MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET STRATEGI FÖR FÖRBÄTTRING AV MERVÄRDESSKATTESYSTEMETS FUNKTION INOM RAMEN FÖR DEN INRE MARKNADEN

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. BAKGRUND

2. NY STRATEGI 2000: omprövning av det program som lades fram 1996

2.1. Utformning av en genomförbar strategi för förbättring av den nuvarande ordningen

2.2. Vidareutveckling av de förslag som redan lagts fram för rådet: en absolut nödvändighet

2.3. Nya åtgärder att överväga

3. ÅTGÄRDSPROGRAMMET

3.1. Första etappen: 2000/2001 - Rådets antagande av de förslag som redan lagts fram

3.2. Andra etappen: 2000/2001 - Kommissionens framläggande av fram nya förslag

3.3. Tredje etappen: 2001 - Utvärdering och kartläggning av ytterligare prioritetsområden

1. FRÅGOR SOM SKALL PRIORITERAS UNDER ÅR 2000

1.1. En ordning som kan tillämpas på posttjänster

Behandling av elektronisk handel samt radio- och TV-sändningar

1.3. Regler om fakturering

1.4. Ändring av reglerna för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd

1.5. Fastställandet av en minsta grundskattesats för mervärdesskatten

1.6. Rapport om tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen

2. ANDRA MÖJLIGA FRAMTIDA PRIORITERINGAR

2.1. Behandling av subventioner, offentliga myndigheter och verksamheter av allmänt intresse

2.2. Behandling av finansiella tjänster och försäkringstjänster

2.3. Uppföljning av vissa av domstolens domar

2.4. Regler beträffande leverans av varor

2.5. Förstärkning av det administrativa samarbetet

2.6. Överensstämmelse på tull- och skatteområdet

2.7. Ändring av beskattningsorten för tjänster i allmänhet (artikel 9)

2.8. Rationalisering vad gäller undantag som har beviljats på grundval av artikel 27

2.9. Rationalisering vad gäller olika alternativ, möjligheter och undantag

2.10. Rationalisering vad gäller mervärdesskattesatserna

2.11. Ordningar som tillämpas på små och medelstora företag

1. BAKGRUND

1. Sedan antagandet av det första och det andra mervärdesskattedirektivet i april 1967 har gemenskapen förbundit sig juridiskt och politiskt (inom ramen för sitt mål att skapa en så effektiv gemensam marknad som möjligt) att införa ett gemensamt mervärdesskattesystem inom vilket beskattning av import och skattebefrielse vid export mellan medlemsstaterna avskaffas. Detta åtagande stödde sig på målet att utforma ett mervärdesskattesystem som är väl anpassat till den inre marknaden och som fungerar i Europeiska unionen på samma sätt som inom ett och samma land.

2. Utarbetandet av ett sådant system innebar iakttagande av följande två huvudsakliga kännetecken för mervärdesskatten:

Mekanismen med etappvis betalning, som garanterar att skattesystemet i viss utsträckning kontrollerar sig självt.

En tydlig uppdelning av ansvaret mellan säljaren (korrekt fakturering av momsskulden) och köparen (korrekta bevis på de skatter som denne drar av).

3. Inom ramen för arbetsprogrammet för upprättandet av den inre marknaden i januari 1993 lade kommissionen 1987 fram förslag som syftade till införande av ett sådant system. De grundläggande beståndsdelarna i dessa förslag, vilka utformades för att en verklig inre marknad skulle kunna skapas genom beskattning i ursprungslandet, var följande:

En harmoniserad skattestruktur som innefattade två typer av skattesatser.

En tillnärmning av de skattesatser som tillämpas av medlemsstaterna inom ett fastställt intervall.

En mekanism för kompensation genom omfördelning av skatteintäkter.

4. Redan 1989 stod det klart att det skulle vara omöjligt att anta kommissionens förslag före den 1 januari 1993 och Ekofin-rådet beslutade därför att anta ett övergångssystem. Detta skulle göra det möjligt att avskaffa kontrollerna vid gemenskapens inre gränser, samtidigt som det var möjligt att under vissa väl definierade omständigheter (i synnerhet vid transaktioner mellan skattskyldiga och vid mer omfattande "distansförsäljning" till privatpersoner) fortsätta att uppbära skatter i den medlemsstat som är destinationsland .

5. Emellertid bekräftade rådet samtidigt återigen sitt juridiska och politiska åtagande från april 1967 att införa ett "permanent" skattesystem grundat på beskattning av varor och tjänster i "den medlemsstat som är ursprungsland". Det satte upp en ny tidsfrist för att uppnå detta mål, nämligen den 31 december 1996.

6. Det ålåg följaktligen kommissionen att ännu en gång lägga fram nya förslag. Först företog den en grundlig utvärdering av hur övergångsordningen fungerade [1] samt medlemsstaternas inställning till denna. Av denna utvärdering drog kommissionen slutsatsen att det var nödvändigt att anta ett annat tillvägagångssätt än det som den föreslagit 1987 för att det skulle kunna inrättas ett mervärdesskattesystem som verkligen var anpassat till den inre marknaden. Det program som lades fram 1996 [2] skilde sig på två viktiga punkter från förslagen från 1987.

[1] Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the operation of the transitional arrangements for charging VAT in intra-Community trade (KOM (94) 515 slutlig av den 23.11.1994, ej offentliggjord).

[2] Ett gemensamt momssystem - Ett program för den inre marknaden (KOM (96) 328 slutlig av den 22 juli 1996, ej offentliggjord).

7. För det första - vad beträffar den grundläggande delen - stödde sig förslagen från 1987 på principen att beskattningen skulle ske på grundval av ursprungslandet för leveransen (platsen där varorna befinner sig när de säljs, platsen där den fasta egendomen finns, osv.) och att kompensationsmekanismen skulle stödja sig på de deklarationer som lades fram av de skattskyldiga. I programmet från 1996 framfördes tanken att beskattningen skulle ske på grundval av aktörens "skattemässiga hemvist" så att det bara skulle finnas en enda registreringsort. Vidare borde det finnas en omfördelningsmekanism grundad på officiell statistik (ett nytt "makroekonomiskt förfarande") för att garantera att intäkterna från mervärdesskatten kommer den medlemsstat till godo i vilken konsumtionen äger rum.

8. För det andra hade förslagen från 1987 utarbetats med utgångspunkt i att det skulle ske en omedelbar övergång till det permanenta systemet från den ena dagen till den andra ("big bang"), medan kommissionen i programmet från 1996 föreslog en stegvis övergång till det permanenta systemet. Den första av de etapper som ingick i denna stegvisa övergång skulle utgöras av en modernisering och en mer enhetlig tillämpning av det befintliga systemet, åtföljt av ändringar som skulle utmynna i det permanenta systemet.

9. Detta stegvisa förfarande har visat sig vara lika svårt att genomföra som "big bang"-metoden från 1987. Faktum är att från och med det ögonblick då all ekonomisk verksamhet som bedrivs av en aktör inom gemenskapen blir skattepliktig i en enda medlemsstat, är en mycket hög grad av harmonisering av beskattningsmekanismerna en absolut förutsättning för att den enhetliga tillämpning som aktörerna kräver skall kunna komma till stånd. För att skatten skall behålla sin neutralitet och inte påverka villkoren för konkurrens mellan företagen, krävs dessutom även en viss grad av harmonisering av skattesatserna. Icke desto mindre och liksom 1987 visade det sig mycket snabbt att en sådan grad av harmonisering inte var genomförbar, med hänsyn till situationen inom de olika medlemsstaterna. Följaktligen har de framsteg som gjorts i rådet i syfte att anta de förslag som lagts fram av kommissionen för att förverkliga programmet från 1996 varit mycket begränsade.

10. Icke desto mindre bestrider ingen att den nuvarande ordningen är behäftad med vissa brister, i synnerhet på grund av att den är komplicerad, att den har en benägenhet att uppmuntra till bedrägeri (särskilt det problem som man kallar "bedrägerikarusellen" blir allt mer oroande) och att den är föråldrad. Det säger sig alltså självt att mervärdesskattesystemet måste moderniseras, förenklas, förstärkas och tillämpas på ett mer enhetligt sätt så att det anpassas till aktuella förhållanden och så att det i högre grad uppmuntrar till lagliga handelstransaktioner på den inre marknaden samtidigt som det gör det möjligt att undvika en ytterligare ökning av bedrägerierna.

2. NY STRATEGI 2000: omprövning av det program som lades fram 1996

2.1. Utformning av en genomförbar strategi för förbättring av den nuvarande ordningen

11. Det bör först understrykas att den inre marknaden kan och skulle fungera bättre med ett mervärdesskattesystem som grundas på beskattning i ursprungsmedlemsstaten, dels därför att det skulle bli lättare att administrera (och följaktligen innebära lägre kostnader för företagen), dels för att det skulle bli mindre mottagligt för bedrägeri (vilket följaktligen skulle ge en bättre garanti för stabilitet i skatteintäkterna). Emellertid måste man också inse att det på grund av den aktuella situationen och de aktuella förutsättningarna (särskilt det faktum att betingelserna för snabba framsteg i fråga om en långtgående tillnärmning av skattesatserna och lagstiftningarna inte föreligger samt svårigheten att inrätta en mekanism för omfördelning av intäkterna som betraktas som helt tillförlitlig) är föga troligt att några större framsteg mot en sådan ordning görs inom en snar framtid.

12. Kommissionen har dock på intet sätt för avsikt att ifrågasätta själva tanken med en permanent ordning med beskattning i ursprungsmedlemsstaten av transaktioner som leder till förbrukning i gemenskapen såsom gemenskapens långsiktiga målsättning. Emellertid är det, i strävan efter att förbättra den inre marknadens funktion på kort sikt, motiverat att ompröva det program som kommissionen lade fram 1996 och att utforma en genomförbar strategi som är inriktad på fyra huvudsakliga målsättningar, nämligen förenkling och modernisering av befintliga regler, en mer enhetlig tillämpning av befintliga bestämmelser och ett genomförande av det administrativa samarbetet utifrån nya förutsättningar.

13. Syftet med en sådan översyn är att ge rådet nya impulser för att på kort sikt få till stånd konkreta och absolut nödvändiga förbättringar av det befintliga systemet. Detta kommer emellertid naturligtvis bara att vara möjligt om alla medlemsstater är beredda att överväga att göra förändringar av sina nationella mervärdesskattesystem (och, i förekommande fall, att acceptera en minskning av det stora antalet särskilda ordningar, alternativ, undantag etc. som tillämpas i nuläget), när ändringarna är av ett sådant slag att de kan medföra en övergripande förbättring av det gemensamma mervärdesskattesystemets funktion. Dessutom skulle ett bibehållande av den nu gällande övergångsordningen för mervärdesskatt innebära att medlemsstaterna också måste erkänna nödvändigheten av att lägga ökad tonvikt vid en förstärkning av den administrativa kontrollen och det administrativa samarbetet så att det blir möjligt att angripa de problem som är förknippade med bedrägeri, så som de beskrivs i den rapport som kommissionen lagt fram om administrativt samarbete och kontroll på mervärdesskatteområdet [3]. Det faktum att övergångsordningen för mervärdesskatt innebär att varor kan cirkulera mellan medlemsstaterna utan att mervärdesskatt erläggs [4] ger ofrånkomligen upphov till risker, i synnerhet "bedrägerikarusellen", och det krävs kraftåtgärder för att bemästra dem. Det är därför uppenbart att aspekten "modernisering och förenkling" inte kan åtskiljas från aspekten "administrativt samarbete och bekämpning av bedrägeri" och att det är nödvändigt med en parallell insats.

[3] Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Den tredje artikel 14-rapporten om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 218/92 av den 27 januari 1992 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt) och Den fjärde rapporten enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 beträffande uppbörd av mervärdesskatt och kontrollförfaranden (KOM(2000) 28 slutlig av den 28.1.2000). http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/french/publications/official_doc/com/com_fr.htm

[4] Handeln inom gemenskapen uppgår varje år till omkring 930 miljarder euro. Mervärdesskatten utgör mellan 15 och 25 %, beroende på medlemsstat, dvs. omkring 162,75 miljarder euro. Bedrägerierna utgör enligt kommissionens uppskattningar 5 % av det sistnämnda beloppet, dvs. de förlorade skatteintäkterna uppgår till omkring 8 miljarder euro per år.

2.2. Vidareutveckling av de förslag som redan lagts fram för rådet: en absolut nödvändighet

14. Detta betyder absolut inte att rådet inte längre skulle behöva anta de förslag som kommissionen redan har lagt fram i programmet från 1996 och inom ramen för SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning för den inre marknaden). Tvärtom formulerades dessa förslag just för att förenkla, modernisera, förstärka och få till stånd en mer enhetlig tillämpning av det befintliga mervärdesskattesystemet och de rör områden där det i vilket fall som helst är absolut nödvändigt att förbättra den nuvarande situationen.

15. Det är framför allt därför som förslagen om rätt till avdrag och om avskaffande av det förfarande som föreskrivs i det åttonde direktivet (KOM(98)377 [5]) och bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt (KOM(98)660 [6]) utgör grunden för förenklingen av de befintliga förfarandena. Förslagen rör de områden som har betraktats som den främsta källan till problem för aktörer som bedriver verksamhet i andra medlemsstater, särskilt små och medelstora företag som direkt drabbas av att dessa förfaranden är så tungrodda, nämligen svårigheterna att erhålla återbetalning av skatt från andra medlemsstater och det kostsamma och komplicerade förfarandet att använda sig av skatteombud. I samband med rådets behandling av dessa förslag kommer de att bli föremål för en ny granskning så att det kan säkerställas att de är väl anpassade till ändringarna av de befintliga bestämmelserna.

[5] Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG vad gäller reglerna om avdragsrätt för mervärdesskatt samt Förslag till rådets förordning (EG) om kontrollåtgärder, åtgärder rörande restitutionssystemet och åtgärder rörande administrativt samarbete som är nödvändiga för tillämpningen av direktiv 98/xxx/EG, framlagda av kommissionen den 17 juni 1998 (98/C 219/11 och 98/C 219/12) KOM(1998) 377 slutlig (EGT C 219, 15.7.1998 s. 16 och s. 20).

[6] Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om bestämning av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt, framlagt av kommissionen den 27 november 1998 (98/C 409/08) KOM(1998) 660 slutlig (EGT C 409, 30.12.1998 s. 10).

16. Det finns två andra förslag som kommissionen alltjämt betraktar som grundläggande, nämligen det som rör förändringen av Mervärdesskattekommitténs ställning (KOM(97)325 [7]) och det om förbättring av funktionen hos systemet för ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar (KOM(98)364 [8]). Vad beträffar Mervärdesskattekommittén är den fortsatt ett viktigt instrument för att garantera en mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser. För att kommittén skall kunna bli effektiv är det emellertid nödvändigt att finna ett sätt som gör det möjligt för den att delta i ett förfarande genom vilket kommissionen antar tvingande genomförandebestämmelser. Vad beträffar förslaget rörande indrivning av fordringar utgör det en grundläggande del av förstärkningen av det administrativa samarbetet och förslaget bör antas så fort som möjligt. Det skulle för övrigt utgöra ett perfekt komplement till avskaffandet av systemet med obligatoriska skatteombud (ovannämnda förslag KOM(98) 660).

[7] Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt (Mervärdesskattekommittén), framlagt av kommissionen den 26 juni 1997 (KOM(97) 325 slutlig (EGT C 278, 13.9.1997 s. 6).

[8] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar uppkomna till följd av verksamhet som utgör en del av finansieringssystemet för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och av jordbruksavgifter och tullar samt med avseende på mervärdesskatt, framlagt av kommissionen den 26 juni 1998 (98/C 269/06) KOM(98) 364 slutlig (EGT C 269, 28.8.1998 s. 16) och KOM (1999) 183 slutlig (EGT C 179, 24.6.1999, s. 6).

2.3. Nya åtgärder att överväga

17. Utöver dessa förslag, vilka redan ligger på rådets bord, övervägs åtgärder inom ramen för en ny strategi på ett visst antal områden där den gällande gemenskapslagstiftningen inte längre är anpassad till de aktuella förhållandena (såsom t.ex. posttjänster, elektronisk handel m.fl.).

I BILAGAN finns en mer detaljerad förteckning över tänkbara åtgärdsområden. Denna förteckning är på intet sätt uttömmande och utesluter absolut inte beaktandet av nya behov som senare kan uppkomma. Kommissionen kommer sålunda att löpande se till att Europeiska unionens internationella förpliktelser uppfylls och att deras eventuella konsekvenser vad gäller mervärdesskatt iakttas.

3. ÅTGÄRDSPROGRAMMET

18. För att få kännedom om medlemsstaternas inställning till ett sådant tillvägagångssätt anordnades ett möte i den skattepolitiska gruppen (TPG) den 2 mars 2000 för att diskutera en ny strategi på mervärdesskatteområdet och komma fram till vilka möjligheter det finns att göra ytterligare framsteg på detta område. Medlemsstaternas representanter var mycket positiva till detta tillvägagångssätt, vilket präglades av pragmatism och en vilja att genast ta itu med de svårigheter som aktörerna stött på för att så vitt det är möjligt ge dem med en fullgod lösning som gör det möjligt att bättre dra nytta av den inre marknaden.

19. För genomförandet av denna nya strategi på mervärdesskatteområdet avser kommissionen att i föreliggande meddelande formulera ett åtgärdsprogram som grundar sig på följande fyra målsättningar: förenkling och modernisering av gällande regler, en mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser och ett genomförande av det administrativa samarbetet utifrån nya förutsättningar.

3.1. Första etappen: 2000/2001 - Rådets antagande av de förslag som redan lagts fram

20. Under den första etappen bör följande förslag antas snarast möjligt:

Ändring av Mervärdesskattekommitténs ställning (KOM (1997) 325).

Förbättring av det ömsesidiga biståndet för indrivning (KOM (1998) 364).

Förslaget om rätten till avdrag och det åttonde direktivet (KOM (1998) 377).

Förslaget om betalningsskyldiga för skatt (KOM (1998) 660).

3.2. Andra etappen: 2000/2001 - Kommissionens framläggande av fram nya förslag

21. Kommissionen avser att under loppet av år 2000 lägga fram förslag till direktiv på följande områden:

Beskattning av posttjänster (juni-juli 2000).

Elektronisk handel (juni-juli 2000).

Fakturering, inklusive elektronisk fakturering. (hösten 2000).

Översyn av reglerna för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd (december 2000).

Fastställandet av en minsta grundskattesats för mervärdesskatt (juli 2000).

Kommissionen kommer även att lägga fram en rapport om tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen (december 2000).

3.3. Tredje etappen: 2001 - Utvärdering och kartläggning av ytterligare prioritetsområden

22. De fortsatta prioriteringarna kommer att vara mycket beroende av vilka framsteg rådet gör i arbetet med att anta de förslag som redan ligger på dess bord (de fyra förslag som redan utformats samt de fem nya förslag som skall läggas fram under år 2000). Därför kommer kommissionen att redan i början av 2001 lägga fram en delrapport. Efter att ha diskuterat denna rapport med rådet kommer den att utforma sitt arbetsprogram på grundval av rapporten samtidigt som den fastställer sina prioritetsområden för senare etapper. Den första av dessa etapper skall avse perioden 2001-2002. Dessa prioritetsområden kommer att bestämmas på grundval av resultaten av den nya granskningen av de frågor som anges i bilagan, samtidigt som hänsyn tas till nya behov som eventuellt uppkommer i ett senare skede. Fastställandet av var och en av de senare etapperna kommer till stor del att vara beroende av att rådet antar de redan framlagda förslagen, så att det kan undvikas att det finns en hel packe förslag som samtidigt väntar på att bli behandlade i rådet.

BILAGA åtgärdsområden i syfte att förenkla, modernisera och förstärka det gemensamma mervärdesskattesystemet

1. FRÅGOR SOM SKALL PRIORITERAS UNDER ÅR 2000

1.1. En ordning som kan tillämpas på posttjänster

Eftersom de offentliga postmyndigheterna i allt högre grad verkar på konkurrensutsatta marknader, medför en begränsning av befrielsen från mervärdesskatt till enbart den offentliga sektorns förmån oundvikligen en snedvridning av konkurrensen. Denna situation är svår att rättfärdiga och aktörerna har regelbundet klagat på den. Vissa medlemsstater har faktiskt redan valt att beskatta sina posttjänster som nu privatiserats. Det skapar problem i deras förbindelser med andra länder där de offentliga posttjänsterna fortsätter att vara skattebefriade.

Detta visar att neutralitetsprincipen, vilken utgör själva kärnan för det gemensamma mervärdesskattesystemet, inte längre tillämpas inom denna sektor. Om man ändrar det sjätte direktivet så att posttjänsterna beläggs med mervärdesskatt, kommer det följaktligen att bidra till en modernisering av skattesystemet.

Kommissionen har för avsikt att lägga fram ett förslag till direktiv om posttjänster under det första halvåret 2000.

1.2. Behandling av elektronisk handel samt radio- och TV-sändningar

De allmänna principerna för beskattning av elektroniska leveranser lades första gången fram i ett meddelande från kommissionen i juni 1998 [9]. Den viktigaste av dessa var att elektroniska leveranser skulle omfattas av mervärdesskatt och då beskattas på samma sätt som tjänster och att beskattningen skulle ske inom den jurisdiktion där konsumtionen äger rum. I slutsatserna från Ekofin-rådets möte i juli 1998 bekräftades att detta tillvägagångssätt var riktigt och det återspeglades även internationellt av OECD:s konferens i Ottawa i oktober samma år. Följaktligen finns det särskilda problem med avseende på den nuvarande rättsliga grundvalen när det gäller att tillämpa dessa principer korrekt på transaktioner som inbegriper leverans av produkter i digital form via elektroniska nätverk (vilket inbegriper sändningstjänster).

[9] "Electronic Commerce: Taxation Framework Conditions" - Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, dokumentreferens DAFFE/CFA(98)38/REV3. http://www.oecd.org/daf/fa/e_com/Ottawa.htm

Kommissionens avsikt är därför att ändra de bestämmelser i det sjätte mervärdesskattedirektivet som behandlar leverans av tjänster. Tanken är att elektroniskt levererade tjänster skall vara belagda med EU-mervärdesskatt när de levereras för konsumtion inom EU och vara befriade från mervärdesskatt när de levereras för konsumtion utanför EU. Detta förslag kommer också att innehålla ett antal förenklande och underlättande åtgärder som syftar till att se till att förvaltningen och uppbörden av mervärdesskatt tar full hänsyn till de potentiella fördelar som den elektroniska tekniken erbjuder. Strävan kommer också att vara att söka underlätta för aktörer från länder utanför EU iaktta skattereglerna och att avskaffa hindren för e-handelns tillväxt i de befintliga skattesystemen.

1.3. Regler om fakturering

Efter SLIM-åtgärden genomfördes en undersökning om elektronisk fakturering som hade som främsta syfte att analysera de förfaranden som för närvarande tillämpas i medlemsstaterna (uppgifter som måste anges på fakturan och i vilka fall elektronisk fakturering och automatisk fakturering tillåts) och att rekommendera det bästa sättet för att harmonisera förfarandena och införa lämpliga gemenskapsregler. Resultaten granskas för närvarande i samarbete med myndigheter och företag. Nya åtgärder på faktureringsområdet skulle kunna göra det möjligt att förenkla och modernisera de aktuella mervärdesskattebestämmelserna genom att anpassa dem till det sätt på vilket den nya tekniken redan används av företagen. Efter de mycket uppmuntrande resultaten av det arbete som redan har utförts, verkar det som om ett formellt förslag skulle kunna läggas fram redan under hösten år 2000.

1.4. Ändring av reglerna för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd

Den rapport som kommissionen lade fram enligt artikel 14 i förordning nr 218/92 och artikel 12 i förordning nr 1553/89 samt det arbete som genomförts inom ramen för rådets särskilda grupp för skattebedrägeri, pekar tydligt på att bibehållandet av den nuvarande ordningen måste åtföljas av ett åtagande att på ett effektivt sätt förstärka medlen och metoderna för administrativ kontroll och administrativt samarbete. Därför har kommissionen dragit slutsatsen att de befintliga rättsliga gemenskapsinstrumenten för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd behöver förstärkas. I ett första skede har den för avsikt att prioritera framläggandet av ett lämpligt förslag till ändring av förordning (EEG) nr 218/92 och direktiv 77/799/EEG.

1.5. Fastställandet av en minsta grundskattesats för mervärdesskatten

I artikel 12.3 [10] i det sjätte mervärdesskatte direktivet fastställs den minsta grundskattesats som skall tillämpas i medlemsstaterna till 15 % fram till och med den 31 december 2000. Ingen maximiskattesats fastställs, trots att kommissionen vid två tillfällen har föreslagit att ett intervall skall införas för en mer långtgående tillnärmning mellan medlemsstaterna av grundskattesatsen. För att ta hänsyn till denna situation kommer kommissionen att föreslå en förlängning av den aktuella bestämmelsen under en femårsperiod.

[10] Senast ändrat genom rådets direktiv 1999/49/EG av den 25 maj 1999 som, vad beträffar grundskattesatsen, ändrar direktiv 77/388/EEG om det gemensamma systemet för mervärdesskatt (EGT L 139, 2.6.1999 s. 27-28).

1.6. Rapport om tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen

Såsom föreskrivs i artikel 12.4 skall kommissionen lägga fram en rapport i vilken den på nytt skall granska tillämpningsområdet för de reducerade mervärdesskattesatserna. Liksom i sina föregående rapporter skall den redogöra för situationen med avseende på harmoniseringen av skattesatserna och utvärdera vilka effekter skattesatsernas struktur har på den inre marknadens funktion. Slutligen skall den ange en plan för en framtida harmonisering av tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna. I denna analys skall riktlinjerna dras upp. Dessa kommer dock inte omedelbart att åtföljas av formella lagstiftningsförslag, utan sådana kommer att utarbetas efter utvärderingen av resultaten av det försök som för närvarande pågår och där medlemsstaterna, i syfte att främja sysselsättning och begränsa den svarta ekonomins omfattning, fram till och med den 31 december 2000 får tillämpa en reducerad skattesats för arbetsintensiva tjänster.

2. ANDRA MÖJLIGA FRAMTIDA PRIORITERINGAR

Inledande anmärkning: De frågor som tas upp nedan är områden som, enligt kommissionen och den skattepolitiska gruppens åsikt, förtjänar en grundlig granskning. Efter delrapporten om hur rådets arbete med de förslag som det redan har på sitt bord fortskrider kommer kommissionen, om så krävs, att lägga fram lämpliga förslag i enlighet med ett nytt åtgärdsprogram som då kommer att utformas. Den ordning i vilken de tas upp är på intet sätt betecknande för den inbördes prioritet som de kommer att ges.

2.1. Behandling av subventioner, offentliga myndigheter och verksamheter av allmänt intresse

Den tilltagande privatiseringen av verksamheter som traditionellt har tillhört ett område som var förbehållet den offentliga sektorn har medfört en ökad snedvridning av konkurrensen mellan skattebefriade, icke beskattningsbara och beskattningsbara tjänster. En modernisering av den mervärdesskatteordning som tillämpas på tillhandahållande av dessa tjänster är nödvändig, varvid hänsyn behöver tas till de olika intressen som föreligger, särskilt hos de medborgare som utnyttjar tjänsterna. Dessutom måste den mervärdesskatteordning som tillämpas på subventioner granskas för att få till stånd en enklare och mer harmoniserad behandling i EU. Slutligen bör skattebefrielser utan rätt till avdrag för verksamheter av t.ex. social, utbildningsrelaterad och kulturell art granskas för att kontrollera om de fortfarande motsvarar de aktuella behoven.

2.2. Behandling av finansiella tjänster och försäkringstjänster

På grund av att den finansiella tjänstesektorn ökat i storlek och blivit mer mångfacetterad samt att dess strukturer och funktionssätt ändrats, ger de nuvarande mervärdesskattebestämmelserna upphov till allt större problem. På kommissionens initiativ har en omfattande studie genomförts för att ta fram och utforma en metod för att belägga finansiella tjänster i dess vida bemärkelse med mervärdesskatt. Även om det skulle visa sig att detta inte är önskvärt eller genomförbart, måste likväl ytterligare åtgärder vidtas för att göra det gemensamma mervärdesskattesystemet mer förenligt med den nya utvecklingen inom denna sektor, i synnerhet när det gäller de ökade möjligheterna för konsumenterna att göra inköp över gränserna.

2.3. Uppföljning av vissa av domstolens domar

Flera av domstolens domar, rörande till exempel tillämpningen av mervärdesskatt på vissa transaktioner som genomförs av holdingbolag, på säljfrämjande arrangemang för produkter i form av rabattkuponger eller på vissa verksamheter som utövas av offentliga myndigheter och organ, har visat att vissa bestämmelser i det sjätte mervärdesskattedirektivet är tvetydiga, ofullständiga eller inte anpassade till dagens ekonomiska verklighet. Under dessa omständigheter skulle kommissionen kunna pröva lämpligheten dels av att föreslå att rådet ändrar dessa bestämmelser i det sjätte mervärdesskattedirektivet, dels av att, så snart rådet antagit det ovan nämnda förslaget om ändring av Mervärdesskattekommitténs ställning (KOM(97) 325), fatta lämpliga genomförandebeslut.

2.4. Regler beträffande leverans av varor

Inom ramen för den nuvarande ordningen bestäms vid leverans av varor leveransorten av den plats där varorna anses befinna sig när de levereras. Denna princip kommer att förbli oförändrad, men det finns skäl att granska vissa regler som visat sig vara otillräckligt anpassade till de krav som ställs av handeln inom gemenskapen. Bland dessa kan nämnas följande:

Leveranser för vilka leverantören åtar sig montering och installation hos kunden. Aktörerna drabbas av onödiga problem på grund av att regler om leverans/inköp inom gemenskapen och regler rörande destinationsbeskattning av varuleveranser som innefattar installation och montering av leverantören i kundens lokaler tillämpas parallellt. De befintliga bestämmelserna skulle mycket väl kunna ändras för att skapa en enhetlig ordning.

Försäljning av varor genom distributionsnät. Den ökade liberaliseringen inom vatten-, gas- och elförsörjning skulle kunna föranleda en granskning av gällande regler för att kontrollera att de på ett fullgott sätt tillgodoser behovet av att garantera en korrekt och enkel beskattning av denna typ av försäljning, som i allt högre utsträckning kommer att utsättas för fri konkurrens mellan producenter i olika medlemsstater. Detta är en fördel för konsumenterna som kommer att kunna vända sig till mer konkurrenskraftiga aktörer. I detta sammanhang måste efterlevnaden av principerna för en sund konkurrens garanteras.

Distansförsäljning. Alla uppgifter som kommissionen har erhållit om medlemsstaternas kontroll och tillämpning av denna särskilda ordning som upprättats i enlighet med övergångsordningen visar att detta system inte kan garantera destinationsbeskattning om aktören inte på eget initiativ uppfyller kraven på deklaration och betalning i den medlemsstat som är destinationsland och i vilken skatten skall betalas. Under dessa omständigheter skulle bestämmelser kunna fattas i syfte att ändra beskattningströsklarna för att garantera att systemet endast tillämpas om den verksamhet som bedrivs verkligen är omfattande i den medlemsstat som är destinationsland. Denna ändring av trösklarna skulle kunna åtföljas av ett införande av automatiskt informationsutbyte mellan de berörda medlemsstaterna när den särskilda ordningen verkligen tillämpas. Vissa medlemsstater har redan insett behovet av ett mycket tätare informationsutbyte och slutit bilaterala avtal om detta. Dessa goda exempel på förvaltningspraxis skulle kunna utsträckas till att omfatta hela gemenskapen.

2.5. Förstärkning av det administrativa samarbetet

Såväl kommissionen (genom sin verksamhet inom den ständiga kommittén för administrativt samarbete - SCAC) som rådet (genom den tillfälliga arbetsgruppen för skattebedrägeri) har befattat sig med bedrägeriproblemet, vilket blir allt mer oroande, i synnerhet de gränsöverskridande bedrägerierna. Ett av huvudskälen till att bedrägerierna har ökat inom ramen för det nuvarande mervärdesskattesystemet hänger samman med att produkterna i själva verket cirkulerar utan att mervärdesskatt betalas. De rapporter som kommissionen lagt fram enligt artikel 14 i förordning nr 218/92 och artikel 12 i förordning nr 1553/89 pekar tydligt på att de metoder för kontroll och administrativt samarbete som tillämpas av medlemsstaterna långt ifrån är tillräckliga för att hantera detta problem. Bibehållandet av den nuvarande ordningen måste följaktligen åtföljas av ett åtagande att på ett effektivt sätt förstärka kapaciteten på dessa områden. Därför har kommissionen dragit slutsatsen att de befintliga rättsliga gemenskapsinstrumenten för administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd behöver förstärkas. Förutom de ändringar som planeras för år 2000 kommer kommissionen att fortsätta att studera lämpliga lösningar.

2.6. Överensstämmelse på tull- och skatteområdet

Vid det gemensamma mötet den 16 december 1998 mellan generaldirektörerna för de myndigheter som ansvarar för frågor rörande tull och indirekt beskattning fattades ett beslut om att fördjupa den gemensamma diskussionen i syfte att förstärka överensstämmelsen mellan tull- och skattepolitiken.

För detta ändamål inrättades en gemensam tillfällig arbetsgrupp för tull- och skattefrågor. Den har till uppgift dels att studera överensstämmelsen mellan politik och lagstiftning på området för tullar och indirekta skatter i syfte att kartlägga brister som kan medföra problem för aktörerna samt risker för bedrägeri, dels att lägga fram förslag till möjliga lösningar på hur de brister och bedrägerier som konstaterats kan avhjälpas.

Enligt planerna skall den tillfälliga gruppen lägga fram sin slutrapport för generaldirektörerna för tull- och skattemyndigheterna i mitten av år 2000. Denna rapport kommer framför allt att göra det möjligt att utvärdera behovet av ett initiativ på gemenskapsnivå och hur detta skall utformas. Utifrån gruppens slutsatser kommer ett antal lämpliga förslag att övervägas.

2.7. Ändring av beskattningsorten för tjänster i allmänhet (artikel 9)

Ett förslag till direktiv om ändring av de regler som tillämpas på den elektroniska handeln samt för radio- och TV-sändningar planeras för år 2000. Detta skulle utgöra den sista punktvisa ändringen av artikel 9 innan en mer grundlig ändring görs av reglerna för platsen för tillhandahållande av tjänster, i deras lydelse enligt denna bestämmelse. Detta arbete bör emellertid inte påbörjas omgående utan skulle kunna följa på de ändringar som införs på de två specifika områden där ett snabbt agerande är nödvändigt.

Vissa rekommendationer har förts fram om att utvidga tillämpningsområdet för beskattning på den plats där kunden befinner sig (mekanismen med omvänd skattskyldighet: förvärvaren betalar skatten) och t.o.m. göra detta till huvudregeln vid beskattning av tjänster. Kommissionen är likväl av den åsikten att det är motiverat att iaktta stor försiktighet innan man slår in på den vägen, eftersom det skulle innebära att en av de grundläggande principerna för mervärdesskatten, nämligen principen om betalning i etapper, ifrågasätts. Innan sådana åtgärder börjar diskuteras skulle det vara önskvärt att förslagen i KOM (98) 377 rörande avdragsrätt och ersättande av det förfarande för återbetalning som infördes genom det åttonde direktivet med en verklig rätt till gränsöverskridande avdrag, kunde antas så snart som möjligt. Vidare bör man undersöka hur detta skulle kunna bidra till lösningen av vissa aktuella problem (i synnerhet de brister som har konstaterats på området för leasing av transportmedel).

2.8. Rationalisering vad gäller undantag som har beviljats på grundval av artikel 27

Behovet av att vidta åtgärder i syfte att förenkla skatteuppbörden eller undvika vissa typer av bedrägeri eller skatteflykt har föranlett medlemsstaterna att ansöka hos rådet om att få införa särskilda åtgärder som avviker från det sjätte mervärdesskattedirektivet, vilket rådet beviljat. Den stora mängden olika undantag skapar icke desto mindre en viss oreda. Det skulle kunna visa sig lämpligt eller t.o.m. nödvändigt att genomföra vissa rationaliseringar, till exempel att utsträcka vissa undantag som visat sig särskilt effektiva till att omfatta samtliga medlemsstater.

2.9. Rationalisering vad gäller olika alternativ, möjligheter och undantag

Aktörerna framhåller ofta de problem som de stöter på med anledning av de olikheter i behandling som de konstaterar mellan de olika medlemsstaterna.

Det är ett faktum att det sjätte mervärdesskattedirektivet alltjämt kännetecknas av ett bibehållande av flera alternativ, möjligheter och undantag, vilka mycket ofta har varit det pris man måst betala för att uppnå enhällighet vid antagandet av direktiv på mervärdesskatteområdet. Till och med tillfälliga undantag, vilka ursprungligen beviljades för en mycket kort period, har visat sig omöjliga att avskaffa på grund av att det inte varit möjligt att komma fram till ett enhälligt beslut i rådet om detta. Vissa undantag är emellertid av den typen att de i förekommande fall skapar regelrätta hinder för att den inre marknaden skall kunna fungera effektivt. Ett avskaffande av dessa skulle kunna övervägas för att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatten. Andra undantag skapar problem i förhållande till tredje land. En omprövning av det trettonde direktivet skulle därför exempelvis kunna övervägas för att förbättra situationen för aktörer från ett tredje land vilka behövt erlägga mervärdesskatt i gemenskapen utan att ha utövat någon ekonomisk verksamhet där.

2.10. Rationalisering vad gäller mervärdesskattesatserna

En ändring och en rationalisering av de regler och undantag som tillämpas vid fastställande av reducerade mervärdesskattesatser bör övervägas på medellång sikt. Det är uppenbart att en genomgripande revidering av de nuvarande bestämmelserna kan komma att visa sig nödvändig efter det försök som infördes genom direktiv 1999/85/EG (arbetsintensiva tjänster). Även här skulle avskaffandet av flera särskilda och tillfälliga undantag kunna övervägas. Frågan om vilka satser som skall gälla för virtuella produkter i förhållande till traditionella produkter, liksom frågan om tillämpningen av reducerade mervärdesskattesatser som ett led i förverkligandet av gemenskapspolitiken på olika områden (till exempel för att främja miljöskydd eller sysselsättning), kommer att ägnas särskild uppmärksamhet.

2.11. Ordningar som tillämpas på små och medelstora företag

De särskilda ordningar som tillämpas på små och medelstora företag, i synnerhet franchiseordningar som skiljer sig mycket åt mellan medlemsstaterna, nämns också ofta som exempel på ordningar som kräver en genomgripande granskning. Ett Fiscalis-seminarium kommer för övrigt inom kort att ägnas frågan om utformning av, målsättningar för och kontroll av dessa ordningar (Faro, Portugal, 9-10 oktober 2000). Detta seminarium borde göra det möjligt att få en tydligare bild av den aktuella situationen i de olika medlemsstaterna och komma fram till olika sätt att förbättra situationen med avseende på mervärdesskatt för de små och medelstora företagen i Europeiska unionen. Utifrån de resultat som erhålls kommer lämpliga förslag att kunna övervägas.