EUROPEISKAGEMENSKAPERNASKOMMISSION
Brysselden20.9.2000
KOM(2000) 580 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
Tjänsteri allmänhetensintresse i Europa
2MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
Tjänsteri allmänhetensintresse i Europa
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER..................................................................3
1 INLEDNING...............................................................................................................52 TJÄNSTERI ALLMÄNHETENS INTRESSE –ROLLOCH FUNKTION.................73 TJÄNSTERI ALLMÄNHETENS INTRESSE OCH DENINREMARKNADEN......94 EFFEKTERAV LIBERALISERINGEN AV VISSASEKTORERSOM
TILLHANDAHÅLLER TJÄNSTER IALLMÄNH ETENS INTRESSE................15
4.1 Telekommunikationer.............................................................................................16
4.2 Transport................................................................................................................174.3 Energi.....................................................................................................................1 8
4.4 Konsumenternassynpåtjänster iallmänhetens intresseochhur deutförs...............185 I EUROPEISKT PERSPEKTIV.................................................................................205.1 Atttavälvarapåfördelarna med öppna marknader................................................215.2 Att stärkasamordningenochsolidariteten iEuropainomdettaområde...................235.3 Andragemenskapsinsatser tillstöd förtjänster iallmänhetens intresse....................23BILAGAI: SITUATION IENSKILDASEKTORER..........................................................26BILAGAII: DEFINITIONER..............................................................................................38
3SAMMANFATTNING OCH KOMMENTARER
De tjänster som här kallas "tjänster I allmänhetens intresse" utgör en del av
grundstommen för den europeiska samhällsmodellen. Att dessa tjänster är intimt
förknippade med EU:s gemensamma värderingar och utgör ett viktigt verktyg för social
och territoriell sammanhållning bekräftas numera uttryckligen I den nya artikel 16 I EG-
fördraget. De tjänster somdefinieras somtjänster I allmänhetens intresse bidrar också till
den europeiska ekonomins konkurrenskraft som helhet, och kännetecknas ofta av en
snabb anpassning till den tekniska utvecklingen och marknadsutvecklingen I de sektorer
där de produceras. Faktorer som handelns globalisering, fullbordandet av den inre
marknaden och den snabba tekniska utvecklingen bidrar alla till ett ökat tryck att öppna
nya sektorer för konkurrens. Vid Europeiska rådets möte I Lissabon uppmanades därför
kommissionen att uppdatera sitt tidigare meddelande från 1996 om tjänster I
allmänhetens intresse inomEU.
Det är I första hand medlemsstaternas myndigheter på nationell, regional och lokal nivå
som ansvarar för att på ett tydligt och öppet sätt definiera vad som skall anses vara en
tjänst I allmänhetens intresse, och hur denna tjänst skall utföras. Gemenskapens uppgift
är att med stöd av fördraget och med tillgängliga medel se till att dessa tjänster så väl
som möjligt svarar upp mot användarnas och medborgarnas behov I fråga om kvalitet
ochpris.
Vissa sektorer antar en naturlig europeisk dimension på grund av tjänstens räckvidd och
nätverksstruktur, ochinomdessa områden har gemenskapen redan vidtagit åtgärder. I det
här meddelandet redogörs för en del av de positiva effekterna av dessa insatser från
gemenskapens sida, bland annat vad gäller de berörda tjänsternas tillgänglighet, kvalitet
ochpris.
Erfarenheterna hittills bekräftar att gemenskapens regler I fråga om konkurrens och inre
marknad är förenliga med en hög standard I fråga om tjänster I allmänhetens intresse. I
falldär marknaden inte räcker till för att garantera en tillfredsställande servicenivå är det
dock möjligt för myndigheterna att formellt ge enskilda marknadsaktörer I uppdrag att
utföra en tjänst, och I nödvändiga fall även ge dem en exklusiv eller särskild rättighet, I
bland I kombination med hjälp attordna finansiering avtjänstenI fråga.
Rättssäkerheten och bestämmelsernas tydlighet I allmänhet är viktig både för
medlemsstaterna och marknadsaktörerna. I meddelandet klargörs både konkurrens- och
inremarknadsbestämmelsernas räckvidd och hur de skall tillämpas på dessa typer av
tjänster. Grundregeln är att dessa gemenskapsbestämmelser endast är tillämpliga om den
aktuella verksamheten är av ekonomisk art och om den påverkar handeln mellan
medlemsstaterna. I de fall som bestämmelserna skall tillämpas utgår man från tre
grundprinciper:
−Reglerna är neutrala I fråga om huruvida de företag som utför tjänsterna är offentliga
eller privata.
4−Det är medlemsstaternas ansvar att avgöraomen tjänst ligger I allmänhetens intresse.
Den lösning somutformas kan endast bli föremål för kontroll för att spåra uppenbara
felaktigheter.
−De begränsningar som medlemsstatens ingrepp innebär för konkurrenspolitiken eller
friheterna inomden inre marknaden måste vara proportionella, dvs. Får inte gå utöver
vad somär nödvändigt för att garantera atttjänstengenomförs på ett effektivt sätt.
Kommissionen kommer med tiden att kunna klargöra tillämpningen av inremarknads-
och konkurrenslagstiftningen I ytterligare detalj, allteftersom marknadens fortsatta
utveckling bidrar tillatt bredda erfarenheten.
I meddelandet diskuteras också hur gemenskapen, på grundval av artikel 16 I fördraget
och I samarbete med nationella, regionala och lokala myndigheter, kan anta en långsiktig
strategi som föregriper marknadens utveckling och som syftar till att ge medborgarna
bästa möjliga kvalitet på de aktuella tjänsterna.
51 INLEDNING
1. År 1996 lade Europeiska kommissionen fram ett meddelande med rubriken
"Tjänster I allmänhetens intresse I Europa"1. Kommissionen betonade där vikten av
de uppgifter av allmänt intresse som tjänar till att uppfylla Europeiska unionens
grundläggande mål, och det föreslogs också att dessa tjänsters betydelse skulle
omnämnas uttryckligen I EG-fördraget. De definitioner av termer2, synpunkter och
målsättningar som redogjordes för I 1996 års meddelande I fråga om den roll som
dessa tjänster förväntas spela inom den inre marknaden är fortfarande relevanta, och
det här meddelandet skallses somenuppdatering avdet tidigare.
2. Sedan det första meddelandet offentliggjordes har en rad faktorer utvecklats och
förändrats. På kommissionens förslag infördes genom Amsterdamfördraget en
hänvisning till dessa tjänster och deras betydelse, närmare bestämt I artikel 16 I EG-
fördraget. Där understryks såväl den centrala betydelsen av de värderingar som ligger
till grund för vad som karakteriserar tjänster och vikten av att gemenskapen beaktar
de berörda sektorernas egenart I all sin verksamhet. Detta kan således skrivas in
bland fördragens grundläggande principer. Artikel16 lyder:
“Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 73, 86 och 87 och med beaktande
av den betydelse som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har för unionens
gemensamma värderingar och den roll som dessa tjänster spelar när det gäller att
främja social och territoriell sammanhållning, skall gemenskapen och
medlemsstaterna, var och en inom ramen för sina respektive befogenheter och inom
detta fördrags tillämpningsområde, sörja för att sådana tjänster utförs på grundval
av principer och villkor som gör det möjligtfördem attfullgöra sina uppgifter.”
3. Enligt den ståndpunkt som kommissionen gav uttryck för I 1996 års meddelande
finns det ingen motsättning mellan tjänster av allmänt ekonomiskt intresse å ena
sidan och den inre marknaden och gemenskapens konkurrenspolitik å andra sidan.
Tvärtom samverkar dessa företeelser och regelsystem för att målen med fördragen
skall uppnås, och för att såväl de enskilda medborgarna som samhället som helhet
skall gynnas.
4. Sedan 1996 har marknaderna, tekniken och konsumenternas behov fortsatt att
utvecklas I allt snabbare takt. Ytterligare erfarenheter har vunnits inom de områden
som– då det tidigare meddelandet offentliggjordes – var på väg att liberaliseras enligt
inremarknadsprogrammet. Dessutom har gemenskapen genomfört ytterligare
avregleringar, samtidigt som man beaktat behovet att bibehålla och I vissa fall höja
kvalitetsnivån och konsumentskyddet. Allt eftersom den inre marknaden fördjupats
har nya aspekter tagits upp, bland annat I fråga om gränsdragningen för de tjänster
som tidigare främst tillhandahållits av icke-konkurrensutsatta aktörer men där
konkurrens nu införts eller börjat övervägas. Dessutom har den tekniska
utvecklingen, särskilt informationssamhällets framväxt, gjort att de geografiska
indelningar somtidigare kännetecknade vissa tjänstesektorer blivit irrelevanta, varför
dessa sektorernu måste betraktasI ett gränsöverskridande perspektiv.
1EGTC281/3, 26.9.1996.
2SebilagaII.
65. Trots de positiva effekter som följt av liberaliseringen har viss oro utryckts I fråga
om tjänster I allmänhetens intresse och de gemenskapsåtgärder som berör dem. Med
tanke på de snabba förändringarna inom såväl teknologi som regelverk och
konsumentefterfrågan frågar sig många medborgare om inte kvaliteten på tjänster
som ligger I allmänhetens intresse kan komma att hotas. Därför hävdar ofta de
aktörer som traditionellt har producerat de berörda tjänsterna och de offentliga
myndigheter som stöder dem att en tillämpning av gemenskapens regler på dessa
områden skulle kunna skada de befintliga och väl beprövade strukturerna för
tillhandahållande av tjänsterna I fråga, och därmed också kvaliteten på de tjänster
som erbjuds åt allmänheten. Konkurrerande producenter inom den privata sektorn
hävdar tvärtom att den rådande situationen ger en osund konkurrensfördel åt de
aktörer som understöds av offentliga myndigheter och att sådana villkor står I strid
medgemenskapslagstiftningen.
6. Kommissionen har därför åtagit sig att uppdatera sitt meddelande från 1996, på
uppmaning av Europeiska rådet vid dess möten I Lissabon och I Feira. Det finns två
huvudsakliga motiv tilldetta:
– För att tillmötesgå marknadsaktörernas krav på ökad rättssäkerhet bör de
konkurrens- och inremarknadsbestämmelser som tillämpas på tjänster I
allmänhetens intresse klargöras ytterligare, liksom vilka befogenheter som tillhör
respektive nivå inom de ansvariga myndigheterna. Det är särskilt viktigt att ange
räckvidden för bestämmelserna omstatligt stöd.
– Det är viktigt att fortsätta utveckla den europeiska struktur som skapats för att
främja dessa tjänsters funktionssätt, och låta nationella, regionala och lokala
myndigheter bidra aktivt I arbetet, Ilinje med artikel16 I EG-fördraget.
7. Meddelandet är uppdelat I flera avsnitt. I avsnitt 2 redogör kommissionen för sina
synpunkter på tjänster I allmänhetens intresse och deras roll I samhället. I avsnitt 3
klargörs hur reglerna för den inre marknaden tillämpas på dessa tjänster. I avsnitt 4
redovisas vissa preliminära resultat av hur principen om samhällsomfattande tjänster
har tillämpats I de sektorer som liberaliserats inom inremarknadsprogrammet.
Ytterligare detaljer om situationen I enskilda sektorer återfinns I bilaga I. I avsnitt 5
presenteras riktlinjer för det fortsatta arbetet med att utveckla dessa tjänster, såväl I
fråga om kvalitet som effektivt tillhandahållande, vilket ses som ett centralt element I
deneuropeiska samhällsmodellen.
72 TJÄNSTERNAS SAMHÄLLSFUNKTION
8. Det är medborgarnas intresse som utgör grunden för gemenskapens politik på
detta område. De tjänster som här betecknas som tjänster I allmänhetens intresse
bidrar på ett betydande sätt till såväl den europeiska industrins konkurrenskraft I
allmänhet som till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Användarna,
dvs. EU-medborgarna, har kommit att förvänta sig högkvalitativa tjänster till
överkomliga priser, och det är därför användarna och deras krav som tjänar som
ledstjärna för den offentliga sektorns insatser. Gemenskapens roll är att skydda
allmänhetens intresse och se till att uppgiften att tjäna allmänheten fortsätter stå I
fokus.
9. I de berörda offentliga myndigheternas roll ingår att så klart, begripligt och exakt
som möjligt fastställa vilka användarbehov som skall uppfyllas när en tjänst I
allmänhetens intresse tillhandahålls, att ange vilken instans som ansvarar för att
definiera den förpliktelse som tjänsten omfattas av, hur efterlevnaden av den skall
följas upp och kontrolleras och hur aktörerna skall gå tillväga för att fullgöra den.
Kriterierna för tjänster I allmänhetens intresse bör utformas på olika nivåer, beroende
på vad som är lämpligast I varje enskilt fall på gemenskapsnivå, nationell nivå eller
på regional eller lokal nivå. De som arbetar med att utforma dessa kriterier på de
olika nivåerna måste agera samordnat ochömsesidigt ge bistånd omså behövs.
10. Definitionen av användarnas behov bör vara bred, och slutkonsumenternas behov
spelar en särskilt viktig roll. Grundvalen för konsumenternas behov är allmän
tillgång, hög kvalitet och rimliga kostnader. Andra viktiga användare vars behov
måste tillmötesgås är företagens, och I synnerhet de små och medelstora företagens.
Medborgarna väger också inenrad andra hänsyn av mer allmänkaraktär:
– Kravet på ett effektivt miljöskydd.
– De specifika behoven hos särskilda grupper I samhället, till exempel
låginkomsttagareochpersoner med funktionshinder.
– Behovet av en fullständig geografisk täckning, dvs. Att tjänsten skall vara
tillgänglig även I avlägsna och svårtillgängliga områden.
11. Användarnas krav på tjänster I allmänhetens intresse kan sammanfattas I en rad
principer, bl.a. följande:
– De grundläggande förpliktelserna bör definieras klart, så att en god kvalitet och
en hög skyddsnivå för allmänhetens hälsa och fysiska säkerhet kangaranteras.
– Avgifter, avtalsvillkor och möjligheter att välja leverantör och finansieringsform
bör framgå klart ochtydligt.
– Det bör finnas möjlighet att välja mellan olika tjänster och, om så är tillämpligt,
mellan olika tjänsteleverantörer, och det bör I det senare fallet råda en faktisk
konkurrens mellandessa.
8– Det bör där så krävs finnas tillsynsorgan som är oberoende I förhållande till alla
marknadsaktörer, och det skall finnas mekanismer för att handlägga klagomål
ochlösatvister.
Vad gäller definitionen av tjänster I allmänhetens intresse och frågor om
betalningssätt kan också representativitet och deltagande från konsumenternas sida
ingå bland dessa principer.
12. De som levererar tjänster I allmänhetens intresse har en viktig roll att spela I kraft
av sin långa erfarenhet av att möta användarnas behov inom sitt respektive område,
och kan därför ge värdefulla bidrag till vidareutvecklingen av dessa tjänster. När en
rådfrågning av berörda parter inleds får denna således inte begränsas till användarna,
utan måste också omfatta leverantörerna3. Den organiserande myndigheten måste
dock självfallet göra noggrann skillnad mellan användarnas och leverantörernas
behov I dessa sammanhang.
13. Myndigheterna står också inför frågan om hur de skall försäkra sig om att de
uppdrag att utföra tjänster I allmänhetens intresse som de anförtror åt olika aktörer
faktiskt utförs på ett så effektivt sätt som möjligt och enligt höga kvalitetskrav. En
uppgift som ligger I allmänhetens intresse kan utföras på flera olika sätt, och valet av
organisationochtillvägagångssätt berorI synnerhet på
– de specifika tekniska krav och krav på ekonomisk kapacitet som krävs för att
utföra denaktuella tjänsten,
– användarnaskrav,
– kulturellaochhistoriska faktorerIdenenskilda medlemsstaten,
Det faktum att olika tjänster tillhandahålls på olika sätt, och att rentav samma tjänst kan
tillhandahållas på olika sätt I olika medlemsstater, skall således inte ses som en
motsägelse utan som en anpassning till specifika villkor I syfte att nå bästa möjliga
effektivitet I det enskilda fallet.
3Europeiska fackliga samorganisationen och Europeiska centret för offentlig företagsamhet har
föreslagit en stadga för tjänster i allmänhetens intresse som utgör ett viktigt inlägg i debatten omdessa tjänstersframtidautveckling.
93 TJÄNSTER I ALLMÄNHETENS INTRESSE OCH DEN INRE
MARKNADEN
14. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skiljer sig från den övriga tjänstesektorn
på så sätt att offentliga myndigheter anser sig vara skyldiga att se till att dessa tjänster
tillhandahålls även om det inte alltid finns tillräckliga marknadsmässiga incitament
för leverantörerna att utföra dem. Detta motsäger dock inte att marknaden ofta kan
vara den mest effektiva mekanismen för att producera tjänster av denna karaktär.
Många grundläggande behov, såsom behoven av livsmedel, kläder och bostäder
tillgodoses ju till en övervägande del genom marknaden. I fall då myndigheterna
bedömer att en viss tjänst ligger I allmänhetens intresse och att marknadskrafterna
inte förväntas leda till att denna tjänst tillhandahålls på ett tillfredsställande sätt, kan
de emellertid fastställa en rad kriterier för hur dessa behov skall uppfyllas och låta
tjänsten omfattas av en förpliktelse. För att förpliktelsen skall kunna uppfyllas är det
ibland, men inte alltid, nödvändigt att tilldela en leverantör exklusiva rättigheter eller
ordna särskilt förmånlig finansiering. Det faktum att man fastställer att en tjänst
ligger I allmänhetens intresse och att innehållet I denna tjänst definieras, behöver
inte innebära att sättet atttillhandahålla denockså regleras. Ett typexempelpå detta är
förpliktelsen att tillhandahålla s.k. samhällsomfattande tjänster4,d v s ,s k y l d i g h e t e na t t
tillhandahålla en viss tjänst inom hela det geografiska området till rimliga kostnader
för användarna och på en kvalitetsnivå som är jämförbar inom hela området oavsett
omvarjeenskilddelavverksamhetenärlönsamför leverantören.
15. Myndigheterna kan besluta att alla aktörer på en viss marknad skall omfattas av
förpliktelsen att tillhandahålla en tjänst I allmänhetens intresse, eller I vissa fall utse
en eller flera aktörer med särskilda eller exklusiva rättigheter. Syftet är I varje
specifik situation skapa mesta möjliga konkurrens och ge användarna så stor frihet
som möjligt att välja leverantör. I fall där endast en eller några få av de aktörer som
konkurrerar på en viss marknad omfattas av förpliktelser att tillhandahålla en viss
tjänst I allmänhetens intresse medan andra inte omfattas av någon förpliktelse, kan
det vara lämpligt att låta alla aktörer bidra tillde extra nettokostnaderna genomatt de
åläggs att betala en extraavgift eller bidra till en gemensam fond. Om så sker är det
viktigt att den andel av bördan som belastar en enskild aktör står I proportion till
aktörens marknadsandel och att denna extraavgift skall vara lätt att urskilja från
övriga avgifter somingår I dennormala verksamheten.
16. Allmänt tillgänglig taltelefoni omfattas till exempel idag av en förpliktelse om
tjänst I allmänhetens intresse som fastställs I gemenskapslagstiftningen, trots att hela
telekommunikationssektorn liberaliserades 1998. De beslut om successiv
liberalisering som fattades I början av 1990-talet var I själva verket också en
återspegling av den tekniska utvecklingen och utvecklingen på marknaderna.
Förändringarna gjorde att det traditionella systemet med exklusiva rättigheter inte
längre var ett effektivt och proportionellt sätt att garantera operatörerna tillräckliga
4Innebörden av förpliktelserna att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster respektive tjänster i
allmänhetens intresse har bekräftats genom EG-domstolens rättspraxis (mål C-320/91 Corbeau
[1993]; mål C-393/92 Almelo[1994]) och har vidareutvecklats i gemenskapslagstiftningen för
dessa tjänster. Gemensamma rambestämmelser för har utarbetats i syfte att skapa en europeiskinre marknad (se avsnitt 4).
10inkomster för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst. Med stöd av
gemenskapens rambestämmelser kunde medlemsstaterna I stället införa mekanismer
för att dela kostnaden för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst enligt den
definitionsomfastställts på gemenskapsnivå. De flesta medlemsstaterna har dock inte
bedömt det vara nödvändigt att införa sådana system eftersom de aktuella
kostnaderna varit begränsade.
17. Det finns dock vissa tjänster I allmänhetens intresse som inte lämpar sig för att
tillhandahållas under konkurrens mellan flera leverantörer, t.ex. I fall det bara är
möjligt för en leverantör att tillhandahålla tjänsten med lönsamhet. I dessa fall
beviljar I regel de behöriga myndigheterna exklusiva eller särskilda rättigheter att
tillhandahålla den aktuella tjänsten genom koncessioner som tilldelas för en
begränsad tid och efter ett anbudsförfarande. Konkurrensen om kontraktet tjänar till
att garantera att de uppgifter som utgör del av tjänsten utförs till lägsta möjliga
offentligakostnad.
18. Om ingen av dessa två lösningar leder till att tjänsten tillhandahålls på ett
tillfredsställande sätt, kandet vara nödvändigt att kombinera demgenomatt man dels
låter tjänsten omfattas av en förpliktelse för den aktör eller det begränsade antal
aktörer som utför den, dels tilldelar dessa särskilda eller exklusiva rättigheter eller
låter dem behålla sådana rättigheter. Liksom I ovan beskrivna situation där de
exklusiva rättigheterna tilldelats efter ett anbudsförfarande har myndigheterna då rätt
att anordna en finansiering åt dessa leverantörer som är tillräcklig för att de skall
kunna utföra detjänster Iallmänhetens intresse somanförtrotts dem.
19. Det finns ingen motsättning mellan att se till att tjänster I allmänhetens intresse
utförs och att följa gemenskapslagstiftningen, I synnerhet konkurrens- och
inremarknadsbestämmelserna. Avstämningen mellan dessa hänsyn, dvs. Å ena sidan
gemenskapens mål inom konkurrenspolitiken och friheterna inom den inre
marknaden, å andra sidan vikten av att uppdrag som tilldelats av offentliga
myndigheter och som omfattar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fullgörs
effektivt , regleras I fördraget genomartikel86, framför allt punkt 2 I denna. Artikeln
lyder på följande sätt:
1. “Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar
särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd
som strider mot reglerna I detta fördrag, I synnerhet reglerna I artiklarna 12 samt
81–89.
2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna I detta
fördrag, särskilt konkurrensreglerna, I den mån tillämpningen av dessa regler inte
rättsligt eller I praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem
fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas I en omfattning som strider mot
gemenskapens intresse.
3. Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna I denna artikel tillämpas och,
när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser
medlemsstaterna.”
1120. För att förstå hur dess bestämmelser inverkar på hur olika myndigheter kan agera
för att garantera att tjänster tillhandahålls allmänheten bör tre principer som ligger till
grund för tillämpningen av artikel 86 nämnas. Dessa principer är neutralitet, frihet att
definieratjänsternasamt proportionalitet.
21. Neutralitet: Gemenskapen skall enligt artikel 295 I fördraget förhålla sig neutral
vad gäller företags rättsliga status, det vill säga om de är offentliga eller privata.
Gemenskapen har därför inga synpunkter på den rättsliga statusen hos de företag
som tillhandahåller tjänster I allmänhetens intresse, och ställer inga krav på
privatisering. Däremot fortsätter gemenskapen att bekämpa konkurrensstörande
åtgärder på samma sätt oavsettomde vidtas avprivata eller offentliga organ .
22. Medlemsstaterna skall ha frihet att definiera vilka uppgifter som ligger I
allmänhetens intresse på grundval av de olika verksamheternas särdrag. Den
definition som medlemsstaten väljer kan bara bli föremål för kontroll för att spåra
uppenbara felaktigheter. Myndigheterna får bevilja särskilda och exklusiva
rättigheter för att garantera vissa företag dessa uppgifter samt övervaka hur de sköts
och där så krävs bidra till deras finansiering. På de områden som inte specifikt
omfattas av gemenskapsbestämmelser har medlemsstaterna stort handlingsutrymme,
och gemenskapens inflytande inskränks även där att till spåra uppenbara
felaktigheter. Omentjänst är att betrakta somen tjänst I allmänhetens intresse och I
vilka former den bör utföras beslutas först och främst på lokal nivå. Kommissionens
roll är att se till att de lösningar som används är förenliga med
gemenskapslagstiftningen. För att undantaget I artikel 86.2 I fördraget skall vara
tillämpligt måste alltid uppdraget att utföra en tjänst I allmänhetens intresse vara
klart definierat och uttryckligen ha tilldelats av en offentlig myndighet (detta gäller
även kontrakt)5. Detta är nödvändigt för att garantera en god rättssäkerhet liksom
klarhet och öppenhet gentemot medborgarna. Kravet behövs också för att
kommissionen skall ha möjlighet att bedöma den statliga inblandningens
proportionalitet.
23. Proportionalitet enligt artikel 86.2 innebär att de medel som används för att
garantera att tjänster I allmänhetens intresse utförs inte I onödan får störa handeln.
Det är särskilt viktigt att inskränkningar I principerna I EG-fördraget, I synnerhet I
fråga om konkurrenspolitiken och friheterna inom den inre marknaden, inte får vara
störreänvad somär absolut nödvändigt för syftet. Grundkravet är att tjänsten I fråga
skall bli utförd, och att de aktörer som anförtrotts att utföra den skall kunna bära de
därmed förknippade extrakostnaderna netto. Kommissionen ansvarar för att enligt
rimliga och väl avvägda kriterier bedöma denna proportionalitet, och eventuella
tvister avgörs av EG-domstolen. Detta illustreras av det faktum att kommissionen
faktiskt använder sin beslutsrätt enligt artikel86.36.
24. Principerna I artikel 86 lämnar utrymme för en viss flexibilitet och anpassning till
de enskilda medlemsstaternas särskilda mål och förutsättningar, liksom till de
tekniska faktorer somkanutgöra begränsningar Iolika sektorer.
5MålC-159/94EDF[1997]
6Sekommissionensårsrapportomkonkurrenspolitiken.
1225. Erfarenheten har visat att det finns en lång rad godtagbara lösningar för att förena
allmänhetens intresse å ena sidan och gemenskapens bestämmelser om konkurrens
och den inre marknaden å andra sidan7. Som framgått ovan kan medlemsstaterna gå
till väga på flera olika sätt för att garantera att tjänster I allmänhetens intresse
tillhandahålls, allt från att öppna marknaderna för konkurrens till att införa
förpliktelser att tillhandahålla tjänsterna eller tilldela särskilda eller exklusiva
rättigheter till en eller flera aktörer, med eller utan bidrag till finansieringen.
26. Vad gäller frågan om finansiering avgjorde Europeiska gemenskapernas
förstainstansrätt nyligen att en statlig kompensation till ett företag för att utföra
tjänster I allmänhetens intresse innebär ett statligt stöd I den mening som avses I
artikel 87.1 I EG-fördraget8. Även I fall där stödet inte omfattas av undantagen I
artikel 73 eller 87 I fördraget, kan det emellertid vara förenligt med EG-fördraget
med stöd av artikel 86.2, om alla villkoren I den bestämmelsen är uppfyllda och om
stödet, vilket är särskilt viktigt, inte är större än de extrakostnader som uppdraget att
utföra den aktuella tjänsten åsamkar företaget. Kommissionen anser att så länge som
kompensationen fastställs för en lämplig tidsrymd och genom ett förfarande som
kännetecknas avöppenhet och icke-diskriminering kandet I princip antas att stödet är
förenligt med fördragetsbestämmelser omstatligt stöd9.
27. Innan man prövar ett stöd mot det begränsade undantag från gemenskapsreglerna
för inre marknad och konkurrens som medges genom artikel 86 bör det övervägas
huruvida dessa regelverk över huvud taget är tillämpliga I det aktuella fallet. Tre
frågor måste ligga till grund för en sådan bedömning: kan verksamheten definieras
som ekonomisk eller inte, vad har stödet för effekt på handeln mellan
medlemsstaterna och vilken bärighet har gemenskapens politik I fall som är mindre
betydelse?
28. Villkoren I artikel86 omfattar tjänster I allmänt ekonomiskt intresse. Regelverken
för konkurrens och inre marknad tillämpas generellt sett inte på verksamhet som inte
är av ekonomisk natur, och påverkar därför inte tjänster I allmänhetens intresse om
dessa kan identifieras som av "icke-ekonomisk natur". Detta innebär först och främst
att konkurrensreglerna och reglerna för den inre marknaden inte är tillämpliga på
verksamhet som på grund av sitt innehåll faller under statens ansvar, såsom inre och
yttre säkerhet, rättssystem, utrikes förbindelser och andra aspekter som innebär
myndighetsutövning. Villkoren I artikel 86 gäller således inte I dessa sammanhang.
EG-domstolen har bland annat slagit fast att ett organ som ansvarar för kontroll och
övervakning av luftrum och som tar upp avgifter för flygtrafiktjänster10, eller ett
7För exempel på hur finansiering av radio- och TV-utsändning i allmänhetens tjänst kan förenas
med konkurrensreglerna på grundval av undantaget i artikel 86.2, se kommissionens beslut av den24 februari 1999 i mål NN 70/98 Kinderkanal and Phoenix , EGT C 238/3 1999, och
kommissionens beslut av den 29 september 1999 i mål NN 88/98 BBC News 24 ,E G TC7 8 / 6
1999.
8Mål T-106/95 FFSA[1997];målT-46/97 SIC[2000].
9Som exempel på tillämpningen av denna princip, se även kommissionens utkast till förordning om
transporter på land KOM(2000) 7 slutlig samt "insynsdirektivet", dvs. kommissionens direktiv2000/52/EGavden 26juli2000omändringavdirektiv80/723/EEG, EGT L193, 29.7.2000.
10MålC-364/92 SAT/EUROCONTROL [1994].
13privat rättssubjekt som utför föroreningsövervakning I en hamn11utövar typiska
offentligrättsliga befogenhetersominteäravekonomisknatur.
29. Vidare är utbildningssystem I statlig regi och obligatoriska
socialförsäkringssystem undantagna från reglerna för konkurrens och inre marknad. I
det första fallet har domstolen slagit fast att staten inte eftersträvar ekonomisk
vinning I och med inrättandet eller förvaltningen av sådana system, utan endast
fullgör sin plikt gentemot medborgarna inom utbildningsområdet och I socialt och
kulturellt hänseende.12I fråga om obligatoriska socialförsäkringssystem där de
förmåner som betalas ut inte står I proportion till den enskilde förmånstagarens
inbetalningar har domstolen vidare avgjort att de organisationer som ansvarar för
dessa tjänster, bland annat obligatoriska sjukförsäkringssystem, uppfyller en rent
socialfunktionsomintekanklassassomekonomisk verksamhet13.
30. Enligt domstolens rättspraxis14finns det ytterligare en del verksamhet som inte
omfattas avgemenskapslagstiftningen för konkurrens och inre marknad, I falldär de
organisationer som bedriver verksamheten är av huvudsakligen social och icke-
vinstdrivande karaktär och inte har för avsikt att delta I kommersiella aktiviteter.
Detta omfattar bland annat icke-kommersiell verksamhet som bedrivs av fackliga
organisationer, politiska partier, kyrkliga organisationer,
konsumentsammanslutningar, akademiska och vetenskapliga sammanslutningar
samt välgörenhets- och hjälporganisationer. Om en sådan organisation emellertid
skulle börja bedriva viss ekonomisk verksamhet som ett led I sitt arbete I
allmänhetens intresse, skulle denna verksamhet omfattas av gemenskapens regler
enligt riktlinjerna I detta meddelande. Hänsyn tas då till den sociala och kulturella
kontext där verksamheten bedrivs. Om den aktuella verksamheten bedöms omfattas
av gemenskapslagstiftningen kommer kommissionen vidare att överväga huruvida
gemenskapens intressen kräver att det enskilda fallet följs upp. Kommissionen
agerar då med hänsyn till sina rättsliga skyldigheter enligt EG-fördraget och utifrån
en mer allmänbedömning avsinrollsomskiljedomare I dessa frågor.
31. Det bör också understrykas att gemenskapens konkurrensbestämmelser bara
tillämpas I de fall då en viss praxis kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Vidare är bestämmelserna I fördraget om fritt tillhandahållande av tjänster inte
tillämpligI falldär allaaspekter påentjänst är begränsadetillenenda medlemsstat.
32. Med avseende på kartellagstiftningen, som grundas på artiklarna 81 och 82 I EG-
fördraget, bedöms en verksamhet som bara påverkar marknaden I ringa omfattning
normalt inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och således inte omfattas av
gemenskapens lagstiftning15. Detta gäller bland annat tjänster I allmänhetens intresse
11MålC-343/95 DiegoCalí [1997].
12Mål 263/86 Humbel[1988].
13MålC-159/91och C-160/91 Poucet[1993].
14MålC-109/92 Wirth[1993].
15Enligt EG-domstolen (mål C-215/96 och C-216/96 Bagnasco [1999]) skall inverkan på handeln
mellan medlemsstaterna anses råda om det med tillräcklig grad av sannolikhet, på grundval av
rättsliga eller faktiska omständigheter, kan förutses att avtalet i fråga direkt eller indirekt, faktiskteller potentiellt kan inverka på handelsförhållandena mellan medlemsstater, så att det kan kommaatt hindra förverkligandet av de mål som ställts upp om en gemensam marknad mellan staterna.För att avgöra om dessa förhållanden råder måste man ta hänsyn till de inblandade aktörernasställning på sinarespektive marknader.
14som endast utförs på lokal nivå. I detta sammanhang bör det också nämnas att det I
fråga om gemenskapens konkurrensbestämmelser är praxis att inte följa upp fall som
är av mindre betydelse, vilket kommissionen tidigare har redogjort för I detalj16.
Eftersom många tjänster som tillhandahålls på lokal nivå kan bedömas vara av
mindre betydelse har kommissionen således ingen skyldighet att följa upp
anmälningar omöverträdelser av kartellagstiftningenI dessa fall.
33. Vid tillämpningenav fördragets bestämmelser omstatligt stöd ärdet inte uteslutet
att ett stöd kan bedömas påverka handeln inom gemenskapen även om de berörda
beloppen eller stödmottagande företagen är små. Enligt rättspraxisen är emellertid
kriteriet för att handeln skall anses påverkas att det mottagande företaget bedriver en
ekonomisk verksamhet som inbegriper handel med aktörer I andra medlemsstater.
Kommissionen fastställer också beloppsgränser under vilka gemenskapens
bestämmelser om statligt stöd inte tillämpas17. Många tjänster som tillhandahålls på
lokalnivå tordesåledes vara undantagna avdessa orsaker.
34. Fall där tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finansieras med stöd av den
offentliga sektorn och detta kan riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna
måste prövas med utgångspunkt från de särskilda bestämmelserna om statligt stöd I
fördraget, för att avgöra om det enskilda stödet är godtagbart eller ej. Bortsett från
undantaget I artikel 86.2 som nämnts ovan kan således vissa undantag från reglerna
om statligt stöd som sådana vara tillämpliga. Det kan vara av särskilt intresse att ta
del av undantagen I artikel 73 gällande stöd till transportsektorn och I artikel 87.3 d
gällande stöd till kultur och bevarande av kulturarvet.18. Villkoren för att undantagen
enligt artikel 87.3 har preciserats I form av rambestämmelser eller riktlinjer, t.ex.,
avseende statligt stöd till små och medelstora företag19, till företag I missgynnade
stadsdelar20, samt till förmån för sysselsättning21och utbildning22, statligt stöd till
regioner23,m i l j ös k y d d24samt forskning ochutveckling25.
16Meddelandeomavtalavmindrebetydelsesom inteomfattas avartikel81.1, EGT1997C372/13.
17Meddelande om försumbart stöd, EGT C 68, 6.3.1996, s. 9, som följts upp av ett utkast till
förordning omstöd avmindrebetydelse, EGT C89, 28.3.2000, s. 6.
18För att ett stöd skall kunna omfattas undantaget i artikel 87.3 d från det allmänna förbudet motstatliga stöd, måste stödet i fråga användas för kulturella ändamål, t.ex. filmproduktion. Dettaillustreras av bl.a. kommissionens beslut av den 29 juli 1998 om att inte invända mot ett franskt
stödprojektet för filmproduktion (N 3/98, EGT C 279, 1998) och liknande beslut som följde
därefter och som gällde filmproduktion i Tyskland (Bund)(N 4/1998, beslut av den 21 april 1999,EGTC272/4 1999)Irland(N 237/2000, beslutavden 28juni2000, ännu ej offentliggjort i EGT),Nederländerna (N 486/1997, beslut av den 25 november 1998, EGT C 120/2 1999) och Sverige(N 748/1999, beslut av den 2 februari 1999, EGT C 134/3 2000). Som framgår av dessa beslutmedger artikel 87.3 d att stöd ges till filmproduktion under de särskilda omständigheter råder ivarje medlemsstat, och en viss flexibilitet i bedömningen är möjlig när det gäller lågbudgetfilmeroch konstnärligt smala produktioner. I väntan på resultat av pågående granskningar av projekt iövriga medlemsstater, överväger kommissionen behovet av mer exakta rambestämmelser. Dettaarbete kommer att bedrivas i nära samråd med medlemsstaterna (se kommissionens meddelandeav den 14 december 1999 om "Principer och riktlinjer för gemenskapens audiovisuella politik i
den digitalaeran", KOM (1999)657slutlig).
19Riktlinjer för statligt stöd till små och medelstora företag, EGT C 213, 23.7.1996, s. 4, som skall
följas upp av ett gruppundantag (förordning om statligt stöd till små och medelstora företag –utkast, EGT C89, 28.3.2000, s.15.
20Riktlinjer för statligt stödimissgynnadestadsdelar, EGTC 146, 14.5.1997, s. 6.
21Riktlinjer för stöd till sysselsättning,EGTC334, 12.12.1995, s. 4.
1535. De principer somframgår avdetta meddelande gäller alla sektorer I ekonomin. På
begäran av Europeiska rådet enades t.ex. kommissionen 1998 kring en rapport till
ministerrådet om tjänster I allmänhetens intresse I banksektorn26,s o mb a s e r a d e sp å
frågeformulär som sänts ut till medlemsstaterna. Resultatet av kommissionens
undersökning var att flera medlemsstater anser att en del kreditinstitut utför vissa
tjänster I allmänt ekonomiskt intresse. Till dessa hör stöd till små och medelstora
företag, beviljande av eller garantier för exportkrediter, fastighetslån som beviljas på
sociala grunder, finansiering av kommunala projekt och infrastrukturprojekt samt
regional utveckling. Två av medlemsstaterna betraktar det som en tjänst I allmänt
ekonomiskt intresse när en grupp kreditinstitut erbjuder en övergripande finansiell
infrastruktur med fullständig geografisk täckning I den mening somavses I punkt 10.
Enligt rapportens slutsatser bör det avgöras från fall till fall om ett system av denna
typomfattasavartikel86.2Ifördraget.
36. Allteftersommarknader och teknik utvecklas uppstår nya falldär myndigheter och
marknadsaktörer känner osäkerhet I fråga om EU-rättens tillämplighet på deras
respektive verksamhet. Kommissionen kommer därför att fortsätta använda alla
tillgängliga medel för att stärka rättssäkerheten inom dessa områden. Så snart som
kommissionen utökat sin erfarenhet av att behandla situationer som uppkommer I
samband med tjänster I allmänhetens intresse, kommer också ytterligare
ansträngningar att göras för att förtydliga gemenskapslagstiftningens tillämpning på
dessa tjänster och enligt vilka kriterier det avgörs om ett arrangemang är förenligt
med denna lagstiftning. Detta kommer att ske I nära samarbete med medlemsstaterna
enligt etablerad praxis, I praktiken främst genom meddelanden, riktlinjer och
gruppundantagsförordningar.
4 EFFEKTER AV LIBERALISERINGEN AV VISSA SEKTORER SOM
TILLHANDAHÅLLER TJÄNSTER I ALLMÄNHETENS INTRESSE
37. När 1996 års meddelande sammanställdes hade beslut om liberalisering inom
ramen för inremarknadsprogrammet fattats för en rad viktiga tjänstesektorer som
inbegriper tjänster I allmänhetens intresse, men det var alltför tidigt för att avgöra
vilka effekter dessa förändringar skulle få på de berörda tjänsternas kvalitet, pris och
tillgänglighet. I några av sektorerna, I synnerhet I fråga omtelekommunikationer, har
dessa tvivel skingrats. I regel är det fortfarande svårt att I tid få fram de nyckeldata
somkrävs för att bedöma de praktiska konsekvenserna av liberaliseringen inom dessa
områden. De mest kompletta uppgifterna finns inom områdena för
telekommunikationer och lufttransport. Inom energisektorn finns en hel del data
tillgängliga I fråga om prisutvecklingen. Kommissionen har vidare inlett en
undersökning som bygger på tidigare uppgifter som tagits fram av Eurostat för att
22Rambestämmelser för stöd till utbildning, EGT C 343, 11.11.1998, s. 10; dessa rambestämmelser
kommer att följas upp med en förordning om gruppundantag för utbildningstjänster frånbestämmelserna omstatligtstöd, för vilken ettutkastoffentliggjortsiEGTC89, 28.3.2000.
23Gemenskapensriktlinjer för statligt stöd för regionalaändamål, EGTC74, 10.3.1998, s. 9.
24Gemenskapensriktlinjer för statligt stöd tillförmån för miljöskydd, EGTC 72, 10.3.1994, s. 3.
25Gemenskapensriktlinjer för statligt stöd tillforskningoch utveckling, EGTC45, 17.2.1996, s. 5.
26Europeiska kommissionens rapport till rådet, "Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ibanksektorn", antogs av kommissionen den 17 juni 1998 och lades fram för Ekofinrådet den 23november 1998.
16mäta "konkurrensindikatorer", dvs. Faktorer som tjänar till att bedöma den faktiska
förekomsten och graden av konkurrens på marknaden. Kommissionen har också fått
in svar från medlemsstaterna I fråga om servicenivå och målsättningar inom gas- och
elsektorerna, och planerar att med dessa svar som utgångspunkt ställa samman ett
meddelande somskall tjäna som en referenspunkt för hur den offentliga servicenivån
skallbibehållasochförbättrasinomdessaområden.
38. Att döma av tillgängliga uppgifter förefaller den liberalisering av tjänstesektorer
som skett genom inremarknadsprogrammet ha haft positiva effekter på tjänster I
allmänhetens intresse, såväl I fråga om kvalitet som pris och tillgänglighet. Detta
betyder dock inte att detjänster somtillhandahålls inomdessa sektorer alltid fungerar
tillfredsställande. Även andra faktorer kan påverka slutprodukten, t.ex. höga
kostnader för den utrustning som krävs för att ansluta sig, överbelastning av nätverk
och olika former av konkurrensbegränsande praxis som ännu inte kunnat åtgärdas.
Dessutomsaknas ibland effektiva möjligheter att väcka talan för användare somanser
att en tjänst inte fungerar tillfredsställande. Av dessa orsaker har hela fördelen med
liberaliseringen ännu inte visat sig inom alla samhällssektorer eller alla delar av
gemenskapen.
39. Definitionenavsamhällsomfattande tjänsterochI synnerhet särskilda förpliktelser
att tillhandahålla sådana tjänster är ett viktigt komplement till liberaliseringen av
tjänstesektorer I Europeiska unionen, bland annat inom områden som
telekommunikationer. Definitionen av en samhällsomfattande tjänst och garantin att
tjänsten skall tillhandahållas innebär att alla användare och konsumenter skall ha
kontinuerlig tillgång till tjänsten under övergången från monopol till en öppen
konkurrenssituation och att tjänsten skall hålla en viss kvalitet. Med en
samhällsomfattande tjänst på en öppen och konkurrensutsatt
telekommunikationsmarknad avses en miniminivå I fråga om tjänster av en I förhand
definierad kvalitet och till ett rimligt pris, där alla användare och konsumenter har
tillgång till tjänsten enligt de specifika villkor som gäller I varje land. Genom sådana
bestämmelser skapas en grund för konkurrensbaserade förbättringar av såväl kvalitet
sompris.
4.1 Telekommunikationer
40. Bland samhällsomfattande tjänster enligt definitionen i gemenskapens lagstiftning
om telekommunikationer ingår taltelefoni, telefax och dataöverföring inom talbandet
via modem (t.ex. Internetanslutning). Användarna måste ha tillgång till
nätanslutningspunkter på fasta ställen för såväl inrikes som utrikes samtal och
larmtjänster. Definitionen innefattar också tillgång till telefonist- och
nummerupplysningstjänster, offentliga betaltelefoner och särskild utrustning för
personer med funktionshinder eller med särskilda sociala behov. Den omfattar
emellertid intemobiltelefonieller bredbandsanslutningtillInternet.
41. Enligt en nyligen genomförd undersökning om taltelefoni27har 96 % av de
europeiska hushållen tillgång till telefon i hemmet. Av de återstående är ca hälfteninte intresserade och hälften har tillfredsställade tillgång på annat sätt än i hemmet.
27Rapport från Gallup Europe, april 2000: "The situation of telecommunications services in the
regionsoftheEuropean Union".
17Färre än 2 % inom denna grupp har inte telefon därför att de inte har råd. Sedan
början av 1998 har alla konsumenter gynnats av betydande avgiftssänkningar: under
enbart det första året gick priserna för utrikessamtal ner med 40 %, för långväga
samtal med 30 % och för regionala samtal med 30 %. Däremot har inga betydande
prissänkningar kunnat konstateras för lokalsamtal. I genomsnitt har emellertid
priserna förtaltelefonitjänster gått ned med mer än40 % för hushållenunder perioden
1997–1999.
42. Konkurrensen inom mobiltelefonimarknaden har bidragit till att kraftigt påskynda
utvecklingen. Telefontätheten har ökat från 11 % till 48 % av befolkningen sedan
liberaliseringen. Hushåll med lägre inkomst har vidare en starkare tendens att förlita
sig helt och hållet på mobiltelefoni än höginkomsthushåll (6% av hushållen jämfört
med 2 %), även om användningen generellt sett ökar med hushållsinkomsten. Detta
visar att för många låginkomsthushåll utgör mobiltelefoni ett godtagbart alternativ till
fast telefoniävenommobiltelefoniinte definieras somsamhällsomfattande tjänst och
inteomfattasavnågonsådanförpliktelse.
43. Möjligheten att få tillgång till Internet via en tredje generation mobiltelefoner och
via TV-mottagare torde bryta beroendet av persondatorer (som återfinns i 33 % av
EU-hushållen), och andelen hushåll med Internettillgång förväntas därför också öka
exceptionellt snabbt under de följande femåren.
44. Abonnenter på landsbygden förefaller inte vara missgynnade när det gäller de
teletjänster som brukar betecknas som livsnödvändiga. I själva verket har dessa
hushåll visat sig ha mera telefonutrustning än hushållen i storstadsområden. Inkomst
synes alltså ha betydligt större betydelse i fråga om dessa tjänster än skillnaden
mellanstad ochlandsbygd.
4.2 Transport
45. Det gradvisa öppnandet av marknaden för lufttransport fullbordades den 1 juli
1998. Kommissionen har bedömt konsekvenserna av den tio år långa
liberaliseringsprocessen, och offentliggjorde resultaten av denna bedömning i ett
meddelande som antogs i fjol.28Liberaliseringen inom sektorn medförde under
perioden 1993–1998 en ökning av antalet lufttransportföretag från 132 till 164. De
företag som tidigare haft helt dominerande ställning har successivt förlorat
marknadsandelar, och antalet flyglinjer som trafikeras av fler än ett transportföretag
har mer än tredubblats sedan 1992. Specialerbjudanden har blivit vanligare, vilket
gynnat många konsumenter, men priserna på helt flexibla biljetter har samtidigt ökat,
och dessa biljetter kostar i genomsnitt dubbelt så mycket som de biljetter som säljs
genomspecialerbjudanden.
46. Priserna påverkas i högsta grad av hur stark konkurrensen är på en viss flyglinje.
Priserna sjunker när ett monopol på en linje bryts och två eller flera transportföretag
börjar trafikera den. När antalet transportföretag på en linje ökar från ett till tre eller
flera sjunker priserna på business class-biljetter i snitt med 10 %, på
ekonomiklassbiljetter utan särskilda restriktioner med 17 % och på specialbiljetterm e d2 4% .
28KOM(1999) 182 slutlig, 20.7.1999.
1847. Ett antal faktorer har försenat och förminskat effekterna av liberaliseringen. Bland
annat är begränsningar i flygplatsernas kapacitet och svårigheter att få tillgång till
avgångs- och ankomsttider ("slots") ett problem för företag som är nytillkomna på
marknaden eller vill komma in på den. Bonussystem såsom "frequent flyer"-program
gynnar etablerade bolag med stora nätverk som ger passagerare större möjligheter att
samla bonuspoäng. Detta missgynnar således särskilt småskaliga kostnadseffektiva
flygbolag. Slutligen påverkar trafikstockningar och ineffektiv användning av
luftrummet servicekvaliteten negativt, ochförseningar har blivit vanligare.
48. En del av dessa problem kan komma att avhjälpas allteftersom vissa
lufttransporttjänster definieras som tjänster i allmänhetens intresse och omfattas av
förpliktelser. Kommissionen har rätt att kontrollera vilka flyglinjer som omfattas av
sådana förpliktelser och vilka krav som ställs. Sedan 1993 har fler än hundra linjer
kommit att omfattas av förpliktelser i egenskap av tjänster i allmänhetens intresse.
Detta har framför allt skett i Frankrike, Irland och Portugal, men även i Sverige,
Tyskland, Italien och Förenade kungariket. Detta motsvarar dock bara en mycket
litendelavdentotala lufttrafikenigemenskapen.
49. Även persontransporter på väg och med järnväg genomgår för närvarande
stora förändringar, som främst drivs fram av marknadsutvecklingen. Många
transportföretag har börjat spela en aktiv roll även i andra medlemsstater än den där
de är baserade, och medlemsstaterna har samtidigt börjat öppna sina
hemmamarknader för konkurrens. För att säkra en hög kvalitet på tjänsterna har man
ansett det nödvändigt att införa minimikrav i fråga om tydlighet och öppenhet i
transportavtalen och harmoniserade, grundläggande regler för konkurrens. För att
säkerställa att transportföretagen utsätts för ett konkurrenstryck som tvingar dem att
förbättra sin service, kontrollera kostnaderna och uppehålla högsta möjliga
säkerhetsnivå har kommissionen föreslagit nya rambestämmelser för dessa
marknader29.
4.3 Energi
50. Jämfört med telekommunikations- eller transportsektorn finns det mycket mindre
uppgifter om vad liberaliseringen av tjänster i allmänhetens intresse inom
energisektorn fått för verkan. El- och gasmarknaderna öppnades för konkurrens
såpass nyligenatt det ännu är för tidigt att dranågra praktiska slutsatser. I de flesta av
medlemsstaterna (med undantag för Belgien, Danmark och Irland) har hushållen
åtnjutit prissänkningar, vilka i genomsnitt beräknats till 5,2 % för hela EU från juli
1996 till januari 2000. Småföretagen har i genomsnitt gynnats av ännu större
prissänkningar (7,9 %). I Danmark och Grekland har emellertid företagen istället
belastats av kraftigt ökade kostnader.
4.4 Konsumenternassyn på tjänsteri allmänhetensintresse och hurde utförs
51. Somett led iEurobarometersopinionsundersökningar30har en rad frågor ställts till
hushållen om deras syn på olika tjänster som bedömts vara tjänster i allmänhetens
intresse. Denna undersökning kompletterar de mer detaljerade uppgifter omhushållens innehav och användning av utrustning för telekommunikation som nämnts
29KOM 2000/9, 26juli2000.
30Eurobarometer N°53ofJuly2000, "TheEuropeans and Services ofGeneralInterest".
19tidigare. Resultaten är värdefulla såtillvida att de möjliggör en jämförelse mellan
olika tjänstesektorer, men ger ingen indikation på utvecklingen över tiden. Tydliga
skillnader mellan enkätsvaren i olika medlemsstater tyder på att skillnader i
förväntningar på tjänster i allmänhetens intresse sannolikt påverkar hur nöjda de
enskilda respondenterna anser sig vara. Troligen kan därför jämförelser mellan
resultatenför olika sektorer vara mer givande änatt bedöma svaren iabsolutatermer.
52. För att mäta konsumenternas tillfredsställelse urskildes kriterierna tillgänglighet,
pris, kvalitet, tillgänglig information, kontraktsvillkor och liknande samt möjlighet att
få gehör för klagomål, och dessa kriterier analyserades ett och ett med utgångspunkt
från en bestämd "korg" av tjänster där telefoni, elektricitet, gas, vattendistribution,
posttjänster, lokaltrafik i städer samt tågtransporter mellan städer ingick. Såväl
tillgången till tjänsterna som hur de genomförs förefaller variera en hel del. Bland
annat hade 13 % av hushållen inte tillgång till gas. 7 % angav även att de inte hade
tillgång till tågtransporter och 5 % att de saknade tillgång till lokal kollektivtrafik.
Elektricitet, post och vattendistribution föreföll vara de tjänster som hade allra
bredast tillgänglighet. Med tanke på den frekvens med vilken de följande frågorna
besvarats med “ej relevant” synes den faktiska användningen sammanfalla relativt väl
med den fysiska tillgängligheten.
53. Med avseende på pris fick posttjänsterna de mest positiva omdömena, följda av de
tjänster som räknas till samhällsservice (såsom leveranser av gas, vatten och el). Det
tycks dock generellt sett råda ett omfattande missnöje med nuvarande priser, med
tanke på att 30 % av respondenterna ansåg priserna vara orättvisa eller onödigt höga
för samtliga tjänster. Telefonitjänster och långväga tågförbindelser fick hårdast kritik.
Kvaliteten på tjänsterna får som regel god kritik, med undantag för transport- och i
viss mån posttjänsterna. När kvalitets- och prisaspekterna vägs samman verkar
särskilt långväga tågförbindelser uppvisa stora brister. Däremot anser konsumenterna
tjänster som leverans av elektricitet, gas och vatten fungera tillfredsställande, medan
kommunikationer och lokala persontransporter får blandad kritik. Möjligheterna att få
gehör för klagomål förefaller också vara bristfälliga, med tanke på att för samtliga
tjänster som behandlades i undersökningen bedömde mer än 45 % av respondenterna
att deras klagomålbehandlats på ett otillfredsställande eller mycket otillfredsställande
sätt.
205 I EUROPEISKT PERSPEKTIV
54. Till gemenskapens mål hör som alla vet att stärka den europeiska ekonomins
konkurrenskraft på den allt öppnare världsmarknaden, medverka till en hög nivå av
konsumentskydd och förtroende bland konsumenterna, bland annat genom att verka
för större valmöjligheter, högre kvalitet och lägre priser samt att stärka den
ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen. De tjänster som definieras
som tjänster i allmänhetens intresse fyller en viktig funktion i arbetet för att uppnå
dessa mål. Vid beslut om var produktionen av tjänster skall äga rum är
förutsättningarna för att utföra tjänsterna så effektivt som möjligt den viktigaste
faktorn, vilket bör gynna såväl de företag som använder dem som arbetstagarna
inom området. Att det finns en fungerande infrastruktur för tjänster i allmänhetens
intresse är också en viktig faktor för social sammanhållning – omvänt brukar falldär
sådana tjänster avvecklas vara ett säkert tecken på att enort eller inomett område på
landsbygden är på väg att avfolkas. Gemenskapens mål är därför att verka för att
bibehålla ocheffektivisera dessa tjänster.
55. Arbetet med att uppnå dessa mål lyder också under subsidiaritetsprincipen.
Eftersom detta bland annat innebär att medlemsstaterna är fria att definiera vad de
anser utgöra en tjänst i allmänhetens intresse krävs det en noggrann bedömning av
på vilken myndighetsnivå dessa tjänster bör regleras. Kommissionen kommer att
utveckla sina synpunkter i dessa frågor i den planerade vitboken om styrelsesättet
inomEuropeiska unionen.
56. I den nya artikel 16 i fördraget tillerkänns tjänster i allmänhetens intresse en
viktig roll för att stärka den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen,
och det anges uttryckligen att gemenskapen skall underlätta fullgörandet av dessa
uppgifter. Vikten av dessa bestämmelser underströks av stats- och regeringscheferna
vid toppmötet iLissabon imars 200031:
“Europeiska rådet finner det angeläget att man inom ramen för den inre
marknaden och en kunskapsbaserad ekonomi fullt ut beaktar fördragetsbestämmelser om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och om företagsom anlitas för att utföra dessa tjänster.”
57. Både med tanke på detta politiska åtagande och de utvecklingstendenser som nu
är tydliga på olika marknader bör gemenskapen sträva efter att föregripa
utvecklingen inom området för tjänster i allmänhetens intresse, och således vidta
åtgärder som går utöver hänsynen till en inre marknaden. Kommissionen kommer
därför att fortsätta arbeta för ett europeiskt perspektiv på tjänster i allmänhetens
intresse i partnerskap med nationella, regionala och lokala instanser. Detta kommer
att gynna medborgarna itreolika avseenden, nämligen genomatt det bidrar till bästa
möjliga resultat av att marknader öppnas och liberaliseras, förbättrar samordningen
ochsolidaritetenpå europeisk nivå ochutvecklar andra typer av gemenskapsåtgärder
till förmån för dessa tjänster.
31Europeiskarådeti Lissabon den 23-24 mars 2000, ordförandeskapets slutsatser, SN 100/00, punkt
19.
215.1 Att tavälvara på fördelarna med öppna marknader
58. När marknader förtjänster av ekonomisk natur öppnas och det införs förpliktelser
att utföra dessa tjänster – antingen de definieras som samhällsomfattande eller i
allmänhetensintresse– måste de olika stegenanpassasefter särdragen ivarje sektor,
bland annat hur mycket marknaden hunnit integreras i början av processen. Målet är
att gynna EU-medborgarna genomatt fortsätta utveckla konkurrenskraften inom den
inre marknaden. Detta mål underströks åter av Europeiska rådet i Lissabon, som
också uppmanade till snabbare liberalisering av marknaderna för gas, el transporter
och posttjänster och bad kommissionen att utarbeta en rapport om vilka framsteg
som gjorts och bifoga förslag till fortsatta åtgärder inför Europeiska rådets möte på
våren2001.
59. Kommissionenkommer att fortsättatillämpa följande principer isitt arbete för att
öppna marknader för konkurrens:
– Det måste finnas lämpliga metoder för att utvärdera hur marknader för tjänster i
allmänhetens intresse fungerar, vilket resultat som uppnås och i vilken
utsträckning det råder konkurrens på dessa marknader, så att lagstiftningen kan
anpassas till bland annat teknisk utveckling (som ökar möjligheterna att
tillhandahålla tjänster över nationsgränserna inom den inre marknaden, nya
konsumentbehov och nya krav från allmänhetens sida. De allmänna riktlinjerna
för den ekonomiska politiken, rapporten om genomförandet av dessa och
kommissionens årliga meddelande med titeln "Ekonomisk reform: rapport om
produkt- och kapitalmarknadernas funktion i gemenskapen" (Cardiffrapporter)32
utgör ramar för bland annat regelbunden utvärdering av hur tjänster i allmäntekonomiskt intresse fungerar inom den inre marknaden. Inom enskilda sektorer,
t.ex. telekommunikationer, rapporteras också regelbundet om lagstiftningens
utveckling och konsekvenserna därav.
33Det skulle vara en god praxis att införa
regelbunden översyn av alla marknader som omfattas av gemensamma
bestämmelser på gemenskapsnivå.34
– Praxisen att arbeta i flera steg och låta åtgärder föregås av utvärderingar och
samråd med berörda parter, inklusive konsumenter, bör också bibehållas.
Kommissionenkommer även fortsättningsvis att låta förändringar i lagstiftningen
föregås avs.k. grönböcker35ikombination med ytterligare offentligt samråd.36
32KOM(1999) 10, 20.1.1999, KOM(2000)26, 26.1.2000.
33"Femterapporten omgenomförandetavEU:s lagstiftningpåtelekommunikationsområdet",
KOM(99) 53711.11.1999.
34Kommissionen planerar för närvarande en översyn av lagstiftningsreformen och den rådande
servicenivån inomgas- och elsektorerna.
35Exempel på grönböcker: "The citizens' network: Fulfilling the potential of public passenger
transport in Europe", KOM(1995) 601; "För en rättvis och effektiv prissättning inomtransportsektorn – politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporterinom Europeiska unionen", KOM(1995) 691; "För en europeisk numreringsmiljö – Grönbok omen numreringspolitik för teletjänster i Europa" KOM(1996) 590; "Grönboken om konvergens av
22– Rimlig insyn i de företag som tillhandahåller tjänster i allmänt ekonomiskt
intresse måste garanteras, oavsett om företagen i fråga är offentliga eller privata,
särskilt för att förebygga fall av snedvridning av konkurrensen. Kommissionens
nya direktiv om ändring av det direktiv som särskilt reglerar frågor om insyn37
har till syfte att ytterligare förbättra tydligheten och insynen genom att utvidgareglerna om separat redovisning. Dessa regler har hittills tillämpats i vissa
sektorer, men utvidgas nu till att gälla alla företag som åtnjuter särskilda eller
exklusiva rättigheter enligt artikel 86.1 i fördraget eller som anförtrotts att utföra
entjänster avallmänt ekonomiskt intresse enligt artikel86.2, och som får statligt
stöd för denna verksamhet i någon form, t.ex. genom subvention, bidrag eller
ersättning för denna tjänst, samtidigt som företaget även bedriver annan
verksamhet.
60. För att den europeiska ekonomin skall dra största möjliga nytta av de öppnade
marknaderna är det viktigt att de förslag somkommissionen lagt fram och som ännu
väntar på beslut antas så fort som möjligt. Kommissionen förväntar sig att dess
förslag till nya rambestämmelser för telekommunikationer, som består av ett
ramdirektiv och fyra sektorsspecifika direktiv
38kommer att antas under 2001 i linje
med den tidtabell som fastställdes av Europeiska rådet i Lissabon39,s åa t td e ni n r e
marknaden kan fullbordas inom detta område. Kommissionen räknar också med att
rådet och Europaparlamentet så snart som möjligt antar dess förslag inom post- och
transportsektorerna40.
61. Enligt samma resonemang, och särskilt för att se till att offentliga och privata
aktörer kan arbeta under samma villkor, har kommissionen lagt fram ett förslag41
sombland annat syftartillatt möjliggöra vissa undantag från direktiv 93/38/EEG om
verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna.
Undantagen skulle gälla när en typ av verksamhet i en medlemsstat har liberaliserats
på ett effektivt sätt i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Liberaliseringen inom
telekommunikationssektorn har till exempel redan haft vissa effekter på
tillämpningen av upphandlingsregler. På grundval av särskilda bestämmelser i
direktiv 93/38/EEG har kommissionen i ett meddelande42klargjort att den anser att
de flesta tjänster inom denna sektor (med några undantag) bör kunna undantas från
tillämpningsområdet förovan nämnda direktiv.
telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen – En
strategiför informationssamhället",KOM(1997)623.
36Se bl.a. meddelandet om "det offentliga samrådet beträffande utkastet till tillkännagivande om
tillämpningen av konkurrensbestämmelserna inom postsektorn, särskilt utvärderingen av vissa
statliga åtgärder i samband med posttjänster", KOM(1996) 480, som utarbetades som enuppföljning av grönboken om utveckling av en inre marknad för posttjänster, KOM(1991) 476.Se även meddelandet "Resultat av det offentliga samrådet om 1999 års kommunikationsöversynoch vägledningför detnya regelverket", KOM(2000) 239.
37Kommissionens direktiv 2000/52/EG av den juli 2000 om ändring av direktiv 80/723/EEG, EGTL193, 29.7.2000, s. 75.
38SebilagaI.
39EuropeiskarådetiLissabon, 23–24mars 2000, ordförandeskapets slutsatser, SN100/00, punkt17.
40KOM(2000) 319, 30.5.2000och bilaga Iomtransporter.
41Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om samordning av förfarandena vidupphandling påområdenavatten, energioch transporter, KOM(2000) 276, 10.5.2000.
42EGTC156, 3.6.1999, s. 3–4.
235.2 Att stärka samordningen och solidariteten i Europa i fråga om tjänster i
allmänhetensintresse
62. När den europeiska integrationen ökar i en sektor innebär detta ofta att det
samtidigt krävs en stärkt samordning på EU-nivå för att övervaka såväl lagstiftare
som marknadsaktörer. Vad som behöver göras på institutionell nivå beror på i hur
hög grad marknaden integrerats, vilka potentiella missförhållanden som kan behöva
åtgärdas, inklusive fel som begås av nationella lagstiftare. I vissa fall föreslås att en
tillsynsmyndighet på gemenskapsnivå inrättas för att förebygga sådana problem,
men det bör samtidigt framhållas att de fall där problem uppstår på marknaderna
eller orsakas av nationella myndigheter måste vägas mot risken för problem
orsakade avden lagstiftning sominförs på gemenskapsnivå.
63. Förutom den utvärdering av tjänster och samordning mellan lagstiftare som sker
inom de enskilda sektorerna överväger kommissionen också nyttan av att
eftersträva och underlätta en utvärdering av de allmänna resultaten i olika
medlemsstaterna i fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och hur
effektivt ramlagstiftningen för dessa fungerar. I en sådan allmän utvärdering
skulle särskilt ingå samverkan mellan olika infrastrukturer och framsteg i
förhållande till målen ekonomisk effektivitet, konsumentskydd och ekonomisk,
socialochterritoriellsammanhållning.
64. Med tanke på att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse genom artikel 16 i
fördraget tillerkänns en särskild plats i de gemensamma europeiska värderingarna
bör man också lyfta framkopplingen mellan tillgången till tjänster i allmänhetens
intresse ochdet europeiska medborgarskapet. Samtidigt som medlemsstaterna bör
fortsätta att åtnjuta stor frihet i fråga om hur man vill slå vakt om de solidariska
mål som skall uppfyllas genom tjänster i allmänhetens intresse kan det bli
nödvändigt att utarbeta åtminstone en grundläggande "minimidefinition" av detta
"allmänhetens intresse" för att skapa en viss samstämmighet inom EU.
Kommissionen anser att en bestämmelse om tillgången till tjänster i allmänhetens
intresse i utkastet till stadga om de grundläggande rättigheterna skulle vara ett
viktigt steg idenriktningen.
5.3 Andra gemenskapsinsatsertillstöd förtjänsteri allmänhetensintresse
65. Gemenskapens engagemang i fråga om tjänster i allmänhetens intresse handlar
inte bara om att utveckla den inre marknaden genom att skapa kvalitetsnormer,
samordna olika lagstiftares arbete och utvärdera marknadernas funktion. Andra
rättsakter, instrument och enskilda åtgärder tjänar också syften som
konsumentskydd, ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, och bidrar
samtidigt till att tjänster i allmänhetens intresse kan genomföras på
tillfredsställande villkor. Sådana insatser har alltid till syfte att komplettera och
stärka, inte ersätta, insatser på nationell, regional eller lokal nivå inom respektive
område. Sedan1996 års meddelande omtjänster iallmänhetens intresse har blandannat följande förändringar skett:
– Kommissionen och medlemsstaterna har tillsammans antagit en s.k. regional
utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (European Spatial Development
24Perspective), som innehåller ramar och politiska nyckelfrågor för denna
planering.
– Programmet för transeuropeiska nät har genomförts i linje med stats- och
regeringschefernas åtaganden och enligt de riktlinjer som Europaparlamentet
och rådet utarbetat för de olika sektorerna. En översyn av riktlinjerna för
transportnät förväntas ytterligare bidra till att målen inom detta område
uppfylls.
– Ett initiativ för att skapa ett europeiskt forskningsområde har inletts, med syftet
att stärka samordningen mellan medlemsstaternas forskningspolitik43och
”territorialisera” forsknings- och elektroniknätverken (dvs. anpassa dem till det
socioekonomiskasammanhanget).
– Kommissionen har antagit 1999–2001 års handlingsplan för
konsumentpolitiken, där tjänster i allmänhetens intresse räknas till de
prioriterade områdena.
– Handlingsplanen" eEurope - ett informationssamhälle för alla" syftar till att alla
regioner inom EU skall förmå att snabbare ta vara på ny digital teknik. I
handlingsplanen läggs därför tonvikten vid att verka för rimliga kostnader för
tillgång tilldessa medier, utveckling av de grundläggande kunskaper som krävs
för att använda dem samt åtgärder för att stimulera Internetanvändning, bl.a.
eLearning, eHealth("e-hälsovård" och eGovernment ("e-förvaltning").
66. Den sektorsövergripande lagstiftningen för konsumentskydd gäller också för
tjänster i allmänhetens intresse. Denna lagstiftning reglerar grundläggande
konsumentskydd vid t.ex. oskäliga avtalsvillkor och vid distansförsäljning. Det
finns emellertid ett behov av att skärpa tillämpningen av såväl den övergripande
som den sektorsspecifika lagstiftningen för konsumentskydd i hela EU, och se till
att den fungerar på ett icke-diskriminerande sätt. Detta kommer att kräva ett
målmedvetet arbete från alla parter, bland annat i form av ett närmare samarbete
mellan medlemsstaterna, nationella tillsynsmyndigheter, tjänsteleverantörer och
företrädare för konsumentintressen.
67. I arbetet inom Världshandelsorganisationen, och i synnerhet i förhållande till
allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS), har gemenskapen föresatt sig att bibehålla
sitt system för tjänster i allmänhetens intresse. Det bör noteras att GATS-avtalet
tillerkänner varje WTO-medlem suveränitet i fråga om reglering av ekonomisk
och icke-ekonomisk verksamhet inom sina respektive territorier och att se till att
mål av legitimt allmänintresse säkras. Ett land har således, även om det ingått
förpliktelser enligt GATS-avtalet, möjlighet att fortsätta tillämpa kvalitetsnormer
och sociala mål som intar en central roll i deras samhällssystem. Det måste dock
samtidigt framhållas att medlemmarnas rätt att tillämpa rambestämmelser för att
säkra en effektivt fungerande tjänstesektor inte får användas som förevändning för
att skapa otillbörliga handelshinder.
43"Mot ett europeiskt områdeför forskningsverksamhet ", KOM(2000)6, 18.1.2000.
2568. De tjänster i allmänhetens intresse som hör samman med välfärdssystem och
social trygghet faller normalt inom den enskilda nationalstatens eller regionens
ansvarsområde. Gemenskapen har dock tilldelats en roll när det gäller att främja
samordning och samarbete mellan medlemsstaterna inom dessa områden.
Kommissionen fäster bland annat särskild vikt vid att bidra till samarbete och
samordning ifråga omreformavsociala trygghetssystem. Sedan meddelandet om
modernisering av social trygghet44fick ett positivt mottagande av rådet, och med
tanke på det uppdrag som tilldelats högnivågruppen för social trygghet av
Europeiska rådet iLissabon, kommer kommissionen att vidareutveckla sitt arbete
med att följa upp reformarbetet och bidra till debatten om hur insatser på politisk
nivå kanbidra tillatt skapa konsensus inomEU idessa frågor.
44"En samordnad strategiför attmoderniserasocialtrygghet", KOM(1999)347, 14.7.1999.
26BILAGA I: SITUATION I ENSKILDA SEKTORER
Vissa marknader somomfattartjänster iallmänhetens intresse har öppnats för konkurrens
genom gemenskapens inremarknads- och konkurrenslagstiftning. I detta avsnitt redogörs
för utvecklingen inom de områden som omfattas av gemenskapsbestämmelser. Däremot
behandlas inte alla typer av tjänster i allmänhetens intresse. Bland annat utelämnas
tjänster som inte är avekonomisk karaktär45.
Elektroniska kommunikationer
Europeiska kommissionen har sedan 1990 infört ett komplett regelverk för liberalisering
av telekommunikationsmarknaderna. Genom att konkurrens därmed har getts spelrum
har denna politik fått en god effekt på marknadens utveckling och bidragit till att skapa
en stark telekommunikationssektor i Europa, samtidigt som privatkonsumenter och
yrkesmässiga användare kunnat dra nytta av ett bättre valmöjligheter, lägre priser och
nya funktioner ochtjänster.
Enligt de gällande rambestämmelserna är alla teletjänster och nätverk liberaliserade
sedan den 1 januari 1998. Därigenom har en sektor som tidigare kännetecknades av
statliga monopolutvecklats till en dynamisk industrisomär redo att ta sig an den globala
marknadens utmaningar.
De nya rambestämmelserna har skapats på grundval av politiska målsättningar såsom att
främja tillväxt, skapa nya arbetstillfällen och öka konkurrenskraften, skydda
konsumenternas intressen, få till stånd ett brett urval av tjänsteleverantörer och tjänster
ochverka för innovation, konkurrenskraftiga priser ochhög servicekvalitet.
Rambestämmelserna som ligger till grund för den liberalisering som fullbordades 1998
har också setts över mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och utvecklingen på
marknaderna, samt erfarenheterna från genomförandet av bestämmelserna. På vissa
områden domineras fortfarande telekommunikationsmarknaderna av de tidigare
monopolföretagen i medlemsstaterna, trots att ett större antal operatörer och
tjänsteleverantörer kommit in på marknaden. Genom översynen av lagstiftningen ges en
möjlighet att anpassa bestämmelserna så att de ytterligare främjar konkurrens,
valmöjlighet för konsumenterna och skydd för allmänintresset. De planerade nya
rambestämmelserna, som förväntas träda i kraft den 2001, består av fem nya direktiv ,46
varav ett särskilt handlar om tjänster i allmänhetens intresse, nämligen det
föreslagna direktivet om samhällsomfattande tjänster och användarnas
rättigheter i samband med elektroniska kommunikationstjänster och-nätverk.
Gemenskapen har uppmanat medlemsstaterna att ålägga leverantörerna förpliktelser att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, så att ett brett utbud av bastjänster garanteras.Enligt de nuvarande rambestämmelserna för samhällsomfattande tjänster skall ett
visst minimiurval av tjänster på en uttryckligen angiven kvalitetsnivå
erbjudas åt alla användare oavsett var de befinner sig geografiskt, och detta
45Sepunkterna28–30.
46Sehttp://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/review99/Welcome.html
27till ett överkomligt pris . I lagstiftningen regleras i detalj vilka tjänster som omfattas
samt på vilka villkor tjänsteleverantörer med särskilda förpliktelser (i de aktuella
direktiven används termen "skyldighet" i samma mening, övers. anm.) skall väljas ut när
så är nödvändigt. Dessutom anges rambestämmelser för finansiering avmarknadsaktörernas nettokostnader sådana förpliktelser. Denna syn på
samhällsomfattande tjänster kännetecknar även förslagen till nya direktiv.
Erfarenheterna från medlemsstaterna visar att denna kombination av mer öppna
marknader formella förpliktelser att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster
bidragit till en mer dynamisk syn på dessa tjänster från operatörernas sida .
Medan de bindande bestämmelserna å sin sida garanterar en miniminivå för de aktuella
tjänsterna har således konkurrensutvecklingen å andra sidan förmått företagen att arbeta
fram nya avgiftspaket och avtalsvillkor som tjänar till att ytterligare höja den servicenivå
som konsumenterna inom gemenskapen förväntar sig. Detta syns redan tydligt när det
gäller tjänster inom mobil kommunikation, som inte räknas som samhällsomfattande
tjänst eller omfattas av någon förpliktelse , men där stark konkurrens på egen
hand gett upphov till innovativa tjänster, t.ex. den snabba spridningen avapplikationer med kontantkort . Av de senaste undersökningarna inom
gemenskapen
47framgår att en hel del privata användare nu väljer att endast ha
mobiltelefon, och således avstår från abonnemang på fast telefonförbindelse. Det har
dessutom visat sig att hushåll med lägre inkomst lika ofta, eller till och med oftare, väljer
denna lösning änhushållmed högre inkomster.
Postväsendet
De nu gällande rambestämmelserna48har öppnat ca 3 % av den europeiska marknaden
för konkurrens (detta gäller försändelser somväger mer än 350 g eller kostar mer än fem
gånger grundavgiften). Sju medlemsstater har gått något längre i fråga om att öppna
marknaden än vad som krävs enligt postdirektivet (nämligen Danmark, Tyskland,
Finland, Italien, Nederländerna, Sverige ochSpanien).
Den 30 maj 2000 antog kommissionen ett nytt förslag till direktiv, som är avsett att
öppna marknaden till i genomsnitt 20 % år 2003 (genom ett fullständigt öppnande av
marknaden för expresstjänster och för utgående gränsöverskridande post, och en
sänkning av vikt/pris-gränsen till 50 gram eller 2,5 gånger grundavgiften). Enligt
förslaget bör också det befintliga konsumentskyddet utvidgas genom att mekanismerna
för att behandla fall där användare väckt talan eller lämnat in klagomål utvidgas till att
omfatta alla tillhandahållare av posttjänster och inte endast offentliga sådana.
Enligt definitionen av samhällsomfattande tjänster i det nu gällande direktivet
"inbegriper [dessa att] stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet
inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare". Genom postdirektivet
fastställs också den samhällsomfattande tjänstens miniminivå, som omfattar daglig
(minst 5 dagar i veckan) insamling och utdelning av postförsändelser på upp till2 kg och
paket upp till 10 kg, samt rekommenderade och assurerade försändelser.
Medlemsstaterna skall vidare se till att gränsöverskridande postpaket på upp till 20 kg
47Undersökning på kommissionens uppdrag: "The situation of telecommunications services in the
regions oftheEU", april2000, genomfördavEOS Gallup.
48Direktiv97/67/EG, EGTL15, 21.1.1998, s.14.
28levereras, och får vad gäller inrikes paket utvidga den samhällsomfattande tjänsten till att
omfatta paket på upp till 20 kg. Genom direktivet fastställs slutligen också en europeisk
standard i fråga om gränsöverskridande försändelser i den "snabbaste normalkategorin".
Nationella tillsynsmyndigheter som är oberoende av de aktörer som tillhandahåller
posttjänster skallansvara för att direktivet följs.
Vad gäller icke-monopoliserade tjänster som faller utanför definitionen för
samhällsomfattande tjänster kan medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden om detta
krävs för att garantera att grundläggande krav uppfylls. Om de icke-monopoliserade
tjänsterna omfattas av en sådan definition kan medlemsstaterna utfärda enskilda licenser,
såvitt detta är nödvändigt för att de grundläggande kraven skall uppfyllas.
Medlemsstaterna kan också utfärda sådana tillstånd till alternativa leverantörer för att
säkra tillgången i begränsade geografiska områden. För att se till att samhällsomfattande
tjänster upprätthålls i de fall där förpliktelsen att utföra tjänsten innebär en orättvis
ekonomisk börda för de tjänsteleverantörer som ålagts, den kan också
kompensationsfonder för dettaändamålupprättas.
Erfarenheterna visar att uppdragen att utföra samhällsomfattande tjänster inom
postväsendet somregeluppfylls väl, och att detta även gäller i de sju medlemsstater som
valt att gå längre i fråga om öppnande av marknaden än vad som krävs enligt
postdirektivet. På det stora hela fungerar de företag och övriga aktörer som
tillhandahåller posttjänster effektivt, även med avseende på de tjänster som definieras
somsamhällsomfattande, ochtjänsterna har utvecklats ipositiv riktning under de senaste
åren, såväl avseende urval som kvalitet, och både inom och mellan länder. Ett bra
exempel på detta är prioriterad, gränsöverskridande post vars utdelningsprocent inom tre
dagar ökat från84 %till91 %.
Postsektorn förväntas genomgå snabba förändringar under de närmaste åren med tanke på
att e-post i viss mån kan komma att ersätta traditionell post och automatiserad
posthantering erbjuder möjligheter till högre produktivitet. Det finns också ett behov av
nya och förbättrade tjänster, bl.a. på grund av att e-handeln innebär ökade krav på
distributionsnäten inomEU, så att beställda varorochtjänster kan levereras effektivt. Det
faktumatt en samhällsomfattande tjänst sombegrepp är av dynamisk karaktär kommer att
möjliggöra för alla medborgare att på sikt få tillgång tilldessa nya tjänster.
Transport
1. LiberaliseringI fördragets artikel 70 läggs grunden till en gemensam transportpolitik, som syftar till att
bemöta de utmaningar som följer av att en marknad är öppen för konkurrens inom hela
gemenskapen. Medlemsstaterna har på så sätt godtagit att de olika delmålen – att skapa
inre marknader för transporttjänster, liberalisera dessa marknader och uppfylla de mål
som bedöms ligga i allmänhetens intresse – alla samverkar i en integrerad
transportpolitik. Gemenskapen har således valt att liberalisera transportmarknaderna steg
för steg, på så sätt att säkerhetskrav inte åsidosätts och så att tjänster som ligger i
allmänhetens intressen bibehålls. Man har gjort betydande framsteg när det gäller attöppna marknaderna för konkurrens frånhela EU.
Lufttransport:
29Det successiva öppnandet av marknaderna fullbordades genom det "tredje åtgärdspaketet
för luftfart"49, vars bestämmelser trädde i kraft 1993. Genom dessa bestämmelser
liberaliserades trafiken inom gemenskapen helt och hållet med verkan från 1 april 1997,
då lufttrafikföretag fick rätt att inneha trafikrättigheter för cabotage iandra medlemsstater
ändendär företaget är etablerat.
Marknaden för marktjänster på flygplatser liberaliserades, vad avser flygbolagens
egenhantering, genom en gemenskapsrättsakt från 199650för flygplatser med mer än 1
miljon passagerarrörelser per år räknat från den 1 januari 1998. Liberaliseringen av
marktjänster utförda av tredje part trädde i kraft den 1 januari 1999 (för flygplatser med
mer än3 miljoner passagerarrörelser, inästa steg 2 miljoner frånden1 januari2001).
Sjötransport:
Liberaliseringen har fullbordats vad gäller transporter mellan medlemsstaterna, och
transporter inom en medlemsstat (cabotage) liberaliserades genom en gemenskapsakt
med verkan från den 1 januari 199351. Frankrike, Italien, Spanien, Portugal och Grekland
beviljades dock tidsbegränsade undantag. Den sista sektorn som liberaliserades i dessa
länder var öcabotage, som liberaliserades med verkan från den 1 januari 1999, med
undantag för några sektorer i den grekiska trafiken som fått förlängt undantag till den 1
januari 2004. Vad gäller tjänster i hamnar kommer problemen kring marknadstillgång
ochfinansiering att behandlas iframtida gemenskapslagstiftning.
Vägtransport:
Förutsättningar för konkurrens inomgemenskapen infördes 1969 i formav ett system för
gemenskapskvoter för internationella transporter. 1992 ersattes detta av ett system med
tillståndsgivning52, som ger tillgång till gemenskapsmarknader på grundval av objektiva
kvalitetskriterier. Genom gemenskapslagstiftningen förbjöds slutligen alla kvantitativa
restriktioner för cabotagetjänster den1 juli199853.
Marknaden för internationella persontransporter liberaliserades den 1 juni 199254.
Villkoren för marknadstillträde för de olika typerna av transporter fastställs i respektive
förordning (tillfällig trafik, reguljärtrafik, pendeltrafik, speciell reguljär trafik).
Rättigheter att bedriva cabotagetrafik, utom för nationella reguljära transporter, infördes
49Rådets förordning (EEG) 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för
lufttrafikföretag, rådets förordning(EEG)nr 2408/92avden 23juli 1992 om EG-lufttrafikföretagstillträde till flyglinjer inom gemenskapen och rådets förordning (EEG) 2409/92 av den 23 juli1992 ombiljettpriser och tariffer för lufttrafik.
50Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster påflygplatsernainom gemenskapen (EGTL272, 25.10.1996, s. 36).
51Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 d ecember1992 om tillämpning av principen om
frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage).
52Rådets förordning om om tillträde till marknaden vid godstransporter på väg inom gemenskapen
till eller från en medlemsstats territorium eller genomfart genom en eller flera medlemstaters
territorier (EEG)881/92(EGT L95, 9.4.1992, sid. 1).
53Rådets förordning (EEG) nr 4059/89 (EGT L 390, 30.12.1989, s. 3), rådets förordning (EEG)3118/93(EGTL279, 12.11.1993, s.1.).
54Rådets förordning (EEG) 684/92 av den 16 mars 1992 om gemensamma regler för internationellpersontransportmed buss (EGT L74, 20.3.1992, s. 1).
30genom två förordningar55och fri tillgång till marknaderna enligt ett tillståndssystem
gäller sedanden1 januari1996.
Marknaden för kombinerad transport är helt liberaliserad sedan den 1 juli 199356(genom
en strikt definition syftar man här till att undvika att vägtransport utgör den längsta
sträckan inomdenkombinerade transporten).
Inre vattenvägar:
Tidigare har nationella system för "befraktning i turordning" tillämpats. Enligt
gemenskapens lagstiftning57skallmedlemsstaterna ha avskaffat sådana systemsenast den
1 januari 2000, och från och med amma datum skall alla kontrakt som gäller nationella
eller internationella transporter på inre vattenvägar förhandlas fram fritt och med fri
prissättning.
Tågtransport:
Det är uppenbart att den befintliga lagstiftningen om tillgång till marknader,
organisationsstruktur och finansiering av järnvägsföretag, liksom reglerna för
tillståndsgivning och fördelning av spårutrymme är alltför oklara för att tjäna sitt syfte.
Kommissionen har antagit ett antal förslag58för att råda bot på dessa problem. Enligt
kommissionens förslag bör reglerna för tillståndsgivning utvidgas och mer omfattande
bestämmelser införas för att fastställa avgifter och fördela kapacitet. Inte minst viktigt
öppnas också marknaden för transport av varor på det europeiska järnvägsnätet. Dessa
nya förslag antogs av kommissionen i juli 1998 och har lagts fram till rådet för beslut i
börjanav2001.
2. Huvudprinciper för de rättsakter som reglerar tjänster i allmänhetens
intresse
I alla de fall där marknader för transporttjänster öppnats för konkurrens genom
gemenskapslagstiftning har ipraktiken en hög standard i fråga omtjänster iallmänhetens
intresse kunnat uppehållas, eftersom samma lagar innehållit bestämmelser för
miniminormer för kvalitet där så varit nödvändigt. Det har kunnat konstateras att hård
konkurrens inom sektorerna för luft- och sjötransport inte har lett till att de tjänster som
bedöms ligga i allmänhetens intresse har påverkats negativt, eftersom medlemsstaterna
varit noggranna med att förebygga sådana problem.
55Rådets förordning (EEG) nr 2454/92 av den 23 juli 1992 om villkoren för att transportföretag
skall få utföra nationella persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de ärhemmahörande (EGT L 251, 29.8.1992, s. 1), senare ersatt av rådets förordning (EEG) nr 12/98av den 11 december 1997 om villkoren för att transportföretag skall få utföra nationella
persontransporter på väg i en annan medlemsstat än den där de är hemmahörande (EGT L 4,8.1.1998, s. 10).
56Rådets direktiv 92/106/EEG om gemensamma regler för vissa former av kombinerad transport avgods mellanmedlemsstaterna(EGT L368, 17.12.1992, s. 38).
57Rådets direktiv96/75/EEGavden 19november 1996 (EGTL304/12, 27.11.1996).
58KOM (1998)480slutlig, antagen av kommissionen den 22 juli 1998, EGT C 321, 20.10.1998 sid.6; det ändrade förslaget KOM(1999) 616 slutlig, som antogs den 25 november 1999; förslag tillrådets direktiv om ändring av direktiv 91/440/EEG om utveckling av tågnätet inom gemenskapen;förslag till rådets direktiv om änding av direktiv 95/18/EG om tillstånd för järnvägsföretag, samtett förslag till rådets direktiv om infrastrukturavgifter för användning av järnväg samt utfärdandeavsäkerhetsintyg.
31Det är uppenbart att detta gynnsamma resultat beror på att man bibehållit eller
vidarerutvecklat en rad åtgärder somsyftar till att garantera en godtagbar standard i fråga
omtjänsteriallmänhetens intresse.Hänsyn harsärskilt tagitstillföljande:
-Att garantera att transporttjänster fortsätter tillhandahållas även på icke lönsamma
sträckor. När marknader liberaliseras är det ofta nödvändigt att vidta särskilda
åtgärder för att trafiken på icke lönsamma sträckor skall kunna fortsätta. Detta kan
ske på två olika sätt. Antingen kan direkta bidrag beviljas till alla aktörer som
tillhandahåller transporttjänster på sträckan i fråga på lika villkor, eller så kan
exklusiva rättigheter tilldelas med eller utanersättning.
Sådana åtgärder har bland annat vidtagits för att stödja linjer som trafikerar hamnar
eller flygplatser i avlägsna regioner och på öar. Genom dessa arrangemang avser
manatt slå vakt ominvånarnas grundläggande möjligheter tillrörlighet och de lokala
företagens möjligheter att få tillgång till leveranser
Många gånger måste dessa överenskommelser prövas enligt bestämmelser om
statligt stöd. Kommissionen har gjort till en huvudregel att godta system av denna
typ så länge de är utformande så att konkurrensen och handeln snedvrids så lite som
möjligt och behovet att införa dem kan motiveras på ett rimligt sätt. System som
bygger på exklusiva rättigheter anses till exempel i princip vara förenliga med
fördraget om rättigheterna tilldelas genom ett anbudsförfarande som genomförs på
icke-diskriminerande grunder.
−Att garantera en miniminivå av service på den aktuella sträckan. När marknader
liberaliseras behöver man ofta vara vaksam så att servicenivån inte sjunker, eftersom
företagen kan lockas att låta jakten på lägre kostnader gå ut över kvalitet och
turtäthet, vilket således påverkar tillgängligheten negativt. I regel tillämpar
medlemsstaterna då ett systen med objektiva minimikrav för att tilldelas ett tillstånd,
som omfattar alla nya marknadsaktörer utan diskriminering. Sjötransporter mellan
öar och EU:s fastland regleras ofta genom minimikrav i fråga om turtäthet, kapacitet
ochprissättning, oavsettomdet gäller person- eller varutransport. Ibland måste också
direkta bidrag beviljas för att täcka de extrakostnader som följer av att en
marknadsaktör måste uppfylla dessa villkor, vilket till exempel kan ta formen av
subventionerade biljettpriser eller avgifter för varutransport. Om sådana bidrag
beviljas skall de beviljas all marknadsaktörer på en given sträcka på icke-
diskriminerande villkor.
Dessa principer har bl.a. tillämpats inom luft- och landtransport, och praktiska
erfarenheter kansåledes observeras idessa sektorer. "
3. Exempelfrån olika transportsektorerLufttransporter
Lufttransportsektorn är ett lysande exempel på hur fullständig liberalisering kan
samverka med fortsatta förpliktelser att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse.
Liberaliseringen infördes i kombination medlemsstaterna den rättighet för varje
medlemsstaterna att besluta om förpliktelser att utföra tjänster i allmänhetens intresse i
fall då de bedömer att en flyglinje är av central betydelse för den ekonomiska
utvecklingen i den region där flygplatsen är belägen. Detta kan gälla om flygplatsen
32betjänar ett ytterområde eller ett utvecklingsområde inom dess territorium eller på en
flyglinje med låg trafikintensitet till en regional flygplats inom dess territorium. De
villkor som kan införas i förpliktelsen kan t.ex. gälla biljettpriser, turtäthet eller antal
flygstolar. Villkoren tillöämpas i fall då marknadsaktörerna inte skulle kunna erbjuda
samma servicenivå på rent kommersiella grunder. Kommissionen har rätt att utöva
kontrollöver vilka flyglinjer som väljs ut och vilka villkor som fastställs.
Om en förpliktelse att bedriva trafik i allmänhetens intresse införts på en linje, skall
tillgången till denna linje förbli öppen för alla lufttrafikföretag som är beredda att
uppfylla de fastställda villkoren. Om ingen är beredd att bedriva trafik på linjen därför att
det inte är lönsamt kan medlemsstaten dock begränsa tillgången genom att ge ett enda
företag för enperiod omhögst tre år. Denna ensamrätt skalldå tilldelas efter ett offentligt
upphandlingsförfarande på gemenskapsnivå.
Förutom möjligheten att införa förpliktelser om tjänst i allmänhetens intresse kan
medlemsstaterna ge stöd på sociala grunder. Spanien, Portugal och Frankrike har infört
sådant stöd till trafik på icke-lönsamma linjer. Detta kan också kombineras med en
förpliktelse om tjänst i allmänhetens intresse som syftar till att garantera en viss
servicenivå på denaktuella linjen. Med stödpå sociala grunder avses att det endast täcker
transporten av vissa kategorier av passagerare, t.ex. barn eller personer med
funktionshinder. I fråga om mindre gynnade områden, t.ex. öar, kan emellertid sådant
stödomfattahela befolkningen.
Dessa två sätt att uppehålla en miniminivå för service på icke-lönsamma flyglinjer har
hittills fungerat relativt tillfredsställande.
Landtransport
För att en hög kvalitetsnivå skall kunna garanteras krävs en viss harmonisering i fråga
om konkurrensförhållanden och minimikrav för insyn och tydlighet i fråga om
tjänsteavtal. Kommissionen har antagit ett utkast till förordning om allmänna tjänster i
inom sektorn för persontransport på land59. Syftet med lagförslaget är att se till att de
transportföretag somtillhandahåller allmänna transporter står under konkurrenstryck och
därmed har incitament att förbättra sin service, hålla kostnader under kontroll och
uppehålla högsta mö jliga säkerhet. I texten anges också att de myndigheter som ansvarar
för transportfrågor är skyldiga att slå vakt om kvaliteten och samordningen mellan
tjänsterna och de anställdas intressen. En effektiv kollektivtrafik spelar vidare en viktig
rollför att motverka miljöproblemochtrafikstockningar.
Energi
Enligt direktivet om elmarknaden60skall medlemsstaterna låta minst 30 % av sin
inhemska efterfrågan omfattas av konkurrens på EU-nivå senast år 200061,m e d a n
motsvarande direktiv om gasmarknaden kräver 20 %. Gemenskapen har arbetat i flera
steg för att skapa en öppen, konkurrenspräglad inre marknad för el och gas. De första
direktiven som antogs för att liberalisera dessa marknader skulle vara införlivade av
59KOM (7)2000/9, 26.7. 2000.
60Direktiv96/92/EG omgemensammaregler för den inremarknaden för el.
61Direktiv98/30/EG omgemensammaregler för den inremarknaden för naturgas.
33medlemsstaterna senast i februari 199962 63respektive augusti 200064. Orsaken till att
man gått fram steg för steg är att medlemsstaterna måste få möjlighet att anpassa sig till
förändringarna och att tjänster i allmänhetens intresse inom dessa sektorer måste kunna
bibehållas och förbättras.
Även om dessa direktiv återspeglar vissa olikheter mellan de respektive marknaderna
bygger de på samma principer: en miniminivå för liberaliseringen som andel av
efterfrågan fastställs65, samtidigt som tredje man på icke-diskriminerande villkor skall
ges tillgång till distributionsnät och annan nödvändig utrustning, t.ex.
lagringsmöjligheter. Detta kräver att kapaciteten för överföring och distribution
särredovisas ochatt verkningsfulla regler införs för att förebygga diskriminering.
Generellt sett har dock liberaliseringen inom gemenskapen gått snabbare än vad som
krävs enligt direktiven och de facto snabbare än förväntat. Ca 65 % av efterfrågan på
elektricitet och 80 % av efterfrågan på gas bemöts nu under konkurrens mellan
leverantörer ihela gemenskapen, och de flesta medlemsstater har beslutat att liberalisera
marknaden helt och hållet inom ett par år.66Även om direktiven ger medlemsstaterna
vissa valmöjligheter i fråga om hur de vill genomföra liberaliseringen, t.ex. i fråga om
tredje mans tillgång till distributionsnät och annan utrustning och metoder för att
administrativt avskilja denna kapacitet, har de flesta av demvalt de metoder som allmänt
ansesstärka konkurrensen mest.
Frågan om allmänintresset är givetvis central när det gäller liberaliseringen av dessa
marknader. Att alla EU-medborgare skall ha en säker tillgång till el och (där så är
aktuellt) gas, och att detta skall ske till en rimlig kostnad, hör på många sätt till de
tydligaste exemplen på tjänster i allmänhetens intresse. Båda direktiven innehåller därför
en rad bestämmelser vars syfte är att garantera att allmänhetens intressen tillgodoses,
bland annat säker tillgång, ett elnät som är tillgängligt för alla, rimliga priser samt skydd
för ekonomiskt utsatta grupper som riskerar att få sina abonnemang avstängda. På en
liberaliserad marknad regleras dessa aspekter först och främst genom att strikta villkor
tillämpas när tillstånd skall beviljas marknadsaktörerna.
På dessa områden är och förblir således möjligheterna att liberalisera helt avhängiga av
att högsta möjliga standard kan uppehållas i fråga om att t illgodose allmänhetens
intressen. Direktiven om el- respektive gasmarknaden ger därför utrymme för
medlemsstaterna att vidta de åtgärder som behövs för att tjänster i allmänhetens intresse
skallupprätthållas, ochatt servicenivånbibehålls eller förbättras.
Följande metoder för att garantera att dessa tjänster upprätthålls blir allt vanligare inom
EU:
−Nätverkens säkerhet ochtillförlitlighet:
62Belgien och Irlandfick ytterligareettår på sig och Grekland två.
63Direktiv96/92/EG omgemensammaregler för den inremarknaden för el.
64Direktiv98/30/EG omgemensammaregler för den inremarknaden för naturgas.
65Vad gäller elmarknaden ålades medlemsstaterna att öppna 28 % av marknaden beräknat på
efterfrågan 1999, vilket skall höjas till 35 % 2003. Vad gäller gas var mostsvarande siffor 20 % år2000, somhöjs till28% 2003.
66Vad gäller el har t.ex. Förenade kungariket, Finland, Sverige och Tyskland redan öppnatmarknaden till 100 %, och Belgien, Nederländerna, Danmark och Spanien kommer att öppna sinamarknader heltpåmedellångsikt.
34Nätenföröverföringochdistributionär iregelfortfarande monopol67, och situationen
har i detta avseende inte förändrats mycket sedan före liberaliseringen.
Medlemsstaterna har fortfarande möjlighet att överlåta förvaltningen av dessa nät till
offentliga68eller privata företag. Oavsett om förvaltaren är offentlig eller privat
utövar medlemsstaten somregelen oberoende översyn och kontroll av hur normerna
uppfylls, antingen i egen regi eller genom att utse en ett oberoende tillsynsorgan.
Nätverkens säkerhet ochtillförlitlighet har varit och förblir hög iEuropa, och har inte
påverkats av liberaliseringen.
−Försörjningstrygghet:
Enligt direktivenskallmedlemsstaternaävenfortsättningsvis ha möjlighet attvidta de
åtgärder som krävs för att säkra försörjningen av el och gas. Åtgärderna måste dock
vara helt nödvändiga för att uppnå målet i fråga och får inte vara diskriminerande till
sin natur. Medlemsstaterna har t.ex. möjlighet att ange vilket slags bränsle som skall
användas för att öka elproduktionen i fall där beroendet av ett enda bränsle blir för
stort, eller vidta åtgärder för attöka antalet gasleverantörer.
−Rättentillanslutning tilldistributionsnäten:
Det är endast vad gäller elsom medlemsstaterna förefaller vara ense om att rätten till
nätanslutning är helt nödvändig för hushåll och andra användare. I direktivet om
elmarknaden anges därför följande: "Medlemsstaterna får ålägga distributionsföretag
en leveransskyldighet gentemot kunder inom ett visst område. Tariffen för sådana
leveranser får regleras, till exempel för att garantera likvärdig behandling av berörda
kunder." Även om konsumentmarknaden är liberaliserad kan de som äger
distributionsnäten fortfarande vara skyldiga att ge alla i samhället tillgång. Det är då
upp till medlemsstaten att avgöra om man vill göra det till ett villkor för att företag
skall få licens att sälja elektricitet till slutkonsumenter att dessa företag är beredda att
ge alla kunder som är av samma eller liknande kategori tillgång till nätet till samma
pris.
−Särskilt skydd för utsatta konsumentgrupper:
Eftersom leverans av el och gas betraktas som livsnödvändiga tjänster finns det
särskilda bestämmelser för att se tillatt de mest utsatta grupperna isamhället inte blir
utan leveranser. På helt liberaliserade marknader ingår detta bland minimivillkoren
för tillstånd, och tillstånden dras in om en marknadsaktör visar sig inte uppfylla dessa
villkor.
−Servicenivå:
Det ligger självfallet iallmänhetens intresse att servicenivån i fråga om leveranser av
el och gas är så hög som möjligt och utvecklas i positiv riktning. Till
kvalitetsaspekterna hör bland annat hur snabbt ansökningar om abonnemang
behandlas och hur snabbt reparationer utförs, samt att fakturering och kundtjänst
fungerar oklanderligt. Det är således viktigt att kvaliteten på dessa tjänster bibehålls
67Bortsett från vissa överlappningar mellan olika distributrionsnät för gas, särskilt i Tyskland.
68Vissa medlemsstater, bl.a. Spanien, håller för närvarande på att överföra energinäten till
offentligägda företag.
35eller förbättras på en liberaliserad marknad. Erfarenheterna har visat att
liberaliseringar, isynnerhet när de genomförts på nationell nivå, snarast har förbättrat
servicenivån i ovan nämnda avseenden. Det finns två huvudorsaker till detta. För det
första omges tillståndet att sälja elektricitet alltid av vissa villkor, varav några gäller
miniminivåer i fråga om service. Dessa villkor skärps och utvidgas dessutom ofta
från år till år av myndigheter eller tillsynsorgan i medlemsstaterna. För det andra är
servicenivå en av de aspekter där företagen konkurrerar, varför även konkurrensen i
sig själv bidrar till att nivån höjs.
Den lagstiftning som reglerar den successiva liberaliseringen av el- och
gasmarknaderna i Europa har således det dubbla syftet att få ner priserna och
bibehålla eller till och med förbättra nivån på de tjänster som ligger i allmänhetens
intresse. Erfarenheten visar också att konkurrenstryck ofta leder till att tjänster i
allmänhetens intresse inte bara bibehålls utan också utvecklas, förutsatt att vissa
rambestämmelser införs där så är nödvändigt. Även om direktiven ger utrymme för
undantag från dess bestämmelser69i fall där inga mindre restriktiva åtgärder räcker
till för att garantera att allmänhetens intresse uppfylls, har ingen medlemsstat hittills
sett sig tvungenatt utnyttja dessa undantag.
För att slå vakt om allmänhetens intresse i ovan nämnda avseenden är det givetvis
nödvändigt att noga följa hur marknaden utvecklas och införa tvingande
bestämmelser där så krävs. Många av dessa frågor omfattas av
subsidiaritetsprincipen. Det är t.ex. varje medlemsstats ansvar att besluta om ett
lämpligt skydd för enskilda som riskerar att få el eller gas avstängd. Kommissionens
uppgift är dock att verka för att alla tjänster som ligger i allmänhetens intresse skall
tillhandahållas tillhögsta möjliga kvalitet igemenskapensom helhet.
Radio ochtelevision
Privata TV-bolag började få fotfäste på 1980-talet, och det nuvarande dubbla systemet
för TV-sändningar (privata/offentliga) tog därmed sin början. Både medlemsstaterna och
gemenskapen har erkänt behovet av sändningar i offentlig regi parallellt med sändningar
sombedrivs iprivat regiivinstsyfte. Sektorn för radio och television har nu liberaliserats
på gemenskapsnivå.
Dessa medier spelar givetvis en central roll i det moderna, demokratiska samhället, i
synnerhet när det gäller social utveckling och utbyte, och de har därför alltid varit
föremål för särskilda regleringar i syfte att slå vakt om allmänhetens intressen. Dessa
regleringar har byggts upp kring gemensamma värderingar såsom yttrandefrihet, rätt att
gå i svaromål, pluralism, upphovsrättsskydd, främjande av språklig och kulturell
mångfald, skydd av minderåriga, försvar av den mänskliga värdigheten samt
konsumentskydd.
Bestämmelser vars syfte är att se tillatt dessa värden respekteras har i första hand införts
av medlemsstaterna, men detta har skett på ett sätt som är förenligt med
gemenskapsrätten. I Protokollet om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst i
medlemsstaterna, som bifogades EG-fördraget i samband med Amsterdamfördraget,erkänns vikten av radio och TV i allmänhetens tjänst samt medlemsstaternas behörighet
69Artikel 3.2 i båda direktiven.
36att definiera, organisera och svara för finansieringen av dessa utsändningar. Samtidigt
anges dock att detta inte får påverka handeln och konkurrensen inom gemenskapen eller
strida mot det gemensamma intresset, samt att kravet på att utföra uppdraget i
allmänhetens intresse då skall beaktas.
På gemenskapsnivå skapar det ändrade direktivet "television utan gränser" en rättslig ram
för friheten att erbjuda TV-utsändningar inom den inre marknaden, med rimlig hänsyn
tagen till allmänhetens intresse. Alla medlemsstater har emellertid inte införlivat
bestämmelserna idirektivet isin nationella lagstiftning ännu. Vidare skall kommissionen
enligt EG-fördragets konkurrensbestämmelser ansvara för att motverka sådana
arrangemang som snedvrider konkurrensen och missgynnar konsumenterna, bland annat
missbruk av dominerande ställning (som övervakas genom s.k. koncentrationskontroll),
ochskapandet avoligopoleller monopolpå marknaden.
Det ankommer sedan på medlemsstaterna att inom gemenskapsrättens ramar avgöra om
de vill skapa en gemensam struktur för TV-sändningar i allmänhetens intresse, att
definiera exakt vad dess funktion skall vara och hur detta skall finansieras. De
programföretag som sänder TV i allmänhetens intresse kan p.g.a. det sätt på vilket de
finansieras ofta omfattas av fördragets bestämmelser om statligt stöd. Kommissionen
måste därför särskilt försäkra sig om att den offentliga finansieringen av dessa företag
står i proportion till deras uppdrag i allmänhetens intresse såsom det är utformat av
medlemsstaten i fråga, mer specifikt att den ersättning företaget erhåller i offentliga
medel inte får överstiga de extra kostnader somdet specifika uppdraget medför.
Offentlig finansiering av programföretag som sänder i allmänhetens intresse har varit
föremål för ett antal klagomål till kommissionen från privata programföretag, särskilt i
fall där företag som sänder i allmänhetens intresse agerat även på annonsmarknaden70.
Det bör noteras att dessa klagomål främst gäller finansieringsstrukturer som omfattar
både offentliga medel och inkomster från annonsering. Det är medlemsstaterna som
avgör hur finansieringen av tjänster i allmänhetens intresse skall finansieras och det finn
inget principiellt fel med att offentliga medel och annonsering blandas, förutsatt att
konkurrensen på den berörda marknaden inte påverkas i en omfattning som står i strid
med gemenskapens intressen (konkurrensen kan påverkas i fråga om annonsering och
inköp eller försäljning av programmaterial). Kommissionen har för avsikt att fullborda
sin granskning av de fall som fortfarande inte är avgjorda under de närmaste månaderna.
Detta arbetekommer att bedrivas inära samråd med medlemsstaterna.
Kommissionen anser inte att den "digitala revolutionen" förändrar behovet av en
audiovisuell politik som syftar till att identifiera vilka tjänster som skall bedömas ligga i
allmänhetens intresse och, där så krävs, slå vakt om detta intresse genom lagstiftning.
Däremot kräver den tekniska utvecklingen att de medel som används i arbetet se över
löpande, så att det kan garanetars att ingreppen står i proportion till de förväntade
resultaten.
Distributionssättet är fortfarande av central betydelse, dvs. om det rör sig om punkt-till-
punkt eller punkt-till-flerpunktsöverföring (medieöverföring som är riktad till bestämdamottagare respektive överföring där antalet mottagare är obegränsat). Vad gäller vissa
70Sekommissionenstjugonionderapport omkonkurrenspolitiken (1999), s. 89 ff.
37nya typer av tjänster (t.ex. kodade eller okodade sändningar) behöver dock även en del
andra faktorerbeaktasnär manavgöromregleringarärnödvändigaochproportionella.
38BILAGAII: DEFINITIONER
Tjänsteri allmänhetensintresse
Tjänster, utförda på affärsmässiga eller icke-affärsmässiga grunder, som offentliga
myndigheter anser ligger i allmänhetens intresse, och som därför omfattas av särskilda
förpliktelser.
Tjänsterav allmänt ekonomiskt intresse
Dessa tjänster, som nämns i artikel 86 i fördraget, är tjänster som utförs på affärsmässiga
grunder men sombedöms ligga iallmänhetens intresse enligt särskilda kriterier, och som
därför omfattas av särskilda förpliktelser från medlemsstaternas sida. Detta omfattar i
synnerhet enrad tjänster somrörtransporter, energiochkommunikation.
Offentliga tjänster
Detta begrepp kanantingenavse att ett offentligt organ utförtjänster, eller att den uppgift
som utförs i sig ligger i allmänhetens intresse. I syfte att underlätta eller möjliggöra att
uppgiften genomförs kan de offentliga myndigheterna ålägga det ansvariga organet i
fråga en förpliktelse att sköta tjänsten, till exempel för land-, luft- eller järnvägstransport
eller energi. Dessa förpliktelser kan tillämpas på nationell eller regional nivå. Det bör
påpekas att det kan ske förväxlingar mellan dessa tjänster och den offentliga sektorn
(inklusive offentlig förvaltning), det vill säga arbetsuppgifter förväxlas med rättslig
status, eller målgrupp med ägarstruktur.
Samhällsomfattande tjänst (universalservices)
Samhällsomfattande tjänster, och speciellt införandet av formella förpliktelser att utföra
sådana tjänster, är ett viktigt komplement till bl.a. liberaliseringen av
telekommunikationssektorn inom EU. När en samhällsomfattande tjänst definieras och
tillgången till den garanteras innebär detta att alla hushåll och andra användare skall ha
kontinuerlig tillgång till denna tjänst och att den måste uppfylla bestämda kvalitetskrav
under övergången från monopol till öppen konkurrens på marknaden i fråga.
Samhällsomfattande tjänster på en öppen telekommunikationsmarknad där konkurrens
råder innebär således att minimikrav är fastställda i fråga om vilka tjänster som måste
erbjudas och kvaliteten på dessa tjänster, att de skall erbjudas till ett överkomligt pris
samt att alla konsumenter skall ha tillgång till dem, med rimlig hänsyn tagen till den
särskildasituationenivarje medlemsstat.
39