[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 17.12.2007

KOM(2007) 819 slutlig

KOMMISSIONENS RAPPORT TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

Rapport om utvärderingen av programmet ”Aktivt europeiskt medborgarskap” 2004-2006

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING 3

1.1. Programmet 3

1.2. Utvärdering i efterhand 4

2. UTVÄRDERARENS BEDÖMNING 5

2.1. Programplanering och relevans 5

2.2. Programmets övergripande effektivitet och inverkan 5

2.3. Programmets övergripande effektivitet 7

2.4. Mervärde och tillämpning av resultat 7

3. UPPFÖLJNING AV REKOMMENDATIONER 8

3.1. Ökad medborgarmedverkan 8

3.2. Ökad samordning genom att uppmuntra partnerskap och stärka synergier 8

3.3. Bättre koppling till den nationella nivån 9

3.4. Förbättrad programförvaltning 10

4. SLUTSATSER 11

1. INLEDNING

I detta dokument presenteras de främsta resultaten och rekommendationerna från den externa efterhandsutvärderingen av programmet ”Active European Citizenship” för perioden 2004–2006[1], tillsammans med kommissionens reaktioner och slutsatser angående dessa rekommendationer.

1.1. Programmet

Gemenskapens åtgärdsprogram för att främja ett aktivt europeiskt medborgarskap (medborgardeltagande) upprättades av rådet i januari 2004. Programmet har följande övergripande mål:

1. Främja en öppen dialog med det civila samhället och öka kontakterna mellan medborgare i olika länder.

2. Främja och sprida Europeiska unionens värden och mål.

3. Föra EU:s medborgare närmare unionens institutioner och uppmuntra dem att oftare engagera sig i institutionernas arbete.

4. Nära knyta an medborgarna till diskussionen och debatten om uppbyggnaden av Europeiska unionen.

5. Öka kontakterna och utbytet mellan medborgare från de länder som deltar i programmet, särskilt genom vänortsverksamhet.

6. Stimulera initiativ från organ som verkar för att främja ett aktivt medborgarskap som präglas av deltagande.

Programmet hade en budget på 72 miljoner euro och syftade särskilt till att stödja följande insatser:

- Verksamhetsbidrag till organisationer inom området för ett aktivt europeiskt medborgarskap (organisationer som främjar en europeisk idédebatt och organisationer och tankesmedjor som främjar europeiska värderingar och mål).

- Projekt som initieras av organisationer i det civila samhället (icke-statliga organisationer, sammanslutningar och förbund som verkar i ett europeiskt intresse eller branschövergripande fackföreningsorganisationer).

- Vänortsverksamhet.

Förväntade resultat av programmet:

- Verksamhetsprogram för organisationer som får stöd i form av verksamhetsbidrag, inbegripet möten, dialog med EU:s institutioner, skriftliga ståndpunkter, nätverksarbete, utbyte av god praxis och medvetandehöjande åtgärder.

- Möten, utbildningsprogram och utbildningsverktyg, publikationer, informationsspridning som anordnas av organisationer i det civila samhället.

- Möten mellan medborgare, konferenser, informationskampanjer och utbildningsevenemang för vänortsansvariga.

Utmärkande för programmet var att ett stort antal små projekt fick stöd. Under hela programperioden (2004-2006) gavs stöd till 4 062 vänortsevenemang, 343 projekt på initiativ av organisationer i det civila samhället och 40 verksamhetsbidrag till tankesmedjor och organisationer i det civila samhället. Programmet gav därigenom stöd till ett stort antal evenemang och andra insatser som medborgare från olika europeiska länder direkt medverkade i. För ett centralt förvaltat program innebar denna fördelning en stor administrativ belastning. De ansvariga enheterna behandlade över 7 000 bidragsansökningar och 4 500 beviljade bidrag.

Programmet omfattade EU:s 25 medlemsstater. Dessutom anslöt sig Bulgarien och Rumänien till programmet under 2005. Organisationer etablerade i de nya medlemsstaterna eller i kandidatländerna deltog i ökad omfattning under programperioden. Ett exempel som kan nämnas i fråga om vänortsarrangemang är att andelen evenemang i länderna i fråga ökade från 17 procent för 2004 till 24 procent för 2006.

1.2. Utvärdering i efterhand

Efterhandsutvärderingen genomfördes av en konsultbyrå.[2] Utvärderingen hade följande övergripande mål och målsättningar:

7. Att utvärdera effekten av de åtgärder som bedrivits inom ramen för gemenskapens åtgärdsprogram för att främja ett aktivt europeiskt medborgarskap (medborgardeltagande).

8. Att dra lärdomar inför genomförandet av programmet ”Ett Europa för medborgarna” (2007–2013).

Vid utvärderingen lades stor vikt vid programmets relevans och effektivitet, och vid samordningen med andra initiativ till stöd för utvecklandet av ett aktivt europeiskt medborgarskap.

Utvärderingen genomfördes under 2006 och bygger på uppgifter från 2004 och 2005[3].

Europeiska kommissionen lade under 2005 fram sitt förslag till ett nytt program med namnet ”Ett Europa för medborgarna”, på grundval av ett omfattande samråd med berörda aktörer. Redan under samrådet framkom många resultat som sedan dess har bekräftats vid efterhandsutvärderingen. Många av utvärderingens rekommendationer har därför redan införlivats i det nya programmet. Ett antal av den externa utvärderarens slutsatser är dock fortfarande relevanta för genomförandet av det nya programmet.[4]

2. UTVÄRDERARENS BEDÖMNING

2.1. Programplanering och relevans

Den externa utvärderingen bekräftade att det finns ett starkt behov av gemenskapsinsatser inom området för ett aktivt europeiskt medborgarskap och att programmet på ett adekvat sätt svarade mot detta behov. Utvärderaren bekräftade också att det visat sig värdefullt att samla tidigare separata åtgärder i ett och samma program.

Enligt utvärderaren överensstämde programmets mål och verksamhet i allmänhet med dess övergripande uppdrag och med de politiska förhållandena. Programmet riktade sig till ett brett urval av målgrupper som enligt utvärderaren var tydligt definierade.

Utvärderaren menar att det krävs en bättre anpassning mellan den blygsamma programbudgeten och de fastställda målen. Programmets uppdrag var vittomfamnande och förenat med stora utmaningar, medan programmedlen däremot var jämförelsevis begränsade. Enligt utvärderaren kan detta medföra att det uppstår ett glapp mellan programmets mål och vad det faktiskt kan åstadkomma.

2.2. Programmets övergripande effektivitet och inverkan

Vad effektiviteten beträffar hade programmet mest framgång när det gällde att öka kontakterna och utbytet mellan medborgare från olika länder: 75 procent av de svarande uppgav att detta mål till stor del var uppfyllt. 45 procent av de svarande ansåg att programmet i stor utsträckning hade nått målet att främja och sprida EU:s värderingar. Slutligen ansåg endast 31 procent av de svarande att programmet hade bidragit till att föra medborgarna närmare EU.

Resultaten tyder på att programmet hade större effekt horisontellt – det vill säga för att öka kontakterna mellan EU:s medborgare, det civila samhällets organisationer och kommunerna, än vertikalt – alltså för att föra medborgarna närmare EU. Denna senare dimension kvarstår därmed som en mycket viktig utmaning för det nya programmet ”Ett Europa för medborgarna”.

Enligt utvärderarens åsikt avsatte programinsatserna huvudsakligen resultat i form av konkreta produkter (exempelvis publikationer), metodiskt lärande, erfarenheter och kunskap, politiska lärdomar och ett ökat europeiskt samarbete samt ökad medvetenhet om medborgarfrågor och andra kulturer. Genom programmet nåddes också viktiga resultat i form av kapacitetsbyggande hos mottagarna.

Programmets inverkan kan sammanfattas i följande fyra kategorier:

a) EU-medborgarna är mer insatta i EU:s verksamhet

- Deltagarnas intresse och förståelse för den europeiska debatten och EU-politiken ökade. Vissa organisationer uppgav att projektdeltagarnas intresse för EU-projekt hade ökat.

- Enskilda medborgare har fått ökat tillträde till EU:s institutioner.

b) Det civila samhällets organisationer har stärkts både på EU-nivå och på nationell nivå

- Nätverksarbete: Många organisationer rapporterade att de till följd av sitt projekt hade bildat ett nytt nätverk eller upplevt att deras befintliga nätverk avsevärt utvidgats.

- Mer välfungerande organisationer: EU-bidragen till projekt i det civila samhället lockade i många fall till sig kompletterande bidrag från andra organisationer, såväl privata som offentliga.

- Ökat intresse för EU-frågor, ökad hållbarhet för EU-åtgärder och ökad användning av andra finansieringskällor inom EU: Närmare hälften av de organisationer som deltog i programmet rapporterade att deras medverkan i programmet hade lett till att de var mer intresserade av att delta i fler EU-insatser.

- Förbättring av organisationens resultatinriktade verksamhet inom området för medborgarskap: Verksamhetsbidrag ansågs i hög grad bidra till att öka organisationens arbets- och resultatkapacitet inom området för ett aktivt europeiskt medborgarskap.

- Egenmakt: Många organisationer rapporterade att det faktum att man mottog EU-bidrag fungerade som ett tecken på erkännande och därför skänkte projektverksamheten trovärdighet lokalt.

c) Ökad interaktion och starkare internationella nätverk mellan vänorter

- Mer omfattande EU-relaterad verksamhet.

- Nätverken mellan vänorter utvecklades och stärktes till följd av programmet: Ett antal lokala myndigheter har byggt upp ett nytt nätverk eller befäst och utvecklat ett befintligt nätverk, och ett ökat antal vänortsevenemang har anordnats på multilateral grund.

d) Ökat inflytande från organisationer i det civila samhället vid utformningen av EU:s politik.

- Bidrag till politiska debatter och lagstiftning: Några av de organisationer som mottog stöd visade sig vara viktiga källor till sakkunskap och information för beslutsfattare på nationell och europeisk nivå. Deras arbete har i flera fall direkt bidragit till en förändring av politiken i ett nationellt eller europeiskt sammanhang.

Ett exempel på att politiken förändrats eller påverkats är den av ECAS offentliggjorda rapporten om den fria rörligheten för arbetstagare inom EU. Denna rapport har sedan delvis kommit att ligga till grund för Europeiska kommissionens arbete inom detta område. Andra organisationer som mottog verksamhetsbidrag åstadkom liknande påverkan, exempelvis Social Platform, under utarbetandet av tjänstedirektivet, och Free Trials Abroad och Europeiska unionens internationella förening för de högsta förvaltningsdomstolarna (Association of Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European Union), som har präglat förändringen av den belgiska flyktinglagstiftningen [5].

Utvärderingen ger därför belägg för att programmet har haft en inverkan i linje med målen.

2.3. Programmets övergripande effektivitet

Det framgår av utvärderingen att stödmottagarna över lag var nöjda med hur effektivt Europeiska kommissionen förvaltat programmet. Exempelvis ansåg 74 procent av de svarande att dokumentationen, som ansökningsformulär och dylikt, var tydligt utformad. Mottagarna betonade också att de hade en bra direkt kommunikation med kommissionens tjänstemän. Utvärderaren påpekade emellertid här att det är relativt hög personalomsättning bland de tjänstemän på kommissionen som ansvarar för administration av projekt och bidrag, vilket mottagarna fann problematiskt.

Några viktiga åtgärder för att förbättra programförvaltningen som nämndes i utvärderingen var de sena utbetalningarna och kommissionens förhållandevis sparsamma feedback vad gäller tillfredsställelse över erhållna resultat, samt behovet av ökad information, hjälp att hitta samarbetspartner samt råd och vägledning om programmets åtgärder.

2.4. Mervärde och tillämpning av resultat

Programmets mervärde bestod huvudsakligen i främjandet av den europeiska dimensionen i den stödmottagande verksamheten och möjligheten till direkt medverkan för EU:s medborgare, oavsett bakgrund. Runt 80 procent av stödmottagarna uppgav att de inte skulle ha kunnat finansiera sin verksamhet på annat sätt.

Enligt utvärderaren kunde programmet ”Active European Citizenship” ha haft en större kapacitet både för att sprida och tillämpa resultaten, i synnerhet på EU-nivå. Informationen om projektresultaten spreds i huvudsak lokalt, och bara ett fåtal organisationer vidtog åtgärder för att sprida resultaten på europeisk nivå. Likaså var spridningen av resultat mellan olika projekt relativt begränsad – enligt utvärderaren informerades endast ett fåtal svarande om resultaten för andra projekt.

Utvärderingsrapporten innehåller sju exempel på bästa praxis. Dessa fallstudier ger också goda exempel på insatser för att sprida information och kunskap. Det italienska vänortsprojektet i Specchia var exempelvis känt över hela landet och fick avsmittande effekter både på den lokala ekonomin och på den offentliga förvaltningen. ECAS är ett bra exempel på EU-omfattande mediatäckning för vissa specifika verksamheter. [6]

3. UPPFÖLJNING AV REKOMMENDATIONER

I den här delen av texten grupperas rekommendationerna i fyra större ämnesområden, tillsammans med de åtgärder Europeiska kommissionen har genomfört eller planerar att genomföra för att följa rekommendationerna.

3.1. Ökad medborgarmedverkan

Det sågs som väsentligt att göra medborgarna och deras organisationer direkt delaktiga i utformningen av det nya programmets mål, målsättningar och åtgärder. Dessutom var det nödvändigt att utveckla nya åtgärder för att föra medborgarna närmare EU.

Innan programmet ”Ett Europa för medborgarna” antogs hölls ett antal samråd med viktiga aktörer, som gavs tillfälle att lämna synpunkter på innehållet, målen och genomförandet av programmet. Detta arbetssätt kommer att fortsätta under hela programperioden i form av en strukturerad dialog med nätverk av europeiska paraplyorganisationer från olika delar av programmet.

Dessutom är direkt medborgarmedverkan vid genomförandet av programmets åtgärder en nyckelkomponent i åtgärd 1 i det nya programmet ”Ett Europa för medborgarna”.

Nya typer av verksamheter, exempelvis medborgarpaneler, har införlivats i det nya programmet ”Ett Europa för medborgarna” med hjälp av nya åtgärder. Dessa verksamheter prövas för närvarande i pilotprojekt. Med utgångspunkt i utvärderingen av pilotprojekten kommer de nya åtgärderna att integreras i programmet ”Ett Europa för medborgarna” under 2008.

Det nya programmet innehåller vidare evenemang med hög grad av synlighet till vilka man kommer att bjuda in företrädare för lokala myndigheter, det civila samhället och EU:s medborgare, där de får föra fram sina synpunkter på den europeiska integrationens framtida inriktning och medborgarnas roll i processen.

3.2. Ökad samordning genom att uppmuntra partnerskap och stärka synergier

Europeiska kommissionen har slagit fast att det är en svår men viktig uppgift att öka den interna samordningen av programmet. Det nya programmet skall möta denna utmaning och programmets mål och prioriteringar bidrar därför till att öka samordningen mellan olika åtgärder i det nya programmet.

Under den kommande programperioden kommer tyngdpunkten att ligga vid partnerskap och sektorsöverskridande synsätt som för samman det civila samhället, beslutsfattare och näringsliv, vilket i sin tur kommer att främja synergier och nätverksarbete mellan de olika verksamhetsdelar och typer av organisationer som får stöd genom programmet. En av prioriteringarna för det nya programmet ”Ett Europa för medborgarna” är därför att uppmuntra sektorsöverskridande partnerskap och främja projekt som bygger på samarbete mellan olika aktörer, inklusive organisationer i det civila samhället, lokala myndigheter, tankesmedjor, icke-statliga organisationer, osv.

Att knyta närmare kontakter mellan medborgare i de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004 och de medlemsstater som redan ingick i EU den 30 april 2004 är ett av det nya programmets särskilda mål, och partnerskap mellan organisationer från de gamla och nya medlemsstaterna uppmuntras starkt. Detta avspeglar sig också i tilldelningskriterierna för alla åtgärder i programmet.

När det gäller synergieffekter med andra av gemenskapens åtgärdsprogram anser Europeiska kommissionen att den nya generationen program för perioden 2007–2013 har tagit ett steg framåt i detta avseende. Det finns ett behov av att utveckla synergin i programmets genomförande och detta kommer att ske under programmens löptid. Kommissionen utvecklar för närvarande en ny horisontell strategi för att sprida resultat inom utbildning, kultur, ungdomsfrågor och medborgarskap. Detta kommer att slå nya broar mellan de olika berörda programmen.

3.3. Bättre koppling till den nationella nivån

Kopplingen till nationella program och initiativ inom området aktivt medborgarskap bör främjas genom ökade kontakter med de nationella myndigheter som ansvarar för medborgarmedverkan. Europeiska kommissionen instämmer i att det finns ett verkligt behov av att stärka kopplingen mellan insatser för att utveckla ett aktivt europeiskt medborgarskap på både europeisk och nationell nivå. Att koppla samman dessa nivåer kommer att få en positiv effekt på känslan av nationellt egenansvar över verksamheten inom området för ett aktivt europeiskt medborgarskap.

I den rättsakt som låg till grund för programmet ”Ett Europa för medborgarna” föreskrevs att en programkommitté skulle bistå Europeiska kommissionen vid genomförandet. Detta innebär i praktiken att Europeiska kommissionen ges tillfälle till dialog med medlemsstaterna i frågor som är relevanta för programmet. Detta har redan lett till att medlemsstaterna i ökad utsträckning uppmärksammat frågorna kring ett aktivt europeiskt medborgarskap, som även kan komma att främja en närmare koppling mellan det nya programmet och nationella initiativ inom området.

Härtill kommer att många medlemsstater befinner sig i en process där man bygger upp strukturer för att samordna och stödja programmet ”Ett Europa för medborgarna”. Bortsett från deras roll att informera och sprida kunskap, kan dessa strukturer också ge Europeiska kommissionen feedback om programmets genomförande och om nationella program och initiativ och nationell politik inom området för ett aktivt europeiskt medborgarskap.

3.4. Förbättrad programförvaltning

För att förbättra programförvaltningen ges följande rekommendationer:

a) Finans och administration

- Snabbare utbetalning av medel till mottagarna och förenklade förfaranden för finansiell rapportering.

- Upprättande av en personlig kontaktpunkt vid Europeiska kommissionen eller genomförandeorganet där man skall kunna få fortlöpande hjälp med projekt under projektens löptid.

- Ytterligare vägledning i anslutning till inlämnandet av ansökningar och tilldelningskriterier.

- Ökad personalstabilitet inom området för bidragsförvaltning.

b) Kontroll och utvärdering

- Kontrollbesök på plats för att förstärka kontrollmekanismerna.

- Utveckling av riktmärken och indikatorer för att mäta projektens framgångar och programmet som helhet.

- Vägledning för projekt angående vilka uppgifter som skall samlas in vid enskilda utvärderingar.

c) Mervärde, spridning och sökandet efter samarbetspartner

- Strukturering av programverksamheten och stöd till bredare och mer synliga projekt.

- Åtgärder för att uppmuntra extern användning av resultat (exempelvis genom att göra spridnings- och driftsplaner till ett urvalskriterium).

- Ökad spridning av projektresultat genom upprättandet av en on-line-databas, utarbetande av fallstudier och handböcker över god praxis.

- Stöd till ”matchning” av samarbetspartner.

- Utformning av en logotyp för programmet och krav på att projekten skall omfatta åtgärder för att synliggöra dem i medierna.

Europeiska kommissionen anser att rekommendationerna är användbara och har redan vidtagit en rad åtgärder för att förbättra programförvaltningen.

Upprättandet av genomförandeorganet bidrar i stor utsträckning till att förbättra programförvaltningen. Det skapar förutsättningar för att bidragsförvaltningssystemen utvecklas mer stabilt och gör att personalomsättningen kan minskas. Nyligen införda förenklingar, exempelvis att man i stor utsträckning använder sig av ett ”flat rate system” och on-line-verktyg, ligger i linje med rekommendationerna inom detta område. Kommissionen har åstadkommit en gedigen programstruktur som ger potentiella mottagare en hög grad av förutsägbarhet och stabilitet. Användningen av fleråriga partnerskap innebär också en avsevärd förenkling och förbättring för mottagarna.

Under den nya programperioden har det tillgängliga stödet för mottagarna redan ökat och fortsätter att utvecklas, exempelvis genom decentraliserade strukturer för stöd och information. Det nya programmet har också nya inslag, som flerårighet, vilket kommer att ge verksamheterna ökad stadga. Detta leder till att verksamheterna blir mer synliga och möjliggör också för kommissionen att utveckla närmare partnerskapsförbindelser med mottagarorganisationerna. Kommissionen har också utvecklat en strategi och en praktisk handlingsplan för användning och spridning av resultat. Den omfattar konkreta åtgärder som on-line-verktyg för att sprida bästa praxis och aktuella resultat till ett brett urval av aktörer. Slutligen är ett mer strukturerat kontrollsystem under utveckling, vilket inbegriper konsekvensanalyser på grundval av undersökningar som genomförs bland dem som direkt medverkar.

4. SLUTSATSER

Utvärderingen bekräftar att programmet ”Ett aktivt europeiskt medborgarskap” är viktigt för att främja medborgarmedverkan och uppmuntra debatten om gemensamma värderingar i Europa. Genom programmet har många europeiska medborgare och deras organisationer erbjudits ett tillfälle att medverka i processen att bygga Europa, uttrycka sina synpunkter och ge näring åt den europeiska politiska processen. Kontakter har knutits mellan människor och lokala myndigheter i olika länder. Som en konsekvens av detta måste gemenskapens stöd till främjandet av ett aktivt europeiskt medborgarskap i EU fortsätta, och adekvata medel bör ställas till förfogande för detta ändamål.

I utvärderingen påpekas också några svagheter i det förra programmet och en stor framtida utvecklingspotential lyfts fram. Det finns därför utrymme för ökat nytänkande och strukturerande åtgärder för att öka effekten av det nya programmet ”Ett Europa för medborgarna”, genom att främja medborgarmedverkan, öka samverkan och synergier, förbättra kopplingen till den nationella nivån samt förbättra programförvaltningen.

Under arbetet med att utforma det nya programmet och dess genomförande inledde kommissionen en mer strukturerad dialog och partnerskap med nyckelorganisationer som arbetar med ett aktivt europeiskt medborgarskap. I utvärderingen bekräftas att denna typ av dialog är en avgörande faktor för att öka programmets inverkan, i synnerhet när det gäller att dra politiska slutsatser och lärdomar av programmet. Europeiska kommissionen kommer därför att fortsätta utveckla och stärka denna dialog.

[1] Rådets beslut 2004/100/EG av den 26 januari 2004 för perioden från den 1 januari 2004 till den 31 december 2006, EUT L 30, 4.2.2004, s. 6.

[2] ECOTEC.

[3] 31 verksamhetsbidrag, 250 projekt i det civila samhället och 2 800 vänortsevenemang.

[4] Den fullständiga rapporten från den externa utvärderingen finns att läsa på följande webbplats: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

[5] Mer ingående upplysningar om fallstudierna finns i bilaga 7 till den slutliga utvärderingsrapporten på följande webbplats: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader

6 Mer information i bilaga 7 till den slutliga utvärderingsrapporten på följande webbadress: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/index_en.htm#civilsocietyHeader