Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna"

(2002/C 48/14)

Den 6 juni 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 63 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs förberedande arbete, antog sitt yttrande den 7 november 2001. Föredragande var Dario Mengozzi och medföredragande Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 386:e plenarsession den 28 november 2001 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 115 röster för, 1 emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Detta förslag ingår i en rad förslag till direktiv - som ESK håller på att behandla - med syftet att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem. Det tar sin utgångspunkt i punkt 14 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors, i syfte att genomföra artikel 63 i EG-fördraget.

1.2. Målen är följande:

- Införa miniminormer för mottagande av asylsökande.

- Kartlägga vilka olika mottagningsvillkor som möter asylsökande under olika faser eller vid olika typer av asylförfaranden, samt vilka villkor som gäller för olika grupper.

- Förbättra de nationella mottagningssystemens effektivitet.

- Begränsa de sekundära förflyttningarna.

- Ge de asylsökande samma levnadsvillkor i alla medlemsstater.

1.3. I sitt förberedande arbete kontaktade kommissionen UNHCR och några icke-statliga organisationer som är särskilt engagerade i denna fråga.

2. Sammanfattning av förslaget

2.1. Kommissionens förslag är indelat i åtta kapitel.

2.2. I det första kapitlet definieras förslagets tillämpningsområde och de termer som används. Detta gäller särskilt följande:

- Direktivet är inte tillämpligt på EU-medborgare.

- Ogifta par behandlas på samma sätt som gifta par endast i de medlemsstater där bestämmelser om sådan likabehandling gäller.

- Det görs däremot ingen åtskillnad när det gäller barn som är beroende av föräldrarna för sin försörjning.

- Direktivet är inte tillämpligt på asylansökningar som ges in till medlemsstaternas beskickningar.

- Medlemsstaterna får besluta huruvida de vill tillämpa direktivet på förfaranden för andra skyddsformer än de som omfattas av Genèvekonventionen.

2.3. Andra kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om följande rättigheter som beviljas asylsökande:

- Att få all information de behöver.

- Att förses med en handling som styrker deras rättsliga ställning.

- Att röra sig fritt inom hela eller delar av den aktuella medlemsstatens territorium.

- Att få hjälp till familjesammanhållning.

- Att få vård och psykologiskt stöd.

- Att beviljas skolgång för underåriga.

- Att få tillträde till arbetsmarknaden och yrkesutbildning.

2.4. Tredje och fjärde kapitlet innehåller bestämmelser om materiella mottagningsvillkor som skall garantera en dräglig levnadsstandard och de asylsökandes grundläggande rättigheter. Med detta avses inkvartering, vård och psykologiskt stöd.

2.5. I femte kapitlet definieras de fall i vilka mottagningsvillkoren kan inskränkas eller dras in på grund av negativt beteende, nämligen när en asylsökande

- försvinner,

- drar tillbaka sin asylansökan,

- undanhåller sina ekonomiska resurser,

- anses som ett hot mot den nationella säkerheten, eller

- uppträder våldsamt.

2.6. Sjätte kapitlet har titeln "Personer med särskilda behov" och omfattar underåriga, funktionshindrade, äldre, gravida, offer för sexuella övergrepp eller könsdiskriminering, offer för tortyr eller våld samt ensamstående föräldrar.

2.7. Sjunde och åttonde kapitlet innehåller åtgärder för att förbättra mottagningssystemens effektivitet samt slutbestämmelser. Detta omfattar samarbete och samordning mellan medlemsstaterna samt mellan medlemsstaterna och kommissionen, lokalsamhällenas roll samt systemet för styrning, tillsyn och kontroll på nationell nivå och EU-nivå. Förslaget till direktiv föreskriver att medlemsstaterna skall ha införlivat direktivet senast den 31 december 2002.

3. Allmänna kommentarer

3.1. ESK ser positivt på målen i förslaget till direktiv, stöder i stort sett dess innehåll och vill komma med några synpunkter på detta innehåll, utifrån förutsättningen att miniminormerna bör grunda sig på bästa praxis och att rättvisa och värdiga mottagningsvillkor är det bästa sättet att främja en fullgod integrationsprocess eller, när omständigheterna så kräver, ett korrekt återbördande till ursprungslandet.

3.2. Samtidigt kan man konstatera att de teman som tas upp - och som överensstämmer med mandatet i punkterna 13-15 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 - behandlas mot bakgrund av grundläggande mänskliga rättigheter och ingår i ett internationellt rättssammanhang som inte endast omfattar Genèvekonventionen och New York-protokollet från 1967, utan även Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, den internationella konventionen om civila och politiska rättigheter, konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor samt konventionen om barnets rättigheter.

3.3. Trots att förslaget innehåller hänvisningar till en rad internationella rättsliga instrument som garanterar olika slags rättigheter, har man undvikit ordet "rättigheter" och i stället använt uttryck som "fri...", "möjlighet att...", "tillträde till" eller "kan". Enda undantaget är den flera gånger omnämnda "rätten" att väcka talan vid domstol. Den bild man ger av den asylsökande är bilden av en person som i grund och botten inte har några rättigheter. ESK undrar om denna bild verkligen passar in i det ovannämnda internationella rättssammanhanget.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kommittén anser att bestämmelserna i detta direktiv självklart skall tillämpas även på förfaranden för att besluta om ansökningar om andra skyddsformer än Genèvekonventionens (art. 3).

4.1.1. Det förefaller oundvikligt att en ogift partner (art. 2) endast kan erkännas när ansökan görs i de medlemsstater som i sin lagstiftning jämställer gifta och ogifta par. I annat fall skulle följden bli en diskriminering eller en otillbörlig harmonisering av de nationella bestämmelserna på området.

4.2. Fri rörlighet (art. 7) är en mycket känslig fråga eftersom det är svårt att förena respekten för denna grundläggande rättighet med de krav som sammanhänger med en snabb behandling av asylansökningar. Kommittén uppskattar försöket att begränsa inskränkningarna av direktivets mål och låta dem uppvägas av undantag och garantier för omprövning av ett rättsskipande organ, men man får inte bortse från risken att sådana begränsningar gör andra rättigheter, såsom tillträde till arbetsmarknaden, mindre verkningsfulla. Därför anser kommittén att den fria rörligheten bör garanteras för hela det nationella territoriet, med förbehåll för undantag - under en begränsad tid - som motiveras av administrationen av förfarandena.

4.3. Att tillträde till arbetsmarknaden (art. 13) innebär såväl materiella som psykologiska fördelar - både för värdlandet och de asylsökande - är tydligt. Den sexmånadersgräns efter vilken man inte kan neka tillträde till arbetsmarknaden förefaller lämplig, även om den negativa formuleringen låter ana ett motstånd mot beviljandet av denna - enligt ESK:s åsikt - "rättighet". Det är därför förvånande att formuleringen i artikel 14 är så allmänt hållen och att medlemsstaterna får så stor frihet att fastställa villkoren. Det bör åtminstone klargöras att tillträdet till arbetsmarknaden gäller både egenföretagare och anställda, och att anställda skall ha samma rättigheter och få samma behandling som landets egna medborgare. Om tillträdet till arbetsmarknaden försvåras och begränsas kommer detta endast att leda till att det olagliga arbetet ökar.

4.3.1. Förslaget till direktiv innehåller även en tidsgräns på sex månader för tillträde till yrkesutbildning (art. 14), något som är avgörande för att integrationen skall kunna påskyndas. ESK anser att denna tidsgräns är lämplig för tillträde till arbetsmarknaden, men inte för tillträde till yrkesutbildning. Utbildning bör i så stor utsträckning som möjligt erbjudas tredjelandsmedborgare som omfattas av en medlemsstats förmånssystem. Det finns två argument för denna åsikt. All utbildning som dessa personer genomgår kommer att påverka utvecklingen i deras ursprungsländer positivt om de återvänder dit. Man får inte glömma bort att gemenskapens invandringspolitik även skall främja gemensam utveckling och rörlighet för att förse ursprungsländerna med utbildade personer. För det andra kommer tillträdet till arbetsmarknaden för de personer som stannar i en medlemsstat att underlättas genom den utbildning som de har genomgått där.

4.3.2. Dessa kriterier, som ESK anser gynnar de asylsökandes tillträde till utbildning, skulle kunna utvidgas till att omfatta andra utbildningsområden, t.ex. språk och kunskaper om värdlandets samhälle och institutioner. Det vore lämpligt att i förslaget till direktiv införa en punkt om utbildning och i denna klargöra medlemsstaternas skyldighet att låta utbildningsinslag ingå ända från början av mottagningsförfarandet.

4.3.3. I detta sammanhang bör man erinra om att EU:s jämställdhetsinitiativ (Equal) uttryckligen inbegriper asylsökande i den aktiva och förebyggande sysselsättningspolitiken samt politiken för att motverka diskriminering och främja lika möjligheter.

4.4. Definitionen av de materiella mottagningsvillkoren (art. 15-19) har sin utgångspunkt i den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Dessa villkor måste garantera de asylsökande och medföljande familjemedlemmar en levnadsstandard som säkrar deras hälsa och välfärd, åtskild inkvartering för kvinnor och män om inte familjesammanhållningen kräver sammanboende, skolgång för underåriga, tillgodoseende av äldres, barns och funktionshindrades behov samt möjlighet för asylsökande att utöva sin religion på en lämplig plats och att utöva kulturaktiviteter med samma frihet som värdlandets medborgare(1).

4.4.1. Vistelsen på flyktingförläggning bör vara så kort som möjligt - särskilt med tanke på att dessa förläggningar ofta liknar häkten - och ersättas med alternativa och normala former för inkvartering. Under denna vistelse är det dock mycket viktigt att de som vistas där på något sätt blir delaktiga i förvaltningen av förläggningen och får möjlighet att vända sig till en oberoende myndighet som skall garantera att deras individuella rättigheter inte kränks.

4.4.2. Omfattningen och typen av bidrag (pengar, kuponger eller bidrag in natura) är avgörande eftersom den bestämmer de asylsökandes levnadsstandard och livskvalitet, som inte bör variera alltför mycket mellan de olika medlemsstaterna. Kommittén är dock medveten om att skillnader förekommer och inte alltid motiveras av skillnader i levnadskostnader och miljöförhållanden, och att det system för styrning, tillsyn och kontroll som föreskrivs i artikel 30 inte förefaller vara tillräckligt för att de asylsökande skall åtnjuta samma materiella mottagningsvillkor i alla medlemsstater. Det krävs ett europeiskt övervakningssystem där FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), relevanta icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter deltar i arbetet. Resultaten av undersökningarna bör årligen överlämnas till kommissionen.

4.4.2.1. Kommittén anser inte att det räcker att slå fast att bidragsbeloppet skall vara så stort att asylsökanden inte hamnar i fattigdom. Det vore lämpligt att fastställa att bidrag skall motsvara folkpensionen eller, i det fall en sådan pension inte existerar, bidrag som beviljas av en institution med liknande funktion. Under alla omständigheter bör beslut om vilka förmåner som beviljas asylsökande fattas mot bakgrund av samtliga förmåner som medlemsstaternas medborgare åtnjuter.

4.4.2.2. Bruket att ge bidrag i form av kuponger i stället för pengar har fått hård kritik i vissa länder, eftersom detta leder till svårigheter för de asylsökande och innebär en onödig skillnad mellan dem och den övriga befolkningen. ESK anser att förslaget till direktiv inte bör inbegripa bidrag i form av kuponger.

4.5. När det gäller vård och psykologiskt stöd (art. 20-21) anser kommittén att det inte är motiverat att olika förfaranden medför olika förmåner, och att alla därför bör garanteras tillgång till primärvård.

4.6. Uppräkningen i artikel 22 av olika fall som skall leda till inskränkning eller indragning av mottagningsvillkoren är inte logisk och uppfyller inte heller målen i direktivet. Detta gäller i följande fall:

- Om asylsökanden drar tillbaka sin ansökan omfattas han inte längre av direktivet.

- Om asylsökanden anses vara ett hot mot den nationella säkerheten eller om det finns skäl att tro att han har begått en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, skall detta fall ligga inom ett rättskipande organs behörighet, eller också skall mottagningsvillkoren dras in om värdlandets rättskipande organ inte är behöriga.

- Om asylsökanden är försvunnen i mer än 30 dagar eller inte uppfyller skyldigheten att stanna på en viss plats, bör orsakerna till detta beteende bedömas, och man bör på grundval av proportionalitetsprincipen besluta huruvida mottagningsförfarandet skall fortsätta eller avslutas. Under alla omständigheter verkar det dock olämpligt att inskränka mottagningsvillkor som i direktivet definieras som minimivillkor.

4.6.1. Det verkar som om det enda fall som kan leda till inskränkning av mottagningsvillkoren är när asylsökanden har undanhållit sina ekonomiska resurser, av det enkla skälet att han då helt eller delvis kan försörja sig själv. Primärvård och inte endast akutvård bör dock garanteras, något som även ligger i värdlandets intresse.

4.7. ESK anser att det avsnitt som handlar om personer med särskilda behov (art. 23-26) är tillfredsställande, särskilt när det gäller problem rörande barn, ensamstående kvinnor, offer för tortyr och våld samt funktionshindrade.

4.8. För att uppnå målen i direktivet är de åtgärder för att förbättra mottagningssystemens effektivitet (art. 27-31) som åläggs medlemsstaterna särskilt viktiga, exempelvis följande:

- Utse en nationell kontaktpunkt som möjliggör informationsutbyte mellan medlemsstaterna.

- Regelbundet förse kommissionen med information om asylsökande.

- Genomföra samordning med berörda icke-statliga organisationer, så att dessa kan fullgöra sina uppdrag på bästa sätt.

- Tillsammans med lokala myndigheter främja initiativ för att bekämpa rasism, främlingsfientlighet, könsdiskriminering och, måste man tillägga, religiös diskriminering.

- Kontrollera mottagningsvillkorens kvalitet.

- Utbilda all personal som har kontakt med asylsökande under hela förfarandena.

Särskilt i fråga om de tre sistnämnda aspekterna anser ESK att det är viktigt att de närmast berörda icke-statliga organisationerna och arbetsmarknadens parter medverkar.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén vill framhålla att de behöriga myndigheternas beslutsfattande i olika länder tar månader och i många fall vida överskrider ett år, hur goda intentionerna att påskynda mottagningsförfarandena än är. Det är önskvärt att omorganisationen av hela invandrings- och asylområdet - en omorganisation som pågår med utgångspunkt i anvisningarna från rådsmötet i Tammerfors - sker med respekt för de grundläggande mänskliga rättigheterna och en europeisk union som är öppen mot resten av världen, och att den leder till att asylansökningarna minskar. Denna process kräver dock tid och måste övervinna ett kulturellt motstånd.

5.2. Det är önskvärt att de som - tills motsatsen kan bevisas - flyr från förtryck och förföljelse inte behöver befinna sig alltför länge i en situation utan rättigheter efter att de har anlänt till värdlandet.

5.3. Därför anser kommittén att alla möjligheter och förmåner som enligt förslaget till direktiv skall beviljas asylsökande uttryckligen bör omvandlas till rättigheter, och att det bör klargöras när och varför det av administrativa skäl är nödvändigt med undantag. Detta skulle skapa substans i den enda direkt erkända rättigheten: rätten att väcka talan.

5.4. ESK anser slutligen att ett bra mottagningssystem inte endast är avhängigt av materiella villkor och en effektiv organisation. Det krävs även en positiv attityd hos allmänheten, som måste få tillräcklig information och förberedas genom kunskaper om de asylsökandes motiv så att en anda av förståelse kan utvecklas.

Bryssel den 28 november 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) I artikel 4 i Genèvekonventionen står det att signatärstaterna skall ge flyktingar på sitt territorium en minst lika fördelaktig behandling som de egna medborgarna när det gäller fritt religionsutövande och frihet att ge barn religionsundervisning.