[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.12.2007

SEK(2007) 1597

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN Dokument som åtföljer MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

EN STRATEGI FÖR EN STARKARE OCH MER KONKURRENSKRAFTIG FÖRSVARSINDUSTRI I EU SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2007) 764 slutlig}{SEK(2007) 1596}

1. Politisk bakgrund

Kommissionen har vid flera tillfällen uppmärksammat de utmaningar som den europeiska försvarsindustrin står inför och framhållit behovet av att upprätta en europeisk försvarsmaterielmarknad[1]. Till följd av de initiativ som sedan 2004 tagits av Europeiska försvarsbyrån och kommissionen och de två konkreta lagförslag som kommissionen utarbetat har det uppstått ett behov av att redogöra för EU:s strategiska ram och de utmaningar som EU:s försvarsindustri och de viktigaste institutionella aktörerna står inför.

Under hösten 2007 presenteras ett paket med följande tre försvarsrelaterade förslag:

- Ett meddelande om en strategi för en starkare och mer konkurrenskraftig försvarsindustri i EU.

- Ett förslag till direktiv om upphandling av försvarsmateriel.

- Ett förslag till direktiv om överföring av försvarsmateriel inom gemenskapen.

Denna konsekvensanalys åtföljer meddelandet, som anger det större sammanhanget för initiativ som påverkar EU:s försvarsindustri. Den beskriver kommissionens politiska alternativ för att försöka hitta lösningar inom de problemområden som identifierats (se avsnitt 3 nedan). Analysen står också i proportion till det berörda politiska dokumentet, eftersom eventuella framtida lagstiftningsinitiativ som tas på grundval av detta meddelande kommer att åtföljas av separata konsekvensanalyser. Det är också fallet för de två lagförslag som förväntas antas inom kort och som åtföljs av separata konsekvensanalyser.

2. Samråd med berörda parter

Med anledning av sektorns specifika karaktär och den begränsade inverkan som industripolitiska åtgärder i försvarssektorn har på allmänheten genomfördes ett riktat samråd 2006 av en konsult på uppdrag av kommissionen. Eftersom meddelandet är ett strategiskt ramdokument som fokuserar på vissa problem och möjliga lösningar hördes aktörerna för att man skulle kunna identifiera problemen och samla in synpunkter på områden där ytterligare åtgärder var tänkbara. Kommissionen utarbetade ett frågeformulär som över 140 aktörer ombads besvara (försvarsministerierna i EU-27 och kandidatländerna, 20 nationella branschorganisationer, 3 tredjeländer[2], Europeiska försvarsbyrån, 15 nationella fackföreningar inom försvarssektorn, stora samt små och medelstora försvarsindustriföretag samt företag och forskningsinstitut som är specialiserade på säkerhets- och försvarsekonomi).

Respondenterna fick vara anonyma men kunde lämna mer information om sin organisation om de så önskade.

Följande 40 svar från 18 identifierbara EU-länder togs emot:

- 12 svar från medlemsstater.

- 14 svar från stora företag och branschorganisationer.

- 6 svar från små och medelstora företag.

- 8 ”övriga” svar (från fackföreningar och forskningsorgan och svar av okänt ursprung).

Alla EU-länder deltog inte i samrådet. Men de flesta frågor diskuterades också av medlemsstaternas företrädare vid Europeiska försvarsbyråns styrelsemöten på ministernivå den 13 november 2006 och 14 maj 2007. Det kom inte in några svar från tredjeländer.

Det anordnades också flera möten i samarbete med försvarsbyrån för att diskutera särskilda frågor med företrädare för industrin och branschorganet Aerospace and Defence Association .

De allra flesta aktörer som deltog i samrådet ansåg att de nuvarande ramvillkoren inte räcker till för att säkerställa den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft på lång sikt. De hinder som många upplevde var bl.a. avsaknaden av gemensamma regler för en europeisk försvarsmaterielmarknad, obalansen i försvarshandeln mellan EU och USA och den obefintliga samordningen av medlemsstaternas försvarsforskning och försvarsteknologi.

3. Beskrivning av problemet

Den första långsiktiga visionen för EU:s behov av försvarskapacitet och försvarsresurser, Initial long-term Vision for European Defence Capability and Capacity Needs , antogs 2006 av Europeiska försvarsbyråns styrelse i ministerkonstellation. Där framhålls behovet av en industripolitik för att öka investeringar, konsolidera försvarets industriella och tekniska bas och fullt ut utnyttja EU:s potential, så att man förhindrar en minskning av och tillbakagång för EU:s försvarsindustri[3].

Följande tre stora problemområden har identifierats:

Ramvillkoren för industrin

Utvecklingen av ny ännu mer sofistikerad försvarsteknologi, som blir allt dyrare och leder till en situation där nationella försvarsbudgetar inte räcker till för att finansiera toppkvalitetsprodukter . Samordningen på EU-nivå av de nya försvarsprogrammen är otillräcklig, vilket leder till dubbelarbete och hindrar synergier och stordriftsfördelar för de företag som deltar i olika program .

Forskning och utveckling på försvarsområdet sker huvudsakligen på nationell nivå , vilket innebär att det kan pågå flera likartade program, och denna brist på samordning leder till lägre effektivitet.

Frågor rörande försvarsmarknaden

Medlemsstaterna tenderar att upphandla försvarsmateriel av nationella leverantörer. Det leder till en uppdelad marknad med nationella leveranskedjor och hindrar samarbete på EU-nivå.

Nationella utrikespolitiska prioriteringar kan leda till att överföringar av försvarsmateriel till andra EU-länder stoppas. Detta i sin tur leder till bristande leveranssäkerhet för kunderna.

Avsaknaden av en gemenskapsordning för att skydda känslig industriell information kan leda till att leverantörer från andra EU-länder diskrimineras.

De små och medelstora företagen finns främst i de nationella leveranskedjorna. Om den gränsöverskridande upphandlingen inom EU utvecklas, vilket kan förväntas i och med att Europeiska försvarsbyrån 2006 antog en uppförandekod för upphandling av försvarsmateriel, måste man också se till att de små och medelstora företagen kan utnyttja möjligheterna på EU-nivå.

Det nuvarande bruket med offsetaffärer , som ofta är en del av upphandlingskontraktet, kan leda till snedvridningar på den inre marknaden.

Eftersom leveranskedjorna i huvudsak är nationella har standardiseringen av försvarsmateriel inte utvecklats tillräckligt på europeisk nivå. En europeisk försvarsmaterielmarknad behöver ett gemensamt system med standarder för att förenkla upphandling över gränserna.

Upprättandet av en europeisk marknad för försvarsmateriel kan leda till snedvridning av marknaden , om EU:s konkurrenslagstiftning inte tillämpas korrekt.

Övriga områden

Det råder kraftig obalans i försvarshandeln med USA . De flesta försvarsindustriföretag i EU har endast marginellt tillträde till den amerikanska marknaden, medan amerikanska företag har nästan fullt tillträde till EU-marknaden.

Marknadsreformer leder nästan alltid till förändringar och ett behov av anpassning . På ett övergripande plan kan de vara till fördel för ekonomin och medborgarna, men vissa arbetstagare och regioner kan bli förlorare på kort sikt.

Alla problemområden är EU-övergripande och kräver åtgärder på EU-nivå. Merparten av dem kan medlemsstaterna inte lösa på egen hand. Därför anses insatser av kommissionen och Europeiska försvarsbyrån ge ett betydande mervärde.

4. Mål

Det behövs en konkurrenskraftig europeisk försvarsindustriell och teknisk bas till stöd för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Om man inte kan bevara en konkurrenskraftig försvarsindustriell bas och förlorar förmågan till självständig konstruktion och innovation, begränsas det tillgängliga urvalet och man blir mer beroende av försvarsmaterielleverantörer utanför EU. En fungerande europeisk marknad för försvarsmateriel är en förutsättning för en konkurrenskraftig teknisk och försvarsindustriell bas. För en fungerande EU-marknad måste man förbättra det fragmenterade regelverket, som bygger på nationell lagstiftning och är betungande för företagen.

Ramvillkoren för industrin

1. Medlemsstaterna bör i högre grad samordna efterfrågan på försvarsmarknaden för att komma till rätta med uppdelningen och undanröja hindren för industrisamarbete över gränserna. Detta mål kan bara uppnås om medlemsstaterna vidtar åtgärder, eventuellt med stöd av Europeiska försvarsbyrån.

2. Medlemsstaterna bör i högre grad samordna efterfrågan av försvarsforskning och utveckling av ny försvarsrelaterad teknik. Ur ett europeiskt perspektiv är det resursslöseri att ha flera likartade forskningsprogram bara för att försvarsforskningen främst sker på nationell nivå. Målet kan främst uppnås genom åtgärder från medlemsstaterna, men kommissionen kan bidra genom att samordna gemenskapens säkerhetsforskningsprogram med forskningsinitiativ som stöds av försvarsbyrån.

Frågor rörande försvarsmarknaden

(3) Man måste ta hänsyn till behovet av leverans- och informationssäkerhet för att kunna bygga upp förtroende mellan medlemsstaterna och få till stånd en fungerande europeisk marknad för försvarsmateriel. Men eftersom dessa frågor har beröring med medlemsstaternas nationella säkerhetsintressen bör eventuella förslag som ett första steg fokusera på en närmare analys av möjligheten av en EU-ordning.

(4) Man bör försöka få med innovativa små och medelstora företag i den europeiska försvarsindustrins leveranskedja. Europeiska försvarsbyrån försöker hantera frågorna om de små och medelstora företagen med hjälp av sin kod för bästa praxis i leveranskedjan. Eftersom de små och medelstora företagen är en viktig del av EU:s industripolitik, är det viktigt att kommissionen håller koll på dessa företags deltagande i försvarsleveranskedjan och föreslår åtgärder om den identifierar hinder för deras deltagande.

(5) Försök att avveckla offsetaffärer. Offsetavtal som ingår i upphandlingskontrakt kan snedvrida konkurrensen på den inre marknaden, och indirekta offsetavtal leder sannolikt till juridiska problem. Men offsetaffärer är vanligt förekommande i EU och internationellt, och ofta är de t.o.m. föreskrivna i nationell rätt. Kommissionen och försvarsbyrån skulle kunna undersöka frågan om offsetaffärer närmare och föreslå åtgärder för en framtida avveckling av dem.

(6) Användning av standarder för försvarsmateriel för att säkerställa att materielen är kostnadseffektiv och driftskompatibel. Medlemsstaterna har tillgång till en europeisk handbok för försvarsupphandlingar, men det är inte obligatoriskt att använda dessa standarder. Kommissionen och försvarsbyrån skulle kunna uppmuntra aktörerna att använda standarderna i handboken.

(7) Säkerställa rättvis konkurrens på den europeiska marknaden. Vid ett successivt upprättande av en europeisk marknad för försvarsmateriel måste man kontrollera de åtgärder (t.ex. statsstöd) som kan ge vissa företag en mer fördelaktig ställning än andra. Medlemsstaterna måste kunna motivera sin användning av artikel 296 om de beviljar statsstöd eller vidtar andra åtgärder som faller under EG-fördraget inom områden som rör deras väsentliga säkerhetsintressen.

Övriga områden

(8) Strävan efter bättre balans i de transatlantiska förbindelserna . Obalansen i handeln mellan EU och USA behöver studeras och hanteras av kommissionen i lämpligt forum.

(9) Kartlägga och åtgärda hindren för marknadstillträde i tredjeländer . Kommissionen skulle kunna lägga in dessa hinder för försvarsmateriel i databasen för marknadstillträde, för en inventering av tänkbara hinder.

(10) Föregripa förändringar och anpassningskostnader samt vid behov låta dem åtföljas av lämpliga åtgärder. Kommissionen skulle kunna höra berörda parter och undersöka ekonomiska anpassningsprocesser i försvarsindustrin, så att den kan utarbeta åtgärder eller strategier för att i tid kunna lösa eventuella anpassningsproblem.

5. Politiska alternativ

Tre politiska alternativ har identifierats för att uppnå de ovannämnda målen.

Alternativ 1: Ingen åtgärd eller ”oförändrad politik”

Detta alternativ innebär att kommissionen inte tar några initiativ på EU-nivå för att stärka det europeiska försvarets tekniska och industriella bas eller för att inrätta en europeisk marknad för försvarsmateriel i enlighet med målen. Men det betyder inte nödvändigtvis att man inte vidtar några åtgärder, eftersom några medlemsstater i vissa fall skulle kunna besluta att agera själva på grundval av bilaterala avtal eller frivilliga överenskommelser.

Alternativ 2: Omedelbara åtgärder på alla områden där försvarsindustrin särbehandlas.

En sådan strategi förutsätter att det omedelbart vidtas åtgärder för att integrera försvarsmateriel på den inre marknaden, t.ex. genom att man avlägsnar hindren för den fria rörligheten inom EU, omgående förbjuder offsetaffärer, reglerar handeln med tredjeländer på EU-nivå, tar itu med inskränkningarna av investeringsfriheten och tillämpar konkurrensreglerna fullt ut genom att ta ensidigt initiativ till systematiska utredningar inom försvarsrelaterade industrisektorer. Ännu mer långtgående åtgärder som samordning av efterfrågan för försvarsmateriel och europeisk FoU-finansiering, skulle innebära att man behövde avsätta motsvarande budgetmedel på EU-nivå.

Alternativ 3: En stegvis metod, med omedelbara åtgärder där det behövs och samarbete med andra aktörer för att identifiera och förbereda kommande arbetsområden.

Detta upplägg är inriktat på initiativ som förmodligen skulle få stöd av medlemsstaterna på kort sikt, och det identifierar områden där det behövs åtgärder på mellanlång sikt eller områden som behöver studeras närmare för det längre perspektivet. Det är dock inte tänkt att omedelbart lösa alla kända problem utan snarare intensifiera dialogen med berörda parter och samarbeta med andra nyckelaktörer.

6. Konsekvensbedömning

Varje alternativ har bedömts med avseende på dess ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser. Det gjordes en kvalitativ bedömning av dessa konsekvenser eftersom meddelandet är ett politiskt dokument som bereder väg för mer konkreta initiativ i ett senare skede.

Analysen resulterade i en rangordning av alternativen med hänsyn till deras uppskattade konsekvenser för målen. En jämförelse av alternativen gav vid handen att alternativ 3 skulle vara effektivast för att nå de specifika målen. Det skulle heller inte få lika stora negativa konsekvenser på lång respektive kort sikt som alternativ 1 och 2. Försvarssektorn är känslig och de berörda parterna måste samverka för att nå bästa resultat. Därför är det nödvändigt med en försiktig strategi som har bred förankring. Den bästa vägen framåt förefaller för närvarande vara omedelbara åtgärder på specifika, identifierade och överenskomna områden, samtidigt som behovet av ytterligare åtgärder på andra områden framhålls. Detta alternativ medför inga nya utgiftsprogram eller regleringsåtgärder.

7. Övervakning och utvärdering

Om 3–4 år kommer kommissionen att utvärdera hur väl man lyckats lösa problemen och uppnå målen. Utvärderingen omfattar de initiativ från kommissionen, Europeiska försvarsbyrån och medlemsstaterna som bidrar till att stärka det europeiska försvarets tekniska och industriella bas och skapa en europeisk marknad för försvarsmateriel, i enlighet med konsekvensanalysen och meddelandet.

Eftersom framtida lagstiftningsåtgärder kommer att åtföljas av separata konsekvensbedömningar bör det inte fastställas några genomförandeindikatorer i nuläget.

Kommissionen kommer också att kontinuerligt följa utvecklingen i försvarssektorn genom sitt dagliga samarbete med Europeiska försvarsbyrån. Den kommer i synnerhet att regelbundet genomföra konkurrensundersökningar av sektorn. När kartläggningen av EU:s försvarsindustri som uppföljning av meddelandet från 2003 väl är klar, bör den öka kunskapen om försvarsindustrin i EU och ge mer information om den.

[1] KOM(97) 583, 12.11.1997, och KOM(2003) 113, 11.3.2003.

[2] USA, Ryssland och Israel.

[3] Long-Term Vision, EDA , antagen av försvarsbyråns styrelse i ministerkonstellation den 3 oktober 2007, s. 3.