RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Andra lägesrapporten om Georgiens genomförande av handlingsplanen för viseringsliberalisering /* COM/2014/0681 final */





1. INLEDNING Europeiska unionen (nedan kallad EU) inledde en dialog om liberalisering av viseringsbestämmelserna med Georgien den 4 juni 2012. Den 25 februari 2013 lade Europeiska kommissionen fram en handlingsplan för viseringsliberalisering (nedan kallad handlingsplanen) för den georgiska regeringen, med de riktmärken som Georgien måste uppfylla för att landets medborgare med biometriska pass ska få resa till Schengenområdet utan visering. Den 15 november 2013 antog kommissionen sin första lägesrapport om Georgiens genomförande av handlingsplanen för viseringsliberalisering[1]. I rapporten bedöms de framsteg som gjorts av Georgien i genomförandet av den första fasen (lagstiftning och planering) av handlingsplanens riktmärken som mycket goda och ett antal rekommendationer lämnas till landet. Georgien lämnade in uppdaterade lägesrapporter i februari, mars och maj 2014. Ett utvärderingsuppdrag genomfördes under våren 2014 med experter från EU:s medlemsstater och med bistånd av kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och EU:s delegation till Georgien. Inspektionsbesöket inriktades på grupperna 3 och 4 i handlingsplanen, som inte hade bedömts på plats tidigare. Detta är den andra och sista lägesrapporten om den första fasen av Georgiens genomförande av handlingsplanen[2]. Meddelandet innehåller en beskrivning av hur den första etappens riktmärken har åtgärdats och kommissionen rekommenderar att bedömningen av den andra fasens riktmärken inleds, som rör ett effektivt och hållbart genomförande av relevanta åtgärder. Rapporten åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar, med en närmare redogörelse för den utveckling som beskrivs här. Enligt den metod som följs i handlingsplanen innehåller rapporten dessutom en analys av de förväntade migrations- och säkerhetseffekterna av liberaliseringen av viseringsbestämmelserna. Rapporten följer handlingsplanens struktur. I varje avsnitt, som motsvarar handlingsplanens fyra grupper, beskrivs hur de georgiska myndigheterna har genomfört handlingsplanens krav. Rekommendationerna från 2013 års rapport beaktas. I rapportens avslutande avsnitt rekommenderar kommissionen att man nu bör övergå till att bedöma genomförandet av riktmärkena i handlingsplanens andra fas. 2. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA I DE FYRA GRUPPERNA I HANDLINGSPLANEN OM VISERINGSLIBERALISERING 2.1 Grupp 1: Dokumentsäkerhet, inklusive biometri Den 29 maj 2014 antog det georgiska parlamentet ändringsförslag om införandet av biometriska pass vid georgiska konsulat. Sedan den 28 juli 2014 har därför endast pass som överensstämmer med Icao-standarder utfärdats för georgiska medborgare. Den 11 februari 2014 infördes strängare villkor för utfärdande av ett andra pass. Den 31 oktober 2013 antog myndigheten för förvaltningsutveckling sin uppförandekod. Georgien har upprättat en plan med en preliminär tidsplan och öronmärkta finansiella resurser för att fullfölja digitaliseringen av folkbokföringsregistren. Den 29 maj 2014 ändrade Georgien lagen om begränsningar vid byte av förnamn och lämnade på begäran upplysningar om – relevanta rättsliga instrument om insamling och lagring av fingeravtryck, – förbud mot förlängning av pass, – genomförandet av principen om ”en person, ett dokument”, – systemet för skydd av personuppgifter med relevans för riktmärkena i grupp 1. 2.2 Grupp 2: Integrerad gränsförvaltning, migrationshantering och asyl Den 13 mars 2014 antog den georgiska regeringen sin ”strategi för förvaltningen av statsgränserna” (2014–2018) och den 6 maj 2014 antogs den åtföljande handlingsplanen. En viktig del i den nya strategin är kapacitetsuppbyggnad, och den gröna gränsen är ett av de prioriterade områdena. Georgien fortsatte att samarbeta med EU-medlemsstaterna, andra länder och internationella organisationer. För att öka samarbetet med länderna i regionen utarbetade Georgien förslag till avtal om gränskommissarier, som översändes till Armenien och Azerbajdzjan i maj 2014. I december 2013 ingick det georgiska inrikesministeriet och Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex) en samarbetsplan för perioden 2013–2015. Georgien har ytterligare stärkt sina utbildningsprogram, bland annat genom att lägga till en ny utbildningsmodul om asylsökande och flyktingar i den grundläggande läroplanen för utbildningen för gränspoliser och patrullerande poliser. Utbildningskurser har hållits om polislagen från 2013, och i oktober 2014 lanserades ett nytt masterprogram om lagen om reglering av polisens verksamhet. På området migrationsförvaltning trädde lagen om utlänningars och statslösa personers rättsliga ställning i kraft den 1 september 2014. Kompletterande föreskrifter utarbetades och godkändes av regeringen den 26 augusti 2014. En migrationsavdelning inrättades inom inrikesministeriet den 1 september 2014. Rörlighetscentrumet fortsatte att bedriva sin verksamhet inom ramen för det EU-finansierade heltäckande stödprogrammet för återanpassningshjälp för återvändande migranter efter ankomst, men åtgärder har vidtagits för att ministeriet för internflyktingar gradvis ska kunna överta förvaltningen av centrumet. Det tillfälliga boendecentrumet för irreguljära migranter färdigställdes under sommaren 2014. Sekretariatet för den statliga kommissionen för migrationsfrågor (SCMI) fortsatte att övervaka genomförandet av migrationsstrategin och handlingsplanen 2013–2015 och gjorde nödvändiga ändringar och uppdateringar. I september 2014 inledde sekretariatet arbetet med strategin för nästa programperiod 2016–2020, med stöd av EU:s incitamentbaserade strategi ”mer ger mer” och i samarbete med Internationella centret för migrationsutveckling (ICMPD). I februari 2014 tillsattes en arbetsgrupp inom SCMI för att påskynda arbetet med att ta fram ett enhetligt system för migrationsanalys. Efter samråd med internationella experter utarbetade gruppen ett övergripande strategidokument i augusti 2014. Systemet kommer enligt planerna att tas i drift i mitten av 2016. Varningssystemet för personer som stannar längre än den tillåtna vistelsen, som provats sedan april 2013, lanserades officiellt i september 2014. På asylområdet ändrade Georgien den rättsliga ramen den 26 december 2013 genom en ändring för att se till att asylsökande har dokumentation ända från början av asylförfarandet. Enligt ytterligare ändringar som trädde i kraft den 1 september 2014 föreskrivs att tillfälliga identitetskort ska utfärdas för asylsökande. Georgien klargjorde genomförandet av bestämmelsen om att det är obligatoriskt att ansöka om asyl inom 24 timmar från det att den berörda personen reser in i territoriet. Hittills har inga försenade ansökningar avslagits. Resurserna för ministeriet med ansvar för asylsökande har ökats, ytterligare personal anställs för att fastställa flyktingstatus och intensivutbildningar har planerats. Driftskapaciteten för enheten för information om ursprungsland har också stärkts. I februari 2014 anslog de georgiska myndigheterna nödvändig finansiering och ingick ett avtal med FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) och Förenta staternas kontor för försvarssamarbete om en utbyggnad av mottagningscentrumet i Martkopi. Planeringsarbetet slutfördes sommaren 2014 och anläggningsarbetet kommer att inledas i början av hösten 2014. Georgien vidtog åtgärder för att öka kapaciteten för insamling av uppgifter. I nära samarbete med och ekonomiskt stöd från FN:s flyktingkommissariat utformade ministeriet för internt fördrivna personer en ny elektronisk databas, som förväntas tas i drift i december 2014. Ministeriet granskade förfarandena för överklagande av asylbeslut och utarbetade förslag till ändringar som översändes till FN:s flyktingkommissariat för synpunkter i mars 2014. 2.3 Grupp 3: Allmän ordning och säkerhet Georgien fortsatte att göra framsteg för att förebygga och bekämpa organiserad brottslighet. I oktober 2013 antogs en nationell strategi för bekämpning av organiserad brottslighet 2013‑2014, och i november 2013 antogs den åtföljande handlingsplanen. Det myndighetsövergripande samordningsrådet för bekämpning av organiserad brottslighet övervakar aktivt genomförandet av både strategin och handlingsplanen och lade fram sin första genomföranderapport i juli 2014. Med den befintliga rättsliga och politiska ramen för människohandel är Georgien rustat för att hantera denna fråga på lämpligt sätt. Den nationella handlingsplanen 2013–2014 har upprättats och rådet för människohandel är den centrala samordningsenheten för kampen mot människohandel. Rådet har utarbetat riktlinjer för tillämpningen av lagstiftningen om utredning och lagföring av fall av människohandel och behandling av brottsoffer och offer för människohandel, som översändes till alla behöriga brottsbekämpande myndigheter i juni 2014. Tack vare den nationella hänskjutningsmekanismen, som har funnits sedan februari 2007, behandlas alla förmodade och identifierade offer för människohandel enligt föreskrivna rättsliga normer. Sedan 2006 har den statliga fonden för skydd av och stöd till offer för människohandel ansvarat för två härbärgen för offer, finansiering av skydd av offer, hjälp, rehabilitering och utbetalning av ersättning. Den centrala kriminalpolismyndigheten inom inrikesministeriet är den brottsbekämpande myndighet som är behörig att utreda människohandel. Dessutom inrättades en regional tjänst i regionen Adzjarien i januari 2014. Utbildning och upplysningskampanjer är viktiga inslag i Georgiens strategi för att förebygga och bekämpa människohandel och genomförs regelbundet. Inför den andra fasen i genomförandet av handlingsplanen uppmanas Georgien att utveckla rapporteringssystemet för hotbedömning ytterligare och i samband med den pågående reformen av arbetsrätten hantera frågan om hur bekämpning av människohandel ska integreras i arbetsinspektionssystemet. Den rättsliga och institutionella ramen för att förebygga och bekämpa korruption har införts. Den befintliga lagstiftningen är generellt välformulerad, lämplig och förenlig med europeiska normer när sådana finns. Ny lagstiftning om skydd av uppgiftslämnare trädde i kraft den 14 april 2014. I april 2014 inrättade även det myndighetsövergripande samordningsrådet mot korruption en tillfällig arbetsgrupp för genomförandet av rekommendationerna från Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco) och Förenta nationernas konvention mot korruption (Uncac). Samordningsrådet har utarbetat rekommendationer om finansiering av politiska partier, som nu analyseras av justitieministeriet. För att ytterligare förbättra övervakningssystemet för redovisning av tillgångar har förvaltningskontoret genomfört omfattande forskning och offentliga samråd om denna fråga och kommer att lägga fram ett lagstiftningsförslag för regeringen under hösten 2014. Utvecklingen har varit positiv på de områden som avser kampen mot korruption. En ny lag om offentlig förvaltning håller på att utarbetas. Det så kallade reformkonceptet för den offentliga förvaltningen har utarbetats och regeringen förväntas anta det hösten 2014. För närvarande finns det varken specialiserade åklagare eller ett specialiserat organ inom åklagarmyndigheten som handlägger korruptionsmål. För ett effektivt genomförande av den andra fasens riktmärken i handlingsplanen bör de georgiska myndigheterna överväga ytterligare skyddsåtgärder som garanterar chefsåklagarens oberoende och inrätta en specialiserad åklagarmyndighet eller en specialiserad korruptionsenhet. På området förebyggande och bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har Georgien utarbetat de nödvändiga ändringarna av lagen om förbättrat förebyggande mot legalisering av olagliga inkomster för att följa upp 2012 års rekommendationer från expertkommittén för utvärdering av åtgärder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (Moneyval). Ändringarna granskades av regeringen under sommaren 2014 och kommer enligt planerna att antas av parlamentet under plenarsessionen hösten 2014. De brister avseende finansiering av terrorism som Moneyval påpekat rättades till i november 2013, då parlamentet ändrade de berörda bestämmelserna i strafflagen. Ändringarna trädde i kraft den 15 januari 2014. Georgien undertecknade Europarådets konvention om förebyggande av terrorism (Cets 196) under 2005 och ratificeringsprocessen pågår. Ett myndighetsövergripande råd för samordning och genomförande av strategin och handlingsplanen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism inrättades i december 2013. I mars 2014 antog regeringen strategin och handlingsplanen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (2014–2017). Den finansiella tillsynsmyndigheten (Georgiens finansunderrättelseenhet) fortsatte sin verksamhet. För närvarande är tillsynsmyndigheten inte behörig att inställa misstänkta transaktioner, inte ens tillfälligt, med undantag för transaktioner som kan användas för finansiering av terrorism. Georgien bör överväga denna fråga i samband med genomförandet av den andra fasen av handlingsplanen. Georgien fortsatte att konsolidera den rättsliga och politiska ramen för förebyggande av narkotikamissbruk. Den 4 december 2013 antogs en nationell narkotikastrategi och handlingsplan för 2014–2015. Rekommendationerna från Pompidougruppen beaktas i strategin och handlingsplanen, och de är förenliga med europeiska och internationella normer. När det gäller finansiering förlitar sig Georgien i hög grad på utländskt bistånd, vilket på lång sikt kan leda till att det blir svårt att genomföra strategin och handlingsplanen på ett hållbart sätt. Georgien undertecknade Europarådets konvention från 2005 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism i mars 2013 och ratificerade konventionen i oktober 2013. I april 2014 anslöt sig Georgien till Haagkonventionen om skydd av barn, som kommer att träda i kraft den 1 mars 2015. Georgien undertecknade Europarådets konvention från 2007 om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp i mars 2009 och parlamentet ratificerade den i mars 2014. Tilläggsprotokollet till den straffrättsliga konventionen om korruption undertecknades i mars 2013 och ratificerades i juli 2013. Georgiens rättsliga och institutionella ram för straffrättsligt samarbete följer europeiska normer. I den andra fasen av handlingsplanen skulle Georgien kunna tillhandahålla information om rättssäkerhetsgarantierna vid handläggning av framställningar om ömsesidigt bistånd. Georgien bör också överväga att ytterligare förbättra den kvalitativa uppgiftsinsamlingen och utbildningen av åklagare och domare. Brottsbekämpningssamarbetet har förstärkts genom införandet av elektronisk programvara för utbyte av uppgifter mellan myndigheter (InterFlow) i december 2013. Systemet är försett med en digital signatur, tillhandahåller snabb datasökning och gör det möjligt för användarna att hantera uppgifter i realtid, vilket i sin tur möjliggör säkert utbyte av handlingar. Georgien har gjort framsteg på uppgiftsskyddsområdet genom att ytterligare anpassa den rättsliga och institutionella ramen till europeiska normer. Den 1 augusti 2014 antog parlamentet ett antal viktiga ändringar av lagen om skydd av personuppgifter och flera andra lagar, bland annat följande: – Mandatet för inspektören med ansvar för skydd av personuppgifter (dataskyddsinspektören, PDPI) har utökats till att omfatta behandling av personuppgifter inom polisväsendet. – Dataskyddsinspektören har fått tillsynsbefogenheter för den privata sektorn från och med den 1 november 2014. – Dataskyddsinspektörens oberoende har stärkts. Den 2 maj 2014 antog parlamentet även ändringar av strafflagen för att kriminalisera kränkningar av bestämmelserna om skydd av personuppgifter. Den 10 januari 2014 ratificerade Georgien tilläggsprotokollet från 2001 till Europarådets konvention nr 108, som trädde i kraft den 1 maj 2014. Inrikesministerns beslut om behandling och skydd av personuppgifter inom ministeriet trädde i kraft den 1 mars 2014. Dataskyddsinspektörens kansli fortsatte sitt arbete. Kansliet har 15 anställda, däribland advokater, datasäkerhetsanalytiker, en utbildningschef och en specialist på registersystemkataloger Dataskyddsinspektören har sedan 2014 en egen post i statsbudgeten och detta anses vara tillräckligt för att finansiera den befintliga verksamheten. I den andra fasen av handlingsplanen, och med hänsyn till dataskyddsinspektörens utökade befogenheter och ansvarsuppgifter, bör man överväga att anslå ytterligare finansiella medel. Man bör även se till att dataskyddsinspektörens kansli finns i lokaler som är lämpliga med tanke på dataskyddsinspektörens nya befogenheter, särskilt behovet av att nå ut till den bredare allmänheten. Utvecklingen av rätts- och åklagarväsendet ingår inte i handlingsplanens riktmärken, men är däremot relevanta för bedömningen av dessa. Enligt rekommendationerna från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) antog parlamentet den 1 augusti 2014 lagen om ändringar av Georgiens grundlag rörande allmänna domstolar. Genom den nya lagen regleras förfarandet för livstidsutnämning av domare. Lagen trädde i kraft den 19 augusti 2014. De ändringar av lagen om åklagarmyndigheten som gjordes 2013 är ett viktigt steg för att säkerställa överensstämmelse med EU:s normer. Chefsåklagaren utnämns dock fortfarande av premiärministern på förslag av justitieministern. 2.4 Grupp 4: Yttre förbindelser och grundläggande rättigheter Lagen om utlänningars och statslösa personers rättsliga ställning, som trädde i kraft den 1 september 2014, utgör den rättsliga grunden för utlänningars inresa, transit, vistelse och utresa. I lagen fastställs utlänningars och statslösa personers rättigheter och skyldigheter, typer av och förfaranden för återsändning och berörda institutioners befogenheter. Den nödvändiga rättsliga ramen för att garantera både georgiska medborgare och utlänningar tillgång till rese‑ och identitetshandlingar är också på plats. Lagen om avskaffande av alla former av diskriminering (antidiskrimineringslagen) trädde i kraft den 7 maj 2014. Lagens syfte är att ”undanröja alla former av diskriminering och säkerställa lika rättigheter för alla fysiska och juridiska personer enligt Georgiens lagstiftning, oavsett ras, hudfärg, språk, kön, ålder, medborgarskap, ursprung, födelseort eller bosättningsort, egendom eller social ställning, religion eller övertygelse, nationellt, etniskt eller socialt ursprung, yrke, civilstånd, hälsotillstånd, funktionshinder, sexuell läggning, könsidentitet och yttrandefrihet, politisk eller annan åskådning eller andra egenskaper”. Lagens tillämpningsområde är brett och den gäller även den privata sektorn. I lagen definieras direkt och indirekt diskriminering, den täcker diskriminering genom associering och tvång, uppmuntrande eller stödjande av personer som diskriminerar en tredje person förbjuds uttryckligen, liksom flerfaldig och flerdimensionell diskriminering. Genom lagen införs också begreppet positiva åtgärder i samband med jämställdhetsfrågor och den täcker specialfall, som moderskap, graviditet eller funktionshinder. Lagen mot diskriminering kommer att bidra till att stärka den roll som ombudsmannen för mänskliga rättigheter spelar som ett jämställdhetsorgan med ansvar för att undanröja diskriminering och garantera jämställdhet. Ombudsmannen för mänskliga rättigheter ska skydda och bistå personer som utsatts för diskriminering och agerar som medlare mellan parterna i syfte att främja förlikning. I den nya lagen anges tvister inför behörig domstol som det främsta rättsmedlet i diskrimineringsärenden och för att göra detta rättsmedel mer tillgängligt och underlätta tillgång till rättslig prövning i diskrimineringsärenden har ett antal ändringar gjorts i civilprocesslagen, straffprocesslagen, lagen om jämställdhet mellan könen och lagen om offentliga försvarare. Genom antagandet av antidiskrimineringslagen och andra relevanta rättsakter skapas den rättsliga grund som krävs för att säkerställa genomförandet av det relevanta riktmärket, men det kommer att behövas garantier under genomförandefasen, särskilt procedurmässiga garantier, så att skyddet mot diskriminering är tillräckligt och garanteras effektivt och eventuella undantag tillämpas enligt principerna om nödvändighet och proportionalitet. Genomförandet av antidiskrimineringslagen kommer att övervakas noggrant under den andra fasen av handlingsplanen. Om det anses nödvändigt bör dessutom ytterligare ändringar övervägas i nära samråd med det civila samhället och internationella experter. Georgien har en välutvecklad politik för samhällsintegration och skydd av minoriteters rättigheter. Det nationella konceptet för tolerans och samhällsintegration och handlingsplanen (2009–2014) håller på att genomföras. I juni 2013 inrättade regeringen en myndighetsövergripande kommission på hög nivå som arbetar med ett nytt nationellt koncept och en åtföljande handlingsplan. Georgien har nyligen utökat sina insatser när det gäller rätten att använda minoritetsspråk i myndighetskontakter samt för lokala topografiska angivelser och har därmed börjat förbereda för undertecknandet och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Den 2 april 2014 antog det georgiska parlamentet en resolution om ratificering av 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet. Instrumentet för anslutning till konventionen deponerades i Genève den 1 juli 2014. Genom lagen om georgiskt medborgarskap, som trädde i kraft den 11 juni 2014, anpassas den befintliga rättsliga ramen till konventionen. Den nationella strategin för mänskliga rättigheter (2014–2020) antogs av parlamentet den 30 april 2014 och den åtföljande handlingsplanen (2014–2015) antogs av regeringen den 9 juli 2014. I strategin och handlingsplanen identifieras prioriterade människorättsfrågor och verksamheten i de olika statliga organen rationaliseras. Strategin bygger på fyra hörnstenar: staten får inte kränka de mänskliga rättigheterna, de mänskliga rättigheterna måste skyddas från kränkningar av andra personer, ett system måste utvecklas för att människorna ska kunna utöva sina rättigheter och de måste informeras om sina rättigheter. Strategin innehåller 23 strategiska insatsområden. I handlingsplanen anges mål, åtgärder, verksamheter, ansvariga organ, tidsramar och indikatorer. 3. ÖVERGRIPANDE BEDÖMNING OCH NÄSTA STEG Kommissionen har utifrån den fastställda metoden bedömt Georgiens genomförande av handlingsplanen för viseringsliberalisering baserat på uppgifter och relevanta lagstiftnings‑ och policydokument som Georgien presenterat. Ett utvärderingsuppdrag genomfördes på plats med hjälp av experter från EU:s medlemsstater och med bistånd av kommissionens avdelningar, Europeiska utrikestjänsten och EU:s delegation till Georgien. EU har även övervakat Georgiens framsteg med handlingsplanen för viseringsliberalisering genom EU:s och Georgiens gemensamma kommitté för förenklade viseringsförfaranden, EU:s och Georgiens gemensamma kommitté för återtagande och EU:s och Georgiens gemensamma underkommitté för rättvisa, frihet och säkerhet, mänskliga rättigheter och demokrati, samt i människorättsdialogen. Dialogen och samarbetet mellan EU och Georgien anses ha kommit långt inom alla dessa kommittéer. Den rättsliga och politiska utveckling som beskrivs i både den första rapporten och i denna andra rapport visar på Georgiens genuina engagemang i dialogen om viseringsliberalisering. På grundval av en noggrann analys av innehållet i och omfattningen av de reformer som genomförts kan kommissionen dra slutsatsen att Georgien lyckats uppnå riktmärkena i den första fasen av handlingsplanen och att man nu kan gå vidare till en bedömning av den andra fasens riktmärken. I den andra fasen kommer kommissionen att inrikta sig på att bedöma effektiviteten och hållbarheten i genomförandet av riktmärkena i den andra fasen av handlingsplanen. Den kommer också att fortsätta att övervaka hur lämplig den rättsliga och politiska ramen är, eftersom de två uppsättningarna riktmärken är nära kopplade till varandra. Kommissionen kommer att fortsätta att bistå Georgien i genomförandet av handlingsplanen för viseringsliberalisering och aktivt kontrollera att alla riktmärken i handlingsplanen är uppfyllda för att kunna lägga fram en rapport om ytterligare framsteg till Europaparlamentet och rådet 2015. [1] COM(2013) 808 final. [2] Rapporten återspeglar läget den 25 september 2014.