KOMMISSIONENS YTTRANDE enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG MED ÄNDRING AV KOMMISSIONENS FÖRSLAG enligt artikel 250.2 i EG-fördraget

2000/0331 (COD)

KOMMISSIONENS YTTRANDE enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG

1. Inledning

Enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget skall kommissionen yttra sig över ändringar som Europaparlamentet föreslagit vid sin andra behandling. Kommissionen avger därför följande yttrande om de 19 ändringar som parlamentet föreslagit.

2. Bakgrund

- Förslaget lades fram inför Europaparlamentet och rådet (KOM(2000) 839 slutlig - 2000/0331 (COD)) den 18 januari 2001.

- Europaparlamentet avgav sitt yttrande vid första behandlingen den 23 oktober 2001.

- Ekonomiska och sociala kommittén antog sitt yttrande den 30 maj 2001.

- Regionkommittén antog sitt yttrande den 14 juni 2001.

- Kommissionen antog sitt ändrade förslag (KOM(2001) 779 slutlig - 2000/0331 (COD)) den 12 december 2001.

- Den gemensamma ståndpunkten antogs i rådet den 25 april 2002.

- Den gemensamma ståndpunkten inkom till Europaparlamentet den 30 maj 2002.

- Kommissionen avgav sitt yttrande om den gemensamma ståndpunkten den 27 maj 2002.

Den 5 september 2002 antog Europaparlamentet vid sin andra behandling 19 ändringsförslag. De flesta av ändringsförslagen har till syfte att utvidga tillämpningsområdet för och innebörden av allmänhetens deltagande och, delvis, rätten till rättslig prövning i jämförelse med den gemensamma ståndpunkten. Vissa delar av ändringsförslagen har till syfte att stärka kommissionens förslag och att återspegla Århuskonventionen på ett bättre sätt. Andra delar går längre än Århuskonventionen eller skulle leda till att befintliga bestämmelser i annan lagstiftning överlappas.

3. Förslagets syfte

När direktivet har antagits kommer det att bidra till att genomföra Århuskonventionen [1] vad beträffar den "andra pelaren" om allmänhetens deltagande i beslut i miljöfrågor. Dessutom ingår Århuskonventionens principer om allmänhetens deltagande redan i annan aktuell gemenskapslagstiftning, och förslaget om tillgång till miljöinformation är för närvarande föremål för förlikning. De två återstående förslagen - att helt och hållet genomföra den tredje pelaren samt angående Århuskonventionens tillämpning på gemenskapens institutioner - är under behandling i kommissionens avdelningar.

[1] ECE/FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor, undertecknad av gemenskapen och medlemsstaterna i juni 1998. Trädde i kraft i oktober 2001.

Det föreslagna direktivet kompletterar eller ändrar ett antal befintliga direktiv, genom att Århuskonventionens krav om allmänhetens deltagande införs. Syftet är att se till att de grundläggande förfarandena är konsekventa i alla medlemsstater, också i fall med en gränsöverskridande dimension. Enligt förslaget lämnas detaljerna kring förfaranden och genomförandet av Århuskonventionens bestämmelser i form av "mjuk lagstiftning" till medlemsstaterna i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

Förslaget innebär närmare bestämt följande:

- Det ställer upp krav för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program som skall antas av medlemsstaterna enligt direktiven på miljöområdet, i synnerhet beträffande avfall, luftkvalitet och vattenförorening av nitrater (artikel 2 och bilaga I). Det bidrar till att tillämpa artikel 7 i Århuskonventionen om allmänhetens deltagande vad gäller planer och program som hänför sig till miljön. I framtiden kommer kraven i Århuskonventionen att ingå i nya lagförslag redan från början. Andra rättsliga instrument som nyligen antagits ger redan utrymme för allmänhetens deltagande vid utarbetandet av planer och program, t.ex. direktiv 2001/42/EG [2] om strategisk miljöbedömning och ramdirektiv 2000/60/EG [3] om vatten. Texten i den gemensamma ståndpunkten klargör att bestämmelserna i dessa direktiv kommer att gälla, i den utsträckning direktiven omfattar allmänhetens deltagande.

[2] Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

[3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.

- Det ändrar rådets direktiv 85/337/EEG [4] om bedömning av miljöpåverkan och rådets direktiv 96/61/EG [5] om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Syftet är att helt och hållet integrera kraven om allmänhetens deltagande i artikel 6 i Århuskonventionen (allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter som kan ha en betydande inverkan på miljön). Båda direktiven omfattar verksamhet som räknas upp i bilaga I till Århuskonventionen som kan ha en betydande inverkan på miljön. Utkastet till direktiv innehåller också bestämmelser om rätt till rättslig prövning med avseende på beslut, handlingar och underlåtenheter som, i samband med de projekten, omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande. Syftet med det är att tillämpa artikel 9.2 i konventionen.

[4] Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

[5] Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

4. Kommissionens yttrande om Europaparlamentets ändringsförslag

Den 5 september 2002 antog Europaparlamentet 19 ändringsförslag. 2 ändringsförslag kan godtas i sin helhet av kommissionen [ändringsförslag 15 och 19]. 4 ändringsförslag kan godtas i princip [ändringsförslag 3, 4, 11 och 12], förutsatt att de formuleras om. Återstående ändringsförslag kan inte godtas av kommissionen [ändringsförslag 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17 och 18].

4.1 Ändringsförslag som kommissionen godtagit

Kommissionen godtar ändringsförslag 15. Det avser artikel 4.3 i den gemensamma ståndpunkten om ändring av artikel 15 i IPPC-direktivet. Ändringsförslaget innebär att allmänheten i högre grad än i den gemensamma ståndpunkten skall kunna medverka vid uppdateringen av IPPC-tillstånd. Kommissionen kunde inte ställa sig bakom denna punkt i den gemensamma ståndpunkten eftersom formuleringen avseende uppdateringen av tillstånd skapar rättsosäkerhet. Det ger medlemsstaterna och, i slutänden, de behöriga myndigheterna med ansvar för uppdateringen av tillstånd stor handlingsfrihet. Det kommer att leda till vitt skilda tillvägagångssätt, och kan även leda till att allmänhetens deltagande i fall med uppdateringen av tillstånd snarare blir undantag än regel. Ändringsförslag 15 innebär att allmänhetens deltagande blir tvingande i åtminstone de mest relevanta fallen av uppdatering av tillstånd, vilka är de fall som omfattas av artikel 13 i IPPC-direktivet. Kommissionens förslag innehöll för visso uppdateringar av tillstånd, men ändringsförslaget ligger ändå i linje med artikel 6.10 i Århuskonventionen.

Kommissionen godtar ändringsförslag 19 om bilaga II. Ändringsförslaget innebär en komplettering av den nya bilaga V till IPPC-direktivet, vilket leder till att de olika stegen av allmänhetens deltagande uttrycks på ett tydligare sätt.

4.2 Ändringsförslag som kommissionen godtagit i princip

Kommissionen godtar i princip ändringsförslag 3 om skäl 3 - om allmänheten faktiskt deltar bidrar det till att öka "allmänhetens stöd för fattade beslut". Kommissionen godtar denna hänvisning som ett tillägg till texten. Den bör lyda enligt följande:

Skäl 3

Om allmänheten faktiskt deltar i beslutsprocessen har den möjlighet att avge yttranden och uttrycka farhågor som kan vara relevanta för besluten, och beslutsfattaren får möjlighet att beakta dessa, vilket ökar ansvarigheten och öppenheten i beslutsprocessen och bidrar till att öka allmänhetens miljömedvetenhet och stöd för fattade beslut.

Kommissionen godtar i princip ändringsförslag 4 om skäl 6. Som ett av Århuskonventionens mål avses i ändringsförslaget att "garantera allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser avseende frågor som inverkar på miljön". Det skulle ersätta "... att garantera allmänhetens rätt att delta i vissa beslutsprocesser på miljöområdet" i den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen godtar en omformulering som ligger i linje med texten om "syften" i artikel 1 i konventionen. Den skulle då lyda enligt följande:

Skäl 6

Ett av Århuskonventionens mål är att garantera allmänhetens rätt att delta i beslut i miljöfrågor för att bidra till att skydda rätten att leva i en miljö som är tillfredsställande för människors hälsa och välbefinnande.

Ändringsförslag 11 kan godtas i princip, förutsatt att det formuleras om. Det ändrar undantaget i direktiv 85/337/EEG för projekt som tjänar nationellt försvar från att vara generellt till att beslutas av medlemsstaterna efter bedömning från fall till fall. Avsikten med ändringsförslaget är att återspegla artikel 6.1 c i Århuskonventionen. Den är relevant eftersom de verksamheter som omfattas av direktiv 85/337/EEG är sådana verksamheter som avses i bilaga I till Århuskonventionen och i artikel 6.1 a i densamma. För att kommissionen skall kunna godta ändringsförslaget måste det delvis omformuleras för att syfta på direktiv 85/337/EEG på ett korrekt sätt och bättre återspegla formuleringen i konventionen i samband med detta direktiv. Den lämpliga föreslagna formuleringen skulle då lyda enligt följande:

Artikel 3, led 1a (nytt)

(Artikel 1.4 (direktiv 85/337/EEG))

Artikel 1.4 skall ersättas med följande: "Medlemsstaterna får, efter bedömning från fall till fall [ ... ] besluta att inte tillämpa detta direktiv på projekt som syftar till att tjäna nationellt försvar om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften."

Kommissionen godtar i princip ändringsförslag 12, vilket innebär att ett nytt led 1b införs i artikel 3. Enligt ändringsförslaget skall uppgifter tillhandahållas även om någon annan form av bedömning har gjorts i samband med undantag för ett visst projekt från direktiv 85/337/EEG. Ändringsförslaget skulle emellertid behöva omformuleras. Följande formulering skulle vara mera lämplig:

Artikel 3, led 1b (nytt)

(Artikel 2.3 (direktiv 85/337/EEG))

1b. I artikel 2.3 skall punkterna a och b ersättas med följande:

"a) undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,

b) se till att uppgifter som erhållits med andra former av bedömning i enlighet med led a, uppgifter om beslutet om undantaget [ ... ] samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten."

4.3 Ändringsförslag som avvisats av kommissionen

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 1 om att införa ny text i skäl 2. Skälet överensstämmer efter omformuleringen inte med artiklarna i direktivet.

Av samma anledning kan inte ändringsförslag 2 godtas. Det inför ett nytt skäl som, även om det generellt sett är relevant, inte behövs för att motivera texten i direktivet.

Ändringsförslag 5 angående skäl 9 om rätt till rättslig prövning hänvisar inte bara till artikel 6 i Århuskonventionen utan också till "andra relevanta artiklar". Kommissionen kan inte godta detta ändringsförslag med tanke på att artiklarna om tillgång till rättslig prövning endast avser beslutsfattande om projekt som omfattas av artikel 6 i Århuskonventionen.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 6 som ändrar skäl 10 om allmänhetens deltagande i förberedelser av planer och program på miljöområdet. Ändringsförslaget återspeglar inte artiklarna i det föreslagna direktivet, som avser planer och program som skall utarbetas i enlighet med vissa direktiv på miljöområdet.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 7 och 13. Enligt detta ändringsförslag krävs att de offentliga myndigheterna "efter det att den granskat allmänhetens kommentarer och synpunkter" gör "rimliga ansträngningar för att lämna ett personligt eller kollektivt svar till allmänheten och förklara vilken eventuell inverkan allmänhetens deltagande har på det berörda ärendet", både när det gäller planer och program (ändringsförslag 7 om artikel 2) och projekt med betydande påverkan på miljön i direktiv 85/337/EEG (ändringsförslag 13 om artikel 3). Beträffande planer och program (ändringsförslag 7) godtog kommissionen i princip ett motsvarande ändringsförslag från första behandlingen - den text som avses har införlivats i den gemensamma ståndpunkten. Enligt den gemensamma ståndpunkten är den behöriga myndigheten således skyldig att göra "rimliga ansträngningar för att informera allmänheten om de beslut som fattas och om de skäl och överväganden som de grundar sig på". Beträffande ändringsförslag 13 omfattas detta redan av artikel 9 i direktiv 85/337/EEG. Högre krav skulle leda till en oproportionerlig administrativ börda och dubbla uppsättningar krav.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 8, enligt vilket bestämmelserna om allmänhetens deltagande, som skall fastställas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 2, "kan omfatta utbildning i offentligt beslutsfattande för allmänheten eller finansiering av sådan utbildning". En sådan referens passar inte i texten i artikel 2 där dessa "närmare bestämmelser" är avsedda att vara av mer praktisk natur. Dessutom tillför inte orden "kan omfatta" någonting i samband med ett direktiv.

Ändringsförslag 9 om artikel 2.4 avser en möjlighet till undantag från kraven på allmänhetens deltagande beträffande planer och program som "syftar till att tjäna nationellt försvar". Bestämmelsen i den gemensamma ståndpunkten är utformad som ett generellt undantag, men i ändringsförslaget blir det upp till medlemsstaterna att "efter bedömning från fall till fall, besluta att inte tillämpa denna artikel på planer och program som syftar till att tjäna nationellt försvar, om en sådan tillämpning skulle inverka negativt på dessa planer och program, eller på beslut i civila nödsituationer". Kommissionen kan inte godta detta ändringsförslag. Formuleringen återspeglar förvisso artikel 6.1 c i Århuskonventionen, men den bestämmelsen gäller projekt med betydande påverkan på miljön. Bestämmelsen i den gemensamma ståndpunkten är utformad på motsvarande sätt som i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Den bör behållas för att de båda direktiven skall stå i överensstämmelse med varandra med avseende på "planer och program". Också när det gäller undantagna "planer och program" är formuleringen mer restriktiv och omfattar sådana som "endast syftar till att tjäna nationellt försvar". Dessutom bör det nämnas att med tanke på den typ av planer och program som avses i detta förslag är bestämmelsens relevans i praktiskt hänseende väldigt begränsad.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 10, varigenom artikel 2 kompletteras med en ny punkt 5a. Detta skulle införa en rätt till rättslig prövning med avseende på planer och program som omfattas av bestämmelser om allmänhetens deltagande i det föreslagna direktivet. Den gemensamma ståndpunkten medför rätt till rättslig prövning med avseende på projekt med betydande påverkan på miljön. Århuskonventionen innehåller inga uttryckliga krav på rätt till rättslig prövning med avseende på planer och program, och inte heller direktiv 2001/42/EG innehåller några sådana bestämmelser. Att kräva rätt till rättslig prövning för ett begränsat antal planer och program som omfattas av detta direktiv skulle leda till en juridiskt sett inkonsekvent situation. Kommissionens avdelningar arbetar med ett lagförslag som skall beakta Århuskonventionens tredje pelare på ett heltäckande sätt. Innehållet i ändringsförslaget skulle i samband därmed kunna beaktas på ett horisontellt sätt.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 14 och 16. Enligt dessa ändringsförslag skall uppgifter om beslutet som tagits enligt direktiv 85/337/EEG (ändringsförslag 14) respektive direktiv 96/61/EG (ändringsförslag 16) också omfatta "praktiska anvisningar om den möjlighet till rättslig prövning ...". Ändringsförslagen lades också fram vid den första behandlingen, och kommissionen instämde i princip. Enligt den gemensamma ståndpunkten skall medlemsstaterna således "se till att allmänheten får information om rätten till överprövning i domstol och i administrativ ordning" (artikel 10 a i direktiv 85/337/EEG och artikel 15 a i direktiv 96/61/EG). Formuleringen är hämtad från Århuskonventionen. Mot bakgrund av de ändringar som redan gjorts är ändringsförslag 14 och 16 överflödiga och kan eventuellt leda till förvirring.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 17, vilket skulle förkorta tiden för genomförande från två år till tolv månader efter direktivet har trätt i kraft. Att införa krav på allmänhetens deltagande i administrativa förfaranden kan innebära att befintliga regler måste ändras, både på olika styrelse- och förfarandenivåer. De föreslagna tolv månaderna bedöms därför vara för kort tid. Som en jämförelse kan nämnas att i direktiv 2001/42/EG gäller tre år.

Kommissionen kan inte godta ändringsförslag 18, som innebär att ytterligare en punkt läggs till i bilaga I om planer och program som omfattas av direktivet. Genom ändringsförslaget utvidgas direktivets räckvidd avsevärt genom att följande införs: "Gemenskapens övriga lagstiftning, planer och program som kan ha betydande inverkan såväl på miljön som på människors hälsa och välbefinnande, och vars genomförande kräver att hänsyn tas till artikel 6 i fördraget". När det gäller textens hänvisning till allmänhetens deltagande i förberedandet av gemenskapens lagstiftning är detta direktiv inte det korrekta rättsliga instrumentet. Dessutom är allmänhetens deltagande i förberedandet av lagstiftning formulerat som "mjuk lagstiftning" i Århuskonventionen. Beträffande "planer och program" skulle ändringsförslaget innebära en avsevärd avvikelse från den ursprungliga tanken att klart identifierade planer och program på miljöområdet skulle omfattas. Det innebär inte tillräcklig rättslig säkerhet med avseende på vilka planer och program som omfattas. Det skulle dessutom innebära en överlappning av åtgärder inom olika delar av lagstiftningen. Framför allt i direktiv 2001/42/EG ligger allmänhetens deltagande i samband med de planer och program som omfattas i linje med Århuskonventionen.

5. Slutsats

På grundval av artikel 250.2 i EG-fördraget ändrar kommissionen sitt förslag enligt ovan.