4.Faktorer som är av betydelse

Om en medlemsstat inte uppfyller de krav som gäller enligt det ena av eller båda dessa kriterier ska kommissionen enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget utarbeta en rapport. Rapporten ska även ”beakta huruvida den offentliga sektorns underskott överstiger utgifterna for de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt”.

Dessa faktorer beskrivs närmare i artikel 2.3 i förordning (EG) nr 1467/97, där det fastställs att ”eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad bedömning av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls och som medlemsstaten har förelagt rådet och kommissionen” ska beaktas. Om skuldkriteriet inte förefaller vara uppfyllt är det särskilt motiverat att analysera faktorer som är av betydelse, eftersom skuldutvecklingen i högre grad än underskottet påverkas av faktorer utanför regeringens kontroll. Detta framhålls i artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97, där det föreskrivs att faktorer som är av betydelse ska beaktas vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls, oavsett avvikelsens storlek. I detta sammanhang måste åtminstone följande tre viktiga aspekter beaktas vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls med tanke på deras inverkan på skuldens utveckling och hållbarhet: i) om medlemsstaten håller fast vid det medelfristiga budgetmålet eller anpassningsbanan mot det, ii) genomförandet av strukturreformer, och iii) det rådande ekonomiska läget.

Som fastställs i artikel 2.4 i förordning (EG) nr 1467/97 när det gäller underskottskriteriet kan faktorer som är av betydelse inte beaktas under de steg som föregår ett beslut om att det på grundval av underskottskriteriet föreligger ett alltför stort underskott i Italien 2020, eftersom skuldkvoten överstiger referensvärdet på 60 % och det dubbla villkoret inte är uppfyllt – dvs. att underskottet ska ligga nära referensvärdet och överskridandet vara övergående.

En annan viktig faktor som måste beaktas i det rådande läget 2020 är de ekonomiska följdverkningarna av covid-19-pandemin, som har en mycket betydande inverkan på budgetsituationen och gör framtidsutsikterna mycket osäkra. Pandemin har även lett till att den allmänna undantagsklausulen har aktiverats.

4.1 Covid-19-pandemin

Covid-19-pandemin har lett till en kraftig ekonomisk chock som fått mycket negativa effekter i hela Europeiska unionen. Vilka följder detta får för BNP-tillväxten beror både på hur länge pandemin varar och hur länge de åtgärder är i kraft som vidtas av nationella myndigheter och på europeisk och global nivå för att bromsa spridningen, skydda produktionskapaciteten och stötta den samlade efterfrågan. Medlemsstaterna har redan antagit, eller håller på att anta, budgetåtgärder för att öka kapaciteten i sina sjukvårdssystem och bistå de enskilda och sektorer som drabbats hårdast. Betydande likviditetsstödåtgärder och andra garantier har också antagits. Behöriga statistikmyndigheter ska när det föreligger mer detaljerad information granska huruvida dessa åtgärder har någon direkt inverkan på saldot i de offentliga finanserna. Dessa åtgärder kommer, tillsammans med nedgången i ekonomisk aktivitet, att leda till att det offentliga underskottet och den offentliga skulden stiger betydligt.

4.2 Ekonomiskt läge på medellång sikt inbegripet strukturreformer

Covid-19-pandemin och de åtgärder som vidtas för att begränsa smittspridningen förväntas leda till att Italiens ekonomi hamnar i en djup recession 2020. Detta är en förmildrande omständighet vid bedömningen av om Italien uppfyller underskottskriteriet 2020. I kommissionens vårprognos 2020 förutses BNP närmare bestämt minska med 9,5 % innevarande år, främst till följd av att nedstängningen ledde till en tvärt inbromsning av den privata konsumtionen och att exportmarknaderna krympt kraftigt, med turistnäringen som en av de värst drabbade sektorerna. Företagen förväntas dessutom minska sina investeringar till följd av kollapsande efterfrågan, sinande kassaflöden och stor osäkerhet. Politiska åtgärder förväntas leda till en teknisk återhämtning andra hälften av 2020 som därefter följs av en partiell faktisk återhämtning 2021. De makroekonomiska utsikterna präglas av exceptionellt stor osäkerhet om hur länge pandemin och dess ekonomiska följdverkningar kommer att vara.

Italien upplevde dessutom en makroekonomisk nedgång redan före den nuvarande krisen, där både tillväxten i BNP i fasta priser och BNP-deflatorn legat under 1 % sedan 2018. Tillväxten i BNP i fasta priser sjönk närmare bestämt från 1,7 % 2017 till 0,8 % 2018 och 0,3 % 2019, vilket innebar att den hamnade under den potentiella tillväxten detta år (0,6 %), i takt med att nedgången i världshandeln spred sig till ekonomin och förstärktes av en dämpad inhemsk efterfrågan. BNP-deflatorn steg i sin tur från 0,7 % 2017 till 0,9 % 2018 och var oförändrad 2019. Italiens långvariga makroekonomiska nedgång, med en tillväxt i BNP i löpande priser på under 2 % sedan 2018, kan delvis sägas förklara det stora avståndet till riktmärket för skuldminskning 2019.

I sin landsrapport 2020 gjorde kommissionen bedömningen att Italien hade gjort vissa framsteg i genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna för 2019, vilket kan anses utgöra ännu en förmildrande omständighet. Italien gjorde i synnerhet betydande framsteg i bekämpningen av skatteflykt, bl.a. genom att utöka den obligatoriska användningen av elektroniska betalningar. Italien gjorde vissa framsteg i fråga om att säkerställa att aktiva arbetsmarknadsåtgärder och socialpolitiska åtgärder är effektivt integrerade och når ut till sårbara grupper, fokusera den investeringsrelaterade ekonomiska politiken på forskning och innovation samt infrastrukturkvalitet, effektivisera den offentliga förvaltningen, främja omstrukturering av bankernas balansräkningar och förbättra finansieringen från andra källor än banker för små och innovativa företag. Italien gjorde däremot begränsade framsteg när det gäller att flytta skattebördan bort från arbete, minska skatteutgifterna och reformera systemet för fastighetsregistrering, vidta åtgärder mot odeklarerat arbete, främja arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor, förbättra utbildningsresultaten genom tillräckliga och riktade satsningar och genom att främja kompetensutveckling, minska längden på civilrättsliga förfaranden genom att upprätthålla och effektivisera processreglerna, och effektivisera korruptionsbekämpningen genom att reformera processreglerna för att minska längden på brottmålsrättegångar. Italien gjorde vidare inga framsteg när det gäller att minska ålderspensionernas andel av de offentliga utgifterna och skapa utrymme för andra sociala och tillväxtfrämjande utgifter samt ta itu med konkurrensbegränsningar genom att bl.a. anta en ny årlig konkurrenslag.

4.3 Budgetläge på medellång sikt inbegripet offentliga investeringar

Det samlade underskottet sjönk från 2,2 % av BNP 2018 till historiskt låga 1,6 % av BNP 2019. Denna minskning berodde på en positiv inkomstutveckling till följd av regeringens åtgärder för att bl.a. bekämpa skatteflykt samt även på en stark arbetsmarknad. Offentliga investeringar uppskattas ha ökat något från omkring 2,1 % av BNP 2018 till 2,3 % 2019, vilket är högre än det samlade budgetunderskottet 2019.

Den 13 juli 2018 rekommenderades Italien säkerställa att den nominella ökningen i primära offentliga nettoutgifter, exklusive diskretionära åtgärder på inkomstsidan och engångsåtgärder, inte överstiger 0,1 % (”utgiftsriktmärket”) 2019, vilket motsvarar en strukturell anpassning på 0,6 % av BNP. Enligt utfallsdata och kommissionens prognos överskred utgiftsökningen riktmärket. När det avdrag på 0,18 % av BNP som tillåts enligt bestämmelsen om ovanliga händelser har gjorts från kravet inom den förebyggande delen, blir avvikelsen från den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet 0,4 % av BNP, vilket alltså pekar på en viss avvikelse 2019 och en betydande avvikelse under perioden 2018–2019 sammantaget. Det strukturella saldot förbättrades med 0,8 procentenheter av BNP 2019 och pekar därmed (sedan hänsyn tagits till bestämmelsen om ovanliga händelser) på att den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet följs både 2019 och under perioden 2018–2019 sammantaget.

Skillnaden mellan de två indikatorerna beror främst på oförutsedda vinster (0,5 procentenheter av BNP) och förändringen i ränteutgifter (0,3 procentenheter av BNP). Det förstnämnda beror på att de offentliga inkomsterna, trots den svaga tillväxten i BNP i fasta priser, har ökat kraftigt till följd av en positiv arbetsmarknadsutveckling, främst i fråga om tillsvidareanställningar och, i mindre grad, på viktiga åtgärder för att förhindra skatteflykt (t.ex. elektronisk fakturering, elektroniska kvitton och en reviderad metod för att beräkna inkomstskatt), vars exakta diskretionära effekter fortfarande är svåra att uppskatta. Den sistnämnda faktorn beror på att statsobligationsräntorna var lägre än genomsnittet 2019 jämfört med 2018, vilket även kan ses som ett resultat av marknadens positiva syn på de budgetåtgärder som Italien antog i december 2018 och juli 2019 efter en dialog med kommissionen. Att inkomstutvecklingen var mer positiv än väntat på grundval av utvecklingen för BNP i fasta priser beror på strukturella faktorer och en samlad bedömning visar därför att det inte finns några starka bevis för att Italien avvek i betydande grad från den rekommenderade anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet 2019 och under perioden 2018–2019 sammantaget.

Stabilitetsprogrammet innehåller information om omfattande åtgärder för att begränsa pandemin och stötta ekonomin. Den direkta budgeteffekten av dessa stödåtgärder beräknas uppgå till omkring 4,5 % av BNP 2020. Trots den fortsatta osäkerheten kring de offentligfinansiella utsikterna på medellång sikt anger stabilitetsprogrammet huvuddragen i en mer långsiktig strategi för att minska den offentliga skulden som beräknas uppgå till historiskt höga 155,7 % av BNP 2020. Framför allt förutser stabilitetsprogrammet att skuldkvoten kommer att börja sjunka redan 2021 till 152,7 % i samband med en ”flerårig ansträngning att säkerställa hållbara offentliga finanser som ingår i en strategi för en utveckling som är rättvis och hållbar ur social och miljömässig synpunkt”. I detta sammanhang framhåller myndigheterna att den italienska ekonomin, på grund av den nuvarande chocken, kommer att behöva en period under vilken tillväxten kan komma igång igen utan att hållas tillbaka av budgetåtstramningar, samtidigt som en hållbar skuldminskningsstrategi ska bygga på ett primärt överskott och på att stärka Italiens potentiella tillväxt genom ambitiösa offentliga och privata investeringar.

4.4 Offentlig skuldsättning på medellång sikt

Den offentliga skulden var i stort sett stabil på omkring 134,8 % av BNP mellan 2016 och 2019, eftersom ränteutgifternas skuldökande effekt (även om ränteutgifterna är på nedgång) och stock-/flödesjusteringar till största delen neutraliserades av en lång rad år med primära överskott och en låg, men positiv, tillväxt i BNP i löpande priser. Enligt kommissionens vårprognos 2020 förväntas Italiens offentliga skuld stiga från 134,8 % av BNP 2019 till 158,9 % 2020, främst till följd av BNP-utvecklingen och att det primära saldot förväntas bli negativt för bara andra gången sedan eurons införande.

Skuldhållbarhetsanalysen, uppdaterad med kommissionens vårprognos 2020, bekräftar att Italiens skuld – trots riskerna –fortfarande är hållbar på medellång sikt, om viktiga faktorer med minskande effekt, så som skuldprofilen och utlandsställningen, beaktas. Även om den offentliga skuldpositionen försämras till följd av den nuvarande covid-19-krisen förväntas särskilt skuldkvoten i grundscenariot följa en hållbar (sjunkande) utveckling på medellång sikt (diagram 1).

Diagram1: Offentlig skuldkvot, Italien, % av BNP