MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Bedömning av de åtgärder som vidtagits av Cypern med anledning av rådets rekommendation av den 16 maj 2013 med syfte att få slut på det alltför stora offentliga underskottet /* COM/2013/0626 final */





1. Förfarande vid alltför stora underskott: bakgrund Den 13 juli 2010 beslutade rådet i enlighet med artikel 126.6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) att Cypern hade ett alltför stort underskott, och utfärdade en rekommendation till Cypern i enlighet med artikel 126.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i syfte att få ett slut på det alltför stora offentliga underskottet senast år 2012[1]. Den 27 januari 2011 drog kommissionen (efter en bedömning av de åtgärder som vidtagits av Cypern i enlighet med artikel 9.3 i förordning (EG) nr 1467/97) slutsatsen att Cypern, på grundval av de uppgifter som då var tillgängliga, hade vidtagit åtgärder som inneburit tillfredsställande framsteg mot korrigeringen av det alltför stora underskottet inom de tidsfrister som rådet angett. Den 11 januari 2012 bekräftade kommissionen att Cypern hade vidtagit verkningsfulla åtgärder i enlighet med rådets rekommendation från den 13 juli 2010 om att få ner det offentliga underskottet till under referensvärdet på 3 % av BNP. Kommissionen ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. Den 25 april 2013 riktade rådet ett beslut till Cypern om särskilda åtgärder för att återställa finansiell stabilitet och hållbar tillväxt ("programmet”)[2]. Samtidigt beviljades finansiellt stöd till Cypern via den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). I samband med detta undertecknades den 26 april 2013 ett samförståndsavtal om specfik ekonomisk-politisk villkorlighet mellan de cypriotiska myndigheterna och kommissionen som företrädare för ESM. Den 16 maj 2013, i enlighet med artikel 3.5 i rådets förordning (EG) nr 1467/97, fann rådet att effektiva åtgärder hade vidtagits men att oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter för de offentliga finanserna inträffat efter antagandet av rekommendationen år 2010, vilket gör att korrigeringen av det alltför stora underskottet inte längre kommer att kunna genomföras inom den tidsfrist som satts av rådet i juli 2010. Därför antog rådet en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och rekommenderade Cypern att korrigera det alltför stora underskottet senast 2016. För att få ned det nominella offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP till 2016 bör Cypern uppnå målen för det nominella offentliga underskottet på 6,5 % av BNP 2013, 8,4 % av BNP 2014, 6,3 % av BNP 2015 och 2,9 % av BNP år 2016, löd rådets rekommendationer. I detta syfte bör Cypern strikt genomföra 2013 års budgetlag och de överenskomna ytterligare konsolideringsåtgärderna, vilka bör uppgå till minst 351 miljoner euro år 2013. Cypern bör till fullo genomföra de finanspolitiska åtgärderna för 2014 som antogs i december 2012 och uppgår till minst 270 miljoner euro 2014. Cypern bör även månadsvis övervaka budgeteffekten av vidtagna konsolideringsåtgärder och vara berett att upprätthålla de finanspolitiska målen genom att, med beaktande av makroekonomiska förhållanden, vidta ytterligare åtgärder om inkomstutfallet blir sämre än beräknat eller de sociala utgifterna högre än beräknat. Cypern bör upprätthålla finanspolitisk konsolidering på medellång sikt och närma sig sitt medelfristiga budgetmål att få till stånd en balanserad budget i strukturella termer genom att hålla tillbaka utgiftsökningstakten, förbättra skattestrukturen samt genomföra finanspolitiska strukturåtgärder. 2. Bedömning av vidtagna åtgärder Rådets rekommendation av den 16 maj 2013 byggde på kommissionens vårprognos från 2013. Den aktuella bedömningen av vidtagna effektiva åtgärder grundar sig på de uppdaterade finanspolitiska och makroekonomiska prognoserna i samband med översynen av Cyperns program från juli (PF juli). Den tar hänsyn till den ekonomiska och finanspolitiska utvecklingen sedan den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott utfärdades. Enligt PF från i juli är beräkningarna av de makroekonomiska utsikterna under perioden 2013-2016 i stort sett oförändrade i förhållande till den prognos som låg till grund för den reviderade rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Landets reala BNP förväntas minska drastiskt med 8,7 % under hela år 2013 utan att förändras i förhållande till kommissionens vårprognos 2013. Den beräknade nedgången drivs av den omedelbara omstruktureringen av banksektorn och dess inverkan på nettokredittillväxten, den mer långsiktiga saneringen av företagens och hushållens skulder, den eftersträvade finanspolitiska konsolideringen och den höga graden av ekonomisk osäkerhet som kommer att hämma inhemsk efterfrågan och inhemska investeringar. Det tillfälliga införandet av kapitalkontroller och uttagsbegränsningar i kombination med den tillhörande osäkerheten förväntas dessutom hindra de internationella kapitalflödena och minska näringsidkarnas volymer i både inhemska och internationellt orienterade företag. Oförsäkrade insättares skuldnedskrivning i de två stora finansinstituten förväntas orsaka ett sämre välstånd, vilket också kommer att påverka den privata konsumtionen och investeringarna. Cypern har överlag genomfört 2013 års budget på ett ändamålsenligt sätt under det första halvåret. De finanspolitiska konsolideringsåtgärder som vidtagits av myndigheterna när det gäller direkta skatter, t.ex. höjningen av den lagstadgade bolagsskattesatsen och en ökning av skattesatsen för ränteintäkter, förväntas motverka de negativa effekterna av lönesänkningar i både den privata och den offentliga sektorn för denna skattekategori. Prognosen för indirekta skatteintäkter är i stort sett oförändrad och det finns en bra balans mellan en relativt robust och okänslig uppbörd av mervärdesskatt och andra indirekta skatter som verkar vara mer känsliga för negativa makroekonomiska omständigheter under de kommande kvartalen. På utgiftssidan förväntas det försiktiga genomförandet av åtgärder fortsätta att kompensera för högre sociala avgifter till följd av allt svårare förhållanden på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av denna utveckling under de två första kvartalen 2013 bekräftas det i en uppdaterad prognos av de offentliga finanserna att de underliggande offentliga finansernas utveckling under första halvåret 2013 är i linje med den anpassningsbana som avses i rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Emellertid beräknas de offentliga finanserna för 2013 påverkas av kompensationen för pensionsfonder, som gick med förlust på sin oförsäkrade inlåning i Cyperns folkbanker. De cypriotiska myndigheterna har åtagit sig en dylik kompensation från den offentliga budgeten mot bakgrund av pensionsfondernas sociala välfärdskaraktär[3]. Denna kompensation bör trygga en behandling som kan jämföras med liknande fonder i Bank of Cyprus (BOC) efter omvandlingen av insättningar till eget kapital. På grund av denna kompensation kommer underskottet för 2013 troligen att vara mycket högre än underskottet i de offentliga finanserna på 6,5 % av BNP som rekommenderats av rådet. Vid det första kontrollbesöket under programmet fastslogs att kompensationsnivån inte kommer att vara högre än 52,5 % av de totala insatta medel som innehas i Cyperns folkbanker (CPB), baserat på en omräkningskurs på 47,5 % av insatta medel till kapital i Bank of Cyprus (BOC). Detta innebär att de totala budgetkostnaderna för kompensation skulle uppgå till cirka 1,8 % av BNP, varav omkring hälften kan frigöras i samband med den andra översynen av anpassningsprogrammet. På grundval av de uppgifter som för närvarande finns tillgängliga förväntas man helt kunna uppfylla det budgetmässiga åtagandet under 2013. I detta fall skulle det motsvarande primära balansunderskottet uppgå till omkring 4 ¼% av BNP och det nominella underskottet till omkring 8 ½ procent av BNP, vilket överstiger 2013 års mål som satts i rådets rekommendation från den 16 maj. De cypriotiska myndigheterna har åtagit sig att anta villkoren för detta system innan den andra delutbetalningen av stödet, efter att ha granskats av och i samråd med programmets partnerländer. På grund av sin engångskaraktär skulle kompensationen för pensionsfonder inte påverka utfallet för de offentliga finanserna under de senare åren, och det totala underskottet för 2014 beräknas uppfylla målen enligt förfarandet vid alltför stora underskott på 8,4 % av BNP. Vidare verkar tidsgränsen för korrigeringen av det alltför stora underskottet från 2016 kunna hållas på grundval av nu tillgänglig information. Rådets rekommendation från den 16 maj handlade om de totala balansmålen och "bottom-up-insatserna" mot bakgrund av den speciella situation med mycket osäkra makroekonomiska villkor som rådde i Cypern vid samma tid, då beräkningar om den strukturella balansen var mer osäkra och variationsbenägna än under mer stabila makroekonomiska villkor. Eftersom Cypern inte kan förväntas uppfylla det mål för den totala balansen från 2013 som rekommenderats av rådet på grund av den effekt som kompensationen av pensionsfonder haft på de offentliga finanserna bör en noggrann analys genomföras för att bedöma om utgiftsmål har uppnåtts och de planerade skönsmässiga åtgärderna har genomförts. En djupgående "bottom-up-bedömning" av de genomförda finanspolitiska åtgärderna är av särskild vikt när det gäller Cypern eftersom rådets rekommendation från den 16 maj 2013 uttryckligen anger också den rekommenderade omfattningen skönsmässiga konsolideringsåtgärder. En bedömning av de konsolideringsåtgärder som har en finanspolitisk inverkan under åren 2013 och 2014 krävs därför för att bedöma om Cypern har vidtagit verksamma åtgärder. För 2013 rekommenderade rådet att de överenskomna konsolideringsåtgärderna borde uppgå till minst 351 miljoner euro (2,1 % av BNP). Dessa åtgärder omfattar först och främst en ökning av den lagstadgade bolagsskattesatsen till 12,5 %, en ökning av skattesatsen för ränteintäkter till 30 %, och en ökning av bankavgiften till 0,15 %. Som en del av tidigare åtgärder höjdes den fasta egendomsskatten väsentligt, ytterligare löne- och pensionsnedskärningar genomfördes, mål för sociala transfereringar ställdes upp, förmåner till pensionärer och för bostadsändamål sågs över på nytt, och åtgärder för att kontrollera utgifterna för hälso- och sjukvård infördes. Vidare har regeringen rationaliserat de sociala transfereringarna med mer än de 113 miljonerna som krävts. Även om dessa ytterligare besparingar genom sociala transfereringar redan ingick i 2013 års budgetlag har de inte beaktats för den finanspolitiska prognos som ligger till grund för rådets rekommendation från den 16 maj 2013. Följaktligen uppgår de överenskomna åtgärderna som genomförts till över 351 miljoner euro för 2013. Under 2014 skulle Cypern enligt de uppdaterade finanspolitiska och makroekonomiska prognoserna kunna få till stånd en budgeteffekt på mer än de 270 miljoner euro som rådet rekommenderat genom att fullt ut genomföra de överenskomna finanspolitiska åtgärderna. Konsolideringsåtgärdernas uppskattade effekt på den direkta underskottsminskningen uppgår till 2,2 % av BNP. På utgiftssidan härrör den största effekten från en ytterligare nedskärning av både löner och pensioner inom den offentliga sektorn (med ytterligare 3 %), åtgärder för att hålla tillbaka ökningen av sociala transfereringar och utgifter för sjukvård, utvidgningen av det höjda tillfälliga avdraget på upp till 3,5 % för löner och pensioner och en ökning av bidrag till det allmänna socialförsäkringssystemet för både arbetsgivare och arbetstagare. Men insatserna kommer mestadels från inkomstsidan (1,6 % av BNP) med ytterligare höjningar av indirekta skatter (moms och punktskatter på energi) och ökade avdrag för löner och pensioner. 2013 års ökning av fastighetsskatt, skatt på ränteinkomster och mervärdesskatt når inte sin helårseffekt förrän 2014 och bidrar därigenom till den starka övervikten för inkomstsidan i det finanspolitiska konsolideringsarbetet det året. Trots att vissa åtgärder genomförts på intäktssidan förväntas de ge ett sämre resultat än de kunnat, särskilt för 2013. T.ex. kommer källbeskattningen av ränteinkomster sannolikt att släpa efter, eftersom ökningen av konstitutionella skäl antogs från och med den 29 april 2013 i stället för från den 1 januari 2013. Också avkastningen från ökningen av bankavgiften (som betalas av kreditinstitut) har justerats nedåt på grund av en ändring i lagstiftningen som effektivt minskade skattebasen för 2013 för att undvika att finansiella institut skulle betala avgiften på en insättningsbas som var mycket högre än det nuvarande beloppet för insättningar. När det gäller skattereformen för motorfordon blev det svårare än förväntat att generera ytterligare intäkter på grund av Cyperns kraftigt försämrade motorfordonsmarknad, men man kom överens om att täcka minskningarna genom kompenserande åtgärder. Sammanfattningsvis har utgiftsmålen nåtts, de skönsmässigaa åtgärder på inkomstsidan har genomförts och de överenskomna konsolideringsåtgärderna bedöms för närvarande uppgå till mer än de 351 miljoner euro för år 2013 och 270 miljoner euro för år 2014 som krävts. Således visar den fördjupade "bottom-up-bedömningen" av åtgärder som har en finanspolitisk inverkan under 2013 och 2014 att Cypern har vidtagit verkningsfulla åtgärder i enlighet med rådets rekommendation från den 16 maj. Cyperns exceptionella situation med mycket osäkra makroekonomiska förhållanden gör det svårt att med säkerhet uppskatta den finanspolitiska ansträngningen i strukturella termer. Som kommissionens analys dessutom visar[4] är svängningarna i uppskattningarna av den potentiella tillväxten ganska starka när det gäller Cypern, och variationen mellan de på varandra följande prognoserna för den totala arbetskraftens, kapitalackumuleringens och produktivitetens (TFP) bidrag till den potentiella tillväxten har varit stora. Dessa förändringar i den uppskattade potentiella avkastningen innebär tillsammans med de mycket osäkra makroekonomiska förhållandena en motsvarande inverkan på den uppskattade strukturella ansträngningen, även om inga förändringar inträffar för budgetgenomförandet eller genomförandet av särskilda konsolideringsåtgärder. Emellertid har de rekommenderade totala balansmålen enligt aprils programprognos inneburit en uppskattad strukturell finanspolitisk insats som motsvarar 1,3 % av BNP år 2013 och 0,3 % år 2014. Enligt den uppdaterade programprognosen från i juli inverkar en sämre arbetsmarknadsprognos negativt på den potentiella avkastningen som har justerats nedåt med 0,4 procentenhet 2013 och 0,6 procentenheter år 2014. Detta minskar i sin tur det beräknade produktionsgapet under båda åren. Som en konsekvens beräknas den cykliska komponenten med tanke på den oförändrade prognosen för reala BNP vara mindre negativ än i aprils programprognos. Därmed är den strukturella förbättringen för 2013 och 2014 något mindre än vad som krävdes i rådets rekommendation från den 16 maj. Med en korrigering av översynen av den potentiella produktionstillväxten förbättras den finanspolitiska insatsen till 1,3 % och 0,4 % för 2013 och 2014. I gengäld förefaller intäktselasticiteten något lägre under 2013 och något högre under 2014 jämfört med april månads programprognos, vilket leder till en minskning av den korrigerade finanspolitiska insatsen som uppgick till 0,4 % under 2012 och en ökning på 0,3 % under 2014. Bedömningen av utbytet för vissa åtgärder på inkomstsidan har reviderats nedåt för 2013. Till dessa hör sådana åtgärder på inkomstsidan där genomförandet försenades och där en helårseffekt därför kan mötas först år 2014. Medan den överenskomna omfattningen av totala skönsmässiga åtgärder har vidtagits av de cypriotiska myndigheterna, drivs därför nedåt-justeringen av effekterna från de skönsmässiga åtgärderna på inkomstsidan främst av en förskjutning av tidpunkt för uppbörden av intäkter eftersom flera intäkter som planerats för 2013 i april månads programprognos har flyttats över till 2014 i juli månads programprognos. Med en korrigering av båda dessa effekter uppgår den finanspolitiska insatsen till 0,9 % och 0,7 % för 2013 och 2014. I genomsnitt är den justerade finanspolitiska insatsen för 2013-2014 därför förenlig med den underförstått rekommenderade ansträngningen. Eftersom avvikelsen från det överordnade målet i rådets rekommendation från den 16 maj förklaras av den exceptionella engångskompensationen för pensionsfonder i CPB förefaller inga ytterligare åtgärder behövas i detta skede. För närvarande fortsätter Cypern att strikt genomföra 2013 års budgetlag och övriga överenskomna konsolideringsåtgärder, vilka i nuläget bedöms uppgå till något mer än de överenskomna 351 miljoner euro 2013 och minst 270 miljoner euro 2014. Situationen kommer att behöva övervakas noga och ytterligare korrigerande åtgärder behöver vidtas tidigt om avvikelser från budgetplaner skulle bli verklighet. Den totala mängden finanspolitiska åtgärder som krävs för att underbygga de finanspolitiska målen för 2014 kommer att bedömas mot bakgrund av 2014 års budgetlagsamråd. För budgetåret 2015-2016 bör Cypern uppnå ett underskott i 2015 års primärbalans för den offentliga sektorn på högst 344 miljoner euro (2,1 % av BNP) och ett överskott i 2016 års primärbalans för den offentliga sektorn på minst 204 miljoner euro (1,2 % av BNP), vilket enligt den uppdaterade programprognosen kommer att kräva ytterligare åtgärder som kommer att fastställas under de senare åren. Dessutom kommer genomförandet av de finanspolitiska och strukturella åtgärder som anges i beslut 2013/236/EU att bidra till långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. De finanspolitiska och strukturella åtgärderna är långtgående och omfattar bland annat att en medelfristig budgetram upprättas, att reformer av pensions-, sjukvårds- och välfärdssystemen och skatteförvaltningen genomförs, och att förbättringar av förvaltningen av offentliga finanser och funktionen hos den offentliga sektorn säkerställs. 3. Slutsats På grundval av nu tillgängliga uppgifter förefaller Cypern ha vidtagit verkningsfulla åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2016 så som rådet rekommenderade den 16 maj 2013. Den nuvarande prognosen visar att på grund av ersättningen för pensionsfonder i Cyperns folkbanker kommer det nominella underskottsmålet för 2013 inte att uppnås. Dock är den underliggande budgetmässiga utvecklingen och genomförandet av budgeten för 2013 i linje med den anpassningsbana som avses i rekommendationen enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Mot bakgrund av att kompensationen för pensionsfonder är av en mycket speciell karaktär verkar tidsgränsen för korrigeringen av det alltför stora underskottet år 2016 kunna nås på grundval av nu tillgänglig information. Dessutom visar en djupgående "bottom-up-analys" att Cypern har antagit betydande konsolideringsåtgärder med en direkt underskottsminskande effekt år 2013 på cirka 4,5 % av BNP och cirka 2,2 % av BNP år 2014. I linje med rådets rekommendationer fortsätter Cypern att konsekvent genomföra 2013 års budgetlag. Cypern har även nått utgiftsmålen, och genomfört de avtalade skönsmässiga konsolideringsåtgärderna som bedöms motsvara mer än de föreskrivna 351 miljoner euro år 2013 och 270 miljoner euro år 2014. [1] EUT L 186, 20.7.2010, s. 30. Alla handlingar som rör det alltför stora underskottet i Cypern finns tillgängliga på följande webbplats: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm [2] Beslut 2013/236/EG (EUT L 141, 28.5.2013). [3] I samförståndsavtalet om specifik ekonomisk-politisk villkorlighet för Cyperns anpassningsprogram (som det godkänts den 24 april 2013 genom ESM:s styrelse) nämndes uttryckligen att 2013 års underskottsmål kan komma att revideras för att införliva kompensation för pensionsfonder i Cyperns folkbanker för att garantera likabehandling med dylika fonder i Bank of Cyprus efter omvandlingen av insättningar till eget kapital. Man enades också om att de cypriotiska myndigheterna när det gäller pensionsfondernas sociala välfärdskaraktär kommer att använda det nödvändiga beloppet från programmets finansiering för sådan ersättning. För detta ändamål öronmärktes vägledande finansiering på nära 2,5 % av BNP för det tredje kvartalet 2013 i bedömningen av Cyperns finansieringsbehov (anmärkning till ESM enligt artikel 13.1 i ESM-fördraget). När rådets rekommendation antogs kunde emellertid kompensationens budgetkonsekvenser inte fastställas med tillräcklig exakthet eftersom de beror på vilken omräkningskurs som ska fastställas för inlåning i BOC. De primära och totala balansunderskottsmålen för 2013 fastställdes därför utan uttalad tanke på kompensationens budgetkonsekvenser. [4] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer rekommendationen till rådets rekommendation i syfte att få slut på situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Cypern — arbetsdokument (2013) 176 slutlig, 7.5.2013.