EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 19.07.1999 
KOM(l 999)372 slutlig 
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN 
TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET 
OM SÄRSKILDA ÅTGÄRDER SOM GÄLLER 
UTLÄNDSKA MEDBORGARES RÖRLIGHET OCH 
BOSÄTTNING OCH SOM ÄR BERÄTTIGADE MED 
HÄNSYN TILL ALLMÄN ORDNING, SÄKERHET ELLER 
HÄLSA 
(Direktiv 64/221/EEG) 
1. INLEDNING 3 
1.1. Bakgrund 3 
1.2. Varför ett meddelande? 3 
2. TOLKNINGSGRUND 5 
2.1. Tillämpningsområde för direktiv 64/221/EEG 5 
2.2. Grundläggande principer och rättigheter 6 
3. RIKTLINJER FÖR TILLÄMPNINGEN 9 
3.1. Grunderna mot bakgrund av unionsmedborgarskapet 9 
3.1.1. Allmän ordning 9 
3.1.2. Allmän säkerhet 10 
3.1.3. Allmän hälsa 11 
3.2. Inresa och bosättning 12 
3.3. Utvisning och andra åtgärder 13 
3.3.1. Bedömning av hot 13 
3.3.2. Beslut om en åtgärd 16 
3.4. Särskilda gruppers rättigheter 19 
3.4.1. Långtidsbosatta 19 
3.4.2. Familjemedlemmar 20 
3.5. Möjligheter till överprövning 20 
3.5.1. Rättsmedel och skydd 20 
3.5.2. Rätt att ansöka på nytt 22 
4. SLUTSATSER 24 
1. INLEDNING 
1.1. Bakgrund 
Fri rörlighet för personer är en av de grundläggande rättigheter som garanteras genom 
gemenskapsrätten. Enligt artikel 18.1 i Fördraget om upprättandet av Europeiska 
gemenskapen skall varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom 
medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som 
föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget1. 
I synnerhet kan medlemsstaterna, enligt artiklarna 39.3, 46.1 och 55 i EG-fördraget, införa 
inskränkningar i rätten till fri rörlighet där sådana är motiverade av hänsyn till allmän 
ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana åtgärder måste stå i överensstämmelse med villkoren 
och förutsättningarna enligt rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 19642. 
Direktivets syfte är att erbjuda personerna i fråga skydd och garantier då medlemsstaterna 
tillgriper åtgärder med åberopande av allmän säkerhet, ordning eller hälsa, emedan dessa 
skäl utgör undantag från de grundläggande fri- och rättigheter som unionsmedborgarna 
tillerkänns genom fördraget och därför bör tolkas strikt och i ljuset av fördragets samtliga 
bestämmelser. Föremålet för detta meddelande är den riktiga tillämpningen och tolkningen 
av detta direktiv. 
1.2. Varför ett meddelande? 
Direktiv 64/221/EEG är från 1964. Dess bestämmelser har med åren fått en omfattande 
uttolkning och utveckling genom en rad avgöranden av Europeiska gemenskapernas 
domstol, vilken kulminerade nyligen genom fallet Donatella Calfa3. Den europeiska 
integrationens utveckling, och i synnerhet införandet av begreppet unionsmedborgarskap i 
artikel 18 i EG-fördraget, har likaså förändrat den bakgrund mot vilken direktivet skall 
tolkas. 
Samtidigt har kommissionen fått ta emot ett stadigt ökande antal klagomål rörande 
direktivets tillämpning. Dessa antyder att det finns stora skillnader i medlemsstaternas 
tolkning och genomförande av några av dess grundläggande principer. 
i I artikel 18 ges unionsmedborgarna en grundläggande och individuell rättighet, vilken kan utövas 
utanför ramen för näringsverksamhet. I artikel 18.2 klargörs att rådet kan anta bestämmelser i syfte 
att underlätta utövandet av dessa rättigheter. I Europaparlamentets resolution om andra rapporten 
från kommissionen om unionsmedborgarskap (C4-00291/97, EGT C 226, 20.7.1998, s. 61, rapport 
KOM(97) 230, slutlig, 27.5.1997) och i handlingsplanen för den inre marknaden (CSE(98)1 slutlig, 
4.6.1997), vilken Europeiska rådet i Amsterdam ställde sig bakom, har redan yrkats på bestämmelser 
med denna innebörd. 
2 
3 EGT 56, 4.4.1964, s. 850-857. Rättslig grund för direktivet är artikel 46.2 i EG-fördraget. 
Mål C-348/96, i vilket domstolens avgörande avgavs den 19 januari 1999. Anmärkning: Bilagan till 
detta meddelande innehåller en förteckning över de mest relevanta avgörandena av domstolen. 
Kommissionen anser därför att det är dags att fästa uppmärksamheten på några av de 
viktigaste problem som uppstår vid genomförandet av direktivet och att ge vägledning 
beträffande hur dessa kan lösas. Förhoppningen är att detta meddelande, genom att 
erbjuda såväl medlemsstater som unionsmedborgare information och bistånd, kan leda till 
att antalet fall av överträdelser i framtiden kan minskas. 
Detta meddelande måste också ses mot bakgrund av kommissionens åtagande för att 
säkerställa att gemenskapsrätten tillämpas korrekt och för att föra unionen närmare sina 
medborgare, i synnerhet genom bättre information om medborgarnas rättigheter enligt 
fördragen. Kommissionen utvecklar i samma anda mekanismer för att kunna föra en 
verklig dialog med medborgarna, genom vilken kommissionen får in ett återflöde av 
information om den dagliga tillämpningen av gemenskapsrätten. 
Följande särskilda problem kommer att tas upp i detta meddelande: 
Inresa och bosättning: 
• Onödig försening vid behandling av ansökan om uppehållstillstånd (artikel 5). 
Utvisning och andra åtgärder: 
• 
• 
• Den roll som tidigare domar spelar vid bedömningen av om ett hot föreligger mot 
allmän ordning eller säkerhet (artikel 3.2). 
Allmänprevention: då samtliga personer som tillhör en viss grupp anses utgöra ett hot 
mot allmän ordning eller säkerhet, utan någon enskild bedömning (artikel 3.1). 
Brister i informationen till personerna i fråga om vidtagna åtgärder eller om skälen för 
och/eller följderna av sådana åtgärder (artikel 6). 
• Lagring av personuppgifter som samlas in om personerna i fråga, t. ex. inom Schengens 
informationssystem eller i nationella system (artikel 6). 
Särskilda gruppers ställning: 
• Utvisning av andra generationens invandrare eller av personer som varit bosatta i landet 
under lång tid. 
• Ställningen för de medborgare i tredje land som är familjemedlemmar till personer som 
omfattas av gemenskapsrätten (artikel 1). 
• Ställningen för medborgare i tredje land vilka inte omfattades av gemenskapsrätten då 
åtgärden vidtogs, men som senare kommit att omfattas, antingen i egenskap av 
unionsmedborgare eller som familjemedlem till sådan (artikel 1). 
Rättsmedel: 
• Brister i den förnyade behandlingen av fallen. 
2. TOLKNINGSGRUND 
2.1. Tillämpningsområde för direktiv 64/221/EEG 
Direktivets tillämpningsområde ifråga om personer 
Domstolen har uttalat att rätten för medborgarna i en medlemsstat att inresa i en annan 
medlemsstats territorium och att bosätta sig där tillerkänns varje person som faller inom 
gemenskapsrättens tillämpningsområde. 4 
Direktivet gäller samtliga medborgare i medlemsstater, vilka reser till en annan 
medlemsstat i egenskap av arbetstagare, egenföretagare eller mottagare av tjänster5. Dess 
tillämpningsområde har senare utvidgats för att omfatta tidigare arbetstagare och 
egenföretagare som kvarstannar i en annan medlemsstat sedan de avslutat sin verksamhet6. 
Direktivet gäller även inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, med undantag för 
artikel 4.37. På basis av artikel 2.2 i direktiven 90/364/EEG8 (allmän rätt till bosättning), 
90/365/EEG9 (personer som inte längre är yrkesverksamma) och 93/96/EEG10 
Mål 48/75 Royer, punkt 31. Avgörandet av om en enskild är medborgare i en medlemsstat skall 
endast ske med hänvisning till den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning (se EG-fördraget, 
Förklaring (nr 2) om medborgarskap i en medlemsstat). Samma princip tillämpas i Europeiska 
konventionen om medborgarskap av den 6.11.1997, från Europarådet (Europarådets traktatsamling 
nr 166). Se även domstolens praxis i målen C-369/90 Micheletti (Rec.[1992] s. 1-4239) och 292/86 
Gullung (Rec.[1988] s. 111) om dubbelt medborgarskap och fri etableringsrätt. 
Se artiklarna 39, 43 och 49 i EG-fördraget. Likaså förordning (EEG) nr 1612/68, EGT L 257, 
19.10.1968, s. 2, i dess lydelse efter den senaste ändringen genom förordning (EEG) nr 2434/92, 
EGT L245, 26.8.1992, s. 1, direktiv 68/360/EEG, EGT L 257, 19.10.1968, s.13 samt direktiv 
73/148/EEG, EGT L 172, 28.6.1973, s. 14. I de förenade målen 286/82 och 26/83 Luisi & Carbone 
har domstolen (punkt 16) klargjort vilka grupper som skall betraktas som mottagare av tjänster. 
Direktiv 72/194/EEG, EGT L 121, 26.5.1972, s. 32 och direktiv 75/35/EEG, EGT L 14, 20.1.1975, s. 
14. 
7 Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, bilaga V, Fri rörlighet för arbetstagare 
förteckning återfinns i artikel 28, EGT L 1, 3.1.1994, s. 325. 
EGT L 180, 13.7.1990, s. 26. 
9 
10 EGT L 180, 13.7.1990, s. 28. 
EGT L 317, 18.12.1993, s. 59. 
(studerande) gäller direktiv 64/221/EEG inom tillämpningsområdet för dessa direktiv. 
Direktivet är i enlighet med artikel 1.2 tillämpligt på make/maka och andra 
familjemedlemmar oavsett medborgarskap. 
Åtgärder som omfattas av direktivet 
Domstolen har i målet 30/77 Bouchereau11 slagit fast att en "åtgärd", i den betydelse det 
har i direktivet, är varje handling som påverkar rättigheterna att inresa och fritt bosätta sig 
i medlemsstaterna under samma förutsättningar som medborgare i värdstaten för personer 
som omfattas av artikel 39 i fördraget. Gemenskapsrätten12 ger även medborgare rätt att 
lämna sin medlemsstats territorium för att resa in på en annan medlemsstats territorium 
och ursprungsmedlemsstaten bör därvid utfärda identitetskort eller pass eller förnya dessa 
handlingar för sådana medborgare. Medlemsstaten kan emellertid vägra att göra detta eller 
begränsa denna rätt på grund av hänsyn till allmän ordning, exempelvis i fall då personer 
skall påbörja sin militärtjänst eller i fråga om vapenvägrare, så länge 
proportionalitetsprincipen respekteras. 
Ej tillämpligt på rent nationella situationer 
Direktivet är inte tillämpligt på situationer som är rent interna för en medlemsstat. Mål C-
297/88 Dzodzi rörde situationen för en medborgare i tredje land som, enbart på grundval 
av att medborgaren var gift med en medborgare i en medlemsstat, hävdade en rätt att 
bosätta sig eller stanna kvar på denna medlemsstats territorium. Medborgaren i 
medlemsstaten hade dock aldrig begagnat sig av sin rätt till fri rörlighet genom att arbeta 
eller bosätta sig i någon annan medlemsstat med denna familjemedlem och 
gemenskapsrätten var därför inte tillämplig. 
2.2. Grundläggande principer och rättigheter 
Direktivet skall tolkas mot bakgrund av den grundläggande principen om fri rörlighet. Alla 
begränsningar av enskilda personers rätt till fri rörlighet måste bedömas i förhållande till 
de grundläggande principerna och rättigheterna. 
Europeiska unionen är grundad på respekten för frihet, demokratiska principer, respekt 
för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och rättsstaten samt, mer specifikt, 
på respekt för de grundläggande rättigheter som stadfästs i Europeiska konventionen om 
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (artikel 6 i 
Fördraget om Europeiska unionen). Denna grundval för unionen har ytterligare stärkts 
genom Amsterdamfördraget, med en bestämmelse som gör det möjligt att tillfälligt 
upphäva en medlemsstats rättigheter om denna allvarligt och ihållande åsidosatt dessa 
principer (artikel 7 i Fördraget om Europeiska unionen). 
11 Punkt 21. 
12 Direktiv 68/360/EEG, EGT L 257, 19.10.1968, s. 13, artikel 2, vilken också i sak skall tillämpas på 
de andra direktiven om rätt till bosättning. 
Även om gemenskapen som sådan inte kan underteckna Europeiska konventionen om 
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna13, så har samtliga 
medlemsstater undertecknat konventionen. Gemenskapens viktigaste institutioner 
förklarade redan 1977 att de respekterar denna konventions principer14 och domstolen har 
slagit fast att den kommer att trygga respekten för de grundläggande rättigheterna i 
konventionen, då den tolkar och tillämpar gemenskapsrätten.15 
Det betyder att medlemsstaterna vidtar varje åtgärd rörande nekande av inresa eller 
utvisning av gemenskapsmedborgare mot en allmän bakgrund av respekt för mänskliga 
rättigheter och demokratiska principer. Detta innebär att varje tillämpning i 
medlemsstaterna av begreppen allmän ordning och allmän säkerhet inte bara kommer att 
vara föremål för en noggrann granskning, så att tillämpningsområdena inte kan fastställas 
ensidigt av respektive medlemsstat utan att vara föremål för kontroll från gemenskapens 
institutioners sida16 men också att en sådan granskning med utgångspunkt i 
gemenskapsrätten kommer att företas med de grundläggande mänskliga fri- och 
rättigheterna för ögonen, så som de befästs i Europeiska konventionen om skydd för de 
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna17. Vidare är det osannolikt, på 
grund av denna gemensamma bakgrund (och den möjlighet att tillfälligt upphäva 
rättigheterna för en medlemsstat som nu ytterligare stärker densamma), att ett eventuellt 
begagnande av rätten att neka inresa eller att utvisa skulle äventyra den berörda 
unionsmedborgarens grundläggande rättigheter i en annan medlemsstat. 
Vidare måste de åtgärder som vidtas för att trygga allmän ordning, säkerhet eller hälsa 
tillämpas i enlighet med proportionalitetsprincipen. Då konsekvenserna av en utvisning 
eller av ett nekande av återinresa ofta är synnerligen allvarliga för personen i fråga och 
dennes familj, bör medlemsstaterna säkerställa att de åtgärder som vidtas står i proportion 
13 Domstolens yttrande 2/94 av den 28 mars 1996, 1996 REG, 1759, punkterna 34-36. 
14 Gemensam förklaring av Europaparlamentet, rådet och kommissionen den 5 april 1977 (EGT C 103, 
27.4.1977, s. 1). 
Ovan nämnda yttrande 2/94, punkt 33. 
Mål 36/75 Rutili, punkt 27. 
17 Självfallet är den i artikel 8 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter fastslagna rätten till 
familjeliv av särskilt intresse. Men även begränsningarna avseende medlemsstaternas behörighet i 
fråga om utlänningskontroll utgör endast en särskild yttring av den regel som fastställs i undantaget 
från artiklarna 8, 9, 10 och 11 samt från artikel 2 i protokoll nr 4 till konventionen, nämligen att 
dessa grundläggande fri- och rättigheter inte får underkastas andra inskränkningar med hänsyn till 
statens säkerhet och den allmänna säkerheten än sådana som är "nödvändiga...! ett demokratiskt 
samhälle". Se mål 36/75 Rutili, punkt 32. 
till de berättigade intressen de söker skydda genom dessa åtgärder. 
Proportionalitetsprincipen kräver att det finns ett skäl som berättigar en åtgärd, en 
berättigad balans mellan åtgärden och dess syfte samt en berättigad balans mellan den 
enskildes intresse och den berörda statens intresse. 
Den enda grundläggande rättighet som, av uppenbara skäl, inte kan tillämpas på vanligt 
sätt i fråga om nekande av inresa eller utvisning, är förbudet mot diskriminering på grund 
av nationalitet. En stat kan enligt internationell rätt inte neka sina egna medborgare inresa 
eller utvisa dem.18 Å andra sidan kan en stat inte särbehandla sina egna medborgare i 
förhållande till andra unionsmedborgare i fråga om uppträdande som anses utgöra ett hot 
mot allmän ordning eller säkerhet. Om ett sådant uppträdande av statens egna medborgare 
inte är föremål för allvarliga repressiva åtgärder kan det inte utgöra grund för att utvisa 
andra unionsmedborgare.19 
18 Mål C-171/96 Roque mot Jersey och mål C-348/96 Donatella Calfa. 
19 Förenade målen 115 och 116/81 Adoui och Cornuaille, punkt 8. 
3. RIKTLINJER FÖR TILLÄMPNINGEN 
3.1. Grunderna mot bakgrund av unionsmedborgarskapet 
3.1.1. Allmän ordning 
Varken i fördraget eller i sekundärlagstiftningen definieras begreppen allmän ordning, 
allmän säkerhet eller allmän hälsa. Det gör att medlemsstaterna har diskretionär 
behörighet att fastställa omfattningen av dessa begrepp i enlighet med nationell rätt och 
praxis. Direktiv 64/221/EEG rör inte dessa begrepp, utan snarare åtgärder som är 
berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Begreppen fanns i 
nationell lagstiftning och praxis innan Europeiska gemenskapen bildades och har 
utvecklats med tiden. I den nationella lagstiftningen används inga exakta definitioner av 
dessa begrepp och dessutom överlappar begreppen åtminstone delvis varandra. 
Tillämpningsområdet för begreppen allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa bör 
inte på ett konstlat sätt inskränkas genom att man ger dem en exakt och uttömmande 
definition. Detta skulle vara oerhört svårt och skulle inte fylla något egentligt syfte. Det 
innebär emellertid inte att medlemsstaterna när de motiverar åtgärder på dessa grunder har 
befogenhet att fritt definiera och tolka dessa begrepp enligt sin egen praxis och sedvänja. 
Man bör klart hålla isär de faktiska överträdelserna av allmän ordning, säkerhet och hälsa, 
vilka inte nödvändigtvis medför att medlemsstaten vidtar någon åtgärd, och 
medlemsstatens hantering av och beslut i frågan om huruvida man faktiskt skall vidta en 
åtgärd. När medlemsstaten beslutar om den skall vidta en åtgärd eller inte, kringgärdas 
den av gemenskapsrätten i dess helhet, i synnerhet de grundläggande principerna och 
rättigheterna samt av unionsmedborgarskapet. 
Medlemsstaterna har diskretionär tolkningsbefogenhet och medlemsstaternas nationella 
lagstiftning och praxis kan bara tillämpas inom ramen för gemenskapsrätten. Att 
medlemsstaterna äger diskretionära befogenheter berättigar inte till godtycklig användning 
av dessa, exempelvis att vidta åtgärder enbart på grundval av en persons ras eller religiösa 
bakgrund. De nationella tolkningarna av begreppen allmän ordning, allmän säkerhet och 
allmän hälsa kan emellertid gradvis närma sig varandra, allt eftersom den europeiska 
integrationen framskrider. Följaktligen kan därmed den nationella tolkningen och praxis 
vid tillämpningen av dessa begrepp ändras därefter. Nationell lagstiftning och praxis är 
fortfarande tillämpliga i fråga om de medborgare i tredje land som inte omfattas av 
gemenskapsrätten i egenskap av familjemedlemmar20. 
Det nya begreppet unionsmedborgarskap skall beaktas vid den samlade bedömningen av 
en unionsmedborgares situation när nationella myndigheter överväger att utvisa eller neka 
20 Se KOM(99)3 slutlig, 27.1.1999, Förslag till rådets direktiv om en utvidgning av friheten att 
tillhandahålla tjänster över gränserna till att även omfatta tredjelandsmedborgare som har etablerat 
sig inom gemenskapen samt Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om utstationering av 
arbetstagare från tredje land i samband med tillhandahållande av tjänster över gränserna. Se även 
beslut nr 1/80 fattat av associeringsrådet EEG-Turkiet den 19 september 1980 rörande den fria 
rörligheten för turkiska arbetstagare. 
honom eller henne inresa av skäl som rör allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Nationella 
myndigheter skall till fullo följa artikel 18 i EG-fördraget när de överväger att tillämpa 
direktiv 64/221/EEG på en unionsmedborgare. Detta gäller särskilt för vissa kategorier av 
unionsmedborgare: medborgare i andra medlemsstater som antingen fötts eller sedan 
barndomen bott i den medlemsstat där de är bosatta och som har så gott som all kulturell 
och social anknytning samt familjeanknytning till den medlemsstaten, liksom andra 
långtidsbosatta och minderåriga (se t.ex. avsnitt 3.4.1 nedan).21 
Åberopande av allmän ordning, säkerhet eller hälsa kan inte användas för att tjäna 
ekonomiska syften och de ekonomiska syftena kan inte utgöra någon sådan grund. Detta 
har uttryckligen förbjudits i direktiv 64/221/EEG, artikel 2.2. Gemenskapsrätten har på 
denna punkt ett bredare tillämpningsområde än de relevanta bestämmelserna i Europeiska 
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i 
vilken åtgärder som anses nödvändiga för ett lands ekonomiska välstånd är tillåtna. Vidare 
berättigar inte bristande resurser i sig till åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän ordning 
vid inresa i landet, då medlemsstaterna vid inresan inte ens tillåts ställa frågor om resans 
syfte och längd eller om vilka ekonomiska tillgångar personen har vid platsen för inresan. 
3.1.2. Allmän säkerhet 
Kommissionen inser till fullo medlemsstaternas behöv av att trygga sin säkerhet. Kriteriet 
allmän säkerhet ger medlemsstaterna tämligen vida diskretionära befogenheter. Emellertid 
är dessa diskretionära befogenheter inte ens i mycket känsliga frågor obegränsade och viss 
öppenhet krävs. På grundval av de skäl som staten i fråga anger, bör 
gemenskapsinstitutionerna åtminstone kunna bedöma om en person verkligen utgör ett 
hot mot den allmänna säkerheten och om ett sådant hot är tillräckligt allvarligt för att 
motivera den åtgärd som vidtas under åberopande av hänsyn till allmän säkerhet. 
Vidare bör personen i fråga, så långt det är möjligt utan att statens säkerhet äventyras, 
delges skälen. I fall som rör statens säkerhet finns en konflikt mellan den enskildes och 
statens intressen. Det finns situationer då medlemsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder 
21 Se Andra rapporten från kommissionen om unionsmedborgarskap (KOM(97) 230 slutlig, 27.5.1997) 
beträffande beereDnet unionsmedborearskaD. 
23 beträffande begreppet unionsmedborgarskap. 
Se mål 352/85 Bondvan Adverteerders, punkt 34. 
Domstolen har i mål 68/89 Kommissionen mot Nederländerna, punkt 13, uttalat att en skyldighet att 
besvara frågor som ställs av gränskontrolltjänstemän inte kan utgöra någon förutsättning för att en 
medborgare från en medlemsstat skall få tillträde till en annan medlemsstats territorium. Avgörandet 
bekräftar att detta förbud omfattar frågor rörande syftet med vistelsen och dess längd samt vilka 
ekonomiska tillgångar en person har. Vidare återfinns i artikel 2.2 ett förbud mot att åberopa hänsyn 
till allmän ordning, säkerhet eller hälsa för att tjäna ekonomiska syften och detta utgör en av de 
uttryckliga begränsningar av medlemsstaternas diskretionära behörighet som finns i direktivet. 
10 
för att skydda grundläggande samhällsintressen, men de bör tillämpa kriteriet statens 
säkerhet i så begränsad utsträckning som möjligt. 
3,1.3. Allmän hälsa 
I artikel 4 i direktivet införs begränsningar för åberopande av allmän hälsa och bilagan till 
direktivet innehåller en förteckning över de sjukdomar eller grupper av sjukdomar som 
omfattas av tillämpningsområdet för kriteriet allmän hälsa.25 I bilagan slås fast att 
drogberoende och mentalsjukdom kan hota den allmänna ordningen eller säkerheten, men 
inte den allmänna hälsan. 
Enligt direktivet tillåts medlemsstaterna även att vägra ett första uppehållstillstånd för 
personer med någon av de sjukdomar eller något av de handikapp som räknas upp i 
bilagan. Man bör observera att en vägran att förnya ett uppehållstillstånd eller en utvisning 
av en innehavare av uppehållstillstånd inte är tillåtet med åberopande av allmän hälsa. 
Rätten att förvägra ett första uppehållstillstånd ger medlemsstaterna en möjlighet att kräva 
av en person att denne företer ett läkarintyg om detta stadgas i nationell rätt och om syftet 
med ett sådant intyg är att fastställa att personen inte lider av någon av de sjukdomar som 
nämns i bilagan. Medlemsstaterna kan emellertid inte ställa upp något generellt krav på att 
medborgare i en annan medlemsstat före inresa i landet måste förete bevis på att de inte 
lider av någon i bilagan nämnd sjukdom. 
Skälet allmän hälsa är något otidsenligt, mot bakgrund av graden av integration inom 
Europeiska unionen idag och utvecklingen av nya sätt att hantera folkhälsoproblem. 
Inskränkningar av den fria rörligheten kan därför inte längre anses utgöra nödvändiga och 
effektiva sätt att lösa folkhälsoproblem på. Läget är radikalt annorlunda jämfört med 
1964, även om begreppet allmän hälsa fortfarande är en del av gemenskapsrätten.26 
25 
26 Domstolen har i förenade målen 115 och 116/81 Adoui och Cornuaille tolkat hänsynen till "statens 
säkerhet". I punkt 13 i avgörandet sägs att "det följer av direktivets syfte att underrättelsen om de 
skäl som ligger till grund för beslutet skall vara tillräckligt detaljerad och preciserad så att det är 
möjligt för den ifrågavarande personen att försvara sina intressen" och vidare att "det är dock under 
alla omständigheter tillräckligt att underrättelsen avfattas pä ett sådant sätt att personen i fråga 
förstår beslutets innehåll och verkan". 
Inga sjukdomar eller grupper av sjukdomar har hittills fogats till förteckningen. 
Eftersom begreppet allmän hälsa fortfarande finns i gemenskapsrätten, förtjänar den fria rörligheten 
för personer som lider av hiv/aids att nämnas. I de dokument som godkänts av 
gemenskapsinstitutionerna har man klart uttalat att personer som drabbats av hiv/aids skall 
garanteras full respekt med avseende på den fria rörligheten för personer och likabehandling. 
Kommissionen förkastar användningen av åtgärder som skulle kunna leda till social utslagning, 
diskriminering eller stigmatisering av personer med hiv/aids. Se bl.a. slutsatserna från rådet och 
företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 15 maj 1987 om AIDS (EGT 
C 178, 7.7.1987, s. 1), slutsatserna från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, 
församlade i rådet av den 31 maj 1988 om AIDS (EGT C 197, 27.7.1988, s. 8), resolutionen från 
rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 22 december 1989 
om kampen mot AIDS (EGT C 10, 16.1.1990, s. 3) och Europaparlamentets och rådets beslut nr 
11 
3.2. Inresa och bosättning 
Formaliteter 
Domstolen har påpekat att blott det faktum att en medborgare i en medlemsstat underlåter 
att uppfylla de rättsliga formkraven för tillträde, rörlighet och bosättning för utlänningar 
inte kan utgöra grund för ett beslut om utvisning.27 Domstolen har även bekräftat detta i 
fråga om en persons underlåtenhet att tillkännage sin närvaro och att avge en förklaring 
om bosättning.28 
I artikel 3.3 i direktiv 64/221/EEG stadgas att det faktum att ett identitetskort eller pass 
upphört att gälla inte skall utgöra skäl för utvisning, även om det är möjligt att vända 
avvisa en person vid gränsen om denne saknar giltigt identitetskort eller pass. 
Kommissionen anser att det inte bör finnas något hot om utvisning knutet till förfarandet 
för att förnya uppehållstillstånd och att ett sådant hot skulle anses strida mot direktivet. 
Underlåtenhet att ansöka om förlängning av uppehållstillstånd skulle inte kunna utgöra 
grund för ett beslut om utvisning, även om en administrativ sanktion, t. ex. ett vite som 
står i proportion till en sådan underlåtenhet och som inte innebär en diskriminering, skulle 
vara godtagbar. 
Domstolen har uttalat att inskränkningar på grundval av allmän ordning, säkerhet eller 
hälsa inte skall anses införa ett villkor som måste uppfyllas innan rätten till inresa och 
bosättning förvärvas, utan att de, i enskilda fall då tillräckliga skäl föreligger, ger möjlighet 
att införa begränsningar avseende utövandet av en rättighet som direkt följer av 
fördraget.29 
Jämlikt artikel 5.2 i direktivet medges att värdmedlemsstaten, i de fall detta anses vara av 
vikt, begär att ursprungsmedlemsstaten skall lämna information om eventuell tidigare 
brottslighet. I artikeln görs klart att sådana förfrågningar inte får göras rutinmässigt. 
647/96/EG av den 29 mars 1996 om antagande av ett åtgärdsprogram för gemenskapen för att 
förebygga aids och vissa andra överförbara sjukdomar inom ramen för verksamheten på 
folkhälsoområdet (1996-2000), (EGT L 95, 16.4.1996, s. 16). 
27 
28 Mål 48/75 Royer, punkt 38. Se även mål C-363/89 Roux, punkt 11 och rapporten från expertgruppen 
på hög nivå för fri rörlighet för personer, under Simone Veils ordförandeskap, vilken förelades 
kommissionen den 18 mars 1997 samt uppföljningen av denna rapport (KOM(1998) 403 slutlig, 
1.7.1998). Expertgruppen på hög nivå ansåg det vara särskilt angeläget att, i motsats till vad som ofta 
är fallet i berörda medlemsstater, det faktum att man inte har något giltigt uppehållstillstånd aldrig i 
sig bör få leda till hot om utvisning. 
Mål 118/75 Watson och Belmann, punkt 20. 
29 Mål 321/87 Kommissionen mot Belgien, punkt 10. 
12 
Samma principer gäller även visering for familjemedlemmar som är medborgare i tredje 
land. Följaktligen bör inte något hot om utvisning följa på en underlåtelse att ansöka om 
förlängning av viseringar. Policyn i fråga om visering bör inte användas som ett sätt att 
förhindra verkliga familjemedlemmar från att åtnjuta de rättigheter de har enligt 
gemenskapsrätten. 
Tidsbegränsning för hantering av ansökningar 
Kommissionen vill erinra om vikten av att respektera den frist som föreskrivs i artikel 5 i 
direktivet. Om denna frist inte respekteras, bryter en medlemsstat mot en av de 
grundläggande rättigheter och garantier som ges genom direktivet. Det bör framhållas att 
uppehållstillståndet i normalfallet, när den sökande väl har tillhandahållit allt som enligt det 
relevanta direktivet om rätt till bosättning erfordras för styrkande, skall utfärdas utan 
onödig tidsutdräkt30, exempelvis under motsvarande tid som det vanligen tar för det 
nationella identitetskortet eller passet att utfärdas. Fristen på ett halvår utgör ett undantag 
och är endast relevant i de fall då det finns några särskilda orsaker att undersöka om skäl 
föreligger avseende allmän ordning, säkerhet eller hälsa. En blockering som orsakas av 
eventuell fördröjning med att utfärda uppehållstillståndet, kan förorsaka personen i fråga 
olika problem. Det är viktigt att tänka på att uppehållstillståndet endast har ett 
deklaratoriskt värde och tjänar som bevis.31 Det styrker bara rätten till bosättning och 
utgör inte någon förutsättning för andra rättigheter som en person som är bosatt i en 
annan medlemsstat har. 
3.3. Utvisning och andra åtgärder 
3.3.1. Bedömning av hot 
Samlad bedömning 
Kommissionen vill framhålla vikten av en samlad bedömning av samtliga relevanta 
faktorer när man fastställer om en person utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot 
som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Det kan innebära att man bland annat 
tar följande faktorer i beaktande: typen av brott som begåtts och hur allvarliga dessa är, 
hur lång tid som förflutit sedan brotten begåtts och den berörda personens 
helhetssituation.32 Hur den berörda personens situation utvecklats har särskild betydelse i 
32 Mål C-3 44/95 Kommissionen mot Belgien, och särskilt punkterna 9-11 i generaladvokatens yttrande, 
avgivet den 14 november 1996. 
Se mål C-85/96 Martinez Sala, punkt 53. Detta begrepp grundas på mål 48/75 Royer, punkt 50, 
vilket bekräftar att rätten för medborgarna i en medlemsstat att komma in på en annan medlemsstats 
territorium och bosätta sig där direkt tillkommer varje person som omfattas av gemenskapsrätten. 
Se, beträffande det personliga uppträdandet, även mål 41/74 Van Duyn, punkt 24 och förenade målen 
115 och 116/81 Adoui och Cornuaille, punkt 8. 
13 
de fall då bedömningen av hotet görs långt efter att de handlingar som hotar den allmänna 
ordningen begicks, då lång tid förflutit mellan det ursprungliga beslutet och verkställandet 
av det samt då personen begagnar sig av sin rätt att ansöka på nytt. Då man behandlar 
skälen för att utvisa en intern eller f.d. intern som är medborgare i en annan medlemsstat, 
bör gott uppförande i fängelset vara lika relevant som med avseende på egna medborgare, 
när exempelvis deras skäl för villkorlig frigivning tas upp till behandling. 
Sedan den egentliga bedömningen av hotet gjorts, måste en ytterligare granskning göras i 
syfte att fastställa om åtgärden är proportionerlig med beaktande av alla relevanta faktorer 
och personens aktuella personliga omständigheter. Personens aktuella personliga 
omständigheter kan omfatta hur länge personen varit bosatt i landet och hans eller hennes 
sociala och kulturella anknytning samt familjeanknytning till landet liksom hur integrerad 
han eller hon för närvarande är i samhället i värdlandet. Det faktum att en person är född 
och utbildats i bosättningslandet eller har varit bosatt där sedan unga år stärker väsentligt 
personens anknytning till landet. Vidare återspeglar under sådana omständigheter en 
persons uppträdande, såväl på gott som på ont, uppträdandet hos hans eller hennes 
jämlikar som är medborgare i bosättningslandet och som formats av samma samhälle och 
kan bedömas mot bakgrund därav. Personens familjeband kan inbegripa situationen för 
föräldrar och syskon, men om det finns en make/make och barn som är medborgare i 
bosättningslandet har detta särskild betydelse. Den samlade bedömningen kan även 
omfatta hur stark anknytningen är, eller om det saknas anknytning, till ursprungslandet 
(släktingar, besök och språkkunskaper). 
I mål 30/77 Bouchereau har domstolen inskränkt medlemsstaternas diskretionära 
befogenhet till att åberopa åtgärder av hänsyn till allmän ordning på grundval av tidigare 
domar för brott, genom att uttala att "det faktum att det finns en tidigare dom för brott 
kan därför bara tas i beaktande i den mån de omständigheter som gav upphov till denna 
dom utgör belägg för ett personligt uppträdande som gör att ett hot för närvarande 
föreligger mot vad som krävs för allmänna ordningen" . I varje fall förutsätter det att det 
"föreligger ett reellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar grundläggande 
samhällsintressen mot vad som krävs för allmänna ordningen"3* för att nationella 
myndigheter skall kunna använda sig av begreppet allmän ordning. Denna fråga ska, mot 
bakgrund av gemenskapsrätten, bedömas av nationella myndigheter i varje enskilt fall.35 
33 Punkt 28. I Bouchereau, punkt 29, angav emellertid domstolen att det är möjligt att tidigare 
uppträdande i undantagsfall i sig kan utgöra ett sådant hot mot kraven den allmänna ordningen. 
Punkt 35. 
Nyligen, i målet C-348/96 Donatella Calfa , klargjorde domstolen denna princip genom att uttala att 
ett utvisningsbeslut kan fattas mot en gemenskapsmedborgare vars personliga uppträdande, förutom 
att han eller hon begått en överträdelse mot narkotikalagstiftningen, gav upphov till ett verkligt och 
tillräckligt allvarligt hot mot ett av samhällets grundläggande intressen. 
14 
Allmänprevention vid särskilda omständigheter 
I vissa situationer måste andra berättigade hänsyn hos medlemsstaterna balanseras mot de 
garantier och det skydd som ges genom direktiv 64/221/EEG. Till sådana särskilda 
situationer hör sammankomster som bevistas av ett stort antal människor, eventuellt från 
olika medlemsstater, t. ex. stora sportevenemang, rockkonserter samt politiska 
demonstrationer och andra organiserade protester.36 
Medlemsstaterna äger diskretionär befogenhet att tillämpa åtgärder syftande till allmän 
ordning och säkerhet för att förhindra våld och huliganism vid sportevenemang. Ett 
omfattande åberopande av dessa skäl kan dock leda till kvarhållanden och utvisningar som 
inte grundas på enskilda skäl. Åtgärderna bör inriktas på enskilda — eller ibland av 
berättigade skäl på en viss grupp enskilda — vars personliga uppträdande kan utgöra ett 
hot mot allmän ordning eller säkerhet.37 Den allmänna principen är att eventuella 
säkerhetsåtgärder bör tillämpas på ett sätt som inte innebär särbehandling av egna 
medborgare i förhållande till medborgare i en annan medlemsstat. 
Bruket av "snabbförfaranden" bör begränsas och inriktas på personer som kommer till 
landet för att bevista ett visst evenemang och för en kort tid. Ett sådant system och 
eventuella åtgärder som omfattas bör specificeras väl av medlemsstaterna. Vilket hot en 
person ger upphov till beror också på om en person som tillhör en viss grupp reser in i 
landet för att bevista ett visst evenemang som innebär fara för säkerheten eller om han 
reser in i landet vid någon annan tid på året och uppenbarligen i andra syften (affärer, 
semester med familjen osv.). 
37 Våldsamheter vid fotbollsmatcher har fatt medlemsstaterna att vidta strikta åtgärder för att trygga 
säkerhet och allmän ordning vid stora evenemang och detta ligger utan tvekan inom deras 
behörighet. Bland de senaste dokumenten rörande denna fråga finns bl. a. rådets rekommendation av 
den 22 april 1996 om riktlinjer för att förebygga och bekämpa oroligheter i samband med 
fotbollsmatcher, EGT C 131, 3.5.1996, s. 1; Europaparlamentets resolution om huliganism och 
fotbollssupportrars fria rörlighet, EGT C 166, 10.6.1996, s. 40; Gemensam åtgärd av den 26 maj 
1997 beslutad av rådet på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om samarbete 
på området för allmän ordning och säkerhet, EGT L 147, 5.6.1997, s. 1, rådets resolution av den 9 
juni 1997 om förebyggande och bemästrande av huliganism genom erfarenhetsutbyte, utestängning 
från arenor och mediapolicy, EGT C 193, 24.6.1997, s. 1. Se även Europeiska konventionen om våld 
och åskådaroroligheter vid sportevenemang, i synnerhet vid fotbollsmatcher, av den 19.8.1985, från 
Europarådet (Europarådets traktatsamling nr 120). 
Medlemsstaternas polissamarbete och straffrättsliga samarbete sker inom ramen för avdelning VI i 
Fördraget om Europeiska unionen. 
15 
3.3.2. Beslut om en åtgärd 
Beslut om en åtgärd 
Domstolen har slagit fast att direktiv 64/221/EEG avser att begränsa den diskretionära 
befogenhet de myndigheter som ansvarar för inresa och utvisning av utländska 
medborgare vanligen tillerkänns i den nationella rätten38. 
I vissa länder kan en brottmålsdomstol vid samma tillfälle fälla ett avgörande i fråga om 
dom för brottet och fatta ett administrativt beslut om en därpå följande utvisning. Ett 
sådant "automatiskt" samband upprättas, oftare än genom stadgande i lag, genom praxis, i 
synnerhet i samband med narkotikabrott. I den nationella lagstiftningen kan helt korrekt 
stadgas att de nationella myndigheterna eller de nationella domstolarna kan fatta beslut om 
utvisning sedan samtliga relevanta faktorer tagits i beaktande, men bestämmelsen tillämpas 
automatiskt i enskilda fall, med åberopande endast av domen för brottet och utan några 
individuella eller specifika argument. Kommissionen anser denna typ av praxis oriktig mot 
bakgrund av gemenskapsrätten. I artikel 3.1 i direktivet åläggs medlemsstaterna en 
skyldighet att behandla varje fall individuellt. 
Följaktligen bör det inte finnas några bestämmelser i medlemsstaternas lagstiftning som 
innebär ett systematiskt och automatiskt samband mellan en brottmålsdom och påföljande 
utvisning och behöriga nationella myndigheter bör inte heller fatta något sådant beslut 
automatiskt. Ett "automatiskt" samband avser eventuella nationella bestämmelser vars 
ordalydelse inte ger de nationella myndigheterna eller domstolarna något 
handlingsutrymme vid bedömningen eller för att ta individuella omständigheter i 
beaktande.39 Emellertid bör inget hindra medlemsstaterna från att knyta en dom i brottmål 
till en granskning av omständigheterna för att ta reda på om det finns skäl att vidta 
åtgärder med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Den nationella domstolen kan fatta 
beslut om en dom i brottmål och om utvisning vid samma tillfälle eller de administrativa 
myndigheterna kan i ett senare skede besluta om utvisning, antingen medan personen 
fortfarande sitter i fängelse eller då han frisläpps därifrån. 
I mål 36/75 Rutili fastslog omstolen att en medlemsstat inte för medborgare i andra 
medlemsstater kan införa begränsningar som är geografiskt begränsade, utom i de fall då 
sådana förbud kan införas för landets egna medborgare40. 
38 
39 
40 Mål 41/74 Van Duyn, punkt 13. Vidare uttalade domstolen i punkt 15 att direktivet ger de enskilda 
rättigheter som de kan hävda vid domstolarna i medlemsstaten och som de nationella domstolarna 
måste skydda. 
Ibland har man infört en automatik i detta avseende, i fall där den enskilde begår flera brott och får 
en viss minsta påföljd (se mål C-348/96 Donatella Calfa). 
Punkt 50.1 detta fall blev en italiensk medborgare bosatt i Frankrike föremål för ett förbud mot att 
bosätta sig i vissa delar av Frankrike. 
16 
Under vissa omständigheter kan användningen av ett brådskande förfarande leda till 
problem, t.ex. om en person som dömts för brott avtjänar ett fängelsestraff och utvisas 
omedelbart vid frisläppandet från fängelset. Det är då tveksamt om personen egentligen 
har haft någon verklig möjlighet att begagna sig av det skydd och de garantier som 
direktivet ger, vilket är särskilt problematiskt för personer som har varit bosatta i ett land 
under lång tid eftersom en utvisning allvarligt kan inverka på deras personliga situation 
och familjesituation. Det bör alltid finnas ett verkligt motiv för att begagna sig av ett 
brådskande förfarande och det är upp till medlemsstaten att visa på behovet av 
skyndsamhet. Att systematiskt åberopa behov av ett brådskande förfarande är inte 
godtagbart. 
Information om en åtgärd 
Personerna i fråga skall alltid informeras om exakt vilken typ av åtgärd som vidtas inom 
ramen för direktivet och följderna av denna. Kommissionen önskar framhålla betydelsen 
av att informera de klagande ordentligt om innehållet i eventuella handlingar som tillställs 
dem, om förfarandet och om vilka rättsmedel som finns att tillgå. Detta gäller även fall där 
initiativ till åtgärder tas och dessa verkställs skyndsamt, ibland i anknytning till grupper av 
personer av viss nationalitet. 
Domstolen har slagit fast att personen i fråga skall erhålla "ett klart och fullständigt 
uttalande om grunderna för beslutet, för att ge honom möjlighet att vidta effektiva mått 
och steg för att förbereda sitt försvar".41 Denna bestämmelse gäller alla relevanta beslut 
och den gäller på samma sätt för medlemmar av unionsmedborgares familjer, även 
beträffande beslut rörande utfärdande av visum för dessa. 
Följderna av en åtgärd 
Kommissionen kan behandla alla åtgärder som omfattas av direktivets tillämpningsområde 
liksom alla administrativa följder av åtgärden. När exempelvis ett vilande beslut om 
utvisning hindrar en person från att åter resa in i landet, kan inte ett beslut om att vägra 
återinresa betraktas som blott en följd av den ursprungliga utvisningen. 
Uppgiftsskydd 
Det finns viss oro avseende personuppgifter som samlas in i samband med åtgärder som 
vidtas under åberopande av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Ibland används 
sådana uppgifter för kontroll vid inresa, dvs. för att vägra en person tillträde till en 
medlemsstat. I vissa fall överförs sådana uppgifter från en medlemsstat till en annan och 
används sedan för inresekontroll av den andra medlemsstaten. 
Det finns i detta sammanhang två aspekter som förtjänar särskild uppmärksamhet. 
För det första rör i vissa fall de personuppgifter som samlas in misstankar om ett hot mot 
allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Medlemsstaterna har rätt att samla in och lagra 
sådana uppgifter i syfte att skydda allmän ordning, säkerhet eller hälsa när det rör sig om 
åtgärder inom ramen för tillämpningsområdet för direktiv 64/221/EEG, förutsatt att de 
Mål 36/75 Rutili, punkt 39. 
17 
För det första rör i vissa fall de personuppgifter som samlas in misstankar om ett hot mot 
allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Medlemsstaterna har rätt att samla in och lagra 
sådana uppgifter i syfte att skydda allmän ordning, säkerhet eller hälsa när det rör sig om 
åtgärder inom ramen för tillämpningsområdet för direktiv 64/221/EEG, förutsatt att de 
krav som slås fast i direktiv 95/46/EG42 är uppfyllda. Det innebär bland annat att 
personuppgifterna skall vara adekvata och korrekta, nödvändiga samt endast insamlade 
för ett särskilt, uttryckligt angivet och berättigat ändamål. 
Det händer emellertid att personer förvägras inträde i en medlemsstat på grundval av 
sådana uppgifter. Sådana personuppgifter får bara lagras så länge ett hot föreligger mot 
allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Om en åtgärd inom ramen för direktiv 64/221/EEG 
upphört att gälla eller om en åtgärd har upphävts, skall personuppgifter som rör en sådan 
åtgärd inte längre lagras. 
I enlighet med artikel 6.1 b i direktiv 95/46/EG måste personuppgifter samlas in för 
särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Dessutom får senare behandling 
inte ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Detta gäller även 
personuppgifter som ursprungligen samlats in i syfte att trygga allmän ordning, säkerhet 
eller hälsa. 
För det andra ger Schengens informationssystem (SIS) upphov till ett särskilt problem när 
listan över personer som inte äger tillträde till Schengenområdet omfattar personer som är 
eller har blivit unionsmedborgare, t. ex. genom ett lands anslutning eller genom 
naturalisation. Detta stred mot gemenskapsrätten redan innan Schengenreglerna 
genomfördes i EU och EG och gäller i ännu högre grad nu när dessa regler har integrerats 
i specifika rättsliga grunder i EG-fördraget. Sådan information skall avlägsnas från 
databasen på en enkel begäran från vederbörande. Om en medlemsstat blir uppmärksam 
på att sådana uppgifter existerar skall den vidta lämpliga åtgärder för att avlägsna dem. 
Medlemsstaterna bör inte automatiskt föra information om en åtgärd som vidtagits inom 
ramen för direktiv 64/221/EEG vidare till andra medlemsstater och sådan information bör 
inte heller föras in i den allmänna listan. 
EGTL 281, 23.11.1995, s. 31. 
Schengens verkställande kommitté har antagit en förklaring med en definition av beteckningen 
"utlänning" (SCH/Com-ex(96) decl 5 corr) inom ramen för konventionen. I denna förklaring anges 
att personer som omfattas av EG-rätten i allmänhet inte bör tas med på den gemensamma listan över 
personer som skall förvägras inträde. Personer som omfattas av EG-rätten kan endast foras upp på 
SIS-listan om detta står i överensstämmelse med EG-rätten. I ett uttalande av kommissionen som 
återfinns i protokollet från verkställande kommittén, hävdas att det bara står i överensstämmelse med 
EG-rätten att föra upp någon som omfattas av gemenskapsrätten på SIS-listan om uppgifterna rör en 
person som utgör ett faktiskt, reellt och allvarligt hot mot allmän ordning och allmän säkerhet i 
respektive Schengenstat. 
18 
3.4. Särskilda gruppers rättigheter 
3.4.1. Långtidsbosatta 
Mot bakgrund av unionsmedborgarskapet och proportionalitetsprincipen bör starkare 
skydd och garantier ges för att trygga långtidsbosattas rättigheter än exempelvis 
turisters. Bosättning under lång tid är en av de relevanta faktorerna vid den samlade 
bedömningen av den berörda personens situation. I en situation där exempelvis en turist 
och en långtidsbosatt har begått ett liknande slags brott i bosättningslandet, kan en 
utvisning av turisten, men inte av den långtidsbosatte, vara berättigad. Skälen granskas 
alltid särskilt för varje enskilt fall, men i allmänhet, och mot bakgrund av 
proportionalitetsprincipen, bör långtidsbosatta åtnjuta ett bättre skydd mot åtgärder för att 
trygga allmän ordning. I fråga om långtidsbosatta ställs mycket hårdare beviskrav på 
medlemsstaten för att styrka att en åtgärd följer proportionalitetsprincipen. I ett fall där 
det vore berättigat att utvisa en turist som kommer till en annan medlemsstat för ett 
idrottsevenemang och begår handlingar som är att beteckna som huliganism, skulle det 
inte vara berättigat att utvisa en person som är född i denna medlemsstat och begår 
liknande handlingar.44 
Man bör i detta sammanhang erinra om Europeiska konventionen om skydd för de 
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den tolkning denna ges av 
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Den tolkning som domstolen gör av 
artikel 8 i konventionen utesluter inte definitivt långtidsbosatta från hot om utvisning. 
Under vissa omständigheter har domstolen godtagit utvisning av långtidsbosatta (se målen 
El Boujaidi och Dalia46). Den samlade bedömningen av de personliga omständigheterna 
(tid för bosättningen, familjesituation och social integration i samhället i värdlandet, 
anknytning till ursprungslandet) har betydelse, liksom vilken typ av brott som begåtts. I 
fall då man godtagit utvisning av långtidsbosatta, har det inte funnits bara ett skäl för 
detta, utan i stället en kombination av flera faktorer (t. ex. i målet El Boujaidi, där graden 
av överträdelser, uppträdandet därefter, hur hans familjeliv utvecklats först efter att 
beslutet om utvisning slutligt fastställts, hans befintliga knytningar till ursprungslandet, 
45 
46 Den expertgrupp på hög nivå för fri rörlighet för personer som nämns i fotnot 27 har rekommenderat 
att frågan om utvisning av medborgare i medlemsstaterna bör behandlas i ljuset av begreppet 
unionsmedborgarskap, särskilt i fråga om invandrare som blivit kulturellt integrerade i värdstaten, 
samt i ljuset av artikel 8 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, varvid detta är särskilt 
relevant i fråga om personer som är barn till invandrare och fötts och fått sin utbildning i värdstaten. 
Berrehab mot Nederländerna (3/1987/126/177), dom 21.6.88, serie A nr 138; Moustaquim mot 
Belgien (26/1989/186/246), dom 18.2.91; serie A nr 193; Beldjoudi mot Frankrike 
(55/1990/246/317), dom 26.3.92, serie A nr 234; Boujlifa mot Frankrike (122/1996/741/440), dom 
21.10.97 (Rapporter 1997-Vi). 
El Boujaidi mot Frankrike (123/1996/742/941), dom 26.9.97 (Rapporter 1997-Vi), Dalia mot 
Frankrike (154/1996/773/974), dom 19.2.1998 (Rapporter 1998-i). 
19 
bristande integration i värdlandet samt det faktum att han aldrig ansökt om 
medborgarskap i värdlandet). 
Denna rättspraxis ger värdefull vägledning till vilka faktorer som är relevanta när beslut 
skall fattas om utvisning av långtidsbosatta inom ramen för gällande lagstiftning och hur 
dessa faktorer skall vägas mot varandra. Den skall dock inte tillämpas som sådan vid 
utvisning av långtidsbosatta unionsmedborgare, eftersom denna rättspraxis i första hand 
gäller medborgare från tredje land och ingen hänsyn tas till den grundläggande rätten till 
fri rörlighet och etableringsrätten som finns för personer inom gemenskapen. 
Medlemsstaternas myndigheter skall därför ge unionsmedborgare som är långtidsbosatta i 
en medlemsstat en högre grad av skydd mot utvisning på grundval av principerna enligt 
direktiv 64/221 /EEG än vad som ges till långtidsbosatta i enlighet med Europeiska 
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 
Dessa särskilda hänsyn som avser långtidsbosatta gäller även för minderåriga vars 
rättigheter, inklusive rätten till skydd för familjelivet, bör skyddas enligt samma principer. 
3.4.2. Familjemedlemmar 
Medlemsstaterna uppvisar stundtals en tendens att försumma att i praktiken säkerställa 
rättigheterna för familjemedlemmar, särskilt sådana som inte själva är medborgare i en 
medlemsstat. Gemenskapsrätten gäller följande familjemedlemmar: make/maka, 
avkomlingar som är yngre än 21 år eller som är underhållsberättigade jämte 
underhållsberättigade släktingar i rakt uppåtstigande led från medborgaren eller dennes 
make/maka. Den senare kategorin (främst föräldrar) gäller inte i fråga om studerande. 
Det är lika viktigt att säkerställa rättigheterna för familjemedlemmar som att säkerställa 
rättigheterna för unionsmedborgarna själva. Eventuella garantier och skydd som ges 
genom direktivet gäller på samma sätt för familjemedlemmarna, vilket tidigare sagts 
rörande formaliteter (främst viseringar), beträffande skäl för åtgärder och avseende att 
Schengens informationssystem inte skall användas. Rättspraxis från Europeiska domstolen 
för de mänskliga rättigheterna, i synnerhet den som gäller artikel 8 i Europeiska 
konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, 
vilken garanterar skyddet för privat- och familjeliv, gäller i lika hög grad på detta område. 
3.5. Möjligheter till överprövning 
3.5.1. Rättsmedel och skydd 
Artikel 8 
Artikel 8 i direktivet innebär att en person som omfattas av direktivet och som är föremål 
för ett beslut rörande inresa eller utvisning eller som förvägras uppehållstillstånd eller 
förnyande av detta, skall ha tillgång till samma rättsmedel som medborgare i landet i fråga. 
Detta ålägger inte medlemsstaten någon skyldighet att erbjuda möjligheter att överklaga 
då sådana inte finns för dess egna medborgare, men det garanterar likabehandling.47 
Se förenade målen C-65/95 och C-l 11/95 Shingara och Radiom, punkt 20. Se även målen 297/88 
Dzodzi, punkt 60. och 98/79 Pecastaing. särskilt punkterna 10 och 11. 
20 
Bland rättsmedlen kan finnas ett tillfälligt upphävande av åtgärden, även om artikel 8 
enligt Europeiska gemenskapernas domstol inte innehåller någon uttrycklig skyldighet av 
det slaget48. Ett beslut om utvisning kan emellertid inte verkställas — utom i brådskande 
fall — förrän personen kunnat fullgöra de formaliteter som erfordras för att begagna sig 
av rättsmedlet.49 Det innebär inte att en person nödvändigtvis har rätt att kvarstanna på 
ifrågavarande stats territorium under hela den tid det förfarande han eller hon tagit initiativ 
till pågår. I ljuset av proportionalitetsprincipen borde ett tillfälligt upphävande vara lättare 
att uppnå för dem som redan är bosatta i landet än för de personer som nyligen inrest i 
landet. I fråga om bosatta bör omedelbart verkställande av ett beslut om utvisning utgöra 
ett undantag och det bör finnas särskilt starka skäl för ett sådant beslut. 
Artikel 9 
Genom artikel 9 i direktivet söker man komplettera det skydd som erbjuds en person i de 
fall då artikel 8 inte är tillämplig.50 I artikel 9 ges ett minimum av garantier för det 
förfarande som rör de personer som blivit föremål för ett beslut om utvisning eller för ett 
beslut om att vägra förnya ett uppehållstillstånd. Artikel 9.1 rör personer som redan 
innehar uppehållstillstånd och artikel 9.2 personer för vilka ett första uppehållstillstånd 
ännu inte utfärdats.51 
Domstolen har fastställt tillämpligheten för båda punkterna i artikel 9. Dessa är tillämpliga 
då 1) det inte finns någon rätt att överklaga till domstol, 2) ett sådant överklagande endast 
får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet samt 3) överklagandet inte kan 
resultera i ett upphävande och kräver ett ingripande av en annan behörig myndighet än 
den myndighet som har behörighet att fatta beslutet.52 
I artikel 9.1 finns ett förbud för den nationella administrativa myndigheten att utfärda ett 
beslut om utvisning för en medborgare i gemenskapen som med laga rätt är bosatt på 
49 
52 Mål 98/79 Pecastaing, punkterna 12 och 13, och mål C-175/94 Gallagher. 
Mål 48/75 Royer, punkt 60. 
Domstolen har ansett att bestämmelserna i artikel 9 kompletterar dem i artikel 8. En medlemsstat kan 
inte tillämpa bestämmelserna i artikel 9 på ett sådant sätt att det i praktiken får till följd att de 
rättsmedel som enligt artikel 8 görs tillgängliga begränsas eller görs verkningslösa (Mål 98/79 
Pecastaing, punkterna 15 och 16). 
Domstolen har ansett att bestämmelserna i artikel 9 är tillräckligt väl definierade och konkreta för att 
kunna åberopas av varje berörd person och att de som sådana kan tillämpas av varje domstol (Mål 
131/79 Santillo, punkt 13). 
I de förenade målen Shingam och Radiom uttalade domstolen att de tre fall som nämns i artikel 9.1 
även är tillämpliga avseende artikel 9.2. 
21 
territoriet, innan en behörig myndighet har avgett sitt yttrande53. I artikel 9.2 stadgas om 
en rätt för denna person att påkalla ett yttrande av det slag som nämns i artikel 9.1 samt 
att framlägga sitt försvar personligen (dvs. kvarstanna tills slutgiltigt beslut har fattats), 
utom då detta skulle strida mot de nationella säkerhetsintressena. 
Domstolen uttalade att yttrandet från behörig myndighet tidsmässigt måste ligga 
tillräckligt nära beslutet om utvisning för att säkerställa att inga nya faktorer skall tas i 
beaktande54. Domstolen har framhållit vikten av att bedöma vilken fara för samhället 
närvaron av en utlänning medför vid den tidpunkt då beslutet om utvisning fattas, 
eftersom de faktorer som skall tas i beaktande, särskilt de som rör en persons 
uppträdande, sannolikt förändras över tiden.55 
3.5.2. Rätt att ansöka på nytt 
Domstolen har bekräftat rätten att ansöka på nytt sedan en rimlig tid förflutit efter det 
senaste beslutet om att förbjuda en person att inresa i landet.56 
Kommissionen har stött på detta problem i ett antal fall, där en medlemsstat vägrar 
återinresa eller att ompröva ett beslut om utvisning under åberopande av att det finns ett 
tidigare beslut om utvisning som utfärdats flera år tidigare. Till exempel finns fallen med 
familjemedlemmar till unionsmedborgare, som är tredjelandsmedborgare och som vid 
tidpunkten för det tidigare beslutet inte omfattades av gemenskapsrätten. Dessa fall 
förtjänar att tas upp till förnyad behandling enbart på den grund att personernas status 
ändrats, vilket onekligen är en ny faktor som skall tas i beaktande vid en ny bedömning. 
54 
56 Domstolen har även noterat att direktivet inte definierar uttrycket "behörig myndighet" (Mål 131/79 
Santillo, punkt 15). Se även förenade målen 115 och 116/81 Adoui och Comuaille, särskilt punkt 18. 
Mål 131/79 Santillo, punkterna 18 och 19. 
Mål 297/88 Dzodzi, punkt 69. Enligt mål 98/79 Pecastaing, punkt 18, följer av artikel 9 att så snart 
yttrandet i fråga har avgivits och meddelats den berörda personen får utvisningen verkställas 
omedelbart, dock alltid med förbehåll for den berörda personens rätt att uppehålla sig inom landet 
under den tid som är nödvändig för att han skall kunna utnyttja den möjlighet att överklaga som han 
har i enlighet med artikel 8 i direktivet. I förenade målen 115 och 116/81 Adoui och Comuaille, 
punkt 18, erinrar domstolen om att yttrandet från behörig myndighet vederbörligen måste delges 
personen i fråga. 
Förenade målen C-65/95 och C-l 11/95 Shingara och Radiom. Domstolen har framhållit att en 
medborgare i en medlemsstat, som vill söka arbete i en annan medlemsstat, kan göra en förnyad 
ansökan om uppehållstillstånd efter utvisningen. Detta ger dock inte personen i fråga någon rätt att 
under behandlingen av sin nya ansökan komma in på värdlandets territorium (förenade målen 115 
och 116/81 Adoui och Comuaille, punkt 12, i vilket domstolen uttalade att en sådan ansökan, om den 
inges efter en rimlig tidsfrist, måste tas upp till prövning. Behörig myndighet måste ta hänsyn till de 
grunder som personen i fråga anför i syfte att visa att de omständigheter som berättigade det första 
utvisningsbeslutet faktiskt har förändrats). 
22 
En eventuell fastställd tidsfrist, t. ex. tio år, för en åtgärds giltighet kan vara pr oblematisk 
med hänsyn till en persons rätt att ansöka på nytt. En sådan tidsfrist får inte hindra 
personen från att ansöka på nytt innan tidsfristen gått ut, om förutsättningar föreligger för 
en ny bedömning och vederbörandes situation redan har förändrats. 
Domstolen har även påpekat att beslut som förbjuder inresa i en medlemsstat för 
medborgare i en annan medlemsstat utgör avsteg från den grundläggande principen om fri 
rörlighet och att ett sådant beslut inte kan vara giltigt under obegränsad tid.57 
Kommissionen anser att samma rättigheter analogt tillkommer alla andra kategorier som 
omfattas av gemenskapsrätten, oavsett deras status. 
57 Förenade målen C-65/95 och C-l 11/95 Shingara och Radiom, punkt 40. 
23 
• SLUTSATSER 
Tillämpligheten av nationella bestämmelser under åberopande av hänsyn till allmän 
ordning, säkerhet eller hälsa finns stadfäst i Fördraget om upprättandet av Europeiska 
gemenskapen, där medlemsstaterna tillerkänns vissa diskretionära befogenheter. 
Emellertid omfattas tillämpningen av nationella definitioner och kriterier på en åtgärd 
som vidtas under åberopande av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa av de 
grundläggande principer och begränsningar som stadgas i gemenskapsrätten. I 
synnerhet bör de nationella myndigheterna, då de fattar beslut om en sådan åtgärd, 
vägledas av unionsmedborgarnas personliga och grundläggande rätt till fri rörlighet 
(artikel 18 i fördraget) i kombination med proportionalitetsprincipen. 
En åtgärd som vidtas under åberopande av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller 
hälsa bör vara motiverad av ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett 
grundläggande samhällsintresse samt ligga i linje med Europeiska konventionen om 
skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. 
Skydd, garantier och rättsmedel som erbjuds genom direktiv 64/221/EEG, såsom det 
tolkats av Europeiska gemenskapernas domstol, måste respekteras strikt, inklusive 
rätten till förnyad behandling och rätten att informeras om skälen för eventuella 
åtgärder jämte följderna av dessa. 
Tonvikten ligger på den samlade individuella bedömningen av personliga 
omständigheter (familjesituationen samt sociala och kulturella omständigheter) från fall 
till fall, varvid begagnandet av allmänpreventiva skäl undviks. Tidigare domar för brott 
utgör bara en del av denna samlade bedömning och berättigar inte i sig till en åtgärd 
som vidtas under åberopande av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. 
Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att säkerställa rättigheterna, inbegripet skyddet 
för familjeliv, för långtidsbosatta och minderåriga som inte är medborgare i 
bosättningslandet men unionsmedborgare samt för den mest sårbara gruppen bland 
dem som omfattas — familjemedlemmar till unionsmedborgare som är medborgare i 
tredje land, oavsett deras ursprungsland. 
Kommissionen har för avsikt att ge detta meddelande bred publicitet och att använda 
de nya instrument som inrättats för Dialogen med medborgare. Att höja medborgarnas 
och medlemsstaternas medvetenhet om vilka rättigheter medborgarna åtnjuter enligt 
fördragen kommer att bidra till att dessa rättigheter tillämpas bättre och förväntas så 
småningom minska antalet överträdelser. Ytterligare åtgärder för att effektivt 
säkerställa dessa rättigheter kan komma att krävas, inklusive att fortsätta 
kommissionens ingripanden mot medlemsstaterna på grundval av de principer för vilka 
redogörs i detta meddelande. 
24 
BILAGA 
FÖRTECKNING ÖVER RÄTTSFALL 
Mål 4/73 — J. Nold, Kollien- und Baustoffgrofihandlung mot Europeiska gemenskapernas 
kommission, Rec. 1974 s. 1-491 
Mål 41/74 — Yvonne van Duyn mot Home Office, Rec. 1974 s. 11-1337 
Mål 67/74 — Carmelo Angelo Bonsignore mot staden Kölns Oberstadtdirektor, Rec. 1975 s. I-
297 
Mål 36/75 — Roland Rutili mot Ministre de 1'intérieur, Rec. 1975 s. 11-1219 
Mål 48/75 — Jean Noél Royer, Rec. 1976 s. 1-497 
Mål 118/75 — Lynne Watson och Alessandro Belmann, Rec. 1976 s. 11-1185 
Mål 30/77 — Regina mot Pierre Bouchereau, Rec. 1977 s. 11-1999 
Mål 98/79 — Josette Pecastaing mot Belgiska staten, Rec. 1980 s. 1-691 
Mål 131/79 — Regina mot Secretary of State for Home Affairs, ex parte Mario Santillo, Rec. 
1980 s. 11-1585 
Mål 157/79 — Regina mot Stanislaus Pieck, Rec. 1980 s. 11-2171 
Förenade målen 115 och 116/81 — Rezguia Adoui mot belgiska staten och staden Liége; 
Dominique Cornuaille mot belgiska staten, Rec. 1982 s. 11-1665 
Förenade målen 286/82 och 26/83 Graziana Luisi och Giuseppe Carbone mot Ministero del 
Tesoro, Rec. 1984 s. 1-377 
Mål 352/85 Bond van Adverteerders m. fl. mot nederländska staten, Rec. 1988 s. 2085 
Mål 321/87 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Belgien, Rec. 1989 s. I-
997 
Förenade målen C-297/88 och C-197/89 Massam Dzodzi mot belgiska staten, Rec. 1990 s. 1-3763 
Mål C-68/89 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Nederländerna, Rec. 
1991 s. 1-2637 
Mål C-292/89 The Queen mot Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius 
Antonissen, Rec. 1991 s. 1-0745 
Mål C-363/89 Danielle Roux mot belgiska staten, Rec. 1991 s. 1-0273 
Mål C-175/94 The Queen mot Secretary of State for the Home Department; ex parte John 
Gallagher, REG 1995 s. 1-4253 
Förenade målen C-65/95 och C-lll/95 — The Queen mot Secretary of State for the Home 
Department, ex parte: Mann Singh Shingara; The Queen mot Secretary of State for the Home 
Department, ex parte Abbas Radiom, REG 1997 s. 1-3343 
Mål C-3 44/95 Europeiska gemenskapernas kommission mot Konungariket Belgien, REG 1997 s. 
1-1035 
Mål C-85/96 Maria Martinez Sala mot Freistaat Bayern, REG 1998 s. 1-2691 
Mål C-171/96 — Rui Alberto Pereira Roque mot His Excellency the Lieutenant Governor of 
Jersey, REG 1998 s. 1-4607 
Mål C-348/96 — Brottmålsförfarandet mot Donatella Calfa, REG 1999, ännu inte publicerat 
25 
ISSN 1024-4506 
KOM(1999) 372 slutlig 
DOKUMENTS 
SV 06 10 07 05 
Katalognummer : CB-CO-99-377-SV-C 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg 
JL<o