MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Ukraina har sedan 2014 utvecklat ett starkt partnerskap med Europeiska unionen som inte bara omfattar bilateralt samarbete utan även ska främja en utveckling mot gradvis politisk associering och ekonomisk integration. Associeringsavtalet mellan EU och Ukraina, som trädde i kraft den 1 september 2017 och omfattar ett fördjupat och omfattande frihandelsområde, är det viktigaste verktyget för att föra Ukraina och EU närmare varandra. Förutom att främja djupare politiska band, starkare ekonomiska kopplingar och respekt för gemensamma värden har avtalet utgjort en stadig ram för en ambitiös reformagenda där fokus ligger på korruptionsbekämpning, ett oberoende rättsväsende, rättsstatsprincipen och ett bättre företagsklimat. EU har hela tiden gett sitt stöd till dessa reformer, som är avgörande för att locka investeringar, öka produktiviteten och höja levnadsstandarden på medellång sikt. EU har bland annat gett Ukraina stöd genom fem på varandra följande makroekonomiska stödinsatser till ett sammanlagt värde av 5 miljarder EUR i lån under perioden 2014–2021.

Trots Ukrainas strategiska långsiktiga politik och vilja att genomföra reformer brottas dock landet fortfarande med stora utmaningar. Sedan covid-19-pandemin bröt ut har mer än 3,8 miljoner smittade resulterat i nästan 100 000 döda. Återgången till ekonomisk tillväxt under 2021 gick långsamt och drevs huvudsakligen av detaljhandeln och byggsektorn, men utsikterna omgärdas av betydande risker. Inflationen ökade och låg i slutet av 2021 på 10 %. Det allt spändare geopolitiska läget vid gränsen mot Ryssland har fått betydande följdeffekter på förtroendet hos framför allt utländska investerare. Den nationella valutan har sedan mitten av november 2021 tappat 9 % av sitt värde i förhållande till USD, trots att Ukrainas centralbank gjort interventioner till ett värde av omkring 1,6 miljarder USD under denna period och därmed minskat valutareserven med 5,5 %.

I detta läge steg räntorna på den ukrainska statens euroobligationer i mitten av januari 2022 till prohibitiva nivåer. Privat finansiering på hållbara villkor av det underliggande betalningsbalansgapet i Ukraina är därför inte längre en möjlighet. Enligt de prognoser som Internationella valutafonden gör i sin första programgranskning, som avslutades den 8 november och godkändes den 22 november 2021, kan bristen på tillgång till kapitalmarknaderna leda till att landets finansieringsgap år 2022 ökar med motsvarande minst 2,5 miljarder USD. De upptrappade geopolitiska spänningarna har dessutom en negativ inverkan på Ukrainas redan osäkra ekonomiska och finansiella stabilitet och de ihållande säkerhetshoten har redan lett till ett betydande utflöde av kapital. Det negativa inflytandet på framtida investeringar, där Ukraina redan låg efter sina regionala grannar, leder till att landets resiliens mot både ekonomiska och politiska chocker försvagas ytterligare. De många hot som Ukraina för närvarande står inför skapar dessutom ett stort tryck på statliga institutioner när det gäller att skydda medborgarna och detta genererar i sin tur betydande risker för den allmänna stabiliteten i landet och samhället i stort.

I ett läge där landet på grund av den ökade geopolitiska osäkerheten och dess inverkan på den ekonomiska situationen i Ukraina inte längre har tillgång till de internationella kapitalmarknaderna lägger kommissionen fram ett förslag för Europaparlamentet och rådet om ett nytt makroekonomiskt stöd på 1,2 miljarder EUR i form av lån för att främja stabiliteten i Ukraina.

Det planerade makroekonomiska krisstödet, som föreslås för att ge snabbt stöd i en akut krissituation och stärka landets resiliens, ska ges under tolv månader och omfatta två utbetalningar. Den första delutbetalningen, som förutsätter uppfyllande av det politiska förhandsvillkoret och ett framgångsrikt genomförande av IMF-programmet, ska verkställas omgående efter det att detta förslag har godkänts och efter ikraftträdandet av det samförståndsavtal i vilket särskilda strukturpolitiska åtgärder ska överenskommas mellan Europeiska kommissionen, som agerar för EU:s räkning, och Ukraina. Den andra delutbetalningen ska vara villkorad av ett fortsatt tillfredsställande genomförande av både ett IMF-program och de politiska åtgärder som överenskommits i samförståndsavtalet. Det samförståndsavtal som ligger till grund för detta makroekonomiska krisstöd kommer sannolikt att lägga fokus på ett begränsat antal genomförbara och kortsiktiga politiska åtgärder inom de mest akuta prioriterade områdena, till exempel stärkt ekonomisk resiliens och stabilitet, samhällsstyrning och rättsstatsprincipen samt energi. En senare och mer långsiktig makroekonomisk stödinsats kan ha ett längre perspektiv än den nuvarande krisen och fokusera på bredare reformprioriteringar. Genomförandet av den föreslagna stödinsatsen förväntas ske parallellt med det budgetstöd som ges genom instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (NDICI). Den aviserade tillkommande tilldelningen på 120 miljoner EUR i NDICI-bidrag kommer att vara viktigt för att ytterligare stärka Ukrainas statsbyggnads- och resiliensarbete. EU kommer dessutom att ha ett nära samarbete med Ukraina för att följa upp landets begäran om en senare, vanlig makroekonomisk stödinsats när situationen har stabiliserats.

Som beskrivs närmare i det arbetsdokument från kommissionen som åtföljer detta förslag, och även med tanke på Europeiska utrikestjänstens bedömning av det politiska läget, anser kommissionen att de politiska och ekonomiska förhandsvillkoren för det föreslagna makroekonomiska stödet är uppfyllda.

•Allmän bakgrund

Riskerna till följd av de nuvarande geopolitiska spänningarna och säkerhetsproblemen vid gränsen mot Ryssland har ökat stadigt sedan mitten av november. De har i hög grad dragit ned investerarnas förtroende, vilket har tagit sig uttryck i ett stadigt utflöde av kapital och en krympande valutareserv. Att hryvnan har försvagats trots fortsatta interventioner av Ukrainas centralbank för att stödja den inhemska valutan och att staten i praktiken inte längre har tillgång till kapitalmarknaderna gör att riskerna för Ukrainas makroekonomiska utsikter har ökat betydligt. Efter en konjunkturnedgång som blev mindre än väntat på bara 4 % år 2020 minskade bruttonationalprodukten första kvartalet 2021 med 2,2 % jämfört med motsvarande period året innan. Återhämtningen på 5,7 % andra kvartalet jämfört med motsvarandet period året innan var nedslående med tanke på omfattningen av den tidigare nedgången, och följdes av att tillväxten bromsade in till 2,7 % tredje kvartalet. Den svaga tillväxten beror både på den fortsatt svåra pandemisituationen (med allt fler covid-19-fall och en relativt låg vaccinationsgrad som i slutet av januari 2022 låg på 33 %), de ökade spänningarnas inverkan på förtroendet och på strukturella faktorer som exempelvis en kroniskt låg investeringstakt. Betydande strukturella hinder för investeringar är fortfarande den utbredda korruptionen och den oavslutade reformen av det täta nätverket av statsägda företag, varför dessa områden kvarstår som prioriteringar för framtida politiska insatser.

Den växande penningmängden och allt snabbare inflationen fick Ukrainas centralbank att höja sin viktigaste styrränta med 400 punkter till 10 % mellan juni 2021 och januari 2022. Efter en betydande disinflation under första halvåret 2020 steg inflationen återigen i november 2020. Den genomsnittliga prisökningen på konsumtionsvaror uppgick till 11 % i september 2021, för att sedan sjunka till 10 % i december. Den allt snabbare prisinflationen i producentledet pågår fortfarande och i december 2021 uppgick takten till spektakulära 62,2 %. Även om den nationella centralbanken anser att inflationen har nått sin topp är ytterligare åtstramningar av penningpolitiken att vänta under 2022 för att framför allt hålla tillbaka inflationen till målet på 4–6 %. I det nuvarande läget med ett gradvis allt stramare finansieringsläge och eftersom Ukraina är en tillväxtmarknad är landet även sårbart om bedömningen av de globala riskerna förändras.

Till följd av återgången till tillväxt och högre skatteintäkter beräknas det offentliga underskottet 2021 uppgå till 3,1 % av bruttonationalprodukten, vilket är 200 punkter lägre än det planerade underskottet. De offentliga inkomsterna ökade med 24 % under 2021, vilket är 2,8 procentenheter högre än planerat, medan utgifterna ökade med 11 %, vilket är 1,5 procentenheter under målet. I ljuset av dessa resultat var de offentliga finansernas utveckling god förra året. Budgetunderskottet för 2022 planeras för närvarande uppgå till 3,5 % av bruttonationalprodukten, men det faktiska utfallet är mycket osäkert. Det kan i själva verket bli dramatiskt mycket sämre och kommer framför allt att bero på hur det internationella geopolitiska läget utvecklas.

Efter återgången till ekonomisk tillväxt förvandlades det betydande överskottet i bytesbalansen 2020, som var en följd av minskad efterfrågan, till ett underskott 2021. Efter ett överskott på 5,3 miljarder USD 2020 uppvisade bytesbalansen ett underskott på 830 miljoner USD, eller 0,5 % av bruttonationalprodukten, under perioden januari–augusti 2021. Under samma period ökade exporten och importen av varor med 36 % respektive 30 % jämfört med motsvarande period året innan, vilket ledde till ett underskott i varuhandeln på 3 miljarder USD. Tjänstebalansen, där exporten och importen ökade med 12 % respektive 21 %, uppvisade ett överskott på 2,3 miljarder USD. De primära inkomsterna uppvisade ett betydande underskott på 3 miljarder USD, efter ett överskott på 3,2 miljarder USD under perioden januari–augusti 2020, trots att remitteringarna ökade kraftigt med 18 % till 8,9 miljarder USD. Stocken av utländska direktinvesteringar återhämtade sig också avsevärt under första halvåret 2021, främst på grund av återinvesterade vinstmedel.

Valutareserven var stabil under hela pandemin 2020 och var i augusti 2021 till och med rekordstor på 31,6 miljarder USD, inbegripet den ytterligare tilldelningen av särskilda dragningsrätter från IMF på motsvarande 2,73 miljarder USD. Med undantag för en begränsad minskning i september 2021 fortsatte valutareserven att växa och låg kvar på nära 31 miljarder USD i december förra året, vilket fortfarande är 6 % högre än ett år tidigare. Efter den senaste tidens försämring av investerarnas förtroende och centralbankens interventioner på valutamarknaden i början av 2022 till ett värde av mer än 700 miljoner USD förväntas valutareserven dock ha krympt.

•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området

Beslut nr 701/2020/EU om makroekonomiskt stöd till Ukraina (inom ramen för det makroekonomiska stödpaketet till utvidgnings- och grannländer till följd av covid-19-pandemin) i form av lån på 1,2 miljarder EUR antogs av Europaparlamentet och rådet den 25 maj 2020. Stödet utbetalades i sin helhet under 2020–2021.

•Förenlighet med unionens politik inom andra områden

Det föreslagna makroekonomiska stödet är förenligt med målen för den europeiska grannskapspolitiken. Det bidrar till att stödja Europeiska unionens mål om ekonomisk stabilitet och ekonomisk utveckling i Ukraina och, mer allmänt, resiliensen i det östeuropeiska grannskapet. Genom att stötta myndigheterna i deras ansträngningar att skapa en stabil makroekonomisk ram och genomföra ambitiösa strukturreformer ökar den föreslagna insatsen mervärdet av EU:s samlade engagemang i Ukraina och gör andra former av EU-stöd till landet mer effektiva, däribland budgetstödinsatser och gåvobistånd som ges via externa finansieringsinstrument inom den nuvarande fleråriga budgetramen för perioden 2021–2027. Det föreslagna makroekonomiska krisstödet ingår i ett EU-paket som även innehåller en bidragsdel genom att ytterligare 120 miljoner EUR anslås inom ramen för instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen (NDICI – Europa i världen) och är en integrerad del av det samlade internationella stödet till Ukraina. Det makroekonomiska stödet kommer att utgöra ett komplement till det stöd som ges av andra multilaterala och bilaterala givare.