Yttrande från Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om ett gemensamt system för mervärdesskatt beträffande förfarandet för antagande av avvikelser samt tilldelning av genomförandebefogenheter"

(KOM(2003) 335 slutlig - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

Den 20 juni 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 16 oktober 2003. Föredragande var Antonello Pezzini.

Vid sin 403:e plenarsession den 29 och 30 oktober 2003 (sammanträdet den 30 oktober) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 62 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Förslaget till ändring av rådets direktiv 77/388/EEG om bestämmelserna för införandet av ett gemensamt system för mervärdesskatt (sjätte momsdirektivet) syftar till att införa åtgärder som skall öka öppenheten i förfarandet i artiklarna 27 och 30 samt införa ett förfarande som gör det möjligt för rådet att anta tillämpningsföreskrifter på gemenskapsnivå i fråga om mervärdesskatt.

2. Förfarandet i artiklarna 27 och 30

2.1. I enlighet med artiklarna 27 och 30 får rådet bemyndiga en medlemsstat att i den nationella lagstiftningen införa särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i sjätte direktivet, för att förenkla uttaget av mervärdesskatt eller hindra vissa typer av skatteflykt eller skatteundandragande och för att medlemsstaten skall kunna ingå ett avtal med tredje land eller en internationell organisation.

2.2. Enligt förfarandet skall den medlemsstat som önskar införa särskilda undantagsåtgärder informera kommissionen om detta och överlämna av alla nödvändiga uppgifter för behandlingen av ärendet. Beslut anses fattat om inte kommissionen eller en medlemsstat har begärt att rådet skall behandla fallet inom två månader efter det att alla medlemsstater har tagit del av framställningen.

2.3. Enligt bestämmelserna kan alltså rådet genom tyst godkännande fatta beslut i ärenden som inte har förelagts det. Den ansökande staten riktar sin framställan till kommissionen, som informerar de andra medlemsstaterna, men i förfarandets första skeden har kommissionen ingen skyldighet att lägga fram ett förslag till rådet, som alltså kan bli ansvarigt för ett beslut utan att ha deltagit i förfarandet.

2.4. Dessutom garanterar inte detta förenklade förfarande kännedomen om och öppenheten i rådets beslut, vilket kan inverka menligt på inre marknadens funktion. Om rådet i dag fattar beslut genom tyst godkännande har alltså de skattskyldiga ingen möjlighet att känna till innehållet i beslutet eller de skäl som har legat bakom rådets beslut.

3. Kommissionens förslag om förfarandet i artiklarna 27 och 30 för att godkänna undantagsåtgärder

3.1. Kommissionen anser att godkännandet av särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i sjätte momsdirektivet med hänvisning till de ovannämnda artiklarna 27 och 30 i alla berörda parters intresse bör fattas inom ramen för ett rättsligt förfarande som syftar till att säkerställa öppenheten i besluten samt beslutens överensstämmelse med fördragets bestämmelser och gemenskapsrättens allmänna principer.

3.2. Kommissionen anser att det är nödvändigt att ändra de bestämmelser som gör det möjligt för rådet att fatta beslut genom tyst godkännande. I stället bör alla framställningar om undantag läggas fram som förslag från kommissionen och beslutas formellt av rådet.

3.3. Kommissionens förslag till ändring innebär mer specifikt att förfarandet inleds genom en ansökan från en medlemsstat till kommissionen. Ansökan skall innehålla alla nödvändiga uppgifter för bedömningen av ärendet. Om kommissionen erhållit alla nödvändiga uppgifter för behandlingen av ärendet skall den underrätta den ansökande medlemsstaten om detta. Om kommissionen däremot anser att den behöver ytterligare upplysningar skall den begära dessa från de berörda myndigheterna i den ansökande staten.

3.4. Därefter har kommissionen tre månader på sig från den dag då underrättelsen skickades till den ansökande medlemsstaten om att inga ytterligare uppgifter fordras, att lägga fram ett förslag till beslut inför rådet, eller ett meddelande om ansökan föranleder invändningar från kommissionens sida mot de särskilda undantagsåtgärder som medlemsstaten begär.

4. Tillämpningsföreskrifter

4.1. Erfarenheterna av övergångsbestämmelserna för beskattning av transaktioner inom EU har visat att skillnaderna i de nationella bestämmelserna när det gäller skattetryck och administrativa procedurer skadar momssystemets neutralitet och hämmar företagens internationalisering och deras möjligheter att till fullo utnyttja inre marknaden. Det finns fortfarande stora skillnader mellan de enskilda medlemsstaterna när det gäller tolkningen och tillämpningen av det gemensamma momssystem som inrättades genom rådets sjätte direktiv.

4.2. För genomförandet av inre marknaden är det särskilt viktigt att man harmoniserar de nationella lagstiftningarna och, särskilt med avseende på mervärdesskatten, vidtar åtgärder för att säkerställa en enhetlig tillämpning när det gäller skatten inom EU. Sådana åtgärder togs det dock inte beslut om när det sjätte direktivet antogs.

4.3. För att främja en enhetlig tillämpning av direktivets bestämmelser och för att effektivisera samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen inrättades mervärdesskattekommittén. Det är en rådgivande kommitté som skall utarbeta riktlinjer för tillämpningen av bestämmelserna i sjätte direktivet, särskilt när det gäller problem som har att göra med skillnaden mellan och klassificeringen av varor och tjänster eller fastställande av var och hur beskattningen skall ske.

4.4. Mervärdesskattekommittén har emellertid inte tilldelats rättsliga befogenheter att biträda kommissionen när den fattar bindande beslut. De riktlinjer som kommittén antagit har inte heller någon rättslig status. Medlemsstaterna är därför inte rättsligt bundna av dessa riktlinjer, och riktlinjerna kan inte heller åberopas inför domstol, varken inför en nationell domstol eller EG-domstolen.

4.5. I detta avseende har syftet med mervärdesskattekommittén inte uppnåtts, och följaktligen är inte förutsättningarna för en väl fungerande inre marknad och den önskade rättssäkerheten helt uppfyllda.

4.6. För att säkerställa en enhetlig tillämpning av det gemensamma mervärdesskattesystemet borde mervärdesskattekommitténs riktlinjer tillerkännas rättslig status.

5. Kommissionens förslag om tillämpningsföreskrifter

5.1. Kommissionen anser att mervärdesskattekommittén bör göras om till en föreskrivande kommitté som biträder kommissionen när det gäller genomförandet av gällande bestämmelser. Kommissionen har tidigare framfört liknande tankar i sitt förslag från 1997(1) om ändring av sjätte direktivet.

5.2. Kommissionen är dock medveten om att många medlemsstater anser att rådet bör ha exklusiv behörighet i alla frågor som rör mervärdesskatt.

5.3. Även om kommissionen anser att förslaget att reformera mervärdesskattekommittén i teorin är det mest lämpliga, inser den att en sådan reform för närvarande inte är möjlig att genomföra. Kommissionen anser dock att man på kort sikt bör införa ett övergångsförfarande genom vilket rådet kan anta tillämpningsföreskrifter i fråga om mervärdesskatt.

5.4. Kommissionen anser att det för närvarande är motiverat att förbehålla rådet vissa befogenheter. Att ta ut skatter, i synnerhet mervärdesskatt, är ett inslag i medlemsstaternas grundläggande ekonomiska och budgetmässiga strategier, och detta är kommissionen medveten om.

5.5. Kommissionen föreslår därför att besluten om de åtgärder som är nödvändiga för tillämpningen av gällande bestämmelser skall fattas enhälligt av rådet, på förslag från kommissionen och i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i direktivets artiklar 27 och 30.

5.6. Kommissionen fastställer de områden där insatser krävs med utgångspunkt i de frågor som medlemsstaterna eller kommissionen tagit upp i mervärdesskattekommittén. Kommissionen skall granska de riktlinjer som mervärdesskattekommittén enhälligt enats om när det gäller dessa frågor och bedöma om de kan omvandlas till bindande rättsakter. Även mervärdesskattekommittén deltar i granskningen, och den bör under alla omständigheter rådfrågas innan kommissionen lägger fram förslag inför rådet.

5.7. Om det av mervärdesskattekommitténs överläggningar framgår att det behövs bindande rättsakter så att tolkningen när det gäller det gemensamma mervärdesskattesystemet blir densamma i samtliga medlemsstater, skall kommissionen lägga fram ett förslag till beslut inför rådet.

6. Slutsatser

6.1. Förfarandet enligt artiklarna 27 och 30

6.1.1. EESK delar kommissionens åsikt att en väl fungerande inre marknad förutsätter ett väl fungerande gemensamt mervärdesskattesystem.

6.1.2. Därför anser EESK att förfarandena för att införa särskilda åtgärder som avviker från bestämmelserna i sjätte direktivet bör innehålla krav på formella beslut från rådet samt präglas av särskild öppenhet så att de skattskyldiga kan ta del av innehållet i och motiven till besluten.

6.1.3. EESK delar kommissionens åsikt att de förfaranden som fastställs i direktivets artiklar 27 och 30 inte uppfyller de önskvärda kraven på öppenhet. Kommittén beklagar i synnerhet rådets möjligheter att fatta beslut genom tyst godkännande i frågor som det inte har behandlat, vilket innebär att de berörda parterna (skattskyldiga, medlemsstater osv.) inte har möjlighet att ta del av innehållet i eller motiveringen till beslutet om undantag.

6.1.4. Kommittén stöder kommissionens förslag att ändra de bestämmelser som gör det möjligt för rådet att fatta beslut genom tyst godkännande. I stället bör alla framställningar om undantag läggas fram som förslag från kommissionen och beslutas formellt av rådet.

6.1.5. EESK noterar för övrigt att rådet hittills har godkänt ett stort antal särskilda undantagsåtgärder(2). Man kan förmoda att utvidgningen av unionen kommer att leda till nya framställningar om undantag.

6.1.6. Kommittén hoppas dock att kommissionen skall kunna rationalisera bland de många undantagssystem som för närvarande finns(3) och att arbetet med bedrägeribekämpning och förenkling i framtiden skall kunna bedrivas genom större administrativt samarbete(4), ett område som för övrigt behandlas i kommissionens direktivförslag(5) om ömsesidigt bistånd i kampen mot bedrägeri och skatteflykt.

6.2. Tillämpningsföreskrifter

6.2.1. EESK instämmer i kommissionens åsikt att skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller administrativa förfaranden och bestämmelser skadar skattesystemets neutralitet och utgör ett stort hinder för fullbordandet av inre marknaden. Därför är en enhetlig tillämpning av bestämmelserna en central beståndsdel när det gäller att förbättra övergångsbestämmelserna.

6.2.2. EESK anser därför att det är av särskild betydelse att anta åtgärder som syftar till en enhetlig tillämpning inom gemenskapen av det gemensamma mervärdesskattesystemet.

6.2.3. Kommissionen anser att mervärdesskattekommittén skall göras om till en föreskrivande kommitté som biträder kommissionen när det gäller genomförandet av gällande bestämmelser. Detta skulle ligga i linje med förfarandena inom andra områden av gemenskapslagstiftningen. EESK har tidigare framfört dessa tankar i sitt yttrande om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt (Mervärdesskattekommittén)"(6).

6.2.4. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén är medveten om att många medlemsstater anser att rådet bör ha exklusiv beslutanderätt i alla frågor som rör mervärdesskatt, och stöder därför kommissionens försiktiga hållning som kommer till uttryck i förslaget att rådet skall anta tillämpningsföreskrifter i fråga om mervärdesskatt.

6.2.5. Icke desto mindre hoppas kommittén att kommissionen på medellång sikt ska kunna fullfölja tankarna i sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet om en strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden och åter kunna lägga fram förslaget från 1997(7) om ändring av sjätte direktivet.

6.2.6. EESK hoppas likväl att man i samband med det pågående arbetet med den institutionella strukturen i Europeiska konventet överför genomförandebefogenheterna i fråga om EU-lagstiftningen till kommissionen och att kravet på enhällighet överges till förmån för beslut med kvalificerad majoritet när det gäller mervärdesskattefrågor (dock inte när det gäller fastställande av skattesatser så länge det saknas ett effektivt kompensationssystem).

Bryssel den 30 oktober 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(97) 325 slutlig - 97/0186 (CNS).

(2) Hittills har 147 särskilda undantagsåtgärder beviljats. Av dessa berör 2 Österrike, 15 Belgien, 8 Danmark, 2 Finland, 17 Frankrike, 20 Tyskland, 1 Grekland, 12 Irland, 11 Italien, 13 Luxemburg, 18 Nederländerna, 3 Portugal, 20 Storbritannien, 3 Spanien och 2 Sverige (källa: kommissionen).

(3) Detta behandlas i KOM(2000) 348 slutlig.

(4) Se EGT C 116, 20.4.2001, s. 59.

(5) KOM(2003) 446 slutlig/2 av den 31 juli 2003.

(6) EGT C 19, 21.1.1998, s. 56.

(7) KOM(97) 325 slutlig - 97/0186 (CNS).