[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.10.2006

KOM(2006) 628 slutlig

2004/0220 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om

rådets gemensamma ståndpunkt om antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

2004/0220 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om

rådets gemensamma ståndpunkt om antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

1. BAKGRUND

Datum för överlämnande av förslaget till Europaparlamentet och rådet (dokument KOM(2004)629-2004/0220(COD), ändrat genom KOM(2004)629 slutlig/2): | 1 oktober 2004 |

Datum för Europaparlamentets första behandling av yttrandet: | 18 maj 2006 |

Datum för överlämnande av ändringsförslaget: | 24 maj 2006 |

Datum för antagande av den gemensamma ståndpunkten: | 16 oktober 2006 |

2. SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Europaparlamentet kunde inte godta kommissionens ursprungliga förslag till ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete, vilket omfattade olika geografiska och tematiska aspekter av samarbetet med utvecklingsländer (däribland AVS-länder) och industriländer, utan antog ett stort antal ändringar vid sin första behandling av förslaget i maj 2006. Efter omröstningen vid den första behandlingen uppstod det intensiva diskussioner mellan de tre institutionerna för att så snabbt som möjligt nå fram till en lösning.

En skriftväxling mellan kommissionens ordförande José Manuel Barroso och Europaparlamentets ordförande Josep Borrell i juni 2006 banade väg för en övergripande överenskommelse om de olika externa instrumenten. Detta omfattade en överenskommelse i första behandlingen om Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet och stabilitetsinstrumentet, en överenskommelse om instrumentet för stöd inför anslutningen beträffande villkoret om ett separat instrument för mänskliga rättigheter och en ny struktur som omfattar maximalt tre instrument från finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete (ett instrument för samarbete med industriländer, ett instrument för geografiskt utvecklingssamarbete och möjligen ett tematiskt instrument för utvecklingssamarbete). Kommissionens ordförande Manuel Barroso klargjorde i sin skrivelse att kommissionen kunde godta att finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete delades upp, under förutsättning att en vid definition av utvecklingssamarbete bibehölls.

Ordförandeskapet föreslog att Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete skulle omfatta såväl geografiskt samarbete med utvecklingsländer som tematiska program och skulle baseras på en enda rättslig grund (artikel 179 i EG-fördraget). Till skillnad från det ursprungliga förslaget skulle finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete innehålla en vägledande fördelning av medlen liksom ett ökat politiskt innehåll när det gäller geografiska och tematiska program, i syfte att beakta Europaparlamentets viktigaste önskan, nämligen att dess befogenheter som medlagstiftare skulle respekteras helt och hållet. Kommissionen gick med på ändringarna beträffande finansieringsinstrumentets struktur, vilket möjliggjorde en generell kompromiss om det allmänna upplägget av de externa åtgärdsinstrumenten.

Efter fortsatta intensiva diskussioner mellan de tre parterna, dvs. förhandlingsgruppen från Europaparlamentets utskott för utveckling, ordförandeskapet och kommissionen, i augusti och september 2006 träffades en överenskommelse om en gemensam ståndpunkt. Man nådde bland annat en kompromiss om de kvarvarande frågorna, vilka Europaparlamentet tidigare hade angett som ”brytpunkter” och som berörde kriterierna för att definiera stöd som offentligt utvecklingsbistånd, sektoriella utgiftsmål, de tematiska programmens upplägg och dialogen med Europaparlamentet om utkasten till programplaneringsdokument (se nedan under punkt 3.3).

Denna gemensamma ståndpunkt, som antogs av rådet den 16 oktober 2006, godkändes den 3 oktober av Europaparlamentets utskott för utveckling, som bekräftade att det skulle stödja att Europaparlamentet antog den gemensamma ståndpunkten vid en tidig andra behandling utan ytterligare ändringar.

Detta kommer att möjliggöra att finansieringsinstrumentet träder i kraft i januari 2007, vilket innebär att man undviker att det uppstår en lucka i den rättsliga ramen för tillhandahållandet av bistånd.

3. KOMMENTARER TILL DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

3.1. Allmänna kommentarer till den gemensamma ståndpunkten

Kommissionen stödjer den gemensamma ståndpunkten, vilken är ett resultat av intensiva förhandlingar mellan de tre institutionerna. Den överensstämmer med de viktigaste målen och den grundläggande strategin i kommissionens ursprungliga förslag. Ordförande i utskottet för utveckling har redan i en skrivelse bekräftat att hon kommer att rekommendera ledamöterna i utskottet och plenum att godkänna den nya gemensamma ståndpunkten före utgången av 2006 utan ändringar i parlamentets andra behandling.

3.2. Huvuddrag i den gemensamma ståndpunkten

Den gemensamma ståndpunkten innehåller följande huvudpunkter:

- Ett separat instrument för demokrati och mänskliga rättigheter: Det tematiska programmet om mänskliga rättigheter och demokrati ingår inte längre i det finansieringsinstrumentet för utveckling. Ett nytt förslag från kommissionen om en förordning om inrättande av ett finansieringsinstrument för främjande av demokrati och mänskliga rättigheter antogs av kommissionen den 26 juni 2006 (KOM(2006)354).

- Ett separat instrument för samarbete med industriländer: Ordförandeskapets förslag till en förordning om samarbete med industriländer lades fram i rådets COASI-arbetsgrupp första gången den 19 juli 2006 och har överlämnats till Europarlamentet för yttrande.

- En enda rättslig grund (artikel 179): Även om kommissionen anser att en dubbel rättslig grund, nämligen artiklarna 179 och 181a, skulle garantera rättssäkerheten, kan den godta att instrumentet för utvecklingssamarbete endast grundas på artikel 179 i EG-fördraget, eftersom en vid definition av utvecklingssamarbete och ett brett spektrum av möjliga åtgärder genom geografiska och tematiska program fastställs i den gemensamma ståndpunkten och kommer att behållas i den slutliga förordningen. Detta är även i överensstämmelse med den s.k. ”tyngdpunktsprincipen” som utarbetats i domstolens rättspraxis.

- Skäl : Ett antal skäl har lagts till för att ge vidare förklaringar till innehållet i instrumentet för utvecklingssamarbete.

- Ökat fokus på utarbetandet av mål och principer: I artikel 2 klargörs de allmänna målen för utvecklingssamarbetet i enlighet med avdelning XX i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och ”Europeiskt samförstånd om utveckling”. I artikel 3 berörs de allmänna principer som gemenskapen grundas på samt integreringen av gränsöverskridande frågor och konsekvens i politiken, och återspeglas de senaste åtagandena avseende biståndets effektivitet, såsom samordning mellan givarna. I artikel 3.9 och 10 anges att kommissionen skall informera och regelbundet utbyta synpunkter med Europaparlamentet och att eftersträva regelbundna informationsutbyten med det civila samhället. Dessa två artiklar utgör de allmänna ramarna för det geografiska samarbetet och de tematiska programmen.

- Artiklarna 5–10, geografiskt samarbete : Dessa artiklar har tagits med för att ge det geografiska samarbetet ett politiskt innehåll som svar på parlamentets önskan om förordningar med politiska riktlinjer. I den horisontella artikeln 5 som är tillämplig på alla geografiska artiklar, fastställs åtgärder på samarbetsområden som motsvarar områdena för gemenskapsåtgärder i “Europeiskt samförstånd om utveckling”. De andra artiklarna om geografiskt samarbete är inriktade på den specifika situationen i den geografiska regionen eller landet. De olika regionerna/länderna är följande: Latinamerika (artikel 6) , Asien (artikel 7 ), Centralasien (artikel 8 ), Mellanöstern (artikel 9 ) och Sydafrika (artikel 10 ). I varje artikel om ett specifikt samarbetsområde finns en hänvisning till den horisontella artikeln 5 som klargör att de åtgärder som åsyftas i artikel 5 gäller alla regioner medan de som nämns i artiklarna 6 till 10 utgör åtgärder utöver dessa.

- Artiklarna 11–16, tematiska program: Dessa artiklar har tagits med för att ge programmen ett politiskt innehåll som svar på parlamentets önskan om en bättre definition av de politiska prioriteringarna i form av förordningar med politiska riktlinjer. I den horisontella artikeln 11 definieras förhållandet mellan de tematiska programmen och geografiskt samarbete och beskrivs de åtgärdsområden där tematiska program tillför det geografiska samarbetet ett mervärde. De tematiska programmen har utarbetats på grundval av de berörda meddelandena från kommissionen till rådet och Europaparlamentet och är utformade så att framtida utmaningar kan hanteras. De grundas på de befintliga tematiska förordningarna, men sträcker sig utöver dessa för att beakta nya prioriteringar som har utvecklats under de senaste åren och som beskrivs i ”Europeiskt samförstånd om utveckling”. De olika tematiska programmen är: artikel 12, Att investera i människor, artikel 13, Miljön och hållbar förvaltning av naturresurser, inklusive energi, artikel 14, Icke-statliga aktörer och lokala myndigheter inom utveckling, artikel 15, Livsmedelstrygghet och artikel 16, Migration och asyl.

- Artikel 17, AVS-länder som omfattas av sockerprotokollet: Denna artikel återspeglar förordning (EG) nr 266/2006 om fastställande av kompletterande åtgärder för de länder som omfattas av sockerprotokollet och som påverkas av reformen av EU:s sockerordning. Den åtföljs av en förklaring från kommissionen som betonar åtgärdernas övergående karaktär, vilka kommer att löpa ut under 2013 (se uttalandet om artikel 17 i bilagan).

- Artiklarna 18–33: Dessa artiklar innehåller detaljerade bestämmelser om programplanering och fördelning av medel.

- Artiklarna 33 och 34, rapportering och utvärdering: Utvärderingen och rapporteringen kommer att fokusera mer på sociala sektorer och på vilka framsteg som görs för att uppnå millenieutvecklingsmålen. Genomförandet av de geografiska och tematiska programmen kommer vid behov att utvärderas genom oberoende externa utvärderingar. När det gäller detta anges det i artikel 33 att förslag från Europaparlamentet eller rådet om oberoende externa utvärderingar skall beaktas.

- Klausuler för sista giltighetsdag och översyn: Artikel 40 innehåller en översynsklausul, bl.a. för fördelningen av medel, och artikel 41 innehåller en klausul om förordningens sista giltighetsdag.

- Finansiellt referensbelopp: I artikel 38 tillsammans med bilaga 4 i rådets gemensamma ståndpunkt anges en vägledande fördelning av medlen. Europeiska rådets beslut av den 16 december 2005 om att behålla en mellanstatlig europeiska utvecklingsfond som skall finansiera det geografiska samarbetet med AVS-länder, undantaget Sydafrika, har tagits i beaktande. De berörda artiklarna har ändrats i enlighet därmed genom ändringsförslaget av den 24 maj 2006 (KOM(2004)629 slutlig/2). Det finansiella referensbeloppet för finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete under perioden 2007–2013 är således 16 897 miljoner euro, vilket anges i den gemensamma ståndpunkten. Detta motsvarar beloppet för det tidigare finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete och ekonomiskt samarbete (17 053 miljoner euro) minskat med referensbeloppen för det nya instrumentet för mänskliga rättigheter (449 miljoner euro) och för det nya instrumentet för samarbete med industriländer (172 miljoner euro) och ökat med ett vägledande belopp på 465 miljoner euro. Det sistnämnda beloppet som i det inledande förslaget var inkluderat i Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, har lagts till totalbeloppet för de tematiska programmen för att finansiera verksamhet som gynnar de länder som omfattas av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet. De vägledande beloppen som tilldelas varje geografisk region och varje tematiskt program fastställs i bilaga 4, vilken utgör en integrerad del av förordningen (se även kommissionens uttalande om artikel 38).

3.3. Särskilda frågor:

Följande frågor var föremål för långdragna förhandlingar vilka resulterade i väl avvägda kompromisser mellan de tre institutionerna.

- De tematiska programmens upplägg och räckvidd: Den övergripande strategin behölls i de tematiska programmen ”Att investera i människor” och ”Icke-statliga aktörer och lokala myndigheter”, men ”Att investera i människor” omstrukturerades enligt de rubriker som parlamentet föreslagit (“God hälsa för alla”, ”Utbildning, kunskaper och färdigheter”, ”Jämställdhet mellan kvinnor och män” och ”Andra aspekter av mänsklig och social utveckling”). En procentsats angavs i det tematiska programmet ”Icke-statliga aktörer och lokala myndigheter”, vilket innebär att ”åtminstone 85 % av finansieringen för det tematiska programmet skall tilldelas icke-statliga aktörer”. Man enades om att inte ange några procentsatser i det tematiska programmet ”Att investera i människor”, eftersom kommissionen införde ett riktmärke för hälsa och utbildning i sitt uttalande om artikel 5 (se nedan under ”utgiftsmål/riktmärken”).

- Utgiftsmål/riktmärken: Under förhandlingarna om instrumentet för utvecklingssamarbete klargjorde rådet och kommissionen att de inte kunde godta några utgiftsmål (eftersom det strider mot principen om egenansvar och samordning mellan givarna). Parlamentets utvecklingsutskott förordar utgiftsmål för att uppmuntra ökade bidrag till sociala sektorer med särskild inriktning på grundläggande hälsovård och utbildning. Man enades om att Europaparlamentet inte längre skulle insistera på utgiftsmål i lagtexten om kommissionen i ett uttalande föreslog ett ökat riktmärke på 20 % för grundläggande och sekundär utbildning och grundläggande hälsovård i landsprogram som omfattas av instrumentet för utvecklingssamarbete i sin helhet. Det nuvarande riktmärket på 35 % för social infrastruktur och sociala tjänster skulle avskaffas. I uttalandet förband sig även kommissionen att prioritera grundläggande hälsovård och utbildning och social sammanhållning i stort i sin programplanerande och genomförande roll för landsprogrammen. Kommissionen kommer också att ta med en översikt över millenieutvecklingsmålen i programplaneringsdokumentet och kommer att uppmuntra partnerländer att prioritera sociala sektorer i sina utvecklingsstrategier. Slutligen kommer kommissionen att se till att förbättra kontrollen, utvärderingen och rapporteringen om dessa mål, och särskilt betona sociala sektorer och millenieutvecklingsmålen (se uttalandet om artikel 5 i bilagan.)

- Kriterier för offentligt utvecklingsbistånd och länder som omfattas av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet men som inte är utvecklingsländer: Man bestämde att det i artikel 2.4 skulle anges vilken andel av de tematiska programmen som skulle rapporteras som offentligt utvecklingsbistånd, nämligen 90 %. De länder som omfattas av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet men som inte är utvecklingsländer, dvs. Ryssland och Israel, kommer automatiskt att uteslutas, dvs. det finansiella biståndet till dessa länder kommer inte att räknas till de 10 % som inte utgör offentligt utvecklingsbistånd. Denna marginal på 10 % ger kommissionen den flexibilitet som krävs för att genomföra de tematiska programmen om migration och miljö som omfattar åtgärder som inte kan rapporteras som offentligt utvecklingsstöd. Således utgör den aktuella texten en väl avvägd balansgång mellan fullt utvecklingsstödsberättigande och den nödvändiga flexibilitetsmarginalen. Kommissionen kommer att i ett uttalande som bifogas förordningen att bekräfta att alla geografiska åtgärder och en överväldigande majoritet av de tematiska åtgärderna som finansieras genom instrumentet för utvecklingssamarbete kommer att vara berättigade till offentligt utvecklingsstöd och att den inte avser att frångå detta (se uttalandet om artikel 2.4 i bilagan).

- Dialog med Europaparlamentet om utkast till programplaneringsdokument: Ett antal ändringar rörande parlamentets deltagande i programplaneringsprocessen stämde inte överens med beslutet om kommittéförfaranden (rådets beslut 1999/468 av den 28 juni 1999, ändrat genom rådets beslut 2006/512 av den 17 juli 2006) som fastställer de allmänna ramarna för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter. Man enades om att en gemensam skrivelse skulle skickas från kommissionsledamöterna Louis Michel och Benita Ferrero-Waldner till Gay Mitchell och Luisa Morgantini, i vilket kommissionen bekräftar sitt åtagande att inleda en återkommande dialog med Europaparlamentet, såsom beskrivs i uttalandena om demokratisk kontroll som bifogas det interinstitutionella avtalet. Dessutom har en ny paragraf 9 inkluderats i artikel 3, enligt vilken kommissionen skall informera och ha återkommande åsiktsutbyte med Europaparlamentet.

4. SLUTSATS

Såsom förklaras ovan återspeglar den gemensamma ståndpunkten i stor utsträckning parlamentets krav och ändringar i första behandlingen liksom det samförstånd som uppnåtts mellan institutionerna i deras intensiva diskussioner.

Kommissionen kan därför stödja den gemensamma ståndpunkten.

5. UTTALANDEN FRÅN KOMMISSIONEN

Följande uttalanden togs upp i rådets protokoll, genom vilket den gemensamma ståndpunkten formellt antas av rådet (se bilaga).

BILAGA

Kommissionens uttalande om kriterier för offentligt utvecklingsstöd (artikel 2.4):

De kriterier för offentligt utvecklingsbistånd som OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) har infört fortsätter att vara den allmänna regeln för de gemenskapsåtgärder som finansierar de geografiska programmen med utvecklingsländerna och de tematiska programmen. När det gäller de geografiska programmen förbinder sig kommissionen att beakta den medelsförpliktelse som anges i den första strecksatsen i artikel 2.4 i utkastet till förordning. När det gäller de tematiska programmen har en överväldigande majoritet av de hittillsvarande åtgärderna varit berättigade till offentligt utvecklingsstöd och kommissionen bekräftar att den inte avser att frångå detta.

Uttalande från kommissionen om artikel 5 i instrumentet för utvecklingssamarbete:

Kommissionen bekräftar på nytt att fattigdomsutrotningen och uppnåendet av millenieutvecklingsmålen är kärnan i huvudmålet för dess utvecklingsbestånd.

Den påminner om att den 2002 nådde samförstånd med Europaparlamentet om riktmärket att 35 % av biståndet till utvecklingsländer skall anslås till social infrastruktur och sociala tjänster samtidigt som man erkände att EU:s bidrag måste ses som en del av det totala givarstödet till de sociala sektorerna och att en viss flexibilitet måste vara normen.

Till följd av att utvecklingspolitiken har omvandlats till landsprogram och därför till åtaganden har stödet till social infrastruktur sedan dess ökat till över 35 % och Europaparlamentet har hållits helt informerat om framstegen. Även om detta särskilda riktmärke har överträffats kommer kommissionen att fortsätta att rapportera årligen om dessa uppgifter.

På begäran av Europaparlamentet eftersträvar kommissionen nu följande mål, samtidigt som den betonar att de måste uppnås vid fastställandet av principerna för biståndseffektivitet, särskilt partnerskapet med mottagarländer, deras egenansvar och komplementariteten med andra givare i enlighet med den gemensamma förklaringen ”Europeiskt samförstånd om utveckling” som antogs den 20 december 2005 av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och kommissionen.

För det första förbinder sig kommissionen att prioritera grundläggande hälsovård och utbildning och social sammanhållning i stort i sin programplanerings- och genomföranderoll när det gäller de landsprogram som omfattas av instrumentet för utvecklingssamarbete och att införa en inriktning på millennieutvecklingsmålen i programplaneringsdokumenten. I dialogen med partnerländerna kommer kommissionen också att uppmana dem att prioritera sociala sektorer i sina egna utvecklingsstrategier.

Vidare kommer kommissionen att sträva efter att se till att ett riktmärke på 20 % av dess anslagna bistånd enligt de landsprogram som omfattas av instrumentet för utvecklingssamarbete senast 2009 avsätts för grund- och sekundärutbildning och grundläggande hälsovård genom projekt-, program eller budgetstöd som är kopplat till dessa sektorer fördelat över alla geografiska områden och med beaktande av att en viss flexibilitet måste vara normen, till exempel exceptionella stödåtgärder.

Slutligen förbinder sig kommissionen att, för att säkerställa kommissionens ansvarsskyldighet när det gäller dessa mål, att öka kontrollen, utvärderingen och rapporteringen, varvid särskild uppmärksamhet skall ägnas de sociala sektorerna och framstegen med att uppnå millennieutvecklingsmålen.

Uttalande från kommissionen om socker enligt artikel 17.

Man har beslutat att hjälpa de AVS-länder som omfattas av sockerprotokollet att anpassa sig till de nya villkor som gäller efter reformen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik för socker.

Eftersom förhållandena i de länder som omfattas av sockerprotokollet är synnerligen varierande, kommer man genom ordningen att stödja landsspecifika anpassningsstrategier.

Planen över åtaganden och utgifter kommer att anpassas till hur dessa strategier gradvis uppnås och stämma överens med att ordningen, som skall upphöra 2013, är av övergångskaraktär.

Gemensamt uttalande från rådet och kommissionen avseende artikel 28.2 om överförandet av uppgifter som avser budgetgenomförande:

När det gäller uppgifter som avser budgetgenomförande har kommissionen lagt fram ett förslag, som kommer att antas av rådet, om översyn av rådets förordning nr 1605/2002, där det fastställs vilka villkor som krävs för att överlåta sådana uppgifter avseende budgetgenomförande till de organ som avses i artikel 27.1 a, b och c i denna förordning.

Uttalande från kommissionen om kommittéer enligt artikel 35:

Mötena kommer att anordnas på sådant sätt att de yttranden som lämnas och de diskussioner som förs sammanställs för varje geografiskt (Latinamerika, Asien, Mellanöstern, Centralasien, Sydafrika) och tematiskt (migration, icke-statliga aktörer, miljö, att investera i människor, tryggad livsmedelsförsörjning) program.

Uttalande från kommissionen om vägledande belopp för de tematiska programmen avseende Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet enligt artikel 38.4:

Kommissionen åtar sig att vid planeringen av de tematiska programmen beakta den geografiska fördelning som ursprungligen föreslogs av kommissionen mellan länder berättigade till stöd enligt Europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, å ena sidan, och instrumentet för utvecklingssamarbete, å andra sidan.