RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Slutrapport om branschutredningen om kapacitetsmekanismer

1. Inledning

EU:s strategi för en energiunion ska garantera EU:s konsumenter en trygg och ren energiförsörjning till ett överkomligt pris. Trots att betydande framsteg har gjorts för att nå dessa mål är en tryggad elförsörjning ett växande problem i allt fler medlemsstater. För att förhindra eventuell försörjningsbrist har vissa medlemsstater infört, eller planerar att införa, olika typer av kapacitetsmekanismer. Dessa mekanismer ska ersätta elproducenter och andra kapacitetsleverantörer, såsom leverantörer av efterfrågeflexibilitet, för att de är tillgängliga vid behov.

Offentligt stöd till kapacitetsleverantörer riskerar att snedvrida konkurrensen på elmarknaden och utgör i princip statligt stöd. Kapacitetsmekanismer subventionerar ofta bara nationella kapacitetsleverantörer och ignorerar värdet av importen samt snedvrider investeringssignalerna. Detta gör att många fördelar med en öppen och väl sammanlänkad inre energimarknad går förlorade och att konsumenternas kostnader ökar. Mekanismer gynnar ibland också vissa tekniker eller marknadsaktörer utan att det finns objektiva skäl till detta, eller hindrar nya konkurrenskraftiga aktörer från att börja verka på energimarknaden. Detta snedvrider konkurrensen, riskerar att äventyra målen för minskade koldioxidutsläpp och pressar upp priset på försörjningstryggheten. Den 29 april 2015 inledde kommissionen därför en branschutredning om statligt stöd för att få en inblick i behovet av kapacitetsmekanismer och deras utformning och inverkan på marknaden.

Denna slutrapport presenterar de viktigaste resultaten från utredningen, och ytterligare information ges i den bifogade rapporten. I slutrapporten ger kommissionen insikt om när kapacitetsmekanismer utgör statligt stöd och hur den betraktar kapacitetsmekanismer i förhållande till reglerna för statligt stöd. Genom att tillämpa dessa regler vill kommissionen se till att medlemsstaterna endast inför kapacitetsmekanismer när det är nödvändigt och att det sker på ett sådant sätt att den inre energimarknaden inte delas upp i nationella marknader på bekostnad av konsumenter och, potentiellt, klimatmål.

Under utredningen fokuserade kommissionens avdelningar på elmarknaderna i elva medlemsstater som redan har infört, eller som planerar att införa, kapacitetsmekanismer. Kommissionens avdelningar samlade in en stor mängd information från medlemsstaterna, energitillsynsmyndigheter, sammanslutningar och marknadsaktörer samt möten och genom två uppsättningar frågeformulär som skickades ut till över 200 berörda parter. Den 13 april 2016 offentliggjorde kommissionen en delrapport om branschutredningen för offentligt samråd. Denna rapport tar hänsyn till de 114 svar som inkommit om delrapporten.

Denna rapport och dess bilagor läggs fram tillsammans med ett paket med lagstiftningsförslag, som en del av arbetet med att skapa en energiunion i EU med en framåtblickande klimatpolitik. Paketet innehåller lagstiftningsförslag för att förbättra de europeiska elmarknadernas utformning och funktion (initiativ för en ny marknadsmodell), inbegripet förslag för förbättring av nationell politik avseende tillräcklig produktion. Förslagen baseras på resultaten från branschutredningen och bör med tiden leda till att behovet av kapacitetsmekanismer för att trygga elförsörjningen minskar.

2. Oro för försörjningstryggheten

2.1 Finns det problem med att trygga elförsörjningen i EU i dag?

Sedan den ekonomiska och finansiella krisen bröt ut 2008 har efterfrågan på el minskat i EU. Samtidigt har den totala installerade produktionskapaciteten fortsatt att öka under samma period. Kapacitetsmarginalerna har därför ökat, och sedan 2010 har det blivit mindre vanligt med pristoppar på elmarknaderna. Branschutredningen har bekräftat att kapacitetsbrist där konsumenterna faktiskt har varit frånkopplade på grund av otillräcklig elproduktion har varit ytterst sällsynt under de senaste fem åren. Med andra ord råder det för närvarande överkapacitet i EU som helhet.

Men situationen ser olika ut i olika medlemsstater. Vissa medlemsstater tycks stå inför verkliga utmaningar, av varierande omfattning och varaktighet vad gäller försörjningstryggheten, medan specifika lokala problem med försörjningstryggheten påverkar vissa områden i några medlemsstater. Ett stort antal befintliga kraftverk kommer dessutom att fasas ut under de kommande åren. Några kraftverk närmar sig slutet av sin drifttid, några lever inte upp till nya miljö- och utsläppsnormer, medan andra kommer att avvecklas till följd av energipolitiska val i medlemsstaten i fråga (exempelvis kärnkraftsavvecklingen i Tyskland).

Europas elsektor befinner sig just nu i en övergångsperiod utan motstycke. Liberaliseringen av marknaden och insatser för att minska utsläppen av växthusgaser har i grunden förändrat det sätt på vilket el produceras, handlas och konsumeras. Elproduktionen från förnybara energikällor ökar i snabb takt. Detta har lett till lägre elgrossistpriser, men har också minskat användningen av konventionella källor för elproduktion, såsom kol och gas, eftersom de löpande kostnaderna för förnybar energi i allmänhet är lägre. Vikande efterfrågan, lägre priser och lägre utnyttjandegrad har minskat den konventionella elproduktionens lönsamhet. Samtidigt fortsätter flexibla konventionella tekniker att spela en mycket viktig roll: den ökande andelen förnybara energikällor som vindkraft och solenergi, där produktionen varierar med väderförhållandena och tiden på dygnet, innebär att det behövs flexibla energisystem, inbegripet en pålitlig reservkapacitet, som kan utgöras av konventionell produktion, efterfrågeflexibilitet eller energilagring, för att garantera konstant försörjningstrygghet.

Det råder oro i medlemsstaterna för att den befintliga produktionskapaciteten, tillsammans med förväntade investeringar i ny kapacitet, inte kommer att räcka till för att garantera försörjningstryggheten i framtiden. Om den dåliga lönsamheten hos den traditionella produktionskapaciteten bara återspeglar den nuvarande överkapaciteten, finns det knappast någon anledning att oroa sig för att framtida kapacitet inte kommer att räcka till. Beror den dåliga lönsamheten däremot på marknadsmisslyckanden eller brister i regleringen, kan incitamenten för investeringar visa sig vara otillräckliga för att åstadkomma tillräckliga kapacitetsnivåer på medellång och lång sikt.

2.2 Varför investeringarna kan vara otillräckliga för att garantera försörjningstrygghet i framtiden

Ekonomiska aktörer beslutar om de ska behålla den befintliga kapaciteten eller investera i ny kapacitet på grundval av förväntade intäkter.

För att kontrollera om de marknader som undersöks kan ge upphov till tillräckliga investeringar i kapacitet för att möta den framtida efterfrågan, omfattade branschutredningen en undersökning av om det finns brister i regleringen och/eller marknadsmisslyckanden som står i vägen för investeringar. Under utredningen identifierade man flera marknadsmisslyckanden som kan hindra att elmarknaderna genererar tillräckliga investeringar för att säkerställa en trygg energiförsörjning. I synnerhet fastställde man att elmarknaderna, för att vara effektiva, är beroende av att priserna stiger tillräckligt under perioder när utbudet är knappt i förhållande till efterfrågan. De vinster som genereras till följd av höga priser under perioder då det råder brist på el är viktiga incitament för investeringar, särskilt när det gäller flexibla tekniker som används sällan och vars investeringskostnader därför måste tjänas in under relativt få drifttimmar.

I praktiken finns det flera faktorer som begränsar möjligheterna till höga priser på elmarknaderna i bristsituationer. För det första kan enskilda elkunder sällan svara på prisvariationer i realtid och minska sin konsumtion under höglasttimmar när priserna är höga. I avsaknad av priskänslig efterfrågan innehåller de regler som nationella myndigheter har infört för att balansera utbud och efterfrågan ofta låga reglerade pristak som inte återspeglar kundernas vilja att betala för försörjningstrygghet och som därför leder till priser som inte tar hänsyn till det faktiska värdet av ytterligare resurstillräcklighet.

För det andra innebär reglerna för att förvalta balansmarknaderna, där nätoperatörerna måste matcha produktion och efterfrågan på el i realtid och det slutliga elpriset fastställs för varje timme, att det i praktiken sätts en övre gräns på terminsmarknaderna även om inga pristak har införts.