Bakgrund

Fiscalis 2020-programmet inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1286/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av ett åtgärdsprogram för att ”förbättra skattesystemens funktion på den inre marknaden genom ett ökat samarbete mellan de deltagande länderna, deras skattemyndigheter och tjänstemän”. Programmet är en uppföljning av tidigare liknande program. Mellan 2014 och 2020 var det ett av de viktigaste verktygen för att stödja ett enhetligt genomförande av EU-lagstiftningen på skatteområdet och kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering, genom att säkerställa informationsutbyte, stödja administrativt samarbete och stärka de deltagande ländernas administrativa kapacitet.

I enlighet med artikel 17 i förordningen genomförde kommissionen, med hjälp av oberoende externa utvärderare, en studie till stöd för den slutliga utvärderingen av programmet, precis som den hade gjort i samband med halvtidsutvärderingen. De ingående resultaten av utvärderingen presenteras i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport och utgör grunden för denna rapport. Syftet med den slutliga utvärderingen är att bedöma programmets resultat från 2014 till 2020 och i vilken utsträckning de uppnådda resultaten kommer att vidmakthållas på längre sikt. Utvärderingen omfattar programmets verksamhetsår (2014–2020) och införlivar resultaten av den halvtidsutvärdering som genomfördes 2018. I den slutliga utvärderingen bedöms i vilken utsträckning dessa resultat har genomförts och lett till förbättringar. Utvärderingen omfattade alla deltagande länder, dvs. EU-medlemsstater, kandidatländer (Albanien, Nordmakedonien, Montenegro, Serbien och Turkiet) och potentiella kandidatländer (Bosnien och Hercegovina samt Kosovo*). Utvärderingen tar hänsyn till all finansierad verksamhet och förvaltningsverksamhet samt alla relevanta berörda parter (nationella förvaltningar, kommissionens avdelningar och ekonomiska aktörer) i alla deltagande länder.

Syftet med denna rapport är att presentera resultaten av den slutliga utvärderingen avseende i) ändamålsenlighet, dvs. i vilken utsträckning programmets syfte har uppnåtts, ii) effektivitet, dvs. i vilken utsträckning programmet uppnått sitt syfte i förhållande till de resurser som har använts, iii) programmets samstämmighet med EU:s bredare politik och prioriteringar, iv) mervärdet av denna insats på EU-nivå och hur den skapat förändring samt v) programmets relevans.

1.Ändamålsenlighet: i vilken utsträckning programmets syfte har uppnåtts

Programmet syftar till att stödja skattesystemens funktion på den inre marknaden genom att säkerställa informationsutbyte, stödja administrativt samarbete och stärka de deltagande ländernas administrativa kapacitet, vilket i sin tur kan stödja ett enhetligt genomförande av EU-lagstiftningen på skatteområdet och kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering.

De uppgifter som samlats in under utvärderingen bekräftar att Fiscalis 2020-programmet var ett viktigt instrument för att stödja uppnåendet av dessa mål. Programmet har varit av avgörande betydelse när det gäller a) de europeiska informationssystemens (EIS) utveckling och funktion som möjliggör en gemensam/harmoniserad grund för automatiskt och säkert informationsutbyte samt standardiserade och förenklade förfaranden, b) att tillhandahålla en rad gemensamma åtgärder som skapar en miljö där myndigheterna samarbetar, utbyter kunskap och identifierar bästa praxis kring administrativa förfaranden och riktlinjer samt EU-lagstiftning och it-system, och c) att tillhandahålla utbildning som ökar personalens färdigheter och kompetens samt den administrativa kapaciteten.

Därigenom bidrog programmet till kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering, eftersom kvaliteten på och omfattningen av den information som möjliggjordes genom it-infrastruktur och it-system som finansierats genom Fiscalis möjliggjorde gränsöverskridande kontroller där man upptäckte potentiella bedrägliga transaktioner, vilket ledde till gemensamma åtgärder från myndigheternas sida. De intervjuade uppgav också att det automatiska informationsutbyte som möjliggörs av EIS fungerar som en avskräckande faktor mot bedrägligt beteende och därmed bidrar till att bekämpa skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering. EIS minskade också efterlevnadskostnaderna och ökade rättssäkerheten för ekonomiska aktörer, vilket allmänt taget ökar efterlevnaden bland skattebetalarna och minskar den tid och de resurser som myndigheter och ekonomiska aktörer behöver lägga ner på sin verksamhet. Dessutom var omkring 44 % av alla förslag till gemensamma åtgärder kopplade till bekämpning av skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering. Fallstudier tyder på att Fiscalis kan ha bidragit till ytterligare skatteintäkter till följd av detta.

Programmet främjade också en bättre gemensam förståelse av EU:s skattelagstiftning bland både skattemyndigheter och ekonomiska aktörer, vilket bidrog till ett smidigare och enhetligt genomförande. Gemensamma åtgärder och utbildningsmoduler som är direkt avsedda att förbättra förståelsen och genomförandet av EU:s skattelagstiftning ansågs vara mycket användbara och uppnådde sina avsedda resultat. Mer allmänt har programmet också skapat förtroende mellan tjänstemän och främjat utbyten som fortsatte utöver den särskilda programverksamheten. På det hela taget bidrog programmet till välfungerande skattesystem i EU.

Observera att intervjuade från länder utanför EU också uppskattade de gemensamma åtgärderna för nätverksmöjligheter, men ansåg att de inte i tillräcklig utsträckning tillgodosåg deras behov, eftersom åtgärderna prioriterar EU-länderna och inriktar sig på EIS som kandidatländerna inte har tillgång till.

2.Effektivitet: i vilken utsträckning programmet uppnått sitt syfte i förhållande till de resurser som har använts

Vid utvärderingen av effektiviteten undersökte den externa studien i vilken utsträckning programresurserna hade uppnått de avsedda resultaten på det förmånligaste sättet. Ett försök gjordes att uppskatta kostnader och fördelar och i mån av möjlighet fördelarnas ekonomiska värde. Det finns uppgifter om kostnader, men det är svårare att kvantifiera fördelarna. Definitionen av fördelarna fastställdes också genom intervjuerna med de berörda parterna inom programmet.

Inom ramen för Fiscalis 2020-programmet anslogs en budget på ca 222 miljoner euro för perioden 2014–2020. Ca 75 % av budgeten har använts för att utveckla, underhålla och driva EIS för beskattningsändamål (168 miljoner euro). Dessutom ådrog sig medlemsstaterna kostnader för förvärv, utveckling, installation, underhåll och löpande drift av de nationella komponenterna i EIS. Andra berörda parter (t.ex. företag och finansinstitut) kan indirekt ådra sig kostnader för dessa system. Dessa gemensamma it-infrastruktur- och it-system är påtagligt resurskrävande. De är dock nödvändiga för skatteförvaltningarnas dagliga arbete och medför en rad fördelar på alla deras verksamhetsområden. De fallstudier som genomfördes som en del av denna utvärdering visade konkreta exempel på fördelar som uppvägde kostnaderna för specifika system. EIS har standardiserade och förenklade förfarandenaoch har minskat den administrativa bördan för myndigheter och företag, minskat företagens efterlevnadskostnader och bidragit till att upptäcka potentiella bedrägliga transaktioner. Genom att utveckla och sköta de gemensamma komponenterna för EIS har EU-programmet lett till betydande stordriftsfördelar, säkerställt interoperabilitet och undvikit dubbelarbete för medlemsstaterna. Som ett resultat av detta möjliggjorde EIS ett säkert informationsutbyte, stödde administrativt samarbete och administrativ kapacitet, vilket underlättade ett effektivare genomförande och en mer konsekvent tillämpning av EU-lagstiftningen om beskattning och kampen mot skattebedrägeri, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering. Utvärderingen gav en övergripande positiv bild av deras effektivitet.

Fiscalis 2020-programmet gav ekonomiskt stöd till ett brett spektrum av gemensamma åtgärder, vilket motsvarade ca 33 miljoner euro (15 % av all programfinansiering). På grundval av resultaten av undersökningarna bedömde utvärderingen att de gemensamma åtgärderna på det hela taget hade bidragit starkt till programmets mål. De gemensamma åtgärderna omfattade seminarier, workshoppar, projektgrupper, bilaterala eller multilaterala kontroller, annan administrativ samarbetsverksamhet, arbetsbesök, förberedande åtgärder, kapacitetsuppbyggnad och expertgrupper. Som sagt fanns det över 30 000 deltagare totalt. För att säkerställa att de deltagande länderna deltar fullt ut var det, med undantag för expertgrupper, möjligt att ersätta 100 % av de stödberättigande kostnaderna för resor, logi och kostnader i samband med anordnande av evenemang och dagtraktamenten när det var nödvändigt för att fullt ut uppnå målen för Fiscalis 2020. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare per åtgärd för alla typer av gemensamma åtgärder (med undantag för expertgrupper) förblev relativt stabil under hela perioden, med en liten total minskning under de senaste åren, vilket kanske kan tyda på ökad effektivitet. Resultaten av de regelbundna undersökningarna inom Fiscalis-programmet var överväldigande positiva, vilket tyder på att fördelarna med åtgärderna är stora för de inblandade. Huvuddelen av skattemyndigheterna höll med om att fördelarna uppvägde kostnaderna. Investeringar i gemensamma åtgärder ansågs vara värdefulla och kostnadseffektiva när man beaktade kostnaderna i förhållande till de resultat som uppnåtts. Deltagandet i expertgrupper kunde inte ersättas fullt ut genom Fiscalis 2020 (kostnader för resor och uppehälle ersattes fullt ut, medan endast 50 % av personalkostnaderna täcktes). Dessa expertgrupper var dock av avgörande betydelse för utvecklingen av vissa av Fiscalis it-system, som kanske inte hade funnits utan dem. De ger medlemsstaterna möjlighet att samla resurser och expertis i stället för att agera separat. De var därför ganska kostnadseffektiva. På det hela taget har gemensamma åtgärder förbättrat det administrativa samarbetet och den administrativa kapaciteten och förbättrat arbetsrelationerna mellan deltagarna. De har hjälpt till att utbyta erfarenheter och identifiera bästa praxis för administrativa förfaranden, och har i sin tur stött ett effektivt genomförande av EU:s skattelagstiftning och ökad efterlevnad.

Ca 6,9 miljoner euro anslogs till gemensam utbildning i skattefrågor. Merparten av utbildningsbudgeten för Fiscalis 2020 (4,7 miljoner euro) anslogs till e-utbildningsmoduler. Dessa moduler utbildade 130 470 personer från skattemyndigheterna och ytterligare 941 938 personer från företag och allmänheten. Utbildningsmodulerna kostade således 4,9 euro per utbildad person, vilket är mycket lågt. Skattemyndigheterna ansåg e-utbildning vara användbart och effektivt för att utöka sin kapacitet, och att det var till nytta för andra berörda parter. Annan utbildningsverksamhet inom Fiscalis som ägde rum som en del av projektgrupper eller kapacitetsuppbyggnad (särskilt it-utbildning) ansågs ha ökat deras administrativa kapacitet och underlättat skattemyndigheternas samordning och samarbete.