Det senaste årtiondets ekonomiska kris och statsskuldskris i EU har visat att EU:s ofullständiga ekonomiska och finansiella ram inte har räckt till för att förhindra ohållbara politiska åtgärder under högkonjunkturåren och heller inte att fånga upp ekonomiska störningar under den påföljande makroekonomiska korrigeringsfasen. Kriserna har framför allt visat att det finns icke önskvärda kopplingar mellan de nationella banksektorerna och deras respektive stater – den så kallade doom loop. Bankunionen skapades för att bryta denna koppling och förhindra att de nationella budgetarna används till att rädda banker i kris.

Inspektioner på plats är ett viktigt redskap för tillsyningsmän när de undersöker efterlevnad och samlar in den information de behöver för att utföra sina uppgifter, direkt på platsen där enheten under tillsyn finns. ECB har gjort goda framsteg med att bygga upp en funktion som kan sköta inspektioner på plats. Regler och förfaranden bidrar redan stort till harmoniseringen av tillsynspraxis inom detta område. Detta kommer att förstärkas ytterligare inom den närmaste framtiden genom ett välkommet gemensamt utbildningsprogram avsett för inspektörerna. ECB bör samarbeta nära med EBA vad gäller dessa utbildningsprogram för att undvika dubbelarbete och säkra samverkansvinster för inspektörer i alla medlemsstater.

Det är välkommet att ECB har tilldelats och aktivt använder sin medlemskapsstatus i de relevanta internationella standardiseringsorganen, rådet för finansiell stabilitet och Baselkommittén för banktillsyn. Som medlem kan ECB aktiv bidra till den internationella standardisering som är relevant för banksektorn på ett mer inflytelserikt sätt än EBA eller kommissionen, vilka bara har observatörsstatus i Baselkommittén för banktillsyn. Det är fortfarande svårt att uppnå att uppnå fullständig samstämmighet mellan europeiska medlemmars synpunkter i Basel, men ECB:s insatser i detta avseende, i samarbete med kommissionen, är viktiga och bör därför uppmuntras.

E. Tillsynsmekanismens kostnadseffektivitet

Detta avsnitt fokuserar på tillsynsmekanismens kostnadseffektivitet och bedömer utvecklingen av tillsynsprocessens effektivitet och tillsynens kostnad under de första åren som tillsynsmekanismen funnits till.

Det skulle krävas en längre observationsperiod för en grundligare analys av tillsynsmekanismens bidrag till den inre marknadens förmåga att fungera väl. Trots de utmaningar man oundvikligen stött på under de första åren som tillsynsmekanismen har fungerat, observerade emellertid majoriteten av de banker som är under direkt tillsyn av ECB en förbättring av tillsynskvalitén under 2015, särskilt vad gäller enhetlig tillsyn över en bankkoncerns olika enheter. Denna positiva utveckling har även bekräftats av de nationella behöriga myndigheterna som noterade tydliga förbättringar av hur tillsynskollegierna fungerar tack vare ECB:s effektiva ledarskap. Betydande institut har rapporterat om bättre samverkan med ECB under 2016.

Samtidigt har tillsynsavgifterna ökat sedan tillsynsmekanismens start eftersom anslagen till uppbyggnadsresurser på ECB-nivå inte kompenseras med någon en minskning av anslagen för resurser och kostnader i de nationella behöriga myndigheterna. År 2016 ökade avgifterna något jämfört med 2015, vilket beror på att ECB utökade sin personal.

Den befintliga ramen för tillsynsavgifter innebär ett tydligt, öppet och enkelt sätt att distribuera avgifter till institut under tillsyn. Att använda de genomsnittliga riskvägda tillgångarna som fördelningsnyckel för avgifter bland de banker som är under tillsyn är rätt metod att tillämpa med tanke på den kvarstående osäkerheten om i vilket utsträckning de riskvikter banker tillämpar återspeglar deras faktiska risker. ECB:s befintliga avgiftsmetod tillåter proportionalitet genom att den delar upp budgeten för betydande institut och mindre betydande institut beroende på kostnadstilldelning. Denna budgetdelning innebär att avgifterna, som en del av de totala tillgångar som betalas, är ungefär två gånger lägre för mindre betydande institut än för betydande institut.

I den kommande översynen av avgiftsmetoderna bör ECB beakta huruvida proportionaliteten kan ökas, t.ex. genom en eventuell åtskillnad mellan mindre betydande institut med hög prioritet, för vilka tillsynen är mer resursintensiv, och andra mindre betydande institut.

Det har observerats att ECB har infört ett fungerande system för resultatmätning. Med hjälp av systemet kan man spåra utvecklingen i olika tillsynsprocesser och andra interna processer, och det tillhandahåller en nödvändig bas för att bedöma kostnadseffektivitet och effektivitet. Detta är ett lovvärt initiativ som skulle kunna förbättras ytterligare så att det omfattar alla aspekter av ECB:s tillsynsaktiviteter och så småningom även omfattar de nationella behöriga myndigheterna.

III. Slutsatser

På basis av den analys som återspeglas såväl i denna rapport som i kommissionens avdelningars åtföljande arbetsdokument visar kommissionens översyn att inrättandet av den gemensamma tillsynsmekanismen överlag varit framgångsrikt. Vissa organisatoriska svårigheter kunde noteras i inledningsskedet, men ECB och de nationell behöriga myndigheterna har hanterat dem väl och visat att de har god förmåga att reagera och anpassa sig.

ECB har, med stöd av de nationella behöriga myndigheterna, infört de nödvändiga förfaranden och redskap som möjliggjorde en smidig överföring av tillsynsbefogenheter över betydande institut och ECB:s utövande av sina samordnings- och tillsynsfunktioner. På basis av denna ram har ECB till fullo tagit på sig sin tillsynsroll och på två år lyckats etablera ett gott rykte som en effektiv och noggrann tillsynsmyndighet. Detta är en anmärkningsvärd prestation, särskilt med tanke på att tidsramarna innebar en stor utmaning och att den bakomliggande tillsynssituationen i de 19 deltagande medlemsstaterna såg mycket olika ut.

Förordningen om den gemensamma tillsynsmekanismen bygger på ECB:s styrningsstruktur såsom den finns fastställd i fördraget och avsikten var att införa praktiskt genomförbara förfaranden för beslutsfattande som återspeglar tillsynsmekanismens egenskaper. Förhoppningen är att denna aspekt kommer att förbättras genom den nya delegeringsramen som kommer att göra det möjligt för chefer på mellannivå inom ECB att fatta rutin- eller tillsynsbeslut som har ringare verkningar.

Inga större problem har upptäckts vad gäller ECB:s oberoende. Vad gäller åtskillnadsprincipen bör ECB se till att alla skyddsåtgärder finns på plats och tillämpas, särskilt vad gäller tjänster som stödjer både ECB:s tillsynsuppgifter och alla andra uppgifter som utförs av ECB. ECB uppmanas även att se till att tillsynsnämnden i lämplig utsträckning medverkar i makrotillsynsbelsluten.

Tillsynsmekanismens inledningsfas var viktig för att vinna alla relevanta intressenters förtroende. För att bygga upp detta förtroende blev ECB i dess roll som tillsynsorgan upprepade gånger bedömd och betraktad som ansvarig av politiska, rättsliga och administrativa organ. Mekanismerna som håller ECB ansvarig har använts intensivt och regelbundet, och därvid har inte några större brister uppdagats i ECB:s sätt att utföra sina tillsynsuppgifter. Vissa meningsskiljaktigheter uppkom angående revisionsrättens mandat att granska ECB. Detta problem förväntas få sin lösning genom utlovat bättre samarbete i samband med den revisionsrättens kommande andra granskning.

En grundläggande dimension av tillsynsmekanismen utgörs av samverkan mellan ECB och de nationella behöriga myndigheterna. Bortsett från en viss inledande osäkerhet med avseende på tillsynsbefogenheter i nationell lagstiftning har inga större problem vad gäller fördelningen av arbetsuppgifter och ansvarsområden upptäckts i förordningen. I praktiken har samordningen utvecklats gradvis och förtroendet mellan de olika partnerna har växt parallellt med allt fler gemensamma erfarenheter. De nationella behöriga myndigheterna i deltagande medlemsstater visade sin villighet att samarbeta effektivt med ECB och hjälpa dem att utveckla tillsynspolitik och genomföra tillsynsbeslut. Ett samarbete i god tro mellan ECB och nationella behöriga myndigheter är avgörande och alla parter är välkomna att fortsätta detta lojala samarbete.

Förhållandet mellan ECB och EBA utgör en annan viktig aspekt av tillsynsmekanismens funktion inom ramen för den inre marknaden. I denna översyn noterades en positiv samverkansdynamik som gynnar båda parter och uppmuntrar ECB att fortsätta sitt samarbete och sin samordning med EBA, särskilt vad gäller genomförandet av det enhetliga regelverket.

Effektiviteten av tillsynen av banker i euroområdet har redan förbättras under tillsynsmekanismens första år. För betydande institut är ramverket mer harmoniserat, och tillsynen baseras på gemensamma metoder som tillämpas konsekvent. Tillsynskvaliteten anses ha ökat inom flera viktiga tillsynsområden, särskilt ÖuP, interna modeller, lämplighetsbedömningar och kollegiernas verksamhet. ECB vidtog även viktiga åtgärder för att harmonisera tillsynsmetoder för mindre betydande institut men mer tid behövs för att öka harmoniseringsnivån och främja användningen av gemensamma bästa praxis vid tillsynen av mindre betydande institut. Överlag har likvärdigheten i förutsättningarna mellan mindre betydande institut i de deltagande medlemsstaterna samt mellan betydande institut och mindre betydande institut i deltagande medlemsstater påverkats positivt. Med tanke på den mycket positiva bedömningen av ECB:s roll i tillsynskollegierna och dess viktiga bidrag till diskussionerna i EBA har det dessutom haft en positiv spridningseffekt på hela den interna marknaden.

Överlag verkar tillämpningen av förordningen fungera väl i praktiken och det behövs inga större förändringar av den rättsliga ramen i detta skede. De brister som noterats i denna rapport kan huvudsakligen rättas till genom att ECB vidtar åtgärder eller genom ändringar i relevant unionslagstiftning som just nu diskuteras av Europaparlamentet och rådet inom ramen för de förslag som lades fram av kommissionen i november 2016. Vissa aspekter av tillämpningen av förordningen måste övervakas ytterligare och bedömas mer noggrant när mer erfarenhet med tillsynsmekanismen har förvärvats.

Kommissionens slutsats är att inrättandet av bankunionens tillsynspelare har lyckats, att den fungerar väl och visar på avsedd verkan. Den gemensamma tillsynsmekanismen utgör ett stabilt och tillförlitligt element i bankunionen som skulle kunna visa sin fulla potential i samband med en fullbordad bankunion.