1. INLEDNING

Samarbets- och kontrollmekanismen (nedan kallad mekanismen) inrättades när Bulgarien gick med i EU 2007. Det ansågs att mer arbete behövdes på centrala områden som reformerna av rättsväsendet, bekämpningen av korruption och bekämpningen av organiserad brottslighet. Sedan dess har rapporterna om mekanismen redovisat Bulgariens framsteg, och de bulgariska myndigheterna har genom rekommendationer gjorts uppmärksamma på områden där de bör koncentrera sina insatser. I kommissionens rapporter och ministerrådets slutsatser redovisas utvecklingen i Bulgarien, och där finns också rekommendationer för framtiden. I denna rapport sammanfattas det senaste årets åtgärder, och rekommendationer till framtida åtgärder läggs fram. Rapporten bygger på kommissionens noggranna analyser, som gjorts i nära samarbete med de bulgariska myndigheterna, det civila samhället och andra berörda parter. Kommissionen kunde också dra fördel av synpunkter från experter i andra medlemsstaters rättsväsenden, som erbjöd de praktiskt verksammas perspektiv.

I rapporten för 2015 karakteriserades det föregående årets framsteg som långsamma, och rådet uppmanade i sina slutsatser Bulgarien att ”befästa och stärka sin politiska föresats att genomföra reformer och göra påtagliga framsteg”. I rapporten noterades dock även ett antal områden där problem hade konstaterats och konkreta lösningar höll på att formuleras. Detta ledde till att två övergripande reformstrategier togs fram, en för reform av rättsväsendet och en för kampen mot korruption. De två strategierna utgjorde grunden för många avgörande insatser under 2015, och kommer att fortsätta att tjäna som viktiga utgångspunkter under 2016. Avgörande för framgången blir att åtagandena i dessa strategier omsätts i påtagliga resultat. Hanteringen av känsliga ärenden och av hinder för reformerna har stor betydelse för den bulgariska allmänhetens och EU-partnerländernas förtroende. Det är också centralt för att man ska kunna avgöra i vilken omfattning reformerna har börjat slå rot. Det är nödvändigt för att kunna konstatera att den långsiktiga förändring som är målet för processen har inletts.

Kommissionen kommer att fortsätta att hjälpa Bulgarien att nå mekanismens mål. Stöd ges redan till Bulgarien på många områden genom de europeiska struktur- och investeringsfonderna . Dessutom inrättade kommissionen 2015 ett nytt instrument, stödtjänsten för strukturreformer (SRSS), för att lämna tekniskt bistånd till EU-ländernas reformer på en rad områden. Annat bistånd ges också av medlemsstaterna och av internationella organisationer, ofta tillsammans med det bulgariska civilsamhället. Dessa insatser är en del av ett öppet och demokratiskt samhälle och kan vara ett viktigt stöd för Bulgariens reformer. Kommissionen ser positivt på att Bulgarien visat intresse för att utnyttja ytterligare tekniskt bistånd, enligt uppgift från den bulgariska premiärministern , och uppmuntrar Bulgarien att helt och fullt utnyttja alla tillgängliga möjligheter.

2. LÄGET FÖR REFORMPROCESSEN I BULGARIEN

2.1 Reform av rättsväsendet

Rättsväsendets oberoende, ansvarighet och integritet

Redan i rapporten för 2015 noterades att strategin för reformer av rättsväsendet utgör en heltäckande och detaljerad färdplan för de kommande åren. Sedan den fått stöd av Bulgariens nationalförsamling i januari 2015 inledde regeringen den konkreta uppföljningen på en rad områden under justitieministerns direkta överinseende. Den fråga som i den offentliga debatten under 2015 kom att ses som strategins viktigaste prövosten var dock reformen av Högsta rättsrådet. Högsta rättsrådet är den centrala institutionen i styrningen av det bulgariska rättsväsendet. Det har långtgående befogenheter över tillsättning, bedömning, befordran och disciplinpåföljder för domare och åklagare, och förvaltar dessutom rättsväsendets budget. Det fungerar också som rättsväsendets ansikte utåt och har därför central betydelse för att forma allmänhetens inställning till rättsväsendet som helhet. Allmänhetens förtroende för rättsväsendet är fortsatt lågt .

Rättsrådet har därför stor betydelse. Särskilt bör påpekas att med den nuvarande utformningen fattas beslut i personalärenden och disciplinärenden för både domare och åklagare inom samma organisation. Det finns inga färdiga svar på hur rättsråd bör vara utformade, men det är tydligt att både domare och åklagare anser det olämpligt att sådana beslut fattas av blandade grupper av domare och åklagare inom Högsta rättsrådet. Med den bulgariska modellen, där en stor del av Högsta rättsrådets ledamöter är politiskt tillsatta, uppstår frågetecken kring rättsväsendets oberoende och risken att domare utsätts för påtryckningar. Detta var anledningen till förslaget i reformstrategin att det skulle inrättas två separata kollegier inom Högsta rättsrådet för att handlägga personalärenden inom rättsväsendets två grenar.

Efter en omfattande debatt konstaterades under våren att några av de föreslagna ändringarna krävde ändringar av konstitutionen. De ändringarna antogs av nationalförsamlingen i december 2015. Ändringarna avvek i vissa avseenden betydligt från regeringens ursprungliga förslag , men att de antogs utgör dock ett viktigt steg mot en reform av Högsta rättsrådet. Förutom att det inrättas två beslutande organ inom rättsrådet stärks även domstolsinspektionens (ISJC) befogenhet att utreda intressekonflikter och otillbörlig vinning hos domarkåren. Nästa steg blir att genomföra reformer genom ändringar av domstolslagen. Regeringen tog fram ett paket med lagförslag och skickade ut det på remiss under våren 2015, men man har väntat på resultaten av debatten om konstitutionen.

I tidigare rapporter har det framhållits att det funnits farhågor om Högsta rättsrådets förmåga att fullgöra sin uppgift att garantera rättsväsendet oberoende och integritet. Det har varit fråga om bl.a. bristande insyn i tillsättningen av domare och åklagare, inkonsekvent praxis i disciplinärenden och bristande uppföljning av möjlig manipulation av den slumpmässiga fördelningen av mål i domstolarna. Därtill kommer kontroverserna om politiskt inflytande i rättsrådet. Under 2015 har utvecklingen i detta avseende varit skiftande. I början av året utnämnde rättsrådet en ny ordförande för Högsta kassationsdomstolen. Den nya ordföranden har varit beredd att yttra sitt stöd för reformerna och förefaller åtnjuta rättsväsendets respekt. En ny ledning för Sofias stadsdomstol utnämndes också under våren, sedan den tidigare ledningen hade avgått under skandalartade former . Andra av rättsrådets beslut om utnämningar föranledde dock fortsatta farhågor om bristande insyn och eventuellt otillbörliga hänsynstaganden. Tjänsten som ordförande i Sofias appellationsdomstol har nu varit vakant i nästan två år: fastän en domare med tydligt stöd från domstolens domare ansökte om tjänsten, kunde inte rättsrådet nå erforderlig majoritet . Det saknas tydliga kriterier för bedömning av tillsättningarna, vilket föranleder tvivel på att tjänsterna tillsätts på objektiva grunder.

Allvarliga anklagelser om korruption och handel med inflytande i rättsväsendet har inte följts upp förrän efter inre och yttre påtryckningar, då myndigheterna inte kunnat eller velat inleda undersökningar på eget initiativ. De oegentligheter som uppdagades vid Sofias stadsdomstol i slutet av 2014 framhölls i förra årets rapport, där det också noterades att Högsta rättsrådets initiala reaktion tydde på att detta ansågs lågprioriterat . Dock inledde Högsta rättsrådet en process för att förbättra tillämpningen av slumpvis ärendetilldelning i de bulgariska domstolarna, genom att i oktober 2015 införa ett nytt centralt it-system för hela rättsväsendet, vilket torde bidra till att åtgärda ett problem som nämnts i tidigare rapporter. Högsta rättsrådet visade sig däremot motvilligt att reagera på anklagelserna om allvarliga oegentligheter av centralt placerade domare vid Sofias stadsdomstol. Disciplinärenden inleddes först betydligt senare, sedan justitieministern gått vidare med flera ärenden .

Under hösten 2015 rapporterade medierna om vad som sades vara ett inspelat samtal mellan två av de främst inblandade i oegentligheterna vid Sofias stadsdomstol , vilket underblåste den befintliga kontroversen. Efter upprepade krav på en oberoende utredning tillkännagav Högsta rättsrådet och åklagarmyndigheten att inspelningarnas innehåll skulle undersökas . Det är viktigt för processens trovärdighet att utredningen bedrivs öppet och objektivt .

Efter att posten varit vakant i flera år utnämnde nationalförsamlingen en ny chefsinspektör under våren 2015. Förfarandet ägde rum med mer insyn, och det civila samhället uppmanades att föreslå kandidater. Detta upplägg tillämpades också under det därpå följande förfarandet för utnämning av ett nytt kollegium av inspektörer, som inleddes under hösten och fortfarande pågår . Detta ärende är särskilt viktigt, eftersom inspektörerna ska få nya, större befogenheter i fråga om att åtgärda integritetsproblem och hantera tecken på korruption inom rättsväsendet. Det är viktigt att se till att inspektörerna har de resurser som krävs för att de ska kunna lösa sin uppgift.

Reform av lagstiftningen

Den pågående reformen av Högsta rättsrådet är bara en del, om än viktig, av Bulgariens nya strategi för reformer av rättsväsendet. Strategin är ett helhetsgrepp på en rad frågor, som ofta kräver att lagen ändras. Som sagts ovan har en rad ändringar av domstolslagen utarbetats, och dessa torde nu vara mogna att snabbehandlas i nationalförsamlingen. Det är fråga om ändringar på en rad områden för att förbättra olika aspekter av rättsväsendets förvaltning. Många av förslagen går ut på att ge mer makt åt domare på fältet för att öka öppenheten och oberoendet. Andra ändringar går ut på att förbättra karriärmöjligheterna eller reglerna för fortbildning av domare. Dessutom görs ändringar för att möjliggöra införandet av ny teknik för ökad öppenhet, kvalitet och effektivitet (e-juridik). Under året har dessa förslag debatterats i stor omfattning inom rättsväsendet. Bulgariens förmåga att gå vidare och anta dessa ändringar blir en viktig prövosten under 2016.

Ett annat område där lagändringar är under utarbetande är strafflagen och straffprocesslagen. I tidigare års rapporter har det noterats att den mer grundläggande debatten om reformer på lång sikt har riskerat att blockera snävare, mer akuta ändringar . Strafflagen har varit föremål för upprepade reformförsök av olika ministärer de senaste fem åren, men resultaten har låtit vänta på sig . Under 2015 inledde regeringen en ny debatt om mer övergripande straffrättsliga reformer . Detta är tänkt att utmynna i övergripande reformer, något som kräver noggrann analys och noggranna förberedelser och ett brett samråd med rättsväsendet och de juridiska yrkeskårerna. Under tiden har dock de bulgariska myndigheterna insett behovet av att gå snabbare fram med ett begränsat urval snävare ändringar, bl.a. för att lösa problem som leder till förseningar i brottmål och för att göra det lättare att lagföra korruptionsbrott. Några ändringar för att råda bot på allvarliga brister har redan antagits, men det återstår att se hur väl de fungerar i praktiken.

Rättsväsendets kvalitet och effektivitet