MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN En övergripande europeisk ram för onlinespel /* COM/2012/0596 final - 2012/ () */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING.. 4 2. DE VIKTIGASTE PROBLEMEN OCH FÖRSLAG TILL LÖSNINGAR.. 5 2.1. De nationella regelverkens överensstämmelse med EU-lagstiftningen. 6 2.2. Bättre övervakning, administrativt samarbete och effektiv tillämpning. 8 2.2.1. Inrättande av lämplig övervakning och kontroll i medlemsstaterna. 8 2.2.2. Främjande av gränsöverskridande administrativt samarbete. 9 2.2.3. Säkerställande av effektiv tillämpning på nationell nivå. 10 2.3. Skydd för konsumenter och medborgare. 11 2.3.1. Insatser för ett bättre skydd i hela EU.. 11 2.3.2. Säkerställande av skydd av minderåriga. 12 2.3.3. Ansvarsfullare reklam.. 12 2.3.4. Förebyggande av problematiskt spelande eller spelberoende. 13 2.4. Förebyggande av bedrägeri och penningtvätt 14 2.4.1. Utvidgning av åtgärderna för bekämpning av penningtvätt 14 2.4.2. Hantering av identitetsstöld och andra former av cyberbrottslighet 15 2.4.3. Skyddande av spelutrustningens säkerhet 15 2.5. Säkerställande av idrottens integritet och förebyggande av uppgjorda matcher 16 2.5.1. Främjande av samarbete mellan aktörer 16 2.5.2. Framtagning av åtgärder för att förhindra uppgjorda matcher 16 2.5.3. Säkerställa effektiva avskräckande medel mot uppgjorda matcher 17 2.5.4. Främjande av internationellt samarbete. 17 3. SLUTSATSER.. 18 1. INLEDNING Onlinespel[1] i EU är en snabbt ökande marknad med en årlig tillväxt på nästan 15 % per år[2]. Prognosen för intäkterna år 2015 ligger kring 13 miljarder euro, vilket kan jämföras med 9,3 miljarder euro 2011. Detta motsvarar en total ökning på nästan 40 %[3]. Sektorns ekonomiska betydelse framgår också av den höga innovationsnivån inom EU:s spelindustri och av de ökande skatteintäkter som genereras i medlemsstaterna. Onlineteknikernas snabba utveckling under de senaste åren har gjort det enklare att tillhandahålla speltjänster genom olika fjärranslutna distributionskanaler. Till dem hör internet och andra medel för elektronisk kommunikation eller distanskommunikation via mobiltelefoner och digitalteve. Onlinemiljön gör det möjligt för spelsajterna att fungera i EU utan någon som helst form av kontroll från tillsynsmyndigheternas sida inom EU. De europeiska konsumenterna söker också över gränserna när de vill spela online, och kan därmed utsätta sig för betydande risker om speltjänsterna inte är reglerade på lämpligt sätt. Det omfattande utbudet av onlinespel och den stigande efterfrågan för med sig ett antal problem när det gäller att se till att målen av allmänintresse på nationell nivå, EU-nivå och internationell nivå genomförs på korrekt sätt. Kommissionen antog år 2011 en grönbok om onlinespel på den inre marknaden[4]. Genom det offentliga samrådet ville kommissionen få en heltäckande bild av den aktuella situationen, få fram alternativ för utbyte av bästa metoder mellan medlemsstaterna och fastställa hur de olika nationella modellerna för reglering av spel kan tillämpas sida vid sida, utan att för den skull åsidosätta medlemsstaternas mål av allmänintresse och utan att underminera den inre marknaden. Man ville också undersöka om det kan behövas särskilda åtgärder på EU-nivå för att nå bättre samstämmighet. De svar som inkom vid samrådet skiljer sig åt både när det gäller innehåll och de instrument som bör användas för EU-initiativ. På det hela taget förefaller det inte lämpligt att i detta skede föreslå sektorsspecifik EU-lagstiftning. Emellertid efterlystes nästan enhälligt politiska åtgärder på EU-nivå, och svaren gör det möjligt att tydligt identifiera de viktigaste prioriterade områdena där åtgärder krävs. Detta meddelande och det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar[5] behandlar de huvudsakliga problemen som följer av parallellt gällande nationella regelverk på den inre marknaden. I meddelandet lämnas också förslag till lösningar på dessa problem, i form av åtgärder som kan vidtas på både nationell nivå och EU-nivå. I arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar finns närmare detaljer om analysen av inkomna svar på grönboken, de föreslagna initiativen i denna åtgärdsplan och andra relevanta uppgifter. Kommissionen har på grundval av god praxis som används i EU och medlemsstaterna tagit fram förslag till åtgärder för de varierande frågorna rörande onlinespel. När man ser hur utbudet och marknadsföringen av onlinespel har utvecklats i EU är det tydligt att det behövs större klarhet. Detta meddelande innehåller förslag till en kombination av initiativ och relevanta åtgärder som täcker ett antal frågor, i syfte att få större rättslig klarhet och skapa strategier på grundval av de uppgifter som kommit fram. Dessa åtgärder överensstämmer helt med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen och är inriktade på följande fem prioriterade områden när det gäller att bemöta problemen i EU: – De nationella regelverkens överensstämmelse med EU-lagstiftningen. – Bättre administrativt samarbete och effektiv tillämpning. – Skydd för konsumenter och medborgare, minderåriga personer[6] och utsatta grupper. – Bekämpning av bedrägeri och penningtvätt. – Tryggande av idrottens integritet och förebyggande av uppgjorda matcher. De föreslagna åtgärderna är inriktade på onlinespel och frågor som hör samman med den fria rörligheten för tjänster (artikel 56 i EUF-fördraget) och etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget), med tanke på onlinespelandets ökning i EU och det långt utvecklade gränsöverskridande utbudet av speltjänster. En del av åtgärderna gäller dock både onlinespeltjänster och speltjänster offline[7]. Slutligen är detta meddelande ett svar på rådets slutsatser om ramen för spel och vadslagning i EU-medlemsstaterna[8], ett antal lägesrapporter från ordförandeskapet[9], Europaparlamentets resolution om onlinespel på den inre marknaden[10] och Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande[11]. 2. DE VIKTIGASTE PROBLEMEN OCH FÖRSLAG TILL LÖSNINGAR Medlemsstaterna kan i princip fritt sätta målen för sin politik rörande hasardspel och definiera detaljerna för det skydd som eftersträvas, men de nationella regelverken måste överensstämma med EU-lagstiftningen och principerna och reglerna för den inre marknaden. En förutsättning för att uppnå en framgångsrik EU-politik om onlinespel är därför att se till att den nationella lagstiftningen överensstämmer med fördraget. Med tanke på den typ av utmaningar utvecklingen av onlinespel leder till, och utmaningarnas konsekvenser för de enskilda medlemsstaterna, kan medlemsstaterna inte effektivt bemöta utmaningarna var och en för sig och individuellt sörja för ett tillbörligt reglerat och tillräckligt säkert utbud av onlinespeltjänster. Kommissionens åtgärder för ett administrativt samarbete hjälper medlemsstaterna att bättre förstå varandras regelverk, dela god praxis och förbättra samstämmigheten vid lösning av gemensamma problem. Dessutom skulle mer omfattande och långsiktigt samarbete mellan medlemsstaterna förbättra EU:s förmåga att effektivare ta itu med den internationella dimensionen av onlinespel. Bättre konsumentskydd och en bättre rättslig ram ligger i alla medlemsstaters och aktörers intresse. Utvecklandet av ett attraktivt urval lagliga spelmöjligheter är också nyckeln till att effektivt förebygga att konsumenterna söker sig till oreglerade spelsajter. Åtgärderna på EU-nivå bör därför ha som syfte att ge alla medborgare ett tillfredsställande skydd inom en balanserad och reglerad miljö. Med tanke på detta föreslår kommissionen att åtgärder vidtas tillsammans med medlemsstaterna i syfte att erbjuda ett allmänt och effektivt skydd för alla europeiska konsumenter och medborgare, inklusive minderåriga personer och utsatta grupper. De föreslagna åtgärderna har som syfte att motverka risker förknippade med oreglerade marknader och organiserad brottslighet, såsom bedrägerier och uppgjorda matcher. På det hela taget förväntas initiativen bidra till en bättre ram för reglering av onlinespel i EU och bereda vägen för starkare samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Kommissionen kommer att · under 2012 inrätta en expertgrupp om spel som består av företrädare från medlemsstaterna med uppdrag att utbyta erfarenheter och god praxis samt att stå till tjänst med råd och expertis när EU-initiativen utarbetas. 2.1. De nationella regelverkens överensstämmelse med EU-lagstiftningen Regleringen av onlinespel i medlemsstaterna görs inom en rad olika rättsliga ramar. Ett litet antal medlemsstater har förbud mot att erbjuda hasardspel på internet, antingen alla spel eller vissa typer av spel såsom poker och kasinospel. Vissa europeiska jurisdiktioner har monopolsystem (som erbjuder onlinespeltjänster). Dessa drivs av en statskontrollerad offentlig aktör eller en privat aktör som har ensamrätt. Ett ökande antal medlemsstater har emellertid inrättat licenssystem så att flera aktörer kan erbjuda sina tjänster på marknaden. Som svar på de samhällsrelaterade, tekniska och lagstiftningsmässiga utmaningarna har ett stort antal medlemsstater nyligen sett över sin spellagstiftning så att den beaktar nya former av speltjänster. Dessa ändringar har under de senaste åren lett till ett ökat utbud av speltjänster från aktörer som har tillstånd i en EU-medlemsstat, och de har också lett till avsevärda skillnader mellan nationella regelverk. Det har också skett en utveckling vad gäller gränsöverskridande utbud, ofta utan tillstånd enligt nationella regler i den mottagande medlemsstaten. Dessa nationella reglers överensstämmelse med fördraget har granskats vid nationella domstolar, och frågor rörande tolkningen av EU-lagstiftningen har hänvisats till Europeiska unionens domstol. Nationella regelverk måste följa EU-lagstiftningen. EU-domstolen har i ett antal domar lämnat allmän vägledning om hur de grundläggande friheterna på den inre marknaden bör tolkas när det gäller onlinespel, med beaktande av den särskilda karaktären hos spelverksamhet, så att de nationella domstolarna har möjlighet att bedöma under vilka omständigheter det kan vara motiverat med restriktiv nationell spellagstiftning med hänvisning till allmänintresset. EU-domstolen har bekräftat att tillhandahållandet och utnyttjandet av gränsöverskridande spelutbud är en ekonomisk verksamhet som omfattas av de grundläggande rättigheterna enligt EUF-fördraget. Särskilt artikel 56 i EUF-fördraget innehåller förbud mot begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster för mottagare i andra medlemsstater. Nationella regler om förbud mot att tillhandahålla speltjänster som är tillåtna i andra medlemsstater befanns begränsa de nationella konsumenternas frihet att ta del av onlinetjänster som erbjuds i andra medlemsstater. De begränsar också friheten för aktörer i andra medlemsstater att tillhandahålla speltjänster. Medlemsstaterna får begränsa det gränsöverskridande utbudet av alla eller vissa typer av onlinespel med hänvisning till att de vill skydda mål av allmänintresse när det gäller spelande. De nationella reglerna är i huvudsak inriktade på konsumentskydd, särskilt förebyggandet av problematiskt spelande, skydd av minderåriga samt förebyggande av brott och bedrägerier. Medlemsstaterna åberopar i regel legitima skäl för när de begränsar gränsöverskridande speltjänster, men de måste ändå påvisa att åtgärderna är lämpliga och nödvändiga, och särskilt att det finns ett problem rörande ett mål av allmänintresse och regelverkets samstämmighet. Medlemsstaterna måste visa att de mål av allmänt intresse som de frivilligt valt att garantera eftersträvas på ett konsekvent och systematiskt sätt, och de får inte vidta, underlätta eller tillåta åtgärder som skulle göra det svårare att uppnå dessa mål. Under de senaste åren har kommissionen inlett överträdelseförfaranden mot ett betydande antal medlemsstater, och granskningarna är ännu inte avslutade. Ett stort antal klagomål som rör spel, på grundval av artiklarna 29 och/eller 56 i EUF-fördraget, är också registrerade för närvarande. Kommissionen använder de detaljerade faktauppgifter som erhållits vid samrådet i samband med grönboken samt aktuell rättspraxis från EU-domstolen i sin pågående bedömning av nationell lagstiftning i samband med de oavslutade överträdelseförfarandena och klagomålen. Denna bedömning är särskilt inriktad på huruvida nationella principer på spelområdet är konsekventa, i synnerhet med avseende på regleringsmodellerna för online- och offlineutbud av samma typ av spel samt med avseende på spel med klart jämförbara risknivåer när det gäller bedrägeri och/eller konsumentskydd. Bedömningen är också inriktad på öppenheten och icke-diskriminering i licenssystem samt på proportionalitet i licensvillkoren. Samtidigt som detta meddelande antas uppmanar kommissionen de berörda medlemsstaterna att tillhandahålla information om den senaste utvecklingen inom ländernas lagstiftning på spelområdet. De medlemsstater för vilka överträdelseförfaranden pågår eller klagomål har registrerats kommer att uppmanas att tillhandahålla rättslig och faktabaserad (uppdaterad) information så att kommissionen kan slutföra sin bedömning av förenligheten med EU:s lagstiftning. Närhelst det är nödvändigt kommer kommissionen, med beaktande av EU-domstolens senaste rättspraxis, att vidta åtgärder för att se till att relevanta fördragsbestämmelser efterlevs i fråga om eventuella nationella regler som inte följer EU:s lagstiftning. Vidare kommer överensstämmelsen mellan utkasten till nationell lagstiftning om onlinespel och EU-lagstiftningen att bedömas ytterligare under det så kallade anmälningsförfarandet[12]. Kommissionen kommer att · påskynda slutförandet av sin bedömning av nationella bestämmelser i fråga om pågående överträdelseförfaranden och klagomål och om nödvändigt vidta efterlevnadsåtgärder. 2.2. Bättre övervakning, administrativt samarbete och effektiv tillämpning För att säkerställa att politiken rörande spel kan genomföras och tillämpas framgångsrikt på nationell nivå och EU-nivå måste medlemsstaterna ha behöriga tillsynsmyndigheter som samarbetar med myndigheterna i andra medlemsstater och använder alla tillgängliga effektiva verkställighetsmetoder. Flera av de initiativ som anges i detta meddelande innebär behandling av personuppgifter. Det betyder att man måste ta full hänsyn till EU-regelverket om skyddet av uppgifter[13]. För det krävs bland annat en klar definition av uppgiftsbehandlingens exakta syfte så att uppgifternas kvalitet kan tryggas och mängden uppgifter minimeras, och att alla andra krav rörande skyddet av uppgifter uppfylls. 2.2.1. Inrättande av lämplig övervakning och kontroll i medlemsstaterna För att effektivt kunna tillämpa och verkställa bestämmelser rörande spel och bedriva ett effektivt administrativt samarbete över gränserna bör alla medlemsstater se till att de berörda tillsynsmyndigheterna har tillräckliga resurser. De nationella tillsynsmyndigheterna behöver ha tillräcklig kompetens och tillräckligt kunnande så att de kan hantera de utmaningar som uppstår på en snabbt växande och teknikbaserad marknad. Alla tillsynsmyndigheter kanske inte har full kompetens för övervakning av spelmarknaden och därför kan de behöva samarbeta med andra relevanta myndigheter på regional eller nationell nivå, för att kunna bemöta samarbetsförfrågningar från andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter och svara mot förväntningarna. 2.2.2. Främjande av gränsöverskridande administrativt samarbete För att de aktuella tillsynsfrågorna ska kunna lösas är det absolut nödvändigt med bättre administrativt samarbete. Det skulle innebära att medlemsstaterna och tillsynsmyndigheterna med ansvar för spel kan genomföra tillsyn och övervakning på ett effektivare sätt och förbättra kvaliteten på sina insatser. Genom ett samarbete kan medlemsstaterna bekanta sig med varandras system och metoder och utveckla närmare arbetsrelationer på operativ nivå. Åtgärderna för att främja administrativt samarbete måste också leda till att onödiga administrativa bördor skalas bort, särskilt när det gäller tillståndsförfarandet och övervakningen av aktörer som har tillstånd i flera jurisdiktioner. Certifieringen och standardiseringen av utrustning för onlinespel kan också spela en viktig roll i detta hänseende. För ett framgångsrikt administrativt samarbete krävs klara definitioner av de områden inom vilka medlemsstaterna kan begära och utbyta information och utveckla gemensamma åtgärder och initiativ. Det måste också inrättas en lämplig struktur som har ett klart samarbetsmandat och som kan bemöta tillsynsmyndigheternas operativa behov. Den exakta utformningen av samarbetet mellan nationella tillsynsmyndigheter beror på typen av information och data som kan utbytas mellan dem. Det första och omedelbara steget för ett samarbete är att rikta fokus på utbyte av allmän information och bästa metoder, i syfte att dela kunskaper och erfarenheter och bygga upp förtroende och en atmosfär av ömsesidigt intresse mellan tillsynsmyndigheterna. Som ett andra steg kommer kommissionen att diskutera med medlemsstaterna för att ytterligare undersöka möjligheterna till utbyte av personuppgifter, med beaktande av nationella bestämmelser och EU-bestämmelser om skyddet av uppgifter. För detta ändamål kan informationssystemet för den inre marknaden (IMI)[14] användas för att underlätta det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna. Samarbete inom EU kommer dock inte att lösa alla problem på marknaden för onlinespel. Många av problemen är gränsöverskridande och har ofta sitt ursprung utanför EU. I syfte att samordna åtgärder och främja initiativ som rör länder utanför EU kommer kommissionen att tillsammans med medlemsstaterna kartlägga vilka frågor som behöver tas upp med tredjeländer och försöka stärka dialogen med dem. 2.2.3. Säkerställande av effektiv tillämpning på nationell nivå Effektiv tillämpning av nationell lagstiftning i medlemsstaterna – för vilken förenlighet med EU:s lagstiftning är en viktig förutsättning – är avgörande för att spelpolitikens mål rörande allmänintresset ska kunna uppnås. För effektiv tillämpning krävs bland annat att den nationella spelmyndigheten har en sund organisatorisk struktur och fullständiga behörigheter, att det administrativa samarbetet med andra tillsynsmyndigheter fungerar väl och att det finns lämpliga tillsynsinstrument. Syftet med förebyggande tillsynsåtgärder är att minska antalet medborgare som tar en första kontakt med utbudet av gränsöverskridande onlinespel som inte är förenligt med gällande lagstiftning i den mottagande medlemsstaten (”otillåtet”)[15] och att se till att nationella spelbestämmelser och allmänna principer följs (t.ex. utbildning och information till spelarna, insikter om spelarnas val och beteende och uppmuntran till ansvarsfullt företagande). Reaktiva tillsynsåtgärder, såsom begränsat tillträde till webbplatser med otillåtna speltjänster eller blockering av betalningar mellan spelare och otillåtna spelaktörer, kan vara till viss nytta men har också möjliga brister. Åtgärder av den typen måste också övervägas noga så att de grundläggande rättigheterna och friheterna enligt EUF-fördraget tryggas. Om reaktiva tillsynsåtgärder införs som medför att mellanhänder på internet som håller olagligt spelutbud måste vidta åtgärder (dra tillbaka utbudet eller spärra utbudet för kunder i vissa medlemsstater) är det lämpligt att klart ange vilka förfaranden som måste följas. Kommissionen håller därför på att utarbeta ett övergripande initiativ om förfarandena för anmälan och åtgärder. Dessutom skulle samarbetet kunna förbättras genom det nätverk som inrättats genom förordningen om konsumentskyddssamarbete och som ger möjlighet till gränsöverskridande tillsyn[16]. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att · underlätta administrativt samarbete mellan spelmarknadens tillsynsmyndigheter och senast 2013 undersöka vilka möjligheter IMI-förordningen ger när det gäller informationsutbyte/samarbete mellan medlemsstaterna, · förbättra utbyte av information och bästa metoder när det gäller tillämpningsåtgärder och undersöka fördelarna och de möjliga gränserna för reaktiva tillämpningsåtgärder såsom betalningsblockering och spärrning på EU-nivå av webbplatser, · klargöra förfarandena för att anmäla och åtgärda otillåtet innehåll som mellanhänder på internet erbjuder inom EU[17], · utveckla en dialog om reglering med tredjeländer. Medlemsstaterna uppmanas att · inrätta speltillsynsmyndigheter med tydliga behörigheter och säkerställa samarbete med andra relevanta behöriga myndigheter, · undersöka hur konsumenterna kan informeras om tillgängliga tjänster som är tillåtna i syfte att styra efterfrågan till den lagliga marknaden. 2.3. Skydd för konsumenter och medborgare Genomgående är EU:s medlemsstater överens om målet att skydda allmänheten, även om de har olika åsikter när det gäller regleringsmetoder och tekniska metoder för att uppnå detta mål. Lämpliga åtgärder i EU behövs för att 1) styra konsumenterna bort från oreglerat och potentiellt skadligt utbud, 2) skydda minderåriga från tillträde till speltjänster, 3) skydda andra utsatta grupper och 4) förebygga spelproblem[18]. Alla medborgare bör omfattas av ett starkt allmänt skydd på hela den inre marknaden. Med full respekt för varje medlemsstats rätt att fastställa sin rättsliga ram för speltjänster, ser kommissionen betydande fördelar i utvecklingen av ett urval tillåtna speltjänster så att konsumenterna effektivt styrs bort från andra speltjänster. Det är viktigt att aktörer som innehar tillstånd kan erbjuda tillräckligt attraktiva produkter, eftersom konsumenterna i frånvaron av ett trovärdigt och hållbart utbud kommer att fortsätta att vända sig till oreglerade spelsajter, med påföljande potentiellt skadliga konsekvenser. 2.3.1. Insatser för ett bättre skydd i hela EU Det uppskattas att omkring 6,84 miljoner europeiska konsumenter deltar i onlinespel[19]. I den gränslösa internetmiljön måste konsumenterna ha möjlighet att fatta välgrundade beslut och känna igen vad som är tillåtet spelutbud. Informationsmängden är överväldigande och då är märken ett effektivt sätt att hjälpa konsumenterna[20]. Kommissionen vill därför att information om relevant tillsynsmyndighet anges synligt på aktörernas webbplatser och att konsumenterna får en bättre informations- och kunskapsnivå. Ett antal medlemsstater har erfarenheter av att skydda konsumenter i onlinemiljön. Spelindustrin har också utvecklat värdefull teknisk expertis och metoder för självreglering med tanke på socialt ansvarsfullt spelande. Åtgärderna kräver insatser från alla aktörer. Man måste hitta den rätta balansen, och åtgärder för att skydda konsumenter bör inte ha den negativa effekten att spelarna i stället försöker hitta mer attraktiva erbjudanden på oreglerade spelsajter. En gemensam uppsättning principer på EU-nivå borde ha som syfte att skapa ett effektivt konsumentskydd. Principerna borde omfatta effektiv och ändamålsenlig registrering av spelare, åldersverifiering och verifiering av identitet – i synnerhet när det gäller penningtransaktioner, verklighetskontroller (aktivitet på kontot, varningar, anvisningar till hjälptjänster), kreditförbud, skydd av spelarens pengar, möjligheter till självbegränsning (tids- eller beloppsgränser, uteslutning) samt konsumentstöd och effektiv hantering av klagomål[21]. Som ett första steg kommer kommissionen att ta fram en rekommendation om det allmänna skyddet för konsumenter. 2.3.2. Säkerställande av skydd av minderåriga Skyddet av minderåriga måste prioriteras, inte minst för att 75 % av åldersgruppen 6–17 år i Europa använder internet[22]. De förebyggande skyddsåtgärderna bör vara inriktade på att hindra minderåriga från att få tillgång till spelinnehåll. Rekommendationen bör därför uppmuntra till regelverk som ger tillräckliga verktyg för åldersverifiering och säkerställer kontroller från aktörernas sida. Likaså bör spelsajterna uppmanas att ha tydliga varningar om att minderåriga inte får spela och informera om genomförandet av åtgärderna för åldersverifiering. Dessa typer av åtgärder bör kompletteras med ytterligare insatser såsom att öka föräldrarnas medvetenhet om riskerna som är förknippade med spelen och filtrera internetanvändningen i hemmet. Därutöver bör alla aktörer bedriva sin verksamhet på ett ansvarsfullt sätt. 2.3.3. Ansvarsfullare reklam Ansvarsfull reklam är en förutsättning för att medborgarna ska bli medvetna om att 1) det finns åldersgränser, 2) spelande kan vara skadligt om det inte sker under ansvar och att 3) det kan finnas ekonomiska, sociala eller hälsorelaterade risker. Inte alla medlemsstater i EU har särskilda bestämmelser om reklam för speltjänster. Vissa medlemsstater har särskilda uppförandekoder. Självreglering har också tillämpats av spel- och reklambranschen. Alla EU-medborgare behöver få tillräcklig information om de val de gör samt om de risker som är förknippade med spel. Kommissionen kommer att utarbeta en rekommendation om ansvarsfull spelreklam för att se till att de aktörer som har tillstånd i en viss medlemsstat marknadsför sig på ett socialt ansvarsfullt sätt och ger konsumenterna viktig information. För att rekommendationen ska få full verkan kommer både medlemsstaterna och branschen att uppmanas att bidra till utarbetandet av rekommendationens omfattning och utformning. Medlemsstaterna kommer att få rekommendationer om lämpliga påföljder för överträdelser eller bristande efterlevnad. Denna rekommendation kompletterar direktivet om otillbörliga affärsmetoder[23]. 2.3.4. Förebyggande av problematiskt spelande eller spelberoende På grundval av reaktionerna på grönboken kan det uppskattas att 0,5–3 % av befolkningen i EU berörs av någon typ av spelproblem. Det är svårt att få tillgång till uppgifter om omfattningen och de olika typerna av sådana störningar. Det finns inte heller tidigare undersökningar som kan ge underlag för obestridliga slutsatser. Det behövs en bättre förståelse för 1) de definitioner som används, 2) avgörande faktorer (t.ex. jaga vinster/förluster, kommersiella budskap, tillgänglighet, frekvens), 3) samband mellan typer av spel/vadhållning, 4) de förebyggande instrumentens lämplighet (t.ex. varningar, självbegränsningar, hinder för vissa spel/vadhållningar) och 5) typen av behandling som krävs. Kommissionen håller för närvarande på att ta fram relevant information genom Alice Rap[24] som är ett EU-samfinansierat forskningsprojekt för att samla in uppgifter, klassificera beroenden, bedöma avgörande faktorer och övergången till beroende, aktuella styrningsmetoder rörande beroenden och framtagning av konsoliderade uppgifter om problemets skala i EU. Kommissionen kommer att på grundval av de interimsrapporter som utarbetas under projektets gång överväga initiativ till en forskningspolitik om hur spelproblem utvecklas, hur de kan upptäckas och hur de kan behandlas. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att · under 2013 anta rekommendationer om allmänt skydd av konsumenter och om ansvarsfull spelreklam, · främja riktlinjer och testning av verktyg för föräldrakontroll, genom programmet för ett tryggare internet[25] och fonden för ett sammanlänkat Europa[26], i syfte att förbättra systemen för åldersverifiering och innehållsklassificering, · under 2012 utvärdera rekommendationerna om spelrelaterat internetberoende hos ungdomar inom ramen för EU NET ADB[27], · under 2014 lämna en rapport om relevanta arbetsgrupper inom Alice Rap och göra en utvärdering av undersökningens resultat, · från och med 2013 utvärdera onlinespelmarknadens funktion inom ramen för konsumentmarknadsundersökningen. Medlemsstaterna uppmanas att · förbättra information och medvetenhet genom initiativ om risker förknippade med spelande och oreglerat spelutbud, · förbättra samarbetet mellan speltillsynsmyndigheter och konsumentorganisationer, · öka tillgången till och användningen av metoder för trygg användning av internet när det gäller barn och ungdomar så att de inte har åtkomst till spelsajter, · genomföra undersökningar och insamling av uppgifter rörande spelproblem. 2.4. Förebyggande av bedrägeri och penningtvätt Medlemsstaternas viktigaste mål rörande allmänintresset, med avseende på allmän ordning, är att förebygga spelbedrägerier och penningtvätt. Kreditkortsbedrägerier och stöld av bankinloggningsuppgifter rapporteras vara de vanligaste förbrytelserna i samband med onlinespel. Onlinespel kan också användas för penningtvätt av medel från olaglig verksamhet. Dessa brott begås ofta över gränserna och inbegriper organiserad brottslighet. Både medlemsstaternas myndigheter och aktörer som har tillstånd står inför ett antal utmaningar när det gäller effektiv tillämpning av mekanismerna för att förhindra bedrägerier och penningtvätt. För att effektivt hantera bedrägerierna krävs samarbete och samordning på internationell nivå, t.ex. genom strukturerat samarbete mellan nationella spelmyndigheter, nationella polismyndigheter och internationella tillsynsmyndigheter. Lämpliga, förebyggande och skyddande åtgärder som är relevanta även för bekämpningen av penningtvätt (såsom exempelvis förbud mot förluster för anonyma spelare) bör också övervägas i samband med rekommendationen om gemensamt konsumentskydd. Det krävs också utbildning inom rättsväsendet rörande frågorna kring spelrelaterade bedrägerier och penningtvätt. 2.4.1. Utvidgning av åtgärderna för bekämpning av penningtvätt I fråga om spelverksamhet gäller direktivet om bekämpning av penningtvätt[28] för närvarande endast kasinon. Vissa medlemsstater har redan utvidgat direktivets tillämpningsområde till andra typer av spelande, och vissa reglerade aktörer tillämpar metoder såsom kundverifiering, kundprofilering och betalningsövervakning. För att skapa lika villkor för alla spelaktörer och säkerställa jämförbart skydd i alla medlemsstater krävs att direktivet tillämpas bredare på alla speltjänster. Vid översynen av direktivet kommer kommissionen att överväga att utöka direktivets räckvidd till att omfatta alla former av spelande samtidigt som proportionaliteten respekteras. 2.4.2. Hantering av identitetsstöld och andra former av cyberbrottslighet Det offentliga samrådet har klargjort att den vanligaste typen av spelbedrägeri är identitetsstöld. Detta förefaller emellertid avspegla ett mer allmänt mönster, nämligen det växande problem som identitetsstöld och andra former av cyberbrottslighet utgör för tillhandahållandet av tjänster online. Dessa problem behandlas för närvarande av kommissionen inom ramen för dess nuvarande strategi för cyberbrottlighet, däribland via kommissionens nyligen framlagda förslag om att inrätta ett Europeiskt centrum mot it-brottslighet.[29] I syfte att säkerställa att de lösningar som tas fram i detta sammanhang också bidrar till säkrare speltjänster online, kommer kommissionen att främja utbyte av erfarenhet och god praxis i kampen mot cyberbrottslighet inom expertgruppen för spel, samt utbyten med det europeiska centrumet mot it-brottslighet, i förekommande fall. 2.4.3. Skyddande av spelutrustningens säkerhet Det är vanligt att medlemsstaternas behöriga myndigheter i samband med beslut om en ansökan om spellicens kräver certifiering av utrustning som används för onlinespel inklusive spelprogramvaran. För att få en jämförbar säkerhetsnivå för onlinespel i EU, för att minska den administrativa bördan i samband med olika nationella certifieringsförfaranden och för att ge möjlighet till interoperabilitet när det är lämpligt, kommer kommissionen att undersöka fördelarna med att införa en EU-norm om certifiering av spelutrustning. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att · under 2012 överväga att utöka räckvidden för direktivet mot penningtvätt till att omfatta alla former av spelande, · främja, inom ramen för sin strategi avseende cyberbrottslighet, utbyte av erfarenheter och god praxis inom expertgruppen för spel, samt utbyte med centrumet mot it-brottslighet, i förekommande fall, · under 2013 undersöka möjligheten att införa en EU-norm om spelutrustning inklusive programvara för spel. Medlemsstaterna uppmanas att · främja utbildning inom rättsväsendet om frågorna kring spelrelaterade bedrägerier och penningtvätt. 2.5. Säkerställande av idrottens integritet och förebyggande av uppgjorda matcher Uppgjorda matcher i samband med vadhållning är en specifik typ av bedrägeri som skadar idrottsorganisationerna, idrottarna, spelarna (konsumenterna) och reglerade spelaktörer. Uppgjorda matcher strider mot principen om rättvisa idrottstävlingar, som är ett av målen för EU-åtgärderna på idrottsområdet (artikel 165 i EUF-fördraget). För att man ska kunna ta itu med problemet krävs det gemensamma och samordnade insatser från offentliga myndigheters, idrottsorganisationers och speloperatörers sida.[30] Inom EU finns ett antal regleringsmekanismer (villkor för spellicens, idrottsförbundens stadgar) och självregleringsmekanismer (uppförandekoder) liksom utbildningskampanjer, bestämmelser rörande intressekonflikter, system för övervakning av vadhållning och varningsmekanismer (rapportering av missförhållanden (whistle blowing), anmälningstelefoner (hot lines) osv.). Aktörerna samarbetar, men bara i begränsad omfattning. Det finns ett klart behov av mera samarbete mellan vadhållningsaktörerna, idrottsorganen och de behöriga myndigheterna inklusive tillsynsmyndigheter, på både nationell och internationell nivå. 2.5.1. Främjande av samarbete mellan aktörer Samarbetsavtal utgör ett effektivt instrument inom detta område och kommissionen uppmuntrar vidareutveckling av dem och att alla relevanta aktörer omfattas (spelaktörer, idrottsorganisationer, tillsynsmyndigheter). Sådana avtal gör det mycket enklare att skapa nationella kontaktpunkter där alla relevanta nationella aktörer som bekämpar uppgjorda matcher kan samlas, utbyta information och samordna åtgärder. Nationella kontaktpunkter är en mycket viktig faktor för effektivt samarbete kring åtgärder mot uppgjorda matcher både i EU och globalt. 2.5.2. Framtagning av åtgärder för att förhindra uppgjorda matcher Det finns påtagliga skillnader mellan medlemsstaternas principer för finansiering av åtgärder för bekämpning av uppgjorda matcher, men ingen av de modeller som för närvarande används har konstaterats vara mer eller mindre effektiv än de övriga. Kommissionen kommer att i samarbete med aktörerna i en rekommendation ta fram åtgärder som ska förhindra uppgjorda matcher och som kan tillämpas i alla medlemsstater och för alla idrottsgrenar. Avsikten är att 1) främja effektivare utbyte av god praxis för att hindra uppgjorda matcher i samband med vadhållning, inklusive initiativ om medvetandehöjande åtgärder och utbildning för aktörer på idrottsområdet, 2) säkerställa ömsesidig rapportering och uppföljning av misstänkt verksamhet mellan idrottsorgan, aktörer och tillsynsmyndigheter, inklusive insamling av tillförlitliga uppgifter om problemets omfattning, 3) införa minimibestämmelser rörande intressekonflikter, exempelvis vadhållningsförbud för idrottsutövare och idrottstjänstemän och vadhållningsförbud vid ungdomsevenemang och 4) införa anmälningstelefoner och andra möjligheter till rapportering eller uppgiftslämning. För detta kommer man att anordna särskilda workshoppar där spelexperter deltar. 2.5.3. Säkerställa effektiva avskräckande medel mot uppgjorda matcher Undersökningen om uppgjorda idrottsmatcher[31] visade att de är kriminaliserade i alla medlemsstater. Undersökningen visade också att kriminalisering av överträdelser inom idrott inte nödvändigtvis leder till bättre brottsbekämpning eller minskat antal misstänkta fall. De främsta bristerna när det gäller åtal för uppgjorda matcher är av operativ karaktär, och initiativ på EU-nivå bör sträva efter att förbättra tillämpningen av regler mot uppgjorda matcher. Kommissionen deltar i Europarådets arbete där man diskuterar en eventuell konvention mot manipulering av idrottsresultat. Syftet är att förse nationella system med de verktyg, den expertis och de resurser som krävs för att bekämpa detta hot. 2.5.4. Främjande av internationellt samarbete Kommissionen kommer att, genom att utnyttja delar av de tillgängliga medlen inom ramen för 2012 års förberedande åtgärd för europeiska partnerskap för idrott[32], starta testprojekt för att främja internationellt samarbete mot uppgjorda matcher. Likaså kommer kommissionen att fortsätta samarbetet med Internationella olympiska kommittén (IOK) och Europarådet, som båda har lagt fram och utarbetat förslag om hur problemet kan hanteras på global nivå[33]. Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att få in skyddet av idrottens integritet och bekämpning av uppgjorda matcher i diskussionerna med tredjeländer och behöriga internationella idrottsorganisationer. DE VIKTIGASTE ÅTGÄRDERNA Kommissionen kommer att · år 2014 anta en rekommendation om bästa metoder för att förebygga och bekämpa uppgjorda matcher i samband med vadhållning, · delta i Europarådets arbete med en eventuell konvention mot manipulering av idrottsresultat, · främja internationellt samarbete och internationell dialog för att bekämpa uppgjorda matcher. Medlemsstaterna uppmanas att · inrätta nationella kontaktpunkter för alla relevanta aktörer som deltar i bekämpningen av uppgjorda matcher, · förse de nationella rättsliga och administrativa systemen med de verktyg, den expertis och de resurser som behövs för att bekämpa uppgjorda matcher, · överväga hållbar finansiering av åtgärder för idrottens integritet. 3. SLUTSATSER För att lösa de olika regleringsmässiga och tekniska problemen inom onlinespelsektorn krävs sunda och effektiva åtgärder. De åtgärder som anges i detta meddelande bildar en omfattande strategi för detta. Europeiska kommissionen kommer att samarbeta med Europaparlamentet, medlemsstaterna och alla berörda aktörer för ett snabbt genomförande av detta meddelande. Kommissionen kommer att under 2012 sammankalla ett första möte i expertgruppen om spel och inleda en dialog med alla aktörer. En konferens med olika aktörer kommer att anordnas under 2013. Europeiska kommissionen kommer att utvärdera genomförandet av detta meddelande och hur medlemsstaterna och aktörerna tillämpar åtgärderna. Kommissionen kommer att offentliggöra en framstegsrapport inom två år efter det att meddelandet antagits. I framstegsrapporten kommer kommissionen att utvärdera huruvida de genomförda åtgärderna är tillräckliga, särskilt när det gäller målen avseende ett effektivare skydd av konsumenterna och avskräckande medel mot uppgjorda matcher. Kommissionen kommer också att utvärdera huruvida åtgärderna utgör en tillräcklig EU-ram för onlinespel eller om det krävs ytterligare åtgärder på EU-nivå, eventuellt i form av lagstiftning. [1] Med termen ”onlinespel” avses en rad olika speltjänster och distributionskanaler. En översikt över och en diskussion av definitionerna återfinns i avsnitt 2 i kommissionens arbetsdokument. [2] För 2011 uppskattades den totala EU-marknaden för onlinespel till cirka 84,9 miljarder euro, med en årlig tillväxt på cirka 3 %. Mellan 2008 och 2011 ökade den landbaserade spelmarknaden med cirka 8,3 %. [3] H2 Gambling Capital (spel- och vadhållningsrådgivning). [4] Grönbok om onlinespel på den inre marknaden, KOM(2011) 128 slutlig. [5] Referensnummer för arbetsdokument från kommissionens avdelningar. [6] Till minderåriga räknas i detta meddelande även ”barn”. I linje med artikel 1 i FN:s konvention om barnens rättigheter avses med ”barn” en person under 18 års ålder. I vissa medlemsstater omfattas unga vuxna av de regler som gäller för barn. [7] Alla åtgärder som kommissionen föreslår i detta dokument överensstämmer med och är förenliga med den gällande fleråriga budgetramen. [8] Conclusions on the framework for gambling and betting in the EU Member States, antagna vid rådets 3057:e möte (konkurrens) den 10 december 2010. [9] Lägesrapporter från rådets ordförandeskap om ramen för spel och vadslagning i EU-medlemsstaterna (2008–2011). [10] 2011/2084(INI). [11] CESE 1581/2011 – INT/579. [12] Direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 98/48/EG. [13] Direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. Information om reformen av skyddet för uppgifter och det reformpaket som antogs av kommissionen den 25 januari 2012 finns på http://ec.europa.eu/justice/newsroom/data-protection/news/120125_en.htm (på engelska). [14] En förordning om administrativt samarbete genom IMI (baserad på kommissionens förslag KOM(2011) 522 slutlig) förväntas bli formellt antagen av Europaparlamentet och rådet i september eller oktober 2012. Genom förordningen skapas en möjlighet att starta IMI-pilotprojekt för att testa användningen av IMI för administrativt samarbete, inklusive utbyte av personuppgifter, på alla områden som omfattas av den inre marknaden, förutsatt att det finns en rättslig grund för utbytet. [15] Otillåtna speltjänster i den mottagande medlemsstaten innebär inte att sådana tjänster inte är reglerade i ursprungsmedlemsstaten. Det innebär inte heller att tjänsterna inte är tillåtna i andra mottagande medlemsstater. [16] Förordning (EG) nr 2006/2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (”förordningen om konsumentskyddssamarbete”). [17] Närmare information finns på http://ec.europa.eu/internal_market/e-commerce/notice-and-action/index_en.htm [18] Exempelvis problematiskt spelande, patologiskt spelande, omåttligt spelande. [19] H2 Gambling Capital [20] En strategi for konsumentpolitiken i EU – Att öka förtroendet och tillväxten, COM(2012) 225 final. [21] Enligt förslaget till direktiv om alternativ tvistlösning för konsumenter och förslaget till förordning om tvistlösning online (http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/adr_policy_work_en.htm). [22] Europeisk strategi för ett bättre internet för barn (COM(2012) 196 final). [23] Direktiv 2005/29/EG om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. [24] Detta är ett ämnesövergripande projekt som finansieras genom det sjunde ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling. Det är inriktat på forskning som rör missbruk och livsstilar i Europa under 5 år (2011–2015). För mer information, se http://ec.europa.eu/research/social-sciences/projects/486_en.html [25] Beslut nr 1351/2008/EG om inrättande av ett flerårigt gemenskapsprogram för att skydda barn som använder Internet och annan kommunikationsteknik. [26] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, (KOM(2011) 665). [27] Syftet är att utvärdera förekomsten och avgörande faktorer för problem med internetmissbruk och internetberoende bland ungdomar i Europa. [28] Direktiv 2005/60/EG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. [29] Brottsbekämpning i vår digitala tidsålder: inrättande av ett Europeiskt centrum mot it-brottslighet (COM (2012) 140 final). [30] Se Nicosiadeklarationen om kampen mot uppgjorda matcher av den 20 september 2012. [31] http://ec.europa.eu/sport/news/20120410-study-on-match-fixing_en.htm [32] http://ec.europa.eu/sport/news/20120417-2012-call-for-proposals_en.htm [33] CM/Rec(2011)10, IOK:s rekommendationer för bekämpning av uppgjorda matcher av den 2 februari 2012.