[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.09.2005

KOM(2005) 466 slutlig

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Bättre lagstiftning och temainriktade strategier för miljön {SEK(2005) 1197}

Under de senaste fyra åren har EU inlett och drivit ett brett arbete för att förbättra miljölagstiftningen.

Den nya generationen miljöpolitik – de temainriktade strategierna – utarbetas i enlighet med principerna i arbetet för bättre lagstiftning. Detta dokument beskriver hur principerna tillämpas och kommer att ligga till grund för den diskussion om ”Bättre lagstiftning och temainriktade strategier” som är inplanerad för rådets (miljö) möte i oktober 2005.

1. INLEDNING

Europeiska kommissionen har under ett antal år varit aktivt engagerad i att förbättra lagstiftningsarbetet som en uppföljning av vitboken om styrelseformerna i EU[1]. Syftet är att lagförslagen ska vara av hög kvalitet – enkla, relevanta och effektiva. Arbetet har bland annat inneburit att lagförslagen har förbättrats med hjälp av bättre kunskapsunderlag[2], breda samråd vid utarbetandet av lagförslag[3], och krav på omfattande konsekvensanalys av alla viktiga policyförslag och lagförslag[4]. Kommissionen förenklar också EU-lagstiftningen[5] och minskar byråkratin genom att se till att administrativa kostnader[6] granskas i de konsekvensanalyser som ligger till grund för förslag, genom att ändra befintliga lagar så att de tar hänsyn till praktiska erfarenheter och genom att dra tillbaka förslag som inte ligger i linje med kommissionens prioriteringar i Lissabonstrategin och som inte helt uppfyller normerna för en bättre lagstiftning. En del av arbetet för bättre lagstiftning har gått ut på att tydliggöra behovet och mervärdet av en insats på EU-nivå, bl.a. genom att förbättra innehållet i motiveringarna till lagförslagen. Bestämmelser om översyn och revidering har systematiskt införts i rättsakterna för att lagstiftningen ska kunna anpassas efter den vetenskapliga och tekniska utvecklingen.

Som kommissionen har framhållit vid flera tillfällen är arbetet för en bättre lagstiftning inte liktydigt med avreglering. Det innebär i stället att förbättra EU:s politik och åstadkomma resultat som ger alla ekonomiska aktörer (företag, myndigheter) fördelar på ett sätt som är så litet betungande och så kostnadseffektivt som möjligt. Detta kräver att åtgärder på olika områden stöder varandra och är samstämda och att man klart identifierar de avvägningar som behöver göras. Arbetet för bättre lagstiftning har som mål att bidra till tillväxt och sysselsättning samtidigt som en hög nivå på socialskydd och miljöskydd upprätthålls, i enlighet med EU:s strategi för hållbar utveckling. Detta underströks i meddelandet från mars 2005 med titeln ”Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen”[7], som var ett bidrag till ett effektivt genomförande av Lissabonstrategin.

I EU:s miljöpolitik, som är cirka 30 år gammal, har man i allt högre grad tillämpat idéer som nu har blivit standard i arbetet för bättre lagstiftning. Moderniserings- och förenklingsprocessen återspeglas i antagandet av ramdirektivet om vatten[8] år 2000 som gjorde EU:s vattenlagstiftning mer rationell genom att ersätta sju tidigare direktiv om ytvatten, fiskevatten, skaldjursvatten, grundvatten och utsläpp av farliga ämnen.

Ett viktigt inslag i arbetet för bättre lagstiftning på miljöområdet är de sju temainriktade strategier som kommer att presenteras de närmaste månaderna. Detta arbete behandlas i resten av dokumentet med tyngdpunkt på konsekvensanalys, samråd och förenkling.

2. DE SJU TEMAINRIKTADE STRATEGIERNA

Enligt sjätte miljöhandlingsprogrammet[9] skulle sju temainriktade strategier utarbetas:

- Luftföroreningar

- Havsmiljö

- Hållbar resursanvändning

- Förebyggande och återvinning av avfall

- Hållbar användning av bekämpningsmedel

- Markskydd

- Stadsmiljö

Inom strategierna för luftföroreningar, avfall och bekämpningsmedel görs en översyn som kommer att leda till förändringar av politik och lagstiftning på områden som sedan länge har en omfattande gemenskapslagstiftning. De andra strategierna behandlar nya miljöproblem i ett samlat perspektiv. Resursstrategin kommer att ge en analytisk ram för åtgärder som syftar till hållbar produktion och konsumtion, inbegripet avfallshantering. Strategierna för mark och havsmiljö kommer att komplettera luft- och vattenpolitiken när det gäller skyddet av de primära miljöområdena. Strategin för stadsmiljö kommer att granska stadsmiljöns särskilda problem och behandla hållbara transporter, hållbart byggande och integrerad förvaltning av miljön. De temainriktade strategierna kommer att vara avgörande verktyg för att nå resultat inom ramen för sjätte miljöhandlingsprogrammet som är miljödelen i EU:s strategi för hållbar utveckling. (Se bilaga)

De temainriktade strategierna ska ge en bred analys av olika tematiska frågor, undersöka belastningar och påverkan inom särskilda miljöteman (t.ex. partikelföroreningar i luften som leder till negativa hälsoeffekter, förlust av biologisk mångfald), påverkan som gäller olika miljöteman (klimatförändringar, förlust av biologisk mångfald) och kopplingar mellan miljöpåverkan och sektorspolitik (t.ex. transporters, energiproduktionens eller jordbrukets påverkan på luft, mark eller vatten). De syftar till att finna en lämplig avvägning mellan miljöskydd och Lissabonmålen om tillväxt och sysselsättning. Strategierna ska behandla flera olika alternativ och en kombination av insatser, däribland marknadsbaserade instrument, tekniska metoder och innovationer som kan användas för att lösa definierade problem på ett strategiskt och effektivt sätt. De ska ha ett långsiktigt perspektiv och bilda ramen för EU:s och medlemsstaternas åtgärder under de närmaste två decennierna, dvs. sätta upp strategiska mål och pröva åtgärder på kort och medellång sikt som kommer att granskas ingående i konsekvensanalyser. Målet är att de ska bidra till uppfyllandet av EU:s globala åtaganden. Detta ska medverka till en mer förutsägbar lagstiftning och reglering och ge en stabilitet som underlättar den offentliga sektorns, företagens och individernas planering.

Strategierna kommer att utformas som paket med följande innehåll:

- En övergripande strategi för den tematiska frågan, presenterad i ett meddelande, med tonvikt på problem och föreslagna lösningar.

- Lagförslag för vissa av strategierna.

- En konsekvensanalys.

3. TILLÄMPNING AV BÄTTRE LAGSTIFTNING

De temainriktade strategierna grundas på konsekvensanalyser och utarbetas med särskild inriktning på samråd med berörda parter, förenkling samt tvärgående frågor och samband.

3.1. Konsekvensanalys

Konsekvensanalyser har gjorts eller håller på att göras för alla de temainriktade strategierna för att få bästa möjliga beslutsunderlag. I konsekvensanalyserna behandlas relevanta frågor, orsakssamband och kopplingar och lämpligheten av insatser på EU-nivå. Analysen syftar till att ge en djupare kunskap om frågorna och miljöproblemens bakomliggande orsaker och om de sociala och ekonomiska konsekvenserna av de åtgärder som föreslås.

Flera möjliga handlingsalternativ ingår i analysen, även sådana som innebär att inga åtgärder vidtas. Både alternativ till lagstiftning och marknadsbaserade instrument undersöks. För att ta exemplet bekämpningsmedel gjordes en ingående analys av både beskattning och avgifter för omhändertagande av förpackningar. Strategierna kommer att behandla olika metoder som kan användas i en kombination av insatser, inbegripet forskning och teknisk utveckling.

Principerna om subsidiaritet och proportionalitet kommer att beaktas i valet av handlingsalternativ. Enligt strategierna för resurser och förebyggande och återvinning av avfall, exempelvis, kommer medlemsstaterna, mot bakgrund av de stora skillnaderna i resursanvändning och produktionsmönster inom EU, att själva få välja lämpligaste sätt att nå de önskade målen. Strategin för havsmiljö kommer att utformas med hänsyn till de olika förhållanden som råder i olika hav och därmed anpassas till de regionala ekosystemen.

Handlingsalternativens ekonomiska effekter undersöks – inklusive påverkan på konkurrenskraften för EU:s industri – liksom deras sociala och miljömässiga konsekvenser. Detta innefattar även en kostnads–nyttoanalys. I vilken mån konsekvenser, kostnader och nytta kvantifieras varierar från strategi till strategi. Några strategier (resurser, stadsmiljö) kommer att ange principer och föreslå nya metoder, och konsekvensanalysen är av kvalitativ karaktär eftersom det inte föreslås några bindande bestämmelser för genomförandet. Inom andra strategier, t.ex. för havsmiljö och mark, anges långsiktiga mål, medan detaljutformningen av särskilda åtgärder och kvantifieringen av deras konsekvenser får ske på lämplig beslutsnivå vid en senare tidpunkt.

Konsekvensanalyserna för luftföroreningar och bekämpningsmedel kommer däremot att innehålla en mer kvantitativ analys, med en ekonomisk värdering av kostnader och nytta. Den integrerade metod som har använts exempelvis för att utarbeta den temainriktade strategin för luftföroreningar har gjort det lättare att identifiera ett antal långsiktiga scenarier med olika konsekvenser för folkhälsa, miljö och konkurrenskraft, och med motsvarande kostnader och nyttoaspekter.

De konsekvensanalyser som görs i samband med utarbetandet av strategierna gör det möjligt att välja de alternativ där fördelarna förväntas överväga kostnaderna. Eftersom kostnaden för efterbehandlingsåtgärder kan vara högre än att i god tid vidta innovativa, förebyggande åtgärder, undersöktes också kostnaden för overksamhet. Konsekvensanalyserna tar dessutom hänsyn till den roll som väl utformade miljöregler kan spela när det gäller att driva på innovationer och utveckla ren teknik.

3.2. Samråd med berörda aktörer

Utarbetandet av strategier innebär stora ansträngningar för att samråda med ett stort antal berörda parter och utnyttja deras sakkunskap. Varje strategi är resultatet av en grundlig samrådsprocess – först lades ett grönboksliknande dokument fram där problemen presenterades tillsammans med möjliga sätt att angripa dem. Dessa dokument blev därefter föremål för ett brett samråd i sakkunniggrupper, i konsekvensanalysarbetet och på Internet – en process som spände över flera år. Både Europaparlamentet och rådet har diskuterat dokumenten och antagit slutsatser.

Samrådet omfattade ett stort antal intressenter – experter från medlemsstaterna, akademiker, industri- och fackförbund, enskilda företag, icke-statliga organisationer och andra företrädare för det civila samhället och allmänheten. För alla strategierna skedde samrådet i form av regelbundna expertmöten, konferenser, särskilda seminarier och Internetsamråd. Internetsamrådet väckte stort intresse, med mer än 11 000 inlämnade svar enbart för strategin om luftföroreningar.

Detta breda samråd har gjort det möjligt att utarbeta strategierna på grundval av bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och ta hänsyn till de berörda parternas synpunkter. Detta kommer sannolikt att underlätta det framtida genomförandet.

3.3. Förenkling

På de områden där det redan finns en politik och en lagstiftning, till exempel luftföroreningar och avfall, syftar de temainriktade strategierna till förenkling. De ska förenkla lagstiftningen, förtydliga definitioner, ta bort tvetydigheter och föreslå sätt att underlätta ett bättre genomförande. Exempelvis kommer strategin för luftföroreningar att innebära att fem befintliga rättsakter om luftkvalitet samlas i ett enda direktiv. Definitionerna görs enhetliga, föråldrade bestämmelser upphävs eller ses över och överlappande bestämmelser tas bort.

I stället för att lägga fram nya policyförslag kommer de temainriktade strategierna i möjligaste mån att använda befintliga instrument och åtgärder för att nå nya mål. Strategin för bekämpningsmedel utformas exempelvis i nära samband med omarbetandet av direktiv 91/414/EEG när det gäller godkännande av verksamma ämnen i bekämpningsmedel. Om strategierna kräver att åtgärder vidtas för särskilda produkter, kommer dessa huvudsakligen att vara frivilliga inom ramen för en integrerad produktpolitik, eller handlingsplanen för miljöteknik[10] om det gäller stöd till miljöeffektiva innovationer.

Vid utarbetandet av de temainriktade strategierna granskas behovet av att konsolidera, modernisera och effektivisera övervaknings- och rapporteringskraven i miljölagstiftningen. Syftet är både att förenkla lagstiftningen och att minska de administrativa kostnaderna. Vägen framåt ligger i modernisering för att bygga upp gemensamma informationssystem som tillgodoser de behov som finns inom EU:s miljöpolitik, hos beslutsfattare och allmänheten, samtidigt som det administrativa arbetet minimeras. Vid utarbetandet av de temainriktade strategierna granskas nuvarande system och krav, och nya initiativ utformas för att ge lätt tillgängliga data som kan ge en bild av den faktiska miljösituationen på EU-nivå och bidra till en bättre politik.

3.4. Att utnyttja samband och synergier

Det samtidiga utarbetandet av de olika temainriktade strategierna har gett möjlighet att i detalj studera sambanden mellan olika politikområden och mer systematiskt förbereda och planera ändringar i annan miljölagstiftning. Med en bättre förståelse för sambanden blir det möjligt att utnyttja synergier och vidta ömsesidigt stödjande åtgärder inom ramen för de olika strategierna. Exempelvis är marknära ozon en luftförorening som påverkar både människors hälsa, särskilt i stadsområden, och den biologiska mångfalden. Det är samtidigt en växthusgas. Åtgärder för att minska ozonhalten kommer därför att bidra till att uppfylla målen för luftkvalitet, klimatförändring och stadsmiljö. Den temainriktade strategin för luftföroreningar kommer att föreslå förändringar i övervakningen av luftkvalitet så att denna också kan tillgodose informationsbehov på områdena miljö och hälsa, biologisk mångfald, markskydd, stadsmiljö och havsmiljö.

Utarbetandet av de temainriktade strategierna har på nytt understrukit att det för att lösa miljöproblem krävs att miljöhänsyn integreras i andra sektorer, t.ex. jordbruk, transporter, energi och forskning. Det är viktigt att se till att strategierna bidrar till de mer allmänna målen om hållbar utveckling. De temainriktade strategierna kommer att bilda ramen för de närmaste årens integrationsarbete. De kommer att tydliggöra var det finns störst behov av integrationsinsatser i ett långsiktigt perspektiv. De temainriktade strategierna kommer också att ge en samlad ram för finansieringen från EU i nästa budgetplan. Exempelvis kommer forskningsprioriteringar inom de olika tematiska områdena att få stöd genom sjunde ramprogrammet för forskning, och miljöteknik både genom detta program och genom programmet för konkurrenskraft och innovation.

4. SLUTSATS

Vid utarbetandet av de temainriktade strategierna läggs stor vikt vid att förbättra utformningen av lagstiftningsåtgärder för att underlätta ett effektivt genomförande, minimera kostnaderna och optimera nyttan. De temainriktade strategierna bidrar på det sättet till att uppfylla kommissionens prioriterade mål om en bättre lagstiftning[11]. Syftet är att de ska lägga grunden för att åstadkomma en god miljö i Europa på ett kostnadseffektivt sätt så att miljöarbetet kan förenas med en hållbar tillväxt och sysselsättning och samtidigt förbättra EU-medborgarnas livskvalitet och hälsa. På detta sätt kan strategierna bidra till att uppfylla vårt åtagande om en hållbar utveckling.

[1] KOM(2001) 428 slutlig, Styrelseformerna i EU. Vitbok; KOM(2002) 275 slutlig, Styrelseformerna i EU: Bättre lagstiftning; KOM(2002 278 slutlig, Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning; KOM(2003) 71 slutlig, Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning.

[2] KOM(2002) 713 slutlig, Principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen – Bättre kunskapsbas för bättre politiska beslut.

[3] KOM(2002) 277 slutlig, Mot en bättre struktur för samråd och dialog. Förslag till allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter.

[4] KOM(2002) 276 slutlig, Konsekvensanalys.

[5] KOM(2003) 71 slutlig, Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning.

[6] I kommissionens arbetsdokument om att minska den administrativa kostnad som uppstår till följd av lagstiftning (SEK(2005) 175 av den 16 mars 2005) meddelade kommissionen att man skulle inleda en pilotfas i arbetet med att ta fram en gemensam metod för att mäta administrativ belastning.

[7] KOM(2005) 97.

[8] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

[9] Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram. EGT L 242, 10.9.2002.

[10] KOM(2004) 38, Främjande av teknik för hållbar utveckling: Europeiska unionens handlingsplan för miljöteknik.

[11] KOM(2005) 97 slutlig, Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen.