MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET om kommissionens samråd i syfte att lösa banankonflikten

I. Bakgrunden till samrådet

Den nya importordning för bananer som gemenskapen måste införa efter ett beslut år 1997 av Världshandelsorganisationens förlikningsorgan måste uppfylla alla gemenskapens åtaganden gentemot denna. Denna ordning måste också beakta både gemenskapens och AVS-bananproducenternas allvarliga oro och nödvändigheten att respektera gemenskapsbudgetens strikta ramar.

Den måste dessutom erbjuda gemenskapen effektivt skydd mot varje nuvarande och framtida ifrågasättande i Världshandelsorganisationen (WTO) samt leda till att sanktionerna hävs.

I detta syfte lade kommissionen den 10 november 1999 fram ett förslag till ändring av den gällande importordningen för bananer, innebärande en lösning i två etapper. Förslaget utgår från en schablontull, efter en övergångsperiod då tullkvoter tillämpas, med förmånstullar för AVS-länderna. Nivån på schablontullen måste bestämmas genom förhandlingar enligt artikel XXVIII i Allmänna tull-och handelsavtalet (GATT). Schablontullsystem införs senast den 1 januari 2006.

Det föreslagna övergångssystemet omfattar tre tullkvoter. Den första tullkvoten omfattar 2,2 miljoner ton till en tullnivå på 75 EUR/ton, som är bunden inom ramen för WTO. Till denna kvantitet på 2,2 miljoner skall en andra kvantitet läggas som uppgår till 353 000 ton till samma tullnivå. Dessutom skall en tredje tullkvot på 850 000 ton öppnas.

AVS-länderna garanteras en förmånstull på 275 EUR/ton.

Förslaget utgår från att tullkvoterna under en övergångsperiod skall behållas. Emellertid förutsätter ett tullkvotsbaserat system en metod för fördelning av importlicenser. De allvarliga riskerna med tvister gör det därför önskvärt med samförstånd mellan alla parter som är legitimt berörda av denna konflikt med WTO. Samförstånd är dessutom helt nödvändigt för den på traditionella handelsflöden baserade metoden. Det är med dessa förutsättningar som kommissionen har agerat under samrådet.

II. Vad samrådet inneburit

Samråd har hållits med alla parter som är berörda av banankonflikten. Ett antal möten har hållits med berörda regeringsorgan i tredje länder, vilket vittnar om kommissionens stora ansträngningar för att finna en lösning på tvisten.

Vid samråden har kommissionen tagit hänsyn till medlemsstaternas synpunkter och de diskussioner som förts i parlamentet.

I kommissionens förslag presenteras olika metoder att förvalta tullkvoterna: metoden baserad på traditionella handelsflöden, "först till kvarn-metoden" och auktionsmetoden. Det bör nämnas att den metod som fått mest stöd av aktörerna och förvaltningsorganen i berörda länder är den som utgår från en licensfördelning på grundval av historiska referensdata.

1. Förvaltning av tullkvoterna enligt metoden baserad på traditionella handelsflöden

Eftersom denna metod har haft mest stöd, har kommissionen av naturliga skäl initialt koncentrerat sig på den på historiska referensdata baserade metoden. Den har länge diskuterat de olika inslagen i ett avtal, där valet av referensperiod framstått som den mest tvistiga frågan.

USA och flertalet latinamerikanska länder har krävt att referensperioden skall vara tidigare än 1993, dvs. en period innan den inre marknaden infördes. Det är av tekniska skäl omöjligt för Europeiska unionen att acceptera detta krav (det saknas säkra data som otvetydig bas för traditionella aktörers eventuella tullar, ty före 1993 och genomförandet av den inre marknaden var medlemsstaternas då gällande importordningar radikalt olika). Det är också omöjligt av juridiska skäl: enligt gemenskapslagstiftningen kan ett system som baserar sig på en referensperiod före införandet av den inre marknaden rättsligt sett innebära stora risker för framgångsrika tvistemål vid Europeiska gemenskapernas domstol. Dessutom ligger en sådan period alldeles för långt bak i tiden för att kunna uppfattas som representativ för marknaden. Vad gäller WTO har Ecuador-panelen i punkt 6.42 i sin rapport [1] klart uttalat att perioden före 1993 inte är någon representativ period för fördelning av tullkvoter bland de berörda länderna, något som på motsvarande sätt även gäller licensfördelning. Slutligen är förslaget om en referensperiod före 1993 oacceptabelt för Ecuador, som med framgång ifrågasatt vår importordnings förenlighet med WTO-reglerna och som i så fall skulle drabbas ekonomiskt. Just Ecuador skulle på nytt kunna ifrågasätta en sådan ordning.

[1] (WT/DS27/RW/ECU)

Kommissionens försök att finna en alternativ lösning

För att försöka komma ur denna låsning har kommissionen försökt att finna en lösning som både löser referensperiodens gordiska knut och överensstämmer med slutsatserna från den särskilda WTO-panelen om den tidigare ordningens konserverande effekt ("drag-on effect").

Kommissionen har därför analyserat nyckelfrågorna i det s.k. "karibiska" förslaget, enligt ett brev av den 1 december 1999 från premiärministern i Dominica.

Det bör nämnas att det s.k. "karibiska" förslaget lämnar vissa viktiga frågor öppna. USA har därefter tolkat det så att det passar de idéer som landet tidigare fört fram. För gemenskapens del innebär detta förslag en mycket stor risk för tvistemål vid Europeiska gemenskapernas domstol, då det för de två första tullkvoterna utgår från en referensperiod före 1993 (och perioden 1995-97 för den tredje kvoten).

I diskussionerna förde kommissionen fram något som å andra sidan skulle kunna innebära en kompromisslösning, nämligen att ge licenser till huvudaktörer [2]. Detta innebär en ny definition på aktörer med tullkvot.

[2] Definitionen på huvudaktör är följande: ett ekonomiskt subjekt som, såsom fysisk eller juridisk person, individuellt eller som producentgrupp är etablerad och registrerad i gemenskapen och som för eget syfte av producenter köper in gröna bananer med ursprung i tredje land eller, i förekommande fall, sysslar med produktion, följt av leverans och försäljning för fri omsättning i gemenskapen (aktör kategori A, funktion a).

Med denna förutsättning bibehålls referensperioden 1994-1996 för fördelningen av licenser under 2001, för fastställande av vilka huvudaktörer som kan klassificeras som traditionella importörer. Konkret har kommissionen inga siffror på vilka kvantiteter som i praktiken saluförts per funktion efter år 1996 (efter WTO-reformen för bananer år 1998 valdes perioden 1994-1996 till referensperiod för licensfördelningen 1999). Kommissionen anmodade i skrivelse av den 24 maj 2000 officiellt medlemsstaterna att där så är möjligt inkomma med data för 1997 och 1998, för att se om det är praktiskt möjligt att använda en senare referensperiod, vilket begärts av Ecuador och flertalet AVS-länder.

Förenhetligandet av begreppet huvudaktör inom de tre tullkvoterna och två kategorierna av aktörer - traditionella och övriga - leder logiskt också till att de aktörer som i framtiden vill utöva denna funktion måste beredas motsvarande rättigheter.

Utgående ifrån definitionen på huvudaktör och med beaktande av bananmarknadens särdrag har kommissionen föreslagit följande tullkvoter: 80% av licenserna skulle tilldelas "traditionella huvudaktörer", medan övriga 20% skulle tilldelas "icke traditionella huvudaktörer".

För att likaså undvika att marknaden delas upp på alla aktörer som motsvarar definitionen ovan har kommissionen förutsett en övergångsordning. Konkret kan de "icke traditionella huvudaktörerna" efter en treårsperiod överföras till kategorin "traditionella huvudaktörer". Samtidigt minskas de tillgängliga kvantiteterna för kategorin "icke traditionella huvudaktörer", medan de för "traditionella huvudaktörer" på motsvarande sätt ökas. Procenttalet för kategorin "icke traditionella huvudaktörer" får dock inte understiga 3,5-5% av den totala kvantiteten (för att hålla marknaden öppen för nya aktörer). De amerikanska myndigheterna framförde inledningsvis att den del som tilldelas de "traditionella huvudaktörerna" på sikt riskerar att urholkas. Genom den detaljerade övergångsordningen har dock kommissionen visat att någon sådan risk inte föreligger.

Resultaten av samråden

Även med en så tidig referensperiod som möjligt (1994-1996) har förslaget fortfarande inte accepterats av USA och vissa latinamerikanska länder. Flera olika skäl har förts fram. Framför allt menar man att de kvantiteter som avdelats för "icke traditionella aktörer" är för stora och att de två första tullkvoternas volym är otillräcklig. Man är dessutom negativ till en referensperiod efter 1993.

Ett argument som främst USA fört fram är att de amerikanska aktörerna skulle ha rätt till de marknadsandelar som de volymmässigt anser sig ha haft före 1993. USA ignorerar här det faktum att ett visst bananmärkes marknadsandelar inte kan användas som fördelningsnyckel vid fördelningen av licenser till aktörer.

Kommissionens alternativa lösning, som utgår från definitionen på huvudimportör, uppfyller villkoren från den särskilda WTO-arbetsgruppen om att inte diskriminera aktörer från tredje land. Villkoren skulle medföra en betydande ökning av antalet licenser som tilldelas denna aktörskategori, inbegripet berörda amerikanska aktörer. Detta skulle kunna innebära en ökning på 70% jämfört med nuläget.

USA hållning är desto mer förvånande rent ekonomiskt, när man betänker att värdet av marknadsandelar i ett kvotsystem inte kan jämföras med ett system med schablontull (intäkter "från kvotavgifter").

Å andra sidan kan den kompromisslösning som begränsar tullkvoterna till huvudimportörer räkna med preliminärt stöd av Ecuador, men på villkor att minst 20% tilldelas "icke traditionella aktörer". Ecuador skulle också vilja ha en senare referensperiod än 1994-1996.

Mot bakgrund av dessa ytterst motstridiga åsikter drar kommissionen, efter flera månaders intensiva kontakter, slutsatsen att samrådet kring en lösning som utgår ifrån historiska referensdata har kört fast.

2. Licensfördelning genom auktion

Metoden att fördela licenser genom auktion finns beskriven i kommissionens förslag av den 10 november 1999 ("striking price auctioning"). För närvarande utnyttjar den inte ett preliminärt stöd av de olika berörda parterna.

3. Kvotförvaltning med "först till kvarn-metoden"

Då diskussionerna om att förvalta tullkvoter med en historiskt baserad metod kört fast, har man på nytt tagit upp möjligheten att fördela licenser genom "först till kvarn-metoden".

Redan i sitt förslag från november 1999 tog kommissionen upp denna metod, där rätten till nedsatt tullsats fastställs redan vid tulldeklarationen av bananer.

Under samrådets gång har USA föreslagit en modifierad version av detta system, som skulle innebära ett förfarande med förhandstilldelning utifrån avsikter att deklarera import samt med mycket korta kvotperioder.

Den av USA föreslagna metoden

- innehåller ett förfarande med förhandstilldelning av kvantiteter utifrån aktörernas importavsikter,

- ger en nära koppling mellan fartyg, last och produktens övergång till fri omsättning,

- förutser ett högt garantibelopp för att säkra ett fungerande system.

Ett sådant system är möjligt att införa, förutsatt att man lyckas undvika de operativa och administrativa problem som skapas av förfarandets komplexitet. Det skulle här vara lämpligt att överge idén om att alla fartyg skall ankomma samma dag som de uppdelade kvoterna öppnas, så att ankomsterna kan fördelas på hela perioden för öppnandet av uppdelade kvoter. Emellertid är det föreslagna systemet svårhanterligt, både för de nationella tullmyndigheterna och importörerna.

Det bör också framhållas att en identisk förvaltning av de tre kvoterna skulle innebära ett bättre skydd mot eventuella överklaganden till WTO. Om man håller fast vid "först till kvarn-metoden", måste man också föreskriva en tullförmån som är tillräckligt hög för att bereda AVS-länderna tillträde till gemenskapsmarknaden på dessa villkor.

Slutligen har Ecuador uttryckt betänkligheter inför en kvotförvaltning genom "först till kvarn-metoden". Orsaken är de geografiska hinder som Ecuador har i förhållande till sina latinamerikanska konkurrenter (att Panamakanalen måste passeras innebär avsevärda förseningar för de ecuadorianska aktörerna). Emellertid bör de föreslagna varianterna göra systemet lättare att acceptera för landet i fråga.

III. Möjliga alternativ

Ingen kompromiss har kunnat nås efter intensiva diskussioner och betydande insatser av kommissionen för att åstadkomma ett avtal i frågan. Dessutom har diskussionerna om Lomé-undantaget avsevärt komplicerat samrådet.

Då en förhandlingslösning som grundar sig på en historisk referensperiod har kört fast, verkar enda möjligheten vara att förvalta tullkvoterna genom "först till kvarn-metoden".

För närvarande finns bara följande två alternativ, återgivna i kommissionens förslag av den 10 november 1999:

1. ett övergångssystem för de tre tullkvoterna med förvaltning med förhandstilldelning genom "först till kvarn-metoden" (med en förmånstull för AVS-länderna på 275 EUR/ton inom den tredje tullkvoten på 850 000 ton). För att balansera de olika intressena inom gemenskapen håller kommissionen fast vid sitt förslag om en automatisk övergång till ett schablontullsystem senast den 1 januari 2006.

2. att inleda en förhandling enligt artikel XXVIII i GATT. Sägas bör att en förhandling enligt artikel XXVIII med ett mindre antal bananleverantörer (undantaget USA) inte avser nivån på den bundna tullen utan snarare gemenskapens eventuellt beviljade kompensation för andra tullar, i den mån sådan kompensation är nödvändig.

IV. Kommissionens slutsatser

1. Då förhandlingarna om en historiskt baserad metod att förvalta tullkvoter har kört fast, kommer kommissionen att snarast möjligt slutföra granskningen av "först till kvarn-metoden", samtidigt med samråd med berörd tredje part, för att hitta sätt att lösa de administrativa och tekniska svårigheter som vidlåder denna metod.

2. Om den finner att de problem som vidlåder "först till kvarn-metoden" inte är oöverkomliga begär kommissionen att rådet bemyndigar den att med de viktigaste leverantörerna inleda förhandlingar om att införa ett schablontullsystem, enligt förfarandet i artikel XXVIII i GATT.

3. Kommissionen kommer till rådet att överlämna en rapport om sina slutsatser från den tekniska och administrativa granskningen av "först till kvarn-metoden".

4. Kommissionen uppmanar rådet att snarast möjligt yttra sig om det förhållningssätt som beskrivs i detta meddelande.