MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Utarbetande av en ny badvattenpolitik

Inledning

1. Meddelandets syfte

2. Ramen för omarbetningen av badvattendirektivet

3. De principer som ligger till grund för omarbetningen

4. Särskilda frågor som gäller vattenkvalitetsförvaltning

4.1. Identifiering av badplatser

4.2. Uppfyllande av bestämmelserna

4.3. Undersökningar och övervakning

4.4. Trender när det gäller vattenkvalitet

4.5. Fastställande av normer och analysmetoder

4.6. Skyldighet att vidta åtgärder

4.7. Vattenkvalitetsprognoser

4.8. Informationskrav, allmänt deltagande och rapportering

4.9. Uppdatering av badvattendirektivet

5. Det nya badvattendirektivets räckvidd

6. Respons på detta dokument

Bilaga I: Övrig europeisk lagstiftning och politik som är nära förbunden med badvattendirektivet

Inledning

Det nu gällande badvattendirektivet har funnits mer än 25 år, men under varje badsäsong märks det tydligt att det fortfarande fyller en viktig funktion eftersom dess bestämmelser skyddar allmänheten från tillfälliga eller kontinuerliga föroreningar vid Europas badplatser. Den allmänna badvattenkvaliteten har dessutom förbättrats kraftigt sedan direktivet trädde i kraft.

På grund av nya resultat inom forskning och teknik måste kommissionen dock omarbeta och uppdatera sin lagstiftning med jämna mellanrum. Detta är nu aktuellt för badvattendirektivet. Omarbetningen av direktivet kommer att utgöra en grundval för den fortsatta strömlinjeformningen av den europeiska vattenlagstiftningen på miljöområdet.

Mot bakgrund av erfarenheterna från genomförandet av den nu gällande lagstiftningen har gemenskapens miljöpolitik utvecklats mot att lägga en större vikt vid forskning och upplyst deltagande när det gäller att uppnå miljömålen. Idag kan vi utnyttja den snabba utvecklingen inom forskning och teknik för att införa mer sofistikerade hjälpmedel. Vi kan även använda oss av de olika intressenternas kunskap och engagemang genom en öppen beslutsgång för att ta fram och genomföra lagstiftningen. Denna utveckling kommer att återspeglas i det nya badvattendirektivet.

Jämfört med tidigare kommer bestämmelserna i det omarbetade badvattendirektivet att vara lika stränga eller kanske till och med strängare. Även den nya versionen kommer att innehålla särskilda ambitiösa och hårda krav som måste uppnås inom en viss tid.

Kommissionen har även för avsikt att rationalisera och optimera förvaltningen av badvattenkvaliteten genom olika åtgärder. Bland annat vill man minska antalet parametrar som skall övervakas och införa nya hjälpmedel och tydligare parametrar. Framförallt kommer det nya direktivet att innebära en förbättrad information till allmänheten.

I detta dokument presenteras det omarbetade direktivets förväntade innehåll och konsekvenser i stora drag, utan att de olika delarna ännu har tagit form av artiklar. Kommissionen vill gärna ha konstruktiv kritik på hur frågorna i detta meddelande har behandlats. Vi hoppas därför att alla berörda parter kommer att delta i samrådet och lämna sina reaktioner på innehållet.

1. Meddelandets syfte

Syftet med detta meddelande är att inleda ett öppet samråd med alla som berörs av det nya badvattendirektivet - ett nytt direktiv som kommer att innebära en minst lika hög nivå på miljö- och hälsoskyddet som nuvarande direktiv, men som samtidigt kommer att ta hänsyn till nya metoder och ny forskning och teknik. Målet med samrådet är att få information om hur vi kan förbättra badvattenlagstiftningen och dess genomförande.

Samrådet kommer att utmynna i en konferens om badvatten under Gröna veckan (24-28 april 2001). Alla organisationer och personer som har lämnat synpunkter på detta meddelande kommer att bjudas in. Kommentarer och förslag som har lämnats vid samrådet (antingen skriftligen eller under konferensen) kommer att beaktas av kommissionen när den utarbetar sitt förslag till ett nytt badvattendirektiv.

Förslaget skall enligt planen antas av kommissionen kring juni eller juli 2001. Det kommer därefter att gå vidare till Europaparlamentet och rådet för politisk diskussion och beslut enligt medbeslutandeförfarandet.

Denna fyrastegs-metod (dvs. meddelande, samråd, konferens, förslag) som har valts för att ta fram ett nytt badvattendirektiv liknar den som användes i samband med utarbetandet av ramdirektivet för vatten. Den grundar sig på öppenhet, deltagande och engagemang från intressenterna och delat ansvar.

Det är inte vår avsikt att redogöra för det nya direktivet i detalj utan endast tillhandahålla ett utkast. I detta meddelande betonas följaktligen badvattenkvalitetsförvaltningens starka och svaga sidor och presenteras möjliga infallsvinklar för det nya direktivet utgående från gjorda erfarenheter inom detta område.

2. Ramen för omarbetningen av badvattendirektivet

Antagandet av ramdirektivet för vatten

Antagandet av ramdirektivet för vatten var ett betydelsefullt steg när det gäller att samla all gemenskapslagstiftning om vattenrelaterade miljöfrågor och understryka betydelsen av att alla vattendirektiv bör genomföras på ett sammanhängande sätt.

För den stora allmänheten [1] är badvattendirektivet avgörande för en förbättring av vattenkvaliteten i allmänhet och i synnerhet för att minska hälsoriskerna. Tillsammans med dricksvattendirektivet, enligt vilket det också krävs specifika resultat när gäller en hälsosam vattenkvalitet, bör badvattendirektivet utgöra en drivande kraft för ett fokuserat genomförande av ramdirektivet för vatten, nitratdirektivet och direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

[1] Medborgarna har ett väldigt stort intresse av vattenkvaliteten i allmänhet och badvattenkvaliteten i synnerhet. Det framgår t.ex. av den senaste Eurobarometern (51.1 i september 1999), en opinionsmätning som utförs regelbundet på uppdrag av kommissionen, att europeiska medborgare fortfarande främst oroar sig över vattenkvaliteten. Under många år har GD miljös hemsida för vatten varit bland de tio mest besökta webbplatserna på EU:s Internetserver Europa.

Badvattendirektivet är nu mer än 25 år gammalt. Med tanke på den integrerade metod som fastställs i ramdirektivet för vatten och de framsteg som gjorts inom områdena för vetenskap, teknik och förvaltning när det gäller vattenkvalitet, krävs en genomgående omarbetning av badvattendirektivet. Omarbetningen av badvattendirektivet kommer att innebära ytterligare ett steg i översynen av gemenskapens vattenlagstiftning, vilket ligger i linje med den princip som fastställs i ramdirektivet för vatten.

Bilaga 1 omfattar ytterligare information om ramdirektivet för vatten och övrig gemenskapslagstiftning och -politik.

Badvattendirektivet och dess översyn

Genom att tillhandahålla relevant och tydlig information om vattenkvaliteten vid havsbadplatser och sötvattenbadplatser har badvattendirektivet [2] från 1976 skapat en ny medvetenhet bland allmänheten avseende miljö- och hälsofrågor som berör dem direkt. Genom direktivet har medlemsstaterna även uppmuntrats till att ta itu med utsläpp av avloppsvatten i vattenmiljöer, även före utarbetandet av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.

[2] Rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten, EGT L 31, 5.2.1976.

Varje år presenterar kommissionen information om badvattenkvaliteten och genomförandet av direktivet i den årliga rapporten. Av den senaste rapporten, för badsäsongen 1999, framgår det att vattenkvaliteten vid badplatserna har genomgått en konstant och betydande förbättring. Såsom framgår av nedanstående tabell uppfylls nu de normer för vattenkvaliteten som fastställs i direktivet vid allt fler badplatser, vilket i synnerhet gäller för havsbadplatser. Det har visat sig mycket svårare att uppnå en förbättring av vattenkvaliteten vid sötvattenbadplatser, vilket antagligen beror på att sötvatten i allmänhet är känsligare och påverkas mycket mer av diffusa föroreningskällor.

>Plats för tabell>

* Med "uppfyller" avses att badplatsen uppfyller de obligatoriska normer för vattenkvalitet som fastställs i direktiv 76/160/EG Med "övriga" avses de badplatser som inte uppfyllt normerna, inte haft tillräcklig provtagning eller där bad varit förbjuden.

Det bör dock observeras att vattenkvaliteten vid havsbadplatserna under de senaste åren har förbättrats i mindre utsträckning. Har vi nu nått en gräns för vad som är genomförbart- Vi tror inte det. Även om det nu gällande direktivet inte kan leda till en ytterligare förbättring av situationen för badvatten tror vi ändå att ett nytt direktiv säkert kan ge möjligheter för ytterligare förbättringar av badvattenkvaliteten. Utgående från tidigare erfarenheter och resultaten av genomförandet av den nu gällande lagstiftningen kan vi införliva mer sofistikerade styrmedel och lägga ännu större betoning på användningen av information och allmänhetens deltagande.

Även om genomförandet av badvattendirektivet från 1976 helt klart utgjort en förbättring av badvattenkvaliteten i Europa under de år som följt dess antagandet har direktivet allt oftare kritiserats av tekniska, vetenskapliga och förvaltningsmässiga skäl. Följande är några av de tekniska och vetenskapliga skälen:

*Vissa av de parametrar som fastställs i det nu gällande direktivet har blivit föråldrade medan andra inte längre är relevanta.

*Övervakningen av vattnet har endast utförts för att kontrollera uppfyllandet av bestämmelserna och inte för att nå större insikter om badvattnen.

*I direktivet preciseras inte analysmetoderna, vilket har lett till att laboratorierna har använt en rad olika metoder och resultaten inte har varit helt jämförbara.

*Eftersom mikrobiologiska analyser är väldigt tidskrävande kommer alla åtgärder, i fall det bekräftas att vattenprovet inte uppfyller bestämmelserna, att vara för sena och befolkningen redan ha exponerats för förorening.

Dessutom har man kommit till insikt om att frågan om badvattenkvalitet inte endast utgör en fråga om "produktkontroll" utan även en fråga om verklig kvalitetsförvaltning och kvalitetssäkring.

Den process som för närvarande pågår för att omarbeta badvattendirektivet inleddes i själva verket 1994 genom att kommissionen lämnade sitt första förslag till omarbetning. Förslaget antogs inte av rådet av vetenskapliga, tekniska och politiska skäl [3]. Tack vare den debatt som uppkom till följd av förslaget från 1994 uppdagades nya studier och utvecklingstendenser avseende vattenkvalitetsförvaltning. Förutom att bekräfta att förslaget från 1994 hade blivit föråldrat och svårt att försvara pekade dessa tendenser klart på ett behov av att det omarbetade direktivet om badvattenkvalitet skulle kopplas till ramdirektivet för vatten. Så i stället för att arbeta för ett antagande av förslaget från 1994 har kommissionen börjat att utarbeta ett nytt förslag. (Detta i syfte att bana väg för ett nytt förslag, eftersom förslaget från 1994 har upphävts formellt.)

[3] Se kommissionens förslag till rådets direktiv om kvaliteten på badvatten, KOM(1994)36 slutlig, Europaparlamentets första behandling av förslaget till rådets direktiv om kvaliteten på badvatten, A4-0395/96 av den 13 december 1996, och kommissionens ändrade förslag till rådets direktiv om kvaliteten på badvatten, KOM(1997) 585 slutlig.

De principer som ligger till grund för omarbetningen

På grundval av erfarenheterna från mer än 15 års genomförande av det nu gällande badvattendirektivet, och med beaktande av de många studier som utförts, bekräftar kommissionen följande principer:

1. Normer för vattenkvaliteten är oumbärliga och skall vara ambitiösa och bindande. Vi måste vara realistiska och erkänna att det inte går att eliminera riskerna helt. Även om alla möjliga åtgärder har vidtagits för att uppnå eller bevara en god vattenkvalitet finns det alltid en risk att dessa åtgärder kommer att misslyckas eller att olyckor kommer att inträffa. Exempelvis kan vattenkvaliteten försämras genom ett ökat flöde i floderna som följer av häftiga regn, eller som ett resultat av att ett reningsverk upphör att fungera. Risken för avbrott eller olyckor stärker dock argumentet för ambitiösa normer. Genom att begränsa den vanliga inverkan av mänsklig verksamhet på badvattenkvaliteten till ett minimum och sänka den "normala" halten av föroreningar vid en badplats så mycket som möjligt kan följderna av en oväntad förorening begränsas.

2. Badvattenkvalitetsförvaltning rör inte endast kvalitetsbevakning. Det är nödvändigt att till fullo förstå alla processer som är en del av fastställandet av vattenkvaliteten och dess föränderlighet. Det krävs emellertid också att åtgärder vidtas för att bevara och uppnå en god vattenkvalitet och begränsa inverkan av den mänskliga verksamheten till ett minimum. För detta ändamål är det viktigt att man utöver att granska händelseförloppet vid en badplats, eller i dess direkta närhet, beaktar omgivningarna när det gäller markanvändningen och utsläpp uppåt floden etc. Förutom att bevaka vattenkvaliteten vid badplatser kommer det nya badvattendirektivet att ta itu med föroreningskällorna, i synnerhet utsläpp av avloppsvatten och avrinning från jordbruket. Dessa föroreningskällor skall även komma att märkas ut och omfattas av åtgärder i de planer för avrinningsområdesförvaltning som föreskrivs i ramdirektivet för vatten.

3. Som en följd av de två ovannämnda principerna är det mer nödvändigt än någonsin att i närapå realtid ha tillgång till bra kvalitetsinformation om badplatsen. Allmänheten behöver sådan information för att kunna göra upplysta val om badplats och badtidpunkt. Samma information krävs av de behöriga myndigheterna för att fatta långsiktiga beslut om vattenkvalitetsförvaltning. Omfattande information bör aktivt tillhandahållas av de som samlar in uppgifterna, dvs. de lokala, regionala eller nationella myndigheterna i medlemsstaterna, och i andra hand av Europeiska kommissionen.

4. Särskilda frågor som gäller vattenkvalitetsförvaltning

4.1. Identifiering av badplatser

I många medlemsstater har allmänheten en grundläggande rättighet att använda ytvattnen (floder, sjöar och hav) om inte särskilda områden uttryckligen har belagts med förbud. Detta innebär att varje vattendrag i EU potentiellt kunde användas som badplats och följaktligen borde övervakas och förvaltas inom ramen för badvattendirektivet. Vi måste emellertid vara realistiska och godta att detta vore praktiskt taget omöjligt. (Icke desto mindre kommer alla vattendrag i EU, förutsatt att EU:s hela vattenlagstiftning genomförs på ett fullständigt och korrekt sätt, att uppnå en hög vattenkvalitet som lämpar sig för bad!)

Inom ramen för direktiv 76/160/EEG finns ingen definition av "bad" och definitionen av "badplats" och "badvatten" ger för mycket utrymme för tolkning. Det nya direktivet skulle avhjälpa detta genom att införa klara och entydiga definitioner. I dessa definitioner kommer det faktum att inte alla vattendrag kan identifieras som "badvatten" att beaktas och även det faktum återspeglas att det främsta användningsområdet för badvatten utgörs av rekreation och turism. De nya definitionerna kunde lyda ungefär enligt följande:

*Det omarbetade direktivet skulle omfatta "kvaliteten på badvatten, med undantag för vatten avsett för terapeutiska ändamål, vatten som används i simbassänger eller i avgränsade vatten som genomgår kemisk desinficering."

*Bad: all kroppskontakt med vatten där huvudet sänks ner i vattnet och det finns en risk för att vatten sväljs.

*Vatten identifierat som badvatten: allt rinnande och stillastående inlandsytvatten, vatten i övergångszoner och havsvatten som

- aktivt lanseras på lokal, regional, nationell eller internationell nivå för bad (eller som sannolikt kommer att lanseras på så sätt inom en snar framtid) och - används regelbundet av den lokala befolkningen eller turister för bad.

*Badområde: den definierade/enskilda platsen inom ett visst badvatten där de i genomsnitt flesta badarna vistas under hela badsäsongen.

*Badsäsong: den period under vilken badare kan förutses med hänsyn till lokalt bruk, eventuella lokala regler för bad och väderleksförhållanden.

Identifierade badplatser skall offentliggöras och anmälas till Europeiska kommissionen.

I direktiv 76/160/EEG fastställs ingen mekanism för avidentifiering av badvatten. Det är dock möjligt att vissa områden kan förlora sin funktion som badplats på grund av ändringar av bruk (t.ex. att lokalbefolkningen börjar söka sig till andra områden vid floden eller kusten), ändringar när det gäller områdets egenskaper (t.ex. anläggning av en hamn i närheten), ändringar i utnyttjandet av området (t.ex. övergång från badplats till odlingsområde för skaldjur eller naturskyddsområde). I det nya direktivet bör en mekanism föreskrivas för avidentifieringen av badvatten där sådana ändringar förekommer och kan påvisas.

4.2. Uppfyllande av bestämmelserna

En av det nu gällande direktivets svaga sidor är en överdriven betoning av övervakning, dvs. för att ett badplats skall anses uppfylla bestämmelserna är det enda kravet att en angiven andel av vattenproven skall överensstämma med den obligatoriska normen.

I det omarbetade direktivet bör en större tonvikt läggas på tillämpningen av lämpliga, omgående förvaltningsåtgärder dock med beaktande av det faktum att vattenkvalitetsmålen också skall uppfyllas. Inom ramen för det nya systemet kommer det att införas krav avseende både uppfyllande av kvalitetsnormer och åtgärder i de fall dessa normer inte uppfylls. Denna ändring av tonvikten från bevakning till förvaltning av badvattenkvalitet ligger i linje med de principer som ingår i ramdirektivet för vatten.

Det nya direktivet bör omfatta formella krav på omedelbara åtgärder under badsäsongen vid de enstaka fall när bestämmelserna inte uppfylls samt även långsiktiga åtgärder när det gäller en "strukturell" bristande efterlevnad. I direktivet skulle fastställas att om normerna för badvatten inte uppfylls skall förvaltarna vara tvungna att vidta lämpliga förvaltningsåtgärder inom en viss tidsram (som skall godkännas av kommissionen) för att minska eller avvärja risken för förorening eller nedsmutsning eller minska människors exponering för förorening eller nedsmutsning.

Beroende på omständigheterna kan de lämpliga åtgärderna omfatta uppsättande av varningsskyltar, genomförande av lämplig infrastruktur eller utsläppsbegränsningar, utvecklande av strandförvaltningsplaner eller badförbud fram till dess att badvattenkvaliteten uppfyller normen (igen). En mängd olika förvaltningsåtgärder är alltså möjliga, men en sådan åtgärd bör alltid omfatta följande: omfattande information till allmänheten, granskning av problemet och upprättande av ett åtgärdsprogram för avhjälpande åtgärder (kortsiktiga och långsiktiga) med en lämplig tidtabell och budget.

4.3. Undersökningar och övervakning

Enligt nu gällande badvattendirektiv 76/160/EEG skall medlemsstaterna övervaka vattnet under badsäsongen. Strandens vattenkvalitet beräknas därefter på grundval av antalet prov som antingen godkänts eller underkänts med hänsyn till normerna. Denna metod ger inga ytterligare, detaljerade uppgifter som möjliggör en korrekt tolkning av provresultaten. Varken strandförvaltaren eller allmänheten erhåller några lämpliga hjälpmedel för att bättre förstå ett badvattens eller badvattens eller badområdes "beteende".

För att korrigera detta informationsunderskott skall den myndighet som ansvarar för strandförvaltningen enligt det omarbetade direktivet utarbeta en översikt för varje strand som skall beskriva, kvantifiera, klargöra och kartlägga alla potentiella förorenings- och nedsmutsningskällor i eller i närheten av badplatsen. En sådan översikt tillhandahåller en avsevärd mängd detaljerade uppgifter som kan användas för en långsiktig planering av program för bevarande eller förbättring, som en checklista om en förorening inträffar, som grund för undersökning och som ett viktigt hjälpmedel för att informera allmänheten.

En engångsundersökning är emellertid inte tillräcklig för förvaltningen av ett badvattenområde. Fortsatt vattenkvalitetsbevakning är även nödvändig för att veta om, när och hur åtgärder skall vidtas och för att bedöma huruvida vidtagna åtgärder är effektiva.

Enligt det nu gällande badvattendirektivet skall medlemsstaterna upprätta ett övervakningsprogram. Denna övervakning grundas dock på ett enhetligt system för provtagning varannan vecka med en möjlighet att minska provtagningen i fall en god vattenkvalitet bekräftas. Ett sådant provtagningssystem utgör inte den effektivaste användningen av provtagningsresurserna. I det omarbetade direktivet kommer det att anges att övervakningsprogrammen bör utformas så att de garanterar den effektivaste användningen av provtagningsresurserna och inriktas på t.ex. de badplatser som är mer riskbenägna när det gäller en varierande vattenkvalitet. Det nya systemet skulle tillåta en minimiprovtagning (t.ex. varannan vecka) för stränder som tidigare under en längre tid konstaterats ha god vattenkvalitet och skulle kräva ett förbättrat provtagningssystem (t.ex. varje vecka) för stränder med varierande eller undermålig vattenkvalitet. Samtidigt krävs att åtgärder vidtas för att ta itu med kvalitetskontroller av provtagningen, transporten av proverna, analysmetoderna och databehandlingen.

4.4. Trender när det gäller vattenkvalitet

Inom ramen för det nu gällande direktivet görs en vattenkvalitetsbedömning på grundval av provtagningsresultaten under en badsäsong. Detta ger dock bara en ögonblicksbild av vattenkvaliteten och beaktar inte utvecklingen mellan olika år när det gäller vattenkvalitet (negativ/positiv/neutral). Vissa badplatser skulle kunna dömas ut under en särskild badsäsong på grundval av ett undermåligt provresultat, även om vattenkvaliteten på lång sikt är mer än tillfredsställande.

Det anses därför viktigt att beakta de tidigare kvalitetsresultaten för varje enskild badplats under mellan tre och fem år.

Detta innebär inte att en bristande uppfyllelse av normerna under badsäsongen inte skulle beaktas eller att en strands särskilda badsäsong är utan betydelse. Varje typ av bristande uppfyllelse av normerna kräver granskning och en förklaring. Innan beslut kan fattas om några större åtgärder är det emellertid viktigt att beakta de tidigare kvalitetsresultaten under en lång period för varje badplats och även dess långsiktiga utsikter.

4.5. Fastställande av normer och analysmetoder

Det nu gällande direktivet omfattar både mikrobiologiska (människors hälsa) och fysisk-kemiska (miljömässiga/ekologiska) parametrar. Sedan dess antagande 1976 har ett antal andra direktiv tagit över vissa av dessa fysiska och kemiska parametrar. Dessutom kommer de ekologiska aspekterna av vattendragen specifikt att behandlas i ramdirektivet för vatten. I synnerhet i artikel 6 i och bilaga IV till ramdirektivet för vatten fastställs bestämmelser om "skyddade områden" i planerna för avrinningsområdesförvaltning, vilket i praktiken innebär att ramdirektivet för vatten omfattar specifika "miljömässiga/ekologiska" normer. Det omarbetade badvattendirektivet kan därför lägga tonvikten på hälsonormer.

Det har förekommit en omfattande debatt om dessa hälsonormer som en grund för fastställande av normer för vattenkvalitet. Diskussionen har framförallt varit inriktad på den vetenskapliga grunden för normerna. Det konstateras att studierna (särskilt när det gäller epidemiologiska studier) inom området för vattenkvalitet till viss del är begränsade. Det framgår emellertid tydligt av de studier som finns att tillgå att det finns ett samband mellan (fekalt) förorenade vatten och människors hälsa.

När det gäller fastställandet av normer har erfarenheterna från det nya dricksvattendirektivet visat att Världshälsoorganisationens (WHO) rekommendationer kan användas som vetenskaplig utgångspunkt för utarbetandet av gemenskapsnormer. Det är därför vår avsikt att följa samma tillvägagångssätt när det gäller det omarbetade badvattendirektivet med beaktande av skyddet av människors hälsa och ett realistiskt samband mellan kostnader och intäkter. I WHO:s utkast till förslag till riktlinjer för rekreationsvatten [4] rekommenderas att intestinala enterokocker utgör den mest tillförlitliga indikatorn för mikrobiologisk förorening av havsvatten. WHO kom fram till dessa rekommendationer på grundval av en ingående översyn av all vetenskaplig litteratur om detta ämne och på grundval av en epidemiologisk studie som utförts av Kay et al [5]. Kommissionen skulle också föreslå Escherichia Coli som en indikator för förorening av sötvattenbadplatser [6].

[4] Guidelines for safe recreational water environments: Coastal and fresh-waters -- draft for consultation ref. EOS/Draft/98.14, Geneve, oktober 1998.

[5] Kay, D., Fleisher, J.M.,Salmon, R.L., Wyer, M.D., Godfree, A.F., Zelenauch-Jacquotte, Z. och Shore, R; 1994 Predicting Likelihood of gastroenteritis from sea bathing; results from a randomized exposure. Lancet, 344 (8927), 905-909.

[6] Van Asperen, IA, Medema, GJ, Borgdorff, MW, Sprenger, MW, Havelaar, AH. 1997 Risk of gastroenteritis among triathletes in relation to faecal pollution of fresh waters. Int. Journal of Epidemiology, (27) 309-315.

WHO:s riktlinjer granskas fortfarande av experter. Utan att vilja påverka resultatet av experternas granskning och utan att bedöma riktvärdenas giltighet när det gäller parametervärdena för det omarbetade direktivet skulle kommissionen vilja föra fram följande riktvärden som underlag till diskussionen:

Havsvatten: 50 intestinala enterokocker/100 ml Sötvatten: 400 Escherichia Coli/100 ml

Kommissionen vill betona att den för närvarande inte definitivt föreslår dessa specifika värden utan att det slutliga kommissionsförslaget kommer att återspegla de eventuella rekommendationerna från WHO i sina normer.

Största delen av diskussionerna om normerna härrör från en rad olika analytiska metoder som används i laboratorier i Europa (vilket utgör anledningen till varför resultaten från olika laboratorier inte alltid går att jämföra). Huvudproblemet är skillnaderna i de olika metodernas tillförlitlighet/osäkerhet. Kommissionen förespråkar därför en enda metod (ISO eller CEN) för varje parameter.

Analysen av de mikrobiologiska parametrarna är fortfarande tidskrävande (det tar mellan 12 och 48 timmar innan resultaten kan bekräftas) och därför är de inte särskilt lämpade för snabba och omedelbara åtgärder när en förorening eller nedsmutsning inträffar. Vi överväger därför två "ögonblickliga" indikatorer som kan påvisa att något ovanligt har inträffat: avvikelser från ett "normalt" pH-värde och grumlighet när det gäller sötvatten och avvikelser från "normal" salthalt när det gäller havsvatten. Det är uppenbart att vi inte kan fastställa en global "normal" norm för dessa parametrar eftersom sötvatten helt naturligt är mer alkaliskt, surare eller grumligare än andra vattentyper, och det finns även en skillnad när det gäller salthalten mellan Nordsjön och Medelhavet. En ändring när det gäller pH-värdet, grumligheten eller salthalten från "normala" förhållanden vid den berörda badplatsen påvisar i alla fall att det sker/skett en inströmning av "nytt" vatten, t.ex. regnvatten eller avloppsvatten, som bör undersökas.

Så fort som de snabba provtagningsmetoderna, som för närvarande håller på att utarbetas, för mätningar på plats anses vara kraftfulla och pålitliga kommer kommissionen naturligtvis att främja och stödja användningen av dem.

En hög produktion av (giftiga) alger och makrofyter håller på att bli ett allt större problem. Även om vi ännu inte känner till vad som utlöser denna höga produktion och inte heller kan fastställa under vilka förhållanden som algerna blir giftiga, vet vi att det finns ett starkt samband mellan dessa fenomen och höga halter av näringsämnen samt vattentemperaturen. Vattentemperaturen beror på väderleksförhållandena så där finns det inte mycket att göra, men de höga halterna av näringsämnen förorsakas främst av mänsklig verksamhet och kan således kontrolleras eller åtminstone påverkas. Det förefaller därför logiskt att överväga att inbegripa en parameter för näringsämnen i det nya direktivet. Det nya direktivet bör i alla fall omfatta någon typ av plan för vad som skall göras när alg- och makrofytblomning inträffar.

4.6. Skyldighet att vidta åtgärder

Det nu gällande direktivet omfattar ingen skyldighet att agera eller reagera om vattenkvaliteten är dålig eller försämras (tillfälligtvis eller kontinuerligt). Ett nytt badvattendirektiv bör omfatta planer avseende en skyldighet att agera för att uppnå resultat inom en viss begränsad, men rimlig, tidsram.

Det finns många möjliga åtgärder, t.ex. undersökning av vattenkvalitetsförsämring, förbättring av uppsamling och rening av avloppsvatten, hantering av översvämningar av regnvatten, och bestående eller tillfällig avstängning av badplatser. De vidtagna åtgärderna bör dock inte endast omfatta åtgärder avseende vattenkvalitetsproblem. Förebyggande åtgärder bör också övervägas, t.ex. utsläppsbegränsningar och -övervakning samt uppsättande av varningsskyltar med information om under vilka förhållanden som vattenkvaliteten inte kan garanteras. Sålunda omfattar "åtgärder" både förebyggande åtgärder och åtgärder vid en särskild händelse.

Det måste även betonas att dessa åtgärder inte bör begränsas till dem som föreskrivs i annan lagstiftning, t.ex. i direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse eller nitratdirektivet. Tvärtom bör alla nödvändiga åtgärder vidtas för att förbättra vattenkvaliteten och undvika att allmänheten kommer i kontakt med förorenat badvatten.

Förvaltningarna, särskilt på större badorter, bör uppmuntras till att vidta kompletterande åtgärder utöver de grundläggande skyldigheterna enligt direktivet för att badplatserna där skall bli ännu mer attraktiva.

4.7. Vattenkvalitetsprognoser

När det gäller vattenkvalitetsförvaltning skulle idealfallet vara om man kunde förutsäga vattenkvaliteteten vid alla tidpunkter. Idag är detta emellertid inte möjligt på många platser. Med nuvarande vetenskapliga och tekniska kunskapsnivå kan man i stor utsträckning endast göra uppskattningar i efterhand. Mycket forskningsarbete pågår för att ta fram modeller för bedömning av vattenkvaliteten som tar hänsyn till flera olika typer av möjliga faktorer. Detta arbete har givit vissa resultat när det gäller ganska små upptagningsområden eller områden med endast ett fåtal olika potentiella föroreningskällor. Att använda sofistikerade modeller för prognoser för alla badplatserna verkar dock direkt omöjligt. Kanske bör man därför koncentrera sådana åtgärder till de större badplatserna. Ytterligare arbete för att förutsäga vattenkvaliteten bör dock uppmuntras och stödjas.

Förutom sofistikerade datamodeller förekommer redan enklare prognosmetoder i praktiken. I områden där man t.ex. förväntar sig att vattenkvaliteten kommer att försämras genom kraftiga tillflöden till följd av regn via en flod, kan varningsflaggning på stranden kopplas till en nivåmätare vid floden. Kommissionen anser att strandförvaltare bör försöka ta fram lämpliga metoder för att förutsäga vattenkvaliteten vid sina områden. I framtiden kommer det kanske bli möjligt att förutsäga vattenkvaliteten med hjälp av satellitbilder och fjärranalys.

4.8. Informationskrav, allmänt deltagande och rapportering

På grund av badvattnens speciella natur kan man aldrig garantera en fullständig riskeliminering. Av det skälet, och eftersom vi ännu inte kan göra förhandsbedömningar av vattenkvaliteten, är det av största vikt att förse allmänheten med all information som behövs för att var och en skall kunna fatta egna upplysta beslut om var och om man skall bada. Det nya badvattendirektivet kommer att vara mer inriktat på information, särskilt aktivt tillhandahållande av bättre information.

Enligt det nuvarande badvattendirektivet skall medlemsstaterna rapportera sina övervakningsresultat till kommissionen senast den 31 december varje år. Kommissionen ställer samman alla dessa uppgifter till en årlig rapport som offentliggörs före nästa badsäsong. Rapporten ger en viss ledning om vilken badvattenkvalitet som kan förväntas. Denna rapporteringsrutin har dock vissa stora nackdelar. Uppgifterna i rapporten är "gamla" efersom vattenkvaliteten under föregående badsäsong inte nödvändigtvis är densamma som den som kan förväntas under nästa säsong - det kan ha gjorts förbättringar, väderförhållandena kan ha ändrats, nya faktorer kan ha tillkommit och de gamla kan ha förändrats. I denna rapporteringsmetod saknas dessutom den förebyggande aspekten helt och hållet.

Direktivet bör innehålla krav på att de behöriga myndigheterna tar fram nya metoder för att aktivt informera allmänheten om badvattenkvaliteten, inbegripet alla kända faktorer som kan påverka den. Informationen bör alltid finnas tillgänglig vid badplatsen. Allmänheten bör också ha ständig tillgång till varje strands profil och historik över vattenkvaliteten. Detta sker bäst via Internet. Badområdesprofiler, kartor, vattenkvalitetsövervakning och åtgärdsprogram kan lätt läggas ut på lokala, regionala eller till och med nationella webb-sajter. Sajterna bör vara lätt tillgängliga för alla - medborgare, icke-statliga organisationer, lagstiftare eller forskare - via hemdatorer, bibliotek eller turistbyråer. Informationsspridningen bör dock inte begränsas till Internet, utan man bör även använda mer konventionella media som t.ex. lokaltidningar, broschyrer som läggs ut på allmänna platser etc.

Att offentliggöra informationen kan medföra värdefulla sidoeffekter t.ex. 1) att allmänheten kan anmäla konstaterade eller misstänkta föroreningar, och 2) att allmänheten får bättre förståelse för dessa frågor och för kvalitetsförvaltarnas ansträngningar.

När man måste åtgärda vattenkvaliteten, särskilt (men inte endast) när detta innebär större infrastrukturingrepp, bör allmänheten kunna delta i upprättandet av de nödvändiga åtgärdsprogrammen.

4.9. Uppdatering av badvattendirektivet

Det bör vara Europaparlamentet och rådet som med utgångspunkt från kommissionens förslag ansvarar för ändringar av miljö- och hälsomålen och de allmänna synsätten när det gäller förvaltningen. Vi vill emellertid inte att det nya direktivet skall vara låst under de kommande 25 åren utan möjlighet till snabb uppdatering till följd av framsteg inom forskning och teknik. Det kan till exempel hända att nu pågående forskning leder till nya indikatorer som, om man för in dem i direktivet, skulle kunna leda till samma, och till och med högre, skyddsnivåer genom förbättrad tillförlitlighet, med med lägre kostnader.

Det skulle kunna vara möjligt att föra in sådana ändringar om man inrättar en förvaltningskommitté i enlighet med beslut 1999/468/EG [7]. Detta förfarande skulle ligga inom marginalerna för det interinstitutionella samarbetet, med hänsyn till Europaparlamentet och med hänsyn till kommissionens initiativrätt. Förvaltningskommitténs roll skulle vara att ändra valda detaljer i de tekniska bestämmelserna mot bakgrund av bästa tillgängliga information.

[7] Rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L184, 17.7.1999, s. 26).

5. Det nya badvattendirektivets räckvidd

Det nya badvattendirektivet kommer definitivt inte att vara ett direktiv som bara ser till resultat. Det kommer snarare att fokusera på både ansträngningar och resultat. Det kommer inte enbart att inriktas på övervakning av vattenkvaliteten utan också på aktiva åtgärder för att komma tillrätta med upphoven till föroreningarna, särskilt utsläpp av spillvatten och avrinning från jordbruket. Dessa källor kommer också att identifieras och behandlas i planerna för avrinningsområdesförvaltning enligt ramdirektivet för vatten.

Genomförandet av det nya badvattendirektivet kommer att vara en god indikator för att bedöma genomförandet av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och direktivet om nitrater. Eftersom man kommer att vara en bra bit på väg med genomförandet av det nya badvattendirektivet innan vattenramdirektivets första tidsgränser infaller, kan badvattendirektivet ge en vägledning när det gäller att upprätta och tillämpa planerna för avrinningsområdesförvaltning.

Mot bakgrund av de relevanta bestämmelserna i fördraget och i enlighet med det nyligen antagna ramdirektivet för vatten, planerar kommissionen att använda artikel 175.1 i fördraget som grund för sitt kommande förslag till ändrat badvattendirektiv. Antagandet kommer därför att ske i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget (medbeslutandeförfarandet).

6. Respons på detta dokument

Kommissionen ser gärna att alla intresserade och berörda parter lämnar sina kommentarer på detta dokument. Förutom de europeiska institutionerna (Europaparlamentet, rådet, Regionkommittén, och Ekonomiska och sociala kommittén) rör det sig om t.ex. teknik- och forskarvärlden, medlemsstaterna, regionala och lokala myndigheter, vattenanvändare, turistnäringen och intresseorganisationer för miljö och konsumentskydd. Kommissionen välkomnar konstruktiv kritik tillsammans med idéer om hur förslaget kan förbättras eller ändras.

Kommentarer på detta dokument bör före den 1 mars 2001 sändas till följande adress:

Europeiska kommissionen Generaldirektoratet för miljö Enheten för vattenvård; skydd mot markföroreningar och erosion; jordbruk Avenue Beaulieu 9, 3/133 1160 Bryssel Belgien

Det är särskilt lämpligt att sända in sina kommentarer per e-post, till nedanstående e-brevlåda: Env-Water@cec.eu.int

Bilaga I: Övrig europeisk lagstiftning och politik som är nära förbunden med badvattendirektivet

Det finns tre direktiv som är särskilt nära förknippade med det nya badvattendirektivet. Dessa är direktivet om avloppsvatten från tätbebyggelse (som omfattar de mer uppenbara punktkällorna till förorening), nitratdirektivet och ramdirektivet för vatten (som båda kommer att bidra till att upptäcka och åtgärda diffusa källor till förorening).

De förvaltningsåtgärder för havsbadvatten som fastställs i det ändrade badvattendirektivet bör även återspegla innehållet i kommissionens nyligen framlagda meddelande om integrerad förvaltning av kustområden [8]. I det sammanhanget bör direktivets genomförande samordnas med andra lagar och bestämmelser i enlighet med kommissionens förslag om Europaparlamentets och rådets rekommendation [9] om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden.

[8] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om integrerad förvaltning av kustområden: en gemenskapsstrategi (KOM/2000/547).

[9] Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets rekommendation om genomförandet av en integrerad förvaltning av kustområden i Europa (KOM/2000/545).

Ramdirektivet för vatten och det ändrade badvattendirektivet: Överensstämmelse och stöd

Gemenskapens vattenpolitik har nyligen omarbetats grundligt i samband med antagandet av ramdirektivet för vatten [10], som har följande huvudsyften:

[10] uropaparlamentets och rådets direktiv 2000/160/EG om upprättandet av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik, hänvisning till EGT-nummer finns ännu inte.

*Att udvidga vattenskyddet till alla typer av vatten, grundvatten och ytvatten (även havsvatten) och uppnå "god status" för dessa områden inom 15 år, med en lämplig ekologisk dimension.

*Att integrera avrinningsområdesförvaltning över administrativa och politiska gränser med samordnade åtgärdsprogram.

*Att begränsa utsläpp i vatten, luft och mark genom en "kombinerad ansats" när det gäller utsläppsgränsvärden och kvalitetsstandarder, samt skyldighet att avveckla användningen av vissa farliga ämnen.

*Att införa en politik för prissättning av vatten som ger incitament till hållbar vattenanvändning och resurssparande.

*Att uppnå större engagemang från enskilda genom att stärka allmänhetens deltagande.

När kommissionen lade fram sitt förslag till ramdirektiv för vatten betonade man det faktum att badvattendirektivet är ämnat att ge ett tydligt bidrag till integrationen av politikområdena för miljö och turism, samt värdet av att det har en klar och separat identitet. Det måste dock finnas en tät samordning mellan badvattendirektivet (och även andra delar av gemenskapens vattenlagstiftning, t.ex. direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse [11] och nitratdirektivet [12]) och ramdirektivet för vatten. Detta möjliggörs genom följande bestämmelser i ramdirektivet:

[11] Rådets direktiv 91/271/EEG om behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse, EGT L 135, 30.5.1991.

[12] Rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket, EGT L 375 31.12.1991.

*Ett allmänt mål om god ekologisk status eller god status (med hänsyn till kemisk och ekologisk kvalitet) för alla vattenområden (artikel 4.1 a).

*Särskilda mål för så kallade skyddade områden, t.ex. vattenresurser som skall användas för uttag av dricksvatten, badvatten eller områden som har utsetts för bevarandet av livsmiljöer och djur- och växtarter (artiklarna 4.1 c, 6 och 7).

*Enhetlig integrering av bestämmelserna om skydd av badvatten i planerna för avrinningsområdesförvaltning och åtgärdsprogrammen (artiklarna 13 och 11).

Direktivet om behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse

Direktivet har följande huvudsyften:

*Miljön skall skyddas från skadliga effekter från utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och utsläpp av industrispillvatten från vissa industrisektorer med biologiskt nedbrytbart avloppsvatten.

*Avloppsvatten skall samlas in och renas i alla områden där befolkningen och/eller den ekonomiska aktiviteten är tillräckligt koncentrerad ("tätorter").

*Avloppsvatten skall renas enligt definierade miljökriterier.

*Sekundär (biologisk) rening skall användas generellt sett, och effektivare rening skall användas för avrinningsområden i så kallade "känsliga områden". Dessa utgörs av områden med vatten som är eutrofierat eller som riskerar att bli eutrofierat, som används eller är avsett att användas som dricksvatten och som innehåller höga nitrathalter, eller där effektivare rening är nödvändig för att kraven i andra direktiv (t.ex. badvattendirektivet) skall uppfyllas. I undantagsfall kan man använda primär rening för utsläpp i havet, efter kommissionens godkännande.

*Tidsgränser: slutet av 1998, slutet av 2000 och slutet av 2005, beroende på utsläppens omfattning och på det berörda vattenområdets egenskaper.

Nitratdirektivet

Nitratdirektivets syfte är enkelt - att minska befintlig och förebygga ytterligare kväveförorening från jordbruket. I praktiken innebär detta minskad eutrofiering av vatten i hav, floder och sjöar, och nitrathalter som inte får överskrida 50mg/l. Detta uppnås genom säkrare lagring och spridning av stall- och handelsgödsel samt bättre skydd av marken mot erosion genom riktlinjer för god jordbrukssed och åtgärdsprogram.

Förutom att påverka vattnet genom ökad gödning kan föroreningar från jordbruket även orsaka mikrobiologisk förorening genom läckage eller avrinning av stallgödsel. Under regniga somrar innebär detta ibland svårlösta problem för stränder med tillflöde från en flod eller avrinning från boskapsintensiva områden. God jordbrukssed enligt nitratdiretkivet kan förebygga eller kraftigt minska denna typ av förorening.