SV Europeiska unionens officiella tidning C 221/141

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Hur skall regioner med permanenta naturbetingade och strukturella handikapp integreras på ett bättre sätt?”

(2005/C 221/23)

Den 27 januari 2004 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om ”Hur skall regioner med permanenta naturbetingade och strukturella handikapp integreras på ett bättre sätt?”

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 januari 2005. Föredragande var Paulo Barros Vale.

Vid sin 414:e plenarsession den 9–10 februari 2005 (sammanträdet den 10 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 80 röster för, 0 röster mot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning och allmänna synpunkter

1.1 Definition av begreppet ”regioner med permanenta naturbetingade och strukturella handikapp”

1.1.1 Ett av Europeiska unionens strategiska mål är att uppnå en harmonisk och enhetlig utveckling i hela unionen genom att framför allt eliminera sådana faktorer som utgör hinder för vissa områdens konkurrenskraft och hämmar deras utveckling, oberoende av om dessa faktorer är av socioekonomiskt, historiskt, fysikt eller naturbetingat slag.

1.1.2 Bland de olika hindren utgör tillgängligheten ett av de allvarligaste problemen, eftersom det kraftigt påverkar levnadsvillkoren i vissa områden, till exempel öar och bergsområden. Glest befolkade områden medför dessutom stora problem för utvecklingen i vissa regioner. Det finns områden med flera olika problem, till exempel öar som består av bergsområden, och vars svårigheter därför mångdubblas.

1.1.3 I strävan efter ekonomisk och social sammanhållning har Europeiska kommissionen konstaterat att det finns strukturella permanenta handikapp (geografiska eller naturbetingade nackdelar och demografiska förhållanden) i vissa områden i EU – bergsområden, glest befolkade områden och öar – som påverkar dessa områdens ekonomiska aktivitet och utgör ett verkligt hinder för deras utveckling.

1.1.4 EESK menar dock att den europeiska regionalpolitiken generellt sett ändå inte har kunnat erbjuda lösningar som tar vederbörlig hänsyn till de kännbara nackdelar som dessa områden lider av.

1.1.5 Trots att det finns många gemenskapsåtgärder som riktas till, eller framför allt involverar, vissa av dessa områden rent konkret eller potentiellt, existerar det ingen europeisk strukturpolitik som omfattar alla dessa missgynnade områden och åtgärder som är särskilt anpassade till deras särdrag.

1.1.6 EESK menar att detta till stor del beror på att det såväl rättsligt som formellt saknas ett regelrätt gemenskapsbegrepp som avser ”regioner med permanenta naturbetingade och strukturella handikapp”.

1.1.7 Den aktuella situationen med ett EU som utvidgats till 25 medlemsstater gör det ännu viktigare att ge ett sådant begrepp ett rättsligt/formellt erkännande som kan ligga till grund för en särskild åtgärdsmodell.

1.1.8 EESK anser att dessa områden skall uppmärksammas speciellt, bland annat genom att man inrättar en särskild struktur som omfattar permanenta åtgärder, vilket trots allt är det bästa sättet att komma till rätta med stadigvarande strukturproblem. Detta är enda möjligheten om man skall undvika en ökad isolering eller marginalisering av dessa områden och bidra till deras integration i den gemenskap de tillhör på lika villkor.

1.1.9 EESK framhöll redan i sitt yttrande om ”Framtiden för Europeiska unionens bergsområden” (1) att det behövs ett gemensamt synsätt som bygger på att man erkänner dessa områdens särskilda karaktär, vilket är i linje med artiklarna 158 och 299 i Amsterdamfördraget. Ett sådant erkännande, som motiveras av dessa områdens nackdelar och svårigheter, skulle kunna innebära att dessa områden garanteras rätt till solidaritet, särbehandling och försöksverksamhet.

1.1.10 Det har alltid varit EESK:s övertygelse att sådana områden behöver ett erkännande som stärker de grundläggande principer som kan bidra till att de kan hävda sig som genuina områden präglade av en diversifierad ekonomi.

1.1.11 Därför ser EESK mycket positivt på att fördraget om upprättande av en konstitution för Europa – som antogs den 18 juni 2004 under regeringskonferensen med EU:s stats- och regeringschefer, och som det återstår att ratificera – har en artikel, som förefaller vara en omformulering av artikel 158 i Amsterdamfördraget, med en explicit hänvisning till områden som lider av permanenta strukturella nackdelar, som öar, bergsområden och glesbefolkade områden.

1.1.12 I artikel III–220 i avsnittet som behandlar ekonomisk, social och territoriell sammanhållning har, jämfört med artikel 158 i Amsterdamfördraget, följande stycke lagts till: ”Bland de berörda regionerna skall särskild hänsyn tas till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar och dels regioner med allvarliga och permanenta naturbetingade eller demografiska nackdelar såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.”

1.1.13 Det faktum att regioner med dessa slag av handikapp nu tydligt nämns i det konstitutionella fördraget innebär utan tvivel en politisk hävstångseffekt som kan bidra till att man kommer att ta fram initiativ, både på nationell nivå och gemenskapsnivå, som är bättre anpassade till villkoren i dessa områden och har som mål att kraftigt minska dessa strukturella permanenta nackdelar, eller åtminstone mildra deras effekter.

1.1.14 EESK uppskattar att Europeiska unionen fortsätter sitt arbete med att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen och anser att erkännandet av dessa områdens särdrag i fördraget utan tvivel innebär nya utvecklingsmöjligheter för dessa områden. Innan man upprättar en rättslig referensbas för att fastställa vilka områden som kommer i fråga behövs det dock ett klargörande av begreppet, alltså vad man menar med naturbetingade permanenta handikapp, demografiska handikapp, regioner med låg befolkningstäthet och bergsregioner.

1.1.15 Man måste nu objektivt fastställa vilka regioner som berörs, i enlighet med gemenskapslagstiftningen, för att kunna genomföra särskilda varaktiga insatser till förmån för dessa regioner.

1.1.16 En sådan definition skulle säkerligen bidra till att gemenskapens insatser anpassas efter dessa områdens särart och inriktas på att kompensera de strukturella nackdelarna.

1.2 Problemen för Europeiska unionens öregioner

1.2.1 Ökaraktären betraktas som ett geografiskt och kulturellt särdrag och en permanent nackdel som hämmar dessa områdens konkurrenskraft.

1.2.2 På EU-nivå finns det tydliga referenser till öregioner (artikel 154 i EG-fördraget i dess lydelse efter Maastrichtfördraget, artikel 158 i EG-fördraget i dess lydelse efter Amsterdamfördraget och förklaring nr 30 till Amsterdamfördraget), där det erkänns att dessa områdens strukturella nackdelar kraftigt försvårar deras ekonomiska och sociala utveckling. Därför bör gemenskapslagstiftningen i berättigade fall ligga till grund för åtgärder som främjar dessa områden, så att de kan utnyttja den inre marknaden på lika villkor.

1.2.3 I rapporten om analysen av öregionerna (2) från mars 2003 konstateras det dock att trots de betydelsefulla fördragshänvisningarna är resultatet i form av särskilda insatser magert.

1.2.4 I en studie av 286 öregioner (3) redovisas följande resultat: — Dessa områden har cirka tio miljoner invånare och en yta på 100 000 km2 (vilket motsvarar 3 % av EU:s totala befolkning och 3,2 % av dess yta). — Dessa områdens sammantagna BNP uppskattas till 18 miljarder euro (vilket motsvarar 2,2 % av EU:s BNP) och BNP per capita (i köpkraft) till 16 300 euro (72 % av EU-genomsnittet) med kraftiga variationer mellan de olika öregionerna. — Med vissa undantag är den ekonomiska och sociala situationen mindre gynnsam än i landet som öregionerna hör till. BNP per capita i öområdena ligger i allmänhet lägre än det nationella genomsnittet, utan att nödvändigtvis vara lägst för staten de hör till (siffrorna är klart högre än för EU:s tio fattigaste regioner). — Öområdenas ekonomier är mycket sårbara i och med att de är uppbyggda kring ett fåtal näringar med en hög specialisering på jordbruk, fiske och turism. Bristen på råvaror utgör ett hinder för utvecklingen av industrin (öområdena uppvisar en sysselsättningsnivå inom industrin som är lägre än EU-genomsnittet). Olika strategier för att försöka bredda den ekonomiska basen och minska säsongsberoendet har genomförts. — Öområdena har procentuellt sett ett stort antal småföretag. Den inhemska marknadens begränsade omfattning, den låga kvalifikationsnivån och bristen på traditioner när det gäller att skapa nya företag skapar en vansklig situation för företag i dessa områden. — Befolkningen på öarna är ojämnt fördelad om man jämför de tre geografiska områdena: 95 % av invånarna är koncentrerade till Medelhavsöarna medan 5 % bor på öarna i Atlanten och Nordsjön. Denna ojämna fördelning blir ännu mer markant om man räknar invånare per ö (fem öar svarar för 85 % av befolkningen). — Den bofasta befolkningens storlek är den mest avgörande nackdelen. Det tycks gå en undre gräns vid 4 000–5 000 invånare som förutsättning för att öarna skall ha en över lag positiv befolkningsutveckling, anläggningar och infrastruktur av god kvalitet samt en yngre befolkningssammansättning. Öarna under detta gränsvärde är särskilt drabbade av avfolkning och en åldrande befolkning och lider brist på nödvändig infrastruktur. — Vid sidan av invånarantalet utgör de geografiska och naturbetingade förhållandena en tredje nackdel: ökaraktär, bergsområde eller del av en ögrupp. Dessa områden som i allmänhet är bergiga måste dessutom lösa problemen med att utgöra en del av en ögrupp. — Öområdena uppvisar å andra sidan vissa fördelar som bör utnyttjas bättre, till exempel för fritidsaktiviteter (turism, sport, fritidshus osv.), och kan spela en betydelsefull roll i samband med höghastighetsleder till sjöss.

1.2.5 Eurostats definition av en ”ö” utesluter alla öar med en EU-huvudstad. Före utvidgningen innebar detta i praktiken att Storbritannien och Irland uteslöts, men nu utesluts även två förhållandevis små öar, Cypern och Malta. EESK föreslår att definitionen ses över så att den eventuellt omfattar dessa två nya medlemsstater. Kommissionen har redan erkänt detta i sitt förslag till de nya strukturfonderna och Sammanhållningsfonden (4) samt i samband med den nya EU-konstitutionen (5), som innehåller en förklaring om detta.

1.3 Problemen för bergsregionerna

1.3.1 Bergsregionerna utgör cirka 40 % av EU:s territorium och har cirka 66,8 miljoner invånare (17 % av EU:s totala befolkning).

1.3.2 På grund av geofysiska, kulturella och ekonomiska särdrag (bergsområden gränsar ofta till en annan stat) saknas utvecklingsmöjligheter för många näringar, vilket inverkar på invånarnas levnadsvillkor.

1.3.3 I en nyligen genomförd studie om bergsregionerna (6) betonas, förutom de olika naturbetingade, ekonomiska och sociala handikappen, även de stora skillnaderna mellan olika regioner.

1.3.4 I studien konstaterades också att den nationella politiken för bergsområdena skiljer sig åt, att den i vissa länder är i huvudsak sektorsanpassad och inriktad på jordbruk och landsbygdsutveckling, medan andra länder har satsat på en utveckling av många olika sektorer, framför allt områden som allmän infrastruktur, miljö och turism.

1.3.5 I studien framhålls också att miljö, natur och kulturella värden, som utgör en verklig tillgång, för närvarande har ett bättre skydd i den nationella lagstiftningen och gemenskapslagstiftningen, men att det är nödvändigt att skapa en bättre samordning med utvecklingsstrategierna.

1.3.6 I samband med globaliseringsprocessen varnar man i studien för tre risker: faran för att bergsområdena blir ”friluftsmuseum” (natur- och kulturreservat och rekreationsområden), faran för att ekonomisk tillväxt främjas utan att hållbarhetsprincipen tillämpas samt faran för avfolkning.

1.4 Problem med låg befolkningstäthet

1.4.1 I områden med låg befolkningstäthet är huvudproblemet vanligtvis transporter, vad avser både tid och kostnader. I många fall är problemet en verklig brist på transportmöjligheter. Skalfördelar kan sällan uppnås i sådana områden, vilket är ett problem inte bara för den privata sektorn utan också för sociala och andra offentliga tjänster. Detta utgör en prövning för den nationella solidariteten i ett samhälle eftersom de offentliga tjänsterna i sådana landsdelar tar en större del av de offentliga utgifterna än vad befolkningsmängden borde innebära.

1.4.2 Ett annat problem som är typiskt för dessa områden är klimatet. Låg befolkningstäthet och kallt klimat hör ofta ihop. Till kostnaderna för de långa transportsträckorna kommer bl.a. också högre uppvärmningskostnader.

1.5 Frågor som rör transporter och transportkostnader – analys per capita och i absoluta tal

1.5.1 I sin resolution av den 12 februari 2003 om vitboken om transportpolitiken påminner Europaparlamentet om att målet med transportpolitiken är att bidra till den ekonomiska och sociala sammanhållningen och ta hänsyn till avlägset belägna områden, öar, bergsområden samt glesbefolkade områden. I resolutionen betonas återigen hur viktigt det är att beakta dessa områdens särskilda behov. Med tanke på de geografiska förhållandena är transporterna av avgörande betydelse för dessa regioner.

1.5.2 Att vissa av dessa områden utgörs av ögrupper ökar deras beroende av denna typ av tjänster eftersom deras politiska, ekonomiska och sociala förbindelser med det europeiska fastlandet är beroende av flyg- och sjötransporttjänster.

1.5.3 De ökade transportkostnaderna, som beror dels på läget, dels på att det är nödvändigt att säkerställa regelbundna transporter, utgör ett problem för dessa områdens ekonomiska utveckling. De ekonomiska nackdelarna utgörs av höga transportkostnader för passagerare och gods till och från dessa områden (för öarna är kostnaden för att transportera varor till fastlandsmarknaden högre på grund av att man är beroende av sjö- eller flygtransport som är dyrare än väg- eller järnvägstransport för samma avstånd), höga distributionskostnader (behovet av stora lager för att förebygga varubrist p.g.a. klimatförhållanden eller av andra skäl och säsongsbetonad efterfrågan) samt högre produktionskostnader (p.g.a. den begränsade lokala marknaden och i vissa fall högre markkostnader till följd av lägre lokal investeringskapacitet).

1.5.4 Visserligen väger dessa områden lätt ur ekonomisk och demografisk synvinkel jämfört med övriga EU, men vissa av dem, i synnerhet de mest avsides belägna och de yttersta randområdena, kan utgöra en europeisk plattform för utveckling av handelsförbindelser med respektive grannländer.

1.5.5. Man kan därför hävda att den gemensamma transportpolitiken, inte minst genom att knyta samman flera av dessa områdens flygplatser och hamnar med de transeuropeiska näten, har en väsentlig roll att spela när det gäller att tillgodose dessa områdens specifika behov och främja deras ekonomiska och sociala utveckling.

1.5.6 I rapporten om strukturellt mindre gynnade regioner framhåller utskottet för regionalpolitik, transport och turism den roll som de stora transeuropeiska näten kan spela på transport- och energiområdet för att lindra nackdelarna med tillgängligheten och för att främja konkurrenskraften, så att dessa områden får en bättre koppling till resten av EU och en mindre uppsplittrad regional marknad.

1.6 Frågor som rör telekommunikationer

1.6.1 De långa avstånden, såväl till de centrala europeiska marknaderna som till hemmamarknaderna, försämrar markant dessa områdens konkurrenskraft och utvecklingsmöjligheter.

1.6.2 Utvecklingen av informationssamhället, telekommunikationsnäten, multimedia-tjänster och tekniska innovationer utgör en verklig utvecklingspotential för dessa områden.

1.6.3 Den nya informations- och kommunikationstekniken, som förkortar avstånden och ger tidsvinster, bidrar till att reducera effekterna av isolering samt förser öarna med olika tjänster (särskilt inom utbildning och hälsovård, inom vården genom utvecklingen av telemedicin) och är en betydelsefull tillgång för att utveckla deras handel.

1.6.4 Väl medveten om att dessa faktorer spelar en avgörande roll för utvecklingen av den lokala ekonomin stöder Europeiska unionen de initiativ som tas av dessa regioner och privat och offentlig sektor för att modernisera telekominfrastrukturerna, utveckla de tjänster som krävs för att främja informationssamhället och anpassa det på bästa sätt till lokala förhållanden.

1.6.5 Studier visar dock att det på detta område fortfarande finns mycket stora skillnader jämfört med EU:s fastlandsområden, trots att telekominfrastrukturerna förbättrats avsevärt – både kvalitativt och om man räknar antalet anslutningar, såväl när det gäller regionala, nationella som internationella förbindelser – och trots att man utvecklat telematiktjänster, vilket möjliggjort bättre informationsflöde till användare av offentliga och privata tjänster.

1.6.6 Allt som allt har man trots betydande framsteg inte helt lyckats lösa alla dessa problem, men man kan hoppas att nya tekniska framsteg kommer att leda till positiva förändringar de närmaste åren, så att den känsla av isolering som invånarna i dessa områden upplever lindras.

1.7 Infrastrukturer och tillgång till offentlig service: hamnar, flygplatser, järnvägar, vägar, hälsovård, utbildning och kunskapspolitik

1.7.1 Områden med naturbetingade och strukturella permanenta nackdelar har i allmänhet stora svårigheter att behålla sina befolkning.

1.7.2 När det saknas en kritisk massa blir oftast den offentliga servicen i dessa områden både kvalitativt och kvantitativt lidande. Merkostnaderna för grundläggande tjänster som transporter påverkar den ekonomiska utvecklingen i dessa områden. Därför menar EESK att även de offentliga tjänsterna på grund av sin stora samhällsbetydelse väsentligt påverkar den territoriella dynamiken i dessa områden.

1.7.2.1 Eftersom tillhandahållandet av offentliga tjänster åligger medlemsstaterna är politiken för dessa tjänster i huvudsak en nationell fråga. EESK uppmanar därför medlemsstaterna att inrätta sociala trygghetssystem som kännetecknas av social och geografisk solidaritet.

1.7.3 Visserligen har informations- och kommunikationstekniken bidragit till att lösa vissa problem, men de framsteg som har gjorts på detta område är fortfarande mycket blygsamma i de flesta av dessa missgynnade områden.

1.7.4 I likhet med Europaparlamentet anser EESK att översynen av gemenskapens konkurrenspolitik bör resultera i en förstärkning av det regionala stödet till områden med permanenta geografiska nackdelar, så att man där kan upprätthålla offentliga tjänster av god kvalitet.

1.8 Problem och möjligheter med avseende på miljön – ekosystemens mångfald

1.8.1 Miljön är i många av dessa områden mycket känslig och turismens utveckling, särskilt på vissa Medelhavsöar, ökar trycket på miljön ytterligare. Det ligger dock en ofantlig potential i de egna ekosystemens mångfald som kan och bör bringas i balans och utnyttjas på ett hållbart sätt.

1.8.2 På energiområdet karakteriseras öregionerna, särskilt de som ligger i EU:s yttre randområden, av ett kraftigt oljeberoende (p.g.a. deras belägenhet på långt avstånd från de stora energinäten och med högre elproduktionskostnader beroende på den mindre och ofta mycket begränsade omfattningen av elnäten). Därför måste alternativa förnybara energikällor utnyttjas, något som dessa områden i allmänhet är väl tillgodosedda med.

1.9 Problem inom näringslivet; koncentration till vissa sektorer och brist på alternativ; sysselsättningssituationen

1.9.1 Ett av de stora problemen för dessa regioner är utan tvivel de bristfälliga möjligheterna att starta och utveckla företag, vilket till stor del beror på brist på kapital och avsaknad av ekonomiska och sociala förutsättningar för att utveckla näringslivet.

1.9.2 I vissa studier framhålls att ekonomin i dessa områden, särskilt i de som är helt beroende av turismen, bör diversifieras och att man bör främja nya lokala utvecklingsinitiativ.

1.9.3 I vissa studier betonas att utbildningsprogram som främjar innovation och skapande av nya företag är nödvändiga för att stödja utvecklingen av nya sektorer eller för att ge turistverksamheten ett lyft och på så sätt främja sysselsättningen.

1.9.4 Sysselsättningsstrukturen visar att jordbruket i allmänhet har en stor tyngd. Andelen sysselsatta inom tjänstesektorn är också hög, men det handlar här främst om arbeten inom den offentliga sektorn.

1.10 Möjligheter för turism och rekreation

1.10.1 Turismen har otvivelaktigt stor betydelse som drivkraft för ekonomin och följaktligen för att komma till rätta med eftersläpningarna i dessa regioner med permanenta strukturella handikapp. Ofta är det framförallt turismen som skapar välstånd i dessa områden.

1.10.2 EESK anser att ansträngningarna att höja dessa regioners utvecklingsnivå så att den närmar sig övriga EU:s kräver att man i en strävan efter en verklig professionalism drar maximal fördel av turismen och den ekonomiska utvecklingspotential som denna sektor representerar.

1.10.3 Vi menar dock att det inte enbart är turismen som skall ligga till grund för ekonomin i dessa områden, utan ekonomin behöver diversifieras och verksamheterna breddas.

1.10.4 Redan i yttrandet om ”Framtiden för Europeiska unionens bergsområden” (7) framhöll EESK att turistutbudet i bergsområdena måste diversifieras, inom ramen för principerna om en hållbar utveckling, för att uppnå en bättre fördelning över året (en jämnare turisttillströmning under olika säsonger) och geografiskt (bättre fördelning av turistflödena i området).

1.10.5 EESK vill återigen poängtera att bergsområdenas förmåga att dra till sig besökande som vill utöva friluftsaktiviteter, i form av turism eller bara rekreation, är ett resultat av dessa områdens naturliga kvaliteter, men vi menar att denna verksamhet också måste underhållas och stödjas så att den anpassas till förändringar i efterfrågan.

1.10.6 I olika studier framhålls att turism och rekreation är nyckelområden för dessa områden, men man varnar också för en överspecialisering inom denna näring.

1.11 Kapacitet att dra till sig investeringar och öka möjligheterna för befolkningen att bo kvar samt utveckla den inneboende potentialen

1.11.1 Eftersom det handlar om områden med objektiva och permanenta nackdelar som fortlöpande genererar merkostnader, anser EESK att det är oerhört viktigt att man för en aktiv politik, till exempel på skatteområdet, för att främja utvecklingen av den lokala ekonomin så att invånarna i dessa områden kan bo kvar.

1.11.2 Det är naturligtvis viktigt att för varje område finna den strategi som bäst svarar mot utvecklingsmålen, mot bakgrund av de specifika förhållanden och förutsättningar som råder i dessa områden. Därför menar EESK att stöd för att utveckla en hållbar och högkvalitativ turism tillsammans med lokal produktion, till exempel utveckling av lokala företagstjänster och skapande av och stöd till småföretag och mikroföretag, är särskilt viktiga faktorer för att få den lokala ekonomin att utvecklas, i syfte att skapa eller bevara arbetstillfällen.

1.11.3 EESK anser också att ett bättre och intensivare samarbete mellan de lokala myndigheterna och arbetsmarknadsparterna i dessa områden, till exempel via gemensamma initiativ, skulle skapa förutsättningar och en kritisk massa för att bättre ta till vara dessa områdens utvecklingspotential, så att de kommer i kapp övriga områden i EU. Med sin omfattande turism ger dessa områden också uttryck för och spridning åt EU:s värderingar.

1.11.4 EESK anser att tillgången till praktisk och teoretisk utbildning av hög kvalitet är centralt för utvecklingen i dessa områden.

1.12 Långt avstånd till de viktigaste marknaderna och beslutscentra samt svårighet att uppnå en kritisk massa för många sektorers lönsamhet

1.12.1 Dessa områdens avsides belägenhet och interna uppsplittring utgör ett tydligt hinder för deras utveckling. Deras begränsade storlek gör det också svårt att uppnå lönsamhet vid stora investeringar och att uppnå stordriftsfördelar och lönsamhet inom många sektorer.

1.13 Situationen för representativa ekonomiska och sociala sammanslutningar i dessa områden

1.13.1 Offentlig insatser, som är anpassade till det enskilda områdets särskilda behov, kan enligt EESK bara genomföras med aktivt stöd från representativa ekonomiska och sociala aktörer. Brist på kritisk massa (invånare, infrastruktur, tjänster osv.) och brist på effektiv organisation bland ekonomiska och sociala aktörer är faktorer som hämmar utvecklingen och konkurrenskraften i många av dessa områden.

1.14 EU-åtgärder och nationella åtgärder för att minimera permanenta strukturella problem

1.14.1 Strukturfonderna omfattar en stor andel av befolkningen i dessa områden (mer än 95 % när det gäller öar), eftersom de är stödberättigade under mål 1 och 2.

1.14.2 Med stöd av EU-åtgärder och nationella åtgärder har olika program genomförts i syfte att säkerställa en hållbar utveckling i dessa områden, och utgångspunkten har varit att deras särskilda fördelar skall utnyttjas. Här kan särskilt nämnas stödet till utveckling av lokalt hantverk, turistprojekt och ny transport-, utbildnings- och miljöinfrastruktur.

1.14.3 En stor andel av EU-stödet har gått till modernisering och förstärkning av produktionssektorer för att bidra till att skapa och behålla sysselsättning. Utöver traditionellt direkt investeringsstöd har åtgärderna omfattat olika tekniska finansieringsformer (garantisystem, förstärkt kapitalbas, räntesubventioner osv.) vilka har haft en hävstångseffekt för mobiliseringen av resurser på kapitalmarknaden. Offentligt stöd har också utgått till sidoaspekter av företagsverksamhet, bland annat upprustning av företagsområden, ökad tillgång till allmännyttiga tjänster, utveckling av projekt för tillämpad forskning, tekniköverföring och användning av ny kommunikationsteknik.

1.14.4 Inom jordbruket har särskilda åtgärder vidtagits, såsom tillämpad forskning och experiment, för att stärka traditionella lokala grödor och främja mångfald.

1.14.5 I fråga om fiske och vattenbruk har vissa områden fått medel till projekt för att bygga och modernisera fiskefartyg, fiskodlingar, upprustning av fiskehamnar, beredning och marknadsföring.

1.14.6 Investeringar har också gjorts inom utbildningsområdet (infrastruktur och yrkesutbildningskurser) för att öka mottagningskapaciteten och tillmötesgå vissa sektorers särskilda behov.

1.14.7 Åtgärder har också vidtagits inom miljöskyddsområdet för att minska föroreningar, framför allt i fråga om hantering av avfall och avlopp från industrier och hushåll.

1.14.8 Syftet med EU:s åtgärder för landsbygdsutveckling med särskilt stöd till bergsområden är att säkerställa ett fortsatt utnyttjande av jordbruksmark i mindre produktiva områden och att ge ett större investeringsstöd till dessa områden. Genom miljöåtgärder inom jordbruket har man stött produktionsmetoder som uppfyller kraven för miljöskydd och bevarande av naturen.

1.15 Den offentliga politiska insatsernas effekter för utvecklingen i berörda områden

1.15.1 Gemenskapspolitiken har framförallt genom strukturfonderna spelat en mycket viktig roll för den allmänna utvecklingen i dessa områden, i synnerhet i fråga om närmningen till övriga EU. Politiken har haft mycket stora effekter, till och med avgörande betydelse på olika områden, till exempel transportinfrastruktur samt jordbruk och fiske, två viktiga produktionssektorer.

1.15.2 Att skapa och bygga ut infrastruktur som minskar isoleringen från omvärlden har utgjort en av de mest påtagliga aspekterna av de åtgärder som samfinansierats av EU i varje område. Tillgängligheten har klart förbättrats i varje region till gagn för såväl lokalbefolkningen som turistnäringen. Internt har vägnätet i regionerna förbättrats betydligt och i vissa fall har kollektivtrafiken byggts ut. På flera områden har infrastruktur till stöd för näringslivsverksamhet byggts ut för att tillmötesgå nya behov.

1.15.3 Till följd av bättre luft- och sjötransportförbindelser har avancerad kommunikationsteknik (telefonkonferenser, telediagnos, telematik och kabelnät) också bidragit till att minska nackdelarna med ett isolerat läge för öar och andra områden.

1.15.4 De insatser som gjorts avseende olika produktionssektorer har bidragit till att förbättra företagens produktivitet och bättre anpassa utbudet till de lokala marknaderna och till exportmarknaderna.

1.16 En solidarisk strukturpolitik

1.16.1 Som ett led i strukturfondsreformen 2006-2013 bör särskild hänsyn tas till den speciella situationen för områden med permanenta handikapp och deras permanenta strukturella begränsningar liksom deras socioekonomiska särdrag.

1.16.2 EESK ser med stor tillfredsställelse att dessa områdens särskilda problem och nödvändigheten att vidta särskilda åtgärder anpassade till deras situation tas upp i tredje rapporten om ekonomisk och social sammanhållning, som antogs av Europeiska kommissionen den 18 februari 2004.

1.16.3 EESK anser att vid fördelningen av medel under prioritet II (Regional konkurrenskraft och sysselsättning) och III (Europeiskt samarbete mellan regioner) som ingår i EU:s nya sammanhållningspolitik för programperioden 2007–2013, skall man ta hänsyn till kriterier som innebär permanenta och strukturella handikapp såsom ett perifert läge, isolering, svårtillgänglighet och låg befolkningstäthet. Som bekant innebär sådana faktorer allvarliga hinder för ekonomisk och social utveckling i de berörda områdena.

1.16.4 EESK stöder därför Europeiska kommissionens åsikt att man också skall ta hänsyn till den regionala dimensionen vid sidan av ekonomiska och sociala perspektiv i den nya policyn för strukturfonderna under nästa programperiod. Kommissionen föreslår att EU-stöd under prioritet II skall beakta territoriella kriterier som avspeglar de nackdelar som regioner med geografiska handikapp har (öar, bergsområden och glesbefolkade områden).

1.16.5 EESK stöder kommissionens förslag att medlemsstaterna bör säkerställa att dessa områdens särskilda villkor beaktas vid stöd från regionala program, och att områden med geografiska permanenta handikapp skall få en ökning av det maximala EU-bidraget.

1.16.6 EESK anser att man särskilt bör uppmärksamma områden med flera utvecklingshinder, till exempel öar med bergsområden och låg befolkningstäthet.

1.16.7 Dessutom bör dessa områdens särskilda behov beaktas inte enbart inom sammanhållningspolitiken utan i all gemenskapspolitik.

1.16.8 Samtidigt som sammanhållningspolitiken måste stödja konkurrenskraften och därmed utvecklingen i regioner med permanenta strukturella handikapp, bör andra politikområden på EU-nivå – till exempel konkurrenspolitiken – ta hänsyn till deras direkta och indirekta, positiva och negativa effekter på dessa områden så att de kan integreras fullt ut i den gemenskap som de tillhör.

1.17. Mål 1-regioner: en hållbar och målinriktad insats

1.17.1 En ekonomisk och social utveckling av de minst gynnade områdena i unionen är socialt berättigad men också viktig för den politiska stabiliteten och en harmonisk utveckling av unionen. Det är berättigat att prioritera de minst utvecklade områdena och de områden i gemenskapen som har de största sociala problemen.

1.17.2 När anslag skall fördelas ur strukturfonderna inom ramen för mål 1 efter 2006 bör naturbetingade permanenta handikapp, i proportion till hur omfattande dessa är, vara en av huvudfaktorerna. Vid fördelningen av anslagen bör hänsyn också tas till försvårande faktorer som öregionskaraktär, avfolkning och geografiska svårtillgänglighet.

11.17.3 Det spelar ingen större roll om ett sådant instrument rättsligt utgör ett eget program eller en rad särskilda bestämmelser inom ramen för det nya mål 2, så länge ett visst antal kriterier och mål är uppfyllda:

1.17.3.1 Geografiska eller demografiska begränsningar av övergående eller permanent karaktär bör uttryckligen vara ett kriterium för stödberättigande.

1.17.3.2 Stöd bör ges till områden som odiskutabelt lider av geografiska eller demografiska begränsningar. I detta ingår bland annat: — finansiering av anskaffning eller förnyelse av rörlig eller fast transportinfrastruktur, — finansiering av riskkapital för utveckling av nya luft- och sjöfartsförbindelser, inom EU eller med tredje land, — finansiering av offentlig infrastruktur som är motiverad av ökaraktären, av isolering på grund av svår terräng eller av låg befolkningstäthet, — täckning av merkostnader som tillkommer i dessa områden på grund av EU-lagstiftning i fråga om till exempel miljö, avfallshantering, vatten osv., — stöd till företag på öar (särskilt småföretag) för marknadsföring och marknadsundersökningar, så att de inte enbart är hänvisade till den lokala marknaden.

1.17.3.3 Fördelningen av stödet bör i enlighet med proportionalitetsprincipen vara avhängigt av hur stort handikappet är avseende tillgänglighet, den demografiska situationen och eventuellt produktivitet. Ackumuleringen av begränsande faktorer, något som är karaktäristiskt för ett stort antal öregioner (vidsträckt skärgård, demografiska problem eller bergig terräng) bör beaktas vid fördelningen av stöd.

1.17.4 Om ett sådant instrument skall bli mer än symboliskt måste det få betydande anslag. Resurserna bör variera alltifrån en summa som motsvarar minst det nuvarande stödet till mål 2-områden och som mest stödet till mål 1-områden.

1.18 Reformen av statligt stöd (8)

1.18.1 Det totala statliga stödet från medlemsstaterna är jämförelsevis större än stödet från strukturfonderna. Det är därför viktigt för dessa regioner att olika EU-stödprogram tar hänsyn till merkostnader och begränsningar som beror på deras speciella karaktär.

1.18.2 Representanter för dessa regioner argumenterar för en mer flexibel ram utifrån uppfattningen att stödet till merkostnader på grund av det isolerade läget inte snedvrider marknaden utan tvärtom bidrar till att upprätthålla balansen.

1.18.3 EU:s lagstiftning om stöd och särskilt statligt regionalstöd och jordbruksstöd bör följaktligen ses över. Sådant stöd måste i enlighet med principen om positiv särbehandling även ta hänsyn till deras speciella situation i kombination med eventuellt ytterligare permanenta geografiska eller demografiska begränsningar. Här följer några exempel:

1.18.3.1 I det statliga regionalstödet beaktas de särskilda villkoren för glesbefolkade regioner och ger dem möjlighet att erhålla större stöd och direkt transportstöd. Den hänvisas dock inte till öar (endast i förbigående). Ett minimikrav är att det stöd som ges till glesbefolkade områden även omfattar öar, dvs. — jämförbara nivåer på nettobidragsekvivalenten, — driftsstöd till merkostnader för transporter.

1.18.3.2 I bästa fall tillåter lagstiftningen endast driftsstöd när stödet är ”tillfälligt och gradvis avtagande”. Dessa restriktioner tar inte hänsyn till att öar har permanenta begränsningar och bör därför strykas, särskilt när det gäller transportstöd.

1.18.3.3 Det formella förbudet för direkt transportstöd för handel mellan medlemsstater i EU bör omprövas när det gäller öar, eftersom sådant stöd kan bidra till att förbättra deras ekonomiska integrering i EU och göra det möjligt för dem att utnyttja sitt geografiska läge. Detta gäller särskilt öar som ligger närmare ett annat medlemslands kust än hemlandets, och i ännu högre grad områden vars handel med EU är beroende av tranporter över Atlanten.

1.18.3.4 Frågan om transportstöd bör även behandlas av WTO för att främja utvecklingen av direkthandel med tredjeländer i närområdet.

1.18.3.5 Konkurrenssystemet inom sektorn för sjö- och luftfartstransporter har i fråga om öar olika bestämmelser som bör förbättras eller kompletteras på bl.a. följande punkter: — Regeln om lägstbjudande bör ändras med hänsyn till faktorer som den ekonomiska och sociala inverkan som kontraktstilldelningen kan få på en ö. — Den praxis som går ut på att tjänster i en region läggs ut på flera upphandlingar bör undvikas när detta kan gå ut över tjänsternas kvalitet och pålitlighet. — Kontrakt på allmännyttiga tjänster bör kunna förlängas när det gäller transporter till sjöss med tanke på avskrivningstiden för fartygen.

1.18.3.6 Vid stöd till jordbruk eller fiske bör särskilda stödinsatser riktas till lokal produktion för att begränsa merkostnader för transporter eller för en begränsad marknad. Dessa stödåtgärder skulle till exempel kunna omfatta driftsstöd till små företag som slakterier och mejerier, där produktionsvolymerna för regionen eller närmarknaden inte är tillräckligt stora för att skapa lönsamhet.

1.18.3.7 Enhetliga procentsatser vid indirekt beskattning (moms, punktskatter osv.) tenderar att förvärra situationen i områden med permanenta handikapp där konsumentpriserna är högre. Medlemsstaterna bör kunna vara flexibla vid fastställandet av vissa skattesatser i dessa regioner när detta kan bidra till att minska strukturbetingade merkostnader och förbättra levnadsvillkoren för befolkningen. Detsamma gäller av uppenbara skäl också skattesatser för transporter och användaravgifter (till exempel flygplatsskatter).

2. Slutsatser och rekommendationer

2.1 Den utsatthet som karaktäriserar områden med permanenta handikapp tenderar att hämma utvecklingen i dessa områden och i många fall att förvärra de ekonomiska och sociala problemen. Befolkningen i områden som inte lider av denna sorts handikapp har större välstånd eller åtminstone inte så stora problem.

2.2 Det skulle vara både oriktigt och missvisande att påstå att områden med permanenta handikapp är ödesbestämda till att vara andraklassområden och att invånarna i dessa områden är dömda till kronisk underutveckling. Områden i Europa med permanenta handikapp har ofta många fördelar eller potentiella möjligheter som skulle kunna utnyttjas – närhet till viktiga naturtillgångar, kapacitet att producera förnybar energi, attraktionskraft för turister, geostrategiskt läge, närhet till farleder, biologisk mångfald osv.

2.3 Problemet för dessa områden är att för att kunna utnyttja dessa möjligheter måste de sannolikt arbeta hårdare eller ta mycket större risker än man skulle göra för motsvarande verksamhet i andra mer gynnade områden i EU. Vid lågkonjunktur skulle de däremot vara de första att drabbas på grund av att deras industrier är mindre lönsamma.

2.4 En EU-politik för områden med permanenta handikapp bör bestå av en rad åtgärder som i mesta möjliga mån minskar dessa områdens utsatthet och bidrar till att skapa lika möjligheter för dessa områden och resten av EU. Eftersom denna politik syftar till att uppväga objektiva naturbetingade begränsningar är det rimligt att den utgår från hur omfattande begränsningarna är. Därför bör den inte vara en ersättning utan ett komplement till traditionella ekonomiska och sociala sammanhållningsåtgärder.

2.5 Hur skall en sådan politik se ut?

2.5.1 En EU-politik för områden med permanenta handikapp bör vila på tre huvudprinciper och ha flera syften: — Den första är principen om ”varaktighet”, eftersom dessa områdens geografiska begränsningar är av varaktig natur. Principen om varaktighet står i motsats till begreppet ”eftersläpning” som hittills utgjort grund för hur gemenskapspolitiken hanterat ekonomiska och sociala problem. — Den andra är principen om ”positiv särbehandling”. Den innebär att åtgärder riktade mot vissa områden för att uppväga permanenta och strukturella handikapp inte är en orättvis fördel utan bidrar till balans. I detta avseende skiljer sig positiv särbehandling från diskriminering som enligt EU-domstolens definition ”…består i att behandla olika situationer på samma sätt eller att behandla likartade situationer på olika sätt” (dom av Förstainstansrätten – fjärde kammaren – 26 oktober 1993. Mål T-6/92 och T-52/92). — Den tredje är principen om ”proportionalitet”, eftersom situationen i områden med permanenta handikapp är olikartad. En positiv särbehandling av områden med permanenta handikapp kan bara försvaras om den grundar sig på de faktiska geografiska, demografiska och miljömässiga särdragen och de begränsningar som dessa innebär. Dessa omständigheter skiljer sig åt från område till område.

2.5.2 Mer än att komma fram till åtgärder som skall tillämpas systematiskt och enhetligt på alla områden handlar det framför allt om att skapa en ram för att kompensera dessa olikheter. Med en sådan ram, som kan bestå i rättsliga bestämmelser, finansiella medel och olika styrelseformer, skulle det vara möjligt att utarbeta lösningar, som är anpassade till varje område och står i proportion till problemens art och omfattning. I vissa fall innebär detta gemensamma åtgärder för alla områden med permanenta handikapp. I andra fall skulle detta tvärtom innebära speciella bestämmelser för en given situation utan generell tillämpning.

2.6 Politiska mål för områden med permanenta handikapp

2.6.1 Det finns tre typer av mål för en politik för områden med permanenta handikapp: sociala, ekonomiska och miljömässiga mål. De är nära förbundna med varandra.

2.6.2 För att bedriva en effektiv stödpolitik i missgynnade områden måste termen ”hållbarhet” ges en dubbel innebörd: Det krävs dels ett socioekonomiskt perspektiv för att garantera att familjeföretagen och produktionssystemen är överlevnadsdugliga och kan bidra till att motverka utflyttningen, dels ökad användning av miljövänliga produktionsmetoder.

2.6.2.1 Sociala mål: EU:s sociala mål för områden med permanenta handikapp är att göra det möjligt för invånarna i dessa områden att leva och arbeta där de är födda.

2.6.2.2 Befolkningen i dessa områden skall kunna välja mellan ett utbud av infrastruktur och tjänster av en kvalitet som i så hög grad som möjligt är jämförbar med den i övriga områden i EU.

2.6.2.3 Detta gäller flera sektorer men framförallt teoretisk och praktisk utbildning, livslångt lärande, hälso- och sjukvård, transporter och telekommunikation. Jämställdhet med övriga områden i EU skall inte räknas enbart i siffror, utan också i kvalitet. Ju mindre befolkningen är, desto större blir kostnaderna för sofistikerad infrastruktur och tjänster i relation till invånarantalet. Det finns ingen standardlösning på detta problem, förutom principen att tjänster av hög kvalitet skall tillhandahållas för att åtminstone upprätthålla folkmängden.

2.6.2.4 De medel som erfordras är strukturfonderna, som skall inriktas på transportsektorn (fast och rörlig infrastruktur), avfallshantering, vatten, utbildning och sjukvård. Inom transport-, energi- och telekommunikationsområdet bör en sådan insats stärkas genom en effektiv tillämpning av artikel 154 i EG-fördraget om transeuropeiska nät och tilldelning av lämpligt finansiellt stöd.

2.6.2.5 Invånarna i områden med permanenta handikapp skall ha tillgång till varor och tjänster till socialt acceptabla priser.

2.6.2.6 Orättvisa förhållanden kan i vissa fall rättas till genom särskilda åtgärder för att hålla nere priserna och genom att uppmuntra tjänsteleverantörer att etablera sig i de mest isolerade och glesbefolkade områdena.

2.6.2.7 Detta kan ske genom åtgärder av social natur, till exempel: — direkt stöd till viss handel- och tjänsteverksamhet, — speciella taxor på båt- och flygtransporter för bofasta, — tillhandahållande av offentliga tjänster av hög kvalitet. Hur omfattande dessa åtgärder är beror på hur isolerad befolkningen är och hur stor marknaden är.

2.6.2.8 En bred tillämpning av bestämmelserna i artikel 73 i EG-fördraget (allmän trafikplikt), artikel 86.2 (företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) och artikel 87.2 (stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter) skall i vissa fall kunna utgöra grunden för sådana bestämmelser.

2.6.3 Ekonomiska mål: De ekonomiska målen med en europeisk politik för områden med permanenta handikapp skall vara att integrera dessa områden på den inre marknaden, och hänsyn skall tas till deras sociala och miljömässiga sårbarhet. Principen om fri marknad bör här jämkas med principen om ekonomisk, social och regional sammanhållning.

2.6.3.1 För att dessa områdens ekonomier skall integreras på den inre marknaden krävs rättvisa villkor.

2.6.3.2 Allmänt krävs en reducering av merkostnaderna för transporter genom direktstöd till företag.

2.6.3.3 Från fall till fall och beroende på situationen krävs åtgärder för att uppväga de begränsningar som en liten närmarknad och knappa naturtillgångar och mänskliga resurser innebär. Dessa kan omfatta stödåtgärder och stimulans till den privata sektorn, utformade utifrån verksamheterna, bärkraften samt sociala och miljömässiga konsekvenser.

2.6.4 Miljömål: Miljömålen i en europeisk politik för områden med permanenta handikapp är att skydda naturen i dessa områden, i harmoni med en nödvändig ekonomisk och social utveckling. Med miljö avses naturtillgångar, landskap och ekosystemen i dessa områden, liksom kulturarvet i dess olika former: byggnader, historiska minnesmärken, språk, sånger, dans, litteratur, hantverk osv.

2.6.4.1 Miljöarvet skall inte bevaras utifrån ett statiskt eller nostalgiskt mål att dessa områden med permanenta handikapp skall omvandlas till ”indianreservat”. Tvärtom är det en aktiv och kraftfull åtgärd för att främja en nödvändig hållbar utveckling för att den bofasta befolkningen skall kunna bo kvar med bevarad livskvalitet.

2.6.4.2 Miljömålen kräver insatser på olika nivåer – lokal naturligtvis men också nationell, europeisk och ibland även på global nivå. Nedan följer några exempel: — Bevarandet av det språkliga kulturarvet kräver en utbildningspolitik utarbetad på lokal och nationell nivå. — Att skydda kuster från föroreningar från havet kräver övervakning av sjöfarten på nationellt och internationellt vatten och obligatoriska åtgärder (till exempel vid passering av sund) som bör avtalas inte bara mellan grannländer utan också på högsta internationella nivå (inom IMO). — Utnyttjandet av fiskeresurserna berör inte bara regioner, medlemsstater, EU och tredje land (Västindien t.ex.) utan kräver också internationella instanser (vilket är fallet med fisket i Nordatlanten). — All politik med anknytning till övervakningen av växthuseffekten och försöket att minska dess följder måste behandlas på alla nämnda nivåer men också på högsta internationella nivå av FN och olika miljökonferenser.

2.6.4.3 Miljömålen är i mycket stor utsträckning en fråga om politik. Samråd bör ske med befolkningen på öar, i nordliga områden, bergsområden eller andra perifera områden, och om möjligt bör de vara delaktiga i beslut i miljöfrågor som berör dem.

2.6.4.4 Europeiska unionen bör ta hänsyn till att områden med permanenta handikapp är särskilt utsatta när man diskuterar miljöfrågor på internationell nivå (särskilt i fiskeavtalen med tredje land och vid bekämpning av växthuseffekten).

3. Slutlig kommentar

3.1 Med tanke på den betydelse och den geografiska spridning som kännetecknar de områden som detta initiativyttrande handlar om, och de kommentarer och förslag som EESK vill föra fram för att främja deras integration, kommer vi fortsättningsvis att följa utvecklingen i frågan och bidra till utvärderingen av olika politiska åtgärder som skall lösa problemen i dessa områden.

Bryssel den 10 februari 2005 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Anne-Marie SIGMUND

(1) EUT C 61, 14.3.2003, s. 187.

(2) Slutrapport (2000 EG.16.0.AT.118) om analys avseende Europeiska unionens öregioner och yttersta randområden från mars 2003.

(3) Följande fem kriterier ligger enligt Eurostat till grund för begreppet ö: ön skall ha en yta på minst 1 km2, avståndet mellan ön och fastlandet skall vara minst 1 km, den bofasta befolkningen skall bestå av minst 50 invånare, det skall inte finnas någon fast förbindelse mellan ön och fastlandet, det får inte ligga någon EU-huvudstad på ön.

(4) KOM(2004) 492 slutlig, artikel 52.1b i).

(5) Bilaga XIX.

(6) ”Mountain Areas in Europe: Analysis of mountain areas in EU Member States, acceding and other European countries”, Europeiska kommissionen, januari 2004.

(7) EUT C 61, 14.3.2003, s. 187.

(8) Med statligt stöd avses direkta stöd till företag i form av bidrag, skattelättnader, kapitalinvesteringar, fördelaktiga lån, uppskov med skatt och garantier, som beräknats så att uppgifterna om statligt stöd skall kunna jämföras med andra länder.