SV Europeiska unionens officiella tidning C 72/1

SÄRSKILD RAPPORT nr 10/2004

om delegeringen av förvaltningen av EG:s externa bistånd till kommissionens delegationer samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2005/C 000/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

I–IX SAMMANFATTNING

1–14 INLEDNING

1–5 Bakgrund

6–14 Revisionsrättens granskning

15–63 IAKTTAGELSER

15–38 Delegeringsprocessen

15–18 Övergripande förvaltning av delegeringen

19–26 Förberedelse av delegationerna

27–38 Förberedelse av huvudkontoret inför övervaknings- och stödrollen

39–63 Resultaten av delegeringen

39–42 Indikatorer för mätning av resultat

43–55 Snabbhet

56–60 Kvalitet

61–63 Tillförlitliga finansiella förfaranden

64–73 SLUTSATS

74–82 REKOMMENDATIONER

BILAGA

Kommissionens svar

FÖRKORTNINGAR

AVS Länder i Afrika, Västindien och Stilla havet Cris Gemensamma systemet för information om Relex EG Europeiska gemenskapen EUF Europeiska utvecklingsfonden EuropeAid Byrån för samarbete EuropeAid Olas Redovisningssystem online Relex Generaldirektoratet för yttre förbindelser Sincom Kommissionens bokföringssystem

SAMMANFATTNING

I. I maj 2000 aviserade kommissionen en omfattande reform av förvaltningen av programmen för externt bistånd vars viktigaste mål var att radikalt förbättra EG:s externa bistånd när det gäller snabbhet och kvalitet och samtidigt garantera att de finansiella förfarandena är tillförlitliga. En mycket viktig del i reformen är den omfattande delegeringen av arbetsuppgifter och ansvar när det gäller biståndsförvaltning till kommissionens delegationer. I och med delegeringen ansvarar delegationerna nu för projektberedning, kontraktering, finansiellt och tekniskt genomförande, och de har fått kraftigt ökad personalstyrka och ökade tekniska resurser. Delegeringen får också viktiga konsekvenser för de centrala avdelningarna inom Byrån för samarbete EuropeAid (eller EuropeAid) i Bryssel eftersom deras roll förskjuts från direkt projektledning till övervakning och stöd till delegationerna (se punkterna 1–5).

II. Revisionsrätten besökte tio delegationer och de centrala avdelningarna i Bryssel för att granska om kommissionen har förvaltat delegeringsprocessen väl och om den delegerade förvaltningen vid delegationerna har börjat ge avsett resultat (med hänsyn tagen till att delegationerna endast har arbetat med delegerad förvaltning under en rätt kort period) (se punkterna 6–14).

III. Delegeringen av ansvaret för biståndsförvaltningen till 78 delegationer medförde en stor omorganisering av kommissionens avdelningar för externt bistånd, och genomförandet har varit mycket framgångsrikt eftersom nästan alla delegationer hade börjat arbeta med delegerad förvaltning sommaren 2004 (se punkterna 15–17).

IV. Kommissionens förvaltning av delegeringsprocessen kan anses vara tillräckligt väl genomförd, åtminstone vad gäller själva delegationerna. I planeringen saknades dock ett antal element som hade kunnat underlätta kommissionens kontroll över processen, och några problemområden bör ytterligare ses över (se punkt 18).

V. Generellt sett har delegationerna varit tillräckligt väl förberedda för att arbeta med delegerad förvaltning även om de har problem med att tillsätta tjänster och har bestående behov av utbildning. Förberedelserna av huvudkontorets avdelningar har inte planerats lika väl och saknar både analys och samråd. Delegationerna behöver fortfarande mycket stöd i anpassningen till den nya rollen, och de centrala avdelningarna tycker att det är svårt att ge delegationerna det stöd de behöver när den tematiska sakkunskapen sprids ut över de olika direktorat som ansvarar för olika geografiska områden (geografiska direktorat) på grund av nedskärningar på huvudkontorets personal. Huvudkontorets avdelningar har utvecklat ett antal övervakningsinstrument och gett omfattande stöd till delegationerna, men det går fortfarande att göra förbättringar på båda områdena (se punkterna 19–38).

VI. När det gäller resultaten av delegeringen är det ännu, efter mindre än två år av delegerad förvaltning, för tidigt att se de förväntade förbättringarna av snabbheten och kvaliteten på EG:s externa bistånd. Eftersom det inte fanns en fullständig uppsättning resultatindikatorer på ett tidigt stadium i delegeringsprocessen är det också svårt att mäta framstegen i förhållande till de viktigaste målen (se punkterna 39–42, 48–51, 53, 56 och 57).

VII. Vid de flesta av de delegationer som besöktes finns det dock tecken på att man är på god väg att uppnå de fastställda målen med den delegerade förvaltningen. Den ökade kapaciteten vid delegationernas driftsenheter och det faktum att personalen på finans- och kontraktsenheten finns tillgängliga på plats underlättar snabbare projektledning med högre kvalitet. Detta leder till bättre problemlösningskapacitet inom delegationerna, till ökad kontakt med biståndsmottagare och andra inblandade parter och till ökad förståelse för lokala villkor, risker och möjligheter. Förfarandena för finansiell förvaltning är i allmänhet tillförlitliga vid delegering men de är ännu inte tillräckligt utvecklade när det gäller den finansiella övervakningen av de verkställande organen (se punkterna 43, 46, 54, 58, 61 och 62).

VIII. De förväntade resultaten av delegeringen när det gäller ökad snabbhet och förbättrad kvalitet på projektledningen begränsas för närvarande av de problem man har med att rekrytera personal med lämplig sakkunskap och att använda denna sakkunskap på ett optimalt sätt, de svårigheter som huvudkontoret har upplevt med att ge stöd till delegationerna, ännu otillräckliga system för finansiell information och komplicerade förfaranden (se punkterna 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 och 63).

IX. Utifrån sina iakttagelser och slutsatser lämnar revisionsrätten följande huvudsakliga rekommendationer: — Det bör införas lämpliga indikatorer för biståndets snabbhet och kvalitet som mäter framsteg från år till år och mot standarder som skall fastställas. — Den faktiska kostnaden för delegeringen bör kontrolleras mot de beräknade kostnaderna. — Kommissionen bör se till att rekryteringsförfaranden, löner och andra anställningsvillkor lockar personal med lämplig sakkunskap så att det ökade behovet av personal inom delegationerna kan täckas. — Tematisk sakkunskap som finns inom huvudkontorets avdelningar bör organiseras så att högkvalitativt stöd kan ges till delegationerna på ett effektivt sätt. — Huvudkontorets övervaknings- och stödroll bör utvecklas ytterligare, särskilt genom att systemen för finansiell information förbättras och de befintliga utbildningsbehoven åtgärdas. — Kommissionen bör öka sina insatser för att försöka minska förseningarna i projektgenomförandet, särskilt förseningar när det gäller betalningar som görs utanför delegationerna. — För att optimera resultaten av delegeringen bör kommissionen fortsätta att ägna särskild uppmärksamhet åt att förenkla, harmonisera och förtydliga finansiella förfaranden och kontraktsförfaranden.

INLEDNING

Bakgrund

1. I maj 2000 aviserade kommissionen en omfattande reform av förvaltningen av programmen för externt bistånd (1) med utgångspunkt i principerna i vitboken om den övergripande reformen av kommissionen (2). De huvudsakliga målen, som fastställs i kommissionens meddelande, är att radikalt öka snabbheten och förbättra kvaliteten och profilen på EG:s externa bistånd. De grundläggande målen beskrivs närmare bestämt enligt följande: — Att väsentligt minska den tid det tar att genomföra projekt. — Att väsentligt förbättra projektledningens kvalitet och tillgänglighet. — Att garantera tillförlitliga förfaranden för finansiell och teknisk förvaltning och kontraktsförvaltning i linje med de bästa internationella standarderna för riktighet och redovisningsskyldighet. — Att förbättra effekten av EG:s utvecklingssamarbete och utvecklingsbistånd och öka dess synlighet.

2. En mycket viktig del av reformen är delegering av arbetsuppgifter och ansvarsområden när det gäller förvaltningen av EG-finansierad samarbetsverksamhet från kommissionens huvudkontor i Bryssel (det vill säga EuropeAid) till delegationerna i mottagarländerna runtom i världen (3). Det slutliga ansvaret ligger fortfarande hos kommissionens huvudkontor i Bryssel. Andra viktiga delar i reformen är att förstärka den fleråriga programplaneringen, integrera projektcykeln, skapa ett enda organ som skall styra projektgenomförandet (EuropeAid), utveckla en gemensam administrativ kultur inom avdelningarna för yttre förbindelser och vidta åtgärder för att bli av med gamla och vilande åtaganden.

3. Den huvudsakliga riktlinjen för arbetet med delegeringen är enligt meddelandet i maj 2000 att allt som bättre kan förvaltas och beslutas på plats, nära fältet, inte skall förvaltas eller beslutas i Bryssel. När det gäller den operativa verksamheten är de mest betydande förändringarna för delegationerna efter delegeringen att de ansvarar för identifieringen av projekt/program och utarbetandet av finansieringsförslag (godkännande från huvudkontoret krävs dock), samt för kontraktering och finansiellt och tekniskt genomförande (4). Samtidigt har man också använt delegeringsprocessen för att ta itu med problemen med den allmänna underbemanningen vid delegationerna så att de skall kunna utföra operativa funktioner effektivare och ta över de arbetsuppgifter inom bidragsförvaltningen som tidigare utfördes av byråerna för tekniskt stöd (5).

4. Delegeringen får också stora konsekvenser för de centrala avdelningarna i Bryssel eftersom deras roll förändras från direkt ledning av projekt till övervakning av och stöd till delegationerna (inbegripet samordning, kvalitetskontroll och förbättring av arbetsmetoder).

5. Delegeringsprocessen omfattar alla geografiska områden som täcks av kommissionens program för externt bistånd, vare sig de finansieras genom kommissionens budget eller genom EUF. Delegeringen planerades att göras i tre omgångar, vardera omfattande 20–30 delegationer, under åren 2001–2003, och gällde totalt 78 delegationer (6). Den första gruppen om 21 delegationer började arbeta med delegerad förvaltning i början av 2002, den andra gruppen om 26 delegationer (plus Kabul-kontoret) började i slutet av 2002/början av 2003, och den tredje gruppen om 30 delegationer (alla i AVS-länder) började i slutet av 2003/början av 2004. Delegeringen kommer att omfatta alla program, men de geografiska programmen (7) hanteras först, följda av övergripande program, till exempel för livsmedelssäkerhet, mänskliga rättigheter, samfinansiering med frivilligorganisationer, och regionala program (förutom humanitärt bistånd, som inte har delegerats). Enligt kommissionen var ett totalbelopp på 14 miljarder euro i finansiella åtaganden som ännu inte lett till betalning och som gällde de geografiska programmen ställt under delegerad förvaltning i slutet av 2003. Detta belopp utgör omkring 72 % av det totala beloppet för sådana finansiella åtaganden.

Revisionsrättens granskning

6. Revisionsrättens granskning inriktades på två huvudsakliga frågor: — Har kommissionen förvaltat delegeringsprocessen väl? — Börjar den delegerade förvaltningen vid delegationerna att ge de förväntade resultaten?

7. För att svara på den första frågan tittade man vid granskningen på hur delegationerna har förberetts för delegerad förvaltning och hur de centrala avdelningarna har förberetts för sin övervakande och stödjande roll.

8. När det gäller den andra frågan tittade man vid granskningen särskilt på resultaten när det gäller att öka snabbheten och förbättra kvaliteten på biståndet och garantera att de finansiella förfarandena är tillförlitliga.

9. Revisionsrätten är medveten om att delegeringsprocessen inte ännu var avslutad vid tiden för granskningen (oktober 2003–maj 2004) och att delegationerna har arbetat med delegerad förvaltning endast under en ganska kort period. Det ansågs ändå att förberedelserna för och genomförandet av delegeringen hade avancerat tillräckligt sedan starten 2000 för att revisionsrätten skulle kunna utföra granskningen och få fram relevanta resultat, särskilt i fråga om delegeringsprocessen.

10. Revisionsrätten hade inte förväntat sig att det skulle gå att se omedelbara förbättringar i kvaliteten efter denna korta tid, utan sökte som ett första steg efter indikationer på att personalen vid delegationerna i ökad utsträckning deltar i projektcykelns olika faser och aktiviteter. Av samma anledning uppmärksammade revisionsrätten vid granskningen inte specifikt ett annat viktigt mål med reformen, nämligen det att förbättra EG-biståndets effekt och synlighet.

11. Tio delegationer (8) besöktes inom ramen för denna granskning. Sju av dem hörde till den första omgången delegationer och tre till den andra omgången, medan ingen delegation valdes ut från den tredje omgången delegationer eftersom dessa inte förväntades börja arbeta med delegerad förvaltning förrän i slutet av 2003.

12. På central nivå gjordes omfattande intervjuer inom EuropeAid (omfattande alla dess geografiska direktorat) och inom generaldirektoratet för yttre förbindelser och generaldirektoratet för bistånd.

13. Samtidigt som revisionsrättens granskning gjorde kommissionens avdelningar en utvärdering av delegeringsprocessen. Revisionsrätten fick tillgång till utkastet till utvärderingsrapporten i slutet av 2003, strax efter det att revisionsrätten hade slutfört sin första omgång (sex) besök vid delegationerna. Rapporten analyserades och jämfördes med revisionsrättens granskningsresultat vid det stadiet och man kom fram till att det inte fanns några väsentliga skillnader mellan de viktigaste granskningsresultaten från de två undersökningarna (särskilt när det gällde de största riskfaktorerna). Den slutliga rapporten om kommissionens utvärdering blev tillgänglig i maj 2004 (9).

14. Under 2003 genomförde kommissionen en djupgående granskning av EuropeAid. Denna granskning hade ett annat mål eftersom den syftade till att ge rimlig säkerhet om EuropeAids system för intern kontroll, men några av iakttagelserna är ändå relevanta för revisionsrättens granskning, eftersom de bekräftar vissa av revisionsrättens konstateranden, främst när det gäller det gemensamma systemet för information om Relex.

IAKTTAGELSER

Delegeringsprocessen

Övergripande förvaltning av delegeringen

15. Detaljerade förberedelser för delegeringsprocessen inleddes efter kommissionens meddelande i maj 2000. En förteckning över de viktigaste åtgärderna och datumen i den övergripande förberedelseprocessen inför delegeringen finns i bilagan.

16. Delegeringen till alla 78 delegationerna planerades ursprungligen vara avslutad före slutet av 2003. För att göra denna process mer hanterbar och för att utnyttja tidigare erfarenheter skulle man genomföra delegeringen i tre omgångar. Delegeringen omfattade samråd för att bedöma varje delegations behov, följt av rekrytering och utbildning av godkänd personal, ökad kontorskapacitet och datautrustning och upprättande av datornätverk. Vid varje delegation övervakades stegen mot dessa mål genom handlingsplaner. Dessutom planerades och genomfördes förändringar i huvudkontorets personalstyrka och struktur.

17. När man granskar hela förberedelseperioden och den tillgängliga dokumentationen för denna period står det klart att omfattande planering, samråd och genomförande ägde rum under de 1,5 år som förflöt mellan det officiella beslutet i maj 2000 och det faktiska införandet av delegerad förvaltning vid de första delegationerna tidigt 2002. I synnerhet EuropeAid, generaldirektoratet för yttre förbindelser och generaldirektoratet för bistånd stod för dessa förberedelser, samordnade genom den avdelningsövergripande arbetsgruppen för delegeringen. En liknande förberedelseprocess gällde för den andra och den tredje omgången delegationer. I april 2004 arbetade 66 delegationer med delegerad förvaltning och de återstående tolv delegationerna i den tredje omgången väntades arbeta med delegerad förvaltning i mitten av 2004.

18. I planeringsarbetet saknades dock ett antal element som kunde ha underlättat kommissionens kontroll över delegeringen. Till exempel innehöll visserligen kommissionens beslut i maj 2000 en handlingsplan, men den kopplade inte delegeringsarbetet till de förväntade resultaten. I meddelandet till kommissionen i januari 2002 (10) gjordes uppskattningen att den totala årliga kostnaden för delegationerna när delegeringen är helt genomförd 2005 kommer att vara omkring 177 miljoner euro högre än före delegeringen. I denna uppskattning ingick inte besparingar till följd av nedskärningar på huvudkontorets personal. De faktiska kostnaderna har inte kontrollerats mot de beräknade kostnaderna på ett sådant sätt att man får en klar bild den totala ökningen av kostnaderna (och personalen) vid delegationerna och huvudkontoret. Andra element som saknades och som tas upp i denna rapport är referensstandarder för att tilldela delegationerna resurser (se punkterna 19–21), en övergripande plan för huvudkontorets nya roll och en definition av denna roll (se punkterna 27–28) samt resultatindikatorer för biståndsförvaltningens snabbhet och kvalitet (se punkterna 39–42).

Förberedelse av delegationerna

19. De delegationer som utsågs till den första omgången informerades av huvudkontoret i november 2000 och ombads att göra en bedömning av sina behov av ytterligare resurser (till exempel personal, kontorsutrymme och utrustning). Delegationerna i den andra omgången kontaktades i samma ärende i december 2001. Delegationerna ombads att ta med indikatorer i beräkningen, till exempel biståndets storlek, antal projekt och betalningar, och även särskilda hinder, till exempel den lokala arbetsmiljön och kvaliteten på den lokala offentliga administrationen. Ingen särskild metod förmedlades till delegationerna som beskrivning av hur man utifrån sådana faktorer skall bedöma vilka extra resurser som krävs.

20. Vid granskningen har det framkommit att delegationerna i allmänhet inte kunde göra någon sådan analys på egen hand och i ansökningarna framgick det inte tydligt hur man kommit fram till sifferuppgifterna. Uppskattningar av extra kontorslokaler och övrig kontorsutrustning var lättare att göra eftersom dessa i allmänhet grundades på uppskattningar av personalstyrkan.

21. Omfattande samråd ägde rum mellan huvudkontoret och delegationerna och avslutades med en slutlig utfrågning mellan delegationschefen och generaldirektörerna för de huvudsakliga inblandade generaldirektoraten (yttre förbindelser, bistånd och EuropeAid), även om det inte grundades på någon särskild metod för bedömning av vilka resurser som krävdes. Resultatet av denna process var att delegationernas begäran till största delen uppfylldes och att personalen vid delegationerna ökade betydligt. I allmänhet fick delegationerna två tjänstemän och flera anställda med stödjande funktion till en ny finans- och kontraktsenhet och kraftiga förstärkningar till driftsenheten och till enheter med ansvar för samordningsverksamhet (11).

22. Som en del av förberedelseprocessen genomförde huvudkontoret två separata kontroller för alla delegerade delegationer för att vara säker på att alla grundläggande villkor var uppfyllda. Den första kontrollen låg till grund för vidaredelegeringen av ansvaret för åtaganden och betalningar från den direktör vid EuropeAid som är ansvarig för det geografiska området i fråga till delegationschefen. Den andra kontrollen utfördes några månader senare och omfattade besök vid delegationerna för att man skulle försäkra sig om att den delegerade förvaltningen fungerade tillfredsställande.

23. De delegationer som revisionsrätten besökte vid sin granskning var i allmänhet nöjda med antalet extra tjänster de blivit tilldelade, men sex av de tio delegationerna hade haft problem med att tillsätta tjänsterna i tid och/eller med personer med relevant sakkunskap. Bidragande orsaker var — lång rekryteringsprocess (för tjänstemän, enskilda experter (12) och lokala ombud för tekniskt stöd (13)), — oattraktiva villkor (dvs. lönenivåer och semester för lokala ombud för tekniskt stöd), — brist på sakkunskap inom vissa områden (personal vid finans- och kontraktsenheten och civilingenjörer), — restriktioner på grund av lokal lagstiftning (begränsade möjligheter att förnya tillfälliga anställningsavtal), och — osäkerhet när det gäller framtida möjligheter och villlkor för tillfälligt anställda beroende på den nya kategorin ”kontraktsanställd” som fastställts i de nya tjänsteföreskrifterna som började gälla den 1 maj 2004.

24. Andra nödvändiga resurser, till exempel kontorsinfrastruktur, datorer och kommunikationsmöjligheter gavs med få undantag till delegationerna utan större problem.

25. Stora insatser har gjorts för att ge utbildning till personalen vid delegationerna. Det gällde bland annat vidareutbildning för tjänstemän (framför allt personal vid finans- och kontraktsenheten) innan de tillträdde sina tjänster vid delegationen, kurser som huvudkontorets personal höll på delegationerna för all delegationspersonal och specialistkurser på regional basis. Ämnena för kurserna var i synnerhet kommissionens finansiella förfaranden och kontraktsförfaranden, finansinformationssystemet Cris och ökade kunskaper om ledarskapsfrågor.

26. Vid granskningarna av delegationerna har det dock visat sig att det trots alla utbildningsinsatser, som för det mesta ansågs ha varit mycket nyttiga, fortfarande finns behov av utbildning, delvis på grund av att personalen regelbundet roterar, delvis på grund av otillräckliga budgetanslag till delegationernas lokala utbildning och till reseutgifter i samband med utbildning. På grund av personalnedskärningar vid huvudkontoret har man nyligen tvingats minska det planerade utbildningsprogrammet för 2004 i Asien-området. Områden där det vore önskvärt med mer utbildning är bland annat Cris-systemet, de nya budgetförordningarna (14) och följderna av dem, projektgenomförande, projektövervakning och personalförvaltning.

Förberedelse av huvudkontoret inför övervaknings- och stödrollen

Huvudkontorets struktur och personalstyrka

27. EuropeAid inrättades i januari 2001. Någon detaljerad beskrivning av huvudkontorets roll vid delegerad förvaltning fanns dock inte tillgänglig förrän i november 2002 efter seminarier och workshops under 2002 (15) och utvecklades ytterligare i juli 2003 (16).

28. Det fanns ingen analys i något av de ovan nämnda dokumenten av hur mycket resurser huvudkontoret behövde för att utföra sina nya arbetsuppgifter och fullgöra sitt nya ansvar efter delegeringen, till exempel övervakning (se punkterna 34–35) och stöd (se punkterna 36–38). Bedömningen av delegationernas behov saknade visserligen också en analys av lämpligt antal anställda vid delegationerna i förhållande till de arbetsuppgifter som skall utföras, men det var ändå en intensiv process med omfattande diskussioner och samråd mellan delegationerna och huvudkontoret med syfte att göra delegationerna delaktiga i processen. Det gjordes dock inget jämförbart arbete med inblandade enhetschefer när det gällde bedömningen av huvudkontorets behov, vilken därför saknade både analys och samråd.

29. I meddelandet från januari 2002 om genomförandet och finansieringen av delegeringen säkrades finansieringen av ytterligare 1 400 anställda vid delegationerna (däribland 375 tjänstemän) men det nämndes inte hur många som skulle omplaceras från huvudkontoret. Enligt kommissionen har dock endast 158 nya tjänstemannatjänster tilldelats för delegeringen (44 för den första fasen 2001 och 114 för den andra fasen 2002). De 217 tjänster som delegationerna tilldelades 2003 och 2004 hade förflyttats från huvudkontoret, men det är inte klart vilken slags analys som låg till grund för beslutet att minska antalet tjänster vid huvudkontoret.

30. EuropeAids geografiska direktorat har ombetts att medverka till att skära ned på 217 tjänster under 2003 och 2004. De flesta av dessa nedskärningar kommer att göras vid temaenheterna och finans- och kontraktsenheterna. Vid granskningen konstaterades att detta har lett till att vissa temaenheter inte längre kan ge effektivt stöd till delegationerna.

31. På grund av att temaenheterna var tvungna att uppfylla sin kvot av total nedskärning på tjänster kunde de i vissa fall inte erbjuda anställning till erfaren personal som kom tillbaka från delegationerna. Den återstående personalen vid temaenheterna som tidigare var ansvarig för förvaltning och bearbetning av projekthandlingar kan kanske inte lätt anpassa sig till den nya rollen som innebär att ge stöd, förmedla sektorkunskap och råd.

32. Kommissionen ansåg inte att det var realistiskt att hantera planeringen av huvudkontoret på ett övergripande plan och valde därför istället ett pragmatiskt, utvecklingsinriktat förfarande. När granskningen genomfördes fanns det inte någon övergripande plan för omstruktureringen av EuropeAid, men man hade ändå i viss mån övervägt att omorganisera temaenheterna så att den tematiska sakkunskapen skulle koncentreras. På så sätt kan kunskapen och erfarenheten vid huvudkontoret överföras rationellare och effektivare till delegationerna.

33. När det gäller finans- och kontraktsenheterna inom de olika EuropeAid-direktoraten visade en jämförande granskning av arbetsbördan att det finns stora variationer mellan enheterna i förhållandet mellan antalet tjänster och antalet betalningar och betalningarnas storlek.

Huvudkontorets övervakningsroll

34. I och med delegeringen av ansvaret till delegationerna, särskilt ansvaret för genomförande av samarbetsprogram, utvecklas kommissionens huvudkontors roll till att mer gälla övervakning av och stöd till delegationerna såsom utförligt beskrivs i EuropeAids dokument om uppdragsbeskrivning, avdelningarnas ansvarsområden och arbetsuppgifter (”Mission Statement, Responsabilités et Tâches des Services”) från juli 2003. Huvudkontoret använder ett antal verktyg för att övervaka delegationernas verksamhet, av vilka de viktigaste är följande: — Förvaltningsrapporter om externt bistånd, som delegationerna utarbetar var fjärde månad. — Kvartalsvisa scheman för åtaganden, betalningar, åtaganden som ännu inte lett till kontrakt (RAC) och åtaganden som ännu inte lett till betalning (RAL) (17). — Årliga förvaltningsplaner som utarbetas av delegationerna. — Översikt över vilka projekt som håller på att beredas. — Resultatinriktade övervakningsrapporter om projekt. — System för finansiell information (Cris och, för EUF, Olas). — Besök på fältet. — Granskningar av internkontrollsystem. — Bedömningar av arbetsbördan.

35. Genom dessa övervakningsverktyg får huvudkontoret visserligen användbar information om det arbete delegationerna utför, men på grund av brist på anvisningar om hur verktygen skall användas har det inte alltid varit tydligt för den berörda personalen hur de skall tillämpas i fråga om övervakningens omfattning och djup, och problem har tillstött inom följande områden: a) De bedömningar av arbetsbördan som EuropeAids internrevisionsfunktion har gjort syftar till att gradvis fastställa interna referensstandarder för förhållandet mellan resurser och arbetsbörda inom delegationerna såsom kommissionen föreslog i meddelandet från januari 2002. På grund av det lilla antalet delegationer som besöktes och variationerna i de lokala villkoren har referensstandarderna ännu inte utarbetats. De bedömningar av arbetsbördan som hittills gjorts visar alltså inte om personalstyrkans storlek inom delegationerna är lämplig i förhållande till faktorer såsom delegationens uppgifter och ansvar, omfattningen av det förvaltade biståndet, antalet betalningar och betalningarnas storlek och kvaliteten på den nationella administrationen. Bedömningar av arbetsbördan visar heller inte om mer eller mindre tid borde ha ägnats åt en särskild arbetsuppgift eller process, om alla arbetsuppgifter var relevanta eller om man borde ha tagit itu med ytterligare arbetsuppgifter. b) Det fanns ursprungligen inget krav på feedback till delegationerna på deras förvaltningsrapporter om externt bistånd även om det ibland gavs feedback. Detta har man nu åtgärdat och sedan slutet av 2003 finns det krav på att det skall ges feedback till delegerade delegationer på deras förvaltningsrapporter om externt bistånd. Det är dock ibland svårt för EuropeAid att utifrån förvaltningsrapporterna fastställa vilken insats som förväntas av huvudkontoret, om det förväntas någon (18). c) Det saknas användarvänliga rapporteringsmöjligheter i Cris, och detta i sådan utsträckning att flera delegationer införde egna parallella databaser vilket gjorde att man tvingades föra in finansiella uppgifter om projekt två gånger. För ett geografiskt område hade det förts in felaktiga, eller inga, landskoder i Cris vilket gjorde det opålitligt som informationskälla om förvaltningen. Möjligheten att använda Cris som övervakningsverktyg är inte ännu helt utvecklad för AVS-länder. Avsikten är att prognoser skall föras in i Cris i slutet av 2004 och att Olas helt skall integreras med Cris under 2006. I kommissionens granskning (se punkt 14) sammanfattades det att Cris inte ännu var ett moget rapporteringssystem.

Huvudkontorets stödjande roll

36. I och med att huvudkontorets ansvar för genomförandet har förts över till delegationerna skall huvudkontoret nu inte bara övervaka delegationerna, utan också hjälpa dem med förberedelser, genomförande och utvärdering av projekt. Det är framför allt EuropeAids samordningsenheter för olika geografiska områden som med stöd från temaenheterna kommer att få in huvuddelen av ansökningarna från delegationerna.

37. Granskningen har visat att huvudkontoret har gett omfattande stöd till delegationerna, till exempel på följande områden: — Ett brett utbud av utbildningar inom biståndsförvaltning och finansiella förfaranden, system och granskningar, både innan personalen börjar arbeta vid delegationerna och medan de är där, till exempel kurser i hur man fördelar bistånd, exempelvis förvaltning av hela projektcykler, budgetstöd och sektorsövergripande metoder. — Omfattande stöd vid projektberedningen inklusive bidrag från kvalitetsstödsgrupper (19). — Temanätverk som skall spela en nyckelroll i kvalitetsstödet till delegationerna (20). Syftet med dem är att tillhandahålla riktlinjer och praktiska verktyg för hur man utformar projekt. — Omfattande finansiellt och kontraktsmässigt stöd inklusive en hjälpcentral för Cris och en brevlåda för frågor samt utarbetande av handböcker och riktlinjer.

38. Det går dock fortfarande att förbättra huvudkontorets övergång till den nya stödrollen i en delegerad förvaltning på följande områden: a) Temanätverkens webbsidor är olika väl utvecklade och många behöver uppdateras. b) Det finns fortfarande behov av utbildning inom delegationerna (se punkt 26). c) Kvalitetsstödgruppen för AVS-området har för närvarande endast kapacitet att granska ett urval om cirka 20 % av finansieringsförslagen. d) EuropeAids riktlinjer fanns inte alltid tillgängliga på delegationens arbetsspråk. Nu finns det klara anvisningar om detta, men förseningar i översättningen är fortfarande ett problem. e) Det tog lång tid för kommissionen att förklara för delegationerna hur en decentraliserad förvaltning av EG:s bistånd till mottagarländer skall genomföras inom ramen för den nya budgetförordningen och att ge riktlinjer om finansieringsförfaranden för nionde EUF. f) Brist på tillräcklig kapacitet i det ansvariga direktoratet vid generaldirektoratet för yttre förbindelser ledde till förseningar i godkännandet av personalrekryteringsförslag från delegationerna.

Resultaten av delegeringen

Indikatorer för mätning av resultat

39. I meddelandet till kommissionen av den 16 maj 2000 om reformen av det externa biståndet fastställdes att resultatindikatorer skulle införas för att det skulle bli möjligt att mäta de framsteg som gjorts i förhållande till målen med reformen (snabbare genomförande, förbättrad kvalitet på biståndsförvaltningen och tillförlitligare finansiella förfaranden) och att se till att bedömningen av programmens framgång inte utgår från om budgetanslaget för ett givet år har använts eller inte.

40. Kommissionen antog under 2001 ett antal indikatorer som i huvudsak grundades på då tillgängliga finansiella uppgifter. Dessa omfattade åtaganden och utbetalningar och därtill knutna åtaganden som ännu inte lett till kontrakt och åtaganden som ännu inte lett till betalning, procentandelen fakturor som betalats inom 60 dagar, fördelningen av åtaganden och betalningar över året och antalet år det tog att slutföra ett projekt.

41. De ovan nämnda indikatorerna kan vara användbara indikatorer på lång sikt och på en övergripande nivå, men de bör kompletteras med andra användbara indikatorer om de skall ge en fullständig bild av snabbheten och kvaliteten på projektberedningen och på genomförandet på plats. I slutet av 2003 beaktade EuropeAid fortfarande ytterligare resultatindikatorer som skulle uppfylla detta mål.

42. Förseningarna i införandet av sådana indikatorer har lett till att det är svårt att ge grundläggande information om situationen i början av delegeringen (eller reformen). Det är dessutom svårt att identifiera indikatorer som särskiljer effekten av delegeringen från effekten av reformen som helhet. Dessutom kan indikatorerna också påverkas av andra kommissionsinitiativ, till exempel införandet av förvaltning av hela projektcykler, sektorsövergripande arbetssätt eller nya budgetförordningar och av utvecklingen i mottagarländerna, till exempel lokalpolitiska förändringar eller förändringar i kvaliteten på den lokala administrationen.

Snabbhet

43. Revisionsrätten har genom sin granskning försökt finna bevis på eventuellt ökad snabbhet när det gäller olika verksamheter inom projektcykeln för vilka delegationen nu har eget ansvar, i synnerhet utarbetandet av finansieringsförslag, tecknande av kontrakt, betalning av fakturor och projektgenomförande. Den första fasen i projektcykeln, det vill säga programplaneringen, tas inte upp här eftersom den fortfarande är huvudkontorets ansvar, även om delegationerna förväntas involveras i högre utsträckning.

Utarbetande av finansieringsförslag

44. Även om översikten över projekt som håller på att beredas strikt övervakas så att tidsfristerna respekteras har projektberedningen i vissa fall varit långsammare under delegeringen eftersom delegationerna befinner sig i den nödvändiga inlärningsfasen. Till exempel behövde huvudkontoret hjälpa vissa delegationer i Asien med att utarbeta utkast till finansieringsförslag under 2003, tidsfristerna fick skjutas upp och i slutändan ingicks en högre procentandel åtaganden under fjärde kvartalet än under tidigare år (80–90 % mot omkring 50 % tidigare).

45. Flera av de delegationer som besöktes under granskningen hade stött på särskilda problem 2003 när de utarbetade nya finansieringsförslag efter det att den nya budgetförordningen för den allmänna budgeten började gälla den 1 januari 2003. Delegationerna var osäkra på hur de skulle tolka och tillämpa de nya bestämmelser i budgetförordningen som handlar om att förvaltningen av biståndsverksamhet skall ”decentraliseras” till mottagarländerna. Upprepade krav på förtydliganden lämnades obesvarade av huvudkontoret där frågan av allt att döma fortfarande undersöktes när revisionsrätten gjorde sitt andra granskningsbesök hos delegationerna i mars 2004. Ett antal projektförslag kunde inte slutföras på grund av att man inte riktigt förstod och inte kunde komma överens om de genomförandemekanismer som skulle införas.

Kontraktering och betalningar

46. Den övergripande slutsats som dragits av besöken hos delegationerna är att delegationerna förvaltar rutinförfarandena för kontrakt och betalningar på ett lämpligt sätt. Den viktigaste bidragande faktorn var att den största, första omgången delegationer i synnerhet fick välkvalificerad och erfaren personal till sina finans- och kontraktsenheter, vilket gjorde att de grundläggande finansiella systemen och förfarandena kunde införas på ett smidigt sätt.

47. I länder där den nationella administrationen har en viktig roll i kontrakterings- och betalningsprocessen (21) är förseningar inom dessa administrationer ibland ett större hinder för ett snabbt projektgenomförande än eventuella förseningar inom delegationerna (22).

48. Många delegationer har inga särskilda indikatorer för att mäta hur lång tid det tar att göra betalningar eller teckna kontrakt, vanligtvis sätter de inte heller upp specifika mål för sig själva i detta hänseende, förutom de formella obligatoriska perioder som fastställs i budgetförordningen, genom kontrakt eller offentliggjorda upphandlingsförfaranden (23).

49. Med hjälp av de finansiella informationsystem som används inom delegationerna, Cris och (för EUF) Olas, går det i allmänhet att beräkna tidsåtgången för en betalning, men de kontroller som utförs vid ett antal delegationer visar att det finns fel i de underliggande uppgifterna (24). Tillförlitligheten i EuropeAids resultatindikator som visar den totala procentandelen fakturor som betalats inom 60 dagar är därför låg.

50. Indikatorer för hur lång tid det tar att göra betalningar finns inte tillgängliga för tiden före delegeringen. Därför gjordes ett manuellt test vid två delegationer där ett antal liknande betalningar valdes ut. Vissa hade gjorts före delegeringen (alltså av huvudkontoret), andra efter delegeringen, och tidsåtgången för att utföra betalningarna jämfördes. Resultaten var inte övertygande. De visade på en förbättring när det gällde en delegation (den genomsnittliga tidsåtgången hade minskat från 61 dagar före delegeringen till 47 dagar efter delegeringen), men ingen uppenbar förändring när det gällde en annan delegation (den genomsnittliga tidsåtgången var fortfarande omkring 50 dagar).

51. Ett antal delegationer hade svårigheter med att hantera betalningar och kontrakt på grund av att det fanns så många fel i de uppgifter som tidigare hade förts in i finansinformationssystemet Cris efter det att detta system hade tagits i drift under 2002.

52. EG:s förfaranden på området upphandling och kontraktering är komplicerade. Granskningen visar att personalen vid delegationerna, projektpersonal och lokala regeringstjänstemän ibland stöter på allvarliga svårigheter inom dessa områden även när det finns utrymme för avvikelser eller en mer flexibel tolkning. Ofta behöver upphandlingsförfaranden avbrytas och inledas på nytt på grund av att det inte finns tillräckligt många intresserade parter eller giltiga anbud. Avvikelser godkänns inte så lätt av huvudkontoret, och i vissa fall är det inte ens möjligt på grund av särskilda regler som kräver att upphandlingsförfarandet skall upprepas tills ett tillräckligt antal giltiga anbud har kommit in. Dessa fall utgör ett allvarligt hinder för projektberedningen och projektgenomförandet.

Projektgenomförande

53. Effekten av delegeringen i fråga om snabbheten i projektgenomförandet som helhet kan inte mätas på ett enkelt sätt (vilket granskningsbesöken vid delegationerna har visat), särskilt inte så snart efter det att delegationerna har börjat arbeta med delegerad förvaltning (25). När det gäller mer än hälften av de delegationer som besöktes var resultatet av granskningen att de positiva effekterna av delegeringen upphävdes av andra faktorer.

54. Ett allmänt konstaterande vid granskningsbesöken är att projektgenomförandet vinner på att ha finans- och kontraktsenhetens personal tillgänglig på plats och på den ökade kapaciteten vid delegationernas driftsenheter. Båda faktorerna bidrar till bättre förståelse för lokala arbetsförhållanden och ger tillsammans bättre kapacitet att lösa eventuella problem som påverkar projekten och programmen. Intervjuer med delegationernas motparter (regeringstjänstemän, projektpersonal, företrädare för andra donatorer) bekräftar delegationernas ökade kapacitet efter delegeringen, vilket innebär tätare kontakt med delegationspersonalen som blir mer delaktig.

55. Begränsande faktorer som diskuterats tidigare i rapporten när det gäller förberedelserna av delegationerna och huvudkontoret inför delegeringen kan dock upphäva effekten av alla förbättringar när det gäller den snabbhet som delegeringen medfört (se punkterna 23, 26, 35c och 38).

Kvalitet

56. Vad gäller det andra huvudsakliga målet för reformen och för delegeringen, det vill säga att radikalt förbättra kvaliteten på EG:s externa bistånd, är det för tidigt att efter mindre än två år av delegerad förvaltning se alla eventuella effekter som delegeringen har haft på biståndets kvalitet genom hela projektcykeln. För detta skulle krävas en period av minst fyra till fem år tills ett betydande antal projekt och program som beretts under delegerad förvaltning har genomförts.

57. Dessutom skulle det vara nödvändigt att på ett tidigt stadium identifiera vilka indikatorer som bäst lämpar sig för att bedöma kvaliteten på biståndet. Det resultatorienterade övervakningssystem som kommissionen 2002 utvidgade till att omfatta alla regioner som berörs av EG:s externa samarbetsprogram är avsett att ge en uppskattning av hur väl ett projekt eller program fungerar. På längre sikt skulle dessa bedömningar kunna utgöra en viktig indikator för kvaliteten på EG-biståndet och, förutsatt att rapporterna håller en jämn standard så att de går att jämföra över tiden, för eventuella förbättringar av kvaliteten.

58. De positiva faktorer som nämns ovan när det gäller projektgenomförandets snabbhet inverkar också på kvaliteten. Vid granskningen framkom det att det vid de flesta av de delegationer som besöktes finns tecken på ökad kapacitet hos delegationerna att hantera de olika aspekterna av utvecklingsåtgärder, vilket leder till ökade kontakter med stödmottagare och andra inblandade parter och till ökad förståelse för lokala villkor, risker och möjligheter. De kontroller av ärenden som gjordes vid granskningen bekräftar också att delegationspersonalen i större utsträckning deltar i projektövervakningen, till exempel genom att granska och kommentera arbetsplaner för projekt och rapporter om hur projekten fortskrider.

59. Å andra sidan finns också begränsande faktorer, såsom nämnts tidigare i rapporten (se punkt 56), som kan upphäva effekten av de kvalitetsförbättringar som delegeringen har medfört.

60. Dessutom fanns det vid de flesta av de delegationer som besöktes flera personalkategorier (till exempel tjänstemän, enskilda experter, lokala ombud för tekniskt stöd och lokalt anställda) som arbetade inom driftsenheterna och delade på arbetsbördan, vanligtvis på ett sådant sätt att var och en av dem ansvarade för ett antal projekt. Detta förfarande ger ingen garanti för att de olika personalkategorierna används på ett optimalt sätt, eftersom det betyder att de mer erfarna experterna ibland lägger en betydande del av sin tid på relativt enkla administrativa arbetsuppgifter.

Tillförlitliga finansiella förfaranden

61. Det allmänna intrycket från besöken vid delegationerna då delegeringen granskades och som stöds av iakttagelserna från ett antal redovisningsrevisioner som gjordes samtidigt vid samma delegationer (26), är att tillförlitliga förfaranden för finansiell förvaltning i allmänhet är säkrade vid delegerad förvaltning. Den finansiella övervakningen av genomförandeorganen är dock inte tillräckligt utvecklad ännu. I synnerhet pågår ännu diskussioner om förfarandet trots att systemet för granskning av verkställande organ förbättrades under 2002. Granskningsrapporterna används och följs i allmänhet ännu inte upp tillräckligt för att man skall kunna avvika från den allmänna säkerheten när det gäller lagligheten och korrektheten hos transaktioner som förvaltats av genomförandeorgan.

62. Det finns tecken på att delegeringen har en positiv effekt och att den leder till förbättringar i systemen för övervakning och kontroll. Att finans- och kontraktsenheter tidigt inrättades, ofta med en stark och erfaren personalstyrka, ledde vid många delegationer till en kraftig betoning på finansiella förfaranden. Det bidrog också till snabbare problemlösning och förbättrade förfaranden, till exempel att standarddokument eller format för checklistor, sändlistor och riktlinjer infördes som skall användas både inom delegationen och av projektledningen. Vid åtminstone två av de delegationer som besöktes har finans- och kontraktsenheterna börjat ta itu med problemet med övervakning av de verkställande organen och utvecklat ett förfarande för extern granskning av projekt, inklusive den systematiska uppföljningen.

63. Eftersom förfarandena är komplicerade (se punkt 52) och riktlinjerna för finansiella frågor otillräckliga (se punkt 45) har de i vissa fall haft motsatt effekt på uppfyllandet av de två andra målen som är att öka snabbheten och förbättra kvaliteten på biståndet.

SLUTSATS

Slutsats om delegeringsprocessen

64. Delegeringen av ansvaret för biståndsförvaltningen till 78 delegationer innebar en stor omorganisation av kommissionens avdelningar för externt bistånd. Genomförandet av delegeringen, som har lett till att nästan alla delegationer arbeta med delegerad förvaltning sommaren 2004, har varit mycket framgångsrikt (se punkterna 15–17).

65. Kommissionens förvaltning av delegeringsprocessen kan anses vara tillräckligt väl genomförd, åtminstone vad gäller själva delegationerna. I planeringen saknades dock ett antal element som hade kunnat underlätta kommissionens kontroll över processen, och några problemområden bör ytterligare ses över (se punkt 18).

66. Generellt sett har delegationerna varit tillräckligt väl förberedda för att arbeta med delegerad förvaltning även om man har problem med att tillsätta tjänster och bestående behov av utbildning när det gäller finansiella system och projektledning (se punkterna 19–26).

67. Förberedelserna av huvudkontorets enheter har inte planerats lika väl och saknar både analys och samråd. Delegationerna behöver fortfarande mycket stöd för att anpassa sig till den nya rollen och de centrala avdelningarna tycker att det är svårt att ge delegationerna det stöd de behöver när den tematiska sakkunskapen sprids ut över de olika geografiska direktoraten på grund av nedskärningar på huvudkontorets personal (se punkterna 27–33).

68. Huvudkontoret har visserligen utvecklat verktyg för att övervaka delegationerna, till exempel förvaltningsrapporter om externt bistånd, men dess övervakningsroll och övervakningsverktyg är ännu inte fullt utvecklade (se punkterna 34–35).

69. Även om huvudkontoret har gett ansenligt stöd till delegationerna genom utbildningsinitiativ, kvalitetsstödgrupper, temanätverk och hjälpcentraler, finns det fortfarande brister när det gäller att ge riktlinjer och uppfylla utbildningsbehov (se punkterna 36–38).

Slutsats om resultaten av delegeringen

70. Det är ännu för tidigt att efter mindre än två år av delegerad förvaltning se de förväntade förbättringarna av snabbheten och kvaliteten när det gäller EG:s externa bistånd. Eftersom det inte fanns en fullständig uppsättning resultatindikatorer på ett tidigt stadium i delegeringsprocessen är det också svårt att mäta framstegen i förhållande till de viktigaste målen. Under tiden fortsätter kommissionen att använda huvudsakligen finansiella uppgifter (till exempel nivån av åtaganden och utbetalningar) som indikatorer på snabbhet, även om dessa kan variera av anledningar som inte har med delegeringen eller reformen att göra, och som är just det kriterium för bedömning av EG:s bistånd som man ville byta ut genom reformen (se punkterna 39–42, 53, 56 och 57).

71. Vid de flesta av de delegationer som besöktes finns det dock tecken på att man är på god väg att uppnå de fastställda målen med den delegerade förvaltningen. Att kapaciteten vid delegationernas driftsenheter har ökat och att personalen på finans- och kontraktsenheten finns tillgänglig på plats underlättar snabbare projektledning med högre kvalitet. Detta leder till bättre kapacitet att lösa problem inom delegationen, till ökad kontakt med stödmottagare och andra inblandade parter och till ökad förståelse för lokala villkor, risker och möjligheter. Tillförlitliga förfaranden för finansiell förvaltning är i allmänhet säkrade vid delegering, men de är ännu inte tillräckligt utvecklade när det gäller finansiell övervakning av de verkställande organen (se punkterna 54, 58, 61 och 62).

72. De förväntade resultaten av delegeringen när det gäller ökad snabbhet och förbättrad kvalitet på projektledningen begränsas för närvarande av de problem man har med att rekrytera personal med lämplig sakkunskap och med att använda denna sakkunskap på ett optimalt sätt, huvudkontorets svårigheter att ge stöd till delegationerna, ännu otillräckliga system för finansiell information och komplicerade förfaranden (se punkterna 52, 55, 59, 60 och 63).

73. Det finns också indikationer på att projektberedningen kan ta längre tid på kort sikt tills delegationerna har vant sig vid sitt nya ansvar inom detta område. Trots att tillförlitligheten hos indikatorerna för snabbhet är låg på grund av fel i de underliggande uppgifterna, utförs i allmänhet kontrakteringar och betalningar i tid av delegationerna. Det förekommer dock fortfarande stora förseningar utanför delegationen, till exempel inom nationell administration och programförvaltningsenheter (se punkterna 43–51).

REKOMMENDATIONER

74. Man bör införa ett system med lämpliga indikatorer, som bygger på tillförlitliga underliggande uppgifter, som gäller både biståndets snabbhet och dess kvalitet, och som mäter framsteg från år till år och mot standarder som skall sättas upp, både på övergripande nivå och vid de enskilda delegationerna.

75. De faktiska årliga kostnaderna för delegeringen bör kontrolleras mot de beräknade kostnaderna.

76. Kommissionen bör se till att dess rekryteringsförfaranden, löner och andra anställningsvillkor kan locka personal med rätt sakkunskap för att täcka det ökade behovet av personal vid delegationerna.

77. Den tematiska sakkunskap som finns inom huvudkontorets avdelningar bör organiseras för att man skall kunna ge högkvalitativt stöd till delegationerna på ett effektivt sätt.

78. Huvudkontorets övervakningsroll bör utvecklas genom att referensstandarder upprättas för bedömning av om behovet av personal är tillfredsställt, genom att mer systematisk och konstruktiv feedback ges till delegationerna och genom att de finansiella informationssystemen förbättras ytterligare.

79. Huvudkontorets stödjande roll bör utvecklas i synnerhet genom att den nya budgetförordningen (för den allmänna budgeten) klargörs, genom att riktlinjer omgående finns tillgängliga på arbetsspråket och att man fortsätter att fylla de utbildningsbehov som kvarstår.

80. Kommissionen bör öka sina insatser för att försöka minska förseningarna i projektgenomförandet, vilka sker utanför delegationer vid de nationella administrationerna eller projektenheterna, särskilt förseningar när det gäller betalningar.

81. Det goda exempel som vissa delegerade delegationer har föregått med när det gäller att utveckla en uttömmande och systematisk hantering av externa granskningar av verkställande organ, inklusive systematiska uppföljningar av dessa, bör spridas till alla delegationer.

82. För att optimera resultaten av delegeringen bör kommissionen fortsätta att ägna särskild uppmärksamhet åt att förenkla, harmonisera och förtydliga finansiella förfaranden och kontraktsförfaranden.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 och 9 december 2004. För revisionsrätten Juan Manuel FABRA VALLÉS Ordförande

(1) Meddelande till kommissionen om reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land (”Communication to the Commission on the reform of the Management of External Assistance”), 16 maj 2000, SEC(2000) 814/5.

(2) KOM(2000) 200.

(3) Vid flera tidigare tillfällen har revisionsrätten kritiserat kommissionens alltför centraliserade förvaltning av programmen för externt bistånd och bristen på ansvar och resurser hos delegationerna. Se t.ex följande rapporter från revisionsrätten:

— Särskild rapport nr 21/2000 om förvaltning av kommissionens program för yttre bistånd (särskilt om program för enskilda länder, projektberedning och delegationernas roll), punkterna 51–53 (EGT C 57, 22.2.2001, s. 1).

— Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet, punkt 39, (EGT C 98, 31.3.1998, s. 1).

— Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-programmet, punkt 2.13–2.22 (EGT C 175, 9.6.1997, s. 4).

— Årsrapporten för budgetåret 1997, punkt 5.23 (EGT C 349, 17.11.1998, s. 1).

(4) När det gäller budgetstöd är situationen något annorlunda. Där är delegationerna ansvariga för att utarbeta finansieringsförslag och utvärdera villkor för utbetalningar, medan huvudkontoret fortfarande är ansvarigt för att godkänna betalningarna.

(5) Byråerna för tekniskt stöd var till exempel inblandade i utarbetandet av finansieringsförslag och övervakning av projektgenomförande. De avskaffades gradvis fram till slutet av 2001.

(6) I februari 2004 fattade kommissionen beslutet att även delegera verksamhet till sin delegation i Israel, och om man räknar med delegationen i Bosnien till vilken delegeringen skedde redan innan själva delegeringsprocessen startade, kommer totalt 80 delegationer arbeta med delegerad förvaltning.

(7) Geografiska program är inriktade på särskilda geografiska områden, till exempel Tacis (f.d. Sovjetunionen), Cards (Balkan), Meda (Medelhavsländerna), ALA (Asien och Latinamerika), EUF (AVS-länder) och EPRD (Sydafrika).

(8) De tio delegationer som besöktes (i november 2003 eller i mars 2004) var följande: Indonesien, Kenya, Mali, Marocko, Ryssland, Senegal, Sydafrika (alla tillhörande den första omgången) och Albanien, Etiopien och Uruguay (andra omgången). Delegationerna i Nicaragua och Tunisien besöktes i början av 2003 som ett led i den förstudie som förberedde granskningen.

(9) Utvärdering av delegeringsprocessen: slutrapport (”Evaluation of the Devolution Process: final report”) – 6.5.2004 – SEC(2004) 561.

(10) Meddelande till kommissionen från kommissionärerna Patten, Nielsen, Kinnock och Schreyer om reformen av gemenskapsbiståndet med en plan för genomförande och finansiering av delegeringen (”Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en oeuvre et de financement de la déconcentration”), SEC(2002) 85, antagen av kommissionen den 30.1.2002.

(11) Till exempel fick delegationen i Indonesien, som före delegeringen hade 25 anställda, som ett första steg 14 nya anställda, sex till finans- och kontraktsenheten, tre experter till samordningsenheten och fem anställda med administrativ och stödjande funktion.

(12) Enskilda experter är experter med lång erfarenhet (inom områdena hälsa, skogsbruk, privata sektorn osv.), med tillfälliga anställningsavtal med ungefär samma villkor som tjänstemännen.

(13) Lokala ombud för tekniskt stöd är tillfälligt anställda av europeisk nationalitet med olika lång erfarenhet men ofta med mindre erfarenhet än de enskilda experterna, och de har lokala anställningsavtal.

(14) Budgetförordningen för den allmänna budgeten och budgetförordningen för den nionde EUF.

(15) Definition av befogenheter för EuropeAids huvudkontor vid delegerad förvaltning (”Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré”).

(16) Uppdragsbeskrivning, avdelningarnas ansvarsområden och arbetsuppgifter (”Mission Statement, Responsabilités et Tâches des Services”).

(17) RAC = Restant à contracter

RAL = Restant à liquider.

(18) Till exempel i ett meddelande från en direktör vid EuropeAid till en delegationschef där tydliga anvisningar efterfrågas om när det krävs insatser från huvudkontoret.

(19) Det finns sex kvalitetsstödsgrupper inom EuropeAid för direktoraten A–F som skall granska alla nya projekt två gånger – först när projektet fastställs och sedan när det föreligger som finansieringsförslag.

(20) Temanätverken har funnits sedan 2001 när EuropeAid inrättades och det finns nu 11 temanätverk och 3 nätverk med samarbetspartner. Kommunikationen med delegationerna sker främst via webbsidor som skapades i juli 2003.

(21) Detta gäller särskilt för AVS-länderna men även för länder där decentraliserad projektledning tillämpas, till exempel Marocko.

(22) Granskningen vid delegationerna i Senegal visade till exempel att den tid det tog för delegationen att göra en betalning hade minskat till omkring 20 dagar, vilket endast var en bråkdel av den tid det tog för projektledningsenheten eller den nationella administrationen att utföra sin del av betalningsprocessen som snarare kunde räknas i månader än i dagar. I Marocko tog den nationella administrationens förfaranden för att göra betalningar eller teckna kontrakt så lång tid att delegationerna beslutade att ta över det fulla ansvaret för alla betalningar och åtaganden istället för att försöka bistå regeringen med att förbättra de lokala förfarandena för att minska förseningarna.

(23) Ett undantag påträffades i Senegal där sändlistorna för betalningsgodkännanden innehöll ett mål för hur många arbetsdagar varje stadium av verifieringsprocessen skulle ta. Det tog totalt över 21 arbetsdagar för delegationen att betala en faktura.

(24) De fel som upptäcktes var bland annat felaktigt datum för utfärdande av en faktura, ingen information hade förts in om den period under vilken en betalningsanmodan har ställts in, till exempel på grund av brist på verifierande underlag, och betalningar som gjorts en gång men bokförts två gånger i systemet.

(25) Ett pågående projekt kan till exempel ha brister som beror på utformningen eller på att förhållandena har ändrats, vilket inte (så lätt) kan avhjälpas genom delegering.

(26) Redovisningsrevisioner gjordes i alla de länder som besöktes för denna granskning förutom Etiopien och Uruguay. För mer detaljerad information, se revisionsrättens årsrapport för 2003, särskilt kapitel 7 om externa åtgärder, och rapporten om EUF:s verksamhet. I detta sammanhang konstateras ytterligare att även om kommissionen antog normer för intern kontroll 2001 kommer dessa inte att tillämpas på delegationerna förrän från och med 2004.

BILAGA Förteckning över de viktigaste åtgärderna och datumen i förberedelseprocessen inför delegeringen — Det förberedande arbetet inför delegeringen inleddes 1999 (frågeformulär till delegationerna). — Kommissionens meddelande om den övergripande reformen av det externa biståndet i maj 2000. — Den avdelningsövergripande arbetsgruppen började sammanträda i oktober 2000. — Meddelande om den första omgången av 22 delegationer i november 2000. — Ett dokument om vad delegeringen innebär antogs (”Concept opérationnel de déconcentration”) i mars 2001. — Utfrågning om extra resurser till den första omgången delegationer i mars–maj 2001. — Den första omgången delegationer börjar arbeta med delegerad förvaltning från och med januari 2002. — Kommissionens meddelande om en plan för genomförande och finansiering av delegeringen (”Plan de mise en oeuvre et financement de la déconcentration”) i januari 2002. — EuropeAid-seminarium om huvudkontorets roll vid delegerad förvaltning, februari 2002. — Internt referensdokument från EuropeAid med en definition av befogenheter för EuropeAids huvudkontor vid delegerad förvaltning (”Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré”), november 2002. — Omorganisering av EuropeAid till följd av delegeringsprocessen, februari 2003. — Byrån för samarbete EuropeAids dokument om uppdragsbeskrivning, avdelningarnas ansvarsområden och arbetsuppgifter (”Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services”), 25 juli 2003.