Yttrande om utlokaliseringen av internationella företag (96/C 100/11)

Den 26 juli 1994 beslöt Regionkommittén i enlighet med artikel 198c i Maastrichtfördraget att utarbeta ett yttrande på eget initiativ om utlokaliseringen av internationella företag.

I enlighet med artikel 9 i Regionkommitténs arbetsordning remitterades frågan till utskott 1 "Regional utveckling, ekonomisk utveckling och finansiella frågor på lokalt och regionalt plan".

Under sitt sammanträde den 28 juli 1994 utsåg utskott 1 Manuel Chaves González till föredragande.

Under sin 8:e plenarsession den 19-20 juli 1995 (sammanträdet den 19 juli 1995) antog Regionkommittén följande yttrande.

1. Inledning

Detta utkast till yttrande på eget initiativ härrör från vissa regionala myndigheters oro över en del transnationella företags omlokaliseringar av industriverksamheter från en medlemsstat till en annan 1993 och 1994. Trots den sociala påverkan har inte betydelsen av och anledningen till detta problem undersökts tillräckligt. Detta är anledningen till att Regionkommitténs utskott 1, där man är uppmärksam på problemet och särskilt erkänner industrisektorns primära betydelse som grund för utvecklingen, har uppdragit en grupp sakkunniga att utföra en studie som kommer att ligga till grund för denna analys.

2. Sammandrag av studien "Förändring av lokaliseringen för industriverksamheten inom Europeiska unionen (omlokalisering)"

Det grundläggande syftet med studien är att få kännedom om den nuvarande och framtida storleken av denna verksamhet vilket kan uppnås genom att analysera orsakerna till denna. Studien analyserar både omflyttningen av industriverksamheten som kan betraktas som "statiska" omflyttningar och dynamiska förändringar som uppkommer genom nyinvesteringar och som analyseras genom utländska direktinvesteringar.

3. Utländska direktinvesteringar

Studiet av utländska direktinvesteringar ger oss upplysningar om dynamiska förändringar, dvs förändringar i lokaliseringen av industriverksamheten som yttrar sig i startandet av nya företag i andra länder.

4. De yttersta avgörande faktorerna till dessa processer är givetvis att företagen hoppas kunna öka produktiviteten och kapitalavkastningen på lång sikt. Flera makroekonomiska faktorer kan förklara denna sorts omflyttning, särskilt:

- marknadens storlek, eftersom tendensen har pekat mot lönsamma medelinkomstekonomier och mot låginkomstekonomier med goda förutsättningar för tillväxt;

- marknadens tillväxt, eftersom den snabba tillväxthastigheten som inträffade i industriländerna under andra hälften av 80-talet förde med sig en ökning av de utländska direktinvesteringarna. Likaså reducerades volymen av utländska direktinvesteringar under lågkonjunkturen de första åren på 90-talet. Den högre tillväxten i industriländerna under perioden 1990-1993 gynnade omlokaliseringsprocessen;

- den relativa nivån på arbetskraftskostnaden i mottagarlandet jämfört med andra möjliga lokaliseringsorter, även om tillgång till billig arbetskraft inte räcker för att dra till sig utländska direktinvesteringar. Andra viktiga faktorer är infrastruktur, tillgång till kvalificerad arbetskraft och arbetstagarnas livsvillkor;

- stabilisering av ekonomin och kontroll över inflationen, med avseende på att de garanterar att möjligheterna till marknadstillväxt inte begränsas av makroekonomiska ojämvikter. Andra faktorer som är avgörande är avtal om ekonomisk integration, skapandet av en stabil social, juridisk och politisk ram och korrigering av budgetunderskott. Å andra sidan är det inte givet att borttagandet av handelshinder ökar de utländska direktinvesteringarna;

- avreglering av de finansiella marknaderna, som har skett i både industri- och uländer och som har gynnat den internationella kapitalrörligheten.

Vad beträffar summan av dessa faktorer kan det sägas att skillnader i arbetsrätt, arbetsmarknadsrelationer och skattelagstiftning har viss betydelse men inte avgörande betydelse för utländska direktinvesteringar.

5. Förutom dessa makroekonomiska faktorer är det också mikroekonomiska faktorer som påverkar besluten:

- fördelarna med internalisering, som förklarar en ökad förekomst av direktinvesteringar i de sektorer som har komplexa och specialiserade produktionsmetoder och som ger möjlighet till större produktdifferentiering;

- mångskiftande lokaliseringsfördelar. Rent allmänt kan man säga att avgörande faktorer för högteknologiska företag är kvalitet på infrastrukturen, tillgång till kvalificerad arbetskraft, befordringsmöjligheter och ledningens och arbetstagarnas livsvillkor. För de mer traditionella sektorerna har möjligheten till marknadstillväxt och låga arbetskraftskostnader större betydelse. För övrigt påverkas besluten om lokalisering också av skillnader i skattenivåer eller möjlighet till skattelättnader liksom skillnader i miljölagstiftning;

- arbetskraftskostnader har fortfarande stor betydelse. Därför är det viktigt att studera arbetskraftskostnadernas olika delar eftersom man måste kunna förklara skillnaderna mellan länder på samma utvecklingsnivå. Det tycks sålunda som om den indirekta kostnaden för arbetskraften (sociala avgifter, utbildning, semester) skiljer sig mycket från ett utvecklat land till ett annat, vilket beror på olikartad arbetsrättslagstiftning och olika skatteregler.

6. Flyttning av industriverksamhet

Vad beträffar stadigvarande byte av lokaliseringsort har man studerat konkreta företag och anläggningar inom Europeiska unionen som har flyttat sina företag och produktionslinjer. Man har studerat 129 företag, i de flesta fall stora multinationella företag som har flyttat sin produktion till andra länder inom och utanför Europeiska unionen. Understrykas bör att denna analys måste ses som ett första försök att studera en sammansatt och motsägelsefull process.

7. De informationer man fått visar, precis som man kunde vänta sig, att stora företag gärna flyttar sina anläggningar. Det utesluter inte de små och medelstora företagen, men det gäller bara sektorer som kräver mycket arbetskraft. Det framgår att det är de små företagen som särskilt aktivt deltar i flyttningar till ett grannland.

8. Ett studium av vilka sektorer som berörs av företagsflyttningarna visar en hög förekomst av traditionella sektorer (textilvaror och konfektion, leksaker, läder och skor) som karaktäriseras av samma saker (alla dessa sektorer är mycket arbetskraftskrävande): de har problem med konkurrenskraft och stora svårigheter att återfå denna konkurrenskraft. Dessa resultat sammanfaller med de utländska direktinvesteringarnas sektorer beträffande traditionella verksamheter som kräver en låg grad av teknologi.

En andra kategori består av mer avancerade sektorer (både vad efterfrågan och teknologiskt innehåll beträffar), vilka kanske har påverkats mycket senare av företagsflyttningarna och bland vilka man kan nämna metallprodukter, kemikalier, maskiner och elektrisk materiel (i synnerhet utrustning som kan serietillverkas). Liksom för föregående grupp konstaterar man att verksamheter som kräver en medelhög och hög grad av teknologi och som kommer från utvecklade länder ökar efterhand, vilket i viss grad gör att man kan förutsätta en utvidgning av de områden som utlokaliseras till utvecklingsländerna. Å andra sidan skulle rörligheten hos vissa av dessa sektorers anläggningar också kunna ha ett inflytande på gemenskapens integreringsverksamhet.

Den elektroniska sektorn förtjänar särskild uppmärksamhet. Den är obestridligen den mest dynamiska sektorn om man ser till efterfrågan och teknologiska förändringar. Precis som ovan nämnda grupper har den svepts med av dynamiken i företagsomflyttningarna. Det återspeglas i den betydande förändring som sker i dess produktion, vilken inte är främmande för den hårda konkurrens som man kan finna på marknaden för de mest standardiserade produkterna.

9. Flödet av industriföretag över nationsgränserna inom gemenskapen tycks inrikta sig mot de mer utvecklade områdena och regionerna, något som strider mot den information som tagits fram i studien över flödet av utländska direktinvesteringar. I denna studie tycks Europeiska unionens minst utvecklade regioner ha absorberat en ökande andel av flödet inom gemenskapen.

10. Rörligheten har ett flertal effekter på anläggningarna, både när det rör sig om anläggningar som flyttas eller nya anläggningar som återupptar sin tidigare produktion. I fråga om anläggningar som har flyttats möter man oftast en situation av helt eller delvis nedlagda anläggningar.

Vad beträffar de olika lösningar som använts på andra håll för att ersätta de anläggningar som helt eller delvis lagts ned, finns det en relativ jämvikt mellan skapandet av nya produktionsenheter och användandet av anläggningar som redan finns. De lokala företagens legotillverkning i det andra landet har däremot mindre betydelse.

Om det rör sig om arbetskraftsintensiva branscher eller om produkterna är kraftigt standardiserade startar företagen oftast nya anläggningar eller använder sig av legotillverkning för att kunna spara in på kostnaderna. Mer kapitalintensiva branscher som ofta måste ta hänsyn till en närhet till marknaden och vars strategi bygger på en omstrukturering av verksamheten tycks i allmänhet välja anläggningar eller verksamheter som redan finns.

11. Två faktorer utgör grunden för nästan samtliga observerade verksamheter: arbetskostnaden och kostnaden för omstrukturering av de företag som koncentrerar och specialiserar sina olika anläggningar. Den första faktorn är naturligtvis viktig och gäller för mer än hälften av de undersökta fallen samtidigt som den andra faktorns betydelse - som uppstått mer nyligen - också är obestridlig eftersom den gäller för en tredjedel av de företagsöverlåtelser som analyserats.

12. De sektoriella särdragen är avgörande för att förklara rörligheten. De traditionella branscherna gör en allmän och klar prioritering av att undersöka de allra lägsta arbetskostnaderna i förhållande till andra överväganden (exempelvis närheten till marknaden). Detta gäller då företagen möter en ökad konkurrens, förutsatt att de lägsta produktionsvillkoren uppfylls.

De branscher som inte är lika arbetskraftsintensiva och som inte i lika hög grad påverkas av arbetskostnadernas tunga börda har andra problem, såsom att anpassa sig till de förändrade förutsättningarna för miljön inom vilken företagen utvecklas. Således härrör de faktorer som åberopats oftast från behoven av att omstrukturera olika produktionsanläggningar, genom att koncentrera produktionen, specialisera sig på vissa produkter eller att starta verksamhet utanför de nationella gränserna.

13. Närheten till de viktigaste marknaderna är en annan viktig faktor vid lokaliseringen av produktionen, vilket redan nämnts apropå utländska direktinvesteringar. Om denna faktor inte ofta framförs bland de anledningar företagen anger när de lokaliserar produktionen till andra länder skulle man tro att den underförstått finns med vid det slutgiltiga valet av lokaliseringsort. Denna faktor har i princip en mycket större inverkan för produktion på en hög eller medelhög teknisk nivå.

14. I övrigt tycks marknadssituationen i form av en minskad efterfrågan relativt ofta förekomma som ett av bakomliggande motiv när företag lägger ner sin verksamhet. Man kan återigen som en ytterligare orsak, men som är av mindre betydelse av studerade fall att döma, nämna de totala kostnaderna i ett land, råmaterialkostnaderna, de ekonomiska resultaten (mindre fördelaktiga än man trott vid investeringsbeslutet), omoderna maskininstallationer och förekomsten av icke-ekonomiska aspekter i samband med beslutet om omlokalisering (t ex personliga relationer).

15. I varje fall visar olika företags reaktioner vid relativt likartade omständigheter (t ex nödvändigheten att omstrukturera produktionen i olika anläggningar) att de inte i någon större grad tar till likartade strategier för att utveckla den produktion som skall placeras om. Det måste i övrigt understrykas att det är sällan som en enda orsak ligger bakom ett företags beslut att omlokalisera sin verksamhet.

16. Regionkommitténs ståndpunkt

- I resolutionerna B3-0215 och 0283/93 om friställningar och social dumpning i multinationella företag begär Europaparlamentet att kommissionen:

gör allt för att genomdriva en verklig gemenskapsstrategi för industrin till stöd för att långsiktiga behov för den industriella utvecklingen i Europa inte underordnas kapitalmarknadernas och finansinstitutens kortsiktiga synsätt;

informerar Europaparlamentets talman om senare års konstaterade omlokaliseringsbeslut för att kunna avgöra den roll som spelas av störningar mellan medlemsstaternas egna subventioneringssystem liksom av direkt eller indirekt åsidosättande av löntagarnas grundläggande rättigheter;

erkänner att social dumpning utgör en konkurrensstörning och granskar förutsättningarna för att genomföra åtgärder som vid sidan av reglerna om illojal ekonomisk konkurrens skulle hindra företagen att använda social konkurrens för att höja sina vinster;

- I resolutionen B4-0173, 0194 och 203/95 om utlokaliseringen inom Europeiska unionen framgår att Europaparlamentet:

kräver att de företag som företar utlokaliseringar inom och utanför gemenskapen och som för en politik som kan liknas vid "social dumpning" inte skall få dra fördel av hjälpbidrag till installation i Europeiska unionen;

anser att i de fall där skyddsåtgärder ej vidtas, utgör överlåtelse av produktionsenheter som inte föregås av rådfrågning av arbetsmarknadens parter ett allvarligt hot mot den ekonomiska och sociala samhörigheten;

ber kommissionen att utföra en studie om utlokaliseringar som skett inom Europeiska unionen och med hjälp av denna studie utarbeta en rapport;

- I Regionkommitténs yttrande om: "Vitboken om den europeiska socialpolitiken: ett steg närmare unionen" som antogs den 16 november 1994 finns rekommendationer om att främja en balanserad tillväxt som bygger på social och ekonomisk integration för alla medborgare;

- I dokumentet Europa 2000+ (samarbete inom den fysiska planeringen i Europa) framgår att analyser om arbetskraftens rörlighet, investeringar och effekter på näten för transport och kommunikation visar att det föreligger en allvarlig risk för att den nuvarande obalansen förvärras. Denna risk härstammar från förstärkningen av periferins nackdelar, den allt viktigare roll som de stora tätorterna spelar på bekostnad av medelstora och/eller små städer, tendenserna till centralisering av besluten, potentialen för nyskapande och ackumuleringen av "intelligentsia" i priviligerade områden;

- "Den femte rapporten om den socio-ekonomiska situationen och utvecklingen i gemenskapens regioner" tyder på att den inre marknadens funktion verkar vara särskilt viktig när man bestämmer var ett företag skall ligga, vilket ligger i gemenskapens ekonomiska centrums intresse;

- Resolutionen från rådsmötet med industriministrarna den 8 november 1994 syftar till att förstärka konkurrenskraften för gemenskapens industri. Denna resolution uppmanar kommissionen att undersöka frågan om utlokalisering och att informera industriledarna;

- Studien "Förändringar i lokaliseringen av industriell verksamhet inom Europeiska unionen (utlokalisering och återlokalisering)" har utarbetats av Regionkommitténs utskott 1 "Regional utveckling - Ekonomisk utveckling - Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan".

17. Inom ramen för artikel 130 i Maastrichtfördraget begär Regionkommittén att informationen om investeringsflödet mellan medlemsstaterna och regionerna och om antalet och karaktären av utlokaliseringarna skall bli mer utförlig och vara föremål för granskning. Insamlingen av information får inte innebära en extra börda för företagen. Detta kommer att förbättra och fördjupa vår kunskap om detta fenomen.

18. Regionkommittén ber kommissionen att inom ramen för de studier som förutsätts för utvecklingen av dokumentet Europa 2000+ analysera inte bara utländska direktinvesteringar utan också fenomenet med utlokaliseringar och deras konsekvenser för den fysiska planeringen i Europa särskilt vad gäller korrigeringen av den obalans som finns mellan regioner.

19. Regionkommittén konstaterar på grundval av den senaste informationen att strömmen av företag som flyttar inom gemenskapen verkar söka sig till de områden och regioner inom unionen som är mest utvecklade. Denna utveckling beror på en förening av olika faktorer och i synnerhet den relativt högre tekniska nivån och produktiviteten, specialisering, stordriftsfördelar eller närheten till de stora marknaderna. Å andra sidan spelar lönekostnadsnivån en avgörande roll vid omlokaliseringar, särskilt inom de traditionella, arbetskraftsintensiva branscherna. Detta gynnar de mindre utvecklade regionerna inom gemenskapen. Lägre lönekostnader är också huvudmotivet för delokalisering av produktion till länder utanför unionen.

20. Regionkommittén förklarar att utvecklingen i de minst gynnade regionerna är en nyckelorsak till varför företagen bör etablera sig i dessa regioner eftersom det gynnar marknadens expansion och skapandet av en sammanhängande industristruktur. Båda dessa faktorer generar positiva externa effekter för nyproduktion. Likaså kan en utveckling av strukturen för yrkes- och vidareutbildning och en miljö som inbjuder till nyskapande bidra till att företagen etablerar sig i alla Europeiska unionens regioner.

21. Regionkommittén anser att politiken för ekonomisk och social samhörighet är en grundförutsättning för att överbrygga de regionala och strukturella olikheterna som utgör huvudorsaken till industrins rörlighet. I områden där förlusten av traditionella konkurrensfördelar kan leda till att företagen utlokaliseras måste politiken för den ekonomiska och sociala samhörigheten komma ur initiativ som syftar till att stärka den regionala och lokala konkurrenskraften.

22. Man bedömer att de åtgärder som vidtagits för att stödja den ekonomiska infrastrukturerna särskilt skall ses som en integrerad del av politiken. Detta innebär särskilt att man inom ramen för bestående stimulansåtgärder skall främja de lokala infrastrukturerna, som utgör en flaskhals för respektive regions utveckling och som är av ytterst stor vikt för industrins verksamhet, såsom att tillhandahålla mark och transportleder och underlätta affärer. Det huvudsakliga syftet är att uppmuntra en långsiktigt hållbar utveckling, det vill säga en utveckling som respekterar miljön. Det är också viktigt att i denna politik integrera en modernisering av företagen samt att få dem mer konkurrenskraftiga. Att utveckla samarbetet mellan dem och uppmuntra deras teknologi och produktivitet är särskilt viktigt för små och medelstora företag. Syftet med detta är att bevara och förbättra livskvaliteten. Detta är ett av huvudsyftena med lokaliseringsbeslutet. Mot bakgrund av detta är möjliggörandet av centra för överföring av tekniskt kunnande av avgörande betydelse för små och medelstora företag.

23. De faktorer som bidrar till företagens etablering och konkurrenskraft, i synnerhet de små och medelstora företagens, hittar man i de förnyelse- och utvecklingsområden som redan finns i vissa länder i EU. Att analysera skillnaderna dem emellan och orsakerna till varför de har lyckats skulle vara till gagn för regionala utvecklingsprojekt, i synnerhet i missgynnade områden, och på ett positivt sätt bidra till unionens ekonomiska och sociala sammanhållning.

24. Arbetskraftsutveckling och omskolning är också något som är nödvändigt. Kommittén anser att de nya definitionerna i mål 3 och 4 i samband med ändringarna av förordningarna om strukturfonderna 1993 är relevanta för detta syfte.

25. Allmänt sett anses det vara viktigt att främja en aktiv industripolitik som gynnar utvecklandet av nya företag och förbättrar konkurrenskraften på global nivå. Samtidigt bör företagen stärkas i de regioner där de är lokaliserade, det vill säga att lokaliseringen skall bli mer attraktiv. För att kunna genomföra denna politik borde informationsutbytet förbättras mellan de ekonomiska och sociala aktörerna, de regionala förvaltningarna och centralregeringen.

26. Gemenskapens institutioner måste snabbt försäkra sig om att programmen för företagsstöd tar hänsyn till de speciella problem som finns i vissa sämre lottade regioner, inklusive unionens mest avlägsna områden. Däremot bör programmen inte kräva ytterligare kapital och inte ersätta nationella program.

27. Kommissionen bör ha ökad beredskap vad gäller att stimulera företag att etablera sig i en särskild region. Denna stimulering får inte inkräkta på gemenskapens konkurrenspolitik. En långtgående insyn är nödvändig för att undvika en dragkamp mellan regionerna.

28. Det är viktigt att skynda på samordningsprocessen i EU, särskilt inom social- och arbetsmarknadssfärerna och i enlighet med vitboken om europeisk socialpolitik, för att få större kontinuitet och för att undvika otillåten konkurrens mellan regionerna i EU då dessa genomför sina strategier för att locka till sig nya verksamheter.

29. Kommissionen bör uppmuntra skapandet av företag som verkar på gemenskapsnivå och som representerar arbetstagare inom den centrala förvaltningen. Dessa organ skulle konsulteras när en omlokalisering planeras i enlighet med direktiv 94/45/EG om etableringen av europeiska arbetsrådet. Detta bör göras innan detta direktiv träder i kraft. Kommissionen ombeds årligen informera Regionkommittén om hur många företag som har samtyckt.

Bryssel den 19 juli 1995.

Regionkommitténs ordförande

Jacques BLANC