KOMMISSIONENS RAPPORT OM STYRELSEFORMERNA I EU

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

RAPPORT OM STYRELSEFORMERNA I EU

1. INLEDNING

2. LÄRDOMAR AV SYNPUNKTERNA PÅ VITBOKEN

2.1. Det offentliga samrådet

2.2. De viktigaste lärdomarna av den offentliga samrådet

2.3. På väg mot en gemensam tolkning av styrelseformerna i EU

3. GENOMFÖRANDET AV VITBOKEN

3.1. Ökad medverkan

3.1.1. Första handlingslinjen: Information och kommunikation/införa öppnare arbetssätt inom EU

3.1.2. Andra handlingslinjen: Nå ut till medborgarna genom regional och lokal demokrati

3.1.3. Tredje handlingslinjen: Engagera det civila samhället och se till att samrådet vid utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder får ökad verkan och präglas av större öppenhet

3.1.4. Fjärde handlingslinjen: Kontakt med nätverk

3.2. Bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande

3.2.1. Bättre lagstiftning

3.2.2. Bättre genomförande

3.3. EU:s bidrag till globala styrelseformer

3.4. Tydligare mål för politiken och institutionerna

4. SLUTSATS

BILAGA I - DET OFFENTLIGA SAMRÅDET

BILAGA II - RELEVANTA WEBBPLATSER

1. INLEDNING

Kommissionens ordförande Romano Prodi förklarade vid presentationen av kommissionens program inför Europaparlamentet i februari 2000 att främjande av nya styrelseformer var ett av fyra strategiska mål för kommissionens mandatperiod [1].

[1] Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om strategiska mål 2000-2005, februari 2000 - KOM(2000) 154.

Europeiska kommissionen antog den 25 juli 2001 en vitbok om styrelseformerna i EU, som finns tillgänglig för allmänheten på Internet [2] och har distribuerats på många håll i broschyrform. Vitboken har behandlas i debatter, seminarier, artiklar och undersökningar.

[2] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

Ett formellt offentligt samråd pågick fram till den 31 mars 2002 för att ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter. Kommissionen angav i vitboken att man före utgången av 2002 skulle rapportera om de resultat som uppnåtts när det gäller initiativen för styrelseformer och redogöra för de lärdomar som kan dras av det offentliga samrådet. Kommissionen ansåg att detta skulle utgöra grunden för det vidare samarbetet mellan institutionerna när det gäller att reformera styrelseformerna i EU inom ramen för de gällande fördragen. Kommissionen meddelade också sin avsikt att delta aktivt i det arbete som utförs av konventet om Europeiska unionens framtid och vid nästa regeringskonferens - båda forum som har fått i uppdrag att utarbeta ett nytt fördrag. Med detta syfte i åtanke kommer kommissionen att bygga vidare på de erfarenheter som gjorts i samband med genomförandet av vitboken.

Att främja nya styrelseformer är givetvis inte en uppgift enbart för de europeiska institutionerna eller, ännu mindre, enbart för kommissionen. Det är en sak för alla nivåer av den offentliga makten, privata företag och det civila samhällets organisationer, eftersom goda styrelseformer - dvs. öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens - är vad allmänheten förväntar sig idag. Vitboken kan således inte täcka alla aspekter på frågan. En annan begränsning är det beslut som kommissionen fattade 2001 om att enbart lägga fram förslag som kan genomföras med den nuvarande institutionella ramen, dvs. enligt gällande fördrag. Detta alternativ blev det enda möjliga när den nya regeringskonferensen enligt det beslut som fattades vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000 fick i uppdrag att engagera så många aktörer som möjligt och att utarbeta en ny institutionell ram under 2004.

När det gäller de synpunkter som lämnats på styrelseformerna i EU är det dock inte möjligt att göra en alltför snäv tolkning av distinktionen mellan den nuvarande institutionella ramen och en framtida omarbetad institutionell ram. Många som yttrat sig om vitboken har också framfört sina synpunkter på ett framtida fördrag.

Kommissionen gör separata inlägg om reformen av fördragen till konventet på grundval av vitboken och de processer som inletts genom denna. Därigenom skapas den koppling som behövs mellan konventets och regeringskonferensens arbete.

2. LÄRDOMAR AV SYNPUNKTERNA PÅ VITBOKEN

2.1. Det offentliga samrådet

Det offentliga samrådet om vitboken om styrelseformer skedde under en åttamånadersperiod från och med den 25 juli 2001 till och med den 31 mars 2002. Information om det offentliga samrådets genomförande och väsentliga budskap finns i bilagan [3].

[3] Fullständiga uppgifter om resultatet av det offentliga samrådet och en mer ingående analys av sambandet mellan aktörer som yttrat sig och behandlade ämnen samt föreslagna riktlinjer finns på Europeiska kommissionens webbplats om styrelseformer:

När det gäller gensvaret på kommissionens offentliga samråd om vitboken kan det sägas att antalet inkomna svar var blygsamt (260), medan innehållet var mycket givande. Man fick in många olika synpunkter som har skapat ett reellt mervärde för kommissionen vid utarbetandet av politiska åtgärder. Vitboken har också fått kommissionen att beakta de olika aktörernas inställning vid det fortsatta arbetet med styrelseformerna i EU och till exempel skjuta upp eller slopa åtgärder som inte fått tillräckligt stöd.

Allmänheten stöder i hög grad vitbokens definition av de principer som ligger till grund för styrelseformerna i EU - öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens - och man har föreslagit att principer som demokratisk legitimitet och subsidiaritet ska läggas till.

Det är värt att notera att vissa europeiska institutioner och flera medlemsstater inte har deltagit i det offentliga samrådet. När det gäller deltagandet i debatten finns det också en geografisk obalans i EU som avspeglar skillnader i fråga om samrådskultur och traditioner. Inläggen visar också att det finns stora variationer när det gäller hur begreppet styrelseformerna i EU uppfattas. De frågor och strategier som tas upp i vitboken behandlas med andra ord på olika sätt beroende på ur vilket perspektiv debattdeltagarna betraktar frågan om styrelseformerna i EU - till exempel frågor som rör demokratisk legitimitet, konstitutionella eller institutionella aspekter, effektivitetskriterier samt politiska hänsyn.

2.2. De viktigaste lärdomarna av den offentliga samrådet

Även om mottagandet inte varit odelat positivt välkomnar kommissionen det faktum att det offentliga samrådet tydligt visat att det finns ett stöd för följande huvudstrategier för styrelseformerna:

- Öka gräsrotsengagemanget vid utarbetandet och genomförandet av gemenskapspolitiska åtgärder

Vitbokens förslag om "ökad medverkan" och samråd med det civila samhället skapade mer intresse än någon annan fråga. Många olika debattdeltagare berömmer vitboken för att den behandlar frågan om bristande medverkan och engagemang bland medborgarna i EU och bekräftar att det finns en grundläggande vilja att delta i samråd och att bredda medverkan vid utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder.

Resultatet visar att större öppenhet och bättre samråd är i EU:s intresse både på kort och lång sikt - inte bara för att man ska kunna fatta bättre politiska beslut, utan även för att effektivisera genomförandet. Större insyn i praktiken kräver en aktiv strategi och kan inte begränsas till att enbart gälla tillgången till handlingar. Medverkan vid utarbetandet av politiska åtgärder bör gälla såväl nationella som regionala och lokala myndigheter samt en rad olika icke-statliga berörda aktörer. Inläggen visar också att det finns ett behov av att se över såväl Regionkommitténs som Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs roll med sikte på att främja ökad medverkan i kommissionens överläggningar på ett tidigare stadium, bättre representation både för regionala och lokala myndigheter och för det civila samhället samt en bredare aktiv dialog med de olika aktörerna som går utöver samrådet i specifika frågor.

- Bredda utbudet av instrument för att möta nya utmaningar för styrelseformerna

Kommissionen får stöd för sin åsikt att det finns ett behov av ett bredare utbud och mer flexibla politiska verktyg såväl inom som utom den traditionella lagstiftningen. Gemenskapen behöver instrument som i högre grad underlättar ett bättre genomförande. Det behövs således en förbättrad politisk och lagstiftningsmässig ram för att fastställa när det är lämpligast och mest effektivt att använda lagstiftning respektive alternativa metoder som samreglering eller den öppna samordningsmetoden.

Valet av instrument bör också grundas på en starkare faktabas med förhandsbedömningar av ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser, en strukturerad strategi för insamling av uppgifter och anlitande av sakkunniga samt samråd med allmänheten och berörda aktörer. Detta ska ske med den öppenhet och insyn som är nödvändig för att möjliggöra offentlig granskning.

- Skapa tydligare målinriktning och ansvarsfördelning för de europeiska institutionerna

Kommissionen anser att det offentliga samrådet stöder tesen att det behövs ökad insyn och en tydligare ansvarsfördelning mellan de europeiska institutionerna, vilket kommissionen också framfört i vitboken och till konventet. En tydligare åtskillnad måste göras mellan lagstiftande och verkställande funktioner, och kommissionens verkställande uppgifter i förhållande till medlemsstaternas bör klart anges och förtydligas.

Kommissionen lägger fram förslag i denna riktning för konventet i syfte att anpassa fördraget. I väntan på framtida fördragsändringar lägger kommissionen också fram förslag till åtgärder som syftar till att uppnå dessa mål genom att utnyttja det handlingsutrymme som finns med gällande fördrag. Kommissionen föreslår bland annat att man ska göra ändringar i det allmänna system med kommittéer som består av företrädare för medlemsstaterna och som biträder kommissionen vid utövandet av dess genomförandebefogenheter (det s.k. kommittéförfarandet) och att man ska införa en ram för inrättande av "tillsynsorgan" på gemenskapsnivå.

I linje med kommissionens huvudfunktion, dvs. att säkerställa tillämpningen och efterlevnaden av gemenskapslagstiftningen, planeras en ny och mer effektiv strategi för hantering av misstänkta överträdelser av gemenskapsrätten.

2.3. På väg mot en gemensam tolkning av styrelseformerna i EU

Vissa debattdeltagare beklagar att man i vitboken förefaller använda begreppet "styrelseformer" i begränsad mening med huvudfokus på verkningsfullhet och effektivitet i EU:s beslutssystem, samtidigt som man bortser från viktigare frågor som rör den demokratiska legitimiteten och demokratiunderskottet i den europeiska integrationen.

Kommissionen har betonat att agendan för styrelseformerna i EU inte bör begränsas till vitboken och de frågor som behandlas i den. Vitboken var avsedd som ett inlägg för att driva på arbetet med styrelseformerna genom att fokusera på valda teman med vissa antaganden. I vitboken förutsätts till exempel stabila institutionella och fördragsmässiga ramar med en stärkt gemenskapsmetod som kärna. Vilken potential fördragsändringar har när det gäller styrelseformer var främst en fråga för den nu pågående konventsprocessen inför regeringskonferensen 2004. I vitbokens diskussion om kommissionens roll för styrelseformerna i EU inriktar man sig främst på att förbättra kommissionens roll när det gäller att ta initiativ till och verkställa politiska åtgärder, och mindre på dess roll som europeisk offentlig förvaltning (en fråga som behandlas i det pågående reformprogrammet inom kommissionen). Dessa begränsande antaganden i vitboken kan oavsiktligt ha gett läsarna uppfattningen att kommissionen har en snäv agenda när det gäller styrelseformerna i EU, när den i själva verket vill anlägga ett brett perspektiv på frågan.

3. GENOMFÖRANDET AV VITBOKEN

I vitboken om styrelseformerna i EU läggs väsentliga förslag fram för förändringar på följande fyra breda insatsområden: ökad medverkan, bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande, EU:s bidrag till globala styrelseformer samt tydligare mål för politiken och institutionerna.

3.1. Ökad medverkan

Vitbokens förslag för att ge icke-institutionella aktörer möjlighet att i ökad utsträckning delta i utarbetandet och - till viss del - genomförandet av politiska åtgärder var kärnan i en reform av styrelseformerna som syftade till att föra EU närmare medborgarna. I kommissionens vitbok anges att man vill öka gräsrotsengagemanget med hjälp av en rad olika processer och aktörer. Detta avspeglar dels en medvetenhet om att kommissionen uppfattas som alltför fjärmad från medborgarna, dels ett genuint engagemang för att förbättra utarbetandet av politiska åtgärder.

3.1.1. Första handlingslinjen: Information och kommunikation/införa öppnare arbetssätt inom EU

1. I vitboken förespråkas bättre information, större öppenhet och mer aktiv kommunikation mellan offentliga aktörer på europeisk nivå (institutionerna, medlemsstaterna osv.) och unionsmedborgarna. I detta sammanhang vill kommissionen också skapa en flerspråkig miljö. Det föreslås att de europeiska institutionerna under 2002 ska fortsätta att utveckla EUR-Lex som enda webbportal för alla språk, där allmänheten kan följa förslag till politiska åtgärder genom beslutsprocessen. Europaparlamentet och rådet bör se till att snabbare få ut information om alla faser i medbeslutandeförfarandet, särskilt när det gäller den slutliga "förlikningsfasen". I vitboken uppmanas medlemsstaterna också att främja den offentliga debatten om EU-frågor.

2. Som framhålls i vitboken visar kommissionens meddelande om en ny ram för samarbetet inom informations- och kommunikationspolitiken i Europeiska unionen [4] kommissionens vilja att i samarbete med partnerinstitutionerna arbeta mer aktivt för att föra ut information om EU-frågor till allmänheten. Detta initiativ välkomnades både av rådet och av Europaparlamentet. Kommissionen har antagit ett andra meddelande om åtgärdernas innehåll och handlingsstrategi med titeln "En informations- och kommunikationsstrategi för Europeiska unionen" [5]. I det meddelandet beskrivs en ny strategi som bygger på följande två huvudprinciper:

[4] KOM(2001) 354.

[5] KOM(2002) 350.

- Att se till att Europeiska unionen har kapacitet att utarbeta och sprida budskap som är anpassade till och inriktade på EU:s prioriterade frågor. Denna kapacitet måste utvecklas på ett övergripande och samstämmigt sätt på grundval av tydliga mål som institutionerna själva fastställt.

- Att upprätta ett frivilligt och fungerande partnerskap med medlemsstaterna för att frigöra reella synergieffekter mellan deras strukturer och resurser och Europeiska unionens verksamhet.

3. Den centrala tjänsten Europe Direct [6], som kan kontaktas både per telefon och via Internet, handlägger ett stort antal förfrågningar om allmän information. Under 2002 nylanserades Rådgivningstjänsten [7], som tillhandahåller information om medborgerliga rättigheter och problem som man kan möta på den inre marknaden. Användarna (som ringer upp kostnadfritt eller besöker webbplatsen) kan kommunicera på vilket som helst av EU:s elva officiella språk, och de sakkunniga som konsulteras måste svara inom tre arbetsdagar. Solvit [8] är ett nätverk för företag, som finns på nätet sedan juli 2002. Nätverket bygger på medlemsstaternas samordningscentrum, som sedan 1997 har ansvarat för att lösa de problem som företagen möter på den inre marknaden. Nätverksarbete för denna tjänst bör leda till ökat "kollegialt tryck" och skapa synergieffekter för att förbättra tjänsternas kvalitet och tillhandahålla information om dem. Webbplatserna "Dialog med medborgarna" och "Dialog med företagen" [9] ger tillgång till information om utövandet av rättigheter inom den inre marknaden och har också en problemlösningsdimension.

[6] http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html

[7] http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_en.htm

[8] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

[9] http://europa.eu.int/citizens/ and http:// europa/eu.int/business

4. Interaktiv kommunikation för medborgarna är ett område som har utvecklats avsevärt sedan vitboken antogs i juli 2001. Webbplatsen Futurum [10], som förvaltas av kommissionen och är den officiella webbplatsen för konventet, ger alla möjlighet att föra fram sina åsikter och delta i debatten om unionens framtid. Webbplatsen om styrelseformer har möjliggjort en dialog före och efter antagandet av vitboken. Webbplatsen "Din röst i EU" [11], som ingår i initiativet för interaktiv politik, ger medborgare, konsumenter och företag möjlighet att aktivt delta i arbetet med att utforma kommissionens politik. Interaktiv kommunikation kommer att bli normen med Europaserverns andra generation [12].

[10] På följande webbplatser: http://europa.eu.int/futurum, http:// european-convention.eu.int, http://europa.eu.int/comm/ gouvernance, http://europa.eu.int/ yourvoice

[11] http://europa.eu.int/ yourvoice

[12] Meddelande från ordföranden till kommissionen - genom överenskommelse med vice ordförande Neil Kinnock och kommissionsledamot Erkki Liikanen C(2001)1753/2.

5. När det gäller insynen i institutionernas arbete har stora framsteg gjorts. Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar [13] har trätt i kraft. Kommissionen har också ändrat sin arbetsordning [14]. Sedan januari 2002 har protokollen från kommissionens möten lagts ut på nätet. Ett offentligt register över kommissionens handlingar har funnits på nätet sedan juni, och en handledning om allmänhetens tillgång till dessa handlingar enligt bestämmelserna i den nya förordningen har gjorts tillgänglig. När det gäller tillämpningen av denna förordning har Europaparlamentet vidtagit en rad interna åtgärder (ändring av arbetsordningen och av Skyldigheter för Europaparlamentets tjänstemän och övriga anställda). Dessutom är Europaparlamentets officiella register sedan juni 2002 tillgängligt för allmänheten. Rådets register finns tillgängligt på nätet och innehåller hänvisningar till rådshandlingar från och med 1999. I registret visas vilka handlingar som finns tillgängliga för allmänheten och om innehållet kan visas direkt från databasen eller fås från rådets dokumenttjänst.

[13] Förordning (EG) nr 1049/2001.

[14] C(2001)3714.

Frågan om öppenhet i rådets lagstiftningsarbete togs upp vid Europeiska rådets möte i Barcelona i mars när en rapport från rådets generalsekretariat behandlades. Vid mötet i Sevilla i juni beslutade Europeiska rådet att i högre grad öppna rådets möten för allmänheten i olika faser av beslutsprocessen. Förteckningen över förslag utarbetas av rådet vid varje halvårsskifte, och i förfarandets slutfas får allmänheten tillgång till omröstningen och förklaringar till denna.

6. EUR-Lex-portalen på Europaservern ger tillgång till Europeiska gemenskapernas officiella tidning, som ger medborgarna möjlighet att konsultera gemenskapslagstiftningen på alla områden. Portalen har sedan starten i juni 2001 förbättrats på många sätt för att göra den mer lättillgänglig och användarvänlig. Från och med januari 2002 har allmänheten haft kostnadsfri tillgång till alla officiella handlingar i EUR-Lex, särskilt handlingar som offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning oavsett vilket datum de antagits eller offentliggjorts och i alla format. En avgift tas dock fortfarande ut för tillgång till den professionella databasen Celex (prenumeration eller sessionsbaserad avgift). EUR-Lex har sedan april 2002 haft en enhetlig utformning av alla webbsidor och kan nås via Europaservern och via Europaparlamentets och rådets webbplatser. Kommissionens databas Prelex ger information på alla EU-språken om hur lagstiftningsarbetet framskrider för en viss rättsakt. Hyperlänkar finns till relevanta texter och till OEIL, Europaparlamentets databas för lagstiftningsarbetet. Medborgarna kan på detta sätt inhämta information om lagstiftningsprocessen, de lagförslag som antagits av kommissionen, pressmeddelanden samt de texter som slutligen antas. Man arbetar också med att föra in rådets gemensamma ståndpunkter, lagresolutioner och budgetresolutioner, Europaparlamentets initiativ samt initiativ från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén respektive Regionkommittén.

3.1.2. Andra handlingslinjen: Nå ut till medborgarna genom regional och lokal demokrati

1. Kommissionen bekräftar i vitboken sin avsikt att på ett tidigt stadium i utarbetandet av politiska åtgärder inleda en mer systematisk dialog med europeiska och nationella sammanslutningar av regionala och lokala förvaltningar och att utarbeta trepartsavtal med fastställda mål som pilotprojekt inom vissa väldefinierade områden. Syftet med detta är att förenkla riktlinjer och åtgärder som rör lagstiftning och genomförande och som har en betydande territoriell verkan.

Kommissionen har också uppmanat Regionkommittén att delta mer aktivt när det gäller att granska politiska åtgärder, till exempel genom utarbetande av förberedande rapporter innan kommissionen lägger fram förslag, anordna utbyte av goda lösningar för lokala och regionala myndigheters medverkan i beredningsfasen på nationell nivå inom EU:s beslutsprocess. Kommissionen har uppmanat medlemsstaterna att undersöka hur man kan förbättra lokala och regionala aktörers deltagande i EU:s beslutsfattande och främja att avtal sluts med regioner och kommuner, dock med beaktande av medlemsstaternas författningssystem.

2. Utöver det breda samrådet med allmänheten framhöll kommissionen också i vitboken om styrelseformerna i EU behovet av att stärka förbindelserna med regionala och lokala myndigheter genom deras sammanslutningar på nationell och europeisk nivå. Kommissionens avdelningar utarbetar nu ett arbetsdokument som syftar till att fastställa åtgärder som gör det möjligt att upprätta förbindelser med nationella och europeiska sammanslutningar för regionala och lokala myndigheter och fastställa omfattningen av och villkoren för denna dialog.

Kommissionen kommer att lägga ut detta arbetsdokument på webbplatsen och överlämna det till de viktigaste mellanregionala och lokala sammanslutningarna i syfte att samråda med alla berörda parter. Man kommer också att samråda med Europaparlamentet, Regionkommittén och medlemsstaterna. Efter denna samrådsfas kommer kommissionen under första kvartalet 2003 att kunna anta ett meddelande som sedan ska genomföras av alla avdelningar inom kommissionen.

3. Regionkommittén har visat ett särskilt intresse för den del av vitboken som behandlar regional och lokal demokrati. Regionkommittén utarbetade i mars 2002 ett yttrande där man välkomnar vitboken och särskilt framhåller de avsnitt som handlar om decentralisering och samarbetet med regionala och lokala myndigheter. I yttrandet anges att Regionkommitténs arbetsmetoder måste ändras för att den ska kunna delta mer aktivt när det gäller att granska gemenskapens åtgärder. Regionkommittén begär att få utredningsbefogenheter för att kontrollera att subsidiaritetsprincipen följs och vill dessutom få mandat att övervaka direktivens och förordningarnas konsekvenser för regionala och lokala myndigheter. Ett protokoll om samarbete, som avspeglar principerna för styrelseformer och som rör förfarandena för samarbetet mellan kommissionen och Regionkommittén, har undertecknats av institutionernas respektive ordförande. Detta protokoll syftar till att förbättra det sätt på vilket kommittén utför sina rådgivande uppgifter och skapa ett ökat engagemang i den politiska debatten och i samarbetet i fråga om informations- och kommunikationspolitik.

3.1.3. Tredje handlingslinjen: Engagera det civila samhället och se till att samrådet vid utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder får ökad verkan och präglas av större öppenhet

1. I vitboken efterlyses en allmän anda av öppenhet och samråd med aktörer inom det civila samhället i samband med utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder. Det civila samhällets medverkan är åtskilt från den institutionella dialogen (med Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén) och från den sociala dialogen mellan arbetsgivare och arbetstagare enligt artiklarna 137-139 i EG-fördraget.

Arbetstagarnas och arbetsgivarnas organisationer har på grund av sin representativitet en särskild roll i utarbetandet av socialpolitiska åtgärder. På europeisk nivå kräver EG-fördraget att kommissionen samråder med arbetsgivare och arbetstagare vid utarbetandet av socialpolitiska åtgärdsförslag. Arbetsgivare och arbetstagare kan på vissa villkor sluta bindande avtal som sedan kommer att ingå i gemenskapslagstiftningen. Denna roll för arbetsmarknadens parter är väl etablerad.

2. Som ett resultat av det arbete som utförts för att förbättra styrelseformerna har man nu infört en formell struktur och större öppenhet när det gäller kommissionens förbindelser med det civila samhället. Kommissionen har antagit allmänna principer och minimistandarder för samråd med icke institutionella parter [15] om viktiga politiska förslag. Minimistandarderna kommer att gälla från 2003. Den övergripande tanken är att man genom att tillämpa dessa standarder kommer att kunna veta exakt vem som ska kontakta vem när en ny politisk åtgärd utarbetas. Syftet är att alla parter som berörs av ett förslag ska medverka i processen i större utsträckning och på mer likvärdiga villkor. Kommissionen kommer också att se till att den information som behövs för att lämna synpunkter får stor spridning via webbportaler. I minimistandarderna föreskrivs att synpunkter ska kunna lämnas under en period på minst åtta veckor, att det ska bekräftas att inlägget mottagits samt att resultaten av det offentliga samrådet ska redovisas på Internet.

[15] KOM(2002) 704.

Ett samrådsdokument behandlades vid den offentliga samrådet som pågick fram till den 31 juli 2002 [16]. Den slutliga uppsättningen allmänna principer och minimistandarder förtydligar inte bara deras tillämpningsområde, utan visar även att det finns en tydlig anknytning till kommissionens förfaranden för konsekvensanalys. Man har gett en mer utförlig förklaring till de operativa konsekvenserna av dessa allmänna principer och till användningen av urvalskriterier för målinriktat samråd. Genom att fastställa en målgrupp ska kommissionen se till att berörda parter får möjlighet att föra fram sina synpunkter. Kommissionen har också redogjort för varför man istället för att utveckla rättsligt bindande samrådsförfaranden vill hålla isär samråd och formella beslutsförfaranden.

[16] KOM(2002) 277. Resultaten av det offentliga samrådet finns på följande webbplats: http://europe.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

3. Kommissionen överväger fortfarande att utarbeta mer omfattande partnerskapsavtal inom en rad sektorer i det organiserade civila samhället. Med tanke på de synpunkter som lämnats in under samrådet om vitboken föredrar kommissionen en pragmatisk strategi för att se till att man på ett framgångsrikt sätt kan genomföra allmänna standarder. Man bör hålla i minnet att syftet med denna åtgärd var att ge kommissionen möjlighet att genomföra ett mer omfattande samråd med partnersektorer än vad som krävs enligt minimistandarderna och att på grundval av dessa avtal främja att organisationerna i det civila samhället rationaliserar sina interna strukturer, garanterar öppenhet och representativitet och bekräftar sin förmåga att förmedla information och föra debatter inom medlemsstaterna. Inom Europaparlamentet var man särskilt mån om att inte ge organisationerna inom det civila samhället en roll som helt eller delvis motsvarar den roll som de organ har som är politiskt ansvariga och tillsätts genom allmänna val. Vissa kretsar inom det civila samhället har uttryckt betänkligheter över att det i praktiken skulle innebära ett styre av privilegierade sammanslutningar.

4. Databasen Coneccs (Consultation, European Commission and Civil Society) innehåller information om olika organisationer i det civila samhället som är verksamma på europeisk nivå. Den samrådsram som kommissionen använder vid samråd med det civila samhället blev fullt operativ i juni 2002. Webbplatsen för Coneccs [17] ger allmänheten information om icke vinstdrivande organisationer inom det civila samhället på europeisk nivå och information om kommittéer och andra rådgivande organ som kommissionen anlitar vid formellt eller strukturerat samråd med det organiserade civila samhället. Förteckningen över organisationer har sammanställts på frivillig basis och är endast avsedd som informationskälla - inte som ett instrument för att inhämta samtycke. Databasen är ett dynamiskt verktyg som förbättras löpande och har fått ett positivt mottagande som ett inslag i den organiserade samrådsprocessen om minimistandarder för samråd, som dock inte får bli ett system för ackreditering av vissa organisationer till kommissionen.

[17] http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs

5. Utöver detta allmänna verktyg finns det nättjänster särskilt avsedda för de delar av det civila samhället som är inriktade på specifika frågor (till exempel internationell handel eller utbildning och kultur). Dessa nättjänster har införts av kommissionens avdelningar med ansvar för berörda politikområden.

6. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ser mycket positivt på vitboken. Kommittén påpekar i sitt yttrande om vitboken från mars 2002 att det finns en stark koppling mellan vitboken och konventet om Europeiska unionens framtid. Kommittén konstaterar att man behöver se till att den horisontella och vertikala subsidiariteten följs samt fastställa kriterier för representativiteten hos organisationerna i det civila samhället. Kommittén anser att den kan ha en viktig roll när det gäller att definiera och strukturera den civila dialogen. Man betonar också vikten av att se till att medborgarna får mer information om unionens väsentliga egenskaper och av att använda andra instrument än lagstiftning. Kommissionen och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har undertecknat ett protokoll i vilket det slås fast att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén när det gäller införande av nya styrelseformer har de bästa förutsättningar att fungera som privilegierad mellanhand mellan de europeiska institutionerna och organisationerna i det civila samhället. I protokollet fastställs också uttryckligen att kommissionen ska be kommittén att avge "förberedande yttranden" och att kommissionen ska anlita Europeiska ekonomiska och sociala kommittén när det gäller att fördjupa förbindelserna med organisationerna i det civila samhället.

3.1.4. Fjärde handlingslinjen: Kontakt med nätverk

1. I vitboken görs en beskrivning och analys på europeisk nivå av nätverkens ökande sociala och politiska betydelse, betraktade som en icke hierarkisk form av samverkan mellan individer och/eller organisationer (till exempel samhällen, regionala och lokala myndigheter, företag, förvaltningar och forskningscentrum) där alla deltagare ansvarar för en del av de resurser som behövs för att uppnå det gemensamma målet. Elektronisk kommunikation är det främsta verktyget för detta nätverksarbete. Kommissionen avser därför att utarbeta en mer systematisk och aktiv strategi för samarbetet med viktiga nätverk, så att de kan bidra till utarbetandet och genomförandet av politiska åtgärder. Man kommer också att undersöka hur ramen för det transnationella samarbetet mellan regionala eller lokala aktörer kan få ett bättre stöd på EU-nivå i syfte att lägga fram förslag.

2. Ekonomiska aktörer organiserar sig i allt större utsträckning i nätverk, vilket kommissionen också uppmärksammat. Generellt sett samråder kommissionen med övergripande europeiska sammanslutningar i alla frågor och med yrkesorganisationer när det gäller sektorsspecifika frågor. I kontakterna med sina nationella och lokala baser använder dessa organisationer i allt högre grad elektroniska kommunikationskanaler som möjliggör en allt mer avancerad interaktiv medverkan. Denna interaktiva kommunikation underlättas av de verktyg som kommissionen ställt till förfogande.

Kommissionen har infört ett verktyg för interaktiv politik [18] som möjliggör spontan återkoppling via Internet. Nätverket för europeiska informationscentrum för konsumenter (ECC Network), som deltar i detta initiativ, är en viktig länk mellan kommissionen och de europeiska konsumenterna. Nätverkets roll är dels att stödja konsumenterna och få dem att utnyttja den inre marknaden på ett bättre sätt, dels att ge kommissionen viktig information om dagsläget. Nätverket omfattar idag 14 europeiska informationscentrum för konsumenter i 12 medlemsstater och kommer att vidareutvecklas ytterligare. Euro Info Centre-nätverket, som idag omfattar 258 informationskontor på lokal nivå för små och medelstora företag (varav 50 finns i kandidatländerna), arbetar både vertikalt i båda riktningarna (Bryssel - lokal nivå och tillbaka) och horisontellt mellan berörda parter. Det ständiga informationsflödet, särskilt när det gäller faktiska fallstudier och jämförelser med genomförandet av lagstiftningen, kommer att bidra till att genomföra eller anpassa politiken. Nätverkens egna initiativ, till exempel den bilfria dagen och Netdays i skolorna, har fått allt större framgångar.

[18] http://europa.eu.int/yourvoice/ index_en.htm

3. Som uppföljning till e-Europe 2002 har kommissionen antagit handlingsplanen E-Europe 2005. Denna handlingsplan syftar till att främja säkerhet i fråga om tjänster, tillämpningar och innehåll på grundval av allmänt tillgänglig och säker bredbandsinfrastruktur, samtidigt som man ser till att alla medborgare integreras i informationssamhället.

4. Utöver det ekonomiska stödet till Solvit och initiativet för interaktiv politik, har IDA-programmet (för utbyte av uppgifter mellan förvaltningar) skapat den offentliga tjänsten portal för förvaltningar inom EU, som nu befinner sig i pilotfasen. För att öka utbudet av nättjänster med en relevant gränsöverskridande dimension för förvaltningar inom EU syftar portalen till att bli den enda webbportalen för alla tillgängliga offentliga nätinformationstjänster för att hjälpa medborgare och företag i EU att bedriva gränsöverskridande verksamhet.

3.2. Bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande

Man har gjort betydande framsteg när det gäller vitbokens strategier och åtaganden i fråga om bättre politiska beslut , lagstiftning och genomförande. Kommissionen har tagit initiativ för att förbättra hela beslutsprocessen - utarbetande av politiska förslag, val av instrument, genomförande av lagstiftningen och kontroll av efterlevnaden. Detta initiativ grundades på det omfattande förberedande arbete som utförts av medlemsstaterna och internationella organisationer samt på det generellt positiva mottagande som grundlinjerna i vitboken fått bland berörda aktörer.

3.2.1. Bättre lagstiftning

1. Som anges i vitboken lade kommissionen i juni 2002 fram en bred handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning [19], vars övergripande syfte var att utveckla en ny gemensam lagstiftningskultur inom EU. Handlingsplanen för bättre lagstiftning bygger på idéer som förs fram i vitboken och behandlar bland annat initiativ för att förbättra utarbetandet av politiska åtgärder genom att vidareutveckla nuvarande förfaranden för samråd och konsekvensanalys, utvidga de olika politiska verktygens tillämpningsområde, begränsa förslagen till de väsentliga inslagen (vilket ger större utrymme för genomförandeåtgärder när det gäller de tekniska detaljerna) och inleda ett program för förenkling av gemenskapslagstiftningen.

[19] KOM(2002) 278.

I handlingsplanen ingår åtgärdsförslag som läggs fram för Europaparlamentet och rådet i egenskap av EU:s lagstiftare samt åtgärder som syftar till att säkerställa att lagstiftningen införlivas och tillämpas på ett verkningsfullt sätt i medlemsstaterna. I handlingsplanen föreslås bland annat att man ska upprätta ett närmare lagstiftningssamarbete mellan institutionerna, göra en årlig bedömning av lagstiftningens kvalitet, se till att allmänheten får ökad tillgång till lagförslag som håller på att utarbetas eller har antagits genom EUR-Lex, säkerställa en mer ändamålsenlig användning av lagstiftningsinstrumenten, förenkla och minska omfattningen av gemenskapslagstiftningen samt säkerställa kvaliteten i den lagstiftning som antas. När det gäller medlemsstaterna nämns i handlingsplanen elektronisk överföring av nationella anmälningar, nationella samrådsförfaranden och konsekvensanalyser samt ett närmare samarbete när gemenskapslagstiftningen införlivas i nationell lagstiftning. Kommissionen har därför förklarat att det krävs samarbete med Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna. Förhandlingar har inletts mellan institutionerna för att sluta ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning [20].

[20] Vid Europeiska rådets möte i Sevilla uppmanades institutionerna att sluta ett interinstitutionellt avtal före utgången av 2002.

2. Kommissionen har vidtagit betydande åtgärder för att förbättra det interna utarbetandet av förslag, särskilt genom att införa en ram för samråd med allmänheten (se ovan), riktlinjer för användning av råd från sakkunniga och ramen för konsekvensanalys av planerade initiativ. De principer som ligger till grund för dessa initiativ bör komma att ingå i god förvaltningssed, även för andra europeiska institutioner och organ och för medlemsstaterna.

3. Kommissionen fastställer i meddelandet om insamling och användning av sakkunskap [21] de grundläggande principer och interna riktlinjer som tillämpas inom kommissionens avdelningar vid insamling och användning av sakkunskap under alla faser av utarbetandet av politiska åtgärder. Detta initiativ bygger på goda lösningar som idag används inom och utanför kommissionen och utgör en allmän ram för att främja dessa lösningar på alla relevanta områden. De föreslagna principerna och riktlinjerna har följande två syften:

[21] KOM (2002) 713.

- Att se till att kommissionens avdelningar mobiliserar och utnyttjar den mest relevanta sakkunskapen för att skapa en god kunskapsbas för bättre politiska åtgärder.

- Att införa kommissionens grundläggande principer om kvalitet, öppenhet och verkningsfullhet på detta område.

Kommissionens riktlinjer avser insamling och användning av sakkunskap och resurser i vid mening, inte enbart vetenskaplig sakkunskap. Riktlinjerna ska också tillämpas när det gäller det samråd som sker genom de expertgrupper som tillsätts av kommissionen, men befinner sig utanför de formella beslutsförfaranden som föreskrivs i fördraget och sekundärlagstiftningen. Riktlinjerna som ska tillämpas från och med 2003, kommer att övervakas löpande och ska utvärderas tre år efter det att de trätt i kraft. Som framgår av vitboken om styrelseformerna i EU kommer kommissionen att undersöka i vilken utsträckning riktlinjerna kan utgöra grunden för en gemensam strategi för alla europeiska institutioner och alla medlemsstater på detta område.

4. Kommissionen anger i meddelandet om konsekvensanalys [22] att man från och med 2003 gradvis kommer att införa en konsekvensanalys för alla viktiga initiativ till ny lagstiftning eller politiska åtgärder, som bland annat omfattar en analys av lagförslagens konsekvenser och en konsekvensanalys ur ett perspektiv av hållbar utveckling (i ekonomiskt, socialt och ekologiskt hänseende). Konsekvensanalysen kommer att göra det lättare att - med beaktande av fördraget och protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna - avgöra om huruvida åtgärder bör vidtas på EU-nivå. Konsekvensanalysen kommer också att bidra till att förbättra kvalitet och samstämmighet i de gemenskapspolitiska åtgärderna.

[22] KOM (2002) 276.

Kommissionens strategi för konsekvensanalys är en stor satsning på att skapa en ny lagstiftningskultur som innebär att alla sektoriella analyser av åtgärdsförslagens direkta och indirekta konsekvenser förs samman till ett enda instrument. Detaljerade riktlinjer för genomförandet av konsekvensanalyser inom kommissionens avdelningar är under utarbetande.

Kommissionen har föreslagit att även de andra institutionerna ska göra konsekvensanalyser när det gäller omfattande ändringar av kommissionens förslag. Denna fråga behandlas för närvarande inom ramen för förhandlingarna om ett interinstitutionellt avtal för bättre lagstiftning. Kommissionen har också uppmanat medlemsstaterna att göra konsekvensanalyser för att förbättra kvaliteten på nationella genomförandebestämmelser, särskilt när det gäller kompletterande bestämmelser i rättsakter och de bestämmelser som anmäls till kommissionen enligt direktiv 98/34/EG [23].

[23] Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter.

Europeiska företagspanelen är ett av de initiativ som tagits särskilt för att få in synpunkter på konsekvenserna av planerade intiativ till ny lagstiftning eller politiska åtgärder. Med medlemsstaternas hjälp arbetar kommissionen nu för att genom olika verktyg för interaktiv politik upprätta en europeisk företagspanel med 4000 företag av alla storlekar och från alla sektorer.

5. Handlingsplanen för bättre lagstiftning väckte också den vidare frågan om val av lämpliga instrument för gemenskapens åtgärder. Kommissionen har här förebehållit sig rätten att lägga fram ytterligare förslag i ljuset av resultaten av det arbete som utförs av konventet om Europeiska unionens framtid [24].

[24] KOM (2002) 275.

Kommissionen har påpekat att förordningar och direktiv bör användas i EG-fördragets anda och enligt dess bestämmelser. En förordning ska endast användas när det gäller åtgärder som måste tillämpas på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater, medan ett direktiv enligt den ursprungliga definitionen i fördraget ska vara ett instrument för att fastställa en rättslig ram och mål som ska uppnås.

Kommissionen avser att se till att direktiven i möjligaste mån är allmänt hållna och omfattar mål, giltighetsperiod och väsentliga aspekter på lagstiftningen. Det är sedan lagstiftaren som genom politiska beslut avgör vilken form dessa väsentliga aspekter ska få och som ska se till att tekniska frågor och detaljer behandlas genom genomförandeåtgärder. Denna begränsning syftar bland annat till att förenkla lagstiftningen. Begränsningen ska ske utan att det inskränker Europaparlamentets och rådets lagstiftningsbefogenheter och ska innebära att dessa institutioner istället kan koncentrera sig på grundläggande lagstiftningsaspekter.

6. I vitboken och senare i handlingsplanen för bättre lagstiftning föreslår kommissionen att man i ökad utsträckning ska använda alternativ till traditionell lagstiftning utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i fördraget eller lagstiftarens befogenheter. Man erinrar också om att det redan finns bestämmelser om särskilda former av samreglering i artiklarna 138 och 139 i EG-fördraget, enligt vilka arbetstagarna och arbetsgivarna kan sluta bindande avtal på gemenskapsnivå.

Det finns flera verktyg som under vissa omständigheter kan användas för att uppnå de mål som fastställs i fördraget, samtidigt som man förenklar lagstiftningsarbetet och själva lagstiftningen (till exempel samreglering, självreglering och den öppna samordningsmetoden).

Samreglering inom ramen för en rättsakt gör det möjligt att uppnå mål som lagstiftaren ställt upp genom att åtgärder vidtas av aktiva och erkända parter på det berörda området. Kommissionen anser att samreglering är ett alternativ för att fokusera lagstiftningsarbetet på väsentliga aspekter och för att förenkla och förbättra genomförandet enligt de kriterier som fastställs i ett framtida interinstitutionellt avtal för bättre lagstiftning. Självreglering avser en rad olika metoder, gemensamma regler, etiska regler och frivilliga avtal som ekonomiska aktörer, samhällsaktörer, icke-statliga organisationer och organiserade grupper upprättar på frivillig grund för att reglera och organisera sin verksamhet. Till skillnad från samreglering innebär självreglering inte att en rättsakt antas. Kommissionen har föreslagit kriterier och villkor för användningen av dessa och liknande instrument för att uppnå målen i fördraget. Förhandlingar pågår nu om ett interinstitutionellt avtal på detta område. Kommissionen har i vitboken föreslagit riktlinjer för den öppna samordningsmetodens roll och anger i den årliga politiska strategin för 2003 att man kommer att göra en strategisk utvärdering för att ta reda på hur väl metoden fungerar på de områden där den infördes först.

7. Kommissionen har föreslagit att man med stöd av rådet och Europaparlamentet ska göra en stor insats för att förenkla gemenskapslagstiftningen och minska dess omfattning. Kommissionen föreslår att institutionerna gemensamt utarbetar ett program för förenkling av gemenskapens lagstiftning. Kommissionen ska fastställa prioriterade områden som behöver förenklas och informera lagstiftaren om detta. Europaparlamentet och rådet, som i egenskap av lagstiftare är de som slutligen ska anta förslagen om förenklade lagförslag, bör anpassa sina arbetsmetoder och införa snabbare och effektivare förfaranden för förenkling av gemenskapslagstiftningen. Kommissionen anser att det behövs ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning för att behandla denna aspekt. Man måste också integrera och stödja det pågående arbetet inom det kodifieringsprogram som kommissionen inledde i november 2001 [25] och arbetet med omarbetning [26].

[25] KOM (2001) 645.

[26] Interinstitutionellt avtal av den 28 november 2001 om en mer strukturerad användning av omarbetningstekniken för rättsakter. Offentliggjort i Europeiska gemenskapernas officiella tidning C 77, 28.3.2002 (s. 1-3).

3.2.2. Bättre genomförande

1. Kommissionen har också antagit flera viktiga förslag för att förbättra genomförandet av gemenskapens politiska åtgärder på grundval av vitbokens redogörelse för bättre lagstiftning och genomförande och tydligare mål för politiken och institutionerna samt kommissionens initiativ för ökad medverkan och bättre politiska beslut.

2. I artikel 202 i EG-fördraget finns viktigt rättsligt stöd för kommissionens verkställande roll. Tillämpningen av denna artikel enligt relevant sekundärlagstiftning om förfaranden för utövande av genomförandebefogenheter (det s.k. kommittéförfarandet [27]) är därför av avgörande betydelse för att man ska kunna fastställa tydliga mål för institutionerna och uppnå de eftersträvade förbättringarna när det gäller EU:s legitimitet, effektivitet och trovärdighet.

[27] Rådets beslut 1999/468/EG.

Kommissionen anger i vitboken att syftet att fastställa tydliga mål för institutionerna motiverar att man omprövar (om än inte avskaffar) de nuvarande förvaltnings- och lagstiftningsförfarandena. Detta skulle kombineras med en ny balans mellan institutionernas ansvarsområden för att ge kommissionen huvudansvaret för att genomföra lagstiftning och stärka de möjligheter som den lagstiftande myndighetens två grenar (Europaparlamentet och rådet) har när det gäller att kontrollera kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter, åtminstone på de områden där medbeslutandeförfarandet tillämpas (artikel 251 i EG-fördraget).

Kommissionen föreslår att rådets beslut 1999/468/EG [28] ändras i enlighet med dessa riktlinjer och med fortsatt tillgång till den sakkunskap som medlemsstaternas företrädare besitter. Man föreslår särskilt att två skilda faser införs i det nuvarande lagstiftningsförfarandet när det gäller genomförandeåtgärder inom ramen för medbeslutandeförfarandet. I den inledande verkställande fasen ska kommissionen lämna in ett utkast till en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna. Om kommittén inom de tidsramar som kommissionen fastställt motsätter sig utkastet, får kommissionen ytterligare en period för att utarbeta en lösning. Kommissionens utkast till rättsakt överlämnas därefter under kontrollfasen till Europaparlamentet och rådet, som inom en viss tid kan motsätta sig kommissionens utkast till genomförandeåtgärd. Kommissionen kan då antingen lägga fram ett lagförslag eller anta genomförandeåtgärden, eventuellt efter att den ändrats med hänsyn till Europaparlamentets och rådets ställningstaganden. Detta förfarande kompletteras med ett snabbförfarande, som gör att genomförandeåtgärder kan träda i kraft innan lagstiftarens kontroller utförts. Denna ändring av kommittéförfarandena kommer att införas under en övergångsfas i väntan på ett nytt system för delegering av genomförandebefogenheter på grundval av en översyn av fördragen (se punkt 3.4).

[28] KOM (2002) 719.

3. I vitboken framhålls att tillsynsorgan på tydligt fastställda befogenhetsområden kan bidra till att förbättra tillämpningen av bestämmelserna och kontrollen av efterlevnaden i hela EU. Med tanke på att tillsynsorganen får en större roll föreslås i vitboken att vissa villkor ska gälla för dessa organ. Det anges också att kommissionen ska lägga fram en detaljerad ram för inrättandet och övervakningen av framtida tillsynsorgan samt för deras verksamhet.

Kommissionen har därför lagt fram ett meddelande om rambestämmelser för EU:s tillsynsmyndigheter [29] för att underlätta inrättandet av sådana organ, samtidigt som man värnar om den verkställande funktionens enhet och integritet på EU-nivå. I den detaljerade ramen anges kriterier för inrättande av tillsynsorgan (grundakt, rättslig status och lokalisering), tillsynsorganens verksamhet (ansvarsområden, styrande organ, direktörens ställning, möjligheter till överklagande samt administrativa och budgetmässiga förfaranden) samt gemenskapens styrmekanismer för dessa organ (administrativa, politiska, ekonomiska och rättsliga styrmedel). Kommissionen har uppmanat Europaparlamentet och rådet att formalisera en ram för inrättande av tillsynsorgan på grundval av de principer som anges i meddelandet.

[29] KOM (2002) 718.

4. I vitboken beskrivs tanken på trepartsavtal med fastställda mål som ett sätt att skapa större flexibilitet för riktlinjer och åtgärder som rör lagstiftning och genomförande och har en betydande territoriell verkan. Under det offentliga samrådet har många territoriella organ (regioner och kommuner) uttryckt intresse för att vara med och sluta sådana avtal, så snart kommissionen förtydligat deras syften, art och tillämpningsområde. Kommissionen har därför utarbetat ett meddelande om en ram för trepartsavtal och trepartsöverenskommelser med fastställda mål mellan Europeiska gemenskapen, medlemsstaterna och territoriella myndigheter [30]. I meddelandet skiljer man mellan trepartsavtal (som sluts genom direkt tillämpning av grundläggande gemenskapslagstiftning) och trepartsöverenskommelser (som sluts utanför den gemenskapsrättsliga ramen mellan Europeiska gemenskapen, företrädd av kommissionen, en medlemsstat och territoriella myndigheter). En beskrivning ges av deras respektive syften och tillämpningsområde. När det gäller tillämpningsförfaranden föreslås i meddelandet att en extra bestämmelse om ett trepartsavtal förs in i ett förslag till förordning, direktiv eller beslut, tillsammans med de väsentliga inslagen i en mall till ett trepartsavtal eller en trepartsöverenskommelse. Kommissionen planerar att till en början ingå trepartsöverenskommelser som pilotprojekt [31]. Först efter utvärderingen av dessa pilotprojekt kan kommissionen överväga att sluta trepartsavtal.

[30] KOM (2002) 568.

[31] Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att finansiera sådana pilotprojekt för avtal med fastställda mål på grundval av artikel 48.2 i den nya budgetförordningen, där innehållet i det interinstitutionella avtalet om budgetdisciplin från maj 1999 ingår.

I meddelandet framhålls återigen att det är medlemsstaternas regeringar som anger behörig regional eller lokal myndighet och att trepartsavtalen eller trepartsöverenskommelserna inte får leda till snedvriden konkurrens på den inre marknaden.

5. Besvär och överträdelser: Insamlingen av synpunkter om tillämpningen av gemenskapslagstiftningen, som inleddes genom vitboken om styrelseformerna i EU, grundades på en önskan att förbättra kvaliteten på gemenskapslagstiftningen och kontrollen av efterlevnaden.

Den första aspekten behandlas i kommissionens handlingsplan för bättre lagstiftning. Den andra aspekten, som avser kontroll av efterlevnaden främst genom överträdelseförfaranden och åtgärder mot parter som inte fullgjort sina skyldigheter, väcker följande principiella frågor:

- I vilken utsträckning motsvarar de åtgärder som vidtas för att stärka gemenskapslagstiftningen genom överträdelseförfaranden kraven på effektivitet (resultatet av goda styrelseformer)?

- Hur kan denna effektivitet förbättras? Bör kommissionen intensifiera arbetet med detta initiativ? Kan kommissionen utöva sin befogenhet att inleda förfaranden på ett mer verkningsfullt sätt?

När det gäller kommissionens prioriteringar i samband med utredning av misstänkta överträdelser av gemenskapsrätten fastställs en ny och mer effektiv strategi i kommissionens meddelande om handläggning av ärenden som rör möjliga överträdelser [32]. I meddelandet anges i vilka fall kommissionen ska inleda ett formellt överträdelseförfaranden och i vilka fall alternativa metoder för att hantera överträdelser av gemenskapsrätten kan användas. Enligt meddelandet ska kommissionens förebyggande strategi stärkas betydligt och det administrativa samarbetet med medlemsstaterna öka. I meddelandet finns också ett förslag om att garantera möjligheten till rättslig prövning på medlemsstatsnivå.

[32] KOM (2002) 725.

Med tanke på den viktiga roll som klaganden har när det gäller att upptäcka överträdelser av gemenskapsrätten har kommissionen antagit ett meddelande om klagandens ställning i ärenden om överträdelser av gemenskapsrätten [33]. I linje med de iakttagelser som gjorts av Europeiska ombudsmannen kodifieras i denna handledning de olika administrativa faserna i kommissionens utredning av ett överträdelseärende. Det anges också att klaganden ska informeras om resultatet av kommissionens utredning.

[33] KOM (2002) 141.

6. I vitboken om styrelseformerna i EU anger kommissionen att man på grundval av de erfarenheter som gjorts med kandidatländerna kommer att föreslå partnersamverkan mellan nationella myndigheter för att främja utbytet av goda lösningar som rör genomförandeåtgärder i vissa sektorer och främja medvetenhet om gemenskapslagstiftningen bland nationella domstolar och jurister. Kommissionen avser att lägga fram förslag om partnersamverkan under 2003 för att ändra det nuvarande programmet för partnersamverkan [34] som löper under en övergångsperiod.

[34] Åtgärden förvaltas med stöd av Phare-fonden.

3.3. EU:s bidrag till globala styrelseformer

1. I vitboken framhålls att en lyckad reform av styrelseformerna på hemmaplan behövs för att EU ska kunna argumentera för förändring på internationell nivå, som kommissionen måste engagera sig för i lika hög grad.

2. Kommissionens agerande på det internationella planet styrs av de rättigheter och principer som fastställs i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades vid Europeiska rådets möte i Nice i december 2000. Stadgan lyfter fram de grundläggande rättigheternas stora betydelse för unionsmedborgarna och främjar samstämmighet mellan EU:s interna och externa strategier. Kommissionen har under 2002 antagit meddelanden om ett globalt partnerskap för hållbar utveckling [35], om hur de utmaningar som globaliseringen medför bör bemötas [36] samt om företagens sociala ansvar [37]. EU har en hög profil när det gäller att på internationell nivå främja de principer för styrelseformer som tillämpas på hemmaplan. EU har arbetat för en mer integrerad agenda när det gäller globalisering och strävat efter att se till att marknaderna avregleras inom en vidare regleringsram (WTO-mötet i Doha i november 2001). EU har deltagit i den internationella konferensen mot rasism (som hölls i Durban i augusti-september 2001). Man har också arbetat för ökat officiellt utvecklingsbistånd och framhållit behovet av att bredda och stärka deltagandet i internationellt ekonomiskt beslutsfattande och fastställande av normer när det gäller utvecklingsländer och de länder vars ekonomier befinner sig i en övergångsfas (den internationella konferensen om finansiering för utveckling som hölls i Monterrey i mars 2002). EU har också utvärderat och förnyat sitt engagemang för att genom en flerdimensionell strategi genomföra de interna och externa dimensionerna av en global hållbar utveckling. De övergripande målen på detta område är att bekämpa fattigdom och förändra ohållbara produktions- och konsumtionsmönster (FN:s internationella konferens om en hållbar utveckling som hölls i Johannesburg i augusti-september 2002).

[35] KOM(2002) 82.

[36] KOM(2002) 81.

[37] KOM(2002) 347.

EU har också agerat för att inga folkmord, krigsförbrytelser eller andra brott mot mänskligheten ska kunna begås ostraffat och välkomnat ikraftträdandet (i juli 2002) av Romstadgan [38] om inrättande av en internationell brottmålsdomstol. EU [39] har bekräftat sitt stöd för att den internationella brottmålsdomstolen inrättas på ett tidigt stadium och får möjlighet att arbeta på ett verkningsfullt sätt. Man vill också främja att domstolen får ett så brett internationellt stöd som möjligt och har därför föreslagit att en utvidgad dialog ska föras mellan EU och USA i frågan. Av denna anledning har EU också som vägledande princip för medlemsstaterna när de överväger behovet av och räckvidden av eventuella överenskommelser med USA, velat främja uppfattningen att det är önskvärt att USA åter deltar i processen för inrättande av den internationella brottmålsdomstolen.

[38] Romstadgan om inrättande av en internationell brottmålsdomstol antogs den 17 juli 1998 vid FN:s befullmäktigadekonferens (undertecknad av 139 stater).

[39] Möte i rådet (allmänna frågor och yttre förbindelser) den 30 september 2002.

3. Kommissionen håller en lägre profil i arbetet med att utveckla dialogen med statliga och icke-statliga aktörer i länder utanför EU om nya verktyg på internationell nivå som ett komplement till "hård" internationell lagstiftning och om främjande av debatten om hur EU kan bidra till en genomgripande reform av multilaterala institutioner. EU kan därigenom gradvis lägga grunden till goda framtida resultat när det gäller mekanismer för och samarbete om globala styrelseformer. Frågan om huruvida och på vilka villkor statliga och icke-statliga aktörer i länder utanför EU bör medverka vid utarbetandet av förslag till gemenskapspolitiska åtgärder behandlades vid ett internationellt seminarium som anordnades av kommissionen [40]. Den uppfattning som uttrycks i vitboken om styrelseformer har bekräftats genom de ståndpunkter som intagits vid de diskussioner som förts med aktörer från länder utanför EU om i vilken utsträckning det är legitimt eller önskvärt att företrädare för dessa länders regeringar, näringsliv och civilsamhällen medverkar i EU:s överläggningsprocesser. Det övergripande argumentet för att inhämta synpunkter från aktörer i länder utanför EU under denna process är att det kan bidra till att skapa bättre beslut och ge EU:s åtgärder större kraft och trovärdighet. Samtidigt accepterar aktörerna inom och utanför EU att det finns en skiljelinje mellan överläggningsprocessen och beslutsprocessen. Detta avspeglas exempelvis i ett riktlinjedokument som nyligen utarbetats av kommissionen och USA:s handelsrepresentant och som ger politiskt stöd till frivilligt samarbete mellan tillsynsmyndigheter på båda sidor om Atlanten [41].

[40] Trade, Governance and Sustainable Development, Bryssel den 24-25 juni 2002.

[41] The Guidelines on Regulatory Co-operation and Transparency utarbetades inom ramen för det transatlantiska ekonomiska partnerskapet, ett handelsinitiativ mellan EU och USA.

4. Mot bakgrund av de diskussioner som förts om olika tillsynsalternativ vid utarbetande av gemenskapspolitiska åtgärder har kommissionen [42] även undersökt tillämpningsområdet för "mjuk" lagstiftning på internationell nivå. Kommissionen har på grundval av de preliminära resultaten bedömt att den internationella miljön och politiken har ett större behov av "hård" lagstiftning för att skapa den säkerhet och öppenhet som krävs, eftersom den i mindre grad än EU-miljön präglas av dessa egenskaper. Kommissionen anser dock att man bör undersöka möjligheten att använda instrument för "mjuk" lagstiftning som ett innovativt komplement till - och inte istället för - "hård" lagstiftning. Det gäller särskilt företagens sociala ansvar - ett begrepp som kan vidareutvecklas som ett potentiellt ekonomiskt förmånligt handlingsalternativ.

[42] Trade, Government and Sustainable Development, ibid.

5. När det gäller frågan om hur EU kan bidra till en omfattande reform av multilaterala institutioner och förbättra samarbetet, håller kommissionen på att utarbeta ett mer omfattande och strategiskt angreppssätt för både kommissionen och EU i förbindelserna med FN-systemet och Bretton Woods-institutionerna. Kommissionen vill konsolidera och stärka den systematiska EU-samordningen i hela FN-systemet. Man vill gradvis bygga ut EU:s representation vid Bretton Woods-institutionerna och stödja en samstämmig politik mellan FN, WTO och Bretton Woods-institutionerna. Det står klart att EU kan ha en roll när det gäller att främja samarbetet mellan institutionerna på grundval av nya modeller som syftar till att bemöta utmaningarna i en värld som präglas av snabba förändringar. EU:s roll bör dock inte begränsas till processutveckling. EU vill också åtgärda bristen på medverkan från utvecklingsländernas sida, som ofta leder till att de internationella organisationernas legitimitet ifrågasätts. I dessa frågor undersöker kommissionen möjligheten att skapa ett obyråkratiskt forum för politiska diskussioner för att främja ett öppnare åsiktsutbyte där man kan frigöra sig från det formella förhandlingstänkandet.

6. För att ta sitt ansvar som världsmakt och bidra till att utveckla globala styrelseformer måste EU i allt fler sammanhang tala med en enda röst. När det gäller översynen (inom ramen för gällande fördrag) av EU:s internationella representation har kommissionen lagt fram ett preliminärt ställningstagande till konventet [43]. I detta dokument föreslås ett närmare samarbete mellan den höge representanten och kommissionen, en ökad politisk roll för kommissionens externa delegationer samt gemensamt deltagande i vissa delar av kommissionens och rådets arbete. Kommissionen har också föreslagit ett samordnat deltagande i Europaparlamentets debatter eller till och med gemensamma initiativ och dokument. Kommissionen [44] föreslog i sitt andra inlägg till konventet en första institutionell förändring genom inrättande av tjänsten Europeiska unionens sekreterare, som skulle vara vice ordförande i kommissionen med särskild ställning. EU:s sekreterare, som utses gemensamt av Europeiska rådet och den utsedda ordföranden för kommissionen, skulle representera EU gentemot tredje part när det gäller utrikespolitiska frågor och ansvara för genomförandet av gemensamma beslut.

[43] KOM (2002) 247.

[44] KOM(2002) 728.

3.4. Tydligare mål för politiken och institutionerna

1. I vitboken, som grundades på hypotesen om ett oförändrat fördrag, anges att kommissionen vill använda sin initiativrätt för att i högre grad inrikta sig på att med hjälp av befintliga mekanismer för strategisk planering och programplanering skapa samstämmighet i politiken och fastställa långsiktiga mål. Kommissionen meddelade också att man vid den kommande regeringskonferensen kommer att lägga fram förslag som syftar till att förtydliga målen för kommissionens verkställande roll och till att rationalisera och underlätta lagstiftarens styrmöjligheter när det gäller kommissionens utövande av dess genomförandebefogenheter.

2. Kommissionens förslag till ram för inrättande av tillsynsorgan på gemenskapsnivå syftar till att förbättra genomförandet av gemenskapslagstiftningen och kontrollen av efterlevnaden, samtidigt som det betonas att man behöver värna om den verkställande funktionens enhet och integritet på EU-nivå. I förslaget anges tydligt att det är kommissionen som ansvarar för utövandet av den verkställande funktionen. Dessutom beskrivs de villkor som - i linje med dessa organs offentliga uppdrag och oberoende ställning - ska gälla för inrättande och styrning av tillsynsorgan samt för deras verksamhet.

Inom ramen för det gällande fördraget syftar kommissionens förslag om en översyn av kommittéförfarandet med tydligare åtskillnad mellan den verkställande funktionen och kontrollfunktionen till att justera balansen och stärka den övervakning av kommissionens verkställande funktion som utförs av den lagstiftande myndighetens två grenar (Europaparlamentet och rådet).

Liknande mål ligger också till grund för kommissionens andra inlägg till konventet [45], som innehåller förslag till fördragsförändringar som syftar till att skapa en tydligare åtskillnad mellan institutionernas lagstiftande och verkställande funktion och som innebär att kommissionen får huvudansvaret för genomförandet av lagstiftningen inom ramen för den politiska styrning som lagstiftaren utövar.

[45] KOM(2002) 728.

3. Kommissionen har antagit och genomfört en ny strategisk planerings- och programplaneringsomgång enligt vitboken om reformen av kommissionen [46]. Kommissionen antar vid årets början den årliga politiska strategin, i vilken politiska prioriteringar för det kommande året fastställs och de viktigaste initiativen för uppnåendet av dessa mål anges. Därefter kan budgetriktlinjerna för året utarbetas. Strategin, som är avsedd för diskussion med Europaparlamentet och rådet, används för att utarbeta såväl det preliminära budgetförslaget som kommissionens och de andra institutionernas lagstiftnings- och arbetsprogram för året.

[46] KOM (2000) 200.

Den årliga politiska strategin för 2003 [47], som syftar till att se till att de politiska prioriteringarna struktureras och samordnas på ett bättre sätt och att de förs ut till allmänheten, visar hur den nya planeringsomgången genomförs i linje med de tankegångar som förs fram i vitboken om styrelseformer. Rådet (allmänna frågor) har välkomnat de prioriteringar som kommissionen fastställt och de möjligheter som den årliga politiska strategin ger när det gäller att fortsätta dialogen om strategisk planering och programplanering. Detta samråd ska ske utan att det påverkar kommissionens initiativrätt. Rådet har dock uppmanat kommissionen att beakta medlemsstaternas synpunkter, särskilt när det gäller utarbetandet av lagstiftnings- och arbetsprogrammet. Kommissionen har för första gången gjort en halvtidsutvärdering av den årliga politiska strategin i ljuset av den strukturerade dialog som med gott resultat förts med Europaparlamentet och rådet [48]. Lagstiftnings- och arbetsprogrammet för 2003 antogs av kommissionen i oktober 2002.

[47] SEK (2002) 217.

[48] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Lägesrapport om uppföljningen av den årliga politiska strategin för 2003, KOM(2002) 427.

4. Kommissionen uppmanar i vitboken rådet att förbättra samordningen mellan dess olika konstellationer och att stärka den politiska styrningen och samstämmigheten mellan EU:s åtgärder och medlemsstaternas åtgärder. Kommissionen uppmanade också Europeiska rådet att fokusera på strategiska mål och ansåg att Europaparlamentet och de nationella parlamenten bör ha en roll när det gäller att stimulera den offentliga debatten om gemenskapspolitiska åtgärder. Vid Europeiska rådets möte i Sevilla antogs åtgärder som rör rådets struktur och arbetssätt och som syftar till att förbättra handläggningen av institutionella och övergripande frågor och uppföljningen av Europeiska rådets möten. Antalet rådskonstellationer har minskat och samordningen mellan dem har ökat, samtidigt som rådets handlingsutrymme för politiskt engagemang har utvidgats. Vid Europeiska rådets möte i Sevilla beslutades också att Europeiska rådets i ökad utsträckning ska ha en strategisk agenda. Europeiska rådet kommer på grundval av ett gemensamt förslag från de berörda ordförandeskapen - vilket utarbetats i samråd med kommissionen och på rekommendation av rådet (allmänna frågor) - att anta ett flerårigt strategiskt program för de kommande tre åren. Det första strategiska programmet antas i december 2003. Samtidigt har kommissionen i sitt andra inlägg till konventet föreslagit att det enligt det framtida konstitutionella fördraget ska inrättas ett formellt beslutsfattande organ för de medlemsstater som ingår i euroområdet. Detta organ ska fungera som "rådet för ekonomiska och finansiella frågor som rör euroområdet".

4. SLUTSATS

Kommissionen ville med vitboken om styrelseformerna i EU från juli 2001 inleda en bred debatt och stimulera till insatser för att uppnå de mål och följa de principer som ligger till grund för goda styrelseformer i EU.

Styrelseformerna i EU handlar om de principer och verktyg som ska användas vid beslutsfattandet när det gäller aktörer och beslutsfattare på olika nivåer i EU - från EU till medlemsstaterna, via regionala och lokala myndigheter till privata aktörer. Det står klart att de olika styrelsenivåernas samexistens och samverkan skapar hittills oanade utmaningar.

Kommissionen anser att det är av stor betydelse att styrelseformerna i EU förbättras och att de grundläggande målen och strategierna i vitboken stöds, särskilt när det gäller följande:

- Öka gräsrotsengagemanget vid utarbetandet och genomförandet av gemenskapspolitiska åtgärder.

- Bredda utbudet av instrument för att möta nya utmaningar för styrelseformerna.

- Skapa tydligare målinriktning och ansvarsfördelning för de europeiska institutionerna.

I rapporten beskrivs de framsteg som gjorts under de senaste 16 månaderna. Det framgår att kommissionen redan har utarbetat och inlett de flesta av de åtgärder som föreslås i vitboken. Vissa viktiga frågor som väckts under det offentliga samrådet, till exempel EU-institutionernas demokratiska legitimitet, kommer att behandlas vidare av konventet.

Den potential som EU:s styrelseformer har kommer dock inte att kunna utnyttjas fullt ut förrän man erkänner vidden av de utmaningar vi står inför. Det gäller särskilt följande:

- I vitboken framhålls att styrelseformerna i EU måste ingå i en gemensam insats där alla aktörer medverkar. Kommissionen hänvisar här till tidigare uppmaningar från andra institutioner och organ samt från medlemsstaterna och andra offentliga och privata aktörer. Sedan vitboken lades fram har kommissionen åter uppmanat till konkreta åtgärder, särskilt inom ramen för initiativen för "bättre lagstiftning" som syftar till att utarbeta ett interinstitutionellt avtal.

- Agendan för styrelseformerna i EU kan inte begränsas till kommissionens vitbok. Vitboken var bara än ett inlägg i debatten och måste betraktas i ljuset av den situation som rådde vid den tidpunkt när den lades fram. Kommissionen anser att de frågor som väcks och de huvudlinjer som dras upp i vitboken fortfarande är relevanta och att de bör föras vidare inom ramen för det fortsatta arbetet med styrelseformer och det pågående arbetet med fördragsändringarna.

Under 2003 och därefter kommer kommissionen att i ljuset av det offentliga samrådet arbeta vidare med den agenda som fastställs i vitboken. Kommissionen avser också att nå överenskommelser om de initiativ som redan inletts och att bidra ytterligare till arbetet med styrelseformer som en del av fördragsreformen.

BILAGA I - DET OFFENTLIGA SAMRÅDET

Det offentliga samrådet om vitboken om styrelseformer skedde under en åttamånadersperiod från och med den 25 juli 2001 till och med den 31 mars 2002. Sammanlagt 260 skriftliga inlägg gjordes inom ramen för samrådsprocessen [49].

[49] Inläggen finns tillgängliga på Europeiska kommissionens webbplats om styrelseformer: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm. Synpunkter på frågor som rör styrelseformer har också lämnats in via verktyget för interaktiv politik och webbplatsen "Din röst i EU" samt genom den interaktiva öppna debatten om Europeiska unionens framtid på webbplatsen Futurum.

Det blygsamma antalet inlägg kan till viss del förklaras av att "den politiska processen" (styrmedel och beslutsmekanismer) bara är den ena sidan av myntet - den andra är själva EU-politiken. En rad debattdeltagare ifrågasatte därför den abstraktionsnivå som valts i vitboken, eftersom man förväntade sig att vitboken även skulle behandla sådana viktiga europeiska politikområden som politiken för yttre förbindelser, utvidgningen och EMU.

Det koncept för styrelseformer som behandlas i vitboken kommenterades i ungefär samma utsträckning av offentliga/politiska aktörer (27 %), det organiserade civila samhället (22 %) och socio-ekonomiska aktörer (22 %). Många inlägg kom också från forskningsvärlden (16 %), medan inläggen från enskilda individer utgjorde 13 %. I diagram 1-2 redovisas svaren uppdelade efter källa både i absoluta tal och som procentuella andelar. När det gäller offentliga/politiska aktörer kom nästan samtliga inlägg från lokala och regionala myndigheter [50].

[50] I denna rapport avses med det civila samhället medborgarorganisationer av olika slag - icke-statliga organisationer, konsumentorganisationer, miljögrupper, kulturella sammanslutningar, frivilligorganisationer, kyrkor osv. Socioekonomiska aktörer avser arbetsmarknadens parter (arbetsgivare och arbetstagare), yrkesorganisationer, offentliga och privata företag samt handelskammare. Bland offentliga/politiska aktörer ingår offentliga organ, främst regioner och kommuner , och även sammanslutningar av regioner och kommuner samt medlemsstaterna, medan forskningsvärlden inbegriper inlägg såväl från universitet och högskolor som från enskilda forskare.

Den geografiska fördelningen var mer ojämn - utöver de transnationella inläggen (29 %) stod Förenade kungariket för den största andelen inlägg (23 %). De andra medlemsstaterna stod för mellan 0 % och 11 %, medan länderna utanför EU hade en andel på 8 %. I diagram 3-4 redovisas svaren från medlemsstaterna både i absoluta tal och som procentuella andelar.

När det gäller institutionerna var gensvaret blandat. Regeringarna i Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket lämnade in skriftliga ställningstaganden, medan Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén lämnde in yttranden. Rådet och åtta medlemsstater lämnade inte in något ställningstagande.

Vitbokens förslag för ökad medverkan behandlades i 44 % av synpunkterna, medan förslagen om bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande stod för 32 %. Vidare avsåg 19 % av synpunkterna frågan om tydligare mål för politiken och institutionerna och 5 % frågan om EU:s bidrag till globala styrelseformer [51]. I diagram 5-6 redovisas synpunkterna på de olika teman som behandlas i vitboken både i absoluta tal och som procentuella andelar.

[51] De flesta av de 260 inläggen innehåller synpunkter på fler än en av de föreslagna åtgärderna. Summan av alla inlämnade synpunkter på alla föreslagna åtgärder har använts för att beräkna den relativa responsen på de olika teman som behandlas i vitboken.

Svaren var inriktade på samråd med det civila samhället (48 % av synpunkterna avsåg ökad medverkan), insatser för att nå ut till regional och lokal förvaltning (26 % av synpunkterna avsåg ökad medverkan) samt bättre lagstiftning (49 % av synpunkterna avsåg bättre politiska beslut, lagstiftning och genomförande). Vissa frågor kommenterades av debattdeltagare från alla kategorier, medan andra frågor främst behandlades av en viss kategori. Temat samråd med det civila samhället behandlades till exempel i svaren från alla kategorier, medan det nästan enbart var offentliga/politiska aktörer (dvs. medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter) som kommenterade insatser för att nå ut till regionala och lokala förvaltningar. I diagram 7 redovisas yttrandena med en uppdelning efter källa.

Viktiga budskap från det offentliga samrådet

De viktigaste budskapen från det offentliga samrådet har analyserats med avseende på innehåll istället för källa [52].

[52] Fullständiga uppgifter om resultatet av det offentliga samrådet och en mer ingående analys av sambandet mellan aktörer som yttrat sig och behandlat ämne samt föreslagna riktlinjer, finns på Europeiska kommissionens webbplats om styrelseformer: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

- Allmänheten stöder i stor utsträckning vitbokens definition av de principer som ligger till grund för styrelseformerna i EU (dvs. öppenhet, delaktighet, tydlig ansvarsfördelning, effektivitet och konsekvens) som grundprinciper för goda styrelseformer. En rad debattdeltagare har föreslagit ytterligare principer, till exempel demokratisk legitimitet och subsidiaritet.

- Vissa debattdeltagare berömmer vitboken för att den behandlar frågan om bristande medverkan och engagemang bland medborgarna i EU. De anser dock att orsakerna till detta inte behandlas tillräckligt utförligt och att de lösningar som föreslås inte är adekvata.

- Betänkligheter har uttryckts om att vitbokens analys och strategi avspeglar en vision som bestäms av kommissionens egenintresse som institution och av dess verkställande funktion.

- Vissa debattdeltagare ansåg att den agenda för styrelseformer som föreslås i vitboken är för begränsad, eftersom den främst är inriktad på beslutssystemets verkningsfullhet och effektivitet. De anser att man i vitboken tar en "genväg" genom att sätta likhetstecken mellan debatten om styrelseformer och debatten om demokratiunderskottet, och detta föranledde ett betydande antal inlägg om den demokratiska legitimiteten i förhållande till institutionerna och vissa av vitbokens strategier.

- Det finns stöd för en (ny)inriktning på kärnuppgifter och en uppgiftsinriktad kommission.

- Det finns hos det organiserade civila samhället och bland regionala och lokala aktörer en vilja att delta i samråd och att medverka vid utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder. Det finns också en tydlig efterfrågan på konkreta åtgärder från kommissionens sida.

Öppenhet som ett sätt att bredda medverkan vid utarbetandet av gemenskapspolitiska åtgärder

- Information som ett förhandskrav: Många debattdeltagare anser att man för att öka medborgarnas medverkan först måste se till att mer och bättre information förs ut om och från de europeiska institutionerna. De flesta ser positivt på förordningen om tillgång till handlingar (EG/2001/1049), men anser samtidigt att tillgång till handlingar inte räcker för att garantera tillräcklig information om EU:s beslutsprocess. Det behövs en stor insats för att informera medborgarna. En sådan kampanj skulle bidra till att motverka alienering och leda till ökad medverkan.

- Förtydliga vad ökad medverkan innebär: Det finns ett brett stöd för att skapa större öppenhet och ökad medverkan. Sådana åtgärder betraktas som ett sätt att skapa en tydlig ansvarsfördelning - och därigenom ge de europeiska institutionerna ökad kraft och vitalitet - men är inte detsamma som att öka den demokratiska legitimiteten för EU och dess institutioner.

- Samråd med och medverkan av det civila samhället får inte undergräva de representativa systemen: För många av debattdeltagarna är det underförstått och bör betonas att samråd och medverkan av det civila samhället inte får undergräva de representativa systemen.

- Det civila samhället - frågor som rör representativitet och ansvarsfördelning: En majoritet i alla kategorier hyser en viss oro för att ökad medverkan kan vara kopplad till ett större och tydligare ansvar för aktörerna i det civila samhället. Man motsätter sig tydligt att krav ställs på dessa organisationers interna struktur. Dessa aktörer anser att kommissionen bör säkerställa representativiteten genom att beakta alla de åsikter som förs fram.

- Det faktum att det civila samhället i EU existerar på flera plan måste få ett erkännande: Kommissionen bör inte inrikta sig enbart på transnationella strukturer. I en rad inlägg betonas i detta sammanhang faran av att inhemska strukturer för att säkerställa legitimitet och medverkan med tiden eroderas, allt eftersom nya transnationella kategorier etableras.

- Att nå ut till regionala och lokala myndigheter: konstitutionella begränsningar kontra viljan att öka medverkan: Förslagen för bättre medverkan för regionala och lokala aktörer både vid utarbetandet (dialog med regionala och lokala myndigheter) och genomförandet av politiska åtgärder (trepartsavtal med fastställda mål) har främst kommenterats av berörda aktörer som uttryckt intresse och uppmanat kommissionen att förtydliga sina idéer. Inläggen visar att det finns en skiljelinje mellan den kritiska eller skeptiska syn som de nationella regeringarna (fördraget reglerar enbart förhållandet mellan nationella myndigheter och de europeiska institutionerna -- regionala och lokala myndigheters medverkan betraktas därför som ett intrång i medlemsstaternas interna organisation) och Europaparlamentet har, å ena sidan, och det positiva intresset från de flesta regioner och kommuner, å den andra. I en rad inlägg efterlyses en fast och strukturerad dialog som förs direkt med EU, istället för genom europeiska och nationella sammanslutningar.

- Krav på "vertikal subsidiaritet" från regionala och lokala aktörer: I en betydande del av inläggen från regionala och lokala myndigheter förs begreppet "vertikal subsidiaritet" fram. En sådan vertikal subsidiaritet skulle behöva skrivas in i ett nytt fördrag, och vissa har också uttryckt betänkligheter om att en "särskild ställning i fördragen" för konstitutionella regioner endast skulle leda till ökad ojämlikhet mellan regionerna.

- En utvidgad roll för Regionkommittén i reformarbetet: De olika debattdeltagarna har haft olika syn på Regionkommitténs roll. Vissa anser att den bör få en större roll, medan andra betonar behovet av en fullständig översyn av institutionerna för att Regionkommittén ska få bättre möjligheter att representera "regionerna" och kunna agera mer aktivt.

På väg mot bättre beslutfattande och lagstiftande i EU

- Bättre politiska beslut och lagstiftning - en kompromiss mellan institutionernas företräde och effektivitet: Det finns ett starkt stöd för att bredda utbudet av gemenskapspolitiska instrument och öka användningen av andra instrument än lagstiftning. Det framgår också av de inlämnade synpunkterna att det finns två behov som måste tillgodoses. Å ena sidan finns det de som anser att alternativa regleringsmodeller och andra instrument än lagstiftning ofta visat sig vara mer effektiva och verkningsfulla än traditionell lagstiftning. Å andra sidan råder uppfattningen att ökad effektivitet inte motiverar att beslutsbefogenheter överförs till berörda parter som inte skulle vara demokratiskt ansvariga.

- Bättre utarbetande av lagförslag: Man ser positivt på kommissionens åtagande att offentliggöra riktlinjer för anlitande av sakkunniga. Debattdeltagarna har framhållit att förslagen till politiska åtgärder måste bygga på sunda vetenskapliga rön och att det behövs oberoende och identifierbar rådgivning. Man har också accepterat att konsekvensanalyser som utförs på förhand bidrar till att skapa en god balans och kvalitet i beslutsfattandet.

- När det gäller valet av politiska instrument går åsikterna isär. Vissa anser att man för tydlighetens skull bör införa fasta bestämmelser för politikområdena och de instrument som används inom dessa, medan andra framhåller att man av flexibilitetsskäl bör välja politiskt instrument efter det enskilda fallet.

- Alternativa regleringsinstrument (samreglering, självreglering och den öppna samordningsmetoden): En stor andel av debattdeltagarna, särskilt bland socioekonomiska aktörer, anser att alla politiska instrument (även nya alternativ) bör bedömas på lika villkor. Institutionerna (särskilt Europaparlamentet) är mer försiktiga och anser att frågan bör utredas vidare.

- Frågor som rör en eventuell reform av kommittéförfarandet: Inom forskningsvärlden och institutionerna finns de som motsätter sig kommissionens förslag att avskaffa förfarandena för tillsyns- och förvaltningskommittéer och enbart behålla förfarandena för rådgivande kommittéer. Vissa debattdeltagare anser att vitboken inte erbjuder något alternativ till rådets styrning av kommissionens verkställande befogenhet. En förändring i fråga om EU:s genomförandebefogenheter anses också kunna leda till minskad demokratisk legitimitet för de beslut som fattas. Andra anser att avskaffandet av tillsyns- och förvaltningskommittéerna skulle innebära att de förfaranden som syftar till att skapa samförstånd ersätts av oinskränkt makt för kommissionen. Det har också hävdats att reformen av kommittéförfarandet går utöver ramen för arbetet med styrelseformer och att det krävs en fördragsändring (artikel 202 i EG-fördraget).

- Tillsynsorganen och förbehåll i fråga om spridning av beslutsfattandet: En övervägande del av debattdeltagarna har förbehåll när det gäller inrättandet av tillsynsorgan på EU-nivå. Vissa påpekar att Europeiska gemenskapen enligt fördraget har förvaltningsbefogenheter endast på ett fåtal områden där förvaltning på europeisk nivå betraktas som den enda effektiva genomförandemetoden. Man efterlyser övertygande argument för införande av tillsynsorgan på europeisk nivå. Andra har tagit upp frågan om insyn och demokratisk styrning. Vissa ifrågasätter värdet av att införa fler beslutsnivåer och påpekar att det finns en risk att beslutsprocessen blir ännu mer obegriplig för medborgarna.

- Utvidgningen som den största utmaningen när det gäller efterlevnaden av gemenskapslagstiftningen: Man ser i allmänhet positivt på kommissionens åtagande av kodifiera besvärsförfarandet, men vissa har uttryckt betänkligheter över den förväntade decentraliseringen av handläggningen av överträdelseförfaranden. Man betonar problemen med bristande medvetenhet om gemenskapslagstiftningen bland jurister i medlemsstaterna och faran av att få motstridiga domar som undergräver en enhetlig tillämpning av gemenskapslagstiftningen. Inläggen tyder på att man ser den kommande utvidgningen som den största utmaningen när det gäller politiken för införlivande och överträdelser.

Om demokratiska, effektiva institutioner och politiska mål för EU

- Gemenskapsmetoden: Vitbokens positiva syn på genomskapsmetoden får ett brett stöd. Många har också lämnat synpunkter och ställt frågor som rör förslaget om en tydligare ansvarsfördelning mellan institutionerna, som innebär att Europaparlamentets och rådets lagstiftande roll inriktas på grundläggande principer, medan kommissionen sköter tekniska frågor och genomförandet. Man anser att kommissionens utvidgade roll skulle omfatta många politiska beslut under nivån för "grundläggande principer", som dock har en stor politisk betydelse.

- Varning för konfrontationsinriktade strategier: En rad debattdeltagare ifrågasätter följande tankegångar som förs fram i vitboken: "När det är juridiskt möjligt bör rådet rösta så fort en kvalificerad majoritet tycks kunna uppnås, i stället för att fortsätta förhandlingarna för att uppnå enhällighet". Man har också påpekat att gemenskapsmetoden äventyras om kommissionen i allt högre grad utnyttjar sin rätt att dra tillbaka förslag som "undergrävts" av interinstitutionella förhandlingar.

- Tydligare mål för politiken och institutionerna - förtydliga mål och befogenheter: En betydande del av inläggen betonar att EU:s mål och befogenheter måste förtydligas i ett grundläggande bindande dokument som beskriver ansvarsfördelningen mellan EU:s beslutsorgan, å ena sidan, och mellan medlemsstaterna och regionala eller lokala förvaltningar, å den andra. Det finns stöd för kommissionens uppmaningar att fastställa tydliga mål för de europeiska institutionernas roll. Man ser också positivt på de strategier som föreslås när det gäller kommissionens avsikt att inrikta sig på sina kärnuppgifter som förvaltare av det gemensamma intresset inom ramen för gemenskapsmetoden. Debattdeltagarna har i detta sammanhang också hävdat att det behövs institutionella lösningar, snarare än de funktionella lösningar som förespråkas i vitboken.

- Styrelseformerna i EU och de europeiska institutionernas demokratiska legitimitet: Det finns ett brett erkännande av att principerna för goda styrelseformer inte ska likställas med demokratiskt styre, eftersom bättre styrelseformer inte kan lösa ett problem med demokratiunderskott. I vissa inlägg framhålls att huvudfrågan är den demokratiska legitimiteten, som förutsätter att beslut fattas genom överläggningar i ett representativt forum. De flesta är införstådda med att vitbokens uppmaning till bredare medverkan i beslutsprocessen trots att den är nödvändig inte i sig leder till ökad demokratisk legitimitet för politiken eller institutionerna. Man är medveten om att de mekanismer för styrelseformer som syftar till att göra beslutssystemet mer verkningsfullt och effektivt och till att skapa ökad medverkan för fler aktörer kommer att leda till ökad öppenhet och insyn - vilket i sin tur ökar institutionernas lyhördhet och ansvarighet.

- Globala styrelseformer: När det gäller att förbättra de globala styrelseformernas och den internationella regleringens verkningsfullhet och legitimitet ser man i allmänhet positivt på kommissionen roll i en inledande reform av Världshandelsorganisationen (WTO), samtidigt som man påpekar att mycket arbete återstår. Det är värt att notera att debattdeltagare från länder utanför EU har förespråkat att de principer för styrelseformer som tillämpas av kommissionen inom EU även bör tillämpas i fråga om regeringar och berörda parter i länder utanför EU.

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

BILAGA II - RELEVANTA WEBBPLATSER

DATABASEN CONECCS (CONSULTATIONS, THE EUROPEAN COMMISSION AND CIVIL SOCIETY): http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index_en.htm

DIALOG MED MEDBORGARNA, RÅDGIVNINGSTJÄNSTEN: http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_en.htm

DIALOG MED FÖRETAGEN: http://europa.eu.int/business/

EUROPE DIRECT: http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html

INTERAKTIV POLITIK: http://ipmmarkt.homestead.com/

STYRELSEFORMER: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

SOLVIT (effektiv problemlösning på den inre marknaden): http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

DEBATTEN OM EUROPEISKA UNIONENS FRAMTID: http://europa.eu.int/ futurum,

EUROPEISKA KONVENTET: http:// european-convention.eu.int

DIN RÖST I EU: http://europa.eu.int/yourvoice