Utvärderingen genomfördes i tre steg: utformning, insamling av data och analys. Under datainsamlingsetappen skickades frågeformulär till både medlemsstaterna och ekonomiska aktörer. Tjugosju medlemsstater och fyrtioåtta ekonomiska aktörer besvarade frågeformulären. De mottagna svaren följdes upp via telefonsamtal och personintervjuer. Dessutom utfördes fallstudier i sju utvalda medlemsstater. Även dokumentationsundersökning och litteraturgenomgång ingick i denna etapp. Dessutom utfördes även en kvalitativ analys av befintlig lagstiftning, studier och ekonomisk litteratur samt en analys av tillgängliga ekonomiska data.

Det bör noteras att man, eftersom utvärderingen slutfördes före antagandet av de nya riktlinjerna för bättre lagstiftning den 19 maj 2015, inte kunde ta hänsyn till en del av de obligatoriska moment som införs genom dessa riktlinjer. För det första samlades intressenternas åsikter in via riktade undersökningar i stället för genom ett öppet offentligt samråd. För det andra har fokus, i linje med Refit-programmet, huvudsakligen legat på frågor som har med verkningsfullhet och effektivitet att göra.

För att utvärdera hur väl direktivet fungerar beställde generaldirektoratet för skatter och tullar (GD TAXUD) en extern utvärdering (nedan kallad utvärdering) av ett konsortium bildat av Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership, och Europe Economics.

Den nuvarande formuleringen av artikel 5, i synnerhet uttryck som ”bjuds ut till detaljhandelsförsäljning” och ”går att röka utan ytterligare industriell beredning”, kan framkalla rättsosäkerhet och olika behandling av samma produkter i medlemsstaterna.



Definitionerna av cigarrer, cigariller och röktobak ger inte tillräcklig rättssäkerhet för klassificeringsändamål. Behandlingen av tobaksvaror saknar överensstämmelse (i synnerhet gränsfallsprodukter) och kan leda till olika skattesituationer i varje medlemsstat. Detta skulle kunna äventyra att den inre marknaden fungerar korrekt. Hälften av medlemsstaterna har erfarenhet av produkter som enligt deras uppfattning representerar ett försök att utnyttja de nuvarande definitionerna för att dra nytta av en mer gynnsam skattebehandling. Flera ekonomiska aktörer ansåg att en del mindre cigarrer eller cigariller som har förmånen av en lägre punktskattesats borde betraktas som cigaretter. Enligt deras åsikt är dessa produkter direkta ersättningar av cigaretter.

De vaga formuleringarna av definitionerna i direktivet eller avsaknaden av definitioner (se punkt 4.2) skapar rättsosäkerhet. Till exempel kan klassificeringen av en produkt som inte ens medför särskilt komplicerade problem ta mellan två och åtta arbetstimmar för aktörerna. Om klassificeringen medför problem krävs det ännu mer tid. Därför kan rättsosäkerhetens följder för enskilda aktörer eller skatteförvaltningar vara betydande.

4.1.2 Bristande överensstämmelse mellan tullavgifter och punktskatter

För närvarande finns det två olika system för klassificering av produkter för punktskatte- och tullavgiftsändamål. I synnerhet stämmer de definitioner som anges i artiklarna 2–5 i direktiv 2011/64/EU inte helt överens med det gällande klassificeringssystemet för tullavgiftsändamål. Denna brist på överensstämmelse leder till högre efterlevnadskostnader för både skatteförvaltningar och ekonomiska aktörer. I synnerhet mindre aktörer har rapporterat om problem på grund av olika definitioner för punktskatte- och tullavgiftsändamål, vilket kan leda till ökade efterlevnadskostnader eftersom dessa aktörer måste utföra liknande arbetsmoment två gånger inom ramen för de olika system som används av myndigheterna. Generellt rapporterade 68 % av aktörerna att de skiljaktiga definitionerna leder till en stor ökning av de administrativa kostnaderna, medan 4 % ansåg att ökningen är mycket stor.

4.1.3 Minimipunktskatt

Sedan 2011 har medlemsstaterna möjlighet att lägga på en minimipunktskatt på cigaretter. Syftet med införandet av minimipunktskatten var att tillhandahålla medlemsstaterna rambestämmelser till att kunna fastställa denna minimiskattesats på samma sätt. I utvärderingen framkom emellertid att artikel 8.6 är oklar och att tillämpningen i praktiken tycks skilja sig mellan olika medlemsstater. Utfrågningar av medlemsstaterna visar att det för närvarande används en rad olika tolkningar när minimipunktskatten fastställs.



4.2 Avsaknaden av definitioner

För närvarande definieras i direktiv 2011/64/EU cigaretter, cigariller, cigarrer och röktobak.

Vissa odefinierade produkter skulle kunna omfattas av en av dessa kategorier (till exempel tobak för vattenpipor). Andra skulle kunna falla utanför direktivets tillämpningsområde (det senare gäller råtobak, vissa mellanliggande produkter och e-cigaretter). På marknaden i en del medlemsstater finns det även nya produkter med upphettad tobak som skapar olikheter i behandlingen. Dessa s.k. ”heat-not-burn”-tobaksprodukter skiljer sig från e-cigaretter i det att de faktiskt innehåller tobak. I stället för att tobaken brinner äger en upphettningsprocess rum (i stället för en förbränningsprocess).

Vissa medlemsstater och ekonomiska aktörer ansåg att de nuvarande definitionerna inte längre är ändamålsenliga. Detta beror inte endast på marknadens utveckling, utan även på tvivel rörande huruvida de nuvarande definitionerna är tillräckligt effektiva för att förhindra olaglig handel.

Samtidigt som man erkänner att uppgiften att förhindra olaglig handel med punktskattebelagda produkter primärt faller inom medlemsstaternas behörighetsområde (i synnerhet när det gäller efterlevnad), anser kommissionen att EU-reglerna bör vara så effektiva som möjligt för att förhindra denna handel. EU har under senare år intensifierat sina insatser genom att underteckna protokollet för att eliminera olaglig handel med tobaksvaror och anta direktivet om tobaksprodukter, som innehåller utförliga bestämmelser mot olaglig handel, samt det handlingsprogram som presenteras i kommissionens meddelande av den 6 juni 2013. Storleken på de tullavgifter som går förlorade på grund av olaglig handel uppskattas i utvärderingen till omkring 11,1 miljarder euro per år.Enligt de uppskattningar som gjorts av den externa konsulten skulle en minskning av den olagliga handeln kunna leda till en potentiell återvinning av tullavgifter i storleksordningen 6,1 miljarder euro till 7,2 miljarder euro per år, efter en justering av den prisrelaterade minskningen av konsumtionsnivån (uppskattad på grundval av den genomsnittliga priselasticiteten på en given marknad).

Andra problem som identifierades var följande:

Definitionerna tillåter varken en korrekt och fullständig användning av systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS) eller av de relevanta bestämmelserna om administrativt samarbete och informationsutbyte, som alla betraktas som nyckelinslag i kampen mot bedrägeri. Orsaken till detta är i synnerhet den begränsade omfattningen av direktiv 2011/64/EU, som gör att vissa produkter (såsom råtobak) undantas från tillämpningen. Flera medlemsstater angav att en ökande mängd råtobak avleds från lagliga till olagliga handelskretsar eller säljs direkt till slutkonsumenter.