Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 I rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Polens konvergensprogram, 2004-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall icke-deltagande stater, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervaknings förfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. Alla dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté (Ekonomiska och finansiella kommittén) som inrättas genom artikel 114 i fördraget. Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmet. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfaranden.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför ännu inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Polens konvergensprogram för perioden 2004-2007 överlämnades den 17 maj 2004. Kommissionen har gjort en teknisk utvärdering av programmet med beaktande av uppgifterna i vårprognoserna 2004 samt uppförandekoden [2] och de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning godkänt av Ekofin-rådet den 10 juli 2001.

[3] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Polens första konvergensprogram för perioden 2004-2007 överlämnades den 17 maj 2004. I programmet anges inte vilka avsikter de polska myndigheterna har beträffande tidpunkterna för inträdet i ERM II och införandet av euron.

Programmet uppfyller endast delvis kraven i den reviderade uppförandekoden för stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning och normerna för det europeiska national räkenskaps systemet (ENS 95) [4]. Särskilt krävs en förbättring av kvaliteten på uppgifterna enligt ENS 95 om sammansättningen av de offentliga inkomsterna och utgifterna.

[4] Programmet avviker från uppgiftskraven när det gäller de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Den information som krävs för ifyllandet av tabell 6 i bilaga 1 till uppförandekoden har inte omgrupperats och är ofullständig. Tabell 2 i bilaga 1 om utvecklingen av de offentliga finanserna tyder på en felaktig klassificering. Dessutom rapporteras inflationen fortfarande utifrån konsumentprisindex (KPI) trots att det i tabell 1 i bilaga 1 krävs beräkningar av harmoniserat index för konsumentpriser (HIKP).

Underskottet i de offentliga finanserna ökade till 4,1 % av BNP under 2003, vilket överstiger fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Kommissionen inledde förfarandet vid alltför stora överskott beträffande Polen den 12 maj 2004 genom att anta en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget. Ekonomiska och finansiella kommittén lämnade sitt yttrande om rapporten den 25 maj. Den [5 juli 2004] väntas rådet med stöd av två rekommendationer från kommissionen besluta att ett alltför stort underskott föreligger i Polen och lämna rekommendationer till Polen för att få denna situation att upphöra. Underskottets omfattning kommer att behöva justeras uppåt om öppna pensionsfonder undantas från den offentliga sektorn i enlighet med Eurostats beslut om klassificeringen av fonderade pensionssystem.

Enligt de makroekonomiska ramar som läggs fram i programmet förutses BNP-tillväxten gradvis öka från 3,7 % 2003 till 5,0 % under 2004 och 2005 och 5,6 % under 2006 och 2007. Nettoexporten kommer att fortsätta att stödja den ekonomiska tillväxten under detta år, men från och med 2005 kommer det att vara den inhemska efterfrågan som fungerar som stödjande faktor. Scenariot fram till 2005 ligger mycket nära det i kommissionens vårprognoser 2004. Nyligen inkommen information tyder på att BNP-tillväxten under 2004 kan bli ännu högre än vad som beräknats i programmet. Under de senare åren av programmet beräknas ökningstakten av BNP tillta till följd av en stark ökning av den inhemska efterfrågan. Denna beräkning bygger på kanske något optimistiska antaganden om både investeringarna och den privata konsumtionen. Om osäkerheten kring finanspolitiken skingras genom att Hausner-planen genomförs fullt ut kommer det dock att bidra i avgörande omfattning till uppnåendet av tvåsiffriga tal för ökningen av investeringarna och till den förväntade kraftiga ökningen av tillväxttakten för den privata konsumtionen. I programmet ingår uppskattningar av den potentiella produktions tillväxten och enligt beräkningarna i det kommer den faktiska BNP-tillväxten att överskrida potentialen under hela programperioden.

Inflationen (HIKP) sjönk från 10,1 % 2000 till 0,7 % 2003. Denna minskning berodde till stor del på en stram penningpolitik, ett vidgat produktionsgap och sjunkande livsmedels- och oljepriser. Även om inflationen har ökat på nytt sedan mitten av 2003, ligger den fortfarande på en låg nivå. Till stor del beror den ökning av inflationen som kunnat noteras nyligen på stigande oljepriser och på att livsmedelspriserna slutat falla. Däremot har pristrycket från efterfrågesidan hittills varit begränsat. Den reala effektiva växelkursen för zlotyn har fallit kraftigt sedan mitten av 2001. Detta fall beror till stor del på den obrutet sjunkande inflationen och zlotyns nominella depreciering mot euron. Skillnaderna i avkastning mellan referensobligationer i Polen respektive euroområdet minskade mellan 2001 och mitten av 2003, men ökade på nytt under andra halvåret 2003 och början av 2004. Före inträdet i ERM II förutses inte någon ändring av den nuvarande penning- och valutapolitiken, dvs. inriktningen på ett direkt inflationsmål i kombination med flytande växelkurser.

Den finanspolitiska strategin för programmet syftar till att få ned underskottet i de offentliga finanserna till under 3 % av BNP före 2007 och fortsätta att hålla skuldkvoten under 60 %. Underskottet i de offentliga finanserna väntas öka från 4,1 % av BNP 2003 till 5,7 % under 2004 men därefter minska stadigt. För 2005, 2006 och 2007 beräknas nominella underskott på 4,2, 3,3, respektive 1,5 % av BNP. I programmet ingår ett omfattande åtgärdspaket (den s.k. Hausner-planen), som om det genomförs fullt ut skulle minska underskottet sammantaget under åren 2005-2007 med motsvarande 5,3 % av BNP genom ytterligare inkomster och besparingar (3,3 % av BNP på det sociala området och 2 % av BNP inom offentlig förvaltning och offentligägda företag). En förutsättning för att målen för minskningen av underskottet skall kunna nås är också att prognoserna om hög BNP-tillväxt infrias under hela perioden. Om man jämför programmet med det ekonomiska programmet inför anslutningen från augusti 2003, är den viktigaste skillnaden att underskottet i de offentliga finanserna för 2004 justerats uppåt med 0,7 procentenheter, trots den bekräftade ekonomiska återhämtningen, vilket i programmet bl.a. förklaras av utgifter i samband med anslutningen till EU.

Den prognostiserade minskningen av underskottet mellan 2004 och 2007 är ambitiös och uppgår till över 4 procentenheter av BNP. Många risker är förenade med den planerade konsoliderings strategin. Förutom den makroekonomiska risk för en nedgång som tidigare påpekats framstår ett försenat eller ofullständigt genomförande av de planerade åtgärderna klart som en möjlighet med tanke på den osäkra politiska situationen. Den planerade korrigeringen är nämligen inte endast kraftigt skjuten på framtiden utan överensstämmer också bara delvis med den tidsplan som anges i Hausner-planen. Särskilt under tiden fram till valet kan besparingar som härrör från åtgärder som redan beslutats av parlamentet komma att användas för konsumtion och för att uppfylla vissa vallöften i stället för reducering av underskottet eller investeringar. Detta är särskilt sannolikt, eftersom Hausner-planen är känslig på grund av att de flesta besparingarna förväntas på det sociala området. De monetära myndigheterna kan i sin tur reagera på en mindre stram finanspolitik genom att inta en försiktigare attityd och hålla kvar räntesatserna på en relativt hög nivå i syfte att bevara stabila makroekonomiska förutsättningar. På medellång sikt kan en kombination av stora underskott och höga realräntor skada tillväxten genom att hämma investeringarna och motverka uppnåendet av budgetmålen. Slutligen kan, till följd av ett beslut som nyligen fattades av Eurostat om klassificeringen av det fonderade pensions systemet, de prognostiserade uppgifterna om underskottet komma att behöva justeras uppåt med 1,6 procentenheter.

Den offentliga skuldkvoten ökade från 36,7 % av BNP 2001 till 45,4 % 2003. Skuldkvoten beräknas stiga ytterligare fram till 2006 och nå upp till 52,7 % av BNP vid utgången av det året, innan den åter vänder nedåt till 52,3 % av BNP 2007. Även i kommissionens vårprognoser 2004 förutses en liknande stadig ökning av skuldkvoten fram till år 2005. Om klassificeringen av de öppna pensionsfonderna ändras så att de hamnar utanför den offentliga sektorn, skulle detta leda till en ytterligare ökning av skuldkvoten med cirka 4,5 procentenheter. Också i ett sådant scenario skulle skuldkvoten fortsatt ligga under referensvärdet 60 % av BNP under programperioden. Att ökningen av skuldkvoten antas avta och slutligen brytas beror på den kombinerade effekten av förbättrade primära saldon och en ökande nominell tillväxttakt, vilket delvis skulle kompensera den skuldökande nettoeffekten av stock-/flödesjusteringarna. Ytterligare en förutsättning är att inkomsterna av privatiseringarna blir betydande. I programmet antas att dessa inkomster under perioden 2004-2006 kommer att uppgå till cirka 0,8 % av BNP i genomsnitt per år, vilket är dubbelt så mycket som den nivå som uppnåddes 2003. Detta antagande förefaller optimistiskt med hänsyn till erfarenheterna från de tre senaste åren, då de faktiska privatiserings inkomsterna visade sig bli betydligt lägre än planerat.

I programmet presenteras åtgärderna i Hausner-planen för att minska de sociala utgifterna och förbättra förvaltningen av de offentliga utgifterna. De föreslagna reformerna är ambitiösa och skulle, om de genomförs fullt ut, på ett betydande sätt bidra till att förbättra Polens offentliga finanser. För att situationen skall kunna justeras på det sätt som redovisas i programmet är det av avgörande betydelse att den planerade reformen av det sociala trygghetssystemet genomförs fullt ut. Betydande besparingar skulle särskilt kunna göras genom reformer av de båda viktigaste sociala förmånssystemen i Polen, systemet för pension vid arbetsoförmögenhet och det särskilda socialförsäkrings systemet för lantbrukare. Om de automatiska indexerings systemen för de sociala förmånerna som planerat sågs över eller avskaffades skulle detta också bidra till att lätta på utgiftstrycket. Förutom att ge effekter på de offentliga finanserna skulle dessa reformer bereda vägen för en minskning av den betydande skattekilen på arbete, som är ett av de större hindren för ökad sysselsättning och större deltagande på arbetsmarknaden.

Polen riskerar att drabbas av obalanser i de offentliga finanserna när de prognostiserade kostnaderna för befolkningens åldrande skall regleras. För att skapa hållbara offentliga finanser är det av avgörande betydelse att säkerställa ett tillräckligt primärt överskott på medellång sikt och samtidigt genomföra åtgärder för att motverka underskott i pensionssystemet och begränsa de offentligägda företagens och vårdsystemets åtaganden.

Tabell: Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

>Plats för tabell>

Med utgångspunkt i denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande över Polens konvergensprogram och överlämnar den till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 I rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Polens konvergensprogram, 2004-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [5], särskilt artikel 9.3 i denna,

[5] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på webbplatsen http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli 2004] granskade rådet Polens konvergensprogram, som omfattar perioden 2004-2007. Programmet uppfyller endast delvis kraven i den reviderade uppförandekoden för stabilitets- och konvergens programmens innehåll och utformning och normerna för det europeiska national räkenskaps systemet (ENS 95).

Den finanspolitiska strategin för programmet syftar till att få ned underskottet i de offentliga finanserna till under 3 % av BNP före 2007 (med följande delmål under perioden: 5,7 % av BNP 2004, 4,2 % 2005, 3,3 % 2006 och 1,5 % 2007) samt till att fortsätta att hålla skuldkvoten under 60 % av BNP. I detta syfte ingår i programmet ett omfattande åtgärdspaket (den s.k. Hausner-planen), som godkändes av regeringen i januari 2004 och som, om det genomförs fullt ut, skulle minska underskottet sammantaget under åren 2005-2007 med motsvarande 5,3 % av BNP genom ytterligare inkomster och besparingar (3,3 % av BNP på det sociala området och 2,0% av BNP inom offentlig förvaltning och offentligägda företag). En förutsättning för att målen för minskningen av underskottet skall kunna nås är också att prognoserna om hög BNP-tillväxt infrias under hela perioden.

Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter förefaller det makroekonomiska scenariot i programmet bygga på tämligen optimistiska antaganden om tillväxten. Tillväxtprognosen på 5,0 % för 2004 och 2005 förefaller rimlig och kan till och med komma att överskridas under 2004, men den tillväxtutveckling på medellång sikt som prognostiseras i programmet, dvs. en ökning av BNP-tillväxten till 5,6 % under 2006 och 2007, bygger på tämligen optimistiska antaganden om både den privata konsumtionen och investeringarna. I detta avseende är det av avgörande betydelse att Hausner-planen genomförs fullt ut så att osäkerheten om finanspolitiken kan skingras om den beräknade ökningen av tillväxten skall kunna uppnås. Inflationsprognosen förefaller i stort sett realistisk.

I programmet förutses underskottet ha bringats ned under referensvärdet 3 % av BNP under 2007. Målen för programmet är förenade med flera risker. Förutom de risker för negativa effekter på makroekonomin som redovisats ovan saknas information om de planerade åtgärderna och det råder osäkerhet om deras genomförande, eftersom den planerade korrigeringen inte endast är kraftigt skjuten på framtiden utan också endast delvis förenlig med de korrigeringar som anges i Hausner-planen. Slutligen kan, till följd av ett beslut som nyligen fattades av Eurostat om klassificeringen av det fonderade pensions systemet, de prognostiserade uppgifterna om underskottet komma att behöva justeras uppåt med 1,6 procentenheter. Saldona för de offentliga finanserna i programmet kan därför visa sig otillräckliga för att minska underskottet till under 3 % av BNP under programperioden.

Enligt programmet beräknas skuldkvoten öka med 7 procentenheter av BNP under perioden 2004-2007, och ökningen förväntas avstanna först under det sista år som omfattas av programmet. Utvecklingen av skuldkvoten kommer sannolikt att bli mindre positiv än vad som anges i prognoserna på grund av de tidigare nämnda riskerna för resultaten i fråga om underskotten och den betydande osäkerhet som råder om uppnåendet av de planerade privatiseringsinkomsterna.

Polen riskerar att drabbas av obalanser i de offentliga finanserna när de prognostiserade kostnaderna för befolkningens åldrande skall regleras. Även om pensionsreformen från 1999, som upprättade ett progressivt pensions system med tre kategorier - och införde parametriska förändringar av pensionerna enligt fördelnings systemet, t.ex. begränsningar av möjligheterna till förtidspensionering - har dämpat riskerna för sådana obalanser, har den inte helt avlägsnat dem. För att skapa hållbara offentliga finanser är det av avgörande betydelse att säkerställa ett tillräckligt primärt överskott på medellång sikt och samtidigt genomföra åtgärder för att motverka underskott i pensionssystemet och begränsa de offentligägda företagens och vårdsystemets åtaganden.

* * *

Den [5 juli 2004] beslutade rådet på grundval av rekommendationer från kommissionen i enlighet med artikel 104.6 i fördraget att det föreligger ett alltför stort underskott i Polen och gav enligt artikel 104.7 i fördraget rekommendationer till Polen i syfte att få denna situation att upphöra i vilka rådet uttryckte sina finanspolitiska råd.

Prognostiserade nyckeltal i Polens konvergensprogram

>Plats för tabell>