Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer"

(KOM(2002) 521 slutlig - 2002/0234 COD)

(2003/C 95/05)

Den 14 oktober 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 februari 2003. Föredragande var Sergio Santillán Cabeza.

Vid sin 397:e plenarsession den 26 och 27 februari 2003 (sammanträdet den 26 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 112 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Bakgrund

1.1. Terroristattentaten i USA den 11 september 2001 har fått stora konsekvenser för flygsektorn, som är sårbar för omfattande skador som rimligtvis inte kan förutses.

1.2. Omedelbart efter dessa händelser antog kommissionen den 10 oktober 2001 ett meddelande om konsekvenserna av attentaten(1), vilket följdes av ytterligare ett meddelande den 2 juli 2002(2).

1.3. I dessa meddelanden gjorde kommissionen en djupgående analys av utvecklingen på flygförsäkringsmarknaden och övervägde behovet av lagstiftning.

1.4. Förordningsförslaget är ett resultat av dessa överväganden.

2. Kommissionens förslag

2.1. Syfte

2.1.1. Förordningen syftar till att "fastställa de minimikrav för försäkringar för passagerare, bagage, gods, post och tredje man som lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer skall uppfylla för att erhålla tillstånd att upprätthålla flygförbindelser inom, till och från gemenskapen eller över ett territorium som tillhör en medlemsstat som omfattas av fördraget" (artikel 1).

2.2. Tillämpningsområde

2.2.1. Förordningen skall vara tillämplig på alla lufttrafikföretag från gemenskapen och tredje land, luftfartygsoperatörer som saknar lufttrafiktillstånd och statligt ägda luftfartyg. Den skall också omfatta flygförbindelser till och från en flygplats i gemenskapen samt över en medlemsstats territorium.

2.2.2. Däremot utesluts "lufttransporter av passagerare, post och/eller gods med icke-motordrivna och/eller ultralätta motordrivna luftfartyg" och "lokala flygningar som inte medför några transporter mellan olika flygplatser", vilka skall omfattas av "nationella regler om försäkringskrav vid olyckor" (artikel 2).

2.3. Försäkringsprinciper

I förordningen görs en åtskillnad mellan a) lufttrafikföretags och luftfartygsoperatörers skadeståndsansvar för passagerare, bagage, gods och post, och b) skadeståndsansvar gentemot tredje man.

2.3.1. Lufttrafikföretags och luftfartygsoperatörers skadeståndsansvar för passagerare, bagage, post och gods

2.3.1.1. På detta område fastställs att skadeståndsansvaret skall täckas i enlighet med Montrealkonventionen från 1999, som gäller för alla länder som har ratificerat den(3), och förordning nr 2027/97(4), ändrad genom förordning (EG) nr 889/2002(5).

2.3.1.2. EU-lufttrafikföretag som är "registrerade i gemenskapen och luftfartygsoperatörer som använder luftfartyg som är registrerade i gemenskapen, samt andra lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer som upprätthåller flygförbindelser till gemenskapen och/eller över gemenskapens territorium", skall ha en försäkring "med avseende på sitt skadeståndsansvar för skador som uppkommit inom en medlemsstats territorium och för vilka man har rätt till ersättning" (artikel 4).

2.3.1.3. Lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer som är registrerade i ett tredjeland kan som alternativ försäkring tillhandahålla en deposition eller en bankgaranti (artikel 5.2).

2.3.1.4. Minimikraven för försäkringar

a) Passagerare: försäkringsansvaret skall uppgå till ett minimibelopp på 250000 SDR (särskilda dragningsrätter)(6).

b) Bagage: Samma gränser gäller som för passagerare, med förbehållet att bagaget checkades in och stod under uppsikt av lufttrafikföretaget samt inte hade någon inneboende brist eller defekt.

c) Gods: 17000 SDR per ton (eller 17 SDR per kg).

d) Post: skall fastställas av de nationella myndigheterna.

2.3.2. Skadeståndsansvar gentemot tredje man

2.3.2.1. Försäkringskraven står i proportion till ett luftfartygs maximala startvikt (Maximum Take-Off Weight, MTOW) enligt luftvärdighetsbeviset, som återspeglar de potentiella skador som kan orsakas av varje luftfartygstyp. Därför gör kommissionen en klassificering av luftfartyg(7).

2.3.2.2. Försäkringen skall täcka alla skador som åsamkas tredje man av ett luftfartyg under flygning eller på marken genom krigshandling eller terrorism.

2.3.2.3. Skadeståndsansvar gentemot tredje man gäller framför allt om "skadan uppkom genom en krigshandling, flygplanskapning, sabotage, terrorism, civila oroligheter eller arbetskonflikter som syftade till att påverka driften av luftfartyget och som orsakades av lufttrafikföretagets, dess anställdas, dess företrädares eller luftfartygsoperatörens medvållande, annan otillåten handling eller förbiseende" (artikel 7.1).

2.3.2.4. Minimikraven för försäkringar

2.3.2.4.1. Minimikraven skall omfatta följande luftfartygskategorier:

>Plats för tabell>

2.3.2.4.2. Dessa värden får ändras i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 5 i beslut nr 468/1999/EG(8).

2.4. Tillämpning av kravet på försäkring, garanti eller säkerhet

2.4.1. För att se till att försäkringskraven uppfylls har medlemsstaterna omfattande befogenheter, däribland möjligheten att

- utföra regelbundna inspektioner,

- kräva ytterligare bevis,

- neka tillträde till rutter till eller inom gemenskapen,

- belägga luftfartyg med startförbud (artikel 8).

3. Allmänna kommentarer

3.1. Syftet med kommissionens förslag är att inrätta en rättslig ram för de försäkringsvillkor och minimibelopp som EG-lufttrafikföretag, lufttrafikföretag från tredjeland samt luftfartygsoperatörer från både gemenskapen och tredjeland måste uppfylla under alla förhållanden med hänsyn till skadeståndsansvaret för passagerare, bagage, gods och post samt gentemot tredje man.

3.2. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén stöder kommissionens förslag och delar kommissionens ståndpunkt att det är nödvändigt att inrätta en övergripande rättslig ram som omfattar de olika aspekterna av lufttrafikföretags och luftfartygsoperatörers skadeståndsansvar. Förordningsförslaget utgör en förbättring för dem som är berättigade till skadestånd och kompletterar de nya bestämmelserna om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor (se punkt 2.3.1.1 i detta yttrande).

3.3. För att bevilja lufttrafiktillstånd krävs för närvarande enligt gemenskapsbestämmelserna endast att lufttrafikföretagen(9)"skall vara försäkrade för att täcka ersättningsansvar i samband med olyckor, särskilt med hänsyn till passagerare, bagage, gods, post och tredje man", dock utan några bestämmelser om kriterier, villkor eller belopp som skall övervakas av medlemsstaternas tillståndsmyndigheter. Med tanke på att det är viktigt att garantera en lämplig ersättningsnivå för passagerare som är inblandade i olyckor, beslutade gemenskapen den 5 april 2001 att ingå och ratificera(10) Montrealkonventionen om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter, som ersätter Warszawakonventionen från 1929 inom samma område. Man beslutade också att ändra gemenskapsbestämmelserna om lufttrafikföretags skadeståndsansvar(11).

3.4. När det gäller försäkringar för att täcka skadeståndsansvaret gentemot tredje man finns det för närvarande inga gemenskapsbestämmelser som anger gränserna för detta ansvar. De enda ersättningsskyldigheterna kan härledas från allmän internationell rätt, nämligen 1933 års Romkonvention om vissa enhetliga regler om skada tillfogad tredje man på jordytan av främmande luftfartyg, första gången ändrad 1952 och senare ändrad genom ett protokoll som undertecknades i Montreal den 23 september 1978. Denna konvention har lett till att Europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC), i resolution CEAC/25-1 har fastställt miniminivåerna för försäkringarna för lufttrafikföretag(12).

3.5. EESK anser således att förordningsförslaget utgör ett steg mot att ge rättslig säkerhet gentemot de EG-lufttrafikföretag, lufttrafikföretag från tredjeland och luftfartygsoperatörer från gemenskapen och tredje land som upprätthåller flygförbindelser till och inom gemenskapen.

3.6. EESK stöder förordningens förslag att principen om strikt skadeståndsansvar skall tillämpas(13).

3.7. EESK påpekade redan i sitt yttrande om förordning (EG) 889/2002(14) att Warszawakonventionen utgjorde en viktig milstolpe i den internationella lufttrafikens historia eftersom den reglerade förhållandet mellan lufttrafikföretagen och passagerarna i händelse av olyckor under internationell lufttrafik. Normalt ligger bevisbördan hos käranden, men genom Warszawakonventionen infördes omvänd bevisbörda. För att mildra effekterna av detta begränsades lufttrafikföretagens skadeståndsansvar, om inte käranden kunde bevisa att det var fråga om grov vårdslöshet.

3.8. Enligt förordningsförslaget skall emellertid inte principen om strikt skadeståndsansvar tillämpas vid krigshandlingar och terrorism.

3.9. EESK har i ett förberedande yttrande om transportsäkerhet redan behandlat de försäkringsmässiga följder som terroristhandlingarna har fått för luft- och flygtransportsektorn.

4. Lägsta försäkringsbelopp i det nya systemet

4.1. Passagerare

Förordningsförslaget medför inga ändringar av det nuvarande beloppet.

4.1.1. I enlighet med bestämmelserna i Montrealkonventionen och förordning (EEG) nr 2027/97, ändrad genom förordning (EG) nr 889/2002, grundas skadeståndsansvaret för passagerare på begreppet strikt skadeståndsansvar, oberoende av om skadan kan tillskrivas det berörda lufttrafikföretaget, för skadeståndskrav på upp till 100000 SDR.

4.1.2. Utöver det beloppet (minst 250000 SDR som är minimibelopp) täcker försäkringarna för passagerarna och deras bagage skadeståndsansvar som grundas på bevisad kränkning som medför skadeståndsrätt.

4.1.3. För de lufttrafikföretag som är bundna av Warszawakonventionen är skadeståndsansvaret för passagerare obegränsat och grundat på antagandet att lufttrafikföretaget har ansvar för personskada eller dödsfall, med vissa förbehåll, och åtföljande begränsning av ansvar, med vissa undantag (skadevållande med uppsåt).

4.2. Gods

Minimikraven för försäkringar i förordningsförslaget återspeglar de belopp som för närvarande tillämpas enligt Montrealkonventionen, som begränsar lufttrafikföretagets skadeståndsansvar, bl.a. när det gäller krigshandlingar och väpnade konflikter.

4.2.1. För lufttrafikföretag som är bundna av Warszawakonventionen är skadeståndsansvaret för gods obegränsat med vissa undantag (medvållande och skadevållande med uppsåt).

4.3. Skadeståndsansvar gentemot tredje man

Kommissionens förslag till förordning innebär en avsevärd höjning av miniminivåerna i resolution ECAC/25-1.

4.3.1. Minimiförsäkringen för till exempel en Airbus 320 (180 passagerare) är enligt ECAC-resolutionen 50 miljoner SDR, medan den i förordningsförslaget fastställs till 400 miljoner SDR.

4.4. Kommittén välkomnar de minimikrav för försäkringar som föreslås i förordningen men vill också påpeka att flygbolagen i realiteten redan tecknar försäkringar till högre belopp än minimikraven.

4.5. Ändring av värden (artikel 7.5)

Kommittén ställer sig mycket positiv till kommissionens förslag att värden skall få ändras för att följa utvecklingen i internationell lagstiftning. Det bör påpekas att gränserna i Warszawakonventionen var helt föråldrade men att det inte gick att nå en överenskommelse om högre gränser med alla de stater som undertecknat konventionen.

5. Särskilda kommentarer

5.1. Förordningens tillämpningsområde

Kommittén vill påpeka att det finns en bristande överensstämmelse mellan artiklarna 1, 2 a, 2 b och 4 i förordningsförslaget.

För att åtgärda detta bör artiklarna 2 a, 2 b och 4 formuleras på samma sätt som artikel 1 och därför ändras till "...gemenskapen eller över ett territorium...".

5.2. Undantag (se punkt 2.2.2 i detta yttrande)

Man har konstaterat att det inom Europeiska unionen finns en risk för attentat med ultralätta motordrivna luftfartyg, och det har också under provflygning inträffat en allvarlig olycka med ett flygplan som skulle lyfta från och landa på samma flygplats.

Kommittén anser mot denna bakgrund att båda dessa fall bör täckas av förordningens tillämpningsområde och att artikel 2 sista stycket därför bör ändras(15).

5.3. Definitioner (artikel 3)

Kommittén föreslår att

- man inför en definition av "försäkringstagare",

- man klargör uttrycket "civila oroligheter eller arbetskonflikter".

- man i artikel 3 f ersätter ordet "incident" med "olycka".

5.4. Strikt skadeståndsansvar för skador som åsamkas passagerare

I artikel 6.1 framgår det inte tillräckligt klart om den högsta gränsen för strikt skadeståndsansvar är 100000 SDR (se punkt 4.1.1 i detta yttrande) eller 250000 SDR. Detta är en mycket viktig fråga som måste vara fullständigt klart formulerad i texten.

Kommittén anser inte heller att man i samma skadeståndsbelopp bör inkludera försäkringen för kroppsskador och försäkringen för materiella skador på bagage, vilka dessutom tekniskt sett garanteras av olika försäkringar med skilda prissättningsmetoder.

5.5. Minimikraven för försäkringar för olika luftfartygskategoriers skadestånds-ansvar gentemot tredje man (artikel 7.2 i förordningen; se punkt 2.3.2.5.1 i detta yttrande)

EESK föreslår att man skall innefatta mycket små luftfartyg och införa en ytterligare kategori i segmentet upp till 25000 kg.

5.6. Rapport (artikel 10)

Enligt kommittén bör kommissionen både i rubriken och i artikel 10.1 lägga till orden "rapport och utvärdering...". Avsikten med detta förslag är att lyfta fram vikten av att kommissionen gör en utvärdering av efterlevnaden och medlemsstaternas kontrollåtgärder, eftersom denna fråga är av stor betydelse för EU:s medborgare.

5.7. Utvecklingen på försäkringsmarknaden för luftfarten

I motiveringsdelen i förordningsförslaget (motivering 18) anges att en rapporteringsskyldighet skall "införas för kommissionen med avseende på utvecklingen på försäkringsmarknaden med beaktande av de incidenter som avsevärt kan påverka försäkringsvillkoren". Denna skyldighet behandlas dock inte i själva förordningstexten.

Kommissionen bör därför införa en ny punkt i artikel 10 som anger att kommissionen är skyldig att lägga fram en årlig rapport om utvecklingen på försäkringsmarknaden.

5.8. Terrorism och krigshandlingar

Attentaten den 11 september i USA förorsakade försäkrade förluster(16) på uppskattningsvis 40 miljarder USD, vilket medförde att försäkringsbolagen upphävde möjligheten att försäkra sig mot en sådan risk och begärde statligt stöd. Senare återinförde försäkringsbolagen gradvis täckningen av risker i samband med terrorism, men premierna är mycket höga och ersättningsbeloppen begränsade.

5.9. Till följd av detta har USA:s kongress godkänt en ny lag som innebär att staten betalar 90 % av de kostnader som förorsakas av ett terroristattentat om förlusterna överstiger 10 miljarder USD(17).

5.10. Konsekvenserna av attentaten i USA har utmynnat i olika initiativ, däribland detta förordningsförslag. Rådet (transportfrågor) påpekade den 17 juni 2002 att alla lösningar som rör försäkringar i flygsektorn bör bygga på särskilda villkor för att undvika en onödig begränsning av den kommersiella marknaden och i största möjliga utsträckning förhindra att regeringarna tar över ansvaret för riskerna. Rådets slutsats var att om dessa villkor uppfylls bör man göra en omfattande bedömning av programmen för ansvarsfördelning(18).

5.11. Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) har anmodat de avtalsslutande staterna att framföra sina synpunkter om inrättandet av ett globalt försäkringssystem som omfattar krigsrisker inom flygsektorn (Globaltime).

5.12. Man bör hålla i minnet att de flesta offren för attentaten den 11 september var tredje part som inte direkt omfattades av förhållandet mellan passagerare och flygbolagen. Det handlar om ett ansvar som inte är reglerat i avtal och som de berörda flygbolagen måste ta ställning till.

6. Slutsatser

6.1. EESK stöder förslaget men vill framhålla följande:

a) Om förordningen skall få avsedd effekt måste medlemsstaterna kräva att luftfartygsoperatörerna på ett striktare sätt uppfyller kravet på att teckna försäkringar (eller tillhandahålla garantier).

b) I dag har flygbolagen i EU en konkurrensnackdel i förhållande till flygbolagen i USA på försäkringsområdet eftersom de sistnämnda uppbär statligt stöd(19). Berörda myndigheter bör ta upp denna fråga till behandling.

c) Man bör ta hänsyn till skadeståndsansvar vid terrorattentat och krigshandlingar som ger upphov till skador som rimligen inte har kunnat förutses.

d) Inrättandet av ett globalt system inom ramen för ICAO kan förhindra att passagerare och gods som inte omfattas av EU-bestämmelser har ett sämre skydd eller diskrimineras. Det skulle också förhindra illojal konkurrens.

6.2. Kommissionen uttryckte i sitt meddelande av den 2 juli 2002(20) ett försiktigt stöd för ICAO:s Globaltime-system och förklarade att stödet till ett sådant system bör bygga på villkor som fastställts av rådet (transportfrågor). Tolv medlemsstater anslöt sig till denna ståndpunkt i ett svar till ICAO den 15 oktober 2002. ICAO gav därefter sina medlemsländer en ny tidsfrist (14 februari 2003) för att överväga sin ståndpunkt och ge utrymme för ytterligare ändringar av systemet samt för att så många som möjligt (minst 51 % av ICAO-medlemmarna) skulle kunna ge ett positivt slutgiltigt svar.

6.3. I Globaltime-systemet skall staterna fungera som garanter och långivare i sista instans. Gränsen för skadeståndsansvaret skall uppgå till 1,5 miljarder USD för varje luftfartyg och varje olycka. Den kan höjas till 2 miljarder USD om ersättning till passagerare också är innefattad. För mindre (regionala) flygbolag ligger gränsen på 500 miljoner USD.

6.4. Det råder vidare oklarhet om framtiden för ett gemensamt system om de internationella politiska spänningarna skulle fortsätta att trappas upp i Främre Orienten och Mellanöstern.

Bryssel den 26 februari 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2001) 574 slutlig, 10.10.2001.

(2) KOM(2002) 320 slutlig, 2.7.2002.

(3) Warszawakonventionen från 1929 kommer fortsättningsvis att gälla parallellt med Montrealkonventionen för luftfartsfartyg som är bundna av dem.

(4) Rådets förordning (EG) nr 2027/97 av den 9 oktober 1997 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor (EGT L 285, 17.10.1997, s. 1) - EESK:s yttrande i EGT C 212, 22.7.1996, s. 38.

(5) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 889/2002 av den 13 maj 2002 om ändring av rådets förordning (EG) nr 2027/97 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor (EGT L 140, 30.5.2002, s. 2) - EESK:s yttrande i EGT C 123, 25.4.2001, s. 47.

(6) Särskilda dragningsrätter noteras av Internationella valutafonden. Värde den 8 januari 2003: SDR/EUR 0,7672006 - EUR/SDR 1,30344.

(7) De vanligaste luftfartygstyperna finns i förordningsförslagets bilaga.

(8) Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. EGT L 184, 17.7.1999.

(9) Rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992, EGT L 240, 24.8.1992.

(10) Rådets beslut av den 5 april 2001 om Europeiska gemenskapens ingående av konventionen om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter (Montrealkonventionen), EGT L 194, 18.7.2001.

(11) Rådets förordning (EG) nr 2027/97 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor, EGT L 285, 17.10.1997.

(12) Följande 38 stater är medlemmar i ECAC: Albanien, Armenien, Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Republiken Moldova, Monaco, Nederländerna, Norge, Polen, Portugal, Rumänien, Schweiz, Slovakiska republiken, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckiska republiken, Tyskland, Turkiet, Ukraina, Ungern och Österrike.

(13) Det "strikta skadeståndsansvaret" är dock begränsat i kommissionens förslag, vilket också framgår av texten.

(14) "Lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor" EGT C 123, 25.4.2001.

(15) När det gäller frågan om helikoptrar bör innefattas måste man ta hänsyn till artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 2407/92 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (se särskilt motivering 7 i förslaget). Enligt denna förordning har varje företag som mot betalning utför lufttransport av passagerare, post och/eller gods (se artikel 2 om definitioner och artikel 4 om operativ licens) rätt att beviljas en operativ licens. Av det skälet behandlas företag som bedriver flygfrakttrafik eller helikoptertrafik på exakt samma sätt så länge som de utför lufttransporten mot betalning. Båda dessa kategorier behandlas således som "lufttrafikföretag". Enligt vissa tolkningar omfattas dock helikoptrar inte av Romkonventionen så länge som de i flera länder i världen (utanför EU) inte betraktas som luftfartyg inom lufttrafikföretag.

(16) Man måste skilja mellan försäkrade förluster och totala ekonomiska förluster, som beräknas uppgå till ca 80 miljarder USD. Förlusterna för flygindustrin uppskattas till 4 miljarder USD.

(17) Om det förorsakas skador för lägre belopp under det första året efter det att lagen trädde i kraft skall försäkringsbolagen betala högst 7 % av sina premier för skador i ersättning; staten svarar för resten av kostnaderna. Redan under det tredje året skall försäkringsbolagen betala upp till 15 % av sina premier, medan de 90 % som staten svarar för skall täcka förluster till ett värde av högst 15 miljarder USD.

(18) Se kommissionens arbetsdokument "Analysis of aviation insurance schemes", SEK(2002) 1030.

(19) Enligt beräkningar tvingas de europeiska flygbolagen bära en kostnad på 1,30 USD per passagerare, jämfört med 0,10 USD för de nordamerikanska.

(20) Se "Samordnat svar på ICAO:s brev till de avtalsslutande staterna i ICAO (LE 4/64-02/55)". Arbetsdokument från kommissionen. SEK(2002) 1031.