SV    SV SV 
 
SV    SV  EUROPEISKA KOMMISSIONEN 
Bryssel den 16.8.2010 
SEK(2010) 981 slutlig 
  
KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT 
 
 
Följedokument till 
 
förslaget till 
 
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 
 
om ändring av direktiven 98/78/EG, 2002/87/EG  och 2006/48/EG i fråga om extra tillsyn 
över finansiella enheter i finansiella konglomerat  
COM(2010) 433 
 SEK(2010) 979 
 
SV 2   SV KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT 
  
Följedokument till 
 
förslaget till 
 
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 
 
om ändring av direktiven 98/78/EG, 2002/87/EG  och 2006/48/EG i fråga om extra tillsyn 
över finansiella enheter i finansiella konglomerat  
 
SV 3   SV 1. B AKGRUND  
I början av 1990-talet konstaterades att stor a, komplexa grupper med flera bank- och 
försäkringstillstånd hade bildats. På rekomme ndation av det gemensamma forumet, G10-
ländernas tillsynsorgan, antogs dire ktivet om finansiella konglomerat1 2002. Syftet var att 
införa extra tillsyn över reglerade enheter som bildar ett finansiellt konglomerat genom att fokusera på de potentiella riskerna för dubb elt utnyttjande av kapital och så kallade 
grupprisker: risk för spridning, komplexa ledningsförhållanden, riskkoncentration och 
intressekonflikter.  
Sedan 2002 har marknaderna utvecklats ytterligare så att det inte alltid är lätt att skilja mellan 
bank- och försäkringsverksamhet, och de stör sta grupperna bedriver verksamhet i många 
länder. Både översynen av 1988 år s Baselavtal 2004, som i EU infördes genom direktivet om 
kreditinstitutverksamhet
2 2006, och införandet av omfattande bestämmelser för 
försäkringsföretag genom Solvens II (S2)3 utvecklade regelverket, men beträffande 
konglomerat fanns enbart ramverk för legala enheter i en grupp som var aktiv inom samma 
sektor – bank eller försäkring. Det kompletterande regelver ket under direktivet om finansiella 
konglomerat, som hanterar den ytterligare kompl exiteten och riskerna med kombinationer av 
tillstånd, har ännu inte utvärderats.  
I slutet av 2009 omfattades 69 europeiska grupp er och sex grupper i tred jeland av direktivet. 
Cirka 35 av dem är små och verkar huvudsakligen i sitt hemland med ett fåtal tillstånd. Även 
om syftet med översynen också är att förenkla tillsynen av små konglomerat, är den uttryckligen inriktad på tillsyn av det trettiotal  största finansiella grupp erna i Europa. I slutet 
av 2009 uppgick deras totala tillgån gar till över 25 biljoner euro, vilk et är en betydande del av 
EU:s bankmarknad med cirka 42 biljoner euro  och EU:s försäkringsmarknad med cirka 10 
biljoner euro i tillgångar.  Ett vanligt stort konglomerat har mer än 400 tillstånd i flera 
jurisdiktioner och inom flera sektorer: bank, liv- och sakförsäkri ng, kapitalförvaltning.  
2. K
ONSULTATION AV INTRESSENTER  
Kommissionen har vid tre till fällen inom den europeiska kommittén för finansiella 
konglomerat (EFCC)4 och tre tillfällen inom arbetsgruppe n för direktivet om finansiella 
konglomerat diskuterat tänkbara förbättringar av den nuvarande lagstiftningen. Vid översynen 
av direktivet om finansiella konglomerat kund e man utnyttja två tidigare granskningar av 
bestämmelserna om finansiella konglomera t, vilka utförts av den så kallade blandade tekniska 
gruppen  2005 och av interimistiska arbetsko mmittén för finansiella konglomerat, en 
föregångare till den gemensamma ko mmittén för finansiella konglomerat,5 2008 ( kapitalråd ). 
I april 2008 godkände den europeiska kommittén fö r finansiella konglomerat att granskningen 
                                                 
1 Direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i 
ett finansiellt konglomerat. 
2 Direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv 2006/49/EG 
om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut. 
3 Direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet – 
Solvens II (omarbetning), men till dess att Solvens II har genomförts kompletterar direktivet om finansiella konglomerat gällande försäkringsdirektiv. 
4 Rådgivande kommitté för finansiella konglomerat. 
5 Nivå 3-kommitté för finansiella konglomerat enligt Lamfalussy-strukturen. 
 
SV 4   SV av direktivet om finansiella konglomerat kunde inledas med en begäran om råd  till den 
gemensamma kommittén för finansiella konglomerat. 
Branschen har engagerats genom ett första nyh etsbrev från och samtal med den europeiska 
kommittén för finansiella konglomerat sedan maj 2008, och har även uttryckt sina åsikter vid 
fyra tillfällen sedan dess. 
Efter att den gemensamma kommittén för finansiella konglomerat hade lämnat sitt slutliga råd 
i oktober 2009, ägde ett offentligt samråd om kvarvarande frågor och de tänkbara 
policyalternativ som behandlades, från 6 nove mber 2009 till 15 januari 2010. Av reaktionerna 
vid det offentliga samrådet6 från en rad olika bank- och försäkringskonglomerat av varierande 
storlekar, framgick att det fanns e tt brett stöd för kommissionens förslag. 
3. P ROBLEMDEFINIERING  
3.1. Tillsyn på holdingföretagsnivå 
Tillsynen på holdingföretagsnivå regleras av  en kombination av nuvarande bestämmelser i 
direktivet om finansiella konglomerat, di rektivet om kreditinstitutverksamhet och 
försäkringsgruppdirektivet7. Dessa direktiv tar upp ”blandad e finansiella holdingföretag”, 
”finansiella holdingföretag” och ”försäkrings holdingföretag”. De tillsynsverktyg som kan 
användas på högsta nivå förändras när den högsta nivån blir ett blandat finansiellt 
holdingföretag eller ett försäkring sholdingföretag. Figurerna 1 och 28 nedan visar att 
identifieringen av ett finansiellt konglomerat kan påverka den branschvisa grupptillsynen 
olika, beroende på gruppens struktur.  
Figur 1: Direktivet om finansiella konglomerat komp letterar, och ersätter delvis sektorsvis 
tillsyn, när en bank- eller förs äkringsgrupp blir ett konglomerat . Innan en bank eller ett 
försäkringsföretag förvärvas av ett holdingför etag är det föremål för gruppbaserad tillsyn 
enligt vad som anges i direktivet om kreditinstitutverksamhet eller försäkringsgruppsdirektivet. Efter förvärvet ka n gruppbaserad tillsyn enda st göras på högsta 
nivå i bank- eller försäkrings enheten. Direktivet om finans iella konglomerat kompletterar 
denna gruppbaserade tillsyn. 
HÖGST UPP:
DIREKTIVET OM 
KREDITINSTITUTS-VERKSAMHET 
OCH DIREKTIVET OM 
FINANSIELLA KONGLOMERATBank
Bank A Bank B   Försäkrings-
givare XBank
Bank A Bank B
 
                                                 
6 http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/ficod/feedback_document_en.pdf 
7 Direktiv 98/78/EG om extra tillsyn över försäkringsföretag som ingår i en försäkringsgrupp. 
8 I figurerna 1 och 2 används en bankgrupp som exempel, men samma förhållande gäller för 
försäkringsgrupper, då tillämpningen av direktivet om kreditinstitutverksamhet ersätts med 
försäkringsgruppsdirektivet. 
 
SV 5   SV Figur 2:  Direktivet om finansiella konglomerat ersätter den sektorsvisa tillsynen på 
gruppnivå. Om ett blandat finansiellt holdingfö retag ersätter ett fina nsiellt holdingföretag 
och/eller ett försäkringsholdingföretag, och det inte finns någon bank- eller försäkringsenhet 
på högsta nivå (dvs. att alla tillstånd innehas direkt av ett blandat finansiellt holdingföretag), 
kan inte bestämmelserna om sektor svis grupptillsyn lä ngre tillämpas.  
FINANSIELLT 
HOLDINGFÖRETAG
Bank A Bank BBLANDAT 
FINANSIELLT 
HOLDING-
FÖRETAG
Bank A Bank B   Försäkrings-
givare X
Direktivet om kreditinstitutverksamhet / 
försäkrin gsbestämmelser på individuell nivåHÖGST UPP:
ENBART DIREKTIVET OM FINANSIELLA 
KONGLOMERAT
 
Till följd av den interaktion som visas i figur 2, kan vissa verktyg för sektorsvis grupptillsyn, 
som kan tillämpas för ett finansiellt holdingföret ag eller ett försäkringsholdingföretag, inte 
tillämpas på hela gruppen när hold ingföretaget är ett blandat fi nansiellt holdingföretag. Dessa 
verktyg innefattar åsidosättande av så kallad solotillsyn av dotterföretag, tillämpning av bestämmelserna om upplysningar (tredje pela ren) och självbedömning och tillsynsgranskning 
(andra pelaren) på gruppnivå. De tta leder till det snedvridna förhållandet att en grupp som har 
fått tillstånd i en annan sektor, så att holdingföretaget har blivit ett blandat finansiellt holdingföretag, omfattas av regler som kanske in te är lika omfattande som de som gällde före 
förvärvet, även om gruppen har blivit större och mer komplex, och därfö r innebära en större 
risk för det finansiella systemet.  
Följaktligen påverkas tillsynsmyndigheternas möjlighet att avstå från att avgöra om en grupp 
är ett finansiellt konglomerat av bedömningen om huruvida det kan vara klokare att utöva 
sektorsvis tillsyn. Den fortsatta tillämpningen av sektorsvis tillsyn tar dock inte adekvat 
hänsyn till de ytterligare ri sker som uppstår på grund av gruppens ökade storlek och 
komplexitet – risker som skulle ha beaktats av de kompletterande aspekter na av direktivet om 
finansiella konglomerat. Det kan leda till ski llnader i tillsynen över konglomerat (som grundar 
sig på deras struktur is tället för riskprofil).  
3.2. Tillsynssamordning 
Direktivet om finansiella kongl omerat kompletterar direktivet om kreditinstitutverksamhet 
och försäkringsdirektiven genom extra tillsyn på  högsta nivå i en grupp. Det innehåller därför 
bestämmelser om samordning bland olika tills ynsmyndigheter för en grupp. I direktivet om 
finansiella konglomerat definieras vilken so m är relevant behörig myndighet och krav 
fastställs på att samordnaren (tillsynsmyndighe ten på högsta nivå) rådgör med denna i vissa 
tillsynsfrågor. Nuvarande bestämmelser ger do ck utrymme för olika tolkningar av vilka 
myndigheter som kan kvalificeras som relevant a behöriga myndigheter. En bred tolkning 
leder till ett stort antal relevanta behöriga my ndigheter som samordnare måste rådfråga på 
nivån finansiella konglomerat, vilket kan medf öra att samordningen av det arbete som ett 
 
SV 6   SV kollegium bestående av samordnaren och rele vanta behöriga myndigheter måste utföra inte 
blir effektivt. 
3.3. Identifiering 
Bestämmelserna om identifieri ng av ett finansiel lt konglomerat ger oc kså upphov till tre 
problem.  
För det första behöver inte ka pitalförvaltningsbolag omfattas av tröskelvärdestester enligt 
direktivet, eftersom fondföretagen undantog s från sektorsvis tillsyn 2002, trots att 
kapitalförvaltningsbolagen enligt direktivet omfattas av tilläm pningsområdet för extra tillsyn. 
För det andra kan tröskelvärdestester basera s på olika parametrar  med hänsyn tagen till 
tillgångar och kapitalkrav, men bestämmelserna är  tvetydiga när det gäll er beräkning av tester 
som till exempel avser olika redovisning av tillgå ngar eller delar av en grupp som inte alltid 
har solvenskrav. Det tredje och vi ktigaste problemet är att tröskelvärdena inte är riskbaserade 
eftersom de anges som fast a belopp, och förväntade gr upprisker beaktas inte av 
tröskelvärdestestet. Detta betyder att mycket  små grupper med ett fåtal tillstånd inom varje 
sektor är föremål för extra tillsyn, medan de st örsta och mest komplexa grupperna i praktiken 
kan identifieras som andra strukturer än  konglomerat. Nuvarande bestämmelser om 
identifiering kan därför leda till att de underliggande målen med direktivet inte uppnås 
korrekt. 
3.4. Ägarintressen 
Avsaknaden av relevant information om hur grup prisker ska bedömas gör det svårt att hantera 
ägarintressen på ett likv ärdigt sätt vid extra tillsyn, eftersom  informationen inte är så tydlig 
när det finns ägarintressen i noter ade företag. Bolagsrätten kan fö rbjuda att en minoritetsägare 
får mer information om företaget än vad andra aktieägare får. Om till exempel information om 
risker som avser ägarintressen i försäkrings- oc h återförsäkringsföretag inte kan erhållas av 
bankledda konglomerat, kan de inte ge tillsyns myndigheterna bevis på att företagsledningens 
integrering och den interna kontrollen ligger på den nivå som krävs för konsolidering och den 
rätt att dra av sådana ägarintressen från sitt kapital som följer av konsolideringen.  
4. M ÅL 
Det övergripande målet med det hä r initiativet är att säkerställ a att den extra tillsynen över 
stora och komplexa grupper inom EU, vilka omfattas av direktivet om finansiella 
konglomerat, blir ännu effektivare, samtidigt som dessa gruppers konkurrenskraft bibehålls. 
Detta leder fram till tre allmänna policymål för att  
– stärka den finansiella stabiliteten, – öka tryggheten för fordringsägares och försäkringstagares intressen, – säkerställa internationell konkurrenskr aft för finansiella grupper inom EU. 
Mot bakgrund av ovannämnda problem har tre gr upper av operativa mål identifierats för att 
hantera de bakomliggande drivkrafterna. Om de ssa operativa mål genomförs effektivt, kan det 
bidra till att nå de långsiktiga policymålen so m syftar till att stär ka den extra tillsynen, 
förbättra riskhanteringen i finansiella konglomer at, undvika möjligheter till tillsynsarbitrage, 
 
SV 7   SV minska bördan för efterlevnad och skapa jämbördi gare villkor, öka tillsynssamarbetet samt 
skapa konvergens och rättslig klarhet. 
5. P OLICYALTERNATIV OCH DERAS EFFEKTER  
Tillsammans har 17 olika policyalternativ utformats, konsekvensbedömts och jämförts för att 
lösa de frågor som identifierades i analysen. I detta avsnitt beskrivs de effekter som de främsta politiska åtgärderna väntas  ge inom de olika områdena. 
5.1. Extra tillsyn över holdingföretag och tillsynssamordning 
För att anpassa tillsynsbefogenheter på hög sta nivå i ett konglo merat, undvika att 
befogenheter går förlorade när en gruppstruktur  förändras och dubbelarb ete när tillsyn utövas 
på konglomeratnivå samt underlätta sa mordning mellan de mest relevanta 
tillsynsmyndigheterna, kommer följande riktade ändringar att införas:  
– Holdingföretag på högsta nivå i en bank- eller försäkringsgrupp so m klassificeras som 
finansiellt holdingföretag med blandad verk samhet ska inte längre undantas, så att 
bestämmelser och befogenheter som gällde ett tidigare finansiellt holdingföretag eller försäkringsholdingföretag inte försvinner när klassificeringen av en grupp och dess 
holdingföretag förändras till följd av  ett förvärv i den andra sektorn.  
– Snävare definition av ”relevant behörig myndighet” så att den enbart innefattar 
tillsynsmyndigheter för de yttersta moderföretag en inom en enskild sektor och eventuella 
andra behöriga myndigheter som tillsynsmyndighet er för de yttersta moderföretagen anser 
relevanta. 
5.2. Identifiering av finansiella konglomerat 
För att hantera problemet som anges i avsnitt 3.3 om när kapitalförvaltningsbolag ska 
omfattas av den extra tillsynen, kommer förslag att lämnas om att kapitalförvaltningsbolag alltid ska omfattas och att bestämmelserna kom pletteras med riktlinjer om indikatorer för 
inkluderande. 
För att hantera tvetydiga parametrar och av saknaden av riskbaserad identifiering av 
konglomerat, kommer tekniska standarder att före slås för tillämpning av den möjlighet att inte 
betrakta större grupper som finansiella konglomer at som anges i artikel 3.3 i direktivet om 
finansiella konglomerat, samt möjligheten att avstå från extra tillsyn över grupper där 
tillgångarna för den minsta finansiella sektorn understiger 6 miljarder euro. 
5.3. Ägarintressen 
Problemet med den dagliga hanteringen av ägarin tressen vid extra tillsyn, vilket försvåras av 
att bolagsrätten kan förbjuda at t en minoritetsägare får tillgång till information som inte är 
tillgänglig för andra intressenter, kommer att mi nska genom tekniska sta ndarder för hantering 
av ägarintressen i olika situationer. 
 
SV 8   SV 5.4. Effekter av de alternativ som föredras 
De föreslagna policyändringarna väntas göra ramverket för den ex tra tillsynen mer stabil och 
medföra effektivare incitament till och metoder fö r riskhantering, vilket i sin tur även skulle 
bidra till att stärka den inte rnationella konkurrenskraften för finansiella gr upper inom EU. 
Förslagen bör bidra till att dämpa riskerna fö r den finansiella stabil iteten och åtföljande 
kostnader för samhället. När det gäller en skilda intressentgrupper och problem i det 
finansiella systemets funktion förvän tas förslagen ge följande effekter: 
– Vissa mindre finansiella grupper i EU  med en enkel struktur och enbart ett fåtal tillstånd 
inom båda sektorerna, kan undant as från den extra tillsynen oc h således få lägre kostnader 
för att anpassa sig till bestämmelserna. De tta kan komma att gälla ett tiotal mindre 
finansiella grupper med totala tillgångar på  cirka 69 miljarder euro. Kostnaden för 
efterlevnad för stora bankledda konglomerat  med hundratals tillstå nd och aktivitet inom 
båda sektorerna kommer dock att öka när dessa  grupper, med tillgångar i den finansiella 
sektorn på upp till 9 biljoner euro, kommer att beröras av den extra tillsynen. Ökade 
kostnader för efterlevnad kommer också att dr abba finansiella grupper med strukturer som 
innefattar kapitalför valtningsverksamhet  och som identifieras som finansiella konglomerat 
när förslaget om att förändra identifieringspr ocessen för konglomerat  har trätt i kraft. 
Kostnaden för efterlevnad för finansiella grupp er som nyligen har börjat omfattas av den 
extra tillsynen, blir dock rela tivt obetydlig, med tanke på de ras totala storlek. De bör 
dessutom kunna räknas av mot de fördelar av  en effektivare risk hantering som uppstår 
genom de implicita incitamenten i det här lags tiftningsförslaget. En annan positiv effekt 
kan väntas genom ökad insyn och tilltro till  marknaderna när konglo meratet identifieras. 
Mot bakgrund av andra initiativ som rör ex tra tillsyn, vilka vidtas inom andra stora 
internationella jurisdiktioner, bör dessa fördel ar stärka stora EU-gr uppers internationella 
konkurrenskraft. 
– De ovannämnda förändringarna av identifierin gen av konglomerat gör räckvidden för den 
extra tillsynen mer adekvat och bö r därför göra tillsynsmyndigheternas  övervakning av 
risker som finansiella grupper är utsatta för mer effektiv. Tillsamman s med en effektivare 
tillsyn på konglomeratens högsta nivå och bättr e tillsynsverktyg för att upptäcka spridning, 
koncentration, komplexa förhållanden och intressekonflikter i företag kopplade till ett konglomerat genom ägarintresse, bör detta bidr a positivt till den finansiella stabiliteten
. 
– Tydligare bestämmelser kring identifiering och extra tillsyn över kapitalförvaltningsbolag  
bör ge jämbördigare villkor på det här området. 
– Beträffande kunderna  till de berörda finansiella gruppern a väntas effekten bli försumbar, 
eftersom det här förslaget får en liten inkrem entell nettoeffekt för de ssa grupper. Kunderna 
kanske heller inte känner till att regelverket för banker, försäkringsföretag och konglomerat 
skiljer sig åt. De litar helt enkelt på att det finns en heltäckande och genomtänkt 
tillsynsram, så de här översynen syftar framfö r allt till att stärka ramverket och göra denna 
tilltro berättigad.  
6. Ö VERVAKNING OCH UTVÄRDERING  
Föreslagna ändringar väntas träd a i kraft 2011. De föreslagna ändr ingarna är nära knutna till 
det förslag till ett Omnibusdirektiv som kommissionen nyligen lämnade och som ändrar direktiven om finansiella tjänst er så att de nya europeiska ti llsynsmyndigheterna beaktas. De 
 
SV 9   SV kommer sannolikt också att följas av en me r genomgripande översyn av direktivet om 
finansiella konglomerat, vilket kan inbegripa bestämmelser om kapitalbuffertars kvalitet och 
omfattning för oreglerade enheter. Det kan såle des vara lämpligt att ge nomföra en omfattande 
utvärdering baserad på he la den undersöka lagstiftningen, för v ilken en tidsfrist bör fastställas 
i linje med utvärderingarna av dessa övriga direktiv.