Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittéen om "Förslag till rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget"

(2001/C 260/08)

Den 30 november 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om ovannämnda förslag.

Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 26 juni 2001. Föredragande var José Bento Gonçalves.

Vid sin 383:e plenarsession den 11-12 juli 2001 (sammanträdet den 11 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 108 röster för och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommittén har baserat sitt arbete på den nu gällande budgetförordningen(1) och ett antal andra dokument. Bland dessa bör följande nämnas:

- De femton ändringar som sedan 1977 gjorts i den förordning som tillämpas på EG:s allmänna budget(2).

- De institutionella förändringarna i och med Maastricht- och Amsterdamfördragen.

- Revisionsrättens yttrande (nr 4/1997 av den 10 juli 1997) om kommissionens förslag av den 26 juli 1996.

- Revisionsrättens yttrande (nr 2/2001 av den 8 maj 2001) om kommissionens förslag(3) med en jämförande uppställning av förslagen från kommissionen och revisionsrätten.

- Kommissionens arbetsdokument om revisionen av budgetförordningen(4).

1.2. Analysen av alla tekniska och rättsliga dokument har föranlett vissa allmänna iakttagelser och synpunkter som främst gäller följande:

- Behovet av en mycket strikt tillämpning av budgeten, präglad av stränga krav och inga eller ytterst få undantag från budgetlagstiftningens åtta grundprinciper.

- Behovet av en klarare och striktare årlig redovisning i enlighet med avdelning VI i förordningens första del, för att säkra insyn, tillförlitlighet och jämförbarhet mellan budgetåren och för att möjliggöra och underlätta de behöriga myndigheternas kontroller.

- Att skapa instrument som gör det möjlighet att lättare kontrollera dokumentströmmen och finna dem som är ansvariga för att åtaganden och därpå följande genomföranden sker i enlighet med den gällande lagstiftningen. Detta skulle underlätta och förbättra kontrollmyndigheternas arbete och därmed öka insynen.

1.3. Den 26 juli 2000 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till förordning som formulerar om hela den gällande budgetförordningen. Detta förslag är ett steg i moderniseringen och förenklingen av EU:s förvaltning.

1.3.1. Detta yttrande behandlar alltså kommissionens förslag till rådets förordning om att ändra budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(5).

2. Allmänna kommentarer

2.1. Den gällande budgetförordningen är som sagt från den 21 december 1977. Den har sedan dess punktvis ändrats 15 gånger, främst för att anpassas till följande:

- Kraven på en sträng gemenskapsbudget har ökat.

- Gemenskapen har förändrats genom stegvisa utvidgningar som förändrat de ekonomiska och finansiella förutsättningarna.

- Institutionella förändringar har skett, främst i och med Maastricht- och Amsterdamfördragen.

2.1.1. I sitt yttrande(6) påpekar revisionsrätten att budgetförordningen från 1977, som redan tidigare "led av en viss inkonsekvens på grund av förekomsten av ett flertal olika parallella regelverk" blivit en allt mindre enhetlig rättslig text på grund av de femton ändringarna.

2.2. Detta är anledningen till att man nu inte lägger fram mer eller mindre omfattande punktvisa ändringar av budgetförordningen utan i stället lägger fram ett förslag till samlad revision av förordningen.

2.3. Den heltäckande översynen gör det möjligt att förbättra detta viktiga instrument för gemenskapernas ekonomiska förvaltning genom att åtgärda vissa områden där förbättringar krävs. Följande områden kan särskilt framhållas, även om denna uppräkning inte gör anspråk på att vara uttömmande:

- Att förenkla reglerna för gemenskapernas ekonomiska förvaltning utan att överge principerna om stränghet och insyn.

- Att se över budgetnomenklaturen och bidra till bättre definitioner av termer som nu ingår i förordningen utan att ha förklarats.

- Att stryka termer och uttryck som även om de inte används för att föra in undantag från principerna ökar otydligheten och den rättsliga osäkerheten. Några exempel är "eventuellt", "i princip" och "vid behov".

- Att skapa heltäckande och rangordnade bestämmelser för den ekonomiska förvaltningen genom att låta budgetförordningen innehålla grundläggande bestämmelser och principer men sedan definiera förfaranden för genomförande och mer detaljerade regler i annan underordnad lagstiftning.

2.4. Kommissionen har följande grundläggande mål med omarbetandet av budgetförordningen:

- Förenkling (i anknytning till konsolideringen och med hänsyn till de 15 ändringar som gjorts sedan 1977 samt de lösa instrument som skapats, som vademecumet och sektorbestämmelser med avseende på strukturfonderna). I målet att förenkla ingår också en satsning på att göra texten mer lättfattlig genom att strukturera den i tre delar: den första behandlar gemensamma bestämmelser, och den andra innehåller särskilda bestämmelser om undantag från den gemensamma lagstiftningen, som är tillämpliga endast inom särskilda områden. Del III innehåller övergångs- och slutbestämmelser.

- Att modernisera budgetstrukturen och anpassa den till en verksamhetsbaserad förvaltningsmodell som gör det möjligt att på ett integrerat sätt kartlägga kostnaden för varje politiskt mål eller varje verksamhet (ABB - activity based budgeting).

- En stram budgetpolitik, som enligt kommissionen uppnås genom att tydligt påtala dels de åtta budgetprinciperna, dels att man skall vara sparsam med undantag när dessa principer tillämpas.

2.5. ESK anser att förslaget till budgetförordning i det stora hela uppfyller dessa mål.

2.6. På grund av att förslaget är så pass omfattande och tekniskt kommer ESK i detta yttrande inte att gå in i detalj på alla artiklar utan i stället koncentrera sig på de artiklar som är helt nya eller ändras mycket.

2.7. Att omarbeta budgetförordningen är ett av den sittande kommissionens största rättsliga arbeten. ESK hoppas att det inte skall bli svårt för rådet att uppnå den enighet som krävs för att anta förslaget.

2.8. ESK företräder det civila samhället genom sina ledamöter från arbetsmarknadens parter och olika intresseorganisationer. Kommittén har därför stort intresse av att förvaltningen av gemenskapens ekonomi skall vara god och öppen för insyn så att resurserna används på bästa sätt. Det bör också nämnas att ESK är ett av de organ som i sin verksamhet tillämpar budgetförordningen.

2.9. ESK måste konstatera att det arbete som nu lagts fram skulle vunnit mycket på det förfarande som revisionsrätten föreslog men som kommissionen inte tillämpat. Revisionsrättens förslag gick ut på att inrätta en arbetsgrupp på hög nivå med externa sakkunniga för att göra en djupgående studie av gemenskapens nya budgetförordning. Detta hade till och med kunnat påskynda utarbetandet av den slutliga versionen av förslaget.

2.10. Eftersom principerna för budgetlagstiftningen är så viktiga som begrepp och som ram för och definition av en budgetfilosofi kommer de här att tas upp i ett eget kapitel.

3. Principerna för budgetlagstiftningen

3.1. Artikel 2 i förslaget till budgetförordning innehåller följande åtta grundläggande principer för budgetlagstiftningen:

- Enhet.

- Ettårighet.

- Jämvikt mellan inkomster och utgifter.

- En enda beräkningsenhet.

- Universalitet.

- Specificering.

- Sund ekonomisk förvaltning.

- Klarhet och öppenhet.

3.2. De sju första principerna återfinns i EG-fördraget enligt följande:

3.2.1. Principen om enhet återfinns i artikel 268:"Gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, inbegripet de som hänför sig till Europeiska socialfonden, skall beräknas för varje budgetår och tas upp i budgeten."

3.2.1.1. När det gäller denna princip uppskattar kommittén att förslaget på följande två sätt bidrar till att bekräfta och konkretisera principen:

- Att negativa belopp (negativa inkomster och utgifter) avskaffas.

- Att budgetförordningen också skall gälla för utgifterna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och samarbetet i rättsliga och inrikes frågor (RIF).

3.2.2. Principen om ettårighet definieras i artikel 271:"De utgifter som tas upp i budgeten skall beviljas för ett budgetår, om inte något annat har bestämts i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279."

3.2.2.1. I enlighet med denna princip håller kommittén med kommissionen om att de givna förvaltningskraven inte medger att användningen av anslagen styrs exakt av årets slut.(7) Därmed berättigas att följande undantag från regeln om ettårighet ingår i förslaget till budgetförordning:

- Tilläggstiden för att ta upp utgifter i räkenskaperna utgår för garantisektionen inom EUGFJ den 31 januari efterföljande budgetår.

- Överföring av anslag (artikel 8 i förslaget)(8).

- Att anslag får göras disponibla på nytt, men endast när det gäller strukturfonderna(9).

3.2.3. Principen om jämvikt mellan inkomster och utgifter meddelas i artikel 268:

"Budgetens inkomster och utgifter skall balansera varandra."

3.2.4. Principen om en enda beräkningsenhet framgår av artikel 277:"Budgeten skall upprättas i den beräkningsenhet som bestämts i överensstämmelse med föreskrifterna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279."

3.2.5. Universalitetsprincipen finns uttryckt i artikel 268:"Gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, inbegripet de som hänför sig till Europeiska socialfonden, skall beräknas för varje budgetår och tas upp i budgeten."

3.2.5.1. Inkomster som avsatts för särskilda ändamål (artikel 17) behandlas i förslaget till budgetförordning som ett undantag från denna princip. Dessa förekommer i ökad omfattning i och med att de negativa utgifterna elimineras.

3.2.5.2. I ett nyligen publicerat yttrande om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken(10) framhåller revisionsrätten att jordbruksinkomsterna, som hittills tagits upp i budgeten som negativa utgifter, hädanefter bör ingå i den allmänna inkomstberäkningen på grund av att "det kan förekomma omständigheter där vissa särskilda inkomster som inte omfattas av EUGFJ:s garantisektion kunde göra det möjligt för institutionerna att utnyttja motsvarande belopp för liknande ändamål utan att det behövs ett nytt budgetgodkännande".

3.2.5.3. ESK intar emellertid samma ståndpunkt som i yttrandet om förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken(11), nämligen att just när det gäller garantisektionen vid EUGFJ bör inkomster som avsatts för särskilda ändamål endast kunna användas inom denna fond. I yttrandet ställde sig kommittén också positiv till att de negativa utgifterna omvandlas till inkomster som avsatts för särskilda ändamål. ESK ansåg att denna åtgärd låg i linje med den grundläggande budgetprincipen om klarhet och öppenhet, och detta är något som betonas i föreliggande yttrande.

3.2.6. Principen om specificering beskrivs i artikel 271:"Anslagen skall delas in i avdelningar alltefter utgifternas art eller ändamål och i mån av behov ytterligare delas in i överensstämmelse med den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279."

3.2.6.1. Undantag från denna princip förekommer i enlighet med revisionsrättens yttrande 4/97 i form av överföring av anslag.

3.2.6.2. Överföring av anslag tas också upp i artikel 274 i EG-fördraget.

3.2.6.3. I förslaget standardiseras de förfaranden som alla gemenskapsinstitutionerna skall följa för att kunna överföra anslag mellan kapitel och artiklar, medan beslut om överföring mellan avdelningar faller på budgetmyndighetens ansvar.

3.2.6.4. Kommissionen behåller däremot sin behörighet som gäller överföring av anslag, även om det kommer att finnas en gräns för överföringar mellan kapitel under en och samma avdelning. Denna gräns kommer att sättas till 10 % av det ursprungliga anslaget för den budgetrubrik som överföringen hämtas från.

3.2.6.5. Kommittén ställer sig positiv till denna mekanism som leder till flexiblare budgetförfaranden.

3.2.7. Principen om sund ekonomisk förvaltning illustreras tydligt i artikel 274:"I överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning skall kommissionen genomföra budgeten under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen enligt bestämmelserna i den budgetförordning som utfärdats enligt artikel 279. Medlemsstaterna skall samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagen används i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning."

3.2.7.1. Denna princip definieras i förslaget till budgetförordning utifrån begreppen sparsamhet, kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet, vilket bidrar till att klargöra föreskriften.

3.2.8. När det gäller principen om klarhet och öppenhet och hur denna skall garanteras är det glädjande att se följande nya punkter i förslaget till budgetförordning:

- Snabbare offentliggörande av budgeten - inom två månader efter Europaparlamentets antagande.

- Eliminering av negativa belopp (inkomster och utgifter).

- En konsoliderad inkomst- och utgiftsredovisning och en konsoliderad balansräkning skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

- Gemenskapens upp- och utlåningsverksamhet skall redovisas (i bilaga till budgeten).

4. Särskilda kommentarer

4.1. Den första delen av förslaget till förordning, "Gemensamma bestämmelser", omfattar sju avdelningar: Avdelning I (artikel 1-28) - "Allmänna bestämmelser", Avdelning II (artikel 29-44) - "Upprättandet av budgeten och budgetens struktur", Avdelning III (artikel 45-82) - "Genomförandet av budgeten", Avdelning IV (artikel 83-100) - "Tilldelning av kontrakt", Avdelning V (artikel 101-114) - "Bidrag", Avdelning VI (artikel 115-122) - "Årsredovisningar och löpande räkenskaper", Avdelning VII (artikel 123-133) - "Extern granskning och ansvarsfrihet".

4.1.1. I artikel 1 preciseras budgetförordningens räckvidd som sträcker sig utöver den nuvarande budgetförordningens begränsade ram för budgeten och dess genomförande.

4.1.1.1. Förslaget till budgetförordning innehåller nu även bestämmelser om

- redovisning,

- kontrakt som tilldelas av gemenskaperna vid offentlig upphandling,

- bidrag som beviljas av gemenskaperna,

- utanordnarnas, räkenskapsförarnas och internrevisorernas ansvar,

- extern kontroll.

4.1.2. Genom artikel 2 för man i budgetförordningen in de åtta grundläggande budgetprinciper som redovisats i punkt 3 ovan.

4.1.3. Artikel 3.2 innebär att gemenskapernas inkomster och utgifter även omfattar administrativa utgifter och driftsutgifter för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor som tas upp i budgeten. På så sätt säkras budgetförordningens överensstämmelse med Amsterdamfördraget.

4.1.4. Principen om jämvikt i budgeten definieras i artikel 13 där det också klarläggs att gemenskaperna inte får ta upp lån för att täcka underskott i budgeten.

4.1.4.1. Upplåning får endast ske för att finansiera fast egendom.

4.1.5. Genom artikel 21 ökar möjligheten till överföring av anslag. Kommissionen får föra över anslag mellan olika avdelningar utan att begära tillstånd från budgetmyndigheten när det gäller personal och administrationsutgifter. Kommittén ser positivt på detta.

4.1.5.1. I den nuvarande budgetförordningen är överföringar av anslag utan tillstånd från budgetmyndigheten endast möjliga om de avser överföringar mellan kapitel och artiklar inom samma avsnitt i budgeten.

4.1.6. Artikel 27 introducerar följande två nyheter:

- Principen om klarhet och öppenhet i budgetförfarandet slås fast (artikel 27.1).

- En konsoliderad inkomst- och utgiftsredovisning och en konsoliderad balansräkning skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. (artikel 27.3).

4.1.7. I artikel 38.1 anges att budgetmyndigheten skall dela in kommissionens inkomster och övriga institutioners inkomster och utgifter.

4.1.8. Mot bakgrund av principen om klarhet och öppenhet är det passande att artikel 38.2 klargör att indelningen av inkomster och utgifter skall utformas utifrån principen att en avdelning i budgeten motsvarar ett politikområde och ett kapitel normalt motsvarar en verksamhet.

4.1.9. I artikel 39 redovisas en viktig nyhet, nämligen att budgeten inte får innehålla negativa inkomster eller utgifter.

4.1.9.1. Revisionsrätten ställde sig i sitt yttrande(12) mycket kritisk till förekomsten av negativa belopp i budgeten. Rätten ansåg att sådana negativa belopp inte bara är till skada för öppenheten i budgetförfarandet utan också strider mot principen om universalitet. Dessutom gör de budgeten mer svårläst och svårare att förstå.

4.1.10. Bestämmelserna för jordbrukssektorn där omfattningen av "negativa utgifter" förutses vara mycket hög (dvs. belopp som återvunnits vid bedrägerier eller oegentligheter, tilläggsavgiften på mjölk etc.) fastställer att dessa utgifter skall förvandlas till inkomster avsatta för särskilda ändamål. I budgetförordningen (artikel 17 i förslaget) tar man upp två olika slag av sådana inkomster:

- Inkomster som specificeras i budgetförordningen (och som redan omfattas av den nuvarande budgetförordningen).

- Inkomster som specificeras i särskilda förordningar.

4.1.11. Kommissionens avsnitt får innehålla en "negativ reserv" på högst 200 miljoner euro. Denna reserv skall utnyttjas före budgetårets slut (artikel 41 i förslaget).

4.1.11.1. Kommissionen anser det vara motiverat att behålla den negativa reserven, som infördes av budgetmyndigheten som förhandlingsverktyg avsett att underlätta avtal mellan de institutioner som deltar i budgetförfarandet. Kommittén håller med om detta.

4.1.12. Genom artikel 44 införs en viss handlingsfrihet för institutionerna vad gäller förvaltningen av deras tjänsteförteckningar.

4.1.12.1. Trots att den föreslagna budgetförordningen (precis som den nuvarande) slår fast att tjänsteförteckningen skall utgöra en absolut gräns för varje institution och att inga utnämningar får göras utöver denna gräns, ges institutionerna möjlighet att ändra sin tjänsteförteckning med upp till tio procent "inom gränserna för beviljade anslag", förutsatt att A1- och A2-tjänster inte berörs.

4.1.13. Artiklarna 50 och 53 introducerar principen om gemensam förvaltning med medlemsstaterna, särskilt med avseende på EUGFJ:s garantisektion och strukturfornderna, vilka faktiskt svarar för merparten av gemenskapens driftsbudget.

4.1.13.1. Denna gemensamma förvaltning innebär att man i budgetförordningen måste formulera en uppsättning regler som medlemsstaterna skall följa, såväl när det gäller principer och mekanismer i samband med budgetförvaltning som i fråga om skyldigheten att redovisa den egna resursfövaltningen.

4.1.14. När det gäller principerna för budgetförvaltning slår förslaget uttryckligen fast medlemsstaternas skyldighet att upprätthålla principen om en sund ekonomisk förvaltning (artikel 45.2). Samtidigt beaktas behovet av samverkan mellan medlemsstaterna och internrevisorn (artikel 81.2).

4.1.15. I kapitlet om aktörer i budgetförvaltningen (artikel 55-59) följer förslaget revisionsrättens linje, och systemet med centraliserade förhandskontroller avskaffas. Detta medför följande förändringar:

- Styrekonomens tjänst och uppdrag avskaffas. Denne hade ett stort ansvar när det gällde förhandsgodkännande av inkomst- och utgiftstransaktionerna.

- Räkenskapsförarens kontroll av att betalningar löser gemenskapen från dess förpliktelser och av efterlevnaden av budgetförordningens bestämmelser upphör. I räkenskapsförarens befogenheter ingick att kunna inställa betalningar.

4.1.16. Genom att de centraliserade förhandskontrollerna avskaffas kommer utanordnarens ansvar och skyldigheter att utvidgas.

4.1.17. Utanordnaren deltar i enlighet med den nuvarande budgetförordningen visserligen redan både i arbetet med budgetens genomförande och i den egna institutionens ekonomiska förvaltning, men enligt förslaget kommer dessa uppgifter och detta ansvar inte längre att delas med styrekonomen.

4.1.18. ESK anser att denna utvidgning av utanordnarens befogenheter och ansvar skapar ett behov av bestämmelser i budgetförordningen avseende utanordnarens ansvar för att de förfaranden som används är korrekta och lagenliga samt avseende de interna kontrollsystem som skall införas.

4.1.19. Ekonomiska och sociala kommittén ställer sig tveksam till avskaffandet av styrekonomen med tanke på att denne uttryckligen nämns i artikel 279 i EG-fördraget som en av aktörerna i samband med gemenskapens finansförvaltning. Å andra sidan kan man anta att kommissionen avser att överföra dessa uppgifter på internrevisorn.

4.1.20. Utanordnaren kommer alltså att få ta det fulla ansvaret för den interna kontrollen av de egna avdelningarna samt för införandet av metoder för förvaltning, genomförande och kontroll som bedöms passa avdelningarna.

4.1.21. I artiklarna 57 och 58 beskrivs utanordnarens och räkenskapsförarens uppgifter. Räkenskapsföraren skall (artikel 58) ansvara för bokföring och förvaltning av de likvida medlen och bli behörig att fastställa minimikrav för redovisningen samt samla in räkenskapsuppgifter.

4.1.22. I stort anser kommittén att de uppgifter som skall utföras av alla de aktörer som är involverade i genomförandet och kontrollen av budgeten, dvs. utanordnare, styrekonom och internrevisor, borde beskrivas på ett tydligare sätt. När det gäller räkenskapsföraren rekommenderar ESK att en tydlig åtskillnad görs mellan bokföring och förvaltning av likvida medel.

4.1.23. Artiklarna 60, 61, 62.2 och 62.3 innehåller nya bestämmelser om aktörernas ansvar. Dessa bestämmelser föreskriver att utanordnare, räkenskapsförare och förskottsförvaltare kan fråntas sina befogenheter eller bli föremål för disciplinåtgärder. Här anges även de hierarkiska principer som styr dessa tjänstemäns ansvar.

4.1.24. Ekonomiska och sociala kommittén anser att de bestämmelser som i budgetförordningen fastställs för räkenskapsföraren (artikel 63) och förskottsförvaltaren (artikel 64) borde ha en motsvarighet som gäller för utanordnaren.

4.1.25. Kommittén välkomnar den nya bestämmelsen i artikel 67 om dröjsmålsränta som skall betalas till gemenskapsbudgeten för alla fordringar som är säkra, obestridda och förfallna till betalning.

4.1.26. I gengäld fastställer en ny bestämmelse i artikel 77 att betalningsmottagare skall ha rätt till dröjsmålsränta.

4.1.27. Artikel 68.1 innehåller en ny bestämmelse om att gemenskapens fordringar kan krävas in genom ett avräkningsförfarande.

4.1.28. I artikel 69 i förslaget behåller man den nuvarande regeln om att böter och likvärdiga sanktioner inte slutgiltigt skall införas som inkomster så länge dessa kan upphävas av EG-domstolen.

4.1.28.1. Till skillnad från den nuvarande budgetförordningen skall bestämmelserna emellertid inte gälla räkenskapsavslutning eller finansiella korrigeringar.

4.1.29. I artikel 70 fastställs det nya begreppet "utgiftsåtaganden". Mot bakgrund av principen om öppenhet är detta mycket positivt. Utgiftsåtagandet skall bestå av ett budgetmässigt och ett rättsligt åtagande, där det senare innebär en förpliktelse gentemot tredje man. Kommittén förslår att begreppet rättsligt åtagande utvecklas ytterligare.

4.1.30. ESK ställer sig mycket positiv till de olika former av betalningsorder som nämns i artikel 75.1 i förslaget.

4.1.31. Ekonomiska och sociala kommittén menar att den nya modellen för internrevisorns uppdrag som nämns i artiklarna 80 - 82 är av stor vikt. Enligt förslaget skall internrevisorn avge yttranden om de interna förvaltnings- och kontrollsystemens kvalitet.

4.1.32. Internrevisorns roll blir desto viktigare med tanke på att den styrekonomens roll har avskaffats, som tidigare har nämnts.

4.1.33. Ekonomiska och sociala kommittén stöder revisionsrättens förslag om att internrevisorns roll, eftersom den är så viktig, klart och tydligt skall framgå av artikel 80. Revisionsrätten föreslår följande formulering:"Internrevisorn skall i sin tjänsteutövning endast vara ansvarig inför den institution som har utnämnt honom".

4.1.34. ESK vill framhäva att internrevisorn genom de ändringar som nyligen har publicerats till nuvarande budgetförordningen utgör en av de finansiella aktörerna(13). Förutom inrättandet av internrevisorns tjänst ägnas ändringarna åt en uppdelning av funktionerna för kontroll och revision, som fram tills nu legat hos den styrekonomen.

4.1.35. Flera nya bestämmelser fastställs i avdelningen "Tilldelning av kontrakt" (avdelning IV i del I i förslaget till budgetförordning).

4.1.36. Mot bakgrund av målen om budgetdisciplin och öppenhet är förslaget om att ta med "upphandling av kontrakt" (artikel 83.1) och de principer som skall styra dessa kontrakt (artikel 84.1) i budgetförordningen motiverat.

4.1.37. Mot bakgrund av gemenskapens samlade erfarenheter och de alltmer omfattande ansträngningarna i kampen mot bedrägeri och korruption, ställer sig ESK positiv till de förbehåll som görs i artikel 84.3 i förslaget, om att göra det möjligt för gemenskapens institutioner att hålla inne, avböja eller återkräva belopp som redan betalats ut för kontrakt om de bedömer att det har förekommit fel, oegentligheter eller bedrägerier.

4.1.38. Av samma anledning ställer sig kommittén positiv till införandet av avsnitt 4 i kapitel 1 (artiklarna 88-90), där man reglerar villkoren för uteslutning från deltagande i upphandling.

4.1.39. Genom förslaget till budgetförordning införlivas vissa bestämmelser beträffande offentlig upphandling som redan utgör gemenskapsdirektiv. På så sätt blir man i gemenskapen tvungen att följa bestämmelser och förfaranden som idag åligger medlemsländerna (genom direktiv).

4.1.40. Av denna anledning har förslaget utökats med två kapitel under avsnitt 6: kapitel 1 (artiklarna 92-95), som omfattar de grundläggande bestämmelserna för hur anbud skall lämnas in, öppnas och bedömas, och kapitel 2 (artiklarna 97-100), där man fastställer kraven för kontrakt som tilldelas av gemenskapens institutioner för egen räkning.

4.1.41. Med anledning av bidragens allt viktigare roll som stödinstrument i gemenskapen, inbegriper man för första gången bidragsbestämmelserna i förslaget till budgetförordning (del I, avdelning V, artiklarna 101-114).

4.1.42. I det nya avsnittet vill kommittén understryka följande positiva aspekter:

- Kravet på att bidragen skall regleras genom en skriftlig överenskommelse (artikel 101.1).

- Principerna för beviljande av bidrag, dels att bidrag inte får ha till syfte att mottagaren gör en vinst, dels att bidrag skall beviljas enligt principerna om öppenhet, likabehandling och samfinansiering, samt att bidrag inte skall kunna ackumuleras eller beviljas retroaktivt (artikel 102).

- Rätten till undantag från principen om samfinansiering, som gör att åtgärden kan finansieras i sin helhet "om detta är nödvändigt för att åtgärden skall kunna genomföras" (artikel 155).

- Regeln om att beviljandet av stöd förutsätter att ansökningsomgången offentliggörs (artikel 103.1).

- Regeln om att de olika programmen samt de bidrag som beviljas skall offentliggöras årligen (artikel 103.1-103.2).

- Den allmänna principen om att endast åtgärder som ännu inte har påbörjats kan beviljas stöd (artikel 105).

- Att bidragsmottagaren i första hand skall vara icke-vinstdrivande juridiska personer (artikel 108.1).

4.1.43. Trots att kommitténs uppfattning om de föreslagna bestämmelserna för bidrag i stora drag är mycket positiv, föreslår vi att man inom en snar framtid (med tanke på att budgetförordningen skall utvärderas var tredje år) gör en utvärdering av hur gällande bestämmelser har fungerat i praktiken.

4.1.44. En annan ny punkt är uppräkningen i artikel 115 av vad den finansiella översikten skall innehålla. Det bör bli enklare att genomföra principerna om öppenhet och sund ekonomisk förvaltning genom

- bilagan, som skall komplettera uppgifterna i balansräkningen och inkomst- och utgiftsredovisningen,

- sammanställningen, i konsoliderad form, av samtliga finansiella uppgifter,

- uppräkningen av de redovisningsprinciper som skall ligga till grund för de finansiella uppgifterna (artikel 116.1-116.2),

- möjligheten för gemenskapens institutioner att föra in ändringar i de finansiella uppgifterna sedan de har lagts fram för revisionsrätten som preliminära redovisningar (artikel 118.1).

4.1.45. Principen om delat ansvar mellan medlemsländerna, som nämns under punkt 5.1.13 i detta yttrande, innebär ytterligare samarbete på följande områden:

- Förberedelserna av revisionsrättens årsrapport (artikel 128.3-128.4).

- Revisionsrättens särskilda rapporter (artikel 130.2).

- Europaparlamentets eventuella kommentarer till de åtgärder som vidtagits (artikel 133.2).

4.2. Del II i förslaget till förordning - Särskilda bestämmelser - innehåller sju avdelningar: Avdelning I (artiklarna 134-140) Garantisektionen vid europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket), Avdelning II (artiklarna 141-145) "Strukturfonderna", Avdelning III (artiklarna 146-147) "Forskning", Avdelning IV (artiklarna 14-156) "Externa åtgärder", Avdelning V (artiklarna 157-161) "Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer", Avdelning VI (artiklarna 162-165) "Byrån för bedrägeribekämpning", samt Avdelning VII (artiklarna 166-168) "Administrativa anslag".

4.2.1. Beträffande EUGFJ:s garantisektion förekommer två nya bestämmelser i förslaget (artiklarna 135 och 140).

4.2.2. I artikel 135 fastställs vissa bestämmelser som rör fondens finansiella administration, nämligen

- principen om att samma belopp anslås i åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden,

- möjligheten att överföra betalningsbemyndiganden som inte förbrukats till nästföljande budgetår (undantag från årsprincipen).

4.2.3. Eftersom fonden spelar en mycket viktig roll och har stor genomslagskraft i gemenskapens politik, kan förhandsåtaganden för löpande förvaltningsutgifter för EUGFJ:s garantisektion (som föreskrivs i artikel 136.3) överskrida det belopp som vanligtvis ges vid förhandsåtaganden för löpande förvaltningsutgifter (se artikel 167.1 i förslaget).

4.2.4. I artikel 140 föreskrivs ett system där inkomster avsatta för särskilda ändamål helt och hållet avsätts för EUGFJ:s garantisektion, som ett undantag till universalitetsprincipen.

4.2.5. Del II har utökats med det nya avsnittet "Strukturfonderna". Det innefattar Sammanhållningsfonden samt det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet och föranslutningsåtgärder för jordbruket (artiklarna 141-145).

4.2.6. Även om sektorernas egna regler beträffande fonderna och de jordbrukspolitiska åtgärderna även i fortsättningen kommer att innehålla finansiella bestämmelser är det positivt att de grundläggande principerna för den finansiella administrationen fastställs genom budgetförordningen.

4.2.6.1. Kommittén menar att de sektorsinriktade reglerna beträffande fonder och jordbrukspolitiska åtgärder även i fortsättningen bör innehålla särskilda bestämmelser, men att det är viktigt att se till att dessa särskilda bestämmelser inte avviker från principerna.

4.2.7. Vad gäller den externa verksamheten så kan vissa delar av den decentraliseras till mottagande tredje länder, vars åtgärder övervakas av kommissionen (nya artiklarna 150-151).

4.2.8. En ny avdelning (artiklarna 162-165) har lagts till beträffande de grundläggande bestämmelserna för anslagen till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), som inrättades till följd av kommissionens beslut av den 28 augusti 1999.

4.2.9. I förslaget fastställs att åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden vad gäller administrativa anslag skall uppgå till samma belopp (artikel 168.1), men att löpande administrativa utgifter får belasta anslagen för det närmast följande budgetåret från och med den 15 november varje år. (Denna möjlighet förekommer redan i den nuvarande budgetförordningen).

4.3. Del III, Övergångs- och slutbestämmelser, består av två avdelningar. Avdelning I (artiklarna 169-170) "Övergångsbestämmelser" och Avdelning II (artiklarna 171-176) "Slutbestämmelser".

4.3.1. Anslag till landsbygdens utveckling och för kompletterande åtgärder skall löpa under EUGFJ:s garantisektion fram till den 31 december 2006 (artikel 170).

4.3.2. I artikel 173 föreskrivs att man skall tillämpa ett medlingsförfarande mellan rådet och Europaparlamentet beträffande gemenskapens budgetförordning. Detta förfarande fastställs i artikel 140 i den nuvarande budgetförordningen. Med tanke på hur viktig denna fråga är för gemenskapen välkomnar kommittén en överenskommelse mellan Europaparlamentet och rådet.

5. Sammanfattning

5.1. Mot bakgrund av den genomgång som har gjorts av förslaget till budgetförordning ställer sig Ekonomiska och sociala kommittén i stora drag positiv till förslagets utformning.

5.2. Budgetförordningen innehåller bestämmelser som kommer att underlätta ett mer effektivt genomförande av de åtta grundläggande budgetprinciperna.

5.2.1. I det sammanhanget har det gjorts viktiga framsteg beträffande genomförandet av principen om öppenhet, samt även betydande förbättringar vad gäller definitionen av de juridiska, finansiella och redovisningstekniska begreppen. Även vad gäller den "juridiska exaktheten" så förekommer det förbättringar i förhållande till den nu gällande budgetförordningen.

5.3. Budgetförslaget innehåller nya punkter till följd av förändringar som har skett inom gemenskapen. Av den anledningen tar man upp frågor som rör bidrag, strukturfonder och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

5.4. Inom ett så tekniskt komplicerat och i praktiken viktigt område som gemenskapens budgetförordning måste man sikta mot effektivitet och flexibilitet utan att för den skull tumma på den lika viktiga budgetdisciplinen. För att skapa en balans mellan dessa mål är det nödvändigt att beakta de uttalanden som gjorts av revisionsrätten vid deras genomgång av förslaget till budgetförordning, frågor som även Ekonomiska och sociala kommittén har uppmärksammat.

5.5. Kommittén uppmuntrar kommissionens förslag om att samtliga institutioner skall ha rätt att göra överföringar mellan olika poster i den egna budgeten, utan att detta först måste beviljas av budgetmyndigheten.

5.6. En utvärdering av gemenskapens budgetbestämmelser kan inte uteslutande fokusera på budgetförordningen. Det finns flera underordnade tillämpningsförordningar som tillsammans måste utgöra en harmoniserad och ömsesidigt samordnande helhet. För att kunna genomföra grundförordningen borde förslaget om budgetförordningen ha kompletterats med ett eller flera förslag på tillämpningsförordningar.

5.7. ESK vill slutligen uttrycka sin förhoppning om att den nya budgetförordningen skall utgöra ett aktivt och effektivt redskap med målet att fördjupa det ekonomiska samarbetet med de olika medlemsländerna - en utveckling som kommittén ser fram emot.

Bryssel den 11 juli 2001.

Ekonomiska och sociala kommittéens

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) Rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 1252/79 av den 25 juni 1979, EGT L 160, 28.6.1979, s. 1. Rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 1176/80 av den 16 december 1980, EGT L 345, 20.12.1980, s. 23. Rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 1600/88 av den 7 juni 1988, EGT L 143, 10.6.1988, s. 1. Rådets förordning (EKSG, EEG, Euratom) nr 2049/88 av den 24 juni 1988, EGT L 185, 15.7.1988, s. 3. Rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990, EGT L 70, 16.3.1990, s. 1. Rådets förordning (EKSG, EG, Euratom) nr 1923/94 av den 25 juli 1994, EGT L 198, 30.7.1994, s. 4. Rådets förordning (EKSG, EG, Euratom) nr 2730/94 av den 31 oktober 1994, EGT L 293, 12.11.1994, s. 7. Rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 2333/95 av den 18 september 1995, EGT L 240, 7.10.1995, s. 1. Rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 2334/95 av den 18 september 1995, EGT L 240, 7.10.1995, s. 9. Rådets förordning (EG, Euratom, EKSG) nr 2335/95 av den 18 september 1995, EGT L 240, 7.10.1995, s. 12. Rådets förordning (EG) nr 2444/97 av den 22 september 1997, EGT L 340, 11.12.1997, s. 1. Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2548/98 av den 23 november 1998, EGT L 320, 28.11.1998, s. 1. Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2779/98 av den 17 december 1998, EGT L 347, 23.12.1998, s. 3. Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2673/99 av den 13 december 1999, EGT L 326, 18.12.1999, s. 1. Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 762/2001 av den 9 april 2001, EGT L 111, 20.4.2001, s. 1.

(3) KOM(2000) 461 slutlig

(4) SEK(1998) 1228 slutlig av den 22.7.1998

(5) KOM(2000) 461 slutlig, 17.10.2000.

(6) Yttrande nr 4/97 av den 10 juli 1997, EGT C, 23.2.1998, s. 1.

(7) Kommissionens arbetsdokument SEK(1998) 1228 slutlig, 22.7.1998.

(8) I sitt yttrande nr 2/2001 menar revisionsrätten att anslagsöverföringar mellan budgetår inte är nödvändiga och "har endast marginella finansiella effekter. De komplicerar däremot förvaltningssystemen, framför allt de datoriserade redovisningssystemen."

(9) Revisionsrätten anser att även detta är onödigt.

(10) Revisionsrättens yttrande nr 1/2001, EGT C 55, 21.2.2001, punkt 31.

(11) EGT C 123, 25.4.2001.

(12) Revisionsrättens yttrande nr 4/1997 av den 10.7.1997, EGT C 57, 23.2.1998, s. 1.

(13) Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr. 762/2001 av den 9 april 2001, EGT L 111, 20.4.2001.