Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén - Miljöavtal på gemenskapsnivå inom ramen för handlingsplanen för en bättre och enklare lagstiftning"

(KOM(2002) 412 slutlig)

(2003/C 61/23)

Den 18 juli 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av yttrandet, antog sitt yttrande den 29 augusti 2002. (Föredragande var José Gafo Fernández).

Vid sin 393:e plenarsession den 18-19 september 2002 (sammanträdet den 18 september 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 83 röster för och två nedlagda röster.

1. Kommissionens förslag

1.1. Det föreliggande meddelandet innehåller en systematisering av de så kallade frivilliga miljöavtalen på gemenskapsnivå, en analys av skillnaderna mellan avtalen och en bedömning av vilka typer av erkännande som gemenskapsinstitutionerna kan utforma som komplement till den traditionella lagstiftningsprocessen. Meddelandet skall betraktas som en uppföljning av ett annat meddelande från 1996(1) om frivilliga miljöavtal på nationell nivå, som har resulterat i hundratals frivilliga miljöavtal i länder som Holland och Tyskland.

1.2. Detta meddelande skall inte ses isolerat, utan skall granskas i ljuset av två andra meddelanden från den 5 juni 2002 om en "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning(2)" och om "Konsekvensanalys(3)". Det är också relaterat till de åtgärder som ingår i sjätte miljöhandlingsprogrammet.

I meddelandet fastställs de minimikrav som frivilliga miljöavtal måste uppfylla för att vara av "gemenskapsintresse" (det viktigaste kravet är att de skall vara i överensstämmelse med kommissionens prioriterade åtgärder) och kunna erkännas av EU. Följande kriterier anges:

- Administrativ kostnadseffektivitet.

- Representativitet.

- Väldefinierade och kvantifierbara mål.

- Det civila samhällets medverkan vid utformningen av avtalen.

- Övervakning och rapportering.

- Hållbarhet.

- Förenlighet med andra stimulansåtgärder.

1.3. Det föreslås två olika förfaranden för erkännande från EU-institutionernas sida:

1.3.1. Enligt ett förfarande med självreglering kan kommissionen erkänna ett frivilligt miljöavtal genom en officiell rekommendation eller, på enklare sätt, genom skriftväxling. Ett sådant erkännande innebär dock inte i något fall att kommissionen vid ett senare tillfälle inte skulle kunna ta initiativ till ett lagförslag på detta område, särskilt om det frivilliga avtalet inte uppfyller de angivna målen.

1.3.2. Förfarandet med samreglering baseras på ett direktiv. Det utmärkande med ett sådant direktiv är att det endast fastställer de allmänna mål som skall uppnås och de kriterier som gäller övervakning och information till allmänheten. Genomförandebestämmelser anges i detta fall i ett redan befintligt frivilligt miljöavtal. Detta innebär (som det klart sägs i meddelandet om "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning") att metoden kan användas när "det krävs flexibla och/eller brådskande åtgärder, förutsatt att åtgärderna inte kräver en enhetlig tillämpning inom gemenskapen och att de inte påverkar konkurrensförhållandena".

I meddelandet anges att miljöavtalens innehåll och användningsområde samt metoder för övervakning och offentliggörande av resultaten inte är föremål för förhandlingar med kommissionen.

2. Kommentarer och förslag

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén har alltid ställt sig positiv till att förbättra lagstiftningen på ett sådant sätt att den blir mindre komplex och mer flexibel, förs närmare unionens medborgare och blir lättare att förstå för allmänheten. Kommittén välkomnar detta förslag som syftar till att främja frivilliga miljöavtal på gemenskapsnivå, och vi hoppas att det efter en kort försöksperiod kan utsträckas till att gälla även andra områden i näringsliv och samhälle som ett i vissa fall snabbare och mer flexibelt alternativ till den konventionella lagstiftningsprocessen.

2.2. Med tanke på deras art bör dessa avtal sträcka sig längre än gällande miniminormer och får inte i något som helst fall strida mot de minimistandarder som fastställts på nationell nivå eller på gemenskapsnivå.

2.3. ESK anser dock att detta initiativ kan förbättras i vissa avseenden, så att det blir mer lättillgängligt och lättförståeligt och i synnerhet mer förutsägbart när det gäller slutresultatet för de aktörer som är villiga att ingå frivilliga miljöavtal. Därför skulle kommittén vilja göra följande ändringar i kommissionens förslag.

2.4. Begreppet "intresserade parter" måste definieras bättre. Även om ESK inser att detta begrepp inte kan begränsas uteslutande till näringslivet, är det uppenbart att en mycket stor andel av de frivilliga miljöavtalen kommer att ingås inom näringslivet. Per definition är det näringslivet som på kort sikt har de bästa möjligheterna att genomföra åtgärder på gemenskapsnivå, eftersom det kan garantera tillräckligt stor täckning och därmed representativitet, och naturligtvis också det "mervärde" som är en av kommissionens prioriteringar.

2.5. Förslag 1: Det bör vid definitionen av "intresserade parter" göras en klar åtskillnad mellan initiativtagarna till frivilliga avtal inom exempelvis näringslivet och andra organisationer i det civila samhället, som har en mycket viktig roll när det gäller information till allmänheten om de frivilliga miljöavtal som ingås i näringslivet.

2.6. Ingenstans i meddelandet beskrivs de fördelar som frivilliga miljöavtal har för de "intresserade parterna", bortsett från avtalens karaktär av alternativ till den traditionella lagstiftningsprocessen. Det finns dock andra uppenbara fördelar med miljöavtal, till exempel att de inför konsumenterna och medborgarna generellt signalerar en öppen och engagerad hållning till miljöskyddet. Dessutom kan ett deltagande i frivilliga miljöavtal utgöra ett argument för tilldelning av miljömärkning eller EMAS-certifikat, och det kan även omnämnas i de deltagande företagens årsberättelser. Ett företags deltagande i ett frivilligt miljöavtal på gemenskapsnivå skulle också kunna beaktas vid tilldelning av kontrakt i samband med offentlig upphandling av bygg- och anläggningsarbeten. Det skulle kunna ske förutsatt att miljöaspekterna i det aktuella frivilliga miljöavtalet är ett relevant kompletterande tilldelningskriterium, och med förbehåll för de slutliga bestämmelserna i de aktuella direktiv som skall antas av rådet och Europaparlamentet.

2.7. Förslag 2: Miljömärkning: Ett företags deltagande i ett frivilligt avtal på gemenskapsnivå bör beaktas vid tilldelningen av miljömärkning eller EMAS-certifikat.

2.8. Förslag 3: Offentlig upphandling: I direktiven om offentlig upphandling av bygg-och anläggningsarbeten samt tjänster, som skall antas av Europaparlamentet och rådet, bör det fastställas i vilken utsträckning deltagande i frivilliga avtal kan ge fördel vid tilldelningen av dessa kontrakt.

2.9. Det är nödvändigt att i högre grad särskilja de olika frivilliga miljöavtalens roll i relation till existerande lagstiftning på detta område. Vissa miljöavtal har som syfte att göra nya framsteg av generell karaktär. Andra frivilliga avtal rör specifika problem inom en viss bransch där lagstiftning saknas och där kommissionen inte har någon omedelbar avsikt att lägga fram lagförslag (vilket kommissionen enligt meddelandet betraktar som en orsak som i sig själv gör det motiverat att inte utvärdera avtalet), och slutligen kan det ingås avtal på områden eller om aspekter där det redan finns lagstiftning och där avtalen gör det möjligt att förbättra dess praktiska genomförande.

2.10. Förslag 4: Förfarande för erkännande: Förfarandena för erkännande av frivilliga avtal bör sammanlänkas på följande sätt:

- Skriftväxling mellan Europeiska kommissionen och initiativtagarna till ett frivilligt avtal: Detta förfarande bör tillämpas på frivilliga avtal när lagstiftning saknas och när kommissionen inte har någon omedelbar avsikt att föreslå lagstiftning. Detta erkännande påverkar inte på något vis tilldelningen av miljömärkning eller EMAS-certifikat och ger inte heller någon fördel vid tilldelning av offentliga kontrakt.

- Formellt erkännande från Europeiska kommissionens sida av ett frivilligt avtal: Detta förfarande kan tillämpas i sådana fall då kommissionen anser att alla kriterier är uppfyllda, bland annat möjligheten att avtalet - åtminstone tillfälligt - kan ersätta planerad lagstiftning. Detta erkännande skulle under vissa förutsättningar kunna påverka tilldelningen av miljömärkning eller EMAS-certifikat och eventuellt ge en fördel vid tilldelning av offentliga kontrakt.

- Samreglering: Detta förfarande kan användas när lagstiftning redan finns, som en metod för att förbättra tillämpningen av lagstiftningen på nationell nivå och göra den mer flexibel, och vidare som en uppföljning av frivilliga avtal som har godkänts genom en formell rekommendation från kommissionen, men där det har visat sig att avtalet i fråga inte har lyckats nå de uppställda målen på ett tillfredsställande sätt.

2.11. Kommittén anser att man inte får bortse från miljövärdet i några potentiella frivilliga avtal, förutsatt att kriterierna för representativitet är uppfyllda och att effektiviteten i systemen för kontroll och offentliggörande kan garanteras. Dessutom måste de tre föreslagna förfarandena anpassas till dessa situationer, så att både de intresserade parterna och medborgarna kan ha ett gemensamt intresse av att ingå frivilliga avtal på gemenskapsnivå.

2.12. Förslag 5: Kriterier för de frivilliga avtalens interna funktionssätt: Det bör också krävas att de frivilliga avtalen uppfyller kriterierna om en rättvis fördelning av bördorna och ett internt system för att bestraffa deltagare som upprepade gånger allvarligt bryter mot avtalet.

2.13. Kravet på "administrativ kostnadseffektivitet" i föreslagna frivilliga avtal är för restriktivt och bör överges till förmån för kriterierna om övervakning och offentliggörande av resultaten. På detta sätt blir miljöavtalen automatiskt förvaltade internt med största möjliga garanti för att de följs och minsta möjliga arbete för gemenskapsinstitutionerna (kommissionen och eventuellt Europeiska miljöbyrån).

2.14. Förslag 6: Kriterier för godkännande: Det bör snarast möjligt läggas fram förslag till en rekommendation från rådet och Europaparlamentet som tydligt och detaljerat fastställer de kriterier som miljöavtal skall uppfylla för att bli erkända när det gäller övervakning av de uppställda målen och deras verifiering av ett oberoende erkänt organ samt offentliggörande av resultaten. Detta gäller särskilt sådana frivilliga avtal som varit föremål för officiell rekommendation eller samreglering. Särskild tonvikt skall läggas på avtalens administrativa autonomi, så att EU-institutionerna befrias från kontroll av dem.

2.15. Det är nödvändigt att klargöra om ett frivilligt avtal är i överensstämmelse med gemenskapens konkurrenslagstiftning, eftersom frivilliga avtal i vissa fall kan omfatta gemensamma insatser i teknologiska frågor, utbyte av konfidentiell information eller gemensam marknadsföring, vilket under vissa omständigheter, som det framhålls i meddelandet, kan ge skattemässiga fördelar. Man bör därför fästa vikt vid att dessa frivilliga avtal beaktar "Riktlinjer för tillämpningen av artikel 81 i EG-fördraget på horisontella samarbetsavtal(4)".

2.16. Förslag 7: EG:s konkurrensregler: Europeiska kommissionen bör framhålla att de frivilliga avtalen skall uppfylla ovannämnda vägledande kriterier i syfte att respektera EU:s konkurrensregler i samband med förhandlingar inom branscher eller interna förhandlingar om avtalen. Dessa riktlinjer får inte hindra kommissionen från att vidta åtgärder i fall av uppenbar överträdelse av konkurrensreglerna.

2.17. Förfarandena för erkännande kan, som anges i meddelandet, i vissa fall kräva medverkan från Europaparlamentet och rådet i den icke lagstiftningsmässiga fasen av den offentliga rekommendationen, vilket gör processen onödigt dyr och komplicerad och leder till en mycket tvivelaktig kostnadseffektivitet för avtalsparterna. De goda avsikter som kommissionen ger uttryck för i sitt meddelande kan på detta sätt komma att leda till intet.

2.18. Förslag 8: Förfarande för skriftligt erkännande: När det gäller miljöavtal som endast syftar till att uppnå ett skriftligt erkännande från kommissionens sida av avtalets existens (via skriftväxling), bör det vara tillräckligt att offentliggöra avtalsutkastet i EGT och att skapa en webbplats där det kan lämnas förslag rörande utkastet. Avtalsparterna kan därefter fritt välja att inarbeta sådana förslag i avtalsutkastet. Övriga krav skall uppfyllas på samma sätt som för sådana frivilliga avtal som erkänns via en officiell rekommendation.

2.19. Förslag 9: Förfarande för officiell rekommendation: De frivilliga miljöavtal som görs till föremål för en officiell rekommendation från kommissionen bör offentliggöras på samma sätt som i föregående fall, men det skall krävas av avtalsparterna att de meddelar kommissionen vilka förslag som inkommit och att de motiverar varför de har valt att inarbeta eller inte inarbeta förslagen i det slutliga utkastet till frivilligt avtal. Kommissionen skall ingående utvärdera de kommentarer som lämnats samt motiven till att inarbeta eller inte inarbeta dem, innan den lämnar en officiell rekommendation. Detta gör det åtminstone till viss del möjligt att uppväga avsaknaden av förhandlingar med Europeiska kommissionen rörande sådana avtal innan de godkänns. Mot bakgrund av att erkännandet av frivilliga miljöavtal inte får några direkta rättsliga följder anser kommittén inte att det är nödvändigt att Europaparlamentet och rådet medverkar i godkännandet av dem, och erkännandet av dem bör därför uteslutande vara kommissionens ansvar.

2.20. Förslag 10: Förfarande för samreglering: När det gäller frivilliga avtal som följer förfarandet för samreglering, där Europaparlamentet och rådet medverkar, måste det från början klargöras i förslaget till rättsakt (som givetvis skall vara ett direktiv) vilka aspekter som regleras direkt i rättsakten och vilka som kräver att intresserade parter sluter ett frivilligt avtal om att genomföra åtgärder i syfte att uppnå direktivets mål. Med tanke på att avtalen skall vara frivilliga är det nödvändigt att ange kompletterande åtgärder för de enskilda aktörer som omfattas av direktivet men som inte vill delta i det frivilliga miljöavtalet på gemenskapsnivå.

Bryssel den 18 september 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(96) 561 slutlig.

(2) KOM(2002) 278 slutlig.

(3) KOM(2002) 276 slutlig.

(4) EGT C 3, 6.1.2001, s. 2.