RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Andra halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 maj 2012–31 oktober 2012 /* COM/2012/0686 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Andra halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 maj 2012–31 oktober 2012 1. Inledning Såsom kommissionen tillkännagav den 16 september 2011 i sitt meddelande rörande förvaltningen av Schengensamarbetet[1] och med stöd av rådet (rättsliga och inrikes frågor)/gemensamma kommittén den 8 mars 2012 antog kommissionen den 16 maj 2012 sin första halvårsrapport till Europaparlamentet och rådet om Schengenområdets funktion[2]. Därefter diskuterades den vid rådets möte den 7 juni 2012 och Europaparlamentets plenarsammanträde den 4 juli 2012. Denna andra rapport omfattar perioden 1 maj 2012–31 oktober 2012. 2. Lägesbeskrivning 2.1. Situationen vid Schengenområdets yttre gränser Under april–juni 2012 upptäcktes cirka 23 000 otillåtna gränspassager, bestående av blandade migrationsströmmar. Detta innebär en minskning med 44 % inom EU jämfört med samma period föregående år, mitt under den arabiska våren. Däremot rapporterade Grekland en ökning med 29 % jämfört med året innan. Majoriteten av alla upptäckta fall, 56 %, skedde vid landgränsen mellan Grekland och Turkiet, vilket innebär att den irreguljära migrationen till EU fortfarande är starkt koncentrerad till detta gränsavsnitt. De flesta som upptäcktes vid denna del av gränsen var afghanska medborgare, följt av medborgare i Bangladesh och Syrien[3]. Efter att Grekland i augusti 2012 inlett operation Shield, då man flyttade cirka 1 800 gränskontrolltjänstemän till den grekisk-turkiska landgränsen, har den tidigare kraftiga ökningen av antalet upptäckta otillåtna gränspassager följts av en betydande minskning. Hittills har de grekiska myndigheterna rapporterat en kraftig minskning i antalet gripanden i Evrosområdet. I och med att den humanitära och säkerhetsmässiga situationen i Syrien har försämrats förekommer det betydligt fler syrier bland de otillåtna gränspassager och vistelser som upptäckts, huvudsakligen i Grekland. Dessutom återfinns syrier på andra plats bland personer som söker internationellt skydd, främst i Sverige och Tyskland där syriska medborgare som söker asyl beviljas skydd. En eventuell ytterligare försämring av situationen i Syrien kommer sannolikt att resultera i en ökning av att antalet personer som söker sin tillflykt till grannländer och EU:s medlemsstater[4]. 2.2. Situationen i Schengenområdet Fastän Grekland för närvarande är den största ingångsporten för irreguljära migranter är landet snarare ett transiterings- än ett bestämmelseland för majoriteten av migranterna. De sekundära förflyttningarna återspeglas i upptäckten av otillåtna gränspassager vid landgränserna i hela västra Balkan, de italienska sjögränserna och på flygningar från grekiska flygplatser till många av de stora flygplatserna i EU[5]. Den senaste informationsinsamlingen om migrationsströmmar inom EU och Schengenområdet, Operation Balder, ägde rum den 16–22 april 2012 i 24 medlemsstater[6] samt i Norge och Schweiz. Syftet med operationen var att samla in uppgifter om migrationsströmmar i medlemsstaterna, särskilt vad gäller migrationstrycket i olika länder, de viktigaste rutterna som används av irreguljära migranter, huvudsakliga destinationsländer, ursprungsländer och platser för upptäckt av irreguljära migranter samt transportmedel som använts. Enligt uppgifter från de deltagande medlemsstaterna, som sammanställts av polisen i Danmark[7] och som meddelades i juni 2012, hade 2 396 tredjelandsmedborgare från 115 olika länder gripits under den aktuella veckan. Det största antalet irreguljära migranter inom Schengenområdet konstaterades i Tyskland (520 personer), Spanien (369 personer) och Österrike (178 personer) och de flesta hade rest in i EU via Spanien (207 personer) och Grekland (180 personer). De främsta destinationsländerna var Spanien (341 personer), Tyskland (281 personer) och Österrike (175 personer). Även om detta ger viss värdefull grundläggande information är uppgifter som samlas in vid denna typ av verksamhet tämligen ofullständig, eftersom de endast omfattar ett par veckor per år och inte alla medlemsstater deltar. Såsom kommissionen konstaterade i sin första halvårsrapport om Schengenområdets funktion och som bekräftades av rådet (rättsliga och inrikes frågor)/gemensamma kommittén vid dess möte den 7 juni 2012 finns det ett behov av förbättrad uppgiftsinsamling och analys av de irreguljära migrationsströmmarna inom EU. Eftersom medlemsstaterna har enats om att kommissionen bör spela en roll i detta och befintliga strukturer bör användas i så stor utsträckning som möjligt kallade kommissionen tillsammans med Frontex medlemsstaterna till ett expertmöte den 2 oktober 2012 för att diskutera hur man bäst kan uppnå en bättre medvetenhet om situationen. Medlemsstaterna bekräftade att uppgifter måste samlas in och analyseras regelbundet, samtidigt som de uttryckte oro över den ökade arbetsbördan och om hur analyserna skulle användas. Kommissionen överlägger för närvarande med Frontex om hur man bäst kan gå vidare. 3. Tillämpning av Schengenregelverket 3.1. Fall av tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23 i kodexen om Schengengränserna[8] får en medlemsstat i undantagsfall, om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, återinföra gränskontroll vid sina inre gränser. Under perioden 1 maj–31 oktober 2012 har kontroll vid de inre gränserna återinförts två gånger. Första gången, den 20 april 2012, meddelade Spanien kommissionen att man under Europeiska centralbankens möte i Barcelona den 2–4 maj 2012 tänkte återinföra gränskontroll vid den inre landsgränsen mot Frankrike samt vid flygplatserna i Barcelona och Gerona mellan den 28 april och 4 maj 2012. Under denna vecka genomförde Spanien gränskontroller av 669 385 personer, varav 68 personer nekades inresa, antingen av hänsyn till allmän ordning eller inre säkerhet, eller på grund av att de inte hade någon giltig resehandling[9]. Andra gången, den 4 maj 2012, underrättade Polen kommissionen att man på grund av fotbollsmästerskapen EURO 2012 den 8 juni–1 juli 2012 hade beslutat att återinföra kontroller vid sina inre gränser mellan den 4 juni och den 1 juli. Under denna period kontrollerades 28 980 personer, varav 22 personer nekades inresa och 15 greps[10]. 3.2. Upprätthålla frånvaron av gränskontroller vid de inre gränserna Det stora flertalet av de påstådda kränkningarna av Schengenregelverket rör huruvida polisiära kontroller i närheten av de inre gränserna har samma verkan som in- och utresekontroller (artikel 21 i kodexen om Schengengränserna), och skyldigheten att undanröja hinder för ett smidigt trafikflöde, såsom hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen om Schengengränserna). Under perioden 1 maj–31 oktober 2012 begärde kommissionen information om eventuella överträdelser av artiklarna 21 och 22 i kodexen om Schengengränserna i två nya fall (rörande Tyskland och Litauen), medan den lade ner tre fall (rörande Belgien, Estland och Nederländerna) och fortsatte undersökningen av sju befintliga fall (rörande Österrike, Tjeckien, Tyskland, Lettland, Nederländerna, Slovakien och Sverige). Nyligen har det förekommit flera fall vid olika nederländska domstolar som behandlar frågan om huruvida den mobila övervakning som utförs av Koninklijke Marechaussee nära Nederländernas inre landgränser mot Belgien och Tyskland (artikel 4.17a i utlänningsförordningen 2000) är förenlig med artiklarna 20 och 21 i kodexen om Schengengränserna. Domstolen i Roermond lämnade den 7 februari 2012 i mål C-88/12 (Jaoo) in frågan om denna mobila övervakning strider mot förbudet mot kontroller som motsvarar gränskontroller (artikel 21 i kodex om Schengengränserna) för förhandsavgörande av domstolen. Raad van State lämnade den 4 juni 2012 i mål C-278/12 (Adil) in samma fråga för brådskande förhandsavgörande av domstolen. Den 19 juli 2012 lämnade domstolen sin dom i mål C-278/12 (Adil). Domstolen slog fast att artikel 20 och 21 i kodexen om Schengengränserna inte utesluter att tjänstemän som ansvarar för gränsövervakning och övervakande av utlänningar i ett geografiskt område nära en inre gräns utför kontroller i syfte att verifiera kraven för uppehållsrätt, så länge kontrollen grundar sig på allmän information och erfarenheter om otillåten vistelse på denna plats eller, i begränsad omfattning, för att erhålla sådana upplysningar och erfarenheter, och att dessa kontroller är villkorade med vissa begränsningar, särskilt i fråga om intensitet och frekvens. Eftersom den nederländska mobila övervakningen syftar till bekämpning av otillåten vistelse och därför har ett annat ändamål än gränskontroller, bygger på allmän polisinformation och erfarenhet, utförs på ett annat sätt än gränskontroller och är villkorad med nödvändiga begränsningar, konstaterade domstolen att den inte har samma verkan som gränskontroller. Kommissionen konstaterar att bortsett från Nederländerna har även Frankrike och Tyskland behållit särskild lagstiftning som endast är tillämplig i områden vid inre gränser. Vidare kan det noteras att den nederländska och den franska lagstiftningen redan har ändrats efter Melki-domen[11]. Kommissionen uppmanar medlemsstater som upprätthåller denna typ av särskild lagstiftning att se till att den överensstämmer med ovannämnda domar och är beredd att ge råd till medlemsstaterna hur den ska tolkas. 3.3. Påstådda överträdelser av andra delar av Schengenregelverket Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Tidsfristen för att genomföra återvändandedirektivet (2008/115/EG) löpte ut den 24 december 2010. Alla EU:s medlemsstater som är bundna av direktivet och alla associerade länder utom Island har anmält att direktivet är helt införlivat i den nationella lagstiftningen. Kommissionen har börjat undersöka införlivandet och den praktiska tillämpningen i medlemsstaterna i detalj och kommer att lägga fram sin första rapport om tillämpningen i slutet av 2013. Genomförandet av förordningen om lokal gränstrafik ((EG) nr 1931/2006) Alltsedan ordningen för lokal gränstrafik trädde i kraft 2006 har kommissionen övervakat dess tillämpning. I juli 2012 beslutade kommissionen att begära information från tre medlemsstater (Lettland, Polen och Slovenien) om de bilaterala avtal som dessa länder har ingått med sina grannländer utanför EU. Medlemsstaterna tar upp olika problem men de rör bl.a. kraven på medicinsk reseförsäkring, begränsningar av tillämpningsområdet endast för medborgare i de avtalsslutande länderna, avsaknad av krav på en minsta bosättningperiod i gränsområdet osv. Tillämpning av Schengenregelverket vid sjögränsövervakning Som tidigare rapporterats skickade kommissionen i oktober 2009 ett formellt yttrande till Grekland efter anklagelser om att migranter har mycket svårt att söka asyl och att asylsökande behandlas illa, vilket även omfattar återsändande av personer som kan komma att utsättas för förföljelse eller allvarlig skada. Kommissionens analyserar situationen mot bakgrund av den fortsatta utvecklingen i landet, exempelvis de framsteg som görs i genomförandet av den grekiska nationella handlingsplanen. På grund av påståenden om att grupper av migranter fångades upp av de italienska myndigheterna på öppet hav och sändes tillbaka till Libyen begärde kommissionen i juli 2009 att Italien skulle tillhandahålla information om åtgärder för att undvika risken för avvisning och om garantier från de libyska myndigheterna för de berörda personerna. Den 23 februari 2012 konstaterade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att Italien hade överträtt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna på grundval av dessa omständigheter[12]. Mot denna bakgrund analyserar kommissionen nu konsekvenserna av domen på gränsövervakningen till havs och på regelverket på asylområdet. 3.4. Genomförandet av de insatser vid sjögränserna som samordnas av Frontex Den 5 september 2012 beslutade domstolen[13] att ogiltigförklara rådets beslut 2010/252/EU som kompletterar kodexen om Schengengränserna avseende de insatser vid sjögränserna som samordnas av Frontex, eftersom det innehåller viktiga inslag i övervakningen av de yttre sjögränserna som går utanför de ytterligare åtgärder som avses i artikel 12.5 i kodexen om Schengengränserna, och endast Europeiska unionens lagstiftare kan anta ett sådant beslut. Domstolen beslutade att verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet skulle kvarstå till dess att nya bestämmelser som ersätter beslutet träder i kraft, inom rimlig tid. Kommissionen kommer att lägga fram ett lagstiftningsförslag i början av 2013. 3.5. Identifierade brister inom ramen för Schengens utvärderingsmekanism Inom ramen för den nuvarande utvärderingsmekanismen[14] utvärderas medlemsstaternas tillämpning av Schengenregelverket regelbundet av experter från medlemsstaterna, rådets generalsekretariat och kommissionen. Under perioden 1 maj 2012–31 oktober 2012 gjordes utvärderingar om Schengensamarbetet angående sjögränser i Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen och Slovenien, polissamarbete i Ungern, Slovakien, Tjeckien och Polen, luftgränser i Estland, Lettland och Litauen, dataskydd i Estland, Lettland, Litauen, Malta och Slovenien, SIS/Sirene i Danmark, Island och Norge samt visering i Lettland och Litauen. Rapporterna är ännu inte klara, men de förväntas komma att innehålla både positiva och negativa synpunkter och rekommendationer i frågor som rör utbildning, användning av riskanalyser, informationsutbyte, internationellt samarbete och infrastruktur vid gränsövergångar och ambassader/konsulat. Liksom under de föregående sex månaderna finns det i allmänhet utrymme för förbättringar, men inga brister har konstaterats som skulle medföra att kommissionen måste vidta omedelbara åtgärder. Dessutom genomfördes den 28 maj–2 juni 2012 ett kontrollbesök i Grekland på tjänstemannanivå för att bedöma genomförandet av den grekiska handlingsplanen för att åtgärda bristerna som upptäcktes i Schengenutvärderingen för 2010–2011 och för att identifiera områden där medlemsstaterna skulle kunna erbjuda hjälp. Besöket förlades till Atens internationella flygplats Eleftherios Venizelos, hamnen i Pireus och Evrosregionen och omfattade således alla typer av gränser. Det konstaterades att även om synliga förbättringar har gjorts måste dessa fortfarande främjas och fördjupas. Kommissionen uppmanar Grekland att fortsätta genomförandet av Schengen-handlingsplanen och upprepar sitt åtagande att stödja Greklands insatser för att hantera sina yttre gränser, bl.a. genom fonden för de yttre gränserna och stöd genom Frontex. Se bilaga I för en preliminär tidsplan för Schengensamarbetet i november 2012–april 2013. 3.6. Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien Efter rådets beslut i juni 2011 att både Rumänien och Bulgarien uppfyller kriterierna att tillämpa Schengenregelverket fullt ut, anmodade Europeiska rådet i mars 2012 rådet att fastställa och genomföra åtgärder som skulle bidra till anslutningen av dessa båda länder. Rådet har sedan dess fastställt ett antal sådana åtgärder, inbegripet pågående och planerad Frontex-verksamhet, åtgärder som rör kampen mot falska dokument och identitetsbedrägeri och åtgärder för bekämpning av människosmuggling och människohandel. Genomförandet av åtgärderna övervakas kontinuerligt. 4. Kompletterande åtgärder 4.1. Användning av Schengens Informationssystem Såsom beskrevs i föregående rapport är Schengens informationssystem (SIS) ett mycket framgångsrikt system som ger tusentals positiva resultat varje år. Denna framgång innebär en betydande arbetsbörda i det gränsöverskridande samarbetet mellan Sirenekontoren. Ett seminarium har hållits där representanterna för medlemsstaternas Sirenekontor och kommissionen diskuterade hur man skulle kunna göra arbetet mer effektivt. Under seminariet togs flera förslag fram som kan genomföras på kort sikt. Andra förslag kommer att behandlas gemensamt av medlemsstaterna och kommissionen för att bedöma om problemet kommer att lösas under 2013 med hjälp av SIS II eller om systemet måste förbättras genom en reviderad arbetsmetod. 4.2. Användning av Informationssystemet för viseringar Informationssystemet för viseringar (VIS) är ett system för utbyte av uppgifter om viseringar för kortare vistelser, som gör det möjligt för Schengenstaternas behöriga myndigheter att bearbeta uppgifter om både viseringsansökningar och om viseringar som utfärdas, vägras, ogiltigförklaras, återkallas eller förlängs. Den 10 maj 2012 lanserades VIS i en andra region, nämligen Mellanöstern (Israel, Jordanien, Libanon och Syrien). Den 2 oktober 2012 inledde VIS även verksamhet i en tredje region, nämligen Persiska viken (Afghanistan, Bahrain, Irak, Iran, Kuwait, Oman, Qatar, Saudiarabien, Förenade Arabemiraten och Jemen). Datum för de återstående regionerna diskuteras mellan medlemsstaterna och kommer att fastställas under de kommande månaderna. VIS fungerar väl operativt sett och hade den 4 november 2012 bearbetat 1 774 965 viseringsansökningar, samt utfärdat 1 457 708 och vägrat 220 644 viseringar. Den största anledningen till oro är ändå kvaliteten på de uppgifter (både biometriska och alfanumeriska) som förts in i VIS av medlemsstaternas konsulära myndigheter. Dessa problem har ibland påverkat systemets funktion och bör undvikas i framtiden, med tanke på att systemet håller på att införas i alla regioner i världen. Trots gradvisa förbättringar bör insatser göras för att ytterligare förbättra upptagningen av högkvalitativa fingeravtryck och för att fylla i alla obligatoriska fält från viseringsansökningarna i VIS. 4.3. Viseringspolitik och återtagandeavtal Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan I augusti 2012 lade kommissionen fram sin tredje rapport om uppföljningen av viseringsliberaliseringen för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro, Serbien, Albanien samt Bosnien och Hercegovina[15], som innefattar de åtgärder som nyligen vidtagits och planeras härnäst. Medan antalet asylsökande från Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien minskade under första halvåret 2012 jämfört med samma period under 2011 (-13 % för Serbien och -48 % för f.d. jugoslaviska republiken Makedonien när man jämför maj 2011 och maj 2012), har det skett en avsevärd ökning av antalet asylsökande från Albanien (+725 %), Bosnien och Hercegovina (+14 %) och Montenegro (+77 %). De flesta asylansökningar bedöms vara ogrundade och andelen godkända asylansökningar är därför mycket låg. Belgien, Tyskland, Luxemburg och Sverige är fortfarande de viktigaste mottagarländerna. Dessa medlemsstater har vidtagit åtgärder för att minska handläggningstiden, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar i fråga om informationsutbyte, utredning av handledare, stärkta kontroller av ut- och inpassage, riktade informationskampanjer och stöd till minoritetsgrupper etc. Återtagandeavtal Kommissionen paraferade i april 2012 ett återtagandeavtal med Kap Verde och inledde därefter förfarandet för formell ratificering. Förhandlingar med Turkiet om ett avtal om återtagande har slutförts och texten paraferades i juni 2012. Undertecknandet av återtagandeavtalen och inledandet av en dialog om liberalisering av viseringsbestämmelserna förväntas följa. I oktober 2012 paraferades ett återtagandeavtal med Armenien och kommissionen arbetar nu för att direktivet ska undertecknas och ingås så snabbt som möjligt. Förhandlingar har dessutom inletts med Azerbajdzjan om förenklade viseringsförfaranden och återtagandeavtal. BILAGA I: Preliminärt tidsschema för utvärderingar av Schengensamarbetet november 2012–april 2013[16] Tid || Medlemsstaterna || Tema 11–17 november 2012 || Estland, Lettland, Litauen || Polissamarbete 18–28 november 2012 || Tjeckien, Polen, Slovakien || Luftgränser 20–26 januari 2013 || Estland || Visum 10–20 mars 2013 || Polen, Slovakien || Visum 14–25 april 2013 || Estland, Lettland, Litauen || Landgränser [1] KOM(2011) 561 slutlig. [2] COM(2012) 230 final. [3] Frontex kvartalsvisa riskanalys april–juni 2012. [4] Frontex kvartalsvisa riskanalys april–juni 2012. [5] Frontex kvartalsvisa riskanalys april–juni 2012. [6] Frankrike, Grekland och Irland deltog inte. [7] Sammanfattande rapport från polisen i Danmark, juni 2012. [8] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). [9] Rådets dokument nr 10491/12 FRONT 84 COMIX 337. [10] Rådets dokument nr 13219/12 FRONT 115 COMIX 467. [11] Dom av den 22 juni 2010 i mål C-188/10. [12] Ärende Hirsi Jamaa och andra mot Italien. Ansökningsnummer 27765/09. [13] Dom av den 5 september 2012 i ärende C-355/10, Europaparlamentet mot rådet. [14] SCH/Com-ex (98) 26 slutlig. [15] COM(2012) 472 slutlig. [16] Rådets dokument 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 rev 4 och 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423