[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 17.3.2010

KOM(2010)103 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Tvåårsrapport om den särskilda ramen för bistånd till traditionella AVS-bananleverantörer

SEK(2010)331

INLEDNING

I syfte att hjälpa tolv traditionella AVS-bananleverantörer att anpassa sig till förändringar i den internationella konkurrensen inrättades år 1999 en särskild ram för bistånd ( Special Framework of Assistance , SFA) till dessa leverantörer. Den särskilda ramen för bistånd, som löpte ut i slutet av december 2008, riktade sig till följande länder: Belize, Dominica, Elfenbenskusten, Grenada, Jamaica, Kamerun, Kap Verde, Madagaskar, Saint Lucia, Saint Vincent och Grenadinerna, Somalia och Surinam. Sammanlagt har det beviljats närmare 376 miljoner euro i bistånd inom ramen för SFA.

Syftet med den särskilda ramen för bistånd var att förbättra de traditionella AVS-bananproducenternas konkurrenskraft, eller, om detta inte längre var möjligt, att understödja diversifiering. Detta skulle uppnås huvudsakligen genom finansiering av projekt som utformats med tanke på

- att öka produktiviteten,

- att förbättra kvaliteten,

- att anpassa produktions- och marknadsföringsmetoderna till EU:s kvalitetsnormer,

- att inrätta producentorganisationer inriktade på förbättring av marknadsföringen och på utveckling av system för certifiering av miljövänliga produktionsmetoder och utveckling av produktionsmetoder grundade på rättvis handel ( fair trade ) med bananer,

- att utveckla marknadsföringsstrategier för att möta marknadens krav mot bakgrund av EU:s gemensamma organisation av marknaden för bananer,

- att bistå bananproducenter i utvecklingen av miljövänliga produktionsmetoder och produktionsmetoder grundade på rättvis handel med bananer, och

- att understödja diversifiering där förbättring av banansektorns konkurrenskraft inte var en hållbar strategi.

Årsanslagen för de enskilda AVS-länderna grundade sig på konkurrenskraftsklyftan mellan det berörda AVS-landet och tredjelandsleverantörerna och på bananproduktionens betydelse för ekonomin i det berörda AVS-landet[1]. Årsbudgeten för den särskilda ramen för bistånd sattes ned stegvis, från 44,5 miljoner euro 1999 till 29,226 miljoner euro 2008. Under perioden 1999–2003 var anslagstilldelningsformeln utformad på så vis att de AVS-länder i vilka konkurrenskraftsklyftan var förhållandevis större tilldelades mer stöd. Från och med 2004 tillämpades en högsta nedsättning på 15 % vid beräkningen av de nationella anslagen, varvid nedsättningen var lägre för de länder som lyckats öka sin konkurrenskraft.

RÄTTSLIG GRUND

Rådet antog den 22 april 1999 förordning (EG) nr 856/1999[2], rörande inrättandet av en särskild ram för bistånd till traditionella AVS-bananleverantörer. Kommissionen antog den 22 juli 1999 förordning (EG) nr 1609/1999[3], med närmare föreskrifter för tillämpningen av rådsförordningen.

Under 2007 och 2008 uppgick budgetpostbeloppet till 28,67 respektive 29,226 miljoner euro. Kommissionsbesluten om fastställandet av de för de enskilda länderna tillgängliga beloppen under 2007 och 2008 antogs den 23 april 2007[4] respektive den 21 april 2008[5].

I artikel 9 i rådsförordningen anges följande: ”Kommissionen skall senast den 31 december 2000 och därefter vartannat år till Europaparlamentet och rådet överlämna en rapport om hur denna förordning fungerar, tillsammans med eventuella förslag.”. Den här rapporten gäller åren 2007 och 2008[6] och åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar.

MARKNADSINFORMATION

Europeiska unionen är den största förbrukaren och importören av bananer i världen. Under 2008 förbrukades 5 416 449 ton bananer i EU (en ökning med 3,5 % i förhållande till 2007). Av dessa hade 4 848 889 ton importerats från tredjeländer och 567 560 ton framställts inom EU (en ökning med 3,7 % respektive 2,3 % i förhållande till 2007). Under 2008 importerade Förenta staterna 3 976 146 ton bananer, vilket utgjorde en minskning med 0,7 % i förhållande till det föregående året. I stort sett alla bananer som importerades till Förenta staterna hade sitt ursprung i Central- eller Sydamerika (bananer från AVS-länderna utgjorde endast 0,003 % av den totala importen).

Leveranserna till bananmarknaden i EU kommer från länder med mest gynnad nation-status (huvudsakligen länder i Central- och Sydamerika), från länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (dvs. AVS-länder) och från inhemska producenter.

År 2008 utgjordes 72,5 % av den i EU förbrukade kvantiteten bananer av bananer från länder med mest gynnad nation-status, 17 % av bananer från AVS-länder och 10,5 % av bananer från inhemska producenter. De viktigaste MGN-leverantörerna var Ecuador (1 328 033 ton), Colombia (1 278 133 ton) och Costa Rica (893 395 ton). De viktigaste AVS-leverantörerna var Kamerun (279 530 ton), Elfenbenskusten (216 583 ton) och Dominikanska republiken (170 396 ton).

Kap Verde, Grenada, Madagaskar och Somalia exporterar inte längre några bananer till EU.

EU:S HANDELSORDNING

Europeiska unionen tillämpar sedan den 1 januari 2006 en MGN-tullsats på 176 euro/ton för import av bananer, i linje med unionens åtagande att gå över från sitt tidigare kvotsystem till en handelsordning baserad enbart på tullar. Av statistiska uppgifter om den nya ordningens konsekvenser för importen framgår att marknadstillträdesvillkoren upprätthålls (importen har ökat).

Bananer med ursprung i de minst utvecklade länderna (MUL) har under denna period åtnjutit tull- och kvotfritt tillträde till EU-marknaden inom ramen för ”Allt utom vapen”-initiativet. Detsamma gäller sedan den 1 januari 2008 för bananer med ursprung i AVS-länder som ingått avtal med EU om upprättande av ekonomiskt partnerskap (eller avtal som leder till sådant partnerskap). Alla AVS-länder som inte tillhör gruppen med de minst utvecklade länderna men som exporterade bananer till EU under 2007 har paraferat eller undertecknat antingen ett interimsavtal om ekonomiskt partnerskap eller ett fullständigt avtal om sådant partnerskap.

Finan SIERINGSBESLUT

BUDGET posten för 2007

Efter godkännandet av finansieringsförslagen undertecknades i början av 2008 tolv finansieringsavtal gällande ett sammanlagt belopp på 28,67 miljoner euro (tabell 1).

Ungefär 42 % av medlen från budgetposten för 2007 är avsedda för finansiering av åtgärder (i fyra länder) för att förbättra bananexportsektorns konkurrenskraft och ungefär 58 % för finansiering av åtgärder (i åtta länder) för diversifiering (diagram 1 och 2).

Budgetposten för 2008

Efter godkännandet av finansieringsförslagen undertecknades i början av 2009 tolv finansieringsavtal gällande ett sammanlagt belopp på 29,226 miljoner euro (tabell 1).

Tabell 1: Årsanslag från budgetpost 21 06 05 (ex B7-8710), Bistånd till bananproducenter i AVS-länderna |

1999–2008 |

Anslag (euro) | Betalningsåtaganden (euro) | Utbetalningar (euro) | RAC (euro) | RAC (%) | RAL (euro) | RAL (%) |

Belize | 27 719 000,00 | 21 749 415,38 | 15 959 198,62 | 5 969 584,62 | 22 % | 11 759 801,38 | 42 % |

Jamaica | 42 625 000,00 | 34 656 171,84 | 27 664 349,83 | 7 968 828,16 | 19 % | 14 960 650,17 | 35 % |

Dominica | 52 503 000,00 | 39 472 434,09 | 22 441 384,45 | 13 030 565,91 | 25 % | 30 061 615,55 | 57 % |

St Lucia | 71 623 000,00 | 50 239 673,65 | 33 004 820,80 | 21 383 326,35 | 30 % | 38 618 179,20 | 54 % |

St Vincent och Gr. | 51 093 000,00 | 41 290 569,20 | 23 600 296,00 | 9 802 430,80 | 19 % | 27 492 704,00 | 54 % |

Grenada | 5 500 000,00 | 3 887 119,97 | 3 224 044,47 | 1 612 880,03 | 29 % | 2 275 955,53 | 41 % |

Surinam | 21 767 000,00 | 16 315 936,67 | 12 176 565,69 | 5 451 063,33 | 25 % | 9 590 434,31 | 44 % |

Elfenbenskusten | 34 546 000,00 | 22 655 888,96 | 15 333 367,71 | 11 890 111,04 | 34 % | 19 212 632,29 | 56 % |

Somalia | 13 698 000,00 | 12 350 524,26 | 9 301 680,17 | 1 347 475,74 | 10 % | 4 396 319,83 | 32 % |

Kap Verde | 4 100 000,00 | 1 053 727,00 | 776 332,15 | 3 046 273,00 | 74 % | 3 323 667,85 | 81 % |

Madagaskar | 3 500 000,00 | 2 000 000,00 | 1 800 000,00 | 1 500 000,00 | 43 % | 1 700 000,00 | 49 % |

TOTALT | 375 951 000,00 | 281 020 642,64 | 195 151 162,19 | 94 930 357,36 | 25,3 % | 180 799 837,81 | 48,1 % |

ÖVERVAKNING AV VERKNINGARNA AV DEN SÄRSKILDA RAMEN FÖR BISTÅND

Allmänt

I samband med en extern utvärdering som beställdes år 2008 och slutfördes under första kvartalet 2009 besöktes åtta länder (Belize, Kamerun, Elfenbenskusten, Dominica, Jamaica, Saint Lucia, Saint Vincent och Grenadinerna och Surinam). I allmänhet är de utvärderingsresultat som redovisas för länderna i östra delen av Västindien giltiga även för de fyra länder som inte besöktes i samband med utvärderingen.

Löpande program utvärderades beträffande

- målens relevans och validitet,

- validiteten hos de enskilda ländernas medellångsiktiga strategi,

- SFA:s effektivitet och verkningsfullhet,

- verkningarna av de planerade åtgärderna för exporterande bananproducenters konkurrenskraft,

- verkningarna av de planerade diversifieringsåtgärderna för (f.d.) bananodlare och arbetare på bananplantager, och

- programmens hållbarhet.

Landsstrategiernas relevans

Strategierna för förbättring av konkurrenskraften visade sig vara relevanta (och var dessutom tydliga och genomförbara) i de länder som 1) engagerade sig starkt för detta mål, 2) hade gynnsamma odlingsvillkor och 3) redan hade en starkt kommersiellt inriktad banansektor eller var i stånd att omvandla banansektorn till en mer tekniskt och kommersiellt inriktad sektor (Belize, Kamerun, Elfenbenskusten, Surinam och, inledningsvis, Jamaica). I dessa länders strategier och program inom ramen för SFA prioriterades ökning av produktiviteten, förbättring av produktkvaliteten, miljövänlighet, utbildning, nischmarknadsföring, etc. I strategierna beaktades även förändringar i marknadsvillkoren och i behoven på marknaderna.

[pic]

En framgångsrik diversifiering är resultatet av ett antal olika åtgärder på makro-, meso- och mikronivå. Ländernas agendor för ekonomisk diversifiering var ospecifika, omfattade ett antal olika sektorer och hade skiftande prioriteter och tidsramar. Tydligare riktlinjer skulle ha varit till nytta för programmen.

I samband med utvärderingen konstaterades bl.a. följande i fråga om diversifiering:

- Det genomfördes alltför många projekt (så t.ex. hade Saint Lucia 64 projekt igång under 2008, för ett sammanlagt belopp på 69 miljoner euro).

- Åtgärderna inriktades på alltför många olika områden (t.ex. turism, vägar, utveckling av den privata sektorn och jordbruksutveckling), vilket minskade utsikterna att de skulle få betydande verkningar.

Verkningar

Bananindustrin spelar en central roll i Belize, Kamerun, Elfenbenskusten, Dominica, Jamaica, Surinam, Saint Lucia och Saint Vincent och Grenadinerna. I Dominica, Saint Lucia och Saint Vincent och Grenadinerna svarade bananexporten för 18,1, 19,7 respektive 22,3 % av den totala exporten under 2006 (FAO 2008), och i Kamerun och Elfenbenskusten för 9 respektive 7 %.

SFA-programmen har på ett värdefullt sätt bidragit till att förbättra Belizes, Kameruns, Elfenbenskustens och Surinams bananindustris konkurrenskraft och därigenom givit bananindustrin större möjligheter att överleva i en mer liberaliserad miljö.

De traditionella västindiska leverantörernas andel av den totala exporten av bananer från AVS till EU gick under perioden 1992–2008 ned från 52,3 % till 13 %. De afrikanska leverantörernas andel gick under samma period upp från 37,4 % till 59 %. Dominikanska republikens (landet omfattas inte av SFA) och Belizes andel gick under den perioden upp från 10 % till 28 %.

Surinam är en framgångshistoria. Bland annat tack vare SFA-stödet har landets bananindustri levt upp igen och omvandlats till en effektiv exportör. Surinam var den enda traditionella AVS-leverantören som hade en reell tillväxt i exporten under perioden 2006–2008.

Utvärderingsrapporten antyder att verksamheten i banansektorn kan förväntas vara hållbar på kort till medellång sikt. Huruvida Belize, Kamerun, Elfenbenskusten och Surinam kan förbli konkurrenskraftiga vid tillämpning av en annan tulltaxa kommer nästan uteslutande att vara beroende av ländernas kapacitet att öka produktiviteten bortom år 2009.

Eftersom bara drygt 50 % av de medel som anslogs under perioden 1999–2008 hade utbetalats vid utgången av 2008, är det fortfarande för tidigt att utröna vilka verkningar SFA-stödet kommer att få i fråga om ekonomisk stabilitet och diversifiering. Dessutom görs de större diversifieringsinvesteringarna på området fysisk infrastruktur (vägar, byggnader, etc.), där en rätt lång tid hinner förflyta innan ett effektivt utnyttjande av tillgångarna kan uppnås.

Verkningarna kunde inte kvantifieras, på grund av 1) att ändringar av EU:s finansiella regler ledde till långsammare utbetalningar och andra fördröjningar i ungefär hälften av projekten inom ramen för SFA 2003–2005, 2) att de objektivt verifierbara indikatorerna för vissa länder (t.ex. Elfenbenskusten och Kamerun) inte hade utvecklats tillräckligt och inte kunde användas för bedömning av verkningarna, och 3) att det i vissa länder (t.ex. i Belize) inte hade inrättats övervaknings- och uppgiftsinsamlingssystem för att generera kumulativ information om förväntade eller faktiska resultat.

Som ett resultat av SFA-stödet inriktar sig länderna i östra delen av Västindien dock nu på förutsättningarna för en framgångsrik ekonomisk diversifiering. Skiftet från det traditionella beroendet av bananer i riktning mot nya möjligheter har nu också stadfästs i ländernas utvecklingsplaner.

Den nuvarande fokuseringen på att bygga ut viktig infrastruktur (Saint Vincent och Grenadinerna och Dominica), förbättra utbildningen på landsbygden (Belize), utveckla den privata sektorn (Saint Vincent och Grenadinerna och Saint Lucia), infoga informations- och kommunikationsteknikutbildning i skolornas läroplaner, utarbeta generalplaner för turismen och stärka systemen för socialt stöd kommer så småningom att ge positiva resultat. De länder som strävar efter att diversifiera sin ekonomi satsar nu mycket mera på att bygga upp kapaciteten att diversifiera på en hållbar basis.

SFA-programmen har haft positiva verkningar för målgrupperna genom att de finansierat vissa ”sociala investeringar” (fonder för sociala investeringar, landsbygdsutveckling, utbildning och hälsovård).

I de länder som satsar på målet förbättring av konkurrenskraften är banansektorn nu i högre grad anpassad till marknadens krav och till EU:s miljöpolitik och miljönormer. Marknadsdikterade produktionsprotokoll (såsom Eurepgap och Iso 14001) har bidragit till att förbättra arbetsförhållandena på plantagerna och minska de negativa verkningarna för miljön (bl.a. genom bättre markskydd). För att få europeisk certifiering var producenterna tvungna att använda produktionsfaktorerna på ett mer rationellt sätt (t.ex. att minska användningen, totalt sett, av jordbrukskemikalier, förpackningsmaterial, maskiner och energi).

Diversifieringsåtgärders hållbarhet är avhängig av i vilken utsträckning regeringarna ser till att inlemma åtgärderna i årliga budgetanslag och utgiftsplaner. I samband med utvärderingen konstaterades att länder som strävar efter att diversifiera sin ekonomi använder SFA-medel för att bygga upp den nationella kapaciteten att ta itu med mer övergripande och långsiktiga utmaningar och mål i fråga om ekonomisk diversifiering.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Kommissionen har under rapportperioden bemödat sig om att påskynda genomförandet av SFA-programmen och samtidigt bevara kvaliteten i genomförandet. Den har företagit de erforderliga anpassningarna av pågående SFA-projekt och sett över eller programplanerat de projekt som godkändes under 2006, 2007 och 2008. Beloppet för de sammanlagda utbetalningarna under ett år för SFA-programmen gick upp från 21 miljoner euro år 2006 till 46 miljoner euro år 2008. Utbetalningarna för programmen kommer att slutföras under 2012 (med undantag av de medel som ska användas för efterhandsutvärderingar och revisioner).

Det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer den här rapporten omfattar en översikt över rekommendationerna i övervaknings- och utvärderingsrapporten från 2006 (från konsultföretaget COGEA) och över de åtgärder som vidtagits med anledning av dessa. I övervaknings- och utvärderingsrapporten från 2009 (från konsultföretaget HTSPE) redovisas vissa framsteg i fråga om förbättring av konkurrenskraften eller diversifiering i de åtta länder som besöktes i samband med utvärderingen.

Vissa framsteg i fråga om förbättring av konkurrenskraften och diversifiering

SFA-programmen har väsentligt bidragit till

1. att förbättra konkurrenskraften i Belize, Kamerun, Elfenbenskusten och Surinam. SFA-stödet kunde dock inte uppväga skadorna på plantagerna i Jamaica till följd av orkanerna under 2005, 2007 och 2008.

2. att bygga upp kapaciteten för framgångsrik ekonomisk diversifiering i länderna i östra delen av Västindien och jordbruksdiversifiering i Somalia, Kap Verde och Madagaskar. Det är dock fortfarande för tidigt att till fullo kvantifiera verkningarna av SFA-stödet.

I de länder som satsar på målet förbättring av konkurrenskraften är banansektorn nu i högre grad anpassad till marknadens krav och till EU:s miljöpolitik och miljönormer, vilket bildar en grund för en hållbar utveckling av sektorn.

Genomförandet av rekommendationerna i den föregående kommissionsrapporten har lett till att hastigheten och kvaliteten i genomförandet av SFA-programmen har ökat betydligt i Belize och Jamaica och på Lovartöarna. Hastighetsaspekten var av mindre betydelse för Kamerun och Elfenbenskusten, som har mer diversifierade finansieringskällor och därför är mindre beroende av SFA-stödet.

I de länder som satsar på målet diversifiering har effektiviteten blivit lidande på grund av bristande fokusering av åtgärderna (på ett litet antal olika områden) och på grund av det stora antalet mycket små investeringar (till ett belopp av 1–1,5 miljoner euro i genomsnitt) med begränsad verkningspotential. Kopplingarna mellan de olika åtgärderna är fortfarande begränsade och svaga.

I den externa utvärderingen rekommenderas de länder som satsar på målet diversifiering att undersöka på vilka sätt deras ”SFA-portfölj” bidrar till deras agenda på makroekonomisk nivå för ekonomisk diversifiering. Detta bör omfatta en bedömning av i vilken utsträckning deras SFA-projekt bildar en sammanhängande enhet. Det bör också göra det lättare att utforma eller uppgradera en nationell diversifieringsstrategi, med tydliga prioriteter och med uppgifter om vilka finansiella resurser som behövs för att understödja och ”institutionalisera” de viktigaste åtgärderna och om varifrån dessa resurser ska komma.

I syfte att förbättra både övervakningen och utvärderingen av verkningarna av diversifieringsprogrammen rekommenderas länderna i den externa utvärderingen också att uppdatera och förbättra de logiska ramarna ( logical frameworks ) och användningen av dessa som programförvaltningsredskap, för att säkerställa att genomförandeorganen ständigt håller de förväntade målen i minnet, hela tiden arbetar i riktning mot dessa och aktivt mäter de överenskomna indikatorerna.

Hållbarheten i exporten av bananer från AVS-länderna är fortfarande inte tryggad

Möjligheterna att hålla konkurrenskraften uppe är till stor del beroende av 1) resultatet av de pågående internationella handelsförhandlingarna och 2) ländernas kapacitet att uppnå ytterligare produktivitetsvinster och kostnadsbesparingar.

I vissa länders strategier saknas en realistisk bedömning av de utmaningar som situationen på den internationella marknaden skapar och av de framtida möjliga konsekvenserna av slutförandet av de pågående WTO-förhandlingarna och bilaterala handelsförhandlingarna. Resultat kan uppnås om länderna 1) visar ett starkt engagemang för att anpassa sig till den internationella utvecklingen, 2) har gynnsamma odlingsvillkor och 3) redan har en starkt kommersiellt inriktad banansektor.

De länder som exporterar bananer måste tillsammans och med internationellt stöd ta itu med de utmaningar som de ställs inför. Det internationella samfundet (inklusive EU) fäster allt större vikt vid att bistå utvecklingsländerna att förbättra konkurrenskraften i ländernas ekonomi i dess helhet och att på ett bättre sätt utnyttja de möjligheter som den internationella handeln erbjuder. EU:s Aid for Trade (handelsrelaterade bistånd) är inte inriktat bara på enskilda sektorer i ekonomin. En förutsättning för framgång är att utarbeta strategier som involverar ett stort antal olika berörda parter och är inriktade på utveckling av handeln och integrering av länderna i det internationella handelssystemet, och att regelbundet uppdatera dessa strategier.

Genomförandet av SFA under en tioårsperiod har gjort det möjligt för stödmottagarländerna att planera strategiskt. SFA kommer att förbli en användbar referenspunkt för framtida åtgärder.

[1] Metoden för beräkningen av anslagen anges närmare i kommissionens förordning (EG) nr 1609/1999 av den 22 juli 1999 (EGT L 190, 23.7.1999, s. 14).

[2] EGT L 108, 27.4.1999, s. 2.

[3] EGT L 190, 23.7.1999, s. 14.

[4] Kommissionens beslut K(2007) 1744.

[5] Kommissionens beslut K(2008) 1424.

[6] Den föregående rapporten gäller åren 2005 and 2006 (KOM(2006) 806 slutlig).

[7] Stora europeiska detaljhandelskedjor kräver sådan certifiering.

[8] ”RAC” i tabeller och diagram i detta dokument står för reste à contracter : återstår att ingå betalningsåtaganden för. RAC anger den del av de anslagna medlen som det inte undertecknats några kontrakt om bygg- och anläggningsarbeten, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster, kontrakt om bidrag eller programkostnadsförslag ( programme estimates ) för.

[9] RAP står för reste à payer : återstår att utbetala, av de medel som det ingåtts betalningsåtaganden för. RAP anger alltså den ännu inte utbetalda delen av de medel som det ingåtts betalningsåtaganden för.

[10] ”RAL” i tabeller och diagram i detta dokument står för reste à liquider : återstår att utbetala, av de medel som anslagits. RAL anger alltså den ännu inte utbetalda delen av de medel som anslagits. RAL inkluderar RAP för de befintliga genomförandekontrakten.