MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om förbindelserna med Ryssland

1. Inledning

Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i december 2003 rådet och kommissionen att utarbeta en utvärderingsrapport och föreslå åtgärder för att stärka det strategiska partnerskapet mellan EU och Ryssland och öka respekten för de värderingar som det bygger på. Detta meddelande är svaret på Europeiska rådets uppmaning. Syftet är att fastställa riktlinjerna för Europeiska rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) översyn av EU:s Rysslandspolitik i februari samt att främja en mer sammanhållen och effektiv inställning till förbindelserna med Ryssland som avspeglar åsikterna i EU med 25 medlemsstater. En sådan kan i första skedet leda till ett framgångsrikt toppmöte i maj och till ytterligare utveckling av samarbetet mellan EU och Ryssland. I detta meddelande uppmanas också till en förnyad översyn av EU:s politik gentemot södra Kaukasien och de västra nya oberoende staterna.

De viktigaste målen med EU:s förbindelser med Ryssland fastställdes efter omfattande diskussioner medlemsstaterna emellan under förberedelserna till toppmötet i Sankt Petersburg i maj 2003. Vid detta tillfälle kom medlemsstaterna överens med Ryssland om att arbeta för upprättandet av fyra gemensamma områden [1]. Man kom överens om att driva detta arbete vidare, i synnerhet inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet. EU prioriterar nu arbetet med att fastställa hur man effektivast kan nå det överenskomna målet att upprätta dessa gemensamma områden. Arbetet bör påverka EU:s allmänna politik gentemot grannländerna, t.ex. det planerade nya grannskapsinstrument som är av intresse för både EU och Ryssland.

[1] Ett gemensamt ekonomiskt område, ett gemensamt område för frihet, säkerhet och rättvisa, ett gemensamt område för yttre säkerhet samt ett gemensamt område för forskning och utbildning, inbegripet kultur.

Ryssland är en viktig partner som det är i högsta grad intressant att ha god kontakt med och att bygga ett genuint strategiskt partnerskap grundat på positivt ömsesidigt beroende tillsammans med. Ryssland är EU:s största granne och kommer ännu närmare genom utvidgningen av unionen. Ryssland är inte enbart en av de betydelsefullaste aktörerna i ett globalt perspektiv och i FN:s säkerhetsråd, utan har också betydande inflytande i de nya oberoende staterna. Landet är en av de största leverantörerna av energiprodukter till EU och kommer i framtiden att bli en ännu viktigare källa till de produkterna. Trots att den ryska ekonomin är förhållandevis liten utgör landet en betydande marknad för varor och tjänster från EU - en marknad med stor tillväxtpotential. Det ligger i EU:s intresse att Ryssland genomför ytterligare reformer och moderniserar sin ekonomi. Därför välkomnar kommissionen den senaste tidens ekonomiska tillväxt i Ryssland.

EU och Ryssland har all anledning att samarbeta inom områdena för miljö, migration, folkhälsa, kriminalitet och forskning liksom på andra områden som påverkar säkerheten, stabiliteten och välbefinnandet i Europa som helhet. Ryssland har å sin sida omfattande önskemål i förbindelserna med EU, sett mot bakgrund av ett betydande och stadigt ökande ekonomiskt ömsesidigt beroende och utvecklingen en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom EU.

EU och Ryssland intar samma ståndpunkt i många frågor, t.ex. när det gäller stöd för effektiv multilateralism inom FN, fredsprocessen i Mellanöstern, kampen mot internationell terrorism och spridning av massförstörelsevapen. Samarbetet har också varit givande inom ramen för den nordliga dimensionen och EU välkomnar fortsatt ryskt stöd för den internationella termonukleära experimentreaktorn (ITER). De lovande erfarenheterna av den energidialog som inleddes vid toppmötet mellan EU och Ryssland år 2000 har gett konkreta och välkomna resultat på ett område av strategisk betydelse för båda. Ryssland är idag den största enskilda källan för det kolväte EU importerar.

Förbindelserna har emellertid blivit mer ansträngda till följd av att EU och Ryssland har olika åsikter om ett antal frågor, bl.a. ratificeringen av Kyotoprotokollet, rätten att flyga över Sibirien, utvidgningen av partnerskaps- och samarbetsavtalen, förhandlingarna om veterinäravtal och intyg vid export. Därtill kommer den mer självmedvetna hållning Ryssland intar till ett antal anslutande stater och de nya oberoende staterna, något som kan påverka landets förbindelser med EU efter utvidgningen, ansträngningarna för att lösa låsta konflikter och EU:s samarbete med de nya oberoende staterna, särskilt i samband med den europeiska grannskapspolicyn. EU bekräftar värdet av initiativ på området för regional ekonomisk integration mellan parter som har beslutat sig för att samarbeta, när dessa initiativ är förenliga med parternas internationella åtaganden och mål. Det behöver emellertid noggrant undersökas vilka effekter det avtal om ett gemensamt ekonomiskt område mellan Ryssland, Ukraina, Kazakstan och Vitryssland som undertecknades i september 2003 kommer att få för arbetet med det gemensamma europeiska ekonomiska området och ett eventuellt framtida frihandelsavtal.

Mot denna bakgrund är det särskilt betydelsefullt att kommissionen och medlemsstaterna nära samordnar sina ståndpunkter och uttalar sig samstämmigt så att framsteg kan göras för att nå de överenskomna målen.

2. Den senaste tidens utveckling i Ryssland

Under de fyra år som president Vladimir Putin har suttit vid makten har den federala kontrollen befästs och statsapparaten stärkts. Detta har lett till ökad stabilitet, något som i sig är välkommet efter den osäkerhet som rådde under Yeltsineran. Det har under denna period emellertid också skett en uppluckring av de värden som EU och Ryssland (i egenskap av medlem av Europarådet och OSSE) har åtagit sig att främja. Rapporter från internationella organisationer, däribland OSSE och Europarådet, det sätt på vilket valet till duman genomfördes i december 2003, händelserna i Tjetjenien och tecken på att alla inte är lika inför lagen skapar tvivel om Rysslands vilja och förmåga att försvara centrala universella och europeiska värden och att fortsätta de demokratiska reformerna.

Under president Putin har det skett en relativt kraftig ekonomisk återhämtning (från en låg utgångspunkt), och de grundläggande ekonomiska förhållandena är nu överlag positiva. BNP ökade med i genomsnitt 6,5 % per år mellan 1999 och 2003 och inflationen minskade till 12 %. Bättre skatteuppbörd och utgiftsdisciplin har bidragit till att ge ett överskott i den federala budgeten på 1,5 % av BNP år 2003. Samtidigt har Rysslands handelsöverskott gjort det möjligt för landet att behålla en stark bytesbalans trots betydande kapitalexport och återbetalningar av utlandsskulder. Detta är en del av förklaringen till att president Putin åtnjuter ett stöd på mer än 70 % från allmänheten och har en mycket stark ställning inför presidentvalet i mars 2004. Detta skall ses mot bakgrund av ökande ojämlikhet i Ryssland (enligt de senaste uppskattningarna lever nu 31 miljoner ryska medborgare under landets officiella fattigdomsgräns) och en minskande och åldrande befolkning - något som inte har kunnat uppvägas av invandringen av etniska ryssar från de andra nya oberoende staterna. Den betydande minskning av den ryska befolkningen som kan komma att inträffa under kommande decennier kan vara en källa till instabilitet på lång sikt. Allt detta har konsekvenser för en hållbar utveckling och ekonomisk tillväxt (se bilagorna om den ryska ekonomin och den demografiska situationen).

Även om ett imponerande antal ekonomiska reformer har antagits sedan mitten av år 2000 är genomförande av lagstiftningen och kontroll av efterlevnad fortfarande viktiga frågor, medan korruptionen fortfarande utgör ett betydande hinder. Reformkraften har gått förlorad under de senaste månaderna. Vissa reformer har urvattnats eller upphävts i takt med att det politiska intresset har inriktats på valet och mer inrotade intressen har tagits upp. Det finns mycket kvar att göra för att reformera de naturliga monopolen (järnväg och energi - särskilt gassektorn), byråkratin och finanssektorn liksom sektorerna för bostäder, kommunala tjänster, hälso- och sjukvård och utbildning. Reformerna och den ekonomiska återhämtningen har inte i tillräcklig utsträckning åtföljts av en diversifiering av den ryska ekonomin, som fortsatt bygger på traditionell verksamhet (energi och industriella basprodukter). Energins stora andel av den ryska exporten gör ekonomin känslig för påverkan utifrån. Samtidigt har Ryssland svårare att locka till sig utländska direktinvesteringar än andra tillväxtekonomier, vilket leder till åldrande realkapital och nedgången infrastruktur.

3. Förbindelserna av idag

EU och Ryssland har kommit överens om omfattande politiska förklaringar (t.ex. när det gäller de gemensamma områdena, energidialogen, miljösamarbetet [2] samt politiskt och säkerhetspolitiskt samarbete) och har utarbetat strategier för förbindelserna dem emellan, däribland EU:s gemensamma strategi gentemot Ryssland och Rysslands strategi på medellång sikt för förbindelserna med EU. Men trots gemensamma intressen, ökande ömsesidigt beroende på det ekonomiska området och vissa steg i rätt riktning har det totalt sett inte gjorts tillräckliga framsteg på de mest centrala områdena.

[2] På båda toppmötena under 2001 bekräftades det starka gemensamma intresset av ett fördjupat samarbete på miljöområdet.

Det finns behov av ökad samordning inom EU och enhetlighet mellan alla områden där EU är verksamt, så att klara och tydliga signaler kan sändas till Ryssland. Endast genom att engagera sig och utnyttja sin samlade förhandlingsstyrka kan EU främja ett fullt fungerande regelbaserat system i Ryssland, till fördel för båda parter.

Detta är inte enbart av betydelse för att säkra demokratin och de grundläggande europeiska värden som Ryssland har åtagit sig att efterleva som medlem av OSSE och Europarådet, utan även för att utveckla våra ekonomiska förbindelser, liksom våra förbindelser i allmänhet. Det är av avgörande betydelse för den ryska ekonomin att regler genomförs på lika villkor och med möjlighet till insyn, t.ex. i samband med anslutningen till WTO. Huruvida Ryssland efterlever de universella och europeiska värdena eller ej kommer i hög grad att vara avgörande för vilket slags partnerskap vi kan få, och av vilken kvalitet.

EU arbetar med att stärka sina förbindelser med de västra nya oberoende staterna och södra Kaukasien. I samband med detta bör unionen samarbeta med Ryssland när helst det är möjligt för att lösa låsta konflikter, hantera politisk instabilitet och främja ekonomisk tillväxt.

4. Utvecklingen av förbindelserna

Det ligger i EU:s intresse att arbeta för ett öppet, stabilt och demokratiskt Ryssland, som fungerar som strategisk partner och kan försvara europeiska värden, fortsätta reformarbetet, genomföra åtaganden och tillsammans med EU spela en konstruktiv roll i de nya oberoende staterna.

Flera faktorer kräver särskild uppmärksamhet, nämligen EU:s behov av att

- upprätta ett effektivt, realistiskt, balanserat och konsekvent tillvägagångssätt,

- inleda en dialog med Ryssland,

- bevara en samstämmig politik och

- förbättra de sätt på vilka de befintliga samarbetsstrukturerna fungerar.

Behovet av ett effektivt, realistiskt, balanserat och konsekvent tillvägagångssätt

EU bör till fullo använda sitt inflytande på Ryssland för att gynna och försvara EU:s intressen och säkerställa ett balanserat förhållande mellan EU och Ryssland.

Detta innebär att EU:s egna mål sammanförs med de frågor som Ryssland är angeläget om att göra framsteg inom. EU behöver fastställa realistiska gemensamma ståndpunkter, så att en stark EU-linje kan läggas fram för ryska förhandlare. Politisering av ekonomiska och tekniska spörsmål bör undvikas genom att kopplingar bara föreslås mellan frågor som hör samman.

Ett sådant förfarande kommer att öka EU:s trovärdighet och bidra till ett mer framsynt partnerskap med Ryssland inom vilket frågor av väsentligare art tas upp. Detta förfarande har visat sig vara effektivt vid förhandlingarna om ryska medborgares in- och utresor till Kaliningrad och har lett till vissa framsteg när det gäller Rysslands ansökan om WTO-medlemskap. Det skulle också kunna vara fördelaktigt på följande områden:

- De anslutande staternas tillämpning av partnerskaps- och samarbetsavtalen från och med den 1 maj 2004 och Rysslands tillämpning av vissa handelsförmåner.

- Ingåendet av ett återtagandeavtal mellan EU och Ryssland samt underlättandet av utfärdande av visum (genom att använda befintlig flexibilitet inom ramen för Schengensamarbetet).

- Aktivt ryskt samarbete med EU för att lösa låsta konflikter i gemensamma angränsande områden och EU:s villighet att öka samarbetet på området för krishantering och civilskydd.

- Rysk ratificering av Kyotoavtalet liksom ökat samarbete på energiområdet, däribland framsteg i förhandlingarna om handel med kärnämnen.

Inledning av dialog

EU kan påverka utvecklingen i Ryssland om det är villigt att inleda en tydlig och rättfram dialog med landet om svåra frågor. EU som helhet bör bekräfta att grunden för fördjupade förbindelser även fortsättningsvis utgörs av gemensamma europeiska värden. EU och dess medlemsstater bör därför samstämmigt och med kraft framföra t.ex. sin oro över den senaste tidens politiska utveckling, som visar att alla inte är lika inför lagen, eller bristen på respekt för de mänskliga rättigheterna. EU bör också fortsätta att främja kontakter mellan människor på gräsrotsnivå, däribland partnerskap på utbildningsområdet, något som gynnar europeiska värden.

EU bör visa sin villighet att inleda en dialog med de nya oberoende staterna grundad på egna strategiska mål och, när så är möjligt, i samarbete med Ryssland.

Erfarenheten visar att Ryssland ofta försöker hantera svåra frågor genom att inrätta nya förhandlingsmekanismer. EU bör göra det klart att man är villig att diskutera alla invecklade frågor av intresse för båda parter med Ryssland, men att man även fortsättningsvis kommer att prioritera innehåll framför form i syfte att nå konkreta resultat.

Samstämmig politik

Samarbetet bör återspegla EU:s och Rysslands gemensamma intressen och vara balanserat. På området för rättsliga och inrikes frågor är ett förenklat förfarande för utfärdande av visum t.ex. av högsta prioritet för Ryssland, men även EU har intresse av att förenkla vissa ryska förfaranden. Ett exempel på framsteg på detta område är att kommissionen snart kommer att lägga fram ett förslag på hur utfärdandet av visum för forskare från tredje land kan förenklas. Framsteg på detta område bör göra det möjligt för EU att också göra framsteg när det gäller återtagande, något som är av största betydelse för EU och till syvende och sist också ligger i Rysslands intresse, eftersom framsteg på detta område skulle bidra till att skapa det förtroende som krävs för en samlad och effektiv insats mot illegal migration. EU bör fortsätta att driva bredare rättsliga och inrikes frågor, såsom samarbete inom gränsförvaltning och kamp mot organiserad brottslighet, korruption och illegal migration. Framsteg i energidialogen är också välkomna. För att säkerställa att EU är samstämmigt är det viktigt att parallella initiativ samordnas nära och att de är till stöd för EU:s övergripande politik gentemot Ryssland.

EU bör internt vara överens om viktiga mål och tydliga ställningstaganden [3]. Detta innebär bl.a. att det i samband med toppmöten utarbetas dokument om EU:s mål där tydliga gränser dras för unionen, dvs. för hur långt EU kan sträcka sig i sina ställningstaganden. Dessa överenskomna mål och ställningstaganden bör utgöra riktlinjer för alla EU-aktörer, i Moskva såväl som i Bryssel.

[3] Gemenskapens ståndpunkter i frågor där framsteg som är prioriterade av EU för närvarande blockeras av Ryssland ingår i bilagan: ratificering av Kyotoavtalet, sjösäkerhet och kärnsäkerhet, förhandlingar om återtagande, underlättande för transporter av humanitärt bistånd, ratificering av gränsavtal med Lettland och Estland, utvidgning av partnerskaps- och samarbetsavtal, betalning för att flyga över Sibirien, samarbete inom Galileo, reformer inom energisektorn och ryska säkerhetsåtgärder.

Samarbetets struktur

Den nuvarande samarbetsstrukturen, särskilt partnerskaps- och samarbetsavtalet, är varken föråldrad eller uttömd. Samarbetet mellan EU och Ryssland begränsas inte av avtalet. Kommissionen bör snarare försöka öka det ryska engagemanget, särskilt på arbetsnivå.

EU bör ha som mål att så snabbt som möjligt nå ett samlat avtal med Ryssland om samarbetsstrukturer. Det ligger i EU:s intresse att diskussionerna om procedurfrågor snabbt avslutas, så att framsteg kan göras i frågorna på vår gemensamma dagordning. EU bör grunda samarbetet på de ramar som redan är etablerade.

Institutionerna inom partnerskaps- och samarbetsavtalet bör göras mer funktionella och flexibla. Det permanenta partnerskapsrådet bör upprättas i form av en trojka. Det kan då ge ny drivkraft åt förbindelserna mellan EU och Ryssland, intensifiera EU:s samarbete med fackministerierna, engagera presidentens kansli och förhindra att initiativ som är av intresse för båda parter strandar. Genom det permanenta partnerskapsrådet kan Ryssland uppnå den flexibilitet och det engagemang landet önskar, samtidigt som EU kan upprätthålla den samstämmighet och insyn unionen önskar.

EU bör vara redo upprätta permanenta partnerskapsråd på områden såsom inrikes och rättsliga frågor, miljö, energi och transport. På området för rättsliga och inrikes frågor har ministertrojkor haft möten sedan april 2001. Ministermöten i form av nya permanenta partnerskapsråd skulle kunna samla deltagare från kommissionen, ordförandeskapet och den ryske presidentens kansli (som kan samordna de ryska ministerier som har intresse av att etablera direkta kontakter på området för rättsliga och inrikes frågor). Det finns inte något uppenbart behov av ytterligare strukturer, men informella möten på hög nivå kan hållas när så anses lämpligt. I samband härmed bör man särskilt titta närmare på den idé som Ryssland nyligen lade fram om diskussioner om särskilda rättsliga och inrikes frågor på hög nivå.

Kommissionen bör blåsa nytt liv i underkommittéerna. Om kommissionen kan erbjuda mer substantiella diskussioner i dessa forum kommer man att ha större anledning att reagera från ryskt håll. Till exempel skulle en underkommitté kunna upprättas för rättsliga och inrikes frågor. EU behöver också ompröva omfattningen av sitt stöd till Ryssland med tanke på att det i bästa fall har gett blandat resultat och att tillfredsställande praktiska villkor inte har upprättats (i synnerhet undantag från mervärdesskatt och andra lokala avgifter samt rimliga praktiska villkor och säkerhetsvillkor för humanitärt bistånd).

5. Slutsats

Det strategiska mål som fastställdes på toppmötet i Sankt Petersburg i maj 2003 för förbindelserna mellan EU och Ryssland är fortfarande giltigt. Målet är att skapa gemensamma områden (ett gemensamt ekonomiskt område, ett gemensamt område för frihet, säkerhet och rättvisa, ett gemensamt område för yttre säkerhet samt ett gemensamt område för forskning och utbildning, inbegripet kultur) inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet. För att nå detta mål behöver EU förbättra sitt samarbete med Ryssland.

Det finns behov av att ytterligare samordna EU:s politik gentemot Ryssland. Kommissionen rekommenderar därför följande för rådet:

- EU bör inleda en dialog med Ryssland om att bygga upp ett äkta strategiskt partnerskap som istället för att grunda sig på storslagna politiska deklarationer ställer upp en strategi och dagordning baserade på konkreta frågor. EU bör vara redo att diskutera alla frågor med Ryssland och bör inte tveka att med kraft försvara de egna intressena.

- EU bör understryka att ett sådant partnerskap måste vara grundat på gemensamma värden och intressen. Detta innebär att sådana områden där Ryssland går emot universella och europeiska värden kan diskuteras öppet, såsom demokrati, de mänskliga rättigheterna i Tjetjenien, mediafriheten och vissa miljöfrågor.

- EU bör följa en mer balanserad dagordning vid samarbetet med Ryssland och arbeta för ökad politisk samstämmighet inom unionen. EU bör i början av varje ordförandeskap upprätta en förteckning över frågor som är av särskilt intresse för unionen, med tydliga mål och gemensamma ståndpunkter.

- EU bör när så är relevant föra samman frågor som hör samman för att gynna EU:s intressen.

- EU bör upprätta det permanenta partnerskapsrådet och undersöka hur andra institutioner inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet kan effektiviseras.

Med god förståelse för EU:s intressen, mål och prioriteringar och en mer samordnad EU-politik gentemot Ryssland kommer det att vara möjligt att gå vidare i upprättandet av de fyra gemensamma områdena.

EU bör därför ge konkreta förslag till Ryssland om hur de gemensamma områdena kan utvecklas och vad de bör innehålla. EU bör lägga fram ett utkast till gemensam åtgärdsplan för Ryssland omfattande alla fyra områdena, inbegripet - och med särskild hänvisning till - energifrågor. Åtgärdsplanen bör för det första vara förenlig med EU:s grannskapspolicy och innehålla relevanta delar av denna som är av gemensamt intresse för EU och Ryssland, och för det andra driva på pågående positivt samarbete på särskilda områden. Ett aktivt tillvägagångssätt inom ramen för vilket EU fastställer exakta och realistiska mål på grundval av ömsesidighet kommer att ge en tydlig signal till Ryssland om EU:s engagemang. EU bör använda toppmötet i maj till att komma överens med Ryssland om huvuddragen i en åtgärdsplan, i syfte att ingå avtal om en gemensam åtgärdsplan vid höstens toppmöte. Den överenskomna åtgärdsplanen skulle sedan kunna ersätta EU:s unilaterala gemensamma strategi gentemot Ryssland. EU bör emellertid inte delta i några väsentliga diskussioner med Ryssland om åtgärdsplanen innan enighet har nåtts när det gäller utvidgningen av partnerskaps- och samarbetsavtalet.

Kommissionen rekommenderar också EU att driva en mer samstämmig politik gentemot södra Kaukasien, bl.a. genom EU:s särskilda sändebud, och de västra nya oberoende staterna - när så är möjligt i samarbete med Ryssland. Målet bör vara att främja EU:s förbindelser med dessa länder och att öka deras ekonomiska utveckling och politiska stabilitet, bl.a. lösa låsta konflikter.

BILAGOR

Den ryska ekonomin: den senaste tidens utveckling och framtidsutsikterna utifrån ett EU-perspektiv

Betydande framsteg har gjorts sedan 1998

Sedan den ekonomiska krisen 1998, som markerade slutet på den första perioden av Rysslands besvärliga övergång från Sovjetstat, har Ryssland kommit långt med att skapa tillväxt och ekonomisk stabilitet. I skarp kontrast till det förra årtiondets ekonomiska och sociala oro har Ryssland under åren 1999-2003 inte bara gradvis upprättat en stabilare och mer förutsägbar politisk miljö utan även byggt upp en ansenlig grad av ekonomisk tillväxt, makroekonomisk stabilitet och politiska reformer.

Under dessa fem år har den reala BNP-ökningen legat på nästan 40 %, eller 6,5 % i genomsnitt per år (se tabell), tack vare 1) höga priser på Rysslands viktigaste exportvaror (huvudsakligen olja och gas), 2) devalveringen av rubeln och 3) en försiktig makroekonomisk politik. Landet har uppnått makroekonomisk stabilitet: inflationen har minskat kraftigt, de offentliga utgifterna är under kontroll, de högre oljeinkomsterna har - tack vare erfarenheter från krisen 1998 - inte förbrukats utan har använts till att skapa överskott i budgeten under fyra år, växelkursen för rubeln har, efter att ha förlorat halva sitt värde (i reala termer) under 1998-1999, gradvis ökat i värde i reala termer och på senaste tiden även nominellt. Tillväxt och ekonomisk stabilisering har lett till en avsevärd och stadig ökning av den disponibla inkomsten (bara under de första tio månaderna av år 2003 ökade den reala personliga kontantinkomsten med 16 %) och en minskning av antalet fattiga (från en topp på omkring 40 % av befolkningen år 1999 till omkring 25 % år 2003). Betalningsbalansen har också förbättrats dramatiskt. På de löpande posterna registrerades ett överskott på upp till 15 % av BNP, utflödet av kapital minskade och vändes t.o.m. till ett tillflöde vid en tidpunkt under 2003 och de internationella valutareserverna var sex gånger större än vid slutet av 1999. Ryssland använde sig av denna gynnsamma miljö för att normalisera sina förbindelser med utländska långivare och drastiskt minska sin utlandsskuld, som nu utgör knappt 28 % av BNP och inte längre ger upphov till någon oro.

Ryssland: Viktiga makroekonomiska indikatorer, 1998 - 2003

>Plats för tabell>

Strukturella framsteg har också gjorts; regeringen har framför allt sedan år 2000 genomdrivit en mer sammanhängande reformstrategi. Sedan dess har viktiga reformer genomförts som omfattar stora delar av ekonomin (såsom avreglering av företagssektorn, beskattning, pensioner och landägande), varav vissa ännu inte har avslutats. På socialpolitikens område sattes en grundlig genomgång av pensionssystemet igång för att ge pensionerna en sund ekonomisk grund. På andra viktiga områden, såsom inom energi-, finans- och bostadssektorn, behöver viktiga åtgärder fortfarande vidtas. Mycket återstår också att göra på området för statliga reformer (däribland inom offentlig förvaltning, offentlig tjänst och rättsväsendet).

Med en BNP på nära 450 miljarder US-dollar, en inkomst per capita på omkring 3 000 US-dollar, ett resultat på nästan 3 av 5 möjliga på EBRD:s övergångsindikator och en plats som nr 63 av 175 länder i UNDP:s utvecklingsindex, har Ryssland en ekonomi som storleksmässigt motsvarar Nederländernas, eller en tredjedel av Kinas, en välståndsnivå som ligger ungefär 20 % högre än Rumäniens [4], en övergångsstatus jämförbar med Rumäniens och en utvecklingsstatus jämförbar med Brasiliens.

[4] I köpkraftsparitet motsvarar Rysslands BNP per person 8 490 US-dollar år 2002, jämfört med 6 974 US-dollar för Rumänien.

Även om denna utveckling när det gäller makroekonomiska indikatorer och ekonomiska reformer är imponerande, bör den ryska ekonomins styrka inte övervärderas eller de utmaningar den står inför undervärderas. Hänsyn måste tas till ett antal andra faktorer när en meningsfull strategi fastställs på medellång och lång sikt.

Osäkra framtidsutsikter på lång sikt

Den ryska politiska ledningen har mot bakgrund av de senaste årens framsteg fastställt ett ambitiöst långsiktigt mål om att öka levnadsstandarden radikalt och omvandla den ryska ekonomin till en modern, diversifierad och konkurrenskraftig ekonomi som är fullt integrerad i det globala ekonomiska systemet. I det sammanhanget ses de senaste årens tillväxt bara som början på en lång process med en ännu starkare ihållande tillväxt. Den viktigaste delen av denna strategi är det mål som fastställdes av president Vladimir Putin i början av år 2003 om att fördubbla den reala BNP:n på tio år, vilket skulle kräva en tillväxtökning på 8 % per år.

För att utvärdera hur realistiska dessa målsättningar är och vad som krävs för att de skall kunna nås är det nödvändigt att granska de huvudsakliga hindren och utmaningarna för Rysslands ekonomiska utveckling. Trots de framsteg som har gjorts är de senaste tio årens ekonomiska resultat mindre imponerande än i andra jämförbara övergångsekonomier. En djupare analys visar dessutom att ekonomin fortfarande är hämmad av stora strukturella och sociala obalanser.

* Den ryska ekonomin är inte tillräckligt diversifierad. Beroendet av naturresurser, särskilt olja och gas, har inte minskat utan istället ökat. Naturresurser utgör grunden för mer än 80 % av all export, varav nästan 60 % utgörs av olja och gas. Det gör ekonomin sårbar för plötsliga oljeprisras [5].

[5] Enligt Internationella valutafonden (IMF) leder en minskning av oljepriserna på en US-dollar till att tillväxten sjunker med 0,5 procentenheter, att inkomsterna i den federala budgeten minskar med en miljard dollar (0,3 % av BNP) och att exportinkomsterna minskar med två miljarder dollar.

* Det har bara skett en begränsad omstrukturering av många stora traditionella industriföretag, och uppkomsten av nya företag, särskilt små och medelstora, går långsamt på grund av en bristande kontroll av att konkurrensregler efterlevs samt avsevärda byråkratiska hinder. De små och medelstora företagens andel av BNP, uppskattningsvis nätt och jämt 20 %, är därför bara hälften så stor som i de mer framskridna övergångsekonomierna.

* Till följd av det allt för starka beroendet av naturresurser och otillräcklig konkurrens koncentreras marknadskrafter och välstånd till ett litet antal stora finansindustriella koncerner med koppling till den politiska makten. Deras verksamhet är främst inriktad på exportorienterad produktion grundad på naturresurser, vilket avspeglar den ovan nämnda bristen på diversifiering. Den senaste tidens spektakulära ingripanden mot ledarna i några av dessa koncerner är mycket populära bland den ryska befolkningen, men innebär inte nödvändigtvis att Kreml har föresatt sig att lämna den nuvarande modellen med "oligarki-kapitalism" bakom sig. Syftet med ingripandena kan helt enkelt vara att hålla den ryska storfinansen skild från det aktiva politiska livet.

* Den ständiga bristen på investeringar utgör ett stort problem. Trots den senaste tidens ökande investeringar (mer än 9 % per år i genomsnitt sedan 1999) har kapitalutgifternas andel av BNP förblivit låg. De flesta investeringarna har dessutom gjorts inom olje- och gassektorn och inom byggnadsbranschen, vilket innebär att infrastrukturerna och tillverkningssektorn har utelämnats. Infrastrukturen förblir alltså ytterst nedgången, samtidigt som en stor del av industrin inte har omstrukturerats och inte heller använder sig av utländsk modern teknologi. Inflödet av utländska direktinvesteringar är fortsatt lågt, eftersom investerare betraktar Ryssland som en riskabel marknad [6].

[6] Under perioden 1992-2002 mottog Ryssland endast 23 miljarder US-dollar, en tjugondedel av det belopp Kina mottog, medan 245 miljarder US-dollar samtidigt uppskattas ha lämnat landet.

* Trots de förbättringar som skett sedan 1999 är de sociala indikatorerna fortfarande svaga. Framför allt är inkomstskillnaderna i Ryssland bland de största jämfört med andra övergångsekonomier och verkar ha ökat ytterligare under senare år trots att reallönerna har ökat betydligt. Ojämlikheten i inkomst mellan landets olika regioner är ännu mer slående. Skillnaderna mellan inkomster och mellan ekonomiska resultat är enorma och har ökat ytterligare under det senaste decenniet.

* Rysslands demografiska situation har försämrats under de senaste tio åren, då befolkningen trots en nettoinvandring har minskat med ungefär tre miljoner. Det är resultatet av en kombination av minskat barnafödande och en klar ökning av dödligheten bland vuxna, särskilt bland män (medellivslängden ligger på 58,4 år för ryska män). Båda dessa trender beror till stor del på osäkra sociala förhållanden och de omvälvningar som övergångsåren förde med sig.

* Den ryska geografin med stora avstånd, ett kargt klimat i stora delar av landet och låg befolkningstäthet medför höga transportkostnader och utgör ett strukturellt hinder för tillväxt och minskade regionala obalanser (transportkostnaderna i Ryssland är omkring tre gånger högre än det internationella genomsnittet när de mäts i cif/fob-marginaler).

Det är mycket svårt att göra en tillförlitlig uppskattning av utsikterna för en långsiktig tillväxt. Förutom det officiella målet på 8 % i genomsnittlig tillväxt per år under de närmaste tio åren, uppskattas den årliga genomsnittliga tillväxten enligt vissa aktuella beräkningar ligga på omkring 5 % per år under det kommande decenniet. Enligt andra, mindre optimistiska beräkningar uppskattas den reala tillväxten till i genomsnitt 2½-3 % per år. Med denna lägre tillväxttakt skulle det fortfarande vara möjligt att gradvis minska fattigdomen, men det skulle inte gå att skapa en bred och hållbar utveckling som går utöver den nuvarande strukturen grundad på naturresurser. Enligt detta scenario finns det också en klar risk för att den nuvarande tillväxttakten minskar ytterligare och att Ryssland går in i en fas med ekonomisk stagnation om de båda viktigaste förutsättningarna för den ryska tillväxten (förbättrad konkurrenskraft till följd av nedskrivningen av valutan och höga oljepriser) gradvis skulle försvinna.

De politiska valen är avgörande för om ekonomin kommer att stagnera eller ta fart

För att en konstant ökande tillväxt skall kunna uppnås, liksom en mer diversifierad ekonomi, ökad sysselsättning och bättre fattigdomsbekämpning, måste de strukturella, sociala och institutionella reformerna påskyndas. Dessa bör ha till syfte att förbättra investeringsklimatet betydligt och öka produktiviteten, framför allt i den krisdrabbande tillverkningssektorn. Om självtillfredsställelse - närd av de nuvarande höga oljepriserna, konservatism och protektionism istället tar över, kommer Ryssland att förbli ekonomiskt beroende av olja och vara ekonomiskt och troligtvis också politiskt dominerat av en handfull stora oligopol. Ryssland kommer då inte att vara i stånd att sätta igång de processer som, enligt Schumpeter, är av avgörande betydelse för att blåsa nytt liv i landets industri. Detta kommer inte nödvändigtvis att leda till en kris jämförbar med den 1998, men skulle kunna innebära en lång period av begränsad tillväxt, som skulle kunna slå över i stagnation under perioder när priserna på olja och gas är låga, samtidigt som naturresurserna gradvis töms ut.

Rysslands viktigaste politiska prioriteter kommer utöver att bevara en sund makroekonomisk politik att bestå i att i förbättra investeringsklimatet, ii integrera landet bättre i världsekonomin, iii reformera statsförvaltningen och den offentliga verksamheten, iv stärka humankapitalet och v skydda de sårbara i samhället.

Förbättring av investeringsklimatet

Det krävs en rad åtgärder på flera inbördes förbundna områden för att investerings- och företagsklimatet skall förbättras. Dessa är några av de viktigaste problem som behöver lösas:

* Framsteg i reformen av allmännyttiga företag - energi, gas, järnvägar och oljetransport. Dessa sektorer domineras fortfarande av monopol som drar fördel av oekonomiska prissystem och stora subventioner (de årliga gas- och elekticitetssubventionerna kan utgöra så mycket som 30 % av BNP). Dessa subventioner håller ineffektiva företag vid liv, ges ofta på ojämlika villkor, knyter knappa mänskliga, finansiella och fysiska resurser till sektorer med låg produktivitet och skadar miljön genom att uppmuntra till slöseri med naturresurser. Trots att regeringen erkänner att det är nödvändigt att avveckla korssubventioner på energiområdet och därmed att höja priserna, har reformerna på detta politiskt känsliga område ännu inte tagit fart (förutom kanske inom elekticitetssektorn), framför allt eftersom många ryska städer är i det närmaste fullständigt beroende av ett enskilt stort industriföretag, vilket riskerar att gå i konkurs om subventionerna skärs ned. Den bristande viljan att göra något åt den låga energieffektiviteten i den ryska tillverkningssektorn framgår också tydligt av Rysslands ökande motvilja mot att ratificera Kyotoavtalet rebus sic stantibus.

* Trots att avregleringen på senare tid gått framåt ger det utbredda systemet med offentliga tillstånd, inspektioner och godkännandekrav ett stort spelrum för statliga ingrepp i ekonomin och för korruption, särskilt på lokal nivå, och utgör ett allvarligt hinder för produktiva investeringar och utvecklingen av en dynamisk privat sektor. Mer generellt innebär det att lagstiftningen i praktiken ofta tillämpas mycket olika, om inte godtyckligt.

* Reformeringen av bank- och finanssektorn går långsamt, något som berövar landet de finansiella förmedlingstjänster som det är i så stort behov av. Efter sammanbrottet av några av de största privata bankerna år 1998 domineras sektorn av den statliga sparbanken, som drar till sig nästan 70 % av all inlåning. Till följd av institutionella problem har större privata konkurrenter små faktiska möjligheter att etablera sig.

* Även om framsteg utan tvivel har gjorts bör skattesystemet förenklas ytterligare och göras mer sammanhängande.

* Strängare kontroll av tillämpningen av regler för företagsstyrning och en reform av rättsväsendet, i syfte att framför allt minska beroendet av överordnade, är en förutsättning för att lagen skall tillämpas effektivt.

Internationalisering av den ryska ekonomin

Genom ökad integration i den globala ekonomin till följd av förbättrat marknadstillträde för ryska varor skulle det ekonomiska resultatet kunna förbättras dramatiskt, men bara under förutsättning att ökad öppenhet åtföljs av sådana strukturella och institutionella reformer som stöder anpassningsprocessen. Under sådana villkor kan Rysslands anslutning till WTO utgöra en stark drivkraft för ytterligare tillväxt.

Reformering av den offentliga förvaltningen

Reformer av statsförvaltningen och den offentliga verksamheten på federal och regional nivå är av avgörande betydelse för lyckade strukturella och institutionella reformer på andra områden. Även om relativt omfattande friställningar, avskaffande av överlappande offentliga funktioner och omläggning av finanspolitiska förbindelser inom myndigheterna borde uppvägas av en betydande löneökning är de flesta av dessa reformer politiskt känsliga.

Förstärkning av humankapitalet

En av de huvuduppgifter Ryssland står inför är att vända utnötningen av humankapitalet och ta itu med sådana frågor som den ökande utflyttningen av högutbildade, det försämrade utbildnings- och hälso- och sjukvårdssystemet samt den ojämlika tillgången till de offentliga tjänsterna.

Ökat skydd av sårbara befolkningsgrupper

Landets sociala skyddsnät är överlag otillräckligt, eftersom de begränsade resurser som är tillgängliga skall räcka till ett stort antal mottagare. Tjänster inom ramen för social säkerhet bör främst inriktas på de mest sårbara i samhället, såsom dem som påverkas mest av höjda priser inom allmännyttiga företag och av omstruktureringen av industrin. Detta innebär att fördelar och privilegier som inte är riktade måste fasas ut, utgifter omfördelas mot hälsa och utbildning och ett modernt välfärdssystem utvecklas för familj och barn.

EU kan påverka viktiga delar av reformprocessen, men måste prioritera

Analysen ovan har stor betydelse för EU:s förbindelser med Ryssland. EU:s politik bör inriktas på att stabilisera Ryssland både ekonomiskt och politiskt och på att skapa förutsättningar för en god ekonomisk tillväxt och för Rysslands integration i den europeiska ekonomin och världsekonomin. Även om EU:s inflytande, mot bakgrund av Rysslands ekonomiska självförsörjning och geopolitiska historia, inte bör övervärderas kan dess ståndpunkt ändå ha betydande direkt verkan på en del av Rysslands strategiska intressen och indirekt verkan på andra.

Efter utvidgningen av EU kommer Ryssland ännu närmare unionen både geografiskt och ekonomiskt. EU är Rysslands klart viktigaste handelspartner och står för omkring 37 % av landets totala handel - en siffra som kommer att öka till över 50 % efter EU:s utvidgning. Ryssland är också av stor betydelse för EU. Exporten till Ryssland har trots en låg global ekonomisk tillväxt ökat med tvåsiffriga procenttal sedan 1999, vilket 2002 gjorde landet till EU:s femte största handelspartner och till den näst största handelspartnern för de tio anslutande staterna. Samma år uppgick den ömsesidiga handeln med tjänster mellan EU-15 och Ryssland till 9,4 miljarder euro och den ömsesidiga handeln med varor till 78,1 miljarder euro, varav 5,8 miljarder euro utgjordes av jordbruksvaror. När det gäller handeln med jordbruksvaror har EU för avsikt att avsluta förhandlingarna om vissa intygsfrågor i samband med ett veterinäravtal för att undvika risken för att ytterligare ryska intygskrav i praktiken sätter stopp för EU:s export. Mot denna bakgrund har EU ett tydligt intresse av att hjälpa Ryssland att bli en stabil partner med en dynamisk, öppen och diversifierad ekonomi. EU:s och Rysslands ekonomier är nära knutna till varandra, och därför skulle båda parter få betydande fördelar av en djupare ekonomisk integration. Det ömsesidiga beroendet på energiområdet stärker detta ytterligare.

EU bör därför prioritera att fortsätta sitt aktiva stöd till Rysslands arbete för att bli medlem av WTO och delta aktivt i skapandet av ett gemensamt europeiskt ekonomiskt område. EU har hittills varit en mycket viktig partner för Ryssland i processen inför en WTO-anslutning. Genom att gå med i WTO kommer Ryssland att få följande fördelar: 1. Ett mer förutsägbart och stabilt investeringsklimat med möjlighet till insyn. 2. Nedsatta tullsatser (varigenom resurser kan fördelas bättre i den ryska ekonomin och den ryska industrin bli mer konkurrenskraftig, utan att ekonomin utsätts för en ohållbar anpassningsprocess). 3. Ökad global integration och därmed ökad tillströmning av utländska direktinvesteringar, vilket leder teknik och kunskap till tillverkningsindustrin och tjänsteföretagen. 4. Tillträde till marknader i tredjeländer under skydd av WTO:s regler och principer.

EU önskar att Ryssland går med i WTO på ekonomiskt hållbara villkor, som ger Ryssland möjlighet att behålla ett tillräckligt skydd för sina jordbruks-, industri- och tjänstesektorer och inte skadar landets utveckling på lång och medellång sikt, samtidigt som de gynnar konkurrensen och tekniköverföringen genom en gradvis liberalisering av den ryska ekonomin. Det gemensamma europeiska ekonomiska området bör prioriteras av EU när Ryssland har tillträtt WTO. Det skulle främja den ryska ekonomins integration med ekonomin i den utvidgade Europeiska unionen. Detta område bör, i Rysslands eget intresse, ta sikte på att gradvis harmonisera delar av Rysslands ekonomiska lagstiftning med de regler som tillämpas inom EU, främja handeln genom förbättrade förfaranden och samtidigt skapa handelsförmåner mellan de båda ekonomierna som går utöver anslutningsvillkoren för WTO. Hänsyn bör också tas till de olika särdragen i EU:s och Rysslands ekonomier och samhällen och till deras olika utvecklingsgrad.

Investeringar är avgörande för den fortsatta ekonomiska tillväxten och för att hjälpa Ryssland att komma igång med att diversifiera ekonomin, modernisera basindustrin och dra fördel av tekniköverföring. Ökade investeringar från EU är emellertid också av avgörande betydelse för utvecklingen av det gemensamma europeiska ekonomiska området. Ökad konvergens med normerna och reglerna på EU:s inre marknad kommer att göra Ryssland mer attraktivt för utländska och inhemska investeringar, något som kan göra det möjligt att vända kapitalflykten. Dessutom kan investeringar främjas genom att reglerna på investeringsområdet förbättras - bland annat genom att nationell behandling beviljas inom ett antal angivna sektorer, genom en effektiv konkurrenspolitik, utveckling av bilaterala avtal om skydd och främjande av investeringar (när så är lämpligt), utveckling av mekanismer för information om ömsesidiga investeringsmöjligheter samt genom enhetliga och förenklade förvaltningsförfaranden.

Den demografiska utvecklingen i Ryssland

Aktuell situation

Rysslands befolkning minskar stadigt, vilket framgår av den senaste folkräkningen i oktober 2002 och bekräftas av senare uppgifter från 2003. Sedan den förra folkräkningen från 1989 (under Sovjeteran) hade befolkningen i Ryssland i september 2003, när den senaste uppdateringen av 2002 års folkräkning gjordes, minskat från 147,5 miljoner till 144,4 miljoner, dvs. med 1,7 %. Vissa experter har ifrågasatt det faktum att man vid folkräkningen undlät att intervjua 7 % av befolkningen. De uppgifter som ger vid handen att Tjetjeniens befolkning uppgår till 1,1 miljoner har gett upphov till särskild förvåning. Eftersom försämrade levnads- och hälsovillkor leder till utvandring, och invandringen idag bara delvis (4,5 %) uppväger den snabba befolkningsminskningen, hävdar experter att invandringen bör främjas.

Kvinnor/män, födelse-/dödstal, medellivslängd

Det föds mindre än 1,2 barn per kvinna i barnafödande ålder, medan det är nödvändigt med ett födelsetal på 2,2 för att undvika att befolkningen minskar. (Officiella uppgifter visar på en viss ökning av födelsetalet under 2003.) Detta utgör tillsammans med utvandringen till länder utanför de nya oberoende staterna huvudanledningen till befolkningsminskningen. 77,7 miljoner av den totala befolkningen utgörs av kvinnor och 67,8 miljoner av män. Denna skillnad på tio miljoner, som är den största i världen, har inte ändrats sedan andra världskriget och är typisk för länder i krig. Det genomsnittliga dödstalet ligger på 16,2 per 1 000 personer och ökar stadigt. Många barn dör innan de uppnår ett års ålder. Männens medellivslängd ligger på 58,4 år (fortfarande arbetsför ålder) och kvinnornas på 71,9 år, vilket gör 64,8 år till den genomsnittliga medellivslängden. Hjärtsjukdomar, allmänt dålig hälsa, arbetsrelaterade olyckor, självmord, alkoholism och allmänt försämrade levnadsvillkor är de vanligaste dödsorsakerna.

Befolkningsfördelning

Det centrala distriktet har med sina 26,2 % den högsta koncentrationen av landets befolkning. Volgadistriktet har 21,5 %, det södra distriktet 15,8 %, det sibiriska 13,8 %, det nordvästliga 9,6 % och Uraldistriktet 8,5 %. Fjärran östern-distriktet har, med sina 4,6 %, lidit mest av avfolkningen. Sedan 1989 har befolkningen ökat mest i det södra (Rostov) och centrala (Moskva) distriktet. Rysslands nordligaste och ostligaste regioner har lidit störst befolkningsförlust. Sedan 1989 har det nordvästliga distriktet förlorat i genomsnitt 10 % av sin befolkning, medan Dagestan med sina 43 % är den republik som har haft störst befolkningsökning. Därefter följer Tjetjenien med 23 %. 73 % av befolkningen bor i städer och 27 % på landsbygden, något som har varit konstant sedan 1972. Tolv städer har en befolkning som överstiger en miljon. Mer än 13 000 byar är nu obeboeliga medan 35 000 byar inte har mer än tio invånare.

Migration, mobilitet och etnisk sammansättning

Närmare elva miljoner invandrare har kommit till Ryssland sedan 1989, medan mer än fem miljoner har lämnat landet. Detta ger en nettoinvandring på 5,5 miljoner personer, huvudsakligen från de nya oberoende staterna och baltstaterna. Detta kompenserar bara för 4,5 % av befolkningsminskningen. Trots många hinder mot mobiliteten ökar folkomflyttningen inom landet, särskilt från östra till västra Ryssland och från norr till söder. Det är huvudsakligen unga människor med högre utbildning som flyttar. Förutom etniska ryssar (som utgör cirka 120 miljoner av den totala befolkningen) finns det ett stort antal minoriteter. De tre största grupperna är tatarerna (5 miljoner), ukrainarna (4 miljoner) och tjetjenerna (1,1 miljoner).

Förväntad utveckling

Vissa uppskattningar gör gällande att befolkningen, om minskningen fortsätter, kommer att minska med 30 % (till omkring 101 miljoner) och i värsta fall med upp till 47 % (till ungefär 76 miljoner) till år 2050. Befolkningens genomsnittsålder stiger stadigt och vissa prognoser varnar för att pensionärerna kommer att utgöra 35,2 % av befolkningen om 50 år, jämfört med 20,6 % idag. Detta bekräftar att Ryssland har behov av ökad invandring.