SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 20.5.2008 
SEK(2008) 1886 
  
KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT 
Åtföljande dokument 
 
Förslag till 
 
RÅDETS FÖRORDNING om upprättande av ge mensamma bestämmelser för system 
för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om 
upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare 
 
RÅDETS FÖRORDNING om ändring av den ge mensamma jordbrukspolitiken genom 
ändring av förordningarna (EG) nr 320/ 2006, (EG) nr 1234/2007, (EG) nr 3/2008 och 
(EG) nr /2008 
 
RÅDETS FÖRORDNING om ändring av föror dning (EG) nr 1698/2005 om stöd för 
landsbygdsutveckling från Europeiska jo rdbruksfonden för landsbygdsutveckling 
(EJFLU) 
 
RÅDETS BESLUT om ändring av beslut 2006/ 144/EG om gemenskapens strategiska 
riktlinjer för landsbygdsutveck lingen (programperiod 2007–2013) 
 
Sammanfattning av konsekvensbedömningen  
 
 
{KOM(2008) 306 slutlig } 
{SEK(2008) 1885} 
SV 2   SV 1. INLEDNING  
Syftet med hälsokontrollen av den gemensa mma jordbrukspolitiken är att utvärdera 
genomförandet av 2003 års reform av den geme nsamma jordbrukspolitiken och att göra de 
ändringar som behövs för att ytte rligare förenkla politiken och göra den effektivare, utnyttja 
de marknadsmöjligheter som ges oc h reagera på nya utmaningar,  
De första resultaten från bedömningen av 2003-års reform är i regel positiva och visar att det 
varken finns något behov eller någon önska n om att göra någon ytterligare grundläggande 
reform av den gemensamma jordbrukspolitiken före utgången av den nuvarande budgetplanen 
(2013). Den parallella utvecklingen, både vad gäller marknaden och politiska åtgärder, samt de erfarenheter som har kunnat dras under genomför andet av reformen, tyder emellertid på att 
EU:s jordbrukssektor står inför snabba  förändringar och at t den gemensamma 
jordbrukspolitiken behöver ändras utifrån premisser som inte kunde förutses när man genomförde reformen 2003.  
De tre viktigaste politiska  frågor som tas upp i hälsokont rollen regleras i de tre 
grundförordningarna för den geme nsamma jordbrukspolitiken.  
I förordning (EG) nr 1782/2003 regleras själva grunden för da gens jordbruksstöd, det så 
kallade systemet med samlat gårdsstöd. 
Förordning (EG) nr 1234/2007 täcker de  gemensamma marknadsordningarna. 
Förordning (EG) nr 1698/2005 omfattar po litiken för landsbygdens utveckling. 
I konsekvensanalysen tas samtliga dessa aspekter upp och det bedöms utifrån ett antal interna 
och externa undersökni ngar vilka effekter eventuella  ändringar i den gemensamma 
jordbrukspolitiken skulle få.  
Det har också hållits offentliga samråd med de berörda aktörerna och två offentliga 
seminarier, varav ett om hälsokont rollen och ett om mjölksektor n. De berörda aktörerna gavs 
möjlighet att bidra till arbetet med förslagen i form av ett frågeformulär. Det kom in många svar från ett sort antal medlemsstater och från e tt brett urval av företrädar e från olika sektorer.  
2. S
YSTEMET MED SAMLAT GÅRDSSTÖD  
Genom införandet av systemet med samlat gård sstöd blev de frikopplade stöden det viktigaste 
inslaget i 2003-års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. När de införde systemet 
kunde medlemsstaterna välja på två grundmodelle r, antingen den historiska modellen eller 
den regionala modellen. I den nuvarande lagsti ftningen ges medlemsstat erna ingen möjlighet 
att ångra sina val av modell för systemet med samlat gårdsstöd. 
I takt med att fler sektorer nu införlivas med systemet inom ramen för den pågående reformen 
finns det inte längre så många skäl för att vägra medlemsstaterna en sådan möjlighet. För 
bedömningen av vilka konsekvenserna skulle bli om medlemsstaterna till äts att stegvis röra 
sig mot mer schablonmässigt stöd ut arbetades fyra olika scenarier. 
SV 3   SV Det visade sig att det för en utveckling mot EU-täckande schablonmä ssigt stöd per hektar 
skulle krävas en genomgripande reform och omfattande omfördelning av stöden mellan 
medlemsstaterna. Systemet för enhetlig arealers ättning infördes som en övergångsåtgärd i de 
nya medlemsstaterna. Om det skulle göras perman ent i hela EU skulle det strida mot själva 
grundtanken bakom de frikopplad e stöden, då det inte är ett system som bygger på fasta 
stödrättigheter. De två alternativ som innebär att man rör sig mot schablonmässigt stöd genom 
att stöden harmoniseras på regional nivå, antingen  per rättighet eller per hektar, ansågs vara 
en lösning på de rättviseproblem som är koppl ade till fördelningen av stöd samtidigt som de 
lindrar effekterna av den värd eminskning som kan bli resultatet  av omfördelningen av stöden.  
Det har visat sig att det är önskvärt att ändr a artikel 69 i förordningen om systemet med 
samlat gårdsstöd. Syftet med artikel 69 var ursprungligen att förenkla övergången till 
frikopplade stöd och artikeln skulle nu kunna gör a det enklare att genomföra de ändringar 
som föreslås i hälsokontrollen. Framförallt måste man ta itu med de svårigheter som kan drabba vissa regioner på grund av den stegvi sa utfasningen av mj ölkkvoterna och vidare 
frikoppling, samt med behovet av riskförvaltn ing. Härigenom skulle medlemsstaterna kunna 
ges möjlighet att rikta en del av sina tillgängl iga stöd inom systemet med samlat gårdsstöd på 
vissa sektorer och regioner som har särskilda ekonomiska, sociala elle r miljörelaterade behov 
och därmed skulle man kunna lindra de negativa e ffekterna vad gäller in komsterna, bidra till 
att bevara en levande landsbygd och främja miljövänligt jordbruk. 
För att motverka att man avviker från den in riktning mot frikopplade st öd som har fastställts 
för den gemensamma jordbrukspolitiken bör de nationella finansramarna delas upp i två separata underramar. En underram skulle kunna avse utvecklingen från frikopplade stöd mot 
en större andel schablonstöd i de regioner dä r avskaffandet av mjölkkvoterna och ytterligare 
frikoppling kan innebära risker. Alternativt skulle underramen kunna avse införandet av 
riskförvaltning som uppfyller kriterierna avseende WTO:s gröna box. Den andra underramen 
skulle kunna användas för riktade åtgä rder avseende kopplat stöd eller andra 
riskförvaltningsåtgärder. 
Genom tvärvillkoren skapas en koppling mellan olika typer av jordbruksstöd och olika typer 
av lagstiftning på jordbr uksområdet och därför har man undersökt tvärvillkorens 
tillämpningsområde för att utröna om det är  möjligt att i större utsträckning målinrikta 
standarderna för föreskrivna verksamh etskrav och för god jordbrukshävd och goda 
miljöförhållanden, om det finns möjlighet att förbättra åtgärderna avseende klimatförändringar, vattenförvaltning och bioenerg i och om det är möjligt  att bättre tillvarata 
miljövinsterna av arealuttaget genom tvärvillko r. Två huvudalternativ analyserades. Inom det 
första alternativet analyserades de krav vilk a, om de togs bort, skulle innebära mindre 
administration men inte skulle påverka de nuva rande målen för tvärvillkoren, dvs. de krav 
som inte är direkt kopplade till jordbruksverksa mhet och jordbruksmark, för vilka eventuella 
överträdelser inte kan kopplas till en enskild jo rdbrukare, för vilka det är medlemsstaterna och 
inte jordbrukarna som ansvarar och för vilka de t är svårt att bedriva tillsyn inom ramen för 
tvärvillkoren. 
SV 4   SV Inom det andra alternativet diskuterades om det är möjligt att bredda tillämpningsområdet för 
tvärvillkoren genom att man lägger till vissa viktiga rättsakter som avser jordbruksverksamhet och som kan göra det lättare att bemöta vissa nya utmaningar och/eller gör det möjligt att bättre tillvarata miljövinsterna av arealuttaget. Det har också diskuterats olika möjligheter att införa vattenförvaltning i tvärvillkoren, till exempel genom att vattenförvaltningen integreras i villkoren för god jordbrukshävd och goda miljöförh ållanden. Diskussionen har också visat att 
det för att bättre tillvarata miljövinsterna av area luttaget är lämpligt att införa en ny standard 
för buffertremsor och att stärka den befintliga standarden för bevarande av inslag i landskapet. 
För vissa sektorer finns det möjlighet till delvis frikopplat stöd. Det kopplade stöd som 
återstår bör frikopplas helt så att en högre grad av marknadsinriktning kan uppnås och 
konkurrenskraften kan stärkas. I vissa fall kan detta få konsekvenser för de miljövinster som de befintliga politiska instrumenten ger och för landsbygdsområdenas livskraft. Analysen visar att konsekvenserna skulle bli som stör st i de sektorer och regioner där de kopplade 
stöden utgör en stor del av jordbrukarnas marginaler, som i sektorerna för uppfödning av 
dikor och får. Inom spannmålssektorn och i nom sektorn för uppfödning av andra nötkreatur 
skulle konsekvenserna inte bli så stora. 
Vad gäller begränsningar av st öden kännetecknas den nuvarande si tuationen av ett litet antal 
mycket höga stöd och ett stort antal mycket  små stöd. Möjligheten a tt införa individuella 
begränsningar diskuterades utifrån på vilket sätt detta skulle kunna ås tadkomma en rättvisare 
fördelning av stöden mellan jordbrukarna. Analys en visar att individuel la begränsningar av 
stöden skulle få konsekvenser för ett mycket  litet antal jordbruk sföretag i ett fåtal 
medlemsstater, särskilt i EU-10, och skulle leda till drastiska sänkningar av de berörda 
jordbrukarnas direktstödsnivåer och till en ri sk för att jordbruksföretag delas för att undgå 
taken. Ett gradvist införande av individuella be gränsningar skulle däremot få mer generella 
återverkningar i hela EU och avsevärt m ildra konsekvenserna på direktstöden och 
inkomstnivåerna för de berörda jordbruksföretagen. 
Det diskuterades också huruvida en ökning av de lägre stödbegränsninga rna skulle kunna lätta 
medlemsstaternas administrativa börda. Det fr amkom att procentandelen stödmottagare som 
skulle komma att uteslutas från stöd varierar kraftigt inom medlemsstaterna. Förslaget om att 
låta medlemsstaterna välja mellan att fastställa  antingen ett minimibelopp eller en minimiareal 
visade sig ge medlemsstaterna möjlighet at t anpassa sig till sina specifika behov.  
3. U
TNYTTJANDE AV DE MÖJLIGHETER SOM MARKNADEN GER  
De olika förslagen om hur spannmålsinter ventionen och arealuttaget kan anpassas har 
analyserats utifrån hur de olika förslage n kan förbättra sektor ns konkurrenskraft och 
marknadsinriktning samtidigt som interventione n behålls som ett skydds nät vid störningar på 
marknaden, utifrån hur förslagen gör det lättare för jordbrukarna att agera i förhållande till 
marknadsvillkoren, och utifrån i vilken mån fö rslagen innehåller nya åtgärder för att bättre 
tillvarata miljövinsterna av arealuttaget i de fall som ett eventuell avskaffandet av arealuttaget 
skulle innebära att miljövinsterna går förlorade.  
Om interventionsuppköpen av foderspannmål begränsas till noll skulle det vara möjligt att vid 
behov stödja hela spannmålsmarknaden (efterso m spannmålspriserna rör sig parallellt) och 
slippa nackdelen att sådana åt gärder underminerar konkurrenskra ften för råg. Om det införs 
anbudsförfaranden skulle detta i nnebära att interventionsreglerna  för spannmål förenklas och 
harmoniseras med de regler som gä ller för övriga marknadsordningar. 
SV 5   SV Om det obligatoriska arealuttaget avskaffas ko mmer troligtvis ett område motsvarande halva 
det område som nu omfattas av obligatoriskt ar ealuttag att åter ta s i produktion. Det har 
föreslagits att man skulle kunna bevara de miljövinster som arealuttaget ger genom att det införs regler om att en fast procenta ndel av den totala arealen ska utgöra 
miljökompensationsareal/prioriterad areal och äv en inbegripa regler om vissa inslag i 
landskapet. En sådan åtgärd skulle innebära att man försöker finna en för alla medlemsstater gemensam lösning på ett potentiell t problem trots att fördelningen för närvarande skiljer sig åt 
mycket mellan medlemsstaterna och lösningen skulle inte automatiskt innebära att man 
kompenserar för förlorade miljövinster på de  platser där de förekommer. Om det fasta 
procentuella arealuttaget för alla jordbrukare ersätts med nya  standarder som tar hänsyn till 
ovannämnda inslag i landskapet skulle man kunna åstadkomma en bättre täckning av dessa 
genom att utöka villkoren för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Om arealuttaget 
stärks inom pelare II skulle man bättre kunna rikta miljövinsterna mot de områden där de bäst behövs, men resultatet av detta beror på vilka relevanta bestämmelser som finns i de olika 
medlemsstaternas befintliga pr ogram för landsbygdsutveckling. 
Mjölkkvoterna förhindrar sektorn att uppnå målen med reformen av den gemensamma 
jordbrukspolitiken eftersom mjölkkvoterna bygger  på de förhållanden som rådde för tjugo år 
sedan och inte ger några möjligheter att gripa de möjligheter som finns idag. Utfasningen av 
mjölkkvoterna har analyserats och ett antal olika förslag på politiska åt gärder har jämförts 
gentemot ett scenario där mjölkkvoterna fi nns kvar. Inom det scenariot innebär den 
begränsade produktionen i kombination med ökad efterfrågan att mjölkpriset går upp, men 
producenternas och bearbetningsföretagens marknadsinriktning och konkurrenskraft hämmas. 
Samtidigt innebär den nuvarande lösningen dä r mjölkkvoterna kommer att vara borta till 
regleringsåret 2015/2016 att produktionen ko mmer att öka kraftigt för att nå upp till 
efterfrågan och då kommer priserna att sjunka. Båda utfasningsalternativen ger prissänkningar 
och möjlighet att svara på efterfrågan, men grad en av anpassning är olika. Scenariot med 
lägre årliga kvotökningar ger smidigare prisanpa ssning under hela överg ångsperioden, men i 
båda scenarierna faller smörpris et till interventionsprisnivå. 
Utfasningen av mjölkkvoterna får sociala och miljömässiga konsekvenser. Om övergången till 
de utfasade mjölkkvoterna görs på ett smidig t sätt är det möjligt att åstadkomma en snabb 
omstrukturering och förbereda och anpassa lämplig a kompletterande åtgärder för att mildra de 
social och miljömässiga problem som kan uppstå.  
Avslutningsvis innebär status quo -alternativet när det gäller et t antal mindre stödordningar att 
man går emot målsättningarna för 2003-års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt vad gäller konkurrenskraft, marknads inriktning och förenkling av stödordningarna. 
Även om fullständig frikoppling skulle få pos itiva effekter för jordbruksinkomsterna i de 
flesta regionerna tack vare att direktstöden har högre överföringseffekt kan det få negativa 
effekter i vissa regioner där den lokala  produktionen är avgörande för den lokala 
livsmedelsindustrin eller för miljön. Detta vi sar att det finns behov av olika typer av 
övergångsåtgärder, beroende på sektor. 
Det har också analyserats hur man bäst kan tillgodose jordbrukarnas ökande behov av verktyg 
för riskförvaltning på grund av verkningarna av klimatförändringarna och den högre graden 
av marknadsinriktining. De nya verktyg för riskförvaltning som införs bör bidra till att 
stabilisera jordbruksinkomsterna men de får in te innebära onödig administration eller onödigt 
höga budgetkostnader. 
SV 6   SV Vad gäller eventuella prisrisker förefaller det finnas tillräckliga åtgärder för att motverka 
dessa genom det säkerhetsnät som utgörs av  interventionsuppköp och ge nom den flexibilitet 
som frikopplingen ger. Det finns således inget behov av fler verktyg för riskförvaltning av 
prisriskerna. En utvidgning av  systemet med samlat gårdsstöd till sektorer som ännu inte 
omfattas kan också bidra positivt till att li ndra prisvariationerna inom jordbruket. 
När det gäller det potentiellt ökande behovet av verktyg för a tt hantera produktionsrisker är 
det inte i dagens läge görbart att ta fram ett EU-täckande system. Ett sådant system skulle bli 
mycket dyrt och skulle innebära ökad administ ration för jordbrukarna och medlemsstaterna. 
Med tanke på mångfalden av potentiella risker och kriser som kan dra bba EU förefaller ett 
antal heterogena åtgärder vara den lämpligaste  lösningen för hjälpa jordbrukarna att hantera 
krissituationer. En harmonisering på EU-niv å av de olika stödordn ingar inom vilka det 
beviljas statligt stöd skulle kunna skapa ökad öppenhet medlemsstaterna emellan och 
samtidigt blir det möjligt att uppnå den gemensamma jordbrukspolitikens målsättning om att bidra till stabila inkomster för jordbruket. 
Ett eventuellt införande av nya verktyg för riskförvaltning inom den befintliga 
jordbrukslagstiftningen genom ändring av artike l 69 skulle inte få några budgetkonsekvenser 
för EU:s budget. Medlemsstaterna bör ha rätt att besluta om sina nationella bidrag och 
införandet av åtgärden bör under alla omständi gheter vara fakultativt. Dessutom innehåller 
programmen för landsbygdsutveckling åtgärder för riskförvaltning inom jordbruk och 
skogsbruk och inom dessa kan det beviljas kom pletterande stöd för förebyggande åtgärder på 
områdena fysiska investeringar och personalutbildning. 
4. S
VAR PÅ NYA UTMANINGAR  
I meddelandet Förberedelser inför hälsokontrollen av reformen av den gemensamma 
jordbrukspolitiken  uppmärksammas ett antal nya och al ltid aktuella utmaningar för den 
gemensamma jordbrukspolitiken, såsom klimatfö rändringar, bioenergi,  vattenförvaltning och 
biologisk mångfald, och politiken för la ndsbygdsutveckling utpekas som ett lämpligt 
instrument för att hantera dessa utma ningar. Översynen av programmen för 
landsbygdsutveckling visar att de åtgärder som är tillgängliga redan idag ger olika alternativ 
för att ta itu med dessa nya utmaningar och medlem sstaterna har införlivat ett antal åtgärder i 
sina landsbygdsutvecklings program för perioden 2007–2013. 
Analysen av vilka effekterna blir av de föresl agna åtgärderna för att möta nya utmaningar via 
åtgärder för landsbygdsutveckling har koncentrerats på hur de föreslagna åtgärderna kan 
förbättra EU:s förmåga att möta nya utmani ngar genom att medlemsstaterna i högre grad 
använder åtgärder enligt andra pelaren. Fyra alternativ har analyserats och samtliga syftar till att genom modulering rikta kompletterande medel till de befintliga åtgärder som avser nya 
utmaningar och till att det införs ett rapporter ingskrav för användningen av medlen samt 
indikatorer för åtgärder som ha r vidtagits på områden där det förekommer nya utmaningar.  
De begränsningar för budgeten för landsbygdsutv eckling som gäller efter 2005-års beslut om 
budgetplanen är ett hinder för genomförandet av mål enligt andra pelaren under innevarande 
budgetperiod. Det är också nödvändigt att öka budge tmedlen för att det ska vara möjligt att 
tillgodose behovet av ytterligare åtgärder för att möta de nya utmaningar som identifieras i 
meddelandet om hälsokontrollen. 
SV 7   SV Analysen omfattade också hur olik a nivåer av modulering påverkar 
nettobudgetöverföringarna i medl emsstaterna och nivån på medlen för landsbygdsutveckling, 
samt hur moduleringen påverkar  inkomsterna för de berörda jordbrukarna och sektorerna. 
Eftersom det ännu inte har beslutats hur de  medel som frigörs genom moduleringen ska 
fördelas mellan medlemsstaterna när de nya medlemsstaterna har kommit med i systemet var syftet med analysen att visa hur de olika alternativen sku lle kunna slå. O lika alternativ 
analyserades utifrån hypotesen att moduleringen kommer att öka i samma årliga takt från och 
med 2009. Däremot användes olika hypoteser betr äffande de nya medlemsstaternas bidrag. 
Det alternativ som betraktades som lämpligast är en variant av den tanke som framförts av Europaparlamentet och som innebär att det infö rs ett progressivt element i moduleringen som 
bygger på stödtrösklar. Härigenom kan man lösa  de rättvisefrågor som uppstår beträffande 
enskilda producenters  begränsningar. 
5. S
LUTSATSER  
Utvecklingen av den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken visar att den nuvarande 
politiska ram som är resultatet av  2003-års reform bidrar på ett positivt sätt till  att målen för 
den gemensamma jordbrukspolitiken kan u ppnås. Analysen pekar på områden där 
anpassningar av den befintliga lagstiftninge n skulle kunna ge ännu bättre resultat. 
Genomförandet av systemet med samlat gårdsstöd och den stegvisa övergången till 
frikopplade stöd i alltfler sektorer gör att medl emsstaterna måste kunna ändra sina nationella 
system så att de utvecklas mot en större a ndel schablonmässiga stöd. Därigenom är det också 
möjligt att hantera den kritik som framförts om or ättvis fördelning av stöden till jordbrukarna.  
Vidare frikoppling och utvidgni ng av systemet med producentst öd till sektorer som ännu inte 
omfattas av systemet med samlat gårdsstöd kan i hög grad bidra till att öka den gemensamma 
jordbrukspolitikens marknadsinriktning. I vissa sektorer kan emellertid frikopplingen skapa 
behov av övergångsåtgärder av ekonomiska, soci ala eller miljörelaterade  skäl. Det är möjligt 
att lösa detta genom ändring av artikel 69 oc h genom att det införs  övergångsperioder.  
En översyn av tillämpningsområdet för tvärvill koren skulle lindra den administrativa bördan 
och göra det möjligt att ta itu med de utma ningar som tillkommit sedan 2003. Miljövinsterna 
av arealuttaget skulle kunna tillvaratas genom en kombination av anpassningar av 
tvärvillkoren och åtgärder för landsbygdsutveckling. 
Vad gäller jordbruksmarknaderna innebär utfasn ingen av mjölkkvoterna och avskaffandet av 
arealuttaget att jordbrukar na bättre kan anpassa sig efter marknadssituationen.  
Avslutningsvis har en översyn visat att de åtgä rder som finns tillgängliga inom programmen 
för landsbygdsutveckling sannolikt är tillräckliga när det gäller att möta nya utmaningar. Det bästa sättet att stärka åtgärdernas roll inom  landsbygdsutvecklingen förefaller att vara att 
skapa mekanismer som gör att medlemsstaterna utnyttjar dem mer och att avsätta mer medel 
genom gradvis modulering.