Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Samordning av den ekonomiska politiken som en följd av EMU"

(2001/C 139/13)

Den 2 mars 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Samordning av den ekonomiska politiken som en följd av EMU".

Kommitténs arbete förbereddes av sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som antog sitt yttrande den 12 december 2000. Föredragande var Lars Nyberg.

Vid sin 379:e plenarsession den 28 februari-1 mars 2001 (sammanträdet den 1 mars 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 87 röster för och 1 röst emot.

1. Inledning

1.1. Genom den inre marknaden och införandet av den gemensamma valutan har den ekonomiska integrationen inom EU gjort stora framsteg. Detta har skapat nya möjligheter även till ekonomisk framgång. När dessa politiska beslut har börjat få viss effekt blir emellertid kvarvarande problem tydligare. Hur skall den inre marknaden och den gemensamma valutan få full effekt för tillväxt och sysselsättning?

1.2. I fråga om den inre marknaden lämnar ESK genom sitt speciella observatorium kontinuerligt yttranden om utvecklingen. Att äntligen fullborda den inre marknaden är ett villkor för att övrig politik skall bli framgångsrik. Flera yttranden från ESK har också tagit upp olika aspekter på den gemensamma valutan. Dessa har kunnat beskriva de svårigheter som har uppstått under konvergensprocessen i form av bl.a. arbetslöshet och utebliven tillväxt, men också framgångarna i att reducera inflation och budgetunderskott. Det senare ger en ypperlig förutsättning för att nu få till stånd långvarig tillväxt och ökad sysselsättning. De ständiga slitningarna p.g.a. varierande utveckling av växelkurserna har för de numera tolv länderna upphört, med positiva effekter på sammanhållningen, och ersatts av diskussioner om utvecklingen av eurons växelkurs. Detta yttrande försöker komplettera tidigare yttranden genom att särskilt behandla de behov av ytterligare samordning av den makroekonomiska politiken som uppstår i och med införandet av euron.

1.3. I yttranden från mars 1998(1) och mars 2000(2) talar kommittén om de kursfluktuationer som har skett för dollarn och yenen: "Under de senaste tjugo åren har ecukursen gentemot dollarn varierat mellan 1,7 och 0,6 dollar per euro. Av detta kan man dra slutsatsen att utvecklingen den senaste tiden är långt ifrån exceptionell." Av följande diagram framgår eurons hittillsvarande fluktuationer gentemot dollarn. Även om storleksordningen på dollarns ökade värde inte är unik, så har höjningen varit mycket snabb. Detta är dock inte ämnet för detta yttrande.

Diagram 1: Eurons värde i förhålland till den amerikanska dollarn

>PIC FILE= "C_2001139SV.006002.EPS">

Källa:

ECB Monthly Bulletin (oktober 2000).

1.3.1. En annan aspekt som nämndes i yttrandet från 1998 var att en positiv effekt av valutaunionen är "att medlemsstaternas externa beroende reduceras kraftigt när huvuddelen av handeln sker i euro mellan de länder som deltar. Eurons externa värde kommer följaktligen att bli ett mindre problem än hittills ..." Detta konkretiserades i ett yttrande om den ekonomiska situationen år 2000(3): "Man måste komma ihåg att ett av de utmärkande dragen för euroområdet är det stora beroendet av den interna efterfrågan, vilken svarar för 90 procent av BNP." Temat utvecklades i ett yttrande om Europa som en ekonomisk enhet - en politisk utmaning(4).

1.3.2. Yttrandet från år 2000(5) tar även upp att ECB:s politik mot inflationen mot bakgrund av den aktuella situationen "skulle kunna leda till att konjunkturuppgången går långsammare i vissa medlemsstater där den just har påbörjats". Detta är utgångspunkt för vår diskussion om betydelsen av samordning av den ekonomiska politiken. Vi utgår också från att "kommittén ser fortfarande arbetslösheten som det största problemet. ESK har tidigare uttryckt åsikten att EU måste ha ett medellångsiktigt tillväxtmål på minst 3,5 % om man skall kunna uppnå en tillfredsställande minskning av arbetslösheten"(6). Vikten av att samordna de politiska processerna(7) har kommittén uttryckt som "en välavvägd makroekonomisk policy-mix som omfattar budget-, penning- och lönepolitiken, med sikte på att skapa ett klimat av förtroende som stimulerar konsumtion och investeringar och därmed sätter fart på sysselsättningen på ett hållbart sätt"(8).

1.3.3. I ett yttrande om EMU och sammanhållningen(9) diskuteras hur EMU ökar produktiviteten genom den hårdnande konkurrensen och att detta kan innebära en risk för förlorade arbetstillfällen. "Men om aktörerna i EU lyckas samordna sin ekonomiska politik skulle det kunna utmynna i en tillräckligt stark efterfrågan. I så fall skulle nettoeffekten på sysselsättningen kunna bli positiv." En effekt av EMU som förbättrar medlemsstaternas möjligheter att bedriva en sådan aktiv politik är att den lägre räntan minskar statens räntekostnader och därmed förbättrar budgetbalansen.

2. Bakgrund

2.1. Vår utgångspunkt är att EMU är ett faktum. Vi diskuterar inte tänkbara förändringar i konstitutionen såsom maktfördelningen mellan ECB, ministerråd och parlament. Utifrån regler och konvergenskriterier från Maastricht kompletterat med stabilitets- och tillväxtpakten skall vi se hur den ekonomisk-politiska samordningen kan öka de positiva effekterna av EMU(10). Viktiga i detta sammanhang är även Amsterdamfördraget och toppmötet i Lissabon.

2.2. I enlighet med fördraget förs räntepolitiken av ECB. I praktiken är det den korta räntan som påverkas av ECB. Den räntan skall sättas med tanke på inflationen, men också med tanke på tillväxt och sysselsättning i den mån det inte inkräktar på prisstabilitetsmålet(11).

2.2.1. ECBS(12) förfogar över den gemensamma delen av valutareserven och därmed instrumenten för eurons växelkurs, men för användandet av detta instrument måste ministerrådet (Euro-12) vara informerat. Hur detta samspel fungerar kan i sig vara underlag för en egen diskussion.

2.2.2. För att nå fram till det tredje steget i EMU, införandet av den gemensamma valutan euro, antogs konvergenskriterierna vilka länderna hade att följa. För de medlemsländer som ännu inte har gått över till det tredje steget gäller de i huvudsak fortfarande.

2.3. För de 12 länder som har infört euron är emellertid inte räntenivån och inflationen längre enbart en del av de nationella politiska målen. De fastställs i stället som genomsnittsvärden av ECB. Enligt ECB skall inflationen hållas under 2 procent. För rådet finns ett krav om att övervaka utvecklingen för växelkursen för euron. Kvar från konvergenskraven finns för den nationella politiken budgetbalansen och den offentliga skulden. Kraven fastställs nu genom Stabilitets- och tillväxtpakten. För den offentliga skulden ligger kravet kvar om en högsta nivå på 60 procent av BNP. För budgetbalansen har kraven skärpts avsevärt. Det högsta tillåtna underskottet kvarstår (-3 procent av BNP) men en önskan är inskriven om att ha balans eller överskott. Orsaken är klart angiven - att ha tillräckliga resurser för ekonomiska stimulanser vid kommande lågkonjunkturer utan att riskera att nå gränsen på -3 procent. Egentligen uttrycker EU inget mål för budgetbalansen som sådan, utan målet är att skapa tillräckliga resurser för ekonomiska stimulanser under en lågkonjunktur.

2.4. Det formella steget vad gäller den ekonomisk-politiska samordningen anges i artikel 99 i fördraget: "Medlemsstaterna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse och samordna denna politik inom rådet." För ländernas antikonjunkturella politik finns egentligen bara en gräns nedåt (-3 procent av BNP) med sanktionsmöjligheter om det inte är fråga om ett exceptionellt fall i BNP. För överskott i budgeten skall ambitionen vara att så snabbt som den ekonomiska situationen tillåter bygga upp den finansiella reserv som behövs. För detta finns inga fastställda kriterier eller sanktioner, varken i fördraget eller i pakten. Den utveckling som önskas under det kommande året formuleras i samband med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken (BEPG, Broad Economic Policy Guidelines). Där finns formellt inga tvingande regler men de har redan blivit ett starkt påtryckningsmedel för den ekonomiska politiken.

3. Aktörerna och vad de kan påverka

3.1. I och med Maastrichtfördraget inträdde Ekofin-rådet som den främste aktören inom ekonomisk politik inom EU. Genom konvergenskriterierna hade man krav på sig för båda dessa områden. Instrumenten är BEPG och tillhörande konvergens- och stabilitetsprogram. De nationella regeringarna råder över de ekonomisk-politiska instrumenten i form av statliga inkomster och utgifter men dessa inte bara påverkar den ekonomiska utvecklingen, de påverkas också i sin tur av den. Det gör att en politik som är avsedd att uppfylla dessa program både kan skjuta över eller under målet beroende på hur den ekonomiska konjunkturen utvecklar sig.

3.2. Från den 1 januari 1999 har ECB tagit över hela rollen för den monetära politiken, varvid den blev formellt gemensam. Det huvudsakliga medlet är den korta räntan. Kvar finns dock den splittrade rollfördelningen vad gäller växelkursen. Vi återkommer nedan till ECB:s "makt" över räntan och den ekonomiska utvecklingen.

3.3. Som den tredje delen i den sammantagna ekonomiska politiken finns lönepolitiken. Denna ligger i händerna på de nationella parterna på arbetsmarknaden, ibland i samarbete med regeringarna. Det finns flera exempel på hur man nationellt, genom t.ex. sociala pakter, åstadkommit en fast grund för sysselsättning och tillväxt. En början till faktisk samordning mellan parterna finns även på EU-planet. Även om lönepolitiken fastställs nationellt, så har de europeiska organisationerna en viktig roll att spela i diskussionerna med ECB, Ekofin-rådet och Europaparlamentet. Diskussionerna mellan regeringarna, ECB och arbetsmarknadens parter har formaliserats genom Köln-processen, där samtalen förs på både teknisk och politisk nivå.

3.4. Utvecklingen av lönerna i grannländerna har blivit viktigare än tidigare. Det räcker inte längre med en bra samordning i förhandlingarna mellan de olika aktörerna nationellt. Man måste också ta hänsyn till utvecklingen på den europeiska nivån.

3.4.1. Med en gemensam monetär politik finns vid avvikande utveckling för konjunkturen i ett land mer krav på flexibilitet i lönebildningen. Det finns exempel där arbetsmarknadens parter avtalat om fonder för sådana situationer, dit pengar förs från löneutrymmet under goda år för att användas under dåliga år. Med goda statsfinanser finns även en annan möjlighet: Staten kan genom tillfälliga bidrag till socialförsäkringssystemet understödja arbetsmarknadens parter så att lönenivån upprätthålls även under dåliga tider.

3.4.2. Vid mer långvariga förändringar i ett lands konkurrensläge fanns tidigare möjligheten till devalvering. Det är när denna möjlighet inte längre finns som nya metoder behöver utvecklas. En annan möjlighet skulle kunna vara lägre löneökningar än i andra länder. I ett område med en gemensam valuta har dock detta samma negativa effekt som en devalvering hade - bördan av den nödvändiga anpassningen flyttas delvis till andra länder. Om detta utvecklas i flera länder med konkurrerande låga löneökningar för att återvinna konkurrenskraft, skulle vi vara tillbaka i den situation som uppstod med konkurrerande devalveringar. En sådan situation måste absolut undvikas.

3.5. För att bidra till en fortsatt tillväxt måste istället lönepolitiken både vara ansvarsfull och dynamisk. Den enda lämpliga grunden för lönesättningen är därför produktiviteten. Högre produktivitetsökning än genomsnittet i euroområdet är skäl till en bättre löneutveckling. Långsiktigt sämre produktivitetsökning måste likaså få genomslag i lönerna i förhållande till andra länder. I det läget är politiska åtgärder som kan verka produktivitetshöjande naturligtvis önskvärda. Utbildningspolitiken och utökade investeringar är centrala delar i en sådan politik. Med den högre grad av politisk samordning som krävs i takt med att EU-ländernas ekonomier växer samman känns, mot den här bakgrunden, en mer decentraliserad lönebildning som fel väg att gå.

4. EMU och räntepolitiken

4.1. Räntan och penningmängden påverkar efterfrågan i ekonomin. Centralbanken reglerar dessa genom att variera sina räntenivåer. Ju högre ränta desto mindre efterfrågan och vice versa. ECB:s huvudsakliga mått på den ekonomiska aktiviteten är inflationsnivån. Med årets stora oljeprishöjning har ett dilemma uppstått för ECB då den totala inflationen inte längre är ett mått på den inhemska aktiviteten.

4.2. Utöver den inhemska direkta effekten via ränteförändringar så kan utländska finansiella investerare lockas att investera genom hög ränta och därmed hög avkastning. För att kunna göra detta köper de euro. Följden blir att växelkursen stiger. Det omvända gäller då räntorna sjunker i förhållande till andra valutaområden. På så sätt är även växelkursen kopplad till räntor och penningmängd. Om penningmängden är för stor uppstår inflationstendenser med följd att marknadens aktörer försöker avyttra sitt innehav av euro - växelkursen går ned. Arbetskraft, varor och tjänster blir billigare för omvärlden men vi får samtidigt högre importpriser.

4.3. På kort sikt är nominella priser och löner trögrörliga. I stället kan ECB:s refi-ränta på ett effektivt sätt användas till att stimulera eller begränsa efterfrågan i ekonomin, eftersom den direkt påverkar de korta marknadsräntorna. Som visas i nedanstående figur finns en stark korrelation mellan refi-räntans och korträntornas nivå.

Diagram 2: Den korta räntan och ECB:s refi-ränta

>PIC FILE= "C_2001139SV.006301.EPS">

* Penningmarknadsräntan 01/99 och 04/99 är angiven som årssnitt. 09/00 avser refi-räntan från och med den 6 september och marknadsräntan från och med den 8 september.

Källa:

ECB Monthly Bulletin (september 2000).

4.4. De långa räntorna påverkas av förväntningar på framtida korta räntor och förväntningar på den ekonomiska politiken. Som figuren nedan visar, så finns mellan refi-räntans nivå och långräntorna inte samma samband som ovan. Vissa månader har tvärtom de långa räntorna sjunkit samtidigt som refi-räntan höjts. Detta talar för att finansmarknaden håller det för troligt att penningpolitiken kommer att stramas åt i syfte att undvika inflationistiska tendenser. Därmed sänks riskpremien och räntorna blir lägre än vad de varit om penningpolitiken förväntades vara expansiv med större risk för inflation och överhettning.

Diagram 3: Den långa räntan och ECB:s refi-ränta

>PIC FILE= "C_2001139SV.006401.EPS">

Penningmarknadsräntan 01/99 och 04/99 är angiven som årssnitt. 09/00 avser refi-räntan från och med den 6 september och marknadsräntan från och med den 8 september.

Källa:

ECB Monthly Bulletin (september 2000).

4.5. Även om ECB är formellt oberoende kan den inte i praktiken agera helt "självständigt". Världens valutamarknader domineras av den amerikanska dollarn, samtidigt som det internationella kapitalet är omedelbart flyttbart. En skillnad i avkastning på investeringar mellan Europa och USA ger direkt effekt på kapitalflödena. ECB kan därför inte enbart utgå ifrån vad den ekonomiska situationen inom EU kräver när den lägger fast sin räntepolitik. En lägre ränta och avkastning på kapital i EU än i USA flyttar investeringskapital till USA(13). I diagram 4 kan man se hur skillnaderna i realränta mellan USA och euroområdet utvecklats under senare tid. Den effekt som uppstår genom det starka internationella beroendet för finansmarknaden måste balanseras mot den önskan om ekonomisk stimulans som ligger bakom en låg ränta, eftersom investeringskapitalet behövs om den ekonomiska stimulansen skall komma till stånd.

Diagram 4: Real ränta i euroområdet respektive USA

>PIC FILE= "C_2001139SV.006501.EPS">

Källa:

Economic Outlook 67, OECD 2000.

4.5.1. Det som syns i den dagliga statistiken och som tycks skapa mest bekymmer är den åtföljande effekten på växelkursen. Denna har betydelse både för den allmänna konkurrenssituationen och för inflationen genom högre importpriser. Om man ser på tidigare perioder så har svängningarna mellan den amerikanska dollarn och de europeiska valutorna varit ännu större än under 1999/2000. Det betyder dels att svängningarna normalt är stora och att de ofta snabbt ändrar riktning, dels att effekterna på inflationen kan bli märkbara.

4.5.2. På detta sätt påverkas ECB:s möjligheter att styra den ekonomiska aktiviteten av den ekonomiska situationen och den ekonomiska politiken i andra länder, i huvudsak USA. Aktörerna blir med andra ord inte tre utan minst fyra - ECB, Ekofin-rådet, arbetsmarknadens parter och motsvarande i USA. Allt fler röster höjs för att åtgärder skall sökas som kan minska ekonomiernas utsatthet för den internationella finansmarknadens häftiga svängningar.

4.6. Men räntan är inte bara avgörande för den framtida inflationen - den är också en av de avgörande faktorer som påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin. Det finns ett starkt samband mellan inflation och konjunktur. Om samtliga medlemsländer hade samma inflation och samma konjunkturläge skulle en räntepolitik som höll inflationen på den önskade nivån också passa in i konjunkturpolitiken i samtliga länder.

4.6.1. Sådan är inte situationen. Varierande inflation och konjunktur i de olika medlemsländerna är huvudorsaken till att EMU med en gemensam monetär politik inte kan fungera optimalt utan en samtidig samordning av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken behövs som en konjunkturpolitisk korrigering av en gemensam monetär politik. Vilken politik en sådan samordning bör leda till är helt beroende på de aktuella skillnaderna mellan länderna.

4.6.2. Den stora skillnaden gentemot tidigare med en numera gemensam monetär politik är att den i stället för att grundas på den nationella inflationsnivån grundas på den genomsnittliga inflationsnivån (vägd utifrån respektive lands BNP).

4.6.3. Det allra sämsta sättet att samordna vore om man även för den ekonomiska politiken fastställde en gemensam och likadan politik i samtliga länder. Med en sådan harmonisering skulle de problem som den gemensamma monetära politiken skapar vid varierande inflation och konjunktur förvärras.

4.6.4. I stället måste man med samordning komma överens om de skillnader i den ekonomiska politiken mellan länderna som bäst kan motverka en gemensam monetär politiks felaktiga effekter för avvikande länder. Om man helt enkelt lät varje land agera som det finner bäst utifrån en given gemensam monetär politik, skulle sannolikt stridigheter uppstå på grund av att ett lands politik genom de nära ekonomiska sambanden inom EU också påverkar övriga. Samordningen måste därför innebära att man tillåter att rekommendationer för varje enskilt land formuleras och att man då också väger in denna politiks troliga effekter på övriga länder. Politiken måste ta ett steg utöver ett helt frivilligt samarbete till mer av faktisk samordning.

5. Den inre marknadens stora betydelse

5.1. Som kommissionen och rådet liksom ESK har konstaterat, är EU-områdets BNP till cirka 90 procent intern. I samband med utvidgningen kommer den EU-externa handeln att minska ytterligare som andel av BNP. På lång sikt är relationen till resten av världen genom utvecklingen av den internationella konkurrenskraften - som avgör de 10 procent som är handel med resten av världen - av avgörande betydelse. För den mer kortsiktiga möjligheten att via den ekonomiska politiken korrigera vissa effekter av den gemensamma monetära politiken visar de 90 procenten på samordningens möjligheter.

5.1.1. För euroområdet har kommissionen gjort beräkningar (Ekonomisk årsrapport 1999) för att belysa öppenhet mot resten av världen och det ömsesidiga beroendet för de dåvarande 11 länderna. I detta fall ingår de fyra länder som 1999 var utanför euroområdet i "resten av världen". Av euroländernas samlade BNP går 13 procent till handel med resten av världen. Lika stor del av deras BNP utgörs av handel mellan de 11 länderna, vilket ur ett euro-perspektiv är att betrakta som intern handel. Skillnaderna mellan länderna är dock avsevärda. Beroendet av internhandel är alltså ännu mer ett EU- än ett euro-fenomen.

5.2. Beroendet av den sammantagna EU-interna handeln är mycket stort. Av EU-områdets BNP utgör den interna gränsöverskridande handeln cirka 16 ("export") respektive 15 ("import") procent. Andelen varierar starkt mellan länderna, där av naturliga skäl de flesta små länderna har den största andelen.

Tabell 1: EU-intern handel, % av BNP

>Plats för tabell>

Källa:

European Economy No 69.

5.3. Kombinationen av externt oberoende och internt beroende leder till att den ekonomiska politiken i ett EU-land i mycket liten grad påverkar resten av världen. Vad gäller handelsmönstren så är även påverkan utifrån på de flesta länder liten. Men å andra sidan är effekterna av ett lands ekonomiska politik på övriga EU-länder stora.

5.4. För att få uppskattningar av hur stora dessa samband är har vi bett det danska "Erhvervsrådet"(14) att använda sin välrenommerade ekonometriska modell för euroområdet. I följande tabell har man därför räknat ut vad effekterna blir av en ökning av de offentliga investeringarna med en procent av BNP.

Tabell 2: Ökningar av offentliga investeringar

Den totala effekten, tredje året (2000-2002)

(Irland, Portugal, Luxemburg och Österrike är inte inkluderade i sammanställningen)

>Plats för tabell>

Källa:

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Danmark.

Siffrorna anger effekten efter tre år på BNP och sysselsättning. Tyvärr kunde bara 7 av de 12 euroländerna tas med i undersökningen. Om alla 12 hade varit med hade effekterna blivit större. När varje land agerar ensamt visar del A i tabellen resultaten för det egna landet. Del B visar sedan effekterna av investeringsökningen i vart och ett av de övriga 6 länderna i undersökningen. En tysk investeringshöjning höjer t.ex. BNP i de övriga länderna i genomsnitt med 0,2 %. I del C finns till slut siffror för en samordnad expansion, när alla 7 länderna samtidigt ökar sina offentliga investeringar. Effekterna på BNP blir då ungefär dubbelt så stora som om enbart det egna landet agerar.

5.5. Tabellen ger en tydlig bild, även om man inte fäster allt för stor vikt vid siffrornas exakthet, av hur politikens effektivitet ökar genom samordnade aktioner. Den visar också att den ekonomiska politiken i ett land kan gynna andra länder i samma konjunkturfas men vara besvärande för länder som befinner sig i en annan konjunkturfas.

6. Samordningen ökar snabbt

6.1. Europeiska rådet har vid ett flertal tillfällen uttalat sig för att förstärka samordningen av den ekonomiska politiken. Då gemenskapens budget är mycket begränsad sett som andel av den samlade BNP finns så gott som inget utrymme för ekonomisk stabilisering via den. Det finns dock situationer då EU kan hjälpa länder med svåra ekonomiska problem(15).

6.2. De grundläggande principerna för samordningen av den nationella politiken är efter toppmötet i Helsingfors (december 1999): 1) Subsidiaritet - även om budgetpolitiken skall föras enligt fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten så finns det utrymme för nationella politiska val. 2) De olika aktörerna är oberoende - ECB, arbetsmarknadens parter och regeringarna. 3) Medlemsstaterna är skyldiga att betrakta den ekonomiska politiken som en gemensam angelägenhet (artikel 99).

6.3. Samordningen begränsar sig till politikens allmänna ram och detta inkluderar att man måste undvika skadlig konkurrens. Å andra sidan är "best practice" en viktig del i processen att lära sig av varandras framgångar och misslyckanden.

6.4. Det finns redan en mängd metoder för samordning: informationsutbyte, diskussion om "best practice", gemensamma grundregler för politiken, "peer review" och gemensamma aktioner. Vilka möjligheter som finns för de olika metoderna beror på vilket politikområde det gäller. Det som saknas är ett mer samlat grepp om alla åtgärder via en fastställd gemensam inriktning för politiken.

6.5. De ekonomiska riktlinjerna enligt artikel 99 i fördraget är idag utgångspunkt för samordningen. Dessa riktlinjer skall integrera även andra processer (Luxemburg, Cardiff och Köln) och både avslutar ett års politiska process och påbörjar nästa års. Under åren har BEPG blivit mer konkreta och mer inriktade på strukturella frågor. Genom de rapporter m.m. som presenteras av kommissionen i samband med alla dessa processer, framför allt inför fastställandet av BEPG finns redan underlag för på vilka sätt en ekonomisk politisk samordning kan genomföras. Bättre och snabbare input av ekonomiska fakta från medlemsländerna är nödvändig för att förbättra dessa underlag för politiken.

6.6. Utöver vad som stadgas formellt i fördrag och pakt går Euro-12-ministrarna regelbundet igenom sina avsikter avseende budgetpolitiken. ESK anser det viktigt att Euro-12-ministrarnas roll som den instans som leder insatserna inom denna politik tydliggörs bättre.

6.7. Cardiffprocessens resultat byggs in i BEPG och år 2000 har samordningen med arbetsmarknadsministrarnas arbete med Luxemburgprocessen utvecklats så att dessa ministrar även diskuterar BEPG. Genom den makroekonomiska dialogen har möjligheter skapats för diskussion så att monetär, ekonomisk och lönerelaterad politik kan bli bättre samordnade. Utöver detta har ett nytt inslag skapats genom toppmötet i Lissabon med årliga toppmöten för att fortsätta diskutera främst sysselsättningen och kunskapssamhället.

6.8. En rapport från Ekofin-rådet till Europeiska rådet i Helsingfors beskriver olika steg för att förbättra samordningen, bl. a. genom s.k. indikatorer och benchmarks. Det första steget är att mer tid ägnas åt att komma fram till en gemensam förståelse av de cykliska och strukturella delarna av budgetpolitiken. Mer tillförlitliga data är en förutsättning för detta.

6.9. Mer konkreta BEPG är nästa steg, dessutom mer inriktade på långsiktiga mål och med större uppmärksamhet på implementeringen. De konkreta planerna för varje land skall vara detaljerade och jämförbara så att man kan följa deras förverkligande. När de nationella budgetarna läggs fram vid en annan tidpunkt än konvergens- och stabilitetsplanerna bör det säkerställas att de får en så nära koppling som möjligt till dessa planer. Konsekvenserna av befolkningens åldrande måste kopplas ihop med dessa planer och budgetar. En effektiv samordning måste också bygga på öppenhet och villighet att ta råd och ändra politiken.

6.10. Dessa rekommendationer är väsentliga för att få effektiva metoder för att följa politiken i respektive land.

7. Skillnader i konjunkturläge

7.1. I diskussionen om vilka problem som kan uppstå inom ett område med en gemensam valuta har frågan om "asymmetriska chocker" dominerat(16). Visst kan sådana tänkas men de senaste decenniernas utveckling visar snarast på att de chocker (t.ex. oljeprishöjningar) som inträffar drabbar de flesta länder, dvs. de är symmetriska med bara lite olika tyngd. Det bortfall av Rysslandshandeln som Finland drabbades av är nog det närmaste man kan komma en asymmetrisk chock. De extrema situationer där ett eller ett par länder drabbas men inte övriga finns det dessutom en gardering mot genom det EU-stöd som möjliggörs genom den nämnda artikel 100.2.

7.2. Om det är ovanligt med asymmetriska chocker, så har däremot avvikelserna mellan länderna i konjunkturutvecklingen stor betydelse. De utgör kärnan i behovet av ekonomisk-politisk samordning vid gemensam monetär politik. För att kunna avgöra vilken typ av samordning som behövs och vilken typ som kan vara effektivast behöver man mer kunskap om hur konjunkturerna faktiskt avviker.

7.3. Vi har studerat de senaste årens skillnader i konjunkturläge mellan EU-länderna. Dels kan man undersöka hur stora skillnaderna är normalt, liksom om dessa skillnader ibland är stora och ibland små, dels kan man se efter hur olika länder varierar gentemot varandra. Är det alltid vissa länder som ligger först i konjunkturcykeln och är det vissa som alltid avviker mest från övriga? Man kan tänka sig olika sätt att mäta konjunktursituationen i ett land. Vi har valt det enklaste, BNP-förändringen.

7.4. Nedanstående diagram grundat på siffror från OECD visar att de ekonomiska konjunkturerna i euroländerna under senare år tenderat att närma sig varandra. Några länder avviker dock från detta, t.ex. Irland, Finland och, i samband med återföreningen, Tyskland. Närmandet beror troligen på inre marknaden och konvergenskriterierna, vilket visar på deras betydelse för en framtida ekonomisk politik, där ekonomisk politik och samordning kan leda till högre tillväxt och sysselsättning.

Diagram 5a: Real BNP-förändring

>PIC FILE= "C_2001139SV.006901.EPS">

Diagram 5b: Real BNP-förändring

>PIC FILE= "C_2001139SV.006902.EPS">

Källa:

OECD.

8. Automatiska stabilisatorer

8.1. Om man i ett land med avvikande konjunkturutveckling inte tar några nya politiska beslut kommer ändå landets ekonomi så småningom att anpassa sig till övriga genom en inbyggd anpassningsmekanism. Problemen är att det tar för lång tid och har negativa bieffekter under tiden. Vid en högkonjunktur leder en högre ekonomisk aktivitet till inflation. Genom det internationella beroendet försämras konkurrenskraften, vilket så småningom leder till att den ekonomiska aktiviteten minskar. För EU-länderna sker merparten av en sådan anpassning via den inre marknaden. Dessutom skulle en anpassning via prisnivåerna i euroområdet leda till en kompletterande mer restriktiv monetär politik, vilket dämpar den ekonomiska aktiviteten generellt.

8.2. Eftersom en sådan prismekanism fungerar via negativa effekter på sysselsättning och tillväxt och eftersom effekterna i stor utsträckning sker via andra länder är en sådan anpassning inte acceptabel. Traditionellt används därför i stället ökningar och minskningar i den offentliga sektorns inkomster och utgifter för att snabba på processen och hålla konjunkturerna i ett "normalläge". Genom utvecklingen av våra ekonomiska system har dock olika faktorer byggts in vilka, om de får fungera fullt ut, automatiskt klarar anpassningen vid mindre förändringar i konjunkturläget. Några viktiga exempel är:

- Arbetslöshetsförsäkringen. Möjligheten för arbetslösa att under perioder av arbetslöshet upprätthålla en del av sin tidigare disponibla inkomst begränsar de negativa effekterna på efterfrågan när arbetslösheten ökar.

- Arbetsmarknadsprogram för att aktivera de arbetslösa i syfte att upprätthålla deras kompetens jämnar ut negativa effekter på marknaden under tider av arbetslöshet. Arbetskraftsutbud och sysselsättningsgrad är grundläggande förutsättningar för tillväxt, därav vikten av att säkra arbetskraftsutbudet till den dag konjunkturen vänder.

- Progressiv beskattning och sociala skyddsnät. Dessa reducerar utslagning och minskar därmed nedgången i köpkraft. De håller tillbaka efterfrågan i högkonjunktur genom att föra över resurser till den offentliga sektorn.

- Inkomstbaserade bidrag och t.ex. låga barnomsorgsavgifter bidrar likaså till att upprätthålla köpkraften i lågkonjunktur och minskar statens utgifter i högkonjunktur.

- Utbildningsnivån. Vid strukturförändringar är det lättare för välutbildad arbetskraft att skola om sig med inriktning mot bristyrken, så att det vid högkonjunktur finns god tillgång på utbildad arbetskraft.

- Buffertfonder är, som de är utformade i Finland (ett ansvar för arbetsmarknadens parter), tänkta att samlas ihop under goda tider och användas under sämre. Detta sker genom att en del av löneutrymmet går till att bygga upp fonderna under högkonjunktur för att finansiera en viss del av arbetskraftskostnaderna under lågkonjunktur. Fördelarna med ett dylikt system är att man får en över tiden jämnare reallöneökning utan att inflationistiska tendenser uppstår.

9. Det ekonomiskt riktiga är inte alltid det politiskt möjliga

9.1. Med EMU påverkas inte räntepolitiken av näraliggande allmänna val. Utan en räntepolitik på så sätt frigjord från de dagspolitiska avgörandena, framför allt inför allmänna val, blir sällan en konjunkturpolitiskt korrekt räntepolitik möjlig. Vid högkonjunktur och allmänna val finns det inom den ekonomiska politiken små möjligheter för en regering att införa de ekonomiska restriktioner som fordras med hänsyn till konjunkturläget. Politikerna anser att en valseger föredras framför att styra ekonomin korrekt och förlora valet. Den opposition som i det läget inte skulle utnyttja möjligheten att kritisera en restriktiv ekonomisk politik är nog svår att finna. Om alla val inträffade under lågkonjunkturer så vore alltid det politiskt önskvärda också det ekonomiskt bästa. Men sådan är inte verkligheten. När flera EU-länder nu har balanserade budgetar eller till och med överskott kan det vara politiskt lockande att inför val genomföra skattesänkningar oberoende av den allmänna ekonomiska situationen. Av dessa skäl behövs förstärkta incitament från ministerrådet för vad som för tillfället är en önskvärd politisk utveckling.

9.2. Efter Europeiska rådets möte i Lissabon har kommissionen presenterat ett antal tänkbara regler för den ekonomiska politiken i det aktuella ekonomiska läget. Under lång tid dessförinnan har det varit mycket tal om behovet av skattesänkningar. I dessa regler säger kommissionen att det ekonomiska läget just nu kanske inte är så lämpligt för sådana förändringar, men om sådana ändå planeras bör vissa av kommissionen givna riktlinjer följas. Under den nuvarande goda konjunkturen, tål knappast ekonomierna någon större stimulans utan att detta leder till inflation. I den här situationen finns starka skäl att verka för det långsiktiga målet att bygga upp statsfinanserna för att möjliggöra ekonomiska stimulanser i ett senare sämre konjunkturläge. Även i ett annat ekonomiskt läge måste speciellt sänkningar av inkomstskatten ses i samband med statsskulden och den kommande demografiska utvecklingen. Sådana skatteändringar kan bara ingå i ett paket med reformer av socialförsäkringssystemen. Allt detta enligt kommissionens rapport om de offentliga finanserna, vilken när detta skrivs inte har fått någon formell behandling i rådet.

10. Riktlinjer för samordning

10.1. Det finns alltså många skäl för en utökad samordning av den ekonomiska politiken och det behövs en gemensam principiell grund för alla de metoder som kan väljas för samordningen. En sådan samordning bör enligt ESK ha följande inriktning:

10.2. För det första är det "riktningen" som är det väsentliga - restriktiv eller expansiv - inte exakt vilka åtgärder som vidtas. Vid samma konjunkturläge kan en inkomständring för staten vara den såväl ekonomiskt som politiskt rätta åtgärden i ett land medan en statlig utgiftsändring i den andra riktningen kan vara lämpligare i ett annat land. Om en skattesänkning föredras i två länder kan det vara lämpligast med en sänkning av inkomstskatten i ett land och en sänkning av momsen i ett annat. Riktningen är alltså det primära medan de exakta åtgärderna kommer i andra hand.

10.3. För det andra behövs, utöver riktningen, ytterligare ett gemensamt övervägande innan man kommer in på de konkreta åtgärderna. Det är i vilken utsträckning olika åtgärder påverkar övriga medlemsländer. Det exakta konjunkturläget avgör om man skall välja sådana som påverkar andra mycket eller sådana med liten påverkan. Om de flesta länder har samma situation bör samordningen innebära att man väljer åtgärder med stor påverkan på andra länder. En ändring av momsen kan t.ex. i det läget vara mer effektiv, eftersom en justering av momssatsen direkt påverkar den privata konsumtionen (via effekten på den disponibla inkomsten) och därmed även importen från andra länder. En förändring av de flesta offentliga utgifter, å andra sidan, påverkar bara indirekt och i mindre utsträckning privat konsumtion och import. Om ett land i stället är "ur fas" med de övriga kan man följaktligen t.ex. välja sådana utgiftsändringar som endast i ringa utsträckning påverkar andra länder.

10.4. För det tredje bör diskussionerna om val av åtgärder efter dessa överväganden lämnas åt medlemsländerna att själva bestämma. Frånvaron av gemensamma beslut behöver dock inte betyda en frånvaro av gemensamma diskussioner i ministerrådet. Sådana bör istället utgöra kärnan i den praktiska utformningen av en samordnad ekonomisk politik. Eftersom det är politiskt betydligt svårare att formalisera detta genom en komplettering i fördraget bör det kunna genomföras inom den befintliga strukturen. Det formella är av mindre betydelse än samordningens praktiska innehåll. En kunskapsbas måste dessutom byggas upp om effektiviteten av olika åtgärder i olika konjunktursituationer, varvid även ministerrådet i sina diskussioner bör ta lärdom av goda och dåliga erfarenheter i de enskilda länderna.

10.4.1. Det är därvid väsentligt att notera att ett instrument kan vara effektivt i ett land men kanske inte i alla andra. Den ekonomiska strukturen i näringslivet, den sociala välfärdens utbyggnad och konstruktion, storleken på de ekonomiska ojämlikheterna m.m. är faktorer som kan göra en åtgärd effektiv i en ekonomisk omgivning men inte i en annan.

10.5. För det fjärde är det effekterna på den faktiska konjunkturen som står i centrum, då samordningen av den ekonomiska politiken skall förstärka den gemensamma effekten av monetär och ekonomisk politik på stabilitet, tillväxt och sysselsättning. Huruvida man önskar mer likartade ekonomiska system av andra skäl bör inte primärt inordnas i reglerna för den årliga samordningen av den ekonomiska politiken. Det gäller sådant som skattenivån, utgiftsnivån och fördelningen mellan olika skatter och olika typer av utgifter. Sådana förändringar hör alltså endast hemma i den fasta struktur för samordning som vi förordar här om de har en direkt bäring på den aktuella konjunkturpolitiken.

10.6. Sådana samband finns. Om man till exempel vill minska skillnaderna i momssatser, och därmed även möjligheterna till momsfusk, kan man utnyttja olikheter i konjunktursituation för olika länder för att successivt åstadkomma det. Ett land som ensamt befinner sig i en högkonjunktur och har en lägre än genomsnittlig momsnivå bör i det läget höja den nivån. Ett land som ensamt befinner sig i en lågkonjunktur och har en hög momsnivå bör på motsvarande sätt passa på tillfället att sänka den. Detta och andra exempel visar att en samordnad ekonomisk politik även kan få långsiktiga konsekvenser för den totala ekonomiska samordningen och därigenom reducera de olikheter som bland annat kan orsaka problem för den inre marknaden.

10.6.1. Ett område där skillnader i ekonomisk situation särskilt bör utnyttjas till att utjämna olikheter är skatter vars skattebaser är lätt flyttbara mellan länderna. Ett land med extra stark konjunktur och låga skatter på kapitalinkomster, företagsvinster, men även miljöfarlig verksamhet bör utnyttja detta till att utjämna dessa skatteskillnader. På motsvarande sätt bör ett land med höga sådana skatter i en sämre konjunktur utnyttja situationen till att sänka dem. Mer likartad konkurrenssituation och mer likartade konjunktursvängningar i framtiden blir positiva sidoeffekter av sådana politikförskjutningar.

10.7. Till slut förtjänar det att påpekas ytterligare en gång att alla dessa överväganden vad gäller samordningen av den ekonomiska politiken förutsätter återhållsamhet i goda tider. Utan en sådan återhållsamhet vore vi tillbaka i 90-talets situation där kraven på sanering av de offentliga finanserna omöjliggjorde offensiva satsningar i lågkonjunktur. Återhållsamheten får dock inte drivas in absurdum. De möjligheter som finns till tillväxt i en högkonjunktur måste utnyttjas. Det måste ske genom en balansgång mellan att utnyttja utrymmet till expansion och att undvika att det uppstår flaskhalsar så att inflationstrycket ökar.

10.8. Vi vill uppmana aktörerna inom den ekonomiska politiken - regeringarna, ECB, kommissionen, arbetsmarknadens parter - att med utgångspunkt från ovanstående analys och rekommendationer utveckla samordningen inom den ekonomiska politiken inom EU, så att full effekt på tillväxt och sysselsättning kan uppnås utifrån de goda förutsättningar som EMU skapat.

Bryssel den 1 mars 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 157, 25.5.1998, s. 65.

(2) EGT C 117, 26.4.2000, s. 23.

(3) EGT C 140, 18.5.2000, s. 44.

(4) EGT C 284, 14.9.1998, s. 60.

(5) EGT C 117, 26.4.2000, s. 23.

(6) EGT C 140, 18.5.2000, s. 44.

(7) Cardiffprocessen avseende strukturpolitiken, Luxemburgprocessen avseende arbetsmarknadspolitiken och Kölnprocessen för makroekonomisk dialog.

(8) EGT C 209, 22.7.1999, s. 53.

(9) EGT C 368, 20.12.1999, s. 87.

(10) Denna pakt består formellt av en rådsresolution från Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997 och av förordningarna om förstärkt övervakning av de offentliga finanserna och övervakning och samordning av den ekonomiska politiken (1466/97) samt om förfarandet vid alltför stora underskott (1467/97).

(11) Artikel 105 I fördraget: "Huvudmålet för ECBS skall vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen i syfte att bidra till att förverkliga gemenskapens mål enligt artikel 2."

(12) Europeiska Centralbankssystemet.

(13) Se även ESK:s yttrande om "EMU: en utmaning för finansmarknaden", EGT C 367, 20.12.2000.

(14) Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.

(15) Artikel 100.2: "Om en medlemsstat har svårigheter eller allvarligt hotas av stora svårigheter till följd av osedvanliga händelser utanför dess kontroll, kan rådet genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen på vissa villkor bevilja den berörda medlemsstaten ekonomiskt bistånd från gemenskapen."

(16) EGT C 368, 20.12.1999.