[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 27.9.2005

KOM(2005) 451 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om att utveckla ett gemensamt luftrum med Ukraina

1. INLEDNING

I sitt meddelande Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU (KOM (2005) 79 slutlig) betonar kommissionen behovet av att skapa ett gemensamt luftrum med grannländerna i öst och söder. Det slutgiltiga målet bör vara att sammanföra EU och dess grannländer i öst och syd under gemensamma marknadsregler. Vid sitt toppmöte den 27 juni 2005 stödde Europeiska rådet detta mål i sina slutsatser om fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU, där dt också välkomnade de framsteg som gjorts i fråga om att utveckla ett större europeiskt luftrum till 2010 genom att ta med EU:s grannländer.

I sitt meddelande Gemenskapens luftfartspolitik i förhållandena med sina grannländer (KOM (2004) 74 slutlig) lovade kommissionen att noga följa den rättsliga och ekonomiska utvecklingen i Ukraina och att lägga fram konkreta förslag till närmare luftfartsrelationer så snart tiden var mogen.

Efter Ryska federationen är Ukraina den utvidgade Europeiska unionens största grannland. EU är Ukrainas viktigaste handelspartner. Under 2003 gick 34 % av Ukrainas export till EU, och 33,4 % av dess import kom från unionen. Samma år växte Ukrainas BNP med 8,5 %, och transportsektorn växte med 9 %. Relationerna mellan EU och Ukraina omfattas av avtalet om partnerskap och samarbete. I avtalet betonas målet att öka samarbetet på transportområdet (artikel 64), och det ges möjligheter att förhandla fram särskilda transportavtal mellan parterna (artikel 40). Inte minst efter landets politiska omvälvningar måste Ukraina ses som ett prioriterat land i EU:s grannlandspolitik. I februari 2005 paraferade båda parter en handlingsplan för EU och Ukraina som skall främja Ukrainas fortsatta integration i de europeiska politiska och ekonomiska strukturerna. Ökat samarbete inom civil luftfart, bland annat i fråga om luftfarts- och flygsäkerhet, hör till de konkreta prioriteringar som behandlas i handlingsplanen.

Till följd av EG-domstolens ”Open-skies”-dom av den 5 november 2002 måste de 25 bilaterala avtalen mellan EU:s medlemsstater och Ukraina ändras, eftersom vissa bestämmelser i dessa avtal inte är förenliga med EU-lagstiftningen. Det gäller särskilt bestämmelserna om att EU-flygbolag endast får flyga till Ukraina från sitt ursprungsland. Kommissionen har getts ett övergripande mandat för att förhandla fram de ändringar av bilaterala avtal med tredjeland som är nödvändiga. Kommissionens tillämpning av ett övergripande mandat under 2005 har visat sig vara framgångsrikt: ett stort antal bilaterala avtal har bringats i överensstämmelse med EU-lagstiftningen. Europeiska kommissionen paraferade ett luftfartsavtal i juni 2005, inom ramen för det övergripande mandatet med Ukraina, som löste de rättsliga frågor som EG-domstolen tagit upp i "Open-skies"-domarna, och skapade en rättslig grund för vidare utveckling av luftfartsrelationerna mellan Ukraina och EU.

Ett viktigt mål för den ekonomiska vidareutvecklingen av EU:s lutfartssektor är att förbättra EU:s luftfartsrelationer med andra grannländer och slutligen skapa ett gemensamt luftrum. 19 % av all internationell trafik bortom EU går till dess grannländer, vilket gör denna sektor nästan lika viktig som trafiken till marknaderna i Nordamerika. EU har redan integrerat Schweiz och Norges luftfartsmarknader genom omfattande avtal. mars 2005 började kommissionen att förhandla om ett gemensamt europeiskt luftrum (European Common Aviation Area, ECAA) med Västra Balkan, utgående från förhandlingsdirektiv som rådet utfärdat i december 2004. Samtidigt fick kommissionen förhandlingsdirektiv för ett omfattande luftfartsavtal med Marocko, i syfte att i möjligaste mån integrera landets luftfartssektor med EU:s luftrum.

Ukraina, som strävar efter integration i europeiska strukturer, har visat intresse för ett närmare samarbete med EU inom luftfart och vill inleda förhandlingar om ett omfattande luftfartsavtal. Landet har också visat sin beredskap att tillsammans med EU reformera ramarna för internationell luftfart. Sedan början av 2005 har Ukraina infört mer marknadsorienterade ekonomiska strategier och transportregler, och öppnat sin marknad för EU:s medlemsstater.

I detta meddelande rekommenderar kommissionen därför att rådet bemyndigar kommissionen att förhandla om ett omfattande avtal om ett gemensamt luftrum med Ukraina, som skulle innebära både en marknadsöppning och början på ett samarbete och en harmonisering i fråga om lagstiftning inom områdena luftfartssäkerhet, flygsäkerhet, miljöskydd och tillämpning av konkurrensregler som garanterar rättvisa konkurrensförhållanden.

2. De befintliga ramarna

Efter utvidgningen 2004 blev EU Ukrainas största handelspartner, och står i dag för cirka 35 % av Ukrainas sammanlagda handel. Under 2003 uppgick Ukrainas export till EU:s 25 medlemsstater till 5,7 miljarder euro, och importerna till 8,8 miljarder. Handeln med Ukraina sker på grundval av konceptet ”mest gynnade nation” i avtalet om partnerskap och samarbete. Detta innebär att det inte finns några kvantitativa begränsningar för varuhandel, utom för stålsektorn, som har särskilda villkor. Ett nytt bilateralt stålavtal för 2004 trädde i kraft den 28 december 2004. Den 9 mars 2005 undertecknade EU och Ukraina ett bilateralt avtal om textilhandel. Genom det avtalet kommer de sista kvarvarande begränsningarna för handeln med textilier och kläder att upphävas, och båda parter enas om gemensamma låga tulltaxor. Ukraina strävar efter medlemskap i WTO, och i mars 2003 undertecknade landet sitt bilaterala protokoll om marknadstillträde med EU. Nu strävar Ukraina efter att uppfyll alla multilaterala WTO-regler, och EU stöder landet i denna process. Med tanke på de senaste politiska händelserna i Ukraina har EU beslutat att öka sitt stöd för reformer och modernisering av Ukrainas ekonomi.

Ukraina och EU har utvidgat sitt bilaterala samarbete genom att sluta ett avtal om forskning och teknik och, nyligen, genom att parafera ett avtal om Ukrainas deltagande i Europas program för satellitnavigation, Galileo. Allt detta är ett tydligt tecken på Ukrainas strävan att integrera sig allt mer i EU:s program och verksamhet.

Ukraina har 68 bilaterala luftfartsavtal med tredjeländer och är sedan länge medlem i Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO). Efter Ryska federationen är Ukraina den viktigaste luftfartsmarkanden i Östeuropa och forna Sovjetunionen, med en stor tillväxtpotential. Enligt preliminära siffror har den internationella passagerartrafiken i Ukraina ökat med 30 % bara under de första månaderna 2005.

EU:s och Ukrainas luftfartsmarknader är mycket nära sammanvävda. Ukraina är ett av de f länderna i världen som har bilaterala luftfartsavtal med alla 25 EU-medlemsstater. Detta visar hur viktiga luftfartsrelationerna är med denna betydande granne till EU. Under 2003 flög nästan 1,2 miljoner personer mellan EU och Ukraina. Enligt preliminära uppgifter har denna siffra ökat till 1,4 miljoner under 2004. Den största andelen av trafiken mellan EU och Ukraina utgörs av trafik till och från Tyskland (260 000 passagerare 2004), Österrike (215 000), Nederländerna (168 000) och Ungern (128 000) och Polen (110 000). 50 % av passagerarna flög med EU-flygbolag. Den stora tillväxten under de senaste åren ägde rum trots de ukrainska myndigheternas relativt restriktiva inställning till marknadsöppning under 2004. Viktiga faktorer för det ökande resandet från Ukraina är den växande ekonomin, ökande inkomster med högre levnadsstandard och därigenom bättre möjligheter att resa utomlands.

Ukraina är också ett snabbt växande turistmål för turister från Central- och Västeuropa. Under 2002 besökte över 6 miljoner utländska turister Ukraina (+9 %), vilket är jämförbart med besökarantalet till Ryska federationen och Kroatien.[1]

Sedan 1999 är Ukraina en fullvärdig medlem av Europeiska civila luftfartskonferensen (ECAC), och år 2004 blev landet medlem i Eurocontrol. Den ukrainska luftfartspolitikens europeiska inriktning har förstärkts sedan regeringsbytet i början av 2005, och bekräftades genom paraferingen av det övergripande avtalet med Europeiska gemenskapen den 3 juni 2005, i vilket Ukraina erkänner principen om utseende av gemenskapsflygbolag.

Ukraina måste fortfarande uppnå fullständigt medlemskap i gemensamma luftfartsmyndigheterna (JAA), där landet för närvarande är medlemskandidat. Gemensamma luftfartsmyndigheterna, vars uppgifter kommer att integreras i Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (EASA), har 39 medlemsländer och har utvecklat viktiga säkerhetsnormer som gäller i hela Europa. Det ligger både i Ukrainas och EU:s intresse att förstärka relationerna i fråga om säkerhet och att Ukraina får hjälp med att anta EU:s säkerhetsnormer. Inom ramen för sitt Tacisprogram har EU redan inlett projekt för att främja verksamhet på detta område.

Ukrainas luftfartssektor

Ukraina har cirka 80 flygbolag som är registrerade hos Ukrainas civila luftfartsmyndighet. De två viktigaste bolagen är Aerosvit och Ukraine International Airlines, som båda bedriver inrikes och internationell trafik. År 2004 stod Aerosvit för 33 % av den ukrainska marknaden, och dess passagerarantal växte med nästan 50 % till 1 miljon passagerare. Företaget har 9 Boeing 737 och 767 för resor till Sydösteuropa, USA och Fjärran östern, och ägs till en majoritet av en ukrainsk resebyrå, med minoritetsandelar för staten och ett nederländskt investmentföretag. Ukraine International Airlines flyger på 20 internationella destinationer, främst i Västeuropa, och ägs till en majoritet av Ukrainas statliga egendomsfond. Dessutom har Austrian Airlines en andel på 22 % av företaget.

Kvarvarande hinder för en modernisering av Ukrainas luftfartsmarknad:

- Att åtgärda kapacitetsbristerna.

- Att modernisera luftfartsnäringen i enlighet med västliga normer.

- Att till fullo införa europeiska krav på säkerhetsöversyn.

- Att modernisera flygledning och navigationssystem.

- Att öka de ukrainska flygplanens säkerhet och miljöstandard: Ukrainas flygbolag har börjat köpa och leasa moderna flygplan från väst, men inlandsflyg bedrivs oftast med gamla plan från Sovjettiden. Under 2003 uppfyllde endast 5 % av de registrerade planen EU:s miljönormer till fullo. Moderna flygplan måste uppfylla internationella normer och EU-standarder, och därigenom kommer både EU:s och Ukrainas industri att få nya chanser.

Industriellt samarbete

Ukraina har ärvt en betydande flygplansindustri från gamla Sovjetunionen. Huvudsakligen består den av konstruktionsbyrån Antonov och tillhörande fabriker. Luftfartsindustrin ses som en högteknologisk kärna för omstruktureringen av den ukrainska industrin. Den postsovjetiska lufttrafiksektorns nedgång ledde också till en radikal minskning av flygplansproduktionen under det senaste decenniet. I dag är Antonov inriktat på produktion av ett regionalt flygplan (An-140) och fortsätter att utveckla andra flygplan, bland annat det militära transportplanet An-70. Det ligger i både Ukrainas och EU:s industriers intresse att öka samarbetet. Det planerade avtalet skulle kunna skapa nya ramar för industrisamarbete inom luftfartssektorn, vilket skulle kunna bidra till omstruktureringen och moderniseringen av Ukrainas luft- och rymdfartsindustri. Samarbetet bör inriktas på gemensamma forskningsprojekt, till exempel inom ramen för samarbetsavtalet EU-Galileo, en anpassning av Ukrainas normer till EU:s normer för flyg- och luftfartssäkerhet, miljönormer och utbildningsprogram, samt stöd till en modernisering av Ukrainas flygplatsinfrastruktur och flygledningssystem, i syfte att harmonisera navigationssystemen. Ökat samarbete inom ett övergripande avtal skulle därför inte bara leda till bättre flyg- och luftfartssäkerhet i ett viktigt grannland till EU, utan också ge luft- och rymdfartsindustrin nya möjligheter genom gemensamma standarder och certifieringsförfaranden. Det skulle också förbereda för Ukrainas deltagande i viktiga EU-projekt och –initiativ som Sesame [2] eller Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (EASA).

3. Förstärkta relationer med en viktig granne

I juni 2005, efter det att ett övergripande avtal mellan EU och Ukraina hade paraferats, begärde Ukraina att få inleda mer omfattande luftfartsrelationer med EU. De ukrainska myndigheterna bekräftade sin beredskap att så snart som möjligt börja anpassa Ukrainas luftfartslagstiftning till EU:s regelverk och att inleda luftfartsrelationer av en ny intensitet med EU. Ukrainas regering vill också bygga ut relationerna på luftfartssäkerhetens område, bland annat genom samarbete med Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, och hoppas på EU:s stöd vid moderniseringen av de ukrainska flygplatserna och flygledningssystemen.

Sedan början av 2005 har Ukraina fört en mer liberal politik och strävar efter avreglering av den internationella verksamheten med flera EU-medlemsstater. Tillträdet till den ukrainska marknaden har också förbättrats. I flera bilaterala förhandlingar har Ukraina och EU:s medlemsstater på ömsesidig bas kunnat öka antalet flygningar per vecka betydligt.

4. Fördelar och mervärde av gemenskapens tillvägagångssätt

Den civila luftfartssektorn (inbegripet infrastruktur, operatörer och andra aktörer inom näringslivet) är en viktig del av EU:s ekonomi. Flygbolagen står för 1,5 % av EU:s BNP och sysselsätter 350 000 personer, medan hela sektorn omfattar cirka 3 miljoner arbetstillfällen över hela EU. Införandet av ett gemensamt luftrum sedan början av 1990-talet har bidragit avsevärt till att göra sektorn mer dynamisk och effektiv, och har medfört stora ekonomiska och sociala fördelar. Mellan 1992 och 2003 ökade antalet flygsträckor i EU med över 40 %. De största gemenskapsbolagen ökade sin produktivitet med 87 % mellan 1990 och 2002[3]. Den inre marknadens fulla potential kommer förmodligen att kunna utnyttjas först när gemenskapen agerar på ett enat sätt i sina kontakter med tredje länder på luftfartsområdet i de fall sådana samordnade insatser kan leda till ökat mervärde för den europeiska flygindustrin och europeiska konsumenter. Dessutom betraktar tredjeländer de erfarenheter som EU gjort i detta hänseende som mycket värdefulla. Detta gäller i allra högsta grad för Ukraina, och EU strävar efter ett privilegierat förhållande till landet.

EU:s medlemsstater och Ukraina har förhandlat fram olika bilaterala luftfartsavtal med olika nivåer av marknadsöppning och olika villkor för företagen. Vissa medlemsstater har lyckats sluta öppnare avtal med Ukraina, medan andra ännu inte har kommit så långt. Vissa avtal tillåter att flera luftfartsföretag utses ( multiple designation ), medan andra avtal, med andra medlemsstater föreskriver att endast ett företag utses ( single designation ). Det nuvarande systemet med bilaterala avtal mellan EU:s medlemsstater och Ukraina snedvrider därför lufttrafiken och kan vara till nackdel för flera EU-flygbolag och för konsumenterna i vissa av EU:s medlemsstater. Ett EU-avtal skulle innebära att lika villkor infördes för alla EU-bolag på högsta möjliga nivå, och att passagerare i alla medlemsstater skulle åtnjuta samma villkor. Det skulle också leda till ökad trafik mellan EU och Ukraina.

Ett gemensamt luftrum med Ukraina skulle medföra stora ekonomiska vinster. Om Ukraina öppnar sina marknader och anpassar sin lagstiftning till EU:s skulle detta i synnerhet vara till fördel för de centraleuropeiska marknaderna, på grund av deras geografiska läge och traditionella nära ekonomiska förbindelser och handelsrelationer med Ukraina.

Till följd av marknadsöppningen skulle resmöjligheterna för passagerare i EU och Ukraina också förbättras avsevärt. Antalet direkta förbindelser mellan EU och Ukraina, och antalet flygningar, förväntas bidra till att handel och turism mellan parterna ökar markant. Vi räknar med att en stor del av de ekonomiska fördelarna skulle tillfalla EU:s flygbolag och EU:s ekonomi i stort. Det skulle medföra stora nya marknadschanser för flygbolag i EU som vill börja flyga på Ukraina men som i dag inte har trafikrätt för detta. Det skulle också underlätta integrationen av Ukrainas flygbolag i befintliga allianser av EU-flygbolag, och därigenom främja deras modernisering och bidra till införandet av strängare normer för flyg- och luftfartssäkerhet och miljöskydd.

Det är självklart av yttersta vikt att det garanteras att marknaderna öppnas och integreras på ett väl avvägt sätt, med beaktande av andra viktiga politiska mål och åtgärder för att mildra eventuella negativa effekter. Därför måste man också se till att marknadsöppningen åtföljs av rättsligt samarbete och harmonisering i fråga om luftfarts- och flygsäkerhet, miljöskydd och konkurrenslagstiftning, så att alla berörda parter får lika villkor och en rättvis konkurrens med lika möjligheter uppstår. En förutsättning för öppna marknader är ramar som garanterar rättvis konkurrens och en hög grad av luftfartssäkerhet och flygsäkerhet. När det gäller miljöaspekter måste avtalet vara förenligt med EU:s åtaganden för en hållbar utveckling. Det är viktigt att se till att avtalet inte begränsar EU:s möjligheter att tillämpa rättsliga eller ekonomiska styrmedel för att lindra oönskade biverkningar av lufttrafikens tillväxt, bland annat avseende luftkvalitet och buller kring flygplatser och genom bidrag till klimatförändringen.

Det är av politiskt och ekonomiskt intresse för EU att se till att EU-normer efterlevs vid EU:s östra gränser. Detta kan endast uppnås genom ett omfattande avtal som förhandlas på EU-nivå. Avtalet skall syfta till att integrera Ukrainas luftfartssektor i ett gemensamt luftrum med EU, och att fullständigt harmonisera lagstiftningen med viktiga delar av EU:s luftfartslagstiftning.

Genom att föreslå ett omfattande mandat för förhandlingar med Ukraina skulle EU visa sitt engagemang för öppna marknader, men också bidra till att EU:s normer för luftfarts- och flygsäkerhet och hållbar utveckling utvidgades till unionens grannländer. Ett luftfartsavtal mellan EU och Ukraina skulle kunna få större ekonomiska följder för lufttrafiken mellan EU och andra grannländer i öst, och för ett ökat regionalt samarbete.

Som detta meddelande visar har Ukraina förklarat sig berett att inleda sin integration i ett gemensamt luftrum med EU, så som Europeiska kommissionen föreslår i sitt meddelande från mars 2005. Detta innebär också att Ukraina är berett att inleda en modernisering av sin civila luftfartssektor.

5. Slutsats

Därför anser kommissionen att det är viktigt att erbjuda Ukraina ett heltäckande och stärkt samarbete inom den civila luftfarten. Avtalet bör vara mer långtgående och ge en ambitiös ram som omfattar mer omfattande luftfartsfrågor som rättsligt samarbete om luftfartssäkerhet, flygsäkerhet, trafikledning, teknik och forskning samt konkreta frågor som rör affärsverksamhet och industrisamarbete.

Den civila luftfartssektorn erbjuder stora nya möjligheter att ytterligare stärka samarbetet inom transportsektorn till ömsesidigt gagn för Ukraina och EU. Därför bör man försöka se till att luftfarten blir ett nyckelområde för närmare samarbete mellan EU och Ukraina, så att Ukraina får ett konkret exempel på integration i EU:s strukturer och marknader. Avtalet blir ett viktigt steg mot det gemensamma luftrum för EU och dess grannländer som är ett viktigt mål för EU:s externa luftfartspolitik och ett betydande element i EU:s yttre förbindelser.

Endast ett EU-övergripande avtal kan uppfylla Ukrainas önskan att bli mer integrerat i EU:s luftfartsstrukturer och kombinera fördelarna med marknadsöppning med rättsligt, teknist och industriellt samarbete så att lika villkor för operatörer skapas och konsumenterna får största möjliga fördelar.

Det stora politiska och ekonomiska mervärde som ett luftfartsavtal med Ukraina skulle medföra kan på längre sikt fungera som modell för andra länder i regionen och bidra till ökat regionalt samarbete i Östeuropa.

I ljuset av det ovan sagda föreslår kommissionen att förhandla och sluta ett omfattande luftfartsavtal med Ukraina och uppmanar rådet att bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingarna om ett sådant avtal.

Kommissionen kommer att i nära samarbete med medlemsstaterna och alla berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla och uppnå de mål som anges i förslaget till rådets beslut.

[1] World Tourism Organisation, Facts & Figures, International Tourist Arrivals, Europe (http://www.world-tourism.org/facts/tmt.html)

[2] Sesame, den tekniska manifestationen av det gemensamma luftrum som Europeiska kommissionen utropat, syftar till utveckling av en ny generation av flygledningssystem som kan hantera den ökande lufttrafiken.

[3] Bilaga till meddelande från Kommissionen - Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU KOM (2005) 79 slutlig.