MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

om översynen av genomförandet av direktiv 1999/32/EG beträffande svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ytterligare minskning av förorenande utsläpp från sjötransporter

INLEDNING

Luftföroreningar från sjötransporter bidrar i allt högre grad till luftkvalitetsproblemen i EU. De viktigaste negativa effekterna gäller människors hälsa och försurning av miljön, och de begränsar sig inte till kustområdena. I den tematiska strategin för luftförorening[1] från 2005 dras slutsatsen att svavelutsläppen från sjöfarten troligen kommer att vara större än dem från alla landbaserade källor i EU 2020. Det krävs därför ytterligare åtgärder för människors hälsa och för miljön. Med tanke på sjöfartens internationella dimension har kommissionen uppmanat Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) att vidta åtgärder för att ytterligare minska utsläppen. Denna uppmaning upprepades av EU:s medlagstiftare i samband med avslutandet av den senaste ändringen[2] av direktiv 1999/32/EG om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen (nedan kallat direktivet ), som reglerar kvaliteten på de marina bränslen som används i EU:s havsområden och hamnar.

I det här meddelandet redogörs för de framsteg som gjorts inom IMO sedan 2005 när det gäller att minska luftföroreningarna, liksom för de följdåtgärder på EU-nivå som föreslagits av kommissionen. De senare omfattar också, i enlighet med medlagstiftarnas begäran, vissa åtgärder som föreslagits utifrån de erfarenheter som gjorts vid genomförandet av direktivet sedan 2005. Meddelandet tar också upp skälen för att anpassa relevant EU-lagstiftning till de senaste IMO-bestämmelserna, dvs. 2008 års ändringar av bilaga VI till Marpolkonventionen med nya och lägre allmänna gränsvärden för svavel i bränslen samt hårdare krav i de befintliga svavelkontrollområdena. I meddelandet anges vidare ett antal kompletterande åtgärder för att främja och underlätta efterlevnaden av bestämmelserna. Exempel på dessa är s.k. likvärdiga metoder, som gör det möjligt för sjöfarten att efterleva bestämmelserna på ett teknikneutralt sätt.

FRAMSTEG INOM IMO NÄR DET GÄLLER LUFTFÖRORENINGAR

Föroreningar från sjöfarten regleras i bilaga VI till konventionen till förhindrande av förorening från fartyg (Marpolkonventionen 73/78)[3] som tillkommit inom ramen för IMO. Fram till 2008 var det enligt konventionen tillåtet att använda marina bränslen med en svavelhalt på upp till 4,5 % i alla havsområden med undantag av särskilda s.k. svavelkontrollområden (Seca), där den övre gränsen låg på 1,5 %[4]. Eftersom utsläpp från sjöfarten starkt bidrar till försurningen i norra Europa beslutade IMO att Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen skulle utgöra svavelkontrollområden i EU.

Efter internationella krav på ytterligare åtgärder för att minska utsläppen från sjöfarten enades parterna i IMO i slutet av 2008 om en betydande ändring av bilaga VI till Marpolkonventionen[5]. Ändringen innebär att svavelhalten i bränslen ska sänkas stegvis, till 0,50 % i alla havsområden från och med 2020 och till 0,10 % i svavelkontrollområdena från och med januari 2015[6]. Bestämmelserna om hur efterlevnaden ska åstadkommas är teknikneutrala och kan uppfyllas också genom alternativa utsläppsminskningsmetoder som avgasreningssystem eller alternativa rena bränslen som LNG[7].

De nya bestämmelserna som man enades om 2008 innebar ett stort steg framåt när det gäller att minska utsläppen från den snabbt växande sjöfartssektorn. Som ett resultat av detta förväntas utsläppen av svaveldioxid från sjötransporter minska med mer än 90 % i svavelkontrollområdena och med mer än 75 % i andra havsområden som gränsar till EU[8]. På samma sätt beräknas utsläppen av partiklar (PM2,5) minska med mer än 60 % i svavelkontrollområdena och 75 % i andra havsområden. De positiva effekterna av 2008 års ändringar av Marpolkonventionen uppskattas motsvara 15–34 miljarder euro per år 2020, i form av förbättrad hälsa och minskad dödlighet i EU. Kostnaderna för att genomföra ändringarna uppskattas till 2,6–11 miljarder euro. Det högre värdet utgår ifrån en bränslebaserad strategi för efterlevnad av bestämmelserna, medan det lägre värdet är baserat på ovannämnda alternativa metoder. De höga nytto-/kostnadskvoterna återspeglar den högre kostnadseffektiviteten hos utsläppsminskningsåtgärder för marina källor jämfört med landbaserade källor, för vilka man redan minskat utsläppen betydligt.

ÖVERSYN AV DIREKTIV 1999/32/EG

Genom direktiv 1999/32/EG i ändrad lydelse regleras bland annat svavelhalten i bränslen som används för sjötransporter. Direktivet innehåller också bestämmelser om övervakning och inspektion som bara gäller på EU-nivå.

Enligt den ändring av bilaga VI till Marpolkonventionen som man enades om i slutet av 2008 finns det betydande avvikelser i direktivet som måste åtgärdas. Utifrån den konsekvensanalys som bildar underlag för den här översynen föreslås en fullständig anpassning av direktivet till de nya IMO-bestämmelserna om svavelhalt i bränslen[9]. Detta omfattar ett införlivande av de hårdare svavelkrav som gäller i svavelkontrollområdena och andra havsområden samt en anpassning av EU-bestämmelserna till IMO:s bestämmelser om alternativa metoder för att uppfylla kraven. Sådana alternativa eller likvärdiga åtgärder kommer att göra det möjligt för operatörerna att välja den lämpligaste lösningen, t.ex. i form av avgasreningssystem eller alternativa bränslen som LNG, förutsatt att dessa leder till samma fördelar i form av utsläppsminskningar som lågsvavliga marina bränslen. Åtgärderna kommer också att främja innovation på miljöteknikområdet, vilket förespråkas i Europa 2020-strategin, och samtidigt göra att operatörerna kan sänka sina kostnader för att uppfylla kraven med upp till 90 %[10]. Kompletterande skyddsåtgärder kommer att säkerställa att alternativa metoder för att uppfylla kraven, t.ex. användning av skrubbrar, inte negativt påverkar människors hälsa och säkerhet eller miljön.

Som ett resultat av översynen av direktivets genomförande föreslås också vissa särskilda anpassningar av EU:s system för övervakning och verkställighet med tanke på den ökade risken för att aktörer försöker kringgå de skärpta internationella bestämmelserna om svavelhalt i bränslen[11]. Enligt det bifogade lagstiftningsförslaget kan kommissionen ta fram bindande bestämmelser om medlemsstaternas övervakning och rapportering till kommissionen. I första hand kommer dock kommissionen att utarbeta riktlinjer för hur medlemsstaterna ska kunna förbättra genomförandet av direktivet. Effektivare och mer harmoniserade åtgärder för övervakning och verkställighet på EU-nivå kommer både att ge stora positiva effekter för människors hälsa och för miljön och bidra till likvärdiga förutsättningar och sund konkurrens på det internationella planet[12].

Kommissionen föreslår också, på grundval av konsekvensanalysen, att man behåller de hårdare kraven för passagerarfartyg i trafik utanför svavelkontrollområdena så att kopplingen behålls mellan de hårdare bränslekraven i svavelkontrollområdena (enligt nuvarande bestämmelser får marina bränslen innehålla högst 1,5 % svavel, och från och med 2015 skärps detta till 0,1 %) och de krav som tillämpas på passagerarfartyg i reguljär trafik utanför dessa områden (för närvarande 1,5 %). Införandet av strängare bränslekrav för passagerarfartyg skulle dock skjutas upp med fem år jämfört med kraven i svavelkontrollområdena så att man undviker problem med bristande bränsletillgång.

KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER

Det finns betydande fördelar med att införa dessa internationella miljökrav men samtidigt innebär efterlevnaden av kraven en rad utmaningar för de mest direkt berörda industrisektorerna. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka eventuella effekter på sjöfartssektorn, särskilt närsjöfarten, för att kunna vidta lämpliga motåtgärder om det skulle uppstå störningar i logistikkedjan eller om betydande trafikomställningar från sjötransport till landtransport skulle äga rum.

Kompletterande teknikbaserad efterlevnad av kraven, i enlighet med den ändrade bilaga VI till Marpolkonventionen, och därefter i enlighet med det ändrade direktivet, t.ex. genom användning av skrubbrar, alternativa bränslen (som LNG) och landel, skulle kräva kapitalinvesteringar av såväl den privata som den offentliga sektorn. Det kan krävas stimulansåtgärder för sådana investeringar, särskilt om man vill förverkliga mer omfattande mål för hållbar sjöfart som går utöver kraven i bilaga VI till Marpolkonventionen. Ett antal kompletterande åtgärder har därför identifierats för att bistå sjöfartssektorn på kort sikt.

Det finns redan stödåtgärder på kort sikt (och enligt den nuvarande fleråriga budgetramen) i form av EU-instrument för stöd till transportsektorn, t.ex. de transeuropeiska transportnäten (TEN-T) och Marco Polo II-programmet. TEN-T-programmet kommer att fortsätta att ge stöd till projekt med bredare positiva effekter, t.ex. sådana med miljöinriktning, bl.a. genomförandeprojekt, studier och pilotåtgärder med ny teknik, innovativ infrastruktur och anläggningar för utveckling av LNG. I programmet Marco Polo II prioriteras projekt för genomförande och användning av innovativ teknik och operativa metoder som effektivt minskar luftföroreningarna från fartyg, t.ex. användning av lågsvavliga eller alternativa bränslen (som LNG), utsläppsminskningsmetoder (skrubbrar) och användning av landel.

Investeringar i forskning, utveckling och innovation för att minska utsläppen från fartyg och öka energieffektiviteten kan också finansieras genom den europeiska resursen för rena transporter (ECTF), som är ett specialiserat låneprogram som administreras av Europeiska investeringsbanken.

Det är också möjligt att använda sig av medlemsstaternas fonder för att, redan innan de nya bestämmelserna träder i kraft, stödja åtgärder som retroaktiv anpassning av fartygsmotorer eller utrustning för att minska luftföroreningar, eller för att utveckla landinfrastruktur för behandling av rester eller marina LNG-bunkringsställen. Sådant stöd måste vara förenligt med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd[13] respektive gemenskapens riktlinjer för statligt regionalstöd för 2007–2013[14].

När det gäller kompletterande åtgärder på medellång och längre sikt håller kommissionen på att ta fram en mångdimensionell strategi i form av ett åtgärdspaket för hållbar sjötransport ( sustainable waterborne transport toolbox ) som utifrån ett bredare perspektiv och på ett integrerat sätt ska kunna tillämpas på de miljöproblem som sektorn konfronteras med. Denna strategi kan t.ex. komma att innehålla åtgärder som bindande och icke-bindande regler, miljöteknik för fartyg, alternativa bränslen, grön infrastruktur, ekonomiska instrument och stödinstrument, forskning och innovation och internationellt samarbete. Dessa åtgärder kommer att införas efter att man antagit vitboken om en färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde[15], den nya politiken för de transeuropeiska transportnäten samt riktlinjer som också grundar sig på ytterligare samråd med berörda parter, bland annat medlemsstaternas myndigheter. Detta paket med integrerade åtgärder kan komma att utvecklas ytterligare i ett kommande arbetsdokument från kommissionens avdelningar som ska komplettera det här meddelandet.

SLUTSATSER OCH KOMMANDE STEG

De nya åtgärderna (enligt 2008 års ändringar av bilaga VI till Marpolkonventionen) innebär ett stort steg framåt för att minska luftföroreningarna från den snabbt växande marina transportsektorn. Det nuvarande förslaget till ändring av direktiv 1999/32/EG innebär att EU-lagstiftningen anpassas till de senaste IMO-bestämmelserna för svavelkontrollområdena och andra havsområden samt till bestämmelserna om likvärdiga metoder för att uppfylla kraven. Förslaget innebär också att befintliga bränslekrav för passagerarfartyg som är i trafik utanför svavelkontrollområdena anpassas till de krav som gäller i svavelkontrollområdena, liksom att övervakningen och verkställigheten skärps. Förslaget kommer att bidra till att målen i EU:s tematiska strategi för luftförorening och i Europa 2020-strategin uppnås. Det kommer därigenom att säkerställa positiva effekter för människorna i EU och för miljön och samtidigt främja miljöteknik och tillväxt som drivs av hållbara transportsystem med låga koldioxidutsläpp. Åtgärdspaketet för hållbar sjötransport kommer dessutom att stödja gemensamma ansträngningar från alla intressenters sida för att ytterligare driva på utvecklingen mot en verkligt innovativ och hållbar sjöfartssektor som kan skapa ekonomisk tillväxt med minimala miljöeffekter.

Kommissionen har gjort en preliminär bedömning av kompletterande åtgärder för att minska utsläppen av svaveloxider, partiklar och kväveoxider, t.ex. genom utvidgade svavelkontrollområden och nya kontrollområden för kväveoxider (Neca). Nytto-/kostnadskvoterna för dessa åtgärder var lovande, men kommissionen har inte befogenhet att lägga fram formella förslag om inrättande av ytterligare utsläppskontrollområden. Sådana områden kan bara fastställas i EU-lagstiftningen om de först har beslutats på internationell nivå av IMO i enlighet med de förfaranden som anges i Marpolkonventionen. Kommissionen har inte heller befogenhet att lämna förslag till IMO, vilket innebär att det föreliggande meddelandet och lagstiftningsförslaget begränsar sig till tidigare fastställda utsläppskontrollområden och 2008 års ändringar av bilaga VI till Marpolkonventionen. Kommissionen noterar dock med tillfredsställelse att vissa medlemsstater håller på att begära ett inrättande av kontrollområden för kväveoxider. Kommissionen kommer att bedriva ett nära samarbete med dessa och andra medlemsstater för att stödja sådana, och i förekommande fall andra, kompletterande åtgärder som en del i den pågående översyn a EU:s tematiska strategi för luftförorening som ska vara slutförd senast 2013[16].

Bilaga 1: Sammanfattningsrapport om genomförandet av direktiv 1999/32/EG avseende svavelhalten i vissa flytande bränslen

Bakgrund

Direktiv 1999/32/EG om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen[17] antogs den 26 april 1999 och har ändrats flera gånger sedan dess. Den viktigaste ändringen som gäller krav för marina bränslen gjordes 2005[18]. Tidsfristen för att införliva bestämmelserna i nationell lagstiftning var den 11 augusti 2006. Kommissionen har i enlighet med artikel 7.2 i direktiv 1999/32/EG i ändrad lydelse gått igenom ett antal allmänna och mer specifika frågor mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts vid genomförandet av direktivet. Vid genomgången beaktade man fullt ut de nya krav för kvaliteten på marina bränslen och därtill hörande utsläppsbegränsningar som antogs av IMO i slutet av 2008. I den här bilagan sammanfattas de viktigaste resultaten av genomgången. I den bifogade konsekvensanalysen finns mer detaljerade uppgifter[19].

Införlivande

Medlemsstaterna var skyldiga att införliva direktivet i nationell lagstiftning senast den 11 augusti 2006. Bara tre medlemsstater hade anmält nationella åtgärder för införlivande inom denna tidsfrist. Sju medlemsstater lämnade dessa uppgifter inom 1,5 år, och det sista införlivandet rapporterades i april 2010. Som en reaktion på försenade och/eller uteblivna införlivandeåtgärder inledde kommissionen 16 överträdelseförfaranden. Samtliga är nu avslutade.

Medlemsstaternas rapportering

Enligt artikel 7.1 i direktivet måste medlemsstaterna varje år rapportera till kommissionen om den provtagning och de analyser som gjorts för att se till att svavelhalten i bränslen uppfyller direktivets krav. Enligt denna artikel ska medlemsstaterna också rapportera den genomsnittliga svavelhalten i marina bränslen som används på deras territorier men som inte omfattas av direktivet. Kommissionen har tagit emot 26 rapporter för år 2007, dvs. det första hela kalenderåret efter tidsfristen för införlivande. För åren 2008 och 2009 har kommissionen hittills tagit emot 25 respektive 26 rapporter. I väntan på beslut om att inleda överträdelseförfaranden skickades ett antal påminnelser under 2008 och 2010.

Medlemsstaternas rapporter har varje år analyserats av kommissionen med bistånd av Europeiska sjösäkerhetsbyrån. Analyserna visar att medlemsstaternas rapporter uppvisar betydande skillnader i struktur och innehåll och att det i många rapporter saknas en stor mängd uppgifter. Detta gör det svårt att bedöma rapporterna. De viktigaste punkterna verkar vara följande:

- Få rapporter skiljer mellan provtagning och resultat för bränslen som används inom sjöfarten och liknande bränslen som används i landbaserade anläggningar.

- Både antalet prov som tagits och provtagningsfrekvensen i EU är mycket låga (vanligen ungefär 1 prov per 1 000 fartyg), vilket inte räcker för att man ska få en representativ bild av kvaliteten på det bränsle som används och säljs, eller för att man ska veta att direktivet genomförs på avsett sätt.

- Proven användes nästan bara för att kontrollera svavelhalten i bränslen som omfattas av direktivet. Detta motsvarar inte alla krav i artikel 7.1 i direktivet.

- Problemen med provtagning och analys verkar också bero på att det saknas tydliga bestämmelser om vilken provtagningsfrekvens och vilka analysmetoder som ska tillämpas.

- Informationen om kontroll av loggböcker och leveranssedlar för bunkerbränsle har också varit sparsam. En särskild studie som genomförts av Europeiska sjösäkerhetsbyrån visade dock att leveranssedlar för bunkerbränsle i regel är ganska tillförlitliga.

Svavelhalt i marina bränslen

På begäran av sjöfartens operatörer testas bunkerleveranser systematiskt av oberoende organ. Europeiska sjösäkerhetsbyrån har fått anonymiserade statistiska uppgifter om bränsleprov som analyserats 2008. Byrån har också beställt en undersökning av bränslen som används av passagerarfartyg som trafikerar Medelhavet och Biscayabukten. Dessa områden är inte svavelkontrollområden, och passagerarfartyg i reguljär trafik måste använda bränsle med en maximal svavelhalt på 1,5 %. De viktigaste resultaten kan sammanfattas på följande sätt:

- Seca-gränsvärdet på 1,5 %: 5–10% av de testade proven överskred maxvärdet för svavel. Ungefär 60 % av de värden som var för höga låg dock inom den statistiska konfidensnivån.

- Gränsvärdet på 0,1 % för fartyg vid kaj: 25 % av proven överskred gränsvärdet för svavel.

- Gränsvärdet på 1,5 % för passagerarfartyg utanför svavelkontrollområdena: Med undantag av Frankrike och i viss mån Spanien låg den genomsnittliga svavelhalten i bränslena på 2,3–3,3%.

Efterlevnaden av bestämmelserna varierar avsevärt och är fortfarande inte tillfredsställande. Särskilt bränslen som används av passagerarfartyg i vissa delar av Medelhavet är ett stort problem.

Slutsats

Medlemsstaternas nuvarande former för rapportering gör det mycket svårt att bedöma efterlevnaden av direktiv 1999/32/EG. Direktivets bestämmelser om rapportering och provtagning av bränsle måste därför göras tydligare och förklaras.

[1] KOM(2005) 446 slutlig.

[2] Direktiv 2005/33/EG om ändring av direktiv 1999/32/EG.

[3] http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-(MARPOL).aspx

[4] En svavelhalt på 4,5 % motsvarar 45 000 ppm. Detta kan jämföras med den nuvarande maxhalten för drivmedel på 10 ppm. Den faktiska genomsnittliga svavelhalten i marina bränslen globalt ligger dock för närvarande på 2,7 %, alltså under det maximala värdet.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233

[6] Ikraftträdandet för den ”allmänna” nivån kan komma att skjutas upp till 2025 efter en bedömning av tillgången på de bränslen som krävs.

[7] Genom den ändrade bilaga VI till Marpolkonventionen enades man om ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av andra förorenade ämnen, bland annat kväveoxider.

[8] Greenhouse gases and air pollutants in the European Union: Baseline projections up to 2030, EC4MACS Interim Assessment (2010).

[9] Hänvisning till SEK-dokumentet med konsekvensanalysen.

[10] AEA et al ., december 2009.

[11] Utvärderingen av de inlämnade rapporterna sammanfattas i bilaga 1. Ytterligare uppgifter finns i den konsekvensanalys som åtföljer förslaget till ändring av direktivet.

[12] Mer information om lagstiftningsförslaget finns i den bifogade motiveringen.

[13] EUT C 82, 1.4.2008, s. 1.

[14] EUT C 54, 4.3.2006, s. 13.

[15] Kommissionens vitbok Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem , KOM(2011) 144, 28.3.2011.

[16] SEK(2011) 342 slutlig.

[17] EGT L 121, 11.5.1999, s. 13.

[18] EUT L 191, 22.7.2005, s. 59.

[19] Hänvisning till SEK-dokument]