Mekanismen verkar inte heller skapa tillräckligt stort förtroende mellan medlemsstaterna, med tanke på att flera medlemsstater under de senaste fem åren har fortsatt att förlänga kontrollerna vid de inre gränserna, trots positiva utvärderingar av förvaltningen av de yttre gränserna, polissamarbetet och Schengens informationssystem och den övergripande bedömningen att medlemsstaterna genomför Schengenregelverket på ett tillfredsställande sätt. I översynen konstateras dessutom att mekanismens nuvarande stelhet inte gör det möjligt att anpassa den till nya omständigheter och ny operativ och rättslig utveckling.

Med tanke på de utmaningar som Schengenområdet utsatts för under de senaste åren och mekanismens roll i styrningen av Schengen är det viktigt att mekanismen förblir ändamålsenlig och når sin fulla potential för att det ska gå att anpassa den till den senaste lagstiftningsutvecklingen, ta itu med nya utmaningar och inbegripa nya medlemsstater som tillämpar Schengenregelverket fullt ut eller delvis.

Schengensamarbetet, som inleddes mellan fem medlemsstater inom en mellanstatlig ram i och med undertecknandet av Schengenavtalet den 14 juni 1985, har utvidgats avsevärt sedan det inrättades. Under de senaste 35 åren har det i EU skett en kontinuerlig utveckling mot inrättandet av ett välfungerande område utan inre gränskontroller och en starkare känsla av ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. I dag står Schengenområdet inför en annan verklighet och andra utmaningar än när det först inrättades. Instabiliteten i och utanför Europas grannskap, flyktingkrisen 2015 och dess konsekvenser, det ständiga terroristhotet och covid-19-pandemin har satt stora påfrestningar på Schengen och till och med fått vissa medlemsstater att återinföra kontroller vid de inre gränserna under en längre period.

2.Medlemsstaternas otillräckliga kapacitet att bidra med tillräckligt många experter till utvärderingarna, då fem medlemsstater tillhandahåller en tredjedel av alla experter och det ständigt saknas experter på vissa politikområden.

3.Den icke-optimala användningen av och effektiviteten hos oanmälda besök och andra utvärderings- och övervakningsverktyg, särskilt tematiska utvärderingar.

4.Den långsamma uppföljningen och det makliga genomförandet av handlingsplanerna och avsaknaden av en övergripande och konsekvent strategi för övervakning av genomförandet.

5.Med undantag för utvärderingen av rätten till skydd av personuppgifter är bedömningen av respekten för grundläggande rättigheter vid genomförandet av Schengenregelverket inte tillräckligt integrerad i mekanismen.

Översynen visade att vissa av dessa brister skulle kunna åtgärdas på operativ nivå, men andra skulle kräva lagstiftningsändringar.

Europaparlamentet och rådet har båda betonat behovet av att reformera mekanismen. Europaparlamentet, i sin resolution från 2017, och rådet, redan genom ett samråd som inleddes av det finländska ordförandeskapet 2019, uppmanade kommissionen att vidta åtgärder. På senare tid har rådet antagit slutsatser om mekanismen där kommissionen uppmanas att lägga fram initiativ för allmän effektivisering av mekanismen och säkerställa att den förblir en flexibel mekanism som kan anpassas till förändrade förutsättningar och händelseutveckling inom ramen för Schengenregelverket i syfte att ta itu med nya utmaningar och för anpassning till nya förhållanden.

Efter slutsatserna från femårsöversynen konstaterade kommissionen att de ovannämnda bristerna kan sammanfattas som tre sammanlänkade utmaningar:

–Begränsad strategisk inriktning och betydande fragmentering, vilket gör att det saknas en överblick över hur Schengenområdet fungerar som helhet vilken annars skulle kunna underlätta den politiska diskussionen.

–Otillräcklig kapacitet att upptäcka, snabbt reagera på och anpassa sig till nya omständigheter, lagstiftningsutveckling och operativ utveckling.

–Långsamt antagande och genomförande av avhjälpande åtgärder, med ett peer-to-peer-system som inte medför de förväntade påtryckningarna.

På grundval av de synpunkter som samlats in från berörda parter i den åtföljande konsekvensbedömningen har kommissionen identifierat flera åtgärdsalternativ som sammanfattas i avsnitt 3 och som syftar till att effektivisera mekanismen och därigenom säkerställa ett mer transparent, effektivt och konsekvent genomförande av Schengenregelverket.

För att åtgärda ovannämnda problem syftar detta förslag till att 1) öka mekanismens strategiska inriktning och säkerställa en mer proportionerlig användning av de olika utvärderingsverktygen, 2) förkorta och förenkla förfarandena för att göra processen mer effektiv och ändamålsenlig och öka det kollegiala trycket, 3) optimera deltagandet av medlemsstaternas experter och samarbetet med unionens organ, kontor och byråer, samt 4) stärka utvärderingen av respekten för grundläggande rättigheter enligt Schengenregelverket. Dessa mål kommer att uppnås på följande sätt:

(1) Öka mekanismens strategiska inriktning och säkerställa en mer proportionerlig och strategisk användning av de olika utvärderings- och övervakningsverktygen

–Ökad flexibilitet för att anpassa de specifika utvärderingarnas och utvärderingsprioriteringarnas omfattning till de nya förhållandena inom Schengenregelverket genom att ta bort den nuvarande förteckningen över specifika politikområden som ska utvärderas och inrätta ett förfarande för att besluta om prioriterade områden i början av varje utvärderingscykel. Inom ramen för den nuvarande förordningen har varje medlemsstat utvärderats på sex politikområden genom sex enskilda utvärderingar som utmynnar i sex utvärderingsrapporter och sex uppsättningar rekommendationer. Dessa politikområden är dock inte längre helt anpassade till de nya förhållandena. Till exempel kommer flera nya it-system att tas i drift 2023 och komplettera Schengens informationssystem. Vartefter som säkerhetsregelverket utvecklas måste utvärderingarna ta hänsyn till ytterligare faktorer, i synnerhet inom polissamarbetet. I och med utvecklingen på lagstiftningsområdet blir olika politikområden allt mer sammanlänkade och beroende av varandra (t.ex. Schengens informationssystem och återvändande eller Schengens informationssystem och polissamarbete). Att dela upp utvärderingarna i utvärderingar av specifika politikområden är därför inte nödvändigtvis det lämpligaste sättet att bedöma dessa sammanlänkade verksamheter. Genom att ta bort förteckningen över politikområden ökar förslaget flexibiliteten att ordna utvärderingarna på andra sätt och utvärdera andra aspekter eller eventuella nya inslag, vilket gör det möjligt att snabbt anpassa mekanismen till Schengenregelverkets dynamiska karaktär. Samtidigt skapar det rättssäkerhet när det gäller förfarandet för att komma överens om utvärderingsprioriteringarna i början av varje utvärderingscykel.

–En flexibel programplanering. Dessutom skapar förslaget en flexibel rättslig ram för programplaneringen. Reglerna för den fleråriga och årliga programplaneringen anpassas för att snabbare kunna reagera på nya problem och utmaningar genom att man minskar mängden detaljer som för närvarande ingår i de fleråriga och årliga utvärderingsprogrammen och minskar behovet av ändringar.

–Gradvis övergång till helt riskbaserade utvärderingar. Förslaget inför en skyldighet att beakta resultaten av tidigare utvärderingar samt andra utvärderings- och övervakningsmekanismer på unionsnivå och nationell nivå (t.ex. Frontex sårbarhetsbedömning eller Europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact)). Dessutom (som förklaras nedan) skapar det ytterligare skyldigheter att begära riskbedömningar och situationsmedvetenhet från unionens organ, kontor och byråer, i förekommande fall. Den nya flexibla ramen och de ytterligare skyldigheterna skulle med tiden göra det möjligt att t.ex. genomföra en övergripande riskbaserad medlemsstatsutvärdering som endast omfattar de aspekter som identifierats genom riskanalys och situationsmedvetenhet, med en enda utvärdering per medlemsstat vilken omfattar alla relevanta politikområden i en enda utvärderingsrapport. Det vore även möjligt att parallellt utvärdera flera medlemsstater som tampas med samma utmaningar.

–Säkerställande av att det inte finns några luckor i utvärderingen av en medlemsstats genomförande av Schengenregelverket. Allt eftersom den rättsliga ramen för Schengen utvecklas och blir mer komplex vänder sig medlemsstaterna till andra aktörer för att få stöd i genomförandet av uppgifter som de ansvarar för. Det här gäller till exempel privata företag på området viseringspolitik (t.ex. de externa tjänsteleverantörerna) eller yttre gränser (t.ex. flygbolag eller flygplatser som förvaltas av privata företag). Det gäller också unionens organ, byråer och kontor som under de senaste åren har fått ett större mandat för att stödja medlemsstaterna, t.ex. med att utföra in- och utresekontroller, gränsövervakning eller fördjupade säkerhetskontroller. Eftersom mekanismen syftar till att ge en överblick över situationen i en medlemsstat klargörs i förslaget att mekanismen kan stödja kontrollen av unionsorgans, unionskontors och unionsbyråers verksamhet i den mån de utför uppgifter på medlemsstaternas vägnar för att bistå vid den operativa tillämpningen av bestämmelserna i Schengenregelverket. Målet är därför inte att utvärdera dessa organ, kontor och byråer i sig. Kontrollen av denna verksamhet kommer att ingå i utvärderingen av medlemsstaterna, i likhet med den nuvarande situationen då grupperna exempelvis under utvärderingarna av den gemensamma viseringspolitiken kontrollerar verksamheten hos de privata företag (externa tjänsteleverantörer) som deltar i mottagandet av viseringsansökningar, eller vid de yttre gränserna när grupperna kontrollerar infrastrukturen på en flygplats som förvaltas av ett privat företag. Denna aspekt av utvärderingarna kommer att genomföras utan att det påverkar och med full respekt för de ansvarsområden som tilldelats kommissionen och de berörda styrande organen för byråerna, kontoren och organen i fråga. Om det vid utvärderingarna konstateras brister i fråga om verksamhet som bedrivs eller stöds av unionens organ, kontor och byråer kommer kommissionen att informera de berörda styrande organen.

–Förlängd utvärderingscykel från fem till sju år så att medlemsstaterna kan utvärderas minst två gånger under den sjuåriga cykeln. Detta skulle också möjliggöra en mer balanserad, flexibel och strategisk användning av alla tillgängliga utvärderings- och övervakningsverktyg, vilket säkerställer en närmare och mer målinriktad övervakning av medlemsstaterna.

–Stärkta former och metoder för utvärderings- och övervakningsverksamhet. Planerade periodiska besök är fortfarande den främsta utvärderingsmetoden, men det blir möjligt att öka andelen oanmälda besök. Det blir också möjligt med utvärderings- och övervakningsverksamhet på distans (t.ex. via videokonferens). ”Tematiska utvärderingar” kommer att spela en allt större roll i och med en skyldighet att genomföra minst en tematisk utvärdering per år. Hittills har endast två tematiska utvärderingar genomförts (en som avsåg de nationella strategierna för integrerad gränsförvaltning och en som avsåg lokalt Schengensamarbete i fråga om den gemensamma viseringspolitiken). Bestämmelserna om övervakningsverksamhet (återbesök och ett nytt verktyg som kallas ”kontrollbesök”) görs tydligare och flexiblare.

–Oanmälda utvärderingar skulle i regel inte kräva någon förvarning. Detta skulle säkerställa en bättre användning av oanmälda utvärderingar, framför allt för utvärderingar som görs för att utreda om skyldigheterna enligt Schengenregelverket efterlevs, i synnerhet som svar på indikationer på problem som kan ha en betydande inverkan på Schengenområdets funktion eller allvarliga anklagelser om kränkningar av grundläggande rättigheter. Begränsad förvarning kommer att fortsätta att ges för oanmälda besök vars syfte är att utföra en ”slumpmässig hälsokontroll” av medlemsstaternas genomförande av Schengenregelverket. Oanmälda besök kommer inte att vara föremål för programplanering och kan anordnas med kort varsel beroende på omständigheterna.