4. Arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om utvärderingen bygger på uppgifter från utvärderingen och på återkoppling från diskussionerna med deltagande stater och det offentliga samrådet. I arbetsdokumentet beaktas också resultatet av Europeiska revisionsrättens granskning av mekanismen, kommissionens rapport om gjorda framsteg och kvarvarande brister i den frivilliga poolen, såväl som andra offentliga rapporter. Sammantaget finner kommissionen att utformningen av den externa utvärderingen är adekvat i förhållande till undersökningsfrågorna och baserad på ett tillfredsställande metodiskt tillvägagångssätt. En begränsning måste noteras, nämligen det begränsade statistiska underlaget för den externa utvärderingen. De flesta av de uppgifter som samlats in av konsultbyrån under den oberoende utvärderingen är kvalitativa och hänvisar till berörda parters ”uppfattning” om hur mekanismen fungerar. Denna begränsning visar också på behovet av att stärka övervakningssystemet för mekanismen, särskilt med avseende på att inkludera ytterligare kvantitativa resultatindikatorer (som framhållits i revisionsrättens rapport nyligen). I den externa utvärderingen har inga särskilda ytterligare indikatorer föreslagits för att komma till rätta med denna brist. Trots det är utvärderingsiakttagelserna, mot bakgrund av uppgiftsinsamlingens och analysens begränsningar, trovärdiga. Slutsatserna är väl avvägda, och de logiska konsekvenser av iakttagelserna kopplas till det tillgängliga underlaget.

3. En oberoende utvärdering av aktiviteter som utförts inom ramen för unionens mekanism genomfördes mellan november 2016 och juni 2017. Undersökningsfasen innebar en omfattande dokumentgranskning och riktade samråd med berörda parter, bland andra civilskyddsmyndigheter från 26 deltagande stater, 14 internationella partner (t.ex. FN-organ, OECD, Världsbanken, Röda korset och Röda halvmånen, icke-statliga organisationer osv.) och tjänstemän från 15 generaldirektorat och avdelningar inom europeiska kommissionen. Tre fallstudier genomfördes också (två på plats och en dokumentationsundersökning). Dessutom genomfördes ett offentligt samråd online under tre månader (november 2016–februari 2017) med ungefär 130 respondenter från hela Europa, som gav återkoppling på mekanismen. En rapport om resultatet av det offentliga samrådet publicerades i slutet av mars 2017.

6. Det finns tillfredsställande bevis för att mekanismens mål är fortsatt relevanta för Europas behov. Eurobarometerns undersökning 2017 om civilskydd visar att en stor majoritet av Europas medborgare stödjer en gemensam EU-politik på området civilskydd och håller med om att EU bör leda samordningen av katastrofinsatser för berörda länder, både i Europa och i resten av världen. Nyligen antagna resolutioner i Europaparlamentet har också vänt sig till kommissionen för ytterligare stöd till samarbete mellan europeiska civilskyddsmyndigheter. Tillfrågade berörda parter framhöll också mekanismens flexibilitet med snabb anpassning och inriktning på nya framväxande kriser som inte var ”traditionella” krissituationer som kräver civilskydd (t.ex. ebolautbrottet i Västafrika och flyktingkrisen i Europa). Det ökande antalet tillfällen mekanismen aktiverats utanför Europa och den ökade omfattningen vid aktiveringen av mekanismen utanför Europa visar emellertid på problemet med att hitta rätt balans mellan att vara ett ramverk för ömsesidigt bistånd mellan europeiska länder vid naturkatastrofer och katastrofer orsakade av människan, och att utvecklas till ett mer komplext instrument med förmåga att inrikta sig på kriser av mångahanda slag och med global räckvidd.

7. En analys av mekanismens ändamålsenlighet visade på uppmuntrande framsteg för vart och ett av de specifika målen. Mekanismen är på helt rätt spår för att uppnå mål som hänför sig till ramverket för förebyggande av katastrofer (mål 1) och katastrofberedskap (mål 2), baserat på indikatorer fastställda av lagstiftningen och på återkoppling från tillfrågade berörda parter. Mekanismens insatser vid katastrofer (mål 3) har varit snabba och ändamålsenliga enligt flertalet tillfrågade berörda parter. Den externa utvärderingen visade att det fanns begränsade samstämmiga och tillförlitliga kvantitativa uppgifter (t.ex. snabbhet, kostnad, behovsbedömningar) till stöd för de berörda parternas mycket positiva uppfattning om mekanismens katastrofinsatser, vilket bekräftar revisionsrättens iakttagelser. Slutligen har allmänhetens medvetenhet om och beredskap för katastrofer (mål 4) fått lite mindre positiva omdömen från berörda parter jämfört med andra mål. I detta hänseende skulle det vara svårt att fastställa en direkt koppling mellan EU-medborgares medvetenhet om riskerna i deras regioner, som det fastställda målet i beslutet, och genomförda aktiviteter via mekanismen. Trots det bedömer kommissionen att det skulle vara lämpligt och lägligt att stärka insatser relaterade till medborgarnas medvetenhet, med tanke på det förändrade risklandskapet i Europa.

8. Generellt sett är de berörda parternas uppfattning om mekanismens effektivitet positiv. Nödsituationsinsatser och administrativa kostnader i samband med genomförande av beslutet bedöms som acceptabla av flertalet deltagande stater. Den externa utvärderingen försökte analysera kostnader för jämförbara insatsuppdrag (t.ex. bekämpning av skogsbränder från luften, modultransporter och icke-finansiellt bistånd osv.). Beläggen kan inte anses vara helt tillräckliga för att man ska kunna dra definitiva slutsatser. Detta bekräftade dock att det är önskvärt att göra mer detaljerade kostnadsanalyser och, om möjligt, fastställa riktmärken (eller kostnadsramar) för insats och transport av bistånd inom ramen för mekanismen.

9. Inre samstämmighet, dvs. samstämmighet mellan de olika pelarna i mekanismen, bedöms av den externa utvärderingen vara tillfredsställande. Flera parallella aktiviteter inom ramen för mekanismen (t.ex. dragna lärdomar, rådgivande uppdrag, inbördes granskningar, expertutbyte osv.) skapar förutsättningar för ett tillvägagångssätt som integrerar förebyggande, beredskap och insats. Yttre samstämmighet, dvs. kopplingarna mellan mekanismen och andra politikområden inom unionen, har ökat jämfört med det tidigare ramverket (2007–2013). Detta bekräftades av intervjuer med ett stort antal av kommissionens avdelningar. Inriktning på en resultatbaserad plan och delmål uppfattas leda till ett mer verkningsfullt samarbete, och ökad samordning bedöms kunna förbättra samverkan mellan de instrument som finansierar förebyggande åtgärder och beredskapsaktiviteter, till exempel i grannskaps- och föranslutningsländerna. Vad gäller insatser utanför Europa behöver man noggrant jämföra fördelen med civilskyddsintervention visavi humanitärt bistånd i takt med att mekanismen aktiveras i allt högre grad för att hantera humanitära och komplexa nödsituationer. Det bedöms också som nödvändigt med bättre samordning med EU:s andra politikområden (t.ex. utvecklingsbistånd) och verktyg med tanke på att mekanismen i ökande utsträckning används utanför EU (t.ex. vid ebolautbrottet, jordbävningen i Nepal och flyktingkrisen) där aktuella katastrofer kan samverka med andra riskfaktorer, såsom konflikt och instabilitet.

10. Att det finns en enda europeisk ”knutpunkt” för informationsutbyte och operativ samordning, införandet av gemensamma europeiska standarder för katastrofinsatskapacitet och gemensamma riktlinjer för riskbedömning, som har bidragit till utvecklingen av en översikt över risker i EU inom ramen för mekanismens lagstiftning, upplevs ha gett ett stort mervärde för EU inom områdena katastrofinsatser, beredskap respektive förebyggande. Den förbättrade kapacitet och förutsägbarhet i den europeiska insatskapacitet vid nödsituationer som tillhandahålls av mekanismen i form av den ”frivilliga poolen” skulle inte ha varit möjlig utan ett samordnat arbete på EU-nivå. Under de kommande åren kommer införandet av indikatorer för bättre övervakning av mekanismens ändamålsenlighet och effektivitet eventuellt att kunna ge ytterligare underlag för att bedöma (och förmedla) mervärdet av insatser på EU-nivå inom civilskyddsområdet.

11. Kunskapsutbyte, expertutbyte och utbildningsinsatser bedöms som nödvändiga för att skapa en gemenskap av europeiska civilskyddsaktörer och för att till slut garantera hållbarhet i mekanismens bidrag till att stödja säkrare och motståndskraftigare samhällen. Kunskapscentrumet för katastrofriskhantering, en knutpunkt online som lanserades i slutet av 2015, tillhandahåller tjänster för att förbättra kunskapsdelning och kapacitetsuppbyggnad i de stater som deltar i mekanismen. På systemnivå bedöms emellertid flera frågor vara viktiga för att det bidrag mekanismen ger ska vara hållbart i framtiden. Den finansiella modellen behöver undersökas igen för att säkerställa att den frivilliga poolen ger tillgång till kapacitet som är anpassad till riskbaserade behov. En effektiv strategi för att bygga upp det europeiska civilskyddets personalresurser måste genomföras. Den privata sektorns roll för att genomföra mekanismens verksamhet bör förtydligas. För att maximera effekten av de förebyggande projekt och beredskapsprojekt som finansieras av mekanismen bör slutanvändarnas behov genomsyra projektens utformning och övervakning. Utvärdering av projektens effekt över en längre tid bör tas under vidare övervägande. Slutligen, med tanke på regionala och lokala myndigheters viktiga roll vid katastrofhantering, måste mekanismens verksamhet föras närmare de lokala aktörerna och samtidigt i första hand stödja de nationella civilskyddsmyndigheternas roll. Vederbörlig uppmärksamhet bör också ägnas åt gränsöverskridande förebyggande åtgärder och beredskap för att på så sätt stärka ledningen av riskhanteringen längs den europeiska-nationella-regionala-lokala kedjan.

3.Slutsatser

12. Mot bakgrund av iakttagelserna i den externa utvärderingsrapporten, kommissionens egen bedömning av de kvalitativa och kvantitativa uppgifter som tillhandahållits samt av operativ erfarenhet och dragna lärdomar, är kommissionens övergripande slutsats att mekanismen vilar på en solid grund för att beslutets specifika och generella mål ska kunna uppnås. För den utvärderade perioden 2014–2016 har mekanismen uppvisat uppmuntrande resultat för var och en av de tre pelarna (förebyggande/beredskap/insats), och de deltagande staterna och flertalet berörda parter ser övervägande positivt på den. Samtidigt pekade också utvärderingen på ett antal utmaningar som med en skyndsam hantering skulle kunna innebära att effekten av den verksamhet som mekanismen stöder skulle kunna ökas ytterligare. Dessa aspekter betonas ytterligare i det åtföljande arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med rekommendationer (sammanfattade nedan) som omfattar mekanismens pelare förebyggande, beredskap och insats. Ett allmänt förbättringsområde som fastställts är stärkandet av ramverket för övervakning av mekanismens resultat, inklusive bättre mätbarhet genom att eventuellt införa kvantitativa indikatorer och referensvärden för att stödja en starkare fokusering på effekter över tid.

3.1.Förebyggande

13. Öka fokus på de årliga projekt för förebyggande (och beredskap) som mekanismen finansierar varje år. Programmet, som har varit igång sedan 2000, har finansierat ett stort antal projekt utan att alltid utnyttja resultaten. På grund av det relativt låga finansieringsbeloppet (mellan 2014 och 2016 var den genomsnittliga EU-finansieringen 470 000 euro) behöver projekten inriktas på slutanvändarnas behov, införliva åtgärder för att öka sina resultat och uppnå större effekt. Samarbetet mellan mekanismen och EU:s agenda för anpassning till klimatförändringarna bör öka.

14. Förtydliga sambandet mellan mekanismens projekt för förebyggande (och beredskap) och bredare EU-program (t.ex. Sammanhållningsfonden/Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska investeringsbanken osv.) som bygger på det arbete som inleddes med stöd av kunskapscentrumet för katastrofriskhantering. En mer strategisk koppling till sådana program kunde bidra till att maximera utnyttjandet av projektresultaten och leda till ytterligare tekniska och finansiella resurser för att uppnå mer omfattande resultat när det gäller förebyggande åtgärder.

15. Förstärka kopplingen mellan förebyggande åtgärder och beredskaps-/insatsåtgärder. Denna rekommendation, som redan framhölls 2014 i efterhandsutvärderingen av den förra mekanismen (2007–2013), är fortfarande relevant då mekanismen för 2014–2020 nått halvvägs. Behovet av att anpassa insatskapaciteten till de största riskerna i Europa och globala nödsituationer kommer att vara den viktigaste frågan för att säkerställa mekanismens fortsatta relevans. I översikten Overview of Risks in the EU underströks att framåtblickande bedömningar i ökande grad kommer att behöva beakta ”framväxande” risker (t.ex. samverkande risker såsom tekniska olyckor till följd av naturliga händelser samt förlust av kritisk infrastruktur och kärnteknik- och industrirelaterade olyckor på grund av den ökade risken för terrorism och it-angrepp). Ett resultatbaserat tillvägagångssätt för riskbedömning skulle kunna bidra till att man såg bortom uppskattningen av skador på den fysiska infrastrukturen och inriktade sig på de grundläggande tjänster som krävs efter en katastrof genom att öka civilskyddsmyndigheternas beredskapsplanering och insatser.

3.2.Beredskap

16. Granska kapacitetsmålen för den frivilliga poolen med ett evidensbaserat tillvägagångssätt. Kapacitetsmålen för moduler och andra insatsresurser definieras i mekanismens genomförandebeslut och bör granskas i ljuset av de huvudsakliga eller kritiska risker som Europa eller andra mottagarländer står inför och prioriteras i enlighet därmed. Kapacitetsmål för olika enskilda experters profiler (för närvarande inte fastställda i beslutet) skulle krävas för att tydligare kartlägga tekniska resurser och brister i Europa. En närmare dialog med de deltagande staterna är avgörande för att fånga upp all nationell kapacitet, inklusive sådan som inte är registrerad i den frivilliga poolen men som ändå kan sättas in via mekanismen. På samma sätt bör den geografiska spridningen av risker (naturliga och orsakade av människan) i och utanför Europa prägla den geografiska fördelningen av viss insatskapacitet, samtidigt som förmågan att ge adekvat bistånd inom mekanismens ram varhelst det behövs säkerställs.

17. Gör en ny bedömning av incitamentsystemet för att föra samman tillgångar i den frivilliga poolen på grundval av dragna lärdomar och annan kunskapsutveckling efter genomförda insatser. Nivån av medfinansiering för att sätta in den frivilliga poolens kapacitet eller mobilisera buffertkapacitet (särskilt utanför EU), stöd till multinationella moduler och insatskapacitet, samt försäkringar för sjukdom och skadeståndsansvar för utplacerade experter är några av de incitament som behövs för att förstärka mekanismens insatskapacitet. Den administrativa bördan att registrera och certifiera moduler kräver också ytterligare förbättring, även om kommissionen inriktar sig på detta med en mer anpassad och samstämmig planeringsprocess för övningar, certifiering och registrering av tillgångar i den frivilliga poolen.

18. Utveckla ett mer behovsbaserat och effektivare tillvägagångssätt för programmen för utbildning och övning. Att växla utbildningsfokus från output (t.ex. hur många personer som utbildats) till kompetens gör det möjligt att möta de behov som härrör från insatser. Detta är för närvarande kommissionens inriktning med den kommande strategiska ramen för utbildning och övning, som byggs upp kring kompetens. Dessutom anses det vara en prioriterad åtgärd att skapa ett robust ramverk för att utvärdera de administrerade utbildningskurserna såväl som de utbildade personerna för att matcha behoven på plats med de bästa tillgängliga resurserna. Liknande överväganden togs upp angående övningarna. Dessutom skulle olika genomförandemodeller för mekanismens ”grundkurser”, exempelvis mekanismens introduktionskurs (Union Civil Protection Mechanism Introduction Course, CMI), som riktar sig till en stor målgrupp, och specialiserad/avancerad utbildning (t.ex. utbildning inför utplacering, bedömningar, sjukvårdsgrupper osv.), som ges för tydligt fastställda expertgrupper, bidra till att ge mer valuta för pengarna. Slutligen bör också den strategiska ramen för utbildning och övningar beakta de behov som härrör från framväxande och ökande hot, såsom kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära risker och risker för kritisk infrastruktur eller terroristattacker, samtidigt som man undviker överlappning med befintliga EU-stödda utbildningsinitiativ.

19. Utvidga slutanvändarsidan för transnationella systemplattformar för tidig varning, som det europeiska informationssystemet för skogsbränder (EFFIS) och det europeiska varningssystemet för översvämningar (EFAS). Dessa system innebär ett mycket högt mervärde för EU genom att nationella uppgifter förs samman i europeiska prognosverktyg som ger stöd åt beslutsfattande inom ERCC och i de deltagande staterna vid hantering av nödsituationer. Utveckling av en gemenskap av slutanvändare skulle bidra till att komplettera teknikplattformen och ge experter från de deltagande staterna möjlighet att utvärdera hur system för tidig varning och insatsoperationer fungerar i syfte att förbättra praxis. En sådan utveckling skulle göra verktygen mer relevanta för alla länder i Europa, oberoende av deras beredskapsnivå.

3.3.Insatser

20. Befrämja kontinuerlig insamling av kvantitativa uppgifter och systematiskt analysera insatsuppdrag för att förbättra framtida insatser. Detta skulle kunna hjälpa till att fastställa referensvärden/riktmärken (lägsta/högsta gränser eller ramar) för snabbhet och kostnad, vilket skulle möjliggöra jämförelser mellan nödsituationsinsatser och bidra till att höja effektiviteten vid insatsuppdrag. Behovsbedömningar i biståndsbegäran behöver också göras tillgängliga regelbundet och tillhandahållas i en mer standardiserad form.

21. Överväg förberedande utplacering av små grupper inom ramen för mekanismen innan mekanismen aktiveras formellt, vid överhängande fara för katastrofer (t.ex. cykloner, flodöversvämningar osv.). Detta skulle bidra till förbättrad förståelse för behoven på plats och förbereda för den kommande utplaceringen av EU:s civilskyddsgrupper och göra mekanismens insatser snabbare och mer effektiva.