P6_TA(2006)0354

Avtal med USA om användningen av passageraruppgifter

Europaparlamentets rekommendation till rådet om förhandlingarna om ett avtal med Amerikas förenta stater om användningen av passageraruppgifter för att förebygga och bekämpa terrorism och gränsöverskridande brottslighet, inklusive organiserad brottslighet (2006/2193(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna rekommendation

- med beaktande av förslaget till rekommendation till rådet av Sophia in 't Veld för ALDE-gruppen om ett avtal med Amerikas förenta stater om användningen av passageraruppgifter för att förebygga och bekämpa terrorism och gränsöverskridande brottslighet, inklusive organiserad brottslighet (B6-0382/2006),

- med beaktande av artikel 114.3 och artikel 94 i arbetsordningen,

- med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A6-0252/2006), och av följande skäl:

A. Europaparlamentet har tidigare avgett resolutioner om passageraruppgifter [1], i vilka det från början uttryckte

- sin vilja att bevilja offentliga myndigheter tillgång till passagerares personuppgifter för säkerhetsändamål när detta krävs för identifiering och kontroll mot en förteckning över farliga personer eller kända brottslingar och terrorister (på samma sätt som sker i EU i samband med Schengenkonventionen eller enligt direktiv 2004/82/EG [2], vilken ger tillgång till identifieringsuppgifter som flygbolag hanterar via APIS-systemet), och

- sin djupa oro över offentliga myndigheters systematiska tillgång till uppgifter såsom kreditkortsnummer, e-postadress, information om särskild grupptillhörighet och uppgifter om bonusprogram rörande beteendet hos "vanliga" passagerares (dvs. personer som inte i mottagarlandet har registrerats som farliga eller kriminella) för att mot ett uteslutande teoretiskt mönster kontrollera om en sådan passagerare skulle kunna utgöra ett "potentiellt" hot mot flygningen, mot destinationslandet eller mot ett land som han eller hon skall resa igenom.

B. Även om systematisk tillgång till uppgifter om "beteende" inte accepteras i EU är detta något vissa länder, bland annat Förenta staterna, Kanada och Australien, i nuläget kräver för att skydda sin inre säkerhet. Följande bör emellertid påpekas:

- När det gäller Kanada och Australien medger den inhemska lagstiftningen tillgång till uppgifter med vissa begränsningar när det gäller omfattning, tid och antalet uppgifter, och lagstiftningen kontrolleras av en rättslig myndighet. Av denna anledning anser parlamentet och de nationella dataskyddsmyndigheterna i EU att systemen är lämpliga.

- När det gäller Förenta staterna finns det, trots långa förhandlingar med kommissionen och en del välvilja som intygas i "åtagandeförklaringen", fortfarande inget rättsligt uppgiftsskydd i Förenta staterna när det gäller flygtrafik. Alla passageraruppgifter är tillgängliga, med undantag endast för "känsliga" uppgifter, och kan lagras i flera år efter det att säkerhetskontrollen har genomförts. Det finns heller inget rättsligt skydd för personer som inte är amerikanska medborgare.

C. Efter de fruktansvärda händelserna den 11 september 2001 har en rad enskilda säkerhetsåtgärder vidtagits världen över, vilka ofta omfattar systematisk insamling och kontroll av personuppgifter från alla medborgare, särskilt uppgifter om penningöverföring, telekommunikation och passageraruppgifter. Eftersom det inte finns någon sammanhållen säkerhetspolitik inom EU riskerar den enskilde medborgarens ställning gentemot staten att undermineras.

D. Parlamentet beslutade att vidta rättsliga åtgärder inför EG-domstolen för ett upphävande av rådets beslut 2004/496/EG [3] om ingående av ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och Amerikas förenta stater som förhandlats fram på grundval av kommissionens beslut 2004/535/EG [4] om "adekvat skydd", då beslutet saknade såväl rättslig grund: som rättslig klarhet och eftersom den insamling av personuppgifter som tilläts enligt avtalet var orimlig i förhållande till det som krävs för att bekämpa organiserad brottslighet och terrorism.

E. Det är positivt att domstolen ogiltigförklarade rådets beslut 2004/496/EG och kommissionens beslut 2004/535/EG [5].

F. Det är dock beklagligt att domstolen inte tog hänsyn till parlamentets kritik av avtalets rättsliga struktur och innehållets förenlighet med de principer om uppgiftsskydd som fastställs i artikel 8 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

G. Domstolen konstaterade att rådets beslut 2004/496/EG inte kunde antas rättsenligt på grundval av artikel 95 i EG-fördraget i förbindelse med direktiv 95/46/EG [6], eftersom överföringen av passageraruppgifter till Förenta staternas tull- och gränsskyddsmyndighet (CBP) och denna myndighets användning av dem avser sådan uppgiftsbehandling som rör allmän säkerhet och statens verksamhet på det straffrättsliga området, något som inte omfattas av direktiv 95/46/EG och första pelaren.

H. Kommissionen och rådet har gett uttryck för sin beredskap att bedriva ett nära samarbete med parlamentet för att garantera full överensstämmelse med domstolens dom. Det är dock beklagligt att rådet har underlåtit att involvera parlamentet i de pågående förhandlingarna.

I. Europaparlamentet stöder det yttrande som artikel 29-arbetsgruppen antog den 14 juni 2006 om den nödvändiga uppföljningen av domstolens dom [7].

J. Frågan är så pass viktig att Europeiska unionen under alla omständigheter bör nå en uppgörelse med Förenta staterna om ett reellt internationellt avtal där det, med vederbörlig respekt för de grundläggande rättigheterna, fastställs

a) vilka uppgifter som är nödvändiga för identifiering och som bör överföras systematiskt och automatiskt (APIS-systemet) och vilka uppgifter om passagerarnas "beteende" som kan överföras beroende på en bedömning från fall till fall när det gäller personer som på grund av brottslig verksamhet eller terrorism registrerats som "farliga" på förteckningar för allmän säkerhet,

b) en förteckning över grova brott i fråga om vilka ytterligare en begäran kan framföras,

c) en förteckning över myndigheter och organ som kan utbyta uppgifter och vilka villkor för uppgiftsskydd som skall respekteras,

d) vilka lagringsperioder som gäller för de bägge slagen av uppgifter, efter att det klart framgått att uppgifter i anslutning till förebyggande av grova brott skall utbytas i enlighet med avtalen mellan EU och Förenta staterna om rättsligt samarbete [8] och utlämning [9],

e) vilken roll flygbolagen, datoriserade bokningssystem och privata organisationer (t.ex. SITA och AMADEUS) bör ha när det gäller överföring av uppgifter om flygpassagerare och de därmed förbundna medlen (APIS, PNR m.m.) på området för allmän säkerhet,

f) vilka garantier som skall ställas upp för flygpassagerarnas möjlighet att ändra de uppgifter som rör dem eller får möjlighet att förklara sig om uppgifterna i ett reseavtal inte stämmer överens med uppgifterna i identitetshandlingar, visum, pass och andra officiella handlingar,

g) vilket ansvar flygbolagen har gentemot flygpassagerarna och de offentliga myndigheterna i händelse av fel vid avläsning eller kodning och skydd av behandlade uppgifter,

h) vilka möjligheter det finns att överklaga till en oberoende myndighet samt vilka mekanismer för prövning som finns i händelse av att passagerares rättigheter kränkts.

i) att man strikt bör följa artikel 6 d i rådets förordning (EEG) nr 2299/89 av den 24 juli 1989 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem [10], enligt vilken det krävs ett förhandsmedgivande från passageraren för all överföring av personuppgifter.

1. Europaparlamentet riktar följande rekommendationer till rådet:

Allmänna principer

a) Rådet uppmanas att se till att det inte uppstår någon rättslig lucka på europeisk nivå från och med den 1 oktober 2006 för överföring av passageraruppgifter och att se till att passagerarnas rättigheter och friheter skyddas i större utsträckning än vad som i dagsläget sker inom ramen för den ensidiga "åtagandeförklaring" som den amerikanska regeringen lagt fram.

b) Rådet uppmanas att basera alla eventuella nya avtal inom detta område på EU:s principer om uppgiftsskydd, som bygger på artikel 8 i Europakonventionen.

Förhandlingarna

c) Rådet uppmanas att inom ramen för tidsbegränsningarna förhandla fram

- ett nytt kortsiktigt internationellt avtal som skall täcka perioden mellan den 1 oktober 2006 och november 2007 (den period som ursprungligen omfattades av det avtal mellan Förenta staterna och EG som var föremål för EG-domstolens dom),

- på medellång till lång sikt, en mer samordnad strategi inom ramen för Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) för utbytet av passageraruppgifter för att säkerställa både flygsäkerheten och respekten för de mänskliga rättigheterna på global nivå.

d) Rådet uppmanas att ge ordförandeskapet i uppdrag att med bistånd av kommissionen informera parlamentet om förhandlingarna om avtalet och att involvera företrädare för det berörda utskottet som observatörer i dialogen med den amerikanska regeringen.

Innehållet i det kortsiktiga avtalet

e) Rådet uppmanas först och främst att få bukt med de brister som fastslogs i EU:s och Förenta staternas första gemensamma översyn av avtalet [11] och att beakta rekommendationerna från Europeiska datatillsynsmannen och artikel 29-arbetsgruppen [12].

f) Rådet uppmanas att infoga innehållet i "åtagandeförklaringen" i själva avtalet så att den kan bli juridiskt bindande, vilket får till följd att de båda parterna måste upprätta eller ändra eventuellt befintlig lagstiftning och att rättsväsendet måste skydda personer som omfattas av avtalet.

g) Rådet uppmanas att omedelbart införliva följande åtaganden - som fortfarande, två år efter det att avtalet trädde i kraft, inte har genomförts fullt ut - i det nya avtalet som ett bevis på den amerikanska regeringens goda vilja:

- En strikt begränsning av syftet, som tidigare föreskrevs i åtagandeförklaring 3, så att uppgifter om beteende inte får användas för att kontrollera ekonomisk brottslighet eller för att förebygga fågelinfluensa. En sådan begränsning bör också fastställas för att föra sådana uppgifter vidare.

- En övergång till ett push-system (som föreskrivs i åtagandeförklaring 13), som i gemenskapens avtal med Kanada och Australien, eftersom alla tekniska krav är uppfyllda och en sådan redan håller på att genomföras av exempelvis SITA.

- Information till passagerarna om bestämmelserna om passageraruppgifter, och införande av lämpliga rättsliga förfaranden för överklagande, som fastställs i åtagandeförklaringarna 36-42 och i avtalen med Kanada och Australien om passageraruppgifter.

- Lämpliga instruktioner och lämplig utbildning av den personal som hanterar uppgifterna samt säkerställande av IT-systemen.

- En garanti för att den årliga gemensamma översyn som föreskrivs i åtagandeförklaring 43 verkligen sker årligen, utförs i samarbete med de nationella dataskyddsmyndigheterna och offentliggörs fullt ut samt för att inte bara genomförandet av åtagandeförklaringen utvärderas utan även resultaten av avtalet i fråga om undanröjande av terrorism och brottslighet.

Innehållet i det medellångsiktiga avtalet

h) Rådet uppmanas att ge EU en tydlig rättslig ram genom att omedelbart anta förslaget till rambeslut om skydd av uppgifter.

i) Rådet uppmanas att undvika den artificiella uppdelningen i "pelare" med hjälp av en följdriktig pelarövergripande ram för uppgiftsskydd inom unionen genom att aktivera övergångsklausulen i artikel 42 i EU-fördraget och således säkerställa att det nya avtalet tecknas i samarbete med parlamentet och omfattas av domstolens kontroll.

j) Rådet uppmanas att begränsa antalet uppgifter som får begäras och att filtrera känsliga uppgifter vid källan i enlighet med artikel 8 i direktiv 95/46/EG. Lufttrafikföretagen är endast skyldiga att lämna de uppgifter som de har tillgång till, vilket i praktiken innebär att Förenta staternas tull- och gränsskyddsmyndighet, CBP (Bureau of Customs and Border Protection), sällan får in alla de 34 typer av uppgifter som den begär. Parlamentet drar därför slutsatsen att det för avtalets syfte, nämligen att förebygga och bekämpa terrorism och gränsöverskridande brottslighet, inbegripet organiserad brottslighet, skulle räcka med bara APIS-uppgifter. Parlamentet uppmanar rådets ordförandeskap och kommissionen att ta upp den här frågan i förhandlingarna.

2. Europaparlamentet upprepar sitt tidigare krav att det nya avtalet bör garantera europeiska passagerare samma nivå av uppgiftsskydd som det som gäller för amerikanska medborgare.

3. Europaparlamentet betonar sin tidigare ståndpunkt att Europeiska unionen bör förhindra att det indirekt skapas ett europeiskt system för passageraruppgifter genom att Förenta staternas tull- och gränsskyddsmyndighet överför relevanta uppgifter till medlemsstaternas polismyndigheter och rättsliga myndigheter. Parlamentet anser att sådan systematisk insamling av uppgifter om "vanliga" medborgare som inte omfattas av ett rättsligt förfarande eller en polisutredning fortfarande bör vara förbjuden inom Europeiska unionen och att uppgifter bör utbytas vid behov i enlighet med det befintliga avtalet mellan EU och Förenta staterna om ömsesidig rättshjälp och utlämning.

4. Europaparlamentet föreslår att det under 2006 inleds en dialog mellan EU, Förenta staterna, Kanada och Australien, med deltagande av företrädare för parlamenten, i syfte att gemensamt förebereda 2007 års översyn och fastställa en internationell standard för överföring av passageraruppgifter om det bedöms vara nödvändigt.

5. Europaparlamentet rekommenderar å det starkaste att parlamentet anordnar ett gemensamt sammanträde med Förenta staternas kongress för att, i egenskap av de berörda medborgarnas demokratiskt företrädande institutioner, inleda en dialog om kampen mot terrorism och dess följder för de medborgerliga frioch rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.

*

* *

6. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna rekommendation till rådet och, för kännedom, till kommissionen.

[1] Resolution av den 13 mars 2003 om flygbolagens överföring av personuppgifter vid transatlantiska flygningar (EUT C 61 E, 10.3.2004, s. 381), resolution av den 9 oktober 2003 om flygbolagens överföring av personuppgifter vid transatlantiska flygningar: förhandlingsläget med Förenta staterna (EUT C 81 E, 31.3.2004, s. 105) och resolution av den 31 mars 2004 om förslaget till kommissionens beslut om skyddsnivån för de personuppgifter ur bokningsregistret (Passenger Name Records) (PNR) som överförs till Förenta staternas tull- och gränskontrollmyndigheter (EUT C 103 E, 29.4.2004, s. 665).

[2] Rådets direktiv 2004/82/EG av den 29 april 2004 om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare EUT L 261, 6.8.2004, s. 24.

[3] Rådets beslut 2004/496/EG av den 17 maj 2004 om ingående av ett avtal mellan Europeiska gemenskapen och Amerikas förenta stater om lufttrafikföretags behandling och överföring av passageraruppgifter till Bureau of Customs and Border Protection inom Förenta staternas Department of Homeland Security (EUT L 183, 20.5.2004, s. 83).

[4] Kommissionens beslut 2004/535/EG av den 14 maj 2004 om adekvat skydd av personuppgifter som finns i Passenger Name Record för flygpassagerare som överförs till Förenta staternas tull- och gränsskyddsmyndighet (EUT L 235, 6.7.2004, s. 11).

[5] Domen av den 30 maj 2006 i de förenade målen C-317/04 och C-318/04.

[6] Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31).

[7] Yttrande 5/2006 om EG-domstolens dom av den 30 maj 2006 i de förenade målen C-317/04 och C-318/04 om överföring av passageraruppgifter till Förenta staterna (se: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/workinggroup/wpdocs/2006_en.htm).

[8] EUT L 181, 19.7.2003, s. 34.

[9] EUT L 181, 19.7.2003, s. 27.

[10] EGT L 220, 29.7.1989, s. 1.

[11] "Joint Review of the implementation by the U.S. Bureau of Customs and Border Protection of the Undertakings set out in Commission Decision 2004/535/EC of 14 May 2004" (ny version av den 12.12.2005).

[12] (se: http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/workinggroup/wpdocs/2006_en.htm).

--------------------------------------------------