Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Bulgariens nationella reformprogram 2013 med avgivande av rådets yttrande om Bulgariens konvergensprogram för 2012–2016 /* COM/2013/0352 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Bulgariens nationella reformprogram 2013 med avgivande av rådets yttrande om Bulgariens konvergensprogram för 2012–2016 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.2, med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser[2], särskilt artikel 6.1, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[3], med beaktande av Europaparlamentets resolutioner[4], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 godkände Europeiska rådet kommissionens förslag till en ny strategi för tillväxt och sysselsättning – Europa 2020. Strategin bygger på en utökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i Europa. (2) Den 13 juli 2010 antog rådet, på grundval av kommissionens förslag, en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[5], vilka tillsammans utgör de så kallade integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 29 juni 2012 antog stats- och regeringscheferna en tillväxt- och sysselsättningspakt som ger en enhetlig ram för insatser nationellt, inom EU och euroområdet. Den innehåller alla tillgängliga medel, instrument och politik. De beslöt om insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och förband sig särskilt att uppnå målen i strategin Europa 2020 och genomföra de landsspecifika rekommendationerna. (4) Den 6 juli 2012 antog rådet en rekommendation om Bulgariens nationella reformprogram för 2012 och avgav sitt yttrande om Bulgariens uppdaterade konvergensprogram för 2011–2015. (5) Den 28 november 2012 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten[6] som markerar inledningen av 2013 års europeiska planeringstermin för samordning av den ekonomiska politiken. Den 28 november 2012 antog kommissionen även rapporten om varningsmekanismen[7], på grundval av förordning (EU) nr 1176/2011. I rapporten angavs att Bulgariens var en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. (6) Den 14 mars 2013 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för att säkerställa finansiell stabilitet, konsolidering av de offentliga finanserna och tillväxtfrämjande åtgärder. Det betonade behovet att eftersträva differentierad och tillväxtfrämjande konsolidering av de offentliga finanserna, återställa normala lånevillkor i ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft, ta itu med arbetslösheten och krisens sociala följdverkningar samt modernisera den offentliga förvaltningen. (7) Den 10 april 2013 offentliggjorde kommissionen resultaten av sin fördjupade granskning[8] av Bulgarien i enlighet med artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011. Kommissionens analys leder till slutsatsen att Bulgarien har makroekonomiska obalanser, som kräver övervakning och politiska åtgärder. Särskilt måste fortsatt uppmärksamhet ägnas åt inverkan av den minskade skuldsättningen inom företagssektorn samt åt den fortsatta anpassningen av de finansiella utlandsställningarna, konkurrenskraften och arbetsmarknaden. (8) Den 19 april 2013 lade Bulgarien fram sitt konvergensprogram för 2013 som omfattar perioden 2012–2016 och även sitt nationella reformprogram för 2013. För beaktande av inbördes samband har de båda programmen bedömts samtidigt. (9) På grundval av bedömningen i 2013 års konvergensprogram i enlighet med förordning (EG) nr 1466/97 anser rådet att de offentliga finanserna i Bulgarien överlag har varit sunda. Målet på medellång sikt uppnåddes 2012. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets beräkningar av de offentliga finanserna är rimligt för perioden 2013–2014, då den årliga tillväxten väntas nå 1,0 % år 2013 och 1,8 % år 2014. I kommissionens vårprognos 2013 räknar man med en BNP-tillväxt på 0,9 % år 2013 och 1,7 % år 2014. Den budgetstrategi som beskrivs i programmet syftar till att hålla det strukturella saldot i de offentliga finanserna nära målet på medellång sikt under hela programperioden. I programmet bekräftas det tidigare målet på medellång sikt på -0,5 % av BNP, som är mer långtgående än vad stabilitets- och tillväxtpakten kräver. På grundval av det (omräknade) strukturella saldot i de offentliga finanserna, som enligt beräkningarna kommer att försämras något från ett underskott på 0,4 % år 2012 till 0,7–0,8 % av BNP under 2013–2016, hamnar Bulgarien marginellt under målet på medellång sikt under konvergensprogramsperioden. Under 2013–2015 skulle ökningstakten i de offentliga utgifterna, med hänsyn till diskretionära åtgärder på inkomstsidan, uppfylla utgiftsriktmärket i stabilitets- och tillväxtpakten, vilket dock inte skulle vara fallet 2016. Skuldkvoten ligger under 60 % av BNP och förväntas enligt konvergensprogrammet nå ett högsta värde på 20,4 % av BNP år 2014 och därefter minska under programperioden. Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer skuldkvoten på liknande sätt att uppgå till 20,3 % av BNP år 2014. (10) Bulgarien har under senare år avsevärt stärkt sitt budgetramverk, vilket har bidragit till att bibehålla budgetdisciplinen och stärka finanspolitikens trovärdighet. I den nya lagen om de offentliga finanserna som kommer att träda i kraft 2014 bibehålls de befintliga numeriska finanspolitiska reglerna, medan kraven på lokal nivå ytterligare stärks och den treåriga budgetramen på medellång sikt reformeras. Det är viktigt att myndigheterna bibehåller reformtakten och bereder vägen för genomförandet av den nya lagen, särskilt genom att inrätta den planerade oberoende institutionen för övervakning av finanspolitiken och ge den ett tydligt mandat, funktionell autonomi och tillräckliga resurser. Det finns ett avsevärt utrymme för att förbättra uppfyllelsen av skatteskyldigheten och framsteg på detta område skulle göra att Bulgarien har råd med större tillväxtfrämjande utgifter. Bulgarien har visserligen vidtagit vissa åtgärder för att minska kostnaderna för att följa regelverket och förbättra uppbörden av intäkter, men skattesystemet kännetecknas fortfarande av ett omfattande skatteundandragande och låg administrativ effektivitet. De administrativa kostnaderna för skatteuppbörden är höga, liksom företagens kostnader i samband med betalning av skatter. Trots de åtgärder som vidtagits för att förbättra uppfyllelsen av skatteskyldigheten beräknas den svarta ekonomin fortfarande vara omfattande och för att minska dess andel av ekonomin krävs det oförminskade insatser på lång sikt. (11) Att minska det tidiga utträdet från arbetsmarknaden är en central utmaning för att förbättra pensionssystemets tillräcklighet och tillgången på arbetskraft. Sysselsättningsgraden hos äldre arbetstagare, särskilt äldre kvinnor, ligger under EU-genomsnittet och leder till otillräckliga pensionsrättigheter för en stor del av mottagarna. Även om viktiga reformer redan har genomförts på detta område bidrar de kvarvarande särskilda pensionsordningarna för vissa yrken till att sänka den faktiska pensionsåldern. Bulgarien bör fortsätta med de framsteg som gjorts när det gäller att höja pensionsåldern och bör också förbereda och fastställa en tidpunkt för införandet av samma lagstadgade pensionsålder för män och kvinnor som betalat sina avgifter ett helt förvärvsliv. Ett viktigt bidrag till att effektivt begränsa missbruket av invaliditetspension skulle vara att se över kriterierna och kontrollerna för tilldelning (t.ex. införande av arbetsoförmåga som kriterium). (12) Sysselsättningsgraden i Bulgarien ligger under genomsnittet och är på nedåtgående, samtidigt som det finns stora skillnader i sysselsättning mellan olika regioner och befolkningsgrupper. Krisen har slagit särskilt hårt mot den okvalificerade arbetskraften och har gjort att ungdomsarbetslösheten ökat avsevärt. Långtidsarbetslösheten har ökat snabbare än i resten av EU. En reformerad arbetsförmedling skulle kunna spela en framträdande roll när det gäller att anpassa tillgången och efterfrågan på Bulgariens arbetsmarknad genom effektivare rådgivning, riktade arbetsmarknadsåtgärder och bättre prognoser om framtida kompetensbehov. En tidig utvärdering av det pågående ungdomssysselsättningsinitiativet skulle kunna bidra till att medel används för de åtgärder som leder till flest nya arbetstillfällen. Det är fortfarande en utmaning att se till att systemet med minimiavgifter till socialförsäkringssystemet uppnår målet att minska den svarta ekonomin, samtidigt som lågkvalificerade arbetstagare inte stängs ute på grund av för höga kostnader. De bulgariska medborgarna är de EU-medborgare som löper störst risk för att drabbas av fattigdom eller social utslagning. Genomförandet av den nationella strategin för bekämpning av fattigdom och social utslagning bör prioriteras. Det finns ett behov av att öka de sociala transfereringarnas tillgänglighet och ändamålsenlighet samt att effektivisera och förbättra tillgången till socialtjänsten, särskilt för barn och äldre. Den nationella strategin för integrering av romer bör åtföljas av en handlingsplan med särskilda åtgärder och bör ges tillräcklig finansiering. En övervakningsmekanism bör inrättas för att mäta åtgärdernas effekter. (13) Bulgarien står inför utmaningen att öka utbildningssystemets övergripande kvalitet och effektivitet. Ett slutgiltigt antagande av lagen om skolutbildning före utgången av 2013 skulle ge en ram för framstegen med de nödvändiga reformerna, bl.a. modernisering av läroplanerna och förbättringar av lärarnas utbildning och incitament. Inom den högre utbildningen har mycket begränsade framsteg gjorts med reformerna. Den stora bristen på överensstämmelse mellan den högre utbildningen och efterfrågan på arbetsmarknaden förvärrar den strukturella arbetslösheten och hämmar utvecklingen av innovativa sektorer med högt värde. Det klena resultatet inom den högre utbildningen hänger samman med bristande incitament på institutionell nivå samt med kvaliteten på de enskilda forskarna och lärarna. Att förbättra hälso- och sjukvårdssystemets kvalitet och täckning är sedan länge en utmaning för Bulgarien. Ökad insyn i finansieringen av hälso- och sjukvården skulle bidra till att stärka tillväxten och konkurrenskraften inom sektorn. Den andel av hälso- och sjukvårdsutgifterna som går till öppenvård är liten, vilket begränsar tillgången till kostnadseffektiva hälso- och sjukvårdstjänster. Den stora andelen direktbetalningar från patienterna utestänger i praktiken vissa segment av befolkningen från hälso- och sjukvårdstjänster. Att rationalisera och förvalta sjukhussektorn innebär en stor utmaning för Bulgarien. (14) En förbättring av företagsklimatet i Bulgarien, också i fråga om effektivare offentliga tjänster, skulle vara mycket fördelaktigt för de inhemska företagens konkurrenskraft och möjligheten att locka utländska investeringar. Ett snabbare och systematiskt införande av e-förvaltning innebär stora möjligheter och skulle bland annat kunna minska kostnaderna för att följa regelverket och den administrativa bördan för företagen. Dessutom skulle ramvillkoren, inte minst för små och medelstora företag, förbättras avsevärt om företagslagstiftningen, bl.a. förfarandena för sena betalningar och insolvens, genomfördes och verkställdes fullt ut. De små och medelstora företagens utveckling hämmas fortfarande av otillräcklig tillgång till finansiering. Ett väl fungerande och oberoende rättsväsende är en förutsättning för en hållbar ekonomisk utveckling. Bulgarien har under de senaste åren gjort framsteg när det gäller att reformera rättsväsendet, särskilt med moderniseringen av den rättsliga och institutionella ramen. Man kan dock göra mycket mer för att dra full nytta av denna ram, genom att se till att resultaten är hållbara och öka egenansvaret för reformerna på alla nivåer. Större insatser för att bekämpa korruption skulle också utgöra ett positivt bidrag när det gäller att förbättra företagsklimatet. (15) En effektiv användning av EU-medlen är fortfarande avgörande för att nödvändiga offentliga investeringar ska kunna göras. 2011 års reform av lagstiftningen om offentlig upphandling är ett viktigt steg mot att förbättra övervakningen, förebyggandet och bestraffningen av oegentligheter. Även om nya regler som bland annat omfattar projekt som samfinansieras av EU har trätt i kraft, skulle förhandskontrollens verkningsfullhet ökas ytterligare om myndigheten för offentlig upphandling fick större befogenheter. (16) Tillsynsmyndigheternas kapacitet och oberoende inom centrala ekonomiska sektorer är viktiga ramvillkor för konkurrenskraften. Vissa förbättringar har gjorts av Bulgariens transportinfrastruktur under senare år, men mycket återstår att göra innan tillhandahållandet av tjänster och underhållet blir tillräckligt effektivt. Bulgarien har ännu inte helt fullgjort sina förpliktelser inom ramen för den inre marknaden för energi. Stora utmaningar återstår i både grossist- och detaljhandelsledet. Särskilt bekymmersamma är de bestående marknadshindren, vinstgarantiarrangemangen och de reglerade priserna, i kombination med avsaknaden av en grossistmarknad för el och naturgas. På grund av Bulgariens stora beroende av en enda energiväg är landet mycket utsatt för utbudschocker. Genomförandet av el- och gassammanlänkningsprojekten bör påskyndas för att få till stånd en mer diversifierad och säker tillgång på energi. Den låga energieffektiviteten är fortfarande en betydande ekonomisk börda för både företag och privatpersoner. Det finns särskilt mycket att göra när det gäller energieffektiviteten i byggnader, både offentliga och privata. (17) Inom ramen för den europeiska planeringsterminen har kommissionen gjort en omfattande analys av Bulgariens ekonomiska politik. Den har bedömt konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet samt lagt fram en fördjupad granskning. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Bulgarien utan även i vilken utsträckning som EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet av att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att beakta synpunkter på EU-nivå när framtida nationella beslut fattas. Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen avspeglas i rekommendationerna 1 till 7 nedan. (18) Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat konvergensprogrammet och dess yttrande[9] avspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan. (19) Mot bakgrund av kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat det nationella reformprogrammet och konvergensprogrammet. Rådets rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 avspeglas i rekommendationerna 3, 4 och 5 nedan. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Bulgarien att vidta följande åtgärder under perioden 2013–2014: 1. Bibehålla sunda offentliga finanser genom att garantera uppfyllelse av målet på medellång sikt och genomföra tillväxtfrämjande finanspolitik i enlighet med konvergensprogrammet. Genomföra en övergripande skattestrategi för att stärka alla aspekter av skattelagstiftningen och uppbördsförfarandena i syfte att öka inkomsterna, särskilt genom att förbättra skatteuppbörden, ta itu med den svarta ekonomin och minska kostnaderna för att följa regelverket. Inrätta en oberoende institution som ska övervaka finanspolitiken och tillhandahålla analyser och rådgivning. 2. Fasa ut möjligheterna till förtidspension, införa samma lagstadgade pensionsålder för män och kvinnor och genomföra en aktiv arbetsmarknadspolitik som gör det möjligt för äldre arbetstagare att stanna kvar längre på arbetsmarknaden. Skärpa kriterierna för och kontrollen av tilldelning av invaliditetspension för att begränsa missbruk på ett verkningsfullt sätt. 3. Påskynda det nationella ungdomssysselsättningsinitiativet, t.ex. genom en ungdomsgaranti. Reformera arbetsförmedlingen i syfte att ge arbetssökande ändamålsenlig rådgivning och utveckla kapaciteten att göra prognoser och fylla kompetensbehoven. Stärka den aktiva arbetsmarknadspolitiken, särskilt när det gäller de nationella sysselsättningsprogrammen. Se över minimiavgifterna till socialförsäkringssystemet för att garantera att systemet inte leder till att lågkvalificerade arbetstagare stängs ute från arbetsmarknaden på grund av för höga kostnader. Se till att de nationella strategierna för bekämpning av fattigdom och integrering av romer genomförs i praktiken. Förbättra de sociala transfereringarnas och tjänsternas tillgänglighet och ändamålsenlighet, särskilt för barn och äldre. 4. Anta lagen om skolutbildning och fortsätta reformen av den högre utbildningen, särskilt genom att bättre anpassa resultaten till arbetsmarknadens behov och förstärka samarbetet mellan utbildning, forskning och näringsliv. Förbättra tillgången till inkluderande undervisning för utsatta barn, särskilt romer. Garantera en faktisk tillgång till hälso- och sjukvård och förbättra prissättningen av hälso- och sjukvårdstjänster, genom att koppla sjukhusens finansiering till resultaten och genom att utveckla öppenvården. 5. Vidta ytterligare åtgärder för att förbättra företagsklimatet, genom att minska byråkratin, genomföra en strategi för e-förvaltning och genomföra lagstiftningen om sena betalningar. Öka rättsväsendets kvalitet och oberoende samt bekämpa korruptionen mer effektivt. Förbättra tillgången till finansiering för små och medelstora företag och nystartade företag. 6. Påskynda utnyttjandet av EU-medel. Säkerställa ett korrekt genomförande av lagstiftningen om offentlig upphandling genom att utvidga de förhandskontroller som myndigheten för offentlig upphandling gör i syfte att förhindra oegentligheter. 7. Stärka de nationella tillsynsmyndigheternas kapacitet och den offentliga förvaltningens förmåga, särskilt inom energi- och transportsektorerna, samt när det gäller avfallshantering och vattenförvaltning. Undanröja marknadshinder, kvoter, geografiska begränsningar och reglerade priser samt fullborda marknadsstrukturen genom att inrätta en öppen grossistmarknad för el och naturgas. Påskynda el- och gassammanlänkningsprojekten och öka kapaciteten att klara störningar. Öka insatserna för att förbättra energieffektiviteten. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] EUT L 306, 23.11.2011, s. 25. [3] COM(2013) 352 final. [4] P7_TA(2013)0052 och P7_TA(2013)0053. [5] Rådets beslut 2013/208/EU av den 22 april 2013. [6] COM(2012) 750 final. [7] COM(2012) 751 final. [8] SWD(2013) 114 final. [9] Enligt artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.