RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPEISKA RÅDET - Bättre lagstiftning 1999

"Bättre lagstiftning" innebär inte enbart att korrekt tillämpa principerna om subsidiaritet och proportionalitet, utan också att göra lagstiftningen enklare, mer läsbar och mer tillgänglig. Resultatet av detta blir både ökad effektivitet och en ökad acceptans för gemenskapsinsatser.

Alltsedan Europeiska rådets mötet i Edinburgh i december 1992 har kommissionen beslutsamt arbetat med detta åtagande. De tidigare rapporterna om bättre lagstiftning vittnar om detta . Kommissionen har för avsikt att målmedvetet fortsätta den pågående utvecklingen. Likaså inrättar sig kommissionen för att effektivt kunna fullgöra sin uppgift i en värld i ständig förändring och för att kunna möta nya utmaningar.

I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Wien i december 1998 har rapporten "Bättre lagstiftning" utgjort en etapp i "den utveckling som skett under det gångna året" och lades i år fram i god tid , "till de olika berörda institutionerna och organen (Europaparlamentet, rådet, Regionkommittén, COSAC, Ekonomiska och sociala kommittén)". Rapporten kommer således att bilda underlag för en fördjupad diskussion och utgöra ett lämpligt underlag för Europeiska rådet.

I SUBSIDIARITET OCH PROPORTIONALITET

1) En föränderlig värld

Aktuella händelser i vår tid visar framför allt på att det finns områden där det behövs ett starkare Europa.

Behovet av gemenskapsinsatser, eller insatser på unionsnivå, framgår tydligt av de nya bestämmelserna i Amsterdamfördraget om folkhälsa och om att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa . Händelser som nyligen har inträffat har belyst nödvändigheten av att verkligen använda dessa nya befogenheter.

På livsmedelsområdet har följderna av BSE-krisen och andra händelser som till exempel frågan om dioxin i livsmedel gjort alla medvetna om vikten av en europeisk politik för livsmedelssäkerhet .

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15-16 oktober, som särskilt ägnades åt frågorna om frihet, säkerhet och rättvisa, underströk man behovet av en gemensam europeisk asyl- och migrationspolitik och av att skapa ett europeiskt område för rättvisa och brottsbekämpning på EU-nivå.

Utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt krigen på Balkan, har också visat oss hur viktig gemenskapens insats är, vare sig det handlar om återuppbyggnad eller bidrags- och handelsmöjligheter.

Dessa nya behov står inte i motsats till subsidiaritetsprincipen. Vi måste fortsätta ställa frågan om den föreslagna åtgärden kan genomföras tillräckligt bra av medlemsstaterna själva eller om åtgärden i stället borde genomföras på gemenskapsnivå. Svaret beror naturligtvis på omständigheter och behov. Det är därför som det i artikel 3 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som fogas till Fördraget om Europeiska unionen, (nedan kallat "Amsterdamprotokollet"), anges att subsidiaritet är ett dynamiskt begrepp.

Ur en annan synpunkt kommer subsidiariteten att få avgörande betydelse i fråga om utvidgningen. Den grundläggande frågan är vilka följder utvidgningen kommer att få på den gemensamma politiken. Ju mer vi utvidgar, desto svårare blir det att fastställa vad som verkligen skall behandlas på europeisk nivå. Denna fråga måste vi ställa på allvar. Subsidiaritetsprincipen skall leda oss att finna svaret. Det står emellertid klart att människor inte kommer att erkänna och acceptera Europa utan det smidiga och utvecklingsbara begreppet subsidiaritet. Det handlar inte om att inskränka unionens prioriteringar. Det handlar tvärtom att effektivisera dessa prioriteringar, att anpassa villkoren och ramarna för unionens ingripande och att göra detta på ett flexibelt sätt som anpassas efter omständigheterna.

2) Resultat under 1999

Resultaten under 1999 visar att kommissionen har använt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna strikt i enlighet med Amsterdamprotokollet. Dett är inte alltid lätt. I själva verket är kommissionen alltid utsatt för ett stort "lagstiftningstryck" från de övriga institutionerna, något som beskrivs i rapporten "Bättre lagstiftning 1998 - Ett delat ansvar" . Dessa "krav" på lagstiftning tar inte alltid hänsyn till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Subsidiaritet

På de områden där gemenskapen och medlemsstaterna delar ansvaret betyder subsidiaritet att man skall handla endast när det är nödvändigt. Enligt artikel 5 i Amsterdamprotokollet betyder detta mer specifikt att för att en gemenskapsåtgärd skall vara berättigad skall subsidiaritetsprincipens båda aspekter uppfyllas:

- Målen för den planerade åtgärden kan inte i tillräcklig utsträckning uppnås genom åtgärder av medlemsstaterna (nödvändighetskriteriet).

- Målen kan bättre uppnås genom en gemenskapsåtgärd (effektivitetskriteriet).

På miljöområdet har kommissionen till exempel föreslagit utsläppstak för vissa luftföroreningar först efter det att man konstaterat att nationella åtgärder varit otillräckliga för att handskas med problem som försurning, marknära ozon och markeutrofiering. Det finns emellertid fortfarande utrymme för medlemsstaterna att genomföra åtgärden mot bakgrund av sin egen specifika situation.

Kommissionen fortsätter också att utforska alternativ till lagstiftning. I år har till exempel avtal slutits direkt med industrin inom ramen för programmet Auto-Oil II (som syftar till att fastställa miljömål för utsläpp från fordon) samt beträffande minskning av energiförbrukningen .

Kommissionen lämnar också plats åt självreglering. Inom ramen för en fördjupad dialog med arbetsmarknadens parter och enligt bestämmelserna i det sociala protokollet, har kommissionen i år slutit två avtal, ett om visstidsarbete och ett om arbetstidens organisation för sjömän .

Proportionalitet

Kommissionen föreslår åtgärder som enligt Amsterdamprotokollet skall lämna "så mycket utrymme som möjligt för nationella beslut". Kommissionen har i år till exempel föreslagit en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster och gett medlemsstaterna möjlighet att på försök tillämpa den . På tullområdet har kommissionen föreslagit ett beslut ("Tull 2000") för att göra tullens verksamhet effektivare genom samarbete mellan medlemsstaternas tullmyndigheter.

En gemenskapsåtgärd som kommissionen väljer skall enligt Amsterdamprotokollet "utformas på ett så enkelt sätt som möjligt, samtidigt som målet för åtgärden skall uppnås på ett tillfredsställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses". Här följer några exempel:

? Kommissionen bekräftade på nytt betydelsen av principen om ömsesidigt erkännande i ett meddelande om hur den inre marknaden fungerar, samtidigt som kommissionen gjorde nödvändiga ändringar för att utvidga dess räckvidd. Principen om ömsesidigt erkännande gör det möjligt att garantera den fria rörligheten för varor och tjänster utan att lagstiftningen i medlemsstaterna behöver harmoniseras .

? Som svar på rådets önskemål kommer kommissionen att främja användningen av de principer som ligger till grund för teknisk harmonisering som ett verktyg för att förbättra klarheten och effektiviteten i gemenskapens lagstiftning.

? För kompletterande pensionsskydd och som ett resultat av samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden, har kommissionen föreslagit ett samordnat tillvägagångssätt (och inte en harmonisering) anpassat till de olika regler som finns i medlemsstaterna.

? Hellre än att använda tvingande instrument har kommissionen inom området miljötillsyn utformat rekommendationer för att fastställa minimikriterier som kan godkännas av medlemsstaterna .

Inom ramen för rekommendationerna från arbetsgruppen BEST (förenkling av företagsklimatet för små och medelstora företag), åtog sig kommissionen att förstärka utvärderingen av konsekvenserna av lagstiftningen för företagen. För att göra systemet effektivare granskar därför kommissionen för närvarande sitt system för att bedöma vilka konsekvenser kommissionens lagförslag kommer att få för företagen.

Genom pilotprojektet "Europeiska företagspanelen" har det sedan 1998 varit möjligt att med hjälp av enkäter bedöma konsekvenserna för företagen av de lagstiftningsförslag som kommissionen skall anta, särskilt beträffande anpassningskostnader och administrativa kostnader. Genom detta initiativ har företag i medlemsstaterna konsulterats om tre utkast till förslag. Resultaten har varit uppmuntrande. Exempelvis konsulterades 1744 företag om förslaget om elektriskt och elektroniskt avfall. Resultaten från dessa konsultationer kommer att införlivas i det slutgiltiga förslaget.

Kommissionen kan också göra en riskanalys och en kostnads/intäktsanalys innan den lägger fram ett förslag. Detta tillvägagångssätt används till exempel inom områdena för energiekonomi och kemiska produkter .

Samråd

Kommissionen ämnar fortsätta med samråd, ett förfarande som den redan använt under flera år. En mängd offentliga fora och debatter hålls om möjliga åtgärder (forum, seminarier, grön- och vitböcker). Kommissionen har i år offentliggjort två grönböcker och två vitböcker förutom en mängd andra dokument för överväganden och samråd (meddelanden och rapporter). Dessa åtgärder främjar utbyte av olika synpunkter och bidrar till att skräddarsy lösningar för olika behov.

II ÖVRIGA ÅTGÄRDER

1) Ökat politiskt intresse

Man kan i dag konstatera att ansträngningarna för att göra lagstiftningen tydligare, enklare och mer tillgänglig hamnar högt upp på den politiska dagordningen, både på gemenskapsnivå och i medlemsstaterna, där de flesta lagförslagen läggs fram . Detta måste emellertid motsvara verkliga framsteg och för detta behövs det ett radikalt nytt synsätt.

Kommissionen bidrar genom förbättring av den redaktionella kvaliteten, förenkling, konsolidering, omarbetning och förbättrad tillgång till information om lagstiftningen.

Kommissionen betonar behovet av en effektivare intern samordning.

Kommissionen uppskattar och främjar utbyte av synpunkter och dialog med de andra institutionerna och med medlemsstaterna i dessa frågor.

2) Resultat 1999

Den redaktionella kvaliteten

Om man önskar ett Europa som är öppnare och närmare sina medborgare måste gemenskapens lagstiftning vara begriplig för dem som den är till för. Texterna måste vara klara, sammanhängande och utan eventuella tvetydigheter för att garantera att lagstiftningen tillämpas likformigt i alla medlemsstater.

Det är i denna anda som ett interinstitutionellt avtal om den redaktionella kvaliteten slöts i december 1998 och offentliggjordes i mars 1999 . Avtalet kunde slutas efter ett betydande gemensamt arbete mellan kommissionens, rådets och Europaparlamentets juridiska avdelningar. Detta avtal var ett svar på förklaring nr 39 om den redaktionella kvaliteten som bifogats Amsterdamfördragets slutakt, och där institutionerna uppmanas att lägga fast gemensamma riktlinjer i denna fråga. Institutionerna håller nu på att genomföra detta avtal och samarbetar för att utarbeta en praktisk gemensam handledning för de personer som deltar i utformningen av rättsakter. Rådet har redan tagit hänsyn till konsekvenserna av detta i sin nya arbetsordning . Kommissionen har inrättat ett nätverk av lagstiftningssamordnare som skall vaka över kvaliteten i de förslag till rättsakter som varje generaldirektorat skall utarbeta.

Slutligen har kommissionen infört två datahjälpmedel för att rationalisera redaktionen och presentationen av lagstiftningsförslag, Greffe 2000 och LegisWrite.

Förenkling

För det första bör man undvika rättsliga bestämmelser som är onödigt komplicerade. Kommissionen har konstaterat att det fortfarande finns fall där kommissionens förslag har blivit mer komplicerade efter att ha behandlats av de övriga institutionerna. . De övriga institutionerna måste således också vara vaksamma och arbeta i samma riktning.

Kommissionen fortsätter inom alla områden det arbete med att förenkla gemenskapslagstiftningen som påbörjades för flera år sedan (som tabellen nedan visar har rådet emellertid inte lika snabbt antagit kommissionens förslag).

? Kommissionen har i år tagit viktiga initiativ, som räknas upp i en rapport om förenkling av jordbrukslagstiftningen, som en del av förenklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken . I detta sammanhang har kommissionen upphävt 13 förordningar om Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket samt om frukt och grönsaker.

? I EG:s och EURATOM:s femte ramprogram om forskning läggs förbättringar fram som syftar till att få ett enklare, tydligare och mer flexibelt rättsligt ramverk, särskilt genom att rationalisera standardkontrakten.

? SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning på den inre marknaden) är ett av de tydligaste exemplen på förenkling. Genom detta projekt har redan 11 förenklingsförslag lagts fram. För att göra detta initiativ effektivare har kommissionen påbörjat en utvärdering i samarbete med medlemsstaterna och kommer att utfärda rekommendationer i denna fråga. Som föreslås i kommissionens meddelande om strategin för den inre marknaden i Europa kan man exempelvis tänka sig att parallellt tillämpa SLIM-metoden både på ett EU-direktiv och på motsvarande nationella genomförandebestämmelser genom samordnad verksamhet i medlemsstaterna.

? Kommissionen har också åtagit sig att modernisera konkurrensreglerna. I en vitbok som offentliggjordes i år , förespråkar kommissionen att den inte längre skall ha monopol på att bevilja undantag enligt artikel 81 i EG-fördraget och föreslår att de nationella konkurrensmyndigheterna och domstolarna helt och fullt skall delta i genomförandet av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget.

Kodifiering, omarbetning och konsolidering

Kommissionen har i år antagit 8 förslag om kodifiering som innebär att ungefär 130 rättsakter kommer att upphävas. I många fall försenas emellertid antagandet av förslagen av själva det faktum att de rättsakter som skall kodifieras själva ständigt ändras, vilket i sin tur medför att förslagen måste ändras också.

Under 1999 har kommissionen föreslagit omarbetning av ett stort antal grundläggande rättsakter och tillämpningsföreskrifter som berörs av reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken. En del av dessa förslag har antagits av rådet som en del av Agenda 2000. Dessutom har Europaparlamentets, rådets och kommissionens juridiska avdelningar fortsatt sitt arbete för att kunna sluta ett interinstitutionellt avtal om ett mer strukturerat sätt att genomföra omarbetning.

Det omfattande arbetet med den informativa konsolideringen, som inletts för att möta behoven hos dem som använder gemenskapsrätten, fortsätter. I år har nästan 500 konsoliderade rättsakter, i samtliga språkversioner, ställts till allmänhetens förfogande på webbplatserna Eur-Lex och Celex . Eur-Lex och Celex kommer längre fram att slås samman till en enda webbplats så att man får en integrerad tillgång till gemenskapens juridiska texter.

Tillgång till information

Om EU skall stå i medborgarnas tjänst, måste deras behov med nödvändighet sättas i första rummet, framförallt beträffande tillgång till information om gemenskapslagstiftningen.

Även om det redan finns ett flertal informationsbroschyrer och handledningar, huvudsakligen hos informationskontor och informationsnätverk, erbjuder nu den senaste tekniken kraftfulla hjälpmedel för att få information. Kommissionen är fast besluten att använda dessa hjälpmedel helt och fullt. Ett exempel på detta är den växande framgången för Europaservern .

De olika webbplatserna på Europaservern görs regelbundet mer användarvänliga och lättillgängligare. Till exempel öppnades i januari 1999 Internetsidan "Dialog med näringslivet" för att göra det möjligt för företag att bättre utnyttja den inre marknadens möjligheter. Kommissionen förbättrar också just nu Internetsidan "Dialog med medborgarna" , som ger upplysningar om medborgarnas rättigheter. Med denna dialog öppnas nu möjligheten att fastställa de brister som finns på det nationella planet och som lägger hinder i vägen för att dessa rättigheter kan utövas. Lösningar som består i att till exempel förenkla de administrativa förfarandena kan därigenom föreslås.

CORDIS-servern ger tillgång till lagstiftning och tilläggsinformation om det femte ramprogrammet om forskning och genomförandet av detta program.

Kommissionen håller också på att bygga upp en ny svarstjänst, som kallas Europa direkt. Genom denna tjänst kan medborgarna snabbt få information om EU:s verksamhet genom att ringa ett gratisnummer eller via e-post, fax eller vanligt brev.