SV Europeiska unionens officiella tidning C 177/51

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Genomförandet av den europeiska säkerhetsagendan: EU:s handlingsplan mot den olagliga handeln med och användningen av skjutvapen och sprängämnen

[COM(2015) 624 final]

och

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism

[COM(2015) 625 final – 2015/0281(COD)]

(2016/C 177/09)

Föredragande:

Cristian PÎRVULESCU

Den 22 december 2015 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet – Genomförandet av den europeiska säkerhetsagendan: EU:s handlingsplan mot den olagliga handeln med och användningen av skjutvapen och sprängämnen

[COM(2015) 624 final]

och

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om bekämpande av terrorism och om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism

[COM(2015) 625 final – 2015/0281 (COD)].

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 24 februari 2016.

Vid sin 515:e plenarsession den 16 och 17 mars 2016 (sammanträdet den 17 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 145 röster för, ingen röst emot och 3 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Kommittén uppmuntrar medlemsstaterna att slå samma sina resurser för att bekämpa såväl smugglingen av vapen och ammunition som terrorismen. Ökade skyddsåtgärder på europeisk och nationell nivå kan dock få en kumulativ effekt och en allmänt negativ inverkan på de grundläggande rättigheterna. Om så sker är unionen dömd att misslyckas med sitt grundläggande uppdrag.

1.2 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén anser att förslaget till direktiv och meddelandet behövs för att bygga ett säkrare Europa för alla dem som lever inom dess territorium, eftersom kampen mot terrorism är en delad befogenhet mellan medlemsstaterna och EU. Detta öppnar diskussionen om eventuella bindande åtgärder som EU skulle kunna försöka ålägga medlemsstaterna genom direktivet. Det är medlemsstaternas ansvar att göra sitt yttersta för att förebygga och bekämpa alla former av organiserad brottslighet, särskilt terrorism, oavsett motiv. Det är också EU-institutionernas ansvar att bidra till att samordna och harmonisera de insatser som krävs för att begränsa spridningen av denna typ av våldshandlingar.

1.3 EESK framhåller med eftertryck och förväntar sig att alla statliga organ och domstolar måste respektera proportionalitetsprincipen, som är en oundgänglig del av varje rättsstat. För att undvika feltolkningar eller missbruk av nödvändiga skyddsåtgärder konstaterar EESK, i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution 1566, att åtal för terror endast kan väckas för hot och handlingar som begås med avsikt att orsaka dödsfall eller allvarliga kroppsliga skador eller att åstadkomma tagande av gisslan eller allvarlig skada på infrastruktur i syfte att sprida terror, injaga fruktan hos en befolkning eller t.ex. utsätta en regering för tvång.

1.4 Dessa lagstiftningsändringar ingår i en bredare insats – som är svår att genomföra under rådande internationella politiska förhållanden – för att hantera en typ av hot som till sin natur underminerar de europeiska demokratiska systemen. Terrordåden syftar till att sprida rädsla, splittra den allmänna opinionen, främja stereotyper om vissa specifika grupper av personer, försvaga balansen mellan myndigheterna och stärka auktoritära på bekostnad av demokratiskt representativa institutioner och de måste bekämpas med beslutsamhet och klarsynthet. Kommittén anser att EU:s medborgare har rätt att leva både i säkerhet och i frihet.

1.5 Det är farligt för alla demokratier att lagstifta mot förväntade brott (att kriminalisera överträdelser eller brott som ännu inte har begåtts). Artikel 3.2 i i förslaget bör strykas så att rättvisa inte blandas ihop med säkerhet. På samma sätt är artikel 15 i förslaget till direktiv inte någon garanti för vare sig de medborgerliga friheterna eller oskuldspresumtionen. Kommittén anser också att frågan om bevis av uppsåt ger anledning till oro och att alla de fall som räknas upp i artiklarna 5–13 måste läggas fram för domstol för att bekräfta anklagelserna.

1.6 EESK anser att det vore lämpligt att införa instrument för att förhindra radikalisering, som en del av ett bredare program som tar hänsyn till de sociala, ekonomiska, kulturella och politiska orsakerna till spridningen av denna typ av hot, och att de måste samordnas med verksamhet som rör insatser mot och bekämpning av terrorism. Radikalisering innebär dock inte automatiskt ett förespråkande av eller en uppmaning till våld. Förebyggande politik och program bör inriktas på de enskilda individer och grupper som är mest benägna att ta till våld för terroriständamål. Det civila samhället har en avgörande roll att spela när det gäller att ta itu med förhållanden som främjar radikalisering och benägenhet att använda våld.

1.7 Utöver att förtydliga lagstiftningen och förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna på de områden som anges ovan måste man samordna EU:s yttre politik i fråga om Mellanöstern och Nordafrika, en region som nyligen har genomgått genomgripande förändringar som i många fall varit våldsamma och i vissa fall lett till instabilitet och konflikt. Att terroristhotet har blivit så akut under de senaste åren beror på att det finns aktiva konfliktområden, som erbjuder en koncentrationspunkt där ett stort antal europeiska medborgare får inspiration och tillgång till utbildning. Förekomsten av utdragna konflikter i en region (även kalla konflikter) leder också till att vissa grupper och individer mobiliserar sig för att organisera terrordåd. Kommittén anser att det är en prioritet att engagera sig tydligare i insatserna för att stabilisera, utveckla och skapa demokrati i denna region. Kampen mot fattigdom, korruption och politisk och social utestängning måste prioriteras.

1.8 Att drastiskt minska tillgången till skjutvapen, ammunition och sprängämnen bör vara en prioritering för medlemsstaterna och EU:s institutioner. Den senaste tidens terroristattacker i Europa har visat att personer inblandade i terroristverksamhet skaffat sig farliga vapen på den svarta marknaden, där det finns ett mycket brett utbud. Samverkan mellan terroristgrupper och organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot medborgarnas säkerhet i och utanför Europa.

1.9 Kommittén ställer sig bakom att förtydliganden görs i lagstiftningen om offer för terrorismen. Dessa måste få snabb och effektiv hjälp inte bara under perioden omedelbart efter attackerna utan även på medellång och lång sikt. Det är också nödvändigt att bättre förstå de sociala, ekonomiska och psykologiska konsekvenserna av terroristattacker för samhällen, enskilda personer och olika näringslivssektorer. Kommittén uppmanar Europeiska kommissionen att analysera dessa aspekter och utifrån resultaten av detta arbete föreslå nödvändiga åtgärder. Den senaste tidens attacker kan få effekter på sektorer som turism och transport, och de europeiska och nationella myndigheterna har ansvaret att utarbeta stödprogram. Kommittén påpekar att förebyggande och bekämpning av terrorism innebär utgifter, och uppmanar EU att överväga finansiellt stöd till nationella åtgärder på detta område.

2. Det aktuella läget: att förena behovet av ökad säkerhet och respekten för de grundläggande rättigheterna

2.1 Som vi framhållit i yttrandena om Haagprogrammet, Stockholmsprogrammet och kommissionens meddelande ”Ett öppet och säkert EU” anser EESK att grunden och utgångspunkten för all politik på området frihet, säkerhet och rättvisa bör vara att kontinuerligt och utan diskriminering skydda de grundläggande rättigheter som garanteras genom Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och stadgan om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen (1).

2.2 När det gäller kampen mot terrorism anser EESK att det i det rådande internationella läget är naturligt att se över den gällande rättsliga ramen så att gärningar med anknytning till terroristverksamhet kriminaliseras. Kommittén noterar att man i avsnittet om grundläggande rättigheter i förslaget till direktiv (avsnitt 3 i motiveringen) framhåller behovet av att utesluta varje form av godtycklighet. EESK påpekar, liksom i tidigare yttranden om samma ämne, att man måste prioritera de grundläggande rättigheterna och behovet av att bibehålla ett stabilt och effektivt demokratiskt klimat trots sådana hot (2).

2.3 Kommittén vill peka på vikten av att bevara Schengenområdet, som är ett konkret resultat av principerna i fördraget. Vi uppmanar medlemsstaterna att inte begränsa den fria rörligheten inom unionen.

2.4 Kommittén är medveten om de allvarliga utmaningar som det rådande geopolitiska läget innebär och konstaterar att definitionerna i förslaget till direktiv inte är tillräckligt tydliga för att säkerställa att de medborgerliga rättigheter som fastställs i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna och i fördraget tillämpas. EESK påpekar att tolkningsutrymmet för termerna är för stort och att dessa i dagsläget inte tolkas av domare utan av åklagare och ordningsmakt. Kommittén vill också rikta uppmärksamheten mot att man, både på nationell och europeisk nivå, kan frestas att införa undantagsbestämmelser i den allmänna lagstiftningen, vilket förslaget till ett sådant direktiv inom ett område med delade befogenheter kan ge intryck av.

2.5 EESK ser positivt på att de digitala informationssystemen har gjorts driftskompatibla, eftersom de är utformade för att bidra till kampen mot terrorism. I detta sammanhang anser kommittén att Schengens informationssystem (SIS) utgör en viktig pelare i EU:s informationssystem och rekommenderar beslutsfattare att vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att alla medlemsstater deltar i det.

3. Allmänna och särskilda kommentarer

3.1 EU:s handlingsplan mot den olagliga handeln med och användningen av skjutvapen och sprängämnen

3.1.1 Allmänna kommentarer

3.1.1.1 Kommittén ställer sig bakom förslagen i meddelandet. Det institutionella samarbetet mellan medlemsstaterna, både när det gäller informationsutbyte och sammankoppling av befintliga databaser, måste förbättras avsevärt. Man bör särskilt nämna utbildningsprogrammen för personal från nationella förvaltningar, vilket hittills inte har prioriterats.

3.1.1.2 Kommittén anser att driftskompatibla databaser och åtgärder för att uppmuntra de nationella myndigheterna att samla in uppgifter är mycket viktiga aspekter för att garantera en korrekt analys av kontrollen av användningen av skjutvapen och sprängämnen.

3.1.1.3 Vi välkomnar att man fokuserar på behovet av att stoppa tillgången till olagliga skjutvapen via internet (det öppna internet och darkweb) samt på riskerna med ny teknik, t.ex. 3D-utskrift.

3.1.1.4 Även om ytterligare insatser krävs både när det gäller användningen av detektionsteknik och standardiseringen av användningen framhåller kommittén riskerna med att skapa en ”marknad” för sådan teknik. Företag som vill sälja tekniken kan lockas att överdriva de potentiella säkerhetsriskerna och därigenom skapa rädsla bland allmänheten. Kommittén förespråkar inte heller en generell användning av detektionstekniker utan anser att dessa bör utnyttjas selektivt, utifrån behov och risker.

3.1.1.5 Kommittén uppmanar kommissionen att stödja ett nära samarbete mellan Europol, Interpol, de viktigaste iTrace-aktörerna och andra relevanta organ, t.ex. tullmyndigheter och tillståndsmyndigheter för import och export av skjutvapen, i syfte att optimera det operativa samarbetet, spårbarheten och förebyggandet av att skjutvapen omdirigeras till den olagliga marknaden.

3.1.1.6 Kommittén välkomnar avsikten att öka den operativa verksamheten och utöka tillämpningsområdet för handlingsplanen för EU och Sydösteuropa samt stärka samarbetet med länderna i Mellanöstern och Nordafrika (MENA-regionen). Även på detta område är samarbete med tredjeländer mycket viktigt.

3.1.1.7 Kommittén påminner om att de flesta av dessa länder har institutionella problem, särskilt när det gäller polisens integritet. Utöver samarbetet på området för skjutvapen bör EU främja och stödja institutionella reformer i de berörda länderna.

3.2 Direktivet om bekämpande av terrorism

3.2.1 Allmänna kommentarer

3.2.1.1 Kommittén anser att lagar och institutionella förfaranden kontinuerligt måste anpassas till utvecklingen och säkerhetsriskerna. Den senaste tidens händelser har visat att terrorismen håller på att bli ett internationellt fenomen, både till följd av kommunikationsinfrastrukturen och på grund av konflikterna i Mellanöstern och Nordafrika.

3.2.1.2 Finansiering, utbildning, anstiftan och resor för att delta i en terroristgrupps verksamhet har alla koppling till terroristhandlingar som sådana. Kommittén rekommenderar EU-institutionerna och medlemsstaterna att tillämpa proportionalitetsprincipen och se till att kriminaliseringen och bekämpningen av sådana handlingar står i proportion till hur allvarlig gärningen är och huruvida den varit avsiktlig.

3.2.1.3 Kommittén anser också att man bör kriminalisera gärningar som innebär att man främjar eller samordnar terroristbrott. Sådana gärningar begås oftast av personer som inte exponerar sig själva direkt utan i stället agerar via andra människor.

3.2.1.4 Samtidigt är kommittén bekymrad över medlemsstaternas kapacitet och deras varierande benägenhet att skydda de grundläggande rättigheterna och att se till att konstitutionella bestämmelser och internationella fördrag följs i praktiken. Införandet av undantagstillstånd i Frankrike efter terroristattackerna i slutet av förra året gav den franska staten möjlighet att vidta åtgärder som det civila samhällets organisationer har ifrågasatt när det gäller respekten för grundläggande rättigheter (3). EESK uppmanar de nationella myndigheterna att utföra sina uppgifter på ett proportionerligt och effektivt sätt och att undvika alla åtgärder som kan ge motsatta effekter mot dem som avsetts. Terrorism kan bara förebyggas och motverkas med respekt för rättsstatsprincipen, grundläggande rättigheter och internationella fördrag. Kommittén anser att det behövs någon form av kontinuerlig övervakning av medlemsstaternas åtgärder avseende terrorism. I detta syfte uppmanar vi kommissionen att överväga att inrätta förfaranden för att upptäcka och justera eventuella olämpliga åtgärder. En möjlighet är att använda mekanismen för övervakning av respekten för rättsstatsprincipen (inrättad av Europeiska kommissionen), som gör det möjligt att upptäcka överträdelser och omfattar förfaranden för att rätta till dem.

3.2.1.5 I syfte att säkerställa en effektiv samordning av insatserna för att förebygga och bekämpa terrorism och hantera dess konsekvenser samt för att säkerställa enhetlig praxis, bl.a. avseende grundläggande rättigheter, uppmanar kommittén kommissionen och övriga EU-institutioner att överväga att inrätta en europeisk byrå för bekämpning av terrorism.

3.2.2 Särskilda kommentarer

3.2.2.1 När det gäller definitionen av terroristbrott (avdelning II, artikel 3) finns det en risk att definitionen av terrorism och gärningar med anknytning till terrorism är alltför bred.

3.2.2.2 Enligt artikel 3.2 d nämns exempelvis att ”Förorsakande av omfattande förstörelse av […] infrastruktur, inklusive ett informationssystem” betraktas som terrorism. Det är oklart huruvida hackande kan anses utgöra en terroristhandling. Det finns fall där sådana gärningar syftar till att sprida dokument av allmänt intresse, och även om det är straffbart att skaffa sig tillgång till och offentliggöra sådana dokument omfattas dessa gärningar vanligtvis inte av den typiska definitionen av terrorism.

3.2.2.3 Enligt artikel 3.2 i ska ”Hot om att utföra” en terroristhandling betraktas på samma sätt som utförandet av en sådan handling. Denna punkt är ytterst problematisk, särskilt om proportionalitetsprincipen inte respekteras. Ett hot kan inte jämföras med en gärning, eftersom det avser en eventualitet och inte en gärning som faktiskt har begåtts. Kommittén föreslår att artikel 3.2 i stryks i förslaget till direktiv.

3.2.2.4 När det gäller ”Offentlig uppmaning till terroristbrott” (avdelning III, artikel 5) är definitionen av brott otydlig. I en situation där det råder pressfrihet och yttrandefrihet kan man fråga sig under vilka omständigheter offentliggörandet av en terroristattack upphör att vara ren information och i stället ska betraktas som anstiftande. I och med utvecklingen av plattformar för sociala nätverk, där varje användare även skapar innehåll, är det mycket svårt att spåra och korrekt fastställa vad som utgör information respektive anstiftande.

3.2.2.5 När det gäller kriminalisering av ”Utlandsresor för terroristsyften” (avdelning III, artikel 9) är definitionen av begreppet ”terroristsyften” mycket oklar. Situationen är visserligen tydlig om en person organiserar ett attentat eller deltar i utbildning, men däremot inte alls om personen deltar i ett uppror, en väpnad revolt eller ett inbördeskrig, såsom är fallet i Syrien eller Libyen. Ska deltagande i ett praktiskt taget konventionellt krig anses ha ”terroristsyften” (4)? Det kan finnas fall där europeiska kombattanter strider för rebellgrupper som klassificeras som terrorister av nationella regeringar i det område där de är verksamma eller av tredjeländers regeringar.

3.2.2.6 I anslutning till detta problem påpekar kommittén att det är svårt att fastställa huruvida en grupp är en terrorgrupp eller inte. Dessa svårigheter uppstår inte bara på ett analytiskt plan utan även på institutionell nivå. EU har ett eget system för att föra upp organisationer som betraktas som terrorister på förteckningen över terrororganisationer och stryka organisationer därifrån, särskilt när det gäller organisationer som finns med i den ”autonoma” förteckningen som förs separat från FN:s förteckning (5). Nationell praxis och nationella definitioner av vad som utgör terrorism kan skilja sig åt från EU:s. I detta fall behövs en samordning mellan medlemsstaterna, EU-institutionerna och i synnerhet de organ som har befogenheter på detta område (t.ex. Europol).

3.2.2.7 När det gäller artiklarna 12–14 är det inte självklart att det finns behov av att kriminalisera dessa gärningar på ett separat sätt från gärningar som normalt omfattas av strafflagen i de olika medlemsstaterna. Det är dock möjligt att ta hänsyn till terroristsyftet som en försvårande omständighet i samband med de överträdelser som anges, och detta bör, i enlighet med proportionalitetsprincipen, leda till ett strängare straff.

3.2.2.8 När det gäller ”Anknytning till terroristbrott” (artikel 15) är formuleringen ”För att en gärning som avses i artikel 4 och i avdelning III ska vara straffbar ska det inte vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts” problematisk. Hur är det möjligt att fastställa att det finns ett terroristsyfte, dvs. att en gärning ingår i en serie handlingar som leder till en överträdelse som faktiskt har begåtts och inte är isolerade gärningar? Detta kan få negativa konsekvenser när det gäller de grundläggande rättigheterna.

3.2.2.9 Kommittén ställer sig tveksam till förslaget i artikel 17 om påföljder för fysiska personer, där medlemsstaterna åläggs att se till att de brott som avses beläggs med straffrättsliga påföljder ”som kan medföra utlämning”.

3.2.2.10 När det gäller införlivandet anges en period på tolv månader efter antagandet. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att i möjligaste mån förkorta denna period i syfte att påskynda genomförandet av direktivet.

Bryssel den 17 mars 2016. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) EUT C 451, 16.12.2014, s. 96.

(2) EUT C 218, 23.7.2011, s. 91

(3) Se rapporten ”France: Abuses under State of Emergency. Se rapporten ”France: Abuses under State of Emergency. Halt Warrantless Search and House Arrest”, Human Rights Watch, 3 februari 2016, och rapporten ”Devant l’urgence, que deviennent les principes de l’État de droit?” (Dominique Guibert), European Association for the Defense of Human Rights (AEDH).

(4) Ett intressant fall är de europeiska kombattanter som strider i Syrien på kurdiska milisers sida, mot Daish, som är den grupp som står i centrum för den religiöst inspirerade globala terrorismen. En nederländsk medborgare, före detta militär i den nationella armén, utreds just nu av de nederländska myndigheterna för mord efter att ha deltagit i strider i Syrien på de kurdiska styrkornas (YPG) sida. Det är oklart om den rättsliga bedömningen av liknande situationer kommer att ändras när direktivet har införlivats i nederländsk rätt.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures (EU:s terroristförteckning: en översikt över förfarandena för att föra upp organisationer och stryka dem), Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010.