[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.2.2007

SEK(2007) 191 slutlig

Re kommendation till

RÅDETS YTTRANDE

enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Förenade kungarikets uppdaterade konvergensprogram för 2006/2007–2011/2012

( framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

ALLMÄN BAKGRUND

Stabilitets– och tillväxtpakten, som trädde i kraft den 1 juli 1998, syftar till att genom sunda offentliga finanser stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark hållbar tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. Reformen av pakten 2005 genomfördes mot bakgrund av att den hade visat sig användbar för att förankra budgetdisciplin, men syftade till att stärka dess effektivitet och ekonomiska underbyggnad och säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], som utgör en del av stabilitets– och tillväxtpakten, skall medlemsstaterna lägga fram stabilitets– eller konvergensprogram och årliga uppdateringar av dessa för rådet och kommissionen (medlemsstater som redan har övergått till den gemensamma valutan lägger fram (uppdaterade) stabilitetsprogram och medlemsstater som ännu inte har gjort det lägger fram (uppdaterade) konvergensprogram). Förenade kungarikets första konvergensprogram lades fram i december 1998. I enlighet med förordningen yttrade sig rådet den 8 februari 1999 om programmet på grundval av en rekommendation från kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén. Enligt samma förfarande bedöms uppdaterade stabilitets– och konvergensprogram av kommissionen och granskas av den ovannämnda kommittén. De kan även granskas av rådet.

BAKGRUND TILL BEDÖMNINGEN AV DET UPPDATERADE PROGRAMMET

Kommissionen har granskat den senaste uppdateringen av Förenade kungarikets konvergensprogram, som lades fram den 18 december 2006, och har antagit en rekommendation till rådets yttrande om detta program (se faktarutan när det gäller de viktigaste punkterna i bedömningen).

För att beskriva den bakgrund mot vilken strategin för de offentliga finanserna i det uppdaterade konvergensprogrammet bedöms, sammanfattas i denna motivering följande:

1. Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna under de senaste tio åren.

2. Landets ställning när det gäller paktens korrigeringsaspekt (förfarandet vid alltför stora underskott).

3. Den senaste bedömningen av landets ställning när det gäller paktens preventiva aspekt (en sammanfattning av rådets yttrande om den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet).

4. Kommissionens bedömning av det nationella reformprogrammet från oktober 2006.

Den senaste ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna

Förenade kungarikets ekonomiska utveckling har under de senaste tio åren varit stark, kännetecknad av relativt hög tillväxt, låg inflation och en anpassningsbar arbetsmarknad som kunnat stå emot flera ekonomiska störningar. Framförallt har ekonomin blivit stabilare med mindre våldsamma konjunktursvängningar i produktionen och med lägre inflationsvolatilitet. Stark produktionsökning har i första hand åstadkommits genom hushållens höga konsumtion, som matchats av relativt lågt hushållssparande. Trots att arbets–, kapital– och produktmarknaderna varit anmärkningsvärt flexibla i de flesta avseenden, har vissa svagheter på utbudssidan inte förbättrats. Den tämligen svaga produktivitetsutvecklingen kan i viss mån förklaras med jämförelsevis hög sysselsättning, även om bristen på arbetskraft med kompetens på mellannivå och alltför låga infrastrukturinvesteringar, till exempel på transportområdet, förmodligen också bidrar. Jämfört med den kraftiga budgetkonsolidering som ägde rum under den första delen av perioden, har de offentliga finanserna försämrats kraftigt sedan 2001. Försämringen har dock delvis varit en medveten strategi från regeringens sida för att ta itu med några av dessa frågor genom inte helt finansierade ökade utgifter för offentliga tjänster, men även beroende på att intäkterna blev lägre än väntat.

Förfarandet vid alltför stora underskott när det gäller Förenade kungariket

Den 24 januari 2006 beslöt rådet att Förenade kungarikets underskott var alltför stort i enlighet med artikel 104.6 och avgav en rekommendation i enlighet med artikel 104.7 i fördraget att underskottet skulle korrigeras till budgetåret 2006/2007 och att myndigheterna senast den 24 juli 2006 skulle vidta åtgärder, dvs. inom sex månader i enlighet med pakten. Den 20 september 2006 offentliggjorde kommissionen ett meddelande till rådet med en bedömning av Förenade kungarikets åtgärder. Med den tillgängliga informationen som underlag, ansåg kommissionen att Förenade kungariket verkade vara på väg att korrigera underskottet, men att stora osäkerheter gjorde bedömningen svår och att den strukturella anpassningen inte föreföll nå upp till målet på 0,5 % av BNP. Den 10 oktober 2006 bekräftade rådet kommissionens uppfattning och fastslog att inga ytterligare åtgärder behövdes.

Bedömningen i rådets yttrande om det föregående programmet

Den 14 mars 2006 antog rådet sitt yttrande om den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet för perioden från och med budgetåren 2005/06 till 2011/12[2]. Rådet ansåg ”att den planerade anpassningsbanan är riskfylld” och uppmanade Förenade kungariket, i enlighet med artikel 104.7, och med beaktande av riskerna i samband med hållbarheten på lång sikt, att ”säkerställa att underskottet senast 2006/07 minskas till under 3 % av BNP på ett trovärdigt och hållbart sätt och därefter genomföra budgetkonsolideringen, särskilt genom att fullfölja den planerade utgiftsminskningen efter 2007/08” och ”uppnå ett mål på medellång sikt som säkerställer snabba framsteg mot hållbarhet och ett försiktigt relationstal för skuldkvoten väl under 60 % av BNP, som ger en tillräcklig säkerhetsmarginal för att hindra att underskottet överstiger referensvärdet på 3 % av BNP, som Förenade kungariket är skyldigt att sträva efter att undvika och som ger handlingsutrymme för budgetåtgärder, särskilt med hänsyn till behovet av offentliga investeringar”.

Kommissionens bedömning av det nationella reformprogrammet från oktober 2006

Rapporten om genomförandet av Förenade kungarikets nationella reformprogram, som skall tas fram inom ramen för den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning, lades fram den 16 oktober 2006. I Förenade kungarikets nationella reformprogram anges följande centrala mål: att upprätthålla de offentliga finansernas hållbarhet mot bakgrund av den demografiska utmaningen, skapa en initiativrik och flexibel företagssektor, främja innovation och forskning och utveckling, öka möjligheterna att förvärva färdigheter, öka innovation och anpassningsbarhet vid användningen av resurser och säkerställa rättvisa genom ett modernt och flexibelt välfärdssystem.

Av kommissionens bedömning av det programmet (antagen i samband med dess årliga lägesrapport [3] ) i december 2006) framgår att Förenade kungariket gör goda framsteg i genomförandet av sitt nationella reformprogram. Stadiga framsteg har gjorts på alla politiska områden, främst inom mikroekonomi och inom sysselsättningspolitiken. Inom den makroekonomiska politiken har planer för budgetkonsolidering och pensionsreformer utarbetats, men det är väsentligt att de också genomförs. Förenade kungariket har gjort större ansträngningar än tidigare för att involvera berörda parter.

Faktaruta: De viktigaste punkterna i bedömningen I enlighet med artikel 5.1 (stabilitetsprogram) och artikel 9.1 (konvergensprogram) i rådets förordning (EG) nr 1466/97 tas följande punkter upp i bedömningen: Är de ekonomiska antaganden som programmet bygger på rimliga? Vilket är medlemsstatens medelfristiga mål för de offentliga finanserna? Är anpassningsplanen lämplig för att uppnå detta mål? Är de vidtagna eller föreslagna åtgärderna för att följa denna plan tillräckliga för att nå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna över konjunkturcykeln? I bedömningen av anpassningsplanen uppmärksammas om en större anpassning görs i ekonomiskt goda tider och en mer begränsad i ekonomiskt dåliga tider. För de medlemsstater som deltar i eurosamarbetet eller i ERM II uppmärksammas vidare om medlemsstaten som riktvärde eftersträvar en årlig förbättring av det konjunkturrensade saldot, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, motsvarande 0,5 % av BNP för att uppnå sitt medelfristiga mål för de offentliga finanserna. När anpassningsplanen fastställs (för medlemsstater som ännu inte har uppnått målet), eller vid beslut om en tillfällig avvikelse från målet (för medlemsstater som har uppnått målet), ingår det ett genomförande av större strukturreformer som har direkta kostnadsbesparande effekter på lång sikt (t.ex. genom att öka den potentiella tillväxten) och därigenom påvisbara effekter på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (under iakttagande av villkoret att en tillräcklig säkerhetsmarginal för referensvärdet på 3 % av BNP skall behållas och att situationen för de offentliga finanserna förväntas återgå till det medelfristiga målet under programperioden)? Särskild uppmärksamhet ägnas här pensionsreformer som syftar till att införa system med flera pelare, varav en obligatorisk pelare som fullständigt täcks av fondmedel. Är medlemsstatens ekonomiska politik förenlig med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken? Rimligheten i programmets makroekonomiska antaganden bedöms med utgångspunkt i kommissionens höstprognos 2006 och i enlighet med den allmänt vedertagna metoden för beräkning av potentiell total produktion och konjunkturrensade saldon. Bedömningen av förenligheten med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bygger på de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken när det gäller de offentliga finanserna som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008. Bedömningen tar också upp följande: Utvecklingen av skuldkvoten och utsikterna för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, vilket man ”vid övervakningen av de offentliga finanserna [bör] ägna tillräcklig uppmärksamhet” enligt rådets rapport av den 20 mars 2005 ”Att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten”. I ett meddelande från kommissionen av den 12 oktober 2006 anges metoden för att bedöma den långsiktiga hållbarheten[4]. Graden av integration med de nationella reformprogram som medlemsstaterna överlämnat inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning. I sin följenot av den 7 juni 2005 till Europeiska rådet om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för perioden 2005–2008 framhöll Ekofinrådet att de nationella reformprogrammen borde vara förenliga med stabilitets- och konvergensprogrammen. Efterlevnaden av uppförandekoden[5], som bl.a. föreskriver en gemensam struktur och uppsättning tabeller för stabilitets– och konvergensprogrammen. |

- Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997

om Förenade kungarikets uppdaterade konvergensprogram för 2006/07–2011/12

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[6], särskilt artikel 9.3,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

5. Den [27 februari 2007] granskade rådet Förenade kungarikets uppdaterade konvergensprogram, som omfattar perioden från och med budgetår 2006/07 till budgetår 2011/12[7].

6. Programmet innehåller två makroekonomiska scenarion: ett centralt scenario och ett alternativt scenario som baseras på en trendmässig tillväxt som är en kvarts procentenhet lägre än tillväxten i det centrala scenariot. Beräkningarna av de offentliga finanserna i det uppdaterade konvergensprogrammet grundas på det senare scenariot, som anses vara referensscenariot för den här bedömningen. I bedömningen förutspås en real BNP-tillväxt på 2,75 % under 2006 och 2007, som under resten av programperioden mattas av något och beräknas landa på i genomsnitt 2,5 %. Mot bakgrund av tillgängliga uppgifter, verkar scenariot baseras på rimliga tillväxtantaganden. Beräkningarna för inflationen, som förväntas minska från 2,5 % under 2006 till 2 % från och med 2007, verkar vara något i underkant på kort sikt mot bakgrund av nyligen offentliggjorda resultat, men i övrigt realistiska.

7. Enligt kommissionens höstprognos 2006 beräknas underskottet i den offentliga sektorns finanser för 2006/07 uppgå till 3 % av BNP. I uppdateringen av konvergensprogrammet uppskattas underskottet till 2,8 % av BNP för samma år, med antaganden om att de senaste trenderna att intäkterna ökar stadigt och att utgifterna inte ökar i samma takt som tidigare fortsätter under resten av budgetåret.

8. Nyckelmålen för finanspolitiken, enligt det uppdaterade konvergensprogrammet, är att ge långsiktig hållbarhet, rättvisa inom och mellan generationer och, för att uppnå dessa mål, att stödja penningpolitiken, främst genom att tillåta att de automatiska stabilisatorerna hindrar alltför kraftiga konjunktursvängningar. I programmet förutspås en minskning av underskottet till under 3 % av BNP 2006/07 (2,8 %) och till 1,4 % av BNP i slutet av prognosperioden, dvs. 2011/12. Det primära saldot, som uppskattas uppgå till ett underskott motsvarande 0,6 % av BNP under 2005/06, förväntas vara i balans till 2008/09 och 20011/12 nå ett överskott på 0,7 % av BNP. Anpassningen av de offentliga finanserna under prognosperioden är jämnt fördelad mellan intäkter och utgifter. Ökningen av intäktskvoten förväntas ske under de första två åren av prognosperioden, delvis beroende på diskretionära åtgärder, medan betydande ändringar av utgifterna skall ske från och med 2008/09 genom en dämpning av dagens ökade utgiftstakt. De offentliga investeringarna enligt den definition som används i konvergensprogrammet[8] förväntas stabiliseras på 2,25 % av BNP från och med 2006/07 så att underskottet från och med 2007/08 helt och hållet skall användas för att finansiera offentliga investeringar. Anpassningsplanen överensstämmer i stort sett med den i 2005 års uppdatering, dock med ett mer optimistiskt makroekonomiskt scenario på kort sikt.

9. Beräknat i enlighet med den allmänt vedertagna metodiken, förväntas det strukturella saldot (dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) förbättras från 2,5 % av BNP under 2006/07 till cirka 1,25 % av BNP under programmets slutår, 2011/12. Denna justering är påtagligare mellan 2006/07 och 2008/09, för att därefter minska. I likhet med i 2005 års uppdatering anges inget kvantitativt medelfristigt mål för det strukturella saldot i de offentliga finanserna. I programmet hänvisas till budgetmål i enlighet med nationella regler, vilket innebär en medelfristig plan för det konjunkturrensade underskottet som överensstämmer med målet att stabilisera skuldkvoten på en relativt låg nivå, men som bara under vissa villkor ger en säkerhetsmarginal i fråga om gränsen för underskott i de offentliga finanserna på 3 % av BNP.

10. Riskerna i programmets beräkningar av de offentliga finanserna förefaller på det hela taget uppväga varandra fram till 2007/08, men budgetutfallen i följande programperiod kan bli sämre än beräknat. Den beräknade ökningen av skattekvoten beror till viss del på relativt instabila faktorer, exempelvis vinster från finanssektorn och den oljeproducerande sektorn. De relativt goda utsikterna i fråga om intäkterna verkar backas upp av den senaste ekonomiska utvecklingen, till exempel den goda lönsamheten. Från och med 2008/09 kommer det dock att krävas att den planerade dämpningen av utgiftsökningarna genomförs och att det sker en aktiv övervakning av att utgiftsgränserna respekteras om underskottsmålen skall uppnås. Myndigheterna har visserligen förannonserat lägre budgetanslag till ett antal mindre departement, men största delen av utgiftsdämpningen från och med 2008/09 stöds ännu inte av specifika åtgärder, utan måste bekräftas i myndigheternas övergripande utgiftsöversyn, som är planerad till juli 2007, och som kommer att innehålla stränga utgiftsplaner fram till 2010/11. Hittills har erfarenheterna av en aktiv övervakning av att utgiftsgränserna respekteras varit goda.

11. Utifrån denna riskbedömning verkar programmets finanspolitiska inriktning förenlig med en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2006/07, i enlighet med rådets rekommendation. Det finns dock en tillräcklig säkerhetsmarginal endast omkring 2009/10 för att hålla ett underskott inom referensvärdet på 3 % av BNP vid normala konjunktursvängningar, då prognoserna beror på resultatet av den övergripande utgiftsöversynen. Åren efter korrigeringen av det alltför stora underskottet bör takten i budgetkonsolideringen som anges i programmet således förstärkas, främst i slutet av programperioden, när inga ytterligare betydande justeringar förutspås, trots ljusa ekonomiska utsikter.

12. Den offentliga bruttoskulden, som uppgick till 42,1 % av BNP under 2005/06, ligger visserligen långt under fördragets referensvärde på 60 % av BNP, men väntas stiga långsamt under prognosperioden, och nå sitt toppvärde på strax över 44 % av BNP under 2008/09. Därefter väntas kvoten stabiliseras för att sedan minska i slutet av programperioden.

13. De långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande i Förenade kungariket ligger nära genomsnittet i EU, med pensionsutbetalningar som ökar i något lägre takt än EU-genomsnittet, vilket delvis beror på att Förenade kungariket sedan länge i större utsträckning än andra EU-länder använder sig av privata pensionssystem. Den föreslagna pensionsreformen tar itu med frågan om risken för att medel kommer att saknas för framtida pensioner, genom att göra det fördelaktigare med privat pensionssparande och genom att öka avsättningarna till offentliga pensioner, vilket ger något högre offentliga utgifter för pensioner än tidigare beräknat. I reformen ingår även gradvis högre lagstadgad pensionsålder. Den ursprungliga budgetsituationen utgör, även om den förbättrats jämfört med 2005, fortfarande ett hot mot hållbarheten i de offentliga finanserna och det även innan man beaktar hur en befolkning med en allt högre andel äldre påverkar budgeten på lång sikt. Om man konsoliderar de offentliga finanserna genom att förstärka budgetsituationen mer än vad som sägs i konvergensprogrammet, skulle det bidra till att minska risken för de offentliga finansernas hållbarhet. På det hela taget förefaller Förenade kungariket vara utsatt för medelstora risker med avseende på de offentliga finansernas hållbarhet.

14. Konvergensprogrammet innehåller en kvalitativ bedömning av de samlade effekterna enligt rapporten från oktober 2006 av genomförandet av det nationella reformprogrammet inom ramen för den medelfristiga strategin för de offentliga finanserna. Vidare ges systematiska uppgifter om de direkta budgetkostnader eller budgetbesparingar som de viktigaste planerade reformerna i det nationella reformprogrammet ger upphov till, och konvergensprogrammets beräkningar av de offentliga finanserna tar uttryckligen hänsyn till inverkan på de offentliga finanserna av de åtgärder som beskrivs i det nationella reformprogrammet. De finanspolitiska åtgärderna i konvergensprogrammet verkar ligga i linje med åtgärderna i det nationella reformprogrammet. I synnerhet presenteras i båda programmen ett stegvist förverkligande av regeringens mål att göra de offentliga tjänsterna (kostnads)effektivare, samtidigt som de långsiktiga beräkningarna av de offentliga finanserna innefattar uppskattade kostnader för den föreslagna pensionsreformen.

15. Programmets finanspolitiska strategi överensstämmer i huvudsak med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008.

16. När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram, saknas i programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter[9], och dessa luckor är allvarligare än i den föregående uppdateringen eftersom tidshorisonten för utgiftsplanerna är kortare.

Sammantaget är slutsatsen att programmet i stort sett förefaller förenligt med en korrigering av det alltför stora underskottet till den tidsgräns som rådet angivit (budgetår 2006/07). Det finns dock inga planer på ytterligare konsolidering efter 2009/10 och om budgetmålen skall uppnås efter 2007/08 beror på om de planerade utgiftsbegränsningarna blir verklighet.

Mot bakgrund av denna bedömning uppmanas Förenade kungariket att fortsätta konsolideringen av budgeten under programperioden, i första hand genom att genomföra den planerade dämpningen av utgiftsökningarna efter 2007/08, och genom att ytterligare stärka de offentliga finanserna för att möta riskerna för deras långsiktiga hållbarhet.

Förenade kungariket uppmanas vidare att uppfylla uppgiftskraven i uppförandekoden.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar

2005/06 | 2006/07 | 2007/08 | 2008/09 | 2009/10 | 2010/11 | 2011/12 |

[1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Budgetåret i Förenade kungariket löper från och med april till och med mars.

[3] Meddelande från kommissionen inför Europeiska rådets vårmöte: ”Genomförandet av den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning – Ett år av resultat”, 12.12.2006, KOM(2006) 816.

[4] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt i EU, 12.10.2006, KOM(2006) 574 slutlig, och Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för ekonomi och finans (2006): ”The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006.

[5] ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll”, som godkändes av Ekofinrådet den 11 oktober 2005.

[6] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Budgetåret i Förenade kungariket löper från och med april till och med mars.

[8] Definitionen av offentliga investeringar i Förenade kungarikets konvergensprogram, som inte är ett ENS-begrepp, omfattar alla investeringar i den offentliga sektorn (dvs. offentliga företag samt myndigheter) och omfattar nettokapitaltillskott till den privata sektorn, efter avskrivningar.

[9] Bland annat saknas uppgifter om beräkningar av sysselsättning, arbetslöshet, löneinflation och en detaljerad fördelning av intäkts- och utgiftsberäkningar för den offentliga sektorn efter 2007/08. Jämfört med 2005 års uppdatering är tidshorisonten för fördelningen av utgifter för den offentliga sektorn kortare i den aktuella uppdateringen, som är den sista uppdateringen före fastställandet av nya detaljerade utgiftsplaner i den övergripande utgiftsöversynen i juli 2007.