Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillträde till accessnät"

(2001/C 14/20)

Den 20 september 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Den 11 juli 2000 gav Ekonomiska och sociala kommitténs presidium sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället i uppdrag att bereda ärendet.

Med tanke på ärendets brådskande karaktär utsåg Ekonomiska och sociala kommittén vid sin 376:e plenarsession den 19 oktober 2000 Claude Cambus till huvudföredragande samt antog följande yttrande med 77 röster för och 1 röst emot.

1. Inledning

1.1. Telekommunikationssektorn är under ständig teknisk utveckling. Utvecklingen går allt snabbare framåt eftersom man använder sig av den modernaste informationstekniken för att handskas med de fysiska och immateriella nätverken och tjänsterna som sektorn grundar sig på. Sektorn bidrar på ett avgörande sätt till att sprida ny informationsteknik och därmed till att uppnå EU:s mål beträffande ett samhälle som bygger på kunskap och innovation.

1.2. Av denna anledning har teleoperatörerna uttryckligen uppmanats att före år 2000 erbjuda snabb, enkel och billig tillgång till Internet för företag och enskilda. Enligt rådets slutsatser från Lissabon och Feira skall medlemsstaterna därför senast den 1 januari 2001 släppa konkurrensen fri vad gäller accessnät.

1.3. Telekommunikationssektorn har ur juridisk synvinkel varit helt öppen för konkurrens sedan direktivet från 1996 genomfördes senast den första januari 1998. Alla nya operatörer kan därmed i dag etablera sig inom sektorn och konkurrera med de sedan tidigare etablerade teleoperatörerna. Den nya tekniken har dessutom legat till grund för, och varit ett sätt att utveckla, konkurrensen. Exempelvis har mobiltelefonerna gett nya operatörer möjlighet att utveckla en kundkrets utan alltför stora investeringskostnader. Målet att släppa konkurrensen fri vad gäller betjäningen av samtliga telefonabonnenter kan däremot inte uppnås på kort sikt så länge man inte ställer krav på de redan etablerade operatörerna att ge konkurrerande operatörer tillträde till det sista ledet i telefonnätet, nämligen accessnäten.

1.4. Med accessnät avses den fysiska förbindelsen mellan en abonnents lokaler och en teleoperatörs lokalstation eller motsvarande utrustning. Det är dubbla kopparledningar som hittills inte samtidigt har kunnat överföra taltelefoni och digital information. För att leverera digital information till abonnenter behövdes en extra ledning av typen ISDN (integrated services data network). Sedan ett år tillbaka har den tekniska utvecklingen gjort det möjligt att med samma kopparledning och samtidigt överföra såväl taltelefoni som så kallade xDSL-tjänster, dvs digitala överföringstjänster (50-100 gånger snabbare än nuvarande tjänster).

1.5. Accessnäten upprättades i takt med nätverken för taltelefoni och omfattades av exklusiva rättigheter på grund av de stora investeringarna, långa återbetalningstiderna och en politisk önskan om att bistå med en samhällsomfattande tjänst. Accessnäten har blivit en viktig fråga för de redan etablerade och nya operatörerna som vill få tillgång till denna sista del av nätverket för att kunna erbjuda abonnenterna sina nya tjänster.

1.6. I princip kan de redan göra detta under förutsättning att de upprättar konkurrerande materiella eller immateriella anläggningar (t.ex. accessnät för radiosändning). Eftersom utvecklingen av konkurrerande nätverk och/eller olika tekniker säkerligen kommer att ta lång tid och det inte är möjligt att vänta, var enda möjligheten att förhindra att EU skulle halka efter ännu mer på informationsteknikområdet att liberalisera tillgången till accessnäten, vilket beslutades under Europeiska rådets möten i Lissabon och Feira.

1.7. Ur teknisk synvinkel innehåller förordningen tre begrepp: tillträde till accessnät med ensamrätt, gemensamt tillträde till accessnät och, för att möjliggöra det ena eller det andra, en samlokalisering av en nytillkommen operatörs utrustning. De två första tekniska aspekterna, tillträdet till accessnät med ensamrätt och gemensamt tillträde till accessnät, är inte ekonomiskt neutrala.

2. Sammanfattning av kommissionens förslag

2.1. Förslaget är en del av ett nytt regelverk för alla överföringsnät och överföringstjänster som skall säkerställa den elektroniska marknadens konkurrenskraft(1). Två målsättningar ligger till grund för förslaget till förordning, nämligen

- att upprätta en ordentlig rättslig grundval för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter som kan komma att få problem med att utfärda bestämmelser om tillträde till accessnät och därmed få svårigheter med att uppnå det mål som Europeiska rådet satt upp i Lissabon och Feira,

- att tillträdet till accessnät genomförs på ett harmoniserat sätt på europeisk nivå för att undvika en snedvridning av konkurrensen.

2.2. Förordningen motiveras på följande sätt i beaktandesatserna:

2.2.1. Det lokala accessnätet är fortfarande ett av de minst konkurrensutsatta segmenten på den avreglerade telemarknaden eftersom nytillkomna operatörer inte disponerar över någon väl utbyggd alternativ nätinfrastruktur. De kan inte heller med traditionella tekniska lösningar nå upp till samma stordriftsfördelar och täckning som operatörerna på marknaden för fasta telefonnät, som har betydande inflytande på marknaden.

2.2.2. Tillträde till accessnät handlar för närvarande i huvudsak om den kopparbaserade infrastrukturen hos dominerande enheter. Vid investeringar i alternativ infrastruktur måste man kunna tillförsäkra sig en skälig avkastning, eftersom det skulle kunna främja utbyggnaden av sådan infrastruktur i områden där den fortfarande har dålig täckning.

2.2.3. Enbart de operatörer som anmälts av de nationella tillsynsmyndigheterna som dominerande på marknaden bör kunna åläggas att lämna tillträde till accessnät i enlighet med lämpliga gemenskapsbestämmelser.

2.2.4. Bestämmelserna för kostnadsberäkning och avgiftssättning i fråga om accessnät och tillhörande resurser (såsom samlokalisering och förhyrd överföringskapacitet) bör vara öppet redovisade, icke-diskriminerande och objektiva för att rättvisa skall åstadkommas, samtidigt som leverantören av accessnät skall kunna täcka sina faktiska kostnader och få skälig avkastning.

2.2.5. Anmälda operatörer som på kort tid och helst på Internet - under den nationella tillsynsmyndighetens överinseende - offentliggör väl utformade referensanbud om tillträde till accessnät skulle kunna bidra till att skapa icke-diskriminerande marknadsförhållanden med god insyn.

2.2.6. Målet att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för tillträde till accessnät kommer inte att uppnås av alla medlemsstater på ett säkert och harmoniserat sätt eller i rimlig tid inom ramen för nuvarande nationella bestämmelser och gemenskapsbestämmelser. Målet kan därför bättre uppnås på gemenskapsnivå. Förordningens bestämmelser täcker inte mer än vad som är nödvändigt för detta ändamål.

2.3. Förslaget begränsas till följande fem artiklar

2.3.1. Artikel 1 "Tillämpningsområde" fastställer att nätoperatörer med ett betydande inflytande på marknaden skall identifieras och anmälas av de nationella tillsynsmyndigheterna.

2.3.2. Artikel 2 "Definitioner" definierar

- tillträde till accessrätt som ett tillträde med ensamrätt eller ett gemensamt tillträde som erbjuds nya operatörer,

- det gemensamma tillträdet till accessnät som en möjlighet att ge nya operatörer tillträde till det frekvensspektrum som inte omfattar talfrekvenser och låter den befintliga operatören behålla sin rätt att utnyttja frekvensspektrum som omfattar talfrekvenser,

- samlokalisering som tillhandahållandet av det utrymme som behövs för att ansluta den nytillkomna operatörens tekniska installationer till de redan etablerade operatörerna.

2.3.3. Artikel 3 "Tillträde till accessnät" fastställer att anmälda operatörer senast den 31 december 2000 skall låta andra operatörer få tillträde till accessnäten på öppet redovisade, skäliga och icke-diskriminerande villkor. Anmälda operatörer skall ge nya operatörer tillträde till varje anslutningspunkt i det kopparbaserade accessnätet eller delaccessnätet och måste vid samma datum offentliggöra ett referensanbud (villkor och priser) avseende tillträdet till accessnät och tillhörande utrustning, innefattande samlokalisering.

2.3.4. Artikel 4 "Myndighetstillsyn" fastställer att de nationella tillsynsmyndigheterna, när det är motiverat, är behöriga att ingripa i fråga om villkoren för dessa utbud, om konkurrensen är för svag samt för att lösa tvister mellan företag rörande frågor angående tillämpningen av förordningen.

2.3.5. Artikel 5 fastställer att förordningen träder i kraft den tredje dagen efter det att den offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Förslagets ändamålsenlighet

3.1.1. EU har aldrig tidigare antagit en förordning på telekommunikationsområdet och med denna text gör man alltså debut. Frågan om tillträde till accessnät kommer därmed att skiljas från övriga texter som ingår i översynen av regelverket för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Framför allt utgör en förordning det bästa sättet att garantera att bestämmelserna tillämpas snabbare, eftersom den inte kräver något införlivande av medlemsstaterna.

3.1.2. Kommittén delar kommissionens åsikt att informationssamhällets teknik och tjänster skall spridas så brett som möjligt bland både företag och privatpersoner. Den lagstiftningsmässiga avregleringen av telekommunikationssektorn inleddes 1996 inom de mest lovande sektorerna som fjärrsamtal där det tog konkurrenterna ett år att etablera sig. Att accessnäten inte öppnats tidigare för konkurrens kan inte bara förklaras av otillräckliga regleringsverktyg utan beror snarare på att tekniken är mycket ny (xDSL) och att de alternativa operatörernas intresse i första hand koncentrerats på de mest lönsamma områdena.

3.1.3. Därför anser kommittén att man måste agera för att påskynda allmänhetens tillgång till de nya möjligheter till Internetanslutning och dataöverföringstjänster som xDSL-applikationerna möjliggör. Målet är att EU skall befinna sig i främsta ledet av den globala konkurrensen i fråga om de applikationer för kunskaps- och innovationssamhället som accentuerades vid toppmötena i Lissabon och Feira. Detta kräver att man ger största möjliga spridning åt dessa applikationer inom samhället och att man har kapacitet att omedelbart uppfylla önskemålen från befintliga Internetanvändare som vill få tillgång till höghastighetsuppkoppling via sin existerande telefonlinje.

3.2. Förslagets innehåll

3.2.1. Ur ekonomisk synvinkel innehåller förslaget idén om att tillträdet till accessnätet skall ske på villkor som gör det möjligt att täcka kostnaderna och garantera en rimlig ersättning till den operatör som tillhandahåller nätet. Detta är enligt kommittén befogat med tanke på den avkastning på sina investeringar som varje operatör har rätt att förvänta sig av de anläggningar denne utvecklar.

3.2.1.1. Kommittén framhåller dessutom att priset för tillträde till accessnätet bör ha en neutral effekt på teknologiska val. Ett alltför högt pris skulle uppmuntra nytillkomna operatörer att investera i konkurrerande utrustning som inte nödvändigtvis är befogad, medan ett alltför lågt pris skulle få dem att prioritera kopparbaserade accessnät utan att mer seriöst undersöka mer kostnadseffektiv teknik. Det är därför viktigt att betona att priserna måste ligga så nära den ekonomiska verkligheten som möjligt.

3.2.2. Ur teknisk synvinkel omfattar förordningen tre begrepp: tillträde med ensamrätt, gemensamt tillträde och samlokalisering av en nytillkommen operatörs utrustning så att denne får tillträde med ensamrätt eller gemensamt tillträde. I förslaget nämns också möjligheten att bara ge tillträde till en del av accessnätet, nämligen delaccessnätet.

3.2.3. Kommissionens förslag grundar sig på de teknologiska och tekniska möjligheterna att skilja den traditionella taltelefonin från de nya xDSL-tjänsterna. Kommittén vill här framhålla att de nationella tillsynsmyndigheterna bör övervaka att syftet med gemensamt tillträde till accessnät inte gradvis urholkas kommersiellt genom att nytillkomna operatörer tillhandahåller taltelefoni via xDSL.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Tillämpningsområde

4.1.1. Kommittén godkänner kommissionens definition i avsnittet om anmälda operatörer av fasta allmänt tillgängliga telefonnät. ESK anser dock att det vore klokt att i detta avsnitt lägga till att de nationella tillsynsmyndigheterna har full behörighet att i samma anda behandla lokalt missbruk av en dominerande ställning som kan uppstå på andra områden än fasta allmänt tillgängliga telefonnät, exempelvis mer nyanlagda audiovisuella kabelnät.

4.2. Villkoren för tillträde till accessnätet

4.2.1. Kommittén godkänner helt att anmälda operatörer åläggs att tillmötesgå begäran om "tillträde med ensamrätt", dvs. att hela accessnätet hyrs ut till en nytillkommen operatör utan att ägarskapet ändras. Denna lösning har fördelen att vara enkel och den förutsätter att den nya operatören kan garantera leverans av både taltelefonitjänster och de nya tjänsterna för höghastighetsöverföring av digitala data. Men den ger också nya operatörer möjlighet att lägga ut taltelefonitjänsten på underleverans hos vilka andra operatörer som helst som de väljer själva, exempelvis den etablerade anmälda operatören om abonnenterna vill det av lojalitet mot sin gamla operatör.

4.2.2. Kommittén godkänner också förordningens tvång att ge partiell tillgång till accessnätet, "gemensamt tillträde till accessnätet", som innebär att den etablerade operatören fortsätter att använda hela talfrekvensspektrumet, medan nytillkomna operatörer får tillgång till det frekvensspektrum som inte omfattar talfrekvenser.

4.2.3. Kommittén anser dock att denna tekniska bestämmelse i praktiken måste åtföljas av en kommersiell säkerhetsklausul liknande den som några medlemsstater redan har, enligt vilken den nytillkomne operatören automatiskt får tillträde med ensamrätt när abonnenten säger upp sitt taltelefoniabonnemang hos den etablerade operatören.

4.3. Kommersiella bestämmelser

4.3.1. Kommittén håller med om att anmälda operatörer skall åläggas att offentliggöra referensanbud om tillträde till accessnät. ESK anser att det allmänna kravet på att göra prisangivelser tillgängliga via massmedia som Internet rimligtvis bara kan omfatta tjänster som är så allmänna i sig själva att priserna på dem kan fastställas utan hänsyn till lokala förhållanden. Kommittén anser att detta bör tillämpas på tillträde med ensamrätt till accessnätet. För övriga tjänster (särskilt samlokalisering) bör referensanbudet i detalj redogöra för de tekniska villkoren och priserna bör fastställas efter att förfrågningarna behandlats individuellt med hänsyn till lokala förhållanden och i enlighet med principen att varje erbjudande skall vara kostnadsbaserat eller utgå från marknadspriset.

4.3.2. Man fastslår i förslagets artikel 4 att priserna för tillträde till accessnät skall följa principen om kostnadsorientering. Här bör man precisera vilka slags kostnader det handlar om, dvs. genomsnittliga, långsiktiga merkostnader, vilka är de enda som både kan garantera en rättvis och hållbar konkurrens i enlighet med direktivförslaget och säkerställa teknologisk neutralitet.

4.3.2.1. På liknande sätt anser kommittén att priset för gemensamt tillträde till accessnät bör fastställas på en grund som åtminstone består av priset för tillträde med ensamrätt minus den fasta abonnentavgiften för taltelefonitjänsten.

4.4. I förslaget behöver man införa en bestämmelse som fastslår principen om att alla dittills gällande regler upphävs så snart som marknaden för höghastighetsanslutning har blivit konkurrensutsatt. I detta syfte bör kommissionen vartannat år lägga fram en rapport till rådet, Europaparlamentet och ESK om konkurrenssituationen på denna marknad för höghastighetsanslutning och föreslå att förordningen upphävs när tiden är inne.

5. Slutsatser

5.1. Kommittén ställer sig helt bakom förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning som ger medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna en stabil rättslig grund för att öppna tillträdet till accessnät på telekommunikationsområdet senast den 31 december 2000, på villkor som är harmoniserade på EU-nivå.

5.2. När man fastställer priser med utgångspunkt i principen om kostnadsorientering är det absolut nödvändigt att man preciserar att det rör sig om genomsnittliga, långsiktiga merkostnader, så att man undviker ekonomisk snedvridning som kan främja dåliga val eller försena utvecklingen av mer kostnadseffektiva metoder.

5.3. Enligt ESK bör förordningen klargöra hur förändringar av denna skall gå till inom ramen för det gemensamma regelverket så snart konkurrensen om de åsyftade tjänsterna har uppnått en tillfredsställande nivå.

Bryssel den 19 oktober 2000.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Se framför allt förslaget till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM(2000) 393 slutlig, TEN/057.