[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 10.7.2007

KOM(2007) 412 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Ett reformerat EU för 2000-talet

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

Ett reformerat EU för 2000-talet

Yttrande från Europeiska kommissionen enligt artikel 48 i fördraget om Europeiska unionen angående den konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar som kallats samman för att omarbeta fördragen

I ETT EU REFORMERAT I SAMRÅD

EU har förändrats, världen har förändrats. Det tjugoförsta århundradet för med sig nya utmaningar och nya möjligheter. Samspelet mellan ekonomier och människor i världen – inom kommunikation, handel, migration, delade säkerhetsfarhågor eller kulturellt utbyte – befinner sig i ständig utveckling. I en sådan globaliserad värld måste EU öka sin konkurrenskraft för att säkra ekonomisk tillväxt och fler och bättre arbetstillfällen för att uppnå en generell hållbar utveckling. Klimatförändringen kräver handling både globalt och lokalt. Demografiska förändringar har ruckat på en del av våra gamla sanningar om de mönster som ligger till grund för hur samhället fungerar. Nya säkerhetshot kräver nya strategier och politiska åtgärder. På alla dessa områden behöver EU rusta sig för förändringar. Morgondagens välstånd kräver nya färdigheter, nya sätt att arbeta och politiska, ekonomiska och sociala reformer. Det europeiska samhället äger den kreativitet och förmåga som behövs för att gripa sig an dessa utmaningar. En grundval finns i våra kärnvärderingar – frihet, mänsklig värdighet, solidaritet, tolerans, social rättvisa och rättssäkerhet – som har visat att de håller. Men för att bevara och konsolidera dessa värderingar måste EU anpassa sig. Unionen behöver också de hävstänger som omvandlar föresatser till verklighet. På egen hand klarar medlemsstaterna varken av dagens eller framtidens utmaningar: bara med en kollektiv ansträngning – med full respekt för subsidiaritetsprincipen – kan vi få fram de rätta lösningarna. Sådan ser EU:s uppgift ut och därför måste unionen förses med rätt fördrag, rätt institutioner och rätt arbetsmetoder.

Det yttersta provet för EU är att kunna utforma en politik som motsvarar medborgarnas förväntningar och önskemål: en vision om ett EU där länderna är redo för samarbeta med varandra för att förverkliga en gemensam framtid.

Europeiska unionen är sällsynt väl skickad att finna svaren på dagens mest trängande frågor. Ett EU med 27 eller fler medlemsstater ger oss möjlighet att agera med tyngden hos en hel kontinent och att ta itu med frågor som går bortom nationsgränserna. Efter femtio års integration och utvidgningar är den vision som formulerades av EU:s grundare lika giltig som någonsin förr. Gemensamma lösningar är ofta det enda praktiska sättet för EU att hitta fram till rätt agerande i en globaliserad värld: att modernisera EU:s ekonomi så att den kan möta ny konkurrens, att fortsatt låta EU gå i bräschen när det gäller att motverka klimatförändringen globalt, att säkra en hållbar energiförsörjning, att effektivt handskas med migrationen, att bekämpa terrorismen, att hjälpa utvecklingsländerna att betvinga fattigdomen och att främja Europas värderingar över hela världen. Europeiska unionen har potentialen att stärka sin politik på alla dessa områden, men denna potential får inte hållas tillbaka av förlegade arbetssätt.

Om Europeiska unionen vill förverkliga sin potential behövs modernisering och reformer. Bestämmelserna inom olika politikområden måste aktualiseras för att motsvara dagens krav. Den välavvägda balansen som finns mellan unionens institutioner är fortfarande det bästa sättet att samla Europas starka sidor. ”Gemenskapsmetoden” – dvs. Europeiska kommissionens speciella roll och dess initiativrätt – är central för det europeiska systemets framgångar. Men de instrument som utnyttjas måste hela tiden anpassas till behoven i ett utvidgat EU. De måste vara effektiva och hänga samman ordentligt samtidigt som de överbryggar de ofrånkomliga komplikationer som det innebär att handskas med ett mångskiftande EU med 27 medlemsstater när man skall förverkliga EU:s gemensamma vision. Beslutsfattandet måste stramas upp för institutioner och arbetsmetoder så att de motsvarar dagens snabbt föränderliga utmaningar. De måste också vara demokratiska – det moderna europeiska samhället kan med rätta ställa höga krav på ansvarsskyldighet, öppenhet och deltagande. EU-projektets legitimitet måste grundas både i vad som görs och hur EU agerar.

*****************

Under det senaste decenniet har Europeiska unionen sökt den rätta vägen att modernisera sig och bättre motsvara medborgarnas hjärtefrågor och önskemål. Kommissionen har alltid aktivt deltagit i denna process. I Laekenförklaringen beskrevs på vilka punkter EU behövde reformeras. Utvidgningarna 2004 och 2007 intensifierade behovet av en modernisering av unionens funktionssätt. Konventet och regeringskonferensen år 2004 försökte komma med ett svar i form av Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Kommissionen har alltid uttalat ett stark stöd för detta konstitutionella fördrag som var en riktig reaktion på de utmaningar som EU står inför. Det konstitutionella fördraget misslyckades med att säkra enhälligt stöd – trots att det ratificerades i en majoritet av medlemsstaterna. Reflexionsperioden har hjälpt unionen att hitta en utväg, varvid kommissionen befunnit sig i täten med sitt initiativ till en plan D[1] för att främja idéer om hur EU kan göras mer demokratiskt, öppet och effektivt.

Ratificeringen av det konstitutionella fördraget har stannat av, men behovet att reformera EU:s arbetssätt är fortfarande lika trängande som någonsin förr. Europeiska kommissionen åtog sig att genomföra en ny agenda, som Europeiska rådet lämnade sitt stöd till vid det informella mötet i Hampton Court i oktober 2005 och som sattes i verket genom den dubbla strategi som beskrivs i ”En agenda för EU-medborgaren”[2]. Aganden visade att vi behöver rätt verktyg och rätt arbetsmetoder för att gripa oss an de politiska tvingande nödvändigheter som EU står inför. De steg mot en institutionell uppgörelse som planerats – en ram antagen vid Europeiska rådet möte i juni 2006, Berlindeklarationen i mars 2007 och en heltäckande överenskommelse om de delar som skall reformeras i juni 2007 – har nu tagits. Europeiska unionen har inför sina medborgare samtidigt bekräftat sitt engagemang för en reform av sina politikområden, alltifrån ekonomisk tillväxt till nyskapade arbetsplatser, från energi till migration, från klimatförändringen till innovation. Inom alla dessa områden har EU uppnått resultat.

Förutom att Berlindeklarationen markerade 50-årsdagen av Romfördraget innehöll den också ett åtagande om att placera unionen på en ny gemensam grund före valen till Europaparlamentet 2009. Efter en period av politiska konsultationer beslutade Europeiska rådet vid sitt möte i juni 2007 att sammankalla en regeringskonferens i juli 2007. Ett detaljerat mandat formulerades med anvisningar om de olika reformdelarna. Uppgiften för regeringskonferensen är att enas om texten till ett reformfördrag som ”ändrar de befintliga fördragen i syfte att effektivisera ett utvidgat EU och förbättra dess demokratiska legitimitet samt enhetligheten i de externa åtgärderna”.

Överenskommelsen om mandatet är en bekräftelse på att den dubbla strategin är det rätta tillvägagångssättet för unionen. EU kan bäst gripa sig an de institutionella förändringarna om dess institutioner åtar sig att uppnå resultat i de politiska, ekonomiska och sociala frågor som absolut kräver lösningar. Unionen försöker tjäna sina medborgare och att uppnå resultat som gör dem välmående och tryggare – dessutom vill den befästa EU på grundval av de värderingar som 50 år av europeisk integration har byggts på.

II REFORMFÖRDRAGET

Europeiska rådet enades vid sitt möte i juni 2007 om ett exakt mandat för regeringskonferensen. Mandatet var resultatet av en omsorgsfullt utformad kompromiss. Tillsammans med många positiva inslag, som noteras med glädje, innebar kompromissen att en del ändringar från 2004 års regeringskonferens mönstrades ut och att vissa medlemsstater beviljades ett antal undantag. Borttagandet av vissa delar, bl.a. av symbolisk natur, liksom formuleringar som minskar fördragstextens begriplighet, var nödvändiga delar av en paketöverenskommelse som alla medlemsstater kunde samtycka till. Kommissionen bidrog aktivt till denna kompromiss genom att hitta lösningar som balanserade den politiska realismen och ambitionerna mot varandra. Jämfört med de nuvarande fördragen kommer de föreslagna förändringarna att förse Europeiska unionen med en sund institutionell och politisk grund att stå på i arbetet med att uppfylla medborgarnas förväntningar.

Det föreslagna reformfördraget kommer att ändra EU:s två centrala fördrag. Resultatet blir en rättslig ram som utformats för att ge unionen de verktyg som behövs för att möta framtida utmaningar, att främja reform och samtidigt respektera de starka grundvalarna i den etablerade institutionella balansen som passat Europa så väl under de senaste femtio åren.

Mandatet innehåller ingående anvisningar om hur regeringskonferensen skall foga samman reformfördraget. Mandatet avgränsar regeringskonferensens räckvidd och med sina ingående anvisningar om vilka nyskapade inslag från 2004 års regeringskonferens som skall behållas och vilka specifika nya delar som skall läggas till är den enda bas som konferensen utgår från. Det ger en tydlig bild av de två fördrag med samma status som blir resultatet av processen och som kommer att skickas ut för ratificering.

Mandatet är den rätta grunden för en snabb och effektiv regeringskonferens som har förmågan att enas om ett fördrag som tidigt kan sändas ut för ratificering. Det mål som ställts upp av Europeiska rådet om att ratificeringen skall vara klar före valen till Europaparlamentet i juni 2009 är både önskvärt och realistiskt. Detta mål bör uppnås.

Europeiska rådet underströk att EU under regeringskonferensen och ratificeringsprocessen borde fördjupa sin kommunikation med medborgarna och ge dem fullständig och allsidig information samt uppmuntra dem att medverka i en permanent dialog. Den metod som valts – nämligen att ändra befintliga fördrag – gör det särskilt viktigt att nå ut med de föreslagna reformerna och resonemangen bakom dem till allmänheten och att snarast komma med en enkelt tillgänglig och begriplig fördragstext.

Ett mer demokratiskt och öppet EU

Med reformfördraget kommer EU:s demokratiska infrastruktur att friskas upp och stärkas. Det kommer att leda till öppnare EU-institutioner och fler möjligheter för EU-medborgarna att göra sin röst hörd i EU:s arbete. I ett nytt avsnitt i fördraget beskrivs de principer som ligger till grund för unionens demokratiska ansvarsskyldighet.

- Att medbeslutandeförfarandet utvidgas till att omfatta cirka 50 nya områden kommer att jämställa Europaparlamentet med rådet i det mesta av EU:s lagstiftning. Här ingår centrala politikområden, bl.a. frihet, säkerhet och rättvisa. Europaparlamentet kommer också att få nya viktiga befogenheter över budgeten och internationella avtal.

- De nationella parlamenten kommer att ha större möjligheter att medverka i arbetet i EU utan att EU-institutionernas etablerade roller urholkas. Här ingår bland annat en procedur i två etapper som skall övervaka subsidiariteten, vilket gör det möjligt för de nationella parlamenten att uppmärksamma kommissionen på sina hjärtefrågor. Om en majoritet ger utryck för samma farhågor angående ett speciellt förslag kan kommissionen, som ett alternativ till att dra tillbaka eller ändra sitt förslag, fortfarande välja att behålla det och förklara sina tankegångar inför det slutgiltiga beslut som fattas av Europaparlamentet och ministerrådet.

- Medborgarna och de nationella parlamenten kommer att få direkt inblick i de beslut som deras regeringar fattar, eftersom lagstiftningsdiskussionerna i ministerrådet öppnas för allmänheten.

- Genom ”medborgarinitiativ” kommer en miljon medborgare från olika medlemsstater – av en total befolkning i EU på nästan 500 miljoner – att kunna uppmana kommissionen att ta fram ett nytt förslag.

- Förhållandet mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen kommer att bli klarare med den tydliga beskrivningen av deras befogenheter.

- Genom reformfördraget blir det tydligt att en medlemsstat kvarstannar inom unionen av egen vilja, eftersom det kommer att innehålla en bestämmelse som möjliggör utträde ur EU.

Ett effektivare EU

För att omvandla politiska ambitioner till verkliga förändringar för medborgarna måste EU äga handlingsförmåga. Det kräver institutioner och arbetsmetoder som är effektiva och rationella. Gemenskapsmetoden, unionens unika samspel mellan institutionerna, ger den grundläggande struktur som gör det möjligt att förena olika staters och folks intressen i Europa med unionens intressen som helhet. Kommissionen fäster särskild vikt vid att EU-rätten har företräde, något som är klart fastslaget i rättspraxis och som erkänns i mandatet. Kommissionen kommer fortsatt att använda sig av sina befogenheter inom områden som t.ex. konkurrenspolitiken för att medborgarna skall kunna njuta frukterna av den inre marknaden.

Genom reformfördraget aktualiseras unionens institutionella system så att det avspeglar utvidgat EU:s behov att anpassa sin politik till en värld som är stadd i snabb förändring.

- Reformfördraget kommer att medföra snabbare och mer konsekventa beslut inom politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa. Detta innebär en intensifiering av EU:s förmåga att bekämpa terrorism, motverka brottslighet och människosmuggling samt att handskas med migrationsströmmarna. Medlemsstater som beslutat att inte delta i alla delar av politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa kan i framtiden välja att spela en fullvärdig roll inom dessa områden.

- Unionen kommer att stärka sin förmåga att agera på högprioriterade områden genom nya och breddade rättsliga grunder inom områden som bl.a. omfattar energipolitik, folkhälsa och civilskydd samt genom nya bestämmelser som gäller klimatförändringen, tjänster av allmänt intresse, forskning och teknisk utveckling, territoriell sammanhållning, handelspolitik, rymdpolitik, humanitärt bistånd, idrott, turism och administrativt samarbete.

- Uppstramade förfaranden för den ekonomiska styrningen kommer att stärka samordningen och underlätta beslutsfattandet inom euroområdet.

- Omröstning med kvalificerad majoritet i ministerrådet kommer att innebära att gemensamma frågor kan tacklas med ett gemensamt beslutsfattande, som rättvist avspeglar EU-staternas varierande storlek. Utvidgningen av omröstningarna med kvalificerad majoritet till att omfatta fler än 40 nya områden gör att EU-åtgärder blir verklighet där.

- Ett förenklat sätt att beräkna omröstningarna med kvalificerad majoritet kommer att stärka rådets effektivitet och skapa en tydlig balans mellan antalet medlemsstater och deras befolkningsmängd, när det väl börjar tillämpas i november 2014.

- När minst nio medlemsstater vill vidta kollektiva åtgärder inom unionens ram kommer de att kunna utnyttja sig av stärkta samarbetsförfaranden. I synnerhet blir det smidigare att besluta om sådant närmare samarbete inom det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet. Men även om ett närmare samarbete kan vara ett sätt att ta hänsyn till mångfalden i ett utvidgat EU, skall det ske inom den gemensamma ram som behövs för alla medlemsstater.

- Den permanenta ordföranden för Europeiska rådet kommer, i samarbete med kommissionens ordförande, att kunna se till att förberedelserna och kontinuiteten i Europeiska rådets arbete blir bättre.

- En effektiviserad kommission, med utökad makt för ordföranden, kommer fortsatt att spela en central roll i EU:s beslutsprocess och avspegla olika delar av unionen genom ett system av jämlik rotation.

- Ett tak för antalet ledamöter i Europaparlamentet, med en lägre och en över gräns för alla medlemsstater, kommer att ge stadga åt medborgarnas representation i Europaparlamentet.

- Genom införandet av omröstning med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande för framtida reformer av unionens rättsväsende blir det lättare att anpassa det till framtida utmaningar.

- Bestämmelserna för hur den externa politiken skall bedrivas kommer att avspegla balansen mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner, samtidigt som EU som helhet får förmågan att bättre främja och skydda sina intressen och värderingar globalt.

- Framtida förändringar av politiken inom EU:s redan befintliga befogenheter, fler omröstningar med kvalificerad majoritet och ökad användning av medbeslutandeförfaranden kan beslutas utan att någon ny regeringskonferens kallas in, samtidigt som behovet av enhällighet bibehålls.

- Den förvirrande skillnad som upprätthållits mellan ”Europeiska gemenskapen” och ”Europeiska unionen” kommer att upphöra.

Rättigheternas och värderingarnas, solidaritetens och säkerhetens EU

Reformfördraget kommer att stärka den solidaritet och säkerhet som är absolut nödvändig i unionen. Det är dessa värderingar som binder ihop unionen, medlemsstaterna och medborgarna och bildar kittet i en union som bygger på ömsesidigt stöd och ömsesidigt skydd. Samtidigt kommer det nya fördraget att omfatta praktiska åtgärder för att utveckla EU:s insatser inom områden som klimatförändring och hälsa, och ge unionen nya möjligheter att främja fördjupad solidaritet och sammanhållning i hela EU. Utvidgningen av unionens förmåga att agera på området frihet, säkerhet och rättvisa kommer att ge direkta fördelar när det gäller unionens förmåga att bekämpa brottslighet och terrorism. Genom reformfördraget läggs också ny tonvikt på individernas rättigheter som medborgare i unionen.

- Unionens värderingar och mål kommer att ställas upp tydligare än någonsin tidigare. De kommer att tjäna som referenspunkter för EU-medborgarna och markera vad EU har att erbjuda sina partner världen över. De visar hur avvägningarna görs mellan olika mål i unionens strävan efter hållbar utveckling samtidigt som politiska, ekonomiska och sociala mål främjas.

- Stadgan om de grundläggande rättigheterna kommer att erbjuda européerna garantier med samma rättsliga status som fördragen själva har och sammanföra civila, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter som måste respekteras när unionen agerar. Stadgans bestämmelser kommer också att till fullo vara tillämpliga på rättsakter som genomför EU-lagstiftning, dock inte i alla medlemsstater. Unionen kommer att kunna ingå i det unika system av människorättsskydd som införts genom Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

- Luckor i rättsskyddet som konstaterats av EG-domstolen kommer att täppas igen för att garantera behörighet inom politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa samt för att stärka individens rätt att väcka talan vid EG-domstolen.

- Den nya solidaritetsklausulen kommer att innebära en reell skyldighet för medlemsstaterna att stödja varandra vid en terroristattack eller katastrof framkallad av naturen eller av människan.

- Behovet av solidaritet på energiområdet ges en särskilt framskjuten ställning bland unionens befogenheter när det gäller hjälp vid bristsituationer och framhäver också att solidaritet är en viktig aspekt av nya bestämmelser om energi.

- Nya bestämmelser om civilskydd, humanitärt bistånd och folkhälsa syftar till att främja unionens förmåga att agera vid hot mot EU-medborgarnas säkerhet.

- Den nya övergripande sociala klausulen kommer att ge en framskjuten ställning åt unionens åtagande i fråga om sysselsättning och socialt skydd samt slå fast regionernas och arbetsmarknadsparternas roll som delar i unionens politiska, ekonomiska och sociala väv.

EU som aktör på den globala arenan

En särskild utmaning för Europeiska unionen blir att kunna utnyttja sin ekonomiska, politiska och diplomatiska styrka till att främja EU:s intressen och värderingar globalt. Globaliseringen har skärpt behovet att ta itu med de mest brådskande frågorna – hållbar utveckling, konkurrenskraften, klimatförändringen, energi, terrorism, migration, kampen mot fattigdom – som kopplar samman både den interna och den externa politiken. Välståndet, friheten och säkerheten är beroende av EU:s förmåga att framhäva sig självt globalt. Detta har riktat sökarljuset på möjligheten att kombinera de särskilda tillgångar som alla medlemsstater har med unionens sammanlagda tyngd, samtidigt som hänsyn tas till unionens institutionella balans. För att göra politiken gentemot omvärlden framgångsrik måste unionens externa politiska instrument anpassas så att de fungerar tillsammans för bästa effekt. Mandatet maximerar denna enhetlighet genom att se till att alla externa politikområden – som t.ex. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, handeln, utvidgningen av EU, utveckling och humanitära bistånd – politiskt och juridiskt står på jämbördig fot.

Reformfördraget kommer att vidareutveckla unionens handlingskapacitet genom att föra samman de externa politikverktygen, både för att utarbeta politiken och uppnå politiska resultat. Det kommer att ge EU en tydlig röst i relationerna med våra internationella partner och skärpa EU-budskapets verkan och synlighet. Det kommer också att skapa större enhetlighet mellan olika sidor av EU:s externa politik – t.ex. i fråga om diplomati, säkerhet, handel, utveckling, humanitärt bistånd samt internationella förhandlingar om en rad global frågor. Därigenom kommer EU att kunna spela en mer anpassad och effektiv roll i internationella frågor.

- Att unionen blir en enda juridisk person stärker förhandlingsstyrkan och utökar slagkraften globalt och gör den till en synligare partner för länder utanför EU och för internationella organisationer.

- Unionens höge representant för utrikes- och säkerhetspolitik/vice ordföranden i kommissionen kommer att göra EU:s externa insatser verksammare, enhetligare och synligare.

- EU:s avdelning för yttre åtgärder blir en struktur som kan understödja en rad externa politikområden – liksom den externa dimensionen av de inre politikområdena – på ett mer verkningsfullt och enhetligt sätt.

- Denna nya uppbyggnad för de yttre förbindelserna kommer att kombineras med en respekt för medlemsstaternas särskilda intressen genom att de specifika beslutsförfarandena bibehålls för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

- Den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken kommer att få en tydligare plats inom unionen, med bibehållna särskilda regler för beslutsfattandet, men också bana väg för ett utbyggt samarbete mellan mindre grupper av medlemsstater.

III YTTRANDE ENLIGT ARTIKEL 48 I FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONEN

Reformfördraget kommer att svara mot en del av EU-medborgarnas djupaste önskemål. Det kommer att stärka centrala värderingar, förtydliga viktiga frågor, inge ny tillförsikt i fråga om återkommande farhågor. Genom fördraget kommer unionen framför allt att kunna åstadkomma förändring, göra européerna tryggare och mer välmående samt bredda deras möjligheter att forma globaliseringen.

Europeiska kommissionen anser att de beslut som fattats av Europeiska rådets kommer att leda till ett reformfördrag som anpassar Europeiska unionen till 2000-talets behov. Kommissionen känner tillfredställelse över att en regeringskonferens inkallats och sluter helt och fullt upp bakom det mandat som Europeiska rådet enats om och åtar sig att bidra till att konferensen blir en framgång.

EU behöver uppnå enighet om reformfördraget och se till att det ratificeras före valen till Europaparlamentet i juni 2009. Alla deltagarna i regeringskonferensen har ett ansvar för att skapa de förutsättningar som gör att detta mål skall uppnås.

[1] Kommissionens bidrag under och efter perioden av eftertanke: Plan D som i demokrati, dialog och debatt - KOM(2005) 494, 13.10.2005.

[2] En agenda för EU-medborgaren: EU skall visa resultat - KOM(2006) 211, 10.5.2006.