SV Europeiska unionens officiella tidning C 49/26

STATLIGT STÖD – NEDERLÄNDERNA

(Artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt)

Statligt stöd MC 10/09 – ING:s inlösen av GHT1-instrument

(Text av betydelse för EES)

2011/C 49/12

Kommissionen meddelande Nederländerna genom en skrivelse av den 29 november 2010 om sitt sui generis-beslut avseende stödet MC 10/09.

SJÄLVA SKRIVELSEN

”I. FÖRFARANDE (1) Genom beslut av den 18 november 2009 godkände kommissionen ett kapitaltillskott på 10 miljarder EUR (kärnkapitalvärdepapper), ytterligare stöd på omkring 2 miljarder EUR i och med ändringen av återbetalningsvillkoren för dessa värdepapper, skydd av värdeminskade tillgångar för en värdepappersportfölj uppgående till cirka 30 miljarder EUR och likviditetsgarantier till förmån för ING i ärende C 10/09 (nedan kallat ING-beslutet eller beslutet av den 18 november 2009) (1). (2) Enligt tredje strecksatsen i skäl 88 i ING-beslutet gör Nederländerna följande åtagande rörande inlösen av primärkapitalvärdepapper och supplementärkapitalvärdepapper (där kallat sekundärkapital): ’Inlösen av sekundärkapital och primärkapitalhybrider kommer i framtiden att föreslås från fall till fall till kommissionen för godkännande, under en kortare period på tre år med start från datumet för kommissionens beslut eller till det datum då ING har återbetalat alla kärnkapitalvärdepapperen till Nederländerna (inklusive relevant upplupen ränta för kärnkapitalkuponger och utträdespremieavgifter.’ (3) Den 16 oktober 2010 vidarebefordrade Nederländerna en skrivelse till kommissionen från ING med begäran om ett godkännande av inlösen av ett antal hybridinstrument, med första inlösendag för ett primärkapitalinstrument av koncernhybridtyp på 1,5 miljarder US-dollar med en ränta på 8,439 % (Group Hybrid Tier 1 Instrument – nedan kallat GHT1-instrumentet) den 31 december 2010. (4) Den 27 oktober 2010 meddelade kommissionen Nederländerna att den på grundval av ING-beslutet i det skedet inte såg några skäl att godkänna inlösen av GHT1-instrumentet. Kommissionen begärde att Nederländerna skulle inkomma med en aktualiserad plan for återbetalningen av kärnkapitalvärdepapperen. (5) Den 5 november 2010 vidarebefordrade de nederländska myndigheterna en andra skrivelse från ING med begäran om att kommissionen skulle fatta beslut angående bankens begäran om ett godkännande av inlösen av GHT1-instrumentet. (6) Den 9 november 2010 sände kommissionen en påminnelse till Nederländerna i fråga om återbetalningsplanen för kärnkapitalet. Ingen officiell plan har till dags dato lämnats. (7) Den 16 november 2010 begärde Nederländerna ett formellt godkännande av kommissionen. Den 18 november 2010 informerade Nederländerna kommissionen via e-post om att de tillstyrker ING:s begäran om godkännande av inlösen av GHT1-instrumentet. (8) Nederländerna informerade kommissionen om att landet till följd av ärendets brådskade natur undantagsvis godtar att beslutet rörande inlösen av GHT1-instrumentet avfattas på engelska. II. SAKFÖRHÅLLANDEN 1. Beskrivning av ING (9) ING består av ING Groep N.V. (nedan kallad ING), moderholdingbolaget som kontrollerar 100 % av ING Bank N.V., ING Verzekeringen N.V., och två underordnade holdingbolag som kontrollerar bank- respektive försäkringsdotterbolagen. Från och med slutet av 2009 uppgick koncernens balansräkning till totalt 1,164 miljarder EUR. (10) ING har bl.a. för att återställa den långsiktiga lönsamheten varit föremål för de åtgärder som specificeras i punkt (1). Dessa åtgärder godkändes av kommissionen i ING-beslutet, på villkor att nederländska staten gjorde ett flertal åtaganden. Bland dessa åtaganden ingick att ING ska ha avyttrat hela sin försäkringsdel ING Verzekeringen N.V. senast i slutet av 2013 (skäl 82) och att ING ska följa vissa uppföranderegler, bl.a. att ansöka om godkännande av kommissionen före inlösen av hybridkapitalinstrument (tredje strecksatsen i skäl 88). Dessa uppföranderegler gäller i tre år eller fram till dess att ING har återbetalat kärnkapitalvärdepapperen, beroende på vilket datum som infaller först. (11) I skäl 76 i ING-beslutet beskrivs återbetalningsplanen för kärnkapitalvärdepapperen i basscenariot i enlighet med de finansiella prognoserna för den godkända omstruktureringsplanen. ING har därefter gjort offentliga uttalanden som gör att dessa planer blivit mer osäkra (2). 2. Beskrivning av GHT1-instrumentet (12) GHT1-instrumentet utfärdades i december 2000 av ING Holding till ett belopp av 1,5 miljarder USD med en första inlösendag den 31 december 2010. Efter detta datum kan inlösen göras varje kvartal. Instrumentet löper med 8,439 % ränta i årstakt och halvårskupong. Efter den första inlösendagen kommer kupongen att omvandlas till kvartalskupong med 3-månaders Liborränta (3) plus 3,6 % per år. För att lösa in instrumentet måste ING avisera inlösen 30 till 60 dagar före inlösendagen. (13) Det av ING Holding utfärdade GHT1-instrument placerades i ING:s försäkringsdel (INGV) genom ett motsvarande primärkapitalinstrument. Ingen rösträtt är kopplad till GHT1-instrumentet. (14) När ING den 22 juli 2010 först kontaktade kommissionen för att diskutera inlösen av hybridinstrument handlades GHT1-instrumentet för cirka 85 % av det nominella värdet. Allteftersom inlösendagen närmade sig och marknaden förväntade sig att instrumentet skulle lösas in gick priset dock upp till nära 100 %. 3. Nederländernas ståndpunkt (15) I e-postmeddelandet av 18 november 2010 motiverade Nederländerna sin anmälan genom att hänvisa till de avsikter som ING hade uttryckt, enligt vilka ’ING just nu är väl positionerat att snart betala tillbaka en första del av kärnkapitalet i kontanter’. När denna återbetalning skulle ske lämnades dock ospecificerat. (16) Till stöd för inlösen förklarade Nederländerna att en önskan att GHT1-investerarna skulle dela ansvaret och gå med på ett pris som ligger väsentligen under det nominella värdet, inte längre vore realistiskt mot bakgrund av det nuvarande marknadspriset 96–98 cent per dollar, med påföljd att ett återköpserbjudande inte längre skulle vara ekonomiskt genomförbart. Kontantinlösen skulle därför vara det enda alternativ som fanns tillgängligt för ING för att avlägsna hybridinstrumentet ur sina räkenskaper. (17) Att avstå från att lösa in skulle också ha sänt en negativ signal till marknaden och skulle antyda att ING inte (oavsett orsaken) är i stånd att på ett dugligt sätt förvalta sitt kapital i enlighet med marknadens praxis och förväntningar, vilket skulle göra det svårare för ING att utfärda sådana instrument i framtiden. I det sammanhanget hävdas också att en utebliven inlösen skulle höja ING:s finansieringskostnader och minska vinsterna och sålunda även tillgängliga medel för att lösa in kärnkapitalvärdepapperen. (18) GHT1-instrumentets första inlösendag infaller den 31 december 2010 med en höjning till Liborräntan plus 3,6 % i stället för den nuvarande räntesatsen på 8,439 %. Även om detta skulle leda till en lägre ränteutbetalning på GHT1-instrumentet till följd av nuvarande låga Liborräntesatser menar ING sig ha bytt den fasta kupongen på 8,439 % till Liborräntan plus 2 %, vilket ligger under den nivå som kommer att betalas ut för kupongen efter höjningen. Därtill påpekas att Liborräntan är rörlig och därför osäker. ING hävdar följaktligen att effekterna av ränteförändringen borde mätas i hur marknaden bedömer denna kostnad via swapkurvan och att kostnaden skulle öka med 156 räntepunkter. (19) De föreslagna Basel III-ändringarna skulle visserligen begränsa värdet på GHT1-instrumentet för kapitaländamål, men det skulle inte längre kunna behandlas som primärkapital enligt de reviderade riktlinjerna för primärkapital från europeiska banktillsynskommittén (CEBS) som ska införas och tillämpas av nationella tillsynsmyndigheter senast den 31 december 2010. Det framhålls att den nuvarande strukturen skulle kunna undantas i lagstiftningen för gammal hävd, men förväntningarna är att sådana undantag i lagstiftningen för gammal hävd endast skulle vara tillåtna fram till den 1 januari 2013. Dessa utsikter skulle därför i själva verket redan göra GHT1-instrumentet överflödigt ur kapitalsynvinkel, eftersom det inte ger någon kapitalbuffert på grundval av premissen att företaget fortlever. (20) Därtill kommer att en utebliven inlösen av hybridinstrumentet skulle bevara kopplingen mellan holdingbolaget/koncernen eller banken och försäkringsdelen INGV via de fortgående räntebetalningarna på det nuvarande koncerninterna instrumentet. Sådana bibehållna band skulle hindra avyttrandet av ING:s försäkringsdel. Det har hävdats att ett avyttrande av INGV skulle leda till ett överskott av hybridprimärkapital i koncernen/holdingbolaget. III. BEDÖMNING (21) Vad beträffar den rättsliga grunden för föreliggande beslut bör det noteras att ett godkännande av inlösen av GHT1-instrumentet behövs på grund av ING-beslutet. Till följd av de åtaganden som gjordes av den nederländska staten tillåts enligt ING-beslutet inte inlösen av hybridkapitalinstrument såvida detta inte godkänts av kommissionen (ex ante-förbud av inlösen). Det beslutet utesluter sålunda inte att inlösen godkänns vid ett senare tillfälle om nya fakta eller argument som stöder detta skulle läggas fram. Föreliggande beslut kommer sålunda att specificera genomförandet av ING-beslutet. (22) Detta övervakningsbeslut är ett sui generis-beslut. Även om så inte stadgas i förordning (EG) nr 659/1999 innehåller skäl 88 i beslutet av den 18 november 2009 ett godkännandeförfarande enligt vilket Nederländerna kan begära att kommissionen ska tillåta ING att lösa in hybridinstrument. Eftersom Nederländerna har gjort en sådan begäran måste kommissionen bedöma huruvida föreslagen inlösen bör tillåtas. (23) Beträffande omfattningen på bedömningen ska all inlösen av hybridinstrument bedömas mot bakgrund av principerna i omstruktureringsmeddelandet (4), där det i punkt 22 anges att det krävs att stöd ska vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt och att banken och dess kapitalägare i största möjliga utsträckning bör bidra med egna medel till omstruktureringen. En sådan fördelning av ansvaret är nödvändig för att säkra att undsatta banker tar ett rimligt ansvar för konsekvenserna av sitt tidigare beteende och för att skapa lämpliga incitament för deras framtida beteende, så att man undviker moralisk risk. (24) Kommissionen noterar att utnyttjandet av möjligenheten till inlösen för primär- och supplementärkapitalinstrument innebär att kapital flödar ut ur banken till hybridkapitalinnehavarna och att de sistnämnda skyddas från att exponeras för den inneboende risk som finns i deras investering. Denna följd kan vara problematisk innan det statliga stödet har återbetalats och är en fråga där ansvarsfördelningen måste bedömas (5). Därför måste förbudet för banker att återköpa sina egna aktier som nämns i punkt 26 i omstruktureringsmeddelandet förstås som ett förbud som omfattar bankernas alla kapitalinstrument, inklusive primär- och supplementärkapitalinstrument, så länge som dessa kapitalinstrument inte uppfyller det bredare ansvarsfördelningskravet. (25) Den slutsatsen är grundvalen för det principiella förbudet mot inlösen, med förbehåll för möjligheten till ett godkännande, såsom fastställs i skäl 88 i ING-beslutet och som även återupprepas i ING-beslutet i skäl 138. I sistnämnda skäl betraktade kommissionen en icke godkänd inlösen av ett kapitalinstrument, som skedde före antagandet av ING-beslutet, som en försvårande faktor vid sin analys av vilka åtgärder som behövdes för att begränsa snedvridningen av konkurrensen. Denna inställning ligger också i linje med kommissionens praxis när det gäller tillfälliga förbund mot inlösen av kapitalinstrument – så länge som inlösen av dessa instrument inte är ett krav enligt lagen – som har tillämpats i ärendena Bank of Ireland, Lloyds, RBS och ABN Amro/Fortis (6). (26) På grundval av den information som lämnats, ser kommissionen inte några skäl till att frångå sin bedömning i ING-beslutet och att godkänna inlösen av GHT1-instrumentet. Av nedan anförda skäl anser kommissionen att den föreslagna inlösen varken säkrar ansvarsfördelningen eller bevarar tillräckliga incitament för ING att återbetala kärnkapitalvärdepapperen. (27) För det första noterar kommissionen att ING planerar att lösa in GHT1-instrumentet till nominellt värde, vilket innebär att investerarna i hybridinstrumenten inte tar sin del av ansvaret. Den bedömningen stöds också genom den inlaga från nederländska staten, överlämnad till kommissionen den 5 november 2010, enligt vilken en eventuell önskan att fördela ansvaret inte längre anses vara realistisk med tanke på instrumentens nuvarande marknadspris. Kommissionen noterar dock härvidlag att det faktum att handeln med instrumenten sker mycket nära det nominella värdet (dvs. 100 %) beror på en förväntan på marknaden att instrumenten skulle lösas in, dvs. återköpas till 100 % den 31 december 2010. Nuvarande marknadspris på GHT1-instrumentet avspeglar därför inte det reella värdet på kapitalinstrumentet. (28) Kommissionens åsikt om ansvarsfördelning ifrågasätts inte genom argumentet att en utebliven inlösen av GHT1-instrumentet skulle sända fel signaler till marknaden. Kommissionen noterar härvidlag att marknaden är medveten om begreppet ansvarsfördelning som återfinns i EU:s statsstödsregler. Detta begrepp har diskuterats av kreditvärderingsinstitut (7) och en rationell investerare skulle därför vara kapabel att särskilja mellan när inlösen av ett instrument uteblir på grund av inneboende svagheter i finansinstitutet och när så sker på grund av att kommissionen inte har godkänt en sådan inlösen för att säkerställa ansvarsfördelningen. Kommissionen håller därför inte med om att en utebliven inlösen av GHT1-instrumentet av dessa skäl skulle leda till någon mer betydande långsiktig ökning av finansieringskostnaden för ING. (29) Därtill kommer att storleken på den påstådda ökningen av finansieringskostnaderna inte ligger på en nivå som inverkar ING:s finansiella situation och dess kapacitet att återbetala staten. Vidare skulle en ökad kapitalbas faktiskt kunna sänka ING:s totala finansierinsgskostnader, eftersom denna – under i övrigt oförändrade förhållanden – skulle kunna förbättra ING:s uppfattade kreditvärdighet. (30) Argumentet att investerare skulle betrakta ING som oförmögen att förvalta sitt kapital, om GHT1-instrumentet instrument inte skulle kunna lösas in, övertygar inte eftersom andra stora finanskoncerner, exempelvis Deutsche Bank i december 2008 eller den mindre banken Credito Valtellinese i april 2008, tidigare har beslutat att inte lösa in ett hybridinstrument utan att detta skapa någon oro. (31) För det tredje har kommissionen inte fått tillräckligt med belägg för att inlösen av GHT1 inte påverkar återbetalningsplanen för kärnkapitalvärdepapperen. Kommissionen noterar här att dess begäran om ytterligare information om denna plan (se punkterna 4 och 6) inte har besvarats i tillräcklig omfattning. Kommissionen har inte mottagit svar från de nederländska myndigheterna och den avsikt att återbetala som ING uttryckt till Nederländerna (se punkt 15) är inte särskilt utförlig och fortfar att vara vag. (32) Kravet på ING att skaffa sig ett godkännande för inlösen av hybridkapitalinstrument är ett centralt incitament för banken att återbetala kärnkapitalvärdepapperen så snabbt som möjligt och säkerställer sålunda att stödet är begränsat till det absolut nödvändiga. Om ING fick lösa in sina hybridinstrument ett och ett (såsom angavs i punkt 3), skulle bankens incitament för att återbetala staten successivt försvagas betydligt. Denna faktor är särdeles relevant mot bakgrund av att kommissionen hyser tvivel – efter offentliga kommentarer av ING:s verkställande direktör – om huruvida ING kommer att följa den återbetalningsplan för det statliga kapitalet som ingår i omstruktureringsplanen och framställningarna om information som kommissionen sänt i denna fråga har ännu inte besvarats. (33) Vidare ser kommissionen inte hur de återstående argumenten till förmån för ett godkännande av inlösen av GHT1-instrumentet förändrar ovanstående slutsats. För det första noterar kommissionen vad gäller höjningen av kupongräntan att kupongen kommer att minska i absoluta termer med tanke på de nuvarande Libornivåerna. Kommissionen låter sig inte övertygas av argumenten att kupongminskningen är irrelevant i ljuset av ING:s räntesäkringsarrangemang, eftersom dessa arrangemang hänför sig till ING:s beslut om aktiv styrning av balansräkningen och inte inverkar på bedömningen av ansvarsfördelningen av ING:s privata hybridkapitalinnehavare. Vidare är swapparrangemanget, vare sig det är avslutat eller fortsätter, irrelevant för bedömningen av ING:s alternativkostnader för en inlösen i det nuvarande marknadsklimatet. (34) För det andra medger kommissionen, i fråga om de regelförändringar som inverkar på GHT1-instrumentet, riktigheten i Nederländernas påpekande att instrumentet senast den 1 januari 2013 kommer att upphöra att vara relevant i sammanhanget lagstadgat kapital. Men eftersom nederländska statens åtagande att be kommissionen om ett godkännande före en eventuell inlösen av hybridinstrument upphör att gälla senast tre år efter antagandet av ING-beslutet kommer ING att vara fri att lösa in instrumentet före det datumet. (35) När det gäller de nederländska tillsynsmyndigheternas införande av de nya CEBS-riktlinjerna noterar kommissionen först att det i detta skede inte står klart om GHT1-instrumentet kommer att tillerkännas undantag i lagstiftning för gammal hävd. Vidare noterar kommissionen att datumet för genomförandet av de nya riktlinjerna inte är säkert. Kommissionen anser att det mot bakgrund av osäkerheten angående effekterna av en framtida reglering för närvarande inte finns några skäl att anse att instrumentet måste behandlas som överflödigt. (36) Kommissionen förstår visserligen argumentet att utebliven inlösen av GHT1-instrumentet skulle försvåra för ING att utfärda sådana instrument i framtiden, men anser att nyttan av att utfärda dessa instrument kommer att minska med tanke på de regelförändringar under kommande år som gör att instrumentet inte längre erkänns som primärkapital. Kommissionen kan därför inte godta detta argument som en anledning för att godkänna den föreslagna inlösen. (37) Vidare hävdas att en utebliven inlösen kommer att leda till kapitalöverskott i koncernen/holdingbolaget när ING:s försäkringsdel väl har avyttras (8). Här noterar kommissionen att någon avyttring hittills inte har ägt rum. (38) Slutligen övertygas kommissionen inte av argumentet att hybridinstrumentet, om det inte löses in, kommer att utgöra en ’fortsatt koppling’ mellan ING:s försäkringsdel, som ska avyttras, och ING Group och att denna koppling skulle hindra avyttringen av ING:s försäkringsdel. Kommissionen noterar att hybridinstrumenten inte har några röströtter kopplade till sig. ING Group kan därför inte utöva något inflytande på ING:s försäkringsdel genom innehav av hybridinstrumenten. Kommissionen anser därför att det oinlösta GHT1-instrumentet inte skulle utgöra någon sådan koppling. IV. SLUTSATS (39) Av det ovan anförda finner kommissionen inte några skäl till att frångå sin tidigare bedömning i beslutet av den 18 november 2009, och godkänner därför inte någon inlösen av GHT1-instrumentet under de omständigheter som presenterats. V. BESLUT Den inlösen av GHT1-instrumentet som planerats till slutet av år 2010 godkänns inte.”

(1) EUT L 274, 19.10.2010, s. 139.

(2) Presentation av ING:s verkställande direktör Jan Hommen vid ett evenemang för bankens investerare: I Shaping our Future — Strategic priorities 2010, 19 april 2010, sid. 20 står: ’Currently no incentive for early repayment until appeal of EC decision is addressed’. http://www.ing.com/group/showdoc.jsp?docid=445250_EN&htmlid=445263_EN&menopt=ivr|qtr|irs&lang=en&menopt=ivr|qtr|irs&lang=EN

(3) Den 22 november 2010 låg 3-månaders Liborräntan för US-dollar på 0,284 %.

(4) EUT C 195, 19.8.2009, s. 9.

(5) I detta avseende, se kommissionens pressmeddelande av den 8 oktober 2009 om primär- och supplementärkapitaltransaktioner för banker som är föremål för en undersökning angående omstruktureringsstöd. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/441

(6) Kommissionens beslut av den 15 juli 2010 om Bank of Ireland (ännu ej offentliggjort), punkt 133, kommissionen beslut av den 18 november 2009 om Lloyds Banking Group (EUT C 46, 24.2.2010, s. 2), punkt 112, kommissionens beslut av den 14 december 2009 om RBS (EUT C 119, 7.5.2010, s. 1), punkt 104. I avvaktan på antagandet av det slutgiltiga beslutet har kommissionen upprepade gången avstått från att godkänna föreslagen inlösen av hybridkapital i ärendet ABN/Amro Fortis via skrivelser från generaldirektoratet och e-postmeddelanden.

(7) Se t.ex. Specialrapporten från FitchRatings Europe: Burden sharing and bank hybrid capital within the EU, 20. augusti 2009.

(8) Men även om försäkringsdelen skulle avyttras och det funnes överskottskapital är kommissionen f.n. inte övertygad om att en inlösen borde godkännas på grund av det faktum att mer kapital snarare än mindre skulle tendera att stärka koncernens återhämtningsförmåga, också i föreliggande fall där kapitalet bara går att använda vid en nedläggning genom att det skulle lugna prioriterade fordringsägare beträffande deras fordringar i ett sådant nedläggningsscenario.