INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1........... EU:S TULLUNION....................................................................................................... 3

1.1........ Inledning......................................................................................................................... 3

1.2........ Regelverket för tullunionen: över 40 års utveckling........................................................... 4

1.2.1..... Lagstiftning..................................................................................................................... 4

1.2.2..... Politiska och strategiska mål............................................................................................ 5

1.3........ Tullunionen 2012: i EU:s tjänst........................................................................................ 5

1.3.1..... Tjänster för näringsliv och samhälle.................................................................................. 5

1.3.2..... Tullunionen i siffror.......................................................................................................... 6

1.3.3..... En europeisk framgångssaga........................................................................................... 7

1.4........ Styrning och funktion...................................................................................................... 7

1.4.1..... Verksamhet och processer.............................................................................................. 7

1.4.2..... Stöd............................................................................................................................... 8

1.4.3..... Styrning.......................................................................................................................... 8

2........... UTVÄRDERING AV TULLUNIONEN....................................................................... 9

2.1........ Externa faktorer.............................................................................................................. 9

2.2........ Interna faktorer............................................................................................................... 9

3........... TULLUNIONEN 2020 – VÄGEN FRAMÅT............................................................. 10

3.1........ Slutföra moderniseringen............................................................................................... 11

3.2........ Bedöma brister, fastställa prioriteringar.......................................................................... 11

3.3........ Förbättrad effektivitet och ändamålsenlighet genom reform av tullunionens styrning......... 13

4........... SLUTSATS................................................................................................................. 15

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

om tullunionens tillstånd

1. EU:S TULLUNION

1.1. Inledning

Europeiska unionens (EU) tullunion[1] är ett av de mest framgångsrika exemplen på europeisk integration och europeisk politik. Den har fungerat som en stabil grund för ekonomisk integration och tillväxt i Europa i över fyra årtionden. Tullunionens rättsliga grund har visat sig stadig och flexibel i samband med både den geografiska och den funktionsmässiga utvidgningen. Genom att inleda en fullskalig modernisering med sikte på Europatäckande e-förvaltningstjänster har den varit en av föregångarna i den offentliga sektorn. I internationella rankningar klassas vissa av EU:s tullförvaltningar regelbundet bland de främsta i världen.[2]

Rankningar visar dock också att kedjans alla länkar inte fungerar lika bra. Trots att det är samma lagstiftning som ska tillämpas är det heller inte alltid som tillämpningen leder till samma resultat. Det finns tecken som tyder på att tullunionen står inför stora utmaningar när det gäller dess sätt att fungera. Dessa utmaningar kan få till följd att tullunionens generella effektivitet när det gäller att skydda och tjäna EU minskar. Det uppstår problem som ineffektivitet, slöseri och dålig överensstämmelse mellan behov och resurstillgång. Andra följder är en ojämn servicenivå och brister i det generella skyddet av EU:s gränser.

Tullunionen omfattas av EU:s exklusiva befogenhet[3], och ansvaret för att genomföra tullagstiftningen ligger främst på medlemsstaterna[4]. Vissa av de utmaningar som tullunionen står inför härrör dock tydligt från den tilltagande globaliseringen av handel, affärsmodeller och logistik, liksom globaliseringen med avseende på brottslighet och andra hot. Kostnaden för tullunionens genomförande är inte heller jämnt fördelad, trots att vinsterna delas lika. Av skäl som hänger samman med historia, geografi och handelsvägar bär vissa medlemsstater en oproportionerlig del av bördan.

Faktum är att det i en så sammanlänkad värld inte längre är möjligt för medlemsstaterna att på egen hand och skilt från övriga EU hantera globaliseringens utmaningar på ett effektivt sätt. Allmänna tankar kring EU:s situation[5] beskriver väl även utmaningarna och behovet av åtgärder när det gäller tullunionen: globaliseringen kräver större europeisk enighet, och större enighet kräver mer integration och insikt om att vi alla sitter ”i samma båt”.

Detta meddelande har följande syften: – Att belysa mervärdet och den grundläggande betydelsen av de tjänster som tullunionen erbjuder som en grund för tillväxt, konkurrenskraft och säkerhet på den inre marknaden och i Europeiska unionen. – Att visa att tullunionen står inför utmaningar som kräver åtgärder på europeisk nivå. – Att skissera en handlingslinje för att ta itu med dessa utmaningar och åstadkomma en effektivare, stabilare och mer enhetlig tullunion till 2020.

1.2. Regelverket för tullunionen: över 40 års utveckling

1.2.1. Lagstiftning

År 1968 avskaffades tullar vid nationsgränser inom tullunionen, och ett enhetligt system för beskattning av import från länder utanför EEG infördes. Den gemensamma tulltaxa och de gemensamma regler om ursprung och tullvärde som först infördes kompletterades så småningom med direktiv eller förordningar på tullagstiftningens olika områden, t.ex. tullförfaranden, tullformaliteter och kontroller samt tullskuld och garantier. Den viktigaste förändringen av regelverket i samband med inrättandet av den inre marknaden 1993, vid sidan av själva avskaffandet av inre gränser för varor, var att dessa olika rättsakter kodifierades till en enda, direkt tillämplig rättslig grund. När ett Europa utan gränser började växa fram upplevdes det visserligen av allmänheten som att tullen försvann, men i själva verket visade det tydligt hur viktigt det är med en effektiv tullövervakning vid den gemensamma yttre gränsen.

Den omfattande och direkt tillämpliga gemenskapstullkodexen[6] och Gemensamma tulltaxan[7] samt ändringarna av dem har sedan 1993 utgjort grunderna för tullunionen. En rad ämnesinriktade rättsakter, däribland förordningar om skydd av immateriella rättigheter[8], narkotikaprekursorer[9], kulturföremål[10], kontroller av kontanta medel[11], och marknadskontroll[12] samt rättsakter som syftar till att skydda medborgarna och miljön[13], bildar en gedigen och direkt tillämplig rättslig grund för tullens tillämpning av regler på detta område i EU.

1.2.2. Politiska och strategiska mål

I 2008 års strategi för vidareutveckling av tullunionen[14] fastställdes de strategiska målen för tullunionen: 1) att skydda EU, och 2) att stödja EU:s konkurrenskraft. Dessa mål gäller än i dag och för framtiden. Målen bör nås på ett enhetligt och effektivt sätt genom effektiv och ändamålsenlig kontroll och genom nära samarbete mellan tullförvaltningarna och med andra myndigheter, med näringslivet[15] och med internationella partner.

Internationellt samarbete är ett centralt strategiskt inslag i EU:s tullpolitik. På multilateral nivå, t.ex. inom Världstullorganisationen (WCO) och Världshandelsorganisationen (WTO), stöder EU utveckling och införande av internationella standarder, framför allt i fråga om säkerhet, handelslättnader och tullförenkling. På bilateral nivå har EU:s mål varit att samarbeta aktivt med de viktigaste handelspartnerna för att ta itu med utmaningarna på tullområdet, t.ex. handelslättnader, ursprungsregler, skydd av immateriella rättigheter, skydd i försörjningskedjan och bedrägeribekämpning.

1.3. Tullunionen 2012: i EU:s tjänst

1.3.1. Tjänster för näringsliv och samhälle

Tullen är den enda offentliga myndighet som har fullständig överblick och kontrollansvar för alla varor som passerar EU:s yttre gränser och som, när de väl övergått till fri omsättning någonstans i EU, kan röra sig fritt var som helst på EU:s tullområde. Delvis på grund av denna unika ställning har tullunionens roll utvecklats avsevärt sedan 1968, och dess uppgifter har mångdubblats. Den har blivit en viktig leverantör av tjänster för näringsliv och samhälle, och EU:s tullförvaltningar fyller i dag en lång rad operativa funktioner. Tullen är fortfarande en myndighet som ansvarar för att uppbära intäkter till EU och medlemsstaterna, men dess roll som brottsbekämpande myndighet får allt större betydelse för skyddet av säkerhet och trygghet i EU. Den fungerar i allt större utsträckning som väktare av integriteten på den inre marknaden för varor, och som försvarare av många andra statliga intressen vid den yttre gränsen.

Tullunionen är den operativa grenen av många av EU:s handelspolitiska åtgärder och genomför många internationella avtal med anknytning till EU:s handelsflöden. Eftersom tullen så effektivt stoppar oönskade eller farliga produkter från tredjeländer innan de kommer ut på marknaden i EU förväntar sig också allt fler statliga myndigheter att den ska kontrollera efterlevnaden av deras bestämmelser vid gränsen. De räknar med att krav även i annan lagstiftning ska kontrolleras i samband med formaliteter och kontroller vid de yttre gränserna som föreskrivs i tullagstiftningen[16]. Tullen fungerar därför i allt högre grad som en övergripande ”väktare av den inre marknaden”, som kontrollerar efterlevnaden av lagstiftning som gäller t.ex. folkhälsa, konsumentskydd, miljö och jordbruk. Tullunionen bidrar också uttryckligen till mål som avser inre säkerhet[17]. I tabell 1 visas alla de tjänster som ombesörjs av tullunionen för EU:s räkning 2012.

Tabell 1: tjänster som ombesörjs av EU:s tullunion 2012

Tjänster till statsmakterna (på EU-nivå och nationellt) || Tjänster till samhället || Tjänster till näringslivet

Uppbörd av intäkter till EU och nationella regeringar || Skydd mot terrorism och kriminella organisationer (begränsning av penningtvätt, skydd i försörjningskedjan) || Värna om likvärdiga förhållanden för företag och varor i likvärdiga situationer i hela EU

Genomförande av politik och lagstiftning på tull- och handelsområdet (på land/till sjöss/i luften) || Hälsoskydd (människors och djurs hälsa, t.ex. narkotika, produktsäkerhet etc.) || Minsta möjliga fysiska och formella störningar av handelsflöden, t.ex. förenklade förfaranden, gemensamma kontaktpunkter

Genomförande av (viss) politik och lagstiftning utanför tullområdet (t.ex. hälsa och säkerhet) av tullmyndigheterna || Upprätthållande av respekten för rättsstatsprincipen || Stöd för EU-företagens konkurrenskraft, t.ex. tullbefrielse

Information om handelsflöden och berörda aktörer i samband med beslutsfattande (särskilt varuhandelsstatistik) || Skydd av EU:s skattebetalares intressen || Skydd av immateriella rättigheter

|| Ökat ekonomiskt välstånd || Tydlig, snabb och enhetlig information och vägledning om förfaranden, handelsåtgärder, standarder och normer, lagstiftning och rättspraxis.

|| Genomförande av EU:s utrikespolitik, t.ex. upprätthållande av handelsembargon, icke-spridning etc. ||

|| Skydd av kulturarv ||

|| Miljöskydd ||

1.3.2. Tullunionen i siffror

I samband med dessa tjänster hanterar tullen i EU 17 % av världshandeln – över 2 miljarder ton varor per år[18] till ett värde av 3 300 miljarder euro. Mellan 2004 och 2010 ökade värdet av EU:s utrikeshandel med nästan 50 %[19], trots finanskrisens effekter. EU står i centrum för global handel och försörjningslogistik och är Förenta staternas, Kinas och Rysslands största handelspartner. Mer än 90 % (8,4 miljarder ton varor) av handeln sker med hjälp av sjötransporter, varav mer än 20 % lossas i Europa. EU har över 250 internationella flygplatser. Landgränsen i öster är nästan 10 000 km lång, med 133 införselställen för varor som fraktas på väg och järnväg. Längs hela EU:s yttre gräns (land, luft och hav) finns det totalt över 1 000 införseltullkontor.

Under 2011 behandlade tullen i EU 36 miljoner lastdeklarationer före ankomst, 140 miljoner importdeklarationer, 96 miljoner exportdeklarationer och 9 miljoner transiteringsdeklarationer. Det innebär att medlemsstaternas tullförvaltningar hanterade i genomsnitt 8,9 deklarationer per sekund. De uppbar tullar som bidrog med uppskattningsvis 16,6 miljarder euro till EU:s budget, dvs. omkring 13 % av EU-budgeten[20].

1.3.3. En europeisk framgångssaga

EU:s framgång som världens största handelsblock och global aktör, de växande handelsvolymerna och den allt snabbare handeln kan ses som indikatorer på den fortsatta framgången för EU:s tullunion. Den har främjat handel och ekonomisk tillväxt och skyddat de 500 miljoner EU-medborgarnas säkerhet, trygghet, hälsa och miljö. De senaste fyra årtiondena har tullunionen framgångsrikt fullgjort sitt ansvar och ständigt anpassat sig till nya uppgifter, nya geografiska dimensioner och ändrade globala förhållanden.

Det senaste årtiondet har den också framgångsrikt infört sammankopplade it-system och processer som kräver samarbete och samordning över hela EU. I dag räknar berörda parter med att de 27 nationella förvaltningar som delar på bördan förvaltar tullunionen och genomför dess regler som om de verkligen utgjorde en enda enhet.

1.4. Styrning och funktion

Tullunionens operativa funktion, som baseras på gemensam lagstiftning och politik men genomförs av 27 förvaltningar över hela EU, är komplex. Den har utvecklats till en uppsättning verksamheter och processer som utnyttjar en blandning av mänskliga, tekniska och ekonomiska insatser från EU:s och medlemsstaternas sida.

1.4.1. Verksamhet och processer

De huvudsakliga processer som krävs för att tullunionen ska kunna fullgöra sina lagstadgade funktioner innefattar i stora drag följande verksamheter:

(1) Hantera klarering av varor, vilket innefattar

· övervakning av in- och utförsel av varor genom behandling av deklarationer före ankomst och före avgång,

· behandling av tulldeklarationer och hantering av tullförfaranden,

· tillämpning av handelsåtgärder och handelsbegränsningar,

· beräkning och uppbörd av tullar och andra avgifter och hantering av garantier,

· tillämpning av andra relevanta regler.

(2) Kontroll, vilket innefattar

· riskprofiler och riktade kontroller,

· dokumentkontroller och fysiska kontroller,

· efterkontroller,

· officiella undersökningar,

· för- och efterhandsrevision av näringsidkare med avseende på olika typer av tillstånd.

(3) Brottsbekämpning, vilket innefattar

· straffrättsliga/administrativa undersökningar och åtgärder,

· utdömande av påföljder.

De huvudsakliga horisontella processer som stöder var och en av dessa verksamheter omfattar följande:

(1) Datahantering, vilket innefattar hantering och behandling av enorma mängder uppgifter om handel och näringsidkare.

(2) Hantering av näringsidkare, dvs. över 3 miljoner ”kunder” som är verksamma inom handel[21], vilket innefattar

(1) identifiering och registrering,

(2) tillhandahållande av information,

(3) utfärdande av olika tillstånd.

(3) Riskhantering, vilket innefattar identifiering, bedömning, analys och begränsning av oräkneliga risker av olika typer och på olika nivåer i anslutning till internationell varuhandel.

1.4.2. Stöd

De främsta stöden för att tullunionen ska kunna fullgöra sina funktioner och genomföra dessa sammankopplade processer utgörs av regler (t.ex. lagstiftning) som ska tillämpas, praktiska riktlinjer och rutiner för hur de ska tillämpas i praktiken och resurser för det konkreta genomförandet (ekonomiska resurser, it, utrustning).

Även en mycket ytlig systematik över dessa stöd[22] visar att de i praktiken utgörs av en komplex blandning av internationella avtal[23] (t.ex. Gatt-regler), lagstiftning, riktlinjer och resurser på EU-nivå (t.ex. stödjande it-infrastruktur och it-tillämpningar) och nationella regler[24] , riktlinjer, processer och resurser. Även om EU:s lagstiftning och riktlinjer på tullområdet är gemensamma och exempelvis vissa stödjande databaser delas, varierar det stort mellan medlemsstaterna vilka nationella stöd och framför allt vilka mänskliga och ekonomiska resurser som står till förfogande för de olika tullförvaltningarna. Det gäller även nationella processer och nationella förhållanden när det gäller it-infrastruktur och it-tillämpningar.

1.4.3. Styrning

Styrningen av tullunionen har med tiden utvecklats avsevärt. Den formella lagstiftningsstrukturen innefattar rådet, Europaparlamentet och, när det gäller genomförandelagstiftning, en lång rad kommittéer som omfattas av kommittéförfarandet. Genomförandet av tullunionen stöds dessutom av en mindre formell struktur för policysamordning. I centrum för denna struktur står gruppen för tullpolicyfrågor, som leds av kommissionen och består av de 27 nationella förvaltningarnas generaldirektörer. Den granskar frågor som den uppmärksammas på och utarbetar riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av de policyer som styr tullunionen. Gruppen för tullpolicyfrågor har ända sedan Romfördraget undertecknades (1958) fungerat som en gemensam plattform för förvaltningarna. Den är i dag den övergripande policysamordningsgruppen för en rad olika styrgrupper, projektgrupper och åtgärder, som i många fall leds av kommissionen och finansieras inom ramen för programmet Tull 2013[25].

2. UTVÄRDERING AV TULLUNIONEN

Trots tullunionens framgångsrika 40-åriga historia har de senaste åren inneburit allt större utmaningar. Efter ett meddelande 2003 om papperslös tull[26] föreslog kommissionen 2005 ett lagstiftningspaket för att modernisera tullen i EU, särskilt genom ökad användning av informationsteknik. Paketet antogs 2008[27], och därmed inleddes en fullständig modernisering av EU:s tullagstiftning och tullförfaranden.

Sedan 2010 har kommissionen och medlemsstaterna påbörjat arbetet med att utvärdera tullunionens funktion. Det står klart att externa faktorer har bidragit till ett behov av förändring, men en viktig slutsats är att det nu också kan bli nödvändigt att se över vissa grundläggande aspekter av den gamla operativa modellen och det sätt på vilket tullunionens aktörer samarbetar – områden där inga reformer har gjorts.

2.1. Externa faktorer

De senaste årtiondena har den externa miljön inneburit en ökad press på tullunionens sätt att fungera. Ständigt ökande handelsflöden, nya och alltmer komplexa försörjningskedjor och affärsmodeller (t.ex. e-handel), nya logistiklösningar och konkurrenstryck medför större volymer, högre tempo och en alltmer komplicerad miljö. Riskerna i anslutning till de internationella försörjningskedjorna har också ökat på grund av brottslighetens och terrorismens globalisering. Press till följd av ett snabbt växande antal uppgifter och förväntningar från berörda parter har dessutom gjort att tullens verksamhetsområde utökats och att behovet av ny kompetens och nya redskap och resurser tilltar. Tullen har i dag delegerat kontrollansvar i mer än 60 rättsakter[28]. Effekterna av den ekonomiska krisen har å andra sidan lett till ökat tryck på resurserna – mer måste göras med allt mindre. Krisen kom vid en för tullförvaltningarna kritisk tidpunkt – genomförandet av viktiga lagstiftningsreformer krävde investeringar i stora it-projekt i en tid av extrema budget- och resursnedskärningar.

2.2. Interna faktorer

Kommissionen och medlemsstaterna har också blivit varse att tullunionens funktionsmodell i sig har inneboende brister. Moderniseringen med sikte på en alleuropeisk elektronisk tullmiljö med realtidsutbyte av information mellan de 27 medlemsstaterna kräver nya processer som omfattar hela EU, ytterligare it-investeringar och ny kompetens hos personalen. Det betyder att många av dagens brister, t.ex. ineffektivitetskostnader för dubbelarbete, blir tydligare.

Under 2010 inleddes en introspektiv bedömning för att identifiera tullunionens interna svaga punkter. Vid en ”självbedömning”[29] fastställdes ett antal problemområden som skulle behöva åtgärdas. Den gav också ett antal idéer till framtida åtgärder.

Med utgångspunkt i undersökningen identifierade kommissionen i sin rapport till rådet 2011[30] ett antal områden där tullunionen måste förbättra sin funktion.

I kommissionens rapport fastslogs följande: – Ett bredare strategiskt synsätt när det gäller samarbete med andra organ och internationella partner på säkerhets-, hälso-, skydds- och miljöområdet är nödvändigt. – Styrningen av tullunionens genomförande måste aktualiseras och förbättras, både när det gäller strukturer och arbetsmetoder, även för att möjliggöra en bättre prioritering av initiativen och ett rationellare utnyttjande av knappa resurser. – För att öka effektiviteten, ändamålsenligheten och enhetligheten samt för att skapa stordriftsfördelar krävs mer gemensamt utnyttjande och sammanslagning av medlemsstaternas, och medlemsstaternas och kommissionens, kapacitet och resurser. – En grund för att mäta och bedöma tullunionens resultat är den främsta förutsättningen för tullunionens vidare utveckling.

Andra ingående utvärderingar har nyligen gjorts på kritiska områden som riskhantering[31], skydd av immateriella rättigheter[32] och kontroller av kontanta medel. Kommissionen inledde dessutom 2012 en omfattande extern utvärdering för att komplettera bedömningen ur berörda parters synvinkel.

Resultatet av dessa undersökningar ska ligga till grund för en bredare reflexion under 2013 kring konkreta prioriteringar för tullunionens utveckling.

3. TULLUNIONEN 2020 – VÄGEN FRAMÅT

Det operativa syftet med detta meddelande är att skissera en handlingslinje för att ta itu med utmaningarna och till 2020 åstadkomma en effektivare, stabilare och mer enhetlig tullunion som erbjuder samma högkvalitativa tjänster i hela EU. Med anledning av kommissionens rapport 2011 betonade rådet i sina slutsatser av den 10 december 2012 att tullunionen bör fortsätta att utvecklas för att kunna nå målen att stödja EU:s konkurrenskraft genom att skydda företagsmiljön, underlätta handel och erbjuda berörda parter tjänster av hög kvalitet[33].

Det är oerhört angeläget att säkra denna utveckling genom att slutföra moderniseringen av lagstiftning och förfaranden. De processer som krävs för att identifiera utmaningarna har dessutom inletts, och analysen av brister har kommit en bra bit; vissa brister håller redan på att åtgärdas. Slutligen måste de strukturella frågorna tas upp.

För en konsekvent och övergripande utveckling av tullunionen krävs således följande:

(1) Att den modernisering som inleddes 2003 slutförs.

(2) Att analysen av bristerna slutförs och prioriteringarna identifieras.

(3) Att tullunionens styrnings- och förvaltningsstrukturer ses över och reformeras.

Detta måste givetvis genomföras på ett konsekvent och planerat sätt för att undvika störningar av den dagliga hanteringen av EU:s internationella handelsflöden.

3.1. Slutföra moderniseringen

En omfattande modernisering av tullagstiftning och tullförfaranden inleddes 2003. Det handlade om att stärka tullens roll i säkrandet av de yttre gränserna, rationalisera den rättsliga ramen, öka standardiseringen av tullbestämmelserna och deras genomförande, förenkla tullförfarandena och datorisera alla deklarationer och allt datautbyte.

Det första stora steget i denna modernisering var antagandet 2005 av skydds- och säkerhetstilläggen i gemenskapens tullkodex[34], som banade väg för införandet 2011 av systematisk, automatisk riskanalys på grundval av handelsdata som lämnats elektroniskt före in- och utförsel av varor.

En allmän trend som är en följd av de nya möjligheterna tack vare it-utvecklingen är att alla nationella tullmyndigheter nu erbjuder möjlighet att lämna tulldeklarationer elektroniskt. I dag lämnas mer än 90 % av alla tulldeklarationer i EU elektroniskt. Moderniseringen har kommit en bra bit. It möjliggör stora produktivitetsvinster för tullunionen.

Några av de främsta drivkrafterna bakom den fortsatta och utökade moderniseringen var antagandet 2008 av den moderniserade tullkodexen och beslutet om en papperslös miljö för tullen och handeln. Den moderniserade tullkodexen tillämpas dock ännu inte, och ett förslag om omarbetning har lagts fram[35]. Beslutet om en papperslös miljö behöver också ses över.

De främsta prioriteringarna på vägen framåt är Europaparlamentets och rådets slutförande och antagande av lagstiftning, antagande av respektive kommissionsrättsakter och ett snabbt genomförande av medlemsstaterna.

3.2. Bedöma brister, fastställa prioriteringar

Flera analyser av brister har nyligen gjorts eller håller på att göras, framför allt när det gäller riskhantering och skydd i försörjningskedjan, immateriella rättigheter, marknadskontroll, hälsa, säkerhet och miljö samt krishantering.

När det gäller skydd av immateriella rättigheter har kommissionen identifierat utmaningar och vidtagit åtgärder genom att 2011 föreslå en ändrad tullförordning om immateriella rättigheter[36]. Den 10 december 2012 antog rådet dessutom en ny handlingsplan för 2013–2017, och samarbetet med internationella partner håller på att stärkas för att öka skyddet av immateriella rättigheter genom hela försörjningskedjan.

När det gäller hälsa, säkerhet och miljö finns det ett tydligt behov av att underlätta tullens kontroll av att lagar om förbud och restriktioner för import- och exportvaror följs. För att göra kraven i dessa lagar förenliga med tullens förfaranden och processer kommer kommissionen att utarbeta en verktygslåda med standardförfaranden som ska ingå i framtida lagar. Restriktioner och förbud kommer att föras in i Taric, och en plan som gäller en enda kontaktpunkt för tullklarering håller också på att upprättas. Arbete pågår med att ta fram fler riktlinjer, utbildning och instrument för kapacitetsuppbyggnad till stöd för tullens kontroll av att lagstiftning utanför skatteområdet följs, liksom gemensamma kontrollmetoder grundade på riskanalys. Vidare måste de bristande kunskaperna om resultaten av tullens kontroll av att lagstiftning följs åtgärdas för att beslutsfattandet och utvärderingen av lagstiftningen i fråga ska kunna förbättras. Det är av yttersta vikt att utveckla verktyg för att mäta och föra statistik över tullens kontrollresultat på områden som produktsäkerhet och regelefterlevnad. Alla dessa åtgärder bör bilda en strategi för en gemensam insats av kommissionen och medlemsstaterna för att underlätta tullens arbete med att kontrollera efterlevnaden av lagstiftning utanför skatteområdet. Kommissionen har redan bildat en expertgrupp tillsammans med tullen och de myndigheter som ansvarar för lagstiftning utanför skatteområdet, med uppgift att utveckla den verksamhet som beskrivs ovan.

Efter upptäckten av sprängämnen i flygfrakt (”Jemen-incidenten”) och inom ramen för högnivågruppens rapport om hur fraktsäkerheten kan stärkas har kommissionen, i nära samarbete med olika berörda parter, näringslivet och internationella partner, undersökt sätt att förbättra skyddet i försörjningskedjan och bidra till att internationella standarder utarbetas. En fullständig bedömning av bristerna och behoven när det gäller riskhantering och skydd i försörjningskedjan ska presenteras i kommissionens meddelande om riskhantering och skydd i försörjningskedjan[37]. Forskning och internationella projekt på detta område genomförs också inom EU:s sjunde ramprogram.

Framtida åtgärder bör också utformas för att förbättra tullens riskhantering och kontrollåtgärder på EU-nivå för ett bättre skydd av EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen.[38]

Kommissionen har också identifierat allvarliga problem till följd av olika syn på överträdelser av EU:s tullagstiftning och utdömande av påföljder, som bör åtgärdas i ett förslag 2013. Vidare har, med anledning av kärnkraftsolyckan i Fukushima, en handlingsplan[39] upprättats för att förbättra tullens krishantering. Bestämmelserna om tullbefrielse och tullkvoter är också föremål för översyn genom en undersökning som inleds 2013 och kan komma att visa att bestämmelserna behöver ändras.

Inom ramen för tullunionens internationella dimension måste det bilaterala arbetet med handelspartner och arbetet i multilaterala forum för att utveckla verktyg och förutsättningar för skydd i försörjningskedjan och handelslättnader prioriteras även i fortsättningen. Fokus bör ligga på att främja tullförenkling, ömsesidigt erkännande av godkända ekonomiska aktörer och informationsutbyte med tredjeländer om hantering av hela försörjningskedjan. Åtgärder mot smuggling av olagliga produkter, överträdelser av immateriella rättigheter och bedrägeribekämpning kommer fortsatt att ges hög profil i internationella avtal, t.ex. bilaterala handelsavtal, och ökad tonvikt bör läggas på att modernisera ursprungsreglerna i sådana avtal.

För 2013 har följande prioriteringar fastställts: – Ett meddelande från kommissionen om riskhantering och skydd i försörjningskedjan. – En strategi för en gemensam insats av kommissionen och medlemsstaterna för att underlätta tullens arbete med att kontrollera efterlevnaden av lagstiftning utanför skatteområdet. – Ett förslag om olika sätt att hantera överträdelser av EU:s tullagstiftning och utdömande av påföljder. – Genomförande av handlingsplanen för att förbättra tullens krishantering, – Granskning och eventuellt ändring av bestämmelserna om tullbefrielse och tullkvoter. – Prioritering av verktyg och villkor för handelslättnader, skydd i försörjningskedjan och skydd av immateriella rättigheter i bilaterala och multilaterala internationella avtal. – Slutförande av analyserna av brister och prioritering, framför allt genom uppföljning av utvärderingen av tullunionen 2013.

3.3. Förbättrad effektivitet och ändamålsenlighet genom reform av tullunionens styrning

Dagens decentraliserade system för genomförande och förvaltning på nationell nivå av en gemensam kärna av ansvarsområden, uppgifter och alltmer gemensamma processer och it-system har, av många skäl, nått gränserna när det gäller ändamålsenlighet och effektivitet. Bland dessa skäl finns dubbelarbete, inkonsekvens, kompatibilitetsproblem och dålig överensstämmelse mellan resurser och behov i hela EU. Dessa svårigheter bekräftas av den senaste tidens försök att tillämpa Europaomfattande processer och it vid genomförandet av säkerhetstillägget i gemenskapens tullkodex och vid tillämpningen av vissa EU-omfattande tillstånd. Från de ekonomiska aktörerna kommer dessutom rapporter om olika behandling runtom i EU och klagomål på den osäkerhet och de kostnader som uppstår till följd av olika servicenivåer och praktiska krav på olika håll i EU.

Eftersom den rättsliga grunden är gemensam står det klart att det är det operativa genomförandet som brister i detta avseende. Det långa oförändrade systemet med genomförande och förvaltning på nationell nivå måste ersättas med ett närmare samarbete och gemensamt ansvar hos de förvaltningar som genomför tullunionen. Reformer av lagstiftning och arbetsmetoder och åtgärder för att lösa specifika svårigheter kommer att bidra till detta. Ett övergripande problem som kvarstår är dock den kraftigt decentraliserade och alltmer komplexa styrningen av tullunionens genomförande.

En reform av styrningen av tullunionen måste inledas, inte minst för att möjliggöra ytterligare effektivitetsvinster (t.ex. stordriftsfördelar genom sammanslagning av resurser) och ökad ändamålsenlighet (t.ex. riskhantering på grundval av gemensam riskinformation). Framför allt bör reformen av styrningen syfta till att säkra en genomgående hög nivå på tjänsternas kvalitet i hela EU.

För att säkra ett effektivt och ändamålsenligt tillhandahållande av högkvalitativa tjänster i hela EU bör reformen av styrningen innefatta förbättringar med avseende på – fastställande av operativa mål/tjänstekvalitet för EU och ett gemensamt system för övervakning på det området, – ökad operativ samordning och vid behov gemensamma insatser, – ett system för att fastställa behov och prioriteringar och överföra kapacitet eller ge stöd där det behövs.

4. SLUTSATS

Tullunionen ger samhället och näringslivet i EU ett tydligt och oomtvistat mervärde. Den fortsätter att ge EU och medlemsstaterna viktiga intäkter och är på många sätt den inre marknadens väktare och ett oundgängligt stöd för välfungerande handelsflöden i EU. Samtidigt erbjuder den EU:s företag, samhälle och miljö ett värdefullt skydd mot olika hot i samband med internationell varuhandel.

På senare år har tullunionen genomgått stora reformer, och lagstiftning, förfaranden och arbetsmetoder har moderniserats. Reformerna måste dock genomföras till fullo. De måste dessutom utvidgas till att även omfatta tullunionens interna strukturer och styrningen av dess operativa funktion.

Kommissionen uppmanar rådet och Europaparlamentet att – slutföra moderniseringen utan dröjsmål, – inleda en dialog med berörda parter mot bakgrund av resultaten av de senaste utvärderingarna och analyserna av brister, däribland 2012 års utvärdering av tullunionen, så att prioriteringarna kan fastställas, – reformera styrningen och medlemsstaternas och kommissionens roller och ansvarsområden med avseende på den övergripande operativa förvaltningen av tullunionen – det kommande arbetet bör innefatta en plan för reformen fram till 2014.

[1] Med EU:s tullunion avses i detta meddelande EU:s tullunion och territorium enligt definitionen i artiklarna 30 och följande i EUF-fördraget, med undantag av EU:s tullunioner med Turkiet, Andorra och San Marino.

[2] Världsbanken – Doing Business 2012: Doing business in a more transparent world (http://www.doingbusiness.org/rankings); World Economic Forum – Global Competitiveness Index (http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/).

[3] Artikel 3 i EUF-fördraget.

[4] Artikel 291 i EUF-fördraget.

[5] Kommissionens ordförande José Manuel Barroso, SPEECH/12/596, 12.9.2012.

[6] Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.

[7] Rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan.

[8] Rådets förordning (EG) nr 1383/2003 om tullmyndigheternas ingripande mot varor som misstänks göra intrång i vissa immateriella rättigheter och om vilka åtgärder som skall vidtas mot varor som gör intrång i vissa immateriella rättigheter.

[9] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/

[10] Rådets förordning (EG) nr 116/2009 om export av kulturföremål.

[11] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1889/2005 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur gemenskapen.

[12] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93.

[13] T.ex. rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.

[14] KOM(2008) 169 slutlig.

[15] För att främja samarbete med näringslivet har de flesta medlemsstaters förvaltningar nationella kommittéer för näringsliv och tullförvaltning, och på EU-nivå finns ett samrådsorgan, gruppen för näringslivskontakter, som aktivt bidrar till det förberedande arbetet i samband med de allra flesta nya initiativ.

[16] T.ex. den fleråriga planen för marknadstillsyn. För närmare information, se bilaga 2 till arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS) – SEK(2011) 1317 slutlig.

[17] Se t.ex. meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet av den 22 november 2010 – EU:s strategi för den inre säkerheten i praktiken: Fem steg mot ett säkrare Europa (KOM(2010) 673 slutlig – ej offentliggjort i EUT).

[18] EU:s webbplats – Tullar

[19] External and intra EU trade, A statistical yearbook, data 1958-2010, s. 16.

[20] Budgeten 2011 i siffror

[21] EORI-databasen.

[22] Preliminär slutrapport, ramavtal DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II – Feasibility study on the evaluation of the state of the EU Customs Union.

[23] Många internationella avtal och konventioner, t.ex. WCO:s reviderade Kyotokonvention, kodifieras i själva verket till EU-lagstiftning.

[24] EU:s tullagstiftning är gemensam, men det finns utrymme för nationella regler.

[25] Europaparlamentets och rådets beslut nr 624/2007/EG av den 23 maj 2007 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2013).

[26] KOM(2003) 452 slutlig, 24.7.2003.

[27] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen (Moderniserad tullkodex) (EUT L 145, 4.6.2008, s. 1) och Europaparlamentets och rådets beslut nr 70/2008/EG av den 15 januari 2008 om en papperslös miljö för tullen och handeln (EUT L 23, 26.1.2008, s. 21).

[28] Bilaga 2 till arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS) – SEK(2011) 1317 slutlig.

[29] Future Business Architecture for the Customs Union and Cooperative Model in the Taxation Area in Europe, TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, ramavtal DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II.

[30] KOM(2011) 922.

[31] Study on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting, PricewaterhouseCoopers, 31.5.2012.

[32] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Impact assessment of regulation of the European Parliament and of the Council concerning customs enforcement of intellectual property rights – SEK(2011) 597 och Sammanfattning av konsekvensbedömningen – Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tullens kontroll av att immateriella rättigheter efterlevs – SEK(2011) 598 samt arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Report on the Implementation of the EU Customs Action Plan to Combat Intellectual Property Right Infringements for the Years 2009 to 2012 – SWD(2012) 356.

[33] Ref.

[34] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2005 av den 13 april 2005 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.

[35] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av en tullkodex för unionen (COM(2012) 64, 20.2.2012).

[36] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tullens kontroll av att immateriella rättigheter efterlevs – KOM(2011) 285.

[37] Ska offentliggöras i början av 2013.

[38] Revisionsrätten – Särskild rapport nr 1/2010 – Kontrolleras de förenklade förfarandena för import på ett ändamålsenligt sätt?

[39] TAXUD/B2/061/2011.