RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN FINLAND Rapport utarbetad i enlighet med artikel 126.3 i fördraget /* COM/2014/0432 final */





1. RÄTTSLIG BAKGRUND I artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs ett förfarande vid alltför stora underskott. Detta förfarande anges närmare i rådets förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[1], som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten. Särskilda bestämmelser för euroområdets medlemsstater enligt förfarandet vid alltför stora underskott finns i förordning (EU) nr 473/2013[2]. Enligt artikel 126.2 i EUF-fördraget ska kommissionen övervaka om budgetdisciplin iakttas på grundval av följande två kriterier: a) huruvida andelen av det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet 3 % (såvida inte detta procenttal har minskat väsentligt och kontinuerligt och nått en nivå som ligger nära referensvärdet eller referensvärdet endast undantagsvis och övergående överskrids och procenttalet fortfarande ligger nära referensvärdet) och b) huruvida skuldsättningen i den offentliga sektorn i procent av bruttonationalprodukten överstiger referensvärdet 60 % (såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt). I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena eller båda dessa kriterier, ska kommissionen utarbeta en rapport. Kommissionen kan också utarbeta en rapport även om kraven är uppfyllda enligt kriterierna, om den anser att det föreligger risk för ett alltför stort underskott, varvid det sistnämnda ska förstås som en situation i enlighet med definitionen i artikel 126.2 i EUF-fördraget. Denna rapport ska även beakta ”huruvida underskottet i den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt”. I den nu aktuella rapporten, som utgör det första steget i förfarandet vid alltför stora underskott analyseras skälen till att Finland inte uppfyller skuldkriteriet i fördraget, med vederbörlig hänsyn tagen till de ekonomiska förutsättningarna och andra faktorer av betydelse. Efter ändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten 2011 har skuldkravet likställts med underskottskravet för att säkra att, avseende de länder där skuldsättningen överstiger referensvärdet på 60 % av bruttonationalprodukten, detta förhållande minskar så att det understiger detta värde eller minskar i tillräcklig omfattning och närmar sig referensvärdet. Enligt utkastet stabilitetsprogrammet, som överlämnades till kommissionen den 17 april 2014 beräknas underskottet i den offentliga sektorns finanser för 2015 uppgå till 1,1 % av BNP, medan bruttoskuldkvoten beräknas uppgå till 61,0 % till slutet av 2015, vilket överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Enligt kommissionens vårprognos 2014 beräknas skuldkvoten uppgå till 61,2 % av BNP. Enligt både kommissionens prognos och 2014 års stabilitetsprogram utgör denna siffra prima facie-bevis för att det i Finland finns risk för ett alltför stort underskott på grundval av skuldkriteriet i den mening som avses i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten. Kommissionen har således utarbetat följande rapport för att göra en samlad bedömning av överskridandet av referensvärdet i syfte att fastställa om det bristande iakttagandet av skuldkriteriet berättigar att ett förfarande vid alltför stora underskott inleds. Denna rapport är en uppdatering av den rapport som lades fram den 15 november 2013[3]. I avsnitt 2 granskas skuldkriteriet och i avsnitt 3 faktorer av betydelse för skuldutvecklingen. Rapporten beaktar kommissionens höstprognos 2014 som offentliggjordes den 5 maj 2014. 2. Skuldkriteriet Den offentliga bruttoskuldkvoten har ökat kraftigt under de senaste åren, från 48,8 % av BNP år 2010 till 57,0 % av BNP år 2013. Enligt kommissionens vårprognos 2014 förväntas skulden uppgå till 59,9 % av BNP år 2014 och till 61,2 % av BNP år 2015. Enligt prognosen i Finlands stabilitetsprogram kommer skulden att öka till 59,8 % av BNP år 2014 och till 61,0 % av BNP 2015. Skillnaden beror på att kommissionens prognoser inför 2015 innehåller ett lägre primärsaldo och en mer begränsad positiv effekt från BNP-tillväxten. Det uppskattas att skuldkvoten kommer att öka även år 2016 och då uppgå till 62,5 % enligt kommissionens prognos och till 61,4 % enligt den nationella prognosen. Tabell 1: Skulddynamik 3. Faktorer av betydelse I artikel 126.3 i EUF-fördraget anges att kommissionens rapport även ska ”beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna for de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt” vid fastställandet av huruvida det bristande iakttagandet av kriteriet motiverar att man inleder förfarandet vid alltför stora underskott för medlemsstaten i fråga. Dessa faktorer förtydligas ytterligare i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 där det även anges att man även vederbörligen bör beakta ”eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad kvalitativ bedömning av överskridandet av referensvärdet och som medlemsstaten har förelagt kommissionen och rådet”. Mot bakgrund av dessa bestämmelser behandlas i följande fem underavsnitt i tur och ordning 1) det ekonomiska läget på medellång sikt, 2) det budgetmässiga läget på medellång sikt (inbegripet offentliga investeringar), 3) den offentliga skuldställningens utveckling på medellång sikt, dess dynamik och hållbarhet, 4) andra faktorer som medlemsstaten åberopat och 5) andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse. 3.1. Ekonomiskt läge på medellång sikt Konjunkturförhållanden och potentiell tillväxt. Efter att Finlands BNP minskade med 8,5 % år 2009 återhämtade sig landet i tillfredsställande takt 2010 och 2011, men har erfarit en ny recession 2012 och 2013. Krisen har fått negativa följder för Finlands potentiella tillväxt. Före krisen, år 2007, uppskattades den potentiella tillväxten till 2,2 %, men denna siffra har minskat till 0 % år 2013. Kapitalackumulering är det enda inslag som bidrar positivt till den potentiella produktionstillväxten. Den potentiella tillväxten beräknas ligga kvar på 0 % under 2014, för att därefter öka en aning till 0,4 % år 2015. Den reala BNP minskade under 2012 och 2013, vilket ledde till ett produktionsgap på -2,7 % av BNP år 2013. Tillväxten förväntas överstiga den potentiella tillväxten under 2014–2015, vilket dock inte kommer att räcka till för att överbrygga produktionsgapet som förväntas minska till -1,9 % till 2015. Tabell 2: Makroekonomisk utveckling och utveckling av de offentliga finanserna a När hänsyn tas till konjunkturens påverkan förefaller det som om den negativa konjunkturutvecklingen under de senaste åren ha påverkat skuldkvoten på ett betydande sätt. Om skuldkvoten korrigeras för konjunkturen under de senaste tre åren hamnar den faktiskt under fördragets referensvärde 2015. Tabell 3. Offentliga sektorns underskott och skuld (i % av BNP)[4] Nyligen genomförda strukturreformer. Bedömningen av de reformåtgärder som de finska myndigheterna har vidtagit som svar på de rekommendationer som rådet utfärdade i juli 2013 inom ramen för den europeiska planeringsterminen har i allmänhet varit positiv. Omfattande reformer av de kommunala strukturerna, hälso- och sjukvårdstjänster och sociala tjänster håller på att förberedas, ungdomsgarantin har utökats, möjligheterna till tidigt utträde från arbetsmarknaden har begränsats och den nationella konkurrensmyndigheten har stärkts. Finlands reform av bolagsskattesystemet, som innebär en sänkning av bolagsskatten och en ökning av beskattningen av utdelningar, träder i kraft 2014. Syftet med denna reform är att göra skattesystemet mer tillväxtfrämjande. Finland antog ett brett strukturpolitiskt program 2013 för att skapa bättre förutsättningar för tillväxt och minska hållbarhetsgapet[5]. Regeringen planerar åtgärder för att balansera lokala myndigheters finanser, förbättra effektiviteten i den offentliga sektorn, förlänga arbetslivet med två år och förbättra konkurrensen och konkurrenskraften. Mer specifika steg har annonserats i samband med det senaste avgiftstaksbeslutet i mars 2014[6] och i det nationella reformprogrammet 2014[7]. De politiska partierna har nått enighet om inriktningen på reformerna inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg. Alla hälso- och sjukvårdstjänster och sociala omsorgstjänster ska tillhandahållas av fem regionala leverantörer, på grundval av specifika befintliga upptagningsområden. Detta bekräftas i det nationella reformprogrammet. Det är meningen att kommunerna ska fortsätta att delta i tillhandahållandet av tjänster samtidigt som en stor del av deras skyldigheter ska överförs till de fem regionerna. Lokala tjänster, däribland hälso- och sjukvård, hemtjänst för äldre och social omsorg ska även i fortsättningen tillhandahållas i närområdet. Lagförslaget kommer att läggas fram för riksdagen hösten 2014 och de nya strukturerna förväntas börja fungera från och med 2017. Reformen av de kommunala strukturerna bygger på att kommunerna ska slås samman på frivillig basis. Kommunerna håller för närvarande på att i detalj studera vilka fördelar de kan få av en sammanslagning. De kommuner som fattar beslut om en sammanslagning inom den fastställda tidsfristen kommer att få rätt till bidrag och ersättning. Enligt det nationella reformprogrammet har regeringen beslutat att utse särskilda utredare för de tolv största stadsregionerna för att utreda potentiella sammanslagningar. Det står i nuläget inte helt klart vilket resultat man kommer att få när det gäller de frivilliga sammanslagningarna. I regeringens strukturpolitiska program fastställs emellertid mål för att dra ner på uppgifter och skyldigheter och för att minska överlappningar i verksamheten, vilket ska leda till ökad effektivitet. Kommunerna förväntas för sin del öka sin produktivitet och sina skatteintäkter i syfte att minska det ihållande underskottet (1 % av BNP) på lokal nivå i den offentliga sektorn. Den uppsättning reformer som arbetsmarknadens parter förväntas enas om under hösten 2014 innehåller bland annat en pensionsreform.. Målet är att denna ska kunna börja genomföras från och med 2017. Dessa åtgärder kan få en starkt positiv inverkan på de offentliga finanserna på medellång sikt i form av en ökad tillväxt och minskade utgifter. De närmare detaljerna vad gäller genomförandet av åtgärderna, som det ännu inte fattas beslut om, är dock avgörande i detta sammanhang. 3.2. Budgetmässigt läge på medellång sikt Strukturellt underskott och budgetkonsolidering. Under återhämtningsperioden 2010–2011 förbättrades Finlands strukturella saldo betydligt och uppgick till -0,6 % av BNP i slutet av 2011. Till följd av den ekonomiska nedgången under 2012–2013 började det strukturella saldot att försämras och minskade till -1,0 % år 2012. Finlands medelfristiga mål var + 0,5 % till och med 2013, då det justerades till -0,5 %. Enligt kommissionen vårprognos 2014 nådde Finland det medelfristiga målet 2013. Under alla år har Finlands totala underskott legat under 3 % av BNP och detta beräknas inte ändras under prognosperioden. I och med att man förväntas få tillväxt i ekonomin 2014 räknas det med i Finlands stabilitetsprogram att man ska kunna hålla sig tillräckligt nära det medelfristiga målet. Enligt kommissionen vårprognos 2014 beräknas det strukturella saldot emellertid försämras till -0,9 % av BNP år 2014. Den risk för en markant avvikelse som påtalades i bedömningen av utkastet till budgetplanen för 2013 förefaller dock inte längre vara lika stor. Vad gäller 2015 planerar Finland att kunna förbättra sitt strukturella saldo till -0,1 % över det medelfristiga målet tack vare de konsolideringsåtgärder som beslutades i mars 2014. I kommissionens vårprognos 2014 bekräftas att det strukturella saldot sannolikt kommer att överstiga det medelfristiga målet 2015, om än med liten marginal. marginal. Enligt kommissionens prognos kommer skulden att fortsätta att uppvisa en uppåtgående trend under perioden 2014–2015. De nationella myndigheternas prognoser pekar på att skuldnivån kommer öka även under perioden 2014–2016. Enligt stabilitetsprogrammets prognos kommer dock skuldkvoten att börja minska 2017, varvid man utgår från antagandet om en oförändrad politik. 3.3. Offentlig skuldställning på medellång sikt De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Finland verkar inte löpa risk för att drabbas av finanspolitiska påfrestningar på kort sikt, under det att riskerna är medelstora på medellång sikt och höga på lång sikt på, vilket beror på budgeten påverkas av utgifterna för en åldrande befolkning. Därför bör fokus ligga på att fortsätta att begränsa ökningen av de åldersrelaterade utgifterna, vilket bidrar till att skapa hållbarhet i de offentliga finanserna på medellång och lång sikt. Enligt referensscenariot i rapporten om den åldrande befolkningen från 2012 kommer Finlands offentliga hälso- och sjukvårdsutgifter att öka avsevärt, från 6,0 % av BNP till 7,0 % av BNP fram till 2060. En av de många åtgärder som föreslås är att man ska konsolidera det reformarbete som redan pågår genom att t.ex. öka sjukhusens effektivitet, förbättra tillgången till uppföljande vård för långtidspatienter för att minska den onödiga användningen av akutvård för dessa patienter, förbättra organisationen och förvaltningen av hälso- och sjukvård eller systematiskt införa bästa praxis för den medicinska vården. Stock-/flödesjusteringar. Stock-/flödesjusteringar har en betydande inverkan utvecklingen av den offentliga sektorns skuld i Finland. Detta beror på att det inkomstrelaterade pensionssystemet som ingår i den offentliga sektorn är delvis förfinansierat och uppvisar överskott. Överskottet var 2,1 % av BNP år 2013 och beräknas uppgå till 2,0 % av BNP år 2014. Det ingår i saldot i de offentliga finanserna, men används inte till att betala av den offentliga bruttoskulden. Dessa medel visas som nettoökningar av finansiella tillgångar i stock-/flödesjusteringarna. Följaktligen beräknas ställningen för Finlands offentliga finansiella nettotillgångar uppgå till 47,1 % av BNP 2014[8]. Bland OECD-länderna är det en av de högsta ställningarna vad gäller finansiella nettotillgångar. Försäljning av tillgångar Regeringen har beslutat att sälja fastigheter som hör till de statsägda Senatsfastigheter och Forststyrelsen. Balansräkningshanteringen av statens företagsinnehav kommer att förbättras genom en utvidgning av ägarbasen i statsägda onoterade företag och, om nödvändigt, avveckling av företagsinnehav. Dessutom kommer man att genomföra både försäljningar av aktier i börsnoterade statsägda företag och andra åtgärder i syfte att öka statens intäkter. De onoterade företagens totala utdelningsbelopp kommer att höjas. Dessa åtgärder leder till en ytterligare redovisning av intäkter på ungefär 1,9 miljarder euro under perioden 2014–2015 jämfört med vad som tidigare angivits. Huvuddelen av intäkterna kommer att användas till att betala av på den offentliga skulden. Ett belopp på 0,6 miljarder euro kommer dock att anslås till investeringar för 2014 och 2015. Total skuld som garanteras av staten. Finlands statliga garantier uppgick till 17,1 % av BNP år 2013. Garantierna till finanssektorn uppgick till 0,6 % av BNP 2013. Därför är riskerna för ansvarsförbindelser, garantier, finansiella räddningsinsatser och skuldövertaganden begränsade. 3.4. Andra faktorer som kommissionen anser vara av betydelse Finansiella stabiliseringsåtgärder. Bland de övriga faktorer som kommissionen anser vara av betydelse ska särskild hänsyn tas till budgetmässiga ansträngningar för att främja internationell solidaritet och uppnå unionens politiska mål, skuld som uppstått i form av bilateralt och multilateralt stöd mellan medlemsstaterna i samband med åtgärder för att trygga den finansiella stabiliteten, och skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder vid allvarliga finansiella störningar (artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97). Vid bedömningen av efterlevnaden av skuldkriterierna har det ekonomiska stöd till euroområdets medlemsstater som har en skuldökande effekt beaktats. I slutet av 2013 uppgick den sammanlagda effekten av deltagande i finansiella stabiliseringsåtgärder till 2,9 % av BNP. Enligt kommissionen vårprognos 2014 beräknas den sammanlagda effekten uppgå till 2,3 % av BNP år 2015. Finlands offentliga bruttoskuld uppgår till 58,9 % av BNP år 2015 om den skuld som härrör från finansiella stabiliseringsåtgärder dras av från totalsumman. 3.5. Andra faktorer som medlemsstaten åberopat I en skrivelse som mottogs av kommissionen den 14 maj 2014 framhåller Finland att man bör beakta de solidaritetsåtgärder som bidragit till skuldökningen, skillnaderna i Finlands och kommissionens tillväxtprognoser, regeringens strukturpolitiska program som man enades om i augusti 2013 (och som specificerades ytterligare i november 2013 och mars 2014), de konsolideringsåtgärder som beslutats för perioden från och med 2015 samt utförsäljningen av statliga tillgångar (2014 och 2015) för att minska skulden och stimulera ekonomin. Enligt finansministeriets beräkningar kommer skuldnivån korrigerad för konjunktureffekter att uppgå till 56,7 % av BNP år 2015. Avsnitt 3.4 i denna rapport behandlar solidaritetsåtgärdernas effekter. I avsnitt 3.1 behandlas de senaste strukturreformerna, inklusive det strukturpolitiska programmet. I avsnitt 3.2 behandlas konsolideringsåtgärderna och i avsnitt 3.3. försäljningen av tillgångar. Enligt kommissionens vårprognos 2014 förväntas tillväxten under 2014 och 2015 bli lägre än vad som angivits i de nationella prognoserna. Den nationella prognosen för 2015 har ett något mer positivt tillväxtscenario, vilket dock inte hindrar att skuldkvoten väntas överstiga referensvärdet även enligt denna prognos. Detta innebär således att slutsatsen beträffande det planerade överskridandet inte uteslutande grundar sig på kommissionens mer negativa tillväxtprognos. 4. Slutsatser Den offentliga sektorns bruttoskuld väntas uppgå till 61,0 % av BNP år 2015, vilket överstiger referensvärdet på 60 % av BNP. Risken för att referensvärdet överskrids bekräftas av kommissionens prognos som beräknar bruttoskulden till 61,2 % av BNP. Såsom förklaras ovan beror det planerade överskridandet helt och hållet på Finlands ekonomiska stöd för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet. Skuldnivån har även påverkats av att socialskyddsfonderna gjort stora köp av finansiella tillgångar, vilket lett både till en uppbyggnad av tillgångar och till en ökning av skulden. Överlag tyder analysen i denna rapport på att skuldkriteriet i fördraget är uppfyllt. [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. I rapporten beaktas också dokumentet ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”, som godkändes av Ekofinrådet den 3 september 2012 och som finns på följande adress: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm . [2] EUT L 140, 27.5.2013, s. 11. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 473/2013 om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. [3] COM(2013) 912 final [4] Den konjunkturrensade skulden beräknas på följande sätt: Bt står för skulden, Yt för BNP i löpande priser, ypot för potentiell tillväxt, pt för BNP-deflatorn, Ct för konjunkturkomponenten i budgetsaldot. De konjunkturbetingade komponenterna och den potentiella tillväxten beräknas enligt överenskomna metoder. [5] Det strukturpolitiska programmet för att skapa bättre förutsättningar för ekonomisk tillväxt och överbrygga hållbarhetsgapet i de offentliga finanserna finns på följande webbplats: http://valtioneuvosto.fi/etusivu/rakenneuudistus395285/tiedostot/rakennepoliittinen-ohjelma-29082013/fi.pdf [6] Hallituksen päätös rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta osana julkisen talouden suunnitelmaa http://valtioneuvosto.fi/tiedostot/julkinen/kehysneuvottelut-2014/paatos/fi.pdf [7]http://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/02_economic_surveys/20140415Europe/Europa_2020_Spring_2014_NETTI.pdf [8] OECD:s Economic Outlook nr 93, Bilaga tabell 33.