INLEDNING

Artikel 10 i bilaga XI till rådets förordning om tjänsteföreskrifter för EU-tjänstemän är en undantagsklausul som omfattas av vissa rättsliga villkor. För att få tillämpas – vilket skulle leda till ett lagstiftningsförfarande enligt artikel 336 i EUF-fördraget – måste man göra en analys av om de rättsliga villkoren är uppfyllda. Om villkoren inte är uppfyllda kan tillämpningen av undantagsklausulen bestridas i domstol av alla personer och institutioner som berörs eller bara eventuellt berörs, vilket i händelse av ett positivt utslag i domstolen kan leda till en ytterligare skyldighet för EU-budgeten att betala dröjsmålsränta på de anställningsorter där anpassningen av lönerna eller pensionerna är positiv.

Det är viktigt att framhålla att även i ett fall då villkoren för att tillämpa artikel 10 (i kombination med artikel 336 i EUF-fördraget) inte är uppfyllda kan artikel 336 i EUF-fördraget tillämpas direkt för att ändra tjänsteföreskrifterna, om detta anses politiskt lämpligt.

Som framgår av den rapport om undantagsklausulen som lades fram i mitten av juli 2011 måste samtliga nedanstående villkor vara uppfyllda innan eventuella åtgärder kan vidtas:

- Försämringen måste vara både allvarlig och plötslig.

- Den måste påverka den ekonomiska och sociala situationen på EU-nivå.

- Den måste bedömas på grundval av objektiv information som tillhandahålls av kommissionen.

- Det måste röra sig om en sådan försämring som inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas med hjälp av metoden, på grund av att den är exceptionell både tids- och storleksmässigt. Domstolen konstaterade för det första att undantagsklausulen endast kan tillämpas ” i en extraordinär situation ” (punkt 54 i domstolen dom i mål C-40/10) och för det andra att den gör det ”möjligt att beakta konsekvenserna av en försämring av den ekonomiska och sociala situationen som är både allvarlig och plötslig, då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den 'normala metoden'” (punkt 75).

I samband med den årliga anpassningen 2010 uppmanade rådet kommissionen att på grundval av undantagsklausulen lägga fram lämpliga förslag, så att Europaparlamentet och rådet skulle kunna anta dem före utgången av 2011. Utkastet till kommissionens rapport om undantagsklausulen presenterades informellt för rådets arbetsgrupp den 30 juni 2011 och rapporten antogs formellt av kommissionen den 13 juli 2011 enligt den tidsram som rådet fastställt.

I kommissionens rapport om undantagsklausulen av den 13 juli 2011, som utgick från den vårprognos för EU:s ekonomi som generaldirektorat (GD) Ekonomi och finans lade fram den 13 maj 2011, användes ett stort antal ekonomiska och sociala indikatorer för att bedöma om det var nödvändigt att använda undantagsklausulen 2011. Slutsatsen i kommissionens rapport var att det inte hade skett någon allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom EU under referensperioden från den 1 juli 2010 till mitten av maj 2011.

För att tillgodose rådets begäran av den 4 november 2011 tas i detta dokument hänsyn till den senaste utvecklingen i EU sedan den ekonomiska vårprognosen lades fram.

Den prognos som GD Ekonomi och finans lade fram den 10 november 2011 visar på en utveckling för 2011 som inte är lika optimistisk som vårprognosen, vilket gäller både de ekonomiska och de sociala indikatorerna. Återhämtningen har avstannat och utsikterna för EU:s ekonomi har försämrats. Allt sämre förtroende och större finansiell turbulens inverkar på investering och konsumtion, samtidigt som akuta budgetkonsolideringar hämmar den inhemska efterfrågan, och en allt svagare ekonomi bromsar exporten. Återhämtningen under de två sista åren har endast lett till en tämligen måttlig ökning av sysselsättningen.

Trots att de kortsiktiga indikatorerna pekar på en avmattning av den ekonomiska aktiviteten är de övergripande tillväxtresultaten för året fortfarande relativt starka tack vare att en god start på det första kvartalet, och BNP-tillväxten förväntas bli 1,6 %.

Även om en kraftig avmattning förväntas kan de ekonomiska och sociala förhållandena inte betecknas som extraordinära med avseende på metoden, vilket skulle motivera en tillämpning av åtgärder som går längre än metoden. Den dystra bilden har i själva verket påverkat även lönerna inom den offentliga sektorn i medlemsstaterna, särskilt på grund av behovet av budgetkonsolidering, och för de anställda inom den offentliga sektorn väntas blygsamma löneökningar i förhållande till löneökningarna för de anställda i den totala ekonomin under året (3 %). Den försämrade köpkraften för nationella tjänstemän i central statsförvaltning fram till juli 2011 genom tillämpningen av metoden gäller också för EU-tjänstemän och kommer att innebära en minskning på 1,8 % av reallönen på alla anställningsorter för EU-tjänstemän. De försämrade ekonomiska utsikterna har inte lett till omständigheter under vilka den ”normala metoden” inte fungerar och inte kan avspegla medlemsstaternas beslut som rör de nationella tjänstemännen.

Den ekonomiska tillväxten i EU förväntas avstanna under det sista kvartalet 2011 och mycket måttlig tillväxt väntas under 2012. Om den ekonomiska situationen försämras ytterligare och leder till att medlemsstaterna vidtar åtgärder på nationell nivå som inte kan täckas vid en normal tillämpning av metoden, kommer kommissionen, i enlighet med principen om lojalt samarbete vilket domstolen framhåller, att föreslå att undantagsklausulen tillämpas för att ta vederbörlig hänsyn till de åtgärder som vidtagits på nationell nivå och också minska tiden mellan den tidpunkt då dessa åtgärder träder i kraft och den nästföljande årliga anpassningen av lönerna om ett år.

Kommissionen vill påminna om att de åtstramningsåtgärder och reformer som rekommenderas, planeras eller genomförs i medlemsstaterna återspeglas i kommissionens utkast till en översyn av tjänsteföreskrifterna som grundar sig direkt på artikel 336 i EUF-fördraget och som skulle generera betydande besparingar på mer än en miljard euro under den kommande fleråriga budgetramen och över en miljard per år i ett långsiktigt perspektiv.

2011 ÅRS HÖSTPROGNOS FÖR EU:S EKONOMI

Ekonomisk tillväxt under 2010 och 2011

Recessionen slutade 2009 och följdes av en återhämtning 2010. Sammantaget ökade BNP med 2,0 % i EU och med 1,9 % i euroområdet sett till hela 2010[1].

2011 års höstprognos för EU:s ekonomi visar att de kortsiktiga indikatorerna pekar på en fortsatt avmattning av ekonomin i EU, men bekräftar också att EU:s ekonomi kommer att fortsätta att växa under 2011 tack vare den goda starten under det första kvartalet. Efter nedjusteringen av vårprognosen för 2011 (1,6 % tillväxt i euroområdet och 1,8 % i EU) förväntas den ekonomiska tillväxten i Europa bli ungefär 1,5 % (euroområdet) och 1,6 % i (EU) 2011. Under det sista kvartalet av 2011 förväntas BNP-tillväxten avstanna, och den ekonomiska tillväxten kommer att omfattas av en blygsam ökning först i slutet av 2012.

Avmattningen i den ekonomiska återhämtningen 2011 kan dock inte jämföras med den turbulens som drabbade EU under 2008 och 2009 då den ekonomiska tillväxten sjönk från 3,2 % år 2007 till 0,3 % år 2008 för att sedan bli kraftigt negativ, nämligen -4,2 % år 2009.

[pic]

Situationen på arbetsmarknaden stabil under 2010 och 2011

Enligt 2011 års höstprognos för EU:s ekonomi började antalet sysselsatta att långsamt stiga i slutet av 2010, så snart tillväxten av antalet arbetade timmar började stabiliseras. Den sena reaktionen på återhämtningen inom sysselsättningen berodde på hamstringen av arbetskraft under recessionen och ledde till en betydande ökning av arbetskraftens produktivitet. Trots återhämtningen i den ekonomiska tillväxten i EU har det skapats alltför få nya jobb för en betydande sänkning av arbetslösheten. Både inom euroområdet och i EU varierade arbetslöshetssiffrorna bara marginellt under 2010 och 2011.

Även om arbetslösheten i EU har reviderats något uppåt förväntas den under 2011 förbli stabil på samma nivå som under 2010 (9,7 %) enligt höstprognosen (se diagram nedan). Dessa siffror överensstämmer med vårprognosen där man som räknade med att arbetslösheten inom EU skulle sjunka något under 2011 och uppgå till 9,5 %.

I detta avseende är det särskilt anmärkningsvärt att sysselsättningstillväxten förväntas bli positiv i EU år 2011 (0,4 %) efter att två års minskning (–1,8 % år 2009 och - 0,5 % år 2010).

[pic]

[pic]

Lönerna för anställda inom den privata sektorn och i den totala ekonomin ökar under 2010 och 2011

Kommissionen anser att det kan vara lämpligt att jämföra situationen för anställda i den offentliga sektorn med den totala ekonomin i EU. För detta syfte kan man granska de anställdas löner som den totala arbetskraftskostnaden för alla löntagare, definierad som bruttolön inklusive övertidsersättning och bonusar, tillsammans med naturaförmåner och arbetsgivarens sociala avgifter[2], både i den offentliga sektorn[3] och den totala ekonomin.

I 2011 års höstprognos för EU:s ekonomi förväntas lönerna i den totala ekonomin att öka med 2–3 % under de kommande åren.

De senaste åren ökade lönerna för de anställda i den totala ekonomin med 5,2 % år 2007 och med 4,4 % år 2008, men minskade med 0,3 % år 2009 under den finansiella turbulensen, medan BNP sjönk med 4,2 %. Under 2011 förväntas lönerna för de anställda i den totala ekonomin stiga med 3,0 % vilket är högre än prognosen i våras (2,4 %).

Den årliga ökningen av lönerna för de anställda inom den offentliga sektorn sjönk från 3,4 % år 2009 till 1,2 % år 2010. Enligt höstprognosen förväntas denna utveckling fortsätta under 2011 (0,6 %). I reala termer förväntas lönerna för anställda inom den offentliga sektorn att sjunka med 2,2 %, vilket överensstämmer med den minskning av köpkraften för de nationella tjänstemännen som mätts enligt metoden (–1,8 %), och som kommer att tillämpas på EU-tjänstemännen.

[pic]

[pic]

De offentliga finanserna oroar

Under 2011 har det skett en utveckling från stabilisering till konsolidering av de offentliga finanserna. Efter att ha minskat från 6,9 % till 6,6 % mellan 2009 och 2010 förväntas det offentliga underskottet i EU därför att minska ytterligare. Budgetunderskottet för 2011 förväntas nu bli 4,7 % av BNP i EU och 4,1 % i euroområdet. I höstprognosen har man inte beaktat ytterligare konsolideringsåtgärder som kan förväntas, men som ännu inte antagits.

Kostsamma insatser i medlemsstaterna har haft betydande konsekvenser för de offentliga finanserna, även om orsaken till den offentliga skulden i de flesta medlemsstater kan härledas till en tidpunkt före den senaste krisen. Sammantaget nådde den offentliga skulden 80,3 % av BNP i EU år 2010, och förväntas ligga kvar på ungefär samma nivå för 2011 (82,5 %) enligt höstprognosen (se diagram 6). Siffrorna för de offentliga skulderna har inte ändrats sedan vårprognosen (82,3 % av BNP år 2011).

[pic]

Överlag utgör de offentliga finanserna ett stort problem för EU, särskilt för euroområdet. Problemet går tillbaka åtminstone till 2007, då man antog åtgärder för justera de offentliga finanserna. De åtgärderna har visserligen lett till en gradvis förbättring av saldot i de offentliga finanserna, men den senaste tidens utveckling har visat att effekterna av den ökande skulden på hållbarheten i de offentliga finanserna och deras dominoeffekt på statspappersmarknaderna utgör den viktigaste utmaningen. Försvagningen av den ekonomiska tillväxten har lett till försämrat budgetläge och riktat uppmärksamheten på hållbarheten i de offentliga finanserna. Detta är den viktigaste anledningen till den förväntade frysningen av löner eller bara blygsamma löneökningar för den offentliga sektorn i EU.

De offentliganställda i medlemsstaterna kommer dock att fortsätta att känna av konsekvenserna av oron i de offentliga finanserna under en lång tid framöver på grund av behovet att göra betydande budgetnedskärningar under de kommande åren. Detta kommer utan tvekan att få en direkt inverkan på lönerna för EU-tjänstemän, som genom tillämpningen av metoden, exakt kommer att följa löneändringarna för tjänstemän i de nationella förvaltningarna.

Fortsatt dämpad inflation

Den totala HIKP-inflationen ökade under första halvåret 2011, främst på grund av genomslaget av de höga priserna på energi och livsmedel. Mot bakgrund av att råvarupriserna nådde sin topp under det första halvåret 2011 och att de framtida oljepriserna tyder på en ytterligare minskning på sikt, förväntas den totala inflationen att gradvis dämpas och falla tillbaka på en nivå under 2 % under loppet av 2012. När det gäller det underliggande pristrycket kommer de fortsatta produktionsgapen, som förväntas öka något i de flesta medlemsstaterna, att hålla tillbaka inflationen samtidigt som lönerna förväntas öka bara måttligt mot bakgrund av den höga arbetslösheten.

HIKP väntas öka till 3,0 % år 2011 enligt höstprognosen (vilket överensstämmer med vårprognosen).

[pic]

Indikatorn för tilltron till ekonomin har dalat

Den här indikatorn är extremt instabil. Efter att ha varit nere på sin lägsta nivå sedan 1990 i mars 2009 (66,9), passerade indikatorn för tilltron till ekonomin ( Economic Sentiment Indicator – ESI )[4] sitt medelvärde för perioden 1990–2010 i april 2010 (100). Den nådde därefter en topp i mars 2011 (107,4), men har sjunkit kraftigt under de senaste månaderna (93,8 i oktober 2011), även om den med god marginal ligger kvar på en nivå över de lägsta värdena 2009.

[pic]

SLUTSATSER

I enlighet med undantagsklausulen i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna ska kommissionen undersöka om en allvarlig och plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen inom unionen kan konstateras på grundval av objektiv information.

Dessutom ska kommissionen enligt domstolens dom i mål C-40/10 bedöma om ovannämnda uppgifter kan betecknas som ” en extraordinär situation ” ” då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt genom tillämpning av den ’normala metoden’ ”.

Enligt kommissionens bedömning i sin rapport av den 13 juli 2011 är försämring en term som används för att beskriva en nedgång i den ekonomiska och sociala situationen. För att kunna fastställa om det har inträffat en allvarlig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör hänsyn tas till både storleken och varaktigheten hos de ekonomiska och sociala verkningar som har konstaterats . För att kunna fastställa att det rör sig om en plötslig försämring av den ekonomiska och sociala situationen bör snabbheten och förutsägbarheten hos de ekonomiska och sociala verkningarna undersökas . I detta sammanhang är det särskilt viktigt att skilja mellan normala ekonomiska konjunktursvängningar och variationer som orsakas av yttre händelser.

De prognoser som GD Ekonomi och finans lade fram den 10 november 2011 visar på en sämre utveckling jämfört med den prognos som lades fram i våras, både när det gäller de ekonomiska och sociala indikatorerna och den turbulens som den europeiska ekonomin för närvarande upplever.

Trots att de kortsiktiga indikatorerna pekar på en avmattning av ekonomin i EU är den övergripande tillväxten för året fortfarande relativt stark. Framför allt väntas BNP fortsätta att öka under 2011 och sluta på omkring 1,6 % (vilket ungefär motsvarar ökningen 2010 på 2,0%), medan den däremot minskade med 4,2 % år 2009. Det stillestånd i ekonomin som väntas under det sista kvartalet 2011 tros vara begränsat till det kvartalet, och under det första kvartalet 2012 förväntas en mindre tillväxt av BNP.

Dessutom förblir arbetslösheten under 2011 stabil och ligger på samma nivå som 2010 (9,7 %), medan sysselsättningen förväntas öka under 2011 (0,4 %) för första gången efter att ha minskat under två år (–1,8 % år 2009 och –0,5 % år 2010).

Lönerna i den totala ekonomin väntas ligga kvar på en hög nivå 2011 (3,0 %), medan däremot siffrorna i den offentliga sektorn är mycket lägre (0,6 %) och är i överensstämmelse med den minskade köpkraft för EU-tjänstemän som beräknats med hjälp av metoden (–1,8 % år 2011).

Det offentliga underskottet i EU väntas minska ytterligare från nära 7 % både 2009 och 2010 till 4,7 % år 2011 enligt både höst- och vårprognoserna. Eftersom underskotten i de offentliga finanserna kommer att minska väntas budgetkonsolideringen gå framåt, även om den offentliga skulden i EU varit ett ständigt problem för EU-ekonomin sedan åtminstone 2007.

Trots att höstprognosen för 2011 tydligt beskriver en klart mindre gynnsam ekonomisk och social situation än vårprognosen följer det av kriterierna i artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna enligt domstolens tolkning att EU inte står inför en extraordinär situation med avseende på metoden som, enligt domstolens tolkning, innebär en situation då tjänstemännens löner inte justeras tillräckligt skyndsamt för att ta hänsyn till de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna med avseende på de nationella tjänstemännen. Även om löneökningarna för de anställda i den totala ekonomin skulle bli relativt höga, väntas löneökningen för anställda inom den offentliga sektorn bli blygsam, vilket kommer att återspeglas genom tillämpningen av metoden.

När det gäller utvecklingen av lönerna för anställda i den offentliga sektorn kommer denna parameter att återspeglas genom tillämpningen av metoden 2011. Arbetstagarna i den offentliga sektorn förväntas förlora 2,2 % av sin köpkraft, vilket är i linje med uppgifterna från medlemsstaterna rörande nationella tjänstemän i den offentliga sektorn (en sänkning av köpkraften på 1,8 %). Denna sänkning av köpkraften kommer genom metoden att tillämpas på EU-tjänstemän på alla anställningsorter, och deras reallöner sänkas med samma procenttal.

Denna minskning av köpkraften för nationella tjänstemän och EU-tjänstemän stämmer överens med den rådande ekonomiska och sociala situationen, och denna situation motiverar inte några åtgärder utöver denna minskning. Kommissionen har därför inte möjlighet att ge klartecken för tillämpningen av undantagsklausulen utan att bryta mot artikel 10 i bilaga XI till tjänsteföreskrifterna och EU-domstolens rättspraxis.

Detta utesluter dock inte att man genomför strukturreformer i den europeiska förvaltningen direkt på grundval av artikel 336 i EUF-fördraget. Kommissionen vill därför erinra om sitt utkast till förslag till översynen av tjänsteföreskrifterna, där det bland annat föreslås en nedskärning av personalen med 5 % vid alla institutioner och organ, en ökning av antalet arbetstimmar per vecka till 40 timmar utan kompenserande lönejusteringar, en höjning av pensionsåldern till 65 år, en betydande skärpning av bestämmelserna för förtidspension samt åtgärder som gäller bestämmelserna om karriärsutveckling, t.ex. en betydande sänkning av lönerna för vissa uppgifter. Detta ligger i linje med de åtgärder som vidtagits eller diskuteras för nationella offentliga förvaltningar och skulle generera betydande besparingar på över en miljard euro under den kommande fleråriga budgetramen, och till och med ännu högre belopp efter 2020.

Mer specifikt har kommissionen beslutat att föreslå en ytterligare ökning av den förslagna solidaritetsavgiften på upp till 6 %, med hänsyn till den senaste tidens oro på finansmarknaderna och bekymren för hur man ska kunna göra besparingar inom de nationella förvaltningarna och genomföra nedskärningar i de nationella budgetarna. Om medlagstiftarna antar förslaget kommer denna ytterligare ökning att påverka EU-tjänstemännens löner till utgången av löptiden för den föreslagna reviderade metoden för justering av löner och pensioner år 2022.

Kommissionen kommer att formellt lägga fram det här förslaget i december 2011 så snart det obligatoriska samrådet med kommittén för tjänsteföreskrifterna avslutats.

Till slut skulle kommissionen vilja återkomma till det faktum att den ekonomiska tillväxten i EU väntas avstanna under det sista kvartalet 2011 och att en mycket begränsad ekonomisk tillväxt väntas 2012. Om den ekonomiska situationen försämras ytterligare och leder till att medlemsstaterna vidtar åtgärder på nationell nivå som inte kan täckas tillräckligt snabbt vid en normal tillämpning av metoden, kommer kommissionen i enlighet med principen om lojalt samarbete, som domstolen framhåller, att tillämpa undantagsklausulen för att ta vederbörlig hänsyn till de åtgärder som vidtas på nationell nivå och också minska tiden mellan den tidpunkt de dessa åtgärder träder i kraft och den nästföljande årliga anpassningen av lönerna.

[1] Siffrorna för förra året kan skilja sig något på grund av Eurostats periodiska uppdateringar.

[2] De återspeglar följaktligen förändringar i sysselsättningen och i välfärdspolitiken samt lönenivån.

[3] Den offentliga sektorn inkluderar alla institutionella enheter som är övriga icke marknadsproducenter och vars produktion är avsedd för individuell och kollektiv konsumtion huvudsakligen finansierad med obligatoriska betalningar av enheter som hör till andra sektorer, och/eller alla institutionella enheter som främst ägnar sig åt omfördelning av nationalinkomst och nationalförmögenhet. De institutionella enheterna inbegriper offentliga organ, vissa icke vinstdrivande institutioner och självständiga pensionsfonder. Den offentliga sektorn delas in i följande fyra delsektorer: stat, delstatsförvaltning, kommunalförvaltning och socialförsäkringsfonder.

[4] På grundval av konjunkturundersökningar offentliggörs varje månad bedömningar och förväntningar i fråga om vissa aspekter av den ekonomiska verksamheten i olika sektorer av ekonomin (industri, tjänster, byggnadsverksamhet, detaljhandel) och konsumenter. För var och en av de fem sektorer som undersöks tas ”konfidensindikatorer” fram som återspeglar övergripande attityder och förväntningar på sektorsnivå i ett endimensionellt index. För att kunna följa den allmänna ekonomiska verksamheten har man sedan 1985 beräknat en övergripande indikator för tilltron till ekonomin, som en vägd summa av dessa fem indikatorer.