Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott"

(KOM(2003) 92 slutlig - 2003/0037 (COD))

(2003/C 220/15)

Den 19 mars 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80.2 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 5 juni 2003. Föredragande var Eduardo Manuel Chagas och medföredragande Anna Bredima-Savopoulou.

Vid sin 400:e plenarsession den 18 och 19 juni 2003 (sammanträdet den 19 juni) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 96 röster för, 6 röster emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I enlighet med kommissionens meddelande om ökad sjösäkerhet med anledning av oljetankern Prestiges förlisning(1), föreslår kommissionen att man skall "stävja problemen" med föroreningar orsakade av fartyg. Största delen av de oljeföroreningar som orsakas av fartyg i hela världen utgörs av avsiktliga utsläpp. Denna "driftsmetod", dvs. avsiktliga utsläpp från fartyg, tillämpas fortfarande allmänt i vattnen utanför medlemsstaternas kuster. Till följd av återkommande allvarliga olyckor och fortsatta avsiktliga utsläpp föreslår kommissionen ett direktiv i vilket det fastställs att utsläpp som bryter mot gemenskapslagstiftningen skall utgöra ett brott och att påföljder, inbegripet brottspåföljder, skall ådömas om någon av de berörda personerna befunnits ha förorsakat eller deltagit i brottet uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.

1.2. Kommissionen anser att införandet av lämpliga påföljder för föroreningsbrott till havs är synnerligen viktigt, eftersom de internationella bestämmelser om skadeståndsansvar som reglerar föroreningar orsakade av fartyg är ytterst bristfälliga när det gäller deras avskräckande effekt, framför allt eftersom det nästan alltid är möjligt för förorenaren att begränsa sitt ansvar. För att uppnå en avskräckande effekt föreslås därför straffrättsliga påföljder.

1.3. Rådet (transport) välkomnade den 6 december 2002 kommissionens avsikt att lägga fram ett sådant förslag och rådet (rättsliga och inrikes frågor) höll den 19 december 2002 med om att "kompletterande åtgärder bör övervägas för att straffrättsligt stärka skyddet för haven".

1.4. Kommissionen delar medlemsstaternas uppfattning att förslaget är brådskande, men att detta inte påverkar tillämpningen av det allmänna miljöskyddssystem som är tillämpligt inom ramen för strafflagstiftningen.

1.5. Vid sitt toppmöte den 20 och 21 mars 2003 begärde Europeiska rådet att man med utgångspunkt i kommissionens nyligen framlagda förslag före slutet av år 2003 antar ett påföljdssystem, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott som baseras på den tillämpliga rättsliga grunden.

2. Kommissionens förslag

2.1. Förslaget till direktiv består av två delar:

a) För det första införlivas utsläppsbestämmelserna för föroreningar orsakade av fartyg i gemenskapslagstiftningen och efterlevnaden av dessa bestämmelser regleras. Definitionen av förorenande ämnen inbegriper olja samt farliga och skadliga flytande ämnen. Denna del av förslaget omfattar överträdelser som har gjorts av fartyg i EU-hamnar, på territorialvatten, i exklusiva ekonomiska zoner och på det fria havet.

b) För det andra fastställs det att överträdelser av utsläppsbestämmelserna skall utgöra brott. Dessutom anges vilken typ av straff som skall utdelas. Alla fysiska och juridiska personer (dvs. redaren, lastägaren, klassificeringssällskapet och övriga inblandade) kan bli föremål för påföljder.

2.2. Påföljderna, inbegripet brottspåföljder, kan omfatta följande: böter, förverkande av behållningen, näringsförbud, tvångsförvaltning, tvångslikvidation, fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd samt frihetsberövande.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Lagstiftning som förhindrar havsförorening är välkommen. Utsläpp av olja och andra förorenande ämnen från fartyg beror i praktiken på ett antal olika orsaker. Det kan vara fråga om allt från avsiktlig överträdelse av internationell lagstiftning i form av driftsrelaterade utsläpp till oavsiktliga utsläpp och relativt små förseelser. Förslaget till direktiv innehåller åtgärder för att stärka medlemsstaternas genomförande av bestämmelserna i den internationella lagstiftningen, dvs. i Marpolkonventionen.

3.1.1. När det gäller orsakerna till förorening från fartyg har man i den internationella lagstiftningen länge gjort en åtskillnad mellan driftsrelaterade utsläpp och oavsiktliga utsläpp. Kommissionens motivering innehåller påståenden som ger intryck av att driftsrelaterade utsläpp är "oacceptabel praxis". Det kan inte råda någon oenighet om att utsläpp som strider mot Marpolkonventionen är oacceptabla och bör straffas då de utförs olagligt. Om det finns bevis för att olagliga driftsrelaterade utsläpp äger rum ostraffat finns det inga hinder för åtgärder som syftar till att på ett mer effektivt sätt tillämpa Marpolkonventionens bestämmelser i medlemsstaterna.

3.2. I Marpolkonventionen fastställs att driftsrelaterade utsläpp som uppfyller restriktionerna i konventionen är tillåtna. Det är knappast möjligt att helt avskaffa sådana utsläpp om inte regeringarna åtminstone vidtar nödvändiga åtgärder för att se till att mottagningsanordningarna blir så allmänt förekommande att utsläppen blir onödiga. I direktivet behandlas inte frågan om otillräckliga mottagningsanordningar och användningen av dessa.

3.2.1. Enligt direktiv 2000/59/EG om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg(2) (artikel 13) skall medlemsstaterna fastställa ett påföljdssystem för brott mot de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa påföljder tillämpas. De föreskrivna påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. I vissa medlemsstater har man dock inte ännu fullt ut uppfyllt kraven i direktivet. Detta kan utgöra en förevändning för att släppa ut förorenande ämnen till havs. EESK noterar att kommissionen har inlett överträdelseförfaranden mot dessa medlemsstater på grund av bristande efterlevnad av ovannämnda direktiv.

3.2.2. Mot bakgrund av ovanstående anmodas kommissionen att göra en inventering av i vilken grad medlemsstaterna uppfyller bestämmelserna i direktiv 2000/59/EG. Medlemsstaterna bör uppmanas att uppfylla bestämmelserna så fort som möjligt eftersom tidsfristen för efterlevnad av bestämmelserna löpte ut den 28 december 2002.

3.2.3. Eftersom det i många fall av olagliga utsläpp har varit omöjligt att identifiera förorenarna, finns det ett behov av att kunna identifiera förorenande fartyg med hjälp av satelliter och genom införandet av automatiska identifieringssystem.

3.3. I enlighet med Marpolkonventionen efterlyser man inte i direktivförslaget påföljder vid utsläpp som är en följd av en skada på fartyget eller dess utrustning. Påföljderna i direktivet skall endast tillämpas vid olagliga utsläpp och utdömas endast om föroreningen är en följd av att de berörda parterna handlat uppsåtligen eller varit grovt oaktsamma. Det konstateras dock att "grov oaktsamhet" tolkas på olika sätt i olika medlemsstater.

3.4. Alla EU-medlemsstater har ratificerat Marpolkonventionen och är redan nu tvungna att se till att överträdelser av detta slag bestraffas med brottspåföljder (reglerna 9 och 10 i bilaga I, regel 5 i bilaga II samt artiklarna 4 och 6). Direktivet sörjer dock för en enhetlig tillämpning av konventionen i medlemsstaterna och för att bestämmelserna utvidgas till att omfatta även andra berörda parter än befälhavaren, som ofta är den ovilliga eller oskyldiga parten vid ett utsläpp.

3.4.1. Syftet med direktivet är att stärka genomförandet och tillämpningen av Marpolkonventionen i medlemsstaterna. I direktivet anges dock inte på vilket sätt den nuvarande nationella lagstiftningen i EU anses vara otillräcklig i detta avseende. I sitt yttrande om Erika II-paketet(3) anmodar EESK kommissionen att inventera de relevanta nationella lagstiftningarna i medlemsstaterna (i enlighet med påföljderna i Marpolkonventionen). EESK upprepar därför att det är ytterst angeläget att man utför en jämförande studie om lagstiftningen i medlemsstaterna för att få en klar bild av de påföljder som i dag tillämpas i unionen.

3.5. Förslaget om att utöva straffrättslig jurisdiktion i anslutning till oavsiktliga utsläpp utanför en medlemsstats kustvatten framförs inte uttryckligen i kommissionens motivering. Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS) innehåller vissa betydande begränsningar när det gäller oavsiktliga utsläpp. Genom att flera stater deltar i ett nätverk för informationsutbyte och samarbete beträffande tillämpning av bestämmelserna är det emellertid möjligt att vidta viktiga åtgärder som skärper bestämmelserna i Marpolkonventionen.

3.6. Den rättsliga grunden för förslaget till direktiv är artikel 80.2 i EG-fördraget. EESK noterar att Europeiska rådet vid sitt toppmöte lade fram en begäran om en "tillämplig rättslig grund" för utkastet till direktiv. Det förefaller oklart om det aktuella direktivet skulle falla under första eller tredje pelaren. Kommittén noterar att EG-domstolen för närvarande undersöker gemenskapens befogenheter beträffande påföljder på miljöområdet. EESK hänvisar till sitt tidigare yttrande i vilket man framförde ståndpunkten att gemenskapen har sådana befogenheter. Eftersom frågan är under rättslig prövning avstår EESK från att föreslå en rättslig grund i detta sammanhang. Kommittén noterar förslaget till rådets rambeslut(4) om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg. EESK uppmanar kommissionen att göra den terminologi som används i det aktuella förslaget, det ovannämnda rambeslutet och i förslaget till ett direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning(5) mer enhetlig.

3.7. En viktig princip beträffande de mänskliga rättigheterna är att man vid åtgärder som påverkar en individs grundläggande rättigheter och friheter skall beakta kravet på proportionalitet. Detta innebär att åtgärderna inte får vara mer omfattande än vad som rimligen krävs för att uppnå det berättigade målet för den aktuella lagstiftningen (i detta fall förhindrande av förorening). EESK uppmanar rådet, parlamentet och kommissionen att säkerställa att åtgärder mot misstänkta förorenare åtföljs av rättsliga garantier för att de mänskliga rättigheterna respekteras, rättssäkerheten och rätten att överklaga tryggas samt att den åtalade antas vara oskyldig tills motsatsen bevisats.

3.7.1. EESK är medveten om sjöfolkets utsatthet och hänvisar till artikel 292 i UNCLOS(6) ("Omedelbart frisläppande av fartyg och besättningar") samt uppmanar rådet och kommissionen att lägga fram förslag beträffande skydd av befälhavare och andra besättningsmedlemmar.

3.7.2. Risken för att orimligt strikta åtgärder vidtas mot befälhavare och övrigt sjöfolk har ökat, vilket beror på att de ofta är de enda personer med anknytning till fartyget som är fysiskt närvarande inom det berörda rättsförvaltningsområdet. Utredningar kan senare visa att deras ansvar har varit relativt litet.

3.7.3. Oljeutsläpp har ofta orsakats av grundstötningar i närheten av hamnar under omständigheter där lotsarnas eller hamnmyndigheternas oaktsamhet har varit antingen den huvudsakliga orsaken till olyckan eller en betydande bidragande orsak. I sådana fall finns det risk för att sjöfolket åtalas med orimligt stor nit. Under sådana förhållanden är det ingen lätt uppgift att åstadkomma den rätta balansen mellan den anklagades rättigheter och allmänhetens förväntningar.

3.7.4. Ett annat praktiskt problem i anslutning till kriminaliseringen av sjöfolk är det faktum att det i hela världen råder brist på kompetent och utbildat sjöfolk samt att nationella och internationella redarförbund, sjöfolkets fackföreningar, sjöfartsadministrationerna och Europeiska kommissionen i flera år har övervägt hur man skall kunna göra en karriär till sjöss mer attraktiv. Ofta förekommande rapporter i media om att sjöfolk har arresterats till följd av utsläpp skrämmer bort begåvade ungdomar från branschen och motverkar på lång sikt målet att förbättra sjösäkerheten.

3.7.5. Det krävs tre centrala skyddsåtgärder för att säkerställa att strafflagstiftningen i anslutning till havsföroreningar inte påverkar de mänskliga rättigheterna i oproportionerligt hög grad:

a) För det första bör det erkännas att det är mycket allvarligt att ställa en person till straffrättsligt ansvar. Detta får inte ske på ett sätt som inte står i proportion till det förfarande som kritiseras eller till målet att förhindra förorening.

b) Om någon ställs till straffrättsligt ansvar måste straffet stå i proportion till lagbrytarens skuld.

c) I avvaktan på en rättegång bör man respektera den åtalades rätt att antas vara oskyldig liksom dennes rätt till frihet och fri rörlighet.

3.8. Då det är fråga om "grov oaktsamhet" måste bevisbördan vara tillräcklig, och om ovannämnda skyddsåtgärder inte respekteras skulle bedömningen av ansvarsskyldigheten omfatta en hög grad av subjektivitet, godtycklighet och osäkerhet. I det klimat som råder efter ett omfattande utsläpp kan en sådan bedömning medföra att den svarande utsätts för en uppenbar risk för att bli dömd i syfte att återspegla allmänhetens indignation över följderna av utsläppet, men att domen blir orimligt sträng i förhållande till personens skuld.

3.9. Av direktivet bör också framgå att en person kan ställas till straffrättsligt ansvar endast på basis av den svarandes egen förseelse, oberoende vem det är. Straffrättsligt ansvar får inte åläggas någon annan än den som är direkt skyldig till handlingen eller försummelsen (t.ex. vid felnavigering), såvida det inte kan bevisas att den andras handlingar eller försummelser har bidragit till den svarandes förseelse.

3.10. Om en person ställs till straffrättsligt ansvar måste straffet stå i proportion till förseelsen. Ett system som bygger på ogenomtänkt vedergällning väcker föga respekt och bidrar i mycket liten utsträckning eller inte alls till att förhindra förorening.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Ingress

Enligt ingressen "avser brottspåföljder inte de berörda parternas skadeståndsansvar". För att uppnå juridisk klarhet föreslår EESK att man i den operativa delen av direktivet uttryckligen fastslår att det inte råder någon förväxling mellan straff och ersättning. I annat fall finns det risk för juridiska tvister som skulle rubba det internationella systemet för skadeståndsansvar och ersättning.

4.2. Artikel 2.4

Definitionen av begreppet "fartyg" förefaller inte omfatta fritidsfartyg. Enligt nyligen framlagd statistik orsakar fritidsfartygen mer oljeutsläpp än alla andra maritima källor tillsammans(7) med undantag av allvarliga olyckor till havs. Eftersom fritidsfartyg inte omfattas av Marpolkonventionen uppmanar EESK kommissionen att inom en nära framtid behandla påföljder för förorening från fritidsfartyg i ett annat rättsligt instrument.

4.3. Artikel 2.6 och artikel 6

Direktivets definition av begreppet "juridisk person" omfattar inte "stater eller andra offentliga organ när de utövar den offentliga makten eller internationella organisationer av offentlig karaktär". Beträffande frågan om vem som kan bli föremål för åtal anges i artikel 6 påföljder för "personer" som har endast privata kommersiella intressen i sjöfart (redare, lastägare och klassificeringssällskap). Såväl i Europa som på annat håll har det dock förekommit många fall där föroreningsskadorna i huvudsak har orsakats av lotsar, hamnförvaltningen eller andra offentliga myndigheter eller där dessa har bidragit till skadorna i väsentlig utsträckning. EESK anser att det i dessa fall uttryckligen bör fastställas påföljder även för dem.

4.4. Artikel 6.1

EESK hänvisar till sitt yttrande(8) om utkastet till förordning om upprättandet av en fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja i europeiska vatten (Erika II), i vilket man konstaterar att termerna "grov vårdslöshet eller underlåtenhet" eventuellt inte är tillräckligt precisa för att kunna användas i EU-rättens bestämmelser, utan att de skulle kunna skada befintliga och väl fungerande rättssystem såsom Marpolkonventionen. För vissa rättssystem är termen "grov vårdslöshet" eller "grov oaktsamhet" problematisk, och då termen översätts till språken i de olika medlemsstaterna kan den få varierande betydelse. I anslutning till oavsiktliga oljeutsläpp kan termen "grov vårdslöshet" vara ett otillfredsställande kriterium för straffrättsligt ansvar. I Marpolkonventionen klargörs det dessutom att utsläpp i havet inte utgör ett brott mot internationell lagstiftning när utsläppet är en följd av skada på fartyget eller dess utrustning. EESK uppmanar kommissionen att på nytt ta ställning till följande två frågor:

- Termen "grov oaktsamhet" i syfte att hitta en lämpligare term som har samma verkan som den som avses i direktivet samt att säkerställa en enhetlig tolkning och användning i alla medlemsstater.

- Lämpligheten i att inbegripa oavsiktliga utsläpp i direktivets tillämpningsområde.

4.4.1. Artikel 6.5

Förteckningen över förslag till påföljder är omfattande och bör ses över med beaktande av proportionalitetsprincipen.

4.4.2. Artikel 6.6

Beträffande bestämmelsen om att "det inte får vara möjligt att försäkra sig mot böter" anser EESK att det inte finns något tillämpningsområde för bestämmelsen, varför den bör strykas. Man bör i synnerhet göra en åtskillnad mellan avsiktliga och oavsiktliga utsläpp. På grund av villkoren i försäkringsavtalen är det inte möjligt att försäkra sig mot böter i anslutning till avsiktliga utsläpp. Däremot bör man kunna försäkra sig mot böter i anslutning till oavsiktliga utsläpp.

5. Slutsatser

5.1. EESK konstaterar att målet med direktivförslaget är att skydda miljön genom strafflagstiftning.

5.2. Kommittén inser hur viktigt det är att bekämpa miljöbrott och stöder direktivets huvudsyfte som är att säkerställa att alla parter som befunnits ha förorsakat eller deltagit i brottet uppsåtligen eller av grov oaktsamhet skall bli föremål för påföljder.

5.3. EESK uppmanar kommissionen att på nytt ta ställning till följande frågor:

- Termen "grov oaktsamhet" i syfte att hitta en lämpligare term som har samma verkan som den som avses i direktivet samt att säkerställa en enhetlig tolkning och användning i alla medlemsstater.

- Lämpligheten i att inbegripa oavsiktliga utsläpp i direktivets tillämpningsområde.

5.4. EESK framhåller på det bestämdaste att påföljderna inte får vara oproportionerligt stränga. Dessutom föreslår EESK att man i den operativa delen av direktivet uttryckligen fastslår att det inte får förekomma någon förväxling mellan straff och ersättning.

5.5. Beträffande bestämmelsen om att "det inte får vara möjligt att försäkra sig mot böter" anser EESK att det inte finns något tillämpningsområde för bestämmelsen, varför den bör strykas. Man bör i synnerhet göra en åtskillnad mellan avsiktliga och oavsiktliga utsläpp. På grund av villkoren i försäkringsavtalen är det inte möjligt att försäkra sig mot böter i anslutning till avsiktliga utsläpp. Däremot bör man kunna försäkra sig mot böter i anslutning till oavsiktliga utsläpp.

5.6. Det finns en risk för oproportionerliga åtgärder mot befälhavare och sjöfolk i och med att de ofta är de enda personer som har anknytning till fartyget och är fysiskt närvarande i det berörda rättsskipningsområdet. EESK anmodar kommissionen att, med beaktande av artikel 292 i UNCLOS ("Omedelbart frisläppande av fartyg och besättningar"), lägga fram förslag till hur befälhavare och övrigt sjöfolk som är involverade i föroreningsolyckor skall behandlas och skyddas.

5.7. För att kunna bedöma det föreslagna direktivets tillämpningsområde är det ytterst viktigt att kommissionen inventerar medlemsstaternas lagstiftning och påföljder i anslutning till havsföroreningar (i enlighet med sanktionerna i Marpolkonventionen) samt tillhandahåller noggrann information om i vilken grad medlemsstaterna uppfyller bestämmelserna i direktiv 2000/59/EG om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg.

Bryssel den 19 juni 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(2002) 681 slutlig.

(2) EGT L 332, 28.12.2000, s. 81.

(3) EGT C 221, 7.8.2001, s. 54.

(4) KOM(2003) 227 slutlig, 2.5.2003.

(5) Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning, framlagt av kommissionen den 13 mars 2001 (EGT C 180 E, 26.6.2001, s. 238), ändrat den 30 september 2002 (EGT C 20 E, 28.1.2003, s. 284).

(6) Förenta nationernas havsrättskonvention.

(7) GESAMP (Group of Experts of Scientific Assessment for Marine Pollution) ger följande uppgifter: 68 % från fritidsfartyg, 18 % från sjöfart i allmänhet samt 14 % från olyckor/rengöring av tankfartygs lastutrymmen/raffinaderier längs kusten/krigsrelaterade utsläpp/naturliga läckage (2003).

(8) EGT C 221, 7.8.2001, s. 54.