HANDLINGSPLAN FÖR BEKÄMPANDE AV DEN ORGANISERADE BROTTSLIGHETEN (antagen av rådet den 28 april 1997) (97/C 251/01)

DEL I INLEDNING

Kapitel I Bakgrund

1. Den organiserade brottsligheten blir ett allt större hot mot samhället som vi känner det och vill bevara det. Brottsligt beteende är inte längre enbart en individuell utan även en organiserad företeelse som genomsyrar det civila samhällets olika strukturer och faktiskt hela samhället. Brottsligheten organiserar sig allt mer över de nationella gränserna och utnyttjar därvid också den fria rörligheten för varor, kapital, tjänster och personer. Tekniska nyheter som Internet och elektroniska banktjänster visar sig vara ytterst lämpliga redskap antingen för att begå brott eller för att överföra uppkommen vinning till skenbart laglig verksamhet. Bedrägeri och korruption antar enorma proportioner och drabbar både medborgare och samhällsinstitutioner.

Effektiva medel för att förebygga och undertrycka dessa brottsliga verksamheter utvecklas endast långsamt och ligger nästan alltid ett steg efter. Europa måste, om det skall kunna utvecklas till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, organisera sig bättre och förse sig med strategiska och taktiska medel för att möta de utmaningar det står inför. Detta kräver ett politiskt engagemang på högsta nivå.

2. Europeiska rådet (Dublin den 13 14 december 1996) betonade sin bestämda avsikt att bekämpa den organiserade brottsligheten och underströk behovet av konsekventa och samordnade åtgärder från unionens sida. Det beslutade att inrätta en högnivågrupp med uppgift att utarbeta en övergripande handlingsplan med särskilda rekommendationer, bl.a. en realistisk tidsplan för arbetets utförande. Gruppen fick i uppdrag att undersöka kampen mot den organiserade brottsligheten i alla dess aspekter samtidigt som det gjordes klart att den skulle hänskjuta alla frågor som innebär fördragsändringar till regeringskonferensen (IGC) som prioriterar behandlingen av fördragsändringar på detta område. Gruppen bör ha avslutat sitt arbete i mars-april 1997 (1). Brevet med resultatet av denna undersökning från ordföranden i högnivågruppen till ordföranden i regeringskonferensen finns som bilaga till denna rapport.

3. För att fullfölja sitt uppdrag har högnivågruppen haft sex möten. Resultatet av dess undersökningar har lett till att 15 politiska riktlinjer och 30 särskilda rekommendationer har utarbetats tillsammans med ett förslag till tidsplan och en uppgift om var ansvaret för genomförandet av varje enskild rekommendation kan anses ligga. Dessa återges i del III i denna rapport i form av en detaljerad handlingsplan.

4. När högnivågruppen överlämnar denna handlingsplan till stats- och regeringscheferna betonar den sin övertygelse att kampen mot organiserad brottslighet och terrorism är ett arbete som aldrig tar slut. Kampen måste vara kompromisslös men alltid föras med lagliga medel och med fullt iakttagande av rättsstatsprincipen samt principerna för demokrati och de mänskliga rättigheterna och alltid under beaktande av att det är skyddet av dessa värden som är skälet för att bekämpa den organiserade brottsligheten.

Kapitel II Högnivågruppens allmänna förhållningssätt

5. Med hänsyn till att stats- och regeringscheferna anser frågan om bekämpande av organiserad brottslighet vara av politisk betydelse och av mycket brådskande natur, vilket framgår av slutsatserna från Europeiska rådet i Dublin, har gruppen grundat sitt förhållningssätt på följande punkter:

a) Det bör tas full hänsyn till det arbete som i denna fråga redan har utförts nationellt, inom ramen för Europeiska unionen själv och i ett antal internationella forum. Detta har varit särskilt viktigt eftersom vissa av de mest betydelsefulla av dessa internationella forum, i synnerhet P8- och Visbygrupperna, inkluderar flera medlemsstater i Europeiska unionen. Det medför också ett nära samarbete med de länder som är kandidater till medlemskap i unionen, med unionens samarbetsparter på andra sidan Atlanten, med andra länder såsom Ryssland och Ukraina och med de viktigaste internationella aktörer som aktivt bekämpar den organiserade brottsligheten (Interpol, FN-organ som Förenta nationernas internationella narkotikakontrollprogram (UNDCP) och kommissionen för brottsförebyggande och straffrättskipning, Europarådet, Finansiella aktionsgruppen (FATF) etc.).

b) Gruppens rekommendationer bör emellertid inriktas på Europeiska unionens särskilt starka sidor och på dess mål, såsom dessa anges i fördraget. Detta ger medlemsstaterna ett antal instrument, medel (inklusive budgetmedel), institutioner och ömsesidiga åtaganden som ingen annan grupp av nationer som försöker lösa ett problem av denna betydelse förfogar över.

c) Man bör söka uppnå en lämplig jämvikt mellan det som kan tillföras genom praktiskt samarbete å ena sidan och genom tillnärmning eller harmonisering av lagstiftningen å andra sidan. Den omfattning i vilken tillnärmning eller harmonisering bör vara ett långsiktigt mål för unionen kommer att granskas fortlöpande. Gruppen har under tiden försökt att fastställa den grad av tillnärmning eller harmonisering som krävs för att säkerställa effektivast möjliga ram för praktiskt samarbete.

d) Det rättsliga samarbetet måste nå en nivå som är jämförbar med polissamarbetets nivå. Annars kommer det i längden inte att vara möjligt att stärka polissamarbetet ytterligare utan att systemet snedvrids. Därför är det nödvändigt att försöka uppnå maximal synergi i samarbetet mellan brottsbekämpningen (2) och rättsväsendet.

e) När det gäller insamling och analys av data för att bekämpa organiserad brottslighet, skall hänsyn tas till relevanta regler för dataskydd.

f) Förebyggande är, såvitt avser alla integrerade förhållningssätt med avseende på den internationella brottsligheten, lika viktigt som bekämpande, och detta gäller i den utsträckning som det syftar till att försämra förhållandena för den organiserade brottsligheten. Unionen bör ha de instrument som behövs för att motarbeta den organiserade brottsligheten hela vägen från förebyggande till bekämpande och åtal. Det är särskilt viktigt att lagstiftningen inte inbjuder till bedrägeri och annat otillbörligt utnyttjande. Medlemsstaterna och, där det är tillämpligt, den institution som utfärdar sådana regler bör se till att detta inte sker.

g) Den viktigaste drivkraften bakom den organiserade brottsligheten är jakten på ekonomisk vinst. Den leds härigenom till allt fler verksamhetsområden där det finns möjligheter till ekonomisk brottslighet (korruption, förfalskning, moms- och andra skattebedrägerier, piratkopiering, brott mot gemenskapens finansiella intressen), och ställs inför behovet av att därefter tvätta de uppkomna vinsterna.

h) Den organiserade brottsligheten har visat sig kunna dra stor fördel av den hastighet och anonymitet som moderna kommunikationsformer erbjuder. Detta är ett omfattande och snabbrörligt område som såväl lagstiftarna som de brottsbekämpande myndigheterna bör ägna fortlöpande uppmärksamhet.

Kapitel III Medel för att bekämpa organiserad brottslighet

6. Med utgångspunkt i detta allmänna förhållningssätt har gruppen konstaterat förekomsten av följande möjligheter, som unionen förfogar över, för att säkerställa att kampen mot den organiserade brottsligheten förs på ett effektivt och samordnat sätt och att ny stimulans ges för att skydda unionens medborgare.

a) Unionen och dess medlemsstater måste utnyttja sin fulla kapacitet genom att införa ett maximalt ömsesidigt utbyte mellan dem som utarbetar den grundläggande lagstiftningen, ofta på gemenskapsnivå, och dem inom polisen, tullen och rättsväsendet som har till uppgift att upprätthålla den. Detta innebär att både medlemsstaterna och Europeiska kommissionen skall delta fullt ut samt att en samordnad insats skall göras mellan unionens första och tredje pelare, inbegripet ett fullständigt och ömsesidigt utbyte av relevant information.

b) Vid bekämpande av den organiserade brottsligheten finns det ett klart behov av att "känna sin fiende" och att enas om de egenskaper som gör "fienden" både farlig och, förhoppningsvis, sårbar. Detta kräver i sin tur att analytisk sakkunskap, inbegripet stöd från vetenskapssamfundet, samlas in och sammanställs från alla medlemsstater och, i förekommande fall, de europeiska institutionerna och Europol. I möjligaste mån bör detta ske i enlighet med gemensamma definitioner, standarder och metoder för att företeelsen lättare skall kunna kännas igen när den visar sig och för att göra det möjligt att utforma en effektiv politik för att motverka den, och även undertrycka den genom brottsbekämpning och åtal.

c) Antagande, ratifikation och faktiskt genomförande av alla instrument som är direkt eller indirekt relevanta i kampen mot den organiserade brottsligheten kommer även i fortsättningen att vara en väsentlig del av unionens åtgärdsarsenal. En politisk insats krävs från Europeiska rådet för att säkerställa

- att alla återstående hinder för att färdigställa texterna till oavslutade instrument snabbt övervinns (t.ex. utkasten till konventioner om inbördes rättshjälp och om korruption, liksom utkastet till det tredje protokollet till konventionen om skydd för gemenskapernas finansiella intressen och Neapel II-konventionen om tullsamarbete),

- att alla nödvändiga ratifikationsförfaranden skyndsamt tas upp på de nationella parlamentens dagordningar,

- att nödvändiga genomförandeåtgärder snabbt och i full omfattning vidtas.

d) Det finns ett behov av att införa ett effektivt system för att övervaka medlemsstaternas genomförande av alla de berörda instrument som antagits av unionen för att bekämpa den organiserade brottsligheten. När det gäller instrument som antagits enligt gemenskapslagstiftningen finns det redan i viss mån ett sådant system i form av det förfarandet i artikel 169, för vars inledning kommissionen är ansvarig. Det finns inget jämförbart system enligt de gällande bestämmelserna i tredje pelaren. Denna lucka skulle kunna fyllas genom att erfarenheterna från exempelvis FATF utnyttjades.

e) Problemet med bristfälligt samarbete mellan de olika myndigheter som ansvarar för brottsbekämpning och åtal måste tacklas både inom och mellan medlemsstaterna. Centraliserade nationella kontaktpunkter rekommenderas som ett komplement till, men inte som en ersättning för, befintliga nätverk för att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna.

f) Det är viktigt att optimera den roll Europol skulle kunna spela i varje skede i kampen mot den organiserade brottsligheten. I Europolkonventionen, i dennas nuvarande utformning, ges utrymme för en betydande roll, och man måste fortsätta att ge prioritet åt en snabb ratifikation och ett snabbt genomförande av konventionen utan att åsidosätta behovet av att göra det möjligt för Europols narkotikaenhet (ENE) att helt fullgöra sin uppgift. Efter ratifikationen av Europolkonventionen tänker sig gruppen dock utökade uppgifter för Europol, som fastställs i de detaljerade rekommendationerna och som kan anses sträcka sig utöver de uppgifter som anges i konventionen.

g) För att motverka i synnerhet penningtvätt har det internationella samfundet upprättat ett antal konventioner, avtal och rekommendationer (Strasbourg, Wien, FATF) som tillämpas med varierande stränghet. Unionen och dess medlemsstater måste vara fullständigt konsekventa, både när det gäller att genomföra de olika internationella instrumenten för att bekämpa penningtvätt och den egna lagstiftningen (inbegripet 1991 års direktiv) och när det gäller att säkerställa största möjliga samarbete och ömsesidiga utbyte mellan de finansiella institutionerna och skattemyndigheterna och de brottsbekämpande och rättsliga myndigheterna. Detta kan i sin tur kräva anpassningar av nationella förfaranden och en högre grad av specialiserad utbildning än vad som för närvarande förekommer.

DEL II POLITISKA RIKTLINJER

7. Högnivågruppen rekommenderar Europeiska rådet att godkänna denna handlingsplan och den angivna tidsplanen för dess förverkligande.

8. Gruppen anser att vissa av de rekommendationer som görs i handlingsplanen särskilt bör beaktas av stats- och regeringscheferna eftersom de kräver åtaganden på högsta nivå. Högnivågruppen rekommenderar Europeiska rådet att anta följande rekommendationer som sina egna politiska riktlinjer:

1) Rådet anmodas att snabbt anta en gemensam åtgärd för att det enligt lagstiftningen i varje medlemsstat skall vara olagligt för en person som vistas på dess territorium att delta i en kriminell organisation, oberoende av organisationens lokalisering inom unionen och av var den bedriver sin brottsliga verksamhet.

Dessutom uppmanas rådet av Europeiska rådet att undersöka i vilken utsträckning och inom vilka prioriteringsområden en möjlig tillnärmning eller harmonisering av medlemsstaternas lagar skulle kunna bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten.

2) Europeiska rådet påyrkar att de i förteckningen i rekommendationerna 13 och 14 i del III angivna konventionerna, vilka anses vara av grundläggande betydelse för den gemensamma kampen mot den organiserade brottsligheten, skall antas snabbt och inom de där angivna tidsramarna.

I syfte att främja ett effektivt genomförande av Europeiska unionens konventioner om utlämning som redan utarbetats begär Europeiska rådet att medlemsstaterna på nationell nivå skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att begäran om utlämning kan behandlas så enkelt och snabbt som möjligt.

I detta sammanhang bör rådet, under beaktande av medlemsstaternas förpliktelser enligt internationella avtal, också granska medlen för att säkerställa att lagöverträdare som är inblandade i allvarliga brott inte missbrukar rätten till asyl för att hålla sig undan rättvisan.

3) Rådet anmodas att upprätta ett system, baserat på erfarenheten av den modell som har utvecklats inom FATF, för ömsesidig utvärdering av det sätt på vilket instrumenten för internationellt samarbete i straffrättsliga frågor tillämpas och genomförs i de enskilda medlemsstaterna.

4) Europeiska rådet upprepar att det lägger den största vikt vid en snar överenskommelse om utkastet till konvention om inbördes rättshjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater. Utkastet bör bland annat innehålla bestämmelser som syftar till att göra reservationer mot Europarådets konvention om inbördes rättshjälp i brottmål och dess protokoll överflödiga i förbindelserna mellan medlemsstaterna. I detta sammanhang skall särskild uppmärksamhet ges åt ett förnyat övervägande av kravet på dubbel straffbarhet.

5) Europeiska rådet uppmuntrar rådet och kommissionen att tillsammans med kandidatländerna i Central- och Östeuropa, inbegripet de baltiska staterna, fastställa en före anslutningen-pakt om samarbete mot brottslighet som skall grundas på unionens regelverk och får innehålla bestämmelser om nära samarbete mellan dessa länder och Europol samt åtaganden av dessa länder att snabbt ratificera och fullt ut genomföra de av Europarådets instrument som är väsentliga i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Europeiska rådet betonar behovet av att utveckla ett närmare samarbete i kampen mot den organiserade brottsligheten med andra länder såsom Ryssland och Ukraina och uppmanar rådet och kommissionen att utarbeta förslag i detta syfte.

6) Europeiska rådet betonar vikten av att varje medlemsstat ser till att behöriga brottsbekämpande organ samordnar sin verksamhet på nationell nivå i kampen mot den organiserade brottsligheten samt utbyter information och agerar på ett samordnat sätt.

7) I syfte att underlätta kontakterna med andra medlemsstater, med Europol och med kommissionen skall varje medlemsstat se till att ha en enda kontaktpunkt som förmedlar kontakt med alla de brottsbekämpande organ som har ett ansvar i kampen mot den organiserade brottsligheten.

8) På liknande sätt och utan att det påverkar behovet av att befrämja direkta kontakter mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter bör ett nätverk för rättsligt samarbete upprättas på europeisk nivå. För att utveckla detta nätverk skall varje medlemsstat, där detta inte redan finns, inrätta en central kontaktpunkt i enlighet med sin konstitution för att möjliggöra informationsutbyte mellan nationella rättsliga myndigheter.

9) Inom rådet skall det inrättas en ständig sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet, som skall bestå av behöriga myndigheter och utveckla strategier för samordningen av kampen mot den organiserade brottsligheten. Inrättandet i varje medlemsstat av jämförbara sektorsövergripande arbetsgrupper med samma uppgifter samt deras insatser i rådets arbetsgrupp skulle underlätta en samordnad verksamhet på europeisk nivå.

10) Europeiska rådet upprepar sin åsikt att Europol bör tilldelas operativa befogenheter i samverkan med nationella myndigheter. I detta syfte, och utan att det påverkar regeringskonferensens resultat, bör Europol så snart som möjligt ges möjlighet att

i) underlätta och stödja förberedandet, samordningen och genomförandet av de särskilda utredande åtgärder som vidtas av behöriga myndigheter i medlemsstaterna, inbegripet operativa åtgärder av gemensamma arbetsgrupper, som innehåller företrädare för Europol med en stödjande roll,

ii) be medlemsstaternas behöriga myndigheter att göra utredningar i särskilda fall och utvecklar särskild sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för att bistå dessa vid utredningar av organiserad brottslighet,

iii) vara de brottsbekämpande organen behjälpligt vid arbete med granskning och utbyte av information kring rapporter om misstänkta ekonomiska transaktioner.

I den mån unionens rättsliga instrument bör ändras för att göra det möjligt för Europol att fullgöra detta uppdrag anmodas rådet av Europeiska rådet att snabbt vidta nödvändiga åtgärder för att göra detta. Fram till dess betonar Europeiska rådet behovet av att göra det möjligt för ENE att helt fullgöra sitt uppdrag.

Det bör utföras en djupgående undersökning för att undersöka de rättsliga myndigheternas ställning och roll i förbindelserna med Europol, i takt med utvidgningen av Europols behörighet.

11) Europeiska rådet betonar vikten av att varje medlemsstat har en väl utvecklad och omfattande lagstiftning när det gäller att förverka vinning av brottslig verksamhet och penningtvätt. Rådet och kommissionen anmodas att utarbeta förslag som syftar till att ytterligare stärka en sådan lagstiftning med beaktande av vikten av att

- införa särskilda förfaranden för uppspårande, beslag och förverkande av vinning av brottslig verksamhet,

- förebygga att fysiska och juridiska personers överdrivna användning av kontantbetalningar och växling av kontanta medel tjänar till att dölja omvandling av vinning av brottslig verksamhet till annan egendom,

- utvidga räckvidden av bestämmelserna om penningtvätt till att omfatta vinning av alla former av allvarlig brottslighet samt att belägga underlåtenhet att fullgöra skyldigheten att rapportera misstänkta ekonomiska transaktioner med avskräckande påföljder,

- ta upp frågan om penningtvätt via Internet och via elektronisk penninghantering.

12) Europeiska rådet betonar behovet av att på nationell nivå utveckla ett närmare samarbete mellan skattemyndigheterna och de brottsbekämpande myndigheterna i kampen mot den organiserade brottsligheten. Bestämmelserna bör granskas så att

- finanscentrum och offshore-inrättningar som lyder under medlemsstaternas jurisdiktion har ett fullgott skydd mot att bli utnyttjade av den organiserade brottsligheten,

- det i fall som har anknytning till den organiserade brottsligheten inte finns något rättsligt hinder för att skattemyndigheterna får eller är skyldiga att utbyta information med den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter, särskilt med rättsväsendet, varvid de grundläggande rättigheterna skall respekteras,

- skattebedrägerier som har anknytning till organiserad brottslighet behandlas som varje annan form av organiserad brottslighet, trots att skattelagarna eventuellt innehåller särskilda bestämmelser om återkrav av vinster från skattebedrägerier,

- utgifter i brottsliga syften såsom korruption inte är avdragsgilla.

Dessutom bör förebyggande och bekämpning av organiserade skattebedrägerier såsom moms- och punktskattebedrägerier, särskilt inbegripet de transnationella aspekterna, avsevärt förbättras både på nationell och på europeisk nivå.

13) Europeiska rådet betonar vikten av att öka öppenheten i den offentliga förvaltningen och inom företagen samt att hindra att den organiserade brottsligheten från att använda sig av korrupta metoder. I detta sammanhang bör medlemsstaterna, rådet och kommissionen

- med hänsyn till det arbete som pågår i andra internationella forum, utveckla en övergripande politik för att angripa korruptionen, inbegripet lämpliga och effektiva påföljder, men som också angriper alla aspekter som har anknytning till den inre marknadens rätta funktion och annan intern politik samt yttre bistånd och samarbete,

- utarbeta bestämmelser som möjliggör utbyte av information mellan medlemsstaterna när det gäller juridiska personer som är registrerade i varje medlemsstat och de fysiska personer som varit engagerade i att starta, driva och finansiera dem, i avsikt att hindra den organiserade brottsligheten från att tränga in i den offentliga sektorn och den lagliga privata sektorn,

- vidta nödvändiga åtgärder för att kriminella organisationer eller deras medlemmar skall utestängas från att delta i anbudsförfaranden och från att erhålla subventioner eller tillstånd från myndigheter. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt penningmedels olagliga ursprung som ett möjligt skäl till utestängning från deltagande i anbudsförfaranden.

Dessutom

- bör standarder vid behov utarbetas på europeisk nivå i syfte att hindra att de fria yrkena och andra yrken som är särskilt utsatta för påverkan från den organiserade brottsligheten blir inblandade i sådan brottslighet eller utnyttjas av brottslingar. För detta ändamål bör de berörda yrkesorganisationerna anmodas att ge sitt aktiva stöd,

- bör unionens institutioner och medlemsstaterna, när de utformar rättsliga instrument, betona brottsförebyggande aspekter för att säkerställa att bestämmelserna inte inbjuder till bedrägeri eller annat otillbörligt utnyttjande eller att de på annat sätt kan användas för att begå eller dölja brott.

14) De möjligheter som erbjuds av strukturfonder, i synnerhet Europeiska socialfonden och URBAN-programmet, bör mobiliseras för att hindra storstäderna inom unionen från att bli en grogrund för den organiserade brottsligheten. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de omständigheter under vilka socialt svaga grupper kan bli mottagliga för tanken att ge sig in på brottets bana. Det informationsutbyte om projekt som har visat sig framgångsrikt på detta område bör utökas.

15) En pelarövergripande studie om högteknologisk brottslighet bör utföras. Denna studie bör bana väg för en politik som säkerställer att brottsbekämpning och rättsliga myndigheter har möjlig het att hindra och bekämpa missbruk av dessa nya tekniker. Särskild uppmärksamhet bör ägnas både olaglig verksamhet och olagligt innehåll.

Dessutom bör rådet och kommissionen behandla frågan om bedrägeri och förfalskning i samband med alla betalningsinstrument, inbegripet elektroniska betalningsinstrument.

Högnivågruppen rekommenderar Europeiska rådet att begära en rapport från rådet i juni 1998 om de framsteg som görs när det gäller genomförandet av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen.

Högnivågruppen rekommenderar Europeiska rådet att instruera rådet att regelbundet, exempelvis genom mötena i K 4-kommittén, övervaka de framsteg som görs när det gäller genomförandet av denna handlingsplan.

DEL III DETALJERAD HANDLINGSPLAN

Denna detaljerade handlingsplan omsätter de politiska riktlinjerna i del II i operativa termer och tillfogar vissa tekniska inslag för att säkerställa ett sammanhängande förhållningssätt till kampen mot den organiserade brottsligheten. De rekommendationer som ges i den detaljerade handlingsplanen bör ses som ett arbetsprogram, som anger den inriktning som skall ges åt unionens olika institutioners och organs fortsatta arbete, snarare än som ett rättsligt instrument.

Kapitel I Förhållningssätt till företeelsen organiserad brottslighet

Det här kapitlet bygger på Europeiska rådets riktlinjer nr 5 7 och 15.

Rekommendationer:

1. Varje medlemsstat får själv bestämma hur den skall organisera sina egna strukturer för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Emellertid ansåg högnivågruppen att Europeiska rådet borde betona betydelsen av en lämplig samordning mellan de behöriga myndigheterna på nationell nivå (se politisk riktlinje nr 6). En sådan samordning skulle särskilt kunna göra det möjligt för brottsbekämpande organ att på ett bättre sätt dela och utbyta information och att samordna sitt agerande. Därför bör varje medlemsstat undersöka om det är förenligt med dess statsrätt eller praxis att utse ett organ på nationell nivå att ha det övergripande ansvaret för att samordna kampen mot den organiserade brottsligheten. Det är myndigheterna i medlemsstaten och bara de som skall dra slutsatser av en sådan undersökning.

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig (3): Medlemsstaterna.

2. Medlemsstaterna och kommissionen bör, om en sådan inte redan finns, upprätta eller bestämma en mekanism för insamling och analys av data som är så konstruerad att den kan ge en bild av situationen i fråga om organiserad brottslighet i medlemsstaten och som kan bistå de brottsbekämpande myndigheterna i kampen mot den organiserade brottsligheten. Medlemsstaterna skall använda gemensamma standarder för insamling och analys av uppgifter. De på så sätt insamlade och analyserade uppgifterna skall sammanställas på ett sätt som gör att de är lätt tillgängliga vid utredningar och åtal på nationell nivå och effektivt kan användas och utbytas med andra medlemsstater.

I detta syfte skall medlemsstaterna och kommissionen inrätta ett nätverk för kontakt och stöd med uppgift att fungera som rådgivande instans vid insamling av uppgifter och analys på europeisk nivå. Europol skall integreras i detta arbete och utarbete årliga rapporter på grundval av information från medlemsstaterna. Det akademiska och vetenskapliga samfundet bör ytterligare uppmuntras att med studier och forskning bidra till förståelsen av företeelsen organiserad brottslighet.

Måltidpunkt: Mitten av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/Europol/kommissionen.

3. Europeiska rådet uppmuntrar rådet och kommissionen att tillsammans med kandidatländerna i Central- och Östeuropa, inbegripet de baltiska staterna, fastställa en före anslutningen-pakt om samarbete mot brottsligheten, som kan innefatta bestämmelser om nära samarbete mellan dessa länder och Europol samt åtaganden att snabbt ratificera och fullt ut genomföra Europarådets instrument som är väsentliga för kampen mot den organiserade brottsligheten (se politisk riktlinje nr 5). Pakten bör grundas på unionens regelverk inom området organiserad brottslighet och utgöra en del av föranslutningsstrategin, där möjligheterna hos befintliga instrument såsom PHARE-programmet skall utforskas fullt ut. I diskussionerna med de ansökande länderna bör det nödvändiga i att de uppnår en nivå som är jämförbar med unionens medlemsstaters nivå understrykas, särskilt när det gäller åtaganden enligt internationella instrument, t.ex. instrument som har anknytning till terrorism. I detta sammanhang bör man även undersöka om dessa länder kan delta i några av verksamheterna inom den sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Rådet/kommissionen.

4. Det är nödvändigt att, åtskilt från diskussionerna om en före anslutningen-pakt, utveckla ett närmare samarbete med andra länder, samt med internationella organisationer och organ som är inblandade i kampen mot den organiserade brottsligheten. I synnerhet behöver förbindelserna med unionens samarbetsparter på andra sidan Atlanten och med Ryssland och Ukraina utvecklas, med de senare t.ex. via TACIS-programmet. Konkreta förslag till närmare samarbete, t.ex. genom Europols förmedling, bör utvecklas av rådet och kommissionen (se politisk riktlinje nr 5).

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Rådet/kommissionen.

5. En pelarövergripande studie av högteknologisk brottslighet och dess användning och anknytning till den organiserade brottsligheten bör göras inom unionen (se politisk riktlinje nr 15). Studien bör bana vägen för en politik som säkerställer ett effektivt skydd för allmänheten. Onödiga restriktioner bör undvikas men de brottsbekämpande och rättsliga myndigheterna bör ändå ha medel för att, som komplement till det särskilda ansvar som åvilar teknik- och tjänsteleverantörerna, kunna förebygga och bekämpa missbruk av dessa nya tekniker. Både olagliga användningsområden (t.ex. kriminella organisationers användning av dessa tekniker för att underlätta sin verksamhet) och olagligt innehåll (t.ex. barnpornografi eller spridning av recept på syntetiska droger) bör ägnas uppmärksamhet.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Kommissionen/Europol/rådet

Kapitel II Förebyggande av organiserad brottslighet

Det här kapitlet bygger på Europeiska rådets riktlinjer nr 13 14.

Rekommendationer:

6. En övergripande politik mot korruption bör utvecklas, med beaktande av det arbete som redan har utförts även i andra internationella forum, för att förbättra öppenheten inom offentlig förvaltning på både medlemsstats- och gemenskapsnivå (se politisk riktlinje nr 13). Denna politik bör främst inriktas på förebyggande inslag och ta upp sådana frågor som följderna av bristfällig lagstiftning, förhållandet mellan offentligt och privat, finansförvaltningens öppenhet, reglerna för deltagande i offentlig upphandling och kriterier för tillsättandet av ansvarsfulla offentliga poster m.m. Den bör också omfatta frågan om sanktioner av straffrättslig, förvaltningsrättslig eller civilrättslig karaktär, samt den inverkan som unionens politik har på förbindelserna med tredje stater.

Måltidpunkt: Mitten av 1998.

Ansvarig: Kommissionen/rådet/medlemsstaterna.

7. Medlemsstaterna och Europeiska kommissionen bör säkerställa att den lagstiftning som tillämpas ger möjlighet att vid offentlig upphandling utestänga anbudsgivare som har begått brott med anknytning till organiserad brottslighet från att delta i anbudsförfaranden som handhas av medlemsstaterna och av gemenskapen. Det bör i detta sammanhang studeras om och under vilka omständigheter även personer som är föremål för utredning eller står under åtal för delaktighet i organiserad brottslighet kan utestängas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt penningmedels olagliga ursprung som ett möjligt skäl för uteslutning. Beslutet att utestänga en person från att delta i anbudsförfarandet bör kunna överklagas vid domstol.

På liknande sätt bör medlemsstaterna och kommissionen säkerställa att det i den tillämpliga lagstiftningen ges möjlighet att på grundval av samma kriterier avslå ansökningar om subventioner eller tillstånd från myndigheter (se politisk riktlinje nr 13).

Lämpliga gemenskaps- och unionsinstrument som möjliggör bl.a. utbyte av information mellan medlemsstaterna samt mellan medlemsstaterna och kommissionen, och som innehåller särskilda bestämmelser om kommissionens roll både i det administrativa samarbetet och vid upprättandet av svartlistor, och som samtidigt är förenliga med berörda regler för dataskydd, bör upprättas för att säkerställa att dessa åtaganden kan genomföras.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/kommissionen.

8. Medlemsstaterna skall, när det gäller juridiska personer som är registrerade inom deras territorium, sträva efter att med iakttagande av relevanta regler om dataskydd samla in upplysningar om de fysiska personer som är inblandade vid skapandet och ledningen av dessa juridiska personer, samt om deras finansiering, för att härigenom hindra att den organiserade brottsligheten tränger in i den offentliga sektorn och den lagliga privata sektorn. Det bör studeras på vilket sätt sådan information kan sammanställas och analyseras systematiskt samt göras tillgänglig för utbyte med andra medlemsstater och, i förekommande fall, med organ som på unionsnivå ansvarar för kampen mot den organiserade brottsligheten, på grundval av lämpliga regler som skall utarbetas av rådet (se politisk riktlinje nr 13).

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/kommissionen.

9. De möjligheter som erbjuds genom strukturfonderna, särskilt Europeiska socialfonden när det gäller åtgärder för att stödja arbetsmarknaden och URBAN-programmet, bör mobiliseras för att hindra att stora städer inom unionen blir en grogrund för den organiserade brottsligheten. Dessa fonder kan erbjuda hjälp till dem som löper störst risk att uteslutas från arbetsmarknaden och på så sätt lindra de förhållanden som kan bidra till att organiserad brottslighet utvecklas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt grupper som inte är fullt integrerade i samhället eftersom de kan utgöra lätta mål för brottsliga organisationer. Informationsutbytet om projekt som har visat sig framgångsrika på detta område bör förbättras. Hänsyn bör i detta sammanhang tas till resultaten från de årliga samråden med polischeferna i medlemsstaternas huvudstäder (se politisk riktlinje nr 14).

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Kommissionen/medlemsstaterna.

10. Medlemsstaterna bör regelbundet samråda med kommissionens behöriga avdelningar i syfte att analysera fall av bedrägerier som påverkar gemenskapens finansiella intressen, samt fördjupa kunskapen om och förståelsen av dessa komplicerade företeelser inom existerande mekanismer och ramar. Vid behov skall ytterligare mekanismer för sådana regelbundna samråd inrättas. I detta sammanhang bör hänsyn tas till de framtida förbindelserna mellan Europol och kommissionens enhet för samordning av kampen mot bedrägeri (UCLAF).

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig: Medlemsstaterna/kommissionen/Europol.

11. Rådet bör anta en gemensam åtgärd som fastställer ett särskilt flerårigt program för bekämpande av den organiserade brottsligheten, inbegripet bedrägerier som påverkar gemenskapernas finansiella intressen, och som ger möjlighet till särskilda åtgärder på området för utbildning av de huvudaktörer som är ansvariga för förebyggande verksamheter, informationsutbyte, forskning och andra former för att uppnå större skicklighet och förbättrade operativa metoder.

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig: Rådet/kommissionen

12. Åtgärder för att skydda vissa sårbara yrken mot inflytande från organiserad brottslighet bör utvecklas genom att till exempel anta uppförandekodexar. En studie innehållande förslag till särskilda åtgärder bör läggas fram i syfte att förhindra att notarier, advokater, personer som sköter bokföring och revisorer utnyttjas av eller dras in i organiserad brottslighet samt säkerställa att deras yrkesorganisationer engageras i arbetet med att upprätta och genomdriva sådana uppförandekodexar på europeisk nivå (se politisk riktlinje nr 13).

Måltidpunkt: Mitten av 1998 och eventuellt en gemensam åtgärd vid mitten av 1999.

Ansvarig: Rådet/kommissionen/medlemsstaterna (i samarbete med de berörda yrkesorganisationerna, t.ex. Rådet för advokatsamfunden i Europeiska gemenskapen (CCBE).

Kapitel III Rättsliga instrument, räckvidd, genomförande

Det här kapitlet bygger på Europeiska rådets riktlinjer nr 1 5 och 15.

Rekommendationer:

13. Medlemsstaterna anser att de nedan och i rekommendation 14 nämnda konventionerna är väsentliga i kampen mot den organiserade brottsligheten (se politisk riktlinje nr 2). De stater som ännu inte har ratificerat dem bör lägga fram förslag för sina parlament i syfte att konventionerna snabbt skall kunna ratificeras enligt den angivna tidtabellen. Om en konvention inte har blivit ratificerad vid den fastställda måltidpunkten, skall de skriftligen rapportera till rådet om anledningen till detta var sjätte månad fram till dess att konventionen har ratificerats.

Om en medlemsstat av någon anledning inte har ratificerat en konvention inom skälig tid skall rådet göra en bedömning av situationen i syfte att nå en lösning. Som del i den före anslutningen-pakt (se politisk riktlinje nr 5) som skall fastställas tillsammans med de ansökande länderna i Central- och Östeuropa, inbegripet de baltiska staterna, bör liknande åtaganden eftersträvas från dessa länder.

1. Europeiska utlämningskonventionen, Paris 1957.

2. Andra protokollet till Europeiska utlämningskonventionen, Strasbourg 1978.

3. Protokoll till Europeisk konvention om inbördes rättshjälp i brottmål, Strasbourg 1978.

4. Europeisk konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott, Strasbourg 1990.

5. Konvention om ömsesidigt bistånd mellan tullmyndigheter samt protokoll till denna, Neapel 1967.

6. Avtal om olaglig hantering av narkotika till havs, syftande till att genomföra Nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, Strasbourg 1995.

7. Förenta Nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, Wien 1988.

8. Europeiska konventionen om bekämpande av terrorism, Strasbourg 1977.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna.

14. Var och en av följande EU-konventioner bör vara ratificerad (se politisk riktlinje nr 2) vid nedan angiven måltidpunkt, där så är tillämpligt med hänsyn tagen till tillgången på förklarande rapporter. När nya konventioner upprättas, bör rådet sätta upp en måltidpunkt för deras antagande och genomförande i enlighet med medlemsstaternas författningsenliga krav.

1. Konvention om ett förenklat förfarande för utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater - slutet av 1998.

2. Europolkonventionen absolut senast i slutet av 1997.

3. Konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen - mitten av 1998.

4. Konvention om användning av informationsteknik på tullområdet - slutet av 1998.

5. Konvention om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater - slutet av 1998.

6. Protokoll till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen - mitten av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet.

Alla ansträngningar bör dessutom göras för att säkerställa att pågående diskussioner om utkast till instrument, i synnerhet de som har samband med utkastet till det tredje protokollet till konventionen om skydd av gemenskapernas finansiella intressen, utkastet till konvention om korruption och utkastet till den så kallade Neapel II-konventionen om samarbete på tullområdet, är slutförda vid utgången av 1997.

Ansvarig: Rådet.

15. Ett system bör upprättas på grundval av erfarenheterna från den modell som har utvecklats inom FATF för att ömsesidigt utvärdera tillämpningen och genomförandet på nationell nivå av Europeiska unionens och andra internationella straffrättsliga instrument och åtaganden samt därmed förknippad nationell lagstiftning, politik och praxis (se politisk riktlinje nr 3). En sådan ömsesidig "partnergranskning" bör i första hand göras inom det rättsliga samarbetet och kan, om erfarenheterna är positiva, utvidgas till andra områden för genomförande.

Granskningen bör grundas på följande principer: medlemsstaternas jämlikhet, ömsesidigt förtroende, i förväg fastställd räckvidd och kriterier för utvärdering i form av självutvärdering och, vad avser det ömsesidiga utvärderingsförfarandet, kontrollistor och en försäkran om att experter från samtliga medlemsstater i något skede kommer att delta i utvärderingsförfarandet. Resultaten av utvärderingen skall vara hemliga om den berörda medlemsstaten inte vill offentliggöra dem.

Måltidpunkt: Slutet av 1997/mitten av 1998.

Ansvarig: Rådet/medlemsstaterna/kommissionen.

16. För att det rättsliga samarbetet i kampen mot den organiserade brottsligheten skall bli effektivare bör det pågående arbetet med ett utkast till konvention om inbördes rättshjälp i brottmål slutföras före slutet av 1997 (se politisk riktlinje nr 4). Innehållet i konventionen bör så snart som möjligt utvidgas, med hänsyn till nödvändigheten att påskynda förfarandena för rättsligt samarbete i frågor med anknytning till organiserad brottslighet och att kraftigt minska dröjsmålen vid överföring av, och svar på, förfrågningar.

Av rådet antagna instrument rörande enskilda som samarbetar i det rättsliga förfarandet och om skydd för vittnen liksom de särskilda behoven på området för polissamarbete i samband med förundersökningar och rättsligt samarbete i vissa länder bör också övervägas.

Under det pågående arbetet med ett utkast till konvention bör särskild uppmärksamhet ägnas behovet av att bekämpa den organiserade brottsligheten. Den behöriga arbetsgruppen bör därför undersöka hur

a) reservationer mot 1959 års Europeiska konvention om inbördes rättshjälp och protokollet till denna kan göras överflödiga bland Europeiska unionens medlemsstater, t.ex. genom att bestämmelser som säkrar principen om ne bis in idem tas med, genom att kraven på dubbel straffbarhet omprövas, eller genom att utnyttja rätten till vägran enligt konventionen endast i de fall när begäran kan antas skada medlemsstatens suveränitet, säkerhet, ordre public eller andra väsentliga intressen,

b) en rättslig grund kan skapas för gränsöverskridande tillämpning av vissa moderna utredningsmetoder, exempelvis kontrollerad leverans, utplacering av infiltratörer och avlyssning av olika slag av telekommunikationer.

Måltidpunkt: Slutet av 1997/mitten av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet.

17. Rådet uppmanas att skyndsamt anta en gemensam åtgärd med syfte att i varje medlemsstat göra det olagligt för en person som vistas på dess territorium att delta i en kriminell organisation, oavsett var inom unionen organisationen är lokaliserad eller utövar sin brottsliga verksamhet (se politisk riktlinje nr 1). Ett sådant brott kan utgöras av det beteende som beskrivs i artikel 3.4 i utlämningskonventionen, som antogs av rådet den 27 september 1996. Eftersom de rättsliga traditionerna skiljer sig mellan medlemsstaterna kan det anses acceptabelt att samtliga medlemsstater under en begränsad tid inte kan skriva under den överenskomna definitionen omedelbart.

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig: Rådet.

Rådet bör dessutom undersöka i vilken omfattning, och på vilka prioriterade områden, som en möjlig tillnärmning eller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning kan bidra till kampen mot den organiserade brottsligheten. Studien bör framförallt innehålla konkreta förslag om vilka områden som kan prioriteras och en bedömning av den verkliga effekten av en tillnärmning eller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning inom dessa områden på kampen mot den organiserade brottsligheten.

Måltidpunkt: Mitten av 1999.

Ansvarig: Rådet.

18. Dessutom bör följande särskilda utgångspunkter, vilka rådet till största delen har godkänt i 1993 års rapport om organiserad brottslighet, upprättas för vidare diskussioner om den organiserade brottsligheten, varvid hänsyn skall tas till enskildas rättigheter, och i synnerhet till de rättigheter som tillkommer den påstådda gärningsmannen och de tredje parter som handlat i god tro:

a) Bekämpande i nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen av de former av brott som påverkar gemenskapens finansiella intressen.

b) Ansvar för juridiska personer som har varit inblandade i organiserad brottslighet bör införas.

c) Preskriptionstiden för allvarliga brott med anknytning till organiserad brottslighet bör tillåtas vara relativt lång.

d) Bedrägerier och förfalskningsbrott i samband med alla betalningsinstrument, inbegripet elektroniska betalningsinstrument, är ett problem som bör tas upp (se politisk riktlinje nr 15).

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Rådet/medlemsstaterna/kommissionen.

Kapitel IV Praktiskt samarbete mellan polisen, de rättsliga myndigheterna och tullen i kampen mot den organiserade brottsligheten

Det här kapitlet bygger på Europeiska rådets politiska riktlinjer nr 6 9.

Rekommendationer:

19. Om centrala nationella kontaktpunkter inte redan finns bör samtidigt som varje medlemsstats konstitutionella struktur iakttas fullt ut sådana inrättas för att påskynda informationsutbytet och slutförandet av ansökningsförfarandena avseende brottsbekämpande samarbete för de fall en nationell myndighet i en medlemsstat anser att det vore effektivare att vända sig direkt till en central kontaktpunkt i stället för att vända sig direkt till myndigheten i en annan medlemsstat (se politisk riktlinje nr 7). När det gäller Europolkonventionen bör den centrala nationella enhet som anges där vara kontaktpunkt för samtliga brottsbekämpande myndigheter i medlemsstaterna. Det kan rekommenderas att befintliga kontaktpunkter, som Interpols nationella centralenheter NCB, Sirene-kontoren m.fl. sammanförs i denna centrala kontaktpunkt eller åtminstone att nära förbindelser mellan sådana enheter upprättas.

Dessa kontaktpunkter bör tjäna som förbindelselänkar för att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och kommissionen snabbt skall kunna komma i kontakt med varandra. Dessa kontaktpunkter skulle även kunna tjäna som nationella centrum för information till brottsbekämpande organ om nationell lagstiftning, rättsskipning och förfaranden. Rådets generalsekretariat skall inneha och regelbundet uppdatera relevanta upplysningar om de centrala kontaktpunkterna.

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/kommissionen.

20. I den politiska riktlinjen nr 6 betonas betydelsen av samordning mellan behöriga brottsbekämpande myndigheter på nationell nivå. Det kan därför rekommenderas, särskilt beträffande den organiserade brottsligheten, att sektorsövergripande integrerade arbetsgrupper inrättas på nationell nivå, om sådana inte redan finns, varvid hänsyn skall tas till konstitutionella strukturer och nationella traditioner och varje medlemsstats rätt att besluta om sina egna strukturer (se politiska riktlinjer nr 6 och 9). Till skillnad från kontaktpunkterna i rekommendation nr 19, som i första hand har till uppgift att underlätta kontakter och att vidarebefordra upplysningar till andra medlemsstater, skall dessa samordningsgrupper ha tillräcklig insikt i nationella brottsutredningar för att kunna bidra till utvecklingen av nationella riktlinjer för kampen mot den organiserade brottsligheten.

Dessa arbetsgrupper skulle kunna behandla Europols analysresultat för att påbörja storskaliga gemensamma sektorsövergripande utredningar där två eller flera medlemsstater är inblandade. Med hänsyn till variationen på uppgifterna är det nödvändigt att säkerställa en effektiv samordning mellan de utredande myndigheterna och de rättsliga myndigheterna. För att uppnå ett smidigt samarbete är det tillrådligt att de nationella kontaktpunkterna och de sektorsövergripande integrerade arbetsgrupperna har ett nära samarbete med varandra.

Måltidpunkt: Mitten av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/Europol/kommissionen.

21. Medlemsstaterna bör med beaktande av nationella rättssystem och varje medlemsstats rätt att besluta om sina egna interna strukturer liksom av skyddet för rättsväsendets oberoende eftersträva att slå samman sina resurser på europeisk nivå genom att skapa ett nätverk för rättsligt samarbete. Nätverket bör få ett särskilt uppdrag och bestå av yrkesverksamma personer som har omfattande praktisk erfarenhet av att bekämpa den organiserade brottsligheten. I detta sammanhang kan man undersöka den studie som de belgiska myndigheterna nu gör inom ramen för Grotiusprogrammet om hur ett kontaktnät för rättsliga myndigheter byggs upp (se politisk riktlinje nr 8).

För att utveckla detta nätverk bör varje medlemsstat utse en central kontaktpunkt som möjliggör utbyte av information mellan nationella rättsliga myndigheter samtidigt som skyddet i den nationella lagstiftningen fullt ut respekteras.

Detta nätverk skall få lämpligt logistiskt understöd genom strukturerna inom tredje pelaren för att kunna diskutera frågor om praktiskt rättsligt samarbete och det skall tjäna som clearingcentral, problemlösare och kontaktorgan mellan de rättsliga myndigheterna på nationell nivå (4).

En djupgående utredning bör genomföras i syfte att undersöka de rättsliga myndigheternas plats och roll i förbindelserna med Europol i takt med utvidgningen av Europols behörigheter (se politisk riktlinje nr 10). I det sammanhanget och om erfarenheten av nätverket visar sig positiv, kan det senare bli aktuellt att undersöka om det på lång sikt bör bli en mer bestående struktur, som skulle kunna bli en viktig diskussionspartner för Europol.

Måltidpunkt: Mitten av 1998.

Ansvarig: Rådet.

22. Inom rådet bör inom tredje pelarens strukturer inrättas en sektorsövergripande arbetsgrupp för frågor om organiserad brottslighet vilken grupp skall bestå av behöriga myndigheter på hög nivå och ha till syfte att dra upp riktlinjer för hur kampen mot den organiserade brottsligheten skall samordnas. Samtidigt bör arbetsgruppen för frågor om internationell organiserad brottslighet, vilken inrättats under styrgrupp III, avskaffas och ansvarsområdet för arbetsgruppen för frågor som gäller narkotika och organiserad brottslighet antingen begränsas till narkotikafrågor som hänför sig till uppgifter enligt artikel K i fördraget eller avskaffas. Coreper anmodas undersöka saken i syfte att fatta beslut.

Det faktum att en sektorsövergripande arbetsgrupp har inrättats bör inte hindra att frågor som exempelvis endast rör polissamarbete mot den organiserade brottsligheten hanteras av andra arbetsgrupper i rådet. Det åligger K 4-kommittén att besluta om lämplig samordning mellan arbetsgrupperna under dess ansvar.

Den nya arbetsgruppen för frågor om organiserad brottslighet, i vilken behöriga myndigheter såsom företrädare för jämförbara samordningsgrupper skall delta, varhelst sådana har utsetts, eller åtminstone med sådana gruppers medverkan tillsammans med tjänstemän som är inblandade i policyfrågor och företrädare för Europol, kan få till uppgift att på grundval av en bedömning av det praktiska samarbetet söka precisera de svårigheter som endast kan lösas genom politiska beslut, och dra upp strategierna för unionens kamp mot den organiserade brottsligheten samt förbereda frågor som kräver beslut på hög nivå. Exempel på detta är beslut om nya instrument (exempelvis med anknytning till praktiskt polissamarbete), prioriteringar för att motarbeta den organiserade brottsligheten och andra former av överenskommelser som behövs för att effektivt bekämpa den organiserade brottsligheten.

Måltidpunkt: Slutet av 1997.

Ansvarig: Rådet/Coreper.

Kapitel V Utformning av ett fullfjädrat Europol och utvidgning av Europols uppdrag och uppgifter

Detta kapital bygger på Europeiska rådets politiska riktlinjer nr 5 och 10.

Rekommendationer:

23. Medlemsstaterna och rådet bör vidta alla nödvändiga förberedande och budgetmässiga åtgärder för att göra det möjligt för Europol att påbörja sin verksamhet senast i mitten av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet.

24. Europols möjligheter att samarbeta och upprätta kontakter med tredje land och internationella organisationer bör vidareutvecklas. I detta syfte bör rådet utforma ett eller flera lämpliga rättsliga instrument som säkerställer att kontakter kan uppehållas med kommissionen och de tredje länder som är medlemsstaternas viktigaste bundsförvanter i kampen mot den organiserade brottsligheten och med relevanta internationella organisationer som Interpol och Världstullorganisationen (WCO).

Måltidpunkt: Slutet av 1999.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/Europol.

25. Europols mandat och uppgifter skall, utan att föregripa regeringskonferensens resultat, så snart som möjligt utvecklas ytterligare under beaktande av stats- och regeringschefernas beslut vid toppmötet i Dublin och skall omfatta följande:

a) Europol bör ges möjlighet att underlätta och stödja förberedandet, samordningen och genomförandet av särskilda utredningsåtgärder som vidtas av medlemsstaternas behöriga myndigheter, inbegripet operativa åtgärder av gemensamma arbetsgrupper i vilka skall ingå företrädare för Europol med en stödjande roll. I varje medlemsstats lagstiftning skall bestämmas vilken myndighet som är behörig, vare sig det gäller polisen, tullen eller de rättsliga myndigheterna.

b) Europol bör ges rätt att be medlemsstaterna genomföra utredningar i särskilda fall. Europol skulle i detta avseende kunna ta initiativ till att uppmärksamma en eller flera medlemsstaters behöriga myndigheter på betydelsen av att vissa förhållanden blir utredda, även om ett sådant initiativ inte skulle förplikta den berörda medlemsstaten att vidta begärda åtgärder.

c) Europol bör utveckla särskild sakkunskap som kan ställas till medlemsstaternas förfogande för att bistå dem vid utredningar av organiserad brottslighet över gränserna (se politisk riktlinje nr 10).

d) Europols möjligheter när det gäller teknik och stöd av operativ karaktär, analys och datafiler för analys (exempelvis register över stulna bilar eller annan egendom) bör utnyttjas fullt ut. Utvecklandet av operativ teknik kan ske i form av studier av förfaranden på nationell nivå och unionsnivå och av dessas effektivitet och genom utvecklingen av gemensamma strategier samt med hjälp av gemensam politik och taktik. Operativt stöd kan i sin tur utvecklas bl.a. genom arrangerandet av möten, utvecklandet av gemensamma handlingsplaner och genomförandet av dessa, strategisk analys, stöd för att underlätta utbyte av information och underrättelser, analysstöd vid multilaterala nationella utredningar, tekniskt och taktiskt stöd, rättsligt stöd, tillhandahållande av teknisk utrustning, utvecklandet av gemensamma manualer, underlättandet av utbildning, utvärdering av resultat samt rådgivning till medlemsstaternas behöriga myndigheter.

e) Europol kan begära tillgång till Schengens informationssystem eller till dess europeiska efterföljare.

Rådet kommer, utan att det påverkar en snabb ratifikation och ett snabbt genomförande av Europolkonventionen, att behöva bedöma om utvecklingen av Europols roll kommer att kräva ändringar i konventionen och, om så är fallet, vidta omedelbara åtgärder. Under tiden bör ENE kunna fullfölja sitt uppdrag.

En fördjupad studie bör företas för att undersöka de rättsliga myndigheternas situation och roll i förhållande till Europol i takt med Europols utökade behörighet.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/Europol.

Kapitel VI Organiserad brottslighet och pengar

Det här kapitlet bygger på Europeiska rådets politiska riktlinjer 5, 10 12.

Rekommendationer:

26. På området penningtvätt och förverkande av vinning av brott bör följande åtgärder kunna komma i fråga:

a) För att förbättra det internationella utbytet av polisiära data är det nödvändigt att inrätta ett system för informationsutbyte avseende misstänkt penningtvätt på Europanivå, i enlighet med hithörande regler om dataskydd. I detta syfte bör Europolkonventionen kompletteras med en bestämmelse som möjliggör för Europol att spela en roll i detta sammanhang (se politisk riktlinje nr 10).

b) Kriminaliseringen av tvätt av pengar som utgör vinning av brott bör göras så allmän som möjligt, och en rättslig grund bör skapas för bredast möjliga befogenheter att utreda den. Möjligheten att utsträcka begreppet penningtvätt till att omfatta vårdslöshet bör undersökas. En studie bör företas som syftar till bättre möjligheter att spåra och beslagta olagliga tillgångar och verkställa domstolsbeslut om förverkande av tillgångar som härrör från organiserad brottslighet (se politisk riktlinje nr 11).

c) Regler om förverkande bör införas som gör det möjligt att besluta om förverkande oberoende av om gärningsmannen är närvarande eller inte, exempelvis när gärningsmannen har dött eller avvikit (se politisk riktlinje nr 11).

d) En studie bör också göras av möjligheten att på medlemsstatsnivå dela upp egendom som förverkats efter internationellt samarbete (se politisk riktlinje nr 11).

e) Rapporteringsplikten i artikel 6 i penningtvättsdirektivet bör utvidgas till samtliga brott som har samband med allvarlig brottslighet samt till andra personer och yrken än de finansinstitut som nämns i direktivet. Medlemsstaterna bör undersöka vilka möjligheter som finns att i avskräckande syfte kriminalisera underlåtenhet att rapportera misstänkta transaktioner (se politisk riktlinje nr 11). Samtidigt bör skattemyndigheterna, genom nationell lagstiftning, åläggas en liknande rapporteringsskyldighet för transaktioner som har samband med den organiserade brottsligheten, åtminstone för sådana som har anknytning till moms och punktskatter. Samarbetet mellan kontaktpunkterna enligt direktivet behöver förbättras.

f) Frågan om penningtvätt via Internet och via elektronisk penninghantering bör tas upp och krav ställas på att meddelanden i elektroniska penninghanteringssystem ger uppgifter om avsändaren och mottagaren (se politisk riktlinje nr 11).

g) Att hindra att fysiska och juridiska personers överdrivna användning av kontantbetalningar och växling av kontanta medel används för att dölja omvandlingen av vinning av brott till annan egendom (se politisk riktlinje nr 11).

Rådet och kommissionen bör dessutom mot bakgrund av befintliga nationella och internationella instrument överväga behovet av att införa gemensamma bestämmelser för att bekämpa den organiserade brottsligheten när det gäller ekonomisk och kommersiell förfalskning liksom efterbildning och förfalskning av sedlar och mynt inför införandet av den gemensamma valutan.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Rådet/Europol/kommissionen.

27. Adekvat lagstiftning och medvetenhet hos allmänheten, särskilt inom finanssektorn, för att bekämpa penningtvätt och andra former av ekonomisk brottslighet är nödvändig för potentiella medlemmar i EU. Denna fråga bör ges hög prioritet i den strukturerade dialogen och i sådana program som PHARE. Behovet för de berörda länderna att ansluta sig till internationella åtaganden på detta område, och särskilt Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott, bör likaså tas upp i före anslutningspakten om samarbete mot brottslighet (se politisk riktlinje nr 5).

Måltidpunkt: Slutet av 1999.

Ansvarig: Rådet/kommissionen.

28. En på praktiska erfarenheter grundad studie bör göras, av i vilken mån medlemsstaternas lagstiftning bör utvecklas ytterligare när det gäller brottmålsrättegångar och förfaranden för internationellt samarbete för att spåra, beslagta och förverka tillgångar som härrör från brott liksom ekonomiska utredningar i det syftet.

Måltidpunkt: Slutet av 1999.

Ansvarig: Medlemsstaterna/kommissionen.

29. Lagstiftningen för att bekämpa den organiserade brottsligheten i samband med skattebedrägerier bör utvecklas i enlighet med de regler som rör dataskydd (se politisk riktlinje nr 12). I detta syfte bör följande aspekter undersökas så att

- det inte finns något rättsligt hinder för att i fall som har samband med den organiserade brottsligheten tillåta eller ålägga skattemyndigheterna att på nationell nivå utbyta information med den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter, särskilt med rättsväsendet, samtidigt som grundläggande rättigheter skall iakttas fullt ut,

- skattebedrägerier som har samband med den organiserade brottsligheten behandlas som varje annan form av organiserad brottslighet, trots att skattelagstiftningen kan innehålla särskilda bestämmelser om återkrav av vinning av skattebedrägerier,

- utgifter för brottsliga syften såsom korruption inte är avdragsgilla,

- förebyggandet och undertryckandet av organiserat skattebedrägeri såsom moms- och punktskattebedrägeri, också dess transnationella aspekter, förbättras på både nationell och europeisk nivå.

Måltidpunkt: Slutet av 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/kommissionen.

30. Medlemsstaterna bör undersöka hur åtgärder kan vidtas och skapa ett ändamålsenligt försvar mot den organiserade brottslighetens användning av finanscentrum och offshore-inrättningar, särskilt i de fall då dessa offshore-inrättningar är belägna på platser som ligger under deras jurisdiktion. När det gäller offshore-inrättningar på andra håll bör rådet utveckla en gemensam politik som är förenlig med den politik medlemsstaterna bedriver internt och som syftar till att förebygga att de används av kriminella organisationer som opererar inom unionen (se politisk riktlinje nr 12).

Måltidpunkt: 1998.

Ansvarig: Medlemsstaterna/rådet/kommissionen.

(1) Det erinras om att Europeiska rådet även välkomnade den rapport om intensifiering av kampen mot den organiserade brottsligheten som lades fram av det irländska ordförandeskapet (se 11564/4/96 CK4 53, REV 4) och att det uppmanade ministerrådet att förstärka sitt sekretariat för att snabbt genomföra de åtgärder som föreslås i rapporten.

(2) När det i handlingsplanen talas om brottsbekämpande organ inbegrips, där så är lämpligt, finansierings- och kontrollmyndigheter samt tullmyndigheter, även om dessa i en viss medlemsstat inte anses vara ett brottsbekämpande organ.

(3) Varje rekommendation anger vilket eller vilka organ som skall anses ansvariga för genomförandet. Det tas i varje fall för givet att det eller de berörda organen utövar sitt ansvar inom ramen för sin behörighet enligt Fördraget om Europeiska unionen.

(4) Se det dokument som godkändes av Europeiska rådet i Dublin, CK4 53, REV 4.

BILAGA

Brev från högnivågruppen till regeringskonferensen

Högnivågruppen, som inrättades av Europeiska rådet (Dublin den 13 14 december 1996) och fick till uppgift att undersöka kampen mot den organiserade brottsligheten i alla dess aspekter, har även uppmanats att hänskjuta alla frågor som rör fördragsändringar till regeringskonferensen.

Högnivågruppen antog vid sitt möte den 9 april 1997 en handlingsplan som innehåller politiska riktlinjer som skall godkännas av Europeiska rådet (Amsterdam den 16 17 juni 1997) samt en detaljerad handlingsplan som, i den utsträckning det är nödvändigt, översätter de politiska riktlinjerna till ett arbetsprogram som skall genomföras av unionen och dess medlemsstater. Handlingsplanen bifogas detta brev.

När högnivågruppen antog rapporten, ibland efter långa diskussioner om vissa punkter, enades den om att den konsensus som den hade uppnått inte påverkade några ståndpunkter som delegationerna eventuellt intog under regeringskonferensen. Detta gäller särskilt vissa förslag som regeringskonferensen redan håller på att behandla.

Först och främst ansågs det att en skillnad borde göras mellan sådana rekommendationer från gruppen till Europeiska rådet som skulle kunna kräva en fördragsändring respektive sådana rekommendationer som skulle kunna genomföras på grundval av det nuvarande fördraget, men som skulle kunna överföras till bestämmelser i det nya fördraget för att fördraget bättre skall avspegla den vikt som unionen fäster vid kampen mot den organiserade brottsligheten.

För det andra ansåg gruppen, trots att man vid ett flertal tillfällen berört frågan om att förbättra effektiviteten inom det europeiska samarbetet inom området för rättsliga och inrikes frågor, att man inte bör inrikta sig på frågor av främst institutionell art, såsom unionens beslutsfattande och dess instrument. Dessa frågor är visserligen av stor betydelse för unionens förmåga att bekämpa den organiserade brottsligheten men gruppen avstod från att ta ställning eftersom dessa frågor ändå övervägs inom regeringskonferensen.

I gruppens politiska riktlinjer rekommenderas det att Europol skall få operativa befogenheter i enlighet med vad som fastställs i den politiska riktlinjen nr 10. Gruppen uppmanar regeringskonferensen att överväga om detta kräver en ändring av artikel K 1.9 i fördraget och besluta i enlighet med detta.

Vissa andra rekommendationer som inte nödvändigtvis medför fördragsändringar skulle ändå kunna genomföras på ett bättre sätt om det framtida fördraget kunde tillhandahålla en rättslig och institutionell grund. Detta är fallet med den politiska riktlinjen nr 3 i vilken föreslås en metod för att ömsesidigt utvärdera tillämpningen och genomförandet av de instrument som används för internationellt samarbete i straffrättsliga frågor. Vidare betonas i den politiska riktlinjen nr 5 behovet av närmare samarbete med berörda tredje länder i kampen mot den organiserade brottsligheten. Detta samarbete kan på samma sätt förtjäna att tas med i fördraget.

Gruppens överväganden enligt kapitel II och III kan ge ytterligare material för regeringskonferensen att beakta. Detta gäller särskilt behovet att lägga det praktiska rättsliga samarbetet på en nivå som är jämförbar med den som gäller för polissamarbetet.

Gruppen har ägnat viss tid åt att diskutera det bidrag som tillnärmning eller harmonisering av lagstiftning kan ge till kampen mot den organiserade brottsligheten. Den begränsade sig till en politisk riktlinje som rör kriminella organisationer (dvs. politisk riktlinje nr 1) för att garantera effektivast möjliga ramverk för praktiskt samarbete. Regeringskonferensen torde lägga märke till att frågan om ifall tillnärmning eller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning skulle kunna bidra till kampen mot organiserad brottslighet enligt gruppens uppfattning är en fråga som bör utredas närmare (dvs. politisk riktlinje nr 1).

Gruppen anser att en nära samordning på såväl nationell nivå som unionsnivå mellan de olika organ (polisen, rättsväsendet, tullen) som deltar i kampen mot den organiserade brottsligheten är av största betydelse. Även om en sådan samordning främst skall uppnås på organisatorisk väg så kan den av principiella skäl förtjäna att nämnas i fördraget.

Detsamma gäller det förhållandet att begreppet förebyggande har ett nödvändigt samband med begreppet bekämpande. I överensstämmelse med vad rapporten anger i olika sammanhang (dvs. politisk riktlinje nr 13) kräver förebyggande (särskilt inom området för korruption, bedrägeri och penningtvätt) inte bara ökade ansträngningar av medlemsstaterna och ett närmare samarbete mellan dem på unionsnivå utan också ett fullt utnyttjande av unionens möjligheter enligt första pelaren.

Med tanke på unionens övergripande behov av att organisera sig bättre i kampen mot den organiserade brottsligheten i alla dess former bör denna företeelse slutligen nämnas som ett av målen för unionens samarbete inom den tredje pelaren.