1.Inledning

Som kommissionen angett i sitt meddelande av den 16 september 2011 om att stärka förvaltningen av Schengensamarbetet, och vilket tillstyrkts av rådet den 8 mars 2012, lägger kommissionen två gånger om året fram rapporter om Schengenområdets funktion för Europaparlamentet och rådet. Denna sjunde rapport avser perioden 1 november 2014–30 april 2015. Den läggs fram strax före årsdagen för Schengenavtalet, som undertecknades den 14 juni 1985.

2.Nuvarande situation

2.1.Migrationsströmmar vid Schengens yttre gränser

Rapporteringsperioden kännetecknades av fortsatt migration över Medelhavet till Europa, ett mycket stort antal tragedier och av det tilltagande hotet från radikaliserade personer, däribland de utländska terroriststridande som återvänt till Europa. Terroristattackerna i Frankrike och Danmark och den attack som förhindrades i Belgien var tydliga uttryck för detta hot.

Det årliga antalet upptäckter av otillåtna gränspassager ökade avsevärt under 2014 och var det högsta sedan Frontex nätverk för riskanalys började samla in uppgifter 2007. Förra året upptäcktes nästan 284 000 fall, vilket är dubbelt så mycket som rekordåret 2011 (antalet upptäckter 2013 var omkring 107 000). Antalet upptäckter under rapporteringsperiodens första fem månader (november 2014–mars 2015, dvs. de månader för vilka konsoliderade uppgifter fanns tillgängliga), var dessutom mer än 3 gånger större än under samma period för ett år sedan och uppgick till över 111 000 upptäckter.

Italien fortsatte att rapportera det absolut största antalet gripanden 2014, följt av Grekland och Ungern. Liksom 2013 var de personer som upptäcktes 2014 huvudsakligen syrier och eritreaner. De huvudsakliga rutterna under 2014 var den centrala Medelhavsrutten (en nästan fyrfaldig ökning sedan 2013 och 60 % av alla upptäckter), den östra Medelhavsrutten (en fördubbling jämfört med samma period 2013, även om siffran var lägre än under rekordåren 2010–2011) och den västra Balkanrutten (mer än en fördubbling jämfört med 2013). På både den centrala Medelhavsrutten och den västra Balkanrutten var antalet gripanden 2014 det högsta sedan Frontex nätverk för riskanalys började samla in uppgifter 2007.

Vad gäller rapporteringsperiodens första fem månader användes huvudsakligen den västra Balkanrutten (över 55 000 upptäckter) och därefter kom den centrala och den östra Medelhavsrutten (över 26 000 respektive 21 000 upptäckter). Sammantaget svarade dessa tre rutter för närmare 93% av alla upptäckter.

I detta sammanhang noterades en kraftig ökning av antalet irreguljära migranter från Kosovo, som var som högst i januari–februari 2015. Det innebar att den västra Balkanrutten gick upp på första plats när det gäller antalet otillåtna gränspassager under perioden november 2014–februari 2015. För att ta itu med situationen vid den serbisk–ungerska gränsen gav Frontex Ungern stöd genom att sända utrustning och gästande tjänstemän i samband med gemensamma insatser. Tyskland har sänt ut en del tjänstemän för att stödja serbiska gränsbevakningstjänstemän och har tillsammans med Österrike och Ungern inlett en rad gemensamma initiativ, t.ex. kontroller på tåg. Kommissionen har initierat en intensiv dialog mellan Serbien och Kosovo4, framför allt genom arbetsgruppen för irreguljär migration mellan Serbien och Kosovo. Detta har banat väg för samarbete mellan de två sidorna och möjliggjort åtaganden från dem om att intensifiera insatserna för att förhindra och bekämpa irreguljär migration från Kosovo4. De serbiska myndigheterna åtog sig att stärka gränskontrollen vid den serbisk–ungerska gränsen och vidta rättsliga åtgärder mot nätverken av människosmugglare i Vojvodina. Kosovo4 åtog sig å sin sida att öka det polisiära samarbetet med Serbien och informationsutbytet med Serbien och EU. De tillgängliga uppgifterna visar att dessa åtgärder bidragit till att vända utvecklingen. Antalet gripanden av irreguljära migranter från Kosovo4 vid den serbisk–ungerska gränsen minskade från nästan 12 000 i februari till mindre än 400 i mars. Även på den västra Balkanrutten minskade antalet gripanden, från närmare 15 000 i februari till över 5 000 i mars. Fortsatta insatser krävs dock för att befästa denna tendens.

Den centrala Medelhavsrutten var den näst mest använda rutten under perioden november 2014–mars 2015. Under rapporteringsperioden visade företeelsen med ”spökskepp” (fallen med Carolyn Assens, Blue Sky M och The Ezadeen, där fartyg med irreguljära migranter övergetts av besättningen och lämnats att driva) på nytt att människosmugglarna snabbt ändrar sina arbetsmetoder utan någon som helst respekt för människoliv. En viktig utveckling när det gäller denna rutt har varit Frontex gemensamma operation Triton i centrala Medelhavsområdet, som inleddes den 1 november 2014. Italien hade då beslutat att avveckla operationen Mare Nostrum som genomförts av dess flotta. Under operationen skedde 392 incidenter med koppling till irreguljär migration, varav 334 ledde till sök- och räddningsinsatser. 49 871 personer upptäcktes, varav 43 057 krävde sök- och räddningsinsatser. 132 människosmugglare greps. Den gemensamma operationen visade att alla deltagande partner är fast beslutna att stoppa den fortgående tragedin på Medelhavet. Det står dock klart att varken gränsövervakningsoperationen Triton eller andra operationer i sig räcker till för att åtgärda situationen. De utgör komplement till åtgärder som ligger utanför Schengenregelverkets räckvidd (EU:s migrationspolitik i sig och situationen i ursprungs- och transitländerna) och till medlemsstaternas egna gränsförvaltningsinsatser. För att hantera dessa utmaningar enades man vid utrikesrådets och RIF-rådets gemensamma möte efter tragedin på Medelhavet den 18 april om en handlingsplan för migration i tio punkter. Åtgärderna i fråga utvecklades i Europeiska rådets uttalande den 23 april, där åtaganden gjordes om en förstärkt EU-närvaro till havs genom en tredubbling av de ekonomiska resurserna till de gemensamma operationerna Triton och Poseidon, nya metoder för att bekämpa människohandlarna, åtgärder i samarbete med tredjeländerna samt stärkt solidaritet och ansvarstagande inom EU. Dessa riktlinjer genomförs nu med utgångspunkt i en färdplan som utarbetats i detta syfte. Rådet och kommissionen kommer i juni att rapportera till Europeiska rådet om genomförandet. De olika åtgärderna för att hantera utmaningarna har sammanförts i den europeiska migrationsagendan som antogs av kommissionen den 13 maj.

En betydande ökning av upptäckterna på den östra Medelhavsrutten gjorde att denna rutt hamnade på första plats bland de mest använda rutterna under mars månad (mer än 2,5 gånger fler upptäckter än i februari). Detta beror delvis på säsongsbundna förändringar, men även på att denna rutt verkligen används i allt mer ökad utsträckning.

Kommissionen fortsatte att övervaka situationen i medlemsstater som påverkas av omfattande strömmar vid den europeiska gränsen (framför allt Italien, Ungern och Bulgarien), även med avseende på förbättring av respektive asylsystem, hantering av sekundära förflyttningar och genomförande av Eurodacförordningen, särskilt när det gäller fingeravtryck. I migrationsagendan framhålls att det är viktigt att man till fullo respekterar bestämmelserna om att ta fingeravtryck på migranter vid gränsen. De medlemsstater som är särskilt utsatta kommer att kunna använda sig av krisortsystemet för operativt stöd på plats.

Kommissionen kommer också att, i samarbete med Easo och de berörda medlemsstaterna, fortsätta att bedöma det eventuella behovet av att tillämpa mekanismen för tidig varning, beredskap och krishantering enligt artikel 33 i Dublin III-förordningen. Kommissionen har även fortsatt att samarbeta med Cypern för att se till att det finns mottagningskapacitet i beredskap för att hantera eventuella större strömmar och för att förbättra asylsystemet generellt sett. Grekland har genomfört den nationella handlingsplanen för asyl och migration för att komma till rätta med systembrister på asylområdet. Handlingsplanen löpte ut i december 2014. Det bör noteras att dessa medlemsstater har gjort avsevärda ansträngningar för att stabilisera och förbättra situationen, men ytterligare framsteg behövs.

Kommissionen samarbetade nära med medlemsstaterna och Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) för att underlätta införlivandet av det omarbetade direktivet om asylförfaranden. Genom direktivet klargörs och stärks reglerna om faktisk tillgång till asylförfarandet, inklusive ansökningar vid de yttre gränserna. Ett antal utbildningar i asylförfarandet har anordnats av Easo, och en ny utbildningsmodul som även riktar sig till gränsbevakningstjänstemän håller på att utveckas i samarbete med Frontex och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. Under rapporteringsperioden fortsatte Easo att vidta åtgärder för att möjliggöra insamling av detaljerade och tillförlitliga uppgifter om asylansökningar, även ansökningar som lämnats vid den yttre gränsen.

Under 2014 ansökte omkring 14 000 ukrainska medborgare om asyl i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna. Detta är visserligen en nästan fjortonfaldig ökning jämfört med de ca 1 000 asylsökande under hela 2013, men det sammanlagda antalet är ändå relativt litet. Omkring 2 % av alla asylsökande i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna 2014 kom från Ukraina. Nästan alla ukrainska sökande reste in lagligt med viseringar för kortare eller längre vistelse, och mycket få asylansökningar gjordes vid gränserna. Situationen i Ukraina och dess effekter för migrations- och asylströmmarna bör även fortsättningsvis övervakas på lämpligt sätt, så att EU och Schengenområdet så effektivt som möjligt kan reagera på den fortsatta utvecklingen.

Hantering av säkerhetshot från utländska terroriststridande

När det gäller de utländska terroriststridande som återvänder från Syrien till EU och upptäckten av dem vid de yttre gränserna (en fråga som även behandlas i den europeiska säkerhetsagendan som antogs av kommissionen den 28 april 2015), är det med den gällande rättsliga ramen möjligt att med utgångspunkt i riskbedömning genomföra systematiska kontroller mot relevanta databaser av personer som utnyttjar rätten till fri rörlighet enligt EU-lagstiftningen. Kommissionen fortsatte att samarbeta med medlemsstaterna dels för att se till att befintliga instrument, framför allt kodexen om Schengengränserna och Schengens informationssystem (se avsnitt 4.1 för närmare uppgifter), kan utnyttjas till fullo när det gäller att hantera hotet från utländska terroriststridande, dels kring gemensamma riskindikatorer som möjliggör mer målinriktade personkontroller.

Vid Europeiska rådets informella möte den 12 februari 2015 sände medlemmarna ett tydligt budskap om de kommande insatserna i vidareutvecklingen av redskap för att upptäcka och avbryta terroristrelaterade resor av framför allt utländska terroriststridande. I detta sammanhang har kommissionen anpassat den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal (Schengenhandboken). De gäller minimikontroller och noggranna kontroller, allmänna regler för personer som utnyttjar rätten till fri rörlighet inom unionen och regler om kontroller vid land- och luftgränser.

2.2. Situationen i Schengenområdet