[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 8.2.2006

KOM(2006) 48 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Rapport om hur övergångsordningarna enligt 2003 års anslutningsakt har fungerat under perioden 1 maj 2004–30 april 2006

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Rapportens syfte 3

2. Övergångsordningarna 3

3. Samråd med medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter 5

4. Statistik över arbetstagnas rörlighet före och efter utvidgningen 6

4.1 Arbetstagarnas rörlighet inom den utvidgade Europeiska unionen 7

4.2 Arbetsmarknadsstatistik för ländernas egna medborgare och EU-medborgare: förvärvsfrekvens 11

4.3. EU 10-arbetskraftens fördelning i EU 15-medlemsstaterna efter bransch och kvalifikationer: komplement eller ersättning? 13

5. Slutsatser och rekommendationer 14

ANNEX I: STATISTICAL ANNEX 18

ANNEX II: BIBLIOGRAPHY 22

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Rapport om hur övergångsordningarna enligt 2003 års anslutningsakt har fungerat under perioden 1 maj 2004–30 april 2006 (Text av betydelse för EES)

1. RAPPORTENS SYFTE

1. Kommissionen lägger fram denna rapport för rådet i enlighet med punkt 3 andra stycket i de övergångsordningar för fri rörlighet för personer[1] som ingår i de bilagor som fogats till anslutningsakten 2003.[2] Enligt dessa övergångsordningar får tillämpningen av en del av gemenskapslagstiftningen om fri rörlighet för arbetstagare inom den utvidgade Europeiska unionen skjutas upp under högst sju år [3] .

2. Övergångsperioden indelas i tre skilda etapper enligt formeln 2+3+2. Olika villkor gäller för var och en av dessa etapper. Den första etappen i övergångsordningen inleddes den 1 maj 2004 och kommer att avslutas den 30 april 2006.

3. I anslutningsakten anges att rådet före utgången av denna etapp ska se över hur övergångsbestämmelserna fungerar, med utgångspunkt i en rapport från kommissionen. När denna översyn är klar, och senast vid slutet av tvåårsperioden efter anslutningen, ska EU 15-medlemsstaterna anmäla sina planer till kommissionen för den andra etappen i övergångsordningen[4]. Om ingen sådan anmälan görs kommer gemenskapslagstiftningen om fri rörlighet för arbetstagare att gälla från och med den 1 maj 2006.

2. Övergångsordningarna

4. Fri rörlighet för personer är en av de mest grundläggande friheter som garanteras genom gemenskapslagstiftningen. I denna ingår EU-medborgarnas rätt att flytta till en annan EU-medlemsstat och att börja arbeta och etablera sig i värdmedlemsstaten tillsammans med sina familjemedlemmar. EU-medlemsstaterna får varken direkt eller indirekt diskriminera arbetstagare från andra länder och deras familjer på grund av deras medborgarskap. Arbetstagare från andra EU-länder och deras familjemedlemmar har rätt till likabehandling inte bara inom arbetslivet, utan även när det gäller allmännyttiga bostäder, skatteförmåner och sociala förmåner[5]. Att undanröja hinder för rörligheten mellan och inom medlemsstaterna är också en central del av den nya Lissabonagendan.

5. Genom övergångsordningarna i 2003 års anslutningsakt medges begränsade undantag från principerna i föregående punkt under en övergångsperiod som oåterkalleligen löper ut den 30 april 2011. Restriktionerna får tillämpas bara på arbetstagare från andra länder och inte på någon annan kategori av EU-medborgare. De får vidare bara tillämpas när det gäller tillträde till arbetsmarknaden och enbart avse tillträde till sysselsättning i en bestämd medlemsstat. När en arbetstagare har fått tillträde till arbetsmarknaden i en bestämd medlemsstat gäller gemenskapslagstiftningen om likabehandling i fråga om lön och andra arbetslivsrelaterade frågor samt om tillgång till sociala förmåner och skatteförmåner. Med andra ord medges ingen som helst diskriminering på grund av medborgarskap mellan lagligt anställda arbetstagare, oavsett om de kommer från EU 15-medlemsstaterna eller EU 10-medlemsstaterna. Det finns heller inga övergångsordningar för tillämpningen av gemenskapslagstiftningen om samordning av de sociala trygghetssystemen [6].

6. Kommissionen har utarbetat flera dokument som förklarar de juridiska bestämmelserna i övergångsordningen[7]. Enligt anslutningsakten får EU 15-medlemsstaterna under de två första åren i övergångsordningen tillämpa nationella bestämmelser eller bestämmelser som följer av bilaterala avtal för att reglera tillträdet till sina arbetsmarknader för medborgare från EU 8-medlemsstaterna. De skilda nationella bestämmelser som infördes under den första etappen i övergångsordningarna ledde till juridiskt skilda regelverk för tillträde till arbetsmarknaderna i de 25 EU-medlemsstaterna. Sverige och Irland beslutade att inte tillämpa några restriktioner för tillträde till sina arbetsmarknader för medborgare från EU 8-medlemsstaterna. Förenade kungariket har heller inga förbestämda restriktioner, men ett system för registrering av arbetstagare (Workers Registration Scheme) [8]. Alla andra EU 15-medlemsstater har behållit ett system med arbetstillstånd, som ibland kombineras med kvoter. Cypern har ingen övergångsordning och Malta utfärdar arbetstillstånd för övervakningsändamål. I Polen, Slovenien och Ungern tillämpas ömsesidiga restriktioner för medborgare från de EU 15-medlemsstater som har infört restriktioner. Alla EU 10-medlemsstater har öppnat sina arbetsmarknader för arbetstagare från EU 10-medlemsstaterna[9].

7. Den 1 maj 2006 inleds den andra etappen i övergångsperioden. I anslutningsakten föreskrivs att de medlemsstater som beslutar att avskaffa restriktionerna den 1 maj 2006 under hela återstoden av övergångsperioden alltid har möjlighet att återinföra dessa i enlighet med det skyddsförfarande som anges i anslutningsakten om allvarliga störningar förekommer eller kan förutses på deras arbetsmarknader.I anslutningsakten föreskrivs också att medlemsstaterna utan hinder av de restriktioner de tillämpar ska ge företräde åt arbetstagare som är medborgare i EU 8-medlemsstaterna framför arbetstagare som är medborgare i länder utanför EU när det gäller tillträde till deras arbetsmarknader[10].

3. Samråd med medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter

8. Kommissionen kallade till ett sammanträde i högnivågruppen för fri rörlighet för personer. Gruppen sammanträdde den 16 september 2005 för att diskutera hur övergångsordningen har fungerat. Utöver företrädare för medlemsstaterna bjöd kommissionen även in företrädare för arbetsmarknadens parter på europeisk och nationell nivå. Vid sammanträdet rapporterade många EU 15-medlemsstater att de skulle inleda interna samråd för att bestämma hur de skulle agera inför den andra etappen. Alla ansåg att det behövdes tillförlitliga uppgifter till stöd för dessa beslut. De stater som hade beslutat att inte tillämpa några restriktioner under den första etappen var i regel positiva till effekterna av detta på sina arbetsmarknader och betonade också det positiva bidrag som arbetstagarna från EU 8-medlemsstaterna hade tillfört deras nationella ekonomier.

9. Bland de EU 15-medlemsstater som hade infört restriktioner rapporterade vissa att restriktionerna gör att de kan hantera migrationen från angränsande EU 8-medlemsstater. Två medlemsstater ansåg fortfarande att bestämmelserna var nödvändiga inom den närmaste framtiden med hänsyn till mottagningsmöjligheterna i länderna och till att man behövde integrera alla invandrare (även från länder utanför EU) och komplettera med interna strukturella reformer. Man medgav dock att restriktionerna kan ha uppmuntrat EU 8-medborgare att söka andra vägar till förvärvsarbete i EU 15-medlemsstaterna, vilket återspeglas i en mycket stor tillströmning av utsända arbetstagare eller arbetstagare som uppger att de är egenföretagare.

10. Så gott som alla EU 8-medlemsstater önskade att restriktionerna skulle avskaffas. De framhöll sina medborgares grundläggande rätt till fri rörlighet som arbetstagare inom de 25 EU-medlemsstaterna och påpekade att statistiken visar att de faktiskt inte hade strömmat in på EU 15-medlemsstaternas arbetsmarknader och inte heller orsakat någon ökning av de sociala utgifterna i EU 15-medlemsstaterna. De underströk också att deras medborgare bidrog till att minska de problem som följer av att arbetskraften i EU 15-medlemsstaterna blir allt äldre.

11. Arbetsmarknadens parter uppmanade sina nationella myndigheter att regelbundet samråda med dem om vad de ansåg inför den andra etappen. Många betonade att restriktionerna kan ha lett till att de nödvändiga strukturreformerna på arbetsmarknaderna fördröjts både i EU 15-medlemsstaterna och i EU 8-medlemsstaterna. Arbetsmarknadens parter medgav att migrationsströmmarna från EU 8-medlemsstaterna till EU 15-medlemsstaterna hade varit blygsamma och betonade samtidigt starkt att urholkning av arbetsnormer och social dumpning skulle undvikas. De påpekade också att restriktioner för lagligt arbete faktiskt leder till att det svarta arbetet och falskt egenföretagande ökar, liksom fiktivt tillhandahållande av tjänster och utläggning på entreprenad. Det rapporterades också om en bristande tillämpning av den befintliga gemenskapslagstiftningen, särskilt direktivet om utstationering av arbetstagare. En överväldigande majoritet av parterna på arbetsmarknaden, utom de som företräder små och medelstora företag och fackföreningar i några få länder, ställde sig positiva till att avskaffa restriktionerna så att lika villkor skapas.

4. Statistik över arbetstagnas rörlighet före och efter utvidgningen

12. För att kommissionen skulle kunna bedöma hur övergångsordningarna har fungerat uppmanades medlemsstaterna att via Eurostat överlämna nationella uppgifter om uppehållstillstånd som utfärdats för andra EU-medborgare för familjeåterförening, arbete, studier och andra ändamål, fördelade på medborgarskap, kön och ålder. Till följd av denna begäran fick kommissionen in nationella uppgifter om uppehålls- och arbetstillstånd eller uppgifter om antal arbetstagare från andra datakällor vid myndigheter, t.ex. socialförsäkringsregister, med de variationer som följer av de nationella systemen och institutionella förhållandena. De nationella uppgifterna i denna rapport har harmoniserats så mycket som möjligt, men det bör framhållas att de varken är helt harmoniserade eller helt jämförbara mellan länderna, och att de olika ländernas uppgifter är mer eller mindre detaljerade. Det bör också noteras att migrationsströmmarna för vissa länder, att döma av vissa uppgifter som cirkulerar offentligt, kan skilja sig åt från de uppgifter som anges i denna rapport. Detta kan förklaras av det faktum att inte alla uppgifter som cirkulerar offentligt har granskats så ingående som de som presenteras i denna rapport[11]. De faktiska migrationsströmmarna inom den utvidgade Europeiska unionen kan dessutom vara mer omfattande än vad som framgår av uppgifterna i denna rapport, eftersom inte allt svart arbete fångas upp av den officiella statistiken.

13. Utöver ovannämnda uppgifter från de nationella myndigheterna ingår även uppgifter från arbetskraftsundersökningen[12] som också redovisas i denna rapport[13]. I bedömningen beaktas inte samspelet mellan tillämpningen av övergångsordningarna och andra ekonomiska eller politiska förändringar. En bedömning av hur övergångsordningarna har fungerat finns också i rapporter från olika medlemsstater och andra berörda parter. Relevant information i dessa har använts.

4.1 Arbetstagarnas rörlighet inom den utvidgade Europeiska unionen

14. Sedan utvidgningen har antalet arbetstagare från EU 10-medlemsstaterna ökat i EU 15-medlemsstaterna. Trots denna ökning är dock de relativa effekterna – i antalet utfärdade arbetstillstånd som andel av värdlandets befolkning i arbetsför ålder – ganska begränsade (se tabellen nedan). Uppgiften om antalet uppehålls- och arbetstillstånd som utfärdas vid en bestämd tidpunkt leder dessutom till en överskattning av det faktiska antal EU 10-medborgare som är bosatta i värdlandet, eftersom hänsyn varken tas till de personer som återvänder till sina ursprungsländer (utvandring) eller till arbetstillståndens giltighetstid. Samma sak gäller det faktum att uppgifterna kan påverkas av tillfälliga faktorer, t.ex. legalisering av olagliga invandrare som för länge sedan flyttade till EU 15-medlemsstaterna.

15. I Österrike motsvarade andelen utfärdade arbetstillstånd under 2004 – varav de flesta avsåg kortare perioder[14] – 1,2 procent av hela befolkningen i arbetsför ålder, medan den genomsnittliga andelen sysselsatta under 2004 uppgick till 0,7 procent av befolkningen i arbetsför ålder (se tabellen nedan). Det bör också noteras att antalet EU 8-medborgare i Österrike – mätt som ett årligt genomsnitt – efter den första anpassningsperioden stabiliserades under 2005 (se tabell A1 i bilagan med statistik). Trots att de arbetstillstånd som utfärdades i Tyskland under 2004 motsvarade 0,9 procent av befolkningen i arbetsför ålder, sjönk på samma sätt andelen arbetstagare från EU 8-medlemsstaterna (dvs. de personer som är skyldiga att betala socialförsäkringsavgifter), när man tagit hänsyn till arbetstillståndens giltighetstid, till 0,2 procent av befolkningen i arbetsför ålder[15].

16. I Irland motsvarade antalet identitetsnummer (Personal Public Service Numbers – PPS) som utfärdades för EU 10-medborgare under perioden maj–december 2004 en andel på 1,9 procent av befolkningen i arbetsför ålder. Denna uppgift är dock inte helt jämförbar med övriga uppgifter i tabellen nedan, eftersom de irländska myndigheterna utfärdar sådana identitetsnummer till enskilda personer inte bara för arbetsändamål. Dessa identitetsnummer är unika referensnummer som t.ex. också utfärdas för tillgång till information, sociala förmåner, hälso- och sjukvård och annan offentlig service. De omfattar därför inte bara arbetstagare från andra länder utan även deras familjemedlemmar. Antalet PPS-nummer som utfärdades 2005 ökade under perioden januari–november till 3,8 procent, vilket dock inte tycks ha lett till några störningar på den irländska arbetsmarknaden (se tabellerna A4 och A5 i bilagan med statistik).

17. [pic]Uppgifterna från arbetskraftsundersökningen är jämförbara med uppgifterna från myndighetskällor när definitions- och tidsskillnaderna har beaktats[16]. Uppgifterna från arbetskraftsundersökningen visar i själva verket nettoeffekterna av in- och utvandringen och ger därför en bättre bild av det faktiska antalet EU 10-meborgare bosatta i EU 15-medlemsstaterna. Under det första kvartalet 2005 var andelen EU 10-medborgare av EU 15-medlemsstaternas befolkning i arbetsför ålder ganska liten. Den varierade från 0,1 procent i Frankrike och Nederländerna till 1,4 procent i Österrike och 2 procent i Irland[17].

[pic]

18. Ovanstående procentsatser har också varit stabila jämfört med de två åren före utvidgningen (dvs. de första kvartalen 2003 och 2004), dock med en måttlig ökning på 0,1 procentenhet varje år i Förenade kungariket och en markant ökning i Österrike, där procentsatsen fördubblades till 1,4 procent. Det är också intressant att notera att procentandelen medborgare från länder utanför EU är betydligt högre än andelen EU 10-medborgare i EU 15-medlemsstaterna (se tabell A2 i bilagan). Detta kan också bero på historiska orsaker och på att invandringen från EU 10-medlemsstaterna är en relativt ny företeelse. Detta innebär även att invandringen från länder utanför EU är mycket större än migrationen inom EU , både inom EU 15- och EU 25-medlemsstaterna.

19. När det gäller övergångsordningarna finns det inget – vare sig i myndighetskällor eller i arbetskraftsundersökningen – som visar på en direkt koppling mellan omfattningen av migrationsströmmarna från EU 10-medlemsstaterna och de övergångsbestämmelser som gäller. Exempelvis är invandringen till Förenade kungariket och till Sverige, som inte har infört några restriktioner för arbetstagare från EU 8-medlemsstaterna, jämförbar med och om inte lägre än invandringen till de länder som har infört övergångsbestämmelser[18]. Erfarenheten från de nordiska länderna, som har en jämförbar arbetsmarknad och ekonomisk utveckling, bekräftar detta[19]. I sista hand styrs migrationsströmmarna av faktorer som hänför sig till förutsättningarna för tillgång och efterfrågan. Om övergångsordningarna över huvudtaget har någon verkan så kommer de bara att fördröja anpassningen av arbetsmarknaderna och riskera att skapa snedvridna migrationsmönster också på längre sikt.

20. Mer allmänt kan restriktionerna för tillträde till arbetsmarknaderna leda till att anlitandet av svart arbetskraft ökar. Om detta även kombineras med en bristande tillämpning av den befintliga gemenskapslagstiftningen kan det leda till oönskade sociala konsekvenser både för dem som arbetar svart och för dem som arbetar på den reguljära arbetsmarknaden.

21. När det gäller tillståndens giltighetstid visar uppgifterna att en stor procentandel av uppehålls- och arbetstillstånden beviljas arbetstagare för en kort tidsperiod eller för säsongsarbete. Detta gäller till exempel i följande länder:

– Österrike: Av alla tillstånd som beviljades EU 8-medborgare under 2004 utfärdades 87 procent för en kortare period än sex månader (85 procent under det första halvåret 2005), 12 procent (14 procent under 2005) för en period på mellan sex månader och ett år samt 2 procent (0 procent under 2005) för en längre period än ett år.

– Tyskland: 95 procent av omkring 500 000 arbetstillstånd utfärdades med tidsbegränsning och andra restriktioner. Antalet anställda EU 10-medborgare som varit bosatta i Tyskland under mer än en mycket begränsad period och som därför var skyldiga att betala socialförsäkringsavgifter uppgick den 30 juni 2004 bara till omkring 100 000 eller till 0,2 procent av befolkningen i arbetsför ålder.

– Nederländerna: Omkring 24 400 tillstånd utfärdades under 2004. På grund av de många säsongsarbetarna motsvarar detta bara omkring 13 000 “arbetsår”.

– Italien: 76 procent av arbetstillstånden under 2004 och 71 procent under 2005 gavs till säsongsarbetare.

– Frankrike: Av de arbetstillstånd som utfärdades under 2004 gällde 74 procent säsongsarbetare, 11 procent tillfällig arbetskraft, 5 procent fast anställning och 10 procent annat arbete[20].

22. Efter utvidgningen har utvecklingen på arbetsmarknaderna i EU 8-medlemsstaterna varit positiv med en betydligt minskad arbetslöshet i nästan alla dessa länder (se tabellerna A4 och A5 i bilagan). Detta tyder på att det inte finns någon anledning att förvänta sig ett ökat tryck på att flytta från EU 8-medlemsstaterna, särskilt inte som utsikterna till ekonomisk tillväxt fortsätter att vara ljusa och den stora ökningen av strukturfonderna och fonden för landsbygdsutveckling börjar bära frukt när det gäller att främja den ekonomiska tillväxten och nya arbetstillfällen.

4.2 Arbetsmarknadsstatistik för ländernas egna medborgare och EU-medborgare: förvärvsfrekvens

23. En viktig fråga att beakta är hur EU 10-medborgare står sig på arbetsmarknaderna i EU 15-medlemsstaterna. I de EU 15-medlemsstater för vilka det finns uppgifter med statistiskt värde (se tabellen nedan) visar den viktigaste arbetsmarknadsindikatorn – förvärvsfrekvensen – att EU 10-medborgarna i varje land ofta har en förvärvsfrekvens som är jämförbar med förvärvsfrekvensen för det berörda landets egna medborgare och för medborgare från andra EU 15-medlemsstater. Den är dessutom i regel högre än för personer som inte är EU-medborgare. I Irland, Spanien och Förenade kungariket har EU 10-medborgarna till och med en högre förvärvsfrekvens landets egna medborgare. Detta visar att EU 10-medborgarna i varje medlemsstat bidrar positivt till den allmänna arbetsmarknadsutvecklingen, till fortsatt ekonomisk tillväxt och till de offentliga finanserna.

[pic]

24. Ett intressant faktum är att EU 10-medborgarnas förvärvsfrekvens i flera EU 15-medlemsstater, bl.a. Spanien, Frankrike, Nederländerna, Österrike och Förenade kungariket, har ökat sedan utvidgningen och i vissa fall ganska mycket. Detta kan bero på följande två faktorer:

- För det första kan utvidgningen ha bidragit till att delar av den svarta ekonomin, som tidigare bestod av oredovisad arbetskraft från EU 10-medlemsstaterna, har dragits upp till ytan, vilket gett märkbart positiva effekter, t.ex. bättre iakttagande av lagstadgade arbetsnormer, ökad social sammanhållning tack vare att berörda personer i mindre utsträckning riskerar att marginaliseras samt ökade inkomster för staten via skatter och socialförsäkringsavgifter. Detta betyder också att den ökade rörligheten för arbetskraft från EU 10-medlemsstaterna efter utvidgningen faktiskt kan vara mindre omfattande än vad som framgår av uppgifterna[21].

- För det andra kan förvärvsfrekvensen för EU 10-medborgare ha ökat reellt efter utvidgningen tack vare förändrade attityder hos arbetsgivarna, ökade möjligheter att starta egna företag och bättre information och reglering.

4.3. EU 10-arbetskraftens fördelning i EU 15-medlemsstaterna efter bransch och kvalifikationer: komplement eller ersättning?

25. Med hänsyn till det blygsamma antal som berörs är det svårt att ge en närmare och samtidigt statistiskt tillförlitlig bild av arbetskraften från EU 10-medlemsstaterna. I följande analys kommer därför EU 15-medlemsstaterna att betraktas som en helhet. En central fråga som gäller arbetstagarnas rörlighet är inte bara dess omfattning, utan huruvida arbetstagarna från EU 10-medlemsstaterna ersätter arbetstagare som redan finns i landet och konkurrerar om liknande arbetstillfällen eller om de fyller en kompletterande funktion.

[pic]

26. Arbetskraftens fördelning på olika branscher torde tyda på det senare alternativet. Den nationella arbetskraftens fördelning på olika branscher har inte förändrats nämnvärt under 2003, 2004 och 2005, vilket visar att det begränsade tillskottet av arbetstagare från EU 10-medlemsstaterna inte har trängt ut ländernas egna arbetstagare , åtminstone inte på denna övergripande nivå[22]. Ländernas egna medborgare är relativt sett mer representerade inom tjänstesektorn, särskilt inom den offentliga förvaltningen, utbildningen, hälso- och sjukvården och andra sektorer (32 procent under det första kvartalet 2005), medan arbetstagare från EU 10-medlemsstaterna relativt sett är bättre representerade inom byggbranschen (15 procent för EU 10-medborgare jämfört med 8 procent för det berörda landets medborgare)[23].

27. EU 10-arbetskraftens fördelningen efter utbildningsnivå torde också leda till slutsatsen att EU 10-medborgarna är ett komplement till de nationella ekonomierna. Andelen EU 10-medborgare med lägre kvalifikationer i EU 15-medlemsstaterna är lägre än för ländernas egna medborgare (21 procent jämfört med 31 procent), än för medborgare från andra EU 15-medlemsstater och än för personer som inte är EU-medborgare. Detta avspeglas i en högre procentandel personer med medelhöga kvalifikationer (57 procent jämfört med 46 procent) och i en jämförbar procentandel personer med högre kvalifikationer. Med medelhöga kvalifikationer avses gymnasieutbildning och specialiserad yrkesinriktad utbildning, vilket är den utbildningsnivå som ofta är underrepresenterad i många EU 15-medlemsstater och som leder till kompetensbrister i arbetskraften inom många näringsgrenar[24].

[pic]

28. Uppgifterna tyder därför på att migrationen från EU 10-medlemsstaterna till EU 15-medlemsstaterna kan ge positiva effekter på arbetsmarknaderna genom att den minskar bristen på arbetskraft inom vissa områden. Nya arbetstillfällen kan skapas, t.ex. inom byggbranschen, hemtjänstsektorn och hotell- och restaurangbranschen, där de lediga platserna annars kanske inte skulle kunna besättas. Arbetstagare med höga kvalifikationer från EU 10-medlemsstaterna kan bidra till att det startas nya företag och till en långsiktig tillväxt genom ackumulation av humankapital. Att utveckla humankapitalet och främja livslångt lärande är ett av de viktigaste målen för EU:s sysselsättnings- och sammanhållningspolitik. Genom den europeiska sysselsättningsstrategin, Europeiska socialfonden och programmet för livslångt lärande stöds därför en löpande utveckling av humankapitalet. Arbetsmarknaden kan också bli mer effektiv, eftersom utländska arbetstagare ofta har lättare att anpassa sig till regionala skillnader med hänsyn till de ekonomiska möjligheterna.

5. Slutsatser och rekommendationer

29. Inför den andra etappen i övergångsordningen gäller många skilda juridiska regelverk på nationell nivå för tillträde till arbetsmarknaderna i de 25 EU-medlemsstaterna. De länder som har öppnat sina arbetsmarknader fullt ut är optimistiska över resultaten av detta beslut, medan vissa länder som har behållit restriktioner ofta betonar att de är till nytta och hänvisar då särskilt till nationella förhållanden.

30. Medlemsstaterna bör anstränga sig mer för att garantera en korrekt tillämpning av den befintliga EG-lagstiftningen och gällande arbetsnormer, särskilt bestämmelserna i direktivet om utstationering av arbetstagare, med en lämplig förstärkning av myndigheternas samarbete där det är motiverat. Brister i de nationella myndigheternas tillämpning av befintlig gemenskapslagstiftning och nationell lagstiftning kan i vissa länder mycket väl ha skapat en negativ och felaktig bild av utvidgningen och av fördelarna med den fria rörligheten för arbetstagare.

31. Följande slutsatser kan dras efter den statistiska analysen av de nationella uppgifter som inkommit och använts för denna rapport:

– Migrationsströmmarna mellan EU 10-medlemsstaterna och EU 15-medlemsstaterna är mycket begränsade och helt enkelt inte så omfattande att de kan påverka EU-arbetsmarknaden som helhet. Migrationsströmmarna från EU 15-medlemsstaterna till EU 10-medlemsstaterna och mellan EU 10-medlemsstaterna är också i regel obetydliga (se tabell A1).

– Den procentuella andelen EU 10-medborgare av den bosatta befolkningen i varje EU 15-medlemsstat var relativt stabil före och efter utvidgningen, men ökade dock i Förenade kungariket och mer påtagligt i Österrike och Irland[25]. I Österrike tyder dock uppgifter på att antalet EU 8-medborgare stabiliserades under 2005.

– Det finns inget som visar en direkt koppling mellan omfattningen av migrationsströmmarna från EU 10-medlemsstaterna och de gällande övergångsordningarna. I sista hand styrs migrationsströmmarna av faktorer som hänför sig till förutsättningarna för tillgång och efterfrågan. Om övergångsordningarna över huvudtaget har någon verkan så kommer de bara att fördröja anpassningen av arbetsmarknaderna och riskera att skapa snedvridna migrationsmönster också på längre sikt.

– Förvärvsfrekvensen bland EU 10-medborgarna i EU 15-medlemsstaterna ligger på ungefär samma nivå som för den egna medlemsstatens medborgare, och till och med högre i Irland, Spanien och Förenade kungariket.

– Migrationsströmmarna efter utvidgningen har haft positiva effekter på ekonomierna i EU 15-medlemsstaterna. EU 10-medborgarna bidrar på ett positivt sätt till den allmänna utvecklingen på arbetsmarknaden, till fortsatt ekonomisk tillväxt och till bättre offentliga finanser.

– Förvärvsfrekvensen har ökat i flera länder efter utvidgningen. Utvidgningen har bidragit till en formalisering av den svarta ekonomi som tidigare bestod av oredovisad arbetskraft från EU 10-medlemsstaterna, vilket gett märkbart positiva effekter, t.ex. bättre iakttagande av lagstadgade arbetsnormer, ökad social sammanhållning och mer inkomster för staten via skatter och socialförsäkringsavgifter. Detta förbättrar också integrationen av EU 10-medborgarna tack vare förändrade attityder hos arbetsgivarna, ökade möjligheter att starta egna företag och bättre information och reglering.

– Fördelningen av EU 15-medlemsstaternas egen arbetskraft på olika branscher har inte förändrats mycket efter utvidgningen, vilket tyder på att dessa länders egen arbetskraft inte har trängts ut av det begränsade tillskottet av arbetstagare från EU 10-medlemsstaterna [26]. EU 10-medborgarna fyller en kompletterande funktion.

– EU 10-medborgarna minskar kompetensbrister i arbetskraften inom EU 15-medlemsstaterna och bidrar till den långsiktiga tillväxten genom ackumulation av humankapital.

32. Kommissionen är övertygad om att denna rapport ger medlemsstaterna den information de behöver för att se över sina ståndpunkter inför den andra etappen av övergångsordningen. Eftersom det visade sig vara svårt att få nationell statistik över migrationsströmmar som inbegriper EU-medborgare uppmanar kommissionen medlemsstaterna att vidta de administrativa åtgärder som krävs för att samla in de begärda uppgifterna på nationell nivå och att i tid överlämna dem till Eurostat. I framtiden planerar kommissionen att uppmana medlemsstaterna att i samarbete med Eurostat varje år rapportera om arbetstagarnas migrationsströmmar inom EU.

33. Vid mötet i högnivågruppen den 16 september 2005 ställde sig de flesta av arbetsmarknadens parter positiva till att avskaffa restriktionerna för tillträde till arbetsmarknaderna. Kommissionen vet att de flesta medlemsstater avser att seriöst överväga om de ska behålla de införda restriktionerna under den andra etappen. Medlemsstaterna bör också samråda med varandra i syfte att fastställa sina ståndpunkter inför den andra etappen av övergångsordningen.

34. Kommissionen uppmanar bestämt att medlemsstaterna, när de utarbetar och anmäler sina planer inför den andra etappen, inte bara på vederbörligt sätt beaktar de statistiska uppgifterna, utan även sänder en allmänt positiv signal till sina medborgare om de möjligheter som den fria rörligheten inom EU innebär. Kommissionen rekommenderar också att arbetsmarknadens parter fullt ut medverkar i utformningen av dessa beslut.

35. De medlemsstater som inte kan avskaffa restriktionerna kommer sannolikt att behöva leta efter andra sätt att minska bristerna på arbetsmarknaden, t.ex. genom att ingå bilaterala avtal. Kommissionen erinrar också om att de negativa sidoeffekterna av fortsatta restriktionerna bör undvikas. Medlemsstaterna bör åtgärda problemet med att enskilda personer felaktigt uppger att de är egenföretagare för att kringgå nationell lagstiftning.

36. Kommissionen erinrar om att fri rörlighet för arbetstagare är en grundläggande rättighet enligt EG-fördraget. Trots de farhågor som kommit till uttryck vid de utvidgningar som skett har den fria rörligheten för arbetstagare inte medfört några störningar på de nationella arbetsmarknaderna. Det var därför naturligt att EU 15-medlemsstaterna vid undertecknandet av anslutningsfördraget högtidligen förklarade att de så snabbt som möjligt skulle tillämpa gemenskapens regelverk fullt ut på detta område. Kommissionen erinrar om medlemsstaternas rätt att behålla restriktionerna enligt övergångsordningarna i 2003 års anslutningsakt, men rekommenderar samtidigt att medlemsstaterna noga överväger huruvida fortsatta övergångsbestämmelser krävs med hänsyn till situationen på deras arbetsmarknader och till vad som sägs i denna rapport.

37. Oavsett vilket beslut medlemsstaterna fattar på detta stadium måste de förbereda sig på att öppna sina arbetsmarknader för att fullgöra sina skyldigheter enligt fördragen. Syftet med övergångsbestämmelserna är att medlemsstaterna ska ha möjlighet att förbereda sig för att kunna förverkliga detta slutliga och oåterkalleliga mål så snart som möjligt. Kommissionen välkomnar i detta avseende de positiva erfarenheterna i de medlemsstater som dragit stor nytta av att de redan under den första etappen i övergångsordningen med framgång öppnade sina arbetsmarknader fullt ut för EU 8-medborgare.

ANNEX I: STATISTICAL ANNEX

TABLE A1

[pic]

TABLE A2

[pic]

TABLE A3

[pic]

TABLE A4

[pic]

TABLE A5

[pic]

ANNEX II: BIBLIOGRAPHY

Free Movement of Workers to and from the new Member States- how will it work in practice? (Commission publication available in 20 Community languages)

http://europa.eu.int/comm/employment_social/free_movement/docs_en.htm

Guide for National Administrations- The transitional arrangements for the free movement of workers from the new Member States following the enlargement of the European Union on 1 May 2004 (Document available in 20 Community languages)

http://europa.eu.int/comm/employment_social/free_movement/docs_en.htm

''Where can I go for work? Information on the transitional rules governing the free movement of workers from, to and between the new Member states.'' (Commission's Eures website)

http://europa.eu.int/eures/home.jsp?lang=en

UK, Accession Monitoring Reports , joint online reports by the Home Office, the Department for Work and Pensions, the HM Revenue and Customs and the Office of the Deputy Prime Minister (UK)

The Netherlands, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Evaluatie Werknemersverkeer MOE-landen , 20 May 2005 (Netherlands)

J. Portes and S. French, The Impact of Free Movement of Workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market: early evidence , Working Paper No 18., for the UK Department for Work and Pensions (UK)

J. Le Guen, Etude comparé eau niveau européen de l'impact de la concurrence sur l'emploi dans le secteur agricole , Mission parlementaire de Jacques Le Guen, député du Finistère, Assemblée nationale française, auprès de Dominique Buisserau, ministre français de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité, avril 2005 (France)

P. Weil, A Flexible Framework for a Plural Europe , Discussion paper prepared for the UK Presidency, October 2005, CRNS, Paris (France and EU)

J. E. Dǿlvik & L. Eldgring, Mobility of labour and Services after EU enlargement: Nordic differences and commonalities , Final Report from a Working Group under the Nordic Council of Ministers, August 2005 (Nordic countries)

Katholieke Universiteit Leuven and Idea Consult, The Effects of the EU Enlargement on the Flemish Labour Market , January 2005, Research on behalf of the Flemish Minister of Employment, Education and Training (Flanders, Belgium)

Ramboll Management, Analyse af EU-udvidelsens betydning for det danske arbejdsmarked, November 2005 (Denmark)

ECAS, Report on the Free Movement of Workers in EU-25. Who's afraid of EU enlargement ?, August 2005

T. Boeri & H Brücker, Migration , Co-ordination Failures and EU Enlargement , May 2005

K. Ward, N. Coe & J. Johns, University of Manchester, The role of temporary staffing agencies in facilitating labour mobility in Central and Eastern Europe , study performed for Vedior, January 2005

Manpower, EU enlargement- one year on. A Manpower Update, May 2005

[1] En juridisk åtskillnad måste göras mellan fri rörlighet för arbetstagare (art. 39 i EG-fördraget), fri etableringsrätt (art. 43 i EG-fördraget) och frihet att tillhandahålla tjänster (art. 49 i EG-fördraget). Direktivet om utstationering av arbetstagare, som hänför sig till den senare friheten, omfattas inte av någon övergångsordning. Trots detta får Tyskland och Österrike tillämpa restriktioner för tillhandahållande av tjänster över gränserna inom vissa känsliga sektorer som också inbegriper tillfällig utstationering av arbetstagare enligt punkt 13 i övergångsordningen.

[2] Denna rapport handlar om fri rörlighet för arbetstagare inom EU och inte om medborgare från länder utanför EU som invandrar av ekonomiska skäl.

[3] Det bör noteras att medborgare från Malta och Cypern inte får omfattas av några restriktioner.

[4] I denna rapport avses med EU 15-medlemsstaterna alla stater som var EU-medlemmar före den 1 maj 2004. Med EU 10-medlemsstaterna avses alla stater som blev EU-medlemmar den 1 maj 2004. Med EU 8-medlemsstaterna avses alla EU 10-medlemsstater utom Malta och Cypern.

[5] Artikel 39 i EG-fördraget, förordning (EEG) nr 1612/68 och direktiv 68/360/EG. Från och med den 30 april 2006 kommer direktiv 2004/38/EG att gälla. Detta ersätter eller ändrar tidigare lagstiftning.

[6] Indirekt påverkas dock artikel 69 i förordning (EEG) nr 1408/71.

[7] Se bibliografin.

[8] Detta gäller inte Gibraltar, som har infört ett system med arbetstillstånd.

[9] En närmare översikt över de nationella bestämmelser som medlemsstaterna införde under den första etappen i övergångsordningen finns på Eures webbportal för rörlighet i arbetslivet (Eures job mobility portal) . En sammanfattning av dessa bestämmelser finns på webbplatsen för GD sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter vid kommissionen, som anges i bibliografin.

[10] Se bestämmelserna om förtursbehandling i punkt 14 i övergångsbestämmelserna.

[11] Kommissionen har fått uppgifter från myndigheterna i alla medlemsstater utom från Luxemburg och Cypern, som därför inte ingår i analysen.

[12] Arbetskraftsundersökningen är en harmoniserad EU-statistik som tas fram varje kvartal och som omfattar hela den befolkning som är bosatt i en medlemsstat och som grundas på ett urval av ungefär 1,7 miljoner enskilda personer i de 25 EU-medlemsstaterna.

[13] Myndighetsuppgifterna är mer begränsade än uppgifterna i arbetskraftsundersökningen och beror även i högre grad på det regelverk som gäller för utländska medborgare.

[14] Se nedan.

[15] Närmare uppgifter om antalet tillstånd finns i tabell A1 i bilagan med statistik.

[16] Uppgifterna i arbetskraftsundersökningen avser det första kvartalet varje år, medan myndighetsuppgifterna hänför sig till olika perioder enligt vad som anges i motsvarande tabeller. Uppgifterna i arbetskraftsundersökningen avser dessutom ”nettoantalet” enskilda personer fördelade efter medborgarskap vid en bestämd tidpunkt, medan myndighetsuppgifterna – både när det gäller uppgifter om antal arbetstagare och migrationsströmmar – avser antalet tillstånd som utfärdats eller sökts, oavsett faktisk bosättningstid eller personer som återvänt till sina ursprungsländer, eller när det gäller migrationsströmmar, oavsett tidigare beviljade tillstånd.

[17] Eftersom EU 10-medlemsstaterna bara har få andra EU-medborgare i sina länder kommer analysen att begränsas till EU 15-medlemsstaterna för att uppgifterna ska vara tillförlitliga.

[18] Migrationsströmmarna till Irland är mer omfattande, trots att uppgifterna enligt vad som anges i punkt 16 inte är helt jämförbara.

[19] Migrationen från EU 8-medlemsstaterna till Norge är betydligt mer omfattande än till alla övriga nordiska länder tillsammans, oavsett om de har övergångsbestämmelser eller inte. Sverige har inga restriktioner, medan Norge, Danmark, Finland och Island har infört sådana. Bland de senare länderna har Danmark och Norge ett mer liberalt regelverk.

[20] Det bör dock noteras att myndighetsuppgifterna från Frankrike enligt de franska myndigheternas uppgifter inte omfattar arbetstillstånd som utfärdats för kortare vistelse än tre månader.

[21] Statistiken över rörlighet och migration visar inte bara enskilda personers migration från ett land till ett annat, utan även det faktum att tidigare oredovisade arbetstagare enklare kan fångas upp genom statistiska undersökningar, antingen med anledning av att de t.ex. har förts in i folkbokföringsregister (som ofta ligger till grund för urvalet i undersökningarna) eller att de enskilda personerna är mer benägna att medverka i statistiska undersökningar.

[22] Man kan dock inte utesluta att migrationen från EU 10-medlemsstaterna i en del fall kan ge vissa effekter på regional nivå eller inom olika yrken.

[23] Myndighetsuppgifterna tyder på att EU 10-medborgarna också är väl representerade inom jordbrukssektorn. På grund av jordbrukets mycket begränsade omfattning ur ett arbetsmarknadsperspektiv, dess säsongsbetonade karaktär och det faktum att de berörda uppgifterna avser ett vinterkvartal är dock procentandelen inte särskilt hög.

[24] Ett tillskott av arbetskraft som komplement till de egna ländernas arbetskraft skulle – allt annat lika – också öka produktiviteten för de egna ländernas medborgare och snarare höja än sänka deras löner.

[25] Se punkt 16 ovan.

[26] Man kan dock inte utesluta att migrationen från EU 10-medlemsstaterna i en del fall kan ge vissa effekter på regional nivå eller inom olika yrken.