EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 22.5.2017 COM(2017) 532 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN Finland



Rapport sammanställd i enlighet med artikel 126.3 i fördraget



RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN Finland



Rapport sammanställd i enlighet med artikel 126.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt 1.Inledning I artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget eller fördraget) föreskrivs ett förfarande vid alltför stora underskott. Detta förfarande specificeras närmare i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott, som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten. Särskilda bestämmelser för euroområdets medlemsstater enligt förfarandet vid alltför stora underskott finns i förordning (EU) nr 473/2013. Enligt artikel 126.2 i EUF-fördraget ska kommissionen undersöka om budgetdisciplin iakttas på grundval av följande två kriterier, dvs a) huruvida andelen av det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet på 3 % (såvida inte detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet, eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referensvärdet), och b) huruvida skuldsättningen i den offentliga sektorn i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet 60 % (såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt). Enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget ska kommissionen utarbeta en rapport om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena av eller båda dessa kriterier. Denna rapport måste även beakta ”huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt”. Denna rapport, som utgör det första steget i förfarandet vid alltför stora underskott, analyserar huruvida Finland uppfyller underskotts- och skuldkriteriet i fördraget, med vederbörlig hänsyn tagen till de ekonomiska förutsättningarna och andra faktorer av betydelse. Den är en uppdatering av kommissionens tidigare bedömning av underskottets och skuldkvotens överskridande av fördragets referensvärden av den 18 maj 2016. I rapporten från maj 2016 konstaterades att underskotts- och skuldkriterierna i fördraget sammantaget ansågs vara uppfyllda. Den 28 april 2017 lämnade Finland in en uppdatering av sitt stabilitetsprogram för 2017. Den offentliga skulden uppgick till 63,6 % av BNP under 2016. Detta överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Stabilitetsprogrammet visar att bruttoskuldkvoten väntas nå en topp på 64,7 % av BNP under 2017 och väntas sjunka successivt från och med 2018. Under 2020 beräknas skuldkvoten i förhållande till BNP till 62,7 % av BNP. Däremot väntas enligt kommissionens vårprognos skuldkvoten öka under 2017 och 2018 och nå 66,2 % av BNP under 2018, dvs. i slutet av prognosperioden. Den anmälda skuldkvoten för 2016 och den i kommissionens vårprognos 2017 beräknade skuldkvoten för 2017 och 2018 utgör tillräcklig första bevisning för att det föreligger ett alltför stort underskott i Finland i den mening som avses i fördraget och i stabilitets- och tillväxtpakten, dock innan alla relevanta faktorer som beskrivs nedan har beaktats. Kommissionen har därför utarbetat denna rapport med en samlad bedömning av överskridandet av fördragets referensvärden i syfte att undersöka huruvida inledandet av förfarandet vid alltför stora underskott är befogat, efter det att alla relevanta faktorer har beaktats. I avsnitt 2 av rapporten granskas underskottskriteriet och i avsnitt 3 granskas skuldkriteriet. I avsnitt 4 behandlas relevanta faktorer och det innehåller en bedömning av huruvida den anpassningsbana som krävs för att nå det medelfristiga budgetmålet följs. Rapporten beaktar kommissionens vårprognos 2017 som offentliggjordes den 11 maj 2017. Tabell 1. Offentliga sektorns underskott och skuld (i % av BNP) 2.Underskottskriteriet Enligt Finlands anmälan våren 2017 uppgick Finlands underskott i de offentliga finanserna till 1,9 % av BNP 2016. Underskottet beräknas fortsätta att understiga fördragets referensvärde under 2017 och 2018 enligt både stabilitetsprogrammet och kommissionens vårprognos 2017. Enligt kommissionens prognos beräknas underskottet öka till 2,2 % av BNP 2017 och sedan minska till 1,8 % av BNP 2018 baserat på det antagandet om att politiken förblir oförändrad. Enligt stabilitetsprogrammet beräknas underskottet öka till 2,6 % för att sedan minska till 1,6 % av BNP 2018. Finland uppfyller alltså skuldkriteriet som definieras i fördraget och i förordning (EG) nr 1476/97. 3.Skuldkriteriet Den offentliga bruttoskuldkvoten har ökat kraftigt de senaste åren, från 32,7 % av BNP år 2008 till 63,6 % år 2016, till följd av stora primära underskott och stock-/flödesjusteringar som beror på de inkomstrelaterade pensionsfondernas finansiella investeringar. Underskottet och stock-/flödesjusteringar har bidragit ungefär lika mycket till ökningen av den nominella skulden under dessa år. Under 2016 steg skuldkvoten till följd av det primära underskottet (0,9 % av BNP), men ökningen kompenserades av snöbollseffekten (-0,3 % av BNP) och stock-/flödesjusteringen (-0,7 % av BNP). Snöbollseffekten inleddes för att bromsa ökningen av skuldkvoten under 2016, då den nominella BNP-tillväxten tilltog. Stock-/flödesjusteringen hade ökat skuldkvoten fram till 2015, huvudsakligen till följd av överkottet i de lagstadgade inkomstrelaterade pensionsfonderna. Under 2016 minskade stock-/flödesjusteringen skuldkvoten på grund av att statskassan använde sina ackumulerade likviditetsbuffertar till att betala av skulden vid årsslutet, och beloppet för ställda säkerheter i samband med derivatinstrument minskade. Dessa positiva faktorer vägde tyngre än pensionsfondernas överskott, vilket också var mindre än tidigare. Skuldkvoten minskade som en följd av detta. Enligt Finlands stabilitetsprogram kommer den offentliga skulden att öka till 64,7 % av BNP 2017 och ligga kvar i stort sett oförändrad på 64,5 % av BNP 2018. Skuldkvoten i förhållande till BNP väntas minska till 62,7 % under 2020. Enligt kommissionens vårprognos 2017 väntas den offentliga skulden ligga på 65,5 % av BNP 2017 och fortsätta att stiga till 66,2 % av BNP 2018 (tabell 1). Enligt kommissionens prognos beräknas det primära underskottet öka något till 1,1 % av BNP 2017 och minska till 0,8 % av BNP 2018. Den beräknade ökningen av nominell BNP väntas begränsa ökningen av skuldkvoten under 2017 och i synnerhet under 2018. Komponenten stock-/flödesjustering antas emellertid vända och bli positiv och öka skuldkvoten under 2017–2018.

Både Finlands stabilitetsprogram och kommissionens vårprognos 2017 beräknar att skuldkvoten 2016 rensad för konjunktureffekter är lägre än 60 % av BNP, vilket innebär att den understiger fördragets referensvärde. Grundat på 2017 års stabilitetsprogram beräknas Finland uppfylla det framåtblickande skuldkriteriet under 2017 och 2018. Grundat på kommissionens prognos beräknas Finland emellertid inte iaktta riktvärdet för skuldminskning under 2017 och 2018, med skillnader på 0,8 % respektive 0,5 % av BNP. Analysen tyder, vid första påseendet, således på att skuldkriteriet i den mening som avses i fördraget och rådets förordning (EG) nr 1467/97 inte är uppfyllt mot bakgrund av uppgifterna om utfall och kommissionens vårprognos 2017 samt Finlands stabilitetsprogram 2017, dock innan hänsyn tagits till alla faktorer av betydelse enligt nedan. Tabell 2: Skulddynamik 4.Faktorer av betydelse I artikel 126.3 i EUF-fördraget föreskrivs följande: ”I sin rapport skall kommissionen även beakta om den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt.” Dessa faktorer förtydligas ytterligare i artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97 där det, på samma sätt, föreskrivs att ”eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad bedömning av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls och som medlemsstaten har förelagt rådet och kommissionen” måste beaktas på vederbörligt sätt. Vid en uppenbar överträdelse av skuldkriteriet är en analys av faktorer av betydelse särskilt befogad eftersom skulddynamiken i större utsträckning än underskottet påverkas av faktorer utanför statens kontroll. Detta framgår av artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97 där det föreskrivs att faktorer av betydelse ska beaktas vid en bedömning av om skuldkriteriet uppfylls oavsett överträdelsens storlek. I detta avseende måste minst följande tre huvudaspekter beaktas (och har också tidigare beaktats) vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls, med hänsyn till deras betydelse för skulddynamik och hållbarhet: 1. Uppfyllandet av det medelfristiga målet eller anpassningsbanan mot detta mål, vilket förväntas säkerställa finanspolitisk hållbarhet eller snabb utveckling mot att uppnå hållbarhet under normala makroekonomiska förhållanden. Då det landsspecifika medelfristiga budgetmålet är utformat så att det beaktar skuldnivån och implicita skuldförbindelser bör uppfyllandet av det medelfristiga målet eller anpassningsbanan mot detta mål säkerställa konvergens i riktning mot säkra skuldsättningsnivåer åtminstone på medellång sikt. 2. Strukturreformer, redan införda eller beskrivna i en strukturreformplan, förväntas medföra ökad hållbarhet på medellång sikt genom sin inverkan på tillväxten och därigenom bidra till att få skuldkvoten i förhållande till BNP att börja sjunka på ett tillfredsställande sätt. Uppfyllandet av det medelfristiga målet (eller av anpassningsbanan mot detta mål) tillsammans med genomförandet av strukturreformer (inom ramen för den europeiska planeringsterminen) väntas under normala ekonomiska förhållanden säkra en hållbar skuldutveckling genom den dubbla inverkan på själva skulden (genom att uppnå det medelfristiga målet och därmed sunda offentliga finanser ) och på den ekonomiska tillväxten (genom reformer). 3.Ogynnsamma makroekonomiska förhållanden, i synnerhet låg inflation, som kan hindra en minskande skuldkvot i förhållande till BNP och försvåra efterlevnaden av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Riktmärket för skuldminskning är utformat så att det förutsätter att BNP-deflatorns ökningstakt återgår till ett långsiktigt tillväxtvärde på 2 % senast år 2021, vilket gör att uppfyllandet av det framåtblickande skuldriktmärket blir synnerligen krävande. Under sådana förhållanden är uppfyllandet av det medelfristiga målet eller av anpassningsbanan mot detta mål en central faktor av betydelse vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls. Mot bakgrund av dessa bestämmelser behandlas i följande underavsnitt i tur och ordning 1) det ekonomiska läget på medellång sikt, 2) de offentliga finansernas ställning på medellång sikt inklusive en bedömning av huruvida den nödvändiga anpassningen mot det medelfristiga målet uppfylls och hur de offentliga investeringarna utvecklas, 3) den offentliga skuldställningens utveckling på medellång sikt, dess dynamik och hållbarhet, 4) andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse, och 5) andra faktorer som medlemsstaten åberopat. 4.1.Ekonomiskt läge på medellång sikt Konjunkturförhållanden och potentiell tillväxt Efter det att Finlands BNP gått tillbaka med 8,3 % år 2009 återhämtade sig landet gradvis 2010 och 2011, men genomgick på nytt en recession under åren 2012–2014. Under 2015 ökade BNP med 0,3 %, och tillväxten ökade till 1,4 % under 2016. Finlands BNP väntas fortsätta att växa under 2017 och 2018 (tabell 2). Den utdragna nedgången har haft en negativ inverkan på Finlands potentiella tillväxt. Beräknad enligt den allmänt vedertagna metoden låg den potentiella tillväxten i genomsnitt på 0,1 % under perioden 2009–2016 och var negativ (-0,1 %) under 2013. År 2014 beräknades den potentiella produktionstillväxten vara oförändrad jämfört med 2015. Under 2015 och 2016 uppskattades den potentiella tillväxten till 0,2 respektive 0,4 %. Bakom minskningen av den potentiella produktionen ligger minskande arbetskraftsinsats och ett uppskattat negativt bidrag från den totala faktorproduktiviteten, vilket i sin tur beror på den pågående omstruktureringen av ekonomin. Det positiva bidraget från kapital minskade också under krisperioden till följd av minskade investeringar. BNP var under 2016 4,5 % lägre än under 2008, medan den potentiella produktionen ökade med endast 2,2 % totalt sett under perioden 2009–2016. Det kan förklaras av den omstruktureringsprocess som har lett till att elektronikindustrin förlorat sin framträdande roll, medan andra branscher – som ofta har lägre produktivitetsnivåer – har ökat sin andel av den totala produktionen. I kommissionens landsrapport om Finland 2017 framhölls det att Finlands humankapital, stabila institutioner och gynnsamma företagsklimat är grundläggande styrkor som i framtiden bör bidra till en högre total faktorproduktivitet. Eftersom BNP understeg potentiella BNP under åren 2012–2014 vidgades produktionsgapet till -2,9 % av potentiella BNP år 2014 och förblev generellt sett stabilt under 2015. Gapet beräknas ha nått -1,8 % under 2016 då BNP ökade snabbare än potentiella BNP. Under 2017 förväntas BNP-tillväxten vara högre än den potentiella tillväxten och produktionsgapet minska till -1,4 % av BNP. Tabell 3: Makroekonomisk utveckling och utveckling av de offentliga finansernaa

Rensad för konjunktureffekter de senaste tre åren var skuldkvoten 2016 med snäv marginal fortfarande lägre än fördragets referensvärde (59,7% av BNP), vilket inte längre förväntas vara fallet 2017. Enligt kommissionens vårprognos 2017 väntas den konjunkturrensade skulden uppgå till 63,1 % av BNP år 2017 och till 65,6 % av BNP år 2018 (tabell 1).



Strukturreformer I sitt meddelande av den 13 januari 2015 stärkte kommissionen länken mellan ändamålsenligt genomförande av strukturreformer, investeringar och budgetansvar till stöd för sysselsättning och tillväxt, inom ramen för stabilitets- och tillväxtpaktens befintliga regler. Såsom beskrivs i kommissionens landsrapport 2017 har Finland generellt sett gjort vissa framsteg mot att uppfylla de landsspecifika rekommendationerna 2016. Den första omgången lagstiftningsförslag rörande reformer av social- och hälsovårdstjänster lades fram för parlamentet i mars 2017. Genom dessa lagar upprättas en rättslig ram för de 18 nya landskap som kommer att ta över ansvaret för social- och hälsovårdstjänster från kommunerna från och med 2019. Under 2016 undertecknade arbetsmarknadens centralorganisationer en överenskommelse (det så kallade konkurrenskraftsavtalet) i syfte att förbättra Finlands förmåga att kostnadskonkurrera från och med 2017. Avtalet innebär också en utökning av möjligheterna till lokala förhandlingar för arbetsgivare som tillhör en organisation. Skyldigheten för arbetslösa att acceptera ett anställningserbjudande och skyldigheten att delta i sysselsättningsfrämjande åtgärder skärptes. Därutöver förkortades varaktigheten för det inkomstrelaterade arbetslöshetsskyddet. För att främja entreprenörskap lade regeringen fram ett paket som ger ytterligare möjligheter när det gäller att starta företag och skapa tillväxt. Vissa ändringar i de villkor som fastställts för försäljningsställen har antagits. Avregleringsåtgärder har godkänts av parlamentet för transportsektorn och är nu på väg för gasmarknaderna. Pensioner. En viktig pensionsreform trädde i kraft 2017. Genom reformen kommer den framtida pensionsåldern att kopplas till förväntad livslängd på det sätt som rådet rekommenderat. Enligt de nationella myndigheterna förväntas reformen förbättra den finanspolitiska hållbarheten på lång sikt med cirka 1 % av BNP. Arbetsmarknaden. Totalt sett har löneökningarna varit måttliga sedan den centrala löneöverenskommelsen från slutet av 2013 som förlängdes till 2016. I det rådandet läget med låg inflation och låg tillväxt har strategin att återställa förmågan att kostnadskonkurrera genom små lönejusteringar dock haft en begränsad effekt. Arbetsmarknadens centralorganisationer nådde en överenskommelse om konkurrenskraftsavtalet i februari 2016. Under vår och tidig sommar förde arbetsgivar- och löntagarorganisationer kollektivavtalsförhandlingar på branschnivå för att införa avtalet i omkring 300 avtal på bransch- eller företagsnivå. För att underlätta ingåendet av avtal på branschnivå meddelade regeringen tidigt i juni att den skulle sänka skatterna på arbetsinkomster i alla kategorier från och med 2017 beroende på täckningen via avtalet. Till sist omfattades över 90 % av alla arbetstagare av avtalet och inkomstskatterna sänktes med 0,4 % av BNP från och med 2017. Avtalet innehåller följande åtgärder för att minska arbetskostnaderna: i) Den årliga arbetstiden kommer att ökas med 24 timmar utan ytterligare ersättning från och med 2017. ii) Lönerna kommer att frysas under 12 månader. iii) En större andel av de sociala avgifterna kommer att överföras permanent på de anställda. I linje med avtalet kommer den årliga semestertillägget för anställda i den offentliga sektorn (ca. 50 % av en månadslön) att tillfälligt (2017–2019) minskas med 30 %, vilket innebär en sänkning av de offentliga utgifterna. De besparingar som förväntas bli resultatet av att avtalet ska användas för att minska arbetsgivarnas arbetskraftskostnader. I det långa loppet förväntas avtalet får en positiv inverkan på exporten, BNP, sysselsättningen och de offentliga finanserna. Uppskattningar av effekten av lägre lönkostnader på sysselsättningen varierar från 20 000 till 40 000 beroende på vilken metod och vilka antaganden som används. Arbetsmarknadens parter utökar också möjligheterna till lokala förhandlingar för arbetsgivare som tillhör en organisation. Parallellt med detta sjösatte regeringen i april 2016 en reform av arbetslöshetsförsäkringen för att uppmuntra ett snabbt accepterande av anställningserbjudanden och skärpa skyldigheten att ta ett arbete, liksom skyldigheten att delta i sysselsättningsfrämjande aktiveringsåtgärder. I januari 2017 förkortades dessutom varaktigheten för inkomstrelaterat arbetslöshetskydd från 500 till 400 dagar, och ytterligare reformer av den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen för att göra arbetssökande mer aktiva förbereds för närvarande. Under 2017 och 2018 kan arbetslöshetsförmåner under vissa förutsättningar användas för att finansiera rörlighetsbidrag, startpenning och lönesubventioner. Administrativa reformer. Regeringen är fast besluten att reformera social- och hälsovårdstjänsterna. Parlamentet har börjat diskutera lagstiftning som kommer att inbegripa en ny nivå i den offentliga förvaltningen, dvs. landskapen, under 2019. Lagstiftningsförslagen för de mest kontroversiella delarna av reformen, särskilt en lag som fastställer patientens frihet att själv välja tjänsteleverantör, lades fram för parlamentet tidigt i maj 2017. Utöver social- och hälsovårdstjänster skulle landskapen även få ansvar för andra uppgifter, t.ex. räddningsväsendet, offentlig arbetsförmedling, regional utveckling och främjande av näringar, samt styrning och planering av markanvändning. Genom reformen utökas valfriheten när det gäller social- och hälsovårdstjänster, vilket även främjar konkurrensen mellan dem som tillhandahåller sådana tjänster. En tillfällig förvaltning kommer att börja förbereda inledandet av verksamheten i juli 2017 då lagarna träder i kraft efter slutförandet av parlamentsprocessen som fortfarande pågår. Valen till de nya landskapsfullmäktige kommer att hållas under våren 2018 och de nya landskapen kommer att börja fungera från och med början av 2019. Målet är att social- och hälsovårdsreformen på lång sikt ska uppnå besparingar genom en övergripande integration av social- och hälsovårdstjänsterna, genom att tjänsteleverantörerna blir större än idag och genom digitalisering. Tjänstemarknader. Framsteg har gjorts när det gäller att öppna tjänstesektorer som detaljhandel och transporter för konkurrens, och förslag har lagts fram för att öka konkurrensen inom andra inhemska tjänstesektorer. Villkoren för att etablera återförsäljningsställen kommer att mjukas upp. Genom den lagstiftning som trädde i kraft i maj 2017 ökas minimiytan för de mer strängt reglerade stora detaljhandelsenheterna från 2 000 till 4 000 kvadratmeter. Möjligheterna att etablera sådana enheter i andra områden än städer kommer att öka och tillgången till försäljningsställen kommer att vara en viktigare faktor inom planeringen än försäljningsställets typ eller storlek. Den första fasen i lagstiftningsändringarna för att reformera transportsektorn godkändes av parlamentet i april, medan reformerna av gasmarknaden har meddelats och utkastlagstiftningen färdigställts. 4.2.De offentliga finansernas ställning på medellång sikt Strukturellt saldo och anpassning mot det medelfristiga målet Finlands medelfristiga mål för det strukturella saldot ligger på -0,5 % av BNP, och regeringens avsikt är att uppfylla det under 2019. Det medelfristiga målet verkar tillräckligt strikt för att, under vad som kan anses vara normala ekonomiska förhållanden, säkerställa att skuldkriteriet uppfylls på medellång och lång sikt. Enligt kommissionens vårprognos 2017 skulle detta kräva en strukturell förbättring på 0,8 % av BNP under perioden 2018–2019. Samtidigt väntas, enligt kommissionens prognos, inte det strukturella saldot förbättras vid en oförändrad politik under 2018, som är det sista året för kommissionens prognoser. Detta innebär att det kommer att krävas betydande kompletterande åtgärder för att uppnå det medelfristiga målet under 2019. I utkastet till budgetplan för 2017 angav Finland att den exceptionella flyktingströmmen skulle få en betydande inverkan på budgeten och lämnade även uppgifter som styrker dessa extra budgetkostnaders art och omfattning. Utgiftsökningen under 2016 uppskattades till 0,3 % av BNP. I stabilitetsprogrammet 2017 har de budgetmässiga effekterna av flyktingströmmen visat sig bli lägre än väntat med en ökning av utgifterna med 0,17 procentenheter av BNP under 2016. Under 2017 väntas de budgetmässiga effekterna av flyktingströmmen minska till 0,15 procentenheter av BNP. Under 2016 förbättrades det strukturella saldot med 0,3 procentenheter av BNP till -0,9 % av BNP, vilket pekar på en risk för en viss avvikelse (avvikelse med 0,1 % av BNP) från den rekommenderade strukturella anpassningen på 0,3 % av BNP efter beaktande av ett avdrag på 0,2 % av BNP kopplat till den exceptionella flyktingströmmen. Ökningstakten för de offentliga utgifterna, efter avdrag för diskretionära åtgärder på inkomstsidan och engångsåtgärder, överensstämde med utgiftsriktmärket med en positiv marginal. Därför måste en samlad bedömning göras. Skillnaden mellan de två indikatorerna beror huvudsakligen på inkomstbortfall (0,3 % av BNP) som skulle kunna vara kopplade till låg inflation och ett lågränteklimat och som tycks snedvrida indikatorn för det strukturella saldot. Vid medräkning av denna faktor skulle det strukturella saldot också tyda på överenstämmelse med den rekommenderade strukturella anpassningen, i linje med slutsatsen baserad på utgiftsriktmärket. Därför pekar den samlade bedömningen på överensstämmelse med den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet under 2016. I utkastet till budgetplan för 2017 begärde Finland en tillfällig avvikelse på 0,5 % av BNP från den nödvändiga strukturella anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet under 2017 för att beakta större strukturreformer, som har en positiv inverkan på de offentliga finansernas hållbarhet (den så kallade strukturreformsklausulen) på lång sikt, samt en tillfällig avvikelse på 0,1 % av BNP för att ta hänsyn till investeringar som medfinansieras av EU (den så kallade investeringsklausulen). Kommissionens uppdaterade detaljerade analys av det uppskattade produktionsgapet för 2017, på grundval av kommissionens vårprognos, tyder emellertid på att Finland under 2017 kommer att uppfylla minimiriktmärket, som tagits fram för att säkerställa en tillräckligt hög säkerhetsmarginal gentemot fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Om produktionsgapet kan anses vara -2,5 % av potentiell BNP under 2016, vilket rimlighetsverktyget antyder, bör det strukturella saldot uppskattas till -0,5 % under 2016 (medelfristigt mål för Finland). En extrapolering av produktionsgapet på grundval av verktyget och den gemensamma metoden skulle innebära att det strukturellt saldot kan beräknas till -1 % under 2017 och 2018. Övriga villkor med avseende på strukturreformer och investeringsklausulser är också uppfyllda: Strukturreformerna har genomförts. De är genomgripande reformer. De verkar ha långsiktiga positiva budgeteffekter. När det gäller investeringsklausulen beräknas produktionsgapet vara större än -1,5 % av 2017 under 2017 enligt ovan nämnda detaljerade analys, och i kommissionens vårprognos beräknas den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar öka med 2,0 % under 2017. Baserat på kommissionens vårprognos väntas Finland dessutom ligga tillräckligt nära sitt medelfristiga mål under 2017–2018 och enligt regeringens plan skulle Finland åter uppfylla det medelfristiga målet 2019. På grundval av detta förslår kommissionen att Finland beviljas en tillfällig avvikelse på 0,6 % av BNP från den nödvändiga anpassningsbanan mot det medelfristiga målet under 2017 i linje med den gemensamt överenskomna ståndpunkten om flexibilitet i stabilitets- och tillväxtpakten som godkändes av Ekofinrådet i februari 2016 . I november 2016 bedömdes Finlands utkast till budgetplan för 2017 riskera att inte uppfylla kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Med beaktande av de tillfälliga avvikelser som beviljades under 2017 för strukturreformer och investeringsklausuler, och den tidigare beviljade avvikelsen enligt regeln om ovanliga händelser, vilka förlängs med en period av tre år, tillåts Finlands strukturella saldo försämras med 0,5 % av BNP under 2017. Baserat på vårprognosen tyder bägge pelarna på efterlevnad av det kravet. En övergripande bedömning skulle å ena sidan visa att det strukturella saldot påverkas negativt av inkomstbortfall, vilket försämrar saldot med 0,3 % BNP. Å andra sidan kan den genomsnittliga potentiella BNP-tillväxten på medellång sikt (0,2 %) jämförd med den potentiella tillväxttakten, som i 2017 års vårprognos beräknas vara betydligt högre (0,9 %) under 2017, leda till ett relativt strikt riktmärke för utgiftsökning för 2017. Utgiftsriktmärket påverkas också av skillnaden mellan den nu gällande beräkningen av BNP-deflatorn (0,5 %) och den beräkning som gällde när kravet fastställdes (0,9 %). Dessa skillnader i beräknad tillväxttakt och mellan deflatorerna skulle påverka utgiftsriktmärket, vilket uppskattas till 0,2 % av BNP. Med beaktande av dessa faktorer, och om den väntade minskningen under 2017 av de budgetmässiga effekterna av den exceptionella flyktingströmmen dras av från bedömningen, skulle den samlade bedömningen inte förändras. Med beaktande av de tidigare beviljade avvikelserna enligt regeln om ovanliga händelser och strukturreforms- och investeringsklausulerna är den rekommenderade strukturella anpassningen 0,1 % av BNP under 2018. Det strukturella saldot bedöms ligga kvar oförändrat och beräknas till -1,4 % av BNP, vilket tyder på en viss avvikelse från den rekommenderade strukturella anpassningen (avvikelse med 0,1 % av BNP), medan utgiftsriktmärket tyder på efterlevnad. Därför måste en samlad bedömning göras. Under 2018 fortsätter inkomstbortfallet att påverka det strukturella saldot (0,4 procentenheter av BNP), medan den beräknade potentiella tillväxttakten (0,8 %) fortsätter att öka snabbare än den genomsnittliga potentiella BNP-tillväxttakten (0,4 %), vilket påverkar utgiftsriktmärket (0,2 % av BNP). Med beaktande av dessa faktorer kommer bägge indikatorer att tyda på efterlevnad av den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet under 2018. Mot bakgrund av den samlade bedömningen väntas Finland därför uppfylla kraven i den förebyggande delen under 2018. Om den väntade minskningen under 2017 av de budgetmässiga effekterna av den exceptionella flyktingströmmen dras av från bedömningen, skulle den samlade bedömningen förbli oförändrad.

Offentliga utgifter och investeringar De offentliga investeringarna som andel av BNP har ökat sedan 2008, då den offentliga sektorns fasta bruttoinvesteringar uppgick till 3,6 % av BNP. År 2016 var motsvarande siffra 3,9 % av BNP. Enligt stabilitetsprogrammet förväntas investeringarna i förhållande till BNP ligga kvar på 3,9 % av BNP under 2014, öka till 4,0 % av BNP under 2018 och därefter minska gradvis. Under hela perioden beräknas den offentliga sektorns underskottskvot i både nominella och strukturella termer vara lägre än de offentliga investeringarna i förhållande till BNP. Sammantaget är de offentliga investeringarna som andel av BNP bland de högsta i euroområdet. De offentliga löpande utgifternas andel av BNP, minus ränta, nådde en topp under 2014 med 52,4 % av BNP. Utgifternas andel steg väsentligt till följd av 2008–2009 års ekonomiska kris, då de löpande utgifterna ökade med 6,7 % och nominella BNP minskade med 6,5 %. Nivån på 51,0 % av BNP var en av de högsta i EU 2016. När det gäller offentliga utgifter per verksamhetsområde tycks utgiftsökningen främst drivas på av hälsovårds- och pensionsutgifter, vilket återspeglar det åldrande samhället. Den faktiska räntan på lån har minskat avsevärt under de senaste åren. Både kommissionen och de finländska myndigheterna räknar med att räntekostnaderna i förhållande till BNP kommer att sjunka under prognosperioden. Generellt gynnas emellertid inte Finlands offentliga finanser av de lägre räntorna eftersom de tillgångar som innehas av de lagstadgade inkomstrelaterade pensionsfonderna och som ingår i den offentliga sektorn delvis är räntebärande tillgångar. Minskningen i ränteintäkter från dessa tillgångar, till följd av lägre räntor, är betydligt större än besparingarna i ränteutgifter till följd av lägre räntekostnader på statsskulden. 4.3.Offentliga sektorns skuldsättning på medellång sikt De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuldkvot uppgick till 63,6 % av BNP år 2016. Enligt beräkningar på medellång sikt som bygger på kommissionens vinterprognos 2017 förväntas skulden öka till nästan 80 % av BNP år 2027 (baserat på ett scenario med oförändrad politik där utvecklingen av det strukturella primärsaldot fram till 2018 antas ske enligt kommissionens vinterprognos 2017) och ligga kvar över fördragets tröskelvärde på 60 % av BNP. Ökningen skulle främst orsakas av kostnaderna för en åldrande befolkning. Risken för statsfinansiell stress bedöms vara låg för Finland på kort sikt, men hållbarhetsrisken är hög på medellång sikt och medelhög på lång sikt på grund av effekterna på budgeten av kostnaderna för den åldrande befolkningen. Fokus bör därför ligga på att tygla ökningen av åldersrelaterade utgifter för att bidra till hållbara offentliga finanser på medellång och lång sikt. Det är dock viktigt att notera att pensionsreformen 2017 inte har beaktats i dessa bedömningar av hållbarhetsrisken då kommittén för ekonomisk politik ännu inte avslutat den sakkunnigbedömning som krävs för detta. Stock-/flödesjusteringar Stock-/flödesjusteringar har en betydande inverkan på utvecklingen av den offentliga skulden i Finland. År 2010–2015 stod stock-/flödesjusteringar för mer än hälften av ökningen i skuldkvoten i förhållande till BNP. Stock-/flödesjusteringar inträffar rutinmässigt eftersom det inkomstrelaterade pensionssystemet, som ingår i den offentliga sektorn, delvis är förfinansierat och uppvisar ett överskott. Arbetspensionsfonderna beslutar om placeringar oberoende av staten, även om fonderna står under statlig tillsyn. I slutet av 2016 förvaltade pensionsfonder tillgångar motsvarande 85 % av BNP, varav 40 % investerades i räntebärande tillgångar. Andelen räntebärande tillgångar i pensionsfondernas portföljer har visat en nedåtgående trend. Under 2016 sålde pensionsfonderna en del av sina innehav av statsobligationer vilket ledde till en ökning av den konsoliderade skuldkvoten för den offentliga sektorn. År 2016 utgjorde för första gången kapitalinvesteringarnas andel mer än hälften av tillgångarna. De återstående 10 procenten tillgångar utgörs av investeringar i fast egendom. På grund av de ackumulerade tillgångarna i pensionsfonderna beräknades ställningen för Finlands offentliga finansiella nettotillgångar till 50,7 % av BNP år 2016. Total skuld som garanteras av staten Finland hade statliga garantier motsvarande ett värde av 21,5 % av BNP år 2016, vilket var en ökning från 21,1 % av BNP år 2015. Detta är högt jämfört med andra medlemsstater. I slutet av 2016 bestod omkring hälften av stocken av statliga garantier av garantier till företag (exklusive bostadsbolag). Garantierna utfärdas för en stor grupp icke-finansiella bolag, huvudsakligen via Finnvera – en statsägd specialfinansiär som främjar export och företagstillväxt. Garantier som beviljats för hushållens bolån utgjorde 28 % i slutet av 2016. Båda dessa typer av garantier har nästan fördubblats sedan 2010. Övriga garantier är kopplade till Europeiska finansiella stabilitetsfaciliteten och studielån. Förluster knutna till garantierna har hittills varit små. Effekten av konjunkturcykeln Eftersom Finland upplevde svåra ekonomiska tider åren 2012–2013 och ett stort negativt produktionsgap, beräknat till -2,9 % av BNP 2014, har öppnat sig, påverkas skuldkvoten också av konjunkturutvecklingen. Med korrigering för effekterna av konjunkturcykeln beräknas den offentliga skulden enligt kommissionens prognos till 59,7 % år 2016, men över referensvärdet 2017 (63,1 % av BNP). 4.4.Andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse Finansiella stabiliseringsåtgärder Bland övriga faktorer som kommissionen anser vara av betydelse ska särskild hänsyn tas till budgetmässiga ansträngningar för att främja internationell solidaritet och uppnå unionens politiska mål, skuld som uppstått i form av bilateralt och multilateralt stöd mellan medlemsstaterna i samband med åtgärder för att trygga den finansiella stabiliteten, och skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder vid allvarliga finansiella störningar (artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97). Vid bedömningen av efterlevnaden av skuldkriteriet har det ekonomiska stöd till euroområdets medlemsstater som har en skuldökande effekt beaktats. Enligt kommissionens vårprognos 2017 beräknas den sammanlagda effekten av detta stöd uppgå till 2,7 % av BNP år 2016. Finlands offentliga bruttoskuld skulle därmed uppgå till 60,9 % av BNP år 2016, om avdrag görs för den skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder. 4.5.Andra faktorer som medlemsstaten åberopat Den 9 maj 2017 skickade de finländska myndigheterna en skrivelse om relevanta faktorer i enlighet med artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97. Myndigheterna framhöll konjunkturens inverkan på den offentliga sektorns skuld, att skyldigheterna enligt stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del har fullgjorts, att regeringen har förbundit sig att nå det budgetkonsolideringsmål som fastställs i regeringsförklaringen, samt de tillväxtfrämjande strukturreformer som för närvarande håller på att utformas. Finland tog även upp den låga inflationens inverkan på offentliga intäkter och kostnader, och de negativa effekterna av det låga ränteläget på den offentliga sektorns budgetsaldo.