Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - De offentliga finanserna i EMU - 2001 {SEK (2001) 1093}

Diskussionen om finanspolitiken i EMU utvecklas snabbt

Detta meddelande om de offentliga finanserna i EMU granskar budgetutfallet för medlems staterna under 2000 och gör en bedömning av utsikterna på kort och medellång sikt [1]. Det innehåller också en fördjupad analys av några av de viktigaste frågorna i den diskussion om finans politiken på EU-nivå som nu utvecklas snabbt. Denna diskussion formas av flera faktorer, och inte minst av en växande förståelse för de problem och krav som medlemsstaterna ställs inför när de driver sin finanspolitik inom EMU. Följande fyra frågor dominerar debatten om EU:s finanspolitik:

[1] Detta meddelande är baserad på den analys som finns redovisad i rapporten "Offentliga finanser i EMU-2001" av Generaldirektoratet för Ekonomi och Finans. European Economy Reports No 3, 2001.

* Stabilitets- och tillväxtpaktens mål om budget positioner "nära balans eller som uppvisar överskott" - ett viktigt mål som inte ännu nåtts i flera medlems stater: Efter att ha genomfört en imponerande budget konsolidering under slutförberedelserna för EMU åtog sig medlemsstaterna i riktlinjerna för den ekonomiska politiken att nå paktens mål att de offentliga finanserna skall "vara nära balans eller uppvisa ett överskott" och detta i regel vid slutet av år 2001. Att paktens mål iakttas är av avgörande betydelse om EMU skall fungera friktionsfritt, eftersom det skulle garantera att taket på 3 % av BNP för underskotten inte överskrids och göra det möjligt för de automatiska stabilisatorerna att verka fullt ut i händelse av en ekonomisk avmattning. Med hänsyn till de försämringar av de offentliga finanserna som väntas i år och på de växande riskerna för ekono miska förluster är uppnåendet av paktens mål fortfarande en viktig finanspolitisk ambition för de länder som ännu har betydande strukturella under skott.

* Betydelsen av en lämplig kombination av ekonomisk-politiska åtgärder på både euroområdes- och medlems stats nivå: Förutsättningarna för de politiska besluten inom EMU är unika med en centraliserad penningpolitik och en decentraliserad finanspolitik. Medlems staterna måste därför både finna en lämplig kombination av åtgärder på nationell nivå och samtidigt bidra till en gynnsam utveckling för euroområdet som helhet. Det finns en ökande medvetenhet om att båda dessa mål måste uppfyllas. Vikten av att medlemsstaterna på nationell nivå finner en adekvat kombination av finans politiska åtgärder framstod klart för några månader sedan när det fanns tydliga tecken på över hettning i flera euroländer. Dessutom ökar stödet för uppfattningen att en välavvägd kombination av åtgärder på den aggregerade euronivån (där finans politiken inte alltför mycket begränsar utrymmet för penning politiken) är en nödvändighet om man skall kunna hantera den ekonomiska avmattning vi nu kan konstatera.

* En vidgad finanspolitisk debatt som också omfattar de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet: I och med att de flesta medlems stater nu har minskat obalanserna i sina offentliga finanser förs nya prioriteringar fram. Diskussionerna om finans politiken på EU-nivå måste vidgas: vid sidan av behovet av budget disciplin som nu framför allt betonas måste man också beakta det bidrag de offentliga finanserna kan ge till tillväxt och sysselsättning. Medlems staterna står nu inför den krävande uppgiften att bevara sunda offentliga finanser och samtidigt sänka skattetrycket, omfördela de offentliga utgifterna till förmån för den kunskaps baserade ekonomin och förbereda sig för de konsekvenser den ändrade åldersstrukturen kommer att få för de offentliga finanserna. Långsiktigt hållbara offentliga finanser bidrar också till den övergripande strategi för en hållbar utveckling som Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001 fastslog. Den ekonomiska övervakningen på EU-nivå måste utvecklas om den skall kunna bli till stöd för medlems staterna så att dessa kan genomföra ambitiösa reform program utan att åtagandet om budget disciplin äventyras.

* Behovet av en bättre samordning i finanspolitiska frågor. Det har inträffat händelser under senare tid som fått den bristfälliga samordningen i finans politiska frågor inom EMU att framstå i blixt belysning och som följaktligen också visat på misslyckanden från medlems staternas sida att i tid och på ett konsekvent sätt hantera gemensamma ekonomiska chocker eller utmaningar. Som exempel kan tas frågorna om den lämpliga reaktionen på kraven på sänkta energi skatter till följd av stigande oljepriser, användningen av de exceptionella intäkterna av försäljningen av licenser för tredje generationens mobiltelefoni (3G), metoderna för att varaktigt sänka skatte trycket och den roll som finanspolitiska åtgärder bör spela i dämpandet av överhettnings tryck. Inför ekonomiska chocker eller av utmaningar av liknande karaktär är det rimligt att förvänta sig att länder inom en monetär union reagerar med konsekventa åtgärder som också tar hänsyn till effekterna för euroområdet som helhet, samtidigt som naturligtvis varje enskilt land måste anpassa sina åtgärder till specifika nationella förhållanden. Också i de fall då de ekonomisk-politiska åtgärder medlems staterna vidtagit i stort sett har varit förenliga med EU-ramarna har bristen på samordning givit intrycket att länderna inte vill ta hänsyn till effekterna för euroområdet av deras nationella åtgärder och att samordningen sker först när händelserna har inträffat. Det är en nödvändig och brådskande uppgift att gripa sig an de uppenbara bristerna i samordningen av finanspolitiken.

Utveckling och framtidsutsikter på det finanspolitiska området

Den senaste utvecklingen och framtids utsikterna på det finans politiska området ger en blandad bild. Å ena sidan har underskottet i de offentliga finanserna inom euro området fortsatt att sjunka till 0,7 % av BNP under 2000 (3G-intäkterna inte inräknade), vilket är en minskning med 0,5 % av BNP jämfört med 1999. Samtidigt håller skatte trycket på att minskas i de flesta länder, och dessutom har större delen av engångs intäkterna från försäljningen av 3G-licenser som överenskommet använts för att minska skuldsättningen.

Å andra sidan kommer enligt prognoserna fyra euroländer (Tyskland, Frankrike, Italien och Portugal) att registrera betydande underskott under 2001. Dessa länder har missat chansen given av de senaste årens goda ekonomiska tillväxt att möta stabilitets- och tillväxtpaktens mål, och har följdaktligen ett mindre handlingsutrymme i den nuvarande konjunkturavmattningen. Generellt sett borde resultatet för år 2000 ha kunnat bli bättre, eftersom några regeringar delade ut en del av inkomsterna av den mer än väntat höga tillväxten i form av skatte sänkningar eller utgifts ökningar. Dessutom beräknas både de nominella och de konjunktur rensade resultaten inom euro området försämras något under 2001. Det skulle innebära det första avbrottet i den finansiella konsolideringen sedan 1993. Även om detta till stor del beror på välkomna lättnader i skattetrycket, har de utgifts reformer som skulle komplettera dem skjutits på framtiden eller inskränkts. Detta gäller också åtgärder för att modernisera pensions systemen.

Risken för en avmattning av ekonomin ökar, eftersom tillväxt takten sjunker i de flesta länder. I en sådan situation bör de automatiska konjunktur stabilisatorerna få verka fullt ut i de länder som redan har uppnått nära balans eller överskott i de offentliga finanserna enligt stabilitets- och tillväxt taktens mål. Detta kan däremot inte vara görligt i de medlems stater som ännu inte uppnått detta mål, eftersom det skulle kunna leda till underskott i närheten av taket på 3 % av BNP.

För euroområdet som helhet har de olika ekonomisk-politiska åtgärderna bildat en i stort sett välavvägd helhet under 2000 och 2001. Kombinationen av åtgärder har däremot inte alltid varit lämplig på nationell nivå, eftersom några länder fört en finanspolitik som inte varit anpassad till de inhemska konjunkturerna och monetära förhållandena. På kort sikt är det av avgörande betydelse att upprätthålla en sund makroekonomisk politik på euroområdesnivå om man skall kunna begränsa de negativa effekterna av den nuvarande avmattningen av tillväxten: att släppa efter på den strama finanspolitiken innan det är motiverat skulle kunna skapa hinder för penningpolitiken och leda till alltför höga räntenivåer. Särskilda insatser krävs också i de medlems stater där tecken på överhettning kan konstateras för att säkerställa att den nationella finanspolitiska inriktningen är anpassad till dessa länders särskilda konjunkturella och monetära förhållanden.

Vad gäller utsikterna på medellång sikt syftar de uppdaterade stabilitets- och konvergens programmen till en i stort sett neutral finans politisk inriktning som ger utrymme för en stadig minskning av skattetrycket. Det framgår också att alla medlems stater avser att nå stabilitets- och tillväxtpaktens mål, nära balans eller överskott, men i många fall först 2003 eller 2004. Detta tyder på att den finansiella konsolideringen skjuts fram till de sista år som omfattas av programmen i några länder. Det är viktigt att detta mål nås i enlighet med åtagandena i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och inte blir ett mål som ständigt skjuts på framtiden. Även om några medlems stater har ställt upp mål på medellång sikt som går utöver målet nära balans eller överskott, förefaller de flesta medlems staters program inte vara särskilt ambitiösa mot bakgrund av de övriga finanspolitiska målen, och särskilt då behovet av förberedelser för de samhällsekonomiska konsekvenserna av att befolkningarna åldras.

Budgetövervakning och -organ

För en sund utveckling av de offentliga finanserna krävs det ändamålsenliga institut, dvs. effektiva besluts processer, mål och uppförande koder. Det är därför nödvandigt att titta på hur budget organen både på europeisk och nationell nivå anpassar sig till de nya förutsättningarna för den nationella finans politiken inom en monetär union.

En nyckelfråga i det ramverk for övervakning av offentliga finanser i EMU ar att fast ställa lämpliga mål på medellång sikt för att nå stabilitets- och tillväxt paktens mål, nära balans eller överskott. När EMU startade, var det första steget att säkerställa att medlems staternas offentliga finanser hade utrymme för en tillräcklig säkerhets marginal, så att de automatiska stabilisatorerna kunde verka under konjunktur nedgångar utan risk för att taket på 3 % av BNP överskreds. När nu de flesta medlems stater har upprättat en sådan säkerhets marginal för konjunktur svängningar, är det dags för kompletteringar av uppnåendet av målet nära balans eller överskott i de offentliga finanserna med en ytterligare säkerhets marginal för andra risker (t.ex. oväntade minskningar av skatteintäkterna, överskridningar av utgiftstak eller räntechocker) och med åtgärder för att snabbt minska den offentliga lånestocken i högt skuldsatta länder i riktning mot referens värdet 60 % av BNP.

En strukturellt i stort balanserad budget skulle vara lämplig för de flesta länder för att hålla sig inom stabilitets- och tillväxt paktens mål, eftersom detta skulle täcka risker i samband med konjunktur nedgångar och även oväntade händelser som påverkar de offentliga finanserna. Detta mål är särskilt viktigt för högst skuldsatta länder (Belgien, Grekland och Italien) om deras skuldnivåer snabbt skall kunna sjunka under sextioprocents strecket. För länder med betydande automatiska stabilisatorer (Nederländerna, Finland och - utanför euro området - Danmark och Sverige) förefaller det däremot lämpligt med ett litet strukturellt överskott på cirka 1 % av BNP. I stort överens stämmer dessa föreslagna mål med de prognoser som medlems staterna gjort i sina uppdaterade stabilitets- och konvergens program.

I ett meddelande från kommissionen om förbättrad koordinering av ekonomisk politik i euroområdet [2] som presenterades nyligen, så visar kommissionen på några praktiska förslag om hur budget övervakningen inom EU skall kunna förbättras inom ramen för gällande lagstiftning. Följande fyra förslag förtjänar att beaktas: a) Att införa en princip om att kommissionen och rådet skall få förhandsinformation om viktiga ekonomisk-politiska beslut innan dessa slutgiltigt antas. b) Att samla överlämnandet av stabilitets- och konvergens program till hösten varje år. c) Att förbättra det informativa innehållet i dessa program. d) Att låta dessa program även omfatta de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

[2] COM(2001)82

De nationella finanspolitiska reglerna och förfarandena kan bidra till att finans politiska mål uppnås på EU-nivå. Medlems staternas budget organ påverkas uppenbarligen av behovet av att anpassa sig till EU:s övervakning på ett flertal sätt. En betydelsefull faktor är att det i stabilitets- och tillväxtpakten uppställs finans politiska mål och åtaganden på medellång sikt (tre till fyra år) i stället för att på traditionellt sätt inrikta sig på en årlig budgetperiod. Delvis till följd av stabilitets- och tillväxtpakten använder nu många medlems stater fleråriga budgetramar eller andra mekanismer eller riktlinjer för att fastställa och kontrollera medelfristiga prioriteringar för de offentliga utgifterna.

Åtagandena på EU-nivå påverkar också relationerna mellan de olika finans politiska aktörerna på nationell nivå, dvs. regeringar, parlament och statliga och kommunala myndigheter. Flera medlems stater har infört ordningar för ökat ansvar för varje förvaltnings nivå när det gäller uppnåendet av den allmänna balans i de offentliga utgifterna som ställs upp som ett mål i stabilitets- och konvergens programmen. En välkommen utveckling är de s.k. "interna stabilitets pakter" som har överenskommits i flera medlems stater.

Finanspolitik och konjunktur stabilisering inom EMU

Finanspolitiken och konjunktur stabiliseringen (och med särskild inriktning på de automatiska stabilisatorernas funktion) är en central fråga i den finanspolitiska debatten i EMU. Analys av dessa frågor är viktig eftersom den kan ligga till grund för utarbetandet av riktlinjer om de lämpliga ekonomisk-politiska reaktioner som kan förväntas av en EMU-stat som ställs inför olika slag av ekonomiska chocker, m.a.o. ge gemensamma analytiska ramar som kan bidra till att undanröja risken för att tidigare fall av bristande samordning upprepas.

Eftersom en nationell penning politik inte längre är möjlig inom EMU, måste finans politiken spela en mer framträdande roll för att dämpa effekterna av länderspecifika chocker på den reala produktionen. Därvid bör man normalt låta de automatiska stabilisatorerna verka fritt både vid uppgångar och nedgångar av konjunkturen och låta politiska åtgärder som inte respekterar detta vara undantag snarare än regel. Denna slutsats är knappast kontroversiell, men det återstår fortfarande många frågor att besvara: Är de automatiska stabilisatorerna alltid till gagn för ekonomin- Hur hög grad av konjunktur utjämning kan man förvänta sig att de åstadkommer- Vilket slag av reformer skulle kunna förbättra deras effekter-

Svaren på dessa frågor är till stor del beroende av om de chocker ekonomin drabbas av kommer från efterfråge- eller utbuds sidan, även om denna distinktion inte alltid är helt klar i praktiken. Vid efterfrågechocker, t.ex. ökad privat konsumtion eller minskad export rör sig produktions gapet och inflationen i samma riktning. De automatiska stabilisatorerna kan därför ge positiva effekter eftersom de verkar som en buffert på både produktion och priser. Erfarenheterna har visat att de automatiska stabilisatorerna är särskilt effektiva när det gäller att dämpa chocker som rör den privata konsumtionen men till mindre hjälp när det är investeringar eller yttre efterfrågan som berörs.

När det däremot gäller utbudschocker (t.ex. ändrade energipriser eller ny teknik) går produktionen och inflation normalt i olika riktningar: ökade oljepriser resulterar t.ex. i ett negativt produktions gap och högre inflation. I ett sådant fall bidrar de automatiska stabilisatorerna till en lugnare produktions utveckling men till priset av ännu högre inflation. Om chocken dessutom är permanent (dvs. påverkar den potentiella verksamhets nivån) kan de automatiska stabilisatorerna till och med vara till skada om de fördröjer den nödvändiga anpassningen till den "nya" nivån på den potentiella produktionen. I stället krävs det offentliga finanser som gynnar flexibilitet på produkt- och faktor marknaderna så att produktionen kan konvergera till sin nya jämviktsnivå. De praktiska erfarenheterna visar på att de automatiska stabilisatorerna har relativt små effekter vid utbudschocker. Det är därför inte troligt att de i någon större utsträckning kommer att bromsa upp den nödvändiga anpassningen eller göra det svårare för ECB att bevara prisstabiliteten.

Förbättrad kvalitet och hållbarhet i de offentliga finanserna

Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001 framhöll behovet av att vidga den finans politiska debatten på EU-nivå från dess nuvarande inriktning på finansiell stabilitet och lägga samma tonvikt vid de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning. Man krävde särskilt ökad kvalitet och hållbarhet i de offentliga finanserna.

Som skisseras i kommissionens och rådets gemensamma rapport till Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001 [3] kan de offentliga finanserna bidra till ekonomisk tillväxt och sysselsättning på flera olika sätt. Offentliga investeringar (t.ex. i fysiskt kapital och humankapital, forskning och innovation, utbildning samt sociala och regionala transfereringar) kan höja potentialen för sysselsättning och produktion. Bristen på enhetlig och uppdaterad information, särskilt om hur de offentliga investeringarna är fördelade, har dock hittills hindrat en djup och genomgripande analys av dessa frågor som måste behandlas i kommande rapporter i samklang med referensprocedurerna för relevanta politikomraden (dvs utbildning, forskning och innovation). Ett starkt engagemang från medlems staternas sida är nödvändigt för att råda bot på dessa brister i statistiken.

[3] Europeiska rådet (2001),"De offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsattning: att förbättra kvalitet och hållbarhet", rapport fran kommissionen och Ekofin rådet till Europeiska rådet (Stockholm 23/24 mars 2001), 6997/01

Skattesystemen kan också bidra till sysselsättning och tillväxt om man söker fördela bördorna väl på olika taxerings källor, underlätta för entreprenörer och ge de ekonomiska aktörerna rätt slag av incitament till arbete, sparande och investeringar. Ändamålsenligt utformade skattesystem kan också underlätta strukturella förändringar i händelse av permanenta chocker och även motivera arbets tagarna att stanna kvar i arbets kraften under längre tid, vilket bidrar till att möta de svårigheter som befolkningens åldrande för med sig.

Vissa framsteg har gjorts när det gäller att minska skatten på arbete och marginal skatterna. I flera medlems stater har detta skett inom ramen för miljöinriktade skattereformer, där minskningarna av skatten på arbete har finansierats med nya eller ökade skatter på miljöförorening eller resursutnyttjande, vilket leder till att de externa miljökostnaderna räknas med i marknads priserna. Hittills har dock resultaten varit blandade och ytterligare insatser krävs, eftersom skatten på arbete som helhet fortfarande är mycket hög i historisk och geografisk jämförelse i några medlems stater. En särskild insats är också nödvändig för att reducera skattebördan på lågbetald arbetskraft. Framsteg vad gäller miljöskatter har varit mycket modän tills dags dato och denna fråga skulle kunna bli behandlad i framtida rapporter.

Vad gäller förmånssystemen har blygsamma framsteg gjorts under senare tid men det återstår fortfarande en hel del att göra för att få dem mer sysselsättnings främjande. De senaste reformerna har ökat kraven för arbets löshets försäkringen och andra social försäkrings system genom att man sett över villkoren för rätt till förmåner, intensifierat kontrollerna av att dessa villkor uppfylls och förbättrat den allmänna administrationen och verkställande funktionerna. Ofta har dock inte metoderna inte varit tillräckligt övergripande för att även samspelet mellan skatte- och förmåns systemen skulle kunna beaktas. Övergången från passiva till aktiva åtgärder har också varit relativt begränsad. Utan ytterligare reformer kommer det att bli svårt för EU att nå de ambitiösa syssel sättnings mål som sattes upp av Europeiska råden i Lissabon och Stockholm.

Den långsiktiga hållbarheten av de offentliga finanserna är av ökad bedydelse i EMU. Ålders utvecklingen kommer att leda till betydande minskningar av arbets kraftens storlek, antalet personer som är beroende av pensions inkomster kommer att ha fördubblats år 2050 och följaktligen kommer kvoten förvärvs verksamma/icke-förvärvärvs verksamma att minska drastiskt. Kommittén för ekonomisk politik har nyligen offentlig gjort prognoser som visar att de offentliga pensions systemens utgifter skulle kunna öka med mellan 3 och 5 % av BNP i de flesta medlems stater under de kommande decennierna, och mycket stora ökningar förutses i vissa länder (särskilt Spanien, Grekland och Portugal, som alla tre tillämpar ett föädelnings system). Om man även ser till vårdkostnaderna för äldre skulle de samlade effekterna på de offentliga utgifterna av den demografiska utvecklingen kunna motsvara en genomsnittlig kostnadsökning på mellan 5 och 8 % av BNP.

Detta ger anledning till oro över de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet: om förberedelserna för de offentliga kostnader som åldrandet medför misslyckas kan det bli svårt för medlems staterna att hålla sina åtaganden enligt stabilitets- och tillväxt pakten och mer komplicerat för ECB att genomföra den gemensamma penning politiken. För att uppnå hållbarhet i de offentliga finanserna krävs dock inte bara att man undviker strukturella underskott och stigande skuldsättning (dvs. iakttar stabilitets- och tillväxtpaktens mål), utan också att skatte trycket hålls på rimliga nivåer så att det inte skapar hinder för sysselsättning och tillväxt och att man ser till att viktiga icke åldersrelaterade offentliga anslag (t.ex. till utbildning och investeringar) inte trängs undan av trycket på ökade utgifter för pensioner och sjukvård.

I kommissionens och rådets gemensamma rapport till Europeiska rådet i Stockholm skisserades en strategi för att komma till rätta med de finansiella konsekvenserna av ålders utvecklingengenom en lämplig kombination av: 1. En snabb minskning av den offentliga skuldsättningen. 2. Åtgärder för att öka syssel sättnings graden(särskilt bland kvinnor och äldre arbets tagare). 3. Reformer av pensionsstemen så att de ges sunda ekonomiska förutsättningar, bl.a. genom större utnyttjande av fondering i de offentliga pensions systemen. För att de offentliga finanserna som helhet skall bli hållbara måste även framsteg göras i genomförandet av strukturella reformer av produkt-, tjänste- och kapital marknaderna.

Europeiska rådet i Stockholm begärde att de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet skulle ingå som ett inslag i stabilitets- och tillväxtpakten och i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Även om konsekvenserna av den demografiska utvecklingen inte kommer att bli tydliga förrän på lång sikt, betingas de av de beslut på kort eller medellång sikt som fattas inom tidsramen för stabilitets- och tillväxt pakten. Man måste finna en lämplig avvägning mellan skattesänkningar och minskningar av den offentliga skuldsättningen, som i högt skuldsatta länder måste prioriteras. Därför måste de politiska val som görs nu och som redovisas i stabilitets programmen (t.ex. om de finans politiska målen på medel lång sikt, takten i skuldminskningen och omfattningen och arten av skatte reformerna) bedömas mot bakgrund av åtagandet att skapa stabila grundvalar för de offentliga finanserna. För att regelbundna bedömningar av det slaget skall kunna utföras på EU-nivå krävs ytterligare arbete med att utveckla jämförbara data och indikatorer. Det vore lämpligt att prognoserna om effekterna på de offentliga finanserna av ålders utvecklingen uppdaterades regelbundet, t.ex. vartannat eller vart tredje år, och infördes i de uppdaterade stabilitets- och konvergens programmen.

*

* *

Vägen framåt: ökad samordning av den ekonomiska politiken

För att den decentraliserade finans politiska modellen (enligt "bottom-up-metoden") skall fungera måste det finnas verklig substans i samordningen av den ekonomiska politiken, och konsekvenserna för euroområdet av de nationella åtgärderna måste bedömas realistiskt. Marknaderna och allmänheten önskar sig inte en central finans politisk myndighet inom EMU utan påtagliga bevis för förmågan att uppnå konsekvens och sammanhang i finanspolitiken inom euro området och på nationell nivå samt en vilja fran euroområdets medlemmar att iaktta fastställda regler och uppfylla överens komna finans politiska mål. För en effektiv samordning av den ekonomiska politiken kräver att det finns klara gemensamma ramar för analysen av de ekonomisk-politiska utmaningarna och utformningen av åtgärder för att bemöta dem och att följderna för euro området av nationella åtgärder beaktas i tid och på ett adekvat sätt. Ytterligare insatser krävs för att förbättra det finanspolitiska samarbetete inom EMU enligt dessa riktlinjer.