Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Den ekonomiska tillväxten, skattesystemen och hållbarheten i pensionssystemen i Europeiska unionen"

(2002/C 48/22)

Vid sin plenarsession den 29 mars 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Den ekonomiska tillväxten, skattesystemen och hållbarheten i pensionssystemen i Europeiska unionen".

I enlighet med artiklarna 11.4 och 19.1 i arbetsordningen beslutade kommittén att inrätta en underkommitté och ge denna i uppdrag att utarbeta yttrandet.

Underkommittén "Den ekonomiska tillväxten, skattesystemen och hållbarheten i pensionssystemen i Europeiska unionen" antog sitt yttrande den 19 oktober 2001. Föredragande var Harry Byrne och medföredragande var Jan Jacob van Dijk.

Vid sin 386:e plenarsession den 28-29 november 2001 (sammanträdet den 29 november 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 90 röster för, 2 emot och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Att tillhandahålla skäliga pensioner till våra pensionärer är en av huvuduppgifterna för Europeiska unionens struktur för social trygghet, som i någon mån skall trygga pensionärernas försörjning.

1.2. De undersökningar som de senaste åren har gjorts av kommissionen och andra aktörer uppmärksammar den pågående förändringen av de demografiska faktorerna inom EU, samt det framtida hot som detta faktum utgör för pensionssystemens finansiella hållbarhet. Kommissionen har till exempel fastställt följande: "Den kombination av dessa tre grundpelare som pensionssystemen utgör ger äldre människor i Europa ett välstånd och ekonomiskt oberoende utan motstycke. Framtidens allt äldre befolkning och pensioneringen av de stora årskullarna födda på 1940-talet är en stor utmaning i detta historiska verk. Befolkningen kommer att åldras i sådan omfattning att det riskerar att undergräva såväl den europeiska sociala modellen som den ekonomiska tillväxten och stabiliteten i Europeiska unionen om lämpliga reformer inte genomförs(1)."

1.3. Förutom de demografiska frågorna måste vi även uppmärksamma nödvändigheten av att pensionssystemen anpassas till samhällets och de enskilda individernas ändrade behov.

1.4. ESK anser att pensionssystemens hållbarhet är en central fråga, och har utarbetat föreliggande initiativyttrande i syfte att undersöka ämnet och den viktiga roll som ekonomisk tillväxt och beskattning spelar för att hitta en lösning på problemen.

1.5. Kommittén är medveten om de ansträngningar kommissionen gjort under senare år för att uppmärksamma denna viktiga fråga. Kommissionens senaste meddelande "Att stödja nationella strategier för trygga och stabila pensioner genom ett integrerat förhållningssätt(2)" bygger vidare på arbetet inom kommittén för ekonomisk politik och kommittén för socialt skydd.

1.5.1. I meddelandet föreslås att den öppna samordningsmetoden skall användas. Härigenom kommer gemensamma målsättningar och gemensamt avtalade indikatorer för medlemsstaterna att fastställas, trots att man inte avviker från subsidiaritetsprincipen. Målsättningarna kan grovt delas in i tre grupper:

- Rimliga pensioner.

- Finansiellt stabila privata och offentliga pensionssystem.

- Anpassning av pensionssystemen till samhällets och de enskilda individernas ändrade behov.

Den fullständiga förteckningen över målsättningarna återges i bilaga 1.

1.5.2. Trots att arbetet med yttrandet hade påbörjats innan kommissionens meddelande(3) publicerades, anser kommittén att de pensionsfrågor som tas upp i meddelandet behandlas tillräckligt detaljerat i yttrandet för att kommittén skall kunna stödja målsättningarna, med beaktande av kommentarerna i de yttranden från kommittén som omnämns i nästa stycke.

1.5.3. Kommittén håller på att utarbeta ett yttrande om meddelandet som främst kommer att inriktas på samordning av politiken och metoder för att utveckla samarbete på området. De två yttrandena kompletterar således varandra och utgör tillsammans kommitténs bidrag till den pågående debatten.

2. Den demografiska frågan

2.1. Demografiska undersökningar visar tydligt att antalet äldre människor kommer att öka kraftigt i förhållande till antalet personer i arbetsför ålder. I sitt meddelande av den 3 juli 2001 fastslår kommissionen följande: Den demografiska försörjningsbördan kommer att öka mycket snabbt under nästa decennium och 2050 kommer den att vara dubbelt så stor som i dag(4) (se tabell 1).

Tabell 1: Grundprognoser över den demografiska försörjningsbördan i EU-medlemsstaterna (antalet personer över 65 år i förhållande till antalet personer mellan 20 och 64 år)

>Plats för tabell>

2.2. I första hand beror detta på att folkhälsan och levnadsvillkoren har förbättrats betydligt inom unionen, vilket i sin tur leder till att den genomsnittliga förväntade livslängden ökar. Kommissionen påpekar att det i alla tidigare prognoser har funnits en tendens att underskatta den genomsnittliga förväntade livslängden, vilket innebär att aktuella prognoser sannolikt kommer att överskridas, snarare än tvärtom.

2.3. En annan orsak är det minskande födelsetalet, som i vissa medlemsländer numera är så lågt att befolkningen minskar.

2.4. I samband med diskussionerna om pensionssystemens finansiella hållbarhet påpekar olika personer och instanser att invandring kan påverka situationen positivt. Andra motsätter sig detta påstående. Kommissionen menar exempelvis att beroendegraden inte kommer att minska trots att invandringen sannolikt kommer att öka.

I detta sammanhang hänvisar kommittén till sitt tidigare yttrande om invandringspolitiken. Om man övergår till en aktiv invandringspolitik är det mycket viktigt att en välfungerande politik för social integration utvecklas, så att både EU och de enskilda individerna gynnas på bästa sätt.

2.5. Den allmänna situationen är med andra ord att antalet äldre människor kommer att öka betydligt de närmaste 30 till 40 åren, vilket kommer att få sina följder för pensionssystemens finansiering.

2.6. Kommissionen har presenterat ett antal tabeller för att visa vilken omfattning problemet kan få i framtiden. Om det inte görs några reformer kan kostnadsnivån för de statliga pensionssystemen år 2030 komma att överstiga 15 % av unionens BNP, vilket är ohållbart om man skall kunna uppnå det nuvarande målet med stabila offentliga finanser (se tabell 2). Nuvarande pensionsutgifter ligger i genomsnitt på 12 % av medlemsländernas BNP. Det bör emellertid påpekas att genomsnittsvärdet varierar kraftigt mellan de olika länderna. Av särskild betydelse är den hastighet med vilken andelen av BNP kan nå sin toppnivå under de första åren i enskilda medlemsstater.

Tabell 2: Prognoser över de offentliga pensionsutgifterna - antaganden grundade på dagens politik((Med undantag av Spanien, som uppvisar en kraftigare minskning av sina arbetslöshetssiffror (4 % under perioden), Portugal och Danmark, med en produktivitetsutveckling på 3 % för Portugal och 1,5 % för Danmark.))

>Plats för tabell>

Källa: Kommittén för ekonomisk politik

2.7. Kommittén anser att dessa problem, som beror på den växande obalansen mellan antalet förmånstagare och antalet personer som betalar avgifter till systemen, måste lösas för att man skall kunna säkerställa hållbarheten för såväl fördelningssystem, "pay-as-you-go", där de avgifter som betalas in löpande används för utbetalning av pensioner, som kapitaltäckta pensionssystem.

2.8. Kommittén för socialt skydd menar att vi för att säkra pensionssystemens hållbarhet måste anta följande trefaldiga utmaning:

- Att trygga pensionssystemens förmåga att uppnå de sociala målen att tillhandahålla stabil och adekvat försörjning till pensionärer och de närstående familjemedlemmar som de har försörjningsansvar för och att, tillsammans med system för hälso- och långtidsvård, garantera anständiga levnadsförhållanden för alla äldre.

- Att se till att pensionssystemen är ekonomiskt hållbara så att de framtida effekterna av den allt äldre befolkningen inte äventyrar de offentliga finansernas långsiktiga stabilitet eller leder till en orättvis resursfördelning mellan generationerna.

- Att öka pensionssystemens förmåga att anpassa sig till de nya behov som individer och samhället som helhet har och därigenom bidra till ökad flexibilitet på arbetsmarknaden, lika möjligheter för kvinnor och män i arbetslivet och när det gäller socialt skydd samt en bättre anpassning av pensionssystemen till individuella behov.

2.8.1. Kommittén föreslår att man riktar särskild uppmärksamhet åt arbetstagare med atypiska anställningsformer när det gäller frågor om lika möjligheter och individuella behov.

2.9. Beträffande de ekonomiska följderna håller ESK med kommittén för socialt skydd om att man inte kan bortse från sambandet mellan pensions- och sjukvårdskostnader. En i genomsnitt äldre befolkning leder inte bara till högre pensionskostnader utan även till högre sjukvårdskostnader, både för fysikt sjuka och senildementa personer. Den genomsnittliga kostnaden för sjukvård uppgår för närvarande till 7 % av unionens BNP.

2.9.1. Kommissionen har meddelat att kommittén för ekonomisk politik för närvarande arbetar med en bedömning av åldrandets följder för sjukvårdskostnaderna, vilken kommer att ge trovärdigare uppgifter om de framtida kostnaderna. Kommittén ställer sig mycket positiv till initiativet, samtidigt som man vill betona att ett system som enbart bygger på ekonomisk hållbarhet kan vara otillräckligt och således äventyra kvaliteten på tjänsterna. Därför betonar kommittén även behovet av att undersöka vårdkostnadernas olika komponenter, med särskild hänvisning till utgifter för läkemedel. Kommittén har i ett flertal tidigare yttranden efterlyst en sådan översyn. I ett nyligen utarbetat yttrande konstaterade kommittén att "Man kan och bör se det som synnerligen nyttigt att det finns tilläggssjukförsäkringar" (SOC/040 - Tilläggssjukförsäkringar)(5).

2.10. Förutsatt att det vidtas samlade och samordnade åtgärder från medlemsländernas sida anser ESK att det inte finns någon anledning till obefogad pessimism beträffande gemenskapens möjlighet att hitta en hållbar lösning på de demografiska problemen. Man måste också inse att det både handlar om ett ekonomiskt och ett socialt problem. Som kommittén redan hävdat främjar investeringar på det sociala området den ekonomiska utvecklingen i stort. Den rapport som kommittén för ekonomisk politik utarbetat är av stor betydelse i detta sammanhang, eftersom man här efterlyser en minskning av skulderna för att på så sätt frigöra resurser som sedan kan investeras i socialpolitiska åtgärder.

3. Pensionsval

3.1. EU:s huvudsakliga pensionskategorier utgörs av tre pelare:

- Första pelaren: Lagstadgade pensionssystem (finansieras vanligen genom ett fördelningssystem, "pay-as-you-go", där de avgifter som betalas in löpande används för utbetalning av pensioner).

- Andra pelaren: Tjänstepensionssystem (som oftast är knutna till arbetsgivaren eller sektorn).

- Tredje pelaren: Individuella pensionslösningar (vanligen genom avtal med livförsäkringsbolag).

Pelare 2 och 3 uppfattas traditionellt som tilläggspensionssystem.

3.2. För- och nackdelar med var och en av pelarna diskuterades i kommissionens "Grönbok om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden" som lades fram i juni 1997(6).

3.3. Pensionssystemet inom pelare 1 är det absolut vanligaste systemet inom EU. I tre av medlemsländerna, Nederländerna, Storbritannien och Irland, utgörs pensionssystemen emellertid till stor del av pelarna 2 och 3.

3.4. Kommissionen har klargjort att medlemsländerna själva avgör vilken pelare som skall utgöra den större delen av landets pensionssystem. ESK ger sitt stöd åt kommissionen och anser att det viktigaste är att vart och ett av medlemsländerna tar itu med frågan på det sätt som bäst passar landets omständigheter och traditioner. Målsättningen måste vara att uppnå en jämvikt som säkerställer att de socialpolitiska målen uppnås samtidigt som den finansiella hållbarheten garanteras. En förutsättning för att denna målsättning skall kunna uppnås är att regeringarna och arbetsmarknadens parter i samråd beslutar om reformerna.

3.5. Kommittén ställer sig positiv till att flera medlemsländer redan har inlett denna process och meddelat kommissionen att de inte förväntar sig några radikala förändringar av pensionssystemen, och att man framför allt inte kommer att överge grundläggande sociala mål.

3.6. Kommittén anser att man genom att fastställa gemensamma mål och använda gemensamma indikatorer - i kombination med fullständig tillämpning av den öppna samordningsmetoden - kommer att bidra till att uppnå samförstånd mellan medlemsstaterna när det gäller nödvändiga reformer och skapa möjligheter till utbyte av erfarenheter på detta viktiga område. I enlighet med subsidiaritetsprincipen är det sedan medlemsstaternas sak att besluta om vilka metoder som skall användas för att uppnå dessa målsättningar.

4. Förbättra pensionssystemens hållbarhet

4.1. Mot denna bakgrund är det absolut nödvändigt att garantera de framtida pensionsutbetalningarna, oavsett vilken finansieringsmetoden blir.

4.2. Följderna av ekonomisk tillväxt

4.2.1. Ökad ekonomisk tillväxt är inte ett ändamål i sig, utan ett sätt att generera resurser så att samtliga medborgares levnadsstandard kan förbättras. Nivån på de utgifter ett land har råd med, inklusive pensionskostnader, kan med andra ord inte helt och hållet isoleras från de ekonomiska omständigheterna. Graden av ekonomisk tillväxt har en allt större inverkan på pensionssystemens hållbarhet. Det beror framför allt på förväntningarna om att ökad ekonomisk tillväxt skall leda till högre sysselsättning och inkomster.

4.2.2. Grundläggande demografiska beräkningar jämför antalet personer i arbetsför ålder med antalet pensionärer. Det är utan tvekan så att andelen pensionärer kommer att öka.

4.2.3. Viktigare ändå är emellertid förhållandet mellan dem som är ekonomiskt aktiva och dem som tar ut pension. Om äldre människors i dag relativt låga deltagande i arbetslivet (som emellertid varierar mellan medlemsländerna) inom unionen håller i sig i framtiden, kommer förhoppningarna om hållbara pensionssystem ytterligare att grumlas.

4.2.4. Om deltagandet i arbetslivet däremot ökar kommer följderna av de demografiska problemen inte att bli så allvarliga - ju fler som deltar i arbetslivet, desto bättre för pensionssystemet. Det skulle emellertid krävas en längre period av ekonomisk tillväxt för att uppnå detta.

4.2.5. I följande punkt behandlar vi närmare frågan om ett ökat deltagande på arbetsmarknaden. I detta sammanhang vill kommittén påpeka att en hållbar och dynamisk ekonomisk tillväxt är en förutsättning för att sysselsättningen skall kunna öka. Viktiga faktorer som kan påverka detta är exempelvis konkurrenskraften, EU:s ekonomiska styrka och sysselsättningspolitiken.

För att öka deltagandet på arbetsmarknaden krävs även en samordnad och enhetlig politik både på nationell nivå och EU-nivå, i enlighet med Luxemburgprocessen. En viktig aspekt i detta sammanhang är att annan därtill kopplad politik, exempelvis barnomsorg och möjligheter till avbrott i karriären, ökar möjligheterna att kombinera arbete och familj.

4.3. Ett ökat deltagande på arbetsmarknaden

4.3.1. En av de kraftfullaste åtgärderna för att öka pensionssystemens hållbarhet skulle vara att deltagandet på arbetsmarknaden ökade.

4.3.2. Även om situationen som bekant varierar betydligt mellan medlemsländerna är den genomsnittliga nivån för deltagandet på arbetsmarknaden i EU låg i förhållande till USA och Japan.

4.3.3. Detta har emellertid varit ett välbekant faktum under flera år, men det har inte gjorts mycket för att förändra situationen.

4.3.4. Vid Europeiska rådet i Lissabon satte man upp ett mål med 70 % deltagande i arbetslivet jämfört med dagens 63 %, som skall ha uppnåtts år 2010. Man satte även upp ett särskilt mål vad gäller kvinnor på "minst 60 %", eftersom sysselsättningsnivån bland kvinnor traditionellt är lägre än bland män.

Vid sammanträdet i Stockholm skärpte regeringscheferna dessa målsättningar ytterligare. För år 2005 är målsättningen 67 %, för kvinnor 57 %. Dessutom fastställdes målsättningen att uppnå 50 % deltagande för äldre arbetstagare.

4.3.5. Kommittén ger sitt stöd till målet att öka deltagandet i arbetslivet, och menar av tidigare erfarenhet att detta utgör en stor utmaning för EU-länderna. En grundförutsättning skulle naturligtvis vara en ekonomisk tillväxt på minst 3 %, vilket verkar bli svårt att uppnå för EU under de närmaste åren, trots att 2000 var ett bra år. På medellång sikt hoppas man emellertid att utsikterna för tillväxt och sysselsättning kommer att förbättras. Kommittén anser att ett framgångsrikt samspel mellan gynnsamma makroekonomiska villkor och fortlöpande reformåtgärder är en förutsättning för att tillväxten och sysselsättningen skall främjas.

4.3.6. Även om det finns yrken där det bör finnas möjligheter till förtidspensionering, håller ESK med kommittén för socialt skydd om att de ekonomiska och sociala omständigheter som låg bakom den låga pensionsåldern håller på att förändras. En annan orsak till det låga deltagandet på arbetsmarknaden och den ökade försörjningsbördan har varit bruket att äldre yrkesarbetande förtidspensioneras och lämnar plats åt de yngre på arbetsmarknaden. Kommittén anser att man bör genomföra en särskild studie när det gäller frågan om hur man kan öka äldres deltagande på arbetsmarknaden i syfte att utveckla lämpliga strategier.

4.3.7. Kommittén stöder målsättningen att öka kvinnors deltagande på arbetsmarknaden, men betonar att en förutsättning för detta är att man erbjuder bättre barnomsorgsstöd. Enligt kommitténs uppfattning är det nödvändigt att främja åtgärder som gör det lättare att kombinera familj och karriär för att undvika att födelsetalet sjunker ytterligare. Högre födelsetal skulle inverka positivt på den demografiska situationen. Kommittén har behandlat frågan om födelsetal mer ingående i sin informationsrapport "Befolkningssituationen och befolkningstillväxten i EU"(7).

4.3.8. ESK stöder kommittén för socialt skydd i frågan att det är särskilt viktigt att deltagandet i arbetslivet ökar bland äldre kvinnor och män. Dessutom anser kommittén att det krävs effektiva instrument för att säkerställa att rehabilitering och flexibla arbetsförhållanden erbjuds äldre och i synnerhet personer med funktionshinder, så att de får möjlighet att delta i arbetslivet, vilket många av dem skulle önska.

4.3.9. Kommittén betonar hur viktigt det är att målen att öka deltagandet på arbetsmarknaden uppnås på grund av de fördelar detta skulle innebära för pensionssystemet, men framhåller att man samtidigt måste vidta andra åtgärder för att säkerställa att målet med hållbara pensionssystem uppnås.

4.4. Minska statsskulden

4.4.1. Kommittén är medveten om att en minskning av statsskulden och räntekostnaderna kommer att stärka medlemsstaternas finansiella ställning. Detta kommer att ge dem ökat handlingsutrymme när det gäller att finansiera de framtida pensionerna, även om effekterna kommer att variera mellan medlemsstaterna.

4.4.2. Den stabilitets- och tillväxtpakt som samtliga medlemsländer måste ansluta sig till, och som omfattar en sänkning av statsskulden samt ett ökat överskott, kommer även att utgöra ett stöd för pensionssystemen på längre sikt. Detta skulle till exempel underlätta inrättandet av reservfonder (se punkt 7.5).

4.4.3. Kommittén betonar även betydelsen av effektivare skatteuppbörd och framför allt undanröjande av skattebedrägerier som åtgärder för att förbättra medlemsstaternas finansiella ställning.

4.5. Beräknade offentliga pensionskostnader på grundval av Lissabonscenariot

4.5.1. Kommittén för ekonomisk politik har utarbetat ett scenario på grundval av Lissabonmålen och anmodat medlemsstaterna att göra prognoser för pensionskostnaderna på grundval av detta scenario (se tabell 3). Som framgår av tabellen varierar skillnaderna i den maximala skuldtillväxten som procentandel av BNP från 0 % till cirka 2 %, med undantag för Grekland där minskningen är 4,2 %.

Tabell 3: Prognos över de offentliga pensionsutgifterna - Lissabonscenariot((För Lissabonscenariot har Frankrike utgått från en lägre arbetslöshet och förvärvsfrekvens än vad som anges ovan. Förvärvsfrekvensen är lägre eftersom man inte har beaktat ändrade krav för rätt till pension i syfte att öka förvärvsfrekvensen bland äldre människor. Frankrikes antaganden ger ett mer optimistiskt scenario på medellång sikt (omkring 2010-2020), medan det motsatta inträffar på lång sikt. Italiens förvärvsfrekvens är lägre än vad som anges i den allmänna metoden, medan Spaniens produktivitetstillväxt är något högre efter 2035. Portugal har använt ett befolkningsscenario med medelvariabel i stället för högvariabelscenariot.))

>Plats för tabell>

Källa: Kommittén för ekonomisk politik

4.5.2. Det bör noteras att detta scenario är baserat på ganska optimistiska antaganden, bl.a. följande:

- Genomsnittlig BNP-tillväxt på minst 3 % i genomsnitt under perioden fram till 2007.

- Deltagandet på arbetsmarknaden för män respektive kvinnor konvergerar till 83 % fram till 2045 (i de flesta länder skulle detta innebära en högre pensionsålder).

- Arbetslöshetstalet för män respektive kvinnor konvergerar till 4 % senast 2045.

- Prognoserna när det gäller den arbetande befolkningen har hämtats från Eurostats "högnivåscenario".

- Produktivitetsnivåerna och tillväxten konvergerar i hela EU och blir lika hög som i USA senast 2050. Produktivitetstillväxten i USA för den första halvan av detta århundrade antas bli 1 % i stället för 2,3 %, som är den aktuella siffran.

4.5.3. Kommittén är också medveten om att det rör sig om tendenser och inte om fasta prognoser i detta grovt skisserade scenario. Kommittén accepterar dock den slutsats som kommittén för ekonomisk politik lägger fram, nämligen att scenariot kan bidra till att man kommer till rätta med de ekonomiska konsekvenserna av en åldrande befolkning men att det är otillräckligt för att lösa problemet med finansiering av pensionerna på lång sikt. Kommittén vill dock betona att ovanstående ekonomiska och sysselsättningspolitiska scenario måste anses vara optimistiskt, med hänsyn till den försämrade världsekonomin i fråga om konjunktur och arbetstillfällen. Kommittén anser därför att det finns ett mycket stort behov av en europeisk ekonomisk och sysselsättningspolitisk strategi som är samordnad på ett bättre sätt, och som omfattar samliga aktörer, i syfte att verka för ökad tillväxt och fler sysselsättningstillfällen.

5. Åtgärder för att förbättra hållbarheten

5.1. Det sätt på vilket EU:s befolkning kommer att åldras i framtiden kommer att vara avgörande för om pensionsbetalningarna skall vara ekonomiskt hållbara. Det finns i dag belägg för att livslängden kommer att öka progressivt. Åtgärder måste därför vidtas omgående, så att man kan motverka de framtida ökade kostnaderna. Kommittén för ekonomisk politik har redan påpekat att inte ens det mest optimistiska scenariot innebär att pensionskostnaderna för den åldrade befolkningen kommer att kunna täckas helt och den senaste utvecklingen ökar risken för underskott. Genom att vidta åtgärder nu kan man förhindra att kostnaderna för att upprätthålla pensionsbetalningarna i framtiden blir ohållbara, eftersom de ökade kostnaderna kan finansieras under en längre period. Detta går också hand i hand med ett solidaritetstänkande mellan generationerna.

5.2. Kommittén stöder den åsikt som kommittén för socialt skydd ger uttryck för: Vi måste undvika en orättvis resursfördelning mellan generationerna. Detta innebär att åtgärder måste vidtas så tidigt som möjligt för att undvika att de kommande generationerna drabbas.

5.3. Möjliga åtgärder kommer att delas upp under två huvudpunkter:

a) att förbättra "pay-as-you-go"-systemens hållbarhet,

b) att komplettera de befintliga pensionssystemen genom att i större utsträckning avsätta medel under yrkesverksam tid (andra och tredje pelaren).

De båda huvudpunkterna utesluter inte varandra.

5.4. Förbättra "pay-as-you-go"-systemens hållbarhet

Förutom det som redan nämnts i punkt 4 ovan kan förbättringen av systemen innebära följande, beroende på de enskilda medlemsstaternas omständigheter:

a) Ökat deltagande i arbetslivet bland äldre (se punkt 7.3).

b) Utvärdering av möjligheten till höjda avgifter (se punkt 7.4).

c) Inrättandet av reserver för att mildra effekterna av den ökade livslängden tills årskullarna anpassats till en lägre beroendenivå (se punkt 7.5).

d) Ändrade kriterier för pensionering i framtiden (se punkt 7.6).

e) Översyn av den eftergymnasiala utbildningsstrukturen, som i vissa medlemsstater leder till ett i onödan försenat inträde på arbetsmarknaden (se punkt 7.7).

f) Minskning av statsskulden för att frigöra resurser till pensionssystemen (se punkt 4.4).

g) En kombination av ovanstående.

5.5. Kommissionen har inom ramen för den inre marknaden vidtagit åtgärder för att tilläggspensionssystem skall kunna införas, men man har inte särskilt främjat utvecklingen av sådana system. Kommissionen har i sitt nyligen framlagda förslag till direktiv även försökt förbättra skyddet för personer som omfattas av olika pensionssystem genom strängare kontrollsystem, tillhandahållandet av lämplig information för att öka öppenheten samt ett investeringssystem som skall ge bättre avkastning med kontrollerade risker.

5.6. Även en partiell övergång från "pay-as-you-go"-system till kapitaltäckta system kan för vissa länder tyckas lockande och har genomförts t.ex. i Sverige och Italien, men de sociala konsekvenserna av en sådan övergång måste beaktas noggrant.

5.7. Detta beror på att inbetalningarna måste göras till två system på samma gång. Det skulle vara oacceptabelt att dagens pensionärers försörjning riskeras genom att delar av resurserna inom "pay-as-you-go"-systemet förs över till fonder för framtida pensioner. Som exemplet Sverige visar är det emellertid möjligt att avsätta vissa medel för framtida pensioner, vilket skulle göra mycket för att minska de framtida kostnaderna.

5.8. Vad som gör kapitaltäckta system så attraktiva är att de inte är avhängiga av den framtida relationen mellan förmånstagare och de personer som betalar avgifter till systemen, vilket är en relation som per definition inte helt kan förutses. Dessa fonder skulle investeras i en diversifierad portfölj för att minimera riskerna, samtidigt som man bör undvika för hårda kvantitativa begränsningar. Kommittén har yttrat sig om kommissionens förslag till direktiv om verksamhet inom den andra pelaren(8).

5.9. Med tanke på den förhållandevis viktiga roll som de statliga systemen spelar måste de största ansträngningarna koncentreras till åtgärder för dessa systems hållbarhet.

6. Beskattning

6.1. Kommittén föreslår att medlemsländerna genom beskattning skall ges möjlighet att gynna vissa pensionssystem.

6.1.1. Genom skattelättnader för pensionspremier är det möjligt att stimulera medborgare till att spara i individuella pensionslösningar eller annat pensionssparande, t.ex. för att komplettera det statliga systemet.

6.1.2. Skattelättnader kan också användas för att uppmuntra arbetsgivare att införa kapitaltäckta tjänstepensioner för sina anställda. Det vore fördelaktigt om man kunde införa tilläggspensionssystem på företagsnivå eller för vissa kategorier av människor på grundval av kollektivavtal.

6.1.3. Medlemsländernas beskattningssystem för kapitaltäckta pensionssystem grundar sig på tre olika principer:

a) EET-principen, dvs. ingen skatt på pensionspremier, ingen skatt på pensionsinstitutens avkastning på investeringar, samt skatt på pensionsförmåner.

b) ETT-principen, dvs. ingen skatt på pensionspremier, skatt på pensionsinstitutens avkastning på investeringar, samt skatt på pensionsförmåner.

c) TEE-principen, dvs. skatt på pensionspremier, ingen skatt på pensionsinstitutens avkastning på investeringar, samt ingen skatt på pensionsförmåner.

Om intäkter skjuts upp (genom pensionspremier) är det logiskt att även skatten skjuts upp, men med tanke på hur mycket av unionens BNP som i framtiden kommer att avsättas till pensioner blir det ohållbart att dessa skall vara helt skattebefriade.

6.2. Mot bakgrund av den inre marknaden är det viktigt att man snarast möjligt tar itu med de problem som uppkommer vid tillhandahållande av pensioner över nationsgränserna. Därför är kommissionens meddelande om beskattning mycket välkommet, och kommittén har redan utarbetat ett särskilt yttrande i frågan(9).

7. Allmänna kommentarer

7.1. En av unionens största utmaningar är att säkerställa utbetalningen av pensioner till sin åldrande befolkning. EU-medborgarna måste kunna förvänta sig att nödvändiga åtgärder kommer att vidtas.

7.2. Kommittén vidhåller att en av de viktigaste frågorna är att trygga framtida pensionärers försörjning. Denna samhällsgrupp är mycket sårbar, och deras intressen måste försvaras. Kommittén ger därför sitt stöd till att lämpliga åtgärder måste vidtas i detta syfte, samtidigt som hänsyn tas till behovet av ett solidaritetstänkande mellan generationerna.

7.3. Ökat deltagande i arbetslivet bland äldre

7.3.1. Ett ökat arbetslivsdeltagande är av stor betydelse för finansieringen av pensioner. Såsom tidigare nämnts är arbetslivsdeltagandet för personer i åldern 55-64 år mycket lägre än för andra åldersgrupper. Detta beror till stor del på de bestämmelser som gör det möjligt för äldre arbetstagare att lämna arbetslivet i förtid, före lagstadgad pensionsålder.

Dessa bestämmelser infördes för att man på ett ansvarsfullt sätt skulle låta äldre arbetstagare ge plats åt yngre arbetstagare, pga. den höga arbetslösheten.

7.3.2. Sedan dessa bestämmelser infördes har många ändrat uppfattning. Arbetsmarknaden ser helt annorlunda ut i många medlemsstater. Den förtida pensioneringens finansiella konsekvenser har också blivit en allt tyngre börda.

7.3.3. ESK har i tidigare yttranden framhållit att äldre personer bör delta i arbetslivet i högre grad. Olika åtgärder föreslås i yttrandet om äldre arbetstagare:

- En åldersmedveten personalpolitik.

- Skatteincitament för arbetsgivare som behåller äldre personer i aktiv tjänst.

- Deltidspensionering.

- Skatteincitament för arbetstagare som fortsätter att arbeta vid högre ålder.

- Flexibel pensionsålder.

7.3.4. Om antalet äldre arbetstagare skall öka, anser kommittén att det inte finns några skäl till att harmonisera pensionsåldern. Detta är och bör förbli en nationell angelägenhet.

Slutligen anser kommittén att en diskussion om höjd lagstadgad pensionsålder inte har något syfte så länge som de äldre arbetstagarna inte deltar i arbetslivet i någon större utsträckning, eftersom den viktigaste indikatorn är den faktiska - och inte den lagstadgade - pensionsåldern.

7.3.5. Kommittén föreslår istället att den flexibla pensionsåldern skall utformas så att personer med god hälsa som vill fortsätta yrkesarbeta skall få möjlighet samt ekonomiskt incitament till att arbeta antingen hel- eller deltid. Möjligheten för en anställd att efter en viss ålder få successivt kortare arbetsdagar skulle sörja för dennes minskade arbetskapacitet, samtidigt som personen kan förbli aktiv och inneha en inkomst som täcker hans eller hennes behov och som skjuter upp pensionsutbetalningen.

7.3.6. Denna flexibilitet måste utvecklas parallellt inom både statliga och privata pensionssystem, i och med att dagens regler rörande flexibel pensionsålder inom ett medlemsland ofta skiljer sig åt mellan de olika pelarna. System med högre pensionsålder kan uppmuntras om det finns en samordning av hur flexibiliteten tillämpas i var och en av pelarna i de olika medlemsländerna. En högre pensionsålder skulle få ekonomiska fördelar eftersom systemet skulle leda till bättre och tryggare pensioner.

7.4. Utvärdering av möjligheten till höjda avgifter

7.4.1. Kommittén inser att höjda avgifter för både arbetsgivare och anställda skulle kunna vara ett sätt att förbättra pensionssystemens hållbarhet.

7.4.2. Kommittén är emellertid oroad över de konsekvenser som höjda avgifter kan få:

a) Anställningskostnaderna kommer att öka, vilket går stick i stäv med målet att öka deltagandet på arbetsmarknaden.

b) Det är i längden ohållbart att begära att anställda skall betala betydligt mer än den summa de i framtiden får tillbaka, på grund av den obalans som rådde mellan förmånstagare och de personer som betalade avgifter till systemen under mitten av 1900-talet.

c) Det skulle kunna minska EU:s möjligheter att konkurrera om internationellt rörliga investeringar från tredje land.

d) Det skulle kunna leda till en "brain drain" av högutbildade människor från EU.

7.4.3. Därför menar kommittén att samtliga förslag om höjda avgifter skall ställas mot de konsekvenser detta kan komma att få för sysselsättningen.

7.5. Minska de ökade pensionskostnaderna genom användning av reservfonder

7.5.1. Kommittén menar att ett sätt att stärka pensionssystemens hållbarhet inom första pelaren skulle vara att, där det är möjligt, sätta undan medel som kan användas efter 2020 för att kompensera de ökade kostnaderna.

7.5.2. Ett av de medlemsländer som har infört denna metod är Irland. År 1998 införde den irländska regeringen ett nytt pensionssystem. Det omfattade bl.a. inrättandet av Nationella reservpensionsfonden (National Pension Reserve Fund), dit regeringen årligen måste bidra med 1 % av landets BNP. Vidare har intäkterna från den senaste tidens privatiseringar lagts till fonden. Fondpengarna kommer att investeras under övervakning av en oberoende styrelse, och skall användas för att minska den statliga pensionskostnaden efter år 2025. Pengarna är öronmärkta för att kommande regeringar inte skall kunna använda fonderna till någonting annat.

7.5.3. Kommittén anser att sådan öronmärkning är en viktig säkerhetsåtgärd som kommer att skydda pensionärerna genom att se till att dess fonder inte kan användas till andra ändamål av en ny regering.

7.5.4. Denna metod är inte ett sätt att avsätta medel för framtida pensioner i sig, utan ett sätt att trygga en mer rättvis resursfördelning mellan generationerna.

7.6. En möjlig väg för att göra pensionsbetalningarna ekonomiskt hållbara är att ändra de framtida pensionsrättighetsreglerna. Kommittén är medveten om att ett antal medlemsstater har justerat pensionsrättighetsreglerna i detta hänseende. Kommittén anser att detta är ett område som inte passar sig för allmänna rekommendationer, för det första med hänsyn till subsidiaritetsprincipen och för det andra eftersom dylika åtgärder måste ta hänsyn till de särskilda omständigheter som råder i den berörda medlemsstaten och helst bör diskuteras med arbetsmarknadens parter.

7.7. Kommittén är medveten om att den eftergymnasiala utbildningsstrukturen i vissa medlemsstater i onödan försenar de utexaminerade studenternas inträde på arbetsmarknaden. Med hänsyn till den nya demografiska situationen är det önskvärt att man ser över detta fenomen. Kommittén betonar dock att detta förslag inte avser att sänka utbildningsnivån, eftersom man framför allt bör satsa på att uppnå målet från Europeiska rådet i Lissabon om att EU skall bli världens mest konkurrenskraftiga kunskapsbaserade ekonomi.

7.8. Kompletterande statliga pensioner med kapitaltäckta utfyllnadssystem

7.8.1. Många medlemsstater anser att man genom att främja tilläggspensionssystem kan bidra till hållbarheten i det totala pensionssystemet. Dessa fonder skulle investeras i en diversifierad portfölj för att minimera riskerna, samtidigt som man bör undvika för hårda kvantitiva begränsningar.

7.8.2. Kommissionen har redan föreslagit en lägsta nivå för lagstiftningen för att säkerställa säkerheten och hållbarheten i kompletterande fondsystem.

7.8.3. Kompletterande pensionssystem används i framför allt tre medlemsländer - Nederländerna, Storbritannien och Irland. I de två senare fallen är den statliga pensionen ("pay-as-you-go"-systemet) relativt låg, och många anställda tecknar kompletterande pensioner för att fylla ut grundpensionen. I Nederländerna är systemen i stort sett heltäckande, men i de två andra länderna täcks de anställda i alltför låg utsträckning av dessa system av en mängd olika skäl, bl.a. arbetsgivarnas ovilja att inrätta ett lämpligt pensionssystem och frågan om de hur tillfälligt anställda skall behandlas.

7.8.4. Frågan har diskuterats nyligen både i Storbritannien och i Irland. I Storbritannien har regeringen infört andelspensioner. Genom detta system har regeringen inrättat en ram inom vilken pensionsinstitut kan erbjuda andelspensioner. Arbetsgivarna måste samarbeta genom att införa löneavdrag för pension, men avgifter från arbetsgivaren är fortfarande frivilliga. Vidare finns det i enlighet med lagstiftningen ett kostnadstak för att säkerställa att högsta möjliga summa verkligen investeras till den anställdes fördel. Systemet utgör en flyttbar sparplan som kan ligga till grund för en framtida pension.

7.8.5. Enligt kommitténs åsikt skulle denna typ av system med fördel kunna användas i andra medlemsstater som komplement till den statliga pensionen.

7.9. Att anpassa pensionssystemen till ett samhälle i förändring

7.9.1. ESK instämmer med kommittén för socialt skydd i att man måste ta upp frågan om hur pensionssystemen skall anpassas till ändrade sysselsättningsmönster och en nödvändig jämställdhet mellan könen.

7.9.2. Det rör sig om viktiga frågor, och kommittén menar att det finns mycket att vinna på att medlemsländerna delar med sig av sina erfarenheter.

7.9.3. Ett långsiktigt mål skulle vara att införa individuella pensionslösningar, dvs. att pensionen skulle grunda sig på den enskilda individen och inte, som i många fall, vara avhängig av en annan person. Detta skulle framför allt få konsekvenser för den kvinnliga delen av befolkningen. Med tanke på många kvinnors sysselsättningsmönster, med exempelvis barnledighet, måste det vidtas åtgärder för att de skall få tillräckliga pensioner. Vissa av medlemsländerna har redan lyckats lösa problemet.

7.9.4. Det finns ett stort antal egenföretagare inom gemenskapen som många gånger saknar tillräckliga pensionsförsäkringar för både sig själva och sina anhöriga, och som kanske inte har rätt till en rimlig ersättning under första pelaren. Åtgärder måste vidtas för att denna grupp skall få tillräcklig täckning av systemet.

7.9.5. Kommittén har noterat att man i vissa medlemsländer stöder äldre människor på andra sätt än genom direkta ekonomiska ersättningar. Det kan till exempel handla om förmånlig beskattning, kostnadsfri el, gratis eller rabatterad kollektivtrafik eller skattelättnader för hyreskostnader. Kommittén anser att den här sortens stöd är särskilt effektivt för att komma till rätta med fattigdom bland äldre människor.

7.10. Frågor som måste tas upp inom de kompletterande systemen

7.10.1. Ett av de allvarligare problemen med pensionssystemen i vissa länder är den långa intjänandeperioden (upp till tio år) innan en anställd har rätt till sin pension. Det går helt stick i stäv med tanken att pensionen är en form av uppskjuten utbetalning, dvs. att pensionsrättigheterna tjänas in varje år på samma sätt som lönen. Kommittén anser att man bör avskaffa långa intjänandeperioder.

7.10.2. De demografiska faktorer som påverkar "pay-as-you-go"-systemen påverkar även de kapitaltäckta systemen i stor utsträckning. Framför allt bör aktuarierna göra lämpliga ändringar av avgifterna för att garantera att rimliga tekniska reserver upprättas för att kompensera den ökade medellivslängden.

7.10.3. Kommittén har välkomnat och kommenterat förslaget till direktiv om system för att underlätta gränsöverskridande förvaltning av tjänstepensioner inom andra pelaren(10).

7.10.4. Ovan nämnda direktiv tar inte upp viktiga frågor som rör beskattning. Däremot tog kommissionen nyligen upp frågan i ett meddelande, som ESK utarbetat ett yttrande om(11).

7.11. Utvidgningen

7.11.1. Kommittén anser att de framtida pensionssystemens hållbarhet i kandidatländerna är en viktig fråga för både kandidatländerna själva och unionen som helhet, både ur ekonomisk och social synvinkel. Kandidatländerna bör därför uppmuntras att göra bedömningar av den långsiktiga hållbarheten i pensionssystemen och att vidta åtgärder för att förbättra hållbarheten om så behövs.

8. Slutsatser

8.1. Kommittén fäster största vikt vid skyddet av både nutidens och framtidens pensionärer så att de kan garanteras en anständig levnadsstandard efter pensioneringen. Kommittén ger därför kommissionen en eloge för att ha riktat uppmärksamheten på denna fråga och behandlat den mot bakgrund av de demografiska och sociala förändringarna.

8.2. Ekonomiska och sociala kommittén ser också positivt på att medlemsstaterna nu är aktivt engagerade i arbetet med att förbättra pensionssystemens hållbarhet. Det vore olämpligt att föreslå gemensamma lösningar för medlemsstaterna, eftersom deras utgångsläge ser så olika ut.

8.2.1. I samband med detta anser ESK att medlemsstaterna bör undersöka möjligheterna att använda kompletterande system (andra och tredje pelaren) som stödåtgärder, men kommittén inser samtidigt att tilläggspensioner inte är någon patentlösning.

8.3. ESK betonar starkt kopplingen mellan lång livslängd och kostnaderna för långtidsvård samt pensioner. Kommittén välkomnar de planer som kommittén för ekonomisk politik har när det gäller att fastställa hur dessa kostnader kommer att se ut på lång sikt. De funktionshindrades särskilda kostnader bör inte förbises.

8.4. Ekonomiska och sociala kommittén anser att det också finns behov av att förändra pensionssystemen så att de återspeglar förändringar i samhället och välkomnar den tydliga betoning som finns på detta i kommissionens meddelande.

8.5. ESK anser att ett väsentligt bidrag till hållbarheten kan åstadkommas genom en förbättrad ekonomisk tillväxt. En ökning i BNP-tillväxten skulle kunna göra det möjligt att minska arbetslösheten och dessutom skapa högre deltagande på arbetsmarknaden. Att uppnå detta är dock en stor utmaning och kommer att kräva ett samordnat handlingsprogram inriktat på dessa mål. Kommittén för ekonomisk politik bidrar på ett väsentligt sätt till förbättrad förståelse för möjligheterna på området.

8.6. De potentiella konsekvenserna av ökade pensionskostnader i medlemsstaterna är så stora att förslaget om att använda den öppna samordningsmetoden varmt rekommenderas. Att fastställa gemensamma mål med lämpliga indikatorer kommer att stärka medlemsstaternas tilltro till att de andra länderna vidtar åtgärder. Dessutom kommer det att finnas möjlighet för medlemsstaterna att dra nytta av varandras erfarenheter.

8.7. Kommittén rekommenderar att kandidatländerna uppmuntras att genomföra liknande utvärderingar av sina pensionssystem för att bedöma deras långsiktiga hållbarhet.

8.8. Ekonomiska och sociala kommittén betonar slutligen ånyo behovet av omedelbara åtgärder, i syfte att bemöta problemet med ekonomiskt hållbara pensionsbetalningar i framtiden, vilket är av avgörande betydelse för dagens och framtidens pensionärer i EU.

Bryssel den 29 november 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 622 slutlig.

(2) KOM(2001) 362 slutlig.

(3) SOC/085 "Att stödja nationella strategier för trygga och stabila pensioner genom ett integrerat förhållningssätt" (KOM(2001) 362 slutlig).

(4) KOM(2001) 362 slutlig.

(5) EGT C 204, 18.7.2000, s. 51.

(6) KOM(97) 283 slutlig.

(7) SOC/017 - Informationsrapport från Ekonomiska och sociala kommittén om "Befolkningssituationen och befolkningstillväxten i EU", CES 930/1999 fin.

(8) EGT C 155, 29.5.2001, s. 26.

(9) ECO 071, "Avskaffande av skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna" (KOM(2001) 214 slutlig).

(10) EGT C 155, 29.5.2001, s. 26.

(11) ECO 071, "Avskaffande av skattehinder för tillhandahållande av tjänstepensioner över gränserna" (KOM(2001) 214 slutlig).