En av de lärdomar som tidigare dragits är att inrättandet och bevarandet av Schengenområdet kräver dagliga gemensamma ansträngningar från alla medlemsstater och EU-institutioner, för att alla EU-medborgare ska kunna dra full nytta av området med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser. Kommissionen har inrättat Schengenforumet just för att uppmuntra ett konkret samarbete i Schengenrelaterade frågor mellan alla involverade aktörer och återskapa förtroendet. Syftet med denna rapport är att utgöra det nödvändiga underlaget till diskussionerna vid det första Schengenforumet den 30 november, genom att ge en lägesbeskrivning av genomförandet av Schengenregelverket och om hur utvärderings- och övervakningsmekanismen för Schengenregelverket fungerar.

Ansvaret för samordningen och den allmänna organisationen av arbetet överläts till kommissionen 2015, inom ramen för den nya ”utvärderings- och övervakningsmekanismen för Schengenregelverket” . Mekanismen förblir dock ett gemensamt ansvar, där kommissionen genomför utvärderingar tillsammans med experter från medlemsstaterna. Denna expertbedömningsdel är avgörande för Schengenutvärderingar eftersom det ökar ansvarigheten, erkännandet av resultaten och förtroendet. Rådet ansvarar för att utfärda rekommendationer till de utvärderade staterna, på förslag från kommissionen, om hur eventuella brister som konstaterats under utvärderingarna ska avhjälpas.

Kommissionen måste underrätta rådet omgående och kortare tidsfrister för uppföljning föreskrivs när allvarliga brister konstaterats i utvärderingsrapporten. De utvärderade länderna måste inge handlingsplanen inom en månad från rådets rekommendation. Kommissionen kan överväga att göra ett återbesök för att kontrollera genomförandet av de åtgärder som vidtagits mot de konstaterade bristerna. Om det konstateras i en utvärderingsrapport att det utvärderade landet allvarligt underlåter att fullgöra sina skyldigheter och kommissionen under sin övervakning anser att situationen kvarstår, får kommissionen utlösa det förfarande som föreskrivs i artikel 29 i kodexen om Schengengränserna, vilket i slutändan skulle kunna leda till rekommendationer om återinförda kontroller vid de inre gränserna, förutsatt att alla villkor för detta är uppfyllda.

2.2.Det första fleråriga utvärderingsprogrammet

Mellan 2015 och 2019 gjordes över 200 utvärderingsbesök både inom Schengenområdet och i 27 tredjeländer. I det sistnämnda fallet gjordes de för att kontrollera genomförandet av viseringspolitiken. Det gjordes 29 oanmälda besök och 8 återbesök i 15 länder på alla de viktigaste politikområdena, med undantag för uppgiftsskydd och polissamarbete. Två tematiska utvärderingar gjordes under 2015 respektive mellan 2019 och 2020 i fråga om det lokala Schengensamarbetet inom området för viseringspolitik och de nationella strategierna för integrerad gränsförvaltning.

Kommissionen har antagit 198 utvärderingsrapporter och rådet har avgett mer än 4 500 rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av dessa utvärderingsbesök. Hittills har dock endast 45 utvärderingar avslutats, och det återstår att anta en rad utvärderingsrapporter och rekommendationer avseende de utvärderingar som gjordes 2019.

Under dessa första fem år har stark tonvikt lagts på att utveckla arbetsmetoder som förbättrar utvärderingarnas kvalitet, ändamålsenlighet och samstämmighet. Största fokus sattes på att vidareutveckla den skräddarsydda utbildning som redan finns sedan tidigare utvärderingssystem, med tanke på de nationella experternas centrala funktion. Eftersom experter deltar i utvärderingsgrupperna finns det i dagsläget utbildning för dem som erbjuds av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) och Europeiska unionens byrå för utbildning av tjänstemän inom brottsbekämpning (Cepol), med stöd från utbildare från kommissionen och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA). Den innefattar särskilda moduler om yttre gränser, återvändande, polissamarbete och Schengens informationssystem. Dessutom har standardiserade checklistor tagits fram för att säkerställa en enhetlig bedömning.

EU-byråer bidrog avsevärt till processen genom att anordna utbildningar, tillhandahålla riskanalyser som underlag till framtagandet av de årliga programmen för Schengenutvärderingarna och delta i utvärderingarna som observatörer. Ytterligare ett verktyg för kvalitetskontroll antogs 2016 inom området för förvaltning av de yttre gränserna, i och med genomförandet av sårbarhetsanalyser i enlighet med förordningen om Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex). Dessa årliga sårbarhetsanalyser som Frontex genomför kompletterar utvärderings- och övervakningsmekanismen för Schengenregelverket genom att ge en ögonblicksbild av ländernas operativa kapacitet att förvalta de yttre gränserna. De beaktas när ett visst land utvärderas.

Genomförandet av rekommendationerna främjades genom ekonomiskt stöd från Fonden för inre säkerhet samt asyl-, migrations- och integrationsfonden. Medlemsstaterna uppmuntrades att (om)fördela medel inom sina nationella program för att prioritera åtgärder som avhjälper de brister som konstaterats i utvärderingsrapporterna.

3.LÄGESBESKRIVNING AV GENOMFÖRANDET AV SCHENGENREGELVERKET

3.1.Viktigaste resultat och framsteg som gjorts under det första fleråriga utvärderingsprogrammet

Utifrån resultaten av de utvärderingar som gjorts de senaste fem åren kan man konstatera att medlemsstaterna på det hela taget följer de grundläggande bestämmelserna i Schengenregelverket på alla de utvärderade politikområdena. Utvärderingarna visade dock att det finns vissa återkommande brister i medlemsstaterna och att det även tillämpas olika metoder i dessa, eftersom de inte har genomfört Schengenregelverket på ett enhetligt sätt. Dessa skillnader underminerar harmoniseringen och enhetligheten och skulle i slutändan kunna påverka Schengenområdets goda funktionssätt.

Utvärderingarna innebar att man kunde identifiera och avhjälpa många återkommande brister. Flera medlemsstater har intagit en positiv och proaktiv hållning för att avhjälpa de brister som konstaterats under utvärderingarna. Medlemsstaterna började i vissa fall arbeta med avhjälpande åtgärder även innan rådet hade antagit sina rekommendationer. Vid återbesöken visade det sig att medlemsstaterna, i fall där ”allvarliga brister” hade konstaterats i rapporten, har vidtagit skyndsamma åtgärder för att avhjälpa de allvarligaste bristerna. Detta bekräftar att det är avgörande med en noggrann övervakning av medlemsstaternas skyldigheter och ansvarsområden samt snabba åtgärder från medlemsstaternas sida för att Schengenregelverket ska genomföras på korrekt och ändamålsenligt sätt.

Återkommande brister och områden där förbättringar kan göras ·Införlivande, genomförande och tillämpning på ett ofullständigt eller oförenligt sätt av det tillämpliga Schengenregelverket. ·Brist på personal och otillräcklig behörighet och/eller utbildning. ·Skiljaktiga och oförenliga nationella metoder på grund av ett inkonsekvent genomförande av Schengenregelverket. ·Splittrade förvaltningsstrukturer med otillräcklig samordning mellan och integrering av de olika myndigheterna. ·Praktiska, tekniska och lagstiftningsmässiga hinder för att samarbeta inom Schengenområdet.

Resultaten av utvärderingarna har tjänat som grund för att stärka EU-politiken de senaste åren, genom att utgöra ett väsentligt bidrag till vidareutvecklingen av Schengenregelverket och för att säkerställa att det genomförs på ett mer korrekt och harmoniserat sätt. Resultaten har bidragit till utarbetandet av kommissionens rekommendation av den 7 mars 2017 om effektivare återvändanden och utgjorde underlag till det omarbetade återvändandedirektivet och översynen av handboken om återvändande. De användes i stor utsträckning för lagstiftningsförslag på det viseringspolitiska området och för att förbättra handledningen om viseringskodexen. De var oumbärliga för att förbättra den rättsliga ramen för Schengens informationssystem och för att ändra kodexen om Schengengränserna genom införande av kravet på systematiska kontroller. Utfallet av den tematiska utvärderingen av medlemsstaternas nationella strategier för integrerad gränsförvaltning kommer dessutom att främja inrättandet av den fleråriga cykeln för den europeiska integrerade gränsförvaltningen, i syfte att konsolidera gränsförvaltningsstrategin på nationell nivå och EU-nivå.

3.2.Specifika resultat per politikområde

3.2.1.Förvaltning av de yttre gränserna

Ett välfungerande område utan kontroller vid de inre gränserna kräver en gemensam, enhetlig och mycket effektiv förvaltning av de yttre gränserna. Bristande förvaltning av de yttre gränserna i ett land kan påverka alla medlemsstater och följaktligen äventyra Schengenområdets funktionssätt. Att utvärdera förvaltningen av de yttre gränserna är därför en avgörande del av utvärderings- och övervakningsmekanismen för Schengenregelverket.

Huvudrättsakten på detta område är kodexen för Schengengränserna. Till följd av de utmaningar som EU stått inför har ytterligare initiativ presenterats de senaste fem åren för att stärka denna lagstiftningsram. Till dessa hör systematiska kontroller av EU-medborgare mot relevanta databaser vid de yttre gränserna, antagandet av en ny Frontexförordning 2016 och den efterföljande översynen av denna 2019 tillsammans med införlivandet av förordningen om ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) samt det successiva framtagandet av ett integrerat system för förvaltning av EU:s yttre gränser (den europeiska integrerade gränsförvaltningen).

Utvärderingar av förvaltningen av de yttre gränserna omfattar följande huvuddelar: kontroller vid de yttre gränserna till havs samt vid flygplatser och gränsövergångsställen till lands, övervakning av de yttre gränserna, nationella strategier och koncept för europeisk integrerad gränsförvaltning, riskanalys, samarbete mellan organ och länder, en nationell mekanism för kvalitetskontroll, kapacitet för förvaltning av de yttre gränserna (personal och utrustning) samt infrastruktur.

Enligt artiklarna 21 och 29 i kodexen om Schengengränserna kan kontroller vid de inre gränserna återinföras om ihållande allvarliga brister avseende kontrollen av de yttre gränserna konstateras i en Schengenutvärderingsrapport. Bestämmelserna har tillämpats en gång under det första fleråriga utvärderingsprogrammet. Under ett oanmält besök i en medlemsstat under hösten 2015 konstaterades allvarliga brister i förvaltningen av de yttre gränserna, vilka ansågs äventyra områdets övergripande funktionssätt utan kontroller vid de inre gränserna. Fem medlemsstater återinförde som följd därav gemensamma kontroller vid de inre gränserna. Rådet antog rekommendationer om nödvändiga åtgärder för de berörda medlemsstaterna, som inkom med en handlingsplan och framstegsrapporter såsom krävs i förordningen om arbetsgruppen för Schengenutvärdering. Det framgick redan av den utvärdering som gjordes 2016 att de allvarliga bristerna hade avhjälpts.

Utifrån de 42 utvärderingar som gjorts med avseende på förvaltningen av de yttre gränserna kan det konstateras att medlemsstaterna till stor del genomför kodexen om Schengengränserna på lämpligt sätt och förvaltar de yttre gränserna i enlighet med regelverket. Avgörande framsteg har också gjorts med att harmonisera medlemsstaternas strategier för förvaltningen av de yttre gränserna, genom det successiva införandet av ett integrerat gränsförvaltningssystem. Allvarliga brister konstaterades i fyra medlemsstater, men länderna vidtog omedelbart de åtgärder som krävdes för att avhjälpa de allra största bristerna. Ingen medlemsstat har i dagsläget några brister på detta område, men i ett fåtal länder kvarstår särskilda utmaningar som fortfarande måste antas omgående. Trots dessa positiva inslag garanterar medlemsstaternas förvaltning av de yttre gränserna fortfarande inte någon enhetlig kontroll vid EU:s yttre gränser, med tanke på de olika metoder och tillvägagångssätt som används på ett antal områden vid förvaltning av de yttre gränserna.