Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om flygplatsavgifter"

(98/C 73/08)

Den 11 juli 1997 beslutade rådet enligt artikel 84.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 12 november 1997. Föredragande var Alexander-Michael Graf von Schwerin.

Vid sin 350:e plenarsessionen den 10-11 december 1997 (sammanträdet den 10 december 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 106 röster för, 3 emot och 7 nedlagda röster.

1. Inledning

I juli 1992 antog rådet det tredje luftfartspaketet vilket utgör sista fasen i den liberalisering av flygsektorn som företagits inom ramen för liberaliseringen av den inre marknaden. Marknadens struktur fordrar emellertid att även med flygtransport förknippade verksamheter som marktjänster, datoriserade bokningssystem, flygtrafikledning samt tilldelning av avgångs- och ankomsttider anpassas till den inre marknadens krav. Detsamma gäller för flygplatsavgifterna.

Kommissionen menar att detta förslag till direktiv som grundar sig på nedanstående principer kommer att skapa en gemenskapsram i fråga om flygplatsavgifter.

Direktivet skall främst tillämpas för alla flygplatser inom gemenskapen som är öppna för kommersiell lufttrafik och vars trafik årligen uppgår till minst 250 000 passagerare eller 25 000 ton gods.

1.1. Kostnadssamband

1.1.1. Eftersom flygplatsens huvudman har en monopolställning såvitt gäller tillhandahållandet av de anläggningar och tjänster för vilka flygplatsavgifter uppbärs är det nödvändigt att avgiftssystemen garanterar ett visst samband mellan avgiftsnivån och kostnaderna för de anläggningar och tjänster för vilka avgifterna är avsedda att utgöra vederlag.

1.1.2. Avgiftsnivån skall stå i ett rimligt förhållande till kostnaderna för de anläggningar och tjänster som tillhandahålls av flygplatsen, inklusive normal avkastning på eget kapital och en rimlig avskrivning. Avsikten är att den berörda flygplatsen skall få sina kostnader täckta.

1.2. Insynsprincipen

1.2.1. För att garantera att principerna om icke-diskriminering och kostnadssamband iakttas och tillämpas på ett riktigt sätt måste vissa krav på insyn ställas vid genomförandet på gemenskapsnivå.

1.2.2. Ett informationsutbyte mellan flygplatserna och användarna bör göra det möjligt för flygbolagen att hålla sig bättre informerade om både de tjänster som flygplatsens ledningsorgan tillhandahåller och om kostnaderna för dem och flygplatserna måste ges möjligheten att kunna ta hänsyn till flygbolagens framtida behov när de planerar utbyggnad av infrastrukturen.

1.2.3. Detta är en förutsättning för en ekonomiskt rationell förvaltning både av flygplatserna och av flygbolagen och det motsvarar kraven i de grundläggande principer som formulerats av International Civil Aviation Organization (ICAO), särskilt i artikel 15 i Internationella konventionen om civil luftfart, undertecknad den 7 december 1944 i Chicago (ICAO Dok. 9082) samt i "Handboken om flygplatsekonomi" (ICAO Dok. 9562).

1.2.4. Insynsprincipen bör införas och tillämpas med beaktande av de förfaranden och bruk som idag förekommer på flygplatserna. Allt detta bidrar till att effektivisera lufttrafiksystemet, i synnerhet till fromma för passagerarna men också för luftfrakten.

1.3. Icke-diskriminering

1.3.1. Genomförandet av den inre marknaden gör det nödvändigt att avskaffa all diskriminering av den ena eller den andra sektorn av lufttrafiken inom gemenskapen, eftersom sådan diskriminering är oförenlig med principen om den inre marknaden. Medlemsstaterna uppmanas vidta alla åtgärder som behövs för att flygplatserna skall ta ut samma flygplansavgifter för lufttrafiktjänster inom gemenskapen som är likvärdiga med avseende på luftfarkostens typ eller egenskaper, flygsträcka och/eller tillämpade administrations- eller tullformaliteter.

1.3.2. De skillnader som för närvarande råder när det gäller hur likvärdiga tjänster inom gemenskapen behandlas måste elimineras.

1.4. Förfarande för avgiftsdifferentiering

1.4.1. För att flygplatserna skall kunna drivas rationellt och för att uppfylla kravet på en hållbar rörlighet måste flygplatserna ha möjligheten att anpassa avgifternas storlek efter efterfrågan, tillgänglig kapacitet och krav på miljöskydd. Dessutom föreslås att ett obligatoriskt samrådsförfarande skall införas mellan flygplatsledningen och användarna, vilket skall genomföras före alla avgiftsjusteringar.

2. Sammanfattning av kommissionsdokumentets innehåll

2.1. Detta direktiv skall vara tillämpligt på alla flygplatser eller flygplatssystem som är öppna för kommersiell luftfart och lyder under fördragets bestämmelser. För mindre flygplatser skall tillämpningen inskränkas i fråga om kostnadssamband, avgiftsanpassning, insyn och samråd.

2.2. Begreppen flygplats och flygplatssystem definieras i enlighet med bilaga 2 i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992. Övriga begrepp definieras i möjligaste mån i enlighet med definitionerna i rådets direktiv av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen 96/67/EG.

2.3. Medlemsstaterna skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att diskriminering av användarna (lufttrafikföretagen) vad gäller avgifterna skall undvikas på flygplatserna inom gemenskapen.

2.4. Medlemsstaterna skall utarbeta ett system där det tydligt skall framgå att avgifterna är rimliga. Detta system bör enligt kommissionens uppfattning principiellt beakta följande:

- Finansieringskostnaderna för anläggningarna, inbegripet tillgångarnas värdeminskning under tiden i fråga liksom finansieringen av planerade anläggningar om vilka beslut fattats och tid för byggstart bestämts samt för vilka myndigheterna i förekommande fall meddelat tillstånd.

- Finansieringskostnader.

- Drifts- och underhållskostnader.

- Allmänna administrativa kostnader och diverse avgifter.

- En skälig avkastning på investerat kapital.

Speciella regionala förutsättningar när det gäller en flygplats utveckling kommer att beaktas.

2.5. Utan att det påverkar tillämpningen av konkurrensreglerna i fördraget får de flygplatsavgifter som tillämpas på huvudflygplatsen i en medlemsstat fastställas till en nivå som gör det möjligt för ledningsorganet att, i syfte att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen, lämna ekonomiskt stöd till avgiftsnivåerna på de regionala flygplatserna i medlemsstaten.

2.6. För många små flygplatser som spelar en viktig roll för den ekonomiska och sociala sammanhållningen i unionen är ett omfattande och regelbundet statligt stöd eller i vissa fall ekonomiskt stöd via de större flygplatserna nödvändigt för att de skall kunna drivas friktionsfritt och för att stora avgiftshöjningar skall kunna undvikas. Å andra sidan är antalet lufttrafikföretag som är verksamma på dessa små flygplatser mycket litet och de har möjlighet att stå i daglig kontakt med flygplatsledningen.

2.7. Kostnaderna skall fastställas i enlighet med de redovisnings- och värderingsregler som är allmänt vedertagna i varje medlemsstat.

2.8. Det skall vara möjligt att i avgifterna medräkna de kostnader som flygtrafiken förorsakar i fråga om miljöskyddsåtgärder och att differentiera avgifterna i förhållande till vad driften av anläggningarna kräver eller till flygplatsens frekventationsgrad under en viss period.

2.9. Denna avgiftsdifferentiering får emellertid inte ha till syfte att öka intäkterna.

2.10. Flygplatsens skall utforma differentieringen av nivån på flygplatsavgifterna på ett sätt som medger insyn och inte är diskriminerande. I detta sammanhang kan ledningsorganen även:

- vid fastställandet av den totala avgiftsnivån helt eller delvis beakta de inkomster som inte härrör från flygplansavgifterna,

- bevilja rabatter, under förutsättning att dessa är förenliga med fördragets bestämmelser.

2.11. Flygplatsanvändarna (lufttrafikföretagen) skall underrättas om de element som ligger till grund för fastställandet av nivån på flygplatsavgifterna. Dessa element är närmare bestämt:

- en tydlig uppräkning av de olika tjänster som flygplatsen tillhandahåller som motprestation till den flygplatsavgift som begärs, samt det beräkningssätt som ledningsorganet tillämpat,

- beloppet för varje kategori av flygplatsavgifter som uppbärs av flygplatsen och det totala antalet anställda sysselsatta med de tjänster som ger upphov till uppbärande av flygplatsavgifter,

- prognoserna avseende situationen för flygplatsen såvitt avser flygplatsavgifter, flygtrafikens utveckling och planerade investeringar.

2.12. För att underlätta flygplatsernas planering skall medlemsstaterna tillse att flygplatsanvändarna (lufttrafikföretagen) tillhandahåller upplysningar om:

- prognoserna för deras trafik,

- prognoserna avseende sammansättningen av deras flygplansflotta,

- deras projekt för utveckling av verksamheten på flygplatsen,

- deras behov såvitt avser den berörda flygplatsen.

2.13. Medlemsstaterna skall vidta erforderliga åtgärder för att vid varje flygplats organisera ett förfarande för samråd mellan flygplatsens ledningsorgan och dess användare. Ett sådant samråd skall äga rum minst en gång om året. Syftet skall vara att diskutera avgiftssystemet eller avgiftsnivån, särskilt när ändringar skall genomföras. Samråd skall äga rum senast två månader innan en ändring av systemet eller en avgiftsdifferentiering träder i kraft.

2.13.1. Medlemsstaterna skall tillse att flygplatsanvändare kan begära att få bli hörda en andra gång.

2.14. Medlemsstaterna skall åläggas att tillgripa effektiva och väl avvägda sanktioner om de nationella bestämmelserna överträds.

2.15. Detta direktiv skall ha genomförts före den 1 januari 2002. Medlemsstaterna är ålagda att underrätta kommissionen om de rättsliga föreskrifter som införts för att följa detta direktiv.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionens initiativ för att uppnå ökad insyn i fråga om förhållandet pris - tillhandahållen tjänst på de flygplatser inom gemenskapen som berörs av detta direktiv.

Här tillmötesgår kommissionen den uppfattning som ESK uttryckt redan i yttrandet () om förslag till rådets direktiv om tillgång till marknaden för markservice på gemenskapens flygplatser, under punkt 3.2:

"Ett första steg måste vara att åstadkomma företagsekonomisk genomskådlighet. Först skall genomskådlighet skapas och sedan kan det bedömas om de rådande prisförhållandena kan ge upphov till ytterligare åtgärder för en öppning av marknaden."

3.2. ESK ansluter sig till kommissionens åsikt att flygplatser har ökande betydelse för regioners ekonomiska utveckling, liksom för handel och persontransport. De spelar en viktig roll när det gäller att bevara en regions existens, samtidigt som de i allt högre grad måste hävda sig på en konkurrensutsatt marknad. I detta sammanhang måste grundläggande förutsättningar fastställas som säkerställer rättvis behandling. Detta inbegriper att se till att en rimlig balans upprätthålls vad gäller rättigheter och skyldigheter mellan flygplatserna och användarna. Därför skall man bevaka att en dominerande ställning på marknaden inte missbrukas.

3.3. Kommittén anser att alla eventuella förbättringar av kostnadsstrukturen i en strävan att uppnå ökad insyn inte får medföra att flygplatsernas eller de nationella myndigheternas administrativa kostnader ökar. Därför anser ESK att t.ex. förfarandet för samråd i de problemsituationer som angivits bara behöver tillgripas när överläggningar behövs, t.ex. när infrastrukturen skall förändras eller avgiftsjusteringar göras.

3.4. ESK utgår ifrån att de bestämmelser som redan finns på nationell nivå är tillräckliga för att genomföra sanktioner vid överträdelser på nationell nivå. Kommissionen uppmanas att lyfta fram de möjligheter som finns. Ökad byråkrati skulle vara i strid med detta direktivs målsättning!

3.5. Medlemsstater som redan helt eller delvis har genomfört en liberalisering behöver inte dra tillbaka några åtgärder, om de kan bringas i överensstämmelse med EU:s rättsliga föreskrifter.

3.6. När det gäller den nuvarande situationen inom EU är ESK positivt inställd till att göra en åtskillnad mellan flygplatsavgifterna och vanliga skatter på nationell nivå. En EU-täckande harmonisering bör här eftersträvas i syfte att uppnå enhetliga konkurrensvillkor. För flygplatsavgifterna är det fråga om att harmonisera kriterierna för att beräkna avgiftsdifferentieringen.

3.7. Kommittén anser att förslaget tydligare borde förklara vad som förväntas av flygplatsernas ledningsorgan när kostnader och kostnadseffektivitet skall bedömas, t.ex. genom att några konkreta siffror, samtidigt som kvalitativa egenskaper skall hållas i åtanke.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kommittén anser att kommissionen när den formulerat direktivet har givit diskrimineringsbegreppet en för smal tolkning. I fråga om beräkningar och risk är det för en flygplats ledningsorgan skillnad mellan en användare (lufttrafikföretag) som utnyttjar flygplatsen en gång om dagen och en som står för en stor andel av trafiken, t.ex. 30, 40 eller till och med 60 %. Därför anser ESK att de mängdrabatter som är gängse inom handeln och industrin borde tillåtas, till exempel i de fall de beror på ett bättre utnyttjande av produktionsmedlen, är öppna för insyn, och inte är diskriminerande och kostnadsrelaterade.

4.2. Från passagerarnas (konsumenter) synpunkt bör även möjligheten övervägas att tillåta lägre avgifter för transitpassagerare och/eller transitflyg till flygplatser som fyller en navfunktion. Detta skulle motverka diskriminering av det stora antal passagerare som är hänvisade till att utnyttja transitflyg på grund av sin bostadsort.

4.3. Kommittén är enig med kommissionen i att anpassningen av flygplatsavgifter för att ta hänsyn till externa effekter som hänger samman med miljöskydd och förvaltningen av flygplatsinfrastrukturen inte får leda till att flygplatsernas intäkter ökar.

4.4. Jämförbarhet mellan avgifter och kostnader inom gemenskapen kan endast garanteras om allmänt accepterade bokförings-, redovisnings- och värderingsprinciper, liksom även miljöskyddsbestämmelser, harmoniseras. Skillnader råder t.ex. när det gäller om leasingåtaganden måste tas upp i balansräkningen. Dessutom finns skillnader vad gäller hur fasta tillgångar respektive omsättningstillgångar skall värderas. Medan grundregeln t.ex. i Tyskland är att ta upp tillgången till anskaffningsvärdet, har man i Storbritannien möjlighet att välja att ta upp tillgången antingen till anskaffningsvärdet eller till aktuellt marknadsvärde.

Skillnaderna är avsevärda också när det gäller redovisningen av avsättningar för de anställdas pensioner och de metoder som används för att beräkna dessa.

Att göra jämförelser blir mot denna bakgrund mycket svårt.

4.5. ESK stöder kommissionens uppmaning till medlemsstaterna att tillse att användarna lämnar de upplysningar som tas upp i punkt 2.12 i syfte att förbättra flygplatsernas planering. Det är viktigt för att flygplatsernas planeringssäkerhet skall kunna förbättras.

I detta speciella fall finns det emellertid inga möjligheter att från användaren få rimlig kompensation för felinvesteringar som gjorts på grund av den information som erhållits inte varit korrekt.

4.6. Kommittén välkomnar kommissionens uppfattning att differentiering av flygplatsavgifterna allt efter flygplanens olika bullernivå skall tillåtas. Detta gäller även för möjligheten att höja start- och landningsavgifterna under vissa tider på dagen och natten för att minska bullret. Enligt vad som sades i ESK:s yttrande om grönboken om framtidens bullerpolitik () är en avgiftsdifferentiering nödvändig för att snedvridningar av konkurrensen skall undvikas.

4.7. ESK föreslår för kommissionen att man till slutet av punkt 8 lägger till följande text:

"...och därför krävs lämpliga åtgärder för att öka effektiviteten också med hänsyn till kvalitetsnivån och för att förbättra kostnadsstrukturen."

4.8. Första meningen i artikel 1 (Målsättning och tillämpningsområde) borde kompletteras med begreppen kostnads- och kvalitetseffektivitet enligt följande:

"Detta direktiv syftar till att garantera att principerna om icke-diskriminering, kostnadssamband, insyn och kostnads- och kvalitetseffektivitet iakttas när det gäller flygplatsavgifter."

4.9. Enligt ESK borde man lägga till ett nytt fjärde stycke till artikel 4 (Kostnadssamband) enligt följande:

"P.g.a. att flygplatser endast i begränsad utsträckning är utsatta för konkurrens bör medlemsstaterna uppställa kriterier och ramar för att mäta flygplatsers prestationer och utveckla lämpliga åtgärder för att optimera kostnads- och kvalitetseffektiviteten för flygplatsers infrastruktur, faciliteter och tjänster."

4.10. Ändra punkt 3 i artikel 7 (Samråd) till att lyda enligt följande:

"Om samrådsförfarandet inte leder till någon överenskommelse kan parterna åberopa en oberoende förlikningsman som utnämns av en medlemsstat."

4.11. Kommissionen och medlemsstaterna måste säkerställa att lufttrafikföretag från icke-medlemsstater kan åberopa sig på detta direktiv endast om principen om ömsesidigt erkännande respekteras i deras ursprungsland.

4.12. Kommittén anser att den tidsgräns för genomförande som fastställts till den 1 januari 2002 är realistisk.

4.13. Kommittén uppmanar kommissionen att nämna ESK i artikel 10.

Bryssel den 10 december 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 301, 13.11.1995, s. 28.

() EGT C 206, 7.7.1997, s. 1.