1. INLEDNING

I januari 2017 genomförde kommissionen en omfattande bedömning av de framsteg som Rumänien har gjort under de tio åren sedan samarbets- och kontrollmekanismen (nedan kallad mekanismen) inrättades 2007.På grundval av detta långsiktiga perspektiv och de stora framsteg som gjordes under de tio åren fram till januari 2017 lade kommissionen fram tolv viktiga rekommendationer som, om de följs, skulle avsluta mekanismen under denna kommissions mandatperiod, i enlighet med det mål som fastställts av kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker. Rekommendationerna från januari 2017 ansågs därför vara tillräckliga för att avveckla mekanismen, om inte nya händelser skulle medföra bakslag i utvecklingen. Kommissionen betonade också att hur snabbt detta blir verklighet beror på hur snabbt Rumänien kan följa rekommendationerna på ett irreversibelt sätt. Rekommendationerna fokuserade i synnerhet på det ansvarstagande som krävs av de rumänska myndigheterna och på att inrätta interna skyddsmekanismer som säkerställer reformprocessens oåterkallelighet, i syfte att visa att det pågående arbetet skulle fortsätta även utan mekanismen. Som rådet har betonat kommer mekanismen att avslutas när alla Rumäniens fyra riktmärken är uppfyllda.

I rapporten från november 2017 noterade kommissionen framsteg i fråga om ett antal av rekommendationerna i rapporten från januari 2017, ”särskilt rekommendation 8 som har genomförts tillfredsställande och, med förbehåll för den praktiska tillämpningen, rekommendationerna 2, 7 och 12. Även om goda framsteg har gjorts med vissa rekommendationer har den övergripande kraften i reformerna gått förlorad under 2017, takten i uppfyllandet av de återstående rekommendationerna har mattats och farhågor om att frågor som i januarirapporten betraktades som genomförda måste tas upp igen har väckts. Hoten mot och ifrågasättandet av rättsväsendets oberoende har också fortsatt vara en källa till oro.” Detta upprepades av rådet i dess slutsatser som uppmanade Rumänien ”att inrikta sina ansträngningar på att ytterligare befästa dessa framsteg, undvika att gå bakåt och fullt ut ta itu med de farhågor och alla de rekommendationer som kommissionen tar upp i sin rapport”.

I denna rapport bedöms situationen sedan november 2017. En rad åtgärder som vidtagits av Rumänien sedan rapporten från januari 2017 har tvingat kommissionen att åter pröva grunden för sin övergripande bedömning, också med hänsyn till att Venedigkommissionen nyligen har avgett två yttranden om ändringar i den rumänska lagstiftningen. Utöver att bedöma framstegen med rekommendationerna fastställer denna rapport därför också de bakslag som skett i utvecklingen när det gäller frågor som kommissionen bedömde positivt i januari 2017. Detta gäller utvecklingen i fråga om det första (Rättsligt oberoende och reformen av rättsväsendet) och tredje riktmärket (Bekämpning av korruption på hög nivå). Som en följd av detta är de tolv rekommendationerna i rapporten från januari 2017 inte längre tillräckliga för att avsluta mekanismen och ytterligare rekommendationer som krävs för detta fastställs i denna rapport.

Liksom under tidigare år är rapporten ett resultat av de noggranna analyser som kommissionen gjort i nära samarbete med de rumänska institutionerna, och av synpunkter från det civila samhället och andra berörda parter, däribland andra medlemsstater.

2. ALLMÄN ÖVERBLICK

I rapporten från januari 2017 noterades att det fanns sociala, rättsliga och politiska faktorer som, trots att de ligger utanför mekanismens tillämpningsområde och inte omfattas av dess rekommendationer, direkt påverkar ”förmågan att genomföra reformerna” och framför allt har ”försvårat för Rumänien att visa att reformen har etablerats permanent”. Bland dessa faktorer noterades avsaknaden av principer om bättre lagstiftning i lagstiftningsarbetet, konfrontationen mellan olika statliga aktörer och den svåra situationen för medierna.

Även om dessa bredare faktorer ligger utanför mekanismens direkta tillämpningsområde påverkar de uppenbarligen framstegen i reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption. Ingen av dessa faktorer har förbättrats sedan rapporten från januari 2017. Stora ändringar av lagstiftningen har genomförts i hast genom undantagsförfaranden med minimala samråd. Domare och åklagare har fortsatt att drabbas av personliga angrepp från medierna, med bristfälliga möjligheter till upprättelse. Olika delar av staten har legat i konflikt och varit involverade i flera förfaranden vid författningsdomstolen. Det civila samhället, som i rapporten tilldelas en nyckelroll för reformer, har också sett sig bli föremål för ökade påtryckningar. Situationen har utlöst en rad offentliga demonstrationer där myndigheternas reaktioner har lett till ytterligare kontroverser. Fria och pluralistiska medier spelar samtidigt en viktig roll för att utkräva ansvar av de makthavande, till exempel genom att lyfta fram eventuella fall av korruption i ljuset. Det bör klargöras att när den allmänna dataskyddsförordningen träder i kraft måste medlemsstaterna säkerställa att yttrande- och informationsfriheten i förhållande till medierna är skyddad.

En sådan bredare faktor är i den offentliga debatten framförda påståenden om att samarbetsavtal mellan de rättsliga myndigheterna, framför allt åklagarmyndigheterna, och den rumänska underrättelsetjänsten var en källa till systematiskt missbruk, särskilt i fall av korruption. Sådana hemliga avtal har angetts som skäl för plötsliga förändringar i lagstiftningen och hård kritik av domarkåren. Underrättelsetjänsternas verksamhet är inte en fråga för EU och ligger utanför de riktmärken som fastställts i mekanismen. Det ankommer på domstolarna att fastställa huruvida specifika påståenden om missbruk har någon grund och en öppen och opartisk utredning skulle behövas för att fastställa systemfel som olaglig insamling av bevis eller olagligt inflytande över domare, och huruvida de befintliga rättsliga skyddsmekanismerna måste stärkas. Det är viktigt att fastställa en ram så att underrättelsetjänsterna står under vederbörlig tillsyn, brott effektivt kan utredas och beivras samtidigt som de grundläggande rättigheterna respekteras fullt ut och allmänheten kan lita på rättsväsendets oberoende. Expertis från andra medlemsstater kan vara värdefull när man ska skapa ett starkare system för övervakningsåtgärder att användas av åklagarmyndigheterna och för det samarbete mellan underrättelsetjänsterna och åklagarmyndigheterna som är av avgörande betydelse för kampen mot grov brottslighet såsom terrorism och it-brottslighet.

3. BEDÖMNING AV FRAMSTEGEN MED REKOMMENDATIONERNA I RAPPORTEN FRÅN JANUARI 2017

3.1 Första riktmärket: Rättsväsendets oberoende och reformen av rättsväsendet

Innan de specifika rekommendationerna beaktas, behandlas i detta avsnitt utvecklingen på två områden som har fått kommissionen att se över bedömningen i januari 2017.

Lagarna om rättsväsendet och rättsliga garantier för rättssystemets oberoende

De tre lagarna om rättsväsendet är från 2004 och reglerar domarnas och åklagarnas roll, samt domstolarnas, åklagarmyndigheternas och Högsta rättsrådets organisationen och funktion. Lagarna om rättsväsendet var en viktig grund för den positiva bedömningen av Rumäniens framsteg inom mekanismen i januari 2017. Redan i rapporten från november 2017 underströks behovet av att regeringen och parlamentet säkerställer ett öppet och konstruktivt lagstiftningsförfarande, där rättsväsendets oberoende och domstolsväsendets åsikter värdesätts och vederbörligen beaktas. Rapporten erinrade också om vikten av Venedigkommissionens yttrande, som det bästa sättet att säkerställa hållbara reformer och för att nå riktmärkena.

De ändrade lagarna om rättsväsendet har nu trätt i kraft. De innehåller ett antal åtgärder som försvagar de rättsliga garantierna för rättsväsendets oberoende och som troligen i praktiken undergräver domares och åklagares oberoende, och därigenom allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Detta har stått i fokus för de negativa reaktionerna från domstolsväsendet och det civila samhället. Bland de problematiska bestämmelserna finns framför allt inrättandet av en särskild åklagaravdelning för undersökning av brott begångna av domare, nya bestämmelser om domares ansvar för de beslut de fattar, ett nytt system för förtidspensionering,begränsningar av domares yttrandefrihet och utökade grunder för uteslutning av ledamöter av Högsta rättsrådet.

Ingen av dessa ändringar motsvarar rekommendationerna inom mekanismen. Den rekommendation som uttryckligen efterlyste en ändring av lagarna om rättsväsendet berörde förfarandet för utnämning av högt uppsatta åklagare. Detta har inte genomförts. De kumulativa effekterna av lagändringarna snarare försvagar de kontroller och motvikter som ligger till grund för åklagarnas operativa oberoende och de stärker ytterligare justitieministerns roll. Ändringarna väcker även frågor beträffande åklagarväsendets kapacitet att med samma grad av oberoende fortsätta kampen mot korruption på hög nivå.

Det finns en risk för att dessa inslag, var och en för sig men också sammantaget, leder till påtryckningar på domare och åklagare, och i slutändan underminerar rättsväsendets oberoende, effektivitet och kvalitet, vilket också betonats av ett antal utomstående observatörer: framför allt Venedigkommissionen, Europarådets grupp av stater mot korruption (Greco),andra medlemsstater och internationella partner.

I dessa bedömningar understryks också att kontroller av grundlagsenligheten är viktiga men inte det enda problemet: de ersätter inte behovet av en debatt om de politiska val som ligger till grund för större ändringar.

Venedigkommissionen avgav ett preliminärt yttrande i juli, men lagarna utfärdades ändå utan ändringar. Regeringen antog dessutom flera undantagsförordningar som förvärrade vissa av de identifierade problemen, t.ex. konsoliderades justitieministerns makt över åklagarna, särskilt genom inledandet av disciplinära förfaranden.Regeringens beslut att på detta sätt ändra bestämmelserna om den särskilda avdelningen för undersökning av domare och att införa nya förfaranden för hur Högsta rättsrådet ska inrätta detta organ , väckte ytterligare frågor kring avdelningens oberoende. Det medförde också frågor kring regeringens beredvillighet att ett endast selektivt ta itu med Venedigkommissionens rekommendationer. I detta avseende har en möjlighet inte tagits tillvara.