Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar"

(1999/C 368/08)

Den 5 juli 1999 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för det förberedande arbetet i ärendet, antog sitt yttrande den 30 september 1999. Föredragande var Soscha zu Eulenburg.

Vid sin 367:e plenarsession den 20-21 oktober 1999 (sammanträdet den 20 oktober 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 107 röster för, 1 emot och 2 nedlagda röster.

1. Allmänna kommentarer

I detta yttrande granskas gemenskapens handlingsprogram för främjande av integration av personer "som har erkänts som flyktingar eller enligt medlemsstatens egna bestämmelser fått någon annan form av skydd som gör att de kan stanna i landet, alltså personer som har goda förutsättningar att helt assimileras socialt i medlemsstaten" (sid. 3 i förslaget). På Europaparlamentets uppmaning lade Europeiska kommissionen i december 1998 fram det aktuella förslaget för beslut i rådet.

ESK hälsar med tillfredsställelse att Europeiska kommissionen efter Europaparlamentets uppmaning har lagt fram ett förslag till handlingsprogram för främjande av integrationen av flyktingar. ESK stöder såväl motiveringen som förslaget i sig och ser det som ett nödvändigt instrument för att för framtiden ta till vara de goda erfarenheter som kommit fram i pilotprojekten och vidareutveckla dessa och på så sätt göra det möjligt att reagera på ett samlat sätt inför de krav som ställs på Europeiska unionen och dess medlemsstater vad gäller integrationen av flyktingar. ESK vill mot denna bakgrund betona vikten av att handlingsprogrammet även i framtiden utformas i anslutning till pilotprojekten och att man strävar efter att implementera det snarast. Att programmet varar arton månader är enligt ESK absolut nödvändigt.

Mot bakgrund av denna totalt sett positiva inställning föreslår ESK endast smärre ändringar av det aktuella dokumentet, vilka läggs fram och motiveras nedan.

1.1. Handlingsprogrammets stödpolitiska bakgrund

1.1.1. Integrationen av flyktingar som funnit en fristad och beskydd i medlemsstaterna har under de senaste åren ökat i omfattning inom Europeiska unionen. På Europaparlamentets anmodan finansierades ett antal pilotprojekt för att främja integrationen av flyktingar under 1997 och 1998 under budgetpost B3-4113. Det handlingsprogram som diskuteras här antogs av kommissionen i december 1998 på grundval av erfarenheterna från dessa pilotprojekt.

1.1.2. Den 13 januari 1999 lade kommissionen även fram ett kompletterande förslag till en gemensam åtgärd bestående av insatser för att praktiskt stödja mottagande och frivillig repatriering av flyktingar, fördrivna personer och asylsökande (KOM(1998) 733 slutlig), som stöder sig på de arbeten som samtidigt genomförts under budgetposterna B5-803 och B7-6008.

1.1.3. För 1999 har Europeiska unionens budgetmyndighet avsatt medel motsvarande 5 miljoner euro under budgetrubrik B3-4113 för förberedande åtgärder för integration av flyktingar. Målsättningen med dessa åtgärder är att förbereda förslagen i handlingsprogrammet liksom att undersöka om de är genomförbara.

1.1.4. Om förslaget till handlingsprogram antas av rådet under 1999 kan man utgå från att programmet börjar gälla under år 2000.

1.1.5. Handlingsprogrammet skall utgöra rättslig grund för det fortsatta arbetet och säkerställa en smidig övergång till Gemenskapsåtgärder för främjande av social integrering, eftersom det planeras att åtgärderna för flyktingar på medellång sikt skall tas upp i ramarna för gemenskapsåtgärder för främjande av social integrering (i enlighet med artikel 137 i EG-fördraget i den nya skrivningen efter Amsterdamfördraget) (se sidan 4 i förslaget).

1.1.6. Förslaget till handlingsprogram syftar alltså till att säkerställa en smidig övergång från de förberedande åtgärderna under budgetåret 1999 till planerade Gemenskapsåtgärder för främjande av social integrering. Det skall också bibehålla det mervärde som skapats av de flerårsprojekt som redan existerar.

1.1.7. Beslutet planerades till första halvåret 1999, men kunde trots detta inte fattas under det tyska ordförandeskapet.

1.2. Bedömning av handlingsprogrammets stödpolitiska bakgrund

1.2.1. Sett i sitt stödpolitiska sammanhang finns det flera anledningar att med tillfredsställelse hälsa Europeiska unionens råds beslut:

- De pilotåtgärder som avslutats eller pågår under 1998 och 1999 under budgetrubriken B3-4113 har i alla medlemsstater utvecklat och förbättrat strukturerna för att integrera flyktingar.

- Informationskampanjer riktade till allmänheten har genomförts i hela Europa, nätverk för integration har inrättats, frivilligorganisationer har kunnat förbättra sitt samarbete avseende flyktingar på ett systematiskt och målinriktat sätt(1).

- Fortsatt stöd behövs för att fortsätta dessa projekt och ta till vara deras resultat.

1.2.2. Brist på kontinuitet inom detta viktiga område kan komma att innebära att den goda inledning som åstadkommits genom de EU-stödda projekten förspills. Detta leder i sin tur i många EU-länder till att de otillräckliga nationella stödprogrammen inte kommer att ha resurser för att fortsätta denna verksamhet och inte heller kommer att kunna planera detta för framtiden.

1.2.3. Detta är anledningen till att ESK anser att det är nödvändigt att fortsätta EU-stödet. Handlingsprogrammet bör därför så snabbt som möjligt antas, så att en friktionsfri övergång mellan de förberedande åtgärderna och handlingsprogrammet kan genomföras.

1.3. Integrationspolitisk bakgrund till handlingsprogrammet

1.3.1. I förslaget till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar talas om "ett samlat grepp på politiken i förhållande till flyktingar, fördrivna personer och asylsökande" (s. 2). Europaparlamentet uppmanade kommissionen att utarbeta ett sådant grepp på grundval av de existerande åtgärderna. Detta föreligger nu i nedanstående två kompletterande förslag:

- Förslaget om en gemensam åtgärd antagen av rådet med åtgärder för att praktiskt stödja mottagande och frivillig repatriering av flyktingar, fördrivna personer och asylsökande (baserat på artikel K.3 i EU-fördraget) (KOM(1998) 733).

- Det förslag som för närvarande behandlas avseende rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar [på grundval av artikel 235 i EG-fördraget (KOM(1998) 731)].

1.3.2. De åtgärder som föreslås i handlingsprogrammet inriktas på "på personer som har erkänts som flyktingar eller enligt medlemsstatens egna bestämmelser fått någon annan form av skydd som gör att de kan stanna i landet, alltså personer som har goda förutsättningar att helt assimileras socialt i medlemsstaten" (s. 3).

1.3.3. För att motivera att handlingsprogrammet främjar integrationen av flyktingar anför kommissionen att "åtgärder behöver vidtas på EU-nivå till följd av allmänhetens ökade medvetenhet om att främlingsfientlighet, bristande integrering och social utslagning utgör väsentliga utmaningar för de demokratiska samhällena" (s. 3). Man tar även upp flyktingfrågan och dess ökande omfattning och inverkan på medlemsstaterna (s. 3).

1.3.4. Eftersom flyktingar är en särskilt utsatt befolkningsgrupp nämner kommissionen i sitt förslag särskilda åtgärder för integrering som tar hänsyn till flyktingars omständigheter och särskilt svårigheterna under den första fasen av integrationen i ett värdland.

1.3.5. Som grundläggande principer för handlingsprogrammet nämns, jämte möjligheten att överföra erfarenheter och innovation, partnerskap och delaktighet. Principen partnerskap skall genomföras genom ett flerdimensionellt arbetssätt som omfattar två eller fler partners deltagande. För att implementera principen delaktighet måste parterna i samarbetet säkerställa att flyktingarna blir direkt delaktiga.

1.3.6. Programmets europeiska karaktär skall ge samordningsvinster och möjliggöra spridning av beprövade metoder och erfarenheter som inte kan göras på nationell nivå och som inte omfattas av befintliga EU-program. "Sådana åtgärder kan fungera som en språngbräda till allmän verksamhet för att främja integrering, men de ingår för närvarande inte direkt i några andra gemenskapsinsatser, varken i verksamhet mot rasism, social utslagning eller i strukturfondsinsatserna" (s. 4).

1.3.7. Sedan förslaget lades fram av Europeiska kommissionen den 16 december 1998 har det diskuterats av olika europeiska och nationella organ och institutioner. Den 18 mars 1999 höll Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor en diskussion om olika EU-åtgärder vad gäller asyl och folkströmmar. Med beaktande av den kommande ratificeringen av Amsterdamfördraget betonade utskottets ledamöter att det rör sig om ett verkligt europeiskt politikområde då immigration och asylpolitik nu faller inom gemenskapens kompetensområden. På grundval av ett betänkande från Wilmya Zimmermann, ledamot av Europaparlamentet, föreslogs att en jämförande studie av flyktingars situation i olika medlemsstater skall genomföras. Europaparlamentet föreslår även att en "Europeisk flyktingfond" inrättas på medellång sikt som för samman alla de olika budgetrubrikerna i EU-budgeten till en enda. Därigenom skall EU:s åtgärder och fördelning av medel avseende flyktingar kunna förbättras(2).

1.3.8. I de under det tyska ordförandeskapet reviderade "Riktlinjer för en europeisk migrationsstrategi" (senaste versionen från den 23 juni 1999) uppmärksammas betydelsen av att integrera medborgare från tredje land, inklusive erkända flyktingar. "Integration av medborgare i tredje land som lagligt uppehåller sig i en medlemsstat under längre tid, inklusive dem som har flyktingstatus, är av yttersta vikt (...) Europeiska rådet är medvetet om att Europa är en kontinent som är utsatt för folkomflyttningar (...) Rådet framhåller att det kommer att vara en fortlöpande uppgift för Europeiska unionen och dess medlemsstater att integrera medborgare från tredje land som bor i Europa under lång tid"(3). I dokumentet betonas även behovet av en övergripande integrerad strategi för europeisk migrations- och asylpolitik.

1.4. Bedömning av den integrationspolitiska bakgrunden till handlingsprogrammet

1.4.1. Det föreslagna handlingsprogrammet utgör en viktig del av den gemensamma europeiska asyl- och migrationspolitiken. Det råder inget tvivel om att det inte bara är frivilligorganisationer som bistår flyktingar som kommer att välkomna att flyktingar behandlas som en särskilt utsatt grupp som har särskilda integrationsbehov och att det från Europeiska unionens sida finns en särskild vilja till att främja deras integration. Detta är särskilt påtagligt eftersom befolknings- och flyktingströmmar med säkerhet inte är ett övergående fenomen, utan snarare en utmaning för medlemsstaterna - och andra - över lång tid. Mot denna bakgrund förtjänar Europaparlamentets förslag att inrätta en europeisk flyktingfond i vilken alla budgetposter som avser flyktingar förenas särskild uppmärksamhet.

1.4.2. Syftet med kommissionens förslag är bland annat att öka de europeiska offentliga myndigheternas mottagningsberedskap. Därför bör man inte tala om "flyktingfrågans ökade betydelse" (s. 4).

1.4.3. De krav som kommer av att EU och dess medlemsstater nu och i framtiden, möjligtvis i tilltagande grad, kommer att bevilja flyktingar asyl, motiverar att gemenskapsstödet fortsätts.

2. Förslag till ändringar och kompletteringar av förslaget till rådets beslut

2.1. Partnerskaps- och delaktighetsprinciperna

2.1.1. Som nämnts i den inledande kommentaren säger kommissionens förslag att flyktingar skall omfattas av handlingsprogrammet så snart det genomförts. Vi menar att flyktingarnas organisationer och självhjälpsgrupper bör vara aktivt engagerade i projektens utveckling och genomförande och ta del i handlingsprogrammet.

2.1.2. Förslag: Punkt 3.2 bör kompletteras med följande text: Flyktingarnas självhjälpsgrupper, och även andra migrantorganisationer som arbetar för integrering av flyktingar, skall engageras som aktörer i samband med projektens utveckling, genomförande och utvärdering. Samarbete mellan alla organisationer som representerar medborgarsamhället skall ges stöd i detta sammanhang.

2.2. Punkt 2 i motiveringsavsnittet

2.2.1. Som konstaterades i inledningen har det totala antalet flyktingar i Europa ökat, dock inte i alla medlemsstater. Därför föreslår vi att detta konstaterande nyanseras.

2.2.2. Förslag: "Antalet flyktingar har ökat betydligt i Europa i vissa medlemsstater under de senaste åren."

2.3. Artikel 1

2.3.1. Beslutet om handlingsprogrammet fördröjdes, så att de förberedande åtgärderna infördes för perioden 1 juli 1999 till 1 juli 2000, vilket medför att tidsramen för programmet måste ändras: 1 juli 2000 till 31 december 2001.

2.3.2. Att flyktingarna skall vara delaktiga i samhället i medlemsstaterna är en kärnangelägenhet för många aktörer på området för integrering av flyktingar. Här bör det starkare framhävas att programmet "skall bidra till en effektiv integrering och förstärkt delaktighet i samhället för flyktingar även genom medverkan i nätverk (...)".

2.4. Artiklarna 3 och 4 och motiveringsavsnittets punkt 4

2.4.1. Samtliga åtgärder som föreslås under motiveringsavsnittets punkt 4 avser den europeiska nivån. Förslagsställarna förutsätts samarbeta över hela Europa (insatserna II och III) eller genomföra ett omfattande flerdimensionellt projekt med tydligt europeiskt mervärde (insats I). I princip är detta tillfredsställande. Eventuella nackdelar för mindre organisationer och verksamheter inom flyktinghjälpen, särskilt självhjälpsorganisationer och dessas nationella organ, kan motverkas om de - som redan nämnts - blir delaktiga i planering, utveckling och genomförande av föreslagna projekt på EU-nivå eller engageras som drivande krafter i flerdimensionella projekt.

2.4.2. Förslag: Insats I: I detta sammanhang bör lika möjligheter främjas för att även mindre organisationer skall kunna ta del i nätverk.

2.5. Artikel 6

2.5.1. Integreringen av flyktingar drivs i många medlemsstater som frivilligorganisationers program och initiativ; dessa organisationer bör därför om möjligt nämnas uttryckligen här.

2.5.2. I linje med de partnerskaps- och delaktighetsprinciper som kommissionen tar upp bör även flyktingarnas egna stödorganisationer nämnas som relevanta samarbetsparter i detta sammanhang.

2.5.3. Förslag: "2. Kommissionen skall samarbeta med institutioner och organisationer som är verksamma med integrering av flyktingar, även med icke-statliga organisationer. Förstärkt delaktighet bör eftersträvas för flyktingarnas egna sammanslutningar."

2.6. Artikel 7

2.6.1. I den rådgivande kommitté som föreslås i artikel 7 bör ingå en företrädare för frivilligorganisationerna och en för organisationslivet i näringsliv och samhälle ur ESK:s led. Ekonomiska och sociala kommittén är medveten om att beslutet avseende kommittéförfarandet för närvarande utesluter att den rådgivande kommittén utvidgas med ESK-ledamöter.

2.6.2. Förslag: Lägg till följande i slutet av första stycket: "Vid sammansättningen av kommittén bör företrädare för frivilligorganisationer och organisationslivet i näringsliv och samhälle ges möjlighet att medverka."

2.7. Artikel 8

2.7.1. Här bör för tydlighetens skull stöd till integrationsåtgärder för flyktingar läggas till.

2.7.2. Förslag: Komplettera punkt a) enligt följande: "Allmänna riktlinjer för det stöd till åtgärder för integrering av flyktingar som gemenskapen skall bevilja."

3. Slutkommentar

3.1. Förslaget till rådets beslut om ett handlingsprogram för gemenskapen för att främja integreringen av flyktingar förtjänar att stödjas som helhet. Det är särskilt viktigt att verka för att beslutet genomförs snabbt, så att det inte uppstår ett avbrott i stödinsatserna och så att pågående projekt kan fortsätta. Endast så kan det garanteras att man även i framtiden kan dra nytta av de strukturer som utvecklats och de insikter som vunnits. ESK kommer även i fortsättningen att följa detta program uppmärksamt med hänsyn till den stora betydelse som invandringen och integreringen även i framtiden kommer att ha för EU och dess medlemsstater. Kommittén kommer att verka för att EU:s stödinstrument ges tillräckliga medel.

Bryssel den 20 oktober 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Report on action taken and on the selection of projects in 1998, Budget line B3-4113 - Integration of refugees, The European Commission DG V. Se även informationsbroschyrerna om projekten "Joint Force for Integration", Plattformen för Röda korsets europeiska samarbete för flyktingar, asylsökande och fördrivna personer (PERCO) och "Task Force on Integration" vid Europeiska rådet för flyktingar och asylsökande (ECRE).

(2) Se News Report av den 18.3.1999, Europaparlamentet.

(3) Meddelande från ordförandeskapet till den strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl, dok. nr 8815/99 ASIM 23, Bryssel, 23.6.1999, icke officiellt citat.