RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om tillämpningen av bestämmelserna om kompletterande täckning i artikel 4.2-4.5 i direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG)

1. Inledning

I direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG) fastställs en lägsta gemensam nivå för insättarskydd i EU:s medlemsstater. Direktivets främsta syfte är att öka banksystemets stabilitet och att skydda insättare.

Principerna om tillsyn i hemlandet och ömsesidigt erkännande utgör hörnstenar för detta direktiv, vilket också är praxis i EU:s finansiella lagstiftning. Moderinstitutets garanti gäller därför också dess filialer i andra medlemsstater. Följden blir att en filial till ett kreditinstitut i EU som är etablerat i en annan medlemsstat kan komma att erbjuda en garanti som är högre eller lägre än den nivå som föreskrivs i värdmedlemsstatens nationella lagstiftning.

I allmänhet föreskrivs enbart en lägsta nivå i gemenskapens lagstiftning. Inom området insättningsgarantier går dock direktivet faktiskt ett steg längre. I artikel 4.2 i direktivet anges att värdmedlemsstater med garantier som överstiger den lägsta nivån skall säkerställa att deras system för insättningsgarantier kan erbjuda en kompletterande täckning till de filialer till utländska EU-institut som så önskar. Därigenom kan en utländsk filial som har en lägre garanti än den som gäller i dess värdland komplettera sin garanti från hemlandet till den nivå och omfattning som gäller i värdlandet. Denna artikel kallas klausulen om kompletterande täckning.

I direktivet stipuleras att kommissionen skall avlägga en rapport om tillämpningen av artikel 4.2-4.4, som innehåller bestämmelserna om kompletterande täckning. Kommissionen skall också om lämpligt föreslå ändringar av dessa punkter. I det trettonde skälet i ingressen i direktivet ges ytterligare vägledning om syftet med denna rapport. Det anges att kommissionen skall rapportera i vilken utsträckning filialerna har använt sig av denna möjlighet och de svårigheter som de har mött under genomförandet av dessa bestämmelser. Dessutom är det inte uteslutet att även systemen i den medlemsstat som är hemland bör erbjuda sådan extra täckning, enligt de villkor som sådana system får fastställa.

Målet med denna rapport är att uppfylla kraven i direktivet att kommissionen skall rapportera om tillämpningen av bestämmelserna om kompletterande täckning.

2. Kravet att erbjuda kompletterande täckning

I artikel 4.2 i direktiv 94/19/EG anges att

"När nivån på eller omfattningen, inklusive procentsatsen, av den täckning som värdmedlemsstatens system för garanti av insättningar ger, överstiger nivån på eller omfattningen av den täckning som ges i den medlemsstat i vilken ett kreditinstitut är auktoriserat, skall värdmedlemsstaten säkerställa att det finns ett officiellt erkänt system för garanti av insättningar inom dess territorium som en filial frivilligt kan ansluta sig till för att komplettera den garanti som dess insättare redan har genom institutets anslutning till systemet i sitt hemland."

Detta innebär att medlemsstater med en insättningsgaranti som överstiger de lägsta krav som föreskrivs i direktivet måste se till att en kompletterande garanti kan erbjudas de utländska filialer som vill förbättra sin täckning. De lägsta nivåerna anges i direktivet till följande:

- Insättningar skall garanteras upp till ett belopp på 20 000 euro från början av år 2000.

- Minst 90 procent av insatta belopp upp till den lägsta garantinivån på 20 000 euro skall täckas.

- Garantins minsta räckvidd definieras genom att en förteckning över möjliga undantag har bifogats direktivet (bilaga I).

Flera medlemsstater tillämpar den lägsta garantinivån och den lägsta procentsatsen. Ingen av dessa medlemsstater begränsar emellertid sina insättningsgarantier till den minsta räckvidden genom att tillämpa alla undantag i bilaga I till direktivet. I praktiken är därför alla medlemsstater skyldiga att erbjuda en kompletterande insättningsgaranti för filialer till kreditinstitut från andra medlemsstater. Alla medlemsstater har, enligt sina rapporter, formellt införlivat en bestämmelse i sin lagstiftning som ålägger dem att erbjuda kompletterande täckning till de utländska filialer som så önskar.

3. Aktuell tillämpning av bestämmelserna om kompletterande täckning inom Europeiska unionen

En överenskommelse om kompletterande täckning är ett avtal mellan två parter; ett kreditinstitut med en filial i en annan medlemsstat och ett system för garanti av insättningar som inrättats i denna filials värdland. I avtalet stipuleras de villkor som parterna enats om, och som innebär att värdlandets garantisystem erbjuder en kompletterande insättningsgaranti till den utländska filialens insättningsgaranti från hemlandet.

Såsom framgår av tabellen i bilagan till denna rapport är det hittills bara de danska och brittiska systemen för insättningsgarantier som slutit kompletteringsavtal med filialer till institut från andra EES-länder som verkar inom deras territorium. Ingen medlemsstat har gjort några utbetalningar enligt kompletteringsavtal.

Bestämmelsen om kompletterande täckning utgör ett undantag från principen om tillsyn i hemlandet. Kreditinstitutens svaga intresse för att använda denna möjlighet är därför inte förvånande. Det finns också andra förklaringar till det svaga intresset för kompletterande täckning. En sådan förklaring, som flera medlemsstater också har nämnt, är att det nu finns en lägsta garantinivå och minsta räckvidd för insättningsgarantier i alla medlemsstater, vilket innebär att villkoren för insättningsgarantier under senare år utvecklats i samma riktning inom EU. Detta har minskat behovet av kompletterande täckning. I dagsläget har en majoritet av medlemsstaterna obligatoriska insättningsgarantier som uppgår till mellan 20 000 och 25 000 euro. Bara tre medlemsstater erbjuder högre nivåer: Danmark (40 000 euro), Frankrike (70 000 euro) och Italien (104 000 euro). Dessutom erbjuder de tyska frivilliga systemen kompletterande täckning. I de EES-länder som inte är medlemsstater erbjuder Norge en avsevärt högre garanti än den lägsta garantinivån, nämligen 250 000 euro.

Det faktum att större delen av bankernas kundverksamhet bedrivs av lokalt auktoriserade dotterföretag till kreditinstitut hemmahörande i EU är också viktigt. Detta innebär att det antal filialer som bedriver kundverksamhet i andra medlemsstater är relativt litet, vilket också minskar behovet av kompletterande täckning.

Det är också uppenbart att kreditinstituten inte anser att garantin är viktig för konkurrenskraften. Åtminstone inte tillräckligt viktig för att uppväga de extra kostnaderna. Medlemsstaterna har också nämnt allmänhetens dåliga kunskaper om skillnaderna mellan insättningsgarantier och det faktum att marknaden har kännetecknats av finansiell stabilitet som förklaringar till att kreditinstitutens konkurrenskraft inte står på spel. Dessutom hävdas det att vissa av de större bankerna förlitar sig till sitt rykte för att locka till sig kunder i värdstaten och att deras filialer därför inte behöver använda sig av kompletterande täckning för att locka insättare i andra medlemsstater. Slutligen kan ytterligare informationskrav från värdstaterna i några få fall ha minskat efterfrågan på kompletterande täckning.

4. Bilaterala avtal mellan system för insättningsgarantier

I direktivets bilaga II föreskrivs att systemen för insättningsgarantier i hemlandet respektive värdlandet skall sluta ett bilateralt avtal så snart en filial från en annan medlemsstat har ansökt om ett kompletteringsavtal. Syftet med ett sådant avtal är att fastställa lämpliga regler och förfaranden för utbetalning av kompensation till filialens insättare eftersom båda systemen skulle bli ansvariga för utbetalningar om ett försäkrat institut inte kan uppfylla sina åtaganden gentemot sina insättare.

Hittills har bara tre avtal om kompletterande täckning slutits mellan system för insättningsgarantier. Ett av dessa avtal slöts trots att det inte fanns något kompletteringsavtal mellan länderna. Parterna i de tre befintliga avtalen är systemen för insättningsgarantier i Irland och Förenade kungariket, Danmark och Sverige samt Luxemburg och Sverige. De tre avtalen är alla ganska allmänt hållna och följer i princip de riktlinjer som anges i direktivet, vilket innebär att de innehåller principer för ömsesidigt informationsutbyte och begränsar ansvaret för varje system till den grundläggande garantin (i hemlandet) eller den kompletterande insättningsgarantin (i värdlandet).

Synen på hur viktigt det är att sluta bilaterala avtal mellan systemen för insättningsgarantier varierar mellan medlemsstaterna. De som är mest positiva hävdar att avtal mellan systemen bör slutas så fort ett kreditinstitut från en medlemsstat har inrättat en filial i ett annat EU-land, även om denna filial inte har ansökt om ett kompletteringsavtal med värdlandets system. Enligt denna syn skulle man i ett sådant avtal ange principerna för samarbetet mellan de två systemen också för situationer där filialen bara använder garantin från hemlandet för utbetalningar till insättare i värdlandet. En majoritet av medlemsstaterna stöder dock den nuvarande bestämmelsen i direktivet som innebär att ett bilateralt avtal måste slutas först då ett kompletteringsavtal har slutits. De menar att ett sådant avtal sannolikt underlättar snabba utbetalningar från systemen. Slutligen finns det också medlemsstater som anser att varje utbetalningssituation är speciell och att ett allmänt hållet bilateralt avtal inte gör någon större skillnad när det gäller att underlätta hanteringen av en kris.

Medlemsstaterna har också uppmanats att fundera över huruvida riktlinjerna i bilaga II till direktivet bör ses över. Uppenbarligen föredrar en majoritet av medlemsstaterna att riktlinjerna även fortsättningsvis skall vara vägledande. De ser inget behov att utforma principerna som en EU-modell för kompletteringsavtal eftersom de olika utbetalnings situationerna varierar avsevärt, inte minst till följd av de olika garantisystem som berörs. Å andra sidan nämner vissa medlemsstater områden till vilka riktlinjerna bör utvidgas, till exempel för att klargöra att det är värdlandet som bör ta initiativ till att sluta ett avtal, för att specificera huruvida brutto- eller nettoersättningsprincipen bör tillämpas, för att specificera regler och förfaranden för utbyte av information mellan systemen, för att bestämma de bidrag som de utländska filialerna skall betala samt för att bestämma de kostnader som skall tillskrivas varje fond. Så länge som efterfrågan på och erfarenheterna av kompletterande täckning är så begränsade anses dock inte en översyn av principerna för bilaterala avtal utgöra en prioritering.

5. Objektiva villkor

I artikel 4.3 i direktivet om insättningsgarantier anges att medlemsstaterna skall säkerställa att objektiva och allmänt tillämpade villkor upprättas för filialers anslutning till en värdmedlemsstats system. Hittills har ingen medlemsstat uppgett att utländska filialer till kreditinstitut anser sig ha diskriminerats i detta avseende.

Det kan nämnas att det är svårt att bekräfta att "lika villkor" tillämpas. Anledningen är att det i flera medlemsstater varken har slutits några kompletteringsavtal eller fastställts några teoretiska villkor för kompletterande täckning. Klausulen om kompletterande täckning har sålunda bara införlivats i den nationella lagstiftningen. Några specifika villkor har inte utarbetats eftersom det inte har inkommit några ansökningar om kompletterande täckning. Flera medlemsstater anser också att det är osannolikt att de någonsin kommer att få in en sådan ansökan eftersom deras nationella insättningsgaranti till räckvidd och nivå ligger i nivå med de lägsta kraven i direktiven.

6. Möjliga problem

I allmänhet betraktar medlemsstaterna kompletterande täckning som ett arrangemang som värdlandet erbjuder deras filialer. Det enda problemet som vissa medlemsstater lyfter fram i fråga om kompletterande täckning är att de upplysningskrav som har införts av värdlandets system i vissa fall faktiskt har dämpat de utländska filialernas intresse för kompletterande täckning. Sådana ytterligare upplysningskrav har inte bara uppfattats som en börda eller en extra kostnad. Eftersom de begärda upplysningarna inte enbart rör den utländska filialen, utan också dess moderinstitut, har man också uttryckt farhågor när det gäller sekretessfrågor.

7. Ändrade villkor som påverkar kompletterande täckning

Bestämmelserna om kompletterande täckning infördes för att utländska filialer skall kunna erbjuda en garanti som är identisk med värdlandets. När direktivet infördes ansågs möjligheten att komplettera täckningen vara viktig av konkurrensskäl eftersom insättnings garantiernas nivå och räckvidd då varierade avsevärt mellan medlemsstaterna. Sedan dess har det skett flera förändringar på marknaden. Dessa kan ha påverkat behovet av bestämmelserna om kompletterande täckning och deras funktion.

Bland de viktigaste förändringarna som påverkar behovet av kompletterande täckning är att garantinivåerna i medlemsstaterna har närmat sig varandra, den planerade utvidgningen av EU (vilken under en övergångsperiod sannolikt kommer att leda till ökade skillnader mellan garantinivåerna inom EU) samt att bestämmelsen om exportförbud [1] har löpt ut. Att denna bestämmelse har löpt ut innebär att den nationella garantin inte längre nödvändigtvis utgör den bästa garantin inom ett och samma land. En filial från en annan medlemsstat kan erbjuda bättre villkor. Till följd av detta kan den kompletterande täckningen inte längre användas som ett instrument för att uppnå ett likvärdigt skydd inom en och samma medlemsstat. De kan bara matcha villkoren i den enligt lag föreskrivna nationella garantinivån.

[1] Direktivets bestämmelse om exportförbud återfanns i artikel 4.1 i direktiv 94/19/EG, som löpte ut i slutet av 1999. Se även kommissionens rapport KOM(1999) 722 om tillämpningen av exportförbudet i artikel 4.1 i rådets direktiv om system för garanti av insättningar.

8. Behövs det någon kompletterande garanti-

I direktivet anges att kommissionen om så är lämpligt skall föreslå ändringar i bestämmelserna om kompletterande täckning. Framför allt anges i ingressen till direktivet att det inte är uteslutet att systemen i den medlemsstat som är hemland själva bör erbjuda en kompletterande täckning. Kommissionen anser att de viktigaste alternativen är följande:

* Att behålla den nuvarande bestämmelsen om kompletterande täckning i värdlandet.

* Att flytta ansvaret för kompletterande täckning till den medlemsstat som är hemland.

* Att upphäva den befintliga bestämmelsen om kompletterande täckning.

8.1. Att behålla den nuvarande bestämmelsen om kompletterande täckning i värdlandet

Direktivets nuvarande bestämmelse om kompletterande täckning bygger på att värdlandets garantisystem erbjuder en kompletterande garanti upp till den garantinivå som gäller i värdlandet enligt nationell lagstiftning.

Ett allmänt argument för att bevara bestämmelsen om kompletterande täckning under kommande år är att den kan bli särskilt viktig under Europeiska unionens utvidgning. Det är möjligt att vissa av de nuvarande kandidatländerna efter anslutningen under en övergångsperiod kommer att få rätt att erbjuda lägre nationella garantinivåer än vad som föreskrivs i direktivet. I så fall tycks det vara särskilt viktigt att de kreditinstitut från dessa kandidatländer som är intresserade av att inrätta filialer inom nuvarande EU har möjligheten/skyldigheten att åtminstone uppfylla värdmedlemsstaternas minimikrav. Ett värdlandsbaserat system tycks vara det enda alternativet som uppfyller detta mål.

Oavsett de krav som anges i ett EU-direktiv står det också klart att system baserade i värdlandet kommer att finnas kvar i flertalet medlemsstater eftersom filialer från tredje land som vill inleda verksamhet i medlemsstaterna normalt måste komplettera sina garantier upp till den nationella nivån. Ett värdlandsbaserat system tycks också vara ett logiskt sätt att organisera kompletterande täckning då behovet av komplettering är koncentrerat till några få värdmedlemsstater. Slutligen finns det kanske i nuläget inte heller finns något intresse av att genomföra en större översyn av bestämmelsen om kompletterande täckning eftersom detta skulle kunna medföra mer administrativt arbete än vad dess i nuläget begränsade tillämpning motiverar.

Mot alternativet talar att den nuvarande bestämmelsen om kompletterande täckning gradvis har blivit allt mindre effektiv som ett konkurrensinstrument. Såsom nämnts ovan påverkas den tidigare enhetliga nationella garantin nu av att det förekommer flera olika garantier inom ett och samma land. Ett värdlandsbaserat system för kompletterande täckning som är kopplat till den nationella garantinivån kan aldrig motsvara den högsta nivå som erbjuds på marknaden, utan är begränsat till den nivå som föreskrivs i nationella bestämmelser.

8.2. Att flytta ansvaret för kompletterande täckning till den medlemsstat som är hemland

Ett alternativ till den nuvarande värdlandsbaserade metoden för kompletterande täckning är att enligt direktivets ingress ersätta det med en hemlandsbaserad kompletterande garanti.

En fördel med ett hemlandsbaserat system är att kreditinstitut inte längre skulle tvingas lämna känsliga upplysningar till ett utländskt garantisystem om de begär en kompletterande täckning. Ett hemlandsbaserat system skulle innebära att deras kompletterande garanti skulle ligga kvar i samma system som institutets grundgaranti, och detta system har ju redan tillgång till alla relevanta upplysningar. Ett sådant upplägg skulle därför ge ekonomiska fördelar och också kunna minska eventuella sekretessproblem.

Ett tänkbart argument mot ett hemlandsbaserat system är att detta alternativ är mer krävande än det värdlandsbaserade alternativet för nya medlemsstater med kreditinstitut som vill inrätta utländska filialer i de nuvarande EU-länderna. Slutligen kanske en större översyn av klausulen om kompletterande täckning inte är mödan värd med tanke på den nuvarande låga efterfrågan på kompletterande täckning. Det finns inga tydliga bevis för att kreditinstituten skulle föredra en hemlandsbaserat garanti framför det nuvarande värdlandsbaserade systemet. I själva verket tycks flertalet kreditinstitut anse att de inte behöver någon kompletterande insättningsgaranti för sina utländska filialer.

8.3. Att upphäva den befintliga bestämmelsen om kompletterande täckning

Ett tredje alternativ är att upphäva bestämmelsen om kompletterande täckning i direktivet. Det skulle naturligtvis fortfarande finnas möjligheter att inrätta frivilliga system för kompletterande insättningsgarantier.

Det svaga intresset hos EU:s kreditinstitut att ansluta sig till system för kompletterande insättningsgarantier kan tyda på att det inte finns något behov av direktivets bestämmelse om kompletterande täckning. Man kan hävda att en hemlandsbaserad garanti i privat regi skulle räcka för de institut som vill ansluta sig. Att upphäva den nuvarande bestämmelsen om kompletterande täckning är i själva verket det alternativ som är mest förenligt med de principer om tillsyn i hemlandet och ömsesidigt erkännande som tillämpas inom andra områden på den inre marknaden.

Den största nackdelen med att upphäva bestämmelsen om kompletterande täckning tycks vara att den kan vara till nytta under den förestående utvidgningen. Utländska filialer till kreditinstitut som hör hemma i nya medlemsstater kan komma att efterfråga möjligheten att komplettera sina garantier. Det kan också ligga i de nuvarande medlemsstaternas intresse att se till att en sådan möjlighet finns, särskilt om vissa nya medlemsstater under en övergångsperiod skulle tillämpa lägre nationella garantinivåer än den som föreskrivs i direktivet.

Ett annat skäl till att behålla kompletterande täckning som en rättslig bestämmelse är att deras betydelse kan öka avsevärt i en situation med finansiell instabilitet som gör allmänheten mer medveten om skillnaderna mellan garantierna. Om en situation med störningar på marknaden uppstår skulle det vara mycket viktigt att det finns en allmänt accepterad garanti på marknaden.

9. Sammanfattning och slutsatser

Efterfrågan på kompletterande täckning har hittills varit mycket begränsad inom Europeiska unionen. Ingen medlemsstat har någonsin gjort några utbetalningar till följd av ett sådant avtal, men man kan därmed inte dra slutsatsen att bestämmelsen om kompletterande täckning inte är användbar och att den bör avskaffas.

Efterfrågan på kompletterande täckning kan mycket väl komma att ändras. Om en situation med finansiell instabilitet skulle uppstå med följden att det görs utbetalningar enligt systemet för insättningsgarantier kan efterfrågan på kompletterande täckning förväntas öka.

Det är också sannolikt att bestämmelsen om kompletterande täckning kan vara till nytta under en övergångsperiod i samband med EU:s utvidgning. Den kompletterande täckningen, som erbjuder utländska filialer möjligheten att komplettera sina garantier upp till värdlandets nivå, kan då bli viktig för att ge kreditinstitut i alla kandidatländer möjlighet att inrätta filialer inom EU:s nuvarande territorium, det vill säga även de länder som kan komma att tillåtas att tillämpa en lägre garanti än den i direktivet lägsta föreskrivna nivån på sina hemmamarknader under övergångsperioden. I nuläget tycks det därför vara allt för tidigt att föreslå att EU:s bestämmelse om kompletterande täckning skall avskaffas.

När det gäller organisationen av systemet finns det en tydlig övervikt för att behålla den nuvarande ordningen där ansvaret ligger hos värdlandet. Ett viktigt argument är att tillgången till kompletterande täckning i värdländerna underlättar möjligheten för kreditinstitut i kandidatländerna att inrätta bankfilialer i andra EU-länder under övergångs perioden. Dessutom är det inte rimligt att föreslå en större översyn av bestämmelsen om kompletterande täckning då det inte finns några tydliga bevis för att ett hemlandsbaserat system skulle vara mer attraktivt för kreditinstitut än det nuvarande värdlandsbaserade systemet. Om kreditinstituten skulle finna ett hemlandsbaserat system mer attraktivt finns det inget som hindrar dem från att organisera ett sådant system på frivilliga grunder.

BILAGA

Tabell 1: Medlemsstaternas tillämpning av bestämmelserna om kompletterande täckning i artikel 4.2-4.5 i direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG) per den 31 december 2000

>Plats för tabell>