Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, yrkesutbildning eller volontärarbete"

(KOM(2002) 548 slutlig - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

Den 21 oktober 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 mars 2003. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 398:e plenarsession den 26 och 27 mars 2003 (sammanträdet den 26 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för och 5 nedlagda röster.

1. Sammanfattning av förslaget till direktiv

1.1. I utkastet till direktiv behandlas villkoren för inresa och vistelse för fyra olika kategorier av tredjelandsmedborgare. Den första kategorin är studerande, med vilket avses personer som vistas i landet för högre utbildning eller yrkesutbildning. Den andra kategorin är utbyteselever, med vilket avses personer som studerar på högstadie- eller gymnasienivå och som deltar i ett utbytesprogram. Den tredje kategorin är oavlönade praktikanter, dvs. personer som följer en oavlönad yrkesutbildning. Den fjärde kategorin omfattar volontärer, dvs. personer som engagerar sig i solidaritetsverksamhet och deltar i ett volontärprogram som genomförs av en organisation utan vinstsyfte.

1.2. Direktivet tillämpas inte på asylsökande, personer som åtnjuter subsidiärt skydd eller personer som har uppnått ställning som varaktigt bosatta.

1.3. I direktivet ingår såväl allmänna villkor för alla kategorier som särskilda villkor för var och en av de fyra kategorierna, vilka skall uppfyllas för att personer i de fyra kategorierna skall beviljas inresetillstånd. De allmänna villkoren är först och främst att inneha pass, föräldrarnas tillstånd (i förekommande fall) och sjukförsäkring, att inte betraktas som ett hot mot allmän ordning samt att avgifter för handläggning av uppehållstillstånd har betalats (när medlemsstaten kräver det).

1.4. Studerande (inom högre utbildning eller yrkesutbildning) måste också kunna visa att de har antagits till ett utbildningsinstitut, att de har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själva och att de (när medlemsstaterna kräver det) har tillräckliga språkkunskaper och har betalat de inskrivningsavgifter som institutet kräver.

1.5. Utbyteselever som deltar i ett utbytesprogram måste, utöver de allmänna villkoren, uppfylla den åldersgräns som varje medlemsstat fastställer, visa att de har antagits vid ett institut för utbildning på högstadie- eller gymnasienivå och att de deltar i ett utbytesprogram, bevisa att den organisation som genomför utbytesprogrammet påtar sig ansvaret för dem samt slutligen bo hos en värdfamilj under vistelsen.

1.6. Utöver de allmänna villkoren måste oavlönade praktikanter ha ingått ett yrkesutbildningsavtal med ett företag eller en yrkesutbildningsorganisation, ha tillräckliga tillgångar för att kunna bekosta sitt uppehälle och (när medlemsstaten kräver det) ha tillräckliga språkkunskaper.

1.7. Utöver de allmänna villkoren måste volontärer uppfylla den åldersgräns som varje medlemsstat fastställer och ha ingått ett avtal med den organisation som genomför volontärprogrammet. I avtalet skall tydligt anges de arbetsuppgifter som volontären skall utföra och de tillgångar volontären har för att kunna bekosta sitt uppehälle. Vidare måste volontären ha en ansvarsförsäkring som täcker hans eller hennes aktiviteter och introduceras i värdlandets språk, historia och politiska och sociala struktur.

1.8. Endast studerande har rätt till rörlighet inom Europeiska unionen. Studerande som har uppehållstillstånd i en medlemsstat kan ansöka om uppehållstillstånd i en annan medlemsstat för att följa en del av sitt pågående studieprogram eller komplettera ett avslutat studieprogram med ett annat program.

1.9. Enligt utkastet till direktiv skall varje medlemsstat själv fastställa storleken på de tillgångar studerande och oavlönade praktikanter måste ha för att bekosta sitt uppehälle.

1.10. I alla kategorier krävs det att personen har en sjukförsäkring: För studerande räcker det enligt direktivutkastet med en sjukförsäkring som tillhandahålls av det institut som den studerande är inskriven vid.

1.11. Medlemsstaterna kan begränsa utbytesprogrammen till att omfatta elever i länder som erbjuder medlemsstaternas medborgare motsvarande möjligheter.

1.12. För de olika kategorierna beviljas olika slags uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för studerande skall utfärdas för ett år med möjlighet till förlängning förutsatt att de ursprungliga villkoren fortsättningsvis uppfylls. För en förlängning krävs det dock att den studerande kan uppvisa att han eller hon gör tillräckliga framsteg i sina studier. Uppehållstillstånd för utbyteselever utfärdas för en period på ett år utan möjlighet till förlängning, vilket också gäller för oavlönade praktikanter och volontärer. Uppehållstillstånd för praktikanter kan dock i undantagsfall förlängas.

1.13. Medlemsstater som har beviljat uppehållstillstånd kan återkalla dem om innehavaren inte längre uppfyller villkoren eller av hänsyn till allmän ordning.

1.14. Utkastet till direktiv innehåller bestämmelser om rätten till avlönat arbete, antingen som anställd eller egenföretagare. Arbetet måste äga rum utanför den tid som tas i anspråk av studieprogrammet. Medlemsstaterna får fastställa en maximigräns för hur många timmar en person får arbeta, som skall ligga mellan 10 och 20 timmar per vecka. Enligt utkastet till direktiv får medlemsstaterna välja att inte bevilja denna rättighet under det första året av vistelsen och att återkalla rättigheten om den studerande inte gör tillräckliga framsteg i sina studier.

1.15. Rättssäkerhetsgarantier ges i anslutning till utfärdande av uppehållstillstånd och ansökningar om förnyelse. Ett beslut om att avslå, inte förnya eller återkalla ett uppehållstillstånd måste motiveras, och talan kan väckas vid domstol mot ett sådant beslut.

1.16. I utkastet till direktiv föreskrivs också ett påskyndat förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd för studerande och utbyteselever. Detta sker genom ett formellt avtal mellan den behöriga myndigheten i en medlemsstat och utbildningsinstitutet eller den organisation som genomför utbytesprogrammet.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Genom detta direktivförslag fortsätter Europeiska kommissionen att fullfölja uppdraget från Europeiska rådets möte i Tammerfors, enligt vilket en gemensam invandringspolitik inom EU utgör ett politiskt mål. Syftet med direktivet är att säkerställa att migrationsströmmarna hanteras på ett korrekt sätt i rättsligt hänseende, så att legala kanaler för inresa och vistelse för studier, yrkesutbildning eller volontärarbete kan skapas. EESK välkomnar kommissionens avsikt att lägga fram lagförslag om legala invandringsmöjligheter. Kommittén har i alla sina yttranden kritiserat den allmänna inriktningen i rådets beslut och bristen på ett tydligt åtagande när det gäller att kanalisera invandringen med hjälp av rättsliga och tydliga förfaranden. I sitt yttrande om olaglig invandring(1) framhåller EESK att man bör påskynda arbetet med en gemensam EU-lagstiftning som möjliggör legal invandring, garanterar en rättvis behandling av invandrare och främjar invandringsinriktade strategier och samhällsattityder.

2.2. EU:s utrikespolitik omfattar i allt större utsträckning samarbets- och partnerskapsprogram med utvecklingsländerna. Utbildning av ungdomar från dessa länder i EU förutsätter investeringar i de mänskliga resurserna, som medlemsstaterna bör främja inom ramen för samarbetsprogrammen. Erasmus World-programmet, som främjar kvaliteten på den högre utbildningen och samarbetet med tredje land, skall användas för att knyta tätare kontakter och utgöra grunden för ett bredare samarbete i framtiden mellan EU och de studerandes ursprungsländer(2). Det är också nödvändigt att främja erkännandet av akademiska examina och yrkesutbildning(3) för att gynna de studerandes rörlighet.

2.3. EESK stöder allmänt sett innehållet i direktivförslaget. Förslaget banar väg för en adekvat gemensam EU-lagstiftning för hantering av migrationsströmmarna av studerande, praktikanter och volontärer.

2.4. EESK ser det som ett framsteg att de studerande garanteras rörlighet så att de kan avsluta sina studier i en annan medlemsstat än den som ursprungligen beviljade uppehållstillstånd. Tack vare den fria rörligheten kan studerandena förbättra sin utbildning, och deras rättigheter likställs också i högre grad med de europeiska studerandenas rättigheter.

2.5. Kommittén ser också mycket positivt på att studerande beviljas rätt att arbeta upp till 20 timmar per vecka och dessutom under ferieperioderna. Studerande behöver grundläggande ekonomiska resurser för att kunna fortsätta att studera. En viss arbetserfarenhet gynnar också studierna och ger kännedom om det europeiska värdsamhället.

2.6. Trots kommentarerna nedan stöder kommittén huvuddragen i förslaget beträffande rättssäkerhetsgarantier.

2.7. EESK vill till att börja med kommentera en aspekt som endast indirekt är relaterad till förslaget, nämligen de studerandes möjlighet att stanna kvar i värdlandet efter att ha avslutat sina studier. Det är ingen hemlighet att flera medlemsstater har gått så långt att de har ändrat sin invandringslagstiftning för att underlätta detta, och det finns ett allt större intresse för att hålla kvar studerandena som arbetstagare på grund av bristen på arbetskraft inom vissa sektorer. Problemet kan komma att öka avsevärt och orsaka en omfattande kompetensflykt från utvecklingsländerna.

2.8. Kommissionen hänvisar till denna fråga i direktivutkastets motiveringsdel(4), och framhåller att kompetensflykten inte får förvärras. Man konstaterar dock att denna fråga egentligen inte omfattas av det aktuella direktivet utan snarare av direktivet om invandring i anställningssyfte(5). EESK vill lyfta fram en grundläggande tanke: Utbildning i Europa av ungdomar från tredje land bör främja utvecklingen i deras ursprungsländer, inte utgöra ett problem(6).

2.9. Detta är en komplicerad fråga: Rätten till sysselsättning för en person som har avslutat sina studier måste göras förenlig med ursprungslandets strävan att inte förlora sina mest välutbildade medborgare. Medlemsstaterna bör i samarbete med ursprungslandet vidta åtgärder för att hjälpa studerandena (då de har avslutat sina studier) att få arbete i ursprungslandet genom samarbets- och partnerskapsprogram.

2.10. Kommittén föreslår också att kommissionen inför ett nytt system för bedömning av antalet personer som har fått sina studier finansierade av ursprungslandet och som nu arbetar i EU. Detta bör ge en bild av omfattningen på det mänskliga kapital som strömmar in till EU från mindre utvecklade länder till EU. Utgående från denna bedömning bör medlemsstaterna visa solidaritet genom att bidra till utvecklingen i dessa länder, särskilt genom att bidra till finansieringen av deras utbildningssystem.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Villkor för inresa och vistelse

3.1.1. Enligt artiklarna 6.1 b och 9 b skall varje medlemsstat själv fastställa storleken på de tillgångar som studerande respektive oavlönade praktikanter måste ha. Kommittén anser att det vore lämpligt att tillägga att beloppet bör fastställas med hänsyn till att de har rätt att arbeta deltid samt under ferierna (med de begränsningar som anges i artikel 18).

3.1.2. I direktivförslaget anges att studerande som automatiskt omfattas av en sjukförsäkring när de är inskrivna vid ett institut skall anses uppfylla villkoren för sjukförsäkring (artikel 6.2). Enligt EESK:s uppfattning bör samma regler gälla för utbytesstudenter, oavlönade praktikanter och volontärer. I samtliga fall kan det institut eller det företag som de är knutna till ta på sig ansvaret för sjukförsäkringen.

3.1.3. De kunskaper i undervisningsspråket som medlemsstaterna kan begära att den studerande skall ha (artikel 6.1 c) bör bedömas utifrån flexibla kriterier. Det bör exempelvis vara möjligt att lära sig språket parallellt med studierna, även om det alltid bör ställas krav på en tillräcklig språkfärdighet redan från början.

3.1.4. Enligt direktivet måste praktikanter i likhet med studerande ha tillräckliga tillgångar för att bekosta sitt uppehälle (artikel 9 b). EESK anser att det bör tilläggas att när det gäller praktikanter kan de berörda företagen eller utbildningscentrumen bidra med dessa medel. Det skulle göra det möjligt för personer från mindre utvecklade länder att delta i utbildning som finansieras av medel för utvecklingssamarbete från företag, utbildningscentrum och organisationer. Detta är inte att likställa med avlöning för anställning. Medlen skall ställas till förfogande för den organisation eller institution som förvaltar samarbetsprogrammet.

3.2. Uppehållstillstånd

3.2.1. I direktivförslagets artikel 10, som handlar om uppehållstillstånd för volontärer, anges att medlemsstaterna skall fastställa en minimiålder och en maximiålder. EESK vill påpeka att volontärarbete i allt högre grad också utförs av äldre personer, och därför bör maximiåldern strykas i direktivet.

3.2.2. Man bör undvika de problem som kan uppstå på grund av att uppehållstillståndsperioden för de studerande inte stämmer överens med studieperioden. Enligt artikel 11.1 utfärdas uppehållstillstånd för ett år, utom i de fall då det studieprogram som den studerande följer har en kortare varaktighet än ett år. Kommittén vill påpeka att det som i flera medlemsstater betraktas som ett års studier omfattar en period på nio månader; en strikt tolkning av denna artikel får inte leda till att det utfärdas tillstånd för nio månader som inte inbegriper ferierna, eftersom det skulle utesluta möjligheterna att arbeta under ferierna i enlighet med artikel 18.

3.2.3. Villkoret att "tillräckliga framsteg" görs under studierna för att de studerandes uppehållstillstånd skall förnyas måste åtföljas av omfattande garantier för att undvika att medlemsstaterna fattar godtyckliga beslut. Artikel 11.2 d bör säkerställa att besluten baseras på ett yttrande från utbildningsinstitutet och således på utbildningsanknutna skäl.

3.3. Rättigheter

3.3.1. I utkastet till direktiv ges de studerande rätt att arbeta under villkor som EESK bedömer som rimliga (se de allmänna kommentarerna ovan).

3.3.2. EESK anser att direktivet även bör ge oavlönade praktikanter rätt att arbeta deltid samt under ferierna enligt samma villkor som de studerande. Det finns ingenting som motiverar att medlemsstaterna skall kunna begränsa denna möjlighet (artikel 18).

3.3.3. Man bör vidta åtgärder för att förebygga att oavlönade praktikanter som utbildas på företag utnyttjas som arbetskraft, dvs. att företagen olagligt använder sig av praktikanter som oavlönad arbetskraft. Det bör påpekas att praktikanter inte har rätt att utföra avlönat arbete i det företag där de praktiserar (artikel 18). Arbetstagarnas fackliga företrädare bör informeras om dessa oavlönade praktikanters situation.

3.4. Förfarande

3.4.1. EESK ser mycket positivt på att artikel 19 ger medlemsstaterna möjlighet att i undantagsfall tillåta andra förfaranden för ansökan om uppehållstillstånd och att man vid behov tillåter en anpassning med hänsyn till den rådande situationen.

3.4.2. Det är viktigt att påskyndade förfaranden utarbetas genom avtal. Programmet Erasmus World kommer att ge nya möjligheter att upprätta avtal av denna typ mellan utbildningsinstitut i EU och i tredje land(7).

3.5. Rättssäkerhetsgarantier

3.5.1. Enligt förslaget skall beslut om ansökningar om uppehållstillstånd eller förnyelse av uppehållstillstånd fattas inom 90 dagar. EESK anser att det är för lång tid; tidsfristen bör vara högst 60 dagar.

3.5.2. I förslaget till direktiv ges den enskilde rätt att överklaga besluten vid domstol. EESK har redan i tidigare yttranden(8) påpekat att sådana överklaganden måste upphäva beslutens verkställighet då det handlar om att ändra, återkalla eller inte förnya uppehållstillstånd.

Bryssel den 26 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EESK:s yttrande i EGT C 149, 21.6.2002.

(2) EESK:s yttrande "Erasmus World".

(3) EESK:s yttrande i EUT C 61, 14.3.2003.

(4) Punkt 1.4 i motiveringsdelen.

(5) EESK:s yttrande i EGT C 80, 3.4.2002.

(6) EESK:s yttrande om kommissionens meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen, EGT C 260, 17.9.2001.

(7) EESK:s yttrande "Erasmus World".

(8) EESK:s yttrande om Förslag till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning, EGT C 36, 8.2.2002.