MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN - Skattepolitiken i Europeiska unionen - Prioriteringar för de kommande åren

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Utvecklingen av EU:s skattepolitik i ett allmänt sammanhang

2.1 Den senaste tidens utveckling i EU

2.2 Den globala utvecklingen i riktning mot ekonomisk integration och ekonomiskt samarbete

2.3 EU:s skattepolitik - allmänna mål

2.4 Hur skall målen nås-

3. EU:s skattepolitik - specifika mål för de kommande åren

3.1 Indirekt beskattning

3.1.1 Mervärdesskatt

3.1.2 Punktskatter

Energi- och miljöskatter

Fordonsbeskattning

Tobaks- och alkoholskatter

3.2 Direkt beskattning

3.2.1 Den internationella ramen

3.2.2 Företagsbeskattning

3.2.3 Skatt på fysiska personers inkomster

3.2.4 Beskattning av pensioner

3.3 Bekämpning av skattebedrägerier - direkta och indirekta skatter

3.4 De skattepolitiska målen och utvidgningsprocessen

4. Medel för att uppnå målen

4.1 Beslutsprocessen

4.2 Kommissionens roll som övervakare av fördraget

4.3 En bredare uppsättning politiska instrument

4.4 Utökat samarbete

5. Slutsatser

1. Inledning

Skattepolitikens bidrag till uppnåendet av gemenskapens mål har under senare år i ökande utsträckning ställts i samband med utvecklingen av den inre marknaden, med den ekonomiska och monetära unionen (EMU) och med en närmare ekonomisk integration. I samband med införandet av den inre marknaden antog gemenskapen i början av 1990-talet en omfattande lagstiftning på mervärdes- och punktskatteområdena. Detta framhävde emellertid bara avsaknaden av en sammanhängande politik när det gäller direkt beskattning. Samtidigt blev det uppenbart att förslag på skatteområdet alltför ofta diskuterades isolerat i stället för i ett bredare EU-politiskt sammanhang.

Vid det informella Ekofinmötet i Verona i april 1996 framhöll kommissionen diskrepansen mellan behovet av framsteg när det gällde skattesamordning i EU och antalet beslut som antagits på detta område och föreslog ett nytt, mera övergripande synsätt i fråga om skattepolitiken. Följande tre viktiga utmaningar för EU, vilka har ett inbördes samband och ömsesidigt förstärker varandra, avgränsades:

* Stabilisering av medlemsstaternas skatteintäkter.

* En smidigt fungerande inre marknad.

* Främjande av sysselsättningen.

I sitt meddelande av den 1 oktober 1997 [1] argumenterade kommissionen, som ett led i denna nya inriktning, för en ökad skattesamordning inom EU. Meddelandet låg till grund för en diskussion i rådet om skattepolitiken den 13 oktober 1997. Även om processen i riktning mot större skattesamordning har gått långsamt under de tre och ett halvt år som förflutit sedan dess, har en del viktiga framsteg gjorts, särskilt när det gäller direkta skatter. I synnerhet var den omfattande överenskommelse om de centrala inslagen i skattepaketet som nåddes vid rådets möte den 26-27 november 2000 ett viktigt framsteg när det gäller åtgärdandet av de ovan nämnda utmaningarna.

[1] KOM(1997) 495 - särskilt punkterna 3-11, där behovet av skattesamordning förklaras.

Ansträngningarna att genom uppförandekoden för företagsbeskattning begränsa skadlig skattekonkurrens och förslagen om skatt på inkomster från sparande kommer att göra det möjligt för medlemsstaterna att förstärka sina skattebaser, vilket ger utrymme för att sänka den höga genomsnittliga skatten på arbete. Det är därför viktigt att gemenskapen ser till att de olika inslagen i skattepaketet förverkligas. Kommissionen är dock övertygad om att mycket mer återstår att göra på skattesamordningsområdet. Gemenskapen har nu chansen att ställa den inre marknadens huvudintressenter - dess medborgare och företag - i centrum. Dessutom har världen inte stått stilla sedan 1996. Med tanke på ekonomins tilltagande globalisering och på hur den snabba tekniska utvecklingen påverkar de ekonomiska aktörernas agerande och de ekonomiska aktiviteternas natur, är en översyn av EU:s skattepolitik än mer angelägen. Den växande klyftan mellan å ena sidan de beslut som krävs på skatteområdet för att det skall bli möjligt att nå de mål som gemenskapen har uppställt, å andra sidan de faktiskt uppnådda resultaten inger därför bekymmer.

I detta meddelande redovisas kommissionens syn på de viktigaste prioriteringarna för skattepolitiken i Europeiska unionen under de kommande åren. Där beskrivs den generella taktik som gemenskapen enligt kommissionens mening måste tillämpa med hänsyn till EU:s politiska mål i ett vidare sammanhang, och ett antal prioriterade frågor på vissa skatteområden lyfts fram. Med tanke på att det tills vidare, liksom hittills, kommer att krävas enhällighet för beslut i skattefrågor, undersöks i meddelandet också om det finns andra lämpliga instrument utöver lagstiftning som kan användas för att nå dessa prioriterade mål.

2. Utvecklingen av EU:s skattepolitik i ett allmänt sammanhang

Gemenskapen står för närvarande inför ett antal viktiga utmaningar, både internt, allt eftersom den befintliga inre marknaden fullbordas och den ekonomiska och monetära unionen (EMU) förverkligas, och externt, i samband med att EU förbereder sig inför utvidgningen och i samband med EU:s deltagande i den nya globala ekonomin.

2.1 Den senaste tidens utveckling i EU

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon fastställdes ett ambitiöst strategiskt mål för EU, nämligen "...att bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning". Frågan hur detta mål skall kunna nås diskuterades nyligen vid Europeiska rådets möte i Stockholm. Medlemsstaternas skattesystem måste bidra till den nödvändiga reformeringen av marknaden. Detta kräver automatiskt att gemenskapen ger skattepolitiken en ny inriktning.

Regeringskonferensen 2000 enades om en reformering av gemenskapsinstitutionerna, vilken kommer att bereda väg för utvidgningen, trots det nedslående resultatet av förhandlingarna om fördragets bestämmelser om beslutsfattandet när det gäller skattefrågor. Under de kommande åren kommer EU att ta emot ett antal nya medlemsstater, var och en med sitt eget unika skattesystem. Det är mycket angeläget att gemenskapslagstiftningen på skatteområdet konsolideras och stabiliseras i största möjliga utsträckning före utvidgningen. Det kommer också efter utvidgningen att vara av central betydelse att se till att skatterna inte hindrar vare sig de nuvarande eller de blivande medlemsstaterna från att konkurrera på lika villkor eller från att till fullo dra nytta av den inre marknaden.

I och med övergången till den tredje etappen av EMU har tillväxt- och stabilitetspakten alltmer koncentrerats på diskussionen om budgetutvecklingen. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken innebär nya utmaningar för medlemsstaternas skattepolitik. En budget som är nära balans eller uppvisar ett överskott är alltjämt en nödvändig förutsättning för uppnåendet av makroekonomisk stabilitet. Samtidigt som dessa sunda budgetprinciper upprätthålls bör de offentliga finanserna bidra maximalt till tillväxt och sysselsättning. Det är nödvändigt att finna en lämplig avvägning mellan en minskning av statsskulden, skattesänkningar och finansiering av offentliga investeringar inom nyckelområden liksom en lämplig fördelning av dessa över tiden. En minskning av det totala skattetrycket erbjuder en möjlighet att avlägsna hinder för sysselsättning, företagsamhet och tillväxt.

Kommissionens meddelande av den 21 december 2000 om de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning [2] visar att de skattereformer som genomförts under de senaste tre åren på det hela taget är ett steg i rätt riktning. En del medlemsstater har lyckats göra sina skattesystem mera sysselsättningsvänliga genom att sänka skatterna på arbete, även om sådana skatter i många medlemsstater fortfarande ligger mycket högt vid en internationell jämförelse. Reformerna varierar mycket när det gäller omfattning och innehåll, men de flesta medlemsstater sänker de direkta skatterna på enskildas och företags inkomster och i några fall arbetsgivarnas och arbetstagarnas sociala avgifter.

[2] KOM(2000) 846.

Den politiska dialogen i EU har främjat ett integrerat angreppssätt med större medvetenhet om möjligheterna och begränsningarna på skatteområdet. Skattesänkningar bör koncentreras till områden där de får positiva effekter på utbudssidan och åtföljas av reformer av bidragssystemen i syfte att öka tillväxtpotential och sysselsättning. Behovet att minska skattetrycket på arbete och lönebikostnaderna, särskilt när det gäller relativt outbildad och lågavlönad arbetskraft, har betonats. Denna ansats återspeglas i de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik år 2001 [3] och i den europeiska sysselsättningsstrategin [4], som innehåller specifika rekommendationer för de enskilda medlemsstaterna samt bestämmelser om övervakning på EU-nivå.

[3] Kommissionens rekommendation till allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik år 2001 (KOM (2001) 224, 25.4.2001, s.11 och 12)

[4] Rådets beslut av den 19 januari 2001 om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik 2001 (EGT L 22, 24.1.2001).

Det är också viktigt att söka finna den rätta avvägningen mellan skattesänkningar, investeringar i offentliga tjänster och fortsatt budgetkonsolidering så att det totala skattetrycket varaktigt kan minskas.

Gemenskapen har inte varit lika framgångsrik i arbetet med att få fram en gemensam miljövänlig skattepolitik, trots att det finns en politisk samsyn om värdet av miljövänlig skattepolitik. Så har exempelvis många medlemsstater sänkt den direkta skatten i samband med miljöskattereformer som inneburit att de infört eller höjt energi- eller miljöskatter. Den senaste tidens oro efter oljeprisökningen visar att det finns ett behov av en sammanhängande gemenskapspolitik på energiskatteområdet. Frånvaron av framsteg gör att det är risk för att gemenskapens förmåga att fullgöra sina åtaganden enligt Kyoto-protokollet och allmänt att vidta åtgärder inom detta och andra politiskt viktiga områden ifrågasätts. I kommissionens nyligen framlagda meddelande "Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld: En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen" [5] anförs att Kyoto endast är ett första steg och att EU därefter bör sträva efter att minska utsläppen av växthusgaser ytterligare, även genom att tillämpa ambitiösa mål för energibeskattningen. Hälso- och konsumentskyddsaspekter behöver också integreras i skattepolitiken. Detta förekommer redan inom området indirekta skatter.

[5] KOM(2001) 264.

Skattepolitiken har slutligen också en viktig roll att spela när det gäller att öka forskning och utveckling (FoU) samt innovationsverksamhet i EU. I Europeiska rådets slutsatser från mötet i Lissabon uppmanas rådet och kommissionen att, när så är lämpligt tillsammans med medlemsstaterna, förbättra miljön för privat forskning, partnerskap för forskning och utveckling och startandet av högteknologiföretag, genom användande bland annat av skattepolitiken.

2.2 Den globala utvecklingen i riktning mot ekonomisk integration och ekonomiskt samarbete

Samtidigt kräver globaliseringen och de kraftigt ökande handels- och kapitalströmmarna att gemenskapens politik förstärker EU:s globala konkurrenskraft, inte sätter den på spel. Tekniska innovationer, t.ex. utvecklingen av e-handeln, ökar rörligheten hos vissa former av ekonomisk verksamhet, särskilt inom tjänstesektorn, och kapitalets rörlighet. Företagen inom EU är i ökande utsträckning verksamma i mer än en medlemsstat, och det sker fler internationella företagssammanslagningar och företagsförvärv än någonsin tidigare. I denna föränderliga omgivning måste skattehinder för kapitalets fria rörlighet och skatteåtgärder som snedvrider konkurrensen avlägsnas. EU:s skattesystem måste vara tillräckligt flexibla och anpassbara för att hålla jämna steg med denna utveckling, samtidigt som de måste vara så enkla som möjligt, så att kostnaderna för deras tillämpning minimeras.

Därutöver måste skattesystemen vara öppna och tydliga, så att rätt skatt betalas vid rätt tidpunkt, på rätt plats och så att möjligheterna till skattebedrägerier och skatteflykt begränsas så mycket som möjligt. Det finns en växande internationell enighet - inom EU och inom OECD - om att detta endast kan uppnås genom gränsöverskridande samarbete, särskilt genom informationsutbyte. Så har man under senare år sett en utveckling mot ett närmare samarbete mellan EU:s medlemsstater, t.ex. överenskommelsen om principer för utbyte av information om inkomster från sparande och om ömsesidigt bistånd vid indrivning av skattefordringar. När det gäller beskattning av inkomst av sparande önskar EU utvidga denna form av samarbete till länder utanför EU:s gränser. Kommissionen och ordförandeskapet i rådet för för närvarande diskussioner med Förenta staterna, Schweiz, Liechtenstein, Monaco, Andorra och San Marino om införande av åtgärder motsvarande dem som föreslås i utkastet till direktiv.

Detta är en välkommen utveckling. Möjligheterna till samarbete när det gäller ömsesidigt bistånd är emellertid långt ifrån uttömda. Ett utökat samarbete skulle vara ett stort steg framåt i kampen mot skattebedrägerier och resultera i en mera effektiv skatteuppbörd, vilket i sin tur skulle uppväga eventuella inkomstförluster till följd av det samordnade avlägsnandet av skattehinder på den inre marknaden. Det är just av detta skäl som kommissionen anser det viktigt att beslut rörande förslag som gäller ömsesidigt bistånd och administrativt samarbete fattas i rådet med kvalificerad majoritet, med stöd av artikel 95 i fördraget, och inte med enhällighet enligt artikel 93 eller artikel 94.

2.3 EU:s skattepolitik - allmänna mål

Vilket slags skattepolitik på EU-nivå skulle vara förenlig med eller till och med understödja medlemsstaternas ansträngningar att reformera sina skattesystem- En sådan politik måste helt klart ha som ett prioriterat mål att underlätta för de medborgare och företag som vill utnyttja den inre marknadens fyra friheter (fri rörlighet för personer, varor och kapital samt frihet att tillhandahålla tjänster). Den måste därför lägga tyngdpunkten på att avlägsna skattehindren för dessa fyra friheter. I den utsträckning skattesystemen används som medel för att uppnå fördelnings-, omfördelnings- eller stabiliseringsmål måste skattekonsekvenserna vidare vara klara och tydliga för de avsedda ekonomiska aktörerna. Av båda dessa skäl måste skattesystemen göras enklare och öppnare. Det är viktigt att i detta sammanhang medge att, samtidigt som skadlig skattekonkurrens måste uppmärksammas både på EU-nivå och i ett bredare internationellt sammanhang, särskilt inom OECD, och fördragets bestämmelser om statligt stöd måste respekteras, en viss skattekonkurrens inom EU kanske är ounviklig och att den kan bidra till lägre skattetryck.

För det andra måste EU-initiativ på skatteområdet säkerställa att skattesystemen medverkar till att effektivisera varu-, tjänste- och kapitalmarknaderna och till att förbättra arbetsmarknadens funktion. Detta är nödvändigt för att Lissabonmålen skall kunna uppnås. När det gäller skattepolitiken innebär detta att man måste koncentrera sig på att avlägsna skattehinder och skattemässigt betingade snedvridningar, komma till rätta med den ineffektivitet som följer av att 15 olika skattesystem tillämpas inom EU och förenkla dessa skattesystem så att de blir mera tillgängliga för skattebetalarna. Det innebär vidare att man måste se till att skatteuppbörden blir effektivare, så att eventuella intäktsbortfall till följd av det samordnade avlägsnandet av skattehinder uppvägs.

För det tredje bör, så som krävs i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, EU:s skattepolitik också fortsättningsvis underlätta ansträngningarna att sänka de nominella skattesatserna i kombination med en breddning av skattebasen för att därigenom minska den ekonomiska snedvridning som medlemsstaternas skattesystem ger upphov till.

Dessa mål för EU:s skattepolitik kan inte eftersträvas isolerat, och uppnåendet av dem måste vara förenligt med de övriga allmänna målen för EU-politiken. Särskilt måste EU:s skattepolitik

* främja uppnåendet av målen från Lissabonmötet om att EU skall bli den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomin i världen,

* bidra till att den inre marknaden fortsätter att utvecklas på ett tillfredsställande sätt genom att, både före och efter utvidgningen, möjliggöra för alla EU:s medlemsstater att konkurrera på lika villkor och dra fördel till fullo av den inre marknaden,

* bidra till att det totala skattetrycket varaktigt kan minskas i EU, genom säkerställande av att en lämplig avvägning mellan skattesänkningar, investeringar i offentliga tjänster och bibehållen budgetkonsolidering upprätthålls,

* förstärka EU:s ekonomiska politik, sysselsättnings-, innovations-, hälso- och konsumentskyddspolitik, politik för hållbar utveckling samt miljö- och energipolitik, och

* understödja moderniseringen av den europeiska sociala modellen.

2.4 Hur skall målen nås-

I diskussionerna om vilka medel som skall användas för att man skall kunna nå de allmänna mål som anges ovan är en av de vanligaste frågorna hur nödvändigt eller rentav önskvärt det är att skatterna inom EU harmoniseras.

Det är uppenbart att det inte finns något behov av en generell harmonisering av medlemsstaternas skattesystem. Förutsatt att medlemsstaterna följer gemenskapsreglerna står det dem fritt att välja de skattesystem som de finner mest lämpade för sina syften. Även nivån på de offentliga utgifterna är något som de olika medlemsstaterna själva skall besluta om, så länge dessa utgifter finansieras av inkomster på ett sådant sätt att budgeten är i balans eller uppvisar ett överskott. Det är viktigt att understryka att det på många skatteområden varken är nödvändigt eller önskvärt med en harmonisering, med tanke på medlemsstaternas mycket skiftande skattesystem och olika nationella preferenser. Medlemsstaterna träffar dock inte sina val i isolering, utan måste ta hänsyn till internationella aspekter. Så bör EU:s skattesamordning t.ex. generellt bidra till att medlemsstaterna intar en samlad hållning i internationella forum som OECD.

Däremot är en hög grad av harmonisering nödvändig när det gäller indirekta skatter. I fördraget finns uttryckliga bestämmelser om en sådan harmonisering (artikel 93), eftersom indirekta skatter kan skapa omedelbara hinder för den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster på en inre marknad. De kan också snedvrida konkurrensen. Ett stort antal direktiv och förordningar har redan antagits på detta område. Kommissionen har lagt fast en tydlig lagstiftningsstrategi, särskilt när det gäller mervärdesskatt, miljöskatter och energiskatter.

I fråga om skatt på fysiska personers inkomster anses det att sådana skatter kan regleras av medlemsstaterna också när Europeiska unionen blir mer integrerad än den nu är. Medlemsstaterna måste emellertid iaktta de grundläggande principerna i fördraget om icke-diskriminering och om fri rörlighet för arbetstagare inom EU. Även på detta område kan det dessutom bli nödvändigt att samordna de nationella systemen, för att förhindra diskriminering i gränsöverskridande situationer eller avlägsna hinder för de fyra friheterna (beskattningen av tjänstepensioner är ett bra exempel på detta).

När det gäller direkt beskattning av rörliga skattebaser har behovet av en viss grad av samordning redan erkänts. Detta gäller särskilt informationsutbyte rörande inkomster från sparande, de direktiv om företagsbeskattning som redan har antagits (på grundval av artikel 94 i fördraget), uppförandekoden för företagsbeskattning samt det föreslagna direktivet om ränta och royalties. Det kan dock bli nödvändigt att inom en nära framtid ta ett mera ambitiöst grepp om frågan. I fördraget (artikel 94) föreskrivs en "tillnärmning" av de bestämmelser om direkt skatt som "direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion". Kommissionen undersöker om mer kan göras för att komma till rätta med hinder för den inre marknaden orsakade av direkta skatter, särskilt i fråga om företagsbeskattning, utan att medlemsstaternas suveränitet åsidosätts. Det är förvisso så att ytterligare samordning av nationella skattesystem när det gäller företagsbeskattning skulle bidra till att det inte uppstår fall av dubbelbeskattning eller oavsiktlig icke-beskattning och till att de ovannämnda skattehindren avlägsnas. Det behövs därför fler undersökningar där man beaktar å ena sidan sådana snedvridningar som kan förhindra att den inre marknaden fungerar väl, å andra sidan verkningarna av skattekonkurrens. Det ankommer emellertid, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, på medlemsstaterna att besluta om nivån på skatterna på detta område.

Under de senaste åren har det gjorts vissa konkreta framsteg när det gäller skattesamordning på EU-nivå. Kommissionen välkomnar denna utveckling, men menar att ytterligare åtgärder kan och bör vidtas i denna riktning. Det är oacceptabelt att det åtta år efter den inre marknadens fullbordande fortfarande finns många hinder i vägen för uppnåendet av centrala gemenskapsmål. Nu när arbetet med skattepaketet synes fortskrida på ett tillfredsställande sätt måste avlägsnandet av dessa hinder ägnas ökad uppmärksamhet. Det är hög tid att väsentligt mera betona de problem som skattebetalarna i EU ställs inför. Ett antal specifika mål i detta sammanhang redovisas i avsnitt 3 av detta meddelande.

Även om kommissionen alltjämt är av den uppfattningen att det är nödvändigt med en övergång till omröstning med kvalificerad majoritet, åtminstone i vissa skattefrågor, kommer det tills vidare, liksom hittills, att krävas enhällighet vid beslutsfattandet. Med tanke på svårigheterna att nå enhälliga beslut rörande lagstiftningsförslag (svårigheter som kommer att öka med utvidgningen) bör gemenskapen också överväga att använda andra instrument som grundval för initiativ på skatteområdet. De olika möjligheterna diskuteras i avsnitt 4 i detta meddelande.

3. EU:s skattepolitik - specifika mål för de kommande åren

3.1 Indirekt beskattning

Kommissionen anser det nödvändigt att de indirekta skatterna, i enlighet med vad som anges i fördraget, i hög grad harmoniseras. För att den inre marknaden skall fungera väl krävs system för mervärdesskatt och punktskatt som är effektiva och till fullo svarar mot behoven hos företag och konsumenter i EU. Den fortsatta förekomsten av en rad olika undantag, både på mervärdesskatteområdet och på punktskatteområdet, försvårar detta. Det är också viktigt att se till att systemen för indirekt skatt är fullt förenliga med tullunionen när det gäller varurörelser, både vad avser EU:s yttre gränser och avskaffandet av de inre gränserna. Kommissionen avser att undersöka denna fråga vidare och, om så är lämpligt, föreslå lagstiftning.

3.1.1 Mervärdesskatt

När det gäller mervärdesskatt har kommissionen länge arbetat intensivt för att försöka få till stånd de förbättringar av mervärdesskattesystemet som krävs för att systemet skall bli helt och fullt anpassat till den inre marknadens behov. Förslaget från 1987 om ett ursprungsbaserat gemensamt system för mervärdesskatt syftade just till att man skulle uppnå en verklig "inre marknad", på vilken köp och försäljning av varor mellan olika medlemsstater i EU skulle behandlas på samma sätt som köp och försäljning av varor inom medlemsstaterna. När gränskontrollerna avskaffades den 1 januari 1993 var det ursprungsbaserade systemet dock inte klart och därför behölls en övergångsordning med beskattning i konsumtionslandet, enligt de skattesatser och villkor som gällde i det landet. Denna ordning har ett antal brister. Det är t.ex. komplicerat, det underlättar bedrägeri och det är föråldrat.

År 1996 föreslog kommissionen ett program som innebar en stegvis utveckling mot det slutgiltiga ursprungssystemet, och därefter har ett antal förslag framlagts på detta område. Det har emellertid varit tydligt under några år att de flesta medlemsstater, på grund av mervärdesskattens betydelse för deras skatteintäkter, är ovilliga att stödja förslag som går ut på att det slutgiltiga systemet skall genomföras. De är för närvarande, av rädsla för att gå miste om skatteintäkter, inte beredda att godkänna någon ytterligare harmonisering av skattesatser eller skattestrukturer, eller den omfördelning av skatteintäkterna som det slutgiltiga systemet skulle kräva.

Med tanke på dessa svårigheter föreslog kommissionen i juni 2000 en ny strategi [6], som generellt välkomnades av medlemsstaterna när förslaget lades fram för rådet. Denna strategi är inriktad på att åstadkomma en övergripande förbättring av det nuvarande mervärdesskattesystemets funktion, vilket direkt skulle gagna EU:s skattebetalare. Ett ursprungsbaserat slutgiltigt system förblir dock ett långsiktigt mål för gemenskapen. Strategin syftar till förenkling, modernisering och en mera enhetlig tillämpning av den nuvarande ordningen samt till ett närmare administrativt samarbete. Detta kommer att både främja lagenliga affärstransaktioner på den inre marknaden och förhindra bedrägeri. Så länge som det nuvarande systemet med momsbaserade egna medel för gemenskapen finns kvar kommer ett närmare samarbete mellan myndigheterna och övriga åtgärder för att förhindra bedrägeri att medverka till att mervärdesskatteunderlaget maximeras och på så sätt säkerställa att denna skatt bidrar till inkomsterna i hela den utsträckning som förutsatts i gemenskapens budgetbestämmelser.

[6] KOM(2000) 348.

Redan framlagda förslag har setts över i enlighet med denna nya strategi, nya förslag har lagts fram och ytterligare förslag kommer att avges. Detta har resulterat i att rådet nyligen antog två förslag (om avskaffandet av skatteombud [7] och om lägsta grundskattesats för mervärdesskatt [8]). Det har också lett till en politisk överenskommelse i rådet beträffande förslaget om en förbättring av det ömsesidiga biståndet vid indrivning [9]. Särskilt viktigt är det första förslag som lades fram efter det att den nya strategin hade tillkännagivits - förslaget om ändring av reglerna vad gäller mervärdesskatteordningen för vissa tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg [10]. Detta förslag har som viktigaste mål att skydda EU:s konkurrensförmåga genom att avlägsna en betydande konkurrensnackdel för EU:s tjänsteleverantörer jämfört med deras konkurrenter utanför EU. I linje med detta har kommissionen nyligen lagt fram ett förslag om fakturering [11], som syftar till att minska formaliteterna för europeiska företag och göra det möjligt att använda elektronisk fakturering och lagring för att förbättra konkurrenskraften och gynna elektronisk handel.

[7] Rådets direktiv 2000/65/EG av den 17 oktober 2000 om ändring av direktiv 77/388/EEG vad gäller bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt.

[8] Rådets direktiv 2001/41/EG av den 19 januari 2001 om ändring, vad gäller den tidsperiod som grundskattesatsen för mervärdeskatt skall tillämpas, av sjätte direktivet (7/388/EEG) beträffande det gemensamma systemet för mervärdeskatt.

[9] KOM(1998) 364.

[10] KOM(2000) 349.

[11] KOM(2000) 650.

Ett åtgärdsprogram har antagits i samband med de ovan nämnda förslagen. Enligt programmet avser kommissionen att fortsätta sitt arbete med de befintliga förslagen (ändring av mervärdesskattekommitténs status [12], avdragsrätt och det åttonde direktivet [13], elektronisk handel och fakturering), liksom att lägga fram nya förslag, i första hand om omarbetningen av det sjätte direktivet, om platsen för varuleveranser och om resebyråer. En del av detta arbete har redan påbörjats. Det pågår också ett arbete när det gäller finansiella tjänster, stöd till offentliga myndigheter och tjänster och dessas verksamhet samt samordning av tull- och skattepolitiska åtgärder. Det är viktigt att de förslag som redan lagts fram och de förslag som nu planeras snabbt genomförs och att kommissionen övervakar genomförandet av denna nya strategi. Vad beträffar mervärdesskattesatserna bör en översyn och rationalisering av de regler och undantag som gäller för fastställande av nedsatta skattesatser övervägas på medellång sikt, dock inte före utgången av 2002. Det kommer att ske efter utvärderingen av det pilotprojekt som införts på grundval av direktiv 1999/85/EG rörande arbetsintensiva tjänster [14]. Särskild uppmärksamhet kommer därvid att ägnas åt de satser som tillämpas för virtuella produkter respektive traditionella produkter och åt tillämpningen av nedsatta mervärdesskattesatser som medel i gemenskapspolitiken på olika områden (t.ex. för att främja miljöskydd eller stimulera sysselsättning).

[12] KOM(1997) 325.

[13] KOM(1998) 377.

[14] Rådets direktiv 1999/85/EG av den 22 oktober 1999 om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande möjlighet att på försök tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster.

3.1.2 Punktskatter

När det gäller punktskatter regleras innehav, flyttning och övervakning av punktskattepliktiga varor av generella, slutgiltiga bestämmelser. Bestämmelserna gäller alkoholhaltiga drycker, tobaksvaror och mineraloljor, och tillåter att varor flyttas med punktskatteuppskov och utan kontroller vid gemenskapens inre gränser. Minimiskattesatser har funnits sedan 1992 för dessa varor [15]. Ovanför dessa lägsta satser skiljer sig dock skattesatserna betydligt åt medlemsstaterna emellan, vilket för en rad varor skapar allvarliga hinder för handeln över gränserna.

[15] Rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor.

Energi- och miljöskatter

Generellt har beskattning visat sig vara ett effektivt ekonomiskt instrument för att komma till rätta med miljöproblem. Beskattning är ett viktigt hjälpmedel när det gäller uppfyllandet av åtagandena enligt Kyotoprotokollet och kan utgöra ett effektivt incitament för genomförande av strategier som är inriktade på att bryta sambandet mellan energianvändning och ekonomisk tillväxt, förbättra energiförbrukningsmönstren eller utveckla förnybara energikällor, t.ex. biobränsle, vilket påpekas i grönboken om säker energiförsörjning i Europa [16]. För närvarande bygger beskattningen av energi på tre pelare: punktskatter, mervärdesskatt och särskilda avgifter. Medan det finns beskattningssystem på gemenskapsnivå för punktskatter på mineraloljor och för mervärdesskatt, finns det ingen gemensam EU-ram för andra energiprodukter än mineraloljor.

[16] KOM(2000) 769.

För mineraloljeprodukter gäller sedan 1992 en enhälligt antagen gemenskapsordning som föreskriver en minsta skattesats för varje produkt beroende på dess användning (motorbränsle, industriell och kommersiell användning, uppvärmning). Punktskattesatserna ligger dock för närvarande betydligt över minimiskattesatsen, som inte har ändrats sedan 1992. De tillämpade skattesatserna varierar därför mycket mellan medlemsstaterna. Nollbeskattning är obligatorisk för vissa verksamheter (internationell luftfart), och nationella undantag som motiveras av speciella hänsyn, t.ex. en önskan att främja miljövänliga produkter eller ekonomiska sektorer (jordbruk, kollektivtrafik, vägtransporter), kan också beviljas. I många fall beviljas undantagen för att lokala företag skall kunna bevara sin konkurrenskraft när energi- eller miljöskatter höjs. Vidare innebär ökningen av antalet nationella skatter med varierande räckvidd, beräkningssätt, skattesatser etc. att den inre marknadens enhetlighet är i fara och att de liberaliserade gas- och elektricitetsmarknaderna kan påverkas negativt.

De nuvarande systemen, såväl på nationell nivå som på gemenskapsnivå, leder alltså till att det kan uppstå snedvridningar i konsumenternas val mellan energikällor eller energiprodukter liksom i konkurrensvillkoren. En gemenskapsram för att underlätta en tillnärmning mellan medlemsstaternas skattesystem skulle vara det mest effektiva sättet att avhjälpa dessa svårigheter.

Mot denna bakgrund lade kommissionen 1997 fram ett förslag till rådsdirektiv om en omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter [17], i syfte att utvidga tillämpningsområdet för direktiven om mineraloljor till ett antal andra energikällor, t.ex. kol, elektricitet och naturgas, och att höja gemenskapens lägsta punktskattesatser för energiprodukter. Förslaget syftar till att principen om att "förorenaren betalar" gradvis skall införas och skulle därigenom kunna göra det möjligt både att omstrukturera nationella skattesystem och uppnå vissa politiska mål när det gäller sysselsättning, miljö, transport och energi, samtidigt som den inre marknaden fås att fungerar bättre. Ett centralt inslag i förslaget är rekommendationen till medlemsstaterna att undvika att öka det totala skattetrycket när de genomför direktivet. Makroekonomiska forskningsrön tyder på att en strukturerad reform som innebär att man inför "gröna skatter" och minskar skatten på arbete kan, under vissa omständigheter, ge dubbel avkastning och gynna både sysselsättning och miljö.

[17] KOM(1997) 30.

Efter ett fyraårigt dödläge i rådet är det nu angeläget förslaget förs framåt, även om det inte går att nå enhällighet.

Bristerna i den nuvarande situationen har återigen blivit tydliga genom den rad olika åtgärder som medlemsstaterna vidtagit, särskilt inom vägtransportsektorn, för att bemöta oljeprishöjningen under 2000. Detta visar på nytt att en gemensam ram för beskattningen av energiprodukter bör införas, som inte bara avser strukturen för sådana skatter, utan också skattesatser. Införandet av en sådan ram kommer att förhindra snedvridningar på den inre marknaden, säkerställa att priserna på energiprodukter avspeglar produkternas externa miljökostnader samt stödja gemenskapen i strävandena att fullfölja sina internationella åtaganden på miljöområdet.

Omläggningen till miljöskatter går helt klart mycket långsamt. En gemensam ram innefattande differentierade satser kopplade till miljömål skulle kunna vara en mycket ändamålsenlig lösning. I det tidigare nämnda meddelandet från kommissionen om en EU-strategi för hållbar framför kommissionen en uppmaning om att direktivet om omstrukturering av beskattningen av energiprodukter skall antas senast 2002. En överenskommelse om gemenskapsregler för beskattningen av energi skulle kunna bidra till att bana väg för mera ambitiösa miljömål för energibeskattningen inom två år efter direktivets antagande, syftande till fullständig internalisering av externa kostnader.

Fordonsbeskattning

Enligt kommissionens arbetsprogram för 2000 avser kommissionen att mot slutet av innevarande år lägga fram ett meddelande om fordonsbeskattningen i EU. Meningen är att starta en diskussion om framtida handlingsalternativ på gemenskapsnivå när det gäller fordonsbeskattning. Det kommer också att utfärdas rekommendationer rörande de problem med dubbelbeskattning som finns på området. För närvarande finns det t.ex. ingen samordning vad gäller registreringsavgifter för personbilar. I elva medlemsstater måste en person som köper en bil betala en registreringsavgift. Om den personen sedan flyttar till en annan medlemsstat för att arbeta där måste han registrera om bilen och få lokala nummerplåtar. I minst elva av medlemsstaterna måste därvid en ny registreringsavgift betalas, utan möjlighet till återbetalning eller nedsättning med hänsyn till den registreringsavgift som betalats i det första landet. Förutom registreringsavgiften förorsakar även de mycket skiljaktiga systemen för fordonsbeskattning åtskilliga problem när det gäller den fria rörligheten för varor. Kommissionen kommer att undersöka om något eller några av de nämnda förfarandena innebär en överträdelse av fördragets bestämmelser och vid behov vidta åtgärder. En tillnärmning av fordonsskatterna bör i alla händelser uppmuntras, särskilt med tanke på den ökade öppenhet i fråga om fordonspriser som eurons införande leder till.

Möjligheten att omstrukturera registreringsavgifter och vägtrafikskatter på ett sätt som gagnar miljön kommer också att undersökas. Systemen kunde utformas så att avgifterna differentieras med utgångspunkt i den mängd koldioxid som släpps ut av varje ny personbil som sätts i trafik. Kommissionens arbete på detta område kommer i synnerhet att bygga på erfarenheter och resultat från andra gemenskapsprogram, särskilt gemenskapens strategi för minskade koldioxidutsläpp från bilar, det andra fordons- och oljeprogrammet (Auto Oil II) och det europeiska klimatförändringsprogrammmet. Ett antal alternativ till framtida åtgärder som beaktar gemenskapens miljömål, i synnerhet de mål som anges i Kyotoprotokollet, bör därvid övervägas.

Tobaks- och alkoholskatter

I arbetet för att säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigare och att fördragets övergripande mål uppnås måste kommissionens avdelningar utarbeta rapporter och förslag om gemenskapens miniminivåer för alkohol- och tobaksskatt. En rapport och ett förslag om tobaksskatt har nyligen antagits av kommissionen. För närvarande finns det betydande skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller priser och skattesatser för tobaksvaror (så är t.ex. punktskatten på cigaretter i den medlemsstat som har den högsta skattesatsen fyra gånger högre än det belopp som tas ut av den medlemsstat som har den lägsta skattesatsen). De föreslagna åtgärderna bör kunna minska skillnaderna mellan medlemsstaternas skattenivåer och begränsa bedrägeri och smuggling inom den inre marknaden. Särskild uppmärksamhet ägnas också hälsoaspekterna och förhållandet mellan dessa och produkternas pris. När det gäller rapporten om punktskatt på alkohol och alkoholhaltiga drycker samråder kommissionens avdelningar för närvarande med medlemsstaterna och berörda branschorganisationer om de frågor som skall behandlas i rapporten. Dessa frågor gäller den inre marknadens funktion, konkurrens mellan olika kategorier av alkoholhaltiga drycker, skattesatserna reella värde samt fördragets övergripande mål (t.ex. hälso- och jordbrukspolitik). Kommissionen avser att anta rapporten om alkoholbeskattningen senare i år.

3.2 Direkt beskattning

3.2.1 Den internationella ramen

I avsnitt 2.2 i detta meddelande betonas att det är viktigt att vid överväganden rörande utvecklingen av EU:s skattepolitik beakta den internationella dimensionen. Särskilt gäller detta i fråga om direkta skatter, där globaliseringen har haft det största genomslaget. För att en global ekonomi skall kunna fungera effektivt måste det finnas vissa allmänt accepterade grundläggande regler till ledning för regeringars och företags handlande. Det övergripande målet för de stora världsekonomierna, inklusive EU:s medlemsstater, har varit att sträva efter ett skatteklimat som gynnar fri och rättvis konkurrens och som bidrar till affärsverksamhet över nationsgränserna, men som samtidigt inte försvagar de nationella skattebaserna. Arbetet inom OECD och, genom skattepaketet, inom EU för att förhindra skadlig skattekonkurrens har under de senaste åren givit ett väsentligt bidrag i detta sammanhang.

Man har framgångsrikt lyckats identifiera skadliga skatteregler och komma överens om tidsplaner för deras avskaffande. Det visar sig också allt tydligare vilka stater utanför EU som är beredda att samarbeta i linje med internationell konsensus om lojal skattekonkurrens och vilka som inte är det. Under de kommande månaderna kommer OECD:s medlemmar att undersöka vilka samordnade defensiva åtgärder som kan vidtas mot de stater som inte är samarbetsvilliga. Gemenskapen bör, även om Förenta staterna håller på att ompröva sin ståndpunkt, spela en ledande roll när det gäller att komma vidare på detta område. När det gäller EU:s medlemsstater måste emellertid sådana eventuella åtgärder vara förenliga med fördraget. Utöver att enas om lämpliga defensiva åtgärder måste gemenskapen också se till att all dess politik i förhållande till både samarbetsvilliga och icke-samarbetsvilliga stater är sammanhängande. Gemenskapspolitiken när gäller utvecklingsbistånd och tillträde till EU:s marknader bör t.ex. bidra till att uppmuntra och belöna samarbete enligt agendan för lojal skattekonkurrens. Kommissionen ämnar undersöka hur sådan konsekvens kan säkerställas.

OECD:s arbete inom området direkta skatter sträcker sig givetvis långt utanför agendan för skadlig skattekonkurrens. Organisationen har gått i spetsen för arbetet med att undanröja dubbelbeskattning, den har utarbetat riktlinjer för koncernintern prissättning och den har just tagit sig an frågan om företagsbeskattning av e-handel. Gemenskapen har en särskild status vid OECD, som fullvärdig medlem men utan rösträtt, och i den funktionen företräder kommissionen hela gemenskapens intressen. Samtidigt är det så att medlemsstaterna ofta inte diskuterar de skattefrågor som behandlas inom OECD innan de tar ställning. Detta leder ibland till otillfredsställande resultat, eftersom gemenskapen inte kan inta en konsekvent hållning eller till fullo utnyttja sin potential när det finns ett gemensamt intresse. Därför borde man enligt kommissionens mening undersöka om medlemsstaterna kunde samordna sina synpunkter inför OECD:s överläggningar i skattefrågor, utan att några förändringar görs i den institutionella ramen eller medlemsstaternas rösträtt. En sådan metod skulle vara önskvärd med tanke på att EG-rätten och EG-domstolens rättspraxis oundvikligen påverkar vilka ståndpunkter medlemsstaterna kan inta.

3.2.2 Företagsbeskattning

Ett viktigt mål för kommissionen när det gäller direkta skatter är att se till att systemen för beskattningen av företag i EU beaktar företagens ökade verksamhet över gränserna och moderna organisationsstrukturer. Vid kommissionens avdelningar pågår för närvarande en undersökning av företagsbeskattningen i EU. Avsikten är att inom kort lägga fram ett meddelande där resultaten av undersökningen och dess skattepolitiska konsekvenser redovisas. Rådet framhöll den 22 juli 1999 att undersökningen skulle genomföras "inom ramen för slutsatserna från Europeiska rådet i Wien som betonar behovet av att bekämpa skadlig skattekonkurrens samtidigt som hänsyn tas till att samarbete på skatteområdet inte syftar till att göra skattesatserna enhetliga och att det inte är oförenligt med sund skattekonkurrens, utan att den har begärts som ett medel för att minska de ständiga snedvridningarna på den gemensamma marknaden även med tanke på att stimulera ekonomisk tillväxt och öka gemenskapens internationella konkurrensförmåga, förhindra överdrivna förluster av skatteinkomster eller skaffa skattestrukturer som är mer sysselsättningsstimulerande. Denna undersökning kommer också att utföras på grundval av Ekofinrådets slutsatser som begär en belysning av nuvarande olikheter i den effektiva företagsbeskattningen i gemenskapen samt de politiska frågor som sådana skillnader kan ge upphov till. En kartläggning av återstående skattehinder bör också ingå i denna undersökning.

I undersökningen kommer skillnaderna i medlemsstaternas faktiska bolagsbeskattningsnivåer med hänsyn till bl.a. resultaten av den rapport som Rudingkommittén sammanställde 1992 att analyseras. Uppmärksamhet bör ägnas åt det inflytande som bolagsskattebaserna har på beskattningens faktiska nivå. Dessutom bör det fastställas vilka de viktigaste skattebestämmelserna är som eventuellt kan hämma ekonomisk verksamhet över gränserna på den gemensamma marknaden. På denna grund bör en bedömning göras av vilka följderna kan bli för lokaliseringen av den ekonomiska verksamheten och investeringarna. Kommissionen bör belysa de skattepolitiska frågor som hör ihop med minskningen av skattepåverkade snedvridningar och granska tänkbara åtgärder för att komma till rätta med problemet med beaktande av medlemsstaternas och gemenskapens respektive kompetensområden."

Inom ramen för utredningen skulle vidare skillnaderna i effektiv nivå för företagsbeskattningen i medlemsstaterna analyseras, med beaktande bland annat av de resultat som redovisas i Ruding-kommitténs rapport (1992). Frågan hur bolagsskattebasen påverkar de effektiva beskattningsnivåerna borde uppmärksammas. Utredningen borde vidare identifiera de viktigaste skattebestämmelser som kan verka hämmande på gränsöverskridande ekonomisk verksamhet på den inre marknaden. Med detta som grundval borde det göras en bedömning av hur lokaliseringen av ekonomisk verksamhet och investeringar påverkas. Kommissionen borde vidare belysa de skattepolitiska frågor som berörs när det gäller att minska skattemässigt betingade snedvridningar och, med beaktande av medlemsstaternas och gemenskapens respektive kompetensområden, undersöka möjliga motåtgärder.

Beskattningen är en viktig faktor när företagen står inför beslut om lokalisering, dock endast en bland många faktorer som de tar med i sina överväganden. Även geografisk tillgänglighet till marknaderna, befintlig infrastruktur, transportkostnader, miljönormer, tillgång till arbetskraft och dennas kvalitet, lönekostnader, sociala trygghetssystem samt den allmänna inställningen hos myndigheterna i det berörda landet spelar en viktig roll. Vilken av dessa faktorer som relativt sett är viktigast beror naturligtvis i hög grad på arten av det enskilda investeringsbeslutet.

För närvarande ger företagens gränsöverskridande verksamhet upphov till talrika fall av diskriminering, dubbelbeskattning, orimliga administrativa kostnader på grund av krångliga förfaranden samt fördröjningar när det gäller skatteåterbetalningar. Det finns exempel på europeiska multinationella företag som har fått vänta i mer än fem år på att skattemyndigheterna i två medlemsstater skall komma överens om internpriser vid utbyte av tjänster över nationsgränser. Som ytterligare exempel kan nämnas de skattefrågor som berör bolagsombildningar. Denna typ av ombildning följs ofta av gränsöverskridande företagssammanslagningar och företagsförvärv, vilka för närvarande medför en kombination av engångsskatt och fortlöpande skattekostnader. Beskattningen av europeiska företag måste också ses över efter överenskommelsen nyligen om stadgan för Europabolag. EU:s gällande skattelagstiftning och förslag till lagstiftning måste ändras så att Europabolag omfattas. Behovet av ett gemensamt europeiskt skattesystem som ett alternativ för dessa bolag har också understrukits av näringslivets företrädare.

På grundval av utredningen rörande företagsbeskattningen kan kommissionen bättre överväga vilka förändringar den bör föreslå. En av de viktiga frågor som kommer att tas upp är om kommissionen bör fortsätta att försöka komma till rätta med skattehindren ett och ett, samtidigt som de 15 olika bolagsskattesystemen inom EU (med åtföljande kostnader) får fortsätta att existera. Alternativet skulle vara att söka mera övergripande, politiskt ambitiösa lösningar, t.ex. låta företagen välja en enda uppsättning av regler när det gäller bolagsskattebasen för sin EU-verksamhet. Inom ramen för ett förfarande för ömsesidigt erkännande - exempelvis beskattning enligt reglerna i bosättningslandet (det som kallas "Home State Taxation") - skulle dessa regler kunna utgöras av gällande nationella regler. I annat fall måste nya gemensamma regler införas på EU-nivå. Näringsidkare stöder detta slags mera övergripande europeisk lösning för avskaffande av skattehinder för gränsöverskridande verksamhet. Detta skulle vara en mycket ambitiös och långtgående åtgärd, som berör grundläggande frågor i EU:s skattepolitik. Den skulle bl.a. förstärka bolagsskattesatsernas övergripande ekonomiska betydelse. Genom EU:s utvidgning kommer denna utveckling också att få en ny dimension.

Vilken av lösningarna som än väljs är det uppenbart att, om skattehindren avlägsnas, företagens administrativa kostnader kommer att minska, liksom antalet fall av dubbelbeskattning. Detta kommer att medföra effektivitetsvinster på den inre marknaden och befrämja ekonomiskt fördelaktiga transaktioner över nationsgränserna. Det skulle vara ett betydelsefullt bidrag till förbättringen av EU-företagens konkurrenskraft.

3.2.3 Skatt på fysiska personers inkomster

Som påpekades i avsnitt 2.3 är beskattningen av fysiska personers inkomst helt en angelägenhet för de enskilda medlemsstaterna. Samordning på EU-nivå blir nödvändig endast för att förhindra diskriminering över nationsgränserna eller för att avlägsna hinder för utövandet av de fyra friheterna. Skatterna på fysiska personers inkomster kan på vissa områden behöva samordnas för att dubbelbeskattning eller oavsiktlig icke-beskattning i gränsöverskridande situationer skall kunna undvikas, eller för att man skall kunna komma till rätta med skatteflykt över nationsgränserna. Kommissionens förslag till rådets direktiv i syfte att säkerställa en effektiv minimibeskattning av ränteinkomster från sparande i gemenskapen [18] är förmodligen det bästa exemplet på det senare.

[18] KOM(1998) 295.

I sin rekommendation av den 21 december 1993 om beskattning av vissa inkomster som uppburits av personer i en annan stat än den där de är bosatta [19], föreslog kommissionen ett gemenskapssystem för beskattning av inkomster för personer som har sin skattemässiga hemvist i en medlemsstat men har sin verksamhet i en annan. Rekommendationen syftar till att försöka undvika dubbelbeskattning av gränsarbetares inkomster. Den viktigaste punkten är att icke bosatta utländska medborgare skall ha samma behandling när det gäller beskattning som i landet bosatta personer, om de har 75 procent av sin totala inkomst i den medlemsstaten; i sådana fall skulle personens hemviststat få minska dennes skatteförmåner i motsvarande grad. Rekommendationen följdes i stor utsträckning av EG-domstolen i Schumacker-målet (C-279/93) och de flesta medlemsstater har sedan dess ändrat sin lagstiftning i enlighet med rekommendationen.

[19] 94/079/EG.

Rekommendationen tar bara upp ett specifikt problem när det gäller beskattning av fysiska personers inkomster och löser långt ifrån vare sig de många andra problem som möter utländska medborgare på skatteområdet eller sambandet mellan beskattning och social trygghet. Det ökande antalet fall vid EG-domstolen visar att nya problem kan förväntas uppstå. Om problemet med gränsöverskridande frågor i samband med beskattningen av fysiska personers inkomst inte helt skall överlåtas till domstolen att avgöra, är det nödvändigt med större samordning på EU-nivå.

En annan fråga som nyligen aktualiserats är beskattningen av utländska "nyckelpersoner". Flera medlemsstater med relativt höga skatter på fysiska personers inkomster har infört bestämmelser om förmånlig beskattning av denna grupp av anställda, vanligen i form av schablonbeskattning, som ett medel för att kunna attrahera särskilda kategorier av utbildad arbetskraft eller experter. Även om sådana beskattningsregler efter närmare granskning inte ansetts utgöra statligt stöd, aktualiserar de viktiga rättviseaspekter vid en jämförelse med beskattningen av andra skattebetalare som är bosatta i landet, och dessutom kan de leda till en av skatteskäl motiverad "begåvningsflykt" från andra medlemsstater. Dessa kan i sin tur känna sig tvingade att införa liknande bestämmelser. Ett antal medlemsstater och kommissionen ansåg 1997 att arrangemang av ovan nämnda slag skulle kunna omfattas av uppförandekoden för företagsbeskattning och att denna fråga därför borde tas upp inom ramen för översynsförfarandet med sikte på en eventuell utvidgning av uppförandekodens räckvidd. Även om det ännu är för tidigt att ta ställning till ett sådant förslag, anser kommissionen att beskattningsregler av det nämnda slaget har en klar och tydlig EU-dimension och att de kan vara skadliga. De strider dessutom mot den ovan nämnda allmänt accepterade policyrekommendationen om en sänkning av den generella beskattningen av lågutbildad arbetskraft.

3.2.4 Beskattning av pensioner

Kommissionen antog den 19 april 2001 ett meddelande om avskaffande av skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna [20], i vilket den föreslår en helhetssyn på de nuvarande problemen på detta område. För närvarande medger medlemsstaterna ofta inte skatteavdrag för avgifter till pensionssystem i andra länder. Det betyder att arbetsgivare och arbetstagare i en medlemsstat inte kan teckna pensionsavtal med en pensionsinrättning i en annan medlemsstat. Detta skapar särskilda problem för det växande antalet arbetstagare som påbörjar sitt yrkesliv och börjar betala pensionsavgifter i en medlemsstat och därefter flyttar till en annan medlemsstat för att arbeta där. Vidare är det ett problem att medlemsstaterna beskattar pensioner på olika sätt. En del medger skatteavdrag för pensionsavgifter och beskattar sedan själva pensionen. Andra medger inte skatteavdrag för pensionsavgifter men beskattar inte pensionsinkomster. Detta kan leda till dubbelbeskattning eller dubbel skattebefrielse för personer som arbetar i en medlemsstat och pensionerar sig i en annan. För att undvika dessa svårigheter tvingas ofta företag med verksamhet i mer än en medlemsstat att upprätta pensionssystem i varje stat där de har anställda, vilket innebär betydande merkostnader.

[20] KOM(2001) 214.

Meddelandet kompletterar kommissionens förslag av den 11 oktober 2000 till ett direktiv rörande pensionsfonder, i vilket skattefrågorna inte tas upp. I meddelandet redovisas hur fördragets regler om arbetstagare och tjänster är tillämpliga på pensionsområdet och framförs kravet på ett snabbt undanröjande av alla former av diskriminering i medlemsstaternas skattelagstiftning när det gäller tillhandahållande av pensioner över nationsgränser. Meddelandet innehåller också förslag som går ut på att skydda medlemsstaternas skatteintäkter när pensioner tillhandahålls över gränserna. För det tredje uppmärksammas i meddelandet det mera djupgående problemet med dubbelbeskattning och icke-beskattning på grund av oförenliga skattesystem, dvs. att pensioner beskattas trots att pensionsavgifterna inte varit avdragsgilla (eller inte beskattas när avgifterna varit avdragsgilla). Detta problem kan till stor del övervinnas om pensionssystemen i högre grad liknar varandra. Med hänsyn till de stora skillnader som för närvarande råder mellan systemem undersöks emellertid i meddelandet i vilken utsträckning dessa problem kan angripas inom ramen för befintliga system och gällande rättsliga ramar.

3.3 Bekämpning av skattebedrägerier - direkta och indirekta skatter

Både när det gäller direkta och indirekta skatter vållar skattebedrägerierna tilltagande oro i EU:s medlemsstater, men också globalt. Den 28 januari 2000 lade kommissionen fram en rapport [21] med förslag om bedrägeribekämpning genom förbättrat administrativt samarbete. Inom rådet bildades 1999 en särskild arbetsgrupp med följande uppdrag:

[21] KOM(2000) 28 - rapport enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 till rådet och Europaparlamentet.

* Att kartlägga situationen när det gäller skattebedrägerier.

* Att undersöka om det finns svagheter i gemenskapens nuvarande regler och kontrollsystem och om de befintliga systemen för administrativt samarbete är effektiva när det gäller att hantera skatteflykt och bedrägerier, både i fråga om indirekta och direkta skatter.

* Att undersöka möjligheten att förbättra det administrativa samarbetet på dessa områden och föreslå nya bestämmelser och åtgärder som den anser lämpliga.

Vid sitt möte den 5 juni 2000 fann rådet att den särskilda arbetsgruppens rekommendationer var ett användbart underlag för kommissionen och medlemsstaterna i deras framtida arbete för att bekämpa skattebedrägerier. Rekommendationerna kan indelas i tre kategorier:

* De som ligger inom kommissionens behörighetsområde (t.ex. förstärkt administrativt samarbete, ömsesidigt bistånd och utbyte av information mellan medlemsstaterna).

* De som uteslutande omfattas av medlemsstaternas behörighet och som kräver att åtgärder vidtas (t.ex. optimering av urvalsmetoderna för kontroll på grundval av en riskanalys).

* De som kräver andra gemenskapsåtgärder än lagstiftning (t.ex. undersökning av möjligheten att förbättra systemet för utbyte av information när det gäller mervärdesskatt).

Kommissionen kommer att följa rekommendationerna i fråga om mervärdesskatt genom följande åtgärder:

* Kommissionen kommer att förstärka gemenskapens befintliga rättsliga instrument i fråga om administrativt samarbete. Den kommer under första halvåret 2001 att förelägga rådet och Europaparlamentet ett förslag till en förordning och ett ändringsdirektiv för att öka det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna i kampen mot momsbedrägerier. Kommissionen kommer också under loppet av 2001 att lägga fram ett förslag till förordning från rådet och Europaparlamentet som innebär att medlemsstaterna kommer att kunna få biträde av kommissionen i de mest komplicerade bedrägerifallen.

* Den kommer att noga följa de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna.

* Den kommer att ta alla nödvändiga initiativ för att genomföra de rekommendationer som kräver andra gemenskapsåtgärder än lagstiftning, antingen i den ständiga kommittén för administrativt samarbete eller i den underkommitté för bekämpning av momsbedrägerier som leds av kommissionen.

På punktskatteområdet ämnar kommissionen, för att hindra bedrägeri och förenkla förfarandena för näringsidkarna, lägga fram ett förslag om införande av ett datoriserat "Excise Movement and Control System" (EMCS, ett system för kontroll av förflyttning av punktskattebelagda varor mellan medlemsstaterna).

När det gäller direkt beskattning kommer kommissionen, i syfte att minska bedrägerier, efter ytterligare diskussioner med medlemsstaterna att lägga fram lämpliga initiativ som uppföljning till den särskilda arbetsgruppens rapport.

3.4 De skattepolitiska målen och utvidgningsprocessen

Man får inte bortse från utvidgningsprocessen i diskussionerna om målen för EU:s skattepolitik. Allt efter kandidatländernas förmåga att anpassa sig efter kraven i gemenskapens regelverk blir det nödvändigt att förhandla om vissa frågor. Till helt övervägande del gäller dessa frågor några av de grundläggande principerna i regelverket på skatteområdet. I de fall frågorna är sådana att den inre marknadens funktion bedöms kunna äventyras eller sådana att betydande snedvridningar skulle kunna uppstå kommer kommissionen att rekommendera, i linje med gällande förhandlingsprinciper, att rådet inte beviljar någon övergångsperiod. Den kommande utvidgningen påverkar emellertid i ökande grad utvecklingen av EU:s skattepolitik. Så beslutades exempelvis vid Europeiska rådets möte i Santa Maria Da Feira i juni 2000 när det gällde det föreslagna direktivet om beskattning av sparande att inget undantag i fråga om kravet på informationsutbyte skulle beviljas kandidatländerna i anslutningsförhandlingarna. Kandidatländerna förväntas också respektera principerna i uppförandekoden för företagsbeskattning. Alla de nuvarande kandidatländerna har i princip åtagit sig att göra detta.

4. Medel för att uppnå målen

4.1 Beslutsprocessen

Kommissionen har huvudsakligen använt sig av tillvägagångssättet att lägga fram förslag till direktiv, och i en del fall förordningar, för att driva utvecklingen på skatteområdet framåt. Direktiv och förordningar har den fördelen att de antas först efter en omfattande diskussion i rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén. De ger också ett säkrare rättsligt läge, eftersom efterlevnaden av dem kan bli föremål för avgörande av domstolen.

Det har dock gått nedslående långsamt att nå enighet om förslagen till direktiv på skatteområdet. För närvarande ligger 16 kommissionsförslag till direktiv på skatteområdet på rådets bord, en del av dem sedan början av 1990-talet. Förhoppningsvis kommer medlemsstaterna, åtminstone när det gäller mervärdesskatteområdet, att visa större beredvillighet att anta nya eller redan framlagda förslag som en följd av att de stöder den nuvarande strategin. I ett läge präglat av snabba ekonomiska och tekniska förändringar, som gör att det finns ett uppenbart behov av att snabbt kunna anpassa och modernisera lagstiftningen, kommer kommissionen icke desto mindre att i större utsträckning begagna sig av de genomförandebefogenheter som den har fått av rådet i enlighet med fördragets bestämmelser.

De nedslående framstegen på beskattningsområdet har föranlett diskussioner om det sätt på vilket EU-institutionerna hanterar skattefrågorna. Det har förts fram uppslag, vilka nu diskuteras, om att eventuellt skapa ett nytt organ som skulle samordna skattefrågorna inom rådet. Dessa diskussioner är i sig ett välkommet bevis på skattefrågornas ökade politiska profilering på EU-nivå, men det är otillräcklig politisk vilja i kombination med kravet på enhällighet, snarare än förekomsten av vissa organ, som är de största hindren för framsteg. Varje förslag i denna riktning bör därför respektera gemenskapens institutionella struktur och metoder. Kommissionen kommer att bidra till fortsatta diskussioner i denna fråga.

Som nämnts ovan är kommissionen alltjämt av den uppfattningen att en övergång till majoritetsomröstning för beslut i åtminstone vissa skattefrågor är absolut nödvändig. Eftersom det tills vidare, liksom hittills, kommer att krävas enhällighet vid beslutsfattandet, kommer det efter utvidgningen att bli mycket svårare att enas om ny gemenskapslagstiftning. I de fall lagstiftning inte är absolut nödvändig (särskilt inom området direkta skatter), måste man därför hitta andra metoder för att kunna undanröja skattehinder och snedvridningar på den inre marknaden, vilket skattebetalarna med rätta förväntar sig.

4.2 Kommissionens roll som övervakare av fördraget

Ett annat sätt att avlägsna hinder för en väl fungerande inre marknad är att i större utsträckning, eller på ett mera målinriktat sätt, tillgripa överträdelseförfaranden. Ovan nämnda exempel på skattehinder, och många andra som inte har beskrivits här, visar tydligt att det finns ett antal områden (t.ex. företagsbeskattning och förmedling av kollektiva investeringar) där medlemsstaternas skatteregler kan stå i strid med fördraget eller med gällande gemenskapslagstiftning. Medan kommissionen regelbundet avger yttranden till EG-domstolen i skatteärenden där talan väckts av enskilda skattebetalare, har den själv bara fört ett begränsat antal överträdelseförfaranden mot medlemsstater på området för direkt beskattning. Den snabba utvecklingen av EG:s rättspraxis på detta område under senaste år genom mål som anhängiggjorts av enskilda sökande har understrukit behovet av större aktivitet från kommissionens sida.

Att rättspraxis inom områdena indirekt och direkt beskattning har utvecklats i olika mån kan till stor del förklaras av gemenskapens olika grad av behörighet på dessa områden. Det är emellertid också ett faktum att domstolsförfaranden medför höga kostnader för både skattebetalare och myndigheter. I många fall är den allmänna tillämpningen av ett specifikt fall i en enskild medlemsstat dessutom inte helt klar. Den nuvarande rättstillämpningen tenderar också att få asymmetriska effekter eftersom medlemsstaterna, när ett avgörande ålägger dem att införa nya skatteregler, ofta gör detta på helt olika sätt. Kommissionen har här en roll att spela genom att lägga fram förslag om en gemensam reaktion på sådana avgöranden, bl.a. genom gemenskapslagstiftning där så är nödvändigt. Kommissionen spelar också en viktig roll när det gäller att se till att EG-domstolens avgöranden respekteras och att de genomförs korrekt av medlemsstaterna.

Utöver detta står det emellertid klart att kommissionen, i sin egenskap av övervakare av fördraget, inte kan se genom fingrarna när det gäller överträdelser på skatteområdet. I kommissionens meddelande av den 26 juli 2000 "Överensstämmelse mellan personalresurser och kommissionens uppgifter" [22] förespråkas en förstärkning av kommissionens ansträngningar i rollen som övervakare av fördragen. Skatte- och tullområdet nämns uttryckligen som nyckelområden för denna verksamhet. Det kan i detta sammanhang också erinras om att artikel 96 i fördraget ger kommissionen en rättslig grund för att ta itu med snedvridningar av konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden, även genom att föreslå direktiv, vilka får antas med kvalificerad majoritet.

[22] SEK(2000) 2000

Eftersom både åtgärder som gäller direkt beskattning och åtgärder som gäller indirekt beskattning kan omfattas av EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd bevakas de noga av kommissionen, som kommer att fortsätta att vidta åtgärder för att se till att fördraget respekteras. När det gäller direkta skatter har kommissionen i sitt meddelande från 1998 om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag [23] detaljerat redogjort för de kriterier som den tillämpar på detta område.

[23] EGT C 384, 10.12.1998, s. 3

Sammanfattningsvis ämnar kommissionen nu inleda en mera aktiv strategi när det gäller överträdelser på skatteområdet i stort, och tänker vara mer beredd att väcka talan när den anser att gemenskapsrätten har överträtts. Den kommer också att se till att EG-domstolens avgöranden tillämpas korrekt. Ett särskilt angeläget behov finns på området direkt beskattning: att som hittills låta utvecklingen av rättspraxis på detta område styras av tillfälligheter genom att enbart reagera på fall som skattebetalare anhängiggjort vid EG-domstolen är inte en bra utgångspunkt för att nå fram till de överenskomna gemenskapsmålen.

4.3 En bredare uppsättning politiska instrument

Användningen av andra metoder än lagstiftning eller av "soft legislation" (icke-bindande regler) kan vara ett sätt att komma vidare på skatteområdet. Kollegial påverkan ("peer pressure"), som ligger till grund för uppförandekoden för företagsbeskattning, skulle exempelvis kunna tillämpas även på andra områden. Andra instrument - särskilt rekommendationer från kommissionen, vilket använts tidigare - men även riktlinjer och tolkningsmeddelanden skulle också kunna övervägas. Europaparlamentet bör i största möjliga utsträckning inbegripas, via de befintliga mekanismerna för samråd med parlamentet, när metoder som faller utanför lagstiftningssfären tillämpas.

Användningen av andra metoder än lagstiftning eller av icke-bindande regler kan visa sig särskilt effektivt när det finns en fast rättslig grund i fördraget eller i domstolens rättspraxis. I sådana fall kan instrument som meddelanden, rekommendationer, riktlinjer och tolkningsmeddelanden ge medlemsstaterna vägledning i fråga om tillämpningen av fördragets principer och bidra till att hinder för den inre marknaden snabbt kan avlägsnas. Med hjälp av sådana instrument kan man också, åtminstone i viss utsträckning, komma till rätta med det ovan nämnda problemet med asymmetrin i den rättsliga ansatsen. För det första kan potentiella rättsliga problem uppmärksammas genom dessa instrument och sätt anges för hur problemen kan hanteras för att rättsliga konflikter eller till och med processer skall kunna undvikas. För det andra kan dessa instrument bidra till utvecklingen av nya skatteregler när EG-domstolen har funnit att de gamla inte är lagenliga. Meddelandet om pensioner är just ett exempel på detta. Ett annat område där detta grepp skulle kunna användas är bilaterala skatteavtal som medlemsstaterna ingår med varandra eller med tredje land. Rekommendationen från år 1993 om beskattning av utländska medborgare är i viss mån ett tidigt exempel på användningen av icke-bindande regler.

Nackdelen med att använda icke-bindande regler är att åtgärderna kan vara mycket resurskrävande. De är inte heller möjliga att verkställa med rättsliga medel.

4.4 Utökat samarbete

De möjligheter för ett närmare samarbete mellan en mindre grupp av likasinnade medlemsstater som infördes genom Amsterdamfördraget och vidareutvecklades genom Nicefördraget skulle också kunna övervägas i vissa fall. Särskilt skulle detta kunna tillämpas på de områden inom skattepolitiken där rådet, också på längre sikt, kommer att behöva fatta sina beslut med enhällighet. Därvid måste det röra sig om i sig kompletta politikområden, så att medlemsstaterna inte efter eget skön bara kan välja ut vissa aspekter. Beslutet i Nice kommer att göra det möjligt för kommissionen att föreslå rådet att en så liten grupp som åtta medlemsstater kan samarbeta närmare, om rådet ger sitt godkännande med kvalificerad majoritet. Enligt de principer som godkändes i Nice får emellertid detta förfaringssätt bland annat inte undergräva den inre marknaden, utgöra ett hinder för eller en diskriminering av handeln, snedvrida konkurrensen eller påverka icke deltagande medlemsstaters behörighet, rättigheter och skyldigheter.

När det gäller direkt beskattning har samarbetet mellan medlemsstaterna huvudsakligen byggt på bilaterala avtal. Det utökade samarbetet skulle kunna utformas så att det ger de deltagande länderna sådana fördelar att icke deltagande länder skulle bli motiverade att delta.

I fråga om indirekt beskattning kan möjligheten till utökat samarbete vara en metod att göra framsteg när det gäller miljö- och energibeskattning. En majoritet av medlemsstaterna har uttryckt en stark önskan om att göra framsteg på detta område.

5. Slutsatser

Gemenskapen måste, förutom att fortsätta den viktiga kampen mot skadlig skattekonkurrens, se till att skattepolitiken främjar uppnåendet av Lissabonmålen, bidrar till den inre marknadens fortsatta framåtskridande och utveckling, bidrar till en varaktig minskning av det totala skattetrycket, förstärker EU-politiken på andra områden och understöder moderniseringen av den europeiska sociala modellen. Under de senaste åren har det funnits en ökande tendens till närmare samarbete om skattepolitiken. Det viktigaste är nu att säkerställa att den inre marknaden och den europeiska och monetära unionen (EMU) fungerar väl. EU måste i synnerhet inrikta sig på de praktiska problemen för enskilda och för företag som är verksamma på den inre marknaden och på vilken grad av samordning mellan medlemsstaterna som är nödvändig för att hantera dessa problem. Detta arbete måste kompletteras av åtgärder för att bistå medlemsstaterna i kampen mot bedrägerier och skatteflykt. Att en ekonomisk verksamhet dubbelbeskattas enbart därför att den är gränsöverskridande kan inte godtas, men avskaffandet av sådan dubbelbeskattning får inte skapa möjligheter till skatteundandragande eller skatteflykt. Inte heller får en ökad samordning av medlemsstaternas skattesystem ge upphov till oavsiktlig icke-beskattning.

I detta meddelande har ett antal skattepolitiska mål beskrivits som kommissionen kommer att arbeta för:

* Kommissionen har lagt fast en tydlig lagstiftningsstrategi för de kommande fem åren när det gäller mervärdesskatt. Kommissionen kommer att aktivt verka för att rådet snabbt genomför denna strategi.

* Med tanke på det brådskande behovet av ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på miljö- och energibeskattningsområdet kommer alla möjliga vägar att göra framsteg att grundligt undersökas av kommissionen.

* Både av hälsoskyddsskäl och för att begränsa bedrägerier och smuggling på den inre marknaden har kommissionen föreslagit åtgärder för att få till stånd en större överensstämmelse mellan medlemsstaternas punktskattenivåer för tobak, och den genomför för närvarande samråd om punktskatter på alkohol.

* På bolagsskatteområdet frågas det allt oftare hur långtgående samordningen bör vara. Diskussionen gäller om skattehinder, med ökande gränsöverskridande verksamhet, kan fortsätta att bearbetas med lösryckta åtgärder som lämnar de nationella bolagsskattesystemen oförändrade. Kommissionen medger att fastställandet av bolagsskattesatser faller inom medlemsstaternas exklusiva behörighet, men menar att man kunde ta ett mera ambitiöst grepp genom en mer övergripande lösning, såsom en gemensam uppsättning regler för företagsbeskattning. Utredningen om företagsbeskattningen kommer att hjälpa kommissionen att bilda sig en uppfattning i denna grundläggande fråga.

* Det är helt nödvändigt att avlägsna skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över nationsgränser, en fråga som behandlas i det nyligen framlagda meddelandet om beskattning av pensioner. För att detta skall kunna förverkligas kommer kommissionen att aktivt övervaka medlemsstaternas regler på området och om nödvändigt vidta åtgärder.

* Kommissionen är alltjämt av den uppfattningen att en övergång till majoritetsomröstning för beslut i åtminstone vissa skattefrågor är absolut nödvändig, särskilt när det föreligger allvarliga snedvridningar av den inre marknaden. Tills vidare kommer det dock, liksom hittills, att krävas enhällighet vid beslutsfattandet. Även om gemenskapslagstiftning också fortsättningsvis kommer att spela en viktig roll, anser kommissionen därför att alla till buds stående medel måste tillgripas när det gäller att söka nå de skattepolitiska målen.

- Särskilt krävs det nu en mera aktiv, väl fokuserad och rättvis användning av överträdelseförfaranden på skatteområdet.

- Man bör också noga överväga att öka användningen av andra lösningar än lagstiftning och undersöka möjligheten till utökat samarbete.

De problem och hinder som belyses i detta meddelande kan inte tillåtas fortsätta om Europeiska unionen skall kunna möta globaliseringens utmaningar och uppnå de mål som fastställts i fördraget och av Europeiska rådet vid dess senaste möten. Kommissionen kommer därför, utan att åsidosätta subsidiaritetsprincipen men med hänsyn också till den inre marknadens krav och till kommissionens egen roll som övervakare av fördragen, att energiskt arbeta för en sådan skattepolitisk samordning som beskrivs i detta meddelande.