Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda"

(2002/C 36/04)

Den 6 juni 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 september 2001 (Föredragande: Philippe Levaux).

Vid sin 385:e plenarsession den 17:18 oktober 2001 (sammanträdet den 17 oktober) antog kommittén följande yttrande med 133 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Kommissionens förslag

1.1. Förslaget till direktiv syftar till att skapa en gemensam ram för att främja energiprestanda i byggnader i gemenskapen. Här detaljredovisas de byggnadskategorier som berörs - bostadssektorn och den tertiära sektorn - medan vissa kategorier utesluts, exempelvis industribyggnader.

1.2. I förslaget fastställs krav på medlemsstaterna att de skall utarbeta gemensamma metoder för en integrerad beräkning av byggnaders energiegenskaper.

1.3. Medlemsstaterna måste tillämpa miniminormer för nya byggnaders energiprestanda.

1.4. I fråga om nya byggnader med en total yta överstigande 1000 m2 gäller att medlemsstaterna skall ansvara för att det sker en bedömning av genomförbarheten av att installera decentraliserade energisystem som baseras på förnybar energi, fjärrvärme osv.

1.5. Energiprestanda i befintliga byggnader med en total yta överstigande 1000 m2 skall vid renovering förbättras så att de uppfyller minimistandarder för energiprestanda. Denna princip skall tillämpas om den totala renoveringskostnaden överstiger 25 % av byggnadens försäkringsvärde.

1.6. I förslaget fastställs att ett energicertifikat som är högst fem år gammalt skall göras tillgängligt för dem som köper eller hyr nya och befintliga byggnader. I offentliga byggnader skall dessa certifikat anslås offentligt och förnyas vart femte år.

1.7. Medlemsstaterna skall fastställa nödvändiga åtgärder för inspektion av värmepannor som har en nominell effekt av mer än 10 kW och centrala luftkonditioneringsanläggningar med en nominell effekt på mer än 12 kW.

1.8. Medlemsstaterna skall försäkra att certifieringen av byggnader och inspektion av värme- och luftkonditioneringssystem utförs av kvalificerad och oberoende personal.

2. Påminnelse om huvudlinjer och rekommendationer i tidigare yttranden

2.1. Kommittén har avgett åtskilliga yttranden på detta område. Vi skall här erinra om fyra från senare tid för att belägga att vår inställning är konsekvent och väl underbyggd.

2.1.1. En första åtgärd för att minska riskerna i samband med energiförsörjningen samt övriga risker är att använda olika energislag och energiformer så mångsidigt och balanserat som möjligt.

2.1.2. Byggnadsnormerna utgör ett verksamt styrmedel för energibesparing i byggnader, men gemensamma normer på EU-nivå kan inte komma i fråga p.g.a. de varierande förhållandena när det gäller t.ex. klimat(1).

2.1.3. Kommittén menar att tvingande mål i fråga om el från förnybara energikällor skulle kunna strida mot subsidiaritetsprincipen om de tillämpas på åtgärder för att uppfylla Kyotomålsättningarna(2).

2.1.4. I lagstiftningen om byggnader bör man göra en tydlig åtskillnad mellan nya byggnader - och på samma gång mellan subventionerade allmännyttiga bostäder och den privata sektorn - och existerande byggnader. Vad beträffar de sistnämnda bör särskilda villkor anges för renovering i gamla stadskärnor(3).

2.1.5. Det finns anledning att ge fullständig information för byggnader, såväl för nya byggnader som för existerande samt både när det gäller köp och hyra. Här gäller det att förstärka kontrollen och uppföljningen av gällande regler för material, isolering och byggnation i samtliga länder(4).

2.1.6. Det förebyggande underhållet av utrustning bör förbättras inom industrin, byggnads- och transportsektorn i syfte att bibehålla effektiviteten och kontrollera utsläppsnivåerna. Det finns anledning att främja införandet av skatteförmåner för investerare som inför mindre energikrävande system.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Det är lämpligt att studera kommissionens förslag i det bredare perspektivet av gemenskapens energipolitik, och särskilt utifrån behovet av energibesparingar, med hänsyn till följande:

- De begränsade möjligheterna att påverka utbudet av importerad energi.

- EU:s beroende av dessa energikällor uppskattas i dag till 50 %.

- Om inte kärnkraftverken förnyas kommer utvidgningen att öka EU:s beroende till 70 % år 2030.

- Åtagandena från Kyoto skall respekteras.

- Den betydelse som energiförbrukningen i byggnaderna har(5).

4. Särskilda kommentarer

4.1. Miniminormer

4.1.1. För nya byggnader föreskrivs i förslaget att det skall vara obligatoriskt att uppfylla miniminormer för energiprestanda. Någon definition av dessa normer på gemenskaps- eller nationsnivå finns varken i direktivet eller i dess bilagor.

4.1.2. Kommittén är positiv till subsidiaritetsprincipen och håller med om att det är lämpligt att låta varje medlemsstat fastställa egna miniminormer utifrån sina geografiska och klimatmässiga förutsättningar. Kommittén menar emellertid att direktivet måste hänvisa tydligare till målen och åtagandena i samband med Kyotoprotokollet för att få medlemsstaterna att tillräckligt snart fastställa rimliga miniminormer som är förenliga med dessa åtaganden.

4.1.3. I anslutning till utvidgningen menar vi också att det är önskvärt att med varje kandidatland bestämma de mål som skall uppnås inom exakta tidsgränser samt att genom information och upplysning till allmänheten stötta dem i arbetet med att uppnå dessa mål inom de exakta tidsgränserna.

4.1.4. Kommittén konstaterar att förslaget till direktiv endast behandlar de energiaspekter som berör medlemsstaternas införande av miniminormer. Kommissionen borde emellertid eventuellt undersöka om det inte skulle vara fördelaktigt såväl ekonomiskt som för användarnas trivsel att anlägga ett helhetsperspektiv som även omfattar aspekter som ljudisolering i samband med att byggnader uppförs eller renoveras(6).

4.2. Undantag från tillämpningsområdet

4.2.1. Medlemsstaterna kan enligt förslaget undanta historiska byggnader, tillfälliga byggnader, industribyggnader, verkstäder samt bostadshus som inte används regelbundet, som t.ex. fritidshus.

4.2.2. ESK är positiv till principen för dessa undantag, men skulle vilja att även jordbruksbyggnader omfattades. Kommittén frågar sig också hur relevanta undantagen är och hur de definierats, i den mån definitionerna ger alltför stort utrymme åt tolkningar. I vissa fall ges på så sätt möjlighet att inte tillämpa direktivet på exakt samma sätt i samtliga medlemsstater.

4.3. Nya och befintliga byggnader

4.3.1. I förslaget skiljer man på nya och befintliga byggnader som måste uppfylla miniminormerna för energiprestanda. Kommittén önskar att dessa miniminormer kan fastställas separat för nya byggnader eller befintliga byggnader, varvid man gör skillnad mellan såväl tillståndet hos byggnadsbeståndet som de skiftande tekniker som kan användas för att förbättra dessa prestanda.

4.3.2. Distinktionen mellan bostadshus och offentliga byggnader är etablerad, men kommittén anser att det vore lämpligt att göra en tydlig åtskillnad mellan bostäder för enskilda hushåll och kollektiva bostadshus.

4.4. Tröskelvärdenas karaktär

4.4.1. I direktivförslaget fastställs tröskelvärden som uttrycks i m2. Eftersom det handlar om att förbättra byggnadernas energiprestanda gör kommittén bedömningen att det inte alltid är befogat att hänvisa till lokalytan.

4.4.2. Vad beträffar uppvärmning och luftkonditionering, som är avgörande för energikalkylen, är prestandan knuten till lokalernas volym som är avhängig av två faktorer: höjden på byggnadernas olika plan och deras respektive yta.

4.4.3. För bostadshus är höjden mellan golv och tak i regel ungefär 2,5 m. Med hänsyn till att detta värde är homogent kan man godta tröskelvärden uttryckta i m2.

4.4.4. För offentliga byggnader enligt definitionen i direktivförslagets artikel 2, där höjden på planen varierar, skulle det därför vara lämpligare att fastställa tröskelvärden med avseende på byggnadens volym.

4.5. Tröskelvärdena för ytor överstigande 1000 m2

4.5.1. I förslaget inför man endast två tröskelvärden för ytor över 1000 m2, ett för nya och ett för befintliga byggnader. (Artiklarna 4 och 5).

4.5.2. I fråga om nya byggnader med en total yta överstigande 1000 m2 gäller att medlemsstaterna skall ansvara för att det sker en bedömning av den tekniska, miljömässiga och ekonomiska genomförbarheten av att installera decentraliserade energisystem som baseras på förnybar energi, kraftvärmeteknik, fjärrvärme eller, under vissa förhållanden, värmepumpar, innan byggnadslov beviljas.

4.5.2.1. ESK menar att det är rimligt att detta krav tillämpas även på offentliga byggnader enligt definitionen i direktivförslagets artikel 2, genom att ett tröskelvärde på 2500 m3 införs för att beakta den aspekt som behandlades i punkt 4.4.4 ovan.

4.5.2.2. Kommittén ställer sig bakom att detta krav inte skall tillämpas på enfamiljshus, med tanke på tröskelvärdet 1000 m2.

4.5.2.3. För flerbostadshus bör tröskelvärdet höjas till 2500 m2 för att bara beröra större fastigheter som kan klara merkostnaderna.

4.5.2.4. Om man inte kan uppfylla de mål som direktivförslaget rekommenderar vid nybyggnation anser kommittén ändå att det bör vara obligatoriskt att projekten skall ge goda möjligheter att uppfylla målen i samband med senare större renoveringar.

4.5.3. För renoveringsarbeten i befintliga byggnader fastställer förslaget en tröskel på 1000 m2. Över detta värde skall åtgärder vidtas för att motsvara miniminormerna för energiprestanda.

4.5.3.1. Liksom tidigare menar kommittén att detta krav bör tillämpas

- på offentliga byggnader enligt definitionen i artikel 2, med tröskelvärdet 2500 m3,

- på flerbostadshus med det höjda tröskelvärdet 2500 m2.

4.5.3.2. Den princip som definieras i direktivets artikel 5 skall tillämpas om den totala renoveringskostnaden överstiger 25 % av byggnadens försäkringsvärde. Vad gäller själva begreppet "försäkringsvärde" vill vi emellertid understryka att alla medlemsstater inte utgår från samma kriterier (i fråga om offentliga byggnader skiljer sig metoderna eftersom bedömningen av kulturvärdena inte bygger på jämförbara kriterier).

4.6. Energicertifikat (märkning)

4.6.1. Kommittén anser att man genom att använda ordet "certifikat" underförstår en obligatorisk kontroll eller ett erkännande av överensstämmelse med vissa regler. Kommittén föreslår att kommissionen för att bättre uttrycka sin avsikt skall byta ut ordet "certifikat" mot "märkning". Det ger möjlighet att beskriva prestandan genom att placera in den på en skala.

4.6.2. I direktivförslaget (artikel 6.1) föreskriver man att det skall finnas ett certifikat (märkning) om energiprestanda för byggnader när de konstrueras, säljs eller hyrs ut. Certifikatet får inte vara äldre än fem år och skall göras tillgängligt för köparen eller hyresgästen.

4.6.3. Detta krav, som är en garanti för fastighetsköparen eller hyresgästen, kan lätt uppfyllas när det gäller nya byggnader i samband med överlåtelsen. Om ett certifikat om att miniminormerna följts utfärdas när arbetet avslutas är det lätt att genomföra en märkning av energiprestandan utan några ytterligare formaliteter.

4.6.4. När det gäller nya byggnader anser ESK att den femåriga tidsgränsen är för kort. Vi föreslår att den höjs till 10 eller 15 år. Efter denna tidsrymd skall dessutom endast en renovering leda till uppdatering av certifikatet (märkningen).

4.6.5. För befintliga byggnader bör giltighetstiden för energicertifikatet (märkningen) också höjas till 10 eller 15 år ifall detta visar att byggnaden uppfyller miniminormerna. Endast en ändring av normerna skulle medföra en uppdatering av certifikaten (märkningen). I förslaget till direktiv förutses att utfärdande av ett certifikat (märkning) endast krävs vid en försäljning eller uthyrning. Annars finns inga krav på ett sådant certifikat (märkning). I energibesparingssyfte förslår kommittén att utfärdande av certifikat (märkning) blir obligatoriskt inom en övergångstid på cirka 15 år för alla befintliga byggnader som omfattas av direktivet.

4.6.6. Om energicertifikatet visar att det finns brister som - med tillämpning av artikel 5 - inte kan rättas till förrän i samband med större renoveringar, är det inte motiverat med fem års giltighetstid för certifikatet.

4.6.7. Kommittén anser att certifikaten (märkningen) förutom referensvärden och normer även bör innehålla information om bästa metoder i fråga om energikonsumtion eller värmeförluster.

4.6.8. Kommittén vill framhålla att kommissionen i direktivförslagets artikel 6.2 föreslår att certifikatet (märkningen) skall åtföljas av rekommendationer för hur man kan förbättra energiprestanda. Kommittén anser att det inte räcker med detta förslag, eftersom medborgarnas kollektiva och indviduella beteende måste förändras om man skall lyckas uppnå en verklig förbättring och en hållbar minskning av energikonsumtionen. Kommittén önskar därför att direktivet skall uppmana staterna att utveckla och kontinuerligt förnya informations- och utbildningskampanjer riktade till allmänheten, så att alla medborgare inser att deras sätt att hantera energin i byggnader kan bidra till att minska energikonsumtionen.

4.6.9. Kommittén påpekar att det i artikel 9 i direktivförslaget föreskrivs att certifieringen (märkningen) av byggnader och inspektion av värme- och luftkonditioneringssystem skall utföras av kvalificerad och oberoende personal. Kommittén anser att denna personal inte nödvändigtvis måste vara oberoende, men däremot godkänd av en officiell instans på grundval av belagd kompetens som kan ha förvärvats genom särskild utbildning.

4.7. Kontroll av värmeanläggningar (artiklarna 7 och 8)

4.7.1. I förslaget till direktiv föreskrivs regelbunden inspektion av värmepannor som har en nominell effekt av mer än 10 kW och centrala luftkonditioneringsanläggningar med en nominell effekt på mer än 12 kW.

4.7.2. Dessa tröskelvärden är mycket låga och innebär att inspektion måste göras praktiskt taget systematiskt för samtliga byggnadstyper, även enfamiljshus. ESK konstaterar att direktivförslaget inte innehåller någon tidsgräns för att föranstalta om de första inspektionerna av det befintliga beståndet eller för hur länge de skall vara giltiga.

4.7.3. ESK vill att medlemsstaterna skall ha möjlighet att genomföra dessa kontroller under en femtonårsperiod. Under de fem första åren skulle man då inspektera installationerna med nominell eller verklig effekt på över 70 kW. Under de därpå följande tio åren skulle samtliga installationer med en effekt på över 10 kW och under 70 kW inspekteras.

4.7.4. I bilagan till direktivförslaget preciseras att inspektion skall göras vartannat år om värmepannorna har en effekt på mer än 100 kW.

Tidsgränser för kontroller av värmeanläggningar och luftkonditioneringssystem

>Plats för tabell>

4.7.5. I fråga om värmeinstallationer som är äldre än 15 år och som har värmepannor med en nominell effekt på över 10 kW, skall medlemsstaterna fastställa de åtgärder som krävs för en engångsinspektion av hela värmeinstallationen såsom föreskrivs i bilagan till direktivförslaget. Kommittén önskar att dessa kontroller, som särskilt skall omfatta utsläppen av växthusgaser, skall företas enligt tidsfristerna i punkt 4.7.3. Inspektionerna kan utföras i samband med sedvanliga förebyggande underhållsåtgärder.

4.7.6. Från och med tidpunkten då det fastställts att rekommendationerna eller föreskrifterna från dessa inspektioner uppfyllts bör de gälla under en tioårsperiod.

4.7.7. När det gäller värmepannor och luftkonditioneringssystem menar kommittén att det certifikat som visar att normerna följts vid installationen och som lämnats över i samband med överlåtelsen bör ha en giltighetstid på tio år, även om normerna ändras.

5. Skatteincitament för främjande av energisparande

5.1. ESK menar att man inte får utesluta några åtgärder för att främja forskning i energisparande, utveckla förnybart energiutnyttjande och minska utsläppen av växthusgaser. Det visar sig emellertid att direktivförslaget bara betonar fastighetsägarnas möjlighet att ta ut kostnaderna på hyrorna. Denna ambition har sina begränsningar redan på grund av systemet för hyressättning, som är reglerat i vissa länder.

5.2. ESK vill påminna om att kommittén i sitt yttrande av den 30 maj 2001(7) påpekade att "skatteincitament som främjar teknisk innovation och styr in de industriella processerna på mer miljövänliga spår är också ändamålsenliga, förutsatt att de inte medför störningar av marknaden".

5.2.1. Inom ramen för föreliggande yttrande föreslår kommittén att medlemsstaterna främjar åtgärder som bygger på skatteincitament, bland annat följande:

- Tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på "vissa arbetsintensiva tjänster", som tillåts genom rådets beslut av den 28 februari 2000. Bland dessa tjänster ingår upprustning av bostäder, även när det gäller energiprestandan.

- Avdragsrätt på hyresintäkterna för hyresvärdar som åsamkas kostnader för att tillämpa direktivet.

- Avdragsrätt för dessa kostnader mot den beskattningsbara inkomsten.

6. Slutsatser

6.1. ESK uppmärksammar kommissionen på att medlemsstaterna hela tiden systematiskt beskattar alla energiformer som används i dag, särskilt de fossila bränslena. Det är också så att all politik för att stimulera till energisparande eller övergång till andra energikällor (som ger lägre växthuseffekt) utgår från ekonomiska modeller som inte tar hänsyn till reduktionen av skattebasen. Ett exempel: För 160000 bostäder i Danmark, där investeringarna ger 13 % avkastning, minskar skatten med lika mycket.

6.2. ESK stöder kommissionens projekt och vill utveckla en gemensam metod för energikalkyler och energianalys av byggnader, men erinrar om att det gäller att

- inte skapa oacceptabla begränsningar för medlemsstaterna i den internationella konkurrensen, utan att Europeiska unionen anpassar sin politik till viljan att samtliga berörda länder skall genomföra Kyotoprotokollet,

- att se till att kandidatländerna, särskilt vid nybyggnation, vidtar åtgärder som är förenliga med medlemsstaternas målsättningar att reducera ökningen av energiberoendet och att snabbt uppnå samma nivå som dessa,

- att hyresvärdarna eller egnahemsägarna inte belastas med kostnader som inte står i proportion till deras resurser, vilket skulle motverka direktivets mål och göra att medborgarna tar avstånd från Europeiska unionen.

6.3. ESK skulle vilja att artikel 3 i direktivet innebar att utarbetandet av en allmän ram för den beräkningsmetod för byggnaders energiprestanda som medlemsstaterna skall anta inte anförtros en kommitté som inrättats i enlighet med förfarandet i artikel 11 utan i stället behandlas i ett särskilt direktiv. Det ger möjlighet till en öppen och mer engagerande debatt i samband med att detta direktiv skall utarbetas.

Bryssel den 17 oktober 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) ESK:s yttrande om "Grönbok - Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning" (KOM(2000) 769 slutlig), EGT C 221, 7.8.2001, s. 7.

(2) ESK:s yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el" (KOM(2000) 279 slutlig), EGT C 367, 20.12.2000.

(3) ESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen - Energieffektivisering i Europeiska gemenskapen - inför en strategi för rationell energianvändning" (KOM(1998) 246 slutlig), EGT C 407, 28.12.1998, s. 176.

(4) ESK:s initiativyttrande om "Inför en strategi för rationell energianvändning", EGT C 407, 28.12.1998, s. 160.

(5) Jfr tabell 1 i bilagan: Slutlig energiefterfrågan i EU per sektor och bränsletyp.

(6) ESK:s yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bedömning och hantering av omgivningsbuller", EGT C 116, 20.4.2001, s. 48.

(7) ESK:s yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om gemenskapens miljöhandlingsprogram för perioden 2001-2010"av den 30 maj 2001; EGT C 221, 7.8.2001, s. 12.

BILAGA 1

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Tabell 1: Slutlig energiefterfrågan i EU per sektor och bränsletyp under 1997 (miljoner ton)(("Energy in Europe - European Union Energy Outlook to 2020", specialutgåva från november 1999, Shared Analysis Project, Europeiska kommissionen.))

>Plats för tabell>

BILAGA 2

till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Illustration 1: Energiförbrukning i bostadssektorn(1)

>PIC FILE= "C_2002036SV.002602.TIF">

Illustration 2: Energiförbrukning inom den tertiära sektorn(2)

>PIC FILE= "C_2002036SV.002603.TIF">

(1) KOM(2000) 769 slutlig av den 29 november 2000.

(2) Samma dokument.