naturresurser för över 20 år sedan, samtidigt med ansvaret för saneringskostnader. Detta gör USA till ett bra pilotfall när det gäller försäkringsskydd för skador på den biologiska mångfalden. Slutsatserna från denna undersökning visar att rädslan för bristande försäkringsskydd för skador på den biologiska mångfalden är ogrundad.

Undersökningen (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm) är upplysande i två hänseenden. För det första kan det miljöansvar som införs genom kommissionens förslag täckas av försäkringar, och detta gäller även skador på den biologiska mångfalden. I dagsläget finns försäkringar som omfattar skador på naturresurser i USA och denna försäkringsmarknad har utan större problem utvecklats under tidens gång [18]. Det finns alltså goda skäl att anta att samma sak kommer att hända inom EU när det gäller skador på den biologiska mångfalden, särskilt som kommissionens förslag utmynnar i en bättre kompromiss mellan samhällets miljömässiga, sociala och ekonomiska mål än den amerikanska strategin (vilket visas nedan i beskrivningen av skillnaderna mellan Superfund och förslaget till direktiv).

[18] Enligt amerikansk lagstiftning krävs t.o.m. ekonomisk säkerhet för en del av ersättningsansvaret för skador på naturresurser. Vår undersökninga visar att den privata försäkringsmarknaden snabbt reagerade med nya försäkringsprodukter när denna regel infördes. På så sätt genomfördes regelverket med framgång och efterlevnaden stärktes.

Den andra lärdomen från undersökningen är att regelverket måste omfatta effektiva incitament för verksamhetsutövare att teckna försäkringar mot ett potentiellt miljöansvar om man skall skapa en framgångsrik ansvarsordning som syftar till att förebygga och avhjälpa miljöskador i enlighet med principen att förorenaren skall betala. Detta förslag utgör ett svar på detta i och med att det upprättas ett regelverk på gemenskapsnivå som möjliggör ett konsekvent införande av sådana incitament i hela EG, samtidigt som medlemsstaterna själva får fastställa villkoren och metoderna för genomförandet av detta regelverk.

En andra undersökning genomfördes om mer allmänna aspekter av ett miljöansvar (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm). I denna undersökning diskuteras på ett fruktbart sätt den ekonomiska modellen för en ansvarsordning samt de holländska och belgiska systemen. I undersökningen visas också att det redan i dag är möjligt att teckna försäkringar som täcker ett miljöansvar för saneringskostnader på EU-marknaden.

En viktig fråga som diskuteras i försäkringsundersökningarna är om miljöansvaret borde begränsas (till angivna belopp). Det finns både fördelar och nackdelar med ett begränsat ansvar. (Sänkta) gränser kommer att sänka kostnaderna för att följa reglerna och förbättra försäkringsskyddet. Men (sänkta) gränser kommer också att minska de avskräckande effekterna och försvåra kostnadstäckningen. Om man skall dra några slutsatser av erfarenheterna från USA, där miljöansvaret i allmänhet är begränsat [19], så tyder dessa på att gränserna ibland är för lågt satta. Därför omfattar detta förslag ingen begränsning av miljöansvaret. Detta hindrar emellertid inte medlemsstaterna från att fastställa gränser för försäkringsskyddet när de genomför förslaget.

[19] Dessa gränser sätts dock i allmänhet för "utsläpp av farliga ämnen" eller incidenter som medför utsläpp. I praktiken orsakas föroreningar och skador ofta av mer än ett enskilt utsläpp, vilket innebär att den amerikanska ansvarsbegränsningens betydelse för enskilda verksamhetsutövare är mindre än den kan tyckas.

Bedömning av skador på naturresurserna

Frågan om värdering av skador på naturresurser är fortfarande kontroversiell, men en sådan värdering är nödvändig om miljömålen i förslaget skall kunna uppnås. Svårigheterna och tvistefrågorna när det gäller bedömningen av skador på naturresurser hanterades med hjälp av en värderingsstrategi som snarare betonade avhjälpande av skador än monetära åtgärder. Detta berodde framför allt på att kostnaderna för avhjälpande av miljöskador är lättare att beräkna, bygger på färre otestade ekonomiska värderingsmetoder samt är möjliga att kontrollera i efterhand.

Åtgärderna för att avhjälpa skada syftar snarare till att inrätta alternativ med ett värde som motsvarar värdet på de skadade naturresurserna än att nödvändigtvis återskapa dessa. Följaktligen anges uttryckligen i förslaget att om flera olika alternativ kan ge samma miljövinster bör det minst kostsamma alternativet väljas. Den strategi som valdes i förslaget utarbetades på grundval av en undersökning om värdering och avhjälpande av skador på naturresurser (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm). Den är också inspirerad av den kostnadseffektiva strategi som framgångsrikt testats under en längre tid inom ramen för USA:s Oil Pollution Act 1990 [20] (för en sammanfattning av denna strategi se http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf). Samma värderingsmetod har använts i USA och såsom redan angetts har den amerikanska försäkringsmarknaden utvecklats utan några större problem.

[20] 33 U.S.C. 40.

Potentiella finansiella utgifter förbundna med förslaget till direktiv

Beräkningen av de finansiella utgifterna i samband med förslaget bygger på den amerikanska modellen CERCLA [21] (även känd som Superfund) [22] :

[21] 42 U.S.C. 103. The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) har varit i kraft i över 20 år och det finns relativt gott om kostnadsuppgifter som rör genomförandet av denna lag.

[22] Vår modell inbegriper också kostnadsuppgifter från de amerikanska ansvarsprogram som bygger på CERCLA. En ingående analys av CERCLA finns på webbplatsen http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm, som är en undersökning utförd som ett led i den ekonomiska bedömningen av detta förslag.

* Superfund, som har en lång historia, har genererat värdefull och allmänt tillgänglig statistik om antalet förorenade områden, kostnaden för sanering per områdestyp, de förorenade områdenas fördelning på olika industrier, identifieringstakten för nya förorenade områden samt antalet incidenter som rör skador på naturresurser och därmed förbundna kostnader. Viktigt i sammanhanget är att statistiken omfattar uppgifter om hur många områden som förorenats innan och efter det att lagen trätt i kraft [23]. Därigenom var det relativt enkelt att få fram en uppskattning av de finansiella utgifterna med utgångspunkt i det amerikanska exemplet.

[23] Se fotnot 24 nedan.

* USA:s och EU:s ekonomier är sannolikt ungefär lika miljöföroreningsintensiva - om man tar hänsyn till ekonomiernas olika storlek - eftersom de är i ungefär samma stadium av ekonomisk utveckling och har samma typ av miljöskyddskrav.

* När det gäller de amerikanska uppgifterna finns det olika källor som tillhandahåller data och kan analyseras. Dessa har jämförts med varandra och fackgranskats under tidens lopp. Denna process har förbättrat de tillgängliga amerikanska statistiska uppgifterna och gjort dem än tillförlitligare.

* Den europeiska statistiken, däremot, består huvudsakligen av obearbetat material från en enda källa och har därmed större felmarginal. Dessutom finns endast tillgång till uppgifter från vissa medlemsstater och regioner, de beräknade saneringskostnadena är inte heltäckande och det anges inte alltid hur många områden de rör. Det finns få uppgifter om skador på naturresurser och därmed förbundna kostnader. De tillgängliga uppgifterna är inte indelade efter typ av område, ansvarig industri eller tidpunkt för föroreningen, och detta gör det nästan omöjligt att få fram användbara beräkningar av saneringskostnaderna för ett icke-retroaktivt förslag som detta.

Ett kanske ännu viktigare faktum är att målen och metoderna för CERCLA är tillräckligt lika detta förslag för att CERCLA skall fungera som en god referensmodell för extrapolering av kostnader - och kanske den bästa tillgängliga modellen med tanke på att de existerande europeiska modellerna i högre grad skiljer sig från förslaget. Det finns också ett antal centrala skillnader mellan Superfund och detta förslag, men det var möjligt att identifiera de viktigaste skillnaderna och deras troliga inverkan på kostnaderna.

CERCLA är en lag som ger den amerikanska miljöbyrån (Environmental Protection Agency - EPA) mandat att identifiera förorenade områden som behöver saneras. Miljöbyrån kan sedan antingen sanera dessa områden på eget initiativ och ålägga de aktörer som är ansvariga för föroreningen att i efterhand betala för denna genom en skadeståndsprocess, eller ålägga de ansvariga att genomföra saneringen i egen regi [24]. När det gäller förorenade områden styrs de korrigerande åtgärderna framför allt av det hot som föroreningarna utgör mot folkhälsan, den allmänna välfärden (t.ex. välfärden i de omkringliggande samhällena) och miljön, inbegripet naturresurserna. Detta överensstämmer i hög grad med de mål och metoder som föreslås i detta förslag.

[24] I de fall då de ansvariga inte kan identifieras eller dessa var insolventa bekostades saneringen till en början med medel från en fond som byggts upp av punktskatter på bensin och angivna kemiska råmaterial samt en miljöskatt för bolag (sedan 1996 får fonden endast medel från allmänna offentliga intäkter eftersom dessa skatter avskaffats). Denna fond är förklaringen till att CERCLA också kallas Superfund ("superfonden").

Enligt både CERCLA och detta förslag har de ansvariga parterna också ansvar för skador på naturresurser. De behöriga myndigheterna skall se till att dessa skador avhjälps, antingen genom direkta åtgärder för att avhjälpa skadan eller också genom att den skadade resursen ersätts med en av motsvarande värde. Precis som när det gäller sanering kan de behöriga myndigheterna antingen genomföra åtgärderna för att avhjälpa skadan på eget initiativ och ålägga de parter som är ansvariga för föroreningen att betala för reparationen genom en skadeståndsprocess eller också ålägga de ansvariga parterna att genomföra åtgärderna i egen regi.

Den mest uppenbara skillnaden mellan CERCLA och förslaget är att CERCLA är ett program med retroaktiv verkan, dvs. miljöansvaret omfattar (också) avfall som lagenligt bortskaffats redan innan CERCLA trädde i kraft. Vårt förslag är inte avsett att ha någon retroaktiv verkan. Därför har de retroaktiva inslagen skalats bort inom ramen för den här analysen, dvs. endast kostnader förbundna med sanering av områden som förorenats efter det att bestämmelserna trätt i kraft har beaktats.

Beräkningarna av de årliga finansiella utgifterna förbundna med förslaget har gjorts på denna grundval, och de anges i tabellen i slutet av det här avsnittet [25]. Alla skillnader mellan CERCLA och förslaget har abstraherats utom de retroaktiva inslagen (de andra skillnadernas effekter diskuteras nedan).

[25] Huvudsakligen baserat på Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst et al, Resources for the Future, 1995. Resources for the Future har också publicerat en färskare undersökning (juli 2001) om Superfunds framtida kostnader av Katherine Probst et al, Superfund's Future, What Will It Cost*. Vi har även använt oss av den. Den senare undersökningen pekar på att utgifterna förbundna med Superfund har varit relativt stabila över tid. Detta tyder på att vår beräkningsstrategi är välgrundad. Nya förorenade områden har tillkommit i någorlunda konstant takt. Därför antog vi att sanerinskostnaderna skulle vara relativt konstanta över tid.

I tabellen presenteras tre scenarier: ett grundalternativ, en hög beräkning och en låg beräkning. Den första baseras på den åtskillnad mellan finansiella utgifter förbundna med "gamla föroreningar" (föroreningar orsakade av aktiviteter som föregick införandet av Superfund) och "nya föroreningar" (föroreningar orsakade av aktiviteter som ägt rum efter att Superfund införts) som görs i Superfunds förteckning över nationellt prioriterade områden som nyligen identifierats. Enligt denna uppdelning utgörs grovt räknat 1/3 av "nya föroreningar" och 2/3 av "gamla föroreningar". Den höga beräkningen utgår från att de "gamla" och de "nya" områdena är ungefär lika många. Den låga beräkningen utgår från att reglerna om miljöansvar relativt snabbt får en stark effekt som innebär att de nya förorenade områdena blir allt färre. I denna beräkning utgår man ifrån att de "nya" områdenas andel stabiliseras på runt 20 % av alla områden.

Det finns goda skäl att anta att grundalternativet är mest troligt under överskådlig framtid [26], men de höga och låga beräkningarna kan bidra med en användbar känslighetsanalys av våra resultat.

[26] En mycket stor andel av Superfunds kostnader är förbundna med avfall som genererades innan lagen trädde i kraft. Detta kommer förmodligen inte ändras särskilt mycket inom den närmaste framtiden, trots att man gärna vill anta att den andel av utgifterna som är förbundna med "nya" områden snart skulle öka avsevärt. Detta förklaras med hur det går till när förorenade områden "upptäcks" och (en del av dem) så småningom tas med i Superfund. Katherine Probst et al formulerade det så här i sin bok från 2001, Superfund's Future: What Will It Cost: "Informationen om förorenade områden är ofullständig och otydlig av flera olika skäl. Det beror delvis på att fastighetsägare inte har något intresse av att vidarebefordra uppgifter om förorening av områden till lagstiftare - sådana uppgifter skulle ju kunna minska värdet på den egna egendomen och tvinga dem att betala saneringskostnader. Det ligger inte heller i de flesta federala och delstatliga programförvaltares intresse att bidra till att upprätta en heltäckande och offentlig förteckning över förorenade områden om de inte har tillräckliga resurser för att hantera problemen". Detta antyder att det inte bara är själva processen då nya föroreningar upptäcks som är långsam - med mer eller mindre konstant offentlig finansiering av Superfund dröjer det i många fall länge innan identifierade områden tas med i förteckningen över områden som skall saneras. Denna bild verkar bekräftas av uppgifter i General Accounting Office Report från november 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites. Där sägs att det vid den tidpunkten var så att 85 % av de områden som uppfyllde kraven för att tas med på den nationella prioriteringslistan (Superfund) hade upptäckts redan före 1990. 42 % hade "upptäckts" före 1985. I samma rapport anges att det i oktober 1997 fanns 1789 områden som redan hade identifierats och som skulle kunna tas med i Superfund. RFF uppskattar att 23 till 49 områden kommer att tas med i Superfund varje år mellan 2001 och 2009. Om vi tar medelvärdet av detta (36) och antar att samtliga 1789 områden till sist kommer att tas med i Superfund innebär det att det skulle ta 50 år att bara få bort eftersläpningen med dessa redan identifierade områden som potentiellt kan tas med i Superfund.

Kostnaderna kan fortfarande tyckas höga, men dessa skulle inte försvinna utan en ansvarslagstiftning på gemenskapsnivå. Det rör sig om konkreta kostnader, i form av miljöskador som skulle inträffa även utan ett miljöansvar. De samhällsekonomiska kostnaderna skulle snarare bli högre utan en ordentlig ansvarsordning, med tanke på att det skulle saknas effektiva incitament till förebyggande åtgärder.

De totala utgifterna ovan (grundalternativet) bör vara under 1,5 % av gemenskapens sammanlagda utgifter för miljöskydd, dvs. under 0,02 % av bruttonationalprodukten (BNP). Som en måttstock på den individuella insats som krävs är det upplysande att se att kostnaden per person understiger fyra euro (tre euro om befolkningen i de tolv kandidatländerna räknas med).

Hittills har vi utgått från att den enda relevanta skillnaden mellan Superfund och det här förslaget var de retroaktiva inslaget. Det finns dock flera andra centrala skillnader. En del av dessa kan påverka storleken på de totala finansiella utgifterna enligt beräkningen ovan. De andra innebär förmodligen endast att kostnadsfördelningen mellan olika aktörer påverkas, inte den totala summan. För tydlighetens skull kommer de skillnader som kan påverka de övergripande kostnaderna att presenteras separat från de skillnader som endast påverkar kostnadsfördelningen.

Det finns fyra centrala skillnader som kan påverka de totala utgifternas storlek jämfört med våra beräkningar. För det första omfattar Superfund inte sanering av föroreningar som orsakats av tillåtna utsläpp av farliga ämnen. Detta innebär att anläggningar och projekt som drivs i enlighet med villkoren i sina tillstånd har en ansvarsfrihetsgrund som kan befria dem från ett potentiellt ansvar för skador på naturresurser som identifierats och godkänts i miljökonsekvensbedömningar. Superfund omfattar inte heller skador som orsakats av användning av registrerade bekämpningsmedel. Förslaget omfattar undantag och ansvarsfrihetsgrunder i ungefär samma utsträckning som Superfund [27], och sträcker sig längre i det att förslaget inte omfattar skador som inte kunnat förutses på grundval av aktuella vetenskapliga rön och den senaste tekniska utvecklingen vid tidpunkten för utsläppet eller aktiviteten. Detta kompletterande undantag som kommissionen föreslår minskar de totala kostnaderna och skapar dessutom en bättre jämvikt mellan miljömål, å ena sidan, och ekonomiska och sociala mål, å andra sidan. Kommissionens förslag bör framför allt innebära bättre incitament för innovation eftersom det, till skillnad från Superfund, inte bestraffar innovativ verksamhet i efterhand.

[27] Utom när det gäller bekämpningsmedel. Många av de därmed förbundna skadorna kan dock betecknas som diffusa skador, som inte omfattas av förslaget.

För det andra vilar det föreslagna tillvägagångssättet för värdering av skador på den biologiska mångfalden i mindre utsträckning än Superfund på en monetär värdering [28]. Kommissionens förslag bygger i högre grad på avhjälpande åtgärder, och det är både enklare och billigare att uppskatta dessa kostnader än att beräkna naturresursers penningvärde. Till skillnad från i Superfund förordas uttryckligen de minst kostsamma alternativen i kommissionens förslag. Denna skillnad bör därför också resultera i lägre utgifter för detta förslag jämfört med våra beräkningar (och Superfund).

[28] Det amerikanska inrikesdepartementet har nyligen föreslagit att Superfunds strategi skall ändras. Den föreslagna värderingsstrategin överensstämmer bättre med kommissionens förslag och är mindre kontroversiell.

För det tredje utgår vi i våra beräkningar från att samtliga saneringskostnader kommer att vara nya kostnader som tillkommer genom förslaget, så som ursprungligen var fallet med Superfund, men i själva verket har medlemsstaterna redan infört lagstiftning om ansvar för saneringskostnader, även om de nationella åtgärderna är mindre omfattande och stränga än förslaget, och dessutom finns det betydande skillnader mellan olika medlemsstater [29]. Detta faktum kommer helt klart också att sänka kostnaderna för genomförandet av förslaget jämfört med våra beräkningar.

[29] Enligt de befintliga lagarna i medlemsstaterna har t.ex. de offentliga myndigheterna ingen allmän skyldighet att sanera och vidta åtgärder för att avhjälpa miljöskador, inte ens i de fall då man inte kan hitta någon ansvarig aktör eller denne inte kan betala. Förslaget omfattar dessutom miljöskador på ett mycket mer systematiskt sätt än de befintliga nationella strategierna.

För det fjärde är miljöansvaret enligt förslaget kopplat till skador orsakade av verksamheter medan det i Superfund är kopplat till farliga ämnen. Det förstnämnda tillvägagångssättet kan tyckas bredare än den andra, men i praktiken bör de två tillvägagångssätten ge ungefär samma resultat och lika höga utgifter - om allt annat överensstämmer. Detta beror på att de flesta aktiviteters (negativa) inverkan på folkhälsa och miljö i huvudsak beror på utsläpp av farliga ämnen. Olika aktiviter (och deras omfattning) kan påverka den biologiska mångfalden på andra sätt än genom utsläpp av farliga ämnen. Detta bör dock inte få några konkreta effekter på utgifterna inom ramen för förslaget, eftersom undantagen enligt direktivet om livsmiljöer och ramdirektivet om vatten skall tillämpas och kostnaderna kopplade till skador på den biologiska mångfalden förmodligen endast kommer att utgöra en liten del av de totala kostnaderna.

Om man beaktar de fyra centrala skillnader mellan förslaget och Superfund som förmodligen kommer att påverka storleken på de totala utgifterna är slutsatsen att deras kombinerade effekter innebär att utgifterna för förslaget blir lägre än i de beräkningar som presenteras i tabellen ovan. Tabellen visar därmed ett utgiftstak som förmodligen aldrig kommer att nås.

De finns två andra viktiga skillnader, men dessa påverkar (endast) fördelningen av kostnader. Den första är att miljöansvaret enligt Superfund omfattar ett stort antal potentiellt ansvariga parter, alltifrån tillverkare och transportörer av farligt avfall till aktörer som driver avfallsupplag. Enligt kommissionens förslag omfattas endast verksamhetsutövare av miljöansvar. Detta kommer inte att ändra de totala utgifterna jämfört med Superfunds benchmark (eftersom den behöriga myndigheten måste se till att skador avhjälps även om det inte finns några privata ansvariga aktörer), men det kommer att öka de behöriga myndigheternas andel av utgifterna.

Den andra skillnaden är att Superfund föreskriver solidariskt ansvar i de fall då samma skada orsakas av flera olika verksamhetsutövare medan förslaget tillåter medlemsstaterna att tillämpa antingen solidariskt eller proportionellt ansvar [30]. Beräkningarna ovan utgår alltså från ett solidariskt ansvar. Ett solidariskt ansvar anses ibland göra det lättare att få privata aktörer att betala kostnaderna, vilket kan innebära fler saneringsåtgärder och avhjälpande åtgärder (och större utgifter) än ett proportionellt ansvar. Enligt detta förslag är emellertid medlemsstaterna förpliktade att se till att sanering och avhjälpande åtgärder faktiskt genomförs, och därför skulle (de totala) utgifterna för ett system med proportionellt ansvar bli de samma som för ett system med solidariskt ansvar. Med ett solidariskt ansvar ökar dock normalt de privata aktörernas andel av utgifterna medan ett proportionellt ansvar får motsatt effekt.

[30] Utom verksamhetsutövare som kan bevisa vilken del av skadan de har ansvaret för. Dessa verksamhetsutövare är endast ansvariga för kostnader förbundna med den delen av skadan.

Bedömningen berör också frågan om vilken direkt inverkan kostnaderna kan få på industrins konkurrenskraft gentemot omvärlden. Den blir förmodligen inte särskilt stor. För det första kommer miljöansvaret knappast att systematiskt påverka alla företag inom en bransch. Företag som genomför kostnadseffektiva förebyggande åtgärder kommer förmodligen aldrig att drabbas av några betydande kostnader kopplade till miljöansvaret och därmed kommer deras internationella konkurrenskraft inte att påverkas. Med andra ord kan enskilda företag påverkas men inte hela industrisektorer eftersom det inom varje sektor kommer att finnas företag som inte påverkas. Dessa opåverkade företag kommer förmodligen att ta över marknadsandelar som förloras av konkurrenter som påverkas av miljöansvaret. Det finns dock sektorer där utsläppen inte kan minskas, eftersom företagen redan använder bästa tillgänglig teknik och bästa tillgängliga metoder, och i dessa sektorer kan miljöansvaret få en systematisk påverkan och ge hela sektorer kostnadsskillnader i förhållande till tredje länder med mindre strikt internaliseringspolitik (om allt annat överensstämmer [31]).

[31] Det är dock sällan som allt annat överensstämmer och kostnaderna för miljöskydd är ofta irrelevanta i jämförelse med andra kostnadsdifferentialer (t.ex. kostnader för arbetskraft och tillgång till infrastruktur).

För det andra är det så att inte ens Superfunds betydligt större effekter på kostnaderna har inneburit att amerikanska branscher med högre saneringskostnader [32] drabbats av någon större försämring av sin internationella konkurrenskraft. En förklaring till detta får man genom att titta på kemikalieindustrin. Denna industri står för den största andelen (25 %) av saneringskostnaderna inom ramen för Superfund, vilket var betydligt mer än industrisektorn på andra plats, men dessa kostnader utgjorde ändå bara en mycket liten del av kemikalieindustrins vinster (omkring 2 % [33]). Det finns branscher där saneringskostnaderna har en större relativ inverkan på vinster och mervärde, framför allt gruvindustrin. Men detta beror snarare på en långvarig dålig lönsamhet pga. strukturproblem än på miljöutgifternas effekter.

[32] Kemikalier, gruvindustri, nymetall, timmer och träprodukter, tillverkning av metallvaror med undantag av maskiner, samt oljeraffinaderier.

[33] Vinstuppgifter för 1991 och 1992.

>Plats för tabell>

* I fotnoterna till tabellen förklaras varje kostnadskategori och hur de därmed förbundna kostnaderna beräknats

5. Offentligt samråd

Det förberedande arbete som lett fram till detta förslag bygger bland annat på ett antal tidigare initiativ som initierat breda diskussioner med berörda parter. Man kan särskilt nämna kommissionens grönbok från 1993 (KOM(93) 47 slutlig), en gemensam utfrågning med Europaparlamentet samma år, en resolution från Europaparlamentet med begäran om ett gemenskapsdirektiv, ett yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén från 1994 samt vitboken om ersättningsansvar för miljöskador från den 9 februari 2000 [34]. Man har också hållit samråd med berörda parter om ett arbetsdokument från juli 2001 [35]. Mot bakgrund av resultaten från detta offentliga samråd har förslagen i arbetsdokumentet ändrats. Ytterligare upplysningar om det offentliga samrådet och dess resultat finns i bilagan till motiveringen.

[34] KOM(2000) 66 slutlig. Vitboken har gett upphov till många kommentarer från medlemsstater och ett stort antal berörda parter (dessa kommentarer sammanfattas på webbplatsen http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm). Vitboken gav också upphov till yttranden från Ekonomiska och sociala kommittén (yttrande av den 12 juli 2000 (EGT C 268, 19.9.2000, s. 19)) och Regionkommittén (yttrande av den 14 juni 2000 (EGT C 317, 6.11.2000, s. 28)). Europaparlamentet har inte antagit någon officiell ståndpunkt om vitboken, men utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor antog den 12 september 2000 ett yttrande till utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden om vitboken om ersättningsansvar för miljöskador (doc PE 290.139). Rådet (miljö) diskuterade också frågan om ersättningsansvar i april och december 2000 (se rådets pressmeddelande nr 486 av den 18.12.2000 (dokument nr 14668/00)).

[35] De inkomna skrivelser som inte varit föremål för någon begäran om konfidentiell behandling kan läsas i sin helhet på följande webbplats (i princip på originalspråken): http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Det har emellertid självklart inte varit möjligt att ta hänsyn till alla förslag från alla berörda parter. Industrin och de icke-statliga miljöorganisationerna givetvis motsatt syn på miljöansvaret och ännu viktigare är att det inte har varit möjligt att införliva förslag som inte är förenliga med förslagets syften och skälen till att förslaget anses nödvändigt.

Såsom redan angetts anser kommissionen att det är nödvändigt med gemenskapsbestämmelser miljöansvar. Kommissionen anser också att det när det gäller miljöskador är det nödvändigt att låta allmänna intressegrupper och icke-statliga organisationer agera för miljöns räkning, eftersom det saknas ägarintressen som skyddar t.ex. biologisk mångfald.

Samtidigt fann kommissionen att ett antal förslag från miljöorganisationer inte kunde införlivas med förslaget. Detta berodde framför allt på den föreslagna ordningens räckvidd. När kommissionen föreslår ny lagstiftning måste den ta hänsyn till alla intressen som föreligger, hitta en lämplig jämvikt mellan dem med beaktande av miljömålen och ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Det ansågs inte lämpligt att införa en ordning med full retroaktiv verkan eller en ordning som innebar stora avsteg från de vanliga principerna för bevisbörda och orsakssammanhang.

Klassiska skador (personskador och sakskador) omfattas inte av förslaget, trots att detta förespråkades i vitboken om ersättningsansvar för miljöskador. Det finns många skäl till denna utveckling. För det första tycks det inte nödvändigt, åtminstone inte till en början, att låta klassiska skador omfattas av den föreslagna ordningen för att uppnå ambitiösa miljömål och på ett meningsfullt sätt genomföra principen att förorenaren skall betala och principen om förebyggande åtgärder. För det andra kan klassiska skador endast regleras genom civilrättsligt ansvar [36]. De nationella rättssystemen (lagstiftning och rättspraxis) är välutvecklade när det gäller klassiska skador, som är deras huvudområde. Det är dock troligt att den internationella utvecklingen inom detta område kommer att tvinga kommissionen att ta ny ställning till frågan, åtminstone om gemenskapen vill ansluta sig till de internationella instrument för civilrättsligt ansvar som kompletterar de internationella miljöavtalen. Det bör dock också påpekas att dessa olika internationella initiativ för olika sektorer [37] inte alltid tycks vara helt förenliga med varandra. Därför är det i detta läge svårt att formulera en allmän syn på hur gemenskapen skall förhålla sig till dessa initiativ. Denna fråga behöver övervägas ytterligare i ljuset av den internationella utvecklingen.

[36] Se följande undersökning om senare tids utveckling i medlemsstaterna vad gäller lagstiftning om ansvar för miljöskador och om ansvar för miljöskador i vissa OECD-länder: (http://europa.eu.int/comm/environment/liability/legalstudy.htm). Undersökningen visar att i de flesta länder behandlas förorenade områden och skador på den biologiska mångfalden (i de länder där detta regleras) huvudsakligen i offentlig rätt/förvaltningsrätt, medan person- och sakskador omfattas av privaträtt/civilrätt. Kommissionen anser att det kan vara svårt att upprätta ett gemensamt regelverk för både civilrättsligt och offentligrättsligt/förvaltningsrättsligt ansvar. Detta förklarar också varför förslaget inte omfattar klassiska skador.

[37] Det finns ett sektorsinstrument som har undertecknats men ännu inte trätt i kraft, 1999 års Baselprotokoll om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av riskavfall. Flera andra instrument är under behandling eller planeras: ett eventuellt instrument för solidariskt ansvar inom ramen för 1992 års Helsingforskonvention om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor (TEIA-konventionen) och 1992 års Helsingforskonvention om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar samt eventuellt (ett) ansvarsinstrument (på medellång sikt) inom ramen för konventionen om biologisk mångfald och Cartagenaprotokollet om biologisk säkerhet. För fullständighetens skull bör man också nämna den enda övergripande internationella miljöansvarsordning som nu existerar, 1993 års Luganokonvention om skadeansvar vid verksamhet som är farlig för miljön. Denna konvention har emellertid inte trätt i kraft än, och det verkar inte troligt att gemenskapen skulle ansluta sig till den inom den närmaste framtiden.

Enligt förslaget blir det inte obligatoriskt med ekonomisk säkerhet. Det faktum att räckvidden begränsas till farlig verksamhet, till vissa naturresurser samt till betydande skador bidrar till att göra de risker som omfattas av ordningen mer förutsägbara och hanterbara. Den föreslagna ordningen tillhandahåller den flexibilitet som kommer att vara nödvändig under de första åren då ordningen genomförs, eftersom den helt klart kommer att medföra ett antal nyheter för försäkringsbolag och andra som tillhandahåller ekonomisk säkerhet.

När det gäller definitionen av biologisk mångfald i förslaget bör det noteras att den definition av "biologisk mångfald" som finns i artikel 2 i Konventionen om biologisk mångfald inte kunde betraktas som en lämplig grund för förslaget i det här skedet, exempelvis vad gäller ett miljöansvar som omfattar genetiskt modifierade organismer. Definitionen i konventionen omfattar mer än livsmiljöer och arter och infogar tanken om "variationsrikedom" på ett sådant sätt att det kan hävdas att skador på den biologiska mångfalden skulle innebära skador på "variationsrikedomen bland levande organismer". En sådan strategi ger upphov till besvärliga frågor om hur sådana skador kan kvantifieras och var tröskeln skall ligga för skador som omfattas av miljöansvar [38]. Detta sagt med reservation för eventuell framtida utveckling inom området, framför allt i samband med genomförandet av Konventionen om biologisk mångfald och Protokollet om biologisk säkerhet.

[38] Det bör noteras att liknande frågor behandlas inom ramen för den mellanstatliga kommittén för Cartagenaprotokollet om biologisk säkerhet (se den verkställande sekreterarens anmärkning om "Liability and redress for damage resulting from the transboundary movements of living modified organisms. Review of existing relevant instruments and identification of elements" [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - punkt. 77, s. 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).

Kommissionen är hur som helst medveten om att lagstiftning, särskilt inom ett sådant här område, måste vara en fortlöpande process där man granskar erfarenheterna från genomförandet av systemet samt ny rättslig och teknisk utveckling inom området för att sedan förbättra ordningen där så är lämpligt.

6. Förslagets innehåll

6.1. Artikel 1 - Syfte

Förslaget syftar till fastställandet av ett regelverk baserat på miljöansvar, som innebär att skador på miljön förebyggs eller repareras.

6.2. Artikel 2 - Definitioner

Lämpliga definitioner bör utarbetas för de begrepp som är avgörande för tolkningen och tillämpningen av den föreslagna ordningen.

Skador på miljön bör i möjligaste mån definieras med hänvisning till de tillämpliga bestämmelserna i gemenskapens miljölagstiftning - direktivet om livsmiljöer och ramdirektivet om vatten - så att gemensamma kriterier kan användas och en enhetlig tillämpning främjas. Hänsyn måste emellertid tas till särskilda situationer där ovannämnda direktiv tillåter vissa undantag som påverkar nivån på miljöskyddet. Biologisk mångfald bör också definieras med hänvisning till skydds- och bevarandeområden som utsetts i enlighet med nationell eller regional naturskyddslagstiftning. Miljöskador bör också omfatta de fall då det föreligger allvarliga potentiella eller konkreta hot mot människors hälsa, om dessa allvarliga hot beror på markförorening.

Skador på vatten, mark och livsmiljöer, som en följd av ofrivilliga eller avsiktliga utsläpp i luften av ämnen, material och strålning, bör också inbegripas i skadebegreppet, eftersom sådana luftburna element kan orsaka miljöskador i den mening som avses i detta direktiv.

6.3. Artikel 3 - Tillämpningsområde (jämförd med bilaga I)

Yrkesverksamhet som medför en risk för människors hälsa och miljön bör omfattas. Dessa verksamheter skall i princip identifieras genom hänvisning till tillämplig gemenskapslagstiftning som innehåller regler och, i förekommande fall, registrerings- och tillståndsförfaranden för vissa aktiviteter eller metoder som anses utgöra en potentiell eller reell risk för människa eller miljö.

I detta sammanhang bör förslaget omfatta tillverkning, användning och utsläpp i miljön av mikrooorganismer och andra organismer, växtskyddsmedel och biocider, när dessa innehåller farliga ämnen eller beredningar.

Hänsyn måste också tas till tillämpliga bestämmelser i gemenskapens transportlagstiftning, som innehåller en kartläggning av farligt och förorenande gods med relevans för detta förslag. Det är lämpligt att i detta sammanhang utvidga dessa tillämpliga bestämmelser till att även omfatta andra transportsätt som inte omfattas av särskilda gemenskapsbestämmelser. Med tanke på att det redan finns särskild gemenskapslagstiftning om växtskyddsmedel, biocider, genetiskt modifierade organismer och mikroorganismer bör all transportverksamhet som berör sådant omfattas oavsett om den täcks av gemenskapens tillämpliga transportbestämmelser. För närvarande regleras inte alla transportsätt av gemenskapens transportlagstiftning, och transporter regleras endast delvis av den särskilda lagstiftningen om växtskyddsmedel, biocider, genetiskt modifierade organismer och mikroorganismer. Detta har dock ingen betydelse för det här förslaget eftersom transporter av sådana produkter, organismer och mikroorganismer utgör en konkret eller potentiell risk för människa och miljö.

När det gäller skador på den biologiska mångfalden skall detta förslag också omfatta all annan yrkesverksamhet, även om den inte identifieras, direkt eller indirekt, genom hänvisning till gemenskapslagstiftning som en konkret eller potentiell risk för människa och miljö.

Det finns ett antal internationella konventioner som berör frågan om civilrättsligt ansvar inom särskilda områden, som t.ex. oljeutsläpp och kärnkraftsolyckor. De flesta medlemsstater är parter till dessa konventioner som, även om de inte nödvändigtvis innehåller samma villkor som förslaget, har fördelen att de säkerställer en global eller regional harmonisering. I den mån som dessa konventioner tycks otillräckliga bör gemenskapen, i enlighet med sitt uppdrag att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem (artikel 174.1 i EG-fördraget) sträva efter att förbättra de befintliga internationella systemen. Efter utsläppen från oljetankern Erika har gemenskapen åtagit sig att förbättra sjösäkerheten och effektivisera den internationella fonden för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja vad gäller frågor som rör ersättningsansvar [39]. När Internationella sjöfartsorganisationens översyn av denna fond är färdig får kommissionen bedöma om resultaten är tillfredsställande. Annars bör man överväga att vidta ett särskilt gemenskapsinitiativ på området.

[39] Se KOM(2000) 802 slutlig, 6.12.2000.

Därför bör uttrycklig hänsyn tas till befintlig Euratomlagstiftning och tillämpliga internationella konventioner som rör skador orsakade av oljeutsläpp, kärnkraftsolyckor och skador orsakade av transporter av farliga och skadliga ämnen samt farligt gods.

I de fall då gemenskapens lagstiftning redan innehåller regler avsedda att bl.a. förhindra att olyckor äger rum [40] bör dessa regler inte rubbas av den föreslagna ordningen, eftersom syftet med denna är att komplettera de befintliga systemen, inte att ersätta dem.

[40] Se rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, 10.10.1996, s. 26) och rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (EGT L 10, 14.1.1997, s. 13).

Den föreslagna ordningen, som inte innehåller några kompletterande regler om lagkonflikter i samband med att de behöriga myndigheternas befogenheter specificeras, skall inte påverka reglerna om domstolars internationella behörighet enligt bl.a. rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område [41]. Med tanke på förslagets räckvid och det faktum att klassiska skador inte omfattas bör inga frågor uppstå om dess förenlighet med lagstiftning som rör arbetstagares hälsa och säkerhet. Samma sak gäller tillämplig gemenskapslagstiftning om skadeståndsansvar för produkter [42] och produktsäkerhet [43] som inte omfattar skador på miljön. Därmed är denna lagstiftning helt tillämplig. Eftersom det inte föreligger någon potentiell överlappning finns det ingen anledning att införa särskilda bestämmelser i förslaget för att klargöra förhållandet mellan förslaget och denna lagstiftning.

[41] EGT L 12, 16.1.2001, s. 1.

[42] EGT L 210, 7.8.1985, s. 29. Direktivet ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/34/EG av den 10 maj 1999 (EGT L 141, 4.6.1999, s. 20).

[43] Rådets direktiv 92/59/EEG av den 29 juni 1992 om allmän produktsäkerhet (EGT L 228, 11.8.1992, s. 24).

Det bör slutligen klargöras att förslaget inte omfattar förorening från diffusa källor eller verksamhet som endast har nationella försvarssyften.

6.4. Artikel 4 - Förebyggande åtgärder

Vid sidan av den föreslagna ordningens allmänt förebyggande effekt [44] är det nödvändigt att upprätta ett regelverk för särskilda förebyggande åtgärder när ett överhängande hot om miljöskador uppkommer. I detta sammanhang innebär detta att den behöriga myndigheten antingen ålägger verksamhetsutövaren att vidta de nödvändiga förebyggande åtgärderna eller att myndigheten själv vidtar sådana åtgärder omedelbart, eller åtminstone om verksamhetsutövaren inte själv vidtar de nödvändiga åtgärderna. Om en verksamhetsutövare är medveten, eller borde vara medveten, om ett överhängande hot bör denne agera utan dröjsmål och inte vänta på den behöriga myndighetens ingripande. Om de förebyggande åtgärder som verksamhetsutövaren vidtar är verkningslösa bör denne informera den behöriga myndigheten om situationen.

[44] Dvs. de förebyggande effekter som ett miljöansvar har ur ekonomiskt perspektiv (se avsnitt 2 ovan).

6.5. Artikel 5 - Avhjälpande (jämförd med bilaga II)

Inom ramen för den föreslagna ordningen innebär avhjälpande av skada att den behöriga myndigheten antingen ålägger verksamhetsutövaren att vidta nödvändiga avhjälpande åtgärder eller själv vidtar sådana åtgärder omedelbart, eller åtminstone om verksamhetsutövaren inte själv vidtar de nödvändiga åtgärderna. Åtgärderna bör genomföras på ett effektivt sätt för att säkerställa att målen uppnås i enlighet med minimivillkoren för hur avhjälpande åtgärder skall identifieras och väljas. I regel skall värdet på skadan motsvara värdet på åtgärderna för att avhjälpa skadan så att ingen monetär värdering behövs. De behöriga myndigheterna bör emellertid ha rätt att när så är lämpligt använda monetära värderingmetoder. Forskning som utförs inom gemenskapens program för forskning och utveckling kan tillhandahålla värdefulla uppgifter och verktyg när det gäller att karakterisera och värdera miljöskador. Ett aktivt samarbete från verksamhetsutövarens och, vid behov, från andra berörda parters sida kommer förmodligen att bidra till att göra åtgärderna kostnadseffektiva.

Flera olika skador på miljön kan inträffa på kort tid. I sådana fall bör den behöriga myndigheten ha rätt att avgöra vilken miljöskada som skall prioriteras för reparation. När detta beslut fattas skall den behöriga myndigheten bland annat ta hänsyn de olika skadornas art, omfattning, allvarlighetsgrad och möjligheter till naturlig återhämtning

6.6. Artikel 6 - Ytterligare bestämmelser om förebyggande åtgärder och avhjälpande

Med tanke på att det är nödvändigt att förebygga och avhjälpa miljöskador bör medlemsstaterna se till att nödvändiga avhjälpande eller förebyggande åtgärder vidtas i de fall då principen att "förorenaren skall betala" inte kan tillämpas. I sådana fall bör medlemsstaterna i enlighet med sina rättssystem anta de bestämmelser de anser lämpliga, så länge de på ett effektivt sätt säkerställer finansieringen av de nödvändiga åtgärderna för att förebygga eller avhjälpa skada. Sådana alternativa finansieringssystem får dock inte påverka verksamhetsutövarens miljöansvar om denne senare identifieras eller åter har ekonomisk möjlighet att finansiera åtgärderna.

6.7. Artikel 7 - Kostnadsersättning

Gemenskapens åtgärder bör främja genomförandet av principen att "förorenaren skall betala" i enlighet med artikel 174.2 i EG-fördraget. Den verksamhetsutövare som orsakar skador på miljön eller skapar ett överhängande hot om sådana skador skall därför, i princip, bära det ekonomiska ansvaret. När åtgärder för att förebygga eller avhjälpa skada vidtas av den behöriga myndigheten eller tredje part för myndighetens räkning skall verksamhetsutövaren betala kostnaderna.

6.8. Artikel 8 - Fördelning av kostnader för vissa skador på den biologiska mångfalden

När skador på den biologiska mångfalden har orsakats av en verksamhetsutövare i samband med en annan yrkesverksamhet än de som i detta förslag anges utgöra konkreta eller potentiella risker för människa och miljö, skall verksamhetsutövaren inte ha det ekonomiska ansvaret om denne inte brutit mot bestämmelser eller varit försumlig.

6.9. Artikel 9 - Undantag och ansvarsfrihetsgrunder

Detta direktiv skall inte omfatta skador eller överhängande hot om skador som orsakats av händelser som står utanför verksamhetsutövarens kontroll, specifika utsläpp eller händelser som är tillåtna enligt tillämpliga lagar och förordningar eller som omfattas av tillstånd. Samma sak gäller när skadorna orsakats av utsläpp eller aktiviteter som inte ansågs skadliga enligt aktuella vetenskapliga rön och den senaste tekniska utvecklingen vid tidpunkten för utsläppet eller aktiviteten. Det kan emellertid finns fall då det är motiverat att ålägga medlemsstaterna att vidta åtgärder på grund av en skada, även om verksamhetsutövaren inte skall bekosta de förebyggande åtgärderna eller reparationsåtgärderna. När skador avsikligt orsakats av tredje part bör medlemsstaterna åläggas att se till att den berörda skadan avhjälps, och då skall den tredje part som orsakat skadan betala kostnaderna. Om skador orsakats på grund av att man följt obligatoriska regler eller order från offentliga myndigheter skall medlemsstaterna likaså se till att skadan avhjälps. Förvaltare utför ett viktigt arbete som gynnar alla fordringsägare och de bör därför inte ha ett personligt ekonomiskt ansvar om de agerat i enlighet med tillämpliga nationella bestämmelser och inte brutit mot bestämmelser eller varit försumliga.

6.10. Artikel 10 - Fördelning av kostnader för vissa förebyggande åtgärder

Verksamhetsutövare skall självklart alltid betala kostnaderna för sådana åtgärder som de ändå måste vidta eftersom de är förpliktade att göra det enligt lagar och förordningar (andra än den föreslagna ordningen) eller enligt de tillstånd som reglerar deras verksamhet.

6.11. Artikel 11 - Kostnadsfördelning när skadan vållas av flera parter

Flera verksamhetsutövare kan orsaka samma skada. I sådana fall bör medlemsstaterna antingen tillämpa solidariskt ansvar eller fördela det finansiella ansvaret på rättvis och rimlig grund. Om en verksamhetsutövare kan styrka att denne endast orsakat en del av skadan bör denne endast åläggas att betala kostnader förbundna med denna del av skadan.

6.12. Artikel 12 - Tidsfrist för talan om kostnadsersättning

Räknat från det datum då åtgärderna för att förebygga eller avhjälpa skada genomförts skall de behöriga myndigheterna ha fem år på sig för att kräva återbetalning av kostnaderna från verksamhetsutövaren.

6.13. Artikel 13 - Behörig myndighet

De olika medlemsstaterna kan välja att ge de befogenheter som krävs för att genomföra den föreslagna ordningen och kontrollera efterlevnaden till antingen domstolar, myndigheter med domstolsliknande uppgifter eller förvaltningsmyndigheter. I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör medlemsstaterna ha frihet att bibehålla sina egna institutionella system i den mån de är förenliga med förslagets mål. Vissa av de uppgifter som skall utföras skall emellertid alltid utföras av förvaltningsmyndigheter eller av tredje part för deras räkning, eftersom dessa uppgifter förutsätter särskilda expertkunskaper och förfaranden som inte alltid är helt förenliga med de rättsliga organens arbetssätt. Detta gäller i synnerhet när man skall fastställa vilken verksamhetsutövare som har orsakat skadan eller det överhängande hotet om skada, bedöma hur betydande skadan är eller avgöra vilka avhjälpande åtgärder som skall vidtas. Detta innebär dock inte att de behöriga myndigheternas beslut i dessa ärenden inte kan prövas i domstol om verksamhetsutövaren skulle bestrida riktigheten. Det bör finnas bestämmelser om verksamhetsutövarens rätt att överklaga. Verksamhetsutövaren bör medverka i förfarandet eftersom denne besitter användbara kunskaper om den verksamhet som orsakat skadan.

6.14. Artikel 14 - Begäran om åtgärder

Det är inte alltid som enskilda vill eller har möjlighet att agera för att skydda miljön eftersom miljöskydd är ett diffust intresse. Det är därför lämpligt att behöriga parter ges en särskild ställning för att säkerställa att den föreslagna ordningen fungerar väl. Personer som drabbas, eller löper risk att drabbas av miljöskador och behöriga parter bör därför ha rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder enligt vissa villkor och under vissa omständigheter. Verksamhetsutövaren bör beredas möjlighet att ge sin syn på en sådan begäran om åtgärder och de kompletterande synpunkterna. Den behöriga myndigheten bör inom rimlig tid informera den som inkommit med en sådan begäran om resultatet.

6.15. Artikel 15 - Rättslig prövning

Det är viktigt att se till att de offentliga myndigheternas åtgärder eller brist på åtgärder kan granskas för att kontrollera om reglerna inom ramen för den föreslagna ordningen överträtts.

6.16. Artikel 16 - Ekonomisk säkerhet

Försäkringar eller andra former av obligatorisk ekonomisk säkerhet anses vanligtvis öka effektiviteten i ett ansvarssystem. Användning av försäkringar eller andra former av ekonomisk säkerhet bör därför uppmuntras.

6.17. Artikel 17 - Samarbete mellan medlemsstater

När det gäller gränsöverskridande skador bör de berörda medlemsstaterna samarbeta aktivt för att förebygga eller avhjälpa skadorna.

6.18. Artikel 18 - Förhållande till nationell rätt

Medlemsstaterna skall ha rätt att behålla eller anta strängare bestämmelser än de som anges i förslaget. Dessutom bör medlemsstaterna ha rätt att hantera frågan om "dubbel återhämtning".

6.19. Artikel 19 - Tidsmässig tillämpning

Den föreslagna ordningen bör inte ha någon retroaktiv verkan. Lämpliga bestämmelser behövs för de fall då skadan förmodligen, men inte helt säkert, orsakats innan ordningen genomförts. Medlemsstaterna har hur som helst rätt att reglera skador som inte omfattas av förslaget.

6.20. Artikel 20 - Översyn (jämförd med bilaga III)

Medlemsstaterna bör rapportera till kommissionen om sina erfarenheter från tillämpningen av den föreslagna ordningen så att kommissionen, med beaktande av effekterna på en hållbar utveckling, kan avgöra om det är nödvändigt med en översyn. Minimikrav avseende innehållet i de nationella rapporterna bör specificeras.

6.21. Artiklarna 21-23 - Genomförande, ikraftträdande och adressater

Detta är standardbestämmelser i ett direktiv.

Bilaga - Offentligt samråd

Europeiska kommissionen antog den 9 februari 2000 en vitbok om ersättningsansvar för miljöskador [45]. Syftet med vitboken var att ta reda på hur principen förorenaren betalar, en av de grundläggande miljöprinciperna i EG-fördraget, bäst kan bidra till att uppnå gemenskapens miljöpolitik. I vitboken undersöks hur en gemenskapsordning för ersättningsansvar för miljöskador bäst kan utformas. Efter att ha undersökt alternativa gemenskapsåtgärder har kommissionen kommit fram till att ett ramdirektiv om ersättningsansvar för miljöskador är det lämpligaste alternativet.

[45] COM(2000) 66 final.

Till grund för vitboken ligger en grönbok som kommissionen lade fram 1993 (KOM(93) 47 slutlig), en gemensam utfrågning tillsammans med Europa parlamentet samma år, en parlamentsresolution med krav på ett EG-direktiv och ett yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén 1994.

Flera medlemsstater liksom ett stort antal berörda parter har inkommit med synpunkter på vitboken [46]. Den har också varit föremål för ett yttrande från ekonomiska och sociala kommittén [47] och Regionkommittén [48]. Europaparlamentet har inte antagit någon officiell ståndpunkt om vitboken [49]. Rådet (miljö) diskuterade också frågan om ersättningsansvar för miljöskador i april and december 2000 [50].

[46] En sammanfattning av dessa synpunkter finns på följande Internetadress: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[47] Yttrande av den 12 juli 2000 (EGT C 268, 19.9.2000, s. 19).

[48] Yttrande av den 14 juni 2000 (EGT C 317, 6.11.2000, s. 28).

[49] Utskottet för miljö, hälsa och konsumentfrågor antog den 12 september 2000 ett yttrande till utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden om vitboken om ersättningsansvar för miljöskador (doc PE 290.139).

[50] Se rådets pressmeddelande nr 486 av den 18 december 2000 (dokumentnr 14668/00).

Generaldirektoratet för miljö presenterade den 25 juli 2001 ett arbetsdokument i vilket de principer som skulle kunna ligga till grund för en framtida ordning fastställs. Arbetsdokumentet skickades till följande parter:

* Medlemsstaterna

* EES-staterna

* Kandidatländerna

* Vissa internationella organisationer (EFTA och UNEP)

* Europeiska organisationer för lokala och regionala myndigheter (CEMR - Council of European Municipalities and Regions and ARE - Assembly of the European Regions)

* Europeiska icke-statliga miljöorganisationer (EEB - European Environmental Bureau, WF - World Wildlife Fund, Greenpeace, BirdLife, Friends of the Earth and International Friends of Nature) och konsumentorganisationer (BEUC)

* Europeiska förbund och organisationer för näringsliv och fackfolk: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Chemical Industry Council (CEFIC), Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME), European Round Table of Industrialists (ERT), Centre européen des Entreprises à Participation Publique et des Entreprises d'Intérêt Economique Général (CEEP), Network for Industrially Contaminated Land in Europe (NICOLE), European Association of BioIndustries (EuropaBio), Fédération Européenne des Activités du Déchet et de l'Environnement (FEAD), Liaison Group of the European Mechanical, Electrical, Electronic and Metalworking Industries (ORGALIME), EU Committee of the American Chamber of Commerce in Belgium, Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'UE & Comité de la Coopération Agricole de l'UE (COPA / COGECA), Contaminated Land Rehabilitation Network for Environmental Technologies (CLARINET), Comité Européen des Assurances (CEA), Fédération Bancaire de l'UE, International Association of Oil and Gas Producers (OGP), European Petroleum Industry Association (EUROPIA), Union Pétrolière Européenne Indépendante (UPEI), International Tankers Owners Pollution Federation (ITOPF), European Environmental Law Association (EELA), European Property Federation (EPF), European Atomic Forum (FORATOM).

Fem möten organiserades med medlemsstaterna, kandidatländerna, icke-statliga miljöorganisationer, näringslivet samt lokala och regionala myndigheter.

Arbetsdokument lades också ut på GD miljös webbsida och berörda parter uppmanades att inkomma med synpunkter.

Belgien, Danmark, Frankrike och Nederländerna har inkommit med skriftliga synpunkter liksom Polen. Fyra icke-statliga miljöorganisationer (BirdLife International, WWF EPO - World Wildlife Fund European Policy Office, EEB - European Environmentral Bureau and Friends of the Earth Europe) har inkommit med gemensamma synpunkter. ECSA - European Community Shipowners' Association, ICS - International Chamber of Shipping and INTERTANKO -International Association of Independent Tanker Owners har gemensamt inkommit med synpunkter. Dessutom har följande berörda parter inkommit med synpunkter: AFEP-AGREF - Association française des entreprises privées; AVENTIS; BDI - Bundesverband der Deutschen Industrie; BERGKAMP Lucas (Prof. & Partner, HUNTON & WILLIAMS); BIPAR - European Federation of Insurance Intermediaries ; BNFL - British Nuclear Fuels Plc; CBI - Confederation of British Industry; CEA - Comité européen des assurances; CEEP - European Centre of Enterprises with public participation and of enterprises of general economic interest; CEFIC - European Chemical Industry Council; CEMBUREAU - The European Cement Association; CEMR - Council of European Municipalities and Regions; CLECAT - European Organisation for Forwarding and Logistics; CODACONS - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori; ECGA - European Carbon and Graphite Association; EELA - European Environmental Law Association; EFCA - European Federation of Engineering Consultancy Associations; ELO - European Landowners Organisation; EPF - European Property Federation; ERT Environmental Group - European Round Table of Industrialists; ESA - Environmental Services Association; EURELECTRIC - Union of the Electricity Industry; EuroGeoSurveys - Association of Geological Surveys of the European Union; EUROMINES - European Association of Mining Industries; EUROPIA - European Petroleum Industry Association ; FBE - European Banking Federation; FEAD - European Federation of Waste Management and Environmental Services; FIEC - European Construction Industry Federation; FLA - Finance and Leasing Association; FORATOM - European Atomic Forum; Freshfields Bruckhaus Deringer; IBEC - Irish Business & Employers Confederation; IFAW - International Fund for Animal Welfare; IoD - Institute of Directors; ITOPF - International Tanker Owners Pollution Federation; IV - Industriellenvereinigung; Leaseurope; MEDEF - Mouvement des entreprises de France; Leaseurope ; NFU - National Farmers' Union; NICOLE - Network for Industrially Contaminated Land in Europe; NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; OGP - International Association of Oil and Gas Producers; RUIZ Marta (lawyer); SMMT - The Society of Motor Manufacturers and Traders; Suez; Syngenta International; Thames Water ;TVO - Teollisuuden Voima; UEAPME - Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises; UEPC - Union europénne des promoteurs-constructeurs; UIC - Union des industries chimiques; UKELA - UK Environmental Law Association (med seprata synpunkter från the Scottish Law Working Party of UKELA); UNICE - Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; VCI - Verband der Chemischen Industrie; VDEW - Verband der Elektrizitätswirtschaft; VDMA - Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau; WKÖ - Wirtschaftskammer Österreich; ZVEI - Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie.

Översikt över de viktigaste synpunkterna från berörda parter

Sammanfattning av de viktigaste synpunkterna från berörda parter [51]:

[51] De fullständiga texter (i princip på originalspråken) för vilka ingen begäran om konfidentialitet har inkommit återfinns på följande Internetadress: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Medlemsstater

* I stort sett har reaktionerna varit positiva när det gäller användning av lagstiftningsmekanismer, men vissa parter har uttryckt besvikelse över att civilrättsligt ansvar och klassiska skador inte längre omfattas.

* Man underströk att det är nödvändigt med en så exakt rättslig ordning som möjligt, bl.a. vad gäller definitioner.

* Man betonade att det var nödvändigt att se till att principen "förorenaren skall betala" genomförs fullt ut och att det är viktigt att ingående undersöka vilken ny roll de offentliga myndigheterna skall ha när det gäller områden där man inte kan hitta den verksamhetsutövare som är ansvarig för föroreningen eller denne är insolvent, framför allt med hänsyn till de potentiella ekonomiska konsekvenserna för de offentliga myndigheterna.

* Uppmärksamhet har riktats mot den speciella situationen för den som äger, besitter eller använder mark som påverkas av miljöskador orsakade av tredje part.

* Oro har uttryckts över förslag från miljöområdet som berör frågor som är mer förbundna med bolagsrätt eller civilrättsliga förfaranden.

* Det framfördes att det var nödvändigt att klargöra relationen mellan förslaget och internationella konventioner. Dessutom nämndes olika internationella initiativ inom området civilrättsligt ansvar som tydligt visar att kommissionen måste fortsätta undersöka frågan.

* Invändningar har rests mot att förluster under återställandet inbegrips.

* Den framtida gemenskapsordningen får inte hindra medlemsstaterna från att anta strängare bestämmelser.

Kandidatländerna

* I stort hade de inga invändningar mot förslagen i arbetsdokumentet. Vissa kommentarer gick snarare i riktningen mot att förslagen borde ha varit mer långtgående.

* Viss oro har uttryckts när det gäller de potentiella ekonomiska konsekvenserna för offentliga myndigheter.

Industrin och yrkesorganisationer

Industrin välkomnade det faktum att klassiska skador (person- och sakskador) inte omfattas och att miljöorganisationer inte får vidta direkta åtgärder mot operatörer, men de invändningar som rests tidigare upprepades. De viktigaste invändningarna är att industrin

* understryker att det är nödvändigt med tydlighet och exakthet när det gäller bestämmelserna i allmänhet och i synnerhet när det gäller definitionerna,

* generellt sett motsätter sig varje lindring av bevisbördan eller användning av omvänd bevisbörda,

* generellt sett motsätter sig emot solidariskt ersättningsansvar,

* vill se ett system där det strikta ansvaret begränsas till ett mindre antal aktiviteter (vissa av industrins representanter anser att det saknas skäl för att överge culparegeln),

* insisterar på att det även fortsättningsvis bör betraktas som en ansvarsfrihetsgrund om verksamhetsutövaren erhållit tillstånd, använder bästa tillgängliga teknik eller om det rör sig om en utvecklingsrisk.

* allmänt sett är motståndare till att miljöorganisationerna ges någon som helst särställning när det gäller tillgång till rättssystemet,

* oroas av svårigheterna att utvärdera miljöskador,

* oroas av att verksamhetsutövare skulle ha svårt att hitta lämpligt försäkringsskydd, men välkomnar det faktum att det inte blir obligatoriskt med ekonomisk säkerhet,

* uppmanar kommissionen att ta hänsyn till befintliga internationella konventioner inom de berörda områdena (exempelvis oljeutsläpp och skador från kärnkraftsolyckor), och

* oroas av användningen av ekonomiska värderingsmodeller.

* Industrin oroas också av det nya förslaget i arbetsdokumentet om ansvarsgenombrott ("piercing the corporate veil").

Icke-statliga miljöorganisationer

* Miljöorganisationerna välkomnar kommissionens ambition att snart lägga fram ett förslag till lagstiftning, men de är rädda för att ambitionsnivån inte kommer att vara tillräckligt hög. Miljöorganisationernas ståndpunkter har följande inriktning:

* Allmänt sett föreslår de en omfattande revidering av den begränsade strategi som beskrivs i arbetsdokumentet för att ta hänsyn till ny utveckling när det gäller genetiskt modifierade organismer, livscykelinriktad produktpolitik, översynen av gemenskapens politik när det gäller farliga kemikalier och behovet av att följa upp oljeutsläppet från oljetankern Erika.

* De anser att det är för begränsat med ett strikt ersättningsansvar (all potentiellt sett farlig verksamhet borde omfattas; åtminstone bör de aktiviteter som de räknat upp i sina kommentarer omfattas).

* De vidhåller att skador på den biologiska mångfalden utanför skyddade områden bör omfattas och även skador på områden som skyddas enligt internationella konventioner som gemenskapen och medlemsstaterna är parter till. De anser även att ansvarsordningen bör omfatta arter som skyddas av nationell lagstiftning och alla typer av områden som skyddas på nationell nivå och lägre nivåer samt alla fågelarter som skyddas enligt direktivet om bevarande av vilda fåglar.

* De anser att det om distinktionen mellan strikt ersättningsansvar och culparegeln skall bibehållas är viktigt att en ordning baserad på culparegeln också utvidgas till att omfatta vattenförorening genom verksamheter som kan klassificeras som icke-farliga (t.ex. när vatten förorenas av slam eller avloppsvatten).

* De vidhåller att markförorening som är skadlig för miljön och utgör ett potentiellt hot mot människors hälsa skall omfattas.

* De anser att klassiska skador skall omfattas.

* De begär att signifikativa gränsvärden skall sänkas avsevärt så att ordningen kan tillämpas på skador som är allt mellan "obetydliga" och "uppseendeväckande".

* De ber kommissionen söka lösningar för historiska skador, särskilt när det gäller markförorening.

* De rekommenderar att "verksamhet som bedrivs i enlighet med föreskrifter från en offentlig myndighet" inte skall innebära att verksamheter med tillstånd eller auktorisation undantas från ersättningsansvaret, bl.a. vad gäller genetiskt modifierade grödor som odlas kommersiellt.

* De välkomnar solidariskt ansvar i de fall då det inte är möjligt att fördela skuldbördan.

* De välkomnar ett ansvar som omfattar juridiska personer med kontroll och personer som tillhandahåller ekonomisk säkerhet.

* De anser att medborgare och grupper som berörs skall ha rättslig status och att de skall kunna föra direkt talan mot verksamhetsutövaren, åtminstone i vissa fall. Medborgare som för direkt talan mot förorenare bör ha rätt till lämpligt ekonomiskt bistånd (bidrag till rättegångskostnader och skadeståndsanspråk), i synnerhet om risken för skador är överhängande.

* De rekommenderar att ekonomisk säkerhet blir obligatorisk på gemenskapsnivå.

* De välkomnar allmänt villkoren för avhjälpande av skadorna.

* De anser att skuldbördan bör mildras.

* En miljöorganisation rekommenderar också att de metoder för monetär värdering som används när det inte är möjligt att ersätta naturresurser och/eller nyttjandemöjligheter som gått förlorade med likvärdiga resurser eller möjligheter bör innefatta fastställda metoder för prioritering. Den anser också att ordningen skall ha retroaktiv verkan.

Lokala och regionala myndigheter

* Det har uttryckts farhågor över att den ordning som planeras skulle innebära att krävande uppgifter läggs på de offentliga myndigheterna när det gäller genomförandet av ordningen, i synnerhet i de fall då ansvaret inte kan läggas på någon förorenare.

* Farhågor har också uttryckts över att de offentliga myndigheternas åtgärder skulle kunna överklagas av behöriga parter.

Förslagen i arbetsdokumentet har ändrats på grundval av synpunkterna från berörda parter.

Följande punkter kan nämnas i det hänseendet (i samma ordning som artiklarna i förslaget)

* Formuleringen om yrkesverksamhet och kommersiell verksamhet har ersatts med "yrkesverksamhet" för att tydliggöra räckvidden.

Ändringen grundas på invändningen att formuleringen kunde tolkas som att förslaget inte skulle omfatta icke-vinstgivande aktiviteter inom ramen för yrkesverksamhet och verksamhet som utförs av offentliga företag eller organ. Avsikten är att även sådan icke-vinstgivande verksamhet skall omfattas.

* Förhållandet till olika internationella konventioner har förtydligats.

Denna ändring bygger på uppmaningen att förtydliga förhållandet mellan internationella bestämmelser och gemenskapsbestämmelser. De internationella konventioner som direktivet inte skall påverka tillämpningen av har förtecknats.

* Det specificeras i vilken utsträckning instruktioner från offentliga myndigheter kan användas som ansvarsfrihetsgrund.

Denna ändring bygger på invändningen att formuleringarna om "verksamhet som bedrivs i enlighet med föreskrifter från en offentlig myndighet" och "att följa en obligatorisk bestämmelse" kan tolkas som att verksamheter med tillstånd eller auktorisation undantas från miljöansvar. Avsikten är emellertid inte att det faktum att man följt lagen skall kunna användas som ansvarsfrihetsgrund.

* Medlemsstaterna har nu rätt att välja mellan solidariskt ansvar och en rättvis fördelning av ansvaret i de fall då det inte är möjligt att fördela ansvaret på grundval av tillgängliga fakta.

Denna ändring bygger på påpekandet att solidariskt ansvar inte utgör standardregeln inom offentlig rätt i alla medlemsstater.

* Medlemsstaterna har nu fått rätt att göra en prioritering av skador om alltför många skador skulle inträffa samtidigt (denna flexibilitet bör dock inte ge dem utrymme att lämna vissa skador oåtgärdade).

Denna ändring bygger på påpekandet att man måste vara förberedd på eventuella exceptionella omständigheter.

* Bestämmelserna om preskriptionstider har ändrats.

Denna ändring bygger på invändningen att preskriptionstiderna har en annan betydelse inom offentlig rätt än inom lagstiftningen om civilrättsligt ansvar. Det klargörs nu att preskriptionstid saknas för de behöriga myndigheternas möjlighet att vidta eller ålägga någon att vidta avhjälpande åtgärder. Däremot gäller en preskriptionstid för de behöriga myndigheternas möjlighet att inleda förfaranden för att kräva återbetalning av kostnader.

* De offentliga myndigheternas uppgifter och befogenheter inom systemet har förtydligats.

Denna ändring bygger på invändningen att det bör specificeras under vilka omständigheter och enligt vilka villkor de behöriga myndigheterna är förpliktade att vidta åtgärder på grundval av en begäran om åtgärder.

* Bestämmelserna om de icke-statliga organisationernas roll och om förfaranden för rättslig prövning har ändrats för att fungera bättre i praktiken. .

Denna ändring bygger på invändningen att det inte alltid är praktiskt möjligt att fatta ett slutgiltigt beslut om vilka avhjälpande åtgärder som skall vidtas inom fyra månader. Det klargörs nu att de behöriga myndigheterna bör agera inom en tidsrymd som är rimlig med tanke på förslagets syfte. Dessutom fastställs att den person eller den behöriga part som inkommit med en begäran om åtgärder skall informeras inom fyra månader.

* Medlemsstaternas rätt att anta strängare bestämmelser återinförs.

Denna rätt bygger direkt på artikel 176 i EG-fördraget, men eftersom frågor inkommit från flera berörda parter som inte kände till detta upprepas den i förslaget för att skapa rättslig tydlighet.

* Bestämmelserna om tidsmässig tillämpning har ändrats.

Denna ändring bygger på invändningen att en helt omvänd bevisbörda skulle kunna leda till orättvisa situationer. Det klargörs nu att den behöriga myndigheten måste anföra övertygande bevis innan verksamhetsutövaren kan åläggas att vederlägga det som anförts.

Vid sidan av dessa specifika ändringar har hänsyn tagits till olika synpunkter, framför allt det allmänna behovet av exakthet och tydlighet, det fullständiga genomförandet av principen att "förorenaren skall betala" och frågan om försäkringsskydd.

Vissa förslag som fanns med i arbetsdokumentet har uteslutits. Detta gäller t.ex. bestämmelser om att utvidga ersättningsansvaret till att omfatta vissa fysiska och juridiska personer (ansvarsgenombrott) och bestämmelser om förenklade rättsliga förfaranden i syfte att förhindra att en förorenare förskingrar medel.

Denna ändring grundas på att dessa bestämmelser inte är absolut nödvändiga - eftersom medlemsstaterna är tvungna att vidta åtgärder enligt subsidiaritetsprincipen. Dessutom saknas det i vissa fall prejudikat inom både gemenskapens regelverk och nationell lag och detta har gett upphov till allvarliga invändningar rörande överlappningar med nationell lagstiftning om civilrättsliga förfaranden.

Det bör också noteras att vissa invändningar är ogrundade. Olika icke-statliga organisationer har påpekat att den föreslagna ordningen inte kommer att omfatta "oklassificerade kemikalier", men förslaget omfattar i själva verket inte något krav på att kemikalierna skall ha klassificerats på gemenskapsnivå. Enligt den tillämpliga gemenskapslagstiftningen [52] skall tillverkare av kemikalier i väntan på klassificering på gemenskapsnivå [53] på eget initiativ göra en preliminär bedömning av kemikaliernas farliga egenskaper och klassificera, förpacka och märka dem i enlighet med detta. Dessa organisationer har också framfört att inte bara områden som klassificerats inom nationell lagstiftning bör omfattas utan även områden som klassificerats inom lagstiftning på lägre nivåer (regional nivå eller provinsnivå). Detta har hela tiden varit avsikten.

[52] Artikel 6 i rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen ändrat genom rådets direktiv 92/32/EEG av den 30 april 1992.

[53] Dvs. till dess att de berörda kemikalierna införts i bilaga I i rådets direktiv 67/548/EEG i dess ändrade lydelse.

När det gäller den rättsliga grunden bör det faktum att förslaget innehåller bestämmelser om rättslig prövning inte påverka valet av rättslig grund eftersom dessa bestämmelser endast utgör ett komplement till de miljömål som skall uppnås och finns med för att systemet skall fungera korrekt. Det bör också påpekas att bestämmelserna om rättslig prövning inte tillhör de åtgärder som anges i artikel 65 i EG-fördraget, som endast gäller civilrättsligt samarbete med gränsöverskridande följder.

2002/0021 (COD)

Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador

(Text av betydelse för EES)

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [54],

[54] EGT C

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande [55],

[55] EGT C

med beaktande av Regionkommitténs yttrande [56],

[56] EGT C

i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget [57], och

[57] EGT C

av följande skäl:

(1) Det finns idag många förorenade områden i gemenskapen som medför betydande hälsorisker, och den biologiska mångfalden har minskat avsevärt under de senaste årtiondena. Om inga åtgärder vidtas riskerar föroreningen att förvärras och den biologiska mångfalden kan komma att minska ytterligare i framtiden. Förebyggande och avhjälpande av miljöskador i största möjliga utsträckning bidrar till att genomföra de mål och principer för gemenskapens miljöpolitik som anges i artikel 174 i fördraget.

(2) Förebyggande och avhjälpande av miljöskador bör uppnås genom att principen att förorenaren skall betala i enlighet med artikel 174.2 i fördraget främjas. En av de grundläggande principerna i de