[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 27.10.2008

KOM(2008) 671 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

ÅRSRAPPORT FÖR DET STRUKTURPOLITISKA FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET (ISPA) 2007[SEK(2008) 2681]

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Nya Ispa-projekt 5

2. Nya åtaganden 5

3. Finansierade projekt 2005–2007 5

4. Utbetalningar 6

5. Översiktstabeller 7

6. Former och verkställande av tekniskt stöd 8

7. Tekniskt stöd på initiativ av mottagarlandet 8

8. Genomförande 10

9. Projektövervakning 10

10. Finansiell förvaltning och kontroll – också avseende Edis 11

11. Riskbedömning 12

12. Europeiska revisionsrättens slutsatser 12

13. Medfinansieringspartner – EIB, EBRD och NIB 12

14. Offentlig upphandling 13

15. Konkurrenspolitik 13

16. Miljöpolitik 13

17. Transportpolitik 14

18. Offentlighetsåtgärder 15

Inledning

Kroatien fick kandidatlandsstatus vid Europeiska rådets möte i Bryssel i juni 2004 och har kunnat få Ispa-stöd sedan den 1 januari 2005. Kroatien följde därmed de tidigare Ispa-länderna som tagit emot Ispa-stöd sedan instrumentet inrättades 2000. Den 1 januari 2007 blev Bulgarien och Rumänien medlemmar i Europeiska unionen och upphörde att vara mottagare av föranslutningsfinansiering, inklusive Ispa. Därför omfattar denna rapport endast Ispa-verksamhet i Kroatien, som är den enda kvarvarande mottagaren av Ispa-finansiering. Rapporteringen om genomförandet av Ispa-/Sammanhållningsfondsprojekt i Rumänien och Bulgarien kommer att göras i årsrapporten för Sammanhållningsfonden.

Ispa som program upphörde vid utgången av 2006 och det kommer alltså inte att godkännas några nya projekt. Därför kommer denna och kommande årsrapporter om Ispa uteslutande att handla om genomförandet av de Ispa-projekt i Kroatien som redan är godkända.

För Kroatien medförde 2007 ett antal utmaningar. Det främsta målet var att inleda anbudsförfarandena för de olika kontrakten så att medlen skulle kunna börja betalas ut. Detta lyckades man med i så måtto att ett antal anbudsförfaranden publicerades före årets utgång. Eftersom de olika anbudsförfarandena inleddes först vid slutet av året har det inte gjorts några större framsteg i fråga om utbetalning av medel.

Under 2007 ägnades mycket kraft åt att omvandla genomförandeorganet från den centrala finansierings- och upphandlingsenheten (CFCU – ett organ som inrättats inom finansministeriets organisation) till det centrala finansierings- och upphandlingsorganet (CFCA – ett statligt organ). Förändringen var nödvändig för att kunna erbjuda mer attraktiva ekonomiska och andra villkor för de anställda, för att minska personalomsättningen och göra det lättare att anställa ytterligare personal med lämplig erfarenhet. Båda dessa insatser gjordes efter rekommendationer från kommissionens revisorer 2006.

Ispas budget

I enlighet med kommissionens aktivitetsbaserade redovisningssystem finansierades Ispa-instrumentets budget genom två budgetrubriker: administrativa utgifter – budgetrubrik B13.01.04.02 och driftsbudget – budgetrubrik B13.05.01.01. Den första budgetrubriken omfattar medel för att täcka administrativa utgifter för tekniskt stöd (främst för att stärka gemenskapens delegationer), som upphörde 2006, medan den andra budgetrubriken omfattar betalningsbemyndiganden som gjorts för att Ispa ska kunna tillämpas och drivas effektivt för föranslutningsländerna Kroatien, Bulgarien och Rumänien.

Budgetrubrik B13.05.01.01, som uppgår till 265 714 000 euro under 2007 (för Bulgarien, Rumänien och Kroatien), täcker alla utgifter för medfinansiering av infrastrukturprojekt (åtgärder). Eftersom både Rumänien och Bulgarien blev medlemsstater den 1 januari 2007 avser de utbetalningar från budgetrubrik B13.05.01.01 som redovisas nedan endast Kroatien.

Tabell 1: Ispas budget 2007 (i euro)

Budgetrubrik | Genomförda betalningar |

Administrativa utgifter – budgetrubrik B13.01.04.02 | 0 |

Driftsbudget – budgetrubrik B13.05.01.01 (endast Kroatien) | 124,629 |

TOTALT | 124,629 |

Projektfinansiering

NYA ISPA-PROJEKT

Inga nya Ispa-projekt godkändes 2007.

NYA ÅTAGANDEN

Inga nya åtaganden för projekt gjordes under 2007, varken inom miljö- eller transportsektorn.

FINANSIERADE PROJEKT 2005–2007

Mellan 2005 och 2007 godkände kommissionen sammanlagt sex projekt på grundval av förslag från Kroatien. Av dessa gäller tre miljösektorn, två transportsektorn och ett projekt gäller övergripande tekniskt stöd (för att organisera de obligatoriska övervakningskommittéerna och bistå Ispa-genomförandeorganen). De sammanlagda stödberättigande investeringskostnaderna för dessa projekt är 123,052 miljoner euro, varav sammanlagt 59 miljoner euro, eller 47,9 %, utgörs av Ispa-stöd. Ytterligare 1 miljon euro anslogs för att täcka kommissionens administration av Ispa-programmet. Ispas medel på 60 miljoner euro har alltså i sin helhet anslagits för Kroatien fram till programmets slut. Fram till utgången av 2007 hade kommissionen avsatt 100 % av Ispas medel för Kroatien under perioden 2005–2007. Åtagandena är jämnt fördelade mellan miljö- och transportsektorerna.

Tabell 2: Godkända projekt i Kroatien 2005–2007 (i euro)

Transport | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 38,26 | 29 271 310 |

Övergripande tekniskt stöd | 1 | 262 335 | 262 335 | 100 | 262 335 |

Miljö | 3 043 266 | 0 | 3 043 266 |

Transport | 2 975 344 | 0 | 2 975 344 |

Tekniskt stöd | 52 467 | 124 629 | 177 096 |

TOTALT | 6 071 077 | 124 629 | 6 195 706 |

ÖVERSIKTSTABELLER

I tabell 4 finns en översikt över Ispa-insatser under 2007 och för perioden 2005–2007.

Tabell 4: Beslutade projekt i Kroatien 2005–2007 (i euro)

Delsektor | Antal projekt | Stödberättigande kostnader | Ispa-stöd | 2007 | 2005 – 2007 |

Vatten och avlopp | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Vatten och spillvatten inkl. behandling | 1 | 36 000 000 | 22 500 000 | 0 | 0 | 22 500 000 | 2 250 000 |

Vattenreningsverk | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Fast avfall | 1 | 8 823 601 | 6 000 049 | 0 | 0 | 6 000 049 | 600 005 |

Luftkvalitet | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Övergripande | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Sektorn totalt | 3 | 46 287 701 | 29 466 355 | 0 | 0 | 29 466 355 | 3 043 266 |

Transport |

Vägar | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Järnvägar | 1 | 75 761 000 | 28 789 180 | 0 | 0 | 28 789 180 | 2 878 918 |

Vägar och järnvägar | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Inre vattenvägar | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Flygplatser | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Övergripande | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Sektorn totalt | 2 | 76 502 738 | 29 271 310 | 0 | 0 | 29 271 310 | 2 975 344 |

Övergripande |

Tekniskt stöd | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

Sektorn totalt | 1 | 1 464 100 | 966 306 | 0 | 0 | 966 306 | 193 261 |

Transport |

Sektorn totalt | 1 | 741 738 | 482 130 | 0 | 0 | 482 130 | 96 426 |

Övergripande tekniskt stöd |

Sektorn totalt | 1 | 262 335 | 262 335 | 0 | 124 629 | 262 335 | 177 096 |

TOTALT | 3 | 2 468 173 | 1 710 771 | 0 |124 629 | 1 710 771 | 466 783 | |

Förvaltning och genomförande

GENOMFÖRANDE

De första två Ispa-projekten i Kroatien godkändes i december 2005 och ytterligare fyra godkändes i juli och september 2006. I slutet av 2007 hade det fysiska genomförandet endast inletts för ett av dessa projekt (2005HR16PPT001). Trots detta gjordes vissa framsteg med de två första projekten, som godkändes 2005, där tre anbudsförfaranden för bygg- och anläggningsarbeten offentliggjordes vid årets utgång. Dessutom offentliggjordes anbudsförfaranden för ytterligare fem tjänstekontrakt och för fyra ramavtal. Vid årets utgång hade de fyra ramavtalen undertecknats och arbetena med dessa hade inletts. Det bör också noteras att samtliga anbudsförfaranden (två för bygg- och anläggningsarbeten och ett för tjänster) för ett infrastrukturprojekt (2005HR16PPT001) hade offentliggjorts vid utgången av 2007.

Det finns ett antal anledningar till det långsamma projektgenomförandet i Kroatien. Framför allt har genomförandeorganet haft brist på tillräckligt erfaren personal och dessutom haft en dålig förvaltning. Organet genomgick också en omorganisation under året och den nya organisationen är ännu inte fullt bemannad. Ytterligare problem har uppstått på grund av de slutliga stödmottagarnas brist på erfarenhet av att utarbeta och driva internationella anbud, brist på lämplig personal och bristande kännedom om Ispas förfaranden. En annan sak som har påverkat takten i projektgenomförandet har varit de alltför byråkratiska förfaranden som kroaterna har inrättat för att förvalta och övervaka processen för projektgenomförandet. Kommissionen har vid ett antal tillfällen föreslagit att dessa förfaranden ska effektiviseras. I skrivande stund löper inget projekt risk att inte uppfylla N+2-bestämmelsen[1].

PROJEKTÖVERVAKNING

Den övergripande övervakningen och utvärderingen av framstegen och effektiviteten i genomförandet sker genom regelbundna möten i gemenskapens delegationskontor, övervakningsrapporter från genomförandeorganen, besök på plats av kommissionens tjänstemän och formell övervakning genom de möten i Ispas övervakningskommitté som hålls två gånger om året i Kroatien.

Förutom att gemenskapens delegation utövar kommissionens befogenheter att godkänna anbuds- och upphandlingsärenden har den också bäst förutsättningar att garantera praktiska framsteg och sköta kontakterna med nationella myndigheter och slutliga stödmottagare om det skulle uppstå problem.

Ispas övervakningskommittéer höll två möten i Kroatien 2007 – i juni respektive september. De viktigaste slutsatserna av dessa möten var att anbuds- och upphandlingsförfarandena måste skyndas på och att man måste se till att kontrakten för tekniskt stöd till utveckling av kommande projektplaner upphandlas så snart som möjligt för att förhindra problem med att ta upp Ipa-finansieringen i ett senare skede. Dessutom betonade kommissionen behovet av att så snart som möjligt använda sig av de Ispa-finansierade tekniska stödåtgärder som finns för att tillhandahålla tekniskt och administrativt stöd till genomförandeorganet och berörda ministerier inom området.

Samtidigt som kommittén erkände att det fysiska genomförandet av projekten gick långsamt konstaterade den att ett flertal anbudsförfaranden hade inletts före årets utgång och att utbetalningarna därför borde öka betydligt under 2008.

FINANSIELL FÖRVALTNING OCH KONTROLL – OCKSÅ AVSEENDE EDIS

De främsta kraven för både ekonomisk förvaltning och kontroll, inklusive hantering av oegentligheter, fastställs i Ispa-förordningen och i bilaga III till det finansieringsavtal som tillämpas i samband med kommissionens förhandskontroll. Dessa krav liknar dem som gäller för Sammanhållningsfonden och strukturfonderna. De centrala delarna avser inrättandet av interna ekonomiska kontrollsystem och förfaranden som kan säkerställa öppenhet och icke-diskriminerande upphandlingsförfaranden, exakthet i redovisade utgifter, adekvat internrevision, en tillräcklig verifieringskedja och en välavvägd hantering av eventuella oegentligheter.

Till följd av den långsamma utvecklingen av Ispa-projektgenomförandet beslutade man att inga särskilda Ispa-revisioner skulle göras i Kroatien under 2007. Däremot genomförde enheten för granskning och revision vid generaldirektoratet för regionalpolitik en rådgivande revision av den nationella finansierings- och upphandlingsenheten (CFCU) i april 2007 som en uppföljning av det tidigare ackrediteringsbesöket för Ispas system för decentraliserat genomförande (DIS). De generella slutsatserna av besöket i fråga om Ispa gällde den stora personalomsättningen vid finansierings- och upphandlingsenheten och möjligheterna att se till att man kan behålla personalen, samt den bristande kontrollen av handlingar inom finansierings- och upphandlingsenheten innan de överlämnades till gemenskapens delegation för godkännande.

DIS

Kravet på att Ispas genomförandeorgan i Kroatien, finansierings- och upphandlingsenheten (CFCU) (nu omvandlat till finansierings- och upphandlingsorganet, CFCA), ska DIS-ackrediteras är en följd av bestämmelserna i artikel 164 i budgetförordningen. Kommissionen utfärdade DIS-ackrediteringen den 13 februari 2006.

EDIS

Innan systemet för utvidgat decentraliserat genomförande (Extended Decentralised Implementation System (EDIS) – som enbart kräver efterhandskontroll) har godkänts kommer personalen på gemenskapens delegation i Kroatien att fortsätta göra förhandskontroller och spela en viktig roll i övervakningen av den dagliga förvaltningen, genomförandet och övervakningen av Ispa-åtgärder. Det nuvarande målet är att gå över till EDIS för Kroatien före utgången av andra halvåret 2009. Förberedelserna för en övergång till EDIS är i hög grad beroende av att den nuvarande DIS-organisationens funktion kan förbättras.

RISKBEDÖMNING

Den revisionsstrategi som planerades för 2007 och efterföljande år byggde på resultatet av en lägesanalys av Ispa-genomförandet och målen för detta som genomfördes av direktoratet för revision vid generaldirektoratet för regionalpolitik. I revisionsstrategin anges de mål som fastställts av ledningen för generaldirektoratet för regionalpolitik. Dessa mål fastställs på grundval av ingående diskussioner med de operativa direktoraten där man utbyter information om potentiella risker. Därefter fastställs i revisionsstrategin vilka åtgärder som ska vidtas för att uppnå målen med hänsyn till de risker som har identifierats. I allmänhet minimeras riskerna när strategin genomförs. Under 2007 genomfördes inga revisioner på grund av de begränsade framstegen i genomförandet.

Enligt systemet med förhandsgodkännande ska man prioritera inrättandet av tillräckliga kontrollförfaranden i fråga om projektgenomförande och utbetalningar. Förvaltningen av föranslutningsmedel har emellertid en inneboende risk eftersom medlen kommer från en rad olika organisationer och system. För att utgifter ska vara stödberättigande måste de uppfylla regler och villkor på både gemenskapsnivå och nationell nivå, vilket kan vara invecklat och skapa risk för feltolkningar. De kroatiska myndigheterna har för avsikt att lämna in sin ansökan om att få avskaffa förhandskontrollen av Ispa-projekt under andra halvåret 2009 i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 1266/1999.

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTENS SLUTSATSER

Inga besök eller revisioner genomfördes i Kroatien 2007.

MEDFINANSIERINGSPARTNER – EIB, EBRD OCH NIB

Med hänsyn till deras sakkunskap i projektutveckling och projektgenomförande har kommissionen regelbundet haft kontakt med dessa låneinstitut, både på övergripande nivå för att samordna policy- och metodfrågor i samband med planering och genomförande och på landsnivå. Dessa bankers specialistkompetens i fråga om att utforma bidrags- och lånekombinationer av finansiering, inklusive offentlig-privata partnerskapsavtal är mycket användbar för att öka kvaliteten i de projekt som finansieras av Ispa. Europeiska investeringsbanken (EIB) deltar dock inte i något Ispa-projekt i Kroatien, utan Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) är det enda internationella finansinstitut som är aktivt involverat i ett Ispa-projekt där. Ett miljöprojekt som godkändes 2005 medfinansieras genom ett lån från EBRD – Karlovacprogrammet för vatten- och avloppsvattenbehandling.

Bidrag till gemenskapens politik på olika områden

OFFENTLIG UPPHANDLING

Att uppfylla rättsliga krav på sund, rättvis och öppen offentlig upphandling enligt den praktiska handledningen för upphandlingsförfaranden (PRAG, Practical Guide to contract procedures for EC external actions) har ända sedan Ispa inrättades visat sig vara en stor utmaning. I många fall har arbetet med att se till att EU:s upphandlingsprinciper följs lett till förseningar i genomförandet av Ispa-projekt. Kommissionens tjänsteavdelningar – särskilt gemenskapens delegation i Zagreb – har fått ingripa ofta, inte bara för att kontrollera att förfarandena tillämpas korrekt utan också för att rätta till felaktigheter, sköta kontakter med missnöjda anbudsgivare och förklara för genomförandeorganet hur de aktuella förfarandena bör tillämpas. Kvaliteten i upphandlingsdokumenten har ofta behövt förbättras, vilket har lett till att anbudsförfarandena publicerats mycket sent. Den sammanlagda effekten av dessa ingripanden var att genomförandeprocessen försenades ytterligare.

Därför är det helt befogat att kommissionen fortsätter att förhandsgodkänna anbuds- och upphandlingsförfarandena för Ispa-projekten, tills det finns förutsättningar att bevilja EDIS (se ovan). Enligt systemet med förhandsgodkännande och i linje med DIS-beslutet om överlåtelsen av förvaltningen är det endast finansierings- och upphandlingsorganet CFCA som fungerar som upphandlande myndighet med ansvar för att genomföra projekten, medan kommissionen ska godkänna varje steg i upphandlingsprocessen. Därav följer att även om kommissionen inte är en upphandlande partner har den ett delat ansvar för att upphandlingsprocessen genomförs på ett korrekt sätt (utan kommissionens godkännande är avtal som sluts mellan mottagare och leverantörer inte giltiga).

KONKURRENSPOLITIK

Eftersom Ispa-stödet främst ska täcka offentliga utgifter – eller motsvarande – för allmännyttiga projekt uppstår i allmänhet inga problem med bristande överensstämmelse med gemenskapens konkurrensbestämmelser. Så länge det inte sker några överträdelser av bestämmelserna om offentlig upphandling och under förutsättning att alla operatörer som uppfyller de nödvändiga tekniska och rättsliga kraven garanteras fri tillgång till infrastrukturen, innebär detta stöd inga särskilda fördelar för vissa företag.

MILJÖPOLITIK

Genom att ge direkt stöd till prioriterade miljöprojekt underlättar Ispa också genomförandet av miljöpolitiken och uppfyllandet av EU:s miljönormer i Kroatien. Erfarenheterna av projektutveckling och projektgenomförande utvecklar den administrativa kapaciteten och påskyndar reformer inom miljösektorn. Framför allt stärks den administrativa kapaciteten i fråga om planering och prioritering av miljöinvesteringar. Det krävs fortsatta och ökade insatser för att genomföra lagstiftningen om miljökonsekvensbedömningar, särskilt i fråga om offentliga samråd. Förhoppningsvis kan Ispa på detta sätt bidra till utvecklingen av miljöskyddet i Kroatien. Det finns problem i samband med miljömyndigheternas svårigheter att få tillräckligt med finansiering och personal, där den höga personalomsättningen utraderar alla fördelar med utbildning och gjorda erfarenheter.

I detta avseende är det viktigt att betona att det inför införandet av Ipa, som har flera organ och ett flöde av ytterligare projekt, i Kroatien måste finnas garantier för att det finns tillräckligt med ekonomiska och mänskliga resurser (inklusive övervakning, inspektion, utfärdande av tillstånd och rapportering) för genomförandet.

TRANSPORTPOLITIK

Transportnäten i Kroatien, som beslutades i enlighet med bedömningen av behoven av transportinfrastruktur (TINA) och Rebis (Regional Balkans Infrastructure Study – en transport- och regionalstudie om transportinfrastruktur för Balkanländerna), har utformats inom ramen för de Europaomfattande korridorerna. Flera av dem löper över Kroatiens territorium, inklusive korridorerna VII (Donau), X (Salzburg-Ljubljana-Zagreb-Belgrad-Nis-Skopje-Veles-Thessaloniki, inklusive sträckning Xa) samt korridor V, som har två sträckningar i Kroatien (Vb – Budapest, Zagreb Rijeka, och Vc – Budapest, Sarajevo, Ploče). Dessa nätverk låg till grund för planeringen av de nationella transportstrategierna för Ispa. Det enda Ispa-transportprojektet ingår alltså i TINA- och Rebis-näten, dvs. det gäller anläggning eller upprustning av ett avsnitt, en nod eller anslutning som hänger samman med näten. Det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) för Kroatien bygger på rekommendationer från transportobservationsorganet för sydöstra Europa (South East Europe Transport Observatory – Seeto).

Samordning mellan föranslutningsinstrumenten

Enligt samordningsförordningen[2] ska kommissionen se till att det sker en nära samordning av de tre föranslutningsinstrumenten Phare, Sapard och Ispa. I enlighet med bestämmelserna i den förordningen spelar Phares förvaltningskommitté en särskild roll i den allmänna samordningen av de tre föranslutningsinstrumenten.

Samordning med den gemensamma övervakningskommittén (Phare)

Den gemensamma övervakningskommittén ansvarar för att samordna övervakningen av varje föranslutningsinstrument och för att bedöma de övergripande framstegen för EU-finansierat stöd i mottagarländerna. Kommittén utfärdar rekommendationer till Ispa-kommittén eller till kommissionen vid behov.

Samordning med gemenskapens delegationer

Kommissionens avdelningar (generaldirektoraten för utvidgning, yttre förbindelser och regionalpolitik) anordnade regelbundna möten med de sakkunniga vid delegationerna med ansvar för Phare och Ispa för att diskutera programplanerings- och genomförandefrågor, särskilt frågor rörande anbud och upphandlingar.

Samordning med Ipa-instrumentet

För att skapa en effektiv samordning av verksamheterna och förhindra dubbelarbete hölls de två mötena i Ispa-övervakningskommittéerna i Kroatien 2007 parallellt med mötena i Ipas sektorsövervakningskommittéer i fråga om regionalutvecklingsdelen. Dessutom avser två av de tekniska stödåtgärder som finansieras genom Ispa utveckling av projektplaner som ska genomföras med medfinansiering från Ipa. På så sätt hoppas man kunna göra en smidig övergång från Ispa till Ipa utan avbrott i åtgärderna inom de respektive sektorerna.

OFFENTLIGHETSÅTGÄRDER

Inga offentlighetsåtgärder vidtogs för Ispa-projekten under 2007 eftersom inget av dem hade nått det fysiska genomförandestadiet. En undertecknandeceremoni planeras dock för undertecknandet av det första bygg- och anläggningskontraktet (för projektet upprustning av järnvägsförbindelsen Vinkovci–Tovarnik) 2008. Lämpliga medier kommer att bjudas in till ceremonin.

[1] N+2-bestämmelsen innebär att anbudsförfarandet för de viktigaste bygg- och anläggningsarbetena eller leverantörskontrakten för en åtgärd måste inledas inom två år efter det att finansieringsavtalet har undertecknats. Om en åtgärd endast omfattar tjänstekontrakt innebär N+2-bestämmelsen att det viktigaste tjänstekontraktet ska undertecknas inom två år efter det att finansieringsavtalet har undertecknats.

[2][3]+,8BMQYZxyz Rådets förordning (EG) nr 1266/1999 av den 21 juni 1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin.