KOMMISSIONENS YTTRANDE enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om planering och användning av det gemensamma europeiska luftrummet MED ÄNDRING AV KOMMISSIONENS FÖRSLAG enligt artikel 250.2 i EG-fördraget

2001/0236 (COD)

KOMMISSIONENS YTTRANDE enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om planering och användning av det gemensamma europeiska luftrummet

1. Inledning

Enligt artikel 251.2 tredje stycket c i EG-fördraget skall kommissionen avge ett yttrande över de ändringar som Europaparlamentet föreslagit vid den andra behandlingen. Nedan följer kommissionen yttrande över parlamentets ändringsförslag.

2. Bakgrund

a) Den 10 oktober 2001 överlämnade kommissionen fyra lagstiftningsförslag om skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum [1] för antagande enligt medbeslutandeförfarandet, som fastställs i artikel 251 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

[1] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ramen för skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum (KOM(2001) 123 slutlig/2, 30.11.2001 - 2001/0060 (COD).

b) Den 15 maj 2002 avgav Regionkommittén sitt yttrande, vilket stödde kommissionens förslag.

c) Den 17 juli 2002 avgav Europeiska ekonomiska och sociala kommittén sitt yttrande, vilket också stödde kommissionens förslag.

d) Den 3 september 2002 avgav Europaparlamentet, vid den första behandlingen, sitt yttrande som innehöll 113 förslag till ändringar av kommissionens förslag.

e) Den 26 november 2002 (KOM(2002) 658 slutlig) antog kommissionen, i enlighet med artikel 250.2 i fördraget, ändrade förslag i vilka 82 av Europaparlamentets ändringsförslag helt eller delvis tagits med. 31 ändringsförslag från parlamentet tillbakavisades.

f) Den 18 mars 2003 antog rådet enhälligt sin gemensamma ståndpunkt.

g) Den 3 juli 2003 antog Europaparlamentet, vid den andra behandlingen, två resolutioner med 50 ändringsförslag till den gemensamma ståndpunkten.

3. Syftena med kommissionens förslag

Systemet för flygkontrolltjänst i gemenskapen har nästan nått sitt kapacitetstak, vilket ger upphov till förseningar i flygtrafiken. Förseningar gör flygtransporterna oförutsägbara för flygpassagerare och operatörer, och medför stora ekonomiska kostnader för flygbolag och konsumenter. Kapacitetsbristen i systemet för flygkontrolltjänst äventyrar också den inre marknaden. Den viktigaste orsaken till denna brist är fragmenteringen i systemet för flygledningstjänst (ATM), något som också leder till höga samordningskostnader. Därför måste systemets driftskompatibilitet mellan olika medlemsstater förbättras.

För att råda bot på dessa brister antog kommissionen i oktober 2001 ett lagstiftningspaket i syfte att inrätta ett gemensamt europeiskt luftrum. Målen för den föreslagna lagstiftningen är följande:

- Att förbättra och förstärka säkerheten.

- Att åstadkomma effektivare och bättre integrerade flygtrafiktjänster på grundval av ett efterfrågestyrt tillhandahållande av tjänster.

- Att omstrukturera det europeiska luftrummet i enlighet med trafikflödet, istället för enligt nationella gränser.

- Att skapa ytterligare kapacitet och öka ATM-systemets effektivitet totalt sett.

Kommissionens lagstiftningspaket innehåller fyra förslag till förordningar som omfattar de viktigaste delarna i ett sammanhängande ATM-system.

3.1 Europaparlamentets och rådets förordning om ramen för skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum (2001/0060 (COD))

I detta förslag till förordning fastställs att ett gemensamt europeiskt luftrum skall inrättas senast vid utgången av 2004. Här föreslås en institutionell ram för skapandet av det gemensamma europeiska luftrummet. Enligt denna ram skall gemenskapen reglera, Eurocontrol (i förekommande fall) utarbeta utkast till åtgärder som skall införlivas med gemenskapens lagstiftning, och medlemsstaterna verkställa reglerna utan att det påverkar kommissionens roll som fördragets väktare. I denna förordning föreslås också en betydande förstärkning av den internationella samordningen. Den institutionella utformningen syftar till att avlägsna administrativa och organisatoriska flaskhalsar i processer för beslutsfattande och verkställande i ATM-systemet.

3.2 Europaparlamentets och rådets förordning om tillhandahållande av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet (2001/0235 (COD))

Detta förslag till förordning syftar till att främja ett säkert och effektivt tillhandahållande av flygtrafiktjänster på ett sammanhängande och driftskompatibelt sätt inom hela gemenskapen. Det garanterar funktionell åtskillnad mellan nationella tillsynsmyndigheter och leverantörer av flygtrafiktjänster. Denna åtskillnad är förenlig med både offentligt och privat ägande och tillhandahållande av tjänster - oberoende av vilken modell som antas av enskilda medlemsstater. Enligt förslaget skall Eurocontrols säkerhetskrav omsättas i gemenskapsregler. Genom förordningen införs ett certifieringssystem för flygtrafiktjänster. I systemet fastställs harmoniserade krav för tillhandahållande av sådana tjänster på gemenskapsnivå. Enligt förslaget behåller medlemsstaterna sin rätt att utse tjänsteleverantörer under monopolförhållanden (flygkontrolltjänster). Förordningen medger också revidering av nuvarande avgiftssystem för att främja ett effektivt utnyttjande och tillhandahållande av ATM-infrastruktur.

3.3 Europaparlamentets och rådets förordning om planering och användning av det gemensamma europeiska luftrummet (2001/0236 (COD))

Genom denna förordning inrättas ett gemenskapsluftrum som fungerar som ett enda sammanhängande område, där gemensamma förfaranden för utformning, planering och förvaltning av luftrummet garanterar säkerhet i hela nätet för flygledningstjänst. I förordningen fastläggs principerna för planering och användning av luftrummet, för samordning mellan civila och militära myndigheter och för flödesplanering. De viktigaste åtgärderna är inrättandet av en europeisk övre flyginformationsregion, som skall ersätta existerande nationella zoner, och omstruktureringen av luftrummet till funktionella luftrumsblock av lämplig storlek. Omstruktureringen skall genomföras på grundval av säkerhets- och effektivitetskriterier, oberoende av nationella gränser.

3.4 Europaparlamentets och rådets förordning om kompatibiliteten hos det europeiska nätet för flygledningstjänst (2001/0237 (COD))

I detta förslag till förordning fastläggs de förutsättningar som är nödvändiga för att man skall kunna garantera driftskompatibilitet i gemenskapen - mellan de olika systemen och komponenterna i nätet för flygledningstjänst - och i förekommande fall för att man skall kunna uppgradera dessa genom införande av och anpassning till ny teknik. En hörnsten i denna förordning är fastläggandet och förvaltningen av standardiseringsförfaranden för det europeiska nätet för flygledningstjänst, däribland förfarandena för bedömning av kravuppfyllande, i enlighet med gemenskapens politik på detta område.

4. Kommissionens yttrande över Europaparlamentets ändringsförslag

4.1 Europaparlamentets och rådets förordning om ramen för skapandet av ett gemensamt europeiskt luftrum (2001/0060 (COD))

Vid sin andra behandling antog Europaparlamentet 18 ändringsförslag till rådets gemensamma ståndpunkt.

Kommissionen kan helt godta 5 ändringsförslag. 6 ändringsförslag kan godtas i princip efter att de formulerats om.

Kommissionen måste dock helt avvisa 7 ändringsförslag.

4.1.1 Ändringsförslag som kommissionen godtagit (5 ändringsförslag som helt godtagits)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 2, 5, 16, 17 och 18 utgör genuina förbättringar och på ett lämpligt sätt förtydligar texten.

4.1.1.1 Genuina förbättringar (2 ändringsförslag som helt godtagits)

Genom ändringsförslagen 5 och 18 stryks hänvisningen till militär träning i skäl 19 och i skyddsbestämmelsen (artikel 11, strecksats 5). Kommissionen anser att denna hänvisning är onödig. Hänvisningen till organisationen av väpnade styrkor och militära operationer i skäl 19 och artikel 11 i den gemensamma ståndpunkten omfattar redan träningsaspekter. Lagstiftningspaketets räckvidd, enligt definitionen i artikel 1, omfattar inte lagstiftningsåtgärder avseende militära operationer och militär träning, t.ex. när det gäller flygtrafik enligt militära bestämmelser (OAT = Operational Air Traffic). Dessa ändringar kommer också att bidra till att förtydliga räckvidden för artiklarna 7 och 8 (avseende en flexibel användning av luftrummet) i förordningen om luftrummet. Luftrummet kan användas både för civila och militära ändamål. Dessa två användningsområden, för civilflyg och militär träning, omfattas av lagstiftningspaketet för att luftrummet skall kunna utnyttjas verkligt flexibelt och effektivt, och effektiva kontroller kunna genomföras.

4.1.1.2 Lämpliga förtydliganden (3 ändringsförslag som helt godtagits)

Enligt ändringsförslag 2 (avseende skäl 9) skall alla flygtrafiktjänster ses som offentliga myndigheter som omfattas av principen om åtskillnad mellan reglerande och funktionella uppgifter. Kommissionen kan godta detta, förutsatt att uppräkningen av tjänster (inom parentes) stryks eftersom den strider mot definitionen av flygtrafiktjänster i artikel 2.

Genom ändringsförslagen 16 och 17 (avseende artiklarna 9 och 10) läggs ny text till som klargör omfattningen av översynen av resultat- och konsekvensbedömningen.

4.1.2 Ändringsförslag som godtagits i princip efter omformulering (6 ändringsförslag)

I ändringsförslagen 3 och 12 (nytt skäl och ny artikel) betonas vikten av att industrin är med och ger råd när det gäller förverkligandet av ett gemensamt europeiskt luftrum. I detta syfte skall det inrättas ett samrådsorgan för industrin. Kommissionen håller med om det behöver genomföras ett uttömmande och effektivt samråd med industrin. Kommissionen kan därför godta att principen om samråd och dialog med industrin stärks i enlighet med meddelandet av den 11 december 2002 (KOM(2002) 704 slutlig). När det gäller inrättandet av ett organ måste texten formuleras om så att den inte påverkar kommissions initiativrätt och rollen för kommittén för det gemensamma luftrummet.

Ändringsförslagen 4 och 15 (nytt stycke och ny artikel). Kommissionen samtycker till införandet av ett sanktionssystem för operatörer som bryter mot bestämmelserna. Detta system bör dock definieras på ett enhetligt sätt i hela gemenskapen och knytas till flygbolagens och tjänsteleverantörernas skyldigheter.

Genom ändringsförslag 6 (avseende artikel 1) återinförs texten från kommissionens förslag när det gäller ramförordningens räckvidd. Kommissionen håller med om att gemenskapsåtgärdernas räckvidd bör anges tydligt innan man fastställer gränserna för sådana åtgärder i förhållande till medlemsstaternas beslutanderätt över det nationella luftrummet och försvarspolitiken. Detta ändringsförslag kan således godtas tillsammans med texten i rådets gemensamma ståndpunkt.

Genom ändringsförslag 7 (avseende artikel 2) klargörs att det är medlemsstaterna som avgör tjänsteleverantörernas juridiska form. Detta verkar vara onödigt eftersom lagstiftningspaketet inte innehåller bestämmelser i denna fråga.

4.1.3 Ändringsförslag som tillbakavisats av kommissionen (7 ändringsförslag som helt tillbakavisats)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 1, 8, 9, 10, 11, 13 och 14 strider mot förslagets grundläggande principer och grundtanke.

Enligt ändringsförslag 1 (avseende skäl 3) är syftet med flygtrafiktjänsten endast att skydda passagerare och befolkningen. Denna formulering kan inte godtas eftersom den motsäger att flygtrafiktjänstens främsta roll är att stödja smidiga och säkra lufttransporter.

Genom ändringsförslagen 8 och 9 (avseende artikel 2) ändras definitionerna av "flödesplanering" respektive "sektor". Dessa definitioner har hämtats från ICAO:s ordlista, som är den allmänt accepterade referensen på flygtrafikområdet. Ändringsförslagen tillbakavisas därför.

Genom ändringsförslagen 10 och 11 (avseende artikel 5) införs en hänvisning till militära intressen när det gäller kommittén för det gemensamma luftrummet och till Eurocontrols deltagande i kommitténs arbete. Denna formulering är inte i överensstämmelse med beslut 1999/468/EG om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. Kommissionen kan därför inte godta ändringsförslagen.

Enligt ändringsförslag 13 (avseende artikel 6) skall kommissionen konsekvent arbeta för att utvidga det gemensamma luftrummet i Europa i största möjliga mån. Uppnåendet av detta mål skulle dock vara beroende av åtgärder från hela gemenskapens sida, bland annat kommissionens åtgärder. Den formulering som föreslagits är ofullständig och kan därför inte godtas.

Enligt ändringsförslag 14 (avseende artikel 7) skall kommissionen tillämpa Eurocontrols arbetsrutiner, bland annat dess samrådsprocesser, vid utarbetandet av genomförandebestämmelser. Dessa rutiner bör fastställas i anslutning till mandaten att utarbeta genomförandebestämmelser. Anledningen till detta är främst att man skall garantera överensstämmelse med kommissionens förfaranden för samråd med berörda parter och undvika intressekonflikter. Kommissionen kan inte godta detta ändringsförslag.

4.2 Europaparlamentets och rådets förordning om tillhandahållande av flygtrafiktjänster inom det gemensamma europeiska luftrummet (2001/0235 (COD))

Vid sin andra behandling antog Europaparlamentet 16 ändringsförslag till rådets gemensamma ståndpunkt.

Kommissionen kan helt godta 6 ändringsförslag, medan 8 ändringsförslag kan godtas i princip (ett av dessa delvis) efter en omformulering.

Kommissionen måste dock helt tillbakavisa 2 ändringsförslag och 1 delvis.

4.2.1 Ändringsförslag som godtagits av kommissionen (6 ändringsförslag som helt godtagits)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 3, 9, 10, 11, 12 och 14 utgör genuina förbättringar och på ett lämpligt sätt förtydligar texten.

4.2.1.1 Genuina förbättringar (2 ändringsförslag som helt godtagits)

Ändringsförslag 3 (nytt stycke) stödjer en flexibilitet när det gäller fastställande av avgifter, för att göra det möjligt att upprätta ekonomiska reserver. Detta innebär att luftrummets användare och tjänsteleverantörer slipper oväntade kostnadsökningar vid perioder då lufttrafiken plötsligt minskar.

Genom ändringsförslag 12 (avseende artikel 10) återinförs texten från kommissionens förslag om att medlemsstaterna måste underrätta kommissionen om hur samarbetet mellan militära och civila enheter organiseras när det gäller flygkontrolltjänst. Kommissionen anser att denna bestämmelse är i överensstämmelse med lagstiftningspaketets räckvidd, eftersom den avser villkor för flygtrafiktjänstens uppfyllande av militära krav.

4.2.1.2 Lämpliga förtydliganden (4 ändringsförslag som helt godtagits)

Genom ändringsförslag 9 (avseende 6) läggs ny text till som förtydligar vilken typ av villkor som är förknippade med certifikaten liksom deras räckvidd.

I ändringsförslag 10 (avseende artikel 7) anges den period inom vilken medlemsstaterna måste utse en eller flera tjänsteleverantörer för funktionella luftrumsblock.

Ändringsförlagen 11 och 14 (avseende artiklarna 7 och 14) utgörs av formuleringsmässiga förbättringar.

4.2.2 Ändringsförslag som godtagits i princip efter omformuleringar (7 ändringsförslag av vilka 1 godtagit delvis)

Syftet med ändringsförslagen 1 och 4 (nytt stycke och ny artikel) är att åter föra in de sociala aspekterna i texten, framför allt behovet av en lagstiftningsåtgärd för att förbättra tillgången på flygledare och harmonisera förfarandena för licensiering av flygledare. Kommissionen kan godta dessa ändringsförslag efter att de omformulerats.

I ändringsförslagen 2 och 8 (avseende skäl 9 och artikel 6) fastställs att certifikaten skall vara giltiga högst tio år och minst fem år. Kommissionen föredrar att denna period fastställs av medlemsstaterna inom ramen för de villkor som är förbundna med certifikaten (bilaga II). Den stöder dock tanken att dessa perioder bör harmoniseras i hela gemenskapen.

Genom ändringsförslagen 5, 6 och 7 (avseende artikel 5) införs ny text för att förtydliga de gemensamma kravens omfattning. Även om detta i princip kan godtas innebär dessa tillägg att vissa aspekter av de gemensamma kraven framhålls. Ändringsförslagen måste därför formuleras om för att säkerställa en balans när det gäller utpekandet av olika områden för vilka gemensamma krav bör utarbetas.

Genom den första delen i ändringsförslag 15 (avseende artikel 14) återinförs texten från kommissionens förslag om ekonomisk reglering, framför allt ekonomiska stimulansåtgärder. Kommissionen kan inte se några allvarliga motsättningar mellan den gemensamma ståndpunkten och den föreslagna texten, utom när det gäller medlemsstaternas rätt att besluta om tillämpningen av sådana stimulansåtgärder.

4.2.3 Ändringsförslag som tillbakavisats av kommissionen (2 ändringsförslag som helt tillbakavisats och 1 som delvis tillbakavisats)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 13, 15 (andra delen) och 16 strider mot förslagets grundläggande principer och grundtanke.

Genom ändringsförslag 13 (avseende artikel 12) införs principen om verksamhetsrelaterade uppgifters kommersiella värde. Man bör besluta om tillämpningen av denna princip i de enskilda fallen. Vissa verksamhetsrelaterade uppgifter tillhandahålls i praktiken gratis, i enlighet med ICAO:s bestämmelser. Kommissionen kan därför inte godta detta ändringsförslag.

I den andra delen av ändringsförslag 15 (avseende artikel 14) fastställs att korssubventionering mellan flygtrafiktjänster endast skall tillåtas i undantagsfall. Korssubventionering avser främst fastställandet av kostnadsbasen, och artikel 14.2 d i den gemensamma ståndpunkten innehåller redan bestämmelser om detta.

Genom ändringsförslag 16 (avseende artikel 18) stryks övergångsperioden för certifieringsbestämmelsernas ikraftträdande. Denna övergångsperiod är dock nödvändig. Den motiveras av att det finns ett antal gemensamma krav, och gör det möjligt för tjänsteleverantörer att anpassa sig till dessa krav.

4.3 Europaparlamentets och rådets förordning om planering och användning av det gemensamma europeiska luftrummet (2001/0236 (COD))

Vid sin andra behandling antog Europaparlamentet 15 ändringsförslag till rådets gemensamma ståndpunkt.

Kommissionen kan helt godta 8 ändringsförslag. 5 ändringsförslag kan godtas i princip efter en omformulering.

2 ändringsförslag måste dock helt tillbakavisas.

4.3.1 Ändringsförslag som kommissionen godtagit (8 ändringsförslag som helt godtagits)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 och 28 utgör viktiga ändringar i sak, genuina förbättringar och lämpliga förtydliganden.

4.3.1.1 Ändringar i sak (2 ändringsförslag)

Genom ändringsförslag 24 (ny artikel) återinförs texten från kommissionens förslag om att den europeiska flyginformationsregionen skall utvidgas till det undre luftrummet.

Genom ändringsförslag 28 (ny artikel) utvidgas de funktionella luftrumsblocken till det undre luftrummet. Detta ändringsförslag kan godtas efter att det formulerats om.

4.3.1.2 Genuina förbättringar (1 ändringsförslag som helt godtagits)

Genom ändringsförslag 21 (avseende skäl 12) klargörs att hänsyn bör tas till Eurocontrols rekommendationer vid inrättandet av funktionella luftrumsblock. Ändringsförslaget kan således godtas efter en omformulering.

4.3.1.3 Lämpliga förtydliganden (5 ändringsförslag som helt godtagits)

Genom ändringsförslagen 17, 18, 19, 20 och 22 (avseende skäl 2, 3, 6 och 9 samt artikel 1) läggs ny text till och/eller stryks text för att förtydliga förordningen.

4.3.2 Ändringsförslag som godtagits i princip efter omformulering (5 ändringsförslag)

Genom ändringsförslag 23 (avseende artikel 3) fastställs att resultat måste uppnås inom en viss tid. Eftersom inrättandet av en europeisk flyginformationsregion i det övre luftrummet dock är beroende av beslut inom ICAO är det lämpligare att fastställa att kommissionen måste inleda processen inom en viss tidsram.

Genom ändringsförslag 26 (avseende artikel 5) införs bestämmelser om en kommissionsledd medlingsprocess för lösning av konflikter i samband med inrättandet av funktionella luftrumsblock. Den gemensamma ståndpunkten innehåller inte några bestämmelser för att säkerställa att medlemsstaternas beslut i denna fråga kommer att innebära att flygtrafikledningstjänsten snabbt och effektivt omstruktureras till ett fåtal homogena block. Kommissionen kan därför godta principen om en samrådsprocess inom kommittén för det gemensamma luftrummet för diskussion av om ett enskilt funktionellt luftrumsblock är förenligt med intilliggande luftrumsblock.

Genom ändringsförslag 27 (ny artikel) förtydligas villkoren för utformning av luftrummet och ruttläggning. Kommissionen håller med om dessa villkor, som i stor utsträckning redan gäller. Detta ändringsförslag är därför onödigt.

Enligt ändringsförslag 30 (avseende artikel 8) skall det lämnas information till kommissionen om tillämpningen av bestämmelserna om en flexibel användning av luftrummet. Kommissionen kan godta detta ändringsförslag, vars syfte redan omfattas av artikel 7.2 i den gemensamma ståndpunkten.

Genom ändringsförslag 31 (avseende artikel 10) stryks bestämmelserna i den gemensamma ståndpunkten om översyn och en eventuell utvidgning av modellerna i denna förordning till det undre luftrummet. Strykningen av dessa bestämmelser förutsätter att liknande bestämmelser införs i samband med ändringsförslag 28.

4.3.3 Ändringsförslag som tillbakavisats av kommissionen (2 ändringsförslag som helt tillbakavisats)

Kommissionen anser att ändringsförslagen 25 och 29 strider mot förslagets grundläggande principer och grundtanke.

Genom ändringsförslag 25 (avseende artikel 4) knyts ändringen av luftrumsklassificeringen till inrättandet en europeisk övre flyginformationsregion, och det anges hur denna klassificering skall se ut. Denna detaljnivå kan inte godtas.

Genom ändringsförslag 29 (avseende artikel 7) återinförs texten från kommissionens förslag om samordning mellan civila och militära enheter. Denna formulering passar inte längre ihop med texten i den gemensamma ståndpunkten och dess rättsliga grund, med tanke på konsekvenserna för militära operationer och militär träning.

4.4 Europaparlamentets och rådets förordning om kompatibiliteten hos det europeiska nätet för flygledningstjänst (2001/0237 (COD))

Vid sin andra behandling antog Europaparlamentet 1 ändringsförslag till rådets gemensamma ståndpunkt.

Kommissionen kan delvis godta detta ändringsförslag.

4.4.1 Ändringsförslag som kommissionen godtagit (1 ändringsförslag som delvis godtagits)

Andra delen av ändringsförslag 32 (avseende artikel 10) är en förbättring eftersom den innebär att alla system skall uppfylla de väsentliga kraven vid ett tidigare datum.

4.4.2 Ändringsförslag som tillbakavisats av kommissionen (1 ändringsförslag som delvis tillbakavisats)

Första delen av ändringsförslag 32 (avseende artikel 10) kan inte godtas eftersom det för tillämpningen av väsentliga krav behövs en övergångsperiod under vilken genomförandebestämmelser och gemenskapsspecifikationer fastställs.

5. Slutsats

Mot bakgrund av artikel 250.2 i EG-fördraget ändrar kommissionen sitt förslag i enlighet med ovanstående.