GRÖNBOK

om översynen av konsumentregelverket

(2007/C 61/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING

Med denna grönbok uppmanar Europeiska kommissionen alla berörda parter att inkomma med synpunkter på de frågor som har identifierats i samband med översynen av konsumentregelverket genom att skicka sina svar (märkta ”Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis”) senast den 15 maj 2007 till följande adress:

eller med e-post till: SANCO-B2@ec.europa.eu

Svaren och synpunkterna kommer att offentliggöras på generaldirektoratets webbplats, såvida parterna inte har något att invända. Kommissionen kommer att granska inläggen och offentliggöra en sammanfattning första halvåret 2007. På grundval av resultatet av samrådet kommer kommissionen att ta ställning till om det finns behov av ny lagstiftning. Eventuella lagförslag kommer att åtföljas av en konsekvensbedömning.

2. BAKGRUND

2.1 Översynens mål och status

Kommissionen inledde översynen av konsumentregelverket 2004 (1), med målet att skapa en bättre lagstiftning genom att förenkla och komplettera det befintliga regelverket. Översynen beskrivs i 2004 års meddelande ”Europeisk avtalsrätt och översynen av gemenskapens regelverk: Utvecklingen i framtiden”.

Denna översyn omfattar åtta direktiv vars syfte är att skydda konsumenterna (2). Det övergripande målet med översynen är att skapa en verklig inre marknad för konsumenterna genom att hitta rätt balans mellan ett gott konsumentskydd och företagens konkurrenskraft, samtidigt som subsidiaritetsprincipen till fullo respekteras. Översynen bör helst leda till att det blir möjligt att säga till EU:s konsumenter att ”var du än befinner dig och varifrån du än gör dina inköp inom EU, så är dina grundläggande rättigheter desamma”. Detta följer den strategi som kommissionen fastställde i meddelandet ”En agenda för EU-medborgarna – EU skall visa resultat” (3). Syftet är alltså att stärka konsumenternas förtroende för den inre marknaden genom att garantera dem ett gott skydd i hela EU. Konsumenterna skall kunna lita på att de har likvärdiga rättigheter överallt och tillgång till likvärdiga påföljder om något går fel.

Vi måste också se till att företag, inte minst små och medelstora företag, kan dra nytta av ett mer förutsägbart regelverk och enklare EU-regler så att deras kostnader för att följa bestämmelserna blir lägre, och mer generellt göra det lättare för dem att bedriva handel i hela EU, oavsett var de är etablerade.

Översynen av konsumentregelverket kan erbjuda ett ypperligt tillfälle att modernisera de nuvarande konsumentdirektiven för att förenkla och förbättra regelverket för både näringsidkare och konsumenter och om nödvändigt förbättra eller utvidga konsumentskyddet, vilket ligger helt i linje med moderniseringen av den inre marknaden. Direktiven granskas därför som helhet och var för sig för att dels fastställa luckor och brister som är gemensamma för samtliga direktiv, dels problem som är specifika för enskilda direktiv. Som angavs i den första årliga lägesrapporten (4) utgör denna grönbok slutpunkten i översynens diagnosfas och en summering av kommissionens inledande slutsatser. I den efterlyses också synpunkter på några olika möjligheter som finns när det gäller översynen av konsumentregelverket. Kommissionens slutsatser har dragits på grundval av följande:

Kommissionen har därutöver utvärderat hur de olika direktiv som är föremål för översynen har införlivats i medlemsstaterna. Genomföranderapporter har offentliggjorts om direktiven om prismärkning (9) och distansavtal (10). Genomföranderapporter om direktivet om försäljning av konsumentvaror och därmed förknippade garantier (direktivet om konsumentköp) samt direktivet om förbudsföreläggande kommer att offentliggöras inom kort.

Berörda parter kommer att inbjudas till samråd om konkreta problem som kommissionen har upptäckt under översynen av direktiven om paketresor och dörrförsäljning. Dessa kommer att behandlas i arbetsdokument som skall offentliggöras på GD Hälsa och konsumentskydds webbplats. Kommissionen har upptäckt flera problem som måste lösas snabbt när det gäller produkter som rör långtidsturism och har därför börjat arbeta med ett förslag till ändring av direktivet om nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis (11).

2.2 Förhållandet mellan översynen och övrig gemenskapslagstiftning

Med tanke på hur mycket konsumentregelverket omfattar och att det överlappar andra inremarknadsdirektiv är det nödvändigt att analysera vilka effekter förslag till uppföljning av grönboken skulle få på områden som t.ex. e-handel eller immateriella rättigheter. Uppföljningen av grönboken får framför allt inte påverka tillämpningen av inre marknadsartikeln i direktivet om e-handel.

Översynen kommer inte att påverka gemenskapens bestämmelser om lagval. Kommissionen har på detta område lagt fram två förslag till förordningar: ett förslag till förordning om tillämplig lag för utomobligatoriska förpliktelser (Rom II) och ett förslag till förordning om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I). I det sistnämnda förslaget ingår en lagvalsregel i samband med konsumentavtal som innebär att bara lagen i det land där konsumenten har sin vanliga vistelseort skall tillämpas enligt vissa villkor.

I enlighet med vad som tillkännagavs i vitboken om finansiella tjänster (2005–2010) håller kommissionen på att genomföra olika initiativ som gäller finansiella tjänster, särskilt finansiella tjänster som riktar sig till konsumenter och mindre företag. Med utgångspunkt i resultaten av samrådet kommer kommissionen att granska i vilken mån eventuella uppföljande lagstiftningsåtgärder kommer att beröra finansiella tjänster. Det kan därför bli nödvändigt att undanta den finansiella sektorn från tillämpningen av hela eller delar av den eventuella uppföljande lagstiftningen.

Syftet med denna grönbok är att få in synpunkter från alla berörda parter om möjliga handlingsstrategier när det gäller översynen av konsumentregelverket och om ett antal konkreta frågor.

3. HUVUDFRÅGORNA

3.1 Ny utveckling på marknaderna

De flesta direktiv som ingår i konsumentregelverket är normativa snarare än principbaserade. De flesta uppfyller inte längre helt kraven på dagens föränderliga marknader. Detta gäller särskilt med tanke på den digitala teknikens och de digitala tjänsternas (t.ex. nedladdning av musik) allt större betydelse, vilket väcker kontroversiella frågor om användares rättigheter, jämfört med försäljning av fysiska varor.

Den tekniska utvecklingen skapar nya kanaler för transaktioner mellan företag och konsumenter som inte omfattas av konsumentlagstiftningen. Online-auktioner är ett bra exempel på detta. Direktivet om distansförsäljning, som utarbetades innan e-handeln började växa, ger t.ex. medlemsstaterna rätt att undanta auktioner. Utvärderingen av de nationella lagarna bekräftade att medlemsstaternas olika sätt att utnyttja denna lagstiftningsmöjlighet leder till uppsplittring och till att klagomålen från konsumenterna har ökat när det gäller dessa online-auktioner (12). Det faktum att programvara och data inte omfattas av konsumentköpsdirektivet kan få näringsidkare att försöka undgå ansvaret för skadestånd/bristande avtalsenlighet hos dessa produkter med hjälp av villkoren i licensavtalen för slutanvändare och göra det omöjligt för konsumenterna att söka gottgörelse vid bristande avtalsenlighet eller kräva skadestånd (13).

3.2 Fragmenteringen av reglerna

EU:s nuvarande regler om konsumentskydd är fragmenterade på främst två sätt. För det första får medlemsstaterna enligt de nuvarande direktiven anta strängare regler i sin nationella lagstiftning (s.k. minimal harmonisering) och det är en möjlighet som många medlemsstater har utnyttjat i syfte att ge konsumenterna ett bättre skydd. För det andra regleras flera frågor på olika sätt i direktiven eller lämnas olösta. Under översynens inledande fas har företag och konsumenter gett flera exempel på fragmentering av reglerna som skapar problem, vilka tas upp i bilaga I. Det är vanligt att dessa skillnader medför extra kostnader för företagen för att följa bestämmelserna, t.ex. kostnader för juridisk rådgivning, för ändringar i informations- och marknadsföringsmaterial eller avtal, eller, om de bryter mot bestämmelserna, kostnader för rättsliga processer. Företag nämner ofta detta som ett av skälen till att de inte bedriver gränsöverskridande verksamhet. Medan 19 % av detaljisterna i EU (14) saluför och marknadsför sina produkter eller tjänster i minst ett annat EU-land är 48 % av företagen redo att bedriva handel över gränserna. Inte mindre än 55 % av de detaljister som uppgett sig vara intresserade av handel över gränserna anser att de extra kostnader som det innebär att de måste följa olika nationella lagar om konsumenttransaktioner spelar stor roll eller ganska stor roll. Av samtliga detaljister i EU tror 43 % att en harmonisering av konsumentskyddslagarna skulle ha en positiv inverkan på deras gränsöverskridande handel och budget för marknadsföring över gränserna.

Det finns till och med fall där näringsidkare vägrar att sälja till kunder i andra medlemsstater: en Eurobarometerundersökning (15) nyligen visade att 33 % av konsumenterna uppger att företag har vägrat att sälja eller leverera varor eller tjänster på grund av att konsumenten inte var bosatt i deras land.

3.3 Brist på förtroende

Enligt den redan nämnda Eurobarometerundersökningen köpte 26 % av konsumenterna i EU varor och tjänster från företag etablerade i andra EU-medlemsstater (16). Även om distansförsäljning ökar var det bara 6 % som handlade via Internet från leverantörer i andra medlemsstater (17). Ett av skälen till detta är att inte mindre än 45 % av konsumenterna känner sig mindre trygga när de handlar via Internet från företag som ligger utomlands (i en medlemsstat var denna siffra 73 %). Detta bekräftas också av att 44 % av dem som hade tillgång till Internet hemma näthandlade inom landet, medan bara 12 % näthandlade över gränserna. Rent allmänt ansåg 56 % av konsumenterna att det är större risk att företag i andra medlemsstater som man köper varor och tjänster från inte respekterar konsumentskyddslagstiftningen, medan 71 % trodde att det var svårare att lösa sådant som klagomål, returer, prisavdrag och garantier när man handlar från företag i andra medlemsstater. En andel på 65 % trodde att det skulle vara besvärligare att returnera en produkt som har köpts genom distansförsäljning inom ångerfristen om köpet gjorts från en leverantör i en annan medlemsstat.

De regelskillnader som är följden av minimiharmonisering kan ha en negativ inverkan på den inre marknaden. Ett skäl till att konsumenterna är ovilliga att göra inköp över gränserna är att de inte kan vara säkra på att de får samma skydd när de handlar över gränserna som de har hemma. Bland annat varierar ångerfristens längd i samband med gränsöverskridande distansförsäljning mellan medlemsstaterna, vilket skapar osäkerhet för konsumenterna. Detsamma gäller villkoren för ångerrätten och kostnaderna för att returnera varor.

4. MÖJLIGA ALTERNATIV FÖR FRAMTIDEN

I den första årliga lägesrapporten om europeisk avtalsrätt och översynen av regelverket från 2005 (18) fastställde kommissionen två huvudstrategier för översynen av konsumentregelverket: ett vertikalt tillvägagångssätt, som innebär att de befintliga direktiven ses över var för sig, och ett mer horisontellt tillvägagångssätt, som innebär att man antar ett eller flera raminstrument, i vilka frågor som gäller hela regelverket regleras, och om nödvändigt kompletterar med sektorspecifika regler.

När översynen utmynnar i konkreta förslag kommer kommissionen noggrant att granska effekterna av förslagen, bl.a. effekterna på företag.

4.1 Alternativ I: det vertikala tillvägagångssättet

Med det vertikala tillvägagångssättet skulle de befintliga direktiven kunna ändras var för sig för att anpassas till marknaden och den tekniska utvecklingen. Luckor i enskilda direktiv skulle kunna täppas till och frågor som är specifika för dessa direktiv lösas. Den bristande överensstämmelsen mellan olika direktiv skulle kunna elimineras, men det skulle ta betydligt längre tid och inte leda till samma förenkling som det horisontella tillvägagångssättet. EU skulle tvingas behandla samma frågor i varje enskild lagstiftningsprocess. Kommissionen skulle också behöva se till att samma sakfrågor införlivas på ett enhetligt sätt av medlemsstaterna i fråga om varje direktiv. Volymen av rättsakter skulle inte minska och samma gemensamma begrepp skulle ingå även i fortsättningen och regleras i de olika direktiven. Det skulle dock göra det möjligt att ta hänsyn till särdragen inom varje område genom att den befintliga lagstiftningen förbättras och vid behov ses över.

4.2 Alternativ II: det blandade tillvägagångssättet (horisontellt instrument som vid behov kombineras med vertikala åtgärder)

Innan direktivet om otillbörliga affärsmetoder (19) antogs 2005 byggde konsumentskyddslagstiftningen mestadels på det vertikala tillvägagångssättet med syftet att ge konkreta lösningar på särskilda problem. Detta tillvägagångssätt har emellertid lett till en fragmentering av reglerna. Förhållandet mellan olika instrument är ibland otydligt eftersom den juridiska terminologin, likaväl som de relevanta bestämmelserna, inte är tillräckligt samordnade. Om en nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis säljs av en dörrförsäljare är det till exempel oklart om det är bestämmelserna om informationsskyldighet och ångerrätt i direktivet om dörrförsäljning eller i direktivet om nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis som skall tillämpas (20).

Genom direktivet om otillbörliga affärsmetoder har ett mer integrerat och horisontellt tillvägagångssätt införts.

Flera frågeställningar är gemensamma för alla direktiv som ingår i konsumentregelverket. Definitioner av grundläggande begrepp som konsument och näringsidkare, ångerfristens längd och villkoren för ångerrätten är exempel på sådant som är relevant i flera direktiv. Dessa gemensamma frågeställningar skulle kunna regleras på ett systematiskt sätt i ett horisontellt instrument. Tillsammans med bestämmelserna i direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal, som är av horisontell karaktär, skulle de kunna utgöra instrumentets allmänna del eftersom de skulle tilllämpas på alla konsumentavtal. I en andra del av det horisontella instrumentet skulle köpeavtalet, som är det vanligaste och mest allmänna konsumentavtalet, kunna regleras. Konsumentköpsdirektivet skulle då ingå i det horisontella instrumentet. Genom detta tillvägagångssätt skulle konsumentregelverket förenklas och rationaliseras enligt principerna om bättre lagstiftning (21). Omarbetningen skulle innebära att befintliga konsumentdirektiv upphävs helt eller delvis och därmed bidra till att minska regelverkets volym.

Det horisontella instrumentet skulle när så behövs kompletteras med en del vertikala åtgärder (t.ex. en revidering av tidsdelningsdirektivet för att lösa de särskilda problemen i detta direktiv, däribland definitionen av ”tidsdelningsbasis”) (blandat tillvägagångssätt).

4.3 Alternativ III: inga lagstiftningsåtgärder

Både det horisontella och det vertikala tillvägagångssättet förutsätter att det vidtas lagstiftningsåtgärder. Utan några lagstiftningsåtgärder skulle den nuvarande fragmenteringen av reglerna vara densamma eller förvärras genom att medlemsstaterna utnyttjar bestämmelserna om minimiharmonisering. Den bristande överensstämmelsen mellan olika direktiv skulle kvarstå.

4.4 Möjlig räckvidd för ett horisontellt instrument

Om alternativ II väljs blir en viktig fråga att ta ställning till det horisontella instrumentets räckvidd. Med det blandade tillvägagångssättet skulle en möjlig lösning vara att anta ett raminstrument med stor räckvidd som kan tillämpas på både inhemska och gränsöverskridande transaktioner. Regelverket skulle bli avsevärt enklare för både konsumenter och företag om det fanns ett enda instrument för alla konsumentavtal. Om inget annat anges skulle emellertid sektorspecifika regler (för t.ex. finansiella tjänster och försäkringar) fortsätta att gälla. Exempel på sådana regler är bestämmelserna om perioden för hävningsrätt och definitionen av en konsument när det gäller finansiella tjänster (22).

En annan lösning kan vara att införa ett horisontellt instrument som enbart gäller gränsöverskridande avtal. Detta skulle förutsätta att begreppet gränsöverskridande avtal definieras (t.ex. alla distansavtal som ingås mellan en konsument och en näringsidkare i två olika medlemsstater). Konsumenter som handlar från en utländsk näringsidkare skulle på så sätt få ett enhetligt skydd i hela EU. Denna lösning skulle å ena sidan stärka konsumenternas förtroende för gränsöverskridande handel, men å andra sidan kunna orsaka ökad fragmentering av reglerna genom att konsumenter och näringsidkare tvingas följa olika bestämmelser beroende på om transaktionen är gränsöverskridande eller inhemsk. Denna lösning skulle dessutom minska möjligheten att skapa bättre lagstiftning genom det horisontella instrumentet.

En ytterligare lösning kan vara ett horisontellt instrument som endast gäller distanshandel, oavsett om den är gränsöverskridande eller nationell, och ersätter direktivet om distansförsäljning. På så sätt skulle ett antal enhetliga regler för distansavtal kunna fastställas. Även här är den största nackdelen att distansförsäljning och direkta transaktioner skulle vara underställda olika villkor, vilket skulle öka fragmenteringen av reglerna och i mindre grad skapa bättre lagstiftning.

4.5 Grad av harmonisering

Oavsett vilket alternativ som väljs för revidering av konsumentregelverket, måste det också beslutas vilken grad av harmonisering som eftersträvas.

De nuvarande direktiv om konsumentskydd som är föremål för granskning bygger på principen om minimiharmonisering, vilket innebär att de innehåller bestämmelser om att medlemsstaterna får föreskriva ett mer omfattande skydd än det som säkerställs genom direktiven. Det är en möjlighet som många medlemsstater har utnyttjat, genom att t.ex. föreskriva längre ångerfrister än de minimiperioder som fastställs i direktiven om distansförsäljning, dörrförsäljning och försäljning av nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis.

Konsumenterna kan alltså inte vara säkra på att det skydd som de är vana vid i sitt hemland även kommer att gälla när de handlar över gränserna. Och företag kan bli avskräckta från att saluföra sina produkter eller tjänster i hela EU eftersom de skulle vara tvungna att följa olika bestämmelser i olika medlemsstater.

Ett sätt att lösa detta problem kan vara att revidera konsumentregelverket i syfte att uppnå fullständig harmonisering. Det skulle innebära att ingen medlemsstat skulle få tillämpa strängare regler än de som fastställs på gemenskapsnivå. Fullständig harmonisering skulle inte bara förutsätta att bestämmelserna om minimiharmonisering upphävs, utan även att medlemsstaternas möjlighet att välja hur de skall reglera särskilda aspekter enligt vissa bestämmelser i direktiven skulle tas bort, vilket skulle kunna leda till en ändring av nivån på konsumentskyddet i vissa medlemsstater.

När det gäller regleringen av tidsgränserna för den period under vilken säljaren skall anses ansvarig om den sålda produkten inte är avtalsenlig, är det enligt artikel 5 i konsumentköpdirektivet t.ex. möjligt för medlemsstaterna att föreskriva att konsumenterna, för att kunna hävda sina rättigheter, måste informera säljaren om fel på varan inom två månader efter det att de har upptäckt felet. Sådana möjligheter för medlemsstaterna skulle försvinna. Kontrollerna av medlemsstaternas införlivande har bekräftat att många medlemsstater har utnyttjat sådana regleringsmöjligheter. Med det tillvägagångssätt som syftar till fullständig harmonisering måste ett val göras mellan olika lösningar, t.ex. att skyldigheten att meddela säljaren om felet på varan inom en viss tid avskaffas eller blir obligatorisk.

Eftersom det kan vara svårt att uppnå fullständig harmonisering ur alla aspekter, och för att undvika att skapa nya hinder på den inre marknaden, kan det emellertid vara nödvändigt att i vissa fall komplettera harmoniseringen med en bestämmelse om ömsesidigt erkännande i fråga om vissa aspekter som omfattas av den föreslagna lagstiftningen men som inte är fullständigt harmoniserade.

Ett annat alternativ skulle därför kunna vara en kombination av minimiharmonisering och en bestämmelse om ömsesidigt erkännande. Då skulle medlemsstaterna behålla möjligheten att införa strängare konsumentskyddsregler i sin nationella lagstiftning, men inte ha rätt att tillämpa dessa strängare krav på företag etablerade i andra medlemsstater på ett sätt som skapar oberättigade begränsningar av varors fria rörlighet eller friheten att tillhandahålla tjänster.

Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara en minimiharmonisering som eventuellt kombineras med principen om ursprungsland. En sådan kombination skulle innebära att en medlemsstat behåller möjligheten att införa strängare konsumentskyddsregler i nationell lagstiftning, men att företag som är etablerade i andra länder bara behöver följa gällande bestämmelser i sina hemländer.

Dessa alternativ skulle dock inte leda till någon förenkling och rationalisering av regelverket. Regelverket skulle fortfarande vara fragmenterat och skulle fortfarande påverka konsumenternas förtroende för den inre marknaden i negativ riktning. När det saknas en regel som anger näringsidkarens lagstiftning som tillämplig lag skulle en domare i ett gränsöverskridande mål (i regel domaren i bestämmelselandet) vara tvungen att systematiskt jämföra lagstiftningen i konsumentens land med lagstiftningen i ursprungslandet och därefter bedöma i vilken utsträckning lagstiftningen i bestämmelselandet ger ett mer omfattande skydd än lagstiftningen i näringsidkarens land. Om skillnaden utgör en oberättigad begränsning skulle de strängare kraven då inte tillämpas. Detta omständliga förfarande skulle inte leda till något klarare rättsläge.

Dessa två alternativ skulle heller inte garantera den höga konsumentskyddsnivå i gemenskapen som föreskrivs i EG-fördraget.

4.6 Samrådet i bilaga I

I bilaga I finns en förteckning över de frågor som skall behandlas i samrådet. De flesta frågor är tvärgående eller horisontella problem som skulle kunna behandlas inom ramen för ett blandat tillvägagångssätt. Det vertikala tillvägagångssättet som gäller de särskilda direktiven kräver ingen utvidgad förteckning över problem eller frågor eftersom dessa har behandlats i samband med de olika samråd som anordnats av kommissionen (se punkt 2.1 i grönboken).

Flera tvärgående frågor har framkommit under översynen. Dessa frågor följer av brister i lagstiftningen och luckor i konsumentskyddet. De flesta fall som konsumenter och företag har gjort kommissionen uppmärksam på handlar om medlemsstaternas utnyttjande av bestämmelserna om minimiharmonisering och av regleringsmöjligheter.

Frågorna delas in i två kategorier: de som är gemensamma för hela regelverket (t.ex. definitionen av konsumenter) eller för mer än ett direktiv (t.ex. ångerrätten), och de som är specifika för köpeavtalet, som är det absolut vanligaste konsumentavtalet.

När det gäller den första gruppen anser kommissionen att en enhetlig definition av konsument respektive näringsidkare är viktigt eftersom det gör det möjligt att mer exakt avgränsa regelverkets tillämpningsområde.

En mer långtgående lösning är införandet av en allmän princip om ärligt uppsåt och god sed i avtalstransaktioner. Införandet av en sådan princip, som skulle fungera som ett skyddsnät, skulle täppa till eventuella framtida luckor i lagstiftningen så att regelverket inte behöver ändras längre fram.

Flera frågor gäller direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal, som är det enda direktiv som är tillämpligt på alla typer av konsumentavtal och omfattar såväl varor som tjänster. Den praktiska betydelsen av dessa frågor framgår av de många klagomål om avtalsvillkor som har inkommit till europeiska konsumentcentrer (23). I detta sammanhang vill kommissionen bl.a. ställa frågan om det skydd som ges genom direktivet bör utvidgas till att även omfatta individuellt framförhandlade villkor.

Frågor som t.ex. ångerrätten, som är en vanlig åtgärd som konsumenter kan tillgripa enligt flera direktiv, och villkoren för utnyttjandet av denna rätt tas också upp.

Införandet av allmänna avtalsvillkor om påföljder, däribland en allmän rätt till skadestånd, berörs också. Avsaknaden av allmänna påföljder i regelverket kan skapa ett underskott i konsumentskyddet som det är möjligt att åtgärda i detta sammanhang.

När det gäller försäljning av varor avser ett par viktiga frågor förtydligandet och det eventuella utvidgandet av bestämmelsernas tillämpningsområde så att de även omfattar immateriella varor som programvara och data. En del andra frågor handlar om centrala begrepp som avlämning, riskens övergång och de olika rättsliga påföljdernas inbördes rangordning. Slutligen behandlas även ett eventuellt införande av direkt producentansvar och innehållet i garantier.

I bilaga I beskrivs följande frågor:

(1) KOM(2004) 651 slutlig, EUT C 14, 20.1.2005, s. 6.

(2) Se förteckningen i bilaga II. Det är viktigt att påpeka att det som brukar kallas ”konsumentregelverket” inte omfattar all konsumentskyddslagstiftning i EU. Det nyligen antagna direktivet om otillbörliga affärsmetoder ingår t.ex. inte i konsumentregelverket. Många bestämmelser som syftar till att skydda konsumenterna återfinns dessutom i sektorspecifik EU-lagstiftning, bl.a. i lagstiftningen om e-handel och finansiella tjänster.

(3) KOM(2006) 211 slutlig.

(4) Kommissionens första årliga lägesrapport om europeisk avtalsrätt och översynen av gemenskapens regelverk, KOM(2005) 456 slutlig.

(5) Den jämförande analysen av gemenskapens konsumentlagstiftning finns att tillgå på http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm.

(6) Se kommissionens meddelande om europeisk avtalsrätt och översynen av gemenskapens regelverk: utvecklingen i framtiden, KOM(2004) 651 slutlig, och kommissionens första årliga lägesrapport om europeisk avtalsrätt och översynen av gemenskapens regelverk, KOM(2005) 456 slutlig.

(7) Bl.a. följande frågor diskuterades: konsumentköp (inkl. direkt producentansvar), oskäliga villkor i konsumentavtal, förhandsinformation som skall lämnas innan konsumentavtal ingås, konsumenters ångerrätt och rätt till skadestånd. Se den andra årliga lägesrapporten om den gemensamma referensramen […] som skall offentliggöras under 2007 på GD Hälsa och konsumentskydds webbplats.

(8) Eurobarometerundersökning om konsumentskyddet på den inre marknaden som genomfördes under perioden februari–mars 2006 och offentliggjordes i september 2006. (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pdf).

(9) Se http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm.

(10) Se http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm.

(11) Se kommissionens samrådsdokument om direktivet om nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc.

(12) Se kommissionens meddelande om genomförandet av direktiv 1997/7/EG om distansförsäljning.

(13) Mer information om de problem som konsumenterna stöter på när det gäller licensavtal för slutanvändare finns i rapporten från de tyska konsumentorganisationerna (vzbv): http://www.vzbv.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf.

(14) Flash Eurobarometer 186 om företagens attityder till gränsöverskridande handel och konsumentskydd, genomförd i oktober 2006. Enkäten kommer att offentliggöras i sin helhet på GD Hälsa och konsumentskydds webbplats.

(15) Undersökningen gjordes under perioden februari–mars 2006. Den har offentliggjorts i sin helhet på GD Hälsa och konsumentskydds webbplats.

(16) Denna siffra gäller gränsöverskridande köp under perioden februari–mars 2005 till februari–mars 2006.

(17) Andelen konsumenter som handlade från andra medlemsstater via Internet varierade från bara 1 % i Grekland, Ungern och Slovakien till 28 % i Luxemburg, följt av 19 % i Danmark.

(18) KOM(2005) 456 slutlig.

(19) Direktiv 2005/29/EG.

(20) Denna situation behandlas i EG-domstolens mål C-423/97, Travel Vac mot Manuel José Antelm Sanchis.

(21) Översynen av konsumentregelverket tas upp i det löpande programmet för förenkling som är bifogat kommissionens meddelande om förenkling av den 25 oktober 2005, KOM(2005) 535 – om genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: en strategi för förenkling av lagstiftningen.

(22) T.ex. artikel 35 och bilaga III i det omarbetade direktivet om livförsäkring 2002/83/EG och artikel 31 i tredje direktivet om annan försäkring än livförsäkring 92/49/EEG.

(23) Europeiska konsumentcentrer rapporterar att 10 % av klagomålen 2005 gällde oskäliga villkor.

BILAGA I

ISSUES FOR CONSULTATION

When answering the questions below, contributors are encouraged to motivate their answers. It should be noted that all options indicated are non-exhaustive; other solutions may also be put forward.

1. General Legislative Approach

As indicated in section 4 above, there are different alternatives available to reviewing the consumer legislation.

Fråga A1: Vilket är det bästa sättet att se över konsumentlagstiftningen? Alternativ 1: Ett vertikalt tillvägagångssätt med en översyn av de enskilda direktiven.Alternativ 2: Ett blandat tillvägagångssätt med antagande av ett raminstrument som reglerar övergripande frågor som är relevanta för alla konsumentavtal samt vid behov en revidering av de enskilda direktiven.Alternativ 3: Ingen ändring, dvs. ingen översyn.

2. Scope of a Horizontal Instrument

Section 4.4 above highlights different options as to the scope of a possible horizontal instrument. One option would be to adopt a framework instrument with broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Alternatively, the horizontal instrument could cover cross-border contracts only. A third alternative would be to limit the scope of application of the instrument to distance contracts concluded cross-border and domestically.

Fråga A2: Vad bör ett eventuellt horisontellt instrument omfatta? Alternativ 1: Det bör omfatta alla konsumentavtal, oavsett om det handlar om inhemska eller gränsöverskridande transaktioner.Alternativ 2: Det bör bara omfatta gränsöverskridande avtal.Alternativ 3: Det bör bara omfatta distansavtal, men både gränsöverskridande och inhemska sådana.

3. Degree of Harmonisation

Section 4.5 above discusses the degree of harmonisation that future consumer protection legislation should be based on. Current legislation allows Member States to adopt more stringent national rules through the use of minimum clauses. The resulting fragmentation of rules may create internal market barriers and deter consumers from shopping cross-border. Full harmonisation could represent an option for addressing this problem. A second option would be to keep the minimum harmonisation approach. Minimum harmonisation, as indicated above, could be combined with a mutual recognition clause or with the country of origin principle. However, this option would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed.

Fråga A3: Vilken grad av harmonisering bör de ändrade direktiven och det nya instrumentet innebära? Alternativ 1: Den ändrade lagstiftningen bör grundas på en fullständig harmonisering som kompletteras med en bestämmelse om ömsesidigt erkännande i frågor som inte är fullständigt harmoniserade.Alternativ 2: Den ändrade lagstiftningen bör grundas på minimiharmonisering i kombination med en bestämmelse om ömsesidigt erkännande eller med ursprungslandsprincipen.

4. Horizontal Issues

4.1 Definition of ‘consumer’ and ‘professional’

Currently the directives do not have coherent definitions of the concepts of ‘consumer’ and ‘professional’, although these are fundamental concepts for the application of the consumer acquis. There is no serious justification in terms of the specific purposes of the relevant directives. The uncertainty this causes is aggravated by the fact that the Member States use the minimum clause to extend the vague definitions in different ways. Several stakeholders advocate strongly in favour of consistent definitions of consumer and professional to avoid confusion. In this respect it is also important to ensure coherence with definitions used in other areas of Community legislation.

For instance, the Directive on Doorstep Selling defines consumer as a natural person who is acting for purposes ‘which can be regarded as outside his trade or profession’. The Directive on Price Indications refers to any natural person ‘who buys a product for purposes that do not fall within the sphere of his commercial or professional activity’ and the Unfair Contract Terms Directive refers to ‘purposes which are outside his trade, business or profession’.

Differences between Member States can be noted for example when it comes to individuals buying a product to be used both privately and professionally, e.g. when a doctor buys a car and occasionally uses it to visit his patients. Several Member States have granted natural persons acting for purposes which fall primarily outside their trade, business or profession the same protection as consumers. In addition some businesses, such as individual entrepreneurs or small businesses may sometimes be in a similar situation as consumers when they buy certain goods or services which raises the questions whether they should benefit to a certain extent from the same protection provided for to consumers. During the review the widening of the definitions to cover transactions for mixed purposes should be considered.

Similarly the professional is referred to variously as ‘trader’, ‘seller’, ‘supplier’ etc, depending on the directive. The definitions vary as well: The Distance Selling Directive, for instance, defines the ‘supplier’ as ‘any natural or legal person who … is acting in his commercial or professional capacity’, whereas the Unfair Contract Terms Directive refers to a ‘seller or supplier’ as a natural or legal person who ‘is acting for purposes relating to his trade, business or profession, whether publicly or privately owned’. To overcome the current inconsistencies the notion of ‘professional’ could replace the variety of terms in the existing Directives and apply to all persons who are not deemed to be consumers.

Fråga B1: Hur bör begreppen ”konsument” och ”näringsidkare” definieras? Alternativ 1: De bör anpassas till de befintliga definitionerna i regelverket utan ändring av räckvidden. Konsumenter bör definieras som fysiska personer som handlar för ändamål som faller utanför deras närings- eller yrkesverksamhet. Näringsidkare bör definieras som juridiska eller fysiska personer som handlar för ändamål som hänför sig till deras närings- eller yrkesverksamhet.Alternativ 2: Begreppen konsument och näringsidkare bör utvidgas till att även omfatta fysiska personer som handlar för ändamål som primärt faller utanför (konsument) eller primärt omfattas av (näringsidkare) deras närings- eller yrkesverksamhet.

4.2 Consumers acting through an intermediary

A consumer is not protected by the acquis when his/her contractual counterpart is another private person. The same goes for the case when an individual is represented by a commercial agent, broker or any other intermediary. A practical example of this is when a car dealer sells a second-hand car on behalf of one consumer to another consumer. It has been argued that in these cases consumers need similar protection as in an ordinary business-to-consumer contract since the other party will benefit from the professional expertise of the intermediary and some Member States have chosen to extend consumer protection to these situations.

However, it may be very difficult to establish clear criteria as to when the role of the intermediary is so strong as to warrant consumer protection. There may be a risk of unforeseen and negative knock-on effects on markets on which private persons trade with private persons.

Against applying consumer protection rules to private sellers it could also be argued that a private person might not realise that contracting a professional as her or his intermediary will put her or him in a position equivalent to a professional. On the other hand, a consumer who concludes a contract with a professional acting as intermediary for a private person may be more in need of protection than his contractual counterpart.

It should be noted that the notion of intermediary would not include trading platforms for sellers and consumers, e.g. on the Internet, where the platform provider is not involved in the conclusion of the contract. The role of intermediaries in electronic commerce, including search engines and auction platforms, is currently being examined in a different context and therefore not covered by this review (1).

Fråga B2: Bör avtal mellan privatpersoner betraktas som konsumentavtal när den ena parten agerar via en mellanhand som är näringsidkare? Alternativ 1: Ingen ändring. Konsumentskyddet bör inte gälla avtal mellan konsumenter där den ena parten anlitar en mellanhand som är näringsidkare för att ingå avtalet.Alternativ 2: Begreppet konsumentavtal bör omfatta de situationer då den ena parten agerar via en yrkesverksam mellanhand.

4.3 The concepts of good faith and fair dealing in the Consumer Acquis

The consumer acquis on contract law does not include a general duty to deal fairly or to act in good faith. A general clause referring to the concept of (un-)fairness exists in Article 5 of Directive on Unfair Commercial Practices, which concerns marketing practices, but which does not apply to contracts (2). Article 3 (1) of Directive 93/13/EEC on Unfair Terms in Consumer Contracts constitutes a general clause referring to ‘(un-) fairness’ and contains a definition of that term for the purposes of the Directive.

The main advantage of an overarching general clause for consumer contracts in the horizontal instrument would be the creation of a tool which would provide guidance for the interpretation of more specific provisions and would allow the courts to fill gaps in the legislation by developing complementary rights and obligations. It could therefore provide a safety net for consumers and create certainty for producers by filling gaps in legislation. In addition, a general provision may also be a useful tool when interpreting clauses contained in offers or contracts and it may as well respond to the criticism that certain directives or provisions are not time-proof. A general provision could be built round the phrase ‘good faith and fair dealing’. This includes the idea that they show due regard to the interests of the other party, considering the specific situation of certain consumers.

The disadvantage of such a general clause is that it does not encompass precisely the rights and obligations imposed on each party. Its interpretation may vary from Member State to Member State.

If included, such a general principle should apply from the negotiation phase to the execution of the contract, including remedies. It would also prevent the emergence of the kind of problems encountered with the current consumer protection directives, due to legislation being overtaken by technological and market developments.

Fråga C: Bör ett horisontellt instrument föreskriva en allmän skyldighet att näringsidkare skall handla i enlighet med principer för ärligt uppsåt och god affärssed? Alternativ 1: Det horisontella instrumentet bör föreskriva att näringsidkare i enlighet med EU:s lagstiftning om konsumentavtal förväntas handla med ärligt uppsåt.Alternativ 2: Ingen ändring bör göras och ingen allmän bestämmelse införas.Alternativ 3: En allmän bestämmelse som gäller både näringsidkare och konsumenter bör införas.

4.4 The scope of application of the EU rules on unfair terms

4.4.1 Extension of the scope to individually negotiated terms

The Directive on unfair contract terms currently applies to non-negotiated terms only, i.e. contractual clauses which the consumer has had no possibility to influence during the negotiation process. In practice, the Directive is in most cases applicable to pre-formulated contract terms used in mass transactions. In reality consumers often have only a very limited possibility to influence the content of a clause even if it theoretically is open to negotiations. A number of Member States have specific rules on the (un-)fairness of individually negotiated terms.

If it is decided to include individually negotiated terms, the test of unfairness could be reformulated so that it ensures that the competent authorities will take into account the actual ability of individual consumers to influence the terms of the contract. Alternatively, this test could be restricted to the list of terms annexed to the directive.

In the absence of specific rules, the unfairness of negotiated terms would be assessed under the principle of good faith (see 4.3).

Fråga D1: I vilken utsträckning bör reglerna om oskäliga avtalsvillkor även omfatta villkor som varit föremål för individuell förhandling? Alternativ 1: Tillämpningsområdet för direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal bör utvidgas till att även omfatta villkor som varit föremål för individuell förhandling.Alternativ 2: Bara den förteckning över villkor som finns i bilagan till direktivet bör tillämpas på villkor som varit föremål för individuell förhandling.Alternativ 3: Ingen ändring. EU-reglerna bör även fortsättningsvis enbart gälla villkor som inte har varit föremål för individuell förhandling och villkor som har formulerats på förhand.

4.5 List of unfair terms

The rationale behind the list attached to the current Directive on unfair contract terms is to provide guidance to the Member States as to what contractual terms can be challenged under the unfairness test. As the list has a purely indicative character, it may lead to divergent application in Member States.

It should be considered whether a term included in a list of unfair terms of a horizontal instrument should be considered unfair in all circumstances (black list) or unfair unless the examination of the specific circumstances of the contract (including any individual negotiation) shows the contrary (i.e. a rebuttable presumption of unfairness – grey list). These two options could also be combined, i.e. some terms would be considered unfair in all circumstances while other terms are presumed to be unfair. That option has been considered by the CFR researchers.

A comitology mechanism could be included in the horizontal instrument in order to update the list of terms.

Fråga D2: Vilken status bör en eventuell förteckning över oskäliga avtalsvillkor ha i ett horisontellt instrument? Alternativ 1: Ingen ändring. Den befintliga vägledande förteckningen bör behållas.Alternativ 2: En oskälighetspresumtion (grå lista) bör gälla för vissa avtalsvillkor. Detta alternativ skulle innebära att vägledning kombineras med flexibilitet för bedömningen av skälighet.Alternativ 3: En förteckning över villkor – sannolikt mycket kortare än den befintliga förteckningen – som alltid skall betraktas som oskäliga (svart lista) bör införas.Alternativ 4: En kombination av alternativ 2 och 3. Vissa villkor bör vara helt förbjudna, medan en oskälighetspresumtion bör gälla för andra.

4.6 Scope of the unfairness test

Under the Directive on Unfair Terms a non-negotiated contractual term is considered unfair if, contrary to the requirement of good faith, it causes a significant imbalance in the parties’ rights and obligations arising under the contract, i.e. the unfairness test. According to this test, the assessment of the unfair nature of the terms relates neither to the definition of the main subject matter of the contract nor to the adequacy of the price (as far these terms are expressed in plain intelligible language).

National laws typically allow the aggrieved party to avoid the contract only where he or she has had little choice as to whether to conclude the contract and the situation has been exploited by the contractual counterpart through charging an exorbitant price. An example of this would be where a consumer whose car breaks down in the middle of a rural area at night may agree to pay a disproportionate price for the repair.

Especially if the scope of the directive were to be extended to negotiated terms, the question arises as to whether the unfairness test should be widened to assess all core terms of a contract, including the main subject matter of the contract and the adequacy of the price.

Fråga D3: Bör oskälighetstestets räckvidd i direktivet om oskäliga villkor i konsumentavtal utvidgas? Alternativ 1: Oskälighetstestet bör utvidgas till att även omfatta beskrivningen av avtalets huvudföremål och priset.Alternativ 2: Ingen ändring. Oskälighetstestet bör behållas i sin nuvarande form.

4.7 Information requirements

Several Directives impose obligations on professionals to provide consumers with information before, at or after the conclusion of the contract. Failure to comply with these obligations is however regulated in an incomplete and inconsistent way. In several cases no remedies are available when information duties are ignored by professionals. Even an extension of the cooling-off periods for failure to provide information, as it is provided for in the Distance Selling and Timeshare Directives, may not be sufficient since the consumer loses his right to withdraw from the contract within three months. Consumer organisations quote the lack of information as one of the main problems in relation to distance selling, whereas business stakeholders deplore the complexity of the current situation.

The Commission is of the opinion that although the horizontal instrument should not cover the existence and the content of the information requirements, considering the varying purposes of consumer information in the different vertical directives, it could encompass provisions on the failure to fulfil information requirements. One possibility is that the horizontal instrument would provide for an extension of the cooling-off period for failure to comply with information requirements. Another solution would be to combine such an extension of the cooling–off period with general remedies for the most serious breaches of information duties (e.g. no information on price and address of the professional).

Fråga E: Vilka effekter på avtalen bör följa av bristande uppfyllande av informationskraven enligt konsumentregelverket? Alternativ 1: Ångerfristen – som en allmän påföljd när informationskraven inte är uppfyllda – bör förlängas, t.ex. till högst tre månader.Alternativ 2: Olika påföljder bör gälla för brott mot olika typer av informationskrav. Vissa brott innan och i samband med att avtalet ingås bör leda till påföljder (felaktiga upplysningar om priset på en vara skulle t.ex. kunna ge konsumenter rätt att inte ingå avtalet), medan andra typer av bristfällig information behandlas annorlunda (t.ex. förlängd ångerfrist eller inga påföljder alls för avtalet).Alternativ 3: Ingen ändring. Effekterna på avtalet vid underlåtenhet att lämna information bör även fortsättningsvis regleras på olika sätt för olika typer av avtal.

4.8 Right of withdrawal

4.8.1 The cooling-off periods

The Directives on Timeshare, Doorstep Selling and Distance Selling give consumers the right to withdraw from the contract within a certain period. There are significant divergences in relation to the length of these periods, and as to the beginning and calculation of the periods (in calendar or working days). Such differences may be confusing for consumers and can create legal uncertainty in case of overlaps between Directives (3).

The horizontal instrument could provide for common rules on the time frames for all types of contracts for which a right of withdrawal exists, so as to increase legal certainty.

An alternative could be to group the directives into two categories, attaching to each of them a specific withdrawal period. The reason for this would be that different directives grant consumers a right to withdrawal for different reasons, e.g. to allow consumers to compare the price and quality of the products ordered in a door step situation with alternative offers or to allow consumers to see the product ordered at a distance.

Whichever of the two alternatives is chosen, the Commission is of the view that all periods should be uniformly counted in calendar days rather than working days to increase legal certainty. The concept of working days is differently interpreted by the Member States and varying national holidays may cause uncertainties for consumers and businesses.

Fråga F1: Bör ångerfristens längd harmoniseras i hela konsumentregelverket? Alternativ 1: Det bör finnas en ångerfrist för alla fall då konsumentdirektiven ger konsumenten rätt att frånträda avtalet, t.ex. 14 kalenderdagar.Alternativ 2: Direktiven bör indelas i två kategorier med en särskild ångerfrist för varje kategori (t.ex. tio dagar i fråga om dörrförsäljning och distansavtal och 14 dagar i fråga om nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis).Alternativ 3: Ingen ändring. Ångerfristen bör inte harmoniseras i konsumentregelverket, utan regleras i lagstiftningen på de olika områdena.

4.8.2 The modalities of exercising the right of withdrawal

The modalities of exercising the right of withdrawal are currently regulated differently across the consumer acquis. There are also significant differences in the Member States’ transposition of the directives. In some countries consumers may choose how to notify the seller (e.g. by sending an email or simply by returning the good to the seller), whereas in others the consumer is obliged to use a certain procedure such as registered mail. Clarifying the rules on how to return products could increase consumer confidence in cross-border transactions. A recent Eurobarometer survey shows that, in relation to distance selling, 65 % of consumers consider that there are more problems with returning a good during the cooling off period when it was bought cross-border.

To clarify and simplify matters, the provisions on the modalities of exercising the right of withdrawal could be harmonised in the horizontal instrument.

Fråga F2: Hur bör ångerrätten utövas? Alternativ 1: Ingen ändring. Medlemsstaterna bör själva kunna bestämma i vilken form meddelandet om frånträde av avtalet skall ske.Alternativ 2: Ett enhetligt förfarande för meddelande om frånträde av avtalet bör införas för hela konsumentregelverket.Alternativ 3: Inga formella krav bör ställas på meddelandet om frånträde av avtalet. Konsumenten bör ha rätt att frånträda avtalet på vilket sätt som helst (även genom att lämna tillbaka varan).

4.8.3 The contractual effects of withdrawal

The effect on the contract when the consumer exercises his or her right of withdrawal is regulated differently for different types of contract in the acquis. The Doorstep Selling Directive provides only that withdrawal releases consumers from any obligations under the cancelled contract. Other legal effects are to be determined by national law. The Directive on Distance Selling provides instead that when the right of cancellation is exercised, the seller is obliged to reimburse the sums paid by the consumer free of charge as soon as possible and in any case within 30 days. The only charge that may be made to the consumer is the direct cost of returning the goods.

The horizontal instrument could harmonise the provisions on the effects of withdrawal. The rule that consumers should not bear any costs when exercising their right of cancellation could be spelled out more clearly and made general whereby the option for Member States to impose charges on consumers in the event of cancellation could be removed. In addition, the horizontal instrument could provide for a general time limit by which the professional would have to reimburse consumers who exercise their right to withdraw, as it is currently the case in respect of contracts concluded at a distance.

Fråga F3: Vilka kostnader bör konsumenten stå för när ångerrätten utövas? Alternativ 1: De nuvarande alternativen i regelverket bör utgå. Konsumenterna skall inte behöva stå för några som helst kostnader när de utövar sin ångerrätt.Alternativ 2: De nuvarande alternativen bör bli generella. Alla konsumenter skulle då stå för samma kostnader när de utövar sin ångerrätt, oavsett avtal.Alternativ 3: Ingen ändring: De nuvarande alternativen i regelverket bör bibehållas.

4.9 General contractual remedies

The acquis does not provide for a general set of remedies available to consumers for all consumer contracts. Existing remedies are limited to particular types of contracts. The Directive on Sale of Consumer Goods for example, grants consumers some remedies, but not all of those remedies apply to all consumer contracts. The absence of general remedies at EU level creates a deficit in consumer protection.

According to a recent Eurobarometer survey, 71 % of consumers consider it harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions and guarantees when shopping cross-border. Common EU-wide remedies in the horizontal instrument could contribute to addressing this problem. However, this would not tackle the problems faced by consumers concerning the enforcement of rights against a person established in another country. Reduction of the price and termination of a contract could be construed as remedies of general application. Also the introduction of a general right to withhold performance in case of breach of a consumer contract could be considered. Under this option, if the consumer has not yet performed his or her obligations (typically the payment of the price) – the professional who is in breach of the contract cannot enforce his rights against the consumer until he performs correctly.

Fråga G1: Bör det i det horisontella instrumentet föreskrivas allmänna avtalspåföljder att tillgå för konsumenten? Alternativ 1: Ingen ändring. I befintlig lagstiftning föreskrivs påföljder som är begränsade till särskilda typer av avtal (köpeavtal). Allmänna avtalspåföljder bör regleras i nationell lagstiftning.Alternativ 2: En uppsättning allmänna avtalspåföljder att tillgå för konsumenten bör föreskrivas för brott mot ett konsumentavtal. De bör omfatta konsumentens rätt att häva avtalet, att begära prisavdrag och att hålla inne sin prestation.

4.10 General right to damages

In addition to the right to withhold performance and the right to reduction of price and termination of contract, the horizontal instrument could foresee a general right to damages for breach of a consumer contract. At the moment, the issue of damages is not regulated in the Community acquis, the only exception being the Package Travel Directive. The relationship between domestic rules on damages and the remedies provided for by the specific directives is unclear. Different solutions are possible. The horizontal instrument could merely introduce a general right to damages for consumers or it could specify that these damages should cover only purely economic damages or both economic and moral losses as in the Package Travel Directive.

Fråga G2: Bör det horisontella instrumentet ge konsumenten en generell rätt till skadestånd vid avtalsbrott? Alternativ 1: Ingen ändring. Frågan om skadestånd i avtal bör regleras i nationell lagstiftning, om inget annat anges i gemenskapens regelverk (t.ex. paketresor).Alternativ 2: Det bör föreskrivas en generell rätt till skadestånd för konsumenten. Konsumenten bör kunna kräva skadstånd för alla typer av avtalsbrott och avtal. Medlemsstaterna bör besluta om vilka typer av skador som kan ersättas.Alternativ 3: Det bör föreskrivas en generell rätt till skadestånd för konsumenten som innebär att skadeståndet åtminstone skall täcka den rent ekonomiska (materiella) skada som konsumenten lidit till följd av avtalsbrottet. Medlemsstaterna bör sedan själva kunna reglera den icke-ekonomiska skadan (ideell skada).Alternativ 4: Det bör införas en generell rätt till skadestånd för konsumenten som innebär att skadeståndet täcker både den rent ekonomiska (materiella) skadan och den ideella skadan.

5. Specific rules applicable to Consumer Sales

5.1 Types of contracts to be covered

The Directive on Consumer Sales applies to sales contracts. It does not apply to any other type of contract involving the supply of goods, except for goods to be manufactured in the future. Therefore a consumer who hires a car is not protected by its provisions. Likewise, as the supply of digital content is not covered by the Directive, a consumer who downloads music from the Internet is not protected either. This is a potential consumer protection lacuna. If the horizontal instrument were to cover these types of contracts, consumers would enjoy the same protection against lack of conformity regardless of the legal nature of the contract.

The lack of coverage of contracts for the supply of software and data (so called ‘contracts providing digital content’) is a particularly important problem. With the increase in digital content consumption, questions of liability (e.g. when software damages hardware) and guarantee from defects will grow in importance. Several consumer complaints point, for instance, to problems with music downloaded from the internet or used in MP3 players, software and digital content to be used in mobile phones (e.g. ring tones). An extension of the coverage of consumer protection rules to such situations would allow consumers to make use of remedies for non-conformity and obtain damages. Such an extension of the scope of the Directive may, however, require specific rules since digital content is usually licensed rather than sold to the consumers.

Fråga H1: Bör reglerna om konsumentköp omfatta avtal om tillhandahållande av varor eller digitala tjänster till konsumenter? Alternativ 1: Ingen ändring, dvs. tillämpningsområdet bör begränsas till köp av konsumentvaror, med det enda undantaget för varor som ännu inte har tillverkats.Alternativ 2: Tillämpningsområdet bör utvidgas till att även omfatta avtal om tillhandahållande av varor till konsumenter (t.ex. biluthyrning).Alternativ 3: Tillämpningsområdet bör utvidgas till att även omfatta avtal om tillhandahållande av digitala tjänster till konsumenter (t.ex. musik från Internet).Alternativ 4: En kombination av alternativ 2 och 3.

5.2. Second-hand goods sold at public auctions

Under Article 1 (3) of the Directive, Member States may provide that the definition of consumer goods does not cover ‘second-hand goods sold at public auctions where the consumer has the opportunity to attend the sale in person’. This exemption is a source of uncertainty both for businesses and consumers. A horizontal instrument could define the notion of ‘public auctions’ in order to remove this uncertainty; having said this it may be necessary to follow a specific and different approach for on-line auction.

Fråga H2: Bör reglerna om konsumentköp gälla begagnade varor som säljs på offentliga auktioner? Alternativ 1: Ja.Alternativ 2: Nej, offentliga auktioner bör inte omfattas av EU-reglerna.

5.3 General obligations of a seller – delivery and conformity of goods

According to a recent Eurobarometer survey, 66 % of consumers perceive that delivery in the context of cross-border sales may cause more problems than for domestic sales. Adding rules on delivery should increase legal certainty and thereby consumer confidence.

The Directive on Sale of Consumer Goods provides that the seller must deliver goods which are in conformity with the sales contract. However, it does not define the notion of delivery. This is unfortunate, since the moment of delivery is the starting point for time limits for the exercise of fundamental consumer rights, e.g. remedies for non-conformity. The concept of delivery is also important for the passing of the risk (4).

The Directive does not provide for remedies against lack of delivery, late or partial delivery. Regulating such questions in the horizontal instrument would require a definition of delivery.

The horizontal instrument could clarify whether delivery means that the consumer has materially received the goods (i.e. the consumer has acquired physical possession of the good, for example by collecting the ordered car from the dealer) or whether it is sufficient that the goods are put at the consumer’s disposal (e.g. the dealer informs the consumer that the ordered car has arrived at his garage and is ready to be picked up). The horizontal instrument could also provide that, as a default rule, delivery takes place when the consumer acquires physical possession of the good. The parties would remain free to agree otherwise.

Fråga I1: Hur bör avlämnande definieras? Alternativ 1: Avlämning bör innebära att konsumenten fysiskt tar emot varan (dvs. när varan överlämnas till konsumenten).Alternativ 2: Avlämning bör innebära att varan ställs till konsumentens förfogande vid den tidpunkt och på den plats som anges i avtalet.Alternativ 3: Avlämning bör alltid innebära att konsumenten tar varan i fysisk besittning, såvida inte parterna kommer överens om något annat.Alternativ 4: Ingen ändring. Avlämning bör inte definieras.

5.4 The passing of risk in consumer sales

An issue connected to the definition of delivery is whether the horizontal instrument should regulate the passing of risk in consumer sales, i.e. the question of the point at which the professional bears the risk and the cost of any deterioration or destruction of the good and when this risk passes to the consumer, e.g. in a situation where a good is damaged or destroyed while in transit from the seller to the consumer. At the moment, the issue is regulated differently in the Member States. In some Member States the risk passes to the buyer at the time of the conclusion of the contract while in others property does not pass with the conclusion of the sales contract but with the delivery.

The passing of the risk could be linked to the moment of delivery. Depending on the definition of delivery, this could be at the time when the consumer acquires physical possession of the good or at an earlier stage.

Fråga I2: Hur bör riskens övergång regleras i konsumentköp? Alternativ 1: Riskens övergång bör regleras på EU-nivå och vara kopplad till tidpunkten för avlämningen.Alternativ 2: Ingen ändring. Riskens övergång bör regleras av medlemsstaterna, vilket innebär olika lösningar.

5.5 Conformity of goods

5.5.1 Introduction

The duty of the seller to deliver goods in conformity with the contract is the cornerstone of the Directive on Consumer Sales. The Directive establishes a presumption that goods are in conformity with the contract if they fulfil a series of conditions which are considered to be implied by the contract (e.g. that the goods are fit for the purposes for which goods of the same type are normally used).

5.5.2 Extension of time limits

Under the directive, the seller is liable for any lack of conformity which existed at the time of delivery and becomes apparent within two years from that moment (legal guarantee). The Directive does not regulate the suspension or interruption of the two-year period in the event of repair, replacement or negotiations between seller and consumer. Some Member States have introduced specific rules on the extension of the period during which the seller is liable while the seller is trying to cure the defect, whereas others have not introduced such rules. This has led to significant divergences among national laws impeding cross border trade. A horizontal instrument could provide that the duration of the legal guarantee is extended for a period corresponding to the time during which the consumer was not able to use the goods because some remedy was being performed.

Fråga J1: Bör gällande tidsgränser för ansvar vid fel på varan förlängas i det horisontella instrumentet med tiden för avhjälpande av fel? Alternativ 1: Ingen ändring bör göras.Alternativ 2: Ja. Det horisontella instrumentet bör föreskriva att den lagstadgade garantin skall förlängas med den tid under vilken konsumenten inte kunde använda varan på grund av avhjälpande av fel.

5.5.3 Recurring defects

It may happen that defects which became apparent within two years from delivery re-appear after the expiry of the legal guarantee, even though they have been repaired. In these cases, consumers are left with goods which were already defective at the moment of delivery, but for which any further repair is at the expense of the consumers. Some Member States have introduced specific rules to deal with recurring defects.

A horizontal instrument could provide that when the seller repairs the goods during the period of the legal guarantee, the guarantee is automatically extended to cover any future re-emergence of the same defect for a period to be specified since repair. The issue of recurring defects could also be relevant in the context of remedies, possibly justifying a consumer’s claim for replacement instead of another repair.

Fråga J2: Bör den lagstadgade garantin automatiskt förlängas vid reparation av upprepade fel på varan? Alternativ 1: Ingen ändring. Garantin bör inte förlängas.Alternativ 2: Den lagstadgade garantin bör förlängas med en period som anges efter reparationen för att täcka en upprepning av samma fel.

5.5.4 Second-hand goods

Member States may currently provide that, in case of second-hand goods, the seller and the consumer may agree on a shorter time period for the liability of the seller, provided this period is not less than one year. Varying conditions in different Member States cause legal uncertainty.

This could be corrected by eliminating the possibility for the seller and the consumer to agree on a shorter time period of liability. This should not create any disproportionate burden on professionals since they would only remain responsible for those defects which already existed at the moment of delivery (5).

Another option could be to allow professionals and consumers throughout Europe to agree on a shorter period for the seller’s liability for lack of conformity.

Fråga J3: Bör det finnas särskilda regler för begagnade varor? Alternativ 1: Ett horisontellt instrument bör inte innehålla några undantag för begagnade varor. Säljaren och konsumenten bör inte kunna komma överens om en kortare tid för ansvar vid fel på begagnade varor.Alternativ 2: Ett horisontellt instrument bör innehålla särskilda regler för begagnade varor. Säljaren och konsumenten bör ha möjlighet att komma överens om en kortare tid för ansvar vid fel på begagnade varor (dock inte kortare än ett år).

5.6 Burden of proof

The Directive establishes a rebuttable presumption that any lack of conformity which becomes apparent within six months from delivery shall be presumed to have existed at the time of delivery. However, such presumption does not apply when it is incompatible with the nature of the goods or the nature of the lack of conformity.

The Commission has been informed that it is difficult to apply a system with a rebuttable presumption that can only be used when it is compatible with the nature of the goods and the defects. Once the six-month period has passed, consumers have to prove a fact (the existence of the defect at the time of delivery) which is extremely difficult to establish without access to relevant technical data and/or specialised assistance. Even during the first six months it is in each case necessary to examine whether the consumer can actually invoke the presumption and obtain the reversal of the burden of proof. This way the reversal of the burden of proof serves de facto as a limitation of the legal guarantee (6).

The Commission wonders if the present regime should not be changed. A horizontal instrument could provide that the professional would have to prove that the defects did not exist at the time of delivery since the seller is better placed than the consumer to access relevant data (e.g. by contacting the producer) and provided that the consumer acts in good faith. In any case the reversal of the burden of proof applies only if compatible with the nature of the goods and of the defects. The seller would, therefore, still be able to escape this reversal of the burden of proof in case of normal wear and tear.

Fråga J4: Vem bör ha bevisbördan för att visa att felet redan fanns vid avlämningen? Alternativ 1: Ingen ändring. Under de första sex månaderna bör näringsidkaren vara skyldig att bevisa att felet inte fanns vid avlämningen.Alternativ 2: Det bör vara näringsidkaren som skall bevisa att felet inte fanns vid avlämningen under hela den tid som den lagstadgade garantin gäller, förutsatt att det är förenligt med varans karaktär och de fel det gäller.

5.7 Remedies

5.7.1 Introduction

In the context of consumer sales, remedies should lead to the fulfilment of consumers’ reasonable expectations in relation to the contract. However, the Directive provides for remedies only in the case of non-conformity and not other kinds of breaches of contract, e.g. when the goods are not delivered at all. Consumers perceive the existing rules as unsatisfactory. Approximately 70 % of consumers state that when buying goods cross-border it is harder to resolve problems such as returns or price reduction in comparison with the domestic situations.

As mentioned in point 4.9 in this annex, the horizontal instrument might provide for some general remedies, which would apply to any breaches of consumer contracts. The remaining, sale-specific remedies (repair and replacement) could continue to be available only in case of non-conformity of the goods.

5.7.2 The order in which remedies may be invoked

Currently the Directive provides for a particular order in which remedies may be invoked. Reduction of price or termination of contract can only be invoked if repair and replacement are impossible or disproportionate. The Commission has been informed that it is difficult for consumers to assess whether a professional’s claim that a particular remedy would be disproportionate is right or not.

A horizontal instrument could allow consumers to choose freely amongst the available remedies in case of wrong performance. However, to limit the economic burden on the professional, termination of contract would remain available only in case of non-performance and breaches that are so serious as to give consumers reasonable grounds to refuse correct performance.

Alternatively, the horizontal instrument could maintain the current sequence of remedies, with some amendments. For instance, it could provide that the reduction of the price is available immediately as an alternative to repair and replacement, while at the same time altering the conditions under which the consumer can ‘move’ from these first-line remedies to the termination of contract (e.g. in the case of recurring defects).

Fråga K1: Bör konsumenten fritt kunna välja typ av tillgänglig påföljd? Alternativ 1: Ingen ändring. Konsumenten bör inledningsvis vara skyldig att begära reparation eller byte av varan och först därefter kunna begära prisavdrag eller hävning av avtalet om de första påföljdstyperna inte är möjliga.Alternativ 2: Konsumenten bör redan från början kunna välja mellan alla tillgängliga typer av gottgörelse. Hävning av avtalet bör dock endast vara möjligt under särskilda förutsättningar.Alternativ 3: Konsumenten bör inledningsvis vara skyldig att begära reparation, byte eller prisavdrag och först därefter kunna begära hävning av avtalet om de första typerna av gottgörelse inte är möjliga.

5.8 Notification of the lack of conformity

The Directive allows Member States to provide that the consumer must inform the seller of the lack of conformity within a period of no less than two months from the moment of discovery in order to benefit from his rights. Most Member States have made use of this option, some of them waiving this obligation only in certain circumstances. The horizontal instrument should eliminate the existing divergences, which cause confusion for consumers and businesses.

Fråga K2: Bör konsumenten vara skyldig att informera säljaren om felet på varan? Alternativ 1: En skyldighet att informera säljaren om alla fel bör införas.Alternativ 2: En skyldighet att under vissa förutsättningar informera säljaren bör införas (t.ex. när säljaren har handlat i strid med kravet på ärligt uppsåt eller handlat med grov oaktsamhet).Alternativ 3: Skyldigheten att informera inom en viss tid bör utgå.

5.9 Direct producers’ liability for non-conformity

A number of Member States have introduced various forms of direct liability of producers. These differ considerably as to the conditions and modalities. The horizontal instrument may address these divergences by introducing rules on the direct liability of producers (e.g. the introduction on an EU wide producer’s liability) so that consumers would be able to request certain remedies directly from the manufacturer (and possibly from the importer) throughout the EU. This would eliminate possible internal market barriers and would favour especially consumers buying cross-border. A more detailed analysis can be found in the Report on the implementation of the Consumer Sales Directive.

The issue of producers’ liability in the context of the review of the acquis is limited to situations where a good is not in conformity with the consumer contract, e.g. the product does not have the quality or characteristics that the consumer is entitled to expect. Liability for damage caused by the defectiveness of a product, i.e. death, personal injuries or destruction of any item of property other than the defective product itself, is regulated by the Product Liability Directive and falls outside the scope of the review (7).

Fråga L: Bör direkt producentansvar för fel på varan införas i det horisontella instrumentet? Alternativ 1: Ingen ändring. Inga regler om direkt producentansvar bör införas på EU-nivå.Alternativ 2: Direkt producentansvar bör införas under de förutsättningar som beskrivs ovan.

5.10 Consumer Goods Guarantees (Commercial guarantees)

On top of the rights conferred upon consumers by legislation, sellers or producers may offer consumers additional rights on a voluntary basis (a so-called commercial guarantee). They can, for example, grant consumers certain rights in case the goods do not meet the specifications set out in the guarantee statement and in associated advertising.

5.10.1 Content of the commercial guarantee

The directive does not address the question of what happens if the guarantee statement omits to inform the consumer on the content of the guarantee. It has been stated that the current situation may mislead consumers who rely on such vague statements without checking whether they are actually granted any additional rights.

A horizontal instrument could remedy this situation by providing a default content of a guarantee setting out basic rights which the guarantee holder should have if these are not spelled out in the guarantee document. These may include a right to replacement or repair if goods are not in conformity with the contract. If the duration of the commercial guarantee is not indicated it could apply to the estimated life-span of the goods. It would have to be EU-wide. Finally, the costs of invoking and performing the guarantee would be borne by the guarantor.

Fråga M1: Bör ett horisontellt instrument innehålla standardregler om innehållet i garantier? Alternativ 1: Ingen ändring. Inga sådana regler bör finns i det horisontella instrumentet.Alternativ 2: Standardregler för garantier bör införas.

5.10.2 The transferability of the commercial guarantee

The directive does not regulate the issue of the transferability of the commercial guarantee to subsequent buyers. This is important for consumers who intend to re-sell a product as well as for subsequent buyers who would like the products still to be covered by the commercial guarantee especially in the context of a cross-border transaction.

The horizontal instrument may address this problem by providing that a guarantee would benefit also subsequent buyers of a product. Such a rule could have a mandatory or default character (i.e. the seller would be able to limit the transferability of the guarantee in certain circumstances).

Fråga M2: Bör ett horisontellt instrument reglera överlåtelse av garantier? Alternativ 1: Ingen ändring. Möjligheten att överlåta en garanti bör inte regleras genom EU-regler.Alternativ 2: En obligatorisk regel om att garantin automatiskt skall övergå till nästkommande köpare bör införas.Alternativ 3: Det horisontella instrumentet bör innehålla en standardregel om att garantin skall övergå, den som lämnar garantin bör dock kunna utesluta eller begränsa möjligheten att överlåta en garanti.

5.10.3 Commercial guarantees for specific parts

In the case of complex goods (e.g. cars) producers offer commercial guarantees limited to specific parts. The horizontal instrument could make sure that consumers are clearly informed on which parts are covered by a particular guarantee. If such information is not provided the limitation would be without any effect.

Fråga M3: Bör ett horisontellt instrument reglera garantier som bara gäller vissa specifika delar av en vara? Alternativ 1: Ingen ändring. Möjligheten att lämna garantier som bara gäller vissa specifika delar av en vara bör inte regleras i det horisontella instrumentet.Alternativ 2: Det horisontella instrumentet bör enbart innehålla en informationsskyldighet.Alternativ 3: Det horisontella instrumentet bör innehålla en informationsskyldighet samt en standardregel om att en garanti omfattar hela den vara som är föremål för avtalet.

6. Other issues

In this document stakeholders are consulted on a number of issues that have been identified as important in the context of the review of the consumer acquis. The Commission welcomes information and suggestions on any other matter deemed to be pertinent and relevant to overall objectives of the review.

Fråga N: Behöver några andra frågor eller områden som rör konsumentskydd undersökas närmare eller behandlas på EU-nivå?

(1) Conclusions will be announced in the Second Report on the application of the Directive 2000/31/EG, to be adopted in 2008.

(2) Article 5 of the Directive on Unfair Commercial Practices outlaws marketing practices which – contrary to the requirement of professional diligence – can adversely affect the economic behaviour of consumers.

(3) See e.g. the case C-423/97 Travel Vac, where the ECJ found that the Doorstep Selling Directive was applicable to a timeshare contract.

(4) See point 5.5 in this annex.

(5) In addition, as it is mentioned below, the presumption that the defects which become apparent within six months from delivery were already existent at that moment only applies if it is not incompatible with the nature of the goods and the nature of the defects. These rules ensure an adequately differentiated treatment of second hand goods vis-à-vis new products.

(6) For instance in some Member States, after the six months period, consumers are forced by the sellers to prove the existence of the defect at the moment of delivery by producing expensive technical reports.

(7) Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products.