ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livsmedelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial, och om ändring av rådets direktiv 98/56/EG, 2000/29/EG och 2008/90/EG, förordningarna (EG) nr 178/2002, (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 396/2005, direktiv 2009/128/EG samt förordning (EG) nr 1107/2009, och om upphävande av rådets beslut 66/399/EEG, 76/894/EEG och 2009/470/EG /* SWD/2013/0194 final */





1: Förfarande och samråd med de berörda parterna 1. Kommissionen, särskilt Generaldirektoratet för hälso- och konsumentskyddsfrågor, har under några år arbetat med en översyn av EU:s politik för djurhälsa, djurskydd, växtskydd, växtförökningsmaterial och foder- och livsmedelssäkerhet samt den offentliga kontroll som ligger till grund för en effektiv tillämpning av politiken på dessa områden (nedan kallad politiken för livsmedelssäkerhet). 2. Kommissionen har redan föreslagit en sammanlagd budget på 1,891 miljarder euro för 2014–2020 (i löpande priser) som budgetram för livsmedelssäkerhet inom ramen för den fleråriga budgetramen. Den här konsekvensbedömningen syftar därför till att överväga de sannolika konsekvenserna av de alternativ som står till förfogande inom budgetramen. 3. Bedömningen är avsedd att vara proportionerlig i enlighet med kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömning. Åtföljande konsekvensbedömningar och samråd 4. Eftersom alla fyra politikområden har setts över under en tid åtföljs de vart och ett av egna konsekvensbedömningar. 2: Problemformulering 5. EU:s ekonomiska stöd till livsmedelssäkerhet, djurhälsa, växtskydd och offentlig kontroll anses i allmänhet tillföra mer än bara stödbeloppen och anses fungera ganska väl i sin nuvarande form. Översynen av den övergripande fleråriga budgetramen och de enskilda politikområdena ger dock en möjlighet att bedöma hur den nuvarande situationen skulle kunna förbättras ytterligare och samtidigt på ett mer ändamålsenligt sätt knyta den till kommissionens och EU:s mål, inklusive målen i Europa 2020-strategin. Nuvarande politik och budgetram 6. Den överväldigande majoriteten av EU-finansierad verksamhet har som rättslig grund en av de tre följande rättsakterna: rådets beslut 2009/470/EG, rådets direktiv 2000/29/EG eller Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004. 7. Under 2011 uppgick budgeten för livsmedelssäkerhet till knappt 314,6 miljoner euro, fördelad enligt följande: veterinärprogram (75 %) växtskydd (6,1 %) initiativet Bättre utbildning för säkrare livsmedel (4,5 %), EU:s referenslaboratorier (4,5 %) samt nödåtgärder som rör djurhälsa (3,2 %). Problembeskrivning 8. Problem 1: Gällande lagstiftning är alltför komplex och i vissa fall föråldrad. · Orsaker: o Bristande anpassning till det nya förslaget till flerårig budgetram för 2014–2020. o Potentiella administrativa bördor för medlemsstaterna för att hålla sig à jour med och uppfylla de administrativa och finansiella kraven. 9. Genom den nya fleråriga budgetramen kommer budgetposterna för ”livsmedelssäkerhet" att flyttas över från rubrik 2 till rubrik 3 i EU:s allmänna budget, som kommer att benämnas ”Säkerhet och medborgarskap”. Detta innebär att den nuvarande rättsliga grunden för den finansiella kontrollen och förvaltningen av medlen (förordning (EG) nr 1290/2005) inte längre kommer att omfatta utgifter inom livsmedels- och foderpolitiken. Om exceptionella nödsituationer skulle uppstå som kräver finansiellt stöd från EU kommer det rättsligt sett inte att finnas någon tillgång till reserven för kriser på jordbruksområdet. 10. De olika finansiella bestämmelserna återfinns för närvarande i flera olika rättsakter. Detta kan i sig vara förvirrande och besvärligt för medlemsstaterna när de tolkar lagstiftningen, vilket dessutom medför administrativa bördor. 11. En svårighet är också att den sektorspecifika lagstiftningen förändras. Om de finansiella bestämmelserna inte ändras på motsvarande sätt innebär det att de inte anpassas till de nya målen och åtgärderna. 12. Den nuvarande otydligheten när det gäller stödnivåer orsakar medlemsstaterna stor osäkerhet när de planerar sina program. 13. Problem 2: De nuvarande instrumenten för den finansiella förvaltningen är inte optimala. · Orsaker: o Bristande tydlighet när det gäller vilka åtgärder som är stödberättigande och deras kostnader. o Komplexa administrativa förfaranden. o Ineffektiv fördelning av tillgängliga resurser. 14. För närvarande är många av de administrativa förfaranden för att få program godkända och medel återbetalda alltför komplexa. 15. De nuvarande finansiella bestämmelserna innehåller inte så tydliga och enhetliga mål och indikatorer. Programmen kan därför inte alltid bedömas och förbättras på ett konsekvent sätt. 16. Definitionen av stödberättigande åtgärder och tillhörande kostnader är inte så klar och tydlig som den kunde vara. De stödberättigande åtgärderna och stödnivåerna anges i flera olika förordningar. 17. Problem 3: De nuvarande redskapen inriktas inte i tillräcklig utsträckning på att garantera att målen för livsmedelssäkerhet uppnås. · Orsaker: o Bristande genomförande av enskilda strategier och risk för att de övergripande politiska målen inte uppnås fullt ut. 18. I interna revisioner och rapporter från Generaldirektoratet för hälso- och konsumentfrågor och i de konsekvensbedömningar som gjorts för enskilda politikområden har man konstaterat att ett antal områden skulle kunna förbättras så att de på ett bättre sätt stöder de politiska målen (t.ex. prioritering och kategorisering av sjukdomar). Motivering för EU-åtgärder 19. EU har rätt att agera på alla dessa tre områden, men är inte ensam behörig. Medlemsstaterna kan också vidta egna åtgärder, under förutsättning att de inte strider mot andra EU-förordningar. Nödvändighetstest – Varför kan målen inte uppnås av medlemsstaterna? 20. En god nivå på djurhälsan, växtskyddet och livsmedels- och fodersäkerheten är en kollektiv nyttighet som har stora fördelar för samhället. Medlemsstaterna måste samarbeta för att förhindra och kontrollera spridningen av sjukdomar och växtskadegörare med hjälp av liknande eller identiska kontroll- och förvaltningsåtgärder. En samordning på EU-nivå innebär billigare och effektivare insatser i fråga om EU:s prioriteringar. Handelspartner i tredjeländer kan också införa begränsningar av import från EU som helhet om ett säkerhetsproblem i en medlemsstat inte undanröjs på ett tillräckligt sätt. Mervärdestest – Kan målen uppnås bättre av EU? 21. Det specifika mervärdet med EU-finansiering eller samfinansiering från EU är att det ger medlemsstaterna incitament att vidta och stödja utrotnings- och övervakningsåtgärder som ligger i hela unionens långsiktiga intresse. Det finns ett antal skäl till att EU ingriper till stöd för bättre och säkrare livsmedel och foder, t.ex. direkta ekonomiska förluster för aktörerna, indirekta handelskonsekvenser eller hot mot människors hälsa. 3: Mål Allmänt mål 22. De utgifter som regleras i denna förordning ska syfta till att säkerställa en god hälsa för människor och djur och ett gott skydd för växter i livsmedelskedjan och på närliggande områden. De ska också garantera en hög nivå när det gäller konsument- och miljöskydd, samtidigt som EU:s livsmedelsindustri får möjlighet att verka i en miljö som främjar konkurrenskraft och nya arbetstillfällen. Särskilda mål 23. Att anta en tydlig, klar, öppen och modern livsmedels- och foderlagstiftning. 24. Att optimera de finansiella förvaltningsinstrumentens tillämpning och funktion. 25. Att stödja de politiska målen i livsmedels- och foderlagstiftningen genom en effektiv och ändamålsenlig fördelning av budgeten. Operativa mål 26. De stöds av ytterligare och mer detaljerade operativa mål. 4: Alternativ Alternativ 1: Grundscenario: Ingen förändring 27. Ingen förändring skulle innebära att den befintliga lagstiftning som reglerar budgetramen skulle fortsätta att tillämpas. Detta skulle till en början innebära att programmen skulle kunna fortsätta att genomföras som nu, men att det fr.o.m. 2014 inte skulle finnas någon rättslig grund för förvaltningen och kontrollen av utgifterna. Alternativ 2: Samla gällande lagstiftningen i en enda rättsakt 28. I alternativ 2 undersöks huruvida det skulle vara möjligt att behålla alla befintliga åtgärder i den gällande lagstiftningen och sammanföra dem i en enda förordning. Alternativ 3: Ett enda enhetligt finansieringsprogram 29. Delalternativ 3 a: Inrätta ett enda enhetligt finansieringsprogram som i stor utsträckning bygger på de nuvarande finansiella bestämmelserna, men med vissa förbättringar och i synnerhet en förenkling. 30. Delalternativ 3 b: Samma som i delalternativ 3 a, men med ett system för gemensamt ansvar och kostnadsdelning i budgetförordningen. Alternativ 4: Stoppa alla EU-åtgärder 31. Det skulle teoretiskt sett vara möjligt att låta alla EU-bestämmelser om finansiering för livsmedels- och fodersäkerhet upphöra att gälla och ålägga medlemsstaterna att själva finansiera sina program och verksamheter. 5: Konsekvensanalys 32. Eftersom det i strikt bemärkelse handlar om en finansieringsförordning kommer varje alternativ att analyseras utifrån dess konsekvenser i förhållande till de huvudproblem och särskilda mål som tagits upp i bedömningen: · Administrativa och rättsliga konsekvenser · Finansiella och förvaltningsrelaterade konsekvenser. · Konsekvenser för livsmedelssäkerhetsmålen. Alternativ 1: Grundscenario: Ingen förändring 33. Från och 2014 kommer den gällande lagstiftningen inte att vara rättsligt anpassad till den nya fleråriga budgetramen. Systemet kommer att sakna en särskild rättslig grund för finansiell förvaltning och kontroll. 34. Utan tillgång till reserven för kriser skulle medlemsstaterna vara tvungna att klara sig själva i exceptionella och omfattande nödsituationer samt hantera eventuella problem detta medför för livsmedelssäkerheten, människors hälsa och livsmedelsförsörjningen. Under de nuvarande ekonomiska förhållandena kommer medlemsstaterna sannolikt att få det ännu svårare att klara av detta. 35. Om det nuvarande systemet bibehålls anpassas inte kraven för en bättre utvärdering och möjligheten att ändra programmen så att de blir effektivare, vilket innebär att programmen fortfarande skulle fungera sämre än de borde och kanske inte få avsett resultat. Om djur och växter utsätts för fler sjukdomar – med motsvarande konsekvenser för livsmedelssäkerheten, människors hälsa och livsmedelsförsörjningen – kommer detta i slutändan sannolikt att medföra mycket högre kostnader för statsfinanserna. 36. De ändringar av lagstiftningen som krävs enligt översynerna av den sektorspecifika politiken skulle inte göras. Detta skulle påverka möjligheten att uppnå de mål som anges i dessa översyner och samtidigt medföra en risk att växtskydds- och djurhälsoproblemen ökar betydligt. Alternativ 2: Samla gällande lagstiftning i en enda rättsakt 37. Med detta alternativ skulle man kunna uppnå målen i alternativ 1 enligt avsnitt 3 genom att man främjar förenkling och ökade kunskaper om lagstiftningen. Inget av de två andra fastställda målen skulle dock uppnås. Det löser inte heller någon av de frågor eller brister i politiken som konstaterats. Alternativ 3 a: Inrätta ett enda enhetligt finansieringsprogram som i stor utsträckning bygger på de nuvarande finansiella bestämmelserna, men med vissa förbättringar 38. Stödnivåerna skulle förenklas med införandet av bara tre olika standardnivåer. Detta skulle innebära en ökad öppenhet och enhetlighet i EU:s åtgärder. Avskaffandet av möjligheten att finansiera åtgärder till ett värde under 50 000 euro skulle undanröja en oproportionerlig administrativ börda både för kommissionen och för medlemsstaterna. 39. Det finansiella stödet till växtskydd föreslås i högre grad anpassas till djurhälsoområdet när det gäller förfaranden och processer. Här ges också en möjlighet att rationalisera förvaltningen både hos kommissionen och hos medlemsstaterna. 40. De rättsliga kraven på processerna för att godkänna och återbetala kostnader för program inom veterinärområdet och när det gäller åtgärder i nödsituationer skulle förenklas. Detta kommer att leda till en betydande minskning av den administrativa bördan i fråga om arbetstid vid kommissionen och i medlemsstaterna. Det kommer också sannolikt att påskynda utbetalningarna till medlemsstaterna. 41. Instrumenten för den finansiella förvaltningen kommer att förbättras med denna reform. Genom tydligare mål och indikatorer för programmen och en grundligare uppföljning av programmen kommer åtgärderna på veterinär- och växtskyddsområdet sannolikt att bli mycket effektivare. 42. Översynen av förordningen om offentlig kontroll av livsmedel och foder kommer att stärka den rättsliga grunden för initiativet ”Bättre utbildning för säkrare livsmedel", göra dess tillämpningsområde mer enhetligt samt förbättra dess effektivitet och ändamålsenlighet. 43. Alternativ 3 a kommer i förhållande till grundscenariot att på ett bättre sätt kunna stödja förverkligandet av målen på växtskyddsområdet. Växtskydd omfattas t.ex. för närvarande inte av EU:s referenslaboratorier och växtskyddslaboratorierna är för närvarande inte ackrediterade. Alternativ 3 b: Införande av valda delar av ett system för gemensamt ansvar och kostnadsdelning 44. Detta alternativ är en utvidgning av alternativ 3 a. De konsekvenser som redan beskrivits för detta alternativ är därför till stor del även giltiga för bedömningen av alternativ 3 b. Det kompletterande systemet för gemensamt ansvar och kostnadsdelning i detta alternativ ger ytterligare effekter eller modifierar de förväntade resultaten i alternativ 3 a. 45. Det är dock föga sannolikt att medlemsstaterna och berörda parter skulle godta detta system. Införandet av systemet skulle strida mot tydlighets- och förenklingsmålen. Det nuvarande finansklimatet gör det dessutom ur politisk och kulturell synvinkel svårare för medlemsstaterna och berörda parter att acceptera en större andel av den ekonomiska bördan, även om den sammantagna bördan av sjukdomsutbrott och växtskadegörare skulle minska på lång sikt. Alternativ 4: Stoppa alla EU-åtgärder 46. Detta alternativ har avvisats utan att det har granskats i detalj. Det är uppenbart att det skulle innebära att inget av målen i avsnitt 3 uppnås. 47. Det är osannolikt att medlemsstaterna själva skulle fortsätta att finansiera utrotningsprogram, särskilt under den ekonomiska situation som nu råder. Detta riskerar att äventyra det som redan har uppnåtts med investeringarna. 6: Jämförelse av alternativen 48. Alternativ 3 a är det alternativ som är att föredra för framtiden. Det är det enda som innebär att alla tre mål uppnås, och det har ytterst få (om några) negativa konsekvenser. 49. Alternativ 3 b har tills vidare avvisats. I framtiden kan det dock i ett annat klimat mycket väl vara den lämpligaste lösningen för många av de mer övergripande och föränderliga problemen på djurhälso- och växtskyddsområdet, och skulle därför kunna granskas på nytt. Jämförande konsekvensbedömning || Alternativ 3 a || Alternativ 3 b Uppnående av rättsliga och administrativa mål || + Minskad administrativa börda för de offentliga myndigheterna och den privata sektorn || - Extra administrativ börda för medlemsstaterna och den privata sektorn (på kort sikt) Optimering av instrumenten för finansiell förvaltning || + Ökad effektivitet: · tydligare mål och indikatorer · ökad hållbarhet på lång sikt || -/+ På kort sikt: (eventuell) minskad effektivitet: · tid som krävs för att göra sig bekant med det nya systemet · bristande godtagbarhet både i medlemsstaterna och i den privata sektorn + På lång sikt: ökad effektivitet Stöd för att uppnå målen på livsmedels- och foderområdet || + Ökad effektivitet: · ökad samstämmighet mellan EU:s politikområden och med internationella åtaganden || ++ Ökad effektivitet: · ökade incitament för förebyggande åtgärder och utrotningsåtgärder 7: Övervakning och utvärdering 50. En utvärdering och en utvärdering efter genomförandet planeras. Indikatorer för målen har utarbetats. Resultaten av utvärderingarna kommer att meddelas på lämpligt sätt.