ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV

om genomförandet av direktiv 96/71/EG vad gäller utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (Text av betydelse för EES) och Förslag till RÅDETS FÖRORDNING om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (Text av betydelse för EES)

1. Inledning

I direktiv 96/71/EG[1] (nedan kallat direktivet), baserat på artiklarna 53.1 och 62 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, definieras de grundläggande arbetsvillkor som måste följas i värdlandet av de företag som tillfälligt utstationerar anställda dit. Detta gör det avsevärt lättare att tillhandahålla tjänster i andra länder eftersom tjänsteleverantören inte behöver känna till och tillämpa alla arbetsrättsliga bestämmelser i värdlandet. Samtidigt garanterar direktivet en betydande skyddsnivå för utstationerade arbetstagare och arbetsvillkoren i värdlandet riskerar inte att urholkas på grund av konkurrensen.

Utstationerade arbetstagare kan delas in i tre grupper: arbetstagare som stationeras ut enligt ett tjänsteavtal, företagsinterna överföringar av arbetstagare eller arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag. I artikel 3.1 i direktivet anges bland annat följande grundläggande arbets- och anställningsvillkor (nedan också kallade gällande arbetsvillkor): längsta arbetstid och kortaste vilotid; minsta antal betalda semesterdagar per år; minimilön, inbegripet övertidsersättning; villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft; säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen; skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som nyligen fött barn samt för barn och unga; lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling.

Om dessa arbets- och anställningsvillkor är fastställda i lagar eller andra författningar måste medlemsstaterna tillämpa dem på utstationerade arbetstagare på sitt territorium. Medlemsstaterna måste också tillämpa dem på utstationerade arbetstagare om dessa villkor fastställs i kollektivavtal eller skiljedomar som förklarats ha allmän giltighet enligt artikel 3.8. Medlemsstaterna får också, i enlighet med primärrätten, tillämpa arbets- och anställningsvillkor som fastställts i sådana kollektivavtal eller skiljedomar på annan verksamhet än byggverksamhet (artikel 3.10 andra strecksatsen) och på andra områden än de som anges i artikel 3.1 om bestämmelserna rör ordre public (artikel 3.10 första strecksatsen).

I artiklarna 4, 5 och 6 i direktivet finns dessutom bestämmelser om information, administrativt samarbete, åtgärder för kontroll av efterlevnad och rättslig behörighet.

2. Insamling av uppgifter och samråd med berörda parter

Sedan 2009 har kommissionen låtit utföra fyra efterhandsutvärderingar om sociala, ekonomiska och rättsliga aspekter av utstationering. För att förbereda konsekvensbedömningen gjordes under 2011 en förhandsutvärdering av en extern konsult. Det arbete som utförts av expertkommittén för utstationering av arbetstagare har beaktats, i synnerhet pilotprojektet om elektroniskt informationsutbyte med hjälp av en separat och specifik applikation av informationssystemet för den inre marknaden (IMI) för utstationering av arbetstagare.

Kommissionen höll ett offentligt samråd om 50 förslag för en nylansering av den inre marknaden (kommissionens meddelande På väg mot en inre marknadsakt av den 27 oktober 2010), som inkluderade två lagstiftningsinitiativ som behandlas i den här konsekvensbedömningen. Den 27–28 juni 2011 organiserade kommissionen en konferens i Bryssel om grundläggande sociala rättigheter och utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster, med deltagande av de berörda parterna (företrädare för medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter på EU-nivå och nationell nivå, EU-institutionerna och internationella organisationer samt forskare). De berörda parterna och centrala politiska aktörer fick därmed ytterligare ett tillfälle att ge synpunkter på kommissionens idéer om regleringsalternativ och innehållet i de lagstiftningsinitiativ som fördes fram i inremarknadsakten: en så kallad Monti II-förordning och ett direktiv om genomförande.

3. Problemformulering

3.1. Utstationering som företeelse

3.1.1. Omfattning

Den enda tillgängliga källan på EU-nivå bygger på den systematiska insamlingen av uppgifter om de E101-intyg som utfärdats av institutionerna för social trygghet (2005–2009), utförd av kommissionen i samarbete med de nationella myndigheterna[2]. Denna databas har dock flera begränsningar. Den mäter antalet utstationeringar, inte antalet utstationerade personer (samma person kan utstationeras flera gånger). Dessutom utfärdas inte E101-intyget till alla utstationerade arbetstagare, antingen eftersom det inte behövs (utstationeringar på mer än tolv månader beaktas inte för socialförsäkringsändamål) eller för att vissa företag inte använder E101-intyg när de utstationerar arbetstagare, särskilt inte för mycket korta perioder.

Med dessa förbehåll blir uppskattningen att ungefär en miljon arbetstagare varje år utstationeras av sina arbetsgivare från en medlemsstat till en annan.

Sett till arbetskraftens rörlighet inom unionen utgjorde antalet utstationeringar 18,5 % av de EU-medborgare som arbetade i en annan medlemsstat under 2007. Utstationering rör dock bara en liten andel av den totala arbetskraften (0,4 % av arbetskraften i de utsändande länderna i EU-15 och 0,7 % av arbetskraften i de utsändande länderna i EU-12). Även om utstationering är ett viktigt inslag i arbetskraftens rörlighet, särskilt i vissa länder och inom vissa sektorer, är det fortfarande ett relativt obetydligt fenomen på arbetsmarknaden i EU[3].

3.1.2. Fördelning på sektorer

De uppgifter som finns tillgängliga visar att av de utstationerade arbetstagarna under 2009 arbetade i genomsnitt cirka 55 % inom industrisektorerna. Den viktigaste av dessa är byggsektorn med 24 % av utstationeringarna. Tjänstesektorn står i genomsnitt för 44 % av utstationeringarna, varav de viktigaste branscherna är finansförmedlings- och företagstjänster (16 %) samt transport, magasinering och kommunikationsverksamhet (7 %). Inom byggsektorn är små och medelstora företag välrepresenterade när det gäller utstationering, framför allt i egenskap av underleverantörer[4]

Två undersökningar[5] visar att utstationering som företeelse påverkas mest av följande faktorer: geografisk närhet verkar vara den mest betydelsefulla faktorn för att förklara spridningen av utstationering (åt vilket håll och i vilken omfattning utstationeringen sker); arbetskostnaden för det mottagande landet; brist på arbetskraft, kompetens och specialisering, särskilt vid utstationering från länder med hög arbetskostnad till andra medlemsstater; arbetslösheten i de utsändande länderna (särskilt i länder med låg arbetskostnad); den ekonomiska marknadsintegrationen mellan medlemsstaterna (dock av mindre betydelse).

3.1.3. Utstationeringens effekter

Trots att den bara utgör en mycket liten del av den totala arbetsstyrkan, har utstationering av arbetstagare en viktig roll i det gränsöverskridande tillhandahållandet av tjänster inom vissa sektorer. Särskilt för små och medelstora företag innebär möjligheten att tillhandahålla tjänster i andra länder ett tillfälle att utvidga sin verksamhet i hela Europa. Utstationering innebär affärs- och sysselsättningsmöjligheter och är en källa till ytterligare inkomster i de utsändande länderna. Den bidrar också till att förbättra konkurrenskraft och effektivitet i de mottagande länderna.

Utstationering har konsekvenser för arbetsmarknaderna i både utsändande och mottagande länder. Den ger sysselsättningsmöjligheter i de utsändande länderna och kompenserar brist på arbetskraft och kompetens i de mottagande länderna. På så sätt bidrar utstationering till en mer effektiv fördelning av arbetskraften över gränserna. En viss undanträngningseffekt kan dock uppstå på de mottagande arbetsmarknaderna om lokala arbetstagare ersätts med utstationerade. Omfattningen av denna effekt avgörs av förekomsten av utbudsöverskott på arbetskraft inom vissa sektorer eller yrken. Samtidigt bör det understrykas att utstationering kan bidra till att skapa nya arbetstillfällen inom EU, eftersom detta i stor utsträckning beror på utvecklingen av en integrerad marknad för tjänster.

3.2. Problem att åtgärda

3.2.1. Problem i samband med genomförande, övervakning och efterlevnad av de gällande arbetsvillkoren för utstationerade arbetstagare, bland annat skyddet av arbetstagarnas rättigheter

3.2.1.1. Problem 1a: Brister i informationen till arbetsgivare och utstationerade arbetstagare

Trots skyldigheten i artikel 4.3 i direktivet är informationen om de gällande arbetsvillkoren i värdmedlemsstaten ofta svårtillgänglig och av ojämn eller otillräcklig kvalitet. Denna information är av avgörande betydelse för tjänsteleverantörerna så att de kan garantera de gällande arbetsvillkoren och för de utstationerade arbetstagarna så att de kan åberopa sina rättigheter.

3.2.1.2. Problem 1b: Brister när det gäller kontroll, övervakning och genomförande

Enligt artikel 5 i direktivet ska medlemsstaterna genom att vidta lämpliga åtgärder se till att bestämmelserna i direktivet följs och särskilt sörja för lämpliga förfaranden för att säkerställa de gällande arbetsvillkor som anges i direktivet. Medlemsstaterna får själva avgöra hur de rättigheter som direktivet ger ska övervakas och genomföras. Brister i kontroll, övervakning och tillsyn utgör en allvarlig risk för att de gällande arbetsvillkoren inte följs i värdmedlemsstaten, särskilt när det gäller löner, arbetstider och hälso- och säkerhetskrav. Sådana brister kan också underlätta konkurrensbegränsande beteenden. Bristerna förvärras av att utstationering oftast gäller en kortare period, något som gör kontrollmyndigheternas uppgift svårare.

3.2.1.3. Problem 1c: Onödiga administrativa krav och kontrollåtgärder för tjänsteleverantörer

Medlemsstaterna bör fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktivet i enlighet med gällande EU-lagstiftning, i synnerhet friheten att tillhandahålla tjänster enligt EU-domstolens tolkning. Den översyn som gjordes 2007 visade att flera medlemsstater ålägger tjänsteleverantörer administrativa krav och kontrollåtgärder som strider mot gällande EU-lagstiftning[6].

3.2.1.4. Problem 1d: Brister när det gäller administrativt samarbete

I artikel 4.1 och 4.2 i direktivet fastställs de skyldigheter som gäller samarbetet mellan olika nationella myndigheter, och medlemsstaterna tilldelas ansvaret för att skapa nödvändiga förutsättningar för ett sådant samarbete. Dessa bestämmelser är dock inte tillräckligt precisa. Ett välfungerande administrativt samarbete mellan medlemsstaterna har stor betydelse för kontrollen av efterlevnaden. Som anges i KOM(2007) 304 saknas ett sådant samarbete i praktiken, något som motverkar direktivets syfte och åtminstone delvis kan förklara andra problem, som oskäliga nationella kontrollåtgärder.

3.2.1.5. Problem 1e: Bristfälligt skydd för utstationerade arbetstagare vid tvister som gäller den enskilde arbetstagarens anställningsvillkor

Artikel 6 i direktivet ger utstationerade arbetstagare rätt att väcka talan i värdmedlemsstaten för att hävda sina rättigheter enligt direktivet. Det finns dock belägg som tyder på att utstationerade arbetstagare inte har tillräckligt skydd vid tvister som gäller den enskilde arbetstagarens anställningsvillkor.

3.2.2. Missbruk av utstationerade arbetstagares situation i syfte att kringgå lagstiftning

3.2.2.1. Problem 2a: Utstationeringen är roterande eller inte längre tillfällig

För att motivera skillnaden i behandling mellan utstationerade arbetstagare (grundläggande skydd) och migrerande arbetstagare (likabehandling) måste utstationeringen vara tillfällig. Om utstationeringsperioden varar överdrivet länge och blir permanent finns inte längre någon giltig förutsättning för skillnaden i rättslig status mellan dessa två kategorier av arbetstagare. Samma situation uppstår om samma eller olika arbetstagare upprepade gånger anställs av ett företag i syfte att utstationeras till en annan medlemsstat för att utföra samma arbete (roterande utstationering).

Problemet beror huvudsakligen på att det inte finns några kriterier som skulle göra det möjligt för medlemsstaterna att avgöra om en utstationering är tillfällig eller inte. I direktivet definieras utstationerad arbetstagare som varje arbetstagare som under en begränsad tid utför arbete inom en annan medlemsstats territorium än där han vanligtvis arbetar. Inget sägs dock om utstationeringens tillfälliga karaktär[7]. Direktivet anger inte vare sig någon bestämd tidsgräns eller några andra kriterier för att avgöra om vistelsen i värdmedlemsstaten är tillfällig[8]. Inte heller berörs möjligheten av upprepad utstationering för samma arbete. I den lagstiftning om social trygghet som gäller utstationerade arbetstagare[9] fastställs däremot en högsta tidsgräns på två år för utstationering och möjligheten att utstationera flera gånger för samma arbete utesluts.

3.2.2.2. Problem 2b: Arbetsgivaren har ingen väsentlig anknytning till den utsändande medlemsstaten

Enligt direktivet måste det utstationerande företaget vara etablerat i en annan medlemsstat. Detta förutsätter att det finns en väsentlig anknytning mellan företaget och den utsändande medlemsstaten. I direktivet finns dock inga kriterier för att fastställa när en sådan väsentlig anknytning föreligger. De administrativa bestämmelserna om social trygghet som gäller utstationering är tydligare eftersom de fastställer kriterier som gör det möjligt att definiera utstationering mer exakt. När det gäller verksamheten i den utsändande medlemsstaten innehåller sådana bestämmelser ett krav på att ett företag normalt bedriver omfattande verksamhet på territoriet i den medlemsstat där det är etablerat för att det ska få tillåtelse att utstationera arbetstagare till en annan medlemsstat[10]. Skrupelfria arbetsgivare kan rikta sin verksamhet uteslutande till en annan medlemsstats marknad med hjälp av utstationerade arbetstagare i syfte att kringgå arbetslagstiftning eller lagstiftning om social trygghet, utan att bedriva någon väsentlig ekonomisk verksamhet i det land där de formellt är registrerade.

Användningen av så kallade brevlådeföretag är särskilt problematisk i detta avseende. Dessa företag öppnas i det utsändande landet uteslutande i syfte att kringgå arbetslagstiftning och lagstiftning om social trygghet, oftast i en specifik värdmedlemsstat.

3.2.3. Problem i samband med omstridd eller otydlig tolkning av arbets- och anställningsvillkoren i direktivet

3.2.3.1. Problem 3a: Arbets- och anställningsvillkorens omfattning och nivå

I länder där en minimilön fastställs i lag eller allmänt giltiga kollektivavtal är tillämpningen på utstationerade arbetstagare okomplicerad. I länder där en sådan mekanism däremot inte finns är situationen för företag och arbetstagare osäker.

I de länder som saknar en i lag eller allmänt giltiga kollektivavtal fastställd minimilön har myndigheterna antingen inte förutsett de fulla konsekvenserna av den osäkerhet som skapas av frånvaron av bestämmelser för utstationerade arbetstagare, eller varit angelägna om att inte låta sitt traditionella system för arbetsmarknadsrelationer påverkas av direktivet.

3.2.3.2. Problem 3b: Otydlig skyddsnivå avseende definitionen av minimilön

Det finns en rättslig osäkerhet kring vilka delar av den utbetalda lönen som faktiskt ingår i värdmedlemsstatens minimilön. Definitionen av minimilön är, som uttryckligen anges i artikel 3.1 sista meningen, i princip en sak för värdmedlemsstaten, dock inom den ram som ges av domstolens rättspraxis[11]. Definitionen kan därmed variera från en medlemsstat till en annan. Det är medlemsstaterna som bestämmer vilka ersättningar och tillägg som ska inkluderas i den gällande definitionen av minimilön. Några medlemsstater utgår endast från minimilönen som sådan medan andra inkluderar olika former av tillägg, ersättningar och avgifter till fonder. Den befintliga rättspraxisen[12] bringar ingen klarhet i frågan.

3.2.4. Problem 4: Motsättningar mellan friheten att tillhandahålla tjänster/etableringsfrihet och nationella system för arbetsmarknadsrelationer

Den tolkning av direktivet och fördragens bestämmelser som framkom i EU-domstolens domar i målen Viking och Laval belyste underliggande motsättningar mellan å ena sidan friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, och å andra sidan utövandet av grundläggande sociala rättigheter som förhandlingsrätten och rätten till stridsåtgärder. Särskilt fackföreningarna uppfattade det som att dessa domar införde en överprövning av stridsåtgärder från EU:s och nationella domstolars sida så snart sådana åtgärder kan påverka eller hindra utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten. Denna uppfattning har på senare tid haft negativa följdeffekter i form av ett antal gränsöverskridande arbetsmarknadskonflikter.

I 2010 års rapport från ILO:s expertkommitté om tillämpningen av konventioner och rekommendationer underströks problemets betydelse och ”allvarlig oro” uttrycktes över att EU-domstolens domar i praktiken innebar en begränsning av strejkrätten. Strejkrätten fastställs i ILO-konventionen nr 87 som har undertecknats av alla medlemsstater.

3.2.5. Synpunkter från arbetsmarknadens parter på problem som konstaterats

Europeiska fackliga samorganisationen (EFS) och det europeiska industri- och arbetsgivarförbundet (BusinessEurope) uttrycker båda oro över problemen 1a, 1b, 1d och 2b. Enligt BusinessEurope är det dock endast problemen 1d och 2b som berättigar till åtgärder på unionsnivå. EFS förespråkar avseende problem 1e ett långtgående system av solidariskt ansvar medan BusinessEurope motsätter sig detta. Vad gäller problem 1a är EFS för, och BusinessEurope mot, en tydlig tidsgräns för utstationering. Synen på problemen 3a och 4 skiljer sig åt mellan parterna, framför allt på grund av olika uppfattningar om EU-domstolens rättspraxis.

4. Mål

4.1. Allmänna mål

Förslaget bör bidra till uppfyllandet av följande mål som anges i fördragen:

· En hållbar utveckling av den inre marknaden som bygger på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft (artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen).

· Friheten att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat och främjandet av lika villkor (artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

· Att förbättra levnads- och arbetsvillkor och därigenom möjliggöra en harmonisering samtidigt som förbättringarna bibehålls (artikel 151 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

· Underlätta dialogen mellan arbetsmarknadens parter och ta hänsyn till de olika systemen för parternas relationer i medlemsstaterna (artikel 152 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

4.2. Specifika och operativa mål

4.2.1. Att bättre tillvarata de utstationerade arbetstagarnas rättigheter

Följande operativa mål är knutna till detta specifika mål:

· Förbättra informationen om gällande arbetsvillkor för utstationerade arbetstagare.

· Göra det möjligt för utstationerade arbetstagare att på ett bättre sätt tillvarata sina rättigheter, även i samband med underentreprenader.

· Förtydliga arbetsmarknadens parters roll för kontrollen av efterlevanden av reglerna.

· Förbättra övervakningen och kontrollen av efterlevnaden av arbetsvillkoren.

· Klargöra tolkningen av bestämmelserna om arbets- och anställningsvillkor i direktivet.

4.2.2. Underlätta tillhandahållandet av tjänster över gränserna och förbättra förutsättningarna för en rättvis konkurrens

Följande operativa mål är knutna till detta specifika mål:

· Föreskriva en exaktare definition av utstationering.

· Förbättra informationen om företagens skyldigheter avseende gällande arbetsvillkor för utstationerade arbetstagare.

· Skapa klarhet vad gäller administrativa krav och nationella kontrollåtgärder.

· Förbättra det administrativa samarbetet mellan de ansvariga nationella myndigheterna.

· Förbättra övervakningen och kontrollen av efterlevnaden av de gällande arbetsvillkoren.

· Klargöra tolkningen av bestämmelserna om arbets- och anställningsvillkor i direktivet.

4.2.3. Förbättra rättsäkerheten när det gäller avvägningen mellan sociala rättigheter och ekonomiska friheter, särskilt avseende utstationering

Följande operativa mål är knutna till detta specifika mål:

· Klargöra att varken friheten att tillhandahålla tjänster/etableringsfriheten eller rätten till kollektivåtgärder, inklusive strejkrätten, har företräde framför varandra.

· Klargöra att arbetstagarnas rättigheter i gränsöverskridande konflikter även fortsättningsvis kan tillvaratas individuellt eller kollektivt genom fackliga åtgärder.

5. Subsidiaritetsanalys

De problem som konstaterats har samband med målen i artikel 3.3 i fördraget om Europeiska unionen och i artiklarna 56 och 151 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Orsaken till problemen är att gällande lagstiftning på EU-nivå är otydlig. Det gällande direktivet, som ger medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme när det gäller genomförande, tillämpning och kontroll av efterlevnad av bestämmelserna, och de tidigare försöken att åtgärda problemen genom icke bindande åtgärder har inte varit tillräckliga för att lösa de konstaterade problemen. Problemen 1, 2 och 3 måste därför åtgärdas på EU-nivå för att uppnå målen i fördragen på ett bättre sätt. Rättslig klarhet och säkerhet avseende problem 4 kan endast uppnås på EU-nivå. Åtgärder är därför nödvändiga och proportionella för att på ett bättre sätt uppnå målen i fördraget.

6. Alternativ

6.1. Alternativ och underalternativ till problemen 1, 2 och 3

· Alternativ 1: Ingen ändring av politiken (referensscenario)

· Alternativ 2: Andra åtgärder än lagstiftning

– Underalternativ 2a: Klargöra medlemsstaternas skyldigheter när det gäller genomförande, övervakning och kontroll av efterlevnad av direktivet, inklusive skyddet av utstationerade arbetstagares rättigheter (åtgärdar orsakerna till problem 1)

– Underalternativ 2b: Klargöra de delar som ingår i definitionen av utstationering för att bättre motverka kringgående och utnyttjande av reglerna (åtgärdar orsakerna till problem 2)

– Underalternativ 2c: Klargöra vissa frågor angående tolkningen av arbets- och anställningsvillkoren i direktivet (åtgärdar orsakerna till problem 3)

· Alternativ 3: Lagstiftningsåtgärder

– Underalternativ 3a: Införa mer detaljerade föreskrifter när det gäller genomförande, övervakning och kontroll av efterlevnad av direktivet, inklusive skyddet av utstationerade arbetstagares rättigheter (åtgärdar orsakerna till problem 1)

– Underalternativ 3b: Införa ytterligare kriterier genom lagstiftning för att klargöra vad som ingår i definitionen av utstationering för att bättre motverka kringgående och utnyttjande av reglerna (åtgärdar orsakerna till problem 2)

– Underalternativ 3c: Ändra omfattning och nivå på arbets- och anställningsvillkoren i direktivet (åtgärdar orsakerna till problem 3)

· Alternativ 4: Upphävande gällande lagstiftning (direktivet)

6.2. Alternativ till problem 4

· Alternativ 5: Ingen ändring av politiken (referensscenario)

· Alternativ 6: Andra åtgärder än lagstiftning

– Genom ett meddelande klargöra förhållandet mellan utövandet av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster och de grundläggande sociala rättigheterna

· Alternativ 7: Lagstiftningsåtgärder

– Genom lagstiftning införa regler avsedda att klargöra hur utövandet av den grundläggande sociala rättigheten till kollektivåtgärder kan förenas med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster

7. Huvudsakliga ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser av de olika alternativen

De olika alternativen för utstationering av arbetstagare bedöms på så sätt att konsekvensen av olika åtgärdspaket (kombinationer av underalternativ) jämförs med referensscenariot (alternativ 1). För att möjliggöra jämförelse innehåller varje paket åtgärder mot alla de problem som förtecknas under 1, 2 och 3, antingen genom lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Paket som åtgärdar problem under 1 genom andra åtgärder än lagstiftning (se avsnitt 6.1) bedöms inte ytterligare eftersom tidigare försök att åtgärda dessa problem utan lagstiftning inte uppfyllde målen. Följande paket kommer därför att bedömas.

|| Underalternativ som åtgärdar orsaker till problem 1 || Underalternativ som åtgärdar orsaker till problem 2 || Underalternativ som åtgärdar orsaker till problem 3

Paket A || 3a || 2b || 2c

Paket B || 3a || 3b || 2c

Paket C || 3a || 2b || 3c

Paket D || 3a || 3b || 3c

Andra åtgärder än lagstiftning Lagstiftningsåtgärder

När det gäller alternativ rörande motsättningen mellan friheten att tillhandahålla tjänster/etableringsfriheten och nationella system för arbetsmarknadsrelationer (problem 4) bedöms alternativ 6 (andra åtgärder än lagstiftning) och alternativ 7 (lagstiftningsåtgärder) genom jämförelse med referensscenariot (alternativ 5).

7.1. Alternativ 1: Referensscenario för utstationering av arbetstagare

7.1.1. Ekonomiska konsekvenser

Fortsatta brister i fråga om information, övervakning och genomförande, rättslig osäkerhet kring administrativa krav samt utnyttjande och kringgående av de gällande reglerna kommer även fortsättningsvis att hämma en rättvis konkurrens och ha negativa konsekvenser för den inre marknaden. Små och medelstora företag är särskilt känsliga för illojal konkurrens vad gäller arbetskostnad och kommer även i fortsättningen att påverkas av sådana brister.

7.1.2. Sociala konsekvenser

Negativa konsekvenser för konkurrensen kommer också att indirekt påverka arbetsmarknader, sysselsättningsmöjligheter och arbetstagares rättigheter i sektorer och regioner i mottagande länder med en hög koncentration av utstationerade arbetstagare. Dessa konsekvenser kan komma att minska något på grund av lönekonvergens.

7.2. Paket A (Lagstiftningsåtgärder mot problem 1 i kombination med andra åtgärder än lagstiftning mot problemen 2 och 3)

7.2.1. Ekonomiska konsekvenser

Paket A (underalternativ 3a) kommer att bidra till rättvis konkurrens och lika villkor genom att skapa klarhet vad gäller övervakning, kontroll, genomförande (inklusive solidariskt ansvar) och administrativt samarbete. Det kommer att underlätta gränsöverskridande tillhandahållande av tjänster genom att klargöra de administrativa krav som medlemsstaterna får ställa på tjänsteleverantörer. Ökad rättsäkerhet och samarbete mellan medlemsstaterna kommer att minska hindren för att tillhandahålla tjänster och ha positiva konsekvenser för den inre marknadens utveckling. Att det gränsöverskridande tillhandahållandet av tjänster underlättas kommer att öka konkurrensen på den inre marknaden för tjänster.

Små och medelstora företag är särskilt känsliga för illojal konkurrens. De kommer därför att gynnas av en bättre efterlevnad av det befintliga direktivet, enhetligare villkor och en mer rättvis konkurrens. Vad gäller illojal konkurrens med arbetskostnaden kommer de positiva konsekvenserna för små och medelstora företag i de mottagande länderna att bli ännu större. Effektiva och lämpliga kontroller, bland annat riskbedömning, förbättrat administrativt samarbete, gränsöverskridande verkställighet av böter och solidariskt ansvar (angående kostnader se nedan) kommer att bidra till en bättre efterlevnad av direktivet. De positiva konsekvenserna kommer dock att bli mindre betydande än i paket B eller D eftersom paket A inte kommer att ge bindande rättslig klarhet om definitionen av utstationering eller de bestämmelser som syftar till att minska missbruk av reglerna. Särskilt i de utsändande länderna kommer små och medelstora företag att dra fördel av den förbättrade informationen om gällande arbetsvillkor och den rättsliga klarheten över administrativa krav i värdmedlemsstaten. De kommer i synnerhet att gynnas av avlägsnandet av vissa oproportionella kontrollåtgärder som medför extra kostnader.

Kostnader för medlemsstaterna: Den administrativa bördan för tillhandahållande av information beräknas uppgå till 90 000 euro (i engångskostnad) och 180 000 euro (i upprepad årlig kostnad) för hela EU. Medlemsstaterna kommer att gynnas av användningen av informationssystemet för den inre marknaden (IMI), bättre administrativt samarbete och den gränsöverskridande verkställigheten av böter. Användningen av IMI kommer att minska medlemsstaternas kostnader. Kostnader för företagen: Paket A medför inte någon administrativ börda för företagen. Ytterligare indirekta kostnader för att uppfylla bestämmelserna på ungefär 2 miljoner euro kan förväntas för de företag som anpassar sin riskbedömning vid val av underleverantörer och inför solidariskt ansvar i de medlemsstater där ett sådant system inte redan finns. Däremot kan en minskning av kostnaderna för att uppfylla kraven förväntas som ett resultat av den bättre tillgång till information och de minskade administrativa krav i medlemsstaterna (nationella kontrollåtgärder) som paket A medför.

7.2.2. Sociala konsekvenser

En minskning av kringgåendet av de gällande arbetsvillkoren och en bättre efterlevnad av de utstationerade arbetstagarnas rättigheter kommer att ha positiva konsekvenser för de problem som utstationering medför i mottagande länder med hög arbetskostnad. Konsekvenserna kommer dock att bli mindre betydande än i paket B eller D eftersom paket A inte kommer att ge bindande rättslig klarhet om definitionen av utstationering eller de bestämmelser som syftar till att minska missbruk av reglerna. Tydlig information och klarhet angående administrativa krav kommer att ge bättre marknadsmöjligheter för utsändande företag. De utstationerade arbetstagarnas arbets- och anställningsvillkor kommer att förbättras som en följd av bättre information, övervakning och efterlevnad. Samtidigt kommer pressen nedåt på de lokala arbetstagarnas arbetsvillkor att minska i de mottagande länderna.

7.3. Paket B (Lagstiftningsåtgärder mot problemen 1 och 2 i kombination med andra åtgärder än lagstiftning mot problem 3)

Paket B är till stora delar identiskt med paket A. Men det innehåller också bindande regler för definitionen av utstationering och ytterligare bestämmelser i syfte att minska missbruk och kringgående av de gällande arbetsvillkoren. Därför är de positiva konsekvenserna för rättvis konkurrens, enhetligare villkor, arbetstagarnas rättigheter och arbetskvaliteten samt minskningen av trycket nedåt på lokala löner mer betydande än i paket A (utan förändrade kostnader).

7.4. Paket C (Lagstiftningsåtgärder mot problemen 1 och 3 i kombination med andra åtgärder än lagstiftning mot problem 2)

7.4.1. Ekonomiska konsekvenser

Paket C (underalternativ 3c) skulle ge värdmedlemsstaten möjlighet att införa ytterligare arbets- och anställningsvillkor för utländska företag än vad som nu fastställs i artikel 3 i direktivet. Det skulle också ge möjlighet att fastställa löner för utstationerade arbetstagare som överstiger den minimilön som fastställs i lag eller kollektivavtal.

Detta underalternativ kommer, på samma sätt som paketen A och B, att underlätta det gränsöverskridande tillhandahållandet av tjänster genom att förtydliga vilka administrativa krav som medlemsstaterna får ställa på tjänsteleverantörer. Ökad rättsäkerhet och samarbete mellan medlemsstaterna kommer att minska hindren för att tillhandahålla tjänster och ha positiva konsekvenser för den inre marknadens utveckling. Däremot skulle detta paket kraftigt sänka det ekonomiska incitamentet för utstationering och därmed för det gränsöverskridande tillhandahållandet av tjänster. Utländska företag skulle behöva ha detaljerad kunskap om hela arbetslagstiftningen i samtliga medlemsstater som de avser att utstationera arbetstagare till. Likabehandling av utstationerade arbetstagare vad gäller löner skulle minska den löneskillnad som utgör ett incitament för utstationering. Det skulle till och med innebära ett negativt incitament med tanke på de extra kostnader som är förknippade med utstationering (resor, logi, administrativa förfaranden). Detta alternativ skulle därför minska konkurrensen på den inre marknaden för tjänster i vissa sektorer och regioner. Lokala företag i länder med hög arbetskostnad skulle gynnas av den minskade konkurrensen avseende arbetskostnad. Företag i de utsändande länderna skulle däremot förlora affärsmöjligheter.

7.4.2. Sociala konsekvenser

Att utöka skyddet för utstationerade arbetstagare utöver de grundläggande obligatoriska arbets- och anställningsvillkoren och/eller ge samma lön som till lokala arbetstagare kan komma att reducera utstationering som företeelse och ha negativa konsekvenser för sysselsättningsmöjligheterna för arbetstagare i länder med låg arbetskostnad. Lokala företag och arbetstagare i länder med hög arbetskostnad skulle i princip gynnas av den minskade konkurrensen avseende arbetskostnad. En bättre efterlevnad av de utstationerade arbetstagarnas rättigheter kommer att ha positiva konsekvenser för den rättvisa konkurrensen vad gäller utstationering i länder med hög arbetskostnad. Denna positiva konsekvens för den rättvisa konkurrensen är dock avsevärt mindre jämfört med referensscenariot än konsekvenserna av paket B eller D, eftersom paket C inte kommer att minska missbruket eller kringgåendet av de gällande reglerna genom bindande rättslig klarhet om definitionen av utstationering eller bestämmelser i syfte att minska missbruk. Konsekvenserna i detta avseende är jämförbar med den av paket A. Samtidigt riskerar en betydande höjning av skyddsnivån för utstationerade arbetstagare att öka missbruket och kringgåendet av de gällande reglerna samt förekomsten av svart arbete, om höjningen inte uppvägs av ytterligare åtgärder för övervakning, kontroll och genomförande. Enhetliga arbetsvillkor för lokala och utstationerade arbetstagare kommer att kraftigt minska mängden lagenliga utstationeringar.

7.5. Paket D (Lagstiftningsåtgärder mot problemen 1, 2 och 3)

Konsekvenserna av paket D liknar den av paket C. De positiva konsekvenserna för rättvis konkurrens och enhetligare villkor är dock större jämfört med referensscenariot än vid paket C, eftersom paket D kommer att minska missbruket och kringgåendet av de gällande reglerna genom bindande rättslig klarhet om definitionen av utstationering och bestämmelser i syfte att minska missbruk. Konsekvenserna i detta avseende är jämförbara med dem från paket B.

7.6. Alternativ 5: Referensscenario för motsättningar mellan friheten att tillhandahålla tjänster/etableringsfriheten och nationella system för arbetsmarknadsrelationer (problem 4)

7.6.1. Ekonomiska konsekvenser

Den inre marknadens funktion kommer att försämras av rättslig osäkerhet vid konflikter. Om en viktig del av de berörda parterna inte längre skulle stödja den inre marknaden skulle de negativa konsekvenserna vara betydande. Ogynnsamma förhållanden för tjänsteleverantörer skulle skapas och risken för protektionistiska åtgärder öka.

7.6.2. Sociala konsekvenser

Rättslig osäkerhet vid motsättningar mellan strejkrätten och grundläggande ekonomiska friheter skapar en risk för skadeståndskrav. Tvivel angående de nationella domstolarnas roll vid prövning av strejkers proportionalitet i gränsöverskridande konflikter kan hindra fackföreningarna från att tillvarata arbetstagarnas rättigheter. Detta har negativa konsekvenser för skyddet av arbetstagarnas rättigheter, och skulle påverka artikel 28 i stadgan (om förhandlingsrätt och rätt till kollektiva åtgärder) negativt i och med att denna rättsliga osäkerhet försvagar fackföreningarnas möjlighet att bidra till försvaret av arbetstagarnas rättigheter.

7.7. Alternativ 6: Andra åtgärder än lagstiftning

7.7.1. Ekonomiska konsekvenser

Ett klargörande av i vilken utsträckning fackföreningar kan använda sig av strejkrätten i gränsöverskridande konflikter som rör friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten skulle ha positiva konsekvenser för den inre marknadens funktion i den utsträckning som den rättsliga osäkerheten skulle minska.

7.7.2. Sociala konsekvenser

Detta alternativ har indirekta positiva konsekvenser för skyddet av arbetstagarnas rättigheter eftersom det skulle klargöra arbetsmarknadsparternas roller för skyddet av arbetstagarnas rättigheter i gränsöverskridande arbetsmarknadskonflikter samt ge större rättsäkerhet vid motsättningar mellan strejkrätten och grundläggande ekonomiska friheter. Det kan stärka fackföreningarnas möjlighet att bidra till skyddet av arbetstagarnas rättigheter genom att ge större rättslig klarhet vid motsättningar mellan strejkrätten och grundläggande ekonomiska friheter. Ett sådant klargörande kan också ha indirekta positiva effekter på hur de nationella system för arbetsmarknadsrelationer fungerar. Eftersom innehållet i strejkrätten varierar mellan medlemsstaterna skulle en betoning av de nationella domstolarnas viktiga roll vid prövning av proportionaliteten från fall till fall, samtidigt som utövandet av grundläggande sociala rättigheter och ekonomiska friheter harmoniseras, påverka de nationella arbetsmarknadsrelationerna positivt.

7.8. Alternativ 7: Lagstiftningsåtgärder

Alternativ 7 har samma positiva konsekvenser som alternativ 6 i den utsträckning som de båda eftersträvar ett klargörande av EU-domstolens rättspraxis. Konsekvenserna torde bli mer betydande eftersom en förordning medför större rättsäkerhet än ett tillvägagångssätt med ”mjuk” lagstiftning (alternativ 6). En särskild bestämmelse om ett varningssystem skulle dessutom ge ytterligare positiva konsekvenser. Dessutom skulle lagstiftning utgöra ett mer långtgående politiskt åtagande från kommissionens sida som svar på ett problem som ses med stor oro av fackföreningar och delar av Europaparlamentet.

7.8.1. Ekonomiska konsekvenser

Inrättandet av ett varningssystem för situationer som orsakar allvarlig skada, störning eller social oro skulle ha indirekta positiva konsekvenser i den utsträckning som det skulle skapa större öppenhet och ge kommissionen, de nationella myndigheterna och berörda parter i de berörda medlemsstaterna tillgång till information i god tid för att ge dem möjlighet att vidta eventuella nödvändiga åtgärder.

7.8.2. Sociala konsekvenser

I den utsträckning som detta alternativ klargör att domstolens rättspraxis inte innebär att det finns någon inneboende motsättning mellan utövandet av rätten till stridsåtgärder, inklusive strejkrätten, och friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, och inget företräde för det ena framför det andra, kommer det att ha positiva konsekvenser för artikel 28 i stadgan. Ett erkännande av arbetsmarknadsparternas betydelsefulla uppgift att vidta åtgärder för att skydda arbetstagarnas rättigheter, bland annat genom stridsåtgärder, kommer också att klargöra att det inte finns någon motsättning till ILO-konventionen nr 87.

7.9. Synpunkter från arbetsmarknadens parter på alternativen

Arbetsmarknadens parter är överens om att åtgärder på EU-nivå vad gäller utstationering av arbetstagare är nödvändiga, vilket utesluter alternativen 1 (ingen åtgärd) och 4 (upphäva direktivet). Det alternativ EFS föredrar är paket D. Enligt BusinessEurope däremot kan de existerande problemen åtgärdas genom bättre administrativt samarbete enbart. Därmed anser man att redan paket A är alltför långtgående, särskilt vad gäller solidariskt ansvar.

Rörande problemet med motsättningen mellan nationella system för arbetsmarknadsrelationer och ekonomiska friheter förespråkar EFS lagstiftning som skulle ge sociala rättigheter företräde framför ekonomiska friheter, något som skulle gå utöver alternativ 7. BusinessEurope ser inget behov av åtgärder på EU-nivå.

8. Jämförelse mellan alternativen och alternativ som förespråkas

Alternativen har jämförts avseende deras ändamålsenlighet, effektivitet och förenlighet med EU:s allmänna mål.

Det alternativ som förespråkas är en kombination av paket B och alternativ 7. Paket B är det totalt sett mest ändamålsenliga och effektiva för att uppnå de specifika målen ”Bättre tillvarata de utstationerade arbetstagarnas rättigheter”, ”Förbättra förutsättningarna för en rättvis konkurrens” och ”Underlätta tillhandahållandet av tjänster över gränserna”. Det är också det paket som är mest förenligt med de allmänna målen. Alternativ 7 är det mest ändamålsenliga och effektiva för att uppnå det specifika målet ”Minska motsättningarna mellan nationella system för arbetsmarknadsrelationer och friheten att tillhandahålla tjänster”, och är mest förenligt med de allmänna målen.

Det alternativ som förespråkas är proportionellt eftersom kostnaderna är relativt små medan fördelarna är betydande.

Paket B kan åstadkommas genom ett separat nytt direktiv om genomförande som klart skulle uttrycka kommissionens mål – att förbättra och stärka införlivandet, tillämpning och genomförandet av direktivet, inklusive åtgärder för att förhindra och sanktionera varje missbruk eller kringgående av de gällande reglerna – snarare än ett förslag om ändring av det existerande direktivet. Direktivet om genomförande skulle bygga på samma rättsliga grund som direktiv 96/71/EG (artiklarna 53 och 62 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

Ett lagstiftningsinitiativ för att klargöra utövandet av den grundläggande rätten till kollektivåtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster skulle behöva antas med artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som rättslig grund. Ett sådant förslag skulle inte fastställa regler för utövandet av strejkrätten.

9. Övervakning och utvärdering

9.1. Övervakning

Övervakning skulle ske genom genomföranderapporter från kommissionen. Expertkommittén för utstationering av arbetstagare skulle även fortsättningsvis spela en roll för uppföljningen av genomförandet av direktivet. När den planerade åtgärdens innehåll har förtydligats kommer kommissionen tillsammans med expertkommittén för utstationering av arbetstagare att utarbeta ett mycket begränsat antal indikatorer som omfattar relevanta aspekter av tillämpningen av direktivet. Som utgångspunkt föreslogs följande indikatorer för uppföljning (uppgiftslämnare anges efter varje indikator): i) antal sökningar på nationella webbplatser om utstationering (medlemsstaterna), ii) antal samarbetsprojekt mellan olika länder om utstationering som främjas av nationella myndigheter eller arbetsmarknadens parter (medlemsstaterna), iii) antal ansökningar som görs via den särskilda IMI-applikationen för utstationering (kommissionen), iv) antal tvistemål i nationella domstolar (medlemsstaterna), v) procentandel inspektioner som leder till sanktioner (medlemsstaterna), vi) antal fall som rapporteras i varningssystemet för gränsöverskridande arbetskonflikter (kommissionen). Kommissionen kommer också att fortsätta att samla in administrativa uppgifter om utstationering på grundval av socialförsäkringsuppgifter. Med hänsyn till användningsfrekvensen kommer dessa indikatorer att regelbundet redovisas och diskuteras i expertkommittén för utstationering av arbetstagare. De kommer också att ingå bland indikatorerna i den utvärdering som nämns nedan.

9.2. Utvärdering

Fem år efter sista dagen för införlivande kommer en fortlöpande utvärdering att göras. Denna utvärdering kommer huvudsakligen att inriktas på en bedömning av hur effektivt det ändrade direktivet har varit i det inledande skedet. Tonvikten kommer att läggas på en analys av det förstärkta samarbetet mellan medlemsstaterna och på kvaliteten i den information som genereras genom detta samarbete. Utvärderingen kommer att utföras av kommissionen med bistånd av externa experter. Kommissionen kommer att utarbeta närmare riktlinjer för utvärderingen. Berörda parter kommer via expertkommittén för utstationering av arbetstagare att informeras om och uppmanas att lämna synpunkter på dessa riktlinjer samt regelbundet informeras om hur utvärderingen fortskrider och dess resultat. Resultaten kommer att offentliggöras.

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.

[2] Europeiska kommissionen (2011): Posting of workers in the European Union and EFTA countries. Report on E101 certificates issued in 2008 and 2009. Europeiska kommissionen (2011): Administrative data collection on E101 certificates issued in 2007.

[3] Se Idea Consult & Ecorys Netherlands, Study on the economic and social effects associated with the phenomenon of posting of workers in the European Union, Bryssel, 2011. Finns på webbplatsen: http://www.ec.europa.eu/social/posted-workers . Procentandelen ger bara en fingervisning om hur stor andel av de utländska EU-medborgarna i arbetskraften som är utstationerade (siffran är sannolikt i överkant). Å ena sidan motsvarar inte ett E101-intyg en arbetstagare på heltid under ett år, å andra sidan omfattar inte arbetskraftsundersökningen, som innehåller uppgifter om EU-medborgare som arbetar i en annan medlemsstat, utstationerade arbetstagare.

[4] Idea Consult (fotnot 3) undersökning av byggsektorn, s. 164.

[5] Ismeri Europa, Preparatory study for an Impact Assessment concerning the possible revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of the provision of services, utkast till slutlig rapport. Idea Consult (fotnot 3).

[6] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster – att maximera fördelar och möjligheter och samtidigt värna om skyddet för arbetstagarna, KOM(2007) 304 slutlig.

[7] Domstolens dom av den 11 december 2003 i mål C-215/01: Schnitzer. Aukje van Hoek och Mijke Houwerzijl, Study on the legal aspects of the posting of workers in the framework of the provision of services in the European Union, 2011. Finns på webbplatsen http://www.ec.europa.eu/social/posted-workers, s. 46-48, 187-189 (rekommendationerna 1, 11 och 12).

[8] Domstolen ansåg att det stred mot artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt att kräva perioder av tidigare anställning i den utsändande medlemsstaten i samband med utstationering av medborgare från tredjeland på sex eller tolv månader (målen C-445/03: kommissionen mot Luxemburg, C-168/04: kommissionen mot Österrike, C-244/04: kommissionen mot Tyskland, Se också Aukje van Hoek och Mijke Houwerzijl, Study on the legal aspects of the posting of workers in the framework of the provision of services in the European Union, 2011. Finns på webbplatsen: http://www.ec.europa.eu/social/posted-workers, rekommendation 12 (återbetalning av resekostnader).

[9] Tvärtemot Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen

[10] Artikel 12 i förordning (EG) 883/2004 jämförd med artikel 14.2 i förordning (EG) 987/2009 och beslut A2.

[11] Se i detta avseende mål C-341/05, Laval, särskilt punkterna 60 och 68.

[12] Mål C-341/02, kommissionen mot Tyskland.