ORDFÖRKLARINGAR

CASE : Förkortning för Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili, dvs. seismiskt isolerade och ekologiskt hållbara bostäder. CASEprojektet tillkännagavs av det italienska ministerrådet den 23 april 2009. Den 28 april 2009 utfärdade den italienska regeringen delegationsförordning nr 39, kallad Decreto Abruzzo, enligt vilken civilskyddsavdelningen skulle säkerställa byggandet av CASEbostäder som kunde användas på ett hållbart sätt. Byggnaderna är uppbyggda på särskilda pelare som isolerar dem från horisontella jordbävningsrörelser. De är dessutom energieffektiva och innehåller förnybara energisystem, t.ex. solcellspaneler och solvattenvärmare.

Civilskyddsavdelningen : Den italienska civilskyddsavdelningen är ett integrerat system som möjliggör samordnad användning av alla tillgängliga statliga och privata resurser. Den är en avdelning inom premiärministerns kansli och innefattar, enligt lag, ett antal myndigheter, förvaltningar samt privata och offentliga organ (inbegripet armén, flottan, flygvapnet, ett flertal ministerier och regionala myndigheter) samt medlemmar från den akademiska världen som deltar i forskningsarbetet. Budgeten för 2012 är 1,67 miljarder euro, varav 72 % täcker lån som hänför sig till tidigare års katastrofer, 21 % verksamhet som föreskrivs i lagen och 7 % avdelningens interna kostnader, inbegripet kostnader för flygplansflottan.

EUSF : Europeiska unionens solidaritetsfond inrättades genom rådets förordning (EG) nr 2012/2002 av den 11 november 2002 för ingripande vid större naturkatastrofer och som ett uttryck för europeisk solidaritet med katastrofdrabbade områden i Europa. Den har använts vid en rad olika katastrofer, exempelvis översvämningar, skogsbränder, jordbävningar, stormar och torka. Stöd från EUSF kan erhållas endast i fall då skadorna orsakade av den nationella katastrofen överskrider tröskelvärdet på 3 miljarder euro (enligt 2002 års priser) eller 0,6 % av den nationella BNI. Fonden har en årlig budget på 1 miljard euro. Sedan november 2011 har nästan 2,5 miljarder euro i stöd finansierats ur fonden (se bilaga I).

Genomförandeavtalet : Avtal nr C(2009)9138 mellan kommissionen och civilskyddsavdelningen, undertecknat den 11 november 2009, som fastställer det bidragsbelopp och de insatser som finansierades av EUSF till följd av jordbävningen i Abruzzerna.

+++++ TIFF +++++

L’Aquila :

Regionen Abruzzernas huvudstad, med en registrerad befolkning på 73150 invånare (2009), men dit 100000 personer kommer varje dag på grund av studier, tjänster, arbete och turism. Den är belägen på 721 meters höjd, inklämd mellan fyra bergstoppar på över 2000 meter. Klimatet är svalt i jämförelse med största delen av centrala Italien.

FIGUR 1 - L’AQUILAS GEOGRAFISKA POSITION

Källa: Eurostat.

MAP : Förkortning för Moduli Abitativi Provvisori, dvs. provisoriska bostadsmoduler.

MUSP : Förkortning för Moduli ad Uso Scolastico Provvisori, moduler för tillfälliga skolbyggnader. Dessa moduler ersätter tillfälligt skolor som skadades vid jordbävningen.

SAMMANFATTNING

I. Europeiska unionens solidaritetsfond (EUSF) ska ha som syfte att hjälpa medlemsstaterna och länder som förhandlar om anslutning till Europeiska unionen att hantera större naturkatastrofer genom att komplettera de offentliga utgifterna för nödvändiga krisinsatser. Insatser som finansieras är bland annat omedelbart återställande av infrastrukturer och utrustning inom områdena energi, vattenförsörjning och avloppsvatten, transporter, telekommunikationer, hälsa och utbildning samt provisoriska åtgärder för att tillhandahålla tillfälliga bostäder och finansiera räddningstjänst riktad till befolkningens omedelbara behov.

II. Tidigt i april 2009 drabbades den italienska regionen Abruzzerna och dess huvudstad L’Aquila av en jordbävning som orsakade direkta skador för kostnader på uppskattningsvis mer än 10 miljarder euro. I november 2009 bidrog Europeiska unionen med en halv miljard euro för de italienska krisinsatserna med medel från solidaritetsfonden. Enligt genomförandeavtalet skulle detta bidrag användas till i) insatser i den första akuta fasen (beräknat bidrag från EUSF: 50 miljoner euro), ii) MAPprojekt (tillfälliga bostadsmoduler för 7000 personer) och MUSPprojekt (tillfälliga skolor för 15000 skolbarn) (beräknat bidrag från EUSF: 94 miljoner euro) och iii) CASEprojektet för byggnad av bostäder för 15000 personer (beräknat bidrag från EUSF: 350 miljoner euro).

III. Revisionsrätten granskade i) huruvida utgifterna som följde av genomförandeavtalet var förenliga med EUSFförordningen, ii) huruvida CASEprojektet var välplanerat och snabbt genomfört samt iii) huruvida CASEprojektet genomfördes med vederbörlig hänsyn till principen om sparsamhet.

IV. Revisionsrätten fann att de finansierade projekten, med undantag av CASEprojektet, var berättigade till stöd enligt EUSFförordningen. Alla projekt hade genomförts i enlighet med genomförandeavtalet och tillgodosåg många av den jordbävningsdrabbade befolkningens akuta hjälpbehov. Det var lätt att förstå den strategi som de italienska myndigheterna hade valt för att bygga CASEbostäderna, men projektet ledde inte till att man lyckades inkvartera hela den fördrivna befolkningen före vintern. CASEbostäderna visade sig vara onödigt kostsamma och inhysa för få människor, och det fanns brister i projektplaneringen samt i säkerställandet av ekonomin vid genomförandet av projektet.

V. För att lära av erfarenheten i Abruzzerna och med vederbörlig hänsyn till den specifika nödsituationen och effekterna av den rekommenderar revisionsrätten att kommissionen i) överväger att anpassa EUSFförordningen så att den motsvarar den senaste utvecklingen avseende strategier för insatskapaciteten vid katastrofer, ii) uppmuntrar medlemsstaterna att förbättra sin krisberedskap för att få bistånd på ett tids- och kostnadseffektivt sätt och iii) främjar att vederbörlig hänsyn tas till principen om sparsamhet när akuta hjälpprojekt utformas och genomförs.

INLEDNING

1. Den 6 april 2009 drabbades den italienska regionen Abruzzerna av en jordbävning med en styrka på 6,3 på Richterskalan. Jordbävningen orsakade allvarliga skador på den grundläggande infrastrukturen och drabbade befolkningen mycket hårt. Bland de drabbade områdena återfinns hela provinsen L’Aquila, större delen av regionen Abruzzerna och vissa angränsande områden. Denna allvarliga jordbävning hade sitt epicent-rum i regionens huvudstad L’Aquila, och särskilt hårt drabbades stadens historiska centrum.

+++++ TIFF +++++

© Europeiska revisionsrätten.

2. Av den totala befolkningen på cirka 300000 som drabbades av katastrofen dog mer än 300 människor och 1500 skadades. Tusentals människor förlorade sina hem och/eller företag, och upp till 67500 personer inkvarterades i tältläger, på hotell eller i privata hem. En betydande andel av de byggnader som undersöktes efter jordbävningen befanns vara fullständigt osäkra [1] (se tabell 1).

3. Enligt ansökan om bistånd från Europeiska solidaritetsfonden uppskattades det sammanlagda värdet på de direkta skadorna till över 10 miljarder euro, vilket utgör 0,67 % av Italiens BNI och mer än tre gånger tröskelvärdet på 3 miljarder som gäller för bistånd ur EU:s solidaritetsfond [2]. De italienska myndigheterna ansökte om ekonomiskt bistånd till följd av jordbävningen inom den tidsfrist på tio veckor som gäller för ansökningar om EUSFstöd. I sitt beslut av den 8 juni 2009 föreslog kommissionen att rådet och Europaparlamentet, som tillsammans utgör Europeiska unionens budgetmyndighet, skulle anslå 494 miljoner euro i ekonomiskt bistånd [3].

4. Enligt kommissionens förslag att anslå 494 miljoner euro hade de italienska myndigheterna uppskattat kostnaderna för nödvändiga krisinsatser som berättigar till stöd enligt artikel 3.2 i förordning (EG) nr 2012/2002 [4] till 2004 miljoner euro, varav den största andelen behövdes till räddningstjänster och framför allt tillfälliga bostäder. Kommissionen påpekade också att de italienska myndigheterna förklarade att de undersökte möjligheterna att finansiera en del av återuppbyggnaden med åtgärder som går utöver krisinsatserna genom relevanta operativa program som medfinansieras av strukturfonderna [5].

TABELL 1

SKADOR PÅ BYGGNADER SOM FÖRORSAKATS AV JORDBÄVNINGEN

Källa: Civilskyddsavdelningen.

Undersökningens resultat | Privata byggnader | Offentliga byggnader | Kulturarv |

Säker (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Delvis eller tillfälligt osäker (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Fullständigt osäker (E) eller osäker på grund av yttre risker (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Antal byggnader som undersökts | 71302 | 2219 | 1800 |

5. Genomförandeavtalet [6] ingicks den 11 november 2009 och bidraget betalades ut den 30 november 2009 [7].

6. Enligt genomförandeavtalet användes biståndet på 494 miljoner euro (se tabell 2) till följande:

- Inledande krisinsatser; den totala kostnaden för inledande stöd till befolkningen var 653 miljoner euro [8], varav det beräknade beloppet på 50 miljoner euro finansierades av EUSF.

- MAPprojektet (som omfattar tillhandahållandet av mindre, tillfälliga bostadsenheter för upp till 7000 personer) och MUSPprojektet (som omfattar tillhandahållandet av tillfälliga skolor för en del av de över 15000 skolbarn som drabbades av jordbävningen); den totala kostnaden för MAP- och MUSPprojekten var 321 miljoner euro [9], varav det beräknade beloppet på 94 miljoner euro finansierades av EUSF.

- CASEprojektet för uppförande av bostäder, som består av tillfälliga bostäder för minst 15000 invånare i L’Aquila; den totala kostnaden för projektet var 810 miljoner euro [10], varav det beräknade beloppet på 350 miljoner euro finansierades av EUSF.

TABELL 2

VERKSAMHET SOM FINANSIERAS AV EUSF (MILJONER EURO)

Källa: EUSF:s genomförandeavtal.

| Nationell budget | Bidrag från EUSF | Sammanlagt |

Insatser i den första akuta fasen | 603 | 50 | 653 |

MAP- och MUSPprojekt | 227 | 94 | 321 |

CASEprojekt | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

7. Syftet med revisionen var att besvara tre specifika revisionsfrågor:

1) Var de insatser som ingick i genomförandeavtalet förenliga med EUSFförordningen?

2) Var CASEprojektet välplanerat och väl utformat?

3) Genomfördes CASEprojektet med vederbörlig hänsyn till principen om sparsamhet?

8. När det gäller revisionsfrågorna 2) och 3) inriktades revisionen på CASEprojektet, för vilket största delen av bidraget från EUSF utnyttjades (se punkt 6). Revisionen ägde rum mellan november 2011 och februari 2012 och omfattade ett urval av fem upphandlingsförfaranden och tolv kontrakt för uppförande av byggnader och leverans av möbler, betong, pelare och seismiska isolatorer. Urvalet täckte 35 % av de belopp som man hade ingått kontrakt för till CASEprojektet (se bilaga II). Dokumentanalyserna kompletterades med intervjuer med och iakttagelser vid civilskyddsavdelningen, projektplatser och berörda parter i det jordbävningsdrabbade området.

IAKTTAGELSER

GENOMFÖRANDEAVTALET OCH EUSFFÖRORDNINGEN

EUSFFÖRORDNINGEN TILLÅTER INTE LÖSNINGAR SOM CASEPROJEKTET

9. EUSF ska ha som syfte att hjälpa medlemsstaterna och länder som förhandlar om anslutning till Europeiska unionen att hantera större naturkatastrofer och komplettera de offentliga utgifterna för följande nödvändiga krisinsatser [11]:

- Omedelbart återställande av infrastruktur och utrustning inom områdena energi, dricksvattenförsörjning och avloppsvatten, transporter, telekommunikationer, hälsa och utbildning.

- Provisoriska åtgärder för att tillhandahålla bostäder och finansiera räddningstjänst riktad till befolkningens omedelbara behov.

- Omedelbart säkrande av förebyggande infrastruktur och omedelbara åtgärder för att skydda kulturarvet.

- Omedelbar röjning av katastrofdrabbade områden, inklusive naturområden.

10. Enligt kommissionens tolkning [12] betyder detta att beloppet för krisinsatserna inte får överstiga vad som anses vara omedelbart nödvändigt (återställande i fungerande skick) och ska i regel inte täcka kostnaden för full återuppbyggnad.

11. Alla insatser genomfördes i enlighet med genomförandeavtalet. EUSF förordningen tillåter sådana insatser som stödinsatserna i den första akuta fasen, stödet till befolkningen samt MAP- och MUSPprojekten, men det var däremot inte fallet med CASEprojektet.

BERÄTTIGANDE AV ETT INLEDANDE STÖD TILL BEFOLKNINGEN

12. Efter jordbävningen tillhandahöll civilskyddsavdelningen i den första akuta fasen stödinsatser till omkring 67000 personer, som i slutet av april bodde på hotell eller i privata bostäder (nästan 32000 personer) och i tältläger (över 35000 personer).

13. Fondens medel för stödinsatserna i den första akuta fasen och stödet till befolkningen användes i enlighet med bestämmelserna i EUSF förordningen, då de bestod av nödvändiga krisinsatser som tillhandahöll räddningstjänst riktad till befolkningens omedelbara behov.

STÖDBERÄTTIGANDE NÄR DET GÄLLER MAP- OCH MUSPPROJEKTEN

14. Genomförandeavtalet omfattade uppförande av 2300 tillfälliga bostäder (MAP) och 34 tillfälliga skolor (MUSP). Enligt den slutliga genomföranderapporten byggde civilskyddsavdelningen 3313 tillfälliga bostäder och 33 tillfälliga skolor. Därtill reparerades och förstärktes 59 skadade skolor. MUSPprojektets resultat var särskilt viktiga eftersom det snabba uppförandet av skolor gav familjer med skolbarn möjlighet att stanna kvar i L’Aquilaregionen.

+++++ TIFF +++++

© Europeiska revisionsrätten.

15. MAP- och MUSPprojekten genomfördes i överensstämmelse med bestämmelserna i EUSFförordningen. Således tillhandahöll man genom MAPprojektet tillfälliga bostäder åt befolkningen, och MUSPprojektet var inriktat på behovet av att omedelbart återställa byggnader på utbildningsområdet i fungerande skick.

BERÄTTIGANDE AV CASEPROJEKTET

16. Genomförandeavtalet omfattade byggnad av 160 tillfälliga hyreshus [13], innehållande mellan 4000 och 4500 lägenheter med inkvartering för mer än 15000 personer. Sammanlagt byggdes 185 bostadshus inom mindre än ett år efter jordbävningen.

+++++ TIFF +++++

© Europeiska revisionsrätten.

17. I stället för att tillhandahålla tillfälliga bostäder i enlighet med EUSF förordningen, uppfördes det genom projektet nya permanenta bostadshus som lämpar sig för boende under de år som återuppbyggnaden pågår, vilket fick en bestående inverkan på landskapet och bostadsbeståndet i kommunen L’Aquila.

18. Trots att kommissionen och de italienska myndigheterna i genomförandeavtalet hade angett att insatser utöver sådana som är absolut nödvändiga inte skulle finansieras (se punkt 10) är CASEbostäderna, med sin höga energieffektivitet och seismiska isolering, mycket bättre utrustade än traditionella tillfälliga bostäder och många av de förstörda byggnaderna.

19. När alla CASEbostäder var uppförda lämnade civilskyddsavdelningen över dem till kommunen L’Aquila, som för närvarande förvaltar dem. I framtiden planerar kommunen att sälja en del av CASEbostäderna på den fria marknaden [14]. De övriga kommer att användas till sociala bostadsbehov och hyras ut till universitetsstuderande och andra. Således förväntas bostäderna generera inkomster. Till skillnad från strukturfondsförordningarna innehåller EUSFförordningen emellertid inte bestämmelser om sådana eventualiteter. Det tyder på att det enligt förordningen inte är möjligt att finansiera sådan ny byggnation på längre sikt [15].

20. EUSFförordningens tillämpningsområde är begränsat till de mest akuta behoven, medan återuppbyggnad på längre sikt måste överlåtas till andra instrument. Eftersom syftet med CASEprojektet var att tillhandahålla inkvartering på längre sikt var projektet inte förenligt med målen för EUSF.

PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV CASEPROJEKTET

DEN UNDERLIGGANDE STRATEGIN FÖR CASEPROJEKTET VAR LÄTT ATT FÖRSTÅ

21. De italienska myndigheterna tillämpade en annorlunda strategi för att tillhandahålla tillfälligt boende för invånarna i kommunen L’Aquila jämfört med de strategier som genomförts vid tidigare katastrofer. Vid tidigare katastrofer bestod strategin av tillfällig inkvartering i tältläger, följt av uppförande av tillfälliga bostäder och därefter uppförande av nya permanenta byggnader. Den strategi som valdes efter jordbävningen i L’Aquila innebar inkvartering under längre tid än normalt i tältläger, vilket de italienska myndigheterna ansåg var möjligt eftersom jordbävningen inträffade före sommaren och att det samtidigt snabbt uppfördes bostadshus av hög kvalitet. Målet var att, om möjligt före vintern, tillhandahålla fullt utrustade bostäder som lämpade sig för omedelbar inflyttning, också för människor som hade förlorat alla sina ägodelar vid jordbävningen. Figur 2 visar den strategi som de italienska myndigheterna använde.

FIGUR 2

TRADITIONELL STRATEGI OCH CASESTRATEGI

+++++ TIFF +++++

Källa: Civilskyddsavdelningen.

22. De italienska myndigheterna ansåg att valet av strategi var motiverat av följande skäl:

a) Det stora antalet människor som bodde i de förstörda byggnaderna, i synnerhet i staden L’Aquila.

b) Det bergiga landskapet i L’Aquila, vilket innebär att det är svårt att hitta tillräckligt med mark för uppförande av tillräckligt många envåningshus.

c) Den förväntade långa tiden för återuppbyggnadsarbetet i L’Aquilas historiska centrum, vilket innebar att inkvartering skulle behövas under lång tid.

d) Extrema klimatförhållanden med mycket kallt väder under vintern och mycket höga temperaturer under sommaren.

23. Revisionsrätten anser att CASEprojektet inte var förenligt med de särskilda bestämmelserna i EUSFförordningen, även om de italienska myndigheterna ansåg att strategin var motiverad.

DET FANNS BRISTER I BEHOVSBEDÖMNINGEN

24. Civilskyddsavdelningen bedömde med hjälp av internationella experter, däribland en civilskyddsgrupp från EU med experter från medlemsstaterna, skadorna på byggnaderna snabbt efter katastrofen. En månad efter jordbävningen ansåg civilskyddsavdelningen att dess uppskattning av det totala antalet osäkra byggnader var tillförlitlig [16].

25. De lokala myndigheternas handlingar var inte lämpliga för bedömning av de fördrivnas faktiska bostadsbehov. För att genomföra CASEprojektet tillräckligt snabbt måste upphandlingen därför påbörjas innan denna information blev tillgänglig. De faktiska bostadsbehoven fastställdes slutligen på grundval av en folkräkning som utfördes i början av augusti 2009, dvs. fyra månader efter jordbävningen och mer än två månader efter det att kontrakten för uppförandet av CASEbostäderna hade tilldelats. Folkräkningen gav tillförlitlig information om befolkningens faktiska behov, eftersom den också innehöll information om invånarnas önskemål om tillfälliga bostadsarrangemang [17], och ledde till att ytterligare 19 bostadshus uppfördes [18].

26. Eftersom uppgifterna om den fördrivna befolkningen inte fanns tillgängliga i tid var det först efter folkräkningen i augusti 2009 som det stod klart att bostadsbehovet överskred det planerade antalet bostäder, vilka måste delas ut på grundval av prioriteringskriterier. Tabell 3 visar antalet familjer som ansökt om tillfälligt boende och antalet lediga CASEbostäder. Enligt dessa uppgifter kunde ansökan om en CASEbostad inte beviljas för 4294 familjer eller cirka 8800 personer. Trots att antalet CASEbostäder ökade från 150 till 185 fanns det i april 2012 fortfarande 11292 personer som erhöll engångsbelopp för hyreskostnader till en månatlig kostnad på över 3 miljoner euro, eftersom 162 personer bodde på hotell och 142 personer bodde i Guardia di Finanzas förläggningar [19].

TABELL 3

FAMILJER SOM ANSÖKT OM OCH BOR I CASEBOSTÄDER

Källa: Civilskyddsavdelningen.

| Sammanlagt | Ansökt om CASEbostad | Tilldelats en CASEbostad |

Undersökta familjer | 15752 | 8715 | 4421 |

Mer än 6 familjemedlemmar | 69 | 49 | 26 |

6 familjemedlemmar | 202 | 168 | 120 |

5 familjemedlemmar | 708 | 536 | 408 |

4 familjemedlemmar | 2407 | 1750 | 1309 |

3 familjemedlemmar | 3046 | 1998 | 1486 |

2 familjemedlemmar | 3883 | 2203 | 935 |

1 familjemedlem | 5437 | 2011 | 137 |

MERPARTEN AV BOSTÄDERNA VAR INTE TILLGÄNGLIGA FÖRE VINTERN

27. Målet att inkvartera invånarna i lägenheter före vintern (se punkt 21) uppnåddes inte fullständigt. Trots att de första bostäderna stod färdiga i slutet av september 2009 (mindre än sex månader efter jordbävningen) och bostadshusen uppfördes planenligt kunde endast cirka 6300 av de 15000 människor som avsågs i genomförandeavtalet inkvarteras före slutet av november. De sista bostäderna blev tillgängliga i mars 2010 (se tabell 4). Ytterligare kostnader för boende kunde inte undvikas eftersom människorna i behov av bostad under tiden tillbringade vintern på hotell.

28. Förseningen var en konsekvens av tidsåtgången för att inleda de nödvändiga upphandlingsförfarandena och av behovet att hitta lämpliga byggplatser, som skulle analyseras med avseende på deras seismiska, hydrologiska och geologiska säkerhet. Trots att Italien är ett land med hög jordbävningsrisk (se bilaga III) var det första gången civilskyddsavdelningen antog en sådan strategi. Därför utformades de tekniska specifikationerna och upphandlingsdokumenten för CASEbostäderna inte förrän efter jordbävningen [20]. Det var emellertid möjligt att inleda upphandlingsförfarandena den 22 maj 2009, bara en och en halv månad efter jordbävningen.

TABELL 4

HUR LEVERANSEN AV CASELÄGENHETERNA HAR FRAMSKRIDIT

Källa: Civilskyddsavdelningen.

Datum | Levererade lägenheter | Antal inkvarterade personer |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

CASEBOSTÄDERNAS KOSTNAD

CASEBOSTÄDERNA VAR RELATIVT KOSTSAMMA

29. Civilskyddsavdelningen undertecknade kontrakt för ett sammanlagt belopp på 710 miljoner euro (exklusive moms) för CASEprojektet [21], inbegripet anläggningsarbeten, grönområden, möbler och övriga kostnader. En specifikation över de kostnader som är relevanta för beräkningen av kostnaden för CASEbostäderna per kvadratmeter, dvs. exklusive kostnader för möbler, anläggningsarbeten, rivning, elektromekaniska arbeten och grönområden (vilka uppgår till 112,5 miljoner euro, se bilaga II), visas i tabell 5.

30. Den genomsnittliga kostnaden för uppförandet av vart och ett av de 185 bostadshusen var 3230629 euro, vilket innebär en byggnadskostnad på 134337 euro för var och en av de 4449 lägenheterna.

TABELL 5

KOSTNADER FÖR CASEBYGGNADER I EURO

Källa: Europeiska revisionsrättens analys, grundad på dokument från civilskyddsavdelningen.

Typ av arbeten | Kontrakterat | Procent av totalbeloppet |

Hissar | 9810023 | 1,6 |

Byggnader | 425305706 | 71,2 |

Gjutning/betongarmering | 55160175 | 9,2 |

Betong | 27344339 | 4,6 |

Svetsade armeringsnät | 15927758 | 2,7 |

Pelare | 37562778 | 6,3 |

Seismiska isolatorer | 12013512 | 2,0 |

Utgrävningar | 14542086 | 2,4 |

TOTALT | 597666377 | 100,0 |

31. Revisionsrätten jämförde kostnaderna för CASEbostäderna med standardkostnader som tillämpas i Italien (se figur 3) på basis av en allmänt använd referensmanual [22]. Antalet kvadratmeter beräknades således enligt den beräkningsmetod som används i denna manual. Utgångspunkten för att beräkna kostnaderna per kvadratmeter var 1960 kvadratmeter per bostadshus [23]. Kostnaden per enhet var 1648 euro/kvadratmeter bostadsyta [24], inbegripet kostnaden för parkeringsplatser.

32. För subventionerat boende fastställer referensmanualen ett grundpris på cirka 1153 euro/kvadratmeter, inbegripet parkeringsplatser [25], jämfört med vilket CASEbostadshusen var i genomsnitt 43 % dyrare. För monteringsfärdiga bostäder var standardkostnaden däremot cirka 640 euro/kvadratmeter [26] för bostadshus på 5964 kvadratmeter, jämfört med vilken CASEbostäderna var i genomsnitt 158 % dyrare [27] [28].

KATASTROFENS OCH DEN SEISMISKA ISOLERINGENS PÅVERKAN

33. Enligt civilskyddsavdelningen har kravet att snabbt genomföra projektet påverkat valet av byggnadsmaterial, arbetsmetoder och entreprenörer. Revisionsrätten beräknade följande faktorers inverkan till cirka 27 miljoner euro:

a) Pelarna som användes till att uppföra CASEbyggnaderna var gjorda av stål eftersom dessa kunde levereras snabbare än de betongpelare som används i normala fall. Men de var även mer än dubbelt så dyra som det pris som förhandlats för betongpelare [29], vilket innebar ytterligare kostnader som uppgick till över 21 miljoner euro.

b) Betongen skulle vara möjlig att bearbeta i alla tänkbara väderförhållanden och torka snabbt, vilket gjorde det nödvändigt att använda betong av mycket hög kvalitet med dyra kemiska tillsatser, vilket innebar en tilläggskostnad på 16 % eller 4 miljoner euro [30].

c) Eftersom endast några företag erbjöd sig att bygga mer än en av de 30 enheterna inom de korta tidsfristerna tilldelades kontrakten 16 olika anbudsgivare. Om det hade varit möjligt att tilldela kontrakten de nio högst rankade anbudsgivarna skulle besparingar på cirka 2 miljoner euro ha kunnat göras.

d) Eftersom entreprenörerna måste genomföra ett stort projekt på kort tid måste de också betala mer för material och arbetskraft eftersom arbetet utfördes i tre skift. Den ytterligare kostnaden kan inte kvantifieras exakt.

34. En del av den ytterligare kostnaden beror på att man valde en seismiskt isolerad byggnadsstruktur, vilket förutom seismiska isolatorer krävde ytterligare hissar och trappor för att förena den isolerade plattformen med den ickeisolerade husgrunden. Revisionsrätten har uppskattat denna ytterligare kostnad till cirka 23 miljoner euro [31].

35. Det justerade priset per kvadratmeter, utan kostnaden till följd av krissituationen och ytterligare kostnader för seismisk isolering, var 1510 euro (se tabell 6), vilket fortfarande är betydligt högre än priset för standardbyggen (se figur 3).

TABELL 6

JUSTERAD KOSTNAD FÖR CASEBOSTÄDERNA

Källa: Europeiska revisionsrättens egna beräkningar.

Beskrivning | Belopp (euro) |

Total byggnadskostnad | 597666377 |

Minus kostnaden för brådskande arbetsmetoder | - 27000000 |

Minus kostnaden för seismisk isolering | - 23000000 |

Justerad kostnad | 547666377 |

| |

Enhetskostnad för 185 bostadshus | 2960358 |

Enhetskostnad för 4449 lägenheter | 123098 |

Pris per m2 total yta (1960 m2) | 1510 |

36. De kostnader som uppstod på grund av krissituationen och valet att förse byggnaderna med seismisk isolering kan förklara en del av den ytterligare kostnaden för CASElägenheterna. Bidragande orsaker var dock delvis också det begränsade antalet anbudsgivare, de korta tidsfristerna samt att mindre vikt fästes vid priset vid tilldelning av kontrakt.

ANTALET ANBUDSGIVARE VAR BEGRÄNSAT

EXTREMT KORTA TIDSFRISTER FÖR MOTTAGANDE AV ANBUD

37. Trots de möjligheter som reglerna för akut upphandling ger bör tidsfristerna för mottagande av anbud och ansökningar om att få delta vara tillräckligt långa för att berörda parter ska få rimlig tid på sig att sammanställa och lägga fram sina anbud, särskilt med tanke på kontraktets komplexitet [32]. Längre tidsfrister underlättar ökad konkurrens och leder till bättre upphandlingar och därigenom är det troligare att projektet blir framgångsrikt och att ekonomiska faktorer beaktas.

FIGUR 3

KOSTNADSJÄMFÖRELSE MELLAN CASE OCH STANDARDBOSTÄDER

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

38. Samma dag som jordbävningen inträffade utlyste den italienska regeringen undantagstillstånd, vilket gav civilskyddsavdelningens chef befogenhet som "delegerad kommissionär för katastrofen i Abruzzerna". Undantagstillståndsakten gav civilskyddsavdelningens chef befogenhet att utfärda bestämmelser som avviker från befintliga lagar, vilket gjorde det möjligt för genomförandemyndigheten att delvis förbise de normala upphandlingsförfarandena. Decreto Abruzzo [33] gav möjlighet till upphandling genom förhandlade förfaranden utan föregående offentliggörande.

39. Trots de möjligheter som Decreto Abruzzo erbjuder antog civilskyddsavdelningen mer transparenta öppna anbudsförfaranden för uppförande av byggnader och leverans av möbler, vilket motsvarare över 70 % av CASEprojektets totala utgifter. Förhandlade förfaranden användes för endast 30 % av utgifterna, dvs. för leverans av pelare, betong och seismiska isolatorer. Med tanke på den inledande förseningen av upphandlingsförfarandena förkortade civilskyddsavdelningen emellertid avsevärt tidsfristen för när anbuden skulle vara inlämnade för alla förfaranden (se tabell 7).

TABELL 7

TIDSFRISTER FÖR INLÄMNANDE AV ANBUD

Källa: Europeiska revisionsrättens analys grundad på upphandlingsmeddelanden och inbjudningar.

Upphandling | Anbudsinfordran | Tidsfrist | Dagar | Dagar enligt standardförfarandet |

Byggnader | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Möbler | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Pelare | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Betong | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Seismiska isolatorer | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Enligt civilskyddsavdelningen fanns det endast några få företag som kunde leverera de önskade kvantiteterna med önskad kvalitet på kort tid (se närmare uppgifter i tabell 8). Därför bjöd civilskyddsavdelningen in ett relativt litet antal företag att delta i förhandlade förfaranden och mottog följaktligen få anbud. Flera anbud kunde dock inte godkännas, främst på grund av den korta tidsfristen för mottagande av anbud, vilket ledde till anbud av dålig kvalitet (se ruta 1). Detta visar att genomförandemyndigheten kunde ha övervägt kontraktens komplexitet bättre när den fastställde tidsfristerna för inlämnande av anbud, med tanke på arbetenas omfattning och den korta tidsfristen för genomförande. Tabell 8 visar att skillnaden mellan antalet inbjudna företag och antalet godkända anbud var särskilt stor när det gällde leverans av betong (se punkt 41) och seismiska isolatorer (se ruta 1).

TABELL 8

MOTTAGNA, FÖRKASTADE OCH GODKÄNDA ANBUD

Källa: Europeiska revisionsrättens analys, grundad på upphandlingsdokument.

Upphandling | Företag som inbjudits till förhandlade förfaranden | Mottagna anbud | Godkända anbud | Förkastade anbud | Procentandel förkastade anbud |

Byggnader | N/A | 58 | 44 | 14 | 24,1 |

Möbler | N/A | 19 | 18 | 1 | 5,3 |

Pelare | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 |

Betong | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 |

Seismiska isolatorer | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 |

RUTA 1

ORSAKER TILL ATT ANBUD FÖRKASTATS

Av de fem anbud i de förhandlade förfarandena som inte kunde godkännas begärde endast ett företag att tidsfristerna för inlämnande av upphandlingsdokument skulle senareläggas (leverans av pelare). Därutöver förkastades två anbud för att de inte innehöll ett anbud för den första delen (betong) eller för att handlingar saknades (betong och seismiska isolatorer). När det gällde de öppna anbuden för byggnader levererades ett anbud för sent, fem anbud uppfyllde inte reglerna avseende kuvert och i fyra fall saknades vissa handlingar – i två fall specificerades inte vilket kontrakt som avsågs och i två andra fall saknades "antimaffia"-intyget [34].

OLÄMPLIG UPPDELNING AV KONTRAKT

41. Uppdelning av anbud i flera rimligt stora delar ökar också konkurrensen. Till skillnad från upphandlingen för byggnader, som var uppdelad i ett stort antal delar för att garantera ett tillräckligt antal anbudsgivare och större framgång, uppdelades emellertid inte förhandlade förfaranden på ett lämpligt sätt. Detta var särskilt uppenbart när det gällde leverans av betong, där en av de tre delarna var så omfattande att två av de fyra anbudsgivarna inte hade med ett ekonomiskt anbud för den första delen eftersom den överskred deras produktionskapacitet [35], och de uteslöts därmed även från upphandlingen av de återstående delarna.

RUTA 2

OFFENTLIGA UPPHANDLINGSFÖRFARANDEN

I EU:s budgetförordning och i direktivet om offentlig upphandling anges att kontrakt kan tilldelas antingen enligt kriteriet "lägsta pris" eller kriteriet "det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet". Anbudsförfarandena fastställer minimikriterier (urvalskriterier) som företag som vill delta i en upphandling måste uppfylla. De anbud som klarar detta första hinder utvärderas sedan mot tilldelningskriterierna (lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet).

Kontrakten för CASEprojektet tilldelades enligt kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Enligt detta kriterium ska anbudsgivarna överlämna sina anbud i två olika kuvert, varav ett innehåller en beskrivning av egenskaperna för de arbeten/produkter/tjänster som erbjuds (tekniskt anbud) och det andra innehåller det erbjudna priset (ekonomiskt anbud).

Det tekniska anbudet utvärderas mot de tekniska kriterierna och poängsätts enligt den poängskala som anges i upphandlingsdokumenten. Det ekonomiska anbudet utvärderas matematiskt så att det godkända anbudet med lägst pris får flest poäng i enlighet med den viktning som fastställts för respektive upphandling. Den sammanlagda viktningen är alltid lika med 100.

I Italien utvärderas det ekonomiska anbudet genom avdrag från ett pris som fastställts på förhand, det så kallade grundpriset, vilket anges i upphandlingsdokumenten. Därför kan priset i det ekonomiska anbudet inte vara högre än grundpriset, men det brukar ligga i närheten av grundpriset om det är lågt viktat.

PRISET VAR ETT SEKUNDÄRT KRITERIUM FÖR TILLDELNING AV KONTRAKT

PRISET TILLMÄTTES EN MYCKET LITEN BETYDELSE

42. När det gäller upphandlingar där kontraktet tilldelas den som hade lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet bör tilldelningskriterierna vara de som är bäst lämpade för den aktuella upphandlingen, och den relativa betydelsen av priskriteriet i förhållande till övriga kriterier ska inte medföra att priskriterier neutraliseras i valet av vem som ska tilldelas kontraktet [36].

43. Varu- och byggentreprenadkontrakten för CASEprojektet tilldelades enligt kriteriet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Under bedömningsförfarandet tilldelades anbudsgivarna poäng på basis av de tekniska och ekonomiska anbudens förtjänster, och viktningen av de ekonomiska anbuden varierade från 25 till 55 poäng av 100.

44. När det gäller det viktigaste kontraktet, dvs. uppförande av byggnader, var det ekonomiska anbudets viktning 25/100, vilket var mycket lågt eftersom priskriteriernas betydelse neutraliserades i valet av vem som skulle tilldelas kontraktet. Trots det stora antalet godkända anbud (se tabell 8) var priskriteriets betydelse så liten att alla priser låg i närheten av grundpriset och kontrakt tilldelades till ett pris som inte var lägre än det genomsnittliga pris som erbjöds av alla anbudsgivare. I jämförelse var det ekonomiska anbudets viktning för leverans av möbler 40/100 och konkurrensen baserades i större utsträckning på priset, dvs. de erbjudna rabatterna var större och anbudspriserna varierade mer.

45. Tilldelningen av kontrakten för byggnader och leverans av möbler påverkades i större utsträckning av godtyckliga än av objektivt verifierbara kriterier. För kontrakten för byggnader var de viktigaste tilldelningskriterierna i det tekniska anbudet byggnadernas estetiska/arkitektoniska egenskaper, vilket i sig är ett godtyckligt kriterium eftersom det inte kan mätas enligt en objektivt verifierbar indikator. I meddelandet om upphandling var detta tilldelningskriterium ganska allmänt definierat, vilket gav utvärderingskommittén stort utrymme för skönsmässig bedömning [37]. Enligt bästa praxis rekommenderar man i sådana fall att ytterligare uppgifter lämnas som motiverar de tilldelade poängen.

TILLDELNINGSKRITERIERNA LEDDE TILL ÖKAD KOSTNAD PER KVADRATMETER

46. Tilldelningskriterierna och de viktningar som tillämpades i upphandlingen medförde att anbudsgivarna erbjöd mer än standardinnehållet för att ha möjlighet att vinna, exempelvis styrda mekaniska ventilationssystem [38], solskydd eller exklusiva efterbehandlingsmaterial. Dessa anordningar, som möjligtvis har ökat bekvämligheten och bidragit till bättre energieffektivitet, ökade kostnaden per kvadratmeter för lägenheterna och minskade de ekonomiska resurser som fanns tillgängliga för uppförande av flera bostäder för inkvartering av flera människor.

RUTA 3

TILLDELNINGSKRITERIER OCH VIKTNING VID UPPHANDLINGEN FÖR BYGGNADER

Civilskyddsavdelningen tillämpade ett öppet anbudsförfarande för uppförande av CASEbyggnaderna. Tilldelningskriteriet var "det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet". Det ekonomiska anbudets viktning var 25 av 100 poäng och det tekniska anbudets viktning var 75 av 100 poäng. För det tekniska anbudet tillämpades följande viktningsfaktorer:

a) Byggnadernas arkitektoniska kvalitet och yttre aspekter: 15 poäng.

b) Energieffektivitet och utrustningens kvalitet: 10 poäng.

c) Förbättring av parametrarna för miljöhållbarhet: 10 poäng.

d) Den arkitektoniska kvaliteten på bostädernas interiör och kvaliteten på inredningen: 10 poäng.

e) Den erbjudna bostadsytans storlek: 5 poäng.

f) Antal personer som inkvarteras: 5 poäng.

g) Boendets flexibilitet och variation i utformningen: 5 poäng.

h) Byggnadernas flexibilitet i förhållande till den specifika plattformslängden: 5 poäng.

i) Byggtid: 10 poäng.

47. Med tanke på omständigheterna efter jordbävningen borde syftet med kriterierna bland annat ha varit att inkvartera så många personer som möjligt. De kriterier som tillämpades var emellertid mer lämpade för långsiktiga investeringar än för den specifika nödsituationen eftersom man lade stor vikt vid arkitektoniska kvaliteter och maximal energieffektivitet, medan man lade liten vikt vid hur många människor som inkvarterades och hur stor bostadsyta som erbjöds (se ruta 3). Följaktligen var bostadsytan i de lägenheter som faktiskt upphandlades mindre än den genomsnittliga bostadsytan i de mottagna anbuden. Dessutom var antalet personer som faktiskt inkvarterades lägre än det genomsnittliga antalet i de mottagna anbuden. Dessa faktorer bidrog till ökad kostnad per kvadratmeter och per inkvarterad person. Vidare skulle cirka 11 miljoner euro ha sparats om arkitektoniska kriterier inte hade tillämpats [39].

DIREKTA AVTAL ANVÄNDES FÖR KOMPLETTERANDE ARBETEN

48. För att spara tid undvek man nya upphandlingsförfaranden för kompletterande arbeten och använde i stället direkta avtal. Exempelvis köpte man in värmesystemen, som inte ingick i de ursprungliga kontrakten, från samma entreprenör som hade uppfört byggnaderna. I tilläggen till kontrakten räknade man ut priserna genom att tillämpa samma små rabatter på grundpriserna som användes för byggnaderna (se punkt 44). Eftersom kontrakten för byggnader tilldelades på grundval av godtyckliga kriterier (se punkt 45) var de priser som betalades för värmesystemen högre än nödvändigt [40].

49. Stora skillnader konstaterades också i uppförandet av hisskonstruktioner som för vissa byggnader kostade 100 % mer än för andra [41]. Den slutliga kostnaden för vissa byggnader ökade med över 13 % på grund av dessa arbeten och den totala kostnaden för samma typ av kompletterande arbeten varierade från mindre än 128000 euro per byggnad till över 280000 euro per byggnad, dvs. från 6 % av byggnadens ursprungliga kostnad till över 13 % (se tabell 9). Därmed blev den byggnad som enligt det ursprungliga kontraktet var 34500 euro dyrare än den billigaste byggnaden nästan 189000 euro dyrare efter de kompletterande arbetena.

TABELL 9

KOSTNADEN FÖR KOMPLETTERANDE ARBETEN FÖR UTVALDA BYGGNADER

Källa: Europeiska revisionsrättens analys grundad på officiella handlingar.

Kostnad/byggnad | Kontrakt 1 | Kontrakt 2 | Kontrakt 3 | Kontrakt 4 |

Ursprungligt kontrakt (euro) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (euro) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (i procent) | + 1,6 | + 0,3 | + 1,0 | 0,0 |

Kompletterande arbeten | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (euro) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (i procent) | + 120,9 | + 58,0 | + 18,3 | 0,0 |

Procent av byggnadskostnaden | 13,1 | 9,5 | 7,1 | 6,0 |

| | | | |

Slutlig kostnad | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Skillnad i jämförelse med det billigaste anbudet (i procent) | + 8,4 | + 3,6 | + 2,0 | 0,0 |

Antal byggnader | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

VAR INSATSERNA SOM INGICK I GENOMFÖRANDEAVTALET FÖRENLIGA MED EUSFFÖRORDNINGEN?

50. Enligt EUSFförordningen får fonden endast användas till nödvändiga krisinsatser, inbegripet tillfällig inkvartering. Förordningen avser inte finansiering av faktisk återuppbyggnad eller inkomstbringande projekt. Enligt EUSFförordningen är fondens tillämpningsområde dessutom begränsat till de mest akuta behoven, medan återuppbyggnad på längre sikt måste överlåtas till andra instrument. Därmed anser revisionsrätten att CASEprojektet, som tillhandahöll bestående och hållbara bostäder, inte var förenligt med målen i EUSFförordningen. Vidare förväntas CASEbostäderna generera betydande inkomster i framtiden, trots att EUSFförordningen inte innehåller bestämmelser om sådana eventualiteter.

51. Utgifterna för inledande stöd och bistånd samt för MAPbostäderna och MUSPbyggnaderna var förenliga med EUSFförordningen. Projekten var inriktade på befolkningens omedelbara behov genom sådana krisinsatser som uttryckligen avses i förordningen.

REKOMMENDATION 1

Kommissionen bör förtydliga EUSFförordningens bestämmelser mot bakgrund av den senaste utvecklingen avseende strategier för insatskapaciteten vid katastrofer och överväga om ändringar behövs särskilt när det gäller behov av tillfällig inkvartering som tillgodoses genom att permanenta byggnader uppförs och inkomstbringande projekt. Om inkomster förväntas bör kommissionen dessutom säkerställa att dessa inkomster återvinns till EU:s budget. Kommissionen bör även på nytt utreda de italienska myndigheternas ansökan om bistånd mot bakgrund av förordningens kriterier om stödberättigande.

VAR CASEPROJEKTET VÄLPLANERAT OCH VÄL UTFORMAT?

52. Trots att strategin inte var förenlig med EUSFförordningen var den inriktad på den jordbävningsdrabbade befolkningens inkvarteringsbehov. De alternativa lösningarna verkade inte lika ändamålsenliga när det gällde att inkvartera så många människor med tanke på de svåra omständigheterna i regionen Abruzzerna.

53. Skadorna på byggnaderna bedömdes på ett snabbt och tillförlitligt sätt, men informationen om de fördrivnas faktiska bostadsbehov var inte tillgänglig förrän två månader efter det att kontrakten redan hade tilldelats. Trots att L’Aquila ligger i ett område med hög jordbävningsrisk fanns alltså inga lämpliga rutiner som garanterade att informationen om befolkningen fanns tillgänglig i tillräckligt god tid för att man skulle kunna anpassa projektet därefter. Därutöver hade de möjliga byggplatserna inte fastställts och granskats i förväg.

54. Trots bristen på tillräcklig information om den jordbävningsdrabbade befolkningen begärde man i de tekniska specifikationerna dyra trevåningshus av hög kvalitet, vilket slukade de tillgängliga resurserna och minskade möjligheterna att anpassa projektet till högre efterfrågan än planerat. Därmed tillhandahöll CASEprojektet otillräckligt antal bostäder i förhållande till vad som till slut fastställdes som den fördrivna befolkningens behov.

55. Man började inte utarbeta de tekniska specifikationerna för CASEbostäderna förrän efter det att jordbävningen hade inträffat. Trots att CASEbostäderna uppfördes i snabb takt uppnådde projektet därmed inte målet att tillhandahålla bostäder åt alla de drabbade människorna före vintern.

REKOMMENDATION 2

Rent generellt och för att öka fördelarna med EUSFfinansierade projekt bör kommissionen med hjälp av tillgängliga forum och metoder (t.ex. strukturfonder och spridning av bästa praxis) främja medlemsstaternas beredskap att agera snabbt och effektivt i krissituationer. Kommissionen och de medlemsstater som befinner sig i riskzonen bör sträva efter följande:

a) Ha aktuella riskhanteringsplaner som även garanterar tillgång till tillförlitlig information i rätt tid om den befolkning som drabbats av en naturkatastrof och i god tid hitta platser som kan användas för tillfälliga bostäder.

b) Ha strategier och lösningar som fastställts på förhand och som bidrar till att maximera antalet människor som får tillgång till adekvat boende med begränsade tillgängliga resurser.

c) Ha system som möjliggör akuta upphandlingar (nödsituationsförfaranden för att säkerställa rimlig ekonomi, tekniska specifikationer, ramavtal och en förteckning över möjliga entreprenörer).

GENOMFÖRDES CASEPROJEKTET MED VEDERBÖRLIG HÄNSYN TILL EKONOMIN?

56. Ingen större uppmärksamhet ägnades åt principen om sparsamhet. Trots att jämförelsen med standardbyggkostnader bara är vägledande var CASElägenheterna betydligt dyrare än lägenheterna på marknaden. Den höga kostnaden kunde delvis förklaras av att material av hög kvalitet och seismiska isolatorer användes och av behovet att snabbt genomföra projektet. En del av de ytterligare kostnaderna kunde dock ha undvikits om flera anbudsgivare hade deltagit i anbudsinfordran och om man i större utsträckning hade beaktat principen om sparsamhet vid bedömningen av anbuden.

57. På grund av att upphandlingsförfarandena inleddes sent var tidsfristerna för inlämnande av anbud mycket kortare än i normala fall, vilket påverkade upphandlingarnas kvalitet och konkurrensen på ett negativt sätt. De delar som sköttes genom förhandlade förfaranden, i synnerhet avseende leverans av betong, var för omfattande, vilket bidrog till det minskade antalet anbudsgivare. De direkta förhandlingarna som tillämpades för tilldelning av kompletterande arbeten bidrog till att man vann dyrbar tid under projektets genomförande, men tog inte tillräcklig hänsyn till sparsamhetsfaktorer och resulterade för en del av de granskade kontrakten i betydligt högre kostnader för liknande resultat.

58. Den låga viktning som gavs åt de ekonomiska anbuden för uppförande av byggnader, användningen av ineffektiva tekniska tilldelningskriterier samt den höga relativa betydelsen som gavs åt de godtyckliga kriterierna (t.ex. byggnadernas arkitektoniska kvalitet och yttre aspekter, energieffektivitet och utrustningens kvalitet) ökade kostnaderna för lägenheterna.

REKOMMENDATION 3

För att framtida EUSFfinansierade åtgärder i större utsträckning ska följa principen om sparsamhet bör kommissionen göra följande:

a) Gå igenom medlemsstaternas upphandlingsförfaranden vid naturkatastrofer för att identifiera och sprida bästa praxis och lärdomar som dragits avseende akuta upphandlingar.

b) Bedöma om bidragen från EUSF använts i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning för att identifiera och sprida bästa praxis och lärdomar som dragits avseende sparsamhetsaspekter.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Harald NOACK som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 december 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] KOM(2011) 136 slutlig av den 23 mars 2011 – Rapport från kommissionen – Europeiska unionens solidaritetsfond – Årsrapport 2009, s. 5.

[2] KOM(2011) 136 slutlig, s. 5.

[3] KOM(2011) 136 slutlig, s. 6.

[4] Rådets förordning (EG) nr 2012/2002 av den 11 november 2002 om inrättande av Europeiska unionens solidaritetsfond (EUT L 311, 14.11.2002, s. 3).

[5] KOM(2009) 448 slutlig av den 28 augusti 2009 – Preliminärt förslag till ändringsbudget nr 9 till 2009 års allmänna budget.

[6] Genomförandeavtal nr C(2009)9138.

[7] KOM(2011) 136 slutlig, s. 6.

[8] Slutlig genom-föranderapport, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, s. 11.

[9] a.a.

[10] a.a.

[11] Artikel 3.2 i förordning (EG) nr 2012/2002.

[12] Rapport från kommissionen – Europeiska unionens solidaritetsfond – Årsrapport 2002–2003 och Rapport om erfarenheterna efter ett års tillämpning av det nya instrumentet.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, ett dokument som undertecknats av den italienska civilförsvarsavdelningen, anger en maximal tidsperiod på tio år för provisoriska arbeten, men en minimal tidsperiod på 50 år för permanenta arbeten.

[14] Kommunens beslut av den 29 december 2011, verbale nr 172.

[15] I motiveringen till kommissionens förslag till rådets förordning om inrättandet av Europeiska unionens solidaritetsfond (KOM(2002) 514 slutlig) anger kommissionen att återuppbyggnad av infrastruktur och näringsliv på längre sikt måste överlåtas till andra instrument.

[16] Den europeiska civilskyddsmekanismens tekniker deltog i be-dömningen. De var nöjda med kvaliteten på bedömningen av byggnader. Se Community Civil Protection Mechanism – Technical Report – Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009, april 2009.

[17] Valet stod mellan CASE och bidrag i form av ett engångsbelopp åt personer som själva skaffade bostad.

[18] Antalet hus ökades till en början från 150 till 166 och efter folkräkningen till 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo - Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012 (rapport om befolkningens situation efter jordbävningen den 10 april 2012).

[20] Civilskyddsavdelningen utformade nyligen tekniska specifikationer för olika lösningar som ska upphandlas genom ramkontrakt. Ett tillfälligt avtal för detta ändamål undertecknades den 13 mars 2012 med CONSIP, ett offentligägt aktiebolag som fungerar som inköpscentral för den italienska offentliga förvaltningen.

[21] Därutöver tillkom kostnader på 9 miljoner euro för anslutning av bostäderna till el- och gasnätet samt elva miljoner euro i tekniska kostnader som inte var relevanta för beräkningen av byggnadskostnaderna.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[23] Referensmanualen avser den totala gångbara ytan. Revisionsrätten tog därför medeltalet på 1834 kvadratmeter som erbjöds av de vinnande budgivarna, vilket innefattade 30 % av cirka 180 kvadratmeter förbalkonger och trappor, och lade till resterande 70 % av dessa områden.

[24] Den kostnad som beräknats av revisionsrätten skiljer sig från den kostnad som redovisades av den italienska civilskyddsavdelningen (1314 euro/kvadratmeter) främst på grund av ett annat sätt att beräkna antalet kvadratmeter på ytan. Civilskyddsavdelningens beräkning grundades på en yta på 2333 kvadratmeter, vilket skiljer sig från den metod som används i referensmanualen. Den kostnad som redovisades av civilskyddsavdelningen är därmed inte jämförbar med den kostnad som rapporterats i manualen.

[25] Subventionerat boende, "edificio in edilizia convenzionata"; de rapporterade kostnaderna utan parkering var 1066 euro/kvadratmeter.

[26] Industribyggnader för civilt boende – "Edificio di civile abitazione industrializzato", Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[27] De rapporterade kostnaderna för MAP-bostäderna var 733 euro/kvadratmeter, dvs. nära den standardkostnad som rapporterats i referensmanualen.

[28] Ett bostadshus av samma storlek med högre standard (1754 kvadratmeter), inbegripet ett stort antal dyrare garage i stället för parkeringsplatser, kostar 1294 euro/kvadratmeter bostadsyta (inbegripet parkering och garage), jämfört med vilket kostnaderna för CASE-bostäderna fortfarande var 27 % högre.

[29] Det genomsnittliga enhetspriset för stålpelare var 6061,45 euro, medan det slutliga enhetspriset för betongpelare var 2743,23 euro.

[30] Denna skillnad motsvarar den genomsnittliga prisskillnaden mellan betongklass XC4 (Rck 30 N/mm2) som användes för den seismiskt isolerade plattformen eller klass XF1 (Rck 40 N/mm2) som installerades i husens grund samt billigare betongtyper (klass XC1 eller Xf2).

[31] Denna kostnad innefattar 12 miljoner euro för seismiska isolatorer, cirka 3,5 miljoner euro för ytterligare hissar (19000 euro styck) och 7,5 miljoner euro för ytterligare trappor och hisskonstruktioner (40000 uro styck).

[32] Enligt artikel 70.12 i Decreto Legislativo av den 12 april 2006, nr 163 (Italiens lag om offentlig upphandling) fastställer förvaltningen tidsfristerna vid brådskande situationer när det är omöjligt att följa de minimitidsfrister som föreskrivs i lagstiftningen, eventuellt med vederbörlig hänsyn till arbetenas komplexitet och den tid som krävs för att utarbeta anbuden.

[33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, nr 39.

[34] Intyg som utfärdas av den italienska handelskammaren på att företaget inte är involverad i organiserad brottslighet.

[35] Enligt uppgift från ett av företagen som hade lämnat in anbud och som noterats i utvärderingskommitténs protokoll.

[36] Denna goda praxis uttrycks även i artikel 138.3 i kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 av den 23 december 2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 31.12.2002, s. 1).

[37] Enligt riktlinjerna som utfärdats av AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), den italienska tillsynsmyndigheten för offentlig upphandling, ska meddelandet om upphandling innehålla detaljerade kriterier och poäng i en sådan form att utvärderingskommittén har mycket begränsade möjligheter till skönsmässig bedömning – Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[38] Ett av de fyra anbud som granskades innehöll en sådan anordning vars syfte sades vara att "uppnå ett idealiskt mikroklimat i lägenheterna, vilket ger behagliga temperatur- och fuktförhållanden samt naturlig jonisering av luften".

[39] Utan poängen för arkitektoniska kriterier skulle den slutliga rangordningen av anbuden ha förändrats och priset för uppförandet av 185 byggnader skulle ha blivit 11 miljoner euro billigare.

[40] Trots att alla utvalda byggnader fick mycket höga poäng för energieffektivitet (uppvärmningsbehoven borde därmed vara likartade) var kostnaden för det dyraste värmesystemet nästan 140000 euro, medan kostnaden för det billigaste var 67000 euro. Kostnaden för de två återstående byggnaderna var 79000 euro och 128000 euro.

[41] En av de granskade entreprenörerna installerade två hisskonstruktioner per byggnad i 22 byggnader till en kostnad av nästan 55000 euro per konstruktion, dvs. 110000 euro per byggnad, medan två andra entreprenörer byggde upp hisskonstruktioner till ett enhetspris på 23000 euro.

[1111] För detta kontrakt motsvarar antalet byggnader 20,53 byggnader av standardstorlek eftersom en del av dem var mindre. Enhetspriset för de ytterligare kostnaderna är dock beräknat för var och en av de 22 byggnaderna eftersom kostnaderna för värmesystem och hissanläggningar inte beaktade detta, medan beräkningen av byggnadernas enhetspriser baserades på den standardiserade modellen.

--------------------------------------------------

BILAGA I

BIDRAG FRÅN EU:S SOLIDARITETSFOND SEDAN 2002 (NOVEMBER 2002–SEPTEMBER 2012)

Källa: Europeiska kommissionen.

Mottagarland | Tidpunkt | Typ av katastrof | Kategori | Skador (miljoner euro) | Beviljat bistånd (miljoner euro) | Totalt beviljat bistånd (miljoner euro) |

+++++ TIFF +++++

ÖSTERRIKE | Augusti 2002 | Översvämningar | större katastrof | 2900 | 134,0 | 148,8 |

Augusti 2005 | Översvämningar (Tyrolen, Vorarlberg) | regional katastrof | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

BULGARIEN | Maj 2005 | Översvämningar | större katastrof | 222 | 9,7 | 20,3 |

Augusti 2005 | Översvämningar | större katastrof | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

KROATIEN | Maj 2010 | Översvämningar | grannland | 153 | 3,8 | 5,0 |

September 2010 | Översvämningar | grannland | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

CYPERN | April 2008 | Torka | större katastrof | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

TJECKIEN | Augusti 2002 | Översvämningar | större katastrof | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Maj 2010 | Översvämningar | grannland | 205 | 5,1 |

Augusti 2010 | Översvämningar | regional katastrof | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

ESTLAND | Januari 2005 | Storm | större katastrof | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

FRANKRIKE | September 2002 | Översvämningar (Le Gard) | regional katastrof | 835 | 21,0 | 203,7 |

December 2003 | Översvämningar (Vallée du Rhône) | regional katastrof | 785 | 19,6 |

Februari 2007 | Orkanen Gamède (Réunion) | regional katastrof | 211 | 5,3 |

Augusti 2007 | Orkanen Dean (Martinique) | regional katastrof | 509 | 12,8 |

Januari 2009 | Stormen Klaus | större katastrof | 3806 | 109,4 |

Februari 2010 | Stormen Xynthia | regional katastrof | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

TYSKLAND | Augusti 2002 | Översvämningar | större katastrof | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Januari 2007 | Stormen Kyrill | större katastrof | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

GREKLAND | Mars 2006 | Översvämningar (Evros) | regional katastrof | 372 | 9,3 | 99,1 |

Augusti 2007 | Skogsbränder | större katastrof | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

UNGERN | April 2006 | Översvämningar | större katastrof | 519 | 15,1 | 37,6 |

Maj 2010 | Översvämningar | större katastrof | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

IRLAND | November 2009 | Översvämningar | regional katastrof | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ITALIEN | Oktober 2002 | Jordbävning (Molise) | regional katastrof | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Oktober 2002 | Vulkanen Etnas utbrott | regional katastrof | 894 | 16,8 |

April 2009 | Jordbävning (Abruzzerna) | större katastrof | 10212 | 493,8 |

Oktober 2010 | Översvämningar i Veneto | regional katastrof | 676 | 16,9 |

Oktober 2011 | Översvämningar i Ligurien och Toskana | regional katastrof | 722,5 | 18,1 |

Maj 2012 | Jordbävningar EmiliaRomagna | större katastrof | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

LETTLAND | Januari 2005 | Storm | större katastrof | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

LITAUEN | Januari 2005 | Storm | grannland | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

MALTA | September 2003 | Storm och översvämningar | större katastrof | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

POLEN | Maj 2010 | Översvämningar | större katastrof | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

PORTUGAL | Juli 2003 | Skogsbränder | större katastrof | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Februari 2010 | Översvämningar och jordskred på Madeira | större katastrof | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

RUMÄNIEN | April 2005 | Vårflod | större katastrof | 489 | 18,8 | 108,0 |

Juli 2005 | Översvämningar på sommaren | större katastrof | 1050 | 52,4 |

Juli 2008 | Översvämningar | regional katastrof | 471 | 11,8 |

Juni 2010 | Översvämningar | större katastrof | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

SLOVAKIEN | November 2004 | Storm (Tatras) | större katastrof | 203 | 5,7 | 26,1 |

Maj 2010 | Översvämningar | större katastrof | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

SLOVENIEN | September 2007 | Översvämningar | större katastrof | 233 | 8,3 | 15,8 |

September 2010 | Översvämningar | större katastrof | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

SPANIEN | November 2003 | Oljeutsläpp (Prestige) | regional katastrof | 436 | 8,6 | 31,0 |

Augusti 2003 | Skogsbränder (gränsen mot Portugal) | grannland | 53 | 1,3 |

Maj 2011 | Jordbävning i Lorca | regional katastrof | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

SVERIGE | Januari 2005 | Stormen Gudrun | större katastrof | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

STORBRITANNIEN | Juni 2007 | Översvämningar | större katastrof | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Sammanlagt bistånd som beviljats sedan 2002 | 3160,0 miljoner euro |

--------------------------------------------------

BILAGA II

REVISIONENS OMFATTNING

Anmärkning: Totalsumman motsvarar inte nödvändigtvis summan av de enskilda posterna på grund av de avrundningar som gjorts.

Byggnadsentreprenader/varor | Kontrakterat belopp exklusive moms (miljoner euro) | Granskat belopp exklusive moms (miljoner euro) | Omfattning (%) |

Gjutning av betong, svetsade armeringsnät, montering av betongpelare | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Leverans av betong | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Leverans av armeringsnät | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Leverans av stålpelare | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Leverans av seismiska isolatorer | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Utgrävningar | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Byggnader | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Möbler | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Anläggningsarbeten (totalt) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Rivning | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Elektromekaniska arbeten | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Hissar | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Grönområden | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTALT | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

BILAGA III

JORDBÄVNINGSRISKEN I ITALIEN

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------