MOTIVERING

1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET

•Motiv och syfte med förslaget

Det stöd som EU ger till Ukraina i det exceptionella läge som nu råder bottnar i starka och långvariga förbindelser med detta land. Ukraina har sedan 2014 utvecklat ett starkt partnerskap med Europeiska unionen som både omfattar bilateralt samarbete och främjar en utveckling mot gradvis politisk associering och ekonomisk integration. Associeringsavtalet mellan EU och Ukraina, som trädde i kraft den 1 september 2017 och omfattar ett fördjupat och omfattande frihandelsområde, har varit det viktigaste verktyget för att föra Ukraina och EU närmare varandra. Förutom att främja djupare politiska förbindelser, starkare ekonomiska band och respekt för gemensamma värden har avtalet utgjort en stadig ram för en ambitiös reformagenda där fokus ligger på korruptionsbekämpning, ett oberoende rättsväsende, rättsstatsprincipen och ett bättre företagsklimat. EU har hela tiden gett sitt stöd till viktiga strukturreformer i Ukraina som är avgörande för att locka investeringar, öka produktiviteten och höja levnadsstandarden på medellång och lång sikt. Efter landets ansökan om medlemskap i unionen har Europeiska rådet erkänt Ukrainas europeiska perspektiv och beviljat Ukraina status som kandidatland, och samarbetet med Ukraina kommer därför att fördjupas ytterligare i takt med att landet går vidare på sin väg mot Europa.

Ukrainas långsiktiga ekonomiska utveckling och reformarbete har sedan Ryssland invaderade landet den 24 februari 2022 i en exempellös handling av omotiverad och oprovocerad aggression ställts inför enorma utmaningar. Utöver det oerhörda mänskliga lidandet har det pågående kriget i Ukraina redan lett till enorma skador på den fysiska infrastrukturen (vägar, broar, fabriker etc.) och på bostadshus och offentliga byggnader (skolor, sjukhus etc.). Striderna har dessutom lett till en massflykt med mer än sex miljoner internflyktingar och mer än sju miljoner flyktingar som lämnat landet.

Utöver de enorma skadorna på ekonomin har det ryska anfallskriget mot Ukraina lett till att landet som suverän stat förlorat tillgången till de internationella kapitalmarknaderna. Det underliggande finansieringsgapet i betalningsbalansen beräknas av myndigheterna och IMF uppgå till cirka 39 miljarder US-dollar för hela 2022. Enligt IMF:s egen bedömning skulle Ukraina, genom ett säkert utnyttjande av sina officiella internationella reserver som inte skulle hota landets makroekonomiska stabilitet, kunna finansiera 9 miljarder US-dollar av detta gap. De bilaterala och multilaterala åtagandena om ekonomiskt stöd till Ukraina inom ramen för G7-mötet med finansministrar och centralbankschefer den 18–20 maj uppgår till nästan 20 miljarder US-dollar. Tyskland har gett ett bidrag för direkt budgetstöd på 1 miljard euro. Ytterligare åtaganden från EU:s medlemsstater omfattar 200 miljoner euro från Italien och 190 miljoner euro från Frankrike. För att bidra till finansieringen av Ukrainas återstående uppskattade finansieringsgap för hela 2022 på cirka 10 miljarder US-dollar avser kommissionen att lägga fram ett förslag till ett exceptionellt makroekonomiskt stöd på upp till 9 miljarder euro till Ukraina.

För att tillgodose Ukrainas omedelbara och mest akuta finansieringsbehov överlämnar kommissionen som ett första steg till Europaparlamentet och rådet detta förslag till beslut om ytterligare makroekonomiskt stöd på upp till 1 miljard euro till Ukraina, i form av ett mycket förmånligt långfristigt lån. Som ett andra steg avser kommissionen att så snart som möjligt lägga fram återstoden av detta mycket exceptionella paket med tanke på dess art och storlek. Det är därför ett svar på Europeiska rådets uppmaning av den 23–24 juni om ett snabbt förslag. Tillsammans med det makroekonomiska krisstöd på 1,2 miljarder EUR som betalades ut tidigare i år skulle det totala makroekonomiska stödet från EU till Ukraina sedan kriget startade uppgå till 2,2 miljarder EUR, och det skulle kunna uppgå till 10 miljarder euro när hela det exceptionella makroekonomiska stödet till Ukraina är tillgängligt. Det ekonomiska stödet ges utöver många andra typer av stöd, i synnerhet humanitärt bistånd, utvecklingsbistånd och försvarsstöd, upphävande av importtullar på all ukrainsk export under ett år och andra solidaritetsinitiativ för att t.ex. motverka transportflaskhalsar så att exporten av framför allt spannmål kan säkras.

Detta ytterligare makroekonomiska stöd på upp till 1 miljard euro betraktas som den första delen och kommissionen avser att lägga fram ett förslag om den andra delen av det exceptionella makroekonomiska stödet så snart som möjligt. Denna första del av det exceptionella makroekonomiska stödet syftar till att snabbt tillhandahålla ekonomiskt stöd i en situation med akuta finansieringsbehov och säkerställa att Ukrainas mest kritiska funktioner fortsätter att fungera. Det kommer att ha en tillgänglighetsperiod på ett år och utbetalas som en enda delbetalning, som kan delas upp i en eller flera trancher. Ett samförståndsavtal som ska ingås med de ukrainska myndigheterna kommer att villkora verkställandet av delutbetalningen och stödet. Detta samförståndsavtal kommer att omfatta ökad transparens och rapportering om användningen av medel och kommer att fastställa de rapporteringskrav som kommer att knytas till detta makroekonomiska stöd. Även politiska åtgärder för att stärka landets resiliens och stabilitet vad gäller samhällsstyrning och rättsstatsprincipen, samt inom energisektorn, genom det makroekonomiska krisstöd på 1,2 miljarder euro som betalades ut i mars och maj 2022 men som inte har slutförts på grund av force majeure skulle kunna tas upp. Genomförandet av detta makroekonomiska stöd, som den första delen av det exceptionella makroekonomiska stöd som presenteras i meddelandet ” Bistånd och återuppbyggnad i Ukraina”, förväntas ske parallellt med det humanitära bistånd och stöd som ges genom instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete – Europa i världen (NDICI-GE). Det ingår dessutom i den stora internationella insats som företas av bilaterala givare och internationella finansieringsinstitutioner i syfte att stötta Ukraina i detta kritiska läge.

Den föreslagna delutbetalningen på 1 miljard euro kommer att stödjas av tillgängliga avsatta medel i EU-budgeten avsedda för garantin för yttre åtgärder som inrättats inom ramen för NDICI-GE. Dessa avsättningar ger EU resurser för att återbetala investerare i obligationer som har använts för att finansiera makroekonomiska stödlån om ett mottagarland inte uppfyller sina återbetalningsåtaganden till EU. I den nuvarande fleråriga budgetramen planeras ett allmänt makroekonomiskt stödprogram på totalt cirka 11 miljarder euro i lån, baserat på en avsättningsnivå på 9 %. På grundval av detta har 1 miljard euro i avsättningar öronmärkts i budgetplaneringsbestämmelserna för makroekonomiska stödlån till tredjeländer inom ramen för den nuvarande fleråriga budgetramen. Avsättningarna bör finansieras inom de gränser som anges i artikel 31.5 andra stycket i förordning (EU) 2021/947. Dessa avsättningar kommer att ge de budgetmedel som kommer att ligga till grund för det föreslagna lånet till Ukraina.

Med tanke på den senaste tidens dramatiska och oförutsägbara utveckling i Ukraina är dock den avsättningsnivå på 9 % som generellt tillämpas på länder som hanterar en kris i betalningsbalansen inte tillräcklig i det här fallet. I detta förslag föreslås en täckningsgrad på 70 % genom inbetalda avsättningar inom ramen för unionens budget. Denna exceptionellt höga avsättningsnivå bedöms vara tillräcklig för att begränsa den risk som detta ytterligare makroekonomiska stöd till Ukraina innebär, i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning. Tillämpningen av denna avsättningsnivå på 70 % på det planerade låneprogrammet på upp till 1 miljard euro i form av ett lån innebär att ett belopp på 700 miljoner euro, som redan finns tillgängligt inom den här fleråriga budgetramen för makroekonomiskt stöd till tredjeländer, kommer att användas som en buffert mot potentiella förluster på detta nya lån. Denna avsättningsnivå skulle tillämpas i stället för den allmänna regeln i artikel 31.5 tredje stycket i förordning (EU) 2021/947.

Med tanke på den extremt svåra situation som Ukraina står inför och för att begränsa effekterna av detta lån på de offentliga finansernas hållbarhet föreslås det också att EU-budgeten undantagsvis tar på sig de räntekostnader som uppstår till följd av det föreslagna makroekonomiska stödet på upp till 1 miljard euro i form av ett lån. På så sätt kommer EU att ge ytterligare ekonomiskt bistånd till Ukraina, vilket bidrar till att förbättra hållbarheten för landets statsskuld. Kommissionen kommer att ordna ett lån med lång löptid för att ge Ukraina en så lång period som möjligt för att återgå till tillväxt, återuppbygga sin ekonomi i linje med sina europeiska ambitioner och maximera chanserna till full återbetalning.

Efter antagandet av detta förslag och fullgörandet av alla tillhörande formaliteter (undertecknande av samförståndsavtalet, låneavtalets ikraftträdande) kommer kommissionen att ordna detta lån så snart som möjligt, med hänsyn till Ukrainas behov. Kommissionen kommer att gå vidare med förberedelserna för att organisera det återstående paketet med de exceptionella makroekonomiska stödlånen så snabbt som möjligt.

•Allmän bakgrund

Den ekonomiska situationen i Ukraina har försämrats dramatiskt till följd av Rysslands anfallskrig. Ukrainas BNP beräknas enligt inofficiella siffror ha minskat med 35–40 % under mars–april jämfört med samma period 2021. Inflationen steg till 18,0 % i maj jämfört med samma period 2021. Ukrainas centralbank (NBU) upphävde tillfälligt inflationsmålet, med verkan under hela konflikten, och behöll sin huvudsakliga refinansieringsränta på 10 % fram till den 3 juni, då den höjdes till 25 % för att motverka den efterfrågan på utländsk valuta som började byggas upp under andra hälften av maj. NBU utlovade även köp av statliga krigsobligationer om den privata sektorns efterfrågan skulle vara otillräcklig och köpte också obligationer till ett värde av omkring 4,1 miljarder US-dollar. En del av den monetära budgetfinansieringen absorberades dock av NBU:s valutainterventioner, som ledde till att den officiella valutareserven mellan slutet av januari och slutet av maj minskade med sammanlagt omkring 4 miljarder US-dollar till 25,1 miljarder US-dollar.

På grund av det ryska anfallskriget har det uppstått betydande finansieringsbehov i den ukrainska budgeten som lett till ett stort externt finansieringsgap. Kriget har å ena sidan lett till att de offentliga inkomsterna minskat betydligt, även om detta delvis beror på politiska beslut för att hjälpa små och medelstora företag (som fått anstånd med mervärdesskatt och tullbefrielse). Å andra sidan ökade utgifterna avsevärt för att täcka Ukrainas exceptionella militära och humanitära behov, inbegripet socialt stöd till internflyktingar och högre lönekostnader inom försvaret. Det totala finansieringsgapet för betalningsbalansen uppskattas av myndigheterna och IMF uppgå till omkring 39 miljarder US-dollar för hela 2022. Enligt IMF:s bedömning skulle Ukraina, genom ett säkert utnyttjande av sina officiella internationella reserver som inte skulle hota landets makroekonomiska stabilitet, kunna finansiera 9 miljarder US-dollar av detta gap. De bilaterala och multilaterala åtagandena om ekonomiskt stöd till Ukraina inom ramen för G7-mötet med finansministrar och centralbankschefer den 18–20 maj uppgår till nästan 20 miljarder US-dollar. Tyskland har gett ett bidrag för direkt budgetstöd på 1 miljard euro. Ytterligare åtaganden från EU:s medlemsstater omfattar 200 miljoner euro från Italien och 190 miljoner euro från Frankrike. För att ge ett betydande bidrag till finansieringen av Ukrainas återstående uppskattade finansieringsgap för hela 2022 på cirka 10 miljarder US-dollar avser kommissionen, särskilt i enlighet med uppmaningen från Europeiska rådet den 23–24 juni, att ge Ukraina exceptionellt makroekonomiskt stöd på upp till 9 miljarder euro i form av mycket förmånliga långfristiga lån. För att tillgodose Ukrainas omedelbara och mest akuta finansieringsbehov är det nuvarande förslaget om ytterligare makroekonomiskt stöd på upp till 1 miljard euro i form av ett lån den första delen. Kommissionen avser att inom kort lägga fram ett lämpligt förslag om resten av det exceptionella makroekonomiska stödet till Ukraina. Det syftar till att bidra till finansieringen av Ukrainas mest akuta och omedelbara finansieringsbehov, samtidigt som hänsyn tas till de nuvarande tillgängliga medlen i unionens budget. Betydande bidrag från internationella givare för att fylla Ukrainas övergripande finansieringsgap i fråga om betalningsbalansen skulle kunna begränsa de negativa inflationseffekter och den allmänna destabilisering som skulle bli följden om NBU finansierade det fullt ut genom sedelpressarna.

•Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området