Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Partnerskapsavtalet mellan AVS-staterna och EU"

(2002/C 149/11)

Den 28 februari och den 1 mars 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Partnerskapsavtalet mellan AVS-staterna och EU".

Sektionen för yttre förbindelser, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 11 april 2002. Föredragande var Ramón Baeza Sanjuan.

Vid sin 390:e plenarsession den 24-25 april 2002 (sammanträdet den 24 april) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Samarbetet mellan AVS-länderna och EU har sitt ursprung i Romfördraget, där signatärstaterna uttrycker sin solidaritet med de utomeuropeiska kolonierna och territorierna samt förbinder sig att främja deras välstånd. Yaoundé-avtalen I och II (1963-1969 respektive 1969-1975) var de första avtalen som reglerade förbindelserna mellan EEG-medlemsstaterna och AVS-staterna. År 1975 undertecknades Lomé-konventionen I, som reviderades vart femte år innan Lomé IV löpte ut år 2000.

1.2. Lomé-konventionen betraktades länge som en modell för internationella samarbetsavtal på grund av sin nydanande karaktär. Principen om parternas likställdhet, koppling mellan handel och bistånd (med prisstabiliseringsinstrument och protokoll om specifika varor), gradvis införande av ömsesidiga politiska åtaganden och skapande av ett gemensam institutionellt ramverk gjorde Lomé-konventionen till en referensmodell i de internationella relationerna.

1.3. De politiska förändringarna under 1990-talet innebar dock att modellen för relationerna mellan EU och AVS-länderna började ifrågasättas. Några av de bestämmelser som utgjorde de grundläggande handelsförutsättningarna i Lomé-konventionen var oförenliga med de nya regler som fastställts av Världshandelsorganisationen (WTO). Konventionen visade sig svår att genomföra i praktiken på grund av komplexa förfaranden som förhindrade att man fullt ut utnyttjade de potentiellt tillgängliga resurserna. Trots konventionen fortsatte AVS-ländernas relativa andel av EU:s handel att minska, och utvecklingsperspektiven för dessa länder var, med några få undantag, dystra. Fattigdomen ökade och förvärrades av de många väpnade konflikterna. Ökningen av det humanitära katastrofbiståndet var ett uttryck för biståndspolitikens brister på lång sikt. Dessutom nådde en del av biståndet inte fram till slutdestinationen, ofta på grund av korruption. Den bipolära världsordningens sönderfall gynnade uppkomsten av två företeelser som visade på Lomé-konventionens uppenbara brister: en politisk dimension och demokratisering av politiken genom deltagande av icke-statliga aktörer. Slutligen fick många AVS-länder ett intryck av att EU:s intresse för dem minskade till förmån för kandidat- och Medelhavsländerna.

1.4. Mot denna bakgrund lanserade Europeiska kommissionen en bred samrådsprocess för att diskutera de framtida relationerna mellan AVS-länderna och EU. Utgångspunkten var en grönbok som publicerades 1996 och som Europeiska ekonomiska och sociala kommittén yttrade sig om(1). Förhandlingarna om det nya avtalet inleddes formellt i september 1998.

1.5. EU:s 15 medlemsstater och de 77 AVS-länderna(2) undertecknade slutligen partnerskapsavtalet i Cotonou (Benin) i juni år 2000. Avtalets löptid är 20 år med femåriga översyner och finansieringsprotokoll. Avtalet präglas av den förstärkta politiska dialogen och vilar på två grundpelare: handel och bistånd. Dessa är i sin tur kopplade till två huvudinstrument: investeringsförmåner och subventioner för att stimulera den långsiktiga utvecklingen (nationella respektive regionala vägledande program). Till dessa båda pelare skall läggas en tredje lika viktig politisk pelare. Avtalet skall övervakas av AVS-EU:s gemensamma institutioner.

1.6. Kommittén välkomnar avtalet, som innebär att man undvikit möjligheten - som vissa har förespråkat - att man avskaffar ett enhetligt gemensamt regelverk för relationerna mellan AVS-EU, vilket skulle ha underminerat ett av de viktigaste särdragen i EU:s yttre politik. Kommittén ser det också som positivt att man har eftersträvat en mer lättförståelig text än i de tidigare konventionerna.

2. Cotonou-avtalets mål och principer

2.1. Avtalets slutmål är att utrota fattigdom och bidra till att uppnå en hållbar utveckling och gradvis integrera AVS-länderna i världsekonomin. Samarbetet mellan AVS-länderna och EU vilar på vissa grundprinciper:

- Likställdhet mellan parterna och ökat egenansvar för utvecklingsstrategierna: AVS-staterna skall i full suveränitet fastställa utvecklingsstrategierna för sina ekonomier och samhällen.

- Partnerskapet AVS-EU skall förutom för den centrala regeringen stå öppet för andra aktörer (den privata sektorn, näringslivets och arbetsmarknadens organisationer - däribland fackföreningar - och det civila samhället i alla dess former).

- Dialog och fullgörandet av ömsesidiga skyldigheter skall spela en central roll.

- Differentiering av åtgärder med hänsyn till varje partners(3) särdrag och behov, samt regionalisering.

2.2. Det är särskilt adekvat och konsekvent att avtalet som referensram (vilket omnämns i ingressen) har de internationella avtal som de flesta medlemsstater och AVS-stater har undertecknat, t.ex. den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, relevanta ILO-normer och åtaganden från olika FN-konferenser.

2.3. Kommittén välkomnar också att parterna uttalat erkänner att avtalets mål endast kan uppnås genom en integrerad strategi som på en samma gång tar hänsyn till såväl politiska och ekonomiska som sociala, kulturella och miljömässiga aspekter.

2.4. Av avtalet kan man sluta sig till att den ena parten huvudsakligen är givare (EU) medan den andra (AVS-länderna) är mottagare. Man borde entydigt ha klargjort intresset och fördelen för EU av att AVS-staterna integreras fullt ut i världsekonomin och uppnår en hållbar utveckling. Därmed skulle man ha understrukit AVS-EU-samarbetets soliditet och ömsesidighet.

3. De nya aktörernas roll i partnerskapet AVS-EU

3.1. Under Lomé-konventionen var de icke-statliga aktörernas roll allmänt sett begränsad till att de genomförde småskaliga projekt som finansierades via budgetposten "decentraliserat samarbete". Det innebar att organisationerna i näringsliv och samhälle hade stora svårigheter att få del av konventionens resurser, dels på grund av de komplicerade förfarandena, dels på grund av en utbredd brist på politisk vilja att underlätta deras deltagande.

3.2. Cotonou-avtalet markerar en vändpunkt i detta avseende. Bland de viktigaste nyheterna i avtalet kan nämnas dess delaktighetsperspektiv, som yttrar sig i strävan att utöka partnerskapet AVS-EU till en mångfald icke-statliga aktörer, även lokala myndigheter. De icke-statliga aktörernas deltagande regleras i mer än trettio artiklar, i en slutförklaring och i bilaga IV om genomförande och förvaltning. De mest representativa hänvisningarna till denna nya strategi ingår i "grundprinciperna" (artikel 2) och i kapitel 2, som helt och hållet är ägnat "aktörerna i partnerskapet".

3.3. Enligt avtalet skall de nya aktörerna fullt ut inbegripas i relationerna AVS-EU genom i första hand följande:

- Samråd om riktlinjerna och strategierna för samarbetet, samt om den politiska dialogen.

- Tilldelning av finansiella resurser.

- Engagemang i genomförandet av samarbetsprojekt och samarbetsprogram på områden som berör dem eller där de har en komparativ fördel.

- Stöd för kapacitetsuppbyggnad så att deras kompetens och samrådsformer kan stärkas.

3.4. Bestämmelserna i Cotonou-avtalet utgör ett stort steg framåt på vägen mot en demokratisering av relationerna AVS-EU i och med att de syftar till att nya aktörer skall medverka till att fastställa utvecklingsinsatser och utvecklingsstrategier. Det bör särskilt understrykas - vilket också görs i avtalet - att de nya aktörerna och regeringarna spelar en kompletterande roll: De konkurrerar inte om samma utrymme, utan båda skall bidra med sitt eget mervärde på de områden där de kan visa att de har en komparativ fördel, med målet att bidra till ekonomisk utveckling och social välfärd i sina respektive länder. De icke-statliga aktörernas bidrag till att skapa stabila och demokratiska politiska förhållanden får inte underskattas. Det bör också framhållas att de icke-statliga aktörernas deltagande när det gäller att fastställa nationella utvecklingsstrategier och strategier för olika målsektorer är ett oavvisligt villkor för att kunna genomföra effektiva åtgärder som syftar till att bekämpa fattigdom, integrera AVS-länderna i världsekonomin och uppnå en hållbar utveckling, som är centrala mål i avtalet. Det är därför svårt att förstå varför man skall genomföra ett omfattande samråd inför den nationella programplaneringen, samtidigt som man på regional nivå bara talar om samråd som en möjlighet. Slutligen är det också positivt att man uttryckligen inte likställer nya aktörer med enbart icke-statliga organisationer.

3.5. De nya aktörernas deltagande enligt avtalet reser emellertid också ett antal frågor. För det första är det alltid svårt att definiera aktörerna, och definitionen i avtalet är oklar och överlappande, vilket kan leda till att vissa regeringar gör godtyckliga val. Det är onekligen svårt att hitta särdrag som på ett klart och entydigt sätt kan identifiera icke-statliga aktörer som företräder 77 olika länder. Det förefaller därför omotiverat att man i avtalet (artikel 6 b) och förklaring om samarbetsaktörerna) inte räknar in privata sektorn bland näringslivets och arbetsmarknadens organisationer och att dessa, i sin tur, inte ingår i det civila samhället. En sådan definition strider uppenbarligen mot praxis i EU och kan endast skapa förvirring.

3.6. Än mer oroande är avsaknaden av instrument som på ett effektivt sätt kan koppla de icke-statliga aktörerna till partnerskapet AVS-EU. Det är sant att avtalet bygger på stimulansåtgärder och att det inte är realistiskt att förvänta sig snabba förändringar av den politiska kulturen bland många regeringar som traditionellt är föga benägna att dela med sig av makten med organisationer som företräder det civila samhället. Avtalets legitimitet skulle likväl allvarligt äventyras om ett av dess centrala och mest nydanande inslag gick om intet utan att man försöker förhindra det.

3.7. Det måste understrykas att avtalet (eller dess genomförande genom riktlinjerna i programplaneringen) uttryckligen anger att de icke-statliga aktörerna har tillträde till tre typer av finansiella resurser: medel direkt från gemenskapens budget, medel från Europeiska utvecklingsfonden (EUF) i enlighet med de målsektorer som fastställts i den nationella samarbetsstrategin samt medel från EUF för direktstöd till icke-statliga aktörer, med en gräns på 15 % av de totala anslagen till det nationella vägledande programmet, som i första hand skall avse finansiering av åtgärder som rör information, samråd, främjande av dialog och kapacitetsuppbyggnad. De icke-statliga aktörernas möjlighet att direkt få tillträde till en del av resurserna i de nationella vägledande programmen (ytterligare en nyhet i Cotonou-avtalet) och att dessa kan förvaltas direkt av kommissionens delegationer i varje land måste ses som mycket positivt. Det kvarstår emellertid tveklöst oklarheter: urvalet av de aktörer som kan få stöd måste uttryckligen godkännas av den nationella utanordnaren, en regeringsföreträdare som traditionellt har betraktat stödet som sin egendom och som kan frestas att inte stödja aktörer som har en kritisk - eller bara avvikande - syn på dennes verksamhet. Det är således nödvändigt att säkerställa att de representativa aktörerna har möjlighet att utan diskriminering få tillgång till de resurser som följer av avtalet. Principen om koncentration får inte heller inkräkta på de nya aktörernas stödmöjligheter.

3.8. Programplaneringen befinner sig för närvarande i inledningsskedet. En preliminär utvärdering av denna process kan dock göras utifrån uppgifter som ESK har samlat in(4). Trots att man kan konstatera att informationen till och samrådet med de icke-statliga aktörerna har ökat återstår det fortfarande mycket att göra: Informationen om avtalet har i allmänhet inte fått tillräcklig spridning och den är fortfarande svåråtkomlig; i de fall då samråd har skett har det ofta inte genomförts systematiskt och regelbundet, och i vissa fall har representativa organisationer uteslutits. Den pågående programplaneringen bör tjäna till att inleda en läroprocess för alla parter, vilket inte kommer att bli lätt, men också till att kontrollera om de faktiskt börjar röra sig i rätt riktning. Det bör därför ingå en särskild utvärdering av graden av samråd med de icke-statliga aktörerna och deras utnyttjande av resurserna i den årliga operativa översynen, efter halva löptiden respektive efter löptidens slut. De internationella organisationer som företräder det civila samhället skulle också, tillsammans med Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, kunna samarbeta effektivt med kommissionen och AVS-EU:s gemensamma institutioner för att kartlägga svårigheter och lyfta fram de mest fruktbara erfarenheterna.

4. Politisk dimension

4.1. Jämfört med tidigare konventioner förstärker Cotonou-avtalet avsevärt den politiska dimensionen i förbindelserna mellan AVS-länderna och EU. Politisk dialog, åtaganden vad gäller respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (med särskilt omnämnande av grundläggande sociala rättigheter, demokrati grundad på rättsstatsprincipen och en ansvarsfull förvaltning av offentliga angelägenheter), åtgärder för fred och förebyggande av konflikter är centrala komponenter i avtalets politiska dimension. Detta är en ny strategi som bygger på gemensamma värden som kommer till uttryck i grundläggande inslag i avtalet.

4.2. Kommittén välkomnar den ökade betoningen på den politiska dimensionen i avtalet och särskilt den entydiga kopplingen mellan ovannämnda åtaganden och en hållbar utveckling. Därmed erkänner parterna uttryckligen att utveckling är ett begrepp som inte uteslutande kan begränsas till tekniska överväganden. Ytterligare inslag som bör framhållas är synpunkten att det civila samhällets deltagande bidrar till att skapa ett stabilt och demokratiskt klimat, och att det spelar en viktig roll för att bevara freden, förebygga och lösa konflikter samt i den politiska dialogen. Genomförandet av avtalet bör därför syfta till att de icke-statliga aktörerna faktiskt deltar i de samrådförfaranden som anges i artiklarna 96 och 97 och som rör respekt för mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättstatsprincipen och kampen mot korruption.

4.3. I avtalet finns dock inga instrument som kan säkerställa ett effektivt skydd för de politiska principerna, och den allmänna formuleringen av dessa principer öppnar för skiftande tillämpning i olika länder. Även om sanktioner endast bör tillgripas i undantagsfall, borde avtalet ändå ha innehållit tydligare kriterier i fråga om skydd för nya demokratier, sanktioner mot maktövertagande med våld (särskilt för att störta demokratiska regimer), kampen mot korruption och efterlevnad av ILO:s grundläggande arbetsnormer. Detta är grundläggande principer i avtalet som förtjänar största möjliga stöd och man måste säkerställa att de efterlevs i praktiken.

4.4. Cotonou-avtalets politiska dimension innebär att man inför nya arbetsmetoder, samarbetsformer, indikatorer och kanaler för dialog. Den stora utmaningen består i att engagera hela samhället i de värden som kommer till uttryck i avtalet och omsätta dem i praktiken. I detta sammanhang är det nödvändigt att uppmuntra dialog mellan statliga och icke-statliga aktörer.

5. Utvecklingsstrategier

5.1. Utvecklingsstrategierna är, tillsammans med det ekonomiska samarbetet och handelssamarbetet, anpassade till samarbetsstrategierna i Cotonou-avtalet. Kommittén anser att utvecklingsstrategiernas principer, mål och inriktning är väl valda. På samma sätt stöder kommittén fokuseringen på fyra utvalda stödområden (ekonomisk utveckling, mänsklig och social utveckling, regionalt samarbete och regional integration samt ämnesövergripande frågor: jämställdhet, miljö och institutionell uppbyggnad).

5.2. Rent allmänt finns det ett frågetecken om graden av samordning mellan de båda pelarna i utvecklingsstrategierna. Man borde också tydligare ha understrukit sambanden mellan ekonomisk och social utveckling, framför allt när det gäller utbildning (grundutbildning och yrkesutbildning) och hälsovård.

5.3. Den roll som i avtalet tillskrivs den privata sektorn i ekonomin är väl avvägd och relevant, och det gäller också de åtgärder som syftar till att stärka denna roll. Bland de strukturpolitiska åtgärder som planeras ingår också att stödja reformerna på arbetsmarknaden, men de är oklart formulerade och kan ge upphov till olika tolkningar, även motstridiga sådana. Kommittén stöder visserligen målet om att främja sysselsättningen, men man borde ha lagt till adjektivet "anständig" i enlighet med ILO:s rekommendationer.

5.4. Det är oroande att avtalet uppmärksammar miljöfrågor i mindre utsträckning än tidigare avtal. Exempelvis förbjöd Lomé-konventionen uttryckligen all direkt eller indirekt export av farligt eller radioaktivt avfall mellan EU och AVS-länderna, medan Cotonou-avtalet begränsar sig till "hänsynstagande till" frågor om transport och bortskaffande av farligt avfall. Man borde i avtalet uttryckligen ha hänvisat till sambandet mellan miljöskydd, livsmedelssäkerhet och minskad fattigdom, eller rent generellt fördjupat sig i begreppet hållbar utveckling. Cotonou-avtalet syftar också till att vara samordnat och förenligt med internationella ekonomiska institutioner, och borde därför ha tagit hänsyn till de mål och instrument som ingår i internationella miljökonventioner.

6. Ekonomiskt samarbete och handelssamarbete

6.1. Medan de olika Lomé-konventionerna var i kraft (1975-2000) åtnjöt AVS-staterna den mest förmånliga handelsordning som EU beviljade tredje land: icke ömsesidiga handelsförmåner för de flesta råvaror, industriprodukter och bearbetade produkter(5), produktprotokoll och instrument för att stabilisera priser på vissa jordbruksprodukter (Stabex) och produkter från gruvsektorn (Sysmin). Den allmänna sänkningen av tullar till följd av liberaliseringen av världshandeln och EU:s förmånsbehandling av andra utvecklingsländer (Medelhavsländer, Mercosur m.fl.) har dock inneburit att AVS-ländernas förmåner relativt sett har minskat i värde. Det uppskattas att AVS-länderna har förlorat en förmånsmarginal på över 30 % efter Uruguay-rundan.

6.2. Resultatet av dessa 25 år är nedslående: Handeln med AVS-länderna har fallit från 8 till 3 % av EU:s totala handel. AVS-länderna har med vissa undantag varit oförmögna att sprida, förbättra och diversifiera sina produkter, till skillnad från andra länder med färre förmåner. AVS-gruppens handel uppvisar allmänt sett följande fyra särdrag: marginalisering, beroende av råvaror, statisk specialisering och beroende av den europeiska marknaden. Framför allt Lomé-avtalet har emellertid visat att några få procentenheter av tullförmåner inte kan uppväga brister i andra utbudsfaktorer (t.ex. brist på investeringar, bristfällig infrastruktur, låg teknologisk nivå, bristande utbildning) som är avgörande för exportvarornas konkurrensförmåga.

6.3. Cotonou-avtalet syftar till att avspegla WTO-bestämmelser som generellt sett förhindrar handelsförmåner som är icke-ömsesidiga eller begränsade till en särskild grupp av länder. Det innebär att den handelsordning som har beviljats AVS-länderna måste utsträckas till alla utvecklingsländer eller anpassas till frihandelsavtal. I strikt mening innefattar därför Cotonou-avtalet inte ett handelsavtal utan ett åtagande att inleda förhandlingar om handelsavtal som är förenliga med WTO:s bestämmelser.

6.4. Enligt Cotonou-avtalet skall EU och AVS-länderna mellan 2002 och 2008 inleda förhandlingar om avtal om ekonomiskt samarbete, dvs. frihandelsavtal. Den nuvarande handelsordningen löper fram till 2008 på grund av ett undantag som beviljats av WTO: Frihandelsavtalen utmärks av ömsesidighet, med tyngdpunkt på förhandlingar med regionalt integrerade grupper av länder. Perioden 2008-2020 kommer att utgöra en övergångsperiod för genomförandet av avtalen.

6.5. För att göra det lättare att ingå och genomföra frihandelsavtalen planerar man en rad stödåtgärder: delvis kompensation för ändringar av skattesatser och betalningsbalansen till följd av liberaliseringen (finansierat av Europeiska utvecklingsfonden och Europeiska investeringsbanken), samarbete med målet att anpassa nationella normer till multilaterala samt inrättande av en gemensam ministerkommitté med uppgift att följa förhandlingarna om frihandelsavtal och samarbeta i internationella forum, särskilt inom WTO (vilket är ett utmärkt initiativ).

6.6. Avtalet ger de fattigaste länderna möjlighet att konstatera att de inte har tillräcklig kapacitet att förhandla om frihandelsavtal. EU:s mål är hur som helst att hitta en lösning som är förenlig med WTO-reglerna och medger export av varor från dessa länder till den europeiska marknaden utan kvantitativa restriktioner eller tullbegränsningar i linje med initiativet "Allt utom vapen". Med Cotonou-avtalet upphör således principen om icke-diskriminering mellan AVS-länderna eftersom utvecklingsländerna allmänt sett och de fattigaste utvecklingsländerna behandlas olika.

6.7. Detta innebär ett djupgående perspektivskifte. Under 25 år förlitade man sig på Lomé-konventionens handelsförmåner som motor i den ekonomiska tillväxten. Med Cotonou-avtalet tycks denna tillit ha flyttats över till handelsliberalisering, som knyts till integration i världsekonomin, hållbar utveckling och utrotande av fattigdom. De viktigaste dynamiska effekterna som man förväntar sig från frihandelsavtalen är att de skall främja regional integration, öka den ekonomiska politikens och handelspolitikens trovärdighet i AVS-länderna i och med att de är "förankrade" i multilaterala avtal, förbättra den interna konkurrenskraften, uppmuntra modernisering av skattesystemen, öka investerarnas förtroende och underlätta integration i världsekonomin. Dessa dynamiska effekter skulle kunna utgöra veritabla utvecklingskatalysatorer.

6.8. Trots de långa tidsfristerna för förhandlingar och för att genomföra avtalen, vilket är en mycket förnuftig strategi, inger frihandelsavtalen dock många farhågor.

6.9. För det första har Europeiska unionen uttryckt önskemålet att förhandlingen om frihandelsavtalen skall ske med grupper av regionalt integrerade AVS-länder. Dessa grupper har dock hittills varit löst sammansatta och de saknar i många fall tydliga gemensamma intressen eller är inblandade i väpnade konflikter. Dessutom har få av dem en överstatlig struktur som kan möjliggöra förhandlingar om frihandelsavtal på samarbetsparternas vägnar. Dessutom måste man tillägga att både industriländer och utvecklingsländer ingår i de regionala integrationsprocesserna, vilket försvårar förhandlingar om frihandelsavtal.

6.10. För det andra härrör cirka 20 % av de statliga intäkterna i många AVS-länder från tullavgifter. Avskaffandet av tullar på import från EU (vilka rimligen kan förväntas öka gentemot andra länder när frihandelsavtalen har undertecknats) skulle mer eller mindre halvera dessa intäkter. Med tanke på svårigheten att diversifiera skatteintäkterna kan de nationella budgetarna komma att drabbas av allvarliga problem(6). Dessutom finns ingen garanti för att sänkningen av tulltariffer skulle leda till lägre priser för konsumenter och importörer i AVS-länderna. Frihandelsavtalen bör därför uppmärksamma de sektorer och samhällsgrupper som skulle kunna drabbas hårdast av en eventuell minskning av de offentliga intäkterna för att man skall kunna vidta riktade motåtgärder. De bör också stödja införandet av väl fungerande skattesystem som bygger på en rimlig fördelning av skattetrycket mellan medborgarna i enlighet med deras inkomstnivå.

6.11. Den största handelsutmaningen för AVS-länderna är förmågan att bemöta den europeiska konkurrensen. Många AVS-länder har uttryckt oro om den svåra situationen inom vissa sektorer (särskilt jordbruket), som skulle kunna hotas på grund av sin svaga konkurrenskraft och de stöd till odling, bearbetning och export som ges till EU-produkter, även om avtalet (artikel 37.7) gör det möjligt att skydda vissa känsliga varor.

6.12. Av dessa skäl finns det en risk att inte bara de minst utvecklade länderna utan också ett visst antal övriga utvecklingsländer överväger möjligheten att inte ingå frihandelsavtal och väljer att ansluta sig till det allmänna preferenssystemet. Detta system skulle göra det svårare att få tillträde till den europeiska marknaden, men det skulle å andra sidan kräva mindre öppenhet på den egna marknaden.

6.13. Hur som helst får inte liberalisering av handeln vara ett självändamål. Frihandelsavtalens viktigaste syfte bör vara att främja en hållbar utveckling som kan minska fattigdomen. Man måste därför skapa lämpliga mekanismer (däribland kapacitetsuppbyggnad) som garanterar att det organiserade civila samhället - särskilt socioekonomiska organisationer - informeras och rådfrågas under förhandlingarna om frihandelsavtalen. Innan förhandlingarna inleds bör man göra en analys av frihandelsavtalens förväntade konsekvenser i varje enskilt AVS-land och kartlägga de branscher och samhällsgrupper som sannolikt påverkas mest.

6.14. Frihandelsavtalen bör bidra till att attrahera utländska investeringar, framför allt från EU. De nya reglerna måste därför vara enkla, överskådliga och icke-diskriminerande. Man bör också sträva efter att skapa större integrerade regionala marknader.

6.15. Under alla omständigheter kräver lyckade frihandelsavtal att man tar i anspråk alla tillgängliga resurser för att bidra till att de väpnade konflikterna i vissa afrikanska länder upphör. Europeiska unionen bör också gå i spetsen och införa skuldlättnader (vilket har gjorts på handelsområdet med "Allt utom vapen"). Lånebetalningar hämmar alla utvecklingsmöjligheter i många AVS-länder.

6.16. När det gäller andra inslag i avtalets avsnitt om handelssamarbete välkomnar ESK att man inom ramen för handelspolitiken hänvisar specifikt till uppslutningen kring internationellt erkända arbetsnormer (enligt ILO-konventionerna). Kommittén välkomnar också att parterna skall öka sitt samarbete på detta område, särskilt i fråga om informationsutbyte om den lagstiftning och de regleringar de tillämpar på arbetsområdet, utarbetande och förstärkning av arbetslagstiftning, utbildningsprogram och program för opinionsbildning samt kontroll av att bestämmelserna i nationell lagstiftning på arbetsområdet efterlevs.

6.17. Kommittén beklagar däremot att man i artikeln om sjötransporter endast anger att samarbetet skall syfta till kostnadseffektiva och ändamålsenliga tjänster, och glömmer bort att dessa också måste vara säkra och av hög kvalitet. Några AVS-länder är bekvämlighetsflaggstater, och deras register innehåller inga villkor för att säkerställa att fartygen efterlever internationella bestämmelser eller att besättningarna alltid har godkända certifikat.

7. EESK:s förslag för genomförandet av Cotonou-avtalet

7.1. Cotonou-avtalet ger en rättslig och politisk ram för konkreta partnerskap mellan AVS-länderna och EU. Det innebär definitivt ett steg framåt i jämförelse med Lomé-avtalen, i och med att det fördjupar ett integrerat perspektiv på politiska, ekonomiska och sociala faktorer samtidigt som det strävar efter att göra alla medborgare i de undertecknande länderna delaktiga. Avtalet kan emellertid få full legitimitet endast genom att omsättas i praktiken, när det bevisas att principen om ökat egenansvar verkligen tillämpas och inte bara är tomma ord, när det konkret går att konstatera att hela det organiserade civila samhället har möjlighet att aktivt vara med och utarbeta utvecklingsstrategier för sina länder och också får tillgång till de resurser som frigörs genom dessa strategier.

7.2. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén vill bidra till att avtalet omsätts i praktiken inom det område där kommittén kan tillföra största möjliga mervärde, nämligen genom att föreslå konkreta åtgärder för att få det organiserade civila samhället att delta fullt ut i utvecklingen av förbindelserna mellan EU och AVS-länderna. Först och främst vill kommittén emellertid uttrycka sin tillfredsställelse över det institutionella erkännande som avtalet har gett EESK genom att anförtro kommittén uppgiften att organisera samrådsmöten och möten mellan ekonomiska och sociala aktörer i AVS-staterna och i Europeiska unionen. Detta erkännande har stärkt ESK:s roll i förhållande till gemensamma parlamentsförsamlingen och ministerrådet AVS-EG(7).

7.3. Efter detta institutionella erkännande bör EESK fortsätta att informera om de möjligheter som Cotonou-avtalet innebär för det civila samhällets företrädare och peka på de problem som kan uppstå när avtalet skall genomföras. De regionala seminarier som hittills har anordnats har visat sig vara ett mycket bra forum för detta, men för att fullt utveckla denna funktion bör man fördjupa samarbetet mellan ESK och de internationella arbetslivsorganisationerna.

7.4. Redan nu vill EESK uttrycka sina farhågor för att genomförandet av avtalet skall kompliceras i onödan och bli osammanhängande på grund av att ansvaret för genomförandet har delats upp på flera av kommissionens generaldirektorat. Ansvaret för den politiska dialogen ligger hos GD Yttre förbindelser, men generaldirektoraten Bistånd och Handel och EuropeAid - Byrån för samarbete har också viktiga uppgifter för den framtida utvecklingen av avtalet. Denna uppdelning av ansvaret får absolut inte försvåra en fullständig och effektiv tillämpning av avtalet. EESK litar också på att kommissionens nya förvaltningsförfaranden kommer att främja att de medel som avsätts genom avtalet kan utnyttjas i större utsträckning och mer effektivt. Kommittén hoppas särskilt att de AVS-länder som bäst följer samtliga bestämmelser får tillgång till större resurser i enlighet med avtalet.

7.5. För att trygga att bestämmelserna i Cotonou-avtalet verkligen tillämpas föreslår Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande:

7.5.1. Med avseende på information:

- EU och AVS-länderna bör garantera att information om avtalets innehåll når så många som möjligt genom lämpliga medier (informationsmöten på olika nivåer, trycksaker, ny teknik etc.).

- Kommissionen bör stärka delegationerna i AVS-länderna i linje med avtalets nya politiska riktlinjer. Man bör särskilt garantera att det organiserade civila samhällets företrädare kan komma i direktkontakt med EU:s representation för att få fullständig information om deltagande i utarbetande av utvecklingsstrategier och tillgång till ekonomiska resurser.

- Kommissionens delegationer och AVS-länderna bör samarbeta med arbetslivsorganisationerna så att dessa kan sprida information om Cotonou-avtalet till sina medlemmar.

7.5.2. För att öka kapaciteten:

- Fastställa en regelram som möjliggör en fullvärdig utveckling av de organisationer som företräder det civila samhället, särskilt i fråga om tillgång till finansiering och lokala resurser, för att förhindra att dessa slås ut av organisationer som företräder en viss regering och inte det civila samhället.

- Främja och stödja de ansträngningar som det civila samhällets organisationer gör för att stärka sina strukturer, skapa nätverk, öka sin representativitet och utveckla sin analysförmåga.

- Främja dialogen mellan AVS-ländernas organisationer och mellan dessa organisationer och deras europeiska motsvarigheter genom att stödja skapandet av nätverk och särskilt uppmärksamma regional integration, respekt för arbetstagarnas rättigheter, stöd till den privata sektorn, bevarande av landsbygden och miljöskydd.

- Förenkla mekanismerna för det organiserade civila samhällets tillgång till de medel som ställs till förfogande genom det nya avtalet och garantera att företrädarna för näringslivet och arbetslivet får tillgång till dessa medel.

- I programmen för de enskilda länderna avsätta medel för direkt finansiering till icke-statliga aktörer i enlighet med riktlinjerna för programmen och därigenom säkerställa att de mest representativa organisationerna får rättvis tillgång till medlen.

7.5.3. För att stärka den rådgivande funktionen:

- Redan från början göra företrädarna för det civila samhället delaktiga i genomförandet av avtalet genom att låta dem delta i utformningen av program så att de kan bidra till att utarbeta utvecklingsstrategierna för sina respektive länder.

- Skapa eller förstärka lämpliga instrument som ger det civila samhällets organisationer möjlighet att delta i den politiska dialogen mellan AVS-länderna och EU och i förhandlingarna om frihandelsavtal.

- Anta eller stärka ett delaktighetsperspektiv genom att på nationell och regional nivå upprätta strukturer som främjar dialog såväl mellan olika organisationer som företräder det civila samhället som mellan dessa organisationer och myndigheterna.

- Införliva en särskild utvärdering av graden av samråd med de icke-statliga aktörerna och deras utnyttjande av resurserna i den årliga operativa översynen, efter halva löptiden respektive efter löptidens slut.

- Uppföljningskommittén för AVS/EU:s ekonomiska och sociala aktörer skall utarbeta en plan för utvärdering av genomförandet av Cotonou-avtalet, som kommer att antas av de delegater som deltar i det 23:e mötet för AVS/EU:s ekonomiska och sociala aktörer i Bryssel, under andra halvåret 2002.

Bryssel den 24 april 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) "Grönbok om förbindelserna mellan Europeiska unionen och AVS-länderna inför 2000-talet - Utmaningar och valmöjligheter inför ett nytt partnerskap", föredragande: Henri Malosse (EGT C 296, 29.9.1997).

(2) Kuba är det enda landet som ännu inte har skrivit under Cotonou-avtalet.

(3) Differentieringen gäller främst de minst utvecklade länderna.

(4) Kommitténs information om det organiserade civila samhällets (särskilt organisationer från näringsliv och samhälle) deltagande i den pågående programplaneringen härrör från Europeiska kommissionen, internationella socioekonomiska organisationer och slutsatserna från regionala seminarier som ESK har anordnat i olika AVS-länder.

(5) 92 % av AVS-ländernas export till EU-marknaden är tullfri. Tullbefrielsen gäller 100 % av industriprodukterna och 80 % av jordbruksprodukterna. Om man bland de sistnämnda räknar in produkter som regleras av protokoll omfattas endast 1 % av produkterna av tullskydd.

(6) Jadot, Yannick: "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord comercial de Cotonou", en "UE-ACP: Une nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Paris, GEMDEV, 2001. Liknande synpunkter framförs i olika artiklar av Stephan Brune (Institute d'études politiques de Paris och Deutsches Übersee-Institut i Hamburg) och Bruno Losch, OCDE:s utvecklingscentrum, och i Cotonou Infokit av European Centre for Development Policy Management.

(7) Se Cotonou-avtalet, protokoll 1 om de gemensamma institutionernas driftskostnader, artikel 4, och beslut nr 2/2001 av ambassadörskommittén för AVS-EG om antagandet av arbetsordning för ambassadörskommittén, artikel 10 (EGT L 43, 14.2.2001).