SV Europeiska unionens officiella tidning C 133/31

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om EU:s utvidgningsstrategi

[COM(2015) 611 final]

(2016/C 133/07)

Föredragande: Ionuţ SIBIAN

Den 10 november 2015 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

EU:s utvidgningsstrategi

[COM(2015) 611 final].

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 29 januari 2016.

Vid sin 514:e plenarsession den 17–18 februari 2016 (sammanträdet den 18 februari 2016) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 170 röster för, 14 röst emot och 11 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) stöder den särskilda tonvikt som kommissionen lagt vid grundförutsättningarna i anslutningsprocessen, dvs. att utvidgningsländerna måste prioritera reformer när det gäller rättsstatsprincipen, grundläggande rättigheter, de demokratiska institutionernas funktion (inklusive reform av valsystemet och reform av den offentliga förvaltningen), ekonomisk utveckling och stärkning av konkurrenskraften. Vid övervakningen av framstegen bör särskild uppmärksamhet ägnas åt det civila samhällets varningar för politiska åtgärder och utvecklingstendenser som inverkar negativt på rättsstatsprincipen och de demokratiska normerna.

1.2 EESK uppmanar starkt kommissionen att behålla kvaliteten på deltagandedemokratin som ett av de centrala politiska kriterier som ska bedömas. Man bör dessutom vidta beslutsamma åtgärder för att säkerställa systematiskt arbete för att bygga upp effektiva, fullt fungerande institutioner med ett meningsfullt deltagande av det civila samhällets organisationer. På detta sätt kan man bidra till att bekämpa risken för att staten tas över av politiska intressen, öka medvetenheten om att alla berörda aktörer är ansvarsskyldiga och säkerställa delaktighet och insyn i alla reform- och förhandlingsförfaranden.

1.3 De harmoniserade bedömningsskalor som används för rapportering och tonvikten på både läget och de framsteg som görs av varje land ökar öppenheten, möjliggör ett målinriktat fokus på prioriterade områden och bör vara till nytta för att öka medvetenheten om anslutningsprocessen. De skapar också förutsättningar för ökade kontakter med varje land, med tanke på det breda spektrum av frågor som är föremål för granskning. Den risk som finns för att uppmärksamheten avleds från specifika frågor som länderna brottas med bör bedömas och motverkas. Av avgörande betydelse i detta avseende är enhetligheten, regelbundenheten och räckvidden i de befintliga kommunikationskanalerna och samrådsmekanismerna bland EU-institutionerna och utvidgningsländerna.

1.4 EESK välkomnar kommissionens tydliga budskap att ett inflytelserikt civilsamhälle är ett viktigt inslag i alla demokratiska system och noterar dess politiska stöd för att skapa en mer gynnsam och möjliggörande miljö för det civila samhället, bl.a. en ändamålsenlig samrådsprocess med det civila samhället när politiken utformas. Detta är en central faktor för att på ett tillfredsställande sätt uppfylla de politiska kriterierna, och skulle också kunna vara ett tänkbart riktmärke i anslutningsförhandlingarna.

1.5 EESK anser att kommissionen, rådet och Europaparlamentet bör intensifiera sina kommunikationsinsatser för att klargöra utvidgningspolitikens fördelar och utmaningar för EU-medborgarna. Arbetsmarknadens parter och det civila samhällets organisationer bör vara nära partner och förmedlare av budskap i denna process.

1.6 EESK upprepar behovet av att öka insynen och delaktigheten i hela anslutningsprocessen (1). Kommissionen bör föregå med gott exempel genom att underlätta ytterligare tillgång till förhandlingsdokument, såsom uppdragsrapporter, expertutlåtanden om nationell lagstiftning och rapporter från Taiex (Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte), och lyfta fram framgångarna för och resultaten av EU-finansierade projekt i regionen. På detta sätt kan man öka medvetenheten om effekterna av EU:s bistånd och bygga vidare på erfarenheter som redan förvärvats i regionen.

1.7 Kommissionen bör säkra en betydande ökning av det ekonomiska stödet, också från projekt inom faciliteten för det civila samhället, som syftar till att stärka civilsamhällesorganisationernas kapacitet (inbegripet utveckling av politisk expertis och stöd för att öka övervakningskapaciteten) och främja mediernas professionalism och oberoende. Regionalt samarbete och nätverksbyggande bör stödjas ytterligare, och man bör utnyttja goda erfarenheter som redan finns i regionen, däribland instrument för att underlätta samarbete och gemensamma insatser mellan icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter (inbegripet näringslivsorganisationer), med civil dialog och lärande som utgångspunkt.

1.8 Ökade möjligheter för arbetsmarknadsparterna att delta aktivt i den sociala dialogen bör vara en prioritering i EU:s stödprogram. Det behövs stöd för att underlätta deras tillgång till finansieringsmöjligheter och utveckla deras förmåga att delta aktivt i alla ekonomiska, sociala och rättsliga frågor, och även i EU:s anslutningsförhandlingar. Deras organisationsstrukturer, interna kommunikation och kapacitet att ge sina medlemmar stöd bör stärkas.

1.9 EESK efterlyser en förstärkning av det civila samhällets roll i gemensamma rådgivande kommittéer. Sådana kommittéer bör sträva efter att fylla ”tomma nischer” som inte täcks av andra organ i förhandlingsprocessen och fokusera på ett antal utvalda områden. I detta sammanhang efterlyser EESK bättre informationsutbyte mellan de gemensamma rådgivande kommittéerna och kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

1.10 EESK uppmanar regeringarna i regionen att stödja arbetsmarknadens parter och andra organisationer i det civila samhället på jämställd fot och låta dem delta i nationella strategier, politiken i fråga om EU-anslutnings- och förhandlingsstrukturerna och i programplanering och genomförande av EU-finansierade projekt. Man bör genomföra konsekvensutredningar i samband med utarbetandet av nationella förhandlingspositioner och den rättsliga harmoniseringen för att upptäcka justeringsrisker. Medverkan av icke-statliga aktörer, bland annat näringsliv, fackförbund och företrädare för berörda samhällsgrupper, är av avgörande betydelse.

1.11 Alla länder i regionen bör inrätta nationella råd för europeisk integration som regelbundet skulle samla höga politiska myndigheter och centrala organisationer i det civila samhället i syfte att göra EU-integrationsprocessen mer öppen och kommunicera om den i större utsträckning.

1.12 De framsteg som gjorts i vissa länder med beaktande av ramen och mekanismerna för dialog och samarbete mellan regeringen och organisationerna i det civila samhället är inte tillräckliga. Effektivt genomförande av lagbestämmelser samt öppenhet och konsekvens i samrådsförfarandena bör av de nationella regeringarna betraktas som prioriteringar, och framstegen bör övervakas i enlighet med detta.

1.13 EESK uppmanar de politiska myndigheterna att arbeta tillsammans med det civila samhällets organisationer när man inför reformer och genomför lagstiftning om centrala frågor, såsom hantering av korruptionsfall på hög nivå, bättre tillsyn av offentliga upphandlingsförfaranden och förbättring av den rättsliga ramen för finansiering av politiska partier. Kommittén uppmanar dessutom länderna i regionen att förbättra reglerna om fri tillgång till information och deras praktiska genomförande, att anta och genomföra lagar om meddelarfrihet och göra systemet för skydd av visselblåsare mer effektivt i praktiken. Allmänhetens medvetenhet om möjligheterna för rapportering av korruption bör höjas och det civila samhällets organisationer kan vara en tillförlitlig partner i detta sammanhang. Det vore dessutom önskvärt att med parternas godkännande inrätta en social trepartsdialog för att följa upp de avtal som ingås.

1.14 De politiska myndigheterna i länderna i regionen bör främja och stödja starka och oberoende tillsynsorgan, i synnerhet ombudsmannainstitutioner enligt modellerna i Albanien och Serbien, samt inom områdena för fri tillgång till information, integritetsskydd, korruptionsbekämpning, revision och val. EESK betonar att ombudsmän kan ge ett avgörande bidrag, som kompletterar det arbete som utförs av det civila samhällets organisationer som arbetar med grundläggande rättigheter, särskilt när det gäller skyddet av minoriteter.

1.15 Med tanke på den mycket höga ungdomsarbetslösheten i västra Balkan rekommenderar EESK att man utvidgar EU:s ungdomsgaranti till kandidatländerna i denna region. Denna ”ungdomsgaranti” bör finansieras från relevanta EU-fonder. Varvad utbildning bör inrättas i samarbete med arbetsmarknadens parter, inbegripet handelskammare och andra bransch- och affärsorganisationer.

1.16 EU strävar efter en utökad roll för regeringar i fördelningen av EU-medel, men finansieringen av det civila samhället bör inte kanaliseras främst genom regeringar eftersom det kan skapa situationer där en intressekonflikt uppstår. EU bör stödja skapandet av fler oberoende finansieringssystem. Oberoende stiftelser och fonder för stöd till det civila samhället kan vara en lämpligare mekanism för fördelning av EU-medel. Följande grundläggande krav måste dock övervakas noga: insyn i tilldelningen och användningen av medel, likabehandling och undvikande av intressekonflikter och/eller politisk inblandning i tilldelningen av all offentlig finansiering.

1.17 Både kommissionen och de nationella myndigheterna bör fortsatt ha följande finansieringsprioriteringar: att bygga upp civilsamhällesorganisationernas nationella kapacitet (i form av resurscentrum, stöd för koalitioner, program för utveckling av expertis osv.), att bredda stödets räckvidd (man måste i synnerhet nå ut utanför huvudstäderna och till gräsrotsorganisationer) och att främja deltagandet av civilsamhällesorganisationer i linje med EESK:s erfarenheter.

2. Övergripande bedömning av utvidgningsagendan och det civila samhällets deltagande

2.1 EESK konstaterar att EU:s utvidgningspolitik har en central betydelse för att garantera fred, säkerhet och stabilitet i Europa. Utvidgningsagendan för 2015 innehåller för första gången ett medellångt perspektiv för politiken. Trots det entydiga budskapet att inget av utvidgningsländerna kommer att vara redo att ansluta sig till EU under den nuvarande kommissionens mandatperiod, är det ytterst viktigt att länderna i västra Balkan klart behåller utsikten till ett EU-medlemskap, och att man mäter, övervakar och stöder deras framsteg och ansträngningar utifrån klara riktmärken och med ett framåtblickande perspektiv i fråga om vad länderna vill och måste uppnå.

2.2 Ett positivt steg är att det civila samhällets deltagande tas upp i ett separat avsnitt under de politiska kriterierna i landsrapporterna och att det civila samhällets roll, i viss utsträckning, ytterligare integrerats i förhandlingskapitlen. För att övervaka framsteg och bedöma läget när det gäller hur möjliggörande miljön är för det civila samhället bör kommissionen noga följa hur riktlinjerna för EU-stöd till det civila samhället integreras i utvidgningsländerna. Riktlinjerna bör också bli en referensram och en vägledning för anslutningsländerna själva.

2.3 EESK bekräftar att den sociala dialogen är viktig för den ekonomiska utvecklingen på västra Balkan och i EU. De specifika utmaningar som arbetsmarknadsparterna möter bör övervägas mer systematiskt och i större detalj i landsbaserade bedömningar och rapporter. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att skydda befolkningens arbetsrättsliga och sociala rättigheter.

2.4 EESK uppskattar kommissionens avsikt att lägga ett starkare fokus på sysselsättning och sociala utmaningar i det kommande arbetet med de ekonomiska reformprogram som utarbetats av utvidgningsländerna. Det civila samhällets organisationer bör också vara en del av denna process, och deras synpunkter och sakkunskap bör beaktas både på nationell nivå och på EU-nivå, så att man undviker situationer där det civila samhällets organisationer bara informeras om strategier eller handlingsplaner som redan har beslutats. De nationella myndigheterna bör åläggas att säkerställa effektiv medverkan av civilsamhällesorganisationerna.

2.5 Det civila samhällets delaktighet i anslutningsprocessen består i 1) direkt deltagande i de faktiska förhandlingarna (dvs. genomgångar, utarbetande av nationella ståndpunkter och övervakning av framsteg), 2) social och civil dialog om utformningen av politiken och harmonisering av lagstiftningen med EU:s regelverk, 3) deltagande i programplaneringen för föranslutningsstödet och 4) oberoende övervakning av framstegen och reformprocessens samhällseffekter. För att det civila samhället ska klara av dessa roller krävs tillräckligt finansiellt stöd via den nationella regeringen och EU:s föranslutningsstöd.

2.6 Att öka medvetenheten om det civila samhällets roll och inkludera arbetsmarknadens parter i anslutningsprocessen har varit både ett mål och en utmaning för EESK. I vissa länder har regeringarna haft en negativ inställning till det civila samhället, och rekommendationerna från de gemensamma rådgivande kommittéerna har därför fått litet gehör. De gemensamma rådgivande kommittéerna har emellertid skapat möjligheter till direkta utbyten mellan det civila samhället, EU och nationella politiker och tjänstemän, även om de har haft liten inverkan på regeringarnas politik. Med detta i åtanke skulle de gemensamma rådgivande kommittéerna gynnas avsevärt av en starkare uppbackning och ett närmare samarbete med kommissionen, rådet och Europaparlamentet för att se till att de centrala frågor avseende anslutningens nationella inverkan som framkommit i den civila och sociala dialogen i länderna tas upp på relevanta politiska arenor.

2.7 Såsom kommissionen har påpekat, betonar EESK vikten av regionalt samarbete och ökad regional ekonomisk utveckling och förbindelser som ett väsentligt inslag i stabiliserings- och associeringsavtalen och utvidgningsprocessen. Genom undertecknandet av avtalet om ”Chambers’ Investment Forum” (CIF) har det skett en positiv utveckling i det regionala samarbetet mellan civilsamhällesorganisationer inom affärslivet (2). Tanken bakom CIF är att involvera näringslivet i regionen genom handelskamrarna för att genomföra projekt som är viktiga för det ekonomiska välståndet i länderna på västra Balkan, i linje med prioriteringarna i Berlinprocessen.

2.8 Kommittén är mycket oroad över de betydande bakslagen i flera länder när det gäller förenings-, mötes- och yttrandefriheten samt mediernas oberoende (3) (Montenegro, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Turkiet i synnerhet, men även Serbien vad gäller den rättsliga ramen för mötesfrihet). Dessa friheter är förutsättningar för att bygga upp solida demokratier och göra det möjligt för ett livfullt civilt samhälle att utvecklas. I detta avseende stöder kommittén starkt att man fullt ut tillämpar GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingars riktlinjer för det civila samhällets utveckling i utvidgningsländerna 2014–2020 och GD Grannskapspolitik och utvidgningsförhandlingars riktlinjer för EU-stöd till mediefrihet och medieintegritet under perioden 2014–2020. En utmaning som fortfarande återstår är emellertid hur man ska se till att media når ut till allmänheten i Europa, som också behöver korrekt information om utvidgningspolitikens syfte och dynamik.

2.9 Civilsamhällesorganisationernas roll i utformningen och övervakningen av politiken och, i allmänhet, säkerställandet av en välfungerande demokrati är av avgörande betydelse. Det faktum att man under 2015 registrerade angrepp mot civilsamhällesorganisationernas (särskilt övervakningsorganisationer och oberoende journalistorganisationer som noggrant övervakar viktiga politiska processer och fördömer valfusk och politisk korruption) legitimitet och ansvar i vissa utvidgningsländer ger anledning till allvarlig oro. EESK erkänner därför behovet av att stärka kommunikationen och dialogen i alla processer och särskilt att nå ut till medborgare från både EU och utvidgningsländerna.

2.10 I fråga om rättsstaten och de grundläggande rättigheterna krävs mera fokus på utsatta och missgynnade grupper och minoriteter, särskilt romer. Man måste uppnå tydliga resultat på detta område, samt ytterligare framsteg i relationerna mellan de etniska grupperna och skyddet av minoriteter och minoriteters rättigheter (inom utbildning, tillgång till medier, användning av minoritetsspråk bland annat i offentlig förvaltning osv.).

2.11 EESK behandlade kommissionens förslag till förteckning över säkra ursprungsländer i sitt yttrande av den 10 december 2015 (4) och står fast vid de principer som framfördes där. Beslutet att föra upp ett land på förteckningen över säkra ursprungsländer måste bygga på en välgrundad bedömning. Mot bakgrund av färska medierapporter om diskutabla återsändanden till krisområden är en ansvarsfull hantering av de mänskliga rättigheterna även relevant när det gäller frågan om säkra tredjeländer.

2.12 Utvidgningspolitiken måste lyckas med utmaningen att informera EU-medborgarna om vilken oerhört viktig roll denna politik spelar för hela kontinentens säkerhet och välstånd, något som skulle kunna minska den oro inför ytterligare utvidgningar som kan komma till ytan tillsammans med andra former av främlingsfientlighet, särskilt i samband med ekonomiska kriser och den pågående flyktingkrisen.

2.13 EU-institutionerna har skapat flera kanaler för samråd med det civila samhället i syfte att samla in uppgifter om framstegen för reformer i samband med anslutningsförhandlingarna, bland annat internetdiskussioner, årliga samråd med det civila samhället i Bryssel, möten i det aktuella landet, informationsgenomgångar och offentliga evenemang i samband med besök från EU-tjänstemän. Kommissionen har också varit öppen för oberoende övervakningsrapporter från civilsamhällesorganisationer. Kommissionen har dock varit mycket mer proaktiv när det gäller icke-statliga organisationer än när det gäller fackförbund och näringslivsorganisationer. Därför uppmanar EESK kommissionen att förbättra sitt tillvägagångssätt och vidta ytterligare åtgärder i linje med rekommendationerna i EESK:s yttrande om ”Att göra processen för anslutning till EU mer öppen och inkluderande” (REX/401).

2.14 Civilsamhällesorganisationerna måste ständigt kämpa för att säkerställa sin finansiella hållbarhet på västra Balkan. Civilsamhällesorganisationerna är fortfarande främst beroende av inkomster från utländska bidrag och från statsbudgeten, bland annat inkomster från lotterier, medan alternativa finansieringskällor sällan används. Statligt stöd, både ekonomiskt och icke-ekonomiskt, delas allt för ofta ut via ogenomskinliga mekanismer och är fortfarande otillräckligt. Civilsamhällesorganisationerna måste således ständigt diversifiera sina finansieringskällor för att säkerställa sitt ekonomiska oberoende och sin hållbarhet. Om organisationerna förlitar sig på en eller två finansiella källor blir de alltför beroende av deras tillgänglighet, vilket inte ger dem tillräcklig ekonomisk säkerhet och självständighet.

2.15 Erkännandet av det ekonomiska värdet av civilsamhällesorganisationerna i utvidgningsländerna kräver en betydande datainsamling och, ännu viktigare, åtgärder för att främja och öka medvetenheten om deras roll. Officiella uppgifter och statistik om anställda och volontärer i organisationer i det civila samhället på västra Balkan är fortfarande begränsade. Inom arbetsrätten behandlas civilsamhällesorganisationer fortfarande på samma sätt som andra arbetsgivare. De ingår dock inte i tillräcklig utsträckning i den statliga sysselsättningspolitik som skapar incitament för potentiella arbetsgivare. Denna diskriminerande behandling av civilsamhällesorganisationer beror på avsaknad av statligt erkännande av det civila samhället som en av de sektorer som skapar arbetstillfällen. Vid fastställandet av prioriteringar på statistikområdet bör såväl de nationella myndigheterna som kommissionen noggrant överväga de insatser som det civila samhällets organisationer har gjort för att samla in uppgifter och bedöma särskilda hinder i varje land (5).

Bryssel den 18 februari 2016. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Detaljerade rekommendationer ingår i EESK:s yttrande från 2014 om ”Att göra processen för anslutning till EU mer öppen och inkluderande” (EUT C 451, 16.12.2014, s. 39).

(2) Chambers’ Investment Forum (CIF, ”Handelskamrarnas investeringsforum”) är en icke-vinstdrivande organisation för nationella industri- och handelskammare i länderna i västra Balkan, Slovenien och Kroatien, som inrättades i samband med konferensen om västra Balkan som hölls i Wien i augusti 2015.

(3) Balkan Civil Society Development Network, ”Enabling Environment for Civil Society Development Progress Reports and Enlargement Strategy 2015 Background Analysis”, http://www.balkancsd.net/novo/wp-content/uploads/2015/11/202-1-BCSDN-2015-Enlargement-Package-Background-Analysis.pdf, Human Rights Watch, ”A Dangerous Profession: Media Under Threat”, 15 juli 2015, https://www.hrw.org/node/279063, Reportrar utan gränser om Makedonien, http://en.rsf.org/macedonia.html.

(4) Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av EU:s gemensamma förteckning över säkra ursprungsländer enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU och om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd och om ändring av direktiv 2013/32/EU (COM(2015) 452 final) (EUT C 71, 24.2.2016, s. 82).

(5) Undersökningen Economic Value of the Non-Profit Sector in the Countries of the Western Balkans & Turkey, som utarbetades av Dubravka Velat och offentliggjordes i december 2015 av Balkan Civil Society Development Network (BCSDN), finns på http://www.balkancsd.net/economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-western-balkans-and-turkey/63-12-report-on-the-economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-wbt_final/.