SV Europeiska unionens officiella tidning C 114/90

Yttrande från Regionkommittén – Paketet för smarta gränser

2014/C 114/15

I. ALLMÄNNA REKOMMENDATIONER

REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Allmänna kommentarer

1. Regionkommittén ser positivt på att man nyligen antagit lagstiftningspaketet om förvaltningen av Schengensamarbetet, vilket omfattar den nya utvärderings- och övervakningsmekanismen för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket (1) samt gemensamma regler för tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna vid exceptionella omständigheter (2).

2. För att Schengensamarbetet ska fungera bra krävs ett ömsesidigt förtroende och att medlemsstaterna kan kontrollera de yttre gränserna i enlighet med de gemensamma bestämmelserna.

3. ReK anser att det är positivt att ansvaret för det nya utvärderingssystemet för Schengen delas mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilket innebär att det inte längre handlar om ett rent mellanstatligt samarbete. Detta kan bidra till att svagheterna åtgärdas och det ömsesidiga förtroendet stärks och utvidgas till samtliga aspekter av Schengenregelverket, bland annat frånvaron av kontroller vid de inre gränserna, i syfte att avskaffa olagliga kontroller som undergräver principen om fri rörlighet för personer.

4. Vi betonar att återinförande av kontroller vid de inre gränserna alltid måste föregås av samordning på EU-nivå i syfte att undvika unilaterala beslut som kan begränsa den fria rörligheten för personer i ett område utan inre gränser.

5. ReK anser inte att migrationsströmmar vid unionens yttre gränser i sig utgör ett sådant hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten att de skulle kunna motivera ett återinförande av kontroller vid de inre gränserna.

6. Vi vill påminna om att principen om solidaritet inom EU innebär att man vid högt tryck på en yttre gräns i en medlemsstat ska mobilisera samtliga tekniska och finansiella stödresurser, såväl nationella som europeiska, och tillhandahålla stöd via EU-organ som Frontex och Easo (Europeiska stödkontoret för asylfrågor).

7. Vi välkomnar åtgärder för att säkerställa striktare gränskontroller, se till att lagstiftningen efterlevs på ett bättre sätt, bidra till kampen mot terroristbrott och andra allvarliga brott samt minska den irreguljära migrationen.

8. Kommittén anser därför att en objektiv utvärdering bör genomföras innan man tillfälligt återinför kontroller vid de inre gränserna vid allvarliga och ihållande brister i kontrollen av de yttre gränserna och att sådana kontroller endast bör godkännas i undantagsfall och som en sista utväg.

9. Det är viktigt att se till att lokala och regionala myndigheter deltar fullt ut i utvärderingen och granskningen av de allvarliga och ihållande brister som konstaterats i kontrollen av de yttre gränserna, så att man ser till att ett eventuellt återinförande av kontroller vid de inre gränserna har föregåtts av en korrekt utvärdering av situationen på plats, där olika informationskällor utnyttjats och olika aktörer bidragit till beslutet.

10. Det är viktigt att EU:s yttre gränser kontrolleras, inte bara för att garantera säkerheten utan även för att säkerställa rörligheten inne i området (3).

11. Kommittén ser positivt på att man nyligen antagit ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur), som är ett sätt att stärka kontrollen av de yttre gränserna genom utbyte av operativ information och samarbete mellan de nationella myndigheter som ansvar för övervakningen av yttre luft- och sjögränser och Frontex. Vi betonar att åtgärder för att förebygga att människor omkommer till havs måste vara det viktigaste målet för denna mekanism utöver att upptäcka irreguljära invandrare och stärka den inre säkerheten genom att förebygga gränsöverskridande brottslighet, exempelvis människohandel och narkotikasmuggling.

12. Vi vill emellertid understryka att detta system inte får äventyra skyddet av de mänskliga rättigheterna eller gå före vare sig rätten att söka asyl eller skyddet mot avvisning (non-refoulement) som garanteras i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (4).

13. Kommittén är bekymrad över tendensen att försöka återta självbestämmanderätten på områden där befogenheterna lämnats över till EU, t.ex. fri rörlighet, och är särskilt oroad över det förslag som nyligen lagts fram av vissa medlemsstater om att utöka möjligheterna att begränsa den fria rörligheten, som är en grundläggande rättighet för EU-medborgarna.

14. Den fria rörligheten för personer i ett område utan inre gränser är en av EU:s grundläggande principer och en av de mest konkreta och viktigaste fördelarna för medborgarna, och denna rättighet får inte äventyras.

15. Regionkommittén anser att paketet för smarta gränser måste ses mot bakgrund av insatserna för att området med frihet, säkerhet och rättvisa ska fungera väl. Paketet består av följande förslag till förordningar: inrättande av ett system för in- och utresa som har till syfte att registrera in- och utreseuppgifter för tredjelandsmedborgare som passerar EU-medlemsstaternas yttre gränser (5), inrättande av ett program för registrerade resenärer (6) samt ändring av kodexen om Schengengränserna i syfte att möjliggöra införandet av de två systemen (7).

II. POLITISKA REKOMMENDATIONER

Särskilda kommentarer om lagstiftningspaketet för smarta gränser

16. Den nya tekniken är avgörande för att garantera en effektiv gränsförvaltning och för att kunna hantera den betydande ökningen av antalet personer som passerar de yttre gränserna och se till att de kontrolleras på ett säkert sätt, såsom redan sker i olika medlemsstater.

17. ReK konstaterar att systemet för in- och utresa är tänkt att ersätta dagens system, där passen stämplas manuellt vid in- och utresa, med ett system som elektroniskt registrerar tid och plats för in- och utresa för tredjelandsmedborgare som beviljas inresa för en kortare vistelse i Schengenområdet (upp till tre månader) samt automatiskt beräknar längden på den tillåtna vistelsen.

18. Kommittén är mycket positiv till att programmet för registrerade resenärer syftar till att underlätta för de tredjelandsmedborgare som reser mycket och som redan har genomgått en säkerhetsprövning och dokumentkontroll att passera de yttre gränserna. Detta ska ske genom att man övergår till system för automatisk gränskontroll, som gör det lättare att resa in i EU för personer som ofta besöker EU och som reser med ärligt uppsåt.

Hur påverkar paketet för smarta gränser de grundläggande rättigheterna?

19. Kommittén vill påminna om sina farhågor när det gäller införandet av in- och utresesystemet och de eventuella konsekvenserna för de grundläggande rättigheterna, i synnerhet vad gäller skydd av personuppgifter (8).

20. Insamlingen av en stor mängd personuppgifter, inklusive biometriska sådana, medför en viss spänning mellan dessa system och de grundläggande rättigheterna, särskilt beträffande personlig integritet och skydd av personuppgifter, som innebär att deras ändamål måste begränsas strikt och att deras nödvändighet och proportionalitet måste kontrolleras.

21. Kommittén upprepar sitt stöd för en hög skyddsnivå för personuppgifter och sin oro beträffande den exponentiella tillväxt av digital information om medborgarna som följer av informations- och kommunikationsteknikens utveckling (9).

22. Med hänsyn till principen om icke-diskriminering och skyddet av personuppgifter varnar vi för risken för att de föreslagna systemen utgör ett skäl till allvarlig oro på grund av deras konsekvenser för de grundläggande rättigheterna, särskilt för tredjelandsmedborgare och asylsökande som försöker komma in i EU.

Kommentarer om mervärdet av samt nödvändigheten och proportionaliteten hos paketet för smarta gränser

23. Med tanke på att de två systemen i paketet för smarta gränser innebär att uppgifter, inklusive biometriska sådana, samlas in i stor skala bör man på ett tillförlitligt sätt kunna visa att de är nödvändiga, legitima och proportionerliga och att målen med dem inte kan uppnås med hjälp av system som inkräktar mindre på den personliga integriteten och som är billigare.

24. Kommittén har tagit del av yttrandet från Europeiska datatillsynsmannen, som kritiserade och ifrågasatte huruvida paketet för smarta gränser är nödvändigt och proportionerligt i avsaknad av tillförlitliga belägg som motiverar införandet av de nya systemen. Framför allt anser Europeiska datatillsynsmannen att systemet för in- och utresa innebär ett intrång i privatlivet och att systemets kostnadseffektivitet sätts på spel både vad gäller de ekonomiska aspekterna och de grundläggande rättigheterna (10).

25. Även Europaparlamentet, artikel 29-gruppen och större delen av företrädarna för det civila samhället har uttryckt tvivel beträffande nödvändigheten och mervärdet av systemet för in- och utresa (11).

26. Frågan om huruvida det är nödvändigt och proportionerligt att just inrätta ett system för in- och utresa är kontroversiell eftersom det inte finns några ovedersägliga bevis för att de är ändamålsenliga när det gäller att uppnå de föreslagna målen om effektiva gränskontroller samt om att bekämpa olaglig invandring och intensifiera kampen mot grov organiserad brottslighet.

27. Huvudsyftet med systemet för in- och utresa är att identifiera tredjelandsmedborgare som lagligt reser in i Schengenområdet, med eller utan visering för kortare vistelse, och som stannar där längre än den tillåtna vistelsetiden. I detta syfte beräknas den tillåtna vistelsetiden elektroniskt, och en varning skickas till de nationella myndigheterna beträffande de personer som överskrider den, vilket gör att olagliga invandrare kan fångas upp och skickas tillbaka.

28. Mervärdet av systemet för in- och utresa när det gäller att uppnå detta mål är inte uppenbart, eftersom förekomsten av ett varningssystem för olaglig vistelse bygger på hypotesen att de personer som reser till EU med visering för kortare vistelse eller utan visering obligatoriskt är skyldiga att lämna EU inom högst tre månader. I detta sammanhang beaktas inte särskilda omständigheter såsom en asylansökan eller en regularisering av vistelsen i enlighet med nationell lagstiftning.

29. Bedömningen av huruvida systemet för in- och utresa är nödvändigt och proportionerligt är än mer nödvändig med tanke på att det inte går att frihetsberöva någon på grund av olaglig vistelse, och systemet kommer bara att kunna upptäcka personer när de lämnar Schengenområdet, vilket gör systemet för in- och utresa till en extremt kostsam mekanism för insamling av statistik om invandring (12).

30. Systemet för in- och utresa är inte utformat för att upptäcka de invandrare som regulariserar sin vistelse inom ramen för asyllagstiftningen eller de nationella invandringsreglerna. Dessa personer riskerar att frihetsberövas i strid med lagen på grundval av en varning som systemet för in- och utresa skickar baserat på en automatisk beräkning av vistelsetiden där detta slags omständigheter inte har beaktats och inte heller kan beaktas.

31. Enligt ReK:s mening bör man även ifrågasätta systemets snabbhet i samband med kontrollerna, eftersom det innebär att ett stort antal alfanumeriska och biometriska uppgifter måste samlas in. Detta kommer att leda till längre väntetider vid gränskontrollerna för resenärerna, vilket kommer att påverka den gränsöverskridande rörligheten negativt och detta är ingenting som kan kompenseras effektivt med hjälp av programmet för registrerade resenärer. Man kan också fråga sig om kostnaderna för programmet för registrerade resenärer står i proportion till det begränsade antal personer som enligt kommissionen kommer att utnyttja det varje år (5 miljoner), dvs. 0,7 % av det totala antalet personer som varje år passerar EU:s yttre gränser (nästan 700 miljoner) (13). Att det i vissa länder finns program för passagerare som reser ofta visar att de kan införas utan ett system för in- och utresa. Flera medlemsstater har redan tagit fram automatiska kontrollsystem för EU-medborgare med biometriska pass.

32. Man bör också undersöka frågan om dessa systems proportionalitet och legitimitet i förhållande till kostnaderna för dem, som uppskattas till 1,1 miljarder euro, som enligt planerna ska täckas med 4,6 miljarder euro från Fonden för inre säkerhet under perioden 2014–2020. Detta belopp är mycket högre än det belopp som kommissionen beräknade 2008, och det är inte säkert att det kommer att räcka, såsom Europeiska datatillsynsmannen har konstaterat (14).

33. Kommittén upprepar sina tvivel på att en sådan omfattande investering i gränskontroller är det effektivaste sättet att på ett meningsfullt sätt bekämpa olaglig invandring på lång sikt (15).

34. Vid en kostnadsnyttoanalys måste man även beakta de höga kostnader och den administrativa börda som dessa system kan medföra för medlemsstaterna i förhållande till det begränsade antal resenärer som passerar de yttre gränserna.

Regionernas och de lokala myndigheternas roll vid det gradvisa införandet av ett integrerat system för förvaltning av de yttre gränserna

35. Samstämmigheten i en europeisk strategi för kontroll vid de yttre gränserna involverar flera nivåer och medför en rad utmaningar för de ansvariga nationella myndigheterna, som agerar i samarbete med olika regionala och lokala aktörer.

36. Det är synd att principen om flernivåstyre inte beaktas tillräckligt när man inom EU håller politiska debatter om Schengenområdet, trots att en korrekt tillämpning av subsidiaritetsprincipen skulle innebära att man ser till att mer systematiskt föra in de lokala och regionala dimensionerna.

37. Om de lokala och regionala myndigheterna och Regionkommittén deltog i större omfattning skulle man kunna garantera ett nedifrån och upp-orienterat förhållningssätt på detta område, vilket skulle bidra till att dessa myndigheters erfarenheter och problem beaktas vid de olika stadierna i EU:s beslutsprocess, särskilt vad gäller återinförande av kontroller vid de inre gränserna, ändamålsenlighet och mervärde avseende EU:s finansiering samt den del i paketet för smarta gränser som handlar om flernivåstyre.

38. Regionkommittén uppmanar de ansvariga för genomförandet av kodexen om Schengengränserna på lokal nivå att främja utbildningsåtgärder och upplysningskampanjer om EU-lagstiftning om gränser och medborgarrättigheter i syfte att göra lokala och regionala myndigheter och de främsta aktörerna på området delaktiga, främja ömsesidigt förtroende och undvika negativ påverkan på den fria rörligheten för personer och på de grundläggande rättigheterna.

39. De lokala och regionala myndigheterna kan spela en viktig roll vid främjandet av skyddet av de grundläggande rättigheterna på olika nivåer (16), bl.a. vid EU:s inre och yttre gränser.

40. Den del av EU:s finansiering som ska gå till förvaltning av de yttre gränserna är inriktad på säkerhet medan frågan om de grundläggande rättigheterna försummas. Kommittén rekommenderar därför att de lokala och regionala myndigheterna får större inflytande över EU:s budgetprioriteringar när det gäller förvaltning av gränser och finansiering av invandrings- och asylpolitiken, så att de ekonomiska resurserna kanaliseras till de infrastrukturer och tjänster vid gränserna som har störst behov av stöd på detta område.

41. Kommittén föreslår även att de nationella regeringarna ska ha en striktare skyldighet att konsultera de lokala och regionala myndigheterna i frågor som gäller hur EU-medlen på området ska användas.

42. Kommittén uppmanar åter till ytterligare konsolidering av de lokala och regionala myndigheterna i invandrings- och asylfrågor ”i enlighet med deras behörighet i medlemsstaterna, och [till] att bevilja dem EU-stöd, utan ingripande från de centrala myndigheternas sida och med beaktande av de skillnader som finns mellan de olika medlemsstaterna” (17).

43. Systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer innebär en gradvis överföring av behörighet i fråga om kontroll och användande av uppgifter som samlats in av nationella myndigheter till EU:s institutioner, vilket får konsekvenser för subsidiaritetsprincipen.

44. Kommittén rekommenderar därför att man i högre grad konsulterar de lokala och regionala myndigheterna och Regionkommittén när det gäller utformningen av systemen, med tanke på konsekvenserna för gränsregionerna och med tanke på att man kanske ser gränsförvaltning på ett helt annat sätt på lokal nivå än på central nivå. De nationella myndigheternas val kan i högre grad styras av tanken på den nationella säkerheten än av en önskan om att den gränsöverskridande rörligheten ska fungera så smidigt som möjligt, vilket däremot är en viktig fråga i gränsregionerna.

Rekommendationer om lagstiftningspaketet för smarta gränser

45. Kommittén uppmanar Europaparlamentet och rådet att göra en djupgående kostnadsnyttoanalys av systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer, vilket är nödvändigt i dessa tider av konjunkturnedgång och budgetåtstramning, samt att bedöma hur nödvändiga dessa system är och om de är proportionerliga och ändamålsenliga, innan man fortsätter med förhandlingarna i frågan.

46. Kommittén uppmanar också Europaparlamentet och rådet att om man inför systemet för in- och utresa omgärda det med garantier för att undvika varningar som skulle kunna leda till felaktigt kvarhållande av personer som enligt systemet har uppehållit sig illegalt på territoriet när de i själva verket har fått uppehållstillstånd i en medlemsstat och därmed utnyttjar rätten till fri rörlighet inom det europeiska området utan inre gränser.

47. Kommittén vill betona att man i dessa budgetåtstramningstider måste kunna garantera att alla system som införs är driftskompatibla med de befintliga nationella systemen så att dessas funktion inte hämmas och de nationella investeringarna på så sätt går till spillo.

48. Kommittén rekommenderar att man inför omfattande garantier för icke-diskriminering och tillräckliga garantier för rätten till skydd av uppgifter, rätten till den personliga integriteten och rätten till en verklig möjlighet för tredjelandsmedborgare att överklaga ett beslut, särskilt i syfte att förhindra ett felaktigt tvångsåtersändande på grundval av en felaktig varning från systemet för in- och utresa.

49. Regionkommittén föreslår att man om systemet införs främjar utbildningsåtgärder inriktade på de mänskliga rättigheterna och upplysningskampanjer till förmån för dem som arbetar med dessa frågor på nationell, regional och lokal nivå, och att dessa insatser särskilt fokuseras på risker och på korrekta/felaktiga sätt att tillämpa systemet, så att man undviker att det används på ett otillåtet eller diskriminerande sätt.

II. ÄNDRINGSREKOMMENDATIONER

Ändringsförslag 1

COM(2013) 95 final

Artikel 8.1

Kommissionens textförslag ReK:s ändringsförslag Alla behöriga myndigheter som beviljas åtkomst till in- och utresesystemet i enlighet med denna förordning ska se till att användningen av detta system är nödvändig, lämplig och står i proportion till utförandet av de behöriga myndigheternas arbetsuppgifter. Alla behöriga myndigheter som beviljas åtkomst till in- och utresesystemet i enlighet med denna förordning ska se till att användningen av detta system är nödvändig, lämplig och står i proportion till utförandet av de behöriga myndigheternas arbetsuppgifter samt respekterar alla relevanta EU-bestämmelser och nationella bestämmelser om skydd av personuppgifter.

Motivering

Det är viktigt att fastställa att respekt för relevant lagstiftning om skydd av personuppgifter från de ”behöriga myndigheternas” sida är en ”allmän princip” i denna förordning.

Bryssel den 28 november 2013 Regionkommitténs ordförande Ramón Luis VALCÁRCEL SISo

(1) COM(2011) 559 final.

(2) COM(2011) 560 final.

(3) Se Regionkommitténs yttrande om Stockholmsprogrammet, föredragande: Anna Terrón i Cusi, EUT C 79, 27.3.2010, punkt 52.

(4) Se i detta sammanhang även Regionkommitténs yttrande om ”Migration och rörlighet – en övergripande strategi”, föredragande: Nichi Vendola.

(5) COM(2013) 95 final.

(6) COM(2013) 97 final.

(7) COM(2013) 96 final.

(8) Yttrande från Regionkommittén om ”Stockholmsprogrammet: Utmaningar och möjligheter i anslutning till ett nytt flerårigt program för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”, EUT C 79, 27.3.2010, punkt 56.

(9) Yttrande från Regionkommittén om ”Stockholmsprogrammet: Utmaningar och möjligheter i anslutning till ett nytt flerårigt program för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa”, EUT C 79, 27.3.2010, s. 37.

(10) Yttrande från Europeiska datatillsynsmannen av den 18 juli 2013, offentliggjort på https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf. Se även Europeiska datatillsynsmannens preliminära synpunkter på förslaget om paketet för smarta gränser av den 3 mars 2008, s. 4, offentliggjorda på http://www.edps.europa.eu. Se också Europeiska datatillsynsmannens yttrande om Stockholmsprogrammet, EUT C 276, 17.11.2009, punkt 71.

(11) Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, ”Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an entry/exit system”, SWD(2013) 47 final, Bryssel, 28.2.2013.

(12) Bigo, Didier, Carrera, Sergio et al (2012), ”Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders”, studie utförd på uppdrag av Europaparlamentet, s. 37.

(13) Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, ”Impact Assessment Accompanying document to the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a registered traveller programme”, SWD(2013) 50 final, Bryssel, 28.2.2013.

(14) Se Europeiska datatillsynsmannens preliminära synpunkter på förslaget om paketet för smarta gränser, 3.3.2008, s. 4, offentliggjorda på http://www.edps.europa.eu.

(15) Yttrande om ”EU:s finansieringsinstrument för inrikes frågor”, föredragande: Samuel Azzopardi, CdR 12/2012, punkt 47.

(16) Se Regionkommitténs yttrande ”Strategin för en konkret tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna”, EUT C 9, 11.1.2012.

(17) Regionkommitténs yttrande ”Migration och rörlighet – en övergripande strategi”, som antogs vid den 96:e plenarsessionen den 18–19 juli 2012.