A4-0006/99

Europaparlamentets rekommendation till rådet om arbetsprogrammet för Schengensamarbetet fram till juni 1999

Europaparlamentet

- som beaktar artikel 94 i sin arbetsordning,

- som beaktar artiklarna 7a och 100c i EG-fördraget och artikel K 6 tredje stycket i EU-fördraget,

- som beaktar Amsterdamfördraget och särskilt artiklarna 61, 62 och 63 i EG-fördraget, artiklarna 30, 31, 43, 44 och 45 i Fördraget om Europeiska unionen samt de protokoll och förklaringar som rör införlivandet av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar och i synnerhet protokollen och förklaringarna om Förenade kungarikets, Irlands och Danmarks ställning,

- som beaktar ordförandeskapets slutsatser vid Europeiska rådets möte i Wien den 11 och den 12 december 1998,

- som beaktar förslagen till lagstiftning om fri rörlighet och dithörande politiska åtgärder som för närvarande tas upp till övervägande,

- som beaktar den nordiska passunionen mellan Danmark, Finland, Sverige, Norge, Island och Färöarna och den gemensamma resezonen mellan Förenade kungariket och Irland,

- som beaktar förslaget till rekommendation från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor (A4-0006/99).

A. som genom sitt behöriga utskott tagit del av

i. det arbete som utförts under 1997 inom Schengensamarbetet och det tyska arbetsprogrammet för perioden juli 1998-juni 1999,

ii. rapporterna från den gemensamma tillsynsmyndigheten för perioden mars 1997-mars 1998 och om Sirene-kontorens funktionssätt,

B. som påminner om

a) att Schengenavtalet och den därefter ingångna konventionen om tillämpning av det har som mål att skapa ett område som garanterar fri rörlighet för personer med skälig balans mellan principerna om frihet och säkerhet,

b) att kompensatoriska åtgärder på området polissamarbete och rättsligt samarbete därför under inga omständigheter får ta överhanden över konsolideringen av detta område med frihet och säkerhet och över bibehållandet av den fria rörligheten för personer,

c) att den nordiska passunionen och Förenade kungarikets och Irlands gemensamma resezon visar att frihet att resa kan uppnås utan komplicerade strukturer,

C. som är medvetet om:

a) att införlivandet av Schengenregelverket inom unionens ramar bör kombinera effektivitet och efterlevnad av unionens rättsliga och institutionella logik och att de målsättningar som fastställs i den första pelaren därför går före de åtgärder som skall fastställas inom den tredje pelaren,

b) att Amsterdamfördraget har ställt upp ett mera ambitiöst mål än bara fri rörlighet för personer; i detta mål ingår också friheten att leva i ett område där säkerhet och rättvisa råder och där det finns garantier för alla de grundläggande rättigheterna,

D. som riktar sig till det tyska ordförandeskapet, som i sin egenskap av ordförandeland för både Schengensamarbetet och rådet har ett dubbelt ansvar,

riktar följande rekommendationer till rådet:

I. Införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar

1. Parlamentet anser det ytterst viktigt att de stater som medverkar i Schengensamarbetet går vidare i sina integrationsansträngningar och fortsätter samarbetet inom unionen; anser emellertid att Schengenstaterna under övergångsperioden från och med nu till och med det nya fördragets ikraftträdande bör låta sig vägledas av unionens arbetsmetoder när det gäller

- respekt för medborgarnas och tredjelandmedborgarnas grundläggande rättigheter,

- att i arbetsmetoderna inlemma grundläggande bestämmelser för rättssäkerhet, vilka ger formella rättsakter större tyngd i förhållande till «soft law»,

- öppenhet i och demokratisk kontroll av beslutsprocessen,

- juridiska kontroller och effektivitetskontroller av verksamhet som man beslutat om inom ramarna för ett närmare samarbete,

2. ställer sig frågande inför det faktum att medlemsstaterna lite drygt ett år före Amsterdamfördragets ikraftträdande ännu inte fastställt sitt regelverk eller vilka delar av regelverket som blivit överflödiga och att det kommer att uppstå frågor angående räckvidden för de instruktioner som används dagligen av enheterna (som de bestämmelser som återges i manualen «yttre gränser» och de «konsulära anvisningarna»),

3. anser att det är mycket viktigt att Schengenregelverket fastställs i god tid för att det skall bli möjligt för EU:s medlemsstater att fördela regelverket mellan den första och den tredje pelaren redan när fördraget träder ikraft; anser att användning av skyddsbestämmelsen (i artikel 2.1 fjärde stycket i Schengenprotokollet), enligt vilken hela Schengenregelverket kommer att ses som baserat på den tredje pelaren, skulle vara att betrakta som ett mycket allvarligt misslyckande, som ordförandelandet och rådet helt och hållet skulle bli ansvariga för ur institutionell och politisk synvinkel; anser att detta skulle innebära ett allvarligt hinder för den gemenskapsintegrering av vissa områden som genomförs i och med Amsterdamfördraget,

4. oroas över att det inrättats en «ständig kommitté för tillämpning av Schengenbestämmelserna» några månader innan fördraget skall träda i kraft, vilket riskerar att på förhand avgöra institutionernas uppgifter i genomförandet av politiken på EU-nivå och på nationell nivå; anser att kommissionen bör ta över dessa behörighetsområden när Amsterdamfördraget träder i kraft; uppmanar i varje fall de stater som deltar i Schengensamarbetet att vidta de åtgärder som behövs för att den ständiga kommittén för tillämpningen av Schengenavtalet skall utföra de uppdrag den får sig anförtrodda: att kontrollera att kandidatländerna följer de villkor som uppställts och att det skapas erforderliga grundvalar för en korrekt tillämpning av konventionen, vilket samordnas med förberedelsearbetena för att Schengenavtalet skall införlivas med unionen,

5. uppmanar medlemsstaterna till största möjliga samverkan i det arbete som pågår för närvarande och syftar till att införliva Schengenavtalet med unionen; undrar vad gäller arbetet med att införa Schengenregelverket över invändningarna mot att införliva Schengenbestämmelserna i den första pelaren, särskilt när det gäller att till den första pelaren föra Schengenkonventionens bestämmelser om sanktioner (artiklarna 3.2, 26.2-3 och 27.1), om villkoren för utlänningars inresa (artikel 5), om kontroll och bevakning vid gränserna (artiklarna 7 och 8), om utlämning (artikel 60 och om skjutvapen och ammunition (artiklarna 77-91); anser att fastställandet av en generalklausul, som täcker alla bestämmelser som inte kunnat definieras, är skadligt för rättssäkerheten; ansluter sig till uppmaningen från Europeiska rådet i Wien och uppmanar kommissionen att föreslå ett initiativ med syfte att införliva Schengenregelverket i fördraget,

6. anser att det avtal som skall ingås med Norge och Island strikt skall falla inom EU:s institutionella ram och respektera gällande lagstiftning i Norge och Island, såvida denna lagstiftning är förenlig med gemenskapens principer, så att den fria rörligheten för personer i enlighet med den nordiska passunionen säkerställs, vilken under de senaste 40 åren har visat sig effektiv,

7. anser att Europaparlamentet skall informeras om Schengenregelverkets innehåll och rådfrågas om det förslag till beslut, som införlivar detta regelverk med unionsfördraget, och om avtalet med Norge och Island, eftersom de rättsliga grunderna för framtida förslag för att utveckla Schengenregelverket och därmed EU-institutionernas respektive roll avgörs av detta beslut; uppmanar sitt behöriga utskott att bedöma om det är lämpligt att inge ett besvär till domstolen i händelse av att rådet inte rådfrågar Europaparlamentet,

8. anmodar rådet och kommissionen att tillsammans med Europaparlamentet förhandla fram ett interinstitutionellt avtal om parlamentets delaktighet i fastställandet av strategier och lagstiftningsåtgärder under den tredje pelaren,

9. anser att Schengenstaterna bör låta sig styras av de i Amsterdamfördraget inskrivna principerna om information och tillgång till dokument, även om beslut och förklaringar från Schengens centralgrupp och verkställande kommitté faller inom staternas kompetensområde till dess att Amsterdamfördraget träder i kraft, och redan nu överväga att:

- se över och offentliggöra bestämmelser om klassificering av dokument och ta bort hemligstämpeln från alla dokument som inte uppfyller objektiva kriterier,

- till alla officiella språk översätta och i EGT offentliggöra de texter som redan antagits,

- på samma sätt informera Europaparlamentet och de nationella parlamenten: ett dokument som är offentligt i en medlemsstat bör också vara offentligt i övriga stater för att man skall undvika diskriminering mellan EU-medborgare,

- göra mer utförlig och relevant information om effekterna av genomförandet av avtalet tillgänglig för medborgarna,

- få till stånd en sammanställning på nationell nivå och EU-nivå av rättspraxis i anslutning till Schengen samt en sammanställning av «bra lösningar»,

10. anser att de uppgifter som behandlas inom Schengensamarbetet bör överensstämma med bestämmelserna om skydd av uppgifter i direktiv 95/46/EG ((EGT L 281, 23.11.1995, s. 31.)) och underkastas det övervakningsorgan som beskrivs i artikel 286 i EG-fördraget, vilket bör utgå från den gemensamma tillsynsmyndighetens (inom Schengensamarbetet) erfarenheter och arbetsmetoder,

11. anser i väntan på allmänna bestämmelser om skydd av uppgifter och övervakningsmyndigheter under den första och den tredje pelaren att det vore önskvärt att inleda omvandlingen av Schengens informationssystem (SIS) till ett Europeiskt informationssystem (EIS) vars kärna skulle bestå av uppgifter i anknytning till personers rörlighet och invandring i enlighet med det nya kapitel IV i EG-fördraget; anser av uppenbara subsidiaritets- och effektivitetsskäl att detta system bör

a) utvecklas som transeuropeiskt nät (jfrmedbeslutande IDA II) och finansieras över EU:s budget i enlighet med artikel 129c i det nu gällande fördraget,

b) förvaltas av ett organ som övervakas av kommissionen (för uppgifter under avdelning IV) och rådet (för uppgifter under avdelning VI),

c) övervakas av det organ som beskrivs i den nya artikel 286 i EG-fördraget (se ovan),

d) inbegripa de uppgifter som redan handhas itullinformationssystemet för att man skall undvika överlappning och se till att uppgifterna överensstämmer sinsemellan,

e) säkerställa den uppdelning av driften (tillgångsnivå, säkerhetssystem med mera) som krävs av slutanvändarna, både inom gemenskapsramen och den tredje pelaren,

f) undersökas i förhållande till Europols informationssystem,

vara driftskompatibelt med Europols datoriserade system enligt bestämmelser som fastställs i en separat överenskommelse med detta organ,

12. beklagar rådets beslut att integrera Schengensekretariatet i rådets sekretariat; anser att ett införlivande med kommissionen hade inneburit en större överensstämmelse mellan politiken för säkerhetsfrågor och rättsliga frågor och den för fri rörlighet för personer,

II. Andra prioriterade frågor i det tyska ordförandeskapets arbetsprogram

13. stöder det tyska ordförandeskapets åtagande att förbättra det internationella samarbetet i de fall att det utdömts en straffrättslig påföljd, under förutsättning att samarbetet vederbörligen registreras och omfattas av rättslig kontroll; konstaterar att ett sådant tillvägagångssätt kan öka insynen i en praxis som uppstått informellt i gränsområdena; begär att berörda personers rättigheter skall garanteras,

14. stöder Schengenstaternas beslut, som syftar till

a) att avskaffa den grå listan, där 23 stater upptas för närvarande,

b) att före den 1 januari 1999 harmonisera viseringspolitiken genom att man harmoniserar förfarandena och villkoren för ansvar, under förutsättning att en sådan bidrar till att förfarandena omfattas av ökad öppenhet, förkortar väntetiderna och att berörda personers rätt att överklaga garanteras,

c) att enhetligt tillämpa viseringsbestämmelserna och låta diplomatins företrädare i utlandet få tillgång till viseringsuppgifterna, under förutsättning att de strikta kriterierna om uppgifternas trovärdighet och uppdatering efterlevs,

d) att så snart som möjligt införa enhetligt utformade uppehållstillstånd för utlänningar,

III. Utvärdering av Schengensamarbetet: den verkställande kommitténs och den gemensamma tillsynsmyndighetens årsrapport

15. anser att en effektiv utvärdering av hur Schengensamarbetet fungerar är underordnad en tillfredsställande lösning på problemen med både medborgarnas rätt till fri rörlighet, säkerhet och tillgång till rättvisan och samarbetet mellan medlemsstaterna om brottsbekämpning; oroas emellertid av att det inte finns något system för systematisk och trovärdig kontroll av effektiviteten hos den verksamhet som förs inom Schengensamarbetet och de tillämpningsåtgärder som vidtas i varje medlemsstat,

Utvidgning av Schengenområdet

16. välkomnar de framsteg som gjorts när det gäller att integrera Italien och Österrike i Schengensystemet och hoppas att Grekland också snart kommer att ingå,

17. uppmanar Förenade kungariket och Irland att ansluta sig till politikområdena i avdelning IV i fördraget; uppmanar, dessa båda medlemsstater till samsyn i fråga om hur de skall förfara med möjligheten att ansluta sig till Schengenregelverket; uppmanar Schengenländerna att, genom att i tillfyllestgörande grad uppmärksamma behovet av öppenhet, insyn och rättssäkerhet, uppmuntra de båda länderna att ansluta sig till detta regelverk,

18. påpekar att alla nya medlemsstater, till skillnad från Förenade kungariket och Irland, uppmanats att tillämpa ett kontrollsystem vid de yttre gränserna till Schengenområdet; önskar att hänsyn även skall tas till att rättssystemet är oberoende och fungerar opartiskt samt till principerna för rättsstaten och till respekten för individens rättigheter då man bedömer kandidatländernas tillämpning av Schengenbestämmelserna, varvid även bör beaktas banden till etniska minoriteter utanför Europeiska unionen,

Tillämpning av artikel 2.2 i konventionen

19. beklagar att Frankrike fortsätter att använda sig av undantagsbestämmelsen i artikel 2.2 i konventionen när det gäller Frankrikes landgränser till Belgien och Luxemburg, trots Frankrikes och Benelux-ländernas samordnade ansträngningar för att bekämpa narkotikahandeln; uppmanar därför Frankrikes regering att avskaffa kontrollerna vid Frankrikes gränser till Belgien och Luxemburg,

20. noterar att Belgien och Nederländerna avser tillämpa kontroller vid inre gränser under den tid då fotbolls-EM pågår år 2000; anser att åtgärder avsedda att inskränka den fria rörligheten för personer endast bör inriktas på individer som med tanke på hur de uppträtt tidigare och med tanke på eventuella tidigare domar mot dem kan innebära en allvarlig risk för den allmänna säkerheten,

21. beklagar den brist på solidaritet som Schengenstaterna visade då Europa stod inför en tillströmning av kurder från de kurdiska områdena i Irak och Turkiet,

Asylpolitik

22. anser att Dublinkonventionens ikraftträdande den 1 september 1997 är positivt; konstaterar att problem kvarstår när det gäller att bestämma vilken stat som skall ansvara för att behandla asylansökan,

Schengens informationssystems sätt att fungera

23. konstaterar att den incident som inträffade vid det belgiska Sirene-kontoret, då personuppgifter kom i orätta händer, visade att Sirenes och N-SIS:s databaser inte hade ett tillräckligt skydd; kräver att åtgärder vidtas på alla nivåer för att kryptera uppgifterna, förbättra spårningen och minska antalet användare med särskild access,

24. upprepar sin begäran som syftar till att förbättra samordningen mellan Schengenländerna när det gäller datainsamling inom SIS och att begränsa polisens registrering för att förebygga reella risker eller särskilda kriminella beteenden samtidigt som Europarådets internationella bestämmelser på området efterlevs,

Den gemensamma tillsynsmyndighetens sätt att fungera

25. välkomnar att den verkställande kommittén erkänt att den gemensamma tillsynsmyndigheten har en viktig uppgift, begär emellertid att den gemensamma tillsynsmyndigheten får en självständig uppbyggnad och en tillräckligt stor budget för att kunna fullgöra sin uppgift att skydda medborgarnas rättigheter; betonar att den gemensamma tillsynsmyndigheten bör få ett «users' account» för att underlätta kontrollen av C-SIS,

26. konstaterar att den gemensamma tillsynsmyndigheten i sina yttranden tar upp allvarliga problem rörande

- säkerhetsförhållanden för behandling och överföring av datoriserade personuppgifter,

- otillåten lagring av uppgifter om efterlysningar,

- bristande efterlevnad av principen om slutbearbetning av uppgifterna,

- bristande respekt för individens rättigheter i händelse av missbruk av uppgifter om identitet,

- avsaknad av rätt att överklaga för personer som meddelas att de inte får resa in i ett land,

27. begär att den gemensamma tillsynsmyndighetens yttranden noggrant beaktas av den verkställande kommittén och att de rekommendationer som dessa innehåller snarast följs; gläds över ordförandelandets åtagande att förkorta den verkställande kommitténs tidsfrist för att svara,

28. uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra denna rekommendation till rådet, kommissionen, Schengens verkställande kommitté, medlemsstaternas regeringar och parlament, regeringarna och parlamenten i Norge och Island samt i kandidatländerna.