SV Europeiska unionens officiella tidning C 218/85

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok — Migration & rörlighet: utmaningar och möjligheter för EU:s utbildningssystem”

KOM(2008) 423 slutlig

2009/C 218/17

Den 3 juli 2008 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Grönbok — Migration & rörlighet: utmaningar och möjligheter för EU:s utbildningssystem”

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 10 december 2008. Föredragande var Mário SOARES.

Vid sin 451:a plenarsession den 25 – 26 februari 2009 (sammanträdet den 25 februari 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 142 röster för, 1 röst emot och 6 nedlagda röster:

1. Inledning

1.1 Grönboken ”Migration & rörlighet: utmaningar och möjligheter för EU:s utbildningssystem” (KOM(2008) 423 slutlig) behandlar en viktig utmaning som utbildningssystemen står inför i dag. Det rör sig om en utmaning som inte är helt ny, men som de senaste åren har fått allt större omfattning och blivit mer allmän, nämligen det stora antalet skolbarn med invandrarbakgrund som befinner sig i en svår socioekonomisk situation.

1.2 Kommissionen anser att det skulle vara värdefullt att genomföra ett samråd med berörda parter om utbildningspolitik som rör barn med invandrarbakgrund. De berörda parterna inbjuds att lämna synpunkter i följande frågor: — Vari består de politiska utmaningarna? — Vilka goda politiska lösningar står att finna på denna utmaning? — Vilken roll kan Europeiska unionen eventuellt spela för att stödja medlemsstaterna när de försöker möta dessa utmaningar? — Hur ser de på framtiden för direktiv 77/486/EEG?

1.3 Kommittén anser att detta är ett komplicerat och krävande ämne som kan behandlas med hjälp av flera olika angreppssätt, vilka alla är relevanta och viktiga. Trots detta, och på grund av den arbetsmetod som används, kommer vi bara att försöka svara på de fem frågorna och ge några allmänna kommentarer.

2. Allmänna kommentarer

2.1 EESK instämmer fullständigt i grönbokens inledning, där det stora antalet elever med invandrarbakgrund i skolorna beskrivs som en utmaning och inte som ett problem, och där man ställer en korrekt diagnos och konkret går in på alla aspekter.

2.2 När man använder vida definitioner som ”barn med invandrarbakgrund”, ”barn till invandrare” och ”invandrarelever”, och inbegriper både barn med ursprung i tredje land och med ursprung i ett annat EU-land än det de bor i, riskerar man dock att framställa ett mångfasetterat fenomen som enhetligt.

2.3 I själva verket inser alla att det inte är samma sak att komma från ett europeiskt land som från ett tredjeland. Kommissionen inser själv risken med att använda denna definition och påpekar att europeiska medborgare till skillnad från tredjelandsmedborgare kan röra sig fritt inom EU. Ändå verkar det som att kommissionen rättfärdigar sitt val genom att acceptera de kriterier som de två statistikkällorna (PIRLS e PISA) använder (1).

2.4 EESK förstår varför kommissionen väljer att inbegripa alla barn med föräldrar som kommer från ett annat land än det de bor i, eftersom de alla behöver särskilt stöd, men vi skulle föredra att frågan fick två parallella behandlingar, på så sätt så att man ägnade sig dels åt barn till Europamedborgare, dels åt barn till tredjelandsmedborgare.

2.5 I detta yttrande behandlar vi inte specifikt invandring, utan främst utbildningssystemens roll när det gäller att förbättra integrationen av invandrare och i synnerhet invandrares barn. Vi har dock beaktat olika EESK-yttranden som handlar om invandring och utgör en viktig teoretisk grund (2)

2.6 Det finns ett nära samband mellan invandring med fungerande integration, den utbildning som invandrarbarn får tillgång till och deras skolresultat. Detta samband är odiskutabelt och kan vara avgörande för att gemenskapens politik för social sammanhållning lyckas, för att våra demokratier ska förbli stabila och till och med för den ekonomiska utvecklingen på lång sikt.

2.7 Ju tidigare och bättre barn och ungdomar med invandrarbakgrund integreras i skolan, desto bättre blir deras skolresultat. Därför måste det framhållas att förskolan är viktig för att ge de redskap som är nödvändiga för goda skolresultat och social integration.

2.8 Även om det tydligt visar sig att invandrarelever som tidigt integreras i utbildningssystemet får betydligt bättre resultat, innebär detta inte att de får bättre tillgång till universitetsutbildning eller lättare får ett bra jobb.

2.9 Å andra sidan blir de sociala, ekonomiska och politiska resultaten bättre, ju friare och medvetnare ungdomarna är i sitt val av yrkesbana och ju mer det investeras i att uppnå goda skolresultat för barn och ungdomar med invandrarbakgrund.

2.10 Skolan är den viktigaste platsen för integration, eftersom det är den främsta platsen för socialisering utanför familjen. Om skolan inte bidrar till att mildra eventuella negativa effekter av invandrarfamiljers socioekonomiska bakgrund, utan i stället fungerar avvisande, diskriminerande eller segregerande, kan integrationen knappast lyckas och hela samhället får betala kostnaden för detta.

2.11 Därför är det inte lämpligt att skolor till övervägande del eller enbart har invandrarelever, hur ädla motiven än kan verka vid första anblicken. Skolan bör återspegla samhällets sociala sammansättning och inte bli ett getto för någon grupp. Att elever med invandrarbakgrund segregeras fysiskt och socialt i skolor som är särskilt utformade för dem går ofta hand i hand med eller är en följd av segregerat boende.

2.12 Lärarna är grundläggande aktörer i utbildningsprocessen, och eftersom de har ett direkt ansvar för elevernas skolresultat bör de få särskild uppmärksamhet från de myndigheter som ansvarar för utbildningssystemen. Attraktiva karriärmöjligheter, rimlig lön och framför allt en grund- och vidareutbildning som tar hänsyn till de nya förhållandena är en förutsättning för positiva resultat (3).

2.13 I detta sammanhang vore det intressant att satsa på fler lärare med olika etnisk och kulturell bakgrund, eftersom de kan tjäna som förebild, stimulera eleverna och hjälpa dem till bättre självförtroende. Man bör därför se över kriterierna och förfarandena för lärarrekrytering och avsätta resurser för detta.

2.14 Kunskaper i landets språk är en av de viktigaste förutsättningarna för goda skolresultat. Denna fråga har inte behandlats på något tillfredsställande sätt, eftersom man har förväxlat kommunikationsförmåga med språkkunskaper. Särskilt stöd på detta område, så tidig integration som möjligt i förskole- och skolmiljö (redan från småbarnsåldern) och samverkan mellan skola och föräldrar så att dessa också ska kunna gå kurser i landets språk är några strategier för att lösa detta problem, som tillhör de mest komplicerade.

2.15 Att föräldrar med invandrarbakgrund involveras i hela utbildningsprocessen, att de interagerar med infödda familjer och att deras kunskap och erfarenhet värdesätts är faktorer som bidrar både till elevers och allmänt sett invandrargruppers integration i skola och samhälle. För detta ändamål behövs skolpersonal för stödfunktioner och kulturförmedlare (4).

3. EESK:s bidrag

3.1 I grönboken behandlas fyra teman för diskussion. Följande frågor ställs:

”A. Vari består de politiska utmaningarna? Vilka viktiga politiska utmaningar finner man när det gäller tillhandahållandet av god utbildning till barn med invandrarbakgrund? Förutom de utmaningar som kartläggs i detta dokument, finns det andra som bör tas i beaktande? B. Politiska åtgärder: Hur ser de politiska lösningarna på dessa utmaningar ut? Finns det andra politiska åtgärder och angreppssätt som bör beaktas, förutom de som anges i detta dokument? C. Europeiska unionens roll: Vilka insatser skulle kunna vidtas via EU-program och ge positiv inverkan på utbildningen av barn med invandrarbakgrund? Hur bör dessa frågor behandlas inom den öppna samordningsmetoden för allmän och yrkesinriktad utbildning? Känner du att man bör utforska möjliga indikatorer och/eller riktmärken som ett sätt att ge den politiska insatsen en starkare inriktning på att fylla igen de luckor som finns i fråga om utbildningsresultat? D. Framtiden för direktiv 77/486/EEG? Hur kan direktiv 77/486/EEG spela en roll för att stödja medlemsstaternas politik i dessa frågor, mot bakgrund av dels rättsaktens genomförandehistoria, dels det sätt på vilket migrationsflödena ändrats sedan den antogs? Skulle ni rekommendera att direktivet bibehålls som det är, att det anpassas eller upphävs? Skulle ni föreslå alternativa angreppssätt för att stödja medlemsstaternas politik i de frågor som berörs? ”

3.2 Vari består de politiska utmaningarna?

3.2.1 I dag består den största politiska utmaningen på europeisk nivå antagligen i att utveckla en skola för alla i ett samhälle som i allt mindre grad är öppet för alla, vare sig det beror på en ökad klyfta mellan rika och fattiga och därmed större social marginalisering eller, när det gäller invandring, på att invandringspolitiken generellt sett har stramats åt. Man bör ägna särskild uppmärksamhet åt den socioekonomiska situation som invandrare befinner sig i, eftersom utbildningsmöjligheterna också i stor utsträckning avgörs av huruvida de är socialt missgynnade.

3.2.2 Man kan inte analysera den enorma uppgiften att integrera miljontals invandrare genom skolan utan att ta hänsyn till exempelvis följande aspekter: de utländska medborgarnas rättsliga ställning, som påverkar tillgången till det allmänna, obligatoriska utbildningssystemet (5), legaliseringsprocesserna för ”papperslösa”, hindren för familjeåterförening och de viseringskriterier som innebär en kränkning av grundläggande individuella rättigheter (kravet på DNA-prov för att bevisa släktskap).

3.2.3 När man fattar utbildningspolitiska beslut som rör miljontals barn och ungdomar med invandrarbakgrund får man inte bortse från dessa globala frågor. Skolan varken uppstår eller utvecklas isolerad från det sociala sammanhang som den ingår i. Den återspeglar samhället, även om den också i hög grad kan bidra till att förändra det.

3.2.4 De utbildningsreformer där man behandlar utbildning som vilken kommersiell verksamhet som helst, använder en kommersiell terminologi (eleverna och föräldrarna ses som ”konsumenter/användare” och lärarna som ”tillhandahållare av tjänster”) och endast grundar bedömningen på elevernas individuella prestationer bidrar inte till lyckad integration. Man måste återigen se utbildning främst som en grundläggande mänsklig rättighet för alla barn och ungdomar.

3.2.5 Med tanke på att utbildning fortfarande är ett nationellt ansvarsområde blir det en stor utmaning för EU att i praktiken samordna den politik som behövs för att uppnå största möjliga integration. Att invandringen får följder på gemenskapsnivå samtidigt som migrationspolitiken utformas på nationell nivå är en paradox som kan lösas endast om det finns en politisk vilja att gå längre i samordningen av denna politik.

3.2.6 EU måste nu inse att svårigheterna med att hantera massiv invandring knappast kan lösas på mellanstatlig nivå, och att det är nödvändigt att införa de politiska instrument som krävs för att klara av ett ökat antal elever och studenter från tredjeland i utbildningssystemen.

3.2.7 Den ofördelaktiga situation som personer med invandrarbakgrund befinner sig i är ett problem också inom vuxenutbildningen. Sådana personer vidareutbildar sig i mindre utsträckning, och de kurser som de erbjuds är till stor del språkkurser. Vuxenutbildningen bör bli öppnare för hela den befolkningsgrupp den vänder sig till. Personer med invandrarbakgrund måste omfattas av hela kursutbudet. I detta sammanhang är det viktigt att utvidga vuxenutbildningen till att även omfatta kultur, politik och familjeplanering liksom hälsa, social kompetens etc.

3.2.8 En annan politisk utmaning som kan påverka alla typer av beslut är den nuvarande ekonomiska krisen. Ökad arbetslöshet och problem som rör socialförsäkringssystemen och i vissa länder äventyrar modellerna för social trygghet kan leda till rasism och främlingsfientlighet som går stick i stäv med de värden som utmärker ett demokratiskt Europa. Både skolan och det samhälle som den ingår i bör vara uppmärksamma på dessa fenomen, inte bara i förebyggande syfte utan också för att man ska kunna vidta åtgärder om och när det blir nödvändigt.

3.3 Politiska åtgärder

3.3.1 Medlemsstaterna har ett grundläggande ansvar för att deras invandrare verkligen integreras. När det gäller barn och ungdomar innebär det inte bara att säkerställa att alla får tillgång till utbildningssystemet och se till att det inte förekommer något urval på grund av social status. Man måste också verka för att goda skolresultat ska betraktas som en rättighet för elever med invandrarbakgrund.

3.3.2 Utbildningsåtgärderna måste därför bygga på följande: — En högkvalitativ skola som är öppen för alla och kostnadsfri. — En politik som bland annat respekterar etiska, sociokulturella och ekonomiska skillnader samt könsskillnader, och som kan utnyttja den potential som finns. — Respekt för varje invandrargrupps särdrag, som bör beaktas vid utformningen av utbildningsplaner för att göra skolorna mer interkulturella. — En lärarkår som kan tillgodose invandrarelevers behov, som får det stöd och den vidareutbildning som krävs för att uppnå utbildningsmålen och som bistås av personal för stödfunktioner med kunskaper i elevernas olika språk och kulturer. I detta sammanhang vore det värdefullt att öka antalet arbetsgrupper som arbetar tvärs över ämnesgränserna i skolorna (t.ex. genom ett omfattande socialt skolprogram). — Bättre tillgång till internet som en stödfunktion i invandrarbarns utbildning, eftersom detta redskap är avgörande för att man ska lyckas med studierna i EU. För detta ändamål skulle man kunna inrätta ungdomslokaler och gemenskapscentrum med internetuppkoppling och inleda samarbete med lokala bibliotek med stöd av kommunerna eller samarbete med företag som är beredda att skänka äldre datorutrustning etc. — ”Hållbar” utbildning: Språkfrämjande får inte begränsas till småbarnsåren eller förskolan. Det måste fortsätta under hela skolgången och får inte begränsas till mottagarlandets språk. Inlärning av ett tekniskt och yrkesrelaterat språk kräver att man arbetar över ämnesgränserna och att lärare i alla olika ämnen får en lämplig utbildning. Parallellt med undervisningen i mottagarlandets språk bör man erbjuda kurser i de språk som talas i elevernas familjer. Bevarande och främjande av mångspråkighet bör ingå i varje skolas grundläggande kursutbud. — Främjande av ett ”mentors- eller kompisprogram” som ger eleverna möjlighet att lära känna en äldre och mer erfaren elev. — Inrättande av ett forum för dialog mellan invandrarbarn och infödda barn, för att motverka fördomar och stärka integrationen. — Medverkan av invandrarbarnens föräldrar. Föräldrarna har en särskild roll och bör därför få större kunskap om skolsystemet och möjligheterna till yrkesutbildning och även få komma med synpunkter. — Ett komplett utbud av vuxenutbildning för personer med invandrarbakgrund, oavsett om de har barn i skolåldern eller inte, av skäl som anges ovan (6). — Främjande av ”interkulturell” kompetens, vilket omfattar stipendier och bidrag för att förbättra situationen för dem som missgynnas i utbildningshänseende (åtgärder som inte bör begränsas till elever med invandrarbakgrund).

3.3.3 Förutom allmänna åtgärder som vidtas med hänsyn till invandrarnas särdrag, t.ex. rörande tillgång till hälsovårdssystem och arbetsmarknad och ett bra boende, är det nödvändigt att vidta olika åtgärder på utbildningsområdet, t.ex. en översyn av läromedel för att se till att bilden av invandrare inte är ensidigt negativ, integrationsfrämjande fritidsaktiviteter, tillgång till utbildningssystemet från tidig ålder samt tillräckliga resurser för lärares grundutbildning och vidareutbildning och för anställning av kvalificerade lärare som i möjligaste mån kommer från samma länder som sina elever etc.

3.3.4 Det civila samhällets medverkan är inte bara önskvärd, utan är också ett tillförlitligt mått på social och utbildningsmässig demokrati och en viktig faktor för invandrares integration. Föräldraföreningar och sociala aktörer som är knutna till utbildningen kan bidra till ett samhälle och ett medborgarskap som i högre grad är öppna för alla och präglas av respekt för skillnader och medvetenhet om vikten av stark social sammanhållning. Den politik som i flera länder antagits för att ge lagliga invandrare rösträtt i kommunalval bör stödjas och uppmuntras, eftersom den innebär ett erkännande av invandrares integration i mottagarsamhället och stärker känslan av tillhörighet.

3.4 Europeiska unionens roll

3.4.1 I processen för antagande och tillämpning av det nya Lissabonfördraget bör EU säkerställa att medlemsstaterna också i fortsättningen garanterar integrationspolitik för invandrare. Denna politik bör särskilt innefatta rätten till utbildning och modersmålsundervisning samt rätten för invandrarelevers föräldrar att medverka och bidra till att förbättra sina färdigheter och stödja barnen i deras läroprocesser och beslut.

3.4.2 EU skulle kunna uppmuntra medlemsstaterna att använda den öppna samordningsmetoden och i samband med detta genomföra jämförande studier och forskningsprogram som bidrar till att samla och sprida välfungerande metoder samt stödja innovativa initiativ rörande viktiga frågor på gemenskapsnivå som ibland är svårare att upptäcka enbart på nationell nivå. I de följande punkterna kommer några konkreta förslag i denna riktning.

3.4.3 En särskilt viktig politisk åtgärd kan vara att fastställa indikatorer och riktmärken för att motverka att elever misslyckas i skolan, men också för att komma till rätta med objektiva svårigheter som invandrarelever stöter på i sina specifika situationer. För att undvika att elever slutar skolan i förtid eller skolkar behövs det först och främst program som gör det möjligt att erbjuda sociala aktiviteter i skolan.

3.4.4 Följande riktmärken kulle kunna användas inom den öppna samordningsmetoden: elevernas socioekonomiska status, oavsett om de har invandrarbakgrund eller inte, slutförande av (den obligatoriska) utbildningen, oavsett om eleverna har invandrarbakgrund eller inte, andelen lärare med invandrarbakgrund, lärarnas interkulturella kompetens, den sociala rörligheten inom utbildningssystemen, främjande av mångspråkighet i det offentliga utbildningssystemet, den utsträckning i vilken skolsystemen är öppna för alla barn och ungdomar etc.

3.4.5 Det är också mycket viktigt att direkt involvera Europaparlamentet i utformningen, uppföljningen och utvärderingen av förslag och åtgärder som ska garantera att utestängning och marginalisering inte accepteras inom EU.

3.5 Framtiden för direktiv 77/486/EEG

3.5.1 Direktiv 77/486/EEG innebar ett viktigt steg för att säkerställa att rätten till utbildning för alla invandrarbarn kommer upp på den politiska dagordningen. Men även om detta är riktigt – vilket måste erkännas – är det också riktigt att direktivet enbart syftar på barn till Europamedborgare, och att integrationen uteslutande grundar sig på språkanvändning. Dessutom har tillämpningen varit ojämn, och 30 år efter ikraftträdandet har direktivet ännu inte införlivats fullständigt i de nuvarande EU-ländernas lagstiftning.

3.5.2 Eftersom direktiv 77/486/EEG är historiskt och politiskt föråldrat och inte uppfyller de nuvarande integrationskraven bör det bli föremål för en genomgripande ändring mot bakgrund av hur migrationen har utvecklats. EU och medlemsstaterna bör även i fortsättningen lägga stor vikt vid språkinlärningsfrågan, men kommittén anser att ett direktiv på detta område måste gå mycket längre och omfatta andra dimensioner om det ska bli ett instrument för social, ekonomisk och politisk integration av invandrare och deras barn.

3.5.3 I det framtida direktivet måste man beakta att integrationen av invandrare i mottagarsamhällena är mycket mer komplex än integrationen av deras barn i utbildningssystemen, men den sistnämnda är en viktig förutsättning för att den förstnämnda ska lyckas.

3.5.4 Därför bör det framtida direktivet inte bara ta upp språkproblematiken (som fortfarande är en central fråga), utan även behandla barns och ungdomars integration i utbildningssystemen på ett mer övergripande och konsekvent sätt.

Bryssel den 25 februari 2009 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs Mario SEPI Ordförande

(1) PIRLS: ”Progress in Internacional Reading Literacy Study”, en studie av International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). PISA: ”Programme for International Student Assessment” (internationellt program för utvärdering av elever), studie som samordnats av OECD.

(2) Bland de över 50 yttranden som EESK utarbetat på detta tema vill vi särskilt framhålla följande: ”Meddelande om en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandrings- och asylpolitik”, föredragande: Soscha Eulenburg (EGT C 221, 17.9.2002), ”Villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, yrkesutbildning eller volontärarbete”, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EGT C 133, 6.6.2003), ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett program för ekonomiskt och tekniskt stöd till tredjeländer i fråga om migration och asyl”, föredragande: Giacomina Cassina (EUT C 32 5.2.2004), ”Meddelande om invandring, integration och sysselsättning”, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 80, 30.3.2004), ”Införande av EU-medborgarskap” (initiativyttrande), föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 208, 3.9.2003), ”Internationella konventionen om migrerande arbetstagare” (initiativyttrande), föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 302, 7.12.2004), ”Invandring och integration i EU: Samarbete mellan de lokala och regionala myndigheterna och det civila samhällets organisationer” (initiativyttrande), föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 318, 23.12.2006), ”EU:s invandringspolitik och utvecklingssamarbete med ursprungsländerna” (initiativyttrande), föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 44, 16.2.2008), ”Beståndsdelar i struktur, organisation och funktionssätt för en plattform för ökat deltagande från det civila samhällets sida när det gäller att främja politiken för integrering av tredjelandsmedborgare på EU-nivå” (förberedande yttrande), föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños (EUT C 27, 3.2.2009), ”Integration av minoriteter – romer”, föredragande: A-M Sigmund, medföredragande: M. Sharma (EUT C 27, 3.2.2009), ”En gemensam invandringspolitik för Europa: principer, åtgärder och verktyg”, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños CESE 342/2009, 25.2.2009 (Ännu ej offentliggjort i EUT).

(3) Se EESK:s yttrande om ”Bättre utbildning för lärare”, föredragande: Mário Soares (EUT C 151, 17.6.2008).

(4) De här och andra idéer återfinns i en rapport från april 2008 med titeln ”Education and Migration - Strategies for integrating migrant children in European schools and societies. A synthesis of research findings for policy-makers” från expertnätverket NESSE (som samlar experter på social- och utbildningsfrågor och stöds av Europeiska kommissionen) (http://www.nesse.fr-nesse-nesse_top-activites-education-and-migration).

(5) I Tyskland innebär statusen ”utländsk medborgare” ofta att man inte omfattas av den allmänna skolplikten. I enlighet med artikel 14 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter har dock ” [v]ar och en (…) rätt till utbildning och (…) att (…) följa den obligatoriska undervisningen”.

(6) Se punkt 3.2.7 ovan.