SV Europeiska unionens officiella tidning C 44/1

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om främjande av ett effektivt partnerskap i förvaltningen av sammanhållningsprogrammen, baserat på välfungerande metoder från programperioden 2007–2013 (förberedande yttrande)

2011/C 44/01

Föredragande: Jan OLSSON

Den 23 februari 2009 uppmanade Margot Wallström, kommissionens vice ordförande, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att utarbeta ett förberedande yttrande om

”Främjande av ett effektivt partnerskap i förvaltningen av sammanhållningsprogrammen, baserat på välfungerande metoder från programperioden 2007–2013”.

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 juni 2010.

Vid sin 464:e plenarsession den 14–15 juli 2010 (sammanträdet den 14 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 141 röster för, en röst mot och tre nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK ställer sig helt och hållet bakom uppfattningen att ett genuint och långtgående partnerskap i hög grad effektiviserar EU:s sammanhållningspolitik och leder till bättre övergripande resultat. Partnerskap är ett sätt att verka för en hållbar ekonomisk och social utveckling som innebär att EU:s stödåtgärder anpassas till de behov som aktörerna ute på fältet har. Genom partnerskap blir EU synligare och demokratin stärks. Ett effektivt partnerskap måste bygga på ett långsiktigt perspektiv för verkligt deltagande och ge de privata aktörerna lika stora möjligheter att spela en aktiv roll som de offentliga aktörerna. ”DET KRÄVS TVÅ FÖR ATT DANSA TANGO”.

1.2 De nuvarande bestämmelserna lämnar fortfarande alltför stort utrymme nationellt för olika tolkningar av begreppet ”partnerskap”. Det krävs mer stringenta bestämmelser, framför allt i fråga om artikel 11 i de allmänna bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 1083/2006. EESK föreslår att artikeln formuleras om i ett flertal hänseenden i framtiden, för att man på så sätt ska kunna fastställa minimikraven för partnerskap.

1.3 EESK beklagar att Europeiska kommissionens roll på sistone har fokuserat mer på förfaranden och därmed mindre på resultat. EESK är en stark anhängare av en starkare och en mycket mer proaktiv roll för kommissionen som partnerskapsprincipens väktare. Kommissionen bör tillsammans med medlemsstaterna, regionerna och det organiserade civila samhället verka för en ökad tillämpning av principen med utgångspunkt i den öppna samordningsmetoden.

1.4 Ett kontinuerligt kapacitetsbyggande inom partnerorganisationerna är av avgörande betydelse: resurser i fråga om tekniskt stöd bör göras tillgängliga för arbetsmarknadsparterna och för partnerna inom det civila samhället i samtliga operativa program.

1.5 EESK betonar att globalt stöd (global grant) är ett mycket effektivt redskap för att skapa ett verkligt partnerskap – framför allt för småföretag och den sociala ekonomin – och det bör därför användas i hög utsträckning av samtliga medlemsstater när åtgärder vidtas inom ramen för såväl Europeiska socialfonden som Europeiska regionala utvecklingsfonden.

1.6 EESK anser också att man bör återgå till enklare former av gemenskapsinitiativ som är inriktade på social innovation och lokal utveckling.

1.7 För sammanhållningspolitiken efter 2013 bör programmens struktur och bestämmelser underlätta tillämpningen av partnerskapsprincipen. Detta ligger i linje med Barcarapporten, som i hög grad fokuserar på kopplingen mellan ”ortsbaserade strategier” och partnerskap, vilket är särskilt relevant för Europeiska regionala utvecklingsfonden och bör utgöra en del av Europa 2020-strategin.

1.8 För att man ska få till stånd ett ökat deltagande av det civila samhället i sammanhållningspolitikens samtliga faser bör det utarbetas en uppförandekod för välfungerande metoder (code of good practice) på EU-nivå som antagits av berörda parter i EU.

1.9 Bestämmelserna måste förenklas för att främja programmens positiva effekter, framför allt när det gäller projekt som involverar mindre aktörer. Projektkontrollen måste rationaliseras. Utbetalningarna av stöd till mindre aktörer måste ske snabbare och underlättas ytterligare genom förskottsfinansiering och genom att utbetalningar sker på utsatt tid.

1.10 Kommittén är mycket medveten om att man inte kan ha identiska bestämmelser för samtliga aktörer. Däremot kan och bör information om välfungerande metoder spridas i största möjliga utsträckning. Exempel på välfungerande metoder har tagits fram och beskrivs i bilagan till detta yttrande. Europeiska kommissionen bör verka för att denna information sprids.

1.11 I de flesta medlemsstaterna spelar regionerna en avgörande roll när partnerskapsprincipen tillämpas. EESK föreslår därför att de regioner som vill dela med sig av sina erfarenheter och sprida information om exempel på välfungerande metoder bör inrätta ett nätverk av ”regioner med framgångsrika erfarenheter av partnerskap”. Kommittén anser att Regionkommittén kan vara en lämplig mentor för ett sådant nätverk.

2. Inledning

2.1 I februari 2009 bad Europeiska kommissionen EESK att utarbeta ett förberedande yttrande om ”Främjande av ett effektivt partnerskap i förvaltningen av sammanhållningsprogrammen, baserat på välfungerande metoder från programperioden 2007–2013”. Yttrandet avser att bidra till beredningen av den framtida sammanhållningspolitiken. EESK uppmanades att framför allt se närmare på aspekter av partnerskap och deltagande i arbetet med att utveckla sammanhållningspolitiken ur det civila samhällets synvinkel. Detta yttrande behandlar däremot inte ”vertikalt” samarbete mellan de offentliga aktörerna, dvs. mellan kommissionen, medlemsstaterna, de lokala och regionala myndigheterna och andra offentliga organ.

2.2 Detta yttrande har utarbetats i nära samarbete med kommissionens enheter. Ett mycket omfattande fältarbete har utförts av föredraganden, tillsammans med ett antal EESK-ledamöter, olika nationella ekonomiska och sociala råd, arbetsmarknadens parter och andra organisationer i det civila samhället för att ta fram och dokumentera exempel på välfungerande metoder. Offentliga utfrågningar har anordnats i Katowice, Porto och Schwerin. Dessa kompletterades med studieresor till ett antal andra medlemsstater. Europaparlamentet och Regionkommittén har också bidragit med värdefullt stöd.

3. Partnerskapsprincipen och dess utveckling

3.1 Partnerskapsprincipen är en av hörnstenarna för EU:s sammanhållningspolitik. Den kan spåras tillbaka till 1957 års Romfördrag när Europeiska socialfonden inrättades. Ett nytt steg togs 1988 när principen infördes som ett allmänt styrinstrument inom ramen för strukturfonderna. Inledningsvis fokuserade partnerskapet enbart på traditionella ekonomiska och sociala aktörer. Nu inkluderas även ”andra lämpliga organ som företräder det civila samhället, partner på miljöområdet, icke-statliga organisationer och organ som ansvarar för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.” (1) Denna utveckling återspeglar EU:s strategiska målsättning avseende goda styrelseformer, som senast bekräftades på nytt i Europa 2020-strategin.

3.1.1 Artikel 11 i den allmänna strukturfondsförordningen är av central betydelse för definitionen av räckvidd och tillämpning av partnerskapsprincipen. Medlemsstaterna ska involvera berörda partner i programplaneringsarbetets olika steg. Medlemsstaterna ska också utse de partner som är mest representativa på nationell, regional och lokal nivå på arbetsmarknaden, inom näringslivet, på miljöområdet eller på andra områden ”i enlighet med gällande nationella regler och praxis”. Varje år ska kommissionen samråda med de organisationer som företräder näringslivets och arbetsmarknadens organisationer på europeisk nivå.

3.2 Förordningen innehåller bestämmelser om ”globalt stöd”. Medlemsstaten eller förvaltningsmyndigheten får anförtro förvaltningen av detta stöd till mellanhandsorgan, bl.a. organ för regional utveckling och icke-statliga organisationer (artikel 42).

3.2.1 Tekniskt stöd kan riktas till samtliga partner, fondernas stödmottagare och allmänheten. Exempel på detta är åtgärder för informationsspridning, nätverk, ökad medvetenhet, främjande av samarbete och erfarenhetsutbyte (artiklarna 45 och 46).

3.3 Enligt artikel 163 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 104 i ovannämnda rådsförordning ges arbetsmarknadens parter en särskild roll inom Europeiska socialfonden. I sin förvaltning av Europeiska socialfonden assisteras kommissionen av en kommitté som består av representanter från medlemsstaternas regeringar, arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer.

3.4 För Europeiska socialfonden definieras partnerskapet i förordning (EG) nr 1081/2006.

3.4.1 Faktorer såsom goda styrelseformer, partnerskap, kapacitetsuppbyggnad och nya lärdomar av gemenskapsinitiativet Equal betonas och bör främjas genom att arbetsmarknadens parter och andra berörda parter involveras (ingressen och artikel 5).

3.4.2 Europeiska socialfonden ska främja partnerskap, allianser och initiativ genom nätverk mellan berörda intressenter, till exempel arbetsmarknadens parter och icke-statliga organisationer, på transnationell, nationell, regional och lokal nivå (artikel 3.1 e). Detta ska stödjas genom förstärkning av den institutionella kapaciteten (artikel 3.2 b).

3.4.3 Europeiska socialfonden ska framför allt stärka arbetsmarknadens parter och den sociala dialogen i konvergensregionerna. Särskilt icke-statliga organisationer ska spela en aktiv roll inom programmen för social integration, jämställdhet mellan könen och lika möjligheter (artikel 5).

3.4.4 Särskild uppmärksamhet ska ägnas åt innovativ verksamhet inom ramen för partnerskapet (artikel 7).

3.5 I motsats till förordningarna om Europeiska socialfonden och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling saknas en särskild hänvisning till partnerskap i förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden. EESK anser att man bör ändra Europeiska regionala utvecklingsfondens inriktning och att denna fond framför allt bör fokusera på småföretag, innovation och lokal utveckling genom styrinstrument som främjar partnerskap (bl.a. målinriktade åtgärder och globalt stöd).

4. Partnerskap i praktiken

4.1 Följande faktorer bidrar till en framgångsrik och effektiv sammanhållningspolitik med utgångspunkt i partnerskapsprincipen:

— Olika ståndpunkter och kunskap från olika områden samlas och ger ökad kunskap om hur verkligheten ser ut ute på fältet.

— Ökad hänsyn till de berörda partnernas behov och synsätt.

— När åtgärderna utformas lokalt kan de anpassas ännu bättre till verkligheten för näringslivet, arbetstagarna och medborgarna rent generellt.

— Miljö, jämställdhet mellan könen och åtgärder för att bekämpa socialt utanförskap ges ökad tyngd i programmen.

— Mervärdet från integrerade satsningar synliggörs i högre grad.

— Partnerskap är ett viktigt instrument för kollektiva åtaganden och bidrar till att de offentliga utgifterna och den offentliga politiken effektiviseras.

— Partnerna medverkar till att EU:s sammanhållningspolitik kommer närmare medborgarna.

4.2 Ett framgångsrikt partnerskap beror dock till stor del på om det finns en tradition av samråd och deltagande i den nationella och politiska kulturen. När så är fallet deltar partnerna i större utsträckning och har bättre möjligheter att utforma, och även genomföra program och projekt.

4.3 Erfarenheterna visar att tillämpningen av partnerskapsprincipen rent generellt tycks ha förbättrats under de senaste åren, även om olika partner gör olika bedömningar. Det finns fortfarande betydande hinder, som kan variera mellan olika länder och ibland även inom ett och samma land. I vissa medlemsstater anser man dock inom det civila samhället att utvecklingen gått i fel riktning jämfört med programplaneringsperioden 2000–2006.

4.4 Under de senaste åren har kommissionen fokuserat alltmer på formaliteter och revisionskrav. Utrymmet för små företag och organisationer att driva projekt har minskat. Resurser för att stödja mindre projekt har i stor utsträckning försvunnit. Gemenskapsinitiativ har avskaffats och arbetet med att integrera dem i den övriga politiken har misslyckats i de flesta medlemsstaterna.

4.5 Synen på partnerskap är fortfarande formell. Det finns misstro mellan myndigheterna och partnerna eftersom de inte har någon gemensam eller tydlig syn på syftet med partnerskapet. Det finns inte någon egentlig förståelse för det organiserade civila samhället och dess roll. Detta förstärks av de otydliga bestämmelserna i förordningen och av att myndigheterna ser partnerskapet som ytterligare en börda. Partnernas legitimitet och representativitet ifrågasätts och vissa är rädda för att ett alltför överdrivet och tidskrävande samråd kan försena programmens genomförande.

4.6 Följaktligen blir samrådsförfarandena ofta otillfredsställande eftersom de är för byråkratiska, tekniska och präglas av alltför snäva tidsramar för deltagarna. Det finns en stor informationsklyfta mellan de behöriga myndigheterna och partnerna. Ofta deltar partnerna endast till viss del i arbetet med att utforma och genomföra politiken. Att förbigå partnerna innebär att man inte lyssnar till deras åsikter. Det finns också ett motstånd mot nytänkande och innovativa idéer. De nuvarande bestämmelserna och genomförandet av dem är inte anpassade för att främja partnerskap. Detta leder till att partnerna saknar motivation att delta och engagemang.

4.7 För att till fullo ta fasta på sin roll som partner behöver många sociala och ekonomiska aktörer och icke-statliga organisationer tillräckliga kunskaper, organisation, sakkunskap och finansiella resurser. Det är särskilt svårt för små organisationer att delta fullt ut.

4.8 En undersökning av BusinessEurope visar på avsevärda förbättringar under programplaneringsperioden 2007–2013 jämfört med föregående period, tack vare mer erfarenhet hos myndigheterna och arbetsmarknadens parter, ökad insyn i diskussionerna och ett bättre organiserat samråd och implementeringsförfarande. Delaktigheten anses generellt sett vara mer tillfredsställande på nationell nivå än på regional nivå. Förbättringar krävs i de medlemsstater som nyligen anslöt sig till EU, men detta gäller även länder som varit medlemmar under lång tid i EU. BusinessEurope pekar särskilt på problemen med korta samrådsprocesser och omfattande förseningar i fråga om genomförandet av programmen och efterlyser en bättre återkoppling från samrådsprocessen.

4.9 UEAPME förespråkar ett gräsrots- och ”tänk småskaligt först”-perspektiv, som anpassas till de lokala företagens och lokalsamhällets behov. Partnerskap bör utvecklas inom ramen för ett flernivåstyre med många olika aktörer. UEAPME betonar begreppet ”horisontell subsidiaritet” som en framgångsfaktor, dvs. att man engagerar de sociala och ekonomiska partnerna samtidigt på europeisk, nationell och lokal nivå. De administrativa och finansiella bestämmelserna måste förenklas, och man bör i större utsträckning arbeta med förhandsfinansiering och globalt stöd, som anses vara effektiva instrument. Enligt UEAPME finns det regioner där småföretag endast beviljas 1–2 procent av det tillgängliga EU-stödet. För att få tillgång till stöd måste de små och medelstora företagen arbeta i partnerskap och via organisationer som fungerar som mellanhänder. Tekniskt bistånd är absolut nödvändigt här. UEAPME ber att kommissionen offentliggör en handbok över hur strukturfondernas medel kan användas.

4.10 Europeiska fackliga samorganisationen (EFS) anser att det inte skett några förbättringar under den senaste programplaneringsperioden. EFS efterlyser tydliga bestämmelser i förordningen som definierar partnerskap och anser att det bör införas minimikrav. Partnerskapets kvalitet beror i hög grad på myndigheternas vilja att tillämpa principen. EFS anser att partnerskapet på nationell och regional nivå fungerar bättre än partnerskapet på lokal nivå. Det är viktigt att dela med sig av sina erfarenheter. Mellanregionala samarbetsprogram måste stärkas, framför allt genom att man inkluderar mellanregionala fackföreningsråd (Interregional Trade Union Councils). EFS har publicerat en handbok som bygger på dess medlemmars praktiska erfarenheter av hur fackföreningarna kan arbeta med Europeiska socialfonden.

4.11 I februari 2010 publicerade arbetsmarknadens parter på EU-nivå (EFS, BusinessEurope och CEEP) en gemensam rapport om Europeiska socialfonden. Den viktigaste slutsatsen är att kapacitetsbyggande är av avgörande betydelse för att man ska kunna effektivisera fonden. Andra hinder som tas upp handlar om stelbent administration och bristande förståelse för partnerskap i vissa medlemsstater. Arbetsmarknadens parter efterlyser ett starkare partnerskap mellan dem och myndigheterna på lokal och regional nivå.

4.12 Europeiska nätverket mot fattigdom (EAPN) föreslår att samrådet bör var brett och djupt, omfatta olika typer av organisationer och genomföras med hjälp av en rad olika metoder. Deltagarkostnaderna bör täckas och mötena bör hållas tillräckligt ofta. EAPN anser det vara viktigt att man inom ramen för Europeiska socialfonden tar till vara lärdomarna från Equal och att man fokuserar på principerna innovation, partnerskap, mainstreaming av ett jämställdhetsperspektiv och transnationalitet. Små projekt bör ges större utrymme, i likhet med under tidigare programplaneringsperioder.

4.13 ECAS föreslår att medlemsstaterna och regionerna bör utarbeta en plan för information, samråd och deltagande som omfattar samtliga delar av programmen och projekten. Dessa planer bör publiceras och utvärderas inom ramen för ett flernivåstyre och ett partnerskap som samlar lokala ledare. ECAS föreslår att de regioner som vill inta en ledande ställning när det gäller att dela med sig av sina erfarenheter inrättar särskilda erfarenhetsforum.

4.14 I en rapport från 2008 som publicerades av CpKP i Tjeckien analyserade en rad icke-statliga organisationer från sex länder i Central- och Östeuropa partnerskapet via sin gemensamma plattform för strukturfonderna (Bulgarien, Ungern, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien). De drog slutsatsen att de icke-statliga organisationernas begränsade kapacitet är den viktigaste frågan. CpKP kunde också konstatera att det fanns ett bristande politiskt stöd för partnerskap. De icke-statliga organisationerna måste utbilda sina sakkunniga och ledare med hjälp av det tekniska stöd som tillhandahålls inom ramen för programmen. Detta stöd används oftare direkt av den offentliga administrationen. Urvalsprocessen för att delta i övervakningskommittéer och andra organ bör präglas av större noggrannhet.

4.15 I ett betänkande från Europaparlamentet (2), som bygger på ett antal fallstudier, framhålls att en delegering av ansvaret till lägre nivåer är viktigt, liksom inrättandet av gemensamma plattformar och organ för samordning och informella nätverk. I betänkandet rekommenderar Europaparlamentet även att programmen förenklas. Erfarenhetsbaserat lärande och kapacitetsuppbyggnad bör organiseras genom särskilda åtgärder, t.ex. strategidokument, transnationella åtgärder, stödstrukturer och spridande av information om välfungerande metoder.

5. Allmänna kommentarer

5.1 Kommittén är övertygad om att partnerskap som är genuint och djupgående kommer att leda till en mer målinriktad och effektivare användning av strukturfonderna, och därmed till mer framgångsrika projekt. EESK har också betonat detta vid flera tillfällen i tidigare yttranden. Partnerskap måste bygga på ett långsiktigt, verkligt deltagande som ger de privata aktörerna samma möjligheter att delta som de offentliga myndigheterna. Ett verkligt partnerskap skapar en situation där alla inblandade parter är vinnare.

5.2 Medborgaren måste stå i centrum för unionens politik på samtliga områden. Därför bör partnerskap inom ramen för strukturfonderna präglas av ett gräsrotsperspektiv och ge samtliga medborgare och deras organisationer möjlighet att delta i sammanhållningspolitiken och de projekt som finansieras via denna politik. När partnerskapsprincipen färgar både programplanering och genomförande leder detta till ett aktivt deltagande av medborgare och det organiserade civila samhället i sammanhållningspolitiken, vilket stärker demokratin.

5.3 Att uppnå en verklig partnerskapskultur är en lärprocess. Det handlar om att ge samarbetspartnerna möjlighet att agera på egen hand och skapa lika möjligheter för alla att delta i samtliga faser av sammanhållningspolitikens genomförande. Det finns bevis för att resurser som används för kapacitetsbyggande har spelat en avgörande roll när det gäller att effektivisera partnerskapet. Sådana resurser bör därför användas för samtliga partner, både privata och offentliga och inom ramen för samtliga operativa program, och inte enbart i konvergensregionerna. Det krävs också ”gemensam fortbildning” för offentliga och privata aktörer.

5.4 Det råder obalans avseende partnernas förutsättningar för påverkan och inflytande, tillgång till information, finansiella medel, professionell kapacitet m.m. För perioden efter 2013 är det mycket viktigt att man inrättar en ram som skapar en ny balans mellan de offentliga myndigheterna och den privata sektorn genom en styrmodell som bygger på partnerskapsprincipen och där såväl de regionala och lokala dimensionerna som de sociala och ekonomiska aktörerna utgör hörnstenar.

5.5 Alla privata och offentliga partner måste lita på varandra och se utöver de egna intressena. Detta kräver ett nytt tänkesätt. Det krävs ett nytt samtalsklimat, som bygger på principen ”tänk småskaligt först” och som tillgodoser de lokala företagens och organisationernas behov. De offentliga myndigheterna måste vara öppna för nya idéer. De privata aktörerna måste vara engagerade, något som kan stimuleras genom att man tillåter ökad privat medfinansiering av projekten. Partnerna måste delta i arbetet från ett tidigt skede, så att de kan spela en avgörande och konstruktiv roll.

5.6 Arbetsmarknadens parter såsom viktiga aktörer i näringsliv och samhälle måste involveras, liksom de organisationer som verkar inom den sociala ekonomin och andra icke-statliga organisationer. Det är viktigt att uppmuntra till mångfald genom att man inkluderar små innovativa företag, organisationer och andra aktörer som kan bli förgrundsfigurer för framtiden. Partnerskapet måste också vara flexibelt och inriktat mot de olika programmens särskilda behov.

5.7 Såsom framhålls i ovanstående punkter kommer det politiska klimatet samt traditioner och tidigare erfarenheter att avgöra hur partnerskapsprincipen genomförs i praktiken i medlemsstaterna. Eftersom situationen skiljer sig mycket åt i en union med 27 medlemsstater finns det inte någon universalmodell som passar för alla sammanhang. Det är därför viktigt att man delar med sig av sina arbetsmetoder i en process av ömsesidigt lärande. Alla berörda partner bär ett gemensamt ansvar för att sprida exempel på välfungerande metoder, så att fonderna blir effektivare.

5.8 Frågan om ansvar, rättigheter och skyldigheter inom partnerskapet ser annorlunda ut beroende på den roll och den ställning som varje partner har. Detta är framför allt fallet när rätten till delaktighet ställs mot de beslutsfattande myndigheternas ekonomiska makt. Denna klyfta kan dock överbryggas om samtliga partner eftersträvar samförstånd i fråga om strategi och finansiering.

5.9 Enligt den nuvarande förordningen är det medlemsstaterna som ansvarar för att tillämpa partnerskapsprincipen i enlighet med nationella bestämmelser och nationell praxis. För EESK är det viktigt att snabbt fastställa minimikrav för hela EU om hur partnerskapet ska organiseras för att det ska hålla hög kvalitet. EESK anser därför att Europeiska regionala utvecklingsfonden framför allt bör ges en ny inriktning mot småföretagande, innovation och lokal utveckling och att man bör använda styrinstrument som främjar partnerskap såsom målinriktade program, globalt stöd osv.

5.10 Programplaneringen rent generellt kan och bör reformeras i syfte att stärka partnerskapsprincipen. Detta kan ske genom att programmen görs mer mål- och probleminriktade när det gäller mål och räckvidd (t.ex. geografiskt område, sektor, uppdrag).

5.11 Det framgår tydligt av gemenskapsinitiativ såsom Equal och Urban II, där partnerskap var ett uttryckligt krav, att programstrukturerna direkt påverkar möjligheterna till framgångsrika partnerskap. Att dessa initiativ slopades kan ses som ett steg i fel riktning för partnerskapsprincipen jämfört med programplaneringsperioden 2000–2006. Många medlemsstater har misslyckats med att integrera erfarenheterna av Equal-programmet under innevarande programplaneringsperiod, trots att det finns en sådan bestämmelse i förordningen om Europeiska socialfonden.

5.12 Leaderprogrammet var inriktat på landsbygdsområden och var redan från början en förebild i fråga om tillämpningen av partnerskapsprincipen. Även om Leader inte längre är ett gemenskapsinitiativ bör det framhållas att Leader-metoden helt integrerats som en obligatorisk del av landsbygdsutvecklingsprogrammen under innevarande programplaneringsperiod, både tack vare den framgång som initiativet hade och de mer stringenta bestämmelserna i artikel 6 i förordning (EG) nr 1698/2005 om EJFLU. Dess syfte är att involvera och mobilisera lokala aktörer genom att skapa territoriella allianser för lokal utveckling. Inrättandet av lokala partnerskap under benämningen ”lokala aktionsgrupper” är originellt. På lokal beslutnivå är arbetsmarknadens parter och det civila samhället i majoritet. Leader stöds av nationella landsbygdsnätverk som kännetecknas av ett brett samarbete som kopplar samman lokala projekt med den nationella nivån och EU-nivån.

5.13 EESK beklagar att kommissionens roll på sistone har blivit formell och snarare inriktas på procedurfrågor. Kommissionen fokuserar mer på kontroll och mindre på verkliga resultat. EESK betonar att kommissionen bör vara starkare och mer proaktiv i tillämpningen av partnerskapsprincipen. Kommissionen bör återgå till de idéer som tidigare styrde sammanhållningspolitiken. I stället för att enbart vara observatör bör kommissionen inta rollen som en verklig och engagerad ”partner”.

5.14 EESK har kommit fram till att komplicerade administrativa och finansiella förfaranden för program och projekt som genomförs inom ramen för strukturfonderna har en kvävande och avskräckande effekt, framför allt för små och medelstora företag, mikroföretag och organisationer inom den sociala ekonomin, som därigenom avstår från att ta del av strukturfondernas fördelar. För EESK har därför både en förenkling av dessa förfaranden och snabbare utbetalning, både på EU-nivå och på nationell nivå, en logisk koppling till behovet av att få till stånd framgångsrika partnerskap. Detta är en fråga som måste ges högsta prioritet.

5.15 Globalt stöd (global grant) har visat sig vara extremt effektivt när det gäller att föra förvaltningen av fonderna närmare stödmottagarna och deras behov. Detta stöd har också varit viktigt för finansieringen av mindre projekt. EESK beklagar att detta system redan är begränsat under innevarande programplaneringsperiod jämfört med perioden 2000–2006. Kommittén anser att samtliga medlemsstater bör använda sig av globalt stöd i stor utsträckning i båda fonderna, eftersom det ger stödmottagarna verkligt inflytande och gör det möjligt att ta till vara de små och medelstora företagens och den sociala ekonomins enorma potential.

5.16 Ett ökat deltagande från Europeiska investeringsbankens sida vore ett välkommet tillskott i detta hänseende. EESK anser också att ökade resurser bör anslås till Jeremie-programmet, som ska stödja småföretag och deras organisationer.

5.17 EESK upprepar sin begäran att samordna samtliga fonder för unionens sammanhållningspolitik, även EJFLU och Europeiska fiskerifonden, och integrera dem i gemensamma operativa program. Detta skulle leda till ett ännu effektivare partnerskap, eftersom partnerna generellt sett har en helhetssyn på frågor som rör utveckling. EESK anser att det också vore lämpligt att aktivt integrera åtgärder med den politik som förs nationellt, så att man kan dra dubbel nytta av ett integrerat synsätt på EU-nivå och nationell nivå.

5.18 Denna begäran ligger helt i linje med Barca-rapporten (3) från april 2009, som belyser den roll som partnerskapet med det organiserade civila samhället kan spela för att ge den territoriella dimensionen av sammanhållningspolitiken en framträdande roll i det europeiska integrationsarbetet. Partnerskapet är av avgörande betydelse för en effektiv och korrekt användning av fonderna. I rapporten betonas behovet av att mobilisera de lokala aktörerna runtom i unionen och att engagera medborgarna genom offentlig debatt. Barca föreslår att man bör hålla en verkligt strategisk debatt med det civila samhället under 2010–2012 innan man utformar den framtida sammanhållningspolitiken för perioden efter 2013.

6. Europeiska initiativ som syftar till förbättringar

6.1 EESK anser att det krävs en rad obligatoriska och frivilliga åtgärder på europeisk och nationell nivå för att förbättra och stärka partnerskapet inom ramen för strukturfonderna och att sprida information om vad som bedöms vara välfungerande metoder till samtliga medlemsstater. EESK anser att de olika förordningarna bör ändras. Det krävs också en uppförandekod för välfungerande metoder som är kopplad till ett ökat vägledningsansvar från kommissionens sida.

6.2 EESK föreslår att artikel 11 om partnerskap i den allmänna förordningen nr 1083/2006 ändras enligt följande (en sammanfattning av de föreslagna ändringarna återfinns i bilaga 1) i den framtida förordningen.

6.2.1 Efter ”i enlighet med gällande nationella regler och praxis” i första stycket bör man lägga till ”och efter överenskommelse med berörda parter”. Det är endast genom att komma överens med berörda partner om hur partnerskapet ska se ut som processen kan ges verklig legitimitet och leda till mer framgångsrika projekt. EESK ställer sig bakom de bestämmelser som redan införts inom kommittén för Europeiska socialfonden när det gäller att fastställa vilka de berörda partnerna är. Denna bestämmelse bör tillämpas på samtliga strukturfonder.

6.2.2 EESK anser att det är absolut nödvändigt att artikel 11 även beaktar det faktum att tillämpningen av partnerskapsprincipen bör övervakas av kommissionen, medlemsstaterna och det organiserade civila samhället gemensamt. Den öppna samordningsmetoden är en utmärkt modell för detta ändamål. I samarbete med medlemsstaterna fastställer kommissionen målen, utformar indikatorer och riktlinjer, genomför benchmarking och verkar för ett utbyte av information om välfungerande metoder samt en utvärdering genom ”inbördes ömsesidig granskning” (peer review).

6.2.3 I Lissabonfördraget erkänns den öppna samordningsmetoden, som omnämns i artiklarna 149, 153, 156, 168, 173 och 181 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. EESK föreslår följaktligen att det införs en liknande skrivning i artikel 11: ”Kommissionen kan i nära kontakt med medlemsstaterna ta initiativ som syftar till att utarbeta riktlinjer och indikatorer, få till stånd ett utbyte av information om välfungerande metoder och lägga grunden till regelbunden kontroll och utvärdering”. De flesta europeiska organisationer som representerar arbetsmarknadens parter och det civila samhället bör också delta.

6.2.4 Samarbetspartnerna inom näringsliv och samhälle på europeisk nivå bör höras ”minst två gånger per år”. Även de representativa organisationer som anges i artikel 11.1 c bör inkluderas, liksom landsbygdsutvecklingsorganisationer, så att det skapas en koppling till EJFLU. Ett sådant samråd bör anordnas redan nu som en del av den strategiska debatten på europeisk nivå inför utarbetandet av den framtida sammanhållningspolitiken efter 2013 (jfr Barca).

6.2.5 EESK föreslår också att de specifika samrådsförfarandena för varje enskild fond på EU-nivå förbättras. Utan att inskränka den privilegierade roll som arbetsmarknadens parter har bör kommittén för Europeiska socialfonden, efter vederbörligt samråd, utnämna ett begränsat antal observatörer från organisationer som representerar andra berörda parter.

6.2.6 EESK rekommenderar att ERUF- och EJFLU-förordningarna ändras i så motto att man lägger till en hänvisning i enlighet med artikel 5 om ”goda styresformer och partnerskap” i ESF-förordningen. Kommittén föreslår också att man inför en bestämmelse om en partnerskapskommitté i den framtida ERUF-förordningen.

6.2.7 EESK vill särskilt understryka att ”tillräckliga resurser ska anslås till kapacitetsbyggande åtgärder som är öppna för samtliga privata partner” och föreslår därför att man bör införa en riktlinje som innebär att 10 % av budgeten för tekniskt stöd öronmärks för kapacitetsbyggande och lärande inom ramen för samtliga operativa program. Man bör också stödja europeisk fortbildning som har positiva effekter på nationell nivå, vilket också underlättar ett utbyte av erfarenheter och välfungerande metoder.

6.3 För att den nödvändiga förenklingen ska bli verklighet anser EESK att man bör rationalisera bestämmelserna för tillsyn och kontroll. Utbetalningar, finansiella garantier och förskottsfinansiering bör hanteras snabbt och anpassas till mottagarnas behov, framför allt när det handlar om små aktörer. Dagens möjligheter att bevilja förhandsfinansiering är fortfarande otillräckliga, trots att kommissionens presenterade ett antal förbättringar under 2009.

6.4 I syfte att uppfylla en rad minimikrav som leder till partnerskap av hög kvalitet föreslår EESK att kommissionen tillsammans med representanter för de partnerkategorier som anges i artikel 11 utarbetar en uppförandekod över välfungerande metoder (code of good practice) för tillämpningen av partnerskapsprincipen med utgångspunkt i följande:

— I inledningsskedet ska berörda offentliga och privata partner komma överens om en informations-, samråds- och deltagandeplan för programplaneringen, genomförandet och utvärderingen med tydliga mål och en tydlig färdplan.

— Behöriga myndigheter ska ange hur de beaktat partnerskapsprincipen i sina förslag och rapporter. Partnernas synpunkter ska vara tydligt dokumenterade och informationen ska vara tillgänglig för alla.

— Partnerskapet bör ges ansvaret för förfarandena för att välja sina egna medlemmar till övervakningskommittéerna (ÖK) och andra rådgivande organ som inrättas inom ramen för strukturfonderna. Urvalet bör bygga på intresse, representativitet och öppenhet inför nya, engagerade och nytänkande aktörer.

— Tekniskt stöd inom ramen för samtliga operativa program ska finnas tillgängligt för alla partner för kapacitetsbyggande, samordning och representation. Partnerna ska själva utforma och förvalta sådana projekt.

— Kriterierna för projekturval ska bygga på partnerskap redan från början.

— Partnerskap ska vara ett kriterium för projekt som finansieras av fonderna.

— Transnationellt partnerskap bör främjas.

— Indikatorer för effektiv förvaltning ur stödmottagarnas synvinkel bör tas fram.

— Förfarandena och kontrollen bör förenklas.

— Utbetalningarna till stödmottagarna bör påskyndas.

— Långsiktiga strategier bör diskuteras inom ÖK eller i andra organ som är kopplade till den nationella strategin för strukturfonderna.

6.5 När de operativa programmen ändras på ett avgörande sätt under programplaneringsperioden ska partnerskapsprincipen tillämpas strikt.

6.6 EESK föreslår att de regioner som vill dela med sig av sina erfarenheter och sprida information om välfungerande metoder inrättar ett nätverk för ”regioner med framgångsrika erfarenheter av partnerskap”. Embryon till sådana nätverk finns redan (4). För att främja ett sådant initiativ föreslår EESK att kommittén arbetar tillsammans med Regionkommittén och kommissionen. Regionkommittén skulle vara en mycket lämplig mentor för ett sådant nätverk.

6.7 EESK föreslår slutligen att kommissionen inrättar en arbetsgrupp som består av samtliga berörda partner på europeisk nivå i syfte att främja partnerskapsprincipen utifrån olika perspektiv och att statligt stöd och upphandlingsbestämmelser inte ska få negativa effekter på partnerskapet.

7. Välfungerande metoder

7.1 Under utarbetandet av detta yttrande har exemplen på välfungerande metoder tagits fram med utgångspunkt i det engagemang och den roll som kännetecknar de , inte de offentliga myndigheterna. De fall som beskrivs kortfattat i en särskild bilaga är bara ett axplock. Det finns naturligtvis andra exempel också.

7.2 Exemplen på välfungerande metoder har bedömts utifrån fyra faktorer: tillträde till partnerskapet, partnernas egenmakt och kapacitet (empowerment), beslutsfattande partnerskap och riktade partnerskap.

7.3 Exemplen på välfungerande metoder med avseende på en av dessa faktorer innebär inte nödvändigtvis att det handlar om välfungerande metoder på ett mer övergripande plan. Å andra sidan kan samma fall vara exempel på välfungerande metoder på två eller flera områden. Det finns vissa fall som framför allt bör uppmärksammas, t.ex. den systematiska partnerskapsmodellen i hela England, det framgångsrika programmet för fred och försoning i Nordirland där lokala partnerskap och gräsrotsengagemang är viktiga faktorer, partnerskapsförvaltningen av stödet från samtliga fonder (även EJFLU) för en integrerad utveckling i Mecklenburg-Vorpommern (Tyskland), det unika i att det civila samhället (Fundación ONCE m.fl.) förvaltar ett operativt program inom ramen för Europeiska socialfonden (Spanien) och stödstrukturen för tredje sektorn i Wales (3-SET).

7.4 Alla fyra faktorer för välfungerande metoder kan konstateras i ett antal intressanta fall där strukturfonderna uttryckligen använts för att tillgodose de lokala aktörernas behov: det innovativa partnerskapet (fackföreningar/kooperativ/banker) som förvaltar det globala stödet Esprit i Toscana (Italien), den strategiska och ständigt utökade användningen av globalt stöd i Poitou-Charentes (Frankrike), de österrikiska territoriella sysselsättningspakterna och den decentraliserade förvaltningen av Europeiska socialfonden i Baden-Württemberg (Tyskland). De lokala aktionsgrupperna inom ramen för Leader bör också nämnas i detta sammanhang.

7.5 En dynamisk process när det gäller att förbättra och utveckla partnerskapsprincipen är också ett exempel på välfungerande metod. Polen är ett intressant land eftersom en decentraliserad förvaltning av fonderna förts över till arbetsgrupper där partnerskap spelar en avgörande roll. Den nationella ramöverenskommelsen (Protocollo d'Intesa) om partnerskapsbestämmelser i Italien och dess uppföljning i vissa regioner, t.ex. Apulien, är goda intentioner som kan vidareutvecklas.

7.6 EESK noterar att det rent generellt endast handlar om ett begränsat deltagande av nationella och/eller regionala ekonomiska och sociala kommittéer, med undantag för italienska CNEL som spelar en avgörande roll i den regionalpolitiska processen och utvärderingen för Mezzogiorno (södra Italien). Kommittéerna i bl.a. Portugal, Frankrike (regional nivå) och Malta deltar i programplaneringsfasen.

7.7 Aspekter avseende tillträde till partnerskapet är viktiga när man beslutar om hur och vilka partner som ska väljs ut. Det krävs ett förfarande för insyn och legitimitet när man väljer ut partner. Urvalet är normalt sett inte något problem när det handlar om arbetsmarknadens parter, utan gäller snarare andra icke-statliga organisationer, framför allt organisationer för utsatta och marginaliserade grupper, t.ex. funktionshindrade, f.d. fångar, romer och andra etniska minoriteter.

7.7.1 Ett exempel på en välfungerande metod är beslutet att överlämna ansvaret för urvalet till det organiserade civila samhället. Ett intressant exempel på detta återfinns i Tjeckien (ett valförfarande).

7.8 Det finns många intressant exempel på kapacitetsbyggande och åtgärder för ökad egenmakt, t.ex. följande:

— Lärande om den sociala dialogen (t.ex. Tjeckien).

— Uppbyggnad av sakkunskap i partnerorganisationer (Mezzogiorno, Tyskland, Spanien, Poitou-Charentes, Slovenien).

— Inrättande av särskilda kunskapscentra eller observationsgrupper (”Kompetenzstellen” i Tyskland, 3-SET i Wales).

— Utarbetande av handböcker och vägledning för partnerskapsorganisationer på nationell (t.ex. DGB Brandenburg Tyskland) och europeisk nivå (EFS, EAPN, Bankwatch).

7.9 I vissa fall har det verkliga beslutsfattandet i fråga om vilka projekt som ska finansieras delegerats till organisationer som deltar i partnerskapet. Globalt stöd är bara ett exempel (Italien, Storbritannien, Frankrike). Den svenska modellen (Västra Götaland och andra strukturfondspartnerskap) och ovannämnda operativa program som förvaltas av Fundación ONCE är andra exempel.

7.10 Vissa program är särskilt målinriktade: geografiskt, befolkningsgrupper, sektorer, särskilda uppgifter osv.). De har normalt sett också en nära koppling till en specifik partnerkonstellation som har den verkliga beslutanderätten. Programmet för fred och försoning i Nordirland och Tilläxtforumen (Danmark), men även de lokala initiativ som nämns i punkt 7.4 ovan, kan anses tillhöra denna kategori.

8. Föreslagna ändringar av artikel 11 i rådets förordning nr 1083/2006

Artikel 11

Partnerskap

1. Fondernas mål skall förverkligas inom ramen för ett nära samarbete, (nedan kallat ”partnerskap”), mellan kommissionen och varje enskild medlemsstat. Medlemsstaten skall, , upprätta ett partnerskap med myndigheter och organ som till exempel följande:

a) Behöriga regionala, lokala, urbana och andra offentliga myndigheter.

b) Näringslivets och arbetsmarknadens organisationer.

c) Andra lämpliga organ som företräder det civila samhället, partner på miljöområdet, icke-statliga organisationer och organ som ansvarar för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

Varje medlemsstat skall utse de partner som är mest representative på nationell, regional och lokal nivå på arbetsmarknaden, inom näringslivet eller på miljöområdet eller andra områden, (nedan kallade ”partner”), i enlighet med nationella regler och praxis och med beaktande av behovet av att främja jämställdhet mellan män och kvinnor och en hållbar utveckling genom integrering av krav på miljöskydd och förbättrad miljö.

2. Partnerskapet skall genomföras i full överensstämmelse med de institutionella, rättsliga respektive finansiella befogenheterna för varje partnerkategori enligt punkt 1. Partnerskapet skall omfatta utformning, genomförande, övervakning och utvärdering av de operativa programmen. Medlemsstaterna skall se till att relevanta partner, särskilt på regional nivå, aktivt deltar i de olika etapperna av programplaneringen inom tidsfristen för respektive etapp.

3. Kommissionen skall år samråda med de organisationer som på europeisk nivå om stödet från fonderna.

Bryssel den 14 juli 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) Jfr artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 1083/2006 om strukturfonderna.

(2) ”Styrelseformer och partnerskap på nationell och regional grundval samt på projektbasis inom regionalpolitiken”, föredragande: Jean-Marie Beaupuy, Europaparlamentet, betänkande antaget 21.10.2008.

(3) ”An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations”. Maj 2009.

(4) Till exempel Reves (partnerskap mellan lokala och regionala myndigheter samt representanter för den sociala ekonomin), Bankwatch Network, IQ net (regionala förvaltningsmyndigheter och forskningsinstanser), ECAS-initiativet och Community of Practice som består av förvaltningsmyndigheter som arbetar med Europeiska socialfonden.