Yttrande från Europeiska regionkommittén – Paketet om offentlig upphandling

(2018/C 387/07)

Föredragande: Adrian Ovidiu TEBAN (RO–EPP), borgmästare, Cugir Referensdokument: Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Effektiv offentlig upphandling i och för EU, COM(2017) 572 final Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: Främja investeringar genom en frivillig förhandsbedömning av upphandlingsaspekterna av stora infrastrukturprojekt, COM(2017) 573 final Kommissionens rekommendation om professionalisering av den offentliga upphandlingen: Skapa en struktur för professionalisering av den offentliga upphandlingen, C(2017) 6654 final

I. ALLMÄNNA ANMÄRKNINGAR

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. ReK noterar att många medlemsstater nyligen har införlivat direktiven från 2014 om offentlig upphandling, och myndigheterna och de ekonomiska aktörerna håller fortfarande på att anpassa sig till dem genom utbildnings- och rådgivningsprocesser. Kommittén konstaterar emellertid att ytterligare framsteg behöver göras i fråga om digital offentlig upphandling.

2. Kommittén uppmanar kommissionen att inom tre år från dagen för införlivandet i alla medlemsstater genomföra en grundlig bedömning av hur EU:s regler för offentlig upphandling har införlivats i den nationella lagstiftningen och hur de tillämpas, och rekommenderar en flernivåstrategi. Bedömningen av tillämpningen av reglerna bör fokusera på hur de genomförs på lokal och regional nivå, med tanke på de lokala och regionala myndigheternas betydelse inom den offentliga upphandlingen som centrala partner i genomförandefasen, och på i vilken grad de nya reglerna har förenklat eller komplicerat regleringen på detta område genom ett korrekt införlivande av direktiven, underlättat de små och medelstora företagens tillträde till upphandlingar, minskat byråkratiska hinder och ökat användningen av strategisk upphandling. Man bör också bedöma huruvida, och i vilken grad, de har bidragit till att effektivisera de offentliga utgifterna samt till att öka sysselsättningen. Som en uppföljning av diskussionerna i arbetsgruppen för subsidiaritet är ReK redo att samarbeta med övriga EU-institutioner för att ge bättre feedback om genomförandet av EU-politiken på lokal och regional nivå i syfte att få EU:s lagstiftning att fungera bättre för medborgarna.

3. ReK anser att strategisk upphandling, som infördes genom 2014 års reform, gör förfarandena för offentlig upphandling mer komplexa och att de som ansvarar för den offentliga upphandlingen skulle kunna behöva fortbildning för att undvika osäkerhet kring lagligheten i att lägga till ytterligare kriterier i syfte att främja mål som rör innovation, sociala aspekter och miljö. Alla nya initiativ från kommissionen avseende offentlig upphandling bör utvärderas noga för att ta hänsyn till lokala förhållanden och säkerställa att de inte leder till ökade administrativa bördor för de upphandlande myndigheterna.

4. Kommittén beklagar att reglerna om statligt stöd liksom EU:s regler om räkenskaper, såsom regelverket ENS 2010, och kommissionens praxis i praktiken utgör en påtryckning för att använda offentlig upphandling som ett ” enklare ” sätt att följa EU:s konkurrensregler och undvika utmaningar i samband med ”överkompensation”. Medlemsstaternas frihet att organisera sina offentliga tjänster, särskilt på det sociala området, blir därmed begränsad och oförenlig med bestämmelserna i artikel 14 i EUF-fördraget. Vi erinrar dessutom om att det i fråga om statligt stöd inte finns någon motsvarighet till det så kallade ”in-house-undantag” som föreskrivs i reglerna om offentlig upphandling, vilket leder till ytterligare påfrestningar, osäkerhet, snedvriden förvaltning och, i slutändan, ett sämre budgetgenomförande.

5. Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners (2017 års utgåva) skyldiga att delta i strategisk upphandling för att uppnå bättre samhälleliga resultat, bl.a. vad gäller hållbarhet och innovation, och att det ingår i de offentliga förvaltningarnas uppdrag att interagera med uppdragstagarna. ReK uttrycker sin oro över att det i dokumentet ( 1 ) , som utarbetats av kommissionen, framstår som om offentliga förvaltningar mer eller mindre äratt delta i strategisk upphandling för att uppnå bättre samhälleliga resultat, bl.a. vad gäller hållbarhet och innovation, och att det ingår i de offentliga förvaltningarnas uppdrag att interagera med uppdragstagarna.

6. I detta avseende vill kommittén påpeka att det beaktande av miljömässiga, sociala och innovationsrelaterade kriterier som följer av 2014 års reform bör överlåtas till de berörda offentliga myndigheterna i enlighet med principen om lokalt självstyre vid organisationen av offentliga tjänster, samt att man bland annat bör fästa vikt vid lämplighetskriterier och en balanserad konsekvensanalys avseende kostnader och resultaten av investeringar.

7. Kommittén betonar att europeiska myndigheter, genom att använda sin köpkraft i syfte att välja miljövänliga varor, tjänster och entreprenadarbeten, kan bidra på ett väsentligt sätt till hållbar konsumtion och produktion, en mer resurssnål ekonomi och således till genomförandet av målen för hållbar utveckling, tack vare det frivilliga instrumentet för miljöanpassad offentlig upphandling. Kommittén välkomnar i detta avseende kommissionens faktablad om offentlig upphandling för en cirkulär ekonomi ( 2 ) , som offentliggjordes i oktober 2017.

8. Kommittén betonar att offentliga myndigheters rätt att direkt tillhandahålla och organisera sina tjänster antogs, och att begreppen ”in-house” och ”samarbete mellan offentliga myndigheter” definierades, genom 2014 års reform. Den offentliga upphandlingen är således endast ett bland många möjliga sätt att tillhandahålla offentliga tjänster, och får inte avgöra förvaltningsformen.

9. ReK uppmanar kommissionen att snabbt slutföra projektet rörande innovationsvänliga offentliga upphandlingsförfaranden och handledningen för socialt ansvarsfull offentlig upphandling, i syfte att underlätta genomförandet av tillhörande rättsliga bestämmelser i medlemsstaterna och i synnerhet användningen av kriteriet om det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som första tilldelningskriterium. Kommittén uppmanar i detta avseende kommissionen att klargöra att detta inte motsvarar lägsta pris.

II. POLITISKA REKOMMENDATIONER

Beträffande meddelandet om Effektiv offentlig upphandling i och för EU

10. ReK stöder idén om att en effektiv styrning av den offentliga upphandlingen är en integrerad del av den offentliga förvaltningens kvalitet i hela EU, eftersom det handlar om en verkligt övergripande styrningsfunktion som, i praktiken, rör alla offentliga organ, från federala ministerier till lokala offentliga tjänster ( 3 ) , och den offentliga upphandlingen bör i detta syfte integreras i EU:s agenda för bättre lagstiftning.

11. Kommittén konstaterar att paketet diskuteras innan tidsfristerna för ett successivt införande av de nya upphandlingsreglerna för användning av digitala verktyg löper ut i oktober 2018. Det återstår därför att se om de nya reglerna för e-upphandling kommer att leda till att de avsedda målen uppnås och huruvida ytterligare justeringar av reglerna kommer att krävas.

12. Kommittén anser att den nuvarande lagstiftningen om offentlig upphandling lägger så stark tonvikt vid upphandlingens öppenhet och strategiska användning att det riskerar att undergräva förfarandenas effektivitet. Detta är skälet till att i synnerhet mindre lokala och regionala myndigheter har mycket svårt att hantera offentlig upphandling, eftersom de är rädda att begå procedurfel eller ställer sig motvilliga till förändringen av de traditionella mönstren för offentlig upphandling eller till utvecklingen av en innovativ offentlig upphandling, och därför bör standardiserade upphandlingsdokument tas fram.

13. De komplicerade förfarandena och bristen på standardiserade dokument har lett till att de administrativa kostnaderna för offentlig upphandling har ökat, för såväl köpare som säljare, och den relativa lätthet med vilken beslut om upphandling kan överklagas har lett till ett stort antal rättsfall och ett flertal tvister. Lagstiftningen i medlemsstaterna får, med hänsyn till direktivens syfte, inte leda till att regleringen blir mer komplex eller till att den breddas linjärt under tröskelvärdena, såsom har skett i vissa av dem. Det ökande antal rättsliga åtgärder som inleds av anbudsgivare med hänvisning till rättsmedelsdirektivet visar att kommissionen och medlemsstaterna måste vidta beslutsamma åtgärder för att hindra anbudsgivare från att missbruka sina rättigheter enligt detta direktiv.

14. Vi konstaterar också att innovationsupphandling leder till ytterligare problem när det gäller styrning och samstämmighet i fråga om den offentliga upphandlingens primära mål och dess mål som innovationspolitiskt instrument. Innovationsupphandling innebär också att det finns ett behov av större teoretisk, operativ och administrativ kompetens samt standardiserade dokument för att hantera de multilaterala förhandlingar som de komplicerade projekten medför.

15. I detta sammanhang noterar vi att ReK:s analyser av den europeiska planeringsterminen visar att offentlig upphandling ofta är ett hinder för investeringar ( 4 ) . ReK:s studie om hinder för investeringar på lokal och regional nivå visar att reglerna om offentlig upphandling har varit en stor utmaning för städer och regioner på investeringsområdet, särskilt på grund av komplexiteten, de konkreta bestämmelsernas mångfald och den offentliga upphandlingens ineffektivitet, den alltför stora tidsåtgången och osäkerheten kring de rättsliga förfarandena ( 5 )

16. Påståendet i meddelandet om att kontrakten fortfarande tilldelas utifrån lägsta pris i 55 % av upphandlingsförfarandena är missvisande, eftersom 2014 års reform avsevärt har ökat möjligheten att ta hänsyn till strategiska kriterier i upphandlingen och eftersom den nya rättsliga ramen införlivades i nationell lagstiftning först 2016, vilket innebär att det ännu inte har varit möjligt att genomföra en fullständig utvärdering av dess inverkan. Vi vill tillägga att tilldelningen av ett kontrakt enbart på grundval av lägsta pris inte innebär att inte också de sociala eller miljömässiga målen har beaktats i ett givet upphandlingsförfarande: specifikationerna i det specifika förfarandet kan i praktiken också innehålla strategiska kriterier, t.ex. genom att man fullt ut beaktar vissa kriterier som avser miljö och energi. I sådana fall kommer kontraktet att ha tilldelats på grundval av det lägsta priset, samtidigt som alla strategiska kriterier beaktas fullt ut i enlighet med EU:s regler.

17. de lokala och regionala myndigheterna tillämpar ett antal strategiska upphandlingsförfaranden , t.ex. i Spanien, och att de används av offentligrättsliga organ, t.ex. sjukhus, universitet och skolor. I detta sammanhang hänvisar vi till en studie som beställts av GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag om strategisk användning av offentlig upphandling för att främja miljöfrågor, sociala frågor och innovationsrelaterade frågor ( 6 ) , där det betonas att, t.ex. i Spanien, och att de används av offentligrättsliga organ, t.ex. sjukhus, universitet och skolor.

18. När de nya direktiven om offentlig upphandling antogs lyftes främjandet av små och medelstora företag fram som en av de fem viktigaste punkterna i reformen av offentlig upphandling. Den studie som vinnarna av ReK:s utmärkelse ”Europeiska entreprenörsregioner” genomförde 2016 visar dock att förenklingen ännu inte är tillräcklig för att öka de små och medelstora företagens tillträde till offentliga kontrakt ( 7 ) . Offentlig upphandling är mycket viktigt för små och medelstora företag, och deras intressen bör stå i centrum för politiken för offentlig upphandling och genomförandet av denna.

19. ”Att stärka tillväxt och sammanhållning i EU:s gränsområden” När det gäller upphandling över gränserna understryker vi att kommissionen i sitt meddelande med titeln ( 8 ) , som antogs den 20 september 2017, visar att huvudorsaken till många av svårigheterna vid gränsen är att reglerna skiljer sig åt mellan de olika nationella rättsliga och administrativa systemen. De normer som fastställs i unionens lagstiftning tillämpas ofta med olika grad av stränghet i de olika medlemsstaterna. När två olika system möts längs de inre gränserna kan det följaktligen uppstå komplikationer – och ibland rättslig osäkerhet – som ger upphov till ytterligare kostnader.

20. ReK upprepar därför sin fasta övertygelse om att kommissionen i detta skede främst måste vara inriktad på tillämpningen av 2014 års direktiv, eftersom medlemsstaterna, även om det finns en europeisk rättslig ram, har ett visst mått av flexibilitet och handlingsfrihet i hur de införlivar EU-lagstiftningen i sina nationella system och detta skulle t.ex. kunna begränsa små och medelstora företags tillträde till offentliga kontrakt eller förhindra gränsöverskridande upphandlingar.

21. Kommittén anser att initiativet om ”Ökad öppenhet, integritet och bättre data” och särskilt det närliggande initiativet ”Främja upprättandet av offentligt tillgängliga kontraktregister” är viktiga. Icke desto mindre bör kommissionen hjälpa de offentliga myndigheterna, inte bara genom att sprida praktiska exempel och bästa praxis utan framför allt genom att anta standardiserade dokument, formulär och mallar, såsom man redan har gjort i samband med antagandet av det europeiska enhetliga upphandlingsdokumentet, som bidrar till att kraven på öppenhet efterlevs, dock utan att underlätta otillåten samverkan genom att sprida information utöver de lagstadgade kraven.

22. ReK stöder likaså kommissionens närliggande initiativ ”Ge riktlinjer för praktisk tillämpning av nya integritetsbestämmelser och för kriterier för uteslutning på grund av otillåten samverkan. Upprätta en databas över oriktigheter” som ett steg i rätt riktning, och anser att regeringarna bör prioritera att öka den allmänna medvetenheten hos tjänstemän som är verksamma inom offentlig upphandling genom att erbjuda dem anpassad fortbildning och utrusta dem med verktyg för att förhindra, upptäcka och bekämpa brott som begås företag, såsom korruption, otillåten samverkan och penningtvätt.

23. Kommittén anser att kommissionens förslag om att, som en del av ansträngningarna att forma ett brett partnerskap på grundval av samarbete, anordna frivilliga strukturerade dialoger om offentlig upphandling, som i förekommande fall skulle behöva anpassas fullt ut till den europeiska planeringsterminen, är ett steg i rätt riktning, men på vissa villkor . Eftersom det förväntas att de partner som deltar i partnerskapet gör frivilliga åtaganden, bör det redan från första början klargöras att dessa partner måste ges legitimitet. Direktiven om offentlig upphandling från 2014 har samtidigt gett de lokala myndigheterna frihet att besluta om vilka hänsyn som ska tas till miljömässiga, sociala och innovationsrelaterade kriterier och detta måste upprätthållas, och det måste även säkerställas att arbetsmarknadens parter företräds på ett lämpligt sätt i detta partnerskap.

24. ReK konstaterar att, såsom kommissionen har påpekat, myndigheterna på alla nivåer och intressenterna är bäst lämpade att bestämma innehållet i och nivån på sina åtaganden. Det är dock oklart huruvida de lokala och regionala myndigheterna kommer att involveras, så som de borde, i de föreslagna strukturerade dialogerna eller om Europaparlamentet och rådet kommer att vara kommissionens enda partner i detta arbete.

Beträffande kommissionens rekommendation om professionalisering av den offentliga upphandlingen

25. ReK välkomnar kommissionens rekommendation, eftersom det förväntas att de offentliga förvaltningarna kommer att göra den offentliga upphandlingen mer effektiv och tillgänglig och att de kommer att utnyttja den för att stimulera innovation och digitalisering. Vi uppmanar medlemsstaterna att sträva efter en snabb digital omvandling av förfaranden och ett införande av e-processer för alla viktiga skeden, det vill säga från meddelande om upphandling, upphandlingsåtkomst och inlämning till utvärdering, kontraktstilldelning, beställning, fakturering och betalning.

26. Kommittén anser att regleringen, kommissionens initiativ på detta område och den administrativa börda som dessa leder till för offentliga myndigheter bör stå i proportion till den andel som den offentliga upphandling som överskrider EU:s tröskelvärden utgör av all offentlig upphandling i alla medlemsstater, inklusive offentlig upphandling som ligger under EU:s tröskelvärden. Dessutom bör kommissionen vara uppmärksam på att säkerställa denna proportionalitet.

27. Kommittén motsätter sig varje form av bindande riktlinjer för fortbildning och utbildning av administrativ personal, eftersom dessa regler skulle kunna inkräkta på medlemsstaternas, regionernas och de lokala myndigheternas suveränitet, när det gäller de berörda förvaltningarnas organisation.

28. Vi hänvisar till arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om mervärdet av förhandsvillkor i de europeiska struktur- och investeringsfonderna, som offentliggjordes den 31 mars 2017 ( 9 ) , där det anges att förhandsvillkoren har bidragit till införlivandet och tillämpningen av EU:s lagstiftning på området, till att undanröja hinder för investeringar i EU och till att uppnå EU:s politiska mål samt att de har gett impulser till politiska reformer och utarbetande av relevanta landsspecifika rekommendationer.

29. Dessa initiativ från kommissionen är avgörande för ett framgångsrikt genomförande av EU:s regelverk på området offentlig upphandling, men effektiviteten i alla dessa instrument och initiativ bör utvärderas i detalj, deras synergieffekter och komplementaritet lyftas fram och de kompletterande åtgärderna till fullo motiveras, för att undvika onödiga administrativa bördor för de lokala och regionala myndigheterna.

30. ReK beklagar att det inte i tillräcklig utsträckning nämns att det, inom ramen för den övergripande politiska strategin och politiken för att främja en social och miljövänlig upphandling och för att mer allmänt säkerställa att de offentliga medlen används korrekt, bör ske en professionalisering. Vi anser att professionaliseringen av upphandlarna inte bör anses vara skild från god samhällsstyrning/professionalisering i allmänhet vid utnyttjande och tillhandahållande av adekvata lokala tjänster.

31. På samma sätt betonar vi att det, vad gäller offentliga tjänster, i många fall skulle vara bättre att behålla interna tjänster eller att använda alternativ till offentlig upphandling.

32. Kommittén välkomnar att kommissionens förslag av den 7 juni 2018 till en förordning om inrättande av programmet för den inre marknaden fastställer möjligheten att ”stödja åtgärder för att säkerställa en mer utbredd användning av strategisk offentlig upphandling, professionalisering av offentliga upphandlare, förbättrad tillgång till offentlig upphandling för små och medelstora företag, ökad öppenhet, integritet och bättre data, stimulering av upphandlingens digitalisering och främjande av gemensamma upphandlingar, via stärkt samarbete med medlemsstaterna, förbättrad insamling av uppgifter och analys av data inklusive framtagning av specialiserade it-verktyg, stöd till utbyte av erfarenheter och god praxis, givande av vägledning, ingående av förmånliga handelsavtal och stärkt samarbete mellan nationella myndigheter samt lansering av pilotprojekt” ( 10 )

33. Det behövs mer vägledning om e-formulär och förfaranden för e-upphandling för att undvika att nationella strategier strider mot EU:s strategi och att lokala och regionala myndigheter blir osäkra på när och hur olika formulär och förfaranden ska användas. Kommittén framhåller den positiva roll som kunskapscentrum kan spela när det gäller att främja ett korrekt genomförande och en korrekt tolkning av EU-lagstiftningen genom kostnadsfri information och rådgivning till lokala och regionala myndigheter och deras sammanslutningar.

34. Kommittén delar Housing Europes uppfattning, nämligen att utarbetandet av en europeisk katalog över lösningar, som tar sig uttryck i standardiserade dokument, avseende förslag på allt från tekniska lösningar för att uppfylla klimat- och energirelaterade krav till innovativa lösningar på sociala utmaningar, är mycket viktigt för professionaliseringen och innovationen inom den offentliga upphandlingen. Denna alleuropeiska katalog, utarbetad under ledning av kommissionens generaldirektorat för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (GD GROW), bör bygga på sakkunskap och praxis som sammanställs av de europeiska sammanslutningarna. Den skulle möjliggöra en standardisering av förfarandena och leda till en minskning av antalet rättsliga åtgärder. ( 11 )

Beträffande meddelandet ”Främja investeringar genom en frivillig förhandsbedömning av upphandlingsaspekterna av stora infrastrukturprojekt”

35. ReK är nöjd med förhandsmekanismens frivilliga karaktär och anser att den kommer att bli särskilt viktig för koncessioner, som – för första gången – omfattas av ett harmoniserat EU-system.

36. Vi är också övertygade om att förhandsmekanismen kommer att spela en viktig roll för att minska risken för förseningar och kostnadsöverskridanden, som orsakas av svårigheter i upphandlingsprocessen för storskaliga gränsöverskridande projekt.

37. Kommittén uppmanar kommissionen att, när den offentliggör information på webbplatsen för förhandsmekanismen och gör uppgifter tillgängliga genom anmälningsmekanismen och mekanismen för informationsutbyte, säkerställa skyddet för affärshemligheter och sekretessen för sådan information som berörda leverantörer skulle kunna använda för att snedvrida konkurrensen.

38. Man skulle ha förväntat sig större tydlighet i fråga om kommissionens svar på förfrågningar via helpdesken, som borde vara medveten om svarens konsekvenser, och om anmälningsmekanismen när det gäller eventuella senare rättsliga åtgärder i samband med offentlig upphandling. Vi uppmanar kommissionen att klargöra hur man genom förhandsmekanismen skulle kunna hantera några av de problem som orsakas av ökningen av antalet rättsliga åtgärder som vidtagits med hänvisning till rättsmedelsdirektivet.

Bryssel den 5 juli 2018. Karl-Heinz LAMBERTZ Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Kan hämtas här.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm

(3) Kommissionen, 2015 – Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners. 2017 års utgåva, kan hämtas här.

(4) Europeiska regionkommittén, 2017 European Semester. ReK, Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication, rapport från styrgruppen för övervakningsplattformen för Europa 2020-strategin, kan hämtas här.

(5) Europeiska regionkommittén, Obstacles to investments at local and regional level, studie, 2016, kan hämtas här.

(6) Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies, studie beställd av GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag, offentliggjord den 15 juni 2016, kan hämtas här.

(7) Europeiska regionkommittén, Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs?, 2016, Bryssel, s. 4–5.

(8) Kan hämtas här.

(9) Kan hämtas här. Kompletterande information kan hämtas här.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) Offentliggjort här.