Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Genomförandet av den övriga gemenskapspolitikens bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen"

(2004/C 10/20)

Den 23 juli 2002 bad Michel Barnier, kommissionär med ansvar för regionalpolitiken, på Europeiska kommissionens vägnar Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att utarbeta ett yttrande om "Gemenskapspolitikens bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen".

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 september 2003. Föredragande var Georgios Dassis.

Vid sin 402:a plenarsession den 24 och 25 september 2003 (sammanträdet den 25 september) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 66 röster för, 21 röster emot och 10 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Den senaste tidens betydelsefulla händelser visar att vägen mot en politisk union kommer att bli lång och svår. Vissa europeiska regeringar tycks ha glömt bort den tes som ständigt förfäktades under 70- och 80-talet, nämligen att den europeiska integrationen var den enda vägen för de europeiska länderna eftersom varje land för sig inte kan påverka den internationella utvecklingen.

I alla händelser utgör den ekonomiska och sociala sammanhållningen tillsammans med EMU och fullbordandet av den inre marknaden ett av de grundläggande målen enligt fördragen, vilket också bekräftas i utkastet till den europeiska konstitutionen.

De speciella villkor som råder i dagens läge kräver att man eftersträvar ett nytt, modernt angreppssätt även i fråga om ekonomisk och social sammanhållning:

- En fortsatt globalisering av marknaderna.

- EU:s utvidgning till länderna i Central- och Östeuropa.

- En framträdande roll för kunskapssamhället, men också för en kunskapsbaserad ekonomi.

- De allmänna sociala och politiska särdrag som utmärker 2000-talet.

1.2. Denna strävan bör inriktas på följande:

- En ingående analys av medlemsstaternas och gemenskapens åtaganden beträffande ekonomisk och social sammanhållning i enlighet med Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, med målet att göra fördragens bestämmelser så tydliga som möjligt.

- Kartläggning av och forskning kring gemenskapens och medlemsstaternas praxis i fråga om tolkning och tillämpning av fördragens bestämmelser om sammanhållning, och motsvarande bestämmelser i den europeiska konstitutionen när den har trätt i kraft.

- Kartläggning av de effekter som gemenskapens och medlemsstaternas praxis i fråga om tolkning och tillämpning av fördragens bestämmelser får för den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

- Kartläggning av behovet av en kursändring i förhållande till nuvarande praxis med avseende på tolkning och tillämpning av fördragens bestämmelser. Denna kursändring kan bestå i en omprioritering eller en komplettering av alternativen i samband med planering, utformning och tillämpning av gemenskapens politik på olika områden.

1.3. EESK har tidigare utarbetat yttranden bland annat om "Sammanhållningspolitikens framtid inför utvidgningen och övergången till en kunskapsbaserad ekonom"(1), där kommittén diskuterar vilka effekter övergången till en kunskapsbaserad ekonomi kan få på sammanhållningen, och om "Strategin för ekonomisk och social sammanhållning inom EU"(2), där man betonar bidraget från strukturpolitiska åtgärder enligt artikel III-111 i utkastet till konstitution när det gäller att stärka sammanhållningen.

1.4. Det här yttrandet är av kompletterande natur. Syftet är att - av skäl som analyseras längre fram i texten - göra en mer ingående analys och utvärdering av andra politikområden än strukturpolitiken i samband med ekonomisk och social sammanhållning, det vill säga den politik som behandlas i artikel III-112 i utkastet till konstitution.

2. Definitionen av sammanhållning

2.1. Bestämmelser om sammanhållning finns i del III i utkastet till den europeiska konstitutionen, där de är mer detaljerade och mer substantiella.

2.2. Enligt fördragsbestämmelserna är medlemsstaterna och unionen skyldiga att uppfylla och respektera även kriteriet om ekonomisk och social sammanhållning innan man fattar beslut inom ramen för andra politikområden och åtgärder. Kravet på att förstärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen begränsar sig alltså inte till vissa delar av gemenskapens politik och åtgärder. Det genomsyrar all gemenskapspolitik och alla gemenskapsåtgärder.

2.3. En mer ingående analys kan leda fram till följande tre slutsatser:

2.3.1. För det första hänvisar man i fördragstexterna till ekonomisk och social sammanhållning, men utan att det finns något som helst förtydligande i form av särskilda bestämmelser om innebörden av den "ekonomiska" och den "sociala" dimensionen i sammanhållningen. Man kan dock klart konstatera att de aktuella fördragsbestämmelserna inte innehåller någon hänvisning till sammanhållning i allmän bemärkelse. Sammanhållningsbegreppet delas i stället upp i de två dimensionerna "ekonomisk" och "social".

2.3.2. För det andra finns det bara en bestämmelse som hänför sig till sammanhållning i övergripande (ekonomisk och social) bemärkelse, nämligen i artikel 158 (harmonisk utveckling inom hela gemenskapen, minskade regionala skillnader och minskad eftersläpning i de minst gynnade regionerna).

2.3.2.1. Om det inte vore för de tydliga bestämmelserna i artikel 159 i EG-fördraget, skulle man kunna fråga sig om gemenskapens övriga politik (utom strukturpolitiken) - före lanseringen men också under genomförande- och tillämpningsfaserna - skall tvingas att anpassas till behoven och kraven på ekonomisk och social sammanhållning, med hänsyn tagen till risken för en försvagning av de förväntade samlade resultaten. Eller skall övriga delar av gemenskapspolitiken, utöver strukturpolitiken, genomföras enbart med målet att uppnå största möjliga förväntade vinst för gemenskapen som helhet, oberoende av om ett fullständigt och villkorslöst genomförande kommer att öka de regionala klyftorna, förstärka eftersläpningen i de minst gynnade regionerna och även - stick i stäv med sammanhållningstanken - skapa regionala skillnader och nya ojämlikheter?

2.3.2.2. Motsvarande fråga är dock inte relevant när det gäller artikel 159. Utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik skall harmoniseras med kraven på sammanhållning, vilket följaktligen inte utesluter möjligheten till en försvagning av den samlade vinsten för gemenskapen som helhet om detta leder till ökade regionala skillnader och en försämrad situation för gemenskapens fattigaste regioner.

2.3.3. För det tredje förblir också frågan om hur gemenskapen i sin verksamhet har tolkat och tillämpat fördragets bestämmelser om sammanhållning fram till nu obesvarad. Som framgår längre fram i yttrandet har gemenskapen hittills följt en annan linje. Vid planering, utformning och genomförande av gemenskapens övriga politik (utom strukturpolitiken) har man varken beräknat eller beaktat eventuella effekter på sammanhållningen (minskade regionala skillnader och minskad eftersläpning). Konsekvensanalysen omfattar bara gemenskapen som helhet. Detta innebär att gemenskapen riskerar att förstärka regionala skillnader, och därmed skapa ekonomiska och sociala klyftor i stället för sammanhållning, när den konkreta gemenskapspolitiken genomförs (t.ex. konkurrenspolitik, politiken för inre marknaden och valutapolitiken). Sedan får man med hjälp av strukturpolitikens utformning och genomförande avlägsna eller begränsa de negativa konsekvenser för sammanhållningen som gemenskapens övriga politik kan medföra. I den nuvarande gemenskapspolitiken tycks åtgärder för att säkra den ekonomiska och sociala sammanhållningen med hjälp av strukturpolitiken sättas in först efter övrig gemenskapspolitik.

3. En helhetssyn på ekonomisk och social sammanhållning

3.1. Begreppet "ekonomisk sammanhållning" innebär en mellanregional konvergens med avseende på vissa ekonomiska indikatorer, och särskilt de indikatorer som är kopplade till BNP per capita.

3.2. Med "social sammanhållning" avses i huvudsak systemet för social trygghet och omsorg inom ramen för den europeiska sociala modellen.

3.3. Den samlade hänvisningen till de båda begreppen i fördraget, framför allt i artiklarna 158-162, utan någon som helst semantisk distinktion dem emellan, kan inte betraktas som den bästa tänkbara lösningen, eftersom den innebär allvarliga svagheter med avseende på innehåll och gränser för sammanhållningens två dimensioner.

3.4. Den grundläggande frågan är i vilken utsträckning man bör acceptera (eller tolerera) samverkan mellan de två aspekterna på sammanhållning (som kompletterar varandra). Detta skulle kunna utvecklas till en fråga om huruvida sammanhållningens ekonomiska dimension skall ha företräde framför den sociala aspekten.

3.5. Sättet att gripa sig an denna fråga måste baseras på de utryckliga bestämmelserna i artiklarna 158-162 i EG-fördraget, och inte på godtyckliga teoretiska diskussioner och val. Man måste således precisera om dessa bestämmelser innebär att man vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik samtidigt skall sträva efter både ekonomisk och social sammanhållning, eller om den ekonomiska sammanhållningen skall ha högre prioritet än den sociala.

3.6. BNP per capita är bara ett medelvärde. Ett sammanhållningsmått som uteslutande baseras på ett sådant matematiskt värde leder till felaktiga slutsatser, något som ofta är fallet med statistiska medelvärden.

3.7. En ökad eller minskad sammanhållning kan med andra ord inte avläsas i BNP per capita. För att få en rättvisande och detaljerad bild av graden av sammanhållning och förändringarna i denna (ökade eller minskade skillnader), måste man också använda andra parametrar och kriterier.

3.8. För att nå fram till en mer rättvisande indikator måste följande villkor vara uppfyllda:

- För det första måste man välja ut de övriga parametrar (utöver BNP) som skall ligga till grund för bedömningen. Den nya indikatorn för sammanhållningen måste förutom BNP väga samman faktorer som sysselsättningsgraden, arbetslöshetstalen, den sociala trygghetsnivån och utbudet av allmännyttiga tjänster.

- För det andra måste man också ta sig an frågan om vilken vikt de olika faktorerna skall ha i den slutliga sammanvägda sammanhållningsindikatorn.

4. Allmän bedömning av strukturpolitikens effekter på den ekonomiska och sociala sammanhållningen

4.1. Med utgångspunkt i definitionerna och utifrån ett vetenskapligt, tekniskt eller ett mer förklaringsinriktat perspektiv kan man konstatera ett tydligt samband mellan regionalpolitiken och strukturpolitiken.

4.2. När det gäller att mäta strukturpolitikens effekter finns det redan nu användbara studier, som också kommer att följas av ytterligare studier på området.

4.3. I andra rapporten har man därför kunnat ta med ett stort antal tillförlitliga parametrar och en sammanställning av strukturpolitikens effekter på sammanhållningen under perioden 1988-1999. Under den tiden lyckades man minska skillnaden i BNP per capita mellan de fyra fattigaste medlemsstaterna och EU-genomsnittet med en tredjedel, från 32 procentenheter (100 minus 68) till 21 (100 minus 79).

4.4. Under 11-årsperioden 1988-1999 minskade gapet i fråga om BNP per capita mellan de fyra sammanhållningsländerna och EU-genomsnittet med i medeltal 1 % per år.

5. Bedömning av övrig gemenskapspolitiks bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen

5.1. Det samband som hävdats mellan regionalpolitik och strukturpolitiska åtgärder kan härledas till den dokumenterade bristen på varje form av kvantitativ mätning av effekten av annan gemenskapspolitik än strukturpolitik när det gäller att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

5.2. Frågan är nu hur de strukturpolitiska erfarenheterna med avseende på valet av indikatorer och kvantitativa måttstockar skall kunna överföras till andra politikområden.

5.3. I och med EU:s utvidgning blir det ännu mer angeläget att tillämpa artikel 159 i praktiken. Enligt de beräkningar som gjorts kommer unionens BNP per capita att minska med 13 % efter de nya medlemsstaternas anslutning, och 15 regioner kommer sannolikt inte längre att omfattas av mål 1-stöd. Det innebär att de strukturpolitiska åtgärderna för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen kommer att försvagas i dessa alltjämt fattiga regioner.

5.4. Därför måste man undvika att försvaga processen i riktning mot en förstärkt ekonomisk och social sammanhållning i de regioner som efter utvidgningen inte längre sorterar under mål 1. Det kan man lyckas med på två olika sätt, som för övrigt inte utesluter varandra:

5.4.1. För det första kan man se till att dessa regioner förblir mål 1-regioner genom att sänka tröskeln till en lägre nivå än 75 % av EU:s genomsnittliga BNP per capita.

5.4.2. För det andra kan övrig gemenskapspolitik (utom strukturpolitiken) i högre grad bidra till ekonomisk och social sammanhållning.

5.5. Om det första alternativet ovan inte är genomförbart, blir tillämpningen av artikel 159 och bidraget från annan gemenskapspolitik än strukturpolitiken (inte minst i fattiga europeiska regioner) ett värdefullt redskap av stor betydelse för den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

6. Inkonsekvens i genomförandet av övrig gemenskapspolitik - anpassning i stället för avveckling

6.1. Det gäller att klargöra att fördragsbestämmelserna inte tillåter att man helt och hållet avskaffar något av gemenskapens politikområden.

6.2. I praktiken förefaller det också meningslöst att medvetet lägga hinder i vägen för en viss gemenskapspolitik. Alla gemenskapens politikområden kan medföra positiva, och ibland även negativa, konsekvenser (exempelvis har införandet av en gemensam valuta också negativa följdverkningar, som dock inte får överskugga de allmänt sett positiva effekterna av euron).

6.3. I linje med detta kan man också hävda att den gemenskapspolitik som avses i artikel 159 nästan oundvikligen får motstridiga följder då och då. En åtgärd kan till exempel få positiva följder för EU som helhet och ändå negativa konsekvenser för vissa regioner.

6.4. För övrigt kan man förvänta sig att annan gemenskapspolitik än strukturpolitiken kan medföra helt olika konsekvenser för olika regioner.

6.5. I andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning noterar man en ökad konvergens mellan medlemsstaterna samtidigt som klyftan mellan de europeiska regionerna ökar.

6.6. I sin studie om sysselsättningen(3) går kommissionen betydligt längre. Man delar in tiden från 1950 fram till i dag i tre perioder med olika prägel.

6.7. Perioden 1950-1970 präglas av en tydlig konvergens mellan regionerna med avseende på både BNP per capita och produktivitet. De fattigaste regionerna uppvisar fyra gånger så hög utvecklingstakt som de rikaste regionerna.

6.8. Under de följande perioderna (efter 1970) förändras bilden: I detalj är läget följande:

6.8.1. Under perioden 1971-1994 (och framför allt under perioden 1995-1999) bromsas konvergensprocessen upp på ett markant sätt. De fattigaste regionerna klarar inte längre av att hämta in de rikaste regionernas försprång.

6.8.2. Även om den senaste perioden (1994-1999) framstår som en period av utveckling i Europa, stod det också klart att detta inte gällde alla europeiska regioner. Tvärtom har det visat sig att olika regioner uppvisar mycket olika resultat i följande avseenden:

- Tillväxten i BNP per capita (uttryckt i köpkraftsstandarder).

- Produktiviteten.

- Sysselsättningsgraden.

- Arbetslöshetstalen.

6.9. Av speciell betydelse är konstaterandet att de bestående skillnaderna mellan Europas regioner, bland annat i följande avseenden, står i vägen för den fortsatta integrationen:

- Varje regions produktionskapacitet.

- Kvalifikationsstrukturen och arbetskraftens specialisering.

- Sektorsspecifik specialiserad produktion.

- Sysselsättningen och arbetsmarknadernas sätt att fungera.

6.9.1. Samtidigt påverkar regionens geografiska läge dess tillgång till de stora marknaderna och kunskapsspridningen.

6.9.2. Dessa skillnader leder till att de europeiska regionerna specialiserar sin produktion med utgångspunkt i sina särskilda komparativa fördelar.

6.9.3. Denna specialisering medför dock en rad konsekvenser beroende på produktionens inriktning. Branscher som kräver ett stort mått av produktionstekniskt kunnande har de största fördelarna, i form av låga omkostnader och stor rörlighet för arbetskraften.

6.10. Därför är den tekniska utvecklingen och de seglivade ekonomiska särdragen (hög arbetslöshet, låg medelinkomst och produktionens fördelning på olika sektorer) inte bara ett resultat av produktionsfaktorernas fördelning på olika regioner och produktionsfaktorernas rörlighet. Dessa variabler påverkar i sin tur i hög grad produktionsfaktorernas utveckling i olika regioner på ett ytterst dynamiskt sätt.

6.11. Rapporten "Employment 2000" lägger stor vikt vid "asymmetriska störningar", dvs. störningar i efterfrågan på vissa produkter eller vissa slags arbetskraft. De påverkar enskilda regioner i högre grad än unionen som helhet, eftersom de hänger nära samman med den regionala ekonomiska strukturen.

6.12. Regioner som drabbas av sådana störningar befinner sig i en mindre gynnsam situation och är mindre produktiva än övriga regioner. Det gäller naturligtvis framför allt om anpassningen går långsamt. Okvalificerad eller mindre kvalificerad arbetskraft är till exempel mindre anpassningsbar än mer specialiserad arbetskraft.

6.13. Sammanfattningsvis kan man säga att samspelet mellan de olika faktorerna (produktionsfaktorer, yrkeskvalifikationer, geografiskt läge, teknisk utveckling, asymmetriska störningar m.m.) ger de enskilda regionerna olika förutsättningar för att skapa nya arbetstillfällen och öka tillväxttakten.

6.14. I samma dokument påpekas att om fattiga regioner inte lyckas åstadkomma ett visst mått av "strategisk input" (i form av mänskliga resurser, offentlig infrastruktur osv.) fastnar de lätt i en situation med låg ekonomisk tillväxt och förmår inte närma sig de rikare regionerna.

6.15. De europeiska regionerna bör därför slå in på olika vägar, så att konvergens i princip bara kan uppnås i grupper av regioner vars övre och nedre begränsningar bestäms av deras strategiska särdrag.

6.16. Försöken att överbrygga klyftan mellan de europeiska regionerna förefaller vara ett nödvändigt villkor för att sammanhållningen i EU som helhet skall kunna stärkas, förutsatt att man utesluter alla risker för att regionala skillnader och obalanser skall öka.

6.17. Det är inte alltid klart huruvida planeringen, utformningen - och framför allt genomförandet - av den gemenskapspolitik som avses i artikel 159 i fördraget gagnar alla europeiska regioner, eller bara de regioner som har en infrastruktur som gör det möjligt att skörda frukterna av den europeiska integrationen.

6.18. I "Employment 2002" går man först igenom de enskilda EU-regionerna och deras arbetsmarknader. Därefter avgränsar man fem "grupper av regioner" som var och en på sitt eget sätt utnyttjar sina mänskliga resurser och yrkeskvalifikationer.

6.19. Det är dock inte bara modellerna för att utnyttja mänskliga resurser och yrkeskvalifikationer som skiljer sig åt. Övriga skillnader mellan EU:s regioner är så allvarliga att resultaten och följderna av gemenskapspolitiken enligt artikel 159 går alltmer isär både mellan enskilda regioner och mellan grupper av regioner.

6.20. Diskussionen slutar dock inte här. När artikel 159 i fördraget tillämpas måste vi inte bara fastställa utan också mäta gemenskapspolitikens positiva och negativa konsekvenser för den ekonomiska sammanhållningen i varje enskild region. Dylika mätningar har hittills inte genomförts, eller rättare sagt, några försök till mätningar har inte gjorts.

6.21. Således står det också klart att det inte räcker med allmänt hållna och relativt vaga påståenden, som till exempel att konkurrenspolitiken bidrar till att skapa nya arbetstillfällen. Ett sådant påstående måste åtföljas av konkreta mätningar av hur många nya arbetstillfällen som skapats i de olika regionerna, så att man genom mätningar kan se om nya arbetstillfällen verkligen skapats eller ej.

6.22. Det är också möjligt att EESK i sina tidigare yttranden inte kunde styrka alla uttalanden i tillräcklig utsträckning med hjälp av sifferuppgifter. Detta gäller bland annat konstaterandet att de minst gynnade regionerna påverkas negativt av företagskoncentrationer.

6.23. Det finns olika lösningar på detta problem. En lösning skulle kunna vara följande:

6.23.1. För det första bör man mäta effekterna av den politik som gemenskapen för i de olika regionerna med stöd av artikel 159.

6.23.2. För det andra bör vi inte under några omständigheter ifrågasätta gemenskapspolitiken som sådan, även om den medför negativa konsekvenser för den regionala sammanhållningen.

6.23.3. För det tredje bör gemenskapspolitiken anpassas till varje enskild region, eller genomföras steg för steg (under fastställda övergångsperioder), så att politikens effekter kan dämpas.

6.23.4. Om det inte är möjligt att anpassa gemenskapspolitiken till varje enskild region eller vidta stegvisa åtgärder (under övergångsperioder) eller om detta inte bedöms ge några resultat, bör man för det fjärde i fråga om vissa regioner föra en konkret och kompletterande politik (strukturpolitik). Detta bör också vara fallet när gemenskapspolitikens förväntade effekter för hela EU anses vara osäkra, så att man kan komma till rätta med eller minska de negativa effekterna för sammanhållningen i de aktuella regionerna.

6.24. Det bör understrykas att genomförandet av ovanstående förslag förutsätter följande:

6.24.1. För det första är det absolut nödvändigt att mäta effekterna av all annan gemenskapspolitik.

6.24.2. För det andra måste den kompletterande politiken vara effektiv och verkligen minska de negativa effekterna för regionen eller regionerna i fråga, dvs. man måste komma till rätta med samtliga negativa effekter, vilka också måste kunna mätas.

6.25. Rapporten "Employment in Europe 2002" innehåller ett antal konkreta indikatorer som kan användas för att mäta de olika regionernas framsteg och därefter klassificera regionerna i "grupper av jämförbara regioner", dvs. grupper av regioner som ser ut och fungerar på ungefär samma sätt och uppvisar likartade resultat

6.25.1. Kapitel 4 i "Employment in Europe 2002" kan vara till stor hjälp när man skall fastställa de indikatorer som bör användas när man tar fram ett statistiskt underlag och gör en effektivitetsbedömning av den gemenskapspolitik som inte är strukturpolitik men som ändå bidrar till den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

7. Sambandet mellan strukturpolitik (artikel 158 i fördraget) och övrig gemenskapspolitik (artikel 159 i fördraget)

7.1. Man har kunnat konstatera(4) att gemenskapstödet får genomslag via tre kanaler:

- Ekonomins grundläggande infrastruktur förbättras.

- Nivån på det intellektuella kapitalet (humankapitalet) höjs (genom att man främjar ökad kompetens i arbetslivet och fortbildning av arbetskraften rent generellt).

- Den privata sektorn stöds direkt genom subventionerade investeringar.

7.2. I samband med analysen av strukturpolitiken har man mätt effekterna av gemenskapsstödets två första "kanaler" med hjälp av konkreta modeller.

7.3. Undersökningen visade att strukturpolitiken lett till ökad ekonomisk och social sammanhållning i varierande utsträckning i de fyra sammanhållningsländerna. Grekland och Portugal har dragit större nytta av de strukturpolitiska åtgärderna än Irland och Spanien.

7.4. I samma undersökning kunde man samtidigt konstatera att nyttan av att utgöra en del av inre marknaden var mindre i Grekland och Portugal än i Irland och Spanien.

7.5. Man bör därför fundera över vilka samband som kan tänkas råda mellan strukturpolitiken och den övriga gemenskapspolitiken.

7.6. För att komma fram till ett definitivt svar på frågan om hur sambandet ser ut mellan de kombinerade effekterna av såväl inre marknaden som gemenskapsstödet bör man enligt Single Market Review välja en rad olika scenarier och ställa sig följande frågor:

- Beror den ökade tillströmningen av utländska direktinvesteringar, som bl.a. kan konstateras i Spanien, på inre marknadens funktion och, om så är fallet, i vilken utsträckning?

- Är finansieringen inom ramen för strukturpolitiken och den övriga gemenskapspolitiken av tillfällig eller varaktig karaktär?

- Är de ekonomiska mekanismer som genererar långsiktiga reaktioner på grund av tillhandahållandet av gemenskapsstöd starka eller svaga?

7.7. Detta är mycket komplicerade frågor, som hittills saknar definitiva svar. Det tycks bli allt viktigare att hitta lösningar på dessa frågeställningar, även med hänsyn till utvidgningen.

8. Särskilda brister i gemenskapens nuvarande politik för ekonomisk och social sammanhållning

8.1. Den gemensamma jordbrukspolitiken: den partiella översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken och den ekonomiska och sociala sammanhållningen

8.1.1. Den gemensamma jordbrukspolitiken var den gemenskapspolitik som man först började att föra med stöd av Romfördraget och som gjorde att man lyckades komma till rätta med den livsmedelsbrist som uppstått efter andra världskrigets slut. Denna politik har i hög grad bidragit till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen(5).

8.1.2. En av de största förändringarna i den reform av den gemensamma jordbrukspolitiken som beslutades den 26 juni 2003 är frikopplingen - eller partiella frikopplingen - av det nuvarande ersättningssystemet, framför allt ersättningen för åkerbruk och djurhållning samt från och med 2005 även ersättningen för mjölkproduktion. Ersättningssystemet skall helt eller delvis frikopplas från nuvarande beräkningsgrunder (exempelvis per djur eller per odlad areal) och i stället inriktas på direkta inkomststöd till jordbrukarna (allmänt inkomstbidrag per jordbruksföretag). Varje medlemsstat beslutar om formen för frikopplingen.

8.1.3. Kommittén konstaterar att denna uppfattning och andra instrument inom den gemensamma jordbrukspolitiken har en viktig funktion, såsom styrning av utbudet av jordbruksprodukter (t.ex. kvotsystem). Dessa regleringssystem bidrar nämligen i hög grad till att man kan minska koncentrationen inom den jordbruksproduktion som befinner sig i ett gynnsamt läge. Detta ligger i de mindre jordbruksföretagens intresse och är även nödvändigt för att kunna garantera produktionen inom de missgynnade områdena.

8.1.4. När man granskar den gemensamma jordbrukspolitiken och dess bidrag till den ekonomiska och sociala sammanhållningen bör man ta hänsyn till att de reformer som genomfördes under 1992 och 1999 medförde olika förändringar. Utgifterna för marknadsstöd har minskat avsevärt, medan areal- och djurbidrag har ökat väsentligt. Eftersom detta kompenserar att sänkningarna av producentpriserna för jordbruksprodukter, förekom inga större förskjutningar i överföringarna mellan regionerna eller produktionssektorerna. Det finns dock fortfarande områden som missgynnas, t.ex. betesmarkerna, något som kommittén flera gånger har påpekat och kritiserat.

8.1.5. Genom reformen inom ramen för Agenda 2000 har de olika kompletterande åtgärderna för marknadspolitik samlats i ett program för landskapsutvecklingspolitik, den så kallade andra pelaren. Kommittén har i flera yttranden uttalat sig positivt om att den gemensamma jordbrukspolitiken på detta sätt har fått en ny tyngdpunkt och därmed kan bidra avsevärt till att det europeiska jordbrukets mångfunktionalitet kan garanteras och att landsbygdsområdena kan utveckla sin potential. EESK har dessutom vid ett flertal tillfällen efterlyst en bättre finansiering av andra pelaren.

8.1.6. I sitt yttrande om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken av den 14 maj 2003(6) framhåller kommittén bland annat att man i framtida reformer även bör ta hänsyn till följderna för den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I vilken utsträckning detta faktiskt sker beror främst på i vilken mån medlemsstaterna genomför reformåtgärderna.

8.1.7. Eftersom åtgärderna inom den andra pelaren har en viktig funktion för den ekonomiska och sociala sammanhållningen i landsbygdsområdena, kan de konkreta behoven inte tillgodoses ens med den omfördelning som den så kallade moduleringen innebär. Därför har kommittén i sitt yttrande av den 14 maj 2003 nyligen efterlyst ytterligare medel för landsbygdsutveckling.

8.1.8. De förväntade effekterna i fråga om ökad ekonomisk och social sammanhållning bör beräknas matematiskt och mätas i respektive region i enlighet med artikel 159 i fördraget.

8.2. Ekonomisk politik: tillväxt- och stabilitetspakten och införandet av en gemensam valuta

8.2.1. I andra rapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen (sammanfattningen, del II) skriver kommissionen att strukturpolitiken (dvs. politik som förs med stöd av artikel 158) skall samordnas med den makroekonomiska stabilitetspolitiken (dvs. politik som förs med stöd av artikel 159), så att man kan uppnå hög tillväxt i EU:s minst gynnade regioner.

8.2.2. I samma avsnitt hävdar kommissionen att den nominella konvergensen har åtföljts av reell konvergens, så till vida att inflationen minskade kraftigt under 90-talet samtidigt som BNP ökade (över EU-genomsnittet i de fyra sammanhållningsländerna under andra hälften av 90-talet).

8.2.3. Även om detta resonemang i princip är korrekt, kan man invända att det saknas beräkningar av de sannolika effekterna av att tillämpa sammanhållningpolitikens kriterier när man ser till ländernas BNP-tillväxt per capita.

8.2.4. Denna brist skulle kunna rättas till om man använder sig av indikatorer som exempelvis mäter

- den minskade efterfrågan på grund av tillväxt- och stabilitetspakten,

- konsekvenserna för den ekonomiska produktiviteten på grund av denna minskade efterfrågan,

- konsekvenserna för investeringarna på grund av minskad efterfrågan,

- antalet förlorade arbetstillfällen och den ökade arbetslösheten på grund av minskad produktivitet,

- de statistiska sambanden mellan minskad efterfrågan och färre arbetstillfällen/högre arbetslöshet,

- de statistiska sambanden mellan arbetslöshet och samtliga förändringar (högre eller lägre löner) i lönebildningen (genom att införa en sådan indikator godtar man principen att höjda löner samtidigt slår igenom i form av en motsatt, och mätbar, förändring av indikatorerna för sysselsättning och arbetslöshet).

8.2.5. Samma avsnitt i andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning innehåller ett allmänt och abstrakt påstående att inflationen minskat eftersom man infört en gemensam valuta, vilket främjar den ekonomiska stabiliteten och inverkar positivt på sammanhållningen. Inga statistiska bevis presenteras dock som stöder dessa påståenden. Det vore därför lämpligt att kommissionen utförde en kvantitativ studie i detta syfte.

8.2.6. Ett korrekt tillvägagångssätt innebär däremot att man väljer ut och tar fram en rad statistiska indikatorer, till exempel:

- Sambandet mellan inflation och förändringar i BNP per capita i de aktuella regionerna.

- Sambandet mellan inflation (och/eller BNP per capita) och förändringar i sysselsättning, arbetslöshet och fattigdom i den aktuella regionen.

8.2.7. Diskussioner på senare tid om att man successivt bör ändra de skattemässiga prioriteringarna och fokusera på att begränsa statsskulden i stället för att som tidigare koncentrera sig på att begränsa budgetunderskottet får inte enbart vara viljeyttringar som leder till förhastade politiska val. Korrekta politiska beslut föregås alltid av en konsekvensanalys.

8.2.7.1. Konsekvenserna av tillväxt- och stabilitetspakten, och framför allt tillämpningen av dess olika kriterier (budgetunderskott eller statsskuld) måste granskas med hjälp av makroekonomiska beräkningar och en konsekvensanalys där man prövar nyttan av att prioritera det första kriteriet (budgetunderskott), som hittills varit förhärskande. De förväntade effekterna måste analyseras med hänsyn till dagens ekonomiska situation och med beaktande av den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

8.2.7.2. Om man vill ändra prioriteringarna och i stället fokusera på att hålla statsskulden i schack måste en utvärdering dessutom göras av de effekter som en sådan förändring medför för den sociala sammanhållningen.

8.2.8. Det bör understrykas att syftet med dessa beräkningar och utvärderingar inte bara är att fastställa i vilken utsträckning det krävs förändringar rent generellt, utan även att jämföra olika regioners utvecklingstakt, framför allt utvecklingen i fattigare regioner.

8.3. Konkurrenspolitik

8.3.1. I andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning framhålls tydligt att medlemsstaternas nationella politik har lett till att skillnaderna i EU har ökat. Syftet med detta påstående är självfallet att uppmärksamma behovet av att samordna medlemsstaternas och gemenskapens politik, så att man inte skapar ännu större skillnader inom medlemsstaterna.

8.3.2. I andra stycket på sidan V i rapporten görs i själva verket en uppdelning i skillnader mellan medlemsstater och skillnader mellan regioner. Skillnaderna mellan regioner har inte minskat lika mycket, delvis på grund av ökade skillnader mellan regioner i vissa medlemsstater.

8.3.3. Nationella utvecklingsplaner som genomförs via lagar som är specifika för det egna landet och som bygger på nationella särdrag och behov består av särskilt utvecklingsstöd i kombination med olika former av utvecklingsincitament.

8.3.4. Dessa incitament kan utformas som

- skattebefrielse eller lägre skatt,

- särskilda lånevillkor (lägre ränta eller räntefria lån),

- gratis finansiell rådgivning, eller

- olika kombinationer av skatte-, låne- och finansieringsåtgärder och stöd.

8.3.5. Valet av specifika utvecklingsåtgärder bör utöver att bidra till utvecklingen inom respektive medlemsstats fattigare regioner även syfta till att

- främja sysselsättningen och

- stärka de nationella komparativa fördelarna.

8.3.6. Det bör framhållas att dessa stödpaket först skall godkännas av EU, eftersom man vill undvika att åtgärderna går stick i stäv med gemenskapens politik. Denna strävan efter att åtgärderna skall ligga i linje med gemenskapslagstiftningen omfattar dock inget krav på att man först måste göra en konsekvensanalys av åtgärder som syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

8.3.7. Det är också nödvändigt att man ändrar de förfaranden som hittills tillämpats och att man strävar efter att

- utarbeta statistiska förhandsbedömningar av de positiva och negativa effekterna av att anpassa de nationella utvecklingspaketen till gemenskapens krav på ökad sammanhållning, och

- genomföra de justeringar av den nationella politiken som krävs, så att man undviker beslut som leder till ökade skillnader eller som motverkar sammanhållningen.

8.3.8. Det bör samtidigt påpekas att stöd till ett visst företag eller en viss bransch i många fall är liktydigt med stöd till en viss region. Detta innebär att ett avskaffat eller minskat stöd i slutändan förvärrar den berörda regionens ekonomiska och sociala eftersläpning.

8.4. Handelspolitik - inre marknaden

8.4.1. Strategin för inre marknaden, som antogs av Europeiska rådet i Helsingfors, är av särskild betydelse, eftersom den innebär en kontinuerlig översyn och förbättring av det sätt på vilket den inre marknaden fungerar.

8.4.2. Inom ramen för denna process skulle EESK kunna bedöma nyttan av vissa jämförande indikatorer som används för att analysera regionala skillnader.

8.4.3. En sådan bedömning skulle i slutändan kunna göra det möjligt att fastställa i vilken utsträckning sammanhållningspolitikens mål har uppnåtts.

8.5. Transportpolitik

8.5.1. Transportpolitiken är en av de mest grundläggande tillväxtfaktorerna för regionerna i EU:s randområden. Bristen på förbindelser mellan regioner (väg-, flyg- och båtförbindelser) hämmar många regioners utveckling i hög grad. Avregleringen av transportmarknaden har inte bara misslyckats när det gäller att förbättra de avlägset belägna regionernas situation, utan i vissa fall finns det även risk för att dessa regioner isoleras ekonomiskt.

8.6. Utbildningspolitik

8.6.1. Den kompetens och yrkeskunskap som en regions arbetskraft besitter är tillsammans med den typ av sysselsättning som finns tillgänglig de "grundvariabler" som formar regionens konkurrenskraft, framför allt med hänsyn till Lissabonstrategin(7).

8.6.2. Europeiska rådet i Nice betonade också att det krävs en ambitiös politik som syftar till att öka sysselsättningen och minska de regionala skillnaderna, om målet med full sysselsättning skall kunna uppnås.

8.6.3. Mer specifikt framhöll Europeiska rådet i Nice sysselsättningsstrategins lokala och regionala dimensioner, som innebär att det krävs samråd på alla nivåer (även på gemenskapsnivå) och skräddarsydda åtgärder för varje enskild region, både i fråga om innehåll och mål. Detta är en grundförutsättning om Lissabonmålen skall kunna uppnås och sammanhållningen mellan EU:s regioner skall kunna stärkas.

8.6.4. Innan någon bedömning av Europeiska rådets kommentarer kan göras, krävs detaljerade beräkningar och bedömningar av arbetskraftens nuvarande kompetens i förhållande till de krav som ställs i varje enskild region samt av det stöd som missgynnade regioner behöver. På så sätt kan man komma till rätta med kunskapsklyftorna i den takt som produktionssystemet kräver.

9. Slutsatser

9.1. Även om det ekonomiska läget och levnadsstandarden rent generellt har förbättrats i EU:s randområden under de senaste tjugo åren har skillnaderna mellan EU:s regioner förblivit oförändrade och i vissa fall förvärrats.

9.2. För att den ekonomiska och sociala sammanhållningspolitiken skall vara effektiv krävs en övergripande regionalpolitik inom EU, så att hänsyn kan tas till effekterna för EU:s regioner och deras utveckling när samtliga gemenskapsåtgärder utformas.

9.3. Utan att underskatta den övriga gemenskapspolitikens roll måste man se över transportpolitiken och konkurrenspolitikens bestämmelser för statligt stöd som syftar till regional utveckling. I den utsträckning det ännu inte finns någon gemensam skattepolitik bör medlemsstaternas nationella skattepolitik utformas med stor hänsyn till den regionala dimensionen och syfta till att stärka sammanhållningen utan att åsidosätta konkurrenspolitiken.

9.4. Inkomstklyftor åtföljs alltid av andra skillnader som inte alltid är direkt inkomstrelaterade, och denna obalans förvärrar ofta situationen i de fattigaste regionerna. Det bör noteras att andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning (sidan XI) innehåller en direkt hänvisning till det faktum att lägre BNP per capita hänger samman med

- lägre produktion per anställd,

- lägre utbildningsnivå,

- mindre forskning, utveckling och innovation,

- långsammare introduktion av ny informationsteknik.

9.5. De brister som kännetecknar den gemenskapspolitik som förs med stöd av artikel 159 (dvs. all politik som inte är strukturpolitik) bör fastställas genom att man siffermässigt analyserar politikens inverkan på den ekonomiska och sociala sammanhållningen.

9.6. Man bör införa särskilda metoder för att mäta effekterna av den politik som förs med stöd av artikel 159 på den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Man bör ta fram information om varje regions BNP per capita, sysselsättning, arbetslöshet och fattigdom (detta förfarande tillämpas redan för strukturpolitik enligt artikel 158).

9.7. En särskild studie måste också genomföras så att man kan fastställa vilka indikatorer som skall användas, för att den övriga politikens effektivitet skall kunna mätas innan och efter det att åtgärderna vidtas. Indikatorerna bör väljas i linje med de indikatorer som används för att mäta strukturpolitikens effektivitet(8), men med den skillnaden att de inte kan anses gälla för alla politikområden. Valet måste i stället anpassas till varje enskilt politikområde.

9.8. Införandet av ett förfarande för att mäta effekterna av den politik som förs med stöd av artikel 159 och genomförandet av en särskild studie för att fastställa de indikatorer som skall användas för att mäta denna politiks effektivitet måste ligga i linje med de ramar som anges i "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen", framför allt med tanke på

- att kommissionen har åtagit sig att undersöka konsekvenserna av och samstämmigheten mellan gemenskapens politik på olika områden, så att all politik under den nya programplaneringsperioden (2007-2013) skall ligga i linje med målet om ekonomisk och social sammanhållning, och

- att man kommer att försöka respektera de tidsfrister som satts upp när det gäller att anta ny lagstiftning fram till slutet av 2005, så att man under 2006 kan förhandla med medlemsstaterna och regionerna om programplaneringsperioden 2007-2013(9).

9.9. Det finns ett behov av att utarbeta ett förfarande för den översyn och utvärdering av stabilitetspakten som skall ske vart tredje år, både för EU som helhet och för varje enskild region. Syftet med en sådan utvärdering är att främja en snabb och effektiv översyn av de framtidsprognoser och åtaganden som stabilitetspakten innebär för de nationella ekonomierna, vid sidan om en analys av den sociala och regionala utvecklingen i respektive land. Detta är nödvändigt för att man skall kunna undvika en eventuell ekonomisk tillbakagång och förhindra att lågkonjunkturen förvärras på gemenskapsnivå. Ett annat syfte är att minska risken för att sammanhållningen undergrävs på regional nivå.

9.10. Sambandet mellan den politik som inte är strukturpolitik, framför allt den ekonomiska politiken, och sammanhållningspolitikens mål är relativt komplicerat. Det krävs en djupgående studie, och alltför långtgående förenklingar måste under alla omständigheter undvikas.

9.11. Gemenskapens budgetanslag för att stärka sammanhållningen uppgick 1999 till 0,45 % av EU:s BNP. Det är odiskutabelt att graden av sammanhållning mellan regionerna i EU-15 har förbättrats, men inför anslutningen av tio nya stater anser EESK att man grundligt måste undersöka både nivån och utnyttjandet avseende de medel som behövs för den fortsatta utvecklingen av sammanhållningen.

9.12. EESK skulle inom ramen för sitt ansvarsområde vilja studera detta ämnesområde ytterligare och försöka besvara följande frågor:

- Vilken gemenskapspolitik bidrar till ökad sammanhållning?

- Hur kan man se till att den ekonomiska och sociala sammanhållningen stärks på bästa sätt inom EU?

Bryssel den 25 september 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) EGT C 241, 7.10.2002, s. 66.

(2) EGT C 241, 7.10.2002, s. 151.

(3) "Employment in Europe 2002", kapitel 4.

(4) The Single Market Review, classe VI, vol. 2: "The Cases of Greece, Spain, Ireland, Portugal".

(5) EESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: Halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken", EUT C 85, 8.4.2003, s. 76.

(6) KOM(2003) 23 slutlig - 2003/0006 + 0007 (CNS).

(7) "Employment in Europe 2002", kapitel 4.

(8) Europeiska kommissionen - GD XVI: The New Programming period 2000-2006, Methodological working papers, no 3, "Indicators for monitoring and Evaluation: an indicative methodology".

(9) "Andra lägesrapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen", KOM(2003) 34 slutlig, 30.1.2003, (III: Huvudämnena för debatten om den framtida sammanhållningspolitiken - Andra aspekter - Bidrag från andra politikområden och IV: Framtida frister).

BILAGA

till Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag förkastades efter omröstning i samband med debatten (enligt artikel 54.3 i arbetsordningen):

Punkt 6.21

Ändra enligt följande:

"Således står det också klart att det inte räcker med allmänt hållna och relativt vaga påståenden, som till exempel att konkurrenspolitiken bidrar till att skapa nya arbetstillfällen i samtliga regioner (andra rapporten om den ekonomiska och sociala sammanhållningen). Ett sådant påstående måste åtföljas av kontinuerliga utvärderingar av konkurrenspolitikens inverkan på sysselsättningenkonkreta mätningar av hur många nya arbetstillfällen som skapats i de olika regionerna, så att man genom mätningar kan se om nya arbetstillfällen verkligen skapats eller ej."

Motivering

Detta ändringsförslag är nödvändigt för att man skall undvika orealistiska förväntningar på att konkurrenspolitikens inverkan skall kunna mätas i ett visst antal nya arbetstillfällen.

Resultat av omröstningen

För: 28; emot: 53; nedlagda: 6.

Punkterna 6.24, 6.24.1, 6.24.2

Stryk dessa punkter.

Motivering

Detta ändringsförslag är nödvändigt för att man skall undvika orealistiska förväntningar. Principen förklaras i punkt 6.23.4.

Resultat av omröstningen

För: 31; emot: 49; nedlagda: 9.

Punkt 8.2.3

Ersätt punkten med följande:

"Det vore följaktligen lämpligt att mer ingående studera vilka konsekvenser tillväxt- och stabilitetspakten och införandet av en gemensam valuta har för den ekonomiska utvecklingen i de europeiska regionerna."

Resultat av omröstningen

För: 38; emot: 52; nedlagda: 3.

Punkt 8.2.4

Stryk denna punkt.

Motivering

Sambandet med stabilitets- och tillväxtpakten är alltför förenklat. Förslaget om att analysera de indikatorer som anges är orealistiskt.

Orsakssammanhangen i punkt 8.2.4 är mycket tveksamma. Dessutom förslås en konkret metod, nämligen att man skall inrätta statistiska indikatorer. Denna metod är kanske inte den mest lämpliga i jämförelse med andra metoder som exempelvis enkäter, "check lists" eller olika ekonometriska modeller. Det förefaller inte rimligt att uppmana kommissionen att utföra en studie och dessutom föreskriva vilken metod som bör användas.

Resultat av omröstningen

För: 39; emot: 48; nedlagda: 2.

Punkt 8.2.6

Stryk punkten.

Motivering

Det samband som kan vara viktigt att ta fasta på är sambandet mellan den gemensamma valutans stabilitet och inverkan på sammanhållningen. Hänvisningarna till inflationsbaserade orsakssammanhang förefaller olämpliga.

Det är kommissionens sak att besluta vilken metod som bör användas.

Resultat av omröstningen

För: 37; emot: 52; nedlagda: 4.

Punkt 8.3.7

Stryk den första strecksatsen i denna punkt.

Motivering

Detta förslag är svårt, om inte omöjligt, att genomföra. Den eventuella nyttan skulle gå förlorad på grund av de kostnader och svårigheter att utarbeta ett fungerade koncept som hänger samman med förslaget, oavsett om bedömningarna görs i förväg eller i efterhand.

Resultat av omröstningen

För: 31; emot: 53; nedlagda: 2.

Punkt 8.3.8

Stryk punkten.

Motivering

Detta strider mot lika möjligheter på inre marknaden.

Resultat av omröstningen

För: 23; emot: 58; nedlagda: 4.