[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 22.12.2010

KOM(2010) 811 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

om indirekta förändringar av markanvändningen för biobränslen och biovätskor

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

om indirekta förändringar av markanvändningen för biobränslen och biovätskor

INLEDNING

Bakgrund

Förnybar energi, inklusive biobränslen, är en mycket viktig del av EU:s energi- och klimatstrategi. Biobränslen är viktiga eftersom de hjälper till att hantera två av de mest grundläggande utmaningarna för energipolitiken för transporter: transportsektorns överväldigande beroende av olja och nödvändigheten att minska transporternas koldioxidutsläpp.

Stöd för biobränslen ger även andra möjligheter. Biobränslen kan bidra till arbetstillfällen på landsbygden, såväl inom EU som i utvecklingsländer, och de ger möjlighet till teknisk utveckling, exempelvis av andra generationens biobränslen.

Under 2009, genom direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (nedan kallat direktivet om förnybar energi ), antog EU följande obligatoriska mål som ska ha uppnåtts till år 2020:

- Den förnybara energin ska utgöra 20 procent av den totala energiförbrukningen.

- Den förnybara energin ska utgöra 10 procent av transportsektorns energiförbrukning.

Dessa obligatoriska mål ska ge investerarna trygghet och uppmuntra till kontinuerlig utveckling av tekniker för produktion av energi från alla former av förnybara källor.

Samtidigt antog EU genom direktiv 2009/30/EG (nedan kallat bränslekvalitetsdirektivet ) följande obligatoriska mål som ska uppnås till år 2020:

- Växthusgasintensiteten för bränslen som används för transport ska minska med 6 procent.

Syftet med detta mål är att säkerställa specifika minskningar av växthusgasutsläppen som är kopplade till alla aspekter av produktion och användning av energi för vägtransporter och för mobila maskiner som inte är avsedda att användas på väg.

Biobränslenas betydelse för uppfyllandet av dessa mål förväntas bli betydande[1]. Därför är det viktigt att produktionen av biobränslen är hållbar. För att undvika negativa sidoeffekter är stöd som ges enligt dessa båda direktiv (nedan kallade direktiven ) förenat med mer långtgående hållbarhetsvillkor än vad som är fallet på något annat område i världen. I direktiven fastställs ett antal hållbarhetskriterier som ekonomiska aktörer måste uppfylla för att biobränslena ska kunna tillgodoräknas för uppfyllande av de lagstadgade målen och kvalificeras för stödsystem[2]. Dessa kriterier syftar till att förhindra att områden med stora kollager och stor biologisk mångfald används för produktion av råmaterial för biobränslen. Dessutom måste biobränslena leda till en minskning av växthusgasutsläppen på minst 35 procent jämfört med fossila bränslen. Detta krav är progressivt eftersom det ökar till 50 procent år 2017 och 60 procent år 2018 för nya anläggningar.

Hållbarhetskriterierna[3] kan komma att påverka en bredare varumarknad än enbart biobränslen, då även den hållbara produktionen av råmaterial från jordbruket kan komma att öka som en sidoeffekt. På grund av den växande globala efterfrågan på jordbruksprodukter finns det dock en risk för att delar av behovet av biobränslen kommer att uppfyllas genom att större markarealer används för jordbruk världen över.

Därför krävs i direktiven att kommissionen senast den 31 december 2010 lägger fram en rapport för Europaparlamentet och rådet med en översyn av konsekvenserna av indirekta ändringar av markanvändning på växthusgasutsläppen och möjliga vägar för att minimera dessa konsekvenser[4]. Rapporten bör, vid behov, åtföljas av ett förslag, som grundar sig på bästa tillgängliga vetenskapliga rön, och innehålla en konkret metod för utsläpp från förändringar i kollager som orsakas av indirekta ändringar av markanvändningen[5].

Förändringar av markanvändningen kan ha en lång rad olika positiva och negativa effekter (utsläpp av växthusgaser, påverkan på biologisk mångfald, sociala aspekter etc.) men i denna rapport ligger fokus på biobränslenas konsekvenser för växthusgasutsläppen, enligt kraven i direktiven. Kommissionen kommer att analysera bredare hållbarhetseffekter kopplade till stödet för biobränslen i rapporter till Europaparlamentet och rådet enligt direktivet för förnybar energi vartannat år från och med 2012. Kommissionen anser även att det är viktigt att hantera indirekta förändringar av markanvändningen för biobränslen ur ett helhetsperspektiv genom att i jämförande syfte beakta hållbarheten under livscykeln för bränslen som används inom transportsektorn. Detta kommer också att tas med i den kommande konsekvensbedömningen.

Vad är indirekta förändringar av markanvändningen?

Fossila bränslen och förändringar av markanvändningen är de största källorna till antropogena utsläpp av växthusgaser. Biobränslen kan minska utsläppen av växthusgaser, förutsatt att de direkta och indirekta utsläppen av växthusgaser är lägre än för de fossila bränslen som biobränslena ersätter.

Under de närmaste decennierna förutses att en större världsbefolkning och en högre levnadsstandard kommer att leda till en växande efterfrågan på livsmedel, djurfoder, energi och fibrer från jordens ekosystem. Dessa ökande behov kommer förmodligen att leda till en ökad global efterfrågan på jordbruksprodukter. Ökningen kan komma från större skördar och jordbruksarealer. Den ökade användningen av biobränslen inom EU innebär en ytterligare ökning av behovet av jordbruksprodukter.

Råmaterial för biobränslen kan produceras på mark som direkt omvandlats från annan användning till jordbruksmark. Koldioxidutsläppen från sådan förändring av markanvändningen måste tas med i den övergripande beräkningen av växthusgasutsläppen från det specifika biobränslet i syfte att fastställa om biobränslet uppfyller hållbarhetskriterierna[6]. Om råmaterialet istället odlas på befintlig jordbruksmark kan det dock tränga ut annan produktion av grödor, vilket i slutändan ändå leder till omvandling av mark till jordbruksmark. På detta sätt kan ökad efterfrågan på biobränslen indirekt leda till en förändring av markanvändningen, vilket har gett upphov till termen indirekt förändring av markanvändningen. Denna indirekta effekt kan påvisas genom en förändring i efterfrågan på jordbruksprodukter, och ersättningar för dessa, på de globala marknaderna. Prisförändringar kan stimulera till ändrat beteende, vilket leder till ökad markanvändning, vilket i sin tur i många fall innebär en förändring av markanvändningen. Det ökade priset kan även ändra beteendet genom att uppmuntra till ökade skördar från befintlig jordbruksmark.

Den grundläggande drivkraften för indirekt förändring av markanvändningen är ökad efterfrågan på jordbruksgrödor i en situation där både tillgången på lämplig jordbruksmark och de potentiella skördeökningarna är begränsade. Vissa andra viktiga faktorer, såsom att uppnå maximal vinst från produktionen och uppfylla gällande lagstiftning, spelar förmodligen också en roll för att avgöra hur den ökade efterfrågan ska tillfredsställas.

Det är mycket omdebatterat i vilken utsträckning tillgången på mark är begränsad i olika regioner i världen. Figur 1 nedan[7] visar den skördade arealen i olika regioner i världen. Jämfört med 1981 har den skördade arealen minskat i betydande grad i Europa, OSS-länderna och Nordamerika, vilket tyder på att det finns tillgång till mark med små kollager[8]r.

[pic]

Figur 1: Global skördad areal från 1961 till 2007

Den begränsade tillgången på mark med små kollager i andra delar av världen och bristen på strängare skydd av skogar och kolrika områden är faktorer som kan bidra till skadliga indirekta förändringar av markanvändningen. Om omvandlingen av kolrika områden begränsades och om alla jordbruksprodukter lydde under stränga hållbarhetskriterier liknande dem som gäller för biobränslen, skulle den indirekta förändringen av markanvändningen begränsas eller möjligen helt och hållet kunna undvikas. Anledningen till detta är att indirekta förändringar av markanvändningen som orsakas av biobränslen är direkta förändringar av markanvändningen för en annan jordbruksprodukt.

BEDÖMNING AV VÄXTHUSGASUTSLÄPP TILL FÖLJD AV INDIREKTA FÖRÄNDRINGAR AV MARKANVÄNDNINGEN

När man ska bedöma vilken betydelse indirekta förändringar av markanvändningen får för växthusgasutsläppen måste man uppskatta den framtida påverkan, vilket per definition är osäkert eftersom den framtida utvecklingen inte nödvändigtvis kommer att följa de tidigare trenderna. Dessutom kan den bedömda förändringen av markanvändningen aldrig bekräftas, eftersom indirekta förändringar av markanvändningen är ett fenomen som är omöjligt att direkt observera eller mäta. Därför krävs det modeller för att bedöma den indirekta förändringen av markanvändningen[9]. För att basera arbetet på bästa tillgängliga vetenskapliga bevis utförde kommissionen ett antal analyser och en genomgång av den befintliga litteraturen om indirekt förändring av markanvändningen under 2009 och 2010[10]. Dessutom höll kommissionen ett antal samråd och diskussioner med samhället i stort, däribland ett samråd i förväg om möjliga politiska vägar[11] och ett ytterligare samråd när de slutliga versionerna av studierna blev tillgängliga[12]. Med tanke på svårigheterna som uppstår på grund av de många osäkerheterna i dessa modellstudier tillfrågades ledande tekniska experter från hela världen för att undersöka resultaten och slutsatserna av analysarbetet.

Analysarbetet baserades på flera studier, däribland följande:

- ”Impacts of the EU biofuel target on agricultural markets and land use: a comparative modelling assessment” (påverkan från EU:s biobränslemål på jordbruksmarknader och markanvändning: en jämförande modellbedömning) från Institutet för framtidsstudier (IPTS) vid Europeiska kommissionens gemensamma forskningscentrum (JRC).

- ”Global trade and environmental impact study of the EU biofuels mandate” (studie av EU:s biobränslepolitiks inverkan på global handel och miljön) från IFPRI (International Food Policy Research Institute).

- ”The impact of land use change on greenhouse gas emissions from biofuels and bioliquids” (påverkan från förändrad markanvändning på växthusgasutsläppen från biobränslen och biovätskor), en intern genomgång utförd för GD Energi (litteraturgenomgång).

- ”Indirect land use change from increased biofuels demand – comparison of models and results for marginal biofuels production from different feedstocks” (indirekt förändring av markanvändningen på grund av ökad efterfrågan på biobränslen – jämförelse av modeller och resultat för marginalproduktion av biobränslen från olika råvaror) från Institutet för miljö och hållbar utveckling (IES) vid gemensamma forskningscentrumet (JRC).

Därtill har en rad övriga externa rapporter eller artiklar som bedömts vara relevanta gåtts igenom, varav de flesta har sitt ursprung i debatten i USA om indirekt förändring av markanvändningen, även den senaste rapporten[13] från gemensamma forskningscentrumet (JRC). Arbetet var omfattande och täckte in flera olika aspekter. Bland annat studerades ekonomiska modeller för hur EU:s efterfrågan på biobränslen påverkar de globala varumarknaderna och marknadernas troliga respons. Man gjorde också en jämförelse av de viktigaste ekonomiska modellerna som används på global nivå för att förstå den indirekta förändringen av markanvändningen (inbegripet arbete för att skapa dialog mellan olika grupper som tar fram modeller). Vidare infördes ett nytt angreppssätt för att bedöma vilken mark som skulle omvandlas till jordbruksproduktion till följd av den ökade efterfrågan, och en litteraturgenomgång genomfördes.

Två av dessa rapporter innefattade separata modellframtagningar. Den första, som utfördes av IPTS, använde Aglink-Cosimo-modellen. Denna modell förutsätter att målet på 10 procent förnybar energi inom transportsektorn ska uppfyllas med hjälp av 7 procent konventionella biobränslen och 1,5 procent avancerade biobränslen som räknas dubbelt. Även om denna modell tar hänsyn till påverkan från den ökade efterfrågan på konventionella biobränslen som krävs för att uppnå målet, tar den inte hänsyn till påverkan från den ökade efterfrågan på vare sig avancerade biobränslen eller biovätskor. Förhållandet mellan bioetanol och biodiesel antas vara detsamma som mellan bensin och diesel, alltså ungefär 35 procent respektive 65 procent, så att andelen biobränsle för bensin och diesel ligger på ungefär 8,5 procent vardera. Modellens slutsats är att den ökade efterfrågan till följd av de politiska besluten (jämfört med ett kontrafaktiskt scenario för 2020 utan dessa beslut[14]) uppgår till 21 Mtoe, vilket skulle leda till en ökning av den totala markareal som behövs för grödor med 5,2 miljoner hektar globalt, varav en fjärdedel i EU. Modellen innefattar ingen beräkning av växthusgaspåverkan till följd av denna markomvandling.

Den andra modellen togs fram med hjälp av Mirage-modellen från IFPRI (International Food Policy Research Institute). Denna modell baseras på antagandet att de 10 procenten förnybar energi i målet för transportsektorn ska uppnås genom att använda 5,6 procent konventionella biobränslen och att resten ska uppnås på andra sätt, däribland ett bidrag på 1,5 procent från avancerade biobränslen, med nuvarande handelspolitik och med antagande om fullständig liberalisering av handeln. Den ökade efterfrågan på avancerade biobränslen och biovätskor tas inte med i modellen. Modellens slutsats är att ökningen till följd av de politiska besluten (jämfört med ett kontrafaktiskt scenario för 2020 utan dessa beslut[15]) uppgår till 8 Mtoe, vilket skulle leda till en ökning av den totala markareal som krävs för grödor med 0,8 eller 1 miljon hektar globalt, med nuvarande handelsscenario respektive ett frihandelsscenario. Omvandlat till växthusgasutsläpp motsvarar detta 18 gram[16] koldioxidekvivalenter per MJ energi (fortsättningsvis skrivet g/MJ). Förhållandet mellan bioetanol och biodiesel sattes till 45 respektive 55 procent. Det totala markbehovet ökade till 2,8 miljoner hektar globalt i scenariot med 8,6 procent konventionella biobränslen, vilket resulterar i genomsnittliga utsläpp på 30 g/MJ.

Fördelningen mellan bioetanol och biodiesel visade sig vara av stor betydelse för påverkan från (den indirekta) förändringen av markanvändningen som bedömdes med hjälp av IFPRI:s Mirage-modell. I en ytterligare Mirage-modell som använde scenariot på 5,6 procent och en fördelning med 25 procent bioetanol och 75 procent biodiesel blev de genomsnittliga utsläppen från (indirekt) förändring av markanvändningen ungefär 45 g/MJ[17]. Resultaten sammanfattas i tabellen nedan.

Fördelning mellan bioetanol och biodiesel (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Genomsnittliga utsläpp från förändring av markanvändningen (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Tabell 1: Resultat av känslighetsanalys för olika fördelningar mellan bioetanol och biodiesel på de genomsnittliga utsläppen från (indirekta) förändringar av markanvändningen

De specifika utsläppen av växthusgaser för olika grödor för varje extra MJ biobränsle beräknades också och finns angivna i figur 2[18].

[pic]Figur 2: Utsläpp från (indirekt) förändring av markanvändningen för olika råmaterial och olika handelsscenarier (IFPRI 2010)

Som framgår kan modellresultaten variera kraftigt mellan olika råvaror och handelsförutsättningar[19].

Med tanke på att Aglink-Cosimo-modellen inte har någon modul för markomvandling enades man om att utveckla en metod för att allokera omvandlade markområden och beräkna de resulterande växthusgasutsläppen. Denna spatiala allokeringsmetod (SAM – Spatial Allocation Methodology) utvecklades av gemensamma forskningscentrumet baserat på ett antal GIS-databaser. I modellen baseras beslutet om var ny mark ska omvandlas på markens lämplighet och avståndet till befintliga odlade områden. Modellen har än så länge endast använts för markkraven från Aglink-Cosimo- och IFPRI-Mirage-modellerna. För dessa datauppsättningar beräknar SAM att utsläppen av växthusgaser skulle uppgå till 1 092 Mt respektive 201 Mt koldioxidekvivalenter, vilket kan omräknas till ett genomsnittligt utsläpp från (indirekt) förändring av markanvändningen på 64 g/MJ för Aglink-Cosimo och 34–41 g/MJ för det centrala IFPRI-Mirage-scenariot. SAM kan användas med markområdesdata från vilken modell som helst, vilket bidrar till att eliminera en av orsakerna till variationer i växthusgasutsläppen mellan olika modeller[20].

För specifika råvaror ger olika modeller olika resultat för samma gröda. Litteraturen innehåller mest siffror för råvaror för biobränslen som är aktuella i USA, d.v.s. huvudsakligen majs och i viss utsträckning soja. Tabellen nedan sammanfattar de viktigaste resultaten som hittats för dessa båda råvaror:

Förändring av markanvändningen i g/MJ[21] | Etanol från majs | Biodiesel från soja |

Searchinger m.fl. (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

EPA (2010) | 47 | 54 |

Hertel m.fl. (2010) | 40 | - |

Tyner m.fl. (2010) | 21 | - |

IFPRI MIRAGE (2010) | 54 | 75 |

Tabell 2: Översikt över råvaruspecifika utsläppsvärden från förändringar av markanvändningen (litteraturgenomgång)

Resultaten ovan bygger på olika modeller som fungerar enligt olika förutsättningar. Som framgår av tabellen varierar resultaten kraftigt, vilket påvisar bristerna och osäkerheterna i modeller för (indirekt) förändring av markanvändningen, med värden för bioetanol från majs som varierar mellan 21 och 156 g/MJ.

Det geografiska ursprunget för råmaterialet kan också vara en viktig variabel för att bedöma påverkan från den (indirekta) förändringen av markanvändningen för ett specifikt biobränsle. Ingen av modellerna som hittills tagits fram har undersökt denna variation, som kanske inte går att undersöka med dagens modeller.

Under modelljämförelsen som utfördes av kommissionens gemensamma forskningscentrum togs kontakt med de viktigaste grupperna som tagit fram modeller för (indirekt) förändring av markanvändningen. Två expertmöten hölls för att enas om hur jämförelsen skulle utföras, för att diskutera resultat och för att förstå hur underliggande data skulle kunna förbättras ytterligare. Den (indirekta) förändringen av markanvändningen bedömdes av modellerna ligga inom intervallet 223–743 kha per Mtoe etanol som används inom EU och inom intervallet 242–1 928 kha per Mtoe biodiesel som används inom EU. Som jämförelse hade Aglink-Cosimo-scenarierna (utarbetade av OECD för modelljämförelse) för brasilianska sockerrör och etanol från USA 134 respektive 574 kha per Mtoe. IFPRI Mirage-scenarierna beräknades till cirka 100 kha per Mtoe. Man undersökte orsakerna till variationerna i den markareal som krävdes. De viktigaste faktorerna som påverkade resultaten visade sig vara den del av grödan som sparas in tack vare biprodukter, minskningar i konsumtionen av livsmedel och foder[22], ökade skördar, effekter av ersättningar av grödor och vilken typ av mark som omvandlas. Dessutom visade modelljämförelsestudien att de nuvarande modellerna inte fångar upp ett antal faktorer som, om de tas med i beräkningen, skulle öka den beräknade påverkan från förändringen av markanvändningen. Bland dessa faktorer finns utsläpp från omvandling av torvmark[23]. Dessutom tar modellerna inte upp åtminstone två ytterligare källor till ökade utsläpp, vid sidan av utsläppen från (indirekt) förändring av markanvändningen som diskuteras i denna rapport: utsläppen från intensifieringen av skördarna som följd av att priset på grödor stiger och de extra utsläppen från odling av grödor på marginaljord istället för på befintlig jordbruksmark.

Litteraturgenomgången diskuterar bland annat olika brister och osäkerheter i samband med modellframtagningarna, framför allt baserat på ekonomiska principer vilket leder till att beslut om exempelvis förändring av markanvändningen reduceras till en fråga om att optimera kostnaderna. Det är dock välkänt att det i verkligheten är flera icke-ekonomiska faktorer som påverkar vilken förändring av markanvändningen som äger rum och var den sker. Vissa av dessa drivkrafter är kopplade till politiska beslut (jordbrukspolitik och politiska beslut om markanvändning, markrättigheter etc.), andra till institutionella förutsättningar (närhet till infrastruktur och marknader, lagstiftning om markanvändning etc.). Därför finns det alltid begreppsmässiga begränsningar. Samtidigt som priserna påverkar besluten om vad som ska planteras är det andra faktorer än priset som påverkar vilken mark som röjs för odling[24].

Trots dessa begreppsmässiga begränsningar kan det hävdas att den bästa tillgängliga metoden för att bedöma (indirekt) förändring av markanvändningen fortfarande är genom ekonomiska modeller där besluten fattas baserat på relativa priser[25]. Inom denna ram av ekonomiska modeller kommer det dock alltid att finnas ett antal olösta frågor som påverkar resultaten i betydande grad. Modellerna är beroende av antaganden, framför allt i fråga om hantering av biprodukter[26], befintlig avkastning[27], marginalavkastning[28], konsumtion av livsmedel och foder[29], klassificering av mark[30], elasticitet[31], kollagervärden[32], typ av mark som omvandlas[33], modeller för betesmark[34] och drivkrafterna för avskogning[35]. Kunskapen om dessa faktorer har utvecklats under senare år, men ett antal brister och osäkerheter kvarstår.

Dessutom visar litteraturgenomgången att de nuvarande modellerna inte klarar av att fånga upp ett antal faktorer, däribland omvandling av skog på torvmark, som kan leda till betydande koldioxidutsläpp. Merparten av dessa faktorer skulle dock, om de tas med i beräkningen, öka den beräknade påverkan från förändringen av markanvändningen. Bland faktorerna ingår allokering av alla utsläpp till ökningen av grödor, medan avskogning kan bero på ökningen av grödor och avverkning samtidigt; förbättrade skördar till följd av ökad efterfrågan på biobränslen[36]; strukturförändringar[37] och proteininnehållet i olika foder och biprodukter, som sällan återges i sin helhet[38]. Dessutom har effekterna av de bindande hållbarhetskriterierna för biobränslen i direktiven (som enligt modellerna inte har någon påverkan) inte tagits med i beräkningen. Slutligen visar litteraturgenomgången att om politikens påverkan på utsläppen av växthusgaser ska kunna analyseras är det viktigt att summan av de direkta utsläppen från biobränslen och den okända indirekta förändringen av markanvändningen jämförs med de fossila bränslen som inte utvinns till följd av att biobränslen används i stället.

UTVECKLING AV INTERNATIONELLA FÖRESKRIFTER FÖR ATT HANTERA (INDIREKT) FÖRÄNDRING AV MARKANVÄNDNINGEN

I USA stöds användningen av biobränslen på federal nivå med olika mål för olika typer av biobränslen. En minskning av växthusgaserna med minst 20 procent krävs och är högre (50 eller 60 procent) för andra generationens biobränslen. Minskningen av växthusgasutsläpp har fastställts för olika typer av biobränslen genom livscykelbedömningar för att bestämma om de uppfyller det aktuella tröskelvärdet (ett biobränsle kan uppfylla tröskeltröskelvärdet eller inte; de ekonomiska aktörerna har ingen möjlighet att visa upp bevis för faktiska utsläpp). Analysen innefattar utsläpp från (indirekt) förändring av markanvändningen som fastställs genom modeller som skiljer mellan nationell och internationell förändring av markanvändningen. För befintliga installationer gäller övergångsregler (s.k. grandfathering) till och med 2022.

I USA har Kalifornien på delstatsnivå infört LCFS-standarden (Low Carbon Fuel Standard)[39]. Växthusgasutsläppen under hela livscykeln måste vara kända för alla bränslen som omfattas av lagstiftningen för att lagstiftningen ska fungera. Utsläppsfaktorer för växthusgaser har tagits fram för de olika bränslealternativen, även utsläpp från (indirekt) förändring av markanvändningen.

Ett antal länder har infört markanvändningsbestämmelser för att förhindra att mark med högt kollager används. Ett exempel är Brasilien, det land som har den största historiska erfarenheten av att producera biobränslen, som har infört jordbruksekologiska zoner för sockerrör för att hantera den ökade markanvändningen för energigrödor och samtidigt förbättra skyddsförhållandena för känsliga områden. Landet kompletterar för närvarande detta system med zoner för ekonomisk verksamhet i Amazonasregionen utifrån olika miljökriterier. Argentina, som är den största exportören av biobränslen till EU, har infört ett lagstadgat moratorium för all avverkning av naturskog, tills alla argentinska provinser har tagit fram en inventering och en markförvaltningsplan. Man måste även göra en miljökonsekvensbeskrivning innan någon avverkning godkänns. Argentinska provinser har börjat införa en politik med olika markzoner, med områden där jordbruksutveckling är förbjuden på grund av omsorg om miljön samt områden där jordbruksutveckling är tillåten. Norge och Indonesien har undertecknat en detaljerad avsiktsförklaring om samarbete för att minska utsläppen av växthusgaser från avskogning och skogsförstörelse, där Norge ska tillhandahålla medel för att förbättra Indonesiens kapacitet, inklusive ett stopp för alla nya tillstånd att omvandla torvmarker och naturskog.

Det globala partnerskapet för bioenergi[40], där kommissionen och sju EU-medlemsstater är parter tillsammans med Argentina, Brasilien, USA och andra länder som producerar biobränslen, håller dessutom på att utveckla relevanta, praktiska, vetenskapligt baserade och frivilliga kriterier och indikatorer för bioenergins hållbarhet. Kriterierna och indikatorerna ska ge vägledning vid analyser av bioenergi på inhemsk nivå, i syfte att informera beslutsfattare och främja en hållbar utveckling av bioenergi på ett sätt som överensstämmer med multilaterala handelsförpliktelser. Partnerskapet har kommit framåt i sitt arbete, även om frågan om indirekt förändring av markanvändningen är en av de frågor som behöver diskuteras ytterligare.

SAMMANFATTNING AV SAMRÅDEN

Som ett första steg i hanteringen av frågan om indirekta förändringar av markanvändningen genomförde kommissionen ett inledande samråd i juli 2009 om åtta potentiella politiska inriktningar rörande indirekta förändringar av markanvändningen.

Totalt 71 svar kom in[41]. De flesta industrier, lantbruksföreningar och utomeuropeiska länder stödde antingen ingen åtgärd alls eller ansåg att indirekta förändringar av markanvändningen borde hanteras genom bredare politiska åtgärder, antingen genom internationella åtgärder för skydd av mark med högt kollager och/eller genom utökade hållbarhetskriterier för alla jordbruksprodukter. De flesta icke-statliga organisationer och en industriintressent som inte tillhör biobränslesektorn stödde förslaget att innefatta utsläppen från indirekta förändringar av markanvändningen i de befintliga uträkningarna av växthusgasutsläpp för biobränslen. Medlemsstaterna var inte eniga i denna fråga.

Efter publiceringen av det relevanta analysarbetet i juli 2010 inledde kommissionen ett andra offentligt samråd. Syftet var att få in åsikter om huruvida analysarbetet utgjorde en god grund för att fastställa betydelsen av indirekta förändringar av markanvändningen, huruvida åtgärder krävdes och i så fall vilka åtgärder. Man lade även fram ett antal prioriterade potentiella politiska inriktningar.

Totalt 145 svar kom in[42]. Majoriteten av de svarande kunde delas in i två grupper. De flesta svarande från industrier, lantbruksföreningar och utomeuropeiska länder ansåg att analysarbetet inte utgjorde en god grund för att fastställa betydelsen av indirekta förändringar av markanvändningen. De ansåg att inga ytterligare specifika åtgärder för biobränsle skulle vidtas, även om många stödde åtgärder för internationella överenskommelser om skydd av mark med höga kollager. Å andra sidan ansåg de flesta icke-statliga organisationer och några få industriintressenter som inte tillhör biobränslesektorn att ytterligare åtgärder krävs och stödde förslaget att innefatta utsläppen från indirekt förändring av markanvändningen i den befintliga uträkningen av växthusgasutsläpp. Ett antal andra svarande ansåg att åtgärder kunde krävas och förordade ett antal olika handlingssätt. Medlemsstaterna var inte eniga i denna fråga.

Efter det offentliga samrådet anordnade gemensamma forskningscentrumet på kommissionens vägnar ett expertsamråd i november med världskända akademiker och experter på området. Syftet med samrådet var att diskutera de största osäkerheterna i samband med beräkningarna av indirekta ändringar av markanvändning[43].

PRELIMINÄRA SLUTSATSER OCH NÄSTA STEG

Förnybar energi, inklusive biobränslen, är en mycket viktig del av EU:s energi- och klimatstrategi. I detta sammanhang måste det stabila och förutsägbara investeringsklimat som skapats genom direktivet om förnybar energi bevaras. Direktivet innehåller redan stränga hållbarhetskriterier för biobränslen och biovätskor, exempelvis för deras växthusgasutsläpp, liksom respekten för bränslekvalitetsdirektivets ambitiösa reduceringsmål för växthusgasintensiteten i bränslen som används för transport.

Vad gäller indirekta förändringar av markanvändningen anser kommissionen, baserat på det arbete som hittills utförts, att det går att dra ett antal slutsatser. Kommissionen tillstår att modellerna för konsekvensbedömning fortfarande innehåller ett antal brister och osäkerheter som måste åtgärdas. Detta skulle kunna påverka resultaten av det analysarbete som hittills utförts i betydande grad. Därför kommer kommissionen att fortsätta arbetet inom detta område, för att säkerställa att de politiska besluten baseras på bästa tillgängliga vetenskapliga rön och för att uppfylla de framtida rapporteringsskyldigheterna på området.

Kommissionen medger dock att indirekta förändringar av markanvändningen kan ha en påverkan på de minskningar av växthusgasutsläppen som biobränslena medför, vilket skulle kunna minska deras bidrag till uppfyllandet av de politiska målen, under vissa omständigheter och utan insatser. Därför anser kommissionen att bör indirekta förändringar av markanvändningen hanteras försiktigt, om åtgärder krävs.

Kommissionen håller för närvarande på att slutföra sin konsekvensbedömning, där bedömningen av följande politiska alternativ sätts i fokus:

1. Inte vidta någon åtgärd för tillfället, samtidigt som övervakningen fortsätter.

2. Höja minimitröskelvärdet för växthusgasminskningar för biobränslen.

3. Införa ytterligare hållbarhetskrav för vissa kategorier av biobränslen.

4. Tilldela biobränslen en kvantitet växthusgasutsläpp som återspeglar den bedömda påverkan av indirekt markanvändning.

Kommissionen kommer att presentera konsekvensbedömningen senast i juli 2011, om så är lämpligt tillsammans med ett lagförslag för att ändra direktivet om förnybar energi och bränslekvalitetsdirektivet på nödvändigt sätt.

[1] I de nyligen framlagda nationella handlingsplanerna för energi från förnybara energikällor bedömer man att biobränslen 2020 kommer att stå för ungefär nio procent av den totala energiförbrukningen för transporter.

[2] Hållbarhetskriterierna gäller även för ”biovätskor” som används för elproduktion eller uppvärmning och kylning.

[3] I juni 2010 antog kommissionen två meddelanden som syftar till att underlätta genomförandet av hållbarhetskriterierna i direktiven, bland annat genom erkännande av frivilliga system.

[4] Kravet i direktivet om förnybar energi gäller även för biovätskor. Hänvisningar till biobränslen i denna rapport gäller även för biovätskor där så är tillämpligt.

[5] Artikel 7d.6 i direktiv 2009/30/EG och artikel 19.6 i direktiv 2009/28/EG.

[6] Det finns även restriktioner rörande specifika områden som inte får utnyttjas, se artikel 17 i direktiv 2009/28/EG och artikel 7b i direktiv 2009/30/EG.

[7] Statistik från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Observera att det är en viktig skillnad mellan ”skördad areal” och ”odlad areal”. Dubbla skördar på ett fält fördubblar den skördade arealen, medan den odlade arealen förblir densamma.

[8] Om det är den minst fruktbara marken som under senare tid har övergetts, kan man dock förvänta sig att skördarna i normalfallet kommer att hamna under genomsnittet, vilket antingen leder till ökade markbehov eller till ökad användning av gödningsmedel. Om marken nu används för nybeskogning kan dessutom återgången till jordbruksproduktion leda till att koldioxid frigörs.

[9] I modellerna görs ingen skillnad på indirekta och direkta förändringar av markanvändningen.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm.

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[13] ”Biofuels: a new methodology to estimate GHG emissions from global land use change” (biobränslen: en ny metod att bedöma växthusgasutsläpp från global förändring av markanvändningen), som återfinns på http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf.

[14] Detta kontrafaktiska scenario förutsätter mycket låga nivåer av biobränslen eftersom de viktigaste stimulansåtgärderna är borttagna.

[15] I detta kontrafaktiska scenario antas att marknadsandelen för biobränslen håller sig på samma nivå som 2008.

[16] Utsläppen från förändringen av markanvändningen fördelas på 20 år.

[17] Se bild 34 i presentationen som framfördes av David Laborde på IFPRI vid det andra samrådet (den 26 oktober 2010) som återfinns på http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf.

[18] Marginalvärdena beräknades genom att man lade till 0,1 procent av EU:s totala förbrukning av biobränslen till förbrukningen för år 2020 för en gröda i taget. Marginalökningen ger oväntade resultat på grund av det höga beroendet av specifika marginaleffekter i den jordbruksekonomiska zonen för den sista marginalenheten biobränsle. Denna effekt gör att bedömningen av påverkan från förändrad markanvändning för etanol från sockerbetor går från 16 g/MJ till 65 g/MJ vid byte mellan ett scenario där allt fortlöper som nu till ett scenario med frihandel utan tullar på import av bioetanol. Anledning är att sockerbetor som används för att producera bioetanol leder till ökad import av socker (inte sockerbetor) från mark (i Afrika och Sydostasien) med mycket högt kolinnehåll.

[19] Ytterligare beräkningar enligt modellscenarier för IFRPI-Mirage kommer att göras, för att ta hänsyn till de senaste bedömningarna av medlemsstaternas efterfrågan till år 2020. Dessutom kommer ytterligare känslighetsanalyser att utföras för att få en bättre uppfattning om sannolikhetsdistributionen i samband med grödspecifika utsläppsvärden från indirekt förändring av markanvändningen.

[20] Gemensamma forskningscentrumet kommer att utöka användningen av SAM-metoden utöver det centrala IFPRI-Mirage-scenariot (5,6 procent) till scenarier med högre krav. Möjligheten att använda denna metod för att beräkna grödspecifika utsläpp av växthusgaser kommer också att undersökas.

[21] Resultaten har justerats till en tidsram på 20 år.

[22] Enligt de ekonomiska modeller som jämförts beräknas det att en del av råmaterialet för biobränslen kommer från en minskad konsumtion av livsmedel och foder, och detta kan minska utsläppen från (indirekta) förändringar av markanvändningen.

[23] Modellerna tar inte tillräcklig hänsyn till utsläppen från torvoxideringen som följer på den dränering som krävs för odling av palmolja, vilket kan göra att de verkliga utsläppen i hög grad underskattas.

[24] Även med ytterligare betydande investeringar i data och analyser verkar det finnas gränser för hur långt det går att förbättra kvantitativa bedömningar av en viss faktors påverkan av förändringen av markanvändningen.

[25] Ett alternativ har nyligen dykt upp som snarare använder en s.k. kausal-deskriptiv metod, där de viktigaste kritiska data som analyseras är expert/intressent-baserade, tillsammans med historiska och statistiska data (E4tech 2010).

[26] De flesta råmaterial för biobränslen ger även betydande mängder biprodukter. De flesta modeller tar inte med detta i beräkningen, även om det kan ha ett stort inflytande på modellernas resultat. Biprodukter ersätter normalt djurfoder och frigör mark som annars skulle behövas för produktionen av fodret.

[27] Avkastningsökningen förväntas vanligtvis fortsätta i nuvarande takt, även om sådana förutsägelser är osäkra.

[28] Det finns inte så mycket empiriska bevis om utvecklingen av marginalavkastningen.

[29] Ekonomiska modeller utgår från att efterfrågan är en funktion av priset, med olika antaganden om hur den ökade efterfrågan på biobränslen kommer att påverka varumarknaderna för livsmedel och foder.

[30] Tillgången på mark och klassificeringen av mark är mycket viktig information för modeller för förändring av markanvändningen, men siffrorna och terminologin är inte enhetlig för olika datamängder.

[31] Elasticiteten beräknas ofta utifrån data från industriländer, medan modellerna visar att de indirekta förändringarna av markanvändningen framför allt kommer att ske i utvecklingsländer.

[32] Kollagervärdena som tilldelas olika vegetationer och jordar kan variera kraftigt mellan olika studier och spelar en avgörande roll för att fastställa påverkan från den indirekta förändringen av markanvändningen.

[33] Typen av mark som omvandlas till jordbruksmark har en stor betydelse eftersom kollagret varierar i hög grad mellan olika marktyper. På grund av alltför grov geografisk upplösning riskerar regionala skillnader att förloras i geografiska sammanställningar.

[34] Betesmark för djur täcker stora delar av jorden och är en potentiell källa till odlingsmark. Hur betesmarken tas med i modellerna och dess kopplingar till fodermarknaderna och jordbruksmarken skiljer sig åt mellan olika modeller. Antagandena har stor påverkan på det slutliga resultatet, eftersom betesmarker täcker en stor del av jordens yta och har relativt låga kollager.

[35] Drivkrafterna bakom avskogningen är komplexa. Lokala myndigheter, markanvändningsrättigheter såväl som politisk ekonomi spelar in. Det går inte att på ett korrekt sätt återspegla dessa verkliga effekter i modellerna, där beslutsfattandet reduceras till en rent rationell ekonomisk fråga.

[36] Ökade skördar är en funktion av en komplex uppsättning variabler, exempelvis ökade investeringar och forskning, som båda sker som ett svar på biobränslepolitiken. Det är dock svårt att fånga upp denna effekt i modellerna.

[37] Strukturförändringar är normalt svåra att förutsäga genom modeller eftersom elasticiteten är baserad på historiska data. En betydligt ökad användning av mark i exempelvis OSS-länderna är osannolik enligt modellerna, men en sådan strukturförändring kan mycket väl äga rum i såväl scenariot med som scenariot utan de klimatpolitiska besluten.

[38] Detta leder till en underskattning av den mark som sparas in tack vare biprodukterna. I EU är till exempel sojamjöl en viktig proteinkälla, och 97 % av sojamjölet importeras. Det finns således omfattande möjligheter till ersättningar.

[39] Se http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm.

[40] Se http://www.globalbioenergy.org.

[41] Alla svar finns på http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[42] Alla svar finns på http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[43] Alla bidrag finns på http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/ .