KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Utkast till gemensam rapport om social integration

Del 1 - Europeiska unionen

SAMMANFATTNING

Inledning

1. Viktiga tendenser och utmaningar

2. Strategiska angreppssätt och politiska åtgärder

3. Fastställa bra lösningar och innovativa angreppssätt

3.1 Mål 1: Främja deltagande på arbetsmarknaden och tillgång till resurser, rättigheter, varor och tjänster för alla

3.1.1 Främja deltagande på arbetsmarknaden

3.1.2 Främja tillgång till resurser, rättigheter, varor och tjänster för alla

3.1.2.(a) Sociala trygghetssystem

3.1.2(b) Bostad

3.1.2(c) Hälso- och sjukvård

3.1.2(d) Utbildning, rättvisa och kultur

3.2 Mål 2: Förebygga risker för utslagning

3.2.1 Främja delaktighet i IT-samhället

3.2.2 Förebygga hög skuldsättning och bostadslöshet

3.2.3 Bevara familjesolidariteten

3.3 Mål 3: Agera för de mest utsatta

3.3.1 Främja integration av personer som riskerar bestående fattigdom

3.3.2 Förhindra social utslagning bland barn

3.3.3 Främja åtgärder för områden präglade av utslagning

3.4 Mål 4: Mobilisera alla relevanta aktörer

3.4.1 Främja delaktighet och självförverkligande för människor som drabbats av utslagning

3.4.2 Bredda arbetet mot utslagning

3.4.3 Främja dialog och partnerskap

4. Främja jämställdhet

4.1 Beaktande av könsaspekten i samband med de stora utmaningarna

4.2 Jämställdhetsarbetet i den övergripande strategin

4.3 Hanteringen av jämställdhetsfrågor i de olika målen

4.4 Könsaspekten i övervakning, konsekvensanalyser och indikatorer

5. Användning av indikatorer i de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning

Del 2 - Medlemsstaterna

BELGIEN

DANMARK

TYSKLAND

GREKLAND

SPANIEN

FRANKRIKE

IRLAND

ITALIEN

LUXEMBURG

NEDERLÄNDERNA

ÖSTERRIKE

PORTUGAL

FINLAND

SVERIGE

FÖRENADE KUNGARIKET

Bilaga I Indikatorer

BILAGA II GODA EXEMPEL I DE NATIONELLA HANDLINGSPLANERNA MOT FATTIGDOM OCH SOCIAL UTSLAGNING

Del 1 - Europeiska unionen

SAMMANFATTNING

Detta är första gången som Europeiska kommissionen lägger fram ett policydokument om fattigdom och social utslagning. Genom att dokumentera och analysera situationen i alla medlemsstater och genom att identifiera de viktigaste utmaningarna för framtiden bidrar detta utkast till gemensam rapport om social integrering till att stärka den europeiska sociala modellen. Den utgör därför ett viktigt framsteg när det gäller att uppnå EU:s strategiska mål att åstadkomma en ökad social sammanhållning i unionen under åren 2001-2010.

Med denna rapport konkretiseras den öppna samordningsmetod om social integrering som man kom överens om vid toppmötet i Lissabon i mars 2000. Denna nya process är ett viktigt erkännande av de stora betydelse som socialpolitiken måste tillmätas tillsammans med den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken för ökad jämlikhet och främjande av social sammanhållning samt när det gäller behovet av att se till att det finns effektiva band mellan dessa politikområden i framtiden. Det är således ett viktigt inslag när det gäller utvecklingen av den europeiska sociala agenda som det beslutades om i Nice, och ett komplement till målen i den europeiska sysselsättningsstrategin.

Rapporten är ett viktigt framsteg i arbetet med att utveckla gemensamma indikatorer för mätning av fattigdom och social utslagning för hela Europeiska unionen och i medlemsstaterna. Den visar att medlemsstaterna och kommissionen arbetar aktivt med dessa frågor Detta kommer att leda till en mycket rigorösare och effektivare uppföljning av framstegen när det gäller att ta itu med fattigdom och social utslagning i framtiden. Den kommer också att bidra till en bättre utvärdering av den politik som förs och till en tydligare bedömning av dess effektivitet och kostnadseffektivitet. Detta borde leda till bättre politiskt beslutsfattande i medlemsstaterna i framtiden.

I rapporten utvärderas inte effektiviteten i de system som redan finns i de olika medlemsstaterna. Den är snarare inriktad på en analys av olika tillvägagångssätt som medlemsstaterna använt i sina nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning i anslutning till de gemensamma mål avseende fattigdom och social utslagning som man kom överens om på EU-nivå vid toppmötet i Nice i december 2000. I rapporten granskas medlemsstaternas handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning med tonvikt på kvalitetsanalys, målen och målgruppernas tydlighet och i vilken utsträckning ett strategiskt och integrerat tillvägagångssätt har använts. Genom detta visas alla medlemsstaternas engagemang när det gäller att använda sig av den nya processen för social integrering för att öka insatserna för att ta itu med fattigdom och social integrering.

I rapporten dokumenteras en rad olika strategier och initiativ som genomförts eller föreslås i medlemsstaterna. Dessa kommer att lägga en god grund för samarbete och utbyte av kunskaper mellan medlemsstaterna i framtiden. Det har dock inte varit möjligt att kartlägga exempel på god praxis eftersom det för närvarande råder en allmän brist på en rigorös utvärdering av politik och program i medlemsstaterna. I rapporten framhålls därför att en viktig utmaning för nästa etapp när det gäller social integrering kommer att vara att göra en mer djupgående analys av kostnadseffektiviteten och politikens verkan för att ta itu med fattigdom och social utslagning.

Ett nytt åtagande - Vid Europeiska rådets möten i Lissabon (mars 2000), Nice (december 2000) och Stockholm (juni 2001) enades medlemsstaterna om ett åtagande för att främja hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning av god kvalitet i syfte att minska risken för fattigdom och social utslagning och stärka den sociala sammanhållningen i unionen mellan 2001 och 2010. För att stödja detta åtagande formulerade rådet gemensamma mål för arbetet med att bekämpa fattigdom och social utslagning. Man enades även om att medlemsstaterna skall vidareutveckla dessa mål från och med 2001 inom ramen för tvååriga nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning. Rådet fastslog även en ny öppen samordningsmetod, som främjar samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller att minska den sociala utslagningen genom politiska åtgärder på områden som social trygghet, sysselsättning, hälso- och sjukvård, bostäder och utbildning. De nationella handlingsplanerna och utvecklingen av jämförbara indikatorer är utgångspunkten för att främja utbyte av bra lösningar och ömsesidigt lärande på gemenskapsnivå. Detta skall stödjas från och med 2002 genom ett femårigt handlingsprogram om social utslagning för gemenskapen.

Övergripande sammanhang - Den nya öppna samordningsmetoden bör främja en bättre integrering av sociala mål i det nuvarande arbetet med att försöka nå det ambitiösa strategiska mål för unionen som fastställdes i Lissabon. Framför allt bör den bidra till att säkra en positiv och dynamisk samverkan mellan den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken och socialpolitiken, och engagera alla berörda parter i arbetet med att nå detta strategiska mål. Denna rapport är helt i linje med målen för den europeiska sociala agenda som antogs i Nice, då den erkänner socialpolitikens dubbla roll, dels som en produktiv kraft, dels som ett viktigt instrument för att minska ojämlikhet och främja den sociala sammanhållningen. I detta avseende understryks det i rapporten hur viktigt deltagande på arbetsmarknaden är, särskilt för grupper som är underrepresenterade eller missgynnade i detta avseende, i enlighet med målen för den europeiska sysselsättningsstrategin. Samtidigt som mångfalden i medlemsstaternas val och villkor beskrivs i rapporten beaktas resultaten av den europeiska sociala modellen, som kännetecknas av system med en hög nivå av social trygghet, av en social dialog som tillmäts stor betydelse och av allmännyttiga tjänster som omfattar verksamheter av stor betydelse för den sociala sammanhållningen.

Fullgörande av åtagandet - Alla medlemsstater har visat sin vilja att genomföra den öppna samordningsmetoden genom att utarbeta nationella planer som skall vara färdiga i juni 2001. I dessa planer fastställs medlemsstaternas prioriteringar i kampen mot fattigdom och social utslagning under en tvåårsperiod. Dessutom ges en mer eller mindre detaljerad beskrivning av de politiska åtgärder som genomförts eller planeras för att uppnå EU:s gemensamma mål. Planerna innehåller ofta exempel på bra lösningar. De nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning är en viktig informationskälla som kommissionen och medlemsstaterna kan ha som utgångspunkt för att vidareutveckla förfaranden för utbyte av bra lösningar, som främjar en effektivare politik i medlemsstaterna. Dessa förfaranden bör förbättras ytterligare i framtiden genom mer omfattande utvärderingar av den nationella politiken, inbegripet dess konsekvenser för de offentliga finanserna, och genom utveckling av en rad indikatorer och metoder både på medlemsstats- och EU-nivå.

Övergripande intryck - Av de nationella handlingsplanerna framgår att kampen mot fattigdom och utslagning fortsätter att vara en viktig utmaning för Europeiska unionen. Den gynnsamma utvecklingen av ekonomin och sysselsättningen mellan 1995 och 2000 har bidragit till att stabilisera läget, som var besvärligt i många medlemsstater efter lågkonjunkturen i mitten av 90-talet. Av medlemsstaternas analys och jämförbara EU-indikatorer framgår dock tydligt att antalet personer som löper stor risk att drabbas av fattigdom och utslagning i samhället fortfarande är alltför högt. Av de senast tillgängliga uppgifterna om inkomster i medlemsstaterna framgår - även om dessa inte avspeglar komplexiteten och de många olika dimensionerna när det gäller fattigdom och social utslagning - att 18 % av EU:s befolkning, eller över 60 miljoner människor, under 1997 levde i hushåll med en inkomst som var mindre än 60 % av den nationella medianinkomsten, och att omkring hälften hade levt under denna relativa fattigdomsgräns under en sammanhängande treårsperiod.

Riskfaktorer - I handlingsplanerna påvisas flera faktorer som i hög grad ökar risken för att människor drabbas av fattigdom och social utslagning. Arbetslöshet, särskilt långtidsarbetslöshet, är den faktor som nämns allra oftast. Andra viktiga orsaker är låg inkomst, okvalificerat arbete, bostadslöshet, ohälsa, invandring, låg kompetens och avbruten skolgång, ojämlikhet mellan könen, diskriminering och rasism, funktionshinder, hög ålder, splittrade familjer, drogmissbruk och alkoholism samt boende i eftersatta områden. Vissa medlemsstater underströk att dessa riskfaktorer påverkar varandra och ackumuleras över tiden, och att det därför är nödvändigt att bryta cirkeln av fattigdom och hindra att den går i arv.

Strukturförändringar - I flera handlingsplaner anges en rad strukturförändringar som kännetecknar hela EU, och som kan innebära nya risker för fattigdom och social utslagning för särskilt utsatta grupper, om inte lämpliga politiska åtgärder vidtas. Det handlar om följande: omfattande strukturförändringar på arbetsmarknaden efter en period av mycket snabb ekonomisk förändring och framväxande globalisering, ett snabbt växande kunskapssamhälle och ökad användning av informations- och kommunikationsteknik, längre medellivslängd i kombination med sjunkande födelsetal, vilket leder till en ökad demografisk försörjningsbörda, ökad etnisk, kulturell och religiös mångfald till följd av invandring och ökad rörlighet inom unionen, ökade möjligheter för kvinnor att komma in på arbetsmarknaden och nya hushållsstrukturer.

Utmaningar - Den överordnade utmaningen för offentliga åtgärder enligt handlingsplanerna är att se till att de grundläggande system som fördelar möjligheter och resurser - arbetsmarknaden, skattesystemet, de sociala trygghetssystemen, systemen för utbildning, boende, hälso- och sjukvård och andra tjänster - blir tillräckligt generella för att kunna tillgodose behoven för dem som löper störst risk att drabbas av fattigdom och social utslagning och ge dem tillgång till grundläggande rättigheter. Det är därför uppmuntrande att de nationella handlingsplanerna framhåller medlemsstaternas ansvar för att dels förbättra sin sysselsättningspolitik, dels se till att både de sociala trygghetssystemen och andra system, t.ex. för utbildning, hälso- och sjukvård och boende, moderniseras ytterligare och blir mer lyhörda för individuella behov och bättre anpassade till att hantera traditionella och nya risker för fattigdom och social utslagning. Även om problemens omfattning är mycket olika i olika medlemsstater kan åtta grundutmaningar fastställas som de flesta medlemsstater arbetar mot i större eller mindre utsträckning. Det handlar om följande: att utveckla en arbetsmarknad för alla och verka för sysselsättning som en rättighet och möjlighet för alla, garantera en tillräcklig inkomst och resurser för ett människovärdigt liv, hantera risken att missgynnas i utbildningen, bevara familjesolidariteten och skydda barnens rättigheter, se till att alla har ett fullgott boende, garantera investeringar i och lika tillgång till tjänster av god kvalitet (hälso- och sjukvård, transport, sociala tjänster, omvårdnad, kultur, fritid och rättsväsende), förbättra tillhandahållandet av tjänster och förnya eftersatta områden.

Olika utgångspunkt - I handlingsplanerna understryks att medlemsstaterna har mycket olika socialpolitiska system. De medlemsstater som har de mest utvecklade välfärdssystemen och höga sociala utgifter per capita har ofta lyckats bäst när det gäller att tillgodose grundläggande behov och hålla antalet personer i riskzonen för fattigdom under EU-genomsnittet. I medlemsstaternas handlingsplaner anges olikartade strategier för att bekämpa fattigdom och social utslagning, vilket inte är särskilt förvånande med tanke på de att de socialpolitiska systemen är olika och skillnaderna i fattigdom. En del medlemsstater har tagit tillfället i akt att ompröva sin strategi mot fattigdom och social utslagning, även när det gäller samordningen mellan olika nivåer av politiskt beslutsfattande och genomförande. Andra medlemsstater, särskilt de som har de mest utvecklade välfärdssystemen, och där fattigdom och social utslagning ofta endast utgörs av ett antal mycket specifika riskfaktorer, har inte beaktat effekterna av sina generella system i någon högre grad, utan inriktar sig på nya och mer specifika åtgärder i sina handlingsplaner. En annan faktor som påverkat strategin i medlemsstaternas handlingsplaner är deras politiska struktur och ansvarsfördelningen mellan centrala, regionala och lokala myndigheter när det gäller att bekämpa social utslagning. Oavsett skillnaderna i detta avseende är de flesta medlemsstater medvetna om behovet av att komplettera de nationella planerna med integrerade strategier på regional och lokal nivå.

Strategisk och integrerad metod - Även om alla medlemsstater har fullgjort åtagandet från Nice finns det skillnader i huruvida det i de nationella handlingsplanerna finns en heltäckande analys av viktiga strukturella risker och utmaningar, en politik som sätts in i ett mer långsiktigt strategiskt perspektiv och en metod som går från att vara renodlat sektorsspecifik och målgruppsinriktad till att vara en integrerad metod. Bara några få medlemsstater har gått ett steg längre än allmänna ambitioner och fastställt specifika och kvantifierade mål som ger en grund för den fortsatta övervakningen. Jämställhetsperspektivet är svagt i flertalet handlingsplaner och nämns endast sporadiskt, även om det är glädjande att en del medlemsstater vill stärka jämställdhetsarbetet under de kommande två åren. Den skiftande betoningen av dessa frågor i handlingsplanerna avspeglar i hög grad de olika utgångspunkter som nämns ovan.

Utrymme för nytänkande - När det gäller särskilda åtgärder och politik har flertalet medlemsstater inriktat sina ansträngningar på att förbättra samordningen, finslipa och synkronisera befintliga strategier och åtgärder samt främja partnerskap, snarare än att presentera nya och omvälvande politiska strategier. Den relativt korta tid man hade för att utarbeta de första nationella handlingsplanerna har inneburit att de flesta medlemsstater har anpassat de politiska åtgärderna efter befintliga budgetramar och rättsliga ramar. I de flesta fall saknas kostnadsanalyser. Även om flertalet handlingsplaner för 2001 utgör en viktig utgångspunkt för arbetet, krävs dock ytterligare politiska insatser under de kommande åren för att fattigdom och social utslagning verkligen skall kunna bekämpas.

Samverkan med sysselsättningsstrategin - De flesta medlemsstater framhåller sysselsättningen som den främsta åtgärden mot fattigdom och social utslagning. Detta är i linje med den vikt som Europeiska rådet i Nice lade vid sysselsättning. Dubbla samband fastställs mellan handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning och handlingsplanerna för sysselsättning. Å ena sidan erkänner medlemsstaterna den centrala betydelse som riktlinjerna för sysselsättning har i kampen mot fattigdom, genom att öka anställbarheten och skapa nya arbetstillfällen, vilket är avgörande för att skapa en tillgängligare arbetsmarknad. Samtidigt handlar sysselsättningsstrategin främst om att på det mest effektiva sättet öka sysselsättningen till de mål som fastställdes i Lissabon och Stockholm. Å andra sidan kan de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning spela en positiv roll för att öka sysselsättningen, genom att de fokuseras på åtgärder som främjar deltagande på arbetsmarknaden för personer och grupper som har svårast att komma in på arbetsmarknaden. Utvecklingen mot mer aktiva och förebyggande strategier i flertalet handlingsplaner visar de erfarenheter som erhållits genom Luxemburgprocessen.

Politikens utformning -Av de olika politiska åtgärder som genomförs för att uppnå EU:s gemensamma mål härrör tre allmänna och kompletterande strategier från de nationella handlingsplanerna. Den första handlar om att göra de allmänna politiska åtgärderna och insatserna tillräckliga, tillgängliga och överkomliga för att förbättra deras täckning, utnyttjande och effektivitet (dvs. främja allmän tillgång). Den andra handlar om att hantera särskilda svårigheter med hjälp av lämpliga åtgärder (dvs. främja lika möjligheter). Den tredje handlar om att kompensera för brister som endast delvis (eller inte alls) kan övervinnas (dvs. garantera solidaritet).

Politikens genomförande - En viktig utgångspunkt i samtliga handlingsplaner är att inte bara utforma en bättre politik utan även förbättra politikens genomförande för att göra tjänsterna mer tillgängliga och integrerade och öka fokuseringen på mottagarnas behov och situation. Vissa bra lösningar anges i handlingsplanerna, till exempel följande: att utforma och genomföra politiska åtgärder så nära de berörda människorna som möjligt, se till att tjänster tillhandahålls på ett samordnat sätt och med helhetssyn, se till att beslutsprocesserna är öppna och tillförlitliga, göra tjänsterna mer användarvänliga, anpassade och effektiva, uppmuntra partnerskap mellan olika aktörer, främja jämlikhet, rättigheter och icke-diskriminering, främja deltagande av människor som drabbats av fattigdom och social utslagning, betona självständighet och egenmakt hos tjänsternas användare och främja en process där tjänsterna förbättras fortlöpande och är hållbara.

Deltagande av viktiga aktörer - De flesta medlemsstater erkänner behovet av att engagera och uppmuntra deltagandet av viktiga aktörer, inbegripet personer som drabbats av fattigdom och social utslagning, i utformningen och genomförandet av de nationella handlingsplanerna. Medlemsstaterna har i de flesta fall rådfrågat icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter när handlingsplanerna utformades. Samrådet tycks dock i många fall ha haft begränsad omfattning och inverkan, delvis på grund av tidsbrist. En viktig utmaning inför framtiden är att utveckla effektiva mekanismer för att icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter fortlöpande skall kunna delta i genomförandet och övervakningen av de nationella handlingsplanerna. Vissa medlemsstater anger mekanismer för samråd och aktörer för att bidra till detta.

Gemensamma indikatorer - Den första omgången nationella handlingsplaner visar att det fortfarande är långt kvar till en gemensam strategi för sociala indikatorer, som gör det möjligt att jämföra politikens effekter och enklare att fastställa bra lösningar. För att förbättra situationen måste insatser göras både på nationell nivå och EU-nivå. I flertalet handlingsplaner används fortfarande nationella definitioner för att mäta fattigdom och brister när det gäller bostäder, hälsa och utbildning, och endast några få medlemsstater använder politiska indikatorer i sina handlingsplaner. Det är därför angeläget att öka insatserna för att utveckla gemensamma indikatorer för fattigdom och social integration som Europeiska rådet kan enas om före 2001 års utgång. Detta visar även behovet av att öka insamlingen av jämförbara uppgifter i medlemsstaterna.

Inledning

I denna rapport fastställs bra lösningar och innovativa tillvägagångssätt av gemensamt intresse för medlemsstaterna utifrån de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning och i enlighet med uppdraget från Europeiska rådet i Nice. Rapporten läggs fram som ett utkast till en gemensam rapport om social integration, som rådet skall utarbeta tillsammans med kommissionen inför Europeiska rådet i Laeken.

Antagandet av rapporten är i sig en viktig landvinning. För första gången någonsin bedöms i ett enda policydokument gemensamma utmaningar för att förebygga och avskaffa fattigdom och social utslagning och främja social integration ur ett EU-perspektiv. I dokumentet sammanförs strategier och viktiga politiska åtgärder som redan föreligger eller som planeras av alla EU:s medlemsstater för att bekämpa fattigdom och social utslagning [1]. Rapporten är ett viktigt steg framåt när det gäller att stärka politiskt samarbete inom detta område, i syfte att främja ömsesidigt lärande och mobilisering inom hela EU för att uppnå en större social integration, samtidigt som medlemsstaternas centrala ansvar när det gäller politiskt beslutsfattande och genomförande värnas.

[1] I denna rapport avses med fattigdom och social utslagning de situationer när människor hindras från att fullt ut delta i det ekonomiska, sociala och samhälleliga livet och/eller när deras tillgång till inkomster eller andra resurser (personliga, familjerelaterade, sociala och kulturella) är så otillräcklig att de inte uppnår en levnadsstandard och livskvalitet som anses fullgod i det samhälle där de lever.

Till följd av att kampen mot utslagning förts in i bestämmelserna om socialpolitiken genom Amsterdamfördraget (artiklarna 136 och 137 i EG-fördraget) enades man vid Europeiska rådets möte i Lissabon om behovet av att vidta kraftfulla åtgärder för att få bukt med fattigdomen till 2010. Rådet enades även om att medlemsstaternas politik för att bekämpa social utslagning skall grunda sig på en öppen metod för samordning som förenar gemensamma mål, nationella handlingsplaner och ett program som lagts fram av kommissionen för att främja samarbete på området.

Den nya öppna samordningsmetoden bör bidra till att de sociala målen integreras bättre i befintliga förfaranden för att uppnå det ambitiösa strategiska mål som fastställdes för unionen i Lissabon, nämligen att EU skall bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Framför allt bör den bidra till att säkra en positiv och dynamisk samverkan mellan den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken och socialpolitiken och engagera alla berörda parter i arbetet med att nå detta strategiska mål. Denna rapport är helt i linje med målen för den europeiska sociala agenda som antogs i Nice, då den erkänner socialpolitikens dubbla roll, dels som produktiv kraft, dels som viktigt instrument för att minska orättvisorna och främja den sociala sammanhållningen. I detta avseende betonar rapporten i tillräckligt hög grad hur viktigt deltagande på arbetsmarknaden är, särskilt för grupper som är underrepresenterade eller missgynnade i detta avseende, i enlighet med målen för den europeiska sysselsättningsstrategin. Samtidigt som medlemsstaternas vitt skilda valmöjligheter och förhållanden beskrivs utförligt i rapporten beaktas dessutom resultaten av den europeiska sociala modellen, som kännetecknas av system med en hög nivå av social trygghet, av en social dialog som tillmäts stor betydelse och av allmännyttiga tjänster som omfattar verksamheter av stor betydelse för den sociala sammanhållningen.

Med tanke på den breda samverkan som sker med andra befintliga politiska samordningsförfaranden är det nödvändigt att se till att både riktlinjerna för sysselsättning och de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken följs för att undvika att målen överlappas eller strider mot varandra. Genom den sammanfattande rapport som lades fram vid Europeiska rådets möte i Stockholm började kommissionen omsätta unionens nya strategiska vision i en samordnad bedömning av politiska strategier och resultat inom fyra viktiga områden: ekonomiska reformer, informationssamhället, den inre marknaden och social samman hållning. Denna rapport är avsedd att understryka socialpolitikens betydelse, liksom andra politikområden av betydelse för den sociala sammanhållningen (utbildning, bostad och hälsa), inför den sammanfattande rapport som kommissionen skall utarbeta till Europeiska rådets möte våren 2002.

I Nice förband sig samtliga medlemsstater att utveckla sina politiska prioriteringar när det gäller kampen mot fattigdom och social utslagning inom ramen för fyra mål man gemensamt enats om. Målen är att

1) främja deltagande på arbetsmarknaden och tillgång till resurser, rättigheter, varor och tjänster för alla,

2) förebygga risker för utslagning,

3) agera för de mest utsatta,

4) mobilisera alla relevanta aktörer.

Medlemsstaterna betonade också vikten av att integrera jämställdhetsfrågorna i alla åtgärder som syftar till att nå dessa mål.

Från januari till maj 2001 utarbetades de nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning som fastställde politiska mål och metoder för att uppnå dessa mål. Kommissionen spelade en aktiv roll för att stödja medlemsstaterna i utarbetandet genom att föreslå en gemensam ram och en arbetsplan för de nationella handlingsplanerna, som antogs av kommittén för social trygghet. Vidare föreslog kommissionen en rad bilaterala seminarier, som den aktivt deltog i, med samtliga medlemsstater för att presentera den nya gemensamma strategin och diskutera respektive lands politiska prioriteringar vid utarbetandet av den nationella handlingsplanen. Förutom de myndigheter som ansvarade för samordningen av handlingsplanerna deltog flera andra regeringsenheter samt representanter för regionala och lokala myndigheter, icke-statliga organisationer och arbetsmarknadens parter i seminarierna i varierande utsträckning.

Det övergripande intrycket av de femton nationella handlingsplanerna är att kampen mot fattigdom och utslagning fortfarande är en viktig utmaning för Europeiska unionen. Om medlemsstaterna skall kunna nå målet att bygga upp samhällen för alla, måste betydande förbättringar ske när det gäller fördelningen av resurser och möjligheter i samhället för att säkerställa att alla har möjlighet till social integration och delaktighet och att komma i åtnjutande av grundläggande rättigheter. Omfattningen av denna utmaning varierar dock avsevärt både mellan och inom medlemsstaterna.

De stora skillnaderna mellan medlemsstaternas olika socialpolitiska system har lett till skillnader mellan staternas sätt att ta sig an processen med att utforma de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning. Vissa medlemsstater har sett handlingsplanen som ett sätt att tänka om eller göra grundläggande förbättringar i sitt sätt att hantera fattigdom och social utslagning. Andra medlemsstater, särskilt de med väl utvecklade välfärdssystem, har tagit för givet att deras övergripande system bidrar till att förebygga fattigdom och social utslagning och de har i stället koncentrerat sig på att framhålla nya och mer specifika åtgärder i sina nationella handlingsplaner.

I de nationella handlingsplanerna understryks medlemsstaternas ansvar för att se till att sysselsättningspolitiken förbättras och att såväl de sociala trygghetssystemen som andra system, t.ex. utbildning och boende, ytterligare moderniseras och att de blir mer lyhörda för individuella behov och i stånd att hantera traditionella och nya risker för fattigdom och social utslagning. En central utmaning är att se till att lika stor vikt läggs vid dessa politikområden som vid sysselsättning och ekonomi. Kampen mot fattigdom och social utslagning måste integreras på ett relevant sätt i dessa olika politikområden, och det måste också skapas samverkan mellan dem. I många medlemsstater medger man också att bilden inte är statisk och att man måste ta hänsyn till de snabba strukturförändringar som påverkar alla länder om inte nya former av social utslagning skall uppstå och de nuvarande formerna förvärras.

Samtliga medlemsstater har förbundit sig att delta i EU:s samordning av politiken mot fattigdom och social utslagning. Vidare har man i samtliga nationella handlingsplaner ställt upp prioriteringar i kampen mot fattigdom och social utslagning för en tvåårsperiod, varvid de fyra mål beaktats som man enades om vid Europeiska rådets möte i Nice. Samtliga handlingsplaner omfattar även en mer eller mindre detaljerad beskrivning av planerade eller befintliga åtgärder för att uppnå dessa mål, och i flertalet fall har man angett exempel på bra lösningar så att de lättare kan identifieras. Det var dock flera medlemsstater som anmärkte på att den tid som anslagits för att utarbeta handlingsplanerna var alltför knapp för man skulle hinna fundera över viktiga initiativ och nyskapande angreppssätt. Därför tenderar flertalet handlingsplaner att koncentrera sig på till befintliga åtgärder och program i stället för att föreslå nya angreppssätt. I handlingsplanerna talas i allmänhet jämförelsevis litet om de föreslagna satsningarnas konsekvenser för de offentliga finanserna. För de pågående satsningarna har givetvis ordentliga kostnadsanalyser och budgetar upprättats. När det gäller att utforma framtidens strategi för att främja integration är det dock viktigt att vara medveten om de ekonomiska hindren. Åtaganden för att öka anslagen till utbildning, öka den sociala tryggheten och satsningarna på anställbarhet kan medföra betydande kostnader och bör därför även beaktas utifrån nationella budgetåtaganden, de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken samt stabilitets- och tillväxtpakten. På samma sätt bör även regleringshinder beaktas. Till exempel bör åtgärder som kan påverka arbetskraftskostnaderna eller stimulera deltagandet på arbets marknaden vara förenliga med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och riktlinjerna för sysselsättning.

De följande stegen i den öppna metoden för samordning är:

-Steg 1 (oktober - december 2001): Kommissionens analys av de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning kompletteras av medlemsstaternas analys i kommittén för social trygghet och därefter i rådet (sociala frågor). Europaparlamentet förväntas bidra till debatten. En gemensam rapport kommer därefter att läggas fram för Europeiska rådet i Laeken-Bryssel, som förväntas fastställa prioriteringar och tillvägagångssätt som skall vara vägledande insatser och samarbete på gemenskapsnivå under genomförandet av de första nationella handlingsplanerna.

-Steg 2 (januari - maj 2002): Fokusering på att organisera en process för ömsesidigt lärande, med stöd från gemenskapens nya handlingsprogram som är planerat att påbörjas i januari 2002 och de gemensamt antagna indikatorerna för social integration som rådet förväntas godkänna före utgången av 2001.

-Steg 3 (återstoden av 2002): En dialog mellan medlemsstaterna och kommissionen skall föras inom kommittén för social trygghet på grundval av erfarenheterna från det första genomförandeåret. Syftet är att i slutet av 2002 kunna dra slutsatser som gör det möjligt att befästa målen och stärka samarbetet inför den andra omgången av nationella handlingsplaner.

Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i Göteborg kandidatländerna att överföra unionens ekonomiska, sociala och miljömässiga mål till sin nationella politik. Att främja social integration är ett av dessa mål som skall överföras till den nationella politiken och kommissionen uppmuntrar kandidatländerna att för detta använda sig av medlemsstaternas erfarenheter som presenteras i denna rapport.

1. Viktiga tendenser och utmaningar

Viktiga tendenser

Under de senaste åren har EU haft en period av varaktig ekonomisk tillväxt, som åtföljts av en betydande ökning av antalet arbetstillfällen och en klar minskning av arbetslösheten. Mellan 1995 och 2000 hade de 15 medlemsstaterna en genomsnittlig tillväxttakt av BNP på 2,6 %, vilket tillsammans med en mer sysselsättningsfrämjande politik ledde till att mer än tio miljoner nettoarbetstillfällen skapades och att sysselsättningen i genomsnitt ökade med 1,3 % per år. Under samma tid ökade sysselsättningen från totalt 60 % till 63,3 %. För kvinnor var ökningen ännu större: från 49,7 % till 54 %. Arbetslösheten är fortfarande hög och berör för närvarande 14,5 miljoner människor i EU, även om andelen arbetslösa sjunkit stadigt sedan 1995-1997, då den var närmare 11 % för att sedan minska till drygt 8 % år 2000. Långtidsarbetslösheten har minskat ännu snabbare och andelen arbetslösa har minskat från 49 % till 44 % (tabell 10), vilket avspeglar en generellt sett mer aktiv arbetsmarknadspolitik.

Medan uppfattningen att såväl den ekonomiska situationen som sysselsättningsnivån förbättrats nått allmän acceptans, råder delade meningar om utvecklingen när det gäller fattigdom och social utslagning. Somliga menar att situationen förvärrats under senare delen av nittiotalet, eller åtminstone inte förändrats nämnvärt, medan andra hävdar att situationen förbättrats, huvudsakligen till följd av den minskade arbetslösheten. I många medlemsstater har ökad ekonomisk tillväxt och höjda sysselsättningsnivåer bidragit till att i stor utsträckning stabilisera situationen när det gäller fattigdom och social utslagning - om än på en nivå som fortfarande är alltför hög-, vilken förvärrades med den ekonomiska lågkonjunkturen i mitten på nittiotalet. Bristen på allmänt accepterade analytiska ramar gör det dock svårt att dra bestämda slutsatser.

Bristerna i den befintliga statistikens täckning, inbegripet mätningar av förändringar över tiden, gör det ännu svårare att få en riktig bild av den senaste utvecklingen. Det senaste året för vilket inkomstuppgifter finns tillgängliga för medlemsstaterna är 1997 (och då inte för samtliga medlemsstater). Den relativa fattigdomen, som definieras som andelen individer som lever i hushåll där inkomsten är under 60 % av den nationella medianinkomsten, uppgick detta år till 18 % [2], vilket är ungefär detsamma som 1995. Detta motsvarar över 60 miljoner människor i EU, varav cirka hälften levde under den relativa fattigdomsgränsen tre år i följd (1995-97).

[2] Denna siffra grundas på harmoniserade uppgifter från Eurostat, Europeiska gemenskapens hushållsundersökning (ECHP).

Begreppet relativ fattigdom är också användbart som en indikator på vilken allmän effekt det sociala trygghetssystemet har på inkomstfördelningen. Om inte alla sociala transfereringar utom ålderspensionen räknas som en del av inkomsten, skulle 26 % av EU:s befolkning beröras av den relativa fattigdomen, och om inte heller ålderspensioner räknas stiger siffran till 41 % (tabell 6).

Även om den totala fattigdomsklyftan mellan könen är liten [3] är den mycket tydlig i vissa grupper: människor som lever ensamma, särskilt äldre kvinnor (relativ fattigdomsgräns för äldre män är 15 %, för äldre kvinnor 22 %) och ensamstående föräldrar, som ofta är kvinnor (40 %) (tabellerna 3a och 3c).

[3] Den skattade klyftan mellan könen i de lägre inkomstskikten överensstämmer inte med den gängse uppfattningen om könsskillnader, när det gäller risken för fattigdom och social utslagning. Detta kan delvis förklaras med att inkomstuppgifter samlas in på hushållsnivå och antagandet att hushållsinkomsten fördelas lika mellan hushållets samtliga vuxna medlemmar.

Den relativa fattigdomen var dock betydligt högre för arbetslösa, särskilda åldersgrupper som barn och ungdomar samt vissa typer av hushåll, som enföräldersfamiljer och par med många barn. Den gräns för relativ fattigdom på 60 % av den nationella medianinkomsten som används i denna rapport är den bästa indikator som för tillfället finns tillgänglig för att jämföra fattigdomssituation inom EU. Man måste dock konstatera att en enbart monetär indikator, hur viktig den är, inte kan ge en fullständig bild av alla mångskiftande dimensioner och aspekter av fattigdom och social utslagning. Inkomsten är bara en av dessa aspekter. Runt om i unionen visade sig ett betydande antal människor leva under ogynnsamma omständigheter vad beträffar ekonomiska problem, grundläggande behov, kapitalvaror, boendevillkor, hälsa, sociala kontakter och allmän tillfredsställelse [4]. Var sjätte person i EU (17 %) var missgynnad på flera sätt inom två, och vissa fall alla tre, av följande områden: ekonomisk situation, grundläggande behov och boende.

[4] För en detaljerad analys av icke-ekonomiska fattigdomsindikatorer baserade på Europeiska gemenskapens hushållsundersökning 1996, se European social statistics - Income, poverty and social exclusion, Eurostat 2000.

Även om personer i låginkomsthushåll framstod som klart mer missgynnade i icke-ekonomiska termer än resten av befolkningen är sambandet mellan inkomst och icke-ekonomiska fattigdomsaspekter långt ifrån enkelt. Ett stort antal människor som lever över den relativa fattigdomsgränsen kanske inte kan tillgodose ens något av de behov som fastställts som grundläggande. Å andra sidan beror den faktiska levnadsstandarden för dem som lever under fattigdomsgränsen i hög grad på faktorer som husägande, hälsotillstånd, tryggad arbetsinkomst, behov av extra omvårdnad för äldre eller funktionshindrade medlemmar i hushållet etc. Man måste också ta hänsyn till det faktum att gränserna för relativ fattigdom är nationella och varierar stort från medlemsstat till medlemsstat. Uttryckt i absoluta belopp varierar gränsen för relativ fattigdom mellan 11 400 KKS (eller 12 060 euro) i Luxemburg [5] och 3 800 KKS [6] (eller 2 870 euro) i Portugal.

[5] Alla uppgifter för Luxemburg avser 1996.

[6] KKS = köpkraftstandard, en teoretisk valuta som inte inkluderar påverkan från prisnivåskillnader mellan olika länder. Källa: Eurostat.

Det kan också vara ändamålsenligt att studera spridningen kring 60 %-tröskeln. I detta sammanhang kan det nämnas att andelen personer som levde på 70, 50 respektive 40 % av den nationella medianinkomsten var 25, 12 respektive 7 % under 1997 för EU som helhet.

Det finns en relativt tydlig koppling mellan staternas utgifter för social trygghet och den relativa fattigdomsnivån (se figurerna 1-4 i statistikbilagan). De medlemsstater som har de mest utvecklade välfärdssystemen och höga utgiftsnivåer per capita för social trygghet (dvs. klart över EU-genomsnittet 5 532 KKS 1998), som Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Sverige och Tyskland, har i allmänhet varit mest framgångsrika med att säkerställa tillgången till basförnödenheter och att se till att antalet människor som faller under den relativa fattigdomsgränsen är klart under genomsnittet för EU. För dessa länder tycks problemet med fattigdom och social utslagning, om än angeläget, begränsas till ett antal mycket speciella riskfaktorer. Den lägsta andelen relativ fattigdom i EU fanns 1997 i Danmark (8 %), Finland (9 %), Luxemburg [7] och Sverige (12 %).

[7] Alla uppgifter för Luxemburg avser 1996.

I medlemsländer med mindre utvecklade välfärdssystem däremot, där man historiskt haft lägre kostnader för social trygghet och investeringar i offentliga tjänster, delvis på grund av en lägre arbetskraftsproduktivitet, är fattigdom och social utslagning sannolikt ett mer utbrett och grundläggande problem. I dessa länder är den relativa fattigdomen ofta högre, särskilt i Portugal (23 %), Förenade kungariket och Grekland (22 %) [8] - se diagram 1 i bilaga I. Dessutom genomgår en del av dessa länder en snabb omvandling från ett jordbruksorienterat till ett modernt samhälle och nya former av social utslagning tillkommer vid sidan av de mer traditionella formerna.

[8] Observera att dessa siffror inte tar full hänsyn till den utjämnande effekt som det omfattande egna ägandet av bostäder och/eller naturainkomster kan ha i vissa av dessa medlemsstater.

De relativt stora kvantitativa variationerna mellan EU-länderna, när det gäller risken för relativ fattigdom, återspeglar de olika utgångslägen som medlemsländerna hade när de politiska prioriteringarna i de nationella handlingsplanerna fastställdes.

Viktiga strukturella förändringar

I de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning anges fyra större strukturella förändringar som nu äger rum inom EU och som sannolikt kommer att ha stor betydelse de närmaste tio åren. Dessa avspeglas i större eller mindre utsträckning i de olika strategiförslagen, vilket i hög grad beror på i vilken mån medlemsstaterna valt att granska det förflutna fram till idag, eller det nuvarande och framåt, när de utarbetat sina planer. Strukturförändringarna skapar nya möjligheter för att förbättra och stärka den sociala sammanhållningen men innebär också påfrestningar och nya utmaningar för integrationssystemen. I vissa fall leder de till nya risker för fattigdom och social utslagning för särskilt utsatta grupper. Följande förändringar diskuteras:

Förändringar på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden genomgår stora strukturella förändringar till följd av en period med mycket snabb ekonomisk förändring och globalisering. Förändringarna skapar såväl nya möjligheter som nya risker.

-Efterfrågan på nya kunskaper och högre utbildningsnivå ökar. Detta kan leda till att nya arbetstillfällen skapas men också till nya hinder för dem som saknar de kunskaper som erfordras för att ta vara på möjligheterna. På så vis skapas större otrygghet för dem som inte förmår anpassa sig till de nya kraven.

-Vidare skapas nya arbetstillfällen för lågutbildade inom tjänstesektorn, vilket leder till ökade inkomster för hushållen, men detta kan samtidigt leda till att särskilt kvinnor och ungdomar fastnar i lågavlönade och osäkra arbeten.

-Möjligheterna till deltidsarbete och nya former av arbete ökar, vilket kan göra det lättare att förena ansvar för hem och arbete och vara en inkörsport till tryggare anställningar men också till mer osäkra anställningar.

-Denna utveckling åtföljs ofta av en nedgång i vissa traditionella branscher och en överflyttning av ekonomiskt välstånd från vissa områden till andra, varigenom en del samhällen marginaliseras, medan andra drabbas av överbelastning. I de nationella handlingsplanerna för Grekland, Portugal, Irland, Förenade kungariket och Finland ägnas detta problem särskild uppmärksamhet, och det är också framträdande i de regionala skillnaderna i Spanien, Italien och Tyskland.

Genomgående finns det i samtliga medlemsstater en medvetenhet om dessa strukturella förändringar på arbetsmarknaden, vilka ofta påverkar de svagaste i samhället.

Delaktighet i IT-samhället. Den mycket snabba framväxten av det kunskapsbaserade samhället och av informations- och kommunikationsteknik ger upphov till stora strukturella samhällsförändringar och påverkar ekonomi och sysselsättning lika väl som hur människor och samhällen förhåller sig till varandra. Dessa förändringar innebär både betydande möjligheter och avsevärda risker. Å ena sidan skapar informations- och kommunikationstekniken nya arbetstillfällen och mer flexibilitet i arbetet, vilket kan göra det lättare att förena arbete och familjeliv och tillåta större flexibilitet i var människor arbetar. Tekniken kan bidra till att isolerade och marginaliserade samhällen får nytt liv. Den kan användas till att förbättra kvaliteten på viktiga offentliga tjänster, förbättra tillgången till information och rättigheter för var och en samt göra det lättare att delta för människor som är missgynnade, såsom funktionshindrade eller människor som är isolerade eller ensamma. Å andra sidan kan tekniken, för dem som redan löper stor risk att slås ut, ytterligare förvärra utanförskapet och vidga klyftan mellan fattiga och rika, om inte utsatta grupper och låginkomsttagare får tillgång till den i samma utsträckning. Medlemsstaterna står inför utmaningen att skapa en sammanhängande och dynamisk politik för att se till att informations- och kommunikationstekniken inte skapar en ny lågutbildad och isolerad grupp i samhället. Följaktligen måste de satsa på att alla ges möjlighet till lika tillgång, utbildning och delaktighet.

I de nationella handlingsplanerna erkänner medlemsstaterna i allt väsentligt detta problem på grundval av en tämligen noggrann analys av risker och nuvarande nationella klyftor. Emellertid anges inte hur stort problemet är, och i allmänhet utvecklas indikatorerna inte i handlingsplanerna.

Demografiska förändringar och ökad etnisk mångfald. I hela Europa sker det stora demografiska förändringar, eftersom människor lever längre och andelen äldre därmed ökar, särskilt gruppen "äldre-äldre", varav de flesta är kvinnor. Detta betonas särskilt av vissa medlemsstater (Grekland, Italien, Nederländerna, Portugal, Österrike), men det är generellt ett växande problem. Den demografiska försörjningsbördan, vilket är ett uttryck för andelen personer över 65 år i förhållande till andelen personer i arbetsför ålder (20-64), har ökat från 25 % till 27 % mellan 1995 och 2000 och förväntas öka ytterligare till 53 % år 2050 (källa: Eurostat).

Sjunkande födelsetal i många länder bidrar också till att den demografiska försörjningsbördan ökar. Detta får påtagliga konsekvenser när det gäller fattigdom och social utslagning:

-Skatte- och välfärdssystemen måste kunna finansiera tillräckliga pensioner för alla äldre och särskilt för personer, huvudsakligen kvinnor, som inte haft en tillräckligt lång och/eller kontinuerlig yrkeskarriär för att tjäna in tillräckliga pensionsrättigheter.

-De offentliga tjänsterna står inför uppgiften att tillgodose de behov som en växande äldre befolkning har, att tillhandahålla omvårdnad och stöd, att garantera äldres möjligheter till full delaktighet i samhället och att tillmötesgå ökade krav på hälso- och sjukvård.

Många medlemsstater konstaterar i sina nationella handlingsplaner att det finns en tendens mot ökande etnisk, kulturell och religiös mångfald i samhället till följd av mer omfattande internationell migration och ökad rörlighet inom unionen. Kommissionen underströk nyligen i ett meddelande (KOM(2001) 387) att det till följd av den demografiska utvecklingen och andra omständigheter kommer att finnas ett behov av ökad invandring av både kvalificerad och okvalificerad arbetskraft i EU. Detta får viktiga konsekvenser för alla politiska åtgärder som syftar till att främja social integrering och ökad social sammanhållning. Kommissionen framhöll i sitt meddelande att "om man misslyckas med att bygga upp ett inkluderande och tolerant samhälle, som gör det möjligt för etniska minoriteter att leva i harmoni med den lokala befolkningen, som de utgör en del av, kommer detta att leda till diskriminering, social utslagning och uppkomsten av rasism och främlingsfientlighet."

Förändringar i hushållens sammansättning och i kvinnors och mäns roller. Förutom att den åldrande befolkningen behöver mer omvårdnad förändras hushållens sammansättning allt oftare till följd av att fler familjer splittras och att familjens betydelse som institution minskar [9]. Samtidigt ökar kvinnors inträde på arbetsmarknaden markant. Dessutom hade kvinnor traditionellt, och har ofta även idag, ansvaret för obetald omvårdnad av anhöriga. Dessa omständigheter aktualiserar sammantaget den viktiga frågan om hur arbete och familjeliv kan förenas, och om hur anhöriga kan ges tillräcklig omvårdnad till rimligt pris.

[9] KOM(2001) Den sociala situationen i Europeiska unionen 2001.

Detta konstateras i varierande utsträckning av samtliga medlemsstater. Kvinnors ökande deltagande på arbetsmarknaden ses som något positivt, då det kan bidra till större jämställdhet mellan könen, öka hushållens inkomster så att fler familjer klarar sig undan fattigdom samt öka möjligheterna till ett aktivt deltagande i samhället. Den största utmaningen blir då för samhällsservice och system att hitta nya vägar för att hjälpa föräldrar att kombinera ansvar för arbete och hem och se till att utsatta människor får erforderlig omsorg och stöd. Detta betonas särskilt av medlemsstater som Grekland, Spanien, Italien och Portugal, där familjen och lokalsamhället varit det viktigaste skyddet mot fattigdom och utslagning.

En aspekt av den förändrade hushållsstrukturen är det växande antalet enföräldershushåll. Dessa hushåll har ofta högre fattigdomsnivåer, vilket bekräftas av att 40 % av de som levde i sådana hushåll låg under den relativa fattigdomsgränsen 1997 (samma procentuella andel som 1995) (tabell 3c). Den risken är särskilt stor för kvinnor, som utgör en klar majoritet av de ensamstående föräldrarna. Detta betonas i en rad nationella handlingsplaner (Belgien, Frankrike, Förenade kungariket, Spanien, Tyskland, Österrike). Det är dock värt att notera att vissa länder (särskilt Danmark, Finland och Sverige) har mycket lägre nivåer av relativ fattigdom bland enföräldersfamiljerna.

Viktiga riskfaktorer

I de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning identifieras tydligt ett antal återkommande risker eller hinder som spelar en avgörande roll för att begränsa människors tillgång till de system som underlättar integrationen i samhället. Dessa risker och hinder innebär att vissa individer, grupper eller samhällen befinner sig i riskzonen eller är särskilt utsatta för fattigdom och social utslagning och också sannolikt kommer att ha svårigheter med att anpassa sig till de pågående strukturförändringarna. De belyser också problemets flerdimensionella natur eftersom det ofta beror på en kombination eller ackumulering av dessa riskfaktorer att människor (både barn och vuxna) fastnar i fattigdom eller social utslagning. Även om riskfaktorernas betydelse avsevärt varierar mellan medlemsstaterna finns en ganska stor samsyn om vikten av följande faktorer:

Långvarigt beroende av låg eller otillräcklig inkomst: Ett antal medlemsstater betonar att ju längre tid någon tvingas överleva på en mycket låg inkomst, desto mer ökar utanförskapet och bristen på social, kulturell och ekonomisk verksamhet liksom risken för extrem social isolering. Uppgifter från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning 1997 om människor som lever i bestående fattigdom, det vill säga människor som i tre år eller mer levt i hushåll där inkomsten understiger 60 % av den nationella medianinkomsten, tyder på att detta är ett särskilt problem för 15 % av befolkningen i Portugal, för 11 % av befolkningen i Irland, Frankrike och Grekland och för 10 % av befolkningen i Förenade kungariket (tabell 7). Frågan om skuldsättning i kombination med låg inkomst förekommer också i en rad nationella handlingsplaner.

Långtidsarbetslöshet: Det finns ett klart samband mellan långtidsarbetslöshet och låg inkomst. Om inte lämpligt och lägligt stöd erbjuds människor som har varit arbetslösa en längre tid, tenderar de att förlora det kunnande och den självaktning som behövs för att återfå fotfästet på arbetsmarknaden. För länder med hög långtidsarbetslöshet som Spanien, Grekland, Italien, Tyskland, Belgien eller Frankrike, med nivåer som överstiger EU-genomsnittet 3,6 % år 2000 (tabell 9), anses denna riskfaktor i hög grad ligga bakom fattigdom och social utslagning. Emellertid framhäver samtliga medlemsländer de risker för fattigdom och social utslagning som sammanhänger med arbetslöshet och i synnerhet långtidsarbetslöshet.

Sysselsättning med låg kvalitet eller bristande arbetslivserfarenhet: Att ha arbete är det bästa sättet att försäkra sig mot risken för fattigdom och social utslagning. Detta framgår tydligt i uppgifter från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning, enligt vilka endast 6 % av den sysselsatta befolkningen i EU levde under den relativa fattigdomsgränsen 1997, jämfört med 38 % av de arbetslösa och 25 % av de inaktiva (tabell 3b). Att gå till och från osäkra, lågavlönade och okvalificerade arbeten, som dessutom ofta är deltidsarbeten, kan emellertid leda till såväl bestående fattigdom och svagare sociala och kulturella band som till otillräckliga pensioner i framtiden. Även om andelen "arbetande fattiga" har varit stabil under 1995-1997 har företeelsen varit mer markant i några av medlemsstaterna (Grekland och Portugal, med en relativ fattigdom bland de sysselsatta på 11 %).

Dessutom anses bristen på arbetslivserfarenhet vara en avgörande riskfaktor, i synnerhet för kvinnor i samband med familjesplittring och för ensamstående äldre kvinnor i länder där pensionen huvudsakligen grundar sig på tidigare arbetsinkomst.

Låg utbildningsnivå och analfabetism: Bristen på grundläggande kunskaper och kvalifikationer är ett avgörande hinder för integration i samhället och detta accentueras i ett alltmer kunskapsbaserat samhälle. Det finns därför en växande fara för nya klyftor mellan dem som har och dem som inte har kunskaper och kvalifikationer. Flertalet medlemsstater påtalar denna risk.

Idag, när problemet med att människor inte kan läsa och skriva i stort sett är avskaffat i Europa, utom bland ett litet antal äldre, etniska minoriteter och invandrare, är företeelsen funktionell analfabetism utbredd. Detta erkänns av flera medlemsstater, bland annat Grekland, Irland, Portugal och Nederländerna, som pekar på de mycket allvarliga svårigheter som människor med otillräckliga läs- och skrivfärdigheter möter, i samhället och på arbetsmarknaden.

Många medlemsstater konstaterar att vissa grupper löper särskilt stor risk att missgynnas när det gäller utbildning. Till exempel Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Portugal, Spanien Tyskland och Österrike nämner lågutbildade ungdomar som en riskgrupp för fattigdom, särskilt i övergångsfasen från skolgång till arbete. Det är glädjande att flera medlemsstater särskilt behandlar den utmaning det innebär att integrera barn med funktionshinder i den vanliga skolundervisningen för att motverka den mycket stora risk de löper att missgynnas i utbildningen och drabbas av social utslagning. Vissa medlemsstater som Nederländerna pekar också på de problem och svårigheter som lågutbildade äldre möter både när det gäller tillträde till arbetsmarknaden och mer allmänt deltagande i samhällslivet. Många medlemsstater framhåller den ofördelaktiga situation som många invandrare och etniska minoriteter befinner sig i när det gäller utbildning, liksom de språkbarriärer som många av dem står inför.

Uppväxt i en sårbar familj: Barn som växer upp i hushåll som drabbas av skilsmässa eller arbetslöshet, enföräldershushåll, fattiga hushåll med många barn eller hushåll där våld i hemmet förekommer anses i hög grad riskera fattigdom och social utslagning. Detta bekräftas av uppgifter från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning som visar att hushåll med två vuxna och tre barn eller fler, samt hushåll med en ensam förälder med åtminstone ett hemmavarande barn, har den högsta andelen fattiga av samtliga hushållstyper, 35 % 1996 respektive 40 % 1997 (tabell 3c). I flertalet medlemsstater löper i själva verket fler barn (0-15 år) än vuxna risk att leva i relativ fattigdom, med en andel fattiga barn i EU på 25 % år 1997 jämfört med en andel vuxna (25-49 år) på 13 % (tabell 3a). Även unga människor (16-24 år) visar sig vara utsatta för relativ fattigdom, eftersom 23 % av dem lever under den relativa fattigdomsgränsen. Det finns starka belägg för att barn som växer upp i fattigdom tenderar att klara sig sämre i skolan, ha sämre hälsa, ha färre möjligheter att delta och utvecklas socialt, på fritiden och kulturellt samt löper större risk att dras in i eller påverkas av asocialt beteende och narkotikamissbruk. I en del handlingsplaner betonas denna risk särskilt, t.ex. i Finlands, Portugals och Förenade kungarikets.

Funktionshinder: Flertalet medlemsstater anser att funktionshindrade är en grupp som löper risk att drabbas av social utslagning. Detta överensstämmer med den allmänna uppfattningen om funktionshinders betydelse: 97 % av medborgarna i EU tycker att mer borde göras för att bättre integrera människor med funktionshinder i samhället [10]. Det stämmer också med uppgifter från Europeiska gemenskapens hushållsundersökning om den stora risk som sjuka och funktionshindrade löper att drabbas av fattigdom. Emellertid är bristen på exakta uppgifter och gemensamma indikatorer för funktionshindrade slående. Endast Italien, Spanien, Portugal, Förenade kungariket och Frankrike använder sig av klara indikatorer för funktionshindrade i syfte att skapa en korrekt bild av situationen. Det kommer att vara av grundläggande betydelse att förbättra tillgången på indikatorer på social integration för människor med funktionshinder.

[10] Resultatet är hämtat från en Eurobarometer-undersökning som genomfördes år 2000.

Ohälsa: Det finns en utbredd förståelse för att ohälsa både är orsak till och en konsekvens av mer vittomfattande socioekonomiska problem. Det allmänna hälsotillståndet tycks vara sämre i de lägre inkomstgrupperna. Andelen människor som ansåg att deras hälsa var (mycket) dålig var klart högre bland de ekonomiskt fattiga än bland de icke fattiga i unionen som helhet (13 % respektive 9 % [11]), liksom i samtliga medlemsstater. Finland, Sverige, Spanien, Grekland, Nederländerna, Förenade kungariket och Irland pekade i handlingsplanerna på det starka sambandet mellan ohälsa och fattigdom och utslagning. Särskilt utsatta grupper som romer och resandefolket har låg medellivslängd och högre barnadödlighet. Detta samband beror på olika faktorer men särskilt på hur ogynnsamma sociala och miljömässiga faktorer, som människor med låga inkomster drabbas av i särskilt stor utsträckning, kan göra det svårt för enskilda att göra hälsosamma val.

[11] Europeiska gemenskapens hushållsundersökning (ECHP) 1996, se The social situation in the European Union 2001.

Boende i eftersatta områden: Att växa upp eller leva i ett på flera sätt missgynnat område förstärker sannolikt utanförskapet och marginaliseringen bland dem som lever i fattigdom och försvårar deras återinträde i samhället. I sådana områden utvecklas ofta bidragsberoende, och de tenderar att drabbas av hög brottslighet, narkotikahandel och asocialt beteende samt ha en koncentration av marginaliserade grupper som ensamstående föräldrar, invandrare, tidigare straffade och narkotikamissbrukare. Att förnya dessa städer och storstadsområden ses som en viktig utmaning i de flesta medlemsstaterna.

Otrygga boendevillkor och bostadslöshet: Att inte få tillgång till lämplig bostad eller annan inkvartering bidrar till att öka isoleringen och utslagningen och ses som ett avgörande problem i en del medlemsstater. Trycket på bostadsmarknaden påtalas särskilt för vissa områden med snabb tillväxt i Sverige, Finland och Irland och har lett till avsevärda problem med överbelastning. Vissa grupper som invandrare och etniska minoriteter (särskilt romer och resandefolk) kan också möta stora svårigheter när det gäller lämpligt boende och sålunda drabbas av större utslagning. Många medlemsstater, särskilt Finland, Förenade kungariket, Irland, Italien, Nederländerna och Österrike, pekar på allvarliga problem med bostadslöshet och somliga försöker göra en uppskattning av antalet drabbade.

Invandring, etnicitet, rasism och diskriminering: Flertalet medlemsstater menar att etniska minoriteter och invandrare löper stor risk att drabbas av social utslagning [12]. Flera, som Danmark och Irland, framhåller det växande antalet invandrare och vikten av att utveckla lämpliga tjänster och stöd till hjälp för dem att integreras i samhället och att bygga ett mer mångkulturellt samhälle med större delaktighet för medborgarna [13]. Detta kommer sannolikt att bli en tilltagande utmaning för många medlemsstater de närmaste åren, eftersom antalet utländska arbetstagare och deras anhöriga kommer att öka [14]. Ett fåtal länder pekar på andra faktorer för diskriminering, som sexuell läggning (Tyskland). Trots att sådana risker allmänt erkänns, saknas generellt uppgifter och gemensamma indikatorer om människor från dessa utsatta grupper. Endast Spanien, Portugal, Italien, Nederländerna och Frankrike använder klara indikatorer för att skapa en korrekt bild av situationen och behoven i inom det egna landet.

[12] Termen etniska minoriteter avser i allmänhet medborgare av annat etniskt ursprung än majoriteten av befolkningen (t.ex. inuiterna i Danmark). Det kan även vara medborgare i tidigare kolonier (t.ex. svarta afrikanska portugiser). Det kan även vara grupper inom den invandrade populationen av annat etniskt ursprung än majoriteten av populationen (t.ex. turkiska invandrare i Tyskland).

[13] Se även rådets beslut av den 28 september 2000 om inrättande av en europeisk flyktingfond där ett av målen är att integrera särskilda grupper av invandrare.

[14] Detta understryker vikten av att se till att gemenskapens invandringspolitik anpassas efter arbetsmarknadens behov - se meddelandet KOM 2001 (387) från kommissionen till rådet och Europa parla mentet om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandringspolitik.

Att ta sig ur den onda cirkeln av fattigdom och social utslagning - Ett antal av dessa riskfaktorer kan lika gärna ses som både orsaker och konsekvenser, eller produkter, av fattigdom och social utslagning. Till exempel förstärks koncentrationen av fattigdom och andra problem i vissa samhällen, hög grad av fysisk ohälsa, psykosocial och miljömässig stress, ökad kriminalitet eller missbruk av narkotika och alkohol samt ungdomars utanförskap av fattigdom och social utslagning. Det avgörande är att fattigdomens orsaker och konsekvenser ofta är oupplösligt förenade. Därför betonar flera medlemsstater vikten av att bryta den onda cirkeln av fattigdom eller fattigdom som överförs från generation till generation för att inte vissa individer och grupper skall komma att ytterligare marginaliseras och fjärmas från det övriga samhället.

Åtta centrala utmaningar

Den överordnade utmaningen för offentlig politik är att se till att de grundläggande system som fördelar möjligheter och resurser - arbetsmarknaden, skattesystemet, de sociala trygghetssystemen, systemen för utbildning, boende, hälso- och sjukvård och andra tjänster - blir tillräckligt generella i samband med strukturförändringarna för man skall kunna hantera behoven bland de människor, både män och kvinnor, som är mest i riskzonen för fattigdom och social utslagning och för att ge dem tillgång till deras grundläggande rättigheter. Följande åtta centrala utmaningar framhävs särskilt i de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning:

(1) Utveckla en arbetsmarknad för alla och verka för sysselsättning som en rättighet och möjlighet för alla: Det finns ett utbrett samförstånd mellan medlemsstaterna om vikten av att verka för tillgång till arbete inte bara som en central väg ut ur fattigdom och social utslagning utan också som ett medel för att förebygga fattigdom och social utslagning. Utmaningen ligger då i att utveckla en rad strategier för att främja anställbarhet och som är anpassade efter individuella behov. Sådana strategier bör åtföljas av att lämpliga arbetstillfällen skapas för dem som har minst förutsättningar att träda in på den traditionella arbetsmarknaden liksom av tillräckliga och överkomliga åtgärder för att förena ansvaret för arbete och familj.

(2) Garantera en tillräcklig inkomst och resurser för ett människovärdigt liv: Utmaningen består i att se till att alla män, kvinnor och barn har en tillräcklig inkomst för att leva ett värdigt liv och delta i samhällslivet som fullvärdiga medlemmar. För flera medlemsstater innebär detta att se över system och politik för omfördelning av resurser i samhället, så att de som inte kan försörja sig eller är pensionärer har inkomster som håller jämna steg med levnadsstandarden i samhället i övrigt. Det kan även inbegripa utveckling av en adekvat politik för att förhindra och ta itu med skuldsättningsproblematiken.

(3) Motverka risken att vissa missgynnas i utbildningen: Utmaningen enligt många medlemsstater består här i att öka investeringarna i utbildning som en viktig långsiktig strategi för att motverka fattigdom och social utslagning. I enlighet med medlemsstaternas prioriteringar kan detta innebära att man genom tidiga och effektiva ingripanden (inbegripet lämplig och allmän barnomsorg) söker motverka att vissa missgynnas i utbildningssystemet. Därför behövs ett utbildningssystem som anpassas så att skolorna med framgång kan hantera de behov och de karakteristiska svårigheter som barn med missgynnad bakgrund har. Vidare måste man förhindra att ungdomar ger upp skolan (och se till att de som slutar kommer tillbaka till studierna), liksom att det livslånga lärandet utvecklas och utökas så att det finns utbildning och praktikmöjligheter som anpassats för utsatta grupper samt att man ökar möjligheterna att förvärva grundläggande kompetens och tar itu med (funktionell) analfabetism. Det kan även handla om att stärka skolans och andra utbildningsanstalters roll när det gäller att stödja normer och värderingar som social sammanhållning, jämställdhet och aktivt medborgarskap.

(4) Bevara familjesolidariteten och skydda barnens rättigheter: Utmaningen för många medlemsstater består i att finna nya vägar, som tar hänsyn till mäns och kvinnors förändrade roller i samhället, för att stödja familjen i alla dess former för att förebygga fattigdom och social utslagning. Dessutom är det en viktig utmaning för ett antal länder att ge särskilt stöd och vägledning till utsatta familjer och skydda barnens rättigheter.

(5) Se till att alla har ett tillfredsställande boende: Tillgång till ett boende av god kvalitet och till överkomligt pris är ett grundläggande behov och en rättighet. Att tillgodose detta behov utgör fortfarande en viktig utmaning för ett antal medlemsstater. Dessutom är det för vissa länder en central utmaning att utveckla lämpliga samordnade insatser för att såväl förebygga som hantera bostadslöshet.

(6) Garantera lika tillgång till tjänster av god kvalitet (inom hälso- och sjukvård, transport, sociala tjänster, omvårdnad, kultur, fritid, rättsväsende): En avgörande politisk utmaning, särskilt för de medlemsstater som inte investerat så mycket i dessa tjänster, är att utarbeta strategier så att alla får lika tillgång till samtliga dessa områden. I detta sammanhang är det slående att rättsliga och kulturella aspekter samt sport och fritid knappast behandlas i många av handlingsplanerna.

(7) Förbättra tillhandahållandet av tjänster: Tillhandahållandet av sociala tjänster är inte bara en fråga för socialministerierna utan även för andra aktörer, såväl offentliga som privata, nationella som lokala. I många handlingsplaner diskuteras fyra typer av utmaningar. För det första måste man komma till rätta med fragmentariseringen och uppdelningen i politikens utformning och genomförande både nationellt och lokalt. Detta innebär att behovet av större samordning mellan olika politikområden måste tillgodoses och att de nationella planerna måste kompletteras med samordnade tillvägagångssätt på regional och lokal nivå. För det andra måste frågan om förbindelsen mellan nationella, regionala och lokala nivåer behandlas, särskilt i medlemsstater med starka regionala strukturer. För det tredje måste man ta itu med problemet med strategier och program som tycks ovidkommande, inflexibla, likgiltiga och som ingen tar ansvar för, och överbrygga klyftan mellan demokratiska strukturer och de fattiga och utanförstående. För det fjärde måste alla relevanta aktörer mobiliseras i kampen mot fattigdom och social utslagning och ett större folkligt stöd skapas för den politik och de program som erfordras för att skapa ett samhälle för alla.

(8) Förnya eftersatta områden: Medlemsstaterna är medvetna om att utmaningen består i att hitta effektiva lösningar på de problem som missgynnande områden ställs inför (både i tätorter och på landsbygden) så att de på nytt kan införlivas i den traditionella ekonomin och samhället.

2. Strategiska angreppssätt och politiska åtgärder

Främja ett strategiskt och samordnat angreppssätt

Målen som man enades om i Nice fastställdes inom en politisk ram varvid främjandet av social sammanhållning sågs som en viktig beståndsdel i EU:s övergripande strategi för de kommande tio åren. De nationella handlingsplanerna mot fattigdom och utslagning för år 2001 är därför ett första steg i en flerårig process som bör bidra till att fattigdom och social utslagning avskaffas i EU inom denna tidsram. Vidare uppträder fattigdom och social utslagning i komplexa och flerdimensionella former, vilket fordrar att en rad politikområden mobiliseras i ett samordnat angreppssätt. Av den anledningen uppmanades medlemsstaterna att i de nationella handlingsplanerna utarbeta ett strategiskt och samordnat angreppssätt för att bekämpa fattigdom och social utslagning.

Syftet med detta kapitel är att analysera i vilken mån medlemsstaterna i sina nationella handlingsplaner lyckats skapa en strategisk och integrerad ram för sina politiska åtgärder. De nationella handlingsplanerna har därför granskats med hänsyn till tre centrala kriterier:

1. Den analys och diagnos av centrala risker och utmaningar som behandlas i handlingsplanerna.

2. I vilken mån man i handlingsplanerna förmått överföra de gemensamma målen till klara och detaljerade prioriteringar och mål, mot bakgrund av nationella förhållanden.

3. I vilken mån man i handlingsplanerna avhåller sig från att enbart inrikta sig på sektorer och målgrupper och i stället utvecklar en samordnad politisk strategi.

Sättet att utarbeta de nationella strategierna i de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning återspeglar de bakomliggande skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller

-de sociala trygghetssystemens karaktär, de offentliga utgifterna för social trygghet och dess effektivitet,

-den uppfattade dimensionen när det gäller fattigdom och social utslagning, som i vissa fall knyts till de specifika problem som de mest utsatta grupperna i samhället har, medan den i andra fall uppfattas som ett problem för samhället som helhet,

-i vilken omfattning det i landet i fråga redan finns en integrerad strategi mot fattigdom med allmänt godtagna analytiska ramar, prioriteringar och uppföljning,

-landets politiska struktur, som innebär en ansvarsfördelning i kampen mot fattigdom och social utslagning mellan centrala, regionala och lokala myndigheter.

Med beaktande av de tre ovannämnda kriterierna kan följande typindelning göras för att belysa hur man i de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning utvecklar ett strategiskt och samordnat angreppssätt för att ta itu med fattigdom och social utslagning, dock utan att i detalj gå in på resultaten från respektive land.

-Danmarks, Frankrikes och Nederländernas handlingsplaner innehåller en omfattande analys av viktiga strukturella tendenser och deras underliggande orsaker. Med utgångspunkt i dessa fastställs centrala utmaningar som rör fattigdom och social utslagning. Det dominerande synsättet i handlingsplanerna är föregripande och omfattar tidsperspektiv, mål och kvantitativa mål som sträcker sig förbi 2003 [15]. Förebyggande angreppssätt får därför större utrymme. Ett gemensamt drag för dessa tre handlingsplaner är helhetssynen, vars syfte är att stödja strukturella förändringar. Detta gör att olika politikområden kopplas ihop och samordnas på ett mer konsekvent sätt. Vissa områden skulle dock ha kunnat utvecklats närmare i dessa handlingsplaner, som exempelvis genusfrågor i Nederländerna, integrering av invandrare på arbetsmarknaden i Danmark, och utveckling av specifika mål och finansiella medel för Frankrikes del. Detta är frågor som måste lyftas fram mot bakgrund av de nationella programmen mot social utslagning som skall antas längre fram.

[15] Den nederländska handlingsplanen, till exempel, omfattar målen att minska analfabetismen bland vuxna med 10 % år 2003, minska den problematiska skuldsättningen med 10 % år 2005, halvera antalet unga som avbryter skolgången år 2010 samt garantera att transporter inom städer och regioner är fullständigt tillgängliga år 2010 liksom tågtransporter år 2030.

-Portugals, Finlands, Sveriges och Förenade kungarikets handlingsplaner är ordentligt underbyggda med diagnoser över centrala utmaningar och risker och innehåller förslag på tämligen sammanhängande och strategiska angreppssätt. I Finlands och Sveriges handlingsplaner ses kampen mot fattigdom och utslagning i hög grad mot bakgrund av ländernas utvecklade generella system för social trygghet, vilka man har för avsikt att förbättra ytterligare genom en rad specifika åtgärder. Portugals och Förenade kungarikets handlingsplaner innehåller välgjorda diagnoser och ställer upp ambitiösa kvantitativa mål [16]. Emellertid lyckas man i den portugisiska planen inte så väl med att prioritera mellan en mycket lång rad konkreta mål, och det är oklart hur resurserna kommer att kanaliseras för att man skall nå de uppställda målen. Förenade kungarikets handlingsplan tenderar att vara inriktad på ett antal specifika frågor som fattigdom bland barn, problemområden, ensamstående föräldrar och tonårsgraviditeter, för vilka man fastställer politiska riktlinjer som skall följas som en del av en övergripande och integrerad politisk ram.

[16] I den portugisiska handlingsplanen åtar man sig att utplåna barnfattigdomen till år 2010, minska den absoluta fattigdomen med 50 % och den nationella fattigdomen till EU:s nationella genomsnitt på 17 % före 2005.

-Handlingsplanerna för Belgien, Tyskland, Spanien, Italien och Irland omfattar delar av nationella strategier som håller på att förbättras för att återspegla nya situationer eller göras mer sammanhängande. De fyra förstnämnda medlemsstaternas handlingsplaner visar i hur stor utsträckning ansvaret för grundläggande politikområden (till exempel hälso- och sjukvård, utbildning, sociala tjänster) i hög grad åligger regionala och lokala myndigheter. Fördelen med detta är att strategierna bättre kan återspegla lokala skillnader och möta lokala behov. Det kan också göra det lättare att mobilisera aktörerna och få dem delaktiga. Det gör det dock också svårare att integrera lokal, regional och nationell politik och att förena nationella och regionala mål. Det har också visat sig att processen med att utveckla en övergripande plan under dessa förhållanden blir mer komplex och kräver en längre förberedelseperiod. Ingen av dessa handlingsplaner ställer upp övergripande mål [17] eller utvecklar några omfattande serier regionala eller lokala mål. Belgiens, Italiens och Spaniens handlingsplaner innehåller särskilt intressanta delar om diagnos och indikatorer, som ger en omfattande överblick och analys, medan Tyskland hänvisar till en nyligen utarbetad nationell fattigdomsrapport. Spanien har på samtliga nivåer sammanfört relevanta politikområden och aktörer som ett första steg mot att utarbeta ett mer strategiskt angreppssätt, och flera regioner har nu utarbetat regionala planer. Italien har i sin handlingsplan sett över sina övergripande planeringsprocesser och sin socialpolitik och dessutom sammanställt en rad nationella, sektoriella och regionala initiativ till en omfattande överblick och alla regioner håller på att utveckla sociala planer. Belgiens och Tysklands handlingsplaner måste ses mot bakgrund av de ansträngningar som för närvarande görs i dessa länder för att främja en mer integrerad och aktiv välfärdsstat.

[17] Irland behandlar övergripande mål som finns med i den gällande nationella strategin mot fattigdom som snart skall ses över.

I Irlands handlingsplan dokumenteras en rad åtgärder för att bekämpa fattigdomen som redan genomförs inom ramen för den nationella strategin mot fattigdom, men man har inte tagit tillfället i akt att fördjupa analysen eller uppdatera och ändra inriktning på övergripande strategier, prioriteringar eller mål. Detta har sin grund i den pågående översynen av handlingsplaner, vilken inbegriper omfattande samråd [18].

[18] Eftersom översynen inte skall vara klar förrän i slutet av 2001 kunde man inte införliva resultatet i den nationella handlingsplanen mot fattigdom och social utslagning. Irland ämnar dock se till att den pågående översynen av handlingsplaner följer Nice-målen och processen för handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning. I fortsättningen kommer processerna för de olika handlingsplanerna att sammanfalla.

-Greklands, Luxemburgs och Österrikes handlingsplaner ger huvudsakligen en kort analys av situationen vad beträffar fattigdom och social utslagning och de strategier som redan används för att hantera problemen. Analysen av långsiktiga strukturella tendenser och de underliggande orsakerna är mindre utvecklad och detta har lett till att planerna inte innehåller några kvantifierade mål på längre sikt. Österrikes och Luxemburgs handlingsplaner syftar till att förbättra de övergripande systemen för social trygghet genom att man lägger till eller utökar en del åtgärder, men man har valt att inte använda den nationella handlingsplanen för att utveckla ett mer strategiskt synsätt. I den grekiska handlingsplanen, som i sig är ett betydande framsteg, analyseras de grundläggande frågorna och problemen och ett pragmatiskt synsätt utvecklas inför de kommande två åren, med fokus på utvalda målgrupper inom en vidare ram för ekonomiska, sysselsättningspolitiska och sociala reformer.

Även om handlingsplanerna skiljer sig åt vad beträffar det strategiska tillvägagångssättet, delar samtliga en rad grundläggande principer och mål som ligger till grund för den europeiska sociala modellen, som "solidaritet", "social sammanhållning", "respekt för mänsklig värdighet och grundläggande rättigheter", "integration och full delaktighet i samhällslivet" samt "en hög nivå i fråga om social trygghet". Åtminstone ett par aspekter är värda att betonas bland de strategiska inslag som återfinns i flertalet handlingsplaner.

I flertalet handlingsplaner erkänns behovet av åtgärder som ger människor möjlighet att starta på nytt. För att bygga ett samhälle som är såväl öppet för alla som aktivt, räcker det inte med att skydda människor för de allvarligaste riskerna och missförhållandena i livet. De initiativ som tagits i handlingsplanerna vad beträffar till exempel utestängning från arbetsmarknaden, långtidsarbetslöshet, brottslighet eller drogmissbruk, arbetskraftsöverskott, bostadslöshet, splittring inom familjen, dåligt eller olämpligt uppförande i skolan och fattigdom som överförs mellan generationerna, motsvarar de ofta komplicerade behov och svåra villkor som många av dem för vilka initiativen är avsedda lever under. De avspeglar den struktur av rättigheter och skyldigheter som ligger bakom att varor, tjänster och andra åtgärder ställs till förfogande för att stödja människor som börjar på nytt.

I flertalet handlingsplaner tenderar man att inte längre hantera risker och ogynnsamma förhållanden defensivt, det vill säga som ett hot, utan de innehåller förslag på strategiska åtgärder som vänder risker och ogynnsamma förhållanden till möjligheter. När det gäller funktionshinder, migration och eftersatta områden, till exempel, inriktas politiken och åtgärderna allt mer på att locka fram och utveckla den outnyttjade potential som finns bland invandrare, funktionshindrade, ensamstående föräldrar och äldre, liksom i regioner och bostadsområden som halkat efter. Även om flertalet medlemsstater försöker skapa så generella och omfattande system som möjligt, som stödjer dessa människors och områdens integration och utveckling samt bekräftar människors grundläggande medborgerliga rättigheter, tenderar emellertid i praktiken flera medlemsstater fortfarande att inrikta sig på mindre generella och mer selektiva strategier som baseras på sektorer och målgrupper.

Främja utbyte av bra lösningar och innovativa angreppssätt

Ett viktigt mål för den nya europeiska processen är att främja utbytet av bra lösningar och innovativa angreppssätt för att främja ömsesidigt lärande. Därför förväntades det att samtliga handlingsplaner på ett strukturerat vis skulle innehålla förslag på en rad politiska åtgärder för att ta itu med de prioriteringar som fastställdes inom ramen för de mål som man enades om i Nice. Två frågor är viktiga när det gäller att bedöma hur de olika handlingsplanerna uppfyllt dessa krav:

1. I vilken utsträckning kan handlingsplanerna användas som huvudsaklig källa för att identifiera bra lösningar av gemensamt intresse för medlemsstaterna-

2. I vilken utsträckning har utarbetandet av handlingsplanerna lett till att nya och/eller innovativa politiska åtgärder och angreppssätt formulerats-

Medlemsstaterna har i sina handlingsplaner infört en mer eller mindre detaljerad beskrivning av redan existerande eller planerade åtgärder för att uppfylla sina prioriteringar. Vissa medlemsstater, särskilt de med övergripande system, har valt att framhålla nya och mer specifika åtgärder och tagit för givet att deras befintliga system redan är kända. De flesta har infört exempel på bra lösningar så att de lättare kan identifieras. Av den anledningen har handlingsplanerna inte bara politisk relevans utan de utgör också en rik informationskälla som möjliggör för kommissionen och medlemsstaterna att få en aktuell och utförlig överblick av den politik som förs för att bekämpa fattigdom och social utslagning. De exempel på politiska åtgärder som ges i rapportens olika kapitel grundas dock på den information som ges i de nationella handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning, och utgör inte någon uttömmande förteckning över all den politik som förs på detta område.

Bristen på ingående utvärderingar i efterhand av den nu förda politikens effekter begränsar möjligheterna att fastställa vilka åtgärder, angreppssätt eller satsningar som förtjänar att kallas bra lösningar i denna rapport. Bedömningar av politik (både på förhand och i efterhand) tycks vara ett centralt utvecklingsområde i framtiden, allteftersom sociala förmåner blir mer explicita. Med tanke på den allmänna resursbristen är det även viktigt att fokusera på politikens kostnader och utreda om samma mål kan uppnås effektivare genom en annan politik. Vidare måste man ta hänsyn till varje medlemsstats bakomliggande villkor, och i vilken utsträckning dessa har påverkat resultatet, när man granskar möjligheterna att sprida bra lösningar.

Därför måste man se fastställandet av bra lösningar och innovativa angreppssätt av gemensamt intresse som en fortgående process i vilken denna rapport endast är ett första steg. De medlemsstatsexempel som framhålls i rutorna i rapporten måste ses mot denna bakgrund. Utbytet av bra lösningar mellan medlemsstaterna kommer i framtiden att förbättras genom mer omfattande utvärderingar av nationell politik och genom utvecklingen av flera indikatorer och metodbeskrivningar på såväl nationell som europeisk nivå.

Den relativt korta tid man haft på sig för att utarbeta de första handlingsplanerna mot fattigdom och social utslagning har försvårat utformandet av nya och/eller innovativa politiska åtgärder och angreppssätt. De åtgärder som presenteras i samtliga handlingsplaner har i stort sett utvecklats inom ramen för befintliga rättsliga ramar och budgetramar. Flertalet medlemsstater har därför inriktat sina ansträngningar på att förbättra samordningen, finslipa och sammanställa existerande strategier och åtgärder och främja partnerskap, snarare än på att lansera viktiga nya initiativ eller politiska angreppssätt. Dessa mål är lättare att nå för medlemsstater som Danmark, Nederländerna, Sverige och Finland, som redan har väl utvecklade generella system, eller Frankrike, där de politiska insatserna mot utslagning intensifierats efter fjolårets utvärdering av 1998 års nationella lagstiftning mot social utslagning. Av dessa skäl tenderar dessa länders handlingsplaner att vara jämförelsevis mer framåtblickande [19]. Andra medlemsstater, som Portugal och Spanien, såg i utarbetandet av handlingsplanerna en möjlighet att lägga mer kraft bakom sin politik mot fattigdom och social utslagning genom att ställa upp mål eller rationalisera den politiska ramen.

[19] Den finska handlingsplanen hänvisar till en rad olika politiska frågor som skall utredas vidare, men några nya åtgärder omfattar den inte.

3. Fastställa bra lösningar och innovativa angreppssätt

De politiska åtgärderna i handlingsplanerna består vanligen av en blandning av marknadsorienterade åtgärder, tillhandahållande av offentliga tjänster och insatser i det civila samhället. Genomgående kan man i de olika politiska linjerna identifiera tre allmänna mål som man försöker främja:

-Allmängiltighet: Detta innebär att göra de allmänna strategierna och insatserna tillräckliga, tillgängliga och överkomliga för att förbättra deras täckning, utnyttjande och effektivitet.

-Lika förutsättningar: Detta innebär att de särskilda brister som kan övervinnas med lämpliga åtgärder hanteras (till exempel bristande kompetens).

-Solidaritet för mänsklig värdighet: Detta innebär att de brister som endast delvis (eller inte alls) kan övervinnas kompenseras (till exempel funktionshinder).

3.1 Mål 1: Främja deltagande på arbetsmarknaden och tillgång till resurser, rättigheter, varor och tjänster för alla

3.1.1 Främja deltagande på arbetsmarknaden

Inom ramen för EU:s sysselsättningsstrategi och genomförandet av riktlinjerna bör man särskilt göra följande:

(a) Främja tillgång till trygg anställning av god kvalitet för alla kvinnor och män som kan arbeta, särskilt genom att

-skapa vägar till anställning för de mest utsatta grupperna i samhället och genom att utveckla utbildningsstrategier i detta syfte,

-utveckla strategier så att arbete och familjeliv kan förenas, inbegripet frågan om omsorg om barn och anhöriga,

-använda sig av de möjligheter till integration och sysselsättning som den sociala ekonomin ger.

(b) Förebygga att människor utestängs från arbetslivet genom att förbättra anställbarheten genom förvaltning av mänskliga resurser, arbetsorganisation och möjlighet till livslångt lärande.

Samtliga medlemsstater är ense om att deltagande på arbetsmarknaden är ett av de bästa sätten att såväl förebygga som lindra fattigdom och social utslagning. Rätten till arbete är en grundläggande rättighet och en viktig del av medborgarskapet. Att vara delaktig i den sociala gemenskap som en arbetsplats utgör är för de allra flesta ett viktigt sätt att såväl säkerställa en tillräcklig inkomst (både i nuet och som pensionär) som att utvidga och utveckla sociala kontakt nät. Detta främjar deltagande i samhällslivet och minskar risken för marginalisering.

Flertalet medlemsstater anknyter i sina handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning till handlingsplanerna för sysselsättning. Detta var väntat eftersom riktlinjerna för sysselsättning betonar skapandet av arbetstillfällen och förbättringen av anställbarhet, vilket är väsentliga villkor för att arbetsmarknaden skall bli öppnare och tillgänglig för alla. Några medlemsstater erkänner den viktiga roll som Europas sysselsättningsstrategi har spelat vid utarbetandet av ett effektivare politiskt angreppssätt för att bekämpa arbetslöshet baserat på individualisering, aktivering och förebyggande insatser.

De flesta politikområden och satsningar som nämns i detta avsnitt beaktades redan under Luxemburgprocessen. Men medan den gemensamma sysselsättningsrapporten behandlar en rad olika politiska åtgärder som syftar till att förbättra effektiviteten på arbetsmarknaden och öka sysselsättningen i riktning mot de i Lissabon uppställda målen - och därför måste bedömas som sådana - inriktar sig denna rapport på åtgärder som kan underlätta för de individer, grupper och samhällen som befinner sig längst bort från arbetsmarknaden att delta i arbetslivet. Flera medlemsstater har helt riktigt noterat den positiva roll som sådana åtgärder kan spela för de mer generella sysselsättningsmålen, till exempel att öka sysselsättningen. Även om sysselsättningen prioriteras i samtliga handlingsplaner finns det skillnader i betoningen. Dessa skillnader tenderar att spegla skillnaderna i sysselsättningssituationen i de olika medlemsstaterna. Länder med hög sysselsättning och låg arbetslöshet betonar vikten av att särskilda grupper, som äldre, invandrare eller funktionshindrade (Luxemburg, Nederländerna, Danmark, Sverige och Irland), i större omfattning kommer ut på arbetsmarknaden, vilket också är ett sätt att hantera den nuvarande bristen på arbetskraft. Länder där arbetslöshet och särskilt långtidsarbetslöshet är ett stort problem inriktar sig, å andra sidan, på mer omfattande strategier för att se till att arbetstillfällen skapas och att öka långtidsarbetslösas och ungdomars anställbarhet (Spanien, Frankrike och Belgien).

Samtidigt som många medlemsstater framhåller arbetets centrala betydelse påpekar de också att tillgång till arbete inte skall främjas utan hänsyn till andra grundläggande rättigheter utan snarare som ett komplement till dem. Sålunda får inte arbetet prioriteras framför rätten till en tillräcklig minimiinkomst, rätten att till fullo delta i familjelivet, samhällslivet eller det sociala livet eller rätten till god hälsa.

Full tillgång till trygg anställning av god kvalitet för alla kvinnor och män som kan arbeta måste ses som ett resultat av en komplicerad omvandlingsprocess av arbetsmarknaderna. I Danmarks handlingsplan definieras resultatet av en sådan omvandling som en arbetsmarknad för alla där fler människor med bristande kompetens eller nedsatt arbetsförmåga får en chans att använda sina kunskaper och delta i arbetslivet. En arbetsmarknad för alla är ett vitt begrepp som främst ger uttryck för förväntningar på att arbetsplatser skall vara öppna för personer som inte under alla omständigheter och i alla skeden kan leva upp till rådande krav på prestationsförmåga eller normer.

Strategier som ökar anställbarheten för de mest svårplacerade, med hjälp av en aktiv politik och i synnerhet utbildning, liksom strategier som syftar till att förena familjeliv med arbete eller främja den sociala ekonomin, kan vara effektiva sätt att för främja social integrering. Men ett viktigt steg är att göra den befintliga arbetsmarknaden öppnare och mer intresserad av att anställa personer eller grupper som är marginaliserade och utestängda.

Främja en öppnare och mer tillmötesgående arbetsmarknad

Åtgärderna för att göra den nuvarande arbetsmarknaden mer öppen och tillmötesgående för människor som nu är utestängda inbegriper att

-införa sociala klausuler och kapitel i kollektivavtal för att anställa och behålla människor med nedsatt arbetsförmåga på arbetsmarknaden (Danmark) eller införa kvotering när det gäller anställning av särskilda grupper som funktionshindrade (Tyskland, Österrike),

-minska arbetsgivarnas kostnader för att anställa människor med lägre kompetens eller vissa kategorier av arbetslösa (Luxemburg, Grekland, Sverige),

-främja utbildning av arbetsgivare för att motverka fördomar och diskriminering av människor från särskilda samhällsgrupper eller med viss bakgrund, samt regelbunden översyn och kontroll av de förfaranden som används vid anställning och resultatet av dessa förfaranden.

-se till att myndigheter utarbetar handlingsplaner för att främja etnisk mångfald bland anställda (Sverige),

-införa sociala klausuler i offentligt upphandlade kontrakt som fordrar att långtidsarbetslösa, människor från särskilda grupper eller från lokala missgynnade områden anställs eller att en strategi för etnisk jämställdhet införs (Danmark),

-utöka möjligheterna till "skyddade", "marknadsnära" och rehabiliterande sysselsättning för särskilt sårbara grupper (Danmark, Finland),

-främja företagaranda bland missgynnande grupper och samhällen och ge intensivt stöd till lokala initiativ för ekonomisk utveckling i områden som missgynnas på flera sätt,

-inrikta ekonomiska investeringar och strategier för att skapa arbetstillfällen på orter som drabbats hårt av arbetslöshet, i synnerhet i missgynnade områden (Förenade Kungariket, se också avsnitt 3.3.3).

Skapa vägar till anställning

Att skapa och utveckla vägar till anställning anses allmänt vara en viktig åtgärd i utvecklingen av en arbetsmarknad för alla. Vägarna kombinerar vanligen flera olika anpassningsåtgärder som rådgivning, utbildning, subventionerad eller skyddad anställning samt aktivering av personer som uppbär socialbidrag. Detta är en central och känslig aspekt eftersom socialbidragsmottagare ofta är människor som är mycket långt borta från arbetsmarknaden och i behov av omfattande och personligt stöd. De flesta medlemsstaternas handlingsplaner speglar tydligt en förändring i inställningen från passivt inkomststöd till aktivt stöd för att hjälpa människor till självständighet. I vissa fall hänvisar man uttryckligen till erfarenheter som gjordes när de nationella handlingsplanerna för sysselsättning genomfördes, i avsikt att utsträcka det då använda angreppssättet till att också omfatta dem som befinner sig långt bort från arbetsmarknaden.

Det finns en medvetenhet om att situationen på arbetsmarknaden hänger samman med andra delar i utanförskapet, och många medlemsstater anger som mål att förbättra samarbetet mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten för att tydligare rikta in sig på individuella behov (Finland, Förenade kungariket, Luxemburg, Spanien, Sverige, Tyskland och Österrike). Denna inriktning på anställbarhet har lett till att stöden i högre grad skräddarsytts för människorna och i flera fall har den lett till att särskilda avtal för social integration utvecklats som i Portugal, Frankrike och Luxemburg.

Det är dock komplicerat att utveckla effektiva åtgärder för integration och aktivering, varför det skulle vara bra med fler komparativa studier mellan medlemsstaterna av vad som fungerar bäst för dem som befinner sig längst bort från arbetsmarknaden. De senaste exemplen på bra lösningar tyder på att åtgärder bör utvecklas så att de uppfattas som stödjande och utvecklande och inte som bestraffande. Individualiserade program bör utarbetas i samråd och ömsesidigt godkännas efter noggrann bedömning av människors behov och möjligheter. För dem som befinner sig längst bort från arbetsmarknaden kan inlemmandet ta tid och omfatta förberedande och förtroendeskapande åtgärder.

Det står klart att metoderna för genomförandet måste förbättras om effektivare aktiveringsprogram skall kunna utvecklas. Ett antal centrala förbättringar föreslås i handlingsplanerna. De omfattar ökad decentralisering och en större samordning av arbetsförmedlingens och socialtjänsters stödjande verksamhet på lokal nivå. Sålunda tänker Grekland inrätta 50 centrum för att främja sysselsättningen, medan Nederländerna har incitamentprogram för social aktivering och Tyskland och Frankrike föreslår att ansträngningar görs för att minska och effektivisera byråkratiska förfaranden.

Samtidigt som det är viktigt att inrikta sig på förebyggande åtgärder och därmed tidiga ingripanden, så att människor inte kommer alltför långt bort från arbetsmarknaden, är det också viktigt att programmen inte väljer ut dem som är lättast att integrera och ägnar mindre uppmärksamhet åt dem som är mindre produktiva. Om man inte är uppmärksam kan detta vara en av riskerna när ambitiösa mål ställs upp, eller när företag anlitas för återanpassning av arbetslösa utan att delmål anges för de mest sårbara grupperna.

Många handlingsplaner ger hög prioritet till olika utbildnings- och praktikåtgärder, förutom utarbetandet av anpassade aktiveringsprogram, med ökad betoning på livslångt lärande och på att se till att utsatta grupper får förbättrad tillgång till detta (Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Sverige, Tyskland, Österrike) och bättre tillgång till lärlingsplatser som i Luxemburgs förslag om lärlingsplatser för vuxna.

Genom att utveckla ett mer aktivt angreppssätt för att öka anställbarheten för långtidsarbetslösa och för dem som länge varit beroende av socialbidrag, erkänner medlemsstaterna också de speciella svårigheter som ett antal särskilt utsatta grupper ställs inför. Det är inte bara de långtidsarbetslösa som anses höra till de svagaste grupperna på arbetsmarknaden utan dit hör också ungdomar, äldre arbetstagare, funktionshindrade [20] och invandrare.

[20] Åtgärder för att stödja integration av funktionshindrade på arbetsmarknaden kommer att behandlas i avsnitt 3.3.1.

I linje med handlingsplanerna för sysselsättning verkar samtliga medlemsstater för att främja kvinnornas deltagande på arbetsmarknaden [21], varvid särskild uppmärksamhet ägnas dem som har det särskilt besvärligt, som ensamstående föräldrar, vilket flertalet medlemsstater nämner, funktionshindrade (Tyskland) och lågutbildade (Spanien, Frankrike) eller dem som är på väg tillbaka ut på arbetsmarknaden (Irland).

[21] Åtgärder som rör kvinnors tillträde till arbetsmarknaden behandlas i kapitel 4.

Ungdomar: Många medlemsstater prioriterar problem som uppstått i samband med övergången från skola till arbetsliv, särskilt för dem som inte fullföljer sin skolgång eller yrkesutbildning. En del länder har utarbetat särskilda program för att främja ungdomars inträde på arbetsmarknaden. Exempel på detta är Belgiens så kallade avtal om första jobbet, Finlands åtgärd för rehabiliteringsanställning, Frankrikes Trace-program, Sveriges kommunala ungdomsprogram och Förenade kungarikets New Deal-program för ungdomar, vilket innebär att ett obligatoriskt arbetsrelaterat stöd och utbildning inträder för ungdomar efter sex månader. Andra länder inriktar sig på att utveckla systemen för yrkesutbildning som en alternativ väg till grundläggande kompetens (till exempel har Italien tagit intryck av det "dubbla systemet", där praktik och studier varvas, och reformerar nu yrkesutbildningssystemet genom att utveckla lärlingsutbildning och internutbildning, och Grekland håller på att utveckla ett system med skolor för "en andra chans" där syftet är att åter inlemma personer över 18 år i utbildningssystemet med hjälp av individuell undervisning). I länder där systemet för yrkesutbildning redan är väl utbyggt (Luxemburg, Tyskland, Österrike) ligger tonvikten på att underlätta sökandet och bibehållandet av arbete samt på praktik, uppbackning och rådgivning för att på så vis begränsa antalet avhoppare. I det här sammanhanget är det också intressant att notera den vikt man lägger vid att ge praktikanten ekonomiska incitament (bidrag för praktiktiden).

TRACE: individuellt anpassat program för ungdomar med problem (Frankrike )

Detta program är avsett för ungdomar med problem. Det erbjuder varje ung människa ett skräddarsytt program och uppföljning av fackmän under 18 månader och syftar till att föra ut åtminstone 50 % av dem i varaktiga arbeten. Det grundar sig på följande:

-Ett avtal sluts mellan en ung människa och en socialassistent som bekräftelse på ett gemens