1.Inledning

Kommissionen har utarbetat halvårsrapporter till Europaparlamentet och rådet om Schengenområdets funktion sedan 2011. Detta rapporteringssystem infördes för att stärka samarbetet inom Schengenområdet och ge en grundval för debatt och beslut, vilket förklaras i kommissionens meddelande från september 2011 om förvaltning av Schengensamarbetet där förslaget om systemet lades fram och fick stöd av rådet den 8 mars 2012. För att ta hänsyn till de tragiska händelserna i Paris den 13 november och annan viktig utveckling har rapporteringsperioden för denna åttonde rapport förlängts till den 10 december 2015.

De halvårsrapporter som hittills offentliggjorts har gett bredaste möjliga överblick över utvecklingen inom Schengenområdet och har omfattat alla aspekter av hur det fungerar. Mot bakgrund av den nuvarande migrationskrisen vill kommissionen dock inrikta sig på den utveckling som har påverkat Schengenområdets funktion mest. Såsom anges i rådets slutsatser av den 9 november 2015 bör rapporten utgöra en utgångspunkt för en grundlig debatt om detta ämne och om erfarenheterna från de kontroller som tillfälligt återinförts vid de inre gränserna. Man bör också undersöka på vilket sätt de fakta som rapporterats påverkar Schengenområdet och dess funktion och, i förekommande fall, hur man kan hantera situationen.

De huvudsakliga ärenden under rapporteringsperioden som ska diskuteras är de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit vid sina inre och yttre gränser mot bakgrund av 1) det exceptionellt stora antalet migranter som anlänt till Schengenområdet och deras sekundära förflyttningar samt 2) terroristattackerna i Paris den 13 november 2015 och försöket till terroristattack på Thalys-tåget från Amsterdam till Paris den 21 augusti 2015. De följande avsnitten innehåller en detaljerad analys av båda händelserna. Dessutom redogörs det också för erfarenheterna från den nya utvärderingsmekanismen för Schengen.

2.Ett exceptionellt migrationstryck

2.1.Migrationsflöden vid de yttre gränserna

Antalet irreguljära migranter och sökande av internationellt skydd som anländer till EU har ökat dramatiskt. Antalet irreguljära gränspassager som hittills upptäckts under 2015 (1 553 614) är betydligt högre än det totala antalet irreguljära gränspassager under perioden 2009–2014 (813 044). Migranter har kommit in i EU via de tre huvudrutterna där de allra flesta irreguljära gränspassagerna upptäcktes mellan januari och november 2015: östra Medelhavsrutten (716 202 upptäckter), västra Balkanrutten (667 147) och centrala Medelhavsrutten (144 300). Det bör dock noteras att en del av de irreguljära migranter som upptäcks på västra Balkanrutten redan har tagits med en gång i siffrorna för den östra Medelhavsrutten som går genom Grekland.

Många av dem som anländer till EU flyr från konflikter i sina regioner och ansöker därför om internationellt skydd. Även om asyllagstiftningen inte är en del av Schengenregelverket är det uppenbart att flyktingkrisen har betydande konsekvenser för situationen vid EU:s yttre gränser och inom Schengenområdet.

Antalet människor som anländer har ökat dramatiskt och har medfört extrema påfrestningar för de berörda ländernas gränskontroll- och asylsystem. Som en reaktion på denna situation införde kommissionen krisplatsmetoden som tillhandahåller en plattform som ger EU:s organ möjlighet att hjälpa de medlemsstater som ligger i frontlinjen med att snabbt registrera, kontrollera och fråga ut ankommande migranter, hjälpa till med asylförfaranden och samordna insatser för återsändande. Italien och Grekland är de första två medlemsstater där denna strategi håller på att genomföras. Kommissionen har också sänt sin egen personal till de båda medlemsstaterna för att tillhandahålla praktisk samordning och stöd. De stödgrupper för migrationshantering som verkar i krisplatsområdena förlitar sig på att medlemsstaterna på lämpligt sätt bidrar genom att tillgodose Frontex och Easos anspråk på experter och utrustning.

Efter kommissionens förslag enades rådet i september om omplacering av 160 000 sökande i klart behov av internationellt skydd från Italien, Grekland och eventuellt andra medlemsstater som direkt påverkats av flyktingkrisen. Ett fullständigt genomförande av omplaceringsmekanismen parallellt med införandet av hotspot-områden borde lindra trycket på dessa länder.

Utöver Frontex pågående gemensamma insatser – Triton (där Italien är värdland) och Poseidon Sea (där Grekland är värdland) till vilka anslagen har tredubblats för att stärka övervaknings- och räddningskapaciteten – inledde EU en gemensam säkerhets- och försvarspolitisk insats i det södra centrala Medelhavsområdet den 22 juni. Denna insats syftar särskilt till att störa nätverken för människosmuggling och människohandel.

Dessutom kan de medlemsstater som står inför en situation med ett allvarligt och exceptionellt tryck begära hjälp av de snabba gränsinsatsenheter som avses i Frontexförordningen. Den 3 december lämnade Grekland in en sådan formell begäran till Frontex om utplacering av en snabb gränsinsatsenhet för att få omedelbart stöd till gränsbevakningen vid de Egeiska öarnas yttre gränser. Den 10 december fattade Frontex de beslut som krävdes för att inleda insatsen och omedelbart enas om en operativ plan med de grekiska myndigheterna inom samma operativa område som Poseidon Sea.

Ungern har byggt ett stängsel längs den yttre gränsen mot Serbien. Att bygga stängsel för gränskontrolländamål strider inte i sig mot EU-rätten. De åtgärder som tillämpas måste dock vara proportionerliga och överensstämma med de grundläggande rättigheterna och de rättigheter som följer av EU:s regelverk på asylområdet, särskilt principen om non-refoulement. Kommissionen fortsätter att övervaka att byggandet av stängslet inte påverkar dessa rättigheter, särskilt rättigheten att faktiskt få tillgång till asylförfarandet vid gränsövergångsställena.

Ungern har också byggt ett staket vid gränsen mot en annan EU-medlemsstat som ska ansluta sig till Schengenområdet, nämligen Kroatien. Jämförbara installationer håller på att byggas vid vissa delar av den slovensk-kroatiska gränsen. Även om det inte uttryckligen är förbjudet enligt EU-rätten att bygga ett stängsel vid det som för tillfället är en yttre Schengengräns noterar kommissionen dock att ett sådant bygge är oförenligt med syftet för Kroatiens kommande anslutning till Schengenområdet. Kommissionen vidhåller också sitt fulla stöd för Bulgariens och Rumäniens anslutning i den sjunde halvårsrapporten.

Det är mycket viktigt att alla som passerar de yttre gränserna kontrolleras i enlighet med gällande lagstiftning. De som passerar gränsen olagligt bör registreras på vederbörligt sätt och slussas in i asyl- eller återvändandeförfaranden enligt vad som är lämpligt. För närvarande uppfylls inte alltid den skyldighet att lämna fingeravtryck som infördes genom Eurodacförordningen. Förhållandet mellan ärenden där fingeravtryck har tagits i fall av otillåten gränspassage (i enlighet med artikel 14 i Eurodacförordningen) och antalet sådana passager uppskattas till omkring 23 %, och varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. Kommissionen vidtar åtgärder för att garantera att EU-rätten respekteras fullt ut på detta område. Detta samt de kontrollförfaranden som ingår i krisplats- och omplaceringssystemen är viktiga för att begränsa säkerhetsriskerna när ett stort antal personer passerar EU:s yttre gränser på ett irreguljärt sätt.

De personer som inte är berättigade till internationellt skydd bör snabbt återsändas istället för att tillåtas resa vidare. År 2014 var det färre än 40 % av de irreguljära migranter som beordrats att lämna EU som faktiskt gjorde det. Även om det är bäst att använda frivilligt återvändande så långt som möjligt är systemet beroende av att utsikterna till att annars tvingas återvända är trovärdiga. I september 2015 beslutade kommissionen om EU:s handlingsplan för återvändande och lade fram en handbok om återvändande med åtgärder som kan införas för att förbättra effektiviteten i EU:s system för återvändande. Dessutom har kommissionen sänt begäran om förtydliganden om tillämpningen av återvändandedirektivet till tio medlemsstater, särskilt vad gäller utfärdandet av beslut om återsändande och deras verkställighet.

Det måste påpekas att krisen påverkar även andra brottsbekämpande myndigheter som förvaltar de yttre gränserna. Eftersom tulltjänstemännen hjälper de andra myndigheterna med att hantera krisen (beroende på nationella organisationsstrukturer och problemets omfattning per land) påverkas deras förmåga att utföra lämpliga tullkontroller av varor negativt.

2.2.Situationen vid de inre gränserna

Flyktingkrisen har inte bara resulterat i ett massivt inflöde vid de yttre gränserna, utan också i betydande sekundära förflyttningar inom Schengenområdet eftersom de som söker internationellt skydd reser vidare till de medlemsstater de föredrar i stället för att ansökan prövas av den medlemsstat som har ansvaret enligt Dublinreglerna. För att förhindra detta bör de medlemsstater där den första inresan till EU görs registrera sökandena på ett korrekt sätt och ha mottagningsvillkor som överensstämmer med EU:s lagstiftning och de grundläggande rättigheterna så att sökandena kan återtas i enlighet med Dublinsystemet. Incitamenten för resor till andra medlemsstater under den tid asylansökan prövas bör begränsas, liksom utfärdandet av handlingar som möjliggör resor, utom när det finns allvarliga humanitära skäl. Situationen i Calais där människor vistas olagligt i Schengenområdet samtidigt som de försöker ta sig in i tunneln under Engelska kanalen till Förenade kungariket måste också nämnas i detta sammanhang.