[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 30.11.2010

KOM(2010) 713 slutlig

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EKONOMISKA OCH FINANSIELLA KOMMITTÉN

om den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EKONOMISKA OCH FINANSIELLA KOMMITTÉN

om den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen

INLEDNING

I maj 2010 inrättade Europeiska unionen och de medlemsstater som ingår i euroområdet den europeiska stabiliseringsmekanismen vilken består av den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen och den europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten med syftet att skydda EU:s finansiella stabilitet mot bakgrund av de allvarliga spänningarna på marknaderna för statsobligationer inom euroområdet. Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (nedan kallad EFSM ) inrättades genom rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010[1] och utgör en viktig pelare i den europeiska ramen för att hantera nuvarande exceptionella händelser.

Enligt artikel 9.1 i förordningen ska kommissionen inom sex månader efter dess ikraftträdande och, vid behov, var sjätte månad därefter, lämna en rapport till ekonomiska och finansiella kommittén och rådet om tillämpningen av förordningen och om huruvida de exceptionella händelser som motiverade antagandet av den kvarstår. Genom detta meddelande uppfylls denna skyldighet.

I artikel 9.2 i förordningen påpekas att rapporten, vid behov, ska åtföljas av ett förslag om ändring av förordningen för att anpassa möjligheten att bevilja ekonomiskt bistånd utan att påverka giltigheten av beslut som redan fattats. Mot bakgrund av den senaste utvecklingen anser kommissionen att det i det rådande konjunkturläget inte finns något behov av att ändra förordningen.

Ruta 1. Hur EFSM fungerar Genom EFSM ges alla länder inom EU-27 i allt väsentligt samma möjligheter att beviljas lån som de som föreskrivs i den betalningsbalansförordning[2] som gäller för medlemsstater utanför euroområdet. När mekanismen är aktiverad gör den det möjligt för kommissionen att ta upp lån på finansmarknaderna på unionens vägnar med en underförstådd garanti från EU:s budget. Kommissionen återutlånar sedan dessa medel till den mottagande medlemsstaten. Detta specifika lånearrangemang innebär att unionen inte har någon lånekostnad. Räntan och lånebeloppet återbetalas av den mottagande medlemsstaten via kommissionen. Återbetalningen av obligationerna garanteras genom en budgetpost i EU:s budget försedd med ett symboliskt anslag (p.m.) i fall av underlåtenhet från låntagarens sida. EFSM ingår som en del i ett större skyddsnät. Tillsammans med EFSM finns den europeiska finansiella stabilitetsfaciliteten (EFSF), dvs. medel som garanteras av de medlemsstater som ingår i euroområdet, samt finansiering från Internationella valutafonden som är tillgänglig för medlemsstaterna i euroområdet. Medlemsstater utanför euroområdet är också berättigade till bistånd enligt betalningsbalansförordningen. EFSM och EFSF aktiveras först efter en begäran om finansiellt bistånd från den berörda medlemsstaten och efter det att en överenkommelse nåtts med kommissionen, i samarbete med ECB, om ett makroekonomiskt saneringsprogram, som innehåller strikta krav. |

1. GENOMFÖRANDE AV FÖRORDNINGEN

Efter det att förordning (EU) nr 407/2010 hade antagits vidtog EU de steg som var nödvändiga för att EFSM skulle kunna användas så snabbt och smidigt som möjligt. I dessa åtgärder ingår i) de budgetjusteringar som krävs och ii) en uppgradering av kommissionens kapacitet att ta upp lån på finansmarknaderna.

Åtgärder som vidtagits i relation till EU:s budget

I de åtgärder som berör EU:s budget ingår i) skapandet av en budgetpost för en garanti från Europeiska unionen för de EU-lån som tagits för ekonomiskt bistånd genom EFSM och ii) en översyn av beräkningen av den marginal som finns tillgänglig under taket för de egna medlen.

Inrättandet av en budgetpost

En lämplig budgetstruktur har skapats för anslagen från EU:s budget för de eventuella ekonomiska biståndstransaktioner som genomförs genom mekanismen[3] [4].

Under normala förhållanden leder inte ekonomiskt bistånd genom EFSM till några budgetutgifter (till följd av sin natur, ”back-to-back”-lån). Det kan bara inträffa under den mycket osannolika händelsen att en mottagande medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldigheter. Strukturen inkluderar en ny budgetpost (01 04 01 03) för garantier från Europeiska unionen för EU-lån som tagits för ekonomiskt bistånd genom EFSM. I budgetposten finns ett symboliskt anslag (p.m.). Kommissionen kommer att säkerställa att de rättsliga förpliktelserna gentemot obligationsinnehavarna uppfylls i tid och föreslår att de anslag som behövs, vid behov, görs tillgängliga under denna budgetpost[5].

En ny motsvarande budgetpost 802 har också inrättats på inkomstsidan för att bokföra eventuella återbetalningar efter en ursprunglig underlåtenhet att betala eller för eventuella andra inkomster som kan komma att uppstå i samband med EU-garantin.

Översyn av beräkningen av den tillgängliga marginalen

I förordning (EU) nr 407/2010 begränsas det utestående beloppet av lån eller kreditlinjer till den tillgängliga marginalen under taket för egna medel för betalningsbemyndiganden. I beslutet om egna medel begränsas det maximala bidraget från medlemsstaterna till EU:s budget till 1,23 % av EU:s bruttonationalinkomst (BNI). För att vara absolut säker på att kommissionen ska kunna uppmana medlemsstaterna att betala ytterligare andelar av egna medel i fall av underlåtenhet att verkställa en betalning som täcks av garantin får inte det sammanlagda beloppet av i) taket för betalningsbemyndigandena i den fleråriga budgetramen (eller de betalningsbemyndiganden som godkänts i den årliga budgeten om dessa är kända) och ii) det sammanlagda beloppet för de garanterade återbetalningarna (lånebelopp + ränta) överstiga 1,23 % av EU:s BNI under ett givet budgetår.

Vid den tidpunkt när förordningen antogs beräknades att ett belopp, med en försiktig förvaltning av planerna för återbetalning, på 60 miljarder euro för EFSM kunde föras upp inom taket för de egna medlen utöver det belopp på 35 miljarder euro som finns tillgängligt under betalningsbalansfaciliteten[6].

Den tillgängliga marginalen under taket för egna medel har nyligen omvärderats utifrån senast tillgängliga makroekonomiska uppgifter. Det finns ingen orsak att ändra den grundläggande bedömningen, i vilken slutsatsen dras att med en försiktig förvaltning av planerna för återbetalning kan både EFSM och betalningsbalansfaciliteten fortfarande föras upp inom taket för egna medel.

Åtgärder som vidtagits i relation till kommissionens kapacitet att skaffa kapital

I de åtgärder som vidtagits för att stärka kommissionens kapacitet att skaffa kapital ingår i) en revision av programmet Euro Medium Term Note (EMTN) och ii) en bekräftelse på att kommissionen fått högsta möjliga kreditvärdering.

Revidering av EMTN-programmet

EU och Euratom har utfärdat obligationer genom EMTN-programmet för att finansiera i) betalningsbalanslån, ii) makroekonomiskt stöd till tredjeländer i enlighet med artiklarna 212 och 213 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och iii) Euratomlån för uppgradering av säkerheten i kärnkraftverk.

Inför eventuella ökningar i EU:s upplåningsverksamhet till följd av inrättandet av EFSM har programmets prospekt ändrats och programmets belopp har ökats med 60 miljarder euro och uppgår nu till 80 miljarder euro. Vid behov kan beloppet för EMTN-programmet snabbt höjas till 110 miljarder euro.

Bekräftelse på att EU har kreditvärdigheten AAA

Efter inrättandet av EFSM bekräftade de största kreditvärdighetsinstituten sin kreditvärdering AAA för EU:s och Euratoms utfärdade obligationer och tillämpade samtidigt denna kreditvärdering för EMTN-programmet, vars belopp hade ökats[7].

Det finns många viktiga inslag som förklarar bekräftelsen på EU:s kreditvärdighet AAA. I första hand förpliktigar sig EU att utan förbehåll uppfylla sina rättsliga skyldigheter gentemot sina långivare. I andra hand har Europeiska kommissionen rätt att utnyttja medlemsstaternas medel för att säkerställa att det vid varje tidpunkt finns tillräckliga budgetinkomster för att täcka alla obligatoriska utgifter, däribland avbetalningoch räntor av lån. I tredje hand är medlemsstaterna enligt lag skyldiga att balansera EU:s budget, också avbetalning och räntor på lån.

Enligt EU:s skuldförvaltningsmetoder får låneavbetalningen (kapitalbelopp + ränta) inte överstiga den budgetmarginal som utgörs av skillnaden mellan taket för egna medel och de årliga budgetbetalningarna. De ekonomiska och finansiella utsikterna för EU är stabila, vilket speglar förväntningar om att inga väsentliga förändringar kommer att ske vad gäller de faktorer som ligger till grund för kreditvärderingen. Enligt de största kreditvärderingsinstituten väntas EU:s mycket höga kreditvärdering att fortsätta att underbyggas av medlemsstaternas solida stöd och nuvarande mekanismer för skydd mot underlåtenhet att betala.

2. UTVÄRDERING AV OMSTÄNDIGHETER SOM MOTIVERAR ATT EFSM BEVARAS

Finanskrisen har haft en betydande påverkan på medlemsstaternas offentliga finanser: genomförandet av ekonomiska stödåtgärder för den finansiella sektorn, en diskretionär finanspolitik och de automatiska stabilisatorernas inverkan har lett till en kraftig ökning av underskotten i de offentliga finanserna och motsvarande ökning av den offentliga skuldsättningen i förhållande till BNP. Även om medlemsstaterna nu arbetar för att konsolidera sina offentliga finanser i överensstämmelse med åtagandena i stabilitets- och tillväxtpakten har stora spänningar uppstått på marknaden för statsobligationer i euroområdet sedan mitten av 2009, vilket speglas i en ökad spridning i avkastning och räntespridning på kreditswappar, särskilt i perifera medlemsstater. Marknadsvillkoren förbättrades något under de veckor som följde på tillkännagivandet om inrättandet av EFSM och EFSF, men försämrades igen i mitten av augusti då avkastningen och räntespridningen på kreditswappar återgick till de nivåer som registrerats i maj 2010. Eftersom situationen i samband med utfärdandet av statsobligationer i euroområdet fortsätter att vara spänd kan slutsatsen dras att de förhållanden på marknaden som motiverade inrättandet av EFSM fortsätter att gälla.

Medlemsstaterna har stora finansieringsbehov

Den ökade upplåningen till följd av finanskrisen speglas i medlemsstaternas ökade finansieringsbehov, vilket till stor del har tillfredsställts med kortfristig finansiering. Det framgår därför klart att EU:s regeringar kommer att fortsätta att ha stora finansieringssvårigheter under de kommande åren.

Den 21 november begärde Irland ekonomiskt bistånd från Europeiska unionen och medlemsstaterna i euroområdet. Inom ramen för ett gemensamt program mellan EU och Internationella valutafonden kommer det ekonomiska biståndspaketet till Irland att finansieras genom EFSM och EFSF, samt genom bilaterala lån som ska förhandlas fram med medlemsstaterna.

Diagram 1: Behov av refinansiering i medlemsstaterna i euroområdet (miljarder euro, sedan september 2010) [pic] Källa: Bloomberg; kommissionens beräkningar. |

Under 2010 hade merparten av medlemsstaterna i euroområdet stora underskott i de offentliga finanserna, vilket ledde till en betydande ökning av utfärdandet av statsobligationer i euro och en ytterligare ökning av den offentliga skulden. Denna generella ökning av utbudet av statsobligationer har gjort det svårare för mindre utgivare att få tillträde till marknaden. Det medför också en fortsatt omsättningsrisk. De belopp som kommer att behövas från marknaden under 2011 är i stort sett lika stora som under 2010 och de kommer att fortsätta att vara minst lika höga under flera år framöver. I diagram 1 presenteras beloppen för de utestående statsobligationerna i euroområdet i slutet av september, som löper ut inom de 20 närmaste åren.

På grund av situationen har många medlemsstater antagit finanspolitiska konsolideringsåtgärder som ska genomföras under de närmsta åren för att förhindra eller bromsa upp varje ny ökning av den offentliga skuldsättningen och avgifter för skuldsättningen. Refinansieringsbehoven i många medlemsstater kommer dock med all sannolikhet att fortsätta att vara höga då konsolideringsinsatsernas verkan bara kommer att få genomslag gradvis.

Villkoren för utfärdande har ännu inte blivit normala

Diagram 2: Skillnad i avkastning mellan tioåriga statsobligationer i euroområdet och tysk Bund [pic] Källa: Bloomberg; kommissionens beräkningar. |

På grund av spänningarna på marknaden för statsobligationer i euroområdet har skillnaderna mellan vissa av medlemsstaternas statsobligationer nått rekordnivåer. I maj 2010 uppgick skillnaderna till mellan 25 och 965 baspunkter i förhållande till tyska Bund. Sedan euron infördes har skillnaderna aldrig varit så stora. Efter tillkännagivandet av inrättandet av EFSM och EFSF avtog skillnaderna tillfälligt men har sedan ökat igen (se diagram 2).

Diagram 3: ECB:s program för köp av säkerställda obligationer (Covered Bond Purchase Program, CBPP) och programmet för värdepappersmarknaderna (Securities Market Program, SMP) under 2010 (miljarder euro) [pic] Källa: Bloomberg; kommissionens beräkningar. |

Dessa spänningar på marknaden för statsobligationer i euroområdet ledde till att ECB i maj 2010 lanserade programmet för värdepappersmarknaderna (SMP)[8] för att säkerställa djup och likviditet i de segment av marknaden som var dysfunktionella och återställa en lämplig penningpolitisk transmissionsmekanism, samtidigt som den fortsatte med andra penningpolitiska åtgärder som programmet för köp av säkerställda obligationer ( covered bonds purchase program ) och förstärkta kreditstödsåtgärder. ECB har sedan dess intervenerat på såväl den offentliga som den privata marknaden för räntebärande värdepapper i euroområdet genom att köpa statsobligationer från vissa medlemsstater (se diagram 3). Den penningpolitiska inverkan av dessa köp av obligationer neutraliseras genom att likviditetsindragande transaktioner utförs så att den försiktiga penningpolitiken inte påverkas.

Den 8 november 2010 hade ECB köpt cirka 64,2 miljarder euro statsobligationer från euroområdet genom programmet för värdepappersmarknaderna (SMP) (uppdelningen av köpen per typ och land har inte offentliggjorts). ECB har minskat omfattningen på sina interventioner över tiden, med få eller inga köp mellan juli och september. För att dämpa den förnyade volatiliteten på marknaden för obligationer har ECB nyligen tillfälligt trappat upp sina köp av statsobligationer och köpt obligationer till ett värde av 2 miljarder euro under den vecka som avslutades den 1 oktober och ytterligare 711 miljoner euro under den vecka som avslutades den 5 november.

Konkurrensen om marknadsbaserad finansiering kommer sannolikt att vara fortsatt intensiv

Under de kommande åren kommer medlemsstaternas refinansieringsbehov att sammanfalla med liknande refinansieringsbehov inom banksektorn. Konkurrensen om marknadsbaserad finansiering kommer därför att bli intensiv. Denna press i anslutning till behoven av refinansiering kommer att kvarstå till slutet av 2012 då bankskulder i EU på cirka 1,8 biljoner euro ska finansieras under de kommande 24 månaderna. Denna kortfristiga press kan delvis förklaras genom fördelaktiga räntesatser på kortfristiga skulder och den betydande refinansieringen av bankobligationer, särskilt dem med statliga garantier[9] (se diagram 4, 5 och 6). En annan faktor kan vara ökningen av finansieringsbehoven till följd av de pågående rekapitaliseringsinsatserna.

Diagram 4: Profil över löptiderna för obligationer som utfärdats av banker i EU | Diagram 5: Bankobligationer i EU som löper ut som procentandel |

(miljarder euro under en 12-månadersperiod som inleds den 1 juli 2010) | av det totala antalet utestående obligationer (från den 1 juli 2010) |

[pic] [pic] |

Källa: IMF; beräkningar som utförts av kommissionens avdelningar | Källa: IMF; beräkningar som utförts av kommissionens avdelningar |

Enligt kommissionens beräkningar kommer merparten av de statligt garanterade bankskulderna att löpa ut mellan det fjärde kvartalet 2011 och det andra kvartalet 2012. En jämförelse mellan diagram 5 och 6 visar det nära sambandet mellan profilerna för löptiderna på både allmänna och garanterade bankgarantier och belyser de perioder där svårigheterna kommer att bli som störst.

Diagram 6: Profil för löptiden för obligationer från banker i EU med statlig garanti

Belopp (miljarder euro) | Antal obligationer |

[pic] | [pic] |

Anm.: Alla obligationer anses löpa ut när de förfaller. Inga mellanliggande amorteringar beaktas. Källa: Bloomberg; beräkningar som utförsta av kommissionens avdelningar. |

Samtidigt har farhågorna i samband med utlåning till stater lett till en ”flykt mot högre kvalitet”. Det har medfört en potentiell nedgång i efterfrågan på obligationer som utfärdas av stater med hög ekonomisk risk. Denna situation kan skapa konkurrens mellan obligationer som utfärdas av stater med hög ekonomisk risk och AAA-värderade obligationer med bankgaranti, så länge dessa garantier finns[10]. Även om de garantiordningar som ännu gäller löper ut den 31 december 2010[11] kan kommissionen bevilja förlängningar fram till slutet av juni 2011 (vissa ordningar har redan förlängts) och ännu längre om det anses vara nödvändigt. Under denna period kommer konkurrensen på marknaden att fortsätta att vara hård, inte bara vad gäller kvaliteten, utan också kvantiteten. Konkurrensen kommer att vara särdeles hård under perioden fram till slutet av 2012 och igen under 2014, då de obligationer som utfärdats med en löptid på 1–3 år (merparten) eller på 5 år löper ut.

SLUTSATS

Situationen på marknaden kräver att ett skyddsnät upprätthålls

I detta meddelande beskrivs vissa av de huvudsakliga svårigheter som medlemsstaternas regeringar måste lösa för att finansiera underskotten i de offentliga finanserna till följd av finanskrisen och de spänningar den framkallat på marknaden för statsobligationer. Den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen inrättades för att uppfylla behovet av ett politiskt instrument som gör det möjligt att bevara den finansiella stabiliteten i EU och euroområdet genom att mildra marknadens farhågor vad gäller EU:s kapacitet att hantera en allvarlig statsskuldkris.

Ambitiösa finanspolitiska reformer med stöd från externt ekonomiskt bistånd genom ett makroekonomiskt saneringsprogram har i fallet med Grekland hjälpt till att begränsa de värsta effekterna av krisen. Landriskerna fortsätter dock att vara höga eftersom marknadens uppmärksamhet fokuseras på de offentliga finansernas hållbarhet. Vissa stater har begränsad tillgång till finansiering och lånekostnaderna har ökat.

Mot denna bakgrund verkar investerarnas uppfattning ha ändrats under de senaste månaderna: de förväntar sig nu att spänningarna på marknaderna för statsobligationer fortsätter under en längre period. Denna utveckling speglar inte bara omfattningen av de saneringar av de offentliga finanserna som krävs i vissa medlemsstater, utan också utsikterna för en relativt gradvis ekonomisk återhämtning och en långvarigt sårbar banksektor.

Nationella och överstatliga finansiella mekanismer, särskilt EFSM och EFSF, har inrättats för att förhindra risken för spridning och ge en oumbärlig försvarslinje. Dessa åtgärder är dock tillfälliga och måste kombineras med ytterligare politiska åtgärder för att återuppbygga ett solitt finansiellt system och återskapa normalt fungerande marknader. Nuvarande exceptionella händelser motiverar inte bara inrättandet av mekanismerna utan också deras bevarande, vilket illustreras av Irlands nyligen lämnade begäran om bistånd från EFSM. Ett för tidigt eller plötsligt tillbakadragande av dessa mekanismer skulle kunna framkalla starka reaktioner på marknaden och en ny statsskuldkris.

Mot denna bakgrund drar kommissionen slutsatsen att de exceptionella händelser och omständigheter som motiverat antagandet av förordning (EU) nr 407/2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism fortfarande gäller och att mekanismen därför bör bevaras.

[1] Rådets förordning (EU) nr 407/2010 av den 11 maj 2010 om inrättandet av en europeisk finansiell stabiliseringsmekanism (EUT L 118, 12.5.2010, s. 1).

[2] Rådets förordning (EG) nr 332/2002 av den 18 februari 2002 om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans (EUT L 53, 23.2.2002, s. 1).

[3] Ändringsbudget nr 5/2010 som täcker skapandet av budgetstrukturen för den europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen antogs av budgetmyndigheten den 22 september 2010. Kommissionens förslag till ändringsskrivelse nr 2/2011 som också omfattar dessa ändringar i 2011 års budgetförslag lades fram för budgetmyndigheten den 11 oktober 2010.

[4] En liknande budgetstruktur finns redan för betalningsbalansinstrumentet för medlemsstater utanför euroområdet.

[5] Vid underlåtenhet att betala skulle kommissionen först skaffa det belopp som krävs för att återbetala lånet genom att utnyttja sina likvida medel och, om dessa inte är tillräckliga, utnyttja ytterligare likvida medel från medlemsstaterna på grundval av artikel 12 i rådets förordning nr 1150/2000/EG, Euratom av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 2007/436/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel. I ett andra steg skulle kommissionen föreslå att det likvida förskottet tas upp i budgeten.

[6] Ytterligare 15 miljarder euro under betalningsbalansförordningen har tilldelats som externt ekonomiskt bistånd till Lettland, Ungern och Rumänien.

[7] Se exempelvis Standard & Poors meddelande av den 30 juni 2010.

[8] Europeiska centralbankens beslut av den 14 maj 2010 om inrättandet av ett program för värdepappersmarknaderna (ECB/2010/5) (2010/281/EU))

[9] Det kumulerade antalet obligationer som utfärdades av bankerna efter krisen innebär att cirka 50 % av de utestående obligationerna kommer att löpa ut under de tre kommande åren.

[10] Ungefär 86 % av de bankobligationer med statliga garantier som utfärdades mellan oktober 2008 och december 2009, till ett värde på nästan 600 miljarder euro, hade en kreditvärdering på AAA. En stor andel av dessa löper ut under 2012.

[11] Det skulle innebära att dessa skuldinstrument, vid refinansiering eller i händelse av en nyemission, får bankernas kreditvärdering och inte längre den statliga garantigivarens.