RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN RAPPORT OM UPPFÖLJNING AV GENOMFÖRANDET AV DEN GEMENSAMMA FISKERIPOLITIKEN SAMMANSTÄLLNING AV MEDLEMSSTATERNAS GENOMFÖRANDE AV KONTROLLSYSTEMET FÖR DEN GEMENSAMMA FISKERIPOLITIKEN

1. Inledning

Denna rapport och kommissionens arbetsdokument "Medlemsstaternas fiskerikontroll" svarar mot de krav som fastställs i gemenskapens lagstiftning: de tillhandahåller en detaljerad och konkret beskrivning av verksamheten inom övervakning, inspektion och kontroll av fisket under perioden 1996-1999 samt kommissionens bedömning av hur långt införlivandet av gemenskapslagstiftningen kommit inom detta område. Längre fram kommer dessa dokument att följas av ett meddelande om framtida riktlinjer för övervakning, kontroll och genomförande av den gemensamma fiskeripolitiken, med hänsyn till de slutsatser som kommer fram i debatten om grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken.

Rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken [1] (nedan kallad kontrollförordningen) trädde i kraft den 1 januari 1994. Den har sedan dess ändrats flera gånger [2] och de flesta av de senaste ändringarna som gjordes genom rådets förordning (EG) nr 2846/98 har tillämpats sedan den 1 juli 1999 [3].

[1] EGT L 261, 20.10.1993.

[2] En förteckning över ändringarna av kontrollförordningen finns i bilaga I.

[3] Vissa bestämmelser i kontrollförordningen som gäller fisket i Medelhavet trädde i kraft först den 1 januari 2000 (se artikel 40 i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 2846/98). Samma tidpunkt gäller också för införandet av de ändrade tekniska åtgärderna för bevarande enligt rådets förordning (EG) nr 850/98 av den 30 mars 1998 för bevarande av fiskeresurserna genom tekniska åtgärder för skydd av unga exemplar av marina organismer (EGT L 125, 27.4.1998) och den andra fasen av genomförandet av VMS, vilka båda ämnen därmed faller utanför denna rapports räckvidd.

Genom kontrollförordningen, i förening med flera andra särskilda förordningar med bland annat kontrollbestämmelser som antagits av regionala fiskeriorganisationer, inrättas en rättslig ram med minimikrav som skall tillämpas i hela gemenskapen och utanför gemenskapens fiskevatten när det gäller fiskeriverksamhet som bedrivs av fartyg ur gemenskapens fiskeflotta. Medlemsstaterna, och i vissa fall kommissionen, har förpliktigats att vidta åtgärder för att se till att denna rättsliga ram genomförs.

Under det senaste årtiondet har kommissionen lagt fram flera meddelanden där man analyserat och framhållit de grundläggande problemen i samband med fiskerikontrollens effektivitet, liksom metoder för att åstadkomma förbättringar på dessa områden [4]. Den senaste ändringen av kontrollförordningen [5] grundades i huvudsak på kommissionens meddelande KOM(1998) 92 (slutlig) och kompletterades av en handlingsplan SEK(1998) 949 slutlig, med en förteckning över åtgärder för att främja ett fullständigt genomförande av bestämmelserna i förordningen.

[4] I bilaga I finns en förteckning över de meddelanden som lagts fram.

[5] Rådets förordning (EG) nr 2846/98 av den 17 december 1998.

Kommissionen har också upprättat årliga rapporter om genomförandet av tekniska åtgärder för bevarande vid fiske med drivgarn [6]. I den föreliggande rapporten hänvisas därför bara till dessa källor. Rapporten täcker heller inte den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeriprodukter som analyserades i slutet av 1997 [7] och ändrades 1999 genom rådets förordning (EG) nr 104/2000 [8].

[6] En förteckning över rapporterna finns i bilaga I.

[7] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet: "Framtidens marknad för fiskeprodukter i Europeiska unionen: ansvar, partnerskap, konkurrenskraft", KOM(97) 719 slutlig, av den 16.12.1997.

[8] Rådets förordning (EG) nr 104/2000 av den 17 december 1999 om den gemensamma organisationen för fiskeri- och vattenbruksprodukter (EGT L 17, 21.1.2000).

Denna rapport svarar mot de krav som fastställs i artikel 35 i kontrollförordningen och är den tredje i en serie liknande rapporter [9]. Den går utöver det formella kravet på överlämnande av en sådan rapport och ger också en närmare redogörelse som stöder den analys och de förslag till förbättringar av övervakning, kontroll och tillämpning av den gemensamma fiskeripolitiken som skisserades i grönboken om den framtida gemensamma fiskeripolitiken som utkom tidigare i år.

[9] Tidigare rapporter: Rapport från kommissionen om kontrollen av den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(96) 100 (slutlig), 18.3.1996, och Rapport från kommissionen: Övervakning av den gemensamma fiskeripolitiken 1995, KOM(97) 226 (slutlig), 13.6.1997.

Rapporten består av en sammanställning av den grundläggande strukturen i medlemsstaternas genomförande av gemenskapens kontrollsystem. Först redovisas lagstiftning och organisation av fiskerikontrollen på medlemsstatsnivå, och därefter behandlas kontrollmetoder, övervakningssystem och de inspektions- och övervakningsåtgärder som genomförs, samt förfaranden för påföljder. Slutligen ges en kortfattad översikt över bevarandepolitiken och strukturpolitiken.

Rapporten åtföljs av separata arbetsdokument "Medlemsstaternas fiskerikontroll", som vart och ett ger en sammanställning av huvuddragen i respektive nationellt kontrollsystem. Sammanställningen är grundad på de rapporter och analyser medlemsstaterna lämnat kommissionen enligt artikel 35 i kontrollförordningen och på kommissionens egna observationer, inbegripet iakttagelserna från gemenskapens inspektörer (se även artikel 29 i förordningen). Arbetsdokumenten innefattar också kommissionens bedömningar av det faktiska läget inom området för fiskerikontroll i varje medlemsstat.

Eftersom avsikten med rapporten och de åtföljande arbetsdokumenten är att ge en konkret beskrivning av dagsläget när det gäller fiskerikontroll, kommer de att följas av ett meddelande om framtida riktlinjer för övervakning, kontroll och tillämpning av den gemensamma fiskeripolitiken med hänsyn till de slutsatser kring detta ämne som kommer fram i debatten om grönboken.

2. Nationelt system för kontroll

>Plats för tabell>

2.1. Lagstiftning och administration

Enligt artikel 1 i kontrollförordningen skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa effektiviteten av det kontrollsystem som skall tillämpas inom den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstaterna har uppfyllt detta krav genom att införa nationella ordningar som skall säkerställa efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna, antingen genom att anta helt nya lagar eller genom att ändra befintlig nationell lagstiftning för att anpassa den till gemenskapens krav.

Enligt artikel 4 i kontrollförordningen skall varje medlemsstat själv och för egen räkning genomföra inspektionen och övervakningen med hjälp av ett inspektionssystem som medlemsstaten själv fastlägger. Medlemsstaterna har utsett de myndigheter som ansvarar för kontrollen av gemenskapslagstiftningens olika områden. Vid den nödvändiga organisationsuppbyggnaden och vid valet av behöriga myndigheter har i allmänhet de respektive medlemsstaternas administrativa traditioner följts mycket noga.

Det är bara i Danmark som ansvaret för övervakning, inspektion och kontroll av fiskeriverksamheten centraliserats till en enda myndighet. I övriga medlemsstater har dessa uppgifter fördelats på olika myndigheter och de är i många fall bara en del av flera uppgifter som den berörda myndigheten ansvarar för. Vissa medlemsstater har också valt att använda ett helt eller delvis decentraliserat system (exempelvis Finland). Mandaten för de myndigheter som har att göra med fiskerikontroller och räckvidden av deras behörighet är inte alltid väldefinierade inom de nationella kontrollsystemen.

De prioriteringar som görs av de myndigheter som tilldelats uppgifter inom fiskerikontrollen sammanfaller heller inte alltid med behovet av ett effektivt kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. Även om man i vissa fall utvecklat tillräckliga åtgärder för övervakning och kontroll av fisket, har kommissionen också sett situationer där myndigheter som ansvarar för flera områden lågprioriterar sina uppgifter vad gäller fiskeriverksamheten, och situationer där kontrollmyndigheten visserligen varit angelägen om att genomföra dessa uppgifter, men inte fått tillräckligt tekniskt eller politiskt stöd för att kunna göra det.

De kontrollsystem som de flesta medlemsstater inrättat innebär vissa utmaningar när det gäller internt och externt samarbete mellan myndigheter, utbyte av information som är relevant för tillämpningen, och samordning av verksamheten. Vissa medlemsstater har inrättat formella kommittéer eller avdelningar för ändamålet, medan myndigheterna i andra medlemsstater i stället har utvecklat informella praktiska arrangemang. Det finns fortfarande gott om utrymme för förbättring av samarbete, samordning och informationsutbyte mellan alla de myndigheter som har att göra med fiskerikontroll. Den nuvarande nivån av samarbete, samordning och informationsutbyte motsvarar inte heller de krav som den gränsöverskridande fiskeriverksamheten ställer, utan sker för närvarande nästan helt inom ramen för vissa regionala fiskeriorganisationer [10].

[10] De många befintliga multi- och bilaterala avtalen om rättsligt bistånd och samarbete mellan medlemsstater har inte granskats närmare för denna rapports syften.

2.2. Kontrollbefogenheter

Medlemsstaternas fiskeriinspektörer har i allmänhet enligt nationell lagstiftning (eller åtminstone genom sedvanlig praxis) behörighet att vidta grundläggande efterlevnadsåtgärder på eget initiativ. Detta utgör ett klart framsteg.

Närmare bestämt har de berörda nationella tjänstemännen rätt att genomföra inspektioner ombord på fiskefartyg, på anläggningar för landning och lagring eller på andra privata anläggningar som används för fiskerirelaterade verksamheter, eller under transport av fisk och fiskeriprodukter. Det faktum att olika grupper av inspektörer i vissa medlemsstater har olika speciella ansvarsområden innebär dock ytterligare svårigheter och nödvändiggör ett omfattande samarbete mellan de berörda myndigheterna. För vissa inspektionsmyndigheter har dessutom deras traditionella verksamhetsområden inneburit en begränsning av deras inspektionsbefogenheter.

De nationella systemen för brottsundersökning påverkar också i hög grad räckvidden av fiskeriinspektörernas befogenheter efter den inledande inspektionsfasen. Inspektörerna har utan undantag rätt att undersöka dokumentering av fångster och fiskeansträngningar, men i vissa medlemsstater är det inte inspektörerna utan nästan enbart den nationella polismakten som har rätt att bistå åklagaren med ytterligare förundersökningar, medan det i andra länder ofta är fiskeriinspektörerna som också genomför dessa. Det förstnämnda systemet kan i vissa fall ställa till en del svårigheter, med tanke på de särskilda krav som ställs på undersökningar av fiskeriverksamhet.

Beslagtagande av illegala fångster och fiskeredskap hör i alla medlemsstater till fiskeriinspektörernas befogenheter. Denna befogenhet har dock i vissa länder begränsats till att gälla enbart i de fall den skyldige tas på bar gärning eller då de illegala fiskeredskapen använts vid fiske. Dessa begränsningar gör inspektionerna mindre effektiva, eftersom de innebär att illegala fiskeredskap inte kan beslagtas om de inte används just när de upptäcks.

Uppbringande av fartyg ingår vanligen i befogenheter, som tillhör inspektionerna till sjöss, vilka ofta har anknytning till eller är en del av medlemsstaternas försvarsmyndigheter. På land har fiskeriinspektörerna inte alltid rätt att stoppa fordon som används för transport av fisk eller fiskeriprodukter. I vissa medlemsstater måste de begära polisens hjälp för detta, även om den efterföljande inspektionen kan utföras av inspektörerna själva.

Räckvidden och den specifika omfattningen av inspektörernas befogenheter varierar alltså en hel del inom gemenskapen. Det finns också utrymme för förbättringar vad gäller precisionen i (och i vissa fall förekomsten av) respektive nationella ordningar. Å andra sidan tenderar vissa av de nationella krav som fiskeriinspektörerna skall uppfylla (särskilt i fråga om rättsliga förfaranden) att göra deras uppgifter mer komplicerade. Det stora antalet delvis överlappande nationella bestämmelser angående dessa befogenheter kan också leda till onödiga förvecklingar. Uppföljningen av överträdelser har dessutom inte alltid en tillräckligt tydlig koppling till inspektörernas mandat och befogenheter för att ge dem möjlighet att fullgöra sina kontrolluppgifter.

2.3. Uppföljning av överträdelser

Nationella förfaranden för effektiv uppföljning av alla fastställda fiskerirelaterade överträdelser har naturligtvis fastställts i enlighet med de administrativa och rättsliga traditionerna i varje medlemsstat. I de länder sanktioneringen av alla brott i huvudsak har anförtrotts det allmänna domstolsväsendet, gäller detta alltså även brott inom fiskeriverksamheten. Å andra sidan har man i länder som traditionellt använt sig av administrativa påföljdsförfaranden funnit det lämpligt att använda sådana också i fråga om fiskeriärenden. Det är sådana nationella särdrag, snarare än det ifrågavarande fiskets natur, som varit avgörande för vilka åtgärder som skall sättas in vid dessa tillfällen.

På liknande sätt har de nationella särdragen i förbindelserna mellan undersökande och rättsliga myndigheter haft en tydlig om inte avgörande inverkan på vilken typ av förfarande som skall följas i varje medlemsstat i fråga om fiskerirelaterade överträdelser. I de länder där lagöverträdelser traditionellt överlämnats till åtalande domstol eller allmän åklagare, om än via mellanliggande myndigheter (som polisen), gäller dessa regler också i dessa fall. På motsvarande sätt har länder där mindre lagöverträdelser hanterats i snabbförfaranden med administrativa påföljder valt denna väg som det naturliga förfarandet även i denna typ av ärenden.

Inom ramen för doktrinen om domstolsväsendets suveränitet har de nationella traditionerna betydelse även för inspektionsförfarandena och resultaten av dessa. I de medlemsstater där kontrollmyndigheterna har befogenhet att anmäla överträdelser som ett förhandskrav för ytterligare förfaranden gäller detta system huvudsakligen också inom fiskerikontrollen. I de länder där kontroll- och undersöknings myndigheternas roll, exempelvis polisens, i allmänhet varit begränsad till att samla in faktiska omständigheter kring överträdelser för att lägga fram dessa för en domstol som sedan skall fatta beslut, har fiskeriinspektörerna oftast varken givits rätt att åberopa eller fastställa brott, dvs. att på förhand bedöma om det föreligger någon överträdelse.

3. Kontrollresurser

>Plats för tabell>

3.1. Mänskliga resurser

Vid omvärderingen av sina nationella kontrollsystem har vissa medlemsstater (i synnerhet - fram till nyligen - Spanien men också Irland och Portugal) ökat sina mänskliga resurser för detta ändamål, medan andra har inriktat sig på att använda tillgängliga resurser på ett effektivare sätt (Danmark, Nederländerna och Förenade kungariket). Inte i något av fallen kan man förvänta sig några dramatiska förändringar från det ena året till det andra.

Antalet inspektörer som krävs för en effektiv fiskerikontroll varierar beroende på omständigheterna kring fisket i fråga (bl.a. totala tillåtna fångstmängder (TAC), kvoter, tekniska åtgärder, typ av fartyg, avstånd till landningsplatser, kustlinjer, risken för illegala landningar, landningsförfaranden och försäljningsmetod efter första försäljningen). Vissa medlemsstater har antagit nationella åtgärder som tvingar fiskeindustrin att införa förfaranden som underlättar inspektion och övervakning. Inspektörernas uppgifter har därmed kunnat inriktas på tillsyn och på att se till att sannolikheten för inspektioner på vart och ett av de efterföljande stadierna av fiskeriverksamheten är hög.

Flera medlemsstater har försökt att utveckla sina system för kontroll av landning för att öka effektiviteten. Införandet av åtgärder som ingår i ett övergripande kontrollsystem, som system med angivna hamnar, förhandsanmälan vid ankomst, förhandstillstånd till avlastning, och krav på första försäljning genom auktion har avsevärt effektiviserat inspektions- och övervakningsåtgärderna. Landningskontroll av osorterade sillfångster i Danmark, NAFO-landningar och landningar från frystrålare i Tyskland (inspektionsnivå 100 procent) är några exempel på denna utveckling.

Trots de förbättringar som kunnat konstateras på många områden finns det fortfarande fiskeriverksamhet där kontrollernas effektivitet inte kan garanteras på grund av att man inte avsatt tillräckliga mänskliga resurser för övervakning och inspektion. I fråga om landningskontroller gäller detta de flesta fall där landning tillåts när som helst i vilken hamn som helst.

En del medlemsstater har inte givit kommissionen några detaljerade upplysningar om antalet specialiserade fiskeriinspektörer. När det gäller nationella kust bevaknings myndigheter (t.ex. i Grekland, Italien, Finland och Sverige) har alla deras tjänstemän, som en del av deras allmänna befogenheter, i teorin rätt att genomföra inspektioner av fiskeriverksamheten, men många av dem deltar i praktiken nästan aldrig i denna typ av inspektioner.

I dessa fall kan den otillräckliga kontrollen inte skyllas på bristen på mänskliga resurser. Det är i stället så att förvaltnings- och inspektionspersonalen kan sakna erfarenhet och utbildning i fråga om fiskeriverksamhet. Under dessa omständigheter kan det vara bättre att inrätta särskilda grupper som specialiserar sig på samordning och inspektion inom fiskeriområdet. Kommissionens inspektörer har i många fall konstaterat en skriande brist på utbildning och erfarenhet när det gäller att utföra grundläggande kontroller av hur de tillämpliga reglerna åtföljs. För att kunna genomföra korrekta inspektioner av fiskeriverksamheten krävs åtminstone en grundlig baskännedom om fiskets tekniska bakgrund (till exempel om hur arterna ser ut och hur fiskeredskapen fungerar) och ingående kunskaper om vilken lagstiftning som är tillämplig.

3.2. Övervakning till sjöss

Den tidigare bristen på övervakningsresurser har minskat. Flera nya och moderniserade övervakningsfartyg för såväl kustfart som högsjöfart har tagits i bruk under de senaste åren eller håller på att byggas. Trots det är situationen ännu inte fullt tillfredsställande. De övervakningsmedel som finns tillgängliga är tydligt avsedda att användas för övervakning inom gemenskapens fiskevatten. Dessutom måste flera av övervakningsfartygen rustas upp och moderniseras för att anpassas till de nya standarder (toppfart, bränsleförbrukning, kommunikations utrustning) som krävs för effektiva kontrollåtgärder.

Inom medlemsstaternas övervakningssystem finns flygplan och annan utrustning för bevakning från luften bara tillgängliga under ett begränsat antal timmar per dygn för fiskeriövervakning. Dessa övervakningsinsatser planeras långt i förväg, ibland till och med årsvis. Detsamma kan även gälla utnyttjandet av övervakningsfartyg som tillhandahålls av andra myndigheter (t.ex. militära). Dessa arrangemang gör inspektionen och kontrollen av fisket i hög grad oflexibelt och förutsägbart, vilket naturligtvis försvårar genomförandet av tillämpningsprioriteringarna.

3.3. Avancerad teknik

Den databehandling av uppgifter om fångster och fiskeansträngningar som inleddes redan innan den aktuella perioden, har fortsatt att förbättras och medlemsstaterna har ansträngt sig att uppfylla de krav som fastställs i artikel 19 i kontrollförordningen. I dagsläget har de flesta medlemsstaterna inrättat databaser, men det återstår en hel del att göra, särskilt vad gäller automatiseringen av möjligheter till dubbelkontroller i dessa datasystem.

Utvecklingen av det satellitbaserade kontrollsystemet för fartyg (VMS) och systemets effekter behandlas närmare i avsnitt 4.3. Denna form av övervakning började användas i stor skala inom gemenskapen under den period som omfattas av rapporten [11]. Ytterligare framsteg har gjorts i arbetet med att kombinera VMS-information med uppgifterna i de system för datoriserad registrering av fångster och fiskeansträngningar som nämns ovan. Denna infrastruktur ger en god grund inför framtiden och dess innehåll bör utnyttjas flitigt för inspektions- och övervakningsändamål.

[11] För närmare detaljer, se rådets förordning (EG) nr 686/97 av den 14 april 1997 om ändring av förordning nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 102, 19.4.1997) och kommissionens förordning (EG) nr 1489/97 av den 29 juli 1997 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2847/93 vad beträffar satellitbaserade kontrollsystem för fartyg (EGT L 202, 30.7.1997).

Medlemsstaterna och kommissionen har också på experimentell nivå anslagit medel till projekt som elektroniska fiskeloggböcker och fjärranalys via satellit som ett komplement till VMS.

3.4. Gemenskapens ekonomiska bidrag

Det andra femårsprogrammet för ekonomiskt bidrag från gemenskapen till medlemsstaternas kostnader för fiskerikontroller, vilket fastställs i rådets beslut 95/527/EG [12] (nedan kallat beslutet), har skapat ekonomisk solidaritet inom området för fiskerikontroll. Gemenskapens ekonomiska bidrag uppgår till 4 procent av gemenskapens fiskeribudget och till minst 10 procent av medlemsstaternas sammanlagda utgifter för kontroll.

[12] Rådets beslut 95/527/EG av den 8 december 1995 om ekonomiskt bidrag från gemenskapen till vissa av medlemsstaternas kostnader för genomförande av övervaknings- och kontrollsystemet för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 301, 14.12.1995).

Som en fortsättning på det första femårsprogrammet föreskrevs i beslutet att gemenskapsstöd kunde ges för förvärv eller modernisering av inspektions- och kontrollutrustning (fartyg, flygplan och modern teknik för lokalisering av fiskeverksamhet samt för registrering, behandling och överföring av information om sådan verksamhet). Förutom denna typ av stöd infördes en andra kategori för särskilda åtgärder ägnade att förbättra kvaliteten och effektiviteten vid övervakningen av fisket och därmed förbundna verksamheter (utbildning av inspektörer och gemensamma inspektionsprogram mellan två eller flera medlemsstater, särskilda kontrollprogram initierade av gemenskapen, pilotprojekt för elektroniska nätverk osv.). Beslutet genomförde också principen [13] om ytterligare finansiellt stöd till Irland för kostnader för att förbättra kontroller, inbegripet driftskostnader som uppstått vid genomförandet av programmet för fiske i de s.k. västliga vattnen.

[13] För närmare detaljer, se artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 685/95 av den 27 mars 1995 om administreringen av fiskeinsatsen med avseende på vissa fiskezoner och -resurser i gemenskapen (EGT L 71, 31.3.1995).

Sammanlagt 205 miljoner euro (41 miljoner euro per år) har anslagits i gemenskapens budget för dessa syften. Den allmänna nivån på gemenskapens ekonomiska bidrag har fastställts till 35-50 procent av de stödberättigade utgifterna, medan särskilda stödnivåer på över 50 procent har fastställts för bland annat införandet av ny teknik, som VMS. Alla medel har tilldelats särskilda årliga utgiftsprogram som föreslagits av de berörda medlemsstaterna och godkänts av kommissionen. Fram till slutet av 2000 har medlemsstaterna, efter genomförandet av program som godkänts av kommissionen, begärt ersättning med upp till 50 procent av de anslagna medlen (se bilaga II). Särskilda nivåer för finansiellt bidrag har fastställts för Irland (19,5 miljoner euro till investeringar och 11,5 miljoner euro för driftskostnader).

Medlemsstaterna uppmanades att lämna in ett femårigt nationellt program som särskilt skulle omfatta syftet med de föreslagna kontroll- och inspektionsåtgärderna, planerade operativa åtgärder och förväntade resultat. Dessutom uppmanades medlemsstaterna att lägga fram en beräkning över förväntade årliga stödberättigade utgifter. Syftet med denna nyhet i den andra femårsperioden var att få fram information om ändamålsenligheten i de årliga program som föreslagits av medlemsstaterna. Emellertid var det ingen medlemsstat som tillhandahöll någon ytterligare information utöver de lagliga minimikraven, vilket alltså inte var till någon större hjälp.

Huvuddelen av gemenskapens ekonomiska bidrag (152 miljoner euro, dvs. 73 procent) har använts till högsjögående övervakningsfartyg och till VMS. Eftersom dessa stora investeringar har bidragit dels till en bättre tillgång till uppdaterade inspektionsresurser, dels till att dessa används med större precision, har det andra femårsprogrammet skapat synergieffekter som förbättrat inspektionen och övervakningen av fiskeriverksamheten. Dessutom har investeringarna underlättat rådets antagande av principen om utnyttjande av VMS som ett verktyg för övervakning av fisket och därmed ett smidigt införande av detta system.

Antalet projekt som föreslagits av medlemsstater under kategorin "särskilda åtgärder" (utbildning och gemensamma inspektionsprogram) har varit nedslående. Genomförandet av sådana program främjar samarbetet mellan behöriga myndigheter i flera medlemsstater (se avsnitt 3.1).

4. Övervakningssystem

>Plats för tabell>

4.1. Registrering av fångster

Enligt kontrollförordningen skall de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat samla in loggböcker, landningsdeklarationer och avräkningsnotor (på senare tid delvis ersatta av deklarationer om övertagande) för alla landningar i den medlemsstatens hamnar. Dessa uppgifter om fångster skall sedan sammanställas i en central databas för att de nationella uppgifterna om fångster av arter som omfattas av en TAC eller en kvot skall kunna räknas samman. De uppgifter som kommer från olika källor bör också dubbelkontrolleras och verifieras för att tillförlitligheten skall kunna garanteras. Dessutom skall medlemsstaterna regelbundet rapportera till kommissionen vilka mängder som tagits upp av de arter som omfattas av en TAC.

Kravet på att föra loggbok och lämna in landningsdeklarationer om fångster av arter som omfattas av en TAC eller en kvot har funnits sedan 1984 (med undantag för Medelhavet). I vissa medlemsstater (särskilt Frankrike, men också Spanien, Portugal och Finland) hade man dock 1999 fortfarande inte lyckats närma sig en inlämningsfrekvens på 100 procent i fråga om dessa handlingar. Dessutom är det så, att även om vissa medlemsstater inrättat ett allmänt system för registrering av fångster som fungerar tillfredsställande, är det ingen av medlemsstaterna som lyckats införa ett fungerande system för detta när det gäller de av dess fartyg som fiskar utanför gemenskapens fiskevatten. Hela idén med tillförlitlig registrering av fångster äventyras allvarligt av att det fortfarande inte går att åstadkomma ens en elementär dokumentation på detta område. P Oavsett detta kan inte ens det mest avancerade system för insamling av loggböcker garantera att "svartlandningar" helt förhindras, vilket illustreras av bland annat det brittiska exemplet (se den nationella beskrivningen inom det bifogade arbetsdokumentet).

Sedan 1994 har loggböcker och landningsdeklarationer kompletterats med avräkningsnotor och transporthandlingar för att skapa en möjlighet att systematiskt jämföra de uppgifter som registreras av fartygets befälhavare med köparens uppgifter. I flera medlemsstater (Irland, Finland, Sverige och Förenade kungariket) har dessa handlingar inte använts på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller särskilt försäljningar utanför auktionssystemet (Spanien, Frankrike och Portugal). Det krävs ytterligare ansträngningar för att se till att de ändringar av kontrollförordningen som antogs 1998 om dessa handlingar genomförs. Om de behöriga myndigheterna inte får in avräkningsnotor (eller deklarationer om övertagande) finns det inga andra möjligheter att genomföra en oberoende kontroll av fångstuppgifterna.

Förfarandena för dubbelkontroll och verifikation inom databaserna för registrering av fångster är i vissa medlemsstater ofta onödigt invecklade (vilket kan bero på att ansvarsområdet delats upp på flera myndigheter). I vissa fall kan också formateringen av uppgifterna på avräkningsnotan ställa till ytterligare problem när den inte stämmer överens med vad som föreskrivs i kontrollförordningen. Även i de fall uppgifterna i loggböcker och avräkningsnotor är datoriserade har detta oftast inte gjorts på ett sätt som underlättar automatisk och datorstödd dubbelkontroll.

Det råder fortfarande stora skillnader mellan de olika medlemsstaterna när det gäller hur de uppfyller sin skyldighet att anmäla fångster till kommissionen.

4.2. Registrering av fiskeansträngningar

Medlemsstaternas skyldigheter att samla in information om fiskefartygens ansträngningar kan delas in i två huvudsakliga grupper. Dessa är dels gemenskapsreglerna om fiskeansträngningar i de västliga vattnen (på motsvarande sätt har en övervakningsplikt fastställts för Östersjöområde), dels de nationella genomförandebestämmelser som antagits för att följa kraven i de fleråriga utvecklingsprogrammen för fisket (nedan kallade FUP), vilka behandlas närmare i avsnitt 6.

Vissa medlemsstater har gjort avsevärda framsteg med tillämpningen av programmet för fiskeansträngningar i gemenskapens västliga vatten. Särskilt har Spanien inrättat och driver nu ett mycket omfattande och tillförlitligt system för övervakning och kontroll av de av landets fartyg som fiskar i det området, särskilt när det gäller den så kallade 300-fartygslistan. I andra medlemsstater finns fortfarande utrymme för förbättringar: de franska och irländska systemen för denna övervakning har ännu inte (1999) gett några kontrollerbara resultat.

När det gäller Östersjöområdet kan inte resultaten av de berörda medlemsstaternas övervakningsåtgärder allmänt sett bedömas som tillfredsställande. Ambitionsnivån är fortfarande mycket varierande, och det är först på senare tid som de åtgärder som vissa av områdets kustmedlemsstater vidtagit har skapat de betingelser som krävs för insamling av information.

De metoder som de olika medlemsstaterna använder för att samla in de nödvändiga uppgifterna om fiskeansträngningar varierar också: vissa hämtar uppgifterna från loggböckerna, andra använder rapporter om fiskeansträngningar (särskilt när det gäller de västliga vattnen), medan källorna i ytterligare andra fall fortfarande är oklara. På samma sätt som i fråga om fångstdeklarationerna läggs denna information sedan in i en elektronisk databas för nationell sammanräkning och dubbelkontrolleras mot annan tillgänglig information för att kontrollera tillförlitligheten, för att sedan regelbundet överlämnas till kommissionen. P Även om en del av medlemsstaterna tillämpar dessa kontrollförfaranden på databaserna över sina fiskeansträngningar, är det inte tillräckligt många som gör det. Dessutom har vissa medlemsstater misslyckats totalt med att fullgöra sin skyldighet att informera kommissionen om sina fartygs fiskeansträngningar, eller har de bara sporadiskt lämnat denna information till kommissionen under den aktuella perioden.

4.3. VMS

Under den första fasen av införandet av kontrollsystemet VMS [14] tillämpades det på gemenskapens samtliga fiskefartyg med en längd av över 20 meter mellan perpendiklarna eller med en största längd av 24 meter och som tillhörde någon av följande kategorier: fartyg som fiskar på öppet hav, utom i Medelhavet; fartyg som fiskar i tredje lands farvatten på ömsesidig basis samt fartyg som fångar fisk för tillverkning av fiskmjöl och -olja.

[14] Gemenskapens krav på satellitbaserade kontrollsystem för fartyg (VMS), vilka fastställs i rådets förordning (EG) nr 686/97 och i kommissionens förordning (EG) nr 1489/97, trädde i kraft i två faser, varav fas I omfattade perioden 30.6.1998-31.12.1999. Från och med den 1 januari 2000 har gemenskapen gått in i fas II, och ett större antal fiskefartyg omfattas nu obligatoriskt av detta system.

Medlemsstaterna skulle bland annat förse alla fiskefartyg som obligatoriskt omfattades av systemet under den första fasen med utrustning för satellitspårning ("Blue Box") senast den 30 juni 1998 och senast samma datum inrätta centrum för fiskekontroll (FMC), samt se till att kommissionen från och med den 1 oktober 1998 hade tillgång till deras databaser på distans.

I slutet av denna fas var systemen operationella i de flesta av medlemsstaterna, trots att fyra av dem blev försenade. Irland och Frankrike har nu kommit i fatt, men systemet fungerar fortfarande inte i Grekland och Italien. P Överföringen av positionsangivelser till kustmedlemsstaterna och de behöriga myndigheternas tillgång till uppgifterna fungerar fortfarande inte fullt ut.

5. Inspektion och övervakning

>Plats för tabell>

5.1. Gemenskapsområdet och fiskezoner

Antalet inspektioner varierar mycket mellan de olika medlemsstaterna. Många nationella myndigheter fokuserar på inspektionernas intensitet, och därmed effektivitet, snarare än på det totala antalet inspektioner. Majoriteten av inspektionerna görs dock på rutinmässig basis. Det är bara ett fåtal medlemsstater som genomför målinriktade inspektioner som en del av en övergripande kontrollstrategi.

Kontrollåtgärdernas effektivitet har ett klart samband med vilka möjligheter fiskarna har att illegalt utnyttja bristen på sådana kontrollåtgärder. I de fall medlemsstaterna har lyckats inrätta ett väl fungerande kontrollsystem, som motsvarar sannolikheten för överträdelser, har fiskarna ingen anledning att ta några risker. Exempel på denna typ av situation har redan behandlats här ovan. Om sannolikheten för inspektioner å andra sidan är låg, om överträdelsen av reglerna kan leda till höga ekonomiska vinster, och om påföljderna är lindriga kan man inte garantera att reglerna följs fullt ut.

Gemenskapens lagstiftning om inspektion och övervakning kräver inspektioner av verksamheten efter den första försäljningen. Antalet inspektioner efter första försäljning har ännu inte nått en tillfredsställande nivå. Vad gäller landningar och efterföljande saluföring har förbättringar konstaterats bland annat av de skäl som anges i avsnitt 3.1.

Övervakning från luften av kustområden har uppnått en ganska hög intensitet, men tillgången till övervakningsfartyg och -flyg för fiskerikontroll kan inte garanteras i tillräckligt hög grad, eftersom dessa tillhandahålls av myndigheter som har många andra ansvarsområden. P Ute på öppet hav och i mer avlägsna områden, där övervakningen främst gäller fiskeriverksamhet, är tillgången till övervakningsfartyg och -flyg som kan genomföra denna typ av uppgifter begränsad. Adekvat inspektion och övervakning inom dessa områden underlättas av VMS.

På grund av fiskeriverksamhetens gränsöverskridande natur bör varje misstanke från inspektörerna till sjöss utredas vid landning, eventuellt av inspektörer från en annan medlemsstat, och även vid första försäljningen, eventuellt av inspektörer från ytterligare en annan medlemsstat. Flaggstatens inspektörer bör informeras om resultatet. P När flera medlemsstater gått samman i gemensamma övervakningskampanjer har fiskarna ofta varit helt oförberedda, eftersom de inte förväntat sig sådana samordnade aktioner. Samordningen av denna verksamhet mellan flera nationella myndigheter är ofta mycket arbetskrävande, och att åstadkomma samma sak på internationell nivå mellan medlemsstater har visat sig ännu besvärligare. Antalet exempel på denna typ av samarbete är mycket begränsat.

I vissa medlemsstater är antalet inspektioner mycket högt, men antalet konstaterade överträdelser fortfarande förvånansvärt lågt. Kommissionens inspektörer har dock vid flera tillfällen konstaterat helt andra proportioner mellan inspekterade fall och uppdagade överträdelser i dessa medlemsstater. När kommissionens inspektörer följt med vissa av medlemsstaternas övervakningsfartyg har det dessutom ibland framgått att det saknas en klar strategi för övervakningsåtgärderna. En sådan brist kan lätt leda till att kontrollåtgärderna sätts in i områden eller under perioder där/då fisket ifråga vanligtvis inte äger rum eller överträdelser i allmänhet inte kan uppdagas. P Med en övergripande kontrollstrategi kan resultatet också bli blygsamt, mätt i uppdagade överträdelser, men en sådan situation bör då ändå tolkas som att den på ett tillförlitligt och kontrollerbart sätt visar att antalet överträdelser är lågt.

Förutom tillgången till utrustning och utbildning av tjänstemän, som nämnts ovan i avsnitt 3.1, har också andra faktorer befunnits påverka inspektionernas effektivitet. Tjänstemännens kontrollbefogenheter kan vara för strikt definierade enligt lagen eller definierade på ett sätt som lämnar öppet för alla möjliga tolkningar. När befogenheterna är uppdelade på flera myndigheter som arbetar separat blir det också än svårare att få till stånd ett fungerande samarbete. P Sammantaget kan dessa omständigheter leda till en brist på effektiva kontrollstrukturer, i varje fall vad beträffar resultaten. Ett tydligt exempel på detta är den kontinuerliga landningen och saluföringen i Frankrike av kummel som inte uppfyller storlekskraven.

Efter att ha redovisat exemplen ovan måste kommissionen i detta sammanhang också nämna att det har skett en del stora förbättringar i fråga om inspektionernas effektivitet. Inspektionen och övervakningen i flera fiskeriområden och många hamnar kan nämligen anses vara fullt tillfredsställande.

5.2. Utanför gemenskapens vatten

I enlighet med artikel 2.2 i kontrollförordningen skall medlemsstaterna och gemenskapen uppfylla de förpliktelser inom området för övervakning och inspektion som fastställs i artiklarna 17 och 18 i samma förordning, i särskilda bestämmelser som antagits inom regionala fiskeriorganisationer (RFO) och i fiskeriavtal som slutits mellan gemenskapen och tredje land.

När gemenskapens fiskefartyg fiskar i tredje lands farvatten skall gemenskapen som flaggförande part samarbeta med den berörda kuststaten för att se till att de tillämpliga reglerna efterlevs, t.ex. genom att utföra landningskontroller eller genom att överföra VMS-uppgifter till kuststaten. P När fartygen fiskar på internationellt vatten skall flaggstaten se till att tillräcklig uppföljning, inspektion och övervakning av verksamheten sker. I sådana fall är respektive flaggstat skyldig att samarbeta med övriga berörda länder, inbegripet kuststaterna, för att säkerställa att de ifrågavarande bestånden bevaras. Med undantag för avtalen inom NAFO och med Marocko, har flaggmedlemsstaterna i praktiken prioriterat dessa frågor lågt.

Inom ramen för de berörda regionala fiskeriorganisationerna har gemenskapen förpliktat sig att utföra kontroller enligt planer som avtalats inom dessa organisationer (exempelvis NAFO, NEAFC, CCAMLR [Kommissionen för bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis]). Gemenskapen främjar aktivt andra regionala organisationers antagande av kontrollprogram.

Inom NAFO har gemenskapen bidragit till att ett effektivt kontrollprogram inrättats och genomförts, vilket utgör ett stort framsteg. Kommissionens uppgifter har varit begränsade till inspektion och övervakning i det reglerade området (inspektörer på EU:s övervakningsfartyg och observatörsschema), medan medlemsstaterna skall ansvara för landningsinspektioner och uppföljning av överträdelser. Denna organisation har dock också lett till stora arbetsbördor. Landningsinspektionerna i medlemsstaterna har ofta krävt att både kommissionens och medlemsstaternas inspektörer närvarar, och flera olika nationella myndigheter är inblandade i den omedelbara uppföljningen av konstaterade överträdelser och sanktioneringen av dessa. Kommissionen har inte av de berörda nationella myndigheterna tilldelats befogenheter att garantera tillräcklig effektivitet, trots att detta skulle göra det enklare att uppfylla gemenskapens internationella förpliktelser inom hela dess territorium och att skapa balans mellan kostnader och nyttor.

Bortsett från Medelhavet - där inrättandet av fiskezoner utanför territorialvattnen inte är allmänt genomfört - och drivgarnsfisket i Atlanten har inte medlemsstaterna genomfört inspektioner och övervakning av sina fartyg på internationellt vatten utanför områden som regleras av NAFO och (på senare tid) NEAFC. Systematisk övervakning och inspektion av landningar i medlemsstaterna från internationellt vatten och tredje lands vatten har bara gjorts med tillämpning av vissa specifika förpliktelser, som härrör från gemenskapens åtaganden (särskilt inom NAFO samt genom avtal med Marocko och Mauretanien).

6. Kontroll av fiskeflottorna

>Plats för tabell>

Inom ramen för strukturpolitiken har flera åtgärder vidtagits för att uppnå en balans mellan fiskeflottans kapacitet och de fiskemöjligheter som finns och är tillgängliga. Informationen om fiskeflottorna samlas in i registret över fiskefartyg, som innehåller både historiska och aktuella uppgifter om varje fiskefartyg från det att det byggs eller importeras till gemenskapen.

Kommissionen har efterhand antagit fleråriga utvecklingsprogram, FUP, för alla medlemsstater och därmed fastställt mål för minskning av fiskeflottans kapacitet för var och en av medlemsstaterna; dessa mål vilka beskrivs i respektive kommissionsbeslut om vart och ett av segmenten. I gemenskapslagstiftningen anges dock inte i detalj hur dessa övergripande mål skall uppnås. I stället utgår lagstiftningen ifrån att detaljerade regler om kontrollförfaranden skall antas av medlemsstaterna.

Registret över fiskefartyg är det huvudsakliga verktyget för övervakning av fiskeflottans kapacitet inom ramen för de fleråriga utvecklingsprogrammen. Registret utgör också den datorbaserade infrastruktur som krävs för hantering av nationella tillståndsprogram, kompletterande fisketillstånd och underhåll av de förteckningar gemenskapslagstiftningen kräver skall finnas över vissa fartyg som fiskar i de västliga vattnen och i Östersjöområdet. Registrets innehåll, särskilt uppgifter om fartygens maskinstyrka och tonnage, har normalt erhållits från den nationella centrala sjöfartsmyndighet som ansvarar för det nationella fartygsregistret och/eller för den ursprungliga kontrollen av fartyget vid dess inlemmande i fiskeflottan. I vissa länder finns flera sådana myndigheter.

För att reglera fiskeflottans storlek har medlemsstaterna infört licensieringssystem, där erhållandet av en licens (ett tillstånd) är ett förhandskrav för att fartyget skall få användas vid fiske. Enligt dessa system skall alla nyetableringar licensieras innan de börjar exploatera levande resurser i havet. Licensieringssystemen borde ge medlemsstaterna möjlighet att effektivt kontrollera antalet fartyg i den nationella fiskeflottan. º Trots detta har någon effektiv kontroll av fiskeflottornas faktiska kapacitet generellt sett inte åstadkommits genom dessa nationella åtgärder, och de har inte heller varit ambitiösa nog att införa en strukturpolitik som gör det möjligt att uppnå de mål som fastställts på gemenskapsnivå i fråga om minskning av fiskeflottan. Denna situation har medfört att klyftan växer mellan medlemsstaternas fiskeflottors faktiska kapacitet och det fiske som finns och är tillgängligt för dem.

De flesta myndigheter som ansvarar för fiskeriinspektion har (åtminstone delvis) tilldelats ansvaret för övervakning och kontroll av de registrerade fartygens egenskaper (artiklarna 24-26 i kontrollförordningen). I praktiken har denna typ av kontroller (både från de nationella fiskerimyndigheternas sida och från andra behöriga myndigheters) nästan uteslutande stannat vid kontroller av fartygsdokumentation.

De uppgifter som finns registrerade om fiskefartygens tonnage grundas i stor utsträckning på mätning av fartygen (eller motsvarande beräkningar) enligt Londonkonventionen (ICT). Mätningarna utförs av myndigheter, officiellt erkända organ eller enskilda (skeppskonstruktörer) som intygar mätresultaten. Dessa uppgifters tillförlitlighet har därmed ökat, dock inte i alla medlemsstater.

Å andra sidan kan inte de registrerade uppgifterna om fiskeflottans maskinstyrka generellt anses helt tillförlitliga. Vissa medlemsstater har nyligen börjat försöka standardisera eller korrigera sina uppgifter om detta. En del medlemsstater har försökt kontrollera sina fartyg genom fysiska kontroller av den faktiska maskinstyrka som används. Dessa kontroller har dock nästan uteslutande skett inom skyddsområdet för rödspätta (Plaice Box). P Utnyttjandet av maskiner med reducerad effekt tillsammans med den nyaste maskintekniken gör frågan än mer komplicerad. Om man som i de flesta medlemsstater inte gör en fysisk kontroll av varje maskin med reducerad effekt vid installationen, finns inga garantier för att den ursprungliga maskinstyrka som angivits av tillverkaren verkligen stämmer. Dessutom har inga ytterligare åtgärder genomförts för att övervaka eller kontrollera att den ursprungliga maskinstyrkan bibehålls under hela fartygets livslängd.

Vissa medlemsstater prioriterar inte kontrollen av uppgifter om maskinstyrka särskilt högt. Ingen medlemsstat har till exempel prövat möjligheter som att i kontrollsyfte använda sig av uppgifter om det skattefria bränsle som säljs till fiskefartyg. Detta skulle vara en relativt enkel metod för att analysera utrymmet för skillnader mellan deklarerad och faktisk maskinstyrka, eftersom bränsleförbrukningen ger indikationer om vilken maskinstyrka som faktiskt utvecklas.

Även vid tillfällen då bilden av fartyget, tillsammans med uppgifter om dess längd/storlek och fiskemetoder, har givit anledning att tvivla på de registrerade uppgifterna om maskinstyrka har det hänt att de nationella myndigheterna som svar på kommissionens begäran lämnat förklaringar som enbart grundats på handlingar från motortillverkaren. Inga fysiska kontroller har skett i dessa fall och kommissionen har inte ens i efterhand fått veta om några ytterligare åtgärder har vidtagits.

Enligt den nationella lagstiftningen finns det i allmänhet inget som hindrar att fiskefartygen byter FUP-segment. I vissa system krävs det inte ens någon ny licens (eller nytt tillstånd) för detta. Detta innebär att de ifrågavarande medlemsstaterna i praktiken inte kontrollerar beständigheten i FUP-segmenteringen. P I flera medlemsstater kontrolleras segmenteringen dessutom enbart i efterhand på grundval av fiskefartygens aktiviteter under det föregående året (eller under en kortare period).

Efter att ha uppmanats att uppfylla sina förpliktelser enligt ramen för FUP IV genom att minska fiskeansträngningen i vissa av de nationella flottsegmenten, har vissa medlemsstater också gjort framsteg på detta område. En del av dessa medlemsstater styr fiskeflottans verksamhet antingen genom att utfärda särskilda fisketillstånd som ger det berörda fartyget rätt att bedriva en viss typ av fiske, eller genom att ange liknande villkor för fartygens vanliga licenser. Vissa andra medlemsstater, bl.a. Frankrike och Sverige, kontrollerar dock fortfarande inte den samlade informationen om de berörda segmenten. Denna försening kan emellertid till viss del förklaras av de mer övergripande svårigheter som uppstått vid dessa länders genomförande av FUP IV.

7. genomförande av sanktioner

>Plats för tabell>

Enligt artikel 31 i kontrollförordningen skall medlemsstaterna se till att lämpliga åtgärder vidtas mot ansvariga personer när den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inte följs. Även om medlemsstaterna är fria att välja det förfarande som bäst stämmer överens med den nationella lagstiftningen, skall de rättsliga åtgärderna vara sådana att de berövar de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen eller framkallar effekter som står i proportion till överträdelsens allvar så att de på ett effektivt sätt avskräcker från ytterligare överträdelser av samma slag. P I avsnitt 2.3 ovan beskrivs de val medlemsstater har gjort. De krav som fastställs i artikel 31 i kontrollförordningen vad gäller påföljdernas art och nivå är inriktade på att de skall vara effektiva nog att avskräcka från överträdelser och att de skall beröva de ansvariga det ekonomiska utbytet av överträdelsen.

Med nuvarande påföljdsförfaranden tycks det ofta finnas godtyckliga trösklar mellan de olika myndigheter som skall behandla överträdelser på fiskeriområdet. Det är inte alla noterade överträdelser som kommer fram till de (administrativa eller rättsliga) beslutsfattande instanserna. För det första har det hänt att nationella inspektörer inte rapporterar eller för vidare alla överträdelser de upptäcker (eller anmäler (establish/constater) dem, i system där detta är tillämpligt). Om några mellanliggande myndigheter (som till exempel polisen) är inblandade, har inte heller dessa alltid fört alla fall som anmäls till dem vidare till åklagarmyndigheterna. För det tredje verkar också åklagarmyndigheterna mindre intresserade av fiskerirelaterade överträdelser (jämfört med "vanligare" brott), vilket medför att dessa lättare slipper undan ett rättegångsförfarande. Dessa tendenser har observerats i alla medlemsstater utan undantag och oavsett påföljdssystem, även om det ibland verkat ännu tydligare inom straffrättsliga system. º Det verkar också finnas ett glapp mellan de varningar som utfärdas av fiskeriförvaltningar och de påföljder som utdelas av de rättsliga myndigheterna i många medlemsstater; antalet varningar är för det mesta mycket högre än antalet utdömda påföljder. Man har också konstaterat fall med upprepade överträdelser där de varningar som utfärdas vid varje överträdelse inte tycks ha haft någon avskräckande effekt alls, men där de nationella myndigheterna uppenbarligen har bedömt att det alltjämt vore alltför tungrott att inleda ett rättegångsförfarande.

Medlemsstater som använder sig av ett system med administrativa påföljdsåtgärder verkar på det stora hela ha uppnått resultat som står i rimligare proportion till de överträdelser som begåtts. Dessutom tycks de påföljder som tillämpas vara mer kännbara för fiskarna ha en mer avskräckande effekt när det finns en påtaglig risk för omedelbara och tillräckligt effektiva straff. Inom de administrativa systemen behöver det inte finnas trösklar mellan myndigheterna eller glapp mellan olika påföljdsnivåer. De ansvariga myndigheterna kan smidigt och omedelbart påföra rimliga påföljder med full kännedom om situationen i sin helhet. Genom att utfärda riktlinjer till de olika administrativa myndigheter som handhar dessa frågor kan man också bidra till att påföljderna blir förutsägbara och stämmer överens med allmänna standarder.

Som redan påpekats i avsnitt 2.1 finns det redan multi- och bilaterala avtal mellan medlemsstaterna, med bestämmelser om rättsligt bistånd och samarbete. Dessa avtal har inte granskats närmare för denna rapports syften. P Man måste också ta hänsyn till Europeiska unionens nyligen utökade befogenheter inom området för straffrättsligt samarbete (avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen).

Medlemsstaterna verkar dock inte regelbundet använda sig av den typ av strategier som används vid samarbetet inom regionala fiskeriorganisationer, med bland annat ömsesidigt utbyte av information om efterlevnadsåtgärder och bevismaterial. Bristen på överensstämmelse mellan de nationella bevisreglerna i de olika medlemsstaterna har medfört ytterligare svårigheter, även mellan rättsliga system som annars liknar varandra mycket.

De resultat som hittills uppnåtts i fråga om rättsligt samarbete mellan medlemsstater när det gäller överträdelser av fiskeribestämmelserna har inte nått upp till vad som krävs för att åstadkomma en tillfredsställande efterlevnad av gemenskapsreglerna inom hela gemenskapen. Det återstår mycket att göra i detta sammanhang, särskilt för att bemöta överträdelser i samband med gränsöverskridande fiskeriverksamhet.

För tillfället förfogar kommissionen inte över någon omfattande närmare information om vilken typ och nivå av påföljder som medlemsstaterna faktiskt tillämpar på olika fiskerirelaterade överträdelser. Denna situation kommer att förbättras när medlemsstaterna skall börja meddela kommissionen om allvarliga överträdelser och lämna information om vilka påföljder dessa lett till enligt vad som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1447/1999 [15] och i kommissionens förordning (EG) nr 2740/1999 [16].

[15] Rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av den 24 juni 1999 om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser (EGT L 167, 2.7.1999).

[16] Kommissionens förordning (EG) nr 2740/1999 av den 21 december 1999 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1447/1999 av den 24 juni 1999 om att upprätta en förteckning över sådana beteenden som utgör allvarliga överträdelser av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser (EGT L 328, 22.12.1999).

På grundval av den information som hittills erhållits kan man dock sluta sig till att de tillämpade bötesnivåerna (särskilt inom straffrättsliga förfaranden) ofta varit betydligt lägre än vad som krävs för att de skall vara avskräckande. Att man dessutom (främst i straffrättsliga i motsats till administrativa förfaranden) måste begränsa sig till att beslagta vinsten enbart från den fiskeresa där förbrytaren tagits på bar gärning och enbart de illegala fiskeredskap som används just då verkar inte heller som någon starkt incitament för fiskarna att följa reglerna fullt ut, särskilt som denna situation ofta kombineras med en låg sannolikhet för inspektion över huvud taget. Påföljder som är mer kännbara för fiskarna, som återkallande eller tillfällig indragning av licensen, har aldrig tillämpats inom vissa medlemsstaters domstolssystem och verkar också vara mycket sällsynta i andra straffrättsliga förfaranden.

Sammanfattningsvis kan kommissionen för närvarande inte garantera att de befintliga nationella påföljdssystemen skulle fungera på ett jämlikt sätt i alla medlemsstater och inte heller att de konstaterade överträdelserna inom varje medlemsstat för sig skulle behandlas och bestraffas lika för alla. Dessutom kan de påföljder som utdöms fortfarande variera avsevärt beroende på om de påförs inhemska (för att inte säga lokala) fiskare eller utländska fiskare från grannmedlemsstaterna. Under nuvarande omständigheter verkar målet, en harmoniserad påföljdsnivå inom hela gemenskapen, alltså fortfarande ganska avlägset. P Dessa återstående problem liksom systemens brist på avskräckande verkan försvårar ytterligare övervakningen och inspektionen av fiskeriverksamheten och äventyrar därmed effektiviteten i fiskerikontrollen, som ju utgör en grundförutsättning för att kunna säkerställa en fullständig efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitiken.

8. Översyn av genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken

>Plats för tabell>

8.1. Bevarandepolitiken

Fiskedödligheten kan regleras på flera sätt, exempelvis genom begränsning av fångster (TAC och kvoter), begränsning av fiskeansträngningar (begränsning av antalet dagar till sjöss och periodvisa avstängningar) eller genom en kombination av dessa två. Exploateringsmönstret regleras bland annat genom tekniska bestämmelser (maskstorlek, minsta fiskstorlek, områden där fiske förbjuds eller begränsas). De tillämpade kontrollsystemen skall säkerställa att fiskeriverksamheten följer dessa åtgärder för bevarande.

8.1.1. Kvantitativa begränsningar av fångster

Antalet officiella överskridanden av kvoter har minskat och de överskridanden av de tillåtna mängderna som sker har också blivit mindre, vilket delvis beror på att man i gemenskapsreglerna om årliga kvoter infört möjligheten att vara flexibel mellan åren. Medlemsstaternas metoder för fiskeriförvaltning varierar i hög grad (fartygskvoter, maximilandningar per vecka, tillfälliga fiskestopp, m.m.). - I några fall har dock förbättringarna av kvotförvaltningen enbart skett på pappret, medan omfattande "svarta" landningar fortfarande tolereras.

I Östersjöområdet har tillförlitligheten vad gäller officiella fångstsiffror för torsk förbättrats avsevärt, medan landningskontrollerna inom detta område däremot fortfarande inte är tillräckligt effektiva. Under perioden 1992-1994 hade man vid fastställandet av TAC inte förutsett en ny stor kommande årsklass. De ökade fångsterna stämde inte överens med TAC och kvoter; mängden fångster som landades "svart" kan ha överstigit de deklarerade fångsterna. TAC och kvoter för sill och skarpsill har under flera år fastställts till en nivå så att det inte finns någon reell risk för överfiske.

I region 2 har flera av medlemsstaterna förstärkt landningskontrollerna avsevärt. De officiella uppgifterna om landningar har därmed förbättrats. Denna information om landningar av de mesta pelagiska småfiskar och vissa demersala arter anses vara tillförlitlig. Landningar av oregistrerade fångster ("svartfiske") är fortfarande ett allvarligt problem, särskilt när det gäller rundfisk. Felaktiga områdesdeklarationer är fortfarande vanliga för de flesta av bestånden i denna region.

I region 3 är underrapportering och felaktig deklaration av fångster mindre vanligt än i region 2, även om landningskontrollerna i detta område allmänt sett fortfarande inte är tillräckligt effektiva. De totala tillåtna fångstmängderna (TAC) i denna region har fastställts till en nivå som inte är särskilt betungande och det finns därför mindre anledning till felaktiga fångstdeklarationer. De långvariga problemen inom vissa fisken (ansjovis och sydlig kummel) har avhjälpts genom byte av kvoter. Systemen för övervakning av fiskeriverksamheten är ganska undermåliga i region 3.

I Medelhavsområdet håller system för övervakning av fångster på att inrättas. Det är bara en art (blåfenad tonfisk) som omfattas av TAC och kvoter. Medlemsstaterna har genomfört särskilda åtgärder för övervakning av fångster av denna art, men dessa åtgärder har ännu inte uppnått full effektivitet.

Kvaliteten på fångstuppgifter från fartyg som bedriver fiske utanför gemenskapens fiskevatten i Nordatlanten har förbättrats avsevärt. De officiella fångstsiffrorna motsvarar de landade mängderna. Kommissionen har dock inga möjligheter att bedöma tillförlitligheten i uppgifterna om de fångster som registreras inom annat internationellt fiske.

Förutom de aspekter som gäller vissa områden eller visst fiske har också problem av mer övergripande art börjat dyka upp. För det första kvarstår i flera medlemsstater en obalans mellan de möjligheter till landning som lokalt finns tillgängliga för fiskarna och de medel som anslås för att kontrollera landningarna. Problemen med denna bristande proportionalitet förvärras allvarligt av fiskeflottans kroniska överkapacitet i förhållande till de fiskemöjligheter som finns tillgängliga för den tekniskt alltmer avancerade fiskeflottan.

8.1.2. Genomförande av program för fiskeansträngning

Det är bara ett fåtal medlemsstater som har skapat förvaltningsverktyg för att begränsa sin fiskeflottas fiskeansträngningar. Det är dessutom ännu färre medlemsstater som lyckats med denna uppgift, även om en del av de program som för närvarande används har visat sig användbara för att åstadkomma tillräckliga resultat både vad gäller uppdatering av information och när det gäller att faktiskt förhindra att de berörda fiskefartygen överskrider fiskebegränsningarna.

8.1.3. Genomförande av tekniska åtgärder

Områden där fiske är förbjudet eller begränsat respekteras i allmänhet väl. Tillämpningen av regler om minsta maskstorlek och minsta fiskstorlek är tillfredsställande i Östersjön och i region 2. Inom viss fiskeverksamhet är dock efterlevnaden av dessa bestämmelser fortfarande ett problem. Utnyttjandet av anordningar för att minska maskstorleken, som nät-insatser ("blinders") med mindre maskor, fortsätter bland annat inom fisket efter sjötunga. Inom andra typer av fiske används nät med otillåten maskstorlek (till exempel används nät som är tillåtna för en viss typ av fiske under samma fiskeresa för fiske efter andra arter, där större maskstorlekar skall användas). Kommissionen har vid ett flertal tillfällen föreslagit regler om att bara en typ av när skall få användas under en och samma fiskeresa, något som avsevärt skulle avhjälpa de svårigheter dessa överträdelser orsakar kontrollmyndigheterna.

I region 3 och i Medelhavsområdet är situationen mindre tillfredsställande. Här finns en stor efterfrågan på liten fisk, vilket gör det frestande att använda olagliga redskap och landa fisk som inte uppfyller storlekskraven. De åtgärder de berörda medlemsstaterna satt in har inte visat sig verkningsfulla när det gäller att avskaffa denna typ av fiske. P Maximilängden på drivgarn som får användas för fiske bland annat i Medelhavet är fortfarande ett problem.

8.2. Strukturpolitik

De åtgärder som medlemsstaterna vidtagit, och som beskrivs i avsnitt 6, har i de flesta fallen lett till inrättandet av fungerande system för in- och avregistrering, enligt vilka nya fiskefartyg måste registreras och licensieras för att få rätt att inleda fiskeriverksamhet. De system som införts för detta ändamål kan dock inte användas för att tvinga fram en minskning av flottornas kapacitet. Ingen medlemsstat har antagit nationell lagstiftning som ger myndigheterna möjlighet att framtvinga tillbakadragande av fartyg från fiskeflottan utan att detta ger rätt att fullständigt (eller nästan fullständigt) ersätta dessa med motsvarande kapacitet.

Det verkar alltså som om medlemsstater saknar effektiva medel att minska fiskeflottornas kapacitet enligt vad som fastställts inom ramen för de fleråriga utvecklingsprogrammen, vilka fortfarande delvis inte är genomförda. Detta dilemma påverkar tillförlitligheten i uppgifterna om registrerad kapacitet, särskilt i de medlemsstater som infört nationella system för att omvandla de övergripande FUP-målen till begränsningar som tillämpas på de enskilda fiskefartygen. De nationella kontrollåtgärderna i samband med detta har inte på ett adekvat sätt anpassats till, eller inriktats på, att se till att uppgifterna i registret över fiskefartyg om flottans kapacitet och särskilt maskinstyrka är tillförlitliga. Den befintliga FUP-segmentationens beständighet kan inte heller alltid garanteras.

I praktiken har man på det stora hela inte lyckats uppnå balans mellan flottans kapacitet och möjligheter till fiske. Dessutom har medlemsstaterna bara i ett begränsat antal fall valt att reglera tillgången till fiskevatten och -resurser. Inom det mesta av fiskeriverksamheten kan därför situationen beskrivas som "för många fartyg som jagar för lite fisk", och denna obalans ger indikationer om arbetsbördan vad gäller övervakning, inspektion och kontroll.

9. Slutsatser

Kontrollförordningen i dess ändrade lydelse tillhandahåller en fullödig rättslig ram för kontroll, som täcker hela kedjan inom fiske och fiskeriprodukter, från fiskarens nät till konsumentens bord. Ramen omfattar all fiskeriverksamhet inom gemenskapens territorium och i gemenskapens fiskevatten, liksom alla gemenskapens fiskefartygs verksamheter utanför gemenskapens vatten. Den sträcker sig också från bevarande och förvaltning av fiskbestånden till åtgärder som berör den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeriprodukter, och inbegriper inte bara de förpliktelser som åvilar fiskefartygens befälhavare och ägare utan också det ansvar som vilar på den som köper fisk, på bearbetningsföretag och på ekonomiska aktörer i efterföljande led.

Enligt gemenskapens principer är det i första hand medlemsstaterna som skall ansvara för kontrollen av gemenskapslagstiftningens tillämpning. Flera medlemsstater har också inrättat effektiva nationella kontrollsystem som grundar sig på den ovan angivna gemenskapslagstiftningen. Det ekonomiska bidraget till medlemsstaternas kostnader har gjort det lättare att anslå tillräckliga medel för kontroll och för inrättandet av VMS.

För tillfället är framgångarna vad gäller fiskerikontroll skiftande. En stor del av fiskeriverksamheten kontrolleras effektivt, medan andra delar inte kontrolleras alls eller i klart otillräcklig grad. Inom flera av fiskeriverksamhetens sektorer kommer den övergripande framgången i fråga om kontroller aldrig att bli starkare än den svagaste länken i kedjan.

Gemenskapen har det övergripande ansvaret för att den gemensamma fiskeripolitiken genomförs i tillfredsställande grad. Det handlar inte bara om att uppfylla sina internationella förpliktelser, utan också om att uppnå målen i fråga om skydd och bevarande av levande resurser i havet och om att skydda gemenskapens fiskeflotta från andra fiskeflottors illegala, oanmälda och ej rapporterade fiske.

När det gäller utökandet av de framsteg som gjorts under de senaste åren, kommer genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken att underlättas när de senaste ändringarna av gemenskapens förordningar tillämpas fullt ut. Flera av de problem som nämns i denna rapport kommer också att kunna lösas genom åtgärder som medlemsstater antar på nationell nivå (exempelvis inrättande av ett övergripande kontrollsystem, anpassning av myndigheters mandat och förbättringar av organisation och utbildning, antagande av rationella strategier för inspektion och inrättande av effektiva och avskräckande påföljdsförfaranden).

Alla problem kommer dock inte att kunna lösas på detta sätt. Om några av medlemsstaterna fortfarande inte lyckas uppnå en tillfredsställande nivå på sina kontroller i framtiden, betyder det att gemenskapens nuvarande system för kontroll inte är tillräckligt tvingande för de myndigheter som inte klarar att leva upp till gemenskapsnormerna. Gemenskapens ramverk kan inte tvinga fram en efterlevnad av den gemensamma fiskeripolitiken ens på de områden där gemenskapen själv är bunden av internationella förpliktelser. Vidare kommer samarbetet och samordningen mellan alla de myndigheter som är inblandade i verksamheter som berör övervakning och inspektion att förbli en tung börda inom gemenskapens kontrollsystem. Dessa problem måste naturligtvis lösas på gemenskapsnivå.

Eftersom denna rapport skall utgöra en del av diskussionerna om den översyn av den gemensamma fiskeripolitiken som inleddes med antagandet av kommissionens grönbok om den framtida gemensamma fiskeripolitiken kan inte kommissionen dra sina slutgiltiga slutsatser om framtidsutsikterna för gemenskapens system för fiskerikontroll innan den offentliga debatten kring dessa frågor slutförts. På det stadiet kommer kommissionen att för rådet och Europaparlamentet lägga fram ett meddelande om framtida riktlinjer inom området för fiskeövervakning, kontroll och tillämpning.

BILAGA I

ÄNDRINGAR AV KONTROLLFÖRORDNINGEN:

Rådets förordning (EG) nr 2870/95 av den 8 december 1995 (EGT L 301, 14.12.1995),

Rådets förordning /EG) nr 2489/96 av den 20 december 1996 (EGT L 338, 28.12.1996),

Rådets förordning (EG) nr 686/97 av den 14 april 1997 (EGT L 102, 19.4.1997),

Rådets förordning (EG) nr 2205/97 av den 30 oktober 1997 (EGT L 304, 7.11.1997),

Rådets förordning (EG) nr 2635/97 av den 18 december 1997 (EGT L 356, 31.12.1997) och

Rådets förordning (EG) nr 2846/98 av den 17 december 1998 (EGT L 358, 31.12.1998).

FRAMLAGDA MEDDELANDEN

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om kontrollen av tillämpningen av den gemensamma fiskeripolitiken (SEK(92) 394 slutlig, av den 6.3.1992)

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om ekonomiskt deltagande från gemenskapens sida för vissa kostnader som medlemsstaterna åsamkats genom att införa den kontrollordning som avser den gemensamma fiskeripolitiken (KOM(95) 243 slutlig, av den 9.6.1995)

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om införandet av ett satellitbaserat övervakningssystem för fiskefartyg inom gemenskapen (KOM(96) 232 slutlig, av den 28.5.1996)

Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om övervakning av gemenskapens åtgärder för bevarande och förvaltning som tillämpas på tredje lands fiskefartyg (KOM(96) 493 slutlig, av den 22 oktober 1996)

Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet: Utveckling av kontrollen inom den gemensamma fiskeripolitiken, KOM(1998) 92 (slutlig), av den 19.2.1998

* * * * *

Kommissionens handlingsplan för bättre tillämpning av den gemensamma fiskeripolitiken (SEK(1998) 949 slutlig, av den 5.6.1998)

RAPPORTER OM FISKE MED DRIVGARN

- Rapport från kommissionen om genomförandet av gemenskapens lagstiftning om användande av drivgarn under 1994: SEK(94) 2003 av den 25.11.1994.

- Rapport om genomförandet av gemenskapens lagstiftning om användande av drivgarn i Nordostatlanten och i Medelhavet

* under 1995: SEK(95)2259 av den 14.12.1995

* under 1996: SEK(97) 937 av den 13.5.1997

* under 1997: SEK(98) 477 av den 17.3.1998

- Rapport om genomförandet under 1998 och 1999 av gemenskapens lagstiftning om användande av drivgarn vid fiske av migrerande arter i Nordostatlanten och i Medelhavet - 24.5.2000

BILAGA II

Årligt ekonomiskt bidrag från gemenskapen till medlemsstaternas kostnader för fiskerikontroller, och procent av bidraget som faktiskt använts vid utgången av 2000

>Plats för tabell>

Ekonomiskt bidrag till följande belopp har anslagits till de befintliga underkategorierna:

* Övervakningsfartyg och -flygplan 154 miljoner euro (74 %)

- kustfart 21 miljoner euro

- högsjöfart 133 miljoner euro

* Ny teknik 40 miljoner euro (19 %)

- datorer 17 miljoner euro

- nätverk 4 miljoner euro

- VMS 19 miljoner euro

* Särskilda åtgärder och övrigt 15 miljoner euro (7 %)

- utbildning 2 miljoner euro

- övrigt 13 miljoner euro

Sammanlagt ekonomiskt bidrag 209 miljoner euro (100 %)