SV Europeiska unionens officiella tidning C 43/82

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillämpning av Allmänna preferenssystemet”

KOM(2011) 241 slutlig

2012/C 43/19

Föredragande: Jonathan PEEL

Den 14 juni 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i EUF-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillämpning av Allmänna preferenssystemet”

KOM(2011) 241 slutlig.

Facksektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 22 november 2011.

Vid sin 476:e plenarsession den 7–8 december 2011 (sammanträdet den 8 december 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 120 röster för, 7 röster emot och 7 nedlagda röster:

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Kommittén välkomnar kommissionens fasta åtagande i samband med översynen av det nuvarande Allmänna preferenssystemet (GSP) att lägga ännu större vikt vid stöd till de länder som mest behöver det, genom att uppmuntra ökade exportintäkter i dessa länder så att fattigdomen verkligen kan bekämpas. Vi oroas av att den ogynnsamma konkurrenssituationen i många fattiga länder har förvärrats under senare år som ett resultat av framväxten av ett antal avancerade utvecklingsländer. Vi ställer oss helt bakom avsikten att koncentrera användningen av EU:s preferenssystem till länder där förmånerna behövs mest, i takt med att tulltaxorna fortsätter att minska generellt.

1.1.1 Kommittén stöder därför kommissionens avsikt att minska antalet länder som är berättigade till förmåner inom preferenssystemet, men att inte i någon större utsträckning öka antalet tullpositioner eller produkter som påverkas, så att de som mest behöver det också blir de huvudsakliga mottagarna. Man kan notera att vissa ”känsliga” produkter, i huvudsak jordbruksprodukter och textilvaror, också under den särskilda stimulansordningen GSP+ fortfarande inte kommer att finnas tillgängliga helt tullfritt, detta för att de minst utvecklade länderna ska kunna få behålla dessa särskilda förmåner inom ”Allt utom vapen”-initiativet.

1.1.2 EESK noterar att GSP och särskilt GSP+ är utvecklingsverktyg som verkar via stimulanser (snarare än sanktioner), och de måste förbli tillräckligt attraktiva för alla förmånsberättigade länder.

1.2 Kommittén välkomnar också att man har tagit tillfället i akt att uppmuntra större respekt för grundläggande mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, liksom för de centrala principerna om hållbar utveckling och goda styrelseformer, samtidigt som man ökar rättssäkerheten och stabiliteten.

1.3 Kommittén stöder kommissionens avsikt att som grundval för den särskilda stimulansordningen inte utöka det totala antalet fastställda konventioner, inte minst för att de som utvalts ger länderna en realistisk chans att fokusera på det väsentliga (1), även om vi särskilt välkomnar att FN:s ramkonvention om klimatförändringar (1992) inkluderats för första gången. Det gäller att hitta en jämvikt mellan å ena sidan ökade mänskliga rättigheter och sociala, miljömässiga och politiska förbättringar och å andra sidan de fattigare ländernas tekniska och ekonomiska möjligheter att uppfylla de nya kraven, om inte annat med tekniskt bistånd: I slutändan måste det mottagande landet göra ett val efter sina egna individuella kulturella och politiska förutsättningar.

1.4 EESK betonar därför att dessa förslag måste åtföljas av kapacitetsuppbyggnadsåtgärder med en tydlig inriktning på att erbjuda mer stöd så att länderna kan uppfylla de erforderliga konventionerna och standarderna. Vi anser att man i ett tidigt skede måste inrätta ett särskilt kommissionsprogram som komplement till denna förordning med information om vilket stöd som finns tillgängligt för sådan kapacitetsuppbyggnad för de förmånsmottagare som önskar stöd.

1.4.1 Vi rekommenderar dessutom att sådan kapacitetsuppbyggnad ska baseras på en dialog som bygger på det civila samhällets erfarenhet av att identifiera och fokusera på verkliga behov. Till och med i samband med Caris-rapporten (2), en officiell utvärdering av Allmänna preferenssystemet som kommissionen lät genomföra med hjälp av sofistikerad analys och analytiker, hade man svårt att komma fram till några slutsatser när man granskade framstegen på handelsområdet inom ramen för Allmänna preferenssystemet – och ändå förväntas utvecklingsländer med små resurser fatta policybeslut, trots att de har mycket liten förmåga att göra korrekta prognoser.

1.5 Kommittén ser särskilt positivt på kommissionens avsikt att engagera det civila samhället och i synnerhet EESK, som ju kan ge en allmän översikt som företrädare för det civila samhället, genom att inkludera all information som den anser vara lämplig i enlighet med artikel 14 när det gäller efterlevnaden av de viktiga konventioner som förtecknas i bilaga VIII. Vi ser fram emot en separat förordning från kommissionen så småningom med syftet att genomföra de förfaranden som ska antas för tillämpningen av GSP+, särskilt upphävande och återinförande av GSP, GSP+ och ”Allt utom vapen”-initiativet, i linje med artiklarna 10.8, 15.2 och 19.12 i den föreslagna förordningen, tillsammans med skyddsåtgärderna i artikel 22.4.

1.5.1 Utan att vilja negativt påverka någon av de berörda parternas rättigheter eller förmåga att bidra när det gäller efterlevnadsfrågor skulle kommittén ändå vilja rekommendera kommissionen, rådet och parlamentet att inrätta en ”övervakningsmekanism” eller samrådsmekanism där det civila samhället kan bidra när förmånsländerna påstås ha brutit mot någon av de fastställda konventionerna och att kommittén själv, på grundval av den sakkunskap den besitter, får fungera som underlättande eller samordnande aktör för detta och som kontaktpunkt där klagomål kan inlämnas.

1.5.2 EESK rekommenderar att denna i lämplig utsträckning bör baseras på den rättspraxis som är på väg att skapas för det civila samhällets övervakning av genomförandet av frihandelsavtalet mellan EU och Sydkorea och andra nyligen slutna frihandelsavtal, särskilt åtgärder för att säkerställa EU:s bidrag eller inrätta rådgivande grupper på EU-nivå där frågor kan behandlas innan de remitteras till de formella gemensamma organ som planerats inom ramen för dessa frihandelsavtal.

1.6 I det syftet uppmanar vi kommissionen att tidigt inrätta en gemensam arbetsgrupp med kommittén med uppdrag att ta fram tydliga rekommendationer.

2. Bakgrund – det nya förslaget

2.1 Den föreslagna förordningen kommer att ersätta det nuvarande Allmänna preferenssystemet (GSP), som löper ut i slutet av 2011 men som har förlängts med två år för att övergången ska ske smidigt. Genom förordningen anpassas också GSP till Lissabonfördraget, bl.a. genom större deltagande för Europaparlamentet. Man har tagit tillfället i akt att föreslå radikala förändringar, särskilt för att tydiggöra fokus och koncentrera GSP på de länder som bäst behöver det, men också för att främja enkelhet, förutsägbarhet och stabilitet, vilket är av största betydelse om importörerna ska kunna uppmuntras att använda systemet. Därför kommer GSP bara att ses över, inte ersättas, om ytterligare fem år.

2.2 EU har som en del av sin gemensamma handelspolitik beviljat förmåner, i enlighet med WTO:s bestämmelser, till utvecklingsländer via GSP sedan 1971, då systemet utvecklades efter rekommendationer från UNCTAD. Allmänna preferenssystemet har varit ett av EU:s viktigaste instrument för att hjälpa utvecklingsländer att bekämpa fattigdom genom att skapa intäkter via ökad handel, och samtidigt har EU uppmuntrat dessa länders arbete för grundläggande mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, för minskad fattigdom samt för hållbar utveckling och goda styrelseformer.

2.3 Som framgår av bilagorna V och IX i förslaget till förordning fungerar Allmänna preferenssystemet genom att man fastställer de tulltaxenummer (KN-nummer) för vilka EU:s importtariffer för handel med varor ska reduceras eller avskaffas. Det är alltså inte i första hand ett instrument i kampen mot klimatförändringarna eller för att öka livsmedelssäkerheten – eller för att säkra tillgången till råvaror. KN-numren har upp till åtta siffror (som för lekmannen kan synas obegripliga) och innebär att man kan differentiera mellan t.ex. rostat, koffeinhaltigt kaffe (0901 21 00) och rostat, koffeinfritt kaffe (0901 22 00). Allmänna preferenssystemet används av importörer som vill dra nytta av den reducerade eller obefintliga tulltariffen. För att systemet ska kunna användas måste det vara enkelt, stabilt och tillräckligt förutsägbart. Vi noterar att inte alla importörer som skulle kunna importera från förmånsländer gör det automatiskt: bara ca 69 % utnyttjas av den potentiella tullnedsättning som de minst utvecklade länderna (LDC-länderna) skulle kunna uppnå genom ”Allt utom vapen”-initiativet. Siffran stiger till 85 % för GSP+.

2.4 I takt med att tulltarifferna minskar i hela världen, minskar också utrymmet för GSP. GSP-importen står bara för 4 % av EU:s sammanlagda import (9,3 % av importen från utvecklingsländer), och EU:s nettoförlust av tullintäkter 2009 till följd av GSP var bara 2,97 miljarder euro (2,23 miljarder euro om man räknar av uppbördskostnaderna). Detta ska nu minskas till ca 1,77 miljarder euro. Vissa medlemsstater har därför undrat om de föreslagna tekniska reduktionerna går för långt med tanke på den ekonomiska krisen, osäkerheten vad avser handeln och det ständiga hotet att länder ska frestas att använda protektionism för att hantera de ekonomiska problemen. Efter att ha granskat dessa tekniska frågor anser kommittén dock att all försvagning av de ändringar som föreslås, både vad avser gradering och strikta kriterier för förmånsberättigande för vissa länder, skulle gynna de mest välbeställda. Det viktiga är att GSP finns till för dem som behöver det mest.

2.5 Sedan 2004, då kommittén senast granskade GSP (3) och systemet sågs över, har det funnits tre typer av avtal om förmånsbehandling:

— Allmänna preferenssystemet, som är öppet för alla förmånsberättigade länder (för närvarande 176), erbjuder förmåner i form av reducerade eller obefintliga tullar för ca 6 200 tullpositioner av de ca 7 100 där tullsatsen ligger över nolltullsats (4). De flesta av dessa (3 800) är klassade som ”känsliga”, och fasta nedsättningar erbjuds. Detta rör främst jordbruksprodukter, men också vissa textilprodukter och kläder. Under 2009 importerades produkter till ett värde av 48 miljarder euro till EU inom GSP-systemet (som är tillgängligt för ca 111 länder) – 81 % av den totala GSP-summan.

— GSP+ är en stimulansmekanism för mindre, ”sårbara”, fattigare länder som har en smal skattebas, men som inte ingår bland LDC-länderna, vars export till EU är kraftigt koncentrerad till ett fåtal produkter (de fem största importsegmenten utgjorde mer än 75 % av totalsumman). GSP+ erbjuder ytterligare förmåner, oftast tullfritt, för vissa ”känsliga” produkter. Dessa utgör dock bara ytterligare 70 tullpositioner utöver de 6 200 som omfattas av GSP. Den särskilda stimulansordningen (GSP+) omfattar dessutom särskilda stimulansåtgärder som syftar till att uppmuntra hållbar utveckling och gott styre i de deltagande länderna, som måste åta sig att respektera ett bredare spektrum av grundläggande universella värderingar om mänskliga rättigheter, arbetstagares rättigheter, miljöskydd och god samhällsstyrning – se punkt 4 nedan. Under 2009 exporterade 15 länder varor till ett värde av 5 miljarder euro till EU genom GSP+ (9 % av det totala GSP-beloppet).

— ”Allt utom vapen”, eller befrielse från tullar och kvoter för all import från de länder som av FN klassificerats som ”de minst utvecklade länderna” (LDC-länderna), med undantag för vapen och ammunition (och ursprungligen också socker, ris och bananer), var från början ett kommissionsinitiativ i samband med Doha-förhandlingarna, men lades till i GSP år 2004. Trots ministrarnas överenskommelse inom ramen för WTO 2005 om att inkludera liknande befrielser i Doha-överenskommelsen är EU fortfarande det enda handelsområde som tillåter sådana generösa villkor i praktiken. Under 2009 svarade ”Allt utom vapen”-initiativet för EU-import till ett värde av 6 miljarder euro (10 % av totalvärdet för GSP).

2.6 Bara 9 % av tullpositionerna ligger utanför GSP och GSP+ (men dessa omfattas av ”Allt utom vapen”), mestadels jordbruksprodukter. Om man skulle låta dessa ingå i GSP eller till och med GSP+ skulle vissa av fördelarna med ”Allt utom vapen” (och även GSP+) försvinna, och de fattigaste länderna skulle förlora mest (5). Dessa omfattar dock grupper av jordbruksprodukter, som har gett upphov till några av de mest svårbehandlade problemen i Doha-förhandlingarna. Sockerprodukter är kanske det känsligaste exemplet. Efter mer än två århundraden av marknadssnedvridning (6) är socker en mycket känslig importvara för EU. Moçambique (ett LDC-land) kan producera socker till marknadspris, men skulle vara mycket sårbart i händelse av fullständigt öppen konkurrens från övre medelinkomstländer som Brasilien. Sådana överväganden gäller också textilvaror och kläder, ett annat känsligt område vad gäller import till EU och konkurrens mellan LDC-länderna och deras grannländer.

2.7 Den viktigaste effekten av de föreslagna förändringarna blir nya ursprungsländer för vissa EU-importvaror. Genom förslaget till förordning avlägsnas hälften av de länder som nu kvalificerar sig för Allmänna preferenssystemet, eftersom kommissionen vill fokusera stödet och koncentrera GSP mer på de länder som behöver det bäst, något som i princip välkomnas. Kommissionen anger i sin motivering följande: ”Tack vare den ökade handeln har många utvecklingsländer och växande exportsektorer framgångsrikt integrerats på världsmarknaden. I deras fall kan tillväxten fortgå utan stödåtgärder, vilket sätter press på exporten från mycket fattigare länder som faktiskt är i behov av hjälp”.

2.7.1 Vi noterar dock i förbigående en viktig källa till oro för EU-importörer, nämligen att de förändringar som redan gjorts i fråga om ursprungsreglerna kan leda till en stor minskning i användningen av systemet fram till 2017, då kraven på ursprungsbevis utfärdat av offentliga myndigheter ska ersättas av ursprungsförsäkringar från registrerade exportörer. Många små och medelstora företag anser att detta är för riskabelt. Kommittén anser att det föreslagna självcertifieringssystemet måste övervakas, granskas och ackrediteras av oberoende yrkesinstitutioner med internationell bas. På senare tid har det funnits alltför många exempel på bedrägerier och försök att kringgå reglerna när det gäller EU-import, särskilt i fråga om socker.

2.8 Höginkomstländer (enligt Världsbankens klassificering) kommer även fortsättningsvis att vara utestängda, men utan tidigare undantag. Det föreslås nu också att inget av de 33 utomeuropeiska länderna och territorierna (som har kopplingar till EU, USA, Australien och Nya Zeeland) ska komma ifråga för systemet. GSP har här bara använts marginellt. Bland dessa ingår Grönland, Bermuda och Amerikanska Samoa.

2.8.1 Bland dem som exkluderas från systemet återfinns följande:

— Alla frihandelsavtalspartner och alla andra som omfattas av någon ordning för förmånstillträde till EU-marknaden på samma eller bättre villkor vad avser tulltariffer (även om dessa länder fortfarande omfattas av Allmänna preferenssystemet om andra arrangemang avbryts). Dessa kommer att meddelas två år i förväg. Tidigare var distinktionen rörig, men antalet ratificerade frihandelsavtal med EU som part kan komma att öka avsevärt under de kommande åren, vilket måste beaktas eftersom detta med tiden skulle kunna innebära en betydande minskning av antalet förmånsberättigade länder.

— Länder som av Världsbanken klassificerats som höginkomstländer eller övre medelinkomstländer (på grundval av BNI per invånare) under den föregående treårsperioden. Dessa kommer att meddelas två år i förväg. Detta diskuteras ytterligare i punkt 3 nedan.

2.9 Det nuvarande graderingssystemet, som är utformat för att säkerställa att tullförmåner dras in för sektorer som inte längre behöver dem, kommer att ändras. De tidigare gränserna innebar att ett land inte längre var kvalificerat för förmåner om dess export till EU överskred 15 % av den totala GSP-importen under tre på varandra följande år (om inte denna produktavdelning eller grupp av produkter stod för mer än 50 % av landets totala GSP-export). Denna gräns blir nu 17,5 % på grund av GSP:s ökade fokus. Detta innebär i verkligheten en viss åtstramning. För kläder och textilvaror kommer gränsen att höjas från 12,5 % till 14,5 %.

2.10 På samma sätt kommer antalet fastställda produktavdelningar att utökas från 21 till 32 för att säkerställa större objektivitet och känslighet, men de kommer inte att målinriktas så snävt att man förlorar den viktiga enkelheten, stabiliteten och förutsägbarheten. Detta är en viktig fråga trots att detta verktyg används så sällan – för närvarande tillämpas det bara på sju länder, främst Kina, men också Brasilien, Indien och andra asiatiska länder. Det har också använts – men därefter dragits tillbaka – med Ryssland och Indien som förmånstagare.

2.10.1 Graderingen kommer inte längre att tillämpas på GSP+-länder. Den har aldrig tillämpats för ”Allt utom vapen”-initiativet.

2.10.2 För GSP+ var kravet för förmånsländer att deras GSP-export till EU högst fick uppgå till 1 % av EU:s totala GSP-import. Detta kommer nu att ökas till 2 % på grund av den ökade målinriktningen och mer begränsade tillgången till GSP. I praktiken kommer detta att öppna GSP+ endast för Pakistan (där textilexporten till EU är ett problem, inte minst för att vissa anser att Pakistan kommer att gynnas på bekostnad av näraliggande LDC-länder) och Filippinerna, under förutsättning att de uppfyller villkoren och vill utnyttja systemet.

3. Rätt att i framtiden omfattas av GSP/GSP+

3.1 Med den allmänna minskningen av tullar världen över (förutom tullar på huvudsakligen jordbruks- och textilprodukter) och med det sannolikt ökande antalet frihandelsavtal med EU som part, får GSP minskad betydelse. Efter de förändringar och brister som skisseras ovan kan följande bedömning göras:

— Totalt kommer ungefär 80 länder att även fortsättningsvis kunna omfattas av GSP, beroende på vilka som kommer att uppfylla kriterierna vid den aktuella tidpunkten.

— Av dessa är 49 LDC-länder som också är förmånsländer inom initiativet ”Allt utom vapen”.

— Av de ungefär 30 länder som kvalificerar sig för GSP eller GSP+ men inte för initiativet ”Allt utom vapen”, bör alla utom sju eller åtta också omfattas av GSP+. Det är dock långtifrån klart om GSP+ kommer att vara tillräckligt attraktivt att använda för de flesta av dessa. Många väljer i nuläget att inte göra det. GSP+ skulle därför kunna begränsas till bara tre eller fem länder (7), även om man antar att den högre siffran på 2 % (se punkt 2.10.2) fastställs, särskilt om frihandelsavtal upprättas fullt ut mellan å ena sidan EU och å andra sidan Centralamerika (har ännu inte ratificerats) och de relevanta östliga partnerskapsländerna.

— De flesta av de länder som nu kan omfattas av GSP kommer dock snart att eventuellt inte längre kunna omfattas. Bland dessa länder finns Indien, Kina, Ukraina och tre Asean-länder, som alla utvecklas snabbt. Några av dem håller också på att förhandla om frihandelsavtal med EU.

— Denna potentiella ytterligare minskning av antalet länder som skulle kunna omfattas väcker därför frågan om EU med tiden verkligen ska bibehålla både GSP och GSP+.

3.2 Kommittén konstaterar att kommissionen är mycket försiktig när det gäller att utvidga möjligheterna att omfattas av GSP+, efter att ha förlorat en WTO-tvist med Indien 2004 om GSP i relation till läkemedel. Om EU ställdes inför ytterligare WTO-tvister skulle man kunna förlora dem, eftersom en rättslig särbehandling av vissa utvecklingsländer bara kan ske under mycket speciella omständigheter.

3.3 Kommittén förstår å andra sidan att man för att öka antalet länder som kan omfattas av endast GSP skulle behöva inkludera alla de länder som av Världsbanken klassificeras som övre medelinkomstländer (UMI, eller över 3 976 US-dollar per år), även om antalet är litet. Dessa är bl.a. Ryssland, Brasilien, Argentina och Malaysia (alla med en årlig per capitainkomst som är högre än Rumäniens och Bulgariens). Det viktiga är fortfarande att GSP finns till för dem som behöver det mest.

3.4 Kommittén anser därför att den viktigaste skillnaden mellan användning av GSP respektive GSP+ i de flesta fall baseras på det val som de förmånsberättigade länderna gör. Frågan är därför om eller i hur hög grad GSP+ kan göras tillräckligt attraktivt för att inkludera så många av dessa som möjligt, troligen inkludera Centralasien och Nigeria (som redan har valt att inte använda GSP+), Syrien, Iran och ett antal östater. Genom att uppmuntra fler av dessa att använda GSP+ och därigenom skapa större anslutning till och efterlevnad av principerna i de 27 fastställda konventionerna, bör man kunna uppnå en situation som gynnar alla parter.

4. Grundläggande konventioner – mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, miljö och god samhällsstyrning

4.1 För kommittén är det centrala inslaget i GSP+ de åtaganden relaterade till universella rättigheter som förmånslandet gör som motprestation. För att kvalificera sig för GSP och ”Allt utom vapen”-initiativet får ett ansökarland inte ha begått allvarliga och systematiska åsidosättanden av principerna i de konventioner som förtecknas i Del A i bilaga VIII i förslaget till förordning och som bl.a. omfattar FN-konventionerna om grundläggande mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter och åtta grundläggande ILO-konventioner. Den enda förändring som föreslås i förslaget till förordning är att konventionen om apartheid ska tas bort.

4.2 För att kvalificera sig för GSP+ måste dock samtliga länder först ratificera, införa och efterleva de konventioner som förtecknas i Del A i Bilaga VIII, samt ytterligare tolv konventioner (förtecknade i Del B). Här föreslås att FN:s ramkonvention om klimatförändringar (1992) ska läggas till, något vi varmt välkomnar.

4.2.1 För GSP+ föreslås att förmånsländerna nu måste visa ett större engagemang, lägga större tonvikt på efterlevnaden av konventionerna och stärka mekanismerna för att säkerställa tillämpningen. För detta ändamål ska följande gälla:

— Förmånsländerna måste nu åta sig att upprätthålla ratificeringen av konventionerna, den kompletterande lagstiftningen och andra metoder för genomförande, att inte ha allvarliga brister som kan konstateras av relevanta övervakningsorgan och att acceptera regelbunden tillsyn och övervakning.

— Mot bakgrund av att GSP+ är ett system som baseras på incitament (i stället för sanktioner) kommer en regelbunden dialog att föras mellan kommissionen och varje enskilt förmånsland, inte minst för att säkerställa att genomförandet förbättras över tiden och inte försämras.

— Övervakningen kommer att förstärkas, med rapporter vartannat år (i stället för vart tredje) både till rådet och nu till Europaparlamentet.

— Bristande samarbete kommer att leda till snabb utestängning, utan undersökning.

— Bevisbördan ska vara omvänd – den ligger nu på förmånslandet.

— Kommissionen kommer nu att kunna använda andra tillförlitliga informationskällor, inklusive viktig input från det civila samhället.

4.3 För många förmånsländer inom GSP+ kommer detta att utgöra en stor utmaning såväl tekniskt som finansiellt, och därför är stöd från EU avgörande. Förslaget till förordning säger ingenting om detta. Kommittén anser att man i ett tidigt skede måste inrätta ett kommissionsprogram som komplement till denna förordning med information om det stöd och den finansiella uppbackning som finns att tillgå för sådan kapacitetsuppbyggnad för de förmånsmottagare som önskar stöd. I slutändan är det förmånslandet som gör valet efter egna förutsättningar.

4.4 Kommittén stöder bibehållandet av de 27 konventionerna med de två föreslagna ändringarna. Kommissionen betonar att de som valts ut ger länderna en realistisk chans att fokusera på det väsentliga (8). GSP+ är ett incitamentsbaserat verktyg och måste därför vara tillräckligt attraktivt för att de berörda länderna ska delta. En balans måste upprättas mellan å ena sidan främjandet av mänskliga rättigheter och strävan efter sociala, miljörelaterade och politiska förbättringar och å andra sidan de fattigare ländernas kapacitet att uppfylla de nya kraven, eventuellt med hjälp av handelsrelaterat tekniskt bistånd (TRTA). Som framhålls i Caris-rapporten är framstegen än så länge fortfarande marginella.

4.4.1 Inte alla förmånsberättigade länder vill använda sig av GSP+, av ett av följande tre skäl:

— Viktig export är inte ”känslig”, så inte mycket finns att vinna.

— Regeringarna vill inte tvingas uppfylla kraven.

— Inhemska problem, inbegripet krig, konflikter och/eller bristande administrativ kapacitet, gör att kraven inte kan uppfyllas.

4.4.2 Tidigare lade EU bara tonvikten på ratificering av konventioner och på ett tydligt villkor att länderna skulle säkerställa ett effektivt genomförande. Att kräva detta från början skulle innebära att de enda länder som på denna grundval någonsin kunde kvalificera sig skulle vara Norge och Schweiz. I Caris-rapporten påpekas att GSP+ förefaller vara ett effektivt system när det gäller att främja ratificering av de 27 konventionerna men att de facto-effekter är svårare att identifiera. GSP lägger dock till interna incitament för effektivt genomförande som innebär att berörda aktörer skulle förlora mycket på att dra sig ur i ett senare skede.

4.5 Alla GSP-arrangemang kan tillfälligt upphävas i fall av allvarliga och systematiska åsidosättanden av de relevanta grundläggande principerna samt av ett antal andra skäl som t.ex. illojala handelsmetoder, bedrägerier eller allvarliga brister i tullkontrollen.

4.5.1 Hittills har GSP-förmånerna upphävts på grund av kränkningar av arbetstagares rättigheter både i Burma (9) (1997) och Vitryssland (2006) och de har ännu inte återställts. Sri Lankas förmåner inom GSP+ upphävdes (2010) på grund av ett ineffektivt genomförande av konventionen om mänskliga rättigheter. I vissa länder, t.ex. El Salvador, har dock det faktum att undersökning inletts utgjort en katalysator för förändring.

4.5.2 Den centrala frågan för kommittén är om inledandet av ett fullständig undersökningsförfarande – och många länder har fortfarande mycket arbete kvar – oundvikligen skulle leda till att förmånsbehandlingen upphävs om inte en positiv lösning snabbt kan uppnås (särskilt enligt det reviderade, tuffare systemet). Detta skulle inte gynna någon part. Det måste skapas balans mellan piska och morot. För vissa mycket fattiga länder som riskerar att drabbas av svält och andra svårigheter, kan dessa mål vara ouppnåeliga på kort sikt. Även om kommissionen ska rapportera till Europaparlamentet vartannat år, räknar kommittén med att en kontinuerlig dialog kommer att äga rum och att kommissionen fortlöpande övervakar situationen i förmånsländerna, bland annat genom att använda material som berörda internationella övervakningsorgan tar fram. Kommittén förväntar sig att kommissionen visar så stor öppenhet som möjligt i detta skede, när reella problemområden kartläggs.

4.5.3 Ett särskilt problem utgörs av Uzbekistan (som i övrigt kvalificerar sig för GSP+ men har valt att inte använda det), eftersom det råder stor oro över användningen av barnarbete vid bomullsskörden. GSP+ har som uttalat mål att uppmuntra förmånsländerna att fortlöpande förbättra sina resultat. Man måste därför försöka hitta en balans mellan att uppmuntra positiv förändring och att tvinga in ett land i större isolering, vilket skulle leda till att framstegen försenas eller till och med vänds till sin motsats, kanske under flera år.

5. Det civila samhällets roll

5.1 I samband med den extra kapacitetsuppbyggnad som nämns i punkt 4.3 ovan, rekommenderar kommittén att denna bör baseras på en dialog som bygger på det civila samhällets erfarenhet av att identifiera och fokusera på verkliga behov. Till och med i Caris-rapporten, där man hade tillgång till sofistikerad analys och analytiker, hade man svårt att komma fram till några slutsatser när man granskade framstegen på handelsområdet i anslutning till Allmänna preferenssystemet – och ändå förväntas utvecklingsländer med små resurser fatta policybeslut, trots att de har mycket liten förmåga att göra korrekta prognoser.

5.2 I artikel 14 i förslaget till förordning anges att kommissionens rapport, när det gäller efterlevnaden av förteckningen med grundläggande konventioner, ”får innehålla alla sådana uppgifter som kommissionen anser vara lämpliga”. Kommissionen klargör att man vid sidan av rapporter från internationella övervakningsorgan kan komma att använda andra informationskällor (10), som måste vara både väldokumenterade och tillförlitliga.

5.3 Kommissionen anger EESK som en sådan källa, som välkomnas som ”mer balanserad” tack vare att kommittén kan ge en allmän översikt som företrädare för det organiserade civila samhället. Andra potentiella källor är företag och näringslivsorganisationer, fackförbund och andra organisationer som kan uppvisa ett aktivt engagemang.

5.4 Kommittén konstaterar också kommissionens avsikt att så småningom lägga fram en separat förordning om de förfaranden som ska antas för att täcka in tillämpningen av GSP+ och upphävande och återinförande av GSP, GSP+ och ”Allt utom vapen”-initiativet, i linje med artiklarna 10.8, 15.2 och 19.12 i den föreslagna förordningen, tillsammans med skyddsåtgärderna i artikel 22.4. Vi ser fram emot att få yttra oss om denna i samband med utarbetandet av och samrådet om den.

5.4.1 Utan att vilja negativt påverka någon av de berörda parternas rättigheter eller förmåga att bidra när det gäller efterlevnadsfrågor skulle kommittén ändå vilja rekommendera kommissionen, rådet och parlamentet att inrätta en ”övervakningsmekanism” eller samrådsmekanism där det civila samhället kan bidra när förmånsländerna påstås ha brutit mot någon av de fastställda konventionerna. Vi menar att kommittén själv måste få fungera som underlättande eller samordnande aktör för detta och som kontaktpunkt där klagomål kan inlämnas, i lämplig utsträckning baserad på den rättspraxis som är på väg att skapas för det civila samhällets övervakning av genomförandet av frihandelsavtalet mellan EU och Sydkorea och andra frihandelsavtal, särskilt åtgärder för att säkerställa EU:s bidrag eller inrätta rådgivande grupper på EU-nivå där frågor kan behandlas innan de remitteras till de formella gemensamma organ som planerats inom ramen för dessa frihandelsavtal.

5.4.2 I det syftet uppmanar vi kommissionen att inom en nära framtid inrätta en gemensam arbetsgrupp med kommittén med uppdrag att ta fram tydliga rekommendationer.

Bryssel den 8 december 2011 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) Se ”INFO PACK Regarding the European Commission's proposal on a new GSP”, GD Handel, s. 8.

(2) Centre for the Analysis of Regional Integration at (the University of) Sussex: ”Mid term GSP evaluation report”, 2009.

(3) EUT C 110, 30.04.2004, s. 34.

(4) Ytterligare 2 300 tullpositioner har redan nolltariff som normal tulltaxa.

(5) Caris-rapporten.

(6) Marknadssnedvridningen går tillbaka till Napoleonkrigen då import av rörsocker till det kontinentala Europa upphörde.

(7) Bolivia, Ecuador och Mongoliet, med en möjlig utvidgning till Pakistan och Filippinerna.

(8) Se ”INFO PACK Regarding the European Commission's proposal on a new GSP”, GD Handel, s. 8 punkt 5.

(9) Annars skulle landet nu vara berättigat att omfattas av ”Allt utom vapen”-initiativet.

(10) Se ”INFO PACK Regarding the European Commission's proposal on a new GSP”, GD Handel, s. 8.