SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 25.3.2009 
SEK(2009) 356 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
 
Följedokument till  
förslaget till 
 
RÅDETS RAMBESLUT 
 
om bekämpning av sexuella övergrepp mot barn, sexuellt utnyttjande av barn och 
barnpornografi samt om upphävande av rambeslut 2004/68/RIF  
  
 
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
 
 
 
{KOM(2009) 135} 
{SEK(2009) 355}  
SV 2   SV SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN  
1. VILKET ÄR PROBLEMET ? 
Sexuella övergrepp mot barn och sexuellt utnyttjande  av barn är särskilt allvarliga former av 
brott, eftersom de riktas mo t barn som har rätt till särskilt skydd och särskild omvårdnad. De 
skadar offren långsiktigt både fysiskt, ps ykiskt och socialt och undergräver ett modernt 
samhälles grundläggande värderingar i fråga om  barns särskilda skydd liksom förtroendet för 
berörda statliga institutioner. Trots bristen på tillförlitlig och exakt statistik visar de 
undersökningar som har gjorts att en betydande minor itet av barn i Europa riskerar att utsättas 
för sexuella övergrepp under sin barndom, och forskningen visar också att detta fenomen inte 
minskar över tiden utan snarare att vi ssa former av sexuellt våld ökar. 
När det gäller barnoffer är den viktigaste orsaken till detta fenomen den sårbarhet som beror 
på en rad faktorer. Tillkortakommanden i brottsbekämpningsmekanismerna bidrar till att dessa fenomen breder ut sig, och problemen förvä rras av att vissa former av brott överskrider 
nationella gränser. Brottsoffer drar sig för att anmäla övergrepp, eftersom de känner skam 
över eller fruktan för följderna, olikheter när det gäller nationell straffrätt och straffrättsliga 
förfaranden kan leda till att utredningar och la gföring av brott skiljer sig åt mellan olika 
länder, och dömda gärningsmän kan fortfarande utgöra en fara efter det att de har avtjänat 
sina domar. Informationsteknikens utveckling har gjort att dessa problem blivit mer akuta 
genom att det blivit lättare att producera och sprida barnpornografiska bilder samtidigt som 
gärningsmännen kunnat förbli anonyma. Samtidig t måste de nationella rättsliga systemen 
behandla ett stort antal fall med många inblandade aktörer sam tidigt som graden av ansvar 
varierar och verksamheten sträcker sig öve r flera behörighetsområden. Ökat resande och 
inkomstklyftor ger upphov till så kallad barnsextur ism och leder ofta till att barnsexförbrytare 
kan begå brott utomlands och förbli ostraffade. Fö rutom att organiserad brottslighet är svår att 
lagföra kan den göra betydande vins ter utan att mycket riskeras. 
2. V
AD MOTIVERAR ETT INGRIPANDE FRÅN EU: S SIDA ? 
Den nationella lagstiftningen täck er i varierande grad några av dessa problem. Den är dock 
inte tillräckligt solid eller kons ekvent för att detta besvärande fenomen ska kunna bemötas av 
samhället på ett kraftfullt sätt. På EU-nivå har man genom rådets rambeslut 2004/68/RIF genomfört en begränsad tillnärmning av medlemss taternas lagstiftning i syfte att straffbelägga 
de allvarligaste formerna av sexuella övergrepp  mot barn och sexuellt utnyttjande av barn, 
utvidga den nationella behörigheten och tillförsäkra offr en ett stöd som uppfyller vissa 
minimikrav. Även om kraven i allmänhet har uppfyllts i praktiken har rambeslutet en rad brister. Tillnärmningen av lagstiftningen gäller  endast ett begränsat antal brott, inte nya 
former av övergrepp och utnyttjande som begås med användning av informationsteknik. Ytterligare brister är att beslutet inte undanr öjer hindren mot lagföring av brott som begås 
utanför det nationella territoriet , inte tar hänsyn till barnoffrens samtliga specifika behov och 
inte fastställer brottsförebyggande åt gärder i tillräcklig utsträckning. 
Pågående initiativ på områdena polissamarbete och rättsligt samarbete kan kanske få en viss 
effekt när det gäller att tackla denna typ av brottslighet. Dessutom antog Europarådet 2007 en 
konvention om skydd för barn mot sexuellt utny ttjande och sexuella övergrepp (CETS nr 201) 
som utan tvekan utgör den hittills bästa inte rnationella standarden när det gäller att skydda 
barn mot sexuella övergrepp och sexuellt utnyttj ande. Om alla medlemsstater genomförde 
SV 3   SV konvention CETS nr 21 skulle läge t avsevärt förbättras. Det fi nns dock ingen garanti för att 
alla medlemsstater kommer att ratificera konventionen inom den närmaste framtiden, eftersom de nationella förfarandena är lå ngdragna och det saknas en tidsplan för 
ratificeringen. Konventionen tillh andahåller inte heller någon strikt övervakningsmekanism 
för att sörja för ett lämpligt genomförande. 
Av dessa skäl har de viktiga aktörerna argumente rat starkt för effektivare och mera specifika 
åtgärder. 
3. V
ILKA ÄR MÅLEN ? 
Unionens allmänna politiska mål på detta område, enligt artikel 29 i fördraget om Europeiska 
unionen, är att förhindra och be kämpa brott mot barn, vilket inkluderar sexuella övergrepp 
mot barn och sexuellt utnyttjande av barn. 
Detta allmänna mål skulle kunna uppnås genom åtgärder som tar sikte på uppnåendet av 
följande specifika och operativa mål:  
A. Specifikt mål: effe ktivt beivra brottet  
Operativa mål:  
A.1 Införa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder mot gärningsmän som 
begår sexuella övergrepp  mot barn eller utny ttjar barn sexuellt. 
A.2 Underlätta utredningen av brott och inledandet av straffrättsliga förfaranden  
A.3 Effektivt lagföra sexuella övergrepp och sexuellt utnyttjande som begås 
utomlands  
A.4 Undanröja hindren mot in ternationellt samarbete och främja användningen av 
effektiva utredningsinstrument i samband med utredningar av organiserad brottslighet och 
transnationella ärenden 
B. Specifikt mål: skydda brottsoffrens rättigheter  
Operativa mål:  
B.1 Underlätta brottsoffrens ti llgång till rä ttslig prövning och lämpliga specialiserade 
skyddsåtgärder. 
B.2 Sörja för att offer  för sexuella övergrepp mot barn oc h sexuellt utnyt tjande av barn 
inte lider skada av  att delta i brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden. 
C Specifikt mål: förhindra sexuellt utnyttjande av barn och sexuella övergrepp mot 
barn  
Operativa mål:  
C.1 Främja tillträdet till interventionspr ogram och interventionsåtgärder som ett 
medel för att förhindra upprepade förbrytels er och förstagångsförbrytelser mot barn. 
SV 4   SV C.2 Sörja för att lämpliga säkerhetsåtgärder vidtas mot personer som begår sexualbrott 
mot barn och som fortsätter att utgöra en fara  efter frigivningen samt att dessa åtgärder 
genomförs effektivt  i hela EU. 
C.3 Tekniskt förhindra eller försvåra tillgång en till och spridningen av 
barnpornografi, särskilt på Internet.  
D. Specifikt mål: upprätta effektiva övervakningssystem  
Operativt mål:  
D.1 Inrätta harmoniserade nationella mekanismer för att mäta omfattningen av denna 
form av brottslighet och övervaka hur effektivt politiken för bekämpning av sexuella 
övergrepp mot barn och sexuellt utnyttjande av barn genomförs. 
4. VILKA ÄR DE POLITISKA ALTERNATIVEN ? 
Flera politiska alterna tiv undersöks som ett medel att uppnå detta mål. 
• Alternativ 1: Inga nya EU-åtgärder.  
EU vidtar inga nya åtgärder (lagstiftning, icke-politiska mede l, finansiellt stöd) för att 
bekämpa sexuella övergrepp mot barn och sexuellt utnyttjande av barn, utan medlemsstaterna 
fortsätter processen med att underteckna och ratificera Europarådets  konvention CETS nr 201. 
• Alternativ 2: Befintlig lagstiftning kompletteras med åtgärder utan lagstiftningskaraktär  
Ingen ändring av befintlig EU-lagstiftning, i synnerhet rambeslut 2004/68/RIF. I stället kan 
åtgärder utan lagstiftningskara ktär införas för att stödja ett samordnat genomförande av 
nationell lagstiftning, såsom utbyte av inform ation och erfarenhet av lagföring, skydd mot 
eller förhindrande av brott, kampanjer för att öka medvetenheten, samarbete med den privata 
sektorn samt uppmuntran till  självreglering eller uppr ättande av mekanismer för 
uppgiftsinhämtning.  
• Alternativ 3: Ny lagstiftning om lagförin g av brottslingar, skydd av offer samt 
förhindrande av brott  
Ett nytt rambeslut antas som införlivar det be fintliga rambeslutet, vissa bestämmelser i 
konvention CETS nr 201 samt ytterligare delar so m inte finns i någon av dessa rättsakter. Det 
nya rambeslutet skulle täcka exempelvis stra ffbeläggandet av allvarliga former av sexuella 
övergrepp mot barn och sexuellt utnyttjande av barn som för närvarande inte omfattas av 
rambeslutet, såsom nya former av IT-brott. De t skulle införas bestämmelser om bistånd vid 
utredningar av brott och åtal, re gler om att utvidga den natione lla behörigheten, bestämmelser 
om att skydda och stödja offer i straffrättslig a förfaranden samt åtgä rder för att förhindra 
återfall i brott och spärra tillgången till ba rnpornografi. 
• Alternativ 4: Ny övergripande lagstiftning fö r att förbättra lagföri ngen av brottslingar, 
skydda offer och förhindra brott (enligt a lternativ 3) plus a ndra åtgärder utan 
lagstiftningskaraktär (alternativ 2)  
SV 5   SV De nuvarande bestämmelserna i rambeslut 200 4/68/RIF kompletteras med EU-åtgärder som 
syftar till att ändra materiell straffrätt oc h straffrättsliga förfaranden, skydda offer och 
förhindra brott enligt alternativ 3, plus de åt gärder enligt alternativ 2 som inte är av 
lagstiftningskaraktär och som är avsedda  att förbättra genom förandet av nationell 
strafflagstiftning som tillkommit genom ändri ngarna, samt tillhandahålla instrument för 
utredning, lagföring, skydd och förhindrande av brott på annat sätt än genom straffrätt.  
5. HUR JÄMFÖRS ALTERNATIVEN ? 
Alternativ 1 (ingen ändring) kan leda till en  avsevärd förbättring, om medlemsstaterna 
undertecknar, ratificerar och genomför konventi on CETS nr 201, vilket de synes villiga att 
göra. De långdragna nationella ratificeringsförf arandena i avsaknad av en rättsligen bindande 
EU-ram och bristen på en strikt övervakningsmeka nism innebär emellertid att det är osäkert 
om och i vilken utsträckning fördelarna  med konventionen kan omsättas i praktiken. 
Alternativ 2 innebär att genomförandet av den be fintliga rättsliga ramen skulle bli effektivare, 
men räcker inte till för att förbättra lagföringe n inom flera områden, där en specifik rättslig 
ram är nödvändig. 
Alternativ 3 skulle innebära en förbättring av sakernas tillstånd jämfört med den nuvarande 
situationen. Lagstiftningen skulle förstä rkas inom områden som nu omfattas av EU-
lagstiftning om lagföring av br ottslingar och skydd av  barnoffer. Det skulle också omfatta 
förebyggande åtgärder och därmed förbättra s kyddet av barn i allmänhet. Den finansiella 
kostnaden förväntas uppvägas av de sociala oc h ekonomiska fördelarna med att åtgärderna 
mot denna typ av brottslighet blir effektivar e. Förbättringarna när det gäller grundläggande 
rättigheter skulle också uppväga de risker med ett ingripande som följer med vissa åtgärder.  
Alternativ 4 skulle innebära att åtgärderna enligt alternativen 2 och 3 skulle bli mycket 
effektivare genom att de kombineras med varandra och medlemsstaterna uppmuntras att 
samarbeta för att inrätta instrument och förb ättra genomförandet av den mera övergripande 
rättsliga ram som inrättats. 
Att döma av den analys som har gjorts av  de ekonomiska konsekvenserna, de sociala 
verkningarna och verkningarna för de grundläggande  rättigheterna synes alternativen 3 och 4 
vara de bästa för att lösa problemen och uppnå  målen med förslaget. Företrädesvis skulle 
alternativ 4 väljas, följt av alternativ 3.