Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Försiktighetsprincipen"

(2000/C 268/04)

Den 2 mars 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Försiktighetsprincipen".

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö som svarat för det förberedande arbetet i ärendet antog sitt yttrande den 21 juni 2000. Föredragande var Adrien Bedossa.

Vid sin 374:e plenarsession den 12-13 juli 2000 (sammanträdet den 12 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 101 röster för, 2 emot och 1 nedlagd röst.

1. Kommissionens meddelande

1.1. Sammanfattning

1.1.1. Kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen (KOM(2000) 1 slutlig) är bland annat ett svar på den uppmaning rådet riktade till kommissionen den 13 april 1999: "att i framtiden vara än mer fast besluten att vägledas av försiktighetsprincipen när den förbereder lagförslag och i dess övriga konsumentrelaterade verksamheter och prioritera utarbetande av tydliga och effektiva riktlinjer för tillämpning av denna princip".

1.1.2. Meddelandet har som syfte att ange hur kommissionen tänker gå till väga för att tillämpa försiktighetsprincipen både inom Europeiska unionen och internationellt. Med meddelandet försöker kommissionen även bidra till den pågående debatten i denna fråga både på gemenskapsnivå och på internationell nivå.

1.1.3. Försiktighetsprincipen bör granskas mot bakgrund av en strukturerad metod för riskanalys som omfattar tre delar: riskbedömning, riskhantering och riskmeddelande. Försiktighetsprincipen är särskilt relevant när det gäller riskhantering, till exempel när beslutsfattare står inför en situation där man identifierat potentiellt oacceptabla skadliga effekter som härrör från ett fenomen, en produkt eller en process och där den vetenskapliga bedömningen inte gör det möjligt att fastställa risken med tillräcklig säkerhet. Här måste beslutsfattarna bedöma vad som är en acceptabel risknivå för samhället. Inför en sådan situation kan de tillämpa försiktighetsprincipen och med utgångspunkt i den besluta sig för att agera eller inte agera.

1.1.4. Om en insats bedöms nödvändig bör de åtgärder som grundas på försiktighetsprincipen uppfylla ett antal villkor, bland annat proportionalitet, icke-diskriminering, konsekvens, granskning av fördelar och kostnader samt granskning i ljuset av nya vetenskapliga uppgifter.

1.1.5. På gemenskapsnivå återfinns den enda juridiska hänvisningen till försiktighetsprincipen i EG-fördragets artikel 174 (avdelningen om miljö). Kommissionen anser dock att försiktighetsprincipen kan tillämpas mer generellt och därför bör beaktas vid riskhantering på områden som hälsa och konsumentskydd.

1.1.6. På internationell nivå finns det ett flertal hänvisningar till försiktighetsprincipen, nämligen i Riodeklarationen, i Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring, i konventionen om biologisk mångfald samt i protokollet om biosäkerhet. Inom Världshandelsorganisationen WTO har denna princip fått en mycket konkret utformning i avtalet om sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS) och i avtalet om tekniska handelshinder (TBT).

1.1.6.1. Inom ramen för Codex Alimentarius deltar kommissionen aktivt i en pågående debatt om kriterier för riskanalys på livsmedelsområdet, i synnerhet bestämmelser om tillämpningen av försiktighetsprincipen.

2. Inledande kommentarer

2.1. På tröskeln till 21:a århundradet kräver accepterandet av risker att man använder nya kontrollmekanismer. Fara genererar rädsla, men risk är inte samma sak som fara. Vi tar risker men kan undvika faror. I den västerländska kulturen visar riskbegreppets utveckling på en djupgående förändring i sättet att se på fara. Vi kan fatta ett helt rationellt beslut att utsätta oss för fara eller vissa riskfyllda situationer. Risken går inte hand i hand med rädsla, utan med mod.

2.2. Den aktuella situationen kan analyseras på två sätt. Det som i dag bevisar förekomsten av risk är katastrofer. Medan man på 1800-talet och 1900-talet var besatt av olyckor har riskernas natur i dag förändrats från olyckor till katastrofer. Dessa inkluderar naturkatastrofer och klimatrelaterade katastrofer. I det här sammanhanget är katastroferna av teknisk natur och - allt oftare - hälsorelaterade.

2.3. Anmärkningsvärt nog kan man konstatera att miljöfrågorna har bytt fokus från försvaret av naturen till hälsoproblem.

2.4. Förändringen av riskbegreppet har påverkat skadebegreppet. Skador av katastrofstorlek är numera inte bara omöjliga att försäkra, utan är även omöjliga att kompensera ekonomiskt. Detta väcker tvivel om 1900-talets stora sociala pakt som säger att en acceptabel risk är en kompenserbar risk.

2.5. Tesen bakom begreppet hållbar utveckling är att riskerna överskrider gränsen för vad som kan kompenseras samtidigt som de blir irreversibla, där tumregeln säger att inget bör göras som inte kan göras ogjort. Inget vi gör skall vara helt bindande för kommande generationer.

2.6. Rädsla väcker frågan om sociala relationer i ett samhälle som upplever stor brist på symmetri när det gäller den teknik det använder. Tekniksamhället kan inte ha ett kontraktsbaserat system som referenspunkt, eftersom tekniken skapar ojämlika relationer. Vi lever i ett ojämlikt samhälle där risk skapar asymmetri. En särskilt brännande fråga blir därför vilket ansvar de som hanterar risk har och hur mycket man kan lita på dem.

2.7. Detta leder oss in på beslutsfattandet. Kommissionen undrar i sitt meddelande vad en acceptabel risk är och när kan man ta en risk. Nyckeltermen man har valt här är försiktighet. Att vara försiktig är inte samma sak som att förebygga. För att kunna förebygga en risk måste man kunna mäta den; man kan bara förebygga en risk som är mätbar eller hanterbar.

2.8. Försiktighet avser den attityd som begärs av någon som, utöver en mätbar eller hanterbar risk, måste ta en risk som personen i fråga ännu inte kan se men som kommer att visa sig i framtiden tack vare nya vetenskapliga rön. Dagens risker har ett långt tidsperspektiv. I fokus ligger därför inte längre problem som rör teknisk säkerhet, utan frågor som rör etisk säkerhet.

2.9. Sökandet efter en etisk och rättslig ram för den värld som växer fram under det 21:a århundradet sker alltmer via rättsliga processer, via nutida attityder till risk och genom debatter som skulle vara betjänta av lite vetenskaplig stringens.

2.10. Försiktighet är ett grundläggande element i alla "riskanalysprocesser". Försiktighetsprincipen blir ett redskap för att hantera risker när det eventuellt finns hot om allvarlig skada, men man ännu inte kan få tillgång till säkra forskningsresultat.

2.11. Försiktighetsprincipen kan ges ett tredelat innehåll:

- För det första är man försiktig genom att öka ansträngningarna för att få fram forskningsresultat.

- Försiktighet innebär även att man bevakar vetenskap och teknik för att ha kontroll över nya rön och kunna bedöma deras innebörd.

- Slutligen innebär försiktighet att man för en bred samhällsdebatt om vad som är önskvärt och möjligt.

2.12. För att återupprätta allmänhetens förtroende måste man införa former för informationsbevakning som står över alla misstankar. Man måste strukturera forskningsbevakningen så att man upptäcker tecken på svagheter. Om man inte kan hantera tecken på svagheter, har beslutsfattaren bara att välja mellan allt eller inget, och i det aktuella klimatet i fråga om folkhälsa väljer man troligen att agera. Medborgarna kräver inte total riskeliminering, men de förväntar sig att man genast reagerar om man får kännedom om riskfaktorer.

2.13. Det är myndigheternas uppgift att skapa ett debattklimat där samhällsaktörerna kan ta upp objektiva uppgifter om hälsorisker och hur pass effektiva man tror att förebyggande åtgärder kan bli, samt uttrycka medborgarnas behov. Denna sociala dimension utgör en integrerad del av en förnuftigt hanterad försiktighetsprincip, och det är i detta sammanhang som det är lämpligt med diskussioner för att uppnå samförstånd.

2.14. Man får inte överskatta kvantitativ riskbedömning eller kostnads- och intäktsanalys. Man skall inte förstora siffrornas betydelse - främjandet av riskbedömning bör ske inom ramen för samhällsdebatten. Riskbedömningens funktion i samhället är att utgöra ett diskussionsunderlag.

2.15. Medborgarna måste veta vart de skall vända sig om de misstänker fara. Man kan skapa förtroende genom att organisera detta ansvar inom ramen för en europeisk mekanism. Det är denna sociala, organisatoriska och vetenskapliga mekanism som bär upp försiktighetsprincipen.

2.16. För att utveckla demokratin behöver man nya beslutsformer - man kommer att behöva fatta beslut utifrån hypoteser och mycket invecklade förhållanden i stället för utifrån vetenskapliga bevis. Det innebär en betydande perspektivförskjutning. Under dessa förutsättningar bidrar kravet på hälsoskydd inte alls till en totalitär inställning, utan kan i stället föra demokratin framåt.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Försiktighetsprincipen utökar det som man i offentlig rätt kallar myndigheternas "polisiära befogenheter". Staten har av tradition ansvar för hälsa, ordning och säkerhet, och på grund av detta ansvar både kan och bör den ibland vidta åtgärder som kan motsäga, inskränka eller upphäva de mänskliga och medborgerliga friheterna - yttrandefrihet, rätt att demonstrera, frihet att bedriva handel eller företagsverksamhet. Försiktighetsprincipen medför att man utökar befogenheten att inskränka dessa friheter - inte i fråga om syftet, men i fråga om själva utövandet.

3.2. Detta nya ansvar får betydande följder på internationell nivå. Det ger en stat möjlighet att under en begränsad tid inte uppfylla sina åtaganden i fråga om den fria handeln. Försiktighetsprincipen ger staten självständighet, så att den blir ensam domare i frågor som rör medborgarnas säkerhet. Detta är inte alls i överensstämmelse med EG-fördraget.

3.3. Kommissionsmeddelandet har som syfte att komma till rätta med denna inkonsekvens: så fort principens tillämpning erkänns på europeisk och internationell nivå, vill kommissionen ge den en fast gemensam definition, så att de enskilda staterna inte längre kan avgöra hur den skall definieras. Det är ett sätt att uppnå allmänt samförstånd om ett undantag från den fria handeln.

3.4. Försiktighetsprincipen är statens ansvar. Den ställer krav på staten att vidta åtgärder till följd av vissa hypoteser, vilket medför att staten blir ansvarig även då man underlåtit att vidta åtgärder. Om staten inte vidtar åtgärder, utsätter den sina producenter för hot från andra EU-länder och tredje land, eftersom dessa stater kan utnyttja situationen. Försiktighetsprincipen är en princip om att ingripa i stället för att avhålla sig från åtgärder.

3.5. Det är beslutsfattarna som måste avgöra om man skall vidta åtgärder, men det är inte deras uppgift att ta initiativ till sådana beslut. Det är för den delen omöjligt, eftersom försiktighetsprincipen är så oklar. Hur skall en beslutsfattare kunna avgöra vad som är "hot om allvarlig skada", "en effektiv och proportionerlig åtgärd" eller "en rimlig kostnad"?

4. De rättsliga grunderna

4.1.1. ESK konstaterar att principens rättsliga grunder är svaga på europeisk nivå och att rättspraxisen ännu inte är särskilt utvecklad.

4.1.2. En direkt eller indirekt hänvisning till principen utgör inte en solid grund, och ESK ber kommissionen att inom kort lägga fram en stark och hållbar grund för åberopande av principen.

4.1.3. ESK delar uppfattningen att en tydligare definition nu är en fråga för de politiska beslutsfattarna och i sista hand de rättsskipande organen.

4.1.4. På internationell nivå har erkännandet av försiktighetsprincipen varit en lång process, som inleddes med Världsmiljökonventionen 1982. Principen har sedan dess alltid tagits upp i de olika konventionerna och gradvis befästs i internationell miljörätt, och detta gör den till en allmänt vedertagen princip i internationell rätt.

4.1.5. I WTO:s avtal anammar man principen och anpassar den till internationell handel, samtidigt som man kopplar den till miljöskydd.

4.1.6. Inom ramen för WTO-avtalen gör SBS- och TBT-avtalen det möjligt att reglera handeln med hänsyn till medborgarskydd. SBS-avtalet rör sanitära och fytosanitära åtgärder för att på vetenskapliga grunder skydda människors, djurs och växters hälsa. TBT-avtalet gäller tekniska handelshinder (märkning, regler, innehåll osv.) och skall motverka omotiverade tekniska handelshinder. SBS- och TBT-avtalen garanterar en passande tillämpning av försiktighetsprincipen i detta juridiska sammanhang (WTO), utan att uttryckligen nämna denna princip.

4.1.7. ESK anser liksom kommissionen att EU bör ha rätt att fastställa en lämplig, välgrundad och normerad skyddsnivå när det gäller skydd på samtliga områden: miljö samt människors, djurs och växters hälsa. EU skulle därmed stärka sina möjligheter att åberopa principen på internationell eller multilateral nivå.

5. Särskilda kommentarer till de riktlinjer som presenteras i meddelandet

5.1. Varför riktlinjer?

5.2. För att försöka ge en mer heltäckande bild av principen bör man göra tillämpningen utvecklingsbar och möjlig att anpassa efter tid och omständigheter. Det innebär att man bör försöka klarlägga principens viktigaste element för att fastställa allt objektivare fakta grundade på bredast möjliga rättsliga information. Man bör också försöka ringa in element som kan ligga till grund för en om möjligt solid rättspraxis samt utforma politiska riktlinjer.

5.3. ESK anser i likhet med kommissionen att försiktighetsprincipen har blivit allmänt vedertagen och främst rör området miljöskydd men har utsträckts till att även gälla skydd av människors, växters och djurs hälsa.

5.4. Eftersom ESK konstaterat att försiktighetsprincipen har vuxit fram både nationellt och internationellt, särskilt genom Världshandelsorganisationens avtal, anser kommittén liksom kommissionen att EU har en absolut rätt att fastställa den skyddsnivå man önskar inom de områden som berörs av principen. Det är därför desto viktigare att ha en tillämpningsmetod för principen. Den kommer att påverka handlingsutrymmet och den ståndpunkt i fråga om riskhantering som man skall försvara på internationell eller multinationell nivå.

5.5. Att tillämpa försiktighetsprincipen innebär åtgärder av två slag.

5.5.1. Beslutsfattaren, som är den behöriga politiska eller förvaltande myndigheten, måste ensam besluta antingen att vidta eller att inte vidta åtgärder.

5.5.2. ESK anser också att försiktighetsprincipen kan tillämpas på många olika sätt och anpassas till de olika sektorernas särskilda problem utan att man nödvändigtvis måste anta rättsakter, som kan ge rättsliga följder och prövas i domstol.

6. Genomförande

6.1. Enligt meddelandet skall ett angreppssätt baserat på försiktighetsprincipen genomföras genom en inledande objektiv riskbedömning, varvid den vetenskapliga osäkerhetsgraden så långt som möjligt skall fastställas på varje nivå.

6.2. Det finns emellertid en fundamental skillnad mellan riskbedömning och riskhantering. Riskbedömningen måste utföras av oberoende specialiserade vetenskapsmän eller åtminstone vara öppen för en oberoende granskning, medan det är beslutsfattarna som bestämmer om riskhanteringen, om behovet av att tillgripa försiktighetsprincipen och om hur detta skall gå till.

6.3. Det enda sättet att stärka försiktighetsprincipens förebyggande karaktär är att

- göra beslutsprocessen så öppen och tydlig som möjligt,

- upplysa och kommunicera så tydligt som möjligt genom en mycket bred dialog.

6.4. Försiktighetsprincipen skall vara vägledande för beslutsprocessen vid avsaknad av vetenskaplig säkerhet: för att principen skall vara effektiv och användbar måste den formella riskbedömningen, tillsammans med analysen av den vetenskapliga osäkerheten, göras inom ramen för en fast tidsplan.

7. Den utlösande faktorn

7.1. Enligt meddelandet skall alla parter kunna delta i studiet av de olika möjligheter till riskhantering som resultaten från riskbedömningen kan erbjuda, och förfarandet skall vara så öppet och tydligt som möjligt.

7.2. Detta gör att riskbedömningens öppenhet kan förbättras, att bedömningens kvalitet kan höjas genom att kompletterande kunskaper och information inhämtas samt att riskbedömningens trovärdighet och erkännande stärks.

7.3. Den utlösande faktorn skall således vara vetenskaplig osäkerhet snarare än säkerhet.

7.4. Huruvida den utlösande faktorn föreligger avgörs helt och hållet av beslutsfattarna.

7.5. För att processen skall präglas av öppenhet måste de olika möjligheterna vara tydliga, lättillgängliga och begripliga för alla, och samtliga handlingar (riskbedömning, vetenskapliga data, tänkbara möjligheter) måste finnas tillgängliga. Öppenheten skall således vara total, såvida inte särskilda och klart formulerade skäl föreligger.

8. Proportionalitet

8.1. Enligt kommissionen bör de åtgärder som baseras på försiktighetsprincipen stå i proportion till vilken skyddsnivå som är rimlig och till vilken risk som skall begränsas eller elimineras.

8.2. De negativa effekterna framgår ofta inte förrän efter en lång tids exponering, vilket gör orsakssambanden svårare att påvisa. Därför måste försiktighetsprincipen tillämpas så mycket oftare, framför allt när det är fråga om svaga varningssignaler. Här måste det göras en avvägning av proportionaliteten i åtgärder som sätts in mot en risk vars effekter kan ligga långt fram i tiden.

9. Icke-diskriminering

9.1. Enligt meddelandet får tillämpningen av åtgärderna inte medföra någon form av diskriminering.

9.2. Ekonomiska och sociala kommittén samtycker till denna princip om att jämförbara situationer skall behandlas på ett jämförbart sätt såvida annat inte kan motiveras sakligt.

10. Konsekvens

10.1. Enligt meddelandet skall åtgärderna överensstämma med åtgärder som redan vidtagits i liknande situationer eller vid likartade tillvägagångssätt.

10.2. Ekonomiska och sociala kommittén godtar självklart detta kriterium. Åtgärder som vidtas i försiktighetssyfte bör vara jämförbara i både karaktär och omfång med åtgärder som vidtas på andra likvärdiga områden där alla vetenskapliga data finns tillgängliga.

11. Granskning av fördelar och kostnader

11.1. I meddelandet anges att åtgärder som baseras på försiktighetsprincipen skall innefatta en analys av fördelar och kostnader, så att riskerna kan reduceras till en för alla parter godtagbar nivå.

11.2. De negativa följderna för samhället, människors hälsa och miljön kan inte uppskattas uteslutande i ekonomiska termer, lika lite som de ekonomiska och etiska konsekvenserna kan mätas enbart genom en kostnads- och intäktsanalys.

11.3. Denna granskning av fördelar och kostnader görs mellan den vetenskapliga utvärderingen och valet av riskstyrning. Den består av kostnads- och intäktsanalyser och skall även ta relevanta icke-ekonomiska faktorer i beaktande (social och kulturell godtagbarhet, organoleptisk kvalitet m.m.) Undersökningen får inte på något sätt inverka på den skyddsnivå som fastställts för befolkningen, utan skall i stället bidra till valet av en optimal riskstyrning för samhället i dess helhet.

11.4. Kostnads- och intäktsanalyser skall beakta de kostnader och fördelar som är förenade ed bestämmelserna för riskstyrning såväl för Europeiska unionen i stort som för varje socioekonomisk sektor som ingår i riskstyrningen. Analyserna kan inte begränsas till att mäta dessa kostnader och fördelar utifrån ett rent budgetmässigt perspektiv, utan måste i stället ta hänsyn till ett antal indikatorer såsom sysselsättning, konkurrenskraft, marknader m.fl.

11.5. I slutet av denna process skall den ansvariga myndigheten kunna välja den form av riskstyrning som är lämpligast med hänsyn till prioriteringar och politiska åtaganden. Myndigheten bör vidare vara medveten om konsekvenserna av sitt beslut för samtliga inblandade socioekonomiska aktörer för att eventuellt kunna erbjuda kompensationsåtgärder inom ramen för riskstyrningen.

12. Bevisbördan

12.1. Kommissionen anger att åtgärder som bygger på försiktighetsprincipen även skall fastställa vem som har ansvaret för att ta fram de vetenskapliga belägg som krävs för en fullständig riskbedömning.

12.2. Ekonomiska och sociala kommittén är överens med kommissionen om att en klausul som överför bevisbördan till producenten, tillverkaren och importören inte kan omformas till en allmän princip. ESK anser dock att denna omvända bevisbörda är möjlig om en "positiv" lista upprättas i förväg i enlighet med vad som görs med ämnen som redan i utgångsläget anses farliga eller som kan vara farliga vid en viss absorptionsnivå.

13. Granskning av den vetenskapliga utvecklingen

13.1. Enligt meddelandet skall åtgärder som baseras på försiktighetsprincipen vara provisoriska i väntan på forskningsresultat som skall komplettera den otillräckliga informationen och ge en mer objektiv riskbedömning.

13.2. Ekonomiska och sociala kommittén godtar denna princip, i synnerhet när kompletterande vetenskaplig forskning är nödvändig för att ge nya resultat och säkra en mer objektiv riskbedömning. Det ligger i forskningens natur att den ofta kräver ytterligare forskning och utveckling utan att detta leder till utdragna och komplicerade politiska och juridiska procedurer.

14. Slutsats

14.1. Ekonomiska och sociala kommittén uppskattar kommissionens avsikt att sätta upp konkreta riktlinjer för försiktighetsprincipens tillämpning.

14.2. I likhet med kommissionen konstaterar Ekonomiska och sociala kommittén att beslutet att agera eller inte beror på den ansvariga politiska beslutsfattaren, och den utlösande faktorn skall vara underkastad en regelförteckning, som beskrivs ovan. Kommittén uppmanar kommissionen att förtydliga förfarandena vid riskanalysen och placera riktlinjerna för tillämpningen av försiktighetsprincipen i ett sammanhang som omfattar de olika styrsystemen, samverkan mellan de berörda institutionerna och, framför allt, medverkan av alla aktörer som berörs av denna process.

14.3. Slutligen anser Ekonomiska och sociala kommittén att det är mycket viktigt att EU om möjligt lyckas finna internationellt samförstånd vid tillämpningen av försiktighetsprincipens villkor.

Bryssel den 12 juli 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice Rangoni Machiavelli