Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten och om därmed förbundna åtgärder

(framlagt av Komissionen)

MOTIVERING

INLEDNING

1. Det nuvarande läget och aktuella problem

Ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp till följd av olyckor med oljetankfartyg är en viktig fråga i det övergripande regelverket om oljeförorening av havet och är därför något som Europeiska kommissionen fäster stor vikt vid. Kommissionen anser, såsom påpekas i meddelandet om säkerheten vid oljetransporter till sjöss av den 21 mars 2000 (KOM(2000) 142 slutlig), att även om det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet har fungerat relativt bra de senaste decennierna, så uppvisar det ändå en rad brister. Den mest angelägna bristen är att de nuvarande ansvarighets- och ersättningsgränserna är otillräckliga. Den senare tidens olyckor, främst tankfartyget Erikas förlisning och det påföljande oljeutsläppet i december 1999, visar tydligt att de befintliga gränserna inte räcker till. Följden kan bli att de som drabbas av ett oljeutsläpp inte får full ersättning. Det bidrar också till att ersättningens utbetalning försenas avsevärt. Kommissionen har därför beslutat att agera särskilt snabbt och att utveckla en mekanism för höjning av ersättningsgränserna för att på så sätt sörja för skälig ersättning vid framtida oljeutsläpp i Europa. De andra bristerna behöver också åtgärdas men är enligt kommissionens uppfattning inte lika brådskande. Vid sidan om ansvarighets- och ersättningsfrågan föreslår kommissionen också införandet av bestraffande påföljder för alla personer som medverkar vid oljetransport till sjöss och som konstaterats vara skyldiga till grov vårdslöshet.

2. Bakgrund

Oljetransport till sjöss är i sig själv en farlig verksamhet med avsevärda risker för den marina miljön. Hur stort hotet mot miljön från den snabba ökningen av tankfartygstrafiken och fartygens storlek verkligen är, blev uppenbart när det Liberiaflaggade tankfartyget Torrey Canyon med 120 000 ton dödvikt i mars 1967 gick på grund på Seven Stones-revet utanför Lands End i Storbritannien. Följden blev att 119 000 ton råolja läckte ut och orsakade svåra föroreningar utmed sydvästra Englands och norra Frankrikes kust.

Denna katastrof föranledde det internationella samfundet att inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) utarbeta en rad instrument som syftade till att förbättra säkerheten på oljetankfartyg och öka skyddet av den marina miljön, bland annat genom två konventioner med detaljerade regler för ansvarighet och ersättning för föroreningsskada orsakad av oljetankfartyg.

1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (1969 års ansvarighetskonvention), och 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen) trädde i kraft 1975 respektive 1978. Genom dessa två konventioner infördes ett tvåstegssystem som bygger på en strikt, men begränsad ansvarighet för den registrerade fartygsägaren och på en fond finansierad av oljemottagarna. Fonden betalar ut kompletterande ersättning till dem som drabbats av föroreningsskada genom olja och som inte lyckats få full ersättning för skadan från fartygsägaren.

Hittills har detta system endast varit föremål för en enda ingående översyn. Denna gjordes i början av 1980-talet och ledde till 1984 års protokoll till de båda konventionerna, vilka dock aldrig trädde i kraft på grund av att de inte ratificerades av tillräckligt många oljemottagande stater. I början av 1990-talet gjordes ett nytt försök att sätta i kraft ändringarna i fråga. Resultatet blev 1992 års protokoll, där man i princip upprepade 1984 års ändringar men ändrade kraven för ikraftträdandet. Dessa protokoll till 1969 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen trädde i kraft 1996. Alla EU-medlemsstater som gränsar till havet är numera parter till 1992 års protokoll utom Portugal, som håller på att slutföra ratificeringsförfarandet.

USA medverkar inte i detta internationella ansvarighets- och ersättningssystem. Olyckan med tankfartyget Exxon Valdez i Alaska 1989 stoppade diskussionen om USA:s eventuella anslutning till systemet. I stället beslöt USA att inom ramen för Oil Pollution Act ("lagen om oljeföroreningar") från 1990 utarbeta ett särskilt federalt ansvarighetssystem som ger enskilda stater möjlighet att införa strängare lagstiftning.

3. Sammanfattning av 1992 års internationella ansvarighets- och ersättningssystem

Det system som upprättades 1992 täcker föroreningsskada på grund av utsläpp av beständig olja från tankfartyg i de anslutna staternas kustvatten (upp till 200 sjömil från kusten). Systemet täcker förlust och skada, bland annat i fråga om egendom, och i viss utsträckning också ekonomiska förluster samt kostnader för återställande av miljön och förebyggande åtgärder, inbegripet saneringskostnader.

Det första ansvarighetssteget, dvs. fartygsägarens ansvarighet, regleras i 1969 års ansvarighets konvention. Fartygsägarens ansvarighet är strikt och därmed inte beroende av fel eller vårdslöshet från dennes sida. Ägaren har normalt sett rätt att begränsa sin ansvarighet till ett belopp som är kopplat till fartygets dräktighet, för närvarande högst 90 miljoner euro för de största fartygen - för Erika inte mer än omkring 13 miljoner euro. Fartygsägaren mister rätten att begränsa sitt ansvar endast om det visas att denne genom "egen handling eller underlåtenhet har orsakat skadan genom förorening uppsåtligen eller hänsynslöst och med insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma". Enligt 1969 års ansvarighetskonvention är ägaren också skyldig att ha försäkring som täcker dennes ansvarighet. Talan om ersättning för skada får föras direkt mot försäkringsgivaren upp till gränsen för fartygsägarens ansvarighet. Genom att ansvarigheten uteslutande inriktas på fartygsägaren är det många andra parter, bland annat fartygets redare, operatör och befraktare, som uttryckligen slipper ansvarighet, om de inte gjort sig skyldiga till samma slags vårdslöshet som leder till att fartygsägare mister rätten att begränsa sitt ansvar.

Det system som föreskrivs i 1969 års ansvarighetskonvention kompletteras av den internationella oljeskadefonden, som inrättades genom fondkonventionen i syfte att kompensera de drabbade i de fall då fartygsägarens ansvarighet inte är tillräcklig för att täcka skadan. Den internationella oljeskadefonden får utnyttjas i tre fall. Det vanligaste fallet är när skadan överstiger fartygsägarens ansvarsbegränsning. Det andra fallet är när fartygsägaren kan åberopa någon av de befrielsegrunder som konventionen medger [1], och det tredje är när varken fartygsägaren eller dennes försäkringsgivare har ekonomiska möjligheter att fullgöra sina skyldigheter. Det högsta ersättningsbelopp som kan erhållas från den internationella oljeskadefonden är cirka 200 miljoner euro. Den internationella oljeskadefonden finansieras genom avgifter från bolag eller andra organ som tar emot olja transporterad till sjöss. Alla oljemottagare som är etablerade i stater anslutna till fondkonventionen bidrar alltså vid ett oljeutsläpp till ersättningen och till fondens förvaltningskostnader oberoende av var oljeskadan har uppkommit. Den internationella oljeskadefonden betalar inte ut någon ersättning, om oljeskadan orsakats av krigshandling eller utsläpp från krigsfartyg. Dessutom måste det visas att oljan kommer från ett tankfartyg.

[1] Enligt artikel III.2 i 1969 års ansvarighetskonvention är ägaren inte ansvarig om denne visar att skadan

De som drabbats av oljeutsläpp får begära ersättning direkt av den internationella oljeskadefonden, och i den mån fordringarna är berättigade och uppfyller de relevanta kriterierna betalar fonden ut ersättningen direkt till fordringsägaren. Om det totala beloppet för godkända fordringar överstiger den internationella oljeskadefondens högsta ersättningsgräns, minskas alla fordringar proportionellt. Fordringsägare får också väcka talan om ersättning vid domstol i den stat där skadan uppkom. Sedan upprättandet 1978 har den internationella oljeskadefonden ingripit i cirka 100 fall. Fordringarna har för det mesta legat inom ersättningsgränserna, och efter en egen prövning av fordringarnas giltighet har fonden därför kunnat ersätta dem fullt ut.

4. Bedömning av det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet

4.1 Bedömningskriterier

I sitt meddelande om säkerheten vid oljetransporter till sjöss fastställer kommissionen tre kriterier som måste beaktas när man överväger om ett ersättningssystem är tillfredsställande.

(1) Det bör ge de drabbade möjlighet att snabbt få ersättning utan omfattande och långdragna rättsliga förfaranden.

(2) Den övre gränsen för ersättning bör sättas tillräckligt högt för att täcka fordringar till följd av varje förutsebar katastrof som kan inträffa på grund av olyckor med oljetankfartyg.

(3) System bör vara utformat så att det bidrar till att avskräcka tankfartygsoperatörer och lastintressenter från att transportera olja i något annat fartyg än tankfartyg i oklanderligt skick.

Efter Erika-olyckan måste kommissionen granska det befintliga internationella systemet enligt 1969 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen enligt dessa kriterier. Kommissionen kom fram till att det internationella systemet uppfyller en del av kraven, men inte alla.

4.2 Ersättningsförfaranden

När det gäller hur snabbt ersättningen betalas ut och hur systemet fungerar i största allmänhet erkänner kommissionen att det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för förorening genom olja har en rad betydande fördelar, som bland annat kraftigt bidrar till att de drabbade får snabb ersättning vid olyckor, även om eventuellt flera parter i olika jurisdiktionsområden är inblandade. På grund av systemets uppbyggnad är det för fordringsägarna normalt inte svårt att ta reda på vem som är ansvarig, och de behöver heller inte visa att det föreligger fel eller vårdslöshet från fartygsägarens sida för att få ersättning. Tack vare kravet på obligatorisk försäkring och rätten att föra talan om skada direkt mot försäkringsgivaren är också frågor om fartygets flaggstat, ägarens nationalitet eller dennes ekonomiska situation ovidkommande när det gäller att få ersättning inom de satta gränserna. Allt detta påskyndar handläggningen av fordringar och underlättar systemets allmänna förvaltning.

Även när det gäller fondens finansiering har det fastställts en relativt enkel mekanism för avgifterna från lastintressenterna. Den internationella oljeskadefondens utgifter fördelas på de stora mottagarna av råolja respektive tjock eldningsolja i de fördragsslutande staterna i proportion till den mängd olja som varje företag tagit emot. De mottagna oljemängderna rapporteras av regeringarna i de stater som är anslutna till den internationella oljeskadefonden, och på grundval av en beräkning av det följande årets utgifter kräver fonden sedan ut avgifterna direkt från oljemottagarna. Regeringarna ansvarar således inte för dessa betalningar, om de inte frivilligt åtagit sig ett sådant ansvar. Detta system har i allmänhet fungerat på ett tillfredsställande sätt, och det har normalt varit möjligt att få in de nödvändiga medlen inom rimlig tid. Det är dock fortfarande problem med en del stater som inte meddelar mängden på den mottagna oljan, vilket gör det svårt för den internationella oljeskadefonden att ta ut avgifter från oljemottagarna i staterna i fråga.

Med tanke på hur dynamiskt det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för oljeutsläpp har utvecklats har det i allmänhet visat sig fungera väl. Större delen av de 100 fall av oljeutsläpp som handlagts av den internationella oljeskadefonden har reglerats på ett tillfredsställande sätt i den meningen att förfarandena för bedömning och utbetalning av ersättning har varit relativt smidiga. Fordringsägarna valde för det mesta att reglera sina fordringar direkt med den internationella oljeskadefonden, utan att koppla in någon domstol, vilket visar att man i hög grad litar på fonden när det gäller fordringarnas reglering.

Långt ifrån alla fall kunde emellertid lösas snabbt och smärtfritt. Vid de flesta, om inte alla, oljeutsläpp som hotade att överskrida den övre gränsen för ersättning försenades utbetalningen av ersättningen avsevärt, eftersom de slutliga kostnaderna för oljeutsläppet var oklara. Så fort det visar sig att summan av godkända fordringar eventuellt överstiger det tillgängliga ersättningsbeloppet, regleras fordringarna proportionellt, dvs. fordringsägarna får bara ut en viss procentsats av sina ersättningsbelopp till det att alla potentiella fordringar i samband med olyckan har anmälts och granskats, vilket normalt tar flera år. Vid stora oljeutsläpp, inte minst på grund av det missnöje med ersättningsförfarandet som följer, brukar dessutom de nationella domstolarna i högre grad medverka vid regleringen av fordringarna, vilket ofta innebär ytterligare komplikationer och förseningar. Vid stora oljeutsläpp har därför ersättningsförfarandena normalt varit både sammansatta och långsamma. Vid några av 1990-talets mest beryktade oljeutsläpp i Europa, som Aegean Sea (Spanien 1992), Braer (Förenade kungariket 1993) och Sea Empress (Förenade kungariket 1996), har sådana svårigheter uppstått, och fordringsägare, som lidit skada av utsläppen, vet än i dag inte om och när de kommer att få full ersättning. Inget tyder på att det blir annorlunda i Erikas fall.

Kommissionen anser att sådana förseningar när det gäller ersättningens utbetalning är oacceptabla. Kommissionen är dock medveten om att förfarandet tar längre tid ju större risken är att man når det tillgängliga maximala ersättningsbeloppet. Kommissionen anser därför att de oacceptabelt långa utbetalningstiderna för ersättningen inte så mycket beror på brister i själva ersättningsförfarandet utan snarare på att ersättningsgränserna är otillräckliga. En rad andra systemfaktorer som eventuellt försenar betalningarna eller på annat sätt försvårar ersättningen till de drabbade granskas för närvarande av en arbetsgrupp inom den internationella oljeskadefonden [2]. Kommissionen deltar i detta arbete och hoppas att det leder till ytterligare åtgärder som förbättrar utsikterna för rättvis och snabb ersättning till de drabbade. Sammanfattningsvis är kommissionens uppfattning därför att det befintliga internationella ersättningssystemet, med några viktiga undantag, uppfyller det första kriteriet enligt vilket förfarandena för ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp måste vara skäliga.

[2] De punkter som i detta sammanhang dryftas omfattar bland annat frågan om prioriterad behandling av vissa fordringar och en mer allmänn översyn av förfarandena för inlämning och handläggning av fordringar.

4.3 Tillräckligt höga gränser

Det internationella systemets största brist är enligt kommissionens uppfattning att gränserna för ersättning är otillräckliga. Otillräckliga gränser leder till att de som drabbas av ett kostsamt oljeutsläpp eventuellt inte ersätts fullt ut trots att deras fordringar har godkänts. Rent principiellt kan detta ifrågasättas. Dessutom leder otillräckliga gränser som sagt nästan oundvikligen till ovisshet och förseningar i samband med fordringarnas reglering. Följden av otillräckliga gränser är därför att den som drabbas av ett stort oljeutsläpp sannolikt får senare och lägre ersättning än den som lider en liknande skada från ett mindre oljeutsläpp. Enligt kommissionens mening är detta svårt att motivera.

I samband med de cirka 100 oljeutsläpp som den internationella oljeskadefonden hittills har tagit hand om har det i ungefär tio fall uppkommit allvarliga tvivel om huruvida ersättningsgränserna är tillräckligt höga och fordringarna regleras tillräckligt snabbt. Denna siffra kan verka låg, särskilt med tanke på det stora antal oljeutsläpp från världens tankfartyg som inte alls föranleder ingrepp från den internationella oljeskadefonden, eftersom de regleras direkt med fartygsägaren enligt 1969 års ansvarighetskonvention i och med att summan av fordringarna inte överskrider fartygsägarens ansvarsbegränsning. Sant är också att de flesta problemfallen inträffade under tiden för det "gamla" systemet, alltså innan 1992 års protokoll trädde i kraft, då ju det högsta tillgängliga ersättningsbeloppet mer än fördubblades.

Sådana statistiska uppgifter saknar dock betydelse om man som kommissionen anser att skälig och snabb ersättning skall ges vid alla oljeutsläpp. Det är oacceptabelt att medborgare och andra som drabbats av de ibland dramatiska följderna av ett stort oljeutsläpp inte får full ersättning. De övre gränserna bör därför sättas så högt att de ger täckning för varje förutsebar katastrof. Hur långt det är mellan detta mål och det nuvarande läget visar det faktum att de nya gränsernas tillräcklighet allvarligt har ifrågasatts av båda de stora oljeutsläpp som inträffat sedan 1992 års system trädde i kraft (Nakhodka, Japan 1997 och, Frankrike 1999), trots att mängden olja som släpptes ut båda gångerna var relativt begränsad [3]. Fordringarna till följd av Erika-olyckan kommer förmodligen att avsevärt överstiga gränsbeloppet, vilket innebär att de drabbade måste förlita sig till frivilliga åtaganden från regeringens och de berörda oljebolagens sida för att ens få ersättning för de värsta skadorna. Kommissionen har svårt att förstå hur sådana ersättningsgränser skulle kunna betraktas som tillräckliga.

[3] Vid olyckan med tankfartyget Nakhodka släpptes ungefär 6 200 ton eldningsfotogen ut, medan Erikas utsläpp beräknas till cirka 19 000 ton tjock eldningsolja.

Att de befintliga gränserna är otillräckliga är föga överraskande med tanke på att de utarbetades i början av 1980-talet och alltså i Europa trädde i kraft mellan ungefär tolv och tjugo år senare, beroende på när medlemsstaterna ratificerade dem. Redan efter Erika-olyckan inleddes arbetet med att höja de befintliga gränserna i 1969 års ansvarighetskonvention och i fondkonventionen i enlighet med det särskilda förenklade ändringsförfarande som föreskrivs i konventionerna. Beroende på en rad faktorer kan emellertid de nuvarande gränserna enligt detta förfarande för närvarande inte höjas med mer än drygt 50 %. De första besluten om en sådan höjning fattades i oktober 2000, och om ändringarna verkligen antas kommer de att bli tillämpliga tidigast från och med den 1 november 2003.

Kommissionen anser att en höjning av de befintliga gränserna med 50 %, vilket om tre år skulle tillgängliggöra totalt cirka 300 miljoner euro, inte räcker för att ge dem som drabbas av oljeutsläpp i Europa ett tillräckligt skydd. Kommissionen anser som sagt att varje förutsebar föroreningskatastrof bör täckas av ersättningssystemet, inte bara nu utan även under en överblickbar framtid. Det verkar som om den föreslagna höjningen inte ens skulle täcka alla fordringar till följd av Erika-olyckan.

Huruvida gränserna är tillräckligt höga måste också bedömas mot bakgrund av den typ av skador som systemet täcker. Om man utökar systemet till att omfatta fler skador, måste man givetvis också höja beloppen i motsvarande omfattning. Eftersom kommissionen, såsom förklaras nedan, anser att ersättningen för miljöskador bör höjas, är detta ännu ett argument för en avsevärd höjning av de totala ersättningsgränserna.

Ett allmänt tak på en miljard euro anses vara tillräckligt för att täcka varje förutsebar katastrof. Denna gräns stämmer bättre överens både med taket för USA:s federala Oil Spill Liability Trust Fund ("fond för ansvarighet vid oljeutsläpp") och med aktuell försäkringspraxis avseende fartygsägares ansvarsförsäkring gentemot tredje man när det gäller oljeutsläpp, som kan inträda när gränsen enligt 1969 års ansvarighetskonvention inte är tillämplig.

Sammanfattningsvis kan man säga att gränserna enligt 1969 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen är långt ifrån tillräckliga. För att säkerställa rimlig ersättning till de europeiska medborgarna vid oljespill och för att närma sig taket för USA:s oljeskadefond bör det högsta möjliga ersättningsbeloppet ligga på en miljard euro. Argumentet att sådana olyckor är osannolika kan enligt kommissionen inte motivera gränser som ligger under kostnaderna för fullt möjliga oljeutsläpp och som därför äventyrar en skälig ersättning till de drabbade.

4.4 Skyldigheter och ansvarighet

4.4.1 Allmänt

För att ett ansvarighets- och ersättningssystem skall kunna anses vara skäligt måste inte bara den ersättning som betalas ut vara skälig utan också de berörda aktörernas skyldigheter och ansvarighet vara rättvist fördelade. Om möjligt bör ett ansvarighetssystem dessutom bidra till att avskräcka alla aktörer från att medvetet ta risker som kan få förödande konsekvenser för människors liv och för miljön.

Enligt kommissionens uppfattning uppvisar det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för skada orsakad av oljeutsläpp en rad brister i detta hänseende. Så som ansvarighetssystemet är utformat ger det aktörerna få incitament att se till att olja transporteras i tankfartyg i oklanderligt skick. Det faktum att man fortsätter att använda fartyg i skrämmande dåligt skick för oljetransporter i Europa och annorstädes visar att varken transportörerna eller lastintressenterna i tillräcklig utsträckning avskräcks från sin oacceptabla praxis att medvetet erbjuda och använda undermåliga fartyg för oljetransport till sjöss.

Dessa brister utgörs bland annat av följande punkter, som samtliga är oförenliga med senare tids utveckling på internationell nivå och gemenskapsnivå när det gäller miljöansvar:

4.4.2 Tröskeln för fartygsägarens begränsningsrätt

Fartygsägarnas rätt att begränsa sin ansvarighet är nästan oantastlig. Fartygsägaren mister som sagt rätten att begränsa sitt ansvar endast om det visas att denne genom "egen handling eller underlåtenhet har orsakat skadan genom förorening uppsåtligen eller hänsynslöst och med insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma". Varken vårdslöshet eller grov vårdslöshet från ägarens sida uppfyller detta kriterium. Det är uppenbart att det under de flesta omständigheter är mycket svårt att överskrida denna tröskel. Visserligen har den citerade meningen sin motsvarighet i en rad andra konventioner om ansvarighet på sjöfartsområdet, men kommissionen kan inte se varför detta skulle motivera att man i ansvarighetssystemet för oljeutsläpp direkt övertar ett sådant oangripbart prövningskriterium för begränsningsrätten. Kommissionen anser att de utomordentliga risker som oljetransport till sjöss medför måste uppvägas av att det är svårare för fartygsägaren att begränsa sin ansvarighet.

Svårigheterna med näst intill oantastliga rättigheter förvärras ytterligare av de metoder som används för att fastställa fartygsägarens ansvarighet. Denna beräknas endast på grundval av fartygets storlek, utan hänsyn till sådana faktorer som lastens art och mängden olja som släppts ut. På grund av detta kunde exempelvis Erikas ägare åberopa rätten att begränsa sin ansvarighet till cirka 13 miljoner euro. Erikas ägare löpte mycket liten risk att förlora denna rätt hur denne än betedde sig före eller under olyckan.

I många av de miljöansvarighetssystem som utarbetats under 1990-talet har man i allt större utsträckning avskaffat ansvarighetsbegränsningen. Samma sak gäller för gemenskapens miljöansvarsordning, som håller på att utarbetas och som beskrivs i kommissionens vitbok om ersättningsansvar för miljöskador (KOM(2000) 66 slutlig). Normalt är dock bestämmelser om obegränsad ansvarighet inte kopplade till kravet på obligatorisk försäkring. När det gäller föroreningskällor på land torde detta inte ställa till med problem, eftersom det vanligtvis inte är svårt att identifiera den ansvariga personen och vidta rättsliga åtgärder mot denne. När det gäller förorening till sjöss är läget ett annat, eftersom förorenaren eventuellt kommer från en annan stat eller av andra skäl är svår att spåra. Obligatorisk försäkring och rätten att föra talan direkt mot försäkringsgivaren bidrar därför kraftigt till att skydda de drabbade. Att ansvarigheten i princip är obegränsad innebär dock inte nödvändigtvis att den helt måste täckas av en försäkring. Det är utan vidare tänkbart att ha ett system där försäkringskravet gäller en ersättningsbegränsad del där strikt ansvarighet gäller, medan ägaren själv får bära en obegränsad ansvarighet om denne orsakat skadan. Detta tillvägagångssätt väljs också i det nyligen antagna ansvarighetsprotokollet till Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall [4]. Det bör dessutom påpekas att man till och med inom ramen för det internationella ersättningssystemet för oljeutsläpp fram till 1996 tillämpade en avsevärt mycket lägre tröskel för förlusten av begränsningsrätten genom 1969 års ansvarighetskonvention, nämligen "fel eller försummelse" av ägaren själv. Såvitt bekant orsakade denna ordalydelse inga större svårigheter under de 25 år som det internationella ansvarighetssystemet för skada orsakad av oljeutsläpp var i kraft.

[4] Enligt 1999 års Baselprotokoll om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av riskavfall gäller strikt ansvarighet upp till vissa minimibelopp som skall täckas av försäkring. Utan att den strikta ansvarigheten påverkas skall varje person enligt artikel 5 i protokollet vara ansvarig för skada som denne orsakat eller bidragit till genom bristande efterlevnad av konventionens genomförande bestämmelser eller uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller underlåtenhet. I artikel 12.2 i protokollet fastställs vidare att ansvarigheten enligt artikel 5 inte får begränsas ekonomiskt.

Kommissionen anser därför att den nuvarande tröskeln för förlusten av begränsningsrätten bör sänkas för att den bättre skall stämma överens med andra jämförbara system. Åtminstone bör bevis för grov vårdslöshet från fartygsägarens sida medföra obegränsad ansvarighet. Genom en sådan åtgärd skulle man skapa ett närmare samband mellan fartygsägarens ansvarighet och dennes beteende och därigenom sörja för både förebyggande och avskräckande effekter.

4.4.3 Skydd för andra parter än fartygsägaren

Ansvarigheten för oljeutsläpp är uteslutande inriktad på fartygsägaren. Fördelen med detta är att det står klart vem som är ansvarig part, vilket gör det lättare att avgöra mot vem man skall rikta sina ersättningsfordringar. Genom detta undviker man också att det sluts flera försäkringar, vilket i sin tur bidrar till högre teoretiska försäkringssummor. Den inriktning på en person som görs i 1969 års ansvarighetskonvention går dock ännu längre, eftersom man där uttryckligen förbjuder fordringar mot en rad andra aktörer (i synnerhet redare, operatör och befraktare), som mycket väl kan utöva lika mycket kontroll över transporten som den registrerade fartygsägaren. Dessa personer skyddas mot ersättningsfordringar om inte skadan "orsakades genom deras egna handlingar eller underlåtenhet uppsåtligen eller hänsynslöst och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma", vilket är samma kriterium som gäller för fartygsägarens förlust av rätten att begränsa sin ansvarighet. En rad viktiga aktörer kan därmed agera med vetskap om att de är nästan helt skyddade från fordringar på ersättning vid oljeutsläpp.

Kommissionen anser att man genom att skydda en rad viktiga aktörer på detta sätt motverkar ansträngningarna att försöka skapa en ansvarskänsla bland alla parter inom sjöfartsnäringen. Enligt kommissionens åsikt bör man därför i 1969 års ansvarighetskonvention upphäva den bestämmelse enligt vilken man inte får göra gällande ersättningsfordringar mot en rad viktiga aktörer som medverkar vid oljetransport till sjöss, och man bör, i den mån det anses vara nödvändigt att skydda vissa aktörer för att systemet skall fungera, åtminstone sänka tröskeln till samma nivå som ovan förordas i fråga om fartygsägaren. När det gäller genomförbarheten av en sådan åtgärd bör det även här påpekas att det system som gällde fram till 1996, då 1992 års protokoll trädde i kraft, föreskrev en mycket mindre snäv inriktning av ansvarigheten, eftersom man där endast uteslöt personer i ägarens tjänst eller företrädare för denne, och även dessa endast såvitt skadan inte orsakats genom deras eget fel eller försummelse.

4.4.4 Miljöskador

Det slags skador som täcks av det gällande systemet enligt 1969 års ansvarighetskonvention och den internationella oljeskadefonden är i första hand förlust av och skada på egendom och ekonomiska förluster. När det gäller miljöskador täcker systemet förebyggande åtgärder, inbegripet saneringskostnader, och "rimliga åtgärder för återställande som har vidtagits eller som planeras". Miljöskadan som sådan ersätts inte, huvudsakligen på grund av att det är svårt att bedöma och kvantifiera detta slags skada.

Kommissionen är medveten om problemen med att täcka själva miljöskadan och anser att sådana skador bör vara kvantifierbara, kontrollerbara och förutsebara för att man skall undvika att systemets olika parter gör alltför olika tolkningar. Dessutom måste man sörja för överensstämmelse med bestämmelser om ersättning för miljöskador orsakade av andra föroreningskällor. Ur gemenskapsperspektiv finns det inget som motiverar stora skillnader mellan ersättningen för miljöskador beroende på om föroreningen härrör från ett oljetankfartyg, något annat slags fartyg eller en fabrik på land [5]. Inom ramen för förslaget till direktiv om ersättningsansvar för miljöskador, som håller på att utarbetas, genomför kommissionen för närvarande en studie avseende värderingen av miljöskador vars resultat kan bidra till skadebedömningen i det direktivet. Utan att det påverkar framtida förslag i samband med en allmän gemenskapsordning för ansvarighet för miljöskador anser kommissionen att den nuvarande täckningen av kostnader för återställande skulle kunna utökas till att åtminstone omfatta kostnaderna för en bedömning av de miljöskador som olyckan orsakat och alternativt kostnaderna för att tillföra miljön sådana delar som motsvarar dem som skadats, då det inte anses vara möjligt att återställa den förorenade miljön [6]. Kommissionen kommer att se över sin ståndpunkt mot bakgrund av det förslag till gemenskapsordning för ersättningsansvar för miljöskador som håller på att utarbetas.

[5] I sin vitbok om ersättningsansvar för miljöskador, anger kommissionen sin avsikt att i ett framtida instrument även täcka "skador på den biologiska mångfalden". Sådana skador skulle utgöras av stora skador på naturresurser som enligt EG:s lagstiftning skyddas i Natura 2000-områdena. I detta sammanhang anses det vara nödvändigt med ett system för värdering av naturresurserna (punkt 4.5.1 i dokument KOM(2000) 66 slutlig).

[6] I artikel 2.8 i 1993 års Europaråds-konventionen om ansvarighet för skada orsakad av miljöfarlig verksamhet definieras återställandeåtgärder som rimliga åtgärder som syftar till att återställa eller sanera skadade eller förstörda delar av miljön, eller till att tillföra miljön likvärdiga delar, där så är rimligt. Enligt konventionen kan det i nationell lagstiftning fastställas vem som har rätt att vidta sådana åtgärder.

4.5 Slutsats

Av ovanstående bedömning drar kommissionen slutsatsen att det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet uppfyller det första bedömningskriteriet men uppvisar stora brister när det gäller de båda andra. Till dessa brister kommer som förvärrande omständighet att det enligt det internationella systemet uttryckligen är förbjudet att göra gällande ytterligare fordringar på ersättning utanför konventionssystemet. Detta innebär att det för gemenskapen vore mycket svårt att ålägga fartygsägaren eller någon av de skyddade parterna ytterligare individuellt ansvar utan att bryta mot de internationella konventionerna. Om man införde sådan individuell ansvarighet på gemenskapsnivå, skulle medlemsstaterna därför inte kunna genomföra gemenskapsbestämmelserna i fråga förrän de sagt upp konventionerna.

Kommissionen är medveten om att ett internationellt ansvarighets- och ersättningssystem har stora fördelar, både när det gäller enhetlighet och enkelhet och även i fråga om fördelningen av kostnaderna för oljeutsläpp mellan världens oljemottagare, oberoende av var olyckan inträffar. Kommissionen kommer därför fram till att åtgärder som skulle tvinga medlemsstaterna att dra sig ur det internationella systemet för närvarande skulle motverka sitt eget syfte. Kommissionen anser därför, såsom förklaras i kommissionens rapport till europeiska rådet i Biarritz (KOM(2000) 603 slutlig), att det krävs stora ansträngningar för att ändra konventionerna i den riktning som anges ovan och för att ta itu med de befintliga gränsernas otillräcklighet på gemenskapsnivå som omedelbar prioritet.

5. Föreslagna åtgärder

Det krävs en rad åtgärder för att förbättra det befintliga ansvarighets- och ersättningssystemet. Några av dessa måste vidtas på gemenskapsnivå, medan andra kräver handling på internationell nivå.

5.1 Upprättande av en kompletterande ersättningsfond i Europa

Den mest angelägna frågan gäller höjningen av det befintliga systemets ersättningsgränser, eftersom de mer än något annat avgör huruvida de som drabbas av ett oljeutsläpp får skälig ersättning. För att lösa detta problem föreslår kommissionen att man utöver det befintliga internationella tvåstegssystemet inför ett tredje ansvarighetssteg i form av en kompletterande europeisk fond för ersättning av sådana internationellt godkända fordringar avseende oljeutsläpp i europeiska vatten som överstiger den internationella oljeskadefondens gräns.

Denna fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (hädanefter kallad COPE-fonden) skulle alltså ställa ytterligare finansiella medel till förfogande i de fall där den internationella oljeskadefonden på grund av otillräckliga resurser inte kan ge full ersättning för fordringar som godkänts enligt det internationella systemet. Ersättningen från COPE-fonden skulle bygga på samma principer och regler som den nuvarande internationella oljeskadefonden, dock med ett tak som anses räcka för varje förutsebar katastrof, dvs. en miljard euro.

COPE-fonden kommer att finansieras av de europeiska oljemottagarna enligt samma förfaranden som gäller för avgifter till den internationella oljeskadefonden. De samlade avgifterna från Europas oljemottagare kommer därför att kunna användas för att täcka föroreningsskador i alla medlemsstater. Tanken med COPE-fonden är att garantera de europeiska medborgarna skälig ersättning fram till det att det internationella systemets gränser har höjts till en tillräckligt hög nivå. Förutom att de tillgängliga ersättningsbeloppen femfaldigas, kan COPE-fondens medel användas för att påskynda utbetalningen av full ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp i Europa. Med hjälp av dessa medel kan man reglera fordringar så snart de godkänts, utan att man behöver vänta på att förfarandet för fastställandet av de slutliga kostnaderna för olyckan har slutförts och på att den proportionella regleringen enligt det internationella systemet har retts ut (se avsnitt 4.2). På så sätt skulle de drabbade kunna få full ersättning tidigare, medan den internationella oljeskadefonden och COPE-fonden bilateralt skulle sköta den avslutande finansiella regleringen när de totala kostnaderna blir kända. COPE-fondens utformning gör att den endast aktiveras när ett oljeutsläpp i EU:s vatten överskrider eller hotar att överskrida de internationella övre gränserna för ersättning.

5.2 Åtgärdande av andra brister i det internationella systemet inom ramen för IMO

För att skapa ett närmare samband mellan de olika berörda parternas ansvarighet och deras beteende anser kommissionen att man parallellt bör göra en noggrann översyn av det befintliga systemet.

De brister som beskrivs i avsnitt 4 kan enligt kommissionens bedömning avhjälpas på det internationella planet. De första stegen i denna riktning har faktiskt redan tagits. Enligt kommissionens uppfattning torde detta arbete till slut leda till ändringar i de befintliga rättsliga instrumenten i form av avsevärt mycket högre gränsbelopp och framsteg vad gäller de brister som nämns i avsnitt 4.4, samtidigt som man bevarar systemets användarvänlighet för dem som söker ersättning.

Kommissionen uppmanar därför rådet att så snart som möjligt gå vidare i denna fråga och att arbeta för en ingående översyn av det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet. Gemenskapen bör bland annat till IMO respektive den internationella oljeskadefonden framställa begäran om följande ändringar i ansvarighetskonventionen:

- Fartygsägarens ansvarighet skall vara obegränsad om det bevisas att föroreningsskadan orsakades av grov vårdslöshet från dennes sida.

- I artikel 3.4 c i ansvarighetskonventionen skall den bestämmelse upphävas enligt vilken man inte får göra gällande anspråk på ersättning för skada genom förorening mot fartygets redare, operatör och befraktare.

- Ersättningen för miljöskador bör ses över och utökas i enlighet med jämförbara ersättningssystem i gemenskapslagstiftningen.

Bortsett från åtgärder för förbättring av det befintliga internationella ansvarighetssystemet för skada orsakad av oljeutsläpp krävs det framsteg med avseende på ordningen för ansvar och skadeersättning i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. En internationell konvention om detta antogs 1996 men har inte ratificerats av någon av medlemsstaterna och är inte i kraft [7]. Förlisningen av kemikalietankern Ievoli Sun utanför Kanalöarna den 31 oktober 2000 var den senaste i raden av olyckor som visar hur otillfredsställande läget är när det gäller regleringen av ansvarighet och ersättning för skada orsakad av andra farliga ämnen än olja. Denna fråga måste prioriteras på internationell och europeisk nivå.

[7] Följande stater har undertecknat 1996 års konvention om ansvar och skadeersättning i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen: Kanada, Danmark, Finland, Tyskland, Nederländerna, Norge, Sverige och Förenade kungariket. Endast Ryska federationen har ratificerat den.

Om man inte lyckas förbättra de internationella reglerna för ansvarighet och ersättning på lämpligt sätt, kommer kommissionen att föreslå gemenskapslagstiftning om införande av en gemenskapsordning för ansvarighet och ersättning vid förorening till sjöss.

5.3 Nationell lagstiftning om påföljder för grov vårdslöshet

Kommissionen är medveten om att ansvarighetsbestämmelser i sig endast i begränsad utsträckning påverkar det individuella ansvarstagandet av dem som bidrar till oljeutsläpp. Detta gäller framför allt om det går att försäkra sig mot ansvarigheten, vilket normalt är fallet.

För att komplettera de åtgärder i fråga om ansvarighet och ersättning som beskrivs ovan föreslår kommissionen därför i enlighet med punkt 5.b.iv i sitt meddelande om säkerheten vid oljetransporter till sjöss (KOM(2000) 142 slutlig) att man i förordningen inför en artikel om ekonomiska påföljder eller sanktioner för alla personer som medverkar vid oljetransport till sjöss och som konstaterats vara skyldiga till grov vårdslöshet. Detta är en straffåtgärd som alltså inte hänger ihop med skadeersättningen. Tanken är snarare att i hela gemenskapen införa sanktioner som kan ha en avskräckande effekt på dem som medverkar vid oljetransport till sjöss.

SKÄL FÖR VALET AV RÄTTSAKT: FÖRORDNING

Enligt fördraget skall en gemensam transportpolitik fastställas, och åtgärderna för genomförandet av denna politik omfattar åtgärder för att förbättra säkerheten och miljöskyddet vid sjötransporter. Till dessa åtgärder hör skälig ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp och sanktioner mot grov vårdslöshet vid oljetransport till sjöss.

Visserligen finns det internationella konventioner om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av oljeutsläpp, till vilka alla berörda medlemsstater är eller snart kommer att bli parter, men den senaste tidens olyckor, framför allt förlisningen av Erika 1999, visar att mekanismerna inte räcker till för att garantera de drabbade skälig ersättning.

Enligt förordningen skall det upprättas en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (COPE-fonden). Endast de medlemsstater som är kust- och hamnstater berörs direkt av fonden. Österrike och Luxemburg berörs endast indirekt av denna del av förslaget.

Med tanke på att det redan finns ett relativt väl fungerande internationellt ersättningssytem för oljeutsläpp får man höjda ersättningsgränser enklast genom att man bygger vidare på och kompletterar det internationella systemet. På så sätt slipper man också dubbelarbete och onödig administration. COPE-fonden bygger därför till stor del på de förfaranden och den bedömning som tillämpas inom ramen för det internationella systemet. För att systemet skall vara effektivt krävs det ett visst informationsutbyte mellan den föreslagna europeiska fonden och den internationella oljeskadefonden, antingen löpande eller från fall till fall.

Ett oljeutsläpp kan orsaka enorm skada. Vid olyckor där de internationella ersättningsgränserna överskrids får de drabbade inte full ersättning enligt det befintliga internationella systemet. Genom att gemenskapen vidtar åtgärder på detta område och upprättar en fond med bidrag från alla medlemsstaters oljemottagare förbättras de drabbades möjligheter att få full ersättning vid oljeutsläpp i europeiska vatten. Det högsta tillgängliga ersättningsbeloppet kommer att höjas från nuvarande 200 miljoner euro till en miljard euro. Dessutom kommer kostnaderna för oljeutsläpp i EU:s vatten att fördelas mellan alla EU-kuststater.

Det konkreta mervärdet av den föreslagna åtgärden är alltså att det tillgängliga ersättningsbeloppet femfaldigas jämfört med de befintliga beloppen, genom vilket man mycket bättre tryggar skälig ersättning och sprider riskerna för oljeutsläpp bland gemenskapens samtliga kuststater. En annan fördel är att dessa ytterligare medel kan användas för att inom ramen för den internationella oljeskadefonden påskynda ersättningen till dem som drabbas av oljeutsläpp i Europa genom att man betalar ut förskottsbetalningar så snart fordringarna har granskats och godkänts av den internationella oljeskadefonden.

För upprättandet av en ersättningsfond för oljeutsläpp krävs lagstiftning. De parter som skall finansiera fonden, dvs. de europeiska oljemottagarna, kommer knappast att betala några större bidrag om de inte är skyldiga att göra så enligt lag. Dessutom är det omöjligt att genomföra bestämmelser om avgifter till och ersättningsbetalningar från fonden på ett enhetligt och harmoniserat sätt, om bestämmelserna inte är identiska i alla medlemsstater och för alla berörda parter. Harmoniserade regler bidrar därför kraftigt till att säkerställa ett enhetligt genomförande av skyldigheterna. Det är därför nödvändigt att genom en förordning sörja för en enhetlig tillämpning av dessa bestämmelser.

FÖRORDNINGENS INNEHÅLL

Genom den föreslagna förordningen kompletteras det befintliga internationella tvåstegssystemet för ansvarighet och ersättning för föroreningsskada orsakad av tankfartyg på grundval av 1969 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen, och upprättas en kompletterande europeisk fond, COPE-fonden, som skall ersätta dem som drabbas av oljeutsläpp i europeiska vatten. De drabbade får ersättning från COPE-fonden endast om deras fordringar bedömts vara berättigade och de inte har kunnat få full ersättning enligt det internationella systemet på grund av att ersättningsgränserna är otillräckliga.

Ersättningen från COPE-fonden bygger på samma principer och regler som den internationella fonden, dock med ett tak som torde räcka för varje förutsebar katastrof, dvs. en miljard euro.

COPE-fonden kommer att finansieras av de europeiska oljemottagarna. Varje person i en medlemsstat som tar emot mer än 150 000 ton råolja eller tjock eldningsolja per år måste betala en avgift till COPE-fonden i proportion till den mängd olja som tagits emot. På så sätt blir det snarare oljeindustrin, och indirekt kanske de som konsumerar oljeprodukter, och inte så mycket skattebetalarna som bär kostnaderna för stora oljeutsläpp i Europa.

COPE-fonden aktiveras endast när en olycka i EU:s vatten överskrider eller hotar att överskrida den internationella oljeskadefondens övre gräns för ersättning. Om ingen sådan olycka inträffar, utkrävs inga avgifter till COPE-fonden.

COPE-fonden kommer att företrädas av kommissionen. Alla större beslut om COPE-fondens verksamhet kommer att fattas av kommissionen i samarbete med COPE-fondens kommitté, som är en förvaltningskommitté enligt artikel 4 i rådets beslut 1999/468/EG.

Den föreslagna förordningen omfattar en artikel genom vilken det införs ekonomiska påföljder för alla personer som medverkar vid oljetransport till sjöss och som gör sig skyldiga till grov vårdslöshet.

KOMMENTARER TILL ARTIKLARNA

Artikel 1

Syftet med förordningen är att sörja för skälig ersättning för föroreningsskada i EU:s vatten orsakad av olyckor med oljetankfartyg. I förordningen tas därför främst den fråga upp som enligt kommissionen är den mest angelägna när det gäller det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för skada orsakad av oljeutsläpp, dvs. de otillräckliga ersättningsgränserna. Andra brister i systemet kommer, åtminstone inledningsvis, att avhjälpas på annat sätt på internationell nivå. Ett särskilt syfte med förordningen är införandet av ekonomiska påföljder för personer som uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller underlåtenhet bidrar till oljeutsläpp (artikel 10).

Artikel 2

I denna artikel definieras förordningens geografiska tillämpningsområde. Det omfattar föroreningsskada inom ett område på upp till 200 sjömil från kusten. Området motsvarar det som gäller för det internationella systemet, vilket är av stor betydelse med tanke på den mycket nära kopplingen mellan förordningen och det systemet.

Artikel 3

I artikel 3 definieras förordningens viktigaste begrepp, i huvudsak på samma sätt som de mest relevanta begreppen i 1992 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, och 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, ändrad genom 1992 års protokoll till denna.

Det skulle kunna hävdas att en del av dessa definitioner är överflödiga, eftersom den nära kopplingen mellan den föreslagna rättsakten och det internationella ersättningssystemet fastställs på annan plats i förordningen. För att skapa rättslig klarhet upprepas emellertid de internationella definitionerna beträffande de viktigaste berörda parternas skyldigheter i artikel 3.

Artikel 4

Genom artikel 4 upprättas COPE-fonden och dess viktigaste uppgifter fastställs.

Artikel 5

Denna artikel är en av förordningens viktigaste, eftersom den reglerar när och hur COPE-fonden skall betala ut ersättning.

I punkterna 1 och 2 fastställs den nära kopplingen till den internationella oljeskadefonden. Denna koppling innebär i huvudsak att ersättning från COPE-fonden endast kommer på fråga, om de som drabbats av ett oljeutsläpp i europeiska vatten visserligen har fått sina fordringar godkända av den internationella oljeskadefonden men inte har kunnat få full ersättning på grund av att summan av godkända fordringar överstiger det ersättningsbelopp som finns tillgängligt enligt fondkonventionen.

Enligt punkt 3 måste alla beslut om utbetalning av ersättning från COPE-fonden godkännas av kommissionen, som härvid biträds av COPE-fondens kommitté. Om kommissionen inte kan godkänna en fordring, betalas ingen ersättning ut.

Normalt är det emellertid tänkt att de fordringsägare som uppfyller kraven enligt punkterna 1 och 2 skall få ersättning från COPE-fonden. Det viktigaste undantaget fastställs i punkt 4, som ger kommissionen ett visst handlingsutrymme i fråga om omfattningen av den kostnadsersättning som skall betalas ut till dem som varit närmast inblandade i olyckan. Genom detta ser man till att de inblandades rätt till ersättning är knutet till deras faktiska agerande. Å andra sidan vill man bevara möjligheten att betala ut ersättning till de personer som varit närmast inblandade i olyckan. Annars skulle fartygsägare, befraktare och andra viktiga parter, som normalt är de som lättast kan ingripa efter en olycka, avskräckas från att försöka begränsa skadan.

I punkt 5 fastställs COPE-fondens högsta ersättningsbelopp till en miljard euro, i vilket ingår den del som betalats enligt 1992 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen. Detta torde räcka för att täcka full ersättning för varje förutsebar olycka med oljetankfartyg. Dessutom motsvarar beloppet det aktuella ersättningstaket för USA:s oljeskadefond.

För det mycket osannolika fall att gränsen på en miljard euro överskrids fastställs i punkt 6 att ersättningen skall betalas ut proportionellt. I praktiken skulle detta betyda att varje fordringsägare bara får en viss procentuell andel av sin godkända fordring betald. Denna procentuella andel är i så fall densamma för alla fordringsägare.

Artikel 6

Artikel 6 gäller COPE-fondens inkomster. Avgifter till COPE-fonden måste endast betalas om en olycka i EU:s vatten är så allvarlig att den överskrider eller hotar att överskrida den internationella oljeskadefondens övre gräns för ersättning.

Genom förordningen bekräftas därmed den befintliga praxis för avgifter till den internationella oljeskadefonden, som ju har visat sig fungera, och fastställs därför att de personer som är skyldiga att betala avgifter till den internationella oljeskadefonden också är skyldiga att bidra till COPE-fonden. Avgiftssystemet bygger på den mängd olja som varje oljemottagare har tagit emot, dvs. avgiften till COPE-fonden är proportionell till mängden mottagen olja. Oljemottagarna betalar sina avgifter direkt till kommissionen.

Den tid inom vilken avgiften skall betalas är relativt kort, vilket är motiverat med tanke på hur viktigt det är att ha tillräckliga medel tillgängliga så snart som möjligt efter det att en olycka har inträffat och den internationella oljeskadefonden har granskat de därmed sammanhängande fordringarna.

För att se till att COPE-fonden inte orättmätigt uppbär pengar fastställs i punkt 9 att man till bidragsgivarna skall återbetala ett eventuellt överskott som härrör från en viss olycka och som inte har använts för att ersätta skada i samband med den olyckan eller i något annat syfte som direkt sammanhänger med denna.

I punkt 10 fastställs att de medlemsstater som inte uppfyller sina skyldigheter avseende COPE-fonden skall ersätta COPE-fonden den ekonomiska förlust som följer av detta.

Artikel 7

I artikel 7 fastställs COPE-fondens regressrätt. COPE-fonden får således åtminstone delvis utkräva ersättning för utgifter som åsamkats denna genom att föra talan mot någon av de parter som varit inblandade i olyckan, såvitt detta inte är förbjudet enligt de internationella konventionerna.

Artikel 8

Enligt artikel 8 är det kommissionen som skall företräda COPE-fonden. Kommissionen åläggs en rad uppgifter som måste utföras för att fondens verksamhet skall fungera.

Artikel 9

När det gäller fondens förvaltning skall enligt denna artikel COPE-fondens kommitté biträda kommissionen, vilket innebär att det är kommissionen som i enlighet med det vanliga kommittéförfarandet fattar de viktigaste besluten om COPE-fondens förvaltning. COPE-fondens kommitté är en förvaltningskommitté enligt artikel 4 i rådets beslut 1999/468/EG [8]. Eftersom COPE-fondens kommitté måste fatta brådskande beslut, fastställs den tid inom vilken rådet måste handla till en månad.

[8] I rådets beslut av den 28 juni 1999 fastställs de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter, EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

Artikel 10

I artikel 10 fastställs ekonomiska påföljder eller sanktioner för alla personer som medverkar vid oljetransport till sjöss och som konstaterats vara skyldiga till grov vårdslöshet. Detta är en straffåtgärd som alltså inte hänger ihop med skadeersättningen. Genom att artikeln avser alla oljeutsläpp till sjöss omfattar den, i motsats till förordningen i övrigt, oljeutsläpp från alla slags fartyg, oberoende av om de är oljetankfartyg. Vad för slags sanktioner som exakt skall tillämpas i detta syfte (straffrättsliga eller administrativa påföljder, skadestånd i bestraffande syfte, s.k. punitive damages, eller dylikt) fastställs inte, eftersom man vill ge medlemsstaterna möjlighet att tillämpa det slags sanktioner som bäst passar inom ramen för deras lagstiftning.

Artikel 11

Inga kommentarer.

2000/0326 (COD)

Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten och om därmed förbundna åtgärder

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artiklarna 80.2 och 175.1 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [9],

[9] EGT C , , s. .

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande [10],

[10] EGT C , , s. .

med beaktande av Regionkommitténs yttrande [11],

[11] EGT C , , s. .

i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget [12], och

[12] EGT C , , s. .

av följande skäl:

(1) Man måste sörja för skälig ersättning till personer som drabbas av förorening på grund av att olja läcker eller släpps ut från tankfartyg i europeiska vatten.

(2) En rad viktiga garantier i detta hänseende inrättas genom det internationella ansvarighets- och ersättningssystem för skada orsakad av oljeutsläpp från fartyg som fastställs i 1992 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, och 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, ändrad genom 1992 års protokoll till denna.

(3) Det högsta ersättningsbeloppet enligt det internationella systemet anses vara otillräckligt för att fullt ut täcka kostnaderna för olyckor med oljetankfartyg i Europa.

(4) Ett första steg mot ett förbättrat skydd för dem som drabbas av oljeutsläpp i Europa är att avsevärt höja det högsta möjliga ersättningsbeloppet vid sådana utsläpp. Detta kan ske genom att man kompletterar det internationella systemet genom en europeisk fond som betalar ersättning till fordringsägare som inte har kunnat få full ersättning enligt det internationella ersättningssystemet på grund av att summan av godkända fordringar överstiger det ersättningsbelopp som finns tillgängligt enligt fondkonventionen.

(5) För att undvika osäkerhet för dem som söker ersättning och för att undvika ineffektivitet och dubblering av arbete som redan utförts av den internationella oljeskadefonden måste en sådan europeisk oljeskadefond bygga på samma regler, principer och förfaranden som den internationella oljeskadefonden.

(6) Enligt principen om att förorenaren betalar bör kostnaderna för oljeutsläpp bäras av de företag som medverkar vid oljetransport till sjöss.

(7) Med hjälp av harmoniserade gemenskapsbestämmelser om utökad ersättning vid oljeutsläpp i Europa kommer kostnaderna för sådana oljeutsläpp att fördelas mellan gemenskapens samtliga kuststater.

(8) Detta uppnås bäst genom en ersättningsfond på gemenskapsnivå (COPE-fonden) som bygger på det befintliga internationella systemet.

(9) Såvitt internationell lagstiftning tillåter det bör COPE-fonden kunna återkräva utbetalade belopp från de parter som varit inblandade i oljeutsläppen.

(10) De åtgärder som är nödvändiga för genomförandet av denna förordning är förvaltningsåtgärder i den mening som avses i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter [13], vilket innebär att dessa åtgärder måste antas genom det förvaltningsförfarande som anges i artikel 4 i det beslutet.

[13] EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.

(11) Eftersom skälig ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp inte räcker för att få de olika operatörerna inom branschen för oljetransport till sjöss att iaktta nödvändig aktsamhet, krävs det särskilda bestämmelser om ekonomiska påföljder för varje person som uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller underlåtenhet bidrar till en olycka.

(12) Med tanke på subsidiaritetsprincipen är en förordning från Europaparlamentet och rådet det rättsliga instrument som lämpar sig bäst, eftersom en förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i alla medlemsstater, vilket minimerar risken för att instrumentet tillämpas på olika sätt i olika medlemsstater.

(13) När det gäller de aktörer som medverkar vid oljetransport till sjöss bör man, parallellt med åtgärderna enligt denna förordning, även se över det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för skada orsakad av oljeutsläpp i syfte att skapa ett närmare samband mellan dessa aktörers skyldigheter och handlingar och deras ansvarighet. I synnerhet bör fartygsägarens ansvarighet vara obegränsad om det kan visas att föroreningsskadan orsakades av grov vårdslöshet från dennes sida. Vidare bör ansvarighetssystemet inte uttryckligen skydda en rad andra aktörer som på ett avgörande sätt medverkar vid oljetransport till sjöss. Dessutom bör man se över och utöka ersättningen för de egentliga miljöskadorna i enlighet med jämförbara ersättningssystem i för gemenskapslagstiftningen.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1 Syfte

Syftet med denna förordning är dels att sörja för skälig ersättning för föroreningsskada i EU:s vatten orsakad av oljetransport till sjöss genom att man på gemenskapsnivå kompletterar det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet, dels att införa ekonomiska påföljder för varje person som konstaterats ha bidragit till oljeutsläpp, där detta skett uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller underlåtenhet.

Artikel 2 Räckvidd

Denna förordning skall tillämpas på

1. föroreningsskada som uppkommit

a) inom en medlemsstats territorium, inbegripet dess territorialvatten, och

b) inom en medlemsstats exklusiva ekonomiska zon, som fastställts i enlighet med internationell rätt, eller, om staten inte har fastställt någon sådan zon, inom ett område utanför och angränsande till den statens territorialvatten, vilket har bestämts av den staten i enlighet med internationell rätt och vilket inte sträcker sig längre ut än 200 sjömil från de baslinjer varifrån statens territorialvatten mäts,

2. förebyggande åtgärder, var de än vidtas, för att förhindra eller begränsa sådan skada.

Artikel 3 Definitioner

I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

1. 1992 års ansvarighetskonvention: 1992 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja.

2. fondkonventionen: 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja, ändrad genom 1992 års protokoll till denna.

3. olja: varje beständig mineralolja som innehåller kolväte, som råolja, eldningsolja, tjock dieselolja och smörjolja, som finns ombord på ett fartyg som last eller i fartygets bränsletankar.

4. avgiftspliktig olja: råolja och eldningsolja i enlighet med definitionerna i punkterna a och b nedan:

a) råolja: varje flytande kolväteblandning som förekommer i naturligt tillstånd i jorden, oberoende av om den är behandlad för att bli tjänlig för transport. Uttrycket inbegriper också råoljor från vilka vissa destillationsprodukter har avlägsnats (ibland benämnda "topped crudes") eller till vilka har tillsatts vissa destillationsprodukter (ibland benämnda "spiked crudes" eller "reconstituted crudes").

b) eldningsolja: tunga destillat eller rester av råolja eller blandningar av sådana produkter, som är avsedda för användning som bränsle för framställning av värme eller kraft och som är av en kvalitet som motsvarar den som av American Society for Testing and Materials betecknas eldningsolja nr 4 (beteckning D 396-69) eller tjockare.

5. ton: när uttrycket avser olja, ton enligt metersystemet.

6. terminal: anläggning för lagring av olja i bulk där olja som transporterats till sjöss kan tas emot, inbegripet varje anordning som inte är landbaserad och som är förenad med sådan anläggning.

7. olycka: varje händelse eller serie av händelser med samma ursprung som orsakar skada genom förorening eller framkallar ett allvarligt och omedelbart förestående hot om sådan skada. Där olyckan utgörs av en serie av händelser skall den betraktas ha uppkommit på dagen för den första händelsen i fråga.

8. person: fysisk person samt privaträttslig eller offentligrättslig juridisk person, inbegripet stater och deras administrativa enheter.

9. internationella olycksskadefonden: den fond som upprättats genom fondkonventionen.

Artikel 4 Upprättande av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten

Härmed upprättas en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (hädanefter kallad COPE-fonden) i syfte

a) att ge ersättning för skada genom förorening i den mån det skydd som ges enligt 1992 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen är otillräckligt, och

b) att utföra de därmed sammanhängande åtgärder som anges i denna förordning.

Artikel 5 Ersättning

1. COPE-fonden skall betala ut ersättning till varje person som är berättigad till ersättning för föroreningsskada enligt fondkonventionen, men som inte har kunnat få full och skälig ersättning inom ramen för fondkonventionen på grund av att summan av godkända fordringar överstiger det ersättningsbelopp som finns tillgängligt enligt den konventionen.

2. Bedömningen av huruvida en person är berättigad till ersättning enligt fondkonventionen skall göras enligt bestämmelserna och förfarandena i fondkonventionen.

3. COPE-fonden skall inte betala ut någon ersättning förrän den bedömning som avses i punkt 2 har godkänts av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 9.2.

4. När det gäller fartyg som varit inblandade i en olycka får kommissionen, utan hinder av punkterna 1 och 2, besluta att inte betala ut någon ersättning till fartygets ägare, redare eller operatör, eller till deras företrädare. Likaså får kommissionen besluta att inte ersätta personer som i fråga om den transport under vilken olyckan inträffade stod i ett avtalsförhållande till transportföretaget eller till någon annan person som direkt eller indirekt medverkat vid transporten i fråga. Kommissionen skall enligt förfarandet i artikel 9.2 fastställa vilka fordringsägare som omfattas av dessa kategorier och fatta sina beslut i enlighet därmed.

5. Det sammanlagda ersättningsbeloppet som COPE-fonden skall betala för en och samma olycka är begränsat på så vis att summan av nämnda belopp och det ersättningsbelopp som faktiskt betalats enligt 1992 års ansvarighetskonvention och fondkonventionen för föroreningsskada som omfattas av denna förordning inte får överstiga en miljard euro.

6. Om summan av godkända fordringar överstiger det högsta ersättningsbelopp som får betalas enligt punkt 5 skall det tillgängliga beloppet fördelas på sådant sätt att förhållandet mellan den godkända fordran och det ersättningsbelopp som fordringsägaren faktiskt erhåller enligt denna förordning är detsamma för alla fordringsägare.

Artikel 6 Avgift för mottagning av olja

1. Avgifter till COPE-fonden skall betalas av varje person som är skyldig att betala avgifter till den internationella oljeskadefonden och som årligen tar emot sammanlagt mer än 150 000 ton avgiftspliktig olja transporterad till sjöss och lossad i hamn eller terminal på en medlemsstats territorium.

2. Avgifter skall endast tas ut efter en olycka som omfattas av denna förordning där ersättningen överskrider eller hotar att överskrida den internationella oljeskadefondens övre gräns för ersättning. Hur mycket som sammanlagt skall tas ut i avgifter för varje sådan olycka skall kommissionen besluta i enlighet med förfarandet i artikel 9.2. På grundval av det beslutet skall kommissionen beräkna avgiften för de personer som avses i punkt 1 på grundval av ett fast belopp för varje ton avgiftspliktig olja som personen i fråga har tagit emot.

3. Beloppen enligt punkt 2 skall beräknas genom att man delar det relevanta sammanlagda avgiftsbelopp som skall tas ut med den totala mängden avgiftspliktig olja som tas emot i alla medlemsstater under året i fråga.

4. Varje medlemsstat skall se till att alla personer som inom dess territorium tar emot så mycket avgiftspliktig olja att de är skyldiga att betala avgifter till COPE-fonden finns upptagna i en förteckning, som skall upprättas och hållas aktuell av kommissionen i enlighet med denna artikel.

5. Var och en av medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna namn och adress på varje person som med avseende på respektive stat är skyldig att betala avgifter till COPE-fonden enligt denna artikel, och dessutom ange den mängd avgiftspliktig olja som personen i fråga tagit emot under föregående kalenderår.

6. Förteckningen skall utgöra tillräcklig bevisning för vilka personer som vid en viss tidpunkt är skyldiga att betala avgifter till COPE-fonden, och vilka oljemängder som skall ligga till grund för avgiftsberäkningen för respektive person.

7. Avgifterna skall betalas till kommissionen och uppbörden skall vara fullbordad senast ett år efter kommissionens beslut om att ta ut avgifter.

8. De avgifter som avses i denna artikel får endast användas för att ersätta föroreningsskada enligt artikel 5.

9. Överskjutande avgifter, som tagits ut för en olycka men som inte använts för att ersätta skada i samband med den olyckan eller i något annat syfte som direkt sammanhänger med denna, skall återbetalas till den person som betalat avgiften senast sex månader efter det att ersättningsförfarandet för olyckan i fråga har slutförts.

10. Om en medlemsstat inte uppfyller sina skyldigheter avseende COPE-fonden och detta leder till en ekonomisk förlust för COPE-fonden, är medlemsstaten skyldig att ersätta COPE-fonden för förlusten i fråga.

Artikel 7 Regressrätt

COPE-fonden skall, såvitt avser belopp som fonden har betalat i ersättning för föroreningsskada enligt artikel 5, inträda i den rätt som den person som har fått sådan ersättning kan ha enligt 1992 års ansvarighetskonvention eller fondkonventionen.

Artikel 8 Företrädare för och förvaltning av COPE-fonden

1. COPE-fonden skall företrädas av kommissionen. Kommissionen skall i detta hänseende utföra de uppgifter som anges i denna förordning och som i övrigt måste utföras för att COPE-fondens verksamhet skall fungera väl.

2. Kommissionen skall i enlighet med förfarandet i artikel 9.2 fatta följande beslut om COPE-fondens verksamhet:

a. Kommissionen skall fastställa de avgifter som skall tas ut enligt artikel 6.

b. Kommissionen skall godkänna regleringen av fordringar enligt artikel 5.3 och fatta beslut om fördelningen mellan fordringsägarna av det tillgängliga ersättningsbeloppet enligt artikel 5.6.

c. Kommissionen skall fatta beslut om betalning till de fordringsägare som avses i artikel 5.4.

d. Kommissionen skall fastställa de regler och villkor enligt vilka preliminär ersättning skall betalas ut för att säkerställa att de drabbade får ersättning så snabbt som möjligt.

Artikel 9 Kommitté

1. Kommissionen skall biträdas av COPE-fondens kommitté som skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande.

2. När hänvisning sker till denna punkt skall förvaltningsförfarandet i artikel 4 i beslut 1999/468/EG tillämpas, varvid bestämmelserna i artiklarna 7 och 8 i det beslutet skall iakttas.

Den tid som avses i artikel 4.3 i beslut 1999/468/EG skall fastställas till en månad.

Artikel 10 Påföljder

1. Medlemsstaterna skall fastställa ett system för ekonomiska påföljder för varje person som av domstol befinns ha bidragit, uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller underlåtenhet, till en olycka som orsakat eller hotar att orsaka förorening genom olja i de områden som anges i artikel 2.1.

2. Påföljder som ådömts enligt punkt 1 får inte påverka de berörda parternas civilrättsliga ansvarighet enligt denna förordning eller andra bestämmelser och skall vara oberoende av den skada som orsakats genom olyckan. Påföljderna skall fastställas på en så hög nivå att de avskräcker personen i fråga från nya eller fortsatta överträdelser.

3. Det får inte vara möjligt att försäkra sig mot påföljder enligt punkt 1.

4. Den svarande skall ha rätt att överklaga påföljder enligt punkt 1.

Artikel 11 Ikraftträdande

Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas från och med [tolv månader efter den dag då den träder i kraft].

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.

Utfärdad i Bryssel den [...]

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

Ordförande Ordförande

FINANSIERINGSÖVERSIKT

1. Åtgärdens beteckning

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten och om därmed förbundna åtgärder

2. Berörd budgetpost

B2-702 : Åtgärder för utvärdering och främjande av transportsäkerheten

3. Rättslig grund

Säkerhet och miljöskydd vid transporter till sjöss: artiklarna 80.2 och 175.1 i fördraget.

4. Beskrivning av åtgärden

4.1 Allmänt mål

Att se till att de som drabbas av oljeutsläpp från oljetankfartyg i gemenskapens vatten får tillräcklig ersättning, och att införa avskräckande ekonomiska påföljder för dem som tillhandahåller eller använder undermåliga fartyg.

4.2 Period som omfattas av åtgärden och bestämmelser om förnyelse

Tills vidare

5. Klassificering av utgifter och inkomster

5.1 Icke-obligatoriska utgifter

5.2 Differentierade anslag

5.3 Förväntade inkomster: inkomster avsatta för särskilt ändamål (bidrag till COPE-fonden)

6. Typ av utgifter eller inkomster

Driftskostnader och administrativa utgifter för uppföljning och övervakning av förordningens genomförande.

Huvuddelen av COPE-fondens driftskostnader (ersättning till dem som drabbas av europeiska oljeutsläpp) och inkomster (avgifter från oljemottagarna) kommer att gå genom budgeten som inkomster avsatta för särskilt ändamål. COPE-fondens utformning gör att inkomsterna kommer att vara lika stora som utgifterna.

Det kan också dyka upp kostnader i samband med sammanträden med experter från branschen och genomförandet av en studie av effekten, genomförandet och utarbetandet av ett europeiskt ansvarighets- och ersättningssystem.

7. Budgetkonsekvenser

7.1 Metod för att beräkna åtgärdens totala kostnad (i förekommande fall: samband mellan de enskilda kostnaderna och den totala kostnaden)

De enskilda kostnaderna består av ett årligt belopp på 5 000 euro för att i genomsnitt arrangera ett endagsmöte om året med experter från den berörda branschen. Kommissionen tänker också handla upp en studie av effekten, genomförandet och utarbetandet av ett europeiskt ansvarighets- och ersättningssystem. Studien beräknas kosta 100 000 euro.

7.2 Driftskostnader för undersökningar, experter m.m. som omfattas av del B i budgeten

Åtagandebemyndiganden i miljoner euro (i löpande priser)

>Plats för tabell>

7.3 Tidsplan åtagandebemyndiganden / betalningsbemyndiganden

(miljoner euro)

>Plats för tabell>

8. Bestämmelser om bedrägeribekämpning

- Kontroll av att förfarandena för att bjuda in experter från medlemsstaterna till mötena med COPE-fondens kommitté följs.

9. Analys av kostnadseffektivitet

9.1 Särskilda och kvantifierbara mål. Målgrupp

Upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (COPE-fonden) för att se till att de som drabbas av oljeutsläpp från oljetankfartyg i gemenskapens vatten får tillräcklig ersättning.

Upprättandet av ett system för ekonomiska påföljder för varje person som av domstol befinns ha bidragit, uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet eller underlåtenhet, till en olycka som orsakat eller hotar att orsaka förorening genom olja i europeiska vatten.

Förslaget medför ingen gemenskapsfinansiering.

COPE-fonden kommer att finansieras av oljemottagare i Europa. Fonden inrättas till förmån för dem som drabbats av skada genom europeiska oljeutsläpp och som p.g.a. för låga ersättningstak inte kunnat få full ersättning från det internationella ansvars- och ersättningssystemet. Inbetalade avgifter som inte utnyttjas kommer att återbetalas till oljemottagarna.

9.2 Skäl för åtgärden

Fördelen med inrättandet av en gemenskapsfond för ersättning är en femfaldig ökning av ersättningstaken. Ersättningen vid oljeutsläpp blir därmed tillräcklig, och risken för oljeutsläpp fördelas mellan alla kuststater i gemenskapen.

Fördelen med att utgå från det befintliga internationella ersättningssystemets förfaranden och arbetssätt är att man kan undvika en ny organisation som gör samma arbete som ett redan befintligt internationellt organ.

De väntade följd- och synergieffekterna är att gemenskapens system kan komma att erkännas världen över och fungera som incitament för åtgärder på internationell nivå för att höja ersättningsnivåerna i det internationella ansvars- och ersättningssystem som inrättats av IMO.

Den största osäkerhetsfaktorn är hur ofta det kommer att inträffa olyckor där COPE-fonden träder in (dvs. olyckor som orsakar skador i EU-vatten där de sammanlagda ersättningskraven överstiger taket i det internationella systemet, dvs. 200 miljoner euro). Sådana olyckor inträffar inte ofta. Under de 22 år som den internationella oljeskadefonden funnits har bara ett litet antal olyckor gett upphov till krav som hotat överstiga taket. Ersättningstaken mer än fördubblades 1996, när 1992 års protokoll till ansvarighets- och fondkonventionerna trädde i kraft. Nyligen har det också vidtagits åtgärder för att höja ersättningstaket med ytterligare 50 %, från 200 till 300 miljoner euro. Hittills är det bara en olycka som skulle ha aktiverat COPE-fonden (om den funnits), nämligen Erikas förlisning i december 1999. Å andra sidan innebar Erika-olyckan inte något extraordinärt utsläpp av olja, vare sig kvantitets- eller kvalitetsmässigt. En olycka med motsvarande följder kan alltså inträffa igen.

9.3 Uppföljning och utvärdering av åtgärden

Den viktigaste indikatorn för fonden är den frekvens med vilken den träder in, och om den kan ge tillräcklig ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp. Medlemsstaternas rapportering kommer att beaktas när det skall bedömas hur medlemsstaterna ådömer personer påföljder för att dessa gjort sig skyldiga till grov vårdslöshet vid oljetransport till sjöss.

Utvärderingsfrekvensen beror på fondens verksamhet. Någon utvärdering behövs inte förrän man fullbordat arbetet kring en olycka som lett till att fonden trätt in.

De påföljder som ådöms personer som varit inblandade i olyckor i europeiska vatten måste dock utvärderas oftare. De kommer att utvärderas i form av medlemsstaternas rapportering om tillämpningen av artikel 10 i förordningen.

10. Administrativa utgifter (avsnitt iii del a i budgeten)

10.1 Konsekvenser för antalet tjänster

Förslaget kommer att ha begränsade konsekvenser för budgetens del A. I händelse av oljeutsläpp som leder till att fonden träder in kommer dock även kommissionens anställda att påverkas i hög utsträckning. Det kan röra sig om t.ex. olika uppgifter i samband med att de företräder fonden eller förbereder kommittémöten, utredningsarbete eller samordning med den internationella oljeskadefonden. Sådana intensiva perioder kommer dock troligen att inträffa ganska sällan, och de sammanlagda konsekvenserna för antalet tjänster förblir därför begränsad.

>Plats för tabell>

10.2 Total budgetkonsekvens av ytterligare personal

108 000 euro om året.

10.3 Ökning av andra administrativa utgifter till följd av åtgärden

(euro)

>Plats för tabell>

Denna kostnad under budgetpost A 7 kommer att täckas med medel från GD TREN:s allmänna anslag.

KONSEKVENSANALYS FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR FÖRETAG, SÄRSKILT SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAG

Beteckning på förslaget

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten och om därmed förbundna åtgärder

Dokumentets referensnummer

KOM(...) ......slutlig av den

Förslaget

1. Varför behövs det, med tanke på subsidiaritetsprincipen, gemenskapslagstiftning på detta område, och vilka är huvudmålen-

Enligt fördraget skall en gemensam transportpolitik fastställas. För att genomföra denna politik kan även åtgärder för att förbättra säkerhet och miljöskydd vid sjötransporter vidtas. Till dessa åtgärder hör skälig ersättning till dem som drabbas av oljeutsläpp och ekonomiska påföljder för grov vårdslöshet vid oljetransport till sjöss.

Visserligen finns det internationella konventioner om ansvarighet och ersättning för skada orsakad av oljeutsläpp, till vilka alla berörda medlemsstater är eller snart kommer att bli parter, men den senaste tidens olyckor, framför allt förlisningen av Erika 1999, visar att mekanismerna inte räcker till för att garantera de drabbade skälig ersättning.

Enligt förordningen skall det upprättas en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (COPE-fonden). Med tanke på att det redan finns ett relativt väl fungerande internationellt ersättningssytem för oljeutsläpp får man höjda ersättningsgränser enklast genom att man bygger vidare på och kompletterar det internationella systemet. På så sätt slipper man också dubbelarbete och onödig administration. COPE-fonden bygger därför till stor del på de förfaranden och den bedömning som tillämpas inom ramen för det internationella systemet.

Ett oljeutsläpp kan orsaka enorm skada. Vid olyckor där de internationella ersättningsgränserna överskrids får de drabbade inte full ersättning enligt det befintliga internationella systemet. Genom att gemenskapen vidtar åtgärder på detta område och upprättar en fond med bidrag från alla medlemsstaters oljemottagare förbättras de drabbades möjligheter att få full ersättning vid oljeutsläpp i europeiska vatten. Det högsta tillgängliga ersättningsbeloppet kommer att höjas från nuvarande 200 miljoner euro till en miljard euro. Dessutom kommer kostnaderna för oljeutsläpp i EU:s vatten att fördelas mellan alla EU-kuststater. Det konkreta mervärdet av den föreslagna åtgärden är alltså att det tillgängliga ersättningsbeloppet femfaldigas jämfört med de befintliga beloppen, genom vilket man mycket bättre tryggar skälig ersättning och sprider riskerna för oljeutsläpp bland gemenskapens samtliga kuststater. En mer indirekt fördel är att garantin för att det finns ytterligare ersättningsmedel tillgängliga förmodligen kommer att påskynda den internationella oljeskadefondens behandling av europeiska ersättningsärenden, också när det gäller ersättningar som inte överstiger den fondens ersättningstak.

För upprättandet av en ersättningsfond för oljeutsläpp krävs en förordning. De parter som skall finansiera fonden, dvs. de europeiska oljemottagarna, kommer knappast att betala några större bidrag om de inte är skyldiga att göra så enligt lag. Dessutom är det omöjligt att genomföra bestämmelser om avgifter till och ersättningsbetalningar från fonden på ett enhetligt och harmoniserat sätt, om bestämmelserna inte är identiska i alla medlemsstater och för alla berörda parter. Harmoniserade regler bidrar därför kraftigt till att säkerställa ett enhetligt genomförande av skyldigheterna. Det är därför nödvändigt att genom en förordning sörja för en enhetlig tillämpning av dessa bestämmelser.

Den föreslagna förordningen omfattar en artikel enligt vilken medlemsstaterna skall införa ekonomiska påföljder för alla personer som medverkar vid oljetransport till sjöss och som gör sig skyldiga till grov vårdslöshet. En sådan bestämmelse kräver formen av förordning. Åtgärder på gemenskapsnivå är det bästa sättet att se till att påföljderna tillämpas enhetligt i hela gemenskapen.

Konsekvenser för företagen

2. Vilka påverkas av förslaget-

- Vilka sektorer-

- Hur stora är de företag som påverkas (vilken är de små och medelstora företagens andel)-

- Är dessa företag belägna i vissa geografiska områden inom gemenskapen-

Företag etablerade inom gemenskapen som tar emot mer än 150 000 ton tjock eldningsolja eller råolja från sjötransporter kommer att påverkas mest av förslaget, eftersom det är dessa mottagare som skall betala avgifterna till COPE-fonden (precis som i det befintliga internationella system som förslaget bygger på).

Denna konstruktion innebär att förslaget mest berör stora oljeimportörer och stora oljehandlare, medan små och medelstora företag bara berörs i den utsträckning deras verksamhet överstiger gränserna. Bara företag etablerade i medlemsstater med oljehamnar och oljeterminaler berörs direkt.

Förslagets andra syfte, att införa gemenskapsbaserade ekonomiska påföljder för varje person som gör sig skyldig till grov vårdslöshet vid oljetransport till sjöss, kommer förmodligen att beröra en större krets av sjöfartsbranschen. Fartygs- och lastägare, befraktare, klassificeringssällskap, redare och operatör kan dömas att betala detta vite om det fastställs i domstol att de varit grovt vårdslösa.

3. Vilka åtgärder måste företagen vidta för att följa förslaget-

Företagen kommer bara att påverkas vid en stor oljekatastrof i europeiska vatten, eller om det fastställs i domstol att ett företag gjort sig skyldigt till grov vårdslöshet.

Vid stora oljeutsläpp skall oljemottagarna betala avgifter till COPE-fonden. Avgiftens storlek bestäms av kommissionen i samarbete med COPE-fondens kommitté, och oljemottagarna faktureras direkt från fonden på grundval av information från medlemsstaterna om avgiftspliktig olja.

4. Vilka ekonomiska verkningar förväntas förslaget få

- för sysselsättningen-

- för investeringar och nyetablering av företag-

- för företagens konkurrenskraft-

Avgiften till COPE-fonden grundas på hur stora mängder tjock eldningsolja och råolja som företaget tar emot. Avgiften kommer alltså att variera kraftigt mellan medlemsstaterna och de enskilda företagen. De största mottagarna kommer att få erlägga de högsta avgifterna, och mindre företag får erlägga lägre avgifter i förhållande till företagets andel i den sammanlagda mängd olja som tas emot i den berörda medlemsstaten.

Det värsta som kan inträffa är ett oljeutsläpp i europeiska vatten som orsakar skador för en miljard euro eller mer. Om ett sådant utsläpp sker innan den internationella oljeskadefondens ersättningstak höjts från 200 till 300 miljoner euro kommer fondens andel av den ersättning som skall utbetalas att uppgå till maximala 800 miljoner euro.

En sådan olycka får följande ekonomiska konsekvenser för oljemottagarna: Den sammanlagda importen är 623 miljoner ton avgiftspliktig olja (se tabellen). Detta innebär en merkostnad på 1,28 euro per ton mottagen olja (0,18 euro per fat), vilket motsvarar en tillfällig ökning med 0,5 % av oljepriset (beräknat på priset 35 euro per fat). Med tanke på det stora antal faktorer som påverkar oljepriset kommer denna ringa ökning förmodligen inte att påverka bränslepriserna.

De ekonomiska konsekvenserna för enskilda mottagare kan dock bli större. Det finns inga uppgifter om hur stora mängder enskilda företag tar emot. De övergripande siffrorna över hur mycket avgiftspliktig olja som tas emot i EU:s och EES medlemsstater ger dock en fingervisning om fördelningen av avgifterna mellan företag etablerade i respektive land. Följande siffror (för 1999) grundas på motsvarande siffror för den internationella oljeskadefonden.

>Plats för tabell>

Erfarenheten visar dock att sannolikheten för en så svår olycka inte är stor. Bara ett (Erika) av de ungefär hundra oljeutsläpp som den internationella oljeskadefonden behandlat under sin 25-åriga verksamhet har allvarligt överskridit ersättningstaket (200 miljoner euro). Inte ens ersättningen i samband med Erika-olyckan kommer förmodligen att överstiga 400 miljoner euro. Enligt förordningen kan fonden och de som erlagt avgift få tillbaka åtminstone en del av utbetald ersättning.

COPE-fonden får ekonomiska konsekvenser för oljemottagarna först när det inträffar ett oljeutsläpp i europeiska vatten där ersättningen överstiger de internationella ersättningstaken. Den begränsade sannolikheten att en sådan olycka inträffar, och de mycket höga kostnaderna om det verkligen sker, gör att europeiska oljemottagare kan komma att vilja försäkra sig mot risken. I så fall påverkar förslaget även den europeiska försäkringsbranschen i viss utsträckning.

Eftersom förslaget bygger vidare på de strukturer och förfaranden som inrättats för det internationella ersättningssystemet för oljeföroreningar kommer förslaget förmodligen inte att ha någon större inverkan på sysselsättningen eller investeringarna utöver vad som nämnts ovan.

5. Innehåller förslaget åtgärder för att ta hänsyn till de små och medelstora företagens särskilda situation (inskränkningar eller skillnader i kraven, el. dyl.)-

Avgifterna till fonden beror på hur stor mängd olja som tas emot. Större mottagare får alltså betala högre avgifter och mindre mottagare lägre avgifter. Företag som tar emot mindre än 150 000 ton olja per år betalar ingen avgift.

Rådfrågade

6. Förteckning över organisationer som rådfrågats om förslaget och som fört fram särskilda synpunkter.

- European Shippers' Council (ESC)

- Federation of European Private Port Operators (FEPORT)

- European Sea Ports Organisation (ESPO)

- European Community Shipowners' Association (ECSA)

- European Transport Workers' Federation (ETF)

- Comité européen des assurances (CEA)

- International Association of Classification Societies (IACS)

- International Group of Protection & Indemnity Clubs

- International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko)

- Oil Companies International Marine Forum (OCIMF)

- International Chamber of Shipping (ICS)

- International Underwriters Association (IUA)

- International Union of Marine Insurers (IUMI)

- International Tanker Owners' Pollution Federation Limited (ITOPF)

Branschen och branschorganisationerna har rådfrågats om förslagets huvudsyfte och viktigaste principer. De medger över lag att ersättningen till dem som drabbas av oljeutsläpp bör förbättras, men ifrågasätter behovet av ett regionalt initiativ. De flesta organisationerna stöder metoden att bygga vidare på det befintliga internationella systemet i stället för att skapa ett helt nytt, vilket ju hade nödsakat EU att distansera sig från ansvarighets- och fondkonventionerna.

Särskilt redarna (ICS, Intertanko och ECSA), P&I-klubbarna och oljeföretagen (OCIMF) skulle föredra att debatten om en förbättring av ansvarighets- och ersättningssystemet fördes inom ramen för IMO. De påpekar att det nuvarande systemet fungerar bra och är välbalanserat, och ifrågasätter behovet av gemenskapsåtgärder.

European Shippers' Council instämmer i kommissionens analys av det internationella systemets brister, men anser att upprättandet av en tredje fond inte innebär att man kommer till rätta med de problem som tas upp i analysen. European Transport Workers' Federation stöder kommissionens metod.

Man tycks kunna enas om att upprättandet av COPE-fonden är en av de få åtgärder som kan vidtas på gemenskapsnivå samtidigt som man bygger vidare på och bevarar det befintliga internationella ansvarighets- och ersättningssystemet.

OCIMF och ESC invänder dock mot att man lägger hela kostnaden för garantifonden på oljemottagarna, som enligt deras åsikt inte är har något ansvar för olyckorna.