Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om vertikala begränsningar i EG:s konkurrenspolitik"

(97/C 296/05)

Den 28 januari 1997 beslutade kommissionen att, i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget, rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om vertikala begränsningar i EG:s konkurrenspolitik".

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 4 juni 1997. Föredragande var Giacomo Regaldo.

Vid den 347:e plenarsessionen (sammanträdet den 9 juli 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 120 röster för, 1 motröst och 2 nedlagda röster.

1. Bakgrund

1.1. Grönboken om vertikala begränsningar i EG:s konkurrenspolitik välkomnas eftersom den, på grundval av en uppmärksam analys av det aktuella ekonomiska och juridiska sammanhanget och med anledning av den kritik som formulerats i fråga om de vertikala begränsningarnas tillämpning, presenterar några möjliga vägar (alternativ). Kring dessa alternativ vill kommissionen ha in synpunkter för att kunna bestämma mål och tillvägagångssätt för den framtida gemenskapspolitiken i frågan.

1.2. Denna politiks betydelse bekräftas av att avtalen mellan producent och distributör (med andra ord vertikala begränsningar), som syftar till att förbättra distributionens effektivitet mellan företagen och att underlätta erövring av nya marknader, på ett betydelsefullt sätt bidrar till att förverkliga två av konkurrenspolitikens grundläggande mål, det vill säga att främja integration av medlemsstaternas ekonomier på en gemensam inre marknad och att upprätthålla en effektiv konkurrens inom hela gemenskapen. Dessa villkor är avgörande för den europeiska ekonomins konkurrenskraft, den ekonomiska sammanhållningen och främjandet av konsumenternas välbefinnande.

1.3. Även om det rör sig om åtgärder för att främja effektivitet och integration på marknaderna kan de vertikala begränsningarna utnyttjas i motsatt riktning. Det är därför som de, på grund av sitt positiva eller negativa inflytande, under mer än 30 års tid har varit föremål för särskild uppmärksamhet inom ramen för den gemensamma konkurrenspolitiken. Erfarenheterna därifrån är i huvudsak positiva.

1.4. Trots att gemenskapspolitiken när det gäller vertikala begränsningar har utvecklats just för att anpassas till ekonomins och samhällets förändringar anser kommissionen att det är nödvändigt att föreslå en översyn av denna eftersom:

- Lagstiftningen för den inre marknadens fria rörlighet av varor i stort sett är fastställd.

- De förordningar som reglerar de vertikala begränsningarna upphör att gälla.

- Återförsäljningsmetoderna har förändrats mycket, vilket kan påverka politiken.

- Det aktuella ekonomiska systemet framhåller marknadsstrukturens betydelse när det gäller att avgöra de vertikala begränsningarnas effekter.

1.5. Samtidigt som grönboken behandlar alla vertikala förhållanden i distributionskedjan beaktar man i grönboken särskilt fyra typer av avtal. För varje avtalstyp har kommissionen under årens lopp utarbetat en särskild politik i form av förordningar, beslut och förfaranden. De fyra avtalstyperna är följande:

Ensamåterförsäljaravtal:

Förordning om gruppundantag (EG) nr 1983/83 som förfaller den 31 december 1997.

Exklusiva inköpsavtal: (inbegripet särskilda bestämmelser i fråga om öl och bensinstationer)

Förordning om gruppundantag (EG) nr 1984/83 som förfaller den 31 december 1997.

Franchiseavtal:

Förordning om gruppundantag (EG) nr 4087/88 som förfaller den 31 december 1999.

Avtal om selektiv distribution:

Enskilda beslut.

I detta sammanhang framhåller kommittén att det är absolut nödvändigt att förordning (EG) nr 1983/83 om ensamåterförsäljaravtal och förordning (EG) nr 1984/83 om exklusiva inköpsavtal, som förfaller i slutet av 1997, åtminstone förlängs till den 31 december 1999 så att översynen av dessa sammanfaller med franchiseavtalen vilkas förfallodag är fastställd till den 31 december 1999.

1.6. Med denna grönbok uppmanar alltså kommissionen Ekonomiska och sociala kommittén att yttra sig om konkurrenspolitikens framtid när det gäller vertikala begränsningar på grundval av en icke-uttömmande förteckning som omfattar följande fyra alternativ:

- Alternativ I: Det nuvarande systemet bibehålls.

- Alternativ II: Mer omfattande gruppundantag.

- Alternativ III: Mer koncentrerade gruppundantag.

- Alternativ IV: Räckvidden av artikel 85.1 minskas.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommissionens grönbok om vertikala begränsningar skall beaktas i förhållande till konkurrenspolitiken i stort. ESK har också haft tillfälle att helt nyligen yttra sig i denna fråga med yttrandet om den 25:e rapporten om konkurrenspolitiken ().

2.2. I ovannämnda yttrande underströk kommittén ett antal punkter som förtjänar att återupptas i det aktuella yttrandet, just på grund av deras tillämplighet och deras effekter när det gäller de vertikala begränsningarna, det vill säga: de ekonomiska sammanhangen blir allt mer svåröverskådliga, rättssäkerhet är en positiv faktor för en riktig konkurrenspolitik, det är nödvändigt att mot bakgrund av artikel 85.3 på ett smidigt sätt granska de kooperativa företagen, kommunikationsteknologin spelar en viktig roll och har effekter på avtalen. Särskilt med avseende på vertikalt samarbete begärde kommittén att kommissionen på nytt och på ett smidigt sätt skulle se över de vertikala avtal som inte nödvändigtvis måste falla under förbudet i artikel 85 i Romfördraget.

2.3. Kommittén ser positivt på grönboken eftersom den, förutom att svara mot dessa krav, även initierar en översyn av en mycket känslig fråga för konkurrenspolitiken, företagens konkurrenskraft och integrationen av den inre marknaden.

2.4. Distributionsfrågan är i själva verket ytterst viktig och involverar direkt hela den produktiva sektorn, företagen och konsumenterna.

2.5. Kommissionens analys i grönboken av distributionsstrukturen är säkerligen väl balanserad och tar på lämpligt sätt hänsyn till de pågående förändringarna. Man har dock samtidigt haft svårigheter att identifiera klara tendenser på grund av att marknaden inte är homogen och att det finns språkliga, kulturella och ekonomiska skillnader i de enskilda medlemsstaterna som är avgörande för de olika distributionsstrukturerna.

2.6. För att kunna göra nödvändiga förändringar av den aktuella konkurrenspolitiken i fråga om vertikala begränsningar är det mycket viktigt att förstå de pågående strukturella förändringarna inom distributionen. Dessa förändringar styrs av en ständigt mer konkurrensinriktad och öppnare marknad, där efterfrågan ständigt utvecklas.

2.7. I övrigt skiljer sig 2000-talets nya konkurrensscenario fullständigt åt från 60-talets scenario då de grundläggande förordningarna antogs i enlighet med artikel 85 i Romfördraget. Detta nya scenario kräver att man delvis överger de ekonomiska och juridiska teorierna som ligger till grund för den tidigare tolkningen av artikel 85, särskilt när det gäller de förordningar som rör gruppundantag.

2.8. I grönboken framhåller man att det kommer nya krav både när det gäller utbud och efterfrågan, som tack vare den ökade användningen av informationsteknik medför nya slags stabila förhållanden mellan leverantörer, producenter och distributörer, som är mer integrerade än förut, och som gör det möjligt för de sistnämnda att samla in information om marknaderna och underrätta leverantörerna om konsumenternas behov.

2.9. Andra betydande strukturella förändringar rör koncentration och utveckling av den oberoende handeln som huvudsakligen organiseras och bedrivs av små och medelstora företag i form av handelssamarbete (inköpsgrupper - frivilliga sammanslutningar). Dessutom uppmärksammar man särskilt i grönboken de ständiga förändringarna i maktförhållanden mellan leverantörer, producenter och distributörer på grund av nya samarbetsformers effekter på marknaden.

2.10. Kommittén delar kommissionens inställning, som framhålls i grönboken, att det är nödvändigt att främja och upprätthålla integrerade och konkurrenskraftiga marknader, och att förverkliga en effektiv konkurrenspolitik för att försvara konsumenternas intressen och främja företagens konkurrenskraft, särskilt med avseende på de små och medelstora företagen.

2.11. I ljuset av detta borde kommissionen vid översynen av den vertikala konkurrenspolitiken dock ta hänsyn till att handelssamarbete (inköpsgrupper - frivilliga kedjor) mellan oberoende små och medelstora företag inte framkallar vare sig horisontella eller vertikala konkurrenseffekter eller störningar på marknaden som skiljer sig från dem som uppstår vid vanlig franchising.

2.12. På det hela taget anser kommittén att det är nödvändigt att på samma sätt beakta liknande ekonomiska miljöer som framkallar jämförbara horisontella och vertikala effekter på marknaden, även om deras juridiska strukturer i vissa avseenden kan vara olika.

2.13. På det allmänna planet vill kommittén dock se lösningar för de små och medelstora företagen som gör det möjligt att på ett smidigt sätt inkludera dem i tillämpningsområdet för förordningarna om gruppundantag så att de uppmuntras att möta internationaliseringen på marknaderna på ett lämpligt sätt.

2.14. Kommittén samtycker till kommissionens synpunkter om att den politik som hittills följts när det gäller vertikala begränsningar har varit välgrundad.

2.15. Erfarenheten verkar likaledes visa att konkurrensen på den inre marknaden har fungerat både när det gäller prisstrukturer, utvecklingen av parallellhandel och arbitrage och när det gäller nya producenters och distributörers tillgång till marknaden.

2.16. I grönboken framgår det klart att det finns möjlighet till och behov av att lägga om kursen för gemenskapens konkurrenspolitik i fråga om vertikala begränsningar de närmaste åren.

2.17. Kommittén noterar dock att detta krav, som skall utformas mot bakgrund av de planerade alternativen, dock måste förverkligas genom att uppdaterings- och moderniseringsförfarandet integreras i den aktuella ramen för regler och förordningar och inte genom att regelverket överges.

2.18. De aktuella förfarandena om gruppundantag, som visserligen är alltför stränga och ofta svåra att tolka, måste ses över och anpassas på ett smidigt sätt för att de skall bli förenliga med de nya kraven på samarbete mellan företagen, vara i stånd att erbjuda tillräckliga marginaler så att nya distributionsformer kan utvecklas och medge nödvändig rättssäkerhet för de avtal som skall upprättas.

2.19. När det gäller ekonomisk analys av de vertikala begränsningarna bekräftar man i grönbokens slutsatser kommissionens tidigare synpunkter. Marknadsstrukturens betydelse för bedömningen av de vertikala begränsningarnas effekter betonas särskilt, och behovet av att rikta uppmärksamheten mer på effekterna på marknaden än på avtalens formella innehåll understryks. Det är av särskilt intresse att de vertikala begränsningar som åtföljs av betydande materiella eller immateriella investeringar skall behandlas fördelaktigare.

2.20. Förteckningen över de kriterier som anges i de ekonomiska analysernas slutsatser under punkt 85 i grönboken utgör en användbar bas för kommittén när det gäller att bedöma distributionens effektivitet och för att utforma de politiska riktlinjerna och de allmänna reglerna för konkurrenspolitiken i frågan, med hänsyn till den nödvändiga rättssäkerheten för företagen.

2.21. Kommittén framhåller behovet av att klargöra och samordna kommissionens meddelande om avtal av ringa betydelse "de minimis" (KOM(96) 722 slutlig) och alternativen i grönboken och då särskilt alternativ IV som föreskriver en presumtion om förenlighet med artikel 85.1 upp till en marknadsandel på 20 %. Enligt kommitténs uppfattning skall detta samband tolkas på följande sätt:

a) Meddelandet om avtal av ringa betydelse (kallat minimi-meddelandet) borde gälla omedelbart efter dess godkännande, medan presumtionen om förenlighet när det gäller alternativ IV är avsedd att gälla för förordningar om gruppundantag eller meddelanden som följer av samrådet kring grönboken.

b) Presumtionen om förenlighet med artikel 85.1 under alternativ IV är avsedd att gälla för alla vertikala begränsningar och inte bara för dem som kan härledas till förordningar om undantag, det vill säga ett slags presumtion om icke-ingripande som liknar den presumtion som föreskrivs i minimi-meddelandet (artikel 85.1 gäller inte upp till en marknadsandel på 10 %) med undantag för att avtal där marknadsandel ligger mellan 10 - 20 % kan falla inom tillämpningsområdet för artikel 85.1 när de på grundval av en kvalitativ analys begränsar konkurrensen.

3. Särskilda kommentarer i fråga om alternativen

3.1. Alternativ I - Bibehållande av nuvarande system

I kapitel V har kommissionen betonat fördelarna med det aktuella systemet. Detta system innebär dock även följande problem:

3.1.1. Systemet med gruppundantag, baserat på distributionsformer, är för strängt och lyckas inte att reglera de distributionsformer som innebär dynamiska anpassningar efter marknadsvillkorens förändringar.

3.1.2. När det gäller vertikala distributionsavtal mellan företag som är aktiva på starkt konkurrensutsatta marknader är de inte nödvändigt med anmälningar om enskilda undantag när problemet begränsar sig till om det råder effektiv konkurrens eller inte.

3.1.3. Det är nödvändigt att i större utsträckning erkänna att de horisontella samarbetsformerna för distribution mellan små och medelstora företag inte nödvändigtvis utgör konkurrensbegränsningar enligt artikel 85.1 (jämför Gottrup Klim) och att de borde regleras antingen med en presumtion om icke-ingripande eller, om de faller inom området för artikel 85.1, genom en förordning om gruppundantag.

3.1.4. Därför samtycker kommittén på det hela taget inte till att bibehålla det nuvarande systemet.

3.2. Alternativ II - Mer omfattande gruppundantag

Kommittén ställer sig i princip positiv till mer omfattande gruppundantag.

3.2.1. Kommittén ser positivt på följande åtgärder av allmän karaktär som är inriktade på att öka flexibiliteten:

- Gruppundantagen skall inte endast omfatta de angivna bestämmelserna utan också liknande bestämmelser eller bestämmelser som är mindre restriktiva.

- Att det förekommer förbjudna bestämmelser innebär inte att resten av avtalet förlorar förmånen av gruppundantag. Det aktuella systemet, som förstärks av domstolens beslut i Delimitis-fallet, föreskriver ett alltför betungande straff vid dåligt formulerade avtal eller felaktiga bedömningar av avtalens konkurrenshämmande effekter.

- Gruppundantaget skall kunna tillämpas på avtal som avser fler än två parter.

- Kommittén är mindre säker på fördelarna med ett gruppundantag för selektiv distribution. Det finns redan omfattande anvisningar i domstolens domar och kommissionens beslut. Dessa skulle kunna betonas ytterligare i ett meddelande, men för närvarande verkar ett undantag onödigt.

Kommittén skulle också välkomna att ett invändningsförfarande förs till distributionsförordningarna, utöver förordningen om franchising. Dessa förfaranden skulle kunna vara användbara för företag i svåra eller ovanliga situationer, och så länge de inte bedöms utsätta kommissionens resurser för onödigt tryck bör de införas.

3.2.2. Kommittén stöder också följande särskilda åtgärder för att öka flexibiliteten som nämns under punkt 284 i grönboken:

- Gruppundantagen för ensamåterförsäljning och exklusiva inköpsavtal skulle kunna utvidgas till att omfatta tjänster eller tillåta återförsäljaren att förädla eller bearbeta de avtalade varorna. Återförsäljarna skulle få öka mervärdet genom att förädla varorna utan att förlora förmånen av gruppundantag, vilket skulle tillåta sådana avtal som industriell franchising eller varumärkeslicenser, som utgör betydande distributionsformer, att dra nytta av gruppundantagen.

- Gruppundantaget för exklusiva inköpsavtal skulle kunna utvidgas till att omfatta både delinköp och exklusiva inköp.

- Gruppundantaget i fråga om franchiseavtal skulle kunna utvidgas till att omfatta prisbindning under en viss gräns, ett avsteg från principen att undantag inte beviljas för prisbindning. Detta skulle göra det möjligt för franchisingorganisationer att svara mot de förmåner som ges till konsumenterna av större affärsorganisationer med integrerad verksamhet.

- Sammanslutningar av oberoende detaljhandlare skulle kunna omfattas av gruppundantagens förmåner, under förutsättning att de oberoende detaljhandlarna är små och medelstora företag och att sammanslutningens marknadsandel ej överstiger ett bestämt tröskelvärde.

- Kommittén tvivlar på att det är lämpligt att inrätta ett skiljedomsförfarande för återförsäljare som nekas tillgång till ett system för selektiv distribution. Frågan verkar snarare ligga inom civilrättens än inom konkurrenslagstiftningens område. Dessutom, som även visas i Galec/Centres Leclerc-fallet (), är det en fråga för de nationella domarna att besluta om de urvalskriterier som godkänts av kommissionen har tillämpats i ett konkret fall av nekad tillgång på ett diskriminerande eller oproportionerligt sätt, och i så fall verkställa lämplig gottgörelse enligt den nationella rättsordningen ().

Kommittén uppmanar också kommissionen att utvidga gruppundantagen till att även omfatta kopplingar uppåt i leverantörskedjan mellan producenter och leverantörer av nödvändiga insatsvaror. Ju större område som täcks av gruppundantagen, desto mindre anledning finns det till individuella anmälningar av vertikala begränsningar som inte är konkurrenshämmande.

3.3. Alternativ III - Mer koncentrerade gruppundantag

3.3.1. När man granskar alternativ III måste man påminna om kommitténs yttrande om gruppundantag när det gäller teknologiöverföring (). I detta yttrande motsatte sig kommittén att marknadsandelar innefattades bland de preliminära villkoren för gruppundantag när det gäller vertikala begränsningar som rör teknologiöverföring. I själva verket ansåg man att om man, utöver att uppfylla de detaljerade villkoren för gruppundantag, också hade varit tvungen att beräkna marknadsandelar, skulle kostnaderna för förfarandet ha ökat och samtidigt skulle dess effektivitet ha minskat. Kommittén noterar dessutom att problemet med dominerande ställning på marknaderna kan regleras i enlighet med artikel 86. Dessutom kan kommissionen behålla möjligheten att upphäva förmånen med gruppundantag vid konkurrensbegränsande avtal mellan parter med en marknadsandel på över 40 %. Sådant är det system som antogs när det gäller gruppundantag i fråga om teknologi-överföring.

3.3.2. Det är sant att man när det gäller distribution inte träffar på problemet med hundraprocentiga marknadsandelar som finns på många innovationsmarknader. Icke desto mindre skulle alternativ III försämra distributionens villkor. Kommittén är inte säker på att införandet av den flexibilitet som nämns under punkt 284, det vill säga förslag enligt alternativ II, skulle innebära tillräcklig kompensation. Det verkar finnas inneboende begränsningar när det gäller i vilken utsträckning som flexibilitet kan införas i fråga om gruppundantag.

3.4. Alternativ IV - Gruppundantag med syfte att ange under vilka ekonomiska omständigheter artikel 85.1 är tillämplig

3.4.1. Kommittén ser positivt på den strategiska möjlighet som erbjuds genom alternativ IV. När det gäller avtal mellan parter som har en mindre betydande ställning på marknaden är det nödvändigt med större flexibilitet. För närvarande lägger konkurrensrätten onödiga kostnader på dessa aktörer. Kommittén samtycker till kommissionens förslag om ett nytt meddelande om avtal av ringa betydelse.

3.4.2. Enligt kommittén skulle det vara önskvärt att presumtion om förenlighet inte bara tillämpas på vertikala samarbetsformer utan också på vissa horisontella former. För kommittén verkar det som om det bästa sättet att uppnå ett sådant resultat skulle vara en presumtion om förenlighet med artikel 85.1 (presumtion om icke-ingripande) om parterna har en marknadsandel som är lägre än ett visst tröskelvärde i det område där avtalet gäller.

3.5. Alternativ IV - variant I

3.5.1. Kommittén noterar att kommissionens nya meddelande om avtal av ringa betydelse i alla fall medger icke-ingripande när det gäller vertikala avtal där parterna har en marknadsandel som understiger 10 %.

3.5.1.1. Kommittén rekommenderar starkt alternativ IV, variant I, som erbjuder en presumtion om förenlighet med artikel 85.1 när det gäller vertikala distributionsavtal där parterna har en marknadsandel som understiger 20 %.

3.5.2. Detta utgör en "frihamn", där kommissionen inte ingriper mot vertikala begränsningar med undantag för begränsningar som rör systemet med minimiförsäljningspriser, hindren för parallellhandel eller passiv försäljning samt de begränsningar som omfattas av distributionsavtal mellan konkurrenter.

3.5.3. Kommittén noterar dock att denna säkerhet bara gäller i fråga om kommissionen, eftersom det inte är givet att man vet på vilket sätt domstolarna skulle tillämpa artikel 85.1 på sådana avtal.

3.5.4. Kommittén framhåller dessutom behovet av en ekonomisk analys. Presumtionen skulle kunna motbevisas med hjälp av marknadsfaktorer (jämför punkt 296 i kommissionsdokumentet).

3.5.5. Trots detta anser kommittén att detta yttrande är ett värdefullt steg eftersom det lättar parternas regelbörda, och då särskilt för de små och medelstora företagen när det gäller vertikala distributionsavtal. Kommittén noterar också att kommissionen snart kommer att lägga fram riktlinjer om definition av marknader, som kommer att underlätta för parterna när det gäller att beräkna marknadsandelar.

3.6. Alternativ IV - variant II

Av orsaker som nämns under punkt 3.3 ovan har kommittén vissa förbehåll när det gäller variant II. Å andra sidan, om kommissionen kan införa alternativ IV, variant I, tillsammans med mycket omfattande gruppundantag i linje med alternativ II, menar kommittén att det finns anledning att införa ett förfarande för att kontrollera vertikala distributionsavtal som rör stora marknadsandelar. En möjlighet skulle kunna vara ett krav på att företag med en marknadsandel på mer än 40 % var tvungna att använda invändningsförfarandet.

Bryssel den 9 juli 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 75, 10.3.1997.

() Förstainstansrättens dom av den 12.12.1996 i mål T 19/92.

() Man bör lägga märke till att ESK ställde sig positiv till införande av skiljedomsförfarande i bilbranschen (REG 1475/95 - ESK:s yttrande EGT C 133, 31.5.1995). Skiljedomsförfarandena hänför sig dock inte till tillgång till nätverket.

() EGT C 102, 24.4.1995.