SV Europeiska unionens officiella tidning C 88/68

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förstärkning av ekonomiska styresformer – Reformen av stabilitets- och tillväxtpakten

(2006/C 88/15)

Den 10 februari 2005 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om ”Förstärkning av ekonomiska styresformer – Reformen av stabilitets- och tillväxtpakten”.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 27 januari 2006. Föredragande var Susanna Florio och medföredragande var Umberto Burani.

Vid sin 424:e plenarsession den 15 februari 2006 antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för, 7 röster emot och 5 nedlagda röster:

1. Sammanfattning

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är mycket oroad över det nuvarande låsta läget när det gäller de europeiska ekonomiska styresformerna. Av detta skäl anser kommittén att det vore lämpligt att på nytt ta upp en diskussion om alla de instrument som EU har utnyttjat inom den ekonomiska politiken under de senaste åren och inleda en utvärdering av läget i fråga om reformen av stabilitets- och tillväxtpakten.

1.2 Detta yttrande har följande syften: — Identifiera de olika ståndpunkterna i den politiska och ekonomiska debatten under de sju år som stabilitets- och tillväxtpakten har varit i kraft. — Tillhandahålla en utvärdering av den reformprocess som stabilitets- och tillväxtpakten har genomgått under de senaste månaderna. — Ta fram riktlinjer i syfte att stärka de ekonomiska styresformerna inom EU.

1.3 Stabilitets- och tillväxtpakten har ända sedan den inrättades spelat en grundläggande roll när det gäller att säkerställa den ekonomiska tillväxten inom EU inom en gemensam ram av monetär stabilitet.

1.4 Samtidigt har det tyvärr kommit att finnas en brist på samordning i förhållande till EU:s ekonomiska styresformer, och detta just vid en tidpunkt när de internationella spänningarna har varit – och fortfarande är – starka, vad avser både ekonomi och politik.

1.5 Under paktens sexåriga existens har trycket ökat från vissa stater för en reform av pakten.

1.6 Reformprocessen kan inte anses vara fullständigt genomförd eftersom ingen verklig förstärkning av samordningen inom den europeiska ekonomiska politiken har garanterats. En sådan samordningsprocess skulle ge möjlighet att på bästa sätt utnyttja de möjligheter som Ekonomiska och monetära unionen erbjuder i fråga om ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

1.7 Förslagen från EESK:s ledamöter koncentrerar sig just på behovet av att förstärka de ekonomiska styresformerna inom EU. De syftar till samordning av den ekonomiska politiken och skattepolitiken för att uppnå sundare statsfinanser i medlemsstaterna och åstadkomma nya investeringar för att Lissabonstrategins mål skall kunna uppnås.

2. Från Maastrichtfördraget till stabilitets- och tillväxtpakten

2.1 1997 antogs stabilitets- och tillväxtpakten, det instrument som skulle säkerställa budgetdisciplin inom Ekonomiska och monetära unionen, som inrättades genom Maastrichtfördraget (1). På grundval av principen om balans i de offentliga finanserna har pakten, genom de lagförslag som den gett upphov till, utgjort en möjlighet att främja gynnsamma villkor för både prisstabilitet och kraftig och långsiktig tillväxt som ger ökad sysselsättning.

2.2 Detta arbetssätt förutsätter att man strävar mot ”det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott” som kommer att ”göra det möjligt för medlemsstaterna att hantera normala konjunktursvängningar och samtidigt hålla underskottet i de offentliga finanserna inom referensvärdet på 3 procent av BNP” (2).

2.3 Stabilitets- och tillväxtpakten grundar sig på följande centrala beståndsdelar: — Ett politiskt åtagande från de parter som ingår i pakten (kommissionen, medlemsstaterna, Europeiska rådet) som tar sig uttryck i en beredskap att snarast möjligt förstärka budgetövervakningen och samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik. — Föregripande övervakningsåtgärder som kan förebygga risken för att det offentliga underskottet överstiger referensvärdet på 3 % av BNP. I detta sammanhang innebär rådets förordning 1466/97 en förstärkning av den multilaterala övervakningen av budgetläget och samordningen av den ekonomiska politiken, samtidigt som alla medlemsstater skall utarbeta ett eget stabilitets- och tillväxtprogram som skall underställas Europeiska rådets godkännande. — Avskräckande åtgärder som innebär att de länder som riskerar ett alltför stort underskott skall fångas upp genom ett system för tidig varning som skall få länderna i fråga att vidta lämpliga korrektionsåtgärder. — För de länder som ändå uppvisar stora budgetunderskott skall förfarandet vid alltför stora underskott (3) inledas. Om länderna i fråga trots detta inte lyckas rätta till situationen föreskrivs straffavgifter som kan uppgå till 0,5 % av BNP.

3. Utvärdering av paktens första sex år

3.1 Innan vi övergår till att undersöka hur euron har fungerat under sina första sex år kan det vara på sin plats att konstatera att genomförandet av Ekonomiska och monetära unionen har utgjort ett av de viktigaste och mest överraskande stegen i den europeiska historien. Bara det faktum att cirka 300 miljoner medborgare i tolv europeiska länder sedan januari 2002 använder samma valuta visar hur betydelsefull denna historiska händelse är för Europa.

3.2 De positiva och negativa aspekter som framkommit under dessa första sex år kan i huvudsak återföras till paktens två delar: en tveklös framgång för den monetära stabiliteten och en lika stor besvikelse orsakad av den otillräckliga ekonomiska tillväxten i Europa. Under de senaste sju åren har inflationen i eurozonen kunnat begränsas till ca 2 %. Den monetära stabiliteten har kunnat upprätthållas framför allt tack vare Europeiska centralbankens ihärdiga insatser för att hålla räntesatserna under kontroll.

3.3 En annan positiv faktor som är förknippad med inrättandet av Ekonomiska och monetära unionen är den europeiska marknadsintegrationen (framför allt i fråga om finansmarknader) som har inneburit att transaktionskostnader och växelkursrisker har eliminerats. Denna integration har tillsammans med den penningpolitiska stabiliteten skapat successivt sjunkande räntesatser inom eurozonen.

3.4 Prisstabiliteten och de samtidigt sjunkande räntorna fick finansmarknaderna att efter en första avvaktande period (1999–2001) hysa allt större förtroende för euron, vilket framgår av figur 3, där värderingen av den europeiska valutan redovisas.

3.5 Vid sidan av dessa tveklöst positiva faktorer som är förknippade med euron finns det andra, som har att göra med den ekonomiska tillväxten, som orsakar stort huvudbry. Låt oss påminna om att det under andra halvan av 90-talet förekom betydande BNP-ökningar i de länder som senare skulle ingå i Ekonomiska och monetära unionen. Av detta skäl var förväntningarna stora strax innan EMU startade på att den gemensamma valutan skulle innebära en ytterligare förstärkning av den europeiska tillväxten. I verkligheten infriades inte dessa förväntningar på en förstärkning av den ekonomisk tillväxten i eurozonen. Tvärtemot vad som hade förutsagts uppvisade de länder som inte hade gått med i EMU ökad ekonomisk tillväxt – BNP-ökningen i dessa länder var större än i eurozonens länder.

3.6 En annan oväntad företeelse uppstod i eurozonen – de asymmetriska chockerna. Faktum är att tillväxten har varierat mycket i de länder som är medlemmar i EMU, och skillnaderna är mycket större än vad man kunde vänta: Vissa länder upplever en recession medan andra har gått in i en ekonomisk expansionsfas.

3.7 En av de förväntningar som fanns i eurozonens länder var att den gemensamma valutan skulle leda till ökade möjligheter till prisjämförelser och därmed till ökad konkurrens på konsumentvarumarknaden, vilket i sin tur skulle leda till lägre priser, till gagn för konsumenterna (som skulle få ökad reell köpkraft). Dessa förväntningar har tyvärr inte alltid infriats. Som en följd av bristande kontroll från vissa medlemsstaters sida, särskilt i övergångsskedet, uppstod i stället omotiverade prisökningar. Detta gällde särskilt priserna på vissa livsmedel i Italien, men förekom även i Tyskland och Grekland. Som en följd av denna snedvridning (av prissättningen i samband med övergången) i vissa länder upplevdes inte euron av allmänheten som ett instrument som kunde förbättra villkoren för konsumenterna.

3.8 Utan tvekan har EMU:s första sex år i huvudsak varit positiva, penningpolitiskt och budgetmässigt. Euron har blivit mer populär på finansmarknaderna och i bankkretsar. Det finns skäl att påminna om att euron på bara sex år har blivit världens näst största valuta (4). Allt detta har backats upp av en strikt penningpolitik vars huvudmålsättning har varit att främja prisstabilitet. Detta har även varit Europeiska centralbankens huvudmål, och man har på så sätt vunnit finansmarknadernas förtroende för den nya valutan (5).

4. EMU: konflikten mellan stabilitet och tillväxt

4.1 Framgångarna på det monetära och budgetmässiga planet har hittills tyvärr inte gett upphov till liknande framgångar i den ekonomiska verkligheten i form av ökad produktion och sysselsättning. Trots att införandet av euron var en mycket betydelsefull händelse upplevs valutan därför av en betydande del av befolkningen i eurozonen inte som en framgång i den utsträckning som den förtjänar.

4.2 Orsakerna till det låsta läget i Ekonomiska och monetära unionen har tolkats på många olika sätt. Man kan urskilja två huvudlinjer när det gäller tolkningarna: Å ena sidan finns de personer (man kan kalla dem strukturalister) som hävdar att klyftan när det gäller ekonomisk tillväxt i huvudsak kan tillskrivas bristande strukturell flexibilitet som inte har något att göra med Ekonomiska och monetära unionens bestämmelser. Diametralt motsatt ståndpunkt hävdas av andra (makroekonomerna) som menar att Maastrichtfördraget och stabilitets- och tillväxtpakten innebar att bestämmelser infördes som gav upphov till en ineffektiv makroekonomisk politik som har blockerat möjligheterna till ekonomisk tillväxt i Europa.

4.3 Utan tvekan finns det stora strukturella skillnader mellan EMU:s medlemsländer, men denna tolkning kan inte ensam förklara den otillräckliga tillväxten i eurozonens ekonomi sedan 2001. De EU-länder som inte tillhör eurozonen har tagit sig ur en stagnerande situation på ett klarare sätt och på kortare tid än eurozonens länder. Sedan 2001 har skillnaden i ekonomisk tillväxt mellan eurozonens länder och länderna utanför EMU varit i genomsnitt 1,1 %, till förmån för de senare länderna. Om man sedan jämför ekonomin i EMU-länderna och USA kan man se att konjunkturen visserligen inte försvagats lika mycket i eurozonen, men att försvagningen varat längre än i USA.

4.4 Dessa skillnader kan inte enbart förklaras med strukturella faktorer. Ytterligare förklaringsgrunder krävs, och som vi skall se kan den andra tolkningslinjen bidra till detta. Tolkningar av denna typ hävdar att den aktuella europeiska makroekonomiska politiken är otillräcklig med avseende på såväl penning- som budgetpolitik.

4.5 När det gäller penningpolitiken har Europeiska centralbanken med utgångspunkt i sin huvuduppgift, dvs. att säkerställa monetär stabilitet i eurozonen, tillämpat en mycket strikt monetär politik och fastställt ett inflationsmål på 2 %, ett krav som var alltför strikt under stagnationsperioden 2001– 2002. Man bör emellertid erkänna att situationen inom eurozonen varit mycket splittrad, vilket inte har gynnat ECB som har reagerat snabbt på det svåra konjunkturläget genom att sänka räntan.

4.6 Också när det gäller budgetpolitiken har eurozonens länder agerat på ett sätt som inte har möjliggjort en snabb uppryckning ur det svåra konjunkturläge som uppstod efter 2001. I stagnationsfasen upprätthöll EMU-länderna en skuldkvot i förhållande till BNP som var i stort sett konstant (från 2001 till 2003 förändrades kvoten från 69,6 % till 70,8 %). USA reagerade under samma period snabbare (från 2001 till 2003 förändrades kvoten från 57,9 % till 62,5 %) och tillämpade en keynesiansk politik med offentliga utgifter för att komma ur stagnationen.

4.7 Den oförmåga som har funnits i eurozonens länder att tillämpa en konjunkturutjämnande budgetpolitik kan tillskrivas dels arvet från det förflutna (stora statsskulder och oförmågan att minska dessa under den expansiva fasen 1996–2000), dels stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Pakten drabbar både länder där förhållandet mellan statsskuld och BNP ligger under tröskelvärdet på 60 % (Spanien 48,9 %; Irland 29,9 %; Nederländerna 55,7 %; Finland 45,1 %), och de länder där siffrorna endast ligger något över gränsvärdet (Tyskland 66,0 %; Frankrike 65,6 %; Österrike 65,2 %; Portugal 61,9 %), med budgetkrav som många anser vara omotiverade (6). En av huvudpunkterna i kritiken mot pakten är missnöjet med treprocentsregeln för budgetunderskottet. Denna regel anses allmänt vara godtycklig och onödig i både recessions- och expansionsfasen. Under lågkonjunktur innebär den att enskilda regeringar inte kan föra en expansiv budgetpolitik som skulle innebära snabbare ekonomisk återhämtning. Under högkonjunktur bidrar inte regeln till att regeringarna handlar ”rätt”, dvs. ökar budgetdisciplinen. Pakten har på detta sätt kommit att anklagas för att vara den främsta orsaken till Europas institutionella tröghet på det makroekonomiska området. Eftersom pakten helt och hållet är inriktad på medelfristiga mål (budgetbalans och penningpolitisk stabilitet) har den försummat eller rent av förhindrat uppnåendet av den makroekonomiska stabilitetens slutmål (ekonomisk tillväxt och full sysselsättning) (7).

4.8 En stor andel av reformförslagen kräver ökad uppmärksamhet inte så mycket på förhållandet mellan underskott och BNP som på förhållandet mellan statsskuld och BNP. Enligt dessa förslag skulle pakten inriktas på hållbar skuldnivå i eurozonens länder, med större flexibilitet för de länder som har en skuldkvot som ligger under eller nära 60 %.

4.9 I september 2003 utarbetade ekonomen Paul De Grauwe ett intressant reformförslag som innebar att alla eurozonens länder själva skulle fastställa sitt mål när det gäller förhållandet skuld/BNP (på grundval av de ekonomiska och finansiella villkoren i landet) och successivt vidta en serie ekonomisk-politiska åtgärder i linje med detta mål. Även om detta förslag skulle kunna innebära att alla länder kortsiktigt skulle kunna avvika från det fastställda målet (beroende på det särskilda konjunkturläget) skulle det säkerställa att förhållandet mellan skuld och BNP på medellång eller lång sikt skulle uppnå det fastställda målet.

4.10 Ett annat förslag till reform av pakten omfattar införandet av en gyllene regel för de offentliga finanserna, nämligen att utgifter för investeringar som gör det lättare att uppnå Lissabonstrategins mål (införande och spridning av tekniska innovationer, FoU-kostnader, utbildningskostnader osv.) inte skulle räknas in i budgetunderskottet.

4.11 Tillämpningen av en sådan gyllene regel kan kritiseras för att inte innehålla någon definition av begreppet offentliga investeringar, en brist som skulle kunna göra det möjligt att kalla alla tänkbara utgifter för investeringar. För att bemöta denna kritik föreslår vissa – exempelvis den franske ekonomen J.P. Fitoussi – att Europeiska rådet efter samråd med Europaparlamentet skall fastställa vilka utgifter som kan betraktas som offentliga investeringar. På detta vis skulle den oklara definitionen av offentliga investeringar förvandlas till en möjlighet att utveckla en samordningspolitik: Med hjälp av ett stimulanssystem skulle enskilda länder kunna förmås att investera inom särskilda områden av gemensamt intresse (8). Det förslag som nyligen lagts fram av kommissionens ordförande José Manuel Barroso om att inrätta en gemenskapsfond för investeringar av europeiskt intresse som är nödvändiga för tillväxt och ekonomisk utveckling är därför intressant och bör diskuteras närmare.

4.12 En bred debatt har redan inletts om vilka investeringar som kan möjliggöra ett verkligt genomförande av pakten. Det är i huvudsak två visioner som ställs mot varandra: de som föredrar att man upprätthåller ett fast regelsystem och de som önskar att pakten skall få en mer politisk karaktär med regeringar som fattar beslut på grundval av underliggande ekonomiska principer. Krav har framställts på att pakten skall reformeras på grundval av ett regelsystem som kan stärka dess tekniska, ekonomiska och politiska legitimitet (9).

5. Reformen av pakten: från kommissionens förslag (10) till det förslag som lanserats av Europeiska rådet (11)

5.1 Kritiken mot pakten växte i styrka när den i det svåra konjunkturläget 2002–2003 utsattes för en rad påfrestningar som tydliggjorde behovet av att reformera den. Vi kan påminna om Tysklands och Frankrikes vägran att respektera treprocentsregeln och den våldsamma diskussion som utbröt mellan kommissionen och Europeiska rådet. Det uppstod en institutionell övergång där man gick från den öppna samordningsmetoden som fastställts genom paktens bestämmelser till en metod med mellanstatlig kontroll helt efter egna kriterier. En stor andel av reformförslagen kräver ökad uppmärksamhet inte så mycket på förhållandet mellan underskott och BNP som på förhållandet mellan statsskuld och BNP.

5.2 Konflikten mellan EU-institutionerna återspeglade en konflikt som fanns mellan de två pelarna i unionens budgetpolitik och ekonomiska politik: att säkerställa ekonomisk tillväxt och samtidigt budgetdisciplin i medlemsstaterna. Det fanns alltså ett akut behov av att reformera pakten och stärka den genom att göra de två pelarna förenliga. Hösten 2004 utarbetade kommissionen ett reformförslag som lades fram för Europeiska rådet. I detta förslag fastlades fem riktlinjer:

5.2.1 I övervakningen av balansen i räkenskaperna bör man koncentrera sig på skulden och hållbarheten i budgetläget och fortsättningsvis hålla underskottets utveckling under kontroll.

5.2.2 Medelfristiga budgetmål skall fastställas för varje medlemsstat för att kunna ta hänsyn till särskilda omständigheter. På detta sätt tillåts å ena sidan att man undviker att bryta mot treprocentsregeln för underskott/BNP-kvoten i lågkonjunktur och å andra sidan att man sänker skuld/BNP-kvoten, inte minst med tanke på de budgetkonsekvenser som en åldrande befolkning skulle få i vissa länder.

5.2.3 För förfarandet vid alltför stora underskott föreslogs att man skulle ta större hänsyn till de ekonomiska omständigheterna. Definitionen av särskilda omständigheter, som enligt pakten ger möjlighet att undvika förfarandet vid alltför stora underskott, ändrades för att man skulle kunna ta hänsyn till utdragna recessioner. Tillvägagångssättet för att korrigera ett alltför stort underskott ändrades också så att man kunde ta hänsyn till både konjunktursvängningar och hållbarhetsrisker. Justeringarna medger större följsamhet i förhållande till det särskilda läget i olika länder och säkerställer att man får längre tid på sig att komma till rätta med ett budgetunderskott än ett år efter det att det alltför stora underskottet fastställts.

5.2.4 Effektiviteten i de förebyggande åtgärderna för att korrigera budgetunderskott bör ökas. Snabbhet i de förebyggande åtgärderna skulle säkerställa att budgetbalansen kan återställas i högkonjunktur.

5.2.5 Tillämpningen av övervakningsbestämmelserna skall stärkas. Förslaget ger kommissionen befogenheter att ingripa på förhand utan föregående godkännande från rådet. Kommissionens övervakningsbefogenheter skulle stärkas liksom befogenheterna hos de nationella kontrollorganen.

5.3 Förslaget till reform av pakten skulle inte innebära någon omvälvande förändring för kommissionen, utan en utveckling som skulle innebära möjligheter att med hjälp av pakten lösa kritiska situationer som annars skulle leda till en institutionell låsning av ett sådant slag som vi tidigare har sett. Enligt kommissionen skulle reformen inte bara anpassa pakten till verkligheten, utan också förbättra trovärdigheten och göra medlemsstaterna mer delaktiga i bestämmelserna.

5.4 Europeiska rådet gav våren 2005 ett svar som på många sätt inte var vad kommissionen hade förväntat sig. Under vårtoppmötet (22–23 mars 2005) antog Europeiska rådet ett dokument som lagts fram av Ekofinrådet, ”Att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten”, och som innebar stora förändringar av pakten. Förändringarna handlade om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (rådets förordning (EG) nr 1056/2005 av den 27 juni 2005) och förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (rådets förordning (EG) nr 1055/2005 av den 27 juni 2005). Ändringarna innebar större flexibilitet genom att föreskriva särskilda lättnader för länder drabbade av alltför stora underskott och förlängning av tidsfristerna för korrigering av underskotten. Det finns skäl att se närmare på de viktigaste förändringarna som Europeiska rådet gör i pakten.

5.4.1 En av de viktigaste förändringarna rör definitionen av budgetmål på medellång sikt. I föregående version av pakten definierades dessa som budget i balans eller med överskott. Underskott upp till –0,5 % av BNP tilläts under särskilda omständigheter som innebar osäkerhet vad gäller beräkningen av olika budgetposter. Det fanns ingen planering för avvikelser från det medelfristiga målet.

5.4.1.1 Rådets förändringar innebär att budgetunderskottet i EMU-länderna och i de länder som är anslutna till den europeiska växelkursmekanism (ERM 2) får variera, alltifrån krav på budgetbalans eller överskott (för länder som har stor skuld och låg tillväxtpotential) till godkännande av underskott på 1,0 % av BNP (för länder som har liten skuld och hög tillväxtpotential). Eventuella avvikelser från målet på medellång sikt tillåts i de fall då regeringen i det berörda landet har genomfört nödvändiga strukturreformer.

5.4.2 Anpassningsbanan för det medelfristiga budgetmålet: I den tidigare versionen var inte tidsfristen för anpassningen fastställd i pakten utan genom beslut från Europeiska rådet.

5.4.2.1 Enligt den nya versionen kan ett land avvika från det medelfristiga målet, men denna avvikelse skall korrigeras med en årlig anpassning på 0,5 %. Återanpassningen kan ske långsamt under lågkonjunkturer och snabbt under högkonjunkturer vilket gör att man kan utnyttja oväntade överskott under högkonjunktur för att minska underskottet och skuldnivån. Avvikelser tillåts i samband med strukturreformer. Inga sanktioner föreskrivs om återanpassningen på 0,5 % per år inte uppnås.

5.4.3 Faktorer som kan motivera att tröskelvärdet på 3 % för kvoten mellan underskott och BNP inte respekteras: Tidigare erkändes i pakten tillfälliga och särskilda faktorer som naturkatastrofer, BNP-nedgång på 2,0 % och BNP-nedgång mellan 0,75 % och 2,0 % efter beslut av rådet. Några andra faktorer erkändes inte.

5.4.3.1 I den reformerade pakten fastställs särskilda faktorer, dock utan att kvantifieras: negativ årlig BNP-volymtillväxt, ett kumulerat produktionsbortfall under en lång period av mycket låg årlig BNP-volymtillväxt i förhållande till potentialer. Till detta kommer eventuella andra relevanta faktorer som kommissionen vederbörligen bör beakta vid en kvalitativ bedömning av överskridandet av referensvärdet på 3 %: i) Tillväxtpotentialens utveckling. ii) Lågkonjunktur. iii) Genomförande av Lissabonstrategin. iv) Investeringar i forskning, utveckling och innovation. v) Föregående återställning av budgetbalansen i samband med högkonjunktur. vi) Hållbarheten i skuldsättningen. vii) Offentliga investeringar. viii) Kvaliteten i de offentliga finanserna. ix) Ekonomiska bidrag för att upprätthålla internationell solidaritet. x) Ekonomiska bidrag för att uppnå europeiska politiska mål inom ramen för en återföreningsprocess. (12) xi) Pensionsreformer.

5.4.4 Tidsfrist för korrigering av budgetunderskott: I den föregående pakten var tidsfristen ett år efter fastställandet av budgetunderskottet om inte särskilda omständigheter förekom. Vilka omständigheter det kunde röra sig om angavs emellertid inte, och rådet hade alltså frihet att fastställa en ny tidsfrist.

5.4.4.1 I den nya pakten upprätthålls generellt sett tidsfristen på ett år efter fastställandet av underskottet. Men med hänvisning till särskilda omständigheter, som återfinns bland ovannämnda övriga faktorer, kan tidsfristen förlängas till två år efter fastställandet av underskottet. En rad tidsfrister i samband med förfarandet vid alltför stora underskott sträcks ut i tiden.

5.5 Europeiska rådets reform går alltså åt ett helt annat håll än kommissionens förslag, och det är ganska svårt att tolka den som kompromiss mellan kommissionens förslag och rådets krav. Reformen innehåller flera beståndsdelar som innebär en försvagning av pakten genom en snedvridning av fördelningen av befogenheterna mellan olika EU-organ. Det finns en bristande symmetri mellan kommissionens befogenheter (som fördragets väktare), som har försvagats avsevärt, rådets befogenheter, som har stärkts i alltför stor utsträckning, och Europaparlamentets, som helt försummas i denna process.

6. Det första utvärderingarna av reformen av stabilitets- och tillväxtpakten

6.1 Denna reform som Europeiska rådet har valt att genomföra försvagar avsevärt den princip om budgetbalans som infördes i Maastrichtfördraget (1991) och som därefter bekräftades genom pakten vid toppmötet i Amsterdam 1997. J. Bouzon och G. Durand (2005) har påpekat att reformprocessen innehåller motsägelser, vilket framgick redan i Ekofinrådets dokument av den 21 mars: ”När man stärker och förtydligar pakten är det väsentligt att åstadkomma en riktig avvägning mellan dels den högre graden av ekonomisk bedömning och politisk urskillning i övervakningen och samordningen av budgetpolitiken, dels behovet av att bibehålla en enkel, tydlig och realistisk regelbaserad ram .” I verkligheten finns det en klar motsättning mellan å ena sidan kravet på ekonomisk bedömning och politisk urskillning och å andra sidan bibehållandet av en enkel, tydlig och förstärkt regelram. I den nuvarande reformprocessen tycks den del som är beroende av konjunktur och politiska beslut ha dragit det längsta strået i förhållande till den enkla och tydliga regelramen.

6.2 Reformen försvagar pakten avsevärt på två sätt: dels genom att förlänga tidsfristerna, dels genom att införa ett system för undantag och avvikelser som i teorin kan omfatta allt möjligt eftersom de faktorer som anges kan tolkas på så olika sätt. Kombinationen av dessa två beståndsdelar tenderar att försvaga övervakningen av budgetbalansen och minska tydligheten. Mot denna bakgrund blir målet om balans i de offentliga finanserna ett rörligt mål, vilket också visats av Deutsche Bundesbank (13). Med en pakt som är försvagad när det gäller målet att garantera budgetdisciplin i medlemsstaterna skulle Europeiska centralbanken kunna bli den enda instans som värnar pakten och enda garanten för den monetära stabiliteten inom EU. I makroekonomiska termer skapas på så vis ett nollsummespel där vinsterna av en mindre strikt budgetpolitik, skulle uppvägas av förlusterna med en striktare monetär politik (14).

6.3 Reformen är alltså ett tydligt försök – och ett ganska lyckat sådant – från de nationella regeringarnas sida att återta ett ekonomiskt-politiskt instrument som berövats dem (eller åtminstone begränsats) genom pakten. Här är det på sin plats med ytterligare några allmänna kommentarer.

6.4 Om kvoten mellan statsskuld och BNP ökar innebär det otvivelaktigt en fortsatt ökning av kvoten mellan underskott och BNP. Men det är också säkert att underskottet inom ramen för hållbara offentliga finanser blir ett mål på medellång sikt och skulden ett slutmål (15).

6.4.1 Ett av nyckelproblemen för EMU handlar alltså om den långsiktiga hållbarheten i medlemsstaternas offentliga finanser. Samordnade gemenskapsinstrument som kunde säkerställa en sanering av de offentliga finanserna i länder med stor statsskuld skulle vara till nytta eftersom hållbara offentliga finanser inte bara garanterar monetär stabilitet utan också bidrar till utveckling och tillväxt.

6.4.2 Hållbarhet i de offentliga finanserna uppnås inte genom en automatisk minskning av sociala utgifter utan genom en optimering av dessa utgifter och större effektivitet och verkningsgrad, enligt en princip som vid flera tillfällen bekräftats av kommissionen: ”Socialt skydd får i ökad utsträckning en viktig roll som en produktionsfaktor, som ser till att effektiva, dynamiska och moderna ekonomier byggs på en fast grund och på social rättvisa” (16).

6.5 En annan faktor som präglade Ekofinrådets förslag och den därpå följande reformen av pakten genom förordningarna 1055/2005 och 1056/2005 är de krav som reformen av pensionssystemen ställer. I dokumentet ägnas mycket större utrymme åt de krav som måste uppfyllas i samband med reformen av de europeiska pensionssystemen (där införandet av ett system som är uppbyggt kring flera pelare, offentliga och privata, förordas) än åt den roll som statsskulden bör ha i utvärderingen av medlemsstaternas budgetmässiga hållbarhet. Här tillåter man de länder som har genomfört sådana reformer att avvika från målet på medellång sikt och att överskrida tröskeln på 3 % när det gäller underskottet.

6.5.1 Begreppet ”befintliga skuldåtaganden” införs, dvs. implicita skuldåtaganden med anknytning till ökande utgifter med tanke på en åldrande befolkning. Detta begrepp kommer alltså att ingå i det system av kriterier som kommissionen och rådet skall använda vid bedömningen av hållbarheten i de offentliga finanserna i medlemsstaterna. Problemet med detta arbetssätt är att det inte finns någon enhetlig måttstock vare sig för dessa skuldåtaganden eller för vad som omfattas, något som också påpekats av J. Bouzon och G. Durand (17).

7. EESK:s förslag när det gäller att stärka EU:s ekonomiska styresformer

7.1 Under den reformprocess som kommissionen inledde under hösten 2004, och som mynnade ut i reformen av den pakt som påbörjats av Europeiska rådet våren 2005, saknades dessvärre modet att ta upp till debatt och omdefiniera den teoretiska och ideologiska grund som pakten vilar på. På så sätt gick man miste om möjligheten att radikalt förändra själva pakten och också dess genomförande (18). En förändring är nödvändig för att ”en gång för alla” ta i tu med och försöka lösa den suveränitetsparadox som genomsyrar pakten (och som också återfinns inom många av EU:s övriga politikområden).

7.2 Paradoxen består i att man å ena sidan har nationalstaterna och Europaparlamentet, som är representativa organ med demokratisk legitimitet, men som saknar lämpliga instrument vad gäller den ekonomiska politiken, och å den andra sidan organ som kommissionen och Europeiska centralbanken, som fast de saknar direkt legitimitet ändå besitter tillräckliga verktyg på området ekonomisk politik. Härigenom uppstår en motsättning mellan legitimitet utan befogenheter och befogenheter utan legitimitet. I det sistnämnda fallet grundas legitimiteten inte på en tydlig demokratisk process utan på ett doktrinärt system som gör att regeringarnas roll försvagas. För att komma till rätta med suveränitetsparadoxen krävs att man löser upp den knut som motsättningen mellan en legitimitet utan befogenheter och befogenheter utan legitimitet utgör.

7.2.1 De kriterier som skall antas för bedömningen av huruvida medlemsstaterna uppnått goda ekonomiska resultat härrör från detta doktrinära system och omfattar budgetbalans, marknadsflexibilitet, strukturella reformer osv. Dessa är de huvudsakliga målen för bärkraftiga offentliga finanser, och de överskuggar dessvärre de slutliga målen om makroekonomisk stabilitet, tillväxt och full sysselsättning (som ligger till grund för Lissabonstrategin) (19).

7.3 I detta särskilda avseende har man genom reformen av pakten försökt att lösa suveränitetsparadoxen. Europeiska rådet har i själva verket begränsat kommissionens kontrollbefogenheter genom att överlåta dem på ett råd bestående av aktörer som eventuellt skulle kunna utsättas för kontroll. På frågan vem kontrollerar dem som kontrollerar? måste man besvärat svara: de som kontrolleras! Det demokratiska underskottet i den ursprungliga versionen av stabilitets- och tillväxtpakten tycks inte ha undanröjts i och med reformen. Till detta underskott kan i stället läggas ett annat, nämligen bristen på insyn och tydlighet. I sammanhanget bör man fråga sig vilken roll Europaparlamentet skulle kunna spela för att stärka paktens legitimitet. Det är mot denna bakgrund som man måste överväga vilka åtgärder som genom en bättre balans skulle kunna öka kommissionens, rådets och Europaparlamentets befogenheter.

7.4 Efter reformen av pakten inträffade en rad händelser som allvarligt skadat den europeiska integrationsprocessen: Frankrikes och Hollands nej till konstitutionen, beslutet att avbryta samrådsprocessen kring konstitutionen i de övriga EU-länderna och det försmädliga misslyckandet med att nå samförstånd kring EU-budgeten 2007–2013. Det är som om den långsamma, men obevekliga processen för att lägga det europeiska pusslet hade avbrutits för att var och en av medlemsstaterna beslutat att skära till de enskilda bitarna i mosaiken utifrån sina egna nationella intressen. Då kommer pusselbitarna inte längre att passa i varandra utan kommer bara att kunna läggas sida vid sida eller ovanpå varandra. Och på så sätt bildar de en minst sagt ofullständig mosaik som riskerar att förstöras om någon av dem som bidrar till att (de)form(er)a den oavsiktligt – eller avsiktligt – råkar stöta till den.

7.5 Det är i känsliga perioder som den som EU just nu genomgår som man måste fatta beslut som leder den nuvarande debatten in på nya vägar. Därför måste man överväga om det inte vore värt att följa de råd som Jürgen Habermas nyligen gav i en artikel (20). Den tyske filosofen pekar på hur Europeiska unionen i dag är lamslagen av den olösliga konflikten mellan den skiljaktiga och oförenliga synen på målen och att EU-institutionerna måste internalisera denna konflikt och samtidigt lyfta fram den i ljuset för att hitta konstruktiva lösningar. EESK välkomnar förslaget att lansera en rad politiska diskussioner mellan medlemsstaterna på frivillig och inte nödvändigtvis samstämmig basis. En sådan fördjupad diskussion skulle kunna råda bot på den rådande låsningen som beror på kravet att nå samförstånd regeringarna emellan i ett EU som består av 25 medlemsstater.

7.6 Diskussionerna bör föras med hjälp av det instrument som föreskrivs i artiklarna 43 och 44 i EG-fördraget i dess lydelse efter Nicefördraget – ett närmare samarbete mellan minst åtta medlemsstater. Ett dylikt samarbete gör det å ena sidan möjligt att nå fram till gemensamma beslut via mindre restriktiva förfaranden, men förblir å den andra sidan ”öppet”, eftersom andra deltagare när som helst kan ingå i gruppen i enlighet med artikel 43b i Nice-fördraget.

7.6.1 Ett första område som skulle kunna lämpa sig för ett närmare samarbete skulle kunna vara just den ekonomiska och monetära unionen. Anledningen till att det krävs ett närmare samarbete inom den ekonomiska och monetära unionen är att de länder som för närvarande deltar i valutasamarbetet nödvändigtvis måste samordna sina respektive ekonomisk-politiska beslut, till skillnad mot andra länder som står utanför. Finanspolitiken utgör dessutom en naturlig del av den ekonomiska politiken, och samordnade åtgärder på detta område i euroländerna skulle därför, vilket för övrigt påpekats i andra yttranden från EESK (21), kunna främja en ökad ekonomisk och social sammanhållning i hela EU-systemet.

7.6.2 Euroländerna skulle kunna utse en europeisk samordnare och talesman för medlemsländernas ekonomiska politik som förutom uppdraget att samordna den europeiska ekonomiska politiken skulle få verklig befogenhet att också genomföra denna samordning. Samordnaren skulle samarbeta med såväl ordföranden i Europeiska centralbanken som i Europeiska kommissionen.

7.6.3 Deltagarna i det närmare samarbetet skulle också kunna besluta att anordna regelbundet återkommande hearingar med samordnaren för samarbetsgruppen för EMU, kommissionen, rådet, parlamentet och Europeiska centralbanken. En sådan åtgärd skulle kunna bidra till att skapa jämvikt i maktbalansen, som nu väger för mycket över åt Europeiska rådet.

7.6.4 Samordningen av den ekonomiska politiken i EMU-länderna måste ske genom en rad prioriterade mål för den ekonomiska politiken och instrument som kan förverkliga dessa mål. Man måste också se till att få till stånd en övervakning i realtid så att nödvändiga justeringar kan göras under arbetets gång. I samband med detta måste den ekonomiska styrningen i EU bestå i stöd till den makroekonomiska dialogen och med beaktande av den europeiska sociala dialogen.

7.7 Utöver det närmare samarbetet vore det intressant att följa rådet i Jacques Delors vitbok från 1993 (22), nämligen att inrätta en europeisk fond för främjande av ekonomisk tillväxt och förstärkt europeisk konkurrenskraft genom emission av unionsobligationer med lång löptid i kombination med strategiska materiella och immateriella infrastrukturprojekt. Den utvecklingsfond som föreslagits av kommissionens ordförande José Manuel Barroso tycks för övrigt syfta mot samma mål.

7.8 En förstärkning av den ekonomiska styrningen i EU kräver medverkan av samtliga medlemsstater, eftersom den utgör en möjlighet för tillväxten i EU.

7.9 Den debatt som reformen av stabilitets- och tillväxtpakten gett upphov till har satt fingret på motsägelserna inom EU:s institutionella uppbyggnad.

7.10 Genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten kräver att man klargör hur EU:s framtida institutionella ram skall se ut. Endast därigenom kan pakten bli ett instrument som kan säkerställa ekonomisk tillväxt – och därmed nya arbetstillfällen – och samtidigt förhindra ekonomisk instabilitet.

7.11 Den prekära situation som EU nu står inför kräver djärva beslut som blåser nytt liv i den Europatanke som hyllades av unionens grundare och som i dag har anförtrotts oss.

7.12 För att stabilitets- och tillväxtpakten skall bli en framgång och för att de ursprungliga målen skall kunna genomföras, krävs ett brett samförstånd och stöd från allmänheten och inte bara från gemenskapsinstitutionerna eller från de olika regeringarna. Därför kommer EESK att under de närmaste månaderna anordna en konferens som ger utrymme för en bred och djupgående diskussion om samtliga frågor i denna process med deltagande av institutionella beslutsfattare, företrädare för det civila samhället och arbetsmarknadens parter.

Bryssel den 15 februari 2006 Ordföranden i Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Anne-Marie SIGMUND

(1) Det formella antagandet av pakten skedde 1997 (i syfte att stärka budgetdisciplinen i Ekonomiska och monetära unionen i enlighet med artiklarna 99 och 104 i EG-fördraget), men tillämpningen inleddes i huvudsak med införandet av euron den 1 januari 1999.

(2) Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997 om stabilitets- och tillväxtpakten.

(3) Förfarandet vid alltför stora underskott tillämpas inte i särskilda fall då i) det inträffat en undantagsmässig händelse oberoende av den berörda medlemsstatens vilja, ii) lågkonjunktur råder med en reell BNP-nedgång på minst två procentenheter. Hittills har förfarandet inletts 26 gånger varav 10 har gällt länder i eurozonen. Följande länder har berörts: År 2002: Tyskland och Portugal, 2003: Frankrike, 2004: Grekland, Ungern, Tjeckien, Cypern, Malta, Polen, Slovakien, Nederländerna, Frankrike, Tyskland, Storbritannien; 2005: Ungern, Grekland, Nederländerna och slutligen Italien.

(4) Internationaliseringen av en valuta är en process som i huvudsak styrs av marknadskrafterna och således av den tilltro som de ekonomiska aktörerna sätter till valutans stabilitet.

(5) ”Huvudmålet för ECBS skall vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål enligt artikel 2”. (EG-fördraget, artikel 105.1) Unionen skall (enligt artikel 2 i EU-fördraget) ha som mål att främja en hög sysselsättningsnivå och hållbar och icke-inflatorisk tillväxt.

(6) Paul De Grauwe, 2003.

(7) J.P. Fitoussi, 2004.

(8) J.P. Fitoussi, 2004.

(9) För att understryka betydelsen av den debatt som inleddes 2004 om reformen av stabilitets- och tillväxtpakten hänvisas till slutsatserna i en nyligen publicerad artikel av Jean Pisani-Ferry: Betydelsen av den debatt som kommer att äga rum under de kommande månaderna bör inte underskattas. Det framstår klart att den viktigaste frågan är huruvida det ekonomiska styresskicket i eurozonen skall baseras på rättsligt bindande fasta regler eller kollektiva beslut på grundval av ekonomiska principer. Den första modellen har prövats – fram till dess att politikerna krävde att få tillbaka sina rättigheter. Den andra har ännu inte prövats – men mycket tyder på att den inte kan lyckas om den inte har någon teknisk, ekonomisk och politisk legitimitet. Om man inte kommer överens eller om den andra modellen misslyckas kommer man inom eurozonen troligtvis att tillämpa en omarbetad version av Sinatra-doktrinen, vilket förvisso inte är det bästa sättet att förvalta en valutaunion. Sinatra-doktrinen, som fått sitt namn efter Frank Sinatras sång ”My Way”, var det namn som Michail Gorbatjov använde för att beskriva sin politik att låta grannländerna i Warszawapakten själva fatta beslut i inre angelägenheter. Vad som hände därefter är välkänt. Pisani-Ferry, J. (2005).

(10) KOM(2004) 581 slutlig

(11) KOM(2005) 154 och 155 slutlig.

(12) Denna faktor infördes efter krav från den tyska regeringen i syfte att beakta kostnaderna för Tysklands återförening. Man kan dock inte utesluta att detta undantag i framtiden skulle kunna åberopas även av andra stater som är nettobidragsgivare till EU och som behöver lätta på budgetbalanskraven (J Bouzon, G. Durand, 2005).

(13) Deutsche Bundesbank, Monthly Report April 2005.

(14) I ett pressmeddelande förklarar ECB att banken är mycket oroad över förslaget till förändring av stabilitets- och tillväxtpakten och att alla berörda parter borde ta sitt ansvar. ECB, 2005.

(15) Detta framfördes också i förslaget från Paul De Grauwe, 2003, som nämndes i föregående punkt.

(16) Europeiska kommissionen: 1995, 1997, 2003.

(17) Dessa åtaganden skulle kunna sträcka sig långt utöver pensionsinbetalningarna i sig. Enligt OECD ingår i vissa medlemsländer endast de åtaganden som är förknippade med pensionssystemet för (avtalsreglerade) offentliganställda i definitionen av statsskulden. Detta tycks vara det tillvägagångssätt som stöds i rapporten från Ekofin. (J. Bouzon, G. Durand, 2005).

(18) J. Bouzon och G. Durand, 2005.

(19) J.P. Fitoussi, 2004.

(20) Habermas, J., 2005, Soltanto un sogno può salvare l'Europa (Endast en dröm kan rädda Europa), la Repubblica 9.6.2005.

(21) ”Beskattningen inom EU: gemensamma riktlinjer, enhetligare skatteregler och möjlighet till beslut med kvalificerad majoritet”, EUT C 80, 30.3.2004, s. 139. Europeiska gemenskapens kommission, 1993, White Paper on growth, competitiveness, and employment: The challenges and ways forward into the 21st century, KOM(93) 700 slutlig, Bryssel den 5 december 1993.

(22) Europeiska gemenskapens kommission, 1993, White Paper on growth, competitiveness, and employment: The challenges and ways forward into the 21st century, KOM(93) 700 slutlig, Bryssel den 5 december 1993.