Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett handlingsprogram för integrerat skydd och förvaltning av grundvattenmiljön" () (97/C 89/13)

Den 8 oktober 1996 beslutade rådet, i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget, att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, ansvarig för kommitténs förberedande arbete i detta ärende, antog sitt yttrande den 7 januari 1997. Föredragande var Etienne de Paul de Barchifontaine.

Ekonomiska och sociala kommittén antog följande yttrande vid sin 342:a plenarsession den 29-30 januari 1997 (sammanträdet den 29 januari 1997) med 87 röster för, 1 röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionens förslag skall ses mot bakgrund av 5:e åtgärdsprogrammet "För en hållbar utveckling" () och är en följd av meddelandet om "Europeiska gemenskapens vattenpolitik" () samt av deklarationen från "Ministerseminariet om grundvatten" i Haag den 26-27 november 1991. I denna deklaration förordas att man utarbetar ett handlingsprogram som skall vara genomfört fram till år 2000 på nationell nivå och gemenskapsnivå.

1.2. Kommissionens förslag syftar till att tillse:

- att det införs ett system för tillståndsgivning och andra instrument som säkerställer nationell förvaltning av vattenresurserna,

- att det skapas ett förebyggande och övergripande skydd för grundvattenresurserna, särskilt skydd mot diffusa föroreningskällor,

- att det utfärdas allmänna säkerhetsbestämmelser för de anläggningar som behandlar sådana ämnen som är skadliga för vatten,

- att det utfärdas allmänna bestämmelser för främjande av sådana jordbruksmetoder som är förenliga med grundvattenskyddet.

1.3. Kommittén gläder sig åt kommissionens vilja att anpassa vattenpolitiken för att förebygga och reducera den alltmer omfattande föroreningen av grundvattnet.

1.4. Det skall noteras att detta är första gången som kommissionen också studerar vattenproblemet i kvantitativa termer.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Mot en hållbar utveckling

2.1.1. Kommissionens förslag överensstämmer i huvudsak med de mål för vattenförvaltningen som ställts upp i gemenskapens åtgärdsprogram för miljön och en hållbar utveckling.

2.1.2. Kommittén anser att åtgärdsprogrammet:

- måste betraktas i ett bredare sammanhang som omfattar all know-how rörande vattenförvaltning, utan att man för den skull bortser från en integrerad förvaltning som omfattar industri, städer, jordbruk, landsbygd och fysisk planering med mera,

- inte får bortse från vattnets och människans avgörande plats i ekosystemet och nödvändigheten av att finna en riktig balans mellan ekonomi och miljö för en hållbar utveckling. Detta skall ske genom att miljöpolitikens mål inordnas i alla andra typer av politik,

- måste beakta den långa tid under vilken grundvattnet förorenas och det faktum att det kan ta decennier att återställa förorenat grundvatten. Det är därför mycket viktigt att vidta omedelbara åtgärder för att förhindra en ytterligare försämring av grundvattenkvaliteten,

- måste ha som mål att garantera en hög miljöskyddsnivå.

2.2. Subsidiaritetsprincipen och ansvaret

2.2.1. Subsidiaritetsprincipen får inte hindra kommissionen från att se till att tillämpningen av gemenskapens politik blir likadan i alla medlemsstater. Detta innebär skyldigheter för medlemsstaterna och kräver en enhetlig kontroll från kommissionens sida av att medlemsstaterna genomför politiken på ett riktigt sätt.

2.2.2. Genomförandet av det aktuella handlingsprogrammet innebär både lagstiftningsmässiga och icke-tvingande åtgärder, som skall fastläggas i det ramdirektiv om vattenresurserna som inom kort kommer att antas. Den sista beaktandesatsen i förslaget lämnar den rättsliga grunden öppen för de åtgärder som skall vidtas för genomförandet av programmet och preciserar inte heller dessa åtgärders art, något som ger kommissionen stor frihet att avgöra typ av initiativ. Kommittén anser dock att den nuvarande skyddsnivån för grundvattnet måste bibehållas eller förbättras.

2.2.3. Kommittén har redan förbehållit sig rätten att lämna sina kommentarer när den rådfrågas om ramdirektivet och förbehåller sig givetvis rätten att även kommentera åtgärder som kan komma att vidtas i framtiden. Kommittén anser emellertid att det borde införas tvingande gränsvärden för de farliga ämnen som betonas i gällande lagstiftning, i syfte att nedbringa föroreningen av grundvattnet till ett minimum, och att dessa gränsvärden skall tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater ().

2.2.4. Vad beträffar införandet av bestämmelser rörande miljön noterar kommittén på ett mer allmänt plan kommissionens meddelande i detta ärende (), ett meddelande i vilket en mycket otillfredsställande situation beskrivs. Kommittén håller på att utarbeta ett yttrande om detta meddelande, men redan nu vill vi framhålla att det är nödvändigt att utarbeta en gemenskaplig referensram för ansvarsfrågor när det gäller skador på miljön ().

2.2.5. För övrigt noterar kommittén att det i den trettonde årliga rapporten om kontrollen av tillämpningen av gemenskapsrätten (1995) framhålls att den faktiska tillämpningen av direktiven på vattenområdet inte är "i nivå med gemenskapspolitikens ambitioner för bevarande av denna miljös kvalitet" (). I det kommande ramdirektivet, som syftar till att förenkla och integrera lagstiftningsmetoden på vattenområdet, bör de uppkomna svårigheterna beaktas och lämpliga lösningar föreslås. Nya vetenskapliga rön och praktiska erfarenheter kan leda till att gällande bestämmelser förbättras.

2.2.6. I vissa medlemsstater finns redan fungerande system för att ge användare/kunder möjlighet att informeras och rådfrågas om olika aspekter av vattenpolitiken. Dessa system måste emellertid samordnas på alla nivåer. Kommittén föreslår därför att kommissionen tar hänsyn till alla medlemsstater och samråder med dem för att det skall införas:

- en behörig myndighet i varje enskild medlemsstat,

- ett användarråd/kundråd i varje enskild medlemsstat,

- ett system för att dessa organ skall kunna etablera kontakter på Europanivå.

Beslut om dessa organs sammansättning bör fattas av varje enskild medlemsstat, men hänvisning skall göras till den ordalydelse som föreslås i Del 2: Genomförande av handlingsprogrammet (tolfte punkten i listan över element i nationella handlingsprogram) i kommissionens förslag.

2.3. Grundvatten: en ömtålig resurs

2.3.1. Påfrestningen från miljön på grundvatten och ytvatten blir allt större överallt i Europeiska unionen.

2.3.2. Målet att uppnå hållbarhet bör uppnås genom en integrerad insats, vilket innebär att grundvatten och ytvatten bör förvaltas såsom en helhet. Kvantitativa och kvalitativa aspekter bör få samma uppmärksamhet och särskilda problem på regional nivå bör också beaktas.

2.3.3. Gemenskapens grundvattenpolitik har haft brister eftersom det saknats allmän planering och särskilda styrmedel som möjliggör samordnade insatser i gemenskapen som helhet.

2.3.4. Det är brådskande att i samarbete med medlemsstaternas myndigheter stärka verksamheten inom centrum för vattenstudier vid Europeiska miljöbyrån vad beträffar datainsamling, standardisering av terminologi och upprättande av en databas över hydrografiska och hydrogeologiska nät. Följaktligen är det angeläget att registrera och kvantifiera de olika föroreningskällor som påverkar kvaliteten på denna resurs, särskilt på lokal nivå.

2.3.5. Utvärdering av tillgängliga sötvattenvolymer och utvinning av detta vatten under sakliga och rationella förhållanden bör bli föremål för en vetenskaplig bedömning och bör alltså bygga på vetenskapligt erkända mätmetoder.

2.4. Förvaltning

2.4.1. Kommittén konstaterar att handlingsprogrammet har utarbetats på ett sådant sätt att det skall överensstämma med principen om att förvaltning skall ske på flodområdesbasis och i linje med gemenskapens övergripande vattenförvaltningspolitik, som presenterades i meddelandet "Europeiska gemenskapens vattenpolitik" ().

2.5. Miljöövervakning

2.5.1. Enligt kommissionens förslag skall grundvattensituationen i miljöavseende övervakas strängt och utvärderas av Europeiska miljöbyrån inom ramen för det miljöansvar som tilldelats denna byrå och inom gränserna för dess befogenheter.

2.5.2. Huvudansvaret ligger emellertid alltjämt på medlemsstaterna som skall tillhandahålla upplysningar. Då Europeiska miljöbyrån inte har befogenhet att kontrollera genomförandet och efterlevnaden av bestämmelserna, åligger det kommissionen att kräva av medlemsstaterna att dessa uppfyller sina skyldigheter.

2.6. Finansiering

2.6.1. Om vi vill uppnå en hållbar förvaltning av en så väsentlig resurs som vatten, måste finansieringen av de förebyggande åtgärderna och skyddsåtgärderna fördelas rättvist med beaktande av principen att förorenaren betalar och med hjälp av rättsliga instrument med avskräckande verkan. Det är helt klart nödvändigt att undvika att kostnaden för programmen blir ett hinder för att uppnå de mål som ställts upp. Utbyte av erfarenheter på europeisk nivå skulle kunna bidra till att begränsa kostnaderna och samtidigt påskynda processen.

2.6.2. Denna förebyggande politik skulle delvis kunna finansieras genom en gradering av vattenpriserna på nationell nivå.

2.6.3. Det är klart att om åtgärderna skulle medföra oproportionerliga kostnader för myndigheterna i vissa medlemsstater, kan ett ekonomiskt stöd från sammanhållningsfonden vara tänkbart (artikel 130s punkt 5). Detta skall dock bara användas som en sista utväg, mot bakgrund av att förorenaren betalar-principen skall tillämpas

3. Handlingsprogrammets fyra huvudlinjer

3.1. Planering och förvaltning

3.1.1. Planering och förvaltning innebär först och främst en kartläggning av grundvattenreserverna och föroreningskällorna, såväl kvantitativt som kvalitativt, samt tydliga förslag från medlemsstaterna till åtgärder för att förebygga förorening och slöseri, samtidigt som regionala aspekter beaktas.

3.1.2. Det skulle vara ändamålsenligt att göra en indelning av vattenresurserna efter det bruk som skall göras av dem och efter de olika egenskaper de har beroende på det vattenförande lagret (lätt utvinningsbart dricksvatten osv.).

3.1.3. Det skall noteras att urbanisering, industrialisering och ibland även sammanläggning av fastigheter bland annat kan leda till en minskning av infiltrationen och följaktligen till en minskning av förmågan att fylla på de vattenförande lagren på sådana platser där man ofta har störst behov av grundvatten. Därför måste åtgärder för att öka jordens genomtränglighet i förortsområden vidtas, liksom förebyggande åtgärder mot sättningar som gör marken kompakt i jordbruksområden.

3.1.4. Det är också angeläget att begränsa den maximala vattenutvinningen till de vattenförande lagrens återgenereringskapacitet och att uppmuntra till rationalisering av vattenanvändningen och till vattenåtervinning eller, ännu bättre, att uppmuntra till en användning i flera led, vilket skulle resultera i att man kunde spara på vattnet (till exempel när det gäller konstbevattning).

3.1.5. De gällande bestämmelserna för grundvattenförande lager som sträcker sig under två eller flera länder, exempelvis Helsingforskonventionen om "skydd för och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar" (), bör när det handlar om tredje länder som förbereder sig för att ansluta sig till Europeiska unionen åtföljas av samarbetsåtgärder som syftar till att underlätta deras övergång till europeiska kvalitetsnormer.

3.2. Uttag av sötvatten

3.2.1. I kustområden försvinner reserver med artesiskt sötvatten ut i havet utan att man dessförinnan exploaterat dem. I länder där användningen av grundvattenreserver i kustnära områden tvärtom är nödvändig, måste en överexploatering undvikas för att förhindra att salthalten i de värdefulla sötvattenreserverna ökar.

3.2.2. Man bör vara lika observant när det gäller skydd av oförorenat vatten i grundvattenförande lager och möjligheten att använda det direkt på det mest ändamålsenliga sättet.

3.3. Diffusa föroreningskällor

3.3.1. De diffusa föroreningskällorna bör betraktas utifrån praktiska synvinklar:

- Industriella processer och rena tekniker.

- Produktionsmetoder inom jordbruket och direkt avrinning.

- Hantering av kommunalt avfall och lakvatten.

- Luftföroreningar och sur nederbörd.

- Föroreningar från hushåll och avlopp till ytvatten.

- Föroreningar från trafiken och ytvattenavrinning.

- Förorening genom otäta avloppsnät.

3.3.2. Det är också nödvändigt att sanera mark som förorenats för länge sedan eller genom olyckshändelser. En gemenskaplig referensram bör fastläggas för ansvarsfrågor och finansiering av åtgärder, och förorenaren betalar-principen skall iakttas.

3.3.3. Allting hänger således samman. Vattenförvaltningen är inte oberoende av mänskliga verksamheter och av de gränser som naturen sätter. Dessa aspekter skall integreras i planeringen och förvaltningen för att ett långsiktigt bevarande av vattenresurserna skall kunna säkerställas.

3.4. För ett hållbart jordbruk

3.4.1. Jordbruket måste å sin sida också vara villigt att genomföra omställningar och gradvisa förändringar på lång sikt. Beskogning av vissa arealer, arealuttag och miljöåtgärder på jordbruksområdet är åtgärder som kan vidtas för att uppnå ett bättre miljöskydd. Dessa åtgärder skall vidtas som ett led i reformeringen av GJP (den gemensamma jordbrukspolitiken) och inom ramen för redan existerande eller planerade finansieringsåtgärder.

3.4.2. Markanvändningen skall betraktas i relation till jordbruket men också i relation till grundvattnet under marken. Om de grundvattenförande lagrens kvalitet skall bevaras, krävs också att marken bevaras på ett riktigt sätt. Bibehållen kvalitet på grundvattnet förutsätter bl.a. att markens skick och skötsel är tillfredsställande. Av detta följer att man bör utarbeta ett övergripande synsätt på mark-skyddet.

3.4.3. Europeiska unionen måste se till att direktiven tillämpas på ett sådant sätt att grundvattenskyddet säkerställs. Detta kan ske genom att det införs en vägledning för god jordbrukspraxis omfattande lämpliga åtgärder för nitrater, fosfater, växtskyddsprodukter, biocider, avfall med mera.

3.4.4. Kommittén noterar med oro att det i kommissionens årliga rapport (1995) () framhålls att flera medlemsstater inte har lämnat meddelande om nationella betämmelser för genomförande av direktiv 91/676/EEG om nitrater, och uppmanar kommissionen att undersöka orsakerna till dessa svårigheter.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Användning av avloppsslam

4.1.1. Endast om det varken på kort eller lång sikt leder till en ackumulering av tungmetaller och toxiska ämnen i jordbruksmarken är det vettigt att återföra näringsrikt avloppsslam till det naturliga kretsloppet av näringsämnen genom att använda detta slam som gödningsmedel i jordbruket. Användningen av toxiska ämnen i reningsverken bör minimeras genom lämpliga strategier. Användningen av avloppsslam får inte medföra att grundvattnet förorenas av näringsämnen och andra toxiska ämnen. Detta kan säkerställas endast genom att det blir obligatoriskt med offentlig kontroll. Kommissionen anmodas utarbeta ett förslag till nya kvalitetskriterier och reda ut ännu outredda frågor om ansvar för markskador som visar sig först på sikt.

4.2. Försurning

4.2.1. Försurning av mark och grundvatten måste undvikas. Därför bör strängare gränsvärden fastställas för utsläpp i atmosfären av ämnen som bidrar till försurning.

5. Slutsatser

5.1. Utformningen av en vattenpolitik framstår som en väsentlig uppgift under det kommande århundradet. Detta är obestridligen ett känsligt ämne med tanke på de många intressen som är inblandade på alla nivåer.

5.2. ESK har redan tidigare avgivit olika yttranden som alltjämt äger sin giltighet. Rekommendationerna i dem får inte glömmas bort ().

5.3. Mot bakgrund av de nya kunskaperna på miljöområdet bör man bland annat överväga att fastställa de villkor som skall gälla för det europeiska jordbrukets utveckling. Härvid skall man sörja för att jordbruket, under lämpliga ekonomiska villkor, fullt ut skall kunna spela sin roll i bevarandet av miljöns kvalitet.

5.4. Grundvattenförvaltningen bör därför också ses i ett övergripande socioekonomiskt sammanhang och givetvis i den kontext som vattnets hela kretslopp utgör. Det skulle vara oacceptabelt om utbudet av kvalitetsvatten blir allt knappare och dyrare. Detta har redan orsakat fördelningsproblem i vissa områden.

6. Rekommendationer

6.1. Kommittén rekommenderar avslutningsvis:

- att handlingsplanen integreras i ramdirektivet om vattenresurser och att respektive ansvarsnivåer klart anges, samtidigt som de rekommendationer som redan formulerats av kommittén i yttrandet om meddelandet om "Europeiska gemenskapens vattenpolitik" beaktas,

- att det under Europeiska miljöbyråns ledning byggs upp informationssystem och system för datainsamling,

- att en serie kompletteringsåtgärder anges, bland annat för information till och utbildning av allmänheten och för utbildning av ansvariga tjänstemän och ekonomiska aktörer (särskilt jordbrukare och konsumenter),

- att från år 2000 utvärdera de framsteg och resultat som uppnås i medlemsstaterna, och att man fram till dess ser till att de regelbundet överlämnar rapporter för att underlätta utbyte av erfarenheter.

Bryssel den 29 januari 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT nr C 355, 25.11.1996, s. 1.

() 1) "Femte åtgärdsprogrammet för miljön", EGT nr C 138, 17.5.1993 - ESK:s yttrande, EGT nr C 287, 4.11.1992.

2) "Översyn av femte programmet", EGT nr C 140, 11.5.1996 - ESK:s yttrande, EGT nr C 212, 22.7.1996.

() Dok. KOM(96) 59 slutlig - EGT nr C 30, 30.1.1997, s. 5.

() Punkt 6.2 i ESK:s yttrande om "Europeiska gemenskapens vattenpolitik", EGT nr C 30, 30.1.1997, s. 5.

() "Kommissionens meddelande om tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning" (ej officiell titel - dok. KOM(96) 500 slutlig).

() ESK:s yttrande om "Grönbok - Återställande av skador som orsakats på miljön", EGT nr C 133, 16.5.1994.

() EGT nr C 303, 14.10.1996, s. 52.

() EGT nr L 186, 5.8.1995 - ESK:s yttrande, EGT nr C 34, 2.2.1994.

() 1) "Avloppsvatten från städer", EGT nr C 168, 10.7.1990.

2) "Badvatten", EGT nr C 393, 31.12.1994.

3) "Vattenkvalitet i ekologiskt avseende", EGT nr C 397, 31.12.1994.

4) "Utvinning av mineralvatten", EGT nr C 110, 2.5.1995.

5) "Dricksvattenkvalitet", EGT nr C 82, 19.3.1996.

6) "Europeiska gemenskapens vattenpolitik", EGT nr C 30, 30.1.1997, s. 5.