Särskild rapport nr 12/2003

om den sunda ekonomiska förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 298/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Protein är viktigt vid djurutfodring och ingår i varierande mängder i ett stort antal fodersubstanser. Torkat foder är en sådan källa men den innehåller relativt lite protein. Det står för endast 1,2 %(1) av den totala mängden råprotein som ges till boskap i EU.

II. En gemensam organisation av marknaden för torkat foder infördes första gången 1974 i syfte att öka tillgången genom att bevilja stöd för förädling. Stöd betalas för produktion av foder som torkats på naturlig och på konstgjord väg. Den gemensamma organisationen av marknaden har setts över två gånger, 1978 och 1995, den andra gången för att stoppa systemets ökande kostnader. För att uppnå detta infördes ett system med maximala garanterade kvantiteter (MGK). Nuvarande budget uppgår till omkring 317 miljoner euro. År 2000 gjorde revisionsrätten i sin särskilda rapport om en grönare gemensam jordbrukspolitik iakttagelsen att den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder visade i hur begränsad utsträckning miljöaspekter beaktas inom vissa marknader.

III. Stöd kan utbetalas till förädlare som torkar godkända växter som odlas på mark som registrerats inom ramen för det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS)(2). Stöd betalas för kvantiteter som uppfyller kriterierna för proteininnehåll och vattenhalt och som lämnat förädlingsföretaget. Stödsatsen är 68,83 euro/ton för maskintorkat foder och 38,64 euro/ton för soltorkat foder.

IV. De stödsatser som rådet fastställde 1995 var högre än de som rekommenderades av kommissionen. Stödsatsen för maskintorkat foder fastställdes till nästan det dubbla jämfört med soltorkat foder, vilket uppmuntrade vissa förädlingsföretag att gå över från soltorkat foder och att producera så mycket som möjligt. Nästan alla medlemsstater producerar torkat foder, men de största producenterna är Spanien, Frankrike och Italien. EU:s produktion har fortsatt att öka efter 1995. MGK har överskridits sedan 1998/1999. Utvecklingen på marknaden har varit ojämn då vissa medlemsstater har kunnat överskrida sina MGK med så mycket som 60 %, medan andra konsekvent har underskridit sin MGK.

V. Förordningarnas bristande tydlighet har skapat möjligheter till olika tolkningar och arbetssätt. Vissa kontroller utförs inte i medlemsstaterna, inklusive dubbelkontroller med IACS-systemet, avstämning av förädlingsföretagens räkenskaper med stödansökningar och verifiering av vilka växter som ingår i torkningsprocessen. I en medlemsstat har man inrättat marknadsföringsbolag för att göra det lättare att ansöka om stöd. Detta innebär att stödansökningarna kan inlämnas tidigare än om äganderätten hade överförts till tredje part.

VI. Medlemsstaterna är skyldiga att ta fram information för kommissionen och förvaltningskommittén. Emellertid har ingen information tillhandahållits regelbundet angående priser för foderprodukter, import- eller produktionsnivåer för konkurrerande proteingrödor och proteinprodukter.

VII. I de förordningar som styr den gemensamma organisationen av marknaden fastställs inga krav för utvärdering. Trots att utvärderingsenheten vid Generaldirektoratet för jordbruk hade planerat att genomföra en utvärdering av marknaden 2001 sköts denna upp i två omgångar till förmån för andra marknader. Av denna anledning har ingen utvärdering gjorts.

VIII. Trots att ingen utvärdering har gjorts har två större genomgångar av marknader genomförts för andra syften. Dessa har gett kommissionen en möjlighet att granska marknaden och dess utveckling. Den första av dessa var en genomgång år 2001 i syfte att granska möjligheterna att ersätta de bearbetade animaliska proteiner som förbjudits till följd av BSE-epidemin. Slutsatsen var att det skulle vara mer motiverat att öka importen av soja än att ta till mer kostsamma alternativ, såsom att öka produktionen av torkat foder. Jordbrukarna skulle fortfarande själva få bestämma hur de skulle tillgodose sitt proteinbehov.

IX. Den mest betydande genomgången genomfördes emellertid i samband med kommissionens halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken i juli 2002. I denna föreslogs en grundläggande ändring av jordbruksstödet, framför allt en övergång från produktstöd till producentstöd. Som en del av ett förslag att införa ett frikopplat enhetligt jordbruksstöd per gård föreslogs ändringar av specifika marknader, bland annat marknaden för torkat foder. I överensstämmelse med detta har kommissionen föreslagit ett system med inkomststöd för odlare tillsammans med ett förenklat stödsystem med en enhetlig stödsats för att underlätta övergången för förädlingsföretagen. Den senare skulle gradvis avskaffas fram till 2009.

X. Revisionsrätten välkomnar ansträngningarna att reformera den gemensamma organisationen av marknaden och rekommenderar att kommissionen tar tillfället i akt att tillse att nuvarande brister inte blir bestående.

INLEDNING

Proteinbehov för djurutfodring och betydelsen av torkat foder

1. Proteingrödor är en väsentlig beståndsdel vid husdjursuppfödning. Protein ingår i varierande mängder i ett stort antal fodersubstanser. Det härrör från vad som anses vara i allmänhet "icke-kommersialiserade" och "kommersiella" källor. Den förstnämnda kategorin består av material såsom gräs, hö, ensilage och annat grovfoder och härrör till största delen från EU. Den andra kategorin omfattar spannmål, energigrödor (dvs. maniok, majsgluten, kli och melass) och proteinrika grödor (dvs. soja, mjöl från andra oljeväxter, rapsmjöl, ärter och bönor och torkat foder). Den största enskilda källan i denna kategori är sojamjöl, som står för cirka 20 % av det totala behovet. Största delen av sojamjölet importeras. Tabell 1 visar de mest använda fodersubstanserna enligt proteininnehåll. Torkat foder ingår i kategorin med lägst proteininnehåll.

2. Torkat foder erhålls genom torkning av godkända växter, antingen med hjälp av konstgjord värme eller på annat sätt, främst soltorkning.

3. Tabell 2 visar en bedömning av källorna till de 64 miljoner ton råprotein ingående i de nästan 400 miljoner ton foder som givits boskapen i EU under 1999/2000. Tabell 3 visar att proteinrika grödor står för cirka 33 % av det råprotein som ges boskapen, men att torkat foder står för endast 1,2 % av totalen.

Målen för den gemensamma organisationen av marknaden och dess utveckling

4. EU-producerat torkat foder är utsatt för direkt konkurrens från andra proteinprodukter, i synnerhet importerade sojaprodukter. Eftersom foder som torkats inom EU var dyrare än importerat foder beslutade rådet att införa någon form av stöd. Stöd till produktion av torkat foder i EU gavs första gången 1974, då en gemensam organisation av marknaden infördes av rådet(3).

Tabell 1

Proteininnehåll i de vanligaste proteingrödorna

>Plats för tabell>

Anm.:

Av denna tabell framgår att torkat foder ingår i kategorin med lågt proteininnehåll.

Källa:

Arbetsdokument för kommissionens anställda SEK(2001) 431, 16.3.2001.

Utbud av och efterfrågan på proteingrödor i EU efter BSE-krisen.

Tabell 2

Användning av råprotein i djurfoder enligt typ av foder, EU-15, 1999/2000

>Plats för tabell>

Anm.:

Av denna tabell framgår att proteingrödor, som även omfattar torkat foder, stod för 33 % av den totala mängden råprotein.

Källa:

Kommissionens interna arbetsdokument GD Jordbruk "Possible Developments regarding protein-rich Crops following BSE Crisis".

Tabell 3

Källor till råprotein i djurfoder totalt i EU-15, 1999/2000

>PIC FILE= "C_2003298SV.000501.TIF">

Anm.:

Av denna tabell framgår källorna till de 64 miljoner ton råprotein som avses i tabell 2.

Källa:

Kommissionens interna arbetsdokument SEK(2001) 431, 16.3.2001.

"Supply and Demand of Protein-Rich Crops in the EU following the BSE crisis".

5. Man beslutade att bevilja stöd till anläggningar för torkning/förädling av foder i syfte att öka produktionen inom EU. För att grönväxter för torkning skulle levereras regelbundet och för att odlarna skulle få en möjlighet att dra fördel av systemet bestämdes att stöd skulle beviljas endast om förädlingsföretaget ingick avtal med odlare. En enhetlig stödnivå infördes och regleringsåret inleddes den 1 april. För att vara stödberättigande skulle det producerade torkade fodret uppfylla kvalitetsnormer vad gäller vattenhalt och proteininnehåll.

6. Till följd av granskningen 1978 beslutade rådet att ett riktpris skulle fastställas, för att garantera producenterna en rimlig avkastning. Eftersom EU-foder i allmänhet var dyrare än importerade produkter skulle stöd garanteras producenter av torkat foder på basis av en procentandel av differensen mellan riktpriset och världsmarknadspriset. Man kom även överens om att soltorkat foder, eftersom även det utsattes för konkurrens utanför EU, skulle vara stödberättigande, men till en lägre nivå än dehydratiserat foder.

7. Produktionen ökade kontinuerligt under hela 1980-talet. Detta ledde till en ökning av de totala stödutgifterna som inte kunde kontrolleras, eftersom man inte hade fastslagit något tak för de kvantiteter för vilka stöd kunde utbetalas. Som en del av 1991 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken övervägde kommissionen att föreslå ett stegvis slopande av stödet till torkat foder. Rådet stödde inte denna idé och bad kommissionen söka alternativ för att begränsa de totala utgifterna.

8. Kommissionen föreslog slutligen en återgång till ett system med schablonstödsats, med bibehållande av skillnaden mellan dehydratiserat foder och soltorkat foder. Rådet fastställde stödsatserna till 68,83 euro per ton för dehydratiserat och 38,64 euro för soltorkat foder(4).

9. I syfte att begränsa kostnaderna och påverka produktionsnivåerna inom EU infördes genom den nya förordningen en maximal garanterad kvantitet (MGK) på 4412400 ton för maskintorkat foder och 443500 ton för soltorkat foder. Över denna kvantitet skulle stödsatsen sänkas. Tabell 4 visar hur MGK fördelades mellan medlemsstaterna. Fördelningen fastställdes på basis av deras produktion och stödansökningar för regleringsåren 1992/1993 och 1993/1994.

Tabell 4

Maximala garanterade kvantiteter enligt medlemsstat

>Plats för tabell>

Anm.:

Av denna tabell framgår tilldelningen av maximala garanterade kvantiteter. Den visar även att största delen av EU:s produktion kommer från tre medlemsstater, nämligen Spanien, Frankrike och Italien.

Källa:

Rådets förordning (EG) nr 603/95, artikel 4.

Kännetecknen för produktion av torkat foder i EU och hur det nuvarande systemet fungerar

10. Stöd utbetalas till förädlingsföretag som omvandlar proteinhaltiga grönväxter till torkat foder antingen genom att torka dem med hjälp av värme som alstras på konstgjord väg eller på annat sätt, vanligtvis genom soltorkning. De växter som levereras måste ha odlats på registrerad jordbruksmark och odlaren skall ge referenser som gör det möjligt att göra dubbelkontroller genom IACS för att fastställa att samma mark inte har varit föremål för stödansökningar inom ramen för andra arealgrundade ordningar för gemenskapsstöd.

11. Odlarna drar vanligtvis ingen direkt fördel av stödet, utan har indirekt fördel av det genom avtal om leverans till förädlingsindustrin. Stödet påverkar de priser förädlarna är beredda att betala leverantörerna. I de fall där odlaren levererar grönfoder för produktion av torkat foder för eget bruk ombeds förädlarna emellertid låta stödet gå vidare till odlaren antingen i kontanter eller, för det mesta, genom att anpassa de priser de debiterar odlarna för torkning av fodret.

12. Sammanfattningsvis betalas stöd under följande villkor:

a) De växter som används har godkänts för torkning.

b) Växterna har odlats på registrerad mark.

c) Det producerade torrfodret uppfyller kvalitetskriterierna beträffande proteininnehåll och vattenhalt.

d) Det förädlingsföretag som söker stödet har godkänts av medlemsstaten och uppfyller kraven och bestämmelserna.

e) Produkten har antingen lämnat förädlingsföretagets lokaler eller ett godkänt externt lager.

13. Den stödsats som skall tillämpas fastställs senare på basis av den faktiska produktion som medlemsstaterna anser vara stödberättigade. Om produktionen håller sig inom MGK betalas den fulla stödsatsen. Om den överskrider MGK beräknas den stödsats som betalas på basis av antingen en standardsänkning eller en specifik sänkning.

14. Ansvaret för att dessa villkor uppfylls ligger i huvudsak på medlemsstaterna som skall genomföra tillämpningsföreskrifterna. Kommissionen är ansvarig för överensstämmelsen med alla marknadsvillkor och för övervakning och utvärdering av genomförandet av marknadsåtgärderna och deras effekter. Bilaga A visar att EU:s produktion av maskintorkat foder sedan 1995 stadigt har ökat för att slutligen överskrida den totala maximala garanterade kvantiteten under regleringsåret 1998/1999. Däremot har produktionen av soltorkat foder sjunkit med cirka 60 % under samma period. Produktionen i Spanien har konsekvent överskridit landets MGK och uppgick 2002/2003 till 150 %. Italien och Grekland har också överskridit sin MGK under de flesta åren. Resten av medlemsstaterna har konsekvent underskridit sin MGK i betydande mån.

15. Nästan alla medlemsstater producerar maskintorkat foder, men de största producenterna är Spanien, Frankrike och Italien, som tillsammans står för cirka 80 % av den totala EU-produktionen. Spanien och Italien producerar tillsammans nästan allt soltorkat foder i EU, men de har under de senaste åren minskat sin produktion samtidigt som de ökat produktionen av maskintorkat foder. I de andra medlemsstaterna är produktionen av soltorkat foder lägre, antingen på grund av att djuren har större möjligheter till bete eller andra proteinkällor eller att torkning är mindre lönsamt.

Budgeten

16. Den årliga budgeten har varit omkring 300 miljoner euro sedan den senaste reformen, som genomfördes 1995. Budgeten för 2003 uppgår till 317 miljoner euro.

Revisionsrättens tidigare granskningar

17. Den gemensamma organisationen av marknaden behandlades i revisionsrättens särskilda rapport nr 14/2000 om en grönare gemensam jordbrukspolitik. I denna rapport konstaterade revisionsrätten att den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder visade att miljöaspekter beaktas i mycket liten utsträckning inom vissa marknader. Revisionsrätten fäste särskild uppmärksamhet vid att en högre stödsats betalades för maskintorkat foder, vilket var oförenligt med EU:s energipolitik och vilket hade lett till en omfattande övergång från soltorkning till torkning på konstgjord väg. Revisionsrätten kritiserade den energiförbrukning som krävdes för att torka foder på konstgjord väg och kommenterade också miljöeffekterna av de koldioxidutsläpp som uppstår.

18. I sitt svar åtog sig kommissionen att följa upp revisionsrättens kommentarer och undersöka om det var lämpligt att föreslå rådet en ny reform av sektorn. Kommissionen uteslöt inte möjligheten att slopa systemet. Detta har införlivats med förslagen till reformer av den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder som framlagts till följd av kommissionens halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken, som kommer att tas upp senare i denna rapport.

Revisionsrättens föreliggande granskning

19. Revisionsrätten hade som mål att granska följande vad gäller de ändringar av systemet som genomfördes 1995:

a) Hade alternativa metoder för ökad produktion av protein övervägts?

b) Var grunden för fastställande av de differentierade stödsatserna för nuvarande system sund?

c) Säkerställde tillämpningsföreskrifterna och förfarandena en ändamålsenlig kontroll av marknaden och de stödåtgärder som införts?

d) Hade övervakningen varit lämplig och hade effekterna av åtgärderna utvärderats?

20. Granskningen koncentrerades på de huvudsakliga producentländerna Spanien, Frankrike och Italien och man utnyttjade transaktionerna för regleringsåret 2000/2001 för att undersöka hur stödsystemet förvaltades. För att kunna göra jämförelser med ett land där produktionen inte är lika stor besökte man även Tyskland. Granskningen inbegrep besök hos enskilda förädlingsföretag, deras representationsorgan, nationella och regionala myndigheter och kommissionens ansvariga avdelningar. Vid granskningen beaktades även det arbete som gjorts av nationella attesterande organ och kommissionens avdelning med ansvar för godkännande av EUGFJ:s räkenskaper liksom revisionsrättens övriga arbete på detta område.

FÖRVALTNING AV STÖDET

De stödsatser som fastställdes genom 1995 års reform var högre än de som kommissionen föreslagit men begränsades genom införandet av ett budgettak

21. I samband med att kommissionen gick igenom utvecklingen av marknaden 1993 uttryckte den oro över att stödet inom denna sektor inte utgjorde ett kostnadseffektivt medel för att stöda jordbrukarnas inkomster och över att produktionen trots sänkningarna av de stödsatser som tillämpats fortfarande ökat, med de vanliga konsekvenserna för budgeten. Av kommissionens kostnadskalkyler för produktionsnivåerna 1994 och 1993 framgår att det genomsnittliga stödet för dehydratiserat foder uttryckt per hektar uppgick till cirka 600 ecu/hektar, jämfört med stödet för övriga proteingrödor, som faktiskt utbetalades per hektar, som uppgick till 390 ecu/hektar. Även om man också måste ta med produktionskostnader och försäljningspriser i beräkningen när man bedömer hur attraktivt det är att producera torkat foder, bidrog ändå stödnivån till att produktionen ökade i vissa medlemsstater.

22. I kommissionens förslag angående priserna på jordbruksprodukter för 1994/1995(5) konstaterades att rådet, trots kommissionens förslag 1991 att stödet till torkat foder gradvis skulle slopas, hade begärt in andra förslag grundade på antingen en fortsättning av det specifika stödet eller införande av produkterna i den allmänna stödordningen för jordbruksgrödor. Det senare alternativet förkastades som olämpligt och kommissionen föreslog slutligen en enkel fast stödsats på 40 ecu/ton för maskintorkat dehydratiserat foder och hälften av detta belopp för soltorkat foder samt en ökning av det lägsta tillåtna proteininnehållet. Avsikten var att differensen mellan stödsatserna skulle återspegla de högre energikostnaderna för maskintorkning.

23. Detta förslag fick ett blandat mottagande av förvaltningskommittén. Vid diskussioner i rådets arbetsgrupp undersöktes andra stödnivåer och produktionsbegränsningar. De stödsatser som rådet slutligen godkände ökade till 57 respektive 32 ecu/ton, vilket efter beaktande av de särskilda valutakurser som gäller jordbruksutgifter (gröna ecu) blev 68,83 euro och 38,64 euro.

24. Avsikten var att de ursprungligen föreslagna stödsatserna på 40 och 20 euro (se punkt 22) skulle göra det möjligt för producenterna att producera foder till motsvarande priser som de som gällde för de produkter som fodret konkurrerade med. Granskningen av de dokument där förslaget diskuterades klargjorde inte ökningen mellan de föreslagna stödsatserna och de som rådet slutligen antog.

De totala stödutgifterna har hållits inom budgetramarna oavsett produktionssnivåerna i medlemsstaterna

25. Om den sammanlagda EU-produktionen är större än MGK fastställs i förordningarna att en lika stor sänkning av stödet skall tillämpas på alla medlemsstater, för att begränsa de utgifter som belastar budgeten, förutsatt att produktionen inte överstiger MGK med mer än 5 %. Om det rör sig om mer än 5 % påförs en ytterligare specifik sänkning för de medlemsstater som har överskridit sin nationella MGK.

26. Sedan 1998/1999 har kommissionen varit tvungen att sänka det stödbelopp som slutligen betalts till stödmottagarna på grund av att den totala produktionen varit större än MGK. Trots att vissa medlemsstater överskridit sin nationella MGK med betydligt mer än 5 % har den andra stödsänkningen inte tillämpats, eftersom andra medlemsstater producerat mindre än sin MGK. Inte förrän regleringsåret 2000/2001 var produktionen större än 105 % av MGK, vilket ledde till att den andra stödsänkningen tillämpades på Grekland, Spanien och Italien (se bilaga B).

Generaldirektoratet för jordbruk har fastställt vilka nyckelkontroller som skall genomföras men har inte ändrat tillämpningsföreskrifterna för medlemsstaterna

27. Kommissionen anser att underrättelse om kontrollerna är avgörande för att marknaden skall fungera väl i medlemsstaterna, och har fastställt hur underrättelsen skall gå till i de tillämpningsföreskrifter som offentliggjorts som kommissionens förordningar. I förordningarna om den gemensamma organisationen av marknaden finns det i allmänhet ingen prioriteringsordning för de regler/kontroller som skall tillämpas, eftersom alla kontroller anses vara av samma betydelse i dessa förordningar.

28. Inom generaldirektoratet för jordbruk ansvarar ett direktorat för godkännande av EUGFJ:s räkenskaper för granskningarna på platsen av hur de kontroller och granskningar som krävs enligt dessa förordningar genomförs i medlemsstaterna till stöd för stödansökningar. Om de finner fall där kontroller inte har genomförts, eller inte har genomförts korrekt, föreslår direktoratet finansiella korrigeringar. I sin årsrapport för budgetåret 2001 noterade revisionsrätten att direktoratet för godkännande av räkenskaper hade utarbetat definitioner på nyckelkontroller och stödkontroller för olika marknader och åtgärder, däribland den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder, detta för att klargöra förhållandet mellan de systematiska svagheter som konstaterats i samband med det finansiella godkännandet av EUGFJ:s räkenskaper och föreslagna korrigeringar.

29. Den marknadsenhet som ansvarar för den övergripande förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden var inte involverad i denna analys. Det finns inget förslag på att ändra tillämpningsföreskrifterna så att resultatet av identifikationen av nyckelkontrollerna och stödkontrollerna framgår, vilket skulle göra det möjligt att arbeta målinriktat och underlätta riskanalysen.

Bristande tydlighet i kommissionens förordningar har bidragit till olika tolkningar och arbetssätt

Villkoren för ansökan om stöd för soltorkat foder

30. I rådets förordning och i de tillämpningsföreskrifter som kommissionen offentliggjort definieras vilka produkter som anses vara torkat foder som berättigar till stöd.

31. Soltorkat foder måste torkas på annat sätt än med värme som alstras på konstgjord väg och även malas för att det skall vara stödberättigande. Vid ett av de granskade spanska förädlingsföretagen torkades fodret på annat sätt än med värme som alstras på konstgjord väg, men det hade inte malts eftersom det producerades som långa fibrer. Myndigheterna underrättade revisionsrätten om att för att garantera en korrekt behandling hade alla autonoma samhällen år 2001 fått en påminnelse om att en produkt för att anses vara soltorkad måste genomgå malning oberoende av vilken den slutliga formen var. De spanska myndigheterna informerade revisionsrätten om att godkännandet hade fråntagits den föregående operatören av anläggningen i fråga. Myndigheterna har inlett åtgärder för att återkräva stöd från operatören och har även inlett rättsliga förfaranden.

Granskningar av förädlingsföretagens räkenskaper och kontroller av leverantörer och operatörer

32. Kontrollerna av räkenskaperna spelar en viktig roll vid säkerställandet av att förädlingsföretagens finansiella information för utarbetande av räkenskaper och internredovisning överensstämmer med de kvantiteter för vilka stöd begärs.

33. Direktoratet för godkännande av räkenskaper vid Generaldirektoratet för jordbruk hade observerat att den tyska versionen av tillämpningsföreskrifterna angående kontroller av förädlingsföretagens redovisning krävde sådana kontroller endast "i tveksamma fall", medan de andra språkversionerna inte innehöll någon sådan begränsning. De hade även observerat att de kontroller av leverantörerna som fastställdes i de övriga språkversionerna av förordningen inte förekom i den tyska versionen eller i de nationella bestämmelserna. De behöriga myndigheterna anser att endast de officiella tyska förordningstexterna äger giltighet. Kommissionen har ännu inte försökt göra något åt skillnaderna i den tyska texten.

34. I Italien utförde de myndigheter som ansvarar för kontrollen av stödansökningar för torkat foder inte själva de kontroller av förädlingsföretagens bokföring som krävdes. I stället förlitade de sig på inspektioner som utfördes av två andra instanser för andra syften. Detta resulterade i att kontrollerna hade begränsad omfattning och inte motsvarade de specifika kraven i förordningarna om torkat foder.

35. I kommissionens tillämpningsföreskrifter(6) fastställs också att myndigheterna skall utföra kontroller av de leverantörer och operatörer som det förädlade fodret levererats till. Detta gjordes inte i alla medlemsstaterna som besöktes, och i vissa fall förlitade man sig på skriftliga bekräftelser i stället för besök på platsen för att bekräfta att det fanns en handelsverksamhet.

36. Underlåtenhet att genomföra sådana kontroller på ett rationellt och konsekvent sätt minskar säkerheten för att de kvantiteter för vilka stöd begärs är acceptabla.

Avsaknaden av kontroller av de växter som ingår i torkningsprocessen

37. I rådets förordning(7) definieras vilka grönväxter som får omvandlas till torkat foder och därmed är stödberättigande. I kommissionens tillämpningsföreskrifter ingår inga krav på verifiering av att endast godkända växter används. I praktiken verifierar de nationella myndigheterna vanligtvis i viss mån detta indirekt genom leveransavtalen. Kontrollörerna verifierar även i viss mån detta genom fysiska iakttagelser under sina återkommande besök hos förädlingsföretagen, detta görs emellertid inte systematiskt.

Fastställande av kriterier för lämnande av förädlingsföretagets område

38. För att vara berättigande till stöd eller förskottsbetalningar skall fodret lämna förädlingsföretaget. Foderprodukterna anses ha lämnat förädlingsföretaget då de i oförändrat skick lämnar antingen(8)

a) förädlingsföretagets område, eller

b) ett lager utanför detta område som har godkänts i förväg av den behöriga myndigheten, och förutsatt att fodret inte kan lagras innanför området.

Kriteriet att det förädlade fodret måste lämna förädlingsföretagets område för att vara stödberättigande är öppet för olika tolkningar.

39. I de anvisningar till förädlingsföretagen som den behöriga myndigheten i Frankrike utfärdade beträffande regleringsåret 1998/1999 angavs att en av de huvudsakliga kriterierna för rätten att ansöka om stöd var att förädlat foder skulle ha lämnat förädlingsföretaget. Det konstaterades även att detta villkor i allmänhet uppfylldes genom faktisk försäljning bekräftat med en faktura. Man gav även rådet att förädlaren kunde överföra produkten till ett lager utanför förädlingsföretagets område utan att någon försäljning ägde rum och att detta genom härledning var likvärdigt med att produkten lämnade förädlingsföretagets område. I en senare uppsättning anvisningar bekräftades emellertid att produkterna måste lämna antingen förädlingsföretagets område eller ett godkänt externt lager för att vara stödberättigande.

40. För ett av de förädlingsföretag som besöktes under granskningen var både produkter som levererades till en gemensam silo och produkter som levererades till andra externa lagringsutrymmen stödberättigande. De behöriga myndigheterna ansåg att detta överensstämde med kraven i förordningarna, eftersom fodret i båda fallen lämnade förädlingsföretagets område.

41. År 2001 övergav Frankrike begreppet godkänt externt lager och anser nu alla lager utanför förädlingsföretaget vara icke godkända. På denna grund anser de att all överföring till externa lager uppfyller kriteriet om att produkten skall ha lämnat förädlingsföretagets område och därför är stödberättigande. Detta är i enlighet med förordningarnas bokstav men inte deras anda. Enligt revisionsrätten skall förordningarna kräva att produkten överförs till en tredje part.

Förädlingsföretagen i en medlemsstat har skapat egna marknadsföringsbolag för att göra det lättare att ansöka om stöd

42. I Italien har myndigheterna tolkat villkoret om att produkten skall lämna förädlingsföretagets område som att fodret skall ha sålts. För att kunna uppfylla detta villkor och kunna ansöka om stöd har förädlarna inrättat marknadsföringsbolag till vilka de "säljer" sin produktion. Detta system har skapats för att förädlarna skall kunna ansöka om stöd tidigare än om de hade varit tvungna att avvakta en försäljning till en verklig tredje part. Vid två av de förädlingsföretag som besöktes i Italien var marknadsföringsbolagen juridiskt fysiskt skilda enheter men så gott som omöjliga att skilja från sina förädlingsföretag. Förvaltningen och bokföringen för marknadsföringsbolagen sköttes med hjälp av förädlingsföretagens system och personal.

43. Detta "försäljningskriterium" kan å ena sidan ses som striktare än att produkten enbart skall ha lämnat förädlingsföretagets område, men å andra sidan kan etablerandet av sådana bolag ses som att systemet utsätts för en risk för simulerad försäljning.

44. De italienska myndigheterna utförde stickprovskontroller av finansiella handlingar (räkningar och betalningar) för torkat foder, detta även hos produkternas slutanvändare. Revisionsrätten utförde specifika kontroller under granskningen av förädlingsföretagen vad gäller båda parternas lagerbokföring, inklusive godkännandet av betalningarna för "försäljning", i syfte att säkerställa att transaktionerna mellan de förädlingsföretag som besöktes och deras marknadsföringsbolag var verkliga. Trots att resultaten av kontrollerna i detta fall var tillfredsställande, krävdes omfattande avstämningar som de nationella myndigheterna inte genomförde. Sådana kontroller är väsentliga för att säkerställa att komplexa strukturer av stödmottagare kontrolleras effektivt.

Lämpliga dubbelkontroller med IACS görs inte i en medlemsstat

45. I Italien ingår deklarationer med anknytning till jordbruksskiften där man odlar grönfoder i de deklarationer som görs för alla jordbruksgrödor och de registreras för kontroll med databasen för jordregistret. De arealer som deklareras som källa till grönfoder inom ramen för leveransavtal med förädlare registreras också, men i en annan databas. Det förekom emellertid inga dubbelkontroller mellan dessa databaser, vilket skapade en risk för att inkonsekvenser inte skulle upptäckas. År 2000 infördes nya förfaranden för att foderordningen skulle bli mera kompatibel med IACS. Vid tidpunkten för revisionsrättens granskning gjordes dessa dubbelkontroller emellertid ännu inte.

KOMMISSIONENS ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Övervakning

46. Marknaden förvaltas och övervakas av marknadsenheten vid kommissionen och av Förvaltningskommittén för torkat foder, som inrättats för att biträda kommissionen(9).

47. Kommissionen kräver att medlemsstaterna i begränsad utsträckning skall tillhandahålla information bestående av

a) den genomsnittliga vattenhalten i det grönfoder som skall dehydratiseras,

b) de mängder torkat foder för vilka stöd har begärts och de kvantiteter som godkänts,

c) mängden torkat foder i lager.

48. Kommissionen ger denna information vidare till kommittén tillsammans med beräkningarna av de stödsänkningar som skall tillämpas i de fall där produktionen har varit större än den maximala garanterade kvantiteten. Trots att det primära syftet med den gemensamma organisationen av marknaden ursprungligen var att öka proteinutbudet genom stödet för förädling av torkat foder, behöver medlemsstaterna inte ge någon information om det totala proteinutbudet, marknadspriserna för proteinprodukter eller priser och produktion/import av andra konkurrerande proteinrika grödor och produkter.

Den gemensamma organisationen av marknaden har inte utvärderats

49. Förordningarna som styr verksamheten på marknaden för torkat foder kräver inte någon utvärdering av marknaden.

50. I sitt utvärderingsprogram för 2001 hade utvärderingsenheten vid Generaldirektoratet för jordbruk emellertid planerat en utvärdering av sektorn för torkat foder, men denna sköts upp till förmån för ett projekt med högre prioritering inom vinsektorn. Foderprojektet skulle ha omprogrammerats till 2002 men ytterligare ändringar av kommissionens prioriteringar resulterade i att projektet ersattes av ett annat gällande spannmål. Till dags dato har den gemensamma organisationen av marknaden därför inte utvärderats.

ÖVRIGA GENOMGÅNGAR AV MARKNADEN OCH SEKTORN

51. Trots att marknaden inte har genomgått någon utvärdering gav två större genomgångar av sektorn i andra syften kommissionen och rådet en möjlighet att granska marknaden.

Tillgång och efterfrågan på proteinrikt material i EU efter BSE-krisen

52. Efter BSE-krisen ombads kommissionen i december 2000 av rådet för jordbruksfrågor att undersöka situationen beträffande tillgång och efterfrågan på proteinrika grödor med anledning av behovet att finna alternativa resurser för att ersätta det förbjudna förädlade animaliska proteinet. Direktiven var "... att närmare analysera tillgång och efterfrågan på proteinrika växter och dess följder för den politik som för närvarande förs i sektorn ...".

53. För resultaten av denna granskning redogjordes i ett formellt meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet(10) "Möjligheter att främja odlingen av växtproteiner i EU". I detta analyserades marknaden för protein, sannolika framtidsperspektiv och möjliga lösningar, inklusive

a) en ökad produktion av oljeväxter genom en ökning av stödet,

b) främjande av ökad produktion av proteinrika grödor som beviljas stöd,

c) godkännande av odling av proteinrika grödor på uttagen mark,

d) främjande av en ökad produktion av torkat foder genom en ökning av MGK,

e) ökad import av soja.

54. Det bästa alternativet var att öka importen av soja eftersom de övriga alternativen ansågs vara alltför kostsamma eller alltför svåra att förena med andra målsättningar. Vart och ett av de ovan nämnda alternativen skulle dock endast i begränsad utsträckning ha fyllt ytterligare behov. Marknadskrafterna skulle göra sig gällande: foderindustrin och jordbrukarna skulle reagera på problemet med ersättande protein även på andra sätt än genom att använda sojamjöl. Det ansågs sannolikt att de skulle minska andelen proteinrika ingredienser i fodret och öka andelen spannmål, varvid eventuella underskott skulle ersättas med ytterligare användning av soja genom en ökad import.

55. Att öka produktionen av torkat foder skulle också öka stödutgifterna med nästan 14 miljoner euro men inte nödvändigtvis leda till "verklig" produktionsökning, utan snarare endast täcka in den befintliga produktionen utöver MGK.

Förslag till ändringar av den gemensamma organisationen av marknaden till följd av halvtidsöversynen av den gemensamma jordbrukspolitiken

56. Efter halvtidsöversynen av den gemensamma jordbrukspolitiken som offentliggjordes i juli 2002(11) föreslog kommissionen ett antal grundläggande ändringar till jordbruksstödet i syfte att uppnå ett mera marknadsorienterat hållbart jordbruk. De mest betydande elementen var att flytta stödet från produkten till producenten och ett system med frikopplat stöd per jordbruksföretag, som grundar sig på tidigare års stödnivåer och som förutsätter att företagen uppfyller vissa villkor för miljö, djurskydd och livsmedelskvalitet. Anpassningar i sektorn för torkat foder sågs som en del av denna process, i synnerhet ansågs det vara nödvändigt att överväga ytterligare reformåtgärder eller till och med att slopa stödordningen till följd av de kommentarer som revisionsrätten gjorde i sin rapport om en grönare gemensam jordbrukspolitik.

57. Kommissionen föreslog att det nuvarande systemet inom sektorn för torkat foder skulle ersättas med ett paket med inkomststöd till odlarna på 132 miljoner euro av den befintliga budgeten för stöd till förädlingsföretagen. Detta belopp skulle fördelas mellan medlemsstaterna i proportion till de nationella andelarna av MGK. Odlarnas bidrag skulle grundas på de kvantiteter grönfoder som levererats till industrin under en tidigare referensperiod. För att underlätta förädlingsindustrins övergång till detta system skulle ett förenklat och avtagande stödsystem med ett enda bidrag på 33 euro per ton producerat torkat foder bevaras och de respektive nationella maximala garanterade kvantiteterna slås samman.

58. Utöver revisionsrättens miljöargument angående foder fäste kommissionen även uppmärksamhet vid att stödet nu utgjorde upp till 70 % av marknadspriset för dehydratiserad lusern. Man konstaterade även att man inte hade uteslutit möjligheten att slopa det nuvarande systemet ifall reformförslagen inte godkändes.

59. I januari 2003 lade kommissionen fram förslag till lagstiftning för rådet(12) där det klargörs att utöver överföringen av resurser (nu ungefär 133 miljoner euro) från den befintliga budgeten för stöd till foder till odlarna genom systemet med ett stöd per jordbruksföretag skulle det reviderade enhetliga stödsatsen till förädlarna gradvis slopas fram till 2009, varvid allt stöd för förädling skulle ha avskaffats. Kommissionen bekräftade för revisionsrätten att de besparingar som gjordes inte skulle föras över på odlarna utan skulle utgöra verkliga besparingar i budgeten.

SLUTSATSER

60. Marknaden infördes för att främja produktionen av protein i form av torkat foder. Trots att produktionen har ökat producerar EU fortfarande mindre än 2 % av sitt proteinbehov i form av torkat foder. Torkat foder har fortfarande endast en begränsad ekonomisk betydelse för proteinkonsumtionen bland husdjur inom EU. Den maximala garanterade kvantiteten, som infördes för att begränsa de totala utgifterna, har varit framgångsrik. Den har emellertid påverkat produktionen endast i begränsad utsträckning, då vissa medlemsstater konsekvent har överskridit sina maximala garanterade kvantiteter (se punkterna 4 och 7-9).

61. Kommissionen har motsatt sig höjda nivåer för produktionen även i den begränsade utsträckning som skulle ha krävts för att väga upp det underskott i utbudet på protein som orsakades av förbudet mot förädlat animaliskt protein (se punkterna 52-55).

62. Producenterna har i stor utsträckning gått över från soltorkning till maskinell torkning. Stödsatserna fastställdes av rådet till en högre nivå än vad som rekommenderades av kommissionen och med en ökad differens mellan de två stödsatserna. Den högre stödsatsen för maskintorkat foder uppmuntrade producenter att producera denna form av produkten i största möjliga utsträckning. Produktionen av maskintorkat foder ökade med 11 % mellan 1995 och 2002, medan produktionen av soltorkat foder sjönk med 50 %. Av de totala stödutgifterna för torkat foder hänför sig 87,5 % till maskintorkat foder. Produktionsutvecklingen har varit ojämn, med vissa medlemsstater som konstant överskridit MGK och andra som konsekvent producerat mindre mängder än vad de skulle ha varit berättigade till (se punkterna 14 och 25-26).

63. Förordningarnas bristande tydlighet har tillåtit olika tolkningar i medlemsstaterna och utsatt systemet för risk för inkonsekvenser. I en medlemsstat har förädlingsföretagen inrättat marknadsföringsbolag för att göra det lättare att ansöka om produktionsstöd. Detta gjorde att de kunde ansöka om stöd tidigare än vad som annars hade varit möjligt (se punkterna 30-45).

64. Vissa medlemsstater har inte genomfört viktiga kontroller som föreskrivs i förordningarna vilket innebär en risk för att oberättigade stödansökningar inte upptäcks (se punkterna 32-36).

65. Kommissionen har fastställt nyckelkontroller för att koncentrera förslagen till korrigeringar vad gäller stöd som utbetalats i fall där förordningarna inte har efterlevts. De som ansvarade för förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden var emellertid inte involverade i denna process och informationen har inte lett till några ändringar i förordningarna (se punkterna 27-28). Resultaten av arbetet med att definiera kontrollerna har meddelats medlemsstaterna genom direktoratet för godkännande av räkenskaper som har lagt fram materialet för EUGFJ:s kommitté.

66. Kommissionens övervakning av den gemensamma organisationen av marknaden omfattar inte proteintillgången och inte heller priser på proteinprodukter och import. Det finns inget formellt krav på utvärdering i förordningarna. Även om en utvärdering planerades har den skjutits upp två gånger till förmån för andra marknader. Andra genomgångar av marknaden har gjorts, men dessa genomfördes i andra syften (se punkterna 46-50).

67. De reformförslag som nyligen framlades avser delvis att råda bot på den ojämna utveckling som förekommit på marknaden och den ständiga oron över ändamålsenligheten. Kommissionen har angivit för rådet att man inte har uteslutit möjligheten att slopa det nuvarande systemet om rådet inte godkänner de övergripande förslagen till en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Ett nytt system skulle fortsättningsvis innebära en omdirigering av medel till odlarna snarare än till förädlingsindustrin (se punkterna 56-59).

68. De grundläggande ändringar som kommissionen föreslog efter halvtidsöversynen av den gemensamma jordbrukspolitiken skulle, om de godkänns av Europaparlamentet och rådet, eliminera många av de risker som hänger samman med stöd till förädlare, även om vissa risker kommer att kvarstå under en tid. Ett fortsatt stöd till förädlarna, om än till en enda sänkt stödsats, kommer fortfarande att kräva att effektiva kontroller tillämpas. Det återstår att definiera det nya systemet med betalningar till odlarna för odling av växter liksom att utarbeta kontroller.

REKOMMENDATIONER

69. Revisionsrätten välkomnar kommissionens ansträngningar för att genomföra en reform av marknaden. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen tar upp följande punkter när man genomför reformen och beaktar den kompromisslösning som rådet har nått:

a) Betydelsen av att prioritera kontroller på basis av formell riskbedömning skall betonas.

b) En mera exakt definition skall ges för vad kommissionen är beredd att acceptera som uppfyllande av de avgörande kriterierna vad gäller foder som skall "lämna förädlingsföretagets område" för att vara stödberättigande.

c) Kontroller skall införas av de växter som faktiskt används vid produktionen av foder för att säkerställa överensstämmelsen med dem som specificerats.

d) Typ och omfattning av kontroller av leverantörer och operatörer till vilka foder levereras skall fastställas.

e) De inspektioner av förädlingsföretagens lagerbokföring och de räkenskaper som krävs för att säkerställa att informationen i så stor utsträckning som möjligt stämmer överens med kvantiteterna för vilka stöd begärs skall specificeras och definieras.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 och 25 september 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) KOM(2001) 148 slutlig 2.

(2) Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 ökade antalet stödmottagare och potentialen för oegentligheter och bedrägerier betydligt. IACS-systemet infördes för att avhjälpa dessa risker. Systemet inbegriper fem delar - en datoriserad databas, ett system för identifiering av jordbruksskiften, ett system för identifiering och registrering av djur, stödansökningar och ett integrerat system för administrativa kontroller och kontroller på fältet.

Medlemsstaterna ansvarar för genomförandet av IACS. Inom Generaldirektoratet för jordbruk utförs övervakning, samordning och kontroll av genomförandet av IACS i medlemsstaterna av direktoratet för revision av jordbruksutgifter.

(3) Rådets förordning (EEG) nr 1067/74 (EGT L 120, 1.5.1974).

(4) Det nya systemet infördes genom rådets förordning (EG) nr 603/95. Tillämpningsföreskrifter för den nya förordningen infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 785/95.

(5) KOM(94) 10 slutlig, 30.1.1994.

(6) Artikel 14.3 i kommissionens förordning (EG) nr 785/95.

(7) Artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 603/95 och artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 785/95.

(8) Artikel 3.1 i kommissionens förordning (EG) nr 785/95.

(9) Artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 603/95.

(10) KOM(2001) 148 slutlig 2, 16.3.2001.

(11) Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet - (KOM(2002) 394 slutligt, 10.7.2002).

(12) KOM(2003) 23 slutlig, 21.1.2003.

BILAGA A

UTVECKLINGEN AV EU:s PRODUKTION AV TORKAT FODER

Stödberättigade kvantiteter

Källor:

Information från medlemsstaterna (artikel 15 a andra strecksatsen i förordning (EG) nr 785/95).

Kommissionens arbetsdokument till Förvaltningskommittén för torkat foder för regleringsåret 2002/2003.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

BILAGA B

MASKINTORKAT FODER (DEHYDRATISERAT) - SÄNKNING AV STÖDET NÄR PRODUKTIONEN ÖVERSKRIDER MGK

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Anm.:

Rättslig grund: artikel 5 i förordning (EG) nr 603/95.

Det fulla stöd som avses i artikel 3 i förordning (EG) nr 603/95 kan betalas ut om den stödberättigade EU-produktionen under regleringsåret inte överstiger MGK. Om produktionen i EU överstiger MGK anges två bestämmelser i artikel 5 i förordning (EG) nr 603/95 för att EU:s totala utgifter skall hållas inom budgeten.

a) Produktionen i EU överstiger MGK med 0 till 5 %: stödet minskar i alla medlemsstater med ett procenttal som proportionellt motsvarar överskridandet.

b) Produktionen i EU överstiger MGK med mer än 5 %: stödet minskar med 5 % i alla medlemsstater och för de medlemsstater i vilka produktionen överstiger NGK ökad med 5 % görs ytterligare sänkningar i proportion till överskridandet.

2000/2001 var första gången produktionen av maskintorkat foder i EU översteg MGK med mer än 5 % och följaktligen tillämpades b-bestämmelsen.

I tabell b visas en detaljerad uträkning av situationen.

Källa:

Information från medlemsstaterna till kommissionen som framlagts för Förvaltningskommittén för torkat foder.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

IV. I mars 1994 föreslog kommissionen stödbelopp inom ramen för prispaketförslaget för regleringsåret 1994/1995, men utan produktionsbegränsningar. I februari 1995 gick rådet med på en allmän kompromiss om en högre stödnivå än vad kommissionen ursprungligen föreslagit, men satte en övre gräns för utgifter från EU:s budget genom införandet av GMK (garanterad maximikvantitet).

Kommissionen erkänner att produktionsutvecklingen i fråga om torkat foder har varierat beroende på fodertyp och från medlemsstat till medlemsstat sedan sektorn reformerades 1995.

V. Kommissionens avdelningar ägnar också stor uppmärksamhet åt avvikande tolkningar i samband med de revisioner de genomför inom ramen för avslutandet av räkenskaperna.

Under 1999 genomförde kommissionens avdelningar bland annat en serie revisioner av jordbruksutgifterna för torkat foder i de viktigaste producerande medlemsstaterna. I samband med dessa undersökningar uppdagades liknande svagheter som de som revisionsrätten upptäckte. Mot bakgrund av övriga aspekter av medlemsstaternas kontrollsystem ansåg kommissionen emellertid att den ekonomiska risken för EUGFJ är begränsad, bortsett från enstaka fall, där ekonomiska korrigeringar företagits.

Kommissionens avdelningar har noterat revisionsrättens anmärkningar om att dessa svagheter ännu kvarstår, och kommer att ta hänsyn till detta i kommande revisioner.

När det gäller den särskilda frågan om förfaranden för att skynda på utbetalningen av stöd anser kommissionens avdelningar att sådana förfaranden inte i sig kan anses vara förkastliga. Kriteriet att det torkade fodret skall ha avlägsnats från produktionsplatsen motiveras nämligen av en strävan att göra de fysiska kontrollerna effektivare och syftar främst till att undvika att stöd betalas ut flera gånger för samma torkade foder.

VI. I syfte att minska den administrativa bördan har man i kommissionens förordning föreskrivit att medlemsstaterna skall tillhandahålla de uppgifter som krävs för att stödordningen skall kunna förvaltas. Information om de punkter som revisionsrätten tog upp finns tillgänglig via andra källor som Eurostat och industrin.

VII. I rådets beslut föreskrivs en utvärdering av systemet för torkat foder: denna utvärdering skall slutföras i tid för att kunna användas i kommissionens rapport till rådet senast den 30 september 2008. Som rådet påpekar bör det noteras att sektorn behandlades i den analys som lades fram i rapporten om proteinförsörjning.

IX. Kommissionen har i sitt förslag även tagit hänsyn till revisionsrättens rapport om miljöanpassningen av den gemensamma jordbrukspolitiken, inte minst vad gäller fodertorkningsprocessens negativa inverkan på miljön.

INLEDNING

3. Även om proteinhalten som sådan i foder är en viktig aspekt måste man också ta hänsyn till att fodrets proteinsammansättning och andra egenskaper skall vara lämplig för de olika djurkategorierna.

FÖRVALTNING AV STÖDET

21. Sedan 1995 garanterar stabiliseringssystemet för budgeten att överskott av GMK inte leder till extrautgifter från gemenskapens budget.

24. I mars 1994 föreslog kommissionen stödbelopp utan produktionsbegränsningar inom ramen för det prispaket som föreslogs för regleringsåret 1994/1995. I februari 1995 gick rådet med på en allmän kompromiss om en högre stödnivå än vad kommissionen ursprungligen föreslagit, men med en övre gräns för utgifter från EU:s budget genom införandet av GMK.

27-29. Enligt kommissionen är det inte önskvärt att klassificera kontroller efter hur viktiga de är inom ramen för gemenskapslagstiftningen.

Kommissionens avdelningar företar endast sådana klassificeringar i samband med avslutandet av räkenskaperna, så att man kan bedöma de ekonomiska risker som EUGFJ löper om någon kontroll inte genomförs eller genomförs inkorrekt. Indelningen i nyckelkontroller och sekundärkontroller grundas på de huvudprinciper som kommissionen antagit och företas av de avdelningar som har hand om revisionen av jordbruksutgifterna, helt oberoende av de avdelningar som har hand om förvaltningen av marknaderna.

31. Detaljerade uppgifter om bland annat stödberättigande foder och godkända företag har med hjälp av förvaltningskommittéförfarandet införts i kommissionens förordning, som medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa.

33. I samband med den revision som genomfördes vid avslutandet av räkenskaperna fastställde kommissionen att de övriga kontroller som föreskrivs i förordningen hade genomförts av de tyska myndigheterna och att dessutom ytterligare kontroller, som inte föreskrivs i lagstiftningen, hade införts för att avgöra tveksamma fall. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att kontrollsystemet som helhet är lämpat för hantering av EUGFJ:s ekonomiska risker.

Detta obeaktat kommer kommissionen emellertid att rätta till detta problem i den tyska texten i samband med reformen av sektorn.

34. Det kan inte anses vara fel i sig att redovisningskontroller delegeras till specialiserade kontrollorgan.

Med undantag för några enstaka finansiella korrigeringar ansåg kommissionen vid sin kontroll 1999 att det italienska systemet inte medförde några ekonomiska risker för EUGFJ. Denna fråga kommer emellertid att analyseras på nytt i samband med de undersökningar som inom kort kommer att genomföras inom ramen för avslutandet av räkenskaperna.

36. När det gäller de skillnader som revisionsrätten har fastställt mellan metoderna för tillämpningen av de kontroller som föreskrivs i lagstiftningen anser kommissionen att det rör sig om befintliga skillnader mellan de olika nationella organisationerna. Kommissionen är dock samtidigt också mycket noga med att beakta dessa aspekter när den genomför sina undersökningar.

37. Bland de många foderväxter för torkning som omfattas av den mycket vida definitionen berörs i första hand foderväxter som soltorkas. Stödbeloppet för dessa är nästan 50 % lägre än för dehydratiserat foder, och produktionsnivån är låg, jämfört med den sammanlagda nivån för torkat foder.

Dessutom införs de arealer som är avsedda för torkat foder i den arealdeklaration som krävs av ISAK, varvid det anges om fodret skall dehydratiseras eller soltorkas.

Utgående från detta kontrolleras odlingarnas art normalt sett vid de inspektioner på plats som medlemsstaterna genomför.

39-41. Kriteriet att fodret skall ha avlägsnats från produktionsplatsen har införts i förordningen för att undvika att stöd för torkat foder betalas ut flera gånger. I samband med den revision som kommissionens avdelningar genomförde 1999 granskades särdragen i det franska systemet mycket noga, i synnerhet de icke-godkända lagerplatserna. Resultatet av granskningen var att systemet är förenligt med gällande lagstiftning.

42-43. Kommissionen anser inte att det är förkastligt att använda specialiserade företag för försäljningen av torkat foder, vilket ger företagen möjlighet att få stödet utbetalt snabbare.

44. I samband med den revision som kommissionens avdelningar genomförde i Italien 1999, vid avslutandet av räkenskaperna, upptäcktes brister av samma slag som de som revisionsrätten uppdagat. Utgående från andra aspekter av medlemsstaternas kontrollsystem ansåg kommissionen emellertid att den ekonomiska risken för EUGFJ är begränsad, utom i vissa enskilda fall, där finansiella korrigeringar företogs.

Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar har inga oegentligheter uppdagats i samband med dess kontroller. Kommissionens avdelningar noterar emellertid ändå revisionsrättens anmärkningar om att de upptäckta bristerna fortfarande kvarstår, och kommer att ta hänsyn till detta vid de kommande revisionerna.

45. Den revision som kommissionens avdelningar genomförde i Italien 1999 visade att dubbelkontroller av arealer som deklarerats med ISAK genomförts, men inte dokumenterats.

Denna punkt kommer att undersökas på nytt i samband med nästa undersökning.

KOMMISSIONENS ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

48. Systemets syften grundas på Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artiklarna 36 och 37. Sedan 1995 har man särskilt strävat efter att förvalta stödet inom ramen för den garanterade maximikvantitet (GMK) som rådet antagit, och därmed att respektera budgetramarna. Det främsta målet är inte längre att öka proteinproduktionen.

I syfte att minska den administrativa bördan föreskrivs det i kommissionens förordning att medlemsstaterna skall tillhandahålla de uppgifter som krävs för att förvalta stödsystemet. Uppgifter om de frågor som revisionsrätten tagit upp finns tillgängliga från andra källor.

49-50. En utvärdering av systemet för torkat foder föreskrivs i rådets beslut av den 26 juni 2003, och skall genomföras i tid för att kunna användas i kommissionens rapport till rådet senast den 30 september 2008. Som revisionsrätten påpekar bör det beaktas att sektorn har behandlats i den analys som lades fram i rapporten om proteinförsörjningen.

ÖVRIGA GENOMGÅNGAR AV MARKNADEN OCH SEKTORN

53. Kommissionens meddelande lades fram till följd av att Europeiska rådet vid sitt möte i december 2000 uppmanade kommissionen att genomföra analyser som strängt följer budgetplanen.

56-59. Genom rådets kompromiss av den 26 juni 2003 antogs kommissionens förslag om torkat foder med två ändringar.

1. Utfasningen av beredningsstöd utgår, men däremot bibehålls det fasta stödbeloppet på 33 euro per ton.

2. Kommissionens skall till den 30 september 2008 lägga fram en rapport om sektorn, utgående från en utvärdering av den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder och i synnerhet av utvecklingen av arealer med baljväxter och annat grönfoder, produktion av torkat foder samt de besparingar av fossila bränslen som uppnåtts. Rapporten skall vid behov kompletteras med lämpliga förslag.

SLUTSATSER

62. Det nyligen antagna rådsbeslutet kommer att förbättra systemet genom att frikoppla stödet och införa ett enda stöd för både dehydratiserat och soltorkat foder, samtidigt som GMK läggs ihop (se punkterna 56-59).

63. I samband med avslutandet av räkenskaperna fastställde kommissionen att de nationella tillämpningsmetoder som revisionsrätten avser inte medför ekonomiska risker för EUGFJ.

Företagarnas förfaranden för att snabbare erhålla stöd kan inte anses förkastligt som sådant.

64. Den kritik som revisionsrätten framfört berörde främst Italien och Tyskland. Kommissionens avdelningar granskade dessa båda medlemsstater 1999, inom ramen för avslutandet av räkenskaperna.

Efter att ha analyserat kontrollsystemen i sin helhet kom man fram till att dessa är väl lämpade att hantera eventuella risker för EUGFJ.

Kommissionen noterar emellertid revisionsrättens anmärkningar och kommer att ta hänsyn till dem vid de kommande undersökningarna.

65. Kommissionen anser inte att en klassificering av kontroller efter deras vikt är önskvärd i gemenskapslagstiftningen.

Kommissionens avdelningar tillämpar endast sådana rangordningar för att i samband med avslutandet av räkenskaper kunna bedöma de ekonomiska riskerna för EUGFJ om en eller flera kontroller inte har genomförts eller har genomförts inkorrekt. Indelningen i nyckelkontroller och sekundära kontroller grundas på allmänna principer som antagits av kommissionen. Indelningen företas av de avdelningar som har hand om revisionen av jordbruksutgifterna, helt oberoende av de avdelningar som har hand om förvaltningen av marknaderna.

66. Systemet för torkat foder skall enligt rådets beslut ses över: Översynen skall vara slutförd i tid inför kommissionens rapport till rådet senast den 30 september 2008.

68. Inom ramen för reformen av den gemensamma organisationen av marknaden kommer kommissionens avdelningar att undersöka hur lämpliga kontroller bäst kan utformas.

REKOMMENDATIONER

69. Kommissionens förslag utgår främst från revisionsrättens anmärkningar om torkningsprocessens miljöeffekter i den rapport som revisionsrätten lagt fram om miljöanpassningen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

a) I de dokument som delats ut till medlemsstaterna i februari 2001 betonas behovet av en formaliserad riskanalys.

b) och c) Inom ramen för reformen kommer kommissionen även framöver att iaktta kriteriet att fodret skall "avlägsnas från produktionsplatsen", liksom även kraven på själva fodret, i syfte att uppnå högsta möjliga kostnadseffektivitet.

d) och e) Det är av naturliga skäl inte möjligt att fastställa alla tänkbara kontroller i detalj, men kommissionens avdelningar kommer i samband med avslutandet av räkenskaperna att vaka över att dessa förfaranden håller tillräcklig kvalitet och är väl anpassade till sina ändamål.

Kommissionen kommer emellertid att se över alla dessa kontrollförfaranden inom ramen för den nya reformen.