En första nödvändig åtgärd är att säkerställa att de gemensamma EU-reglerna genomförts till fullo och på vederbörligt sätt. Genomförandet av dessa bestämmelser är också viktigt under normala omständigheter när det inte råder något ökat tryck men området med fri rörlighet ändå måste säkras.

Medborgarnas förtroende för vår kollektiva förmåga att förvalta våra gemensamma yttre gränser har satts på prov av händelserna under det gångna året, inte minst till följd av den oöverträffade ökningen av antalet migranter och flyktingar. Krisen har avslöjat svagheter och brister i de befintliga gränsförvaltningsmekanismerna, som visat sig otillräckliga när det gäller att garantera en effektiv och integrerad gränsförvaltning. Vissa medlemsstater har inte kunnat säkerställa vare sig en effektiv gränskontroll eller identifiering och registrering av irreguljära migranter. Och krisen har visat att Frontex begränsningar har hämmat byråns förmåga att effektivt ta itu med och avhjälpa situationen. Skälen har varit otillräckliga personal- och utrustningsresurser, oförmåga att inleda och utföra återsändande- eller gränsförvaltningsinsatser och avsaknad av en uttalad roll som möjliggör sök- och räddningsoperationer.

Om bristerna kvarstår och nationella åtgärder inte vidtas, kommer kommissionen att kunna anta ett genomförandebeslut om huruvida situationen vid ett visst avsnitt av de yttre gränserna kräver snabba insatser och anförtro byrån uppgiften att genomföra lämpliga operativa åtgärder. Därigenom kommer byrån att kunna ingripa omedelbart i krissituationer genom att sätta in europeiska gräns- och kustbevakningsenheter vid den yttre gränsen.

I fall av akut eller exceptionellt migrationstryck kan medlemsstaterna redan i dag använda sig av möjligheten att begära att byråernas resurser sätts in. Medlemsstaterna får begära gemensamma insatser och snabba gränsinsatser samt att europeiska gräns- och kustbevakningsenheter sätts in till stöd för dessa.

För att garantera ett effektivt genomförande av den integrerade gränsförvaltningen i Europa, kommer byrån att arbeta få till stånd en bred överblick över medlemsstaternas kapacitet, också i fråga om fördelning av personal och utrustning vid de yttre gränserna. För att kunna fånga upp och åtgärda brister föreslår kommissionen en avsevärd förstärkning av byråns ”sårbarhetstest” (jämfört med Frontex nuvarande situation) genom att omvandla det till en obligatorisk mekanism för sårbarhetsbedömning. Den kommer att utformas för att komplettera utvärderingsmekanismen för Schengen och säkerställa att de särskilda behoven utmed de avsnitt av den yttre gränsen som är utsatta för hot, såsom ett oproportionerligt migrationstryck, kan tillfredsställas på lämpligt sätt. Den information som krävs för att göra sårbarhetsbedömningen kommer att kompletteras av utsända sambandsmän som förmedlar uppgifter som de samlat in under sitt arbete på plats.

Det finns för närvarande över 300 civila och militära myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för utförandet av kustbevakningstjänster inom ett stort antal områden såsom sjösäkerhet, sjöfartsskydd, sök- och räddningsinsatser, fiskerikontroll, gränskontroll, tullkontroll, allmän brottsbekämpning och miljöskydd. Berörda EU-organ stöder de nationella myndigheterna i utövandet av de flesta av dessa tjänster. Det behövs en funktionell strategi så att de nationella kustbevakningsmyndigheterna blir en del av den europeiska gräns- och kustbevakningen i den mån som den utför gränskontroller. Kommissionen föreslår därför de befintliga organ och byråer som utför kustbevakningsuppgifter tillnärmas varandra. På EU-nivå kommer detta att ske genom anpassning av mandaten för Europeiska sjösäkerhetsbyrån och Europeiska fiskerikontrollbyrån till den nya byråns bestämmelser och en förstärkning av deras kapacitet, särskilt genom gemensamt planerade övervakningsinsatser och rationaliserat utnyttjande av information och kapacitetsuppbyggnad samt genom övervaknings- och kommunikationstjänster med stöd av modern teknik såsom fjärrstyrda luftfartygssystem (drönare).

Detta innebär att byrån t.ex. kommer att ha tillgång till ny information om fartyg som används för olaglig invandring och gränsöverskridande brottslighet som upptäckts under övervakningsinsatser till havs som inte främst är inriktade på gränskontroll utan på fiskerikontroll eller upptäckt av oljeutsläpp. Tack vare detta pragmatiska sektorsövergripande samarbete för att dela på resurser och information kommer förvaltningen att kunna utnyttja kapacitet som inte är strikt kopplad till gränskontroller.

4.Förstärkt roll för byrån på återsändandeområdet

En ökad effektivisering av återvändandeförfarandena har erkänts som ett viktigt mål för migrationshanteringen. En förstärkt roll för europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån i samband med återsändanden kommer att stärka EU:s förmåga att framgångsrikt återsända tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU. Som framgår av EU:s handlingsplan för återvändande måste byrån kunna inleda insatser för återsändande och bistå medlemsstaterna med att skaffa fram resehandlingar.

Byrån ska samordna alla uppgifter som rör återsändande och kommer att förse medlemsstaterna med all nödvändig teknisk och operationell förstärkning för att effektivt återsända tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU. För dessa ändamål kommer en särskild återsändandeenhet att inrättas inom byråns struktur, för att möjliggöra samarbete med medlemsstaterna om indentifierings- och återsändandeförfaranden, också genom finansiering och samfinansiering, samordning och organiserande av återsändandeinsatser samt genom samarbete med de berörda tredjeländernas myndigheter i återsändandefrågor.

Byrån kommer också att spela en central och direkt roll vid återsändandeinsatser. Europeiska interventionsenheter för återsändande bestående av personal specialiserad på ledsagande, övervakning och återsändande kommer att kunna sättas in i de medlemsstater vars återvändandesystem står under särskilt hårt tryck. I akuta lägen bör Europeiska interventionsenheter för snabbt återsändande kunna sättas in antingen på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ.

5.Grundläggande rättigheter och en klagomålsmekanism för byrån

Med tanke på byråns utvidgade roll och fördjupade operativa uppgifter är det viktigt att det finns en lämplig överklagandemekanism för personer som anser sig ha utsatts för ett brott mot grundläggande rättigheter i samband med en operativ insats från byråns sida. Både Europaparlamentet och Europeiska ombudsmannen har betonat vikten av en sådan mekanism.

Inom ramen för mekanismen kommer ett särskilt ombud för de grundläggande fri- och rättigheterna vid byrån att på ett strukturerat sätt ta emot klagomål och hänskjuta dessa till den verkställande direktören och de berörda medlemsstaterna. Det kommer att åligga medlemsstaterna att lämna besked om resultatet och uppföljningen av klagomålet. Detta administrativa förfarande kommer inte att påverka ordinarie rättsmedel. I fall av kränkningar av grundläggande rättigheter eller rätten till internationellt skydd som är av allvarlig art eller sannolikt kommer att fortgå skulle byråns verkställande direktör vidare inte bara kunna besluta om att avbryta eller avsluta den operativa verksamhet som leds av byrån, utan också om att dra in det finansiella stödet till den berörda åtgärden.

IV.En enhetlig tillämpning av Schengenreglerna

Det krävs regelbunden övervakning av att samtliga regler på gränsförvaltningens område tillämpas enhetligt. I och med tillkomsten av en europeisk gräns- och kustbevakning blir en enhetlig tillämpning av Schengenbestämmelserna och ett harmoniserat genomförande av gränsförvaltningen bland medlemsstaterna ännu viktigare.

De lagar som reglerar Schengenområdet består av en uppsättning dynamiska regler som utvecklats över tiden och som ingår i rättsakter och ett antal icke bindande handlingar, t.ex. handböcker, riktlinjer, kataloger och exempel på bästa praxis. Att reglerna tillämpas på ett fullständigt och korrekt sätt av medlemsstaterna, kontrolleras regelbundet inom ramen för utvärderingsmekanismen, som är en kvalitetskontroll. Schengenutvärderingarna genomförs på grundval av fleråriga och årliga program som antagits av kommissionen. Efter sina kontrollbesök lägger enheterna med ansvar för utvärderingarna (enheter för Schengenutvärdering) fram rekommendationer till medlemsstaterna för åtgärdande av de konstaterade bristerna i deras nationella gränsförvaltningssystem.

I detta sammanhang har det i Schengenutvärderingsrapporterna ofta setts som en svaghet i genomförandeprocessen att en stor del av Schengenbestämmelserna ingår i icke-bindande dokument. En kombination av ”mjuka” åtgärder och rättsligt bindande regler har inte alltid har varit effektivt, särskilt på grund av det faktum att ”mjuk lagstiftning” ofta kan tolkas och genomföras på olika sätt.

För att undvika eventuella diskrepanser och för att garantera att europeiska gräns- och kustbevakningen utför sina uppgifter på ett enhetligt sätt, är det viktigt att säkerställa att Schengenreglerna tillämpas på samma sätt i hela EU. För att uppnå ett enhetligt och mer harmoniserat genomförande av befintliga regler och bättre konsolidera Schengenregelverket som ”en enhetlig samling regler” om åtgärder för gränsförvaltning, kommer kommissionen att arbeta för att ersätta bestämmelserna om ”mjuk lagstiftning” med rättsligt bindande åtgärder.

V. Riktade ändringar av kodexen om Schengengränserna

Kontroll vid de yttre gränserna förblir en av de viktigaste garantierna för ett område utan kontroller vid de inre gränserna. Ett av syftena med dessa kontroller är att förebygga hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen i medlemsstaterna. Som den senaste tidens terroristattacker har visat, kan hotet komma från personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten. Kontrollerna vid de yttre gränserna måste förstärkas, för att dessa personer ska kunna identifieras och riskerna för den inre säkerheten i Schengenområdet minimeras. Detta bekräftas också i slutsatserna i den åttonde halvårsrapporten om Schengenområdets funktion.

För att täcka detta behov föreslår kommissionen en riktad ändring av kodexen om Schengengränserna i fråga om kontroller av EU-medborgare mot sådana databaser som Schengens informationssystem, Interpols databas över stulna och förkomna resehandlingar och relevanta nationella system. I enlighet med rådets (rättsliga och inrikes frågor) begäran den 9 och 20 november 2015 kommer detta initiativ att leda till ”systematiska kontroller av EU:s medborgare, inbegripet kontroll av biometrisk information, vid Schengenområdets yttre gränser mot relevanta databaser, varvid tekniska lösningar ska utnyttjas fullt ut så att en smidig rörlighet inte hindras”.

Genom de föreslagna ändringarna blir det obligatoriskt att göra systematiska kontroller av EU-medborgare mot databaser vid alla yttre gränser (land-, sjö- och luftgränser) – vilket idag är möjligt utifrån en riskbedömning. Genom de systematiska kontrollerna kommer personens identitet och nationalitet samt giltigheten och äktheten i resehandlingen att kontrolleras. Dessutom kontrolleras att de personer som reser in i Schengenområdet inte utgör något hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. De nya reglerna innehåller också ett mått av flexibilitet – när systematiska kontroller av EU-medborgare vid land- och sjögränser riskerar att oproportionerligt påverka trafikflödet, får medlemsstaterna utföra riktade kontroller på grundval av en riskbedömning.

VI. En europeisk resehandling för återsändande

Ett centralt inslag i en heltäckande, hållbar och trovärdig migrationspolitik för EU är säkerställandet av en effektiv återsändandepolitik för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU.