[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 22.2.2008

KOM(2008) 109 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om åtgärder för att ändra mervärdesskattesystemet i syfte att bekämpa bedrägeri {SEC(2008) 249}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Bakgrund 3

2. Syftet med detta meddelande 4

3. Beskattning av transaktioner inom gemenskapen i avgångsmedlemsstaten 4

3.1. Resultaten av kommissionens analys 5

3.2. Slutsats om beskattning av transaktioner inom gemenskapen 7

4. Omvänd betalningsskyldighet 7

4.1. Resultaten av kommissionens analys 7

4.2. Enhetlighet med det nuvarande mervärdesskattesystemet 9

4.3. Slutsats om systemet med omvänd betalningsskyldighet 10

5. Möjligheten att genomföra ett tidsbegränsat pilotprojekt i en intresserad medlemsstat 10

5.1. Resultaten av kommissionens analys 10

5.2. Slutsats om pilotprojektet 11

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om åtgärder för att ändra mervärdesskattesystemet i syfte att bekämpa bedrägeri

1. BAKGRUND

Ekofinrådet begärde på sitt möte den 5 juni 2007 att kommissionen skulle undersöka följande två ”mer omfattande” åtgärder för att bekämpa mervärdesskattebedrägeri:

- Beskattning av transaktioner inom gemenskapen.

- Skapande av möjligheten till fakultativ tillämpning av den allmänna metoden med omvänd skattskyldighet (allmän omvänd betalningsskyldighet).

Vidare begärde rådet särskilt att kommissionen skulle undersöka möjligheten att i en intresserad medlemsstat genomföra ett tidsbegränsat pilotprojekt beträffande en allmän användning av metoden med omvänd betalningsskyldighet.

På sitt möte den 4 december 2007 uppmanade rådet kommissionen att lägga fram sina slutsatser från arbetet med dessa mer omfattande åtgärder, så att dessa skulle kunna diskuteras under det första kvartalet 2008. Som ett svar på denna begäran från rådet lägger kommissionen fram detta meddelande.

När det gäller beskattning av transaktioner inom gemenskapen begärde rådet att kommissionen först skulle undersöka möjligheten att beskatta dessa transaktioner i avgångsmedlemsstaten och särskilt klargöra följande aspekter:

- Den allmänna inverkan clearingförfarandet har på medlemsstaternas budgetar, särskilt på övervägande ”importerande” medlemsstater och på övervägande ”exporterande” medlemsstater.

- En grov uppskattning av de ytterligare kostnader för skattebetalare och skatteförvaltningar som uppstår genom införande av beskattning av transaktioner inom gemenskapen.

- Risken för nya former av bedrägeri och effektivitet när det gäller att bekämpa existerande former av bedrägerier.

- Fördelning av ansvar och risker mellan avgångsmedlemsstaten, där skatten betalas, och ankomstmedlemsstaten, där skatten dras av.

- Konkurrensaspekter av beskattningen av transaktioner inom gemenskapen i förhållande till nationella skattebestämmelser och i jämförelse med det nuvarande systemet.

När det gäller en allmän användning av metoden med omvänd betalningsskyldighet begärde rådet att kommissionen skulle klarlägga följande aspekter:

- Konsekvenserna för de medlemsstater som inte tillämpar metoden med omvänd betalningsskyldighet, särskilt på deras budgetar och med beaktande av företagens konkurrenskraft.

- Enhetlighet i och harmonisering av EU:s mervärdesskattelagstiftning.

- De kostnader som genomförandet av metoden med omvänd betalningsskyldighet innebär för skattebetalare och förvaltningar.

- Flyttning av bedrägerier till andra medlemsstater som inte tillämpar metoden med omvänd betalningsskyldighet.

- Risken för nya former av bedrägeri.

- Möjligheten att genomföra ett tidsbegränsat pilotprojekt i en intresserad medlemsstat.

2. SYFTET MED DETTA MEDDELANDE

Med hänsyn till den relativt korta tid som kommissionen haft grundas resultaten av analysen i huvudsak på några specifika studier som utförts av en konsult och vars värde är begränsat, svar på frågeformulär som skickats till skatteförvaltningar, respons från företag och kommissionens interna analys. Ett antal frågor kan kräva ytterligare och mera ingående analys, men de resultat som nåtts hittills gör att man redan kan formulera några grundläggande frågor till ministerrådet. Kommissionen behöver ett svar på dessa frågor för att kunna rikta in sitt vidare arbete.

En mera detaljerad analys finns i det bifogade interna arbetsdokumentet. På grundval av den analysen beskrivs i detta meddelande nuläget i fråga om de olika alternativen för ändring av det nuvarande mervärdesskattesystemet, varvid de punkter tas upp som rådet hänskjutit till kommissionen. I meddelandet tas också upp de politiska frågor som kommissionen vill att rådet besvarar. Ett ytterligare arbete med åtgärder för att ändra mervärdesskattesystemet i syfte att bekämpa skattebedrägeri kan bara göras om kommissionen får tydlig och koncis vägledning i dessa frågor och om skatteförvaltningarna lämnar ytterligare bidrag till detta arbete.

3. BESKATTNING AV TRANSAKTIONER INOM GEMENSKAPEN I AVGÅNGSMEDLEMSSTATEN

Sedan 1987 har kommissionen förespråkat ursprungslandsprincipen i fråga om mervärdesskatt som det enda sättet att skapa en genuin inre marknad. Förslaget från 1987 och det från 1995 utgick från en harmonisering av mervärdesskattesatserna, eller åtminstone en långt gången tillnärmning av dessa skattesatser, för att säkra att konkurrensen inte skulle snedvridas. Medlemsstaterna var emellertid vid de tidpunkterna, och är fortfarande, inte villiga att ge upp sin självbestämmanderätt när det gäller att fastställa mervärdesskattesatser. Vid utformningen av en metod med beskattning av transaktioner inom gemenskapen utgår kommissionen följaktligen från ett system som inte kräver en sådan långtgående harmonisering. Systemet för att beskatta transaktioner inom gemenskapen baseras således på principen att de inhemska befintliga mervärdesskattesatserna fortsätter att gälla precis som hittills, och den enda förändringen är att undantaget från skatteplikt för gemenskapsinterna transaktioner ersätts med beskattning med en skattesats på 15 %. Om den medlemsstat där varorna ankommer tillämpar en högre skattesats kommer den ytterligare mervärdesskatten att tillfalla den medlemsstaten. Om den medlemsstat där varorna ankommer tillämpar en skattesats lägre än 15 %, till följd av att en reducerad skattesats eller nollskattesats gäller, kommer köparens medlemsstat att fastställa ett tillgodohavande för den beskattningsbara person som gör det gemenskapsinterna förvärvet. Enligt samma tanke kommer ankomstmedlemsstaten att kunna uppbära den mervärdesskatt som följer av begränsningar av förvärvarens rätt att dra av ingående mervärdesskatt. På detta sätt undviks den snedvridning av konkurrensen som annars kan bli resultatet av olika nationella mervärdesskattesatser.

3.1. Resultaten av kommissionens analys

Beskattning av transaktioner inom gemenskapen förefaller utgöra en lämplig lösning på de problem som vållas av gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag. Det skulle dock inte på något sätt åtgärda andra typer av bedrägeri . Beskattning av transaktioner inom gemenskapen skulle faktiskt kunna skapa möjligheter att företag använder andra befintliga bedrägerityper även för sådana transaktioner. I detta skede är det dock omöjligt att mäta den totala förväntade effekten av en övergång till beskattning av transaktioner inom gemenskapen i avgångsmedlemsstaten. Vidare måste man fullt beakta konkurrensaspekter . Även om det inte finns någon större anledning att tro att skillnaderna mellan en gemensam skattesats på 15 % och medlemsstaternas nu gällande skattesatser skulle få någon större verkan, väcker de potentiella kassaflödena viss oro. Eftersom transaktioner inom gemenskapen i nuläget uppgår till 2 400 miljarder euro per år, skulle det mervärdesskattebelopp som företagen måste finansiera vara i storleksordningen 360 miljarder euro. Detta kan få olika kassaflödeseffekter som är extremt svåra att beräkna eftersom de beror på faktiska omständigheter, t.ex. förhållandet mellan levererande och förvärvande företag och mellan beskattningsbara personer och deras skatteförvaltningar. Dessa individuella omständigheter kan inte generaliseras och det krävs detaljerade modeller för att nå fram till tillförlitliga slutsatser. Vad som dock står klart är att beskattning av transaktioner inom gemenskapen troligen innebär ytterligare nackdelar för små och medelstora företag, eftersom sådana företag redan är missgynnade på den inhemska marknaden när det gäller förhandsfinansiering.

Andra kostnader för skattebetalare är till stor del avhängiga av de rapporteringsskyldigheter som anses bli nödvändiga både för beskattning av transaktioner inom gemenskapen och för det grundläggande clearingsystemet. Kommissionen bedömer att månatliga sammanställningar från både leverantörer och förvärvare borde vara tillräckliga i detta sammanhang. De kostnader som uppstår är i huvudsak de sedvanliga engångskostnaderna för övergången och är på lång sikt av mindre betydelse. Förkortningen av den tidsperiod som sammanställningar omfattar förutses redan i det nuvarande systemet – kommissionen är i färd med att lägga fram förslag om detta som svar på uppmaningen från Ekofinrådet i juni 2007 – och utvidgningen av rapporteringsskyldigheterna till att även gälla beskattningsbara personer som förvärvar varor medför sannolikt bara begränsade kostnader.

Det förefaller vara svårt att noggrant beräkna kostnaderna för skatteförvaltningarna . Medlemsstaternas svar på frågeformuläret gav inte mycket vägledning i detta avseende.

För medlemsstaterna är den viktigaste frågan sannolikt hur clearingsystemet skulle fungera. I motsats till den ståndpunkt som intogs 1996 skulle kommissionen föredra en bilateral clearing på mikroekonomisk nivå som baseras på sammanställningar. Detta skulle ge medlemsstaterna utrymme att inom ramen för gemensamma riktlinjer, som återstår att utarbeta, fastställa precis hur de vill att systemet ska fungera. Uppgifterna i sammanställningar, som då också används för clearingsystemet, måste baseras på utfärdade och mottagna fakturor, eftersom de gällande reglerna om beskattningsbara händelser i samband med transaktioner inom gemenskapen inte skulle garantera att leverantörens deklaration, betalningen av skatten, leverantörens sammanställning, köparens sammanställning och dennes avdrag för ingående mervärdesskatt infaller inom en och samma tidsperiod. För enhetlighetens skull måste samma regler gälla för inhemska transaktioner.

Alla medlemsstater skulle beröras av clearingsystemet – antingen måste de betala till andra medlemsstater eller motta medel från andra medlemsstater, beroende på handelsbalansen dem emellan. I princip måste samtliga medlemsstater både betala och motta medel. Enligt den totala handelsbalansstatistiken skulle 16 medlemsstater bli ”nettomottagare”, medan övriga 11 medlemsstater skulle bli ”nettobetalare”. För de 16 medlemsstaterna var det totala belopp varmed förvärven överskred leveranserna under 2006 i storleksordningen 200 miljarder euro. En mervärdesskattesats på 15 % innebär att dessa medlemsstater skulle vänta sig att få skatteinkomster på 30 miljarder euro från andra medlemsstater. Detta bör ses mot bakgrund av att värdet på gemenskapsinterna leveranser för majoriteten av medlemsstaterna motsvarar mellan 10 och 20 % av de totala leveranserna . Medlemsstaterna skulle alltså i alla händelser fortfarande ha en garanti för att mellan 80 och 90 % av mervärdesskatteinkomsterna skulle härröra från deras egna beskattningsbara personer.

Enligt rådets önskemål har kommissionen inte i detta skede studerat i detalj hur ett clearingsystem skulle kunna fungera. Det står dock klart att den första betalningen måste göras mellan medlemsstaterna mycket snart efter referensmånaden, för att undvika budgetunderskott, och att ett ”slutligt” saldo måste fastställas vid andra lämpliga intervall på 6 och 12 månader. Vad som är viktigare i detta skede är synen på medlemsstaternas skyldigheter. En medlemsstat måste alltid vara skyldig att till köparens medlemsstat betala den mervärdesskatt som anges på leverantörens sammanställning, även om den beskattningsbara person som gjort leveransen inte betalat skatten till statskassan. Köparens medlemsstat måste kontrollera sina beskattningsbara personer på det normala sättet, för att se till att de inte drar av för mycket mervärdesskatt på gemenskapsinterna förvärv. En tillämpning av dessa principer skulle säkerställa att varje medlemsstat har incitament att korrekt uppbära och kontrollera mervärdesskatt. Om det ändå kvarstår skiljaktigheter som inte kan klargöras föreslås att de två medlemsstaterna bär en lika stor del av eventuella underskott, så att båda medlemsstater har incitament att utföra ordentliga kontroller.

3.2. Slutsats om beskattning av transaktioner inom gemenskapen

Den analys som kommissionen kunnat utföra inom rådets tidsram visade att ett system med beskattning av transaktioner inom gemenskapen har ett antal positiva inslag. Vissa problem har också identifierats, men inget av dessa är av sådan karaktär att systemet bör utmönstras.

Det finns dock en viktig fråga som enligt kommissionens uppfattning måste klargöras innan man investerar i en ytterligare analys av systemet. Ur politisk synvinkel är den svåraste frågan att enskilda medlemsstaters skatteinkomster blir beroende av överföringar från andra medlemsstater. Eftersom andelen kan uppgå till omkring 10 % av de totala mervärdesskatteinkomsterna och den sammanlagda volymen motsvarar ca 30 miljarder euro i hela EU, är den logiska frågan om medlemsstaterna är beredda att bli beroende på detta sätt .

Om svaret är ja , är kommissionen beredd att ta fram mera detaljerade uppgifter om clearingsystemets konkreta funktion samt att slutföra analysen av skattesystemets särskilda utformning. Detta arbete kräver självklart ytterligare hjälp från skatteförvaltningarna.

Om svaret är nej , måste varje system som inbegriper en clearingmekanism avfärdas. I det fallet skulle bara beskattning av transaktioner inom gemenskapen på bestämmelseorten vara ett alternativ , och kommissionen skulle vänta sig att få vägledning från rådet om huruvida detta alternativ bör undersökas vidare. Kommissionen skulle emellertid vilja klargöra att detta alternativ förutsätter att man inrättar en genuin ordning med en enda kontaktpunkt – vilket i alla händelser har stöd från rådet och Europaparlamentet – och att det skulle medge beskattning med tillämplig sats i förvärvsmedlemsstaten. En gemensam sats på 15 % för transaktioner inom gemenskapen skulle inte vara nödvändig. Kostnaderna för både beskattningsbara personer och skatteförvaltningarna skulle dessutom bli lägre.

Detta är enligt kommissionens uppfattning de aspekter där rådet behöver ge ytterligare vägledning, så att man kan fastställa om beskattning av transaktioner inom gemenskapen fortfarande är ett alternativ som bör övervägas.

4. OMVÄND BETALNINGSSKYLDIGHET

4.1. Resultaten av kommissionens analys

Kommissionen tror att införandet av ett allmänt system med omvänd betalningsskyldighet i betydande utsträckning skulle minska gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag, liksom andra typer av avdragsbedrägeri. Nackdelen är dock att förfarandet med omvänd betalningsskyldighet i slutändan kan påverka medlemsstaternas skatteinkomster negativt till följd av att nya typer av bedrägeri uppstår.

För att bekämpa sådana nya typer av bedrägeri , i huvudsak obeskattad konsumtion och missbruk av registreringsnummer för mervärdesskatt, måste införandet av systemet åtföljas av ett antal åtgärder som skulle komplicera systemet och skapa nya bördor för företag och skatteförvaltningar.

För det första framstår det som nödvändigt att tillämpa en tröskel för att begränsa risken för att slutlig konsumtion inte beskattas. En sådan tröskel innebär förmodligen en stor komplikation, eftersom den förutsätter distinktioner som inte tillämpas i nuläget och inte motsvarar den kommersiella verkligheten. Man måste även införa en rad nya definitioner för att kunna tillämpa den i praktiken och täcka alla möjliga olika situationer.

För det andra införs nya skyldigheter för beskattningsbara personer, i det att de måste tillämpa ett system som baseras på en distinktion mellan beskattningsbara personer som har rätt att köpa varor enligt förfarandet för omvänd betalningsskyldighet och alla andra personer. Skatteförvaltningarna måste utveckla och till företagen erbjuda de nödvändiga verktygen för att tillämpa detta system och ge dem den klarhet angående rättsläget som de behöver vid beslut om att tillämpa det normala mervärdesskattesystemet eller förfarandet för omvänd betalningsskyldighet. Man får inte glömma att praktiskt taget alla beskattningsbara personer troligen måste tillämpa båda systemen parallellt, vilket skapar många komplikationer. Systemet innebär också ett ökande antal ansökningar om återbetalning från beskattningsbara personer som inte längre kan räkna av ingående skatt på mindre förvärv, eftersom deras försäljning inte beskattas inom ramen för förfarandet för omvänd betalningsskyldighet. Medlemsstaterna anslår redan en oproportionellt stor andel av sina resurser till att kontrollera ansökningar om återbetalning, och de måste troligen utöka sin personal för att garantera att den nuvarande kontrollnivån behålls för beskattningsbara personer vars deklarationer visar att de måste betala skatt. Detta kan direkt påverka mervärdesskattens effektivitet som inkomstkälla för medlemsstaterna.

För det tredje, i syfte att lösa problemet med bortfallet av uppdelade betalningar, måste kompenserande rapporteringsskyldigheter införas, så att man kan göra en grundläggande dubbelkontroll av uppgifter från leverantörer och förvärvare. Dessa skyldigheter måste definieras ytterligare så att man får en rapportering som uppnår målet att undvika bristande överensstämmelse mellan uppgifter.

Även om företagens ytterligare kostnader för ett sådant system inte är helt kända skulle enbart rapporteringsskyldigheterna utgöra en betydande engångskostnad vid införandet samt löpande kostnader. En korrekt tillämpning av en tröskel framstår helt klart som det mest kostnadskrävande inslaget i omvänd betalningsskyldighet för företag. En studie som beställts av Wiens handelskammare och nyligen utförts av KMU Forschung Austria visar att engångskostnaden för små och medelstora företag skulle variera mellan 12 750 euro och 20 000 euro, medan de löpande årliga kostnaderna skulle utgöra mellan 6 000 euro och 9 300 euro. Enligt en tidigare utförd tysk studie skulle den totala kostnaden för tyska beskattningsbara personer uppgå till mellan 1,6 och 2 miljarder euro för det år som den omvända betalningsskyldigheten införs och till mellan 100 och 200 miljoner euro i löpande årliga kostnader.

Skatteförvaltningarnas kostnader skulle i stor utsträckning bero på vilka kontrollåtgärder de vidtar. Å ena sidan skulle inkomster uppstå – i det att bedrägeri i samband med avdrag av mervärdesskatt skulle minska betydligt – men det uppstår nya områden där särskilda kontrollåtgärder verkar vara oundvikliga. Enligt förfarandet för omvänd betalningsskyldighet skulle huvuddelen av mervärdesskatten betalas av de sista leverantörerna i leveranskedjan, och dessa företag kan i många länder vara av mindre storlek och mindre pålitliga än det lilla antal storföretag som i nuläget betalar en stor andel av mervärdesskatten i flertalet medlemsstater. Detaljhandelssektorns särdrag gör helt klart att det krävs mer resurser för att kontrollera den, i synnerhet när samtliga detaljhandlare kanske också mottar skattefria leveranser. Nya detaljerade rapporteringsskyldigheter för samtliga företag skulle också kräva nya former av riskhantering , för att hantera det nya stora informationsflödet. Jämfört med det nuvarande systemet skulle det bli ännu viktigare att kunna identifiera beskattningsbara personer, vilket kräver ytterligare ansträngningar och resurser. Slutligen måste man behålla den allmänna kontrollen över alla företag – inte bara de som betalar mervärdesskatt – för att undvika att varor och tjänster avleds till den svarta ekonomin . I sina svar på frågeformuläret kunde medlemsstaterna till stor del inte ge några indikationer om omfattningen av de sannolika kostnaderna för deras förvaltningar.

I medlemsstaternas svar fanns inte mycket konkreta uppgifter om de potentiella konsekvenserna för andra medlemsstater av att tillämpa ett system med omvänd betalningsskyldighet. Svaren gav ändå vid handen att det är nödvändigt att använda ett mycket strikt kontrollsystem för att skydda andra medlemsstater från de potentiellt negativa effekterna av omvänd betalningsskyldighet. Det administrativa samarbetet bedömdes vara i behov av förbättring för att hantera en sådan ny situation.

Det finns inte mycket bevisning om att bedrägeri flyttar till andra medlemsstater när man inför särskilda åtgärder för bedrägeribekämpning. Sådana åtgärder har traditionellt varit sektorsspecifika, varför det finns oro för att en mer generell åtgärd som omvänd betalningsskyldighet kan få annorlunda konsekvenser.

4.2. Enhetlighet med det nuvarande mervärdesskattesystemet

En sådan grundläggande ändring av mervärdesskattesystemet som införandet av en allmän omvänd betalningsskyldighet på frivillig grund innebär skulle enligt kommissionen i betydande utsträckning inverka på mervärdesskattesystemets enhetlighet i EU och dess harmonisering samt på möjligheterna att utveckla systemet i framtiden.

Gemenskapslagstiftningen utformas och utvecklas med tanke på en gemensam ram. Om det skulle finnas två fundamentalt olika mervärdesskattesystem i EG skulle båda systemen behöva beaktas vid utformning av och diskussioner om lagstiftning. Det skulle vara extremt svårt att vidareutveckla ett sådant dubbelt system i syfte att följa med den inre marknadens utveckling. Detta gäller särskilt när det handlar om två helt olika grupper av skyldigheter. Ett sådant tvådelat system skulle allvarligt kunna äventyra den framtida harmoniseringen av mervärdesskatten, i det att medlemsstaternas intressen av förbättringar skulle vara olika beroende på vilket system de tillämpar.

Man måste således inse att omvänd betalningsskyldighet på frivillig grund skulle innebära ett steg bort från den nuvarande graden av harmonisering, vilken är till nytta för företag som verkar på den inre marknaden. De ytterligare komplikationerna för företagen av att använda omvänd betalningsskyldighet på frivillig grund förefaller motverka gemenskapens mål avseende tillväxt och sysselsättning, som bygger på att företagens skyldigheter minskar. En omvänd betalningsskyldighet skulle i synnerhet strida mot den mervärdesskattestrategi som hittills använts och som syftar till att ytterligare förenkla tillämpningen av mervärdesskattesystemet på den inre marknaden genom att minska företagens bördor och skyldigheter och ge dem klarhet angående rättsläget.

4.3. Slutsats om systemet med omvänd betalningsskyldighet

Ett allmänt system med omvänd betalningsskyldighet är helt klart en ny tanke och kan få både positiva och negativa konsekvenser. Oavsett den slutliga bedömningen av systemet finns det emellertid ett viktigt problem med systemet med omvänd betalningsskyldighet på frivillig grund. Det skiljer sig nämligen fundamentalt från det system som tillämpas i dag. Det förutsätter att man fastställer ett andra system på EU-nivå och får således negativa konsekvenser för den inre marknaden. Det skulle även undergräva harmoniseringen av och de framtida möjligheterna att förbättra mervärdesskattesystemet.

Det frivilliga inslaget i ett system med allmän omvänd betalningsskyldighet har vidare identifierats som en kostnad för företag och en av de viktigaste faktorer som skapar risker för nya typer av bedrägeri i EU.

Följaktligen anser kommissionen att ett system med allmän omvänd betalningsskyldighet antingen bör införas som ett obligatoriskt system i hela EU eller avfärdas helt.

5. MÖJLIGHETEN ATT GENOMFÖRA ETT TIDSBEGRÄNSAT PILOTPROJEKT I EN INTRESSERAD MEDLEMSSTAT

5.1. Resultaten av kommissionens analys

Mot bakgrund av denna analys är kommissionen fortfarande inte övertygad om det lämpliga i ett system med allmän omvänd betalningsskyldighet som ett sätt att göra mervärdesskattesystemet mera säkert mot bedrägeri. Den godtar att ett sådant system har uppenbart avskräckande effekter på gemenskapsinterna bedrägerier via skenföretag, men är bekymrad över de andra effekterna av en sådan övergång. Det måste dock betonas att denna analys av omvänd betalningsskyldighet i huvudsak är hypotetisk, eftersom det inte finns några genuina erfarenheter att dra lärdomar av. Analyserna hittills medger inte att man fattar ett slutgiltigt beslut, särskilt med tanke på bristen på empirisk bevisning – inget land i världen använder för närvarande ett sådant system. Varje ytterligare analys skulle i alla händelser stöta på samma problem till följd av dess hypotetiska karaktär, varför kommissionen anser att bara ett pilotprojekt i en medlemsstat skulle kunna ge ett mera substantiellt svar på rådets frågor.

Det måste dock understrykas att pilotprojektets syfte skulle vara att testa införandet av en obligatorisk allmän omvänd betalningsskyldighet , eftersom det av skäl som hänger samman med den inre marknaden och det faktiska avskaffandet av det gemensamma mervärdesskattesystemet inte är tänkbart att bara ett fåtal medlemsstater skulle få göra en sådan förändring av mervärdesskattesystemet.

Ett pilotprojekt måste organiseras så att det ger de bästa möjligheterna att öka kunskaperna om hur omvänd betalningsskyldighet fungerar, samtidigt som vare sig den medlemsstat som deltar eller någon annan medlemsstat får utsättas för större risker.

I detta avseende är det viktigt att den medlemsstat som deltar har en tillräckligt stor ekonomi för att vara representativ men inte så pass stor att den gemenskapsinterna handeln påverkas.

Ett pilotprojekt måste löpa under en viss tidsperiod. Den bör vara tillräckligt lång för att ge de nödvändiga resultaten och inte innebära att de beskattningsbara personernas kostnader för att övergå till omvänd betalningsskyldighet och de slutliga kostnaderna vid en återgång till det klassiska mervärdesskattesystemet blir oproportionella. Pilotprojektet bör visa följande:

- I vilken utsträckning ett system med omvänd betalningsskyldighet verkligen lyckas begränsa och minska befintliga bedrägerier – vilket måste bedömas både sett till den totala minskningen av de mervärdesskattebelopp som förloras till följd av bedrägeri och sett till de typer av bedrägerier som minskas.

- I vilken omfattning nya typer av bedrägeri utgör ett verkligt hot och vilka åtgärder som är mest lovande för att motverka denna risk – man måste härvid kontinuerligt bedöma utvecklingen av olika typer av bedrägerier och de kontrollåtgärder som införs för att begränsa bedrägeri, och det måste stå klart att det inte bör röra sig om åtgärder som redan verkar kunna bekämpa bedrägeri i det nuvarande systemet.

- Företagens och skatteförvaltningarnas kostnader för att genomföra och använda systemet och huruvida dessa kostnader står i proportion till fördelarna för statskassan.

Pilotprojektet måste ledsagas av ett övervakningssystem som gör hela projektet öppet för insyn och ger information om de potentiella negativa effekterna för andra medlemsstater. Det föreslås att man inrättar en styrgrupp bestående av företrädare från det deltagande landet, kommissionen och åtminstone de angränsande medlemsstaterna, så att balans mellan olika berörda parter uppnås.

Enligt kommissionens uppfattning bör pilotprojektet löpa i minst fem år, eftersom statistiska uppgifter för att mäta dess effekter inte blir tillgängliga förrän efter tre år. En ännu längre period kan övervägas med tanke på att bedragare kan vara tveksamma att utveckla nya bedrägerimönster i vetskap om att projektet skulle löpa under en mycket begränsad tid.

Tillsammans med alla delegationer i arbetsgrupp nr 1 är kommissionen beredd att närmare utforma det system som behövs för att tillämpa en allmän omvänd betalningsskyldighet under en försöksperiod. Med utgångspunkt i detta kan kommissionen därefter lägga fram ett lagförslag.

5.2. Slutsats om pilotprojektet

Omvänd betalningsskyldighet är en tanke som inte kan och inte bör uteslutas i detta skede med tanke på att ett sådant system erbjuder ett antal ovedersägliga fördelar. Det är dock ett system som skiljer sig så mycket från det som tillämpas nu att det inte kan införas på frivillig grund utan att äventyra en smidigt fungerande inre marknad. I avsaknad av empirisk bevisning om systemet är det för tidigt att nu besluta om dess införande, varför kommissionen skulle vilja att rådet

- överväger om ett pilotprojekt är tänkbart för att fastställa om ett system med omvänd betalningsskyldighet skulle vara en lämplig metod för att hantera mervärdesskattebedrägeri, och

- bekräftar, i det fall ett sådant pilotprojekt är tänkbart, att kommissionen borde fortsätta med förberedelserna för att ett land frivilligt skulle kunna påbörja ett pilotprojekt utifrån de förutsättningar som beskrivs i detta meddelande.