Rekommendation till RÅDETS BESLUT om upphävande av beslutet att det föreligger ett alltför stort underskott i Portugal - Tillämpning av artikel 104.12 i EG-fördraget

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

1. INLEDNING

Den 25 juli 2002 mottog kommissionen en officiell bekräftelse från de portugisiska myndigheterna om att underskottet i den offentliga sektorns finanser år 2001 uppgick till 4,1 % av BNP [1], och därmed överskred referensvärdet på 3 % av BNP. På grundval av dessa uppgifter inledde kommissionen förfarandet vid alltför stora underskott avseende Portugal den 24 september 2002 med att anta den rapport som föreskrivs i artikel 104.3 i fördraget. Den 16 oktober 2002 antog kommissionen ett yttrande där det angavs att det förelåg ett alltför stort underskott i Portugal. Den 5 november 2002 antog rådet ett beslut [2] i detta ärende i enlighet med artikel 104.6.

[1] Senare reviderat till 4,4 % av BNP.

[2] EGT L 322, 27.11.2002.

Samtidigt antog rådet en rekommendation riktad till Portugal i enlighet med artikel 104.7 i fördraget i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra. Rådet rekommenderade särskilt följande:

"Den portugisiska regeringen bör se till att den nuvarande situationen med ett alltför stort underskott upphör så snart som möjligt i enlighet med artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97.

De portugisiska myndigheterna bör beslutsamt genomföra sina budgetplaner för 2002 med syfte att minska underskottet under 2002 till 2,8 % av BNP. Rådet fastställer den 31 december 2002 som det senaste datum den portugisiska regeringen måste vidta nödvändiga åtgärder för att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra.

Den portugisiska regeringen bör anta och genomföra de budgetåtgärder som krävs för att säkerställa att det offentliga underskottet 2003 minskas ytterligare till en nivå klart under 3 % av BNP och att den offentliga skuldkvoten hålls under referensvärdet på 60 % av BNP."

Utöver rekommendationen enligt artikel 104.7 i fördraget välkomnade rådet ett antal åtaganden som de portugisiska myndigheterna har gjort, bland annat i) att uppdatera stabilitetsprogrammet före utgången av 2002, däribland anpassningsåtgärder för att uppnå det medelfristiga målet med en budget som är nära i balans eller som uppvisar ett överskott och att säkerställa att den offentliga skuldens andel av BNP börjar minska igen, ii) att fortsätta förbättra insamling och bearbetning av uppgifter om de offentliga finanserna och iii) att förstärka samordningsmekanismerna för budgetpolitiken.

2. EFTERLEVNAD AV RÅDETS REKOMMENDATION

2a. Saldot i de offentliga finanserna 2002-2003

År 2001 översteg underskottet i de offentliga finanserna referensvärdet i fördraget med betydande marginal. Även om den exakta storleken på avvikelsen offentliggjordes först i juli 2002 [3], presenterade den nyvalda regeringen en ändringsbudget för parlamentet redan i april 2002 som innehöll konsolideringsåtgärder på totalt cirka 0,6 % av BNP. Omfattningen av det budgetunderskott som fördes över från 2001 tillsammans med svagare aktivitet än vad som inledningsvis förväntades ledde till att de portugisiska myndigheterna antog ett antal engångsåtgärder vid utgången av 2002 [4], som uppgick till totalt 1,5 % av BNP i ytterligare inkomster, för att säkerställa att underskottet i de offentliga finanserna understeg tröskelvärdet på 3 % av BNP redan 2002. Detta resulterade i att underskottet i de offentliga finanserna uppgick till 2,7 % av BNP. År 2002 förbättrades det konjunkturrensade underskottet med 2,3 procentenheter av BNP och uppgick till -2,6 % av BNP; exklusive engångsåtgärder förbättrades det konjunkturrensade underskottet med 0,8 procentenheter uppgick underskottet till -4,1 % av BNP 2002.

[3] Genom offentliggörandet av en rapport från en tillfällig arbetsgrupp som fått i uppdrag av den nya regeringen att analysera de offentliga finanserna. Denna arbetsgrupp bestod av representanter från finansministeriet, Portugals riksbank och den nationella statistikbyrån och stod under direkt övervakning av chefen för Portugals riksbank.

[4] Särskilt en skatteamnesti för räntepåslag på alla obetalda skatte- och socialförsäkringsavgifter som bara det innebar ytterligare inkomster på totalt 1,0 % av BNP.

Enligt den första anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott 2004, som godkänts av Eurostat, är underskottet i de offentliga finanserna 2003 beräknat till 2,8 % av BNP. Detta skall jämföras med ett mål för underskottet på 2,4 % av BNP som fastställdes i uppdateringen av stabilitetsprogrammet i januari 2003. Avvikelserna beror på ett massivt skattebortfall [5] som hänger samman med den oväntade BNP-nedgången 2003 på cirka 1,3 % (vilket skall jämföras med den ursprunglig prognosen för BNP-tillväxten på +1,3 %) och den uppenbart låga skatteintensiteten i ekonomin under den nuvarande konjunkturnedgången. Exklusive försäljningen av skattefordringar ledde lågkonjunkturen till att det totala skatteinkomsterna minskade med cirka 2,4 % 2003, jämfört med ett ursprungligt budgetmål på +4 %. På utgiftssidan har däremot regeringen på det hela taget varit framgångsrik när det gäller att säkerställa den planerade åtstramningen. Ökningen av de totala löpande primära utgifterna fortsatte att avta från 8,9 % 2001 till 7,8 % 2002 och 4,1 % 2003. Detta avspeglar i själva verket den kraftiga avmattningen i den offentliga konsumtionen till följd av närmast totalstopp för nyanställningar och en återhållsam löneutveckling 2003. Med hänsyn till ovanstående skulle inkomst- och utgiftsutvecklingen kunna ha lett till ett underskott i de offentliga finanserna klart över 3 % av BNP 2003. För att undvika detta vidtog de portugisiska myndigheterna följande två engångsåtgärder som tillsammans uppgick till 2,1 % av BNP: En engångsbetalning från ett offentligägt företag i utbyte mot att regeringen överför ansvaret för utbetalning av pensioner till detta företag och försäljning till ett finansiellt institut av rätten till de obetalda skatte- och socialförsäkringsavgifter som drivs in i framtiden. År 2003 förbättrades det konjunkturrensade underskottet med 0,9 procentenheter av BNP och uppgick till -1,7% av BNP, eller exklusive engångsåtgärder på 0,3 procentenheter uppgick underskottet till -3,8% av BNP 2003.

[5] Exklusive den engångstransaktion som avsåg försäljning av fordringar i form av skatte- och socialförsäkringsavgifter.

>Plats för tabell>

2b. Skuldkvot 2002-2003

Under perioden 2001-2003 ökade den totala offentliga bruttoskulden som andel av BNP huvudsakligen till följd av låg ekonomisk tillväxt och omfattande finansiella transaktioner. Dessa finansiella transaktioner [6] avspeglar i stor utsträckning regleringen av obetalda utgifter och omvandlingen av ett stort antal sjukhus till offentligt ägda bolag.

[6] HAR REDOVISATS UNDER RUBRIKEN "STOCK-/FLÖDESJUSTERINGAR".

3. UPPFÖLJNING AV ÅTAGANDENA I RÅDETS REKOMMENDATION

Med avseende på de portugisiska myndigheternas åtaganden i samband med rådets rekommendation enligt artikel 104.7 har påtagliga framsteg gjorts när det gäller att stärka samordningsmekanismerna för budgetpolitiken genom antagandet av en budgetramlag 2002 ("Lei de Estabilidade Orçamental") och när det gäller insamlingen och bearbetningen av uppgifter om de offentliga finanserna. Budgetramlagen har företräde framför all annan budgetlagstiftning, vilket gör det möjligt för regeringen att inte tillåta någon nettoupplåning 2004 för lokala och regionala förvaltningar. Om dessa krav på budgetbalans ej uppfylls kan det leda till nedskärningar av de offentliga transfereringarna efterföljande år.

Två varningsord bör dock nämnas: För det första kommer man bara att se hur effektiv förstärkningen av samordningsmekanismerna har varit vid upptakten till nästa lokalval, som är planerat till hösten 2005, till följd av den normala politiska lokala investeringscykeln. Och för det andra har brist på kvartalsvisa uppgifter för de lokala myndigheterna förhindrat framtagning av kvartalsvisa uppgifter för de offentliga finanserna, även om påtagliga framsteg redan har gjorts vad gäller kvartalsmässig databehandling på de övriga förvaltningsnivåerna.

4. BUDGETUTSIKTER

Enligt kommissionens vårprognos 2004 beräknas underskottet i de offentliga finanserna 2004 bli 3,4 % av BNP. Detta skall jämföras med det officiella målet på 2,8 % i det senaste stabilitetsprogrammet som bekräftades i den första anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott 2004. Skillnaden förklaras i huvudsak av följande tre faktorer: i) Den beräknade BNP-tillväxten är 0,25 procentenheter lägre än i kommissionens prognos, ii) grundläggande effekter till följd av det stora antalet engångsåtgärder som vidtogs vid utgången av 2003 och som huvudsakligen påverkade inkomstsidan och iii) den partiella ersättningen av dessa engångsåtgärder, dvs. från att omfatta 2,1 % av BNP 2003 till att omfatta ett värde på 0,7 % av BNP 2004 enligt de hittills kända regeringsplanerna. I kommissionens vårprognos 2004, som baseras på antagandet om oförändrad politik, beräknas underskottet i de offentliga finanserna 2005 att öka till 3,8 % av BNP, vilket avspeglar det fortsatt betydande negativa BNP-gapet och avvecklingen av alla engångsåtgärder.

Enligt kommissionens vårprognos 2004 beräknas det konjunkturrensade underskottet minska med 0,3 procentenheter av BNP 2004 och uppgå till -2,0 % av BNP, även om detta resultat helt beror på att engångsåtgärderna har minskats från 2,1 % av BNP 2003 till planerade 0,7 % av BNP. Exklusive engångsåtgärder beräknas därför det konjunkturrensade underskottet att förbättras med 1,1 procentenheter 2004 och uppgå till -2,7 % av BNP (-3,8 % 2003). I den senaste uppdateringen av stabilitetsprogrammet i december 2003 beräknade de portugisiska myndigheterna att det konjunkturrensade underskottet skulle minska med 0,6 procentenheter av BNP 2004 och uppgå till -1,1 % av BNP det året.

>PLATS FÖR TABELL>

5. SLUTSATSER

De portugisiska myndigheterna har följt rådets rekommendation enligt artikel 104.7. I synnerhet följde de rekommendationen att få det alltför stora underskottet i de offentliga finanserna att upphöra så snart som möjligt i enlighet med artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97, som i det aktuella fallet innebar senast år 2003. Dessutom minskade de underskottet under referensvärdet på 3 % 2002 och vidtog åtgärder före december 2002, dvs. före den tidsgräns som fastställts av rådet, för att vidta åtgärder för att få det alltför stora underskottet att upphöra. Under 2003 låg underskottet kvar under referensvärdet på 3 % av BNP. Enligt vad som rapporterades i den första anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott 2004 steg slutligen skuldkvoten från 58,1 % 2002 och 55,6 % 2001 till 59,4 % av BNP 2003. Vid en totalbedömning framgår det att de portugisiska myndigheterna fullföljde korrigeringen av det alltför stora underskottet 2003 enligt villkoren i rådets rekommendation av den 5 november 2002. Därför rekommenderar kommissionen att rådet upphäver beslutet om att det föreligger ett alltför stort underskott i Portugal.

Ytterligare åtgärder krävs dock för att förhindra att underskottet i de offentliga finanserna åter överskrider referensvärdet på 3 % av BNP från och med 2004. Enligt kommissionen skulle risken för att tröskelvärdet på 3 % av BNP överskrids kunna minskas genom ytterligare åtgärder som uppgår till minst 0,5 % av BNP. Förra höstens budgetplan (för 2004 års budget) innehöll redan bestämmelser för engångsåtgärder (försäljning av fast egendom) som skulle kunna aktiveras för att uppväga eventuella avvikelser från budgeten. Efter slutdatum för kommissionens vårprognos 2004 offentliggjorde de portugisiska myndigheterna dessutom sin avsikt att genomföra ytterligare transaktioner (avseende fast egendom) för att underskottet skulle hålla sig under 3 % av BNP innevarande år. Framöver skall regeringen vidta alla åtgärder för att successivt ersätta samtliga engångsåtgärder med åtgärder av mer varaktig karaktär, och därmed inrikta sig på en mer långsiktig konsolidering i linje med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

Rekommendation till RÅDETS BESLUT om upphävande av beslutet att det föreligger ett alltför stort underskott i Portugal

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA BESLUT,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av den Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 104.12 i detta,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och av följande skäl:

(1) Genom rådets beslut 2002/923/EG [7], till följd av en rekommendation från kommissionen i enlighet med artikel 104.6 i fördraget, fastställdes att det förelåg ett alltför stort underskott i Portugal.

[7] EGT L 322, 27.11.2002, s. 30.

(2) Enligt artikel 104.7 i fördraget riktade rådet en rekommendation till Portugal som syftade till att få det alltför stora underskottet att upphöra [8]. I rekommendationen, jämförd med artikel 3.4 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott [9], fastställdes en tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet, vilken skall slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes, dvs. senast 2003.

[8] Rådets resolution av den 5 november 2002.

[9] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6.

(3) Enligt artikel 104.12 i fördraget skall rådets beslut om att det föreligger ett alltför stort underskott upphävas när det alltför stora underskottet i den berörda medlemsstaten enligt rådets uppfattning har korrigerats.

(4) Definitionerna av "offentlig" och "underskott" återfinns i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott genom hänvisning till Europeiska nationalräkenskapssystemet, andra upplagan. Uppgifter för förfarandet vid alltför stora underskott tillhandahålls av kommissionen.

(5) På grundval av de uppgifter som tillhandahållits av kommissionen efter Portugals rapport före den 1 mars 2004, i enlighet med rådets förordning (EG) 3605/93 av den 22 november 1993 om tillämpningen av det protokoll om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen [10], senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 475/2000 [11], och på grundval av kommissionens vårprognos 2004 har följande slutsatser dragits:

[10] EGT L 322, 31.12.1993, s. 7. Förordningen senast ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 351/2002 (EGT L 55, 26.2.2000, s. 23).

[11] EGT L 58, 3.3.2000, s. 1.

- Underskottet i de offentliga finanserna beräknas till 2,8 % av BNP 2003, jämfört med 2,7 % 2002 och 4,4 % 2001. 2003 års budgetgenomförande stämde överens med rådets rekommendation enligt artikel 104.7, särskilt vad gäller minskningen av underskottet i de offentliga finanserna till en nivå under referensvärdet på 3 % av BNP senast 2003. Budgetanpassningen fullföljdes 2003 samtidigt med en fortsatt avmattning av de totala löpande primära utgifternas ökningstakt från 8,9 % 2001 till 7,8 % 2002 och 4,1 % 2003. Det nuvarande konjunkturnedgången som slutade med lågkonjunktur 2003 ledde till att årets BNP-tillväxt avvek kraftigt med 2,6 procentenheter från vad som ursprungligen budgeterats. Till följd av detta uppstod ett kraftigt skattebortfall under 2003 som måste kompenseras med två engångsåtgärder som tillsammans uppgick till 2,1 % av BNP.

- I kommissionens vårprognos 2004 beräknas underskottet i de offentliga finanserna till 3,4 % av BNP och låg därmed avsevärt mycket över det officiella målet på 2,8 % av BNP. Skillnaden beror i huvudsak på i) en något lägre tillväxt än vad som antogs i budgeten, ii) grundläggande effekter i samband med de engångsåtgärder som vidtogs 2003 och iii) den planerade partiella ersättningen av dessa engångsåtgärder. Därför krävs ytterligare åtgärder för att förhindra att underskottet i de offentliga finanserna överskrider referensvärdet på 3 % av BNP 2004 och under följande år.

- Efter slutdatum för kommissionens vårprognos 2004 offentliggjorde de portugisiska myndigheterna dessutom att de avsåg att genomföra ytterligare transaktioner (avseende fast egendom) för att underskottet skulle hålla sig under 3 % av BNP innevarande år.

- Enligt uppgifterna i den första anmälan inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott hölls den offentliga skuldkvoten under referensvärdet på 60 % av BNP 2003 och låg därmed i linje med rådets rekommendation enligt artikel 104.7, även om det har ökat stadigt sedan 2001, och enligt kommissionens vårprognos 2004 beräknas det överskrida det värdet 2004.

(6) Beslut 2002/923/EG bör därför upphävas, samtidigt som det mot bakgrund av de risker som nämns i vårprognosen när det gäller de offentliga finanserna är mycket viktigt att de portugisiska myndigheterna vidtar lämpliga åtgärder för att säkerställa att underskottet i de offentliga finanserna ligger kvar under 3 % av BNP.

(7) För att konsolideringen av de offentliga finanserna skall fortsätta och det medelfristiga målet med en budget som är nära i balans eller som uppvisar ett överskott slutligen uppnås, vilket ligger i linje med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, måste alla engångsåtgärder gradvis ersättas med åtgärder av mer varaktig karaktär, samtidigt som det konjunkturrensade saldot bör förbättras med åtminstone 0,5 procentenheter av BNP per år.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

En övergripande bedömning har visat att korrigeringen av det alltför stora underskottet i Portugals offentliga finanser fullföljdes 2003 enligt villkoren i den rekommendation som riktades till Portugal den 5 november 2002 enligt artikel 104.7 i fördraget.

Artikel 2

Beslut 2002/923/EG upphävs.

Detta beslut riktar sig till Republiken Portugal.

Utfärdat i Bryssel [...]

På rådets vägnar

Ordförande [...]