Danmark anmälde kontroller från och med den 4 januari 2016 till och med den 2 juni 2016 vid alla sina inre gränser, med särskild inriktning på färjor som kommer från Tyskland och på landgränsen mellan Danmark och Tyskland. Medan det ursprungliga beslutet motiverades med de oförutsedda migrationsströmmarna och grannländernas gränsåtgärder, vilka hade kunnat leda till att ett mycket stort antal irreguljära migranter strandsattes i Köpenhamnsområdet, betonades i den sista anmälan osäkerheten avseende det stora antalet flyktingar och migranter som redan befinner sig i EU.

Vad gäller Tyskland och Österrike, framhöll kommissionen uttryckligen i sitt yttrande av den 23 oktober 2015 att de åtgärder som vidtas ska vara nödvändiga och proportionella. På grundval av uppgifterna från de tyska och österrikiska myndigheterna drog kommissionen slutsatsen att dessa återinföranden av kontroller vid de inre gränserna utgör ett lämpligt svar på det fastställda hotet mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen i enlighet med kodexen om Schengengränserna. Denna bedömning har bekräftats av de uppgifter och data som sedan inkommit från dessa och andra medlemsstater, EU:s byråer och organ samt från kommissionens enheter vid utsatta områden (s.k. hotspots) på fältet.

Kommissionen har övervakat situationen i alla berörda medlemsstater för att bedöma om ett återinförande av kontroller vid de inre gränserna har begränsats till vad som är absolut nödvändigt. Dessa kontroller har inte medfört några allvarliga störningar eller i onödan begränsat den fria rörligheten för personer och varor inom Schengenområdet. Tillgängliga uppgifter visar också att de åtgärder som införts på ett effektivt sätt bidragit till att återställa ordningen i de strömmar av personer som passerar vissa inre gränser och därmed till att begränsa antalet sekundära förflyttningar.

Mot en samordnad strategi för kontroller vid de inre gränserna

I sitt meddelande Att återvända till Schengen – en färdplan hänvisar kommissionen till behovet av att inför rådet lägga fram ett förslag i enlighet med artikel 29 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodexen om Schengengränserna), om migrationstrycket och de allvarliga bristerna i kontrollen av de yttre gränserna skulle fortsätta efter den 12 maj 2016. I meddelandet rekommenderas en sammanhängande unionsstrategi för kontroller vid de inre gränserna tills de strukturella bristerna i kontrollen vid de yttre gränserna minskats eller avhjälpts. I meddelandet specificerades en rad åtgärder som måste vidtas för att återställa Schengenområdets normala funktion senast i slutet av 2016.

I artikel 29 i kodexen om Schengengränserna finns ett särskilt förfarande avsett för exceptionella omständigheter, om det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll är utsatt för risk till följd av ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna, och om detta fastslagits i en utvärderingsrapport om en medlemsstat, i den mån som dessa omständigheter utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten inom Schengenområdet eller delar därav, och om alla andra åtgärder är verkningslösa för att minska det allvarliga hot som fastställts. I sådana situationer får rådet, som en sista utväg för att skydda de gemensamma intressena inom Schengenområdet, rekommendera att en eller flera medlemsstater beslutar att återinföra gränskontroll vid alla eller vissa avsnitt av sina inre gränser under en period av högst sex månader (med möjlighet till förlängningar för en sammanlagd period av högst två år).

Utvärdering av situationen den 12 maj 2016

I enlighet med artikel 21.3 i kodexen om Schengengränserna måste den berörda medlemsstaten rapportera om genomförandet av den berörda handlingsplanen inom tre månader i enlighet med artikel 16.4 i förordning (EU) nr 1053/2013, och efter denna tremånadersperiod kan den, om kommissionen fastställer att situationen kvarstår, inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 29 i kodexen om Schengengränserna.

De gällande bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna medger att det ensidiga återinförande av kontroller vid de inre gränserna som vissa medlemsstater genomfört pågår under en viss tidsperiod. Eftersom denna tidsperiod löper ut i mitten av maj (se ovan), och Grekland redan har lagt fram den rapport som föreskrivs i artikel 16.4 i förordning (EU) nr 1053/2013, bör kommissionen inte avvakta till tremånadersperiodens utgång innan den avgör om denna situation kommer att kvarstå den 12 maj 2016, i synnerhet eftersom kommissionen har omfattande information till sitt förfogande när det gäller Greklands kontroll av sina yttre gränser.

Denna bedömning ska bland annat grunda sig på ingående uppgifter som tillhandahållits av den eller de berörda medlemsstaterna eller de berörda EU-organen, eller som erhållits i samband med besök på plats. Bland de uppgifter som kommissionen har tillgång till finns uppgifter från kommissionens grupper vid utsatta områden i Grekland, uppgifter som samlats in under en föranmäld Schengenutvärdering på plats i Grekland den 10–16 april 2016 för att utvärdera tillämpningen av Schengenreglerna inom förvaltningen av de yttre gränserna, i enlighet med det årliga utvärderingsprogrammet för 2016, och de uppgifter som samlats in av kommissionen vid utarbetandet av de senaste rapporterna om migrationssituationen i Grekland.

I sitt meddelande Assessment of Greece’s Action Plan to remedy the serious deficiencies identified in the 2015 evaluation on the application of the Schengen acquis in the field of management of the external border (”Bedömning av Greklands handlingsplan för att åtgärda de allvarliga brister som konstaterats i 2015 års utvärdering av tillämpningen av Schengenregelverket på området förvaltning av yttre gränser”) uppmanar kommissionen Grekland att inkomma med ytterligare uppgifter och förtydliganden senast den 26 april 2016, eftersom den ansåg att ”det krävs ytterligare förbättringar av den handlingsplan som lagts fram av de grekiska myndigheterna för att på ett genomgripande sätt åtgärda de brister som påtalades i utvärderingen från november 2015. För många av åtgärderna krävs framför allt större klarhet i fråga om tidsavpassning, ansvar och finansiell planering. Dessutom kan vissa åtgärder ännu inte betraktas som på lämpligt sätt genomförda eller slutförda. För vissa åtgärder krävs omfattande kompletterande uppgifter eller förtydliganden.” I enlighet med artikel 16.4 i förordningen om ett program för förbättrad budgetförvaltning ska Grekland avlägga rapport om genomförandet av sin handlingsplan inom den nämnda tremånadersperioden.

Den 26 april 2016 försåg Grekland kommissionen med begärda kompletterande uppgifter och klargöranden om sin handlingsplan. Den 29 april 2016 lade Grekland fram rapporten om genomförandet av handlingsplanen för kommissionen.

Ett betydande tekniskt och ekonomiskt stöd har lämnats till Grekland av både kommissionen och EU:s medlemsstater. Sedan början av 2015 har kommissionen beviljat 181 miljoner euro i katastrofbistånd. De 509 miljoner euro som redan tilldelats Grekland inom ramen för de nationella programmen för migration och gränsförvaltning för 2014–2020 kompletterar nödfinansieringen. Frontex har underlättat utplaceringen av teknisk utrustning och personal från andra medlemsstater, för att säkerställa en effektiv kontroll och skydd av Greklands yttre land- och sjögränser, särskilt genom de gemensamma insatserna Poseidon Sea och Den snabba gränsinsatsen Poseidon som genomförts vid sjögränserna, och därutöver har byrån samordnat flexibla operativa åtgärder och ”Focal Points Land” vid de yttre landgränserna. Frontex har vidare samfinansierat Greklands interna omfördelning av utrustning och gränskontrolltjänstemän. Slutligen arbetar kommissionen, Easo, Frontex, Europol och Eurojust på plats med de grekiska myndigheterna för att hjälpa dem att uppfylla sina förpliktelser enligt EU-lagstiftningen och snabbt identifiera, registrera och ta fingeravtryck från anländande migranter i de utsatta områdena.

Grekland har gjort betydande framsteg med att åtgärda de brister i förvaltningen av de yttre gränserna som fastställdes i samband med utvärderingen i november 2015. Det inledande genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet av den 18 mars 2016, tillsammans med Frontex och Natos pågående insatser, har lett till en kraftig minskning av antalet irreguljära migranter och asylsökande från Turkiet till Grekland. Denna tydliga minskning av strömmen av irreguljära migranter och asylsökande till Grekland, tillsammans med stödet från EU-organ och andra medlemsstater i utsatta områden, har gjort det möjligt för Grekland att avsevärt förbättra registreringen av nyanlända irreguljära migranter och asylsökande. Det måste bekräftas att den kraftiga minskningen i migrationsflödet är varaktig. Också de framsteg som Grekland gjort inom återsändandeområdet kommer att bero på om den avsevärda minskningen i migrationsflödet är varaktig samt på om strukturer och tillhandahållande av lämpliga resurser som möjliggör ett effektivt återsändande av irreguljära migranter kommer att upprättas och underhållas.

Efter att ha analyserat de uppgifter som Grekland lämnat gjordes följande bedömningar avseende de synpunkter som kommissionens sakkunniga hade i samband med utvärderingsbesöket på plats i april 2016 (utan att föregripa den utvärderingsrapport som kommer att utarbetas i enlighet med artikel 14 i förordning (EU) nr 1053/2013) och de uppgifter som finns tillgängliga genom kommissionens närvaro i de utsatta områdena:

Med stöd av EU:s byråer (Frontex och Easo) har såväl läget i fråga om utrustning och personal som registrering av irreguljära migranter på de grekiska öar som besöktes (Lesbos, Samos, Kos och Symis) och vid landgränsen mot Turkiet (registreringscentret Fylakio) förbättrats väsentligt. Anländande irreguljära migranter identifieras fullständigt, de lämnar fingeravtryck och registreras i Eurodac. En säkerhetskontroll av migranterna och deras resehandlingar utförs. Vad gäller mottagandet av dessa migranter har läget förändrats efter den 20 mars 2016, vilket började i och med tillämpningen av uttalandet från EU och Turkiet av den 18 mars 2016.

Greklands nationella gränskontrollsystem är för närvarande inte operativt och saknar den administrativa kapacitet som krävs för att förvalta de yttre gränserna enligt kraven i kodexen om Schengengränserna, även om arbetet med att inrätta en sådan kapacitet pågår. Vissa centrala funktioner, t.ex. riskanalys, genomförs för närvarande inte till fullo och strategin för gränsförvaltning är splittrad. Alla nationella resurser som är lämpliga för gränsövervakning (armén och flottan) utnyttjas inte till fullo av Grekland.

För övervakningen av sjögränsen mot Turkiet förlitar sig Grekland i hög grad på stödet från EU, Frontex och andra medlemsstater. Utan detta stöd skulle Grekland dock inte kunna upprätthålla en tillräckligt omfattande sjögränsövervakning. För att kunna skaffa sig situationsmedvetenhet är den grekiska kustbevakningen (gränsmyndigheten med ansvar för sjögränsövervakningen) hänvisad till uppgifter som förmedlats av den grekiska flottan och grekiska armén samt till sina egna fåtaliga patrullfartyg och observationsposter. Trots genomförandet av uttalandet från EU och Turkiet anses reaktionsförmågan heller inte vara tillräcklig med hänsyn till närheten till Turkiet och risken för olaglig migration. Det finns ingen tillförlitlig regional och lokal situationsbild nära realtid och det finns inga säkra mobilnät som kan användas av de relevanta gränsbevakningsmyndigheterna.

För övervakningen av landgränsen mot Turkiet och Albanien är antalet anställda, situationsmedvetenheten och reaktionsförmågan samt utrustningens kvalitet tillfredsställande, dock med förbättringsbehov på vissa punkter. Vid landgränsen mot f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (polisdirektoratet Kilkis, som ansvarar för gränsövervakning utmed en 87 km lång sträcka) sker gränsövervakningen för närvarande inte helt i enlighet med kodexen om Schengengränserna. Det finns inte heller något automatiskt system för videoövervakning vid gränsen, situationsmedvetenheten befanns vara mycket begränsad och det fanns ingen övergripande operativ bild. Det förekommer ingen systematisk registrering av migranter som påträffas i denna region och som inte registrerats vid inresan till Grekland.

Trots att Grekland gjort betydande insatser och avsevärda framsteg, kommer alltså inte alla de allvarliga brister i förvaltningen av de yttre gränserna som fastställdes vid utvärderingen i november 2015 att på ett lämpligt och tillräckligt ingående sätt att hanteras inom ramen för den tidsfrist på tre månader som föreskrivs i artikel 21.3 i kodexen om Schengengränserna. Några av de allvarliga bristerna i kontrollen av de yttre gränserna kvarstår, och de äventyrar det övergripande funktionssättet för området utan kontroll vid de inre gränserna.