ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till förordning om främjande av medborgares och företags fria rörlighet genom förenkling av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till förordning om främjande av medborgares och företags fria rörlighet genom förenkling av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1........... Problemformulering......................................................................................................... 3 2........... Subsidiaritetsanalys......................................................................................................... 4 3........... Politiska huvudmål.......................................................................................................... 5 4........... Alternativ........................................................................................................................ 5 5........... Bedömning av alternativens konsekvenser....................................................................... 6 6........... Föredraget alternativ....................................................................................................... 8 7........... Övervakning och utvärdering........................................................................................... 8 1. Problemformulering Om EU-medborgare och EU-företag vill utöva sin rätt till fri rörlighet eller utnyttja den inre marknadens friheter genom att välja att uppehålla sig eller bedriva verksamhet i en annan medlemsstat ställs de inför svårigheter med att få fram de officiella handlingar som krävs och få dem godtagna av den medlemsstaten. De måste ta sig igenom oproportionerliga och besvärliga administrativa formaliteter för att bevisa att olika officiella handlingar är äkta och kämpa mot rättslig osäkerhet. Formaliteterna i fråga är legalisering, apostill samt bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar. Denna åtgärd har de dubbla syftena att (1) minska den rättsliga osäkerhet, de kostnader och de långdragna förfaranden som orsakas av de ovannämnda formaliteterna och som gör det svårare för EU-medborgarna att utöva sin rätt till fri rörlighet och för EU-företagen att utnyttja den inre marknadens rättigheter, och (2) tillhandhålla tillräckliga säkerhetsåtgärder för att förhindra användning av förfalskade officiella handlingar inom EU. Offentliga handlingars primära funktion är att ge konkreta bevis för de myndighetsåtgärder som finns registrerade i handlingarna. Inhemska officiella handlingar antas vara äkta utan ytterligare bevis, men officiella handlingar som har sitt ursprung i andra medlemsstater godtas i den medlemsstat där de läggs fram endast på villkor att deras äkthet visas genom apostill eller legalisering eller genom ett särskilt format, dvs. bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar. Typiska handlingar som rör EU-medborgares och EU-företags EU-rättigheter och är föremål för identifierade administrativa formaliteter är · civilståndshandlingar (t.ex. handlingar som gäller födelse, dödsfall och äktenskap), · handlingar som gäller bosättning, medborgarskap och nationalitet, · handlingar som gäller fast egendom, · handlingar som gäller rättslig status och företrädarskap för ett bolag eller annan form av företag, · handlingar som gäller immateriella rättigheter, · handlingar som visar frånvaro av noteringar i kriminalregister. Formaliteterna när det gäller legalisering, apostill, bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar är omoderna och oproportionerliga metoder för att fastställa officiella handlingars äkthet, och effektivare metoder skulle kunna utformas för fall av rimligt tvivel som skulle stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna på den inre marknaden. De befintliga EU-rättsakterna och internationella rättsliga instrumenten ger inte tillfredsställande lösningar som kan göra att officiella handlingar godtas lättare i medlemsstaterna. EU-lagstiftningen tar upp problemet med bestyrkande av officiella handlingars äkthet på sektoriell grund, ibland uttryckligen men i allmänhet på ett inkonsekvent sätt. Generellt kan tre strategier urskiljas: (1) Den relevanta EU-rättsakten undantar uttryckligen handlingar från krav på bestyrkande (t.ex. rättsakter på det civilrättsliga området när det gäller handlingar i mål och ärenden). (2) Den relevanta EU-rättsakten innehåller ingen uttrycklig hänvisning till bestyrkande utan erbjuder andra medel för att kontrollera officiella handlingars äkthet med ursprung i andra medlemsstater (t.ex. ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer). (3) Rättsakten innehåller ingen uttrycklig hänvisning till avskaffande av bestyrkande och erbjuder inte heller någon alternativ metod för detta ändamål (t.ex. fri rörlighet för personer). När det gäller bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar finns det exempel i befintlig EU-lagstiftning (t.ex. direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden) som innebär att medlemsstaterna inte får kräva att en handling ska läggas fram i sin ursprungliga form, eller som en bestyrkt kopia eller auktoriserad översättning. Dessutom finns en stor mängd internationella rättsliga instrument som tillämpar olika strategier när det gäller dessa aspekter av officiella handlingar, inbegripet konvention om slopande av kravet på legalisering av utländska allmänna handlingar, Brysselkonventionen om avskaffande av legalisering av handlingar i medlemsstaterna och olika konventioner från Internationella civilståndskommissionen. Dessa rättsakter har likväl inte räckt till för att uppnå målet att minska den administrativa bördan för EU-medborgare och EU-företag och begränsar därmed fortfarande utövandet av grundläggande rättigheter. På grund av ovannämnda brister ställs EU-medborgare och EU-företag i många fall fortfarande inför tidskrävande och kostsamma förfaranden. Det uppskattas att kostnaden för EU-medborgare och EU-företag för att erhålla apostill för användning inom EU uppgår till över 25 miljoner euro under ett år. Den årliga kostnaden för legalisering av officiella handlingar kan uppskattas till mellan 2,3 och 4,6 miljoner euro. Dessutom tillkommer årliga kostnader för bestyrkta kopior för EU-medborgare och EU-företag som kan uppskattas till i storleksordningen 75 till 100 miljoner euro. Den sammanlagda kostnaden för auktoriserade översättningar för EU-medborgare och EU-företag kan uppgå till 100–200 miljoner euro per år. Av alla dessa skäl krävs en övergripande strategi för att underlätta och stärka utövandet av EU-medborgarnas rätt till fri rörlighet och EU-företagens rätt till etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster på den inre marknaden. 2. Subsidiaritetsanalys EU har bättre möjligheter än medlemsstaterna att vidta åtgärder för att avskaffa legalisering och apostill och förenkla kraven på bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar och att samtidigt säkerställa en mer effektiv gränsöverskridande och sektorsövergripande ram för att upptäcka bedrägerier och förfalskning som rör officiella handlingar. En åtgärd på EU-nivå skulle hjälpa EU-medborgarna och EU-företagen att utnyttja olika kategorier av officiella handlingar i gränsöverskridande situationer utan oproportionerliga, besvärliga och kostsamma administrativa formaliteter. Av dessa skäl skulle en EU-åtgärd säkra större effektivitet. Antagandet av en direkt tillämplig förenklande åtgärd som innefattar övergripande principer för fri rörlighet för officiella handlingar mellan medlemsstaterna visar det uppenbara mervärdet av en åtgärd på EU-nivå. En åtgärd på EU-nivå innebär att proportionalitetsprincipen uppfylls genom att fokus enbart ligger på avskaffande och förenkling av identifierade administrativa formaliteter. 3. Politiska huvudmål Baserat på problemformuleringen kan följande allmänna och specifika mål fastställas: Allmänt mål: · Underlätta och stärka det fulla utövandet av EU-medborgares och EU-företags rätt till fri rörlighet inom EU. Specifika mål: · Minska de svårigheter som orsakas av administrativa formaliteter för godtagande av officiella handlingar med ursprung i andra medlemsstater. · Förenkla den oenhetliga rättsliga ram som reglerar officiella handlingars rörlighet mellan medlemsstater. · Se till att effektivare metoder tillämpas för att upptäcka bedrägeri och förfalskning som rör officiella handlingar. · Undanröja risken för diskriminering av EU-medborgare och EU-företag. 4. Alternativ Fem alternativ och sju delalternativ under alternativ 4 har övervägts i detalj. Alternativ 1: Ingen förändring (referensscenario) Alternativ 2: En icke-lagstiftningsåtgärd för att främja bästa metoder mellan medlemsstaterna med syfte att underlätta gränsöverskridande rörlighet för officiella handlingar. Alternativ 3: Ratificering av 1987 års Brysselkonvention av alla medlemsstater uppmuntras av kommissionen, dvs. avskaffande av legalisering och apostill för ett brett urval av offentliga handlingar och användning av administrativt samarbete i enlighet med konventionen. Alternativ 4: En lagstiftningsåtgärd som främjar medborgares och företags fria rörlighet genom att förenkla administrativa formaliteter i samband med användning och godtagande av vissa officiella handlingar i EU, kompletterad med förbättrat administrativt samarbete mellan medlemsstaterna och utfärdande av flerspråkiga standardformulär. Denna rättsakt skulle avskaffa legalisering och apostill, och initiativets räckvidd skulle utsträckas ytterligare genom tillägg av bestämmelser som förenklar den gränsöverskridande användningen av bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar. Det förbättrade administrativa samarbetet kan behandlas genom tre delalternativ: Delalternativ 4A: Administrativt samarbete enligt alternativ 3. Delalternativ 4B: Administrativt samarbete som bygger på informationssystemet för den inre marknaden (IMI-systemet) vid rimligt tvivel på officiella handlingars äkthet. Delalternativ 4C: Ett nätverk av folkbokföringsregister som bygger på det europeiska nätverket för folkbokföringsregister (ECRN). De flerspråkiga standardformulären kan behandlas genom fyra delalternativ: Delalternativ 4D: Ingen förändring, vilket innebär att inga standardformulär införs. Delalternativ 4E: Obligatoriska standardformulär införs för användning i konkreta gränsöverskridande ärenden. Delalternativ 4F: Frivilliga standardformulär införs som bilagor till nationella officiella handlingar i syfte att användas i andra medlemsstater. Delalternativ 4G: Frivilliga standardformulär införs för oberoende användning i gränsöverskridande ärenden. Motsvarande nationella officiella handlingar finns kvar på nationell nivå. Alternativ 5: Fullständig harmonisering av officiella dokument och bestämmelser som styr deras rörlighet inom EU. 5. Bedömning av alternativens konsekvenser Alternativ 1: Inga konsekvenser förväntas av detta alternativ när det gäller effektiv måluppfyllelse. Alternativ 2: Detta alternativ bedöms få mycket små konsekvenser. Trots en indirekt positiv effekt på grund av de kortare dröjsmålen vid kontroll av officiella handlingar med ursprung i andra medlemsstater och bättre informationsutbyte skulle de befintliga administrativa formaliteterna finnas kvar och den rättsliga ramen fortfarande vara osammanhängande. Vidare förväntas den positiva inverkan på upptäckten av bedrägeri vara mycket låg. Alternativ 3: Detta alternativ skulle inte garantera någon förbättring av det aktuella läget eftersom medlemsstaterna inte har någon rättslig skyldighet att ratificera konventionen. Först om och när konventionen ratificerats av alla medlemsstater skulle någon positiv inverkan föreligga på det fulla utnyttjandet från EU-medborgarnas sida av den fria rörligheten och från EU-företagens sida av den inre marknadens friheter på grund av avskaffande av legalisering och apostill vid gränsöverskridande rörlighet för officiella handlingar. Detta alternativs totala mervärde när det gäller att underlätta det fulla utnyttjandet av EU:s rättigheter till fri rörlighet är mycket begränsat, eftersom bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar fortfarande skulle kunna begäras utan undantag. Alternativ 4: Detta alternativ förväntas ha stora positiva konsekvenser med tanke på effektiviteten av att avskaffa legalisering och apostill och den ytterligare förenklingen avseende bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar. Som en följd av detta skulle rörligheten för officiella handlingar mellan medlemsstaterna främjas påtagligt och effektivt och rörligheten inom EU för EU-medborgare och EU-företag skulle förbättras. Detta skulle ge årliga besparingar för EU-medborgare och EU-företag på mellan 25,8 miljoner och 26,2 miljoner euro på apostiller och mellan 2,3 och 4,6 miljoner euro på legalisering. Till detta kommer ytterligare besparingar genom förenkling avseende bestyrkta kopior i storleksordningen 100–200 miljoner euro per år. Vidare skulle även avskaffandet av auktoriserade översättningar spara mellan 75 och 100 miljoner euro per år för EU-medborgare och EU-företag, med tanke på att kostnaden för översättning av en sida är 30 euro. Den årliga nettokostnadsbesparingen för medlemsstaternas förvaltningar skulle kunna uppskattas till mellan 5 miljoner och 7 miljoner euro på apostiller och mellan 500 000 och 1 miljon euro på legaliseringar. Förbättrat administrativt samarbete Delalternativ 4A: Detta delalternativs effektivitet skulle vara låg eftersom det inte finns något elektroniskt stöd för denna typ av administrativt samarbete, vilket innebär att effektiviteten skulle vara beroende av medlemsstaternas gottfinnande. Delalternativ 4B: Detta delalternativ har en positiv inverkan på effektiviteten i fall av rimligt tvivel på äktheten av officiella handlingar med ursprung i en annan medlemsstat. Det befintliga IMI-systemet erbjuder snabba och säkra kommunikationskanaler för gränsöverskridande informationsutbyte och elektroniska versioner av officiella handlingar. Genom det administrativa samarbetet och det säkra informationsutbytet via IMI-systemet förväntas dessutom en positiv inverkan när det gäller bedrägeri. Vidare skulle myndigheterna ha samma mekanism till sitt förfogande för att ge säkerhet när det gäller bestyrkta kopior. Delalternativ 4C: Den positiva effekten för folkbokföringsmyndigheter, som skulle kunna kommunicera med varandra direkt vid tvekan om en officiell handlings äkthet, skulle vara begränsad till en kategori av officiella handlingar, nämligen civilståndshandlingar. Stora negativa ekonomiska konsekvenser och höga efterlevnadskostnader på EU-nivå och medlemsstatsnivå genom upprättande och drift av ett nytt IT-system. Flerspråkiga standardformulär Delalternativ 4D: Inga konsekvenser när det gäller effektiv måluppfyllelse. Delalternativ 4E:s effektivitet bedöms vara medelhög eftersom vissa svårigheter och kostnader i samband med översättning och förståelse av officiella handlingar med ursprung i andra medlemsstater skulle kvarstå. Effektiviteten av delalternativ 4F anses vara lika hög som för 4E. Dock skulle användning av dessa standardformulär bero på användarnas gottfinnande och systemet kan verka för komplext. Dessutom kan kostnader uppkomma för att kopior behöver tillhandahållas av nationella officiella handlingar till vilka formulären skulle bifogas. Delalternativ 4G förväntas ha en stor positiv inverkan för EU-medborgare och EU-företag när det gäller ökad praktisk nytta och mindre svårigheter vid uppvisande av officiella handlingar i gränsöverskridande scenarier. Alternativ 5: De förväntade konsekvenserna av detta ”extrema” alternativ skulle vara begränsade när det gäller måluppfyllelse, främst på grund av att alternativet skulle ha en alltför stor och störande inverkan på de nationella rättssystemen och förvaltningsmetoderna. Trots möjliga fördelar för EU-medborgare och EU-företag när det gäller kostnader, tid, rättslig säkerhet och underlättande av deras rättigheter enligt fördrag och stadga skulle det tveklöst uppstå svårigheter med godtagandet av helt harmoniserade officiella handlingar i medlemsstaterna. En annan nackdel med detta alternativ skulle vara den höga efterlevnadskostnaden både på nationell nivå och på EU-nivå. 6. Föredraget alternativ En jämförande konsekvensbedömning tyder på att den lagstiftningsåtgärd som avskaffar legalisering och apostill och förenklar användningen av bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar (alternativ 4) i kombination med ett förbättrat administrativt samarbete mellan medlemsstaterna via ett modernt kommunikationsnätverk baserat på det befintliga informationssystemet för den inre marknaden (delalternativ 4B) och utveckling av flerspråkiga standardformulär som används oberoende i gränsöverskridande ärenden (delalternativ 4G) skulle ge den mest effektiva uppfyllelsen av fastställda mål. Det föredragna alternativet 4 är den lämpligaste metoden för att uppnå målen utan höga genomförandekostnader, inbegripet en betydande minskning av oproportionerliga och besvärliga administrativa formaliteter för EU-medborgare och EU-företag. Särskilt kan stora besparingar förväntas för EU-medborgare och EU-företag genom avskaffandet av legalisering eller apostill samt förenklingen avseende bestyrkta kopior och auktoriserade översättningar, och inget av de övriga alternativen skulle ge motsvarande besparingar. Det föredragna delalternativet 4B, som innebär att befintlig IT-infrastruktur används med minimala budgetkonsekvenser, skulle vara ett säkert och effektivt sätt att bedöma äktheten av officiella dokument och deras bestyrkta kopior, förhindra bedrägeri och förfalskning och samtidigt minska den administrativa bördan för EU-medborgare och EU-företag. Tack vare säkra elektroniska medel och minskade språkbarriärer skulle det vara lätt att identifiera relevanta samtalspartner i andra medlemsstater. Det föredragna delalternativet 4G skulle spara tid och kostnader för EU-medborgare, EU-företag och nationella myndigheter, gynna en ömsesidig förståelse av officiella handlingar mellan medlemsstaterna, minska de återstående översättningskraven eftersom det skulle finna flerspråkiga formulär samt tillåta parallella underliggande nationella officiella handlingar på medlemsstatsnivå. När det gäller formen för akten förefaller en förordning vara lämpligast med tanke på både de problem och de mål som fastställts. 7. Övervakning och utvärdering En tillförlitlig mekanism för övervakning och utvärdering är viktig för att säkerställa att rättsaktens bestämmelser följs i praktiken. En övergångsperiod kommer att föreskrivas i rättsakten så att medlemsstaterna får möjlighet att förbereda införandet och lämna begärda uppgifter till kommissionen. En översynsklausul kommer att införas i rättsakten för utvärdering av medlemsstaternas tillämpning och för att ge underlag för uppföljande ändringar.