MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN - Luftfarten och miljön Insatser för att skapa en hållbar utveckling

SAMMANFATTNING

i) Luftfarten är en tillväxtindustri, vilket innebär att den är viktig för ekonomierna i Europeiska unionen. Luftfartsindustrin växer dock snabbare än vad vi kan ta fram och introducera ny teknik och driftsmässiga fördelar som kan minska miljöpåverkan vid källan. Den totala miljöpåverkan kommer att öka eftersom gapet mellan tillväxttakten och takten på miljöförbättringarna tycks öka på viktiga områden som utsläpp av växthusgaser. Denna trend är inte hållbar i längden och måste vändas mot bakgrund av hur den påverkar klimatet och livskvaliteten och hälsan hos Europas befolkning. Det långsiktiga målet måste därför vara att förbättra luftfartens miljöprestanda så att man uppväger den miljöpåverkan som tillväxten inom denna sektor ger upphov till.

ii) För att uppnå detta mål krävs, i linje med bestämmelserna i Amsterdamfördraget, att miljökraven integreras i sektorspolitiken som del av Europeiska gemenskapens ansvar för att stödja en hållbar utveckling och dess ansvar för att den inre marknaden skall fungera.

iii) I detta meddelande analyseras och identifieras för första gången vägar för en sammanhållen och integrerad politik för Europeiska unionen på luftfartsområdet. För att man skall uppnå en sådan politik måste man komplettera internationellt överkomna standarder och regler med ett effektivare system av EU-täckande nationella, regionala och lokala åtgärder som syftar till att miljövänlig teknik och driftsteknik som skall minska buller och växthusgaser skall introduceras så snart som möjligt. Det är också viktigt att Europeiska unionen blir aktivare inom ICAO (International Civil Aviation Organisation).

iv) I detta meddelande föreslås ett införande av ekonomiska och rättsliga incitament som skall stärka konkurrenskraften hos de operatörer och användare som använder den senaste tekniken och miljövänliga driftsmetoder. Ett av förslagen i meddelandet går ut på att använda system som belönar de bästa och bestraffar de sämsta genom att det dras en klar linje mellan olika verksamheter beroende på hur miljövänliga de är. Luftfartsbranschen uppmanas att, till exempel genom frivilliga miljöavtal, ge ett proaktivt bidrag för att minska flygtrafikens miljöpåverkan.

v) Kommissionen har för avsikt att fortsätta sina ansträngningar att skapa rättvisa konkurrensvillkor inom transportsystemet. Det kan exempelvis ske genom att man arbetar för att integrera miljökostnaderna i avgiftssystemen och för att kraftigt förbättra infrastrukturen vid de intermodala knutpunkterna så att användare och operatörer kan välja transportsätt beroende på hur miljövänligt det är och undvika stockningar. Detta kan bidra till att korta flygturer ersätts med konkurrenskraftiga järnvägstransporter.

vi) Lokala regler för genomförande på flygplatsnivå är del av en politik som syftar till en sammanhållande integrering av miljökraven i sektorspolitiken. Det arbetsprogram som beskrivs i detta meddelande innehåller därför åtgärder som skall vidtas på flygplatsnivå för att förena behovet av åtgärder av miljöskäl med nödvändigheten att förhindra en alltför kraftig ökning av lokala regler.

vii) På lång sikt är det viktigt att se till att femte och sjätte ramprogrammet är inriktade på genombrott i fråga om miljöprestanda hos luftfartyg och flygplansmotorer samt kunskaper och bedömning av den atmosfäriska effekten från avgasutsläpp från luftfartyg. Förutom att förbättra luftfartsbranschens miljörykte, så kommer innovativa lösningar på det här området att leda till att konkurrenskraften inom EG:s rymdindustri bevaras.

viii) Detta meddelande utgör referenspunkten för kommissionens arbetsprogram under kommande fem år och därefter. Med resultaten från ICAO som underlag vid slutet av 2001 kommer kommissionen att presentera en utvärdering av förhållandet mellan globala och lokala åtgärder samt gemenskapsåtgärder. Utvärderingen syftar till att säkerställa att miljömålen i Amsterdamfördraget och Kyoto-protokollet uppfylls och till att uppdatera prioriteringar, där det krävs, beroende på dåliga framsteg på internationell nivå och/eller nya vetenskapliga bevis om luftfartens miljöpåverkan.

INNEHÅLL

I. INLEDNING: POLITISKA UTMANINGAR, MÅL OCH STRATEGIER

II. ATT FÖRBÄTTRA TEKNISKA STANDARDER OCH REGLER FÖR DESSA

Buller

Luftföroreningar

Driftsåtgärder

III. ATT FÖRSTÄRKA MARKNADSINCITAMENTEN

Ekonomiska incitament

Uppmuntran av initiativ inom sektorn

IV. ATT STÖDJA FLYGPLATSER

Ett gemensamt program för bullerklassificering

En ram för bullermätning och markanvändningsregler

En gemenskapsram för driftsregler

Införande av strängare bullerregler

Den roll som andra transportsätt spelar

V. ATT PÅSKYNDA TEKNISKA FÖRBÄTTRINGAR (FoU)

VI. AVSLUTANDE ANMÄRKNINGAR OCH FRAMTIDA TILLSYN

VII. BILAGOR

Statistisk bilaga

Luftfarten och klimatförändringar

I. INLEDNING: POLITISKA UTMANINGAR, MÅL OCH STRATEGIER

1. Luftfartsbranschen, liksom relaterade branscher som rymdindustrin och turismen, växer i en takt som ligger betydligt över den genomsnittliga tillväxten för Europeiska unionen. En specialrapport om luftfart och den globala atmosfären [1] från FN:s internationella vetenskapliga klimatpanel (IPCC) visar att passagerartrafiken har ökat sedan 1960 med nästan 9 % per, vilket är 2,4 gånger mer än den genomsnittliga BNP-tillväxten. Trots makroekonomiska cykler väntas utvecklingen fortsätta, vilket beror på underliggande strukturella skäl som gör att tillväxten på det här området ligger över genomsnittet, dvs. avregleringen av handel och luftfart, nya fritidsmönster, hög inkomstflexibilitet på efterfrågesidan och det ökade värdet på de varor som skall transporteras.

[1] Se IPCC:s rapport "Aviation and the Global Atmosphere", Cambridge University Press, 1999, Summary for policy makers: www.ipcc.ch.

2. Samtidigt står luftfartsindustrin och medborgarna i Europa inför de problem som den kraftiga expansionen medfört: lufttransporternas miljöpåverkan ökar i samma utsträckning. På global nivå bidrar den till växthuseffekten och till att ozonlagret tunnas ut, där utsläpp på höga nivåer kan utgöra ett särskilt problem. På regional nivå bidrar utsläppen från lufttrafiken till försurning, övergödning och till att det bildas troposfäriskt ozon genom utsläpp av förorenande ämnen. På lokal nivå, till exempel i områden som ligger i direkt anslutning till flygplatser, är hälso- och miljöproblemen i första hand förknippade med buller och nedsmutsning av luften av utsläpp som kväveoxider, flyktiga organiska sammansättningar och utsläpp av partiklar.

3. Det finns oroväckande tecken på att ökningen av lufttransporter nu börjar uppväga de miljöförbättringar som är resultatet av ständigt förbättrad teknik och branschens egna stora ansträngningar. Som exempel kan nämnas att under jetålderns första årtionde (1960-1970) så förbättrades bränsleeffektiviteten med 6,5 % per år tack vare bättre teknik. Under perioden 1980-2000 har den takten minskat till 1,9 % [2]. Ett optimalt utnyttjande av tekniken kan bara delvis kompensera för det allt större gapet mellan förbättrad teknik och den totala trafiktillväxten. Som ett resultat av det har koldioxidutsläppen och andra utsläpp ökat i absoluta mått mätt. I IPCC-rapporten finns en uppskattning att koldioxidutsläppen kommer att öka med 3 % årligen under perioden 1990-2015.

[2] Se bilagan med statistikuppgifter.

4. Trenden är likadan på bullerområdet. Överföringen av luftfartyg klassificerade i kapitel 2 till kapitel 3 [3] är nästan helt och hållet genomförd i Europeiska gemenskapen och kommer att vara helt genomförd i april 2002 [4]. Resultat från slumpmässigt utförda bullerundersökningar under åren 1986-1991 visar att i medlemsstater där befolkningstätheten är mycket hög så är ungefär 15 % av befolkningen påverkad av buller från luftfartyg [5]. Det finns för närvarande ingen internationellt överenskommen politik för att ta fram åtgärder som syftar till att minska bullernivåerna runt flygplatser, varken på lång eller kort sikt. Att flygplansflottorna fortlöpande förnyas kommer inte att vara tillräckligt för att minska framtida obehag av buller för dem som bor i närheten av flygplatser eller i närheten av infartssträckor till flygplatser. Som en följd av dessa problem stöter många flygplatsprojekt på massiva protester, vilket gör att de försenas, vilket i sin tur leder till ytterligare trafikstockningar och slöseri med bränsle.

[3] Standarder för bullercertifiering i enlighet med bilaga 16 till Chicago-konventionen som utgör de grundläggande bestämmelserna för internationell luftfart.

[4] Se bilagan med statistikuppgifter.

[5] Se LEN-rapporten, nummer 9420, 1994.

5. Den onda cirkel som hotar de ekonomiska framgångarna för luftfartsindustrin, miljön och medborgarnas livskvalitet har blivit ett verkligt hot. Kombinationen av befintlig miljölagstiftning, lokala förbättringar på flygplatsnivå och branschens egna ansträngningar räcker inte för att förena angelägna miljöbehov med utvecklingen av en bransch som har avgörande betydelse både för ekonomins konkurrenskraft och för att skapa nya arbetstillfällen. Det krävs följaktligen åtgärder som är inriktade på förbättringar utöver det vanliga. Den senaste utvecklingen att gapet ökar mellan tillväxttakten och takten på miljöförbättringar måste vändas genom ett integrerat åtgärdsprogram som omfattar politiska åtgärder och branschinitiativ. Det långsiktiga målet måste vara att förbättra transporternas miljöprestanda så att man uppväger den miljöpåverkan som tillväxten ger upphov till. Detta är ett mycket ambitiöst mål, i synnerhet när det gäller koldioxidutsläpp så länge som banbrytande utvecklingar på området motorteknik inte har blivit verklighet. För att uppnå målet krävs nya tillvägagångssätt där man går utanför den traditionella vägen att i stor utsträckning förlita sig på förbättringar av tekniska miljönormer.

6. För att uppnå dessa mål krävs även att man integrerar miljöfrågorna i sektorspolitiken. I och med att Amsterdamfördraget - i vilket principen om en hållbar utveckling är starkt förankrad - trädde i kraft, uppstod en skyldighet att göra detta. Luftfartspolitiken måste vara en viktig del av gemenskapens strategi för en bättre integrering av miljömål som överensstämmer med både Amsterdamfördraget och Cardiff-processen. I detta meddelande skissas på åtgärder och strategier för en hållbar utveckling inom luftfartssektorn och, som förberedelser inför toppmötet i Helsingfors under 1999, så ingår redan nu delar av den strategi som presenterades i kommissionens meddelande "Från Cardiff till Helsingfors". [6]

[6] Se KOM(99) ....

7. Förbättringen av tekniska miljöstandarder om buller och gasformiga utsläpp, stärkta initiativ i fråga om ekonomiska och rättsliga incitament, hjälp till flygplatser i deras miljöarbete och långsiktiga teknikförbättringar (FoU) föreslås som de viktigaste delarna i strategin för att integrera miljöfrågorna i sektorspolitiken. Branschen uppmanas att registrera sig enligt gemenskapens nya miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS) och att beakta fastställandet av nya frivilliga avtal som en av nyckelåtgärderna för att möta de beskrivna problemen. Beslut som fattas på internationell nivå (ICAO) kommer att vara mycket betydelsefulla för att bestämma balansen mellan olika åtgärder inom åtgärdsprogrammet när det genomförs.

II. ATT FÖRBÄTTRA TEKNISKA STANDARDER OCH REGLER FÖR DESSA

Buller

8. Certifieringsstandarder och rekommenderade rutiner för flygplansbuller antogs först av ICAO-rådet år 1971 i enlighet med artikel 37 i Chicago-konventionen. Dessa standarder och rekommenderade rutiner, som slutligen antogs som bilaga 16 till Chicago-konventionen, har regelbundet anpassats till den tekniska utvecklingen. ICAO:s senaste betydande omarbetning av bullerreglerna skedde dock 1977, när bullerstandarden i kapitel 3 infördes. Den representerar helt enkelt inte längre den senaste tekniken för utformning av motorer och flygplan.

9. Tidigare har standarder som man överenskommit om på ICAO-nivå också använts som referens för gemenskapslagstiftning om införandet av restriktioner av registreringen eller driften av vissa typer av flygplan inom gemenskapen [7]. Detta har dock inte varit tillräckligt för att lindra miljötrycket på en effektiv användning av flygplatsinfrastrukturen eller stoppa en fortsatt ökning av lokala driftsrestriktioner med deras problematiska effekter på driftens kostnadseffektivitet och den interna flygmarknaden.

[7] Rådets direktiv 80/51/EEG (EGT L 18, 24.1.1980) senast ändrat genom rådets direktiv 83/206/EEG (EGT L 117, 4.5.1983). Rådets direktiv 98/629/EEG (EGT L 363, 13.12.1989). Rådets direktiv 98/14/EEG (EGT L 76, 23.3.1992) senast ändrat genom rådets direktiv 98/20/EG (EGT L 107, 7.4.1998).

10. Det är därför tveksamt om ICAO:s standarder även i framtiden, och under alla omständigheter, bör användas för att samtidigt fastställa produktionsstandarder för framtida flygplanstyper, för senare versioner av dagens flygplanstyper, och för att uppfylla regionala miljömål, så som tidigare varit fallet [8]. Det kommer att krävas mer differentierade angreppssätt.

[8] Som erfarenheten har visat tenderar denna metod att vara bristfällig eftersom man genom den försöker uppnå mål som eventuellt står i konflikt med varandra och eftersom den inte tillräckligt beaktar regionala särdrag.

11. Arbetet med bullercertifieringsstandarder som skall vara vägledande för formgivningen vid konstruktion av flygplan i framtiden bör även i fortsättningen ske på ICAO-nivå. Sådana standarder är viktiga för att både luftfarten och flygplansindustrin skall utvecklas utan störningar och på ett balanserat sätt. I detta sammanhang bör införandet av strängare standarder för bullerutsläpp vara tillräckligt för att ange ramarna för formgivning av flygplan i framtiden. Samtidigt kommer det att vara av grundläggande vikt för Europeiska gemenskapen att, inom ramen för ICAO, fastställa övergångsregler som skulle underlätta en gradvis utfasning av de bullrigaste kategorierna flygplan i kapitel 3 inom en rimlig tidsperiod i regioner där detta behövs av miljöskäl.

12. Genom det nuvarande arbetsprogrammet för Kommittén för miljöskydd inom luftfarten (CAEP), som godkändes vid ICAO:s 32:a sammanträde, skulle dessa ambitiösa mål kunna uppfyllas. Det innehåller en undersökning av utsikterna till ytterligare sänkningar av nivåerna för flygplansbuller, inbegripet en bestämning av omfattningen av kort- och långsiktiga krav på minskat buller, samt tekniskt och ekonomiskt praktiska lösningar. Det innehåller dessutom en undersökning av möjligheterna att införa en certifieringsordning för flygplansbuller, som är bättre anpassad till moderna flygplan och dessas driftsförfaranden, samt en behandling av frågan om övergångsregler för avveckling av flygplan.

13. Ekonomiska och rättsliga incitament för att lindra bullersituationen vid de mest bullerkänsliga flygplatserna bör på kort sikt uppmuntra aktörer att använda modern och miljövänlig teknologi för flygplansbuller som går längre än ICAO:s nuvarande standard enligt kapitel 3. Dessa incitament diskuteras vidare i kapitlen III och IV i detta meddelande.

Åtgärder:

a) Det godkännande av arbetsprogrammet för buller som utfärdades vid ICAO:s 32:a sammanträde innebär att kommissionen i nära samordning med medlemsstaterna bör delta aktivt i CAEP:s arbetsprogram som syftar till att införa en ny bullercertifieringsstandard och att utforma övergångsregler för avveckling av de mest bulleravgivande flygplanen enligt kapitel 3. Denna standard bör vara betydligt strängare än den nuvarande standarden enligt kapitel 3. Enligt den ståndpunkt som intogs av gemenskapen och dess medlemsstater vid ICAO:s 32:a sammanträde bör ett beslut fattas vid ICAO:s 33:e sammanträde år 2001.

b) Europeiska kommissionen kommer dessutom att utarbeta politiska åtgärder för att på regional nivå främja mer väldefinierade insatser, enligt objektiva och icke-diskriminerande villkor och med särskild tonvikt på bullerkänsliga flygplatser (se även kapitel IV).

c) Om ICAO år 2001 inte kan enas om strängare bullercertifieringsstandarder och om övergångsregler för avveckling av de mest bulleravgivande flygplanen enligt kapitel 3, i linje med gemenskapens krav, kan kommissionen komma att föreslå europeiska krav, i samarbete med andra industrialiserade delar av världen. I det förslaget skulle även behovet av en klausul om ekonomiska svårigheter för utvecklingsländerna och konkurrenskraftens inverkan behandlas.

Luftföroreningar

Nya standarder

14. Utsläpp från flygplansmotorer har en negativ inverkan på lokala och regional nivå och på den globala atmosfären. Volym II av bilaga 16 till konventionen om internationell civil luftfart innehåller idag internationella certifieringsstandarder för följande fyra kategorier av utsläpp från flygplansmotorer: Rök, ej förbrända kolväten (HC), koloxid (CO) och kväveoxider (NOx). ICAO har dessutom bemyndigats att arbeta för en minskning av luftfartens inverkan på växthuseffekten. Referensvillkoren för certifiering av utsläpp från flygplansmotorer utgörs i dag av villkoren för LTO-cykeln (flygplansoperationer i samband med start och landning). I debatten om minskade utsläpp av växthusgaser har betydelsen av referenscykeln för utsläpp under start och landning ifrågasatts när det gäller utvärdering av luftfartens bidrag till de globala miljöproblem, till exempel klimatförändringar och förtunning av ozonlagret, som orsakas av utsläpp från flygplan.

15. I CAEP:s nuvarande arbetsprogram rörande utsläpp från flygplansmotorer utvärderas de tekniska framsteg när det gäller underljuds- och överljudsflygplan som kan komma att påverka utsläppsnivåer och bränslekonsumtion. I programmet återfinns dessutom nya rekommendationer för att införliva bilaga 16 med volym II. Arbetet med att utveckla nya parametrar för att utvärdera ett flygplans utsläpp i syfte dels att ersätta de nuvarande parametrarna för referenscykeln för utsläpp under start och landning (LTO-parametrarna), dels att upprätta parametrar för stigning och färd på marschhöjd, har hög prioritet i CAEP/5:s arbetsprogram. Programmet godkändes vid ICAO:s 32:a sammanträde, där man betonade betydelsen av att i ICAO:s arbete ta full hänsyn till Kyoto-protokollet om minskning av utsläpp av växthusgaser. Vid sammanträdet insisterade man på samarbete med sekretariatet för FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) i fråga om att inkludera utsläpp av växthusgaser från internationell luftfart i nationella inventeringar av växthusgaser. Man krävde dessutom omedelbara insatser i nära samarbete med UNFCCC:s underorgan för vetenskaplig och teknisk rådgivning (SBSTA) för att utarbeta förslag till en lämplig metod för fördelning av växthusgaser (särskilt CO2) från internationell luftfart. För att uppnå mer kortsiktiga miljöförbättringar bör ekonomiska och rättsliga incitament uppmuntra aktörerna att använda ren och miljövänlig flygmotorteknik (se kapitel III nedan).

Åtgärder:

Kommissionen kommer att delta aktivt i CAEP/5:s arbetsprogram rörande luftföroreningar, i syfte att ingå ett avtal om nya, kompletterande metoder och standarder senast år 2001. Kommissionen främsta uppgift i detta sammanhang är att undersöka hur ICAO:s beslut om NOx kan kompletteras med andra åtgärder inriktade på regionala och lokala effekter av utsläpp av NOx och andra gaser i syfte att främja miljöfördelarna av ICAO:s nya NOx-standard, som endast gäller nya motorkonstruktioner. Kommissionen avser att lägga fram sina slutsatser 2001.

Effektivare flygledningstjänst (ATM)

16. Man har uppskattat att 350 000 flygtimmar med transportflygplan slösas bort i Europa varje år, dels på grund av förseningar på flygplatser och i flygledningen (ATM) [9], dels av icke-optimala rutter. Således skulle mycket bränsle kunna sparas om man hittade sätt att höja ATM-systemens effektivitet. Möjligheterna till sådana förbättringar förefaller vara i en storleksordning som motsvarar minst två års tillväxt av volymen på luftfarten och deras utsläpp [1].I den senaste IPCC-rapporten om luftfartens globala effekter gör man bedömningen att en förbättring av ATM-systemet kan minska bränsleförbrukningen med mellan 6 % och 12 % inom de närmaste 20 åren [2].

[9] ECAC "INSTAR"-studien, 1995.

[1] Eurocontrols beräkningar.

[2] IPCC:s specialrapport "Aviation and the Global Atmosphere".

16a. Situationen i fråga om förseningar och trängseln i luftrummet i Europa försämrades stadigt under 1998 och 1999. I en resolution från rådet (transport) av den 19 juli 1999 underströks behovet av åtgärder för att förbättra situationen som "underminerar effektiviteten hos gemenskapens lufttransporter och som också orsakar stora problem för flygplansresenärer och som utgör en extra miljöbelastning". Som ett resultat av resolutionen förbereder kommissionen ett meddelande om nyligen antagna och pågående åtgärder som syftar till att minska förseningarna och trafikstockningarna inom flygtrafiken i Europa och till att försöka hitta nya initiativ som skall vidtas.

17. En ny CAEP-arbetsgrupp har nyligen ålagts uppgiften att beräkna i hur stor utsträckning utsläppen skulle kunna minska om man införde ett nytt system för kommunikation, navigering, övervakning och flygledning (CNS/ATM). Som ett kortsiktigt mål har CAEP ålagts att säkerställa utveckling, spridning och, så långt det är praktiskt möjligt, faktisk användning av bästa driftsmetoder för att flygplansutsläppen inom en snar framtid skall kunna minskas. Flygplansaktiviteter på marken och i luften, markserviceutrustning samt hjälpkraftaggregat (APU) beaktas, liksom eventuella åtgärder för en ökad tillämpning. Kommissionen och Eurocontrol deltar aktivt i detta CAEP-arbete.

18. Genom ekonomiskt stöd för navigeringssystem, flygledning och flygplatsprojekt, via programmet för det transeuropeiska transportnätet och andra gemenskapskällor (exempelvis FoU), görs konkreta insatser för att dessa åtgärder skall kunna genomföras.

Åtgärder:

Europeiska kommissionen kommer även i fortsättningen att både i tekniskt och organisatoriskt avseende stärka sitt stöd till dem som arbetar med ATM, och i synnerhet med Eurocontrol, i syfte att förbättra ATM-systemens effektivitet betydligt och således minska utsläppen från flygplan. Ett meddelande om åtgärder som genomförs på detta område har antagits samtidigt som detta meddelande.

Driftsåtgärder

19. Stora insatser görs för att minska buller och utsläpp vid källan. Dessa insatser är dock inte tillräckliga för att lösa problemen och de kan bara påverka den globala situationen på kort sikt i liten utsträckning eftersom de oftast gäller nya flygplan eller flygplanstyper. Därför är det också nödvändigt att analysera driftsåtgärder som kan användas för flygplan i drift.

20. Nuvarande driftsförfaranden förutsätter att flygplanen följer raka banor, särskilt vid inflygning, vilket gör att flygplanen och deras buller koncentreras till ett relativt smalt men långt område. Moderna flygplan utrustade med sofistikerade flygkontrollsystem (FMS) kan i allt högre grad navigera exakt och följa icke-linjära rutter där tätbefolkade områden undviks, och på detta sätt minimera bullret. Om denna kapacitet användes fullt ut och sammankopplades med markbaserade bullerövervakningssystem och prognosmodeller som gör att rutterna kan ändras regelbundet med hänsyn till ändrade väderleksförhållanden, skulle vissa bullerproblem kunna undvikas.

21. Möjligheterna att med driftsåtgärder väsentligt minska miljöeffekterna är ännu större på längre sikt. Med hjälp av lämplig inflygningsutrustning och förbättrade hjälpmedel för trafikledarna blir det möjligt för flygplan att göra olika typer av inflygningar (svängd, stegvis, segmenterad, brantare etc.), inte bara för att minimera effekterna utan också för att fördela miljöbördan jämnare. Vid inflygning alstras ungefär hälften av flygplansbullret av flygplansskrovet och därför skulle ytterligare fördelar kunna uppnås om "bulleralstrare", såsom klaffar, landningsställ osv. tas i bruk så sent som möjligt vid landning, utan att avkall görs på säkerhetskraven.

Åtgärder:

Europeiska kommissionen kommer, när den genomför programmet för transportforskning i Femte ramprogrammet för forskning och utveckling, att prioritera

· validering av lämpliga modellerings- och prognosverktyg som gör det möjligt att införa optimala förfaranden för att minska bullret vid flygplatser, samt av föreskrivna system för övervakning och kontroll av efterlevnad,

· utveckling och validering av långsiktiga driftsåtgärder, berörda flygplan, markbaserade verktyg och skyddsnät som gör det möjligt att minska miljöeffekterna ytterligare,

III. ATT FÖRSTÄRKA MARKNADSINCITAMENTEN

22. Genom de nuvarande ekonomiska och rättsliga incitamenten för att höja miljöprestanda fastställs nivån på flygplatsavgifter främst på grundval av miljökriterier [3]. En annan möjlighet är att tillämpa artiklarna 8 och 9 i rådets förordning nr 92/2408 om tillträde till luftfartstjänster inom gemenskapen: Medlemsstaterna kan på vissa villkor ingripa av miljöskäl i fördelningen av trafikrättigheter inom ett flygplatssystem eller ingripa i utövandet av trafikrättigheter, i synnerhet om andra transportmedel kan erbjuda en tillräcklig servicenivå. Marknadsincitamentens betydelse för förbättrad miljöprestanda kan emellertid stärkas väsentligt, vilket skulle skapa ett verkningsfullt komplement till internationella standarder. Detta skulle bidra till att de operatörer och användare som väljer den senaste tekniken och miljöanpassade metoder skulle få en konkurrensfördel ("Belöna de bästa, bestraffa de sämsta"). Likaså bör betydelsen av frivilliga avtal med branschen undersökas noggrant.

[3] Kommissionens förslag om gemensamma principer för fastställande av flygplatsavgifter medger en möjlighet till differentiering på miljömässiga grunder.

Ekonomiska incitament

23. Tekniska minimistandarder som binder operatörer och flygplatser har stor inverkan på luftfartens miljöeffekter. Sådana minimistandarder har dock en begränsad verkan om syftet är att främja marknadsorienterade beslut om minskning av buller och luftföroreningar. Ett sådant tillvägagångssätt ger aktörer möjlighet att välja vilka åtgärder de skall vidta för att minska utsläppen på grundval av ett antal ekonomiska incitament som är knutna till specifika miljöproblem. Detta gör det möjligt för dem att upprätta kostnadseffektiva lösningar. Det är detta som ligger bakom principen om avgifter för transporters externa miljökostnader [4], vilken även bör gälla inom luftfarten.

[4] Se vitboken om rättvisa trafikavgifter, KOM(1998) 466 slutlig.

24. Miljömål är dock inte den enda anledningen att eftersträva en mer balanserad behandling av luftfarten inom det övergripande systemet med avgifter och skatter: Till följd av beslut som fattades när den internationella civila luftfarten låg i sin linda beskattas inte internationella flygningar. Detta undantag ger upphov till principiella frågeställningar vad gäller dels lika skattebehandling för olika sektorer, på inre marknaden och i den allmänna transportpolitiken, dels målet att internalisera luftfartens externa kostnader.

Beskattning av fotogen

25. För att råda bot på den obalans som råder till följd av att den internationella luftfarten är undantagen från punktskatter utfärdade Europeiska kommissionen i november 1996 en rapport, där man rekommenderar att punktskatterna på mineraloljor även bör omfatta flygfotogen. I rapporten hävdas vidare att detta bör ske så snart den internationella rättsliga situationen tillåter att gemenskapen tar ut en sådan skatt för alla flygbolag, även dem från tredje land [5]. Rådet antog rapporten i juni 1997 och krävde i sin resolution av den 9 juni 1997 att kommissionen tillhandahåller ytterligare information om följderna av en sådan beskattning [6]. Kommissionen har därför beställt en studie, "Analys av beskattningen av flygbränsle [7]".

[5] Se KOM(96) 549 slutlig.

[6] Rådets möte (miljö och transport) i Luxemburg den 17 juni 1997, ärende 9 f.

[7] Resource Analysis, Delft, 1998

26. Studien främsta resultat är att påvisa effekterna av att tillämpa den lägsta punktskattenivå för fotogen som fastställts för Europeiska gemenskapens territorium (245 euro per 1 000 liter). Den innehåller ett antal olika tillämpningsscenarier [8]. Av dessa scenarier bör man särskilt uppmärksamma resultaten av en tillämpning på alla rutter från en flygplats i gemenskapen (som kommissionen föreslagit - alternativ A) och av en tillämpning på alla flygrutter inom EG enbart för gemenskapens trafikföretag (alternativ B).

[8] Beräkningar utfördes även på grundval av en skattesats på 185 euro (som gäller i Japan) och 10 euro per 1 000 liter (som gäller i USA).

Sammanfattande tabell: Sammanfattning av de viktigaste följderna av beskattningsalternativen för år 2005 - 245 euro/1 000 literKälla: AERO modelleringssystemRTK = transporterade tonkilometer

>Plats för tabell>

Källa: AERO modelleringssystemRTK = transporterade tonkilometer

Tabellen visar, på grundval av en kvantitativ analys för år 2005, effekterna av att införa en miniminivå på punktskatten (245 euro/1 000 liter) för trafikvolymen (mätt i transporterad tonkilometer (RTK), trafikföretagens rörelseresultat och sysselsättning samt miljöeffekter (minskade utsläpp av CO2 i ton). Tabellen innehåller dessutom en grov uppskattning av konsekvenserna av att beskattning kringgås genom att drivmedel köps i "skattefria" länder. De förändringar som uttrycks i procent gäller normal utveckling under perioden från 1992 (basår för AERO-modelluppgifterna) till 2005 med antagandet att minimipunktskatten införs 1998.

27. Dessa resultat visar tydligt att miljöfördelarna med att införa fotogenskatter är betydligt större om alla rutter från EU-flygplatser beskattas. Förhållandet mellan miljöfördelar å ena sidan, och den ekonomiska och konkurrensmässiga effekten för den europeiska luftfartsnäringen å den andra, är ur europeisk synvinkel betydligt bättre om alla flygbolag beskattas, åtminstone så länge bruket att undvika beskattning genom att köpa drivmedel i tredje land inte har brett ut sig. När det gäller kostnadseffektiviteten är det tveksamt om en minskning av alla transportrelaterade CO2-utsläpp med endast 0,26 % (som beräknats för ett EU 2005-scenario med 1992 som basår, om alternativ B tillämpas), och av NOx-utsläpp med 0,12 %, motiverar ett betydande tryck på konkurrenskraften hos den europeiska luftfartsnäringen, som skulle tvingas konkurrera direkt med de flygbolag från tredje land som åtnjuter trafikrättigheter inom gemenskapen, som en bieffekt av de kumulativa effekterna av de så kallade open sky-avtal som ingåtts av medlemsstaterna.

28. En effektiv metod skulle således förutsätta ett system där man beskattar eller tar ut en avgift av alla trafikföretag som bedriver verksamhet från gemenskapens flygplatser (alternativ A). Om en sådan metod tillämpades på fotogenbeskattning skulle den dock förutsätta genomgripande förändringar av nuvarande regler på ICAO-nivå, och i synnerhet av nuvarande bilaterala luftfartsavtal (ASA), i vilka beskattning tillåts endast om avtalet är ömsesidigt. Dessa förändringar kommer att bli svåra att genomföra utan avsevärda eftergifter på andra områden. Kommissionen anser därför att den metod som föreslås i dess rapport för 1996 bör behållas i avvaktan på framsteg i internationella fora. Den anser vidare att alternativ B inte är godtagbart, trots att det är juridiskt möjligt. Det skulle inte kunna förverkliga den ömtåliga balans mellan miljökrav, ekonomiska krav och krav på inre marknaden som behövs för en sammanhållen politik på detta område. Den slutsats som dragits vid valet mellan alternativ A och B gäller också lägre skattenivåer, även om de skulle kunna minska den ekonomiska bördan för gemenskapens flygbolag.

Miljöavgifter

29. På grund av att utsikterna till grundläggande förändringar av den internationella ramen för beskattning av fotogen är begränsade i nuläget, har studier av alternativa eller kompletterande metoder redan genomförts [9]. Det förefaller finnas ett antal alternativ.

[9] Se "A European Environmental Aviation Charge" från Centre for Energy Conservation and Environmental Technology, Delft, 1998 och rapporten "Emission Charges and Taxes in Aviation", Haag, 1998.

30. Miljöavgifter skulle kunna ha formen av följande skatter:

a) En skatt som läggs på priset på flygbiljetten.

b) En skatt som beräknas på den sträcka som flugits och egenskaper hos flygplansmotorn som samlas in via Eurocontrol, med undervägsavgifter som beror på flygplanets miljöprestanda.

c) En skatt knuten till flygplatsens LTO-avgifter.

Det finns dessutom flera grundläggande alternativ för hur intäkterna kan användas:

a) En intäktsneutral tillämpning (dvs. differentiering på grundval av miljöprestanda).

b) Finansiering av allmänna offentliga politiska program, av olika miljöförbättringar (FoU, investeringar i ny teknik etc.) eller av åtgärder för att kompensera miljöskador även om de inte kan knytas direkt till luftfarten (beskogning, isolering av hus.)

c) En kombination av punkterna a och b i form av en grundavgift för utsläpp - som skall täcka de externa miljökostnaderna - plus en differentiering som premierar "rena" aktiviteter och bestraffar "smutsiga".

31. Under förutsättning att ytterligare studier genomförs anser kommissionen att en lovande metod verkar vara att ta med miljöavgifterna i systemet för undervägsavgifter. Kombinationen av en grundavgift och en differentiering av avgiftsnivåerna på grundval av utrustningens miljöprestanda tycks vara det lämpligaste sättet att förena underliggande politiska mål för miljö, ekonomi och transport. En sådan metod skulle i synnerhet medföra en större differentiering mellan mer eller mindre miljöanpassade metoder, vilket skulle påskynda införandet av bättre teknik och främja rättvisa villkor vad gäller konkurrens mellan järnväg och luftfart.

32. Förberedelserna inför att upprätta en europeisk avgift skall samordnas med det arbete som utförs inom ICAO:s arbetsprogram CAEP/5, som syftar till att vid det 33:e sammanträdet 2001 presentera slutsatser om en moderniserad politisk ram för miljöavgifter, inbegripet skatter och avgifter. Kommissionen deltar aktivt i detta arbete. Målet är att år 2001 nå beslut som uppfyller Europeiska unionens krav. Kommissionen anser dock att politiska åtgärder under alla omständigheter brådskar och att Europeiska unionen måste agera i denna sak, om ICAO inte lyckas att modernisera de nuvarande reglerna.

Handel med utsläppsrättigheter

33. Handeln med utsläppsrättigheter är en ny företeelse som ännu inte provats i någon större omfattning inom luftfarten. Det verkar som denna handel skulle kunna ske på följande tre tydligt urskiljbara nivåer:

- På nationell nivå, i enlighet med Kyoto-protokollet.

- På företagsnivå, både internationellt och nationellt, antingen branschvis eller på annat sätt.

- Mellan flygbolag som bedriver verksamhet vid en enskild flygplats som har kvoter för utsläpp (av buller).

34. Handeln med utsläppsrättigheter mellan exempelvis de stater som förtecknas i bilaga 1 till Ramkonventionen om klimatförändringar (FCCC) förutsätter inte på något sätt en sektorsindelning. Utvecklingen på detta område kommer att ske i samband med att Kyoto-protokollet genomförs, vilket innebär att uppfyllandet av mål för minskade utsläpp genom handel med utsläppsrättigheter kommer att bli en fråga som skall avgöras på nationell nivå. Detta kan i praktiken innebära att påtryckningarna på luftfartsnäringen från enskilda länder om att bidra till uppfyllandet av överenskomna och bindande mål för minskade utsläpp kan variera. Detta kan i sin tur medföra oro över att konkurrensen snedvrids på den globala marknaden.

35. Framtida möjligheter till handel med utsläppsrättigheter mellan företag på internationell nivå kommer att bero på regler som skall fastställas i samband med att ytterligare föreskrifter utformas om flexibilitet vid genomförandet av Kyoto-protokollet. Eftersom framstegen vid CoP-konferensen (Conference of Parties) i Buenos Aires var tämligen små, kommer mycket att bero på resultaten från nästa möte, CoP 6 år 2000, då resultaten från det handlingsprogram som man enats om i Buenos Aires skall utvärderas.

36. Utsläppshandel som ett instrument för att påskynda miljöförbättringar skulle i teorin också kunna användas i större omfattning på regional nivå (gemenskapsnivå) eller nationell nivå. I det fallet skulle det vara nödvändigt att begränsa utsläppen och införa regler för utsläppshandel inom de fastställda gränserna. Ett sådant tillvägagångssätt skulle innebära att tillväxtindustrier som luftfarten får köpa utsläppsrättigheter från industrier på tillbakagång eller från industrier där ny teknik som redan finns banar väg för kostnadseffektiva minskningar av utsläppen. Denna mekanism skulle kunna bidra till att påskynda både strukturella förändringar och miljöförbättringar. Det bör dock påpekas att effekterna av ett sådant system ur luftfartsnäringens synvinkel inte nödvändigtvis skulle skilja sig avsevärt från uttag av avgifter. I båda fallen skulle miljöförbättringar i huvudsak genomföras genom att avgifterna för utsläpp från luftfarten höjs.

37. Handel med utsläppsrättigheter vid en enskild flygplats skulle innebära att övergripande utsläppskvoter fastställdes för den flygplatsen (helst med målet att sänka dem med tiden), och att regler upprättades för handelsmekanismerna, som måste vara förenliga med befintliga regler för fördelning av ankomst- och avgångstider. Idén är tilltalande på grund av de ekonomiska principer den bygger på. Kommissionen är därför fast besluten att genomföra flera studier av genomförandet i syfte att förbereda ett initiativ i ett senare skede.

Koldioxidbalansen

38. En annan metod för att förbättra luftfartens globala miljöeffekter skulle kunna vara att upprätta ett system som gör det möjligt för flygindustrin att kompensera för miljöeffekter av branschens tillväxt genom investeringar i kolsänkor (beskogning osv.). Det råder för närvarande tyvärr stor vetenskaplig osäkerhet när det gäller beskogningens effekter på absorptionen av CO2 [10]. Man måste därför på kort sikt prioritera en noggrann analys av forskningsresultaten i detta ämne innan man drar slutsatser om vilka politiska lösningar som kan vara möjliga.

[10] Se artiklarna i New Scientist den 24 oktober 1998. Sådana osäkerhetsfaktorer minskar dessutom i detta skede möjligheterna att fastställa en lämplig nivå på miljöavgifterna på grundval av exakta kunskaper om kostnaderna för förebyggande.

Åtgärder:

1. Europeiska kommissionen kommer, i nära samordning med det pågående arbetet på detta område på ICAO-nivå, att fortsätta och påskynda sina förberedelser för att lägga fram förslag om en miljöavgift för den europeiska luftfarten, som skall presenteras i början av år 2001. Detta arbete kommer i synnerhet att syfta till att

· fastställa hur avgiftsnivån och differentieringen av denna skall beräknas,

· ta fram en uppbördsmetod i samarbete med Eurocontrol,

· föreslå regler för beslut om hur intäkterna skall användas,

· säkerställa miljöavgiftens förenlighet med internationella rättsliga ramar,

· diskutera möjligheterna till utsläppsrelaterade avgifter på flygplatsnivå.

2. Kommissionen kommer att stå fast vid sitt förslag i KOM(96) 549 om införande av en fotogenskatt tills den har dragit politiska slutsatser av detta arbete.

3. Kommissionen kommer att fortsätta sin studie av nyskapande förslag till ekonomiska instrument, som exempelvis handel med utsläppsrättigheter och återställande av koldioxidbalansen, i syfte att få en bättre uppfattning om deras kapacitet att bidra till en lösning av miljöproblemen inom luftfarten samtidigt som de rättsliga kraven uppfylls.

Uppmuntran av initiativ inom sektorn

Program för miljöstyrning

39. Ett system för miljöstyrning gör det möjligt för ett företag, exempelvis ett flygbolag eller en flygplats, att utveckla ett effektivt och samordnat förhållningssätt till alla de miljöfrågor som är en del av dess dagliga verksamhet. Det är ett effektivt sätt för dem att på ett strukturerat och öppet sätt demonstrera sitt intresse och ansvar för miljön och sin vilja att ta itu med luftfartens negativa effekter. Detta sker genom att mål sätts upp för en minskning av luftfartens effekter och genom att ett lämpligt system införs som kan leda till verklig miljöförbättring.

40. Genom rådets förordning 1836/93/EEG har det i gemenskapen skapats en ram för industriföretagens frivilliga deltagande i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS). ISO 14001, den internationella standarden för miljöstyrningssystem, utgör ett viktigt steg i riktning mot en förbättrad miljöstyrning. EMAS är dock ett mer långtgående system som kräver att företaget rapporterar till allmänheten om sina miljöskyddsresultat. Systemets genomförande och rapporten skall granskas av en utomstående part, vilket ger trovärdighet vad gäller resultaten av företagets miljöskyddsarbete. Företag som redan har infört ISO 14001 behöver inte dubblera detta system utan kan bygga vidare på det och komplettera sitt ISO 14001-certifikat med de nya villkoren i EMAS.

41. Ett antal flygplatser i gemenskapen medverkade i ett pilotprojekt om införandet av EMAS. Syftet med projektet var att pröva om det skulle gå att införa EMAS i luftfartssektorn. Detta gav ett fullkomligt positivt resultat. Översynen av EMAS-förordningen kommer inom en mycket snar framtid att göra systemet tillgängligt för luftfartssektorn. ISO 14001-systemet har fram till nu varit det enda tillgängliga systemet och användes därför redan vid vissa flygplatser.

Åtgärder:

Kommissionen kommer att underlätta erfarenhetsutbyte och främja spridningen av det snart tillgängliga reviderade EMAS-systemet (gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning) inom luftfartssektorn.

Miljöavtal

42. Målen för och de praktiska detaljerna i miljöavtalen anges i ett meddelande [11] som kommissionen lade fram i november 1996 för rådet och Europaparlamentet. Vissa parter inom luftfarten, i synnerhet AEA (Association of European Airlines), har givit uttryck för sitt intresse att tillsammans med Europeiska kommissionen undersöka möjligheterna till och räckvidden för ett frivilligt bindande åtagande om CO2. Eventuellt kan även andra utsläpp som påverkar den globala atmosfären kommer att inkluderas.

[11] KOM(96) 567 slutlig, 27.11.1996.

42a. Att vidta mer formella åtgärder om möjligheten att fastställa ett frivilligt avtal med luftfartsbranschen skulle innebära att man måste definiera miljömål som skulle säkerställa ett kraftigt bidrag till att uppnå de minskningsmål som finns i Kyoto-protokollet. Dessa mål gäller dock ekonomier som helhet och inte enskilda branscher. Enligt AEA (Association of European Airline) kommer bränsleeffektiviteten hos flygplansflottorna hos AEA:s medlemmar att förbättras med 9,7 % under perioden 1998-2012 om inga åtgärder vidtas. Mot bakgrund av de flesta tillväxtprognoser skulle detta innebära ytterliga ökningar av koldioxidutsläppen i absoluta siffror. Med tanke på att de senaste tio åren inneburit en årlig förbättring på mer än 2 % skulle detta innebära att den positiva utvecklingen bryts. Kommissionen anser att en fördubbling av framstegstakten i jämförelse med sistlidna årtionde är ett lämpligt mål som kan uppnås i slutet av en inledande period av tio till femton år, med tanke på att inga teknologiska genombrott är i sikte. Detta skulle innebära en genomsnittlig årlig ökning av bränsleeffektiviteten på cirka 4-5 %. Om man från år 2015 har tillgång till ny teknik skulle ännu högre besparingar kunna göras.

43. För att bli helt effektivt och för att passa in i luftfartsindustrins struktur kan ett avtal komma att inbegripa - eller i separata avtal omfatta - följande parter: flygbolag, tillverkare av flygplansmotorer och flygplansskrov, bränsleleverantörer, de som arbetar i flygledningstjänsten samt flygplatser. Avtalet bör innehålla kvantifierade mål, i absoluta eller relativa tal, och gå längre än de framsteg som redan gjorts i den pågående tekniska utvecklingen och i förnyelsen av flottan ("business as usual"). Mellanliggande mål ("milstolpar") och en vägledande tidsplan för uppfyllandet av dem bör utgöra en del av programmet som ett verktyg för att utvärdera vilken effekt ett avtal får. Övervakningsmekanismerna bör ge tillräckliga garantier för avtalens trovärdighet och exakthet och innehålla bestämmelser om påföljder i de fall de överenskomna målen inte uppfylls. Öppenhet om de ursprungliga åtagandena och om uppfyllandet av miljömål är mycket viktigt för att dessa mekanismer skall bli effektiva.

44. Med tanke på luftfartens och flygindustrins internationella karaktär är det viktigt att ta ställning till huruvida frivilliga avtal om att begränsa CO2-utsläpp och andra utsläpp från luftfarten bör inbegripa aktörer och tillverkare från tredje land. Detta är särskilt viktigt för den tillverkningsindustri som har sin bas främst i Nordamerika. Detta måste utredas liksom den mer allmänna frågan om hur man undviker "fripassagerare" som utnyttjar fördelarna i sådana avtal utan att göra en insats för att de överenskomna målen skall uppfyllas. I detta sammanhang bör stor uppmärksamhet ägnas åt den roll som ICAO skulle kunna spela när ett globalt avtal upprättas.

Åtgärder:

Kommissionen kommer ytterligare att undersöka hur lämpligt det är och vilka fördelar som kan uppnås av att sluta frivilliga avtal, grundade på tydligt definierade mål, om CO2-utsläpp och andra utsläpp, och samtidigt se till dessa avtal får mer långtgående resultat än vad man skulle ha uppnått om inga åtgärder vidtogs. På grundval av detta arbete kommer kommissionen att fatta beslut om villkoren för att inleda formella förhandlingar om ett frivilligt avtal på basis av klart fastställda mål, inbegripet en tidsplan.

IV. ATT STÖDJA FLYGPLATSER

De medborgare som bor i närheten av flygplatser är direkt exponerade för luftfartens miljöpåverkan. Det är emellertid även sant att situationen vid olika flygplatser inom gemenskapen skiljer sig mycket åt vad gäller trafikvolym och antal flygplansrörelser, nattflyg, närhet till bostadsområden, regler för markanvändning och den berörda befolkningens miljökänslighet, och detta gör det svårt att angripa miljöproblemen generellt med enhetliga regler som har gränsöverskridande tillämpning. Man bör givetvis försöka uppnå jämvikt mellan enhetliga grundregler och möjligheten att vidta åtgärder på lokal nivå inom ramen för ett avtal som skyddar inre marknaden.

Ett gemensamt program för bullerklassificering

45. Bullerrelaterade avgifter tas ut vid flera europeiska flygplatser och är ett incitament till användning av tystare flygplan och finansiering av program för bullerisolering. Bulleravgifterna kan utformas som en extra landningsavgift, en specifik bulleravgift eller en skatt. Bulleravgifterna bygger för närvarande på bullerklassificeringar för flygplan som fastställs efter principer som varierar från land till land. Klassificering av flygplan används också som grund för driftsrestriktioner som bygger på olika lokala bullerordningar, exempelvis nattliga förbud.

46. De flesta befintliga klassificeringar grundar sig på certifieringsvärden för buller. När avvecklingen av flygplan enligt kapitel 2 avslutas, måste de befintliga klassificeringarna för flygplansbuller uppdateras. Detta blir ett lämpligt tillfälle att anta en gemensam ordning för bullerklassificering av flygplan enligt kapitel 3 för att förebygga att olika lokala ordningar ökar ytterligare i antal. En sådan klassificeringsordning krävs också för flera aspekter av EU:s generella bullerpolitik och för de eventuella lokala bullerminskande åtgärder och avgiftsordningar som kommer att krävas. En gemensam ordning för bullerklassificering skulle också göra det lättare för flygbolagen att planera sin verksamhet, eftersom den skulle medföra ett rättvist och överskådligt system som kan tillämpas i hela Europa.

47. Ett centralt inslag i klassificeringen är att den skall återspegla den bullernivå som de som bor nära flygplatser utsätts för. Klassificeringen skulle kunna baseras på en av följande principer:

· Certifieringsvärden

· Uppgifter för beräkning av bullerexponering orsakad av luftfart.

48. Certifieringsvärden används i många länder som en grund för avgifter och driftsregler. De är fastställda värden som bygger på ett noggrant beskrivet förfarande som rekommenderas av ICAO. Syftet med certifieringsförfarandet är att upprätta en metod för att jämföra bullerutsläppen från olika flygplan med reglerna. Förfarandena är dess värre inte alltid representativa för normala flygningar.

49. Beräknade uppgifter för driftsbuller ligger närmare verkliga bullerstörningar på marken än vad certifieringsuppgifter gör. Olika förhållanden, såsom effektuttag, klaffinställningar och lokala förhållanden i flygplatsområdet kan inbegripas. För närvarande finns det dock ingen gemensam europeisk metod eller procedur för beräkning av flygplansbuller, och de grundläggande uppgifter som används för beräkningen har inte kontrollerats på samma sätt som certifieringsvärdena.

50. Bullerövervakning sker vid ett antal europeiska flygplatser, främst som ett sätt att kontrollera bullersituationen, men det finns också exempel på bullerdatabaser med mätuppgifter. Liksom är fallet med de beräknade bulleruppgifterna finns det ännu ingen gemensam europeisk metod eller procedur för övervakning. Det är viktigt att klassificeringen återspeglar i vilken grad området kring flygplatsen påverkas. Å andra sidan måste klassificeringen bygga på godkända och standardiserade metoder och ett föreskrivet tekniskt förfarande.

51. Upprättandet av vägledning för flygplatser när det gäller modellering diskuteras ofta i internationella sammanhang. När en gemensam metod för att beräkna buller kring flygplatser har utarbetats tillsammans med en gemensam databas som stödjer den, kommer detta antagligen att bli den bästa grunden för bullerklassificering. I dag kan enbart certifieringsvärdena användas.

Åtgärder:

Kommissionen kommer år 2000 att föreslå en gemenskapsram för bullerklassificering av flygplan i syfte att upprätta en objektiv gemensam grund för beräkning av bullerexponering inför lokala och nationella beslut om flygplatsavgifter, driftsrestriktioner och, beroende på resultaten av ytterligare studier om införande av kriterier för miljöprestanda, om regler för fördelning av ankomst- och avgångstider.

En ram för bullermätning och markanvändningsregler

52. I sin vitbok om den framtida utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken [12] betonar kommissionen vikten av att se till att områden kring flygplatser skyddas tillräckligt mot ökad bullervolym som beror på tillväxten i luftfarten, och att ingen ny bullerkänslig verksamhet tillåts nära flygplatser. I detta syfte har åtgärder tillkännagivits för att

[12] KOM(92) 494 slutlig, 2.12.1992.

· införa ett standardiserat bullerindex,

· upprätta en standardiserad metod för beräkning av bullernivåer,

· genomföra bullerövervakning, indelning i bullerzoner och markanvändningsregler kring flygplatser.

Det betonades att enskilda flygplatsers särart bör beaktas vid sådana åtgärder.

53. Olika åtgärder för bullermätning, bullerövervakning och markanvändning finns redan vid ett stort antal av gemenskapens flygplatser. Index och metoder för att mäta flygplansbuller varierar dock inom enskilda medlemsstaterna [13]. Kommissionen ser stora fördelar i att upprätta ett gemensamt bullerindex och en standardiserad metodik för att beräkna buller kring flygplatser. Sådana gemensamma standarder skulle göra det möjligt att genomföra en välgrundad jämförelse mellan befintliga bullernivåer och bullergränser. De skulle också ge en allmän referensram för utvärdering av hur förenliga föreskrifterna för flygplatskapacitet är med miljömålen. Entydiga metoder underlättar också fastställandet av öppna och jämförbara gemensamma mål. En sammanhängande ram som omfattar alla de (transport-) källor som föreslås i den nya grönboken om en framtida bullerpolitik skulle kunna planeras [14] på längre sikt. Som en uppföljning av grönboken om en framtida bullerpolitik utarbetar kommissionen åtgärder avsedda att harmonisera bullerindexen samt beräknings- och mätmetoderna för allt trafikbuller.

[13] Studie av befintliga metoder för att beräkna bullernivåerna på och omkring flygplatser, National Aerospace laboratory, Nederländerna, 1992.

[14] KOM(96) 540 slutlig, 4.11.1996, om framtidens bullerpolitik.

54. Alla åtgärder som syftar till att minska bullret från luftfarten bör omfatta bullerövervakning för att allmänheten skall kunna erhålla information om bullersituationen kring en flygplats och för att klagomål om flygplansbuller skall kunna utvärderas. Om uppgifter från bullerövervakningen kombineras med uppgifter om flygningar från flygplatsens radar, blir det möjligt att kontrollera att föreskrivna förfaranden för standardiserade flygningar och banor efterlevs. Ett sådant integrerat system för landningsbanor och bullerövervakning gör det möjligt att omedelbart upptäcka brott mot standardförfarandena, och att spåra dem som överträder fastställda bullergränser.

55. Dessutom har bristen på lämplig planering av mark runt flygplatser orsakat en mer problematisk situation när det gäller att balansera olika intressenters legitima önskemål. Även om man inte kan göra något åt att det finns bostadsområden som faktiskt ligger nära flygplatser, är det viktigt att förbättra förutsättningarna för byggande och utvidgning av flygplatser i framtiden. En god markplanering är en förutsättning för att de fördelar som uppnås genom minskat buller vid källan inte skall gå förlorade på grund av ytterligare bostadsbyggande eller annan dåligt planerad utbyggnad omkring flygplatserna. Regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (ESDP) ger möjligheter till framsteg på detta område [15].

[15] ESDP, utarbetad av kommittén för fysisk planering, Potsdam, 1999.

56. Att upprätta markplaneringskontroll och se till att denna kontroll efterlevs faller dock inom lokala och nationella beslutsfattares ansvarsområde, och kommer även fortsättningsvis att göra så. I enlighet med subsidiaritetsprincipen avser inte kommissionen att föreslå några förändringar av den nuvarande ansvarsfördelningen. Kommissionen anser dock att riktlinjer för sådan kontroll, baserade på bästa metoder, skulle vara ett lämpligt sätt att förbättra situationen. Genom att samma indikatorer och utvärderingsmetoder används i dessa förfaranden kommer också spridning av kunskaper och erfarenheter att underlättas. Dessutom skulle en hävstångseffekt genom gemenskapens finansieringsinstrument för utveckling av flygplatsinfrastruktur kunna utnyttjas för att stimulera framsteg på detta viktiga område.

Åtgärder:

Kommissionen kommer att föreslå ett gemensamt index för bullermätning, en metod för att beräkna buller och minimikrav för bullerövervakning.

Kommissionen kommer i nära samarbete med medlemsstaterna att undersöka möjligheterna att utforma rekommendationer om hur beslut om markanvändning i närheten av flygplatser skall fattas.

Kommissionen kommer att föreslå att lämpliga regler för markanvändning skall betraktas som ett kriterium för att få rätt till ekonomiskt stöd från gemenskapens olika finansieringsinstrument när flygplatser byggs och utvidgas.

En gemenskapsram för driftsregler

57. Enligt den nuvarande rättsliga ramen är det främst de berörda nationella, regionala och lokala myndigheternas ansvar att införa eller ändra driftsregler för att minska effekterna av flygplansbuller vid gemenskapens flygplatser. Gemenskapens deltagande på detta område är strängt begränsat till att garantera att sådana beslut är förenliga både med allmänna fördragsprinciper, till exempel icke-diskriminering och proportionalitet, samt med gemenskapens konkurrensregler. Att situationen vid olika flygplatser skiljer sig mycket åt vad gäller trafikvolym, flygplanens bullerprestanda och, i synnerhet, deras närhet till bostadsområden, skulle kunna innebära att gemenskapens harmoniseringsinitiativ, exempelvis för nattflygningar, inte är förenliga med subsidiaritetsprincipen.

58. En rättvis intressebalans kan inte uppnås genom att man försöker fastställa enhetliga och bindande regler för driftsrestriktioner vid gemenskapens alla flygplatser. Beslut måste även i fortsättningen fattas på lokal nivå för att en så välbalanserad lösning som möjligt skall kunna hittas för varje enskild situation. Lämpligheten av att införa en gemenskapsrams för beslutsförfaranden är dock en annan fråga. Det finns till exempel inget övertygande miljöargument för att invända mot sektorns intresse av att upprätta gemensamma referenspunkter för mätning av bullerprestanda för de verksamheter som skall regleras. Likaså bör betydande förändringar av befintliga regler ge tillräcklig tid för aktörer att anpassa sin verksamhet. Det kan också vara viktigt att överväga en rättighet för grannar till flygplatser att begära samråd och förhandlingar om nya driftsregler samt garantier för att bullret faktiskt minskas och inte bara flyttas till andra områden. Upprättandet av ett organ med en välbalanserad representation av intressenter som skall diskutera bästa metoder på detta område på gemenskapsnivå skulle kunna bidra till att svagare normer av typen "minsta gemensamma nämnare" undviks, och att en rimlig harmoniseringsnivå främjas utan att lagstiftning tillgrips. Sådana riktlinjer för bästa metoder skulle med tiden kunna utvecklas till en uppförandekodex för driftsregler.

Åtgärder: Kommissionen kommer i nära samarbete med de berörda intressenterna och medlemsstaterna att undersöka olika möjligheter att upprätta en gemenskapsram för beslutsförfaranden när det gäller driftsrestriktioner med hänsyn till miljön vid gemenskapens flygplatser, inbegripet ett forum för att sprida bästa metoder.

Införande av strängare bullerregler vid enskilda flygplatser

59. Den nuvarande internationella ramen för att påskynda införandet av nya bullerstandarder bygger på ICAO:s resolution A 28-3 om avvecklingen 1990 enligt kapitel 2. I denna enades man internationellt om ett sista datum för en regel om driftsupphörande. Dessa datum tjänade förut också som gemensamma standarder för gemenskapens lagstiftning om internationella flygningar och flygningar inom gemenskapen. Medlemsstaters beslut om att påskynda införandet av strängare bullerkrav är därför för närvarande inte förenliga med gemenskapens lagstiftning [16].

[16] Se kommissionens beslut av den 22 juli 1998 om tillträde till flygplatsen i Karlstad, EGT L 233, 20.8.1998.

60. Man kan förutse att diskussioner och förhandlingar om framtida bullercertifieringsstandarder ("kapitel 4") återigen kommer att påverkas kraftigt av den närbesläktade frågan om lämpliga datum för ett etappvis införande av regler för icke-tillägg och driftsupphörande för flygplan i enlighet med kapitel 3. Det europeiska kravet på att certifieringsstandarder och regionala regler för genomförandet av dem bör hållas strikt åtskilda återspeglar objektiva politiska krav i Europa, men har hittills fått begränsat stöd i internationella fora (se även kapitel II). Upprättandet av ett gemenskapssystem för att identifiera särskilt bullerkänsliga flygplatser - det vill säga flygplatser som förorsakar sömnproblem och besvär för många människor- skulle kunna bana väg för en mer balanserad och i internationella sammanhang mer godtagbar lösning på problem vid enskilda flygplatser i gemenskapen och för en minskning av antalet människor som besväras.

61. Ett sådant system skulle bestå av nya objektiva och kontrollerbara gemenskapsregler enligt vilka en enskild flygplats, på begäran av berörd medlemsstat, på grundval av ett beslut av kommissionen och efter undersökning av fallet med hjälp av en rådgivande kommitté, skulle kunna införa strängare bullerstandarder innan sådana blir allmänt rådande på gemenskapens marknad.

62. I syfte att värna inre marknadens krav och en sund konkurrens måste dock rätten att införa strängare regler bygga på att tydliga och objektiva kriterier på en undantagssituation uppfylls och på att gemensamma standarder för bestämning av flygplatsbullrets miljöeffekter används. Dessa gemensamma standarder kommer att bli lättare att tillämpa om man inför de gemensamma indikatorer och utvärderingsmetoder som diskuterats ovan. Tillstånd att påskynda införandet av strängare regler skulle kunna motiveras i synnerhet för att undvika nya driftsrestriktioner eller för att göra det lättare för allmänheten att godta att en flygplats utvidgas.

62a. En alternativ metod för att bättre förstå situationen vid särskilt bullerkänsliga flygplatser skulle kunna vara att införa miljökriterier i reglerna för fördelning av ankomst- och avgångstider vid överbelastade flygplatser. Grundtanken skulle vara att prioritera användning av tystare flygplan när prioritetskriterier för omfördelning från poolen fastställs, och att under alla förhållanden se till att flygbolagen inte kan byta ut befintlig utrustning mot mindre godtagbara flygplan.

62b. Utsikterna till en förbättrad miljö är inte det enda skälet att införa kriterier för flygplans miljöprestanda i systemet för omfördelning av ankomst- och avgångstider: Om incitamentet att använda tystare flygplan för att erhålla ankomst- och avgångstider kombinerades med ett system med generella bullerkvoter vid enskilda flygplatser, skulle dessutom flygplatsernas totala kapacitet förbättras i stället för att acceptera den nuvarande tendensen att "lösa" miljöproblem genom ett tak för det totala antalet trafikrörelser.

62c. Vissa av följderna av en sådan ändring av de nuvarande regelsystemen kräver ytterligare undersökningar för att inte balansen skall störas mellan de befintliga flygbolagens och de nya aktörernas intressen. Ett sådant steg gör det nödvändigt att fastställa gemensamma referenskriterier (en gemensam ordning för bullerklassificering) för att det skall vara förenligt med de viktigaste kraven på inre marknaden.

Åtgärder:

Kommissionen kommer att undersöka genomförbarhet och möjlig räckvidd för ett gemenskapssystem för identifiering av särskilt bullerkänsliga flygplatser i syfte att förbereda införandet av strängare regler vid dessa flygplatser I kommissionens förslag i detta avseende kommer resultaten från CAEP/5-arbetet med framtida bulleråtgärder att beaktas.

Den roll som andra transportsätt spelar

63. Ur ett miljöperspektiv är andra transportsätt relevanta för luftfarten i två avseenden. För det första kan järnväg, särskilt höghastighetståg, utgöra ett realistiskt alternativ när det gäller kort- och medeldistansflygningar. För det andra gör luftfarten att annan trafik till och från flygplatser uppstår, vilket framhäver flygplatsernas roll som intermodala terminaler.

64. Sammankopplingen av olika transportsätt sker inom ramen för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Kommissionen genomför för närvarande en översyn av riktlinjerna för transeuropeiska transportnät, där sammankopplingen av flygplatser med andra transportsätt - i synnerhet järnväg - kommer att ägnas särskild uppmärksamhet i syfte att skapa de villkor som krävs för effektiva förbindelser.

65. Under förutsättning att infrastrukturen är tillräckligt utbyggd finns här en betydande potential för att främja intermodalitet mellan järnväg och luftfart, vilket skulle minska trycket på ATM-systemen och underlätta situationen på överbelastade flygplatser. Detta skulle frigöra kapacitet inom luftfartsinfrastrukturen för (längre) flygningar där konkurrenskraftiga transportsätt inte existerar.

66. De flesta flygresor är automatiskt multimodala eftersom det är nödvändigt att resa till och från flygplatsen. Den lokala och regionala trafik som uppstår på det viset är i sig en stor orsak till luftföroreningar, buller och trafikstockningar. Effektiv kollektivtrafik mellan flygplatser och stadskärnor behövs inte bara av miljöskäl, utan den minskar också risken för förseningar beroende på trafikstockningar och minskar kraven på antalet parkeringsplatser. En situation där alla vinner skulle med andra ord uppstå. I sitt meddelande om medborgarnas nätverk [17], underströk kommissionen nödvändigheten av att koppla samman TEN-T med lokala nät, och i synnerhet behovet av att koppla samman flygplatser med järnvägsinfrastrukturer. I det arbetet måste man sträva efter att regler om offentlig upphandling inte hindrar lokala och regionala myndigheter från att använda utrustning som ligger över genomsnittet, t.ex. rena bussar, för sådana anslutningar. Kommissionen arbetar för att sprida bästa metoder när det gäller lokala transporter [18].

[17] KOM(98), 431 slutlig, 10.7.1998.

[18] Till exempel genom databaser på Internet, som ELTIS (http://www.eltis.org) och dess planerade underavdelningar.

Åtgärder:

Kommissionen kommer att arbeta för effektivare anslutningar mellan lufttransporter och järnvägar vid den framtida utvecklingen av TEN-T och kommer att fortsätta öka sina ansträngningar för att göra järnvägstransporter mer konkurrenskraftiga och bättre integrerade genom att underlätta övergången från korta flygresor till järnvägstransporter. I syfte att underlätta för transportmyndigheter att utveckla miljömässigt avancerade offentliga transportsystem runt flygplatser, kommer kommissionen att arbeta för regler för offentlig upphandling som tillåter och uppmuntrar upphandlande tjänstemän att köpa in miljövänlig utrustning. Pågående verksamhet för att sprida bästa metoder när det gäller lokala transporter kommer att uppmuntras.

V. ATT PÅSKYNDA TEKNISKA FÖRBÄTTRINGAR (FoU)

67. Behovet av en långsiktig strategi för forskning och utveckling (FoU) understryks av det faktum att dagens flygplan i huvudsak tillverkas med etablerad teknik som började utvecklas för 10 eller 15 år sedan. Förbättringar av miljöprestanda med avseende på exempelvis utsläpp och buller är en integrerad del av systemutvecklingen för nya flygplan, vilket visar på behovet av integrerade metoder för FoU [19]. Europeiska gemenskapen har utvecklat sitt flygforskningsprogram i nära samråd med branschen, forskningsorganisationer och tillsynsmyndigheter och med beaktande av relevanta gemenskapsprogram.

[19] Europeiska insatser när det gäller effekterna på atmosfären av utsläpp från flygplan har huvudsakligen stötts genom Programmet för miljö- och klimatforskning (E&C) och genom nationella program i EG:s medlemsstater. Kompletterande FoU-verksamhet för både flygplans- och motorteknik för att minska luftföroreningar och buller har stötts genom Programmet för industri- och materialteknikforskning (område 3A: Flygteknik). Utsläppsforskning finansierad av gemenskapen utgjorde en del av andra, tredje respektive fjärde Ramprogrammet, och mer omfattande forskning om yttre buller från flygplan påbörjades efter det i fjärde ramprogrammet.

68. Gemenskapen kommer att fortsätta stödja forskningen om flygplansutsläppens effekter på atmosfären (se bilaga 2 till detta meddelande) Detta kommer att utgöra en del av nyckelåtgärden för global förändring, klimat och biologisk mångfald i temaprogram 4 om energi, miljö och hållbar utveckling. Det övergripande syftet med nyckelåtgärden är att utveckla de vetenskapliga, tekniska och socioekonomiska grunder och verktyg som krävs för att undersöka och förstå förändringar i miljön, t.ex. klimatförändringar, uttunning av ozonlagret i stratosfären. Flygplansutsläppen skall mätas och deras relativa betydelse fastställas i förhållande till andra utsläpp från människa och natur, och deras inverkan på ozonlagret och klimatet skall studeras

69. Forskning och utveckling om aspekter på både flygplan och motorer som rör avgasutsläpp och buller kommer att vara del av nyckelåtgärd 4 för nya perspektiv inom flygtekniken i programmet "Främjande av en konkurrenskraftig och hållbar tillväxt" i femte ramprogrammet. Inom nyckelåtgärden flygteknik finns två typer av uppgifter. Utvecklingen av kritiska tekniker med ett medellångt och långt perspektiv (10 till 15 år) kommer att leda till forskning för att förbättra teknikunderlaget. Teknikplattformar med ett kortare tidsperspektiv (5 till 10 år) är utformade så att de skall integrera och validera teknikutvecklingen. De övergripande målen med dessa två uppgifter är att

· höja både flygplansskrovets och drivsystemets drivmedelsekonomi med 20 % på 10 år, och därmed minska utsläppen av växthusgaserna CO2 och H2O,

· utarbeta och validera förbränningskoncept som ger extremt små utsläpp för att åstadkomma en betydande minskning av förorenande ämnen som kväveoxid (NOx) och av partiklar i LTO-cykeln jämfört med den nuvarande ICAO 96-standarden och uppnå ett utsläppsindex för NOx på mindre än 8 g per kg förbränt drivmedel när det gäller stigning/färd på marschhöjd,

· att minska bullret med 10 dB på 10 år jämfört med bästa nu befintliga teknik.

70. Forskning och utveckling om så kallad kritisk teknik kommer, när det gäller minskning av utsläpp från luftfarten, att inbegripa

· utveckling av teknik för bättre aerodynamik, forskning om strukturer och material i syfte att minska vikten, utarbetning av nya och förbättrade motorer med högre effektivitet samt forskning om avancerade system och utrustning ombord som skall bidra till att förbättra ATM-systemen,

· utveckling av nya former av förbränningsmotorer i syfte att uppnå en påtaglig minskning av NOx och satsning på att öka kunskaperna om utsläppens art och effekter. Detta kommer att inbegripa teknik för effektiva och stabila förbränningssystem, mätteknik och modellering ombord av avgasutsläppens sammansättning samt utveckling av en ny utsläppsparameter för flygplans- och motorcertifiering i enlighet med rekommendationerna från ICAO och CAEP4,

· minskat yttre buller genom minskning av bullret vid källan, som alstras av motorer, propellrar och flygplansskrov. Detta kommer att inbegripa utveckling av aktiv teknik för buller- och vibrationskontroll. Utveckling av prognosmodeller för bullerföroreningarnas spridning på längre avstånd från flygplansskrov och motor, inbegripet arbete för förbättrade parametrar och förfaranden för bullercertifiering.

71. Det övergripande syftet med teknikplattformen när det gäller miljöanpassade och mer effektiva flygmotorer är att förbättra de europeiska flygmotortillverkarnas konkurrenskraft och att aktivt bidra till att förebygga de klimatförändringar som beror på luftfarten. Verksamheten inbegriper utprovning av bästa tillgängliga komponentteknik för motorer med en konventionell prestandacykel och validering av en avancerad motorprestandacykel med hjälp av laddkylnings- och energiåtervinningsteknik.

72. Teknikplattformen för lågt yttre bullret från flygplan har utvecklats mot bakgrund av att forskningen under de två senaste årtiondena fokuserats på motorn som den största ljudkällan, vilket har medfört avsevärda sänkningar av bullernivåerna. Forskningen kan bara gå vidare om man kombinerar utvecklingen av flera olika moment: motorbuller, gondolteknik, buller och installationseffekter som alstras av flygplansskrovet samt flygmetoder som ger lågt buller. Syftet med denna verksamhet är att bättre integrera dessa olika moment i syfte att åstadkomma en avsevärd minskning av upplevda bullernivåer.

Åtgärder:

Vid genomförandet av femte ramprogrammet kommer Europeiska kommissionen, i linje med de fastställda reglerna för förfarande, att prioritera

utnyttjandet av den vetenskapliga, tekniska och socio-ekonomiska basen och att utveckla verktyg för att kvantifiera eventuella förändringar i den atmosfäriska miljön som kan bero på lufttransporter,

stöd till flygindustrin för utveckling av genomgripande förbättringar av flygmotorers och flygplans miljöprestanda.

Kommissionen planerar att fastslå en gemensam europeisk ståndpunkt inom ICAO/CAEP-förhandlingarna och att förbättra det internationella samarbetet inom miljöforskningen.

VI. AVSLUTANDE ANMÄRKNINGAR OCH FRAMTIDA TILLSYN

Det åtgärdsprogram som beskrivs i detta meddelande återger Europeiska kommissionens ståndpunkt i fråga om strategier för att uppnå en hållbar utveckling i enlighet med kraven i Amsterdamfördraget genom att integrera miljöfrågorna i sektorspolitiken på området för luftfart. Europeiska kommissionen ser fram emot de första reaktionerna i fråga om stöd och råd om vilka områden som skall prioriteras från övriga EU-institutioner när programmet skall genomföras. Med tanke på hur viktiga de beslut är som skall fattas på ICAO-nivå till slutet av 2001 för att säkerställa EU-mål, anser kommissionen att man måste hitta möjligheter för att stärka EU:s intressen. Kommissionen har i vilket fall som helst som mål att granska hur sådana beslut påverkar balansen mellan de viktigaste åtgärdsområdena. I början av 2002 kommer en rapport att läggas fram som skall behandla frågorna.

En genomgång av hur genomförandet av detta åtgärdsprogram fortlöper kan också komma att behövas mot bakgrund av nya vetenskapliga bevis och tillgängligheten till miljöindikatorer som är ytterligare utvecklade. Luftfartens miljöpåverkan kommer att undersökas regelbundet med transport- och miljörapporteringsmekanismen (TERM) som underlag [20]. TERM är en uppsättning indikatorer som utvecklats som resultat av slutsatserna från rådet (transport) för att mäta integreringsprocessen i transportsektorn samt de brister och förtjänster som framkommer vid genomförandet av en hållbar transportpolitik. Kommissionen kommer att samarbeta med medlemsstaterna för att uppmuntra insamlandet av de uppgifter som saknas för att förbättra TERM som övervakningssystem för att mäta lufttransporternas miljöpåverkan. Kommissionen kommer också att fortsätta sitt arbete med att förbättra relevansen hos jämförelser av miljöpåverkan mellan olika transportsätt.

[20] Transport- och miljörapporteringsmekanismen (TERM). Rapporten "TERM-Zero Report" kommer att publiceras i början av år 2000.

ÅTGÄRDSPLAN - SAMMANFATTNING

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

MARKNADSUTVECKLING - UTBUD

Figur 2: Tillväxt inom och prognos för kapaciteten inom den regelbundna flygtrafiken

>Hänvisning till >

Figur 3: Prognos för kapaciteten per geografisk region

>Hänvisning till >

Figur 4: Kapacitetstrend

>Hänvisning till >

ASK: Tillgängliga platskilometer

Källa: ECAC/ANCAT (Expertgrupp om bekämpning av buller från lufttransporter)

MARKNADSUTVECKLING - EFTERFRÅGAN

Figur 5: Tillväxtsituationen för flyget

Källa: DLR (Deutsches Zentrum fur Luft- und Raumfahrt)

Figur 6: Prognos över passagerarefterfrågan inom flyget

(10^9 Intäkter passagerarkilometer (RPK))

Källa: DLR (Deutsches Zentrum fur Luft- und Raumfahrt)

BRÄNSLEFÖRBRUKNING OCH FÖRBRUKNINGSEFFEKTIVITET

Figur 7: Tillväxt i lufttrafik och bränsleförbrukning

RPK= Intäkter passagerarkilometer

Källa: Bedömning med hjälp av "Boeing Market Outlook"

Figur 8: Utveckling av motorteknik och vinst i form av SB

(Specifik Bränsleförbrukning) vid marschfart

Källa: MTU/DLR

Observera: Specifik bränsleförbrukning betyder vikten av det bränsle som tillförs motorns förbränningsrum i kilo per timme (kg/h) delad med den kraft som motorn producerad i dekanewton (daN=10 Newton)

Figur 9: Utveckling av flygplans bränsleförbrukning per 100 tillgängliga platskilometer (ASK)

Källa: DLR (Deutsches Zentrum fur Luft- und Raumfahrt)

Figur 10: Flygplan och förbättring av bränsleeffektiviteten

(Långväga transporter)

FlygplanEngine = motor - Aircraft = Flygplan -

Källa: DLR - Grundflygplan: B707

Figure 11:

Antal kommersiella flygplan godkända enligt bullercertifiering och som går i trafik inom EU

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

(källa: Airclaims)

Figur 12: Förbränt bränsle, NOx och CO2, prognos för 1991-92 och 2015

>Plats för tabell>

Källa: ANCAT/ECAC

Tg (teragram = 1012 grams

Gg (gigagram = 109 grams

*som Gg NO2 // Anmärkningar: Uppgifterna omfattar inte följande:

1. Godstrafik

2. Affärstrafik med jetplan

3. Militärtrafik 4. Allmänt flyg och helikopter

5. Lufttrafikföretag från forna Sovjetunionen och de

östeuropeiska länderna

Figur 13: Årliga utsläpp av NOx (Gg NO2) från civila flygplan och procentandel av totala globala utsläpp under 1991-92

Figur 14: Årlig bränsleförbrukning (Tg )

från civila flygplan och procentandel av totala globala utsläpp under 1991-92

källa: ANCAT/ECAC

Bilaga 2

2. Luftfarten och klimatförändringar

Problemet

Luftfarten bidrar genom utsläpp av gaser och partiklar från flygplansmotorer till förändringar av luftkvaliteten på jordytan, klimatförändringar och förändringar när det gäller ozonförluster i stratosfären, vilket påverkar UV-B-strålningen vid jordytan. Frågan om hur viktiga utsläppen och deras effekter är, blir naturligtvis av särskild betydelse när det gäller framtida politiska prioriteringar.

Underljudsflygplanen förbrukar för närvarande 130-160 Tg (dvs. miljoner ton) bränsle per år och de släpper ut koldioxid (CO2), vattenånga (H2O), kväveoxider (NOx ), partiklar (främst sot), svaveloxid, kolmonoxid, olika kolväten (HC) och radikaler som OH. Även om utsläppen i absoluta tal är små jämfört med andra antropogena globala utsläpp (2-3 % när det gäller koldioxid och kväveoxid) sker dessa utsläpp på den kritiska höjden nedanför och ovanför tropopausen, på en höjd av mellan 9 och 14 kilometer, och de är koncentrerade i området mellan latituderna 40oN och 60oN. Dessutom växer den globala luftfarten snabbt, i en snabbare takt än de tekniska förbättringarna för att minska utsläppen från motorer.

Europeisk forskning (nuvarande verksamhet)

Forskning om hur utsläppen från luftfarten påverkar atmosfären och hur man kan minska dessa effekter genom tekniska åtgärder och driftsåtgärder för flygplan/motorer blir av allt större betydelse inom Europeiska kommissionens ramprogram för forskning. I början av 90-talet bedrevs endast ett fåtal forskningsaktiviteter på detta område, men nu har denna verksamhet utvecklats till ett särskilt mål.

Stödet till de europeiska insatserna på FoTU-området som gäller vilka effekter utsläpp från flygplan har på atmosfären kommer främst från Europeiska gemenskapens program för forskning inom miljö- och klimatområdet samt från nationella program i EU:s medlemsstater, t.ex. Tyskland, Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket. Till de kompletterande FoTU-aktiviteterna för både flygplans- och motorteknik för att minska avgasutsläppen ges stöd från EG:s forskningsprogram för industri- och materialteknik (område 3: luftfart).

De europeiska insatserna har sedan 1990 koncentrerats på effekterna av transporter med underljudsflygplan. För första gången har en integrerad undersökning som syftar till att förbättra kunskapen om vilka effekter utsläppen från underljudsflygplan har på atmosfären (Aeronox-projektet) fått stöd inom ramen för forskningsprogrammet på miljöområdet. Efter det att Aeronox-projektet inletts, har Europeiska gemenskapen givit stöd till ytterligare forskning, som projekten Polinat, Stream, Mozaic, Aerochem och Aerocontrail.

Den europeiska bedömninge 30 29 28 27 26 25 24 23 22 [21] [31]

[21]

[22]

[23]

[24]

[25]

[26]

[27]

[28]

[29]

[30]

[31] Publicerad i Atmospheric Environment, vol. 32, nr 13, juli 1998.

I denna rapport dras slutsatsen att utsläppen från luftfarten är små jämfört med andra antropogena utsläpp, men att dessa utsläpp kan ha stora effekter på ozon- och molnskiktet i atmosfären och att de i framtiden kan få betydelse för klimatförändringen, med tanke på att luftfarten väntas öka. Följande kan särskilt nämnas:

a) Den kväveoxidökning på 20-50 % som orsakas av luftfarten i skikten runt flygplanens marschhöjd (10-12 km) har medfört att ozonkoncentrationen ökat med 4-8 % i den övre troposfären (det högsta värdet konstateras under sommaren), där ozon är en kraftigt verkande växthusgas. Uppvärmningseffekterna av denna ozonökning kan jämföras med uppvärmningseffekten av den koldioxid som flygplanen släpper ut (ca 2-3 % av alla antropogena koldioxidutsläpp).

b) Klimatstörningarna skulle också kunna förklaras av att det skapas bestående kondensationsstrimmor och cirrusmoln på hög höjd i de flygkorridorer som trafikeras mest. Ytterligare effekter på strålningsbalansen i atmosfären skulle kunna hänföras till sot och svavelpartiklar som släpps ut från flygplansmotorer. Det är svårare att bedöma uppvärmningseffekten av molnförändringarna, men denna verkar vara av ungefär samma storleksordning som uppvärmningseffekten av den koldioxid som släpps ut av flygplanen.

c) De sammanlagda klimateffekterna av den nuvarande civila flygplansflottan (ca 0,1 Wm-2) är små sett till den industriella utvecklingens totala påverkan (2,4 Wm-2). Eftersom luftfarten under de närmaste 20 åren dock väntas växa snabbare än den globala ekonomin kommer luftfartens relativa bidrag till miljöförändringarna (föroreningar, ozon i stratosfären, klimat) att bli större, om inte nya motorer som ger mindre utsläpp börjar användas och avsevärt mer bränslesnål teknik införs på luftfartsområdet.

Inom den europeiska forskningen har man också pekat ut ett antal områden där bättre kunskap skulle kunna innebära att man också får bättre kunskap om hur luftfarten påverkar atmosfären. Det betonas att man ännu inte har tillräcklig kunskap om effekterna av utsläppen på marschhöjd, dvs. vid gränsen för troposfären och stratosfären på ca 12 kilometers höjd. Det krävs att man bättre förstår bakgrundstillståndet (det "naturliga" tillståndet) i detta område om man med säkerhet skall kunna avgöra vilken effekt utsläppen från luftfarten har. Man måste kunna göra bättre beräkningar av blixtens naturliga produktion av kväveoxid innan man på ett tillförlitligt sätt kan avgöra vilka konsekvenser luftfarten har på produktionen av kväveoxid. Det måste dessutom göras noggranna undersökningar när det gäller vilken effekt utsläppen från luftfarten har på överskottet av partiklar som utgör ytan för komplexa heterogena reaktioner. Det måste avsättas mer FoTU-resurser till denna fråga på grund av den stora osäkerhet som råder och de omfattande klimateffekter som skulle kunna uppstå av eventuella förändringar i molntäcket till följd av luftfartens utsläpp. Slutligen bör det påpekas att den relativa betydelsen av luftfartens utsläpp kan utvecklas i takt med framtida förändringar, t.ex. när det gäller temperaturen i troposfären och stratosfären, koncentrationen av vattenånga och andra växthusgasers livstid (t.ex. metan).

IPCC:s (Mellanstatliga panelen för klimatförändringar) specialrapport "Aviation and the Global Atmosphere"

På grund av den potentiella betydelsen för politiken, behovet inom industrin att få bättre information om konsekvenser på medellång och lång sikt, och den komplicerade bakgrunden när det gäller de aktuella globala fenomenen i atmosfären, ansågs det viktigt att nå en internationell förståelse när det gäller forskningsnivån och tekniska/ekonomiska alternativ i samband med dessa frågor.

I början av 1999 genomfördes en samordnad bedömning under ledning av den mellanstatliga panelen för klimatförändringar. I denna bedömning deltog även Montrealprotokollets Ozon Science Panel, under överinseende av FN:s miljöprogram (UNEP), samt Världsmeteorologiska Organisationen (WMO) och Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO).

I rapporten behandlas vilka effekter flygplansmotorers utsläpp för närvarande (år 1992) har på atmosfären och möjliga effekter i framtiden (år 2050 enligt olika scenarier). Koldioxid, som under 1992 utgjorde 2 % av de totala utsläppen, skulle 2050 kunna utgöra 3 %. Beroende på vilket scenario som är aktuellt skulle utsläppen till år 2050 kunna öka med 1,6 - 10 gånger jämfört med 1992 års utsläpp. På grund av kväveoxid ökade ozonet (O3) med 6 % 1992 och det skulle kunna öka med 13 % till 2050. Även om kväveoxiden väntas minska koncentrationen av metan, försvinner inte de regionala nettostrålningseffekterna av ozon och metan, då den geografiska fördelningen är annorlunda när det gäller förändringen i den genomsnittliga nettostrålningen i övre troposfären (radiative forcing, ett mått på betydelsen av den potentiella klimatförändringsmekanismen): Ozonförändringarna sker främst runt flygrutterna i den norra hemisfären, medan metanförändringarna inträffar runt hela jordklotet. Detta innebär att utsläppen av kväveoxid från flygplan fortsätter att vara ett problem i den övre troposfären. Effekterna av vattenånga (som är en växthusgas) som släpps ut från flygplan är mindre än effekterna av andra utsläpp från flygplan, t.ex. koldioxid och kväveoxid. Kondensationsstrimmorna från luftfarten, som bidrar till uppvärmningen av jordklotet, väntas öka femfalt mellan 1992 och 2050. Under perioden 1992-2050 kan den totala förändringen i den genomsnittliga nettostrålningen i övre troposfären (s.k. radiative forcing), på grund av luftfarten bli 2 till 4 gånger större än effekterna av den koldioxid som kan hänföras till luftfarten.

I rapporten undersöks även möjliga alternativ för att minska utsläppen genom tekniska förändringar, förändringar av systemet för luftransporter samt förändringar när det gäller lagstiftning och ekonomiska ramar. I rapporten antas att bränsleeffektiviteten på "naturlig" väg kommer att förbättras med 20 % till 2015 och med 40-50 % till 2050 jämfört med dagens teknik. Förbättringar när det gäller flygtrafikledningen skulle kunna leda till att bränsleförbrukningen minskas med 6-12 % under de kommande 20 åren. Andra driftsmässiga åtgärder skulle kunna resultera i en ytterligare minskning på 2-6 %. Det uttrycktes allvarliga tvivel angående antagandet att det inte skulle komma att råda någon brist på flygplatskapacitet inom den tid som rapporten avser. I rapporten erkänns också att, även om förbättringarna när det gäller flygplans- och motorteknik och effektivare luftfartssystem kommer att medföra positiva miljöeffekter, kommer inte detta att kunna kompensera för effekterna av den växande luftfarten. Det har påpekats att alternativ i form av lagstiftning och marknadsåtgärder kan minska utsläppen.

De viktigaste områden där det råder vetenskaplig osäkerhet, enligt denna rapport, är bland annat kväveoxidens betydelse för ozon- och metanförändringar, och klimatreaktionerna på s.k. radiative forcing.

I linje med IPPC:s etablerade praxis ges det i panelens specialrapport "Aviation and the Global Atmosphere" inte några rekommendationer till politiska åtgärder och det anges inte heller några politiska preferenser. Denna rapport har dock blivit ett viktigt referensdokument för framtida politiska beslut för att minska de gasformiga utsläppen från luftfarten, vilka kan påverka de kemiska egenskaperna i atmosfären.