[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 10.1.2007

SEK(2006) 1720

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN

Färdplan för förnybar energi SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2006) 848 slutlig}{SEK(2006) 1719}{SEK(2007) 12}

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN

Färdplan för förnybar energi – Sammanfattning av konsekvensbedömningen

INLEDNING

I ordförandeskapets slutsatser uppmanar Europeiska rådet kommissionen att lägga fram en färdplan för förnybar energi och att se över målet på 15 % förnybar energi till 2015.[1] Europaparlamentet har för sin del efterlyst ett obligatoriskt mål som innebär att förnybar energi skall svara för 25 % av den samlade energiförbrukningen 2020 (tillsammans med obligatoriska sektorspecifika mål).[2] I denna konsekvensbedömning undersöks huruvida EU skall anta kvantitativa mål för andelen förnybar energi till 2020[3]; och om ja, i vilken mängd och vilken form.

Dess sammanhang är syftena med EU:s energipolitik: miljömässig hållbarhet, försörjningstrygghet och konkurrenskraft. Förnybara energikällor kan potentiellt sett bidra till alla tre. De ger låga utsläpp av växthusgaser och bidrar inte till klimatförändringen, det största miljöproblemet. De är främst inhemska och bidrar till att diversifiera bränsleslagen och öka försörjningstryggheten. De kan bidra till konkurrenskraften genom att föra in nya, innovativa producenter på energimarknaden.

I konsekvensbedömningen utvärderas dessa effekter och uttrycks i siffror där det går. Den använder sig av två modeller: Primes och Green-X.

AKTIV POLITIK FÖR FÖRNYBAR ENERGI ELLER OFÖRÄNDRAD POLITIK?

När det gäller utvecklingen av förnybar energi kan EU antingen välja att bedriva ”oförändrad politik” (” business-as-usual ”)[4] eller också anta en enhetlig politik som främjar den. Förnybar energi beräknas nå en andel på mellan 10,5 och 12,5 % 2020 med oförändrad politik. Detta kan jämföras med scenariot med en aktivt främjande politik, då förnybar energi kan nå 20 % år 2020, i linje med Europaparlamentets och Europeiska rådets hållning.

Genomförbarhet

Den första frågan är om det är genomförbart med en mycket högre andel. Två aspekter undersöks: tillgången på tillräckligt med biomassa för energianvändning och elsystemets kapacitet att ta upp tillräckliga mängder vindkraft eller andra former av variabel energi.

För att uppnå till exempel en andel på 20 % förnybar energi skulle det krävas högst 230 miljoner ton oljeekvivalenter (Mtoe) bioenergi, uppdelade på inhemsk produktion och import. Utifrån ett konservativt antagande att 15 % av den biomassa som används importeras[5], skulle det bidrag som kommer från EU behöva vara högst 195 Mtoe. Ett sådant resultat bygger på kommissionens energimodeller och förefaller vara möjligt att uppnå. Det kan också jämföras med Europeiska miljöbyråns bedömning att EU25 år 2020 kommer att kunna producera 235 Mtoe bioenergi 2020.[6] I denna bedömning som utgår från EU25 ingår inte Rumänien och Bulgarien, länder som har låg inhemsk energiförbrukning och hög potential att producera bioenergi. Det kan därför antas att tillgången på biomassa inte kommer att hindra genomförbarheten.

Likaledes kan variabel energi bidra med upp till 18 % av elproduktionen. Detta anses inte medföra problem med genomförandet (driftsavbrott): flera omfattande studier visar att det är tekniskt möjligt att integrera en så stor andel variabel energi i kraftnätet.[7]

Det är också värt att notera att de energimodeller som används tar hänsyn till elsektorns (ofta långa) investeringscykler (tillgångarnas avskrivningstider) när man bestämmer tillväxttakt för nya tekniska lösningar och tidpunkter för ersättning av konventionell energi med förnybar energi.

Kostnader

Eftersom externa kostnader och vinster inte bakas in helt kostar de flesta typerna av förnybar energi mer än det konventionella alternativet. Skillnaden väntas krympa, men inte försvinna till 2020.

Med energipriser som bygger på att oljan kostar 48 USD/fat väntas den förnybara energi som används i scenariot ”oförändrad politik” kosta 13 miljarder euro mer per år än de konventionella alternativen år 2020. För en andel förnybar energi på 20 % skulle merkostnaden bli 24–31 miljarder euro. Merkostnaderna skulle dock nästan helt vägas upp om oljepriserna vore högre, t.ex. 78 USD/fat, och om koldioxidutsläppen skulle kosta 25 euro/ton koldioxid.

Utsläpp av växthusgaser

Med scenariot ”oförändrad politik” skulle det bli årliga besparingar på 430-600 miljoner ton (Mt) koldioxid genom användning av förnybar energi 2020. Med en andel förnybar energi på 20 % skulle motsvarande siffra vara 600–900 Mt.[8]

Försörjningstrygghet

De politiska scenarierna Green-X och Primes visar att de bränslen som undviks 2020 genom den ökade andelen förnybar energi uppgår till cirka 234–300 Mtoe/år[9] av vilka ungefär 200Mtoe/år skulle importeras. Oljeimporterna från Mellanöstern och OSS kan väntas bli minst 50 Mtoe lägre.

Olja är det bränsle som ger de största problemen med försörjningstrygghet, särskilt i fråga om transporter. Ett scenario med större andel biobränslen skulle vara det bästa för att komma tillrätta med EU:s allvarligaste problem med försörjningstrygghet. Försörjningstrygghet är också en viktig fråga inom uppvärmningssektorn, med tanke på dess stora beroende av olja och gas.

Sysselsättning, BNP och exportmöjligheter

Resultat från Primes och Green-X matades in i modeller av hela ekonomin. De tar bland annat hänsyn till de prisändringar som härrör från främjandet av förnybar energi. Enligt en av de tre modeller[10] som användes skulle BNP bli drygt 0,5 % högre med en 20-procentig andel förnybar energi 2020 än med ”oförändrad politik” och sysselsättningen skulle öka knappt 0,3 %, ungefär 650 000 jobb. Enligt den andra modellen[11] skulle arbetstillfällena i biobränslesektorn öka med 144 000 och BNP skulle öka med ungefär 0,23 %. I den tredje modellen[12], som tillämpades på elsektorn, uppskattades en välfärdsförlust på 0,05 %.

Fokus vid laboreringen med dessa modeller ligger på Europas efterfrågan på energi från förnybara energikällor och på vilka tillgångar som krävs för att producera den. En aktiv politik för förnybar energi skapar också potential för europeiska producenter att exportera denna teknologi. Exportpotentialen är störst för innovativa typer av teknik, men existerar också för väletablerad teknik.

Biologisk mångfald

Klimatförändringen är det största hotet mot den biologiska mångfalden. Den förnybara energins positiva inverkan på utsläppen av växthusgaser bidrar således på ett positivt sätt till den biologiska mångfalden. De lokala effekterna på den biologiska mångfalden från energiproduktion skall dock också beaktas. När det gäller till exempel vindkraft och biobränslen måste produktionsprocesser med en stor negativ effekt på den biologiska mångfalden stoppas: man bör till exempel undvika att placera vindturbiner i ”flaskhalsar” där flyttfåglar måste passera eller fälla regnskog för att kunna producera palmolja till biodiesel. För att dessa produktionsprocesser skall undvikas arbetar kommissionen på riktlinjer för hur miljöeffekter skall tas hänsyn till vid utvecklingen av vindkraft och planerar att utarbeta ett system som en del av översynen av biodrivmedelsdirektivet.

Med tanke på dessa åtgärder kan man dra slutsatsen att påverkan på den biologiska mångfalden från en avsevärt högre andel förnybar energi till största delen skulle vara positiv, redan innan vi analyserar någon negativ effekt på den biologiska mångfalden från konventionell energi. Konventionell energiproduktion har i själva verket stora effekter på den biologiska mångfalden (oljeutsläpp är ett exempel). Med en politik som främjar förnybar energi skulle dessa effekter minska, eftersom en hög andel förnybar energi innebär en lägre andel konventionell energi.

Luftkvalitet

Att ersätta elproduktion från fossila bränslen med förnybar energi har allmänt positiva effekter på luftkvaliteten, särskilt när det bränsle som ersätts är kol. Att ersätta konventionella drivmedel med biobränslen har minimala effekter på luftkvaliteten, på grund av den stränga kontrollen av föroreningar från vägtransporter.

Att ersätta konventionell uppvärmning med biobränsleuppvärmning kan ha negativa effekter på luftkvaliteten om dålig utrustning används. För att undvika allt detta skall ansträngningar göras för att se till att stödåtgärder endast är tillgängliga för utrustning av hög kvalitet.

Internationella aspekter

Europeisk efterfrågan på biomassa, särskilt biobränslen, kan leda till förbättrade handelsförbindelser med Europeiska unionens handelspartner, särskilt utvecklingsländer där flera har potential att producera och exportera biomassa och biobränslen till konkurrenskraftiga priser. Förnybara energikällor kan vara en viktig möjlighet att skapa arbetstillfällen och ge landsbygdsutveckling i utvecklingsländer. En stark politik för förnybar energi i EU kan därför betraktas som ett viktigt redskap i politiken mot utvecklingsländer.

Att sikta på andra andelar än 20 %

Med tillämpning av ett av de scenarier som studeras utfördes en känslighetsanalys för att jämföra effekten av att nå en andel på 20 % 2020 med uppnådda andelar på 16, 18 eller 22 %.

När andelen förnybar energi sätts till en nivå under 20 % blir de beräknade kostnaderna (jämfört med ett 20-procentsscenario) i princip lika stora som de minskade vinsterna. Till exempel skulle varianten ”16 %” medföra 20 % lägre användning av förnybar energi, 19 % mindre besparingar av koldioxidutsläpp, 24 % lägre besparingar av import av fossila bränslen och 23 % lägre investeringskostnader.

Om andelen förnybar energi däremot sattes till en nivå över 20 % – som i varianten ”22 %” – ökar kostnaderna mer än vinsterna. 10 % mer förnybar energi skulle användas, besparingarna av koldioxidutsläpp och import av fossila bränslen skulle öka i motsvarande grad (7 respektive 12 %), men investeringskostnaderna skulle öka med 26 %.

Detta förstärker det kloka i att inte sikta på en andel över 20 %.

Slutsats

Utifrån denna analys och vilken politisk vikt som läggs vid respektive faktor, skulle det vara rimligt för EU att dra slutsatsen att det är värt att inta en aktiv hållning i förhållande till förnybar energi, med ett ambitiöst mål för 2020.

HUR SKALL FÖRNYBAR ENERGI FRÄMJAS?

OM EU SKALL STRÄVA EFTER ETT MÅL MED EN HÖGRE ANDEL FÖRNYBAR ENERGI 2020 MÅSTE VI KOMMA FRAM TILL HUR.

Alternativ för vilka redskap som skall användas

Icke bindande åtgärder som frivilliga överenskommelser, konsumentinformation och FoU kan vara till hjälp. De kan dock inte ensamma förväntas leda till någon betydande ökning av andelen förnybar energi till 2020.

Ansträngningar för att baka in externa kostnader pågår, men det går långsamt framåt och är inte tillräckligt för att gemenskapens mål om förnybar energi skall nås.

Mål har en lång tradition som instrument i EU:s politik för främjande av förnybar energi. I synnerhet de rättsliga mål som gemenskapen har antagit för förnybar energi inom elproduktion[13] och transport[14] har lagt grunden till tillväxt i båda sektorerna. Om EU skall göra en allvarlig ansträngning för att nå en mycket högre andel förnybar energi, förefaller det vara nödvändigt att fortsätta med en målbaserad strategi.

Sektorspecifika mål eller ett enda mål för förnybar energi?

Som ett alternativ till att bygga på det nuvarande systemet med sektorspecifika mål skulle det vara möjligt att byta till ett system med ett enda mål för förnybar energi för varje medlemsstat. Fördelen skulle vara att marknaden får full flexibilitet när det gäller att välja hur målet skall uppnås. I princip skulle man då kunna hålla kostnaderna för detta på ett minimum. Generellt sett förefaller detta vara en ändamålsenlig strategi för framtida politik.

Man bör dock ta hänsyn till att ett av huvudsyftena med mål är att de skall ge trygghet åt investerarna. Det är också viktigt att undvika risken att marknaden investerar i den teknik som för närvarande är billigast. Detta leder till förseningar i utvecklingen av mer lovande och effektiva tekniska lösningar, beroende på att de kostar mer. Begränsningen för de tekniska lösningarna skulle kunna innebära att målen med försörjningstrygghet samt minskade utsläpp skulle kunna missas.

Dessa risker är särskilt tydliga för biobränslen, det enda tillgängliga energislaget som kan minska problemen med (den kritiska) försörjningstryggheten och utsläppen inom transportsektorn.

Enligt denna analys skulle den mer balanserade tekniska utveckling som skapas genom sektorspecifika mål för biobränslen leda till mer långsiktiga ekonomiska och miljömässiga vinster. Rekommendationen är därför att man bör anta ett minimimål för biobränsleanvändning år 2020.

Olika blandningar av förnybar energi

För att undersöka den möjliga utvecklingen för varje energisektor har tre scenarier tagits fram, vart och ett med en andel förnybar energi på 20 % 2020, men med olika fördelning mellan sektorerna.

1. Ett scenario Primes med ”höggradigt förnybara energikällor och effektivitet” enligt vilket förnybar energi skulle svara för 43 % av elproduktionen, 15 % av bensin- och dieselförbrukningen för transporter och 16 % av uppvärmning och kylning.

2. Ett scenario Green-X med ”lägsta kostnaderna”, som börjar med den billigaste tekniken, ger mer förnybar energi inom elproduktionen än i Primes-scenariot och mindre inom transporter (12 %).

3. Ett ”balanserat” scenario Green-X i vilket potentialen hos förnybar energi utnyttjas genom likartade insatser inom alla sektorer och för alla tekniska lösningar. Detta ger en högre andel förnybar energi inom uppvärmning och kylning än i de andra scenarierna (21 %), en lägre andel för el (34 %) och en mellannivå för transport (14 %).

Med utgångspunkt från dessa scenarier förefaller ett mål på 14 % specifikt för biobränsle vara optimalt. Även om en sådan ökning är genomförbar bör dock en mer försiktig hållning intas när det gäller att fastställa ett bindande minimimål.

I konsekvensbedömningen förklaras således varför – baserat på konservativa bedömningar om tillgång till hållbart producerade biobränslen samt om tekniska lösningar för tillverkning av bilmotorer och produktion av biobränsle – ett rimligt mål för 2020 skulle ligga runt 31 Mtoe för drivmedelsförbrukning.

Utifrån denna analys och beroende på vilken politisk vikt som läggs vid de olika omnämnda faktorerna rekommenderas en kombination av ett övergripande mål för förnybar energi på 20 % till 2020 och ett sektorspecifikt mål för biobränslen på 10 %.

[1] Ordförandeskapets slutsatser 7775/06 av den 24 mars 2006.

[2] Europaparlamentets resolution av den 14 december 2006.

[3] Enligt den modell som använts i denna konsekvensbedömning är en andel på 20 % 2020 (som parlamentet efterlyser) förenlig med en andel på 15 % 2015 (som Europeiska rådet föreslår).

[4] Det är viktigt att notera att scenariot ”oförändrad politik”, som beskrivs här, inte är detsamma som ett grundscenario, eftersom det inbegriper cirka 13 % mer energibesparingar än vad som kan förväntas enligt grundscenariot, och det avspeglar därför de åtgärder som presenteras i handlingsplanen för energieffektivitet [KOM(2006) 545].

[5] De flesta regioner i världen har en större potential för biomassa i förhållande till sin beräknade energiefterfrågan än Europa har, och kan därför producera biomassa för export. Importerad biomassa kommer troligen att utgöra ett viktigt bidrag till EU:s förnybara energi 2020.

[6] Europeiska miljöbyrån (2006). Hur mycket bioenergi kan Europa producera utan att skada miljön? EEA rapport nr 7/2006.

[7] Konferensdokument från GWPC 2006: ” Design and operation of Power Systems with Large Amounts of Wind Power, first results of IEA collaboration ”. Se IEA:s webbplats ” Implementing Agreement on Wind ”: http://www.ieawind.org/AnnexXXV/Task25_Publications.html.

[8] Beräkningarna av utsläpp omfattar koldioxid, men inte utsläpp av andra växthusgaser som omfattas av Kyotoprotokollet, däribland metan (CH4) och dikväveoxid (N2O). Detta innebär att fördelarna med biomassa i fråga om växthusgaser är övervärderade, eftersom produktionsprocessen (ingår i livscykelanalysen) ger utsläpp av både CH4 och N2O. Beräkningarna av utsläpp omfattar också enbart direkta utsläpp, inte livscykelutsläpp. Dessa metodologiska frågor är särskilt viktiga för biobränslen och full hänsyn har tagits till dem i konsekvensbedömningen inför översynen av biodrivmedelsdirektivet. [ref]

[9] Siffrorna från scenariot i Primes-modellen över ”höggradigt förnybara energikällor och effektivitet” är 234 Mtoe, medan scenarierna i Green-X sträcker sig mellan 250 och 300 Mtoe.

[10] ASTRA-modellen användes för att bedöma påverkan på sysselsättning och BNP från en andel förnybar energi på 20 % i alla tre energisektorerna.

[11] En modell med indata/utdata konstruerades, med indata från kommissionens modell för jordbruksmarknaden ESIM, för att bedöma effekterna på BNP och sysselsättning om andelen biobränslen är 14 %.

[12] Modellerna PACE-POLES användes för att uppskatta effekterna på BNP om andelen förnybara energikällor i elproduktionen är 35 %.

[13] Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77 av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33).

[14] Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/30/EG av den 8 maj 2003 om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel för transport (EUT L 123, 17.5.2003, s. 42).