RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Första lägesrapporten om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen mot viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare inom ramen för dialogen mellan EU och Ryssland om viseringar /* COM/2013/0923 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Första lägesrapporten om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen mot viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare inom ramen för dialogen mellan EU och Ryssland om viseringar I. Bakgrund Vid toppmötet mellan EU och Ryssland i Sankt Petersburg i maj 2003 beslutades att parterna skulle börja undersöka villkoren för ömsesidiga viseringsfria resor som ett långsiktigt mål. Detta beslut bildade utgångspunkten för EU:s och Rysslands diskussioner om viseringsfria resor. Våren 2007 inleddes därför en dialog om visering mellan EU och Ryssland. I likhet med viseringsdialogerna med andra tredjeländer och på grundval av kraven i förordning (EG) nr 539/2001, baserades viseringsdialogen mellan EU och Ryssland på fyra block (dokumentsäkerhet, inklusive biometri, irreguljär migration, inklusive återtagande, allmän ordning och säkerhet samt yttre förbindelser). Sex möten hölls med experter i Moskva under perioden december 2007–mars 2010 för att undersöka förhållandena i EU:s och Rysslands lagstiftning och praxis inom alla områden som berördes av de fyra blocken. Utifrån slutsatserna från dessa expertmöten lade kommissionen fram ett förslag till rådet om att båda sidor skulle inleda ett arbete inom ständiga partnerskapsrådet EU–Ryssland för rättsliga och inrikes frågor (nedan kallat det ständiga partnerskapsrådet) i syfte att ta fram ett dokument om gemensamma steg mot viseringsfria resor med en förteckning över tekniska kriterier och krav för viseringsfrihet. Rådet godkände den strategin. I maj 2010 gav det ständiga partnerskapsrådet därför högre tjänstemän i uppdrag att diskutera hur den konkreta fasen skulle inledas. De högre tjänstemännen träffades flera gånger under 2010. På deras förslag godkände därefter det ständiga partnerskapsrådet i november formellt metoden för de gemensamma stegen och uppmanade de högre tjänstemännen att utarbeta dokumentet. Det första EU-utkastet till en sådan förteckning översändes till Ryssland i mars 2011 för att inleda förhandlingarna. Processen pågick till årets slut, och dokumentet om de gemensamma stegen mot viseringsfria kortare vistelser för ryska medborgare och EU-medborgare godkändes officiellt av EU och Ryssland vid toppmötet den 15 december 2011. Toppmötet inledde också genomförandet av stegen. Ett särskilt startmöte med experter från EU och Ryssland hölls i mars 2012. Under det mötet diskuterade och förklarade båda sidorna sin uppfattning av varje gemensamt steg och de operativa åtgärder som behövde tas upp för att det skulle gå att göra en uttömmande bedömning av hur de skulle genomföras korrekt. Därefter utarbetade Ryssland och EU sina respektive skriftliga lägesrapporter om genomförandet av samtliga gemensamma steg. Ryssland översände sin skriftliga rapport den 13 april 2012, medan EU översände sin den 31 maj 2012. Korrespondensen fortsatte med svar på ytterligare frågor från båda sidor fram till september 2012. Båda parterna anordnade besök ute på fältet med utgångspunkt i korrespondensen. Experter från EU gjorde fyra besök i Ryssland (i Moskva och i flera regioner) september 2012−juli 2013 (ett besök per block). På motsvarande sätt gjorde ryska experter fyra besök i EU december 2012–oktober 2013 (sammanlagt anordnades 23 besök i olika medlemsstater). Viseringsdialogen mellan EU och Ryssland bygger på fullständig ömsesidighet mellan parterna. Vägen mot viseringsliberalisering beror på framstegen med att genomföra de gemensamma stegen, och inget sker med automatik i den processen. I slutbestämmelserna i de gemensamma stegen anges att det är först när de gemensamma stegen är genomförda som parterna enligt sina respektive interna förfaranden ska besluta om att inleda förhandlingar mellan EU och Ryssland om ett avtal om viseringsundantag. Det är mycket viktigt för viseringsdialogen att avtalen mellan EU och Ryssland om förenklade viseringsförfaranden och återtagande genomförs fullt ut. Samtidigt som genomförandet av de gemensamma stegen behandlas kommer också utvecklingen och bedömningen av andra frågor som tagits upp i slutbestämmelserna i de gemensamma stegen att beaktas (kopplingar mellan migrationsflöden och skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, andel avslag på visumansökningar, godkända ansökningar om återtagande och verkliga återvändanden, antal beslut om återvändande, antal fall av vägrad inresa vid gränsen och av frihetsberövande av medborgare från respektive part som uppehåller sig illegalt i den andra partens territorium, samt tidsåtgång för gränspassage mellan EU och Ryssland). Kommissionen har rapporterat regelbundet till både rådet och Europaparlamentet om vad som hänt under viseringsdialogen. Vid en lämplig tidpunkt kommer kommissionen också att lägga fram en omfattande bedömning av bl.a. vilka konsekvenser för EU och den regionala sammanhållningen som en eventuell viseringsfrihet mellan EU och Ryssland skulle kunna få i fråga om migration, gränsförvaltning och säkerhet. Detta är den första lägesrapporten från kommissionen. Den innehåller en beskrivning av läget i fråga om Rysslands genomförande av de gemensamma stegen och tar upp problemområden och rekommendationer. II. Bedömning av genomförandet av de gemensamma stegen inom varje block Block 1: Dokumentsäkerhet, inklusive biometri Allmän bedömning Ryssland har gjort stora framsteg inom detta område under senaste åren. Bl.a. införde landet ett biometriskt pass 2006, och passet uppdaterades enligt Internationella civila luftfartsorganisationens (Icao) normer 2010 och 2013. Produktionen, utfärdandet och anpassningen av de internationella biometriska passen är mycket säkra och följer Icaos gällande praxis och normer. Stulna och borttappade pass rapporteras till Interpols centraliserade databas, om än genom ett manuellt förfarande. Referenshandlingar (däribland inrikespass – de viktigaste identitetshandlingarna i Ryssland) är tillräckligt säkra för ändamålet, och anpassningen samt förfarandena för utfärdande återspeglar gällande normer. Det anordnas utbildningar, bl.a. om åtgärder mot korruption, men deras effektivitet har ännu inte analyserats. Det bör också påpekas att de liberala reglerna för namnbyte i kombination med avsaknaden av central folkbokföring kan öppna för missbruk. Närmare kommentarer Införa biometriska pass som uppfyller Icaos krav på grundval av en omfattande och säker identitetshantering. Icaos arbete ska beaktas, personuppgifter ska skyddas och deras äkthet garanteras. Båda parter ska underlätta för berörda myndigheter att göra en tillförlitlig identitetskontroll av passinnehavarna. Biometriska pass infördes 2006, och en uppdaterad version har utfärdats sedan den 1 mars 2010. Passet uppfyller Icaos normer och innehåller utökade säkerhetsdetaljer. Från och med 2013 utfärdas tredje generationens biometriska pass som även innehåller uppgifter om fingeravtryck. Även om efterfrågan på icke-biometriska pass minskar går det fortfarande att få sådana, och det finns inga planer på att sluta utfärda sådana. De viktigaste befogenheterna för att framställa och utfärda såväl internationella pass som referenshandlingar innehas av följande enheter: Statens tryckeri Goznak, folkbokföringen (ZAGS) med sina regionala och lokala kontor (ansvarar för att utfärda grundintyg), federala migrationsmyndigheten (FMS) med sina regionala och lokala kontor (ansvarar för att utfärda internationella pass och ryska inrikespass). Den nuvarande generationen biometriska pass har ett gott skydd mot förfalskningar och uppfyller Icaos normer. Processen för att utfärda pass är tillförlitlig och mycket säker i alla steg, från identitetskontroll av den sökande, till tryckning och lagring av blanka pass, eller anpassning av pass. Säkerheten för de uppgifter som lagras för processen regleras av federal lag nr 152-FZ av den 27 juli 2006 om personuppgifter. Referenshandlingarna (dvs. inrikespass och grundintyg) har ett gott tekniskt skydd mot förfalskningar. Den nya typen av inrikespass (utfärdas från och med januari 2008) har också ytterligare säkerhetsdetaljer, och innehållet är maskinläsbart enligt Icaos normer. Blanka pass tillverkas (centralt) och lagras säkert och effektivt. Anpassningen och utfärdandet av handlingarna sker på regional nivå, och de berörda förfarandena uppfyller gällande normer. Det rådde god säkerhet vid de besökta centrala och lokala anläggningar där de berörda myndigheterna hanterade internationella pass och referenshandlingar. Det fanns administrativa säkerhetsförfaranden för åtkomst och hantering av handlingar. Det finns ingen central registreringsenhet. Grundintygen hanteras regionalt, och varje region har sin egen registreringsenhet och elektroniska databas (åtminstone på de kontor som EU:s experter besökte). Det sker administrativa samråd mellan regioner i tveksamma fall (genom officiella förfrågningar som skickas med post). De ryska myndigheterna hänvisade till planer på att inrätta ett ny centraliserad elektronisk folkbokföring, men angav inget fastställt datum. En viss förbättring skulle kunna vara en portal för sammanlänkning mellan olika federala myndigheter och ministerier (SMEV) som gör det möjligt att hantera förfrågningar elektroniskt (rapporteras vara i bruk redan). Reglerna för namnbyte verkar vara förhållandevis liberala och utgör fortfarande ett problem. I dag finns det i själva verket inga begränsningar för medborgare som vill byta namn. Eftersom det dessutom saknas en central folkbokföring går det bara att spåra namnbyten på regional nivå efter en formell begäran hos ett annat regionalt ZAGS-kontor. Detta är tidskrävande och skapar utrymme för missbruk. Snabb och systematisk rapportering till Interpols databas över förlorade och stulna pass. Information om förlorade och stulna internationella pass lagras i den federala migrationsmyndighetens centrala databas och rapporteras sedan till Interpols nationella centralbyrå (NCB) (baserad hos inrikesministeriet) för att integreras genom push-pullinformationssystemet i Interpols databas över förlorade och stulna resehandlingar. Uppladdningar till Interpols databas görs manuellt varje dag. Inrikesministeriet har drivit ett utvecklingsprojekt för att förbättra informationsutbytet mellan den federala migrationsmyndigheten och Interpols nationella centralbyrå för att införa automatiska uppladdningar till Interpols databas över förlorade och stulna resehandlingar. Hittills har Ryssland inte integrerat förlorade och stulna inrikespass eller referenshandlingar i Interpols databas över förlorade och stulna resehandlingar eftersom de dokumenten inte går att använda utomlands. Den ryska sidan överväger dock möjligheten att ta med även sådana handlingar. Regelbundet utbyte av provexemplar av pass och viseringsblanketter, information om falska handlingar och samarbete om dokumentsäkerhet. Provexemplar av pass och viseringsblanketter utväxlas regelbundet via diplomatiska kanaler med utrikesministeriet. Den federala migrationsmyndigheten tar emot provexemplar på utländska handlingar från inrikesministeriet och skickar dem i informationssyfte till migrationsmyndighetens territoriella kontor. Utbildningsprogram om metoderna för dokumentskydd på grundval av Icaos normer, bl.a. om införandet av biometriska parametrar, och utbyte av information om metoder och respektive eventuella vetenskapliga undersökningar inom området. Tjänstemän vid den statliga folkbokföringen och den federala migrationsmyndigheten deltar i grundutbildningar som följs upp regelbundet. Det erbjuds också program för e‑lärande. Utrikesministeriets konsulära avdelning har inrättat ett utbildningscenter som erbjuder kurser i utfärdande av och säkerhetsdetaljer i biometriska pass. Utbildningsprogrammens effektivitet varierar sannolikt beroende på det berörda kontorets storlek, hur (mer eller mindre) avlägset det ligger och de personalresurser som finns tillgängliga. De tjänstemän som EU:s experter träffade vid sina besök hos de berörda myndigheterna kände väl till de berörda förfarandena, sina skyldigheter och sina befogenheter. Vidta och vid behov förbättra åtgärder mot korruption, inbegripet etiska normer, med inriktning på tjänstemän från alla offentliga myndigheter som deltar i omfattande och säker identitetshantering. Enligt de ryska myndigheterna ingår frågor om korruptionsbekämpning i den allmänna utbildningen av den berörda personalen, och innehållet uppdateras när ny relevant lagstiftning antas. Experterna kunde vid sina besök dock inte göra någon egentlig kontroll av innehållet och kvaliteten i utbildningarna och kraven i kursplanerna (särskilt i fråga om den centrala folkbokföringen). Inom ramen för en övergripande politik mot korruption antog den federala migrationsmyndigheten den etiska uppförandekoden för offentliga tjänstemän (den federala migrationsmyndighetens beslut av den 25 februari 2011), som nu införs för alla anställda. Vissa av bestämmelserna i koden ingår uttryckligen i den federala migrationsmyndighetens anställningsavtal. Den federala migrationsmyndigheten har också upprättat kanaler för kommunikation med invånarna för att bekämpa korruption (webbplats, hjälptelefon osv.) och håller på att vidta förebyggande åtgärder. Betydelsen av åtgärder mot korruption inom området för dokumentsäkerhet understryks särskilt av att korruptionen kan skapa större möjligheter att få tag på originalhandlingar illegalt, även om systemet för att utfärda handlingar fungerar väl när det gäller att hindra förfalskningar. Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 1: På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna: Reglerna för namnbyte är ganska liberala i Ryssland och kan ge ett visst utrymme för missbruk och enkla identitetsbyten. Dessa ändringar är svåra att upptäcka, särskilt för myndigheter i tredjeländer, däribland EU:s medlemsstater. Bristen på information om innehållet i och resultatet av utbildningar och krav i kursplanerna för tjänstemän vid den federala migrationsmyndigheten och statens folkbokföring, särskilt i fråga om åtgärder mot korruption, innebar dessutom att kommissionen inte kunde bedöma framstegen inom detta område fullt ut. Slutligen kommer kommissionen att fortsätta att utbyta information med de ryska myndigheterna om utvecklingen av en centraliserad folkbokföring, det elektroniska system som kopplar samman federala myndigheter och ministerier och ett automatiskt system för att lägga in varningar i Interpols databas över stulna och förlorade resehandlingar. Block 2: Irreguljär migration, inklusive återtagande Allmän bedömning Rysslands migrationspolitik har genomgått stora förändringar på senare år. Det nya migrationspolitiska koncept som infördes 2012 är ett tydligt tecken på denna process. De ryska myndigheterna har inlett en bredare utvärdering av migrationen som även tar hänsyn till de positiva effekter som migrationsflöden kan ge i form av ekonomisk utveckling. Dessutom har de ryska myndigheterna erkänt att byråkrati och ineffektiva migrationsförfaranden ofta är den bakomliggande orsaken till att reguljära migranter blir irreguljära. De har också erkänt det stora behovet att integrera migranter i det ryska samhället. När det gäller viseringar och lagliga migrationskanaler är den federala migrationsmyndigheten den myndighet som har huvudansvaret för att förvalta migrationen i Ryssland och skapa samstämmighet. Det finns ett fullständigt och omfattande regelsystem. Vissa regler är fortfarande ganska komplicerade (t.ex. kvoter och arbetstillstånd). Det har redan gjorts vissa ändringar i den federala lagen, särskilt när det gäller genomförandet av avtalet om förenklade viseringsförfaranden mellan EU och Ryssland, förbättring av situationen för högkvalificerade specialister, förenkling av migrationsregistrerings- och viseringsförfaranden, samt förenklad tillgång till arbetsmarknaden (i fråga om kvotsystem och patent). Ytterligare förändringar väntas, särskilt för att förbättra de lagliga migrationsförfarandena även för andra migrantgrupper. Irreguljär migration är ett problem som de ansvariga myndigheterna är medvetna om. Allt större ansträngningar görs för att se till att irreguljära migranter som grips på ryskt territorium faktiskt återvänder och att migrationsreglerna i tillämpas mer generellt. Ett tillfredsställande samarbete med Vitryssland (på grund av statsunionen och avsaknaden av gränskontroller) och flödena från OSS‑länderna (däribland ordentliga passkontroller) verkar skapa svårigheter. Det finns återvändandeförfaranden, och samarbete om återvändanden håller på att utvecklas med många ursprungsländer. Återtagandeavtalet mellan EU och Ryssland fungerar tillfredsställande. Det var svårt att utvärdera systemet för informationsinsamling och framför allt riskanalys, även på regional nivå, både när det gällde irreguljär migration och gränsförvaltning. Insamling av specifika indikatorer (t.ex. olagliga gränsövergångar, vägrad inresa osv.) för nya irreguljära migrationskanaler, rutter och gränsöverskridande brottslighet skulle kunna effektivisera gränskontrollerna, förutsatt att de görs tillgängliga för lokala enheter. När det gäller asyl finns det administrativa strukturer och förfaranden, och de mottagningsenheter för asylsökande som EU:s experter besökte uppfyllde de grundläggande kraven och gällande normerna. Möjligheten att ge mer information vid gränsövergångsställen för potentiella asylsökande och ett förstärkt och strukturerat samarbete mellan den federala migrationsmyndigheten och gränsvaktsmyndigheten (en avdelning vid den federala säkerhetsmyndigheten) skulle kunna övervägas. Det bör övervägas regler om att åtkomst till vissa rättigheter för erkända flyktingar och asylsökande ska ges på villkor att de är registrerade och att personer med tillfälligt skydd (subsidiärt skydd) får en rättslig ställning som är mer lik den rättsliga ställningen för flyktingar. Den nya asyllagen väntas innebära en viss förbättring i detta avseende. Gränsförvaltningssystemet och förfarandena vid gränsövergångsställena uppfyller standardvärdena, även om de kunde bli ännu effektivare med vissa förbättringar. Utrustningen vid gränsövergångsställena förbättras regelbundet. Gränsvaktsmyndigheten är en professionell gränsförvaltnings- och polismyndighet med en väletablerad ställning hos myndigheterna. Gränsvaktsmyndigheten har i princip åtagit sig att samarbeta med grannländernas gränsmyndigheter och med Frontex. Vissa framsteg har också gjorts i samarbetet mellan gränsvaktsmyndigheten och gränsförvaltningsmyndigheterna i tredjeländer, däribland EU‑medlemsstater. Detta samarbete bör nu fördjupas, och det bör ske ett mer strukturerat informations- och uppgiftsutbyte. När det gäller samarbetet med andra berörda myndigheter i Ryssland bör gränsvaktsmyndigheten göra ytterligare ansträngningar för att få till stånd ett mer konkret samarbete, särskilt med den federala migrationsmyndigheten och den federala tullmyndigheten. Uppgiftsinsamling sker regelbundet, och det finns analysenheter hos de berörda myndigheterna (åtminstone hos gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten). Uppgifterna samlas fortfarande in separat av varje myndighet, vilket ger en fragmenterad statistik. Riskanalysen sprids inte vidare, och även om det upprättas en sådan råder vissa tveksamheter när det gäller dess omfattning och metod. Enligt de ryska myndigheterna är utbildningsprogrammen, inbegripet dem för dokumentsäkerhet för gränsvakter, väl utvecklade. Åtgärder mot korruption ingår i utbildningen, och det finns etiska koder. EU:s experter fick dock ingen information om innehållet i utbildningarna. Närmare kommentarer 2.1 Migrationsfrågor Se till att Ryssland och alla berörda EU-medlemsstater ingår genomförandeprotokoll till avtalet mellan Ryska federationen och Europeiska gemenskapen om återtagande av den 25 maj 2006 och samtidigt se till att det avtalet tillämpas effektivt. Avtalet mellan EU och Ryssland om återtagande trädde i kraft den 1 juni 2007. Det övervakas regelbundet av kommissionen i samarbete med EU-medlemsstaterna (för EU) och av den federala migrationsmyndigheten (för Ryssland). Den viktigaste plattformen för att diskutera eventuella frågor som uppstår under tillämpningen av avtalet är den gemensamma kommittén för återtagande som hittills har haft möten två gånger om året (13 möten har anordnats hittills i Moskva och i Bryssel). Alla återtagandeförfaranden som omfattas av avtalet är i drift. Den övergripande utvärderingen av avtalet är tillfredsställande. Alla tekniska punkter tas upp regelbundet vid mötena i den gemensamma kommittén för återtagande. Med tanke på det goda samarbetet hittills beslutades det vid det senaste mötet i den gemensamma kommittén för återtagande att antalet möten skulle minskas till ett om året. Den federala migrationsmyndigheten är den viktigaste myndigheten på den ryska sidan som ansvarar för att genomföra avtalet, och den har en särskild enhet för alla frågor som berör avtalet. Gränsvaktsmyndigheten har ansvaret för det påskyndade återtagandeförfarandet vid gränsövergångsställena. Gränsvaktsmyndighetens delegerade tjänstemän vid gränsen har utsetts för att genomföra återtagandeförfarandet vid gränsen. Vid mötena med några av gränsövergångsställena konstaterade EU:s experter emellertid att de lokala företrädarna för gränsvaktsmyndigheten inte kände till alla detaljer i det förfarandet. Genomförandeprotokollen till avtalet (mellan Ryssland och EU:s medlemsstater) är nästan klara. Protokoll har undertecknats med 23 EU-medlemsstater. Protokollet med Grekland har undertecknats och bör ratificeras snart. Ryssland meddelade att man är beredd att fortsätta förhandlingarna med Kroatien. Vid flera möten med den gemensamma kommittén för återtagande meddelade Ryssland att man är villig att förhandla om protokollet med Storbritannien. Irland och Danmark är inte bundna av avtalet. Effektivt genomföra avtalet mellan Ryska federationen och Europeiska gemenskapen om förenklat utfärdande av viseringar till medborgare i Ryska federationen och Europeiska unionen av den 25 maj 2006. Avtalet mellan EU och Ryssland om förenklade viseringsförfaranden trädde i kraft den 1 juni 2007 (samtidigt som avtalet om återtagande). Det övervakas regelbundet av kommissionen i samarbete med EU-medlemsstaterna (för EU) och av utrikesministeriet (för Ryssland). Den viktigaste plattformen för att diskutera eventuella frågor som uppstår under tillämpningen av avtalet är den gemensamma kommittén för förenklade viseringsförfaranden som håller regelbundna möten på någon av parternas begäran, vanligtvis minst en gång om året (nio möten har anordnats hittills i Moskva och i Bryssel). För att säkerställa att parterna tillämpar bestämmelserna i avtalet om förenklade viseringsförfaranden fullt ut, korrekt och på ett harmoniserat sätt, har den gemensamma kommittén tagit fram och antagit riktlinjer för genomförandet av avtalet om förenklade viseringsförfaranden. Båda parterna betraktar mötena i den gemensamma kommittén som en plattform för konstruktivt samarbete och en möjlighet att diskutera alla tekniska frågor som uppstår i samband med tillämpningen av avtalet. Avtalet genomförs på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har ingen detaljerad statistik om visum som utfärdats av Ryssland under perioden 2007–2011. Den exakta andelen avslag för EU-medborgare är inte känd, men enligt den ryska uppskattningen utgör den endast omkring 0,01–0,02 % (cirka 200–300 avslag per år). Det utfärdas ungefär 1,25 miljoner visum varje år till EU-medborgare, varav ungefär 45 % är viseringar för flera inresor med lång giltighetstid. Innan det slutliga beslutet tas om att underteckna det uppgraderade avtalet om förenklade viseringsförfaranden måste det bedömas mot bakgrund av de övergripande förbindelserna mellan EU och Ryssland. Ändra ovannämnda avtal om förenklade viseringsförfaranden för att ytterligare förenkla viseringskraven för korta resor. Texten till det uppgraderade avtalet om förenklade viseringsförfaranden har förtydligats och kommer bl.a. att innehålla ett ömsesidigt viseringsundantag för civil besättning på luftfartyg som ska tillämpas provisoriskt från och med undertecknandet. Detta kommer att avhjälpa den nuvarande obalanserade situationen där alla EU-medlemsstater har undantagit ryska civila besättningar på luftfartyg från viseringskravet medan Ryssland fortfarande ställer krav på visum för de medlemsstater med vilka landet inte har bilaterala avtal om viseringsundantag för denna personkategori (BE, CZ, EE, EL, FI, IE, LV, LX, PT, SI, SK). En fråga är ännu olöst: det viseringsundantag för innehavare av biometriska tjänstepass som begärts av den ryska sidan. EU-sidan håller fortfarande på att granska de säkerhetsåtgärder som ska åtfölja ett sådant viseringsundantag. Arbeta för att underlätta, ytterligare förenkla och öppet tillämpa de respektive reglerna för registrering/förteckning av medborgare som lagligen vistas på den andra partens territorium, för utfärdande av tillstånd för lagliga vistelser/bosättningar och för arbete. Syftet är att förkorta de administrativa förfarandena och minska bördan för medborgarna, samt att regelbundet utbyta information om respektive viseringspolitik. Ryssland har ett omfattande regelsystem för laglig migration som fastställs i ett flertal federala lagar med ändringar. Den federala migrationsmyndigheten har huvudansvaret för tillämpningen av dessa regler. Det har gjorts många ändringar i fråga om förteckning (registrering) av utländska medborgare, vilket är obligatoriskt för varje vistelseort i Ryssland. I dag är alla utländska medborgare (oavsett vistelsens längd) skyldiga att registrera sig inom sju arbetsdagar hos den federala migrationsmyndighetens regionala kontor (tidigare skulle registreringen göras inom tre arbetsdagar). Denna period kan förlängas genom bilaterala avtal, vilket t.ex. är fallet för Frankrike (tio dagar) eller Kazakstan (30 dagar). Tredjelandsmedborgare som är högkvalificerade specialister (se nedan) och deras familjemedlemmar har dessutom rätt att vistas i Ryssland i upp till 90 eller 30 dagar (beroende på omständigheterna) utan migrationsregistrering. Förfarandena för migrationsregistrering ska utföras av värdparten (den senare definieras tydligt i lag) hos den federala migrationsmyndigheten. För turister bör denna uppgift fullgöras av hotellen eller av den person som bjuder in dem till Ryssland. Tredjelandsmedborgare är inte skyldiga att ha någon specifik direktkontakt med den federala migrationsmyndigheten. De handlingar som krävs för registreringen (däribland kopior av pass och migrationskort) kan lämnas in direkt eller skickas med post av värdparten. Tredjelandsmedborgare är dessutom inte längre ansvariga vid bristande efterlevnad av skyldigheten att registrera migration, och påföljder gäller endast värdparten (tidigare hade även tredjelandsmedborgaren ett ansvar). Registreringsförfarandena gäller för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i Ryssland under en längre period (arbete, studier osv.). Förfarandet har också förbättrats i vissa avseenden, särskilt när det gäller metoderna för att lämna in begäran. Det kan dock fortfarande vara svårt att uppfylla kraven på styrkande handlingar (t.ex. ägarbevis för en fastighet eller intyg från ägaren), trots att förfarandet baseras på deklarationer. Eftersom det är nödvändigt att ha en giltig registrering för att migranter ska få tillgång till flera sociala rättigheter, kan förfarandet innebära ett de facto-hinder för att få tillgång till dessa rättigheter. De två viktigaste typerna av tillstånd som utfärdas för tredjelandsmedborgares lagliga vistelse är tillfälliga och permanenta uppehållstillstånd. En tredjelandsmedborgare som vill ha ett tillfälligt uppehållstillstånd i Ryssland måste lämna in en ansökan hos den federala migrationsmyndighetens berörda territoriella kontor eller Rysslands diplomatiska beskickning eller konsulat i bosättningslandet. Om ansökan godkänns utfärdas ett visum för inresa till Ryssland med en giltighetstid på fyra månader. Ansökan kan lämnas in personligen eller i elektronisk form tillsammans med nödvändiga styrkande handlingar, inbegripet ett intyg om att personen inte är hiv-smittad eller narkotikaberoende. De ryska myndigheterna ska besluta om ansökan inom sex månader. Skälen för avslag är noggrant fastställda i lag. Det verkar som om tredjelandsmedborgare som är bosatta i Ryssland och har ett tillfälligt uppehållstillstånd endast får arbeta i den region och i den befattning som anges i arbetstillståndet (som oftast är giltigt i ett år). Om deras arbetstillstånd är begränsat till endast en region får deras affärsresor inom Ryssland inte heller vara längre än tio dagar. Dessa bestämmelser verkar vara ganska restriktiva. Det tillfälliga uppehållstillståndet är giltigt i tre år och kan förlängas på tredjelandsmedborgarens begäran. I så fall måste samma uppsättning handlingar (även i fråga om hiv och narkotikaberoende) lämnas in, om tredjelandsmedborgaren har lämnat landet och sedan återvänt till Ryssland. Om tredjelandsmedborgaren har vistats i Ryssland oavbrutet under tre år kan personen i fråga också ansöka om permanent uppehållstillstånd (se nedan). Högkvalificerade specialister har en privilegierad ställning i den ryska lagstiftningen om arbetskraftsinvandring. För att locka högkvalificerade specialister till den ryska arbetsmarknaden har de ryska myndigheterna förenklat anställnings- och bosättningsreglerna för dem. Högkvalificerade specialister är undantagna från kvoter och har tillsammans med sina familjemedlemmar rätt att få viseringar för flera inresor under anställningskontraktens giltighetstid (upp till tre år). Deras tillstånd kan även förlängas flera gånger med upp till tre år per gång. Om de arbetar i två eller flera regioner är deras tillstånd dessutom giltigt i dessa regioner. Om de byter arbetsgivare har de 30 arbetsdagar på sig för att hitta en ny arbetsgivare. Högkvalificerade specialister har också rätt att ansöka om permanent uppehållstillstånd utan att genomgå förfarandet med ett tillfälligt uppehållstillstånd, och de har tillsammans med sina familjemedlemmar en rad socioekonomiska rättigheter. Ett permanent uppehållstillstånd kan utfärdas till en tredjelandsmedborgare som har vistats i landet med ett tillfälligt uppehållstillstånd i minst ett år. Uppehållstillståndet utfärdas för en period av högst fem år och får förlängas ett obegränsat antal gånger. Tredjelandsmedborgaren måste lämna in en ansökan till den federala migrationsmyndighetens berörda territoriella kontor minst sex månader före utgången av det tillfälliga uppehållstillståndet. Ansökan ska åtföljas av en omfattande uppsättning handlingar som liknar de handlingar som krävs för ett tillfälligt uppehållstillstånd. Skälen för avslag på ansökan om permanent uppehållstillstånd liknar dem som gäller för tillfälliga uppehållstillstånd. Den rättsliga ställningen för en utländsk medborgare med permanent uppehållstillstånd är mycket lik den rättsliga ställningen för en rysk medborgare, inbegripet undantag från kvoter och krav på arbetstillstånd. Utländska medborgare måste ha ett arbetstillstånd för att få förvärvsarbeta, såvida de inte omfattas av något av de undantag som anges i federal lag nr 115-FZ från 2001. För att få arbetstillstånd måste tredjelandsmedborgaren lämna in en ansökan till den federala migrationsmyndighetens territoriella avdelning på bosättningsorten och lämna in ansökningsblanketten tillsammans med nödvändiga styrkande handlingar. Arbetstillståndet ska utfärdas inom tio arbetsdagar efter det att ansökan tagits emot. Om arbetstillståndet ska utfärdas inom 30 dagar måste tredjelandsmedborgaren lämna in hälsointyg (däribland ett intyg om att personen inte är hiv-smittad, narkotikaberoende eller har någon svår smittsam sjukdom), annars riskerar anställningsavtalet att sägas upp. Medicinska provtagningar får endast göras på angivna (och ett begränsat antal) platser, vilket ibland skapar praktiska svårigheter. Antalet arbetstillstånd som får utfärdas årligen till tredjelandsmedborgare är begränsat av en kvot som fastställs av ministeriet för arbetsmarknad och socialt skydd i samarbete med utrikesministeriet och andra institutioner. Hela processen är ganska komplicerad, tidskrävande och rigid. Kvoter fastställs för varje region i förväg för det kommande året på grundval av prognoser som inhämtas från arbetsgivare. Denna metod kan skapa problem och förseningar, och det är tveksamt om den är effektiv. De ryska myndigheterna verkar vara medvetna om detta eftersom de överväger att se över kvotreglerna. Parallellt med kvoterna och systemet med arbetstillstånd finns ett ”patentsystem” som är reserverat för utländska medborgare som kommer till Ryssland inom ramen för en viseringsfri ordning, särskilt från OSS-länder (utom Turkmenistan). Ett patent ska utfärdas inom tio arbetsdagar på begäran från en rysk (värd)medborgare. Patentet innebär att en enskild person får tillstånd att arbeta med personlig assistans, hushållsnära tjänster och liknande på grundval av ett anställningsavtal eller civilrättsligt avtal (för barnflickor, hemhjälp osv.). Ett patent kan gälla för en period på en till tre månader och kan förlängas upp till ett år. Efter den perioden kan ett nytt patent utfärdas. Antalet utfärdade patent är inte begränsat. Tidigare hade Ryssland ingen integrationspolitik för migranter. På senare tid har behovet av en sådan politik vuxit, efter ett stort inflöde av tredjelandsmedborgare (särskilt från OSS-länder), vilket även erkänns i det migrationspolitiska konceptet (se nedan). Det håller på att införas vissa åtgärder, som utbildning i ryska, rysk historia och ryska kulturtraditioner. Det anordnas kurser före avresan i ursprungsländerna för potentiella migrerande arbetstagare som är på väg till Ryssland, och det finns yrkesutbildningar och kurser i ryska migrationslagar och i ryska. Det har genomförts två pilotprojekt inom detta område i Tadzjikistan och Kirgizistan. Dessutom rapporteras att federala migrationsmyndigheten har inrättat en särskild enhet som ska arbeta med integration. Det finns ännu ingen fullständig integrationsstrategi. Alla viseringsrelaterade förfaranden regleras genom statliga förordningar som också är förenliga med bestämmelserna i avtalet mellan EU och Ryssland om förenkling av viseringsförfarandena. För att få någon form av visering måste en utländsk medborgare lämna en ansökan till Rysslands diplomatiska beskickning eller konsulat och lämna in de handlingar (tydligt angivna och ganska standardiserade) som krävs, inbegripet en inbjudan. Det kan krävas vissa ytterligare handlingar för viseringar för längre vistelser. Ett visum utfärdas sedan beroende på resans syfte. Utrikesministeriet kan avslå visumansökan av skäl som är fastställda i lag. Det finns ingen skyldighet att motivera ett sådant avslag. Om det påstådda syftet med inresan inte stämmer överens med det faktiska syftet betraktas detta som en överträdelse av inrese- eller bosättningsordningen och är straffbart (böter, utvisning och/eller förbud mot återinresa). Visuminnehavare är skyldiga att lämna ryskt territorium när den godkända vistelseperiod som anges i visumet löper ut. En utländsk medborgares sammanlagda vistelsetid i Ryssland på grundval av ett visum för flera inresor med kortare vistelsetider (affärsresor) får inte överskrida 90 dagar inom varje 180-dagarsperiod. Visum för längre vistelser utfärdas för exakt den tid som är avsedd för vistelsen i Ryssland. Rysslands viseringspolitik är i stor grad baserad på särskilda bilaterala avtal. Ryssland har ingått mer än hundra avtal om viseringsfria korta vistelser (främst med Israel och Turkiet) eller om förenklade viseringsförfarandena (t.ex. med EU och USA). Viseringsfriheten gäller också nästan alla OSS-länder (utom Turkmenistan). Enligt uppgifter från den ryska sidan kan andra avtal om viseringsfrihet undertecknas med Japan, Sydkorea och Indien. Utbyte av information, även inom ramen för dialogen om migration mellan EU och Ryssland, om en rättslig ram samt om administrativa strukturer, inbegripet deras respektive behörigheter och arbetsmetoder, samt om infrastruktur (inklusive förvarsenheter) för effektiv allmän migrationsförvaltning, särskilt för att effektivt kunna utveckla metoden för att upptäcka och utvisa olagliga migranter inom landet, samt aktuella flöden, aktuell statistik och riskanalys för olaglig migration och nära samarbete för att bekämpa brott med anknytning till olaglig invandring, samt avhjälpa eventuella brister. Det nya migrationspolitiska konceptet (nedan kallat konceptet) för perioden 2012–2025 utarbetades av den federala migrationsmyndigheten och antogs av Rysslands president i juni 2012. Det är det viktigaste politiska dokumentet om migration i Ryssland. Syftet med konceptet är att främja migration till Ryssland för vissa grupper av tredjelandsmedborgare, särskilt högkvalificerade specialister och stora investerare, studenter, landsmän och kvalificerade arbetstagare (dvs. från OSS-länder), beroende på marknadens behov. Därför innehåller konceptet åtgärder för att främja migration, t.ex. genom att skapa förutsättningar för familjeåterförening, gradvis förenkla inrese- och vistelseförfaranden för affärsarbetskraft (förbättring av kvotsystemet) och för utbildningsändamål eller vetenskapliga ändamål, förfaranden för registrering av bostad och för hälso- och sjukvård, utveckling av cirkulär migration osv. Konceptet är inriktat på de positiva effekterna av reguljär migration, som presenteras som en nödvändig lösning på den demografiska tillbakagången. Lagar om genomförande håller på att utarbetas på federal nivå. Samtidigt betonas i konceptet att tredjelandsmedborgare måste följa de ryska migrationsreglerna och att den irreguljära migrationen måste stoppas. De flesta behörigheter som gäller migration i Ryssland ligger hos den federala migrationsmyndigheten. Sedan 2012 är den federala migrationsmyndigheten direkt underställd den ryska regeringen, och myndighetens generaldirektör har nyligen upphöjts till federal minister. Den federala migrationsmyndigheten är det ledande federala verkställande organet, med regionala kontor, interregionala strukturer och kontaktpunkter utomlands. Den federala migrationsmyndigheten ansvarar för att upprätta och genomföra den federala migrationspolitiken och för att förvalta verksamheten i fråga om såväl reguljär som irreguljär migration. En annan aktör som deltar i migrationsförvaltningen är gränsvaktsmyndigheten som ansvarar för gränskontroller och gränsövervakning. Andra ministerier och byråer deltar också i migrationskontroll och migrationsförvaltning i enlighet med sina behörigheter (ministeriet för utbildning och vetenskap, ministeriet för arbetsmarknad och socialt skydd, utrikesministeriet osv.). Enligt de ryska myndigheterna utför den federala migrationsmyndigheten visserligen inte några kontroller i gränsområdet, men den samarbetar med gränsvaktsmyndigheten på grundval av en årlig samarbetsplan och regionala planer. Trots den informationen kunde EU:s experter vid sitt besök inte bekräfta att den federala migrationsmyndigheten hade något operativt samarbete med gränsvaktsmyndigheten. Den federala migrationsmyndigheten är inte närvarande vid gränsövergångsställena, även om det finns kommunikationskanaler mellan gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndighetens regionala kontor. Rysslands internationella samarbete i migrationsärenden består främst i kontakter mellan den federala migrationsmyndigheten och migrationsbyråer i OSS-länder på grundval av 1992 års avtal, vilket innefattar utbyte av sambandsmän. Verksamheten är inriktad på att bekämpa irreguljär migration. Operativa/förebyggande åtgärder och särskilda insatser mot irreguljär migration och människohandel sägs också ske inom ramen för Organisationen för det kollektiva säkerhetsavtalet, och på den ryska sidan deltar den federala migrationsmyndigheten, inrikesministeriet, den federala säkerhetstjänsten och Rosfinmonitoring, den ryska federala finansinspektionen. Ytterligare samarbete bedrivs på grundval av bilaterala avtal om återtagande. Utöver med EU har Ryssland ingått sådana avtal med bl.a. Danmark, Island, Norge, Schweiz, Kina, Turkiet, Ukraina, Armenien, Kazakstan, Kirgizistan, Uzbekistan, Moldavien, Vitryssland och Vietnam. Förhandlingar om återtagande förs bl.a. med Azerbajdzjan, Turkmenistan, Tadzjikistan, Indien, Vitryssland, Montenegro, Makedonien och Bosnien-Hercegovina. Den ryska sidan har uppgett att alla gällande avtal fungerar tillfredsställande. Dialogen om migration mellan EU och Ryssland inleddes 2011, och det har hållits flera möten om såväl irreguljär som laglig migration. Framför allt anordnades två möten om irreguljär migration och ett om laglig migration i Bratislava, Kaliningrad och Budapest (båda parter utbytte information om statistik över laglig migration i samband med brister på arbetsmarknaden, kvoter och viseringar, bästa praxis för integrationspolitik, samt statistik över återvändanden i samband med irreguljär migration). Migrationsdialogen är en användbar plattform för diskussioner och utbyte av bästa praxis om de respektive sidornas migrationspolitik. Statsunionen mellan Ryssland och Vitryssland och avsaknaden av gränskontroller mellan de båda länderna kräver utökade kontakter och mer samarbete mellan de berörda myndigheterna. De båda länderna har ingen gemensam viseringspolitik, och en inresa i Ryssland innebär inte att man har tillstånd att resa in i Vitryssland eller vice versa. Både Rysslands gränsvaktsmyndighet och den federala migrationsmyndigheten sägs samarbeta med de vitryska migrationsmyndigheterna i deras gränsområde. Det verkar dock inte finnas några konkreta verktyg (databaser, informationsutbyte) för det samarbetet (bortsett från det ömsesidiga erkännandet av migrationskort). Den federala migrationsmyndigheten har ganska omfattande och detaljerad statistik över reguljära migranters inresor och vistelser i Ryssland (särskilt tack vare databasen över in- och utresor). Några av de viktigaste siffrorna visar att 13–14 miljoner tredjelandsmedborgare reser in i Ryssland varje år. Majoriteten av dem (70 %) kommer främst från OSS-länder, och endast 10 % kommer från EU. Mindre än 5 % av dem som reser in i landet gör det för att bosätta sig under längre tid. Den federala migrationsmyndigheten känner till sammansättningen av de irreguljära migrationsflödena till Ryssland, men lämnade ingen mer detaljerad statistik. Enligt tillgängliga uppgifter har den irreguljära migrationen (som bedöms till ungefär fyra miljoner personer) främst sitt ursprung i OSS-länder (80 %) och gäller migranter som varit reguljära, men som sedan har stannat på ryskt territorium efter det att deras tillstånd har löpt ut. Det verkar inte finnas någon gemensam statistik över irreguljär migration mellan den federala migrationsmyndigheten och gränskontrollmyndigheten, och båda myndigheterna samlar in sina egna uppgifter (den federala migrationsmyndigheten om läget i landet och gränskontrollmyndigheten om gripanden vid gränsen). Detta bidrar inte till någon övergripande kännedom om de irreguljära migrationsflödena i Ryssland. Därför görs det ingen uttömmande och strukturerad riskbedömning hos någon av myndigheterna, eller åtminstone fick EU:s experter inte någon sådan vid sitt besök. Reglerna om irreguljär migration är tydligt fastställa i lag. Enligt den federala migrationsmyndigheten har de utvärderats och syftar till att utöka påföljderna för organisation av irreguljär migration. Ansvarsskyldigheten för transportörer som för in resenärer utan nödvändiga tillstånd i Ryssland fastställs i lagen om administrativa överträdelser. Den federala migrationsmyndigheten samarbetar också med järnvägsföretag genom att ge dem tillgång till databasen över personuppgifter för att upptäcka människor som finns upptagna i förteckningen över förbud mot återinresa. Den federala migrationsmyndigheten har ansvar för att upptäcka irreguljär migration inom Ryssland, men är inte ett brottsbekämpande organ i sig, utan utför sina kontroller i samarbete med polisen och andra organ vid behov. Den federala migrationsmyndigheten inriktar uppenbart sina kontroller på arbetsplatser. De regelbundna kontrollerna måste planeras i förväg (ett år i förväg) och ska offentliggöras. Oanmälda kontroller måste ha tillstånd från åklagare. Den federala migrationsmyndigheten har upprättat en databas över in- och utresor i samarbete med gränsvaktsmyndigheten. I databasen samlas uppgifter om tredjelandsmedborgares inresor, utresor och vistelser i Ryssland. Ett annat system håller också på att utvecklas som ett pilotprojekt för att göra det möjligt att elektroniskt fylla i de migrationskort som alla tredjelandsmedborgare måste lämna in vid sin inresa till Ryssland (utom vitryska medborgare). Systemet fungerar redan vid Moskvas flygplatser och bör utökas till alla gränsövergångsställen i framtiden (inga särskilda datum har dock angetts). En person som grips under en irreguljär vistelse i Ryssland kan dömas till administrativa böter och/eller bli föremål för ett utvisningsbeslut. Dessutom kan personen beläggas med återinreseförbud, som kan gälla på obegränsad tid om personen vid upprepade tillfällen har brutit mot migrationsreglerna. Information om personer med inreseförbud läggs in i en särskild databas. Om personen grips för första gången förefaller påföljden i de flesta fall enbart bli administrativa böter (utan utvisningsbeslut). Detta innebär dock att personen får en oklar rättslig ställning i Ryssland. Gripna personer får också lämna sina fingeravtryck, och deras uppgifter lagras i en databas. Det finns två typer av återvändandeförfaranden: utvisning och deportering. Den rättsliga ramen och förfarandet för båda regleras genom federal lag nr 115 FZ och genom föreskrifter som utfärdats av inrikesministeriet. En administrativ utvisning kan vara frivillig eller ofrivillig och sker efter domstolsbeslut. Den verkställs av federala inspektörer eller av polis. Deportering används mot utländska medborgare som inte har lämnat ryskt territorium i enlighet med migrationsreglerna (t.ex. att ett tillstånd eller ett visum löper ut eller upphävs, eller avslag på en ansökan om asyl osv.). Beslut om deportering fattas av chefen för den federala migrationsmyndighetens territoriella enhet eller av generaldirektören för den federala migrationsmyndigheten. En person som blir föremål för ett utvisnings- eller deporteringsbeslut kan överklaga beslutet inom tio dagar. Vid ett faktiskt återvändande kommer personen att omfattas av återtagande om Ryssland har ett återtagandeförfarande med ursprungslandet. Det finns två typer av förvarsenheter: för personer som ska utvisas eller deporteras och för personer vars återvändande till ursprungslandet omfattas av ett återtagandeavtal. De senare förvaltas av den federala migrationsmyndigheten. De förra förvaltas av inrikesministeriet, men kommer från 2014 att förvaltas av den federala migrationsmyndigheten. Personer får sättas i förvar på grundval av ett domstolsbeslut som får överklagas inom tio dagar. I lagen om administrativa överträdelser anges ingen tidsgräns för förvarsperioden. Vissa enheter för migranter som väntar på återtagande har byggts med stöd från EU-projektet Aeneas efter det att avtalet om återtagande slöts mellan EU och Ryssland. De enheter för irreguljära migranter som väntar på återtagande och som EU:s experter besökte (Moskvaområdet, Rostov-na-Donu och Pskov) uppfyllde de allmänna EU-normerna. 2.2 Asylfrågor · Upprätta tydliga och transparenta asylförfaranden som i praktiken är tillgängliga för personer som söker asyl. · Garantera att personer som erkänns vara i behov av internationellt skydd ges en korrekt rättslig ställning i enlighet med parternas förpliktelser enligt folkrätten, däribland 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Ryssland anslöt sig till både 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning och 1967 års protokoll 1993, när även den första lagen om flyktingar antogs. Lagen omfattar även s.k. tillfälligt skydd (subsidiärt skydd). Därefter har lagstiftningen genomgått omfattande förändringar. Dessutom håller en helt ny lag om flyktingar på att utarbetas, och den bör lösa många kvarvarande problem. I princip bör alla asylansökningar lämnas in vid ett gränsövergångsställe vid inresa på ryskt territorium. I praktiken kan begäran också göras när personen redan har rest in på ryskt territorium, oavsett om detta har skett lagligt eller irreguljärt. Asylansökningar granskas av den federala migrationsmyndighetens territoriella kontor. I det här sammanhanget bör det påpekas att den federala migrationsmyndigheten inte har någon närvaro vid gränsövergångsställena. Denna situation kräver ett mycket gott samarbete mellan gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten och även ändamålsenlig utbildning i internationellt skydd för gränsvakterna. Det bör också finnas information om relevanta förfaranden vid gränsövergångsställena. Vid EU-experternas besök vid gränsövergångsställena fanns det mycket lite information om internationellt skydd och förfaranden att tillgå för potentiella asylsökande. Gränsvaktsmyndigheten påpekade att standardutbildningen för gränsvakterna även innefattar internationellt skydd. Den federala migrationsmyndigheten rapporterade också att den anordnar vissa utbildningar för gränsvaktsmyndigheten i det avseendet. I praktiken verkar samarbetet mellan gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten ske på ad hoc-basis. Detta kan i vissa fall leda till att en person som begär asyl vid ett gränsövergångsställe vägras inresa. Ett av syftena med det nya förslaget till lag om asyl är att se över förfarandena vid gränsen. När ansökan har lämnats in måste en kontroll av att ansökan är tillåtlig göras inom fem dagar. Under den tiden utfärdas inga handlingar till den sökande, vilket i vissa fall kan leda till en risk för avvisning. Enligt den federala migrationsmyndigheten kan ansökningar endast förklaras vara icke tillåtliga om den sökande är föremål för ett straffrättsligt förfarande. I så fall får ansökan om asyl behandlas först efter det att förfarandet är avslutat. Enligt uppgift förklaras endast 1–2 % av ärendena som icke tillåtliga. Beslutet att förklara en ansökan icke tillåtlig får överklagas i domstol. När ett ärende har förklarats som tillåtligt gör tjänstemännen vid den federala migrationsmyndighetens territoriella kontor en grundlig granskning av ansökan. Den asylsökande intervjuas också (och måste även fylla i särskilda frågeformulär). Vanligtvis erbjuds kostnadsfri tolkning, även om det kan uppstå vissa problem med mer ovanliga språk. Vid sin bedömning av asylansökningar använder den federala migrationsmyndigheten olika källor, däribland sina egna och utrikesministeriets. Enligt uppgift samlas information också in genom förfrågningar som regelbundet skickas till UNHCR eller inhämtas från icke-statliga organisationer som är specialiserade på mänskliga rättigheter. Den federala migrationsmyndigheten verkar dock inte ha något konkret och strukturerat system för information om ursprungsländer, något som skulle kunna bidra till en mer systematisk metod för att bedöma varje fall. Beslutet om en ansökan ska fattas inom tre månader (perioden får förlängas med ytterligare tre månader). Avslag på en asylansökan kan överklagas i domstol inom en månad. Överklagan innebär att återvändandeförfarandet avbryts. Det finns ingen särskild överklagandenämnd eller domstol som är specialiserad på asylärenden. Överklaganden hanteras av det vanliga domstolsväsendet. Den federala migrationsmyndigheten angav att den anordnar regelbundna utbildningar i internationellt skydd för domare. Det gick dock inte att kontrollera hur effektiv den utbildningen är och hur många överklaganden som är framgångsrika, eftersom de berörda myndigheterna vägrade att träffa EU:s experter. Enligt icke-statliga källor är det så gott som inga domstolsavgöranden som går emot de administrativa besluten vid sådana överklaganden. En person som har fått avslag på sin ansökan är skyldig att lämna ryskt territorium inom tre dagar efter meddelandet om beslutet. Personer som är erkända som flyktingar tillerkänns den rättsliga ställningen under obegränsad tid. Detta är en följd av en ändring 2013. Tidigare beviljades den rättsliga ställningen för tre år och kunde därefter förlängas efter en ny ansökan och bedömning. Den ryska lagstiftningen skyddar erkända flyktingar mot avvisning. Personer som är erkända som flyktingar får biometriska identitetshandlingar (från och med juli 2013). De har samma socioekonomiska rättigheter som ryska medborgare (inbegripet fri rörlighet, arbetstillstånd, rätt till utbildning samt hälso- och sjukvård). Möjligheten att utöva dessa rättigheter är dock i praktiken starkt beroende av huruvida den berörda personen har en giltig registrering vid en adress i Ryssland, vilket kan utgöra ett hinder för vissa personer (särskilt dem som bor utanför mottagningsenheterna). Tillgång till rättigheter kan vara ännu mer komplicerad för dem som beviljats s.k. tillfälligt skydd (en form av subsidiärt skydd), eftersom deras rättsliga ställning är mindre privilegierad än flyktingars rättsliga ställning (de har samma rättigheter som asylsökande, och den rättsliga ställningen beviljas för ett år). Enligt det nya förslaget till lag om internationellt skydd ska flyktingar och personer som beviljats tillfälligt skydd ha samma rättsliga ställning, vilket välkomnas. När det gäller mottagningsförhållandena för asylsökande driver den federala migrationsmyndigheten ett antal mottagningsenheter för asylsökande där de får vistas, men de är inte tvungna att göra det. Utöver dessa enheter, och om de asylsökande inte vill bo där, erbjuds inget ytterligare stöd, t.ex. i form av fickpengar eller matkuponger. Asylsökande är skyddade mot avvisning under förfarandet. De har rätt att arbeta och har tillgång till hälso- och sjukvård och utbildning. Tillgången till de rättigheterna är dock beroende av att personen i fråga är registrerad, vilket kan vara svårt att få till stånd för dem som inte bor på en mottagningsenhet. När det gäller statistik verkar det vara förhållandevis få asylsökande som beviljas asyl. Under perioden 2006–2011 erkändes endast 7 % (9 % 2011) av 13 000 sökande som flyktingar. Däremot beviljades 40 % av de sökande tillfälligt skydd. De sökande kom främst från Afghanistan, Georgien och på senare tid även Syrien. · Ha ett nära samarbete i asylrelaterade frågor inom ramen för dialogen om migration mellan EU och Ryssland. Den 14 december 2011 anordnades ett utökat temainriktat möte i Moskva om internationellt skydd inom ramen för dialogen om migration mellan EU och Ryssland. Under detta möte utbytte parterna information, statistik och erfarenhet om alla aspekter på beviljande av asyl, inbegripet folkrätt och nationell rätt. Parterna diskuterade möjligheterna att utveckla samarbetet mellan Ryssland och EU inom detta område. De nästkommande specialiserade mötena om internationellt skydd bör anordnas inom ramen för dialogen om migration i december 2013 i Stockholm och 2014. Dessutom har flera utbildningsmoduler från Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) översatts till ryska (delaktighet, information om ursprungsländer, intervjutekniker, utarbetande och beslut) inom ramen för det processinriktade Praginitiativet och dess pilotprojekt samt inom ramen för UNHCR:s projekt kvalitetsinitiativ för östra Europa – som båda får stöd av Easo och finansieras av EU. Ryssland fick inbjudan att delta i båda projekten. · Utbyta information om respektive administrativa strukturer med behörighet att behandla asylärenden, bl.a. om mottagningsanläggningar för asylsökande, och ta itu med eventuella brister. Den federala migrationsmyndigheten är det organ som ansvarar för att ta emot och behandla ansökningar om internationellt skydd. Enligt information från den ryska sidan har den federala migrationsmyndighetens territoriella kontor separata flyktingavdelningar som tar hand om asylsökande. Dessa avdelningar erbjuds ad hoc-utbildningar flera gånger per år av den federala migrationsmyndigheten och experter från UNHCR. Den federala migrationsmyndigheten samarbetar regelbundet med UNHCR inom asylområdet. Ett antal icke-statliga organisationer är verksamma inom det här området och arbetar också tillsammans med den federala migrationsmyndigheten och UNHCR. EU:s experter besökte två mottagningsenheter för asylsökande i Otsjor och Vysjnij Volotsjek och gjorde en positiv bedömning av dem, även om de låg i ganska avlägsna områden. Ingen av enheterna var fullbelagd. De två mottagningsenheter som besöktes hade en vårdmottagning med minst två utbildade sköterskor. En enhet hade också en anställd psykolog. Enheterna hade inga tolkar anställda. Vid behov går det att hyra in tolkar. Det verkar inte finnas någon särskild utbildning för enheternas personal när det gäller att ta hand om de särskilda behov som finns hos asylsökande och flyktingar, eller särskilt sårbara personer. Myndigheterna i båda enheterna sade att de föredrog att använda individuellt utformade metoder där varje person får den vård och behandling som behövs. · Utveckla ett omfattande utbyte av information om deras respektive politik för integration och anpassning av erkända flyktingar och personer som beviljats internationellt skydd och avhjälpa eventuella brister. Det verkar inte finnas någon särskild politik för att hjälpa personer som beviljats internationellt skydd att integrera sig i och anpassa sig till det ryska samhället. I praktiken finns dock vissa initiativ som liknar dem som erbjuds andra migranter. De flesta gäller flyktingar som väljer att stanna i något av de statliga boendena. Det erbjuds inga särskilda integrationsprogram eller något särskilt stöd till dem som bor utanför mottagningsenheterna. En viss grad av integration garanteras av de rättigheter som flyktingar har, däribland utbildning och möjligheten att få ryskt medborgarskap. Flyktingar har formellt rätt att även ”bjuda in” sina familjemedlemmar. Familjemedlemmarna måste dock gå igenom samma förfarande för att erkännas som flyktingar. 2.3 Gränsförvaltningsfrågor · Ta fram en så bra och ändamålsenlig arbetsmetod som möjligt för ett närmare samarbete och intensivare kontakter och informationsutbyte mellan Rysslands och EU‑medlemsstaternas gränsmyndigheter, särskilt vid gränsövergångsställen. Genomföra samarbetsavtalet effektivt mellan Frontex och ryska federala säkerhetstjänstens gränsvaktsmyndighet. Gränsvaktsmyndigheten etablerade ett samarbete med Frontex 2006 då ett samarbetsavtal undertecknades. Därefter har flera handlingsplaner godkänts för att gradvis utveckla samarbetet, och det senaste, för perioden 2013–2015, antogs i oktober 2013. Detta samarbete täcker hela spektrumet av verksamheter hos Frontex, med särskild tonvikt på insatser och riskanalys. Vissa framsteg har gjorts, men utrymme finns dock fortfarande för förbättringar vad gäller informationsutbyte och analysverksamhet, inte bara i fråga om det beslutade, definierade och regelbundna utbytet av statistiska uppgifter, utan också avseende gemensam analys, som skulle kunna bidra till en bättre förståelse av situationen i fråga om irreguljär migration i området. Samarbetet mellan gränsvaktsmyndigheten och gränsmyndigheterna i de EU-medlemsstater som gränsar till Ryssland är tillfredsställande och etablerat på central, regional och lokal nivå. Samarbetet omfattar också delegerade tjänstemän vid gränsen för direkta dagliga kontakter. Dessutom sker ett utbyte av bästa praxis, och gemensamma utbildningar anordnas. Informationsutbytet är dock fortfarande begränsat, särskilt när det gäller överträdelser av ”gröna” gränser, falska handlingar som upptäcks vid gränsövergångsställen och köer vid gränsövergångsställen. · Vidta nödvändiga åtgärder för att utveckla samarbetet mellan den federala myndigheten för utveckling av de ryska gränsanläggningarna (Rosgranitsa) och Frontex. Rosgranitsa deltar i flera multilaterala internationella samarbetsforum. Myndigheten har också utvecklat samarbete (inom ramen för sin behörighet) med de angränsande EU-medlemsstaterna, och det finns samarbetsprotokoll för samarbetet med lettiska och estniska myndigheter. Vid experternas besök upprepade Rosgranitsa sitt erbjudande från 2010 om att utarbeta och underteckna ett gemensamt memorandum/avtal med Frontex om ett samarbete för att utveckla gränsövergångsställena, särskilt när det gäller utbyte av bästa praxis. Under tiden har Rosgranitsa deltagit i flera evenemang som anordnats av Frontex, särskilt inom området för FoU i samband med framtidens automatiska gränskontrollsystem. · Sätta in lämplig personal, resurser, teknisk utrustning och infrastruktur vid de berörda delarna av statsgränsen, samt tillämpa gränskontrollförfaranden och bästa praxis effektivt vid de gemensamma gränsövergångsställena för att skapa en säker miljö för rörligheten över gränserna mellan EU och Ryssland och samtidigt bekämpa gränsöverskridande brottslighet, effektivisera kontrollerna av den rörligheten samt göra övergångar vid de gemensamma gränserna mindre ansträngande och förkorta väntetiderna. Vid sitt besök i samband med block 2 besökte EU:s experter många gränsövergångsställen vid olika delar av den ryska gränsen, t.ex. gränsen mot Kazakstan (Karaozek-Kotjajevka), Ukraina (Matvejev Kurgan, Kujbysjev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotjejevka och Troebortnoe), Vitryssland (eftersom det inte görs några gränskontroller finns det inga gränsövergångsställen där), Lettland (Terehova-Burachki och Zilupe-Sebeza) samt Estland (Narva-Ivangorod och Kunichina-Gora) samt olika flygplatser (Domodedovo, Sjeremetjevo, Vnukovo, Rostov-na-Donu och Astrachan) och hamnar (Sankt Petersburg och Astrachan). Rosgranitsa är den ryska myndighet som ansvarar för inköp av utrustning och för att utveckla infrastrukturen för gränsövergångsställena. Myndigheten äger den grundläggande utrustningen och infrastruktur i de befintliga 372 internationella och 259 lokala gränsövergångsställena längs hela ryska gränsen. Den har också ansvaret för att utveckla de befintliga gränsövergångsställena. Det finns ett särskilt ekonomiskt program för att utveckla anläggningar och infrastruktur vid Rysslands gränsövergångsställen, som förvaltas av Rosgranitsa. För tillfället prioriteras följande förbättringar: Sotjiområdet, havsgränser och internationella tågförbindelser. Vi rekommenderar att gränsen mellan EU och Ryssland ingår bland dessa prioriteringar. Förbättringar och förändringar av infrastruktur vid ett gränsövergångsställe godkänns av särskilda samordningsstyrelser som inrättats för ändamålet. I samordningsstyrelserna ingår de viktigaste aktörerna vid ett gränsövergångsställe: Rosgranitsa, gränsvaktsmyndigheten och den federala tullmyndigheten. Tydligt är att stora ansträngningar görs för att förbättra de befintliga gränsövergångsställena. Några av de besökta gränsövergångsställena var mycket nya. Samtidigt var de gamla (fortfarande fungerande) gränsövergångsställena på dessa platser mycket föråldrade, och EU:s experter fick inte någon egentlig tillgång till de anläggningarna. Vissa av de nya gränsövergångsställena hade redan de anläggningar som krävdes för att utföra gemensamma gränskontroller (t.ex. vid gränsen mot Ukraina och Kazakstan). Ansträngningar görs också för att begränsa väntetiden vid de hårdast belastade gränsövergångsställena (särskilt vid gränsen till EU). Rosgranitsa är väl medvetet om problemet. Vissa terminaler (t.ex. vid gränsövergångsställen mot Lettland) har byggts för att påskynda lastbilskontrollerna, och flera andra projekt ska utöka kapaciteten hos andra gränsövergångsställen mellan Ryssland och EU-medlemsstater. Förenklingsåtgärder vidtas också t.ex. i form av webbplatser med webbkameror som ger information i realtid vid gränsövergångsställena. Här skulle det gå att förenkla förfarandena till en del, särskilt när det gäller den nuvarande strikta uppdelningen av uppgifter mellan den federala tullmyndigheten (som enbart kontrollerar gods) och gränsvaktsmyndigheten (som enbart kontrollerar personer) och en mycket formalistisk inställning till förfarandena från båda myndigheternas sida. Den 12 september 2013 klassificerade den federala tullmyndigheten gods från en EU-medlemsstat i den högsta riskklassen, vilket innebar att 100 % av de lastbilar som lastats i den medlemsstaten kontrollerades. De tidskrävande kontrollerna innebar att hela fordonet måste lastas ur, vilket är en mycket dyr och störande process. Varken kommissionen eller den berörda medlemsstaten informerades i förväg. Denna praxis ledde till betydligt längre väntetider vid de berörda gränsövergångsställena. Nu har praxis vid dessa gränsövergångsställen återgått till det normala. Situationen kommer att övervakas noggrant även i framtiden. Lagstiftningen och praxis för gränskontroller uppfyller tillämpliga normer. Förfarandena är förhållandevis enhetliga i hela landet. Det största problemet verkar vara metoden för personkontroller vid gränserna. Dessa kontroller verkar främst vara inriktade på att kontrollera personens identitet. Syftet med besöket uppmärksammas nästan inte alls, även om gränsvakterna enligt lagen har full rätt att intervjua resande och vägra inresa om det finns tvivel på en resandes goda vilja. Det används ingen profilering av resande vid personkontrollerna, inte heller vid de stora flygplatserna, där kontrollbåsens utformning gör att det inte går att granska personer visuellt innan de kommer fram till gränsvakten. Utrustningen vid gränsövergångsställena är ganska normal. Tjänstemän vid de första kontrollerna har en passläsare, en dator som minst har åtkomst till databasen över inreseförbud och efterlysta personer, samt en grundläggande uppsättning verktyg för att kontrollera handlingarnas äkthet. Detta kan anses vara tillräckligt. EU:s experter fick inte se de efterföljande dokumentkontrollerna, utom vid Sjeremetjevo-flygplatsen och Sankt Petersburgs hamn. De efterföljande kontroller som visades höll tillfredsställande kvalitet. För övriga platser kan man anta att det inte förekommer några sådana efterföljande kontroller. Denna situation verkar bekräftas av en praxis som innebär att de efterföljande kontrollerna görs av EU:s gränsvakter vid gränsövergångsställena mot EU-medlemsstater. Detta faktum i kombination med avsaknaden av en databas över förfalskade handlingar och att det saknas information om sådana handlingar vid gränsövergångsställena kan minska gränskontrollernas effektivitet. Vid vissa flygplatser har det gjorts förberedelser för helautomatiska kontroller, och sådana finns redan vid vissa utgångar (men är ännu inte i drift). Gränskontrollerna på tåg eller fartyg görs med mobil utrustning som ger samma kontrollkvalitet som de stationära gränsövergångsställena. Det fanns också utrustning för kontroll av gods vid gränsövergångsställena (röntgenapparater, sensorer osv.), men EU:s experter fick inte bedöma dem närmare. Till följd av tullunionen är gränsövergångsställena mot Kazakstan endast utformade för personkontroller. Till följd av statsunionen med Vitryssland och avsaknaden av gränskontroller finns det inga gränsövergångsställen där. Detta kräver utökat samarbete mellan myndigheterna, vilket inte riktigt syntes under EU:s besök. En annan särskild omständighet är att medborgare från OSS-länder får resa in i Ryssland med enbart inrikespass (id-handlingar). Denna fråga verkar nu ha lösts genom det nya kravet på att medborgare i OSS-länder ska ha ett internationellt pass vid inresa till Ryssland. Detta krav bör träda i kraft 2015. Visum utfärdas inte vid gränsen annat än under mycket speciella omständigheter. Gränsvakterna har emellertid rätt att förlänga ett visum med upp till tre dagar vid utresa från Ryssland. Detta förekommer främst om någon har överskridit sin tillåtna vistelsetid enligt viseringen med högst tre dagar. När det gäller övervakningen av gröna och blå gränser upplystes EU:s experter om att det fanns ändamålsenliga resurser och lämplig utrustning. De ryska myndigheterna vägrade dock att lämna ut mer detaljerad information. Det går därför inte att dra några slutsatser på den punkten. · Utbyta information om gränsrelaterade administrativa strukturer, upprätthålla samarbete mellan sina gränsmyndigheter, brottsbekämpande myndigheter och andra behöriga organ och avhjälpa eventuella brister. Gränsvaktsmyndigheten är den myndighet som ansvarar för gränsövervakningen vid Rysslands samtliga land- och sjögränser, samt för gränskontrollerna vid alla gränsövergångsställen. Myndighetens verksamhet bedrivs på federal, regional och lokal nivå samt vid gränsövergångsställena. Gränsvaktsmyndigheten har varit integrerad i den federala säkerhetstjänsten sedan 2003, men har en egen budget. En annan myndighet som deltar i gränsförvaltningen är Rosgranitsa som ansvarar för anskaffning och förvaltning av utrustningen för gränsövergångsställena. Även tullmyndigheten är närvarande vid varje gränsövergångsställe, för att kontrollera gods. De berörda myndigheterna bekräftade att det operativa samarbetet mellan de ryska brottsbekämpande myndigheterna, dvs. gränsvaktsmyndigheten, den federala migrationsmyndigheten, polisen/inrikesministeriet och den federala tullmyndigheten, fungerar väl. De interinstitutionella avtalen uppges vara inrättade, och det anordnas möten på central, regional och lokal nivå. Denna bedömning kunde inte kontrolleras av EU:s experter eftersom de inte fick ta del av något skriftligt samarbetsavtal eller protokoll. Den strikta åtskillnaden mellan gränsvaktsmyndighetens och den federala tullmyndighetens uppgifter och praxis verkar inte direkt bekräfta samarbetet mellan de båda myndigheterna. · Ta fram ett system för insamling och analys av uppgifter som gör det möjligt att göra regelbundna riskanalyser för gränsförvaltningen. Gränsvaktsmyndigheten (och den federala migrationsmyndigheten) har specialiserade enheter och särskild personal för att samla in omfattande gränsrelaterad information, statistik och riskanalys på central och regional nivå. Det fanns dock vissa farhågor i fråga om spridningen av den insamlade informationen inom gränsvaktsmyndigheten (från huvudkontoret till gränsövergångsställen och vice versa). Dessutom bör informationsutbytet mellan analysenheterna vid olika brottsbekämpande myndigheter utökas. I dag tar varje myndighet fram sin egen statistik utifrån sina egna behov och indikatorer – vilket bl.a. leder till att det saknas harmoniserad statistik över irreguljär migration. Dessutom saknar statistikmyndigheten (Rosstat) behörighet att samla in statistik över irreguljär migration. Både gränsvaktsmyndigheten och den federala migrationsmyndigheten håller på att utveckla olika databaser som ska tillgodose viktiga behov. Möjligheten att sammankoppla dessa databaser kunde dock förbättras, eftersom vissa av dem endast går att söka i via myndigheternas respektive regionala kontor, eller genom officiella administrativa framställningar (t.ex. det in‑/utresesystem som förvaltas av den federala migrationsmyndigheten). Dessutom gick det inte att utvärdera kvaliteten i och metoden för riskanalys. EU:s experter hade inte möjlighet att se något exempel på de riskanalyser som enligt uppgift utarbetas regelbundet varje månad, kvartal och år. Samarbete sker med angränsande EU-medlemsstater när det gäller att samla in och analysera uppgifter. Informationsutbytet inom ramen för samarbetsavtalet mellan gränsvaktsmyndigheten och Frontex beskrivs ovan. Ryssland har för avsikt att samla in uppgifter om passagerare som anländer till, avreser från eller passerar genom landets territorium oavsett transportmedel (luft-, sjö- eller landvägen). Lagstiftningen införs gradvis från den 1 december 2013 och innebär att transportföretag måste lämna förhandsinformation om passagerare. Syftet förefaller snarare vara säkerhet än irreguljär migration. Den ryska sidan har bekräftat att lagstiftningen endast omfattar förhandsinformation om passagerare. Den gällande lagstiftningen har ändrats. Avsikten att samla in uppgifter för överflygningar är fortfarande en källa till stor oro för EU. Situationen kommer att övervakas noggrant. · Arbeta för att införa åtgärder för att förebygga och förhindra dokumentförfalskning och användning av förfalskade dokument vid gränsövergångar, bl.a. genom utbildning av anställda vid brottsbekämpande myndigheter, gränsmyndigheter och tullmyndigheter. Alla besökta gränsövergångsställen hade grundläggande utrustning för att upptäcka förfalskade dokument. Personalen utbildas i att använda utrustningen genom kurser, seminarier och workshoppar. Alla gränsvakter vid den första kontrollen utbildas i dokumentsäkerhet vid något av gränsvaktsmyndighetens utbildningscentrum. Dessutom får de fortbildning vart femte år. Cheferna för gränsövergångsställena ansvarar för kompletterande utbildning på plats. De anställda vid gränsövergångsställena måste klara ett prov en gång om året. Repetitionskurser erbjuds i allmänhet vid behov. Misstänkta dokument undersöks noggrannare vid efterföljande kontroller (om sådana finns vid ett visst gränsövergångsställe – se ovan för anmärkningar om de efterföljande dokumentkontrollerna). Tjänstemännen vid de efterföljande kontrollerna får ingen särskild utbildning, men de rekryteras från den mer erfarna personalen. Det finns ingen databas över förfalskade dokument och inte heller något särskilt material med exempel på förfalskade dokument vid gränsövergångsställena. Det vanligaste materialet vid gränsövergångsställena är provexemplar på internationella resehandlingar med en beskrivning av deras viktigaste säkerhetsdetaljer. Nyheter i fråga om förfalskningar sprids ad hoc (t.ex. i början av ett arbetspass). · Genomföra utbildningsprogram och vidta åtgärder mot korruption, bl.a. genom etiska normer, med särskild inriktning på tjänstemän i gränsrelaterade organ och avhjälpa eventuella brister. EU:s experter besökte gränsvaktsmyndighetens akademi och ett institut för utbildning av tjänstemän. Utbildningssystemet för tjänstemän fick en positiv bedömning och sägs vara förenligt med Bolognaprocessen. En akademisk metod och vetenskaplig forskning ingår i utbildningen. Åtgärder mot korruption och etik ingår i grundutbildningen för alla tjänstemän. Institutet anordnar också fortbildning för tjänstemän vid gränsvaktsmyndigheten. Alla tjänstemän måste genomgå en sådan kurs vart femte år, och kurserna pågår i en till två månader. Utbildningsprogrammen för gränsvakter och underofficerare (warrant officers) presenterades dock inte för besöksgruppen. Åtgärder mot korruption och etiska normer sägs ingå i grundutbildningen för tjänstemännen vid gränsvaktsmyndigheten. EU:s experter informerades om att varken den federala migrationsmyndigheten eller gränsvaktsmyndigheten erbjuder ytterligare kurser om kampen mot korruption. EU:s experter fick inte se gränsvaktsmyndighetens kod mot korruption. Enligt uppgift finns det olika typer av interna och externa kontroller, såsom frågeformulär för resande, hjälptelefoner och kameror vid gränsövergångsställena, för att upptäcka och förhindra försök till korruption. Frågor och rekommenderade åtgärder som ska följas upp inom ramen för block 2: På grundval av slutsatserna ovan identifierade kommissionen följande frågor som behöver diskuteras ytterligare med de ryska myndigheterna: Villkoren för vistelse inom ramen för ett tillfälligt uppehållstillstånd och/eller arbetstillstånd, särskilt när det gäller längden på affärsresor, registreringsförfarande, kvotsystem, förfarande för förlängning och åtföljande hälsokontroller, verkar vara onödigt komplicerade. En omfattande integrationsstrategi, även för personer under internationellt skydd, har inte genomförts fullt ut, vilket begränsar möjligheten att förvalta lagliga migrationsflöden effektivt. Besluten att bevilja internationellt skydd verkar inte baseras på något sammanhängande system för information om ursprungsländer. Ett sådant skulle kunna ge myndigheterna en solid grund i fråga om den verkliga situationen i de sökandes ursprungsländer. Detta kan påverka enhetligheten i de besluten. Avsaknaden av gränskontroller mellan Ryssland och Vitryssland innebär att det finns fri rörlighet mellan de båda länderna (inbegripet eventuella sekundära förflyttningar för personer som vistas irreguljärt i länderna). För att effektivt förhindra ett eventuellt missbruk måste det inrättas ett konkret och strukturerat samarbete mellan den federala migrationsmyndigheten och gränsvaktsmyndigheten och de berörda myndigheterna i Vitryssland. För en effektiv migrationsförvaltning krävs ett gott samarbete mellan de myndigheter som kontrollerar gränsen (dvs. gränsvaktsmyndigheten) och de myndigheter som hanterar situationen inne i landet (den federala migrationsmyndigheten), t.ex. genom en sammanlänkning av databaser, närvaro av tjänstemän från den federala migrationsmyndigheten vid vissa gränsövergångsställen samt spridning av information om asylförfaranden. Detta skulle inte bara ge en god överblick över situationen (t.ex. statistik över gripanden av irreguljära migranter såväl inom landet som vid gränsen) utan även ge ordentlig tillgång till internationella skyddsmekanismer vid gränsen. I vissa fall får de gripna personer som vistas irreguljärt i Ryssland inte något utvisningsbeslut utan får endast administrativa böter. Detta kan skapa ett rättsligt limbo där personen inte har rätt att vistas i Ryssland, men inte heller är skyldig att lämna landet. Många gränsövergångsställen vid gränsen mot EU saknar kapacitet för att hantera personflödet effektivt, vilket bidrar till långa väntetider. Dessutom är infrastrukturen föråldrad vid vissa gränsövergångsställen vid gränsen mot OSS-länder. Detta kan lösas både genom att de berörda gränsövergångsställena utvecklas och genom att olika myndigheter förbättrar sina förfaranden för kontroller vid gränsövergångsställena. I detta sammanhang bör det också påpekas att myndigheterna i stort sett inte använder profilering eller riskanalys vid sina personkontroller vid gränsövergångsställena – att göra det skulle kunna göra kontrollerna mer effektiva. Följande åtgärder rekommenderas för att förbättra genomförandet av de gemensamma stegen ytterligare: Se till att det påskyndade förfarandet inom ramen för avtalet mellan EU och Ryssland om återtagande genomförs fullt ut genom att gränsvakter får information om och utbildning i sina uppgifter i sammanhanget. Anta det nya förslaget till asyllag som bl.a. omfattar förfarandet vid gränsen. Göra den rättsliga ställningen för personer med subsidiärt skydd mer lik den rättsliga ställningen för flyktingar. Ge tillgång till rättigheter oavsett registrering. Se till att ändamålsenliga handlingar utfärdas till asylsökande även under förfarandet för att fastställa tillåtlighet. Med tanke på det stora antalet asylsökande från Ryssland i EU bör det anordnas informationskampanjer i de mest berörda områdena om de rättigheter och skyldigheter som gäller för personer som står under internationellt skydd eller som ansöker om sådant i EU. Förbättra utbytet av relevant, harmoniserad, indikatorbaserad och regelbunden statistik och gemensamt analysarbete med Frontex inom ramen för det samarbetsavtal som har ingåtts av gränsvaktsmyndigheten. Upprätta efterföljande dokumentkontroller åtminstone vid de mest belastade gränsövergångsställena och ge gränsövergångsställena lämpligt material om möjliga förfalskningstekniker så att de har större möjlighet att upptäcka förfalskade handlingar. Till följd av bristen på tillräcklig information kunde kommissionen inte göra någon fullständig utvärdering av framstegen inom följande frågor med anknytning till block 2: Övervakningsstrategin för gröna och blå gränser (utrustning, teknik osv.). Innehåll i utbildningen och den etiska koden för gränsvakter. Effektiviteten i det rättsliga systemet för asylöverklaganden (statistik, utbildning osv.). Möjliga riskanalysrapporter om irreguljär migration och gränsförvaltning. Innehållet i interinstitutionella avtal mellan gränsvaktsmyndigheten och andra brottsbekämpande myndigheter om samarbete i gränsförvaltningen. Block 3: Allmän ordning, säkerhet och rättsligt samarbete Allmän bedömning Med sin fullt utbyggda administrativa struktur och kapacitet hos de brottsbekämpande myndigheterna har Ryssland arbetat aktivt på senare år för att ta itu med gränsöverskridande brottslighet, terrorism och korruption. Nackdelen med de många olika myndigheterna är dock att det finns risk för överlappande behörigheter. En sammankoppling av de relevanta databaserna skulle också kunna underlätta kontakterna mellan de olika myndigheterna. Även om Ryssland är öppet för internationellt samarbete och har inrättat olika kanaler för det ändamålet inom dessa områden är processen i praktiken mycket centraliserad och integrerad i de berörda myndigheternas huvudkontor. Detta leder till stora förseningar i hanteringen av förfrågningar från tredjeländer. Samarbetet skulle kunna förbättras ytterligare genom ett operativt avtal med Europol. Den polisreform som har genomförts under flera år bör förbättras ytterligare eftersom några av dess ursprungliga mål uppenbarligen inte har nåtts. Ryssland har tagit fram ett omfattande system för att bekämpa penningtvätt/finansiering av terrorism (AML/CFT). De brister som identifierats av arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (FATF) kommer att behandlas i kommande lagändringar. De ryska myndigheterna tillämpar också en övergripande strategi mot narkotika som syftar till att minska såväl tillgången som efterfrågan. När det gäller människohandel erkänner Ryssland att landets uppgifter inte återspeglar problemets omfattning. Det vidtas åtgärder för att bekämpa de kriminella aspekterna av människohandeln, men det saknas en tydlig ram för en omfattande behandling (inbegripet skyddade boenden) för offren. Ryssland har också en omfattande strategi mot terrorism som är i linje med internationell praxis, med en tydlig inriktning på hotet från norra Kaukasus. Ansträngningar inom ovan nämnda områden är dock små när det gäller att göra riskanalyser knutna till inrättandet av tullunionen (med Kazakstan och Vitryssland) och en eventuell viseringsfrihet med EU. Ryssland har nyligen vidtagit flera strategiska och lagstiftningsmässiga åtgärder mot korruption. Landet har nu ratificerat alla stora internationella konventioner, däribland från FN, OECD och Europarådet, och omfattas alltså av deras övervakningsmekanismer. Ryssland verkar vara öppet för att genomföra de rekommendationer som utfärdats under den övervakningen. Det finns fortfarande flera orosmoln här, bl.a. när det gäller samarbete med det civila samhället, rättsväsendets oberoende och offentlig upphandling. När det gäller rättsligt samarbete har Ryssland ratificerat de två Haagkonventionerna om bortförande av barn och om skydd av barn. Konventionen om bortförande av barn är (eventuellt med några smärre förbättringar) klar att börja tillämpas, även om alla EU-medlemsstater ännu inte har godkänt Rysslands tillträde till konventionen på EU:s vägnar. Konventionen om skydd av barn trädde i kraft för mycket kort tid sedan, och även om den centrala myndigheten har utsetts håller genomförandelagstiftningen fortfarande på att utarbetas. När det gäller straffrättsliga frågor är Ryssland part i Europarådets viktigaste konventioner som bildar utgångspunkten för ett effektivt samarbete. Det rättsliga samarbetet i straffrättsliga frågor är dock (i likhet med området för brottsbekämpning) extremt centraliserat, vilket fördröjer svaren på olika förfrågningar. Dessutom har vissa EU-medlemsstater problem med sina förfrågningar, där svar inte lämnas inom sex månader, eller inte lämnas alls. När det gäller uppgiftsskydd har Ryssland ratificerat Europarådets konvention från 1981 och tillämpar den genom flera federala lagar och andra genomförandeakter. Tilläggsprotokollet har dock ännu inte ratificerats, och kommissionen anser inte att det utsedda övervakningsorganet (Roskomnadzor) är oberoende. Närmare kommentarer 3.1 Kamp mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, terrorism och korruption · Följa gällande internationella normer i kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism, särskilt genom att effektivt genomföra rekommendationerna från arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (FATF). Ryssland har utvecklat ett omfattande system mot penningtvätt och finansiering av terrorism sedan landets första lagar inom området antogs 2001. Den viktigaste rättsliga grunden inom området är federal lag nr 115-FZ. Vissa bestämmelser i strafflagen och lagen om administrativa överträdelser är också tillämpliga i detta sammanhang. Denna rättsliga ram har ändrats flera gånger, framför allt för att den behövde anpassas efter de internationella normerna. Kärnmyndigheten i detta avseende är den federala finansinspektionen (Rosfinmonitoring) som fungerar som rysk finansunderrättelseenhet (FIU). Den underställdes presidenten direkt i maj 2012. Rosfinmonitoring är en professionell, välutrustad myndighet med tillräckliga personalresurser (vid sitt huvudkontor och vid de regionala kontoren). Rosfinmonitoring leder den nationella samordningsmekanismen mot penningtvätt och deltar i den nationella mekanismen mot terrorism. Dessutom fick myndigheten i juni 2013 i uppdrag att utarbeta en nationell strategi för arbetet mot penningtvätt och lade den 5 juli 2013 fram en handlingsplan för att öka insynen och förhindra missbruk av företag och andra rättsliga enheter. År 2014 kommer Rosfinmonitoring också att göra den allra första nationella hotbedömningen inom området för arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Rosfinmonitoring driver också ett internationellt utbildnings- och metodcentrum som anordnar de berörda utbildningarna för 3 000 deltagare om året. Det finns också internetbaserade kurser för självstudier. Brottsutredningar i fall av penningtvätt som rapporteras av Rosfinmonitoring bedrivs av flera brottsbekämpande myndigheter, medan fall av finansiering av terrorism utreds av den federala säkerhetstjänsten efter rapporten från Rosfinmonitoring. Rosfinmonitoring bedriver ett aktivt internationellt samarbete, särskilt genom att tillhandahålla sekretariatet för eurasiska gruppen (EAG) och ta över ordförandeskapet för FATF i juli 2013. År 2011 gjordes 1 200 informationsutbyten med utländska finansunderrättelseenheter. Det ryska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism har utvärderats grundligt av internationella aktörer (FATF och Europarådet/Moneyval-kommittén) på senare år. För att uppfylla FATF:s rekommendationer i sin senaste rapport, som offentliggjordes 2012, ligger ett lagförslag med ett antal ändringar av den nationella lagstiftningen för godkännande hos den statliga duman. När lagförslaget har trätt i kraft kommer den viktigaste återstående frågan att vara rättsliga enheters straffrättsliga ansvar, som fortfarande saknas i rysk lagstiftning. Vid besöket konstaterades stora framsteg, vilket stämmer överens med andra internationella aktörers bedömningar. Enligt EU:s experter är den ryska institutionella och rättsliga ramen i stort sett förenlig med de internationella normerna. Den statistik över verksamheten som lämnades under EU:s besök ingår i Second Third Round Written Progress Report som lämnats in till Moneyval-kommittén. När det gäller finansiering av terrorism har de ryska myndigheterna rapporterat att sammanlänkningen mellan terrorism och organiserad brottslighet ökar och att intäkterna från utpressning, stölder och rån används för att finansiera terrorism. Myndigheterna är väl medvetna om riskerna inom detta område. Samarbetet mellan myndigheterna Rosfinmonitoring och federala säkerhetstjänsten verkar vara väletablerat och fungera. · Ytterligare förbättra informationsutbytet och samarbetet mellan berörda organ hos båda parter för att effektivt bekämpa handel med olaglig narkotika, psykotropa ämnen samt deras prekursorer, och effektivt tillämpa samarbetsavtalet mellan Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (ECNN) och berörda organ i Ryssland. Strategin för statens narkotikapolitik har utarbetats av Rysslands federala myndighet för narkotikakontroll. Den antogs 2010 och gäller fram till 2020. Strategin är främst inriktad på minskning av efterfrågan, minskning av tillgången och internationellt samarbete. Den federala myndigheten för narkotikakontroll har det huvudsakliga ansvaret för att bekämpa narkotikarelaterad brottslighet och även för att genomföra strategin. År 2007 inrättades en central kommitté mot narkotika med regionala kommittéer i hela Ryssland för att samordna arbetet och insatserna inom detta område. Kommittén leds av den federala myndigheten för narkotikakontroll, och även andra brottsbekämpande myndigheter sägs delta. När det gäller minskning av efterfrågan ligger tonvikten vid unga människor som ännu inte har missbrukat narkotika. Det erbjuds behandling och rehabilitering, och det finns ett samarbete med skolor, föräldrar och icke-statliga organisationer. Investeringar görs för att inrätta behandlingscentrum, men de motsvarar inte behovet i dag (t.ex. brist på platser för hiv-behandling). Behandlingsprogrammen verkar enbart vara inriktade på en sjukdom per program, vilket inte ger utrymme för en holistisk och omfattande behandling av personer. Arbetet på tillgångssidan utförs av många brottsbekämpande myndigheter. Den centrala positionen innehas av den federala myndigheten för narkotikakontroll. Brottsutredningar kan dock göras av polisen, den federala myndigheten för narkotikakontroll, den federala säkerhetsmyndigheten och utredningskommittén (beroende på omständigheterna och sakförhållandena i fallet). Antalet brottsbekämpande myndigheter (inbegripet den federala tullmyndigheten för gränskontroller) och deras befogenheter behöver förtydligas och delas upp tydligare. Denna situation påverkar också effektiviteten i det internationella samarbetet. Dessutom är problemet med syntetiska droger och särskilt den långsamma processen för att föra upp nya drogkombinationer på förteckningen över förbjudna ämnen ett gemensamt problem. Statistik över narkotikasituationen tas fram med uppgifter som samlats in från distrikten, medan den nationella kommittén är ansvarig för det övergripande genomförandet och rapporterna till presidenten. Det finns dock ingen analys av de potentiella riskerna för narkotikasmuggling efter inrättandet av tullunionen med Kazakstan och Vitryssland eller viseringsfriheten med EU. De centralasiatiska länderna hör till de viktigaste partnerna i det internationella samarbetet. Andra viktiga partner är Pakistan, Afghanistan, USA och EU-medlemsstaterna (även på grundval av internationella avtal). Ryssland deltar också i internationella och regionala forum som Pompidougruppen och Östersjöstaternas råd (CBSS). Det viktigaste samarbetsflödet är centraliserat och kräver kontakter mellan huvudkontoren för alla förfrågningar om samarbete. Detta innebär att det tar lång tid att få svar. De ryska myndigheterna påpekade att det fanns vissa mekanismer för direkt samarbete ute på fältet, men dagens praxis bör förbättras. Samarbete förekommer mellan den federala myndigheten för narkotikakontroll och ECNN på grundval av det samförståndsavtal som undertecknades den 26 oktober 2007. I detta sammanhang har ECNN och den federala myndigheten för narkotikakontroll upprättat en stabil och permanent kommunikationskanal som gör det möjligt att utbyta information om olika ämnen av ömsesidigt intresse. Den federala myndigheten för narkotikakontroll och ECNN har också utväxlat inbjudningar till tekniska möten och expertmöten. ECNN tar regelbundet emot förfrågningar om information om narkotikarelaterad lagstiftning nationellt och i EU. Avtalet mellan EU och Ryssland om kontroll av narkotikaprekursorer undertecknades vid toppmötet i juni 2013. Avtalet bör träda i kraft när ratificeringsförfarandena är slutförda på båda sidor. · Utbyta information om respektive strategier och lagar för att bekämpa människohandel och skydda dess offer, i enlighet med parternas skyldigheter enligt FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel samt avhjälpa eventuella brister. Påföljder för människohandel i Ryssland infördes för första gången genom federal lag nr 162-FZ från 2003 om ändring av den ryska strafflagen. Ryssland ratificerade också både FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll om människohandel 2004. Ryssland är ursprungsland, transiteringsland och destinationsland för människohandel, främst för sexuell exploatering och utnyttjande av arbetskraft. Även om den officiella (tämligen grundläggande) statistiken visar att människohandelsbrott endast utgör 0,1 % av alla brott, säger till och med myndigheterna själva att det verkliga antalet är mycket större (ungefär 8 %). Offren kommer främst från Centralasien och länderna i södra Kaukasus. Ingen särskild statistik finns över offer för människohandel. Den myndighet som har det största ansvaret för att utreda människohandel är inrikesministeriet, som har en särskild avdelning för dessa frågor. Den federala säkerhetsmyndigheten hanterar brott som inbegriper ett nationellt hot och storskaliga organiserade verksamheter genom irreguljär invandring. Utredningskommittén utför däremot brottsutredningar i ärenden som berör minderåriga eller statliga tjänstemän. Även om den federala migrationsmyndigheten inte har befogenhet att utreda sådana fall har myndigheten ansvaret för irreguljära migranters situation och kommer åtminstone att ha kontakt med offren för människohandel. I likhet med andra områden orsakar de överlappande befogenheterna fortfarande problem inom detta område. Staten har inte något organ som övervakar statens verksamheter i fråga om kampen mot människohandel eller gör regelbundna bedömningar av resultatet. Inrikesministeriet tog fram en färdplan för en reform som bl.a. innefattade inrättandet av en myndighetsövergripande kommission mot människohandel med företrädare för riksåklagarmyndigheten, utrikesministeriet, den federala migrationsmyndigheten, den federala säkerhetstjänsten, utredningskommittén och andra myndigheter. Ryssland har inte någon särskild handlingsplan mot människohandel för att ta itu med företeelsen på ett sammanhängande sätt. Människohandel behandlas fortfarande utifrån brottsaspekten, dvs. kampen mot de nätverk som organiserar den. Utifrån det perspektivet krävs inga särskilda kommentarer utom möjligen angående det ovannämnda problemet med överlappande befogenheter. Det finns dock ingen särskild lagstiftning om skydd för offer för människohandel, och de enda tillämpliga reglerna verkar vara dem som berör skyddsprogrammet för brottsoffer och vittnen till brott. Denna strategi bör förbättras med tanke på de speciella omständigheterna för offer för människohandel, som kanske inte täcks in av de allmänna programmen. Skyddat boende för offer drivs ofta av icke-statliga organisationer eller internationella organisationer, som Internationella organisationen för migration (IOM), Röda korset eller kyrkor. Staten (den federala migrationsmyndigheten) eller kommuner bistår med viss finansiering/visst stöd på ad hoc-basis. IOM spelar en viktig roll när det gäller att bistå offer, och det finns ett samarbete med aktörer som inrikesministeriet och den federala migrationsmyndigheten. IOM driver också ett skyddat boende i Sankt Petersburg och genomför regionala program i Republiken Karelen och andra områden. Vid det skyddade boende som besöktes i Moskvaområdet och som drevs av kyrkan fanns flera vietnamesiska offer för människohandel som väntade på att återvända. De fick sina grundläggande behov, däribland hälso- och sjukvård, tillgodosedda. Centrumet drevs dock uppenbart på mycket provisoriska grunder. Det bör eftersträvas mer strukturella lösningar. Att döma av tillgängliga uppgifter har det inte förekommit några landsomfattande kampanjer för att öka medvetenheten om människohandel i Ryssland. År 2012 offentliggjorde och distribuerade inrikesministeriet en informationsbroschyr som varnade för risken att falla offer för människohandel. I några delar av landet gick inrikesministeriet samman med kommunfullmäktige för att distribuera broschyrerna på offentliga platser, som utbildningscentrum. Inrikesministeriet anordnade regelbundna utbildningar 2012 för att ge sina anställda vägledning om hur människohandelsfall skulle hanteras. De ryska myndigheterna ansåg att det internationella samarbetet var effektivt i praktiken, med gemensamma insatser med Ukraina, Spanien, Finland och Uzbekistan. · Se till att det förekommer informationsutbyte och samarbete mellan berörda organ hos båda parter så att de effektivt kan bekämpa terrorism och vapenhandel och andra allvarliga gränsöverskridande brott i enlighet med gällande folkrätt och parternas lagstiftning. Ryssland har ett ganska omfattande system för att bekämpa terrorism som baseras på federal lag nr 35-FZ från 2006 och dess efterföljande ändringar. Ryssland är också part i alla stora FN- och Europarådskonventioner för kampen mot terrorism, och ratificeringen av dessa har även lett till ytterligare lagändringar. Den ledande myndigheten för detta är den federala säkerhetsmyndigheten, medan de politiska åtgärderna hanteras av den nationella kommittén mot terrorism och dess regionala avdelningar. Den nationella kommittén mot terrorism är ett ministerieövergripande organ som leds och stöds av den federala säkerhetsmyndigheten. Den ryska politiken mot terrorism är omfattande och förenlig med gällande internationell praxis (t.ex. FN:s globala strategi mot terrorism) och täcker också frågor som berör arbete mot radikalisering och behandling av offer för terrorism. Lagstiftningen och de praktiska arrangemangen verkar ständigt utvecklas, och man har t.ex. tagit fram ett nationellt varningssystem i tre nivåer och en ny myndighetsövergripande underrättelsedatabas för kamp mot terrorism. Det finns en nationell mekanism för att frysa terroristers tillgångar genom domstolsorder. De ryska myndigheterna anser uppenbart att hotet från terrorism med ursprung i norra Kaukasus är prioriterat. De ryska myndigheterna hävdar att andra hot om terrorism än dem som har sitt ursprung i religiös extremism visserligen finns i deras land, men att de är under kontroll och hittills inte har nått en sådan nivå att de kan utmynna i verkliga terroristattacker. När det gäller myndighetsövergripande samarbete för straffrättsliga förfaranden i samband med terrorism är den federala säkerhetsmyndigheten både en säkerhetstjänst och en brottsbekämpande myndighet som har mandat att också bedriva terrorismrelaterade brottsutredningar. Utredningskommittén påpekade dock att den har hand om de flesta brottsutredningar i terrorismrelaterade fall, efter den federala säkerhetsmyndighetens förundersökningar. Inrikesministeriet har också en avdelning för att bekämpa terrorism. Slutligen finns det specialiserade och utbildade enheter för kamp mot terrorism på både central och territoriell nivå hos riksåklagaren. Befogenheterna när det gäller kampen mot terrorism och extremism verkar vara rättsligt reglerade. EU:s experter fick också intrycket av att inrikesministeriets praktiska arbete i fråga om extremism överlappar det arbete mot terrorism som utförs av den federala säkerhetsmyndigheten inom ramen för dess exklusiva behörighet. Aspekter på kampen mot te