RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Tredje halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 november 2012–30 april 2013 /* COM/2013/0326 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Tredje halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 november 2012–30 april 2013 1. Inledning Enligt kommissionens tillkännagivande den 16 september 2011 i meddelandet rörande förvaltningen av Schengensamarbetet[1] och med stöd av rådet (rättsliga och inrikes frågor)/gemensamma kommittén den 8 mars 2012, antar kommissionen halvårsrapporter till Europaparlamentet och rådet om Schengenområdets funktion. Denna tredje rapport omfattar perioden 1 november 2012–30 april 2013. 2. Lägesbeskrivning 2.1. Situationen vid Schengenområdets yttre gränser[2] Under perioden oktober–december 2012 upptäcktes det 13 613 otillåtna gränspassager vilket var 52 procent lägre än det fjärde kvartalet 2011. Detta är den lägsta siffran sedan Frontex började samla in uppgifter i början av 2008. Denna betydande minskning berodde huvudsakligen på lanseringen av den grekiska operationen Shield den 30 juli 2012 varigenom 1 800 poliser utplacerades vid landgränsen mot Turkiet. Efter denna aktion minskade antalet irreguljära migranter som upptäckts från 2 000 under den första veckan i augusti 2012 till 200 den andra veckan och under den sista veckan i oktober upptäcktes endast tio. De flesta upptäckter gjordes vid EU:s yttre sjögräns (59 %). Under perioden juli–september 2012 rapporterade Grekland in mer än hälften av alla upptäckta fall av otillåten gränspassage, men situationen ändrades efter det att operation Shield inletts. Under perioden oktober–december 2012 rapporterade Italien in 31 % av alla upptäckter (4 231 personer), följt av Grekland med 30 % av anmälda upptäckter (4 035 personer). Upptäckterna ökade vid den grekisk-turkiska sjögränsen och vid den bulgarisk-turkiska landgränsen, vilket förmodligen berodde på en förskjutningseffekt från den grekisk-turkiska landgränsen. När det gäller medborgarskap utgjorde migranter från Afghanistan de flesta upptäckter av otillåten gränspassage med 1 969 personer under oktober–december 2012. Trots den desperata situationen i hemlandet minskade antalet upptäckter av syriska medborgare med två tredjedelar till 1 241 personer, jämfört med perioden juli–september 2012. 2.2. Situationen inom Schengenområdet Sekundära förflyttningar från i synnerhet Grekland till andra EU-medlemsstater återspeglades under oktober−december 2012 vid upptäckter av[3] · otillåtna gränspassager längs västra Balkans landgränser, · migranter som anlände till södra Italiens sjögräns, · irreguljära migranter ombord på färjor till Italien, · migranter med förfalskade handlingar på flygningar från grekiska flygplatser till många stora EU-flygplatser. Operation Aphrodite var den senaste insatsen för informationsinsamling om migrationsströmmar inom EU och Schengenområdet och genomfördes mellan den 22 oktober och den 4 november 2012 i 25 medlemsstater[4] samt i Liechtenstein, Norge och Schweiz. Operationens syfte var att bekämpa irreguljär migration genom att fokusera på otillåtna gränspassager, irreguljära migranters sekundära förflyttningar inom EU och Schengenområdet och de rutter som används av irreguljära migranter. Enligt uppgifter från de deltagande medlemsstaterna, som sammanställts av Cypern[5] och meddelades i december 2012, greps 5 298 tredjelandsmedborgare från 130 olika länder under dessa två veckor. Flest irreguljära migranter inom Schengenområdet fanns i Tyskland (1 510 personer) och Spanien (468 personer) och dessa var också de främsta destinationsländerna[6]. I februari–april 2013 samordnade det europeiska nätverket för brottsbekämpande myndigheter vid flygplatser (Airpol) en aktion med syftet att bekämpa människohandel och människosmuggling, användning av falska handlingar, identitetsstöld, organiserad brottslighet och terrorism. De deltagande flygplatserna genomförde riktade åtgärder mot riskflygningar i EU under 24 timmar och överlämnade sina resultat till Airpol för vidare analys. En rapport med rekommendationer om motåtgärder förväntas offentliggöras under sommaren 2013. Trots att ovanstående uppgifter är till hjälp behöver man fortfarande förbättra insamlingen av uppgifter och analysen av de irreguljära migrationsströmmarna inom EU. Efter ett expertmöte den 2 oktober 2012 granskade kommissionen och Frontex medlemsstaternas återkoppling om tillgången till uppgifter och övervägde hur man bäst skulle gå vidare. I ett andra möte den 29 april 2013 enades man om att ett pilotprojekt med utgångspunkt i tillgänglig information kommer att genomföras under det andra halvåret för att inleda en regelbunden insamling och analys av specifika uppgifter från och med början av 2014 med Frontex som samordnare. 3. Tillämpning av Schengenregelverket 3.1. Tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23.1 i kodexen om Schengengränserna[7] får en medlemsstat i undantagsfall tillfälligt återinföra gränskontroll vid sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Under perioden 1 november 2012–30 april 2013 har kontroll vid de inre gränserna återinförts en gång. Den 30 november 2012 meddelade Norge kommissionen att landet med anledning av prisceremoni för Nobels fredspris i Oslo den 10 december 2012 avsåg att återinföra kontroll vid de inre gränserna mellan den 3 och 12 december 2012. Under denna tidsperiod utförde Norge gränskontroll av 3 136 personer, varav 19 personer nekades inresa, 8 personer greps och 9 personer ansökte om asyl[8]. 3.2. Behålla avsaknaden av kontroller vid de inre gränserna Det stora flertalet av de påstådda kränkningarna av Schengenregelverket rör fortfarande huruvida polisiära kontroller i närheten av de inre gränserna har samma verkan som in- och utresekontroller (artikel 21 i kodexen om Schengengränserna) och skyldigheten att undanröja hinder för ett smidigt trafikflöde, såsom hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen om Schengengränserna). Under perioden 1 november 2012–30 april 2013 begärde kommissionen information om eventuella kränkningar av artiklarna 21 och 22 i kodexen om Schengengränserna i två nya fall (som rörde Tyskland och Spanien), avslutade fem fall (som rörde Tyskland, Lettland, Litauen och Nederländerna) och fortsatte utredningen av fyra befintliga fall (som gällde Österrike, Tjeckien, Slovakien och Sverige). 3.3. Påstådda överträdelser av andra delar av Schengenregelverket Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Tidsfristen för att genomföra återvändandedirektivet (2008/115/EG) löpte ut den 24 december 2010. Alla EU:s medlemsstater som är bundna av direktivet och alla associerade länder utom Island har anmält att direktivet är helt införlivat i den nationella lagstiftningen. Kommissionen har börjat granska införlivandet och den praktiska tillämpningen i medlemsstaterna i detalj och kommer att lägga fram sin första rapport om tillämpningen i slutet av 2013. Genomförande av förordningen om lokal gränstrafik ((EG) nr 1931/2006) Alltsedan ordningen för lokal gränstrafik trädde i kraft 2007 har kommissionen övervakat dess tillämpning. I juli 2012 beslutade kommissionen att begära information från tre medlemsstater (Lettland, Polen och Slovenien) om de bilaterala avtal som dessa länder har ingått med sina grannländer utanför EU. Interna diskussioner pågår – och är snart avslutade – om de svar som lämnades in i oktober och november 2012. Tillämpning av Schengenregelverket vid sjögränsövervakning Den 23 februari 2012 fann Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att Italien hade överträtt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna eftersom landet hade gripit migranter på öppet hav och sänt dem tillbaka till Libyen[9]. Omständigheterna i detta fall utgjorde föremål för en granskning som kommissionen genomförde med de italienska myndigheterna. Kommissionen analyserade därför domens konsekvenser och undersökte vilka åtgärder Italien skulle vidta för att säkra att domen verkställs. Domslutet är bindande för Italien och landet har förbundit sig att följa det, särskilt vad gäller befintliga eller framtida operativa avtal med Libyen. Mot bakgrund av de garantier som lämnats av Italien har kommissionen nu avslutat ärendet. Analysen av domen har beaktats i kommissionens förslag till förordning om regler för operationer till sjöss som samordnas av Frontex och som ska ersätta det upphävda rådsbeslutet 2010/252/EU[10]. Förslaget antogs den 12 april 2013[11] och diskussioner har inletts med Europaparlamentet och rådet. 3.4. Brister som identifierats inom ramen för Schengens utvärderingsmekanism Inom ramen för den nuvarande utvärderingsmekanismen[12] utvärderas medlemsstaternas tillämpning av Schengenregelverket regelbundet av experter från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen. Under perioden 1 november 2012–30 april 2013 gjordes följande Schengenutvärderingar: · Det polisiära samarbetet i Estland, Lettland och Litauen. · Luftgränserna i Polen, Slovakien och Tjeckien. · Landgränserna i Estland, Lettland och Litauen. · Viseringar i Estland, Polen och Slovakien. Rapporterna är ännu inte klara, men de förväntas innehålla både positiva och negativa synpunkter och rekommendationer i frågor som rör utbildning, användning av riskanalyser, informationsutbyte, internationellt samarbete och infrastruktur vid gränsövergångar och ambassader/konsulat. Liksom under de föregående sex månaderna finns det i allmänhet utrymme för förbättringar, men inga brister som innebär att kommissionen måste vidta omedelbara åtgärder har konstaterats. Kommissionen besökte Grekland i februari 2013 och uppmanar landet att fortsätta genomförandet av Schengen-handlingsplanen och upprepar sitt åtagande att stödja Greklands insatser för att hantera sina yttre gränser, bl.a. genom fonden för de yttre gränserna och stöd från Frontex. Ett preliminärt schema för utvärderingar av Schengensamarbetet i maj–oktober 2013 finns i bilaga I. 3.5. Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien Efter rådets slutsatser i juni 2011 om att både Bulgarien och Rumänien uppfyller kriterierna för att tillämpa Schengenregelverket fullt ut genomfördes ytterligare stödåtgärder inför anslutningen. Rådet har dock ännu inte fattat beslut om avskaffande av kontrollerna vid de inre gränserna till dessa länder. Kommissionen fortsätter att fullt ut stödja Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet samt ordförandeskapets arbete kring detta. 4. Kompletterande åtgärder 4.1. Användning av Schengens informationssystem Andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II) togs i drift den 9 april 2013 och gav därmed medlemsstaterna förbättrade och nya funktioner och kategorier av registreringar. För att se till att SIS II används fullt ut har kommissionen i samarbete med medlemsstaterna uppdaterat Sirenehandboken för att anpassa det praktiska samarbetet mellan Sirenekontoren (som skapats för att utbyta kompletterande uppgifter om registreringar i SIS) till SIS II. Dessutom har kommissionen gett sitt stöd till Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området med frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA) med att inrätta utbildningsmoduler för den tekniska användningen av SIS II. De första traditionella kurserna och e-lärandekurserna har organiserats i samarbete med Europeiska polisakademin (Cepol) och medlemsstaternas experter och kommer att fortsätta efter det att den operativa förvaltningen av SIS II överlämnats till eu-LISA i maj 2013. Slutligen genomfördes en informationskampanj om det nya systemets mål och dataskyddsaspekter i samband med att SIS II togs i drift. 4.2. Användning av informationssystemet för viseringar Informationssystemet för viseringar (VIS)[13] är ett system för utbyte av uppgifter om viseringar för kortare vistelser. Efter det att systemet tagits i drift i den första regionen (Nordafrika), den andra region (Mellanöstern) och den tredje regionen (länderna kring Persiska viken)[14], har VIS lanserats den 14 mars 2013 i den fjärde regionen (Västafrika) och den femte region (Centralafrika). Den 6 juni 2013 kommer VIS att tas i drift i den sjätte regionen (östra Afrika) och i den sjunde regionen (Sydafrika), den 5 september 2013 i den åttonde regionen (Sydamerika) och den 14 november 2013 i den nionde regionen (Centralasien), den tionde regionen (Sydostasien) och den elfte regionen (Palestina). Ordningsföljd och eventuellt datum för idrifttagande för de återstående regionerna diskuteras med medlemsstaterna och kommer att fastställas under de kommande månaderna. VIS fungerar väl och den 6 maj 2013 hade systemet behandlat 2,9 miljoner viseringsansökningar, varigenom 2,4 miljoner viseringar utfärdats och 348 000 viseringar hade nekats. Medlemsstaterna gör kontinuerliga insatser, men följderna på medellång och lång sikt av en icke-optimal kvalitet på biometriska och alfanumeriska uppgifter som förs in i VIS av medlemsstaternas konsulära myndigheter ger fortfarande anledning till oro. Från och med den 1 december 2012 administreras VIS av eu-LISA. 4.3. Viseringspolitik och återtagandeavtal Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan[15] Enligt Frontex rapport för perioden 31 december 2012–3 februari 2013 minskade antalet asylansökningar från medborgare i västra Balkan i de fem främsta destinationsländerna i EU/Schengen med 44 % i januari 2013 jämfört med samma månad 2012. Medan antalet asylsökande från Serbien, Montenegro och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien minskade (-61 % för Serbien, -45 % för Montenegro och -46 % för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien), har det skett en avsevärd ökning av antalet asylsökande från Albanien (+74 %) och Bosnien och Hercegovina (+51 %). De främsta destinationsländerna är fortfarande Tyskland, följt av Sverige, Belgien, Schweiz och Luxemburg. Återtagandeavtal För att underlätta återtagande till ursprungslandet av personer utan uppehållstillstånd i en medlemsstat paraferade kommissionen i april 2012 ett avtal om återtagande med Kap Verde och undertecknandet godkändes av rådet i februari 2013. Återtagandeavtalet med Turkiet paraferades i juni 2012 och undertecknandet samt en dialog om liberalisering av viseringsförfarandena förväntas följa. I oktober 2012 paraferades ett återtagandeavtal med Armenien och kommissionen arbetar nu för att det ska undertecknas och ingås så snart som möjligt. Förhandlingar har dessutom inletts med Azerbajdzjan om förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal. BILAGA I: Preliminärt schema för utvärderingar av Schengensamarbetet i maj–oktober 2013[16] Tidpunkt || Medlemsstater || Tema 2–10 juni 2013 || Estland, Lettland, Litauen || SIS/Sirene 7–18 juli 2013 || Polen, Slovakien || Landgränser 8–14 september 2013 || Malta, Slovenien || SIS/Sirene 29 september–9 oktober 2013 || Ungern, Slovenien || Landgränser 6–12 oktober 2013 || Tjeckien, Slovakien || SIS/Sirene [1] KOM(2011) 561 slutlig. [2] Frontex riskanalys för kvartalet oktober–december 2012. [3] Frontex riskanalys för kvartalet oktober–december 2012. [4] Frankrike och Grekland deltog inte. [5] Presentation av det cypriotiska ordförandeskapet i rådets arbetsgrupp för gränsfrågor i december 2012. [6] Dessutom upptäcktes 728 personer i Förenade kungariket, det främsta destinationslandet i EU. [7] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). [8] Rådets dokument nr 6346/13 FRONT 9 COMIX 90. [9] Ärende Hirsi Jamaa och andra mot Italien. Ansökningsnummer 27765/09. [10] Dom av den 5 september 2012 i ärende C-355/10, Europaparlamentet mot rådet. [11] COM(2013) 197 final. [12] SCH/Com-ex (98) 26 slutlig. [13] Rådets beslut av den 8 juni 2004 om inrättande av Informationssystemet för viseringar (VIS) (2004/512/EG) [14] Kommissionens genomförandebeslut av den 21 september 2011 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den första regionen (2011/636/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 21 september 2012 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den tredje regionen (2012/512/EU), kommissionens genomförandebeslut av den 7 mars 2013 om fastställande av den tidpunkt när informationssystemet för viseringar (VIS) ska tas i drift i den fjärde och den femte regionen (2013/122/EU). [15] Medborgare i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien som innehar ett biometriskt pass har sedan den 19 december 2009 kunnat resa till EU-länderna utan visering i enlighet med förordning (EG) nr 539/2001. På samma villkor har medborgare i Albanien och Bosnien och Hercegovina kunnat resa utan visering till EU-länderna sedan den 15 december 2010. [16] Rådets dokument 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423