Rapport om det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure) till följd av covid-19-utbrottet i enlighet med artikel 14 i rådets förordning (EU) 2020/672 Sure efter 18 månader: tredje halvårsrapporten

Det råder fortfarande stor osäkerhet kring de ekonomiska utsikterna mot bakgrund av pandemins oförutsägbara karaktär – som var anledningen till att Sure inrättades – och den geopolitiska utvecklingen i Ukraina. De flesta EU-medlemsstater undvek att återinföra omfattande och stränga begränsande åtgärder under vintern och under omikronvågen, även om vissa sektorer fortfarande drabbades hårt av restriktioner. Osäkerheten kring viruset och potentiella nya varianter är fortfarande hög. Den tillväxtdynamik som uppstod under 2021 avtog i slutet av året och invasionen av Ukraina har ökat den ekonomiska osäkerheten.

Anställningsskyddet under pandemins första två år har bidragit till att återhämtningen varit snabbare än efter tidigare kriser. Under 2022 förväntas återhämtningen mer än väl uppväga den förlust av BNP som uppstod under covid-19-krisen, vilket avsevärt överträffar den återhämtningstakt som noterades efter den globala finanskrisen och krisen i euroområdet, då BNP efter två år förblev långt under nivån före krisen. Sure bidrog till detta genom att finansiera system som gjorde det möjligt för företag att bibehålla sina anställda och deras färdigheter och underlättade för egenföretagare att återuppta sina verksamheter.

I denna rapport bekräftas uppskattningen i den förra rapporten, nämligen att de politiska stödåtgärderna, inklusive Sure, förhindrade att 1,5 miljoner människor blev arbetslösa 2020. Arbetslösheten ökade måttligt under 2020 i de mottagande medlemsstaterna, trots det stora ekonomiska produktionsbortfallet, och betydligt mindre än väntat. Detta uppnåddes genom att behålla de anställda i företagen och upprätthålla egenföretagarnas verksamhet. Dessutom bidrog Sure till att förbättra det allmänna förtroendet i hela EU, vilket bekräftades av en nyligen genomförd Eurobarometerundersökning i vilken Sure fick brett stöd från EU-medborgarna. I enlighet med vad som rapporterats i den andra halvårsrapporten, beräknas medlemsstaterna ha sparat totalt 8,2 miljarder euro på räntebetalningar genom att få ekonomiskt stöd genom Sure.

I de allra flesta medlemsstater är utnyttjandet av Sure-stödet högt. Utnyttjandet är fortfarande mycket lågt i en enda medlemsstat och övervakas noga i en annan medlemsstat. I Rumänien är den stora klyfta som konstaterades i den första och andra rapporten – tre fjärdedelar av det belopp som rådet beviljat – fortfarande i stort sett oförändrad. I Polen finns en begränsad klyfta på grund av att utgifterna för åtgärder som berättigar till Sure-stöd varit lägre än väntat. Inga åtgärder identifierades i den nationella rapportering som låg till grund för den andra rapporten. De totala utgifterna i Polen är lägre än det belopp som rådet beviljat under Sure, men överstiger det belopp som redan betalats ut. De risker för bristande utnyttjande som fastställdes i fråga om Portugal och Cypern i den andra rapporten föreligger inte längre.

Sure fortsatte att skydda sysselsättningen under den ojämna återhämtningen 2021 och stödet omfattade cirka 3 miljoner människor och fler än 400 000 företag. De offentliga utgifterna för åtgärder som berättigar till Sure-stöd har fortsatt att i stort sett återspegla den epidemiologiska situationen. Till följd av pandemivågorna översteg de Sure-relaterade offentliga utgifterna för 2021 förväntningarna vid det senaste rapporteringstillfället i juni 2021 med 3 miljarder euro. Även om tillämpningen av korttidsarbete har minskat sedan toppen 2020 förekom det fortfarande i väsentlig utsträckning under 2021.

För att finansiera Sure-stödet emitterade EU för första gången sociala obligationer. Utöver vad som krävs enligt Sure-förordningen innehåller denna rapport även relevant rapportering inom ramen för EU:s ramverk för sociala obligationer som emitteras under Sure-instrumentet och bekräftar än en gång att utgifterna för Sure varit väl anpassade till FN:s mål för hållbar utveckling.

Genomförandet av instrumentet gick snabbt och smidigt och nästan hela det beviljade ekonomiska stödet från Sure på 94 miljarder euro har nu betalats ut till 19 medlemsstater. Kommissionens förslag till förordning om Sure av den 2 april 2020 var en av EU:s första pandemiåtgärder och förordningen antogs av rådet den 19 maj 2020. Finansieringsramen om 100 miljarder euro blev tillgänglig den 22 september 2020, efter att alla medlemsstater undertecknat garantiavtalen. Kommissionen påskyndade genomförandet av instrumentet i nära samarbete med medlemsstaterna. Merparten av det beviljade ekonomiska stödet utbetalades inom endast sju månader, från oktober 2020 till maj 2021.

Det här är den tredje halvårsrapporten om det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure). I rapporten bekräftas resultaten i de tidigare rapporterna och beskrivs hur instrumentet har fungerat och använts fram till nu och vilka socioekonomiska effekter det har haft. Krisinstrumentet Sure omfattar 100 miljarder euro och inrättades av Europeiska unionen (EU) för att hjälpa medlemsstaterna att skydda sysselsättningen och arbetstagarnas inkomster i samband med covid-19-pandemin. Det är också ett starkt uttryck för solidaritet mellan medlemsstaterna i hela EU: alla medlemsstater samtyckte till att tillhandahålla bilaterala garantier till EU så att unionen kunde finansiera Sure-lånen genom upplåning på marknaden på mycket gynnsamma villkor.

-Uppskattningsvis har nationella arbetsmarknadsåtgärder som stöds av Sure framgångsrikt bidragit till att förhindra arbetslöshet för nästan 1,5 miljoner människor under 2020.

-3 miljoner människor och över 400 000 företag i 13 medlemsstater omfattades av Sure under 2021.

-Runt 31 miljoner människor och 2,5 miljoner företag beräknas ha fått stöd från Sure under 2020.

Det här är den tredje halvårsrapporten om det europeiska instrumentet för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure). Europeiska unionen (EU) inrättade Sure i maj 2020 för att hjälpa medlemsstaterna att skydda arbetstagarnas jobb och inkomster under covid-19-pandemin. Instrumentet ger begärande medlemsstater ekonomiskt stöd från unionen i form av lån med gynnsamma villkor. Upp till 100 miljarder euro kan ges i ekonomiskt stöd genom Sure för att bidra till att finansiera medlemsstaternas system för korttidsarbete eller liknande åtgärder som har till syfte att skydda anställda och egenföretagare samt, som en komplettering, hälsorelaterade åtgärder, särskilt på arbetsplatser.

De nationella kontroll- och revisionssystemens institutionella struktur varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. I nästan alla medlemsstater fanns de institutioner som utför kontroll och revision av de åtgärder som stöds av Sure redan före covid-19-pandemin. I en medlemsstat inrättades nya institutioner specifikt för de åtgärder som stöds av Sure. I en annan medlemsstat infördes nya kontroll- och revisionssystem för en särskild åtgärd, utöver de befintliga systemen.

En medlemsstat som redan utnyttjade Sure, nämligen Ungern, beviljades ytterligare ekonomiskt stöd i januari 2022. Ungern begärde ett tilläggsstöd på 147 miljoner euro i december 2021 till följd av pandemivågen tidigare under året. Rådet beviljade stödet den 25 januari 2022 på grundval av ett förslag från kommissionen av den 21 december 2021. Detta innebär att det totala Sure-stödet uppgår till 94,4 miljarder euro (se tabell 1).

Rapporten innehåller en granskning av hur Sure-instrumentet har använts fram till nu och en analys av dess socioekonomiska effekter. Den är indelad i sex avsnitt. I avsnitt I beskrivs det ekonomiska stöd som beviljats medlemsstaterna, inklusive utbetalda och utestående belopp samt motsvarande återbetalningsplan. I avsnitt II sammanfattas medlemsstaternas totala offentliga utgifter för nationella åtgärder som får stöd från Sure . I avsnitt III uppdateras de beräkningar av effekterna av Sure som gjorts i tidigare rapporter. I avsnitt IV granskas de osedvanliga händelser som motiverar den fortsatta tillämpningen av Sure. I avsnitt V rapporteras om de nationella kontroll- och revisionssystemen. Slutligen omfattar denna rapport i avsnitt VI relevant rapportering enligt avsnitt 2.4 i EU:s ramverk för sociala obligationer som emitteras under Sure-instrumentet .

Denna rapport innehåller en uppdatering av informationen i de två första halvårsrapporterna om Sure och analysen har utökats på vissa områden. Rapporten omfattar den institutionella utvecklingen sedan brytdatumet för den andra rapporten i början av september 2021, inklusive beviljandet av ytterligare ekonomiskt stöd till Ungern samt ändringen av rådets genomförandebeslut om Portugal, som innebar att ytterligare stödberättigande åtgärder inkluderades medan stödbeloppet förblev oförändrat. Analysen i den förra rapporten uppdateras, särskilt vad gäller offentliga utgifter i medlemsstater som omfattas av Sure – på grundval av den halvårsvisa rapporteringen från medlemsstaterna i januari 2022 – och de beräknade effekterna av Sure – på grundval av de senaste makroekonomiska uppgifterna. Den bygger på analysen av Sures täckning av anställda, egenföretagare och företag och beaktar utvecklingen under 2021. Viktigt är också att denna rapport, i enlighet med Sure-förordningen och de bilaterala låneavtalen, för första gången omfattar en granskning av de nationella kontroll- och revisionssystem som medlemsstaterna har infört för att förhindra missbruk av Sure-stöd.

De totala offentliga utgifterna inom ramen för Sure 2021 överträffade förväntningarna vid det senaste rapporteringstillfället i juni 2021 med 3 miljarder euro. Läget skiljde sig dock åt mellan medlemsstaterna och sju medlemsstater rapporterade lägre utgifter än väntat för 2021. Nio medlemsstater, jämfört med tre tidigare, planerar nu att spendera totalt 2,6 miljarder euro under 2022.

De totala offentliga utgifterna för åtgärder som berättigar till Sure-stöd förväntas nu uppgå till 118 miljarder euro, vilket överstiger det totala ekonomiska stöd som beviljats enligt Sure. Detta belopp har varit relativt stabilt sedan den förra rapporten, då det förväntades uppgå till 115 miljarder euro (diagram 1). Beloppet är högre än det totala belopp som beviljats inom ramen för Sure (94 miljarder euro), eftersom ett antal medlemsstater planerar att satsa mer på stödberättigande åtgärder än det ekonomiska stöd de ansökte om och beviljades. Detta framhäver ytterligare att Sure omfattar åtgärder som fortfarande är relevanta för medlemsstaterna.

De mottagande medlemsstaternas halvårsrapportering används för att övervaka den planerade och faktiska användningen av det ekonomiska stöd som beviljas inom ramen för Sure . Den obligatoriska rapporteringen omfattar fördelningen av offentliga utgifter på de åtgärder som omfattas av Sure (och dessa åtgärders täckning av anställda och företag, se avsnitt 2.3). Hittills har medlemsstaterna rapporterat fyra gånger: i augusti 2020 (den inledande rapporteringen), i januari–februari 2021 (den första rapporten), i juni 2021 (den andra rapporten) och i januari 2022 (den senaste rapporteringen). Informationen presenteras enligt medlemsstaternas rapportering om åtgärder som berättigar till Sure-stöd. Vissa medlemsstater har kompletterat Sure-stödet med nationell finansiering eller EU:s strukturfonder, därför kan utgifterna överskrida det belopp som stöds av Sure. Rapporteringen gör det lättare att mäta utnyttjandet av det ekonomiska stödet under Sure, jämfört med det belopp som beviljats av rådet.

2.3Sure-instrumentets täckning när det gäller sysselsättning och företag

Uppskattningsvis stödde Sure cirka 31 miljoner människor och 2,5 miljoner företag under 2020. Medlemsstaternas rapportering från januari 2021 bekräftar siffrorna i den andra rapporten om Sure. Detta utgör nästan 30 % av den totala sysselsättningen och 25 % av företagen i de mottagande medlemsstaterna. Uppskattningen av sysselsättningen omfattar cirka 22,25 miljoner anställda och 8,75 miljoner egenföretagare. Diagrammen 5 och 6 visar en uppdelning av Sures täckning per medlemsstat. I dessa uppskattningar ingår inte personer som får stöd genom hälsorelaterade åtgärder inom ramen för Sure och de kan därför betraktas som försiktiga.

Sure-stödet har främst gått till små företag. När det gäller system för korttidsarbete medförde pandemin en förändring. Före covid förekom korttidsarbete framför allt i stora företag, medan det under pandemin främst förekom i små företag, eftersom systemen till största delen användes av tjänstesektorn (i första hand av hotell och restauranger) och detaljhandelssektorn snarare än av tillverkningssektorn. Det stora flertalet av de företag som omfattades av Sure var små företag (diagram 6). Stödet gick främst till företag inom tjänstesektorn, även om tillverkningsindustrin fortfarande fick betydande stöd (uppskattningsvis omkring en tredjedel av utgifterna inom Sure). De sektorer som hade störst andel av utgifterna var i) grossist- och detaljhandel, ii) hotell- och restaurang och iii) tillverkning (diagram 7). Många medlemsstater har i sina genomförandebeslut även inkluderat riktade stödåtgärder för andra sektorer, exempelvis kultursektorn.

Diagram 5: Arbetstagare som omfattades av Sure 2020 (% av total sysselsättning) Källa: Medlemsstaternas rapportering Anm.: Siffrorna om täckning och total sysselsättning är de som rapporterats av medlemsstaterna. Diagram 6: Företag som omfattades av Sure 2020 i storleksordning (% av totalt antal företag) Källa: Medlemsstaternas rapportering Anm.: Det totala antalet företag omfattar inte företag utan anställda. Fördelningen av företag antas avse täckningen 2020. Polen och Ungern rapporterade inte företagsstorlek. Små företag har färre än 50 anställda, medelstora företag 50–250 anställda och stora företag över 250 anställda.

Diagram 7: Sektoriell täckning av Sure

Källa: Medlemsstaternas rapportering

Anm.: Medlemsstaterna rapporterar de tre sektorer som gynnades mest av Sure samt de andelar av utgifterna som gick till dessa sektorer. I detta diagram visas den genomsnittliga andelen utgifter för samtliga medlemsstater inom varje sektor. En sektor som inte nämns antas få en lika stor andel av de återstående utgifterna. Sex medlemsstater har inte rapporterat andelen utgifter som går till de tre största sektorerna: vi antar att den allra största sektorn får 50 %, den näst största 30 % och den tredje största 20 % av de totala utgifterna. Dessa andelar motsvarar genomsnittet i de medlemsstater som rapporterade andelen utgifter.

Sure fortsatte att skydda sysselsättningen under den ojämna återhämtningen 2021 och stödet omfattade cirka 3 miljoner människor och fler än 400 000 företag. Nästan 2,5 miljoner anställda och över 600 000 egenföretagare omfattades, vilket motsvarar över 6 % av den totala sysselsättningen och över 10 % av företagen i de 13 mottagande medlemsstater som fortfarande använde Sure under 2021 (diagrammen 8 och 9). De följande pandemivågorna gjorde att många medlemsstater måste återinföra ekonomiska stödåtgärder under loppet av 2021. Även om de ekonomiska konsekvenserna av dessa vågor var mindre än av den första vågen, påverkades vissa medlemsstater och sektorer mer än andra. Påverkan på sysselsättningen mildrades av åtgärder som stöddes av Sure, bland annat de tilläggsstöd som beviljades för att hantera den andra vågen i början av 2021.

Diagram 8: Arbetstagare som omfattades av Sure 2021 (% av total sysselsättning) Källa: Medlemsstaternas rapportering Anm.: Medlemsstater som hade utnyttjat sitt Sure-stöd under 2020 visas inte. Ej tillämpligt (n/a) avser medlemsstater (Italien, Ungern) som inte rapporterade några täckningsuppgifter för 2021. Diagram 9: Företag som omfattades av Sure 2021 (% av totalt antal företag) Källa: Medlemsstaternas rapportering Anm.: Det totala antalet företag omfattar inte företag utan anställda. Ej tillämpligt (n/a) avser medlemsstater (Italien, Ungern) som inte rapporterade några täckningsuppgifter för 2021.

Stödet för korttidsarbete användes i minskande, men fortfarande väsentlig, utsträckning under 2021. Även om den topp som korttidsarbetet nådde under den första pandemivågen i mars–april 2020 fortfarande är oöverträffad, fortsatte ett stort antal arbetstagare att gynnas av stöd för korttidsarbete (eller liknande system för bibehållen sysselsättning), framför allt under första halvan av 2021. Sure-utgifterna följer tydligt andelen anställda som omfattas av system för korttidsarbete (diagram 10). Den gradvis minskade användningen av stöd till korttidsarbete återspeglar den pågående ekonomiska återhämtningen, stödd av framgångsrikt genomförda vaccinationskampanjer. Eftersom det saknas uppgifter efter september 2021 för de allra flesta länderna är det dessvärre ännu inte möjligt att mäta de möjliga effekterna av omikronvarianten av viruset på system för korttidsarbete.





Diagram 10: Andel anställda som omfattades av korttidsarbete och liknande system

Källa: Sysselsättningskommittén och kommittén för socialt skydd: Monitoring Report on the Employment and Social Situation in the EU Following the Outbreak of the COVID-19 Pandemic (Winter 2021-2022 Report).

Anm.: Uppgifter om antalet anställda som omfattas saknas för Tjeckien. Information delvis tillgänglig efter juni 2021: Uppgifter om antalet anställda som omfattas saknas för Italien efter juni och för Belgien efter augusti.