Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets beslut om bildande av en europeisk flyktingfond"

(2000/C 168/07)

Den 6 mars 2000 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 11 april 2000. Föredragande var Soscha zu Eulenburg.

Vid sin 372:a plenarsession den 27 april 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 107 röster för och en nedlagd röst.

Allmänna kommentarer

1. Sammanfattning av innehållet i kommissionens förslag

Kommissionens förslag till beslut innebär att man i ett femårigt åtgärdspaket samlar åtgärder för mottagande av asylsökande, integration av flyktingar och flyktingars frivilliga återvändande.

Den planerade europeiska flyktingfonden stöder sig på artikel 63.2 b i EG-fördraget. Syftet med denna fond är att få till stånd en jämnare fördelning av medlemsstaternas insatser för mottagande av flyktingar och fördrivna personer och av konsekvenserna av detta för medlemsstaterna.

Fördelningen av finansiella medel mellan medlemsstaterna skall vara proportionell dels mot antalet asylsökande som tas emot (2/3), dels mot antalet flyktingar som ges tillfälligt skydd inom medlemsstaten i fråga (1/3). Europeiska flyktingfondens (EFF) medfinansiering är begränsad till 50 %. För medlemsstater som är berättigade till stöd från Sammanhållningsfonden kan taket dock höjas till 75 %, i syfte att underlätta för dessa stater att komma i fatt på detta område.

De två målgrupperna för EFF-finansierade åtgärder är flyktingar (personer med flyktingstatus och asylsökande) och fördrivna personer (som har tillerkänts någon form av internationellt skydd eller som har sökt sådant skydd).

Konkreta målinriktade åtgärder skall prioriteras vid beviljande av stöd. Till sådana åtgärder hör följande:

- Beträffande mottagandevillkor: Åtgärder för att utveckla eller anpassa infrastruktur och tjänster för att kunna tillhandahålla bostad och materiellt bistånd (t.ex. kläder och livsmedel) samt socialt eller administrativt stöd under asylprövningen.

- Beträffande integration: Stödinsatser för att hjälpa till med att ordna bostad, få tillgång till social/medicinsk service och delta i språkkurser samt hjälp till självhjälp, bl.a. hjälp med att hitta arbete.

- Beträffande frivilligt återvändande och återanpassning i ursprungslandet: Information om tillgängliga återvändandeprogram och om det rådande läget i ursprungslandet, allmänna eller yrkesinriktade utbildningsinsatser samt återanpassningsinsatser i ursprungslandet.

- Beträffande akutåtgärder: Åtgärder för att tillgodose de grundläggande materiella behoven och för att ge medicinsk, psykologisk eller annan akut hjälp.

Förvaltning av projekt och program delegeras till medlemsstaterna genom de medfinansieringsplaner som fastställs av kommissionen. Kommissionen kan dock besluta att avsätta 10 % av tillgängliga medel för att stödja innovativa eller gränsöverskridande projekt, för att på så sätt främja erfarenhetsutbyte och samarbete på europeisk nivå. Sådana åtgärder kan finansieras till 100 %.

2. Bedömning av kommissionens förslag

2.1. Allmän bedömning

ESK välkomnar EG-kommissionens förslag till rådets beslut om bildande av en europeisk flyktingfond.

Som kommittén klargjorde redan i yttrandet om kommissionens förslag till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar(1) av den 20-21 oktober 1999 kommer kommittén "med hänsyn till den stora betydelse som invandringen och integreringen även i framtiden kommer att ha för EU och dess medlemsstater [...] att verka för att EU:s stödinstrument ges tillräckliga medel".

ESK ser en europeisk flyktingfond som en förutsättning för att man på ett enhetligare sätt skall kunna reagera på de utmaningar som EU och EU:s medlemsstater ställs inför i samband med mottagande, integration och frivilligt återvändande av flyktingar och fördrivna personer.

ESK välkomnar även förslaget om stöd för akuta åtgärder via en särskild budgetpost inom den europeiska flyktingfonden.

2.2. Förslagets ikraftträdande

ESK anser att förslaget bör antas snarast möjligt, så att kontinuiteten i pågående insatser inom ramen för budgetposten för integration, främjande av mottagandevillkor och frivilligt återvändande kan säkerställas. En bristande kontinuitet på detta viktiga arbetsområde kan leda till att de positiva initiativ till EU-stödda projekt som inletts och de nätverk och det samarbete som skapats till förmån för flyktingar går förlorade.

2.3. Finansiella anslag

De finansiella anslagen till den europeiska flyktingfonden motsvarar inte det faktiska behovet. Som kommissionen slår fast i finansieringsöversikten i sitt förslag är det hittillsvarande beloppet långtifrån tillräckligt för att möta behoven på fältet*(2).

För att den europeiska flyktingfonden skall kunna uppfylla kravet att bidra till en balanserad ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna krävs det betydligt mer än de föreslagna beloppen på 26 miljoner euro för strukturåtgärder och 10 miljoner euro för akuta åtgärder. ESK anmodar därför medlemsstaterna att verka för att tillräckliga finansiella medel avsätts.

2.4. Målgrupper för åtgärder som skall finansieras via flyktingfonden

Definitionen av målgrupperna i kommissionens förslag är ett steg tillbaka i förhållande till tidigare förslag. ESK anser att det på vissa punkter behövs precisare formuleringar och vissa justeringar.

De målgrupper som enligt förslaget skall omfattas av åtgärder finansierade via den europeiska flyktingfonden är flyktingar (asylberättigade och asylsökande) och fördrivna personer som åtnjuter tillfälligt skydd (artikel 2). För båda dessa grupper gäller att personerna är medborgare i tredje land eller statslösa.

Eftersom flyktingar, asylsökande och fördrivna personer omfattas av olika former av skydd i olika EU-medlemsstater är definitionen av målgrupperna av särskild betydelse för dessa gruppers uppehållsstatus.

ESK anser därför att en mer omfattande definition bör fastställas, så att även personer med andra former av skyddsbehov, t.ex. s.k. de facto-flyktingar som varken faller under Genèvekonventionen eller kan klassificeras som fördrivna, kan inkluderas i stödberättigade målgrupper och därmed komma i fråga för åtgärder som finansieras via den europeiska flyktingfonden.

En sådan definition ligger i linje med rådets hittillsvarande gemensamma åtgärder.

Begränsningen till medborgare i tredje land bör avskaffas så att asylsökande från ett annat EU-land - även om denna grupp i praktiken är liten - inte principiellt utesluts från Europeiska flyktingfondens åtgärder.

2.5. Uppgifter (artikel 3)

Beträffande åtgärderna i samband med flyktingmottagande innebär förslaget ett steg tillbaka i förhållande till den gemensamma åtgärden 1999/290/JHA av den 26 april 1999 om mottagande och frivillig repatriering av flyktingar och asylsökande.

Förslaget innehåller inte några specifika åtgärder för rådgivning i samband med asylprövningen, juridisk rådgivning, bättre möjligheter till rättslig prövning eller rättshjälp. Det saknas dessutom stöd till personer med särskilt skyddsbehov. Här anser ESK att kommissionen bör utveckla sitt förslag ytterligare.

Beträffande åtgärderna för integration av flyktingar överensstämmer texten i artikel 3 inte helt med förslagets motiveringsdel och finansöversikt. ESK anser att i synnerhet vikten av arbete och utbildning bör uppmärksammas mer. Likaså bör stöd kunna ges till åtgärder för att underlätta familjeåterförening, t.ex. resekostnadsersättning till medellösa flyktingar samt rådgivning och stödstrukturer för familjer vars medlemmar levt åtskilda från varandra under en lång tid.

I förhållande till den gemensamma åtgärden 1999/290/JHA uppvisar föreliggande förslag en brist i det avseendet att det inte tar upp åtgärder för information och upplysning till allmänheten. Med tanke på den betydelse sådana åtgärder har för den allmänna medvetenheten och för att förhindra framväxten av fördomar rekommenderar ESK att lämpliga åtgärder i detta syfte tas upp i förslaget.

2.6. Gemenskapsinsatser (artikel 4)

Enligt förslaget kan kommissionen besluta att sätta av 10 % av anslaget till insatser för att främja samarbete på gemenskapsnivå.

ESK ser positivt på förslaget att kommissionen kan reservera anslag till stöd för innovativa gränsöverskridande projekt.

ESK anser dock att främjandet av transnationellt samarbete och av gränsöverskridande erfarenhetsutbyte och överföring av know-how inte bör bindas till de 10 % av anslaget som kan avsättas för åtgärder på gemenskapsnivå.

ESK skulle gärna se att medlemsstaterna på eget initiativ planerar in transnationella åtgärder i samband med val av lämpliga projekt och utarbetande av ansökningar om medfinansiering, samt att de på lämpligt sätt stöds i denna riktning. På så sätt kan man undvika att de erfarenheter som gjorts på europeisk nivå och i samband med transnationellt samarbete under de senaste åren går förlorade på grund av ändrade administrativa förfaranden.

I synnerhet i samband med strukturåtgärder i medlemsstater som hittills endast i ringa omfattning vidtagit åtgärder för mottagande och integration av flyktingar och fördrivna personer kan ett transnationellt samarbete i form av utbyte av erfarenheter och framgångsrika modeller utgöra ett betydelsefullt bidrag.

2.7. Urvalskriterier (artikel 8)

I artikel 8 i förslaget upptas bland annat icke-statliga organisationer och arbetsmarknadsorganisationer bland stödberättigade organisationer. Båda dessa typer av organisationer har sedan flera år tillbaka spelat en viktig roll i samband med utformningen och genomförandet av olika projekt.

Man bör därför se till att fondmedel inte endast anslås till statliga organisationer. Detta uppnås bäst genom att ansökningsförfarandet görs öppet för samtliga berörda aktörer.

Vederbörlig hänsyn skall tas till icke-statliga organisationer och arbetsmarknadsorganisationer på såväl nationell nivå som kommissionsnivå genom den kommitté som kommissionen skall inrätta (artikel 19). Här kan icke-statliga organisationer och olika flyktingorganisationer samt även arbetsmarknadsorganisationerna involveras som observatörsorgan. Även UNHCR bör medverka.

Den ståndpunkt om de icke-statliga organisationernas roll som kommittén framförde i sitt yttrande om "Förslag till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar" av den 20-21 oktober 1999 ("Integreringen av flyktingar drivs i många medlemsstater som frivilligorganisationers program och initiativ; dessa organisationer bör därför om möjligt nämnas uttryckligen här") äger giltighet även i samband med förslaget om en europeisk flyktingfond.

2.8. Resursfördelning (artikel 9)

Kommissionen föreslår en modell där fördelningen av medlen baseras dels på antalet asylsökande (65 %), dels på antalet personer som beviljats flyktingstatus eller tillfälligt skydd (35 %).

Vid tillämpningen av en sådan fördelningsmodell skall man ha i åtanke att större delen av de tillgängliga resurserna går till länder som redan har byggt upp komplexa strukturer för mottagande av flyktingar och fördrivna personer och att de mindre erfarna länderna i mycket mindre utsträckning får ta del av flyktingfonden.

Ett sådant förfarande står inte bara i kontrast till bestämmelserna i artikel 11 om medel från Sammanhållningsfonden, utan det strider även mot det i motiveringen angivna syftet med Europeiska flyktingfonden att de medlemsstater som har den minst utvecklade infrastrukturen och hjälpen för asylsökande och flyktingar skall uppmuntras att komma i kapp de övriga.

Därför anser Ekonomiska och sociala kommittén att den föreslagna fördelningsmodellen bör ersättas av ett förfarande där kommissionen beslutar om resursfördelningen på grundval av medlemsstaternas behov och de inlämnade ansökningarnas kvalitet. Samtidigt föreslås att länder med låga flyktingtal garanteras ett minimibelopp oberoende av deras flyktingkvot.

2.9. Tidsplan (artikel 10)

Kommissionen föreslår ett rättsligt instrument med en varaktighet på fem år.

Beslut om budgeten och medlemsstaternas tilldelning fattas emellertid årligen, och därför kan medlemsstaterna inte binda sig finansiellt för fleråriga projekt.

Erfarenheterna från de senaste åren har visat att ettårsprojekt är föga effektiva. Principiellt bör därför fleråriga insatser under alla omständigheter stödjas.

Av dessa skäl anser Ekonomiska och sociala kommittén att flyktingfonden bör förvaltas så att företräde ges åt flerårsprojekt och att anslagen beviljas årligen.

2.10. Finansieringsstruktur (artikel 11)

Den föreslagna begränsningen av stödbeloppet till 50 % respektive 75 % av åtgärdernas totalkostnader tjänar endast till att begränsa kommissionens stöd till nationella åtgärder. Det bör emellertid påpekas att den offentliga medfinansieringen på nationell nivå av insatser som framför allt genomförs av enskilda organisationer och arbetsmarknadsparter kan uppgå till 100 %.

2.11. Uppföljning och utvärdering (artikel 18)

Enligt förslaget skall medlemsstaternas behöriga myndigheter lämna årliga rapporter till kommissionen, och dessutom en halvtidsrapport senast den 31 december 2002. Ekonomiska och sociala kommittén anser att de nya tillämpningsföreskrifterna liksom de ännu inte beslutade anslagen för 2001 och framåt redan från och med 2001 bör ses över av kommissionen på grundval av inlämnade årsrapporter och en bedömning av det nya systemet. Med denna utvärdering skall inte bara resursfördelningen undersökas utan även genomförandet av de nationella handlingsplanerna och den eftersträvade utjämningen av medlemsstaternas kostnader.

2.12. Resursfördelning/finansieringsöversikt (artikel 2)

Beträffande fördelningen av medlen mellan de tre åtgärdsområdena mottagandevillkor, integration och frivilligt återvändande välkomnar Ekonomiska och sociala kommittén kommissionens föreslagna tabell (mottagande 36 %, integration 36 %, frivilligt återvändande 18 %) och anmodar medlemsstaterna att hålla sig till denna då de utarbetar sina åtgärder. Framför allt vad gäller integrationsprojekt bör enligt kommittén det hittillsvarande stödet bibehållas.

Särskilda kommentarer

3. Förslag till ändringar och kompletteringar av kommissionsförslaget

3.1. Artikel 2

Målgrupperna enligt detta beslut skall omfatta följande kategorier:

1. Flyktingar, med vilket förstås medborgare i tredje land eller statslösa personer med sådan rättslig ställning som anges i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 och som i denna egenskap har tillstånd att vistas i någon av medlemsstaterna.

2. Fördrivna personer, med vilket förstås medborgare i tredje land eller statslösa som i en medlemsstat åtnjuter tillfälligt eller särskilt skydd eller någon annan form av internationellt skydd som garanteras av medlemsstaten.

3. Asylsökande, med vilket förstås tredjelandsmedborgare eller statslösa, som ansökt om status som flyktingar, eller fördrivna personer i den mening som avses i punkterna 1 och 2.

4. Asylsökande vars ansökan avslagits, med vilket förstås tredjelandsmedborgare eller statslösa vars ansökningar om status som flyktingar eller fördrivna personer i den mening som avses i punkterna 1 och 2 avslagits, men som inte olovligen uppehåller sig i medlemsstaten.

5. Tredjelandsmedborgare eller statslösa som inte längre är i behov av internationellt skydd och som är aktuella för ett frivilligt återvändande.

3.2. Artikel 3.2

Ändra enligt följande:

2. "När det gäller förhållandena avseende mottagande av flyktingar och fördrivna personer samt förfaranden kan verksamheten omfatta åtgärder som syftar till att skapa eller förbättra infrastrukturen, säkerställa ett grundläggande livsuppehälle, förbättra de administrativa och rättsliga asylförfarandena (exempelvis ge möjlighet till rådgivning, däribland juridisk sådan), ge särskilt bistånd till utsatta grupper (såsom minderåriga utan medföljande vuxen, offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna, exempelvis förnedrande behandling, tortyr- och våldtäktsoffer samt personer i behov av särskild medicinsk behandling) samt tillhandahålla skol- och yrkesutbildning, materiell hjälp och socialt stöd."

3.3. Artikel 3.3

3. "När det gäller den sociala integrationen i den mottagande medlemsstaten av flyktingar och fördrivna personer som har rätt att integreras på grund av sin rättsliga ställning eller på grund av att de uppehållit sig en viss tid i medlemsstaten, samt dessa personers familjer, kan verksamheten omfatta socialt bistånd såsom bostäder, försörjningsmöjligheter och medicinsk vård samt åtgärder för att. underlätta familjernas återförening. Framför allt bör utbildningsåtgärder främjas liksom alla åtgärder som syftar till en snabb och beständig integration. Likaså skall företräde ges åt åtgärder som hjälper flyktingarna att bygga upp en självständig och oberoende tillvaro."

3.4. Artikel 3.5 (ny)

5. "I anslutning till konkreta program och åtgärder som finansieras via Europeiska flyktingfonden bör en viss procentsats av stödet avsättas till att informera allmänheten både om medlemsstaternas förpliktelser gentemot personer som söker internationellt beskydd och om den europeiska flyktingpolitiken."

3.5. Artikel 7 (e) (ny)

Beskrivning av det transnationella samarbete som planeras för genomförande av åtgärderna.

3.6. Artikel 8 a (ny beteckning på artikel 8)

Ändra enligt följande:

"För att få stöd från fonden skall verksamheten läggas fram av offentliga myndigheter (nationella, regionala eller lokala, centrala eller decentraliserade), av undervisnings- eller forskningsanstalter, utbildningsorganisationer, arbetsmarknadsorganisationer, statliga organisationer, internationella organisationer och dessas nationella representation eller icke-statliga organisationer, var för sig eller i samarbete, efter det att en inbjudan att lämna förslag har offentliggjorts, som står öppen för alla berörda aktörer."

Sista stycket:

Lägg till följande i slutet:

"Ansvariga myndigheter bör samråda med icke-statliga organisationer, flyktingorganisationer och arbetsmarknadsorganisationer före det slutgiltiga urvalet av projekt."

3.7. Artikel 8 b (ny) Transnationella åtgärder

"Särskilt beträffande erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring när det gäller strukturutveckling är åtgärder över nationsgränser av speciell betydelse. Där det är lämpligt uppmanas de nationella projektansvariga att planera för transnationellt samarbete inom ramen för de nationella åtgärderna."

3.8. Artikel 9

Bör lyda som följer:

"När de tillgängliga resurserna fördelas mellan medlemsstaterna bör ett visst grundbelopp tilldelas länder som har ett mindre utvecklat asylsystem.

Återstående medel fördelas enligt följande mellan medlemsstaterna:

a) 65 procent av medlen skall avsättas i förhållande till det genomsnittliga antalet personer som under de tre föregående åren registrerats som sökande till någon form av internationellt skydd.

b) 35 procent av medlen skall avsättas i förhållande till det genomsnittliga antalet personer som under de tre föregående åren har beviljats flyktingstatus eller tillfälligt skydd.

Utgångspunkten är aktuella data från Europeiska gemenskapernas statistikkontor.

Kommissionen bör besluta om fördelningen av medlen på basis av kvaliteten på medlemsstaternas ansökningar, behoven i respektive medlemsstat och de föreslagna åtgärdernas relevans i förhållande till gällande riktlinjer.

Kommissionen bör ta hänsyn till att man måste främja verksamma insatser för mottagning och integrering på asylområdet i de medlemsstater där detta arbete tidigare varit mindre utvecklat."

3.9. Artikel 11

Lägg till följande i slutet:

"Offentligt stöd som riktas speciellt till åtgärder som genomförs av icke-statliga organisationer och arbetsmarknadsorganisationer får totalt uppgå till 100 % om motsvarande nationell medfinansiering garanteras."

3.10. Artikel 18

Gör följande ändring:

"3. Kommissionen skall för Europaparlamentet och rådet lägga fram medlemsstaternas årsrapporter och senast den 31 december 2002 en halvtidsrapport samt en slutrapport senast den 1 juni 2005.

Kommissionen skall dessutom senast den 31 mars 2001 presentera en bedömning för Europaparlamentet och rådet av i vilken mån det nya funktionssättet och dess införande i medlemsstaterna motsvarar Europeiska flyktingfondens målsättningar."

3.11. Artikel 19

Gör följande komplettering i slutet:

"Icke-statliga organisationer, flyktingorganisationer och arbetsmarknadsorganisationer deltar i kommitténs arbete som observatörer. Om ESK inte kan vara representerad i kommittén av stadgemässiga skäl skall man rådfrågas av denna."

Bryssel den 27 april 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) EGT C 368, 20.12.1999.

(2) I den svenska versionen av kommissionens dokument har texten på det ställe där denna kommentar framförs översatts till motsatt betydelse: "Beloppet är fullt tillräckligt för att kunna möta behoven på fältet" [övers. anm.].