SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 21.10.2009 SEK(2009) 1374 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR som åtföljer Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som personer som behöver internationellt skydd och om innehållet i det beviljade skyddet Sammanfattning av konsekvensanalysen {KOM(2009) 551} {SEK(2009) 1373} 1. Problemformulering Efter en ökning mellan 1996 och 2002, som byggdes på av konflikter i f.d. Jugoslavien, minskade antalet asylsökande i EU:s 27 medlemsstater (EU27) kraftigt under perioden 2003–2006, från 344 800 asylansökningar 2003 till 197 410 (- 42,7 %) 2006. Denna nedåtgående trend upphörde 2007, då antalet ansökningar steg till 222 170 (+ 12 %), främst på grund av inflödet av irakiska asylsökande. Under 2008 skedde en ytterligare ökning (+ 8 %) jämfört med 2007, och antalet ansökningar nådde 257 375 . Trots detta utgör de asylsökande endast en liten del av migrationsflödena till EU (som beräknas uppgå till 1,5–2 miljoner invandrare per år). I slutet av 2007 uppgick antalet personer som vistades i EU med skyddsstatus till nära 1,4 miljoner, vilket motsvarade omkring 7,5 % av alla lagligt bosatta tredjelandsmedborgare och 0,3 % av EU:s totala befolkning 2007. Dessa 1,4 miljoner motsvarar också en liten del av det samlade antalet flyktingar i världen, som 2007 beräknades till 11,4 miljoner. Rådets direktiv 2004/83/EG ( ”skyddsdirektivet”) Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. syftar till att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar mellan medlemsstaterna genom att införa miniminormer som harmoniserar kriterierna för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd och vilka rättigheter och förmåner som ska beviljas dessa personer i alla medlemsstater.[1] Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. Synpunkterna på grönboken från 2007 samt ett flertal utvärderingsrapporter, undersökningar och samråd med berörda parter visar att kravet på enhällighet i samband med antagandet har gjort direktivets miniminormer vaga och tvetydiga . De innehåller ”luckor” och öppnar möjligheter att göra undantag. Vidare nåddes i vissa fall kompromisser om en mer ”konservativ” tolkning av Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning, Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och andra instrument på området för mänskliga rättigheter som ligger till grund för de internationella förpliktelser som gäller för alla medlemsstater . Som en följd av detta innebär direktivet inga garantier för att genomförandeåtgärder som vidtas på nationell nivå överensstämmer fullt ut med dessa instrument . Direktivets utformning öppnar också för stora skillnader mellan den beslutspraxis som tillämpas i medlemsstaterna . Vidare är det svårt för beslutsfattarna att snabbt fatta stabila beslut, eftersom möjligheten att tolka begrepp olika leder till många överklaganden och till ett hög andel framgångsrika överklaganden av beslut om avslag på asylansökningar. Slutligen är de nuvarande normerna i direktivet inte tillräckliga för att uppnå Haagprogrammets mål om införande av en enhetlig skyddsstatus och fortsatta framsteg när det gäller integrationen av tredjelandsmedborgare . Tillgängliga uppgifter ger klara indikationer på skillnaderna mellan medlemsstaterna, såväl i fråga om erkännandegrad och praxis, som med avseende på den skyddsnivå som erbjuds. Uppgifterna visar också att de beslut som fattas i första instans ofta överklagas med framgång. Av statistiken framgår det vidare att direktivet inte har haft någon inverkan på sekundära förflyttningar: de asylsökande ser vissa medlemsstater som mer ”attraktiva” destinationer än andra, delvis till följd av att sannolikheten för att beviljas asylstatus eller förmånligare rättigheter är större där. De generella problemen kan delas upp i följande särskilda problem: · Begreppen ”aktörer som ger skydd”, ”internt skydd” och ”tillhörighet till en viss samhällsgrupp” definieras vagt, vilket innebär en risk för att skydd vägras och att medlemsstaterna tillämpar olika erkännandepraxis. · Det finns omotiverade skillnader mellan skyddet för flyktingar och skyddet för personer som behöver subsidiärt skydd. · De särskilda integrationsbehoven för personer som behöver internationellt skydd tillmötesgås inte. · Det förekommer omotiverade inskränkningar i rätten till respekt för familjelivet för skyddsbehövande. 2. Mervärde av EU-åtgärder samt respekt för subsidiaritetsprincipen Åtgärder på EU-nivå kan förväntas vara mer effektiva är åtgärder av de enskilda medlemsstaterna i flera avseenden. · Haagprogrammets mål om en enhetlig skyddsstatus och integration av tredjelandsmedborgare kan inte uppnås genom unilaterala åtgärder från medlemsstaternas sida . · Det är osannolikt att skyddsnivån kommer att höjas generellt för att leva upp till högre internationella standarder som har utvecklats genom ensidiga åtgärder från medlemsstaternas sida. Tvärtom kan det bli fråga om ett ”race to the bottom", eftersom de medlemsstater som för närvarande erbjuder ett mer generöst skydd kan känna sig tvungna att sänka nivån för att undvika att dra till sig mängder av asylsökande. · Sekundära förflyttningar och den ojämna fördelningen av asylsökande och personer i behov av internationellt skydd kommer inte att minska . Endast en bättre harmonisering på EU-nivå kan minska de asylsökandes incitament att förflytta sig, i den utsträckning som förflyttningarna hänger samman med olikheter i medlemsstaternas lagstiftning och praxis och skillnader när det gäller de rättigheter som erbjuds i olika medlemsstater. · Tvetydigheter och vaghet i det befintliga regelverket kan endast åtgärdas på EU-nivå . Åtgärder av medlemsstaterna kan inte leda till en övergripande förbättring av asylförfarandenas kvalitet och effektivitet i hela EU. 3. Politiska mål Det övergripande målet är att införa högre skyddsnormer i hela EU för personer som behöver internationellt skydd. De särskilda målen är följande: 1. Säkerställa en fullständig och heltäckande tillämpning av Genèvekonventionen och en fullständig respekt för Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. 2. Tillnärma innehållet i det skydd som erbjuds flyktingar och personer som behöver internationellt skydd. 3. Förstärka skyddets innehåll på ett övergripande plan, med hänsyn till de särskilda behoven för personer som behöver internationellt skydd. 4. Förbättra effektiviteten i asylförfarandet. 5. Säkerställa en konsekvent tillämpning av överenskomna skyddsnormer i hela EU. 4. Åtgärdsalternativ Problemens vitt skilda natur gör det omöjligt att fastställa ett enda övergripande åtgärdsalternativ. I konsekvensanalysen föreslås således separata åtgärder för vart och ett av de politiska målen. Dessutom föreslås för vart och ett av dessa åtgärdsalternativ 2–4 underalternativ med lagstiftning eller 2–4 underalternativ med och ett utan lagstiftning. För att fastställa vilka element som skulle ingå i det alternativ som väljs, bedöms alla underalternativ utifrån grundscenariot när det gäller funktion, effektivitet och samstämmighet , men också när det gäller deras proportionalitet, sociala verkningar samt effekter på de grundläggande rättigheterna. Med hänsyn till de föreslagna åtgärdsalternativens komplicerade natur, begränsar sig denna sammanfattning till en beskrivning av de grundläggande inslagen i det föredragna åtgärdsalternativet . 5. Huvudinslag i det åtgärdsalternativ som föredras Det åtgärdsalternativ som föredras har följande verkningar: · Det begränsar det omfattande tolkningsutrymmet när det gäller begreppen ”aktörer som ger skydd” och ”internt skydd”, i linje med Genèvekonventionen och konventionen om de mänskliga rättigheterna , genom att specificera kriterierna för bedömning av tillgängligheten och effektiviteten hos det skydd som den sökande ska få tillgång till. Det föredragna alternativet för det praktiska samarbetet inbegriper att de kriterier som används vid denna bedömning utarbetas gemensamt . · Det säkerställer en mer övergripande tolkning av begreppet ”viss samhällsgrupp”, i enlighet med Genèvekonventionens normer, genom att klargöra vilken betydelse som ska tillmätas aspekter som hänger samman med den sökandes kön och därigenom förbättra tillgången till skydd för i synnerhet kvinnor. En gemensam kartläggning av tolkningarna, som ett led i det praktiska samarbetet, kommer att bidra till tillnärmningen av beslutsfattandet. · Det tillnärmar de rättigheter som tillkommer personer i behov av internationellt skydd och flyktingars rättigheter genom att avlägsna alla skillnader som direktivet för närvarande medger, och som inte längre kan anses objektivt motiverade, när det gäller uppehållstillståndets varaktighet; tillgången till arbete och arbetsrelaterad utbildningsverksamhet; tillgång till sociala förmåner, sjukvård och integrationsfrämjande åtgärder samt tillgång till familjeförmåner. · Det stärker integrationen av skyddsbehövande, med hänsyn till deras särskilda behov : De får således förbättrad tillgång till förfaranden för erkännande av deras kvalifikationer; yrkesutbildning och arbetsmarknadsstöd; bostads- och integrationsprogram som tar hänsyn till deras särskilda behov. Det planerade praktiska samarbetet skulle hjälpa medlemsstaterna att fastställa och utbyta god och kostnadseffektiv praxis . · Det stärker respekten för skyddsbehövandes rätt till skydd för familjelivet: det breddar definitionen av familjemedlemmar för att ta hänsyn till fall där den skyddsbehövande är underårig och det breda spektrum av situationer där en underårig kan anses beroende, samtidigt som det säkerställs att barnets bästa är det avgörande kriteriet . Det planerade praktiska samarbetet kan hjälpa medlemsstaterna att bättre definiera kriterierna för att fastställa vad ”barnets bästa” innebär . 6. Konsekvensanalys 6.1. De viktigaste fördelarna - Det föreslagna alternativet säkerställer att direktivets normer är tillräckligt klara och väl avpassade för att garantera full överensstämmelse med internationella normer när det gäller mänskliga rättigheter och flyktingrätt, skulle det föreslagna alternativet leda till större respekt för rätten till asyl och för de grundläggande rättigheterna generellt, inklusive principen om förbud mot diskriminering. - Ändringarna i fråga skulle minska utrymmet för osäkerhet och administrativa misstag och leda till en mer rationell, kvalitativ, rättvis, effektiv och trovärdig asylprocess. - De skulle också bidra till att minska sekundära förflyttningar genom att göra tillämpningen av normer mer konsekvent. 6.2. Potentiella ekonomiska verkningar 6.2.1. Potentiella kostnader Försök att kvantifiera kostnaderna för att ändra det gemensamma europeiska asylsystemet stöter på särskilda svårigheter. Flyktingströmmarnas omfattning och karaktär kan inte förutses från år till år och det finns ingen statistik om varför vissa ansökningar har beviljats medan andra har avslagits. Skydd beviljas från fall till fall, efter analys av varje sökandes trovärdighet och individuella omständigheter. Vidare finns ingen tillgänglig information om de samlade kostnaderna för att ta emot skyddsberättigade personer eller för de individuella rättigheter som de åtnjuter. Det är således omöjligt att uppskatta hur många sökande som faktiskt kan komma att påverkas av ändringar i skyddsgrunderna eller att bedöma vilken inverkan ändringar kan komma ha på de rättigheter som beviljas personer som omfattas av skydd. Trots dessa begränsningar kan följande konstateras. De 4 medlemsstater som skulle kunna påverkas av ändringen i fråga om ”aktörer som ger skydd” mottog under 2008 74 535 ansökningar, medan de 8 medlemsstater som kan komma att påverkas av ändringen i fråga om ”internt skydd” mottog 81 575. De 14 medlemsstater som skulle påverkas av ändringen av begreppet ”viss samhällsgrupp” mottog under 2008 sammanlagt 30 800 ansökningar från kvinnor. I de 7 medlemsstater som skulle påverkas av ändringen av kravet på samband var denna siffra 14 800. Införandet av undantag från bestämmelserna om upphörande skulle kunna påverka 10 medlemsstater, som under 2008 använde sig av denna möjlighet i 7 020 fall. Den samlade effekten av tillnärmningen av de två typerna av status kommer att variera. Vissa medlemsstater (till exempel Irland, Sverige och Förenade kungariket) kommer i praktiken inte att påverkas alls, medan flertalet kommet att behöva undanröja de olika skillnader som fortfarande förekommer. Skyldigheten att ge personer som beviljats subsidiärt skydd fullständig tillgång till arbetsmarknaden skulle påverka Cypern, Tyskland och Luxemburg, där antalet personer som omfattas av subsidiärt skydd beräknas uppgå till 445, 1 925 respektive 504, vilket motsvarar en procentandel på 0,11 %, 0,0046 % respektive 0,23 % av arbetskraften i dessa medlemsstater. Tillnärmningen av rätten till socialt stöd skulle påverka Tyskland, Luxemburg, Lettland och Portugal, medan tillnärmningen i fråga om hälsovård skulle påverka Malta. Under perioden 2005–2008 uppgick antalet personer som omfattades av subsidiärt skydd i dessa medlemsstater till 3 375, 340, 5, 95 respektive 3 010. Tillnärmningen i fråga om tillgången till integrationsprogram kan komma att påverka åtminstone 8 medlemsstater, där det totala antalet personer som omfattades av subsidiärt skydd under perioden 2005–2008 uppgick till 5 495, medan den genomsnittliga kostnaden per capita för integrationsprogram i en medlemsstat uppgår till 682 euro. Konsekvenserna av en förbättrad tillgång till förfaranden för erkännande av examensbevis e.d., arbetsmarknadsåtgärder och integrationsprogram för personer som omfattas av internationellt skydd torde vara begränsade. Under perioden 2005–2008 beräknas 245 132 personer i åldrarna 15–64 ha beviljats skyddsstatus i EU, vilket motsvarar endast 0,1 % av arbetskraften i EU, medan antalet personer som beviljades skydd i EU under samma period endast motsvarar 1,07 % av det totala antalet tredjelandsmedborgare i EU. Det totala antalet personer i beroendeställning till personer som beviljades skydd under perioden 2005–2008 i de 14 medlemsstater som kan komma att påverkas av att definitionen av familjemedlemmar breddas är färre än 18 500. De totala administrativa kostnaderna för den lösning som föredras beräknas till 3 094 407 euro. 6.2.2. Potentiella besparingar - Genom att begränsa asylsökandes incitament att förflytta sig kan den föredragna lösningen bidra till att minska flödena av asylsökande inom EU och kostnaderna för att genomföra Dublinsystemet. - Genom att förkorta handläggningstiden i första instans och minska antalet överklaganden kan den föredragna lösningen leda till administrativa och ekonomiska besparingar: överklaganden kan leda till fördubblade kostnader i ett asylärende. År 2007 ingavs enligt beräkningarna 110 846 överklaganden. Lösningen skulle också minska kostnaderna i samband med mottagningen. Mottagningskostnaden kan uppgå till i genomsnitt 11 000 euro per person och år. Den genomsnittliga handläggningstiden i första instans är sex månader. Prövningen av överklaganden tar i genomsnitt ett år. - Tillnärmningen av de rättigheter som är förknippade med de två typerna av status skulle innebära en rationalisering av de administrativa förfarandena och de kostnader som är förbundna med att inrätta och underhålla olika typer av infrastruktur skulle undvikas. - På längre sikt kan investeringar i integrationsstöd i viss utsträckning uppvägas av de positiva ekonomiska och sociala verkningarna av varaktig sysselsättning och lyckad integration av personer som omfattas av skydd (dessa verkningar väntas inträda inom ungefär två år från det att skyddsstatus beviljades). Nationella åtgärder för att genomföra normerna i förslaget kan erhålla samfinansiering med 50 % eller 75 % inom ramen för Europeiska flyktingfonden. 6.3. Sociala verkningar och effekter på de grundläggande rättigheterna Hela det gemensamma europeiska asylsystemet grundar sig på en fullständig tillämpning av Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning och de förpliktelser som följer av de olika instrumenten om mänskliga rättigheter, såsom Europakonventionen om mänskliga rättigheter, samt på en fullständig respekt för de rättigheter som erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Den föreslagna lösningen säkerställer att personer som verkligen söker skydd i EU beviljas sådant skydd på grundval av högkvalitativa normer och i enlighet med dessa förpliktelser. I synnerhet säkerställer den att asylsökande och personer som omfattas av skydd (och familjemedlemmar till personer inom dessa kategorier) får bättre tillgång till skydd och rättssäkerhet, till integration i samhället och till arbetsmarknaden. Den innebär också garantier för att principen om icke-diskriminering respekteras fullt ut. 7. Övervakning och utvärdering I konsekvensanalysen anges en rad indikatorer som kan användas för att bedöma den föreslagna lösningens effektivitet när det gäller att uppnå de viktigaste politiska målen. Det förklaras också vilka åtgärder som ska vidtas för att samla in de uppgifter som behövs och utvärdera dessa, särskilt med tanke på utarbetandet de återkommande rapporterna om tillämpningen av direktivet. Dessutom kommer Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor att införa ett system med formaliserade förfaranden för ett omfattande utbyte av information om handläggning av asylärenden, och säkerställa en systematisk utvärdering av de ytterligare uppgifter som samlas in. [1] Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 21.10.2009 SEC(2009) 1374 final DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN que acompaña a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida Resumen de la evaluación de impacto {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. Definición del problema Tras el incremento del número de solicitantes de asilo registrado entre 1996 y 2002 como consecuencia de los conflictos en la antigua Yugoslavia, en el periodo 2003-2006 ese número disminuyó drásticamente en la Europa de los Veintisiete. De 344 800 solicitudes de asilo en 2003 se pasó a 197 410 en 2006 (-42,7 %). Esta tendencia decreciente se invirtió en 2007 al aumentar el número de solicitudes hasta 222170 (+12 %), debido, principalmente, a la afluencia de solicitantes de asilo iraquís. En 2008 se produjo un nuevo aumento (+ 8 %) con respecto a 2007, al alcanzarse el número de 257 375 solicitudes de asilo. A pesar de ello, los solicitantes de asilo representan una pequeña parte de los flujos migratorios con destino a la UE (estimados entre 1,5 y 2 millones al año). El número de personas que a finales de 2007 residían en la UE con un estatuto de protección se aproximaba a 1,4 millones, lo que representa alrededor del 7,5 % de la población de nacionales de terceros países que residen legalmente y el 0,3 % del total de la población de la UE en 2007. Estos 1,4 millones también representan una pequeña parte de la población de refugiados a escala mundial, estimada en 11,4 millones en 2007. La Directiva 2004/83/CE del Consejo («Directiva sobre el reconocimiento») Directiva de 29 de abril de 2004 por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, se propone limitar los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros (EM) mediante unas normas mínimas por las que se armonizan los criterios de identificación de las personas que necesitan protección internacional, así como los derechos y prestaciones que se concederán a éstas en todos los Estados miembros.[1] Directiva de 29 de abril de 2004 por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, Las respuestas al Libro Verde de 2007, los diversos estudios de evaluación, los estudios y las consultas con los interesados indican que, debido al requisito de unanimidad que se exige para su adopción, las normas mínimas de la Directiva son imprecisas y ambiguas , tienen «lagunas» y abren la posibilidad de admitir excepciones. Además, en algunos casos, el compromiso se alcanzó ateniéndose a la interpretación más «conservadora» del Convenio de Ginebra sobre el estatuto de los refugiados, del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y de otros instrumentos de derechos humanos que constituyen fuentes de obligaciones internacionales comunes a los EM. En consecuencia, la Directiva no garantiza la compatibilidad plena de las medidas de aplicación nacional con estos instrumentos y permite grandes divergencias en las prácticas nacionales de adopción de decisiones. Además, los responsables de la adopción de decisiones tienen dificultades para alcanzar rápidamente decisiones consistentes , mientras que las múltiples interpretaciones posibles de los términos han dado lugar a numerosos recursos y a un alto porcentaje de recursos ganados contra decisiones negativas. Por último, las actuales normas de la Directiva no son adecuadas para realizar los objetivos fijados en el programa de La Haya sobre el establecimiento de un estatuto uniforme de protección y los progresos hacia la integración de los nacionales de terceros países. Los datos existentes ponen claramente de manifiesto las divergencias en cuanto a los índices de reconocimiento y las prácticas de los EM, así como en las normas de protección que éstos aplican. Los datos también muestran que el proceso de adopción de decisiones en primera instancia es limitado. Los datos estadísticos sugieren asimismo que la Directiva no ha surtido ningún efecto en los movimientos secundarios: los solicitantes de asilo encuentran que algunos EM son destinos «más atractivos» que otros, debido en parte a las mayores posibilidades que ofrecen de obtener un estatuto o unos derechos más amplios. Los problemas generales pueden dividirse en los siguientes problemas específicos : · La definición de los términos «agentes de protección», «protección interna» y «pertenencia a un determinado grupo social» es imprecisa y entraña un riesgo de denegación de la protección, así como de prácticas de reconocimiento diferentes. · Existen diferencias no justificadas en el contenido de la protección de los refugiados y de los beneficiarios de la protección subsidiaria. · Las necesidades específicas de integración de los beneficiarios de protección internacional no están cubiertas. · Existen limitaciones no justificadas del ejercicio del derecho a la intimidad familiar de los beneficiarios de protección. 2. Valor añadido de la acción de la UE y respeto del principio de subsidiariedad Es previsible que la acción en el ámbito de la UE sea más eficaz que la acción de los EM en varios aspectos. · Los objetivos fijados por el Programa de La Haya relativos al estatuto uniforme de la protección y a la integración de los nacionales de terceros países no pueden alcanzarse por la acción unilateral de los EM. · No es probable que el nivel de protección aumente globalmente para adecuarse a normas internacionales más exigentes, ya que éstas se han desarrollado a través de las acciones unilaterales de los EM. En cambio, puede surgir una «tendencia a la baja» si los EM que actualmente aplican unas normas de protección más generosas se inclinan a rebajar sus exigencias para evitar «atraer» a un mayor número de solicitantes de asilo. · Los movimientos secundarios y la distribución desigual de solicitantes de asilo y de beneficiarios de protección no se reducirán. Una mayor armonización a nivel comunitario es la única forma de disuadir a los solicitantes de asilo de efectuar movimientos, ya que éstos dependen de las divergencias en las legislaciones y prácticas nacionales, así como de las diferentes formas de reconocer los derechos en los diferentes EM. · La ambigüedad y la imprecisión del acervo actual sólo pueden resolverse en el ámbito de la UE. La acción de los EM no puede mejorar globalmente la calidad y eficiencia del procedimiento de asilo en el conjunto de la UE. 3. Objetivos de la medida El objetivo global es lograr unas normas de protección más exigentes en el conjunto de la UE. Los objetivos específicos son los siguientes: 1. garantizar la aplicación plena y total de la Convención de Ginebra y el pleno respeto del CEDH y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; 2. aproximar el contenido de la protección concedida a los refugiados y a los beneficiarios de la protección subsidiaria; 3. ampliar el contenido global de la protección teniendo en cuenta las necesidades específicas de los beneficiarios de la protección internacional; 4. mejorar la eficiencia del procedimiento de asilo; 5. garantizar una aplicación coherente de las normas de protección acordadas en el conjunto de la UE. 4. Opciones estratégicas La diversa naturaleza de los problemas no permite definir una única opción estratégica que los englobe. La Evaluación de Impacto (EI) propone opciones estratégicas diferentes para cada uno de los objetivos políticos y establece 2-4 subopciones legislativas o 2-4 subopciones legislativas y 1 no legislativa para cada una de las opciones estratégicas. Para determinar los elementos que deberían formar parte de la opción preferida, todas las subopciones se han evaluado con arreglo a la hipótesis de referencia en cuanto a la eficacia, eficiencia y coherencia, pero también en lo que respecta a su proporcionalidad e impacto en la sociedad y los derechos fundamentales. Dada la complejidad de las opciones estratégicas propuestas, el presente resumen se limita a describir los elementos principales que constituyen la opción estratégica preferida. 5. Principales elementos de la opción preferida La opción estratégica preferida: · Limita la interpretación amplia de los términos «agentes de protección» y «protección interna» de acuerdo con las normas de la Convención de Ginebra y del CEDH, especificando los criterios de evaluación de la accesibilidad y efectividad de la protección de que debe disfrutar el solicitante. La opción de cooperación práctica preferida prevé la definición conjunta de los criterios utilizados en la evaluación. · Garantiza una interpretación más exhaustiva del término «determinado grupo social» en consonancia con las normas de la Convención de Ginebra , mediante una mejor definición del significado que debe darse a aspectos derivados del sexo de los solicitantes y, por tanto, una mayor protección de las mujeres. La definición de interpretaciones comunes será un elemento práctico de cooperación que contribuirá a aproximar los procesos de toma de decisiones. · Aproxima los derechos de los beneficiarios de la protección subsidiaria a los derechos de los refugiados suprimiendo todas las diferencias que actualmente permite la Directiva y ya no pueden considerarse objetivamente justificadas, en lo que respecta a la duración del permiso de residencia; el acceso al empleo y a las actividades educativas relacionadas con el empleo; el acceso a la asistencia social, la asistencia sanitaria y los instrumentos de integración; el acceso de los miembros de la familia a las prestaciones. · Mejora la integración de los beneficiarios de la protección teniendo en cuenta sus necesidades específicas: les facilita el acceso a los procedimientos de reconocimiento de sus cualificaciones; formación profesional y apoyo al empleo; programas de alojamiento e integración que consideran sus necesidades específicas. La cooperación práctica prevista ayudará a los EM a identificar y compartir las buenas prácticas rentables. · Implica un mayor respeto del derecho de los beneficiarios a la intimidad familiar: amplía la definición de los miembros de la familia para abordar el caso de los menores beneficiarios y la gran variedad de situaciones en las que un menor puede ser considerado dependiente, al mismo tiempo que se garantiza el criterio decisivo del interés superior del niño. La cooperación práctica prevista puede ayudar a los EM a definir mejor los criterios para determinar el interés superior del niño. 6. Evaluación de impacto 6.1. Ventajas principales - Al garantizar que las normas de la Directiva sean lo suficientemente claras y adecuadas para cumplir plenamente las normas internacionales en materia de derechos humanos y refugiados, la opción preferida permitirá respetar en mayor medida el derecho de asilo y, en general, los derechos fundamentales, así como el principio de no discriminación . - Al reducir el margen de inseguridad y errores administrativos, estas modificaciones armonizarán y mejorarán la calidad, equidad, eficiencia y credibilidad del procedimiento de asilo. - Al mejorar la aplicación coherente de las normas, estas modificaciones contribuirán a reducir los movimientos secundarios. 6.2. Alcance potencial de la incidencia financiera 6.2.1. Costes potenciales La cuantificación de los costes de los cambios del SECA es especialmente difícil. El tamaño y las características de la afluencia de refugiados no pueden predecirse con un año de antelación y no existen estadísticas sobre los motivos de admisión o rechazo de solicitudes. La protección se concede en cada caso concreto tras analizar la credibilidad y las circunstancias individuales de cada solicitante. Tampoco se dispone de información sobre los costes totales de acogida de los beneficiarios de la protección o de los derechos individuales que se les reconocen. Es imposible, por tanto, estimar el número de solicitantes a los que actualmente podría afectar la modificación de los motivos de protección o evaluar los efectos de las modificaciones sobre los derechos reconocidos a los beneficiarios. Teniendo presentes estas limitaciones, puede indicarse lo siguiente. Los cuatro EM a los que podría afectar la modificación del término «agentes de protección» recibieron en total 74 535 solicitudes en 2008, mientras que los ocho EM a los que podría afectar la modificación del concepto de «protección interna» recibieron 81 575 solicitudes. Los 14 EM a los que podría afectar la modificación del término de «determinado grupo social» recibieron en total 30 800 solicitudes en 2008. El número de solicitudes recibidas en los siete EM a los que podría afectar la modificación del requisito del nexo fue 14 800. La introducción de excepciones a la cesación de la condición de refugiado podría afectar a diez EM, que en 2008 decidieron el cese en 7 020 casos. Las repercusiones globales de la aproximación de los dos estatutos variarán: a algunos EM (como IE, SE y UK) no les afectará prácticamente, mientras que la mayoría deberá eliminar las diferencias existentes. La obligación de permitir el acceso incondicional al mercado laboral a los beneficiarios de la protección subsidiaria afectará a CY, DE y LU, donde los beneficiarios de la protección subsidiaria que podrían beneficiarse de esta modificación pueden estimarse en 445, 1 925 y 504, respectivamente, que representan los porcentajes de 0,11 %, 0,0046 % y 0,23 % del mercado laboral de estos EM. La aproximación de los derechos relativos a la asistencia social afectaría a DE, LU, LV y PT, mientras que la aproximación en materia de asistencia médica afectaría a MT; los beneficiarios de protección subsidiaria acogidos en estos EM durante el período 2005-2008 fueron 3 375, 340, 5, 95 y 3 010, respectivamente. La aproximación del acceso a los programas de integración podrá afectar al menos a ocho EM donde la población total de beneficiarios de la protección subsidiaria durante el periodo 2005-2008 ascendió a 5 495 personas, mientras que el coste medio per cápita de los programas de integración aplicados por un EM ascendió a 682 euros. El impacto de la ampliación del acceso a los procedimientos de reconocimiento de cualificaciones, apoyo al empleo y programas de integración, concedido a los beneficiarios de la protección internacional, será limitado. Los beneficiarios de protección de entre 15 y 64 años de edad reconocidos en la UE entre 2005 y 2008 se estiman en 245 132 y representan, por tanto, sólo el 0,1 % de la fuerza laboral de la UE, mientras que las personas a las que se concedió protección en la UE en el mismo periodo sólo representan el 1,07 % de la población de nacionales de terceros países en la UE. El número total estimado de dependientes de personas que en 2005-2008 recibieron protección en los 14 EM a los que puede afectar la ampliación del concepto de miembros de la familia es inferior a 18 500. La estimación del total de los costes administrativos posibles de la opción preferida es de 3 094 407. 6.2.2. Ahorro potencial - Al limitar el impulso de los solicitantes de asilo al movimiento, la opción preferida puede disminuir los flujos de asilo en la UE y los costes de aplicación del sistema de Dublín. - Al reducir la duración del procedimiento en primera instancia y disminuir el número de recursos, la opción preferida puede generar un ahorro administrativo y financiero: hay indicios de que el coste de las solicitudes de asilo puede duplicarse a causa de los recursos, que en 2007 se estimaron en 110 846. También se reducirán los costes de los servicios de recepción: como promedio, un año de recepción puede costar 11 000 euros por persona mientras que la duración media de los procedimientos de primera instancia es de 6 meses y la de los procedimientos de recurso un año. - Como consecuencia de la aproximación de los derechos derivados de los dos estatutos, se racionalizarán los procedimientos administrativos y se eliminarán los costes asociados a la creación y el mantenimiento de infraestructuras diferentes. - A largo plazo, las inversiones en ayuda a la integración podrían compensarse con los efectos económicos y sociales del empleo sostenible y con la integración adecuada de los beneficiarios (que se prevé aproximadamente en los 2 años siguientes a la concesión de la protección). Las medidas nacionales de aplicación de las normas de la propuesta son subvencionables en régimen de cofinanciación por el Fondo Europeo para los Refugiados hasta un 50 % o un 75 %. 6.3. Repercusiones sociales y en los derechos fundamentales El SECA en su conjunto se basa en la aplicación plena y exhaustiva de la Convención de Ginebra, en las obligaciones que se derivan de los instrumentos de derechos humanos como el CEDH y en el pleno respeto de los derechos consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales. La opción preferida garantiza que a las personas que solicitan legítimamente protección en la UE se les conceda la protección con arreglo a unas normas exigentes y las mencionadas obligaciones. La opción garantiza, en particular, el acceso de los solicitantes de asilo y de los beneficiarios de protección (y los miembros de sus familias) a la protección y la justicia, la integración social y el mercado laboral, y garantiza la plena aplicación del principio de no discriminación. 7. Control y evaluación La evaluación de impacto establece una serie de indicadores que pueden utilizarse en la evaluación de la eficacia y eficiencia de la opción preferida para alcanzar los objetivos principales de las políticas, y explica los mecanismos utilizados para su recogida y evaluación a efectos de elaboración de informes periódicos sobre la aplicación de la Directiva. Además, la Oficina Europea de Apoyo al Asilo institucionalizará el intercambio global de información sobre el tratamiento del asilo mediante procedimientos formalizados, y asegurará la evaluación sistemática de los datos adicionales recogidos. [1] Directiva de 29 de abril de 2004 por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel 21.10.2009 SEK(2009) 1374 lõplik KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud järgmisele dokumendile: ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV miinimumnõuete kohta, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et saada rahvusvahelise kaitse saaja staatus, ja antava kaitse sisu kohta Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2009) 551} {SEK(2009) 1373} 1. Probleemi olemus Varjupaigataotlejate arv kasvas ajavahemikul 1996–2002 endises Jugoslaavias toimunud konfliktide tulemusel, kuid aastatel 2003–2006 vähenes see näitaja EL 27-s märgatavalt: 2003. aastal esitati 344 800 varjupaigataotlust, 2006. aastal aga 197 410 (-42,7 %). Langus peatus 2007. aastal, kui esitatud taotluste arv kasvas peamiselt Iraagist pärit varjupaigataotlejate tõttu 222 170-ni (+12 %). 2008. aastal suurenes kõnealune näitaja 2007. aastaga võrreldes veelgi (+8 %): esitati 257 375 taotlust. Kuid isegi eelnevat arvestades moodustavad varjupaigataotlejad vaid väikese osa ELi suunduvatest rändevoogudest (hinnanguliselt 1,5–2 miljonit sisserändajat aastas). 2007. aasta lõpus elas ELis peaaegu 1,4 miljonit isikut, kellele oli antud rahvusvahelise kaitse seisund. Kõnealune näitaja moodustas 2007. aastal umbes 7,5 % seaduslikult ELi territooriumil elavatest kolmandate riikide kodanikest ja 0,3 % ELi elanikkonnast. See 1,4 miljonit esindab ka väikest osa kogu maailma pagulastest, kelle arv 2007. aastal oli hinnanguliselt 11,4 miljonit. Nõukogu direktiiviga 2004/83/EÜ (edaspidi „miinimumnõuete direktiiv”) Nõukogu direktiiv 2004/83/EÜ, 29. aprill 2004, miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta püütakse piirata varjupaigataotlejate edasiliikumist ühest liikmesriigist teise, kehtestades miinimumnõuded, millega ühtlustatakse nii kriteeriume rahvusvahelist kaitset vajavate isikute kindlaksmääramiseks kui ka kõikides liikmesriikides kõnealustele isikutele antavaid õigusi ja hüvesid.[1] Nõukogu direktiiv 2004/83/EÜ, 29. aprill 2004, miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta 2007. aasta rohelise raamatu vastustest, mitmetest hindamisaruannetest, uuringutest ja huvirühmadega peetud aruteludest selgus, et ühehäälse vastuvõtmise nõude tõttu on direktiivis sätestatud miinimumnõuded ebaselged ja mitmetimõistetavad ning sisaldavad puudusi ja võimaldavad teha erandeid. Pealegi jõuti mõnel juhul kompromissile liikmesriikide ühiste rahvusvaheliste kohustuste allikate, nagu Genfi pagulasseisundi konventsiooni, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ja muude inimõigusi käsitlevate õigusaktide „mõõduka” tõlgenduse kaudu. Selle tulemusel ei tagata direktiiviga siseriiklike rakendusmeetmete täielikku kooskõla kõnealuste õigusaktidega ning võimaldatakse liikmesriigiti suuri erinevusi otsuste tegemise korras . Lisaks sellele on otsustajatel keeruline teha kiiresti usaldusväärseid otsuseid , sest mõistete erineva määratlemise tulemusel vaidlustatakse otsuseid tihti ja negatiivsete otsuste vaidlustamine on sageli edukas. Direktiivis sätestatud nõuded ei ole piisavad Haagi programmiga ettenähtud eesmärkide saavutamiseks , et kehtestada ühtne kaitseseisund ja saavutada edu kolmandate riikide kodanike integreerimisel . Andmetest selgub, et pagulaseks tunnistamise määr, asjaomased menetlused ja pakutava kaitse nõuded erinevad liikmesriigiti. Samuti viitavad andmed esimese astme otsuste tegemises esinevatele puudustele. Statistika näitab, et direktiiv ei ole mõjutanud edasiliikumist: varjupaigataotlejad eelistavad ühtesid liikmesriike teistele osaliselt seetõttu, et seal on lihtsam saada pagulasseisundit või suuremaid õigusi. Üldised probleemid võib jagada järgmisteks konkreetsemateks probleemideks : · „kaitse pakkuja”, „riigisisese kaitse” ja „teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise” mõistete määratlus on ebaselge ja sellest tuleneb oht, et keeldutakse kaitse andmisest, ja oht, et esineb erinevusi kaitse saajaks tunnistamise menetlustes; · põhjendamata erinevused pagulastele antava kaitse ja täiendava kaitse saajatele antava kaitse sisus; · rahvusvahelise kaitse saajate erivajadused integratsiooni alal ei ole rahuldatud; · kaitse saajate õigust austusele perekonnaelu vastu piiratakse põhjendamatult. 2. ELi meetmete lisaväärtus ja subsidiaarsuse põhimõtte austamine ELi tasandil võetavad meetmed on liikmesriikides võetavatest meetmetest tõhusamad tõenäoliselt mitmel põhjusel. · Haagi programmiga ettenähtud eesmärke kehtestada ühtne kaitseseisund ja saavutada edu kolmandate riikide kodanike integreerimisel ei ole võimalik saavutada liikmesriikide ühepoolsete meetmetega. · On ebatõenäoline, et kaitse paraneb niivõrd, et see vastaks rangematele rahvusvahelistele nõuetele, mis on välja kujunenud liikmesriikide ühepoolsete meetmete alusel. Pigem võib juhtuda, et rangemaid kaitsenõudeid omavad liikmesriigid võivad kalduda oma nõudeid leevendama, et mitte „ligi tõmmata” rohkem varjupaigataotlejaid. · Edasiliikumine ning varjupaigataotlejate ja kaitsesaajate ebaühtlane jaotumine ei vähene . Ainult suurem ühtlustamine ELi tasandil võib vähendada varjupaigataotlejate soovi edasi liikuda, kui see on seotud siseriiklike õigusaktide ja menetluste erinevuse ning liikmesriikide antavate erinevate õigustega. · Ebaselguse ja mitmetimõistetavuse ühenduse õigustikus saab kõrvaldada ainult ELi tasemel. Liikmesriikide meetmete tulemuseks ei saa olla varjupaigamenetluse kvaliteedi üldine paranemine ja tõhususe suurenemine kogu ELis. 3. Poliitikaeesmärgid Üldeesmärk on kehtestada rahvusvahelist kaitset vajavatele isikutele kõrgemad kaitsenõuded kogu ELis. Konkreetsed eesmärgid on järgmised: 1. Tagada Genfi konventsiooni täielik kohaldamine ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta täielik austamine. 2. Ühtlustada pagulastele ja täiendava kaitse saajatele antava kaitse sisu. 3. Parandada üldist kaitset, et arvestada rahvusvahelise kaitse saajate erivajadustega. 4. Suurendada varjupaigamenetluse tõhusust. 5. Tagada kokkulepitud kaitsenõuete järjekindel kohaldamine kogu ELis. 4. Poliitikavalikud Probleemide erineva olemuse tõttu ei ole võimalik otsustada ainult ühe kõikehõlmava poliitikavaliku kasuks. Mõjuhinnangus tehakse ettepanek kohaldada iga poliitikaeesmärgi suhtes erinevat poliitikavalikut ning sellega nähakse iga nimetatud poliitikavaliku jaoks ette 2–4 õigusloomega seotud võimalust või 2–4 õigusloomega seotud võimalust ja 1 õigusloomega mitteseotud võimalus. Selleks et määrata kindlaks osad, millest eelistatud poliitikavalik peaks koosnema, hinnatakse lähteolukorda arvestades kõikide võimaluste tõhusust, tulemuslikkust ja järjepidevust, aga ka nende proportsionaalsust ning sotsiaalset mõju ja mõju põhiõigustele. Arvestades kavandatud poliitikavalikute keerukust, piirdub käesolev kokkuvõte eelistatud poliitikavaliku peamiste osade kirjeldamisega. 5. Eelistatud poliitikavaliku peamised osad Eelistatud poliitikavalik: · Piirata „kaitse pakkuja” ja „riigisisese kaitse” määratluste tõlgendamist kooskõlas Genfi konventsiooni ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni nõuetega , määrates kindlaks kriteeriumid, et hinnata, kui kättesaadav ja tõhus on kaitse, mida asjaomane isik võib taotleda. Eelistatud praktilise koostöö võimalusega nähakse ette kõnealuste hindamiskriteeriumide ühine väljatöötamine. · Tagada „teatava sotsiaalse rühma” määratluse laiaulatuslikum tõlgendamine kooskõlas Genfi konventsiooni nõuetega , määrates paremini kindlaks tähtsuse, mis omistatakse taotleja sooga seotud asjaoludele, ning lihtsustades seega kaitse kättesaadavust eelkõige naiste jaoks. Tõlgenduste ühine väljatöötamine praktilise koostöö raames aitab kaasa otsuste tegemise ühtlustamisele. · Ühtlustada täiendava kaitse saajate õigused pagulastele antavate õigustega , kaotades kõik direktiiviga praegu lubatud erinevused, mida ei saa enam pidada objektiivselt õigustatuks ja mis hõlmavad järgmisi küsimusi: elamisloa kestus, juurdepääs tööturule ja tööalastele koolitusvõimalustele, sotsiaalhoolekandele, tervishoiuteenustele ja integratsioonivahenditele ning pereliikmetele antavatele hüvedele. · Parandada kaitse saajate integreerimist, võttes arvesse nende erivajadusi : neile tagatakse parem juurdepääs kutsekvalifikatsioonide tunnustamisele, kutsekoolitusele ja tööturule, majutusvõimalustele ja integratsiooniprogrammidele, milles võetakse arvesse nende erivajadusi. Praktiline koostöö aitaks liikmesriikidel välja töötada head ja kulutõhusad menetlused ja neid üksteisega jagada. · Suurendada kaitse saajate õigust perekonnaelule: laiendatakse pereliikme määratlust, et arvestada juhtumitega, kui kaitse saaja on alaealine, ja olukordadega, kui alaealine võib olla ülalpeetav, tagades, et otsustavaks kriteeriumiks on lapse huvid. Praktiline koostöö aitab liikmesriikidel paremini määratleda lapse huvide kindlaksmääramise kriteeriumid. 6. Mõju hindamine 6.1. Peamised eelised - Tagades, et direktiivis sätestatud nõuded on selged ja piisavad, et kindlustada inimõiguste ja pagulasõiguse valdkonnas kehtivate rahvusvaheliste õigusnormide järgimine, saavutatakse eelistatud poliitikavalikuga varjupaigaõiguse ja üldisemalt ka põhiõiguste, kaasa arvatud mittediskrimineerimise põhimõtte parem kaitse . - Vähendades ebakindlust ja haldusvigu, ühtlustatakse ja parandatakse kõnealuste muudatustega varjupaigamenetluse kvaliteeti, õiglust, tõhusust ja usaldusväärsust . - Nõuete järjekindlama kohaldamise korral aitaksid muudatused vähendada edasiliikumist . 6.2. Finantsmõju võimalik ulatus 6.2.1. Võimalikud kulud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi muutmise kulude kindlaksmääramine on väga keeruline. Pagulaste voogude suurust ja koosseisu aastate kaupa ei ole võimalik ennustada ning puudub statistika selle kohta, miks teatavad taotlused rahuldati, kuid teised lükati tagasi. Kaitsetaotluse korral tehakse otsus iga üksikjuhtumi kohta eraldi ning see põhineb taotleja usaldusväärsuse ja isikliku olukorra analüüsil. Puudub teave kaitse saajate vastuvõtmise või neile antud individuaalsete õigustega seotud kogukulude kohta. Seega on võimatu ennustada, kui paljusid taotlejaid mõjutaks kaitse põhjuste muutmine, või hinnata kaitse saajatele antud õiguste muutmise mõju. Pidades silmas eespool esitatud piiranguid, võib esitada järgmised arvnäitajad. Neljas liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjutaks „kaitse pakkuja” määratluse muutmine, esitati 2008. aastal 74 535 taotlust ning kaheksas liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjutaks „riigisisese kaitse” määratluse muutmine, esitati 81 575 taotlust. 14 liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjutaks „teatava sotsiaalse rühma” määratluse muutmine, esitasid naised 2008. aastal 30 800 taotlust. Seitsmes liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjutaks põhjusliku seose nõude muutmine, oli asjaomane näitaja 14 800. Kaitse lõppemisega seotud erandite kehtestamine mõjutaks tõenäoliselt kümmet liikmesriiki, kes 2008. aastal esitasid taotluse kaitse lõpetamiseks 7 020 juhul. Kahe seisundi ühtlustamise üldine mõju erineks liikmesriigiti: mõnda liikmesriiki (nt Iirimaa, Rootsi ja Ühendkuningriik) ei mõjutaks muudatused üldse, kuid enamik peaks kaotama senised erinevused. Nõue anda täiendava kaitse saajatele tingimusteta juurdepääs tööturule mõjutaks Küprost, Saksamaad ja Luksemburgi. Võimalikke kõnealusest muudatusest kasu saavaid täiendava kaitse saajaid on Küproses hinnanguliselt 445 (0,11 % tööjõust), Saksamaal 1 925 (0,0046 % tööjõust) ja Luksemburgis 504 (0,23 % tööjõust). Sotsiaalhoolekandega seotud õiguste ühtlustamine mõjutaks Saksamaad, Luksemburgi, Lätit ja Portugali ning tervishoiuteenustega seotud õiguste ühtlustamine mõjutaks Maltat. Ajavahemikus 2005–2008 oli täiendava kaitse saajaid Saksamaal 3 375, Luksemburgis 340, Lätis 5, Portugalis 95 ja Maltas 3 010. Integratsiooniprogrammidele juurdepääsu ühtlustamine võib mõjutada vähemalt kaheksat liikmesriiki, kus ajavahemikus 2005–2008 oli täiendava kaitse saajaid 5 495. Ühe liikmesriigi integratsiooniprogrammidega kaasnevad keskmised kulutused elaniku kohta olid 682 eurot. Rahvusvahelise kaitse saajate paremal juurdepääsul kutsekvalifikatsioonide tunnustamisele, tööturule ja integratsiooniprogrammidele peaks olema piiratud mõju. Ajavahemikus 2005–2008 ELis rahvusvahelise kaitse saajaks tunnistatud 15–64 aastasi isikuid oli hinnanguliselt 245 132, moodustades ainult 0,1 % ELi tööjõust, kusjuures kõnealusel ajavahemikul ELis rahvusvahelise kaitse saanud isikud moodustavad ainult 1,07 % ELis elavatest kolmandate riikide kodanikest. 14 liikmesriigis, keda võib mõjutada pereliikme määratluse laiendamine, oli ajavahemikus 2005–2008 rahvusvahelise kaitse saanud isikute ülalpeetavate koguarv hinnanguliselt väiksem kui 18 500. Eelistatud poliitikavalikuga kaasnevate halduskulude tõenäoline kogusumma on hinnanguliselt 3 094 407 eurot. 6.2.2. Võimalik kokkuhoid - Piirates varjupaigataotlejate edasiliikumise põhjuseid, vähendatakse eelistatud poliitikavalikuga varjupaigataotlejate liikumist ELis ja Dublini süsteemi rakendamise kulusid. - Lühendades esimese astme menetluse kestust ja vähendades otsuste vaidlustamist, on eelistatud poliitikavalikuga võimalik saavutada haldus- ja rahaline kokkuhoid. On viiteid sellele, et otsuse vaidlustamise korral võivad varjupaigataotluse kulud kahekordistuda. 2007. aastal vaidlustati otsus 110 846 korral. Samuti väheneksid vastuvõtuteenustega seotud kulud. Ühe varjupaigataotleja vastuvõtmise kulud aastas võivad olla keskmiselt 11 000 eurot. Esimese astme menetluse keskmine kestus on kuus kuud ja otsuse vaidlustamise menetlus kestab ühe aasta. - Kõnealuse kahe seisundiga kaasnevate õiguste ühtlustamise tulemusena ühtlustataks ka haldusmenetlused ning kaoksid erinevate infrastruktuuride loomise ja hooldamise kulud. - Pikas perspektiivis tasakaalustaks integratsiooni edendamisse tehtud investeeringuid teataval määral kaitse saajate püsiva tööhõive ja eduka integratsiooni positiivne majanduslik ja sotsiaalne mõju (kõnealust mõju võib oodata umbes kaks aastat pärast kaitse andmist). Liikmesriikide meetmeid ettepanekus sätestatud nõuete rakendamiseks võib 50 või 75 % ulatuses kaasrahastada Euroopa Pagulasfondist. 6.3. Sotsiaalne mõju ja mõju põhiõigustele Kogu Euroopa ühine varjupaigasüsteem põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel, inimõigusi käsitlevatest õigusaktidest, nagu Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist, tulenevatel kohustustel ning põhiõiguste hartas sätestatud õiguste täielikul austamisel. Eelistatud poliitikavalikuga tagatakse, et ELis kaitset otsivatele inimestele antakse kõnealune kaitse, mis vastab rangetele nõuetele ja on kooskõlas kõnealuste kohustustega. Eelkõige parandatakse kaitse ja õiguskaitse kättesaadavust varjupaigataotlejatele ja kaitse saajatele (ja nende pereliikmetele) ning nende juurdepääsu sotsiaalsele integratsioonile ja tööturule, tagades mittediskrimineerimise põhimõtte täieliku austamise. 7. Järelevalve ja hindamine Mõjuhinnangus esitatakse mitu arvnäitajat, mida võib kasutada eelistatud poliitikavaliku tõhususe ja tulemuslikkuse hindamiseks peamiste poliitikaeesmärkide saavutamisel ning selgitatakse nende kogumise ja hindamise korda, et eelkõige koostada korrapäraseid aruandeid direktiivi kohaldamise kohta. Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet loob aluse ulatuslikuks teabevahetuseks varjupaigataotluste menetlemise kohta ametlike menetluste raames ning tagab täiendavate andmete korrapärase hindamise. [1] Nõukogu direktiiv 2004/83/EÜ, 29. aprill 2004, miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 21.10.2009 SEC(2009) 1374 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, et relatives au contenu de cette protection Résumé de l'analyse d'impact {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. Définition des problèmes Après avoir enregistré une hausse entre 1996 et 2002, alimentée par les conflits dans l'ex Yougoslavie, le nombre de demandeurs d'asile dans l'UE 27 a nettement diminué au cours de la période 2003 2006, le nombre de demandes d'asile passant de 344 800 en 2003 à 197 410 en 2006 (- 42,7 %). Cette tendance à la baisse a pris fin en 2007, année où le nombre de demandes s'est élevé à 222 170 (+ 12 %), principalement en raison de l'afflux de demandeurs d'asile irakiens. L'année 2008 a connu une nouvelle hausse (+ 8 %) par rapport à 2007, le nombre de demandes atteignant 257 375. Même ainsi, les demandeurs d'asile représentent une petite partie des flux migratoires à destination de l'Union européenne (le nombre d'immigrants étant estimé à 1,5 - 2 millions par an). À la fin de l'année 2007, le nombre de bénéficiaires d'une protection qui résidaient dans l'Union européenne avoisinait 1,4 million, ce qui correspond à environ 7,5 % de l'ensemble des ressortissants de pays tiers en séjour régulier et à 0,3 % de la population totale de l'UE en 2007. Ce chiffre représente en outre une petite partie du nombre total de réfugiés dans le monde, estimé à 11,4 millions en 2007. La directive 2004/83/CE du Conseil (directive «qualification») Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. vise à limiter les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les États membres en instaurant des normes minimales destinées à harmoniser les critères à appliquer pour identifier les personnes ayant besoin d'une protection internationale ainsi que les droits et les avantages à accorder à ces personnes dans tous les États membres.[1] Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. Il ressort des réponses au livre vert de 2007, de plusieurs rapports d'évaluation et études, et des consultations menées auprès des parties prenantes que les normes minimales établies par la directive , parce qu'elles ont dû être adoptées à l'unanimité, sont vagues et ambiguës , présentent des «lacunes» et permettent des dérogations. En outre, les compromis auxquels les États membres sont parvenus dans certains cas ont correspondu à l'interprétation la plus «restrictive» de la convention de Genève relative au statut des réfugiés, de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et d'autres instruments relatifs aux droits de l'homme dont découlent les obligations internationales communes aux États membres. Il en résulte que la directive ne garantit pas la pleine compatibilité des mesures nationales de transposition avec ces instruments et qu'elle donne lieu à de larges divergences entre les pratiques décisionnelles des différents États membres . Les instances décisionnelles ont en outre des difficultés à prendre rapidement des décisions solides , tandis que la possibilité d'interpréter les concepts de diverses façons aboutit à de nombreux recours et à un taux de réussite élevé de ces derniers lorsqu'ils portent sur des décisions négatives. Enfin, les normes actuelles de la directive ne conviennent pas pour atteindre les objectifs fixés par le programme de La Haye en ce qui concerne l'instauration d'un statut de protection uniforme et la réalisation de progrès supplémentaires en matière d'intégration des ressortissants de pays tiers. Les données disponibles montrent clairement l'existence de divergences entre les États membres tant au niveau des taux et des pratiques de reconnaissance qu'au niveau des normes de protection appliquées par ces États. Ces données mettent également en évidence la piètre efficacité du processus décisionnel en première instance. Les statistiques semblent en outre indiquer que la directive n'a eu aucun effet sur les mouvements secondaires: les demandeurs d'asile trouvent certains États membres plus «attractifs» que d'autres, en partie parce qu'ils ont de meilleures chances de s'y voir accorder un statut ou un niveau de droits plus élevé. Les problèmes généraux peuvent se décomposer en problèmes spécifiques comme suit: · Les définitions des notions d'«acteurs de la protection», de «protection à l'intérieur du pays» et d'«appartenance à un certain groupe social» sont vagues, ce qui entraîne un risque que la protection soit refusée ou que les pratiques de reconnaissance divergent. · Il existe des différences injustifiées entre le contenu de la protection accordée aux réfugiés et celle accordée aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire. · Les besoins d'intégration spécifiques des bénéficiaires d'une protection internationale ne sont pas satisfaits. · On observe des restrictions injustifiées dans l'exercice du droit au respect de la vie de famille pour les bénéficiaires d'une protection. 2. Valeur ajoutée d'une action au niveau de l'UE et respect du principe de subsidiarité Une action au niveau de l'UE devrait être plus efficace qu'une action au niveau des États membres à plusieurs égards. · Les objectifs fixés par le programme de La Haye en ce qui concerne la création d'un statut de protection uniforme et l'intégration des ressortissants de pays tiers ne peuvent être atteints dans le cadre d'une action unilatérale des États membres . · Il est peu probable que le niveau de protection soit amélioré dans son ensemble de façon à répondre aux normes internationales plus élevées, puisque l'évolution de ces dernières est le fruit d'actions unilatérales des États membres. En revanche, un «nivellement par le bas» risque de se produire, car les États membres qui appliquent actuellement des normes de protection plus généreuses seront peut-être enclins à abaisser ces normes afin d'éviter d'«attirer» davantage de demandeurs d'asile. · Il n'y aura pas de réduction des mouvements secondaires et de l'inégale répartition des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection . Seule une harmonisation accrue au niveau de l'UE est susceptible de réduire les incitations à la mobilité pour les demandeurs d'asile dans la mesure où elles résultent de la coexistence de législations et de pratiques nationales différentes ainsi que des disparités dans les niveaux de droits accordés par les États membres. · Il ne peut être remédié aux ambiguïtés et à l'imprécision de l'acquis existant qu'au niveau de l'UE. Une action au niveau des États membres ne peut aboutir à une amélioration globale de la qualité et de l'efficacité du processus d'asile dans toute l'Union européenne. 3. Objectifs stratégiques L' objectif général est d'améliorer les normes de protection à travers l'Union européenne pour les personnes ayant besoin d'une protection internationale. Les objectifs spécifiques sont les suivants: 1. Garantir l'application intégrale et globale de la convention de Genève ainsi que le plein respect de la CEDH et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne; 2. Rapprocher le contenu de la protection accordée aux réfugiés de celle accordée aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire; 3. Enrichir le contenu global de la protection en tenant compte des besoins spécifiques des bénéficiaires d'une protection internationale; 4. Améliorer l'efficacité du processus d'asile; 5. Garantir une application cohérente des normes de protection arrêtées dans l'Union européenne. 4. Options stratégiques Les problèmes étant de natures diverses, il est impossible d'identifier une option globale unique. L'analyse d'impact propose donc des options stratégiques distinctes pour chacun des objectifs stratégiques et présente deux à quatre sous-options législatives ou deux à quatre sous-options législatives et une sous-option non législative pour chacune des options. Afin de déterminer les éléments qui devraient constituer l'option privilégiée, toutes les sous-options sont évaluées par rapport au scénario de référence sur la base de leur efficacité, de leur efficience et de leur cohérence, mais aussi de leur caractère proportionnel, de leur impact social et de leur incidence sur les droits fondamentaux. Vu le niveau de complexité des options stratégiques proposées, le présent résumé se borne à décrire les principaux éléments de l'option privilégiée. 5. Principaux éléments de l'option privilégiée L'option privilégiée: · restreint l'interprétation large des notions d'«acteurs de protection» et de «protection à l'intérieur du pays» de sorte qu'elles concordent avec les normes de la convention de Genève et de la CEDH en précisant les critères d'évaluation de l'accessibilité et de l'efficacité de la protection qui devraient être offerte au demandeur. L'option privilégiée en ce qui concerne les aspects pratiques de la coopération prévoit une définition commune des critères employés pour cette évaluation. · garantit une interprétation plus extensive de la notion de «certain groupe social» dans le droit fil des normes de la convention de Genève en définissant mieux l'importance à accorder aux aspects liés au sexe des demandeurs, ce qui permet d'améliorer l'accès à une protection notamment pour les femmes. L'harmonisation des interprétations dans le cadre du volet pratique de la coopération contribuera au rapprochement des processus décisionnels. · rapproche les droits des bénéficiaires d'une protection subsidiaire de ceux des réfugiés en supprimant toutes les disparités actuellement permises par la directive qui ne peuvent plus être considérées comme objectivement justifiées en ce qui concerne la durée du titre de séjour, l'accès à l'emploi et aux activités de formation liée à l'emploi, l'accès à la protection sociale, aux soins de santé et aux dispositifs d'intégration ainsi que l'accès aux prestations pour les membres de leur famille. · améliore l'intégration des bénéficiaires d'une protection en tenant compte de leurs besoins spécifiques : elle leur accorde un meilleur accès aux procédures de reconnaissance des qualifications, à la formation professionnelle et à l'aide à l'emploi, au logement ainsi qu'à des programmes d'intégration qui prennent en compte leurs besoins spécifiques. La coopération concrète prévue devrait aider les États membres à définir et à échanger les bonnes pratiques et les pratiques rentables. · renforce le respect du droit à la vie de famille des bénéficiaires d'une protection : elle élargit la définition des membres de la famille de façon à couvrir le cas dans lequel le bénéficiaire est mineur et les situations très diverses dans lesquelles un mineur peut être considéré comme dépendant, tout en veillant à ce que le critère déterminant soit l'intérêt supérieur de l'enfant. La coopération concrète prévue peut aider les États membres à mieux définir les critères visant à déterminer l'intérêt supérieur de l'enfant. 6. Évaluation des incidences 6.1. Principaux avantages - En veillant à ce que les normes de la directive soient claires et conviennent pour garantir le plein respect des normes juridiques relatives aux droits de l'homme et aux réfugiés, l'option privilégiée devrait permettre un plus grand respect du droit d'asile et, plus généralement, des droits fondamentaux, notamment du principe de non discrimination . - En laissant moins de place à l'incertitude et aux erreurs administratives, ces modifications devraient simplifier la procédure d'asile et en améliorer la qualité, l'équité, l'efficacité et la crédibilité . - En renforçant la cohérence dans l'application des normes, ces modifications devraient contribuer à réduire les mouvements secondaires . 6.2. Ampleur potentielle des implications financières 6.2.1. Coûts potentiels Il est particulièrement difficile de chiffrer le coût des modifications du RAEC. L'ampleur ou les caractéristiques des afflux de réfugiés ne sont pas prévisibles d'une année sur l'autre et il n'existe aucune statistique sur les motifs pour lesquels certaines demandes ont été acceptées et d'autres rejetées. L'octroi d'une protection s'effectue au cas par cas, après analyse de la crédibilité et de la situation individuelle de chaque demandeur. En outre, il n'existe aucune information concernant le coût total de l'accueil des bénéficiaires d'une protection ou des droits individuels qui leurs sont accordés. Il est donc impossible d'estimer le nombre de demandeurs susceptibles d'être effectivement concernés par les modifications des motifs de protection ou d'évaluer les effets des modifications des droits accordés aux bénéficiaires. On peut néanmoins apporter les indications suivantes dans la limite de ces restrictions. Les quatre États membres potentiellement concernés par la modification de la notion d'«acteurs de la protection» ont reçu en 2008 un total de 74 535 demandes, tandis que les huit États membres qui pourraient être touchés par la modification du concept de «protection à l'intérieur du pays» en ont reçu 81 575. Les quatorze États membres qui seraient concernés par la modification de la notion de «certain groupe social» ont reçu au total 30 800 demandes émanant de femmes en 2008. Dans les sept États membres qui seraient concernés par la modification de l'exigence du lien de causalité, ce chiffre s'élevait à 14 800. L'introduction de dérogations aux dispositions relatives à la cessation pourrait concerner dix États membres, qui ont appliqué la cessation dans 7 020 cas en 2008. L'incidence globale du rapprochement des deux statuts variera d'un État membre à l'autre: certains (IE, SE et UK, par exemple) ne seront pratiquement pas touchés, tandis que la majorité devra supprimer les diverses différences qu'ils conservent. L'obligation d'accorder aux bénéficiaires d'une protection subsidiaire un accès inconditionnel au marché du travail devrait concerner CY, DE et LU, où le nombre de bénéficiaires d'une telle protection susceptibles de profiter de cette modification est estimé respectivement à 445, 1 925 et 504, soit un pourcentage de 0,11 %, 0,0046 % et 0,23 % de la population active de ces États membres. Le rapprochement des droits en matière de protection sociale devrait toucher DE, LU, LV et PT, tandis qu'en matière de soins de santé, c'est MT qui devrait être concerné. Les bénéficiaires d'une protection subsidiaire accueillis dans ces États membres durant la période 2005-2008 étaient respectivement au nombre de 3 375, 640, 5, 95 et 3 010. Le rapprochement en matière d'accès aux programmes d'intégration pourrait concerner au moins huit États membres, dans lesquels le nombre de bénéficiaires d'une protection subsidiaire s'élevait à 5 495 durant la période 2005-2008, or le coût moyen par individu des programmes d'intégration mis en place par un État membre est de 682 EUR. L'effet de l'amélioration de l'accès aux procédures de reconnaissance des qualifications, à l'aide à l'emploi et aux programmes d'intégration accordé aux bénéficiaires d'une protection internationale devrait être limité. On estime à 245 132 le nombre de bénéficiaires d'une protection âgés de 15 à 64 ans qui ont été reconnus comme tels dans l'Union européenne entre 2005 et 2008, ce qui représente seulement 0,1 % de la population active de l'Union européenne, tandis que les personnes ayant reçu une protection dans l'Union européenne au cours de cette même période ne constituent que 1,07 % de l'ensemble des ressortissants de pays tiers de l'UE. On estime à moins de 18 500 le nombre total d'individus à la charge de personnes ayant bénéficié d'une protection entre 2005 et 2008 dans les quatorze États membres que l'élargissement de la définition des membres de la famille est susceptible de concerner. Le coût administratif total probable de l'option privilégiée est évalué à 3 094 407 EUR. 6.2.2. Économies potentielles - En diminuant les incitations à la mobilité pour les demandeurs d'asile, l'option privilégiée peut réduire le flux de ces derniers à l'intérieur de l'Union européenne ainsi que les coûts de mise en œuvre du système de Dublin. - En écourtant la procédure en première instance et en réduisant le nombre de recours, l'option privilégiée peut engendrer des économies sur les plans administratif et financier: il semble que les recours puissent doubler le coût d'une demande d'asile, or on estime que 110 846 recours ont été formés en 2007. Elle diminuerait également les dépenses liées aux services d'accueil: le coût moyen d'une année d'accueil est de 11 000 EUR par personne, or la durée moyenne des procédures en première instance est de six mois tandis que celle des procédures de recours est d'un an. - Le rapprochement des droits attachés aux deux statuts entraînerait une simplification des procédures administratives et la suppression des dépenses liées à la création et au maintien d'infrastructures distinctes. - À long terme, les investissements dans le soutien à l'intégration pourraient être compensés dans une certaine mesure par l'impact économique et social positif de bénéficiaires disposant d'un emploi stable et ayant réussi leur intégration (effets escomptés environ deux ans après l'octroi d'une protection). Les mesures nationales visant à mettre en œuvre les normes de la proposition peuvent être cofinancées à hauteur de 50 % ou de 75 % dans le cadre du Fonds européen pour les réfugiés. 6.3. Impact social et incidence sur les droits fondamentaux L'ensemble du RAEC repose sur l'application intégrale et globale de la convention de Genève, sur les obligations qui découlent des instruments relatifs aux droits de l'homme comme la CEDH ainsi que sur le plein respect des droits inscrits dans la Charte des droits fondamentaux. L'option privilégiée garantit que les personnes qui recherchent véritablement une protection dans l'UE se voient accorder une telle protection sur la base de normes élevées et de façon conforme à ces obligations. Elle améliore notamment l'accès des demandeurs d'asile et des bénéficiaires d'une protection (et des membres de leur famille) à une protection, à la justice, à l'intégration sociale ainsi qu'au marché de l'emploi et garantit le plein respect du principe de non discrimination. 7. Suivi et évaluation L'analyse d'impact présente un certains nombre d'indicateurs pouvant servir à évaluer l'efficacité et l'efficience de l'option privilégiée pour atteindre les principaux objectifs stratégiques et expose les dispositions prises pour les recueillir et les examiner, notamment dans le but d'établir les rapports réguliers sur la mise en œuvre de la directive. En outre, le Bureau européen d'appui en matière d'asile institutionnalisera un partage global des informations relatives au traitement des demandes d'asile au moyen de procédures formalisées et assurera un examen systématique des données supplémentaires recueillies. [1] Directive du 29 avril 2004 concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts. HU (...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA| Brüsszel, 21.10.2009 SEC(2009) 1374 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére és jogállására, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról A hatásvizsgálat összefoglalása {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. A probléma meghatározása A volt Jugoszlávia területén kirobbant konfliktusokból táplálkozó 1996 és 2002 közötti növekedést követően a 2003 és 2006 közötti időszakban jelentősen csökkent a menedékkérők száma az EU 27 területén: a 2003. évi 344 800-ról a 2006. évi 197 410-ra (-42,7%). 2007-ben megtört ez a csökkenő tendencia, mivel – főként az iraki menedékkérők beáramlásának köszönhetően – 222 170-re (+12%) nőtt a menedékkérelmek száma. 2008-ban 2007-hez képest további növekedés (+8%) tapasztalhattunk; a menedékkérelmek száma elérte a 257 375-öt. A menedékkérők még így is csak az Unióba érkező migrációs áramlatok kis töredékét alkotják (becslések szerint évi 1,5-2 millió bevándorló). 2007 végén közel 1,4 millió védelmi jogállással rendelkező személy tartózkodott az EU területén. Ez a jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok körülbelül 7,5%-a, az Unió 2007. évi teljes népességének pedig megközelítőleg 0,3%-a. Az említett 1,4 milliós szám szintén kis részét teszi ki a 2007-ben világszerte hozzávetőlegesen 11,4 millió menekültnek. A 2004/83/EK tanácsi irányelv (az elismerésről szóló irányelv) A harmadik országok állampolgárai, illetve hontalan személyek menekültként vagy más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és a védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004 április 29-i irányelv. célja a menedékkérők tagállamok közötti másodlagos migrációjának korlátozása a nemzetközi védelemre szoruló személyek azonosítására, valamint az e személyek számára valamennyi tagállamban nyújtandó jogokra és kedvezményekre vonatkozó minimumszabályok megállapítása révén.[1] A harmadik országok állampolgárai, illetve hontalan személyek menekültként vagy más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és a védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004 április 29-i irányelv. A 2007. évi zöld könyvre adott válaszok, több értékelő jelentés, tanulmány, valamint az érdekeltekkel folytatott konzultációk azt jelezték, hogy az irányelv minimumszabályai – egyhangúlag történő elfogadásuk követelménye miatt – bizonytalanok és kétértelműek , „joghézagokat” tartalmaznak és megnyitják az utat az eltérési lehetőségek előtt. Ezenfelül néhány esetben az elért kompromisszum a menekültek helyzetére vonatkozó Genfi Egyezménynek, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezménynek (EJEE), valamint a tagállamok közös nemzetközi jogi kötelezettségeinek jogforrását képező egyéb emberi jogi okmányoknak a „konzervatívabb” értelmezését tükrözte. Ennek következtében az irányelv nem biztosítja a tagállami végrehajtási intézkedések teljes összhangját az említett jogi aktusokkal , továbbá lehetővé teszi a tagállami döntéshozatali gyakorlatok közötti jelentős eltéréseket . Emellett a döntéshozók nehezen tudnak gyorsan kellően átgondolt és megalapozott határozatokat hozni, mivel a fogalmak eltérő értelmezési lehetőségei következtében a kérelmezők gyakran vesznek igénybe jogorvoslatot, és magas az elutasító határozatokkal szembeni sikeres jogorvoslatok aránya. Végül, az irányelv hatályos szabályai nem megfelelőek a hágai programban meghatározott, az egységes védelmi jogállás létrehozatalára, valamint a harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének további elősegítésére irányuló célok elérésére . A meglévő adatok egyértelműen azt jelzik, hogy eltérések tapasztalhatók a tagállamok elismerési arányai és gyakorlatai, valamint az általuk biztosított védelem szintje tekintetében egyaránt; továbbá rávilágítanak az elsőfokú döntéshozatal alacsony színvonalára. A statisztikai adatok ezenfelül azt a képet nyújtják, hogy az irányelv semmiféle hatást sem gyakorolt a másodlagos migrációra: a menedékkérők egyes tagállamokat vonzóbb „célállomásnak” találnak másoknál. Ez részben annak köszönhető, hogy az előbbiekben kedvezőbb eséllyel kapnak védelmi jogállást vagy magasabb szintű jogokat élveznek. Az általános problémák az alábbi konkrét problémák köré csoportosítva jeleníthetők meg: · elnagyoltan határozták meg a „védelem nyújtóinak”, a „belföldi védelemnek”, valamint a „meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásnak” a fogalmát, ami felveti annak kockázatát, hogy a védelmet megtagadják, valamint hogy eltérő elismerési gyakorlatok alakulnak ki · indokolatlan eltérések tapasztalhatók a menekülteknek és a kiegészítő védelmi jogállásban részesülő személyeknek nyújtott védelem tartalma terén · nem teljesítik a kiegészítő védelmi jogállásban részesülő személyek integrációs szükségleteit · indokolatlan korlátozások tapasztalhatók a védelemben részesülő személyek családi életének tiszteletben tartásához fűződő joga terén. 2. Az uniós fellépés többletértéke, valamint a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása Az uniós szintű fellépés várhatóan több tekintetben is hatékonyabbnak bizonyul a tagállami fellépésnél. · Egyoldalú tagállami fellépéssel nem érhetők el a hágai programban meghatározott , a harmadik országok állampolgárainak egységes védelmi jogállására és integrációjára vonatkozó célkitűzések . · Egyoldalú tagállami fellépések révén történő fejlesztés esetén valószínűtlen, hogy a védelem szintje egységesen – a legmagasabb nemzetközi követelményeknek megfelelően – fokozható . Éppen ellenkezőleg, színvonalromlást okozó versengés alakulhat ki, mivel a most még kedvezőbb védelmi normákat biztosító tagállamok esetleg hajlanak majd arra, hogy nagyobb létszámú menedékkérő „vonzásának” elkerülése érdekében alacsonyabb színvonalú normákat állapítsanak meg. · Nem mérséklődik a másodlagos migráció, illetve a menedékkérők és védelemben részesülő személyek megoszlásának egyenlőtlensége. Kizárólag az uniós szintű fokozott összehangolás révén csökkenthető az a migrációs ösztönzés, amelyet a nemzeti jogszabályok és gyakorlatok eltérése, valamint a különféle tagállamokban biztosított különböző szintű védelem jelent a menedékkérők számára. · Kizárólag uniós szinten valósítható meg a jelenlegi vívmányok félreérthetőségének és homályosságának feloldása. A tagállami fellépés nem képes Unió-szerte javítani a menekültügyi eljárás általános minőségét és hatékonyságát. 3. szakpolitikai célkitűzések Az átfogó célkitűzés Unió-szerte a legmagasabb szintű védelmi normák biztosítása a nemzetközi védelemre szoruló személyek számára. A konkrét célkitűzések a következők: 1. A Genfi Egyezmény teljes és átfogó alkalmazása, valamint az EJEE-nek és az Európai Unió Alapjogi Chartájának tiszteletben tartása, 2. A menekülteknek és a kiegészítő védelmi jogállásban részesülő személyeknek nyújtott védelem tartalmának közelítése, 3. A védelem egész tartalmának magasabb szintre emelése, figyelemmel a nemzetközi védelemben részesülő személyek sajátos szükségleteire, 4. A menekültügyi eljárás hatékonyságának fokozása, 5. Az Unió-szerte elfogadott védelmi normák egységes alkalmazásának biztosítása. 4. Szakpolitikai választási lehetőségek A problémák eltérő jellege nem teszi lehetővé egyetlen, mindenre kiterjedő szakpolitikai alternatíva megállapítását. A hatásvizsgálat ezért minden egyes szakpolitikai cél esetében különálló szakpolitikai opcióra tesz javaslatot, továbbá a szóban forgó szakpolitikai választási lehetőségek mindegyike esetében meghatároz 2-4 jogalkotási, vagy 2-4 jogalkotási és 1 nem jogalkotási alopciót. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség alkotóelemeinek meghatározása érdekében valamennyi alopciót a kiindulóhelyzetbeli forgatókönyvvel összehasonlítva elemzünk, nem csupán azok eredményessége, hatékonysága és egységessége, hanem arányosságuk, társadalmi hatásuk, valamint az alapjogokra gyakorolt hatásuk vonatkozásában is. Figyelembe véve a javasolt szakpolitikai lehetőségek összetettségét, ez az összefoglaló az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség fő elemeit ismerteti. 5. Az előnyben részesített szakpolitikai választási lehetőség fő elemei Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség: · A Genfi Egyezmény és az EJEE normáival összhangban korlátozza a „védelem nyújtói”, valamint a „belföldi védelem” tág értelmezését , azáltal hogy meghatározza a kérelmező számára biztosítandó védelem hozzáférhetőségének és hatékonyságának értékelési feltételeit. A preferált, gyakorlati együttműködésre épülő opció a tárgyalt értékelésre alkalmazott feltételek közös feltérképezését írja elő. · A Genfi Egyezmény normáival összhangban biztosítja a „meghatározott társadalmi csoport” fogalmának tágabb értelmezését , pontosabban meghatározva, hogy mekkora jelentőséget kell tulajdonítani a kérelmező neméhez fűződő körülményeknek. Ennek révén elsősorban a nők védelemhez való hozzáférését erősíti. A gyakorlati együttműködés részeként kerül sor az értelmezések közös felmérésére, ami hozzájárul a döntéshozatal közelítéséhez. · Közelíti a kiegészítő védelmi jogállásban részesülő személyek jogait a menekültekéhez, megszüntetve az alábbiak tekintetében jelenleg fennálló valamennyi olyan – az irányelv által megengedett – eltérést, amely már nem tekinthető tárgyilagosan indokolhatónak: a tartózkodási engedély érvényességi ideje, a foglalkoztatáshoz, illetve a foglalkoztatáshoz kapcsolódó oktatási tevékenységez való hozzáférés, a szociális védelmi, egészségügyi és integrációs intézkedésekhez való hozzáférés, a családtagjaik ellátásaihoz való hozzáférés. · Sajátos szükségleteikre figyelemmel fokozza a védelemben részesülő személyek integrációját: kedvezőbb hozzáférést biztosít számukra a képesítéseik elismerésére irányuló eljárásokhoz, a szakképzéshez és a foglalkoztatási támogatáshoz, a lakhatáshoz, valamint a sajátos szükségleteiket figyelembe vevő integrációs programokhoz. Az előirányzott gyakorlati együttműködés elősegítené, hogy a tagállamok meghatározzák és megosszák egymással a helyes és költséghatékony gyakorlatokat. · Fokozza a védelemben részesülő személyek családi élet védelméhez való jogának tiszteletben tartását: kiterjeszti a családtag fogalmát arra az esetre, amikor a kedvezményezett kiskorú, illetve azon helyzetek széles körére, amikor a kiskorú eltartottnak tekinthető; mindamellett biztosítja, hogy a gyermek elsődleges érdeke jelentse a döntő feltételt. Az előirányzott gyakorlati együttműködés elősegítheti, hogy a tagállamok jobban meghatározzák a gyermek elsődleges érdekének megállapítására vonatkozó kritériumokat. 6. A hatások vizsgálata 6.1. Főbb előnyök - Az előnyben részesített lehetőség a nemzetközi emberi jogi és menedékjogi normákkal való teljes körű összhang garantálása céljából biztosítaná az irányelv normáinak egyértelműségét és pontosságát, ennek révén pedig megvalósítaná a menedékjognak, illetve általában az emberi jogoknak, köztük a megkülönböztetésmentesség elvének fokozottabb tiszteletben tartását . - A tárgyalt módosítások a jogbizonytalanság és az adminisztratív hiba lehetőségeinek szűkítésével leegyszerűsítenék a menekültügyi eljárást, illetve fokoznák annak minőségét, méltányosságát, hatékonyságát és hitelességét. - Az említett módosítások a normák egységes alkalmazásának erősítése révén hozzájárulnának a másodlagos migráció mérsékléséhez . 6.2. A pénzügyi hatások lehetséges nagyságrendje 6.2.1. Lehetséges költségek Rendkívül nehéz számszerűsíteni a közös európai menekültügyi rendszer költségeit. Nem lehet megjósolni a következő évi menekülthullám méretét vagy jellemzőit, és nincsenek statisztikai adatok arra vonatkozóan, hogy miért fogadnak el egyes kérelmeket, másokat pedig miért utasítanak el. A védelmet eseti alapon, az egyes kérelmezők hitelességének és egyéni körülményeinek elemzése alapján biztosítják. Emellett nem állnak rendelkezésre adatok a védelemben részesülő személyek befogadásának vagy a számukra biztosított egyedi jogoknak az összköltsége tekintetében. Ennélfogva nem becsülhető meg, hogy egyáltalán mennyi kérelmezőt érinthet a védelmet indokoló okok módosítása, illetve nem lehet felmérni a védelemben részesülő személyeknek biztosított jogok módosításának hatásait. E korlátozó tényezőket figyelembe véve az alábbi hozzávetőleges tájékoztatás nyújtható. 2008-ban összesen 74 535 kérelem érkezett ahhoz a 4 tagállamhoz, amelyre potenciálisan befolyást gyakorolhat a „védelem nyújtói” fogalmának módosítása, a „belföldi védelem” fogalmának módosítása által esetleg érintett 8 tagállam pedig 81 575 kérelmet kapott. Az a 14 tagállam, amelyet érinthet a „meghatározott társadalmi csoport” fogalmának módosítása, 2008-ban összesen 30 800 nők által benyújtott kérelmet kapott; a kapcsolódó követelmény módosítása révén érintett 7 tagállam esetén a megfelelő adat 14 800. A megszüntetés alóli kivételek bevezetése 10 tagállamot érinthet potenciálisan, amelyek 2008-ban 7 020 esetben alkalmaztak megszüntetést. A két jogállás közelítésének eltérő lesz az összhatása: néhány tagállamot (pl.: IE, SE és UK) gyakorlatilag egyáltalán nem érint, a többségüknek ugyanakkor meg kell szüntetnie az általuk fenntartott különféle eltéréseket. CY-t, DE-t és LU-t érintheti az a követelmény, hogy a kiegészítő védelemben részesülő személyek számára feltétel nélküli hozzáférést kell biztosítani a munkaerőpiachoz. A tárgyalt módosítás potenciális kedvezményezettjeinek, azaz a kiegészítő védelemben részesülő személyeknek a száma ezekben az országokban becslések szerint 445, 1 925, illetve 504 fő; vagyis a szóban forgó tagállamok munkaerejének 0.11%-át, 0.0046 %-át, illetve 0.23%-át teszi ki. A szociális biztonsággal kapcsolatos jogok közelítése DE-t, LU-t, LV-t és PT-t, az egészségügyi ellátásra vonatkozó jogközelítés pedig MT-t érintheti; a 2005 és 2008 közötti időszakban 3 375, 340, 5, 95, illetve 3 010 volt a befogadott, kiegészítő védelemben részesülő személyek száma az említett tagállamokban. Az integrációs programokhoz való hozzáférést érintő jogharmonizáció legalább 8 tagállamra lehet kihatással, amelyekben a 2005–2008-as időszak során összesen 5 495 személy részesült kiegészítő védelemben, az egy tagállam által biztosított integrációs programok egy főre jutó átlagos költsége pedig 682 EUR-t tett ki. Minden bizonnyal korlátozott marad a nemzetközi védelemben részesülő személyek számára a képesítések elismerésére irányuló eljárásokhoz, a foglalkoztatási támogatáshoz, valamint az integrációs programokhoz biztosított kedvezőbb hozzáférés hatása. A 2005 és 2008 közötti időszakban az EU-területén nemzetközi védelemben részesülőként elismert 15 és 64 év közötti személyek becsült létszáma 245 132 fő, vagyis az uniós munkaerőnek mindössze 0,1%-át teszik ki, miközben az Unió területén ugyanezen időszakban védelemben részesített személyek csupán 1,07%-át alkotják az itt élő harmadik országbeli állampolgároknak. A családtag fogalmának kibővítése által érintett 14 tagállamban 2005 és 2008 között védelemben részesült személyek eltartott hozzátartozóinak becsült összlétszáma kevesebb mint 18 500 fő. Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség összes várható adminisztrációs költsége 3 094 407 EUR-ra tehető. 6.2.2. Lehetséges megtakarítások - Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség a menedékkérők migrációs ösztönzésének mérséklése révén csökkentheti az Unión belüli menekültáramlásokat, valamint a dublini rendszer végrehajtásának költségeit. - Az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség az elsőfokú eljárás időtartamának lerövidítése, valamint a fellebbezések számának csökkentése révén igazgatási és pénzügyi megtakarításokat idézhet elő: jelek szerint a fellebbezések megkétszerezhetik a menedékjog iránti kérelem költségét; 2007-ben pedig megközelítőleg 110 846 fellebbezést nyújtottak be. A preferált opció a befogadó szolgálatokkal kapcsolatos költségeket is csökkentené: egy személy befogadása évente átlagosan 11 000 EUR-ba kerülhet, miközben az elsőfokú eljárás átlagos hossza 6 hónap, a fellebbezési eljárásé pedig 1 év. - A két jogálláshoz kapcsolódó jogok közelítésének eredményeként leegyszerűsödnének az adminisztratív eljárások, valamint meg lehet takarítani az eltérő infrastruktúrák létrehozásának és fenntartásának költségeit. - A védelemben részesülő személyek tartós elhelyezkedésének és sikeres társadalmi beilleszkedésének (amelyre a várakozások szerint nagyjából a védelem biztosítását követően 2 évvel kerül sor) kedvező gazdasági és társadalmi hatásai hosszabb távon valamelyest ellensúlyozhatnák a társadalmi beilleszkedést elősegítő beruházások költségeit. A javaslat normáinak végrehajtására irányuló tagállami intézkedések az Európai Menekültügyi Alap 50%-os vagy 75%-os szintű társfinanszírozására jogosultak. 6.3. Társadalmi hatások, valamint az alapvető jogokra gyakorolt hatások Az egész közös európai menekültügyi rendszer a genfi egyezmény teljes és átfogó alkalmazására, valamint az emberi jogi okmányokból – köztük az EJEE-ből – származó kötelezettségre, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájába foglalt jogok teljes körű tiszteletben tartására épül. Az előnyben részesített opció garantálja, hogy az EU területén valóban védelmet kereső személyek, a magas szintű normák alapján és az említett kötelezettségekkel összhangban megkaphassák ezt a védelmet. A tárgyalt opció először is kedvezőbb hozzáférést biztosít a menedékkérők és a védelemben részesülő személyek (és családtagjaik) számára a védelemhez és az igazságszolgáltatáshoz és a munkaerőpiachoz, elősegíti társadalmi beilleszkedésüket, továbbá garantálja a megkülönböztetésmentesség elvének teljes körű tiszteletben tartását. 7. Felügyelet és értékelés A hatásvizsgálat több mutatót is meghatároz annak értékelésére, hogy az előnyben részesített szakpolitikai lehetőség mennyire eredményesen és hatékonyan valósítja meg a legfontosabb szakpolitikai célokat, valamint indokolja, hogy e mutatókat hogyan állították össze és miként szolgálják az értékelését, különösen az irányelv alkalmazásáról szóló rendszeres jelentések elkészítésének céljából. Ezenfelül az Európai Menekültügyi Támogató Hivatal intézményes kereteket biztosít majd a menedékjog iránti kérelmek feldolgozására vonatkozó, formalizált eljárás segítségével történő átfogó információcseréhez, biztosítja továbbá az összegyűjtött adatok rendszeres értékelését. [1] A harmadik országok állampolgárai, illetve hontalan személyek menekültként vagy más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és a védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004 április 29-i irányelv. IT (...PICT...)|COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE| Bruxelles, 21.10.2009 SEC(2009) 1374 definitivo DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE che accompagna la Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta Sintesi della valutazione d'impatto {COM(2009) 551} {SEC(2009) 1373} 1. Definizione del problema Dopo un aumento tra il 1996 e il 2002 a causa dei conflitti nell'ex Jugoslavia, il numero dei richiedenti asilo nell’UE27 è diminuito drasticamente nel 2003-2006, passando da 344 800 nel 2003 a 197 410 nel 2006 (-42,7%). Questa tendenza è cessata nel 2007, quando il numero di domande di asilo è salito a 222 170 (+12%), principalmente per l'afflusso di richiedenti asilo iracheni. Nel 2008 si è registrato un ulteriore incremento (+8%) rispetto al 2007, con un totale di 257 375 domande. Eppure, i richiedenti asilo costituiscono una piccola parte dei flussi migratori verso l'UE (gli immigrati sono stimati a 1,5-2 milioni l'anno). A fine 2007 i beneficiari di una forma di protezione nell'UE erano quasi 1,4 milioni, ossia il 7,5% dei cittadini di paesi terzi in posizione regolare e lo 0,3% della popolazione totale dell'UE nel 2007. Questa cifra (1,4 milioni) rappresenta una parte esigua dei rifugiati mondiali totali, stimati a 11,4 milioni nel 2007. La direttiva 2004/83/CE del Consiglio (di seguito "direttiva qualifiche") Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. mira a limitare i movimenti secondari di richiedenti asilo tra gli Stati membri, istituendo norme minime che armonizzano i criteri per l'individuazione delle persone che necessitano di protezione internazionale e i diritti e i benefici che devono essere riconosciuti a tali persone in tutti gli Stati membri.[1] Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. Dalle risposte al Libro verde del 2007, dalle varie relazioni di valutazione, dagli studi e dalle consultazioni con le parti interessate emerge che le norme minime della direttiva , proprio perché adottate secondo il criterio dell’unanimità, sono vaghe e ambigue , presentano “lacune” e ammettono deroghe. In alcuni casi, poi, gli Stati membri sono giunti a compromessi attestandosi sull’interpretazione più “conservatrice” della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e di altri obblighi internazionali comuni agli Stati membri. Ne consegue che la direttiva non garantisce la piena compatibilità delle disposizioni nazionali di attuazione con tali strumenti e che consente ampie divergenze tra le prassi decisionali nazionali . Per giunta le istanze decisionali hanno difficoltà a prendere decisioni solide in tempi brevi , mentre la possibilità di interpretare in modo diverso uno stesso concetto ha favorito i ricorsi e le domande reiterate e ha comportato un tasso elevato di decisioni di accoglimento di ricorsi avverso decisioni negative. Da ultimo, le attuali norme della direttiva non sono idonee a raggiungere gli obiettivi del programma dell'Aia riguardo all’instaurazione di uno status uniforme di protezione e a nuovi progressi verso l'integrazione dei cittadini di paesi terzi . Dai dati a disposizione risulta chiaramente che sussistono divergenze tra gli Stati membri sia in termini di tasso di riconoscimento e prassi che di norme di protezione applicate; i dati evidenziano inoltre le carenze del processo decisionale di primo grado. Le statistiche indicano poi che la direttiva non ha sortito alcun effetto sui movimenti secondari: per i richiedenti asilo certi Stati membri sono più "attraenti" di altri perché, in parte, proprio in quegli Stati hanno maggiori possibilità di ottenere uno status o un livello più elevato di diritti. I problemi generali possono essere scomposti nei seguenti problemi specifici : · i concetti “soggetti che offrono protezione”, “protezione all'interno del paese d'origine” e “appartenenza ad un determinato gruppo sociale” sono definiti in modo vago, il che comporta un rischio di rifiuto della protezione ma anche prassi di riconoscimento eterogenee; · esistono differenze ingiustificate tra il contenuto della protezione concessa ai rifugiati e quella concessa ai beneficiari di protezione sussidiaria; · le particolari esigenze di integrazione dei beneficiari di protezione internazionale non sono soddisfatte; · esistono limitazioni ingiustificate all'esercizio del diritto al rispetto della vita familiare per i beneficiari di protezione. 2. Valore aggiunto dell'azione a livello dell’UE e rispetto del principio di sussidiarietà L’azione a livello dell’UE dovrebbe risultare più efficace di quella dei singoli Stati membri per vari motivi: · gli obiettivi stabiliti dal programma dell’Aia riguardo a uno status uniforme di protezione e all'integrazione dei cittadini di paesi terzi non possono essere raggiunti con azione unilaterale degli Stati membri ; · è improbabile che il livello di protezione venga globalmente innalzato in modo da rispondere alle norme internazionali più elevate, essendosi queste sviluppate nell’ambio di azioni unilaterali degli Stati membri. Al contrario, rischia di verificarsi una “corsa al ribasso” in cui gli Stati membri che prevedono norme di protezione più generose si sentono spinti ad abbassarne il livello per evitare di “attrarre” un numero crescente di richiedenti asilo; · non vanno a ridursi né i movimenti secondari né la distribuzione squilibrata dei richiedenti asilo e dei beneficiari di protezione. Soltanto una maggiore armonizzazione a livello dell’UE potrà scoraggiare i movimenti secondari dei richiedenti asilo che sono funzione delle divergenze fra le legislazioni e le prassi nazionali e dei diversi livelli di diritti riconosciuti nei vari Stati membri. · L'ambiguità e la vaghezza dell'attuale acquis possono essere corrette solo a livello UE . L'azione dei singoli Stati membri non può portare a un miglioramento complessivo della qualità e dell'efficacia della procedura di asilo nell'UE. 3. Obiettivi strategici L' obiettivo generale è garantire norme di protezione più elevate in tutta l'UE, a favore delle persone che necessitano di protezione internazionale. Gli obiettivi specifici sono: 1. provvedere alla piena e completa applicazione della convenzione di Ginevra e al pieno rispetto della CEDU e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (“Carta UE”); 2. ravvicinare il contenuto della protezione concessa ai rifugiati e il contenuto della protezione concessa ai beneficiari di protezione sussidiaria; 3. migliorare il contenuto globale della protezione tenendo conto delle esigenze particolari dei beneficiari di protezione internazionale; 4. migliorare l'efficacia della procedura di asilo; 5. garantire l'applicazione coerente in tutta l'UE delle norme di protezione pattuite. 4. Opzioni strategiche A causa della diversità della natura dei problemi da affrontare è impossibile individuare un'unica opzione strategica globale. La valutazione d'impatto propone quindi opzioni strategiche distinte per ciascun obiettivo e per ciascuna opzione da due a quattro subopzioni legislative o da due a quattro subopzioni legislative e una subopzione non legislativa. Al fine di stabilire gli elementi dell'opzione da preferire, tutte le subopzioni sono valutate rispetto allo scenario di riferimento in funzione della loro efficacia, efficienza e coerenza, della loro proporzionalità e del loro impatto sociale e sui diritti fondamentali. Data la complessità delle opzioni proposte, la presente sintesi si limita a descrivere le componenti principali dell'opzione prescelta. 5. Elementi p