RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av direktivet om flygplatsavgifter /* COM/2014/0278 final */





1. Inledning Flygplatsavgifter betalas av flygplatsanvändarna (flygbolagen) för utnyttjandet av flygplatsernas faciliteter. Avgifterna avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods och finansierar helt eller delvis tillhandahållandet av banor och närstående områden samt passagerar- och godsterminaler. Även om flygplatsavgifterna tas ut av flygbolagen är det i slutändan passagerarna eller godskunderna som får stå för kostnaderna eftersom avgifterna utgör en del av det slutpris dessa betalar. I EU varierar flygplatsavgifters andel av flygbolagens totala kostnader efter typ av flygbolag och vilka flygplatser de betjänar[1]. De uppgår till cirka hälften av en genomsnittlig flygplats intäkter,[2] och med tanke på flygbolagens svåra kostnadsläge är dessa avgifter föremål för grundligare granskning än någonsin. Flygplatsavgifterna är även knutna till den servicenivå som passagerarna erbjuds. För lågprisbolag och vid korta godstransporter kan storleken på flygplatsavgiften vara en av de aspekter som avgör ett flygbolags beslut om vilka rutter det ska flyga på. Tillgången på konkurrensmässigt prissatt flygplatsinfrastruktur av god kvalitet för alla typer av flygbolag är utan tvekan av central betydelse för en framgångsrik luftfartssektor i EU. Direktivet om flygplatsavgifter[3], som medlemsstaterna skulle ha införlivat med nationell lagstiftning senast den 15 mars 2011, utgör ett särskilt EU-regelverk för flygplatsavgifter på alla flygplatser i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och Schweiz med mer än 5 miljoner passagerare om året och åtminstone den största flygplatsen i varje medlemsstat. Omkring 70 av EU:s flygplatser omfattas av direktivets räckvidd, vilket motsvarar knappt 80 % av EU:s passagerartrafik. Denna grupp består av en mängd olika typer av flygplatser, allt från medelstora flygplatser som ger ett viktigt ekonomiskt och socialt bidrag till sina respektive regioner, till de största navflygplatserna i EU med förbindelser till destinationer i hela världen. I direktivet fastställs gemensamma principer för uttag av flygplatsavgifter och syftet med direktivet är att öka insynen i hur flygplatsavgifter beräknas, se till att flygplatser inte diskriminerar vissa flygbolag vid tillämpningen av flygplatsavgifterna (såvida detta inte är motiverat av väl definierade överväganden som rör offentlig politik), inrätta regelbundna samråd mellan flygplatser och flygbolag och i varje medlemsstat inrätta en oberoende tillsynsmyndighet med uppgift att lösa konflikter mellan flygplatser och flygbolag om storleken på flygplatsavgifterna och övervaka att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att följa direktivet tillämpas korrekt. I denna rapport ger kommissionen en översikt över tillämpningen av direktivet i medlemsstaterna och anger specifika slutsatser i fråga om de problem som kan tänkas finnas i medlemsstaternas genomförande av direktivet med en tänkbar uppföljning av framtida analyser. Rapporten bygger på en studie som kommissionen nyligen lät genomföra i detta syfte[4]. I studien undersöktes om praxisen vid uttag av flygplatsavgifter har förändrats på något sätt som kan tillskrivas direktivet och studien innehåller även ett omfattande samråd med intressenter för att ta del av deras syn på genomförandet av direktivet, de resultat som har uppnåtts och vilka områden som bör fortsätta granskas. Bland intressenterna ingår de oberoende tillsynsmyndigheter som inrättats genom direktivet, andra behöriga myndigheter i medlemsstaterna, enskilda flygplatsledningsenheter och flygbolag samt deras branschorganisationer. 2. Marknadsutvecklingen De senaste årtiondena har EU:s flygplatser genomgått en betydande förvandling som även har påverkat uttaget av flygplatsavgifter. De offentliga myndigheterna brukade tidigare främst betrakta stora nav och mindre flygplatser som infrastruktur för att möta förbindelsebehov, men dessa flygplatser håller nu på att utvecklas till affärsverksamheter som förväntas göra vinster och locka till sig privata investerare. Denna process har bland annat inneburit att offentligt ägda flygplatser har bolagiserats och i vissa fall privatiseras. Detta beror på olika förändringar. För det första ändras statens roll i tillhandahållandet av transportinfrastruktur från att vara tillhandahållare till att bli möjliggörare. För det andra betraktas flygplatser, som i många fall är lönsamma, som bolag som bedriver kommersiell verksamhet. Slutligen har offentliga myndigheter varit ivriga att locka till sig privata investerare för att både bygga ut infrastrukturen och ge staten inkomster. Även om de flesta flygplatser är offentligt ägda[5] upplever man på flygplatserna i EU för närvarande att privata investerare ökat sitt deltagande allt mer. Med tanke på flygplatsinfrastrukturens strategiska karaktär har medlemsstaterna vanligtvis behållit en grad av direkt intresse eller kontroll, antingen i form av direkt ägande/koncession av flygplatsverksamheten och/eller genom ett system av (nationella) ekonomiska bestämmelser. Det sistnämnda är fallet i vissa medlemsstater där stora flygplatsnav är placerade på grund av dessa flygplatsers ”prisskapande” kapacitet.[6] I och med lågprisbolagens tillväxt har flygbolagen på vissa – ofta mindre – flygplatser samtidigt fått en allt starkare förhandlingsposition gentemot flygplatserna. Eftersom dessa bolag är mycket flexibla kan de inte bara byta ut de rutter de trafikerar utan även de flygplatser där deras flygplan är baserade. Flygbolagen ser kontinuerligt över sitt resultat på de befintliga rutterna för att hitta nya destinationer och göra sin trafik mer lockande och lönsammare. Detta har lett till att flygplatser på olika geografiska platser har börjat konkurrera med varandra och ökat trycket på flygplatsledningarna att erbjuda gynnsammare villkor, inklusive lägre flygplatsavgifter. Dessutom har en överkapacitet på flygplatsområdet lett till konkurrens mellan flygplatser, vilket i vissa fall ytterligare har stärkt flygbolagens förhandlingsposition. Flygbolagen hävdar att de möter ökad konkurrens,[7] och inte bara på grund av hur lågprisbolagen påverkar regionala flygplatser. Graden av konkurrens mellan flygplatser verkar dock variera och beror i hög grad på lokala faktorer. Flygbolagen hävdar att passagerarna tenderar att byta flygbolag snarare än flygplatser, på grund av konkurrerande flygreseprodukter. 3. Vad direktivet har uppnått I början av 2013 hade samtliga medlemsstater anmält att de till fullo hade införlivat direktivet. Formellt införlivande är emellertid bara första steget. Korrekt tillämpning av direktivet i praktiken och direktivets inverkan på flygplatsaktörer, flygbolag och luftfartssektorn i vidare mening är också mycket viktigt. I detta tidiga skede konstaterar kommissionen att flera av direktivets huvudmål redan har uppnåtts. I ett antal medlemsstater finns det emellertid specifika problem med införlivandet och tillämpningen och dessa ska lösas genom att man fäster medlemsstaternas uppmärksamhet på de problem som har identifierats och vid behov genom överträdelseförfarandet. De viktigaste inslagen i direktivet som kommer att analyseras i detta kapitel är följande: · Regelbundna samråd mellan flygplatsledningar och flygplatsanvändare om driften av systemet för flygplatsavgifter, flygplatsavgifternas nivå och kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna samt samråd med flygplatsanvändarna om planer på ny infrastruktur (artikel 6 i direktivet). · Insyn i flygplatsledningens grunder för fastställandet av avgifter inklusive krav på informationsflödet från och till flygplatsanvändarna (artikel 7 i direktivet). · Icke-diskriminering mellan flygplatsanvändare (artikel 3 i direktivet). · Inrättandet av en oberoende tillsynsmyndighet i varje medlemsstat för att garantera en korrekt tillämpning av direktivets åtgärder och för att kunna ingripa vid tvister om flygplatsavgifter (artiklarna 6 och 11 i direktivet). · Flexibilitet för att göra det möjligt för flygplatsledningarna att erbjuda differentierade tjänster (artikel 10 i direktivet). Direktivet bygger på de politiska riktlinjer om flygplatsavgifter som internationella civila luftfartsorganisationen (Icao)[8] har utvecklat sedan 1974. Direktivet ska ses mot bakgrund av de relevanta bilaterala avtalen om flygtjänster, som utarbetats i enlighet med Icaos standardklausuler, enligt vilka EU och dess medlemsstater i regel är skyldiga att ge flygbolag från tredjeland en rättvis och likvärdig rätt att konkurrera om tillhandahållandet av internationell luftfartstransport. I detta sammanhang innehåller de omfattande lufttransportavtal som ingåtts med Förenta staterna och Kanada exempelvis även särskilda bestämmelser om användaravgifter, inklusive flygplatsavgifter, bland annat för att se till att sådana avgifter är rimliga och speglar kostnaderna för att tillhandahålla de tjänster som tillhandahålls. 3.1 Samråd Intressenternas syn på bestämmelserna om samråd varierar. Även om ganska många flygplatser redan hade en samrådsmekanism har direktivet inneburit ökad tydlighet när det gäller samrådets tidslinje och format. På flygplatser i vissa medlemsstater, t.ex. Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Slovenien, Spanien och Sverige, infördes samråd först som ett resultat av införlivandet av direktivet. Dessutom införde direktivet för första gången obligatoriskt samråd på de flygplatser i Storbritannien som omfattas av direktivets räckvidd men som dittills inte hade omfattats av de ekonomiska bestämmelser som tillämpades på de största brittiska flygplatserna. Flygbolagen ifrågasätter tillämpningen av samrådsarrangemangen och hävdar att flygplatserna borde göra mer för att involvera flygbolagen och inte bara informera. Flygbolagen vill att deras åsikter inte bara hörs utan även iakttas. Ett annat problem rör tidslinjen och de snäva tidsfristerna som flygplatsanvändare i vissa medlemsstater får för att lämna sina svar inom samrådsprocessen. Hur nöjda flygbolagen är med samrådet beror på i vilken medlemsstat flygplatsen är belägen. Medan flygbolag på större flygplatser i Storbritannien och Nederländerna i regel är nöjda med samrådsförfarandet var flygbolagen i Spanien, Italien, Grekland och Ungern kritiska till hur processen fungerar, framför allt när det gäller den tid som ges för svar och det faktum att samrådet ofta blir till ett informationsmöte. Bland flygplatserna är de med en bred bas av flygplatsanvändare (Amsterdam Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris och Frankfurt) i regel nöjda med samrådsprocessen och anser att det är bra att det finns kodifierade riktlinjer på EU-nivå. Å andra sidan anger vissa av de små flygplatserna som omfattas av direktivet att de är oroliga för processens formella karaktär och den administrativa bördan vid organiserandet av ett formellt samrådsförfarande. Flera flygplatser har kritiserat den osäkerhet som har skapats på grund av den begränsade graden av delaktighet från flygbolagens sida och förfarandet för att överklaga flygplatsavgifter, utan några tidsfrister för flygbolagen. Genom direktivet införs dessutom en skyldighet för flygplatser att samråda med flygplatsanvändare innan planer på nya infrastrukturprojekt slutförs, även om det förfarande som ska tillämpas och minimikraven inte specificeras. Kommissionen anser att det är oerhört viktigt att flygplatsanvändarna känner förtroende för samrådsprocessen. Därför är det viktigt att de har en rimlig förväntan på att deras åsikter kommer att höras och att åtgärder kommer att vidtas i enlighet med relevanta bestämmelser i direktivet. För att se till att dessa bestämmelser omsätts i praktiken kan detta, i förekommande fall, innebära att samrådet bör organiseras på ett sätt som ger en lämplig grad av interaktivitet (inklusive t.ex. förhandsanmälan av möten och tidsfrister för att lämna bidrag). Kommissionen anser även att det är viktigt att flygbolagen deltar på ett konstruktivt sätt i samrådsprocessen. Klagomål som kommissionen mottagit när det gäller finansieringen av större infrastrukturutbyggnader i Dublin och Rom visar hur viktigt det är med ett fungerande samrådssystem, med tanke på hur detta påverkar framtida flygplatsavgifter. En fråga som är besläktad med frågan om ny infrastruktur är frågan om förfinansiering av infrastruktur, det system genom vilket höga avgifter tas ut av dagens flygplatsanvändare för att finansiera morgondagens infrastruktur (till skillnad från att man t.ex. fått in finansiering genom att emittera nya aktier eller låna pengar). Forskning som kommissionen har låtit genomföra visar att förfinansiering är möjlig i de flesta medlemsstaterna, även om villkoren oftast är oklara i medlemsstaterna. Kommissionen har identifierat två medlemsstater (Portugal och Nederländerna) där lagen är tydlig om att flygplatserna inte får finansiera sin infrastruktur på detta sätt. Bland övriga medlemsstater, som antas tillåta förfinansiering, har kommissionen konstaterat att nio använder specifika bestämmelser. Det är inte klart i vilken utsträckning Icaos riktlinjer, som innehåller en rad skyddsåtgärder som bör tillämpas om förfinansiering används, tillämpas enhetligt i praktiken. Införandet av ytterligare och mer specifika sätt att säkerställa tillräckligt samråd och större öppenhet inom ramen för direktivet när det gäller förfinansiering kan behöva övervägas ytterligare. 3.2 Öppenhet För att ett samråd om flygplatsavgifter ska fungera ordentligt är det nödvändigt att flygplatsanvändarna har tillgång till tillräckligt med information så att de kan lämna ett bidrag till samrådet. Flygplatsanvändare, flygplatser och medlemsstaterna värdesätter den tydlighet i fråga om insyn som artikel 7 i direktivet innebär, men flygbolagen tenderar att anse att bestämmelserna i direktivet är för allmänna. Flygbolagen kritiserar framför allt den oprecisa kostnadsinformation som ska tillhandahållas och det faktum att direktivet inte innehåller någon skyldighet att tillhandahålla information om flygplatsers kommersiella verksamheter. Flygbolagen anser även att den information som tillhandahålls eventuellt inte är tillräckligt detaljerad för att de ska kunna avgöra huruvida avgifterna är kostnadsrelaterade eller inte. Hur nöjda flygbolagen är med hur tydlig informationen är varierar mellan flygplatser och mellan medlemsstater. Flygplatsanvändarna var i allmänhet nöjda med situationen på de brittiska flygplatserna och på Amsterdam Schiphol där de anser att informationen tillhandahålls på ett tydligt sätt och med regelbundna intervaller. Bland de flygplatser där flygbolagen är inte nöjda med tillämpningen av kraven på insyn nämns flygplatser i Italien, Ungern, Belgien, Tyskland, Grekland, Cypern, Lettland, Spanien, Sverige och Finland. Flygplatsanvändarna uppgav avsaknad av detaljerade kostnadsuppgifter som det vanligaste problemet i dessa fall. Direktivet gör det i princip möjligt för medlemsstaterna att välja om de vill ta ut avgifterna med hjälp av ett s.k. single till-system eller ett s.k. dual till-system. I ett singel till-system beaktas alla intäkter, inklusive intäkter från icke luftfartsbaserade verksamheter som detaljhandel och parkering, när flygplatsavgifterna fastställs. I ett dual till-system skiljer man mellan luftfartsbaserade och icke-luftfartsbaserade intäkter och beaktar bara de luftfartsbaserade intäkterna när flygplatsavgifterna fastställs. Detta system är det som flygplatserna helst tillämpar av det skälet att icke-luftfartsbaserade verksamheter inte omfattas av monopol. Hybridsystem tillämpas också. Flygbolagen argumenterar vanligtvis för single till-systemet av det skälet att det sänker flygplatskostnaderna för flygbolagen, som ansvarar för att få passagerarna till flygplatsen och som därför driver på de icke-luftfartsbaserade intäkterna. Även om kommissionen i detta skede inte vill ta ställning för eller emot ett visst system anser den att de oberoende tillsynsmyndigheterna i vissa fall måste utöva en högre grad av tillsyn för att se till att direktivets grundläggande principer iakttas av flygplatser som tillämpar dual till-systemet, med hänsyn till den ekonomiska kontext inom vilken flygplatserna är verksamma och flygplatsernas möjlighet att fastställa sina taxor i ett konkurrensutsatt klimat. Det kan exempelvis vara lämpligt att säkerställa att kostnaden för incitament för att öka ett flygbolags trafik på en flygplats tillämpas på ett sätt som inte påverkar de avgifter som betalas av flygbolag som inte gynnas av programmet. Dessutom anser kommissionen att varje ändring från single till-systemet till dual till-systemet, och vice versa, i regel ska betraktas som en grundläggande förändring av avgiftssystemet eftersom det kraftigt kan påverka vilken avgiftsnivå som tillämpas. En sådan ändring bör åtföljas av ett samråd tillsammans med möjligheten att överklaga beslutet till den oberoende tillsynsmyndigheten i enlighet med de relevanta bestämmelserna i direktivet, där det anges att samråd ska genomföras när det föreslås en ändring av avgifternas nivå eller av avgiftssystemet. 3.3 Icke-diskriminering av flygplatsavgifter och incitamentsystem Att flygplatsavgifter inte får medföra diskriminering av flygplatsanvändare är av central betydelse. Detta hindrar dock inte att en differentiering av flygplatsavgifterna tillämpas, så länge som detta sker i enlighet med de villkor som anges i artikel 3 i direktivet, dvs. differentieringen bör avse frågor av allmänt och generellt intresse, inbegripet miljöfrågor. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta, objektiva och redovisas på ett öppet sätt. Även om flygplatserna hävdar att det inte existerar någon diskriminering vid tillämpningen av en sådan differentiering klagar flygbolagen på den stora variationen i fråga om differentierade avgifter, som enligt deras uppfattning resulterar i diskriminering av flygplatsanvändare. Differentierade avgifter av miljöskäl, såsom avgifter kopplade till utsläpp och buller, är en utbredd företeelse som förefaller okontroversiell. Samma sak gäller differentiering kopplad till trafik i rusningstid/utanför rusningstid, som ett begränsat antal flygplatser tillämpar. Differentieringen av flygplatsavgifter av miljöskäl kan komma att bli allt viktigare med tanke på att luftfartssektorn har press på sig att förbättra sitt resultat på detta område. Differentiering av avgifter utifrån om flygningarna går till inrikes destinationer eller till EU‑institutioner omfattas av EU-domstolens rättspraxis.[9] I sina domar har domstolen funnit att diskriminerande skatter eller avgifter strider mot den frihet att tillhandahålla tjänster som anges i förordning (EG) nr 1008/2008[10]. I den mån differentierade avgifter inte kan motiveras på grundval av artikel 3 (frågor av allmänt och generellt intresse, inbegripet miljöfrågor) kan de anses göra tillhandahållandet av tjänster mellan medlemsstaterna svårare än tillhandahållandet av tjänster inom en medlemsstat. Kommissionen har medgett att passagerare som är föremål för gränskontroller kan ge upphov till högre kostnader än andra passagerare, och därmed motivera högre passageraravgifter[11]. Med förbehåll för att kraven i artikel 3 är uppfyllda, och behovet att säkerställa proportionaliteten, kan differentiering därför tillämpas mellan Schengendestinationer och destinationer utanför Schengenområdet. Differentiering av flygplatsavgifter i syfte att öka trafiken, grundat på nya rutter, ökad turtäthet och/eller fler passagerare (”incitamentprogram”) är å andra sidan kontroversiell bland intressenterna. Flygplatsnät och regionala flygbolag anser att volymrabatter och tillväxtrabatter för nya och befintliga rutter gynnar lågprisbolag och nya aktörer. Å andra sidan är rabatter för transferpassagerare på navflygplatser impopulära hos lågprisbolag, som i allmänhet inte erbjuder sådana förbindelser. Det kan röra sig om stora rabatter, exempelvis rabatter på mer än 50 % på Amsterdam Schiphol. Det är inte alltid tydligt i vilken utsträckning sådana transferrabatter beviljas på rent ekonomiska grunder. Kommissionen uppmuntrar utbyte av erfarenheter bland medlemsstaterna, för att främja bästa praxis och ta hänsyn till möjligheten för flygplatser att fastställa sina taxor grundat på ekonomiska kriterier och i enlighet med bestämmelserna i direktivet. En balans måste nås mellan att ge flygplatser en lämplig grad av kommersiell frihet, som gynnar såväl flygplatserna som flygbolagen och passagerarna, och att skydda de flygbolags ställning som kanske inte har kraft att dämpa flygplatsernas prissättning. Att öka insynen i incitamentprogram skulle kunna vara ett första viktigt steg. 3.4 Rättsmedel och oberoende tillsynsmyndigheter Genom direktivet har tydlighet uppnåtts via skyldigheten att inrätta en oberoende tillsynsmyndighet i varje medlemsstat, men inrättandet har i vissa fall gått långsamt. I och med inrättandet av Autorità di Regolazione dei Trasporti i slutet av 2013 inrättades i Italien, den sista medlemsstaten att utse sin oberoende tillsynsmyndighet, har dock alla medlemsstater slutfört detta steg. Den vanligaste modellen, som de allra flesta medlemsstaterna har valt, är att tilldela den oberoende tillsynsmyndighetens uppgifter till befintliga luftfartsmyndigheter. Vissa medlemsstater har tilldelat den oberoende tillsynsmyndighetens uppgifter till befintliga tillsynsorgan (t.ex. Irland, Storbritannien, Sverige och Finland) och två medlemsstater har tilldelat den oberoende tillsynsmyndighetens uppgifter till konkurrensmyndigheter (Nederländerna och Spanien). Särskilt flygbolagen är nöjda med att direktivet innehåller tydliga rättsmedel vid tvister om fastställandet av flygplatsavgifterna, men det återstår att se hur de oberoende tillsynsmyndigheternas roll utvecklas. Från flygplatsernas sida uttrycktes oro över att det ökade antalet överklaganden från flygbolagen till den oberoende tillsynsmyndigheten och överklagandenas suspensiva verkan. De viktigaste frågorna i samband med överklagandena förefaller vara att direktivet inte uttryckligen anger en lagstadgad frist innan ett flygbolag måste inge ett överklagande och överklagandenas suspensiva verkan, vilket kan försena investeringar i infrastrukturer. Ett av de grundläggande problem som har tagits upp, särskilt av flygbolagen, är att de oberoende tillsynsmyndigheterna upplevs sakna oberoende. Framför allt ansågs den upplevda oprecisa definitionen av vilken grad av oberoende som den oberoende tillsynsmyndigheten måste ha utgöra ett problem i medlemsstater med offentligt ägande i flygplatser, där en avdelning inom ett ministerium utgör den oberoende tillsynsmyndigheten eller där avdelningen utövar en grad av politisk eller administrativ kontroll över den oberoende tillsynsmyndigheten. Den oberoende tillsynsmyndighetens faktiska oberoende i enlighet med kraven i artikel 11 i direktivet är avgörande, bland annat för att samråds- och rättsmedelsprocessen ska fungera ordentligt och bristen på oberoende gör det svårare att uppfylla målen i direktivet. När medlemsstater har införlivat artikel 6.5 a, som föreskriver att flygplatsavgifterna ska fastställas eller godkännas av den oberoende tillsynsmyndigheten och inte av flygplatsledningen, gäller inte bestämmelserna om överklagande i punkterna 3 och 4 i samma artikel. Detta innebär vanligtvis att det enda tillgängliga rättsmedlet vid en tvist är att väcka talan vid behörig nationell domstol i enlighet med de relevanta bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Flygbolagen anser att detta är problematiskt eftersom kostnaden för en sådan talan kan verka avskräckande. Ett stort antal medlemsstater, t.ex. Österrike, Belgien, Cypern, Danmark, Frankrike, Tyskland, Ungern, Irland, Nederländerna och Storbritannien har valt att använda den valmöjlighet som ges i artikel 6.5 a i direktivet för alla eller vissa av de flygplatser som är belägna på deras territorium och som omfattas av direktivet. Flygbolag har även uttryckt oro över vissa oberoende tillsynsmyndigheters passiva roll till följd av bristande expertis eller bristande personalresurser. I genomsnitt arbetar endast en heltidsekvivalent på varje myndighet med att handlägga ärenden kopplade till direktivet, främst förfaranden för samråd, översyn och tvistlösning. Detta innebär att de extra administrativa kostnader som medlemsstaterna åläggs genom direktivet betraktas som minimala i samtliga medlemsstater, även om omfattningen av den verksamhet som varje oberoende tillsynsmyndighet bedriver skiljer sig åt. Det finns tecken som tyder på att en begränsad grad av synlighet för de nyinrättade oberoende tillsynsmyndigheterna har lett till att dessa organ har mottagit färre klagomål jämfört med de myndigheter som hanterade ärenden om flygplatsavgifter redan innan direktivet trädde i kraft. Kommissionen kommer att fortsätta övervaka genomförandet av direktivet när det gäller oberoendet hos de oberoende tillsynsmyndigheter som har inrättats i medlemsstaterna. Beträffande en närbesläktad fråga noterar kommissionen den utveckling som har skett av ägar- och ledningsmodeller på flygplatser som omfattas av direktivet. Det finns i vissa fall en risk för att långvariga koncessionsavtal, enligt vilka flygplatsavgifter fastställs för en lång period på ett bindande sätt genom avtal mellan koncessionshavaren och den ansvariga offentliga myndigheten, utan samråd med användarna av flygplatser, kan göra att direktivets bestämmelser om samråd och de oberoende tillsynsmyndigheternas ingripande förlorar sin verkan. Man måste vara vaksam och se till att koncessioner, eller offentlig-privata partnerskap, på flygplatsavgiftsområdet inte ingås på ett sådant sätt att flygbolagen inte kan utöva alla sina rättigheter enligt direktivet eller att direktivet överträds på något annat sätt. 3.5 Differentierad service De tjänster som är tillgängliga på en flygplats kan skräddarsys av flygplatsens ledningsenhet så att de passar flygplatsanvändarnas behov och kan variera i fråga om kvalitet, och därför kostnader. I direktivet anges att varje flygplatsanvändare som önskar utnyttja de skräddarsydda tjänsterna eller få en terminal (eller del av en terminal) avsatt för särskilt ändamål, ska få tillgång till denna terminal eller del av denna terminal. Vid begränsad kapacitet när det gäller den differentierade tjänsten ska tillgången fastställas på grundval av relevanta, objektiva, öppet redovisade och icke-diskriminerande kriterier. Detta har skapat en ram för flygplatser som gör att de kan anpassa sitt erbjudande till flygbolagens i vissa fall mycket olika behov i fråga om flygplatstjänster. Det är inte ovanligt att flygplatser differentierar sina avgifter i enlighet med detta, t.ex. utifrån den grad av service som tillhandahålls stillastående plan och luftbroar. Å andra sidan har endast ett litet (men växande) antal flygplatser särskilt avsatta terminaler för inrikes och internationella rutter, eller lågpris- och fullserviceverksamhet. Lågpristerminalerna är ibland betydligt billigare i fråga om vilka avgifter som flygbolagen tvingas betala (upp till 30 % billigare i vissa fall). Flygplatser har ibland haft svårt att skräddarsy sina tjänster och fastställa kriterier för att motivera avgiftsskillnader, vilket krävs enligt artikel 10 i direktivet. Kommissionen kommer att fortsätta övervaka medlemsstaternas tillämpning av denna artikel för att vid behov identifiera tänkbara rättsmedel. 4. Slutsatser Även om det är för tidigt att dra några definitiva slutsatser av direktivets effekter eftersom det nyligen trädde i kraft kan vissa preliminära slutsatser ändå dras. De främsta positiva effekter som marknadsaktörerna nämner är ökad insyn i fastställandet av flygplatsavgifterna på de största europeiska flygplatserna, bättre samråd och inrättandet av oberoende tillsynsmyndigheter i varje medlemsstat samt tillgång till rättsmedel. Samtidigt som direktivet förefaller ha varit viktigt för att förbättra processen för att fastställa flygplatsavgifter på de större europeiska flygplatser som omfattas av direktivet, måste tillämpningen av direktivet övervakas ytterligare. Flera överträdelseförfaranden har inletts och kommissionen kommer att i andra fall agera på lämpligt sätt utifrån de klagomål som inges eller på eget initiativ. Mer specifikt är inrättandet av de oberoende tillsynsmyndigheterna med den nödvändiga grad av oberoende som krävs enligt direktivet avgörande för att nå målen med direktivet. Myndigheternas roll i samtliga medlemsstater kommer att behandlas som en prioriterad fråga. Kommissionen har också för avsikt att inrätta ett forum av oberoende tillsynsmyndigheter, som regelbundet ska mötas för att diskutera frågor som rör verkställandet av direktivet i medlemsstaterna. Målet är att hjälpa dessa oberoende tillsynsmyndigheter att utveckla sina arbetsmetoder och sin kunskap genom utbyte av erfarenhet och bästa praxis. Det första mötet i detta forum äger rum den 13 juni 2014. Avslutningsvis kommer det också att bli nödvändigt att reflektera över i vilken utsträckning de bakomliggande målen med direktivet kanske måste revideras i framtiden till följd av t.ex. förändringar av det konkurrensklimat i vilket flygplatserna bedriver sin verksamhet. På liknande sätt kommer kommissionen att behöva fastställa huruvida direktivets syften kan nås på ett bättre sätt genom en översyn av direktivet. Vissa av de specifika frågor som kan behöva undersökas ytterligare, som användningen av incitamentsmetoder och differentierade tjänster, diskuteras i avsnitt 3.1–3.4 i denna rapport och kommissionen kommer att använda gruppen av oberoende tillsynsmyndigheter för att granska slutsatserna i denna rapport. För att luftfartssektorn i EU ska kunna möta de utmaningar den står inför, tillhandahålla service för passagerarna som ger valuta för pengarna och fortsätta tillhandahålla förbindelser inom EU och till resten av världen, är det viktigt att flygbolag och passagerare har tillgång till konkurrenskraftiga flygplatstjänster. I takt med att EU:s flygbolag integreras mer och mer med flygbolag från andra regioner genom open skies-avtal, flygbolagsallianser och andra former av flygbolagssamarbete blir frågan om diskriminering mellan flygplatsanvändare allt viktigare. Bland annat för att kunna skapa bättre förbindelser är det viktigt att se till att flygplatsavgifter tillämpas på ett rättvist sätt, så att flygbolag från alla länder kan konkurrera på rättvisa villkor på europeiska flygplatser. Det är också nödvändigt att flygplatserna tillåts att bedriva sin affärsverksamhet på ett dynamiskt sätt, eftersom detta kommer att bidra till ytterligare utveckling av en konkurrenskraftig europeisk luftfartssektor. [1] Enligt Airports Council International Europe (2007) uppgick flygplatsavgifterna till cirka 4–8 % av de största europeiska flygbolagens driftskostnader. I sin Economic Briefing i mars 2013 angav IATA (International Air Transport Association) att alla avgifter för användare av infrastruktur tillsammans uppgick till 14,4 % av kostnaderna för flygtransporter (2011 års siffror). Enligt IATA utgör flygplatsernas luftfartsbaserade avgifter cirka två tredjedelar av dessa infrastrukturkostnader. [2] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, september 2013. [3] Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter, EGT L 70, 14.3.2009, s. 11. [4] Steer Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges, september 2013. [5] Under 2010 var 77 % av flygplatserna helt offentligt ägda, medan 9 % var helt privat ägda, se Airport Council International Europe, The Ownership of Europe’s Airports 2010. [6] De största flygplatsnaven i EU är belägna i Storbritannien, Frankrike, Tyskland och Nederländerna. [7] Airport Council International Europe, Airport Competition in Europe, juni 2012. [8] Se skälen 9 och 10 i direktivet. Jfr Icaos policyriktlinjer om flygplatsavgifter och flygledningsavgifter (nionde utgåvan, 2012). [9] Dom av den 26 juni 2001 i mål C-70/99, kommissionen mot Portugal (REG 2001, s. I-4845), punkt 20, och dom av den 6 februari 2003 i mål C-92/01, Stylianakis (REG 2003, s. I-1291), punkt 23 och följande punkter. [10] EUT L 293, 31.10.2008, s. 3. [11] Statligt stödärende E4/2007.