Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden: En grönbok"

(98/C 73/28)

Den 21 april 1997 beslutade kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Kompletterade pensionsskydd på den inre marknaden: En grönbok".

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 december 1997. Föredragande och medföredragande var Harry Byrne respektive Jan Jacob van Dijk.

Vid sin 350:e plenarsession den 10-11 december 1997 (sammanträdet den 11 december 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 92 röster för och 2 röster emot.

1. Inledning

1.1. Kommissionen har utarbetat denna grönbok för att rikta uppmärksamheten på de betydande demografiska förändringarna inom EU och på konsekvenserna av dessa förändringar för de statliga pensionssystemen.

1.2. Under de senaste årtiondena har födelsetalet sjunkit samtidigt som den förväntade livslängden har ökat. Följaktligen beräknar man att den nuvarande kvoten i EU med fyra personer i arbetsför ålder som försörjer en pensionär år 2040 kommer att ha minskat till två personer i arbetsför ålder för en pensionär.

1.3. Om ingenting görs kan dessa demografiska förändringar komma att få allvarliga budgetkonsekvenser för de allmänna pensionssystemen. Under till exempel perioden 1995-2030 kommer det vägda medelvärdet av kvoterna mellan pensionsutgifter och BNP att öka mellan 3 och 4 procentenheter i de 11 medlemsstater för vilka prognoser finns tillgängliga.

1.4. I själva verket är 88 % av alla pensioner som betalas ut i EU statliga pensioner som finansieras ur de löpande intäkterna ("pay-as-you-go"). Befolkningsförändringar är viktiga faktorer som belastar fördelningssystemen.

1.5. Talet 88 % är emellertid inte helt belysande för situationen eftersom det är ett medeltal i EU och situationen varierar avsevärt mellan olika medlemsstater. Exempelvis framgår det av tabell II i grönboken att om pensionfondernas tillgångar utgör 20 % av BNP i EU jämfört med 59 och 45 % i USA respektive Japan, så befinner sig två EU-medlemsstater, Nederländerna och Storbritannien, i ena änden av skalan med ca 80 %, samtidigt som många medlemsstater uppvisar ensiffriga procenttal.

1.6. De olika systemen i medlemsstaterna framgår tydligt i tabell I och II som bifogas detta yttrande. I tabell I visas förhållandet mellan lagstadgade statliga pensioner och inkomsterna (1 ½ gånger den nationella genomsnittsinkomsten). Här ser man att Irland, Nederländerna och Storbritannien ligger i botten av tabellen med 31 % och uppåt, samtidigt som Portugal, Spanien, Italien och Grekland ligger över 70 %. I tabell II har också kompletterande pensioner tagits med och därmed närmar sig siffrorna varandra, även om skillnader kvarstår.

1.7. Utbetalning av drägliga ålderspensioner är en hörnsten i EU:s samhällsstruktur. Inför det hot mot dessa pensioner som de beräknade befolkningsförändringarna utgör välkomnar ESK kommissionens initiativ att ta itu med problemet. Problemet kommer att utvecklas gradvis, men ju tidigare som man vidtar korrigerande åtgärder, desto större chans har de att lyckas.

1.8. Sammanfattningsvis konstaterar ESK att pensionssystemen varierar mycket mellan medlemsstaterna och att kommissionen inte har för avsikt att föreskriva en detaljerad åtgärdsplan som medlemsstaterna skall följa.

2. Möjliga åtgärder

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén noterar följande från inledningen i kommissionens grönbok:

a) Att medlemsstaternas socialförsäkringssystem (pelare 1) även i fortsättningen kommer att svara för huvuddelen av pensionsutbetalningarna.

b) Att de system i pelare 2 (tjänstepensionssystem) och 3 (företrädesvis) livförsäkringsbaserade pensionssparprogram) som diskuteras inte är en patentlösning för att komma till rätta med de problem som orsakas av demografiska förändringar.

c) Att i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen är det upp till medlemsstaterna att avgöra vilken betydelse de vill att de tre pelarna skall ha för pensionsutbetalningarna.

2.2. ESK stöder kommissionens analys som presenterats ovan i punkt 2.1 och förklarar att kommitténs huvudsakliga önskemål är att man skall vidta lämpliga åtgärder för att EU:s medborgare skall få sina förväntningar om drägliga pensioner vid pensioneringen uppfyllda. ESK vill betona att både privata och offentliga pensionssystems genomförbarhet inte bara är beroende av demografiska faktorer utan också av ekonomiska, sociologiska och rättsliga förhållanden. Hög arbetslöshet, t.ex., har en negativ effekt.

2.3. Eftersom systemen i pelare 1 är så betydelsefulla bör medlemsstaterna försöka förbättra dessa systems hållbarhet. ESK konstaterar att några medlemsstater redan har börjat reformera sina system i den riktningen och att det är viktigt att denna utveckling fortsätter.

2.4. De kompletterande pensionsystemens betydelse ökar emellertid, och ESK instämmer i att det framför allt är viktigt att de garanteras trygga rättsliga förhållanden.

2.5. Det finns huvudsakligen två vägar för att tillhandahålla kompletterande pensionssystem:

a) Pensionssystem som är kopplade till anställning och som normalt finansieras genom företagets avsättningar i balansräkningen eller fonderas via externa placeringar i separata tillgångar i form av grupplivförsäkringar eller pensionsfonder.

b) Individuella försäkringslösningar.

2.6. Även om det är medlemsstaterna som avgör i vilken grad pelare 2 och 3 skall utnyttjas ägnas resten av grönboken åt hur den inre marknaden kan underlätta för dessa system att fungera effektivare.

2.7. ESK vill fästa kommissionens uppmärksamhet på att det finns fördelningssystem som måste förlängas för utbetalning av befintliga pensionärers pensioner och att man bör planera för en mekanism som möjliggör en stegvis övergång till fondbaserade pensionssystem, där de fondbaserade systemen införs som komplement till fördelningssystemen. Man bör inse att fördelningssystemen och de fondbaserade systemen kompletterar varandra.

2.8. Kommissionen påpekar när den uppmärksammar möjligheten att använda kompletterande pensionssystem att det finns fördelar och nackdelar med både fonderade och icke-fondbaserade pensionssystem. Man bör också notera att en eventuell övergång, oavsett om den sker gradvis, från allmänna pensioner till system i pelare 2 eller 3 kommer att innebära att fler resurser går till pensionsinbetalningar, eftersom de existerande pensionerna i första pelaren måste finansieras samtidigt som inbetalningar börjar göras till framtida fondbaserade system. Man måste därför säkerställa att alla initiativ som rör pelare 2 och 3 kan genomföras utan att de befintliga systemen inom pelare 1 undermineras.

3. Kapitel II - Pensionsavsättningar och kapitalmarknader i EU

3.1. I grönboken betonas de avsevärda variationerna i investeringsmönster mellan medlemsstaterna i fråga om andelen aktier i förhållande till obligationer (se tabell 3). Man pekar på det faktum att aktier ger högre avkastning men ifrågasätter om man kan dra några bestående slutsatser av detta faktum. Man understryker dock den dramatiska minskning av långsiktiga pensionskostnader som relativt små ökningar av den årliga avkastningen kan ge upphov till.

3.1.1. Det finns också stora skillnader i pensionssystemens innehav av utländska tillgångar (se tabell 4).

3.1.2. I grönboken ställs också frågan om högre avkastning kan uppnås utan otillbörligt risktagande och om kapitalmarknaderna i EU kan absorbera eventuella framtida ökningar av investeringarna.

3.2. ESK:s har följande kommentarer till den utförliga analysen i grönboken:

3.2.1. På lång sikt ökar pensionsåtagandenas realvärde på grund av den långsiktiga reallöneökningen, vilket i sin tur leder till högre levnadsstandard. Tidigare erfarenheter visar att placeringar i reala tillgångar (aktier och egendom) därför bättre svarar mot pensionsåtaganden än värdepapper med fast ränta.

3.2.2. Tidigare erfarenheter under mycket långa perioder (se t.ex. tabell VI c i grönboken) visar övertygande på de förmånliga reella avkastningar som aktier kan ge. Eftersom pensionsplaceringar är långsiktiga till sin natur är kortsiktiga marknadsfluktuationer av liten betydelse. Som framgår av grönboken kan en ökning av den årliga avkastningen på till exempel2 eller 3 procentenheter under en tidsperiod få mycket påtagliga konsekvenser för vinsterna och/eller kostnaderna.

3.2.3. Det har utvecklat förvaltningsmetoder som gör det möjligt för en pensionsfond att stämma av sina tillgångar mot sina åtaganden och därmed att minimera risken genom att anpassa sina placeringar till fondspararnas ålderssammansättning. En försiktig fondförvaltare som följer de förvaltningstekniska råden har sannolikt en större andel obligationer i en fond med medelålders medlemmar än vad som vore lämpligt för en fond med huvudsakligen unga personer. En spridning av placeringarna i olika former av tillgångar, varav några är negativt korrelerade, används också för att minimera risken.

3.2.3.1. Värdepappersmarknaderna gör det möjligt att sprida placeringarna över många näringslivssektorer som sannolikt uppvisar olika resultat vid en bestämd tidpunkt, och den risk som är förknippad med värdepapperen hanteras genom att en maximal investeringsgräns sätts för varje enskilt värdepapper.

3.2.4. Vad gäller kapitalmarknadernas förmåga i EU att absorbera de relativt betydande fonder som uppstår bör man först notera att investeringarna skulle ske under en lång tidsperiod. Det tycks därför sannolikt att kapitalmarknaderna kunde och skulle utvecklas för att absorbera de tillgängliga fonderna på samma sätt som har skett i exempelvis USA. Däremot är det svårare att bedöma vilka positiva spin off-effekter denna nya investeringskälla skulle kunna få för EU:s ekonomi.

3.2.5. Placeringsinskränkningar som inte är motiverade av försiktighetsskäl och som sätter oberättigade och godtyckliga gränser för till exempel aktieplaceringar eller investeringar i utlandet kan öka risken för alltför låg avkastning. På samma sätt instämmer ESK i att det inte är kommissionens uppgift att förespråka någon särskild investeringsstrategi för pensionsfonder. Denna uppgift ankommer på fondförvaltarna, som arbetar under vederbörlig tillsyn.

3.2.6. Sammanfattningsvis anser ESK att om lämpliga försiktighetsregler finns - bl.a. kontroll över fondförvaltare - kan högre avkastning uppnås utan otillbörliga risker och att kapitalmarknaderna i EU sannolikt kommer att utvecklas tillräckligt för att absorbera ytterligare investeringar från pensionsfonder.

4. Kapitel III - Adekvata försiktighetsregler för den inre marknaden

4.1. I detta kapitel diskuteras vilka försiktighetsregler som kan vara adekvata på en inre marknad för fondinvesteringar. Det system som skisseras i punkt 36 ger en lämplig grund för reglering, under förutsättning att kommissionen utarbetar förslag som syftar till att förfina det ytterligare-förslag som ESK skulle vilja yttra sig över.

4.2. ESK ställer sig bakom de mål för politiken som anges i punkt 40 och som syftar till att:

a) undanröja konkurrenshindren på den inre marknaden för investeringstjänster,

b) ge frihet att placera pensionfonders tillgångar endast med beaktande av "försiktighetsprincipen".

4.3. ESK anser liksom kommissionen att detta sannolikt inte skulle förorsaka några dramatiska förändringar i investeringsstrategierna på kort sikt. Fondförvaltare tenderar att vara konservativa och anpassar sig förmodligen gradvis till nya typer av investeringsfrihet. eurons införande kommer att underlätta korsinvesteringar i deltagande medlemsstater eftersom överväganden rörande valutaavstämning blir överflödiga.

4.4. ESK stöder helt och hållet åsikten att pensionsfonder måste vara föremål för adekvata tillsynsregler. I detta sammanhang är det av avgörande betydelse att tillsynsinstansen lägger särskild vikt vid riskhanteringen. Kommissionen formulerar emellertid en mycket viktig fråga: Skall samma regler gälla för pensionsfonder och försäkringsbolag?

4.4.1. ESK vill emellertid i detta sammanhang framhålla att försiktighetsreglerna måste omfatta en bedömning av pensionsåtagandena, varvid lämpliga försäkringstekniska normer skall användas, och en nära korrelation mellan avkastningen på tillgångarna och åtagandenas omfattning. ESK skulle också vilja betona att det är angeläget att göra fondspararna delaktiga i förvaltningen av fonderna och att se till att fondförvaltarna har en förpliktelse att tillhandahålla fondspararna upplysningar och rådgivning.

4.5. ESK vill påpeka att det finns en grundläggande skillnad mellan försäkringsbolag och pensionsfonder, en skillnad som består i att försäkringsbolagen säljer sina tjänster medan detta i de flesta medlemsstater inte gäller för pensionsfonder. Livförsäkringsbolag är också föremål för tillsynsregler som gäller varje företags hela affärsverksamhet, där denna omfattar en hel rad skydds- och investeringsprodukter. Målen för pensionsfondernas investeringar av tillgångar bör emellertid i stora drag överensstämma med den investeringsstrategi som livförsäkringsbolagen har för sina pensionskontrakt.

4.6. Mot bakgrund av pensionsinvesteringarnas speciella karaktär rekommenderar ESK därför att man tillämpar särskilda regler för pensionsinvesteringar. I den mån som försäkringsbolagen erbjuder produkter som ger förmåner liknande pensionsfondernas, kan det bli nödvändigt att ändra livförsäkringsdirektivet för att se till att försäkringsbolag inte drabbas av en snedvridning av konkurrensen vad beträffar pensionsprodukter. De regler som gäller för pensionsinvesteringar bör - utan att sänka skyddets kvalitet - i möjligaste mån ha till syfte att säkerställa att pensionsfonderna, inklusive dem som försäkringsbolagen förvaltar, verkar under likartade regler på "en rättvis spelplan".

4.7. ESK anser att det för att förverkliga den inre marknaden krävs att man inför en frihet för fondförvaltningen. Tack vare de moderna kommunikationsmedlen spelar inte närheten till marknaderna en lika stor roll som fondförvaltarnas talanger och kunnande.

4.8. Med tanke på framtiden anser ESK att det i detta fall skulle vara lämpligt att anta ett generellt direktiv som omfattar grundläggande principer i linje med punkt 47 (alternativ 3).

5. Kapitel IV - Att underlätta den fria rörligheten för arbetstagarna

5.1. I detta kapitel behandlar kommissionen de hinder som nu finns för arbetstagares fria rörlighet. Kommissionen påpekar att man i gemenskapens lagstiftning redan undanröjt hindren för rörligheten över gränserna när det gäller lagstadgade pensioner, men att lagstiftningen inte gäller för kompletterande pensionssystem.

I november 1996 rekommenderade den högnivågrupp som kommissionen tillsatt för att undersöka detta område att gemenskapens lagstiftning inledningsvis endast skulle beröra tre sidor av denna fråga:

a) Bevarande av förvärvade pensionsrättigheter för försäkrade som flyttar till en annan medlemsstat.

b) Gränsöverskridande utbetalningar av förmåner som intjänats i de kompletterande pensionssystemen bör underlättas i andra medlemsstater.

c) Anställda som tillfälligt sänds till en annan medlemsstat av sin arbetsgivare bör fortfarande kunna vara anslutna till det kompletterande pensionssystem de redan tillhör.

ESK välkomnar kommissionens åtgärd nyligen att anta ett förslag till direktiv i vilket dessa frågor behandlas. ESK håller just nu på att utarbeta ett yttrande om det.

5.2. Andra frågor som kommissionen nämner och som inte behandlas av högnivågruppen är följande:

a) Villkor för förvärv av rättigheter - bl.a. de långa intjänande perioderna i vissa medlemsstater.

b) Svårigheter med överföring av intjänade pensionsrättigheter från en medlemsstat till en annan.

c) Skatteproblem i samband med förvärv av pensionsrättigheter i mer än en medlemsstat (beskattningen berörs också i kapitel V).

d) Situationen för en arbetstagare som är tillfälligt anställd i en annan medlemsstat utan att vara utsänd av sin arbetsgivare.

5.3. ESK instämmer i att de frågor som antytts i punkt 5.2 utgör betydande hinder för arbetstagarnas fria rörlighet och strider mot idén om en inre marknad. Om pensionerna betraktas som en form av uppskjuten lön som intjänats under det yrkesverksamma livet, är det särskilt orimligt att införa långa intjänandeperioder, t.ex. upp till 10 år, innan man får rätt till pension.

5.3.1. När pensionssystemen förändras måste de försäkrade få fullständig information om möjligheterna att överföra rättigheter genom kapitalöverföringar, när detta är förenligt med fonderingsmetoderna i de berörda systemen. ESK menar också att man i förslag till direktiv om samordning av pensionssystemen bör beakta mekanismer som skyddar pensionsmedlens köpkraft.

5.3.2. ESK anser att anställda som sänds till en annan medlemsstat av sina arbetsgivare för tillfälligt arbete i företaget eller i ett dotterbolag skall kunna fortsätta att vara anslutna till pensionssystemet i hemlandet. Vi anser dock inte att det skulle vara rimligt att ålägga en arbetsgivare att låta anställda behålla sitt medlemskap, om de säger upp sig för att i en annan medlemsstat ta ett arbete som inte har något samband med den berörda arbetsgivaren.

5.4. I sitt yttrande av den 15 maj 1992 om kompletterande socialförsäkringssystem (föredragande: Ada Maddocks) rekommenderade ESK att kommissionen undersöker möjligheten att utforma och skapa regler för en europeisk modell för ett tjänstepensionssystem som "europeiska" företag skulle kunna använda för att pensionsförsäkra sina anställda i alla medlemsstater. ESK vill här upprepa denna rekommendation.

5.5. Högnivågruppen har föreslagit att man skall inrätta ett pensionsforum på gemenskapsnivå för att angripa problem som gäller pensioner och som utgör hinder för personers fria rörlighet. ESK har hittills ställt sig tveksam till detta. Det finns redan en rådgivande kommitté för migrerande arbetstagare, där problem rörande den sociala tryggheten diskuteras inom ramen för arbetstagarnas fria rörlighet. Dessutom kan förslag diskuteras i den sociala dialogen, i synnerhet om man utgår från uppfattningen att kompletterande pensioner i själva verket är uppskjuten lön. Kommittén föreslår att man inom ramen för den rådgivande kommittén för migrerande arbetstagare inrättar en särskild arbetsgrupp med uppgift att så snart som möjligt ta fram möjliga lösningar för de problem som faktiskt föreligger när det gäller kompletterande pensioner.

6. Kapitel V - Beskattningens betydelse för tilläggspensionerna

6.1. I detta kapitel i grönboken behandlas beskattningens betydelse för pensionssystemen. I de flesta medlemsstater åtnjuter pensionssystemen skatteförmåner på de ackumulerade fonderna, vilka kompenseras genom beskattning av den faktiska pension som slutligen betalas ut.

6.1.1. De nuvarande skattereglerna kan emellertid utgöra ett hinder för arbetstagarnas fria rörlighet. I grönboken efterlyser kommissionen synpunkter på hur situationen skall förbättras och särskilt om gemenskapslagstiftning är ett lämpligt och genomförbart alternativ.

6.2. ESK stöder den allmänna principen att pensionsfonderna under uppbyggnadsstadiet utgör en uppskjuten förmån för fondspararna och att beskattning på samma sätt bör skjutas upp tills förmånen betalas ut till den enskilde fondspararen.

6.2.1. ESK anser, med full respekt för subsidiaritetsprincipen, att det skulle öka arbetstagarnas rörlighet om en gemensam uppsättning regler för erkännande av pensionsarrangemang i en medlemsstat i förhållande till alla andra medlemsstater, kunde utarbetas för att antas av rådet.

6.3. I allmänhet ger medlemsstaterna skattelättnader till pensionssystem i förväntan att de kommer att få in skatt på pensionerna när de slutligen betalas ut. Det är viktigt att de gemensamma reglerna inte ruckar på denna princip på ett markant sätt. Under nästa århundrade kommer pensionärerna att utgöra en betydligt högre andel av totalbefolkningen, och det skulle bli allt svårare att finansiera offentliga utgifter om det inte var möjligt att beskatta pensionärernas inkomst.

6.4. För att specifikt möta problemet med arbetstagarnas rörlighet skulle de gemensamma reglerna kunna omfatta följande:

a) Inbetalningarna till ett pensionssystem i utlandet bör ges samma skattelättnader som ett nationellt system. Denna förmån skall bara erbjudas under en begränsad period för att underlätta förflyttningar under korta arbetsperioder (utlandsstationerade arbetstagare). Det är inte ovanligt att anställda i ett multinationellt företag arbetar successivt i olika länder under

3 till 5 år, men att de har för avsikt att pensionera sig i sitt hemland. Stora problem och orättvisor skulle skapas om denna typ av arbetstagare tvingades byta pensionssystem varje gång de flyttar.

b) Vid permanent flyttning till en annan medlemsstat bör arbetstagaren ha möjlighet att behålla sina samlade pensionsförmåner i tidigare system eller, när det finns fonder, att överföra dessa medel till ett godkänt system i det nya land där han är bosatt. Det är också viktigt att arbetstagaren får tillgång till utförlig information och rådgivning.

c) De pensioner som betalas ut bör beskattas i landet där personen är bosatt. Detta skulle dock kunna skapa vissa problem för de medlemsstater som inte får kompensation för sin förlust av skatteintäkter genom inflyttning av pensionärer.

6.5. Det vore en fördel ifall man kunde finna en strategi på gemenskapsnivå för att undanröja dessa hinder, men för att nå resultat är det förmodligen mera realistiskt att förlita sig på bilaterala eller multilaterala avtal. Detta skulle kunna underlättas om kommissionen utformade en modell för beskattningsregler i samband med pensionssparande.

7. Slutsatser

7.1. ESK välkomnar grönboken och ger på nytt uttryck för sin önskan att lämpliga åtgärder vidtas i avsikt att skapa adekvata pensionsbestämmelser för dem som går i pension under nästa århundrade.

7.2. Kommittén instämmer i att kompletterande pensioner kommer att spela en viktig roll i det framtida pensionssparandet.

7.3. ESK påpekar att det har varit och kommer att fortsätta att vara svårt att uppnå framsteg när det gäller kompletterande pensionssystem på grund av de olikartade metoder som traditionellt används i medlemsstaterna. Det är uppenbart att användningen av kompletterande pensioner varierar i hög grad, och det är dessutom så att det i de länder där kompletterande pensioner är en väletablerad företeelse finns en mer liberal investeringspolitik rörande såväl aktier och derivatinstrument som utlandsinvesteringar. I de länder, däremot, där kompletterande pensioner just håller på att utvecklas sker mycket större investeringar i obligationer än i aktier och utländska tillgångar.

7.4. Ett påpekande som kanske inte är helt relevant för pensionsfrågan är att fler investeringsfonder sannolikt kommer att få gynnsamma ekonomiska effekter på EU:s medlemsstater.

Bryssel den 11 december 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>