RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Utvecklingen av sockerimport till Europeiska unionen från MUL- och AVS-länder Kommissionens rapport enligt artikel 5.3 i kommissionens förordning (EG) nr 828/2009 /* COM/2013/0323 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Rättslig ram.................................................................................................................... 3 2........... Inledning......................................................................................................................... 3 3........... Nya förutsättningar för sockerimport............................................................................... 4 4........... Sockerimportens utveckling............................................................................................ 4 4.1........ Sockerimportens storlek................................................................................................. 4 4.2........ Sockerimportens ursprung.............................................................................................. 5 4.3........ Import av råsocker respektive vitsocker.......................................................................... 5 5........... Utveckling av tillgång och sockerpris............................................................................... 5 6........... Nödvändiga marknadsåtgärder....................................................................................... 7 7........... Slutsatser........................................................................................................................ 7 RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Utvecklingen av sockerimport till Europeiska unionen från MUL- och AVS-länder Kommissionens rapport enligt artikel 5.3 i kommissionens förordning (EG) nr 828/2009 1. Rättslig ram Enligt artikel 9 i rådets förordning (EG) nr 1528/2007 av den 20 december 2007 om tillämpning av de ordningar som ska tillämpas på produkter med ursprung i vissa stater som ingår i gruppen av stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) enligt avtal om att sluta ekonomiska partnerskapsavtal eller som leder till att sådana partnerskapsavtal sluts får importen av socker från AVS-länder som inte tillhör de minst utvecklade länderna (MUL) under perioden den 1 oktober 2009–30 september 2015 avbrytas tillfälligt om den sammanlagda importen från samtliga AVS-länder överskrider 3,5 miljoner ton och importen från AVS-länder som inte tillhör de minst utvecklade länderna överstiger 1,6 miljoner ton per regleringsår. Denna mängd har fördelats per produktionsregion vilket garanterar en lägsta tillgångsnivå för varje region som omfattas av ekonomiska partnerskapsavtal. Detta är den så kallade övergångsskyddsmekanismen. Närmare bestämmelser om övergångsskyddsmekanismen fastställs i artikel 5 i och bilaga IV till kommissionens förordning (EG) nr 828/2009 av den 10 september 2009 om tillämpningsföreskrifter för regleringsåren 2009/10 till 2014/15 för import och raffinering av produkter från sockersektorn med HS-nummer 1701 inom ramen för förmånsavtal. Enligt artikel 5.3 ska kommissionen ”lägga fram en rapport om hur övergångsskyddsmekanismen för socker fungerar”. I rapporten ska kommissionen behandla sockerhandelsflödena från de AVS- och MUL-länder som anges i bilaga I till förordningen. 2. Inledning År 2006 reformerade Europeiska unionen (EU) sin sockerordning för att öka EU:s sockerindustris konkurrenskraft och marknadsanpassning. Viktiga delar i denna reform var en gradvis sänkning på 36 % av EU:s stödpriser till såväl EU-producenter som exportörer i AVS/MUL med förmånsavtal samt en sänkning av EU:s kvotsockerproduktion. Vid reformen 2006 tog man hänsyn till att producenter från AVS- och MUL-länder har förmånstillträde. Under reformen räknade man med att ”swappar”[1] i handelsflödena från förmånspartner (AVS/MUL) skulle kunna få stor betydelse på importsidan, med ett förväntat världsmarknadspris på vitsocker på 200 US-dollar/ton och en växelkurs på 1,3 US-dollar/euro. Under dessa förutsättningar skulle skillnaden mellan EU:s sockerpris och världsmarknadspriset eller priset i AVS- och MUL-länderna kanske locka vissa av dessa länder att exportera så stor del som möjligt av sin inhemska produktion till EU genom användning av swappar. Swapparna är beroende av skillnaden mellan priserna på världsmarknaden och i EU, fraktkostnaderna och importörernas förmåga att organisera detta svåra system. Under reformen ansåg man att högst 3,5 miljoner ton skulle kunna bytas på detta sätt, vilket motsvarade produktionskapaciteten i AVS/MUL. 3. Nya förutsättningar för sockerimport Regleringsåret 2009/2010 var det första året för tillämpningen av en helt ny rättslig ram för import. Från och med den 1 oktober 2009 övergick AVS-förmånsimportsystemet från fördelningen per land inom ramen för sockerprotokollet för AVS till tullfri och kvotfri import inom ramen för de ekonomiska partnerskapsavtalen och Allt utom vapen-avtalen, vilket har gett AVS/MUL betydligt större marknadstillträde. MUL-ländernas sockerexport till EU liberaliserades helt och sockerimporten från de AVS-länder som inte är bland de minst utvecklade länderna omfattades endast av en volymbaserad skyddsmekanism. Under 2009/2010 minskade exporten från AVS/MUL till EU något, men från och med 2010/2011 har vi sett en gradvis men kontinuerlig ökning av exporten. Världsmarknadspriserna har varit särskilt höga de senaste tre åren, varför EU-marknaden har blivit mindre attraktiv. AVS-/MUL-länderna drar också nytta av höga priser på lokala och regionala marknader samt på världsmarknaden. År 2011 exporterade AVS/MUL globalt 3,2 miljoner ton socker, varav 1,9 miljoner ton till EU. Dessutom ökade produktionen och exporten från AVS/MUL långsammare än förväntat på grund av vissa förseningar i pågående investeringar. Några AVS-länder fattade också 2008 ett strategiskt beslut om att öka exporten av vitsocker. Denna utveckling tillsammans med ökande konsumtion i AVS-/MUL-länderna har minskat mängden råsocker som är tillgänglig för export till EU. År 2011 uppgick konsumtionen av socker i AVS-/MUL-länderna till 7,3 miljoner ton, jämfört med 5,1 miljoner ton 2004, vilket motsvarar en ökning med 41 % under den perioden. Mer information finns i tabell V i bilagan. 4. Sockerimportens utveckling Efter 2006 års sockerreform gick EU från att vara nettoexportör av socker till att bli en nettoimportör. 4.1. Sockerimportens storlek Under perioden 2001/2002–2005/2006 var den genomsnittliga sammanlagda importen av socker till EU 2,1 miljoner ton, varav 1,6 miljoner ton från AVS/MUL. Från och med regleringsåret 2006/2007 började de totala sockersändningarna från tredjeländer att öka betydligt, och under regleringsåret 2010/2011 hade sockerimporten redan ökat till en rekordhög nivå på 3,7 miljoner ton (+77 % jämfört med perioden 2001/2001–2005/2006). Samtidigt växte förmånsimporten av socker från AVS/MUL till 1,8 miljoner ton (+16 % jämfört med perioden 2001/2001–2005/2006). Under regleringsåret 2011/2012 var den totala importen av socker till EU något mindre än för det föregående regleringsåret, 3,6 miljoner ton (- 3 %). Förmånsimporten av socker från AVS/MUL fortsatte dock att öka upp till 1,84 miljoner ton (+1,9 % jämfört med föregående regleringsår), vilket var ett nytt rekord. Förmånsimporten av socker har därmed ökat kontinuerligt sedan reformen 2006, om än inte i den omfattning som väntades i det mest optimistiska scenariot, inklusive swappar. Mer information om import finns i bilaga I. 4.2. Sockerimportens ursprung Denna uppåtgående trend gällde framför allt import från följande AVS-/MUL-länder: Moçambique, Swaziland, Malawi, Zambia, Zimbabwe, Laos och Kambodja. Färska uppgifter tyder på att det mest lovande MUL-landet för ytterligare utökad sockerproduktion och export till EU är Moçambique. Mer information om import finns i bilagorna II, III och IV. 4.3. Import av råsocker respektive vitsocker Enligt det tidigare sockerprotokollet tilläts enbart socker som tilldelats landet, främst råsocker för raffinering. Ett av de viktigaste nya inslagen efter reformen av sockerordningen var därför möjligheten att importera vitsocker. Några AVS-länder, främst Mauritius, har också ökat sin export av vitsocker i förhållande till råsocker för att få ut ett högre mervärde. Under regleringsåret 2011/2012 ökade råsockerimporten till EU till en ny rekordnivå på 2,7 miljoner ton, vilket motsvarade 76 % av den totala importen. Mer information om import finns i bilaga I. 5. Utveckling av tillgång och sockerpris Tillgångens utveckling Under regleringsåren 2006/2007 och 2007/2008 fanns det en överkapacitet på EU:s sockermarknad och EU tvingades dra tillbaka kvotsocker från marknaden. Situationen med överskott varade till början av regleringsåret 2008/2009. Från och med regleringsåret 2009/2010 övergick EU:s sockermarknad från överkapacitet på marknaden till att vara en mer balanserad marknad. Det öppna tillträdet för AVS-/MUL-länderna skapade nya möjligheter för EU-aktörerna att köpa in socker, men det pressade också ned sockerpriserna i EU. Denna utveckling i kombination med ökande världsmarknadspriser ledde dock till att vissa EU-importörer hade svårt att tillgodose sitt leveransbehov. Under kalenderåret 2011 blev det uppenbart att EU:s sockermarknad inte längre hade överkapacitet utan snarare var ansträngd. Från och med regleringsåret 2011/2012 förhandlades sockerpriserna under de nya ekonomiska förutsättningarna och sockerproducenterna lyckades få mycket högre priser på EU-marknaden. Prisutvecklingen Under övergångsperioden juli 2006–september 2009 sjönk EU:s inhemska pris på vitsocker med 12 %, från 630 euro per ton till 555 euro per ton. Under perioden oktober 2009–februari 2010 kom importen in som förväntat enligt övervakningssystemet för EPA/Allt utom vapen. Detta ledde till att EU:s inhemska pris sjönk från 555 euro per ton i september 2009 till 493 euro per ton i november 2009 (-11 %), trots den tillfälliga ökningen i världsmarknadspriserna som i februari 2010 nådde den högsta nivån på 30 år, på 522 euro per ton. Under de efterföljande månaderna började världsmarknadspriserna att sjunka, med ett markant fall mellan februari och maj 2010, från 522 euro per ton till 376 euro per ton (-28 %). Under den här perioden stabiliserades de inhemska marknadspriserna i EU på omkring 475 euro per ton. Världsmarknadspriserna ökade dock kraftigt under andra halvåret 2010 och var högre än EU-priset under september 2010–januari 2011: i december 2010 var världsmarknadspriset på vitsocker mycket högre än EU-priset, 628 euro per ton jämfört med 486 euro per ton. Under första halvåret 2011 gick EU och världsmarknaden åt olika håll och i maj 2011 hade världsmarknadspriserna sjunkit från 628 euro per ton till 400 euro per ton, till följd av stor tillgång på världsmarknaden. Under samma period ökade EU-priset från 486 euro per ton till 536 euro per ton. Vid början av regleringsåret 2011/2012 hade utsikterna ändrats. Det stod klart att de importkoncessioner som beviljats AVS och MUL genom EPA-/Allt utom vapen-avtalen inte ledde till något överskott i importflödena. De tidigare förväntningarna om att EU:s sockermarknad skulle översvämmas av socker från AVS/MUL visade sig inte vara realistiska och det såg ut som om importen från AVS- och MUL-länderna inte skulle kunna täcka skillnaden mellan EU:s (kvot)produktion och efterfrågan. Detta ledde till att EU:s sockerpriser började stiga betydligt över världsmarknadspriset och till och med blev högre än före 2006 års reform, i motsats till den kontinuerliga minskningen i världsmarknadspriserna från början av 2011. Under 2012 ökade EU-priset stadigt, upp till rekordnivån 738 euro per ton i januari 2013. Mer information finns i diagrammet i bilaga VIII. 6. Nödvändiga marknadsåtgärder Paradoxalt nog har kommissionen under de senaste regleringsåren i stället för att tillämpa övergångsskyddsmekanismen tvingats söka vägar för att få in mer socker på EU-marknaden för att täcka bristen på EU:s sockermarknad för livsmedel (dvs. EU:s kvotmarknad). EU kan välja mellan två försörjningskällor: · Frisläppa socker producerat utöver kvoten på den inre marknaden. · Tillåta ytterligare import. Under regleringsåret 2010/2011 levererades sammanlagt ytterligare 1,35 miljoner ton socker till EU-marknaden, varav · 500 000 ton frisläppt socker som producerats utöver kvoten till nolltaxa (och 26 000 ton isoglukos), · 500 000 ton i ytterligare import inom ramen för en tullkvot med nolltullsats, · 350 000 ton togs in genom anbudsförfaranden till sänkt tullsats. Under regleringsåret 2011/2012 levererades ytterligare 1 miljon ton socker till EU-marknaden, varav · 400 000 ton frisläppt socker som producerats utöver kvoten (och 21 000 ton isoglukos) till en taxa på 85 euro per ton, · 250 000 ton frisläppt socker som producerats utöver kvoten (och 13 000 ton isoglukos) till en taxa på 211 euro per ton, · 399 000 ton socker som importerats till sänkt tullsats (inklusive 15 000 ton vitsocker). 7. Slutsatser I samband med 2006 års reform förutsågs att EU:s sockermarknad under mycket specifika förhållanden skulle kunna översvämmas med socker från MUL-länderna. Två villkor måste vara uppfyllda: 1) Det måste finnas en stor skillnad mellan EU-priset och världsmarknadspriset och 2) det måste finnas förmåga att organisera ett komplext system för att exportera lokal produktion från de sockerproducerande MUL-länderna och importera samma mängd från världsmarknaden för att tillgodose det inhemska behovet. Efter importliberaliseringen 2009 verkar mycket få länder ha lyckats organisera ett så komplext handelssystem. Sockerimporten från dessa länder har ändå nått rekordnivåer, om än inte i den omfattning som skulle ha utlöst skyddsåtgärder, under regleringsåren 2009/2010–2011/2012. Fram till utgången av regleringsåret 2014/2015 väntas den högsta nivån på sockerimporten från AVS-/MUL-länder ligga i intervallet 2,1–2,2 miljoner ton. Därför är det mycket osannolikt att skyddsåtgärderna kommer att utlösas under denna tillämpningsperiod. BILAGA I BILAGA II BILAGA III BILAGA IV BILAGA V BILAGA VI BILAGA VII BILAGA VIII EU- och världsmarknadspriser [1] I de beräkningarna betonades att ”’swappar’ i handelsflödena skulle kunna få stor betydelse, men omfattningen var fortfarande mycket osäker”, på grund av svårigheterna med att organisera detta system (dvs. all sockerproduktion i länder som omfattas av initiativet ”Allt utom vapen” måste exporteras till EU och länder som omfattas av initiativet ”Allt utom vapen” måste köpa det socker som krävs för deras egen konsumtion på världsmarknaden). Arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Reforming the European Union’s sugar policy, SEK(2005) 808, slutlig, s. 9 (ej översatt till svenska).