Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Konkurrensregler avseende horisontella samarbetsavtal - Tillkännagivande enligt artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 2821/71 av den 20 december 1971 avseende tillämpningen av fördragets artikel 81.3 på grupper av avtal, beslut och samordnade förfaranden, ändrad genom förordning (EEG) nr 2743/72"(1)

(2001/C 14/03)

Den 25 maj 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen lämna ett yttrande om ovannämnda tillkännagivande.

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet i ärendet, antog sitt yttrande den 27 september 2000. Föredragande var Giacomo Regaldo.

Vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 93 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Kommissionens två förslag till förordningar avseende tillämpningen av fördragets artikel 81.3 på grupper av forsknings- och utvecklingsavtal och specialiseringsavtal, samt tillhörande förslag till direktiv avseende tillämpningen av fördragets artikel 81 på horisontellt samarbete är ett resultat av långvariga överläggningar om behovet av att reformera och modernisera konkurrenspolitiken avseende horisontella samarbetsavtal.

1.2. Förslagen till förordningar och riktlinjer är utformade så att de kan ersätta nuvarande regleringar avseende specialisering (Kommissionens förordning (EG) nr. 417/85), forskning och utveckling (Kommissionens förordning (EG) nr. 418/85), samt följande två meddelande om samarbete mellan företag(2).

1.3. De två förslagen till förordningar och meddelandena avseende riktlinjer för avtal om horisontellt samarbete skall träda i kraft den 1 januari 2001 och gälla under tio år, dvs. till den 31 december 2010.

En övergångsperiod är planerad att sträcka sig från 1 januari 2001 till 31 december 2001. Under denna period kommer avtal som var i kraft den 31 december 2000 inte att vara föremål för förbudet i artikel 81 även om de inte uppfyller de villkor som fastställs i de nya regleringarna. De måste dock uppfylla kraven i befintliga regleringar.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén konstaterar med glädje att den nya föreslagna reformen av horisontella avtal passar in i - och måste analyseras i samband med - den mer genomgående revisionen av konkurrensregler som lanserades tillsammans med de nya reglerna för vertikala avtal, samt förslagen i vitboken om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Tillsammans förändrar dessa förslag de konkurrensregler som har styrt avtalen under de senaste 40 åren.

2.2. Kommittén har gjort en bedömning av huvuddelarna i reformen som föreslås i vitboken(3) genom ett yttrande om densamma(4). Det gällde till exempel att ta bort anmälningsplikten och att tillämpning av konkurrensregler decentraliseras till nationell nivå (artikel 81 och 82) genom att man går över från ett system baserat på "godkännande i enskilda fall" till ett system med "direkt tillämplighet av undantagsregeln".

2.3. Även om den modernisering av konkurrenspolitiken som föreslås i vitboken bör välkomnas (även om detaljerna gällande den formella revisionen av förordning 17(62) ännu är okända), så är reformen inte utan risker för gemenskapens konkurrensregler för avtal mellan företag. De största riskerna rör att reglerna inte tillämpas enhetligt, marknaden fragmenteras och att konkurrenspolitiken återförs till nationell nivå.

2.4. Risken för att medlemsstaterna kommer att göra olika bedömningar eller vidta olika åtgärder - särskilt då det gäller avtal som faller utanför artikel 81.1 och som överskrider den gräns för marknadsandel som finns i förordningarna om gruppundantag eller som styrs genom icke-bindande riktlinjer - kommer att leda till juridisk osäkerhet för företag och kan rent av hota den inre marknadens integritet.

2.5. De nya reglerna om vertikala avtal och de regler som nu föreslås för horisontella avtal föregår den reform som planerades i vitboken. De är således mycket viktiga för att skapa tydliga regler som är enkla att tillämpa och som gör det möjligt för företag, gemenskapen och nationella myndigheter att enhetligt tolka och tillämpa gemenskapsrätten på hela den inre marknaden. Kommittén anser därför att de nya reglerna om gruppundantag måste utformas i avvaktan på decentraliserad tillämpning.

2.6. Ovanstående är nödvändigt för att tillförsäkra företag en hög rättssäkerhet, särskilt när de uppmanas att göra en egen bedömning av ekonomiska och konkurrensanknutna aspekter av deras avtal i ljuset av gemenskapsrätten och dess tillämpning både på gemenskapsnivå och nationell nivå. Om det uppstår fragmentering uppmanar kommittén kommissionen att vidta åtgärder för att nå enhetlighet.

2.7. Vad gäller det senare har tidigare yttranden från kommittén redan behandlat principen om "one-stop shop", och decentraliserad tillämpning skulle innebära att frågan får högsta prioritet.

2.8. Kommittén anser det glädjande att kommissionen behandlar förslagen till nya förordningar och direktiv på samma sätt som då det gällde vertikala avtal.

2.9. Den nya reformen moderniserar den nuvarande juridiska tolkningen av artikel 81 till fördel för mer ekonomiska kriterier, baserade på begreppet marknadskrafter. Avtalen kommer således att bedömas i ljuset av deras påverkan på relevant marknad.

2.10. Genom att ge vissa avtal rättssäkerhet syftar förslaget med all rätt till att göra det enklare för ekonomiska aktörer att svara på snabba svängningar på marknaden och anpassa sig till den hårda konkurrens som uppstår genom globalisering och tekniska framsteg.

2.11. Kommittén påpekar att kommissionens förslag erkänner de ekonomiska fördelarna med horisontellt samarbete och att det är ett viktigt verktyg för att hjälpa små och medelstora företag att anpassa sig till marknadsförändringar, särskilt då det gäller avtal om forskning och utveckling.

2.12. Horisontellt samarbete kan leda till att det uppstår samordnat förfarande, särskilt mellan konkurrerande företag. Kommittén medger att detta kan förorsaka konkurrensproblem. Eftersom horisontellt samarbete kan anta många former är det mycket viktigt att företag har en precis rättslig ram så att de kan väga upp både konkurrenshämmande effekter och fördelar som samarbete enligt villkoren i artikel 81 ger upphov till.

2.13. Kommittén påpekar att även om riktlinjerna som anger kriterierna för bedömning av horisontellt samarbete under artikel 81 enbart kompletterar reglerna för gruppundantag för forskning och utveckling och specialiseringsavtal, har kommissionen också för avsikt att tillämpa dem på avtal om standardisering, gemensamma inköp och gemensam marknadsföring, som inte täcks av gruppundantagen. I de senare fallen kan det finnas en objektiv risk för juridisk osäkerhet i bedömningen av avtalen. Därför uppmanar kommittén kommissionen att utarbeta bestämmelser avseende gruppundantag som täcker alla typer av horisontella avtal, liknande det gruppundantag som finns för vertikala avtal, samt att fortsätta behandla den här frågan.

2.14. De nya reglerna upphäver den nuvarande "vita listan" för uttryckligen undantagna klausuler. Istället föreslår kommissionen att man skall upprätta en säkerhetszon som gör det möjligt för företag att ingå avtal med allmänt undantag om deras sammanlagda marknadsandel är under 20 % för specialiseringsavtal och under 25 % för avtal om forskning och utveckling. Detta gäller under villkor att de inte innehåller grundläggande restriktioner ("svarta listan") som fast prissättning, begränsning av produktionen och att man delar marknader och kunder, vilket skulle göra gruppundantaget omöjligt att genomföra i praktiken.

2.15. Kommittén noterar, förutsatt att den rättssäkerheten för företag uppnås, att reformen för horisontella avtal måste hjälpa till att säkerställa de ekonomiska vinster som bättre konkurrens förväntas ge, samt att vidarebefordra dessa till alla dem som påverkas av företagens verksamhet, i synnerhet till kunderna.

2.16. De särskilda kommentarer som följer nedan är utformade för att den rättssäkerheten skall förbättras och för att förslagen skall vässas så att det blir lättare att uppnå ovannämnda vinster.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Inledning

3.1.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionens erkännande av behovet av en reform av reglerna gällande forsknings- och utvecklingssamarbete mellan företag och specialiseringsavtal för produktion av varor och tillhandahållande av tjänster. Kommittén välkomnar dessutom att kommissionen stöder att bedömning av sådana horisontella avtal skall ske efter ekonomiska kriterier, liksom förslaget att inte längre utgå från varje enskild avtalsbestämmelse. Det senare kommer att medföra ökad flexibilitet i form av kommersiella avtal inom forskning och utveckling, unilaterala och ömsesidiga specialiseringsavtal och avtal om gemensam produktion. I detta sammanhang anser kommittén det glädjande att kommissionen föreslår att den "vita lista" med avtalsbestämmelser som är undantagna skall tas bort.

3.1.2. Kommittén välkomnar på det hela taget riktlinjer som tillhandahåller råd som är mer omfattande än tidigare meddelanden och förordningar. Inte desto mindre uppmanar kommittén kommissionen att göra riktlinjerna om horisontella avtal mer praktiskt inriktade. Företag, konkurrensmyndigheter och - i det framtida systemet med kontroll i efterhand - nationella domstolar behöver praktiska råd för hur de skall tillämpa de nya reglerna för horisontella avtal.

3.1.3. Samtidigt som Ekonomiska och sociala kommittén av denna anledning välkomnar reformen, vill den lämna ett antal förslag till förbättringar. Förslagen är baserade på erfarenheter från industrin och näringslivet.

3.2. Frågor som är lika i de två förslagen till förordning

3.2.1. Kommissionen verkar ha insett behovet av en reform för horisontella avtal i likhet med den som genomförts för vertikala avtal, men resultatet har blivit ett system i två skikt. Enbart forskning och utveckling fick den förmån som gruppundantaget ger. Ett antal andra horisontella avtal, till exempel avtal om gemensamma inköp, gemensam saluföring och standardiseringsavtal, täcks av riktlinjerna men omfattas inte av gruppundantaget. Faktum är att om kommissionen erkänner att sådana avtal är bra för konkurrensen så borde den i princip se till att de får den rättssäkerhet som ett gruppundantag ger. Det skulle vara synd om vi efter all den kraft som lagts ner på att skapa ett nytt juridiskt ramverk som rör ekonomiska effekter, hamnar i ett läge där företag känner att de måste förvanska horisontella avtal så att de passar in i befintliga gruppundantag.

3.2.2. I kommissionens förslag stadgas inte att horisontellt samarbete i form av avtal om forskning och utveckling och specialiseringsavtal skall anmälas retroaktivt. Borde det inte vara lämpligt att överväga en förändring av artikel 4.2 i förordning 17 om den vill uppmana till sådana avtal? Förändringen skulle göra det tillåtet med retroaktiv anmälan av avtal på samma sätt som föreskrevs inom ramarna för de nya reglerna om vertikala avtal. Detta skulle vara ett stort steg på vägen mot att ta itu med den oro som är kopplad till beräkningen av marknadsandelar och som kommittén i sina senaste yttranden har gjort kommissionen uppmärksam på. Kommittén föreslår att kommissionen försöker få det bemyndigande som krävs för att göra denna förändring.

3.2.3. Vidare bör man i förordningen eller direktiven uttryckligen beakta hur pålitliga parterna är vad gäller att bedöma sina marknadsandelar.

3.3. Den föreslagna förordningen om forskning och utveckling

3.3.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar att den nya artikel 1 har större räckvidd och är mer flexibel, liksom att man frångår kravet på ramavtal. Kommittén välkomnar också de förändringar som gjorts för att göra den nya förordningen mer attraktiv för kommersiella företag och industriföretag. Gruppundantaget för forskning och utveckling har tidigare inte varit en av kommissionens tydligaste framgångar. Man kan hoppas att kommissionen kommer att överväga ytterligare förändringar för att göra förordningen än mer användarvänlig än förslaget som lagts fram.

3.3.2. Kommissionen medger vikten av avtal om forskning och utveckling för att EU skall kunna vara konkurrensmässigt på världsmarknaderna. Den har också medgivit att den nya rättsliga ramen syftar till att uppmuntra till avtal som har potential att ge effektivitetsvinster och som särskilt utesluter andra former av avtal mellan konkurrenter så som informationsavtal och minoritetsinnehav av aktier. Så som kommissionen påpekar i sina riktlinjer kan kriterierna i artikel 81.3 anses vara uppfyllda, särskilt beträffande avtal om forskning och utveckling och produktionsavtal där sammanslagningen av kompletterande kunnande och tillgångar kan medföra betydande effektivitetsvinster (punkt 38). Kommissionen hävdar också att den önskar att denna rättsliga ram skall erbjuda en balanserad bedömning som beaktar både ekonomiska vinster och konkurrenshämmande effekter som att företagen blir alltför starka på marknaden, fastställda priser och fastställd produktion, samt att man delar upp marknaden mellan sig.

3.3.3. Kommittén ifrågasätter om kommissionen har hittat den rätta balansen i förslaget till förordning om forskning och utveckling när den väljer att begränsa gruppundantagets giltighet till avtal mellan konkurrerande producenter vars sammanlagda marknadsandel inte överstiger 25 % av aktuell marknad. Om kommissionen accepterar att de olika horisontella avtalen i stort sett är fördelaktiga, skulle det vara meningsfullt att reglerna var samma som för vertikala gruppundantagsbestämmelser, dvs. att gränsen låg på 30 %. Detta blir extra viktigt eftersom kommissionen i förslaget till förordning om forskning och utveckling har behållit skyddet i artikel 5 vilket verkar inriktat på alla de betänkligheter kommissionen har gällande konkurrens och sådana avtal.

3.3.4. Vidare är kommittén oroad över svårigheterna att beräkna marknadsandelarna inom ett område där avtal ofta gäller nya produkter och nya marknader. Under dessa omständigheter föreslår kommittén att kommissionen ger mer specifika anvisningar i riktlinjerna vad gäller identifiering av marknaderna och beräkning av marknadsandelar i samband med horisontella avtal om forskning och utveckling.

3.3.5. Kommittén samtycker till kommissionens beslut att göra skillnad på avtal om forskning och utveckling mellan icke-konkurrerande tillverkare och konkurrerande tillverkare. Kommissionen har gjort ett undantag för avtal om forskning och utveckling mellan icke-konkurrerande tillverkare. Undantaget gäller så länge dessa avtal är giltiga. När företagen gemensamt utnyttjar resultaten begränsas dock undantaget till fem år från den tidpunkt då de varor som omfattas av avtalet för första gången släpps ut på marknaden.

3.3.6. Kommittén ifrågasätter om de referenser som finns med i de föreslagna riktlinjerna är lämpliga för att behandla avtal om forskning och utveckling baserade på betydande investeringar som företagen troligen inte kommer att få tillbaka under femårsperioden. I skäl 11 i den föreslagna bestämmelsen för avtal om forskning och utvecklingen medger kommissionen enbart att "Det gemensamma utnyttjandet av resultaten kan anses som den naturliga följden av gemensam forskning och utveckling".

3.3.7. Kommittén anser att gemensamt utnyttjande ofta är viktigare än att enbart vara en följd. Ofta är det nödvändigt att företag till en början samarbetar då det handlar om riskfyllda investeringar. För att främja samarbete inom forskning och utveckling anser kommittén att principen om längre undantagsperioder, som nämns i punkt 69 i riktlinjerna, gällande gemensamt utnyttjande när företag gör investeringar som troligen inte kommer att återbetala sig inom fem år, bör tas upp i skälen.

3.3.8. Kommittén ifrågasätter om det är nödvändigt för kommissionen att i artikel 2.3 i den föreslagna regleringen insistera på att om avtalet endast avser gemensam forskning och utveckling måste varje part för att komma ifråga för undantaget självständigt få utnyttja resultaten och redan befintlig know-how. Kommittén förstår inte varför man inte kan behålla den policy som kommer till uttryck i artikel 4 e i befintlig förordning om forskning och utbildning och som tillåter att man begränsar utnyttjande av forskning och utveckling mellan icke-konkurrenter till ett eller flera områden för teknisk tillämpning. Den föreslagna förändringen för in nya hinder i ett läge när företagen måste vara flexibla för att kunna anpassa sig.

3.3.9. Det nuvarande förslaget till förordning säger inget om sambandet mellan förordningen om forskning och utveckling och förordningen om tekniköverföring. Kommissionen borde åtminstone uttryckligen föreskriva att parter i avtal som täcks av förordningen om forskning och utveckling kan dra nytta av reglerna i tekniköverföringsförordningen.

3.3.10. Kommittén är oroad över kommissionens sätt att använda begreppet varor som kan förbättras eller ersättas av de varor som omfattas av avtalet. I förslaget används begreppet för att bedöma huruvida deltagande företag är konkurrenter eller har inflytande på marknaden. Detta måste förtydligas i riktlinjerna.

3.3.11. Ekonomiska och sociala kommittén är också oroad över definitionen av begreppet "konkurrerande tillverkare" eftersom det sträcker sig från tillverkare som faktiskt är konkurrenter till tillverkare som är potentiella konkurrenter. I det här sammanhanget är begreppet potentiella konkurrenter för vitt. Kommittén föreslår att kommissionen begränsar begreppet genom att ändra det till "faktiskt potentiella konkurrenter" som i riktlinjerna om vertikala begränsningar. Kommittén föreslår också att förklaringen till "faktiskt potentiella konkurrenter" i riktlinjerna till vertikala begränsningar förs in i riktlinjerna om horisontella avtal.

3.3.12. Kommissionen verkar övertygad om att den kan ta bort invändningsförfarandet i förslaget till förordning om forskning och utveckling eftersom alla begränsningar kommer att behandlas i den nya förordningen om gruppundantag för forskning och utveckling. Det finns emellertid vissa begränsningar för dessa undantag och ett invändningsförfarande skulle vara positivt för att uppmuntra avtal om forskning och utveckling.

3.3.13. Kommittén stöder i princip att svarta listan används för att begränsa gruppundantaget. Kommittén anser dock att kommissionen borde se över användningen av svarta listan för att förbjuda passiv försäljning under de första fem åren efter det att varorna första gången förs ut på den gemensamma marknaden. Kommissionen borde acceptera behovet av skydd för riskabla investeringar i nytt teknologisamarbete inom avtal för forskning och utveckling på samma sätt som man gjort i avtalen om tekniköverföring.

3.3.14. Kommittén kan inte heller förstå varför kommissionen insisterar på att behålla en "svart lista" i meddelandet om avtal av mindre betydelse. Som kommittén påpekade i sitt yttrande om vertikala avtal är detta inte förenligt med en "ekonomisk" strategi för regleringen av kommersiella avtal. Kommittén uppmanar till översyn av meddelandet om avtal av mindre betydelse.

3.4. Den föreslagna förordningen om gruppundantag för specialiseringsavtal

3.4.1. Kommittén välkomnar den utökade räckvidden i den föreslagna artikel 1 för att täcka ensidiga och ömsesidiga specialiseringsavtal, avtal om gemensam produktion och accessoriska åtgärder, samt för att täcka in produkter i form av tjänster.

3.4.2. Kommittén är också införstådd med förenklingen av relaterade inköps- och försäljningsavtal, samt med kommissionens förslag att stryka omsättningströskeln.

3.4.3. Kommittén anser dock att gränsen på en marknadsandel på 20 % är för låg och rekommenderar att den höjs till 25 % med tanke på skyddet som ges i den svarta listan i artikel 4.

3.4.4. Kommittén rekommenderar också att invändningsförfarandet behålls.

3.5. Avtal om gemensamma inköp

3.5.1. Kommittén undrar varför avtal om gemensamma inköp behandlas inkonsekvent. När det är fråga om horisontella avtal omfattas de av riktlinjerna men inte av ett gruppundantag. När det gäller vertikala avtal omfattas en del av gruppundantaget, till exempel de där de enskilda företagen har en omsättning under 50 miljoner euro. Dessutom får den marknadsandel som horisontella avtal tilldelas uppgå till högst 15 %, medan marknadsandelen för vertikala avtal får uppgå till 30 %. Kommittén vill att kommissionen ser över dessa skillnader samt att den håller de här delarna av avtal om gemensamma inköp under ständig uppsikt.

3.5.2. Kommittén delar kommissionens synpunkt att det är oundvikligt att små och medelstora företag samarbetar om inköp samt den synpunkt som kommer till uttryck i artiklarna 107-108 i riktlinjerna. Som en konsekvens av detta uppmanar kommittén kommissionen att vara flexibel när det gäller att bedöma dessa avtal. Framför allt borde kommissionen på ett bättre sätt tydliggöra de olika vertikala och horisontella aspekterna av sådana avtal.

3.5.3. Kommittén håller dock inte med om att gemensamma inköp skall bestämmas genom att man tar hänsyn till en sammanlagd marknadsandel på 15 % på både inköps- och försäljningsmarknaderna. Detta innebär en underskattning av de positiva konkurrenseffekterna av gemensamma inköp och en överskattning av de negativa konkurrenseffekterna av en marknadsandel på 15 %. Vidare skulle det leda till att artikel 81.1 skulle tillämpas på avtal om gemensamma inköp även om det inte föreligger någon negativ konkurrenspåverkan. Kommittén är bekymrad över att riktlinjerna under punkt 122 och 141 fastställer en tröskel för marknadsandelar till 15 % och uppmanar kommissionen att omedelbart höja denna tröskel till 20 % när det gäller små och medelstora företags gemensamma inköp.

3.5.4. Kommittén föreslår att kommissionen tar fram en tydligare metod för att hjälpa företag att utvärdera de ekonomiska effekterna av de horisontella och vertikala avtalen på aktuell marknad. Kommittén anser att alla inköpsaktiviteter som görs av olika grupperingar i själva verket skall betraktas som mer vertikala än horisontella. Kommittén tror också att kommissionen, tack vare inköpsavtalens specifika karaktär, i större utsträckning i första hand måste koncentrera sig på marknaden i efterföljande led där deltagarna i avtalen om gemensamma inköp är aktiva som försäljare.

4. Slutsatser

4.1. I ljuset av ovanstående allmänna och särskilda kommentarer utrycker kommittén den tillfredsställelse den känner med det betydande arbete kommissionen utfört och stöder därför i stort sett den föreslagna reformen av horisontella samarbetsavtal.

4.2. Kommittén är inte desto mindre oroad över att reformen till sin natur är delad. Kommittén skulle föredra ett omfattande gruppundantag för horisontella avtal så att alla relevanta avtal kan omfattas av den fördel som gruppundantag ger.

4.3. Kommittén skulle också gärna se en möjlighet att retroaktivt anmäla horisontella avtal på samma sätt som vid vertikala avtal och vill att kommissionen vidtar åtgärder för att lösa detta problem.

4.4. Kommittén är medveten om att kommissionen skulle behöva ett särskilt mandat från rådet för detta. Därför yrkar den på att kommissionen eftersträvar ett sådant mandat.

4.5. Kommittén skulle också vilja rekommendera:

- en marknadsandel på 30 % för avtal om forskning och utveckling,

- en marknadsandel på 25 % för specialiseringsavtal,

- en marknadsandel på 20 % för avtal om små och medelstora företags gemensamma inköp.

4.6. Kommittén påpekar att de nya reglerna om horisontella och vertikala avtal föregår den reform som planeras i vitboken och att reglerna därför måste utformas i avvaktan på decentraliserad tillämpning.

4.7. Kommittén yrkar på att kommissionen skall erkänna behovet av öppenhet, tydlighet och enkelhet, vilket innebär ett mindre komplext juridiskt ramverk särskilt i fråga om kraven på marknadsandelar.

4.8. Kommittén förespråkar att övergångsperioden för att befintliga regleringar skall anpassas till de nya bestämmelserna förlängs från ett år till minst två år, således till och med den 31 december 2002. Fram till dess bör avtal som följer befintliga regler kunna löpa vidare i oförändrad form.

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 118, 27.4.2000.

(2) EGT C 75, 29.7.1968 och EGT C 43, 16.2.1993.

(3) Vitboken om modernisering av reglerna om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget.

(4) EGT C 51, 23.2.2000.