SV Europeiska unionens officiella tidning C 24/52

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Bättre tillämpning av EU:s lagstiftning

(2006/C 24/13)

Den 10 februari 2005 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om Bättre tillämpning av EU:s lagstiftning

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som berett ärendet, antog sitt yttrande den 27 juli 2005. Föredragande var Joost van Iersel.

Vid sin 420:e plenarsession den 28–29 september 2005 (sammanträdet den 28 september) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 90 röster för, 6 röster emot och 12 nedlagda röster:

Tillämpning

Sammanfattning

I detta yttrande vill EESK hävda att bättre lagstiftning, genomförande och kontroll av efterlevnad hänger nära samman: Bra lagstiftning är lagstiftning som kan tillämpas och också tillämpas. Kommissionen, rådet och EG-domstolen tar med jämna mellanrum upp frågan om tillämpning. Uppföljning sker dock i begränsad omfattning. Detta beror på kulturskillnader, skillnader i ansvarsbefogenheter och varierande grad av faktisk tillämpning i medlemsstaterna. EESK urskiljer olika former av åtgärder som medlemsstaterna och kommissionen kan vidta. För medlemsstaterna är det i första hand en fråga om politisk vilja. De nationella myndigheternas inställning måste återspegla att det är de själva som är EU och att de i enlighet därmed har del i EU:s beslut. Detta kräver förändringar på vissa områden som t.ex. att säkerställa administrativ kapacitet, kontrollera inhemska bestämmelser och förfaranden, att undvika överreglering, s.k. gold-plating, och selektivt urval, s.k. cherry picking, och bättre information. För medlemsstaterna är det önskvärt med en systematisk diskussion mellan berörda myndigheter inom hela EU, att utvärderingar äger rum samt att de nationella myndigheterna är ansvariga inför motsvarande myndigheter i andra medlemsstater. Det är också nödvändigt att de lokala och regionala myndigheterna får autonoma lagstiftningsbefogenheter. EESK förordar att kommissionen spelar en aktiv roll när det gäller att öka förtroendet mellan tillsynsmyndigheter genom att stödja ett nätverk mellan myndigheter, företa systematiska bedömningar av deras prestationer och fastställa och sprida exempel på bra arbetsmetoder. En utvidgning av nuvarande utbildningsprogram för domare och offentliga myndigheter bör övervägas. Några av förslagen som diskuteras i detta yttrande är under diskussion i kommissionen, och medlemsstaterna håller på att genomföra vissa förändringar. Totalt sett finns det dock allvarliga brister när det gäller genomförande och kontroll av efterlevnaden. Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör också engagera sig. EESK menar att det behövs en kulturförändring. I stället för att ständigt utöka EU-lagstiftningen bör betoningen ligga på en faktisk tillämpning. På så sätt säkerställer man att den EU-lagstiftning och EU-politik som man kommit överens om får full effekt. Detta kommer att bidra till en väl fungerande union med 25 eller fler medlemsstater, och på så sätt säkerställs den nödvändiga sammanhållningen.

1. EU:s lagstiftning som grund för europeisk integration

1.1 En väl fungerande inre marknad med adekvat social trygghet, särskilt i form av arbetstagarskydds-, konsumentskydds- och miljönormer, är av central betydelse för europeisk integration. Den inre marknaden genererar stora vinster för medborgare och företag och legitimerar därmed integration.

1.2 EU grundar sig på principen om rättssäkerhet. Denna stärker grundvalarna för den inre marknaden och förhindrar all slags diskriminering på grundval av produkters, personers eller företags ursprung eller nationalitet. En faktisk tillämpning av EU:s lagstiftning ökar allmänhetens förtroende för EU:s politik och förfaranden och gör EU mer relevant för medborgare och företag. Detta kräver dock att EU:s lagstiftning införlivas korrekt och inom föreskriven tid med nationell lagstiftning.

1.3 EU-lagstiftning som har till syfte att undanröja varje form av hinder för att skapa lika villkor för alla parter måste tillämpas snarast och enhetligt i alla medlemsstater och efterlevnaden måste kontrolleras av alla berörda myndigheter, både nationella och regionala.

1.4 Inre marknaden kommer att fungera smidigt och ge upphov till tillväxt och välstånd först när det inte finns några diskriminerande eller dolda hinder för medborgare och företag, såsom tungrodda eller långdragna administrativa förfaranden. Av ett stort antal klagomål från medborgare och företag varje år framgår att nationella åtgärder ofta är för restriktiva eller för komplicerade och oproportionerliga (1). Detta beror till viss del på den överreglering, s.k. gold-plating, som äger rum vid införlivningen av EU-lagstiftningen med nationell lagstiftning. Vid gold-plating görs ett tillägg av nationell lagstiftning som kan skymma EU:s mål.

1.5 Bättre lagstiftning ingår i Lissabonagendan. I slutsatserna från Europeiska rådet den 22–23 mars 2005 framhålls uttryckligen att förbättrad lagstiftning bidrar positivt till konkurrenskraften. Det framhöll också rådet (konkurrens) den 6–7 juni 2005 (2). I samband med detta måste det understrykas att bättre lagstiftning, genomförande och kontroll av efterlevnad hänger nära samman: Bra lagstiftning är lagstiftning som kan tillämpas och också tillämpas.

1.6 För att en lag skall kunna tillämpas måste den vara tillräckligt tydlig och för att vara effektiv måste den motsvara specifika behov. När lagstiftningen är för komplex eller för luddig, på grund av att det t.ex. inte förekommit någon riktig konsekvensbedömning, kommer det oundvikligen att uppstå problem i samband med genomförandet. Ytterligare lagstiftning måste då tillkomma för att åtgärda dessa problem. Dålig lagstiftning leder till allt fler lagar och orimligt många bestämmelser som är onödigt betungande för företag och förvirrande för medborgarna (3).

1.7 För att kunna säkerställa ett effektivt genomförande av lagen måste myndigheterna ha tillräcklig administrativ kapacitet. Annars leder administrativ svaghet till problem i samband med genomförande och tillämpning.

1.8 En effektiv tillämpning förbättrar samtidigt EU-lagstiftningens konkurrenskraft och underlättar gränsöverskridande samarbete, två viktiga mål i Lissabonagendan.

1.9 EESK anser att EU har problem med genomförande och efterlevnad. Statistik över genomförandet av EU-lagstiftningen visar att medlemsstaterna dröjer med att införliva direktiv inom utsatt tid. Statistik över överträdelseförfaranden visar att införlivningen ofta är inkorrekt eller ofullständig. 78 % av de mål som kommissionen inledde mot medlemsstaterna under 2002–2005 avser införlivning och tillämpning av direktiv. Detta ger anledning att tro att medlemsstaterna har svårt att avgöra hur direktiv skall genomföras.

1.10 I olika resolutioner har rådet tagit upp frågan om genomförande och kontroll av efterlevnad (4). Det interinstitutionella avtalet från 2003 om bättre lagstiftning tog också upp ”bättre införlivning och tillämpning”.

1.11 I ett antal mål har EU-domstolen fastställt medlemsstaternas skyldighet att säkerställa effektivt genomförande och kontroll av efterlevnad (5).

1.12 Kommissionen har utarbetat flera dokument om hur medlemsstaterna skulle kunna förbättra införlivning och tillämpning (6). I vitboken om styrelseformerna i EU fastslår kommissionen att ”resultatet av Europeiska unionens bestämmelser beror i slutändan på hur villiga och kapabla medlemsstaternas myndigheter är att se till att de införlivas och efterlevs, fullt ut och i tid” (7). I kommissionens meddelande från den 16 mars 2005 med titeln ”Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen” beskrivs hur EU:s lagstiftning kan förbättras utan onödigt stora administrativa kostnader.

1.13 Sedan 1985 har den nya metoden alltmer blivit ett användbart verktyg för en ökad faktisk harmonisering av standarder och lagstiftning. Med hjälp av en mängd olika verktyg som fastställs i olika direktiv åstadkoms genom den nya metoden en balanserad, effektiv och tydlig lagstiftning med ett system för kontroll och maktbalans för myndigheter och ett större ansvar för företag och tredje man. Kommissionen kommer på grundval av en ingående analys fram till att ”erfarenheterna har visat att tillämpningen av dessa direktiv kan förbättras ytterligare på en rad områden” (8). Detta dokument visar på allvarliga brister.

1.14 I andra lägesrapporten om strategin för den inre marknaden 2003-2006 (9) analyserar kommissionen bristerna när det gäller genomförande och kontroll av efterlevnaden på en rad områden. Kommissionen anger också vilka avsikter och mål man har för att åstadkomma förbättring. Bland annat krävs ett mer direkt engagemang från medlemsstaternas sida och därmed politisk vilja. I kommissionens rekommendation om införlivande med nationell lagstiftning av direktiv som rör den inre marknaden (10) anges vissa metoder som kartlagts av medlemsstaterna. Till dessa hör främst att en minister och ett ministerium ges ansvaret för att övervaka och samordna införlivandet, att en nationell databas upprättas över de direktiv som införlivats, och att ett nära samarbete mellan de nationella tjänstemän som deltar i förhandlingar om ett direktiv i Bryssel och de tjänstemän som kommer att delta i införlivandet skall uppmuntras.

1.15 Resultattavlorna över genomförande visar på brister i den formella införlivningen. Trots att flera EU-institutioner uttryckt oro har den bristfälliga införlivningen i nationell lagstiftning av regler som man kommit överens om inte granskats systematiskt eller varit föremål för en uppföljningsdiskussion i rådet. Medan olika tillämpning inom en medlemsstat genast skulle ge upphov till krav på åtgärder från allmänhetens sida, står olika tillämpning mellan medlemsstaterna inte ens på den politiska dagordningen.

1.16 Resultattavlan har otvivelaktigt gjort medlemsstaternas införlivningsresultat synligare. Det finns ännu ingen motsvarande resultattavla för tillämpning för att öka insynen i hur nationella myndigheter tillämpar EU:s lagstiftning och politik.

1.17 Även om förbättringar har diskuterats räcker inte medvetenheten och engagemanget bland de offentliga aktörerna i medlemsstaterna för att säkerställa att EU-lagstiftningen som grund för europeisk integration fungerar korrekt. Detta kommer att ske först när hela processen genomförs i vederbörlig ordning: antagande av direktiv, införlivning, genomförande och kontroll av efterlevnad. I många fall kan det faktiskt också vara så att det saknas vilja att konsekvent genomföra hela denna process. Kommissionens dokument, en mängd domar från EG-domstolen och relevant akademisk litteratur tillhandahåller tillräckligt med källor för medlemsstaterna för att de skall kunna förbättra fullgörandet av sina lagliga skyldigheter.

1.18 En effektiv tillämpning av EU-lagstiftningen kräver särskild uppmärksamhet och kontroll i ett EU med ett ökande antal medlemsstater. EU:s integrationsprocess får inte äventyras på grund av att EU-lagstiftningens effektivitet urvattnas.

2. Bakgrund och utveckling

2.1 Samtidigt som EG-fördraget föreskriver olika åtgärder för tillnärmning och harmonisering som syftar till att upprätta den inre marknaden (11) visar erfarenheterna från 1970-talet och början av 1980-talet att fullständig harmonisering är en långsam, tungrodd och, i vissa fall, överflödig process. Åtgärder som bygger på ömsesidigt erkännande och hemlandskontroll har varit lättare att förhandla om och genomföra. De har också varit effektivare när det gäller att frigöra handel och investeringar utan att ha blivit orimligt betungande. EU har dock trätt in i en ny fas som präglas av ökade skillnader när det gäller förvaltningskultur. Detta kan leda till ett förnyat behov av förordningar för att uppnå konvergens och för att främja goda rutiner.

2.2 Trots övergången till nya policyinstrument har en utökad gemenskapslagstiftning dels varit det naturliga resultatet av en fördjupad och utvidgad integration, dels resultatet av medlemsstaternas ofullständiga eller bristfälliga genomförande. Nya regler har lagts till för att medlemsstaterna skall förhindras att försumma sina skyldigheter eller att göra nationella regler alltför komplicerade (12). Ett belysande exempel är kommissionens direktiv om avreglering på grundval av artikel 86.3 på områden som telekomtjänster och telekomutrustning.

2.3 Med tanke på problemen i samband med genomförandet i många medlemsstater (13) krävs samordnade insatser från de nationella myndigheternas sida för att få till stånd förbättringar i tillämpningen av EU-lagstiftningen. Sådana insatser har hittills saknats, samtidigt som en önskvärd övergång till mindre interventionistiska och mindre omfattande genomförande av politiken och lagstiftning nu äger rum i medlemsstaterna.

2.4 Vid Europeiska rådets möte i Lissabon år 2000 lanserades en process för att öka EU:s konkurrenskraft. Samtidigt infördes den öppna samordningsmetoden i syfte att förbättra genomförandet genom användning av kvalitativa och kvantitativa indikatorer, resultatjämförelser och bästa praxis. Än så länge har medlemsstaterna inte utnyttjat bästa praxis systematiskt eller i större omfattning för att förbättra sina egna genomföranderesultat.

2.5 Till en början gav den öppna samordningsmetoden upphov till höga förväntningar. Detsamma gällde resultatjämförelserna och bästa praxis. Resultaten har emellertid inte varit positiva. Utan bindande åtaganden förefaller medlemsstaterna ovilliga att anpassa lagstiftningen och även att genomföra och tillämpa den.

2.6 År 2004 hade de tio nya medlemsstaterna införlivat gemenskapens regelverk i sin lagstiftning. Därmed har tidsgränsen formellt sett respekterats. Lagändringar innebär dock inte i sig ett korrekt genomförande. Dessutom förutsätter genomförande och tillämpning tillförlitliga administrativa myndigheter och förfaranden. Detta har i flera fall krävt att det formats nya grunder eftersom det saknas nödvändig erfarenhet för att tillämpa EU-reglerna på ett effektivt sätt. Större samarbete mellan de nationella myndigheterna och med gemenskapsinstitutionerna skulle underlätta en enhetlig tillämpning av EU:s bestämmelser i hela EU (14).

2.7 Trots att EU:s lagstiftning och bestämmelser har som målsättning att skapa lika villkor på en öppen europeisk marknad kan verktygen skilja sig kraftigt åt från ett område till ett annat. Principen kan vara densamma för samtliga områden, men den integrationsnivå som åsyftas varierar i hög grad. Detta leder till mer eller mindre strikta gemenskapsbaserade bestämmelser och följaktligen till olikheter i synsätt och rättstillämpning.

2.8 Olikheterna förklaras av att integrationsmålen inte är desamma för exempelvis inre marknaden och miljöpolitiken som för socialpolitiken och hälsofrågor som i huvudsak tillhör de nationella områdena. Även i fördraget är formuleringen mindre ambitiös när det exempelvis gäller folkhälsa och utbildning. På dessa politikområden är EU:s uppgift att samordna och uppmuntra snarare än att integrera.

2.9 Följaktligen innebär den senaste tidens utveckling en stor mångfald. Olika lagstiftningsinstrument på EU-nivå existerar vid sidan av varandra, vilket i sin tur påverkar de nationella metoderna. Bland annat kan följande instrument nämnas: — EU-instrument som leder till en fullständig harmonisering av lagstiftningen. — EU-instrument som ger en minimal harmonisering, vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att anta strängare regler (som i gränsöverskridande sammanhang endast kan tillämpas efter ömsesidigt erkännande). — Direktiv enligt den nya metoden som syftar till att ställa upp grundläggande krav som måste uppfyllas av produkter på EU:s marknad. — EU-lagstiftning baserad på en ”ursprungslandsprincip”. — Ramdirektiv som ger medlemsstaterna stor handlingsfrihet i fråga om genomförandet. — Rekommendationer som kan bli till nationell lagstiftning. — Beslut.

2.10 Denna breda uppsättning gemenskapsbaserade instrument som skall införlivas, genomföras och tillämpas i medlemsstaterna ger ofta upphov till nationella och därmed olika tolkningar av vad som skall genomföras och tillämpas på nationell nivå och hur det skall gå till.

2.11 Som modellen för närvarande fungerar tar den praktiskt sett och i olika utsträckning hänsyn till följande faktorer med avseende på medlemsstaterna: — Olika nationella rättskulturer och rättssystem. — Varierande ansvarsgrad inom de nationella administrationerna och ministerierna. — Särskilda lokala och regionala befogenheter i medlemsstaterna. — Inflytande av nationella lobbygrupper – politiska, socioekonomiska och samhälleliga. — Inhemska behov eller önskemål som leder till ett överdrivet genomförande av lagstiftningen och beteenden som går ut på selektiva urval. — Finansiella och administrativa resurser som skall genomföras korrekt.

2.12 EU respekterar naturligtvis mångfalden i medlemsstaterna och deras rika administrativa traditioner, rättskulturer och politiska system. Detta är t.o.m. en principfråga. De olika traditionerna och kulturerna måste dock kunna säkerställa en effektiv tillämpning av EU-lagstiftningen så att snedvridning och diskriminering undviks. Utökningen av EU:s befogenheter och den pågående utvidgningen understryker komplexiteten i denna uppgift.

2.13 Vad beträffar kommissionen finns det ett par viktiga faktorer som påverkar slutresultatet: — Rättsliga bestämmelser som tekniskt och juridiskt sett är oklart formulerade (t.ex. på grund av översättningsproblem). — Mer eller mindre bindande lagstiftningsinstrument används i olika stor utsträckning beroende på rådets beslut. — Kommissionen deltar i varierande utsträckning i genomförandet och tillämpningen. Skillnaderna är stora mellan de olika generaldirektoraten. — Det råder i vissa fall otydlighet när det gäller medlemsstaternas eller kommissionens företrädesrätt på grund av subsidiaritetsprincipen. — I vissa fall råder det brist på personal inom kommissionen. — Språkproblem (i samband med övervakningen i de nya medlemsstaterna). — Betydelse och effekt av överträdelseförfarandena.

2.14 Samtidigt som gemenskapslagstiftningen ökat i omfattning har en motsvarande ökning skett i fråga om andra åtgärder och förfaranden än lagstiftning. Syftet är att få medlemsstaterna att genomföra EU-lagstiftningen i tid och på ett korrekt sätt. Bland annat rör det sig om återkommande rapporter och resultattavlor där man redogör för genomförandet i medlemsstaterna.

2.15 Därtill har kommissionen vidtagit flera åtgärder för att informera medborgarna och företagen om deras rättigheter och uppmuntra dem att utöva dessa rättigheter gentemot de nationella myndigheterna och i nationella domstolar. Exempelvis syftar kontaktpunkterna för medborgare och företag liksom SOLVIT-centrumen till att kartlägga och lösa problem som enskilda och företag mött när de flyttat till eller utövat verksamhet i en annan medlemsstat än sin egen.

2.16 Den senaste rapporten om de fall som SOLVIT tagit upp visar att över 50 % av problemen rör erkännande av yrkeskvalifikationer, marknadstillträde för olika produkter, registrering av fordon och uppehållstillstånd. Man lyckas lösa 80 % av fallen, men statistiken visar att problemen varken är nya eller ovanliga. Till stor del beror medborgarnas och företagens problem på byråkratiska förfaranden och ovilja inom de nationella administrationerna att effektivisera. Trots SOLVIT-centrumens framgång lyckas man inte lösa 20 % av problemen. Medlemsstaterna bör agera så att denna procentandel sjunker och så att kännedomen om SOLVIT-kontoren och det europeiska SOLVIT-nätverket ökar bland allmänheten – bland såväl företag som medborgare.

2.17 Europeiska unionens utvidgning är också en utmaning. Ett ökat antal medlemmar kan inte hanteras utan stärkt samråd och övervakning.

2.18 Ett utökat samråd och bättre övervakningsförfaranden var särskilt aktuella frågor i samband med den senaste utvidgningen och i anslutning till de parametrar som Europeiska rådet i Bryssel i december 2004 samtyckte till inför framtida utvidgningar. Nya medlemsstater kommer att bli föremål för närmare kontroller från kommissionens sida och de förväntas ha genomfört en större del av gemenskapens regelverk innan de blir medlemmar i EU. De kommer även förväntas att snabbare komplettera eventuella övergångsbestämmelser.

3. Behovet av diskussion

3.1 Det är mycket viktigt för medborgarna och företagen att lagstiftningen faktiskt tillämpas och efterlevs. Detta är en central komponent i principen om rättsstaten. De ofta avvikande tolkningarna av lagstiftning som antagits gemensamt väcker olika frågor bland företagen och medborgarna, t.ex.: Var kan man klaga? Vem har ansvaret? Vad skall man göra på kort sikt? Ännu viktigare är frågan: I vilken utsträckning leder ineffektiv tillämpning till förseningar eller ändringar i investeringsmönstren och till bristande förtroende bland medborgarna? Dessa frågor hänger samman med EU-politikens legitimitet, samstämmighet och förutsägbarhet. Takten på införlivandet och genomförandet är i dag otillräcklig och oacceptabel.

3.2 Den stora komplexiteten och de förvirrande tendenserna i samband med genomförandet av direktiv som antagits på korrekt sätt på EU-nivå motiverar en övergripande SWOT-analys ( S trengths/ W eaknesses/ O pportunities/ T hreats – styrkor, svagheter, möjligheter och hot) av systemet som det fungerar i dag: Var står vi nu? Vad är det för orsaker som ligger bakom problemen? Vilka utmaningar står medlemsstaterna inför? Vad har medlemsstaterna för mål? Hur bör subsidiariteten och EU:s övervakning förhålla sig till varandra och interagera? Med andra ord: Vem har i uppgift att mäta vad, och vilka kriterier skall användas? I vilken utsträckning ligger rättsinstrumenten och nuvarande praxis i linje med målsättningarna för den europeiska integrationen? Hur tänker EU och medlemsstaterna reagera på klagomål från företag och medborgare rörande ofullständigt och ibland även kontraproduktivt införlivande, genomförande och tillämpning av EU:s bestämmelser i nationella bestämmelser och nationell praxis?

3.3 Utöver diskussionerna om vilka förbättringar som kan ske i medlemsstaterna måste dessa högintressanta frågor ställas så att det kan ske en bred och öppen debatt mellan dem som utformar politiken och befattningshavarna samt den privata sektorn och det civila samhället om hur önskvärda anpassningar av förfaranden och praxis kan ske i EU och medlemsstaterna. Denna debatt skall öka medvetenheten om vilken inverkan ett korrekt införlivande och en korrekt tillämpning har på all överenskommen EU-politik.

3.4 Vi måste fundera över vilken inverkan framtida utvidgningar kommer att få på samstämmigheten och den enhetliga tillämpningen av gemenskapslagstiftningen i hela EU. EU bör också fundera på hur man kan undvika en situation där ett EU bestående av 27 eller fler medlemsstater med allt större mångfald i sig kan leda till vissa hinder för handel, investeringar och etablering.

3.5 Det finns olika synpunkter på hur problemet med felaktig tillämpning av EU-lagstiftningen skall lösas, och dessa hänger ur ett politiskt perspektiv samman med spänningarna mellan subsidiaritet och gemenskapslösningar. Det finns en uppfattning att kommissionen helt och fullt måste acceptera att det är medlemsstaterna som har ansvaret för tillämpningen av EU-lagstiftningen men att kommissionen bör hålla ett vakande öga på den. En annan möjlig lösning bygger på subsidiaritetsprincipen: Ge medlemsstaterna fria händer och låt alla ta hand om sina egna problem. En tredje möjlighet är att medlemsstaterna tar ett större ansvar, att medlemsstaterna avlägger räkenskap för varandra och att kommissionen håller ett vakande öga på efterlevnaden och på ett bestämt sätt använder sina rättsliga befogenheter när detta krävs.

3.6 Som fördragens väktare och initiativtagare till lagstiftning spelar kommissionen en viktig roll när det gäller att se till att den inre marknaden fungerar. Den har ett ansvar att föreslå enkel lagstiftning som kan genomföras och som löser problem på den inre marknaden utan att medlemsstaterna och företagen påtvingas överdrivna kostnader. Kommissionen har faktiskt gjort stora ansträngningar under de senaste åren för att förenkla lagstiftningen och mäta vilken inverkan den lagstiftning som föreslås har. Samtidigt måste kommissionen agera snabbt och bestämt för att sätta stopp för överträdelser. Kommissionen måste fundera på hur man kan utvidga de rekommendationer som den utfärdade 2004 (se ovan) om hur lagstiftning kan införlivas korrekt och inom föreskriven tid till att omfatta även genomförande- och tillämpningsstadiet.

3.7 Som ”delägare” i EU är medlemsstaterna skyldiga att agera lojalt gentemot EU, fullgöra sina förpliktelser, göra det lättare för gemenskapen att utföra sina uppgifter och avstå från att äventyra målsättningarna i artikel 10 i EG-fördraget. För att vara tydlig: Medlemsstaternas attityd måste återspegla det faktum att det är de som utgör Europeiska unionen, och att de i motsvarande mån också satsar på EU:s beslut. (15)

3.8 EG-domstolen har i flera avgöranden tydligt visat att medlemsstater till sitt försvar inte får anföra eventuella interna administrativa problem som en förklaring till att gemenskapslagstiftningen inte tillämpas korrekt eller i full utsträckning. Dessa utslag kan bidra till att förbättra förfarandena i framtiden.

3.9 Det kommer också att bli nödvändigt att fundera på vilka slags rättsliga och icke-rättsliga instrument och förfaranden som kommer att lämpa sig bäst när det gäller att säkerställa ett effektivt genomförande av politiken i en union med mer än 30 medlemmar.

3.10 Resultaten av användningen av icke-rättsliga instrument och förfaranden har varit ganska blandade. Trots en lovande början verkar den öppna samordningsmetoden inte ha varit någon större framgång. SOLVIT-centrumen har däremot löst 80 % av de problem de fått ta itu med.

3.11 Rådet (konkurrenskraft) uppmanade i sina slutsatser från mars 2005 medlemsstaterna att systematiskt gå igenom den inhemska lagstiftningen för att se om den överensstämmer med EU:s bestämmelser och för att undanröja marknadshinder och öppna för konkurrens. Europaparlamentet har också erkänt fördelarna med att låta de nationella förvaltningarna undersöka efterlevnaden av EU:s bestämmelser i de egna länderna. En systematisk genomgång är ett praktiskt sätt att identifiera och undanröja handelshinder, oavsett om dessa beror på felaktig tillämpning, brister i efterlevnaden av EU:s lagstiftning eller helt enkelt administrativ praxis som inte överensstämmer med EU:s krav.

4. Slutsatser och rekommendationer

4.1 Allmänt

4.1.1 EESK anser att frågan om hur lagstiftningen genomförs och tillämpas utgör en avgörande faktor i arbetet för att få till stånd en bättre lagstiftning och att denna fråga därför borde vara en politisk prioritering (16). Så är emellertid ännu inte fallet, även om en ändring i attityden kan märkas i vissa medlemsstater och inom kommissionen, något som bådar gott för framtiden. Lagstiftarna har ofta i otillräcklig utsträckning tagit hänsyn till kraven vad gäller genomförandet och tillämpningen av lagstiftningen. Väl utförda konsekvensanalyser om bättre lagstiftning måste också beakta hur lagstiftningen skall utvecklas och tillämpas. Hela processen är en förutsättning för rättvisa spelregler och för EU:s legitimitet.

4.1.2 I princip är det främst medlemsstaterna som ansvarar för att EU-lagarna genomförs och tillämpas på ett korrekt sätt. Kommissionen har rollen som fördragens väktare och skall se till att medlemsstaterna verkligen fullgör sina skyldigheter. Kommissionen kan ta itu med alla underlåtenheter med hjälp av överträdelseförfaranden eller andra metoder som anses lämpliga för att lösa ett problem som gäller felaktig tillämpning av EU-lagstiftningen.

4.1.3 Som en följd av det interinstitutionella avtalet från 2003 håller rådet just nu på att behandla ärendet om bättre och förenklad lagstiftning. EESK anser att man därvid bör sträva efter förbättrad tillämpning av samtliga EU-lagar som skall genomföras av medlemsstaterna, inte bara direktiven.

4.1.4 Det är kommitténs åsikt att rådet (konkurrenskraft) med sitt engagemang för inre marknaden och som kärnan i integrationsprocessen borde vara en naturlig diskussionspartner på EU-nivå till kommissionen i frågor som rör genomförande och tillämpning av lagstiftningen.

4.1.5 En mycket viktig och ofta avgörande aspekt är att medlemsstaternas interna administrativa bestämmelser ligger utanför fördragens räckvidd. Ändå framgår av artikel 10 i EG-fördraget och rättspraxis att nationella myndigheter måste säkerställa korrekt genomförande och tillämpning. EESK vill här framhålla att medlemsstaterna naturligtvis har ett medansvar för EU.

4.1.6 Alltför länge har betoningen lagts på införandet av ny EU-lagstiftning. EESK håller med kommissionen om att man i ett EU med 25 medlemsstater borde inrikta sig på genomförande och tillämpning av befintlig lagstiftning snarare än på att lägga till ny. Ny gemenskapslagstiftning är inte ett lockande alternativ eftersom det kommer att kräva avsevärda investeringar i tid och resurser. Att enbart förlita sig på rättsliga förfaranden för att tvinga medlemsstaterna att rätta till problem kommer också att ta lång tid och uppta knappa resurser. Vad som krävs är snarare en kulturförändring, där medlemsstaternas och kommissionens fokus flyttas från ny lagstiftning till genomförande och tillämpning. På så sätt säkerställs att den antagna EU-lagstiftningen och EU-politiken når sin fulla effekt. Med detta menas naturligtvis inte att inriktningen på genomförande och tillämpning kan tjäna som alibi för att inte lagstifta på områden där nya lagar alltjämt krävs.

4.1.7 En undersökning av befintlig och redan genomförd EU-rätt – se exempelvis på erfarenheter från Danmark – kan vara till hjälp i processen för bättre lagstiftning. Detta är ett belysande exempel på samverkan mellan förenkling och förbättring av genomförandet och tillämpningen.

4.1.8 Vad gäller alternativen, dvs. samreglering och självreglering (17), måste det ske en granskning från fall till fall av de områden där dessa alternativ skulle fungera eller inte fungera. Oaktat behovet av att uppmuntra sam- och självreglering måste alternativens genomförbarhet prövas i samband med att lagarna tillämpas i praktiken.

4.1.9 Enligt EESK är det också uppenbart att de ökade svårigheterna i samband med genomförandet och tillämpningen i medlemsstaterna måste hanteras och lösas genom tätare samarbete mellan nationella och europeiska myndigheter.

4.1.10 EESK anser att ett sådant intensifierat samarbete också är till gagn för målet att undvika onödig gemenskapslagstiftning som knappast är den rätta metoden för att förbättra nationella genomförandeförfaranden. Dessa går för långsamt och är för tungrodda, och ofta försöker man i samband med dessa förfaranden genomföra nationella politiska mål med hjälp av medel som inte står i proportion till målens omfattning.

4.2 Medlemsstaterna

4.2.1 Enligt EESK bör medlemsstaterna få fortsätta att själva fastställa sina egna metoder och förfaranden för hur lagarna skall genomföras. Dessa metoder och förfaranden skulle också kunna tas upp i medlemsstaternas och kommissionens konsekvensanalyser.

4.2.2 Oavsett vilka former som medlemsstaterna väljer för att genomföra EU-lagar eller nationella lagar som påverkar inre marknadens funktion anser EESK att resultaten måste bli desamma över hela EU. Dessutom måste resultaten ligga helt i linje med EU:s primär- och sekundärrätt.

4.2.3 Vad gäller medlemsstaterna är EESK av den åsikten att lokala och regionala myndigheter med autonoma lagstiftningsbefogenheter eller genomförandeansvar (t.ex. delstater, provinser och regioner) också måste engageras.

4.2.4 EESK menar att nästa steg i samarbetet mellan EU-institutionerna och nationella myndigheter vad gäller genomförandet av EU-rätten och EU-politiken är att stärka eller effektivisera medlemsstaternas administrativa förmåga att tillämpa politiken, något som för närvarande även diskuteras i vissa medlemsstater.

4.2.5 Administrativ kapacitet är en fråga av ”allmänt intresse” och medlemsstaterna måste göra klart att de myndigheter som skall genomföra och tillämpa lagarna äger denna kapacitet på hög nivå. För EESK:s vidkommande innebär detta bland annat ett nära samarbete mellan förhandlarna i Bryssel och de lagstiftande organen vid de nationella förvaltningarna.

4.2.6 Ett särskilt angreppssätt som EESK har noterat är att man har nationella regleringsmyndigheter på vissa områden, exempelvis telekommunikationsområdet. Nationella regleringsmyndigheter rättar sig efter såväl gemensamma EU-lagar som nationella tillsynsmyndigheter. Denna praxis måste också granskas.

4.2.7 Medlemsstaterna måste uppmuntras att granska inhemska regler och förfaranden (detta sker redan i vissa medlemsstater, exempelvis i Danmark). Problem i samband med genomförandet av lagar uppstår ofta då nationella bestämmelser och förfaranden inte är tillräckligt anpassade till den stora europeiska marknaden.

4.2.8 En speciell metod för att genomföra EU-lagstiftningen är gold-plating eller cherry picking, dvs. överdrivet eller selektivt införande. EESK efterlyser en allmän regel om att när medlemsstaterna skall redogöra för sina nationella genomförandeåtgärder skall de med hjälp av tabeller över införlivandeprocessen formellt visa att dessa till fullo överensstämmer med gemenskapslagstiftningen.

4.2.9 Det kan vara önskvärt att medlemsstaterna i ökad omfattning och på bättre sätt informerar såväl sina egna förvaltningar som allmänheten om rättigheter och skyldigheter. Brist på korrekt information är ofta en orsak till lagöverträdelser. Enligt EESK bör nationella sanktioner övervägas vad gäller medborgarnas eller företagens bristande respekt för EU-lagarna.

4.2.10 För närvarande inskränker sig samrådet rörande det nationella införandet och tillämpningen av EU-lagarna i stort sett till bilaterala kontakter mellan respektive regering och kommissionen. Mer samverkan och flexibilitet krävs. Bidraget från de multilaterala diskussioner i grupper med nationella experter som redan pågår inför införlivande- och genomförandeprocesserna bör stärkas ytterligare. Det krävs regelmässiga och noga genomtänkta diskussioner mellan samtliga berörda myndigheter i EU inom varje politikområde om de resultat som uppnåtts och om medlemsstaternas erfarenheter. Uppföljning i form av utvärderingar är att rekommendera.

4.2.11 I bilaterala kontakter mellan medlemsstater bör utbyte av tjänstemän i samband med framgångsrika partnersamverkansprojekt övervägas. Dessa är av stor hjälp för nya medlemsstater och kandidatländer.

4.2.12 Uppföljning i form av utvärderingar av direktiv och tillämpad EU-lagstiftning måste företas systematiskt. Eftersom samråd är oundgängligt för en bättre lagstiftning måste ett sådant förfarande övervägas i samband med dessa utvärderingar. (18) De ursprungliga lagstiftande organen skall inte ansvara för sådana utvärderingar, som också kan omfatta framtida behov och nyttan av vissa regler.

4.2.13 EESK menar att diskussionerna kommer att leda till att man metodiskt kartlägger bästa praxis som kan användas av myndigheter i hela EU. I de fall då skillnader i förvaltning mellan medlemsstaterna är till hinder för införande av de välfungerande metoder som noterats, skall nationella myndigheter visa hur deras egna metoder eller förfaranden leder till liknande resultat som i andra medlemsstater med framgångsrika metoder. Ett exempel på en sådan god metod som tillämpas i flera medlemsstater är en ”prioritetsregel”. Som grundläggande arbetsregel har införlivandet av EU-lagstiftning prioritet framför införandet av nationell lagstiftning.

4.2.14 Nationella myndigheter är normalt ansvariga inför sin regering eller sina ministrar, och slutligen inför parlamentet. Eftersom felaktigt eller uteblivet införande av EU-lagstiftning också har en negativ inverkan på medborgarnas och företagens intressen i andra medlemsstater, anser EESK att EU kanske borde tänka ut ett nytt begrepp för ömsesidigt ansvar gentemot motsvarande myndigheter i andra medlemsstater (19).

4.2.15 Nationella myndigheter måste för sina motsvarigheter i andra medlemsstater förklara sina rutiner, formella beslut och andra åtgärder som rör genomförandet och tillämpningen av EU-rätten när sådana rutiner, beslut och åtgärder av myndigheter i andra medlemsstater anses vara till hinder för en välfungerande inre marknad.

4.2.16 För EESK är det viktigt att medlemsstaterna regelbundet ser över kapaciteten hos de myndigheter som ansvarar för genomförandet och tillämpningen och kontrollerar att nationella regler och förordningar och administrativa rutiner överensstämmer med EU-lagstiftningens krav.

4.2.17 I samband med framtida utvidgningar måste kandidatländerna ha infört gemenskapens regelverk i dess helhet. EESK anser att de måste förfoga över tillräcklig administrativ kapacitet för att på ett korrekt sätt kunna införa regelverket innan de kan bli EU-medlemmar.

4.2.18 EESK anser att medlemsstaterna måste vara beredda att avsätta ökade mänskliga och finansiella resurser för att på ett seriöst sätt främja genomförandet och tillsynen. Kommittén pekar på den slående kontrasten mellan de resurser som avdelats för den öppna samordningsmetoden (tjänstemän, sammanträden, dokument) och de finansiella och personella problemen i många medlemsstater i samband med att stödja ett viktigt nätverk som SOLVIT. Ett positivt undantag i detta avseende utgörs dock av bl.a. Sverige.

4.2.19 Det är mycket viktigt att särskilt uppmärksamma domstolarnas verksamhet. En av deras speciella uppgifter är att tolka och direkt tillämpa EU:s lagstiftning (förordningar) och resultatet av dess införlivande (direktiv). Det har visat sig mycket svårt för dem att enhetligt tolka EU:s lagstiftning och snabbt genomföra den i konkreta fall. Det finns därför ett stort behov av att utbilda domare och advokater i gemenskapsrätten, i synnerhet på områden som konkurrens, folkhälsa och konsumentskydd.

4.3 Kommissionen

4.3.1 EESK anser att kommissionen, utöver ansträngningarna för att få till stånd en bättre lagstiftning inom sin egen förvaltning, även har en roll att spela för att öka förtroendet mellan genomförandemyndigheter genom att stödja de nationella myndighetsnätverken, en systematisk utvärdering av deras verksamhet samt fastställande och spridning av bästa tillämpningsmetoder. Kommissionen kan bidra genom särskilda instrument, såsom informationssystem, för att underlätta det dagliga samarbetet mellan tjänstemän. I det avseendet utgör Rådgivande kommittén för den inre marknaden en användbar plattform för kommissionen och medlemsstaterna. Detsamma gäller för den informationstjänst för inre marknaden som planeras av kommissionen i syfte att främja samarbetet mellan medlemsstaterna.

4.3.2 EESK anser att det utöver de instrument för att förhindra lagöverträdelser som kommissionen tar upp i sitt meddelande ”Bättre övervakning av EG-rättens tillämpning” (20) också är viktigt att vidareutveckla samarbetet mellan nationella myndigheter. Kommissionen kan vara till hjälp vid översynen av nationell praxis – även när denna inte har föranlett formella överträdelseförfaranden – genom att underlätta problemlösning och genom att främja bästa tillämpningspraxis mellan medlemsstater.

4.3.3 EESK rekommenderar att kommissionen uppmanas att utföra granskningar av genomförandestrukturerna i medlemsstaterna – eventuellt genom att anlita en neutral part – och att regelbundet i form av resultattavlor avge rapport om genomförandet och tillämpningen.

4.3.4 Man bör uppmuntra EU-finansierade utbildningsprogram, baserade på nationella studier och erfarenheter, som för samman jurister från hela Europa. Den nyligen genomförda domarutbildningen på konkurrensområdet, som sponsrades av kommissionen, har gett positiva resultat. Denna typ av utbildningsprogram för domare i lägre och regionala domstolar, liksom i offentliga förvaltningar, bör utsträckas till alla relevanta områden eftersom erfordrad sakkunskap fortfarande ofta saknas. Ombudsmännens roll bör också uppmärksammas.

4.3.5 Kommissionen bör aktivt söka alternativ till formella rättsliga åtgärder vilka ofta tenderar att vara för långsamma för klaganden. 50 % av överträdelseförfarandena pågår under mer än fyra år! Alternativen inbegriper ”paketförhandlingar” och instrument såsom SOLVIT. Kommissionen kommer eventuellt att offentliggöra resultaten från ”paketförhandlingar”.

4.3.6 Prioritet bör ges åt att definiera hur man på bästa möjliga sätt kan uppnå önskade resultat. I särskilda fall och för att verka för tillförlitliga resultat i medlemsstaterna bör kommissionen överväga att presentera förslag om en förordning i stället för ett direktiv. Mer generellt bör kommissionen beakta problem som kan härröra från skillnader i nationella genomförandeförfaranden.

4.3.7 Kommittén anser att kommissionen måste utrustas med den kompetens och de resurser som krävs för att den skall kunna utföra sin traditionella uppgift, dvs. att övervaka genomförandet av EU-lagstiftningen, och sin nya uppgift som innebär att underlätta fastställandet och spridningen av bästa tillämpningspraxis. Vi välkomnar den interna revision som kommissionen ämnar utföra under 2006 i syfte att utvärdera existerande förfaranden och arbetsmetoder på detta område.

4.3.8 Kommissionen bör uppmuntras att rationalisera sina övervakningsansträngningar vad gäller genomförande och tillämpning, vilket kan komma att kräva större resurser också inom kommissionen. Av denna anledning krävs större samstämmighet mellan de olika generaldirektoratens tillvägagångssätt.

4.4 Goda styresformer och samhället

4.4.1 EESK anser att rapportering, samråd och övervakning av genomförandet och tillämpningen inte bör begränsas till förvaltningar och tjänstemän. Europaparlamentet och även de nationella parlamenten bör underordna sig samma processer. EESK stöder det initiativ som nyligen togs av Europaparlamentet om att sätta upp genomförande och tillämpning på parlamentets dagordning. Initiativet kommer säkerligen att bidra till att öka den politiska uppmärksamheten på detta område, vilket är av stor vikt.

4.4.2 Som en del av initiativet för bättre styresformer åtog sig kommissionen att hålla omfattande samråd (21). Detsamma förväntades av medlemsstaterna. Viss sekundärlagstiftning, såsom förordningar om konkurrens eller direktiv om telekommunikationer, kräver att nationella myndigheter rådgör med berörda parter innan de vidtar några åtgärder. Vissa medlemsstater använder av tradition opinionsundersökningar som stöd vid utformning och utvärdering av sin politik. De flesta medlemsstater utför någon typ av konsekvensanalys beträffande finansiella och miljömässiga följder. I konsekvensanalysen ingår både en samrådsfas och en utvärderingsfas. EESK anser att sådana samråd och utvärderingar – vilka huvudsakligen fastställer medborgarnas och företagens behov och de politiska följderna för dem – ökar förståelsen för den förda politiken, stärker dess legitimitet och banar väg för förbättringar.

4.4.3 På grund av dessa förfarandens komplexitet förutsätter goda styresformer att man förklarar i hela Europa att regeringar, trots ”subsidiaritet” och egna förvaltningstraditioner, är skyldiga att utföra det man har kommit överens om på EU-nivå. Detta betyder också att man vid sidan av kommissionen och medlemsstaterna välkomnar bidrag från den privata sektorn och det civila samhället för att främja förbättringar och bästa praxis.

4.4.4 Kommittén anser att så snart kommissionen och medlemsstaterna har utvecklat konkreta idéer om hur genomförandet och tillämpningen skall presenteras som en integrerad del i en bättre lagstiftning, skall detta offentliggöras på ett väl avvägt sätt.

Bryssel den 28 september 2005 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Anne-Marie SIGMUND

(1) Resultaten från EESK:s enkät om eventuella brister och ofullkomligheter i genomförandet och tillämpningen i medlemsstaterna sammanfattas i bilaga B.

(2) I punkt 11 i slutsatserna uppmanar rådet medlemsstaterna att fördubbla ansträngningarna att åtgärda bristfällig införlivning och att göra en genomgång av den nationella lagstiftningen för att se till att den är i överensstämmelse med EU-lagstiftningen.

(3) Det är befogat att här referera till den brittiska arbetsgruppen för bättre lagstiftning som 2003 och 2004 gav ut tre värdefulla rapporter om nationell lagstiftning och EU-lagstiftning samt genomförande. I analyserna och rekommendationerna betonas bland annat att lagstiftningen behöver vara tydlig och effektiv för att det nödvändiga samarbetet mellan olika instanser skall bli framgångsrikt.

(4) Rådets resolutioner av den 16 juni 1994, av den 29 juni 1995 och av den 8 juli 1996, se National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy, Hans Petter Graver i ARENA Working Papers WP 02/17, s. 6.

(5) Se ovanstående, s. 21.

(6) Kommissionens rekommendation av den 12 juli 2004, 2005/309/EG.

(7) Vitbok om styrelseformerna i EU, KOM(2001) 428 slutlig, s. 25.

(8) Förbättrat genomförande av direktiven enligt den nya metoden, KOM(2003) 240 slutlig, s. 3.

(9) KOM(2005) 11 slutlig av den 27 januari 2005.

(10) EUT L 98/47, 16.4.2005.

(11) EG-fördragets artiklar 94–97.

(12) Vitboken om styrelseformerna i EU (KOM(2001) 428 slutlig).

(13) Se t.ex. kommissionens 21:a årsrapport om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning, KOM(2004) 839, 30.12.2004.

(14) Se J. Vervaele, Compliance and Enforcement of European Community Law, Haag, Kluwer Law International, 1999, Ph. Nicolaides, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules, European Institute of Public Administration, 2002 och referenser däri.

(15) En analys av det negativa resultatet av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna visar i vilken utsträckning den allmänna opinionen och vissa politiker (!) tyvärr fortfarande betraktar förhållandet mellan en medlemsstat och ”Bryssel” som ett vi-och-de-förhållande.

(16) Dessa synpunkter ligger helt i linje med de yttranden som EESK avgett sedan 2000 om uppdatering, förenkling och förbättring av gemenskapens regelverk och lagstiftning.

(17) ”Dagsläget beträffande samreglering och självreglering på inre marknaden”, föredragande: Bruno Vever, CESE 1182/2004.

(18) Resultatet av EESK:s enkät – se bilaga A – innehåller exempel som betonar behovet av sådana utvärderingar.

(19) Den brittiska regeringen har nyligen inrättat en expertgrupp för ansvarighet i samband med lagstiftning. Denna grupp skulle också kunna bidra med aspekter som är värdefulla på EU-nivå.

(20) KOM(2002) 725 slutlig av den 11 december 2002.

(21) Se KOM(2002) 713 slutlig av den 11 december 2002.