RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om användningen av Schengenfaciliteten (2004–2006) /* COM/2013/0115 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om användningen av Schengenfaciliteten (2004–2006) 1. INLEDNING Schengenfaciliteten utgjorde ett tillfälligt instrument för att hjälpa stödmottagande medlemsstater att finansiera åtgärder vid unionens nya yttre gränser för genomförande av Schengenregelverket och kontroll vid de yttre gränserna. Den omfattade åren 2004–2006 och hade en sammanlagd budget på 961 453 271 euro. De stödmottagande medlemsstaterna var sju av de länder som gick med i Europeiska unionen 2004: Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien och Slovenien. Övriga tre anslutande länder deltog inte i Schengen­faciliteten: Tjeckien har ingen yttre landgräns, Malta klarade av samma politikområden via den s.k. övergångsmekanismen och Cypern var vid den tidpunkten ännu inte redo att påbörja utvärderingsprocessen för en anslutning till Schengenområdet. Schengenfaciliteten hjälpte stödmottagarna är fortsätta med sitt arbete och redan befintliga strategier för att modernisera sin gränsförvaltning med sikte på en anslutning till Schengenområdet. Schengenfaciliteten inrättades på grundval av artikel 35 och bilaga I till anslutningsakten och det slutliga målet var att bidra till landets anslutning till Schengenområdet. De faktiska stödberättigande kostnaderna inom ramen för Schengenfaciliteten uppgick till över 1 miljard euro, varvid EU samfinansierade 85,27 % och de nationella regeringarna 14,73 % av de totala utgifterna. Såsom framgår av fördelningen per land (figur 1) varierade EU:s finansiering från 53 miljoner euro för Slovakien till 283 miljoner euro för Polen. Totalt utnyttjades EU-stödet till 97,6%. Alla åtgärder skulle genomföras mellan den 1 maj 2004 och den 30 september 2007[1]. Tidsfristen för utbetalningar var t.o.m. den 31 december 2007. Schengenfacilitetens emfas låg på följande sex åtgärdskategorier: Gränskontroller, gränsbevakning, viseringshandläggning, it-system, utbildning och förvaltning av Schengen­faciliteten. Åtgärder som samfinansierats inom ramen för Schengenfaciliteten har lett till · att alla sju medlemsstater har integrerats i Schengenområdet enligt planerad tidsram, · säkerhet vid EU:s yttre gränser har förbättrats, · irreguljär invandring förebyggs på ett bättre sätt. I fråga om gränsförvaltning har Schengenfaciliteten möjliggjort följande: · Förbättrade gränskontroller, förbättrad service till resenärer vid gräns­övergångs­ställen och snabbare informationsutbyte. · Bättre gränsbevakning tack vare ökad rörlighet: Ny digital radioutrustning, nya patrullfordon och mer personal, vilket utökat insatskapaciteten, omedelbart tillgängliga transportmedel med bättre prestanda, ökad kapacitet att ingripa vid extra­ordinära förhållanden: nattetid, vintertid och vid dåliga väderförhållanden med dålig sikt, ökad täckning för bevakningen av gränslinjen: ytterligare radarpositioner, video­övervakning. · Förbättrade möjligheter att upptäcka delförfalskade handlingar med hjälp av ny detekteringsutrustning. · Förbättrad täckningsgrad för radiolokaliseringsnätet vid den s.k. gröna gränsen. · Ökad kvalitet och snabbare rutiner vid utfärdande av viseringar. · Effektivt samarbete mellan gränskontrolltjänstemännen och polisen och ökad operativ samordning. · Ökat antal gripanden av personer efterlysta av nationella och internationella organ till följd av ändamålsenliga kontroller i Schengens informationssystem (SIS). · Större kunskapsbas för operativt beslutsfattande och förbättrade underrättelseanalyser bland organen. · Solitt utbildningssystem. Denna rapport bygger på efterhandsutvärderingsrapporter från de sju medlemsstater som berörs av Schengenfaciliteten samt analys av relevanta bakgrundsdokument. 2. FACILITETENS SYFTE OCH TILLÄMPNINGSOMRÅDE Schengenregelverket[2] var den mest detaljerade delen av kapitel 24, ”Frihet, säkerhet och rättvisa” i förhandlingarna med kandidatländerna. Dessa länder undertecknade sina anslutningsfördrag den 16 april 2003 och blev officiella medlemmar av Europeiska unionen den 1 maj 2004, sedan ratificeringsförfarandena hade avslutats. Schengenfaciliteten inrättades genom artikel 35 i anslutningsakten för Cypern, Estland, Ungern, Polen, Tjeckien, Slovenien, Lettland, Litauen, Malta och Slovakien[3]. Det allmänna målet för faciliteten var att hjälpa medlemsstater som nämns i artikel 35.2 i anslutningsakten att finansiera åtgärder vid EU:s nya yttre gränser i syfte att genomföra Schengenregelverket. Bland de viktigare reglerna inom ramen för Schengensamarbetet märks följande: · Avskaffande av kontroller av personer vid de inre gränserna. · Gemensamma regler för personer som passerar EU:s yttre gränser. · Harmonisering av villkor för inresa och regler för viseringar för kortare vistelse. · Förstärkt polissamarbete (särskilt vad gäller gränsöverskridande övervakning och förföljande över gränsen). · Starkare rättsligt samarbete genom snabbare system för utlämning och överförande av verkställighet av brottmålsdomar. · Inrättande och utveckling av Schengens informationssystem (SIS). Det särskilda finansiella instrumentet hade som syfte att stödja de då anslutande länderna att gå med i Schengenområdet, och inte minst att avskaffa kontrollerna vid de inre gränserna och stärka förvaltningen av de yttre gränserna. Enligt artikel 35 i anslutningsakten ska följande typer av åtgärder anses vara berättigade till stöd från Schengenfaciliteten: – Investeringar i uppförande, upprustning eller uppgradering av gränsövergångsinfrastruktur och härmed förbundna byggnader. – Investeringar i alla typer av operativ utrustning (t.ex. laboratorieutrustning, detektionsredskap, maskinvara och programvara för Schengens informationssystem - SIS 2, transportmedel). – Utbildning av gränsvakter. – Stöd till kostnaderna för logistik och operativa operationer. Den 5 februari 2004 fattade kommissionen beslut om handläggning och övervakning av Schengenfaciliteten[4] med urvalsförfaranden och kriterier för stödberättigande utgifter. Detta beslut ändrades genom ett nytt beslut[5] som förlängde tidsfristen för utförandet av kontrakten fram till 30 september 2007 (tidigare: 31 december 2006). På grund av exceptionella omständigheter, som ledde till förseningar i genomförandet av SIS II-projekten, förlängdes tilldelningen av SIS II-relaterade kontrakt t.o.m. den 31 mars 2007[6]. Schengenfaciliteten förvaltades i enlighet med ett decentraliserat system. 3. TILLGÄNGLIGA EU-MEDEL FÖR MEDLEMS­STATERNA SAMT NATIONELL SAMFINANSIERING Totalt uppgick de faktiska stödberättigande kostnaderna inom ramen för Schengenfaciliteten till 1 067 669 235 euro, varav EU:s samfinansiering utgjorde 910 371 476 euro (85,27 %) och den nationella 157 297 780 (14,73 %). Figur 1: Fördelning per land · Huvudsakliga stödmottagare: Polen (283,3 miljoner euro), Ungern (153,7 miljoner euro) och Litauen (149,9 miljoner euro). Det sammanlagda anslaget för dessa tre medlemsstater uppgick till 65 % av totalbeloppet för alla deltagande medlems­stater. · Följande medlemsstater mottog mellan 6 % och 13 % av totalsumman under perioden 2004–2006: Slovenien (113,9 miljoner euro), Lettland (78,9 miljoner euro), Estland (77 miljoner euro) och Slovakien (53,5 miljoner euro). Enligt artikel 2 i kommissionens beslut K(2004) 248 kunde nivån på EU-stöd via faciliteten vara på upp till 100 %. Inga tydliga kriterier fastställdes för att avgöra procentandelen nationella utgifter som skulle debiteras Schengenfaciliteten[7]. Medlemsstaterna kunde därför deklarera alla nivåer av nationella bidrag till faciliteten. Kostnader som omfattades av faciliteten kunde dock inte belasta något annat EU-finansieringsinstrument. Andelen nationell samfinansiering varierar mellan de stödmottagande medlemsstaterna eftersom Polen endast bidrog med 1,88 % av de stödberättigande kostnaderna (5 414 201.99 euro), medan Sloveniens samfinansiering uppgick till 34 % (59 036 202,97 euro), främst beroende på förseningar i samband med byggnadsarbeten, som gjorde det nödvändigt att betala dessa utgifter med nationella medel eftersom de uppkom utanför genomförande­perioden. Figur 2: Nationell samfinansiering När det gäller utnyttjandet av EU-anslag varierar resultatet mycket, allt från 90,6 % för Ungern till över 100 % för Polen[8]. Den sammanlagda nyttjandegraden låg på 97,6 %. Tabell 1: Nyttjandegrad || Programplanerade belopp || Slutgiltiga stödberättigande kostnader || Nyttjandegrad Estland || 79 629 000 € || 77 001 525 € || 96,70 % Ungern || 169 562 611 € || 153 694 401 € || 90,64 % Lettland || 79 701 739 € || 78 975 718 € || 99,09 % Litauen || 151 657 105 € || 149 862 483 € || 98,2 % Polen || 278 458 520 € || 283 329 466 € || 101,75 % Slovakien || 53 866 478 € || 53 527 465 € || 99,37 % Slovenien || 119 800 000 € || 113 980 418 € || 95,4 % TOTALT || 932 675 453 € || 910 371 475 € || 97,61 % 4. FÖRBEREDELSER FÖR ANVÄNDNINGEN I MEDLEMSSTATERNA 4.1. Utgifternas riktighet och laglighet Kommissionens beslut om handläggning och övervakning av Schengenfaciliteten[9] syftade till att harmonisera användningen av instrumentet och fastställa regler för handläggningen av stödet. I reglerna fastställs urvalsförfaranden och kriterier för stödberättigande utgifter inom ramen för faciliteten. Schengenfaciliteten förvaltades i decentraliserad form i den mening som avses i artikel 53c i budgetförordningen[10]. En stor del av ansvaret för förvaltningen och kontrollen av de medel som EU beviljat inom ramen för faciliteten delegerades till medlemsstaterna, varefter kommissionen utförde efterkontroller. Beslutet innehöll följande krav: – Artikel 3.2: Kommissionen ska förvissa sig om att upphandlingsförfarandet bygger på principen om öppenhet, proportionalitet, lika behandling och icke-diskriminering. – Artikel 8: Kommissionen ska säkerställa att det finns lämpliga förvaltnings- och kontrollsystem. – Artikel 14.1: Kommissionen ska säkerställa förekomsten av tillämpliga attesteringsförfaranden. – Artikel 15.1: Kommissionen ska säkerställa förekomsten av verifikationssystem. Kommissionens personal utförde regelbundna besök för att kontrollera efterlevnaden av dessa krav. Kommissionen utfärdade också – kommentarer om efterlevnaden av stödreglerna för åtgärder som de stödmottagande medlemsstaterna medtagit i sin preliminära planering för åren 2004–2006. De stödmottagande medlemsstaterna ansvarade själva för att programplanera, välja ut och genomföra de enskilda åtgärderna att och förvalta medlen och kommissionen kontrollerade i efterhand att användning varit korrekt i enlighet med budgetförordningen 1605/2002 och dess tillämpningsföreskrifter[11]. Medlemsstaterna ansvarade för att samordna sitt utnyttjande av faciliteten med bistånd från andra EU-instrument, vilket skulle säkerställa förenligheten med övrig EU-politik och med budgetförordningen. Inom Schengenfaciliteten grundade sig utbetalningarna på årliga schablonbelopp som beviljades alla stödmottagande medlemsstater sedan årliga finansieringsbeslut antagits av kommissionen för vart och ett av de berörda länderna. Schablonbidraget skulle utnyttjas inom tre år efter första utbetalningen. Eventuella outnyttjade medel eller otillbörligt använda medel skulle återkrävas av kommissionen efter räkenskapsavslut. Inom sex månader efter utgången av den treåriga fristen skulle de stödmottagande medlemsstaterna komma med en heltäckande rapport om finansiella genomförandet av schablonbeloppsbetalningarna, med en motivering av utgifterna. 4.2. Utformning av nationella strategier för användningen av EU-medel Alla sju berörda medlemsstater uppgav att deras övergripande hållning med avseende på Schengenfaciliteten var att fortsätta sitt tidigare arbete och redan befintliga strategier i syfte att modernisera sin gränsförvaltnings- och sitt polisväsende. Medlemsstaterna antog åtminstone två särskilda strategiska dokument för detta ändamål, nämligen: Handlingsplanen för Schengen och generalplanen för SIS II. De betonade att deras främsta mål var att stärka säkerheten vid de yttre gränserna och hantera immigrationsströmmarna. På det hela taget inriktades deras prioriterade investeringar på likartade poster: Uppförande, upprustning och uppgradering av gränsövergångsställen och andra härmed förbundna byggnader, operativ utrustning för databehandling och datautbyte, transportmedel och radiokommunikation, språklig och teknisk utbildning. Målen i de nationella strategierna för Schengenfaciliteten varierade mellan 4 mer heltäckande mål (Polen och Ungern) och 31 mer detaljerade (Lettland). Ungern, Polen och Slovakien gav Schengenfaciliteten en stark strategisk dimension genom att integrera den i de allmänna nationella strategidokumenten (handlingsplanen för Schengen, integrerad gränsförvaltningsstrategi) och tydligt koppla samman den med andra finansieringskällor (Phare-programmen övergångsmekanismen, den norska finansiella mekanismen, nationell finansiering). Slovenien, Estland, Litauen och Lettland byggde sin användning av faciliteten i stort sett på sina nationella handlingsplaner för Schengensamarbetet[12]. Före Schengenfacilitetens tillblivelse hade Ungern antagit en rad beslut (2001–2003) och medellångsiktiga strategier på ministernivå som banade väg för en gemensam gränsförvaltningsstrategi. Landet vidareutvecklade dessa till den ungerska integrerade gränsförvaltningsstrategin. Ungern prioriterade gränstrafikkontroller med hänsyn till sitt centrala läge i Europa. Man såg även noga till att de olika finansieringskällorna kompletterade varandra. Polen infogade Schengenfacilitetsstrategin i sin integrerade gränsförvaltningsstrategi (2000–2002, och därefter 2003–2005) med målet att utveckla en gränssäkerhetsmodell som garanterar den inre säkerheten och framför allt förebygger irreguljär invandring. Landet kopplade även samman denna strategi med en särskild budgetpost i Phare-fonden öronmärkt för stöd till de arbetsuppgifter som beskrivs i strategidokumenten för den integrerade gränsförvaltningen. Operativ utrustning och it-system prioriterades tydligt. Utöver Phare använde Polen Phare 2000, 2001, 2002 och 2003 samt den norska finansiella mekanismen för att sätta sin integrerade gränsförvaltningsstrategi i verket. Slovakien gick ett steg längre än handlingsplanen för Schengen med sin nationella genomförandestrategi för Schengenfaciliteten, som fastställde brister som bara skulle täckas av Schengenfaciliteten. Dessa behov förtydligades genom 16 operativa Schengenfacilitetsrelaterade mål och kopplades till handlingsplanen för Schengen, som också införlivade övriga EU-stödinstrument, t.ex. Phare och övergångsmekanismen. Estland använde medel från Schengenfaciliteten för att genomföra delar av sin handlingsplan för Schengen utan att utarbeta någon särskild strategi för Schengenfaciliteten. Operativsystem, transportmedel och it-system prioriterades för investeringar. Litauen valde två strategiska mål: 1) Stärkt säkerhet vid EU:s yttre gränser för att förebygga irreguljär invandring och olagliga inresor till EU, och 2) ordentlig kontroll av passagerareströmmarna. Landet beslutade att sprida medlen från EU:s samfinansiering ganska jämnt över följande mål: transportmedel, infrastruktur, övrig it samt utbildning. Sloveniens strategi för Schengenfaciliteten var bred och syftade till att skapa rätt förhållanden så att Schengenregelverket kunde tillämpas korrekt. Sju mål (senare utvidgade till nio) utformades. De prioriterade investeringsområdena var infrastruktur, it samt löner till nyrekryterad personal. Utöver starkare yttre gränser och nya informationssystem inriktade Lettland sig på att ge sina institutioner och dess personal utökas kapacitet att efterleva Schengenregelverket. Särskild tonvikt lades på redan etablerade regelverk, särskilt vad avser teknisk utrustning. Ett av de strategiska målen var att inrätta ett system för hantering av migrationsströmmar. 5. ANVÄNDNINGEN AV SCHENGENFACILITETEN 5.1. Förvaltnings- och kontrollsystem inrättade för användningen av Schengen­faciliteten De stödmottagande medlemsstaterna utsåg antingen sitt inrikesministerium (Estland, Litauen, Slovakien, Polen och Lettland) eller sitt finansministerium (Slovenien och Ungern) till ansvarig myndighet för användningen av instrumentet. Olika modeller fanns för hur den ansvariga myndigheten organiserades. Endast Litauen bildade en särskild enhet, medan Estland, Slovakien och Slovenien utsåg en redan befintlig enhet till ansvarig myndighet och Polen och Lettland utsåg en redan befintlig interministeriell arbetsgrupp. Finansministeriet utsågs som regel till utbetalningsställe. De stödmottagande länderna förlitade sig i hög grad på de erfarenheterna som gjorts vid genomförandet och förvaltningen av det s.k. stödet inför anslutningen. I sina nationella utvärderingsrapporter påpekade alla stödmottagande medlemsstater hur viktiga de styr-, förvaltnings- och övervakningskommittéer varit, som bildades för att vägleda och övervaka användningen av Schengenfaciliteten. I dessa kommittéer sammanfördes ofta alla viktiga berörda institutioner och de medverkade i hög grad i projekturval, omfördelning av medlen och övervakningen. Upprepade gånger konstaterades det allmänt att flexibiliteten i förvaltnings- och kontrollsystemet i kombination med den höga graden av medlemsstats­ansvar (genom styrkommittéerna) var nyckeln till Schengenfacilitetens framgång. Polen, Estland, Ungern och Lettland använde sig av kontrakt för tekniskt stöd för en del av projektförvaltningen (utarbetande av anbudsunderlag, övervakning, utbildning kring upphandling, revision). 5.2. Kvantitativa och kvalitativa aspekter av medlemsstaternas användning När det gäller Schengenfacilitetens sex kategorier var de viktigaste utgiftsposterna gränsbevakning och it-system, som sammanlagt stod för 74 % (672,4 miljoner euro) av det totala investeringsbeloppet. Kostnaden för handläggningen av viseringar och utbildning utgjorde endast 6 % (57,9 miljoner euro). Figur 3: EU-stödet uppdelat per kategori Figur 4: Utgifter per land och per kategori (EU-stöd) Gränsbevakning var det centrala investeringsområdet i alla stödmottagande medlemsstater utom Polen (där det kom som nummer två), och var högst (75 %) i Slovakien. It-systemen har också prioriterats överallt, antingen som första mål (Polen), eller som andra mål (Slovenien, Estland, Slovakien och Litauen) eller tredje mål (Ungern och Lettland). Nationella särdrag värda att notera är de följande: Slovenien (19,4 %) och Ungern (12,8 %) använde mer än 10 % av medlen på förvaltningen av Schengenfaciliteten (personal). Litauen använde 11 % av medlen på utbildning och kapacitetsuppbyggnad (inrättande av ett skol- och utbildningscentrum för gränskontrolltjänstemän). Lettland använde 11,35 % av medlen på viseringshandläggningen (renovering av konsulära avdelningar, personalutbildning, utrustning). Vad gäller underkategorierna var de viktigaste budgetposterna: Infrastruktur (28 %), transportmedel (16,6 %) och SIS (12,8 %). Tabell 2: Fördelning av EU-stödet per underkategorier Underkategorier || Belopp || Andel av EU:s samfinansiering Infrastruktur || 255 341 341 € || 28,0 % Transportmedel || 151 456 150 € || 16,6 % SIS || 116 578 179 € || 12,8 % Övriga it-system || 95 313 280 € || 10,5 % Utrustning || 88 394 988 € || 9,7 % System || 49 821 637 € || 5,5 % SIS&VIS || 41 344 964 € || 4,5 % VIS || 34 176 305 € || 3,8 % Personal || 31 743 183 € || 3,5 % Utbildning || 30 527 698 € || 3,4 % Logistik || 15 642 828 € || 1,7 % Operationer || 30 921 € || < 0,1 % Infrastrukturinvesteringarna är de överlägset största. De motsvarar 255,3 miljoner euro, dvs. 28 % av den totala Schengenfaciliteten. Dessa kostnader kan delas upp mellan tre mål: Gränskontroller (36 %), gränsbevakning (62 %) och viseringshandläggning (2 %). Figur 5: Fördelning av EU-stödet per gränskategori 5.3. Problem och metoderna att komma åt dessa De stödmottagande medlemsstaterna ansåg enhälligt att det svåraste problemet för dem var tillämpningen av stödreglerna. Kommissionen hade förtydligat de oftast återkommande frågorna med hjälp av flera tekniska faktablad. Dessa tar upp stödberättiganderegler för moms, löner, logistik och markköp. De flesta stödmottagande medlemsstaterna rapporterade förseningar under det första genomförandeåret, främst på grund av att mekanismen var ny. Medlemsstaterna stötte särskilt på problem som rörde: · Genomförandebestämmelser. Bland de frågor som vissa medlemsstater tog upp kan nämnas önskemål riktade till kommissionen om precis metodisk vägledning samt att klargörandena skulle ges vid lämpliga tidpunkter. · Förvaltningssystem. Svårigheter uppstod vid inrättande av ett väl fungerande och effektivt förvaltnings- och kontrollsystem. Det uppstod även problem vid rekryteringen av kvalificerad personal. De flesta av dessa problem löstes inom ett par månader. Hanteringen av upphandlingarna blev också problematisk för de flesta av stödmottagar­länderna. Detta ledde till följande: – Förseningar på grund av klagomål, särskilt vid stora kontrakt. – Budgetöverskridanden till följd av underskattade kostnader, inflation och begränsade marknader, vilket förvärrades av att stora belopp fanns tillgängliga. – Osäkerhet kring vilka åtgärder och utgifter som var stödberättigande. Åtgärder för att begränsa effekterna innebar oftast omfördelningar av oanvända budgetbelopp till andra verksamheter. På grund av komplikationer vid upphandlingen (överskriden budget och alltför knapp tid för en ny upphandling) drog till exempel Polen tillbaka sitt projekt om tekniska skyddssystem (52 miljoner euro) och förde över medlen till liknande projekt. I en jämförbar situation (anbuds- och genomförandeförseningar för byggarbeten) beslöt Slovenien att täcka utgifterna med egna medel och att använda EU:s samfinansiering till andra projekt. Lettland och Estland råkade ut för budgeteringssvårigheter eftersom de drabbades av hög inflation åren 2004–2005. Detta ledde till budgetöverskridanden och inställda anbuds­förfaranden. De bestämde sig därför för att begränsa byggarbetena och utrustningen samt att omdirigera beloppen till likartade mål. En del stödmottagande medlemsstater upplevde också kommunikationssvårigheter med kommissionen. En annan svårighet som de stödmottagande medlemsstaterna stötte på gällde utvecklingen av it-system för att skapa lämpliga mekanismer för informationsutbyte i Schengenområdet. Det var närmare bestämt den tekniska anpassning till Schengens informationssystem II (SIS II) som ansågs vara mycket krävande. Kommissionen beslutade 2007[13] att utarbeta ett SISone4ALL-system så att medlemsstaterna skulle kunna ansluta sig till Schengenområdet utan SIS II. Detta välkomnades som lösning för att fullborda ett it-system, som annars inte skulle ha gått at färdigställa inom tidigare bestämda tidsramar. Vad avser genomförandefristen ansåg alla stödmottagande medlemsstater att den ursprungliga slutdagen för Schengenfaciliteten (31.12.2006) var mycket snävt tilltagen. Enligt samtliga spelade kommissionens två beslut[14] om att förlänga tidsfristerna för åtaganden och betalningar en avgörande roll för att optimera användningen av EU-stödet och göra det möjligt att fysiskt genomföra projekten. De stödmottagande medlemsstaterna uppskattar att cirka 50 % av projekten genomfördes 2007. Noteras bör att stödmottagarna i tid kunde omorganisera sina program, eftersom beslutet att förlänga utförandet av kontrakten fram till slutet av september 2007 fattades i början av 2006. Beslutet gjorde det lättare att genomföra projekten på ett effektivt sätt. Det finansiella genomförandet skulle dessutom ha legat på en mycket lägre nivå utan denna förlängning. Polen uppskattade att 148 385 650 euro (52,37 % av det totalt begärda beloppet) användes efter det den ursprungliga tidsfristen hade löpt ut den 31 december 2006. Över 25 miljoner (nästan 8,6 % av EU:s totala stöd) av 148 miljoner euro var direkt kopplat till SIS II-projekt och gynnades följaktligen av den förlängning av den stödberättigade perioden som beviljades för dessa projekt. Dessa belopp avsåg mycket viktiga och strategiska projekt[15] som riskerade att hamna utanför den stödberättigande perioden. I Litauen tecknades kontrakt för 40 % av alla medel i Schengenfaciliteten före den 2 oktober 2006 och per den 31 december 2006 var siffran 96,21 %. Om kommissionen inte hade fattat beslutet om att förlänga utförandet av kontrakten skulle det ha varit omöjligt att antingen tilldela eller att till fullo utföra kontrakten. I Litauen uppskattade man att 40 % av beloppet inte skulle ha utnyttjats. Endast 26 % av utgifterna inom ramen för Schengenfacilitet 2004–2006 hade reellt betalats ut per den 31 december 2006. Förlängningen av SIS-relaterade insatser gjorde att två stora SIS II-projekt[16] kunde genomföras till ett sammanlagt belopp på över 26 miljoner euro (17 % av Schengenfacilitetens finansiering). I Slovenien uppgick betalningarna från Schengenfaciliteten den 31 december 2006 till 48,4 miljoner euro, dvs. endast 40 % av det sammanlagda EU-bidraget. Det slutliga genomförandet motsvarade 95,11 %, vilket innebär att mer än 50 % av det finansiella genomförandet skedde 2007. I Lettland hade åtaganden gjorts för endast 11 % av medlen i juli 2006 och de flesta kontrakten undertecknats inte förrän alldeles i slutet av 2006. Uppskattningsvis skulle två tredjedelar av medlen ha gått förlorade utan förlängningen. I Slovakien uppskattade man att åtaganden, utan den första förlängningen, skulle ha saknats för 70 % av medlen, och beslutet om SIS-relaterade insatser avsåg 7 % av de medel för vilka åtaganden hade gjorts. 6. BEDÖMNING AV ANVÄNDNINGEN En omfattande analys har gjorts med sikte på en utvärdering av hur Schengen­faciliteten användes. I detta arbete ingick en bedömning av facilitetens inverkan på nationell nivå samt en utvärdering av hur effektivt genomförandet av programmet varit, mätt på grundval av ett antal relevanta indikatorer. 6.1. Relevans för den nationella situationen Enligt de stödmottagande medlemsstaterna var Schengenfaciliteten i flera avseenden relevant för deras nationella situation: · Finanser. Den minskade på allvar den ekonomiska bördan på de nationella budgetarna att genomföra Schengenregelverkets krav. Alla berörda medlemsstater uppgav att de utan Schengenfaciliteten inte skulle ha lyckats efterleva Schengenregelverket i samma grad inom den givna tidsramen. · Strategier. Flexibiliteten i Schengenfaciliteten gjorde det möjligt för samtliga stöd­mottagande medlemsstater att ta fram och genomföra mycket diversifierade strategier och operativa mål. Fördelningen på de fem ”viktigaste målen” i enlighet med artikel 35 i 2003 års anslutningsakt[17] ger medlemsstaterna tillräcklig vägledning för att utforma egna strategier. Alla medlemsstater ansåg denna uppläggning vara relevant eftersom den svarade mot de behov/brister[18] som upptäckts när handlingsplanen för Schengen utarbetades och antogs. Den var i detta avseende en lyckad fortsättning på det stöd som kommissionen lämnat på annat sätt, t.ex. Phareprogrammet och övergångsmekanismen, (Polen, Slovakien, Lettland och Ungern). Den har hjälpt dem att genomföra sina nationella strategier utan att påtvinga dem några mål. Polen nämnde att vissa ändringar fick göras i landets strategi för anpassningen till Schengenkrav (handlingsplanen för Schengen, generalplanen för SIS II och den integrerade gränsförvaltningsstrategin). · Förvaltning. Den flexibla inställningen till förvaltnings- och kontrollsystemen (fleråriga program och årlig preliminär planering som möjliggör flexibel fördelning av medlen mellan projekt och med omfattande ansvar för medlemsstaterna) gjorde att medlemsstaterna snabbt kunde anpassa sina strategier till de föränderliga behoven. Med tanke på den snäva tidsramen var det bara tack vare denna flexibilitet som Schengenfaciliteten i så hög grad kunde utnyttjas. 6.2. Effektiviteten vid genomförandet av programmet Effektiviteten avser hur väl de målen har uppnåtts som fastställts under genomförandet av programmet och Schengenfacilitetens konkreta inverkan på området. De viktigaste och huvudsakliga resultaten som lyftes fram var följande: · Att alla stödmottagarna framgångsrikt integrerats i Schengenområdet. · Att säkerheten vid EU:s yttre gränser (Polen, Lettland, Litauen) förbättrats. · Att kampen mot irreguljär invandring förstärkts. Effektiviteten i användningen av Schengenfaciliteten syns också i medlemsstaternas egna bedömning av hur väl de fem operativa målen uppnåtts, där de generellt uppger hög tillfredsställelse. Tabell 3: Medlemsstaternas egen bedömning av hur väl målen har uppnåtts || Slovenien || Polen || Estland || Slovakien || Litauen || Ungern || Lettland Förbättrade gränskontroller || 5 || 4 || 5 || 3 || 5 || 4 || 4 Förbättrad gränsbevakning || 5 || 4 || 4 || 4 || 5 || 4 || 4 Förbättrad viseringshandläggning || 4 || 4 || 4 || 3,5 || 5 || 4 || 4 Förbättrade it-system || 4 || 4 || 5 || 4,5 || 4 || 4 || 5 Förbättrad utbildning och förbättrad kompetens och know-how bland personalen || 5 || Ingen bedömning || 5 || 4 || 5 || 5 || 4 Värderingsskala: 5: – högsta tillfredsställelse, 1 – lägsta Uppskattningarna måste tas med en viss försiktighet, eftersom de är egna bedömningar som baseras på subjektiva iakttagelser. Slovakien tycks exempelvis ange de lägsta siffrorna i sin självbedömning utan att peka på några svårigheter. Landet uppger tvärtom att gränskontrollerna har förbättrats avsevärt. När det gäller finansiell effektivitet är det värt att notera att andelen faktiska utgifter i förhållande till de planerade utgifterna är mycket hög och varierar från 90 % (Ungern) till 100 % (Polen[19]). Schengenfacilitetens effektivitet kan också mätas genom vilken inverkan den haft på gränsförvaltningen. De viktigaste uppskattningarna är de följande: · Gränskontroller: – Väntetiderna minskade i Slovenien och Litauen (uppskattningsvis med upp till 30 % tack vare separerade passagerarströmmar): Åtskillnad av resenärs- och fordonsströmmar och modern utrustning för undersökning och avsyning av fordon. – Väntetiderna var oförändrade i Ungern och Lettland, men säkerhetsstandarderna förbättrades, eller blev i vissa fall bättre till följd av strängare säkerhetskontroller (Lettland). – Höjd kvalitet på intervjuerna av resenärer tack vare utbildning (särskilt språkundervisning — Lettland och Litauen) och bättre service till resenärer vid gränsövergångsställena (några data eller nöjdhetsundersökningar har dock ej lämnats). – Snabbare informationsutbyte via nya informationssystem (Lettland). · Bättre gränsbevakning tack vare ökad rörlighet: – Ny digital radioutrustning, nya vägpatrullfordon och mer personal, och därmed ökad insatsförmågan (Ungern). – Omedelbart tillgängliga transportmedel med bättre prestanda (Estland, Lettland). – Ökad kapacitet att ingripa vid extraordinärt förhållande: nattetid (Ungern och Slovenien), vintertid och under svåra väderförhållanden med dålig sikt (Estland, Slovenien, Polen). – Ökad täckning för bevakningen av gränslinjen (Estland): Ytterligare radarpositioner, videoövervakning. Antalet upptäckta falska dokument och stulna fordon har följaktligen ökat. I alla medlemsstater utom Lettland iakttogs en minskning i antalet gripna personer vid irreguljär passage av EU:s yttre gränser (upp till 50 % i Polen 2003–2007), vilket förklarades med den förstärkta gränsbevakningens avskräckande effekter. – Förbättrad upptäckt av förfalskningar av handlingar: Primärkontrollen och särskilt den fördjupade kontrollen är mycket effektivare tack vare ny detekteringsutrustning (Polen och Litauen). – Förbättrad täckningsgrad för radiolokaliseringsnätet vid den s.k. gröna gränsen (från 55 % till 100 % i Lettland). – Höjd kvalitet och snabbare utfärdande av viseringar tack vare ny utrustning, informationssystem och utbildning (Slovenien, Lettland, Litauen) något som gjort viseringshandläggningen snabbare, säkrare och enhetligare (Lettland). Förbättrat säkerhetskontrollsystem vid konsulat (Estland, Litauen). – Effektivt samarbete mellan gränskontrolltjänstemän och polis och ökad operativ samordning (Litauen). · Ökat antal gripanden av personer som är eftersökta av nationella och internationella organ tack vare verksamma kontroller i SIS-databasen (Polen). · Större kunskapsbas för operativt beslutsfattande och förbättrade analyser av underrättelser bland de olika avdelningarna (Litauen, Slovakien). · Ett solitt utbildningssystem har införts, med fortbildning för kursledare (Slovakien) och språkutbildning för gränskontrolltjänstemän (Lettland). Ruta 1: Polens gränsbevakningssystem Ett exempel på den utökade bevakningskapaciteten finns vid gränsavsnittet nära gränsbevakningens helikopterlandningsplats i Huwniki (vojvodskapet Podkarpackie). Helikoptrar köpta med medel från Schengenfaciliteten gör att gränsen till Ukraina och Vitryssland kan avsökas med hög precision med hjälp av utrustning som finns monterad på helikoptrarna (infraröda kameror och starka strålkastare). Om en irreguljär gränspassage upptäcks från luften kan de markbaserade gränskontrolltjänstemännen ingripa med hjälp av terränggående fordon som inköpts inom ramen för Schengenfaciliteten. Denna metod – som blivit möjlig tack vare inköp gjorda med hjälp av Schengenfaciliteten – har höjt säkerhetsnivå vid EU:s yttre gräns. Ruta 2: Sloveniens digitala radiosystem Inrikesministeriet har byggt upp en digital radioinfrastruktur (TETRA) för att effektivisera det gränsöverskridande polissamarbetet. Utrustningen består av 63 basstationer, tre centralväxlar och 2 160 radioterminaler. Detta digitala radiosystem har möjliggjort gott informationsutbyte både på nationell nivå och på Schengennivå och medfört att information kunnat utbytas under säkra förhållanden. Med sikte på en bedömning av Schengen­facilitetens effektivitet har ett antal indikatorer valts ut. Informationen från medlemsstaterna var dock alldeles för skiftande för att kunna jämföras. Tabell 4: Indikatorer — Antal resenärer från/till länder utanför Schengenområdet || Antal resenärer från/till länder utanför Schengenområdet som kontrollerats med hjälp av ny (Schengenanpassad) informationsteknik vid de yttre gränserna Estland || 2008 – 5 971 678 2009 – 6 593 361 Ungern || Under 2009 kontrollerades nästan 33 miljoner resenärer med hjälp av nya it-system vid de yttre gränserna. Före 2007 kontrollerades ingen enligt Schengenkraven. Lettland || 100 % av passagerarna från/till länder utanför Schengenområdet kontrolleras med hjälp av ny informationsteknik vid nationsgränserna. Litauen || Alla tredjelandsresenärer som passerar den yttre gränsen kontrollerats noggrant med det nya informationssystemet (VSATIS, SIS) 2007 – 3 181 764 2008 – 2 266 999 2009 – 2 113 326 Kvartal 1-kvartal 2 2010 – 1 183 542 Polen || Inga uppgifter tillgängliga. Slovakien || 2005 – 1 876 421 2006 – 2 498 308 2007 – 2 540 180 Slovenien || Alla resenärer som reser in via den yttre gränsen kontrolleras med hjälp av ny informationsteknik eftersom alla gränsövergångsställen använder utrustning som köpts in inom ramen för Schengenfaciliteten. De stödmottagande medlemsstaterna har lämnat olika information om antalet del- eller helförfalskade handlingar som upptäckts tack vare ny informationsteknik. Tabell 5: Indikatorer — Antal upptäckta del- eller helförfalskade handlingar || Antal del- eller helförfalskade handlingar som upptäckts med hjälp av ny informationsteknik Estland || År — antal handlingar som upptäckts 2006 – 63 2007 – 36 2007 – 44 Ungern || Ingen statistik om del- eller helförfalskade handlingar som upptäckts med hjälp av ny informationsteknik. Betydande framsteg är dock klart iakttagbara. Antalet upptäckta delförfalskade handlingar ökade med 22 % mellan 2003 och 2008, samtidigt om de yttre gränsernas längd halverades. Lettland || 100 % av handlingarna kontrolleras med hjälp av den nya teknik och utrustning som köpts in inom ramen för Schengenfaciliteten. Antalet delförfalskade handlingar som upptäckts ökade från 71 år 2006 till 128 år 2010. Litauen || Antalet upptäckta ytterst välgjorda delförfalskade resehandlingar har ökat. 2007 – 292 2008 – 131 2009 – 203 Kvartal 1-kvartal 3 2010 – 233 Polen || Inga uppgifter tillgängliga. Slovakien || År — Antal fall 2005 – 11 resehandlingar 2006 – 59 = 29 resehandlingar, 16 motorvägsvinjetter, 10 vistelsetillstånd, 4 viseringar. 2007 – 172 = 47 resehandlingar, 92 motorvägsvinjetter, 21 vistelsetillstånd, 10 viseringar, 2 körkort. Slovenien || Alla hel- eller delförfalskade handlingar upptäcktes med ny utrustning som köpts in inom ramen för Schengenfaciliteten. Alla medlemsstater, utom Lettland, noterade en minskning av antalet gripna irreguljära invandrare. Detta faktum förklarades av den nya utrustningens avskräckande effekt och gränskontrollförvaltningens ökade effektivitet. Medlemsstaterna påpekade att denna förstärkning av EU:s östra yttre gräns har lett till att rutterna för den irreguljära invandringen har flyttats. Lettland anser också att framgångarna beror på den nya utrustningens effektivitet och stärkt personalkapacitet. Tabell 6: Antalet upptäckta olagliga inresor || Antalet upptäckta olagliga inresor Estland || Irreguljära gränspassager: 2003 – 168 inresor 2004 – 160 inresor 2005 – 135 inresor 2006 – 123 inresor 2007 – 113 inresor 2008 – 101 inresor Ungern || Antal personer som gripits vid passage av den gröna gränsen visar på den effektiviserade gränskontrollen. År 2003 greps 6 455 personer. Detta tal en minskade med 30 % till 4 502, samtidigt som den yttre gränsens längd halverades. Lettland || Antalet upptäckta irreguljära inresor ökade från 23 år 2006 till 49 år 2010. Litauen || Förebyggande åtgärder och bättre gränskontroller ledde till en minskning av antalet olagliga inresor. Irreguljära migranter i förvar: 1 311 (2007), 1 234 (2008), 1 214 (2009). Polen || Antalet personer gripna vid olaglig passage av östgränsen minskade avsevärt (från 203 år 2003 till 93 år 2007 i tre gränsbevakningsområden vid östgränsen) på grund av bättre skydd av de yttre gränserna, vilket avskräcker irreguljär invandring. Slovakien || Olagliga passager av gränsen: 2005 – 341 gripna migranter 2006 – 352 gripna migranter 2007 – 400 gripna migranter Slovenien || Före Schengenfaciliteten saknades bevakning nattetid och/eller i gryning eller skymning. Inköp av ny övervakningsutrustning, nämligen mobila och bärbara värmekameror och glasögon för mörkerseende, har bidragit till att fylla denna lucka. Denna förbättring har medfört en allmän minskning av antalet irreguljära migranter. 6.3. Effektiviteten i genomförandet av programmet Effektiviteten i genomförandet av programmet kan mätas enligt två metoder. Den första avser själva genomförandet. Med den andra bedömer man dess inverkan på gränsförvaltningen. Medlemsstaterna har emellertid lämnat mycket skiftande uppgifter rörande förvaltningskostnader och uppmätta effekter när det gäller vart och ett av de sex målen. Följaktligen kan endast generella tendenser iakttas[20]. De viktigaste delade slutsatserna är följande: · Förvaltning. Förvaltningen av Schengenfaciliteten ansågs mycket kostnadseffektiv eftersom målet att ansluta sig till Schengenområdet kunde uppnås inom en begränsad tidsram och för relativt låga administrativa kostnader. Litauen, Slovenien, Lettland och Ungern beräknade denna kostnad till mellan 0,4 % och 1,7 % av sina respektive totala anslag. Polen och Slovenien ansåg den vara jämförbar med andra liknande program, medan Litauen menade att den var mycket mer kostnadseffektiv (0,4 % jämfört med 1,7 % för Fonden för yttre gränser)[21]. Polen ansåg att den administrativa bördan inskränkte sig till ett minimum, medan Lettland menade att den var alltför stor (särskilt vad gäller rapportering). · Institutionellt samarbete. Litauen, Lettland och Ungern lovordade det utökade samarbetet mellan de organ som ansvarar för gränsförvaltning och kampen mot irreguljär invandring tack vare integreringen av åtgärder, infrastruktur och utrustning. Det gemensamma deltagandet i projektförvaltningen har också stärkt dessa organs kapacitet och effektiviserat senare liknande program, i synnerhet Fonden för yttre gränser och Europeiska återvändandefonden. Internationellt samarbete uppges inte ha ökat, förutom informationsutbytet via de nya informationssystemen (SIS, VIS). · Inverkan på utgifterna. Alla medlemsstaterna har noterat en kraftig inverkan på gränsbevakningsbudgeten. Detta förklaras av extra underhållskostnader (ny och mer sofistikerad utrustning, utlupen garantiperiod), högre löner (Slovenien) och dyrare utbildning (Lettland)[22]. Lettland pekar på de risker denna utrustning medför i en tid av ekonomisk kris med minskade budgetanslag. Sedan 2008 har Slovenien täckt dessa kostnader ur anslaget från Fonden för yttre gränser. · Programmets effektivitet. En sidoeffekt av Schengenfaciliteten noterades i Slovenien, Lettland och Ungern. Alla dessa tre medlemsstater uppgav att kostnader inom ramen för instrumentet i allmänhet var högre än marknadspriserna. Följande förklaringar gavs: Små marknader som överhettades till följd av stora penningflöden på kort tid, stora kontrakt (särskilt i Litauen) medför mindre konkurrens, ekonomiska uppgång och inflation (Lettland och Slovenien). Lettland genomförde olika projekt för att förbättra skilda aspekter av viseringshandläggningen, via sin medborgarskaps- och migrationsmyndighet och utrikesministeriet: – Totalt 33 diplomatiska och konsulära representationer utrustades med datateknik och dataöverföringsutrustning för att få tillgång till systemen VIS, SIS II och Vision. Tillgången till dessa system gav snabbare beslut och utlämning av viseringar. – Ambassad- och konsulatlokaler förbättrades för att skapa en säker miljö vid utfärdandet av Schengenviseringar (separata in- och utgångar för konsulatpersonal, diskar försedda med skärmar av säkerhetsglas, åtskillnad mellan väntsal och diskar, bärbara detektorer för kontroll av besökare). Dessa förbättringar låg i linje med säkerhetsnormerna och kraven i de gemensamma konsulära anvisningarna och katalogen över rekommendationer för en korrekt tillämpning av Schengen­regelverket och bästa metoder: Utfärdande av viseringar[23]. – Medborgarskaps- och migrationsmyndigheten fick nya servrar som möjliggör säker lagring (endast behöriga organ har tillgång till uppgifterna) och kontinuerlig tillgång till olika register (folkbokföringen, register över inbjudningar, arbets­tillstånd, uppehållstillstånd, viseringsregister och spärrlista för inresor). Detta nya system uppfyllde EU:s krav och det nationella informationssystemet för viseringar med avseende på skydd, lagring och behandling av personuppgifter för 1,1 miljoner personer. Ruta 3: Lettiska projekt inom som rörde målet ”Förbättrad viseringshandläggning” Ruta 4: Estniska projekt som rörde målet ”Förbättrade gränskontroller” Gränsbevakningsstyrelsen försedde det centrum som sköter bedömningen av resehandlingar och dess gränskontrollstationer med ny teknik för granskning och märkning av utlänningars handlingar: – Ovan nämnda centrum var utrustat med VSC 5000-utrustning (Video spectral equipment), vilket satte experterna i stånd att göra adekvata kontroller av handlingar, granska handlingar med ultraviolett ljus och därigenom granska dem på ett heltäckande sätt. Beskrivningar av handlingar och delförfalskningar användes i yrkes- och fortbildning gällande dokumentkontroll och för internt och internationellt informationsutbyte. Gränskontrollstationerna utrustades med gränsstämplar som överensstämmer med kraven i Schengenregelverket. Ruta 5: Slovenska projekt som rörde målet ”Förbättrade gränskontroller” Ministeriet för offentlig förvaltning hade planerat att uppföra eller förbättra 24 gräns­övergångsställen och vidta sju åtgärder (köp av mark, annat markförvärv, förberedelser av dokumentation, bygge av infrastruktur och nya anläggningar, inköp av utrustning och anlitande av ingenjörer). Ministeriet var dock tvunget att göra stora förändringar av sin vägledande tidsplan, eftersom man insåg att vissa av projekten skulle hamna utanför den stödberättigande perioden, varför räckvidden för 14 av insatserna begränsades och en insats undantogs helt och hållet. Två huvudsakliga skäl fanns till att ministeriet uteslöt verksamheter från Schengenfaciliteten: – Förseningar i kontraktsundertecknandet, vilket innebar att projektet hamnade utanför stödberättigandeperioden. – Offentliga upphandlingsprojekt offentliggjordes inte i Europeiska unionens officiella tidning på grund av felaktiga uppskattningar av arbetskostnaden innan anbudsförfarandet inleddes. Alla åtgärder och verksamheter utfördes dock eftersom de uteslutna verksamheterna finansierades via den nationella budgeten. Tabell 7: Inverkan på den totala gränsförvaltningens utgifter Estland || Lettland || Polen || Slovenien || Slov­akien || Litauen || Ungern +40 % (2003–2008) || +71 % (2003-2008) || +17 % (2002-2008) || Ca 30 % (ingen tidsgräns uppgiven) || +40 % (2003-2008)) || Ökning (inga upp­gifter) || + 20 % (upp­skattning) (2002–2009) 6.4. Komplementaritet Alla stödmottagande medlemsstater tog hänsyn till komplementaritetsfrågan från mycket skilda synpunkter. Slovakien och Litauen uppgav inte mer än att åtgärderna inom ramen för Schengenfaciliteten samordnades med Phare och övergångsmekanismen, medan övriga länder däremot berörde frågan mycket noggrant, varvid två huvudsakliga aspekter framkom: · Förvaltning. I fem medlemsstater var stödsamordnaren för Phare, övergångsmekanismen, den norska finansiella mekanismen och den finansiella mekanismen för EES också ansvarig för Schengenfaciliteten. Härigenom underlättades samordningen av förvaltningen och fördelningen av medlen mycket. · Investeringsområden. Komplementariteten mellan investeringsområdena måste bedömas mot bakgrund av de nationella strategierna som finns för att nå målen i den nationella handlingsplanen för Schengen. Härvidlag användes alla EU:s finansieringskällor och övriga finansieringskällor för de behov och brister som fastställts. Estland, Polen, Lettland och Ungern använde Phare-programmen, medel för gräns­överskridande samarbete (endast Polen), den norska finansiella mekanismen och övergångs­mekanismen för att komplettera åtgärderna inom ramen för Schengenfaciliteten (modernisering och förvärv av gränsförvaltningsutrustning, it-system och infrastruktur) i linje med ländernas strategi för handlingsplanen för Schengen. Polen utnyttjade även öronmärkt Phare-medel till stöd för sin strategi för integrerad gränsförvaltning. I Slovenien ses Phare-programmen 1999–2003 som Schengenfacilitetens föregångare när det gäller anskaffning och modernisering av utrustning och informationssystem (SIS) på områden som rör gränsförvaltning samt rättsliga och inrikes frågor. Övergångsmekanismen användes för institutionell uppbyggnad och administrativt och rättsligt bistånd i samband med att landet införlivade Schengenregelverket. Slovenien beslutade även att inte använda den norska finansiella mekanismen och den finansiella mekanismen för EES. Ruta 6: Polens datakommunikationssystem inom ramen för målet ”Förbättrade it-system” Gränsbevakningshuvudkontoret arbetade fram ett stort projekt för att modernisera gränsbevakningspersonalens it-nät. Avsikten var att koppla samman olika databassystem, t.ex. SIS/SIS II via en central nod som erbjuder användarvänlig tillgång för polisenheter på alla nivåer. Tack vare denna förbättring säkrades likaledes informationsflödet mellan de centrala SIS II- och VIS-systemen och institutionella användares satellitsystem samt Sirene-kontoret i Polen. Gränsbevakningens it-system bringades i överensstämmelse med Schengens krav, vilket gjorde att informationsflödet (inklusive SIS) förbättrades. Projektet ledde till att skyddet av EU:s yttre gräns förstärktes. Polens nya it-system har följaktligen bidragit till att minska antalet utlänningar som utvisats från Polen och antalet olagliga försök att passera landets gränser. Vissa delar av detta storskaliga projekt inom Schengenfaciliteten var fortsättningar på Phare-projekt, däribland nationella Phare-program och gränsöverskridande samarbete, t.ex. projektet PNP 2002. Förberedelserna av it-infrastrukturen inför samarbetet med SIS gjorde att projekt vid polisens huvudkontor inom ramen för Schengenfaciliteten utföll väl. Projektet fortskrider inom ramen för Fonden för yttre gränser Ungern nämnde andra EU-instrument, t.ex. TAIEX, Perikles (understött av Olaf) samt Herkules II- och Argo-projekt. Än mer intressant är att Ungern också planerade komplementaritet med senare program för att tillgodose behov som inte kunde uppfyllas genom Schengenfaciliteten: Säkerhet och skydd av friheter för perioden 2007–2013, Fonden för yttre gränser, den nya ungerska utvecklingsplanen, programmet för europeiskt territoriellt samarbete, och den femte (järnvägsstationen i Eperjeske) och sjunde (Mohacs inre vattenvägar) alleuropeiska transportkorridoren. 7. Kontinuitet i förhållande till Fonden för yttre gränser[24] För alla medlemsstater är kontinuiteten mellan Schengenfaciliteten och Fonden för yttre gränser uppenbar både vad gäller förvaltning och de ingående områdena. Alla medlemsstater uppgav att de förvaltnings-, kontroll- och övervakningssystem som införts för Schengenfaciliteten användes vid utformningen av systemen för Fonden för yttre gränser. De flesta (Polen, Estland, Litauen, Lettland och Ungern) beslöt att behålla det institutionella minnet och organisationskulturen genom att låta samma strukturer behålla ansvaret. Slovenien[25] och Slovakien[26] valde att ändra de ansvariga organen. Estland och Polen framhöll sin förbättrade kapacitet vad gäller strategisk planering (resursfördelning, användningsplan) samt organisationen och handhavandet av offentliga upphandlings­förfarande, vilket ledde till effektivare användning av stödet (Estland). Litauen betonade att det goda interinstitutionella samarbete som inleddes i samband med Schengenfaciliteten upprätthålls med förvaltningen av Fonden för yttre gränser. I fråga om åtgärderna är kontinuiteten till och med ännu mer konkret för Litauen, som uppgav att det årliga programmet för 2007 inom ramen för Fonden för yttre gränser i stor utsträckning bidragit till åtgärder som inte skulle ha kunnat ha genomföras inom ramen för Schengenfaciliteten. Då de flesta mottagarländerna meddelat att modern utrustning som köpts in inom ramen för Schengenfaciliteten drar med sig höga underhållskostnader använder de medel från Fonden för yttre gränser för att täcka dessa. It-systemen, och särskilt SIS II, är likaledes en sektor med fortsatt EU-stöd. Ungern nämner även behovet att upprepa och aktualisera utbildningarna. 8. Slutsatser Schengenfaciliteten har på det hela taget varit framgångsrik eftersom den var avgörande för få alla berörda sju medlemsstaterna att uppfylla Schengensregelverkets krav inom en begränsad tidsperiod och bli anslutna till Schengenområdet från och med den 1 december 2007. Användningen av EU-anslaget är en illustrativ indikator på de välfungerande förvaltningsrutiner som införts och detta bekräftades av medlemsstaterna, som anser att de inte hade varit i stånd att ansluta sig till Schengenområdet på så kort tid utan stöd från Schengenfaciliteten. Huvudorsaken till framgången ligger i den särskilda programstrukturen med årlig preliminär planering som inte var finansiellt bindande. Detta upplägg visade sig både vara flexibelt och effektivt när det gällde att ge medlemsstaterna långtgående skyldigheter i fråga om fördelning och omfördelning av medlen. När det gällde att uppnå målen enligt artikel 35 i anslutningsakten användes Schengen­faciliteten mestadels på investeringar i infrastruktur, transportmedel och it-system vid land- och flygplatsgränser. Instrumentet blev ett komplement till medlemsstaternas egna arbete med att förvalta de yttre gränserna och motverka olagliga inresor i Schengenområdet på ett effektivt sätt. Kopplingen mellan Schengenfaciliteten och Fonden för yttre gränser är tydlig. Fonden för yttre gränser bygger vidare på Schengenfacilitetens riktlinjer och framgångar i förvaltningshänseende och bland Schengenfacilitetens mottagarländer anses den allmänt vara en fortsättning på, och för vissa av dem, ett komplement till projekt som understöddes genom Schengenfaciliteten. Flertalet stödmottagande medlemsstater har med detta i åtanke behållit förvaltningsstrukturer liknande dem som satts upp för Schengenfaciliteten. Den höja nyttjandegranden av EU-stödet och den effektiva ekonomiska förvaltningen visar hur framgångsrik användningen av Schengenfaciliteten varit. Nyttjandegraden av EU-anslagen varierade mellan 90 och 100 %. På det hela taget användes tillgängliga medel korrekt och endast begränsade korrigeringar tillämpades. Avslutningsvis kan sägas att Schengenfaciliteten för Rumänien och Bulgarien (2007–2009)[27] byggde på erfarenheterna av det tidigare instrumentet och ett jämförbart förvaltningsupplägg kommer att övervägas för den liknande tillfälliga facilitet som föreskrivs i Kroatiens anslutningsakt[28]. [1] Tidsfristen för kontraktens utförande fastställdes först till den 31 december 2006 (genom kommissionens beslut K (2004) 248), men förlängdes sedermera till den 30 september 2007 genom kommissionens beslut K(2006) 684). [2] Schengenområdet och Schengensamarbete bygger på Schengenavtalet från 1985. Schengenområdet är det territorium där den fria rörligheten för personer garanteras. De stater som undertecknat avtalet har avskaffat alla inre gränser för en enda yttre gräns. Här tillämpas gemensamma regler och förfaranden för viseringar för kortare vistelse, asylansökningar och gränskontroller. Samtidigt har samarbetet och samordningen mellan polismyndigheter och rättsliga myndigheter skärpts för att garantera säkerheten inom Schengenområdet. Schengensamarbetet införlivades i EU:s rättsliga ramar genom Amsterdamfördraget år 1997. [3] Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska Unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 23.9.2003, s. 44). [4] Kommissionens beslut K(2004) 248. [5] Kommissionens beslut K(2006) 684. [6] Kommissionens beslut K(2007) 494. [7] I artikel 2.2 i kommissionens beslut K(2004) 248 anges att ”[n]ivån på det gemenskapsstöd som beviljas av faciliteten kan uppgå till 100 %”. I den preliminära planeringen torde övriga finansieringskällor anges för varje åtgärd. [8] I enlighet med artikel 7 i kommissionens beslut K(2004) 248 måste Polen, som inte infört euron, använda växelkursen zloty/euro för utbetalningar inom ramen för Schengenfaciliteten. Växelkursen var högre under programperioden (och även för förskottsbetalningar som utbetalades av kommissionen) än den var när stödmottagarna gjorde sina betalningar under projektgenomförandet. Detta förklarar varför utnyttjandegraden är högre än 100 %. [9] Kommissionens beslut K(2004) 248. [10] Rådets förordning nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. [11] Kommissionens förordning nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. [12] I artikel 35 i anslutningsakten föreskrivs att medlen i Schengenfaciliteten skulle täcka investeringar i infrastruktur, operativ utrustning, utbildning samt kostnader för logistik. Institutionell uppbyggnad och rättsligt bistånd vid införlivandet av EU:s regelverk i den nationella lagstiftningen ingick därför inte bland Schengenfacilitetens mål. Endast Slovenien utarbetade en detaljerad strategi för hur landet skulle utnyttja flera finansieringsinstrument för att tillgodose dessa olika behov (infrastruktur, utrustning, institutionell uppbyggnad, rättsligt bistånd). [13] Kommissionens beslut K(2007) 494. [14] Kommissionens beslut K(2006) 684 ändrade tidsfristerna enligt följande: Utgiftsåtagande och kontraktsundertecknande senast den 31.12.2006, slutligt utförande av kontrakten senast den 30.9.2007 och slutbetalning den 31.12.2007. Genom kommissionens beslut K(2007)494 förlängdes fristen för kontraktsundertecknandet för SIS II-projekt till den 31.3.2007 och utförandet av SIS II-kontrakten till den 31.12.2007. Tidsfristerna för åtaganden och för betalningar ändrades inte. [15] B.11. System för datakommunikation. B.12. Utvidgad tillgång till SIS-resurser för polisenheter – grundnivå. B.15. Uppbyggnad och genomförande av de nationella datasystem med SIS II och VIS centrala nod (N-SIS PL). B0,16. Modernisering av ”Pobyt”-systemet. B.18. Genomförandet av Schengenregelverket i domstolar och åklagarmyndigheter. B.19. Förbättringar av funktionerna i informationssystem Wiza-Konsul. B.20. Administration av autentiseringsläge för säkra användare inom SIS. B.21. Utarbetandet av centrala informationssystem för tillämpningen av bestämmelserna i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (2005). B.25. Tillgång till SIS-resurser för polisenheter på alla nivåer (2005). [16] Utformning och genomförande av ett landsomfattande digitalt mobilt radiokommunikationssystem (DMRCS) (kostnaden på 22 725 511 euro belastade Schengenfaciliteten) samt utformning och genomförande av inrikesministeriets telekommunikationsnät vid EU:s yttre gränser (3 419 457 euro belastade Schengenfaciliteten). [17] Gränsövergångsinfrastruktur (första strecksatsen), operativ utrustning utom it-system (andra strecksatsen), it (andra strecksatsen), utbildning (tredje strecksatsen), logistik och operationer (fjärde strecksatsen). [18] De viktigaste bristerna som konstaterats var de följande: Infrastruktur som inte i tillräcklig grad är anpassad till Schengenområdet (saknas på vissa platser, föråldrad, uppfyller ej minimikraven) vid gränsövergångsställena och i de byggnader där polis, konsulat och gränsbevakningsmyndigheter arbetar, föråldrade system och nätinfrastruktur för informations- och datautbyte (viseringar, fingeravtryck, undersökning av fordon etc.), otillräckligt institutionellt samarbete (gränskontrolltjänstemän, polis, konsulat, domstolar), otillräckliga transportmedel (fartyg, helikoptrar, vinterfordon) och radiokommunikationssystem, brist på personal som kan tillämpa kraven i Schengensregelverket (tekniska och språkliga färdigheter). [19] Se fotnot 8. [20] De flesta siffrorna och särskilt procentsatser lämnas av medlemsstaterna utan förklaringar av vilken period de avser och den exakta omfattningen av verksamheten. [21] Denna låga procentandel för förvaltningskostnaderna måste betraktas med försiktighet eftersom, precis som Lettland anger, de flesta medlemsstaterna täckte kostnaderna med medel från statsbudgeten, varför de inte finns redovisade. [22] Intressant nog uppger Litauen att gränsutgifterna i 2003 års statsbudget sänktes med anledning av den väntade ytterligare finansieringen från Schengenfaciliteten. [23] Not från generalsekretariatet till arbetsgruppen för Schengenutvärdering (6183/03, 7.2.2003). [24] Fonden för yttre gränser omfattar åren 2007–2013. Sammanlagt 23 medlemsstater deltar i fonden. Det allmänna målet är att hjälpa medlemsstaterna att göra kontroll vid de yttre gränserna som är effektiva, på hög nivå och enhetliga samt bidra till vidareutvecklingen av den gemensamma viseringspolitiken. [25] Den ansvariga myndigheten överfördes från finansministeriet till inrikesministeriet. Finansministeriet blev attesterande myndighet. [26] Ansvaret för förvaltningen av de finansiella instrumenten 2007–2013 överfördes från kontoret för internationellt samarbete inom polisstyrelsen till avdelningen för utländskt bistånd vid inrikesministeriet. Sedan 2006 har avdelningen för utländskt bistånd inom inrikesministeriet förstärkts (utökad personal och minskad personalomsättning) och börjat sköta sin uppgift att ge metodvägledning för alla ministeriella organ (stödmottagare) avseende EU-medel (öka medvetenheten om EU-medlen bland de ministeriella organen, vidarebefordra relevanta ansökningsomgångar till rätt kontaktpersoner, programplanering för medlen och rapportering om dem). Det institutionella minnet kunde bibehållas eftersom personal från det internationella polissamarbetskontoret, som medverkade i förvaltningen av Schengenfaciliteten medverkade i överföringen av administrativ och organisatorisk kapacitet och kunnande. [27] Artikel 32 i protokollet om villkoren och bestämmelserna för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 157, 21.6.2005, s. 39). [28] Artikel 31 i Akt om villkoren för Republiken Kroatiens anslutning och om anpassning av fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 112, 24.4.2012, s. 29). BILAGA I En fullständig förteckning over de sju stödmottagande medlemsstaternas mål Medlemsstat || Slutgiltigt antal mål || Tillvägagångssätt || Mål Polen || 4 || Bred ansats och med en blandning av strategiska och operativa tillväga­gångssätt || × Mål 1: Uppbyggnad eller modernisering av infrastruktur vid gränsövergångsställena vid EU:s yttre gränser. × Mål 2: Operativ utrustning som berör gränsskydd särskilt kopplad till Schengens informationssystem. × Mål 3: Utbildning och tjänster. × Mål 4: Stöd till kostnaderna för logistik och operativa operationer (tekniskt bistånd). Ungern || 4 || Brett och strategiskt || × Mål 1: Förstärkning av kontrollen av de yttre gränserna. × Mål 2: Förbättring av kontrollförmågan genom att utöka kapaciteten att lämna och tillgå uppgifter. × Mål 3: Effektivisera den fördjupade kontrollen. × Mål 4: Utveckla internationell samarbetskapacitet i brottmål. Estland || 6 Initialt 5 || Detaljerat och med en blandning av strategiska och operativa tillväga­gångssätt || × Mål 1: Skapa det operativa radio­kommunikations­systemet och erforderliga tekniska lösningar för att ta fram den tekniska prototypen för SIS II. × Mål 2: Utveckla polisens informationssystem och integrera dem i VIS-systemet för att få en säker förbindelse för dataöverföring till och från relevanta myndigheter i andra EU-medlemsstater. × Mål 3: Anpassa infrastrukturen och den materiel som behövs för att sköta bevakningen av de yttre gränserna och gränskontrollen till kraven i Schengen­avtalets tillämpningskonvention, Schengenkatalogen och den gemensamma hand­boken; bygga upp infrastruktur som behövs för utbildning och skaffa materielen för utbildning av högkvalificerade gränskontroll­tjänstemän; förbereda gränsbevakningspersonalen så att den kan arbeta i enlighet med kraven som fastställts för bevakning och kontroll av EU:s gränser. × Mål 4: Skapa mobila arbetsstationer för migrationsövervakande tjänstemän, genomföra VIS och bygga upp infrastruktur som behövs för genomförandet av VIS; garantera dess säkerhet och genomföra biometriska lösningar. × Mål 5: Anpassa infrastruktur vid konsulaten till de åtaganden som föranletts av Schengenavtalet, se till att EU:s gemensamma viseringsområde fungerar, justera viseringsförfarandena i enlighet med EU:s krav och införa nödvändig maskinvara. × Mål 6: Skapa ett inhemskt system som distribuerar SIS-data (NS-SIS) samt ett Sirene-informationsystem för att säkra kontroller av förstnämnda systems användning och ytterligare utbyte av information. Litauen || 8 || Detaljerat och med en blandning av strategiska och mycket operativa tillvägagångssätt || × Mål 1: Uppförande, upprustning och uppgradering av gräns­övergångsinfrastruktur och härmed förbundna byggnader. × Mål 2: Teknisk kontroll, övervakningsutrustning, fordon och övrig nödvändig utrustning för stationer och gränsövergångsställen vid EU:s yttre gränser. × Mål 3: Skapa ny och vidareutveckla befintlig infrastruktur för kommunikations- och informations­nät vid EU:s yttre gränser. × Mål 4: Åtgärder nödvändiga för genomförandet av Schengens informationssystem (SIS II). × Mål 5: Åtgärder for att anskaffa utrustning som avslöjar förfalskningar och gemensamma inrese-/utresestämplar som ska användas vid gräns­kontroller vid EU:s yttre gränser. × Mål 6: Förbättra samarbetet mellan gränsbevaknings- och polisenheter som arbetar vid gränsen för ett omedelbart och direkt samspel mellan dem vid sökning efter och gripanden av personer som kränker EU:s yttre gränser. × Mål 7: Förbättrad utbildning och förbättrad kompetens och know-how bland personalen. × Mål 8: Förvaltning av Schengenfaciliteten: Logistik och personal. Slovenien || 9 Initialt 7 || Brett och operativt per investerings­kategori || × Mål 1: Renovering och/eller utvidgning av lokalerna i polisstationer. × Mål 2: Investeringar i teknisk utrustning och transportmedel. × Mål 3: Investeringar i informations- och tele­kommunikationssystem. × Mål 4: Utbildning för instruktörer för genomförandet av Schengenregelverket och grund­läggande utbildningsprogram för nyrekryterad gränsbevakningspersonal. × Mål 5: Löner och personlig utrustning. × Mål 6: Investeringar i gränsövergångsställen. × Mål 7: Underhåll av gränsövergångsställen. × Mål 8: Investeringar i säkerhetsutrustning vid diplomatiska beskickningar och konsulat. × Mål 9: Operativa kostnader Slovakien || 16 || Brett och operativt per program || × Mål 1: Utveckla ett sammansatt gränsskyddssystem för slovakisk-ukrainska gränsen. × Mål 2: Renovera gränskontrollenheternas lokaler vid slovakisk-ukrainska gränsen. × Mål 3: Anpassa och utrusta den internationella flygplatsen M.R. Štefánika i Bratislava i förhållande till Schengenstandarderna. × Mål 4: Förse poliser som skyddar slovakisk-ukrainska gränsen med uniformer och redskap. × Mål 5: Förbättra skyddet av sekretessbelagd information som överförts via gränskontrollenheternas nät vid slovakisk-ukrainska gränsen. × Mål 6: Öka kapaciteten vid förvarsenheten i Sečovce. × Mål 7: Harmonisera nationella polis­informations­system med SIS II. × Mål 8: Tekniskt stöd till SIS/Sirenes centralkontor och slutanvändarna. × Mål 9: Utveckling av informationssystem som är relaterade till VIS. × Mål 10: Förbättra kvaliteten på utfärdade viseringar och se till att realtidsinformera inrikesministeriet om viseringar. × Mål 11: Fullborda utrustning avseende gränsövergångsbevakningen. × Mål 12: Modernisera laboratorieutrustning för identifiering av handlingar. × Mål 13: Förbättra the tullens operativa kapacitet vid slovakisk-ukrainska gränsen. × Mål 14: Upphandling av fordon och special teknik för identifiering av stulna/förkomna fordon. × Mål 15: Stöd till förvaltningen av Schengenfaciliteten - Logistik och operationer. × Mål 16: Elektroniskt kameraövervakningssystem för järnvägsgränsövergångar vid slovakisk-ukrainska gränsen Lettland || 33 Initialt 25 || Operativt på projektnivå (sedermera kopplat till ”huvudmålen”: 9 rörande gräns­bevakning, 8 rörande gräns­kontroller, 6 rörande hantering av viseringar, 4 rörande utbildning, 2 rörande it-system, 2 oidentifierade) || × Mål 1: Infrastruktur vid Lettlands diplomatiska beskickningar för dataöverföring så att Schengenviseringar kan utfärdas (datorteknikisk utrustning för dataöverföring) × Mål 2: Förbättringar av säkerhetsnormerna och uppfyllande av kraven i de gemensamma konsulära anvisningarna och katalogen över rekommendationer för en korrekt tillämpning av Schengenregelverket och bästa metoder: Utfärdande av viseringar (6183/03, 7.2.2003) × Mål 3: Adekvat kontroll av resehandlingar och detektion av förfalskningar vid Lettlands diplomatiska och konsulära beskickningar × Mål 4: Lettlands diplomatiska och konsulära beskickningar ska ha den kvalificerade personal som behövs i enlighet med standarder och krav i de gemensamma konsulära anvisningarna och katalogen över rekommendationer för en korrekt tillämpning av Schengenregelverket och bästa metoder: Utfärdande av viseringar (6183/03, 7.2.2003) × Mål 5: Konsulär personal vid ambassader och konsulat utomlands ska ha den kunskap som behövs för att utfärda Schengenviseringar. × Mål 6: Effektiv kontroll av personer och deras ägodelar vid de yttre gränserna. × Mål 7: Anskaffning av narkotikahundar. × Mål 8: Iordningställa och utrusta medborgarskaps- och migrationsmyndighetens lokaler för centralservrar. × Mål 9: Utvärdering av Lettlands nationella viserings­informationssystem. × Mål 10: Språkkurser för tjänstemän vid medborgarskaps- och migrationsmyndigheten. × Mål 11: Utbildning av användare vid N.SIS och Sirene-kontor och av det framtida SIS. × Mål 12: Utveckling av säkerheten i inrikesministeriets dataöverföringsnät. × Mål 13: Engelska och andra främmande språk för tjänstemän inom statspolisen. × Mål 14: Förbättring av mobila gränspatrulleringssystem genom användning av terränggående fordon, snömotorcyklar, fyrhjulingar och motorbåtar. × Mål 15: Förbättring av gränsbevakningens mobilitet genom att inrätta en flygenhet vid gräns­bevakningsmyndigheten. × Mål 16: Förbättring av gränsbevakningens mobilitet till sjöss. × Mål 17: Effektiviserad inspektion av personer, mekaniska fordon och personliga tillhörigheter som passerar gränsen genom anskaffning av teknisk utrustning for gränsövergångsställena. × Mål 18: Inrättande av ett videoövervakningssystem för sjögränsen. × Mål 19: Utveckling av den tekniska uppsikten över den östra s.k. gröna gränsen. × Mål 20: Förbättring av utrustningen för den operativa verksamheten genom inköp av tekniska medel. × Mål 21: Installation av utrustning för tekniskt skydd, kontroll och information vid gränsen. × Mål 22: Modernisering av gränsbevakningens telekommunikationsnät. × Mål 23: Utveckling av gränsbevakningens yrkesutbildningssystem. × Mål 24: Automatiskt fingeravtrycks­identifierings­system(Afis). × Mål 25: Utveckling av gränsbevakningens infrastruktur. × Mål 26: Bygge av helikopterlandningplats i stationerna Punduri, Lavošnieki, Šķilbēniu, Pededze och gräns­övergångsstället Vientuļi. × Mål 27: Utvidgning av gränsradio­kommunikationssystemet vid den östra gränsen. × Mål 28: Anskaffande av hundar. × Mål 1: Anskaffande av utrustning. × Mål 32: Kurser. × Mål 33: Förvaltningskostnader för användningen av Schengenfaciliteten.