SV Europeiska unionens officiella tidning C 168/74

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster”

KOM(2006) 594 slutlig – 2006/0196 (COD)

(2007/C 168/16)

Den 1 december 2006 beslutade rådet att i enlighet med artiklarna 47.2, 55 och 95 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämda yttrande.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 22 mars 2007. Föredragande var Raymond Hencks.

Vid sin 435:e plenarsession den 25–26 april 2007 (sammanträdet den 26 april) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 131 röster för, 26 röster emot och 8 nedlagda röster.

1. Rekommendationer

1.1 Enligt det remitterade direktivförslaget har kommissionen för avsikt att den 1 januari 2009 inleda den sista etappen när det gäller liberaliseringen av marknaden för posttjänster. Syftet är att i samtliga medlemsstater bevara de samhällsomfattande tjänsterna i princip på samma nivå som i dag, samtidigt som de särskilda rättigheterna (det monopoliserade området) avskaffas som sätt att finansiera dessa tjänster.

1.2 Det största problemet när det gäller denna sista fas är att fastställa hur man skall gå till väga för att bevara en effektiv och konkurrenskraftig postsektor som även i fortsättningen erbjuder privatpersoner och företag inom EU samhällsomfattande tjänster av hög kvalitet till rimliga priser, och som tar hänsyn till behovet av ekonomisk konkurrenskraft, medborgarnas behov (oavsett geografisk, finansiell eller annan situation), sysselsättningen och en hållbar utveckling.

1.3 EESK anser att det underlag som kommissionen för fram till stöd för sitt förslag inte med den säkerhet som krävs garanterar en hållbar finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna i de olika medlemsstaterna – framför allt där förhållandena är svåra med avseende på fysisk geografi och befolkningsgeografi – och att de därför i dag inte är att föredra framför en finansiering via en monopoliserad sektor, som i många medlemsstater har visat sig vara ett effektivt och rättvist system.

1.4 EESK anser inte att extrakostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna kan kompenseras av att det införs en avgift eller ökade taxor för användarna eller av offentliga subventioner, eftersom dessa tjänster i nuläget inte medför några extrakostnader för användarna/ skattebetalarna.

1.5 EESK är i detta skede inte övertygad om systemet ”play or pay”, som innebär att alla operatörer har skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster men kan undantas från denna skyldighet genom att bidra till finansieringen av dessa tjänster, och inte heller om att en kompensationsfond är lösningen.

1.6 Kommissionen bör klargöra de ramar inom vilka liberaliseringen av posttjänster skall äga rum. Detta är en förutsättning för att avskaffa en monopoliserad sektor som är nödvändig för finansieringen av samhällsomfattande tjänster.

1.7 Mot bakgrund av all den osäkerhet och de risker som är förbundna med en total avreglering av postmarknaden förefaller den 1 januari 2009 vara en orealistisk tidsgräns, särskilt som det skulle innebära att postoperatörerna i de medlemsstater som anslöt sig till EU först 2004 skulle få otillräckligt med tid att anpassa sig till de nya villkoren.

1.8 EESK föreslår — att man förlänger det befintliga direktivet, att man planerar en eventuell fullständig liberalisering av postsektorn till den 1 januari 2012, under förutsättning — att man fram till dess i samarbete med alla berörda parter har kunnat lägga fram trovärdiga finansieringsförslag som ger ett mervärde i förhållande till den monopoliserade sektorn, och — att man i de samhällsomfattande tjänsterna integrerar specifika postförsändelser som sänds till eller från blinda eller synskadade och deras organisationer.

2. Inledning

2.1 Ur socioekonomisk synvinkel har posttjänsterna en mycket stor betydelse för den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen samt för Lissabonstrategins genomförande. De bidrar direkt till de sociala relationerna och de grundläggande rättigheterna, till en ökad integration och solidaritet mellan befolkningar och territorier, till den europeiska ekonomins konkurrenskraft och en hållbar utveckling.

2.2 Kommissionen beräknar att 135 miljarder försändelser per år hanteras inom ramen för EU:s posttjänster, vilket motsvarar en omsättning på cirka 88 miljarder euro, det vill säga cirka 1 % av gemenskapens bruttonationalprodukt. Två tredjedelar av denna omsättning genereras av brevposttjänsterna. För resten svarar paketpost, expressbrev och andra tjänster.

2.3 Samhällsomfattande posttjänster som garanterar alla tillgång till högkvalitativa, tillförlitliga posttjänster till rimliga priser oavsett geografisk, finansiell eller annan situation är ett viktigt inslag i den europeiska sociala modellen och i Lissabonstrategin. Samhällsomfattande tjänster av hög kvalitet är en nödvändighet både för medborgarna och för de ekonomiska aktörerna, som är de främsta användarna av posttjänster och för vilka det är viktigt att brev och paket når mottagarna oavsett vilka det gäller och var de befinner sig.

2.4 Reformerna, den tekniska utvecklingen och en ökad automatisering av postsektorn har lett till stora kvalitetsförbättringar, ökad effektivitet och större hänsyn till kundernas behov.

2.5 Tvärtemot de pessimistiska utsikter enligt vilka posttjänsterna utgör en marknad som ständigt försämras, visar dessa förändringar den tillväxtpotential som aktörerna ser i utvecklingen av nya tjänster som postorderinköp, e-handel och blandade posttjänster.

2.6 Till skillnad från andra nätverksindustrier innebär postyrket, framför allt postutdelningen, fortfarande mycket manuellt arbete och direktkontakt med kunderna, och postsektorn är viktig för sysselsättningen. Uppskattningsvis är mer än fem miljoner arbetstillfällen inom EU direkt beroende av eller nära knutna till postsektorn. Arbetskraftskostnaderna utgörs oftast av fasta kostnader och representerar den största delen (+/- 80 %) av de totala kostnaderna, och de anställda är därför särskilt utsatta för eventuella rationaliseringsåtgärder i samband med liberalisering och krav på stärkt konkurrenskraft.

2.7 EESK vill också påpeka att de regelbundna Eurobarometerundersökningarna visar att det stora flertalet användare är nöjda med kvaliteten på posttjänsterna.

3. Bakgrund

3.1 Den 11 juni 1992 lade Europeiska kommissionen fram en grönbok om utvecklingen av den inre marknaden för posttjänster, som den 2 juni 1993 följdes av ett meddelande om riktlinjer för utveckling av posttjänster inom gemenskapen. Mot denna bakgrund inleddes den gradvisa och kontrollerade avregleringen av postsektorn för nästan tio år sedan genom direktiv 97/67/EG, känt som postdirektivet.

3.2 I postdirektivet, som löper ut den 31 december 2008, fastställdes gemensamma bestämmelser för utvecklingen av en inre marknad för posttjänster med avseende på följande aspekter: — Samhällsomfattande tjänster. — Den monopoliserade sektorn. — Taxeprinciper och insyn i redovisningen för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster. — Kvalitetsnormer. — Teknisk standardisering. — Inrättande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter.

3.3 Samhällsomfattande tjänster

3.3.1 Enligt detta direktiv är medlemsstaterna skyldiga att till samtliga användare säkerställa samhällsomfattande tjänster till rimliga priser genom att under varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan inom hela territoriet tillhandahålla minst följande: — Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kilo och av postpaket som väger högst 10 kilo. — Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. — Lämpliga kontaktpunkter till postnätet inom hela territoriet.

3.3.2 Gemenskapsbestämmelserna garanterar på detta sätt varje invånare i EU verkliga kommunikationstjänster, oavsett vilken fysisk geografi och befolkningsgeografi som kännetecknar deras bostadsort.

3.3.3 De samhällsomfattande tjänsterna, som omfattar såväl de nationella som de gränsöverskridande tjänsterna, måste enligt definitionen ovan iaktta bestämda kvalitetsnormer, särskilt vad gäller befordringstider och regelbundenhet och tillförlitlighet i de tjänster som fastställts av medlemsstaterna (nationella tjänster) och parlamentet och rådet (gränsöverskridande gemenskapstjänster).

3.4 Den monopoliserade sektorn

3.4.1 När en medlemsstat anser att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster utgör en orimlig ekonomisk belastning för den som tillhandahåller dessa tjänster kan medlemsstaten ge denne monopol på insamling, sortering, transport och utdelning av interna brevförsändelser och, om detta är nödvändigt för att kunna upprätthålla de samhällsomfattande tjänsterna, också på gränsöverskridande post och på direktreklam — för brev som väger högst 50 gram (eller vars portokostnad inte överstiger 2,5 gånger den allmänna avgiften för en brevförsändelse av första viktklassen inom den snabbaste kategorin).

4. Kommissionens direktivförslag

4.1 I den prognosstudie som kommissionen låtit en internationell konsultfirma (1) utföra dras slutsatsen att det fullständiga genomförandet av gemenskapens inre marknad för posttjänster i samtliga medlemsstater 2009 är förenlig med upprätthållandet av högkvalitativa samhällsomfattande tjänster. I studien preciseras emellertid att de risker som detta innebär för upprätthållandet av samhällsomfattande tjänster kommer att kräva ”stödjande” åtgärder från de flesta medlemsstater.

4.2 Det remitterade direktivförslaget innebär en total liberalisering av marknaden för posttjänster den 1 januari 2009 samtidigt som man i princip bevarar den gemensamma standarden på de samhällsomfattande tjänsterna på de nuvarande nivåerna för samtliga användare i EU:s medlemsstater.

4.3 Från och med den 1 januari 2009 kommer medlemsstaterna inte längre att få bevilja eller behålla exklusiva eller särskilda rättigheter (monopoliserade sektorn) för införande och tillhandahållande av posttjänster.

4.4 Medlemsstaterna måste inte längre nödvändigtvis utse en eller flera tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, utan skulle under en begränsad tid kunna överlåta detta på marknadskrafterna. Medlemsstaterna skulle också kunna få fastställa för vilka särskilda tjänster eller regioner som de samhällsomfattande tjänsterna inte kan garanteras av marknadskrafterna och upphandla dessa tjänster på ett kostnadseffektivt sätt genom offentligt anbudsförfarande.

4.5 När det krävs extern finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna skulle medlemsstaterna kunna välja mellan följande alternativ: — Offentlig upphandling. — Offentliga bidrag i form av direkt statligt stöd. — Kompensationsfond som finansieras av avgifter från tillhandahållare och/eller användare. — En mekanism av typen ”play or pay” som knyter beviljandet av tillstånd antingen till skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller till finansiering av en kompensationsfond.

4.6 Genom det remitterade direktivförslaget införs också en ny bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna måste undersöka om det är nödvändigt att säkerställa att öppna och icke-diskriminerande villkor gäller för samtliga operatörer för tillgången till följande delar av postens infrastruktur och tjänster: ett postnummersystem, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressförändringar, eftersändningsservice, returservice. Tillträde till senare led, som postnätets sorterings- och utdelningsfunktioner, omfattas inte av de ovannämnda bestämmelserna.

5. Allmänna kommentarer

5.1 EESK har alltid ansett att liberaliseringen av posttjänsterna till skillnad mot andra sektorer inte har skett förhastat utan hittills har genomförts gradvis och kontrollerat. Kommittén välkomnar att man i förslaget håller fast vid de viktigaste delarna av de samhällsomfattande tjänster som garanteras alla användare. EESK begär dock att specifika postförsändelser som sänds till eller från blinda eller synskadade skall vara kostnadsfria och att detta integreras i de samhällsomfattande tjänsterna.

5.2 För kommissionen utgörs det främsta problemet med struktureringen av den sista fasen av en total liberalisering av marknaden för posttjänster av att fastställa åtgärder för hur man skall uppnå en effektiv och konkurrenskraftig sektor som fortsätter att erbjuda tjänster av hög kvalitet till rimliga priser för den enskilde och för företagen i EU.

5.3 EESK anser dock att det underlag som kommissionen för fram till stöd för sitt förslag inte med den säkerhet som krävs garanterar en hållbar finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna i de olika medlemsstaterna – framför allt där förhållandena är svåra med avseende på fysisk geografi och befolkningsgeografi – och att de därför i dag inte är att föredra framför en finansiering via en monopoliserad sektor, som i många medlemsstater har visat sig vara ett effektivt och rättvist system.

5.4 EESK anser inte att extrakostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna kan kompenseras av att det införs en avgift eller ökade taxor för användarna eller i form av finansiering via offentliga subventioner, eftersom de samhällsomfattande tjänsterna som sådana i nuläget inte medför några extrakostnader för användarna/skattebetalarna.

5.5 EESK är i detta skede inte övertygad om systemet ”play or pay”, som innebär att alla operatörer har skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster men kan undantas från denna skyldighet genom att bidra till finansieringen av samhällsomfattande tjänster. I praktiken har detta system endast prövats i Finland utan nämnvärt resultat. Det förefaller även vara olämpligt att lösa problemet genom en kompensationsfond. I det enda land, nämligen Italien, där man har testat detta system, har det visat sig vara ett misslyckande.

5.6 Detsamma gäller finansieringen av samhällsomfattande tjänster genom statligt stöd vilket skulle innebära en börda för de redan tyngda offentliga finanserna, något som återigen skulle drabba användarna/skattebetalarna.

5.7 EESK anser slutligen att man inte har undersökt huruvida kommissionens förslag till finansieringsalternativ går att genomföra eller om de verkligen fungerar. Om man skulle genomföra dem under dessa förhållanden skulle medlemsstaterna riskera att befinna sig i ett läge utan återvändo där marknaden är helt avreglerad och där de samhällsomfattande tjänsterna inte längre kan säkerställas.

5.8 Innan man tar ytterligare steg när det gäller liberaliseringen av marknaden bör man fastställa regler och ett tydligt och stabilt ramverk. Den monopoliserade sektorn bör vid behov avskaffas först när detta ramverk fastställts, och framför allt bör ramverket inbegripa verkligt effektiva och hållbara finansieringsåtgärder för finansiering av de samhällsomfattande tjänsterna. Dessa åtgärder bör dessutom identifieras och analyseras tydligt för varje medlemsstat. Det är en förutsättning för att man skall kunna avskaffa det enda finansieringssätt som hittills visat sig vara effektivt, det vill säga en ändamålsenlig monopoliserad sektor.

5.9 Sedan ett tiotal år har sysselsättningen inom sektorn för posttjänster minskat med tiotusentals arbetstillfällen (0,7 % enligt kommissionen) medan en mängd andra arbetstillfällen har ersatts med arbetstillfällen som är osäkra eller där arbetsförhållandena är dåliga, såväl inom sorterings- och distributionsfunktionerna som vid postkontoren.

5.10 Även om olika faktorer som ny teknik, konkurrens från andra kommunikationsmedel, t.ex. datakommunikation, är en del av förklaringen till denna utveckling, är liberaliseringen av marknaden ändå en huvudorsak.

5.11 Det återstår därför att bevisa kommissionens påstående att fullbordandet av inre marknaden för posttjänster tack vare ökad konkurrens kommer att göra det möjligt att frigöra en potential för att skapa fler arbetstillfällen som kan kompensera för de arbetstillfällen som gått förlorade i de tidigare monopolföretagen.

5.12 Vad gäller sektorns tillväxtpotential ges inga andra förslag utom att man måste hantera en till synes oåterkallelig tillbakagång inom de traditionella posttjänsterna utan att anpassa dem till Lissabonstrategins eller kunskapssamhällets kommunikationsbehov och utan att undersöka konsekvenserna för energieffektiviteten.

5.13 Med sina förslag överlåter kommissionen huvudansvaret för tillsynen på medlemsstaterna, vilket får till följd att inre marknaden för gemenskapens posttjänster i slutänden kommer att bestå av 27 organisationer och nationella marknader som existerar sida vid sida utan någon sammanhållning på gemenskapsnivå. EESK vill på nytt framhålla sin önskan att det skapas en postsektor på EU-nivå med för hela EU gemensamma regler för såväl konkurrens som samhällsomfattande tjänster.

5.14 Mot bakgrund av all den osäkerhet och de risker som är förbundna med en total avreglering av postmarknaden anser sig EESK inte kunna ge sitt stöd till att redan nu fastställa tidsgränsen till den 1 januari 2009, särskilt som det skulle innebära att postoperatörerna i de medlemsstater som anslöt sig till EU först 2004 skulle få otillräckligt med tid att anpassa sig till de nya villkoren.

5.15 EESK föreslår att det befintliga direktivet förlängs och att man planerar en eventuell fullständig liberalisering av postsektorn till den 1 januari 2012, under förutsättning att man fram till dess i samarbete med alla berörda parter har kunnat lägga fram trovärdiga förslag som ger ett mervärde i förhållande till den monopoliserade sektorn.

Bryssel den 26 april 2007 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) The Impact on Universal Service of the Full Market Accomplishment of the Postal Internal Market in 2009/ price Waterhouse & Coopers.