MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Vitbok om tjänster av allmänt intresse

1. Inledning

Under de senaste åren har Europeiska unionens roll i arbetet med att forma framtiden för tjänster av allmänt intresse [1] stått i centrum för debatten om den europeiska samhällsmodellen. Europeiska kommissionen erkänner den avgörande betydelse som välfungerande, lättillgängliga, prisvärda och högkvalitativa tjänster av allmänt intresse har för EU-medborgarnas livskvalitet, miljön och de europeiska företagens konkurrenskraft. Den antog därför en grönbok om tjänster i allmänhetens intresse [2] som innebar början på ett brett offentligt samråd om det bästa sättet att främja högkvalitativa tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen. I grönboken uppmanades de tillfrågade att lämna synpunkter på vilken övergripande roll Europeiska unionen bör spela i arbetet med att definiera de mål som ställs upp för tjänster av allmänt intresse, och hur tjänsterna skall organiseras, finansieras och utvärderas.

[1] Se definitionerna i bilaga I

[2] KOM(2003) 270, 21.5.2003

Den debatt som inleddes med grönboken väckte avsevärt intresse och välkomnades av många intresserade parter. Kommissionen mottog nästan 300 bidrag från ett stort urval tillfrågade, inklusive många av medlemsstaterna [3]. Kommissionen har skrivit en rapport om det offentliga samrådet där bidragen analyseras, och den ligger till grund för denna vitbok [4].

[3] Bidragens hela text återfinns på kommissionens webbplats: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/services_general_interest/comments/public_en.htm

[4] Rapport om det offentliga samrådet om grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, kommissionens arbetsdokument, SEK(2004) 326, 15.3.2004, som finns att läsa på http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/services_general_interest

I linje med den begäran som Europaparlamentet framförde i resolutionen om grönboken av den 14 januari 2004 [5], drar kommissionen sina slutsatser på grundval av debatten i den nuvarande vitboken.

[5] Europaparlamentets resolution om grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, 14.1.2004, (T5-0018/2004)

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén [6] och Regionkommittén [7] har också diskuterat de frågor som tas upp i grönboken och lämnat yttranden.

[6] Yttrande om grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, CESE 1607/2003, 11.12.2003

[7] Regionkommitténs yttrande av den 20 november 2003 om grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, CdR 149/2003 slutlig

Vidare blev frågan om tjänster av allmänt intresse föremål för intensiva diskussioner i konventet om Europas framtid.

Slutligen har EG-domstolen granskat flera aspekter som hänger samman med tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i synnerhet när det gäller finansieringen, och fattat ett viktigt avgörande om ersättning för allmännyttiga tjänster [8].

[8] Dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00 Altmark Trans

Debatten har visat att det finns avsevärda skillnader när det gäller åsikter och perspektiv. Likväl tycks alla vara eniga om behovet av att skapa en harmonisk kombination av marknadsmekanismer och uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Tjänster av allmänt intresse och det sammanhang där de levereras, inklusive i Europeiska unionen, befinner sig i ständig utveckling och kommer att fortsätta att utvecklas. Denna vitbok innebär inte att kommissionen har för avsikt att avsluta den debatt som har utvecklats på europeisk nivå. Syftet är att bidra till den pågående diskussionen och föra den ett steg längre genom att definiera unionens roll och skissera ramar som gör att dessa tjänster kan fungera väl.

I vitboken beskrivs kommissionens tillvägagångssätt för att ge Europeiska unionen en positiv roll genom att forma högkvalitativa tjänster av allmänt intresse, och här presenteras huvuddragen i en strategi för att se till att alla medborgare och företag i Europeiska unionen får tillgång till högkvalitativa tjänster till ett rimligt pris. I vitboken koncentrerar vi oss på några av de centrala frågorna i debatten, eftersom det vore omöjligt att diskutera allt som tagits upp under det offentliga samrådet. Mer detaljerade frågor kommer att tas upp inom ramen för relevanta politikområden.

2. Delat ansvar för offentliga myndigheter i unionen

Den offentliga diskussionen om grönboken har visat att det råder allmän enighet om vikten av att de europeiska samhällena får tillgång till högkvalitativa tjänster av allmänt intresse. Fördelningen av arbetsuppgifter och behörighet mellan unionen och medlemsstaterna innebär att man delar på ansvaret, men det är medlemsstaternas sak att fastställa exakt vilka tjänster som skall levereras och hur detta skall gå till.

2.1 En viktig aspekt av den europeiska modellen

Debatten om grönboken har bekräftat hur viktigt det är med tjänster av allmänt intresse i den europeiska samhällsmodellen. Trots att det ibland finns avsevärda skillnader i åsikter och synsätt mellan de olika deltagarna i debatten har samrådet visat att det finns konsensus om behovet av att leverera högkvalitativa och prisvärda tjänster av allmänt intresse till alla medborgare och företag i Europeiska unionen. Debatten har också visat att det i unionen råder en gemensam syn på vad dessa tjänster av allmänt intresse är för något. Begreppet återspeglar gemenskapens värderingar och mål och baseras på en uppsättning gemensamma grundstenar, inbegripet tjänster till alla, kontinuitet, kvalitet, rimliga priser och skydd för användare och konsumenter.

I unionen är tjänster av allmänt intresse viktiga för att värna om den sociala och territoriella sammanhållningen, liksom den europeiska ekonomins konkurrenskraft. Medborgare och företag förväntar sig med rätta att ha tillgång till tjänster av allmänt intresse inom hela unionen. För unionens medborgare är denna möjlighet en viktig komponent i det europeiska medborgarskapet, och den är nödvändig för att de fullt ut skall kunna åtnjuta sina grundläggande rättigheter. För företagen är tillgången på högkvalitativa tjänster av allmänt intresse en oundgänglig förutsättning för en konkurrenskraftig verksamhet. Leveranserna av högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse är därför en viktig del av unionens strategiska mål att "bli världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska, kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning [9]".

[9] Europeiska rådet i Lissabon den 23-24 mars 2000, ordförandeskapets slutsatser punkt 5. Se http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html

I grönboken betonade kommissionen att tjänster av allmänt intresse har bidragit till att man har uppnått gemenskapens mål på flera politikområden. Samtidigt har gemenskapens politik i hög grad bidragit till att förbättra kvalitet, valfrihet och effektivitet när det gäller flera tjänster av allmänt intresse.

I enlighet med de principer som fastställs i artikel 16 i EG-fördraget [10] och i artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter [11] beaktar kommissionen fullt ut den särpräglade roll som tjänster av allmänt intresse spelar inom de politikområden och verksamheter som faller inom dess behörighet. Den kommer att eftersträva att Europeiska unionen fortsätter att lämna ett positivt bidrag till utvecklingen av tjänster av allmänt intresse som en del av den europeiska modellen, samtidigt som den respekterar den mångfald av traditioner, strukturer och förhållanden som förekommer i medlemsstaterna. I linje med principerna om bättre lagstiftning [12] kommer bedömningen av effekterna av viktiga initiativ [13] och regelbunden utvärdering av den relevanta gemenskapspolitiken att bidra till att detta mål uppnås.

[10] Artikel 16: "Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 73, 86 och 87 och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja social och territoriell sammanhållning, skall gemenskapen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom detta fördrags tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter"

[11] Artikel 36: "Unionen skall för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och praxis i enlighet med konstitutionen"

[12] Meddelande från kommissionen - Styrelseformerna i EU: Bättre lagstiftning, KOM(2002) 275 slutlig, 5.6.2002

[13] Meddelande från kommissionen om konsekvensanalys, KOM(2002) 276, 5.6.2002

Vid denna avgörande tidpunkt i unionens utveckling måste särskild uppmärksamhet ägnas åt utvecklingen i de nya medlemsstaterna och åt deras specifika behov, särskilt med hänsyn till att deras ekonomier har genomgått en fullständig omvandling under de senaste tjugo åren.

2.2 Ett ansvar för offentliga myndigheter

Leveranserna av tjänster av allmänt intresse kan organiseras i samarbete med den privata sektorn eller överlåtas på privata eller offentliga företag, men det är de berörda offentliga myndigheterna som skall definiera vilka uppdrag och skyldigheter som tjänster av allmänt intresse skall omfatta. De relevanta offentliga myndigheterna är också ansvariga för att reglera marknaden och för att se till att aktörerna sköter de uppdrag de har blivit anförtrodda.

Under samrådet om grönboken betonades det att de berörda offentliga myndigheterna inom ramen för en konkurrensutsatt inre marknad måste bibehålla behörigheten att se till att fastställda mål för den offentliga politiken uppnås och att demokratiska val respekteras, inklusive de som gäller kvalitetsnivå och kostnader. De offentliga myndigheterna måste ha tillgång till lämpliga instrument och sakkunskap. I befintliga, sektorsindelade gemenskapsbestämmelser föreskrivs särskilda rättsliga instrument och befogenheter som innebär att myndigheterna i medlemsstaterna kan genomdriva politiska mål inom den offentliga sektorn. Framför allt bör medlemsstaterna uppmärksamma regleringsmyndigheternas allt mer komplicerade arbetsuppgifter och ge dem nödvändiga instrument och resurser.

2.3 Delat ansvar mellan unionen och medlemsstaterna

Redan i grönboken konstaterade kommissionen att EG-fördraget ger gemenskapen en hel rad möjligheter att se till att användarna i Europeiska unionen får tillgång till högkvalitativa och prisvärda tjänster av allmänt intresse. Likväl ankommer det främst på de relevanta nationella, regionala och lokala myndigheterna att definiera, organisera, finansiera och kontrollera dessa tjänster.

Idén om det delade ansvaret ligger bakom bestämmelserna i artikel 16 i EG-fördraget, där gemenskapen och medlemsstaterna åläggs att inom sina respektive ansvarsområden se till att deras politik gör det möjligt för leverantörer av tjänster av allmänt intresse att fullgöra sitt uppdrag. Medlemsstaternas rätt att ge ekonomiska aktörer särskilda skyldigheter i samband med tillhandahållande av allmännyttiga tjänster och se till att de följer reglerna framgår också av artikel 86.2 i EG-fördraget [14].

[14] Artikel 86.2: "Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse"

I debatten om grönboken rådde stor enighet om att det inte var nödvändigt att ge gemenskapen ytterligare befogenheter när det gäller tjänster av allmänt intresse. Kommissionen håller i princip med om den analysen. Den anser att de befogenheter som gemenskapen för närvarande har när det gäller dessa tjänster är passande och tillräckliga för att det skall vara möjligt att bibehålla och utveckla välfungerande tjänster runt om i EU.

Samtidigt välkomnar kommissionen den ändring av bestämmelserna i den nuvarande artikel 16 i EG-fördraget som föreslås genom artikel III-6 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa. I artikel III-6 står det:

"Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna III-55, III-56 och III-136 och med beaktande av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har som tjänster vilka värdesätts av alla i unionen och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att främja unionens sociala och territoriella sammanhållning, skall unionen och medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom denna konstitutions tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval av principer och villkor, bland annat ekonomiska och finansiella, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Dessa principer och villkor skall fastställas i europeiska lagar."

När fördraget om en konstitution har trätt i kraft kommer ovanstående bestämmelse att utgöra ytterligare en rättslig grund för gemenskapsåtgärder på området för tjänster av allmänt intresse, inom ramen för unionens befogenheter och konstitutionens tillämpningsområde.

3. Vägledande principer i kommissionens arbete

Kommissionens arbete grundar sig på en rad principer som återspeglas i gemenskapens sektorspolitik, och som kan formuleras på grundval av debatten om grönboken.

3.1 Offentliga myndigheter bör kunna arbeta närmare medborgarna

Under samrådet betonades det att tjänster av allmänt intresse skall organiseras och regleras så nära medborgarna som möjligt och att subsidiaritetsprincipen måste respekteras.

Kommissionen respekterar den centrala roll som medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna spelar när det gäller att leverera tjänster av allmänt intresse. Denna roll återspeglas i gemenskapens regler om tjänster av allmänt intresse, som grundar sig på åtgärder av varierande omfattning och användning av olika typer av instrument i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Liksom tidigare har kommissionen för avsikt att vid behov lägga fram förslag till sektorspecifik lagstiftning bara på sådana områden som i likhet med de stora IT-industrierna har en uppenbar europeisk dimension, och där det finns ett tydligt behov av att definiera en europeisk tolkning av begreppet "allmänt intresse". I sådan gemenskapslagstiftning fastställs i allmänhet bara ramar för lagstiftningen som med hänsyn till särskilda nationella förhållanden kan genomföras och göras mer detaljerad av medlemsstaterna.

3.2 Allmännyttiga tjänster på konkurrensutsatta, öppna marknader

Mot bakgrund av samrådet anser kommissionen fortfarande att målen för en öppen och konkurrensutsatt inre marknad är förenliga med tillhandahållandet av högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse. Genomförandet av den inre marknaden har bidragit till ökad effektivitet och gjort att ett flertal tjänster av allmänt intresse blivit mindre kostsamma. Detta har lett till ökad valfrihet bland erbjudna tjänster, vilket är särskilt märkbart inom sektorerna för telekommunikationer och transport [15].

[15] En detaljerad utvärdering kommer att lämnas i kommissionens arbetsdokument "Utvecklingen av prestanda inom nätverksindustrier som levererar tjänster i allmänhetens intresse - Rapport 2004"

I vissa situationer kan det emellertid bli nödvändigt att samordna arbetet för att nå ett nationellt mål inom den offentliga politiken med vissa av de mål som gemenskapen har fastställt. I fördraget behandlas de frågorna i artikel 86.2, där det föreskrivs att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte omfattas av bestämmelserna i fördraget när det är nödvändigt för att de skall kunna fullgöra sitt uppdrag av allmänt intresse. Detta innebär att det enligt EG-fördraget, och på de villkor som fastställs i artikel 86.2, i händelse av en tvist är viktigare att en tjänst av allmänt intresse utförs effektivt än att fördragets regler tillämpas [16]. Uppdraget är alltså skyddat i högre grad än själva tillvägagångssättet. Bestämmelsen i fördraget gör det sålunda möjligt att förena förverkligandet av målen för den offentliga politiken med genomförandet av konkurrenspolitiken i EU som helhet, i synnerhet behovet av att säkra lika konkurrensvillkor för alla aktörer som levererar tjänster av allmänt intresse och bästa möjliga utnyttjande av offentliga resurser.

[16] Tillämpningen av artikel 86.2 förklaras i detalj i kommissionens meddelande om tjänster i allmänhetens intresse i Europa, EGT C 17, 19.1.2001, s. 4

3.3 Sammanhållning och samhällsomfattande tillgång

För att främja den sociala och territoriella sammanhållningen i Europeiska unionen är det utomordentligt viktigt att alla medborgare och företag, oavsett var de befinner sig, får tillgång till prisvärda och högkvalitativa tjänster av allmänt intresse, och att man minskar nackdelarna för gemenskapens yttersta randområden. Kommissionen är fast besluten att inom samtliga politikområden främja och förbättra effektiv tillgång till samhällsomfattande tjänster av allmänt intresse.

I det sammanhanget är samhällsomfattande tjänster ett nyckelbegrepp som gemenskapen har utvecklat för att säkerställa en effektiv tillgång till tjänster som betraktas som nödvändiga [17]. Begreppet innefattar alla medborgares rätt till vissa tjänster som anses nödvändiga, samt en skyldighet för företag att leverera en viss tjänst på bestämda villkor, inbegripet fullständig geografisk täckning och rimliga priser. Samhällsomfattande tjänster är ett dynamiskt och flexibelt begrepp som har visat sig vara ett effektivt skydd för de som annars inte skulle kunna skaffa sig nödvändiga tjänster. Det kan ses över regelbundet för att anpassas till den politiska, sociala, ekonomiska och tekniska utvecklingen. Begreppet innebär att man kan fastställa gemensamma principer på EU-nivå och att genomförandet av principerna överlåts på medlemsstaterna, så att man i enlighet med subsidiaritetsprincipen kan ta hänsyn de särskilda förhållandena i varje land.

[17] Se grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, KOM(2003) 270, 21.5.2003, punkterna 50-54

Inom ramen för strukturpolitiken bidrar gemenskapen till att förhindra att sårbara sociala grupper eller regioner utesluts från tillgången till nödvändiga tjänster [18]. Strukturfonderna kan på vissa villkor användas för att medfinansiera investeringar i infrastrukturer för nätverk [19]. Dessutom förbättrar gemenskapens politik för transeuropeiska nätverk tillgången till transporter, energi och kommunikationsnätverk i mer avlägset belägna områden, och den kommer att bidra till att förena de nya medlemsstaterna med den infrastruktur som finns i EU-15, så att en hög nivå på kvalitet, säkerhet och trygghet bibehålls. I sitt initiativ för europeisk tillväxt har kommissionen lagt fram ett ambitiöst program för genomförandet av prioriterade gränsöverskridande projekt på områdena för transport, energi och nätverk för bredbandskommunikation [20].

[18] Ett nytt partnerskap för sammanhållning, Tredje rapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen, KOM(2004), 18.2.2004

[19] Se exempelvis kommissionens arbetsdokument: Riktlinjer med kriterier och regler för införande av strukturfonder för att stödja elektronisk kommunikation, SEK(2003) 895

[20] Meddelande från kommissionen - Europeiska unionens initiativ för tillväxt - Investeringar i nätverk och kunskap för tillväxt och sysselsättning - Slutrapport till Europeiska rådet, 11.11.2003, KOM(2003) 690 slutlig

3.4 Värna om kvalitet, säkerhet och trygghet

Av det offentliga samrådet framgick hur viktigt det är att värna om en hög nivå på kvalitet, säkerhet och trygghet. Kommissionen håller med om att alla medborgare och användare skall få tillgång till högkvalitativa tjänster av allmänt intresse. Den fysiska säkerheten måste också garanteras alla konsumenter, användare, personer som arbetar med produktion och leverans av dessa tjänster samt allmänheten, och de skall skyddas mot tänkbara hot, exempelvis terrorism och miljökatastrofer. Säkra tjänsteleveranser, och i synnerhet en tryggad tillgång, är ett viktigt krav som måste beaktas när man definierar tjänsteuppdragen. Villkoren för tjänsteleveranser måste också i tillräcklig utsträckning motivera aktörerna att bibehålla lämpliga nivåer på långsiktiga investeringar. Kvalitet och tryggad försörjning medför en kostnad för samhället som i tillräcklig grad och på ett öppet sätt bör vägas mot de förväntade fördelarna.

I linje med unionens politik för en hållbar utveckling har tjänster av allmänt intresse också ställts i relation till miljöskyddet och de speciella särdragen i tjänster av allmänt intresse som är direkt kopplade till miljöområdet, exempelvis inom vatten- och avfallssektorerna.

Kommissionen beaktar fullt ut dessa krav och kommer att se till att gemenskapens politik bidrar till och underlättar att man i verksamheterna följer normerna för kvalitet, säkerhet och trygghet. Kommissionen kommer också att kontrollera utvecklingen, särskilt inom ramen för de regelbundna utvärderingarna och sektorsrapporterna.

3.5 Skyddet för konsumenternas och användarnas rättigheter

Samrådet om grönboken har visat att det finns en bred enighet om att leveranserna av tjänster av allmänt intresse måste organiseras på ett sätt som i hög grad värnar om konsumenternas och användarnas rättigheter. Vid utformningen av sin politik har kommissionen för avsikt att utgå från de principer som fastställs i grönboken och i kommissionens meddelande om tjänster i allmänhetens intresse i Europa som offentliggjordes i september 2000 [21].

[21] KOM(2000) 580, 20.9.2000, EGT C 17, 19.1.2001. Se särskilt punkterna 8-13

Till dessa rättigheter hör bland annat tillgången till tjänster, inbegripet gränsöverskridande tjänster, i hela unionen och för alla befolkningsgrupper. Tjänsterna skall levereras till ett rimligt pris, det skall finnas särskilda system för personer med låg inkomst, och tjänsterna skall garantera fysisk säkerhet, trygghet och pålitlighet, kontinuitet, hög kvalitet, valfrihet, öppenhet och tillgång till information från leverantörer och regleringsmyndigheter.

Genomförandet av dessa principer kräver i allmänhet att det finns oberoende regleringsorgan med tydligt definierade behörigheter och arbetsuppgifter. Till dem hör behörighet att fastställa sanktioner (möjligheter att övervaka införlivandet och genomförandet av regler om samhällsomfattande tjänster) och de bör innehålla bestämmelser för aktivt deltagande av representanter för konsumenter och användare för att fastställa och utvärdera tjänster, tillgång till lämpliga mekanismer för klagomål och ersättning och en utvecklingsklausul som innebär att kraven kan förändras i takt med förändrade behov och önskemål hos konsumenter och användare och förändringar i ekonomin och tekniken. Regleringsorganen skall också övervaka marknadsutvecklingen och tillhandahålla uppgifter för utvärderingar.

3.6 Kontroll och utvärdering av prestationerna

På grundval av det offentliga samrådet är kommissionen övertygad om att systematiska utvärderingar och kontroller är viktiga redskap för att bibehålla och utveckla högkvalitativa, lättillgängliga, prisvärda och effektiva tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen. Kommissionen erkänner också det särskilda ansvar som vilar på gemenskapens institutioner när det gäller att på grundval av nationella uppgifter utvärdera tjänster som omfattas av sektorsspecifika gemenskapsramar. En utvärdering på gemenskapsnivå bör emellertid också övervägas även på andra områden, om det i enskilda fall kan konstateras att en sådan skulle tillföra ett mervärde.

I linje med resultaten från det offentliga samrådet anser kommissionen att utvärderingar skall vara flerdimensionella och omfatta samtliga rättsliga, ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter. I alla händelser måste man vid varje utvärdering beakta särdragen inom den sektor som utvärderas och de varierande förhållandena i de olika medlemsstater och deras regioner. Utvärderingarna bör grundas på jämförbara uppgifter som regelbundet lämnas av medlemsstaterna eller nationella regleringsorgan.

3.7 Respekten för tjänsternas och villkorens mångfald

Samrådet har också belyst skillnaderna mellan olika tjänster av allmänt intresse och konsumenternas och användarnas skilda behov och önskemål, som är avhängiga av varierande ekonomiska, sociala, geografiska och kulturella villkor. Dessutom betonades det att många social- och sjukvårdstjänster var av en sådan personlig karaktär att de måste omfattas av krav som i hög grad skiljer sig från de som ställs på nätverksindustrierna. När det gäller radio och TV är det viktigt att beakta behovet av radio och TV i allmänhetens tjänst för att uppfylla demokratiska, sociala och kulturella behov i alla samhällen [22]. Kommissionen stödjer detta synsätt.

[22] Protokoll (nr 32) om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna som fogats till EG-fördraget genom Amsterdamfördraget

I gemenskapens politik på områden som gäller tjänster av allmänt intresse är det också nödvändigt att ta hänsyn till mångfalden av olika tjänster av allmänt intresse och de sammanhang i vilka de levereras. Detta innebär emellertid inte att gemenskapens politik kan sakna enhetlighet inom olika sektorer, eller att det vore meningslöst att utveckla gemensamma begrepp som kan användas inom flera sektorer.

I det här sammanhanget bör det noteras att kommissionens förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden [23] bara berör tjänster som motsvaras av en ekonomisk verksamhet. Det omfattar inte icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, utan bara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Vidare utesluts vissa tjänster som av medlemsstaterna kan betraktas som tjänster i allmänt ekonomiskt intresse, exempelvis transporter, eller också är de föremål för undantag från principen om ursprungsland, exempelvis post- och eltjänster och gas- och vattendistribution. Vad viktigare är; förslaget innebär inte att medlemsstaterna åläggs att konkurrensutsätta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och det innebär heller ingen inblandning i hur de finansieras eller organiseras.

[23] KOM(2004) 2, 13.1.2004

3.8 Ökad öppenhet

Öppenhetsprincipen är ett nyckelbegrepp när det gäller att utveckla och genomföra politiken för tjänster av allmänt intresse. Öppenheten innebär att de offentliga myndigheterna kan utöva sitt ansvar och att man kan fatta demokratiska beslut som sedan respekteras. Principen bör tillämpas på alla aspekter av leveransprocessen och omfatta definitionen av uppdraget för tjänster av allmänt intresse, organisation, finansiering och reglering av tjänsterna, liksom produktion och utvärdering, inklusive mekanismer för att hantera klagomål.

Tillämpningen av gemenskapens lagstiftning har redan bidragit till att öka öppenheten inom tjänster av allmänt intresse i unionen. Kommissionen ämnar fortsätta arbetet för att ytterligare öka öppenheten inom samtliga politikområden som berör tjänster av allmänt intresse. Medlemsstaterna bör också garantera fullständig öppenhet i genomförandet av gemenskapens lagstiftning och andra relevanta nationella bestämmelser.

3.9 Tydligare lagstiftning

Under samrådet om grönboken påpekades det att tillämpningen av gemenskapens regelverk på tjänster av allmänt intresse på vissa områden inte är tillräckligt tydlig. Särskilt gällde detta tillämpningen av reglerna för statligt stöd på finansieringen av tjänster av allmänt intresse, liksom reglerna för upphandling och tjänstekoncessioner. Socialtjänsternas och sjukvårdens situation nämndes också.

Kommissionen är medveten om att det kan vara komplicerat att tillämpa gemenskapens lagstiftning på tjänster av allmänt intresse. Därför kommer den, utan att det påverkar tillämpningen av prejudikaten från EG-domstolen och förstainstansrätten, att förtydliga gemenskapslagstiftningen om tjänster av allmänt intresse. Så som framgår nedan har kommissionen redan uppnått en modernisering av de befintliga reglerna för offentlig upphandling och tagit initiativ på området för statligt stöd och offentlig-privata partnerskap [24].

[24] Se avsnitt 4.2 och 4.3 nedan

4. Nya riktlinjer för en enhetlig politik

4.1 Respekten för mångfalden inom enhetliga ramar

En av de nyckelfrågor som togs upp i grönboken var behovet av ett ramdirektiv för tjänster av allmänt intresse. Åsikterna som framkom inom ramen för det offentliga samrådet gick vitt isär, och ett antal medlemsstater ställde sig skeptiska till förslaget, liksom Europaparlamentet. Resultatet blev att det förblev tveksamt om ett ramdirektiv vore den bästa vägen framåt för närvarande. Under samrådet har det vidare inte visat sig att ett övergripande regelverk skulle ha ett större mervärde än sektorsspecifika arbetsmodeller.

Kommissionen anser därför att det är lämpligt att inte lägga fram något förslag för närvarande, men avser likväl se över frågan igen i ett senare skede. Vid denna översyn kommer eventuella lagförslag från kommissionen att bli föremål för en utvidgad analys av de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna [25].

[25] Kommissionens meddelande om konsekvensanalys, KOM(2002) 276 slutlig, 5.6.2002

Vad gäller tidsplanen för en sådan förnyad översyn kan hänsyn också tas till att konstitutionsfördragets framtida ikraftträdande och den föreslagna artikel III-6 i konstitutionen kommer att utgöra ytterligare en rättslig grund, att fogas till dem som redan finns. Kommissionen anser att det är lämpligt att se över frågan på nytt när konstitutionfördraget har trätt i kraft.

För närvarande kommer kommissionen i allmänhet att fortsätta att bedriva och utveckla sektorspolitiken genom att, vid behov och när så är lämpligt, föreslå sektorsspecifika bestämmelser som gör det möjligt att beakta särskilda krav och omständigheter inom varje sektor. Utan att det påverkar tillämpningen av befintliga sektorsspecifika gemenskapsbestämmelser kommer ett övergripande arbetssätt emellertid att övervägas inom vissa specialområden, exempelvis när det gäller konsumenternas intressen, kontroll och utvärdering av tjänster av allmänt intresse, tillämpningen av reglerna för statligt stöd på ekonomiska ersättningar och utnyttjandet av strukturfonderna för att stödja tjänster av allmänt intresse.

Medan frågan om behovet av ett rättsligt raminstrument väckte avsevärd debatt ansågs det under det offentliga samrådet allmänt att gemenskapens åtgärder på området för tjänster av allmänt intresse måste vara konsekventa och enhetliga. Samtidigt betonades det att det var av yttersta vikt för gemenskapens politik att den respekterar och beaktar de olika särdragen inom olika tjänster, liksom mångfalden av förhållanden i de olika medlemsstaterna.

Kommissionen kommer att öka ansträngningarna för att skapa full överensstämmelse i gemenskapens politik på området för tjänster av allmänt intresse, och den kommer att eftersträva en enhetlig sektorspolitik i arbetet med arbetsmodellerna under de kommande översynerna av de berörda sektorerna [26].

[26] Se bilaga 2

Vidare kommer kommissionen att under 2005 se över situationen på området för tjänster av allmänt intresse i Europeiska unionen och behovet av eventuella övergripande åtgärder. Den har för avsikt att före utgången av 2005 lämna en rapport om resultatet av översynen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

Kommissionen

* kommer åter att behandla frågan om genomförbarheten och det eventuella behovet av ramlagstiftning på området för tjänster av allmänt intresse när konstitutionsfördraget träder i kraft,

* kommer att inleda en översyn av läget på området för tjänster av allmänt intresse och lämna sin rapport före utgången av 2005.

Medlemsstaterna

* bör fortsätta arbetet med att modernisera tjänster av allmänt intresse på medlemsstatsnivå för att se till att alla medborgare får tillgång till högkvalitativa tjänster som är anpassade till deras behov och krav.

4.2 Förtydligande och förenkling av bestämmelserna om ersättning för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster

Det finns särskilt två områden - finansiering och tilldelning av kontrakt - där medlemsstaternas frihet att definiera och utforma uppdraget inom tjänster av allmänt intresse berör gemenskapens lagstiftning. I detta avsnitt diskuteras finansiering. Frågan om offentlig upphandling behandlas i avsnitt 4.3.

Principen om medlemsstaternas oberoende när det gäller att välja politik för tjänster av allmänt intresse omfattar också finansieringen. Medlemsstaterna har stora befogenheter att besluta om och hur leveranser av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall finansieras. Bland de finansieringsmekanismer som används i medlemsstaterna finns direktstöd ur den statliga budgeten, särskilda eller exklusiva rättigheter, deltagande från marknaden, avgiftsutjämningar och solidaritetsgrundad finansiering. I allmänhet kan medlemsstaterna välja vilken finansieringsmodell de vill använda. I avsaknaden av en harmoniserad gemenskapsmodell utgörs den viktigaste gränsen för denna beslutsautonomi av kravet på att sådana finansieringsmekanismer inte får snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden. Det är kommissionen som i sin egenskap av fördragens väktare har ansvaret för att se till att denna bestämmelse följs, till förmån för skattebetalarna och ekonomin i stort.

Ibland är emellertid den praktiska tillämpningen av denna regel ganska besvärlig. Det har till exempel inte alltid stått helt klart under vilka omständigheter som ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utgör statligt stöd. Vidare kan det efter konstaterandet att det rör sig om ett statligt stöd förekomma osäkerhet om i vilken grad detta stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Och slutligen skapar förpliktelsen enligt fördraget om att formellt informera kommissionen om planer på att bevilja eller förändra stödet en administrativ belastning som kan vara oproportionerligt stor när det rör sig om relativt blygsamma stödbelopp.

Genom det offentliga samrådet bekräftades efterfrågan på större rättslig trygghet och förutsägbarhet när det gäller tillämpningen av reglerna för statligt stöd på ersättning för tjänster av allmänt intresse. Begäran kom med särskilt eftertryck från lokal nivå när det gällde lokala tjänster. Det är sant att EG-domstolen nyligen fastställde en rad villkor för när ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte utgör statligt stöd [27]. Men behovet av ökad rättslig visshet finns kvar, och det är kommissionens sak att i största möjliga mån förverkliga den. Därför föreslår kommissionen en rad åtgärder.

[27] Dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00 Altmark Trans och dom av den 24 november 2003 i de två förenade målen C-34/01 - 38/01 Enirisorse SpA

Den första föreslagna åtgärden är ett kommissionsbeslut om att relativt småskaligt offentligt stöd till företag som sköter tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på vissa villkor ska anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Vidare bör sådan finansiering undantas från förpliktelsen om förhandsanmälan, så länge den är proportionerlig till de faktiska kostnaderna för tjänsterna och vissa tröskelvärden inte överskrids. Kommissionen föreslår samma modell för finansiering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av sjukhus och socialtjänstens bostadsförmedling, oavsett vilka belopp det är frågan om.

På det här sättet eftersträvar kommissionen att undanta ersättningar till lokala leverantörer av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från förpliktelsen om förhandsanmälan. När tröskelvärdena har fastställts i ljuset av resultatet från det pågående samrådet kommer den rättsliga tryggheten för relativt blygsam offentlig finansiering att öka avsevärt.

Vidare vill kommissionen föreslå att man ökar den rättsliga tryggheten även för ersättning för tjänster av allmänt intresse som överskrider ovannämnda tröskelvärde - som alltså skall förhandsanmälas till kommissionen - med hjälp av gemenskapsramar som fastställer kriterier för bedömningen av sådan ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

Dessutom har kommissionen för avsikt att genomföra en ändring av direktiv 80/723/EEG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag. I ändringen kommer det att fastställas att direktivet är tillämpligt på ersättningar för tjänster av allmänt intresse, hur de än definieras i artikel 87 i EG-fördraget. Varken kommissionens beslut eller gemenskapens ramar kommer att vara tillämpliga på transportsektorn [28].

[28] Beslutet kan vara tillämpligt på vissa sjöförbindelser till öar, där den årliga trafiken inte överskrider ett visst tröskelvärde

Slutligen avser kommissionen att ytterligare klargöra på vilka villkor ersättning kan utgöra statligt stöd, detta efter det senaste beslutet i EG-domstolen. Så som begärts i ett antal kommentarer till grönboken under det offentliga samrådet kommer det också att lämnas ett ytterligare klargörande av skillnaden mellan ekonomiska och icke-ekonomiska verksamheter [29].

[29] För närmare detaljer, se kommissionens meddelande om tjänster i allmänhetens intresse i Europa, EGT C 17, 19.1.2001, s. 4 (punkterna 28-30) och grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, KOM(2003) 270, 21.5.2003, punkterna 43-45

Sammantaget är det sannolikt att dessa åtgärder, som utarbetas på grundval av omfattande samråd med intresserade parter, kommer att innebära största möjliga rättsliga trygghet och förutsägbarhet både för aktörer och myndigheter. Kommissionen kommer dessutom att fortsätta sin pragmatiska arbetsmodell vid bedömningen av ersättningar för skyldigheter när det gäller tjänster av allmänt intresse, för att se till att högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse även fortsättningsvis levereras nära medborgarna med respekt för gemensamma, grundläggande regler.

Kommissionen

* kommer i juli 2005 att anta ett beslut om tillämpningen av artikel 86 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ekonomisk ersättning som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att sköta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,

* kommer i juli 2005 att anta gemenskapsramar för statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt intresse,

* kommer i juli 2005 att anta en ändring av direktiv 80/273/EEG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag,

* kommer i juli 2005 att ytterligare klargöra på vilka villkor ersättning kan utgöra statligt stöd i den betydelse som avses i artikel 87.1.

Medlemsstaterna

* bör bistå kommissionen med tillämpningen av de nya rättsliga ramarna, i synnerhet genom att klart definiera skyldigheterna inom sektorn för tjänster av allmänt intresse och genom att tillämpa öppna regler för ersättningen.

4.3 Tydliga bestämmelser för valet av företag som anförtros att sköta en tjänst av allmänt intresse

Medlemsstaterna har i princip stor frihet att besluta hur tjänster av allmänt intresse skall organiseras. I avsaknaden av harmoniserade gemenskapsbestämmelser är de berörda offentliga myndigheterna i medlemsstaterna i princip fria att besluta om de själva skall tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse eller om de skall överlåta detta på någon annan (offentlig eller privat) organisation [30]. Leverantörer av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, inklusive interna leverantörer, är företag, och omfattas därigenom av konkurrensreglerna i EG-fördraget [31]. I praktiken använder sig medlemsstaterna i allt högre utsträckning av privata leverantörer, inklusive paketavtal (utformning-byggnation-finansiering-drift), koncessioner och etablering av företag med blandad ekonomi för att garantera tillgången på tjänster av allmänt intresse.

[30] När det gäller lokala landtransporter har kommissionen föreslagit lagstiftning som skulle ålägga medlemsstaterna att använda koncessioner i allmänhetens intresse. Se Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT C 151 E, 25.6.2002, s. 146

[31] Se grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, KOM(2003) 270, 21.5.2003, punkterna 79-83

Under det offentliga samrådet framkom önskemål om förtydliganden på ett antal punkter som rör tillämpningen av gemenskapens regler på sådana projekt, i synnerhet på räckvidden och innehållet i de gemenskapsbestämmelser som offentliga myndigheter måste respektera när de överlåter leveransen av tjänster av allmänt intresse till en annan organisation.

För att förtydliga de tillämpliga bestämmelserna har kommissionen försökt förenkla och förtydliga direktiven om offentlig upphandling [32]. De nya direktiven, som antogs av Europaparlamentet och rådet i mars 2004, skall vara införlivade i medlemsstaternas nationella lagstiftning i januari 2006, och de bör innebära att det blir lättare för de berörda myndigheterna att uppfylla villkoren om öppenhet enligt EG-fördraget.

[32] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet), EUT L 134, 30.4.2004, s. 1 och s. 114

För att avgöra om gemenskapslagstiftning bör föreslås, i synnerhet när det gäller öppenhet i de offentliga myndigheternas upphandlingsförfaranden och andra former av samarbete mellan den offentliga och den privata sektorn, har kommissionen nyligen antagit en grönbok om offentlig-privata partnerskap i Europeiska unionen [33]. Denna grönbok utgör början på ett brett samråd om upphandlingsfrågorna i offentlig-privata partnerskap.

[33] Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner, KOM(2004) 327, 30.4.2004

Kommissionen

* kommer att genomföra ett offentligt samråd om grönboken om upphandlingsaspekten av offentlig-privata partnerskap,

* kommer, om det visar sig lämpligt, att med utgångspunkt från det offentliga samrådet att lägga fram förslag före utgången av år 2004.

Medlemsstaterna

* skall se till att de nationella bestämmelserna för tilldelning av uppdrag inom tjänster av allmänt intresse grundar sig på öppna regler utan diskriminering.

4.4 Tjänster inom den sociala sektorn och vården är av allmänt intresse

Grönboken om tjänster i allmänhetens intresse väckte stort intresse inom den sociala sektorn (som bl.a. omfattar vård och omsorg, social trygghet, arbetsförmedling och allmännyttiga bostadsföretag). Tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn spelar en särskild roll, eftersom de är en viktig del av den europeiska samhällsmodellen: de bygger på solidaritet och fokuserar på den individuella människan; de är en förutsättning för att medborgarna skall kunna åtnjuta sina grundläggande rättigheter och en hög social trygghet; och de stärker den sociala och territoriella sammanhållningen. Tillhandahållande, utveckling och modernisering av tjänster inom denna sektor omfattas av Europeiska rådets mål från mötet i Lissabon i mars 2000, särskilt målet om att skapa en positiv koppling mellan den ekonomiska, sociala och sysselsättningsrelaterade politiken. Av det offentliga samrådet framgår att sektorns tjänsteleverantörer är redo att ta sig an moderniseringsprocessen för att bättre kunna tillfredsställa medborgarnas behov. Men leverantörerna påpekar samtidigt att det behövs tydligare och mera förutsägbara bestämmelser om sektorn skall kunna reformeras utan störningar.

Den sociala sektorns och vårdens uppdrag och målsättningar hör visserligen under medlemsstaternas behörighet, men gemenskapslagstiftningen kan vara tillämplig i fråga om det sätt på vilket tjänsterna levereras och finansieras. Den förestående moderniseringen bör underlättas genom att distinktionen mellan uppdrag, å ena sidan, och leverans- och finansieringssätt, å andra sidan, förtydligas. I detta sammanhang måste man emellertid beakta moderniseringens syfte (dvs. att anpassa tjänsterna till förändrade behov) och tjänsternas särdrag (t.ex. att tjänsterna innehåller ett visst mått av solidaritet och volontärverksamhet, och att även utsatta delar av befolkningen måste kunna få tillgång till tjänsterna). Ett förtydligande skulle särskilt gynna medlemsstater där tjänster inom den sociala sektorn och vården tillhandahålls i marknadsbaserade system; med tydligare regler kan dessa länder lättare anpassa sektorn efter EU:s konkurrensrätt. Men det är förstås fortfarande den enskilda medlemsstaten som avgör om den vill använda sig av ett marknadsbaserat system eller erbjuda tjänsterna via en skattefinansierad offentlig sektor.

Kommissionen anser att det behövs en gemensam metod för kartläggning och erkännande av de särdrag som kännetecknar tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn och vården. Man bör också förtydliga lagstiftningen och klargöra vilka gränser denna sätter för moderniseringen. Kommissionen kommer att återkomma till detta i ett meddelande om tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn, tänkt att antas 2005.

I det meddelandet tänker kommissionen reda ut vilka av gemenskapens politikområden som berör tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn och vården. Ett avsnitt som skall beskriva tjänsternas organisation och funktion i medlemsstaterna kommer att utarbetas i nära samarbete med medlemsstaterna [34] och organisationer som representerar det civila samhället.

[34] Särskilt kommittén för socialt skydd och den nyligen inrättade högnivågruppen för hälso- och sjukvårdstjänster

Meddelandet kommer också att innehålla anvisningar för regelbunden utvärdering och bedömning av medlemsstaternas nationella bestämmelser om tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn. Anvisningarna kommer att följa kommissionens allmänna riktlinjer för utvärdering. Även de befintliga öppna samordningsmetoderna för social integration och social trygghet kan användas. Kommissionen har nyligen lagt fram ett förslag om en öppen samordningsmetod för vården; förhoppningen är att metoden skall leda till ett ökat informationsutbyte om bra metoder inom vården och främja reformerna inom sektorn [35].

[35] Kommissionens meddelande - Modernisera de sociala trygghetssystemen för att utveckla högkvalitativ, tillgänglig och hållbar vård och omsorg: stöd till de nationella strategierna genom den öppna samordningsmetoden, KOM(2004) 304, 20.4.2004

Kommissionen arbetar också med uppföljningen till diskussionsprocessen på hög nivå om patientrörlighet och utvecklingen av hälso- och sjukvården. I detta arbete ingår det meddelande som antogs i april 2004 [36]. I meddelandet hänvisar kommissionen bl.a. till EG-domstolens rättspraxis och föreslår ett antal initiativ om bl.a. kapacitetsdelning och gränsöverskridande vård, upprättande av ett nätverk av europeiska referenscenter och samordning av medicinsk teknologiutvärdering. Genom det beslut som åtföljde meddelandet inrättas en högnivågrupp som skall hjälpa medlemsstaterna till ett bättre samarbete på området.

[36] Kommissionens meddelande - Uppföljning till diskussionsprocessen på hög nivå om patientrörlighet och utvecklingen av hälso- och sjukvården i EU, KOM(2004) 301, 20.4.2004

Kommissionen

* lägger under 2005 fram ett meddelande om tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn och vården,

* vill förbättra medlemsstaternas samarbete om vård och omsorg, och därmed se till att vården ligger på en hög nivå i hela unionen.

Medlemsstaterna

* bör förbättra sitt samarbete om vård och omsorg för att se till att vården håller hög kvalitet i hela unionen.

4.5 Resultat- och prestationsutvärdering

Under det offentliga samrådet fick kommissionen stöd för sin åsikt att tjänsteprestationerna måste utvärderas - både på gemenskapsnivå och nationell nivå - för att i en ständigt föränderlig miljö understödja utvecklingen av tjänster av allmänt intresse som är tillgängliga och erbjuder hög kvalitet till rimliga priser. Det fanns också en bred enighet om att utvärderingen inte skall ske ur ett snävt ekonomisk perspektiv, utan att även bredare sociala, ekonomiska och miljörelaterade faktorer skall beaktas

Kommissionen har på senare år utvidgat sin utvärdering av tjänster av allmänt intresse. När det gäller nätverksindustrin görs regelbundna utvärderingar sektorsvis eller horisontellt tillsammans med övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan och berörda parter [37]. De horisontella utvärderingarna inleddes emellertid först 2001, och den första rapport som är helt uppbyggd enligt den metod som fastställdes 2002 kommer att läggas fram 2004; det behövs därför mer erfarenhet av processen innan man tar itu med nya utvärderingsrutiner.

[37] Se vidare Kommissionens meddelande - En metod för horisontell utvärdering av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, KOM(2002) 331 slutlig, 18.6.2002

Men det finns utrymme för alla parter att öka sitt engagemang. Kommissionen kommer därför att fundera på hur man skall kunna förbättra metoder och procedurer för att bättre involvera alla berörda (t.ex. myndigheter, konsumenter, användare, leverantörer och anställda). Kommissionen kommer också att titta närmare på om avregleringarnas effekter för medborgare, företag och anställda måste utredas bättre.

En möjlighet är att låta utvärderingen av tjänster av allmänt intresse ingå i kommissionens mera övergripande rapporter. Utvärderingen skulle därmed hamna i ett vidare perspektiv, vilket i sig har ett mervärde utan att öka gemenskapens, medlemsstaternas, företagens eller medborgarnas rapporterings- eller statistikbörda.

I detta sammanhang bör man behålla den viktiga kopplingen mellan utvärderingarna (sektorsvisa och horisontella) och genomförandepaketet (som innehåller rapporten om genomförandet av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, den gemensamma sysselsättningsrapporten samt rapporten om genomförandet av strategin för den inre marknaden, och lades fram för Europeiska rådet vid dess vårmöte).

Utvärderingar av tjänster av allmänt intresse kan också ingå i kommissionens återkommande analyser av vissa av gemenskapens politikområden. Särskilt värdefullt vore detta i fråga om tjänster inom den sociala sektorn och vården.

Kommissionen kommer att se över sina utvärderingsrutiner (inbegripet utvärderingarnas räckvidd) i samband med den omfattande utvärdering av strategin som enligt meddelandet av den 18 juni 2002 skall göras 2006. Revideringen - som skall grundas på erfarenheterna av den ändrade metoden - kommer också att utreda om tillgången på data och datans kvalitet behöver förbättras, om det behövs ett större informationsutbyte och mer information om bra metoder och om de berörda bör involveras i större utsträckning.

Kommissionen

* kommer 2004 att lägga fram den första horisontella utvärdering av tjänster av allmänt intresse som utförts i enlighet med metoderna från 2002,

* kommer att se över sina utvärderingsrutiner för tjänster av allmänt intresse 2006.

Medlemsstaterna

* bör hjälpa kommissionen att ta fram och tillämpa de nya utvärderingsrutinerna,

* bör utreda om det behövs utvärderingsinstrument på nationell, regional eller lokal nivå.

4.6 Revidering av politiken för olika sektorer

På gemenskapsnivå finns hittills bara lagstiftning för stora nätverksamheter som har en tydlig transeuropeisk dimension, t.ex. telekommunikationer, post, transport och energi. Kommissionen anser att den får stöd för denna strategi av det offentliga samrådet. Kommissionen tänker före årets slut offentliggöra resultaten av sin utvärdering av vattensektorn [38].

[38] Kommissionens meddelande - Strategin för den inre marknaden - Prioriteringar för 2003-2006, KOM(2003) 238, 7.5.2003

Det offentliga samrådet bekräftar också att de skyldigheter som ligger till grund för den sektorsspecifika lagstiftningen är relevanta och viktiga. Skyldigheterna räknas upp i grönboken: samhällsomfattande tjänster, kontinuitet, tjänsternas kvalitet, överkomliga priser, användar- och konsumentskydd, trygghet och säkerhet, tillträde och samdrift. I samband med planerade revideringar för enskilda sektorer kommer kommissionen, där så behövs, att lägga fram förslag om ändring av skyldigheterna.

Det offentliga samrådet visade att mångfalden i media än så länge bör förbli en fråga för medlemsstaterna, eftersom skillnaderna mellan staterna är så stora. Kommissionen håller med, och anser att tiden inte är mogen för gemenskapslagstiftning. Däremot kommer kommissionen att bevaka frågan noga.

Det har också klart framgått att kommissionen bör samarbeta mera med nationella regleringsmyndigheter vad gäller institutionella ramverk för reglering. Kommissionen tänker arbeta för bättre och tätare samarbete mellan regleringsmyndigheter inom ramen för befintliga nätverk [39]. Kommissionen kommer också att lägga fram förslag om en rättslig grund för detta samarbete.

[39] Se vidare punkterna 53-59 i bilagan till grönboken om tjänster i allmänhetens intresse

Vid de planerade revideringarna för respektive sektor kommer kommissionen att beakta ovanstående och andra resultat från det offentliga samrådet om grönboken.

Kommissionen

* skall uppmuntra samarbete mellan nationella regleringsmyndigheter inom ramen för nätverken för sådan myndigheter,

* skall vid de planerade revideringarna för respektive sektor beakta resultaten från det offentliga samrådet om grönboken; detta berör bl.a. revideringarna för

* - omfattningen av samhällsomfattande tjänster inom elektroniska kommunikationer; senast juli 2005;

* - lagstiftningspaketet om elektroniska kommunikationer; senast juli 2006;

* - direktivet om posttjänster; slutet av 2006;

* - den inre elmarknaden; senast den 1 januari 2006;

* - den inre gasmarknaden; senast den 1 januari 2006;

* - direktiv 97/36/EG ("Television utan gränser"); början av 2005;

* - och utvärderingen av vattensektorn; slutet av 2004.

(Se vidare den icke uttömmande redovisningen i bilagan.)

Medlemsstaterna

* bör se till att all befintlig sektorsspecifik lagstiftning är helt genomförd och tillämpas,

* bör se till att nationella regleringsmyndigheter har nödvändig kompetens och nödvändiga resurser,

* bör hjälpa kommissionen att få till ett bättre samarbete inom ramen för nätverken för regleringsmyndigheter.

4.7 Politiken för internationell handel skall avspegla de interna bestämmelserna

Såsom kommissionen påpekade i grönboken har gemenskapens åtaganden inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) och bilaterala avtal alltid varit förenliga med bestämmelserna för den inre marknaden. WTO-arbetet och de bilaterala avtalen har således inte påverkat organisation, tillhandahållande eller finansiering av tjänster av allmänt intresse i praktiken. Detta gäller även de åtaganden som diskuteras i de pågående förhandlingarna.

Det offentliga samrådet visar att de flesta tycker att det är viktigt att de bestämmelser som gäller inom gemenskapen är förenliga med de åtaganden som gemenskapen och medlemsstaterna gör inom ramen för internationella handelsavtal (med WTO som viktigaste forum). Man vill alltså inte att internationella avtal går utöver vad som gäller inom gemenskapen.

I sitt handelspolitiska arbete vaktar kommissionen alltid noga på denna aspekt, och räknar därvid med assistans från medlemsstaterna och Europaparlamentet. Kommissionen kommer därför även i fortsättningen att utnyttja sina fördragsenliga behörigheter (artiklarna 133 och 300), och samarbeta med Europaparlamentet vid utformningen av handelspolitiken. De fördragsenliga behörigheterna är inte långtgående, och kommissionen hoppas på en utökning i den kommande konstitutionen. Kommissionen skall fortsätta dialogen med företrädare för det civila samhället, och fortsätta arbeta för ökad insyn i handelsförhandlingarna. Ett exempel på kommissionens engagemang för ökad insyn är att den offentliggjorde sitt första anbud i de pågående förhandlingarna om det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS).

Kommissionen

* tänker fortsätta se till att gemenskapens ståndpunkter i internationella handelsförhandlingar är förenliga med gemenskapslagstiftningen om tjänster av allmänt intresse.

Medlemsstaterna

* bör samarbeta med kommissionen för att se till att de politiska ståndpunkterna avseende förhållandena inom gemenskapen avspeglas i gemenskapens internationella handelspolitik.

4.8 Främjande av tjänster av allmänt intresse i utvecklingssamarbete

Det offentliga samrådet visar att det finns ett brett erkännande av att grundläggande tjänster av allmänt intresse är mycket viktiga för de fattigaste ländernas utveckling. Det påpekades att investeringar är en förutsättning för att de fattigaste länderna skall kunna få bättre tjänster av allmänt intresse. Kommissionen tänker följa sina egna rekommendationer från meddelandet om reform av statsägda företag i utvecklingsländerna [40] och fortsätta att stödja institutionsuppbyggnad i utvecklingsländerna; ett fungerande samhälls- och rättssystem är en nödvändig betingelse för investeringar i och tillgång till finansiering av grundläggande tjänster av allmänt intresse.

[40] Meddelande från kommissionen - Reform av statsägda företag i utvecklingsländerna, särskilt allmännyttiga företag: om behovet att utvärdera alla alternativ, KOM(2003) 326, 3.6.2003

EU:s vatten- och energiinitiativ, presenterade vid världstoppmötet om hållbar utveckling, skall bidra till uppnåendet av millennieutvecklingsmålen genom att fattiga erbjuds moderna tjänster till överkomliga priser. Medlemsstaterna och aktörer från det civila samhället och den privata sektorn deltar i initiativen, som kontinuerligt uppdateras genom en dialog med partner i Afrika och andra regioner. Dialogen bygger på den grundläggande principen om äganderätt, och är tänkt att resultera i nationella och regionala åtgärder. Båda initiativen använder sig av målinriktat tekniskt samarbete och samarbete med finansiella institut för att främja institutionsuppbyggnad, övergripande planering och marknadsutveckling.

Kommissionen

* tänker hjälpa utvecklingsländer att bygga upp fungerande samhälls- och rättssystem, eftersom detta är en nödvändig betingelse för investeringar i och tillgång till finansiering av grundläggande tjänster av allmänt intresse.

BILAGA 1 Termer och begrepp [41]

[41] Definitionerna grundas på definitionerna i grönboken om tjänster i allmänhetens intresse, KOM(2003) 270, 21.5.2004

Terminologiska skillnader, semantisk förvirring och medlemsstaternas olika traditioner har gett upphov till många missförstånd i de europeiska diskussionerna. Medlemsstaternas olika termer och definitioner för företeelser som rör tjänster av allmänt intresse avspeglar skillnaderna i ländernas historiska, ekonomiska, kulturella och politiska utveckling. Gemenskapen har försökt skapa en terminologi som tar hänsyn till dessa skillnader.

Tjänster av allmänt intresse

Begreppet tjänster av allmänt intresse återfinns inte i själva fördraget. Den härrör från gemenskapens praxis i anslutning till begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, som används i fördraget. Det nyare begreppet är bredare och omfattar både affärsmässiga och icke affärsmässiga tjänster som myndigheter anser vara av allmänt intresse och som därför skall omfattas av skyldigheten av tillhandahålla allmännyttiga tjänster.

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse

Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artikel 16 och artikel 86.2 i fördraget. Det definieras inte i fördraget eller i sekundärlagstiftningen. I gemenskapens praxis råder dock bred enighet om att begreppet avser ekonomiska tjänster som medlemsstaterna eller gemenskapen bedömer vara av allmänt intresse och därför skall kopplas till särskilda skyldigheter. Begreppet omfattar därför framför allt vissa tjänster som tillhandahålls inom de stora nätverksamheterna, till exempel transport-, post-, energi- och kommunikationstjänster. Det inbegriper dock även annan ekonomisk verksamhet som kopplas till sådana skyldigheter.

Vitboken (och grönboken) handlar framför allt, men inte uteslutande, om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom fördraget i första hand handlar om ekonomisk verksamhet. I vitboken används begreppet tjänster av allmänt intresse bara när icke-ekonomiska tjänster avses eller när det inte behöver specificeras om det är fråga om ekonomiska eller icke-ekonomiska tjänster.

Allmännyttiga tjänster

Begreppen tjänster av allmänt intresse och tjänster av allmänt ekonomiskt intresse får inte förväxlas med allmännyttiga tjänster, som är mindre exakt. Det begreppet kan ha olika betydelser och kan därför ge upphov till förvirring. Ibland avses att en tjänst tillhandahålls allmänheten eller att en tjänst tilldelats en specifik roll med allmänt intresse, och i andra fall avses ägarrollen eller den rättsliga statusen hos den enhet som tillhandahåller tjänsten [42]. Begreppet kommer därför inte att användas i vitboken.

[42] Begreppen allmännyttiga tjänster och offentliga sektorn blandas ibland ihop. Den offentliga sektorn omfattar all offentlig förvaltning och alla företag som kontrolleras av myndigheter

Skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster

Begreppet skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster betecknar i vitboken särskilda skyldigheter som myndigheter ålägger en tjänsteleverantör för att säkerställa att vissa mål av allmänt intresse uppnås, till exempel när det gäller luftfart, järnvägs- eller vägtransporter eller energi. Dessa skyldigheter kan tillämpas på europeisk, nationell eller regional nivå.

Offentliga företag

Begreppet offentliga företag används normalt också för att visa vem som äger en tjänsteleverantör. Fördraget är strikt neutralt: enligt gemenskapens lagstiftning saknar det betydelse om det är offentliga eller privata organ som tillhandahåller tjänster av allmänt intresse - samma rättigheter och skyldigheter gäller för alla.

BILAGA 2: Sammanfattning av resultatet av det offentliga samrådet [43]

[43] Sammanställningen grundas på kommissionens arbetsdokument, Report on the public consultation on the Green Paper on services of general interest, SEK (2004) 326, 15.3.2004

1. Vikten av tjänster av allmänt intresse

* Det råder en bred konsensus om att tjänster av allmänt intresse spelar en mycket viktig roll i Europa. Det är också allmänt accepterat att användaren ska stå i första rummet.

* Det råder däremot ingen enighet om hur marknadsprinciperna skall tillämpas på tjänster av allmänt intresse.

2. Europeiska unionens roll

* Åsikterna går isär om huruvida fördraget bör ändras. Däremot råder en bred enighet om att gemenskapen inte skall ges ytterligare behörigheter på området tjänster av allmänt intresse.

* Ansvarsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna tycks vara klar, men från vissa håll efterfrågas ett förtydligande av gemenskapsbestämmelserna på vissa områden.

* Det råder en bred enighet om att sektorsspecifik lagstiftning inte får utvidgas till alla tjänster. För vissa tjänster (vatten, avfall, lokala allmänna kommunikationer) är man oense om det behövs särskild gemenskapslagstiftning. Behovet av att ta hänsyn till vissa sektorers särdrag (t.ex. vården) betonas.

* Det råder en stor samstämmighet om att det inte behövs någon europeisk tillsynsmyndighet på det här stadiet. De flesta tycks föredra nationella tillsynsmyndigheter med europeisk samordning.

3. Sektorsspecifik lagstiftning och generell lagstiftning

* Åsikterna om behovet av en generell lagstiftning går isär, men man är ense om att det fortfarande behövs sektorsspecifik lagstiftning.

* Många betonar fördelarna med den befintliga politiken för de enskilda sektorerna. Andra påpekar att avregleringen har fått negativa sociala och ekonomiska konsekvenser.

4. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och icke-ekonomiska tjänster

* Många menar att distinktionen är viktig, men i flera inlägg efterfrågas fler kriterier utöver distinktionen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska tjänster för att rättsläget skall bli klarare.

* Det finns visserligen ett visst intresse för ytterligare förtydliganden av vad som gäller för organisationer som tillhandahåller tjänster inom den sociala sektorn i enlighet med gemenskapsrätten och av ett skydd för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse som en del av den europeiska sociala modellen, men det råder bred enighet om att gemenskapen inte skall ges ytterligare behörigheter på område icke-ekonomiska tjänster.

5. Gemensamma skyldigheter

* Åsikterna går isär om huruvida gemensamma skyldigheter bör fastställas på gemenskapsnivå, och om det överhuvudtaget skulle gå att enas om vilka skyldigheter som skulle kunna komma i fråga. Vissa betonar att skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster måste fastställas sektorsvis, medan andra anser att det är både lämpligt och nödvändigt att gemensamt ta fram ett gemensamt koncept.

* Det tycks råda en bred konsensus om att gemenskapslagstiftningen bör innehålla principer och mål, men att genomförande och detaljreglering skall överlåtas åt medlemsstaterna så att de får möjlighet att anpassa lagstiftningen till särskilda nationella och regionala behov.

* Det finns ingen enighet om genomförandet av de krav som uppställs i gemenskapslagstiftningen eller vilken effekt dessa krav fått på den sociala och territoriella sammanhållningen. Det har påpekats att det kan vara för tidigt att dra några slutsatser och att det behövs en mera detaljerad utvärdering.

* Åsikterna är delade beträffande behovet av ytterligare skyldigheter på gemenskapsnivå och behovet av att utsträcka befintliga krav till att gälla även andra tjänster av allmänt intresse.

6. Sektorsspecifika skyldigheter

* Det tycks inte finnas något stöd för införandet av fler sektorsspecifika skyldigheter på gemenskapsnivå just nu, men det påpekas att man bör följa utvecklingen i de olika sektorerna noga, särskilt i fråga om försörjningstryggheten. Vissa vill ha större tillträde till vissa sektorer och en utvidgad samdrift.

* Det finns ingen enighet om avreglering av vattensektorn på gemenskapsnivå.

* Det råder en bred enighet om att gemenskapen inte bör vidta några särskilda åtgärder just nu om mångfalden i media; säkerställandet bör överlåtas åt medlemsstaterna.

7. Fastställande av skyldigheter och organisation

* Vissa inlägg betonar problem som - enligt respondenten - följer av tillämpningen av gemenskapslagstiftningen, särskilt i fråga om offentlig upphandling och statligt stöd. Tydligare regler om koncessioner och offentlig-privata partnerskap efterfrågas. Vissa kommenterar hinder för förverkligandet av den inre marknaden uppställda på nationell nivå.

* Beträffande skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster råder det i stort sett enighet om att man inte bör driva harmoniseringen längre på gemenskapsnivå.

* Många inlägg uttrycker intresse för ett smidigt och informellt informationsutbyte om bra metoder och "benchmarking" om organisationen av tjänster av allmänt intresse.

8. Finansiering av tjänster av allmänt intresse

* Det finns ett tydligt behov av förtydligande och förenkling av reglerna om finansiering av tjänster av allmänt intresse, särskilt vad gäller statligt stöd. EG-domstolens utslag i Altmark-målet betraktas som positivt men otillräckligt.

* Det råder också en bred konsensus om att det även i fortsättningen skall vara medlemsstaterna som avgör hur man lämpligast finansierar tjänster av allmänt intresse, så länge konkurrensen inte blir lidande.

9. Utvärdering av tjänster av allmänt intresse

* Även om åsikterna om den generella nyttan av utvärdering går isär råder en bred konsensus om att utvärderingen skall vara djupgående och beakta politiska, sociala, ekonomiska och miljörelaterade kriterier.

* Det finns ingen enighet om vilka tjänster som skall utvärderas, formella krav eller vilka institutioner som skall delta i processen.

10. Det internationella perspektivet

* Det finns en tydlig önskan att gemenskapens ståndpunkter i multilaterala förhandlingar om internationell handel alltid skall vara förenliga med gemenskapslagstiftningen.

* I flera kommentarer begärdes mer information och större insyn när gemenskapen deltar i multilaterala förhandlingar om internationell handel.

* Alla erkänner den avgörande betydelse som grundläggande tjänster har för utvecklingen i de fattigaste länderna. De största problemen bedöms vara svårigheten att få tag på finansiering och obefintliga utländska investeringar.

Bilaga 3: Översikt över viktigare revideringar inom olika sektorer

Elektroniska kommunikationer

- Revidering av handlingsplanen eEurope; juni 2004.

- Revidering av bestämmelserna om kabel-TV-nät i kommissionens direktiv 2002/77/EG; slutet av 2004.

- Revidering av räckvidden av begreppet samhällsomfattande tjänster i direktivet om samhällsomfattande tjänster - 2002/22/EG; slutet av juli 2005.

- Revidering av lagstiftningen om elektroniska kommunikationer; juli 2006.

Posttjänster

- Rapport om tillämpningen av direktivet om posttjänster; före utgången av 2004, och därefter vartannat år.

- Rapport om hur de samhällsomfattande tjänsterna påverkas av fullbordandet av den inre marknaden för posttjänster 2009; rapporten skall grundas på en prognosstudie och läggas fram i slutet av 2006. Rapporten skall följas av förslag som bekräftar att 2009 bör kvarstå som tidsgräns för fullbordandet av den inre marknaden för posttjänster, eller förslag om andra åtgärder med utgångspunkt i rapportens slutsatser.

El

- Årsrapporter om tillämpningen av direktiv 2003/54/EG, vartannat år med en rapport om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.

- Detaljerade rapporter om hur inrättandet av den inre elmarknaden fortskrider; senast den 1 januari 2006. I förekommande fall förslag till Europaparlamentet och rådet avsedda att säkerställa hög kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna.

- Rapport om tillämpningen av förordning (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel; senast juli 2006.

- I förekommande fall förslag till Europaparlamentet och rådet avsedda att säkerställa att de systemansvariga för distributionssystemet är fullständigt och faktiskt oberoende; före den 1 juli 2007. Vid behov skall förslagen också avse dominerande marknadsställning, marknadskoncentration, underprissättning och konkurrenshämmande åtgärder.

Gas

- Årsrapporter om tillämpningen av direktiv 2003/55/EG, vartannat år med en rapport om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.

- Detaljerade rapporter om hur inrättandet av den inre gasmarknaden fortskrider; senast den 1 januari 2006. I förekommande fall förslag till Europaparlamentet och rådet avsedda att säkerställa hög kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna.

- I förekommande fall förslag till Europaparlamentet och rådet avsedda att säkerställa att de systemansvariga för distributionssystemet är fullständigt och faktiskt oberoende; före den 1 juli 2007. Vid behov skall förslagen också avse dominerande marknadsställning, marknadskoncentration, underprissättning och konkurrenshämmande åtgärder.

Vatten

- Kommissionen skall lägga fram sin utredning om vattensektorn i slutet av 2004.

Transport

- 2004: Europaparlamentet och rådet skall anta det andra järnvägspaketet (f.n. i förlikning).

- Europaparlamentet och rådet antar tredje järnvägspaketet före utgången av 2004.

- Europaparlamentet och rådet antar förslaget till förordning om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar före utgången av 2004.

Radio och TV

- Rapport om tillämpningen av direktiv 97/36/EG ("Television utan gränser"), i förekommande fall åtföljt av lagförslag; början av 2005.