RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om tillämpningen av exportförbudet i artikel 4.1 i rådets direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG)

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om tillämpningen av exportförbudet i artikel 4.1 i rådets direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG)

1. INLEDNING

1.1 Allmänna principer i direktivet om system för garanti av insättningar

I artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar fastslås principen att system för garanti av insättningar som införts och officiellt erkänts i en medlemsstat i enlighet med artikel 3.1 skall omfatta insättare i filialer som kreditinstitutet inrättat i andra medlemsstater. [1]

[1] I artikel 3.1 framgår det att "varje medlemsstat skall säkerställa att ett eller flera system för garanti av insättningar införs och officiellt erkänns inom dess territorium."

Genom denna bestämmelse kommer också systemet för garanti av insättningar att omfattas av principen om ömsesidigt erkännande i en värdmedlemsstat av de bestämmelser som är tillämpliga för ett kreditinstituts huvudkontor som, tillsammans med sina filialer inom den inre marknaden, utgör en enhet, vars verksamhet är underställd en enda auktorisation och centraliserad tillsyn.

Genom direktivet harmoniserades inte systemen i så hög grad att en enhetlig garantinivå fastställdes. I artikel 7 anges ett minimibelopp på 20 000 ecu, men för vissa medlemsstater finns möjligheten att fortsätta tillämpa en lägre garantinivå (lägst 15 000 ecu) till och med den 31 december 1999. Det fastslås också att den givna garantin får begränsas till en viss procentandel av insättningarna (större än eller lika med 90 %). Slutligen fastställdes ingen maximigräns och somliga insättare och insättningar (enligt förteckningen i bilaga I till direktivet) kan fullständigt uteslutas från garantin. Därför kan det förekomma skillnader i fråga om garantiernas nivå och omfattning i de olika systemen, [2] särskilt under den femåriga övergångsperioden när minimibeloppet för garantin kan omfattas av ett undantag.

[2] Se tabellen i bilagan.

1.2 Exportförbudet

Det finns ett tillfälligt undantag, giltigt t.o.m. den 31 december 1999, från tillämpningen av principen att utvidga värdmedlemsstaternas insättningsgaranti till filialer i andra medlemsstater. Detta tillfälliga undantag, nedan kallat "exportförbudet" fastställs i artikel 4.1 andra stycket i direktivet. Formuleringarna i andra och tredje styckena i artikeln lyder på följande sätt:

"Fram till den 31 december 1999 får varken nivån på eller omfattningen, inklusive procentsatsen, av den täckning som ges överstiga den maximala storleken på eller omfattningen av den täckning som motsvarande garantisystem inom värdmedlemsstatens territorium ger.

Före detta datum skall kommissionen utarbeta en rapport på grundval av de erfarenheter som har gjorts vid tillämpningen av det andra stycket och bedöma behovet av att fortsätta med dessa åtgärder. Om så är lämpligt skall kommissionen överlämna ett förslag till direktiv till Europaparlamentet och rådet, i syfte att förlänga åtgärdernas giltighetstid." [3]

[3] Ett liknande tillfälligt undantag finns i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EC om system för ersättning till investerare (EGT L 84, 26.3.97, s. 22).

Det är nu dags att utarbeta en rapport om tillämpningen av bestämmelsen i artikel 4.1 och undersöka huruvida det finns ett behov att förlänga förbudet. För att kunna göra detta kan det vara lämpligt att närmare granska motiven för att införa exportförbudet och hur det har tolkats när talan har väckts mot det i EG-domstolen. En sådan granskning sker i nästa stycke. I stycket därefter bedöms erfarenheten av förbudet och argument för och emot ett upphävande av det läggs fram. Rapporten avslutas med kommissionens utvärdering av huruvida förbudet bör finnas kvar.

2. MOTIVERING TILL EXPORTFÖRBUDET

2.1 Läget vid antagandet av direktivet

Resonemanget bakom införandet av exportförbudet anförs i fjortonde skälet i direktivet:

"Marknadsstörningar kan orsakas av filialer till kreditinstitut som erbjuder en högre täckning än de kreditinstitut som är auktoriserade i värdmedlemsstaten. Nivån på och omfattningen av den täckning som ett system för garanti av insättningar ger bör inte bli ett konkurrensmedel. Det är därför nödvändigt, åtminstone under en inledningsfas, att fastställa att nivån på och omfattningen av den täckning som ett system i den medlemsstat som är hemland ger insättarna hos filialer i en annan medlemsstat, inte bör överstiga den högsta nivån på och omfattningen av den täckning som motsvarande system ger i värdmedlemsstaten. Efter ett antal år bör eventuella marknadsstörningar studeras mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts och utvecklingen inom banksektorn."

Denna formulering härrör inte från något förslag från kommissionen, vilket tydligt visades i den rapport från rådets ordförande som utarbetades före antagandet av den gemensamma ståndpunkten:

"Under behandlingen i rådet begärde flera delegationer att i direktivet föreskrivs att ett kreditinstitut i ett land med ett generöst garantisystem som öppnar en filial i ett land med ett mindre generöst garantisystem inte kan erbjuda en högre täckning än vad som normalt erbjuds där (exportförbud). Målet är att förhindra att filialen hamnar i en mer gynnsam konkurrenssituation än lokala kreditinstitut.

Med tanke på den vikt som å ena sidan vissa delegationer lägger vid detta förbud som kommissionen är tveksam till att godkänna, och å den andra rättstjänstens uppfattning att ett sådant förbud eventuellt endast skulle kunna godtas om det är tillfälligt, föreslår ordförandeskapet följande kompromiss:

I direktivet införs en klausul om exportförbud men endast till den 31 december 1999. På förslag från kommissionen kan rådet eventuellt besluta att förlänga förbudets giltighetsperiod." [4]

[4] Utdrag ur rapporten från det (belgiska) ordförandeskapet, 9 september 1993, rådets dokument 8520/93 EF 62.

2.2 Läget efter det att den tyska regeringen väckt talan om ogiltigförklaring

Exportförbudet ledde till att den tyska regeringen på följande grunder väckte talan om ogiltigförklaring: [5]

[5] Ärende C-233/94 Tyskland mot Europaparlamentet och rådet.

(1) Underlåtenhet i att ange motiveringar enligt kraven i artikel 190 i EG-fördraget, varigenom domstolen hindrats från att utöva sin granskningsbefogenhet. Det hävdades att rådet och parlamentet inte hade specificerat varför stödets nivå och omfattning inte skulle bli ett konkurrensverktyg. "Exportförbudet" ansågs motsäga syftet med direktivet, vilket var att stärka skyddet för insättaren och att underlätta kreditinstitutets gränsöverskridande verksamhet.

(2) Överträdelse av artikel 57.2 i EG-fördraget. Förklaringen till detta argument var att exportförbudet försvårade samarbetet mellan olika banker inom gemenskapen och att det stred mot principen om en miniminivå för harmonisering och ömsesidigt erkännande.

(3) Oförenlighet mellan exportförbudet och målet att skydda sparare. Det hävdades att eftersom exportförbudet tvingade filialer till att sänka garantinivån till den som erbjuds av länder med mindre generös garanti, strider förbudet mot principen om skydd för kreditgivare.

(4) Överträdelse av proportionalitetsprincipen både i fråga om nödvändighet och proportionalitet. Det första argumentet för denna invändning var att exportförbudet stred mot principen om minsta möjliga ingrepp. Andra lösningar som skulle begränsa kreditinstitutens verksamhet i mindre utsträckning, vore lika effektiva för att bemöta marknadsstörningar, t.ex. en skyddsklausul. Det andra argumentet var att det inte fanns något rimligt förhållande mellan ingreppets karaktär och omfattning och exportförbudets ändamålsenlighet. Ändamålsenligheten begränsades redan av det faktum att det alls inte var säkert att konkurrensen på marknaden skulle komma att snedvridas.

Rådets bedömning av den 13 maj 1997 innehåller mycket viktiga delar som pekar på behovet att granska de villkor och begränsningar som gäller exportförbudens överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen.

I punkt 43 tillstår rådet att exportförbudet utgör ett undantag från minimigränsen för harmonisering och det ömsesidiga erkännande som generellt skall uppnås genom direktivet. "Med beaktande av frågans komplicerade beskaffenhet och olikheterna i medlemsstaternas lagstiftningar var parlamentet och rådet behöriga att företa den nödvändiga harmoniseringen gradvis." I punkt 55, där påstådda åsidosättande av proportionalitetsprincipen behandlas, finns det anledning att understryka att "de förhållanden som gemenskapslagstiftaren har bemödat sig om att reglera är ekonomiskt komplicerade. Före utfärdandet av direktivet fanns det inte system för garanti av insättningar i alla medlemsstater. Vidare omfattade de flesta sådana system inte insättarna i filialer till kreditinstitut som var auktoriserade i andra medlemsstater. Gemenskapslagstiftaren såg sig följaktligen nödsakad att bedöma de framtida och osäkra effekterna av sitt ingripande. Han hade därvid att välja mellan att allmänt sett förebygga risker och att införa ett punktuellt skyddssystem." (punkt 55).

"Av det fjortonde övervägandet till direktivet framgår att parlamentet och rådet har beslutat sig för att från första början förhindra varje marknadsstörning som kan orsakas av att filialer till kreditinstitut erbjuder en högre täckning än de kreditinstitut som är auktoriserade i värdmedlemsstaten. Då en sådan störning inte kunde uteslutas helt och hållet har gemenskapslagstiftaren på ett rättsligt tillfredsställande sätt visat att han har sökt uppnå ett legitimt mål. Vidare är den inskränkning i de berörda kreditinstitutens verksamhet som "exportförbudet" medför inte uppenbart oproportionerlig." (punkt 57).

Efter det att Tysklands talan om ogiltigförklaring förkastats av domstolen, antog den tyska regeringen i juli 1998 en lag om ett allmänt och tvingande system för garanti av insättningar som gäller kreditinstitut och investmentbolag upp till den lägsta gemenskapsnivån (dvs. 90 % av insättningen upp till 20 000 ecu). Den tyska regeringen godkände också alla tidigare privata garantisystem, vilka kan fortsätta att ge betydligt högre skydd genom frivilliga tilläggspremier. Det är dessa privata system som för närvarande dels har ansvaret för skötseln av den offentliga garantifonden (som inte är en juridisk person och till vilken de har bidragit) och dels utövar tillsyn av kreditinstituten och som, i nödvändiga fall, betalar ut den garanti som lagen kräver.

3. DISKUSSION OM HURUVIDA FÖRBUDET BÖR FÖRLÄNGAS ELLER UPPHÄVAS

3.1 Utvärderingsgrund

När exportförbudet enligt föreskrifterna i direktivet utreds, tycks det särskilt viktigt att betona följande två punkter.

Av direktivets ingress framgår det för det första att "efter ett antal år bör eventuella marknadsstörningar (som följer på förbudet) studeras mot bakgrund av de erfarenheter som har gjorts och utvecklingen inom banksektorn."

För det andra har det redan nämnts att ett viktigt villkor för att göra tillfälliga undantag från principerna om miniminivå och ömsesidigt erkännande, som direktivet generellt strävar efter att uppnå, fastslås av domstolen i följande formulering: "Med beaktande av frågans komplicerade beskaffenhet och olikheterna i medlemsstaternas lagstiftningar var parlamentet och rådet behöriga att företa den nödvändiga harmoniseringen gradvis." Det kan därför vara lämpligt att undersöka huruvida detta läge fortfarande råder eller ej.

3.2 Motiveringar för att behålla exportförbudet

Följande betydelsefulla argument för att behålla förbudet har lagts fram av vissa medlemsstater:

(1) Bristande erfarenhet. När denna rapport skrivs, fem år efter det att direktivet trädde i kraft, har de bestämmelser som antogs och infördes när direktivet inlemmades i nationell lagstiftning, och som nu undersöks på parlamentets och rådets begäran, i själva verket aldrig tillämpats inom de system för garanti av insättningar som finns i medlemsstaterna. Detta beror på att kreditinstitut med filialer i andra medlemsstater av ekonomiska skäl har inställt återbetalning av insättningar som placerats i filialen under rapporteringsperioden.

(2) Risk för negativa konkurrenseffekter. Regeringar som är positivt inställda till att kommissionen lägger fram ett förslag till en förlängning av förbudets giltighet, använder vanligtvis argumentet att "nivån på och omfattningen av den täckning som ett system för garanti av insättningar ger inte bör bli ett konkurrensmedel", med de marknadsstörningar som det kan ge. Vissa regeringar anser att man inte helt kan utesluta en sådan möjlig störning och åberopar det faktum att exportförbudet för de berörda kreditinstitutens verksamhet inte har lett till några negativa följder på deras område eller begränsat deras verksamhet i andra medlemsstater.

(3) En särskilt känslig period. Vissa medlemsstater har påpekat att det vore särskilt olämpligt att låta förbudet upphöra vid 1999 års utgång, eftersom en sådan förändring skulle komma utöver andra förändringar på marknaden som i sig själva har ökat risken för marknadsstörningar. En sådan faktor är den nyligen införda euron. En annan faktor är den planerade utvidgningen av EU. Det har hävdats att vissa kandidatländer kan väntas få svårigheter med att anta miniminivån för insättningsgarantier. Vissa medlemsstater är därför oroliga för att risken för marknadsstörningar avsevärt skulle kunna öka om exportförbudet slopades.

3.3 Motiveringar för att upphäva exportförbudet

(1) Principen om en gemensam bankmarknad. Exportförbudet är ett undantag från principen om en gemensam bankmarknad och det ger upphov till hinder för den fria etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Genom att insättarna i filialer skulle omfattas av värdmedlemsstaternas garantisystem införs dessutom en diskriminering mellan de olika insättarna, om kreditinstitutet skulle komma på obestånd. Därför är det oförenligt med det faktum att ett kreditinstitut och dess filialer, både rättsligt och ur banksynpunkt, skall betraktas som en enhet. Det var mot bakgrund av detta som rådet och parlamentet antog exportförbudet endast som en övergångsbestämmelse. Det avgörande motivet för undantaget var det komplexa och oklara läge som rådde före antagandet av direktivet.

(2) Utvecklingen inom banksektorn. Banksektorn har ändrats avsevärt sedan direktivet antogs, både till följd av harmonisering av garantisystemen och som en följd av finansiell integration.

I fråga om harmoniseringen av garantisystem har för det första mycket hänt under övergångsperioden som upphör den 31 december 1999. En lagstadgad miniminivå för garantin (20 000 ecu) har införts i alla medlemsstater och den omfattar nu alla filialer, var än de är etablerade. Det stämmer att de nationella garantinivåerna inte helt har harmoniserats genom direktivet och att vissa skillnader kommer att kvarstå även vid övergångsperiodens slut. I direktivet fastslås emellertid tydligt att det är hemlandets garantinivå som gäller och att den inte underställs någon harmonisering av nationella nivåer och villkor. Det kan dessutom vara intressant att notera att de nationella garantinivåerna har närmat sig varandra. I de mer generösa systemen har garantinivån i själva verket sänkts. [6] Sedan 1994 har alltså en betydande minskning av skillnaderna mellan de garantier som ges inom de olika systemen skett. Den första januari år 2000 kommer alla medlemsstater utom tre att ha en obligatorisk garantinivå på mellan 20 000 och 25 000 euro per insättare. De enda undantagen kommer att vara Danmark (40 000 euro), Frankrike (60 000) och Italien (104 000 euro).

[6] Tyskland minskade sin obligatoriska garantinivå till gemenskapens miniminivå, både för garantiernas nivå och omfattning (se tabell). Italien har sänkt gränsen för garantinivån till 104 000 euro (från 600 000 euro 1994). Slutligen har Finland sänkt sitt totala tidigare garantibelopp till 25 000 euro.

Sammanfattningsvis finns inte längre de stora skillnader som fanns när direktivet antogs och som då motiverade ett tillfälligt undantag från principerna för den gemensamma marknaden. Således föreligger inte längre den främsta motiveringen för ett undantag.

Den andra tendens på bankmarknaden som i betydande grad påverkar utvärderingen av exportförbudet är den finansiella integrationsprocessen. Denna utveckling har skett parallellt på många fronter. En av faktorerna är utbyggnaden av de elektroniska nätverken som har främjat införandet av elektroniska banktjänster som underlättar handeln mellan länderna. En annan viktig faktor är införandet av euron som har minskat växelkursrisken mellan elva av medlemsstaterna. En tredje viktig faktor är tendensen mot strukturförändringar och konsolidering på bankmarknaden. Med hjälp av koncentrationer och uppköp har banker stärkt sin position på ett sådant sätt att de kan konkurrera internationellt, också multinationellt. Sammanfattningsvis har integrationsfaktorerna varit starka under senare år och den utvecklingen kommer definitivt att fortsätta.

I den finansiella integrationsprocessen utgör exportförbudet ett kvarvarande inslag som splittrar den inre marknaden i nationella marknader. Det måste upphävas för att främja en sund integration av EU:s finansmarknader. Dessutom gör integrationen av finansmarknaden att gränsöverskridande handel med banktjänster mellan länderna stegvis håller på att bli ett praktiskt och lönsamt alternativ till inhemska banktjänster. Följden av detta är att exportförbudet helt lagligt och enkelt kan kringgås med hjälp av gränsöverskridande insättningar, vilket gradvis minskar all konkurrenseffekt som system för garanti av insättningar kan på inhemsk nivå. [7]

[7] I nuvarande läge anser experterna att de olika nivåerna i systemen för garanti av insättningar i de olika medlemsstaterna inte är tillräckligt avgörande - åtminstone inte under nuvarande relativt stabila marknadsförhållanden - för att ge insättarna ett tillräckligt skäl för att kringgå ett exportförbud med hjälp av insättningar utomlands. Det kan emellertid också tolkas som ett tecken på att skillnader mellan garantinivåerna inte har någon avgörande inverkan på konkurrensen.

(3) Avsaknad av en konkreta uppskattning av potentiella störningar. Vad gäller möjliga marknadsstörningar till följd av att exportförbudet upphävs, har ingen av medlemsstaterna några objektiva och faktiska uppgifter som ger några skäl för konkreta farhågor för att sådan risker är troliga eller betydande. Inte heller kan medlemsstaterna specificera eller kvantifiera de potentiella marknadsstörningarna för inhemska kreditinstitut om exportförbudet skulle upphävas.

I stället är det så att utländska filialer - som är etablerade i medlemsstater med en högre nivå på garantin av insättningar jämfört med garantinivån i deras ursprungsländer - tvekar att ansöka om en högre nivå av sin värdmedlemsstat ("nivåhöjning"), även om detta alternativ står dem till buds på en icke-diskriminerande grund. Det finns även tecken på att ett visst antal utländska filialer, som inledningsvis deltog i försäkringssystem som gav dem samma garantinivå som värdlandet har avslutat sitt medlemsskap. Dessa utländska filialer anser således inte att den höjda garantinivån är värd sitt pris - ett pris som betalas av de inhemska bankerna som en del av deras obligatoriska garanti. Det finns alltså tydliga tecken på att banker inte betraktar skillnader i garantinivåer som någon betydande konkurrensfaktor.

(4) Efterlevnad av förbud mot reklam. Slutligen har ingen medlemsstat registrerat någon överträdelse eller försök till överträdelse av någon bank mot direktivets förbud mot att i reklam tillämpa olika garantinivåer för insättningar.

4. SAMMANFATTNING

Systemet för garanti av insättningar i medlemsstaterna har nu harmoniserats enligt direktivets principer och mål. Mot bakgrund av detta tycks det omotiverat att förlänga exportförbudet - som enkelt kan kringgås med hjälp av gränsöverskridande insättningar - för att undvika marknadsstörningar som är omöjliga att bedöma eller specificera och som verkar osannolika.

En förlängning av exportförbudet skulle innebära att skyddet mot en sådan avlägsen risk skulle anses viktigare än att fullt ut genomföra den inre marknaden för banktjänster. Eftersom fortsatt europeisk integration är ett viktigt politiskt mål - vilket framgår av att handlingsplanen för finansiella tjänster nyligen undertecknades av det Europeiska Rådet vid deras möte i Köln - anser Kommissionen det lämpligt att inte förlänga exportförbudet.

När förbudet har upphävts (31 december 1999) kommer emellertid Kommissionen att nära bevaka marknadsutvecklingen, med särskild tonvikt på att upptäcka allvarliga marknadsstörningar, baserat på uppgifter som valts ut och insamlats av medlemsländerna. Kommissionen kan då överväga möjligheten att föreslå lämpliga lagförslag.

BILAGA I: Huvuddragen i EES-systemet för garanti av insättningar

Insättningar som omfattas av vissa garantisystem (tillämpning av artikel 7.2)

1. Insättningar gjorda av finansinstitut som är medlemmar av insättningsgarantisystemet täcks inte av systemet i någon medlemsstat.

2. Insättningar gjorda av försäkringsföretag täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Finland, Sverige och Island.

3. Insättningar gjorda av staten och centrala förvaltningsmyndigheter täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Sverige, Förenade kungariket, Norge och Island.

4. Insättningar gjorda av regionala, lokala och kommunala myndigheter täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Grekland (dock ej regionala myndigheter), Finland (endast kommunala myndigheter), Sverige, Förenade kungariket, Norge och Island.

5. Insättningar gjorda av företag för kollektiva investeringar täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Finland, Sverige, Förenade kungariket, Norge och Island.

6. Insättningar gjorda av pensionsfonder omfattas av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Grekland, Finland, Sverige, Förenade kungariket, Norge, Island och Italien

7. Insättningar gjorda av styrelseledamöter och andra medlemmar av kreditinstitutets ledning, av bolagsmän som personligen svarar för företagets skulder, av personer som äger minst 5 % av kreditinstitutets kapital i följande medlemsstater: Irland (20 %), Finland, Sverige, Norge, Island och Förenade kungariket (endast hypotekskassor). I alla dessa länder omfattar systemen också insättningar från nära anhöriga till de ovanstående och tredje man som handlar för deras räkning. I Italien omfattar systemet insättningar från medlemmar av kreditinstitutet som är personligt ansvariga.

8. Insättningar gjorda av andra företag inom samma grupp täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Finland, Sverige, Förenade kungariket (endast byggföretag) och Island.

9. Insättningar som inte är gjorda i någons namn täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Frankrike (belopp som utgör erlagda betalningsmedel), Österrike, Sverige (om sådana insättningar finns) och Förenade kungariket (endast banker och på vissa villkor).

10. Insättningar för vilka samma kreditinstitut på individuell grund har gett insättaren räntesatser och finansiella utgör inga undantag i följande medlemsstater: Danmark, Finland, Sverige och Island.

11. Skuldebrev som samma kreditinstitut har ställt ut och skulder enligt egna accepter eller egna växlar täcks av systemet i följande medlemsstater: Belgien (på vissa villkor), Portugal (endast insättningsbevis), Nederländerna (endast förlagsbevis men inga löpande skuldebrev), Norge (på vissa villkor), Sverige (på vissa villkor) och Förenade kungariket (endast banker och på vissa villkor).

12. Insättningar gjorda i andra valutor än täcks av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Grekland, Spanien, Nederländerna, Luxemburg, Portugal, Finland, Irland, Italien, Sverige, Norge och Island. Det österrikiska systemet omfattar insättningar i valutor från andra medlemsstater som tillhör euro-området samt insättningar i euro.

13. Insättningar från alla juridiska personer omfattas av systemet i följande medlemsstater: Danmark, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Finland, Sverige och Förenade kungariket.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>