SV Europeiska unionens officiella tidning C 225/6

Sammanfattning av Europeiska datatillsynsmannens preliminära yttrande om privatliv och konkurrenskraft i stordataåldern

(Hela texten till detta yttrande finns på engelska, franska och tyska på Europeiska datatillsynsmannens webbplats www.edps.europa.eu)

(2014/C 225/07)

SAMMANFATTNING

EU:s strategier för uppgiftsskydd, konkurrens och konsumentskydd har gemensamma mål, bland annat att främja tillväxt, innovation och enskilda konsumenters välfärd. I praktiken är dock samarbetet mellan beslutsfattare inom dessa olika områden begränsat.

Onlinetjänster är motorn bakom den digitala ekonomins enorma tillväxt. Många av dessa tjänster marknadsförs som ”kostnadsfria” men kräver i praktiken betalning i form av personuppgifter från kunderna. En utredning av kostnaderna och nyttan av dessa utbyten för både konsumenter och företag borde redan ha gjorts.

En närmare dialog mellan tillsynsmyndigheter och experter inom olika politikområden kan inte bara stödja tillämpningen av regler för konkurrens och konsumentskydd utan också stimulera marknaden för integritetsskyddande tjänster.

1. Inledning

1. Den digitala ekonomin innebär många fördelar för konsumenter och medborgare. Onlinjetjänsterna öppnar unika möjligheter till social interaktion, innovation och effektiv problemlösning. Samtidigt avslöjar användarna av tjänsterna mängder av uppgifter om sig själva. Volymen och mångfalden av uppgifter som genereras kan inte hanteras med traditionella tekniker för datautvinning och analys, men det går nu i allt högre grad att få kontroll över denna information tack vare den utveckling som kallas stordata (1). Att frigöra värde från stordata har blivit en viktig källa till makt för internetmarknadernas största aktörer. Inte all stordata utgörs av personuppgifter, men för många onlineerbjudanden som presenteras som eller upplevs som ”kostnadsfria” fungerar personuppgifter som en sorts oundgänglig valuta som används som betalningsmedel för tjänsterna. Förutom nyttan medför dessa växande marknader alltså specifika risker för konsumenternas välfärd samt för integritets- och uppgiftsskyddet.

2. EU:s principer och regler för uppgiftsskydd, konkurrens och konsumentskydd är utformade för att främja en blomstrande inre marknad och skydda enskilda personer. En större enhetlighet i tillämpningen av dessa principer och regler skulle kunna göra det lättare att möta stordataekonomins utmaningar. Hittills har det dock varit vanligast att policyer inom de olika områdena utvecklas parallellt, med begränsad samverkan när det gäller gemensamma frågor (2). Dessutom har EU:s beslutsfattare och tillsynsmyndigheter hittills fokuserat mest på marknaderna för produkter och tjänster som betalas med pengar. Eftersom både konsumenter och företag anpassar sig till och driver på en ständig teknisk utveckling åligger det beslutsfattare och tillsynsmyndigheter att följa med i utvecklingen, vilket återspeglas av det nya politiska åtagandet att fullborda den digitala inre marknaden (3).

3. Datatillsynsmannen förespråkar en ”uppgiftsskyddskultur” för EU-institutionerna och EU-organen där principerna för uppgiftsskydd genomsyrar alla relevanta områden av politik och lagstiftning (4). Som ett bidrag till det målet är detta preliminära yttrande avsett att främja en dialog mellan experter och and rättstillämpare, bland annat EU-institutioner och nationella tillsynsmyndigheter, inom områdena konkurrenslagstiftning, konsumentskydd och uppgiftsskydd. Datatillsynsmannen kommer sedan att överväga de synpunkter och idéer som framkommer i ett uppföljande yttrande med rekommendationer om åtgärder.

4. Kapitel 2 i detta yttrande inleds med en översikt över trenderna inom den digitala ekonomin och personuppgifters funktion i stordataåldern. Kapitel 3 tar upp relevanta aspekter av EU:s bestämmelser om uppgiftsskydd, konkurrens och konsumentskydd. I kapitel 4 presenteras en analys av samverkan mellan dessa tre politikområden: — Hur kontrollen över personuppgifter bidrar till marknadsmakt i den digitala ekonomin och implikationerna för uppgiftsskydd. — Risken för konsumenten genom koncentrationer och missbruk av marknadsdominans när företag behandlar stora mängder personuppgifter. — Hur tillväxten av en dynamisk marknad för integritetsskyddande tjänster (5) kan uppmuntras genom att konsumentens möjligheter att göra informerade val stärks. Även vikten av samsyn, verkställighet och samarbete mellan tillsynsmyndigheter på internationell nivå, EU-nivå och nationell nivå betonas (6).

5. Som avslutning ger kapitel 5 en översikt över möjliga politiska reaktioner och inbjuder kommissionen, nationella tillsynsmyndigheter, intressegrupper och rättstillämpare att engagera sig i en bredare och djupare diskussion i ämnet. Varje avsnitt inleds med punktlistor och korsreferenser som vägleder läsaren genom de viktigaste argumenten och gränssnitten mellan de tre berörda områdena av EU-lagstiftningen. En sammanfattning av dessa gränssnitt presenteras i bilagan till detta dokument.

5. Slutsats: vidare utredning och diskussion behövs

Den snabbt expanderande onlinemarknaden eller marknaderna ... berör i allt högre grad alla aspekter av företagsverksamhet. En viktig prioritering är att se till att konkurrensen fungerar effektivt på dessa marknader ... den ökande insamlingen, behandlingen och användningen av konsumenttransaktionsuppgifter för kommersiella ändamål ... blir en allt viktigare källa till konkurrensfördelar [som skulle kunna bli] en allt större källa till skada för konsumenten.

(Från Beesley Lectures-tal hållet av David Currie, ordförande för den brittiska konkurrensmyndigheten [Competition and Markets Authority], den 7 november 2013.)

85. Detta preliminära yttrande har utforskat och behandlat områden där EU-lagstiftning inom de tre områdena kan samverka eller stå i strid, mot bakgrund av den snabba utvecklingen inom stordata. Privatliv och skydd av personuppgifter erkänns i fördragen som frågor som ligger i allmänhetens intresse och är grundläggande rättigheter, men den bristande samverkan mellan policyutvecklingen för konkurrens, konsumentskydd och uppgiftsskydd kan ha bidragit både till att göra verkställigheten av konkurrensregler mindre effektiv och försämra incitamentet för att utveckla integritetsfrämjande tjänster och minimera skaderisken för konsumenterna. I den digitala ekonomin utgör personuppgifter en betydelsefull immateriell värdeskapande tillgång och en valuta vid utbytet av onlinetjänster. Detta kan ha långtgående konsekvenser för tolkningen av viktiga begrepp, bland annat öppenhet, marknadsdominans samt konsumentnytta och konsumentskada.

86. Ett heltäckande svar på dessa utmaningar kräver mer tid för utredning, reflektion och diskussion, men kan innefatta något eller alla av följande: — Ökad medvetenhet bland konsumenter, serviceleverantörer och tillsynsmyndigheter om den aktuella och framtida tekniska utvecklingen på relevanta marknader inom den digitala ekonomin och konsekvenserna för konkurrens, konsumentnytta, konsumenternas valfrihet och innovation inom integritetsfrämjande tjänster. — Effektiv vägledning om regler för privatliv, konkurrens och konsumentskydd för onlinetjänster, särskilt de som marknadsförs som ”kostnadsfria” tjänster, med hänsyn till kunders och konkurrenters synpunkter och till underlag som visar kundernas preferenser och betänkligheter. — Samarbete mellan myndigheter med utredningar och verkställighet, t.ex. med identifiering av scenarier och möjliga standarder för att mäta marknadsmakt i den digitala ekonomin samt samråd om utredningar i enskilda fall. — En granskning av konkurrenslagstiftningen för tjugohundratalets digitala marknader, inklusive denna lagstiftnings gränssnitt mot andra lagstiftningsområden och möjligheterna till produktiv samverkan med andra relevanta myndigheter.

87. Personuppgifter har främjat och upprätthållit tillväxten inom den digitala ekonomin. Enskilda konsumenter bör kunna få större del av tillväxten. Konkurrens- och uppgiftsskyddsmyndigheter inser i allt högre grad att detta är en avgörande utmaning när det gäller att bygga upp förtroende och säkerställa redovisningsskyldighet inom den digitala ekonomin. Uppgiftsskyddet innebär en unik möjlighet att ge enskilda personer verktyg för att skydda sig, samtidigt som verkställigheten av konkurrens- och konsumentskyddsregler effektiviseras.

88. Nästa steg är att utforska möjligheterna till närmare samordning mellan tillsynsmyndigheterna för att uppnå detta mål. Samordningen bör inte begränsas till Europa utan i stället återspegla företagens globala räckvidd i den digitala ekonomin. Europeiska datatillsynsmannen ser fram emot denna diskussion.

Utfärdat i Bryssel den 26 mars 2014. Peter HUSTINX Europeiska datatillsynsmannen

(1) I artikel 29-arbetsgruppens yttrande 02/2013 om ändamålsbegränsning, sidan 35, beskrivs stordata som enorma uppsättningar digitala data som lagras av företag, stater och andra stora organisationer och sedan utsätts för omfattande analyser med hjälp av datoralgoritmer. Enligt en annan definition innebär stordata datauppsättningar vars storlek överstiger normala databasmetoders kapacitet för insamling, lagring och hantering (McKinsey Global Institute, Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity, juni 2011). I detta preliminära yttrande används stordata som sammanfattande begrepp för kombinationen av insamling och analys av datauppsättningar med stor volym och stor variation.

(2) I detta preliminära yttrande utvecklas de teman som europeiska datatillsynsmannen tog upp vid ett seminarium i Bryssel den 13 juni 2013 https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2013/13-06-13_Speech_CB_Brussels_EN.pdf. Relaterade diskussioner ägde rum 2010 i samband med konferensen om uppgiftsskydd och privatliv 32nd International Conference of Data Protection and Privacy Commissioners i Jerusalem. Dessutom höll kommissionens vice ordförande Joaquin Almunia ett tal om konkurrens och privatliv på datamarknader i november 2012 (http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-860_en.htm). I februari 2013, vid den internationella konferensen om konkurrens New Frontiers of Antitrust 4th International Concurrences Conference, efterfrågade kommissionens generaldirektör för rättvisa efter en rundabordsdiskussion om eventuella konflikter mellan konkurrenslagstiftning och integritetsskydd (Personal data: Will competition law collide with privacy?), ökad uppmärksamhet för samverkan mellan dataskydd och konkurrenslagstiftning (Françoise Le Bail, med titeln Protection de la vie privée et des données personnelles: l’Europe à l’avant garde, Concurrences Revue des droits de la concurrence: Competition Law Journal: Demain la concurrence New Frontiers of Antitrust Colloque l Concurrences, nr 2–2013). En liknande diskussion har pågått i Förenta staterna, särskilt efter den federala handelskommissionens (Federal Trade Commission) beslut om sammanslagningen mellan Google och DoubleClick (se fotnot 76) och kommissionsledamoten Jones Harbours skiljaktiga mening http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_statements/statement-matter-google/doubleclick/071220harbour_0.pdf. För en uppdatering om Jones Harbours analys, se hennes essä ”The Transatlantic Perspective: Data Protection and Competition Law”, i Data Protection Anno 2014: How to Restore Trust? red. Hijmans, H. och Kranenborg, H., 2014, s. 225–234.

(3) Europeiska rådet gjorde i oktober 2013 åtagandet att fullborda den digitala marknaden senast 2015, inklusive rätt ramvillkor för en inre marknad för stordata och molntjänster genom utveckling av e-förvaltning, e-hälsa, e-fakturering och e-upphandling, skynda på arbete med e-identifiering och elektroniska betrodda tjänster, e-fakturering och betaltjänster samt genom portabilitet för innehåll och data, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/139197.pdf. Europeiska datatillsynsmannen har avgett ett yttrande om EU:s paraplypolicyprogram om den digitala agendan för Europa: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-04-08_Digital_Agenda_EN.pdf

(4) Se Europeiska datatillsynsmannens strategi för 2013–2014: ”Towards excellence in data protection” på https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Strategy/13-01-22_Strategy_EN.pdf. Utöver de yttranden som regelbundet avges som svar på lagstiftningsförslag eller policydokument som antas av kommissionen eller andra institutioner eller organ i enlighet med artikel 28.2 i förordning (EG) nr 45/2001, och som en del av hans rådgivande funktion för unionsinstitutioner och unionsorgan inom områden som rör behandling av personuppgifter enligt artikel 41.2, får Europeiska datatillsynsmannen dock utfärda råd på eget initiativ i syfte att bidra till debatter om rättslig eller social utveckling som kan ha stor inverkan på skyddet av personuppgifter. Se t.ex. datatillsynsmannens yttrande om förhållandet mellan molnbaserade tjänster och den rättsliga ramen för uppgiftsskydd, (EUT C 253, 3.9.2013, s. 1). Liknande råd kan ges för andra områden som förtjänar uppmärksamhet.

(5) Kommissionen har definierat integritetsfrämjande teknik som ett sammanhängande system av IKT-åtgärder som skyddar integriteten genom att ta bort eller reducera personuppgifter eller genom att förhindra onödig eller oönskad behandling av personuppgifter utan att funktionaliteten i informationssystemet går förlorad. Främjande av dataskydd genom integritetsfrämjande teknik, KOM(2007) 228 slutlig. I detta dokument används integritetsfrämjande tjänster för kundtjänster som har utformats med sådan teknik som grund.

(6) Detta inbegriper samarbete inom och mellan det globala nätverket för integritetsfrämjande (Global Privacy Enforcement Network) och det internationella konkurrensnätverket (International Competition Network) samt ett fördjupat samarbete mellan EU-myndigheter och Förenta staternas federala handelskommission (Federal Trade Commission).