ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN /* SWD/2012/0381 final */





Inledning EU har under flera år utvecklat en omfattande vattenpolitik som har gått från att i huvudsak handla om hälsofrågor till att mer och mer handla om stora vattenanvändande sektorers miljöpåverkan. Sedan år 2000 då ramdirektivet för vatten (vattendirektivet) antogs har vattenpolitiken tagit ytterligare ett steg mot en integrerad strategi för vattenförvaltningen. Den bygger på begreppet ”förvaltning av avrinningsområden” och syftar till att uppnå god status i alla EU:s vatten till 2015. Konsekvensbedömningen av meddelandet Strategi för att skydda Europas vattenresurser (strategin) innehåller flera olika analyser, uppgifter om de främsta utmaningarna för förvaltningen av vattenresurser och en utvärdering av olika alternativ för insatser på EU-nivå. Denna sammanfattning innehåller de viktigaste budskapen från huvudrapporten. 1. Procedurfrågor och samråd med berörda parter Strategin ingår i kommissionens arbetsprogram 2012 under referensnummer 2012/ENV/005. Konsekvensbedömningen bygger på ett brett internt och externt samrådsförfarande. En avdelningsövergripande grupp har bidragit med synpunkter och konsekvensbedömningsnämnden har kommit med rekommendationer. Olika berörda parter har i ett tidigt skede deltagit i konsekvensbedömningsförfarandet genom vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi, där medlemsstaterna, kommissionen, anslutande länder, (potentiella) kandidatländer och EES-länder samt berörda parter och icke-statliga organisationer deltar. En konferens för berörda parter (EU:s tredje vattenkonferens) ägde rum den 24–25 maj 2012 där man diskuterade förslag till alternativ. Det hölls två offentliga samråd som pågick under tolv veckor. Det första pågick mellan den 6 december 2011 och den 27 februari 2012 och handlade om kontrollen av ändamålsenligheten i vattenpolitiken och det andra hölls mellan den 16 mars 2012 och den 8 juni 2012 och handlade om alternativ. På det hela taget har de berörda parterna varit positiva till icke-lagstiftningsåtgärder på EU-nivå för att ta itu med vattenproblemen. Det handlar bland annat om stöd till vägledningar och verktyg när det gäller vattenbalansen, fastställandet av mål och kostnadstäckning, samt insatser för att effektivisera information och rapportering. Det fanns även stöd för vissa lagstiftningsalternativ, till exempel en eventuell ny förordning om normer för återanvändning av vatten. När det gäller förslaget om att införa ytterligare villkor för EU-fonderna, till exempel den gemensamma jordbrukspolitiken, gick åsikterna kraftigt isär, även om majoriteten i samtliga fall var positiv till att införa ytterligare villkor. Det fanns även ett starkt stöd för att finansiera åtgärder med stöd ur olika EU-fonder. 2. Bakgrund, problemformulering och subsidiaritet Genom vattendirektivet fastställdes en rättslig ram för att skapa en hållbar vattenförvaltning i EU. Vattendirektivet genomförs i återkommande sexårscykler. Medlemsstaterna var skyldiga att leverera sina första förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten senast i slutet av 2009 och ska se över planerna vart sjätte år. De åtgärdsprogram som utarbetas enligt förvaltningsplanerna måste tas i bruk före slutet av 2012. Den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten måste vara klara före utgången av 2015. Vattendirektivet måste ses över och vid behov ändras senast 2019. Det finns flera allvarliga utmaningar för Europas vatten som beskrivs i Europeiska miljöbyråns rapport om vattensituationen: · Den information som rapporterades i de första förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten visar att god ekologisk status inte har uppnåtts i över hälften av ytvattenförekomsterna i Europa och att det krävs ytterligare åtgärder utöver dem som fastställs i andra direktiv (nitratdirektivet, direktivet om rening av avloppsvatten, direktivet om industriutsläpp) för att uppnå vattendirektivets mål. · Vattenbristen sprider sig i Europa. Stora områden, särskilt i södra Europa, är drabbade av vattenbrist, samtidigt som konkurrensen mellan olika användningsområden gör att efterfrågan ökar i hela Europa. · Översvämningar och torka tycks ha blivit vanligare och kraftigare under de senaste trettio åren, med allt större skador för miljön och ekonomin. Detta beror både på klimatförändringen och på annan mänsklig påverkan (t.ex. förändrad markanvändning). EU:s vatten utsätts för stor påverkan i form av utsläpp av förorenande ämnen, hydromorfologiska förändringar och vattenuttag, som främst beror på demografisk tillväxt, markanvändning och ekonomisk verksamhet. För att motverka detta behöver det genomföras åtgärder för förvaltning av vattenresurser för att effektivisera vattenresurserna och öka hållbarheten, bland annat följande: · Åtgärder för naturlig vattenupptagning för att skydda och förbättra jordens och ekosystemens vattenlagringspotential, vilket även medför andra fördelar, särskilt i form av skydd av den biologiska mångfalden, förebyggande av katastrofer samt anpassning till och minskning av klimatförändringen. · Vatteneffektivitetsåtgärder, som ofta är en hållbar och kostnadseffektiv metod för att åtgärda vattenstress, eftersom de, till exempel i byggnader, ger möjlighet till energibesparingar till följd av en minskad vattenanvändning. · Alternativ vattenförsörjning, till exempel återanvändning av vatten eller avsaltning. Strategin är i enlighet med subsidiaritetsprincipen inriktad på problem och politiska instrument som är relevanta för vattenförvaltningen på EU-nivå. Här tas även hänsyn till den utveckling som sker inom ramen för kontrollen av ändamålsenligheten, bedömningen av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten och översynen av politiken för vattenbrist och torka. Kommissionen har identifierat följande fyra problemkategorier som sammanlagt innehåller tolv centrala problem. · För det första används inte ekonomiska instrument i tillräcklig utsträckning för att ta itu med marknadsstörningar som förhindrar genomförandet av ovannämnda åtgärder. Det gäller särskilt följande: 1. Med dagens prissättningssystem i Europa kan man ofta inte både uppnå effektivitetsmålen och rättvisemålen, inte heller en hållbar kostnadstäckning för finansieringen av åtgärderna. 2. Vattenkonsumtionen mäts inte i tillräcklig utsträckning trots att det är en förutsättning för att genomföra en prispolitik som ger incitament till en effektiv vattenanvändning. 3. Konsumenter och företag är inte tillräckligt medvetna om hur mycket vatten som går åt för att producera vissa produkter. Dessutom saknas det märkningssystem, särskilt för importerade och exporterade produkter. · För det andra finns det risk att vattendirektivets mål inte kommer att uppnås på grund av att de inte är tillräckligt integrerade och samordnade med andra politikområden, bland annat jordbruk, sammanhållning, industri och fysisk planering. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken finns det potential för ytterligare politisk integration till följd av genomförandet av förslaget till EU:s fleråriga budgetram. Det krävs dock ytterligare stöd för att 4. integrera markanvändningsåtgärderna, 5. öka vatteneffektiviteten i byggnader och produkter, 6. åtgärda läckor i vatteninfrastrukturen och 7. börja återanvända vatten med hjälp av gemensamma EU-normer. · För det tredje är det nödvändigt att förbättra den för närvarande ineffektiva förvaltningen genom att 8. effektivisera vattenplanering och vattenförvaltning för att ta itu med samordningsproblemen, eftersom detta kan påverka arbetet med att fastställa de övergripande målen för tillrinningsområdena samt en kostnadseffektiv tillämpning av enskilda åtgärder och instrument, 9. utarbeta ordentliga dataset och en konsekvent metod för att beräkna vattenbalans, ekologiska flöden och mål, 10. förbättra riskhanteringsplanerna för torka i vissa medlemsstater för att skydda ekonomier och samhällen från torka. · För det fjärde finns det ett behov av att ta itu med kunskapsluckorna: 11. Det finns betydande informationsluckor, särskilt när det gäller en konsekvent metod för att beräkna kostnader och fördelar förenade med åtgärdsprogrammen eller med att inte vidta några åtgärder alls. 12. I den mån det finns information råder det fortfarande problem med konsekvens, spridning och tillgänglighet på lämplig beslutsnivå. Det finns även utrymme för att effektivisera gällande statistik- och rapporteringskrav. Dessa EU-omfattande vattenförvaltningsproblem gör det svårt att uppnå god status eller att minska vattenstressen och sårbarheten för extrema händelser. Detta har negativa konsekvenser för vattenmiljön och därmed även för den biologiska mångfalden och ekosystemen. Dessutom har det stor socioekonomisk påverkan. Flera ekonomiska sektorer (livsmedels- och energiproduktion samt transport-, turism- och friluftstjänster) är direkt beroende av tillgången till vatten av en viss kvalitet och av vattenrelaterade ekosystemtjänster. Extrema händelser som översvämningar och torka orsakar också mycket stor skada för ekonomiska sektorer och befolkningen i allmänhet. Effekterna är ofta koncentrerade till låginkomstländer och utvecklingsregioner, särskilt landsbygdsområden. Detta beror dels på att dricksvatten- och avloppsreningsförordningarna inte har genomförts i lika stor utsträckning, dels på bristfällig kontroll av genomförandet eller bristen på fysisk planering i översvämningsbenägna områden, och dels på sämre tillgång till vattenbesparande teknik och know-how. Dessutom måste tillgången till säkert dricksvatten och sanitär service beaktas inom ramen för mänskliga rättigheter. 3. Mål Strategin innehåller politiska åtgärder för att ta itu med ovannämnda utmaningar. Målet är att på lång sikt trygga tillgången till vatten av god kvalitet för att säkerställa en hållbar och rättvis vattenanvändning. Detta bidrar till alla tre dimensionerna i Europa 2020-strategin (smart och hållbar tillväxt för alla). För att uppnå målet är det nödvändigt att på EU-nivå genomföra en balanserad strategi som är inriktad på att · uppnå god status i EU:s vattenförekomster till 2015 enligt huvudregeln, eller senast till 2027 för vissa vattenförekomster som omfattas av vattendirektivets undantag, · minska vattenstressen och ta hänsyn till behovet av att upprätthålla ekologiska flöden på en nivå som är förenlig med vattendirektivets mål, · minska sårbarheten för klimatförändringen och extrema händelser. När det gäller vattenstress och sårbarhet måste det fastställas konkreta mål för enskilda avrinningsområden som integreras i den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. Kommissionen har identifierat fyra specifika mål som speglar de fyra ovannämnda problemkategorierna inom vattenförvaltningen. Det handlar om att – öka användningen av ekonomiska instrument för en bättre fördelning av resurser och internalisering av externa kostnader, – integrera vattenhänsyn i sektorspolitiken för att se till att det vidtas ytterligare åtgärder för naturlig vattenupptagning, ökad vatteneffektivitet i byggnader och produkter, återanvändning av vatten och verktyg för att minska läckagen i vatteninfrastrukturen, – skapa en effektivare vattenförvaltning och effektiva arbetsförhållanden mellan institutioner, samt fullt ut integrera hänsyn till vattenkvalitet, vattenkvantitet och hydromorfologi i vattenförvaltningen, – förbättra vattenförvaltarnas kunskap och verktyg för att möjliggöra ett effektivt beslutsfattande och minska den administrativa bördan. 4. Alternativ De alternativ som utvärderats inom ramen för strategin syftar till att ge medlemsstaterna verktyg som ska underlätta genomförandet av de mest relevanta åtgärderna. De kan delas in i fyra olika kategorier baserat på olika principer: – Den första kategorin bygger på frivillighetsprincipen och handlar bland annat om att utveckla en rad olika verktyg och vägledningar för att främja en praktisk vattenförvaltning på EU-nivå och i enskilda avrinningsområden. – Den andra kategorin bygger på regleringsprincipen och syftar till att till stor del uppnå samma mål om att främja den praktiska vattenförvaltningen, men med hjälp av lagstiftningsåtgärder. – Den tredje kategorin handlar om att utnyttja de möjliga villkoren för fonder inom den gemensamma strategiska ramen efter 2013 (Europeiska regionala utvecklingsfonden, sammanhållningsfonden och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling) och för stöd inom den första pelaren av den gemensamma jordbrukspolitiken i enlighet med kommissionens förslag om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och om den fleråriga budgetramen. – Den sista kategorin syftar till att se till att en hållbar vattenförvaltning prioriteras vid användningen av stöd inom den gemensamma strategiska ramen och lån från Europeiska investeringsbanken (EIB). Detta alternativ innebär inte någon förändring av den nuvarande politiska ramen i kommissionens förslag till flerårig budgetram men kan endast förverkligas om medlemsstaterna tar upp vattenprioriteringarna i budgetplaneringen. Kommissionen har identifierat 37 alternativ för de fyra problemkategorier och tolv centrala problem som nämns ovan. Den preliminära förteckningen över alternativ har varit föremål för samråd med allmänhet och berörda parter och har utvärderats närmare för att komma fram till vilka alternativ som utgör det föredragna paketet. De 37 alternativen presenteras nedan under respektive mål och respektive princip. Tabell 1: Förteckning över alternativ som beaktas i konsekvensbedömningen – de rödmarkerade och understrukna alternativen är de som bibehålls || Principer Specifikt mål || a) Frivillighet || b) Reglering || c) Villkor || d) Finansierings­prioriteringar 1 Prissättning || Vägledning om system för handel med vatten || Ej tillämpligt || Införande i tvärvillkoren inom första pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken || Ej tillämpligt 2 Mätning || Användning av det europeiska jordövervaknings­programmet (GMES) || Ändring av vattendirektivet || Införande i tvärvillkoren inom första pelaren i den gemensamma jordbrukspolitiken || Ej tillämpligt 3 Märkning av importerade/exporterade varor || Frivillig märkning || Obligatorisk märkning || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 4 Åtgärder för naturlig vattenupptagning || Vägledning inom den gemensamma genomförandestrategin || Ändring av vattendirektivet || Enligt tillämpnings­föreskrifterna för den gemensamma strategiska ramen || Inom den gemensamma strategiska ramen och EIB-lån 5.1 Anordningar/vatten­relaterade produkter || Frivillig märkning || Obligatorisk märkning Införande i ekodesign­direktivets arbetsprogram[1] || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 5.2 Byggnader || Frivillig gradering || Obligatorisk gradering Minimikrav Direktiv || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 6 Läckage || Vägledning || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt || Inom den gemensamma strategiska ramen och EIB-lån 7 Återanvändning av vatten || Vägledning inom den gemensamma genomförandestrategin Europeiska standardiserings­kommitténs normer || Reglering || Ej tillämpligt || Inom den gemensamma strategiska ramen och EIB-lån 8 Förvaltning || Ömsesidig granskning || Ändring av vattendirektivet Ändring av direktivet om strategisk miljöbedömning || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 9 Fastställande av mål || Vägledning inom den gemensamma genomförandestrategin || Ändring av vattendirektivet || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 10 Planer för torka || Rekommendation || Ändring av vattendirektivet Direktivet om torka || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 11 Kostnader och fördelar || Vägledning inom den gemensamma genomförandestrategin || Ändring av vattendirektivet || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 12 Spridning av kunskap || Vidareutveckling av vatteninformations­systemet för Europa (WISE) || Översyn av kraven på rapportering/ statistik || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt 5. Val av alternativ och dess effekter Vid analysen av alternativen har alla de tolv identifierade problemen granskats utifrån de olika principerna. Analysen visar att de lämpligaste alternativen oftast tycks handla om vägledning. Regleringsprincipen rekommenderas endast för tre av problemen (vatteneffektivitet i anordningar/vattenrelaterade produkter, återanvändning av vatten och spridning av kunskap) eftersom det rådande politiska klimatet, särskilt när det gäller genomförandet av vattendirektivet och den fleråriga budgetramen, gör att de flesta alternativ som rör reglering och villkor måste skjutas upp till senare. De föredragna alternativen är de som är rödmarkerade och understrukna i tabell 1. Det bör betonas att förslag som kräver en ändring av lagstiftningen inte kommer att läggas fram tillsammans med strategin, utan kommer att analyseras närmare och läggas fram först efter en konsekvensbedömning för den specifika rättsakten. Syftet med de föreslagna vägledningarna och verktygen är att undersöka samspelet med specifika ekonomiska instrument och hur de ska integreras i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten, översvämningar respektive torka. De skulle bidra med information som främjar en ökad användning av ekonomiska instrument. Det föreslagna paketet är dock inte bindande och en ökad användning av sådana instrument kan inte garanteras. Det föreslagna paketet ska bidra till att bättre integrera vatten i sektorspolitiken genom riktlinjer, förbättrad planering och verktyg för fastställande av mål som omfattar olika aspekter av denna integration. På så sätt blir det möjligt att ta större hänsyn till vattenförvaltningen vid urvalet av projekt som är berättigade till stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken. Det finns dock ingen garanti för att åtgärderna kommer att genomföras, eftersom genomförandet fortfarande är frivilligt. Vägledningarna i det föreslagna paketet, t.ex. om vattenhandel och vattenbalans/vattenmål samt det planerade systemet för ömsesidig granskning, skulle bidra till att effektivisera förvaltningen vid planeringen av vattenresurser, vilket skulle leda till större öppenhet och effektivare beslutsfattande. Detta skulle minska den onödiga belastning som de nuvarande rapporteringskraven i EU:s vattenlagstiftning innebär. Det föreslagna paketet innehåller vägledningar inom olika områden och nya verktyg för att ta itu med vattenförvaltarnas mest angelägna behov. Informationen om vattenbalans och ekologiskt flöde skulle ge vattenförvaltarna välbehövlig kunskap. Bättre informationsplattformar och förmedling av information på EU-nivå skulle förbättra tillgången till mer aktuella och kompatibla uppgifter. Detta skulle i sin tur effektivisera beslutsfattandet i frågor som rör vattenförvaltningen och politikutvecklingen i EU, medlemsstaterna och enskilda avrinningsområden. Paketet är dock frivilligt. Det föreslagna paketet bidrar till att effektivisera EU:s vattenpolitik genom att täppa till kunskapsluckorna, förbättra förvaltningen och fokusera rapporteringskraven för att minska den administrativa bördan. Det gör att det finns utrymme för att skräddarsy instrument efter situationer med hög kostnadseffektivitet. Genom att ändra rapporteringskraven i vattenlagstiftningen skulle man kunna få bukt med de befintliga samstämmighetsproblemen. Det föreslagna paketet skulle öka samstämmigheten mellan relevant EU-politik (särskilt den gemensamma jordbrukspolitiken, sammanhållningspolitiken, hälsopolitiken och energipolitiken). Det föreslagna paketet bidrar till att lösa problemen med ekologisk status i EU:s vatten, vattenstress och sårbarhet för extrema händelser. De modeller som utarbetats inom ramen för strategin, tillsammans med bedömningen av enskilda åtgärder, utgör underlag för analysen av ekonomiska, miljömässiga och sociala effekter av genomförandet av de olika kategorierna av åtgärder på EU-nivå. Det gäller särskilt effektivitetsvinster i ekonomin till följd av åtgärder för förvaltningen av markanvändningen, ökad vatteneffektivitet och en tryggad tillgång till rent vatten. Åtgärdernas faktiska påverkan kommer dock endast att märkas i de 110 enskilda avrinningsområden i EU som utgör lämplig analysnivå. De verktyg som utvecklats inom ramen för strategin (vattenbalans, utvecklingen av vattenekonomiska modeller, databas över åtgärder) kommer att hjälpa medlemsstaterna att genomföra denna analys när de utarbetar sina nästa förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten och att välja den mest lämpliga kombinationen av åtgärder. 6. Övervakning och utvärdering Vattendirektivets gemensamma genomförandestrategi[2] kommer att fungera som plattform för genomförandet och övervakningen av strategin. Genomförandet kommer att ske i två faser som motsvarar de två kommande perioderna inom den gemensamma genomförandestrategin: · Under den första fasen (2013–2015) kommer målet att vara att påverka arbetet med att utarbeta de nästkommande förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten som medlemsstaterna ska lämna i slutet av 2015 och att stärka den kunskapsbas och de verktyg som ska användas vid bedömningen av planerna och vid översynen av vattendirektivet. · Den andra fasen (2016–2018) kommer att ägnas åt att bedöma dessa planer och förbereda översynen av vattendirektivet. Det kommer att upprättas en resultattavla för strategin för att övervaka genomförandet av strategins förslag och utvärdera de framsteg som görs. Den kommer att diskuteras varje år av den gemensamma genomförandestrategins strategiska samordningsgrupp och av vattendirektörer. [1] Införandet av vattenanvändande produkter diskuteras inom ramen för ekodesigndirektivets arbetsplan 2012–2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm