Kommissionen samarbetade aktivt med berörda parter och genomförde omfattande samråd under konsekvensbedömningsprocessen. Berörda parters synpunkter började samlas in efter offentliggörandet av den inledande konsekvensbedömningen (mars och april 2020). Totalt inkom 81 svar som låg till grund för utarbetandet av förslaget och bidrog till att finslipa tillvägagångssättet och bättre identifiera hinder för den nuvarande användningen av förnybara och koldioxidsnåla bränslen inom sjöfartssektorn.

Den största kostnaden för den föreslagna åtgärden bärs av fartygsoperatörer och uppgår till 89,7 miljarder euro. Det beror på ökade kapitalkostnader (25,8 miljarder euro) och bränslekostnader (63,9 miljarder euro). De indirekta kostnaderna för hamnarna kommer att avse tillhandahållande av nödvändig bunkringsinfrastruktur och uppskattas till 5,7 miljarder euro. De administrativa kostnaderna för fartygsoperatörer uppskattas till 521,7 miljoner euro till följd av datainsamling, inlämning och verifiering av överensstämmelseplanerna och den årliga energirapporten, samarbete under revisioner och inspektioner samt utbildning av besättning. Ytterligare 1,8 miljoner euro har avsatts för att utarbeta riktlinjer för hamnarna för att garantera säker hantering av förnybara och koldioxidsnåla bränslen. Särskilda kostnader i samband med certifiering av bränsle kunde inte kvantifieras. De offentliga myndigheternas kostnader för efterlevnadskontroll förväntas bli begränsade (1,5 miljoner euro) och avse tillhandahållande av nödvändiga it-rapporteringsverktyg. Det alternativ som rekommenderas ger således nettovinster på 58,4 miljarder euro under initiativets tidsspann.

(10)Politiska åtgärder för att stimulera efterfrågan på förnybara och koldioxidsnåla marina bränslen bör vara målbaserade och respektera principen om teknikneutralitet. Det bör därför fastställas gränsvärden för växthusgasintensiteten i den energi som används ombord av fartyg, utan att det föreskrivs att något visst bränsle eller en viss teknik ska användas.

(11)Man bör främja utveckling och spridning av förnybara och koldioxidsnåla bränslen med stor potential för hållbarhet, kommersiell mognad, innovation och tillväxt för att tillgodose framtida behov. Detta kommer att stödja skapandet av innovativa och konkurrenskraftiga bränslemarknader och säkerställa tillräcklig tillgång till hållbara marina bränslen på kort och lång sikt för att bidra till ambitionerna att minska koldioxidutsläppen från unionens transporter, samtidigt som unionens insatser för en hög miljöskyddsnivå stärks. Därför bör hållbara marina bränslen som produceras från råvaror som förtecknas i delarna A och B i bilaga IX till direktiv (EU) 2018/2001 samt syntetiska marina bränslen omfattas av bestämmelserna. I synnerhet är hållbara marina bränslen som produceras från råvaror som förtecknas i del B i bilaga IX till direktiv (EU) 2018/2001 avgörande, eftersom de för närvarande utgör den mest kommersiellt mogna tekniken för att minska koldioxidutsläppen från sjötransporter redan på kort sikt.

(12)Indirekt ändring av markanvändning inträffar när odling av grödor för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen tränger undan traditionell produktion av livsmedels- och fodergrödor. Denna ökade efterfrågan ökar trycket på marken och kan leda till att områden med stora kollager, som skogar, våtmarker och torvmark omvandlas till jordbruksmark, vilket leder till ytterligare växthusgasutsläpp och förlust av biologisk mångfald. Forskning har visat att effekternas omfattning beror på en rad olika faktorer, bland annat vilken typ av råvara som används för bränsleproduktion, den ytterligare efterfrågan på råvaror till följd av användningen av biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen, och i vilken utsträckning mark med stora kollager är skyddad i hela världen. Nivån på växthusgasutsläppen till följd av indirekt ändring av markanvändning kan inte entydigt fastställas med den noggrannhet som krävs för att fastställa de emissionsfaktorer som krävs för tillämpningen av denna förordning. Det finns dock belägg för att alla bränslen som produceras från råvaror orsakar indirekt ändring av markanvändning i olika grad. Förutom de växthusgasutsläpp som är kopplade till indirekt ändring av markanvändning – som kan omintetgöra en del eller alla minskningar av växthusgasutsläpp för enskilda biodrivmedel, flytande biobränslen eller biomassabränslen – så utgör indirekt ändring av markanvändningen en risk för den biologiska mångfalden. Denna risk är särskilt allvarlig i samband med en potentiellt stor produktionsökning som följd av en betydande ökning av efterfrågan. Bränslen från foder- och livsmedelsgrödor bör därför inte främjas. Direktiv (EU) 2018/2001 begränsar redan och fastställer ett tak för bidraget från sådana biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassa till målen för minskade växthusgasutsläpp inom väg- och järnvägstransportsektorn med tanke på deras lägre miljöfördelar, lägre prestanda i fråga om växthusgasminskningspotential och bredare hållbarhetsproblem.

(13)Detta tillvägagångssätt måste dock vara mer rigoröst inom sjöfartssektorn. I dagsläget är efterfrågan på biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen som baseras på livsmedels- och fodergrödor obetydlig inom sjöfartssektorn, eftersom mer än 99 % av de marina bränslen som för närvarande används är fossila. Därför minimerar det faktum att biodrivmedel baserade på livsmedels- och fodergrödor inte omfattas av denna förordning också risken att bromsa utfasningen av fossila bränslen i transportsektorn, vilket annars skulle kunna bli följden om användningen av grödobaserade biodrivmedel flyttas från vägtransporter till sjöfartssektorn. Det är viktigt att minimera en sådan omställning, eftersom vägtransporter för närvarande fortfarande är den överlägset mest förorenande transportsektorn och sjötransporterna just nu huvudsakligen använder fossila bränslen. Det är därför lämpligt att undvika att skapa en potentiellt stor efterfrågan på biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen baserade på livsmedels- och fodergrödor genom att främja deras användning genom denna förordning. De ytterligare utsläpp av växthusgaser och förlust av biologisk mångfald som orsakas av alla typer av bränslen baserade på foder- och livsmedelsgrödor kräver därför att dessa bränslen anses ha samma emissionsfaktorer som den minst gynnsamma produktionskedjan.

(14)De långa ledtiderna för utveckling och spridning av nya bränslen och energilösningar för sjötransporter kräver snabba åtgärder och inrättande av ett tydligt och förutsägbart regelverk på lång sikt som underlättar planering och investeringar från alla berörda parter. Ett tydligt och stabilt regelverk på lång sikt kommer att underlätta utvecklingen och spridningen av nya bränslen och energilösningar för sjötransporter och uppmuntra till investeringar från berörda parter. Ett sådant regelverk bör fastställa gränsvärden för växthusgasintensiteten i den energi som används ombord av fartyg fram till 2050. Dessa gränsvärden bör med tiden bli mer ambitiösa för att återspegla den förväntade tekniska utvecklingen och den ökade produktionen av marina förnybara och koldioxidsnåla bränslen.

(15)Denna förordning bör fastställa den metod och formel som bör tillämpas för att beräkna den årliga genomsnittliga växthusgasintensiteten i den energi som används ombord av ett fartyg. Denna formel bör baseras på den bränsleförbrukning som rapporterats av fartyg och beakta de relevanta emissionsfaktorerna för dessa bränslen. Användningen av ersättningskällor för energi, såsom vindkraft eller el, bör också återspeglas i metoden.

(16)För att ge en mer fullständig bild av de olika energikällornas miljöprestanda bör bränslenas växthusgasprestanda bedömas från källa till kölvatten (well-to-wake), med beaktande av effekterna av energins produktion, transport, distribution och användning ombord. Syftet är att skapa incitament för teknik och produktionskedjor som ger ett lägre växthusgasavtryck och verkliga fördelar jämfört med befintliga konventionella bränslen.

(17)Prestanda från källa till kölvatten (well-to-wake) för förnybara och koldioxidsnåla marina bränslen bör fastställas med hjälp av normalvärden för emissionsfaktorer eller faktiska och certifierade emissionsfaktorer som omfattar utsläpp från källa till tank (well-to-tank) och från tank till kölvatten (tank-to-wake). Prestanda för fossila bränslen bör dock endast bedömas med hjälp av normalvärden för utsläppsfaktorer i enlighet med denna förordning.

(18)Det är nödvändigt med ett övergripande tillvägagångssätt för alla de mest relevanta växthusgasutsläppen (koldioxid, metan och dikväveoxid) för att främja användningen av energikällor som generellt ger ett lägre växthusgasavtryck. För att avspegla potentialen till global uppvärmning för metan och dikväveoxid bör det gränsvärde som fastställs i denna förordning därför uttryckas som ”koldioxidekvivalent”.

(19)Användningen av förnybara energikällor och alternativ framdrivning, såsom vind- och solenergi, minskar kraftigt växthusgasintensiteten i fartygens totala energianvändning. Svårigheten att på ett korrekt sätt mäta och kvantifiera dessa energikällor (intermittent energianvändning, direktöverföring för framdrivning osv.) bör inte hindra att de räknas in i fartygets totala energianvändning genom approximationer av deras bidrag till fartygets energibalans.

(20)Luftföroreningar från fartyg (svaveloxider, kväveoxider och partiklar) i hamn är ett stort problem för kustområden och hamnstäder. Specifika och stränga krav bör därför införas för att minska utsläppen i hamn från fartyg som använder el från sina motorer under vistelsen i hamn. Enligt de uppgifter som samlades in inom ramen för förordning (EU) 2015/757 under 2018 är passagerarfartyg och containerfartyg de fartygskategorier som ger störst utsläpp per fartyg i hamn. Utsläppen från dessa fartygskategorier bör därför prioriteras.

(21)Användningen av landströmsförsörjning minskar luftföroreningarna från fartyg och minskar utsläppen av växthusgaser från sjötransporter. Landströmsförsörjning innebär en allt renare energiförsörjning för fartyg i hamn, med tanke på den ökande andelen förnybar energi i EU:s elmix. Medan endast tillhandahållande av anslutningspunkter för landströmsförsörjning omfattas av direktiv 2014/94/EU (direktivet om infrastruktur för alternativa bränslen) har efterfrågan på och, som ett resultat av detta, användningen av denna teknik varit fortsatt begränsad. Därför bör särskilda regler fastställas med krav på att de mest förorenande fartygen använder landströmsförsörjning.

(22)Utöver landströmsförsörjning skulle andra tekniska lösningar kunna erbjuda likvärdiga miljöfördelar i hamnar. När det kan påvisas att användningen av en alternativ teknisk lösning är likvärdig med användningen av landströmsförsörjning bör fartyget undantas från kravet på användning av landströmsförsörjning.

(23)Undantag från kravet på användning av landströmsförsörjning bör också kunna ges av ett antal objektiva skäl, certifierade av hamnledningen och begränsade till oplanerade hamnanlöp som görs av säkerhetsskäl eller för att rädda liv till sjöss, för kortare vistelser i hamn på mindre än två timmar eftersom detta är den minimitid som krävs för anslutning, och för användning av energigenerering ombord i nödsituationer.

(24)Undantag i händelse av att landströmsförsörjning inte är tillgänglig eller inkompatibel bör begränsas efter det att fartyg och hamnoperatörer har haft tillräckligt med tid för att göra de nödvändiga investeringarna. Detta i syfte att ge nödvändiga incitament för sådana investeringar och undvika illojal konkurrens. Från och med 2035 bör fartygsoperatörer noggrant planera sina hamnanlöp för att se till att de kan genomföra sin verksamhet utan att släppa ut luftföroreningar och växthusgaser i hamn och äventyra miljön i kustområden och hamnstäder. Ett begränsat antal undantag i händelse av att landströmsförsörjning inte är tillgänglig eller inkompatibel bör bibehållas för att ge möjlighet till tillfälliga ändringar i sista minuten av planerade hamnanlöp och anlöp i hamnar med inkompatibel utrustning.

(25)Ett robust övervaknings-, rapporterings- och verifieringssystem bör inrättas genom denna förordning för att spåra efterlevnaden av dess bestämmelser. Ett sådant system bör tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt på alla fartyg och kräva verifiering som utförs av tredje part för att säkerställa att de uppgifter som lämnas i systemet är korrekta. För att underlätta att denna förordnings mål uppnås bör alla uppgifter som redan rapporterats i enlighet med förordning (EU) 2015/757 vid behov användas för att kontrollera efterlevnaden av denna förordning. Syftet är att begränsa den administrativa bördan för företag, kontrollörer och sjöfartsmyndigheter.

(26)Företagen bör ansvara för att övervaka och rapportera mängden och typen av energi som används ombord av fartyg till sjöss och i hamn samt annan relevant information, såsom information om typen av motor ombord eller förekomsten av vindbaserad teknik som stöd. Syftet är att visa att de gränsvärden för växthusgasintensiteten i den energi som används ombord av ett fartyg och som fastställs i denna förordning efterlevs. För att göra det lättare att uppfylla dessa övervaknings- och rapporteringsskyldigheter samt verifieringsprocessen för kontrollörerna, i likhet med förordning (EU) 2015/757, bör företagen dokumentera den planerade övervakningsmetoden och lämna ytterligare uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning i en övervakningsplan. Övervakningsplanen, och eventuella senare ändringar av den, bör lämnas in till kontrollören.

(27)Certifiering av bränslen är avgörande för att uppnå målen i denna förordning och garantera miljöintegriteten hos de förnybara och koldioxidsnåla bränslen som förväntas användas inom sjöfartssektorn. Sådan certifiering bör ske genom ett öppet och icke-diskriminerande förfarande. För att underlätta certifiering och begränsa den administrativa bördan bör certifieringen av biodrivmedel, biogas, förnybara bränslen av icke-biologiskt ursprung och återvunna kolbaserade bränslen bygga på de regler som fastställs i direktiv (EU) 2018/2001. Denna certifieringsmetod bör också tillämpas på bränslen som bunkras utanför unionen, vilka bör betraktas som importerade bränslen, på ett liknande sätt som i direktiv 2018/2001/EU. När företag avser att avvika från de normalvärden som föreskrivs i det direktivet eller i detta nya regelverk bör detta endast göras när värdena kan certifieras genom ett av de frivilliga system som erkänns enligt direktiv (EU) 2018/2001 (för värden från källa till tank) eller genom laboratorietester eller direkta utsläppsmätningar (från tank till kölvatten).

(28)Verifiering som utförs av ackrediterade kontrollörer bör säkerställa att företagens övervakning och rapportering är korrekt och fullständig och att denna förordning efterlevs. För att säkerställa opartiskhet bör kontrollörerna vara oberoende och behöriga rättsliga enheter bör ackrediteras av nationella ackrediteringsorgan som inrättas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008.

(29)Baserat på de uppgifter och den information som övervakas och inrapporteras av företagen bör kontrollörerna beräkna och fastställa den årliga genomsnittliga växthusgasintensiteten i energi som används ombord av ett fartyg och fartygets saldo i förhållande till gränsvärdet, inklusive eventuella överensstämmelseöverskott eller överensstämmelseunderskott, samt efterlevnaden av kraven på att använda landströmsförsörjning i hamn. Kontrollören ska underrätta det berörda företaget om denna information. Om kontrollören är samma enhet som den kontrollör som avses i förordning (EU) 2015/757 kan en sådan anmälan göras tillsammans med verifieringsrapporten enligt den förordningen. Dessa uppgifter bör sedan rapporteras av det berörda företaget till kommissionen.