Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Tullsamarbete på inre marknaden (OIM)"

(2000/C 268/13)

Den 27 maj 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Tullsamarbete på inre marknaden".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 3 maj 2000. Föredragande var Helmut Giesecke.

Vid sin 374:e plenarsession den 12-13 juli 2000 (sammanträdet den 13 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Som en del av de senaste årens ökade satsningar på att skydda gemenskapsområdet mot en växande organiserad brottslighet, har EU intensifierat kampen mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens finanser samt stärkt gränsskyddet. Ekonomiska och sociala kommittén har samtidigt noga följt, studerat och i de flesta fall godkänt de förslag till åtgärder som lagts fram på olika områden samt rekommenderat att de genomförs. Så har även varit fallet på tullområdet, en sektor som kännetecknas av många konkreta åtgärder:

- Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2000)"(1)

- Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslutet av den 19 december 1996 om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2000)"(2)

- Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (transitering)"(3)

- Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen"(4)

- Yttrande om "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EG) nr 3295/94 om åtgärder för att förhindra övergång till fri omsättning, export, återexport eller hänförande till ett suspensivt arrangemang av varumärkesförfalskade och pirattillverkade varor"(5)

1.2. Kommissionens årsrapport från 1998 om "Skydd av gemenskapens finansiella intressen kampen mot bedrägerier"(6) gör det möjligt att åter bedöma hur effektiva åtgärderna hittills har varit, fastställa de områden där förbättringar kan göras samt - framför allt - uppmärksamma de åtgärder som inte vidtagits eller godkänts.

1.3. Knappast någon annan förvaltning inom EU har under de senaste tio åren genomgått så stora förändringar i fråga om politiska betingelser och tekniska framsteg som tullförvaltningen. Förutom den traditionella tullverksamheten ansvarar tullförvaltningen ofta för alltmer krävande uppgifter i fråga om kontrollen av utrikeshandeln. Övergången till den inre marknaden, införlivandet av Schengen-avtalet i Amsterdamfördraget och öppnandet av gemenskapens gränser i öster har föranlett en total översyn av gemenskapens tullstrategier. Alla tullförvaltningar genomgår därför radikala förändringar.

1.4. Avskaffandet av den inre gränskontrollen, den explosionsartade utvecklingen när det gäller resor till och från Östeuropa och handeln med dessa länder samt det ökade invandringstrycket har inneburit avsevärda utmaningar. De relativt höga avgifterna för vissa importvaror, såsom alkohol och tobak, de delvis ganska stora tullfördelar som medges fattigare utvecklingsländer samt exportsubventionerna för jordbruksprodukter har lett till en kraftigt ökad kriminalitet över gränserna och bidragit till att denna kriminalitet tagit sig organiserade former.

1.5. Mycket tyder på att de internationella smuggelligorna använder samma eller liknande strategier för narkotika-, människo- och vapensmuggling, penningtvätt och för att kringgå EU:s lagar om konsumentskydd och upphovsrätt. Det rapporteras dessutom allt oftare om våld mot tulltjänstemän.

1.6. Dessa nya hot mot den inre säkerheten i EU:s medlemsstater ställer krav på ökat internationellt samarbete med de länder från vilka denna brottslighet härstammar eller där brottsligheten kanaliseras. Avtalen mellan EU och 33 länder utanför EU utgör en god grund för ett dylikt samarbete och uppvisar redan positiva resultat. Dylika kontakter bör vårdas och fördjupas.

1.7. Särskild hänsyn bör tas till tullfrågorna i samband med strategierna inför kandidatländernas EU-medlemskap, framför allt med tanke på det stora antalet kandidatländer och deras mycket varierande lagstiftnings- och förvaltningstraditioner.(7)

1.8. I samtliga yttranden har kommittén framhållit att det krävs flexibla och effektiva bedrägeribekämpningsstrategier för att man skall kunna förhindra denna typ av brottslighet, som ständigt tar till nya metoder. Strategierna får dock inte inverka negativt på den internationella handeln eller på persontrafiken, eftersom tullsystemen i en alltmer globaliserad ekonomi är en avgörande faktor för företagen vid val av lokaliseringsort. Kommittén har alltid ansett det vara viktigt att de operationella förbättringarna så långt som möjligt tar hänsyn till den ekonomiska utvecklingen. Kommittén är medveten om att detta lett till vissa förbehåll från ett antal medlemsstaters sida. Bedrägeribekämpningen får inte heller ställa orimliga tidsmässiga och finansiella krav vad gäller tullmyndigheternas personalmässiga och materiella omstrukturering.

1.8.1. Kommittén är väl medveten om risken för ökad brottslighet över gränserna på grund av att den inre gränskontrollen avskaffas. Detta får dock inte användas som argument för att motverka en fortsatt utveckling av handelsförbindelserna eller leda till att de hinder som undanröjts nu införs på nytt, i syfte att förhindra bedrägerier. Det är viktigt att nå balans mellan de handelspolitiska intressena å ena sidan och åtgärderna för att bekämpa bedrägerier å andra sidan.

1.9. Kommittén har därför starkt förordat en satsning på smarta IT-baserade kontrollinsatser och professionella riskanalyser. Fysiska kontroller av varor bör naturligtvis också ingå i detta system även i framtiden.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser att kommissionens och revisionsrättens analyser, liksom Europaparlamentets detaljstudie, på ett tydligt sätt framhåller det europeiska tullväsendets svagheter. Kommittén har också intrycket att EU på ett beslutsamt sätt vidtar de åtgärder som för närvarande är möjliga. Dessa åtgärder är ett steg i rätt riktning, även om snabbare beslut skulle kunna fattas på vissa områden.

2.1.1. Vissa medlemsstater släpar i varierande grad efter i förändringsarbetet, som kännetecknats av ett mycket högt tempo. Kommissionen bör ställa krav på att åtgärder vidtas snabbt. Tullsamarbetet kräver att alla länder har i stort sett likvärdig infrastruktur.

2.2. Kommittén betonar att de nya strategierna för att bekämpa bedrägerier och arbetet inom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) endast kommer ge resultat om man gör framsteg i arbetet med att utveckla en gemensam straffrätt inom EU - något som hittills gått mycket långsamt. Detta ligger i linje med de krav som framfördes vid Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors. I dagsläget är det mycket svårt att vidta rättsliga åtgärder på ett effektivt sätt. Förfarandena för begäran om handräckning och rättshjälp är trots avsevärda förbättringar fortfarande alltför omständliga. Kommissionen pekar i sin rapport(8) på att förfrågningar om dylika frågor handläggs mycket långsamt och att de interna förfarandena är mycket omständliga.

2.3. Det har ofta framhållits för kommittén att samarbetet mellan EU:s tullförvaltningar löper smidigare än samarbetet mellan andra förvaltningar, tack vare erfarenheterna med tullunionen under tiotals år och eftersom det här finns en relativt tydlig rättslig grund. Det tycks dock finnas gott om utrymme för förbättringar. Det råder exempelvis oacceptabelt stora skillnader i mentalitet och praxis mellan olika tullförvaltningar.

2.3.1. Kommittén konstaterar att de nationella tullförvaltningarna skiljer sig åt i fråga om tillämpningen av gemenskapens bestämmelser. Detta beror på skillnader i förvaltningskultur och utbildningsnivå. Skillnaderna i utrustning är också betydande. Vissa länder använder sig av röntgenutrustning, medan andra länder inte ens har tillgång till hundar för att spana efter narkotika och vapen.

2.3.2. Kommittén anser att tullförvaltningarnas personalpolitik varit korrekt och av synnerligen stor betydelse, med bl.a. seminarier, utbytesprogram för tulltjänstemän och gemensamma utbildningsprogram. En europeisk tullhögskola bör inrättas så snart som möjligt, som framför allt skulle lägga grunden till en samhörighetskänsla för de europeiska tulltjänstemännen.

2.3.3. I samband med de viktiga personal- och utbildningsfrågorna väntar sig kommittén ett närmare samarbete mellan kommissionen och tulltjänstemännens fackliga representanter.

2.3.4. Enligt kommitténs uppfattning utgör skillnaderna i utrustning ett större problem, eftersom detta faller inom medlemsstaternas ansvarsområde. Dessa skillnader kan lätt leda till stora förskjutningar i varuflödet. Det åligger kommissionen att kontinuerligt uppmärksamma dessa brister.

2.3.4.1. Kommittén välkomnar därför kommissionens förslag att från och med år 2001 höja medlemsstaternas innehållna del av förvaltningskostnaderna för uppbörden från 10 till 25 %. Resurserna skall användas till att verkligen rusta upp tullförvaltningen. Användningen av dessa medel bör följas upp av kommissionen.

2.3.5. Kommittén föreslår att kommissionen tillsammans med medlemsstaterna utarbetar en utrustningsrekommendation för olika slags tullverksamhet (flygplatser, hamnar, vägar, järnvägar och inrikes tull). Detta bör resultera i ett förslag till minimiutrustning.

2.4. Skillnader mellan de nationella momssystemen påverkar också den inre marknadens funktion. Det gäller här att hitta en balans mellan skattepolitiska hänsynstaganden och behovet av enhetliga tullbestämmelser. De nationella förvaltningsstrukturerna och ansvarsfördelningen avseende momsfrågor (i fråga om import) skiljer sig också åt mellan medlemsstaterna. Behöriga myndigheter måste få till stånd ett närmare samarbete i fråga om beskattning och kontroll. Det finns även skillnader mellan de förvaltningar som ansvarar för skattetvister, vilket leder till mer komplicerade förfaranden och handläggning än om tullförvaltningens struktur varit mer enhetlig.

2.5. Överstatliga och nationella förbud och restriktioner - de sistnämnda varierar rent innehållsmässigt - påverkar varuflödena över gemenskapens yttre och inre gränser. Kommittén antar att det kommer att ta tid innan dessa viktiga områden har harmoniserats och efterlyser därför ökad insyn och bättre samordning av nu gällande bestämmelser.

2.6. Ett ytterligare hinder för ett modernt, datoriserat samarbete på den inre marknaden mellan tullförvaltningarna och finansförvaltningarna och med EU:s institutioner är de restriktioner i fråga om uppgiftsskydd och sekretess i skattefrågor som gäller i vissa medlemsstater. Kommittén anser att dessa bestämmelser inte får stå i vägen för ett dylikt informationsutbyte.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén vill framföra följande kommentarer beträffande de åtgärder som godkänts av EU:

3.2. Yttrandena om "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2000)" och "Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslutet av den 19 december 1996 om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2000)"

3.2.1. En fråga av avgörande betydelse är informationsflödet mellan kommissionen och de enskilda medlemsstaterna, mellan medlemsstaternas förvaltningar och inom den nationella förvaltningen. Enligt Interpols bedömning utgör utbytet av befintlig information cirka 80 % av det totala spaningsresultatet. Kommunikationen inom tullen kan således förbättras avsevärt. Kommittén anser att den horisontella informationen mellan olika nationella tullförvaltningar i det dagliga internationella arbetet kännetecknas av betydande brister. Inrikes tullstationer kommunicerar inte heller inbördes. Kommunikationen mellan olika centrala sambandscentraler är långsam, men kommer förhoppningsvis snart att kompletteras med direktkommunikation på fältet. Ett exempel på detta är det planerade nya datoriserade transiteringssystemet (New Computerised Transit System). Under övergången till detta system föreslår kommittén att tulltjänstemännen uppmuntras till att ta direktkontakt med kolleger i andra medlemsstater när de upptäcker något misstänkt. En dylik kommunikation hindras framför allt av att de enskilda tullstationerna inte är anslutna till Internet, utan endast till nationella intranät.

3.2.2. Kommittén anser att den vertikala kommunikationen mellan medlemsstaterna, kommissionen och OLAF är bristfällig. Man drar ännu inte alltid full nytta av fördelarna med ett ömsesidigt informationsflöde, förutom i fråga om rättsliga bestämmelser.

Brottsbekämpningen får inte börja först vid våra gränser. Samarbete mellan gränsövergångsstationer, spaningsenheter - både nationellt och inom gemenskapen - samt samarbete med myndigheter i länder utanför EU är av avgörande betydelse för bedrägeribekämpningen.

3.2.3. EU:s fördjupade samarbete med många länder utanför gemenskapen ställer också krav på ökat samarbete med samarbetsländernas tull- och utrikeshandelsmyndigheter. Kommittén välkomnar de utbildningsåtgärder som vidtagits och som syftar till förbättrad kommunikation.

3.2.4. Kommittén beklagar att de datoriserade tullklareringssystemen endast tillämpas nationellt i de olika medlemsstaterna. Det är viktigt att snabbt samordna de nationella systemen inom gemenskapen. System som är utformade för enbart nationellt bruk förhindrar en effektivt fungerande tullunion. Det är kommissionens uppgift såsom fördragens väktare att se till att tullunionen fungerar effektivt även i detta avseende.

3.2.5. Fysiska kontroller av varor utgör en viktig del av tullarbetet. De begränsar varuflödet avsevärt och skillnader i kontrollförfaranden påverkar också trafikmönstret i stor utsträckning. Detta gäller särskilt gemenskapens hamnar som nu tillämpar ett system med röntgen av containrar. Kommittén stöder införandet av ett toppmodernt kontrollsystem vid alla gränsövergångar där godsvolymerna tillåter detta. Erfarenheten har visat att de relativt höga kostnader som är förknippade med ett dylikt kontrollsystem snabbt betalar sig genom de ökade intäkter som systemet genererar.

3.2.5.1. Informationen och kommunikationen mellan förvaltningar och näringslivet måste förbättras på samtliga nivåer. De berörda företagen måste få detaljerad information i god tid om föreslagna reformer eller förändringar av den europeiska tullagstiftningen och andra relevanta lagstiftningsområden, så att de kan förbereda sig inför och anpassa sig till de nya förhållandena. I detta sammanhang vill kommittén framhålla att näringslivet endast har begränsad tillgång till befintliga databaser. Europeiska gemenskapernas officiella tidning från de senaste 45 dagarna finns exempelvis tillgänglig på databasen Eur-lex, men databasen Celex är avgiftsbelagd även för nationella tullförvaltningar.

3.2.5.2. Kommittén efterlyser ett närmare förtroendebaserat samarbete med näringslivet när transporterna sker regelbundet och utmed samma sträcka, såsom ett samarbete som grundar sig på någon form av avsiktsförklaring.

3.2.6. Kommittén välkomnar initiativet att utarbeta riskprofiler med hjälp av särskild analysteknik, så att företag som är ärliga i sitt tulldeklarerande blir föremål för minskad kontroll. Kommittén beklagar dock den totala avsaknaden av samordning i vissa medlemsstater och att man underlåter att informera berörda företag. Enligt kommittén bör detta riskanalyssystem frigöra tid för tullförvaltningarna, som på så sätt kan koncentrera sig på att kontrollera varuflöden med hög riskfaktor.

3.2.7. Kommittén anser att de mobila kontrollenheter som sätts in utmed vissa transportsträckor på ett effektivt sätt kompletterar stickprovskontroller vid våra gränsövergångar såsom ytterligare ett överraskningsmoment.

3.2.8. Kommittén välkomnar inrättandet av ett tullinformationssystem (CIS). Om detta centrala informationssystem i OLAF:s regi får tillräcklig information från medlemsstaterna kan det bli ett viktigt hjälpmedel för medlemsstaternas tullstationer.

3.3. Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (transitering)"

3.3.1. Kommittén noterar att bedrägerierna har minskat betydligt tack vare de höjda garantibelopp som krävs för transporter av känsligt gods. Kommittén välkomnar också de framsteg som gjorts på andra områden i fråga om de transiteringsförfaranden som för närvarande revideras. Efter att ha anpassat lagstiftningen kommer man således att kunna koncentrera sig på det praktiska genomförandet av de olika förfarandena. Det nya datoriserade transiteringssystemet tycks kunna ta hänsyn till samtliga berörda parters krav. Kommittén förväntar sig att förfarandena tillämpas på ett enhetligt sätt, oavsett vilket datasystem som används, i samtliga medlemsstater och i övriga länder som omfattas av det gemensamma transiteringsförfarandet.

3.3.2. Kommittén anser att de minskade bedrägerierna antyder att man även fortsättningsvis bör göra åtskillnad mellan transport av känsligt och ej känsligt gods. Vissa lättnader bör dock medges de företag som transporterar känsligt gods och som särskilt visat prov på tillförlitlighet.

3.3.3. Översändandet av mottagningsbevis från tullstationen i ankomstlandet till tullstationen i ursprungslandet är fortfarande ett stort problem i transiteringssystemet. Kommittén anmodar samtliga tullstationer att se till att mottagningsbevisen översänds utan dröjsmål, fram till dess att mottagningsbevis kan utfärdas elektroniskt via det datoriserade transiteringssystemet.

3.3.4. Kommittén förutsätter att dessa förfaranden skall tillämpas på en stor del av utrikeshandelstransporterna och framhåller därför att arbetet med att göra förfarandena praktiskt genomförbara måste prioriteras även fortsättningsvis.

3.4. Yttrande om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen"

3.4.1. Kommittén tror att det elektroniska tullklareringssystemet endast kan fungera om man avskaffar kravet att översända underlag i pappersform som stöder tullframställan. Underlag i pappersform såsom fakturor eller (preferensgrundande) ursprungsintyg måste behållas för eventuella kontroller i efterhand. Det blir allt vanligare att affärsdokument sänds i enbart elektronisk form med digitala signaturer. Dessa elektroniska dokument måste sparas separat, med hänsyn till respektive tullklareringsbestämmelser. I detta sammanhang välkomnar kommittén det beslut som rådet (inre marknaden) fattade den 16 mars 2000 och som Europaparlamentet förhoppningsvis snart kommer att tillstyrka.

3.4.2. Kommittén noterar att omfattande bedrägerier upptäckts i samband med uppvisandet av ursprungsintyg. Kommittén beklagar att lagstiftningen hittills fäst mycket liten vikt vid förtroendet för importören. Artikel 220 i gemenskapens tullkodex bör tolkas så att större tonvikt inom tullförvaltningen läggs vid rekvisitet "ond tro", i motsats till ovannämnda beslut av rådet (inre marknaden) där importören skall bevisa god tro, vilket kan vara svårt för små och medelstora importörer.

I de tidigare fall där inget beslut ännu fattas föreslår kommittén att kommissionen gör upp i godo och intar en hållning som är ekonomiskt hållbar.

3.4.3. Kommittén anser att tulldeklarationerna bör göras i euro i alla länder som ingår i euroområdet, även under övergångsperioden.

3.5. Yttrande om "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EG) nr 3295/94 om åtgärder för att förhindra övergång till fri omsättning, export, återexport eller hänförande till ett suspensivt arrangemang av varumärkesförfalskade och pirattillverkade varor"

3.5.1. Kommittén noterar att överträdelserna av dessa bestämmelser blir allt fler och betonar att tullverksamheten på detta område är av mycket stor betydelse för det europeiska näringslivet. Denna verksamhet ställer särskilt höga krav på fortbildning samt uppdaterad och begriplig information om känsliga produkter och deras ursprungsländer.

3.5.2. Ett nära samarbete som bygger på förtroende mellan berörda företag och tullförvaltningarna är en absolut nödvändig förutsättning för att en fri omsättning av varumärkesförfalskade och pirattillverkade varor skall kunna förhindras. Kommittén anser att informationsflödet till företagen om olika alternativ bör intensifieras. I detta sammanhang välkomnar kommittén kommissionens initiativ till enhetliga genomförandebestämmelser, som innebär att alla företag inom EU kan ange sina skyddsbehov på en och samma blankett.

Bryssel den 13 juli 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) EGT C 301, 13.11.1995, s. 5.

(2) EGT C 138, 18.5.1999, s. 1.

(3) EGT C 73, 9.3.1998, s. 17.

(4) EGT C 101, 12.4.1999, s. 6.

(5) EGT C 284, 14.9.1998, s. 3.

(6) KOM(1999) 590 slutlig.

(7) En uppräkning av uppgifterna finns i "Skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - Arbetsprogram 1998-1999" KOM(1998) 278 slutlig.

(8) KOM(2000) 28 slutlig, 28.1.2000.