RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Försöket att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster [SEC(2003) 622]

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

1. Försökets bakgrund och mål

2. Den bakomliggande ekonomiska mekanismen

2.1. Sysselsättningen: öka efterfrågan genom en sänkning av priserna

2.2. Den svarta ekonomin

3. Överblick över försöksperioden

3.1. De olika mervärdesskattesatserna och deras storlek

3.2. Den allmänna ekonomiska konjunkturen

3.3. Ekonomiska indikatorer för några särskilda sektorer

3.3.1. Sektorn för renovering och reparation av privata bostäder

3.3.2. Övriga sektorer

4. Utvärdering av försöket

4.1. Utvärderingsmetod

4.2. Inte ett fullständigt genomslag i priserna av sänkningen av mervärdesskattesatsen

4.3. En högkonjunktur som gynnade efterfrågan

4.4. Ingen betydande effekt på sysselsättningen

4.5. Åtgärdens verkningsfullhet är i hög grad relativ

4.6. Den svarta ekonomin: en utvärdering är omöjlig

5. Allmän slutsats

SAMMANFATTNING

Försökets bakgrund

I december 1998 fastställde Europeiska rådet att främjande av sysselsättning, ekonomisk tillväxt och stabilitet är en av de fyra frågor som är av störst betydelse för Europas medborgare och som kräver snabba och effektiva insatser. I ordförandeskapets slutsatser anges att "kommissionen uppmanas att låta de medlemsstater som så önskar experimentera med sänkt mervärdesskatt på arbetsintensiva tjänster som inte är utsatta för gränsöverskridande konkurrens".

Genom rådets direktiv 1999/85/EG av den 22 oktober 1999 ändrades rådets direktiv 77/388/EEG på så sätt att medlemsstaterna fick möjlighet att på försök tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster. Målet med detta försök är att öka sysselsättningen och minska den svarta ekonomin.

Detta försök är strikt tidsbegränsat och gäller endast de tjänster som är förtecknade i den nya bilaga K som fogats till direktiv 77/388/EEG. Nio medlemsstater har valt att delta i försöket.

Berörda tjänster och medlemsstater

1. Små reparationstjänster: //

- Cyklar // B, L, NL

- Skor och lädervaror // B, L, NL

- Kläder och hushållslinne // B, EL, L, NL

2. Renovering och reparation av privata bostäder // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Fönsterputsning // F, L

4. Hemtjänster // EL, F, I, P

5. Frisörverksamhet // E, L, NL

I direktiv 1999/85/EG fastställs att eftersom det är fråga om ett försök skall de medlemsstater som deltar i försöket göra en noggrann utvärdering av åtgärdens sysselsättningseffekt och verkningsfullhet. Dessutom skall kommissionen lägga fram en övergripande utvärderings rapport för Europaparlamentet och rådet och vid behov föreslå nödvändiga åtgärder för ett slutgiltigt beslut om den mervärdesskattesats som skall tillämpas på arbetsintensiva tjänster.

Uppföljning av försöket och en gemensam utvärderingsmall

Kommissionen har ansvarat för genomförandet och uppföljningen av utvärderingen av försöket. I juli 2002 hölls ett förberedande möte med de berörda medlemsstaterna för att utbyta åsikter om de utvärderingsmetoder som skulle användas och diskutera problem. Vid ett annat möte med samtliga medlemsstater i oktober 2002 hade de deltagande medlemsstaterna möjlighet att presentera och diskutera resultaten i sina utvärderingsrapporter.

Kommissionen har för sin utvärdering använt det utvärderingssystem som diskuterades vid det förberedande mötet i juli 2002. Varje fas i den ekonomiska mekanismen granskas noggrant. Denna gemensamma tolkningsmall har tillämpats på alla utvärderingsrapporter från medlemsstaterna.

Målet att skapa sysselsättning: en mycket exakt ekonomisk logik

Sambandet mellan en sänkning av mervärdesskattesatsen och sysselsättningen är inte direkt. Det bygger på förutsättningen att om en varas slutpris sänks tillräckligt mycket ökar efterfrågan på denna vara, under antagandet att alla övriga omständigheter är oförändrade.

För att denna mekanism skall fungera måste sänkningen av mervärdesskatten leda till sänkta konsumentpriser för tjänsten i fråga. Prissänkningen måste vara tillräckligt stor för att skapa ökad efterfrågan på tjänsten. Den ökade efterfrågan bör leda till en produktionsökning. Produktionsökningen måste uppnås genom nyanställningar och inte genom ökad produktivitet (som innebär att man producerar mer med samma antal anställda) eller förlängd arbetstid för den befintliga personalen.

Om sänkningen av mervärdesskattesatsen utnyttjas av säljaren för att öka vinsten, kan mekanismen inte fungera som planerat. Sänkningen av mervärdesskattesatsen motsvarar då en subventionering av en viss sektor genom minskning av en skatt som inte är en kostnad för företaget. För att undvika denna oönskade situation fastställs i direktiv 1999/85/EG att det måste finnas ett nära samband mellan de lägre priser som den reducerade skattesatsen leder till och den ökning av efterfrågan som kan förutses.

Målet att minska den svarta ekonomin

Åtgärden kan ha en effekt endast på de företag som är lagligt registrerade, men driver en del av sin verksamhet svart. Svårigheten vid en utvärdering är att göra en uppskattning av de verksamheter som per definition undandrar sig alla deklarationsskyldigheter.

För de företag som inte är registrerade är en sänkning av mervärdesskattesatsen inte ett incitament för att lämna den svarta ekonomin. Hela deras verksamhet är fullständigt odeklarerad och de betalar ingen skatt för den. Mervärdesskatten är inte det viktigaste skälet till att de driver sin verksamhet svart, utan skälet är att de helt vill undvika att betala skatter och sociala avgifter.

Inte ett fullständigt genomslag i priserna av sänkningen av mervärdesskattesatsen

Medlemsstaterna har vid stickprovskontroller av priserna konstaterat att sänkningen av mervärdesskattesatsen inte i något fall fått fullständigt genomslag i konsumentpriserna. En del av mervärdesskattesänkningen har utnyttjats för att öka säljarnas marginaler.

Sektorn för renovering och reparation av privata bostäder förefaller att vara den sektor som varit villigast att låta sänkningen av mervärdesskatten reflekteras i priserna. Denna situation kan förklaras av de stora genomsnittliga belopp som det rör sig om. Dock är prissänkningen ofta endast tillfällig.

När det gäller frisörtjänster har visserligen en del av mervärdesskatte sänkningen omedelbart reflekterats i priserna, men senare har konsumentpriserna ökat mer än inflationen. Tillämpningen av en reducerad skattesats har således dämpat den normala prisökningstakten endast tillfälligt.

I vissa fall, särskilt inom sektorn för reparation av cyklar, har tillhandahållarna av tjänsterna vägrat att tillämpa den reducerade skattesatsen och har hävdat att åtgärden är för komplicerad.

Ett sammanhang med ekonomisk högkonjunktur

Åtgärden för sänkning av mervärdesskattesatsen genomfördes vid en tidpunkt då man under flera år hade haft en dynamisk tillväxt och arbetslösheten såväl som inflationen var på väg nedåt. En överhettning av ekonomin började märkas år 2000 då inflationen på nytt började stiga.

Ökningen av hushållens disponibla inkomst är en del av förklaringen till den efterfrågan som kan observeras. Dessutom infördes andra åtgärder, särskilt skatteåtgärder, som bidrog till att öka efterfrågan oberoende av åtgärden för sänkning av mervärdesskattesatsen.

Det är inte möjligt att på grundval av medlemsstaternas rapporter skilja effekterna av tillväxten, som var särskilt kraftig under denna period, från de eventuella effekterna av ett delvis genomslag i priserna av den sänkta mervärdesskattesatsen.

Ingen betydande effekt på sysselsättningen

En del medlemsstater har fört en aktiv sysselsättnings- och stödpolitik, som inriktats på vissa verksamhetssektorer och särskilt på byggsektorn.

När man i de olika sektorerna har försökt att öka produktionen för att möta den ökade efterfrågan, har man haft svårigheter att rekrytera personal, eller har utnyttjat övertid.

Under dessa omständigheter innehåller medlemsstaternas rapporter inga säkra slutsatser om mervärdeskattesänkningens effekter på sysselsättningen.

Endast två medlemsstater, Frankrike och Italien, uppskattar att ett ganska stort antal nya arbetstillfällen har skapats inom sektorn för renovering och reparation av privata bostäder som en följd av sänkningen av mervärdesskattesatsen. Dock har flera relevanta faktorer inte beaktats i dessa uppskattningar.

Enligt siffrorna i den franska rapporten är kostnaden för ett direkt arbetstillfälle som skapas på detta sätt mycket hög, omkring 89 000 euro per arbetstillfälle och år.

Åtgärdens verkningsfullhet är i hög grad relativ

De empiriska undersökningar som utförts beträffande effekterna av en sänkt mervärdesskattesats visar att en sänkning av mervärdesskattesatsen aldrig är den mest effektiva åtgärden och att budgetkostnaden för den är hög i förhållande till de ekonomiska effekterna.

Kommissionen har med hjälp av sin makroekonomiska modell QUEST utfört en rad simuleringar särskilt för denna utvärderingsrapport. Jämfört med andra åtgärder, särskilt sådana som inriktas direkt på arbetskostnaderna, är budgetkostnaden för en sänkning av mervärdesskattesatsen alltid högre. De erhållna resultaten överensstämmer fullständigt med slutsatserna från tidigare undersökningar.

En beräkning för Europeiska unionen som helhet visar att med samma budgetkostnad skapar sänkta avgifter på arbete 52 % fler arbetstillfällen än en sänkning av mervärdesskattesatsen som får fullt genomslag i priserna.

Den svarta ekonomin: en utvärdering är omöjlig

Medlemsstaterna har i sina rapporter inte lyckats med den svåra uppgiften att göra en uppskattning av den svarta ekonomin. Det har inte varit möjligt att visa att åtgärden har lett till en minskning av den svarta ekonomin. Merparten av resultaten är endast antaganden och man har inte lyckats bevisa ett eventuellt orsakssamband mellan åtgärden och en minskning av den svarta ekonomin.

Kommissionen kommer att beakta resultaten av detta försök inom ramen för den granskning av omfattningen av de reducerade skattesatserna som föreskrivs i artikel 12.4 i sjätte direktivet. Vid denna granskning kommer man att respektera målen för den nya strategin för mervärdesskatten, som är att modernisera, förenkla och förstärka det gemensamma mervärdesskattesystemet samt tillämpa det på ett mer enhetligt sätt.

1. FÖRSÖKETS BAKGRUND OCH MÅL

Vid Europeiska rådets extra möte om sysselsättning den 20-21 november 1997 fastställdes att "sysselsättningsfrågan är en hjärtefråga för den europeiska medborgaren, och alla krafter måste sättas in för att bekämpa en arbetslöshet som är så oacceptabelt hög att den hotar sammanhållningen i vårt samhälle". I ordförandeskapets slutsatser uppmanas alla medlemsstater att utan förpliktelser undersöka lämpligheten av att minska nivån på mervärdesskatten på arbetsintensiva tjänster som inte är utsatta för gränsöverskridande konkurrens.

Samma år påpekade kommissionen i sitt meddelande [1] till rådet, "Att skapa arbetstillfällen: möjlighet till sänkt mervärdesskatt på arbetskraftsintensiva tjänster under en försöksperiod och på frivillig basis", att det bästa sättet att stimulera sysselsättningen genom skatteåtgärder är en sänkning av arbetskostnaderna, utom lönekostnaderna, som är neutral i förhållande till de offentliga finanserna. Kommissionen påpekade att en riktad sänkning av de sociala avgifterna troligen är ett mer effektivt instrument om man vill skapa arbetstillfällen än en sänkning av mervärdesskattesatserna och att det finns andra skatteinstrument som redan har visat sig vara effektiva i kampen mot arbetslösheten.

[1] SEK(1997) 2089 slutlig.

Europeiska rådet fastställde vid sitt möte den 11-12 december 1998 i "Wienstrategin för Europa" att främjande av sysselsättning, ekonomisk tillväxt och stabilitet är en av de fyra frågor som är av störst betydelse för Europas medborgare och som kräver snabba och effektiva insatser. I punkt 35 i ordförandeskapets slutsatser anges att "kommissionen uppmanas att låta de medlemsstater som så önskar experimentera med sänkt mervärdesskatt på arbetsintensiva tjänster som inte är utsatta för gränsöverskridande konkurrens".

Kommissionens förslag till direktiv från februari 1999 [2] är ett svar på denna uppmaning. I punkt fyra i motiveringen till förslaget betonas att "en åtgärd av detta slag medför vissa risker för skatteneutraliteten och en väl fungerande inre marknad. Det är dessutom långtifrån bevisat att en sänkning av mervärdesskatten har positiva effekter på sysselsättningen (framför allt att en reducerad skattesats verkligen leder till lägre konsumentpriser). Kommissionen anser att det bästa sättet att främja sysselsättningen är att fullfölja den politik som syftar till att minska avgifter på arbete, särskilt med avseende på mindre kvalificerade och lågt betalda arbeten".

[2] KOM(1999) 62 slutlig.

Rådet antog den 22 oktober 1999 rådets direktiv 1999/85/EG om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande möjligheten att på försök tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster.

I skälen 2 och 3 i ingressen till detta direktiv fastställs målen för försöket, nämligen att öka sysselsättningen och minska den svarta ekonomin.

Detta försök är strikt tidsbegränsat och gäller endast de tjänster som är förtecknade i den nya bilaga K som fogats till direktiv 77/388/EEG.

De berörda tjänsterna skall uppfylla följande villkor :

a) De skall vara arbetsintensiva.

b) De skall till stor del tillhandahållas slutkonsumenten direkt.

c) De skall i huvudsak vara lokala och inte kunna leda till att konkurrensen snedvrids.

d) Det måste finnas ett nära samband mellan de lägre priser som den reducerade skattesatsen leder till och den ökning av efterfrågan och sysselsättning som kan förutses.

Medlemsstaterna får tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på två, eller i undantagsfall tre, av de tjänstekategorier som anges i bilaga K. De medlemsstater som önskar tillämpa denna åtgärd skall meddela kommissionen alla de uppgifter som behövs för att visa att villkoren är uppfyllda, en noggrann beskrivning av åtgärdens räckvidd och av de berörda tjänsterna samt uppgifter om den planerade budgetkostnaden.

I direktiv 1999/85/EG fastställs att eftersom det är fråga om ett försök skall de medlemsstater som deltar i försöket göra en noggrann utvärdering av åtgärdens sysselsättningseffekt och verkningsfullhet.

Kommissionen skall lägga fram en övergripande utvärderings rapport för Europaparlamentet och rådet och vid behov föreslå lämpliga åtgärder för ett slutgiltigt beslut om den mervärdesskattesats som skall tillämpas på arbetsintensiva tjänster.

Syftet med denna rapport är att göra en övergripande utvärdering av försöket.

Nio medlemsstater har valt att delta i försöket. De deltagande medlemsstaterna och de tjänster som de har valt meddelades i rådets beslut [3] av den 28 februari 2000 om att tillåta medlemsstaterna att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 28.6 i direktiv 77/388/EEG.

[3] 2000/185/EG.

Berörda tjänster och medlemsstater

1. Små reparationstjänster: //

- Cyklar // B, L, NL

- Skor och lädervaror // B, L, NL

- Kläder och hushållslinne // B, EL, L, NL

2. Renovering och reparation av privata bostäder // B, E, F, I, NL, P, UK

3. Fönsterputsning // F, L

4. Hemtjänster // EL, F, I, P

5. Frisörverksamhet // E, L, NL

För sin uppföljning av utvärderingen av detta försök har kommissionen skickat ett frågeformulär [4] till de deltagande medlemsstaterna, där de viktigaste av de punkter som är nödvändiga för en tillförlitlig utvärdering av åtgärden anges. I juli 2002 anordnade kommissionen ett förberedande möte med dessa medlemsstater. Vid detta möte gavs möjlighet att utbyta åsikter om de utvärderingsmetoder som skulle användas och diskutera de problem som medlemsstaterna haft när de utarbetat sina rapporter.

[4] Se bilagan.

I oktober 2002 inkom samtliga rapporter från medlemsstaterna till kommissionen. Samma månad hade de deltagande medlemsstaterna möjlighet att, vid ett möte som anordnades av kommissionen, presentera och diskutera resultaten av sina utvärderings rapporter i närvaro av alla medlemsstater och kommissionen.

2. DEN BAKOMLIGGANDE EKONOMISKA MEKANISMEN

De mål som fastställts för detta försök med tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster är att öka sysselsättningen och minska den svarta ekonomin.

2.1. Sysselsättningen: öka efterfrågan genom en sänkning av priserna

Den bakomliggande ekonomiska mekanismen för åtgärden baserar sig på det faktum att om en varas slutpris sänks tillräckligt mycket, ökar efterfrågan på denna vara, under antagandet att alla övriga omständigheter är oförändrade.

Det är därför absolut nödvändigt att sänkningen av mervärdesskatten leder till sänkta konsumentpriser för tjänsten i fråga. De sänkta priserna bör skapa ökad efterfrågan på tjänsten. Den ökade efterfrågan bör leda till en produktionsökning. För att åstadkomma en produktionsökning måste antalet anställda ökas, förutsatt att det inte finns andra möjligheter att öka produktionen.

Det är tydligt att sambandet mellan en sänkning av mervärdesskattesatsen och sysselsättningen inte är direkt. För att mekanismen skall fungera måste ett antal antaganden uppfyllas.

Framför allt måste säljaren se till att sänkningen av mervärdesskatten reflekteras i konsumentpriset. Detta pris bör sänkas tillräckligt för att öka efterfrågan. Den största möjliga prisminskningen bestäms av skillnaden mellan den normala skattesatsens nivå och den reducerade skattesatsens nivå. Produktionsökningen bör åstadkommas genom nyanställning och inte genom ökad produktivitet (som innebär att man producerar mer med samma antal anställda) eller förlängd arbetstid för den befintliga personalen.

Om sänkningen av mervärdesskattesatsen utnyttjas av säljaren för att öka vinsten, kan mekanismen inte fungera som planerat. Sänkningen av mervärdesskattesatsen motsvarar då en subventionering av en viss sektor genom minskning av en skatt som inte är en kostnad för företaget. I verkligheten är det sist och slutligen konsumenten som bär hela kostnaden för mervärdesskatten. Det är således konsumenten som, om sänkningen av mervärdesskatten inte får genomslag i priserna, bär hela kostnaden för denna subvention till sektorn i fråga. För att undvika denna oönskade situation fastställs i direktiv 1999/85/EG att det måste finnas ett nära samband mellan de lägre priser som den reducerade skattesatsen leder till och den ökning av efterfrågan som kan förutses.

Om vinsten används för nyanställning, betyder det att det finns en icke tillgodosedd efterfrågan på marknaden. En icke tillgodosedd efterfrågan innebär att det finns utrymme för en prishöjning.

Med andra ord kan en konsumtionsskatt inte användas för att påverka produktionskostnaderna.

Sammanfattningsvis finns det inget direkt samband mellan en sänkt mervärdesskattesats och sysselsättningen. För att den ekonomiska mekanism som binder samman sänkningen av mervärdesskattesatsen med sysselsättningen skall fungera måste en rad faktorer uppfyllas.

2.2. Den svarta ekonomin

Företagen i den svarta ekonomin kan delas in i följande två grupper:

i) Företag som är verksamma både i den officiella och den svarta ekonomin.

ii) Företag (eller enskilda personer) som är helt utanför den officiella ekonomin.

Den första kategorin omfattar lagligt registrerade företag, som har ett registrerings nummer för mervärdesskatt och betalar sociala avgifter, bolagsskatt och övriga skatter. En del av deras verksamhet är emellertid odeklarerad. Den andra kategorin omfattar all den verksamhet som drivs av icke registrerade producenter. Dessa betalar varken mervärdesskatt eller inkomstskatt och inte heller några andra skatter eller sociala avgifter.

Det står klart att för denna andra kategori av producenter, som driver hela sin verksamhet svart, är en sänkning av mervärdesskattesatsen inte ett tillräckligt incitament för att de skall registrera sig. Hela deras verksamhet är fullständigt odeklarerad och de betalar ingen skatt alls för den. Mervärdesskatten är inte det viktigaste skälet till att de driver sin verksamhet svart, utan skälet är att de helt vill undvika att betala skatter och sociala avgifter.

Åtgärden kan således ha en effekt endast på de företag som är lagligt registrerade, men som driver en del av sin verksamhet svart.

Dessa företag kan stimuleras att minska sin svarta verksamhet, om fler konsumenter kräver en faktura. När det till exempel gäller tjänsterna renovering och reparation av privata bostäder kan ett nödvändigt villkor för att få göra avdrag på inkomstskatten vara att konsumenten innehar en faktura.

För att åstadkomma en allmän minskning av den svarta ekonomin måste man se till att producentens och konsumentens intressen inte sammanfaller i så hög grad. En hög mervärdesskattesats lockar konsumenterna att begära att mervärdesskatt inte skall faktureras. Inkomstskatterna och de sociala avgifterna gör säljarna benägna att föreslå sina kunder att faktura inte skall användas.

Svårigheten vid en utvärdering är att göra en uppskattning av en verksamhet som man per definition inte har några direkta uppgifter om.

3. ÖVERBLICK ÖVER FÖRSÖKSPERIODEN

En ändring av mervärdesskattesatsen för vissa arbetsintensiva tjänster innebär förändringar i mervärdesskattebasens struktur. Beroende på nivån på de gällande mervärdesskattesatserna i olika medlemsstater blir dessutom skillnaden mellan den normala skattesatsen och den reducerade skattesatsen olika.

Utvecklingen av efterfrågan på arbetsintensiva tjänster påverkas olika beroende på om det är en period med kraftig tillväxt eller, tvärtom, kraftig nedgång. Den ekonomiska cykel som råder vid en sänkning av mervärdesskattesatsen bidrar i hög grad till hur efterfrågan inom de berörda sektorerna utvecklas. Innan man gör en bedömning av effekterna av en sänkning av mervärdesskattesatsen är det således nödvändigt att ha kunskap om det ekonomiska sammanhanget.

3.1. De olika mervärdesskattesatserna och deras storlek

När en reducerad mervärdesskattesats tillämpas på en vara eller en tjänst i stället för den normala skattesatsen, kan effekten bli olika beroende på nivåerna på dessa två skattesatser. En sänkning av mervärdesskattesatsen förväntas därför inte återspeglas på samma sätt i konsumentpriserna i alla medlemsstater. Av tabellen nedan framgår den normala skattesatsen och den reducerade skattesatsen samt skillnaden mellan dessa två i alla de nio medlemsstater som deltagit i försöket.

Det kan konstateras att reduceringen av mervärdesskattesatsen från den normala skattesatsen till den reducerade skattesatsen varierar mellan 9 procentenheter i Luxemburg och Spanien till 15 procentenheter i Belgien.

Tabell 1: Gällande mervärdesskattesatser år 2000 (i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Kommissionen.

Av nedanstående tabell framgår de olika mervärdesskattesatsernas andel i de totala mervärdesskattepliktiga transaktionerna före försöket med reducerad skattesats för arbetsintensiva tjänster.

Den normala skattesatsens andel i de mervärdesskattepliktiga transaktionerna är mycket varierande och långt under 100 %. Ett stort antal varor och tjänster beskattas redan med en annan, och lägre, skattesats än den normala skattesatsen.

I sex av de nio medlemsstater som deltagit i försöket är den normala skattesatsens andel i de totala mervärdesskattepliktiga transaktionerna lägre än eller lika med genomsnittet för Europeiska unionen.

Tabell 2: De olika mervärdesskattesatsernas andel i de totala mervärdesskattepliktiga transaktionerna, 1998 [5]

[5] I fallande ordning efter den normala skattesatsens andel.

>Plats för tabell>

Källa: Kommissionen.

När man övergår från att tillämpa en normal mervärdesskattesats till att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats för en vara eller tjänst, ändras inte endast mervärdesskattebasens struktur, utan också de intäkter som fås från mervärdesskatten. I nedanstående tabell visas mervärdesskatteintäkternas andel av de totala skatteintäkterna före försöket med en reducerad mervärdesskattesats för arbetsintensiva tjänster.

Tabell 3: Mervärdesskatteintäkterna i procent av de totala skatteintäkterna, 1998

Medlemsstat // Mervärdesskatteintäkterna i procent av de totala skatteintäkterna [6]

[6] Inbegripet sociala avgifter.

Belgien // 14,8

Grekland // 21,0

Spanien // 16,6

Frankrike // 17,6

Italien // 14,4

Luxemburg // 14,4

Nederländerna // 17,1

Portugal // 22,0

Förenade kungariket // 18,4

EU // 16,6

Källa: Kommissionen.

Mervärdesskatteintäkterna utgör en viktig del av de totala skatteintäkterna (skatter och sociala avgifter). För de nio medlemsstater som deltagit i försöket utgör mervärdesskatteintäkternas andel av de totala skatteintäkterna från 14,4 % för Italien och Luxemburg till 22 % för Portugal. Sex medlemsstater ligger högre än genomsnittet för Europeiska unionen.

3.2. Den allmänna ekonomiska konjunkturen

Åtgärden för tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster inleddes officiellt den 1 januari 2000 [7]. Även om denna åtgärd inte är avsedd som ett verktyg för konjunkturreglering, bör man beakta det ekonomiska läge som rådde när åtgärden infördes.

[7] Med undantag för Frankrike, som har tillämpat åtgärden fr.o.m. den 15 september 1999 när det gäller tjänster för renovering och reparation av privata bostäder, och Grekland, som har tillämpat åtgärden fr.o.m. den 1 januari 2001.

Det är alltså nödvändigt att beakta det ekonomiska läget för att kunna urskilja åtgärdens effekter. De ekonomiska indikatorerna [8] nedan ger en övergripande bild av ekonomin och beskriver de viktigaste dragen i utvecklingen under perioden.

[8] När det gäller Luxemburg visar indikatorerna företagens tilltro.

Indikatorn för tilltron till ekonomin är resultatet av en harmoniserad undersökning i medlemsstaterna som beaktar företagens såväl som konsumenternas åsikter. Indikatorn är saldot av de positiva och de negativa åsikterna. Med denna indikator kan man åskådliggöra den ekonomiska cykeln. Indikatorn för tilltron till ekonomin i de medlemsstater som deltagit i försöket framgår av följande diagram, där den samlade indikatorn för Europeiska unionen visas med en tjock svart linje.

Av diagrammen nedan framgår att Europeiska unionen som helhet (tjock svart linje) befann sig i en tillväxtfas från 1996 ända till omkring 2001, med en lätt avmattning 1998. Medlemsstaterna följer detta mönster, med vissa mindre skillnader i samband med nedgången i slutet av 2000 och början av 2001. Däremot befann sig alla medlemsstater i en tillväxtfas när åtgärden infördes.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

Denna indikator avseende den ekonomiska cykeln bekräftas av fakta. Av följande tabell framgår den faktiska bruttonationalinkomstens tillväxttakt sedan 1995 för Europeiska unionen och de nio medlemsstater som deltagit i försöket.

Nedgången 1996 syns i bruttonationalinkomstens tillväxttakt. År 1996 föll tillväxttakten för bruttonationalinkomsten till 1,6 % för Europeiska unionen och en minskning inträffade även i de flesta av medlemsstaterna [9]. Tillväxten blev åter dynamisk från och med 1997. En avmattning har inträtt från och med 2001.

[9] Bland de nio medlemsstater som deltar i detta försök är det endast Grekland och Luxemburg som hade en tillväxttakt för bruttonationalinkomsten 1996 som var högre än tillväxttakten 1995.

I januari 2000, då den reducerade mervärdesskattesatsen på arbetsintensiva tjänster infördes, var tillväxten fortfarande dynamisk. Denna dynamiska utveckling minskade först från och med år 2001.

Det är således klart att åtgärden för tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster genomfördes mitt under en tillväxtperiod.

Tabell 4: Tillväxttakt för bruttonationalinkomsten i fasta priser (i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

Målet med åtgärden för tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster var att minska arbetslösheten. Av nedanstående tabell framgår arbetslöshetens utveckling i Europeiska unionen och de medlemsstater som deltagit i försöket.

I Europeiska unionen har arbetslösheten minskat stadigt sedan 1998. Denna minskning visar tecken på att plana ut från och med 2002. Också de nio medlemsstaterna följer den allmänna tendensen till en minskning. I vissa medlemsstater inleddes minskningen av arbetslösheten redan ett och ibland två år tidigare.

Åtgärden för tillämpning av en reducerad mervärdesskattesats på arbetsintensiva tjänster genomfördes således vid en tidpunkt då arbetslösheten redan hade minskat sedan en tid tillbaka. År 1999, dvs. året innan åtgärden inleddes, var arbetslöshetsnivån i Europeiska unionen som helhet 8,7 %, jämfört med mer än 10 % åren 1995-1997.

Tabell 5: Arbetslöshetsnivå (i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

Varje sänkning av mervärdesskatten har, så snart den får genomslag i konsumentpriset, en dämpande effekt på prisökningen. Av nedanstående tabell framgår inflationens utveckling sedan 1995.

Prisökningstakten mattades av från och med 1995 fram till år 2000. I Europeiska unionen sjönk inflationen från 2,8 % 1995 till 1,2 % 1999. Från och med år 2000 började inflationen åter att öka något och steg till 2,1 % för EU. De nio medlemsstaterna följde mer eller mindre samma utveckling.

Åtgärden infördes samma år som inflationen åter började stiga i de berörda medlemsstaterna [10].

[10] I Förenade kungariket gäller försöket endast Isle of Man.

Tabell 6: Inflation, harmoniserat konsumentprisindex (årlig tillväxttakt i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

Sammanfattningsvis kan sägas att försöket med en reducerad mervärdesskattesats för arbetsintensiva tjänster genomfördes under en period då tillväxten hade varit dynamisk i flera års tid. Arbetslösheten och inflationen var på nedåtgående. År 2000 ledde överhettningen av ekonomin till att inflationen på nytt började öka.

3.3. Ekonomiska indikatorer för några särskilda sektorer

De sektorer som valts ut för försöket med en reducerad mervärdesskattesats har en mycket liten, eller till och med försumbar, betydelse i ekonomin. En enda sektor utgör ett undantag, nämligen sektorn för renovering och reparation av privata bostäder. Nedan ges en beskrivning av det ekonomiska läget i dessa sektorer, på grundval av de uppgifter som är tillgängliga på gemenskapsnivå.

3.3.1. Sektorn för renovering och reparation av privata bostäder

Sju medlemsstater har valt sektorn för renovering och reparation av privata bostäder. De flesta medlemsstaterna har tillfogat villkor beträffande bostädernas ålder, eller restriktioner beträffande de slag av arbeten som omfattas. Dessa villkor och restriktioner beskrivs närmare i den del som handlar om medlemsstaternas utvärdering. När det gäller Förenade kungariket är försöket inom denna sektor geografiskt begränsat till Isle of Man [11].

[11] Förenade kungariket har därför inte tagits med i beskrivningen av det ekonomiska läget i denna sektor.

Sektorn för renovering och reparation av privata bostäder ingår i byggsektorn, men behandlas inte som en väl avgränsad statistisk underkategori.

Indikatorn för tilltron i byggsektorn har tagits fram genom en undersökning som genomförts på samma sätt som när det gäller den ovan presenterade indikatorn för tilltron till ekonomin. Däremot beaktar denna indikator endast åsikter från företag i sektorn. Bilderna nedan visar denna indikator för Europeiska unionen som helhet (tjock svart linje) och för de medlemsstater som har valt sektorn för renovering och reparation av privata bostäder.

Indikatorn för tilltron i byggsektorn i Europeiska unionen följer samma utveckling som den som konstaterats i den ovanstående analysen av det ekonomiska läget. Det enda undantaget är att det inte skedde någon avmattning 1998. Sektorn har således haft en lång tillväxtperiod efter bottennivån 1996. Tillväxten dämpades 2001, vilket även fortsatte år 2002. Medlemsstaterna uppvisar i stort sett samma utveckling. Utvecklingen i Spanien är dock mera ojämn, med en tidigare nedgång. Bottennivån 1996 märktes inte i Italien och Portugal. I Frankrike var tillväxten kraftig och oavbruten från 1997 till början av 2001.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

>Hänvisning till>

Källa : Eurostat.

Denna indikatör beträffande utvecklingen i byggsektorn speglas också i nedanstående tabell över produktionens tillväxttakt.

Tabell 7: Byggsektorn: index för produktionen av byggnader (100=1995), tillväxttakt i procent

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

I Europeiska unionen följer ökningen av sysselsättningen i denna sektor produktionsökningen. Av de medlemsstater som vi har uppgifter om uppvisar Belgien och Spanien en parallell utveckling för tillväxten i byggsektorn och ökningen av sysselsättningen.

I Frankrike däremot inträffade ökningen av sysselsättningen först ett år efter produktionsökningen. I Frankrike inleddes produktionsökningen i byggsektorn således 1997, medan sysselsättningen i sektorn började öka först ett år senare. Denna eftersläpning beror på problem med tillgången på arbetskraft i sektorn. Enligt Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques [12] (INSEE) inträffade en återhämtning i denna sektor i Frankrike 1998. Återhämtningen förstärktes betydligt från och med 1999. Dock är det brist på kvalificerad arbetskraft. Mer än 30 % av företagen bekräftar att de har svårigheter att rekrytera tillräckligt kvalificerad arbetskraft [13].

[12] INSEE, 1.7.1999.

[13] INSEE, 1.6.2000.

Tabell 8: Byggsektorn: index för sysselsättningen (100=1995), tillväxttakt i procent

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

3.3.2. Övriga sektorer

De övriga sektorerna väger mycket lätt i ekonomin. Av denna anledning finns inga harmoniserade uppgifter tillgängliga på gemenskapsnivå. Vid beräkning av till exempel ett harmoniserat konsumentprisindex har kategorin frisörtjänster och kropps- och skönhetsvård en tyngd av omkring en procent. Försöket med en reducerad mervärdes skattesats omfattar endast frisörtjänster.

Dock kan vissa jämförelser göras redan på grundval av de harmoniserade konsumentprisindexen.

Som ett exempel visas i tabellen nedan hur konsumentprisindex har utvecklats för alla produkter samt för frisörtjänster och kropps- och skönhetsvård i alla de berörda medlemsstaterna.

Samma år som åtgärden för en sänkt mervärdesskattesats infördes avmattades prisökningen för frisörtjänster och kropps- och skönhetsvård i Luxemburg och Nederländerna. I Spanien var denna avmattning mycket liten. Följande år däremot skedde en kraftig prisökning för frisörtjänster och kropps- och skönhetsvård i de tre berörda medlemsstaterna.

Det verkar således som om åtgärden med en sänkt mervärdesskattesats endast hade en tillfällig effekt på priset för de berörda tjänsterna.

Tabell 9: Harmoniserat konsumentprisindex (årlig tillväxttakt i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

Av tabellen nedan framgår hur konsumentprisindex har utvecklats för alla produkter samt för reparation och underhåll i hemmen i de berörda medlemsstaterna.

I två (B, F) av de tre berörda medlemsstaterna kan samma fenomen iakttas även för tjänsterna reparation och underhåll i hemmet, dvs. en tillfällig sänkning av priserna samma år som åtgärden trädde i kraft, följt av en kraftig ökning året därpå.

Tabell 10: Harmoniserat konsumentprisindex (årlig tillväxttakt i procent)

>Plats för tabell>

Källa: Eurostat.

4. UTVÄRDERING AV FÖRSÖKET

4.1. Utvärderingsmetod

I kommissionens utvärderingsrapport [14] granskas varje fas i den ekonomiska mekanismen noggrant avseende alla de berörda tjänsterna enligt en gemensam tolkningsmall. Den gemensamma tolkningsmallen motsvarar det system för utvärdering som diskuterades vid det förberedande mötet i juli 2002.

[14] SEK(2003) 622. Utvärderingsrapport från kommissionen: Försöket att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster.

En utvärdering av effekterna av den sänkta mervärdesskattesatsen kan göras med flera olika metoder. En möjlig metod är att analysera ekonomiska uppgifter som erhålls ur national räkenskaperna eller mervärdesskattedeklarationerna. Det är även möjligt att använda sig av undersökningar som inriktas direkt på de berörda tjänsterna eller att, tvärtom, använda sektorsmodeller (eventuellt allmänna sådan) i kombination med statistiska eller ekono metriska undersökningar. Det finns ett stort utbud av möjliga metoder, men valet av metod bör bestämmas av hur man bäst kan erhålla relevanta svar.

Oberoende av den metod som väljs, är det absolut nödvändigt att den berörda sektorns historiska utveckling och de ekonomisk-politiska åtgärderna beaktas i analysen. Om man inte har kunskap om situationen i sektorn före åtgärdens införande, är det omöjligt att bedöma dess effekter.

I praktiken har medlemsstaterna tillämpat de tillbudsstående metoderna på olika sätt. Mångfalden av använda metoder och sektorernas heterogenitet gör det svårt att sammanfatta utvärderingarna. För att säkerställa största möjliga enhetlighet och tydlighet har vi som mall för tolkningen av medlemsstaternas utvärderingsrapporter använt oss direkt av den analysmetod som godkändes i juli 2002.

Den typ av svar som ges i utvärderingsrapporterna på de ovannämnda frågorna kan indelas i tre kategorier: på grundval av uppgifterna i utvärderingsrapporten kan otvetydiga slutsatser dras om en viss fråga, en viss fråga avhandlas av tydliga skäl inte i utvärderingsrapporten (till exempel därför att uppgifter saknas) eller, slutligen, säkra slutsatser kan möjligen inte dras på grundval av uppgifterna i utvärderingsrapporten.

Nedan beskrivs de viktigaste av de resultat som erhållits med denna tolkningsmall.

4.2. Inte ett fullständigt genomslag i priserna av sänkningen av mervärdesskattesatsen

Den första etappen, som är absolut nödvändig, är att den sänkta mervärdesskattesatsen får genomslag i priserna. I det fall att en sänkning inte får något som helst genomslag i priserna, är varje eventuell ökning av efterfrågan nödvändigtvis en följd av andra faktorer än åtgärden för sänkt mervärdesskatt.

Medlemsstaterna har vid en granskning av priserna konstaterat [15] att den sänkta mervärdesskattesatsen inte i något fall fått ett fullständigt genomslag i konsumentpriserna. En del av mervärdesskattesänkningen har utnyttjats för att öka säljarnas marginaler.

[15] Se bilagan, Utvärderingsrapport från kommissionen: Försöket att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster, SEK(2003) 622.

Som exempel kan nämnas att i Luxemburg syntes mervärdesskattesänkningen inte i priserna hos 40 % av frisörsalongerna och 80 % av de verkstäder som reparerar skor. En möjlig förklaring kan vara att säljarna inte är riskbenägna. De föredrar ett riskfritt beteende (behålla gällande prisnivå och öka sin vinst) framför ett riskfyllt (att sänka sina priser och hoppas på en ökning av vinsten till följd av en efterfrågeökning).

Sektorn för renovering och reparation av privata bostäder förefaller att vara den sektor som varit villigast att låta sänkningen av mervärdesskatten reflekteras i priserna. Denna situation kan förklaras av de stora genomsnittliga belopp som det rör sig om.

Det kan konstateras att när man i vissa sektorer, särskilt sektorerna för reparation av skor, cyklar och kläder i Nederländerna och sektorn för reparation av bostäder i Frankrike, omedelbart låtit mervärdesskattesänkningen återspeglas i priserna, har man senare tenderat att höja konsumentpriserna mer än inflationen. Tillämpningen av en reducerad skattesats har dämpat den sedvanliga prisökningen endast tillfälligt.

I vissa fall, särskilt inom sektorn för reparation av cyklar, har en del tillhandahållare av tjänster vägrat att tillämpa den reducerade skattesatsen och har hävdat att åtgärden är för komplicerad.

Svårigheterna med att få en sänkning av mervärdesskattesatsen att slå igenom i konsumentpriserna visar att åtgärden inte fungerar på det sätt som avsetts i direktivet.

4.3. En högkonjunktur som gynnade efterfrågan

Den synnerligen gynnsamma ekonomiska konjunktur som rådde när åtgärden infördes ledde till ökad efterfrågan och ökad omsättning i alla sektorer. Ökningen av hushållens disponibla inkomster kan förklara den observerade ökningen av efterfrågan. Dessutom infördes andra åtgärder, särskilt skatteåtgärder, som bidrog till att öka efterfrågan oberoende av mervärdesskatte sänkningen.

Det är inte möjligt att på grundval av medlemsstaternas rapporter skilja effekterna av tillväxten, som var särskilt kraftig under denna period, från de eventuella effekterna av ett delvis genomslag i priserna av den sänkta mervärdesskattesatsen.

4.4. Ingen betydande effekt på sysselsättningen

En del medlemsstater har fört en aktiv sysselsättnings- och stödpolitik, som inriktats på vissa verksamhetssektorer och särskilt på byggsektorn.

Till exempel införde man i Frankrike före sänkningen av mervärdesskatten ett antal bestämmelser som syftar till att underlätta tillträdet till egendom och renovering av bostadsbeståndet. Sektorn har haft en extraordinär tillväxt sedan början av 1999. Italien har, förutom att reducera mervärdesskattesatsen, beviljat skatteavdrag för kostnader för renovering och reparation av privata bostäder. Spanien har skapat en gynnsammare skattemiljö för små och medelstora företag.

När man i de olika sektorerna har försökt att öka produktionen för att möta den ökade efterfrågan, har man haft svårigheter att rekrytera personal, eller har utnyttjat övertid. Portugal och Förenade kungariket (Isle of Man) uppger att full sysselsättning rådde när åtgärden trädde i kraft.

Under dessa omständigheter innehåller medlemsstaternas rapporter inga säkra slutsatser för alla berörda medlemsstater om mervärdesskattesänkningens effekter på sysselsättningen.

Endast två medlemsstater, Frankrike och Italien, uppskattar att ett ganska stort antal nya arbetstillfällen inom sektorn för renovering och reparation av privata bostäder - 40 000 respektive 65 000 - har skapats till följd av sänkningen av mervärdesskattesatsen.

I sin uppskattning beaktar Frankrike emellertid varken effekterna av stormen 1999 eller de nya skatteåtgärder som har gynnat byggandet av nya bostäder och, i mindre utsträckning, renovering och reparation av bostäder. I Frankrike hade byggsektorn dessutom rekryteringssvårigheter i slutet av 1999. Enligt siffrorna i den franska rapporten är dessutom kostnaden för ett direkt arbetstillfälle som skapas på detta sätt mycket hög, omkring 89 000 euro per arbetstillfälle och år. Italien stöder sig på en undersökning som gjorts av den viktigaste branschorganisationen i sektorn. Det använda beräkningssättet förefaller dock inte att beakta de omfattande skatteåtgärderna avseende den direkta beskattningen.

4.5. Åtgärdens verkningsfullhet är i hög grad relativ

De empiriska undersökningar som utförts beträffande effekterna av en sänkt mervärdesskattesats jämfört med andra åtgärder visar i allmänhet att en sänkning av mervärdesskattesatsen aldrig är den mest effektiva åtgärden om man vill stimulera sysselsättningen och en ökad BNP, och att budgetkostnaden för åtgärden är hög i förhållande till de ekonomiska effekterna.

Kommissionen har med hjälp av sin makroekonomiska modell QUEST särskilt för denna utvärderingsrapport utfört en simulering av en sänkning av mervärdesskattesatsen jämfört med en sänkning av avgifterna på arbete.

Jämfört med andra åtgärder, särskilt sådana som inriktas direkt på arbetskostnaderna, är budgetkostnaden för en sänkning av mervärdesskattesatsen alltid högre. De erhållna resultaten överensstämmer fullständigt med slutsatserna från tidigare undersökningar.

En beräkning för Europeiska unionen som helhet visar att med samma budgetkostnad skapar sänkta avgifter på arbete 52 % fler arbetstillfällen än en sänkning av mervärdesskattesatsen som får fullt genomslag i priserna.

4.6. Den svarta ekonomin: en utvärdering är omöjlig

Medlemsstaterna har tillhandahållit endast begränsad information om verkningarna av den reducerade mervärdesskattesatsen på den svarta ekonomin. Det har inte varit möjligt att visa att åtgärden har lett till en minskning av den svarta ekonomin. Merparten av resultaten är endast antaganden och man har inte lyckats bevisa ett eventuellt orsakssamband mellan åtgärden och en minskning av den svarta ekonomin.

Däremot har, oberoende av åtgärden för en sänkning av mervärdesskatten, ett viktigt alternativ framkommit vad gäller kampen mot odeklarerat arbete. När en konsument kan få göra avdrag på inkomstskatten och ett villkor för detta avdrag är att han innehar en faktura, förefaller användningen av odeklarerat arbete att minska. Denna effekt har noterats inom byggsektorn.

5. ALLMÄN SLUTSATS

Det har inom ramen för försöket med en reducerad mervärdesskattesats för arbetsintensiva tjänster visat sig att det med hänsyn tagen till de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och begränsningarna i de undersökningsmetoder som använts inte är möjligt att med säkerhet fastställa att denna reducering har haft en gynnsam effekt på sysselsättningen. Detsamma gäller med avseende på verkningarna för den svarta ekonomin.

Medlemsstaterna har vid en granskning av priserna konstaterat att den sänkta mervärdesskattesatsen endast delvis, om ens alls, fått genomslag i konsumentpriserna. Genomslaget har i allmänhet varit svagt och dessutom har inga varaktiga effekter påvisats inom ramen för detta försök. Den ekonomiska mekanism som innebär att en betydande prissänkning leder till en efterfrågeökning har därför inte kunnat fungera som det var tänkt i direktivet.

Dessa resultat överensstämmer för övrigt med slutsatserna från tidigare genomförda undersökningar. Jämfört med de åtgärder som inriktas direkt på arbetskostnaden, är budgetkostnaden per skapat arbetstillfälle alltid högre om man väljer att påverka sysselsättningen genom en reducering av mervärdesskattesatsen.

Kommissionen har med hjälp av sin makroekonomiska modell QUEST särskilt för denna utvärderingsrapport utfört en simulering av en sänkning av mervärdesskattesatsen jämfört med en sänkning av avgifterna på arbete. För undersökningen gällde det med avseende på mervärdesskatteåtgärden mest förmånliga antagandet att sänkningen av mervärdesskattesatsen skulle få fullt genomslag i priserna på den inhemska marknaden. Trots detta, för åtgärden att sänka mervärdesskattesatsen förmånliga, antagandet, visar en beräkning för hela Europeiska unionen att en sänkning av avgifterna på arbete skapar 52 % fler arbetstillfällen till samma budgetkostnad.

Med beaktande av alla dessa resultat och särskilt svårigheten för mervärdesskattesänkningar att få genomslag i priserna, förefaller mervärdesskatten inte vara ett lämpligt instrument att använda sig av för att påverka efterfrågan genom priserna.

När det gäller den inre marknaden är de tjänster som anges i bilaga K till sjätte direktivet av ett sådant slag att det knappast finns någon risk för snedvridning av konkurrensen. Tjänsterna i bilaga K riktar sig främst till slutkonsumenter och uteslutande till lokala marknader. Bilaga K innefattar endast fem kategorier av tjänster och medlemsstaterna har haft möjlighet att välja högst tre av dessa. Om tjänsterna i bilaga K hade definierats på ett annat sätt, hade det troligtvis funnits en risk för snedvridning. Kommissionen har inte tagit emot någon anmälan om eventuell snedvridning av konkurrensen till följd av tillämpningen av en reducerad mervärdesskattesats på dessa tjänster.

Det är nu nödvändigt att pröva hur denna typ av tjänster skall behandlas i mervärdesskattehänseende i framtiden. Dessa överväganden kommer att ske inom ramen för den granskning av omfattningen av de reducerade skattesatserna som enligt artikel 12.4 skall göras vartannat år, och de skall respektera målen för den nya strategin för mervärdesskatten [16], som är att modernisera, förenkla och förstärka det gemensamma mervärdesskattesystemet samt tillämpa det på ett mer enhetligt sätt.

[16] KOM(2000) 348 slutlig av den 7 juni 2000.

Ett förslag till direktiv, kommer att utarbetas av kommissionen och läggas fram för rådet och Europaparlamentet under år 2003. Kommissionen kommer vid sina överväganden att beakta slutsatserna i denna rapport, alla de faktorer som den redan påtalat i den föregående rapporten om reducerade mervärdesskattesatser [17] samt alla andra relevanta faktorer.

[17] KOM(2001) 599 slutlig av den 22 oktober 2001.

Detta förslag kommer huvudsakligen att ha till syfte att få den inre marknaden att fungera bättre genom att rationalisera medlemsstaternas användning av reducerade mervärdesskattesatser och ge medlemsstaterna lika möjligheter att tillämpa reducerade mervärdesskattesatser.

Hänsyn bör tas till mervärdesskattens särdrag, främst kravet att garantera dess neutralitet, nödvändigheten av att fastställa tydliga kriterier för tillämpningen av reducerade skattesatser, behovet av en rationalisering av avvikelserna samt det långsiktiga målet att uppnå en större harmonisering av skattesatserna.