SV Europeiska unionens officiella tidning C 303/1

SÄRSKILD RAPPORT nr 4/2004

om programplaneringen för gemenskapsinitiativet för transeuropeiskt samarbete Interreg III samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2004/C 303/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

I–XI SAMMANFATTNING 5

1–11 INLEDNING 6

1–5 Bakgrund 6

6–9 Initiativets främsta kännetecken under perioden 2000–2006 7

10–11 Revisionsrättens granskning 7

12–29 KOMMISSIONENS RIKTLINJER 8

13–14 Finns det en lämplig definition av begreppet transeuropeiskt projekt i riktlinjerna? 8

15–16 Innehåller riktlinjerna särskilda genomförandebestämmelser? 8

17–25 Innehåller riktlinjerna särskilda och mätbara mål samt riktade åtgärder? 8

19–21 Mål och indikatorer 9

22–25 Riktade åtgärder 9

26–27 Är de stödberättigade områdena väl definierade? 10

28–29 Fick medlemsstaterna tillgång till riktlinjer och metoddokument i tid? 10

30–39 KOMMISSIONENS FÖRFARANDE FÖR ATT GRANSKA FÖRSLAG TILL PROGRAM FÖR GEMENSKAPSINITIATIVET 10

31–34 Bidrog denna undersökning till att höja kvaliteten på programmen för gemenskapsinitiativet? 10

35–39 Godkände kommissionen programmen för gemenskapsinitiativet inom de fastställda tidsfristerna? 11

40–50 SAMARBETET VID UTARBETANDET OCH GENOMFÖRANDET 11

41–42 Utarbetades programmen för gemenskapsinitiativet inom ramen för en samrådsprocess? 11

43–50 Samarbetar medlemsstaterna vid genomförandet av programmen för gemenskapsinitiativet? 12

51–69 ÖVERENSSTÄMMER GRUNDANALYSEN OCH VAL AV ÅTGÄRDER OCH MERVÄRDET I DE FÖRSTA PROJEKT SOM ANTAGITS? 12

52 Är förhandsbedömningen till hjälp när programmen utarbetas? 13

53–54 Beaktades resultaten från den föregående programperioden? 13

55–57 Utfördes integrerade analyser av situationen i områdena? 13

58 Beror de problem som konstaterats på det faktum att det finns gränser? 13

59–63 Fastställs programmens prioriteringar utifrån de identifierade behoven? 14

64–65 Kompletterar Interreg III-programmen och ERUF:s traditionella stödinsatser varandra? 14

66–69 Har de första projekt som antagits en transeuropeisk karaktär och ett mervärde? 14

70–78 MÖJLIGHET ATT I EFTERHAND MÄTA DE FRAMSTEG SOM GJORTS 15

71–72 Är programmålen välstrukturerade? 15

73–78 Är målen mätbara och kvantifierade? 15

79–99 SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER 16

79–96 Slutsats 16

80–83 Riktlinjerna är inriktade på arbetsrutinerna, men blev tillgängliga alltför sent och innehåller mål som är alltför allmänna 16

84–85 Förfarandet för att granska förslag till program för gemenskapsinitiativet måste förbättras 16

86–87 Genomförandet förbereds och påbörjas i allmänhet i samarbete 17

88–94 Analyserna är i regel integrerade men till liten nytta, det saknas koppling mellan analyserna och fastställandet av åtgärder inom programmen och projekten vilkas mervärde bör höjas 17

95–96 De tillgängliga verktygen är otillräckliga för att mäta programmens effekt i förhållande till deras mål 17

97–99 Rekommendationer 17

Kommissionens svar 29

FÖRKORTNINGAR OCH ORDLISTA

EEIG Europeiska ekonomiska intressegrupperingar. Ett rättsligt instrument som inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 2137/85 av den 25 juli 1985 (EGT L 199, 31.7.1985, s. 1). Genom dessa kan juridiska och fysiska personer från olika medlemsstater gruppera sig rättsligt. ERUF Europeiska regionala utvecklingsfonden. ESDP Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (European Spatial Development Perspective). Mellanstatligt, vägledande och ej bindande dokument, antaget i Potsdam i maj 1999 vid det informella mötet för ministrar som ansvarar för den fysiska planeringen. Dokumentet bildar en politisk ram som antagits i syfte att förbättra samarbetet på gemenskapens olika politikområden som har betydande regionala effekter. Förvaltningsmyndighet Myndighet eller organ som har utsetts att förvalta ett stödprogram. Den ansvarar dels för att förvaltningen är effektiv och laglig, dels för genomförandet (tar emot, granskar och utvärderar föreslagna åtgärder, samlar in uppgifter, skriver en årlig rapport, anordnar utvärdering efter halva tiden m.m.). Gemenskapsinitiativ Gemenskapsinitiativ. En av strukturfondernas åtgärdsformer, vid sidan av operativa program, tekniskt stöd och nyskapande åtgärder. Det finns fyra gemenskapsinitiativ: Interreg, Urban, Leader och Equal. GTS Gemensamt tekniskt sekretariat. Det bistår förvaltningsmyndigheten när denna skall utföra sina uppgifter. Mål 1 Ett av strukturfondernas tre prioriterade mål. Det skall främja utveckling och strukturanpassning i områden där utvecklingen släpar efter. Alla fonder bidrar i allmänhet till program som riktar sig till dessa områden. Mål 2 Ett av strukturfondernas tre prioriterade mål. Det skall stödja ekonomisk och social omställning i områden med strukturella svårigheter. Det är enbart Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF) som medverkar till detta mål. NUTS Nomenklaturen för statistiska territoriella enheter som delar in varje medlemsstat hierarkiskt i ett antal regioner på NUTS I-nivå. Dessa är sedan indelade i regioner på NUTS II-nivå, som i sin tur delas upp i regioner på NUTS III-nivå. Europeiska unionens territorium innefattar således 78 regioner på NUTS I-nivå, 210 på NUTS II-nivå och 1 093 på NUTS III-nivå. Program Program för gemenskapsinitiativet. Styrkommitté Kommitté som ansvarar för det gemensamma urvalet av projekt och den samordnade övervakningen av genomförandet av projekten. Den består av företrädare från olika länder. Styrkommitténs uppgifter kan eventuellt utföras av övervakningskommittén. SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (starka och svaga sidor, möjligheter och hot). SWOT-analysen är ett hjälpverktyg när man skall fastställa en strategi. Den består av en inventering av starka och svaga sidor, möjligheter och hot på det granskade området, i detta fall ett territorium. Transeuropeisk En term som hela tiden återkommer för initiativets tre delar: gränsöverskridande samarbete (del A), transnationellt samarbete (del B) och interregionalt samarbete (del C). Utbetalande myndighet Myndighet eller organ som har utsetts för att utarbeta och lämna in utbetalningsansökningar och ta emot betalningar från kommissionen. Övervakningskommitté En instans som utses av berörda medlemsstater för varje program. Den ansvarar för kontrollen av förvaltningsmyndighetens förvaltning, ser till att prioriteringar och genomförandebestämmelser för programmet följs och granskar utvärderingen av det.

SAMMANFATTNING

I. Gemenskapsinitiativet Interreg inrättades 1990 efter att man hade konstaterat att gränsområdena led av isolering. Interreg erbjuder samarbetspartner från olika medlemsstater att arbeta tillsammans och på så sätt bidra till att gränserna öppnas. Det förnyades för perioderna 1994–1999 (Interreg II) och 2000–2006 (Interreg III). Med åtagandebemyndiganden på 4 875 miljoner euro är Interreg III det största gemenskapsinitiativet.

II. Revisionsrättens granskning av Interreg III täcker perioden från det att kommissionen utarbetade riktlinjerna till det att stödmottagarnas första projekt antogs. Granskningen hade som mål att besvara följande frågor: a) Bidrar riktlinjerna till att gemenskapsinitiativets mål uppnås lättare? b) Använde kommissionen ett lämpligt förfarande när den undersökte programförslagen och fattades besluten inom de fastställda tidsfristerna? c) Samarbetar de olika parterna i enlighet med riktlinjerna? d) Finns det ett samband mellan den grundläggande analysen av det berörda området och prioriteringarna och åtgärderna för motsvarande program för gemenskapsinitiativ, såsom föreskrivs i riktlinjerna? e) Kommer det att bli möjligt att i efterhand mäta de framsteg som gjorts?

III. Riktlinjerna för Interreg III är inriktade på genomförandebestämmelserna för programmen vilka skall stärka samarbetet. Men de blev inte tillgängliga förrän utarbetandet av programförslagen hade pågått i minst ett år. De säger ingenting om riktade, mätbara och kvantifierbara mål. Det finns inga indikatorer för att mäta de framsteg som gjorts totalt sett.

IV. Kommissionens förfaranden för att granska förslag till program för gemenskapsinitiativet har fastställts och införts. Men bedömningskriterierna var inte ordentligt förberedda och de betydande brister som konstaterats i fråga om förslagen gav inte upphov till tillräckliga förbättringar. Antagandet av programmen försenades vilket ledde till att samarbetsprocessen mellan stödberättigade områden avbröts och till att tillgängliga medel underutnyttjades.

V. Programmen utarbetades inom ramen för en samrådsprocess, vilket förespråkas i riktlinjerna. Samarbetspartner från olika medlemsstater bidrar i allmänhet till att genomförandet sker i samarbete. Det finns dock fortfarande hinder när det gäller att bilda verkligt gemensamma strukturer för genomförandet av programmen och när det gäller fördelningen av ERUF:s finansiella anslag.

VI. I fråga om konsekvens innehåller programmen inom delarna A och B många olika analyser. De är dock till liten nytta. Prioriteringarna och åtgärderna är i själva verket resultatet av andra överväganden, som inte förklaras i programmen. Det har inte heller gjorts några val för att lösa de särskilda problem som beror på gränserna, och analyserna används inte när man skall fastställa utgångsläget i förhållande till vilket framstegen skall mätas. De första projekt som antogs utarbetades och kommer att genomföras i samarbete mellan olika berörda parter. De bidrar dock inte i särskilt hög grad till att lösa de problem som beror på att det finns gränser eftersom vissa projekt är begränsade till ett utbyte av erfarenheter.

VII. Indikatorerna är otillräckliga för att man skall kunna göra en utvärdering i efterhand av de framsteg som gjorts. De speglar inte målen i tillräckligt hög grad. Dessutom bör vissa av dem definieras och informationskällorna som skall förse dem med uppgifter bör preciseras. I de flesta av de granskade fallen fanns det fortfarande inget dataprogram.

VIII. När det gäller den nuvarande perioden rekommenderar revisionsrätten att varje programs indikatorsystem förenklas och förbättras så att det går att mäta effekten av programmen på ett användbart sätt. Urvalskriterierna för projekten bör stärkas så att mervärdet av dessa projekt ökar, dvs. att de bidrar till att lösa de problem som beror på gränserna.

IX. Om initiativet skall förlängas efter 2006 bör kommissionen analysera vad det finns för bestående problem som beror på gränserna. Oavsett vilken metod som tillämpas skulle en sådan analys kunna användas till att fastställa konkreta mål som betraktas som prioriterade för gemenskapsinitiativet och ger det ett mervärde. Indikatorerna bör följaktligen fastställas per del. Vidare bör kommissionen fastställa detaljerade bedömningskriterier för förslagen till program för gemenskapsinitiativet vilket skulle göra det möjligt för kommissionen att arbeta med framförhållning gentemot medlemsstaterna. De analyser som efterfrågas för varje program för gemenskapsinitiativet bör användas till att fastställa särskilda mål och till att mäta de framsteg som gjorts på den nivån.

X. Riktlinjer och metoddokument bör finnas tillgängliga innan programmen för gemenskapsinitiativet börjar utarbetas, och förhandsbedömarens roll och programkomplementets innehåll bör klargöras.

XI. För att främja samarbetet bör, slutligen, de finansiella resurser som tilldelas initiativet inte längre fördelas per medlemsstat, och arbetet som gäller samarbetets rättsliga instrument bör slutföras och rekommendationerna genomföras.

INLEDNING

Bakgrund

1. Gemenskapsinitiativet Interreg inrättades 1990 efter att det hade konstaterats att det fanns gränsområden som led av isolering. Nationella gränser utgör ett hinder för en balanserad utveckling och integration i Europa: dels innebär gränser att gränssamhällen skärs av från varandra ekonomiskt, socialt och kulturellt vilket samtidigt hindrar en konsekvent förvaltning (1), dels har gränsområden ofta försummats inom nationell politik vilket resulterat i att de har betraktats som perifera inom de nationella gränserna. Interreg förnyades för perioderna 1994–1999 (Interreg II) och 2000–2006 (Interreg III). Det främsta syftet med initiativet är att främja samarbete mellan områden i olika medlemsstater och därmed står det mitt i den europeiska integrationsprocessen.

2. Interreg nämns uttryckligen i strukturfondernas grundförordning (2). Det genomförs på initiativ av kommissionen som antar riktlinjer där mål, tillämpningsområde och genomförandebestämmelser beskrivs. I tabell 1 visas sambandet mellan grundförordningen och de projekt som till sist genomförs av stödmottagarna.

3. För perioden 2000–2006 har 4 875 miljoner euro i åtagandebemyndiganden avsatts till initiativet inom ramen för stöd från Europeiska utvecklingsfonden (ERUF), en av de fyra strukturfonderna, av ett totalt belopp på 10 432,5 miljoner euro som är avsett för de fyra gemenskapsinitiativen (3). Interreg är det största gemenskapsinitiativet. I tabell 2 finns en översikt över utnyttjandet av de tillgängliga anslagen sedan periodens början.

4. Revisionsrätten granskade gemenskapsinitiativet Interreg redan i slutet av dess första genomförandeperiod (Interreg I) (4). De viktigaste slutsatserna gällde följande: a) Projekten saknar en gränsöverskridande karaktär och ett gränsöverskridande samarbete, också när det gäller förvaltningen av programmen för gemenskapsinitiativet. b) Det finns inga indikatorer och utvärderingen av programmens effekt är bristfällig. c) Kommissionen antog programmen för sent.

5. Efter den andra genomförandeperioden (Interreg II) bedömde kommissionen att projektens gränsöverskridande karaktär, förhandsbedömningen och systemen för indikatorer behövde förbättras (5).

Initiativets främsta kännetecken under perioden 2000–2006

6. Interreg III består av tre delar (6): del A gäller gränsöverskridande samarbete mellan angränsande gränsområden (53 program för gemenskapsinitiativet), del B gäller transnationellt samarbete inom stora grupperingar av europeiska regioner (13 program för gemenskapsinitiativet) och del C interregionalt samarbete inom hela gemenskapen (fyra program för gemenskapsinitiativet). De främsta kännetecknen för varje del beskrivs i tabell 3. Initiativet är alltså inte längre begränsat till det gränsöverskridande samarbetet, som var grunden till att det inrättades 1990. Det har blivit ett initiativ för transeuropeiskt samarbete (se ordlistan) (7).

7. Jämfört med initiativets föregående perioder har riktlinjerna för Interreg III stärkts betydligt när det gäller arrangemangen som skall leda till ett bättre samarbete, främst när det gäller: a) den gemensamma karaktären i strategin för det stödberättigade området, b) gemensamma genomförandeorgan för programmen: varje program skall ha en enda förvaltningsmyndighet, en enda utbetalande myndighet, ett gemensamt tekniskt sekretariat, en styrkommitté som består av företrädare från de olika länderna och en enda övervakningskommitté (se ordlistan); varje kontrakt om stöd skall tecknas med en enda slutlig stödmottagare som är juridiskt ansvarig och som sedan skall komma överens om kontraktuella rättigheter och skyldigheter med sina samarbetspartner i det berörda projektet (8), och c) gemensamma finansieringsdelar för programmen: det skall bara finnas en enda finansieringsplan eftersom bidragen från ERUF inte längre fördelas per medlemsstat och samma sak gäller för det bankkonto där ERUF-betalningarna utförs (9).

8. Att genomförandeorganen och finansieringsdelarna är gemensamma bör i princip gynna framväxten av en gemensam strategi och ett gemensamt arbetssätt för det berörda området. Dessutom kan detta underlätta kommissionens förvaltning av programmen då man tidigare tvingades behandla lika många partner och ansökningar som antalet inblandade medlemsstater i varje program.

9. I och med de nya riktlinjerna införs dessutom kravet att initiativet skall komplettera strukturfondernas övriga stödåtgärder, och för enkelhetens skull handläggs Interreg nu enbart av ERUF.

Revisionsrättens granskning

10. Med hänsyn till initiativets storlek (se punkt 3), de svårigheter som konstaterats (se punkterna 4 och 5) och de väsentliga förändringar som införts för perioden 2000–2006 (se punkt 7) granskade revisionsrätten programplaneringen för Interreg III. Målet var att besvara följande frågor och samtidigt undersöka de uppföljningar som gjorts efter revisionsrättens iakttagelser vid den första granskningen (se punkt 4): a) Bidrar riktlinjerna till att gemenskapsinitiativets mål uppnås lättare? b) Använde kommissionen ett lämpligt förfarande när den undersökte programförslagen och fattades besluten inom de fastställda tidsfristerna? c) Samarbetar de olika parterna i enlighet med riktlinjerna? d) Finns det ett samband mellan den grundläggande analysen för det berörda området och prioriteringarna och åtgärderna för motsvarande program för gemenskapsinitiativet, såsom föreskrivs i riktlinjerna? e) Kommer det att bli möjligt att i efterhand mäta de framsteg som gjorts?

11. Granskningen täckte perioden från det att kommissionen utarbetade riktlinjerna fram till det att stödmottagarnas första projekt antogs. Projekten hade ännu inte utmynnat i några utgiftsredogörelser. De två första frågorna granskades på kommissionsnivå, medan de tre följande granskades på medlemsstatsnivå. Åtta program för gemenskapsinitiativet valdes ut för att man skulle ha ett urval av olika situationer som uppstod, dvs. de olika delarna som anges i kommissionens riktlinjer och olika sammanhang (se tabell 4). De utgör 20 % av initiativets budgetanslag. Granskningen omfattade inte de aspekter som gäller samarbetet vid de yttre gränserna eftersom dessa är specifika, särskilt när det gäller samordningen med övriga finansiella instrument (10).

KOMMISSIONENS RIKTLINJER

12. Kommissionen utarbetar riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ som klargör de villkor som skall garantera ett mervärde i förhållande till traditionella stödinsatser inom mål 1 och mål 2 (se ordlistan). Revisionsrätten anser att riktlinjerna bör innehålla särskilda krav för projekt som skall genomföras av stödmottagarna, särskilda tillämpningsföreskrifter för programmen för gemenskapsinitiativet och de stödberättigade områdena. Särskilda, operativa och mätbara mål och även riktade åtgärder bör också fastställas. Om riktlinjerna skall kunna beaktas på ett tillfredsställande sätt är det viktigt att de görs tillgängliga innan programmen för gemenskapsinitiativet börjar utarbetas.

Finns det en lämplig definition av begreppet transeuropeiskt projekt i riktlinjerna?

13. I riktlinjerna definierar kommissionen det transeuropeiska projektet (11) i förhållande till genomförandet och effekten av det: åtgärderna ”har valts ut gemensamt och genomförs antingen i två eller flera medlemsstater eller icke-medlemsländer, eller i en enda medlemsstat om det kan visas att verksamheten har en påtaglig effekt på andra medlemsstater eller icke-medlemsländer” (12). I riktlinjerna klargörs det också att man måste påvisa det mervärde som det transeuropeiska sättet att arbeta tillför när det gäller alla åtgärder och projekt.

14. Därför är det viktigt att definitionen av det transeuropeiska projektet är användbar i praktiken inom varje program för gemenskapsinitiativet och man bör försäkra sig om att projekten bidrar till att lösa de problem som beror på att det finns gränser (se punkterna 66–69).

Innehåller riktlinjerna särskilda genomförandebestämmelser?

15. Olika rekommendationer i fråga om genomförandet framfördes redan i utvärderingen i efterhand av Interreg I som genomfördes på kommissionens begäran. Efter det utarbetades inom ramen för projektet Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions (LACE, samarbete mellan gränsområden i Europa) (13) ett typsystem för Interreg II-programmen som bygger på metoderna för att genomföra programmen där tonvikten ligger på de mest integrerade metoderna. Rekommendationerna, som återspeglas i riktlinjerna (se punkt 7), gällde följande: a) En så stor medverkan som möjligt från alla sektorer, inklusive de privata och icke-kommersiella sektorerna, redan vid utarbetandet av varje program för gemenskapsinitiativet. b) Gemensamt utarbetande och gemensam förvaltning, helst vid en permanent gränsöverskridande organisation. Kommissionen måste i det syftet uppmuntra att det bildas permanenta gränsöverskridande strukturer och ta fram interregionala modellavtal. c) Ett enda bankkonto skall användas till gemenskapsmedlen. Nationella medel kan också sättas in på detta konto. d) Varje stödkontrakt skall ingås med en enda partner och stödet skall sättas in på dennes konto. Stödmottagaren bör teckna egna kontrakt med partner på båda sidor om gränsen.

16. I riktlinjerna anges att man skall upprätta europeiska ekonomiska intressegrupperingar (EEIG) (se ordlistan) för att samarbetet skall kunna ske genom verkligt gemensamma strukturer. Men medlemsstaterna påtalade att det fanns juridiska problem med detta och kommissionen hade inte längre tid att fördjupa sig i dem (se punkt 44). I januari 2003 inledde kommissionen en undersökning om de rättsliga instrument som skulle kunna användas inom ramen för det transeuropeiska samarbetet.

Innehåller riktlinjerna särskilda och mätbara mål samt riktade åtgärder?

17. Redan i utvärderingen i efterhand av Interreg I påtalades följande i fråga om mål och indikatorer: a) Det är nödvändigt att klargöra syftet med samarbetet eftersom Interreg-programmen är utformade på ett sådant sätt att de har samma mål som de traditionella programmen trots att dessa förfogar över betydligt större finansiella resurser och trots att inte alla stödberättigade områden berörs av utvecklingsproblem. b) Det saknas tydliga och kvantifierade utgångsmål. c) Det är nödvändigt att införa relevanta indikatorer.

18. I väntan på Europaparlamentets yttrande över riktlinjerna för Interreg III utarbetade kommissionen ett kortfattat informationsblad som var en första rapport om Interreg II (14). Det är dock mycket allmänt hållet och gäller frågor om genomförandet. Trots analyserna som nämns i punkt 15 och resultaten från utvärderingen efter halva tiden av Interreg-programmen hade kommissionen i allmänhet inte tillgång till någon analys av den särskilda situation som de stödberättigade områdena befann sig i och inte heller någon information om de framsteg som gjorts när det gällde att uppnå initiativets mål eller de särskilda målen för programmen för gemenskapsinitiativet, vare sig för Interreg I eller Interreg II. Denna situation gjorde att det inte gick att fastställa konkreta särskilda mål.

Mål och indikatorer

19. I riktlinjerna för Interreg III är de särskilda målen för varje del omfattande (se tabell 3). Med hänsyn till de allmänna riktlinjerna för strukturfonderna och gemenskapspolitiken skall initiativet också främja sysselsättning, konkurrens, en hållbar utveckling och lika möjligheter för män och kvinnor.

20. Kommissionen överlät ansvaret åt myndigheterna i de medlemsstater som har hand om programmen för gemenskapsinitiativet att fastställa konkreta mål utifrån en analys av de problem som beror på gränserna. Även om kommissionen fastställde operativa regler (se punkterna 7, 15 och 16) fastställde den inte något särskilt och mätbart mål. När kommissionen granskar medlemsstaternas programförslag är det således särskilt viktigt att den ser till att man har gjort välgrundade och riktade val.

21. I de dokument som är avsedda att hjälpa myndigheterna att utarbeta programmen för gemenskapsinitiativet när det gäller förhandsbedömning och indikatorer som är anpassade till Interreg (15) borde man främst ha klargjort vad det är för grundtankar som speglas i kommissionens prioriteringar, särskilt inför utvärderingen i efterhand. På den grunden och utifrån de erfarenheter som förvärvats under initiativets två föregående generationer hade det varit värdefullt om man hade fastställt en gemensam minimistruktur av indikatorer för samtliga program inom en och samma del. Men i stället: a) läggs tonvikten främst på svårigheterna med att göra en förhandsbedömning, att fastställa åtgärdsprioriteringar och att mäta programmens effekt, och därför är de inte särskilt användbara när det gäller att inrätta ett system som möjliggör bedömning av programmens effekt, b) råder det fortfarande viss förvirring när det gäller indikatorer; trots att man i dokumenten förordar ett begränsat antal indikatorer talas det i tur och ordning om indikatorer för sammanhang, effekt, samarbete/integrering, genomförande, resultat och nyckelindikatorer, och det rekommenderas att kvalitativa indikatorer används; det ges exempel i fråga om genomförande, resultat och effekt; det råder fortfarande viss oklarhet om hur de olika kategorierna skall definieras, särskilt när det gäller genomförande och resultat; ibland betraktas till exempel antalet deltagande personer i projekten som en resultatindikator, och c) täcker inte dokumenten del C för vilken indikatorer skulle fastställas under arbetets gång; kommissionen inrättade denna del som en samarbetsram trots att den inte exakt kände till särskilda behov och motsvarande mål (se punkt 24). Trots att projekt för interregionalt samarbete har fått stöd från ERUF sedan 1995 hade inte kommissionen tillgång till några utvärderingar om dem när den utarbetade riktlinjerna för del C.

Riktade åtgärder

22. För del A i initiativet innehåller kommissionens riktlinjer endast en preliminär åtgärdslista. Kommissionen har gett medlemsstaterna möjligheten att fastställa program med en mycket stor räckvidd. I likhet med stödprogrammen för mål 1 och mål 2 kan de inbegripa åtgärder inom det ekonomiska, sociala, kulturella och miljörelaterade området, men de åtföljs av särskilda villkor för genomförandet som skall stärka det gränsöverskridande samarbetet. De finansiella resurserna är dock betydligt mindre än de som avsatts till de traditionella programmen, särskilt om man också beaktar omfattningen på de territorier som är stödberättigade till programmen för gemenskapsinitiativet. Dessa territorier kan också inbegripa områden som inte är berättigade till ERUF-stöd enligt mål 1 och mål 2, det vill säga områden som inte uppvisar några särskilda utvecklings- eller omställningsproblem. Dessa omständigheter är ett ytterligare skäl (se punkt 20) för kommissionen att se till att insatserna är riktade när den granskar medlemsstaternas programförslag (se punkterna 59–63).

23. När det gäller del B anges i riktlinjerna att det skall tas hänsyn till gemenskapens politiska prioriteringar, såsom transeuropeiska nät samt rekommendationerna för territoriell utveckling som formulerats inom ramen för ”Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv” (European Spatial Development Perspective, ESDP) (se ordlistan). Detta gör att del B i viss mån får en specifik karaktär även om det berörda territoriet är mycket vidsträckt och de finansiella resurserna begränsade, vilket gör att man måste välja mellan olika möjliga stödåtgärder.

24. I kommissionens första riktlinjer för del C formuleras endast ett allmänt mål, nämligen att man skall göra politik och instrument för regional utveckling och sammanhållning mer effektiva (se tabell 3). I ett andra meddelande, som offentliggjordes den 15 maj 2001, klargjorde man innehållet genom att ange fem interregionala samarbetsområden (16), bland annat under rubriken ”Övrigt”. Sedan programmen för gemenskapsinitiativ inom del C började genomföras har denna rubrik mottagit flest stödansökningar och stått för flest beviljade bidrag vilket visar att hela denna del är alltför omfattande.

25. Slutligen är de mål som kommissionen tar upp i sina riktlinjer allmänna. I de arbetsdokument som finns tillgängliga påtalar man inte i tillräcklig grad att de förvaltningsansvariga bör införa operativa och lämpliga indikatorer för att man skall kunna mäta om målen har uppfyllts. Följden blir att åtgärderna är olikartade och gör att projekten har en stor spridning. Det är just de skälen som kommissionen anför i sitt arbetsdokument nr 6 när den skall förklara varför utvärderingarna av tidigare program har så låg kvalitet. Att stödåtgärderna har ett starkt fokus är dock en av strukturfondernas viktigaste principer som skall garantera att de är effektiva. Då det inte gjorts några val på programnivå för att fastställa konkreta mål och begränsa handlingsutrymmet kommer genomförandet av programmen att leda till att resurserna fördelas på flera mottagare och att det blir mycket svårt att mäta de framsteg som gjorts.

Är de stödberättigade områdena väl definierade?

26. När de nya riktlinjerna utarbetades väcktes frågan om hur de stödberättigade områdena för del A skulle definieras. Utanför ett område på 50 till 70 kilometer från gränsen blir det gränsöverskridande samarbetet allt mindre effektivt. Eftersom det inte finns något instrument för att göra en mer detaljerad indelning av territoriet i geografiska områden definierades områdena på nytt på grundval av NUTS III-nomenklaturen (se ordlistan) och därigenom fastställdes till slut områden som sträckte sig upp till 200 kilometer från gränsen och mer i vissa medlemsstater. Av de program för gemenskapsinitiativet som granskades inom del A omfattade nästan alla stödberättigade områden som sträckte sig mer än 70 kilometer från gränsen (region Ems-Dollart, Alperna, Irland–Wales, Spanien–Portugal).

27. Delarna B och C berörs inte av denna fråga eftersom de inte faller under ett närsamarbete, vilket är fallet för del A.

Fick medlemsstaterna tillgång till riktlinjer och metoddokument i tid?

28. Kommissionens första strategiska reflektioner om Interreg III är från slutet av 1997. Ett dokument där basalternativen presenterades utarbetades i mars 1998 (17). Kommissionens riktlinjer färdigställdes inte förrän mellan januari och maj 2000 och när det gäller del C så sent som under de första månaderna av 2001. Men med tanke på de särskilda svårigheterna med att utarbeta ett Interreg-program hade medlemsstaterna redan påbörjat sitt arbete. En liknande situation uppstod när det gällde de olika metodhandledningar som är specifika för Interreg och som utarbetats av kommissionen (se punkt 21).

29. Med tanke på att gemenskapsinitiativet Interreg är så komplext bidrog det faktum att riktlinjerna och metoddokumenten gjordes tillgängliga så sent till att det faktiska påbörjandet av programmen för gemenskapsinitiativet försenades. Detta kan också ha bidragit till den dåliga kvaliteten på vissa programförslag.

KOMMISSIONENS FÖRFARANDE FÖR ATT GRANSKA FÖRSLAG TILL PROGRAM FÖR GEMENSKAPSINITIATIVET

30. Kommissionen undersöker om programmen för gemenskapsinitiativet stämmer överens med riktlinjerna. Enligt revisionsrättens uppfattning måste kontrollförfarandet vara tillräckligt detaljerat, och de brister som upptäcks bör leda till förbättringar i programmen. Slutligen är det viktigt att programmen för gemenskapsinititiativet antas utan förseningar så att det inte blir ett avbrott i det samarbete som påbörjats under Interreg II och så att de tillgängliga anslagen kan utnyttjas.

Bidrog denna undersökning till att höja kvaliteten på programmen för gemenskapsinitiativet?

31. Förfaranden för att granska programförslag har fastställts och införts. De består av två etapper. Den första etappen gäller tillåtligheten och syftar till att garantera att gemenskapslagstiftningen efterlevs formellt sett. Den andra gäller programmens kvalitet och används som grund för de förbättringar av innehållet som skall göras under förhandlingarna med medlemsstaterna.

32. Kommissionens avdelningar använde sig endast av en förteckning över granskningskriterier för programförslagen under den första etappen. Förteckningen är ganska allmänt hållen och det enda syftet med kontrollerna var att se till att programförslagen innehöll vissa formella delar. Vid revisionsrättens granskningar gick det inte att klart och tydligt härleda de iakttagelser som redovisats under den andra etappen och som kommissionen hade överlämnat till medlemsstaterna. Handlingarna innehöll inte alltid ett uppföljningsdokument som visade i vilken utsträckning förfrågningarna eller kommentarerna i kommissionens brev till medlemsstaterna hade besvarats (förutom för Irland–Wales, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, region Ems-Dollart och delvis för Västra Medelhavsområdet).

33. Förfarandet för att granska programförslagen har inte alltid lett till önskvärda förbättringar av programmens kvalitet: a) De aspekter som ledde till att ett första programförslag avvisades beaktades inte alltid i tillräcklig utsträckning. När det gäller programmet för gemenskapsinitiativet Spanien–Portugal gjorde man bedömningen att det gemensamma tekniska sekretariatet inte fungerade enligt riktlinjerna. Denna punkt dök upp igen under kommissionens förhandlingar med medlemsstaterna. Trots att programförslaget inte hade ändrats på något väsentligt sätt antogs det senare av kommissionen. b) Även om det gjordes många ändringar i programförslagen åtgärdade man inte allvarliga brister trots att man hade påtalat dessa svagheter redan under den första kontrolletappen, till exempel i fråga om strategi och indikatorer (Alperna, Spanien–Portugal, Västra Medelhavsområdet). I vissa fall (Spanien–Portugal, Västra Medelhavsområdet) ansåg de avdelningar vid kommissionen med särskilt ansvar för utvärderingen av regionalpolitiken att vissa programförslag borde ha förklarats otillåtliga.

34. Med tanke på att det antal program som skulle granskas var så stort och att detta arbete var så komplext hade en mer strukturerad metod som bygger på detaljerade kriterier och möjliggör en öppen och enhetlig utvärdering kunnat bidra till att förbättra innehållet i programmen (se punkterna 51–78). Dessa kriterier borde sedan ha meddelats medlemsstaterna i ett av de arbetsdokument som utarbetats av kommissionen innan medlemsstaterna började utarbeta programmen (se punkt 21).

Godkände kommissionen programmen för gemenskapsinitiativet inom de fastställda tidsfristerna?

35. De fastställda tidsfristerna för kommissionen att anta programförslagen var de följande: a) Medlemsstaterna skulle lägga fram sina programförslag inom sex månader från den dag då kommissionens meddelande hade offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning eller senast den 22 november 2000 för delarna A och B och den 14 november 2001 för del C. b) Kommissionen skulle fatta beslut om antagande inom fem månader efter den dag då ett tillåtligt förslag hade inkommit eller senast den 21 april 2001 för delarna A och B och den 13 april 2002 för del C.

36. De fastställda tidsfristerna överskreds kraftigt. Av de programförslag som gällde delarna A och B var det endast 27 av 66 som lämnades in inom den fastställda tidsfristen. Inget förslag kunde antas inom tidsfristen på fem månader. Tiden för att anta ett förslag varierade mellan 7,5 månader och 14,5 månader med ett genomsnitt på cirka ett år.

37. Analyserar man denna beslutsprocess för ett urval av åtta program visar det sig att tiden för att anta ett förslag i genomsnitt är uppdelad på följande sätt: a) Nära en månad till att förklara att programmet är tillåtligt. b) Nästan ytterligare tre månader till att lämna skriftliga synpunkter till medlemsstaterna om det inkomna förslaget. c) Åtta månader till att förhandla med medlemsstaterna, få in och granska ett ändrat förslag och sedan anta det. När programmet slutgiltigt har fastställts tillsammans med medlemsstaternas myndigheter krävs det i genomsnitt en månad till själva beslutsprocessen.

38. När varje program har godkänts av kommissionen bör ett programkomplement utarbetas och antas av övervakningskommittén för varje program inom tre månader. Syftet med detta dokument är att klargöra vissa delar som gäller genomförandet och övervakningen. För flera av de granskade programmen kunde inte komplementet antas av styrkommittén inom den fastställda tidsfristen (Irland–Wales, Spanien–Portugal). I vissa fall gjorde den låga kvaliteten på programmen att kommissionen inte kunde ge sitt godkännande till texten i detta dokument förrän efter ett år eller ännu senare (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, region Ems-Dollart). Programkomplementet innehöll många upprepningar och försvårade kraftigt förberedelsearbetet (18).

39. Förseningarna med att anta programmen påverkade inte starten för den stödberättigande utgiftsperioden för de slutliga stödmottagarna i medlemsstaterna. Denna period fastställs på grundval av det datum då kommissionen tar emot ett tillåtligt programförslag. Men förseningarna gör ändå att samarbetsprocessen avbryts. Stödmottagarna väntar faktiskt hellre på att deras ansökan skall godkännas innan de börjar genomföra sitt projekt, vilket inte är möjligt förrän kommissionen har antagit programmet och andra delar har fastställts och införts, till exempel urvalskriterier för projekten. Dessa förseningar, i kombination med det sena offentliggörandet av riktlinjerna, kan räknas till de faktorer som ledde till att åtagandebemyndiganden för 2000 fördelades om och till att de tillgängliga betalningsbemyndigandena för 2001, 2002 och 2003 underutnyttjades (se tabell 2).

SAMARBETET VID UTARBETANDET OCH GENOMFÖRANDET

40. Enligt riktlinjerna skall man samarbeta vid utarbetandet och genomförandet av program för gemenskapsinitiativet, främst för att man skall komma överens om en gemensam strategi för det stödberättigade området och på så sätt höja kvaliteten på stödmottagarnas projekt.

Utarbetades programmen för gemenskapsinitiativet inom ramen för en samrådsprocess?

41. I riktlinjerna uppmuntras den privata sektorn, universitet och icke-statliga organisationer att medverka redan vid utarbetandet av programmen. Dessa sektorer involverades faktiskt redan vid de första diskussionerna om programmen inom del A, men sent i ett fall (Spanien–Portugal). När det gäller programmen inom del B, där ett stort antal medlemsstater medverkar, förekom samråd endast delvis eller inte alls på grund av att förberedelsearbetet redan var så komplext. I de fall där det förekom samråd visade sig resultaten vara bristfälliga. För del C utarbetades programmen för gemenskapsinitiativ gemensamt av kommissionen och de sekretariat som ansvarar för dessa program.

42. Eftersom tillvägagångssättet att utarbeta program nerifrån och upp inte åtföljs av val som klargör vilka de prioriterade områdena är utmynnar det i ett mycket omfattande stödprogram med olikartade åtgärder och detta leder till att tillgängliga resurser urvattnas (se punkterna 59–63).

Samarbetar medlemsstaterna vid genomförandet av programmen för gemenskapsinitiativet?

43. Några av de viktigaste förändringarna i den tredje generationens Interreg-program (se punkt 7) är att det inrättas en enda förvaltningsmyndighet, utbetalande myndighet och övervakningskommitté, ett enda bankkonto på vilket ERUF-stödet skall sättas in och en enda finansieringsplan samt att det inrättas ett gemensamt tekniskt sekretariat och en styrkommitté.

44. Inom varje program utsågs en enda förvaltningsmyndighet och en enda utbetalande myndighet. Det bildades en styrkommitté som består av företrädare för de olika berörda länderna. Försöken att bilda europeiska ekonomiska grupperingar (EEIG) som aktörer för genomförandet av Interreg-programmen lyckades inte (Alperna och Nordvästra Europa) trots att kommissionen uppmuntrade dem (se punkt 16). Dessa juridiska personer skulle dock kunna företräda de olika medlemsstater som berörs av programmen. Detta är inte möjligt så länge dessa myndigheter är regionala myndigheter, vilket är fallet med de program som granskats.

45. De gemensamma tekniska sekretariaten bildades utifrån olika modeller som ibland låg långt från andan i riktlinjerna som också syftar till att uppmuntra samarbetet mellan de organ som genomför programmen. Ändå godkände kommissionen dem, främst för att kunna anta programmen utan ytterligare förseningar: a) Den mest lyckade modellen är det tekniska sekretariat som upprättats på en enda plats och som består av personer från de olika berörda medlemsstaterna, vanligtvis med lokalkontor i vissa eller alla medlemsstater. Det mest framgångsrika sekretariatet är en del av ett organ för transeuropeiskt samarbete som medlemsstaterna har inrättat (region Ems-Dollart). I ett annat fall är det en del av ett företag som inte medverkar i genomförandet av programmet, men som ändå har en transeuropeisk karaktär (Nordvästra Europa). I ett sista fall är det tekniska sekretariatet juridiskt en del av förvaltningsmyndigheten, även om det fysiskt ligger utanför den, och företräds av olika regioner i medlemsstaterna (Alperna). b) En modell som i mindre grad speglar andan i riktlinjerna är det gemensamma tekniska sekretariat som rent fysiskt är en del av förvaltningsmyndigheten, men som inte har några företrädare från de övriga medlemsstaterna, även om dessa ändå har konsulteras (Irland–Wales och Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein). c) I ett sista fall ligger modellen ännu längre från andan i riktlinjerna (Spanien–Portugal): det består endast av lokalkontor som ingår i de regionala förvaltningarna på båda sidor om gränsen. De ligger ofta utanför det stödberättigade området som dessutom sträcker sig långt från gränsen. Detta gör att det gränsöverskridande området berövas ett centrum där man kan sprida kunskap om programmet.

46. Inom samtliga program som granskats används ett enda bankkonto till gemenskapsmedel.

47. Samtliga program som granskats har också en enda finansieringsplan, det vill säga en plan där fördelningen per medlemsstat inte anges. Men det händer att denna plan presenteras per medlemsstat som bilaga till programkomplementet vars innehåll har granskats av kommissionen (Alperna) eller att det i varje program anges varje medlemsstats del i fråga om ERUF-stöd (Spanien–Portugal, Västra Medelhavsområdet). I ett fall hänvisar man dessutom i reklammaterialet för programmet endast till en av de två medlemsstaternas del (Spanien–Portugal).

48. Man tittar dock i allmänhet på hur de anslag som varje medlemsstat har bidragit med till programmets finansieringsplan har utnyttjats. Den samlade finansieringsplanen för varje program utarbetas å ena sidan på grundval av hur de medel som har tilldelats ERUF fördelas per medlemsstat och per åtgärdstyp (19) och å andra sidan på grundval av hur varje medlemsstat fördelar dessa medel bland Interreg-programmen utifrån sina prioriteringar.

49. Slutligen förordas det i riktlinjerna att stödkontrakten skall tecknas med en enda stödmottagare som har projektledarstatus och som sedan måste komma överens om sina rättigheter och skyldigheter med sina transeuropeiska partner i det aktuella projektet. Denna princip följdes i alla program som granskats med undantag av ett fall där varje förslag till stöd undertecknades av samtliga samarbetspartner i projekten (Irland–Wales).

50. Det finns fortfarande hinder för samarbetet mellan alla parter som berörs av de program som granskats. De gäller juridiska aspekter och fördelningen av ERUF:s finansiella resurser till gemenskapsinitiativet. Riktlinjerna för Interreg III har dock gjort det möjligt att stärka samarbetet mellan alla parter även om deras medverkan i samarbetet växlar beroende på program.

ÖVERENSSTÄMMER GRUNDANALYSEN OCH VAL AV ÅTGÄRDER OCH MERVÄRDET I DE FÖRSTA PROJEKT SOM ANTAGITS?

51. Enligt riktlinjerna skall processen för att utarbeta programmen likna den som beskrivs i strukturfondernas grundförordning. Denna process skall motivera val av åtgärder för vilka stödmottagarnas projekt är stödberättigade och bygga på en analys av situationen i området. Både i analysen och i utarbetandet av programmet för gemenskapsinitiativet skall man beakta yttrandet från en bedömare som medlemsstaterna har valt ut. Hur framgångsrikt gemenskapsinitiativet blir beror till stor del på hur samstämd denna process är och i detta fall på hur väl åtgärderna stämmer överens med de diagnostiserade problemen. Projekten bör även bidra till att lösa de problem som beror på gränserna och inte enbart ha en transeuropeisk karaktär.

Är förhandsbedömningen till hjälp när programmen utarbetas?

52. Förhandsbedömarna lämnade ofta ett väsentligt bidrag när programmen för gemenskapsinitiativet utarbetades och utformades. De dokument som framställdes, den så kallade förhandsbedömningen, utgjordes ofta av texter som redan i sin helhet ingick i programmen och av avsnitt som skulle motivera innehållet i dem. Följden blev att förhandsbedömarna i allmänhet inte uttalade sig kritiskt om de programförslag som lades fram för kommissionen och där de hade medverkat i utarbetandet. I ett fall (Nordvästra Europa) framfördes dock grundläggande kritik, till exempel att målet för programmet var alltför omfattande och att det vore bättre om man formulerade ett enda klart och tydligt mål. Men det var dock först i det fall då bedömaren inte hade någonting att göra med utarbetandet av programmet (Irland–Wales) som de viktigaste frågorna lyftes fram: nyttan av flera olika analyser, den svaga kopplingen mellan analys och prioriteringar och åtgärder samt också brister när gränsrelaterade problem och möjligheter skall identifieras. Bristen på objektiv kritik under utarbetandet av programförslagen kombinerat med den allmänna karaktären i gemenskapsinitiativets mål och bristen på information om varje stödberättigat område (se punkterna 17–25) samt avsaknaden av detaljerade kvalitetskriterier som fastställts på förhand (se punkt 34) utgjorde hinder för att program av hög kvalitet skulle kunna utarbetas.

Beaktades resultaten från den föregående programperioden?

53. När Interreg III-programmen utarbetades fanns bara utvärderingarna efter halva tiden tillgängliga från den föregående perioden. Innehållet i dem vad gäller rekommendationer inför den nya perioden varierar kraftigt. De mest markanta aspekterna som bedömarna konstaterade och som inte tycks ha beaktats i tillräcklig utsträckning är följande: a) Strategin och de prioriteringar som fastställts för programmen (se punkterna 58–63) är otydliga. b) Det är nödvändigt att fastställa indikatorer som gör det möjligt att mäta programmets effekt. Även om det har gjorts ansträngningar på detta område (se punkt 21), är förslagen i frågan fortfarande otillfredsställande (se punkterna 73–77).

54. Del C fanns inte under Interreg II. Interregionala samarbetsprojekt förvaltades dock direkt av kommissionen i form av nyskapande åtgärder inom ramen för strukturfonderna. Kommissionen hade inte tillgång till någon utvärdering av dessa projekt.

Utfördes integrerade analyser av situationen i områdena?

55. Med ett undantag (Irland–Wales) hade alla program som granskats en integrerad beskrivning av områdena som byggde på statistik. De program som granskats inom del B hade den mest integrerade analysen, vilket säkert kan förklaras av att antalet deltagande medlemsstater var större per program. Det var mycket svårt att få fram harmoniserad och aktuell statistik: det saknades statistik i en eller annan medlemsstat, statistiken lämnades in vid olika datum eller sammanställdes utifrån olika definitioner, och indelningen i mindre geografiska områden för del A var inte tillförlitlig.

56. Analyserna är dock av begränsad nytta eftersom de inte uppfyller två viktiga funktioner: a) De har inte resulterat i några riktade val som utmynnar i strategier för de berörda områdena utifrån vilka programmens prioriteringar och åtgärder borde ha fastställts (se punkterna 58–63). b) Statistiken som de grundar sig på används inte till att fastställa områdets utgångsläge i förhållande till vilket indikatorerna skall mäta programmens effekt (se punkterna 73–77). Detta försvagar betydelsen av en utvärdering av effekten.

57. När det gäller del C visar sig avsaknaden av klart och tydligt identifierade behov i kommissionens riktlinjer (se punkt 24) också i programmen inom denna del som inte innehåller någon som helst analys. Därför är det svårt att fastställa mål för dessa program och hitta ett sätt att mäta de framsteg som görs.

Beror de problem som konstaterats på det faktum att det finns gränser?

58. I beskrivningarna tar man upp problem som har att göra med utvecklingen, på samma sätt som i ett traditionellt ERUF-stödprogram, och de är inte inriktade på de problem som gränserna medför i sin egenskap av ”felande länkar” (20). Men: a) på vissa områden kan gränserna utgöra ett hinder när det gäller att nå vissa utvecklingsmål. Det gäller främst miljöproblem som när de uppstår på ena sidan av gränsen också påverkar den andra sidan (vattenkvalitet, brandbekämpning, återbeskogning, gemensamma åtgärder i skyddsområden, naturrisker m.m.), b) vissa program innehåller en bedömning av det gränsöverskridande samarbetet och av de fördelar detta kan medföra inom vissa särskilda sektorer som arbetsmarknaden, transporter och kommunikationer, vetenskap och hälsa (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein och region Ems-Dollart). I ett annat program (Spanien–Portugal) förklaras fördelarna med ett samarbete på vissa områden som järnvägskommunikationer och markförvaltning, floder och vattenresurser i det gränsöverskridande området, c) ett program inom del B (Nordvästra Europa) visar den transnationella betydelsen hos en rad nya teman som har att göra med den regionala utvecklingen (ESDP, Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv), till exempel utveckling av alternativa transportmedel och komplettering av dem, samordning av förvaltningen av stora floder i området, återplantering av skog, utveckling av kompletterande insatser mellan städerna, utveckling av transportmedel från perifera platser i området, samordning av åtgärder mot föroreningen av Engelska kanalen m.m.

Fastställs programmens prioriteringar utifrån de identifierade behoven?

59. De flesta programmen inom del A utarbetades på grundval av det tillvägagångssätt nerifrån och upp som kommissionen förespråkar i sina riktlinjer: olika partner som eventuellt var intresserade av gemenskapsinitiativet inbjöds att inkomma med förslag när det gällde områden där projekt kunde genomföras. Förslagen användes för att fastställa åtgärder och sedan prioriteringar för programmen utan att det gjordes några val. Man ville snarare skapa mycket omfattande program för att så många som möjligt skulle kunna delta i genomförandet av dem. Ibland kom de berörda medlemsstaterna överens om åtgärder innan det hade gjorts en analys av situationen i området (region Ems-Dollart och Spanien–Portugal).

60. Följden blev ofta att programmen blev mycket omfattande och innehöll åtgärder som grupperades på ett onaturligt sätt. Detta ledde till abstrakt formulerade mål och prioriteringar vilket innebar att det inte gick att mäta i vilken utsträckning de hade uppnåtts. Liknande konstateranden framfördes i utvärderingarna från föregående perioder och av vissa förhandsbedömare (se punkterna 52 och 53). I alla program som granskats inom del A finns det därför åtgärder på det ekonomiska och sociala området, området för landsbygdsutveckling, personalfrågor, miljö, kulturarv och turism. Detta förklarar varför dessa program för gemenskapsinitiativet inte skiljer sig från de traditionella stödprogrammen förutom när det gäller initiativets särskilda genomförandebestämmelser (se punkterna 43–49). I ett fall där kommissionen ansåg att åtgärderna hade för stor spridning (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein) ströks en prioritering, men åtgärderna enligt denna fördes över till de återstående prioriteringarna.

61. När det gäller del B är åtgärderna mer specifika eftersom de i de två fall som granskats har anknytning till ESDP. Ändå behöll man ESDP:s olika prioriteringar (21) och lade till andra för att man skulle nå en överenskommelse mellan de olika medlemsstaterna, trots att det område som berörs av programmet till ytan är större än unionens största medlemsstater. I detta sammanhang har varje åtgärd endast en begränsad betydelse.

62. Programmen inom del C, som inte innehåller någon behovsanalys eller någon uppdelning av det övergripande mål som denna del tilldelas i riktlinjerna, är inte uppdelade i prioriteringar och åtgärder.

63. I alla program som granskats inom delarna A och B finns det således en klyfta mellan analysen av det område som är berättigat till stöd från Interreg och definitionen av programmets strategi och prioriteringar. Programmens viktigaste åtgärder fastställdes utifrån andra intressen som inte redovisas på ett klart och tydligt sätt i programmen och innehållet i dem är mycket omfattande. Kombinationen av tillvägagångssätten ”uppifrån och ned” och ”nedifrån och upp” bör göra det möjligt att ta hänsyn både till de behov som framkommer i förhandsanalyserna och de behov som uttrycks av de lokala aktörerna. Även om det faktum att programmens genomförandeorgan och finansieringsdelar är gemensamma främjar samarbetet (se punkt 50) har detta inte utmynnat i någon riktad strategi som kan lösa de problem som beror på gränserna.

Kompletterar Interreg III-programmen och ERUF:s traditionella stödinsatser varandra?

64. De program inom del A som granskats innehåller ibland överväganden som syftar till att visa att de kompletterar de traditionella stödprogrammen. Men i själva verket beror denna komplementaritet helt enkelt på att Interreg-programmen har en mycket stor räckvidd och omfattar en mängd åtgärder som påminner om de traditionella stödprogrammen. I allmänhet skiljer de sig enbart i fråga om genomförandebestämmelser (22) (se punkterna 22–25 och 59–60).

65. Det gjordes ingen jämförelse mellan delarna B och C i samband med granskningen, eftersom de berörda områdena i allmänhet var stödberättigade till tiotals olika program enligt mål 1 och mål 2. De eventuella synpunkter om komplementariteten som finns i programmen i denna del (Nordvästra Europa) är en formell reaktion på kraven i lagstiftningen.

Har de första projekt som antagits en transeuropeisk karaktär och ett mervärde?

66. I alla program som granskats genomförs det transeuropeiska projekt som anges i kommissionens riktlinjer (se punkterna 13 och 14) med hjälp av kriterier för stödberättigande och urval på vilka ett poängsystem tillämpas (förutom region Ems-Dollart). Kriterierna kan till exempel gälla programmens effekt på båda sidor av gränsen, intensiteten i samarbetet mellan partnerna och bildandet av gränsöverskridande nätverk. Andra kriterier har tillkommit för att man skall kunna bedöma projektets övergripande kvalitet, till exempel projektets bidrag till att åtgärdsmålen uppfylls, projektets nyskapande karaktär, effekternas varaktighet och parternas förmåga att slutföra projektet. Det är inte alltid varje projekt får ett sammanlagt poängresultat som gör att man kan jämföra olika projekt med varandra (Alperna, Spanien–Portugal, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, Norra zonen). Inte heller har det fastställts ett minimikvalitetskrav för något av de granskade programmen som projektet måste uppfylla för att det skall kunna läggas fram för beslut eller för att det skall kunna godkännas. Det vore dock värdefullt om det fanns ett sådant minimikrav eftersom man inom programmen är angelägen om att förbruka anslagen och därför kanske antar projekt av lägre kvalitet.

67. Merparten av de projekt som granskats (23) har en transeuropeisk karaktär då de har utarbetats av partner från olika medlemsstater och genomförts gemensamt. De kännetecknas av samarbete. I vissa fall består dock projekten huvudsakligen i att delprojekt genomförs parallellt på båda sidor om gränserna och därmed är deras transeuropeiska värde förhållandevis begränsat (del A: bygga upp infrastrukturen på båda sidor om gränsen i fråga om flodturism, museer, restaurera två historiska byggnader, även om det finns planer på att sedan vidta åtgärder för att göra projekten gränsöverskridande, rusta upp två vägar på ena sidan av gränsen och bygga en ny väg på den andra, uppföra en del av en teknikpark på ena sidan och uppföra ett affärscentrum på den andra. Del B: upprätta ett nätverk med åtta samarbetspartner från fyra medlemsstater i syfte att skapa en Internetportal för varje område utifrån samma modell).

68. Projekten bidrar inte alltid i så stor utsträckning till att lösa de problem som beror på gränserna eftersom somliga av dem nästan enbart är begränsade till ett utbyte av erfarenheter och inte är tillräckligt åtgärdsinriktade (del A: överföring av praktisk medicinsk kunskap, utbyte av erfarenheter mellan odlare, bildande av ett nätverk för stödorganisationer till företag genom gemensamma seminarier. Del B: utbyte av erfarenheter i fråga om bekämpning av kusterosion).

69. På grundval av de första projekt som antagits tycks det som om man har följt definitionen av det transeuropeiska projektet och att många av dem leder till samarbete mellan olika partner. Vissa projekts mervärde är dock lågt eftersom de inte är åtgärdsinriktade eller därför att de hade kunnat genomföras i andra områden. Även om det går att förbättra urvalskriteriesystemen beror denna svaghet främst på att de mål som eftersträvas är otydliga och på att åtgärderna inom varje program har en stor spridning (se punkterna 59–63).

MÖJLIGHET ATT I EFTERHAND MÄTA DE FRAMSTEG SOM GJORTS

70. Enligt grundförordningen för strukturfonderna skall insatserna utvärderas, särskilt i efterhand, så att man kan mäta effekten av dem. Resultaten av utvärderingen bör bidra till att kvaliteten på insatserna förbättras för de kommande perioderna.

Är programmålen välstrukturerade?

71. Som förfarandet för att fastställa prioriteringar och mål visar när det gäller de program som granskats inom del A och del B (se punkterna 55–63) gick det inte att utgå från analysen av situationen i det berörda området när man fastställde målen och de strategiska val som gjorts. Programmen har i allmänhet ett eller två mycket allmänna mål som följs av några delmål, med undantag av vissa program för vilka många delmål har fastställts (15 för Spanien–Portugal, 21 för Nordvästra Europa och 10 för Västra Medelhavsområdet) (se tabell 5). Avsaknaden av ett tydligt och konkret mål som är indelat i olika delmål låter ana svårigheter när det gäller utvärderingen av programmets effekt.

72. Programmen för gemenskapsinitiativet inom del C har utformats på grundval av ett enda mål som fastställts av kommissionen, nämligen att göra politik och instrument för regional utveckling och sammanhållning mer effektiva. Inget delmål har fastställts.

Är målen mätbara och kvantifierade?

73. Kommissionen underströk att indikatorer skulle läggas fram i varje program utom när det gäller programmen inom del C, för vilka detta arbete sköts upp till den tidpunkt då ett tillräckligt stort antal projekt hade antagits för att man bättre skulle kunna bedöma innehållet i de åtgärder som vidtagits. Alltså fastställdes indikatorer. Men i samtliga program som granskats är bedömningen av effekten antingen obefintlig eller ofullständig, det vill säga indikatorerna mäter endast en aspekt av de uppsatta målen och när det gäller prioriteringar speglar de endast en del av de åtgärder som prioriteringen består av (se tabell 5). Inom vissa program har dessutom varje projektledare möjlighet att själv bestämma sina egna indikatorer (region Ems-Dollart, Alperna, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein).

74. Vissa program inom del A har indikatorer som är oberoende av de uppsatta målen, så kallade indikatorer för gränsöverskridande sammanhang (24) och indikatorer för intensiteten i samarbetet (25) (alperna, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, region Ems-Dollart; I programmet Spanien–Portugal planerar man att låta dem ingå, men har ännu inte tagit fram dem). Även om indikatorerna växlar beroende på program har de en mycket allmän karaktär och är av begränsat intresse för det berörda programmet. På en mer allmän nivå av initiativets del A skulle de dock ha kunnat ha en viss betydelse om de hade utvecklats och tillämpats på samma sätt på alla program inom denna del.

75. En annan svaghet är att det saknas en definition av de informationskällor som indikatorerna skall beräknas utifrån och hur de skall erhållas. Det är ofta omöjligt att hitta ett samband mellan indikatorer som går från lägsta till högsta nivå, det vill säga från själva projekten till programmens övergripande mål.

76. Slutligen gjordes det försök till kvantifiering inom flera program, trots de luckor som konstaterats, ibland på en övergripande nivå, ibland på prioriterings- och åtgärdsnivå. Det har dock inte gått att få tag i några arbetsdokument som gör det möjligt att kontrollera hur denna kvantifiering utfördes. För att dessa kvantifierade mål skall ha någon betydelse måste de kunna jämföras med resultaten i efterhand så att slutsatser kan dras. Om det inte går att återskapa de villkor under vilka målen fastställdes blir inte de slutsatser som skulle kunna dras från denna jämförelse särskilt välgrundade.

77. Frågan om hur man skall mäta i vilken mån målen har genomförts har en benägenhet att förhalas. Målens allmänna karaktär på programnivå och de olikartade åtgärderna utgör ett hinder när man skall fastställa lämpliga och användbara indikatorer. Det är dock viktigt att klargöra situationen när det gäller indikatorer och göra ett urval så att man enbart behåller de indikatorer som krävs för att övervaka hur programmet fortskrider, för att fatta beslut och för att mäta effekten av programmet.

78. Endast två av de åtta program som granskades (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein och region Ems-Dollart) hade tillgång till ett datoriserat förvaltningssystem för projekten och till en databas för att samla in uppgifter i fråga om indikatorer. System utvecklades separat i olika regioner i medlemsstaterna, vilket bara ökar kostnaderna för och försenar genomförandet av övervakning av programmen för gemenskapsinitiativet.

SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER

Slutsats

79. Jämfört med de brister som konstaterades vid revisionsrättens granskning av Interreg I har den transeuropeiska karaktären i projekten och samarbetet vid genomförandet av programmen för gemenskapsinitiativet förstärkts (se punkt 7). Men det förekommer fortfarande stora förseningar, och trots vissa ansträngningar har frågan om utvärderingen av gemenskapsinitiativets effekt inte besvarats på ett tillfredsställande sätt, delvis på grund av att de mål som fastställts i riktlinjerna och på programnivå är oklara och mycket omfattande.

Riktlinjerna är inriktade på arbetsrutinerna, men blev tillgängliga alltför sent och innehåller mål som är alltför allmänna

80. Kommissionens riktlinjer innehåller en definition av det transeuropeiska projekt som skall genomföras inom varje program för gemenskapsinitiativet (se punkterna 13 och 14) och stärkta krav i fråga om genomförande för att främja samarbetet. Men frågan om hur samarbetet kan genomföras genom verkligt gemensamma organ, till exempel EEIE, har inte undersökts tillräckligt grundligt. Dessa organ kan företräda olika berörda regioner och ansvara för genomförandet (se punkterna 15 och 16).

81. Kommissionen hade inte tillgång till någon analys av de stödberättigade områdenas särskilda situation och av de framsteg som gjorts när det gäller att uppnå gemenskapsinitiativets mål eller programmens särskilda mål. De nya riktlinjerna innehåller inte några riktade och mätbara mål. De utgör snarare ett fält för möjliga åtgärder där olika regioner i medlemsstaterna uppmanas att arbeta tillsammans med teman som de gemensamt får fastställa. I brist på val på programnivå där konkreta mål fastställs kommer genomförandet av gemenskapsinitiativet att leda till att resurserna urvattnas. Kommissionen fastställde inte gemensamma indikatorer som hade gjort det möjligt att mäta de framsteg som gjorts genom genomförandet av initiativet på en övergripande nivå i gemenskapen (se punkterna 17–25).

82. När det gäller del A har problemet att det i vissa medlemsstater finns områden som är alltför vidsträckta för att möjliggöra ett effektivt samarbete inte fått någon lösning på grund av den nuvarande indelningen enligt NUTS-nomenklaturen (se punkt 26).

83. Kommissionens riktlinjer och de arbetsdokument som skall hjälpa medlemsstaterna att utarbeta sina program offentliggjordes sent, när utarbetandet av programförslag i medlemsstaterna redan hade påbörjats. Detta ledde till att genomförandet av programmen försenades samt eventuellt till program med bristfällig kvalitet (se punkterna 28 och 29).

Förfarandet för att granska förslag till program för gemenskapsinitiativet måste förbättras

84. Kriterierna för att granska kvaliteten på de programförslag som lämnats in av medlemsstaterna var inte tillräckligt detaljerade och förberedda. Förfarandet för att granska programförslag har inte alltid lett till önskvärda förbättringar (se punkterna 31–33 a).

85. Det tog mycket längre tid än planerat att granska programförslagen. Förseningarna förkortade den period då projekten kunde utvecklas och gjorde att det blev ett mer eller mindre långt avbrott i samarbetsprocessen mellan medlemsstaternas stödberättigade områden. Förseningarna medförde också att åtagandebemyndiganden från 2000 fördelades om och att betalningsbemyndiganden under periodens första fyra år utnyttjades dåligt (se punkterna 35–39).

Genomförandet förbereds och påbörjas i allmänhet i samarbete

86. Inom de flesta program förekom en preliminär samrådsprocess mellan potentiella projektledare. Men eftersom processen inte åtföljdes av val blev resultatet föga målinriktade program (se punkterna 41 och 42).

87. Man inrättade gemensamma genomförandeorgan och finansieringsdelar för programmen. Samarbetet mellan samtliga partner förstärktes. Men det kan göras förbättringar: dels saknas det verkligt gemensamma strukturer som företräder de olika medlemsstaterna, vilket har lett till att förvaltningsmyndigheterna har fått en onaturlig roll (se punkterna 43 och 44), dels har inte den samarbetsanda som bör råda när de gemensamma tekniska sekretariaten inrättas alltid infunnit sig, och i flera fall följde man inte till fullo principen om en enda gemensam finansieringsplan på grund av att de anslag som tilldelats strukturfonderna och i synnerhet gemenskapsinitiativen fördelades per medlemsstat (se punkterna 45–50).

Analyserna är i regel integrerade men till liten nytta, det saknas koppling mellan analyserna och fastställandet av åtgärder inom programmen och projekten vilkas mervärde bör höjas

88. Eftersom förhandsbedömarna vanligtvis medverkade vid utarbetandet och utformandet av programmen kunde de inte i fullständigt oberoende ge det kritiska utlåtande om programmen som krävs av dem (se punkt 52).

89. De analyser som bör ligga till grund för alla beslut om prioriteringar och åtgärder för programmen kräver mycket tid och arbete och också medverkan från experter. Även om analyserna i allmänhet täcker det stödberättigade området är de till liten nytta, främst för att upplysningarna i dem inte används till att fastställa det regionala utgångsläge i förhållande till vilket indikatorerna bör mäta programmens effekt. Även om samrådsprocessen ”nedifrån och upp” gör att man kan urskilja resultaten från dessa analyser bör man förklara orsakerna till dem i programmen (se punkterna 55–57).

90. Dessutom är de identifierade problemen av allmän karaktär och beror inte direkt på att det finns gränser, även om åtgärderna för vissa program (miljö, territoriella aspekter som hänger ihop med ESDP m.fl.) är motiverade eftersom gränserna i sig tycks utgöra ett hinder (se punkt 58).

91. Slutligen är orsakssambanden mellan analyserna och programmens prioriteringar otydliga. Både de uppsatta målen och prioriteringarna och åtgärderna är resultatet av andra överväganden än de som skall lösa de särskilda problem som beror på gränserna med hjälp av riktade åtgärder. Programmen omfattar en stor mängd olika åtgärder, vilket leder till att anslagen delas ut till många olika mottagare och att effekten av programmen urvattnas. Även om programmens gemensamma genomförandeorgan främjar samarbetet har detta inte lett till någon riktad strategi (se punkterna 59–63).

92. Programmen inom del C hör till dem som är minst väldefinierade eftersom de innehåller otydliga specifika riktlinjer och saknar den förhandsbedömning som skulle ha klargjort behoven. Omöjligheten att fastställa indikatorer visar också att kommissionen inte var tillräckligt förberedd på att införa denna del (se punkterna 24, 57, 62 och 72).

93. Att programmen inom del A kompletterar de traditionella åtgärderna beror främst på att Interreg-programmen är så omfattande. Det går inte att bedöma denna komplementaritet om inte programmen blir mer riktade (se punkterna 64 och 65).

94. Av de första projekt som antogs hade de flesta utarbetats och kommer att genomföras i samarbete. Men projekten bidrar inte i särskilt stor utsträckning till att lösa de problem som beror på gränserna eftersom vissa av dem är begränsade till utbytet av erfarenheter eller inte har något samband med att det finns gränser. Revisionsrätten anser att detta mervärde är för lågt, vilket främst beror på att målen är otydliga och på att åtgärderna inom varje program är så omfattande (se punkterna 66–69).

De tillgängliga verktygen är otillräckliga för att mäta programmens effekt i förhållande till deras mål

95. Programmen innehåller mål på övergripande nivå, prioriteringsnivå och åtgärdsnivå. De är inte resultatet av val som gjorts för att lösa de särskilda problem som beror på gränserna och de tycks inte vara sammankopplade med varandra (se punkterna 71 och 72).

96. Programmens många indikatorer speglar endast i liten utsträckning eller inte alls programmens mål. Att de finns där beror mer på att man är skyldig att ha dem än på att det finns ett behov av att mäta framstegen i förhållande till de uppställda målen. Dessutom bör vissa indikatorer definieras och informationskällorna klargöras. Man har gjort ansträngningar för att kvantifiera några indikatorer, men de bygger inte på grundanalysen och gäller mål som inte är särskilt relevanta. I merparten av de granskade fallen är det dataprogram som skall göra det möjligt att samla in statistiska uppgifter om indikatorerna fortfarande obefintligt (se punkterna 73–78).

Rekommendationer

97. För den nuvarande perioden bör: a) de system för indikatorer som finns för varje program förbättras och förenklas så att det går att mäta effekten av dem på ett bättre sätt med tanke på de brister som upptäckts, och b) urvalskriterierna för de nya projekt inom vilka man kan utnyttja de åtagandebemyndiganden som återstår inom varje program förstärkas så att man i högre grad kan åtgärda de särskilda problem som beror på gränserna.

98. Om initiativet förlängs efter 2006: a) bör en analys utföras för att man skall kunna avgöra vad det finns för bestående problem som beror på gränserna och på vilka områden Interreg kan erbjuda ett mervärde i förhållande till de traditionella insatserna inom mål 1 och mål 2, b) bör kommissionen för varje del inom Interreg fastställa konkreta mål som den betraktar som prioriterade med hänsyn till de upplysningar den får om situationen i de stödberättigade områdena; kommissionen bör sedan komma med ett förslag till gemensamt indikatorsystem för varje del som gör att det går att övervaka de framsteg som gjorts, c) bör detaljerade bedömningskriterier fastställas för förslagen till program; dessa skulle möjliggöra ett förutseende tillvägagångssätt gentemot medlemsstaterna och redan från början höja kvaliteten på förslagen till program och öka relevansen i de uppgifter som de innehåller, vilket i sin tur skulle kunna ge upphov till projekt med ett större mervärde genom att gemenskapsinitiativets mål klargörs, d) måste de analyser som efterfrågas för varje program ligga till grund för fastställandet av målen och mätningen av framstegen, e) bör riktlinjerna, arbetsdokumenten och övriga upplysningar som används vid utarbetandet av programförslag finnas tillgängliga innan detta arbete påbörjas, f) bör förhandsbedömarens roll och innehållet i hans eller hennes utvärdering preciseras eftersom det inte alltid är så lätt att både vara ett stöd när förslagen till program utformas och kritiskt bedöma innehållet i förslagen, g) bör nyttan av de upplysningar som tas upp i programkomplementet undersökas så att innehållet i det blir mindre tungt, h) bör de finansiella anslag som tilldelas initiativet inte fördelas per medlemsstat utan vara gemensamma, och i) bör det arbete som påbörjats med de rättsliga instrumenten för samarbetet följas upp så att de kan tillämpas inom ramen för Interreg.

99. Gemenskapsinitiativet Interreg erbjuder partner från olika medlemsstater att arbeta tillsammans och bidrar till att gränserna öppnas. Flera medlemsstater och områden i dessa deltar i samtliga etapper av genomförandet av Interreg. Under programperioden 2000–2006 måste ansträngningar göras i fråga om indikatorer, mätning av initiativets effekt och urvalskriterier. Om kommissionen tänker förlänga initiativet efter 2006 bör man i första hand lägga ned arbete på utformningen och villkoren för genomförande inför den kommande perioden.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde den 1 juli 2004. För revisionsrätten Juan Manuel FABRA VALLÉS Ordförande

(1) Till exempel kan beslut som gäller miljön (förorening, vattenresurser) fattas på ena sidan av en gräns utan hänsyn till situationen på den andra sidan, infrastrukturer (vägar, byggnader m.m.) kan byggas på ena sidan utan hänsyn till de behov som finns på den andra sidan och offentliga transportmedel kan upphöra vid gränsen eller inte vara samordnade osv.

(2) Med beaktande av artikel 38 och artiklarna 20 och 21 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999, s. 1).

(3) Enligt artikel 7 i förordning (EG) nr 1260/1999 går 5,35 % av strukturfondernas åtagandebemyndiganden för perioden 2000–2006, vilka uppgår till 195 miljarder euro i 1999 års priser, till finansieringen av gemenskapsinitiativen (Interreg, Urban, Leader och Equal). Enligt artikel 20 tilldelas Interreg 2,5 % av detta belopp på 195 miljarder.

(4) Årsrapport för budgetåret 1994, punkterna 4.61–4.72 och 4.89 (EGT C 303, 14.11.1995).

(5) Se ”Community Initiative Interreg II 1994–1999: an initial evaluation”, januari 2000 och arbetsdokument nr 6 (5 maj 2000), ”Ex ante evaluation and indicators for Interreg” (del A). Detta dokument utsträcktes till att även gälla del B i arbetsdokument nr 7.

(6) Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna av den 28 april 2000 om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för transeuropeiskt samarbete som syftar till att stimulera en harmonisk och balanserad utveckling i Europa – Interreg III (EGT C 143, 23.5.2000, s. 6) och meddelande från kommissionen till medlemsstaterna av den 7 maj 2001”Interregionalt samarbete” – Del C av gemenskapsinitiativet Interreg III (EGT C 141, 15.5.2001, s. 2).

(7) Även om vissa regioner i kandidatländer som skall ansluta sig till EU och tredjeland deltar i genomförandet av vissa Interreg-program (se benämningen på vissa program på karta 1, de uppstyckade områdena på karta 2 och vissa områden eller länder på karta 3) får de inget finansiellt stöd inom ramen för gemenskapsinitiativet. Det stöd som de får härrör från andra gemenskapsinstrument än strukturfonderna.

(8) Tidigare utsågs ett separat genomförandeorgan och olika slutmottagare för varje medlemsstat som medverkade i ett program.

(9) Tidigare hade varje program lika många finansieringsplaner och bankkonton där gemenskapsbetalningar sattes in som medlemsstater som deltog i programmet.

(10) Se årsrapporten för budgetåret 2002, punkterna 7.46–7.59 (program för gränsöverskridande samarbete, Tacis) och 8.51–8.57 (program för gränsöverskridande samarbete, Phare) (EUT C 286, 28.11.2003).

(11) Term som hela tiden återkommer när det gäller initiativets tre delar: gränsöverskridande samarbete (del A), transnationellt samarbete (del B) och interregionalt samarbete (del C).

(12) Punkt 7 i meddelandet till medlemsstaterna av den 28 april 2000.

(13) Utvärderingen i efterhand av gränsöverskridande program 1989–1993, utvärdering av initiativet Interreg I, utförd av konsultbyrån Fère Consultants, augusti 1996. Projektet ”Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions” (LACE, samarbete mellan gränsområden i Europa) utfördes av ”Association of European Border Regions” (AEBR, sammanslutningen för europeiska gränsregioner). AEBR bildades 1971 med målet att företräda gränsregioner i Europa. Sammanslutningen har närmare åttio medlemmar som täcker 160 gränsregioner vid Europeiska unionens inre och yttre gränser. Den har bland annat utarbetat dokument som gäller följande områden: gränsöverskridande samarbete vid sjögränser (juni 1998), institutionella aspekter av det gränsöverskridande arbetet (mars 1999), modeller för förvaltningsprogram för Interreg IIIA (november 1999). Andra dokument, som offentliggjordes efter att riktlinjerna hade utarbetats, gäller följande: gränsöverskridande ekonomisk förvaltning (januari 2000) och operativt strategidokument för utarbetande och förvaltning av Interreg IIIA-program (2000–2006) (juni 2000).

(14) ”Community Initiative Interreg II 1994–1999: an initial evaluation”, januari 2000, Europeiska unionen, regionalpolitik.

(15) Det ”gäller” arbetsdokument nr 6 (5 maj 2000) ”Ex ante evaluation and indicators for Interreg (del A)” och arbetsdokument nr 7 (oktober 2000) som upprepar innehållet i det föregående dokumentet och kompletterar det med uppgifter som gäller del B. Förhandsbedömningen skall främst användas när man skall bedöma om strategin och de uppsatta målen är konsekventa med hänsyn till de starka och svaga sidor som identifierats.

(16) Verksamheter som fått stöd enligt strukturfondernas mål 1 och mål 2, Interregionalt samarbete som knyter offentliga myndigheter eller likvärdiga organ till andra Interreg-program, Interregionalt samarbete på området utveckling i städerna, Interregionalt samarbete som knyter deltagande områden till ett eller flera av de nyskapande regionala åtgärdernas tre teman för 2000–2006 och Övriga teman som passar det interregionala samarbetet.

(17) ”Trans-european co-operation initiative for balanced development”, 6 mars 1998, generaldirektorat XVI/A/1.

(18) Se särskild rapport nr 7/2003 om genomförandet av programplaneringen för strukturfondsåtgärder för perioden 2000–2006, punkterna 18–24 (EUT C 174, 23.7.2003).

(19) Denna fördelning blev föremål för ett beslut under stats- och regeringschefernas sammanträde i Berlin den 24 och 25 mars 1999.

(20) Uttrycket används i kommissionens arbetsdokument nr 6 (5 maj 2000), ”Ex ante evaluation and indicators for Interreg (del A)”, s. 7. Den felande länken motsvarar gränsens barriäreffekt. Kommissionen ger som exempel avsaknad av gränsöverskridande förbindelser, gränsöverskridande flodförorening och avsaknad av ömsesidigt erkännande av kvalifikationer.

(21) Prioriteringarna för Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv gäller regional decentraliserad utvecklingsplanering och nytt förhållande mellan stad/landsbygd, ”likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap” och varsam förvaltning av natur och kulturarv.

(22) För ett givet stödberättigat område är det svårt att jämföra de finansiella resurser som frigjorts enligt Interreg III med dem som frigjorts enligt stödprogrammen för mål 1 och mål 2 eftersom de stödberättigade områdena inte är exakt desamma. Områden som är berättigade till stödåtgärder enligt Interreg är inte nödvändigtvis stödberättigade områden enligt mål 1 och mål 2. Uppskattningsvis varierar förhållandet mellan dessa finansiella resurser för Interreg-programmen inom del A mellan 1/20 och 1/50.

(23) Kontrollen gällde ett stickprov av projekt som valts ut bland de första projekt som antagits av ansvariga myndigheter för varje program som valts ut till granskningen. Dessa projekt hade ännu inte gett upphov till några utgiftsredogörelser.

(24) Till exempel: antal gränsarbetare, antal företag som har en gränsöverskridande verksamhet och procentsats av befolkningen som talar grannlandets språk.

(25) Till exempel: antal gemensamma informationssystem, antal gränsöverskridande nätverk.

Tabell 1 Om strukturfondernas grundläggande gemenskapsregler för ERUF-stödmottagares projekt Tabell 2 Budgetgenomförande av Interreg III (miljoner euro) 2000 2001 2002 2003 (preliminärt) Åtaganden Ursprungliga anslag 818,0 777,0 762,9 688,9 – omfördelning – 818,0 (1) + 147,3 + 188,0 – överföringar –73,3 (2) –46,7 (2) + överförda anslag + 109,4 (3) = tillgängliga anslag (a) 703,7 972,8 876,9 Genomförande (b) 594,3 972,8 876,9 Anslag som skall överföras (a)–(b) 109,4 (3) 0,0 0,0 Genomförandegrad (b)/(a) 0 % 84 % 100 % (4) 100 % (4) Betalningar Ursprungliga anslag 139,0 223,6 370,0 563,3 – överföringar –22,7 (5) – 370,0 (5) = tillgängliga anslag (a) 200,9 370,0 193,3 Genomförande (b) 82,9 267,5 182,2 Förfallna anslag (a)–(b) 139,0 118,0 (5) 102,5 (5) 11,1 (5) Genomförandegrad (b)/(a) 0 % 41 % (5) 72 % (5) 94 % (5)

Tabell 3 Främsta kännetecken för gemenskapsinitiativet Interreg III:s tre delar Mål Stödberättigade områden Prioriterade områden Anslag Del A: Gränsöverskridande samarbete Utveckla gränsöverskridande ekonomiska och sociala centrum mellan närliggande gränsområden genom gemensamma strategier för en hållbar territoriell utveckling. Områden som ligger längs gemenskapens inre och yttre landgränser och vissa havs- och sjöområden som tas upp i bilagan till kommissionens riktlinjer; angränsande områden till dessa områden kan också vara stödberättigade på vissa villkor; se karta 1. Anges i bilagan till riktlinjerna, men listan är inte uttömmande (utveckling i städer, på landsbygden och i kustområden, små och medelstora företag, sysselsättningsinitiativ, arbetsmarknad och social utslagning, fördela personalresurser och anläggningar, miljö, energi, transporter och kommunikationsnät, samarbete inom de rättsliga och administrativa områdena, mänsklig och institutionell potential …). Minst 50 % av varje medlemsstats anslag till Interreg eller 3 539,2 miljoner euro enligt 2003 års priser; denna del omfattar 53 program för gemenskapsinitiativet. Exempel på projekt: — Införande och främjande av en dagbiljett som ger tillträde till alla gemensamma transportmedel i ett gränsområde. — Gemensamma åtgärder för att utnyttja potentialen i ett gränsöverskridande turistområde (utbildning av guider, säljfrämjande åtgärder och gemensamma bokningssystem). Del B: Transnationellt samarbete Främja en högre grad av områdesbaserad samordning mellan stora grupperingar av europeiska regioner, i syfte att uppnå en hållbar, harmonisk och balanserad utveckling i gemenskapen och bättre områdesbaserad samordning med kandidat- och andra grannländer. De stora geografiska grupperingar som anges i riktlinjerna och som omfattar flera regioner i Europa, ibland hela medlemsstater; se karta 2. Anges i bilagan till riktlinjerna, men listan är inte uttömmande (strategier för utvecklingsplanering på transnationell nivå, främjande av effektiva och hållbara transportsystem och tillgång till informationssamhället, främjande av miljö, kulturarv och naturresurser, främjande av integrationen mellan havs- och sjöområden och öområden, främjande av samarbete i de yttersta randområdena). Minst 14 % av varje medlemsstats anslag till Interreg eller 1 313,6 miljoner euro enligt 2003 års priser; denna del omfattar 13 program för gemenskapsinitiativet. Exempel på projekt: — Integrerade åtgärder som genomförs av 14 partner från fyra medlemsstater för att främja de befintliga snabbtågnäten (gemensamma försäljningsställen, evenemang och vandringsutställningar, enkäter om resenärernas behov och belåtenhet, publikationer m.m.). — Mellan partner från tre medlemsstater, experimentering och utformning av jordbruks-, skogs- och miljöåtgärder i en region i fråga om kampen mot markerosion samt när det gäller ytvattenflöden och kvarhållande av vatten. Planering för två andra regioner och kampanjer för att göra allmänheten medveten, särskilt när det gäller att integrera markanvändningsplaner. Del C: Interregionalt samarbete Göra politik och instrument för regional utveckling och sammanhållning mer effektiva genom arbete i nätverk. Hela gemenskapens territorium, mellan parter i regioner som inte angränsar till olika medlemsstater; se karta 3. Fem interregionala samarbetsåtgärder (verksamheter som gäller mål 1 eller mål 2, Interreg-program, utveckling i städer, nyskapande regionala åtgärder och mer generellt alla interregionala samarbetsåtgärder). 6 % av varje medlemsstats anslag till Interreg eller 307,5 miljoner euro enligt 2003 års priser; denna del omfattar fyra program för gemenskapsinitiativet. Exempel på projekt: — Bildande av ett nätverk med 19 partner från 13 länder när det gäller förvaltningen av strukturfondsprogram för att utbyta information och erfarenheter inom sektorn för landsbygdsutveckling (föreläsningar och seminarier, särskilt för de nya medlemsstaterna).

Tabell 4 Program som omfattas av granskningen Program för gemenskapsinitiativet Typ – ERUF-anslag Särskilt sammanhang Det stödberättigade områdets yta i 1 000 km2 Region Ems-Dollart (D och NL) Del A – 35,4 miljoner euro litet program 19 Alperna (F och I) Del A – 63,3 miljoner euro berg 45 Irland–Wales (IRL och UK) Del A – 47,6 miljoner euro hav 27 Spanien–Portugal (E och P) Del A – 806,9 miljoner euro Två delprogram har fastställts vilkas ERUF-anslag uppgår till 330,2 miljoner euro det största programmet 137 Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein (A, D, CH och LI) Del A – 17,5 miljoner euro litet program 27 Nordvästra Europa (ENO) (B, D, F, IRL, L, NL, UK) Del B – 329,7 miljoner euro transnationell del 787 Västra Medelhavsområdet (Médoc) (E, F, I, P, UK) Del B – 103,8 miljoner euro transnationell del 545 Norra zonen (ZN) (DK, D, S, SF) Del C – 32,8 miljoner euro interregional del ej tillämpligt (6)

Tabell 5 Exempel på indikatorer som skall mäta programmens effekt eller resultat (7) på en övergripande nivå I denna tabell finns exempel på indikatorer för de åtta granskade programmen vilka skall mäta deras effekt eller resultat på en övergripande nivå och/eller på delmålsnivå. Resultatindikatorer finns också på lägre nivåer av programmen. De kommer att tillhandahålla ytterligare upplysningar, men som anges i punkt 75 har det inte fastställts hur de skall sammanföras på högre nivåer.

Program för gemenskapsinitiativet Övergripande mål Mätning av övergripande effekt eller resultat Prioriteringar eller åtgärdsområden eller delmål Mätning av effekt eller resultat Region Ems-Dollart (del A) På ett hållbart sätt främja den ekonomiska och sociala integrationen och utvecklingen i regionen Ems-Dollart för att man på ett optimalt sätt skall kunna utnyttja den mänskliga, ekonomiska och naturmässiga potential som för närvarande är outnyttjad på grund av att det finns en gräns. – 1. Främja en kvalitativ tillväxt. 2. Inrätta nätverk på strukturnivå. 3. Utveckla personalresurser. 4. Främja möten och språkinlärning och utbyte av erfarenheter. 5. Undersöka potentialen i fråga om information och kommunikation. 6. Främja rörlighet och tillgänglighet. Resultatindikatorer: 1. Antal projekt. 2. Antal nätverk. 3. Antal partner. 4. Antal arbetstillfällen som skapats eller bevarats. 5. Antal personer som lärt sig grannlandets språk. 6. Beakta lika möjligheter för män och kvinnor. 7. Projektets varaktighet. De valda indikatorerna gör det inte möjligt att mäta om det övergripande målet eller delmålen uppfylls. Alperna (del A) Bidra till en hållbar utveckling i gränsområdet genom att minska de hinder som beror på gränsen. 1. Öka antalet arbetstillfällen. 2. Stoppa utvandringen från landsbygds- och bergsområden. 3. Två indikatorer som mäter antalet samarbetsinitiativ. 1. Gemensamt förvalta områden med hänsyn till en hållbar utveckling. 2. Stärka den gränsöverskridande identiteten inom ramen för det europeiska medborgarskapet. 3. Främja konkurrenskraften i gränsområden. Det sista delmålet bör till exempel mätas med hjälp av effektindikatorer: 1. Nivån på utvecklingen av verksamheter på landsbygden. 2. Spridningen av turistbesök i tid och rum. 3. Två indikatorer som mäter samarbetet mellan företag. 4. Ökningen av certifierade företag och märkta produkter. Det övergripande målet är begränsat till det allmänna målet för del A. Den hållbara utvecklingen mäts endast delvis. Indikatorerna för det tredje delmålet äger en viss relevans, men alla är inte fastställda. Irland–Wales (del A) Uppnå en hållbar utveckling genom en successiv integrering av lokal ekonomisk, social och miljömässig utveckling i en region som är framtidsinriktad och attraktiv i fråga om livskvalitet, social jämställdhet, miljö och kommunikationer; skapa en region som är anpassad till konkurrensbehoven i en global ekonomi. Dessa mål uppnår man genom att utveckla och stärka förhållandet mellan offentliga, privata och frivilliga sektorer och på så sätt bidra till att det skapas arbetstillfällen av hög kvalitet i en modern ekonomi. – 1. Uppmuntra ekonomisk, social och teknisk utveckling i gränsområdet. 2. Uppnå en hållbar tillväxt genom att förbättra den allmänna kvaliteten i gränsområdet. Till exempel bör det första delmålet mätas utifrån resultatindikatorer: 1. Antal skapade och bevarade arbetstillfällen brutto. 2. Antal personer som deltar i utbildningskurser. 3. Andel av projekt som är relaterade till informations- och kommunikationstekniker. För det andra delmålet: 1. Antal gemensamma kulturevenemang. 2. Antal gemensamma initiativ i turistfrämjande syfte. 3. Antal gemensamma kust- och miljöforskningsprojekt. Målen är komplexa och omfattande. Indikatorerna har endast en svag koppling till målen och gäller endast i liten grad programmens effekt. Spanien–Portugal (del A) Främja en harmonisk och balanserad utveckling i gränsområden genom en stor mängd olika möjligheter att ändra attityden till gränsområdet med perifera ekonomier bland Europeiska gemenskapens medlemsstater. – 15 särskilda mål som faller under fyra åtgärdsområden. Till exempel har det första området följande mål: 1. Främja den ekonomiska och marknadsmässiga integrationen. 2. Öka investeringsflöden, ekonomiska relationer och besökare mellan de två länderna. 3. Planera användningen av territorierna för att förbättra konkurrenskraften. 4. Främja den territoriella integrationen och utvecklingen av landsbygdsområden. När det gäller det första området har följande effektindikatorer fastställts: 1. Flöde av personer och varor. 2. Täckning av avloppsnät. 3. Järnvägsförbindelser och andra förbindelser mellan de viktigaste städerna. Det övergripande målet är omfattande och åtföljs av ett antal delmål. Indikatorerna är otillräckliga med hänsyn till målens omfattning. Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein (del A) Främja en hållbar utveckling i regionen och införa och stärka de gränsöverskridande nätverken. Resultatindikatorer: 1. Antal subventionerade projekt. 2. Antal subventionerade samarbeten. 3. Antal undersökningar och grundläggande planeringsdokument. 4. Antal understödda nätverk. 5. Antal projekt för att förbättra infrastrukturen. 1. Ekonomisk utveckling. 2. Miljömässig och regional utveckling. 3. Sociokulturell utveckling. Resultatindikatorerna för varje prioritering skall mäta antalet projekt inom vissa områden, till exempel antalet projekt för att främja regionen och antal projekt på området för spridning av nytänkande. Målen är mycket allmänna och indikatorerna mäter dem inte. Nordvästra Europa (del B) Bidra till en mer sammanhållen, balanserad och hållbar utveckling av det europeiska territoriet och av nordvästra Europa i synnerhet genom en nyskapande och integrerad metod för transnationellt samarbete när det gäller territoriella frågor. Resultatindikatorer: 1. Beräknat antal projekt per prioritering. 2. Antal transnationella dokument för den regionala förvaltningen. 3. Antal permanenta nätverk för anställda som bildats inom den offentliga och privata sektorn. 4. Antal samarbetsmekanismer mellan ministerier för frågor som har nära samband med den regionala förvaltningen. 21 mål bland annat för prioriteringen extern och intern tillgänglighet i regionen: 1. Garantera en hållbar sammankoppling mellan nordvästra Europa och resten av världen. 2. Bidra till territoriell sammanhållning med hjälp av hållbara transporter. 3. Förbättra tillgången till kunskap och information. 4. Förbättra grunden för framtida beslut. Effektindikatorer när det gäller prioriteringen extern och intern tillgänglighet i regionen: 1. Tillgänglighet i området (extern och intern). 2. Utveckling av transportmedel (färdmedelsfördelning), särskilt i ”de europeiska korridorerna”. 3. Minskning av trafikstockningar. 4. Antal nyskapande metoder. 5. Antal nätverk för transnationellt samarbete. 6. Belopp för småskaliga investeringar. Det övergripande målet är omfattande och åtföljs av indikatorer som inte mäter om målet har uppnåtts. Det finns många delmål. Motsvarande indikatorer har fastställts men med tanke på att de är så många är de svåra att administrera. Västra Medelhavsområdet (del B) Höja den territoriella konkurrenskraften i hela västra Medelhavsområdet, stärka sammanhållningen i samarbetsområdet genom att göra den territoriella utvecklingspolitiken mer konsekvent med hjälp av en större interinstitutionell integrering, främja och initiera fler och mer omfattande gränsöverskridande samarbeten med hänsyn till en hållbar utveckling i områden i Europa som är stödberättigade till programmet och i tredjeländer i södra Medelhavsområdet. Resultatindikatorer: 1. Antal organ inblandade i projekten. 2. Antal utförda strategiska och fysiska analyser. 3. Antal nätverk som involverar offentliga organ. 4. Antal projekt där mer än två eller minst ett tredjeland deltar. Fyra prioriterade områden: 1. Medelhavsområdet. 2. Strategi för territoriell utveckling och urbana system. 3. Transportsystem och informationssamhälle. 4. Miljö, bevarande och främjande av kulturarv och en hållbar utveckling. Exempel på resultatindikatorer för område 1: — Antal finansierade projekt som skall utveckla Medelhavsområdet. — Antal överenskommelser mellan samhällena på båda sidor av Medelhavet. — Antal utbildade personer. — Antal portaler som är gemensamma för flera företag på båda sidor av Medelhavet. — Ökning av utnyttjandegraden av ny teknik vid de förvaltningar och företag som fått finansiering. Det övergripande målet är mycket omfattande och kan inte mätas med hjälp av de fastställda indikatorerna. Norra zonen (del C) Göra politik och instrument för regional utveckling och sammanhållning mer effektiv genom att skapa nätverk, särskilt i områden där utvecklingen släpar efter och i områden som skall ställas om. – – – Målen i del C och dess program är ännu inte ordentligt fastställda. Det finns ännu inte några indikatorer. Karta 1 Karta 2 Karta 3 (1) Omfördelning av betalningar för 2000 till betalningar för 2002 till 2006 eftersom inget program antogs 2000. (2) Överföring till ”nyskapande åtgärder” på grund av förseningar i antagandet av vissa program eller förseningar i vissa medlemsstater. 2001: Grekland–Albanien (del A), Grekland–F.d. jugoslaviska republiken Makedonien (del A), Italien–Albanien (del A), Italien–Adriatiska havet (del A), Karibien (del B), Réunion (del B) och Södra zonen (del C). 2002: Grekland–Italien (del A), Grekland–Turkiet (del A), Arkimedes (del B) och Västra Medelhavsområdet (del B). (3) Anslag som överförts från 2001 till 2002 på grund av förseningar i antagandet av vissa program: Irland–Nordirland (del A), Grekland–Cypern (del A), Spanien–Atlanten (del B), Nordvästra Europa (del B) och Västra zonen (del C). (4) Nivå på 100 % med beaktande av mekanismen för automatiskt återtagande av de årliga betalningarna den 30 april varje år (artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999). (5) Storlek på överföringar av betalningsbemyndiganden och förfallna anslag och också låg genomförandegrad. Denna situation beror på att kommissionen antog programmen sent och på den tid som sedan gick åt till att välja ut och starta de första projekten (se punkterna 35–39). Cirka 70 % av de belopp som betalats ut under 2001, 2002 och 2003 motsvaras av betalningen av automatiska förskottsbetalningar på 7 % av ERUF:s bidrag till antagna program för gemenskapsinitiativet. Anm:Se årsrapporten för budgetåret 2001, punkterna 3.7, 3.8 och 3.34 (EGT C 295, 28.11.2002). Källa:Inkomst- och utgiftsredovisningen och generaldirektoratet för regionalpolitik. (6) Unionens territorium är indelat i fyra delar och varje del täcks av ett program för gemenskapsinitiativet inom del C. Det räcker att projektledaren för ett projekt är bosatt i det stödberättigade området för att alla utgifter för projektet skall belasta detta program även om andra samarbetspartner bor utanför det stödberättigade området. Det stödberättigade områdets yta är därför inte en relevant upplysning. (7) Termen ”effekt” syftar på effekter på lång sikt medan termen ”resultat” gäller direkta eller omedelbara effekter.