RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Lägesrapport om förnybar energi /* COM/2013/0175 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Lägesrapport om förnybar energi 1. Inledning Genom direktiv 2009/28/EG om förnybar energi (nedan kallat direktivet) upprättades en europeisk ram för att främja användningen av förnybar energi. I direktivet fastställs tvingande nationella mål om att 20 % av den slutliga energiförbrukningen och 10 % av energianvändningen i transportsektorn ska komma från förnybar energi. Dessa mål är överordnade mål i Europa 2020-strategin för tillväxt. De bidrar till Europas ledande roll inom industriell innovation och teknik samt till att minska utsläppen, vilket skapar en tryggare energiförsörjning och minskar vårt beroende av energiimport. I direktivet ställs det även krav på att förenkla administrationen kring förnybar energi och förbättra elnätet, för att öka tillgången till el från förnybar energi. Genom direktivet infördes ett heltäckande hållbarhetssystem för biodrivmedel och flytande biobränslen med obligatoriska övervaknings- och rapporteringskrav. Alla biodrivmedel som används för att uppnå 10 %-målet och som erhåller nationellt stöd måste vara förenliga med systemet. Syftet med denna rapport är att bedöma hur medlemsstaternas arbete fortskrider när det gäller att främja och använda förnybar energi på vägen mot ett uppfyllande av 2020-målen. Syftet är också att rapportera om hur hållbara de biodrivmedel och flytande biobränslen är som förbrukas i EU och denna förbruknings effekter i enlighet med direktivet[1]. Bedömningen omfattar den senaste utvecklingen och baseras på de senaste uppgifterna från Eurostat om förnybar energi (för 2009 och 2010), medlemsstaternas lägesrapporter om förnybar energi som överlämnades till kommissionen 2011[2], kommissionens egen forskning och forskning som gjorts på uppdrag av kommissionen[3]. Arbetet verkar generellt sett ha börjat bra på EU-nivå, medan arbetet med att undanröja viktiga tillväxthinder inom förnybar energi verkar ha gått långsammare än väntat. Här måste vissa medlemsstater göra mer. Detta beskrivs utförligt nedan. Avvikelser från de nationella planerna ökar investerarnas regleringsrisk och det finns fortfarande hinder som borde men fortfarande inte har undanröjts genom genomförandet av direktivet om förnybar energi. Det behövs ytterligare insatser både på EU-nivå och på medlemsstatsnivå för att förenkla administrationen, förtydliga planerings- och tillståndsförfarandena samt för att utveckla och driva infrastrukturen. Dessutom behövs ytterligare insatser när det gäller hanteringen och införandet av produktionen av förnybar energi i elsystemet. De allmänna ekonomiska förhållandena i EU idag och de abrupta ändringarna av stödordningarna för förnybar energi (återigen regleringsrisken), bidrar till slutsatsen att medlemsstaterna kommer att behöva göra mer för att hålla sig till det vägledande förloppet och för att nå målen. Att ta itu med dessa hinder kommer att väsentligt bidra till en kostnadseffektiv användning av förnybar energi och till att nå EU:s mål. Teknisk utveckling och minskade kostnader är också viktigt och detta kommer att undersökas i kommissionens kommande meddelande om energiteknik och innovation. 2. Framsteg i utvecklingen av förnybar energi Till följd av genomförandet av direktivet om förnybar energi och den nationella politik som anges i nationella handlingsplaner för energi från förnybara energikällor (nedan kallade planer) har den förnybara energin ökat väsentligt i de flesta medlemsstaterna sedan kommissionens senaste lägesrapport[4]. Ökningen av förnybar energi i EU (Eurostat) per sektor och totalt Faktum är att andelen förnybar energi år 2010 i 20 medlemsstater och i EU totalt låg på eller över den nivå som man åtagit sig i de nationella planerna för 2010 och över det första delmålet för 2011/2012[5]. En närmare analys som gjorts på uppdrag av kommissionen av nuvarande politiska initiativ och olika hinder för utvecklingen av förnybar energi[6] (mer information finns i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar och andra rapporter på området[7]) visar dock att utsikterna för 2020 ser mindre optimistiska ut. Analysen innehåller en försiktig beräkning av ökningen av förnybar energi jämfört med andra energikällor och är begränsad till befintliga politiska åtgärder. Hänsyn tas till den ekonomiska krisen, pågående administrativa hinder och infrastrukturhinder samt abrupta ändringar av politiska åtgärder och stödordningar. Detta visar att de framtida investeringarna kan komma att minska eller försenas om inte medlemsstaterna vidtar ytterligare åtgärder för att nå sina mål. Med tanke på att investeringarna har ledtider på åtta till tio år kommer större avbrott i investeringarna idag att få väsentliga konsekvenser för produktionen av förnybar energi under de kommande åren. Detta har gett upphov till oro. Många medlemsstater kommer därför att behöva vidta ytterligare åtgärder för att nå sina mål. Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för förnybar energi i EU Denna slutsats stöds av utvecklingen i sektorerna för el, uppvärmning och kylning samt transport. I 15 medlemsstater lyckades man inte nå sina vägledande mål för 2010[8] i fråga om andelen förnybar energi i sin elmix. I transportsektorn lyckades 22 medlemsstater inte nå sina vägledande mål för 2010 på 5,75 %[9]. Uppvärmnings- och kylningssektorn har inte haft några, inte ens vägledande, mål och tillväxten har sedan 2005 varit långsam. Den analys som gjorts på uppdrag av kommissionen tyder också på att andelen förnybar energi i uppvärmnings- och kylningssektorn faktiskt kan komma att minska under kommande år. Misslyckandet med att följa de nationella planerna är mest uppenbart i vindkraftssektorn. Enligt medlemsstaternas planer väntas vindkraftskapaciteten komma upp i 213 GW år 2020 (169 GW på land och 44 GW till havs). Elproduktionen från anläggningar till havs väntas komma upp i 140 TWh (cirka 12 Mtoe). Enligt kommissionens analys är det dock inte säkert att man kommer upp i mer än 43 TWh (3,7 Mtoe) på grund av minskade nationella insatser och infrastrukturproblem. Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för havsbaserad vindkraft i EU Trots de senaste årens kraftiga tillväxt inom landbaserad vindenergi är det inte säkert att medlemsstaternas planer för landbaserad vindkraftsproduktion på 354 TWh kommer att förverkligas. Man kommer att behöva vidta kraftfullare åtgärder och förbättra infrastrukturen, annars beräknas man endast kunna komma upp i 210 TWh. Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för landbaserad vindkraft i EU Det är således inte säkert att den totala vindkraftsproduktionen kommer att nå upp till förväntningarna. I medlemsstaternas planer anges en vindkraftsproduktion på nästan 500 TWh. Den nuvarande trenden visar dock att man riskerar att endast komma upp i hälften av detta, nämligen 253 TWh. För all biomassa ser man också en negativ trend, som dock inte är lika extrem som för vind: Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för energi från biomassa i EU Här är produktionen i sektorn dock betydligt större än för vind- och solkraft. Den planerade produktionen är tänkt att komma upp i 104 Mtoe år 2020 för både elsektorn (232 TWh eller 19 Mtoe) och uppvärmningssektorn (cirka 85 Mtoe)), vilket kan jämföras med den förväntade produktionen på 86 Mtoe år 2020. Denna avvikelse kan hänga samman med trä-, massa- och pappersindustriernas produktionscykler, vars avfall och restprodukter utgör en betydande del av råvaran vid biomassaproduktionen. Kommissionen kommer att undersöka den här frågan närmare i sin planerade rapport om biomassa och hållbarhet[10]. För solceller ser bilden och förväntningarna annorlunda ut. De senaste årens kraftiga tillväxt har gjort att det bildats ett överskott som kommer att finnas kvar ett bra tag. Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för solenergi i EU En optimistisk och säker EU-marknad bidrog till uppbyggnaden av en global produktionskapacitet för solenergi, när Kina, Indien och Förenta staterna gav sig in på en ny, EU-ledd global solenergimarknad. Den bildade överkapaciteten har fått produktionskostnaderna att sjunka kraftigt. Man har i regel dock inte kunnat anpassa de stelbenta nationella stödordningarna tillräckligt snabbt till dessa sjunkande kostnader. Detta har gjort att vinsterna har ökat och att solceller har installerats i en nästan överdriven takt och omfattning i en tid av allmän ekonomisk kris. Detta har i sin tur lett till plötsliga och oförutsägbara förändringar av ett antal nationella stödordningar, vilket återigen kommer att få investeringarna att minska. Det innebär att dagens överskott av solenergi jämfört med den planerade nivån (46 TWh i stället för 35 TWh) riskerar att försvinna och i stället förvandlas till ett underskott fram till 2020 (stödordningarna diskuteras närmare nedan). För biodrivmedel (biomassa som används inom transportsektorn) ser prognosen ut mer som den för biomassa generellt: ett knappt överskott över det planerade förloppet som kommer att minska och, om inga åtgärder vidtas, förvandlas till ett underskott. Dessutom har kommissionen föreslagit en ändring av 10 %-målet för förnybar energi i transportsektorn, vilket kräver en ökad användning av andra råvaror än livsmedel för att nå målet. Om man ökar användningen av avancerade råvaror (som leder till större växthusgasbesparingar än råvaror som bygger på livsmedel) kommer det uppenbarligen att krävas ytterligare åtgärder för att nå målet. Den planerade (blå kurva) och beräknade (röd/streckad kurva) utvecklingen för biodrivmedel i EU Baserat på alla ovanstående uppgifter kan slutsatsen dras att användningen av förnybar energi totalt sett, per sektor och per teknik, inledningsvis har ökat kraftigt i EU under det nya systemet enligt direktivet om förnybar energi. När vi ser på den framtida utvecklingen verkar det dock som om den ekonomiska krisen nu påverkar sektorn för förnybar energi, särskilt kapitalkostnaderna, precis som den har gjort i ekonomins alla övriga sektorer. Detta i kombination med befintliga administrativa hinder, försenade infrastrukturinvesteringar och abrupta ändringar av stödordningarna innebär att det behövs ytterligare insatser för att nå 2020-målen. När man bedömer de nationella resultaten för de inledande delmålen måste man komma ihåg att planerna för 2010 och delmålen för 2011/2012 bara är startpunkten på den väg som blir allt brantare när det närmar sig 2020. Faktum är att om man bibehöll samma tillväxttakt som man hade 2009/2010 ända fram till 2020 skulle elva medlemsstater ändå inte nå sitt mål. I många medlemsstater riskerar den politik som för närvarande förs (i huvudsak mindre lämpliga stödordningar och undanröjandet av administrativa hinder) att vara otillräcklig för att få till stånd den produktion av förnybar energi som krävs för att nå 2020-målen. Finanskrisen påverkar också denna utveckling, eftersom kapitalkostnaden har ökat i flera medlemsstater. För att nå målen är det således ännu viktigare att vidta åtgärder som inte kostar för mycket och som minskar den administrativa bördan och ökar energieffektiviteten (vilket minskar den totala efterfrågan på energi och därför ökar andelen förnybar energi). En sammanfattning av medlemsländernas nuvarande resultat ges i bilaga 1. 3. Politiska åtgärder Fram till dess att Europa har lyckats skapa en öppen och konkurrenskraftig inre energimarknad, där man har korrigerat bristerna på marknaden och internaliserat de externa kostnaderna, krävs det politiska åtgärder, antingen finansiella, lagstiftningsmässiga eller administrativa, för att öka tillväxten inom förnybar energi. Europa arbetar fortfarande med att få energimarknaden att fungera. Marknadsbristerna är till exempel fragmenterade marknader, dålig konkurrens och betydande externa kostnader kopplade till klimatförändringen, miljöföroreningar, försörjningstrygghet och teknisk innovation (spridningseffekter och fördelar med att vara först). För att kompensera för bristerna på marknaden har man i Europa infört en rad politiska åtgärder, bland annat stödordningar, normer och administrativa regler för att främja utvecklingen av förnybar energi. Direkta EU-åtgärder för att främja förnybar energi är bland annat EU:s satsningar på forskning och utveckling och fördelningen av intäkter från försäljningen av utsläppsrätter (programmet NER300). Kommissionen kommer i sitt kommande meddelande om energiteknik och innovation att undersöka möjligheterna att främja innovativ teknik i framtiden. Dessutom går det europeiska instrumentet för att internalisera klimatförändringens externa kostnader, EU:s system för handel med utsläppsrätter, in i sin tredje fas. Hittills har det låga koldioxidpriset dock inte gett investerarna tillräckliga incitament och har inte varit någon större drivkraft för att göra långsiktiga koldioxidsnåla investeringar. Administrativa förfaranden I den senaste lägesrapporten[11] konstaterade man att tillstånds- och planeringsförfarandena samt elinfrastrukturens långsamma utveckling var viktiga utmaningar för tillväxten inom förnybar energi. Enligt artikel 13.1 i direktivet om förnybar energi ska medlemsstaterna se till att tillståndsförfarandena för förnybar energi är transparenta, proportionella, samordnade och tidsbegränsade och underlättas för mindre eller decentraliserade projekt. I direktivet ställs det också krav på att medlemsstaterna ska rapportera om hur arbetet fortskrider när det gäller att undanröja dessa hinder. Kommissionens analys av medlemsstaternas lägesrapporter för 2011[12] visar att arbetet med att undanröja de administrativa hindren fortfarande går långsamt och att framstegen är begränsade. Många medlemsstater tar i sina rapporter inte ens upp de administrativa reformer som specifikt anges i artikel 22.3 i direktivet. Kommissionen kommer att fortsätta att utreda medlemsstaternas arbete med att undanröja dessa hinder och kommer att inleda överträdelseförfaranden mot de medlemsstater som inte vidtar åtgärder. Det finns en viss oro över den långsamma utvecklingen i fråga om ansökningar på internet, handläggningstider för planerings- och tillståndsbeslut, och transparenta godkännandeförfaranden. På många håll saknas det fortfarande ett enda administrativt organ som ska hantera tillstånd för projekt och hjälp till sökande inom förnybar energi. Det är bara Grekland och Portugal som har uppgett att de nyligen har inrättat en myndighet som ska fungera som gemensam kontaktpunkt sedan planerna offentliggjordes. Några medlemsstater hade redan tidigare sådana myndigheter för viss teknik (t.ex. vind) eller för vissa delar av landet (t.ex. Tyskland och Sverige). Endast Danmark, Italien och Nederländerna har ett enda tillståndssystem för alla projekt. Denna oro är särskilt akut i uppvärmnings- och kylningssektorn, där de olika möjliga teknikerna är så olikartade att det är svårt att ta fram enhetliga administrativa förfaranden. Mindre lämpliga administrativa förfaranden ökar uppenbarligen kostnaderna för förnybar energi och deras avskaffande får i regel små finanspolitiska effekter: att förenkla och påskynda de administrativa förfarandena behöver inte innebära högre kostnader för offentliga förvaltningar och den minskade osäkerheten och regleringsrisken för investerarna kan minska kapitalkostnaderna väsentligt. För infrastruktur för energiöverföring har sådana åtgärder tagits upp på EU-nivå genom förordningen om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer. I den fastställs skyldigheter för samordning och tillsyn av tillståndsförfarandet, minimikrav på insyn och allmänhetens deltagande och en tidsbegränsning för tillståndsförfaranden. Det finns ett angeläget behov av sådana åtgärder enligt artikel 13 i direktivet om förnybar energi för energianläggningar. Elnätet De förnybara energikällor som används vid elproduktion måste integreras på marknaden. Några av de stora framtida förnybar energikällorna – främst vind- och solkraft – har dock en helt annan kostnadsstruktur, överföringskapacitet och omfattning än konventionella energikällor och kan inte bara passas in i befintliga marknadsstrukturer utan anpassning. Det finns ett uppenbart och brådskande behov av infrastrukturinvesteringar och driften av elnäten behöver också uppdateras. Enligt artikel 16 i direktivet behöver elinfrastrukturen samt driften och utvecklingen av näten reformeras, liksom reglerna för nätåtkomst och kostnadsfördelning, för att öka andelen el som kommer från förnybara energikällor. Medlemsstaterna är också skyldiga att lämna rapporter om dessa reformer. En analys av hur medlemsstaternas arbete fortskrider när det gäller att garantera överföring och distribution av el från förnybara energikällor och förbättra reglerna för integrationen av förnybar energi visar att de flesta medlemsstater har gjort vissa framsteg när det gäller att ta itu med sina nätproblem. Det behövs dock ytterligare åtgärder för att göra nätreglerna mer transparenta och konsekventa. Med tanke på att man på längre sikt räknar med att en ökad andel av EU:s el ska komma från förnybara energikällor är det viktigt att genomföra artikel 16 i direktivet fullt ut. Det faktum att man idag inte har lyckats modernisera nätet i takt med att energimixen förändras vållar problem för utvecklingen av den inre marknaden, tekniska problem i fråga om ringflöden, nätstabilitet och en minskad andel el från förnybar energi, samt flaskhalsar för investeringar till följd av försenad anslutning av nya energiproducenter. En anpassning av elnätet och driften av systemet, bland annat genom att öka lagringskapaciteten och förbättra systemkontroller och prognoser, kommer att effektivisera användningen av den nuvarande infrastrukturen. Genom en effektivare användning och förvaltning av nätet kan man också undvika transportförluster. Det är viktigt att snabbt göra framsteg i arbetet med att genomföra medlemsstaternas tioårsplan för nätutveckling och fastställa och starta de projekt av gemensamt intresse som upprättats inom ramen för förordningen om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer. Sådana förbättringar är nödvändiga för att garantera likabehandlingen av förnybar energi och för att producenter av förnybar energi ska integreras ordentligt på elmarknaden. Arrangemangen och reglerna för kostnadsfördelning när det gäller användningen av nätet behöver också moderniseras för att återspegla förändringarna av elproduktionsmixen och successivt öka producenternas balansansvar som producenter av överföringsbar el. Det slutliga målet bör vara att se till att den förnybara energin är fullt konkurrenskraftig och att producenterna agerar och behandlas som jämbördiga marknadsaktörer. Genom att öka insynen och skapa en mer jämlik nätanslutning samt genom att ta fram regler för kostnadsfördelning kommer alla producenter att få incitament att effektivisera hela systemet och inte fatta fristående produktions- eller lokaliseringsbeslut. Man bör också komma ihåg att infrastrukturfrågor för att skapa ren energi inte är begränsade till elsektorn. Behovet av att minska beroendet av fossila bränslen i transportsektorn innebär också att det krävs nya infrastrukturinvesteringar. För att främja utbyggnaden av infrastrukturen för alternativa bränslen på transportområdet har kommissionen därför offentliggjort paketet Miljövänlig el för transport[13] och lagt fram ett förslag till direktiv om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen, inklusive bindande mål för användningen av infrastrukturen. Stödordningar Frågan om hur verkningsfulla och effektiva olika typer av stödordningar för förnybar energi är har diskuterats i minst tio år. Det finns flera olika ordningar med både bra och dåliga inslag och effekter. Under 2011 föreslog kommissionen att medlemsstaterna kunde behöva vägledning för att identifiera bästa praxis4. Efter att ha diskuterat frågan med medlemsstaterna tillkännagav kommissionen i sin rapport Förnybar energi: en viktig faktor på den europeiska energimarknaden[14] från 2012 sina planer på att utarbeta en sådan vägledning. De finansiella stödordningarna spelar idag en viktig roll för utvecklingen av förnybar energi och användningen av förnybar energi i elsektorn blir allt viktigare (och dyrare). Därför är det angeläget att reformera stödordningarna och se till att de är kostnadseffektiva och marknadsorienterade. Kommissionens vägledning är nödvändig för att se till att stödordningarna anpassas regelbundet och tillräckligt snabbt för att ta hänsyn till sjunkande teknikkostnader. Den är också nödvändig för att se till att reformerna gör producenterna av förnybar energi till en del av energimarknaden (till exempel genom att övergå från inmatningspriser till inmatningspremier eller kvoter, och genom att använda upphandlingar för att undvika överkompensation m.m.). Den ska också se till att sådana marknadsinterventioner korrigerar brister på marknaden och inte ökar eller vidmakthåller snedvridningar på marknaden. Kommissionen kommer även att ta hänsyn till detta i sin kommande översyn av riktlinjerna för statligt stöd. När det gäller osäkerheten kring stödordningarna för biobränslen i synnerhet är bristen på framsteg när det gäller rådets antagande av en ny rättslig ram för beskattning av energiprodukter[15] oroande, eftersom möjligheterna att använda skatteincitament kommer att försvinna 2020 med den gällande rättsliga ramen. Många nationella reformer har haft en negativ inverkan på investeringsklimatet. De mest kritiska har varit de förändringar som minskar avkastningen på redan gjorda investeringar. Sådana förändringar påverkar företagens berättigade förväntningar och verkar uppenbart hindrande på investeringarna i en tid då det behövs väsentligt mer investeringar. Det finns således ett behov av vägledning om själva reformprocessen för att se till att stödordningarna är kostnadseffektiva men inte störande. Kommissionen anser också att det behövs ytterligare åtgärder för att säkerställa konvergens och en europeisering av energin. Utöver att utveckla gemensamma strategier för att främja den förnybara energin krävs det ett ökat gränsöverskridande samarbete. Den nuvarande rättsliga ramen för detta samarbete är samarbetsmekanismen i direktivet om förnybar energi. Den omfattar gemensamma projekt, där gemensamma strategier kan utvecklas utifrån specifika projekt, tekniker eller regioner inom förnybar energi samt gemensamma stödordningar, t.ex. den svensk-norska ordningen, som fungerar inom väl sammankopplade regionala marknader där konsumenterna även fysiskt gynnas av den kapacitet för förnybar energi som installeras i ett grannland. Sådana instrument banar väg för den europeiska utvecklingen av förnybar energi, där resursutvecklingen på en gemensam energimarknad vilar på en gemensam och kostnadseffektiv grund. Utöver den kommande vägledningen om samarbetsmekanismer kommer kommissionen därför att främja utvecklingen av gemensamma regionala (och möjligen även sektorsvisa) stödordningar mellan medlemsstater baserade på samarbetsmekanismer, till exempel en gemensam europeisk strategi för utvecklingen av havsbaserad vindkraft i de norra haven). Kommissionen kommer uttryckligen att ta upp alla fyra delar av reformen och integrationen av förnybar energi (stark tillväxt, kostnadskontroll, marknadsintegration och europeisering) i sin kommande vägledning. Detta kommer att bidra till att skapa en sammanhängande politik och till att se till att alla marknadsinterventioner korrigerar bristerna på marknaden utan att öka eller vidmakthålla befintliga snedvridningar på marknaden. 4. Hållbara biobränslen Alla medlemsstater har inte utvecklat sina biobränslemarknader och fem medlemsstater (Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien och Förenade kungariket) står för huvuddelen av EU:s produktion och förbrukning av biobränslen. Eurostat rapporterade 2010 att 1,4 % (177 Ktoe) av de biobränslen som förbrukas inom EU framställs av avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel samt material som innehåller både cellulosa och lignin (även om annan, inofficiell, statistik visar att det rör sig om ca 9 %, inklusive återvunnen matlagningsolja). Enligt artiklarna 17, 18 och 23 i direktivet ska kommissionen övervaka en rad frågor som rör biodrivmedel och flytande biobränslen, inklusive deras inverkan på hållbarheten, marknaderna för biomassa, råvaru- och livsmedelspriser, samt behovet av att mäta skyddet av mark, vatten och luft. Detta behandlas utförligt i det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer denna rapport. Kommissionen undersöker även biobränslenas hållbarhet ur ett konsumentperspektiv som ett led i en bredare studie om hur bränslemarknaden fungerar[16]. En viktig del vid sådan övervakning är information om bränslenas ursprung. Av de råvaror som användes vid framställningen av den biodiesel som förbrukades under 2010 producerades 60 % inom EU. Argentina var den största exportören av biodiesel till EU. Huvuddelen – cirka 80 % – av de råvaror som användes vid framställningen av etanol till EU:s transportsektor producerades i EU, medan största delen av importen kom från Brasilien och Förenta staterna, även om importen från Brasilien nästan halverades jämfört med 2008. Ursprunget för det färdiga biobränsle som förbrukades i EU under 2010[17] || Biodiesel || Bioetanol || Volym (ktoe) || Andel || || Volym (ktoe) || Andel EU || 8 270 || 83,2 % || EU || 2 243 || 80,1 % Argentina || 1 003 || 10,1 % || Brasilien || 234 || 8,4 % Indonesien || 285 || 2,9 % || USA || 121 || 4,3 % Malaysia || 123 || 1,2 % || Peru || 26 || 0,9 % Kina || 67 || 0,7 % || Kazakstan || 24 || 0,8 % USA || 61 || 0,6 % || Bolivia || 20 || 0,7 % Övriga länder || 129 || 1,3 % || Egypten || 15 || 0,5 % || || || Sydkorea || 16 || 0,6 % || || || Övriga länder || 101 || 3,6 % Totalt || 9 938 || || || 2 800 || Källa: EUROSTAT, COMTRADE. Ursprunget för alla råvaror som används vid framställningen av det biobränsle som förbrukades i EU under 2010 EU || Argentina || Indonesien || Brasilien || USA || Kanada || Ukraina || Malaysia || Paraguay || Övriga 63,9 % || 9,7 % || 6,6 % || 5,3 % || 3,0 % || 2,4 % || 2,3 % || 1,7 % || 1,5 % || 1,3 % || || || || || || || || || Ryssland || Kina || Schweiz || Peru || Bolivia || Peru || Egypten || Guatemala || || 1,0 % || 0,5 % || 0,2 % || 0,2 % || 0,2 % || 0,2 % || 0,1 % || 0,1 % || || Kommissionens granskning av medlemsstaternas genomförande av hållbarhetskriterierna för biobränslen visar att det finns vissa luckor, och rättsliga förfaranden har inletts för att se till att det finns effektiva hållbarhetssystem i alla medlemsstater. Samtidigt har kommissionen godkänt 13 frivilliga system för certifiering av biobränslens hållbarhet. På så sätt kan producenter av biobränslen över hela världen iaktta EU:s höga normer. Dessutom har viktiga exportländer (Argentina, Brasilien, Indonesien och Malaysia) antagit nya lagstiftningsåtgärder för att förbättra sin miljöpraxis på områden där man använder biobränslen. Vid kommissionens och medlemsstaternas översyn av behovet av specifika åtgärder för att skydda luft, mark och vatten konstaterar man i regel att alla EU:s befintliga jordbruksmetoder som är obligatoriska enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik och miljölagstiftning gäller råvaror som används vid framställningen av biobränslen (eftersom huvuddelen av biobränslena framställs av jordbruksgrödor) och att det därmed inte krävs några separata åtgärder för biobränslen. Faktum är att de befintliga hållbarhetssystemen och frivilliga systemen ofta omfattar krav på god jordbrukssed. Det innebär att systemen bidrar till att främja bästa jordbruksmetoder för skydd av luft, mark och vatten. I takt med att trycket på jordbruksresurserna ökar blir det viktigt att se till att de skyddsåtgärder som finns fortfarande är tillräckliga. Den globala markanvändningen (netto) för biobränslen som förbrukas i EU är mindre än 3 Mha. Alla medlemsstater har inte uppgett hur stor area som används för odling av råvara för biobränsleframställning, men beräkningarna inom EU ligger på mellan 2 % (Polen) och 6 % (Frankrike) av den nationella åkerarealen. När det gäller biobränslenas ”sociala hållbarhet” ska kommissionen även lämna en rapport om rätten till markanvändning eftersom EU:s efterfrågan på biobränslen ökar den befintliga internationella efterfrågan på exporterade jordbruksprodukter och därmed även trycket på utvecklingsländer att avsätta mer mark till sådana grödor. Med tanke på att föreligger en viss tidsfördröjning mellan markförvärv och biobränsleproduktion och att det finns brister i International Land Coalitions (ILC) Land Matrix-databas är det fortfarande oklart om efterfrågan på biobränslen i EU bidrar till överträdelser av rätten till markanvändning. Kommissionen och medlemsstaterna måste dock fortsätta att övervaka frågan. Med hänsyn till de kraftigt ökade livsmedelspriserna och hur detta påverkade människors möjligheter att köpa livsmedel under 2008 och 2011 samt den dåliga skörden i Förenta staterna 2012 är det viktigt att bedöma om EU:s förbrukning av biobränslen på något sätt har bidragit till detta, eller om andra faktorer är viktigare, såsom dåligt väder, dåliga skördar, ökad global efterfrågan, ökade oljepriser osv. Kommissionen har i sin analys konstaterat att användningen av spannmål till produktionen av bioetanol utgjorde 3 % av den totala användningen av spannmål 2010/2011 och beräknas ha liten (1–2 %) inverkan på priset på den globala spannmålsmarknaden. EU:s förbrukning av biodiesel är större och priseffekten på oljegrödor som används som livsmedel (raps, sojabönor och palmolja) för 2008 och 2010 beräknas ha uppgått till 4 %[18]. Det förefaller också som att efterfrågan på biobränsle är mer priskänslig än livsmedelsmarknaden och att efterfrågan därmed minskar mer till följd av ökade priser. Kommissionen kommer därför att fortsätta att övervaka och förbättra sin analys av EU:s efterfrågan på biobränsle på den globala jordbruksmarknaden, livsmedelspriser och livsmedelsprisernas volatilitet. Dessutom samverkar biobränslesektorn alltmer med andra sektorer i bioekonomin, och effekterna på traditionella användare av biomassa, till exempel oljeindustrin, måste utforskas ytterligare. Enligt direktivet ska kommissionen även rapportera om efterlevnaden av en lång rad internationella konventioner (t.ex. arbetsvillkor och biologisk mångfald) för alla länder som levererar råvaror till EU:s biobränsleförbrukning. Medan de flesta länder utanför EU har ratificerat de grundläggande konventionerna är verkställandet lägre än i EU eller i Förenta staterna som inte har ratificerat många av dessa konventioner. Arbetet med att uppmuntra länder att tillämpa konventionerna fullt ut måste därför fortsätta. Om man ser till de sociala fördelarna så beräknas EU:s förbrukning av biobränslen ha skapat 220 000 arbetstillfällen i EU och 1,4 miljoner arbetstillfällen globalt sett. Avslutningsvis är det viktigt att ta hänsyn till de minskade utsläppen av växthusgaser till följd av övergången till biobränslen. Medan merparten av det bränsle som används i transportsektorn utgörs av importerad mineralolja så beräknas andelen biobränslen på 4,7 % ha lett till besparingar på 25,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter baserat på nationella rapporter (22,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter baserat på tillämpningen av globala standardvärden). Denna beräkning omfattar inte indirekta effekter i form av intensifierat jordbruk eller indirekt förändring av markanvändningen som minskar biobränslenas koldioxidbesparingar. När dessa utsläpp tas med i beräkningen minskar de beräknade besparingarna kraftigt, vilket återspeglar dominansen av första generationens biobränslen som ofta baseras på livsmedelsgrödor som medför lägre eller inga besparingar i form av växthusgasutsläpp. Av det skälet har kommissionen föreslagit att direktiven om bränslekvalitet och förnybar energi ska ändras för att bättre ta hänsyn till indirekta effekter i form av förändrad markanvändning till följd av EU:s förbrukning av biobränslen[19]. Kommissionens förslag går bland annat ut på att begränsa andelen livsmedelsbaserade biobränslen för att nå 10 %-målet till 5 % och att öka incitamenten för att främja utvecklingen av andra generationens biobränslen från andra råvaror än livsmedel, såsom avfall eller halm. Förslaget ligger nu hos parlamentet och rådet och kommer att klargöra EU:s biobränslepolitik fram till 2020. 5. Slutsatser Den förnybara energin har ökat kraftigt till följd av antagandet av direktivet om förnybar energi 2009 och de rättsligt bindande målen om förnybar energi. De uppgifter och den analys som ligger till grund för lägesrapporten om förnybar energi visar att även om EU som helhet är på rätt väg mot ett förverkligande av 2020-målen så måste vissa medlemsstater vidta ytterligare åtgärder (se bilagan). Dessutom visar analysen att det finns anledning till oro över den framtida utvecklingen. Genomförandet av direktivet har gått långsammare än önskat och vägen blir allt brantare under de kommande åren. Det innebär i praktiken att medlemsstaterna behöver göra mest mot slutet. Medlemsstaterna har haft sju år på sig att nå de första 20 % av sina mål till 2012. Därefter har de endast två år på sig att åstadkomma nästa 10 % till 2014, 15 % till 2016, 20 % till 2018 och 35 % till 2020. Dessutom har de ekonomiska förhållandena i Europa förändrats kraftigt, vilket enligt den analys som gjorts på uppdrag av kommissionen kommer att leda till att den nuvarande politiken inte är tillräcklig för att få till stånd den utbyggnad av den förnybara energin som krävs i de flesta medlemsstater. Medlemsstaternas avvikelser från sina egna nationella handlingsplaner för förnybar energi beror på politiska förändringar som gör förutsättningarna för investerarna otydligare och ovissare, vilket ökar regleringsrisken. Avvikelsen från planernas förväntningar i fråga om utvecklingen inom olika sektorer och teknik visar inom vilka områden det kan komma att krävas ytterligare insatser. Andra skäl till oro är bland annat att man inte lyckats övervinna de hinder som finns för användningen av förnybar energi. Administrativa bördor och förseningar vållar fortfarande problem och ökar projektriskerna i samband med projekt inom förnybar energi. Man har fortfarande problem med en långsam infrastrukturutveckling, försenade anslutningar, och operativa nätregler som missgynnar producenter av förnybar energi. Medlemsstaterna måste åtgärda alla dessa problem vid genomförandet av direktivet om förnybar energi. Det förändrade ekonomiska klimatet har också haft en tydlig inverkan på utvecklingen av nya projekt inom förnybar energi. En aspekt är att kapitalkostnaderna har ökat generellt. En annan aspekt är att riskerna har ökat till följd av att medlemsstaterna ändrat stödordningarna. Kommissionens planerade vägledning om stödprogram och reformer ska leda till att detta stöd blir kostnadseffektivt och bidrar till att integrera produktionen av förnybar energi på energimarknaderna. Andra delar som kommer att ha betydelse under åren fram till 2020 är den pågående debatten om den energi- och klimatpolitiska ramen fram till 2030 som denna lägesrapport är en del av och kommissionens förslag om att ändra direktiven om förnybar energi och bränslekvalitet för att öka incitamenten för avancerade biobränslen i stället för första generationens biobränslen. Dessa delar behöver också beaktas när det gäller hur väl man lyckats följa vägen mot ett förverkligande av 2020-målen under 2011/2012. Kommissionen kommer också att fortsätta att granska medlemsstaternas genomförande av direktivet och vid behov vidta rättsliga åtgärder. Kommissionen har redan inlett ett antal överträdelseförfaranden mot medlemsstater som inte har genomfört direktivet[20]. Om direktivet inte genomförs fullt ut kommer detta att leda till ytterligare överträdelser. För att fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet om förnybar energi har kommissionen också utvärderat genomförande, effektivitet och effekter när det gäller EU:s hållbarhetssystem för biobränslen och biobränslepolitik. Samtidigt som medlemsstaternas genomförande av hållbarhetssystemet fortfarande går för långsamt så tycks de möjliga negativa effekterna av EU:s biobränsleförbrukning inte ge anledning till ytterligare eller specifika politiska åtgärder utöver de förslag som redan har lagts fram. Dessutom förefaller de växthusgasbesparingar som medlemsstaterna rapporterar om (och som ännu inte omfattar indirekta effekter) positiva. Kommissionen åtog sig i sitt meddelande från juni 2012[21] att driva på integrationen av förnybar energi på den inre marknaden och skapa incitament för investeringar i elproduktion. Den planerar också att utarbeta en vägledning om bästa praxis för kostnadseffektiva och konsekventa stödordningar för förnybar energi, att ge ytterligare vägledning om användningen av samarbetsmekanismer för att nå målen om förnybar energi till en lägre kostnad och att arbeta med en förbättring av den rättsliga ramen för energisamarbete med tredjeländer. Alla dessa åtgärder kräver ett strikt och fullständigt genomförande av direktivet om förnybar energi och de åtaganden som gjorts i de nationella handlingsplanerna för förnybar energi. Här måste framstegen fortsätta. Stödet i EU:s nya fleråriga budgetram för ny energiteknik och energiinfrastruktur bör också bidra till att säkerställa en fortsatt tillväxt i sektorn för förnybar energi i Europa. Med sådana framsteg kan EU räkna med att ha en blomstrande, välutvecklad och globalt konkurrenskraftig industri för förnybar energi fram till 2020 och därefter. Bilaga I. Översikt över medlemsstaternas framsteg Medlemsstat || Andelen förnybara energikällor 2005 || Andelen förnybara energikällor 2010 || Första delmålet || Målet om förnybara energikällor 2020 Österrike || 23,3 % || 30,1 % || 25,4 % || 34 % Belgien || 2,2 % || 5,4 % || 4,4 % || 13 % Bulgarien || 9,4 % || 13,8 % || 10,7 % || 16 % Cypern || 2,9 % || 5,7 % || 4,9 % || 13 % Tjeckien || 6,1 % || 9,4 % || 7,5 % || 13 % Tyskland || 5,8 % || 11,0 % || 8,2 % || 18 % Danmark || 17 % || 22,2 % || 19,6 % || 30 % Estland || 18 % || 24,3 % || 19,4 % || 25 % Grekland || 6,9 % || 9,7 % || 9,1 % || 18 % Spanien || 8,7 % || 13,8 % || 10,9 % || 20 % Finland || 28,5 % || 33 % || 30,4 % || 38 % Frankrike || 10,3 % || 13,5 % || 12,8 % || 23 % Ungern || 4,3 % || 8,8 % || 6,0 % || 13 % Irland || 3,1 % || 5,8 % || 5,7 % || 16 % Italien || 5,2 % || 10,4 % || 7,6 % || 17 % Litauen || 15 % || 19,7 % || 16,6 % || 23 % Luxemburg || 0,9 % || 3 % || 2,9 % || 11 % Lettland || 32,6 % || 32,6 % || 34,0 % || 40 % Malta || 0 % || 0,4 % || 2,0 % || 10 % Nederländerna || 2,4 % || 3,8 % || 4,7 % || 14 % Polen || 7,2 % || 9,5 % || 8,8 % || 15 % Portugal || 20,5 % || 24,6 % || 22,6 % || 31 % Rumänien || 17,8 % || 23,6 % || 19,0 % || 24 % Sverige || 39,8 % || 49,1 % || 41,6 % || 49 % Slovenien || 16,0 % || 19,9 % || 17,8 % || 25 % Slovakien || 6,7 % || 9,8 % || 8,2 % || 14 % Förenade kungariket || 1,3 % || 3,3 % || 4,0 % || 15 % EU || 8,5 % || 12,7 % || 10,7 % || 20 % Det mest objektiva måttet är att bedöma hur medlemsstaterna har uppnått sitt första delmål, beräknat som genomsnittet av deras andel för 2011/2012. Även om dessa framsteg i genomsnitt ser bra ut fram till 2010 återspeglar detta inte den politiska och ekonomiska osäkerhet som producenterna av förnybar energi tycks stå inför för närvarande. Framstegen mot första delmålet: >2 % över första delmålet <1 % från eller <2 % över delmålet >1 % under delmålet [1] Särskilt artiklarna 17.7, 18.2, 18.9 och 23.1–23.6. [2] Medlemsstaternas lägesrapporter om förnybar energi (2011) som ska lämnas vartannat år: http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm. [3] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS m.fl., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [4] Förnybar energi: Framsteg mot 2020-målet, (KOM(2011) 31 och SEK(2011) 130). [5] Det vägledande förlopp som fastställs i del B i bilaga I till direktiv 2009/28/EG innehåller delmål. EU:s delmål för 2011/2012 var 10,7 %. De nationella resultaten anges i bilaga I till detta meddelande. [6] Green-X-modellen användes för att göra en detaljerad kvantitativ bedömning av den framtida utvecklingen av förnybar energi per land, sektor och teknik. Modellen bygger på bedömningar av nationell politik och nationella planer fram till mitten av 2012. Mer information finns i rapporten i fotnot 3. [7] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS m.fl., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [8] Som beslutats i direktiv 2001/77/EG. Österrike, Cypern, Tjeckien, Grekland, Finland, Frankrike, Italien, Luxemburg, Malta, Polen, Rumänien, Sverige, Slovenien, Slovakien och Förenade kungariket. [9] Som fastställts i direktiv 2003/39/EG. Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Danmark, Estland, Grekland, Spanien, Finland, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta, Nederländerna, Portugal, Rumänien, Slovenien och Förenade kungariket. [10] I KOM(2010) 11 åtog sig kommissionen att lämna en rapport om effekterna av hållbarhetssystemen för biomassa. [11] Förnybar energi: Framsteg mot 2020-målet, (KOM(2011) 31 och SEK(2011) 130). [12] Medlemsstaternas lägesrapporter för förnybar energi (2011) som ska lämnas vartannat år: http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm. [13] (COM(2013) 18 final) http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm. [14] COM(2012) 271. [15] Kommissionens förslag till ändring av direktivet om beskattning av energiprodukter och elektricitet, KOM(2011) 169. [16] I studien (som kommer att offentliggöras i slutet av 2013) undersöker man om konsumenterna kan göra underbyggda val genom att undersöka konsumenternas förståelse och informationens transparens. Den väntas mynna ut i rekommendationer om hur man kan förbättra och harmonisera bränslemärkningen vid pumpen i EU:s medlemsstater. I studien tar man även upp frågan om tillgången till olika bränslen och handlare, samt handlarnas priser. [17] Handeln med biodiesel och bioetanol analyseras utifrån Eurostats handelsstatistik med hjälp av CN8 (dataset DS_016890: kod HS 3824.90.91 för biodiesel, koderna HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 och HS 2909.19.10 för etanol) och Comtrade (kod 382490 för biodiesel, koderna 2207, 2208 och 2909 för etanol). [18] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS m.fl., 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm. [19] COM(2012) 595 final, http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm. [20] Målen är under behandling och motiverade yttranden har skickats till Österrike, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Finland, Ungern, Irland, Lettland, Luxemburg, Nederländerna, Polen och Slovenien. [21] Förnybar energi: en viktig faktor på den europeiska energimarknaden, COM(2012) 271.