EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 23.9.2020 COM(2020) 610 final 2020/0279(COD) Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om asyl- och migrationshantering och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och förslaget till förordning (EU) XXX/XXX [Asyl- och migrationsfonden]



(Text av betydelse för EES) {SWD(2020) 207 final}



MOTIVERING 1.BAKGRUND TILL FÖRSLAGET 1.1.Motiv och syfte med förslaget Vid sitt tillkännagivande av kommissionens politiska riktlinjer kungjorde ordförande Ursula von der Leyen en ny migrations- och asylpakt med en övergripande strategi för de yttre gränserna, asyl- och återvändandesystemen, Schengenområdet med fri rörlighet och den yttre dimensionen. Den nya migrations- och asylpakten – som läggs fram tillsammans med detta förslag till ny förordning om asyl- och migrationshantering – utgör en nystart i migrationsfrågan utifrån en övergripande strategi för migrationshantering. Genom detta förslag inrättas en gemensam ram för asyl- och migrationshantering på EU-nivå som ett nyckelbidrag till den övergripande strategin. Det är också ett försök att främja det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna. Genom den nya pakten, som bygger på de övergripande principerna om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, förordas en integrerad politikutformning som med en helhetssyn sammanför politiken på områdena asyl, migration, återvändande, skydd av de yttre gränserna, kampen mot smuggling av migranter och förbindelser med viktiga tredjeländer. Pakten bygger på insikten att en övergripande strategi också innebär ett starkare, hållbarare och handfastare uttryck för principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, som hittar en jämvikt i ett större sammanhang där fokus ligger på mer än vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd. Detta är principer som därför bör tillämpas på hela migrationshanteringen, från säkerställandet av internationellt skydd till insatserna mot irreguljär migration och otillåtna förflyttningar. Migrationshanteringens utmaningar ska inte behöva skötas av de enskilda medlemsstaterna på egen hand utan av EU som helhet, då detta arbete omfattar allt från en strävan efter balans mellan insatserna för att hantera asylansökningar till en snabb identifiering av dem som är i behov av internationellt skydd eller ett effektivt återvändande för dem som saknar skyddsbehov. Dessutom fortsätter påfrestningarna på medlemsstaternas asylsystem att lägga en tung börda på de första ankomstmedlemsstaterna liksom på andra medlemsstaters asylsystem vid otillåtna förflyttningar. Det nuvarande migrationssystemet räcker inte till för att hantera den rådande situationen. Först och främst saknas både en effektiv solidaritetsmekanism och ändamålsenliga ansvarsregler. Därför krävs det en europeisk ram som kan hantera det ömsesidiga beroendet mellan medlemsstaternas politik och beslut. Inom en sådan ram måste hänsyn tas till de ständigt föränderliga aspekterna av migrationen, som har inneburit ökad komplexitet och ett ökat behov av samordning. Syftet med detta förslag till ny förordning om asyl- och migrationshantering är att ersätta den nuvarande Dublinförordningen och återlansera reformen av det gemensamma europeiska asylsystemet genom inrättandet av en gemensam ram som bidrar till den övergripande strategin för migrationshantering genom en integrerad politikutformning på området asyl- och migrationshantering, med både interna och externa inslag. Tack vare den nya strategin förankras det befintliga systemet i ett större sammanhang på ett sätt som bättre avspeglar helhetssynen och säkerställer att de åtgärder som vidtas av unionen och dess medlemsstater blir samstämmiga och verkningsfulla. Dessutom omfattar den en ny och bredare solidaritetsmekanism som ska säkerställa att migrationssystemet fungerar normalt, samt enhetliga kriterier och effektivare mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd. I detta förslag föreskrivs en ny solidaritetsmekanism som flexibelt och lyhört kan anpassas till de situationer som medlemsstaterna ställs inför till följd av skiftande migrationsutmaningar. Mekanismen innefattar ett antal solidaritetsåtgärder, bland vilka medlemsstaterna kan välja för att lämna sitt bidrag. Denna nya solidaritetsstrategi innebär att medlemsstater som utsätts för tryck, eller risk för tryck, får ett kontinuerligt och allsidigt stöd, och den omfattar ett särskilt förfarande för hantering av problematiken runt landsättningarna efter sök- och räddningsinsatser. Dessutom kommer medlemsstaterna att när som helst frivilligt kunna erbjuda bidrag. Kommissionen kommer vid alla tillfällen att säkerställa samordningen av sådana åtgärder. Föreliggande förslag innehåller också bestämmelser som syftar till att stärka arrangemangen runt irreguljära migranters återvändande. Därför införs en mekanism för att möjliggöra samarbete om återvändande och återtagande med tredjeländer vilken kompletterar den mekanism som inrättas genom artikel 25a i förordning (EU) nr 810/2009 om viseringskodexen. Genom denna nya mekanism får kommissionen befogenhet att rapportera till rådet om verkningsfulla åtgärder som kan uppmuntra och förbättra samarbetet med tredjeländer i syfte att underlätta såväl återvändande som återtagande och samarbetet mellan medlemsstaterna i samma syfte, samtidigt som vederbörlig hänsyn tas till de övergripande intressena och förbindelserna med de berörda tredjeländerna. Kommissionen kommer att förlita sig på uppgifter från Europeiska utrikestjänsten och EU:s delegationer. Kommissionen och rådet kommer sedan att inom sina respektive behörighetsområden beakta andra åtgärder som kan vidtas i det avseendet. Med stöd från det nätverk av företrädare på hög nivå som presenteras i den nya migrations- och asylpakten kommer denna mekanism och EU:s nya samordnare för återvändande att bidra till en gemensam strategisk och samordnad strategi för återvändande och återtagande mellan medlemsstaterna, kommissionen och unionens byråer. Solidaritetsåtgärderna kommer också att omfatta nya möjligheter för medlemsstaterna att bistå varandra vid verkställandet av återvändanden, i form av återvändandesponsring. Genom denna nya form av solidaritetsåtgärd skulle medlemsstaterna åta sig att på en annan medlemsstats vägnar se till att irreguljära migranter återvänder och göra vad som krävs för detta ändamål direkt från den gynnade medlemsstatens territorium (t.ex. rådgivning om återvändande, politisk dialog med tredjeländer, stöd till frivilligt återvändande och återanpassning). Sådana insatser kompletterar det som Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) åstadkommer genom sitt mandat och omfattar i synnerhet åtgärder som byrån inte kan vidta (t.ex. diplomatiskt stöd till den gynnade medlemsstaten i förbindelserna med tredjeländer). Om återvändandet inte har genomförts inom loppet av åtta månader, kommer de irreguljära migranterna dock att överföras till den sponsrande medlemsstatens territorium så att insatserna för verkställande av återvändandebesluten kan fortsätta därifrån. Den nya strategin för migrationshantering omfattar också en förbättring av reglerna om ansvaret för prövningen av en ansökan om internationellt skydd, i syfte att på ett proportionerligt och rimligt sätt bidra till ett minskat antal otillåtna förflyttningar. I detta förslag fastställs vidare en styrstruktur byggd på medlemsstaternas nationella strategier. Den kommer att bidra till en europeisk strategi för asyl- och migrationshantering som kommer att ligga till grund för den strategiska metoden för hantering av asyl och migration på europeisk nivå och för genomförandet av asyl-, migrations- och återvändandepolitiken i enlighet med den övergripande strategin. Reform av det gemensamma europeiska asylsystemet Pakten bygger på kommissionens förslag till reform av det gemensamma europeiska asylsystemet från 2016 och 2018 och inför även andra nya inslag för att säkerställa den balans som måste utmärka en gemensam ram för alla aspekter av asyl- och migrationspolitiken. Den föreslagna asylreformen 2016 bestod av sju lagstiftningsförslag: den omarbetade Dublinförordningen, den omarbetade Eurodacförordningen, förordningen om inrättande av Europeiska unionens asylbyrå, förordningen om asylförfaranden, skyddsgrundsförordningen, det omarbetade direktivet om mottagningsvillkor och förordningen om en unionsram för vidarebosättning. I september 2018 lade kommissionen också fram ett ändrat förslag till förordning om inrättande av Europeiska unionens asylbyrå. Betydande framsteg gjordes med ett antal av dessa förslag, och medlagstiftarna nådde preliminära politiska överenskommelser om förslagen till skyddsgrundsförordningen, direktivet om mottagningsvillkor, förordningen om en unionsram för vidarebosättning, Eurodacförordningen och det första förslaget om inrättandet av Europeiska unionens asylbyrå. Samtidigt gjordes dock blygsammare framsteg med förslagen till Dublinförordningen och förordningen om asylförfaranden, främst på grund av meningsskiljaktigheter i rådet. Det fanns heller inte tillräckligt stöd för att enas om endast några av förslagen till asylreform före en överenskommelse om reformen som helhet. Tillsammans med detta förslag lägger kommissionen också fram ett förslag om ändring av 2016 års förslag till förordning om asylförfaranden och förslaget till förordning om införande av screening av tredjelandsmedborgare och statslösa personer vid de yttre gränserna, vilket leder till en jämn övergång mellan migrationsförfarandets olika skeden, inbegripet en ny fas före inresa och ett snabbare återvändandeförfarande för tredjelandsmedborgare utan rätt att stanna kvar i unionen. Därtill lägger kommissionen fram ett förslag om ändring av 2016 års förslag till omarbetning av Eurodacförordningen för att inrätta en tydlig och konsekvent koppling mellan enskilda individer och de förfaranden som de omfattas av i syfte att bättre stödja kontrollen av irreguljär migration och upptäckten av otillåtna förflyttningar samt genomförandet av den nya solidaritetsmekanismen. Slutligen lägger kommissionen även fram ett förslag till förordning om hantering av krissituationer för att ange vilka verktyg som är nödvändiga för att hantera krissituationer och force majeure-situationer. Detta instrument har två syften: åtgärder ska kunna vidtas i undantagssituationer med massiv tillströmning av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ankommer irreguljärt till en medlemsstat, eller vid en omedelbar risk för sådana ankomster, vilka är av en sådan omfattning och karaktär att medlemsstatens asyl-, mottagnings- eller återvändandesystem upphör att fungera och riskerar att få allvarliga följder för det gemensamma europeiska asylsystemets och unionens migrationshanteringssystem; instrumentet ska erbjuda undantagsregler i fall av force majeure. 1.2.Syfte med förslaget

Det krävs en övergripande strategi för migrationshantering så att ett ömsesidigt förtroende kan byggas upp mellan medlemsstaterna och det kan säkerställas att det råder överensstämmelse inom EU:s strategi för asyl, migrationshantering, skydd av de yttre gränserna och förbindelser med berörda tredjeländer, samtidigt som det erkänns att den övergripande strategins genomslagskraft är beroende av att alla komponenter behandlas på ett gemensamt och integrerat sätt. Genom förslaget beaktas också domstolens senaste domar i de förenade målen C-715/17, C-718/17 och C-719/17, i vilka domstolen konstaterade att ”bördorna [måste] i princip fördelas mellan alla övriga medlemsstater i enlighet med principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna, eftersom det är den principen som i enlighet med artikel 80 FEUF styr unionens asylpolitik”. Redan 2016 föreslog kommissionen ett system med följande utformning: Om en medlemsstat, på grundval av ansvarighetskriteriernas inbördes relationer, fastställdes som ansvarig för att pröva en asylansökan, skulle denna medlemsstat förbli permanent ansvarig för prövningen av ytterligare ansökningar eller framställningar från samma sökande. Systemet kompletterades med en obligatorisk och automatisk korrigerande tilldelningsmekanism enligt en referensnyckel, som skulle utlösas när en medlemsstat ställdes inför ett oproportionerligt tryck. Därigenom skulle ett tydligt och bindande system för ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna säkerställas. Europaparlamentet antog sitt förhandlingsmandat den 16 november 2017, vilket omfattade ett förslag om att ersätta kriteriet för första inresa och standardkriteriet för första ansökan med ett fördelningssystem som innebär att sökanden skulle kunna välja en av de fyra medlemsstaterna med det lägsta antalet ansökningar. Inom rådet kunde medlemsstaterna inte enas om en gemensam inställning och förhandlingarna strandade. För att bryta det nuvarande dödläget och skapa en bredare och solidare ram för migrations- och asylpolitiken avser kommissionen att dra tillbaka 2016 års förslag. Genom föreliggande förslag upphävs och ersätts Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublin III-förordningen). Förslaget har följande mål: ·Inrättandet av en gemensam ram som bidrar till den övergripande strategin för asyl- och migrationshantering på grundval av principerna om integrerad politikutformning respektive solidaritet och rättvis ansvarsfördelning. ·Säkerställandet av delat ansvar tack vare en ny solidaritetsmekanism genom att ett system inrättas för fortsatt solidaritet under normala förhållanden och stöd till medlemsstaterna i form av verkningsfulla åtgärder (omplacering eller återvändandesponsring och andra bidrag som syftar till att stärka medlemsstaternas kapacitet när det gäller asyl, mottagande och återvändande och åtgärder inom den yttre dimensionen) för att möjliggöra hantering av migrationen i praktiken när de utsätts för migrationstryck. Denna strategi omfattar också en särskild solidaritetsprocess som ska tillämpas vid ankomster efter sök- och räddningsinsatser. ·En förstärkning av systemets förmåga att på ett effektivt och verkningsfullt sätt fastställa vilken enskild medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd. Framför allt skulle det leda till begränsningar av såväl bestämmelserna om när ansvar upphör som möjligheterna att ansvaret övergår på en annan medlemsstat på grund av den sökandes agerande. Det skulle dessutom avsevärt förkorta tidsfristerna för att skicka framställningar och få svar, så att sökanden får snabbare besked om vilken medlemsstat som är ansvarig och därigenom snabbare tillgång till förfarandena för beviljande av internationellt skydd. ·Avvärjande av missbruk och förebyggande av otillåten förflyttning som sökande företar inom EU, i synnerhet genom tydliga bestämmelser om sökandes skyldighet att ansöka i första inreseland eller första land för laglig vistelse och sedan stanna i den medlemsstat som är ansvarig för prövningen. Detta förutsätter även proportionerliga materiella påföljder om skyldigheterna inte fullgörs. 1.3.Förenlighet med befintliga bestämmelser inom området Systemet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd är hörnstenen i det gemensamma europeiska asylsystemet. Systemet fungerar med stöd i rättsliga och politiska instrument på asylområdet, i synnerhet om asylförfaranden, normer för beviljande av internationellt skydd, mottagningsvillkor samt vidarebosättning. Detta förslag är också förenligt med bestämmelserna om gränskontroll vid de yttre gränserna i kodexen om Schengengränserna och bidrar till målet med effektiv förvaltning av de yttre gränserna som en förutsättning för den fria rörligheten för personer inom unionen. Genom förslaget breddas åtgärdernas tillämpningsområde så att migrationsutmaningar kan hanteras. Detta leder också till ytterligare minskade behov av att återinföra gränskontroller vid de inre gränserna. Dessutom säkerställs överensstämmelsen med en effektiv europeisk integrerad gränsförvaltning på unionsnivå och nationell nivå enligt definitionen i förordningen om den europeiska gräns- och kustbevakningen. En integrerad europeisk gränsförvaltning är en nödvändig förutsättning för den fria rörligheten för personer inom unionen och ett grundläggande inslag i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Den är också central för detta förslag och bidrar till genomförandet av principen om en integrerad politik, så att den övergripande strategin för migrationshantering som föreskrivs i föreliggande förslag kan förbättras. Detta förslag är helt förenligt med såväl meddelandet om den nya migrations- och asylpakten som färdplanen med initiativ som åtföljer den. Detta gäller även förslaget till riktad ändring av förordningen om asylförfaranden och förordningen om införande av screening, genom vilken det säkerställs att migranter genomgår en identitets-, hälso- och säkerhetsscreening och därefter slussas vidare till antingen ett återvändande- eller asylförfarande, i tillämpliga fall inbegripet det gränsförfarande för asyl eller återvändande som fastställs i ändringsförslaget till förordningen om asylförfaranden. Förslaget är också förenligt med förslaget om ändring av 2016 års förslag till omarbetning av Eurodacförordningen. Förslaget är också helt förenligt med beredskaps- och krisplanen för migration, som utgör en operativ ram för bevakning och föregripande av migrationsströmmar och migrationssituationen, uppbyggnad av motståndskraft och organisering av samordnade insatser vid en migrationskris. I förslaget utnyttjas särskilt och till fullo de utfärdade rapporterna och verksamheten inom det nätverk som inrättats enligt planen. Förslaget innebär ytterligare en förstärkning av EU:s rättsliga ram och politik för återvändande genom att unionens förmåga att agera i fråga om samarbete med tredjeländer underbyggs tack vare en mekanism som bemyndigar kommissionen att överväga och lägga fram förslag till åtgärder för att förbättra detta samarbete, vilka går utöver de åtgärder som redan föreskrivs i viseringskodexen. Överensstämmelse säkerställs också med de preliminära politiska överenskommelser som redan nåtts om skyddsgrundsförordningen, det omarbetade direktivet om mottagningsvillkor, förordningen om en unionsram för vidarebosättning och förordningen om inrättande av Europeiska unionens asylbyrå, och som åtnjuter kommissionen fulla stöd. Eftersom målen bakom dessa förslag fortfarande är giltiga i dag, bör en överenskommelse om dessa förslag träffas så snart som möjligt. Eftersom ingen överenskommelse kunde träffas om förslaget till Dublinförordning, som offentliggjordes den 4 maj 2016, och då föreliggande förslag innehåller en ny strukturerad solidaritetsmekanism och vidare tar hänsyn till andra ändringar som föreslogs 2016 och främst syftade till att göra de förfaranden som leder fram till en Dublinöverföring (såsom meddelanden om återtagande och begränsad ansvarsövergång) än mer verkningsfulla, är det nödvändigt att dra tillbaka det förslaget. I september 2015 föreslog kommissionen också en omplaceringsmekanism vid kriser för att utforma en strukturell lösning för hantering av sådana krissituationer som de i Grekland och Italien som ledde till de två omplaceringsbeslut som antogs av rådet i september 2015. Kommissionen har för avsikt att dra tillbaka sitt förslag från september 2015 om en omplaceringsmekanism vid kriser och upphäva direktivet om tillfälligt skydd, eftersom förslaget till en förordning om asyl- och migrationshantering inbegriper bestämmelser om hanteringen av den praktiska sidan av migrationsströmmarna genom omplacering och återvändandesponsring i samband med migrationstryck, och eftersom förslaget till en förordning om hantering av krissituationer och force majeure-situationer på migrations- och asylområdet också innehåller särskilda regler om omplacering och återvändandesponsring för att strukturellt hantera krissituationer. 1.4.Förenlighet med unionens politik på andra områden Förslaget är förenligt med den övergripande och långsiktiga strategi för migrationshantering som fastställs i den nya migrations- och asylpakten, vilken bland annat går ut på att i relationerna med partner i tredjeländer sätta migrationspolitiken i centrum, integrera förvaltningen av de yttre gränserna med EU:s mer övergripande politik för migrationshantering, skapa smidiga, rättvisa och effektiva förfaranden för asyl och återvändande samt stärka Schengenområdet med fri rörlighet på grundval av förtroende mellan medlemsstaterna. Ett viktigt inslag i denna strategi är att främja lagliga vägar till EU för att locka kompetenta personer till EU:s arbetsmarknad, erbjuda behövande skydd genom vidarebosättning och andra kompletterande vägar till skydd samt utveckla särskilda strategier för att hjälpa tredjelandsmedborgare att integreras i de europeiska samhällena.

I och med att det i denna förordning införs en ram för den ruttövergripande strategin för migrationshantering genom partnerskap med tredjeländer bidrar den till EU:s mål för en ambitiös och bred utrikespolitik byggd på partnerskap med tredjeländer. Därigenom säkerställs också överensstämmelse med unionens humanitära mål i form av stöd till flyktingar i tredjeländer. Detta förslag är förenligt med förslaget om screening och genom den övervakningsmekanism som det omfattar bidrar det särskilt till de kraftfulla garantierna för de grundläggande rättigheterna. I förslaget till förordning om införande av skyldigheten till screening vid de yttre gränserna av tredjelandsmedborgare som, principiellt, inte uppfyller inresevillkoren föreslås en ny övervakningsmekanism för att säkerställa att grundläggande rättigheter respekteras under hela screeningen och att alla påstådda brott mot de grundläggande rättigheterna utreds korrekt. Denna övervakning är ett inslag i bestämmelserna om styrning i förslaget till förordning. Enligt dessa bestämmelser bör medlemsstaterna integrera resultaten från sin nationella övervakningsmekanism enligt förordningen om screening i sina nationella strategier som föreskrivs i föreliggande föreslagna förordning. Därutöver kommer den årliga rapporten om migrationshantering också att innehålla resultaten av rapporteringen om övervakning och vid behov förslag till förbättringar. För att stödja solidaritetsåtgärder med inriktning på omplacering och efterföljande överföringar, utöver de överföringar som omfattas av förfarandena för fastställande av medlemsstaternas ansvar, planeras enligt detta förslag, som är förenligt med EU:s budgetregler, schablonbelopp som ska betalas ut till medlemsstaterna för att uppmuntra sådana åtgärder och en effektiv tillämpning av förordningen. Detta förslag innebär ytterligare en förstärkning av säkerhetspolitiken. Genom särskilda bestämmelser i förordningen kommer ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd snabbt att fastställas i fall där personer utgör en risk för den nationella säkerheten och den allmänna ordningen, och därigenom förhindras ytterligare överföring av sådana personer till andra medlemsstater. Därför innebär förslaget också en förstärkning av det säkerhetsmål som anges i förslaget till förordningen om screening, enligt vilket en sådan säkerhetskontroll kommer att bli obligatorisk. 2.RÄTTSLIG GRUND, SUBSIDIARITETSPRINCIPEN OCH PROPORTIONALITETSPRINCIPEN 2.1.Rättslig grund I och med detta förslag upphävs och ersätts förordning (EU) nr 604/2013. Dessutom utvidgas tillämpningsområdet till att omfatta en gemensam ram som bidrar till den övergripande strategin för migrationshantering, utöver att en bredare solidaritetsstrategi införs, och därför bör förslaget antas på lämplig rättslig grund, nämligen artikel 78 andra stycket e och artikel 79 andra stycket c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. 2.2.Variabel geometri Irland är bundet av förordning (EU) nr 604/2013 sedan landet anmält sin avsikt att delta i antagandet och tillämpningen av den förordningen på grundval av protokollet om Förenade kungarikets och Irlands ställning med avseende på området med frihet, säkerhet och rättvisa, fogat till fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) och EUF-fördraget. I enlighet med ovannämnda protokoll får Irland besluta att delta i antagandet av detta förslag. Landet har denna möjlighet också efter antagandet av förslaget. Enligt det protokoll om Danmarks ställning som fogats till EU- och EUF-fördragen deltar Danmark inte i rådets beslut om åtgärder enligt avdelning V i EUF-fördraget (med undantag för ”åtgärder för att bestämma de tredjeländer vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser eller […] åtgärder som avser en enhetlig utformning av viseringar”). Eftersom Danmark emellertid tillämpar den gällande Dublinförordningen på grundval av ett internationellt avtal med Europeiska gemenskapen som slöts 2006, ska Danmark enligt artikel 3 i det avtalet meddela kommissionen om landet har för avsikt att genomföra delarna III, V och VII i den ändrade förordningen eller inte. 2.3.Förslagets inverkan på tredjeländer som deltar i Dublinsystemet Parallellt med associeringen av ett antal tredjeländer till Schengenregelverket har unionen ingått flera avtal om associering av dessa länder även till Dublin- och Eurodaclagstiftningen: – Associeringsavtalet med Island och Norge från 2001. – Associeringsavtalet med Schweiz av den 28 februari 2008. – Protokollet om associering av Liechtenstein av den 7 mars 2011. För att fastställa vilka rättigheter och skyldigheter som ska gälla mellan Danmark (som anslutit sig till Dublin/Eurodacbestämmelserna genom ett internationellt avtal) och de associerade länder som nämns ovan har ytterligare två protokoll ingåtts mellan unionen och de associerade länderna. Enligt ovanstående tre avtal är de associerade länderna skyldiga att godta Dublin- och Eurodaclagstiftningen och utvecklingen av den utan undantag. De deltar inte i antagandet av nya rättsakter som ändrar eller bygger vidare på den gällande Dublinlagstiftningen (bl.a. detta förslag), men är skyldiga att inom givna tidsramar meddela kommissionen om de har för avsikt att godta innehållet i sådana nya rättsakter så snart dessa antagits av Europaparlamentet och rådet. Om Norge, Island, Schweiz eller Liechtenstein inte skulle godta en rättsakt som ändrar eller bygger på Dublin- och Eurodaclagstiftningen, ska det berörda avtalet upphöra att gälla, om inte den gemensamma kommitté som inrättas genom avtalet enhälligt fattar ett annat beslut. Den föreslagna förordningen har ett bredare tillämpningsområde som går utöver innehållet i ovannämnda avtal, genom att den inrättar en övergripande strategi på grundval av en gemensam ram för migrationshantering, samtidigt som de centrala bestämmelserna om fastställande av ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd bibehålls och förblir en central del av förordningen. För att säkerställa att de avtal med Danmark och de associerade länderna som reglerar deras deltagande i Dublinsystemet bibehålls kommer Danmark, Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein endast att vara bundna av delarna III, V och VII i denna förordning, om denna rättsakt godtas.

2.4.Subsidiaritetsprincipen I avdelning V i EUF-fördraget, om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, ges Europeiska unionen vissa befogenheter i dessa frågor. Dessa befogenheter måste utövas i enlighet med artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen, dvs. endast om och i den utsträckning som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av de enskilda medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås av Europeiska unionen. Genom detta förslag rationaliseras de nuvarande reglerna i förordning (EU) nr 604/2013 i syfte att säkerställa korrekt tillämpning av dessa regler som kommer att begränsa tredjelandsmedborgares otillåtna förflyttningar mellan medlemsstaterna, vilka till sin natur är gränsöverskridande. Dessa regler kompletteras med en ny solidaritetsmekanism för att inrätta ett system för hantering av situationer i vilka medlemsstater utsätts för migrationstryck. Denna strategi omfattar också solidaritetsåtgärder som tillämpas på ankomster efter sök- och räddningsinsatser för att stödja medlemsstater som hanterar utmaningarna med sådana ankomster. För att dessa mål ska kunna uppnås krävs åtgärder på EU-nivå eftersom de har en gränsöverskridande karaktär. Det står klart att enskilda medlemsstaters åtgärder inte räcker till som svar på behovet av åtgärder från EU för att lösa gemensamma utmaningar som alla medlemsstater står inför. 2.5.Proportionalitetsprincipen I enlighet med proportionalitetsprincipen i artikel 5 i fördraget om Europeiska unionen går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dess mål. Vad gäller den övergripande strategin som bygger på en gemensam ram, fastställs genom denna förordning de viktigaste principerna för en sådan strategi med utgångspunkt i en övervaknings- och styrningsstruktur som är nödvändig för att säkerställa genomförandet av den. Genom principerna om integrerad politikutformning respektive solidaritet och rättvis ansvarsfördelning har medlemsstaterna ett gemensamt intresse av att säkerställa ett enhetligt genomförande av migrationshanteringen på EU-nivå. Dessa bestämmelser går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att faktiskt lösa situationen. I fråga om rationaliseringen av reglerna för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd är de föreslagna ändringarna begränsade till vad som är nödvändigt för att systemet ska kunna fungera i praktiken, både för att de sökande ska få snabbare tillgång till förfarandet för beviljande av internationellt skydd och för att medlemsstaternas förvaltningar ska ha kapacitet att tillämpa systemet. Vad gäller införandet av en ny solidaritetsmekanism, föreskrivs i förordning (EU) nr 604/2013 i dess nuvarande form inte några verktyg för att hantera situationer i vilka medlemsstaterna utsätts för migrationstryck. Dessutom tas den specifika situation som ankomster efter sök- och räddningsinsatser leder till inte upp i den nuvarande förordningen. De solidaritetsbestämmelser som införs genom förslaget är tänkta att avhjälpa denna brist. Dessa bestämmelser går inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att faktiskt lösa situationen. 2.6.Val av instrument Eftersom den befintliga Dublinmekanismen inrättades genom en förordning, används samma rättsliga instrument för att införa en övergripande strategi grundad på en gemensam ram för effektiv migrationshantering, rationalisering av Dublinmekanismen och komplettering av den med en solidaritetsmekanism. 3.RESULTAT AV EFTERHANDSUTVÄRDERINGAR, SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER OCH KONSEKVENSBEDÖMNINGAR Insamling av kunskap om genomförande och tillämpning av befintlig lagstiftning 3.1.Faktabaserad politikutformning Kommissionen har analyserat situationen och de detaljerade resultaten av denna analys återfinns i det arbetsdokument från kommissionen som åtföljer den nya migrations- och asylpakten och kommissionens lagstiftningsförslag och andra förslag. Analysen framhäver den senaste utvecklingen på migrationshanteringens område och understryker att en nystart förutsätter att man återupptar reformen av systemet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd och hittar ett nytt sätt att fördela bördorna. I analysen betonas att, även om antalet irreguljära inresor till unionen har minskat dramatiskt sedan krisens kulmen 2015 (med 92 %), finns det ett antal strukturella utmaningar kvar som sätter press på medlemsstaternas system för asyl, mottagande och återvändande. Dessa är bland annat en ökande andel personer som ansöker om internationellt skydd utan verkliga anspråk och som sannolikt inte kommer att få skydd i EU, vilket leder till en ökad administrativ börda och förseningar i beviljande av skydd för dem som verkligen behöver det, och en ihållande vidareförflyttning av migranter inom EU. De utmaningar som medlemsstaternas myndigheter står inför när det gäller att säkerställa sökandenas och personalens säkerhet i samband med covid-19-krisen måste också tas på allvar. Även om antalet irreguljära inresor har minskat med tiden, har andelen migranter som anländer från länder med en andel godkända asylansökningar på mindre än 20 % ökat från 13 % år 2015 till 55 % år 2018. Samtidigt har det också skett en ökning av andelen komplexa ärenden, vilka är mer resurskrävande, eftersom ankomsten av tredjelandsmedborgare med tydliga behov av internationellt skydd under 2015–2016 delvis har ersatts av en mer uppblandad situation med nationaliteter för vilka andelen godkända asylansökningar varierar. Trots att antalet irreguljära inresor har minskat på EU-nivå, har antalet ansökningar om internationellt skydd vidare fortsatt att öka och blivit fyra gånger så många som antalet ankomster. Denna trend pekar på att sökande inte ansöker i första ankomstmedlemsstaten, att flera ansökningar om internationellt skydd lämnas in i EU och på behovet av en reform av det nuvarande Dublinsystemet. Slutligen kvarstår de utmaningar som följer av landsättningar efter sök- och räddningsinsatser. Under 2019 landsattes hälften av alla personer som reste in irreguljärt sjövägen efter sök- och räddningsinsatser, vilket medförde en särskilt stor press på vissa medlemsstater enbart på grund av deras geografiska läge. I analysen påpekas vidare att de tredjelandsmedborgare som får avslag på sin ansökan om internationellt skydd – omkring 370 000 personer om året i EU – måste slussas vidare till återvändandeförfarandet. Enligt statistik som kommissionen har tillgång till utgör detta omkring 80 % av det totala antalet utfärdade återvändandebeslut varje år. Den växande andelen personer som ansöker om internationellt skydd, men sannolikt inte kommer att beviljas sådant skydd i EU, leder till en ökad handläggningsbörda som består både av ansökningar och återvändandeärenden gällande irreguljära migranter som inte ansökt om internationellt skydd eller vilkas ansökningar har avslagits, t.ex. uppenbart ogrundade eller otillåtliga ansökningar. Detta gör naturligtvis att det tar längre att bevilja internationellt skydd till dem som verkligen behöver det. Analysen belyser betydande strukturella svagheter och brister i utformningen och genomförandet av den europeiska asyl- och migrationspolitiken. Medlemsstaternas asyl- och återvändandesystem är på det hela taget fortfarande inte harmoniserade, vilket har lett till olika skyddsnormer, ineffektiva förfaranden och incitament för migranter till otillåtna förflyttningar i Europa för att få bättre mottagningsvillkor och utsikter till vistelse med oönskade effekter för Schengenområdet som följd. Migrationshanteringen kan ses genom de olika politikområdenas perspektiv, vart och ett med sin egen inriktning och sina egna aktörer. Inom varje område försöker man ta itu med enskilda utmaningar, utan beaktande av hur detta påverkar den övergripande ramen för migrationshantering och hur det passar in i den övergripande ram som krävs för att kunna dra fördel av ett väl förvaltat system. Enligt faktaunderlaget saknas en integrerad politikutformning som sammanför de olika politikområdena till en sammanhängande helhet. I beslutsunderlaget betonas vidare att avsaknaden av ett hållbart system som fungerar för alla medlemsstater påverkar möjligheten att omedelbart och i praktiken reagera på externa faktorer. Det finns nämligen ingen strukturerad solidaritetsmekanism i det nuvarande Dublinsystemet, eller generellt i det gemensamma europeiska asylsystemet, trots att trycket på enskilda medlemsstater kan variera kraftigt, plötsligt och oförutsägbart.

Eftersom det saknas en enhetlig EU-strategi för kopplingen mellan avslutandet av laglig vistelse på grund av ett negativt asylbeslut och inledandet av återvändandeförfarandet, inbegripet framställningar om tredjeländers återtagande, minskar effektiviteten i hela systemet för migrationshantering. Det saknas också tillräckliga eller tillförlitliga uppgifter, eller så utnyttjas inte uppgiftskällorna effektivt nog för att ge en fullständig bild. Medlemsstaternas kvantitativa uppgifter från januari 2020 om intensiteten av otillåtna förflyttningar de noterat i sitt land var knapphändiga. Bidragen från nitton av medlemsstaterna avsåg i stället antalet mottagna ansökningar om internationellt skydd och i vissa fall antalet inkommande/utgående framställningar om överföring enligt Dublinförordningen. Dessa utmaningar kan hanteras endast genom att det europeiska asyl- och migrationssystemet görs mer effektivt, heltäckande och hållbart. Detta blir möjligt om EU:s migrationshantering betraktas som ett antal förbundna strategier grundade på integrerad politikutformning och integrerade regler, där effektiviteten och bristerna i varje enskild del påverkar hela systemet. Dessutom visar analysen att solidaritetskonceptet behöver vidgas. Detta solidaritetskoncept bör vara obligatoriskt så att reaktionerna på en föränderlig verklighet med en växande andel blandade migrationsströmmar till unionen kan bli förutsägbara och verkningsfulla samt för att säkerställa en rättvis ansvarsfördelning i enlighet med fördraget. Stöd från en medlemsstat till en annan är nödvändigt, inte bara i form av omplacering av sökande som inte är föremål för gränsförfarandet, utan i vissa fall även i fråga om andra grupper såsom sökande som är föremål för gränsförfarandet och även personer som beviljats internationellt skydd. Dessutom bör medlemsstaterna få möjlighet att dra nytta av solidaritet i fråga om återvändande, så att den ökande andelen blandade migrationsströmmar kan hanteras bättre. Det finns också belägg för att solidaritet mellan medlemsstater, som tagit sig uttryck i bidrag till kapacitetsuppbyggnad och andra stödområden, kan ge resultat när det gäller att bistå en medlemsstat som utsätts för migrationstryck. Erfarenheterna från både tidigare och pågående solidaritetsprogram visar att solidaritet även bör kunna åberopas kontinuerligt i samband med landsättningar efter sök- och räddningsinsatser. I faktaunderlaget understryks också att migrationstrycket påverkas av olika faktorer och bör utvärderas enligt ett antal kriterier som sträcker sig bortom asylområdet till migrationssituationen i medlemsstaterna och i hela EU (övergripande kvalitativ bedömning). I vissa fall har det också visat sig verkningsfullt att lämna stöd till såväl asyl-, mottagnings- och återvändandehantering som till gränsförvaltning. Medlemsstaternas ömsesidiga stöd och stöd på EU-nivå för att förbättra och stärka förbindelserna med vissa tredjeländer, särskilt i fråga om återtagande, skulle i vissa fall också kunna vara till verklig hjälp för enskilda medlemsstater. I faktaunderlaget betonas slutligen behovet av förenklade och effektivare regler för förfarandet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd. Problemen med det nuvarande Dublinsystemets ansvarsregler hanteras genom ett antal åtgärder i det nya förslaget. En del av dessa föreslogs redan 2016 och vissa bygger på de nuvarande Dublinreglerna. Medlemsstaternas migrationsansvar behöver också anpassas med hänsyn till den nya situationen, så att det fördelas rättvist utifrån den övergripande ramen för migrationshantering. Det behövs gemensamma regler för hantering av blandade migrationsströmmar för att fastställa individernas identitet och för att utföra hälso- och säkerhetskontroller, både vid ankomsten och när tredjelandsmedborgare som undvikit kontroller vid de yttre gränserna grips inne i landet. Detta bör ske med utgångspunkt i de metoder som redan har utvecklats enligt hotspotmetoden. Dessutom bör EU:s byråer och EU-finansiering ge ytterligare omfattande stöd, både för att bistå medlemsstaterna med tillhandahållandet av de solidaritetsbidrag som de måste erbjuda och för att förvalta deras olika ansvarsområden för migrationsströmmarna. 3.2.Efterhandsutvärderingar/kontroller av ändamålsenligheten med befintlig lagstiftning I enlighet med sitt åtagande i den europeiska migrationsagendan beställde kommissionen 2016 externa studier om utvärderingen av Dublinsystemet. Vid utvärderingen bedömdes Dublin III-förordningens förmåga att ge önskat resultat samt om den var effektiv, relevant, konsekvent och gav ett mervärde på EU-nivå. Likaså undersöktes i vilken mån förordningen uppfyllde sitt syfte och om den tillgodosåg EU:s bredare politiska behov och de berörda parternas behov. Utvärderingen omfattade även en djupgående undersökning av den praktiska tillämpningen av Dublin III-förordningen i medlemsstaterna. De viktigaste resultaten sammanfattas nedan och beskrivs närmare i kommissionens arbetsdokument som åtföljer den nya pakten och dess förslag. Dessutom begärde Europaparlamentet att Europeiska rådet för flyktingar och fördrivna (ECRE) skulle genomföra en studie om Dublinförordningen om ansökningar om internationellt skydd i februari 2020. Dublin III-förordningens relevans Systemet för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd är en hörnsten i EU:s asylregelverk och dess mål är alltjämt giltiga. Så länge det finns olika nationella asylsystem inom unionen, behövs ett EU-instrument med kriterier och mekanismer för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig. Utan ett sådant instrument skulle medlemsstaterna behöva använda sig av tillfälliga överenskommelser på samma sätt som innan Dublinsystemet infördes, vilket skulle göra det ytterst svårt att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig. I utvärderingen drogs slutsatsen att inga nationella eller bilaterala bestämmelser skulle kunna ge samma övergripande resultat, vilket i sin tur skulle kunna leda till att ansökningar om internationellt skydd som faller mellan nationella jurisdiktioner aldrig skulle bli föremål för prövning. Åsikterna gick isär om den faktiska effekten av förordningen, som var tänkt att snabbt ge de sökande tillgång till asylförfarandena och att utmynna i en långsiktig strategi mot inlämnande av flera ansökningar. Detta skulle effektivisera asylsystemet eftersom missbruk skulle förebyggas och de övergripande kostnaderna sänkas. Europaparlamentets nyligen genomförda studie bekräftar också behovet av ett system som, trots sina nuvarande brister, bygger på gemensamma kriterier och tillhörande beviskrav så att en medlemsstat blir ansvarig för att pröva en viss ansökan om internationellt skydd. Genomförande av förordningen Enligt den externa studie som beställdes av kommissionen är bristen på konsekvent och korrekt tillämpning av reglerna i medlemsstaterna det största problemet, vilket också bekräftades av medlemsstaterna och berörda parter vid samråden efter kommissionens antagande av sitt förslag 2016. Dessutom drogs slutsatsen att själva utformningen av Dublin III-förordningen var behäftad med en rad brister som gjorde det svårare att uppnå förordningens övergripande mål. Rangordningen mellan kriterierna i Dublin III-förordningen utgår inte från realiteterna i medlemsstaternas migrationssystem och syftar inte till att uppnå balans mellan insatserna. Metoden för fördelning av ansvaret försenar tillgången till asylförfarandet. Enligt det nuvarande systemet kan sökande få vänta i upp till tio månader (vid meddelanden om återtagande) eller elva månader (vid framställanden om övertagande) innan ansökan om internationellt skydd börjar prövas. Därigenom kan systemet inte ge de sökande snabb tillgång till asylförfarandet. Dessutom är problemet med att samma person lämnar in flera asylansökningar fortfarande vanligt i EU. Under 2019 hade 32 % av de sökande redan lämnat in tidigare ansökningar i andra medlemsstater. Detta tyder på att förordningen har haft ringa eller ingen effekt när det gäller att uppnå målet att hindra sökande från att ansöka flera gånger och därigenom minska antalet otillåtna förflyttningar. Det står också klart att Dublin III-förordningen inte utformades för att hantera situationer med migrationstryck eller en rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna. I förordningen tas heller ingen hänsyn till migrationshanteringen av blandade migrationsströmmar och det därav följande trycket på medlemsstaternas migrationssystem. 3.3.Samråd med berörda parter Migrationens politiska profil på senare år och förhandlingarna om 2016 års förslag innebär att det redan har förts en både livlig och ingående debatt om frågorna i föreliggande förordning. Dessutom har kommissionen vid ett antal tillfällen samrått med Europaparlamentet, medlemsstaterna och berörda parter för att samla in deras synpunkter på den nya migrations- och asylpakten. Särskild uppmärksamhet fästes på samarbetet med Europaparlamentet, som vid upprepade tillfällen har betonat vikten av en helhetssyn för att åstadkomma en hållbar asyl- och migrationspolitik. Behovet av en helhetssyn i migrationsfrågan underströks också i de ståndpunktsdokument som lades fram av flera politiska grupper i Europaparlamentet, samtidigt som en allmän uppmaning till en skyndsam slutsats om förslagen om migration och asyl formulerades. Europaparlamentet har uttryckt synpunkten att en helhetssyn i migrationsfrågan bör omfatta EU:s yttre dimension, förmågan att ta itu med de bakomliggande migrationsorsakerna och arbeta för nya partnerskap med tredjeländer, en stabil sök- och räddningsmekanism samt vidarebosättning, lagliga vägar och integrationsåtgärder.

Europaparlamentet har också efterlyst ett system för obligatoriska solidaritetsåtaganden som inbegriper såväl omplacering som behovet av långsiktiga lösningar och stark solidaritet i fråga om asylåtgärder. Detta behov har också uppstått i samband med coronaviruspandemin för att undvika humanitära kriser. Inför lanseringen av den nya migrations- och asylpakten har kommissionen fortlöpande haft samråd med samtliga medlemsstater och därefter under utarbetandet av pakten. Medlemsstaterna har förstått behovet av framsteg när det gäller att komma till rätta med svagheterna i det nuvarande systemet, men också när det gäller behovet av ett nytt system för rättvis ansvarsfördelning som alla medlemsstater skulle vara skyldiga att bidra till, ett starkt gränsskydd samt vikten av migrationens yttre dimension och förbättrade återvändanden. Kommissionens avsikt att finna nya solidaritetsformer, till exempel genom återvändandesponsring, välkomnades generellt under samrådsfasen. Parallellt med detta har de rumänska, finländska, kroatiska och tyska ordförandeskapen fört både strategiska och tekniska framtidsdiskussioner om migrationspolitikens olika aspekter, under vilka dessa punkter ytterligare betonats. Inom ramen för flera rådsforum som anordnades under det finländska ordförandeskapet, bland annat Tammerforskonferensen 2.0 i Helsingfors den 24–25 oktober 2019 och Salzburgforumet i Wien den 6–7 november 2019, välkomnade medlemsstaterna Europeiska kommissionens avsikt att återuppta Dublinreformen för att komma fram till nya former av solidaritet som alla medlemsstater kan bidra till på ett meningsfullt sätt. Medlemsstaterna betonade att solidaritetsåtgärder bör gå hand i hand med ansvarsåtgärder. De underströk också det akuta behovet av att bekämpa otillåtna förflyttningar inom EU och verkställa återvändanden av personer som inte är i behov av internationellt skydd. Kommissionen har också tagit hänsyn till många rekommendationer från nationella och lokala myndigheter, icke-statliga och internationella organisationer, såsom UNHCR, IOM, tankesmedjor och den akademiska världen, om hur man kan utforma en nystart och ta itu med de aktuella migrationsutmaningarna i enlighet med människorättsnormer. Enligt deras rekommendationer bör vissa regler för fastställandet av ansvar ses över i samband med en nystart för reformen, och en tvingande solidaritetsmekanism bör föreskrivas, även för personer som landsätts efter en sök- och räddningsinsats. Icke-statliga organisationer förespråkar också en samsyn om ansvaret bland medlemsstaterna och efterlyser en mer permanent omplaceringsmekanism i de reviderade Dublinreglerna. Kommissionen har också beaktat de berörda parternas synpunkter på behovet av att bygga upp en övergripande strategi för migrationshantering med hjälp av en helhetssyn på migration och asyl. Rådfrågade berörda parter har redogjort för hur man kan utarbeta en ny princip om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning och välkomnar generellt kommissionens avsikt att återuppta reformen av Dublinförordningen för att finna nya solidaritetsformer. Kommissionsledamot Ylva Johansson har vid flera tillfällen hållit riktade samråd med organisationer i det civila samhället, relevanta lokala icke-statliga organisationer i medlemsstaterna samt med sociala och ekonomiska partner. Under samråden inriktades särskilda rekommendationer på en gemensam strategi för barnspecifika standarder i enlighet med meddelandet från 2017 om migrerande barn och behovet av att bygga upp ett rättvist system som säkerställer att de grundläggande rättigheterna skyddas. Kommissionen har också beaktat bidrag och studier från det europeiska migrationsnätverket som det har inlett på eget initiativ. Det europeiska migrationsnätverket har på senare år utarbetat flera specialiserade studier och ad hoc-undersökningar. 3.4.Grundläggande rättigheter Föreliggande förslag är helt förenligt med de grundläggande rättigheterna och unionens allmänna principer samt med internationell rätt. I synnerhet kommer bättre information till asylsökande om tillämpningen av denna förordning och om deras rättigheter och skyldigheter inom ramen för förordningen dels att ge dem möjlighet att bättre försvara sina rättigheter, dels bidra till att minska antalet otillåtna förflyttningar eftersom de får incitament att rätta sig efter systemet. Rätten till rättsmedel kommer att få större verkan genom att överklagandeomfånget preciseras och det anges ett mål att domstolarna ska fatta sina beslut inom en harmoniserad tidsfrist. Ett beslut om suspensiv verkan måste fattas inom en harmoniserad tidsfrist. Rätten till frihet och fri rörlighet stärks genom att den tid som en person i undantagsfall får hållas i förvar enligt förordningen kortas och förenas med krav på att tagande i förvar ska vara förenligt med principerna om nödvändighet och proportionalitet. Respekten för privatlivet och familjelivet stärks, i synnerhet genom utvidgningen av förordningens tillämpningsområde till att även omfatta syskon och familjebildningar som uppkommit i transitländerna. Ensamkommande barns rättigheter har också stärkts genom att principen om barnets bästa har fått en tydligare definition och att en mekanism inrättas för att bedöma barnets bästa i alla situationer som inbegriper en överföring av barn. Tidsfristen för att skicka en framställan om övertagande anpassas också för att ta hänsyn till komplexiteten i ärenden som rör spårande och återförening av familjemedlemmar. Reglerna om bevisning har rationaliserats för att säkerställa ett snabbt fastställande av ansvaret och för att ytterligare stärka rätten till sammanhållning av familjen. På samma sätt måste omplacering av ensamkommande barn alltid prioriteras och medlemsstaterna kommer att få ett starkare ekonomiskt incitament i samband med detta i form av ett bidrag. I syfte att förhindra otillåtna förflyttningar innehåller förslaget en begränsning av rätten till materiella mottagningsvillkor i den medlemsstat där sökanden är skyldig att befinna sig, med undantag för medlemsstaters allmänna skyldighet att säkerställa en levnadsstandard i enlighet med unionsrätten, där EU-stadgan ingår, och internationella förpliktelser. 4.BUDGETKONSEKVENSER De totala finansiella resurser som krävs för att genomföra det föreliggande förslaget beräknas uppgå till 1 113,500 miljoner EUR för perioden 2021–2027. Detta skulle täcka driftskostnaderna, inbegripet överföringskostnaderna i form av schablonbelopp för överföringar enligt den föreslagna förordningen och för överföringar i samband med omplacering inom ramen för solidaritetsbestämmelserna, för omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd, personer som redan beviljats internationellt skydd och tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Starkare ekonomiska incitament planeras för omplacering av ensamkommande barn. De finansiella behoven är förenliga med den gällande fleråriga budgetramen och innefattar även användning av särskilda instrument enligt definitionen i rådets förordning (EU, Euratom) nr 1311/2013. 5.INGÅENDE REDOGÖRELSE FÖR DE SPECIFIKA BESTÄMMELSERNA I FÖRSLAGET Genom denna förordning inrättas en gemensam ram som syftar till att klargöra att utmaningarna med migranters irreguljära inresor till unionen inte ska behöva hanteras av enskilda medlemsstater på egen hand, utan av unionen som helhet. Förordningen bidrar till den övergripande strategin genom främjande av en integrerad politikutformning inom dess tillämpningsområde.

I förslaget behålls kopplingen mellan medlemsstaternas ansvar på asylområdet och deras efterlevnad av sina skyldigheter att skydda de yttre gränserna, med beaktande av internationella skyldigheter att genomföra sök- och räddningsinsatser, dock med förbehåll för undantag som syftar till att skydda familjelivet och barnets bästa. De nuvarande kriterierna för fastställande av ansvar bibehålls i huvudsak, men riktade ändringar föreslås, särskilt för att stärka familjesammanhållningen genom en utvidgning av definitionen av familjemedlem, klargöra en medlemsstats ansvar efter sök- och räddningsinsatser och införa ett nytt kriterium för innehav av utbildningsbevis. För det första syftar de huvudsakliga ändringarna till att effektivisera systemet, främst genom att medlemsstaternas ansvar för att pröva en ansökan om internationellt skydd stärks när ansvarsfrågan väl är löst. För det andra syftar ändringarna till att begränsa otillåtna förflyttningar, i synnerhet genom strykning av vissa bestämmelser om att ansvaret kan upphöra eller övergå på en annan medlemsstat. Systemet kompletteras med en ny solidaritetsstrategi med stöd i en ram som medger realtidsbedömningar av situationen i medlemsstaterna och EU. Dessutom fastställs förfaranderegler för att underlätta omplacering och återvändandesponsring som ett sätt att visa solidaritet. 5.1.Införande av en gemensam ram som bygger på den gemensamma strategin för migrationshantering I förslaget förtecknas ett antal vägledande principer för genomförandet av migrationshanteringen (exempelvis behovet av en integrerad politikutformning och säkerställande av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning) som förutsättningar för genomförandet av den gemensamma ramen. Däri fastställs en styrningsstruktur som innebär att medlemsstaterna tillämpar nationella strategier för genomförandet av ramen. Dessa omfattar bl.a. beredskapsplanering för att förhindra ett ökande migrationstryck, men också för att övervaka de grundläggande rättigheterna. Dessa strategier kommer att bidra till en ny europeisk strategi för genomförandet av de olika inslagen i det övergripande arbetssättet, så att ett strategiskt tillvägagångssätt för migrationshantering på unionsnivå kan fastställas. Därmed möjliggörs ett framåtblickande perspektiv på migrationshanteringens risker och möjligheter och hur dessa bäst kan bemötas. Varje år kommer kommissionen att offentliggöra en rapport om migrationshanteringen, inbegripet en korttidsprognos för migrationssituationens utveckling, för att möjliggöra snabba reaktioner på föränderliga migrationstrender och på resultaten i övervakningsramen. Ramen kommer att kompletteras med ett system för fortlöpande bevakning av migrationssituationen utifrån lägesrapporter från kommissionen. Dessa ansträngningar kommer att bygga på arbetet inom ramen för beredskaps- och krisplanen för migration, särskilt det bevaknings- och rapporteringsarbete som den omfattar. 5.2.Solidaritetsmekanism ·Solidaritetsåtgärder som medlemsstaterna kommer att vara skyldiga att säkerställa i situationer med migrationstryck Det införs en ny mekanism för solidaritet vid hanteringen av migrationstrycket. Solidaritetsmekanismen är flexibelt utformad, så att den kan utnyttjas i situationer med olika migrationsströmmar och realiteter. De solidaritetsbidrag som medlemsstaterna blir skyldiga att tillhandahålla består av antingen omplacering eller återvändandesponsring. Dessutom finns möjligheten att bidra till åtgärder som syftar till att stärka medlemsstaternas kapacitet såväl när det gäller asyl, mottagande och återvändande som inom den yttre dimensionen. Medlemsstaterna kommer att vara skyldiga att bidra med en andel som beräknas på grundval av en fördelningsnyckel som till 50 % bygger på BNP och till 50 % på folkmängden. Den gynnade medlemsstatens andel ska inkluderas i fördelningsnyckeln för att säkerställa att alla medlemsstater verkställer principen om rättvis ansvarsfördelning. Omplacering Det föreslagna tillämpningsområdet för omplacering omfattar personer som ansöker om internationellt skydd och som inte omfattas av gränsförfarandet enligt förordning (EU) XXX/XXX [förordningen om asylförfaranden]. Alla betydelsefulla kopplingar mellan den person som ska omplaceras och den omplacerande medlemsstaten tas med som en del av förfarandet. I fall av migrationstryck kommer omplacering även att omfatta personer som beviljats internationellt skydd i högst tre år från och med den dag då en sådan person beviljats internationellt skydd. Återvändandesponsring Den föreslagna förordningen ger medlemsstaterna möjlighet att välja att tillhandahålla sina solidaritetsbidrag i form av återvändandesponsring. Återvändandesponsring innebär att en medlemsstat åtar sig att stödja en medlemsstat under migrationstryck genom vidtagande av nödvändiga åtgärder för att få individuellt identifierade tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat som gynnas av en obligatorisk solidaritetsåtgärd att återvända från dess territorium, med hjälp av nära samordning. I detta syfte skulle den sponsrande medlemsstaten till exempel tillhandahålla rådgivning om återvändande och återanpassning för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, stödja frivilligt återvändande och återanpassning av irreguljära migranter med hjälp av egna program och resurser, leda eller stödja den politiska dialogen med tredjeländer för att underlätta återtagande av irreguljära migranter som befinner sig i den gynnade medlemsstaten och säkerställa utfärdandet av en giltig resehandling. Om dessa ansträngningar visar sig vara resultatlösa efter åtta månader, skulle den sponsrande medlemsstaten dock överföra de berörda personerna och fortsätta sina ansträngningar för återvändande i enlighet med återvändandedirektiv 2008/115/EG. Insatserna inom ramen för återvändandesponsringen kompletterar det arbete som bedrivs av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och omfattar särskilt sådant som byrån inte kan utföra på grund av sitt mandat (t.ex. erbjuda den gynnade medlemsstaten diplomatiskt stöd i förbindelserna med tredjeländer). Om medlemsstaterna anger att de kommer att sponsra återvändande, ska de också ange för vilka tredjeländers medborgare de är villiga att erbjuda stöd till återvändandet. Syftet med detta är att säkerställa att sponsringen används till återvändande i fråga om tredjelandsmedborgare för vilka de berörda medlemsstaterna kan erbjuda ett mervärde. ·Solidaritetsåtgärder efter landsättningar som följer på sök- och räddningsinsatser Den årliga rapporten om migrationshantering kommer att innehålla de förväntade korttidsprognoserna om alla rutter för landsättning efter sådana insatser och de solidaritetsåtgärder som skulle krävas för att stödja landsättningsmedlemsstaterna, både i fråga om omplacering av sökande som inte omfattas av gränsförfarandet och kapacitetsbehoven i de berörda medlemsstaterna. Rapporten kommer också att innehålla uppgifter om andelen nödvändiga solidaritetsåtgärder för varje medlemsstat och det totala antalet tredjelandsmedborgare som omfattas av solidaritetsåtgärderna. Andra medlemsstater ska därefter ange vilken typ av solidaritetsåtgärd de avser att vidta, antingen genom omplacering av sökande eller genom åtgärder för att stärka kapaciteten eller den yttre dimensionen. När bidragen per medlemsstat är tillräckliga ska kommissionen anta en genomförandeakt, genom vilken en solidaritetspool inrättas i syfte att stödja de utmaningar som landsättningsmedlemsstaten står inför. När angivelserna per medlemsstat inte motsvarar de behov som identifierats i rapporten om migrationshantering, kommer kommissionen att anta en genomförandeakt, genom vilken andelarna för varje medlemsstat fastställs enligt fördelningsnyckeln för omplacering. När medlemsstaterna har angett att de avser att vidta åtgärder på kapacitetsområdet eller inom den yttre dimensionen, kommer kommissionen att fastställa åtgärderna i genomförandeakten. Om angivelserna från medlemsstaterna om att vidta åtgärder på kapacitetsområdet eller inom den yttre dimensionen dock överstiger 30 % av det begärda antalet personer att omplacera, kommer kommissionen att säkerställa att medlemsstaterna blir skyldiga att bidra med hälften av sin andel i form av omplacering. I fall som detta kan medlemsstaterna också välja att bidra genom återvändandesponsring. Under årets lopp och i takt med att landsättningarna äger rum kommer kommissionen att utnyttja poolen och upprätta förteckningar för att fördela de personer från varje landsättning, eller grupp av landsättningar, som ska omplaceras till de bidragande medlemsstaterna. Om det föreligger en risk för att solidaritetspoolen inte ska räcka till på grund av ett ökande antal landsättningar, kommer kommissionen att ändra genomförandeakten för att fastställa ytterligare planerade omplaceringsåtgärder för den eller de gynnade medlemsstaterna. De bör begränsas till 50 % av det antal som anges i genomförandeakterna. Om en landsättningsmedlemsstat löper risk att utsättas för migrationstryck, får dess solidaritetspool dessutom användas till att snabbt omplacera personer innan den genomförandeakt som föreskrivs för situationer med migrationstryck antas. Andra landsättningsmedlemsstaters pooler får också utnyttjas för detta ändamål, förutsatt att det inte äventyrar poolernas funktion. Om det i rapporten om migrationshantering konstateras att medlemsstaterna står inför särskilda utmaningar på grund av närvaron på deras territorium av tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd och är utsatta, oavsett hur de passerat de yttre gränserna, får solidaritetspoolen också användas till att snabbt omplacera sådana personer.

Obligatorisk solidaritet i situationer med migrationstryck Bedömning av migrationstrycket och solidaritetsåtgärderna När en medlemsstat har underrättat kommissionen om att den anser sig stå under migrationstryck, inbegripet en risk för migrationstryck till följd av ett stort antal anlända, också när dessa anländer efter sök- och räddningsinsatser, kommer kommissionen att göra en bedömning av den särskilda situationen i den medlemsstaten, på grundval av ett antal kriterier och tillgängliga uppgifter, bland annat information som samlats in inom ramen för beredskaps- och krisplanen för migration. Om bedömningen visar att en medlemsstat står under migrationstryck, kommer kommissionen att identifiera medlemsstatens övergripande behov och ange vilka åtgärder som krävs för att hantera situationen på ett lämpligt sätt. Därvid ska alla andra medlemsstater bidra genom åtgärder för omplacering eller återvändandesponsring eller en kombination av sådana åtgärder. Om en medlemsstat själv är en gynnad medlemsstat, är den inte skyldig att bidra med solidaritetsinsatser. Av de solidaritetsåtgärdsplaner som medlemsstaterna översänder till kommissionen ska det framgå vilken typ av bidrag de kommer att lämna. Om rapporten om migrationstrycket tyder på ett behov av andra solidaritetsåtgärder för att stärka medlemsstatens kapacitet på området asyl, mottagande eller återvändande eller åtgärder inom den yttre dimensionen för att hantera migrationsströmmar, får de bidragande medlemsstaterna ange sådana åtgärder i sina solidaritetsåtgärdsplaner i stället för omplacering eller återvändandesponsring. Sådana åtgärder skulle kunna ta sig olika uttryck, från hjälp med inrättandet av förstärkt mottagningskapacitet i form av infrastruktur eller andra system, till förbättrade mottagningsvillkor för asylsökande. Detta skulle också kunna omfatta finansiering med inriktning på hanteringen av asyl- och migrationssituationen i ett visst tredjeland som genererar särskilda migrationsströmmar till en medlemsstat. Vad gäller återvändande, kan sådana åtgärder till exempel omfatta ekonomiskt eller annat stöd inriktat på infrastruktur och anläggningar som kan vara nödvändiga för att förbättra verkställandet av återvändanden eller tillhandahållande av materiella eller transportrelaterade medel för att genomföra insatser. Dessa bidrag kommer att närmare anges i genomförandeakten om kommissionen bedömer att de står i proportion till medlemsstatens andel och ligger i linje med målen för Asyl- och migrationsfonden. Om medlemsstaternas angivelser om åtgärder på kapacitetsområdet eller inom den yttre dimensionen dock överstiger 30 % av det begärda antalet personer som ska bli föremål för omplacering eller återvändandesponsring, kommer kommissionen att säkerställa att medlemsstaterna blir skyldiga att bidra med hälften av sin andel genom sådana åtgärder. En medlemsstat får också begära en minskning av sin andel, under förutsättning att den kan visa att den under de senaste fem åren har stått för mer än dubbelt så många ansökningar om internationellt skydd som genomsnittet i EU per capita, och kan då begära ett 10 % avdrag från sin andel. Den resterande delen kommer sedan att fördelas proportionellt mellan de övriga medlemsstaterna. Kommissionens genomförandeakter om solidaritetsåtgärder Inom två veckor efter inlämnandet av solidaritetsåtgärdsplanerna kommer kommissionen att anta en genomförandeakt som fastställer de solidaritetsåtgärder vilka medlemsstaterna ska vidta till förmån för den medlemsstat som är utsatt för migrationstryck. Av genomförandeakten ska framgå hur många personer totalt som ska omplaceras och/eller bli föremål för återvändandesponsring, med beaktande av den gynnade medlemsstatens kapacitet och behov på området asyl och återvändande enligt bedömningen, och varje medlemsstats andel ska specificeras på grundval av en fördelningsnyckel i enlighet med begäranden från medlemsstater som har påvisat att de är berättigade till avdrag. Av akten ska också framgå vilka åtgärder på området kapacitetsuppbyggnad, operativt stöd eller åtgärder inom den yttre dimensionen som ska vidtas av en bidragande medlemsstat i stället för omplacering eller återvändandesponsring. Genomförandeakten ska antas i enlighet med artikel 8 i förordning (EU) nr 182/2011, enligt vilken kommissionen, vid vederbörligen motiverade och tvingande skäl till skyndsamhet på grund av migrationstrycket i en gynnad medlemsstat, ska ges befogenhet att anta omedelbart tillämpliga genomförandeakter som ska förbli i kraft under en period på högst ett år. ·Allmänna solidaritetsbestämmelser Solidaritetsforum I situationer med migrationstryck, i vilka de solidaritetsbidrag som medlemsstaterna anger i sina solidaritetsåtgärdsplaner inte motsvarar de behov som identifierats i bedömningen av migrationstrycket, sammankallar kommissionen solidaritetsforumet, där medlemsstaterna får möjlighet att anpassa bidragskategorierna i sina solidaritetsåtgärdsplaner. Om de planerade solidaritetsbidragen inte är tillräckliga för att säkerställa att solidaritetsstödet till landsättningar efter sök- och räddningsinsatser fungerar effektivt, kommer kommissionen att sammankalla solidaritetsforumet innan den antar den kompletterande genomförandeakt som avses i den artikeln. Andra solidaritetsformer En medlemsstat får när som helst framställa en begäran om frivilligt solidaritetsstöd från andra medlemsstater. Varje medlemsstat får lämna frivilliga bidrag till förmån för den medlemsstaten, bland annat genom omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd och som omfattas av gränsförfarandet i enlighet med förordning (EU) XXX/XXX [förordningen om asylförfaranden] eller av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Dessutom får medlemsstaterna frivilligt lämna bidrag för att stärka medlemsstaternas kapacitet när det gäller asyl, mottagande och återvändande och i den yttre dimensionen. Medlemsstater som har bidragit med eller planerar att bidra med solidaritetsåtgärder ska underrätta kommissionen genom att lämna in en solidaritetsstödsplan i enlighet med bilagan till detta förslag. Om sådana frivilliga bidrag motsvarar de åtgärder som fastställs i en genomförandeakt om migrationstrycket, kommer medlemsstaternas bidrag att dras av från den andel som anges i genomförandeakten. Omplaceringsförfarande I den föreslagna förordningen fastställs de förfaranden som ska följas före och efter omplaceringen och skyldigheterna för både den gynnade medlemsstaten och omplaceringsmedlemsstaten. Den gynnade medlemsstatens skyldigheter omfattar bestämmelser om identifiering och registrering av de personer som kommer i fråga för omplacering och skyldigheten att säkerställa att den berörda personen inte utgör en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Om den gynnade medlemsstaten drar slutsatsen att den berörda personen utgör en sådan säkerhetsrisk ska personen inte omplaceras. Om den person som ska omplaceras är en sökande, måste den gynnade medlemsstaten också till att börja med göra bedömningen att den inte själv kan fastställas vara ansvarig medlemsstat enligt kriterierna för familjeåterförening eller bosättning/visering innan omplaceringsförfarandet tillämpas, eftersom dessa personer skulle ha en stark koppling till den gynnade medlemsstaten och inte bör omplaceras någon annanstans. Omplaceringsmedlemsstatens skyldigheter omfattar skyldigheten att omplacera en person som inte utgör en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen och, om personen är sökande, att genomföra förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat när detta inte har skett i den gynnade medlemsstaten. Om personen har beviljats internationellt skydd, måste omplaceringsmedlemsstaten automatiskt bevilja samma status som beviljats av den gynnade medlemsstaten för att säkerställa att personen behåller sin status och motsvarande rättigheter, även om han eller hon omplaceras till en annan medlemsstat. Förfarande för återvändandesponsring En medlemsstat som åtar sig att tillhandahålla återvändandesponsring måste samarbeta med den gynnade medlemsstaten och på nära håll samordna insatserna med denna för att fastställa vilka särskilda stödåtgärder som krävs för att från den gynnade medlemsstatens territorium verkställa återvändandet av individuellt identifierade tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten. På grundval av resultatet av samordningen mellan de berörda medlemsstaterna skulle den sponsrande medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att underlätta och framgångsrikt slutföra återvändandeförfarandena, till exempel genom att bidra till stöd till frivilligt återvändande och återanpassning, leda eller stödja politisk dialog med specifika tredjeländer, säkerställa identifiering och leverans av giltiga resehandlingar eller organisera de praktiska arrangemangen för återvändandeinsatser såsom charter- eller reguljärflyg. I detta skede förblir den gynnade medlemsstaten ändå ansvarig för genomförandet av återvändandeförfarandena (t.ex. utfärdande av återvändandebeslut och överklaganden) i förhållande till de berörda personerna och ska tillämpa återvändandedirektivet.

De sponsrande medlemsstaterna skulle genomföra stödåtgärderna under en förutbestämd tidsperiod på åtta månader. Denna period skulle börja löpa från och med den dag då kommissionen antar en genomförandeakt om solidaritet i situationer med migrationstryck. Om de sponsrade tredjelandsmedborgarna ännu inte omfattas av ett återvändandebeslut när genomförandeakten antas, skulle perioden räknas från och med den dag då återvändandebeslutet utfärdas eller, om personerna utan framgång ansökt om asyl och följaktligen fått återvändandebeslut, från och med den tidpunkt då tredjelandsmedborgaren inte längre har rätt att stanna kvar och inte tillåts stanna kvar. Om återvändandet trots de berörda medlemsstaternas gemensamma insatser inte har kunnat verkställas, skulle tredjelandsmedborgarna vid utgången av åttamånadersperioden överföras till den sponsrande medlemsstatens territorium. För detta ändamål ska det förfarande som beskrivs i föregående avsnitt gälla i tillämpliga delar. ·Finansiellt stöd Förslaget innehåller ekonomiska incitament för omplacering. Ett ekonomiskt bidrag om 10 000 EUR kommer att utgå per omplacerad person (även efter återvändandesponsring om återvändandet inte verkställts). Det ekonomiska bidraget kommer att uppgå till 12 000 EUR om den omplacerade personen är ett ensamkommande barn. Dessutom kommer ett ekonomiskt bidrag på 500 EUR att utgå för att täcka överföringskostnaderna för personer i samband med omplacering och de förfaranden som fastställs i denna förordning. ·Ändringar av andra rättsakter Förslaget innehåller en ändring av förordning (EU) XXX/XXX [Asyl- och migrationsfonden] för att införa de finansiella bestämmelser som ligger till grund för detta förslag till förordning. Förslaget innehåller också en ändring av direktiv 2003/109/EG (direktivet om varaktigt bosatta). För dem som är i behov av skydd kommer utsikten att snabbare få status som varaktigt bosatt att bli ett viktigt bidrag för att underlätta en fullständig och snabb integrering av personer som beviljats internationellt skydd i bosättningsmedlemsstaten. Personer som beviljats internationellt skydd bör kunna erhålla ställning som varaktigt bosatta i den medlemsstat som beviljat dem internationellt skydd efter tre års laglig och oavbruten bosättning i den medlemsstaten, samtidigt som det säkerställs att personer som beviljats internationellt skydd omfattas av samma villkor som andra tredjelandsmedborgare vad gäller andra villkor för att erhålla en sådan ställning. 5.3.Rationalisering av förfarandet för fastställande av ansvar och förbättring av dess effektivitet För att förfarandet för att fastställa ansvaret för prövningen av en ansökan om internationellt skydd ska fungera på ett smidigt sätt över lång tid och därmed ge snabb tillgång till prövningsförfarandet och skydd för dem som behöver det, samtidigt som otillåtna förflyttningar förebyggs, föreslås ett antal förbättringar av systemet, däribland följande: ·En sökandes skyldighet att ansöka antingen i den första medlemsstaten för irreguljär inresa eller, vid laglig vistelse, i vistelsemedlemsstaten, i enlighet med förslaget från 2016. Sökanden är då skyldig att befinna sig i den medlemsstaten under förfarandet för fastställande av ansvaret, och i den ansvariga medlemsstaten efter detta fastställande. Syftet är att säkerställa en ordnad hantering av migrationsströmmar, underlätta fastställandet av den ansvariga medlemsstaten och därigenom påskynda tillgången till förfarandet för beviljande av internationellt skydd samt förhindra otillåtna förflyttningar. Denna ändring förtydligar att den sökande varken får välja i vilken medlemsstat han eller hon lämnar in sin ansökan eller vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan. I fall av bristande efterlevnad av denna skyldighet kommer den sökande enbart att ha rätt till materiella mottagningsvillkor i det land där han eller hon är skyldig att befinna sig. ·Personer som beviljats omedelbart skydd enligt förordning (EU) XXX/XXX [förordning om hantering av krissituationer och force majeure-situationer på asyl- och migrationsområdet] omfattas av definitionen av sökande för att säkerställa att den medlemsstat som beviljat denna skyddsstatus, även om deras ansökningar väntar på beslut (tillfälligt upphävda), inte befrias från sin skyldighet att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan och respektera de kriterier och mekanismer som anges i denna förordning. Om en annan medlemsstat fastställs som ansvarig medlemsstat bör det omedelbara skyddet upphöra i och med verkställandet av överföringen. Om de berörda personerna flyttade till andra medlemsstater och ansökte om internationellt skydd där, skulle den ansvariga medlemsstaten också vara skyldig att återta dem i enlighet med de förfaranden som fastställs i denna förordning. ·Som framgår av 2016 års förslag införs genom förordningen en skyldighet för medlemsstaterna att, innan kriterierna för att fastställa ansvarig medlemsstat tillämpas, säkerställa att en person inte utgör en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i en medlemsstat innan en överföring verkställs. Denna skyldighet gäller med avseende på varje person som omfattas av de förfaranden som anges i förordningen, även om vederbörande inte varit föremål för screening eller av någon annan anledning inte har genomgått en säkerhetskontroll. Det ankommer på den medlemsstat där ansökan först registrerades att bedöma om det finns rimliga skäl att betrakta sökanden som en fara för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i en medlemsstat innan ansvarskriterierna tillämpas. Om bedömningen visar att sökanden utgör en säkerhetsrisk ska den medlemsstaten bli ansvarig medlemsstat. Om den berörda personen börjar utgöra en säkerhetsrisk efter det att ansvaret redan har fastställts, får överföringen äga rum under förutsättning att den särskilda bestämmelsen om utbyte av säkerhetsrelaterade uppgifter respekteras. ·Kravet på att de sökande samarbetar skärps för att säkerställa att myndigheterna får tillgång till alla uppgifter som behövs för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig och huruvida sökanden är berättigad till internationellt skydd, samt för att förhindra att reglerna kringgås, särskilt genom avvikande. I förordningen fastställs proportionerliga skyldigheter för sökande att i tid lämna alla uppgifter och handlingar som krävs för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig och att samarbeta med medlemsstaternas behöriga myndigheter. Det anges även uttryckligen att den sökande är skyldig att befinna sig i den berörda medlemsstaten och stå till dess myndigheters förfogande samt rätta sig efter beslut om överföring. Underlåtenhet att fullgöra de rättsliga skyldigheterna enligt förordningen kommer att få proportionerliga formella konsekvenser för sökanden, till exempel att uppgifter som utan skäl lämnats in för sent inte kan beaktas. ·Genom förordningen utvidgas omfattningen av den information som måste lämnas till de sökande. Genom den personliga intervjun ska det bli lättare att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig tack vare att alla nödvändiga uppgifter då samlas in. Den får dock inte leda till en försening av förfarandet om sökanden avvikit eller tillräcklig information redan har lämnats. ·Regeln att kriterierna ska fastställas på grundval av situationen vid den tidpunkt då ansökan först registrerades i en medlemsstat är tillämplig på alla kriterier, inklusive på dem som gäller familjemedlemmar och underåriga. Ett tydligt slutdatum för att lämna nödvändiga uppgifter möjliggör snabba bedömningar och beslut. ·I förordningen behålls den utvidgade definition av familjemedlemmar som föreslogs 2016 på två sätt: 1) den omfattar även sökandens syskon och 2) den omfattar även familjebildningar som uppkommit efter avresan från ursprungslandet, men före ankomsten till medlemsstaternas territorium. Syskon är en snäv men viktig kategori där möjligheterna att bevisa och kontrollera familjebandet är relativt enkla, och risken för missbruk därför är liten. Utvidgningen till att även omfatta familjebildningar som uppkommit under transiteringstiden beror på senare tiders migrationsmönster, bl.a. långa vistelser utanför ursprungslandet före ankomsten till EU, till exempel i flyktingläger. Dessa riktade utvidgningar av familjedefinitionen syftar till att skapa en meningsfull koppling mellan den berörda personen och den ansvariga medlemsstaten, även med beaktande av de vidare konsekvenserna för de berörda familjerna. Därför förväntas definitionen också minska risken för otillåtna förflyttningar eller avvikande när det gäller personer som omfattas av de utvidgade reglerna. ·Reglerna om nödvändiga bevis för att fastställa ansvaret görs mer flexibla, i synnerhet för att underlätta en effektiv familjeåterförening. I reglerna klargörs att formell bevisning, såsom styrkande handlingar i original och DNA-tester, inte bör vara nödvändiga i de fall där indicierna är konsekventa, kontrollerbara och tillräckligt detaljerade för att fastställa ansvar. ·En rad förändringar föreslås för att stärka och göra ansvarskriterierna i artiklarna 19, 21 och 22 enhetligare. För att öka stabiliteten i systemet har ansvarskriterierna för viseringar och uppehållshandlingar förtydligats i artikel 19 och deras tillämpning har förlängts till tre år. I artikel 21 om irreguljär inresa har även bestämmelsen om att ansvaret upphör efter tolv månader efter irreguljär inresa förlängts till tre år. Dessutom har klausulen om olaglig vistelse strukits eftersom denna bestämmelse visade sig vara besvärlig att tillämpa i praktiken på grund av svårigheten att tillhandahålla nödvändig bevisning. I bestämmelsen om inresa efter upphävt viseringskrav stryks undantaget avseende efterföljande inresor till andra medlemsstater där inresevisering inte behövs, i linje med att den första inresemedlemsstaten i regel bör vara ansvarig och för att förhindra otillåten förflyttning efter inresan. ·Dessutom införs ett nytt kriterium för innehav av examensbevis eller kvalifikation som utfärdats av en utbildningsanstalt inrättad av en medlemsstat för att säkerställa att en sökande kan få sin ansökan prövad i en medlemsstat till vilken vederbörande har betydande kopplingar. Sådana examensbevis eller kvalifikationer bör minst motsvara sekundärutbildning motsvarande nivå 2 i den internationella standarden för utbildningsklassificering, som genomförs av en utbildningsanstalt eller en läroanstalt för högre utbildning enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801, i enlighet med nationell lagstiftning eller administrativ praxis i medlemsstaterna. ·I den ändrade förordningen införs kortare tidsfrister för de olika stegen i förfarandet i syfte att påskynda fastställandet av ansvaret för att ge sökande snabbare tillgång till asylförfarandena. Detta gäller tidsfristerna för att lämna in och besvara framställan om övertagande, med undantag för ensamkommande barn, skicka meddelande om återtagande och fatta beslut om överföring.

·Tidsfrister som löpt ut kommer endast i vissa fall att leda till att ansvaret övergår på en annan medlemsstat. Sådana ansvarsövergångar tycks ha gjort det lockande att kringgå bestämmelserna och förhala förfarandena. De regler som leder till att ansvaret övergår på en annan medlemsstat när tidsfristen för att skicka ett meddelande om återtagande har löpt ut har därför strukits, liksom de regler som leder till att ansvaret upphör eller övergår på grund av sökandens beteende. Om sökanden avviker från en medlemsstat för att undvika en överföring till den ansvariga medlemsstaten, kommer den överförande medlemsstaten att kunna använda återstoden av sexmånadersfristen till att genomföra överföringen från och med den tidpunkt då myndigheterna åter får kontakt med den sökande. ·I enlighet med förslaget från 2016 har framställningar om återtagande omvandlats till enkla meddelanden om återtagande, eftersom den ansvariga medlemsstaten kommer att framgå av Eurodacträffen. Den meddelade medlemsstaten kommer nu att få möjlighet att skyndsamt invända mot meddelandet på grund av att de begränsade reglerna för ansvarets övergång och upphörande är tillämpliga, dvs. när en annan medlemsstat inte i tid överfört personen till den ansvariga medlemsstaten, tillämpat klausulen om diskretionär bedömning eller den berörda personen lämnat medlemsstaternas territorium i enlighet med ett återvändandebeslut. Detta är ett viktigt verktyg för att motverka otillåtna förflyttningar, eftersom det i dag är vanligare med framställan om återtagande än framställan om övertagande. ·En skyldighet har tillkommit för den ansvariga medlemsstaten att återta personer som beviljats internationellt skydd eller en vidarebosatt person som gjort en ansökan eller vistas irreguljärt i en annan medlemsstat. Denna skyldighet kommer att ge medlemsstaterna nödvändiga rättsliga verktyg för att verkställa överföring för återtagande, vilket är viktigt för att begränsa otillåtna förflyttningar. ·Bestämmelserna om rättsmedel har anpassats för att väsentligt påskynda och harmonisera förfarandena för överklagande. Utöver att klargöra sökandens rätt att begära suspensiv verkan av ett beslut om överföring under ett överklagande eller en omprövning fastställs i förslaget också en särskild, kort tidsfrist för domstolarna att fatta sådana beslut. ·Förlikningsförfarandet som tvistlösningsmekanism, som aldrig har använts för formell tvistlösning sedan möjligheten infördes i Dublinkonventionen 1990 (även om den då hade en lite annan utformning), ändras för att göra den mer användbar och underlätta bruket av den. ·Målen för den befintliga förvarnings- och beredskapsmekanismen kommer att övertas av Europeiska unionens nya asylbyrå, bland annat i enlighet med kapitel 5 om övervakning och utvärdering och kapitel 6 om operativt och tekniskt stöd i förslaget om Europeiska unionens asylbyrå. Strykningen av den mekanism som föreslogs 2016 har därför behållits i denna förordning. ·Ett nätverk med ansvariga enheter inrättas och sköts av Europeiska unionens asylbyrå för att förbättra det praktiska samarbetet och informationsutbytet i alla frågor som gäller tillämpningen av den föreliggande förordningen, däribland utvecklingen av praktiska verktyg och riktlinjer. ·Med avseende på ensamkommande barn innehåller förslaget ett förtydligande om att det är den medlemsstat där barnet första gången lämnade in ansökan om internationellt skydd som kommer att vara ansvarig, förutom om det kan påvisas att detta inte är för barnets bästa. Denna bestämmelse gör det möjligt att snabbt fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig och därmed ge denna utsatta grupp sökande snabb tillgång till förfarandet, vilket är viktigt inte minst med tanke på de kortare tidsfrister som föreslås. ·Bestämmelsen om rättssäkerhetsgarantier för ensamkommande barn har anpassats för att göra bedömningen av barnets bästa lättare att tillämpa i praktiken. Innan ett ensamkommande barn överförs till en annan medlemsstat, ska den överförande medlemsstaten därför kontrollera att den andra medlemsstaten utan dröjsmål kommer att vidta alla nödvändiga åtgärder enligt förordningen om asylförfaranden och direktivet om mottagningsvillkor. Det föreskrivs också att alla beslut om att överföra ett ensamkommande barn måste föregås av en bedömning av barnets bästa som ska utföras skyndsamt av kompetent personal. 2020/0279 (COD) Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om asyl- och migrationshantering och om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och förslaget till förordning (EU) XXX/XXX [Asyl- och migrationsfonden]



(Text av betydelse för EES) EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 78.2 e, 79.2 a, 79.2 b och 79.2 c, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, med beaktande av Regionkommitténs yttrande,

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, och av följande skäl: (1)I egenskap av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa bör unionen säkerställa att det inte förekommer några personkontroller vid de inre gränserna och utarbeta en gemensam politik för asyl, invandring och förvaltning av unionens yttre gränser, vilken grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och är rättvis för tredjelandsmedborgare. (2)Därför krävs en övergripande strategi med målet att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna, vilken bör föra samman politiken på områdena asyl- och migrationshantering och förbindelserna med berörda tredjeländer, med erkännande av att en sådan strategi endast kan vara effektiv om alla delar behandlas gemensamt och på ett integrerat sätt. (3)Denna förordning bör bidra till den övergripande strategin genom att en gemensam ram fastställs för unionens och medlemsstaternas åtgärder på området asyl- och migrationspolitik för att utveckla principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning i enlighet med artikel 80 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Medlemsstaterna bör därför vidta alla nödvändiga åtgärder, bland annat för att ge personer i nöd tillgång till internationellt skydd och lämpliga mottagningsvillkor, möjliggöra en effektiv tillämpning av reglerna om fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd, se till att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna återvänder, förebygga irreguljär migration och otillåtna förflyttningar mellan dem samt ge andra medlemsstater stöd i form av solidaritetsbidrag, som sitt bidrag till den övergripande strategin. (4)Den gemensamma ramen bör sammanföra förvaltningen av det gemensamma europeiska asylsystemet och förvaltningen av migrationspolitiken. Migrationspolitikens mål bör vara att säkerställa en effektiv hantering av migrationsströmmar, rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av, och skärpta åtgärder för att bekämpa, olaglig migration och smuggling av migranter. (5)Den gemensamma ramen behövs för att på ett verkningsfullt sätt ta itu med det allt vanligare fenomenet blandade inresor med personer som är i behov av internationellt skydd och personer som inte är det, och som ett erkännande av att utmaningen med att migranter reser in i unionen på ett irreguljärt sätt inte ska behöva hanteras av enskilda medlemsstater utan av unionen som helhet. För att säkerställa att medlemsstaterna har de verktyg de behöver för att verkligen kunna hantera denna utmaning bör den här förordningens tillämpningsområde omfatta inte bara personer som ansöker om internationellt skydd, utan även irreguljära migranter. Förordningens tillämpningsområde bör också omfatta personer som beviljats internationellt skydd, personer som vidarebosatts eller beviljats inresa samt personer som beviljats omedelbart skydd. (6)För att återspegla helhetssynen och säkerställa samstämmighet och effektivitet i de åtgärder som unionen och dess medlemsstater vidtar inom ramen för sina befogenheter, behövs det en integrerad politikutformning på området asyl- och migrationshantering, i fråga om både interna och externa aspekter, vilket ingår i den övergripande strategin. (7)Medlemsstaterna bör ha de personalresurser och ekonomiska resurser och den infrastruktur som krävs för att effektivt kunna genomföra asyl- och migrationspolitiken och bör säkerställa lämplig samordning mellan de berörda nationella myndigheterna och med de nationella myndigheterna i övriga medlemsstater. (8)Kommissionen bör gå strategiskt till väga och anta en europeisk asyl- och migrationshanteringsstrategi om genomförandet av asyl- och migrationspolitiken. Strategin bör bygga på relevanta rapporter och analyser från unionens byråer och på medlemsstaternas nationella strategier. (9)Medlemsstaternas nationella strategier bör innehålla information om beredskapsplanering och om genomförandet av principerna om integrerad politikutformning och om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning i denna förordning, liksom de rättsliga skyldigheter som följer av den på nationell nivå. (10)För att få ett verkningsfullt övervakningssystem som säkerställer tillämpningen av asylregelverket bör dessa strategier också bygga på resultaten av den bevakning som utförts av Europeiska unionens asylbyrå och Frontex, av den utvärdering som genomförts i enlighet med rådets förordning (EU) nr 1053/2013 och av de utvärderingar som genomförts i enlighet med artikel 7 i förordning (EU) XXX/XXX [screeningförordningen]. (11)Med tanke på vikten av att säkerställa att unionen är beredd och kapabel att anpassa sig till den skiftande utvecklingen på asyl- och migrationsområdet bör kommissionen årligen anta en rapport om migrationshantering, som beskriver migrationssituationens sannolika utveckling och unionens och medlemsstaternas beredskap att reagera på och anpassa sig till den. Rapporten bör också innehålla resultaten av den bevakningsrapportering som föreskrivs i de nationella strategierna och bör föreslå förbättringar när det finns uppenbara brister. (12)För att säkerställa att medlemsstaterna har de verktyg de behöver för att hantera utmaningar som kan uppstå på grund av att utsatta tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd befinner sig på deras territorium, oavsett hur de passerade de yttre gränserna, bör rapporten också ange huruvida medlemsstaterna tampas med sådana utmaningar. Medlemsstaterna bör i sådana fall också kunna förlita sig på användning av ”solidaritetspoolen” för omplacering av utsatta personer. (13)Kommissionen bör bevaka och regelbundet rapportera om migrationssituationen för att bidra till ett verkningsfullt genomförande av den gemensamma ramen och för att identifiera brister, ta itu med utmaningar och förhindra att migrationstryck byggs upp. (14)För att unionens system för asyl- och migrationshantering ska fungera väl är det viktigt med en verkningsfull återvändandepolitik, så att de som inte har rätt att stanna på unionens territorium återvänder. Eftersom en betydande andel av ansökningarna om internationellt skydd kan betraktas som ogrundade är det nödvändigt att göra återvändandepolitiken mer ändamålsenlig. Genom en effektivisering av återvändandena och ett närmande mellan asyl- och återvändandeförfarandena skulle trycket på asylsystemet minska, vilket skulle underlätta tillämpningen av reglerna om fastställande av vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva dessa ansökningar samt bidra till att de som behöver internationellt skydd faktiskt också får det. (15)För att stärka samarbetet med tredjeländer när det gäller återvändande och återtagande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna är det nödvändigt att utveckla en ny mekanism, som inbegriper EU:s alla relevanta politikområden och verktyg, i syfte att förbättra samordningen av de olika åtgärder som unionen och medlemsstaterna kan vidta för detta ändamål på andra områden än migration. Denna mekanism bör bygga på den analys som utförts i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 810/2009 eller annan tillgänglig information, och ta hänsyn till unionens övergripande förbindelser med tredjelandet. Mekanismen bör också stödja genomförandet av återvändandesponsring. (16)För att säkerställa en rättvis ansvarsfördelning och en god balans mellan medlemsstaternas insatser bör man inrätta en ändamålsenlig solidaritetsmekanism som säkerställer att sökande snabbt får tillträde till förfarandena för internationellt skydd. En sådan mekanism bör sörja för olika typer av solidaritetsåtgärder, vara flexibel och kunna anpassas till medlemsstaternas migrationsutmaningar, som kan vara av skiftande karaktär. (17)Med tanke på behovet av att säkerställa att den solidaritetsmekanism som inrättas genom denna förordning fungerar smidigt, bör ett solidaritetsforum med företrädare för alla medlemsstater inrättas och sammankallas av kommissionen. (18)Med tanke på den speciella karaktär som utmärker landsättningar i samband med sök- och räddningsinsatser vilka utförs av medlemsstater eller privata organisationer, antingen på uppdrag av medlemsstaterna eller självständigt i samband med migration, bör det i denna förordning föreskrivas en särskild process som är tillämplig på personer som landsätts efter dessa insatser, oavsett om en situation med migrationstryck föreligger eller inte.

(19)Med tanke på att landsättningar är ett återkommande inslag i sök- och räddningsinsatser längs de olika migrationsrutterna, bör den årliga rapporten om migrationshantering innehålla korttidsprognoser för landsättningar som förväntas i samband med sådana insatser och de solidaritetsåtgärder som skulle krävas för att bidra till landsättningsmedlemsstatens behov. Kommissionen bör anta en genomförandeakt om inrättande av en pool av solidaritetsåtgärder (nedan kallad solidaritetspoolen) i syfte att hjälpa landsättningsmedlemsstaten att klara av utmaningarna i samband med sådana landsättningar. Dessa åtgärder bör omfatta omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd och som inte omfattas av gränsförfarandet, åtgärder som stärker kapaciteten på området asyl, mottagande och återvändande, operativt stöd eller åtgärder med en yttre dimension. (20)För att snabbt kunna reagera på den specifika situationen vid landsättningar efter sök- och räddningsinsatser bör kommissionen, med hjälp av unionens byråer, underlätta en snabb omplacering av personer som är berättigade att ansöka om internationellt skydd och som inte omfattas av gränsförfarandet. Under samordning av kommissionen ska Europeiska unionens asylbyrå och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån upprätta en förteckning över personer som är berättigade till omplacering och ange fördelningen av dessa personer mellan de bidragande medlemsstaterna. (21)Personer som landsätts bör fördelas proportionellt mellan medlemsstaterna. (22)Varje medlemsstats totala bidrag till solidaritetspoolen bör fastställas genom att medlemsstaterna anger vilka åtgärder de vill bidra med. Om medlemsstaternas bidrag inte är tillräckliga för en hållbar solidaritetsberedskap bör kommissionen ha befogenhet att anta en genomförandeakt som fastställer det totala antalet tredjelandsmedborgare som ska omfattas av omplacering och varje medlemsstats andel av detta antal, beräknad enligt en fördelningsnyckel baserad på varje medlemsstats folkmängd och BNP. Om de åtgärder som medlemsstater har angett i fråga om kapacitet eller den yttre dimensionen skulle leda till ett underskott på mer än 30 % av det totala antalet omplaceringar som fastställs i rapporten om migrationshantering, bör kommissionen ha möjlighet att justera bidragen från dessa medlemsstater, som då bör lämna hälften av sin andel som fastställts enligt fördelningsnyckeln antingen genom omplacering eller, när så anges, genom återvändandesponsring. (23)För att säkerställa att det alltid finns stödåtgärder för att hantera den specifika situationen med landsättningar efter sök- och räddningsinsatser, bör kommissionen anta ändrade genomförandeakter som ökar det totala antalet bidrag med 50 % när antalet landsättningar efter sök- och räddningsinsatser har nått 80 % av solidaritetspoolerna för en eller flera av de gynnade medlemsstaterna. (24)Solidaritetsmekanismen bör också kunna användas i situationer med migrationstryck, i synnerhet i fråga om de medlemsstater som på grund av sitt geografiska läge är utsatta för eller sannolikt kommer att utsättas för migrationstryck. För detta ändamål bör kommissionen anta en rapport som faststä