SV Europeiska unionens officiella tidning C 232/14

Förberedande yttrande från Regionkommittén om ”Sammanhållningspolitikens framtid”

(2010/C 000/03)

I. POLITISKA REKOMMENDATIONER

REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Inledning

1. Regionkommittén ställer sig positiv till att kommissionen redan i ett tidigt stadium inlett diskussionen om den europeiska sammanhållningspolitikens framtida utformning efter 2013: med den fjärde sammanhållningsrapporten i maj 2007, grönboken om territoriell sammanhållning i september 2008, Barca-rapporten från april 2009 samt delrapporterna om den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

2. Regionkommittén gläder sig över kommissionens begäran om ett förberedande yttrande om hur sammanhållningspolitiken även i fortsättningen ska kunna fungera som ett effektivt verktyg för en harmonisk och hållbar utveckling i EU och hur EU kan anta utmaningarna i framtiden när EU:s politiska strategier ska genomföras.

3. Regionkommittén framhåller att EU enligt Lissabonfördragets bestämmelser även i fortsättningen måste prioritera målet att utveckla en politik som stärker den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i syfte att främja en harmonisk utveckling av EU som helhet. Ett särskilt mål är att minska skillnaderna i utvecklingsnivå mellan de olika regionerna och eftersläpningen i de minst gynnade områdena. Bland de områden det handlar om bör landsbygdsområden, områden under industriell omvandling och områden med stora och varaktiga naturliga och demografiska nackdelar såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner, ägnas särskild uppmärksamhet. Problem i urbaniserade områden, t.ex. större och mindre städer, som beror på långvarig eftersatthet bör också få erkännande.

4. Regionkommittén anser därför att man vid vidareutvecklingen av den europeiska sammanhållningspolitiken även i framtiden måste rikta in sig på att varaktigt övervinna utvecklingsproblem och att öka den hållbara tillväxten och sysselsättningen i Europas regioner, att stödja social integration och konkurrensförmåga i alla medlemsstater och regioner, att värna om subsidiaritet och finansiell hållbarhet och att ytterligare öka effektiviteten i gemenskapens politik.

5. Regionkommittén anser att debatten om den europeiska sammanhållningspolitikens framtid bör föregå debatten om översynen av det europeiska finanssystemet eftersom de politiska målen ska fastställas innan beslut fattas om vilka medel som ska tilldelas. I detta yttrande behandlas inte frågor om den finansiella ramen för den framtida sammanhållningspolitiken. Dessa bör klargöras inom ramen för den planerade översynen av finanssystemet och förhandlingarna om nästa budgetplan. Redan nu anser dock Regionkommittén att man även i framtiden bör avsätta en stor del av EU:s budgetmedel till strukturpolitisk stödverksamhet vid de lokala och regionala myndigheterna.

Framtida utmaningar för sammanhållningspolitiken efter 2013

6. Regionkommittén delar kommissionens uppfattning att det håller på att växa fram nya utmaningar när det gäller den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och att man samtidigt måste ta hänsyn till utvecklingstendenserna, de tillgängliga resurserna och utvecklingsstrategierna i de enskilda områdena. Det är ett grundmönster i regional- och strukturpolitiken att man anpassar sig till problemsituationer och möjligheter när dessa förändras. Regionkommittén är därför övertygad om att den regionala nivån tillsammans med de kommunala aktörerna kan spela en särskild roll när det handlar om att ta sig an sådana utmaningar som klimatförändringarna, tryggheten i energipolitiken, de demografiska utvecklingstendenserna och globaliseringen – i nära samverkan med ansträngningarna på överordnade nivåer. Det är viktigt att principerna om flernivåstyre tillämpas och att de olika förvaltningsnivåerna samarbetar.

7. Regionkommittén framhåller att dessa utmaningar rör sammanhållningspolitiken när de bidrar till att öka de ekonomiska och sociala skillnaderna i Europas regioner. Man bör därför undersöka hur man i högre grad också ska ta hänsyn till de nya utmaningarna när man utformar sammanhållningspolitiken. I samband med detta bör man också undersöka om man inte borde ta sig an dessa utmaningar genom en anpassning av de rättsliga bestämmelserna eller med allmänna politiska förfaranden.

8. Regionkommittén framhåller att den europeiska sammanhållningspolitiken också kan bidra till hanteringen av de nya utmaningarna genom att den stärker regionernas konkurrensförmåga och attraktionskraft. Den bidrar redan nu, till exempel genom sitt stöd till miljöinnovationer, till åtgärder för att öka energieffektiviteten, utveckla förnybar energi för klimatskyddets skull, hantera de många olika effekterna av klimatförändringarna och trygga energiförsörjningen. Genom denna flexibilitet har den europeiska strukturpolitiken redan i det förgångna kunnat anpassas till nya utmaningar. Denna förmåga kommer den att ha även i fortsättningen.

9. När det gäller de nya utmaningarna ser Regionkommittén inget behov av principiellt nya strukturpolitiska instrument eller av fler nya målsättningar. Mot bakgrund av de nya utmaningarna behövs också den överordnade strukturpolitiska målsättningen att öka konkurrensförmågan och sysselsättningen i alla Europas regioner och att dessutom påskynda konvergensen i de regioner som fortfarande ligger efter. Därför måste de europeiska strukturfonderna också efter 2013 sättas in i alla Europas regioner, så att den ekonomiska och sociala sammanhållningen kan säkerställas och de territoriella skillnaderna mellan och inom regionerna begränsas.

10. Regionkommittén stöder på så sätt också målsättningen med EU:s territoriella agenda och de centrala resultaten av diskussionen om grönboken om territoriell sammanhållning, där de potentialinriktade och integrerade regionala utvecklingsstrategierna ses som löftesrika instrument för en starkare sammanhållning i Europa. Europa kan med tanke på de förestående utmaningarna inte tillåta sig att avstå från en gemensam inriktning på politiken på olika nivåer och inom olika sektorer. Endast genom samverkan med en avstämning av politiken på europeisk, nationell och regional nivå kan man på ett effektivt sätt bemöta de nya utmaningarna.

11. Regionkommittén anser därför att det krävs en ingående undersökning om hur instrumenten i EU:s strukturfonder vid sidan om andra instrument kan användas på ett så effektivt sätt som möjligt, bland annat för att tillvarata de möjligheter till snabbare integration i Europa, till bättre europeisk konkurrenskraft i världen och till en övergång till en koldioxidsnål ekonomi som de nya utmaningarna medför. Denna undersökning måste åtföljas av en undersökning av samspelet mellan sammanhållningspolitiken och Lissabonstrategin för perioden 2007–2013, i synnerhet av huruvida öronmärkningen av strukturfonderna utifrån målen i denna strategi har påverkat sammanhållningen. En sådan utredning skulle möjliggöra en omorientering av de strategiska riktlinjerna för sammanhållningspolitiken om så behövs.

12. Regionkommittén konstaterar att EU:s strukturfonder under den pågående stödperioden 2007–2013 redan i hög grad bidragit till genomförandet av Lissabonstrategin, genom att regionerna involverats mer i genomförandet. Kommittén anser därför att man måste utnyttja potentialen i den europeiska strukturpolitiken för att också genomföra den förnyade Lissabonstrategin och att sammanhållningspolitikens inriktning på målen i den förnyade Lissabonstrategin måste finnas kvar. Samtidigt bör det ursprungliga målet med sammanhållningspolitiken bibehållas – att utjämna skillnader i utvecklingsnivån mellan eftersatta områden och resten av EU. Sammanhållningspolitikens effektivitet och verkan beror i hög grad på de makroekonomiska förhållandena. Gynnsamma näringslivspolitiska ramvillkor, som fungerar som ett stöd för konkurrenskraften och sysselsättningen i regionerna, är av central vikt för att man ska kunna uppnå hållbar ekonomisk tillväxt i regionerna. Sammanhållningspolitiken är mot denna bakgrund att betrakta som den viktigaste stödpolitiken för att stärka konkurrensförmågan i eftersatta regioner.

13. Sammanhållningspolitikens effektivitet och verkan beror i hög grad på de makroekonomiska förhållandena. Gynnsamma näringslivspolitiska ramvillkor, som fungerar som ett stöd för konkurrenskraften och sysselsättningen i regionerna, är av central vikt för att man ska kunna uppnå hållbar ekonomisk tillväxt i regionerna. Sammanhållningspolitiken är mot denna bakgrund att betrakta som den viktigaste stödpolitiken för att stärka konkurrensförmågan i eftersatta regioner.

14. Regionkommittén stöder därför kommissionens konstaterande i meddelandet om Europa 2020-strategin att den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen fortsätter att vara ett centralt mål i Europa 2020-strategin. Sammanhållningspolitiken och strukturfonderna är inte bara i sig viktiga instrument i unionens politik utan är också avgörande katalysatorer för förverkligandet av en innovativ, hållbar och integrerad tillväxt i medlemsstaterna och regionerna. Den täta sammankopplingen av ekonomiska, sociala och miljöpolitiska mål är en förutsättning för att denna strategi ska lyckas. Å andra sidan får inte de föreslagna huvudinitiativen leda till en snävare europeisk sammanhållningspolitik. Strukturfonderna måste även i fortsättningen kunna bidra till en integrerad problemlösning på regional nivå och får inte reduceras till att uppfylla sektorsmål.

15. Regionkommittén betonar att den europeiska sammanhållningspolitiken på ett viktigt sätt bidrar till att främja den sociala sammanhållningen och minska de sociala skillnaderna inom EU. Regionkommittén framhåller därför att den politiska utformningen av den sociala sammanhållningen, framför allt mot bakgrund av den finansiella och ekonomiska krisens sociala effekter, måste ske med hänsyn till den ekonomiska och den territoriella sammanhållningen och inte får försummas heller i framtiden. Man får dock inte glömma att sammanhållningspolitiken bör vara en långsiktig politik, vilket inte hindrar att man reagerar på kortsiktiga förändringar till följd av försämringar i den ekonomiska situationen.

16. Regionkommittén är övertygad om att en sysselsättningsinriktad europeisk sammanhållningsstrategi genom den finansiella och ekonomiska krisens effekter på arbetsmarknaderna kommer att öka i betydelse i framtiden. Europeiska socialfonden är gemenskapens viktigaste stödinstrument för arbetsmarknaden och sysselsättningspolitiken och därför oundgänglig. Europeiska socialfonden måste också i framtiden vara ett finansinstrument som bidrar till målet social sammanhållning inom ramen för sammanhållningspolitiken. Dessutom måste man behålla en integrerad syn på användningen av strukturfonderna på de europeiska territorierna. Europeiska socialfonden måste ha tillräckliga finansiella medel för att kunna uppnå gemenskapens arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiska mål samt målen om social integration på ett tillförlitligt sätt.

17. Regionkommittén anser att den europeiska sammanhållningspolitikens särskilda värde måste kunna mätas med utgångspunkt i dess resultat och hänvisar i detta sammanhang till Regionkommitténs yttrande om sammanhållningspolitikens hävstångsverkan. De europeiska strukturfonderna är ett viktigt instrument för att ge alla regioner möjlighet att utnyttja sin inhemska utvecklingspotential för hållbar tillväxt, sysselsättning och välfärd. De program som är inriktade på gemensamma europeiska prioriteringar grundar sig på överenskomna utvecklingsstrategier och genomförs på lokal och regional nivå. På så sätt bidrar de på ett märkbart sätt till att tillväxtpotentialen i de lokala och regionala myndigheternas områden utnyttjas.

18. Regionkommittén konstaterar att man måste framhäva impulserna för forskning och innovation samt för kunskapsintensiva tjänster inom den europeiska sammanhållningspolitikens breda spektrum av framgångar. Många projekt av vikt för den strukturella utvecklingen – framför allt i fråga om vetenskaplig-teknisk infrastruktur och vid utveckling av innovativa modeller inom arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken – har kunnat genomföras i både mindre gynnade och andra områden i Europa tack vare stödmedlen från EU:s strukturfonder. Så har man i hela Europa genomfört en mängd projekt som på ett förträffligt sätt illustrerar det europeiska mervärdet av stödet från EU:s strukturfonder. Den regionalt inriktade sammanhållningspolitiken bidrar tillsammans med det europeiska stödet till topprestationer till att den europeiska innovationspolitiken får den bredd i sin verkan som krävs för att EU 2020-strategin ska lyckas. För att forskning och innovation ska kunna uppnå så vittgående och goda resultat som möjligt i regionerna, vore det lämpligt att erkänna betydelsen av samordning av finansieringsprogram och -instrument för politiken för innovation och forskning å ena sidan samt sammanhållningspolitiken å den andra.

19. Regionkommittén framhåller samtidigt att de europeiska strukturfonderna inte bara har en direkt verkan genom de stödmedel som delas ut. De bidrar i hög grad till att de regional- och strukturpolitiska strategierna hos aktörerna på olika nivåer riktas in på gemensamma mål. Regionkommittén anser därför att detta leder till en tydlig ökning i effektiviteten i användningen av de europeiska, regionala och kommunala medlen för den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen. Systemet med flernivåstyre med ett decentraliserat programansvar i stödområdena leder till att Europa eftersträvar gemensamma mål med samstämmiga åtgärder och gör det samtidigt möjligt att fastställa prioriteringar på lokal och regional nivå. Häri består enligt Regionkommittén den europeiska strukturpolitikens mervärde, som sträcker sig längre än den finansiella solidariteten.

20. Regionkommittén anser att den fortlöpande utvärdering i efterhand som just nu pågår av den senaste stödperioden och den förestående halvtidsöversynen bör användas för att belysa de positiva effekterna av och potentialen i stödet från strukturfonderna.

Sammanhållningspolitikens principer efter 2013

21. Regionkommittén instämmer i Barca-rapportens konstaterande att strukturpolitiken också måste ses mot bakgrund av EU:s överordnade mål om ökad tillväxt, välfärd och sammanhållning samt bevarande av freden och anser att denna politik också i fortsättningen måste kännas av i alla Europas regioner med särskild uppmärksamhet riktad mot de svagare regionerna. Strukturpolitiken är en bärande pelare i den europeiska integrationsprocessen och gör det möjligt för medborgarna att identifiera sig med EU-projektet. Formeln för framtidens europeiska sammanhållningspolitik skulle därför kunna lyda: Europeiska stödprogram med strategiska ramar plus regional och lokal problemlösningskompetens leder till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.

22. ReK anser att man bör ta fram en metod för att bedöma strukturfondsfinansierade projekts koldiaoxidavtryck och rekommenderar särskilt att koldioxidneutralitet tas upp som mål i den framtida programplaneringen. Som redan är fallet i vissa medlemsstater bör investeringarna inte leda till ytterligare växthusgasutsläpp.

23. Regionkommittén framhåller i detta sammanhang att sammanhållningspolitikens decentraliserade modell visat sig fungera bra och bör finnas kvar. Ändå borde man undersöka vilka förfaranden som kan förenklas ytterligare och hur byråkratin i samband med förvaltningen av sammanhållningspolitiken kan minskas.

24. Regionkommittén uttalar sig för ett differentierat koncept med noggrant utvalda och meningsfulla indikatorer för utvärdering av sammanhållningspolitiken, så att medlen används på ett målinriktat sätt och en omfattande framställning av strukturpolitikens effekter kan göras.

25. Regionkommittén framhåller att också andra områden inom EU-politiken inverkar på den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen och att man därför också på dessa områden bör ta hänsyn till sammanhållningspolitikens mål. Kommittén uppmanar kommissionen att utföra studier om de territoriella konsekvenserna innan den lägger fram lagstiftningsförslag eller andra förslag på områden som har en tydlig territoriell dimension (offentliga tjänster, transport, energi, miljö, konkurrens, jordbruk m.m.). ReK uppmanar också kommissionen att särskilt uppmärksamma detta faktum vid utarbetandet av den femte delrapporten om den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen. Regionkommittén välkomnar i detta sammanhang uttryckligen kommissionens strävan att bättre koppla samman sammanhållningspolitiken med annan politik som har entydiga effekter på regional nivå och att uppnå synergieffekter.

26. Regionkommittén ser också ett tydligt samband mellan EU:s sammanhållningspolitik och bestämmelserna i EU:s stödregler och de bestämmelser som rör tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En reform av EU:s sammanhållningspolitik borde därför också gå hand i hand med en översyn av EU:s stödregler. Just i fallet med produktionsplatser som konkurrerar med varandra på global nivå och investeringar i framtidsindustrier kan det krävas differentierade lösningar. Med avseende på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppmanar ReK kommissionen att använda sig av den nya rättsliga grund som utgörs av artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, för att bland annat ange hur mekanismerna för finansiering av dessa tjänster är förenliga med relevanta gemenskapsbestämmelser.

27. Regionkommittén bekräftar att partnerskapsprincipen och arbetet för att involvera näringslivets och arbetsmarknadens organisationer och andra lokala och regionala aktörer i alla faser av strukturfondsstödet visat sig fungera bra för att skapa ökad acceptans och göra insatserna mer målinriktade. Kommittén föreslår i detta sammanhang att man ger ökat stöd till utbytet mellan regionerna av bästa praxis om hur man kan stärka partnerskapet. Regionkommittén anser däremot inte att det behövs mer långtgående rättsliga bestämmelser om hur partnerskapet på europeisk nivå ska utformas.

28. Regionkommittén inser nödvändigheten av att hela tiden på nytt kontrollera effektiviteten i den europeiska sammanhållningspolitiken, framför allt mot bakgrund av att de finansiella medlen blir allt knappare. Ökad användning av privata resurser skapar i detta sammanhang nya möjligheter att genomföra sammanhållningspolitiken. På sammanhållningspolitikens område bör användningen av privata medel dock alltid vara en sporre, aldrig en ersättning.

29. Regionkommittén bekräftar i detta sammanhang att man måste underlätta användningen av revolverande fonder inom sammanhållningspolitiken på lämpliga områden och på så sätt i större utsträckning än hittills satsa på låneinstrument när sammanhållningspolitiken genomförs. Kommittén vill i detta sammanhang uttrycka sin uppskattning för den roll som Europeiska investeringsbanken och instrument som Jeremie och Jaspers spelar vid utvecklingen och genomförandet av lånebaserade strukturfondsprogram.

30. Regionkommittén förespråkar en mer konsekvent tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inom sammanhållningspolitiken. Dessa principer får dock inte reduceras till effektivitetsöverväganden. Det decentraliserade system som hittills tillämpats inom den europeiska sammanhållningspolitiken, där operativa program utarbetats på nationell och regional nivå i dialog och i partnerskap med kommissionen och där dessa operativa program genomförts under de nationella, regionala och lokala myndigheternas ansvar, har visat sig fungera. Det bör finnas kvar och byggas ut så att man ytterligare förstärker det regionala och lokala egenansvaret i samband med det operativa genomförandet av den europeiska sammanhållningspolitiken.

31. Regionkommittén välkomnar uttryckligen det steg som under stödperioden 2007–2013 tagits mot en mer strategisk styrning av EU:s strukturpolitik. Styrningen genom mål i stället för regler för stödberättigande gör det möjligt för regionerna att välja den åtgärds- och instrumentkatalog som passar dem bäst och vid behov anpassa den utan att samstämmigheten med de EU-övergripande målen går förlorad.

32. Kommittén vill för övrigt påminna om behovet av en bättre samordning av landsbygdsutvecklingsåtgärderna under den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare med regionalpolitiken i syfte att säkerställa större komplementaritet mellan landsbygds- och stadsutvecklingen. Denna samordning skulle kunna mynna ut i en strategisk ram på EU-nivå i form av gemensamma strategiska EU-riktlinjer för strukturfonderna och EJFLU.

33. Regionkommittén är övertygad om att rapportering och kontroll med en konsekvent inriktning på de europeiska strategiska målen i syfte att bedöma framstegen och avgöra om de kontroll- och granskningsförfaranden som tillämpas i medlemsstaterna är tillförlitliga med sikte på målet att utföra färre men bättre kontroller i kombination med ett överskådligt och stabilt kontrollsystem skulle passa mycket in bra i modellen med strategisk styrning. På så sätt skulle man kunna undvika onödig byråkrati.

34. Regionkommittén anser att också de enfondsprogram som införts för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF) fungerar bra. Enfondsprincipen har lett till en stor förenkling av tillstånds- och ändringsförfarandet jämfört med de flerfondsprogram som användes tidigare. Systemet att man i viss omfattning också får genomföra åtgärder från den andra fonden i programmen har skapat den flexibilitet som krävs. Samordningen mellan fonderna och deras respektive operativa program sköts i alla programcykelns faser av förvaltningsmyndigheterna i regionerna på ett tillförlitligt sätt bör stärkas ännu mer, med slutmålet att Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden ska komplettera varandra bättre på lokal och regional nivå.

35. Regionkommittén betonar den ständiga strävan efter minskad byråkrati och en konsekvent förenkling av förvaltningen av tilldelning, användning, redovisning och kontroll av finansiella medel från EU:s strukturfonder. Detta borde också gälla för riktlinjerna för framtida programplanering.

36. Regionkommittén konstaterar att kraven på genomförandesystemet och bestämmelserna om finansiell kontroll skärpts under pågående stödperiod. Vad som aviserades som förenklingar förbyttes delvis till motsatsen. Detta har lett till en oproportionerligt stor arbetsbörda. Följeforskning visar dessutom att effektiviteten i utvecklingsarbetet motverkas. Regionkommittén förespråkar därför enkla och överskådliga men verksamma kontrollförfaranden. Enligt Regionkommittén krävs det inte att man under varje stödperiod genomför en fullständig överensstämmelseprövning av förfarandena i detta syfte. Det borde räcka med att man erkänner de nationella bidragsregler som visat sig fungera bra. Strukturen på revisionsinstanserna, kontrollnormerna och arbetet med att definiera och identifiera felfrekvenser bör också ses över så att man kan förenkla dem. Vid upprepade tillfällen har bestämmelser och normer fastställts med retroaktiv verkan. Detta leder till komplikationer, försvårar i hög grad en god förvaltning och ska i framtiden undvikas. En kompletterande lösning som bör övervägas skulle vara att tillämpa en allmän proportionalitetsprincip i syfte att anpassa kontrollkraven till storleken på det projekt som finansieras genom strukturfonderna.

37. I Lissabonfördraget regleras återigen formerna för medlemsstaternas ansvar för genomförandet av EU:s budget. Detta skapar eventuellt nya möjligheter till förenkling. ReK föreslår att man verkar för ytterligare förenkling genom att kommissionen analyserar medlemsstaternas revisionsförfaranden och ser om man kan sluta ”förtroendekontrakt” med regionerna i syfte att undvika dubbla revisionsförfaranden. Proportionalitetsprincipen bör tillämpas i samband med bestämmelser om mindre projekt för att minska bördorna.

Sammanhållningspolitikens framtida uppbyggnad efter 2013

38. Regionkommittén ställer sig positiv till att man i EU:s strukturpolitik sedan 2000, genom att man avstått från de många ursprungliga målen och från en stor mängd specifika gemenskapsinitiativ, har reformerat stödsystemet på ett sådant sätt att man kunnat göra tydliga framsteg i fråga om klarhet och förenkling. Detta system borde inte ifrågasättas igen.

39. Regionkommittén anser att strategin att minska antalet mål, involvera alla Europas regioner med särskild hänsyn till mindre gynnade regioner och fördela befogenheterna mellan de nivåer som har ett regionalt ansvar för den decentraliserade programutvecklingen och det decentraliserade programgenomförandet i princip visat sig fungera bra.

40. Regionkommittén anser dock att man med hjälp av EU:s sammanhållningspolitik bör fortsätta att förbättra unionens konkurrensförmåga och den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen för att säkerställa hållbar ekonomisk tillväxt, en hög sysselsättningsgrad, social integration samt kvalitet och effektivitet i fråga om offentliga tjänster. Kommittén betonar att alla berörda länder och regioner måste behandlas lika i hela Europa och att de mest eftersatta regionerna även i fortsättningen ska stå i fokus, oavsett vilken medlemsstat de ligger i. Sammanhållningspolitiken är en nyckel till medborgarnas engagemang lokalt och regionalt för EU:s övergripande politiska strategier.

41. Regionkommittén anser att den europeiska sammanhållningspolitiken i stor utsträckning också blivit en politik för att främja innovation, konkurrensförmåga och tillväxt och därmed för att främja hållbar sysselsättning.

42. Regionkommittén instämmer i kommissionens bedömning att stödet till de ekonomiska processerna som syftar till att de svagare regionerna i de nya medlemsstaterna ska komma ifatt är och måste förbli en särskild prioritering i den europeiska sammanhållningspolitiken. Kommittén förespråkar därför att sammanhållningspolitikens instrument riktas in på dessa medlemsstater och regioner. Sammanhållningspolitiken bör här rent generellt bidra till att exploatera de möjligheter som den inre marknaden och den europeiska integrationen ger. Man måste däremot förhindra att EU:s sammanhållningspolitik utvecklas mot att endast fungera som ett transfereringsverktyg.

43. Regionkommittén anser att man för att stärka sammanhållningen i Europa också i framtiden måste sätta in merparten av stödmedlen från de europeiska strukturfonderna i regioner med utvecklingsproblem, så att nya framsteg kan göras i arbetet med att utjämna de största regionala skillnaderna. För att fastställa vilka regioner som ligger efter i utvecklingen har det tröskelvärde på 75 % av BNP per invånare i förhållande till EU:s genomsnitt på Nuts 2-nivå visat sig fungera bra som avgränsningskriterium för urval av stödområden. För utvärderingen av sammanhållningspolitiken skulle man behöva ta fram mätinstrument under Nuts 2-nivå, instrument som bättre återspeglar särdragen och situationen i regionerna.

44. Regionkommittén anser att också de regioner som inte längre omfattas av den högsta stödnivån fortfarande behöver stöd genom tillförlitliga och adekvata geografiskt heltäckande stödinstrument, som uppfyller de krav som den specifika situationen i dessa regioner ställer, så att de varaktigt mobiliserar den potential som finns där – också i EU:s intresse rent generellt. Endast på så sätt kan man säkra de framgångar som strukturfondsstödet i dessa områden lett till. För dessa regioner (inklusive de regioner som påverkas av den s.k. statistiska effekten) krävs det därför lämpliga och rättvisa övergångsbestämmelser inom ramen för konvergensmålet, så att man undviker den situation där stödet plötsligt faller bort när en region överstiger 75 %-tröskeln och så att berörda regioner får den säkerhet de behöver för att stärka sin konkurrensförmåga. Stödet till regioner som för första gången inte omfattas av konvergensmålet bör även framöver garanteras, oberoende av hur den framtida regionalpolitiken byggs upp och hur målen kommer att se ut.

45. Regionkommittén gläder sig över att Europaparlamentet och kommissionen uttryckligen erkänt den särskilda situationen i de regioner som efter 2013 faller utanför den högsta stödnivån inom konvergensmålet.

46. Regionkommittén uppmanar tillsammans med Europaparlamentet kommissionen att ”införa ett mer övergripande system för gradvisa övergångsstöd till regioner vars BNP är på väg att hamna över tröskelvärdet på 75 procent av EU-genomsnittet, för att ge dem en tydligare status och en tryggare utveckling”.

47. Regionkommittén understryker att det geografiskt heltäckande stödet inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken bör fortsätta att ges till de regioner som ingår i målet ”regional konkurrenskraft och sysselsättning” efter 2013, eftersom det i dessa regioner finns stora fattiga områden och de sociala och territoriella skillnaderna inom dessa regioner har ökat i hela EU. Dessa regioner gör en viktig insats för Lissabonstrategin. Endast om man fortlöpande lyckas uppnå konkurrensförmåga, innovation och en hög sysselsättningsnivå som motsvarar hållbarhetskraven kan dessa regioner på ett varaktigt sätt bidra till sammanhållningen och konkurrensförmågan.

48. Regionkommittén ställer sig positiv till att de flesta medlemsstaterna – som kommissionen meddelade i sin femte rapport om sammanhållningen – uttalat sig för att fortsätta med målet ”regional konkurrenskraft och sysselsättning” och att detta också var tanken i diskussionsunderlaget från april 2009 från Danuta Hübner, dåvarande kommissionsledamot med ansvar för regionalpolitiken, och i studien av Fabrizio Barca om en reform av den europeiska sammanhållningspolitiken.

49. Regionkommittén håller med kommissionen om att också de strukturellt starkare regionerna, som i dag faller under det andra strukturfondsmålet ”regional konkurrenskraft och sysselsättning”, måste öka sina investeringar i kreativitet och innovation och påskynda omvandlingen av nya idéer till nya produkter, tjänster eller förfaranden.

50. Regionkommittén utgår ifrån att den territoriella aspekten i sammanhållningspolitiken i framtiden kommer att öka i betydelse med tanke på det nya EU-fördragets bestämmelser om territoriell sammanhållning. Kommittén uppmanar Europeiska kommissionen att beakta de 400 bidrag som inkom under samrådet om grönboken om territoriell sammanhållning i sina överväganden om framtiden för sammanhållningspolitiken (se ReK:s yttrande). Regionerna borde här själva definiera sina starka sidor och utveckla strategier anpassade till de egna behoven. Den territoriella utvecklingen kommer också i framtiden att falla inom EU-medlemsstaternas behörighetsområde och man måste ta hänsyn till den inhemska ansvarsfördelningen. Tanken med att de lokala och regionala nivåerna involveras är att detta ska leda till en genomförandeorienterad, saklig regional utveckling med lokal koppling och till en effektiv användning av medlen.

51. Regionkommittén anser att stadsdimensionen måste finnas kvar i den europeiska sammanhållningspolitiken. Städerna är – liksom också storstadsregionerna – viktiga motorer för tillväxt och innovation. För att de ska kunna fullgöra denna funktion kommer det dock även i framtiden att krävas åtgärder för en social och ekonomisk stabilisering av städer och problemområden i städerna. Detta gäller framför allt i EU:s mer eftersatta regioner. Städerna och storstadsregionerna är också en bidragande faktor till att utvecklingsprocesser sprids till de omgivande områdena. Dessutom garanterar de tillgång till kunskap, varor och tjänster på lämplig nivå. Utformningen av politiken för städerna bör grunda sig på att man stöder endogena utvecklingsfaktorer i stadsområdena samt stärker förbindelserna och banden mellan stadscentrumen.

52. Regionkommittén föreslår att man inom sammanhållningspolitiken i högre grad ska erkänna det inbördes förhållande som råder mellan urbaniserade områden och landsbygdsområden inom ett större ekonomiskt fungerande område. Sammanhållningspolitiken är väl lämpad för att utgå ifrån en integrerad syn på utvecklingen, där man kan ta upp frågor inom och mellan de olika kombinationerna av urbaniserade områden och landsbygdsområden. Därför behövs det en bättre samordning av målen och instrumenten i strukturfonderna å ena sidan och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) å den andra. Eftersom alla områden har olika problem utgående från sina särdrag vore det önskvärt att varje område inom fastställda ramar självständigt kunde formulera sina delmål och åtgärder för att styra sin utveckling med hjälp av EU-medel.

53. Regionkommittén anser att också stödet till landsbygdsområdena och de mindre och medelstora landsbygdsstädernas roll måste tillmätas stor vikt. Endast på så sätt kan de strukturella bristerna, avfolkningstendenserna och befolkningens åldrande i många av EU:s landsbygdsområden hanteras. Här krävs det en närmare avstämning av målen och instrumenten mellan de europeiska strukturfonderna och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

54. Regionkommittén anser att man vid genomförandet av Lissabonfördragets princip om territoriell sammanhållning också måste ägna särskild uppmärksamhet åt områden i industriell omvandling och områden med stora och varaktiga naturliga och demografiska nackdelar, t.ex. de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner, bergsregioner och regionerna i de yttersta randområdena.

55. Regionkommittén understryker att det stöd som hittills getts till gränsöverskridande, transnationellt och mellanregionalt samarbete under det tredje strukturfondsmålet ”europeiskt territoriellt samarbete” visat sig fungera bra och bör finnas kvar och förstärkas efter 2013. Det territoriella samarbetet är ett nödvändigt inslag i arbetet med att stärka EU:s prestationsförmåga och dess ekonomiska, sociala och framför allt territoriella sammanhållning genom att det utnyttjar den potential som sammankopplingen av lokala och regionala myndigheter genererar. De program som funnits hittills, t.ex. Espon, Regioner för ekonomisk förändring eller Urbact, bör i framtiden föras samman till s.k. ”horisontella åtgärder inom det territoriella samarbetet” och komma alla tre samarbetsformerna till godo. När det gäller gränsregioner bör samtliga sådana som uppfyller kraven på att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning kunna få stöd som beviljas i enlighet med målet om territoriell sammanhållning.

56. Regionkommittén vill i detta sammanhang uttrycka sin uppskattning för det arbete som kommissionen utfört för att införa den europeiska grupperingen för territoriellt samarbete (EGTS). Kommittén uppmanar de lokala och regionala myndigheterna att i större utsträckning än hittills använda detta instrument i det territoriella samarbetet. Kommittén uppmanar kommissionen att ta upp missförhållanden i de gällande bestämmelserna, t.ex. avsnittet om gränsöverskridande samarbete, som förhindrar att man skapar fungerande områden för maritimt samarbete mellan regioner (p.g.a. bestämmelsen om en begränsning på 150 km) och att i sina förslag om det territoriella samarbetets framtida utformning också närmare beskriva den roll som makroregionerna och de temainriktade strategierna spelar. I samband med detta måste man se till att de lokala och regionala myndigheterna blir mer delaktiga i arbetet med att utarbeta och genomföra strategierna.

57. Regionkommittén efterlyser en utvärdering av Fabrizio Barcas förslag om att under nästa stödperiod avsätta en liten del av sammanhållningspolitikens budget för innovativa åtgärder, som förvaltas direkt av kommissionen, för att på så sätt stimulera innovativa modeller i regionalpolitiken i hela gemenskapen.

Genomförandesystemet för sammanhållningspolitiken

58. Regionernas decentraliserade ansvar att utarbeta operativa program på basis av regionala utvecklingsstrategier och genomföra dessa program har nu bakats in i ett system av avstämning och partnerskap med överordnade nivåer. Regionkommittén anser att detta system nu under flera programperioder visat sig fungera bra. Systemet med delad förvaltning av medlen med planering och genomförande på regional nivå bör därför finnas kvar även i framtiden. Principerna om subsidiaritet och proportionalitet bör här stärkas. Framför allt på regional och lokal nivå kan den utvecklingspotential som finns utnyttjas och lokala och regionala aktörer aktiveras och sammankopplas.

59. Regionkommittén är därför av den bestämda uppfattningen att de regionala befogenheterna i den europeiska strukturpolitiken måste finnas kvar. Kommittén motsätter sig också att befogenheten att t.ex. välja ut projekt flyttas upp på europeisk nivå.

60. Regionkommittén instämmer i att ansträngningarna för minskad byråkrati och förenklade förfaranden måste fortsätta och trappas upp. Kommittén föreslår att man under den pågående stödperioden beaktar de resultat som den av kommissionen tillsatta arbetsgruppen för förenklad förvaltning kommit fram till i arbetet med att utforma de framtida administrativa förfarandena. Regionkommittén bör också i ett tidigt stadium involveras i arbetet med att utforma de framtida administrativa förfarandena. Uppstramade och överskådliga förfaranden är viktiga förutsättningar för en effektiv användning av medlen.

61. Regionkommittén anser dessutom att man bör överväga om inte också andra delar av den europeiska stödpolitiken, som nu förvaltas centralt av kommissionen, t.ex. innovationsstödet, borde föras över till strukturfondernas decentraliserade system och till de regionala myndigheterna, framför allt eftersom innovationsstödet redan i dag är en grundläggande byggsten i EU:s strukturfondsprogram. Genom att regionerna å sin sida använder sig av de lokala utvecklingskoncepten från städerna och delregionerna när de utarbetar sina regionala utvecklingsstrategier och mobiliserar de icke-statliga aktörerna på lokal och regional nivå när de genomför programmen, deltar också nivån under regionerna aktivt i genomförandet av EU:s strukturpolitik.

62. Regionkommittén framhåller att de lokala och regionala myndigheterna under de senaste åren samlat många generellt sett positiva erfarenheter av utvecklingskoncept, av att inrätta regional förvaltning i delregioner och av integrerade stadsutvecklingskoncept, som generaldirektoratet för regionalpolitik nyligen förde samman under begreppet ”lokala utvecklingsmetoder”. Dessa erfarenheter har redan beaktats i de operativa programmen för perioderna 2000–2006 och 2007–2013 och vid genomförandet av dessa.

63. Regionkommittén anser att EU:s strukturfonder med systemet med en flerårig stödpolitik som är inriktad på gemensamma europeiska prioriteringar, som samtidigt bygger på en regional utvecklingsstrategi och är operationaliserad på regional nivå utgör ett mervärde i förhållande till den nationella regionalpolitiken. Den fleråriga planeringen utgör en tillförlitlig ram för alla delaktiga och gör det framför allt också möjligt att införa innovativa politiska modeller. Planeringen garanterar att strukturpolitiken riktas in på strategiska mål och prioriteringar och skyddar mot faran för en stödpolitik som är kortsiktig och aktionistisk och därmed ofta bevarar gamla strukturer. De sjuårsprogram som tillämpats sedan 2000 har visat sig fungera bra. Programcykeln borde under inga omständigheter kortas ned. Regionalpolitiken är en viktig del av gemenskapspolitiken och varje försök till åternationalisering måste avvisas.

64. Regionkommittén välkomnar uttryckligen den utvärderingsmodell, som med EU:s strukturfonder i allt högre grad vunnit insteg i alla regioners stödpolitik och som möjliggör fortlöpande kvalitetsförbättringar i strategier och instrument. Genom att alla regioner görs delaktiga i det europeiska strukturfondsstödet garanteras ett utbyte av erfarenheter mellan de nationella och regionala myndigheterna i hela Europa och möjligheten att lära sig av varandras exempel på bästa praxis. Samtidigt skapas i denna process en bred och fast grund för vidareutvecklingen av den europeiska strukturpolitiken.

De lokala och regionala myndigheternas och Regionkommitténs framtida roll

65. Regionkommittén ser med kritiska ögon på tendensen att i högre grad genomföra strukturfondsprogram på nationell nivå och föreslår därför att man inom ramen för rapporterna om den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen regelbundet rapporterar om de lokala och regionala myndigheternas medverkan i genomförandet av sammanhållningspolitiken. Kommittén vill i detta sammanhang omnämna det arbete som utförts av Regionkommitténs övervakningsplattform för Lissabonstrategin.

66. Regionkommittén understryker att de lokala och regionala myndigheternas roll i samband med utveckling, omsättning och utvärdering av sammanhållningspolitiken måste förstärkas i riktning mot subsidiaritet och ökad närhet till medborgarna.

67. Regionkommittén föreslår att Regionkommittén även i fortsättningen används som en partner för att i ett tidigt stadium och i hög grad samarbeta med de lokala och regionala myndigheterna på europeisk nivå när framtidens sammanhållningspolitik ska utformas och genomföras.

Slutsatser

68. Den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen är med målsättningen att EU ska utvecklas harmoniskt – genom att man minskar viktiga skillnader i utvecklingsnivån mellan olika regioner och de mest eftersatta regionernas eftersläpning – ett centralt inslag i den europeiska integrationsmodellen, som ytterligare förstärkts genom Lissabonfördraget, och som för att uppnå sitt syfte bör finnas kvar även efter 2013.

69. Sammanhållningspolitiken är med sin decentraliserade modell och systemet med flernivåstyre det enda politikområdet i EU som knyter samman målen för Europa 2020-strategin och de nya utmaningarna med de lokala och regionala myndigheterna. Det finns därför anledning att även i fortsättningen rikta in sammanhållningspolitiken på målen hållbar tillväxt, social integration, sysselsättning och kampen mot klimatförändringarna. Sammanhållningspolitiken binder samman de olika styresnivåerna och stärker den regionala och lokala dimensionen. Mot den bakgrunden skulle de sju huvudinitiativen i Europa 2020-strategin kunna betraktas som tillägg och komplement.

70. Den största delen av sammanhållningspolitikens medel måste också i fortsättningen riktas in på de mest behövande och mest problemdrabbade medlemsstaterna och regionerna i EU för att hjälpa dessa att övervinna utvecklingsproblem och på så sätt konkret bidra till att regionerna får lika möjligheter och den europeiska solidariteten ökar. De kriterier som använts för att avgränsa stödområdena har visat sig fungera bra.

71. Också övergångsregioner behöver särskilt stöd för att de framgångar som uppnåtts med hjälp av strukturfonderna inte ska äventyras när stödet faller bort. Tanken är att varaktigheten i de europeiska interventionerna ska ge dessa regioner utvecklingssäkerhet och passa in i deras särskilda situation.

72. Målet ”regional konkurrenskraft och sysselsättning” måste även i fortsättningen hjälpa alla andra EU-regioner att öka framför allt innovation, social sammanhållning och konkurrenskraft.

73. Det territoriella samarbetet måste med sitt stora europeiska mervärde också i framtiden förbli ett mål i sig, så att det gränsöverskridande, transnationella och mellanregionala samarbetet främjas, för att framför allt bidra aktivt till den territoriella sammanhållningen i EU.

74. Sammanhållningspolitiken skulle också kunna skapa möjligheter att utveckla nya innovativa regionalpolitiska modeller. Regionkommittén anser därför att man bör undersöka möjligheten att i framtiden avsätta en begränsad del av kommissionens medel för att stimulera innovativa åtgärder.

75. Sammanhållningens nuvarande principer när det gäller systemet med flernivåstyre, den fleråriga programplaneringen, partnerskap, koncentration, indikatorsbaserad programstyrning och utvärdering har visat sig fungera bra. Vi motsätter oss därför en förkortning av programcykeln från nuvarande sju år.

76. Det nuvarande systemet för förvaltning av medel är alldeles för komplicerat och har en hög felfrekvens. Det måste därför också i fortsättningen vara ett mål för alla delaktiga att minska felfrekvensen och förenkla förvaltningen av medlen samt avräknings- och kontrollförfarandena. I samband med detta bör man mer än hittills söka lösningar där hänsyn tas till de nationella förhållandena och i samband därmed konkret tillämpa proportionalitetsprincipen.

77. Den subsidiära modellen i sammanhållningspolitiken måste finnas kvar och utvecklas vidare. Det handlar framför allt om att man måste fortsätta stärka de lokala och regionala myndigheternas roll i alla faser av planering, genomförande och utvärdering av sammanhållningspolitiken.

78. Resultaten på lokal och regional nivå måste mer än hittills stå i centrum när sammanhållningspolitiken utvärderas. Regionkommittén stöder därför alla ansträngningar för att grunda genomförandet av sammanhållningspolitiken på denna premiss.