Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för ekonomisk och social förnyelse av städer och förorter som befinner sig på tillbakagång för att främja en hållbar stadsutveckling (Urban)"

(2000/C 51/19)

Den 19 oktober 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Ekonomiska och sociala kommittén beslutade att utnämna Gianni Vinay till huvudföredragande med ansvar för att bereda ärendet.

Vid sin 368:e plenarsession den 8-9 december 1999 (sammanträdet den 9 december 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. Arbetet med denna remiss beträffande "Riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för ekonomisk och social upprustning av eftersatta städer och stadsdelar för att främja en hållbar stadsmiljöutveckling", dvs. gemenskapsinitiativet Urban som det beskrivs i artikel 20 i förordning (EG) nr 1260/1999, har genomförts på kortare tid än normalt, eftersom kommissionen vill anta riktlinjerna så snart som möjligt.

1.2. Detta initiativ kommer efter det att kommissionen lagt fram det mycket innovativa dokumentet "En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram", där kommissionen med utgångspunkt i fyra riktlinjer identifierar stadsproblemens grundläggande beståndsdelar, inte minst mot bakgrund av strukturfondsreformen. Kommittén har i ett nyligen antaget yttrande uttalat sig positivt om detta handlingsprogram(1).

2. Innehållet i kommissionens förslag

2.1. Kommissionen betonar att de program som genomförts inom ramen för Urban-initiativet har lett till påtagliga förbättringar i fråga om livskvaliteten i de berörda områdena och framhåller att det inte minst utifrån dessa erfarenheter vuxit fram en beslutsamhet att göra stadsutvecklingsfrågor till ett centralt område inom gemenskapspolitiken, och i synnerhet för strukturfondsinsatser inom ramen för handlingsprogrammet.

2.1.1. I sammanfattningen av handlingsprogrammets huvudpunkter betonar kommissionen vikten av att man ser till att det nya Urban-initiativet bidrar med ett tydligt mervärde som kompletterar övriga gemenskapsprogram. Urban-programmet skulle i praktiken kunna fungera som en bro mellan innovativa småskaliga initiativ (som tidigare utvecklats inom urbana pilotprojekt och Life-programmet) och det helhetsperspektiv som tillämpas i strukturfondernas allmänna program.

2.1.2. Urban-initiativets huvudsakliga syfte är således att främja utformningen och genomförandet av särskilt innovativa strategier till förmån för eftersatta små och medelstora städer och krisdrabbade stadsdelar i storstadsområden.

2.2. Bland de principer som skall gälla för strategierna för en förnyelse av stadsmiljön kan framför allt nämnas att befolkningsunderlaget och stödstrukturer skall ha en "kritisk massa". Ett starkt partnerskap på lokal nivå krävs för att man skall kunna identifiera problem och strategier, fastställa prioriteringar och anslagsfördelning etc. Arbetsmarknadens parter, frivilligorganisationer och boendeorganisationer, inklusive sådana som arbetar med miljöfrågor, bör involveras i arbetet tillsammans med övriga berörda organ.

2.2.1. Initiativet skall utgöra ett komplement till strukturfondernas huvudsakliga stödinsatser.

2.3. Stödområdena, som är ungefär 50 stycken, måste ha en befolkning på minst 10000 invånare. Varje sådant område skall uppvisa samma problem inom hela det geografiskt sammanhängande området och skall dessutom på basis av nationella statistiska uppgifter kunna visa att man är i behov av ekonomisk och social förnyelse eller att man befinner sig i ett krisläge. Stödberättigade områden, som skall uppfylla minst tre av de kriterier som räknas upp i dokumentet, kan omfatta områden såväl inom som utom mål 1 och 2.

2.4. I samband med insatserna finns det dessutom ett antal prioriterade målsättningar, alltifrån att rusta upp bebyggelsen, förbättra säkerheten och de brottsförebyggande åtgärderna, förhindra att stadsbebyggelsen breder ut sig, till att genomföra sysselsättningspakterna och utbildningssatsningar för de utslagna, skapa integrerade kollektivtrafiksystem, minska privatbilismen, genomföra insatser vad gäller avfallshantering och förvaltning av vatten- och energiresurser etc. En detaljerad förteckning över stödberättigade insatser medföljer som bilaga till meddelandet.

2.5. Kommissionens meddelande ger dessutom en ingående beskrivning av förfarandet för de enskilda programmens utformning, presentation och godkännande och redogör för hur åtgärderna skall övervakas, genomföras och utvärderas.

2.5.1. Vad gäller finansieringen har totalt 700 miljoner euro anslagits för perioden år 2000-2006. Fördelningen av beloppet mellan medlemsstaterna har fastställts på grundval av olika kriterier som städernas befolkningstäthet och statistik om arbetslösheten, inklusive långtidsarbetslösheten. Insatserna i bilagan är totalt 56 stycken, med en genomsnittlig finansiering på cirka 12 miljoner euro, och de kan röra enskilda kvarter eller - om de uppfyller villkoren - städer med 30000-40000 invånare eller t.ex. omfatta flera områden. Av det totala anslaget skall dock 2 % avsättas till att finansiera en horisontell samordningsverksamhet, erfarenhetsutbyte, utvärdering och utformning av indikatorer etc., och denna del av anslaget skall administreras direkt av kommissionen.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén ser positivt på kommissionens förslag, särskilt som kommittén å sin sida, i likhet med Europaparlamentet och Regionkommittén, i samband med strukturfondsreformen redan krävt en fortsättning på gemenskapsinitiativet Urban, som fått mycket positiva omdömen. Kommissionen insåg värdet av detta initiativ och godkände redan tidigare i princip detta krav, men det är särskilt glädjande att initiativet i fråga utgör en av den nytillträdda kommissionens första insatser.

3.1.1. Begäran om ett nytt program har sin grund i den positiva uppmärksamhet som erfarenheterna från det Urban-program som inleddes 1994 har väckt. Detta program präglades såväl begrepps- som resultatmässigt av ett antal specifika faktorer, varav den främsta utgjordes av en satsning på socioekonomiskt krisdrabbade stadsområden som genomfördes med utgångspunkt i ett helhetsperspektiv vad gäller socioekonomiska faktorer och infrastruktur. En annan viktig faktor var att man i samband med denna satsning valde att uppmuntra en aktiv medverkan från lokala administrativa nivåer och olika organisationer - såväl offentliga som privata - samt från invånarna själva.

3.1.2. Sammanfattningsvis kan man säga att det synsätt som varit mest karaktäristiskt för Urban-initiativet är ett synsätt där inte bara strukturerna - som givetvis utgjort föremål för åtgärder - utan även invånarna sätts främst och hamnar i fokus för stadsmiljöinsatserna.

3.1.3. Totalt har 116 olika insatser finansierats via det tidigare Urban-programmet till ett sammanlagt belopp på 900 miljoner euro. På det hela taget har dessa insatser resulterat i betydande framsteg, såväl kvalitativt sett som vad gäller de bestående effekterna.

3.1.4. Det ter sig således logiskt att man har velat fortsätta detta projekt som just med tanke på ovannämnda karaktäristik har visat sig utgöra en värdefull och engagerande satsning. Att det har varit effektivt för att minska avståndet mellan medborgarna och EU har inte bara visat sig i praktiken, utan även på ett mer politiskt plan.

3.2. En av de viktigaste förbättringarna med det nya initiativet är att man bland annat prioriterar en inriktning på små och medelstora städer, som hamnade i bakgrunden i det tidigare programdokumentet och som trots allt i verkligheten utgör en betydande del av Europas stadsbild.

3.2.1. Det är också betydelsefullt att man lägger särskild vikt vid ett utbyte av bra metoder i kombination med att man ger finansieringsmöjligheter till en rad olika verksamheter i samband med utvärdering, klassificering och klassificeringsmetoder som administreras av kommissionen och som, just på grund av bristande resurser, utvecklades föga under det tidigare Urban-programmet.

3.2.2. En annan viktig punkt som gäller bostadsbyggande förs fram i bilaga 1 där det klargörs att sådana insatser inte får finansieras med medel ur Europeiska regionala utvecklingsfonden, dvs. den fond som finansierar Urban-initiativet. I de fall där sådana insatser ingår som en oskiljaktig del av en utvecklingssatsning i ett visst område måste man i programmet visa att detta kan finansieras av berörda lokala eller nationella myndigheter med medel som tillkommer utöver det totala belopp som fastställts för ett visst Urban-projekt. På så sätt undviker man risken att program som bedömts som lämpliga och nödvändiga visar sig vara ineffektiva på grund av att de kompletterande projekt som krävs inte genomförs.

3.2.3. Det skulle även kunna ses som positivt att förteckningen över åtgärder som berättigar till stöd via Urban-initiativet har utvidgats betydligt, inte minst med tanke på att denna förteckning presenteras som vägledande och alltså inte är uttömmande, samt att det framhålls att åtgärder som vidtagits inom ramen för såväl det tidigare Urban-initiativet som de olika pilotprojekten för stadsmiljöutveckling omfattas.

3.3. ESK anser dock att det en del preciseringar behövs vad gäller metodologiska och innehållsmässiga aspekter i samband med det nya initiativet.

3.3.1. Kommittén har vid upprepade tillfällen betonat vikten av att samråds- och partnerskapsprincipen integreras i strukturfondsinsatserna(2), och liknande krav har även framförts av Europaparlamentet(3). Föreliggande förslag tycks dock innebära en försvagning av just denna faktor, som utgör Urban-initiativets "mervärde".

3.3.2. Även Urban-initiativets ursprungliga prioriterade målsättningar tycks ha fått en svagare ställning i mängden av alla föreslagna åtgärder och särskilda mål. Detta gäller inte minst den anspråkslösa men samtidigt entydiga föresatsen att "genom att vidta vissa nyckelåtgärder fungera som katalysator inom ramen för ett brett upplagt initiativ för att få till stånd varaktiga förbättringar i fråga om livskvalitet, i synnerhet i de ekonomiskt och socialt mest eftersatta stadsområdena"(4), som sammanfattar det föregående Urban-initiativets målsättningar.

3.3.3. Det nu föreliggande förslaget verkar vara mer inriktat på en rad aspekter som i och för sig är viktiga för handlingsprogrammet för en hållbar stadsutveckling, men som ingår som en del av en bredare och mer genomgripande satsning som går utanför de ramar som redan tidigare gällde och som fortfarande bör gälla för Urban-initiativet, och som även tydligt fastställs i de villkor som enligt det nya initiativet skall gälla för områden som är stödberättigade.

3.3.4. Urban-initiativet, som verkar täcka många olika aspekter, får inte blir någon sorts "miniatyrvariant" av handlingsprogrammet, utan bör i stället fortsätta att utgöra ett riktat men effektivt instrument i mycket eftersatta områden för att ge ekonomisk och social krishjälp så att området i fråga därefter direkt eller indirekt kan dra fördel av sådana bredare och mer genomgripande initiativ som de som anges i handlingsprogrammets fyra målsättningar.

3.3.5. Det är svårt att se hur innovativa avfallshanteringsåtgärder eller en utbyggnad av gångbanor, dvs. satsningar som i och för sig är önskvärda och som bör genomföras mer allmänt i alla stadsområden, skulle kunna leda till några omedelbara resultat i sådana stadsområden som informellt uttryckt kan beskrivas som socialt och ekonomiskt nedkörda.

3.3.6. De mål och åtgärder som anges inom ramen för det nya gemenskapsinitiativet bör därför anpassas så att de stämmer överens med de villkor som enligt punkt 11 i samma dokument betecknas som avgörande för beviljande av stödinsatser.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kommittén fäster särskild vikt vid detta initiativ som stödjer och uppmuntrar till ett direkt socialt engagemang och deltagande, även i form av partnerskap mellan samhällets intresseorganisationer inom olika gemenskapsinitiativ. Kommittén rekommenderar därför att man i förteckningen över stödberättigade åtgärder lägger till följande passus som fanns med i det tidigare Urban-dokumentet: "Främja beslutsfattandet på lokal nivå (genom stadsdelsnämnder, olika samverkansgrupper, samarbete mellan kommunala myndigheter och lokala aktörer etc.)". Kommittén vill bland annat påminna omatt medborgarnas eller de samhälleliga intresseorganisationernas aktiva och deltagande roll i planeringen och genomförandet av ett områdes socioekonomiska återhämtning även varit en viktig framgångsfaktor för gemenskapsinitiativet Leader, förutom för det tidigare Urban-programmet.

4.1.1. När det gäller formerna för deltagandet vill kommittén även framhålla värdet av den roll som arbetsmarknadsparterna spelar både inom stödområdet och på det socioekonomiska område som Urban-programmet skall täcka, och som är mycket viktig för sysselsättningsproblemen och problem som är knutna till den ekonomiska återhämtningen.

4.1.2. På samma sätt bör man lägga större vikt vid de små och medelstora företagens och hantverksföretagens roll, eftersom de ofta utgör huvuddelen av städernas ekonomiska liv. Det är också viktigt eftersom det nya initiativet främst riktar sig mot små och medelstora städer, och det är i denna verklighet som arbetstillfällen och tillväxt främst skapas.

4.2. De stödberättigade åtgärderna bör lämpligen utökas med frågan om ökad säkerhet och brottsförebyggande åtgärder, där man även bör framhålla åtgärder beträffande handelsverksamheter eller privata områden avsedda för offentligt bruk.

4.3. Dokumentet innehåller en stor mängd mycket detaljerade procedurmässiga föreskrifter. Detta kan i och för sig vara värdefullt, men det kan även innebära en viss byråkratisk tungroddhet. Med undantag för vissa specifika anvisningar som måste finnas skulle det kunna räcka med en generell hänvisning till den nya strukturfondsförordningen som innehåller i stort sett samtliga aktuella föreskrifter.

4.4. När det gäller initiativets finansiering skulle minskningen av den totala anlagstilldelningen till Urban-initiativet kunna vara en logisk följd av de ändringar som gjorts beträffande användningen av strukturfonderna. Kommissionen bör dock göra allt för att öka anslagen, eftersom de sammanlagt 56 nya åtgärderna som föreslås i det nya initiativet täcker en programplaneringsperiod som sträcker sig från år 2000 till år 2006. Ett sådant uttunnat initiativ kan inte förverkliga den avsikt med Urban-programmet som kommissionen uttryckt: att det skall ha en mycket synlig verkan både på lokal nivå och EU-nivå. Kommittén anser därför att antalet planerade åtgärder bör utökas.

4.5. Slutligen vill kommittén som stöd för sina kommentarer, utöver innehållet i kommitténs nyligen antagna yttrande om handlingsplanen(5), påminna om slutsatserna från den nyss avslutade första kongressen om det organiserade medborgarsamhället i Europa, som i flera avseenden behandlar samma ämne som kommissionens initiativ och även den övergripande stadspolitiken. Värdet av varje initiativ kommer med tiden att bedömas utifrån vilket interaktivt förhållande som EU kan utveckla med sina medborgare och med den verklighet vi lever och bildar organisationer i och där alla de faktorer avgörs som kommer att påverka de kommande generationernas framtid.

Bryssel den 9 december 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 368, 20.12.1999. "En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram".

(2) ESK:s yttrande CES 1130/98 av den 10 september 1998 om "Förslag till rådets förordning (EG) om allmänna bestämmelser för strukturfonderna" - EGT C 368, 20.12.1999. "En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram".

(3) Resolution om förslag till rådets förordning (EG) om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, KOM(1998) 131 - C4-0285/98 - 98/0090 (AVC).

(4) Citat från ett meddelande från kommissionen som ej översatts till svenska [övers. anm.].

(5) EGT C 368, 20.12.1999. "En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram".