Regionkommitténs yttrande om "Meddelande från kommissionen om reglering av konsumenttvister utanför domstol och kommissionens rekommendation om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol"

(1999/C 198/11)

BAKGRUND

Meddelande från kommissionen om "Reglering av konsumenttvister utanför domstol" och kommissionens rekommendation om "Principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol" (KOM(1998) 198 slutlig, 30.3.1998).

Presidiets beslut av den 15 juli 1998 att i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget utarbeta ett yttrade i ärendet och att ge utskott 5 - socialpolitik, folkhälsa, konsumentskydd, forskning, turism - i uppdrag att ansvara för det förberedande arbetet.

Utkastet till yttrande (CdR 441/98 rev. 1) antaget av utskott 5 den 26 januari 1999 (föredragande: Rupert von Plottnitz).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén följande yttrande vid sin 28:e plenarsession den 10-11 mars 1999 (sammanträdet den 10 mars).

1. Inledning

Med utgångspunkt i rådfrågningen om grönboken om utvidgning av konsumenters talerätt och reglering av konsumenttvister inom den inre marknaden(1) och den därmed sammanhängande handlingsplanen(2) har kommissionen nu presenterat ett meddelande om "Reglering av konsumenttvister utanför domstol" och en rekommendation om "Principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol".

1.1. Kommissionen har konstaterat att gemenskapens regelverk på konsumentskyddsområdet har blivit betydligt mer omfattande genom de rättsakter som har utfärdats på detta område. Dessutom har medlemsstaterna utfärdat ett brett spektrum av rättsakter - både inom områden som är harmoniserade och inom områden där någon tillnärmning ännu inte har ägt rum - som ger konsumenterna särskilda rättigheter.

1.2. Komissionen konstaterar emellertid också att det finns brister inom gemenskapen när det gäller att i praktiken kunna utnyttja de rättsmedel som finns på ett effektivt sätt. En konsument som önskar hävda sina rättigheter inför domstol möter framför allt följande hinder:

- Kostnader för juridisk rådgivning, domstolshandläggning och sakkunnigutlåtanden.

- Långdragna rättsliga förfaranden.

- Psykologiska hinder förknippade med de juridiska förfarandenas komplexa och formella karaktär och svårbegripliga ritualer.

1.3. Kommissionen konstaterar vidare att om tvister är komplicerade redan på nationell nivå blir de det i ännu högre grad när flera länder är inblandade. I allmänhet tar det rättsliga förfarandet alldeles för lång tid med tanke på det oftast begränsade belopp man tvistar om, och kostnaderna står inte i proportion till detta belopp, vilket leder till att många konsumenter avstår från att hävda sina rättigheter inför domstol.

2. Möjliga lösningar

Det finns tre möjliga lösningar, vilka inte utesluter varandra:

- Förenkling och förbättring av de rättsliga förfarandena.

- Förbättring av kommunikationerna mellan näringsidkare och konsumenter.

- Inrättande av förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol.

2.1. Mot bakgrund av att de möjligheter att genomföra förenklade rättsliga förfaranden som redan finns i de flesta medlemsstater, åtminstone när det gäller tvister om "mindre värden", uppvisar en rad skillnader, förespråkar kommissionen i sitt förslag möjligheten att reglera konsumenttvister utanför domstol. Detta är ett förslag som kommittén stöder, eftersom konsumenternas möjligheter att hävda sina rättigheter och kommunikationen mellan näringsidkare och konsumenter härigenom förbättras, utan att det samtidigt krävs några ingrepp i de enskilda staternas rättsordningar.

2.2. När det gäller möjligheten att införa förfaranden som handläggs utanför domstol konstaterar kommissionen att det numera finns en mängd mekanismer i Europa som är särskilt inriktade på att reglera tvister i konsumentfrågor. Det rör sig ibland om förfaranden som kompletterar eller förbereder för de rättsliga förfarandena, till exempel medling eller förlikning. Ibland har man tillgång till andra mekanismer, till exempel skiljedomsförfaranden.

2.2.1. Kommissionen konstaterar vidare att även förfaranden utanför domstol måste ge vissa minimigarantier för att säkerställa en korrekt rättsskipning, och framför allt för att förstärka konsumenternas förtroende för systemet.

2.3. I meddelandet föreslår kommissionen därför två initiativ för att förbättra den rådande (och för medborgarna oöverskådliga) situationen när det gäller konsumenternas möjligheter att hävda sina rättigheter.

2.3.1. För det första skall dialogen mellan konsumenter och näringsidkare förbättras genom att man inför en europeisk reklamationsblankett för konsumenter, med gränsöverskridande giltighet, så att tvister kan göras upp i godo omedelbart efter det att de har uppkommit.

För den händelse det inte går att komma fram till någon lösning på detta sätt skulle blanketten kunna användas för att direkt inleda ett förfarande utanför domstol, eventuellt genom att helt enkelt lämna in denna reklamationsblankett. Blanketten har utarbetas i samarbete med medlemsstaterna och skall vara ett hjälpmedel för konsumenterna så att de kan formulera sina krav på ett adekvat sätt. Det hela är tänkt att vara ett tvåårigt pilotprojekt.

2.3.2. För det andra skall man slå fast de principer som föreslås i kommissionens rekommendation när det gäller reglering av konsumenttvister i instanser utanför domstol.

Rekommendationen gäller uteslutande för förfaranden som, oberoende av vad de kallas, innebär att man med hjälp av en aktivt ingripande tredje part skall finna för parterna bindande lösningar för att reglera en tvist.

Kommissionen anger framför allt följande vägledande principer:

2.3.2.1. Principen om den beslutsfattande instansens oberoende (vilken bland annat skall garanteras genom att den utsedda personen har sakkunskap, tillräckligt lång mandatperiod och saknar personliga band till de berörda parterna).

2.3.2.2. Principen om förfarandets öppenhet (vilken bland annat skall garanteras genom informationsplikt om de typer av tvister som kan behandlas vid instansen för reglering av tvister utanför domstol och eventuella gränser för dess geografiska täckning, om de regler som gäller för förfarandet, om kostnaderna och om beslutens juridiska värde, samt genom periodiska rapporter över fattade beslut.

2.3.2.3. Den kontradiktoriska principen.

2.3.2.4. Effektivitetsprincipen (vilken bland annat skall garanteras genom att det inte föreligger något tvång för konsumenten att företrädas av ombud, genom att förfarandet är kostnadsfritt eller har en rimlig kostnad, genom en snabb behandling, samt genom långtgående befogenheter för den behöriga instansen för tvistreglering).

2.3.2.5. Legalitetsprincipen (vilken bland annat skall garanteras genom iakttagande av tvingande rättsregler i den stat där instansen har sitt säte, samt tvånget att motivera de beslut som fattas).

Regionkommittén anser det viktigt att understryka att det utomrättsliga organet skall besluta inte bara i full överensstämmelse med lag och rätt utan också strikt följa rättviseprincipen, om de inblandade så önskar.

2.3.2.6. Frihetsprincipen (vilken bland annat skall garanteras genom att konsumenterna inte fråntas sin rätt att vända sig till domstol, även i de fall då åtaganden i syfte att upphäva denna rätt gjorts innan tvisten uppstod).

2.3.2.7. Representationsprincipen, som innebär att parterna när som helst under förfarandet kan låta sig företrädas av en annan person.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Konsumentskyddets betydelse för medborgarna på inre marknaden

3.1.1. I sitt yttrande av den 17 maj 1994(3) om grönboken om konsumenters talerätt och reglering av konsumenttvister inom den inre marknaden stödde ReK kommissionens uppfattning att konsumentskyddet hänger samman med det "europeiska byggets trovärdighet", och kommittén betonade att inre marknaden endast kan bli helt funktionsduglig om de europeiska medborgarna kan känna fullt förtroende för att eventuella problem kan lösas genom en snabb och effektiv reglering av tvister.

Kommittén har vidare hävdat att det europeiska konsumentskyddet har fått en ny, "gemenskapsomfattande" dimension när det gäller gränsöverskridande tvister. Mot bakgrund av detta, och med anledning av att det råder osäkerhet om huruvida konsumenternas rättigheter är tillräckligt skyddade, har kommittén uppmanat kommissionen att sätta upp frågan om konsumenternas möjligheter att hävda sina rättigheter och om reglering av rättstvister på sin prioriteringslista, samt att till fullo utnyttja de nya möjligheter som artikel 129a i EG-fördraget erbjuder.

3.1.2. I detta sammanhang bör det påpekas att såväl Maastrichtfördraget som numera också Amsterdamfördraget (i den nya artikeln 153) ger konsumentskyddet en varaktigt förstärkt ställning och eftersträvar eller garanterar en hög nivå i jämförelse med det tidigare rättsliga läget.

3.1.3. Inre marknaden har medfört fördelar för konsumenterna, men framför allt även för näringsidkarna, vilket är mycket välkommet. Enligt ReK:s uppfattning är det viktigt att konsumenterna på den europeiska inre marknaden kan räkna med förfaranden för att lösa tvister utanför domstol som i huvudsak är enhetliga. Det är också nödvändigt att konsumenterna och deras organisationer skaffar sig bättre kännedom om sina handlingsalternativ både inför domstol och inför instanser utanför domstol. För övrigt vore det av värde att företagen ansluter sig till systemen för att lösa konflikter utanför rättsväsendet som ett tecken på deras tjänsters kvalitet.

3.2. Kontroll av förenligheten med artikel 3b andra och tredje stycket i EG-fördraget

Inte minst för att värna om de lokala och regionala myndigheternas behörighet måste såväl den europeiska reklamationsblanketten för konsumenter som principerna för instanser för reglering av tvister utanför domstol underkastas en kontroll beträffande förenligheten med artikel 3b andra och tredje stycket i EG-fördraget (subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen).

3.2.1. ReK stöder den metod som kommissionen har valt och som går ut på att de föreslagna åtgärderna skall genomföras på frivillig basis och framför allt som tvååriga pilotprojekt.

3.2.2. Kommittén anser att gemenskapens regelverk ännu inte är så utvecklat att man kan utgå från att konsumentskyddsnivån i stort sett är likvärdig i medlemsstaterna, trots de ansträngningar som gjorts på gemenskapsnivå under senare år - exempelvis genom direktivet av den 19 maj 1998 om förbudsföreläggande för att skydda konsumenternas intressen eller direktivförslaget om försäljning och garantier avseende konsumtionsvaror(4). Å andra sidan upprepar kommittén den uppfattning som redan framfördes i yttrandet om grönboken, nämligen att skillnaderna i de enskilda staternas rättsakter även återspeglar en rik kulturell mångfald av nationella och regionala traditioner som i princip bör bevaras.

3.2.3. Mot bakgrund av detta ger vi vårt förbehållslösa stöd till kommissionens avsikt att genom det föreliggande meddelandet framhålla och varaktigt främja möjligheten att reglera tvister utanför domstol. Enligt ReK:s uppfattning gäller detta framför allt på grund av att såväl kostnaderna som den tid som åtgår för förfarandena vid en domstolsprocess i ett stort antal fall inte står i rimlig proportion till det belopp tvisten gäller i samband med nationella och framför allt gränsöverskridande tvister. Dessutom tenderar tvistregleringsmekanismer utanför domstol oftare att reagera mer flexibelt på de speciella situationer som kan uppkomma i de enskilda fallen, och på så sätt vinner de större acceptans hos de berörda parterna. Detta illustreras tydligt av de framgångar som de internationella skiljeinstanserna för kommersiella frågor har haft. Vidare kan man här beakta lokala och regionala särdrag, till exempel när det gäller utbuds- och efterfrågestrukturer för varor och tjänster av olika slag.

3.2.4. Det förstärkta stöd till reglering av tvister utanför domstol som kommissionen föreslår ligger för övrigt även i linje med diskussioner och förfaranden som redan pågår i medlemsstaterna.

I Danmark, Sverige och Finland behandlas de flesta konsumenttvister i reklamationsnämnder som har förvaltningsmyndighetsstatus och som fattar beslut genom ett skriftligt förfarande som är detaljreglerat i lagstiftningen.

I Belgien och Nederländerna kännetecknas rättsläget av att det inrättats "tvistregleringskommissioner" som även de i huvudsak använder sig av ett skriftligt förfarande och vars utlåtanden är bindande för de berörda parterna.

I Storbritannien och Irland finns det däremot "privata ombudsmän" som bland annat är verksamma som skiljedomare inom bank- och försäkringsväsendet och som omfattas av vissa minimibestämmelser.

I Spanien tillämpar man sedan år 1993 ett speciellt skiljedomsförfarande i konsumentfrågor (sistema arbitral del consumo), enligt vilket partssammansatta organ fattar beslut under ordförandeskap av en förvaltningsrepresentant. Dessa beslut är bindande.

I Frankrike finns det vid tvister som gäller högst 13000 franska franc möjlighet att använda sig av ett förenklat förfarande vid "tribunal d'instance" med hjälp av en standardiserad blankett.

I Tyskland har de skiljedoms- och förlikningsorgan som förekommer inom handels- och hantverkssektorn vuxit fram på initiativ av berörda näringslivsorganisationer, och i vissa fall även i samarbete med konsumentorganisationerna. Det förekommer organ av olika slag, till exempel sådana som har mandat med ett rättsligt fastställt medlingsuppdrag (exempelvis hantverkskamrarna), branschföreningar med ett typiskt egenintresse (exempelvis motorbranschens skiljedomsorgan), konsumentskyddsorgan som erbjuder medling och rådgivning (exempelvis konsumentrådgivning i samband med produktfel) och partssammansatta organ där motpartens organisation deltar (exempelvis hyresförlikningar).

4. Särskilda kommentarer

4.1. En europeisk reklamationsblankett för konsumenten

4.1.1. Om syftet med den standardblankett som kommissionen föreslår är att hjälpa konsumenten att precisera sina anspråk och därmed underlätta en konstruktiv dialog så att tvisten kan göras upp i godo välkomnar kommittén att kommissionen - till skillnad mot vad man föreslår i sin handlingsplan - nu tar avstånd från planerna på att införa standardiserade formulär i de fall då konsumenten på grund av utebliven reaktion från motparten blir tvungen att inleda en rättslig process. Kommittén stöder förslaget om att begränsa reklamationsblankettens användningsområde till förfaranden utanför domstol och att därmed överlåta åt berörda parter att avgöra huruvida tvisten kan lösas genom användandet av blanketten.

4.1.2. Å andra sidan bör man hålla i minnet att konsumenttvister utgör ett komplicerat område och att man i vissa fall kan ifrågasätta om det är möjligt att återge sakförhållandena eller konsumentens anspråk på ett så schematiskt sätt som en blankett innebär.

Vid en närmare granskning av blanketten framgår det dessutom att dess utformning inbjuder till att kryssa för flera alternativ samtidigt, exempelvis i del I - avsnittet "De uppkomna problemen" - punkterna 5, 6, 7, 26 och 27 rörande bristfälligt uppfyllande av åtaganden, eller under del III - "Konsumentens krav" - punkterna 36, 39 och 45 rörande åtgärdande av bristerna. Enligt kommittén kan det inte helt uteslutas att detta skapar osäkerhet hos konsumenten, i synnerhet om vederbörande saknar erfarenhet i ekonomiska eller juridiska frågor. Detta gäller i ännu högre grad då man i "bruksanvisningen" till blanketten hänvisar till att gällande preskriptionsbestämmelser måste respekteras. Särskilt vid gränsöverskridande tvister, då frågan om hur gällande materialrätt skall tillämpas tillkommer, kan ett sådant påpekande - som i sig utgör en viktig och välkommen signal - leda till att konsumenten redan på detta stadium är i behov av juridisk expertis. Detta har sin grund i att konsumenten dels redan från början skall kunna eliminera risken för en eventuell preskribering av sina anspråk - i Tyskland är preskriptionstiden ca 6 månader från leveransdatum, enligt § 477 i tyska civillagen Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) - dels skall kunna avgöra om ett eventuellt erbjudande från motparten om reglering eller kompromisslösning av tvisten är rimlig mot bakgrund av den rättsliga situationen. Man bör sträva efter att de nationella, regionala eller lokala konsumentorganisationer som tillhandahåller reklamationsblanketterna själva skall kunna erbjuda den juridiska rådgivning som krävs för att fylla i dem.

4.1.3. Mot bakgrund av vad som framförts ovan förordar Regionkommittén eftertryckligen den föreslagna försöksperioden på två år. På grundval av de erfarenheter och insikter som erhålls under denna försöksperiod kan man sedan utvärdera blankettens ändamålsenlighet och funktion.

Hänsyn skall härvid tas till utvecklingen vad gäller tillnärmning av lagstiftningen på området materiell rätt, i enlighet med det tidigare nämnda förslaget till direktiv om försäljning och garantier avseende konsumtionsvaror. Blanketten ger dock inte konsumenten möjlighet att föreslå näringsidkaren en reglering av tvisten utanför domstol som ett komplement till att göra upp i godo.

4.2. Principer för instanser med ansvar för reglering av konsumenttvister utanför domstol

4.2.1. Om man utgår ifrån att ett gränsöverskridande EU-förfarande för tvistelösning utanför domstol förutsätter en något så när homogen, struktur ger Regionkommittén sitt eftertryckliga stöd till kommissionens förslag att genom införandet av fastställda minimikriterier på gemenskapsnivå få till stånd en förenkling och en tillnärmning av sådana förfaranden. Gemensamma principer såväl för regleringen av konsumenttvister utanför domstol som för de instanser som förfarandet gäller skulle på ett ändamålsenligt sätt bidra till att skapa gynnsamma förutsättningar för att lösa konsumenttvister på inre marknaden. I princip ställer sig därför kommittén positiv till detta, i synnerhet som ett sådant alternativ skall innebära att det varken blir omöjligt eller svårare för konsumenten att vända sig till domstol.

4.2.2. Att de instanser som ansvarar för regleringen av konsumenttvister utanför domstol skall vara oberoende ser även Regionkommittén som ett oeftergivligt krav. Mot bakgrund av detta bör man fastställa vilka organ som verkar i enlighet med principen om partssammansättning och förkasta de "branschförlikningar" som inte respekterar denna princip. För att främja acceptansen för ett fattat beslut ser kommittén det som ett absolut krav att skiljedoms- och förlikningsinstanser består av företrädare för marknadens tre huvudaktörer - konsumentorganisationer, företagarorganisationer och myndigheter - samt att förhandlingarna skall ledas av en oberoende person med juridisk utbildning. För att kunna garantera principen om handlingsfrihet bör man se till att de medverkande, framför allt på konsumentsidan, i samband med tillämpningen av rekommendationerna ges en sådan tidsfrist som tillåter en tillfredsställande utvärdering av resultatet av förhandlingarna.

4.2.3. Målet med insatserna på detta område får dock enligt kommittén aldrig vara att åsidosätta medlemsstaternas mekanismer för reglering av konsumenttvister och att ersätta dessa med nya enhetliga institutioner. De rekommenderade minimikraven skall i stället användas för att i enlighet med kommissionens förslag vid behov ytterligare utveckla de instanser för reglering av konsumenttvister utanför domstol som redan finns på regional och lokal nivå. Enligt kommittén kan man på så sätt säkerställa att vederbörlig hänsyn även i framtiden tas till regionala och lokala särdrag samt att befintliga resurser i konsumenternas intresse utnyttjas så effektivt som möjligt.

Framför allt bör man inte inkräkta på verksamhetsområdet för befintliga statliga eller kommunala rättsrådgivningsinstanser som redan fungerar effektivt, som till exempel de offentliga instanserna för rättsinformation och förlikning i Hamburg och Bremen.

4.2.4. Slutligen ser kommittén även positivt på kommissionens planer på att upprätta en gemensam databank för sådana instanser som har ansvar för reglering av konsumenttvister utanför domstol. Syftet med denna databank är att uppnå större öppenhet och högsta möjliga spridningsgrad beträffande dessa instanser.

Kommittén räknar här med att den information som samlas in i denna databank bör göra det möjligt att - med utgångspunkt i en av de åtgärder som kommissionen utformat för tillämpning av öppenhetsprincipen och i avsikt att uppnå en harmonisering vad gäller dessa förfaranden i EU - sprida och öka kännedomen om de förfaranden som tillämpas inom de instanser som har ansvaret för reglering av tvister utanför domstol och om de beslut som dessa organ fattar, samtidigt som man värnar om parternas integritet, samt att denna information med finansiellt stöd från gemenskapen kommer att vara tillgänglig för medlemsstaterna.

4.2.5. Dessutom anser kommittén att det är nödvändigt att konsumentorganisationer i framtiden engageras i att på alla nivåer försvara det kollektiva intresset av förfaranden för reglering av tvister utanför domstol, och då inte bara som representanter för enskilda konsumenter utan även som försvarare av de individuella intressen som förenar en mängd konsumenter som har samma konsumentvillkor på EU:s inre marknad.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén välkomnar kommissionens förslag avseende reglering av konsumenttvister utanför domstol, men vill dock betona att detta initiativ i första hand - precis som kommissionen föreslår - bör drivas som ett pilotprojekt under en tvåårsperiod.

5.2. Ett system för reglering utanför domstol av konsumenttvister på inre marknaden bidrar till den öppenhet som krävs för att trygga de medborgerliga rättigheterna på inre marknaden, och som dessutom kan vara en lämplig väg för att öka medborgarnas acceptans för den europeiska integrationen.

5.3. Det är kommitténs uppfattning att fortsatta åtgärder avseende konsumentens rätt att väcka talan inte heller framdeles får ha som mål att ersätta de mekanismer för reglering av tvister som redan finns i medlemsstaterna med nya europeiska instanser. Man borde snarare sträva efter att anpassa de befintliga instanserna efter de europeiska minimikriterier som redan finns respektive håller på att utvecklas.

5.4. Kommittén anser slutligen att kommissionsmeddelandets förslag angående reglering av konsumenttvister utanför domstol även skall ges adekvat finansiellt stöd. Kommittén ser följaktligen positivt på att det i december 1998 fattades beslut om Europaparlamentets och rådets förslag om en allmän ram för gemenskapens insatser till förmån för konsumenterna - enligt vilket det bland annat planeras ett ekonomiskt stöd till den konsumentpolitik som medlemsstaterna bedriver. Kommittén hoppas nu även att denna konsumentpolitik skall genomföras snarast möjligt.

Bryssel den 10 mars 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) KOM(93) 576 slutlig, 16.11.1993.

(2) KOM(96) 13 slutlig, 14.2.1996.

(3) CdR 47/94 - EGT C 217, 6.8.1994, s. 29.

(4) KOM(95) 520 slutlig.