1. Inledning

De europeiska ekonomierna lider av finanskrisens efterdyningar och krisens inverkan på de offentliga finanserna. På hela den inre marknaden överväger nationella regeringar hur de ska stimulera sysselsättning och åter få fart på den ekonomiska tillväxten. I sitt meddelande från juni 2012[1] om genomförandet av tjänstedirektivet betonar kommissionen vikten av att i detta sammanhang se till att de rättsliga ramarna för yrkestjänster förblir ändamålsenliga. Det reviderade direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer om vilket rådet, Europaparlamentet och kommissionen nådde en politisk överenskommelse i juni 2013, tar upp frågan och efterlyser en ny strategi som innebär att alla medlemsstater aktivt ska se över och modernisera sina bestämmelser om de kvalifikationer som styr tillträdet till yrken eller yrkestitlar[2]. I detta meddelande presenteras en arbetsplan för en sådan översyn. Utökade möjligheter att utöva vissa yrken, framför allt genom ett mer flexibelt och öppet regelverk i medlemsstaterna, skulle göra det enklare för kvalificerade yrkesutövare att förflytta sig på den inre marknaden och tillhandahålla gränsöverskridande professionella tjänster. Det skulle också påverka sysselsättningen positivt och förbättra den ekonomiska tillväxten, särskilt som professionella tjänster ensamma står för cirka nio procent av unionens BNP.

För att förbättra tillväxtpotentialen och stabilisera vägen mot ekonomisk återhämtning bör denna översyn av reglerade yrken prioriteras. Kommissionen uppmanar därför medlemsstaterna att inte vänta på att det reviderade direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer träder i kraft (i slutet av 2013) utan att på nationell nivå börja se över kvalifikationskraven för reglerade yrken och i vilket omfång vissa verksamheter begränsas. I tillväxt- och sysselsättningspakten, som Europeiska rådet antog i juni 2012, förordas att kommissionens meddelande genomförs, bland annat genom rigorös ömsesidig utvärdering av nationella restriktioner och snabba åtgärder för att undanröja omotiverade hinder. På samma sätt uppmanande Europaparlamentet kommissionen att kartlägga områden där medlemsstaterna på ett oproportionerligt sätt förhindrar utövandet av vissa yrken[3]. I den omfattande strategi för att bekämpa ungdomsarbetslösheten som Europeiska rådet enades om den 28 juni 2013 underströks återigen behovet av att vidta åtgärder för att erbjuda ungdomar möjligheter till arbete.

För att alla medlemsstater ska kunna arbeta mot ett gemensamt mål innehåller det här meddelandet en ram som gör att medlemsstaterna kan presentera en första uppsättning nationella handlingsplaner till april 2015. Resultatet är inte tänkt att bli någon standardlösning. Handlingsplanerna bör i stället baseras på fördjupade analyser från fall till fall av hindren mot att utöva ett visst yrke och eventuella alternativa regleringsmekanismer. Detta var en av slutsatserna från en workshop med nationella ministerier och yrkesorganisationer som arrangerades den 17 juni 2013. En omfattande ömsesidig utvärdering som ska genomföras under de kommande två åren bör leda till påtagliga förändringar i samtliga medlemsstater. Under denna period kommer kommissionen att börja kartlägga resultat och brister i de årliga rapporterna om integrationen av den inre marknaden från november 2014 och 2015.

Kommissionen har riktat landspecifika rekommendationer till flera medlemsstater i denna fråga. Den ömsesidiga utvärdering som beskrivs i detta meddelande är en separat övning som inte påverkar de åtaganden som gjorts inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

För att ge en fullständig bild av de hinder som påverkar tillträdet till och utövandet av reglerade yrken offentliggörs samtidigt en rapport om resultatet av den expertutvärdering om kraven på juridisk form, taxor och aktieinnehav som genomförts i enlighet med tjänstedirektivet och som är ytterligare en insats som anmälts i 2012 års meddelande.

2. Varför behövs det en översyn av samtliga yrken?

Storskaliga reformer av de reglerade yrkena äger rum i flera medlemsstater (t.ex. Spanien, Polen, Portugal och Slovenien) och både kommissionen och andra internationella organisationer kräver dessa översyner av nationella bestämmelser. OECD, som har utvecklat indikatorer för att mäta omfattningen av vissa medlemsstaters begränsande regler för ett utvalt antal yrken och sektorer, har betonat dessa reglers snedvridande karaktär[4].

I detta avsnitt redovisas huvudargumenten för att det ska finnas rättsliga hinder mot att utöva vissa yrken och de fördelar man kan förvänta sig om man tillåter utövande av vissa yrken som för närvarande är reglerade samt varför det är viktigt att se över alla hinder mot utövande av vissa yrken.

2.1 En reglering av tillträde till yrken kan vara fördelaktig

2.1.1 Hjälpa konsumenten att bedöma tjänstens kvalitet

Konsumenterna kan ha svårt att bedöma vilka kvalifikationer tjänsteleverantörerna måste ha för att kunna erbjuda tjänster av hög kvalitet. Denna bristande symmetri när det gäller information hindrar konsumenter från att göra informerade val av tjänsteleverantörer. För att minska risken för eventuella marknadsmisslyckanden skulle bestämmelser som klargör vilka tekniska kunskaper och kompetenser som krävs av yrkesutövare på marknaden[5] kunna vara ett sätt att ge konsumenter den trygghet de behöver.

2.1.2 Stöd till en korrekt fungerande ekonomi i en medlemsstat

Skydda konsumenter och det allmännas bästa

Yrken kan regleras av hälso- och säkerhetsskäl för att undvika olyckor som orsakas av felbehandling eller felaktiga produkter. För flertalet hälsovårdsyrken krävs exempelvis tillräckliga kvalifikationer, inklusive praktik. Det finns också tjänster som betraktas som kollektiva nyttigheter, eftersom de rent generellt tillför samhället ett värde. Dessa kan behöva regleras för att trygga lämplig tillgång och kvalitet.

Extern påverkan på tredje man

Professionella tjänster kan påverka tredje man. Regleringar kan innebära att tjänsteleverantörerna tar tillbörlig hänsyn till hur deras verksamhet påverkar andra än dem som betalar för dessa tjänster. Exempelvis kan ett företags redovisning kräva en stadgeenlig revision eftersom det är viktigt för investerarna – som ska kunna lita på redovisningen – och inte enbart för företaget som ersätter revisorn.

2.2 Fördelar med tillträde till yrken

2.2.1 Erbjuda konsumenten större urval till bättre pris

Bättre priser

Restriktioner när det gäller tillträde till yrken begränsar antalet personer som har tillstånd att tillhandahålla en tjänst. Tillgången på yrkesutövare styrs därför inte av marknaden. Detta kan bli problematiskt om efterfrågan på tjänsten förändras. Det kan leda till ekonomiska fördelar för etablerade yrkesutövare och även till högre priser på bekostnad av ekonomin och konsumenterna, särskilt om efterfrågan på tjänsterna inte förändras[6].

Större urval för konsumenterna

Orimliga rättsliga hinder mot tillträde till yrken kan skapa en snedvridning av marknaden och medföra högre priser, vilket kan avskräcka kunder som inte är förberedda eller inte har råd att betala enligt dessa villkor. Det finns ofta mindre betungande sätt att reglera som ändå garanterar tjänster av god kvalitet och kan leda till bättre priser. Som en konsekvens skulle konsumenternas urval öka och sociala ojämlikheter bland konsumenterna kunna minska[7].

2.2.2 Öka den nationella konkurrenskraften och sysselsättningen

Öka konkurrenskraften

Yrkesutövare erbjuder inte enbart tjänster till slutkonsumenter. Professionella tjänster fungerar som mellanhand för många sektorer, och multiplikatoreffekterna kan därför få en betydande ekonomisk inverkan på den övriga ekonomin. Minskade rättsliga hinder kan leda till större konkurrens bland ett ökat antal yrkesutövare, vilket också kan innebära starkare incitament att leverera innovativa tjänster av hög kvalitet och hela tiden se över driftskostnaderna. Ett stort antal leverantörer kan också bidra till ökad innovationsnivå genom större konkurrens. Moderniserade regler kan stimulera yrkesutövare att erbjuda sina tjänster i andra medlemsstater och på så sätt öka marknadsmöjligheterna för företagen i EU, men de kan även förbättra konkurrensen och öka konsumenternas valmöjligheter.

Förbättra sysselsättningssituationen

Reglering kan påverka sysselsättningsskapandet negativt genom att segmentera arbetsmarknader och försvåra arbetskraftsutbudets anpassning till konsumenternas förändrade preferenser[8]. Problemet med brist på arbetskraft inom vissa yrken kanske därför inte beaktas tillräckligt eftersom rörligheten inom och mellan yrken hindras av regler. Om hindren mot tillträde till vissa yrken minskas eller undanröjs kan det underlätta ungdomars tillträde till den inhemska arbetsmarknaden och samtidigt möjliggöra rörlighet för yrkesutövare från andra medlemsstater.

2.3 Hänsyn till bestämmelsernas ekonomiska inverkan

En översyn över reglerade yrken innebär en stor möjlighet för respektive medlemsstat att bedöma fördelarna och väga dem mot de ekonomiska kostnaderna för inhemska bestämmelser.

Denna typ av analys förekommer redan inom akademisk forskning där fokus inte i så stor utsträckning ligger på antalet hinder utan i högre grad på yrkesreglernas inverkan på viktiga indikatorer: tjänsters kvalitet, lönerna inom det aktuella yrket, konsumentpriser och den övergripande effekten på sysselsättningen.

I flera av dessa studier[9] är slutsatsen att det inte finns något samband mellan reglering och kvaliteten på en tjänst. En möjlig förklaring från forskarna är låginkomstgruppers svårighet att få tillgång till reglerade yrken på grund av höga avgifter, vilket tvingar dem att använda sig av egna lösningar. Inom många yrken är det inte heller uppenbart hur kvalitet ska mätas.

Andra studier[10] visar att genomsnittslönen är betydligt högre för reglerade yrkesutövare än för icke-reglerade yrkesutövare och att de yrkesverksammas inkomster ökar när regleringar införs. Det finns då en risk att dessa ökningar överförs till priserna och drabbar dem som utnyttjar tjänsterna.

Forskning i USA där bestämmelserna varierar mellan staterna – gör det möjligt att jämföra effekten av reglering mellan icke-reglerande och reglerande stater. När det gäller vissa yrken finns det exempelvis i USA bevis för att andelen sysselsatta har varit 20 % högre i stater utan reglering[11].

Forskning i Tyskland[12] har också visat att reglering av yrken kan få en negativ inverkan på yrkesutövares rörlighet mellan arbetstillfällen, eftersom den hindrade yrkesutövare från att snabbt reagera på arbetsmarknadens möjligheter.

2.4 Låta yrkesutövare dra fördel av den inre marknaden

Marknadsaktörer som vill erbjuda professionella tjänster över gränserna eller hitta ett arbete i en annan medlemsstat ställs inför ett stort antal rättsliga hinder mot att utöva yrket. Begreppet ”reglerat yrke”, såsom det definieras i direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer[13], omfattar inte enbart yrkesverksamhet utan även titlar, för vilka det krävs att man har specifika kvalifikationer enligt nationella regler.

Inom unionen varierar antalet reglerade yrken[14] mellan medlemsstaterna, från 50 till över 400 per land[15]. Det genomsnittliga antalet per medlemsstat uppskattas för närvarande till 157. Det största antalet reglerade yrken finns inom hälsovårdssektorn (över 40 % av alla reglerade yrken inom EU), följt av utbildning, affärstjänster, byggnation, handel och transporter. De stora skillnaderna mellan medlemsstaterna utgör ett hinder för yrkesutövare som vill arbeta utomlands eller erbjuda sina tjänster över gränserna.

Moderna och flexibla regler för tillträde till yrken bör underlätta den fria rörligheten för yrkesutövare och underlätta hanteringen av problemet med arbetslöshet och brist på arbetskraft i olika delar av unionen. Sådana regler bör också göra det lättare för företag som drivs av branschfolk att erbjuda sina tjänster inom hela unionen, utnyttja potentiella stordriftsfördelar genom en större marknad utan att behöva rätta sig efter ett stort antal nationella rättsliga hinder, och stödja en effektivare resursfördelning.

2.5 Behovet av fullständig insyn och hållbar analys

Mot bakgrund av analysen ovan har medlemsstaterna många skäl att noggrant överväga effekterna av potentiella hinder för handel med professionella tjänster på hela den inre marknaden, men de har också intresse av att skaffa sig bättre förståelse för de reglerade yrkenas roll i den inhemska ekonomin.

I den expertundersökning som genomfördes i anslutning till tjänstedirektivet om kraven när det gäller juridisk form, aktieägande och avgifter kartlades de hinder mot utövandet av viss yrkesverksamhet och de svårigheter som yrkesutövare mötte när de ville etablera sig i en annan medlemsstat. Några av dessa krav kan i praktiken göra det omöjligt att inrätta dotterbolag. Vissa medlemsstater har ändrat sina bestämmelser på dessa områden i samband med genomförandet av tjänstedirektivet, men expertundersökningen visade att många medlemsstater inte genomförde någon noggrann proportionell bedömning av befintliga bestämmelser.

I och med den förestående ömsesidiga utvärderingen har respektive medlemsstat möjlighet att göra en noggrann bedömning av de hinder som begränsar tillträdet till yrkesverksamhet. Full insyn i de yrken som regleras i respektive medlemsstat är ett nödvändigt första steg. Medlemsstaterna bör sedan systematiskt börja undersöka alla restriktioner de har upptäckt för utövande av vissa yrken och analysera hur nödvändiga och proportionerliga dessa restriktioner är. De bör samtidigt beakta de fördelar restriktioner leder till för samhället och hur de påverkar ekonomin. Framför allt bör reglernas inverkan på kvalitet, pris och sysselsättning beaktas.

För att stödja medlemsstaternas arbete avser kommissionen samtidigt att inleda en ekonomisk studie under första hälften av 2014 så att man i jämförande fallstudier i större utsträckning kan bedöma fördelarna med att antingen reglera yrken, inte reglera dem eller välja en annan metod när det gäller reglering.

3. hur ska kommissionen genomföra den ömsesidiga utvärderingen?

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att så snart som möjligt inleda en ömsesidig utvärdering. Medlemsstater som redan har inlett systematiska undersökningar av sina reglerade yrken i anslutning till den europeiska planeringsterminen och samförståndsavtalet bör inte uteslutas från detta arbete utan utgå från vad som redan har uppnåtts när det gäller att minska restriktionerna för vissa yrken.

En analys yrke för yrke behövs för att bedöma de regler som begränsar tillträde till olika yrken. Vid reformer som genomförs i Polen, Portugal och Slovenien tillämpas denna metod. Under den workshop som genomfördes den 17 juni 2013 bekräftades också behovet av att beakta varje yrkes särdrag utifrån dess egna förutsättningar.

Medlemsstaterna bör emellertid inte arbeta isolerat med att lägga fram det slutliga resultatet av sin inhemska bedömning. Det förefaller snarare viktigt att respektive medlemsstat kan jämföra sina system så tidigt som möjligt, innan de beslutar om ett definitivt ställningstagande.

3.1 Räckvidd

I artikel 59 i det reviderade direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer anges tre kriterier för granskning av krav för tillträde till yrken, som kan sammanfattas enligt följande:

­ Överensstämmelse med principen om icke-diskriminering baserat på nationalitet eller vistelseort: medlemsstaterna ska se till att yrkesutövare kan få tillgång till reglerade yrken utan att vara medborgare i landet och utan att vara tvungna att vara bosatt på sitt nationella territorium.

­ Motivering: reglerna måste ha ett överordnat allmänintresse.

­ Proportionalitet: nationella åtgärders proportionalitet bör analyseras utifrån hur lämpliga de är för att kunna uppnå de eftersträvade målsättningarna. De ska inte heller omfatta mer än vad som krävs för att uppnå dessa målsättningar.

3.2 Bedömning av regleringens motivering

Medlemsstaterna bör för varje reglerat yrke ange de särskilda hänsyn av allmänt intresse som motiverar ett givet regelverk och kontrollera att denna motivering fortfarande är giltig.

3.2.1 Flera nivåer av bestämmelser

I samband med diskussionerna om behovet av reglering uppmanas medlemsstaterna att undersöka de befintliga garantier som erbjuds genom andra typer av förhands- eller efterhandsreglering och som är tillämpliga på de tjänster som tillhandahålls av respektive yrke, exempelvis godkännandeförfaranden, överensstämmelse med tekniska standarder och säkerhetsstandarder och inspektionssystem. Bestämmelserna för tillträde till vissa yrken med hjälp av en viss examen ska behållas endast om dessa garantier inte är tillräckliga. I annat fall finns det risk för att tjänstemottagarna drabbas av dubbelarbete eller onödig byråkrati.

Av samma skäl ska bestämmelser kopplade till utövandet av yrkesverksamhet även beaktas, bland annat de som granskas mot bakgrund av den expertundersökning som genomfördes enligt tjänstedirektivet, nämligen kraven på juridisk form och aktieinnehav. Medlemsstaterna bör undersöka den sammanlagda effekten av alla restriktioner för samma yrke, inbegripet i förekommande fall obligatoriskt medlemskap i yrkessammanslutningar. Att behålla krav på kvalifikationer kan i vissa fall vara befogat, under förutsättning att andra typer av restriktioner har avskaffats eller reviderats avsevärt.

3.2.2 Garantier från utbildningssystem eller arbetsgivare

I många medlemsstater har utbildningsprogram, inbegripet lärlingsperioder, utvecklats under statlig kontroll, i syfte att förbereda enskilda för specifik yrkesverksamhet[16] som inte alltid är reglerad. Direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer fungerar som en kvalitetssäkring för anställda när tillträdet till yrket som sådant inte är reglerat och när det inte finns några verksamhetsreserver.

En annan viktig faktor som måste beaktas är hur yrket utövas: att reglera ett yrke som huvudsakligen utövas av egenföretagare kan eventuellt betraktas som en nödvändig garanti. Situationen är annorlunda om yrket huvudsakligen utövas av personer anställda i privata företag eller vid offentliga enheter där arbetsgivarna har i uppgift att kontrollera kompetensen hos nyanställd personal och bär ansvaret vid eventuella olyckor eller klagomål.

Dessa två beståndsdelar – specifik utbildning och utövande av yrket som anställd – bör beaktas när man bedömer behovet av reglering. De förklarar exempelvis varför ingenjörsyrket inte är reglerat i Frankrike där 95 % av ingenjörerna är anställda i ett företag eller en offentlig myndighet och rekryteringen i stor utsträckning är baserad på ingenjörsskolornas rykte.

3.2.3 Regionala bestämmelser

Regionala bestämmelser om kvalifikationer bör utsättas för samma nödvändighetsprövning som bestämmelser på federal nivå i ett land. Det finns emellertid ytterligare en utmaning. Ömsesidigt erkännande av kvalifikationer mellan regioner i samma medlemsstat måste fungera ändamålsenligt för att yrkesutövare i landet eller från ett annat land ska kunna utöva sitt yrke inom hela det nationella territoriet. Såsom anges i artikel 10.4 i tjänstedirektivet ska eventuella tillstånd i princip omfatta hela medlemsstatens territorium. I Spanien kommer exempelvis dessa frågor att regleras genom en omfattande reform.

3.3 Bedömning av bestämmelsernas proportionalitet

När det föreligger ett överordnat allmänintresse som motiverar reglerat tillträde till ett yrke uppmanas medlemsstaterna även att granska regleringens utformning och omfattning, i syfte att undanröja omotiverade restriktioner eller hinder.

3.3.1 Antalet verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare och verksamheternas räckvidd

Vid granskningen ska nivån på den krävda kvalifikationen vägas mot hur komplicerade yrkets arbetsuppgifter är. I vissa fall kan det vara möjligt att revidera regelverket utan att äventyra den eftersträvade målsättningen, exempelvis genom att minska räckvidden för verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare, genom att bevilja andra reglerade yrken tillträde till några av dessa verksamheter eller genom att välja mindre restriktiva metoder. Om yrkesutövare från andra länder exempelvis kräver delvis tillträde till vissa men inte alla verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare kan detta vara en indikation på att de befintliga bestämmelserna fortfarande är proportionerliga.

3.3.2 Påverkan på tjänstemottagare och marknaden

Vid proportionalitetsanalysen bör man också titta på hur regleringen av yrkena påverkar dem som använder tjänsterna. I princip kan exempelvis konsumentskyddet användas för att motivera eventuella reglerade yrken för att minska riskerna i anslutning till yrkesverksamheten. Ekonomiska överväganden såsom pris, löner, konkurrenskraft och sysselsättning (se avsnitt 2.2 och 2.3) bör också bedömas i respektive medlemsstat och diskuteras bland medlemsstaterna.

3.3.3 Jämförelse av alternativa modeller

Medlemsstaterna tillämpar olika former av reglering av yrkesverksamheter. Det vanligaste sättet är att genom nationella lagar och förordningar begränsa rätten att utöva viss verksamhet till enbart kvalificerade yrkesutövare. Andra typer innefattar skyddet av yrkestitlar eller obligatoriska eller till och med frivilliga certifieringssystem (se bilaga I).

Medlemsstater som använder dessa system uppmanas att lämna skriftliga rapporter om hur obligatoriska och även frivilliga certifieringssystem fungerar i praktiken. De bör framför allt hänvisa till ackrediteringsförfaranden enligt förordning (EG) nr 765/2008 som en offentlig myndighets kontroll av dessa certifieringssystem – inom både den frivilliga och den obligatoriska sektorn – vilka leder till att ackrediterade intyg erkänns.

Den ömsesidiga utvärderingen bör vara en möjlighet för medlemsstater som inte reglerar yrken i de berörda sektorerna att tillhandahålla information om eventuella alternativa mekanismer som tillämpas för att tillgodose ett överordnat allmänintresse. Detta bör möjliggöra en dialog mellan medlemsstaterna, med olika tillvägagångssätt, där man bär granska effekterna av alla typer av formella och informella begränsningar av tillträdet till yrkesverksamhet. Dessa medlemsstater bör dessutom vara beredda att inte bara ifrågasättas av de medlemsstater som främjar reglering utan även att se över sitt inhemska system för att trygga ett öppet tillträde till dem som vill komma in på utländska marknader.

4. arbetsplanen

Den process som illustreras i flödesschemat i bilaga II bör inledas i november 2013. Varje medlemsstat uppmanas att först genomföra en korrekt kartläggning av alla sina reglerade yrken och sedan fortsätta med en systematisk undersökning av motiveringen för respektive reglerat yrke på inhemsk nivå. Nästa avgörande steg bör vara att så snart som möjligt jämföra resultaten i en omfattande ömsesidig utvärdering mellan alla medlemsstater. Kommissionen kommer att regelbundet rapportera om medlemsstaternas framsteg i den ömsesidiga utvärderingen. Medlemsstaterna bör redan i april 2015 föreslå de första åtgärderna för att se över restriktionerna för tillträde till viss yrkesverksamhet.

Den ömsesidiga utvärderingen bör grupperas i sektorer för att ta hänsyn till det ekonomiska sammanhanget (konkurrens, pris, sysselsättning, arbetskraftsbrist och tjänsternas kvalitet). För att underlätta arbetet bör systematisk undersökning och ömsesidig utvärdering delas upp i två etapper med bestämda tidsscheman, där vardera etappen hanterar olika grupper av sektorer. Den första gruppen bör innehålla alla reglerade yrken inom de ekonomiska sektorer där modernisering av regelverk i stor omfattning kan bidra till sysselsättning och tillväxt: affärstjänster, byggnation, tillverkning, fastigheter, transporter, partihandel och detaljhandel. Den andra gruppen kan omfatta övriga sektorer (utbildning, underhållning, hälsovårds- och socialtjänster, nätverkstjänster utöver transporter, offentlig förvaltning, turism, andra tjänster/verksamheter).

Kommissionen kommer samtidigt att inleda en studie under första halvåret 2014 (se avsnitt 2.5) och kommer även i fortsättningen att göra intressenter delaktiga och samråda med yrkesgrupper genom att hålla årliga workshoppar, såsom skedde i juni 2013.

Efter att den ömsesidiga systematiska undersökningen har genomförts för respektive grupp kommer medlemsstaterna att uppmanas att lägga fram nationella handlingsplaner, som kan innefatta åtgärder som redan har inletts. För alla reglerade yrken bör de fastställa den lämpligaste åtgärden inbegripet följande alternativ:

­ Behålla de befintliga bestämmelserna om tillträde till yrket och samtidigt ange huruvida andra typer av regler tillämpliga på utövandet av yrket har tagits bort eller setts över.

­ Ändra de befintliga bestämmelserna, exempelvis genom att se över kvalifikationskraven, förkorta utbildningsprogrammet eller praktiken, eller minska räckvidden för verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare, exempelvis utfärda förbehåll endast för verksamhet som är förbunden med specifika expertkunskaper och/eller högre risker.

­ Ersätta de befintliga bestämmelserna med ett annat system som kan trygga kvaliteten på tjänsterna, exempelvis skyddad titel eller ett frivilligt certifieringssystem som övervakas av de statliga myndigheterna.

­ Upphäva befintliga bestämmelser.

När medlemsstaterna mottar krav på nya bestämmelser direkt från yrkesgrupperna bör handlingsplanerna även innefatta tydliga och transparenta kriterier enligt vilka dessa krav på nya bestämmelser ska granskas.

För att underlätta förfarandet föreslår kommissionen en uppdelning i tre etapper med exakta tidsscheman och att feedback ska lämnas i god tid till medlemsstaterna under respektive etapp.

4.1 Första etappen: kartläggning av yrken i respektive medlemsstat

Senast i november 2013 ska medlemsstaterna kontrollera information som redan är tillgänglig i kommissionens databas över reglerade yrken och lämna alla nödvändiga kompletterande uppgifter, inbegripet skydd av titlar och yrkesverksamhet som omfattas av obligatorisk certifiering. I de fall en obligatorisk certifiering härrör från ett EU‑direktiv (exempelvis inom vägtransport) bör medlemsstaterna meddela kommissionen vilken EU-rättsakt man hänvisar till. För varje reglerat yrke bör medlemsstaterna också tillhandahålla en beskrivning av de verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare. Databasen över reglerade yrken bör vara avslutad senast i februari 2014.

I mars 2014 avser kommissionen att offentliggöra en europeisk kartläggning över reglerade yrken.

4.2 Andra etappen (november 2013 - april 2015): systematisk undersökning och nationella handlingsplaner för den första gruppen sektorer

Mellan november 2013 och maj 2014 ska medlemsstaterna genomföra en detaljerad undersökning av de yrken som ingår i den första gruppen. Från och med juni 2014 kommer kommissionen att arrangera möten för att medlemsstaterna ska kunna utbyta resultatet av sina inhemska undersökningar. Samtliga medlemsstater får möjlighet att kommentera utveckling och inledande slutsatser från andra medlemsstater.

Medlemsstaterna kommer att uppmanas att beakta kommissionens resultat som presenteras i den årliga rapporten om integrationen av den inre marknaden (tillsammans med en mer detaljerad utvärderingsrapport) i november 2014.

Med hjälp av granskningen och den ömsesidiga utvärderingen bör varje medlemsstat senast i april 2015 kunna utarbeta inledande rapporter om de yrken som ingår i den första gruppen, med angivande av de åtgärder de har vidtagit eller avser att vidta. Slutsatserna från dessa rapporter bör samordnas med nationella reformprogram, som också läggs fram samtidigt, som en del av den europeiska planeringsterminen. De kan också beaktas i samband med förberedelserna av 2015 års landspecifika rekommendationer.

4.3 Tredje etappen (juni 2014 - januari 2016): systematisk undersökning och nationella handlingsplaner för den andra gruppen sektorer

Samma förfarande ska tillämpas som för den första gruppen. Kommissionen kommer att lämna detaljerade slutsatser i sin årliga rapport om integrationen av den inre marknaden och även en mer detaljerade utvärderingsrapport i november 2015. Medlemsstaterna bör lämna en andra rapport senast i januari 2016, där de anger vilka åtgärder de har vidtagit eller avser att vidta. Även här kan resultaten för dessa sektorer beaktas i den europeiska planeringsterminen 2016.

I juni 2015 och mars 2016 kommer kommissionen att föreslå eventuella uppföljningsåtgärder mot bakgrund av de handlingsplaner som medlemsstaterna lämnat in i juni 2015 och januari 2016. Dessa handlingar kan bland annat innefatta inledande av överträdelseförfaranden om diskriminerande eller oproportionerliga nationella krav bibehålls.

5. Slutsats

Öppenheten och den ömsesidiga utvärderingen av reglerade yrken bör leda till att nationella regelverk som begränsar tillträde till yrken moderniseras. Resultatet bör uppmuntra yrkesutövares rörlighet på den inre marknaden, bidra till att skapa nya arbetstillfällen inom de aktuella yrkesområdena, förbättra konkurrenskraften för dessa och tillhörande sektorer samt skapa tillväxtmöjligheter.

Kommissionen förväntar sig att medlemsstaterna ska medverka fullt ut och avsätta tillräckliga resurser för att delta i den systematiska undersökningen och ömsesidiga utvärderingen av nationella bestämmelser. Kommissionen är medveten om det omfattande arbete som krävs på nationell nivå och är beredd att hjälpa till i så stor utsträckning som möjligt.

BILAGA I

Strategier för reglering av yrkesverksamhet

1. Reglerade yrken inom verksamheter förbehållna vissa tjänsteutövare

Den vanligaste metoden är att rätten att utöva viss verksamhet endast förbehålls kvalificerade yrkesutövare, i enlighet med nationella lagar och förordningar. Då fastställer medlemsstaterna själva vilka verksamheter de anser kräver särskilda kvalifikationer. Verksamhet rörande utformning av byggnader är exempelvis förbehållen arkitekter i många medlemsstater.

Kvalifikationskrav och omfattningen av verksamheter som är förbehållna vissa tjänsteutövare kontrolleras vanligtvis av en offentlig myndighet på nationell eller regional nivå. I vissa fall har befogenheten delegerats till yrkessammanslutningar (ordnar, kammare, kollegier).

För att överbrygga eventuella hinder som de nationella bestämmelserna skapar har ett system för ömsesidigt erkännande av kvalifikationer inrättats inom EU. Direktiv 2005/36/EG gäller för yrkesutövare som är kvalificerade i en medlemsstat (oavsett om yrket är reglerat där) och som vill etablera sig eller erbjuda sina tjänster i en annan medlemsstat där yrket är reglerat.

2. Yrkesverksamheter som regleras genom obligatorisk certifiering

Tillträde till yrkesverksamhet som kräver särskild kunskap om tekniska regler eller förfaranden kan kräva obligatorisk certifiering på nationell nivå. I vissa fall anges skyldigheten i EU-lagstiftningen. Den huvudsakliga skillnaden mellan detta system och de verksamhetsreserver som beskrivs ovan är att kvalifikationskravet inte enbart är kopplat till själva yrket. För ett begränsat antal specifika tekniska verksamheter krävs att utövaren har ett intyg som kan förvärvas av personer i olika yrkesgrupper.

Ett exempel är EU-lagstiftningen på området fluorerade gaser[17]. Den innebär att det krävs certifiering för företag och personal som arbetar med stationär kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning. Liknande lagstiftning har utarbetats på EU-nivå för vissa kategorier lokförare[18] och vissa kategorier yrkesförare inom vägtransport[19].

I samtliga dessa fall anges lägsta tillåtna utbildningskrav i EU-lagstiftningen. Ibland anges villkor och förfaranden för erkännande av intyg som utfärdats i andra medlemsstater. Om dessa certifieringssystem dessutom bygger på ackreditering i enlighet med förordning (EG) nr 765/2008, är andra medlemsstater skyldiga att erkänna dessa intyg. Om detta inte är fallet eller om de exakta villkoren för erkännande inte anges innehåller direktiv 2005/36/EG den nödvändiga ramen för erkännande.

3. Skyddade yrkestitlar

En annan metod består i att reglera tillträdet till yrkestitlar. I detta fall krävs en särskild examen för att använda en yrkestitel, men den verksamhet som är förbunden med yrket är inte förbehållen dem som innehar titeln: vem som helst kan utöva verksamheten så länge de inte använder titeln. Yrkestiteln ”ingenjör” är exempelvis skyddad enligt lag i Tyskland och kan endast erhållas efter en akademisk examen i ingenjörsvetenskap eller naturvetenskap.

Vissa yrkesorganisationer har exklusiv befogenhet från offentliga myndigheter att utdela yrkestitlar (exempelvis yrkesorganisationer med privilegier i Storbritannien).

En skyddad yrkestitel är en signal till konsumenter och arbetsgivare att innehavaren uppfyller de särskilda kvalifikationskraven, samtidigt som de kan välja att anlita en yrkesutövare som inte har titeln.

4. System för frivillig certifiering

System för frivillig certifiering används ofta inom yrken som inte regleras i lag. Huvudsyftet är att visa på yrkeskompetens, garantera tjänsternas kvalitet och informera konsumenterna om det saknas bestämmelser. I artikel 26 i tjänstedirektivet[20] framhålls utvecklingen av certifieringssystem och kvalitetsmärkning för att kunna bedöma tjänsteleverantörernas kompetens och trygga en hög kvalitet på tjänsterna.

Vissa certifieringssystem har tagits fram av tillsynsorgan som utnämnts av statliga myndigheter (exempelvis Hairdressing Council i Storbritannien). Förvaltningen av denna typ av certifieringssystem kan emellertid innebära stora kostnader för intressenterna.

Det finns en växande trend bland yrkessammanslutningar att utveckla egna certifieringssystem och i vissa fall kräva certifiering för blivande medlemmar.

I Italien antogs 2012 en ny lag om organisation av icke-reglerade yrken som innebär att det är möjligt att bilda yrkessammanslutningar och främja frivillig egencertifiering för yrkesutövare som utövar icke-reglerade verksamheter. Självcertifieringen ska bygga på nationell teknisk standard där den kompetens som krävs för att utöva yrket anges.

Detta syftar till att förbättra konsumenternas insyn i yrkesverksamheter och hjälpa dem att välja mellan olika tjänsteleverantörer. Om dessa certifieringssystem emellertid inte bygger på ackreditering enligt förordning (EG) nr 765/2008, finns det ingen kontroll av deras kvalitet eller funktionssätt. De kan dessutom utgöra praktiska hinder mot tillträdet till yrkesverksamheter. De kan exempelvis främja utvecklingen av dominerande yrkessammanslutningar, vilket leder till isolering av nytillkomna från andra länder: Även om tillträde till yrkesverksamheter inte skulle begränsas i lag skulle certifiering ändå krävas på marknaden. Samtidigt skulle systemet för erkännande enligt direktiv 2005/36/EG inte gälla eftersom det inte skulle finnas några statliga bestämmelser.

BILAGA II

[1] Meddelande om genomförandet av tjänstedirektivet. Ett partnerskap för ny tillväxt i tjänstesektorn 2012–2015 (se http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf)

[2] Artikel 59 i det reviderade direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer.

[3] Rekommendation av den 14 juni 2012.

[4] Se under 2003, 2008 (och 2013) på: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htmhttp://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htmhttp://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm

[5] Law and Kim (2005), Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation.

[6] Friedman (1962), Capitalism and Freedom, Shapiro (1986) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing, Stigler (1971), The Theory of Economic Regulation.

[7] Friedman (1962) se fotnot 6, Kleiner (2006), Licensing occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition?.

[8] Mortensen and Pissarides (1994), Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment.

[9] Carroll and Gaston (1981), A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980), The Impact of Regulation on Quality: The Case of California Contractors, Kugler and Sauer (2005), Doctors withour Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians.

[10] Kleiner and Krueger (2013), Analysing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market.

[11] Kleiner (2006), se fotnot 7.

[12] Plantl and Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility?.

[13] Se artikel 3.1 a i direktiv 2005/36/EG.

[14] Kommissionens databas över reglerade yrken som bygger på information från medlemsstaterna. I databasen anges de reglerade yrken som omfattas av direktiv 2005/36/EG. (webbplats: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home)

[15] Antalet reglerade yrken per medlemsstat bör hanteras försiktigt. Hur medlemsstaterna för närvarande anger sina reglerade yrken i databasen kan skilja sig åt (vissa medlemsstater kan anmäla ett enda yrke som omfattar ett stort antal olika verksamheter/specialiteter, medan andra medlemsstater kan anmäla flera yrken).

[16] Dessa kallas ”reglerad utbildning och yrkesutbildning” i direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer.

[17] Förordning (EG) nr 842/2006, kommissionens förordning (EG) nr 303/2008.

[18] Direktiv 2007/59/EG.

[19] Direktiv 2003/59/EG.

[20] Direktiv 2006/123/EG.