SV Europeiska unionens officiella tidning C 18/80

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet”

(omarbetning)

KOM(2009) 551 slutlig/2 – 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Föredragande: Cristian PÎRVULESCU

Den 26 november 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet”(omarbetning)

KOM(2009) 551 slutlig/2 – 2009/0164 (COD).

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 23 mars 2010.

Vid sin 462:a plenarsession den 28–29 april 2010 (sammanträdet den 28 april 2010) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 136 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Slutsatser

1.1 EESK ställer sig bakom Europeiska kommissionens mål att förbättra det gemensamma europeiska asylsystemet. Kommittén vill dock fästa uppmärksamhet vid klyftan mellan fastslagna mål på EU-nivå å ena sidan och praxis i medlemsstaterna å den andra, på ett område som kan påverkas kraftigt av den ekonomiska krisen och de sociala och politiska återverkningar som följer i krisens spår.

1.2 EESK anser att en översyn av direktivet kan bidra till en lämpligare juridisk och institutionell grund som kan säkerställa en hög och enhetlig nivå när det gäller hjälp till personer som anhåller om internationellt skydd.

1.3 Kommittén vill dock uppmärksamma att det även inom EU-politiken föreligger en risk för att de värden som man vill lyfta fram urvattnas till följd av en överdriven retorik och uttalanden om goda avsikter. Därför vore det lämpligt om man i andra fasen i genomförandet av denna politik, när beslut fattas i enlighet med medbeslutandeförfarandet, ser till att rättsligt ge asylsökande möjlighet att få faktiskt tillträde till arbetsmarknaden och till utbildningsprogram.

1.4 EESK fäster uppmärksamhet vid principen om att erkänna den roll som spelas av det civila samhället i allmänhet och icke-statliga organisationer med sakkunskap om asyl och skydd av flyktingar i synnerhet. Kommittén vill att dessa fullt ut ska involveras i samtliga förfaranden och på samtliga områden som berör deras verksamhet. Kommittén vill dock påpeka att dessa organisationer inte kan överta den roll och det ansvar som i denna fråga ankommer på regeringarna.

1.5 EESK beklagar att förfarandena på nationell nivå och på EU-nivå i fråga om avvisning av personer som kan behöva internationellt skydd inte tillåter tillräckligt med insyn för att kunna rättfärdigas för medborgarna i medlemsstaterna och det internationella samfundet.

1.6 EESK anser att olika slags budgetbegränsningar till följd av den ekonomiska krisen inte får leda till en lägre kvalitet i skyddet av de berörda personerna.

1.7 Kommittén stöder målet att förbättra innehållet i det internationella skyddet genom att erkänna kvalifikationer och att underlätta tillgången till yrkesutbildning, arbetsmarknad, integrationsmekanismer och boende.

2. Inledning

2.1 Inrättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem inom ramen för ett område för frihet, säkerhet och rättvisa bygger på ett åtagande om att konkret tillämpa Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning (1951), och de mänskliga rättigheternas värden som gemensamt delas av medlemsstaterna. I Europeiska rådets slutsatser från Tammerfors, och senare i Haagprogrammet, anges bildandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem som det viktigaste instrumentet för att inrätta ett gemensamt asylförfarande och ett enhetligt system för skydd i samtliga EU-länder.

2.2 Mellan 1999 och 2006 gjordes avsevärda framsteg, bland annat antogs fyra instrument som bildar nuvarande rättspraxis. Rådets direktiv 2004/83/EG (kvalifikationsdirektivet) öppnade för gemensamma kriterier för vem som kan anhålla om internationellt skydd och tillerkännas ett minimum av rättigheter i samtliga medlemsstater. Genom Haag- och Stockholmsprogrammen har Europeiska kommissionen åtagit sig att utvärdera framstegen under den första fasen och att för rådet och Europaparlamentet lägga fram en rad förslag till åtgärder som ska antas före utgången av 2010.

2.3 Sedan 2002 har Europeiska ekonomiska och sociala kommittén engagerat sig i utarbetandet och genomförandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem genom en rad yttranden, som bland annat behandlar det direktiv som nu föreslås bli omarbetat (1), grönboken om ett framtida gemensamt europeiskt asylsystem (2) och den strategiska planen för asylpolitiken (3).

2.4 I den strategiska planen för asylpolitiken (4) (”Policy Plan on Asylum”), som antogs den 17 juni 2008, föreslog Europeiska kommissionen att unionen slutför den andra fasen av det gemensamma europeiska asylsystemet genom att anta förbättrade normer för skydd och genom att se till att de tillämpas på samma sätt i samtliga medlemsstater. I och med att Europeiska rådet antog den europeiska pakten för invandring och asyl den 17 oktober 2008, bekräftades än en gång stödet för denna politik och de uppställda målen.

2.5 I handlingsplanen ingår en översyn av ”kvalifikationsdirektivet” så att ett bredare paket kan tas fram och inkludera översynen av Dublin- och Eurodac-förordningarna samt direktivet om mottagningsvillkor (5), och slutligen antagandet den 19 februari 2009 av förslaget om inrättandet av en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor (6). Åtgärderna inkluderar även en förstärkning av asylens yttre dimension, bland annat genom ett europeiskt program för vidarebosättning och utveckling av regionala program för skydd.

2.6 Översynen av direktivet kan bidra till att man skapar en juridisk och institutionell grund som kan garantera en hög och enhetlig nivå på hjälpen till personer som anhåller om internationellt skydd. Under den andra fasen kommer beslutsfattandet att ske enligt medbestämmandeförfarandet i enlighet med artikel 294 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, enligt vilket rådet ska fatta beslut om förslaget med kvalificerad majoritet medan Europaparlamentet knyts till förfarandet i egenskap av medlagstiftare.

2.7 Översynen av direktivet är nödvändig mot bakgrund av mångtydigheten i den ursprungliga lydelsen. Denna otydlighet har av vissa medlemsstater bedömts vara huvudorsaken till nuvarande funktionsstörningar, bland annat skillnader i andelen godkända ansökningar och ett stort antal omstridda beslut.

2.8 Översynen av direktivet ger möjlighet att anpassa innehållet till beslut från Europeiska människorättsdomstolen och EU-domstolen, vilket utgör en lämplig bas för att klargöra formulering av rättspraxisen och av samtliga förfaranden för beviljande av internationellt skydd.

2.9 En omformulering ter sig nödvändig mot bakgrund av att direktivet berör en väsentlig aspekt av mekanismen för beviljande av internationellt skydd. De angivna normerna kompletterar andra delar av rättspraxisen, och i synnerhet direktivet om asylförfarandet. Översynen av direktivet kan tillsammans med andra institutionella och ekonomiska stödåtgärder bli ett stort steg framåt mot ett gemensamt europeiskt asylsystem som är fungerande och effektivt.

2.10 EESK har i egenskap av företrädare för det organiserade civila samhället i EU sett positivt på ansträngningarna att rådfråga det civila samhället och sakkunniga vid utformningen av asylpolitiken, bland annat det samråd som anordnades i arbetet med grönboken som lades fram av Europeiska kommissionen i juni 2007 (7) och i arbetet med studier om direktivets genomförande (till exempel Odysseusrapporten) eller den externa rapporten om asylpolitikens framgångar (8).

2.11 Kommittén noterar de lokala och regionala myndigheternas viktiga bidrag till asylpolitikens framgång, särskilt i fråga om integrationen av personer som fått internationellt skydd. Därför vill EESK att även Regionkommittén ska knytas till samråden om asylpolitiken.

2.12 EESK ser med oro på praxisen bland medlemsstaternas regeringar och vid Frontex när det gäller avvisningen av personer som kan behöva internationellt skydd (9). Dessa avvisningar, som har blivit vanligare och drabbar fler, borde genomföras öppet och med fullt ansvar (10). Kommittén rekommenderar att Frontex och Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor samverkar i syfte att förebygga brott mot mänskliga rättigheter. Avvisning av personer till länder eller områden som inte är säkra utgör ett tydligt brott mot principen om non-refoulement. EESK begär att man snarast utarbetar en rapport om Frontex' verksamhet och att man utan dröjsmål fastställer under vilka omständigheter byrån i samarbete med nationella myndigheter hanterar avvisningar. Kommittén vill påpeka att byrån inte kan förstärkas om man inte samtidigt garanterar respekten för de mänskliga rättigheterna. I motsatt fall kan hela det gemensamma europeiska asylsystemet äventyras samtidigt som EU:s och dess medlemsstaters trovärdighet minskar.

2.13 EESK bedömer att det gemensamma europeiska asylsystemet inte kan bli framgångsrikt om principen om solidaritet mellan medlemsstaterna inte tillämpas i praktiken. Vissa medlemsstater har nämligen utsatts för ett kraftigare tryck än andra, huvudsakligen till följd av sitt geografiska läge. Systemet kan bara fungera om dessa medlemsstater får stöd av de andra och av EU:s specialinrättade byråer.

3. Allmänna kommentarer

3.1 EESK ser positivt på förslaget till översyn av direktivet, vars innehåll återspeglar tidigare rekommendationer, i synnerhet i fråga om behandlingen av skyddssökande och klarläggandet av ställningen för personer som har rätt till internationellt skydd. Det återstår dock många steg innan ett fungerande gemensamt europeiskt asylsystem kan skapas. Systemet kan inte byggas upp om det inte är stadigt förankrat i gemensamma värderingar och principer, som placerar människans värdighet och säkerhet i fokus för EU:s och medlemsstaternas verksamhet. Samtidigt är uppbyggnaden av detta hotat av bristen på instrument och resurser som kunde garantera öppna och effektiva förfaranden vid beviljandet av internationellt skydd, i likhet med integrationspolitiken och -programmen för personer som åtnjuter skydd i medlemsstaterna i samhälleligt och ekonomiskt hänseende.

3.2 Det föreligger fortsättningsvis stora skillnader mellan EU:s lagstiftning å ena sidan och nationell lagstiftning och praxis å den andra (11). Harmonisering bör inte bygga på minsta gemensamma nämnare i fråga om skydd. De synnerligen varierande nationella tillämpningarna visar på att den underförstådda principen om solidaritet mellan medlemsstaterna inte efterlevs, vilket avspeglas i skillnaderna i andelen godkännanden, antalet omstridda beslut och asylsökandes förflyttning mellan länder.

3.3 EESK har upprepade gånger lyft fram en rad principer som kontinuerligt bör vägleda medlemsstaternas och EU-institutionernas verksamhet (12): principen om non-refoulement , enligt vilken en flykting inte kan avvisas till ett land där hans eller hennes liv eller frihet äventyras, principen om att information om enskilda asylansökningar beläggs med sekretess samt garantin om att inte frihetsberöva asylsökande enbart med motiveringen att personen sökt asyl.

3.4 I sitt yttrande om grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet (13) gav EESK sitt stöd till dessa principer och lade fram tydliga rekommendationer för förbättrad behandling av personer som ansöker om internationellt skydd. EU-institutionerna och nationella myndigheter bör samarbeta för att säkerställa att personer som behöver internationellt skydd har möjlighet att när som helst resa in i unionen, och att ansökningarna behandlas sakligt och individuellt. Kommittén rekommenderade vidare att förteckningen över länder som ska betraktas som säkra ska tas ur bruk, och att man inrättar en europeisk byrå för samarbete i asylfrågor.

3.5 Förutom att klarlägga basen för värderingar och principer som ska styra verksamheten i asylfrågor, rekommenderar EESK ett åtagande att anta vissa särskilda målsättningar, som i praktiken skulle ta sig uttryck i avsevärt bättre behandling av personer som ansöker om internationellt skydd eller åtnjuter sådant skydd. Kommittén vill att det fastställs en rad nyckelindikatorer som ska göra det möjligt att följa upp och utvärdera framsteg i arbetet mot dessa målsättningar.

3.6 EESK förespråkar införandet av ett europeiskt system för analys och utvärdering av säkerhetsriskerna för enskilda personer och grupper i tredjeländer, med hjälp av Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor. För närvarande finns det flera olika system för bedömning av risker eller politiskt våld. Dessa har utarbetats av medlemsstaterna, men även av frivilligorganisationer, högskolor och forskningsinstitut (14).

3.7 Förfarandena för insamling av information bör om nödvändigt inbegripa den europeiska avdelningen för yttre åtgärder, diplomater från medlemsstaterna samt internationella organisationer och frivilligorganisationer som har tillträde till tredjeländer där de utövar verksamhet. Detta system för analys och utvärdering bör användas som utgångspunkt för nationella myndigheter i syfte att uppnå en effektivare och snabbare behandling av ansökningarna om internationellt skydd. Systemet bör utgöra en gemensam bedömningsbas och göra det möjligt att upptäcka risker i realtid.

4. Särskilda kommentarer

4.1 I framställningen av de juridiska delarna av direktivförslaget förespråkar kommissionen en samling definitioner som skulle kunna möjliggöra antagandet av striktare bestämmelser om skydd och fortsatt harmonisering av de bestämmelser som redan finns. Till följd av detta förslår EESK en rad preciseringar och tillägg som kan bidra till en praxis som överensstämmer med EU:s värdegrund och principer.

4.2 Aktörer som ger skydd. Kommittén anser att det är olämpligt att utvidga definitionen av aktörer som ger skydd och beklagar att icke-statliga aktörer, t.ex. icke-statliga organisationer, och internationella organisationer inkluderats i förteckningen över aktörer som ger skydd. Även om dessa (de internationella organisationerna och icke-statliga organisationerna) kan ha viljan och till och med kapaciteten att skydda medborgarna i ett land, faller det slutliga ansvaret inte på dem. De internationella organisationerna avlägger räkenskap för medlemsstaterna och de icke-statliga organisationerna för sina medlemmar och finansiärer. Ett verkligt och funktionellt skydd kan på lång och medellång sikt endast komma från staten, som avlägger räkenskap för de egna medborgarna, som av naturliga skäl har störst intresse av dess livskraft och stabilitet. Även om aktörerna som ger skydd kan tillhandahålla värdefulla och ibland till och med oumbärliga tjänster på kort sikt, framför allt när det handlar om att lösa humanitära problem, kan de inte ges ens ett partiellt ansvar för att skydda personer inom ett visst område. Att dessa aktörer finns kan inte användas som argument för att vägra internationellt skydd.

4.3 Internt skydd. Att det finns ett skydd inom ett land innebär inte att säkerheten är garanterad för personer som eventuellt söker internationellt skydd. I vissa fall är det endast en liten del av territoriet som är säkert, men sannolikheten för att alla personer som befinner sig i en risksituation kan bege sig dit är begränsad. Dessutom finns det situationer där kontrollen i ett område är omstridd och det är otydligt vem som har ansvaret för att upprätthålla ordning och säkerhet. Det är alltså viktigt att detta kartläggs. Skyddet inom ett land kan fungera endast om större delen av territoriet kontrolleras av en central myndighet som kan och vill upprätthålla ordningen, en miniminivå av tjänster till allmänheten och ett tillräckligt skydd av enskilda individers rättigheter och säkerhet.

4.4 Orsakssamband. Att fastställa orsakssamband är framför allt lämpligt i de situationer där icke-statliga aktörer står för förföljelserna. I de fall där man konstaterar att det förekommer förföljelser och att det saknas statligt skydd, är framställningar om internationellt skydd motiverade. Tolkningen av detta samband måste vara vidsträckt och tillämpas noggrant i alla de situationer där en regering antingen implicit eller explicit vägrar att skydda sina medborgare.

4.5 Tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Kommittén ställer sig positiv till att könskriteriet inkluderas i definitionen av samhällsgrupper som kan hamna i en risksituation och anser att detta är en välkommen åtgärd. Dessutom måste man vid tolkningen av Genèvekonventionen anlägga ett övergripande perspektiv för att bättre ta hänsyn till situationer där kvinnor utsätts för en specifik risk. Kommittén vill dessutom framhålla sexuell läggning som en orsak till förföljelse. I vissa samhällen hänger säkerhet och välfärd samman med kön. Kommittén anser att de organisationer och institutioner som har sakkunskaper på detta område bör involveras i samråden om asylpolitiken för att man ska få en så fullständig bild som möjligt av de könsrelaterade riskerna. Kommittén anser dessutom att den könsrelaterade problematiken bör erkännas inom ramen för verksamheten vid Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor genom att man inrättar särskilda strukturer.

4.6 Upphävande av flyktingstatus. Kommittén ställer sig positiv till den föreslagna förändringen och anser att den ligger i linje med de principer och värden som ligger till grund för asylpolitiken. En person som omfattas av internationellt skydd kan endast förlora denna status när ett återvändande till ursprungsorten inte längre utgör en risk för den som åtnjutit denna rättighet.

4.7 Skillnader med avseende på innehållet i de två formerna av skyddsstatus. Kommittén ställer sig positiv till utvecklingen mot att dessa båda former av skydd blir till en. Kommittén har vid flera tillfällen uttryckt sitt stöd för denna utveckling som i framtiden kan garantera ett mer fullständigt skydd för personer som befinner sig i en risksituation och en bättre integration av dessa i EU:s medlemsstater. Sammanslagningen av dessa båda former av skydd får samtidigt inte, vare sig direkt eller indirekt, leda till att skyddsnivån och kvaliteten på innehållet minskar.

4.8 Innebörden av skydd. Skyddets innebörd är en känslig fråga på asylområdet. Skillnaderna mellan olika medlemsstater är här större än i fråga om beviljande av det internationella skyddet i sig. Det är absolut nödvändigt att Europeiska kommissionen vid utvecklingen av asylpolitiken uppbådar nödvändiga resurser för att noggrant studera medlemsstaternas politik och nationella program på detta område. Om föregripande åtgärder saknas är beviljandet av internationellt skydd ett tomt skal och kan leda till underförstådd diskriminering av personer som åtnjuter skyddet. Kommittén rekommenderar att arbetsmarknadens parter involveras i utformningen och genomförandet av asylpolitiken på nationell nivå.

4.9 EESK välkomnar att bestämmelser om att erkänna/jämställa examina har införts tillsammans med åtgärder som gör det lättare för personer som beviljats internationellt skydd att få tillgång till yrkesutbildningsprogram. Det är fråga om viktiga steg i riktning mot integreringen av dessa personer i ekonomi och samhälle och en bättre livskvalitet för dessa. I fråga om tillträdet till arbetsmarknaden är det viktigt att aktivt bekämpa diskriminering och att erbjuda de ekonomiska aktörerna incitament.

4.10 Familjemedlemmar. Kommittén ser positivt på att begreppet ”familjemedlemmar” förtydligas och anser att detta ger möjlighet till bedömningar av ansökningar om internationellt skydd som är mer exakta och enhetliga i samtliga EU-länder.

4.11 EESK uppskattar användningen av kriteriet om ”den underåriges bästa” i bedömningen av huruvida internationellt skydd kan beviljas eller ej.

Bryssel den 28 april 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) EGT C 221, 17.9.2002, s. 43.

(2) EUT C 204, 9.8.2008, s. 77.

(3) EUT C 218, 11.9.2009, s. 78.

(4) KOM(2008) 360 slutlig.

(5) KOM(2008) 815 slutlig, KOM(2008) 820 slutlig och KOM(2008) 825 slutlig.

(6) KOM(2009) 66 slutlig.

(7) KOM(2007) 301 slutlig.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC, Multiple framework service contract JLS/2006/A1/004.

(9) Se rapporten från Human Rights Watch (HRW): Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers. HRW 2009.

(10) EESK ser positivt på Europeiska kommissionens avsikt att ge insyn i hur förfarandena på området tillämpas.

(11) KOM(2009) 551 slutlig – SEK(2009) 1374, s. 14–16.

(12) EGT C 193, 10.7.2001, s 77–83.

(13) EUT C 204, 9.8.2008, s 77–84.

(14) Man kunde räkna upp ett stort antal bedömningssystem av följande typ: Failed States Index (Fund for Peace: http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366), Minorities at Risk (http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp), Conflict and Peace (http://www.cidcm.umd.edu/pc/), Global Report, The Center for Systemic Peace (CSP) (http://www.systemicpeace.org/), Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.