[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 11.7.2007

KOM(2007) 401 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om marknadsöversyner i enlighet med EU:s regelverk (andra rapporten) Konsolidering av den inre marknaden för elektronisk kommunikation {SEK(2007) 962}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om marknadsöversyner i enlighet med EU:s regelverk (andra rapporten) Konsolidering av den inre marknaden för elektronisk kommunikation (Text av betydelse för EES)

INNEHÅLL

1. Inledning 3

2. Översyn av artikel 7-förfarandet 3

3. Inre marknaden för e-kommunikation 4

4. Erfarenheter av anmälningsförfarandet 5

4.1. Marknadsdefinitioner och marknadsanalyser 5

4.2. Skyldigheter 6

4.2.1. Slutkundsmarknader för access till fastnät (retail fixed access markets) 7

4.2.2. Marknaderna för samtalsterminering i fast- och mobilnät 7

4.2.3. Grossistmarknaderna för bredband (bitströmsaccess och tillträde till accessnät) 8

5. Konkurrenslägets utveckling 9

5.1. Slutkundsmarknaderna för samtal och hyrda förbindelser 9

5.2. Marknader för förmedlingstjänster och trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet 10

5.3. Mobilaccess och samtalsoriginering i grossistledet 11

5.4. Grossistmarknader för radio- och tv-sändning 11

6. Horisontella frågor 12

6.1. Rationalisering av förfaranden 12

6.2. Försenat antagande av slutliga åtgärder och fullgörande av skyldigheter 12

6.3. Tillämpning av artikel 5 i tillträdesdirektivet 14

7. Slutsatser 14

INLEDNING

Förverkligandet av en öppen och konkurrensutsatt inre marknad för elektronisk kommunikation (e-kommunikation) i ett gemensamt europeiskt informationsområde ( Single European Information Space ) är fortfarande en uppgift som EU inte har löst helt. Regelverket har inneburit stora fördelar för både privatpersoner och företag i form av sänkta priser, ökat utbud och rättvisa marknadsvillkor i hela EU, men det kvarstår hinder som måste undanröjas för att den inre marknadens möjligheter skall kunna utnyttjas fullt ut.[1]

I det här meddelandet ger vi en överblick av de erfarenheter som vunnits under processen med marknadsöversynerna. Vi tittar också närmare på en del viktiga utvecklingstrender och frågor. Meddelandet kompletterar årsrapporten om i2010[2] och den 12:e rapporten om genomförandet[3]. Det bildar också ett underlag till den översyn av regelverket om vilken kommissionen avser att lämna förslag till rådet och Europaparlamentet under andra halvåret 2007. Av meddelandet framgår att samrådsförfarandet enligt artikel 7 i ramdirektivet[4] (i fortsättningen kallat artikel 7-förfarandet ) i hög grad har bidragit till en enhetlig tillämpning av regelverket, framför allt när det gäller marknadsdefinition och marknadsanalys. Samtidigt framgår det att det på vissa områden – t.ex. när det gäller att införa skyldigheter – går att göra regleringen mer effektiv och att göra så att åtgärderna blir enhetligare inom EU. Målet är att så småningom uppnå en välfungerande inre marknad för e-kommunikation.

ÖVERSYN AV ARTIKEL 7-FÖRFARANDET

De centrala målen för det regelverk som trädde i kraft 2003 är främjandet av konkurrens, investeringar och innovation inom den inre marknaden för e-kommunikation, något som gagnar både konsumenterna och konkurrensförmågan. Samrådsförfarandet som är inbyggt i regelverket spelar en mycket viktig roll för att uppnå dessa mål. Regleringsbeslut fattas av de nationella regleringsmyndigheterna, men besluten omfattas av ett översynsförfarande på EU-nivå som skyddar den inre marknadens mål. Denna roll som kommissionen har enligt artikel 7 i ramdirektivet är av avgörande betydelse när det gäller 1) att åstadkomma en enhetlig reglering inom EU, 2) att begränsa regleringen till marknader där det utan statliga ingripanden inte kan uppstå tillräcklig konkurrens och 3) att göra regleringsprocessen öppnare och mer genomsynlig .

Enligt artikel 7 skall regleringsmyndigheternas planerade regleringsåtgärder som rör marknadsöversyn anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaternas regleringsmyndigheter. Kommissionen får begära att en regleringsmyndighet skall dra tillbaka en planerad regleringsåtgärd om det konstateras att den inte är förenlig med gemenskapsrätten, framför allt när det gäller marknadsdefinitioner och analyser av betydande marknadsinflytande. Sådana begäranden om tillbakadraganden har gjorts av kommissionen vid fem tillfällen. Till det kommer att regleringsmyndigheter i 28 fall själva har beslutat att dra tillbaka planerade åtgärder som de har anmält till kommissionen. Kommissionen och regleringsmyndigheterna får också lämna synpunkter på införandet av skyldigheter, och dessa synpunkter skall i största möjliga utsträckning beaktas av den regleringsmyndighet som anmält åtgärderna. Hittills har över 600 planerade regleringsåtgärder anmälts till kommissionen. Det innebär att den första omgången av marknadsöversyner för de 18 marknader som anges i kommissionens rekommendation 2003/311/EG[5] nästan är avslutad.

En utförligare beskrivning av samrådsförfarandet finns i bilaga I till det här meddelandet.

INRE MARKNADEN FÖR E-KOMMUNIKATION

Många operatörer driver verksamhet i flera länder[6], men de flesta marknaderna för e-kommunikation är nationella. Operatörer som vill erbjuda likvärdiga tjänster i hela EU – framför allt för multinationella företagskunder – och vill rationalisera arbetet med försäljning och marknadsföring, är beroende av någorlunda lika grossistintäkter i alla medlemsstater[7]. De anmälningar av planerade åtgärder som hittills kommit in visar att åtgärderna inte alltid är så verkningsfulla som de skulle kunna vara, och att regleringen inte alltid är enhetlig i EU, även då marknadsförhållandena är likadana. Marknadsaktörer som vill bedriva verksamhet i flera medlemsstater konfronteras ibland med en mängd olika regleringssystem. För att göra så att e-kommunikationsbranschen i EU kan dra full nytta av den inre marknaden, bör ytterligare åtgärder vidtas för att åstadkomma effektivare reglering i alla medlemsstater och för att undanröja omotiverade skillnader i reglering mellan medlemsstaterna. Utan enhetlig förhandsreglering blir det svårt för operatörerna – i synnerhet de som är verksamma i flera medlemsstater – att erbjuda sina tjänster i EU-omfattande skala.

Osäkerhet i fråga om regleringen kan få skadliga effekter för utvecklingen av e-kommunikationsbranschen i EU[8]. Under det offentliga samrådet om översynen av EU:s regelverk[9] föreslogs att kommissionen skulle kunna ha en mer inflytelserik roll för en enhetlig tillämpning av skyldigheter[10].

ERFARENHETER AV ANMÄLNINGSFÖRFARANDET

Regelverket för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster bygger på reglering av marknader, inte på reglering av teknik. Marknaderna definieras och analyseras i överensstämmelse med konkurrenslagstiftningens principer. Om en viss marknad kan komma att omfattas av förhandsreglering och en regleringsmyndighet konstaterar att ett eller flera företag har ett betydande marknadsinflytande – likvärdigt med marknadsdominans enligt konkurrenslagstiftningen – på den aktuella marknaden, måste myndigheten införa erforderlig reglering. Omvänt får reglering inte införas, eller befintlig reglering måste upphävas, på marknader där inget företag befinns ha ett dominerande marknadsinflytande.

I det här avsnittet går vi igenom utvecklingen på områdena marknadsdefinition och marknadsanalys. Vi pekar också på en del kvarstående brister och avvikelser i tillämpningen av skyldigheter som riskerar att undergräva den inre marknaden. Genomgången kompletteras av kommissionens arbetsdokument som bifogas meddelandet och som ger en utförligare översikt.

Marknadsdefinitioner och marknadsanalyser

I det första meddelandet om marknadsöversyner[11] framhölls att kommissionens deltagande hade gjort det möjligt att åstadkomma bättre enhetlighet mellan medlemsstaterna när det gäller marknadsdefinitioner och marknadsanalyser. Erfarenheterna av de anmälningar som inkommit sedan dess visar att denna utveckling inte har vänt.

Enligt regelverket för e-kommunikation skall marknader definieras i enlighet med konkurrenslagstiftningen, med största möjliga beaktande av principen om teknikneutralitet. Sedan det första meddelandet om marknadsöversyner har artikel 7-förfarandet i kombination med rekommendationen om relevanta marknader varit en garanti för att regleringsmyndigheterna definierar marknaderna på ett enhetligt sätt, även marknader som innehåller ny teknik, t.ex. bredbandstjänster med hög överföringshastighet baserade på VDSL-teknik. Kommissionen har slagit fast att en ren uppgradering av en befintlig tjänst, som bara innebär att den kommer att levereras med hjälp av ny teknik, inte i sig själv leder till att det uppstår en ny marknad.[12] Kommissionen har också utfärdat riktlinjer när det gäller att inkludera hyrda förbindelser ( leased lines ) som använder alternativa gränssnitt – t.ex. Ethernet – på marknaderna för hyrda förbindelser i grossistledet ( wholesale leased lines ).[13]

I fråga om dominerande marknadsinflytande skall regleringsmyndigheterna bedöma – i överensstämmelse med EU:s konkurrenslagstiftning och med största möjliga beaktande av riktlinjerna för betydande marknadsinflytande[14] – huruvida ett företag har en dominerande ställning på den relevanta marknaden eller inte. Mycket stora marknadsandelar (över 50 %) är i sig själva – utom under exceptionella förhållanden – bevis på dominerande ställning, medan marknadsandelar på över 40 % i regel ger grundad anledning att misstänka dominerande marknadsinflytande. Enligt rättspraxis kan inkluderandet av företagsintern försäljning ( captive sales ) på den relevanta marknaden vara beroende av om den trafik som ett dotterföretag genererar skulle bli tillgänglig på handelsmarknaden ( merchant market ) vid fall av en ökning eller minskning av marknadspriserna. Andra faktorer av betydelse för analyser av dominerande marknadsinflytande är marknadsdynamik, kontroll över infrastruktur som det är relativt svårt att duplicera (dvs. bygga flera ”exemplar” av), hinder för marknadstillträde samt potentiell konkurrens.

Skyldigheter

När en aktör har dominerande marknadsinflytande på en viss marknad måste den berörda tillsynsmyndigheten ålägga aktören skyldigheter som avhjälper det konstaterade konkurrensproblemet.

När det gäller valet av skyldigheter konstaterar kommissionen att enhetligheten inom EU är mindre än vad som har uppnåtts för marknadsdefinitioner och analyser av dominerande marknadsinflytande. Skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om skyldigheter är inte alltid motiverade av skillnader i marknadsförhållanden eller av andra särdrag som anmälts till kommissionen. Dessutom har man inte alltid valt den effektivaste skyldigheten. I avsnitten 4.2.1–4.2.3 går vi igenom de viktigaste problemområdena.

Slutkundsmarknader för access till fastnät (retail fixed access markets)

På slutkundsmarknaderna för nätaccess – dvs. anslutning till fasta telenät för samtal och tillhörande tjänster – har en del regleringsmyndigheter inte infört skyldigheter om kostnadsredovisning och särredovisning, eller så har de försummat att fastställa närmare föreskrifter om detta[15]. Avsaknaden av sådana skyldigheter på slutkundsmarknaderna för accessnät gör det svårt att införa en effektiv prisreglering för olika grossistprodukter som är relaterade till slutkundsmarknaderna – t.ex. grossistprodukt för telefonabonnemang ( wholesale line rental ) och tillträde till accessnät ( local loop unbundling ) – liksom det är svårt att övervaka efterlevnaden av skyldigheter om icke-diskriminering. Efterhandstillämpningen av konkurrensreglerna blir också svår, t.ex. vid fall av konkurrenshämmande prissättning.

En annan viktig omständighet är att det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller införandet och tillämpningen av skyldigheter avseende grossistprodukt för telefonabonnemang. Skillnaderna är inte alltid motiverade av olikheter i marknadsförhållanden.[16] Slutligen påpekar kommissionen att brist på effektiv konkurrens på slutkundsmarknaderna i första hand bör åtgärdas med verkningsfull reglering på grossistmarknaderna, t.ex. genom skyldigheter avseende grossistprodukt för telefonabonnemang eller tillträde till accessnät. När regleringsmyndigheterna bedömer behovet av reglering på slutkundsmarknaderna bör de, särskilt i den andra omgången av marknadsanalysen, i första hand analysera och försöka öka effekten av befintliga skyldigheter på grossistmarknaderna.[17]

Skyldigheter som införs på slutkundsmarknaderna för accessnät varierar mycket mellan medlemsstaterna. Skillnaderna är inte alltid motiverade av olikheter i marknadsförhållanden.

Marknaderna för samtalsterminering i fast- och mobilnät

I princip har varje operatör monopolställning för samtalsterminering i sitt nät. De åtgärder som har införts hittills har lett till betydande sänkningar av termineringsavgifterna i hela EU, men regleringen fortsätter att tillämpas på ett ojämnt sätt. Nedan beskrivs de viktigaste områden där problem kvarstår.

Kostnadsorientering är nu föreskriven i de flesta medlemsstater, men de genomsnittliga termineringsavgifterna varierar fortfarande mycket mellan medlemsstaterna. Variationen kan delvis förklaras av skillnader i kostnader, men de orsakas också av de olika prissättningsmetoder som regleringsmyndigheterna tillämpar, liksom av de olika övergångsperioder som fastställts för att sänka avgifterna för mobilterminering till den kostnadsnivå som tillämpas av en effektiv operatör. Höga termineringsavgifter leder därför fortfarande till höga konsumentpriser i en rad medlemsstater, även om de är på väg ned.

Till detta kommer att flera regleringsmyndigheter har godkänt höga termineringsavgifter för mindre operatörer som inte har kunnat dra nytta av stordriftsfördelar omedelbart efter sitt inträde på marknaden. Detta förhållande kan emellertid göra operatörerna mindre villiga att öka sina marknadsandelar, eftersom en större kundstock skulle medföra lägre reglerade termineringsavgifter. Termineringsavgifterna bör därför i princip vara enhetliga (symmetriska), och varje avsteg från detta måste motiveras på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen medger att asymmetriska avgifter i vissa exceptionella fall kan motiveras av objektiva kostnadsskillnader som operatörerna inte råder över, t.ex. sådana skillnader i kostnader för viktiga element i näten som inte går att förändra. Men om skillnaderna i termineringsavgifter inte beror på objektiva kostnadsskillnader måste de successivt avlägsnas.

På marknaderna för terminering i fast- och mobilnät, har kommissionen betonat att det som regel är viktigt att gå över till symmetriska termineringsavgifter baserade på de kostnader som en effektiv operatör har. Kommissionen har uppmuntrat regleringsmyndigheterna att sänka avgifterna i motsvarande mån, i synnerhet för mobilterminering. Sätten att reglera avgifterna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna, och det påverkar den inre marknaden negativt. Kommissionen har därför anmodat regleringsmyndigheterna till nära samarbete med Europeiska gruppen av regleringsmyndigheter inom e-kommunikation för att åstadkomma en enhetlig och EU-omfattande modell för kostnadsberäkning och för att öka kostnadssymmetrin.

Grossistmarknaderna för bredband (bitströmsaccess och tillträde till accessnät)

En effektiv reglering av marknaderna för bredbandaccess (som tekniskt åstadkoms genom bitströmsaccess) och tillträde till accessnät ( local loop unbundling ) är av central betydelse för att utveckling av konkurrens på slutkundsmarknaderna för bredband och för utveckling av s.k. triple play -tjänster (TV, bredband och IP-telefoni) via bredbandsinfrastruktur. Bitströmsaccess ger nya aktörer möjlighet att leverera bredbandstjänster till slutanvändare, och det blir en viktig språngbräda till investeringar i en omfattande utbyggnad av deras egna nät, något som leder till tillträde till accessnäten. Efter en viss tid använder konkurrerande operatörer i regel en kombination av de två accessformerna. Där det är ekonomiskt försvarbart, dvs. normalt i mer tättbebyggda områden, investerar de i sin egen infrastruktur fram till den dominerande operatörens accessnät, medan de i glesbygdsområden är beroende av bitströmsaccess.

Ibland har försenad tillämpning av skyldigheter[18] på grossistmarknaderna för bredbandsaccess lett till att regleringen fått mindre effekt än önskat. I flera fall har punkter i nätet, i vilka bitströmsaccess skulle beviljas, antingen inte specificerats, eller så var de otillräckliga för att leda till konkurrens[19]. Prisregleringen var inte alltid verkningsfull[20], och den byggde på prissättningsmetoder som skilde sig åt mellan medlemsstaterna. I en del medlemsstater leder ineffektiv prisreglering till skevheter på den inre marknaden och förorsakar snedvridning av konkurrensen, huvudsakligen genom pressade vinstmarginaler. Vissa medlemsstater har inte ålagt den dominerande operatören att ge tillträde till DSL utan krav på telefonabonnemang ( naked DSL ) som ger andra operatörer möjlighet att leverera bredband till slutkunder utan att vara skyldiga att hyra en telefonledning av den dominerande operatören.[21]

På grund av de höga kostnaderna för duplicering av ”den sista kilometern” av PSTN-nät, har de tidigare monopoloperatörerna fortfarande en stark position på grossistmarknaden för tillträde till accessnät. Alla regleringsmyndigheter som hittills har gjort översyn av den marknaden har kommit fram till att den inte är konkurrensutsatt.

I en del medlemsstater håller delar av accessnätet på att uppgraderas med fiberoptik mellan MDF ( Main Distribution Frames ) och kopplingsskåp. Kommissionen påpekar att detta inte får minska konkurrenters möjlighet att i passande omfattning få tillträde till nät, som ägs av en operatör med dominerande marknadsinflytande, för att kunna vara konkurrenskraftiga även i fortsättningen. För att uppnå en enhetlig reglering bör med hänsyn till denna utveckling marknaderna för bitströmsaccess och tillträde till accessnät i framtiden inte analyseras var för sig, utan tillsammans.

KONKURRENSLÄGETS UTVECKLING

Ett av huvudsyftena med artikel 7-förfarandet är att begränsa regleringen till de marknader som på grund av sin struktur saknar utsikt att bli konkurrensutsatta utan regleringsingripanden. Det här avsnittet behandlar marknader där man konstaterat att konkurrensen har utvecklats. Denna utveckling kommer att beaktas vid översynen av rekommendationen av relevanta marknader. Bilaga III till det här meddelandet beskriver utförligt utvecklingen av samtliga marknader som behandlas i den rekommendationen.

Slutkundsmarknaderna för samtal och hyrda förbindelser

I hela EU uppvisar slutkundsmarknaderna en märkbar tendens i riktning mot ökad konkurrens. I flera medlemsstater konstaterades redan i den första omgången av marknadsanalyser att marknaderna framför allt för utlandssamtal var konkurrensutsatta.[22] På de marknader som ännu inte är konkurrensutsatta håller förhållandena på att bli bättre, dvs. priserna sjunker och nya aktörer vinner marknadsandelar. Ökat konkurrenstryck från angränsande marknader som mobilmarknaden verkar återhållande på den dominerande operatörens uppträdande. Reglering på grossistmarknaden i form av möjlighet till operatörsval (med prefix eller förval), ibland i kombination med grossistprodukt för telefonabonnemang, minskar hindren för marknadstillträde. Dessutom räknar man med att utbredningen av bredbandiga internetförbindelser i kombination med framväxten av röstsamtal över bredband ( Voice over Broadband , VoB) ytterligare kommer att öka konkurrensen på samtalsmarknaderna under de kommande åren.

Med en lämpligt avpassad reglering i grossistledet borde reglering på slutkundsmarknaderna bli onödig när nya aktörer väl har kommit in på marknaden och konkurrerar med den dominerande operatören om att leverera bättre tjänster till lägre priser för konsumenterna. Regleringsmyndigheterna bör därför inrikta sig på att bedriva effektiv reglering i grossistledet. Vi anmodar dem också att noga bevaka effekterna av regleringen i grossistledet och vid behov anpassa åtgärderna för att säkerställa konkurrensen i slutkundsledet. Vi anmodar också regleringsmyndigheterna att samarbeta intimt med de nationella konkurrensmyndigheterna så att konkurrensen på slutkundsmarknaderna för samtal inte snedvrids genom konkurrenshämmande beteende.

Den tekniska utvecklingen samt ett enhetligt och verkningsfullt genomförande av erforderlig reglering på grossistmarknaderna har lett till ökad konkurrens på slutkundsmarknaderna för samtal och hyrda förbindelser.

Marknader för förmedlingstjänster och trunkavsnitt av hyrda förbindelser i grossistledet

Nio nationella regleringsmyndigheter ansåg att det fanns effektiv konkurrens på grossistmarknaden för trunkavsnitt av hyrda förbindelser[23]. I vissa medlemsstater har de dominerande operatörernas stomnätsinfrastruktur duplicerats, och alternativa operatörer har börjat erbjuda trunkavsnitt av hyrda förbindelser till tredje part i konkurrens med den dominerande operatören. Alternativa operatörers nät täcker inte alltid alla delar av en medlemsstats territorium, men i många medlemsstater finns det potential för att utvidga täckningen. Detta kan påverka alternativa operatörers motverkande köparmakt ( countervailing buying power ) i förhållande till dominerande operatörer.

Fyra nationella regleringsmyndigheter ansåg att marknaderna för förmedlingstjänster var konkurrensutsatta. Även på vissa av de icke-konkurrensutsatta förmedlingsmarknaderna fanns det dock det tecken på en utveckling i riktning mot konkurrens. Detta beror på att marknadsandelen för operatörer med ett betydande marknadsinflytande minskar, även om den fortfarande är betydande, eftersom alternativa operatörer har duplicerat infrastruktur inte bara av självförsörjningsändamål utan också för att kunna erbjuda förmedlingstjänster till tredje part. Stomnätsinfrastrukturen har duplicerats och hyrda förbindelser, som utgör en förutsättning för att man skall kunna erbjuda förmedlingstjänster, är allmänt tillgängliga.

Det är rimligt att förvänta sig att dupliceringen av basinfrastrukturen i förmedlings- och trunkavsnitt kommer att fortsätta i framtiden, även om alternativa operatörer i en rad medlemsstater kanske även i fortsättningen kommer att vara beroende av den dominerande operatörens ledningar för vissa linjer med mindre trafik.

Mobilaccess och samtalsoriginering i grossistledet

I den första omgången av marknadsanalyser konstaterade fem nationella regleringsmyndigheter att det inte fanns effektiv konkurrens på grossistmarknaden för mobilaccess och samtalsoriginering[24]. De förordade därför reglering på dessa områden. I andra medlemsstater fann man att marknaden var konkurrensutsatt. I en rad medlemsstater tillhandahålls mobilaccess och samtalsoriginering på kommersiell basis. När tjänsteleverantörer väl har kommit in på marknaden, antingen genom reglerat marknadstillträde eller genom en kommersiell överenskommelse om tillträde med en mobilnätsoperatör, kan värdoperatören ha ett ekonomiskt intresse av att fortsätta med att tillhandahålla sina tillträdestjänster[25].

I de flesta medlemsstater har man konstaterat att det finns effektiv konkurrens på marknaden för mobilaccess och samtalsoriginering i grossistledet. Samtidigt återstår det att bedöma huruvida konkurrensutvecklingen, exempelvis genom MVNO-avtal (mobila virtuella nätoperatörer), redan är tillräcklig på marknaden för tillträde och samtalsoriginering i grossistledet.

Grossistmarknader för radio- och tv-sändning

All a nationella regleringsmyndigheter, utom på Cypern, har hittills reglerat åtminstone en del av grossistmarknaden för radio- och tv-sändningar. Regleringen varierar betydligt mellan de olika medlemsstaterna, och detsamma gäller de underliggande marknadsförhållandena. I de flesta medlemsstater dominerar markbundna plattformar, i andra medlemsstater är kabelnät huvudplattformen. Tidpunkten för övergång till digitala sändningar varierar inom EU, och det finns också stora skillnader i fråga om nationell lagstiftning om sändningsplikt ( must carry ) för vissa sändningsföretag.

Marknaden för radio- och tv-sändningar karaktäriseras av teknisk utveckling. Spridningen av digital markbunden television kommer att göra det möjligt för konsumenterna att ta emot fler program. Utvecklingen av internet-tv och digital markbunden television kan i framtiden komma att minska kostnaderna för övergång från en infrastruktur till en annan. Det ökade antalet överföringsinfrastrukturer torde ytterligare minska sändningsföretagens beroende av en viss sändningsplattform och öka deras motverkande köparmakt ( countervailing buyer power ).

HORISONTELLA FRÅGOR

I sitt första meddelande om marknadsöversyner i enlighet med EU:s regelverk uppmanade kommissionen regleringsmyndigheterna, i synnerhet, att inhämta marknadsaktörernas och de nationella konkurrensmyndigheternas synpunkter före det europeiska samrådet . Vidare konstaterade kommissionen att en separat anmälan av olika steg av marknadsöversynen i onödan förlänger regleringsprocessen . Utöver dessa problem, som fortfarande är relevanta och som förstärktes under förra året, understryker kommissionen följande horisontella frågor.

Rationalisering av förfaranden

I syfte att säkerställa ett effektivt beslutsfattande, inom de strikta tidsramar som ges enligt artikel 7 i ramdirektivet, har kommissionen antagit en rekommendation om förfaranden[26]. Denna rekommendation innehåller tydliga men flexibla förfaranden för samarbetet mellan kommissionen och de nationella regleringsmyndigheterna. Erfarenheten visar dock att ytterligare tillämpningsåtgärder skulle kunna vara till nytta om man vill öka klarheten i rättsligt hänseende, minimera den administrativa bördan för nationella regleringsmyndigheter, operatörer och kommissionen samt ytterligare förenkla förfarandet.

Kommissionen kommer att lägga fram förslag om rationalisering av förfarandena i en reviderad rekommendation om förfaranden senare i år.

Försenat antagande av slutliga åtgärder och fullgörande av skyldigheter

Eftersom marknader för elektronisk kommunikation ofta utvecklas snabbt kan reglering avhjälpa marknadsmisslyckanden effektivt endast om regleringsåtgärderna genomförs på lämpligt sätt.

I vissa medlemsstater har de nationella regleringsmyndigheterna antagit slutliga åtgärder med betydande försening efter avslutad marknadsöversyn. Sådana förseningar bör undvikas i syfte att garantera en rättidig reaktion på marknadsmisslyckanden som konstateras i samband med marknadsöversynen.

Dessutom fortsätter det att uppstå förseningar i vissa medlemsstater på grund av att skyldigheter anmäls åtskilt från den underliggande marknadsdefinitionen och marknadsanalysen. Som en följd av detta tar man inte itu med marknadsmisslyckanden i rätt tid, något som minskar effektiviteten i regleringen och därigenom skapar risker för sektorns konkurrensförmåga.

De nationella regleringsmyndigheterna uppmanas att genomföra och anmäla alla steg av en marknadsöversyn på samma gång (marknadsdefinition, marknadsanalys och avsedda regleringsskyldigheter).

Slutligen har det i vissa fall förflutit en ansenlig tidsrymd utan nyanmälan av ett utkast till en åtgärd som man har varit tvungen att dra tillbaka. Åtgärdsutkastet i fråga bör ändras och framläggas för nationellt samråd så snart som möjligt efter det att kommissionen kräver att den nationella regleringsmyndigheten drar tillbaka åtgärden. På så sätt säkerställer man att konkurrensproblem åtgärdas så snabbt som möjligt.

Några nationella regleringsmyndigheter har infört allmänna åtgärder och låter detaljutformningen av skyldigheterna fastställas i kommersiella förhandlingar mellan marknadsaktörer, t.ex. genom att införa en allmän skyldighet avseende kostnadsorientering utan att ange pristak eller detaljerade skyldigheter i fråga om kostnadsredovisning. Om förhandlingar mellan marknadsaktörer skulle misslyckas, skulle den nationella regleringsmyndigheten ingripa i en tvistlösning för att införa särskilda priser på grundval av skyldigheten i fråga om kostnadsorientering. I princip bör företagen själva, i god tro, förhandla om sina tillträdes- och samtrafikavtal[27]. De konkurrensproblem som konstateras i samband med regleringsförfarandena bör dock behandlas så snart och så effektivt som möjligt. Det finns ett underförstått hot om ytterligare reglering, antingen i samband med tvistlösning eller på regleringsmyndighetens initiativ, om kommersiella förhandlingar misslyckas med att avhjälpa det konkurrensproblem som konstaterats. Detta hot förefaller vara otillräckligt eftersom det inte är säkert att det medför öppenhet och klarhet i rättsligt hänseende för marknadsaktörer och eftersom det skulle kunna orsaka onödiga förseningar.

Skyldigheter bör definieras på ett tillräckligt tydligt och detaljerat sätt i de slutliga åtgärderna, och de bör kunna avhjälpa de konstaterade konkurrensmisslyckandena på ett effektivt sätt.

Tillämpning av artikel 5 i tillträdesdirektivet

Medlemsstaterna har använt artikel 5.1 i tillträdesdirektivet i flera fall[28]. Den ger medlemsstaterna möjlighet att införa regleringsåtgärder för operatörer som inte har betydande marknadsinflytande i den mån som det är nödvändigt för att säkerställa konnektivitet från punkt till punkt. Kommissionen har påpekat att artikel 5 inte får användas för att kringgå marknadsanalysprocessen och att den bör användas endast i fall där punkt-till-punkt-konnektivitet behöver garanteras.

Nationella regleringsmyndigheter bör använda sina befogenheter enligt artikel 5 i tillträdesdirektivet endast under vissa tydligt definierade förhållanden för att undvika överreglering och osäkerhet på marknaderna.

SLUTSATSER

Nästan alla regleringsmyndigheter är nu klara med den första omgången av översynerna av de 18 marknader som är upptagna i rekommendationen om relevanta marknader. Vi väntar på Bulgarien och Rumänien, som blev medlemmar i EU den 1 januari 2007. Samrådet enligt artikel 7-förfarandet har bidragit till främjandet av konkurrens, investeringar och innovation, liksom till konsolideringen av den inre marknaden för e-kommunikation. Vidare har man genom samrådet åstadkommit ett enhetligt arbetssätt i hela EU, framför allt när det gäller marknadsdefinition och analys av dominerande marknadsinflytande. Samrådet har också inneburit att marknadsöversynerna nu bygger på en ordentlig ekonomisk analys, och processen har blivit öppnare och mer genomsynlig. Totalt sett har denna form av samarbete mellan kommissionen och regleringsmyndigheterna lett till bättre reglering baserad på konkurrenslagstiftningens principer. Det har också bidragit till framväxten av en gemensam ”regleringskultur” i EU. Kommissionens anmärkningar på de föreslagna skyldigheterna har väglett utvecklingen i riktning mot en enhetlig regleringsmodell i hela EU, en modell där man samtidigt tar hänsyn till variationen i marknadsförhållanden mellan medlemsstaterna. Kommissionen har i första hand velat se till att skyldigheterna är väl avpassade, dvs. att de utgår från karaktären på det aktuella problemet, att de står i proportion till problemets allvarlighet, och att de är motiverade med hänsyn till målen i ramdirektivet.

Ytterligare åtgärder behöver emellertid vidtas för att effektivisera regleringen och uppnå bättre enhetlighet i urval och tillämpning av skyldigheter.

Medlemsstaternas modeller för marknadsdefinition och analys av dominerande marknadsinflytande överensstämmer nu i stor utsträckning med varandra, men skyldigheterna är inte alltid avpassade för att lösa konkurrensproblemen, och de skiljer sig fortfarande markant åt mellan medlemsstaterna trots att marknadsförhållandena är lika.

.

Kommissionen kommer att försöka effektivisera förfarandena ytterligare och att minimera den administrativa bördan för marknadsaktörer och regleringsmyndigheter, i linje med kommissionens strategi för bättre lagstiftning [29]. Kommissionen kommer att lägga fram förslag i denna riktning inom ramen för översynen av regelverket. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att bidra till effektiviseringen av marknadsöversynerna på medlemsstatsnivå . Särskilt viktigt är att regleringsmyndigheterna ser till att det inte går för lång tid mellan anmälan av planerade åtgärder och införandet av de slutgiltigt fastställda åtgärderna, och att marknadsanalysen och de planerade åtgärderna inte anmäls i flera olika steg.

Kommissionen håller för närvarande på att se över regelverket för e-kommunikation, och kommer att lägga fram sitt förslag till rådet och Europaparlamentet under andra halvåret 2007. Man räknar emellertid med att det reviderade regelverket inte kommer att träda i kraft förrän 2009 eller 2010. På kort sikt ser kommissionen därför över rekommendationen om relevanta marknader och rekommendationen om artikel 7-förfarandet. De omarbetade versionerna av dessa rekommendationer kommer att antas under andra halvåret 2007.

[1] En inre marknad för medborgarna, [KOM(2007) 60 slutlig, 21.2.2007]

[2] i2010 – Årsrapport om informationssamhället 2007 . [KOM(2007) 146 slutlig, 30.3.2007.]

[3] EU:s reglering och marknader på området för elektronisk kommunikation 2006 (12:e rapporten). [KOM(2007) 155 slutlig, 29.3.2007.]

[4] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv). (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33.)

[5] Kommissionens rekommendation av den 11 februari 2003 om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (”rekommendationen om relevanta marknader”). (EUT L 114, 8.5.2003, s. 45.

[6] På marknaderna för bredband och fast telefoni är många operatörer verksamma i flera olika medlemsstater, och ibland inom hela EU. Också inom mobiltelefoni bedriver flera operatörer verksamhet i olika medlemsstater. En av operatörerna är verksam i mer än hälften av de 25 medlemsstater som EU hade före den senaste utvidgningen. På marknaderna för satellitsändning finns det redan operatörer som erbjuder tjänster över nationsgränserna. Se också undersökningen ”Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications – A contribution to the review of the electronic communications regulatory framework” från juli 2006 (”Att förbereda de kommande etapperna av regleringen av e-kommunikation – underlag till översynen av regelverket för e-kommunikation”, även kallad Hogan & Hartson and Analysys Study ).

[7] Se ”Hogan & Hartson and Analysys Study”.

[8] E-kommunikation svarar för omkring 44,5 % av hela sektorn för informations- och kommunikationsteknik (IKT), som 2006 värderades till 649 miljarder euro enligt kommissionens 12:e rapport om genomförandet.

[9] Se meddelandet om översynen av EU:s regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. [KOM(2006) 334 slutlig, 28.6.2006.]

[10] Se undersökningen från London Economics som gjordes i samarbete med PricewaterhouseCoopers: An assessment of the regulatory framework for electronic communications: growth and investment in the EU e-Communications sector från juli 2006 (”Utvärdering av regelverket för e-kommunikation – tillväxt och investeringar i EU:s sektor för e-kommunikation”, även kallad LE PWC Study ).

[11] Se meddelandet om marknadsöversyner i enlighet med EU:s regelverk . [KOM(2006) 28 slutlig, 7.2.2006.]

[12] Kommissionen skickade en s.k. formell underrättelse till Tyskland med anledning av ändringar i den tyska telekomlagstiftningen som innebar att snabba internetnät (VDSL-nät) i praktiken undantogs från konkurrens. Se pressmeddelandet IP/07/237 av den 26.2.2007.

[13] Hyrda förbindelser med alternativa gränssnitt, t.ex. Ethernet, måste inkluderas på marknaderna för hyrda förbindelser i grossistledet om en bedömning i överensstämmelse med konkurrenslagstiftningens principer ger vid handen att hyrda förbindelser i grossistledet med alternativa gränssnitt är substituerbara med hyrda förbindelser i grossistledet med traditionella gränssnitt, i synnerhet om deras funktionalitet och prisnivåer är desamma.

[14] Kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (förkortat kallade ”riktlinjerna för dominerande marknadsinflytande”). (EGT C 165, 11.7.2002, s. 6.)

[15] När det gällde Tyskland pekade kommissionen på den bristande kostnadsorienteringen och avsaknaden av särredovisning. För Slovakien saknades uppgifter om metoderna för kostnadsredovisning.

[16] Kommissionen har t.ex. anmärkt på grossistprodukt för telefonabonnemang i Portugal, Spanien och Storbritannien. Polen har anmodats att redogöra för skyldigheten avseende grossistprodukt för telefonabonnemang.

[17] Kommissionen har framför allt uttalat sig om behovet av att ta hänsyn till regleringsåtgärder i grossistledet i Ungern, Frankrike, Slovenien och Spanien, samt om kontrollen av efterlevnaden av sådana åtgärder i Frankrike.

[18] Exempelvis den tyska regleringsmyndigheten anmälde sitt slutgiltiga förslag till skyldigheter över ett år efter marknadsanalysen.

[19] Detta var fallet i Luxemburg, Tjeckien och Polen.

[20] Det gäller framför allt Tjeckien, Tyskland och Finland.

[21] Kommissionen har uttalat sig i denna fråga efter anmälningar från Tyskland och Luxemburg.

[22] Detta var helt eller delvis fallet i Österrike, Belgien, Tjeckien, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna, Sverige och Storbritannien.

[23] Detta var fallet i Österrike, Belgien, Tjeckien, Finland, Ungern, Lettland, Nederländerna, Sverige och Slovenien.

[24] I Cypern och Slovenien befanns en enda operatör ha betydande marknadsinflytande. I Irland, Spanien och Malta fann man att det förelåg kollektiv dominans. I Irland har den slutgiltiga åtgärden dragits tillbaka av den irländska regleringsmyndigheten efter nationella domstolsförfaranden.

[25] Om värdoperatören skulle upphöra med att tillhandahålla sina tillträdestjänster kan tjänsteleverantören byta till en annan grossistleverantör. Och om tjänsteleverantören lämnar slutkundsmarknaden kanske värdoperatören inte kan locka till sig en tillräcklig andel av tjänsteleverantörens slutkunder för att uppväga sina förlorade grossistinkomster.

[26] Kommissionens rekommendation av 2003/561 EG av den 23 juli 2003 om anmälningar, tidsfrister och samråd i enlighet med artikel 7 i ramdirektivet (”rekommendationen om förfaranden”), EUT L 190, 30.7.2003, s. 13.

[27] Se skäl 5 och 6 och artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (”tillträdesdirektivet”), EGT L 108, 24.4.2002, s. 7.

[28] I mål NL/2003/17 anmälde Nederländernas finansministerium en förordning som innehöll en allmän skyldighet att säkerställa punkt-till-punkt-konnektivitet för alla allmänt tillgängliga telefontjänster i Nederländerna. I mål UK/2003/19 anmälde den brittiska regleringsmyndigheten en skyldighet för den enda leverantören av tillträdeskontrolltjänster för digital-tv ( Sky Subscriber Services Limited ) att ge tillträde till dessa tjänster på rättvisa, rimliga och icke-diskriminerande villkor. Den polska regleringsmyndigheten införde en skyldighet avseende icke-diskriminering och öppenhet för den dominerande operatören, i synnerhet för att hindra den från att påverka kvaliteten på IP-överföringen mellan dess kunder och andra operatörer som använder elektronisk kommunikation (se mål PL/2006/0382). I mål UK/2006/0454 föreslog den brittiska regleringsmyndigheten att det skulle införas en tillträdesrelaterad skyldighet för BT, enligt vilken BT måste köpa samtalstermineringstjänster för smalband i grossistledet från alla operatörer av allmänna elektroniska kommunikationsnät.

[29] Se kommissionens meddelande Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen . [KOM(2005) 97 slutlig, 16.3.2005.]