Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om offentlig upphandling inom Europeiska unionen: överväganden inför framtiden"

(97/C 287/20)

Den 16 december 1996 beslutade kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda grönbok.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som ansvarat för beredningen av ärendet, antog sitt yttrande den 7 maj 1997. Föredragande var Henri Malosse.

Vid sin 346:e plenarsession (sammanträdet den 29 maj 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande genom 61 röster för och 2 röster emot.

1. Inledning

1.1. Europeiska kommissionen har genom att i form av en grönbok publicera ett meddelande av allmän karaktär om offentlig upphandling i Europa inlett en omfattande diskussion bland berörda aktörer, beslutsfattare och politiska instanser i medlemsstaterna och i Europeiska unionen samt mer generellt bland allmänheten.

Detta initiativ är särskilt förtjänstfullt eftersom det ger utrymme för en övergripande och långsiktig utredning av vilka mål EU:s politik för offentlig upphandling faktiskt bör försöka uppnå. Denna utredning bör följaktligen vara helt öppen och utan begränsningar.

1.2. Utredningen bör dessutom ta hänsyn till hur den offentliga upphandlingen och de kontraktsförfaranden som praktiseras i Europa utvecklas, särskilt mot bakgrund av att den privata finansieringen av offentliga anläggningar blir alltmer omfattande.

1.3. Grönboken innehåller dels en bedömning av den offentliga upphandlingen inom unionen, dels ett antal frågor som skulle kunna ge vägledning för nya kommissionsinitiativ på detta område. Kommissionen nämner att man sannolikt kommer att lägga fram ett nytt meddelande, som skall innehålla en handlingsplan för att "stärka regelverkets effektivitet och för att bättre uppnå gemenskapspolitikens mål på upphandlingsområdet".

1.4. Detta initiativ är välkommet. Det ligger i linje med meddelandet om "den inre marknadens följder och effektivitet" som publicerades några veckor tidigare (KOM(96) 520 slutlig). Politiken för avreglering på upphandlingsområdet, som är inskriven i Romfördraget, återupptogs 1985 genom programmet för fullbordande av den inre marknaden. I Europeiska kommissionens berömda rapport om de kostnader som uppstår om man inte fördjupar det europeiska samarbetet ("the cost of non-Europe") från år 1987 (även kallad Cecchinirapporten, efter utredningens ledare Cecchini), görs bedömningen att en ökad avreglering av marknaden för offentlig upphandling skulle ge en vinst motsvarande cirka 22 miljarder ecu. Kommissionen hoppades därför att en ökad effektivitet på detta område skulle ge upphov till en betydande ökning av tillväxten. I grönboken erkänner kommissionen öppet att denna politik fram till nu inte har fått de effekter och resultat man hoppades på.

2. Allmänna kommentarer om grönboken

2.1. Europeiska kommissionen konstaterar att direktiven om offentlig upphandling inte tillämpas i tillräckligt stor omfattning. Man lägger en stor del av skulden för denna situation på problemet med att införliva direktiven i medlemsstaternas lagstiftning. ESK vill inte förneka att så är fallet, men understryker att två andra faktorer spelar en minst lika betydelsefull roll: å ena sidan de allmänna villkoren för att delta i offentlig upphandling - den stora mängden hinder som alltjämt finns kvar - och å andra sidan den svårighet att få tillgång till information som främst drabbar små och medelstora företag.

2.2. ESK anser att EU:s politik för offentlig upphandling i första hand bör vara ett verktyg för att förverkliga den europeiska inre marknaden genom att de befintliga gränserna och hindren undanröjs. På detta sätt kan den bli ett inslag som gynnar ökad konkurrenskraft och en sysselsättningsintensiv tillväxt, samtidigt som den bidrar till en verklig marknadsintegration. Utvidgningen av anbud som utsätts för konkurrens kan endast gynna de marknader där faktiska monopol eller karteller ofta begränsar konkurrensen.

2.3. ESK beklagar dessutom att det saknas ett djupgående övervägande över effekterna av en god förvaltning av den offentliga upphandlingen. Kommittén skulle vilja att Europeiska kommissionen inleder väl avgränsade undersökningar av vilka varaktiga effekter gemenskapens lagstiftning får på konkurrenskraft, budgetbesparingar, sysselsättning och den tillhandahållna varans eller tjänstens kvalitet.

2.4. En orsak till diskussion är också hur man skall definiera begreppet "god förvaltning" av den offentliga upphandlingen. Priset är inte det enda avgörande kriteriet. Det finns även andra möjliga inslag i en sådan definition: kvalitet, efterlevnad av tidsfrister, miljöskydd, funktionsduglighet, säkerhet, kort sagt en sammanräkning av alla de beräknade driftskostnaderna på längre sikt. EU:s politik när det gäller upphandling av offentliga arbeten bör utveckla begreppet "lägstbjudande" genom att fastställa konkreta regler som de upphandlande instanserna skall återge i sina anbudsspecifikationer för att de därigenom skall få ett incitament att prioritera "det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet" och inte bara det lägsta anbudet.

2.5. I vissa medlemsstater äger det rum en utveckling mot anbud med onormalt låga priser. Denna situation är skadlig för alla inblandade parter. Det är samhället som helhet som i sista hand måste ta konsekvenserna av den: brister och fusk vid byggarbeten, företagskonkurser, en ökning av det pris som till sist skall betalas (tilläggskontrakt eller kompletterande arbeten som blivit nödvändiga). Denna utveckling snedvrider dessutom konkurrensen mellan företagen samt äventyrar arbetsvillkoren och sysselsättningens varaktighet. EU:s politik på upphandlingsområdet kan i dag inte bortse från detta problem och måste försöka finna lösningar på det.

2.6. EU:s politik på upphandlingsområdet måste också överväga vilka metoder som finns att skapa gynnsamma villkor för de företag som deltar i anbudsgivningen: lika behandling och lika tillgång oavsett anbudsgivarens juridiska status, ett etiskt uppförande från de upphandlande instansernas sida när det gäller betalningsfrister och efterlevnad av de principer som sammanhänger med immaterialrätten.

2.7. Grönbokens uppgifter om tillämpningen av de i gemenskapen fastlagda förfarandena är inte tillräckligt upplysande. Mängden anbudsinfordringar som offentliggjorts i EGT (en ökning från 12 000 år 1987 till 95 000 år 1995) är intresseväckande men är inget verkligt mått på avregleringen av marknaden för offentlig upphandling, och detta på grund av de befintliga hinder som kommissionen själv nämner. Två av uppgifterna tycks faktiskt snarast tyda på en svag eller negativ effekt av EU-direktiven: inom Europeiska unionen görs endast 3 % av de direkta offentliga inköpen - och mellan 4 och 7 % av de inköp som sker via en lokal importör - från företag i en annan medlemsstat. 85 % av de upphandlande instanserna eller myndigheterna - särskilt de lokala förvaltningarna - rättar sig dessutom inte efter direktivens bestämmelser om offentliggörande och öppenhet. Men vilken tilltro kan sättas till den senaste uppgiften, som enligt kommittén förefaller vara väl pessimistisk? Kan man lita på den? Kommittén föreslår att man genomför mer ingående undersökningar, särskilt i gränsområden där resultaten kan ge de bästa upplysningarna. ESK skulle vilja medverka i dessa undersökningar inom ramen för kommitténs uppdrag som observationsgrupp för den inre marknaden.

2.8. ESK anser för övrigt att orsaken till att det alltjämt slutits så få kontrakt med företag från andra medlemsstater bör sökas i externa faktorer snarare än i en otillräcklig tillämpning av direktiven. Med externa faktorer menar kommittén både subjektiva förhållanden (t.ex. bristande kunskap om nationell praxis och sedvana) och objektiva förhållanden (t.ex. en lönsamhet som ibland inte motsvarar förväntningarna på grund av de kostnader som sammanhänger med anbud i utlandet, valutarisker och avsaknad av en gemensam valuta, hinder av juridisk art och språkproblem). Dessa faktorer är framför allt något som utgör hinder för små och medelstora företag. EU:s politik på upphandlingsområdet måste därför påverka de allmänna villkoren för tillträde till marknaden för offentlig upphandling och syfta till att förbättra villkoren för att få tillgång till information.

2.9. ESK har redan ställt sig positiv till mer effektiva bestämmelser rörande offentlig upphandling. I ett tilläggsyttrande om offentlig upphandling () som antogs den 30 maj 1996 efterlyste kommittén redan att man skulle intensifiera utbildningsprogrammen genom näringslivs- och arbetsmarknadsorganisationerna och att man skulle skapa strukturer eller forum för att främja offentlig upphandling. Kommittén har också på senare tid offentliggjort en rad yttranden om standardisering () i vilka tonvikten läggs på de konkreta hinder som finns för en avreglering av marknaderna, hinder som sammanhänger med tillämpningen av bindande och ibland diskriminerande tekniska regler.

3. EU:s direktiv om offentlig upphandling

3.1. ESK ställer sig bakom kommissionens önskan om juridisk stabilitet och beklagar att många medlemsstater dröjer med att införliva direktiven i den nationella lagstiftningen. Kommittén vill emellertid rikta uppmärksamheten på den aktuella ordningens komplexitet och begär att direktiven - som ofta antingen strider mot eller överlappar varandra - på längre sikt skall förenklas. Det händer exempelvis att upphandlande instanser eller anbudsgivare inte vet vilka direktiv som gäller för dem, och den distinktion som görs mellan särskilda sektorer och det allmänna området leder ofta till förvirring. Vi ställer oss också bakom att man ger ut enkla och tydliga handböcker som utarbetas i samarbete med berörda parter liksom att man inrättar utbildningsprogram, särskilt för de berörda nationella, regionala och lokala förvaltningarna samt andra upphandlande offentliga instanser. Dessa handböcker bör vara uppdelade efter land och innehålla upplysningar om hur långt man har kommit med att omsätta direktiven i nationell lagstiftning och tydliga referenser till gällande nationella regler. Utgivning och omfattande spridning av dessa handböcker skulle i sig kunna bidra till att påskynda omsättningen av direktiven, eftersom handböckerna skulle sätta strålkastarljuset på de mest uppenbara bristerna och dröjsmålen.

3.2. Kommissionen gör rätt i att framhäva problemen med att få medlemsstaterna att omsätta direktiven. Förutom förseningar noteras - särskilt beträffande vissa medlemsstater - att de nationella reglerna kan innehålla bestämmelser som är än mer komplexa eller helt annorlunda, eller rentav att vissa ännu gällande nationella regler strider mot EU:s direktiv. I stället för att "städa upp" i de nationella lagstiftningarna för att de skall överensstämma med europeisk rätt, undrar kommittén om man inte skulle kunna tänka sig andra möjligheter för att skapa ett verkligt enhetligt regelverk. Vi uppmanar kommissionen att överväga möjligheten att på längre sikt införa ett EU-regelverk som slutgiltigt skulle ersätta alla de regler som nu gäller på nationell nivå och EU-nivå. Ett sådant övervägande får i inget fall tjäna som förevändning för de mest motsträviga medlemsstaterna att fördröja eller ställa in arbetet med att omsätta direktiven i nationell lagstiftning. Kommissionen får emellertid inte bortse från möjligheten att införa ett regelverk, bland annat som påtryckningsmedel när det gäller att påskynda omsättningen av direktiven.

3.3. Överklagande-, förliknings- och skadeståndsförfaranden är mycket viktiga när det gäller effektiviteten i reglerna för offentlig upphandling. Dessa förfaranden bör emellertid själva präglas av öppenhet så att man kan undvika omotiverade klagomål baserade på felaktiga eller osanna påståenden. Det har inte gjorts någon tydlig distinktion mellan klagomål inlämnade till myndigheterna i en medlemsstat och klagomål inlämnade till Europeiska kommissionen. Den nuvarande situationen karakteriseras av en viss oklarhet när det gäller möjligheterna att lämna klagomål till de båda nivåerna. Kommissionen borde publicera vägledning riktad till ekonomiska aktörer så att dessa kan få upplysningar om vilka möjligheter det finns att lämna klagomål mot förmodade kränkningar av reglerna. I denna vägledning skall det finnas en tydlig beskrivning av de olika förfarandena i varje enskild medlemsstat, hur man skall överklaga och vilka möjligheter det finns att få skadestånd. De skall också innehålla en förklaring av kommissionens roll vid klagomål på upphandlingsområdet, hur man skall göra för att lämna in klagomål till kommissionen och hur detta förfarande är kopplat till rättegångsförfaranden vid nationella instanser och vid EG-domstolen.

3.4. Ett sätt att skapa en mer effektiv kontroll är att införa kontrollinstanser som är oberoende av de upphandlande myndigheterna. Sådana nationella eller regionala kontrollinstanser, som skulle kunna samarbete inom ett europeiskt nätverk, skulle ha möjlighet att hjälpa de upphandlande myndigheterna att tillämpa direktiven på ett riktigt sätt och samtidigt ge anbudsgivare en garanti för att det äger rum en oberoende kontroll av förfarandena. ESK stöder därför i huvudsak kommissionens avsikt att få medlemsstaterna att förenkla verksamheten inom de befintliga kontrollorganen och att i förekommande fall stärka dessa organs autonomi.

3.5. Företagen tvekar ofta att göra bruk av dessa klagomålsförfaranden på grund av de höga kostnaderna och risken för repressalier från de upphandlande myndigheternas sida. Kommittén vill framhålla att det är mycket viktigt att det finns lättillgängliga förfaranden som inte leder till alltför stora utgifter och som ger de klagande ett reellt skydd. Dessa förfaranden skall också i förekommande fall ge möjlighet att snabbt få ut skadestånd. ESK föreslår att Europeiska kommissionen förbereder initiativ som skulle kunna genomföras inom ramen för Europeiska unionens tredje pelare: val av jurisdiktion, ersättningens art och storlek, rättshjälp, ansvarsfördelning, särskilt vid underleverantörskontrakt. Vi konstaterar att skadeståndsförfarandena används i betydligt högre grad i de länder där de faller under särskild jurisdiktion.

3.6. I flera av unionens medlemsstater står lokala förvaltningar eller organ för den största delen av den offentliga upphandlingen. En avreglering av marknaden för offentlig upphandling är särskilt betydelsefull för de små och medelstora företagen. ESK rekommenderar att kommissionen tar tag i denna fråga och att man - i ett första skede på frivillig basis - inför förfaranden för certifiering av de upphandlande organen (attester). ESK rekommenderar dessutom att kommissionen uppmärksammar och stöder utbildningsprogram som riktar sig till de ansvariga inom lokala myndigheter och organ.

3.7. I flera medlemsstater utvecklas metoder för privat finansiering av offentliga arbeten. Det rör sig om kontrakt med lång varaktighet där privat finansiering står för en del av det tillskjutna kapitalet, något som gör att dessa kontrakt skiljer sig tydligt från offentlig upphandling. Med tanke på de besparingar av offentliga medel som dessa metoder leder till, förtjänar de att spridas och främjas. I detta sammanhang är det viktigt att kommissionen genom ett förklarande meddelande ser till att det finns kvar ett inslag av förhandling i dessa kontrakt samtidigt som man ser till att det hela offentliggörs i vederbörlig ordning. Ett samarbete mellan privata företag och det offentliga kräver i själva verket en gynnsam och särskild ram. Härvidlag bör Europeiska kommissionen studera de modeller som utvecklats: kontrakten av typ "Private Finance Initiative" i Storbritannien som säkerställer insyn och respekt för företagens intressen samt koncessionsavtal med privat, blandad eller offentlig finansiering fördelad över tiden ("Vorfinanzieringsmodell" i Tyskland, "contrats de promotion" i Belgien, "marché d'entreprises de travaux public" i Frankrike, "TAV" i Italien).

3.8. Frågan om koncessioner bör också undersökas ingående, eftersom tilldelningen av koncessioner måste präglas av öppenhet och följa objektiva kriterier. Det finns grundläggande skillnader mellan en koncession och ett upphandlingskontrakt: syfte, varaktighet, finansieringsvillkor, förvaltningsmetod, ansvarets omfattning. Europeiska kommissionen skulle i syfte att främja utvecklingen av sådana kontrakt - särskilt när det gäller TEN (transeuropeiska nät) - kunna försöka skapa ett anpassat juridiskt instrument för den ordning som skall gälla för hur dessa kontrakt skall fullgöras.

3.9. ESK skulle vilja att Europeiska kommissionen också utreder en partiell eller total privatisering av offentliga företag. Denna process påminner i stor utsträckning om när ett offentligt upphandlingskontrakt ingås, men avviker också på vissa mycket specifika punkter. Mot bakgrund av de missbruk som konstaterats i det förflutna (bristande öppenhet, nationella preferenser), skulle ESK vilja att EU:s regelverk även omfattar denna fråga och att den ges en särskild behandling i detta regelverk.

3.10. Vissa upphandlande instanser tvekar inte att "splittra upp" kontrakt av medelstor omfattning för att inte nå upp till de tröskelvärden som gör det nödvändigt att tillämpa direktiven och offentliggöra anbudsinfordran på europeisk nivå. Denna praxis kan enbart fördömas och medlemsstaterna måste se till att de förfaranden som gäller på detta område följs på ett riktigt sätt.

3.11. ESK föreslår också att man utreder en sänkning av tröskelvärdena, särskilt vad gäller byggnads- och anläggningsarbeten. Detta skulle göra det möjligt att öka antalet kontrakt som på europeisk nivå är öppna för små och medelstora företag, vilka tack vare sin flexibilitet kan lägga mycket konkurrenskraftiga anbud på kontrakt av medelstor eller begränsad omfattning. Denna fråga bör emellertid behandlas inom den internationella ram som Världshandelsorganisationen utgör.

3.12. För att skapa bättre insyn föreslår ESK att man förklarar för allmänheten hur man har gått tillväga vid tilldelning av offentliga kontrakt som omfattas av EU-direktiv och att man efter att arbetena är avslutade gör en uttömmande utvärdering ().

4. Att förbättra tillträdet till offentliga upphandlingsmarknader

4.1. Kommittén stöder idén att man bättre skall följa upp tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling och deras effekter. Observationsgruppen för den inre marknaden, som inrättats av Ekonomiska och sociala kommittén, skulle här med tillräckliga medel och med hjälp av berörda grupper kunna åta sig att utföra en analys för att finna tillämpningsproblem, avslöja missförhållanden och garantera en uppföljning av utvecklingen i fråga om gränsöverskridande offentliga upphandlingskontrakt.

4.2. Nya initiativ för att garantera bättre information och överskådlighet är alltid välkomna. Man bör här uttryckligen hänvisa till behoven hos de små och medelstora företagen, hantverksföretagen, egenföretagare och kooperativ. De så kallade Euroinfocentrerna, som redan har ett viktigt pilotuppdrag på detta område, skulle kunna utgöra stommen för ett europeiskt informationsnätverk. Det är här viktigt att man också tänker på att informationen måste vara lättläslig och lättbegriplig och att man måste göra CPV ()-systemet obligatoriskt, vilket skulle göra det möjligt att direkt jämföra villkoren för olika anbudsförfaranden, oavsett originalspråk.

4.3. Parallellt med dessa informationsinsatser stöder kommittén idén att med utgångspunkt i befintliga organisationer och strukturer skapa forum för att främja utvecklingen av den offentliga upphandlingen. Detta skulle ske i nära samarbete med berörda nationella myndigheter och syfta till att skynda på attitydförändringar när det gäller den offentliga upphandlingen. Dessa forum skulle framför allt ha en informativ, rådgivande och främjande roll.

4.4. En myndighets förmåga att välja bästa anbud beror ofta på kompetens och behörighet hos dem som skall besluta om tilldelningen av uppdraget. Kommissionen borde stödja ett utbildningsprogram med både tekniska och juridiska inslag. Kommittén föreslår i detta hänseende ett första pilotprogram som bör genomföras i samråd med medlemsstaterna och de lokala myndigheterna.

4.5. Kommittén föreslår kommissionen att man inleder pilotprojekt när det gäller information om och främjande av den offentliga upphandlingen i gränsregioner. Dessa åtgärder, som framför allt skulle rikta sig till små och medelstora företag, skulle göra det möjligt att snabbt nå goda resultat i fråga om deltagande i offentliga anbudsförfaranden i grannländer. De skulle också utgöra ett utmärkt tillfälle att studera barriärer och hinder för öppningen av dessa marknader.

4.6. Urvalskriterierna i en begäran om anbud kan i bland göra det omöjligt för en aktör att delta i ett anbudsförfarande i ett grannland: obligatorisk certifiering av ett nationellt organ, uppfyllande av nationella tekniska normer - som ibland är föga kända - skyldighet att ha en företrädare i skattefrågor eller i arbetsrättsliga frågor, vara upptagen i ett yrkesregister och ha yrkeslegitimation, överdrivna krav i fråga om omsättningssiffror. I de fall dessa krav är nödvändiga måste man se till att de inte är diskriminerande eller medför otillbörliga kostnader, vilket tyvärr är fallet i vissa länder. Sådana störningar har också konstaterats av kommittén i ett nyligen publicerat yttrande på eget initiativ om de små och medelstora företagens gränsöverskridande verksamhet (). De drabbar framför allt små och medelstora företag och hantverksföretag. Vi anser att kommissionen ingående borde studera effekterna av dessa lagstiftningar eller urvalskriterier och inte tveka att vidta åtgärder gentemot stater som visar sig diskriminera utländska företag.

4.7. ESK håller med kommissionen om att det är viktigt att utveckla elektroniska hjälpmedel för offentlig upphandling/elektroniska anbud i den framtida offentliga upphandlingen i Europa. I avvaktan på att på att den privata sektorn skall utveckla intressanta tjänster på området understryker kommittén särskilt befintliga intressanta projekt och då särskilt SIMAP () som bör publicera en analys av de aktuella kostnaderna och skyddet av immaterialrätten i en rapport. Antalet abonnenter hos olika europeiska informationskanaler för offentlig upphandling är fortfarande alltför lågt (25 000), vilket borde föranleda kommissionen att föreslå mer effektiva mekanismer. ESK rekommenderar kommissionen att ge ökat stöd till expertgruppen för offentlig upphandling inom EBES (), som är centrum för arbetet för elektroniska hjälpmedel för europeisk offentlig upphandling. Kommittén ansåg att det skulle vara intressant med särskilda medel för informationsspridning i gränsregioner, eftersom de skulle kunna locka små och medelstora företag.

4.8. 90, ja kanske rent av 95 % av de potentiella leverantörerna, entreprenörerna eller tjänsteföretagen vid offentlig upphandling utgörs av små och medelstora företag. Med de tröskelvärden som för närvarande föreskrivs av direktiven omfattas dessa företag dock i allmänhet inte av EU:s direktiv. Kommittén understryker vikten av ett ökat deltagande av de små och medelstora företagen i den offentliga upphandlingen inom EU och rekommenderar att man förutom att sänka trösklarna också bör tillgripa andra åtgärder på detta område. Med inspiration i USA:s "Small Business Act" bör kommissionen försöka förmå de myndigheter som är ansvariga för offentlig upphandling att vidta åtgärder som uppmuntrar småföretagen att delta.

5. Att främja de anbudsgivande företagen

5.1. Öppningen av de europeiska marknaderna för offentlig upphandling utgör också en utmaning för tusentals företag och miljoner anställda i Europeiska unionen. Den pågående minskningen av de offentliga utgifterna är ett orosmoment för många företag, särskilt inom byggindustrin. Det är därför dags att ta upp konkurrensproblemet ur ett rättviseperspektiv när det gäller tillträdet till marknader och förbjuda illojala tillvägagångssätt och överdriven aggressivitet från ömse sidor.

5.2. Många företag klagar på de alltmer utdragna betalningstiderna från de upphandlande myndigheternas sida, inklusive EU:s institutioner. Trots att Europeiska unionen har publicerat en rekommendation tycks problemet förvärras. Kommittén föreslår därför att man inför maxfrister med straffavgifter vid förseningar.

5.3. Företagen och yrkesorganisationerna påtalar också ett stort antal fall där den upphandlande myndigheten har brutit mot immaterialrätten. Uppfinningar, innovationer och lösningar som presenterats i ett anbud som inte godkänts ses ofta reproducerade utan reella möjligheter till rättsliga åtgärder från den drabbades sida. Kommittén föreslår kommissionen att man studerar en etisk kod för de upphandlande myndigheternas uppträdande i samband med anbudsförfaranden.

5.4. Den etiska koden bör också innefatta de korruptionsproblem som nyligen har avslöjats i olika medlemsstater i Europeiska unionen, vilket framför allt skadar allmänhetens syn på offentlig upphandling. Vissa affärer under senare tid belyser också vikten av att snabbt stärka samarbetet mellan de rättsskipande myndigheterna i medlemsstaterna för att få ett slut på tillvägagångssätt som lätt skulle kunna spridas till europeisk eller internationell nivå.

5.5. Det faktum att det förekommer onormalt låga anbud stör konkurrensen. De har ofta förödande konsekvenser för samhället på lång sikt: ofullbordade arbeten, undermålig kvalitet, utslagning av företag, konkurrensstörningar. Kommittén föreslår att man i EU främjar ett obligatoriskt system med garantier, där upphandlande myndighet skall stå för garantikostnaderna, i syfte att garantera att ett kontrakt slutförs.

5.6. Såsom nämndes i kommitténs tilläggsyttrande av den 30 maj 1996 () "anser kommittén att underentreprenad är ett sätt att organisera arbetet, som framför allt är kopplat till specialiseringsaspekterna när arbetet utförs". Det är lämpligt att påpeka att underleverantörskontrakt bör uppfylla alla de skyldigheter som gäller huvudleverantörerna, särskilt när det gäller arbetarskydd och arbetsrätt. Därför är det tillrådligt att upprätta en överenskommelse om ansvarsfördelningen mellan huvudleverantör och underleverantör.

5.7. I samtliga fall av offentlig upphandling, och då i synnerhet när det gäller underentreprenad, bör de upphandlande myndigheterna kunna försäkra sig om att gällande arbetsrätt respekteras, särskilt beträffande svart arbetskraft.

6. Offentlig upphandling och annan gemenskapspolitik

6.1. Många företag pekar här på oskrivna regler, vilka per definition medför konkurrensstörningar och har en negativ inverkan på företagens möjligheter att delta i offentlig upphandling i en annan medlemsstat. Kommittén instämmer i att man inte kan begära att den politik som består i att öppna de offentliga upphandlingssystemen skall reglera andra frågor, såsom miljöhänsyn, sociala frågor och regionalpolitik. Det säger sig självt att denna politik måste vara i linje med andra gemenskapspolitiska prioriteringar, framför allt inom områdena social- och miljöpolitik, och att de upphandlande myndigheterna kan integrera dessa frågor i sina anbudsförfaranden.

6.2. Kommittén uppmanar kommissionen att i ett förklarande meddelande och inom ramen för regional-, social- och miljöpolitiken definiera specifika kriterier för de villkor som får ställas upp i ett anbudsmeddelande (). Dessa villkor får i vilket fall som helst inte utgöra minsta hinder för företag från en annan medlemsstat att delta i anbudsförfarandet. Om en upphandlare vill gynna vissa kategorier av personer, måste denna klausul uppfylla ett visst antal villkor såsom begränsad varaktighet och omfattning, bara gälla vissa typer av arbete, verkligen vara tillgänglig för alla företag utan diskriminering och i förekommande fall vara föremål för en specifik utgiftspost. Tillämpningen av miljöregler bör också uppmuntras eftersom de har positiva effekter för den europeiska allmänhetens välbefinnande. Dessa regler får dock inte heller vara diskriminerande och måste därför uppfylla gemenskapens miljölagstiftning.

6.3. I vilket fall som helst understryker kommittén att gemenskapslagstiftningen på området föreskriver en mycket stor överskådlighet, vilket inte uppfylls idag. De "oskrivna" regler, som en mängd företag påtalar (favorisering av lokala företag, ersättningar) måste uttryckligen förbjudas eller begränsas och får inte ha några diskriminerande effekter. I annat fall kommer de även fortsättningsvis att utgöra "osynliga" men mycket reella hinder för ett fritt deltagande vid offentliga upphandlingsförfaranden.

6.4. Den stora omfattningen av gemenskapsfinansiering, särskilt i regioner och länder som ingår i målområde 1, gör det absolut nödvändigt att man sprider information om dessa marknader. Här har medlemsstaterna och gemenskapen ett lika stort ansvar. Det bör påpekas att ledningen för förvaltningen av sammanhållningsfonden anstränger sig för att garantera att det informeras om de projekt man finansierar även i de länder som inte ingår i målområdet. Det vore utan tvivel önskvärt att göra denna policy mer systematisk och sprida den till strukturfonderna, särskilt ERUF. Kommissionen skulle också kunna se till att de upphandlande myndigheterna tillämpar principerna om lika tillträde striktare när de är mottagare av gemenskapsstöd. Intygsförfarandet, som syftar till att bekräfta uppfyllandet av reglerna för tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt, måste tillämpas striktare i de fall upphandlaren erhåller stöd från gemenskapsfonderna.

6.5. Som övervakare av fördragen bör kommissionen föregå med gott exempel när det gäller offentlig upphandling. Man måste dock tyvärr konstatera att förvaltningen av vissa program ibland är släpphänt i tillämpningen av de regler som gäller unionen i dess helhet. Under Phare-programmet är till exempel alla ramkontrakt med en löptid på två år befriade från anbudsförfarande om de understiger 300 000 ecu (samtidigt som gemenskapslagstiftningen anger 200 000 ecu som tröskelvärde), vilket inom vissa sektorer i praktiken innebär en monopolställning för ett konsortium av konsulter. Förfarandet för tjänsteupphandling inom ramen för Phare och Tacis undgår inte heller annan kritik: utarbetande av en "kortlista" utan att man anger vilka kriterier man tillämpat vid urvalsförfarandet, tillåtelse för de leverantörer som finns med på denna lista att upprätta konsortier, ett stort antal fall av intressekonflikter där personer som kontrakteras av kommissionen redan har varit deltagare i projekt som ligger till grund för det aktuella upphandlingsförfarandet. Denna typ av kritik har Revisionsrätten för övrigt framfört till kommissionen i sin rapport 1995. Kommittén uppmanar kommissionen att för alla sina anbudsförfaranden och för alla program införa ett enda regelverk. När det gäller anbudsförfaranden begär revisionsrätten bland annat:

6.5.1. Obligatoriskt meddelande om anbudsbegäran vid upprättande av kortlistor.

6.5.2. Publicering av kortlistor i Europeiska gemenskapens officiella tidning.

6.5.3. Förbud mot konsortiebildning mellan leverantörer på en kortlista innan man har utsett leverantörerna.

6.5.4. Förbud mot ramkontrakt i de fall de skapar konkurrensstörningar.

6.5.5. En striktare tillämpning av etikreglerna inom kommissionen, vilket innebär att personer som har varit anställda av kommissionen, oavsett typ av kontrakt, under fem år efter kontraktets utgång inte kan kontrakteras av kommissionen som följd av ett anbudsförfarande.

6.6. De projekt som är kopplade till de transeuropeiska näten (TEN) saknar ett enhetligt juridiskt regelverk som skulle göra det möjligt att garantera rättslig stabilitet vid beviljande av koncessioner. Ett gemenskapsmeddelande skulle här bidra till att utveckla koncessionsförfarandet vid europeiska offentliga bygg- och anläggningsarbeten. Man bör luta sig mot de erfarenheter som för närvarande görs i vissa medlemsstater när det gäller långfristiga offentligt finansierade kontrakt ().

6.7. När det gäller försvarssektorn konstaterar kommittén att denna marknad är speciell och av strategisk betydelse, vilket erkänns i artikel 223 i EG-fördraget. Man måste dock se till att upphandling av civil karaktär eller upphandling för gemensam användning av försvarets administration och de väpnade styrkorna underställs gemenskapens regler, såsom kommittén rekommenderade i ett yttrande som antogs den 19 mars 1997 (). För känsliga produkter skulle man kunna öppna marknaden för en högre grad av konkurrens genom regeringssamarbete, framför allt genom det projekt som syftar till att inrätta en europeisk försvarsmaterielmyndighet.

7. Offentlig upphandling i tredje land

7.1. Öppnandet av offentliga upphandlingsmarknader i tredje land för företag i gemenskapen bör ha hög prioritet för Europeiska unionen.

7.2. Det borde vara möjligt att identifiera hinder för tillträdet till marknader i tredje land för att på så sätt erhålla garantier från de parter som undertecknat WTO-avtalet om offentlig upphandling (GPA) om att dessa hinder skall undanröjas.

7.2.1. Kommittén önskar här att kommissionen genomför en jämförande studie över villkoren för utomeuropeiska företags tillträde till de offentliga upphandlingsmarknaderna inom EU och över villkoren för europeiska företags tillträde till viktiga marknader i tredje land (Japan, USA, Australien, Canada).

7.3. Kommissionen skulle på försök kunna stimulera spridningen av information om offentlig upphandling i tredje land (preliminär information och inte anbudsinfordringar som publicerats i EGT eller databasen TED, som i allmänhet har alltför korta tidsfrister). För vissa större anläggningsarbeten i tredje land borde man främja samarbete mellan europeiska företag och söka potentiella underleverantörer inom Europeiska unionen.

7.4. Kommittén understryker Europeiska unionens skyldigheter att öppna sina offentliga upphandlingsmarknader inom ramen för GPA. EU och de ansvariga myndigheterna på nationell nivå bör se till att företag från tredje land, underleverantörer inbegripet, som deltar i ett anbudsförfarande inom sitt territorium uppfyller ILO:s normer och gällande sociallagstiftning.

7.5. När det gäller långvariga kontrakt med företag, underleverantörer inbegripet, från tredje land för arbeten inom gemenskapens territorium och för att undvika alla former av social dumpning bör de nationella myndigheterna ha rätt att kräva att de nationella lagarna på det sociala området uppfylls.

7.6. Ett tekniskt bistånd till de central- och östeuropeiska länderna och Medelhavsländerna i fråga om offentlig upphandling tycks vara välgrundat. Praktikplatser hos tillsynsmyndigheter eller upphandlande myndigheter som strikt tillämpar gemenskapslagstiftningen tycks vara det bästa sättet att garantera den nödvändiga kunskapsöverföringen.

8. Slutsatser

8.1. Det finns klara fördelar med att tillämpa mer överblickbara regler för offentlig upphandling inom Europeiska unionen: ett effektivare arbete för att fullborda den inre marknaden, bättre utnyttjande av offentliga resurser, kamp mot korruptionen, utveckling av handeln inom Europeiska unionen, en hög kvalitet på erbjudna varor och tjänster och höjd kompetens i våra företag.

8.2. De offentliga upphandlingsmarknaderna inom Europeiska unionen är av stor ekonomisk betydelse liksom de många företag och det stora antal löntagare som är beroende av denna upphandling.

8.3. Mot bakgrund av punkterna 8.1 och 8.2 vill Ekonomiska och sociala kommittén göra följande kommentarer om kommissionens grönbok:

8.3.1. ESK beklagar vissa medlemsstaters senfärdighet när det gäller att föra över direktiven till sin egen lagstiftning och uppmanar kommissionen att vidta alla nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med detta problem.

8.3.2. ESK begär också att man skall påbörja arbetet att förenkla och förtydliga de nuvarande lagtexterna, både på gemenskapsnivå och nationell nivå, och på sikt arbeta för ett enhetligt regelverk, som kanske bäst skulle ta formen av en förordning.

8.3.3. När det gäller offentliga upphandlingskontrakt uppmanar ESK de upphandlande myndigheterna att i högre grad beakta kvaliteten på de anbud man får in med avseende på ekonomiska fördelar, varav priset bara utgör en faktor bland andra.

8.3.4. ESK föreslår att man harmoniserar de nationella lagstiftningarna och utbyter erfarenheter om bästa förfaranden vid rättsliga åtgärder inom ramen för Europeiska unionens tredje pelare.

8.3.5. ESK föreslår kommissionen att man gör dess olika interna rättsförfaranden mer synliga och konsekventa.

8.3.6. ESK skulle vilja se att koncessioner får ett särskilt regelverk, särskilt i fråga om de transeuropeiska näten (TEN).

8.3.7. ESK föreslår att kommissionen stöder utvecklingen av nya kontraktstyper grundade på privat finansiering av offentliga infrastrukturer.

8.3.8. ESK uppmanar medlemsstaterna och Europeiska unionen att stärka de upphandlande myndigheternas skyldigheter gentemot de kontrakterade företagen: förkortade betalningstider, immaterialrättslig respekt för anbudens innehåll, upprättande av etiska regler för byggherrar.

8.3.9. ESK kräver avsevärda insatser både på gemenskapsnivå och nationell nivå för att förbättra tillgången till information, särskilt för små och medelstora företag. Kommittén uppmanar här kommissionen att lansera olika pilotprojekt i gränsregionerna.

8.3.10. ESK föreslår ett pilotprogram på fortbildningsområdet med stöd från Europeiska kommissionen för att förbättra kunskapen och kompetensen hos de upphandlande enheternas personal med ansvar för dessa frågor.

8.3.11. ESK stöder kommissionens förslag att utveckla forum för att främja den offentliga upphandlingen. Dessa bör baseras på de ekonomiska och sociala intressegrupperna. Kommittén stöder också idén om ett intygssystem för att förmå de upphandlande myndigheterna att verkligen tillämpa gemenskapens lagstiftning. Denna mekanism, som normalt skulle tillämpas på frivillig grund, skulle kunna vara obligatorisk för upphandling som finansieras av unionen.

8.3.12. ESK betonar att det är viktigt att prioritera utbildning framför striktare administrativ kontroll och förhastade åtgärder vid klagomål.

8.3.13. ESK föreslår att man tillsammans med kommitténs observationsgrupp för den inre marknaden upprättar en observationsmekansim beträffande konsekvenser av öppnandet av de offentliga upphandlingsmarknaderna.

8.3.14. ESK begär att man skall utveckla förfaranden med slutförandegarantier för att komma till rätta med de negativa konsekvenserna av onormalt låga anbud.

8.3.15. ESK noterar att det finns miljömässiga, sociala och regionala hänsyn som kan påverka de upphandlande myndigheternas val. Kommittén erkänner att dessa hänsyn är berättigade mot bakgrund av gemenskapens prioriteringar, men kräver att de på intet sätt får vara diskriminerande.

8.3.16. Kommittén erkänner betydelsen av att man genom WTO öppnar de offentliga upphandlingsmarknaderna på global nivå. Vi rekommenderar Europeiska unionen att i första hand arbeta för att förbättra villkoren för europeiska företags tillträde till offentliga upphandlingsmarknader i tredje land. Kommittén understryker att öppnandet av de europeiska marknaderna för utländska företag, inbegripet underleverantörskontrakt, inte får ske till förfång för de sociala normer som fastställts av ILO, gällande arbetsrätt, säkerhetsregler eller av de bestämmelser som tydligt definierar samarbetsparternas juridiska och sociala ansvar.

8.3.17. Kommittén uppmanar kommissionen att snarast börja tillämpa klarare regler i sina egna anbudsförfaranden, särskilt i fråga om tjänster, för att på så sätt föregå med gott exempel.

Bryssel den 29 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 212, 22.7.1996 - ESK:s yttrande om "Offentlig upphandling".

() EGT C 256, 2.10.1995 - ESK:s yttrande om "Offentlig upphandling". EGT C 212, 22.7.1996 - ESK:s yttrande om "Tekniska standarder och ömsesidigt erkännande". EGT C 89, 19.3.1997 - ESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om den europeiska strategin för standardisering och det globala informationssamhället".

() I detta hänseende bör kommission beakta Världsbankens erfarenheter med dess enhetliga upphandlingsnormer.

() Den gemensamma upphandlingsordlistan.

() EGT C 206, 7.7.1997, s. 70; "Problem som små och medelstora företag möter i affärsförbindelser över EU:s inre gränser inklusive överensstämmelse med tekniska krav".

() Informationssystem för offentlig upphandling. (Ö.a).

() EBES - European Board for EDI Standardisation.

() ILO-konventionen måste ingå i dessa kriterier och diskuteras i samband med klausulerna av social karaktär för handelskontrakt (konventionerna nr 87, 98, 29, 105, 100, 111 och 138). Dessutom är ILO-konventionen om den sociala klausulen för offentlig upphandling ett tydligt kriterium i detta sammanhang.

() PFI-kontrakt (private finance initiative) i Storbritannien, Vorfinanzierungsmodell i Tyskland, Marchés d'entreprises de travaux publics i Frankrike, Contrats de promotion i Belgien, TAV-konceptet i Italien.

() EGT C 158, 26.5.1997, yttrande CES: "Meddelande från kommissionen - Utmaningar för den europeiska försvarsindustrin - Ett bidrag till insatserna på europeisk nivå".