MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH DE NATIONELLA PARLAMENTEN om översynen av förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av subsidiaritetsprincipen, i enlighet med protokoll nr 2 /* COM/2013/0851 final */





MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH DE NATIONELLA PARLAMENTEN om översynen av förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av subsidiaritetsprincipen, i enlighet med protokoll nr 2 1. Bakgrund 1.1. Kommissionens förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten Den 17 juli 2013 antog kommissionen ett förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.[1] Kommissionens förslag grundas på artikel 86 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som bemyndigar rådet att inrätta myndigheten för att bekämpa brott som skadar unionens ekonomiska intressen. I artikel 86.1 i EUF-fördraget fastställs ett särskilt lagstiftningsförfarande som kräver enhällighet i rådet och Europaparlamentets godkännande.[2] I fördraget anges också ett särskilt förfarande enligt vilket förslaget kan antas inom ramen för ett fördjupat samarbete om ingen enighet uppnås i rådet. För att detta förfarande ska kunna tillämpas krävs det enligt fördraget att minst nio medlemsstater deltar och att enhällighet inte kan nås i Europeiska rådet. I detta fall ska ett bemyndigande att inleda ett fördjupat samarbete anses vara beviljat utan att rådet måste fatta ett formellt beslut. Kommissionens åtagande att bekämpa bedrägerier och utöka skyddet av skattebetalarnas pengar har varit konstant under de senaste åren, men resultaten vad gäller lagföring är otillfredsställande. Med tanke på att EU:s budget främst administreras på nationell nivå behövs det gemensamma europeiska lösningar för att göra bedrägeribekämpningen mer verkningsfullt i hela EU. I detta sammanhang meddelade kommissionens ordförande José Manuel Barroso i september 2012 ”avsikten att inrätta en europeisk åklagarmyndighet i enlighet med fördragen”. [3] Förslaget ingår i ett paket av åtgärder som syftar till att på ett bättre sätt skydda EU:s ekonomiska intressen.[4] Detta mål har stor betydelse i det aktuella ekonomiska och finanspolitiska läget. Bedrägerier och andra brott som påverkar EU:s budget orsakar betydande skador, vilket har bekräftats under årens lopp av unionens årliga statistik.[5] Dessa brott påverkar den offentliga och privata sektorn mycket negativt och leder till avsevärda ekonomiska och sociala kostnader. 1.2. De viktigaste inslagen i kommissionens förslag I enlighet med artikel 86 i EUF-fördraget har kommissionen föreslagit att Europeiska åklagarmyndighetens uppdrag bör vara att utreda, lagföra och väcka talan mot personer som begår brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Den europeiska åklagarmyndigheten kommer att inrättas i form av ett unionsorgan med en decentraliserad struktur som för merparten av sin verksamhet förlitar sig på nationella utredningar och nationella lagförande myndigheter samt på nationell lagstiftning. Principerna om effektivitet, oberoende och ansvar står i centrum för den modell som föreslås av kommissionen. Förslaget grundas på respekt för nationella rättsliga traditioner och medlemsstaternas rättsväsenden med målet att vara konsekvent och möjliggöra snabba åtgärder. Den decentraliserade strukturen består av en enda organisation med två delar: dels en central enhet som huvudsakligen övervakar, samordnar och vid behov leder utredningar och lagföringsåtgärder som genomförs i medlemsstaterna, dels europeiska delegerade åklagare som i allmänhet genomför sådana utredningar och lagföringsåtgärder självständigt. De europeiska delegerade åklagarna är en del av både den europeiska åklagarmyndigheten och den nationella åklagarmyndigheten. Den europeiska åklagarmyndigheten integreras således väl i de nationella rättsväsendena och kan förlita sig på nationella förfaranderegler, nationella domstolar och nationella brottsbekämpande resurser, samtidigt som den effektivt arbetar mot det gemensamma europeiska målet att bekämpa bedrägerier som skadar unionens budget. 1.3. Mekanismen för subsidiaritetskontroll I enlighet med protokoll nr 2 till fördragen om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna får de nationella parlamenten inom åtta veckor från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds avgöra huruvida det är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Vad gäller de lagförslag som läggs fram på grundval av artikel 76 i EUF-fördraget (avdelning V, kapitlen 4 och 5) uppgår den tröskel som anges i artikel 7.2 i protokoll nr 2 till en fjärdedel av de röster som tilldelats de nationella parlamenten (till skillnad från den vanliga tröskeln på en tredjedel av rösterna). Om antalet motiverade yttranden från de nationella parlamenten avseende bristande överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen når denna tröskel, måste förslaget omprövas av kommissionen. På grundval av denna omprövning beslutar kommissionen huruvida förslaget ska vidhållas, ändras eller dras tillbaka och måste motivera beslutet. Inom den tidsfrist som anges i artikel 6 i protokoll nr 2 hade 14 nationella parlament[6] lämnat motiverade yttranden till kommissionen, vilket aktiverade den mekanism för subsidiaritetskontroll som avses i artikel 7.2 i protokoll nr 2. Tröskelvärdet i artikel 7.3 i protokoll nr 2 har inte uppnåtts. Dessutom ska det noteras att den dag när detta meddelande antogs lämnade fyra nationella parlament (Rumänens Senat, Tysklands Bundesrat, Polens och Portugals Assembleia da República) yttranden inom ramen för den politiska dialogen där det angavs att förslaget inte stod i strid med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen bekräftade den 6 november 2013 att mekanismen för subsidiaritetskontroll i artikel 7.2 i protokoll nr 2 hade aktiverats. 2. Subsidiaritetsproblem som tagits upp av de nationella parlamenten 2.1. Inledande anmärkningar Kommissionen har noggrant analyserat de motiverade yttranden som lämnats av de nationella parlamenten vad gäller subsidiaritetsprincipen. Principen fastställs i artikel 5.2 i EUF-fördraget: ”Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.” Förfarandet i artikel 7.2 i protokoll nr 2 är enbart inriktat på subsidiaritetsprincipen och i de motiverade yttranden som avses i artikel 6 i protokoll nr 2 måste de nationella parlamenten ange varför de anser att ett utkast till lagstiftningsakt inte är förenligt med principen. Detta innebär att rättsliga eller politiska argument som inte har samband med subsidiaritet inte granskas i detalj i detta meddelande. Kommissionen är dock medveten om att gränserna för subsidiaritetsprincipen inte är enkla att fastställa och har därför haft en öppen attityd till de motiverade yttrandena, och har tolkat argumenten i dem så långt som möjligt mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetstestet innehåller två nära sammankopplade frågor: för det första huruvida den föreslagna åtgärden i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och för det andra huruvida åtgärden på grund av sin omfattning eller sina verkningar bättre kan uppnås på unionsnivå. Båda stegen har ett nära samband eftersom en bristfällig åtgärd av en medlemsstat ofta leder till slutsatsen att det föreslagna politiska målet bättre kan uppnås på unionsnivå. Texten i artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) gör kopplingen tydlig (”och därför”) och Europeiska unionens domstol har ofta utfört en enda analys av de två frågorna, och har implicit tillerkänt unionens institutioner ett visst utrymme för skönsmässig bedömning[7]. Enligt artikel 5.3 i EU-fördraget är subsidiaritetsprincipen inte tillämplig på unionens exklusiva befogenhet. Befogenheten att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten (artikel 86 i EUF-fördraget) ingår inte i de exklusiva befogenheter som anges i artikel 3 i EUF-fördraget och är inte en exklusiv befogenhet på grund av sin karaktär (dvs. en befogenhet som, trots att den inte anges i artikel 3 i EUF-fördraget, endast kan utövas av unionen och vars subsidiaritet därför inte behöver analyseras). Subsidiaritetsprincipen är därmed tillämplig på artikel 86 i EUF-fördraget. I fördragets artikel 86 anges dock uttryckligen att det ska vara möjligt att inrätta en europeisk åklagarmyndighet. Myndigheten ska bland annat utreda brott som skadar unionens ekonomiska intressen och lagföra dem vid medlemsstaternas domstolar. Denna bestämmelse ger en stark indikation på att inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten i sig inte kan anses stå i strid med subsidiaritetsprincipen (såsom helt riktigt påpekats av Maltas Kamra tad-Deputati och Sloveniens Državni Zbor). Man måste undersöka om medlemsstaternas bristande åtgärder och mervärdet av unionens åtgärder motiverar inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Frågan måste bedömas mot bakgrund av förslagets olika aspekter, dvs. på vilket sätt myndigheten skulle inrättas och vilka regler och processrättsliga befogenheter den skulle omfattas av. I sin analys av de motiverade yttrandena har kommissionen gjort åtskillnad mellan de argument som rör subsidiaritetsprincipen, eller som skulle kunna tolkas som subsidiaritetsproblem, och andra argument som rör proportionalitetsprincipen, politiska ställningstaganden som inte har samband med subsidiaritet eller andra politiska eller rättsliga frågor. De argument som rör subsidiaritetsprincipen är följande: · Resonemanget som rör subsidiaritet (avsnitt 2.2.). · Befintliga mekanismer anses vara tillräckliga (avsnitt 2.3). · Förslagets mervärde (avsnitt 2.4). · Frågor som avser Europeiska åklagarmyndighetens struktur (avsnitt 2.5). · Frågor som rör karaktären och omfattningen av myndighetens befogenheter (avsnitt 2.6). Andra argument omfattas inte av den nya mekanismen för subsidiaritetskontroll. De kommer att vederbörligen beaktas vid förhandlingarna om förslaget och kommer att tas upp i den politiska dialogen, och i synnerhet i de individuella svar som skickas till de nationella parlamenten. Argumenten kan sammanfattas enligt följande: Förordningen är alltför omfattande (Sveriges riksdag, Sloveniens Državni Zbor). Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter är alltför omfattande och bör endast innehas av de nationella myndigheterna (Nederländernas Tweede Kamer, Eerste Kamer). Förordningen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dess mål (Sveriges riksdag och andra). Förordningen kan strida mot skyddet av de grundläggande rättigheterna som garanteras av den tjeckiska författningen och EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna (Tjeckiens Senát och Förenade kungarikets House of Lords och House of Commons). Förordningen skulle innebära nackdelar för medlemsstaterna eftersom de förlorar möjligheten att prioritera lagföringsverksamhet inom sina egna straffrättsliga system (Förenade kungarikets House of Lords och House of Commons och Nederländernas Tweede Kamer, Eerste Kamer). Artikel 26 i förslaget innehåller utredningsåtgärder som inte är tillåtna enligt nationell lagstiftning i alla medlemsstater och detta kan äventyra det verkningsfulla skyddet av misstänkta personers rättigheter (Cyperns Vouli ton Antiprosopon). Kommissionen vill också understryka att vissa av de motiverade yttrandena gav sitt stöd till inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet, samtidigt som särskilda delar i kommissionens förslag ifrågasattes. Detta gäller yttrandena från Maltas Kamra tad-Deputati och Frankrikes Sénat. Dessutom ansåg Tjeckiens Senát att europeiska delegerade åklagare kan samarbeta på ett mer ändamålsenligt och snabbare sätt om de ingår i en myndighet än med hjälp av de befintliga mekanismerna i gränsöverskridande fall. 2.2. Motivering vad gäller subsidiariteten Ett antal nationella parlament (Cyperns Vouli ton Antiprosopon, Förenade kungarikets House of Commons, Ungerns Országgyűlés) anser att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har förklarat skälen till att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Särskilt Förenade kungarikets House of Commons anser att de skäl som kommissionen angett är otillräckliga eftersom förklaringarna bör ingå i motiveringen, inte enbart i konsekvensbedömningen, och de anser att kommissionen har sammanblandat det första och andra steget i analysen (medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga och mervärdet av unionens åtgärder). Domstolen har slagit fast att skyldigheten enligt artikel 296 andra stycket i EUF-fördraget om att rättsakter ska motiveras innebär att åtgärderna i fråga bör innehålla en framställning av skälen till varför institutionen har antagit rättsakten i fråga så att domstolen kan utöva sin kontroll och att såväl medlemsstaterna som de berörda personerna får kännedom om förutsättningarna för unionsinstitutionernas tillämpning av fördraget.[8] I samma dom ansåg domstolen att en underförstådd och ganska begränsad motivering var tillräcklig för att uppfylla subsidiaritetsprincipen. I förevarande situation ger motiveringen och kommissionens åtföljande finansieringsöversikt en tillräcklig förklaring till varför medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga vad gäller det politiska målet, och varför målet bättre kan uppnås på unionsnivå (t.ex. bristande kontinuitet i brottsbekämpningen och avsaknaden av en gemensam europeisk lagföringspolitik). Såsom anges ovan är det uppenbart att de båda slutsatserna är sammankopplade i detta fall. Med beaktande av detta och tvärt emot påståendena från Förenade kungarikets House of Commons, har kommissionen inte ”sammanblandat” de båda frågorna, utan har utförligt förklarat varför den anser att medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga och att målet bättre kan uppnås på unionsnivå. Denna motivering kompletteras av konsekvensbedömningen, som nämns i ett antal motiverade yttranden, och som till sin karaktär är mycket mer detaljerad. Kommissionen påminner om att domstolen i Vodafone-målet hänvisade till en konsekvensbedömning av kommissionen för att motivera att proportionalitetsprincipen respekterats.[9] Kommissionen anser att konsekvensbedömningsrapporten också är relevant i samband med att subsidiaritetsprincipen ska respekteras, genom att den kompletterar skälen i motiveringen och i finansieringsöversikten för rättsakten. Kommissionen anser därför att dess förslag är tillräckligt motiverat vad gäller subsidiaritetsprincipen. 2.3. Medlemsstaternas åtgärder, befintliga mekanismer eller förslag till lagstiftning Ett antal nationella parlament (Cyperns Vouli ton Antiprosopon, Tjeckiens Senát, Irlands Houses of the Oireachtas, Nederländernas Eerste Kamer och Tweede Kamer, Rumäniens Camera Deputaților, Sloveniens Državni Zbor, Sveriges riksdag, Förenade kungarikets House of Commons) har angett att utrednings- och lagföringsåtgärderna på medlemsstatsnivå är tillräckliga och att även de samordnings- och utredningsmekanismer som finns på unionsnivå (Eurojust, Europol och Olaf) är tillräckliga. Sveriges riksdag, Förenade kungarikets House of Commons och Cyperns Vouli ton Antiprosopon anser att kommissionen borde ha väntat till dess att förslaget till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser[10] av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen hade antagits, innan man tog initiativ till ny lagstiftning på området. Förenade kungarikets House of Commons anser även att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning hade undersökt åtgärder för att förhindra bedrägerier. När det gäller argumentet att medlemsstaternas utrednings- och lagföringsåtgärder skulle vara tillräckliga, åtminstone i vissa medlemsstater, och att unionens åtgärder snarare bör inriktas på de medlemsstater där det kan finnas brister (Sveriges riksdag, Sloveniens Državni Zbor) understryker kommissionen att subsidiaritetsprincipen förutsätter en jämförelse mellan hur effektiva åtgärderna är på unionsnivå respektive på medlemsstatsnivå. Situationen i vissa medlemsstater är därför inte avgörande i sig om det kan visas att åtgärder på medlemsstatsnivå i allmänhet är otillräckliga, och att det politiska målet i allmänhet skulle uppnås bättre genom unionsåtgärder. Mot denna bakgrund noterar kommissionen att tydlig och objektiv statistik visar att fördragets mål om en effektiv, avskräckande och likvärdig skyddsnivå generellt sett inte har uppnåtts.[11] En analys av Olafs årliga statistik visar att nationella straffrättsliga förfaranden inte är effektiva eftersom de pågår för länge. Under femårsperioden 2006–2011 uppgick andelen åtgärder[12] i medlemsstaterna där det ännu inte hade fattats något rättsligt beslut till 54,3 %.[13] Olafs statistik tyder vidare på att det saknas avskräckande medel. Under samma period avvisades mer än hälften av de åtgärder som Olaf överförde till medlemsstaternas rättsliga myndigheter före rättegång[14] och den genomsnittliga andelen fällande domar förblev låg (42,3 %). Dessa uppgifter avser ärenden där Olaf redan hade fattat beslut om att den information som mottagits berättigade inledandet av en undersökning, och även hade genomfört en preliminär undersökning. Enligt statistiska uppgifter som Olaf har tillgång till varierar slutligen andelen framgångsrik lagföring mellan medlemsstaterna, vilket har lett till bristande överensstämmelse i skyddet av unionens ekonomiska intressen i medlemsstaterna. Under 2006–2011 varierade andelen fällande domar avseende åtgärder som Olaf överförde till medlemsstaternas rättsliga myndigheter från 19,2 % till 91,7 % (medlemsstater med andelarna 0 % och 100 % ingick inte).[15] Till skillnad från några av de nationella parlamentens yttranden (Tjeckiens Senát, Nederländernas Eerste Kamer och Tweede Kamer, Förenade kungarikets House of Commons) som ifrågasätter kommissionens uppgifter, visar gedigen statistik att medlemsstaterna i allmänhet vidtar otillräckliga åtgärder på det specifika området bedrägerier mot unionen. Förenade kungarikets House of Commons har vidare anfört att kommissionen inte har beaktat huruvida åtgärder på regional eller lokal nivå är tillräckliga, vilket enligt dem är särskilt viktigt när berörda förvaltningar har olika straffrättsliga system. Kommissionen anser att detta argument inte är övertygande. Fördelningen av befogenheter mellan en medlemsstat och dess regioner och kommuner är en rent intern fråga. När kommissionen hänvisar till att medlemsstaternas åtgärder är otillräckliga, omfattar detta samtliga nivåer av medlemsstaternas åtgärder, däribland den regionala och lokala nivån. Vad beträffar befintliga mekanismer på unionsnivå, kan de alltid förbättras både på nationell nivå och EU-nivå men kommissionen är övertygad om att förbättringarna i bästa fall skulle ha marginella effekter på grund av deras inneboende begränsningar. De befintliga mekanismerna eller organen på unionsnivå kan inte avhjälpa de identifierade bristerna med tanke på deras begränsade befogenheter. I flera år har Olaf stöttat medlemsstaternas myndigheters arbete på detta område. Olafs befogenheter är dock begränsade till administrativa utredningar. Olaf kan således inte genomföra brottsutredningar i egentlig bemärkelse och inte heller få information om brottsutredningar. Dessutom leder slutsatserna i Olafs slutliga rapporter inte automatiskt till att medlemsstaternas behöriga myndigheter inleder straffrättsliga förfaranden. Slutsatserna är enbart rekommendationer och nationella myndigheter, administrativa eller rättsliga, kan fritt avgöra vilka åtgärder som vid behov ska vidtas.[16] Nyligen trädde en reform av Olaf i kraft.[17] Även om reformens syfte är att förbättra effektiviteten och insynen i de nuvarande administrativa utredningarna, kan den inte förväntas ha någon betydande inverkan på straffrättsliga utredningar och lagföring av bedrägeribrott mot unionen. Det finns också inneboende begränsningar i Europols och Eurojusts roller. Dessa organ har anförtrotts samarbets- och samordningsuppgifter, men de har inga befogenheter att genomföra eller självständigt leda utredningar och lagföringsåtgärder och de kan inte heller tilldelas sådana befogenheter enligt fördragets tillämpliga bestämmelser. Eurojust får begära att en utredning ska inledas men byrån kan varken garantera att den kommer att följas upp på medlemsstatsnivå eller leda nationella utredningar eller lagföringsåtgärder. I detta sammanhang har kommissionen i år föreslagit ytterligare förbättringar av både Europol och Eurojust.[18] Även om det gjordes en mycket omfattande reform av Eurojust som skulle ge byrån befogenhet att inleda straffrättsliga utredningar skulle den inte kunna åtgärda befintliga brister vad gäller lagföring av bedrägerier mot unionen. De föreslagna ändringarna av de befintliga strukturerna förväntas leda till vissa förbättringar, men på grund av strukturernas karaktär kan ändringarna inte avhjälpa det otillräckliga antalet utredningar och lagföringsåtgärder i medlemsstaterna. En harmonisering av den materiella straffrätten är en viktig del av det övergripande skyddet av unionens ekonomiska intressen. Som nämnts har kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.[19] Harmoniserade definitioner av brott och påföljder kommer dock inte i sig att ge tillfredsställande resultat utan måste åtföljas och stödjas av effektiva utredningar och lagföringsåtgärder. Förslaget till direktiv och förslaget om inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten har olika, men kompletterande mål. Förslaget till direktiv syftar till att harmonisera definitioner av relevanta brott genom att införa gemensamma sanktioner och preskriptionstider. Kommissionen anser att den inte behöver vänta för att kunna bedöma resultaten av det föreslagna direktivet innan man föreslår inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Resultaten av det föreslagna direktivet har inte någon direkt betydelse för subsidiaritetstestet vad gäller det aktuella förslaget. När det gäller åtgärder som syftar till att förebygga bedrägerier tillhandahåller strategin för bedrägeribekämpning dessutom integrerade åtgärder för att förebygga, upptäcka och utreda bedrägerier. Eftersom alla bedrägerier inte kan förebyggas, måste emellertid förebyggande insatser kompletteras med en ändamålsenlig och avskräckande kontrollmekanism eftersom regler fungerar bättre om det finns en kraftfull mekanism mot bristande efterlevnad. Slutligen kan de befintliga mekanismerna eller organen inte avhjälpa de brister som identifierats vad gäller tillåtligheten av gränsöverskridande bevismaterial, identifieringen av gränsöverskridande kopplingar eller att få hjälp från myndigheter i andra medlemsstater, och dessa frågor kan inte heller åtgärdas genom åtgärder som enbart vidtas på medlemsstatsnivå. Kommissionen vidhåller därför att när det gäller utredningar och åtal kan en verklig förbättring av skyddet för unionens ekonomiska intressen endast åstadkommas genom inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Kommissionen anser därför att, i enlighet med artikel 5.3 i EU-fördraget, kan syftet med den föreslagna åtgärden inte i tillräcklig utsträckning uppnås av medlemsstaterna, genom befintliga mekanismer eller förslag till lagstiftning. 2.4. Mervärde Ett antal nationella parlament (Tjeckiens Senát, Ungerns Országgyűlés, Rumäniens Camera Deputaților, Nederländernas Eerste Kamer och Tweede Kamer) ifrågasätter förslagets mervärde, medan vissa medger fördelarna med att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten. Till exempel Maltas Kamra tad-Deputati anser att Europeiska åklagarmyndigheten skulle tillföra ett mervärde. Förenade kungarikets House of Commons anser att kommissionen inte har visat att åtgärder på unionsnivå skulle kunna åstadkomma bättre resultat. Förenade kungarikets House of Lords hävdar att kommissionens antaganden är alltför optimistiska. I motsats till dessa uttalanden anser kommissionen att det föreslagna systemet skulle medföra ett betydande mervärde vid kampen mot bedrägerier som riktas mot unionen. Det finns många faktorer som styrker detta. En av de viktigaste förbättringarna förväntas bli att det finns en gemensam lagföringspolitik på unionsnivå. Detta kommer att åtgärda de stora skillnaderna mellan olika medlemsstater vad gäller hur bedrägerier mot unionen utreds och lagförs. Detta kommer också att förhindra att gärningsmän utnyttjar s.k. forum shopping eftersom bedragarna blir medvetna om att risken för upptäckt, utredning och lagföring har ökat betydligt i hela unionen. Förslaget tar dessutom itu med ett antal viktiga praktiska och rättsliga frågor. Exempelvis innebär det faktum att Europeiska åklagarmyndigheten skulle behandla alla bedrägeriärenden som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen att gränsöverskridande kopplingar, som kanske inte noteras i rent nationella utredningar, kan upptäckas. Det skulle också vara möjligt att bättre leda och samordna utredningar eftersom Europeiska åklagarmyndigheten skulle få en överblick över all tillgänglig information och skulle därför kunna avgöra var det är mest verkningsfullt att genomföra utredningen. Den föreslagna strukturen med europeiska delegerade åklagare innebär också att tidskrävande förfaranden för ömsesidig rättslig hjälp inte längre är nödvändiga för att erhålla information eller bevisning. Eftersom alla europeiska delegerade åklagare arbetar inom samma struktur skulle i det i de flesta fall räcka med att kontakta en kollega. Kommissionen förväntar sig att även det föreslagna sättet att hantera gränsöverskridande bevisning ska innebära ett betydande mervärde. Till skillnad från nuvarande praxis bör bevisning som samlats in i enlighet med lagstiftningen i en medlemsstat tillåtas vid rättegång, såvida inte tillståndet skulle påverka förfarandets opartiskhet eller rätten till försvar på ett negativt sätt, även om den nationella lagstiftningen i den medlemsstat där domstolen är belägen har andra regler om insamling eller framläggning av sådant bevismaterial. I detta sammanhang har Tjeckiens Senát uttryckt oro över att förslaget sänker nivån på förfarandenormerna och Cyperns Vouli ton Antiprosopon anför att eftersom förteckningen över utredningsåtgärder omfattar åtgärder som inte är tillåtna enligt nationell lagstiftning skulle en nödvändig skyddsnivå inte garanteras. I den mån som dessa argument kan vara relevanta vid subsidiaritetstestet stärker förslaget emellertid förfarandenormerna genom att unionen får en katalog över rättssäkerhetsgarantier och utredningsåtgärder som kräver förhandsgodkännande från nationell domstol enligt unionslagstiftningen, utöver obligatoriska bestämmelser i nationell lagstiftning. Slutligen skulle inrättandet av en decentraliserad europeisk åklagarmyndighet sammanföra expertis och sakkunskap vid utredningar om och lagföring av bedrägerier mot unionen på EU-nivå och samtidigt säkra att åtgärder vidtas nära den plats där brottet begåtts. Kommissionen anser därför att i enlighet med artikel 5.3 i EU-fördraget kan målen för den föreslagna åtgärden på grund av målens omfattning och verkningar bättre uppnås på unionsnivå. 2.5. Europeiska åklagarmyndighetens struktur Ett antal nationella parlament tar också upp farhågor som gäller den struktur som föreslagits för den europeiska åklagarmyndigheten. Frankrikes Sénat informerar kommissionen om att det välkomnar själva inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten men inte stöder skapandet av en central enhet med hierarkisk kompetens. Sénat skulle snarare vilja se en kollegial struktur som företräder alla medlemsstater och som väljer en ordförande bland sina ledamöter, eventuellt genom en rotation mellan dessa stater. Enligt Rumäniens Camera Deputatilor borde kommissionen i tillräcklig utsträckning ha motiverat den föreslagna strukturens icke-kollegiala karaktär. Maltas Kamra tad-Deputati förklarar också att man i princip stödjer inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet. Det anser dock att den föreslagna strukturen och befogenheterna inte är den enda och bästa tänkbara lösningen, och en kollegial struktur skulle vara närmare knuten till subsidiaritetsprincipen. Slutligen anser Ungerns Országgyűlés att den exklusiva rätten till instruktioner (artikel 6.5 i förslaget) skulle äventyra de europeiska delegerade åklagarnas verksamhet som en del av medlemsstatens åklagarväsen. Enligt kommissionen har argumenten i de motiverade yttrandena till förmån för en kollegial struktur och mot den organisationsmodell som anges i förslaget mer samband med proportionalitetsprincipen än med subsidiaritetsprincipen. Frankrikes Sénat hävdar uttryckligen att genom att föreslå en ”centraliserad” struktur överskrider förslaget vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen, och hänvisar därmed till artikel 5.4 i EU-fördraget (proportionalitetsprincipen). Enligt kommissionen är en kollegial struktur inte nödvändigtvis mindre centraliserad än förslagets struktur: det är enbart en annorlunda organisationsmodell för Europeiska åklagarmyndigheten som ändå skulle vara ett EU-organ. Jämförelsen mellan förslagets decentraliserade modell och den kollegiala struktur som ett antal nationella parlament föredrar är inte en jämförelse mellan åtgärder på EU-nivå och åtgärder på medlemsstatsnivå, utan en jämförelse mellan två möjliga tillvägagångssätt på EU-nivå. Enligt kommissionen är detta inte en fråga som rör subsidiaritetsprincipen. Europeiska åklagarmyndighetens struktur kan dock vara relevant för subsidiaritetsprincipen på ett annat sätt. Dess struktur, organisation och befogenheter kan påverka huruvida den föreslagna åtgärden bättre kan uppnås på EU-nivå, och det är en fråga som utan tvivel berör subsidiaritetsprincipen. Ur denna synvinkel anser kommissionen att om Europeiska åklagarmyndigheten inrättas med en heltäckande kollegial struktur kan dess effektivitet hämmas och beslutsfattandet kan bli mindre effektivt. Av samma anledning används i allmänhet inte en kollegial struktur för åklagarmyndigheter i medlemsstaterna eller i internationella organisationer som Internationella brottmålsdomstolen, särskilt när man snabbt måste fatta operativa beslut i konkreta ärenden. En sådan struktur skulle kunna utgöra ett hinder för några av de förväntade fördelarna med Europeiska åklagarmyndigheten. För ett antal interna frågor förutses i förslaget ett nästan kollegialt godkännande. Genom artikel 7 i förslaget skapas ett forum av tio ledamöter (europeiska åklagaren, fyra biträdande åklagare och fem delegerade europeiska åklagare) som har befogenhet att anta arbetsordningen. Arbetsordningen har stor operativ betydelse eftersom den kommer bl.a. att omfatta Europeiska åklagarmyndighetens arbetsorganisation samt allmänna regler för tilldelning av ärenden. Detta tillvägagångssätt äventyrar inte dess effektivitet. Slutligen kommer de europeiska delegerade åklagarna ur praktisk synpunkt att utgöra en viktig del av Europeiska åklagarmyndigheten eftersom de utövar myndighetens befogenheter. En klar ledningsstruktur, däribland den nya möjligheten att ge instruktioner, är nödvändig för att myndigheten ska kunna fatta beslut och drivas effektivt. Kommissionen anser därför att förslaget till struktur för Europeiska åklagarmyndigheten är förenligt med subsidiaritetsprincipen. 2.6. Karaktären och omfattningen av Europeiska åklagarmyndighetens befogenhet Flera nationella parlament har tagit upp frågan om Europeiska åklagarmyndighetens befogenhet. Nederländernas Eerste Kamer och Tweede Kamer, Ungerns Országgyűlés, Rumäniens Camera Deputaţilor och Sloveniens Državni Zbor stödjer inte Europeiska åklagarmyndighetens exklusiva befogenhet. Nederländernas Eerste Kamer och Tweede Kamer, samt Förenade kungarikets House of Lords ser också en risk med att europeiska utredningar skulle kunna få företräde framför medlemsstaternas prioriteringar avseende hur man på bästa sätt använder instrument och resurser vid brottsutredningar. Cyperns Vouli ton Antiprosopon anger att bestämmelserna om kompletterande kompetens indirekt utvidgar den föreslagna rättsaktens tillämpningsområde. Tjeckiens Senát anser att kommissionen inte har visat behovet av att Europeiska åklagarmyndigheten också ska ha befogenhet för icke-gränsöverskridande brott. 2.6.1. Befogenhetens omfattning och exklusiva karaktär Kommissionen förstår de farhågor som tagits upp av de nationella parlamenten men vill påminna om att artikel 86 i EUF-fördraget omfattar alla typer av bedrägerier mot unionen utan åtskillnad mellan nationella och gränsöverskridande ärenden. Det främsta argumentet för att alla ärenden ska omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens befogenhet är att det är det effektivaste sättet att uppnå en konsekvent utrednings- och lagföringspolitik i hela unionen och att undvika parallella insatser på unionsnivå och nationell nivå, vilket skulle leda till dubbelarbete och slöseri med värdefulla resurser. Utan att åtminstone känna till alla ärenden skulle det vara svårt för Europeiska åklagarmyndigheten att identifiera förbindelser mellan misstänkta personer och ärenden i olika medlemsstater. Att begränsa myndighetens befogenhet till vissa ärenden, t.ex. allvarliga eller gränsöverskridande ärenden, skulle inte bara minska mervärdet utan också ifrågasätta unionens befogenhet på detta område. Behovet att tilldela Europeiska åklagarmyndigheten exklusiv befogenhet för alla brott som påverkar unionens ekonomiska intressen, däribland icke-gränsöverskridande ärenden, beror på att brottstypen ifråga har en inneboende EU-dimension. Detta innebär ytterligare styrning och samordning på unionsnivå av utredningar och lagföring eftersom dessa brottsliga gärningar påverkar unionens egna ekonomiska intressen. Europeiska åklagarmyndighetens exklusiva befogenhet skulle dock inte innebära att de nationella myndigheterna utestängs från att arbeta med ärenden som de har handlagt. Med tanke på Europeiska åklagarmyndighetens decentraliserade struktur skulle myndigheten utreda brott med aktivt stöd från landets nationella brottsbekämpande myndigheter och väcka talan vid nationella domstolar med hjälp av europeiska delegerade åklagare i medlemsstaterna. Slutligen vänder sig Ungerns Országgyűlés mot den exklusiva befogenhet som tilldelas Europeiska åklagarmyndigheten genom artikel 11.4 i förslaget eftersom det anser att artikel 86 i EUF-fördraget inte ger Europeiska åklagarmyndigheten någon exklusiv befogenhet. Kommissionen anser däremot att även om artikel 86 i EUF-fördraget inte fastställs som en exklusiv befogenhet i fördraget, enligt vad som nämnts ovan, betyder det inte att förordningen om inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten inte lagligen kan bevilja myndigheten, i enlighet med sekundärrätten, en exklusiv befogenhet att utreda och lagföra brottsliga gärningar som strider mot unionens intressen. 2.6.2. Underordnade befogenheter Europeiska åklagarmyndighetens underordnade befogenheter som fastställs i artikel 13 i förslaget säkrar en ändamålsenlig lagföring och innebär att myndigheten kan utreda och lagföra brott som är oupplösligt kopplade till brott som på ett övervägande sätt påverkar unionens ekonomiska intressen. I praktiken kan olagliga gärningar som skadar unionens ekonomiska intressen vara nära knutna till brottsliga handlingar enligt nationell lag (t.ex. förfalskning av handlingar). I dessa fall gynnar gemensam lagföring en verkningsfull rättskipning, sparar tid både för åklagarmyndigheter och domstolar och den misstänkta personen måste inställa sig vid domstol endast en gång. Kriterierna är strikta: de olika brotten måste vara oupplösligt sammankopplade, de sakuppgifter som ligger till grund för brottet måste vara identiska och för att Europeiska åklagarmyndigheten ska ha befogenhet måste brottet vara av övervägande betydelse. I andra fall skulle de nationella myndigheterna vara behöriga att utreda och lagföra brott som skadar unionens ekonomiska intressen, tillsammans med de andra sammankopplade nationella brott och nationella brott som är av övervägande betydelse. Europeiska åklagarmyndigheten och de nationella åklagarmyndigheterna bör rådgöra med varandra i enlighet med artikel 13.3 i förslaget för att fastställa vilken myndighet som är behörig i enlighet med kriterierna ovan. Kommissionen betonar därför att bestämmelsen om underordnade befogenheter i artikel 13 i förslaget inte enbart gynnar Europeiska åklagarmyndighetens befogenhet till nackdel för den nationella kompetensen, utan den kan komma båda till godo, beroende på vilket inslag som har övervägande betydelse. Det främsta skälet till att införa underordnade befogenheter är att de brott som påverkar unionens ekonomiska intressen ofta är oupplösligt knutna till andra brott som inte påverkar dessa intressen. Utan denna underordnade regel avseende sådana blandade ärenden kan det regelbundet inträffa att det görs parallella utredningar och åtal om oupplösligt sammankopplade brott, vilket kraftigt undergräver bedrägeribekämpningens effektivitet. När samma brott behandlas i parallella förfaranden och ett slutligt beslut fattas i ett av ärendena skulle den sammankopplade åtgärden omedelbart behöva avslutas enligt principen att ingen ska åtalas två gånger för samma brott (ne bis in idem). Bestämmelsen om underordnade befogenheter säkrar att sådana ineffektiva åtgärder inte inträffar. Kommissionen anser därför att karaktären och omfattningen av befogenheterna för den föreslagna Europeiska åklagarmyndigheten är förenlig med subsidiaritetsprincipen. 3. Slutsats Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att dess förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i EU-fördraget och att förslaget inte behöver dras tillbaka eller ändras. Kommissionen vidhåller därför förslaget. Under lagstiftningsförfarandet kommer kommissionen emellertid att ta vederbörlig hänsyn till de nationella parlamentens motiverade yttranden. [1] COM(2013) 534. [2] I enlighet med protokoll nr. 22 i EUF-fördraget deltar Danmark inte i antagandet av den föreslagna förordningen. Förenade kungariket och Irland har inte meddelat att de önskar delta i antagandet och tillämpningen av denna förordning i enlighet med protokoll nr. 21. [3] Talet om tillståndet i unionen 2012, Strasbourg, den 12 september 2012. [4] COM(2013) 535. [5] Se kommissionens årsrapporter 2011 och 2012: Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Kampen mot bedrägerier, COM(2012) 408 och COM(2013) 548. [6] Se bilaga 1. De motiverade yttrandena utgör 18 röster av 56. I enlighet med artikel 7.2 i protokoll nr 2 uppgår den tröskel som möjliggör omprövning till 14 röster. [7] Se t.ex. mål C-58/08, Vodafone [2010] REU I-4999, punkt 72 eller mål C-377/98, Nederländerna mot Parlamentet och rådet [2001] REG I-7079, punkt 32. [8] Mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet [1997] (REG I-2405), punkt 25. [9] Se fotnot 6, punkterna 55–60. [10] COM(2012) 363 av den 11 juli 2012. [11] Olafs rapport 2011, s. 18–20. [12] En åtgärd avser en straffrättslig åtgärd mot en enskild fysisk eller juridisk person inom ett lands jurisdiktion. Varje enskilt fall kan omfatta flera åtgärder i ett antal länder. [13] Procentuell andel åtgärder under perioden 2006–2011 som Olaf överförde till medlemsstaterna utan rapporterade rättsliga beslut, Olafs rapport 2011, tabell 6, s. 20. [14] 51,2 % av de åtgärder under perioden 2006–2011 som Olaf överförde till medlemsstaterna utan rapporterade rättsliga beslut avvisades före rättegång, Olafs rapport 2011, tabell 6, s. 20. [15] Olafs rapport 2011, tabell 6, s. 20. [16] Se t.ex. mål T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mot kommissionen [2004] REG II-2923, punkt 37 och mål T-309/03, Camós Grau mot kommissionen [2006] REG II-1173, punkt 51. [17] Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), EUT L 248, 18.9.2013, s. 1–22) som trädde i kraft den 1 oktober 2013. [18] Se COM 2013(173) för Europol och COM 2013(535) för Eurojust. Genomförandeperioden för den föregående reformen av Eurojust (rådets beslut 2009/426 RIF av den16 december 2008) löpte ut den 4 juni 2011. [19] COM(2012) 363.