SV Europeiska unionens officiella tidning C 327/15

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om riskhantering på tullområdet och säkerhet i leveranskedjan”

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Föredragande: Antonello PEZZINI

Den 18 mars 2013 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

"Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om riskhantering på tullområdet och säkerhet i leveranskedjan"

COM(2012) 793 final.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 27 juni 2013.

Vid sin 491:a plenarsession den 10–11 juli 2013 (sammanträdet den 10 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 168 röster för och 1 röst emot.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) anser att en gemensam strategi för riskhantering på tullområdet och säkerhet i leveranskedjan är av grundläggande betydelse för att kunna garantera att samtliga berörda myndigheter tillämpar EU-lagstiftningen på ett enhetligt och icke-diskriminerande sätt i hela tullunionen, som är ett område där EU har exklusiv befogenhet, i enlighet med artikel 3 i EUF-fördraget.

1.2 Kommittén stöder fullt ut kommissionens förslag, avsedda att säkerställa större effektivitet och ändamålsenlighet i riskhanteringen och vid varuförflyttningar över EU:s gränser, med hjälp av en gemensam strategi och med datasystem som är lämpliga för en EU-riskhantering.

1.3 EESK hyser stor oro över att det i tullunionen – inrättad genom Romfördraget från 1957 och förverkligad 1968 som en gemensam politik för att säkerställa ett sammanhållet handelsområde, där personer och varor kan cirkulera fritt och där det finns ett system med "gemensamma kontaktpunkter" för samtliga marknadsaktörer när det gäller tullförfaranden, utan diskriminerande behandling i hela EU – fortfarande finns olika riktlinjer och metoder, som utgör hinder för en effektiv och verkningsfull riskhantering och som därigenom dämpar takten i handelsutbytet och den fria rörligheten för varor i EU.

1.4 EESK anser att det är mycket viktigt att förbättra tullens kapacitet i alla delar av EU:s territorium, för att säkerställa en hög riskhanteringsnivå i hela tullunionen när det gäller en enhetlig implementering av definitioner och klassifikationer samt insamling och överföring av uppgifter till EU-databasen, i enlighet med entydiga EU-kriterier som kontrolleras genom ett enhetligt system för kvalitetssäkring och följs upp med påföljder för dem som bryter mot bestämmelserna.

1.5 EESK rekommenderar att det utformas europeiska tekniska och rättsliga standarder för ett enhetligt genomförande av en högkvalitativ riskhantering inom hela EU:s territorium, parallellt med en EU-satsning på utbildning i syfte att uppnå hög yrkeskompetens och som även beaktar att de skilda förutsättningarna i olika medlemsstater också medför att uppdragen skiljer sig åt.

1.6 EESK anser att man måste garantera full kompatibilitet mellan de olika databaser som finns i det europeiska systemet för marknadskontroll, på grundval av en gemensam strategi och med ett starkt stöd från EU:s program för teknisk utveckling, i syfte att säkerställa utbyte i realtid av information mellan olika myndigheter på olika nivåer, samt för att stärka kampen mot eventuella risker för sanitär, miljörelaterad och social dumpning.

1.7 EESK begär att man stärker EU:s åtgärder för utveckling av kvalificerade mänskliga resurser och främjar ledningskompetensen, bland annat genom att säkerställa en bättre balans i den ojämna fördelningen av kontrolluppdrag och att inrätta en gemensam tullinsatsstyrka, som på begäran kan agera snabbt för att ge stöd i svåra situationer.

1.8 Enligt EESK är det nödvändigt att stärka partnerskapet mellan tullmyndigheter, transportföretag och godkända ekonomiska aktörer (AEO), bl.a. genom höjd status och ökade fördelar. Därmed skulle man garantera ett optimalt samarbete i riskhanteringen genom att data överförs endast en gång, utan onödigt byråkratiskt dubbelarbete.

1.9 EESK menar att man bör införa ett nytt styrningssystem som omfattar samtliga myndigheter på nationell och europeisk nivå, europeiska byråer och varnings- och informationssystem, i syfte att skapa ett mer strukturerat och systematiskt samarbete mellan tullmyndigheter och andra operativa myndigheter på den inre marknaden.

1.10 EESK anser att det åtgärdspaket som anges i den fleråriga handlingsplanen för marknadskontroll bör genomföras på ett konsekvent och samordnat sätt, så att man kan undvika dubbelkontroller, användning av olika kriterier, en mängd förfrågningar som rör samma data, bristande överensstämmelse mellan de olika marknadskontroll- och tillsynsmyndigheternas synsätt, samt bristande driftskompatibilitet.

2. Inledning

2.1 Tullunionen omfattas av EU:s exklusiva befogenhet, i enlighet med artikel 3 i EUF-fördraget.

2.2 Redan 2004 framhöll EESK att det är nödvändigt med "ett strategiskt förhållningssätt i fråga om gemenskapens tullbestämmelser genom att i större utsträckning uppmärksamma de utmaningar som gemenskapen ställs inför när det gäller att tillämpa gemensamma tullbestämmelser vid ett antal nya yttre gränser efter unionens utvidgning. Kommittén inser också att tullens förutsättningar har förändrats på grund av att det har blivit viktigare att ta fasta på olika säkerhetsaspekter i syfte att skydda unionens medborgare, framför allt med hänsyn till de erfarenheter som gjorts på detta område i USA" (1).

2.3 Med tanke på de allvarliga problem med tullunionens funktionssätt som följer av att EU-lagstiftningen tillämpas på olika sätt och som riskerar att försvaga den övergripande effektiviteten på grund av ineffektivitet, slöseri och bristande överensstämmelse mellan behov och tillgängliga resurser, har EESK efterlyst "en samlad tullpolitik som bygger på enhetliga, uppdaterade, öppna, effektiva och förenklade förfaranden och som kan främja EU:s ekonomiska konkurrenskraft på internationell nivå […]" (2).

2.4 Tullunionen är den operativa grenen av en stor del av EU:s handelspolitiska åtgärder och det är genom den som många av EU:s internationella handelsavtal får verkan. Via medlemsstaternas förvaltningar utvecklas viktiga övergripande processer för datahantering, hantering av näringsidkare och "riskhantering, vilket innefattar identifiering, bedömning, analys och begränsning av oräkneliga risker av olika typer och på olika nivåer i anslutning till internationell varuhandel" (3).

2.5 Införandet av en gemensam strategi för integrerad riskhantering vid införsel- och utförselställen skulle kunna uppfylla följande mål: — Bättre fördelning av personalresurser och ekonomiska resurser genom att de kan koncentreras där de behövs bäst. — Integrerad och enhetlig tillämpning av EU:s tullregler. — Ett integrerat system för samarbete mellan myndigheter, näringsidkare och transportörer. — Förenklade förfaranden samt snabbare och billigare transaktioner.

3. Tullens säkerhetsroll

3.1 I kommissionens meddelande om tullunionens tillstånd anges att "tullen är den enda offentliga myndighet som har fullständig överblick och kontrollansvar för alla varor som passerar EU:s yttre gränser och som, när de väl övergått till fri omsättning någonstans i EU, kan röra sig fritt var som helst på EU:s tullområde" (4).

3.2 Tack vare denna särställning har tullmyndigheterna det primära ansvaret för att övervaka unionens internationella handel och bidrar därigenom till rättvis och öppen handel, till genomförandet av de externa aspekterna av den inre marknaden, den gemensamma handelspolitiken och annan EU-politik som har betydelse för handeln och säkerheten i hela leveranskedjan.

3.3 EESK har understrukit att "en effektiv tullunion är en absolut grundläggande förutsättning för den europeiska integrationsprocessen och för att man ska kunna säkerställa att den fria rörligheten för varor är effektiv, säker och öppen för insyn, att konsumenterna och miljön skyddas i största möjliga utsträckning och att bedrägerier och förfalskning bekämpas på ett effektivt och enhetligt sätt inom hela EU" (5), och vi har efterlyst en samlad tullpolitik som bygger på enhetliga, uppdaterade, öppna, effektiva och förenklade förfaranden.

3.4 Även om tullunionen bygger på gemensam lagstiftning och politik, är dess operativa funktionssätt komplext och implementeras alltjämt av 27 olika myndigheter i EU. En kombination av mänskliga, tekniska och ekonomiska resurser används på olika nivåer, dels för tullklarering och kontroll, dels för hantering och behandling av data och näringsidkare samt riskhantering på olika nivåer i anslutning till internationell varuhandel och till säkerheten i den internationella leveranskedjan.

3.5 EESK understryker att man måste undvika att medlemsstaterna får alltför begränsade handlingsmöjligheter när det gäller tillämpningen av tullagstiftningen, så att de även fortsättningsvis kan beakta omfattningen av de relevanta handelsflödena. I detta sammanhang noterar EESK att medlemsstaterna har vidtagit en allt större mängd handelsfrämjande åtgärder, t.ex. elektronisk tullbehandling, förenklade förfaranden och införande av status som godkänd ekonomisk aktör.

3.6 All form av harmonisering bör baseras på "bästa praxis" och inte på en europeisk genomsnittsnivå.

3.7 Om målet är att uppnå kostnadsrationalisering, resultatorientering – också när det gäller budgetens intäktssida – och reella framsteg, anser EESK att kontrollerna inte bör vara fokuserade på enskilda transaktioner utan snarare utgå från en systembaserad metod (systems-based approach) som bygger på riskanalys.

4. Riskhantering i leveranskedjan

4.1 Ständigt ökande handelsflöden, nya och alltmer komplexa affärsmodeller och högre tempo sätter ökad press på tullunionens operativa funktion, med ett snabbt växande antal uppgifter och förväntningar från berörda parter. Modernisering av de operativa funktionerna i en elektronisk tullmiljö innebär — att nya förfaranden tillämpas i hela EU, — att man gör större investeringar på it-området, — nya färdigheter för personalen.

4.2 För att uppnå effektiva gemensamma strategier för analys, kontroll och hantering av risker krävs en kulturell förändring inom alla berörda administrationer i riktning mot gemensamma strategiska mål och metoder, inom en ram av gemensam riskhantering tillsammans med andra organ och internationella partner, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa och miljö.

4.3 För en effektiv riskhantering krävs särskilt ett närmare samarbete mellan tullmyndigheterna och marknadskontrollmyndigheterna på nationell nivå och EU-nivå. Avsaknaden av ett sådant samarbete skulle innebära ett allvarligt hinder för utvecklingen av gemensamma riskkriterier och särskilda riskprofiler.

4.4 Vid införandet av en gemensam strategi för riskhantering vid införsel- och utförselställen måste man ta hänsyn till att tullen i dag har delegerat kontrollansvar i mer än 60 rättsakter (6), medan tillsynsmyndigheterna har ansvar för en kedja av ömsesidigt beroende processer, allt från inspektioner, provtagning, laboratorietester, tolkning av resultat och riskbedömning till korrigerande åtgärder och sanktioner som syftar till att förbättra säkerheten för produkter som omsätts på marknaden, såsom fastställs i inremarknadsakten I (7) och II (8).

4.5 Riskbedömningsmetoderna bör finnas i en gemensam systemplattform – bland annat med utnyttjande av administrativa samarbetsgrupper – där tullen och marknadskontrollmyndigheterna på olika nivåer deltar, och bör kunna dra nytta av de erfarenheter som redovisas i de olika databaserna som finns inom olika områden.

4.6 Tullen och marknadskontrollmyndigheterna bör samla resurser och expertis samt "tillämpa metoder som gynnar små och medelstora företag" (9), bl.a. genom att använda riktlinjer från båda myndigheterna, stärka samordningen och samarbetet, utbyta information och genomföra gemensamma insatser i syfte att på ett målinriktat sätt hantera sändningar som innebär en hög säkerhetsrisk.

5. Rollen för partnerskapet mellan tull, handel och transportörer

5.1 Partnerskapet mellan tullen, handeln och transportörerna är grundläggande för att säkra leveranskedjans integritet, vilket är ett gemensamt intresse för allmänheten, näringslivet och den offentliga förvaltningen.

5.2 Ett sådant partnerskap bör bygga på stabila mekanismer för ömsesidigt förtroende, genom att — man anpassar de ekonomiska aktörernas allmänna skyldigheter för att säkra produktsäkerheten och klargöra ansvaret för tillverkare, importörer och distributörer, med betydande åtgärder för att göra leveranskedjan säker, — näringsidkarna tillhandahåller kodifierade handelsuppgifter till alla myndigheter som ansvarar för riskhantering samtidigt som identifieringen och spårbarheten vad gäller varor och faktiskt involverade parter säkerställs, — man ser till att aktörerna behandlas lika vad gäller riskhantering i hela EU och vid varje ställe längs de yttre gränserna och förhindrar olika behandling, — ett närmare samarbete upprättas med de företag som transporterar varor över gränserna, — man begränsar bördorna som rör administration, förfaranden och byråkrati för aktörerna, i synnerhet när dessa är små och medelstora företag.

5.3 Redan i Världstullorganisationens (WCO) (reviderade) Kyotokonvention om förenkling och harmonisering av tullförfaranden (10) fastställs att man ska begränsa de störande kontrollerna, vilket också är ett mål i WTO:s förhandlingar om att underlätta handeln (11), trots frestelsen att trappa upp de systematiska kontrollerna i synnerhet efter händelserna den 11 september 2001.

5.4 Man bör ta itu med splittringen av informationsflödena och övervinna svårigheterna förknippade med skillnaderna mellan medlemsstaternas riskhanteringskapacitet för att säkerställa en enhetlig nivå på den elektroniska riskhanteringen och riskanalysen: Det grundläggande är fortfarande att utveckla en gemensam europeisk kultur för riskhantering och försörjningstrygghet.

6. Ny teknik: systemens driftskompatibilitet och informationsdelning

6.1 EU:s fleråriga FoU-program – i synnerhet det sjunde ramprogrammet, men också IDABC (12) och ISA (13) för interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar – har lagt en grund för utveckling av olika gemensamma projekt inom riskhantering, med nya verktyg med vilka man kan undvika nationella processer och domäner i it-infrastruktur och it-tillämpningar, som skiljer sig avsevärt från en medlemsstat till en annan.

6.2 Det är mycket viktigt att satsningar på innovation och FoU inom området för riskhantering och säkerhet i leveranskedjan samordnas i EU så att tekniken snabbt kan tas i bruk och användas kommersiellt. Särskilt gäller att preliminära demonstrationsprojekt och pilottillverkningslinjer måste föregå ibruktagandet av teknik i industriell skala. Offentlig-privata partnerskap kan ge finansiering till sådana projekt inom ramen för strukturfonderna, Horisont 2020 och andra EU-program.

7. Strukturerat och systematiskt samarbete och samordning mellan tullen och andra myndigheter

7.1 Kommittén har nyligen betonat behovet av "ett närmare samarbete mellan tullförvaltningarna, myndigheterna för marknadsövervakning, kommissionen och de europeiska organen för att kunna förbättra kontrollen av kvaliteten på de varor som korsar gränserna" (14) och påpekat att det är viktigt att tillhandahålla nödvändig information och utbildning.

7.2 Kommissionen anser att det "på EU-nivå krävs en bättre sammanslagning av medlemsstaternas kapacitet och resurser för att effektivare nå riskhanteringsmålen längs hela den yttre gränsen", bland annat genom "realtidsanvändning av en elektronisk riskmodell" för att stärka kapaciteten på EU-nivå.

7.3 EESK anser att frågan om samarbete och samordning inom området för riskhantering är en av de viktigaste punkterna i kommissionens förslag, och inte bara i form av systematisk samordning mellan medlemsstaternas myndigheter, utan även på EU-nivå mellan de olika generaldirektoraten och de operativa organen.

8. Allmänna kommentarer

8.1 EESK välkomnar kommissionens initiativ, som syftar till att säkerställa effektivitet när det gäller riskhantering och rörlighet av varor över EU:s gränser. Detta ska ske med hjälp av en gemensam flerdimensionell strategi för att identifiera riskens typ och nivå samt de möjliga åtgärderna, inom en europeisk ram för samordning mellan olika myndigheter och på grundval av ett enhetligt tillvägagångssätt och gemensamma på förhand fastställda kriterier.

8.2 Kommittén är övertygad om behovet av att centralisera processen för elektronisk tullklarering, och att kommissionen måste förses med lämpliga informationssystem för en riskhantering på EU-nivå, baserade på ett nätverk av driftskompatibla databaser och systematisk användning av standardiserade arbetsmetoder, vilka slår vakt om arbetstagares, konsumenters och företags skydd mot sanitär, miljörelaterad och social dumpning.

8.3 Enligt EESK är det viktigt att stärka tullens kapacitet, så att man kan säkerställa en enhetlig riskhanteringsnivå i hela EU, på basis av entydiga gemensamma kriterier som kontrolleras genom ett kvalitetssäkringssystem och följs upp med påföljder för dem som bryter mot bestämmelserna.

8.4 Kommittén anser att denna fråga faller inom ramen för den fleråriga handlingsplanen för marknadskontroll, som fastställer 20 konkreta åtgärder (15) som ska genomföras senast 2015, särskilt vad gäller följande: — Stöd till tull- och marknadskontrollmyndigheterna för genomförandet av riktlinjerna i medlemsstaterna (åtgärd 17). — Effektivare kontroll av säkerhet och överensstämmelse vid gränserna (åtgärd 18). — Kartläggning av skillnader i kontrollen av säkerhet och överensstämmelse för produkter som förs in i unionen (åtgärd 19). — Utarbetande av en gemensam riskstrategi för tullens kontroller av produktsäkerhet och produktöverensstämmelse (åtgärd 20).

8.5 EESK anser att hanteringen av tullkontroller och hanteringen av marknadskontroll inte kan behandlas separat och att man måste utarbeta en gemensam strategi på EU-nivå för båda dessa aktiviteter, samt säkerställa full driftskompatibilitet mellan verktygen för analys, insamling och behandling av data i nätverk från de olika berörda myndigheternas sida.

8.6 Kommittén ställer sig positiv till ett stödsystem för att förbättra medlemsstaternas riskhanteringsförmåga, i syfte att säkerställa enhetliga kvalitetsstandarder och tillhandahålla en EU-mekanism för verifiering, kontroll och övervakning samt påföljder, men också med en större gemensam satsning på utbildning i syfte att uppnå hög yrkeskompetens, något som speciellt krävs där åliggandena är mer omfattande och kostnaderna högre, som vid Schengenområdets gränser.

8.7 EESK begär i detta hänseende att man stärker EU:s åtgärder för utveckling av kvalificerade mänskliga resurser och främjar ledningskompetensen, bland annat genom att inrätta en gemensam tullinsatsstyrka, som kan agera snabbt för att ge stöd i svåra situationer.

8.8 För att säkerställa tydliga och samstämmiga gemensamma standarder inom hela den inre marknaden i syfte att uppnå en enhetlig säkerhetsnivå, efterlyser EESK ett närmare samarbete och utbyte av information – enligt höga gemensamma standarder – mellan tullförvaltningarna, marknadskontrollmyndigheterna, kommissionen och de europeiska organen i syfte att förbättra kvalitetskontrollen för de varor som korsar gränserna.

8.9 EESK stöder rådets slutsatser om de framsteg som gjorts inom ramen för strategin för vidareutveckling av tullunionen (16) när det gäller förbättrad styrning av tullunionen, tullunionens förmåga att mäta sin verkan, främja en enhetlig tillämpning av tullagstiftningen och förbättra samarbetet mellan organen samt, framför allt, att "anta ett mer övergripande synsätt på den internationella leveranskedjan", genom att främja handel och skapa "reella och konkreta fördelar för godkända ekonomiska aktörer".

Bryssel den 10 juli 2013 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) EUT C 110, 30.4.2004, s. 72.

(2) EUT C 229, 31.7.2012, s. 68.

(3) COM(2012) 791 final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) EUT C 229, 31.7.2012, s. 68.

(6) Bilaga 2 till SEC(2011) 1317 final "Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS)".

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, åtgärd 9.

(10) WCO 2003.

(11) Artikel VIII i allmänna tull- och handelsavtalet (Gatt), som syftar till att minimera formaliteterna i samband med import och export.

(12) Interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare (IDABC). IDABC bidrar till i2010-initiativet för modernisering av den europeiska offentliga sektorn.

(13) ISA-programmet – Lösningar för att uppnå interoperabilitet mellan offentliga förvaltningar i EU (2010–2015).

(14) EUT C 229, 31.7.2012, s. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) EUT C 80, 19.3.2013, s. 11.