Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Den europeiska politiken för gränsöverskridande samarbete och erfarenheter av programmet Interreg"

(2001/C 155/04)

Den 11 juli 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om: "Den europeiska politiken för gränsöverskridande samarbete och erfarenheter av programmet Interreg".

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för kommitténs arbete i detta ärende, antog sitt yttrande den 13 mars 2001. Föredragande var Paulo Barros Vale.

Vid sin 380:e plenarsession den 28-29 mars 2001 (sammanträdet den 28 mars) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. I detta yttrande analyserar Ekonomiska och sociala kommittén erfarenheterna av det praktiska genomförandet av Interreg, gemenskapsinitiativet för gränsöverskridande samarbete. Tanken är att detta kan göra programmet ännu mer effektivt och verkningsfullt, genom att de ändringar som eventuellt behövs kan föras in i programmet.

1.2. I december 1999 lade kommittén fram ett yttrande(1) om kommissionens förslag beträffande Interreg III(2). På grund av att yttrandet utarbetats under tidspress behövdes en tilläggsstudie om den praktiska erfarenheten av tidigare tillämpning av denna typ av gemenskapsinitiativ. Därför har föreliggande yttrande utarbetats.

1.3. För att utarbeta detta dokument har kommittén vänt sig till de regionala myndigheter som förvaltar programmet i medlemsstaterna samt till olika aktörer i slutledet. Vi bad dem redogöra för sina åsikter och erfarenheter, och dessa återges i detta dokument. De kompletteras av resultatet av den utfrågning som hölls den 19 december 2000 samt av resultatet av den enkät som genomförts.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén kan i många led av programmet notera en tydlig skillnad mellan medlemsstater som nått olika långt i sin utveckling. Detta gäller såväl projektens utformning och art som förvaltning och förfaranden. Åsikterna om hur väl Interreg I och II har lyckats går alltså isär och kan delas in i två huvudblock som motsvarar mer respektive mindre utvecklade och/eller centraliserade länder.

2.2. Kommittén kan också konstatera att programmet ställt höga krav på de initiativtagande aktörerna. Lång erfarenhet har krävts av initiativtagarna, särskilt när det gäller att genomföra, följa och förvalta projekt, allra helst samarbetsprojekt. Detta är ett förståeligt och berömvärt krav, men det innebär att nya aktörer utan stor erfarenhet har utestängts och avstått från att utveckla och lägga fram projekt som många gånger kunde ha varit av hög kvalitet.

2.3. Kommittén anser att enklare metoder bör införas för att ge nya aktörer tillträde till programmet. Annars kommer ständigt samma aktörer att ta initiativ till samarbetsprojekt och inte lämna plats åt andra projekt som kanske är lika bra eller bättre.

2.4. Kommittén kan konstatera att det finns projekt där initiativtagarna och de deltagande parterna gjort stora investeringar innan man ansökt om stöd från Interreg, och att dessa kostnader inte har beaktats. När det rör sig om kostnader för att förbereda projektet anser kommittén att de berörda parterna bör ersättas i efterhand även om investeringarna gjordes innan ansökan lämnades in. En förutsättning för detta är att investeringarna bevisligen har anknytning till projektet och att kommissionens allmänna regler för stödberättigande har respekterats. Att inte beakta dessa kostnader kan utestänga projekt som kräver egna investeringar för exempelvis studier före ansökan, eftersom initiativtagarna inte alltid har tillräckliga egna medel för att ta på sig dessa kostnader.

2.5. Något annat som kommittén kan konstatera är att medlemsstaternas myndigheter har gett otillräcklig information om programmet och hur det fungerar, eller kommit med denna information alltför sent. Även om initiativtagarna får information kommer den inte i rätt tid, och det försenar genomförandet av programmet. Kommittén anser därför att medlemsstaterna bör anstränga sig mer för att i tid vidarebefordra information till de stödberättigade.

3. Särskilda kommentarer

3.1. En rad viktiga frågor kom upp när erfarenheterna av programmen Interreg I och II analyserades. Frågorna berör olika faser och delar av programmet, och kommittén anser att kommissionen bör ta dessa frågor i beaktande.

3.1.1. Ett verkligt och adekvat engagemang från samtliga regioner som deltar i ett projekt, särskilt i fråga om de olika regionala aktörernas insatser

3.1.1.1. Det finns regioner med särskilda kontor som ansvarar för gränsöverskridande frågor och främst arbetar med att stimulera samarbetet mellan gränsregioner. Där finns företrädare för många olika regionala aktörer. I dessa regioner fick sådana kontor en avgörande roll när det gällde förfarandet, och framför allt för att effektivt engagera regionerna i de projekt som berörde just dem.

3.1.1.2. I länder utan sådana kontor är svårigheterna större, eftersom programmet inte får samma inramning och uppföljning av initiativtagarna. Det har varit svårt att finna möjliga partner på andra sidan gränsen, och detta har ofta lett till att valet fallit på en partner med andra förutsättningar, inte minst i fråga om ekonomisk kapacitet. Detta innebär att alla regioner inte kunnat delta i projektet i samma utsträckning.

3.1.1.3. I många fall tycks det ha varit särskilt svårt att engagera olika regionala aktörer på grund av att det saknats en instans som samordnat det gränsöverskridande samarbetet.

3.1.1.4. Erfarenheterna från regioner med kontor för gränsöverskridande samarbete visar vilka fördelar dessa kontor innebär. Det vore därför lämpligt att kommissionen undersöker denna fråga, för att främja att sådana kontor inrättas redan innan programmet börjar genomföras.

3.1.1.5. Graden av aktivt deltagande från regionerna avgörs av deras specifika intressen, men påverkas också av staternas politiska intressen. Dessa intressen avgör vilken typ av projekt som godkänns, i de fall då beslutsprocessen är alltför centraliserad.

3.1.1.6. Kommittén vill fortfarande att främst regionala aktörer rent praktiskt skall genomföra gemensamma projekt mellan regioner inom EU. I de regioner som gränsar till EU bör en större del av arbetet ske på nationell nivå, eftersom erfarenheten av regionalt samarbete i dessa fall fortfarande är mycket begränsad eller till och med saknas helt.

3.1.2. Avgränsningen av stödberättigade områden och detta systems för- och nackdelar, samt denna avgränsnings följder för urvalet av projekt

3.1.2.1. Kommittén tycker att det verkar okontroversiellt att fastställa stödberättigade områden med utgångspunkt i NUTS, dels för att det förenklar kommissionens förfarande, dels för att NUTS är en inarbetad och använd nomenklatur som samtliga medlemsstater är bekanta med.

3.1.2.2. I vissa fall verkar dock NUTS inte ha lämpat sig för att fastställa vilka områden som är berättigade till stöd från Interreg. Det har lett till att relevanta projekt av hög kvalitet har hamnat utanför programmet på grund av att initiativtagarnas huvudkontor inte legat i de stödberättigade områdena.

3.1.2.3. Kommittén anser därför att man borde utgå från principen om att kriteriet gäller vilken region eller vilka regioner som skulle ta emot stöd för projektet/projekten, det vill säga att projektet skulle uppfylla kriteriet om stödberättigat område om fördelarna kommer stödberättigade områden tillgodo. Detta system användes i vissa områden under de tidigare programmen, och det gav ganska goda resultat.

3.1.2.4. Åtgärdernas karaktär måste emellertid bevaras, för att inte programmets principer och mål skall äventyras. Det måste alltså vara frågan om gränsöverskridande samarbete.

3.1.3. Handlingsutrymmet inom programmets olika delar ställt mot projektens bredd

3.1.3.1. Kommittén noterar att vissa projekt hade sådan bredd att de inte passade in i någon programdel utan snarare uppfyllde vissa kriterier i flera olika delar. Denna bredd innebar i de flesta fall att projekten inte godkändes eller att de klövs i flera delprojekt som var för sig passade in i en viss del. Detta visar hur oflexibla urvalskriterierna är.

3.1.3.2. ESK anser att sådana tillvägagångssätt inte på något vis bidrar till att programmet blir framgångsrikt, eftersom de ibland förvanskar projektens mål och till och med kan sänka kvaliteten. (Man får inte glömma att det är svårare att förvalta flera projekt än ett enda integrerat projekt).

3.1.3.3. Kommittén anser också att hinder i samband med handläggningen av ansökningarna och projektanalysen kan avskräcka initiativtagarna, som får se en redan långsam och invecklad process kompliceras ytterligare. Även på grund av detta kan bra och viktiga projekt falla bort, trots att de har mycket stora möjligheter att uppnå Interreg-programmets mål.

3.1.3.4. Ännu en gång konstateras att urvalskriterierna för projekten måste göras mer flexibla för att värdefulla och relevanta projekt inte skall riskera att bli utan stöd.

3.1.4. Hinder orsakade av skillnader mellan de olika deltagande regionernas ekonomiska struktur, rättsliga bestämmelser, förvaltningsregler och förfaranden

3.1.4.1. Med utgångspunkt i tidigare erfarenheter konstaterar kommittén att ländernas olikartade lagstiftning försvårar genomförandet av projekten. Kommittén anser att de som ansvarar för genomförandet av programmet borde känna sig manade att skapa en gemensam standard som möjliggör samordning av medlemsstaternas riktlinjer och förfaranden för att göra förfarandet så effektivt som möjligt, särskilt när det gäller handläggningen av ansökningar, analys av projekten och beslut om vilka som skall få stöd.

3.1.4.2. Även när det gäller områdenas ekonomiska struktur utgör olikheterna ett hinder. Det blir omöjligt att finna gemensamma utvecklingsvägar för att definiera konkreta gemensamma projekt.

3.1.4.3. I fråga om den fas då projekten skall analyseras och godkännas konstaterar kommittén att ländernas olika förfaranden och regler i vissa fall innebar att behandlingen av ärendet drog ut på tiden och i andra fall till och med ledde till att projekten lades ner.

3.1.4.4. Om verkligt samarbete skall bli möjligt anser kommittén att det är lämpligt att fastställa en gemensam standard för att underlätta förbindelserna mellan regioner. Därför måste kommissionen främja att regioner tillnärmar sina rutiner och förfaranden, och även sin lagstiftning. Det är värt att närmare undersöka om kommissionens kan främja överenskommelser mellan gränsregioner om att införa gemensamma regler beträffande Interreg. Detta har redan med framgång prövats i några regioner.

3.1.4.5. ESK noterar att denna situation är ännu besvärligare i de regioner som gränsar till EU, eftersom det redan finns regler och normer som tillämpas i samtliga medlemsstater men inte delas av EU:s grannländer. Kommittén anser att kommissionen bör öka sina ansträngningar i fråga om dessa regioner för att göra samarbetet effektivt.

3.1.4.6. Kommittén anser att gemensamma samarbetsstrukturer (för förvaltning, utbetalningar och stöd till programmet) skulle möjliggöra gemensamma regler för förvaltning av projekten. Det skulle vara ett sätt att överbrygga olikheterna och göra programmet effektivare.

3.1.5. Kommissionens deltagande i programmets olika skeden, från utformning till urval och övervakning av projekt

3.1.5.1. Kommittén anser att en decentralisering av förfarandena när det gäller Interreg leder till att genomförandet av programmet blir effektivare och mer verkningsfullt. Kommissionen och medlemsstaternas centrala förvaltningar bör i mindre grad ägna sig åt att bedöma projekt och i stället koncentrera sig på utformningen av programmen.

3.1.5.2. Dessutom får alltför stor aktivitet från de centrala förvaltningarnas sida en hämmande effekt på de regionala aktörerna.

3.1.5.3. Kommittén menar dock att det i vissa situationer är nödvändigt att kommissionen intar en mer synlig roll och tydliggör programmets målsättningar för att förhindra att medlen utnyttjas för andra ändamål, exempelvis av de centrala förvaltningarna i medlemsstaterna.

3.1.5.4. ESK anser att ett större engagemang från kommissionens sida i utformningsskedet är viktigt, också med tanke på att även Interreg utgör en mekanism som omsätter gemenskapspolitiken och EU:s principer i handling och därför bör avspegla Europeiska unionens allmänna riktlinjer.

3.1.5.5. Kommissionen bör också förstärka sin roll när det gäller samordning och stöd till de programansvariga på regional nivå.

3.1.6. Tidsperspektiv för programmet, från utformning till slutskedet i projektens genomförande

3.1.6.1. Kommittén kan utifrån tidigare erfarenheter av hur Interreg-projekt genomförts konstatera att det förekommer förseningar på olika nivåer som tyvärr gör förfarandena onödigt långdragna.

3.1.6.2. På grund av att information om programmet inte nått fram i tillräckligt god tid har det hänt att förseningar uppstått i genomförandet av programmet. Kommittén ser sig återigen tvungen att påpeka att det krävs förbättrade rutiner så att information av hög kvalitet snabbt når ut till medlemsstaterna.

3.1.6.3. Kommittén konstaterar också att en ytterligare faktor som spelar in när det gäller förseningar är skillnaderna i förfaranden i de olika medlemsstaterna. Kommissionen uppmanas därför återigen att särskilt uppmärksamma detta förhållande och behovet av tillrättaläggande åtgärder.

3.1.6.4. De största förseningarna har kunnat konstateras vid handläggningen av projekten, vilket som ovan nämnts beror på att förfarandena skiljer sig åt i de olika medlemsstaterna, samt under kontrollfasen inför utbetalning av stödmedel.

3.1.6.5. För att göra förfarandena smidigare anser kommittén att det eventuellt vore motiverat att utöver en enda gemensam förvaltningsmyndighet även ha en enda gemensam utbetalningsmyndighet.

3.1.6.6. Det är också värt att påpeka att godkännande av projekten tar ännu längre tid i länder med mer centraliserat beslutsfattande, vilket också föranleder kommittén att föreslå en ökad decentralisering av programmet.

3.1.6.7. Slutligen vill vi i detta sammanhang framhålla att de långdragna förfarandena ofelbart leder till att tiden som återstår för att genomföra projekten blir kortare, vilket inverkar negativt på hela programmet. Kommissionen måste därför begrunda dessa frågor för att förbättra möjligheterna att hålla programmets tidsramar och följaktligen vinna i effektivitet.

3.1.7. Fördelning av Interreg-stöd på olika kategorier av initiativtagare

3.1.7.1. Under Interreg-programmets tidigare genomförandeperioder har kommittén kunnat konstatera att det finns en övervikt av centrala förvaltningar bland det totala antalet intitiativtagare till projekten i mindre utvecklade stater.

3.1.7.2. Kommittén anser att de projektförslag som kommer från centrala förvaltningar bör granskas ingående för att ge insyn i hur fondmedlen används, eftersom dessa projekt många gånger avviker från programmets främsta målsättning, nämligen gränsöverskridande samarbete. Det är viktigt att Interreg-programmets grundläggande målsättningar inte får stå tillbaka för de centrala förvaltningarnas prioriteringar. Även detta problem är mer påtagligt i länder där programförvaltningen är mer centralstyrd.

3.1.7.3. I detta sammanhang vill ESK också uppmärksamma de stora svårigheterna för nyare privata organ att få tillgång till programmet. De får ofta avslag på grund av sin ringa erfarenhet av att förvalta, följa och genomföra projekt av detta slag. Kommittén anser det också vara viktigt, vilket också anförts ovan, att man använder sig av förenklade metoder för att granska de minst erfarna initiativtagarna och kanske på ett mer ingående sätt följa de projekt som de initierat.

3.1.8. Projektens fortlevnad efter Interreg-programmets slut

3.1.8.1. Kommittén kan konstatera att ett stort antal av de projekt som finansieras av Interreg upphör vid programtidens slut.

3.1.8.2. Dessutom konstaterar kommittén att en del av de projekt som fortgår efter programmets slut finansieras genom offentliga anslag.

3.1.8.3. Kommittén anser att ett projekts självbärande förmåga bör ha stor betydelse i urvalsförfarandet. Faktum är att man genom att tillåta genomförandet av projekt som är "stödberoende" fråntar initiativtagarna deras ansvar, något som verkligen inte bidrar till utveckling av initiativförmågan eller att få till stånd ett effektivt samarbete.

3.1.8.4. Kommittén är av den åsikten att Interreg skall användas till att skapa samarbetsformer, i detta fall i gränsregioner, som har kraft att fortgå helt utan gemenskapsfinansiering eller offentligt stöd och som är självbärande, vilket leder till att programmet får ett mer bestående resultat.

3.1.9. Medverkan av arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer i programmets olika faser

3.1.9.1. Kommittén kan konstatera att i vissa medlemsstater har arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer inte deltagit i någon större omfattning under utformningen och det praktiska genomförandet av programmet.

3.1.9.2. För att programmet och de projekt som omfattas av det verkligen skall genomföras med en nära koppling till den sociala och ekonomiska verklighet som de avser att förbättra, anser kommittén att det behövs ett fortlöpande deltagande av arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer i de olika berörda regionerna. Kommissionen bör se till att medlemsstaterna förverkligar detta.

4. Slutsatser

4.1. Analysen av de hittills gjorda erfarenheterna av Interreg väcker att antal viktiga frågor som vi här vill framhålla:

4.1.1. En genomgång av olika aspekter i samband med programmet och dess genomförande visar på att det förekommer tydliga skillnader mellan mer och mindre utvecklade länder, vilket innebär att de senare har större svårigheter att genomföra och förvalta programmet. Kommittén anser att kommissionen snarast bör analysera detta förhållande för att stödja de mindre utvecklade länderna, så att de kan förbättra genomförandet av programmet och uppnå större effektivitet och bättre resultat i detta arbete.

4.1.2. En annan viktig fråga gäller den bristande flexibiliteten i urvalskriterierna för projekten, vilken, som påpekats ovan, kan utestänga projekt och initiativtagare som är dugliga och kan erbjuda ett stort potentiellt mervärde. Kommittén menar att kommissionen måste uppmärksamma detta problem och införa en större flexibilitet i programmet.

4.1.3. Frågan om decentralisering av programmet är också viktig eftersom detta gör det möjligt för de regionala aktörerna, som har bättre kännedom om regionernas situation, att förvalta programmet effektivare genom att direkt engagera sig i samarbetet. Genom ökad decentralisering minskar dessutom risken för att de centrala förvaltningarna tar fram projekt som inte håller sig till målsättningarna för Interreg.

4.1.4. Kommittén är övertygad om att samarbete är en allt viktigare framgångsfaktor - och Europeiska unionen är inget undantag. Att främja samarbete mellan regioner som under historiens lopp delats av med gränser är en nyckeluppgift om man vill skapa en verklig union. I detta sammanhang vill kommittén även påminna om slutsatserna och analyserna i det yttrande som nyligen lades fram om gränsöverskridande utvecklingsinitiativ och Prism(3). Interreg är ett betydelsefullt och kraftfullt instrument för att uppnå denna målsättning. Det är viktigt att bedriva detta arbete på ett noggrant och medvetet sätt och redan i ett tidigt skede involvera de regionala aktörerna, samtidigt som man bör ta hänsyn till olikheter mellan länderna, såväl när det gäller deras ekonomiska struktur, lagstiftning och förfaranden som utvecklingsnivå.

Bryssel den 28 mars 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 51, 23.2.2000, s. 92.

(2) KOM(1999) 479 slutlig.

(3) EGT C 116, 20.4.2001.