SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 15/7/2008 SEK(2008)2282 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT som åtföljer MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN GEMENSAM PROGRAMPLANERING FÖR FORSKNING: Samverkan för att bemöta gemensamma utmaningar mer effektivt SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN {KOM(2008)468 slutlig} {SEK(2008)2281} 1. Frågor om förfarande samt samråd med berörda parter 1.1. Inledning Denna konsekvensanalys stöder det initiativ som lades fram i Europeiska kommissionens meddelande Gemensam programplanering för forskning . Initiativet till gemensam programplanering är ett av fem politiska initiativ som kommissionen under 2008 planerar som uppföljning till grönboken Europeiska området för forskningsverksamhet: Nya utsikter , som ett svar på dimensionen Optimera forskningsprogram och prioriteringar . Inom den gemensamma programplaneringen deltar medlemsstaterna frivilligt och enligt ”à la carte”-principen i arbetet med att definiera, utveckla och genomföra gemensamma forskningsagendor för ett specifikt område eller ämne. Det innebär till exempel samordning av befintliga nationella program eller inrättande av helt nya program, samordning av resurser samt gemensam övervakning och utvärdering av de framsteg som görs. Det är tänkt att den gemensamma programplaneringen ska hjälpa medlemsstaterna att öka effektiviteten i den offentliga finansieringen och förbättra hanteringen av större samhällsutmaningar, genom att utöka och förbättra det gränsöverskridande samarbetet och samordna och integrera medlemsstaternas offentliga forsknings program på ett begränsat antal strategiska områden. Enligt det föreslagna förhållningssättet ska den gemensamma programplaneringen främjas genom en politisk process på hög nivå, ledd av medlemsstaterna, vilket skulle ge ökad flexibilitet när det gäller instrument, metod och nivå för samordning och integration av program. Den gemensamma programplaneringen inriktas på offentliga forskningsprogram och det handlar därför inte om offentligt-privat samarbete, utan snarare offentligt-offentligt samarbete. Industrin kan dock ha en viss roll i genomförandet. 1.2. Politiskt stöd och stöd från intressenter Det finns ett tydligt politiskt stöd för en utökad och mer effektiv samordning på EU-nivå av forskningsverksamhet, vilket har bekräftats under de senaste 15 åren. Vid Europeiska rådets vårmöte 2008 uppmanades kommissionen och medlemsstaterna att fortsätta att utveckla initiativ för gemensam programplanering av forskning inom områden där detta är motiverat och därigenom möjliggöra ett mer strategiskt och mer välstrukturerat förhållningssätt till nya gemensamma program och gemensamma inbjudningar att lämna projektförslag från och med slutet av 2010. Även bland politiker, forskare och medborgare råder stor enighet om att de omedelbara utmaningar som EU ställs inför – till exempel i fråga om klimatförändringar, energi, säkerhet, hälsa och åldrande befolkningar – måste bemötas gemensamt på EU-nivå. Dessa intressenter anser även att forskningen spelar en central roll i det arbetet, men att det krävs en gemensam dagordning och en bättre forskningssamordning i EU om forskningen ska kunna utgöra ett verkningsfullt bidrag. 2. Problemformulering 2.1. EU:s förmåga att bemöta samhällsutmaningar måste förbättras genom bättre samordning och gemensam strategisk inriktning på offentlig FoU För att EU ska kunna bemöta utmaningarna i samhället måste dess forskningssystem kunna generera resultat av högsta kvalitet. Investeringarna på forskningsområdet har dock inte ökat tillräckligt snabbt inom EU och de knappa resurserna måste därför utnyttjas bättre genom mer effektiva investeringar. I det sammanhanget har den offentliga sektorn en viktig roll att spela och måste sträva efter att öka avkastningen på de offentliga FoU-anslagen. Det finns många sätt att öka den offentliga FoU-verksamhetens verkan och effektivitet. En möjlighet som inte har utnyttjats tillräckligt mycket och som kan ge mycket bra resultat är att förbättra hanteringen av de offentliga FoU-anslagen inom EU med hjälp av ett större inslag av gränsöverskridande program och samordning. Under åren har medlemsstaterna inrättat många mekanismer för FoU-samarbete sinsemellan, men faktum kvarstår att omkring 85 % av den civila offentliga forskningen inom EU planeras, finansieras, övervakas och utvärderas på nationell nivå. Samordningen och integrationen av FoU-verksamheten i EU är fortfarande inte lika omfattande som inom andra strukturpolitiska områden, till exempel konkurrens, handel och industri. Flera initiativ har nyligen inletts för att råda bot på detta. Med hjälp av dessa vill man stimulera samordningen av det nationella offentliga FoU-arbetet, till exempel genom den öppna samordningsmetoden, ERA-NET-programmet för samverkan mellan nationella och regionala programägare och programförvaltare samt tillämpning av artikel 169 i fördraget, enligt vilken gemenskapen kan delta i FoU-program som inletts av flera medlemsstater. På grund av bristande strategisk vägledning och stöd från medlemsstaterna har dessa initiativ dock ännu inte genererat några större anslagsvolymer och heller inte varit särskilt framgångsrika när det gäller att fullständigt integrera programmen. 2.2. Vi behöver ett nytt förhållningssätt Allt fler anser att det behövs ett nytt och mer strategiskt förhållningssätt i samordningen av offentliga FoU-program i Europa, mer inriktat på de områden som kan bidra med lösningar på EU:s mer omedelbara samhällsutmaningar och där samordning kan leda till att forskningen blir mer effektiv och får större genomslagskraft. Tidigare försök att främja gemensam programplanering har helt klart hindrats av medlemsstaternas bristande politiska vilja, avsaknaden av tillförlitliga och trovärdiga uppgifter om och förståelse för de respektive områdenas särskilda struktur och organisation samt det faktum att de instrument som används är osmidiga. Men nu är tiden mogen för ett nytt politiskt initiativ om gemensam programplanering. Det större politiska sammanhanget har förändrats till följd av att våra gemensamma samhällsutmaningar nu helt avgjort toppar den politiska dagordningen i samtliga medlemsstater och på EU-nivå. Kostnaden för att inte samordna verksamheten blir alltmer kännbar. Våra gemensamma insatser måste koncentreras på områden med utmaningar som berör hela EU och samtliga medlemsstater måste delta fullt ut för att vi ska lyckas. Det är intressenternas åsikter och våra tidigare erfarenheter som bör ligga till grund för det nya initiativet. Arbetet med att införa en gemensam programplanering får inte vara alltför ”uppifrån-och-ner”-betonat, där kommissionen är den som bestämmer, men det får inte heller bli alltför ”nerifrån-och-upp”-inriktat så att det resulterar i bristande strategi och fokus. För att processen ska bli effektiv måste medlemsstaterna involveras och tillsammans fastställa vilka områden som kräver åtgärder, områden där stora samhällsutmaningar vinner på att hanteras gemensamt. Särskilt viktigt är att alla parter tillsammans fastställer lämpliga kriterier för att avgöra på vilka områden gemensam programplanering kan bli användbart. Det krävs dessutom en grundlig informationsbas för att dessa kriterier ska kunna tillämpas korrekt. Uppgifter om befintliga nationella och regionala program på olika områden måste samlas in, som bland annat visar vad programmen täcker och inte, samt uppgifter om eventuella brister i omfattning eller tillämpningsområde. Det behövs även ett diversifierat tillvägagångssätt som ger flexibilitet när det gäller de deltagande länderna. Alla utmaningar ser inte likadana ut för samtliga medlemsstater inom alla områden, särskilt med tanke på att EU nu har 27 medlemsstater. För att processen ska bli verkningsfull måste det även finnas utrymme för anpassade reaktioner genom att de mest effektiva instrumenten används inom varje givet område. 2.3. Subsidiaritet och europeiskt mervärde Gemenskapens behörighet att vidta åtgärder på detta område är förankrad i flera fördragsartiklar som gäller forskningssamordning och forskningssamarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapen (artiklarna 165, 169 och 171). Den föreslagna processen för att införa en gemensam programplanering är motiverad, eftersom det är osannolikt att medlemsstaterna kommer att kunna genomföra detta enbart med mellanstatliga medel. Åtgärderna på detta område har avstannat på senare år och de flesta av initiativen för multilateral samordning av program har utvecklats inom ramen för gemenskapens verksamhet. Det är med andra ord svårt för medlemsstaterna att agera på egen hand för att lösa dessa problem. Förslagets europeiska mervärde bottnar delvis i några av de största utmaningarnas gränsöverskridande karaktär (till exempel klimatförändringar), som innebär att medlemsstaterna måste agera tillsammans för att kunna ta itu med problemen på rätt sätt. Det handlar även om att göra det möjligt att utöka de europeiska FoU-programmens omfattning, tillämpningsområde och genomslagskraft genom att hantera gemensamma problem tillsammans och utveckla gemensamma lösningar, undanröja tillträdeshinder (till exempel stora kostnader för att starta och driva verksamhet inom vissa vetenskaps- och teknikområden), koncentrera uppgifter och sakkunskap, ge vetenskap, teknik och innovation större verkan, undvika att de EU-täckande programmen överlappar varandra, öka programmens bredd och sänka kostnaderna för programförvaltning. 3. Mål 3.1. Allmänna politiska mål Initiativet till gemensam programplanering har som allmänna politiska mål att förbättra EU:s förmåga att uppnå sina politiska mål på hög nivå och hantera de stora utmaningar som väntar de närmaste åren: (1) Att bidra till att uppnå målen i den reviderade Lissabonstrategin. (2) Att hjälpa Europa att bemöta de största samhällsutmaningarna mer verkningsfullt med hjälp av forskning. (3) Att bidra till att uppnå målen för det europeiska området för forskningsverksamhet. 3.2. Särskilda mål För att de allmänna politiska målen ska kunna uppnås måste programplaneringen för den europeiska offentliga forskningen bli mer effektiv och verkningsfull på de områden där de största samhällsutmaningarna finns. De särskilda målen är följande : (1) Att utöka samordningen av de nationella offentliga forskningsprogrammen inom EU på områden där man kan hitta lösningar på stora samhällsutmaningar och där ett gränsöverskridande förhållningssätt helt bevisat ger ett mervärde. (2) Att på så sätt öka programmens genomslagskraft, när det gäller såväl vetenskap och teknik (vetenskaplig excellens, koncentrera resurser, uppgifter och sakkunskap, uppnå kritisk massa, underlätta programoptimering) som ekonomiska effekter och samhällseffekter. 3.3. Operativa mål Följande operativa mål har fastställts för att underlätta ovanstående förbättringar: (1) Att få till stånd en verkningsfull process, vilket kommer att underlätta en mer strategisk samordning av nationella forskningsprogram som syftar till att hantera samhällsutmaningarna inom EU. (2) Att se till att intressenterna i hög grad stöder och deltar i denna process och de efterföljande initiativen till gemensam programplanering för offentlig forskning. (3) Att genom denna process och med hjälp av lämpliga instrument främja gränsöverskridande integration av offentliga forskningsprogram och strukturerande effekter, särskilt att uppnå kritisk massa inom FoU-verksamheten. (4) Att införa en process som ger utrymme för anpassade reaktioner när det gäller instrument för gemensam programplanering, liksom flexibilitet i fråga om ländernas deltagande. (5) Att se till att gemensamma initiativ baseras på aktuell och korrekt information om nationella och regionala programverksamheter. (6) Att främja en större samstämmighet mellan politikområdena. 4. Politiska alternativ Fyra alternativ fastställdes som tänkbara för att uppnå dessa mål. Alternativen skiljer sig åt främst i två frågor: det sätt på vilket man fastställer vilka områden som är aktuella för gemensam programplanering samt vilka instrument som ska användas vid genomförandet En översikt över de fyra alternativen presenteras i tabell 2 i konsekvensanalysen. .[1] En översikt över de fyra alternativen presenteras i tabell 2 i konsekvensanalysen. I alternativ 1, dvs. ”business-as-usual”, fastställs ämnen för gemensam programplanering nerifrån och upp och på ad hoc -basis av olika intressenter i medlemsstaterna. Vid genomförandet används ett begränsat antal instrument (främst via ERA-NET-programmet och med stöd av artikel 169) och samordningen är svag. Dessutom antas en flexibel hållning när det gäller kritisk massa (uttryckt som antal partner och dessa partners relevans) och i hur hög grad programmet bör integreras. Alternativ 2, dvs. ”artikel 169-maximering”, har vissa likheter med alternativ 1. Även här fastställs ämnen för gemensam programplanering nerifrån och upp av medlemsstaterna och genomförandet sker med hjälp av samma instrument (främst ERA-NET-programmet och artikel 169). Skillnaden är att detta alternativ har ett proaktivt synsätt som innebär att ERA-NET och ERA-NET Plus-åtgärder som del av ERA-NET-programmet utgör ett fast förberedande steg till artikel 169. Ämnena för gemensam programplanering skulle vara tvungna att överensstämma med ramprogrammet, för att säkerställa en systematisk konsekvens på den övergripande politiska nivån, och större uppmärksamhet skulle ägnas åt den kritiska massan och graden av programintegration. Den största skillnaden mellan de två första alternativen och alternativ 3, dvs. det ”gemenskapsdrivna strategiska alternativet”, är att det sistnämnda är strategiskt snarare än ett nerifrån-och-upp-alternativ. Utgångspunkten är man fastställer stora samhällsutmaningar och bedömer om det finns ett behov av en kritisk massa för offentligt finansierad forskning inom respektive vetenskaps- och teknikområde. I detta alternativ tar gemenskapen kommandot när det gäller att genomföra de strategiska bedömningarna och föreslå lämpliga områden för gemensam programplanering. Det är även gemenskapen som väljer ut vilket av de olika vedertagna gemenskapsinstrumenten som är mest lämpligt att använda. Alternativ 4, dvs. den ”strategiska europeiska processen”, liknar det ”gemenskapsdrivna strategiska alternativet” på så sätt att det är strategiskt och går ut på att hantera stora samhällsutmaningar, men det finns en avgörande skillnad när det gäller gemenskapens och medlemsstaternas roll. Enligt den ”strategiska europeiska processen” är det medlemsstaterna som fastställer vilka ämnen som ska omfattas, inte gemenskapen. Det är även medlemsstaterna som utser eller utvecklar de lämpligaste instrumenten för respektive vetenskaps- och teknikområde (till exempel gemenskapsinstrument som ERA-NET-programmet och artiklarna 168, 169, 170 eller 171, en ”SET-Plan” eller ”säkerhetsforskningsinriktade” metoder, inrättande av nya EU-institutioner och/eller nya typer av expertnätverk Detta omfattar finansiering av inte enbart integrationsaktiviteter utan även gemensam forskning. , initiativ av EFR- eller Euratomkaraktär, strukturfonder osv.). I allt detta har kommissionen en samordnande roll. Den rapporterar till rådet i varje skede av processen, utvärderar processen i sin helhet och bedömer vilka framsteg som görs inom de specifika områdena. [2] Detta omfattar finansiering av inte enbart integrationsaktiviteter utan även gemensam forskning. 5. Konsekvensanalys En mängd olika konsekvenser har bedömts för varje alternativ, bland annat omfattningen av intressenternas stöd och deltagande, strategisk inriktning, strukturerande effekter, politisk konsekvens, effekter av vetenskap och teknik och mer omfattande samhällseffekter En överblick över dessa effekter ges i tabell 3 i den fullständiga konsekvensanalysen. . Slutsatsen av analysen blev att den ”strategiska europeiska processen” är det alternativ som föredras. [3] En överblick över dessa effekter ges i tabell 3 i den fullständiga konsekvensanalysen. Alternativet ”business-as-usual” förkastades eftersom det saknar strategisk inriktning och har liten strukturerande effekt, negativ inverkan på den politiska konsekvensen och ringa samhällseffekter. Alternativet ”artikel 169-maximering” förkastades eftersom även det saknar strategisk inriktning, men även för att det omfattar ett synsätt enligt vilket ”en storlek passar alla” samt för den begränsade strukturerande effekten. Det ”gemenskapsdrivna strategiska” alternativet, som skulle kunna få mycket stora effekter, förkastades eftersom det skulle vara stor risk att intressenterna inte stöder alternativet. Detta skulle få negativa konsekvenser för den strategiska inriktningen, de strukturerande effekterna och samhällseffekterna. Det är dessutom mycket osannolikt att gemenskapen skulle ha tillräckliga kunskaper om medlemsstaternas forskningsprogram för att kunna föreslå lämpliga ämnen och instrument för den gemensamma programplaneringen. Den ”strategiska europeiska processen” får störst stöd från intressenterna. Dessa instämmer i att strategiska forskningsagendor måste utformas och genomföras under samordning, särskilt för att kunna hantera gemensamma samhällsutmaningar, att ett partnerskap där en frivillig, nerifrån-och-upp-metod kombineras med strategisk uppifrån-och-ner-vägledning är helt avgörande för att garantera flexibilitet och anpassning till programspecifika inslag, att principerna om subsidiaritet, flexibilitet och verkligt europeiskt mervärde måste respekteras och att synsättet ”en storlek passar alla” inte är hållbart. Den process som föreslagits för att välja ämnen och instrument för gemensam programplanering, i kombination med det höga intressentstödet, innebär att alternativ 4 skapar de bästa garantierna för att uppnå bästa möjliga sammanlagda strukturerande effekter. Det i sin tur skapa de bästa förutsättningarna för att helt och hållet förverkliga de vetenskapliga och tekniska fördelarna med den gemensamma programplaneringen, bland annat följande: · Undanröja tillträdeshinder. · EU-täckande programoptimering. · Vetenskaplig excellens. · Hantera gemensamma utmaningar tillsammans, utveckla gemensamma, standardiserade lösningar och tala med en röst. · Gränsöverskridande projektsamarbete (vilket har egna fördelar, till exempel koncentration av uppgifter och sakkunskap, snabb spridning, gränsöverskridande personalrörlighet och utbildning samt större genomslagskraft för vetenskap, teknik och innovation). · Sänkta nationella kostnader för förvaltning av integrerade program. · Förbättringar av icke-integrerade program. · Ökad ansvarighet och öppenhet. Fördelarna för industrin är bland andra ”öppen innovation”, snabb spridning av forskningsresultat, utveckling av gemensamma, standardiserade lösningar, bättre tillgång till stöd för offentlig forskning, förenklad utveckling av gemensamma strategiska forskningsagendor för offentlig-privata projekt samt snabbare övergripande politisk samordning. Dessa effekter av vetenskap och teknik innebär i längden att samhället får ett större utbyte av de offentliga forskningsinvesteringarna, vilket i sin tur leder till ökad ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning samt snabbare och bättre lösningar på sociala och miljörelaterade utmaningar. Av dessa skäl är alternativ 4, den ”strategiska europeiska processen”, det bästa alternativet. 6. Risk och riskreducering Det bästa alternativet är dock förknippat med vissa risker. Den största risken är att det inte får ett tillräckligt stort politiskt stöd. Denna risk är mindre än den kanske har varit tidigare (på grund av medlemsstaternas ökade kunskap om de utmaningar som EU står inför, om de kostnader som följer av att programmen inte samordnas och om de fördelar som gemensam programplanering medför för vetenskap och teknik och samhället) och den föreslagna politiska processen har utformats speciellt för att minska risken. Förslaget innefattar en politisk process på hög nivå, som helt och hållet är medlemsstaternas ansvar och där kommissionen har en samordnande roll. I processen är det rådets uppgift att · uppmana medlemsstaternas forskningsministrar att utse personliga representanter till en ad hoc -grupp på hög nivå för att fastställa lämpliga områden för gemensam programplanering, · övervaka processen på årsbasis (genom att begära obligatoriska årsrapporter från kommissionen), och · se över processen efter tre år. Den process som föreslagits är evidensbaserad och förankrad i en fördjupad strategisk analys av respektive vetenskaps- och teknikområde, vilket garanterar att endast genomförbara initiativ till gemensam programplanering inleds. Den föreslagna processen kännetecknas dessutom av flexibilitet när det gäller såväl instrument Alla tillgängliga instrument för offentlig forskning (nationella och regionala forskningsprogram, mellanstatliga forskningsorganisationer och samarbeten, forskningsinfrastrukturer, rörlighetsprojekt osv.) bör övervägas och användas för att genomföra de enskilda initiativen till gemensam programplanering. som medlemsstaternas deltagande och graden av programintegration (hela eller delar av programmet).[4] Alla tillgängliga instrument för offentlig forskning (nationella och regionala forskningsprogram, mellanstatliga forskningsorganisationer och samarbeten, forskningsinfrastrukturer, rörlighetsprojekt osv.) bör övervägas och användas för att genomföra de enskilda initiativen till gemensam programplanering. Andra möjliga risker är tröghet hos institutionerna och avsaknad av den evidensgrund som krävs. Lämpliga riskreduceringsstrategier har dock införts. Sammanfattningsvis kan sägas att den viktigaste riskreduceringsstrategin för den föreslagna processen innebär att man tillämpar bättre lagstiftningsmetoder, dvs. att man inleder ett närmare och mer öppet samarbete med medlemsstaterna, respekterar principerna om subsidiaritet, europeiskt mervärde och proportionalitet, utarbetar och inleder konkreta initiativ på grundval av en omfattande och trovärdig evidensgrund och säkerställer ansvarigheten och öppenheten i processen med hjälp av lämpliga övervaknings- och utvärderingssystem. 7. Utvärdering och övervakning Även lämpliga förfaranden för övervakning och utvärdering har införts. De bygger på att kommissionen rapporterar till rådet efter varje skede av den gemensamma programplaneringen och i samarbete med medlemsstaterna genomför en ingående översyn av processen efter tre år. Det kommer även att ske en regelbunden övervakning och utvärdering av framstegen i förhållande till SMART-målen på varje område för gemensam programplanering. Dessutom kommer en särskild modul för webbtjänsten Erawatch att skapas, vilket kommer att öka öppenheten gällande samarbete och samordning av nationella och regionala forskningsprogram. [1] En översikt över de fyra alternativen presenteras i tabell 2 i konsekvensanalysen. [2] Detta omfattar finansiering av inte enbart integrationsaktiviteter utan även gemensam forskning. [3] En överblick över dessa effekter ges i tabell 3 i den fullständiga konsekvensanalysen. [4] Alla tillgängliga instrument för offentlig forskning (nationella och regionala forskningsprogram, mellanstatliga forskningsorganisationer och samarbeten, forskningsinfrastrukturer, rörlighetsprojekt osv.) bör övervägas och användas för att genomföra de enskilda initiativen till gemensam programplanering. ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 15/7/2008 SEC(2008)2282 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES HACIA UNA PROGRAMACIÓN CONJUNTA DE LA INVESTIGACIÓN: Trabajar juntos para abordar de forma más eficaz las cuestiones preocupantes comunes RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2008)468 final} {SEC(2008)2281} 1. Cuestiones procedimentales y consulta de las partes interesadas 1.1. Introducción La presente evaluación de impacto se refiere a la iniciativa presentada en la Comunicación de la Comisión Europea titulada «Hacia una programación conjunta de la investigación». La iniciativa de programación conjunta es una de las cinco iniciativas estratégicas planeadas por la Comisión en 2008 como consecuencia del Libro Verde «El Espacio Europeo de Investigación: nuevas perspectivas», en respuesta a la dimensión «Optimizar los programas y las prioridades de investigación». La programación conjunta es el proceso por el que los Estados miembros participan de forma voluntaria y «a la carta» en la definición, elaboración y ejecución de agendas comunes de investigación estratégica, para tratar un tema o un campo específico. Puede suponer la coordinación de programas nacionales existentes o la creación de programas totalmente nuevos, la puesta en común de recursos y la supervisión y examen colectivos de la evolución. Mediante un aumento y mejora de la colaboración, la coordinación y la integración internacionales de los programas de investigación con financiación pública de los Estados miembros en una serie limitada de ámbitos estratégicos, su objetivo es contribuir a que Europa fomente la eficiencia de la financiación pública de su investigación, y resuelva mejor las principales cuestiones que preocupan a la sociedad. El enfoque propuesto es fomentar la programación conjunta mediante un proceso político de alto nivel conducido por los Estados miembros, que ofrezca flexibilidad en cuanto a instrumentos, geometría y nivel de coordinación e integración de los programas. La programación conjunta se refiere a programas públicos de investigación, por lo que implica la cooperación entre entidades públicas, más que entre públicas y privadas. Sin embargo, la industria puede desempeñar un papel en su ejecución. 1.2. Apoyo político y de los interesados A nivel político, desde hace quince años se ha formulado repetidas veces el claro apoyo a favor de una coordinación más amplia y efectiva de las actividades de investigación en Europa: el Consejo Europeo de primavera de 2008 animaba a la Comisión y a los Estados miembros a seguir « desarrollando iniciativas en pro de una programación de investigación conjunta, en los ámbitos en que este enfoque sea apropiado, que permita un enfoque más estratégico y mejor estructurado del inicio de nuevos programas conjuntos y de licitaciones comunes de proyectos a partir de finales de 2010 ». Entre los artífices de la normativa, los investigadores y los ciudadanos también existe un amplio consenso en cuanto a que las cuestiones urgentes y comunes que afectan a Europa, tales como el cambio climático, la energía, la seguridad, la salud y el envejecimiento, tienen que tratarse conjuntamente a nivel europeo. Estos interesados piensan también que la investigación tiene que desempeñar un papel fundamental en la resolución de estas cuestiones, pero opinan que, para que la investigación pueda aportar una contribución eficaz, es necesario elaborar agendas conjuntas y reforzar la coordinación de la investigación europea. 2. Definición del problema 2.1. Necesidad de mejorar la capacidad de Europa para resolver las cuestiones que afectan a su sociedad mediante una coordinación más intensa y un enfoque estratégico conjunto de la I+D con financiación pública Para poder resolver las cuestiones que preocupan a su sociedad, el sistema de investigación de Europa debe ser capaz de producir resultados de nivel óptimo. Sin embargo, Europa no ha podido aumentar rápidamente su gasto en investigación, por lo que debe proseguir sus esfuerzos por hacer un mejor uso de los escasos recursos que dedica a la I+D, invirtiéndolos de forma más eficiente y efectiva. En este contexto, el sector público tiene un importante papel que desempeñar en la búsqueda de la mejora de los resultados de la I+D con financiación pública. Hay muchas formas de intentar mejorar el impacto y la eficiencia de la I+D pública. Una de las maneras que no se ha explorado suficientemente y que ofrece un gran beneficio potencial consiste en mejorar la organización de la inversión pública europea en I+D mediante el aumento de la colaboración y coordinación transfronterizas de los programas. Aunque los Estados miembros han establecido a lo largo de los años muchos mecanismos para permitir la cooperación transnacional en I+D, la realidad es que alrededor del 85 % de la investigación pública civil de Europa se sigue programando, financiando, supervisando y evaluando a nivel nacional. En comparación con otras áreas de política estructural, tales como competencia, comercio, industria, etc., la I+D es la menos integrada y coordinada de Europa. En respuesta a este problema, se han lanzado recientemente a nivel comunitario varias iniciativas con el fin de fomentar la coordinación de la I+D pública nacional, tales como el método abierto de coordinación, el Plan ERA-NET para establecer redes de titulares y gestores de los programas nacionales y regionales de investigación, y aprovechar el artículo 169 del Tratado que permite a la Comunidad participar en programas de investigación y desarrollo emprendidos por varios Estados miembros. Sin embargo, estos esfuerzos siguen siendo extremadamente modestos en cuanto al volumen de la financiación correspondiente, y han tenido un éxito limitado en cuanto a la plena integración de programas, debido a la falta de dirección estratégica y de apoyo de los Estados miembros. 2.2. Necesidad de un nuevo enfoque Cada vez es mayor el reconocimiento de la necesidad de un nuevo enfoque más estratégico para la coordinación de los programas públicos de I+D, centrado en los ámbitos que puedan aportar soluciones a las cuestiones que preocupan más a la sociedad europea y en los que la coordinación pueda aportar ventajas en términos de eficiencia y repercusiones de la investigación. Los esfuerzos realizados en el pasado para fomentar la programación conjunta se han visto contrarrestados por la ausencia de compromiso político de alto nivel por parte de los Estados miembros, por la falta de datos suficientes y fiables sobre la estructura y organización particular de los respectivos campos de C+T, y de comprensión de la misma, así como por la rigidez de los instrumentos utilizados. Sin embargo, ahora es un buen momento para lanzar una nueva iniciativa sobre programación conjunta. El contexto político general ha cambiado, ya que las principales cuestiones que afectan de forma común a la sociedad han subido mucho en la escala de prioridades de la agenda política de todos los Estados miembros y a nivel comunitario, y se están haciendo visibles los costes de la ausencia de coordinación. Es necesario canalizar los esfuerzos combinados hacia los ámbitos de las cuestiones paneuropeas y, para que esto tenga éxito, es fundamental el compromiso pleno de los Estados miembros. La nueva iniciativa debe configurarse teniendo en cuenta las opiniones de los interesados y la experiencia obtenida en el pasado. Es importante que el proceso de implantación de la programación conjunta no sea demasiado «descendente» (impuesto desde arriba), dirigido por la Comisión, ni demasiado «ascendente», que daría como resultado una falta de coherencia de la estrategia y el enfoque. Un proceso eficaz supone la participación conjunta de los Estados miembros para delimitar las áreas de interés común en que la acción colectiva pueda resolver mejor las cuestiones importantes para la sociedad. En particular, deben seguirse criterios adecuados, acordados por todas las partes, para determinar los campos en que sería más útil lanzar la programación conjunta. Para que estos criterios sean operativos debe contarse con una sólida base de información. Ha de reunirse información sobre los actuales programas nacionales y regionales en varias áreas, con indicación de lo que cubren y de los casos en que haya lagunas, duplicaciones o deficiencias de escala y ámbito. También es necesario un enfoque de geometría variable, con flexibilidad en cuanto a los países participantes. No todos los Estados miembros tienen los mismos problemas en cada área, sobre todo en una Unión Europea ampliada a 27 países. Finalmente, un proceso eficaz debe permitir una respuesta graduada, seleccionando los instrumentos más eficientes para cada campo. 2.3. Subsidiariedad y valor añadido europeo El derecho de la Comunidad a actuar en este campo está consagrado en varios artículos del Tratado, que establecen la coordinación y cooperación de la investigación entre los Estados miembros y la Comunidad (artículos 165, 169 y 171). El proceso propuesto de programación conjunta puede considerarse con razón necesario, dado que no es probable que los Estados miembros consigan realizarlo de forma suficiente con actividades puramente intergubernamentales. En los últimos años, la expansión de tales actividades se ha estancado, y la mayoría de las iniciativas destinadas a la coordinación de programas multilaterales se han desarrollado en el contexto de las actividades comunitarias. Así pues, es poco probable que los Estados miembros por sí solos puedan resolver estos problemas. El valor añadido europeo de la propuesta procede en parte de la naturaleza transnacional de algunas de las cuestiones fundamentales (el cambio climático, por ejemplo), respecto a las cuales los Estados miembros tienen que actuar juntos para conseguir una solución adecuada. También puede justificarse por las posibilidades que ofrece de aumentar la escala, el ámbito y la eficacia de los programas públicos de I+D de Europa, abordando conjuntamente problemas comunes y elaborando soluciones comunes, así como de suprimir obstáculos iniciales, tales como los elevados costes de puesta en marcha y de funcionamiento de algunos campos de C+T, de poner en común datos y experiencias, de lograr mayores repercusiones científicas, tecnológicas y de innovación, de eliminar las duplicaciones de los programas en toda Europa, de incrementar la profundidad de los programas y de reducir sus costes de gestión. 3. Objetivos 3.1. Objetivos estratégicos generales Los objetivos estratégicos generales de la iniciativa de programación conjunta son mejorar la capacidad de la Unión Europea para alcanzar sus metas estratégicas de alto nivel y responder a las cuestiones fundamentales que se le plantean para los próximos años: (1) contribuir al logro de los objetivos de la estrategia revisada de Lisboa; (2) ayudar a Europa a responder de forma más efectiva, mediante la investigación, a las cuestiones fundamentales para la sociedad; (3) contribuir al logro de los objetivos del Espacio Europeo de Investigación. 3.2. Objetivos de carácter específico Para contribuir al logro de estos objetivos estratégicos generales, será necesario mejorar la eficiencia y efectividad de la programación de la investigación pública de Europa en los campos en que se encuentra con cuestiones fundamentales para la sociedad. Los objetivos específicos son: (1) reforzar la coordinación de los programas públicos nacionales de investigación de la Unión Europea en campos que puedan aportar soluciones a las cuestiones importantes para la sociedad y en que haya pruebas de que la adopción de un enfoque transfronterizo conjunto aporta un valor añadido; (2) de esta manera, aumentar las repercusiones de estos programas, tanto en términos de C+T (excelencia científica, puesta en común de recursos, datos y conocimientos, consecución de una masa crítica, facilitación de la optimización de los programas) como de economía y sociedad. 3.3. Objetivos operativos Para fomentar las mejoras antes citadas en cuanto a las repercusiones y la eficiencia, se plantean los siguientes objetivos operativos: (1) realizar un proceso efectivo que fomente un enfoque más estratégico de la coordinación de los programas nacionales de investigación con el fin de resolver las cuestiones que afectan a la sociedad europea; (2) velar por que este proceso y las subsiguientes iniciativas de programación conjunta de la investigación pública disfruten de un elevado nivel de apoyo de los interesados y de titularidad; (3) a través de este proceso y del uso de instrumentos adecuados, fomentar la integración transfronteriza de los programas públicos de investigación y conseguir efectos estructuradores, en particular el logro de una masa crítica de esfuerzo en I+D; (4) poner en pie un proceso que permita una respuesta graduada en cuanto a los instrumentos de programación conjunta, así como una geometría variable en cuanto a la participación de los países; (5) velar por que las iniciativas conjuntas se basen en información actualizada y exacta sobre las actividades nacionales y regionales de programación; (6) fomentar una mayor coherencia entre las políticas. 4. Presentación de las posibles opciones de planteamiento Para alcanzar estos objetivos, se han estudiado cuatro opciones de planteamiento. Las diferencias principales entre ellas se centran en dos aspectos clave: cómo se delimitan los campos de programación conjunta y la gama de instrumentos considerados para su ejecución En el cuadro 2 del informe de evaluación de impacto se presenta un panorama de las cuatro opciones. .[1] En el cuadro 2 del informe de evaluación de impacto se presenta un panorama de las cuatro opciones. En la opción « statu quo » (opción 1), los temas de programación conjunta son señalados de forma específica y ascendente por una gama de interesados de los Estados miembros. La ejecución se efectúa mediante un número limitado de instrumentos (fundamentalmente, el Plan ERA-NET y el artículo 169), y la coordinación es vaga. Por otra parte, se adopta un enfoque flexible respecto a la masa crítica (en cuanto al número y pertinencia de los socios) y respecto al nivel de integración de los programas que se desea. La opción de «maximización del artículo 169» (opción 2) comparte algunas de las características de la opción 1, como el que los temas de programación conjunta son señalados de manera ascendente por los Estados miembros y la ejecución se efectúa mediante los mismos dos instrumentos (fundamentalmente, el Plan ERA-NET y el artículo 169). Esta opción difiere de la de « statu quo », sin embargo, en que propone un enfoque proactivo en el que las acciones de ERA-NET y de ERA-NET Plus, que son parte del Plan ERA-NET, se consideran rígidamente como fase preparatoria para el artículo 169. Los temas objeto de programación conjunta tendrían que coincidir con el programa marco, garantizando así la coherencia sistemática de las políticas horizontales en general, y se prestaría más atención a la masa crítica y al nivel de integración de los programas. La principal diferencia entre la «opción estratégica dirigida por la Comunidad» (opción 3) y las dos opciones anteriores reside en su carácter estratégico, más que ascendente. El punto de partida es la identificación de las principales cuestiones que preocupan a la sociedad y la evaluación de la necesidad de una masa crítica de investigación con financiación pública en los respectivos campos de C+T. Según esta opción, es la Comunidad la encargada de dirigir la realización de estas evaluaciones estratégicas y de proponer las áreas adecuadas de programación conjunta. También es la Comunidad la que elige el instrumento más adecuado entre una panoplia mayor de instrumentos comunitarios familiares. La opción «proceso europeo estratégico» (opción 4) se parece a la «opción estratégica dirigida por la Comunidad» en que también es estratégica, como su nombre indica, y se basa en tratar las cuestiones más importantes que afectan a la sociedad, pero entre ellas hay una diferencia crucial en cuanto a los papeles desempeñados por la Comunidad y los Estados miembros. Según la opción «proceso europeo estratégico», son los Estados miembros (y no la Comunidad) quienes señalan los temas objeto de programación conjunta. También son los Estados miembros los que seleccionan o desarrollan los instrumentos más adecuados para las circunstancias específicas del respectivo campo de C+T (incluidos los instrumentos comunitarios como el Plan ERA-NET y los artículos 168, 169, 170 o 171, los enfoques del tipo «Plan EETE» o «investigación sobre seguridad», la creación de nuevas instituciones europeas o de nuevos tipos de redes de excelencia Con financiación no solo de actividades de integración, sino también de investigación conjunta. , iniciativas del tipo del CEI o Euratom, Fondos Estructurales, etc.). La Comisión desempeña el papel de facilitadora. Se encarga de informar al Consejo en cada etapa del proceso, y de evaluar el proceso en su conjunto, así como los avances conseguidos en las distintas áreas. [2] Con financiación no solo de actividades de integración, sino también de investigación conjunta. 5. Evaluación de impactos Respecto a cada opción se ha evaluado una amplia variedad de impactos, como el nivel de apoyo de los interesados y la «propiedad», el enfoque estratégico, el efecto estructurador, la coherencia política, las repercusiones sobre la C+T, y las repercusiones más amplias sobre la sociedad En el cuadro 3 del informe completo sobre la evaluación de impacto se recoge un panorama de estas repercusiones. . La conclusión de esta evaluación fue seleccionar la opción «proceso europeo estratégico». [3] En el cuadro 3 del informe completo sobre la evaluación de impacto se recoge un panorama de estas repercusiones. La opción « statu quo » se rechazó por su falta de enfoque estratégico, su escaso efecto estructurador, su impacto negativo sobre la coherencia de las políticas horizontales, y sus limitadas repercusiones sobre la sociedad. La opción «maximización del artículo 169» se rechazó por su falta de enfoque estratégico, su planteamiento de «talla única» y lo limitado de su efecto estructurador. La opción «estratégica dirigida por la Comunidad», que tiene un gran impacto potencial, se rechazó por el riesgo que entraña: es muy probable que no cuente con el apoyo de los interesados, lo que afectaría negativamente a su enfoque estratégico, a su efecto estructurador y a sus repercusiones sobre la sociedad. Por otra parte, es poco probable que la Comunidad por sí misma tenga un conocimiento suficientemente detallado de los programas de investigación de los Estados miembros que le permita proponer unos temas e instrumentos adecuados para la programación conjunta. La opción «proceso europeo estratégico» es la que cuenta con un mayor nivel de apoyo de los interesados, que están de acuerdo en que es necesario definir agendas de investigación estratégica y llevarlas a cabo de forma coordinada, especialmente a efectos de tratar las cuestiones comunes que afectan a la sociedad; en que una asociación, que combine un enfoque voluntario y ascendente con una orientación estratégica descendente, es indispensable para garantizar la flexibilidad y la adaptación a las especificidades de los programas; en que se han de respetar los principios de subsidiariedad, geometría variable y valor europeo añadido real; y en que no es viable la aproximación de «talla única». El proceso propuesto para seleccionar los temas e instrumentos de la programación conjunta, combinado con los elevados niveles de apoyo de los interesados, significa que la opción 4 aporta las mejores garantías para obtener los mayores efectos estructuradores sistémicos en total. A su vez, esto contribuirá a crear las condiciones ideales para que se hagan plenamente realidad los beneficios de la programación conjunta en cuanto a la C+T, entre los que se cuentan: · la superación de las barreras iniciales, · la optimización de los programas paneuropeos, · la excelencia científica, · el tratamiento conjunto de los problemas comunes, desarrollando soluciones comunes y normalizadas, y el hablar con una sola voz, · la colaboración en proyectos transfronterizos (con sus propios beneficios, como la puesta en común de datos y conocimientos, la rápida difusión, la movilidad y formación de recursos humanos por encima de las fronteras, y el aumento de las repercusiones de tipo científico, tecnológico y de innovación), · la reducción de los costes nacionales de gestión de programas integrados, · la mejora de los programas no integrados, y · la mejora de la rendición de cuentas y la transparencia. Entre los beneficios para la industria se cuentan la «innovación abierta», la rápida difusión de los resultados de las investigaciones, la elaboración de soluciones comunes y normalizadas, el mejor acceso al apoyo público de la investigación, una elaboración más fácil de agendas de investigación estratégica conjunta entre entidades públicas y privadas, y una coordinación de políticas horizontales más rápida. Finalmente, estas repercusiones de C+T se traducen en un mayor rendimiento de la inversión en investigación pública para la sociedad, lo que significa un aumento del crecimiento económico, de la competitividad y del empleo, y unas soluciones más rápidas y mejores para los problemas sociales y ambientales. Por estos motivos, la opción favorita es la 4 («proceso europeo estratégico»). 6. Riesgos y reducción del riesgo La opción favorita tiene asociados varios riesgos, el principal de los cuales es que no se haga realidad el necesario compromiso político. Aunque este riesgo pueda parecer quizás menor ahora que en el pasado (debido al mayor reconocimiento en los Estados miembros de los problemas que afectan a la sociedad europea, de los costes para la sociedad y la C+T que implica la ausencia de coordinación, así como de los beneficios que aporta a la sociedad y a la C+T la programación conjunta), el proceso estratégico propuesto se ha diseñado también específicamente para mitigar este riesgo. Se propone un proceso político de alto nivel, que descansa directamente en los Estados miembros, mientras que la Comisión tiene el papel de facilitadora. El proceso asigna al Consejo una función importante y continua en cuanto a los siguientes aspectos: · invitar a los ministros de Investigación de los Estados miembros a nombrar representantes personales para trabajar en un grupo específico de alto nivel con la misión de señalar áreas adecuadas para la programación conjunta; · supervisar el proceso anualmente (mediante la presentación obligatoria de un informe anual por la Comisión); y · volver a examinar el proceso al cabo de tres años. El proceso propuesto se basa en las pruebas disponibles y en un análisis estratégico a fondo de los respectivos campos de C+T, lo que ha de garantizar que solo se aceptarán iniciativas viables para la programación conjunta. Por otra parte, el tratamiento propuesto se caracteriza por la flexibilidad de los instrumentos Para realizar las distintas iniciativas de programación conjunta, hay que explorar y utilizar toda la gama de instrumentos públicos de investigación (programas de investigación nacionales y regionales, organizaciones de investigación y regímenes de colaboración intergubernamentales, infraestructuras de investigación, sistemas de movilidad, etc.). , la geometría variable y la flexibilidad en cuanto a la extensión de la integración perseguida de los programas (ciclo parcial, ciclo completo).[4] Para realizar las distintas iniciativas de programación conjunta, hay que explorar y utilizar toda la gama de instrumentos públicos de investigación (programas de investigación nacionales y regionales, organizaciones de investigación y regímenes de colaboración intergubernamentales, infraestructuras de investigación, sistemas de movilidad, etc.). Hay otros riesgos, como la inercia institucional y la ausencia de la necesaria base documental. Sin embargo, se han adoptado las oportunas estrategias de reducción del riesgo. En resumen, la principal estrategia de reducción del riesgo que se encuentra en la base del proceso propuesto es la de respetar las mejores prácticas de reglamentación, es decir, colaborar estrechamente con los Estados miembros de manera transparente, respetar los principios de subsidiariedad, de valor añadido europeo y de proporcionalidad, preparar y lanzar iniciativas concretas a partir de una base amplia y fiable de pruebas, y velar por la rendición de cuentas y la transparencia del proceso mediante unos sistemas adecuados de supervisión y evaluación. 7. Evaluación y supervisión También se han tomado las disposiciones adecuadas para la supervisión y la evaluación. Estas se basan en la presentación de informes por la Comisión al Consejo tras cada una de las fases del proceso de programación conjunta, y en el examen a fondo del proceso por la Comisión, junto con los Estados miembros, al cabo de tres años. También se garantizará la supervisión y la evaluación periódicas de los avances hacia los objetivos (SMART) en cada área de programación conjunta. Además, se garantizará una mayor transparencia en lo que respecta a la colaboración y la coordinación de los programas nacionales y regionales de investigación elaborando un módulo específico para el servicio en Internet de ERAWATCH. [1] En el cuadro 2 del informe de evaluación de impacto se presenta un panorama de las cuatro opciones. [2] Con financiación no solo de actividades de integración, sino también de investigación conjunta. [3] En el cuadro 3 del informe completo sobre la evaluación de impacto se recoge un panorama de estas repercusiones. [4] Para realizar las distintas iniciativas de programación conjunta, hay que explorar y utilizar toda la gama de instrumentos públicos de investigación (programas de investigación nacionales y regionales, organizaciones de investigación y regímenes de colaboración intergubernamentales, infraestructuras de investigación, sistemas de movilidad, etc.). ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel, 15/7/2008 SEK(2008)2282 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, mis on lisatud dokumendile KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE TEADUSUURINGUTE ÜHINE KAVANDAMINE: Koostöö ühiste probleemide tõhusamaks lahendamiseks MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2008)468 (lõplik)} {SEK(2008)2281} 1. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega 1.1. Sissejuhatus Käesolev mõju hindamine on tehtud Euroopa Komisjoni teatises „Teadusuuringute ühine kavandamine” esitatud algatuse toetuseks. Ühine programmitöö on üks viiest algatusest, mille komisjon on 2008. aastaks kavandanud jätkuna rohelisele raamatule „Euroopa teadusruum: uued perspektiivid” ning mis on kooskõlas uurimisprogrammide ja prioriteetide optimeerimise valdkonnaga. Ühine programmitöö on protsess, milles liikmesriigid osalevad vabatahtlikult ning nn à la carte põhimõttel konkreetset valdkonda või teemat käsitlevate teadusuuringute ühiste tegevuskavade sõnastamisel, väljatöötamisel ja rakendamisel. Kõnealune protsess võib hõlmata liikmesriikide olemasolevate programmide kooskõlastamist, täiesti uute kavade algatamist, vahendite koondamist, saavutatu ühist jälgimist ja vajaduse korral läbivaatamist. Kõnealuse protsessi eesmärk on piiriülese koostöö tugevdamise ja parandamise ning liikmesriikides riiklikult rahastatud uurimisprogrammide kooskõlastamise ja integreerimise kaudu aidata Euroopas tõhustada teatavate strateegiliste valdkondade rahastamist riiklikest vahenditest ja leida paremaid lahendusi ühiskondlikele probleemidele. Komisjoni soovitatud lähenemisviisi eesmärk on edendada ühist programmitööd liikmesriikide juhitud kõrgetasemelise poliitilise protsessi kaudu, mis pakub paindlikke võimalusi seoses õiguslike meetmete, programmis osalejate koosseisu ning programmide kooskõlastamise ja integreerimisega. Ühine programmitöö on suunatud avaliku sektori uurimisprogrammidele ning hõlmab seetõttu pigem avaliku sektori sisest koostööd kui era- ja avaliku sektori vahelist koostööd. Ühise programmitöörakendamisel on oma osa ka tööstusel. 1.2. Poliitiline toetus ja sidusrühmade toetus Poliitilisel tasandil on teadustegevuse kooskõlastamise parandamist ja tõhustamist selgelt toetatud juba rohkem kui 15 aastat: 2008. aasta kevadel kogunenud Euroopa Ülemkogu julgustas komisjoni ja liikmesriike „ jätkama algatuste väljatöötamist teadusuuringute alaseks ühiseks programmitööks valdkondades, kus see lähenemisviis on asjakohane, ning võimaldades alates 2010. aasta lõpust rakendada uute ühisprogrammide ja ühiste projektikonkursside käivitamisel strateegilisemat ja paremini struktureeritud lähenemisviisi “. Poliitikakujundajate, teadlaste ja ka elanike hulgas ollakse üldiselt ühel meelel, et Euroopa ees seisvad kiireloomulised ning ühised probleemid, nagu kliimamuutuse, energia, julgeoleku, inimeste tervise ja rahvastiku vananemisega seotud küsimused, tuleks lahendada ühiselt Euroopa tasandil. Samuti usuvad kõnealused sidusrühmad, et teadusuuringutel on kõnealuste küsimuste lahendamisel oluline roll, ent samas eeldab teaduse tõhus panus ühise tegevuskava koostamist ja teadusuuringute paremat kooskõlastamist Euroopas. 2. Probleemi kirjeldus 2.1. Vajadus tõsta Euroopa suutlikkust lahendada ühiskondlikke probleeme, tagades avaliku sektori uurimis- ja arendustegevuse parema kooskõlastamise ja osutades ühiselt tähelepanu strateegiliselt olulistele küsimustele Ühiskondlike probleemide lahendamiseks peab Euroopa teadusuuringute süsteem olema suuteline andma kõige kõrgematele nõudmistele vastavaid tulemusi. Samas ei ole Euroopa suutnud kiirelt suurendada oma kulutusi teadusuuringutele ning peab seepärast jätkama jõupingutusi, et teadus- ja arendustegevuseks ette nähtud nappe vahendeid paremini kasutada nende tõhusama ja tulemuslikuma investeerimise kaudu. Seetõttu mängib avalik sektor olulist rolli riigi rahastatava teadus- ja arendustegevuse kulutasuvuse tõstmisel. Avaliku sektori teadus- ja arendustegevuse mõju ja tõhususe suurendamiseks on mitmeid võimalusi. Üheks suhteliselt harva kasutatavaks, kuid potentsiaalselt tasuvaks viisiks on paremini korraldada Euroopas avaliku sektori teadus- ja arendustegevusse investeerimist, tõhustades piiriüleste programmide alast koostööd ja nende kooskõlastamist. Ehkki liikmesriigid on aastate jooksul välja töötanud mitmesuguseid mehhanisme riigiülese teadus- ja arendustegevuse parandamiseks, kavandatakse, rahastatakse, kontrollitakse ja hinnatakse Euroopas tsiviilvaldkonnas avalikus sektori teadus- ja arendustegevusest ligikaudu 85 % ikka veel liikmesriigi tasandil. Euroopa teadus- ja arendustegevus on võrreldes teiste struktuuripoliitika valdkondadega, näiteks konkurentsi, kaubanduse, tööstuse jm valdkondadega märksa vähem integreeritud ja kooskõlastatud. Kõnealuse probleemi lahendamiseks on komisjon käivitanud mitu uut algatust liikmesriikide avaliku sektori teadus- ja arendustegevuse tõhusamaks kooskõlastamiseks, nagu avatud koordinatsioonimeetod, riiklike ja piirkondlike uurimisprogrammide loojaid ja juhte ühendav ERA-NET-süsteem, tuginedes asutamislepingu artikli 169 sätetele, mis võimaldavad ühendusel osaleda mitme liikmesriigi algatatud teadus- ja arendusprogrammides. Kõnealused jõupingutused jäävad teadusuuringute jaoks eraldatavate summade poolest siiski äärmiselt tagasihoidlikuks ning on programmide täieliku integreerimise seisukohalt strateegilise juhtimise ja liikmesriikide toetuse puudumise tõttu osutunud vaid osaliselt edukaks. 2.2. Vajadus uue lähenemisviisi järele Üha enam teadvustatakse vajadust sellise uue, strateegilisema lähenemisviisi järele Euroopa teadus- ja arendustegevuse programmide kooskõlastamisel, mis keskenduks Euroopas ühiskondlikele probleemidele lahendusi pakkuvatele valdkondadele ja milles kooskõlastatud tegevus aitaks suurendada teadusuuringute tõhusust ja mõju. Varasemad püüdlused edendada ühist programmitööd on luhtunud, kuna liikmesriikides on puudunud kõrgel tasandil poliitiline toetus ning kuna asjaomaste teadus- ja tehnoloogiavaldkondade struktuuri ja korralduse iseärasuste kohta ei ole olnud piisavalt usaldusväärset teavet, mis aidanuks valdkonda ka paremini mõista, samuti on takistuseks osutunud kasutatud vahendite jäikus. Nüüd on õige aeg käivitada uus poliitiline algatus seoses ühise programmitööga. Laiem poliitiline kontekst on muutunud seetõttu, et kogu Euroopa ees seisvad olulised ühiskondlikud probleemid on tõusnud poliitilise tegevuskava tippu nii kõigis liikmesriikides kui ka ühenduse tasandil ning vähese kooskõlastatuse tagajärjed torkavad üha enam silma. Üleeuroopaliste probleemide lahendamine nõuab ühiseid jõupingutusi ning edu saavutamine eeldab kõigi liikmesriikide täielikku pühendumust. Uut algatust peaksid vormima sidusrühmade seisukohad ja varasemad kogemused. Oluline on see, et ühise programmitöö protsess ei keskenduks liialt ei komisjoni juhtimisel põhinevale „ülalt-alla“ lähenemisviisile ega ka „alt-üles“ lähenemisviisile, mille tulemuseks oleks ühtse strateegia ja põhieesmärgi puudumine. Tõhus ühine programmitöö tähendab liikmesriikidevahelist koostööd selliste neile ühist huvi pakkuvate valdkondade kindlaksmääramisel, mille puhul ühistegevus võib oluliste ühiskondlike probleemide lahendamisel olla tõhusam. Kõnealuses protsessis tuleb eelkõige kasutada kõigile osalistele sobivaid kriteeriume nende valdkondade täpsustamiseks, mille puhul ühine programmitöö võiks anda kõige paremaid tulemusi. Kõnealuste kriteeriumide tõhus rakendamine eeldab korraliku teabebaasi olemasolu. Vaja on koguda teavet olemasolevate riiklike ja piirkondlike uurimisprogrammide kohta eri valdkondades, sealhulgas on vaja selgeks teha, mida kõnealused programmid hõlmavad, mis jääb nende rakendusalast väljapoole, kas programmid kattuvad ning millal peaks programm olema ulatuslikum ja põhjalikum. Vajalik on rakendada ka muutuva koosseisu lähenemisviisi ( variable geometry approach ), mis pakub liikmesriikidele võimaluse osaleda protsessis paindlikult. Probleemsed valdkonnad ei ole liikmesriikide lõikes alati samad, eriti 27 liikmest koosnevas Euroopa Liidus. Tõhus kavandamisprotsess peab võimaldama ka järkjärguliste meetmete võtmist, valides kõige tõhusama viisi asjaomases valdkonnas tegutsemiseks. 2.3. Subsidiaarsus ja Euroopa lisandväärtus Ühenduse pädevus kõnealuses valdkonnas on sätestatud mitmes asutamislepingu artiklis, mis käsitlevad teadusuuringute kooskõlastamist ning liikmesriikide ja Euroopa Ühenduse vahelist koostööd (artiklid 165, 169, 171). Komisjoni esitatud ühise programmitöö protsessi tuleb põhjendatult pidada vajalikuks, sest pelgalt liikmesriikide tasandil võetavad valitsustevahelised meetmed on püstitatud eesmärkide saavutamiseks tõenäoliselt ebapiisavad. Kõnealuste meetmete laiendamine on viimastel aastatel aeglustunud ja enamik programmide mitmepoolse kooskõlastamise algatusi on välja töötatud ühenduse meetmete raames. Seetõttu ei ole liikmesriigid üksinda tegutsedes tõenäoliselt suutelised kõnealuseid probleeme lahendama. Ettepanekus käsitletud Euroopa lisandväärtus põhineb osaliselt mitme põhiprobleemi (näiteks kliimamuutuse) riigiülesel olemusel ja nende lahendamine eeldab liikmesriikidevahelist koostööd. Lisaks sellele pakub kõnealune ettepanek võimalusi suurendada avaliku sektori teadus- ja arendustegevuse programmide ulatust, rakendusala ja tõhusust Euroopas, teha koostööd ühiste probleemide käsitlemisel ja ühiste lahenduste väljatöötamisel, ületada selliseid turuletuleku takistusi nagu mitmetele teadus- ja tehnoloogiavaldkondadele iseloomulikud kõrged tegevuse alustamise ja tegevuskulud, koondada andmed ja oskusteave, tugevdada teaduse, tehnoloogia ja innovatsiooniga seotud mõju, vältida üleeuroopaliste programmide dubleerimist, muuta programmid põhjalikumaks ja vähendada programmijuhtimise kulusid. 3. Eesmärgid 3.1. Üldpoliitilised eesmärgid Ühise programmitöö algatuse üldpoliitilised eesmärgid on parandada Euroopa Liidu suutlikkust saavutada kõrgetasemelised poliitilised eesmärgid ja leida lahendus järgmistele ühenduse ees lähiaastatel seisvatele olulistele probleemidele: (1) aidata kaasa uuendatud Lissaboni strateegia eesmärkide saavutamisele; (2) aidata Euroopal teadusuuringute abil tõhusamalt lahendada põhilisi ühiskondlikke probleeme; (3) aidata kaasa Euroopa teadusruumi eesmärkide saavutamisele. 3.2. Konkreetsed eesmärgid Üldpoliitiliste eesmärkide saavutamiseks tuleb Euroopas olulisi ühiskondlikke probleeme käsitlevates valdkondades tõhustada avaliku sektori teadusuuringute kavandamist ja muuta see tulemuslikumaks. Konkreetsed eesmärgid on järgmised: (1) parandada Euroopa Liidu liikmesriikides avaliku sektori uurimisprogrammide kooskõlastamist valdkondades, mis võivad pakkuda lahendusi olulistele ühiskondlikele probleemidele ja mille puhul on tõendatud lisandväärtuse tekkimine piiriülese lähenemisviisi rakendamisel; (2) suurendada sellega kõnealuste programmide mõju teaduse ja tehnika valdkonnas (teaduse tipptase, vahendite, andmete ja oskusteabe koondamine, kriitilise massi saavutamine, programmide optimeerimise lihtsustamine), samuti ka nende majanduslikku ja ühiskondlikku mõju. 3.3. Tegevuseesmärgid Eespool nimetatud mõju ja tõhususe suurendamiseks on püstitatud järgmised tegevuseesmärgid: (1) käivitada tõhusalt toimiv protsess, mis edendaks strateegilisemat lähenemisviisi avaliku sektori uurimisprogrammide kooskõlastamise valdkonnas ja mille eesmärk on lahendada Euroopas ühiskondlikke probleeme; (2) tagada, et kõnealusel protsessil ja asjaomastel avaliku sektori teadusuuringute ühise kavandamise algatustel oleks sidusrühmade ulatuslik toetus ja vastutust kantaks kõrgemal tasandil; (3) parandada kõnealuse protsessi kaudu, rakendades sobivaid vahendeid, piiriüleste avaliku sektori uurimisprogrammide integreeritust ja tugevdada nende struktuurimõju, eriti teadus- ja arendustegevuseks vajaliku kriitilise massi saavutamisel; (4) käivitada protsess, mis võimaldaks järkjärguliselt kasutada ühise programmitöö vahendeid ning milles osalevate liikmesriikide koosseis võib muutuda; (5) tagada, et ühisalgatused põhineksid ajakohasel ja usaldusväärsel teabel teadusuuringute riikliku ning piirkondliku kavandamise kohta; (6) suurendada kõikide poliitikavaldkondade järjekindlust. 4. Erinevad poliitilised valikud Kõnealuste eesmärkide saavutamiseks kaaluti nelja poliitilist valikut. Kõnesolevate valikute vahelised erinevused on seotud kahe põhiküsimusega: kuidas ühise programmitöö valdkonnad kindlaks määratakse ja missuguseid vahendeid selleks rakendatakse Neljast kõnealusest poliitilisest valikust annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 2. .[1] Neljast kõnealusest poliitilisest valikust annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 2. Valides poliitika muutmata jätmise (esimene valik), määravad ühise programmitöö teemad kindlaks liikmesriikide sidusrühmad juhtumipõhiselt ( ad hoc ), lähtudes „alt-üles“ lähenemisviisist. Kõnealune valik on nõrgalt kooskõlastatud ja selle rakendamiseks kasutatakse väheseid vahendeid (põhiliselt ERA-NET-süsteemi ja asutamislepingu artiklis 169 sätestatud vahendeid). Lisaks sellele rakendatakse paindlikku lähenemisviisi nii kriitilise massi (partnerite arvu ja asjakohasusega seoses) kui ka programmide soovitatava integreerituse suhtes. Ammendades võimalikult suurel määral artikli 169 võimalused (teine valik), toimitakse sarnaselt eespool nimetatud valikuga, s.t poliitika muutmata jätmisega, selles mõttes, et mõlemal juhul määravad ühise programmitöö teemad kindlaks liikmesriigid, järgides „alt-üles“ lähenemisviisi, ning tegevuse elluviimiseks kasutatakse samu vahendeid (põhiliselt ERA-NET-süsteemi ja asutamislepingu artikli 169 sätteid). Kõnealune valik erineb poliitika muutmata jätmise valikust ennetava lähenemisviisi rakendamise poolest, mis näeb rangelt ette ERA-NET-süsteemi kuuluvate ERA-NET-meetmete ja ERA-NET-Plus-meetmete rakendamise enne asutamislepingu artikli 169 sätete kohaldamist. Ühise programmitöö teemad peaksid kattuma raamprogrammiga ja tagama eri valdkondade poliitika süstemaatilise järjepidevuse, kusjuures suuremat tähelepanu pöörataks ka kriitilisele massile ja programmide integreerimisele. Peamine erinevus ühenduse juhitava strateegilise valiku (kolmas valik) ja kahe eespool nimetatud valiku vahel on see, et kolmanda valiku puhul kasutatakse pigem strateegilist kui „alt-üles“ lähenemisviisi. Kõnealuse valiku puhul tuvastatakse esmalt olulised ühiskondlikud probleemid ja hinnatakse asjaomastes teadus- ja tehnoloogiavaldkondades riiklikult rahastatavateks teadusuuringuteks vajalik kriitiline mass. Kõnealuse valiku puhul toimub eespool kirjeldatud strateegiline hindamine ja ühise programmitöö sobivate valdkondade kindlaksmääramine ühenduse juhtimisel. Lisaks sellele valib ühendus juba levinud meetmete hulgast ka kõige sobivama vahendi. Otsustades üleeuroopalise strateegilise protsessi kasuks (neljas valik), toimitakse sarnaselt ühenduse juhitava strateegilise valikuga selles mõttes, et tegemist on samuti strateegilise valikuga, mis põhineb oluliste ühiskondlike probleemide lahendamisel, kuid ühenduse ja liikmesriikide osatähtsuse poolest on see oluliselt erinev. Üleeuroopalise strateegilise protsessi puhul ei määra ühise programmitöö teemasid mitte ühendus, vaid liikmesriigid. Liikmesriikide ülesandeks on ka kõige asjakohasemate vahendite valimine või väljatöötamine vastavalt asjaomase teadus- ja tehnoloogiavaldkonna konkreetsetele olukorrale (kaasa arvatud ühenduse vahendid, nagu ERA-NET-süsteem ning asutamislepingu artiklid 168, 169, 170 ja 171; SET-kava või julgeoleku-uuringutele sarnanevad lähenemisviisid; uute Euroopa institutsioonide ja/või uut tüüpi tippkeskuste võrgustike loomine; Hõlmab lisaks integratsioonimeetmete rahastamisele ka ühiste teadusuuringute rahastamist. Euroopa teadusruumi või Euratomi taolised algatused, struktuurifondid jne). Komisjoni kanda jääb vahendaja roll. Komisjoni ülesanne on anda nõukogule ülevaade protsessi igast etapist ning hinnata nii protsessi tervikuna kui ka konkreetses valdkonnas saavutatut. [2] Hõlmab lisaks integratsioonimeetmete rahastamisele ka ühiste teadusuuringute rahastamist. 5. Mõju hindamine Iga valiku puhul hinnati suurt hulka eri mõjureid, sealhulgas sidusrühmade toetuse määra ja asjaosaliste vastutust, strateegilist raskuskeset, struktuurimõju, poliitilist järjekindlust, mõju teadusele ja tehnikale ning ulatuslikumat ühiskondlikku mõju Kõnealustest mõjudest annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 3. . Mõju hindamise tulemusel leiti, et käesoleval juhul tuleks eelistada üleeuroopalist strateegilist protsessi. [3] Kõnealustest mõjudest annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 3. Poliitika muutmata jätmise valik jäeti kõrvale seetõttu, et sel puudus strateegiline raskuskese, selle struktuurimõju on väike, see mõjutab negatiivselt eri valdkondade poliitika järjekindlust ja selle ühiskondlik mõju on väike. Asutamislepingu artiklit 169 võimalikult suurel määral ammendava valiku kõrvalejätmise põhjuseks oli strateegilise raskuskeskme puudumine, kõiki olukordi ühetaoliselt käsitlev ( one-size-fits-all ) lähenemisviis ja piiratud struktuurimõju. Ühenduse juhitaval strateegial põhinev valik lükati selle võimalikust ulatuslikust positiivsest mõjust hoolimata tagasi kõnealuse valikuga kaasnevate riskide tõttu, st kõnealune valik ei saa suure tõenäosusega sidusrühmade toetust. See omakorda avaldab negatiivset mõju nii kõnealuse valikuga seotud strateegiliselt tähtsatele küsimustele, struktuurimõju kui ka ühiskondlikule mõjule. Lisaks sellele ei ole ühendusel tõenäoliselt piisavalt üksikasjalikku teavet liikmesriikide uurimisprogrammide kohta, et oleks võimalik teha ettepanekuid ühise programmitöö sobivate teemade ning vahendite kohta. Üleeuroopalise strateegilise protsessi kasuks tehtaval valikul on enim pooldajaid sidusrühmade hulgas, kes nõustuvad sellega, et sõnastada tuleks strateegilised uurimiskavad ning need kooskõlastatult ellu viia, pidades eelkõige silmas oluliste ühiskondlike probleemide lahendamist; et paindliku ja eri programmide iseärasusi arvestavate tegevussuundade tagamine eeldab partnerlussuhet, mis ühendab vabatahtliku „alt-üles“ lähenemisviisi ja „ülalt-alla“ suunatud strateegilise juhtimise; et vaja oleks arvesse võtta subsidiaarsuse ja muutuva koosseisu põhimõtet ning Euroopa tõelist lisandväärtust ning et kõiki olukordi ühetaoliselt käsitlevat lähenemisviisi ei ole võimalik rakendada. Ühise programmitöö teemade ja vahendite valimiseks pakutud protsess ning sidusrühmade suur toetus tähendavad seda, et neljanda valikuga on kõige paremini võimalik tugevdada süsteemi üldist struktuurimõju. See omakorda loob suurepärased tingimused ühise programmitööga kaasnevate teadus- ja tehnikaalaste eeliste täielikuks realiseerimiseks, hõlmates muu hulgas järgmist: · turuletuleku takistuste ületamine; · programmide üleeuroopaline optimeerimine; · teaduse tipptase; · koostöö ühiste probleemide lahendamisel, ühiste standardlahenduste väljatöötamine ning ühtsete seisukohtade väljendamine; · piiriülesed koostööprojektid (millel on lisaeelised, nagu andmete ja oskusteabe koondamine, teadmiste kiire levitamine, inimeste piiriülene liikumine ja koolitus ning teaduse, tehnoloogia ja innovatsiooni mõju suurenemine); · integreeritud programmide juhtimiseks tehtavate riiklike kulutuste vähenemine; · integreerimata programmide tõhususe suurendamine; ning · vastutuse suurenemine ja läbipaistvuse paranemine. Tööstusele pakuvad huvi nn avatud uuendustegevus, uurimistulemuste kiire levik, ühiste standardlahenduste väljatöötamine, parem juurdepääs teadusuuringute riiklikule rahastamisele; era- ja avaliku sektori ühiste strateegiliste uurimiskavade väljatöötamise lihtsustumine ning poliitika kiirem horisontaalne kooskõlastamine. Lõpptulemusena suureneb ühiskonna jaoks tänu teaduse ja tehnika mõjule riiklike teadusinvesteeringute kulutasuvus, mis omakorda hoogustab majanduskasvu, parandab konkurentsivõimet, suurendab tööhõivet ning pakub kiiremaid ja paremaid sotsiaal- ja keskkonnaprobleemidele. Seetõttu tuleks käesoleval juhul eelistada üleeuroopalise strateegilise protsessi kasuks tehtavat neljandat valikut. 6. Riskid ja riskide maandamine Kõnealuse eelistatud valikuga seonduvad ka mitmed riskid. Kõige olulisemaks riskiks on vajakajäämised vajalikus poliitilises pühendumuses. Ehkki kõnealune risk tundub praegu olevat väiksem kui minevikus (kuna liikmesriigid on üha enam endale teadvustanud Euroopa ees seisvaid olulisi ühiskondlikke probleeme, kooskõlastamatusega kaasnevaid teadus- ja tehnikakulusid ning ühiskondlikke kulusid, samuti ühise programmitöö positiivset mõju teaduse ja tehnika valdkonnale ning ühiskonnale), kavandati soovitatud poliitilist protsessi nii, et kõnealune risk oleks võimalikult väike. Tegemist on kõrgetasemelise poliitilise protsessiga, mille käivitavad liikmesriigid, kusjuures komisjoni talitustele jääb vahendaja roll. Nõukogu oluline ja järjepidev roll kõnealuses protsessis seisneb järgmises: · nõukogu palub liikmesriikide teadusministritel määrata isiklikud esindajad, kes osalevad kõrgetasemelise ajutise töörühma töös, mille ülesanne on kindlaks määrata sobivad ühise programmitöö valdkonnad; · nõukogu teostab protsessi üle iga-aastast järelevalvet (komisjoni esitatava kohustusliku iga-aastase aruande põhjal); ning · nõukogu vaatab protsessi läbi kolme aasta järel. Kavandatud protsess põhineb tõendusmaterjalidel ning asjaomaste teaduse ja tehnika valdkondade strateegilisel süvaanalüüsil, millega tagatakse ainult teostatavate ühise programmitöö algatuste rakendamine. Lisaks sellele iseloomustab kavandatud lähenemisviisi vahendite paindlikkus, Ühise programmitöö iga algatuse rakendamisel tuleks tutvuda kõigi avaliku sektori teadusuuringutega seotud vahenditega (riiklikud ja piirkondlikud uurimisprogrammid, valitsustevahelised teadusorganisatsioonid ja koostöösüsteemid, teadusuuringute infrastruktuurid, liikuvuskavad ...) ning valida nende hulgast sobiv vahend. muutuv koosseis ning paindlikkus seoses programmide soovitava integreerituse (osaline või täielik tsükkel).[4] Ühise programmitöö iga algatuse rakendamisel tuleks tutvuda kõigi avaliku sektori teadusuuringutega seotud vahenditega (riiklikud ja piirkondlikud uurimisprogrammid, valitsustevahelised teadusorganisatsioonid ja koostöösüsteemid, teadusuuringute infrastruktuurid, liikuvuskavad ...) ning valida nende hulgast sobiv vahend. Muude riskidena tuleks nimetada institutsioonilist inertsust ja piisava tõendusmaterjali puudumist. Siiski on kasutusele võetud ka sobivad riskide maandamise strateegiad. Kokkuvõtlikult on kavandatud protsessi põhiliseks riskimaandamise strateegiaks parema õigusliku reguleerimise tava järgimine, s.o tihe ja läbipaistev koostöö liikmesriikidega, mis lähtub subsidiaarsuse, Euroopa lisandväärtuse ja proportsionaalsuse põhimõttest, laiaulatuslikul ja usaldusväärsel tõendusmaterjalil põhinevate algatuste ettevalmistamine ja käivitamine ning kõnealuse protsessi vastutustundlikkuse ja läbipaistvuse tagamine asjaomaste järelevalve- ja hindamissüsteemide abil. 7. Hindamine ja järelevalve Välja on töötatud ka sobivad hindamis- ja järelevalvemeetmed. Kõnealused meetmed põhinevad komisjoni koostatavatel aruannetel, mis esitatakse nõukogule ühise programmitöö iga etapi lõppedes, ning iga kolme aasta tagant läbiviidaval põhjalikul läbivaatamisel, milles osalevad nii komisjon kui ka liikmesriigid. Tagatud on ka kõigi ühise programmitöö valdkondade hindamine ja järelevalve (SMART) eesmärkide täitmise suhtes. Lisaks sellele töötatakse riiklike ja piirkondlike uurimisprogrammidega seotud koostöö ja kooskõlastamise läbipaistvuse suurendamiseks välja vajalik moodul infosüsteemi ERAWATCH võrguteenuste tarbeks. [1] Neljast kõnealusest poliitilisest valikust annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 2. [2] Hõlmab lisaks integratsioonimeetmete rahastamisele ka ühiste teadusuuringute rahastamist. [3] Kõnealustest mõjudest annab ülevaate mõju hindamise aruandele lisatud tabel 3. [4] Ühise programmitöö iga algatuse rakendamisel tuleks tutvuda kõigi avaliku sektori teadusuuringutega seotud vahenditega (riiklikud ja piirkondlikud uurimisprogrammid, valitsustevahelised teadusorganisatsioonid ja koostöösüsteemid, teadusuuringute infrastruktuurid, liikuvuskavad ...) ning valida nende hulgast sobiv vahend. FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 15/07/2008 SEC(2008)2282 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Vers une programmation conjointe de la recherche: Travailler ensemble pour relever plus efficacement les défis communs RÉSUMÉ DE L’ANALYSE D’IMPACT {COM(2008) 468 final} {SEC(2008) 2281} 1. Procédure et consultation des parties intéressées 1.1. Introduction La présente analyse d'impact soutient l'initiative présentée dans la communication de la Commission européenne intitulée: «Vers une programmation conjointe de la recherche». L'initiative de programmation conjointe constitue l’une des cinq initiatives stratégiques prévues par la Commission en 2008 pour faire suite au Livre vert intitulé: «L’Espace européen de la recherche: nouvelles perspectives» en réponse à la dimension «optimisation des programmes et priorités de recherche». La programmation conjointe est le processus par lequel les États membres s'engagent sur une base volontaire et «à la carte» dans la définition, l'élaboration et la mise en œuvre d'agendas de recherche communs traitant un domaine ou un sujet particulier. Cela peut supposer une coordination de programmes nationaux existants ou bien la mise en place de programmes entièrement nouveaux, la mise en commun de ressources, le suivi et l'évaluation de manière collective des progrès. En augmentant et en améliorant la coopération transfrontalière, la coordination et l'intégration des programmes de recherche des États membres financés sur des fonds publics dans un nombre limité de domaines stratégiques, elle vise à aider l'Europe à optimiser l'efficacité de son financement public et à mieux faire face aux principaux enjeux de société. L'approche proposée consiste à encourager la programmation conjointe au moyen d'un processus politique conduit à un haut niveau par les États membres offrant une certaine souplesse en ce qui concerne les instruments, la géométrie et le niveau de coordination et d'intégration des programmes. La programmation conjointe est ciblée sur les programmes de recherche publique. Aussi concerne-t-elle plutôt des partenariats entre établissements publics que des coopérations public-privé. Toutefois, le secteur industriel peut jouer un rôle dans sa mise en œuvre. 1.2. Soutien politique et soutien des parties prenantes. Au niveau politique, un soutien clair à une coordination renforcée et plus efficace des activités de recherche en Europe a été renouvelé au cours des 15 dernières années: Le Conseil européen du printemps 2008 a encouragé la Commission et les États membres « à continuer de mettre au point des initiatives de programmation conjointe de la recherche dans les domaines dans lesquels une telle approche est pertinente, afin d'inscrire dans une démarche mieux structurée et plus stratégique le lancement de nouveaux programmes conjoints et appels à projets communs à compter de la fin 2010 ». Parmi les responsables politiques, les chercheurs et les citoyens, un large consensus existe également sur le fait que des enjeux urgents et communs - tels que le changement climatique, l'énergie, la sécurité, la santé et le vieillissement de la population – doivent être traités conjointement au niveau européen. Ces parties prenantes sont également convaincues que la recherche a un rôle essentiel à jouer dans le traitement de ces enjeux mais, pour que ce rôle soit rempli efficacement, elles estiment qu'il sera nécessaire d'établir conjointement les calendriers et de renforcer la coordination de la recherche en Europe. 2. Définition du problème 2.1. Nécessité d'améliorer la capacité de l'Europe à faire face à ses enjeux sociétaux grâce à une coordination plus forte et à un axe stratégique conjoint des politiques publiques de recherche et de développement Pour faire face aux enjeux de société qui l'attendent, le système européen de la recherche doit être à même de fournir des résultats d'une qualité des plus élevées. Toutefois, l'Europe n'a pas été capable d'augmenter rapidement ses dépenses de recherche. Aussi doit-elle poursuivre ses efforts pour mieux utiliser les maigres ressources allouées à la recherche et au développement en les investissant de façon plus efficace et plus effective. Dans ce contexte, le secteur public joue un rôle important en cherchant à accroître la rentabilité des fonds publics alloués à la R&D. Il existe de nombreuses façons pour tenter d'accroître l'impact et l'efficacité des efforts publics de R&D. Une des voies sous-exploitées qui est susceptible d'offrir des avantages substantiels serait d'améliorer l'organisation de l'investissement public en R&D en renforçant la coopération et la coordination transfrontalière entre les programmes. Même si les États membres ont mis en place, au fil des ans, de nombreux mécanismes permettant une coopération transnationale dans le domaine de la R&D, environ 85 % de la recherche publique civile en Europe reste programmée, financée, suivie et évaluée au niveau national. En comparaison avec d'autres domaines de politique structurelle, tels que la concurrence, le commerce, l'industrie etc., le degré d'intégration et de coordination de la R&D en Europe reste peu élevé. En réponse à ce problème, plusieurs initiatives ont récemment été lancées au niveau communautaire afin de stimuler la coordination des efforts nationaux en matière de politiques publiques de R&D. Parmi ces initiatives figurent la méthode ouverte de coordination, le système ERA-NET de mise en réseau des titulaires et gestionnaires de programmes nationaux et régionaux et l'application de l'article 169 du traité qui permet à la Communauté de participer aux programmes de recherche et de développement engagés par plusieurs États membres. Ces efforts restent cependant extrêmement modestes quant au volume de financement qu'ils engagent et, faute d'orientation stratégique et de soutien des États membres, ils ont relativement peu réussi à intégrer pleinement les programmes. 2.2. Nécessité d'une nouvelle approche Il apparaît de plus en plus clairement que la coordination des programmes de R&D en Europe nécessite une nouvelle approche plus stratégique mettant l'accent sur les domaines qui peuvent aider à répondre aux enjeux sociétaux urgents pour l'Europe et dans lesquels une coordination peut améliorer l'efficacité et l'impact de la recherche. Les efforts consentis par le passé pour encourager la programmation conjointe ont clairement été freinés par un manque d'engagement politique de haut niveau de la part des États membres, par un manque de données suffisantes et crédibles ainsi qu'un manque de perspectives en ce qui concerne la structure et l'organisation particulières de chacune des disciplines scientifiques et technologiques, et par la rigidité des instruments utilisés. Le moment est cependant venu de lancer une nouvelle initiative stratégique sur la programmation conjointe. Le contexte politique au sens large a changé puisque certains enjeux sociétaux communs ont, de manière décisive, été inscrits comme priorité à l'ordre du jour de chacun des États membres et au niveau communautaire, tandis que le coût à payer pour absence de coordination devient manifeste. Des efforts combinés doivent être canalisés vers les enjeux paneuropéens et la réussite de cette entreprise dépend de l'engagement entier des États membres. La nouvelle initiative doit être façonnée sur la base des considérations des parties prenantes et de l'expérience passée. Il est important que la programmation conjointe se mette en place selon une approche qui ne soit ni trop descendante (« top-down »), avec la Commission jouant un rôle conducteur, ni trop ascendante (« bottom-up ») sous peine de manquer de cohérence et d'axe stratégique. Pour que la démarche soit efficace, il faut que les États membres déterminent ensemble les domaines d'intérêt commun dans lesquels il peut être plus utile d'agir de manière collective pour régler d'importants enjeux de société. Elle doit notamment reposer sur des critères appropriés agréés par toutes les parties afin de déterminer les domaines dans lesquels il serait le plus utile de lancer une programmation conjointe. Ces critères seront opérationnels à condition d'être étayés par une base d'information solide. Il convient de rassembler les informations sur les programmes nationaux et régionaux qui existent dans différents domaines, en précisant la portée de ces programmes, leurs lacunes, les doubles emplois ou leur manque d'envergure. Une approche à géométrie variable est également nécessaire afin d'offrir une certaine souplesse aux pays participants. Les États membres ne font pas tous face aux mêmes défis dans tous les domaines. Cela est particulièrement vrai dans l'Union européenne élargie à 27 pays. Enfin, un processus efficace doit permettre une réponse graduée en sélectionnant les instruments les plus efficaces à utiliser dans un domaine donné. 2.3. Subsidiarité et valeur ajoutée européenne Le droit pour la Communauté d'agir dans ce domaine est inscrit dans plusieurs articles du traité qui prévoient une coordination de la recherche et une coopération entre les États membres et la Communauté (articles 165, 169 et 171). Le processus proposé pour la programmation conjointe peut valablement être considéré comme nécessaire car il est peu probable que les États membres parviennent à des résultats suffisants en engageant des actions purement intergouvernementales. Le développement de ces actions a stagné au cours des dernières années et la plupart des initiatives visant à coordonner des programmes multilatéraux ont été conçues dans le cadre des activités de la Communauté. Les États membres agissant seuls ont donc peu de chances de parvenir à traiter ces problèmes. La valeur ajoutée européenne de la proposition provient en partie de la nature transnationale de quelques défis essentiels (par exemple, le changement climatique) face auxquels les États membres ont besoin d'agir de concert afin de régler les problèmes de manière satisfaisante. Elle se justifie également par le fait que les programmes de R&D en Europe peuvent gagner en échelle, en envergure et en efficacité à condition de traiter conjointement les enjeux communs et de concevoir des solutions communes, de surmonter les barrières à l'entrée telles que des frais élevés de démarrage ou de fonctionnement dans certains domaines scientifiques et technologiques, de mettre en commun des données et des expertises, d'obtenir des incidences plus importantes au niveau scientifique et technologique et sur le plan de l'innovation, d'éliminer les doubles emplois dans les programmes transeuropéens, d'approfondir les programmes et d'en réduire les frais de gestion. 3. OBJECTIFS 3.1. Objectifs stratégiques généraux Les objectifs stratégiques généraux de l'initiative de programmation conjointe consistent à renforcer la capacité de l'Union européenne à atteindre les objectifs de haut niveau de sa stratégie et à répondre aux principaux défis auxquels elle sera confrontée au cours des prochaines années: (1) contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne révisée; (2) aider l'Europe à répondre plus efficacement, grâce à la recherche, aux enjeux sociétaux essentiels; (3) contribuer à atteindre les objectifs de l'Espace européen de la recherche (EER). 3.2. Objectifs spécifiques Pour se rapprocher de ces objectifs politiques généraux, il est nécessaire d'améliorer l'efficacité et l'effectivité de la programmation de la recherche publique en Europe dans les domaines où elle doit répondre à des enjeux de société importants. Les objectifs spécifiques sont les suivants: (1) renforcer la coordination des programmes nationaux de recherche publique de l'Union européenne dans les domaines qui sont susceptibles d'apporter des solutions aux enjeux sociétaux importants et dans lesquels l'adoption d'une approche transfrontalière conjointe s'avère apporter une valeur ajoutée; (2) accroître ainsi l'impact de ces programmes tant du point scientifique et technologique (excellence scientifique, mise en commun des ressources, des données et de l'expertise, obtention d'une masse critique, optimisation plus facile des programmes) que du point de vue économique et sociétal. 3.3. Objectifs opérationnels Pour soutenir ces améliorations de l'impact et de l'efficacité, les objectifs opérationnels sont les suivants: (1) offrir un processus efficace favorisant une approche plus stratégique dans la coordination des programmes de recherche nationaux visant à aider à régler les enjeux sociétaux de l'Europe; (2) garantir que ce processus et les initiatives de programmation conjointe de la recherche publique qui en résultent bénéficient d'un soutien appuyé et d'une forte appropriation des parties prenantes; (3) grâce à ce processus et à l'utilisation des instruments appropriés, encourager l'intégration transfrontalière et les effets structurants des programmes de recherche publique, notamment l'obtention d'une masse critique d'efforts de R&D; (4) mettre en place un processus permettant une réponse graduée du point de vue des instruments de programmation conjointe, ainsi qu'une géométrie variable en ce qui concerne la participation des pays; (5) s'assurer que les initiatives conjointes se fondent sur des informations exactes et à jour concernant les activités de programmation nationales et régionales; (6) encourager une plus grande cohérence entre les politiques. 4. Présentation des options stratégiques Afin d'atteindre ces objectifs, quatre options stratégiques ont été étudiées. Leurs principales différences portent sur deux aspects essentiels: la manière dont les domaines de programmation conjointe sont définis et l'arsenal des instruments envisagés pour leur mise en œuvre Pour un aperçu d'ensemble des quatre options, se reporter au tableau 2 du rapport d'analyse d'impact. .[1] Pour un aperçu d'ensemble des quatre options, se reporter au tableau 2 du rapport d'analyse d'impact. Dans le scénario de « statu quo » (option 1), les sujets de programmation conjointe sont définis au cas par cas et de manière ascendante par une série de parties prenantes dans les États membres. La mise en œuvre se fait au moyen d'un nombre limité d'instruments (essentiellement le système ERA-NET et l'article 169) et sa coordination est lâche. En outre, l'approche adoptée en ce qui concerne la masse critique (du point de vue du nombre et de la pertinence des partenaires) et le niveau recherché d'intégration du programme est une approche souple. L'option de «maximisation de l'article 169» (option 2) présente quelques points communs avec l'option de « statu quo », les sujets de programmation conjointe étant définis de manière ascendante par les États membres et la mise en œuvre se faisant au moyen des deux mêmes instruments (essentiellement le système ERA-NET et l'article 169). Cette option diffère de celle de statu quo en ce sens qu'elle correspond à une démarche dynamique dans laquelle les actions ERA-NET et ERA-NET PLUS, qui font partie du système ERA-NET, seraient solidement établies comme étapes préparatoires pour l'article 169. Les sujets de programmation conjointe devraient coïncider avec ceux du programme-cadre, assurant ainsi une cohérence d'ensemble systématique des politiques horizontales, et la masse critique ainsi que le niveau d'intégration du programme bénéficieraient d'une attention accrue. L'option «d'impulsion par la Communauté» (option 3) diffère des deux précédentes par le fait avant tout qu'elle présente un caractère stratégique plutôt qu'une approche ascendante. Le point de départ est la définition des grands enjeux de société et l'évaluation de la nécessité de parvenir à une masse critique de recherche subventionnée sur des fonds publics dans les domaines scientifiques et technologiques concernés. Dans le cadre de cette option, c'est la Communauté qui dirige le jeu en réalisant ces évaluations stratégiques et en proposant les domaines convenant à une programmation conjointe. C'est également la Communauté qui sélectionne les instruments les plus appropriés à partir d'un éventail plus large d'instruments communautaires familiers. L'option de «processus stratégique européen» (option 4) ressemble à l'option «d'impulsion par la Communauté» en ce sens qu'elle est également stratégique et axée sur le règlement d'enjeux sociétaux importants, mais elle présente une différence cruciale en ce qui concerne le rôle dévolu à la Communauté et aux États membres. Dans le cadre de l'option de «processus stratégique européen», ce sont les États membres (pas la Communauté) qui définissent les domaines de la programmation conjointe. Ce sont également les États membres qui sélectionnent ou conçoivent les instruments convenant le mieux aux circonstances propres à chaque domaine scientifique ou technologique (y compris des instruments communautaires tels que le système ERA-NET et les articles 168, 169, 170 ou 171, le plan stratégique européen pour les technologies énergétiques («plan-SET») ou les approches du type de la «recherche dans le domaine de la sécurité», la création de nouvelles institutions européennes et/ou de nouveaux types de réseaux d'excellence Comprenant le financement non seulement d'activités d'intégration mais également de recherche conjointe. , les initiatives du type CER ou Euratom, les fonds structurels etc.). La Commission joue un rôle de facilitateur. Elle a la responsabilité de faire rapport au Conseil à chaque étape du processus, et d'évaluer le processus dans sa globalité ainsi que les progrès accomplis dans certains domaines particuliers. [2] Comprenant le financement non seulement d'activités d'intégration mais également de recherche conjointe. 5. Évaluation des incidences Chaque option a donné lieu à l'évaluation d'un vaste ensemble d'incidences, notamment le degré de soutien et «d'appropriation» de chaque partie prenante, l'axe stratégique, l'effet structurant, la cohérence de la stratégie, les répercussions scientifiques et technologiques et les incidences sociétales plus larges Le tableau 2 du rapport d'analyse d'impact donne une vue d'ensemble de ces incidences. . En conclusion de cette analyse, il apparaît que l'option stratégique préférable est celle du «processus stratégique européen». [3] Le tableau 2 du rapport d'analyse d'impact donne une vue d'ensemble de ces incidences. L'option du « statu quo » n'a pas été retenue en raison de son manque d'axe stratégique, de son faible effet structurant, de son impact négatif sur la cohérence de la politique horizontale et de son impact sociétal limité. L'option de la «maximisation de l'article 169» a également été rejetée du fait de son manque d'axe stratégique, de son approche sur la base d'un modèle unique et de son effet structurant limité. L'option «d'impulsion par la Communauté», qui offre un grand potentiel quant à ses répercussions, a été écartée en raison des risques qu'elle comporte, à savoir qu'elle a peu de chances de recevoir le soutien des parties prenantes. Cet aspect est susceptible à son tour d'altérer l'axe stratégique, l'effet structurant et l'impact sociétal. En outre, il est difficilement envisageable que la Communauté ait d'elle-même une connaissance suffisamment détaillée des programmes de recherche des États membres pour proposer des domaines et des instruments de programmation conjointe adéquats. L'option de «processus stratégique européen» bénéficie du soutien le plus appuyé des parties prenantes, qui conviennent des points suivants: il est nécessaire d'élaborer des agendas de recherche stratégique et de les mettre en œuvre de manière coordonnée, notamment pour régler les enjeux de société communs ; un partenariat associant une démarche ascendante volontaire à une orientation stratégique descendante est indispensable pour assurer la souplesse et l'ajustement aux spécificités des programmes ; il faut respecter les principes de subsidiarité, de géométrie variable et d'une réelle valeur ajoutée européenne ; et il n'est pas pensable d'exploiter une approche fondée sur un modèle unique. La démarche proposée pour choisir les domaines et les instruments de programmation conjointe, associée au degré élevé de soutien des parties prenantes, implique que c'est l'option 4 qui offre les meilleures garanties d'obtenir les effets structurants systémiques cumulés les plus importants. Les conditions idéales seront ainsi créées pour tirer tous les avantages de la programmation conjointe en sciences et en technologie, notamment: · la capacité de surmonter les obstacles à l'entrée; · l'optimisation paneuropéenne des programmes; · l'excellence scientifique; · la résolution conjointe des enjeux communs en élaborant des solutions communes standardisées et en parlant d'une seule voix; · la coopération transfrontalière sur des projets (avec ses propres avantages tels que mise en commun de données et d'expertise, diffusion rapide, mobilité transfrontalière des ressources humaines et formation, accroissement de l'impact au niveau scientifique et technologique et sur le plan de l'innovation); · la réduction au niveau national des coûts de gestion des programmes intégrés · l'amélioration des programmes non intégrés, et · le renforcement de la fiabilité et de la transparence. Les avantages pour l'industrie sont notamment «l'innovation ouverte», la diffusion rapide des résultats de recherche, l'élaboration de solutions communes et standardisées, l'amélioration de l'accès aux aides en faveur de la recherche publique, la simplification de l'élaboration conjointe d'agendas stratégiques de recherche entre le public et le privé et une coordination plus rapide des politiques horizontales. Enfin, grâce à ces incidences scientifiques et technologiques, les investissements dans la recherche publique produisent un meilleur rendement du point de vue sociétal, ce qui signifie une croissance économique plus élevée, une meilleure compétitivité, plus d'emplois et des solutions meilleures et plus rapides aux enjeux sociaux et environnementaux. C'est pour ces raisons que l'option 4 – celle du «processus stratégique européen» - est l'option favorite. 6. Risques et atténuation des risques Divers risques sont associés à l'option favorite. Le principal en est que les engagements politiques requis ne se concrétisent pas. Bien que ce risque apparaisse plus réduit aujourd'hui qu'il ne l'a peut-être été par le passé (du fait de la prise de conscience croissante dans les États membres des enjeux sociétaux auxquels l'Europe fait face, du coût pour les sciences et les technologies et pour la société en cas d'absence de coordination, ainsi que des avantages de la programmation conjointe pour les sciences et les technologies et pour la société), le processus politique proposé a également été conçu spécialement pour atténuer ce risque. Il s'agit d'un processus politique de haut niveau qui repose entièrement sur les États membres et dans lequel les services de la Commission jouent un rôle de facilitateur. Le processus attribue un rôle important et constant au Conseil pour: · inviter les ministres de la recherche des États membres à mandater des représentants personnels à un groupe ad hoc de haut niveau chargé de définir les domaines convenant à la programmation conjointe; · superviser le processus sur une base annuelle (avec un rapport annuel obligatoire à la Commission); et · réexaminer le processus après trois ans. Le processus proposé se fonde sur des faits probants et repose sur l'analyse stratégique approfondie de chaque domaine scientifique ou technologique concerné, ce qui garantit que seules des initiatives de programmation conjointe réalistes sont prises. En outre, l'approche proposée se caractérise par une souplesse des instruments Tout l'arsenal des instruments de la recherche publique (programmes de recherche nationaux et régionaux, organisations de recherche et programmes de coopération intergouvernementaux, infrastructures de recherche, programmes de mobilité etc.) doit être étudié et utilisé pour mettre en œuvre les initiatives de programmation conjointe. , une géométrie variable et une souplesse quant au degré recherché d'intégration du programme (cycle partiel ou complet).[4] Tout l'arsenal des instruments de la recherche publique (programmes de recherche nationaux et régionaux, organisations de recherche et programmes de coopération intergouvernementaux, infrastructures de recherche, programmes de mobilité etc.) doit être étudié et utilisé pour mettre en œuvre les initiatives de programmation conjointe. Parmi les autres risques figurent l'inertie institutionnelle et le manque de prise en considération de l'exigence de faits tangibles. Des stratégies appropriées d'atténuation des risques ont toutefois été mises sur pied. Pour résumer, la principale stratégie d'atténuation des risques sur laquelle repose le processus proposé consiste à respecter les pratiques de meilleure réglementation, à savoir collaborer étroitement, et dans la transparence, avec les États membres, respecter les principes de subsidiarité, de valeur ajoutée européenne et de proportionnalité, proposer et lancer des initiatives concrètes reposant sur un ensemble complet et crédible d'éléments tangibles, et assurer la fiabilité et la transparence du processus grâce à de bons systèmes de suivi et d'évaluation. 7. Évaluation et suivi Des dispositions appropriées ont également été prises pour le suivi et l'évaluation : la Commission devra faire rapport au Conseil après chaque phase du processus de programmation conjointe, et procéder à une révision complète du processus après trois ans, en concertation avec les États membres. Un suivi régulier et une évaluation des progrès réalisés dans chaque domaine de la programmation conjointe en regard des objectifs (SMART) seront également régulièrement assurés. En outre, l'élaboration d'un module spécifique pour le service web d'ERAWATCH permettra d'accroître la transparen