Genom den föreslagna förordningen införs bindande europeiska utlämnandeorder och bevarandeorder. Båda typerna av order måste utfärdas eller godkännas av en rättslig myndighet i en medlemsstat. En order kan utfärdas för att uppnå bevarande eller utlämnande av uppgifter som lagras av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan jurisdiktion, och som är nödvändiga som bevis i brottsutredningar eller straffrättsliga förfaranden. Sådana order får endast utfärdas om en liknande bestämmelse finns för samma brott i en jämförbar inhemsk situation i den utfärdande staten. Båda orderna kan delges leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster, sociala nätverk, elektroniska marknadsplatser, andra värdtjänstleverantörer och leverantörer av internetinfrastruktur såsom IP-adress och domännamnsregister, eller deras rättsliga företrädare när sådana finns. Den europeiska bevarandeordern, i likhet med den europeiska utlämnandeordern, riktar sig till den rättsliga företrädaren utanför den utfärdande medlemsstatens jurisdiktion, och har till syfte att bevara uppgifterna med avseende på en senare begäran att lägga fram dessa uppgifter, exempelvis via ömsesidig rättslig hjälp i fråga om tredjeländer, eller via en europeisk utredningsorder mellan de deltagande medlemsstaterna. Till skillnad från övervakningsåtgärder eller lagringsskyldigheter som fastställs i lag, vilka inte behandlas i denna förordning, är den europeiska bevarandeordern ett föreläggande som utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i ett straffrättsligt förfarande efter en individuell bedömning av proportionaliteten och nödvändigheten i varje enskilt fall. I likhet med den europeiska utlämnandeordern avses specifika kända eller okända förövare av en straffbar gärning som redan har ägt rum. Den europeiska bevarandeordern gör det endast möjligt att bevara uppgifter som redan har lagrats vid tidpunkten för ordermottagandet, men ger inte tillgång till uppgifter vid en framtida tidpunkt efter mottagandet av bevarandeordern.

Europarådets Budapestkonvention om it-relaterad brottslighet (CETS nr 185), som ratificerats av de flesta EU-medlemsstater, inrättar internationella mekanismer för samarbete mot it-brottslighet. Konventionen behandlar brott som begås via internet och andra elektroniska nätverk. Den krävs också att parterna fastställer befogenheter och förfaranden för inhämtande av bevis i elektronisk form och att ge varandra ömsesidig rättslig hjälp som inte begränsas till it-brott. Konventionen ålägger särskilt parterna att införa utlämnandeorder för att samla in datauppgifter från tjänsteleverantörer inom deras territorium och abonnentuppgifter från tjänsteleverantörer som tillhandahåller tjänster på deras territorium. I konventionen föreskrivs dessutom bevarandeorder när det finns skäl att anse att datorbehandlingsbara uppgifter är särskilt utsatta för förlust eller ändring. Delgivning och verkställighet av nationella beslut om utlämnandeorder gentemot tjänsteleverantörer med säte utanför en part till konventionen väcker ytterligare frågeställningar. I detta avseende övervägs för närvarande ytterligare åtgärder för att förbättra gränsöverskridande tillgång till elektroniskt bevismaterial.

Genom att införa europeiska utlämnandeorder och europeiska bevarandeorder underlättar förslaget att i samband med straffrättsliga förfaranden säkra och samla in elektroniska bevis som lagras eller innehas av tjänsteleverantörer i en annan jurisdiktion. Direktivet om en europeisk utredningsorder, vilket i stor utsträckning har ersatt konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, omfattar alla typer av utredningsåtgärder. Detta inbegriper tillgång till elektroniska bevis, men direktivet om en europeisk utredningsorder innehåller inga särskilda bestämmelser om denna typ av bevis. Det nya instrumentet kommer inte att ersätta den europeiska utredningsordern i ärenden som kräver inhämtande av elektroniska bevis, utan utgör ett kompletterande instrument för myndigheterna. ’Det kan uppstå situationer där den europeiska utredningsordern kan vara förstahandsvalet för offentliga myndigheter, till exempel när flera utredningsåtgärder måste genomföras i den verkställande medlemsstaten. Att skapa ett nytt instrument för elektroniska bevis är ett bättre alternativ än att ändra direktivet om en europeisk utredningsorder, med hänsyn till de särskilda utmaningar som inhämtning av elektroniska bevis innebär. En sådan lösning påverkar inte andra utredningsåtgärder i direktivet om en europeisk utredningsorder.

Det föreliggande förslaget är inriktat på det specifika problem som uppstår genom den elektroniska bevisningens flyktiga karaktär och dess internationella dimension. Det syftar till att anpassa samarbetsmekanismerna till den digitala tidsåldern, för att ge rättsväsendet och de brottsbekämpande myndigheterna möjligheter att hantera hur brottslingar kommunicerar i dag, samt bekämpa moderna former av brottslighet. Sådana verktyg måste samtidigt villkoras av ett starkt skydd av grundläggande rättigheter. Syftet med detta förslag är att förbättra den rättsliga förutsebarheten för myndigheter, tjänsteleverantörer och berörda personer och att upprätthålla en hög standard för framställningar på brottsbekämpningsområdet, vilket garanterar skydd av de grundläggande rättigheterna, transparens och ansvarighet. Det påskyndar också processen för att säkra och inhämta bevis i elektronisk form som lagras och/eller som innehas av tjänsteleverantörer som är etablerade i en annan jurisdiktion. Detta instrument kommer att samexistera med gällande rättsliga samarbetsinstrument som fortfarande är relevanta och som kan användas av de behöriga myndigheterna när så är lämpligt. Samtidigt arbetar kommissionen för att stärka de befintliga mekanismerna för rättsligt samarbete genom åtgärder såsom inrättandet av en säker plattform för snabbt utbyte av framställningar mellan rättsliga myndigheter inom EU, och en investering på 1 miljon euro för att utbilda rättstillämpare från alla medlemsstater i ömsesidig rättslig hjälp och samarbete, med särskild inriktning på Förenta staterna i egenskap av det tredjeland som tar emot det största antalet framställningar från EU.

För situationer där antingen bevisen finns eller tjänsteleverantören är etablerad någon annanstans, utformades mekanismerna för samarbete mellan länder för flera årtionden sedan. Trots återkommande reformer står dessa samarbetsmekanismer under ökat tryck från det växande behovet av snabb, gränsöverskridande tillgång till elektroniska bevis. För att åtgärda detta har ett antal medlemsstater och tredjeländer beslutat att utöka sina nationella verktyg. Den resulterande fragmenteringen skapar rättsosäkerhet och motstridiga förpliktelser och väcker frågor om skyddet av grundläggande rättigheter och processuella garantier för personer som berörs av sådana begäranden.

Under ett och ett halvt år samrådde kommissionen med alla berörda parter för att identifiera problem och lösningar. Detta skedde genom undersökningar, från ett öppet offentligt samråd till riktade undersökningar med relevanta offentliga myndigheter. Expertgruppmöten och bilaterala möten anordnades också för att diskutera de potentiella effekterna av unionslagstiftning. Konferenser om gränsöverskridande tillgång till elektroniska bevis användes också för att samla in synpunkter på initiativet.

I förslaget fastställs regler enligt vilka en behörig myndighet i unionen får ålägga en tjänsteleverantör som tillhandahåller tjänster i unionen och som inte är etablerad i samma medlemsstat, att lämna ut eller bevara elektroniskt bevismaterial. Huvuddragen i förslaget, t.ex. det materiella tillämpningsområdet för den europeiska utlämnandeordern, villkor som garanterar hövlighet, sanktionsmekanismen och systemet för säkerhetsgarantier och rättsmedel, begränsar förslaget till vad som är nödvändigt för att uppnå dess huvudsakliga mål. Förslaget är särskilt begränsat till begäranden om lagrade uppgifter (uppgifter från avlyssning av telekommunikationer i realtid omfattas inte) och till order som utfärdas i straffrättsliga förfaranden för ett specifikt brott under utredning. Det omfattar därmed inte förebyggande av brottslighet eller andra typer av förfaranden eller överträdelser (till exempel administrativa förfaranden för överträdelser av rättsregler) och innehåller inte något krav på att leverantörerna systematiskt samlar in eller lagrar ytterligare uppgifter annat än av affärsmässiga skäl eller för att uppfylla andra rättsliga krav. Även om utlämnandeorderna för abonnentuppgifter och åtkomstuppgifter kan utfärdas för alla brott, får utlämnandeorder för transaktionsuppgifter eller innehållsdata endast utfärdas för brott som i den utfärdande staten är belagda med ett maximalt frihetsstraff på minst 3 år, eller för särskilda cyberrelaterade brott och brott med koppling till terrorism. Slutligen klargör förslaget förfaranderegler och garantier som gäller för gränsöverskridande tillgång till elektroniska bevis, men sträcker sig inte till att harmonisera de nationella åtgärderna. Förslaget är begränsat till vad som är nödvändigt och proportionellt för att tillgodose behoven hos brottsbekämpande myndigheter och rättsliga myndigheter i den digitala tidsåldern.

·Bättre effektivitet i det rättsliga samarbetet på grundval av befintlig unionslagstiftning, särskilt via den europeiska utredningsordern.

Med tanke på den gränsöverskridande dimensionen hos de frågor som hanteras, måste de åtgärder som ingår i förslaget antas på unionsnivå för att uppnå målen. De brott för vilka elektroniska bevis föreligger gäller ofta situationer där infrastrukturen för förvaring av elektroniskt bevismaterial och den tjänsteleverantör som driver infrastrukturen lyder under en annan nationell rättslig ram, inom eller utanför unionen, än den nationella rättsliga ramen för offret och förövaren av brottet. Därför kan det bli mycket tidskrävande och svårt för det behöriga landet att på ett effektivt sätt få tillgång till elektroniska bevis över gränserna utan gemensamma minimiregler. Särskilt medlemsstater som agerar på egen hand skulle ha svårt att ta itu med följande frågor:

Den rättsliga grunden för att besluta om åtgärder på området är artikel 82.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I artikel 82.1 föreskrivs att åtgärder får antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att fastställa regler och förfaranden för att säkerställa erkännande i hela unionen av alla former av domar och rättsliga avgöranden. Åtgärder får också vidtas för att underlätta samarbetet mellan rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna inom ramen för lagföring och verkställighet av beslut.

På det hela taget ansåg deltagarna i undersökningen att ökad användning av informationstjänster utgör en utmaning för de brottsbekämpande myndigheterna, som ofta är dåligt rustade för att hantera bevis på nätet. Den utdragna processen för inhämtande av bevis erkänns också som ett av de viktigaste hindren. Andra viktiga frågor som offentliga myndigheter lyfte fram är bland annat bristen på tillförlitligt samarbete med tjänsteleverantörer, bristande insyn och rättsosäkerhet i fråga om jurisdiktion för utredningsåtgärder. Direkt gränsöverskridande samarbete mellan brottsbekämpande organ och leverantörer av digitala tjänster ansågs tillföra ett mervärde i brottsutredningar. Tjänsteleverantörer och vissa av det civila samhällets organisationer pekade på behovet att garantera rättssäkerheten vid samarbete med offentliga myndigheter och att undvika lagkonflikter. Vad gäller farhågor om hur en ny EU-lagstiftning kan påverka rättigheter, ansåg de berörda parterna att särskilt skydd bör garanteras som en förutsättning för alla gränsöverskridande instrument. Inkomna synpunkter från den inledande konsekvensbedömningen visade att berörda parter ansåg att insatser för att komma till rätta med bristerna i det nuvarande systemet för ömsesidig rättslig hjälp skulle göra det effektivare och förbättra rättssäkerheten. Vissa av det civila samhällets organisationer motsatte sig lagstiftning på EU-nivå om direkt samarbete. De föredrog att EU:s åtgärder skulle begränsas till att förbättra förfarandena för ömsesidig rättslig hjälp. Denna idé kommer att utvecklas som en del av de praktiska åtgärder som godkändes av rådet i juni 2016. Genom en riktad undersökning till offentliga myndigheter i medlemsstaterna framgick också att det inte fanns någon gemensam strategi för att få gränsöverskridande tillgång till elektroniskt bevismaterial, eftersom varje medlemsstat har sin egen nationella praxis. Tjänsteleverantörer reagerar också olika på förfrågningar från utländska brottsbekämpande myndigheter och svarstiderna varierar beroende på den anmodande medlemsstaten. Detta skapar rättsosäkerhet för alla berörda parter. I allmänhet visade samrådet med berörda parter att den nuvarande rättsliga ramen är fragmentarisk och komplex. Detta kan medföra förseningar under genomförandefasen och brist på effektiv utredning och lagföring av brott som inbegriper gränsöverskridande tillgång till elektroniska bevis.

• Konsekvensbedömning

Nämnden för lagstiftningskontroll avgav ett positivt yttrande om den konsekvensbedömning som ligger till grund för detta förslag och lämnade flera förslag till förbättringar. Efter detta yttrande ändrades konsekvensbedömningen för att ytterligare diskutera frågor om grundläggande rättigheter i samband med det gränsöverskridande utbytet av uppgifter, i synnerhet sambandet mellan de olika åtgärder som ingår i det rekommenderade alternativet. Bedömningen ändrades också för att bättre återspegla de berörda parternas och medlemsstaternas synpunkter och hur de har beaktats. Dessutom såg man över den politiska bakgrunden för att inkludera ytterligare hänvisningar till olika aspekter, t.ex. diskussioner i expertgrupper som bidragit till utarbetandet av initiativet. Komplementariteten mellan olika åtgärder (särskilt direktivet om en europeisk utredningsorder, förhandlingar om ett tilläggsprotokoll till Budapestkonventionen och den gemensamma översynen av avtalet om ömsesidig rättslig hjälp mellan EU och USA) har förtydligats i fråga om räckvidd, tidpunkt och omfattning. Grundscenariot har också reviderats för att bättre återspegla den sannolika utveckling som är oberoende av antagandet av de föreslagna åtgärderna. Slutligen har flödesscheman lagts till för att bättre beskriva arbetsflödet för datadelning.

Fyra huvudalternativ övervägdes förutom grundscenariot (alternativ O): Ett antal praktiska åtgärder för att förbättra både förfaranden för rättsligt samarbete och direkt samarbete mellan offentliga myndigheter och tjänsteleverantörer (alternativ A: icke lagstiftande). Ett alternativ som kombinerar de praktiska åtgärderna enligt alternativ A med internationella lösningar på bilateral eller multilateral nivå (alternativ B: lagstiftning). Ett alternativ som kombinerar de tidigare åtgärderna i alternativ B med en europeisk utlämnandeorder och en åtgärd för att förbättra tillgången till databaser som på förfrågan lämnar information om abonnenter, t.ex. Domain Name Whois (alternativ C: lagstiftning). Ett alternativ som kombinerar alla tidigare åtgärder som ingår i alternativ C med lagstiftning om direkt tillgång till uppgifter som lagras på distans (alternativ D: lagstiftning).

Om inga åtgärder vidtas (alternativ O) kommer ett ökande antal förfrågningar att förvärra situationen. Alla andra alternativ gör det möjligt att uppnå initiativets mål, men i varierande omfattning. Alternativ A skulle förbättra effektiviteten i nuvarande förfaranden, t.ex. genom att förbättra kvaliteten på förfrågningarna, men utrymmet för förbättringar skulle begränsas genom de strukturella bristerna i det nuvarande systemet.

Alternativ B skulle leda till flera förbättringar genom att tillhandahålla internationellt vedertagna lösningar, men resultatet av dessa internationella lösningar skulle i stor utsträckning vara beroende av tredjeländer. Lösningarna är därför osäkra och kommer sannolikt inte att vara lika effektiva och erbjuda lika många garantier som en lösning på unionsnivå.

Alternativ C skulle klart innebära ett mervärde jämfört med de föregående alternativen genom att även föreskriva ett EU-internt instrument för direkt samarbete med tjänsteleverantörer. Detta skulle lösa de flesta av de problem som konstaterats när en tjänsteleverantör innehar de berörda uppgifterna.

Alternativ D är den mest omfattande paketlösningen. Utöver de tidigare åtgärderna rör det sig om en lagstiftningsåtgärd om direkt tillgång i situationer där en tjänsteleverantör inte behöver medverka.

Föreliggande lagstiftningsinitiativ som läggs fram av kommissionen grundar sig på resultaten av konsekvensbedömningen. Denna lagstiftning kommer att kompletteras med de praktiska åtgärder som beskrivs i konsekvensbedömningen och fortsatt arbete för ett tilläggsprotokoll till Budapestkonventionen. På grundval av sitt lagstiftningsförslag kommer kommissionen också att med USA och andra tredjeländer diskutera möjligheten av framtida bilaterala eller multilaterala avtal om gränsöverskridande tillgång till elektroniska bevis, med åtföljande säkerhetsåtgärder. Vad gäller åtgärder för direkt tillgång och åtkomst till databaser, vilket ingår i alternativ D, föreslår kommissionen för närvarande inte någon lagstiftning, men kommer att fundera vidare på den bästa vägen framåt i dessa två frågor.

Initiativet förväntas möjliggöra mer effektiva och ändamålsenliga utredningar och åtal, samtidigt som insynen och ansvarigheten förbättras och respekten för grundläggande rättigheter säkras. Det förväntas också bidra till att skapa förtroende på den digitala inre marknaden genom att förbättra säkerheten och minska känslan av straffrihet för brott som begås med eller via nätverksenheter.

Vad gäller offentliga myndigheter förväntas initiativet medföra genomförandekostnader till en början, vilket på lång sikt skulle uppvägas av besparingar i löpande kostnader. De nationella myndigheterna måste anpassa sig till nya förfaranden och anordna fortbildning. Därefter skulle myndigheterna dock gynnas av rationalisering och centralisering och en tydlig rättslig ram som reglerar förfrågningar om tillgång till uppgifter, eftersom detta sammantaget bör skapa effektivitetsvinster. På samma sätt skulle det rekommenderade alternativet minska trycket på kanalerna för rättsligt samarbete, och de länder som mottar framställningar bör se en minskning av antalet förfrågningar som de är skyldiga att behandla.

Tjänsteleverantörer skulle behöva anpassa sig till den nya rättsliga ramen genom att införa (nya) förfaranden och fortbilda sin personal. Å andra sidan skulle en harmoniserad ram kunna minska bördan för de leverantörer som för närvarande besvarar förfrågningar om icke-innehållsdata och ska bedöma dem enligt medlemsstaternas olika lagar. Rättssäkerhet och standardisering av förfaranden bör också ha en positiv inverkan på små och medelstora företag, eftersom detta bör minska den administrativa bördan och främja konkurrenskraften. På det hela taget förväntas också initiativet medföra besparingar för dem.

• Grundläggande rättigheter

Förslaget skulle kunna påverka ett antal grundläggande rättigheter:

rättigheter för den person vars uppgifter hämtas, rätten till skydd av personuppgifter, rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, rätten till yttrandefrihet, rätten till försvar, rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol,

tjänsteleverantörens rättigheter, näringsfriheten, rättskipning,

alla medborgares rättigheter, rätt till frihet och säkerhet.