Yttrande av Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Framtiden för EU:s lufttransporter under och efter coronakrisen

(yttrande på eget initiativ)

(2020/C 429/14)

Föredragande: Thomas KROPP

Beslut av EESK:s plenarförsamling 20.2.2020 Rättslig grund Artikel 32.2 i arbetsordningen Yttrande på eget initiativ Ansvarig sektion Transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället Antagande av sektionen 3.9.2020 Antagande vid plenarsessionen 16.9.2020 Plenarsession nr 554 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 217/1/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Luftfarten är en av de sektorer som har drabbats hårdast av coronakrisen. Bara mellan mars 2020 och maj 2020 krympte marknaden för passagerartrafik med 90 %, vilket fått svåra ekonomiska konsekvenser för alla berörda aktörer i luftfartens värdekedja och deras anställda. Luftfarten spelar en avgörande roll för handeln och turismen, liksom för förbindelserna inom Europa och med länder utanför EU. Turismsektorn, som bidrar avsevärt till många länders BNP, har lidit enorma förluster. Dessa förluster påverkar EU-länderna, men har ännu större inverkan på utvecklingsländerna, där sektorn står för en betydande del av BNP. I dessa länder riskerar nedstängningen av turistverksamheten att omintetgöra viktiga humanitära framsteg (studie från Institut der deutschen Wirtschaft, augusti 2015: Entwicklungsfaktor Tourismus. Enbart tyska turister spenderade 13,5 miljarder euro på turistmål i utvecklingsländer. Detta motsvarar 5 % av de totala intäkterna från turism i dessa länder och bidrar till skapandet av 78 000 lokala arbetstillfällen.). EESK uppmanar kommissionen att främja turism som en av hörnstenarna i sitt utvecklingssamarbete.

1.2 EU:s medlemsstater är beredda att bistå alla ekonomiska sektorer i återhämtningsprocessen. På grund av den världsomspännande recessionen, som saknar tidigare motstycke, och osäkerheten kring hur länge pandemin kommer att vara är det dock osannolikt att den globala ekonomiska aktiviteten kommer att återgå till de nivåer som rådde före coronakrisen inom den närmaste framtiden. EESK uppmanar därför kommissionen att utarbeta en övergripande färdplan för återhämtningen inom hela den europeiska luftfartssektorn. En sådan handlingsplan bör omfatta särskilda resurser till stöd för samtliga undersektorer och deras arbetsstyrka.

1.3 Alla berörda aktörer och arbetsmarknadens parter är i behov av en stabil planeringsförmåga. I samband med coronakrisen måste en tydlig åtskillnad göras mellan luftfartssektorns återhämtning på kort sikt och säkrandet av sektorns internationella konkurrenskraft och lika konkurrensvillkor på medellång till lång sikt. Att bevara arbetstillfällen av hög kvalitet och lämpliga arbetsvillkor är i detta sammanhang avgörande för att behålla den kvalificerade arbetskraft som krävs för att säkra en hållbar konkurrenskraft. Fortsatt rekrytering och utbildning av kvalificerad arbetskraft inom luftfartens värdekedja är därför en förutsättning för den europeiska luftfartens återhämtning.

1.4 På kort sikt bör kommissionen prioritera att återupprätta passagerarnas förtroende för luftfarten. Coronakrisen har skapat marknadsförhållanden som i de flesta relevanta förordningar inte kunnat förutses. Passagerare måste få en försäkran om de villkor som gäller för återbetalning av förbetalda biljetter i händelse av inställda resor under krisen. Kommissionen bör också främja förståelsen för att flygresor är säkra, genom att uppmuntra till internationella avtal om lämpliga sanitära standarder. Under denna kritiska återhämtningsfas bör kommissionen också säkerställa en stabil planeringsförmåga genom att införa ett moratorium för ändringar av regelverket som skulle hindra en effektiv återhämtning. EESK uppmanar kommissionen att sträva efter och upprätthålla en god balans mellan de återhämtningsåtgärder som krävs för att övervinna coronakrisen och de begärda ändringarna av de finansiella bestämmelserna som följer av den europeiska gröna given. Kommittén uppmanar eftertryckligen kommissionen att inte införa ytterligare ekonomiska bördor och/eller regelbördor för sektorn, särskilt inte under återhämtningsfasen då hela sektorn är mycket ekonomiskt försvagad. Detta inbegriper, men är inte begränsat till, en förlängning av undantaget från ”använd-eller-förlora-det”-regeln om fördelning av ankomst- och avgångstider för vintern 2020–2021.

1.5 På medellång sikt bör kommissionen se över EU:s luftfartsstrategi (som antogs 2015) för att säkerställa lika villkor efter coronakrisen, på grundval av en bedömning av luftfartssystemets extraordinära sårbarhet, de ändrade parametrarna och den förändrade marknadsdynamiken.

1.6 EESK rekommenderar kommissionen att överväga en omförhandling av bilaterala luftfartsavtal med länder utanför EU för att förhindra snedvridande effekter av statligt stöd, miljösystem såsom EU:s system för handel med utsläppsrätter och sociala obalanser, på grundval av lika konkurrensvillkor, i syfte att säkra en fortsatt hållbar marknadstillväxt.

1.7 När den europeiska luftfartssektorn återigen är stabil förväntar sig EESK att kommissionen åtar sig att driva en hållbar luftfartspolitik som frigör den europeiska luftfartssektorns potential.

1.8 EESK uppmanar med kraft kommissionen att säkra den europeiska konkurrenskraften genom att påskynda de nödvändiga regleringsåtgärderna för att fullt ut genomföra det gemensamma europeiska luftrummet efter årtionden av onödiga tvister mellan medlemsstaterna och EU, och därmed uppnå en EU-omfattande minskning av koldioxidutsläppen på upp till 10 %.

1.9 EESK stöder den gröna given som är ett åtgärdspaket av avgörande betydelse, som i slutändan syftar till att minska alla sektorers, inbegripet luftfartens, klimatpåverkan. Kommittén förväntar sig att ytterligare EU-medel anslås till forskning och utveckling, i syftet att främja miljövänliga produkter, tjänster, metoder och teknik, utan att undergräva den europeiska konkurrenskraften. Vi uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att vid tillhandahållande av ekonomiskt stöd från medlemsstaterna inrikta politiken på att främja globalt tillämpliga standarder för hållbarhet, inbegripet ytterligare miljöåtgärder.

1.10 EESK skulle vilja få en försäkran om att arbetsmarknadens parter som använder sig av social dialog fortsatt kommer att kunna delta i utarbetandet och genomförandet av de nödvändiga regleringsåtgärderna, och upprepar att kommittén står beredd att fullt ut stödja kommissionen i dess arbete för att främja en snabb återhämtning inom Europas luftfartssektor.

2. Bakgrund

2.1 EU:s luftfartssektor sysselsätter direkt mellan 1,4 ( 1 ) och 2 ( 2 ) miljoner människor och svarar för mellan 4,8 och 5,8 miljoner arbetstillfällen. Luftfartens direkta bidrag till EU:s BNP uppgår till 110 miljarder euro, medan det sammanlagda bidraget, turismen inbegripen, uppgår till 510 miljarder euro på grund av multiplikatoreffekten. Luftfartens avgörande roll – inte bara som sektor utan som katalysator för ekonomiskt välstånd, anställningstrygghet och turism – har hittills i hög grad underskattats. I vissa medlemsstater står turismen för upp till 25 % av BNP. Ett snabbt återupptagande av lufttrafiken – med iakttagande av relevanta sanitära åtgärder – är därför av yttersta vikt för att bevara turismen som ovärderlig inkomstkälla. Globalt sett främjar den europeiska luftfarten även handel och turism i länder som är i trängande behov av ekonomiskt stöd och politisk integrering i världssamfundet. Avsaknaden av internationella flygresor under coronakrisen har lett till att i synnerhet utvecklingsländer ekonomiskt sett blivit ännu svagare.

2.2 Även om luftfarten har drabbats av kriser tidigare (t.ex. terrorattackerna och stängningen av luftrummet 2001, sars- och ebolautbrotten, den globala finanskrisen 2008 och stängningen av det europeiska luftrummet till följd av spridningen av vulkanisk aska 2010) är den nuvarande krisen av aldrig tidigare skådat slag. Enligt uppdaterade beräkningar kommer sektorn inte att ha återhämtat sig innan 2024. ( 3 ) Varken EU-institutionerna eller internationella organ har kunnat samordna regleringsåtgärder för att fastställa internationella standarder. Den internationella luftfarten kräver dock enhetliga och vetenskapsbaserade globala standarder för att uppnå samma hållbara och motståndskraftiga servicenivåer som före krisen. Även om den allmänna och politiska uppmärksamheten under krisen har riktats mot flygbolagen omfattar luftfartssektorn även andra viktiga aktörer, såsom flygplatser, leverantörer av flygtrafiktjänster, marktjänster och andra tjänsteleverantörer. Lösningar måste utarbetas med hänsyn till luftfartens hela värdekedja.

3. Allmänna kommentarer om det nuvarande läget i krisen

3.1 Hälsoaspekter

Hur allvarlig och varaktig coronakrisen kommer att bli beror på de behöriga myndigheternas förmåga att begränsa spridningen av ett hittills okänt virus. Flera studier visar att lufttransporter hör till de säkraste transportsätten. Riktlinjer för samordnade hygienprotokoll och mellan medlemsstaterna samordnade hälso- och hygienåtgärder har utarbetats på europeisk nivå av Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa) och Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) och på global nivå av Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao). Flygbolag och flygplatser har fört ett nära samarbete med kommissionen och Icao.

3.2 Brist på likviditet

Under andra kvartalet 2020 minskade flygbolagens intäkter med i genomsnitt 79 %. Även när flexibla kostnader dras av innebär detta en förlust på cirka 60 miljarder US-dollar för flygbolagen under denna period. Återbetalningarna av förhandssålda biljetter var en viktig orsak till likviditetsproblemet (beräkningarna ser annorlunda ut för lågprisbolagen, som har lägre driftskostnader men är mer beroende av förhandssålda biljetter).

Även konsumenterna drabbas dock av coronakrisen. I flera medlemsstater har konsumenter som begärt återbetalning av förbetalda biljetter, i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 261/2004 (4), inlett rättsliga processer. Det är viktigt att man inom en rimlig tidsram hittar en öppen och realistisk lösning på dessa och andra fordringar.

När coronakrisen är över kommer luftfartssektorn följaktligen att vara kraftigt skuldsatt (även om regeringar globalt sett hittills har tillhandahållit statligt stöd till ett värde av omkring 123 miljarder US-dollar för att hålla flygbolagen i drift, har endast 11 miljarder US-dollar tillhandahållits som eget kapital, medan de återstående beloppen är skulder som flygbolagen måste betala tillbaka). Dessutom varierar det statliga stöd som beviljats europeiska flygbolag avsevärt i fråga om form och omfattning mellan medlemsstaterna.

Flera internationella flygbolag har ansökt om konkurs (t.ex. Avianca, Latam och South African Airways).

Vissa betalningar till leverantörer av flygtrafiktjänster har skjutits upp. Detta minskar trycket på flygbolagens likviditet, men skapar ett betydande intäktsgap för leverantörerna. Det krävs att man hittar en lösning som gör det möjligt för leverantörerna av flygtrafiktjänster att fortsätta att tillhandahålla viktiga tjänster på ett hållbart sätt, och som inte innebär ökade kostnader för flygbolagen vid en senare tidpunkt, när de är på väg att återhämta sig. Även flygplatser och fraktverksamhet, liksom marktjänster, catering och andra tjänsteleverantörer, har drabbats hårt av krisen och kan därmed också behöva ytterligare stöd.

3.3 En samordnad strategi för att garantera återhämtning på kort sikt

I ett meddelande om transportsektorn rekommenderar kommissionen följande:

— En övergripande strategi för återhämtning från 2020 och framåt.

— En gemensam strategi för att gradvis och på ett samordnat sätt återupprätta den fria rörligheten och lätta på restriktionerna vid EU:s inre gränser.

— En ram för att stödja ett gradvist återupprättande av transporter, samtidigt som säkerheten för passagerare och personal säkerställs.

— Att resevouchrar görs till ett attraktivt alternativ till kontant återbetalning för konsumenter.

— Kriterier för att på ett säkert sätt gradvis återuppta turistverksamheten och för att utforma hälsoprotokoll för besöksanläggningar, till exempel hotell.

Dessa rekommendationer är inte bindande, men de beskriver i vilken utsträckning medlemsstaterna skulle dra fördel av att anpassa sina respektive åtgärder.

Under våren 2020 offentliggjorde kommissionen ett meddelande om en tillfällig ram för statligt stöd. Ramen gör det möjligt för medlemsstaterna att kompensera företag för extraordinära ekonomiska förluster, bevara arbetstillfällen och upprätthålla sysselsättningsnivåerna. Kommissionen har även infört tillfälliga undantag vad gäller både fördelningen av ankomst- och avgångstider (5) och licenser för marktjänster. Det är viktigt och brådskande att bedöma huruvida en ytterligare förlängning av dessa åtgärder skulle bidra till en stabilare planeringsförmåga för de berörda företagen och, om så är fallet, att vidta de nödvändiga regleringsåtgärderna så snart som möjligt.

Kommittén är djupt bekymrad över att EU:s medlemsstater har misslyckats med att anta enhetliga och vetenskapsbaserade strategier för reserestriktioner. Trots upprepade uppmaningar från industrin om en vetenskapligt baserad, harmoniserad och samordnad strategi för nya restriktioner har olika nationella strategier utvecklats. En del av dessa ensidiga nationella åtgärder står i strid med råd från experter och skadar konsumenternas förtroende ytterligare. Vi uppmanar kommissionen att se till att Europas flygtrafik kan återupptas på ett säkert och öppet sätt. Medlemsstaterna bör sträva efter att harmonisera det gradvisa öppnandet av sina gränser, i enlighet med kommissionens rekommendationer.

4. Särskilda kommentarer om krav för en hållbar återhämtning

4.1 Krisen som en möjlighet att omvärdera luftfartens strategiska betydelse för Europa (6)

Coronakrisen har förändrat förhållandet mellan aktörerna i luftfartens värdekedja. Med tanke på marknadens nya storlek och struktur måste aktörerna inom luftfarten vara delaktiga i utformningen av mekanismer som är ändamålsenliga för flygresemarknaden efter coronakrisen.

Kommissionen kommer dessutom att behöva ompröva sin allmänna politik för statligt stöd mot bakgrund av de föränderliga geopolitiska förhållandena. Internationella nav i EU:s närområde, såsom Istanbul, London-Heathrow och i Gulfstaterna, skulle kunna omleda flygtrafiken och undergräva EU:s konnektivitet i avsaknad av en konsekvent och kraftfull europeisk luftfartspolitik som syftar till att främja EU:s konkurrenskraft och lika konkurrensvillkor och samtidigt bevara arbetstillfällen av hög kvalitet i Europa. Det kommer också att vara nödvändigt att konsekvent utvärdera nivån av statligt stöd som beviljas i länder utanför EU (stöd som kan ges i form av lån, lönesubventioner, lånegarantier, finansiering med eget kapital, bolagsskatter, finansiering av rutter eller kapitaltillskott). Det kommer dessutom att krävas en strikt tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 (7) för att förhindra att länder utanför EU gör fientliga uppköp av och investeringar i EU-baserade flygbolag och därigenom se till att den europeiska ekonomin kan förbli internationellt konkurrenskraftig i fråga om kvalitet och pris, med tillit till den konnektivitet som tillhandahålls av Europas luftfartssektor (t.ex. har det lilla grekiska flygbolaget Astra förhandlat med kinesiska investerare).

4.2 Upprätthållande av konkurrenskraften

4.2.1 På grund av de strukturella effekter på marknaden som följer av krisens omfattning kommer luftfartssektorn inte att kunna återgå till det normalläge som rådde före coronakrisen (scenarierna varierar mellan en återhämtning senast 2022 respektive 2025). För att upprätthålla en stabil planeringsförmåga för berörda aktörer och konsumenter bör EU:s luftfartsavtal med länder utanför unionen användas som en plattform för att gemensamt övervaka nivån av statligt stöd som beviljas under coronakrisen, i syfte att kartlägga och åtgärda snedvridande trender. Marknadstillträde bör vara en viktig faktor när det gäller att fastställa nivån på det statliga stödet i detta sammanhang. Om ett land utanför EU vägrar att ta itu med frågan om stöd bör motåtgärder vidtas. Olika miljömässiga och sociala standarder för lufttrafikföretag från EU och länder utanför EU måste behandlas i dessa luftfartsavtal.

4.2.2 Överkapacitet på marknaden, i kombination med en förutsebar minskning av köpkraften under den kommande globala recessionen, kan till och med komma att kräva tillfälliga eller strukturella ändringar av luftfartsavtalen, i syfte att säkerställa ömsesidighet under återhämtningsperioden.

4.2.3 Kommissionen skulle kunna, och bör, inleda ensidiga förfaranden mot länder utanför EU och deras lufttrafikföretag om lösningar inte kan nås genom förhandlingar (i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/712 ( 8 ) ).

4.2.4 En fråga som är särskilt känslig är motsättningen mellan likviditetsbegränsningarna hos passagerare som kräver återbetalning av förbetalda biljetter och hos flygbolagen, av vilka många skulle behöva ansöka om konkurs om alla återbetalningar faktiskt utfördes. Den kommande översynen av förordning (EG) nr 261/2004 bör ha som mål att förtydliga reglerna, i syfte att nå fram till en lösning som både passagerare och flygbolag vinner på (där flera möjligheter skulle kunna tas under övervägande, t.ex. en tidsbegränsad voucher där staten står som garant. Om flygbolaget skulle ansöka om konkurs innan voucherns giltighetstid går ut, eller om flygbolaget inte skulle kunna erbjuda flygningen, får passageraren pengarna återbetalade och flygbolaget får ytterligare tid på sig att använda sina kassareserver).

4.2.5 EESK anser att den nuvarande situationen inom sektorn är så pass kritisk att lagstiftningsinitiativ som tar uppmärksamhet från stabiliseringen av en globalt konkurrenskraftig luftfartssektor i EU bör skjutas upp till dess återhämtningsfasen är över. I detta sammanhang framhåller kommittén återigen de prioriteringar som kommissionen bör sträva efter att fullfölja i syfte att återupprätta och upprätthålla den europeiska konkurrenskraften och samtidigt säkerställa den nödvändiga nivån av socialt skydd (9).

4.3 Social dialog är en viktig pelare för återhämtning

Den rådande krisen har väckt allvarliga farhågor inom hela luftfartens ekosystem och hos dess anställda, oberoende av effektiviteten hos de tjänster som erbjuds. Det är av största vikt att hitta en lämplig balans mellan företagsrelaterade och sociala överväganden för att se till att hållbara arbetstillfällen av hög kvalitet skapas i framtiden.

Detta är inte bara en fråga om politik och principer, utan en fråga som måste ägnas omgående uppmärksamhet: marknadsmetoder som ”flyg-på-begäran”, falskt egenföretagande, brist på socialt skydd i samband med anbudsinfordringar och/eller partiell nedläggning av verksamhet eller uppsägning av anställda för att de sedan ska kunna återanställas med betydligt lägre löner är oacceptabla. (10)

Social dialog kommer också att krävas i samband den oundvikliga omstruktureringen inom de flesta företag och bör därför främjas på europeisk och nationell nivå såväl som företagsnivå. Detta utesluter inte att EU-institutionerna och medlemsstaterna måste ta sitt ansvar på det sociala området.

4.4 Säkerställande av hållbarheten i luftfartens ekosystem

4.4.1 EESK noterar den överenskommelse som omfattar hela den globala luftfartssektorn om åtgärder för att begränsa koldioxidutsläppen på både global nivå ( 11 ) och EU-nivå ( 12 ) . Alla ytterligare EU-åtgärder måste därför ses i ett konkurrenssammanhang. Att flygtrafiken styrs om från flygbolag i EU till deras konkurrenter utanför EU har exempelvis ingen positiv inverkan på hållbarheten. Vi anser att hållbarheten måste utvärderas med hänsyn till den nya situationen efter coronakrisen. Det behövs en bedömning av hur åtgärder påverkar de EU-baserade flygbolagens förmåga att på ett hållbart sätt återhämta sig från coronakrisen och förbli konkurrenskraftiga. EESK understryker att luftfartssektorn, i likhet med alla andra sektorer, bör sträva efter att uppnå de långsiktiga målen i den gröna given. Kommittén uppmanar kommissionen att samordna sina åtgärder på global nivå, särskilt inom Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao). Kommittén förespråkar ytterligare utbyggnad av ett europeiskt järnvägsnät för höghastighetståg, med direkta förbindelser till navflygplatser. EESK ställer sig positiv till att EU:s återhämtningsplan omfattar investeringar i framtidsorienterade sektorer. Kommittén anser att detta bör inbegripa strategiska investeringar i den senaste driftskompatibla tekniken för alla berörda aktörer inom luftfarten. Marknader för hållbart flygbränsle, hållbar teknik och marknader för data bör främjas aktivt. Fossilfria flytande bränslen har stor potential när det gäller att uppnå en koldioxidsnål luftfart. Det krävs fortfarande betydande forskning och utveckling för att till rimliga priser kunna tillhandahålla sådana bränslen. Vi noterar med tillfredsställelse de olika finansieringsinitiativen för sådana alternativa bränslen (power-to-x, syntetiskt bränsle) inom ramen för EU:s nuvarande finansieringsinstrument för forskning (Horisont 2020) och uppmanar kommissionen att intensifiera sina insatser inom nästa ramprogram för forskning och innovation (bland annat finansieringsinstrumentet Horisont Europa).

4.4.2 Kommittén understryker dock att finansieringen av ny teknik och åtgärder för att stärka hållbarheten, motståndskraften och skalbarheten inom luftfartens ekosystem bör integreras i en övergripande färdplan för luftfarten, som bör genomföras med syftet att tillhandahålla nödvändigt stöd för återhämtningen av den europeiska luftfartens värdekedja.

Bryssel den 16 september 2020. Luca JAHIER Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Steer Davies Gleave, Study on employment and working conditions in air transport and airports, slutrapport 2015.

(2) Aviation: Benefits Beyond Borders, rapport framtagen av Oxford Economics för ATAG, april 2014.

(3) Se https://staging.corporatetravelcommunity.com/european-capacity-may-have-grown-in-jun-2020-but-a-european-aviation-body-warns-that-the-recovery-in-passenger-traffic-is-proceeding-at-a-slower-pace-than-it-had-projected/

(4) EUT L 46, 17.2.2004, s. 1.

(5) EESK:s yttrande TEN/711 ”Fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser” (ännu ej offentliggjort i EUT).

(6) EUT C 13, 15.1.2016, s. 169.

(7) EUT L 293, 31.10.2008, s. 3.

(8) EUT L 123, 10.5.2019, s. 4.

(9) EUT C 13, 15.1.2016, s. 110.

(10) Se fotnot 8.

(11) Corsia (system för kompensation för och minskning av koldioxidutsläpp från internationell luftfart).

(12) EUT C 133, 9.5.2013, s. 30.