Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande `Agenda 2000`"

(98/C 19/29)

Den 17 juli 1997 beslutade Europeiska kommissionen att begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om ovannämnda meddelande.

Vid sitt sammanträde den 10 juli 1997 beslutade plenarförsamlingen i enlighet med bestämmelserna i artikel 19.1 i arbetsordningen att tillsätta en underkommitté för att bereda ärendet.

Underkommittén antog sitt utkast till yttrande den 24 oktober 1997. Föredragande var Vasco Cal och Robert Moreland.

Vid sin 349:e plenarsession den 29-30 oktober 1997 (sammanträdet den 30 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 126 röster för, 18 röster emot och 6 nedlagda röster.

1. Kommissionens förslag

1.1. På begäran av Europeiska rådet har kommissionen lagt fram dokumentet "Agenda 2000". Det innehåller de ekonomiska ramarna för perioden 2000-2006, yttranden om de central- och östeuropeiska ländernas ansökningar om medlemskap, riktlinjer för den framtida utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken, den ekonomiska och sociala sammanhållningen och olika inre politikområden. Genom att tillämpa ett övergripande förfarande beträffande dessa frågor som är så viktiga för den framtida utformningen av Europeiska unionen kan alla gemenskapsorgan analysera de utmaningar som EU står inför och fatta de beslut som krävs för att skapa förutsättningar att möta dessa utmaningar.

1.2. Kommissionens förslag bygger på det mandat den har fått, på EU:s budgetrestriktioner och på de ändringar i fördraget som undertecknades i Amsterdam. Denna revidering innefattade inte de interna institutionella reformer som krävs för att anpassa gemenskapens beslutsprocess till en betydligt större union. Kommissionen föreslår därför att man år 2000 sammankallar en ny regeringskonferens med uppgift att anpassa institutionernas arbetssätt till den framtida utvidgningen.

1.3. Kommissionen föreslår en omedelbart förstärkt strategi inför anslutningen och skapandet av ett nytt instrument (partnerskap för anslutning). Detta gör det lättare att inta ett bilateralt förhållningssätt till de olika förberedelseaspekterna för de länder som skall förhandla om medlemskap och innebär att de ekonomiska resurser som frigörs för kandidatländerna enligt de nya ekonomiska ramarna förvaltas på ett sammanhängande och integrerat sätt i en flerårig tidsplan.

1.4. För att möta de förväntade stödbehoven för tiden före anslutningen föreslår kommissionen att den nuvarande finansieringen, som huvudsakligen sker genom Phare-programmet, kompletteras med bidrag från gemenskapens jordbruks- och strukturfonder för att komma upp till ett årligt belopp på 3 miljarder ecu under hela perioden.

1.5. För tiden efter anslutningen utgår kommissionen från antagandet att den första gruppen av länder kommer att anslutas under år 2002-2003. De ekonomiska beräkningarna inbegriper det belopp som kommer att frigöras för de nya medlemsländerna. Detta belopp ökar stadigt och kommer att uppgå till ungefär 15,7 miljarder ecu år 2006.

1.6. I kommissionens ekonomiska beräkningar ingår siffror som gäller den gemensamma jordbrukspolitiken och den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Utgångspunkten är att reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken kommer att löpa vidare, att EU kommer att föregripa resultaten av nästa WTO-förhandlingsrunda och att strukturfondsinsatserna kommer att koncentreras bättre än tidigare. Detta innebär att de nya medlemsstaterna - utöver de 7 miljarder ecu som garanterats som stöd före medlemskapet - tillförs 38 miljarder ecu ur strukturfonderna under perioden.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Syftet med detta ESK-yttrande är inte att i detalj analysera den politik och de konkreta åtgärder som kommissionen föreslår beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken, den ekonomiska och sociala sammanhållningen, inre politikområden och utvidgningen. Dessa aspekter kommer att bli föremål för ett mer detaljerat kompletteringsyttrande som underkommittén skall utarbeta, där hänsyn kommer att tas till yttranden och informationsrapporter från olika berörda sektioner. Det här yttrandet vänder sig i första hand till toppmötet i Luxemburg, som skall besluta om att inleda förhandlingar med de kandidatländer som enligt Europeiska rådets bedömning redan uppfyller de nödvändiga förutsättningarna. Vi framför också synpunkter på den föreslagna finansiella ramen för perioden 2000-2006, och kommittén kommer att kommentera förslaget till överenskommelse om interinstitutionell finansiering senare när kommissionen lägger fram det.

2.2. Mot bakgrund av de rådande förhållandena och de utmaningar som gemenskapspolitiken står inför ger de förslag som framlagts av kommissionen ett konkret och detaljerat underlag för de kommande diskussionerna om unionens framtid och skapar förutsättningar för de nödvändiga besluten. Kommittén välkomnar att man hänvisar till den hållbara utvecklingen som framhålls i Agenda 2000 och hoppas att man i hela gemenskapspolitiken kommer att beakta den, på ett mer bestämt och målmedvetet sätt.

2.3. När de första ekonomiska ramarna utarbetades stod förverkligandet av den inre marknaden och Enhetsakten i förgrunden, vilket gav en ny dimension åt den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I den andra ekonomiska ramen gällde det först och främst att ta hänsyn till EMU-projektet och översynen av EG-fördraget i Maastricht. I centrum för den tredje ekonomiska ramen står nu den successiva utvidgningen av Europeiska unionen till de nya medlemsstaterna och den nya översyn av fördraget som förhandlats fram i Amsterdam.

2.4. Kommittén anser emellertid att kommissionen bör ta större hänsyn till inledningen av den tredje fasen av EMU och till dessa nya utmaningars effekter på sysselsättningen vid utarbetandet av de ekonomiska ramarna. Om läget utvecklas i enlighet med kommissionens prognoser kommer följande varianter att föreligga i Europa under de båda första åren av nästa århundrade: stater som deltar i den gemensamma valutan; stater som inte gör det; nya medlemsstater med olika långa övergångsperioder; kandidatländer som deltar i "partnerskap för anslutning" och i den kommande Europakonferensen.

3. Ramar och utmaningar för gemenskapens integrationsprocess

3.1. För att gå stärkt ur denna nya utformning måste Europeiska unionen, med tanke på att den europeiske medborgaren måste kunna identifiera sig mer med utmaningarna i samband med fördjupningen och utvidgningen, vara trogen sina principer och intensifiera den ekonomiska och sociala integrationsprocessen. Den förestående nya fasen i Europeiska unionens utveckling kan inte genomföras på ett framgångsrikt sätt, om det skall ske via åtgärder som ifrågasätter det som redan har uppnåtts på gemenskapsnivå inom olika politikområden.

3.2. Komissionens förslag beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken syftar till att fördjupa den reform som påbörjades 1992 och föregripa nästa förhandlingsrunda i WTO. Prissänkningar kommer delvis att kompenseras genom ett ökat inkomststöd och genom skapandet av ett horisontellt instrument för landsbygdsutveckling som skiljer sig från de nuvarande strukturfonderna. Kommittén kommer att analysera detta förslag mer i detalj i ett yttrande över denna fråga.

3.3. Vad beträffar den ekonomiska och sociala sammanhållningen har kommissionens förslag lett till att de nu gynnade länderna fruktar att de framgångar de har uppnått när det gäller att motverka deras ekonomiska eftersläpning i förhållande till EU:s mest utvecklade länder och regioner kommer att omintetgöras genom att transfereringsvolymen och solidariteten mellan de nuvarande medlemsländerna minskas. Kommittén kan därför endast acceptera kommissionens föreslagna riktlinjer, om vi blir övertygade om att de framsteg som gjorts beträffande den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen inte omintetgörs. Kommittén kommer att analysera dessa förslag mer detaljerat i ett separat yttrande.

3.4. Sysselsättningsproblematiken är för närvarande av avgörande betydelse. Ekonomiska och sociala kommittén har ofta pekat på behovet att prioritera sysselsättningen och att stärka konkurrenskraften, i enlighet med medborgarnas krav. Att stärka konkurrenskraften inom Europeiska unionen, såväl i dess aktuella utformning som i dess framtida - är en förutsättning för att garantera en positiv sysselsättningsutveckling, liksom för att kunna genomföra en hållbar utveckling. Dessa aspekter var nyligen föremål för ett yttrande från ESK, avsett för det Europeiska toppmötet om sysselsättningen.

3.5. Den utvidgning av EU som nu planeras innebär stora utmaningar, eftersom den berör länder vars ekonomiska utveckling ligger långt efter de nuvarande medlemsstaternas. Trots att kommissionen ofta hänvisar till det faktum att BNP per capita i samtliga kandidatländer är ungefär 32 % av genomsnittet i gemenskapen, är sanningen den att denna indikator är beräknad på "likhet i köpkraft" och enbart tjänar till att jämföra levnadsstandard. För att på ett mer riktigt sätt utvärdera de ekonomiska och sociala problemen i samband med utvidgningen, bör "växelkursen" vara indikator. Enligt uppgifter från Eurostat uppgår kandidatländernas sammanlagda BNP till mindre än 4 % av gemenskapens BNP, och BNP per capita ligger i genomsnitt på omkring 13 % av genomsnittet i gemenskapen, vilket tydligt visar omfattningen av de framsteg som måste göras för att främja dessa länders konkurrenskraft och integrera dem i den inre marknaden.

3.6. Utvidgningen av den inre marknaden utan kontroller vid de inre gränserna är en nyckelfråga vid förhandlingarna. Skillnaderna i utvecklingsnivå och social trygghet mellan kandidatländerna och de nuvarande medlemsländerna är så stora att det är helt berättigat med en övergångsfas i den ekonomiska integrationen - genomförandet av tullunionen, förstärkning av instrumenten för att främja solidariteten, fastställande av begränsningar av den fria rörligheten för personer och jordbruksprodukter samt tillämpningen av miljöskydd och sociala normer. Användandet av EU:s finansieringshjälp bör intensifieras i kandidatländerna i för-anslutningsfasen för att bidra till att skapa och stabilisera sysselsättningen. Kommissionen borde utarbeta en vitbok om situationen i kandidatländerna och deras socialpolitik, så att man på rätt sätt tar hänsyn till frågan om den sociala dimensionen, redan i för-anslutningsfasen.

3.7. Kommissionen är medveten om de svårigheter som kandidatländerna måste övervinna för att bli konkurrenskraftiga och för att kunna utvecklas på den inre marknaden. Yttrandena om de enskilda länderna behandlar emellertid till största delen villkoren för genomförandet av gemenskapsrätten och lägger inte tillräcklig vikt vid de frågor som uppkommer i samband med den ekonomiska omställningen för dessa länder. Den ställer andra krav än processen för att skapa bättre ekonomiska villkor i de mest eftersatta regionerna inom den nuvarande unionen. För att uppmuntra till investeringar vore det därför lämpligare att mäta den förmåga dessa länders ekonomi har att tillgodogöra sig finansiella medel, inte bara på grundval av deras respektive BNP, utan också på deras bruttokapital, så att man stimulerar investeringar samtidigt som man tar hänsyn till deras behov av humankapital.

3.8. När det gäller de ekonomiska resurserna kan man räkna med ytterligare cirka 67 miljarder ecu över hela den aktuella tidsperioden, om man behåller det övre tak för egna medel på 1,27 % av BNP som Europeiska rådet i Edinburgh fastställde för 12 medlemsstater, och under förutsättning att prognosen för den årliga tillväxten slår in. På så vis skulle gemenskapens budget öka från 98 miljarder ecu för 1999 till 115 miljarder ecu för år 2006 (för åtaganden). Man kan uppfatta en sådan ökning som otillräcklig med hänsyn till de utmaningar som EU ställs inför vid 2000-talets början, men kommittén ställer sig bakom kommissionens förslag att behålla det befintliga "taket".

4. Utmaningar i samband med utvidgningen och ekonomiska utsikter

4.1. Kommittén rekommenderar i sitt yttrande om utvidgningen () att anslutningsförhandlingar påbörjas med alla kandidatländerna samtidigt, eftersom detta skulle ge en ytterst positiv impuls till utvidgningsprocessen och möjliggöra en effektivare uppföljning av varje kandidatlands framsteg när det gäller att genomföra gemenskapens regelverk, öka sin konkurrenskraft och konsolidera demokratin.

4.2. Kandidatländerna skall kunna bli medlemmar när förhandlingarna är avslutade, utan att behöva invänta förhandlingarna med övriga kandidatländer. Kriterierna för medlemskap måste vara så objektiva som möjligt. De bör inte bara baseras på EU:s kapacitet att ta till sig nya medlemmar, utan även på kandidatländernas möjligheter att uppfylla grundprinciperna bakom EU:s nuvarande integrationsstadium, som inte är detsamma som vid tidigare utvidgningar.

4.3. Den europeiska Europakonferens som kommissionen föreslagit om insatser på det utrikespolitiska området och i kampen mot droger och kriminalitet bör hållas redan i förhandlingarnas inledningsskede och inbegripa alla ansökarländerna. Denna konferens bör också möjliggöra en fördjupad dialog om de allmänna riktlinjerna för Phare-programmet och andra medel som står till kandidatländernas förfogande, för att dessa instrument skall kunna samordnas bättre och bättre motsvara kandidatländernas behov.

4.3.1. Partnerskapen för anslutning, som utgör ett instrument för att fördjupa relationerna mellan EU och varje kandidatland, bör förstärkas och fördjupas. På så sätt kan man bättre täcka in nyckelområden i fråga om tillämpningen av kriterierna för att inleda förhandlingar, och inte bara de frågor som hänger samman med gemenskapens regelverk.

4.4. Med tanke på att man kan sätta frågetecken för de olika ländernas anslutningsdatum och framsteg när det gäller att inlemma och respektera gemenskapens regelverk, bör kommissionen utarbeta en begränsad uppsättning finansiella planer som bygger på olika antaganden om när anslutningen kommer att äga rum. Man skulle undvika osäkerhet och slippa framtida debatter om man redan nu presenterar mer än ett antagande om den mest kritiska variabeln inom den kommande finansiella ramperioden.

4.4.1. Det skulle således vara möjligt att koncentrera stödet inför anslutningen till den ekonomiska strukturomvandlingen i kandidatländerna inom ramen för det föreslagna partnerskapet och under tiden genomföra regeringskonferensen för att revidera fördraget. Det skulle också göra det möjligt att ta hänsyn till de problem som finns beträffande bidrag från de nuvarande medlemsstaterna som får del av gemenskapstransfereringar i relativt liten utsträckning.

4.4.2. När det gäller den sistnämnda frågan om de olika medlemsstaternas kostnader och nytta, håller kommittén med kommissionen om att de fördelar som varje medlemsstat får genom sitt deltagande i integrationsprocessen inte enbart kan mätas i form av finansiella flöden via gemenskapsbudgeten. ESK anser det nödvändigt att inleda en bred debatt om dessa frågor, med hänsyn till den vikt som fästs vid budgetaspekterna till följd av konvergenskriterierna. Kommissionen föreslår ingen ändring av systemet med egna medel i samband med översynen av de ekonomiska ramarna. En sådan ändring skulle förutsätta enhällighet, och eventuellt ratificering av vissa medlemsländers parlament. Men det blir för den skull inte mindre väsentligt att skapa förutsättningar för ett brett samförstånd om de allmänna riktlinjerna.

4.4.3. Europeiska rådets beslut i Edinburgh medförde en rättvisare fördelning av kostnader i och med att bidragen till gemenskapsbudgeten gjordes mer proportionell mot ländernas ekonomiska resurser. När det gäller intäkter utgifter är situationen dock mer komplicerad. Utgifterna för ekonomisk och social sammanhållning är fördelaktiga för de länder och regioner där behovet är störst, men utgifterna för inre politikområden är annorlunda fördelade. I princip är också utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken mer fördelaktiga för de länder där den har tillämpats länge, även om 1992 års reform har minskat denna obalans.

4.4.4. Följaktligen är de snedvridningar som uppkommer vid beräkningen av nettobidrag till och från gemenskapsbudgeten inte i första hand en resursfråga (medlemsstaternas bidrag), utan snarare beroende av de olika budgetrubrikernas relativa vikt. Den största delen av budgetmedlen går fortfarande till jordbrukspolitiken (ca 50 % av den totala budgeten), medan strukturpolitiken svarar för ungefär en tredjedel av den totala budgeten.

4.4.5. Vid sidan av dessa "bokföringsmässiga" synpunkter måste man komma ihåg att de mest utvecklade länderna också är de som på det ekonomiska planet och i fråga om handel drar mest fördel av den ekonomiska integrationen, av den inre marknaden och av andra inre politikområden. Det är därför som strukturinsatser stärktes tidigare, vilket gjorde det möjligt för mindre utvecklade länder inom EU att få en ekonomiskt tillväxttakt som låg över genomsnittet i gemenskapen. Undersökningar visar också att de mest utvecklade och mest centralt belägna länderna kommer att dra mest ekonomisk och handelsmässig fördel av utvidgningen. För den skull får man inte glömma bort att de viktigaste motiven för utvidgningen är politiska, och inte ekonomiska.

4.4.6. En av principerna bakom den ekonomiska och sociala sammanhållningen är solidaritetsprincipen, och de ekonomiska ramarna för dagens EU med 15 medlemsstater måste även fortsättningsvis möjliggöra stöd till de minst gynnade länderna och regionerna, så att de kan befästa de framsteg de redan har gjort och få hjälp att ta itu med de insatser som krävs i EMU:s tredje fas i takt med att konkurrenssituationen blir alltmer krävande. I kommissionens Agenda 2000-förslag är dock den enda budgetrubrik som får minskade anslag under referensperioden (10,1 miljarder ecu mindre för hela referensperioden i förhållande till 1999) den som gäller ekonomisk och social sammanhållning. Dessutom är det inkonsekvent av kommissionen att föreslå att man skall upprätthålla en utgiftsnivå på 2,9 miljarder (1997 års priser), när man ännu inte kan fastställa vilka länder som kommer att uppfylla BNP-kriteriet i inledningen och i mitten av sexårsperioden.

4.4.7. Kommissionen bör analysera de finansiella utsikterna för alla nuvarande medlemsstater och då ta hänsyn till vilka effekter dessa frågor och transfereringarna från strukturfonderna kan få i de enskilda medlemsländerna. En sådan analys skulle utgöra en lämplig grund för diskussioner om gemenskapsbudgetens framtid. Det är absolut av största vikt att det nödvändiga stödet till de minst gynnade länderna och regionerna beaktas helt och fullt i gemenskapens budget, så att dessa klarar av EMU:s tredje fas och målen om ekonomisk och social sammanhållning, och så att de ekonomiska skillnaderna därigenom kan minskas och så småningom elimineras.

4.5. Det är nödvändigt, men inte alltid lätt, att finna ett jämviktsläge mellan principen om solidaritet inom gemenskapen, kraven på budgetdisciplin och restriktioner samt de sociala och politiska kostnader och fördelar som utvidgningen av Europeiska unionen medför. Ett sådant politiskt beslut faller inom Europeiska rådets ansvarsområde. Kommittén vill dock framhålla att rådet på grundval av kommissionens förslag måste utveckla en ambitiös politisk strategi som bygger vidare på de storartade idéer som under de senaste femton åren har skapat ett bättre integrerat, starkare och mer solidariskt Europa, ett Europa som av en majoritet av medborgarna uppfattas som ett gemensamt framtidsprojekt och inte som ett skydd mot överdrifter och kortsiktiga nationella intressen.

Bryssel den 30 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Yttrande om "Europeiska unionens utvidgning" antaget den 29 oktober 1997.

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande ändringsförslag, som fick stöd av mer än en fjärdedel av de avlagda rösterna, förkastades under debattens gång:

Punkt 4.4.1

Ändra första meningen enligt följande:

"När det gäller den sistnämnda frågan om de olika medlemsstaternas kostnader och nytta, medger kommittén att det är rimligt att hitta en nivå på intäkterna från och bidragen till gemenskapens budget som står i proportion till den berörda medlemsstatens relativa välfärd. Kommittén håller även med kommissionen om att de fördelar som varje medlemsstat får genom sitt deltagande i integrationsprocessen inte enbart kan mätas i form av finansiella flöden via gemenskapsbudgeten."

Motivering

Ändringsförslaget innebär att kommittén reducerar den s.k. nettobidragsdiskussionen till den inom EU allmänt accepterade bärkraftsprincipen. Denna diskussion handlar inte om den absoluta nettopositionen i varje medlemsstat utan om saldot mellan intäkterna från och bidragen till EU:s budget, som ungefär motsvarar den berörda medlemsstatens relativa välfärdsposition.

Resultat av omröstning

För: 41, emot: 105, nedlagda: 18.