SV Europeiska unionens officiella tidning C 129/76

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – Ett förnyat partnerskap med länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

[JOIN(2016) 52 final]

(2018/C 129/13)

Föredragande: Brenda KING

Remiss Europeiska kommissionen, 27.1.2017 Rättslig grund Artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Ansvarig facksektion Yttre förbindelser (REX) Antagande av facksektionen 7.11.2017 Antagande vid plenarsessionen 7.12.2017 Plenarsession nr 530 Resultat av omröstningen (för/emot/nedlagda röster) 165/1/2

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Cotonouavtalet mellan Europeiska unionen (EU) och länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna) kommer att löpa ut 2020. Cotonouavtalet har utgjort grunden för samarbete och dialog om politik, ekonomi, handel och utvecklingsbistånd.

1.2 EU och AVS-länderna har var för sig inlett diskussioner för att identifiera en möjlig ram och grundval för framtida förbindelser. Bland de prioriteringar som troligtvis kommer att ingå finns fattigdomsbekämpning, handelsförbindelser, hantering av migrationsströmmar och kampen mot den globala uppvärmningen. Diskussionerna mellan EU och AVS-staterna ska inledas formellt senast i augusti 2018.

1.3 Europeiska utrikestjänsten och Europeiska kommissionen inledde ett offentligt samråd 2015 för att förbereda ramarna för tiden efter Cotonouavtalet och offentliggjorde ett gemensamt meddelande i november 2016, där man uttryckte stöd för ett paraplyavtal om fastställande av gemensamma värden och intressen, med tre separata partnerskap med var och en av de tre regionerna.

1.4 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar det gemensamma meddelandet samt det alternativ som kommissionen föredrar, nämligen ett paraplyavtal med särskilda regionala prioriteringar som bör vara rättsligt bindande. EESK anser att det behövs ett nytt uppdaterat avtal, som tar hänsyn till den nya verkligheten såsom den europeiska allmänna opinionens oro för ökad risk för terroristattacker, migrationsströmmar som upplevs som okontrollerade, risken för klimatflyktingar på grund av den dramatiska befolkningstillväxten i Afrika, det ökande inflytandet från andra regionala aktörer och den nuvarande amerikanska presidentens oförutsägbara handlande.

1.5 EESK anser också att det civila samhället på ett bättre sätt bör integreras i den kommande ramen och få en starkare roll som går utöver samråd. Detta är viktigt för att säkerställa principen om en konsekvent politik för utveckling.

1.6 EESK välkomnar planerna på att bygga vidare på FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling, med vissa inslag hämtade från Europeiska utvecklingsfonden. Detta kompletterar det nya europeiska samförståndet om utveckling, vars främsta mål är fattigdomsutrotning men som också omfattar de ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekterna på hållbar utveckling. Kommittén är dock besviken över att Agenda 2030 inte har fått en central plats i det kommande avtalet för att stärka viktiga principer såsom allmängiltighet, styrning, och kopplingarna mellan målen för hållbar utveckling och deras odelbara karaktär.

1.7 EESK anser att eventuella framtida partnerskap bör grunda sig på en politisk dialog snarare än ett förhållande mellan givare och mottagare. EESK noterar att meddelandet ligger helt i linje med EU:s globala strategi, men rekommenderar dock att ett eventuellt framtida samarbete mellan AVS-länderna och EU också bör anpassas till AVS-ländernas strategier och mål.

1.8 EESK rekommenderar också att den politiska dimensionen stärks, och det bör finnas en stark övervakningsmekanism som inkluderar det civila samhället. EU:s regelverk för det civila samhället, inbegripet den privata sektorn, och civilsamhällesorganisationernas delaktighet i alla skeden av det framtida partnerskapet bör behållas och stärkas och det civila samhällets organisationer bör ingå i en institutionaliserad ram inom den politiska dialogen.

1.9 En undersökning om ekonomiska och sociala aktörer i AVS-länderna som EESK genomförde visade att 82 % stödde deltagande av icke-statliga aktörer i parlamentariska möten och 78 % stödde deltagande i mellanstatliga möten med möjlighet att lägga fram rapporter och rekommendationer.

1.10 EESK beklagar att det gemensamma meddelandet inte återspeglar vikten av det civila samhällets organisationer, vare sig på den övergripande nivån eller i de tre regionerna. Kommittén rekommenderar att det framtida partnerskapet ska innehålla en formell mekanism för att inkludera det civila samhällets organisationer i utformning, genomförande, övervakning och utvärdering samt under de kommande förhandlingarna. EESK är redo att spela en central roll i denna process.

1.11 EESK noterar att det saknas en uttrycklig hänvisning till Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och antar att detta kommer att ändras till följd av arbetet med den fleråriga budgetramen och beslutet om införlivande av EUF i budgeten. EESK vill påminna om rekommendationen i sitt yttrande REX/455 om att alla former av utvecklingsstöd som EU ger tredjeländer ska omfattas av samma rättsliga ram och samma demokratiska granskning av Europaparlamentet, samtidigt som man bevarar de positiva aspekterna av EUF. EESK anser vidare att den fredsbevarande resursen för Afrika och nya migrationsrelaterade projekt bör finansieras utanför EUF.

1.12 Vi välkomnar inriktningen på mänsklig utveckling som en särskild prioritering för det framtida partnerskapet och anser att det bör vara en prioritering för alla tre regionerna och kopplas till målen för hållbar utveckling.

1.13 EESK välkomnar kommissionens uttalande om att till fullo värna, främja och förverkliga jämställdhet mellan könen och egenmakt för kvinnor och flickor, och dess erkännande av kvinnors och flickors centrala bidrag till freds- och statsbyggande, ekonomisk tillväxt, teknisk utveckling, fattigdomsminskning, hälsa och välbefinnande samt kultur och mänsklig utveckling. Kommittén är dock besviken över att det i meddelandet inte redovisas närmare hur detta kommer att underlättas.

1.14 EESK välkomnar att handeln och avtalen om ekonomiskt partnerskap kommer att vara fullt ut integrerade i det nya partnerskapet. EESK anser att handelsavtal, inbegripet avtalen om ekonomiskt partnerskap, bör bygga på FN:s Agenda 2030 och Parisavtalet om klimatförändringar.

1.15 EESK rekommenderar att förhandlingarna om avtalen om ekonomiskt partnerskap mellan AVS-länderna och EU bör ske på ett öppet sätt och involvera det civila samhället. Avtalen om ekonomiskt partnerskap bör innehålla ett bindande kapitel om hållbar utveckling med det civila samhället som aktiv deltagare i genomförandet, övervakningen och översynen.

1.16 Kommittén välkomnar att klimatet är en av de främsta prioriteringarna, men är oroad över att klimat- och miljöprioriteringarna skiljer sig åt i de tre regionerna. Det är också oroande att fokus ligger på åtgärder som AVS-länderna ska vidta utan hänvisning till EU:s ansvar för sitt fotavtryck och sin påverkan på naturresurserna och ekosystemen i dessa utvecklingsländer.

2. Bakgrund

2.1 Europeiska unionen (EU) och 79 länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) har ingått ett övergripande och rättsligt bindande internationellt avtal om samarbete som förenar mer än hälften av världens nationer. Avtalet, som kallas AVS–EU-partnerskapsavtalet eller Cotonouavtalet, undertecknades i Benin år 2000 och syftar till att stärka det mångåriga samarbetet inom politik, handel och utveckling mellan EU och AVS-länderna. Genom avtalet har en rad institutioner inrättats för att underlätta AVS–EU-samarbetet mellan regeringar, offentliga tjänstemän, parlamentsledamöter, lokala myndigheter och det civila samhället, inbegripet den privata sektorn. Avtalet bygger på historiska förbindelser mellan EU-länderna och deras forna kolonier som sedan har utvecklats genom en rad avtal: från associeringsavtalen i Yaoundé I och II-konventionerna mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och tidigare franska kolonier i Afrika (1963–1975) till de efterföljande AVS-EG-konventionerna i Lomé (1975–2000) och det senaste partnerskapsavtalet som undertecknades i Cotonou (2000).

2.2 I Lomé-konventionerna beviljades AVS-länderna rättslig ställning, vilket gjorde det möjligt för dem att skapa en utvecklingsmodell och åtnjuta positiv särbehandling i fråga om tillträdet till gemensamma marknaden. Länderna i Västindien och Stillahavsområdet fick genom denna ram större tyngd. De skulle troligen inte annars ha kunnat dra nytta av denna typ av utvecklingsmodell i bilaterala avtal. Trots att fattigdomen minskade sjönk AVS-ländernas andel på den inre marknaden från 6,7 % 1976 till 3 % 1998.

2.3 Syftet med Cotonouavtalet var att stärka partnerskapet. Det består av tre pelare – politik, handel och hållbar utveckling. Det ursprungliga syftet med denna heltäckande överenskommelse var att bidra till utvecklingen i AVS-länderna och främja diversifieringen av deras ekonomier genom att skapa ett klimat för företagsamhet och investeringar.

3. Allmänna kommentarer

3.1 Cotonouavtalet löper ut 2020 och därför lade Europeiska kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik fram ett gemensamt meddelande den 22 november 2016. I meddelandet presenteras tre alternativ baserade på resultaten av det offentliga samråd som inleddes den 6 oktober 2015. Det första alternativet skulle innebära en förnyelse av Cotonouavtalet med AVS-länderna. Fördelen skulle vara att man behåller AVS-formatet – men man skulle inte få ett avtal som återspeglar de särskilda prioriteringar som de berörda parterna har fastställt. Dessutom skulle man inte ha tagit hänsyn till betydande förändringar sedan 2000, t.ex. EU:s utvidgning, skilda prioriteringar i AVS-länderna och den ökade betydelsen av regionala organisationer som Afrikanska unionen.

3.2 Det andra alternativet skulle innebära en fullständig regionalisering av förbindelserna mellan EU och AVS-länderna. Därigenom skulle man visserligen beakta skillnaderna mellan de tre regionerna, men man skulle ha bortsett från AVS-ländernas uttalade vilja att förbli enade och den gemensamma önskan att använda EU-AVS-konstellationen för att påverka internationella institutioner.

3.3 Det alternativ som föredras är det tredje, som förefaller ha funnit stöd från alla sidor. Formuleringen tyder på att man skulle sluta ett gemensamt ramavtal med tre regionala pelare: ”Det tredje alternativet innebär ett avtal med partnerländerna, vilket består av tre separata regionala partnerskap med länder i Afrika, Västindien respektive Stillahavsområdet, med möjlighet till mer deltagande av andra länder, under ett gemensamt paraply”. Inom denna ram skulle man fastställa gemensamma värden, principer, grundsatser och intressen som ligger till grund för samarbetet mellan de berörda parterna, med utgångspunkt i Cotonouavtalets mångåriga regelverk. Det skulle också innehålla specifika mekanismer för samarbete på den globala arenan. De tre regionala partnerna skulle använda och införliva dem som redan finns (t.ex. gemensamma strategin mellan EU och AVS-länderna) och fastställa prioriteringar och åtgärder som är inriktade på särskilda detaljer i partnerskapsprogrammet i respektive region. Det institutionella arrangemang som kommissionen föreslår består av tre separata regionala partnerskap med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet inom ramen för en övergripande överenskommelse, behåller regelverket och fördelarna med AVS-EU-formatet och möjliggör samtidigt differentierade utvecklingsinitiativ för olika regioner. Med detta alternativ finns dessutom möjligheten att i framtiden låta andra länder utanför AVS delta, t.ex. andra minst utvecklade länder (MUL) eller länder i Nordafrika.

3.4 EESK välkomnar Europeiska kommissionens målsättning att göra partnerskapet rättsligt bindande samtidigt som det förblir flexibelt och anpassningsbart så att det kan anpassas till en ständigt föränderlig miljö. EESK rekommenderar att ”rättsligt bindande” definieras tydligt i det avtal som ska ersätta Cotonouavtalet och att det omfattar samråd och sanktionsförfaranden, i händelse av kränkningar av de mänskliga rättigheterna, de demokratiska principerna och särskilt rättsstatsprincipen. EESK konstaterar att AVS-länderna stöder den bindande karaktären i det framtida avtalet (1) och anser att detta säkerställer förutsebarhet, öppenhet och ömsesidigt ansvar.

3.5 Nyligen antagna internationella ramar – Agenda 2030 för hållbar utveckling, Parisavtalet om klimatförändringar, Addis Abeba-handlingsplanen, Sendai-ramverket och FN:s agenda för städer – kan införlivas i ett nytt avtal, vilket innebär att avtalsparterna styrs in på vägen mot hållbarhet till fördel för människorna, välståndet och vår planet. Det framtida partnerskapet bör bygga på dessa internationella ramar och åtaganden och genomföra dessa på ett integrerat, inkluderande och hållbart sätt.

3.6 Det framtida avtalet bör prioritera mänsklig utveckling, med tanke på den dubbla effekten av exponentiell befolkningstillväxt och klimatstörningar som AVS-länderna står inför. Detta kommer också att innebära utmaningar vad gäller nutrition och en tryggad livsmedelsförsörjning, miljöskydd och möjligheterna att skapa välstånd för alla.

3.7 Principen om konsekvent politik för utveckling bör vara ett centralt inslag i det framtida partnerskapet så att alla EU:s interna och externa politiska åtgärder främjar hållbar utveckling, både inom EU och globalt.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Civilsamhällets deltagande i det framtida partnerskapet mellan AVS-länderna och EU.

4.1.1 EESK välkomnar att artikel 6 i Cotonouavtalet stöder icke-statliga aktörers deltagande genom att bekräfta att de spelar en nyckelroll i partnerskapet. Kommittén är dock besviken över att samarbetet har förblivit regeringsinriktat, trots erkännandet att den politiska dialogen är viktig för att främja det civila samhällets deltagande i utvecklingsprocessen. Det finns några undantag: den gemensamma parlamentariska AVS-EU-församlingen, den parlamentariska församlingen Cariforum–EU, gemensamma rådgivande kommittén EU–Cariforum och Cariforum–EU:s handels- och utvecklingskommitté. Här kan dock ytterligare förbättringar ske framöver.

4.1.2 EESK upprepar att de icke-statliga aktörerna har en central roll i EU-AVS-förbindelserna genom hela processen mot hållbar utveckling och i övervakningen av de ekonomiska partnerskapsavtalen. I FN:s Agenda 2030 erkänns det civila samhällets roll eftersom det anges att den nya agendans omfattning och ambition kräver ett förnyat globalt partnerskap för att säkerställa dess genomförande. Det kommer att underlätta ett intensivt globalt engagemang till stöd för genomförandet av alla mål och delmål som sammanför regeringar, den privata sektorn, det civila samhället, FN-organ och andra aktörer och som mobiliserar alla tillgängliga resurser.

4.1.3 Kommittén noterar med besvikelse att ett antal AVS-länder, och på senare tid också EU-länder, håller på att införa restriktiv lagstiftning för att begränsa icke-statliga aktörers arbete, vilket i vissa fall har fått negativa följder för civilsamhällesorganisationernas aktiva deltagande. 2016 års CSO Sustainability Index (2) visar att i många länder i Afrika söder om Sahara har icke-statliga organisationer – särskilt de som arbetar med opinionsbildning och mänskliga rättigheter – drabbats av ökade restriktioner eller hot om inskränkningar i sitt arbete.

4.1.4 EESK rekommenderar att den nya ramen bör stärka legitimiteten för det civila samhällets organisationer i synnerhet, och för de icke-statliga aktörerna i allmänhet, som välbehövliga intressenter i politiska processer genom att inkludera civilsamhällesorganisationer från både AVS-länderna och EU i de rättsligt bindande principerna i avtalet. Detta bör inbegripa en strukturerad ram som omfattar det civila samhällets organisationer och alla gemensamma AVS-EU-institutioner. Vi efterlyser därför kraftfullare tekniska och finansiella åtaganden för att uppmuntra och främja ett aktivt deltagande av det civila samhällets organisationer.

4.2 Handel och hållbar utveckling

4.2.1 Genom den fjärde Lomékonventionen fick AVS-länderna åtnjuta icke-ömsesidiga handelsförmåner som ensidigt beviljats av EU så att de kunde exportera sina produkter till den gemensamma marknaden, och konventionen omfattade också ett system för att kompensera dem för förlusten av exportinkomster vid fluktuationer i växelkurserna eller naturkatastrofer. Detta arrangemang förklarades strida mot Världshandelsorganisationens princip om mest gynnad nation. De ekonomiska partnerskapsavtalen (EPA) utformades därför för att vara förenliga med Världshandelsorganisationens regler så att AVS-länderna skulle kunna integreras i världsekonomin.

4.2.2 EU har därför förhandlat fram avtal om ekonomiskt partnerskap med de sex regioner som omfattar de 79 AVS-länderna, i syfte att skapa gemensamma partnerskap i fråga om handel och utveckling, med stöd av utvecklingsbistånd. Från 2000 till 2008 fick de tillträde till EU:s marknad på icke-ömsesidiga villkor som byggde på nationellt företräde, vilket innebar ett system för undantag från Världshandelsorganisationens regler. Från 2008 undertecknades frihandelsavtal inom ramen för avtalen om ekonomiskt partnerskap, men de underskrifter som krävdes och det påföljande genomförandet visade sig vara en utmaning. Hittills har sex avtal om ekonomiskt partnerskap inrättats, men ratificeringsprocessen var svår för de flesta av dem. År 2007 undertecknade EU det första av dessa avtal med 15 västindiska stater. Det trädde preliminärt i kraft i december 2008. I Afrika var resultaten mer blandade. År 2014 hade 16 länder från västra Afrika, samt två regionala organisationer, Ecowas och WAEMU, och Östafrikanska gemenskapen nått en överenskommelse, men fortfarande har inte alla undertecknat den. Länderna i Södra Afrikas utvecklingsgemenskap undertecknade avtalet om ekonomiskt partnerskap 2016. Slutligen undertecknades interimsavtalet om ekonomiskt partnerskap mellan EU och Stillahavsstaterna av Papua-New-Guinea och av Fiji 2009, eftersom dessa två länder står för den största delen av handelsutbytet mellan EU och Stillahavsområdet.

4.2.3 Cotonouavtalet har alltså betydande omfattning vad gäller handel. EU var faktiskt AVS-ländernas näst största handelspartner efter Förenta staterna 2012, framför Venezuela, Kina, Brasilien, Kanada och Indien. EU:s andel av AVS-ländernas handel är 12,1 %, vilket är mindre än Förenta staterna:s andel (35,7 %), men mer än Kinas (6,9 %) (3).

4.2.4 Enligt Internationella handelscentrumet (ITC) ökade marknadsandelen för AVS-länderna i världsekonomin mellan 2003 och 2012 från 1,4 % till 1,7 %, medan marknadsandelen för EU-28 på AVS-ländernas marknad steg från 10,9 % till 11,5 % under samma period. Sedan 2010 har AVS-länderna emellertid drabbats av konsekvenserna av den ekonomiska krisen 2008 och det totala värdet av deras varuhandel har sjunkit. År 2015 motsvarade exporten 320,7 miljarder USD (jämfört med 495,1 miljarder USD 2011), och importen uppgick till 439,6 miljarder USD (jämfört med 500,2 miljarder 2014).

4.2.5 EESK anser att AVS-länderna i samband med översynen av Cotonouavtalet bör sikta på en utvidgning av handeln, eftersom 80 % av de minst utvecklade länderna fortfarande tillhör AVS-gruppen. Kommittén konstaterar också att jordbruket svarar för 90 % av exporten från AVS-länderna och sysselsätter majoriteten av den arbetande befolkningen. I genomsnitt kommer 20 % av nationalförmögenheten från jordbruksintäkter med extrema variationer mellan AVS-länderna. I Tchad kommer t.ex. hälften av landets BNP från jordbruksproduktion, jämfört med 1 % i genomsnitt i Västindien (4).

4.2.6 Handel och regional integration: Avtalen om ekonomiskt partnerskap syftar till att främja regional integration och bygger på tanken att en starkare regional integration främjar handelskapacitet och därmed tillväxt, sysselsättning och ekonomisk utveckling. För att underlätta handeln mellan AVS-länderna krävs investeringar i infrastruktur, inklusive ren energi, för att hjälpa dem att gå i riktning mot tillverkning av halvfabrikat och färdiga varor, och därigenom gå uppåt i de globala värdekedjorna. Detta kommer också att kräva en effektiv sjöfartsnäring. EESK rekommenderar därför att sjöfarten ska ingå i EU:s handels- och utvecklingspolitiska dagordning.

4.2.7 Handel och hållbar utveckling: Det framtida partnerskapet bör se till att handeln och avtalen om ekonomiskt partnerskap bygger på FN:s Agenda 2030 och Parisavtalet om klimatförändringar. Avtalen om ekonomiskt partnerskap bör innehålla ett bindande kapitel om hållbar utveckling med en formell och strukturerad ram för att inkludera civilsamhällesorganisationerna. De kommande EU-AVS-förhandlingarna bör präglas av öppenhet och involvera det civila samhällets organisationer i övervakningen av förhandlingarna och i genomförandet och övervakningen av avtalet.

4.3 Utvecklingssamarbete

4.3.1 Verktygen och metoderna för samarbete ska användas för att omsätta Cotonouavtalets principer i praktiken genom att fokusera på resultat, partnerskap och ägarskap. Programplaneringen och genomförandet av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) ska således vara ett gemensamt ansvar.

4.3.2 EUF finansieras direkt genom frivilliga bidrag från EU:s medlemsstater utanför EU:s budget, men förhandlas fram parallellt med EU:s andra externa finansieringsinstrument för att säkerställa enhetlighet. Fonden förvaltas av Europeiska kommissionen och Europeiska investeringsbanken (EIB). EIB förvaltar investeringsanslagen och tillhandahåller lån, garantier och medel från både EUF och sina egna medel, till privata företag i AVS-länderna för kort- och långsiktiga privata och offentliga projekt.

4.3.3 EUF:s totala anslag har ökat, men kommer troligtvis att minska som en följd av brexit, samtidigt som fonden har behållit sin mellanstatliga karaktär och förvaltningsstruktur, vilket har gjort att den kunnat bli det största inslaget i EU:s utvecklingssamarbete vid sidan av den fleråriga budgetramen. På grund av EUF:s historia och unika rättsliga status samt fondens mellanstatliga basis har Europaparlamentet ingen medbestämmanderätt över den. Parlamentets utvecklingsutskott deltar dock i allmänna politiska diskussioner och är en viktig intressent i Cotonouavtalet. Den gemensamma parlamentariska församlingen har också befogenhet att utföra parlamentariska kontroller av EUF-anslagen i de nationella vägledande programmen och de regionala vägledande programmen.

4.3.4 EUF och införlivandet i budgeten – parlamentet beviljar kommissionen ansvarsfrihet för förvaltningen och genomförandet av EUF genom det särskilda förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. Införlivandet i budgeten – integreringen av EUF i EU:s budget – är fortfarande en källa till friktion mellan Europaparlamentet och rådet, trots att kommissionen vid flera tillfällen har föreslagit att EUF ska ingå i EU:s budget.

4.3.5 EESK anser att alla former av stöd som EU ger tredjeländer bör omfattas av samma rättsliga ram och samma demokratiska kontroll av Europaparlamentet. Vi vill därför att EUF ska ingå i EU:s budget samtidigt som man bevarar de positiva aspekterna med EUF (t.ex. ömsesidighet och delat ansvar). Detta kommer att leda till att EU får en mer konsekvent utvecklingspolitik.

Bryssel den 7 december 2017. Georges DASSIS Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(1) Sipopoförklaringen: ”The future of the ACP Group in a Changing World, 7th Summit of the ACP heads of state and government: challenges and opportunities”, 13–14 december 2012.

(2) https://www.usaid.gov/africa-civil-society.

(3) https://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/0440-post-cotonou-the-modernisation-of-the-acp-partnership

(4) Pressmeddelande från AVS-sekretariatet: The new ACP policy highlights the transformation of the products from the agricultural sector, 15 juni 2017.