Yttrande från Regionkommittén om "Grönbok om tjänster i allmänhetens intresse i Europa"

(2004/C 73/02)

REGIONKOMMITTÉN HAR AVGETT DETTA YTTRANDE med beaktande av

grönboken om tjänster i allmänhetens intresse (KOM(2003) 270 slutlig),

Europeiska kommissionens beslut av den 22 maj 2003 att rådfråga kommittén i detta ärende i enlighet med EG-fördragets artikel 265 första stycket,

ordförandens beslut av den 23 januari 2003 att ge utskottet för ekonomisk politik och socialpolitik i uppdrag att utarbeta yttrandet i ärendet,

artikel 36 i Europeiska stadgan om de grundläggande rättigheterna avseende tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse,

EG-fördragets artikel 16 om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, samt artiklarna 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 och 295 i samma fördrag,

artikel III-6 i utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution för Europa,

yttrandet om "Meddelande från kommissionen - Tjänster i allmänhetens intresse i Europa" (CdR 470/2000 fin)(1),

det utkast till yttrande (CdR 149/2003 rév.) som antogs av utskottet för ekonomisk politik och socialpolitik den 22 september 2003 (föredragande: Tove Larsen, borgmästare i Rødekro kommun (DK-PSE).

Yttrandet antogs vid Regionkommitténs 52:a plenarsession den 19 och 20 november 2003 (sammanträdet den 20 november).

1. Regionkommitténs ståndpunkt

Kommitténs bedömning

1.1. Regionkommittén välkomnar kommissionens grönbok om tjänster i allmänhetens intresse. Grönboken har stort värde eftersom den bidrar till att understryka hur viktig skyldigheten att tillhandahålla sådana tjänster är för välfärden och samhällsutvecklingen inom EU. Regionkommittén är i likhet med kommissionen mån om att lösa frågan om hur EU bäst kan bidra till att garantera sina medborgare billiga tjänster av hög kvalitet.

1.2. Arbetet med en ny europeisk författning utgör ett lämpligt tillfälle att lyfta fram den avgörande betydelse som tillgången till allmännyttiga tjänster har i ett modernt europeiskt samhälle. Offentliggörandet av grönboken om allmännyttiga tjänster ger såväl kommissionen som andra institutioner tillfälle att tänka igenom behovet av och möjligheterna att i högre grad beakta allmänintresset i samband med tillhandahållandet av dessa tjänster. För Regionkommittén ger det tillfälle att betona vikten av att de allmännyttiga tjänsternas speciella karaktär ges utrymme i debatten på detta område.

1.3. Kommissionen har valt att utforma grönboken i form av frågor, något som på ett förträffligt sätt illustrerar hur omfattande och komplext detta område är. I grönboken ställs många relevanta frågor som bidrar till att bredda debatten, men grönboken bidrar dock endast i begränsad omfattning med uttömmande svar eller förslag på lösningar. Tvärtom ger grönboken intrycket av att kommissionen vill utnyttja tillfället till att få in sådana uppgifter som borde ha samlats in redan i samband med att grönboken utarbetades.

1.4. Grönboken bringar ingen klarhet i kommissionens ståndpunkt och visioner på detta område. Regionkommittén saknar tydliga ställningstaganden från kommissionens sida som skulle bidra till debatten om framtidens allmännyttiga tjänster, bland annat när det gäller frågan om att ge skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster högre fördragsmässig status.

1.5. Med tanke på att slutresultaten av konventets arbete och regeringskonferensen ännu inte finns tillgängliga kan man fråga sig om det över huvud taget är någon mening med att behandla grönboken, dvs. innan man känner till vilka rättsliga grunder som kommer att gälla för de allmännyttiga tjänsterna. Avsaknaden av rättslig grund gör det svårt och i vissa fall omöjligt att svara meningsfullt på frågorna.

2. Regionkommitténs rekommendationer

2.1. Vilken form skall subsidiariteten ha?

2.1.1. Regionkommittén ser positivt på att kommissionen ger sitt erkännande för de lokala och regionala myndigheternas centrala roll när det gäller att definiera, organisera, finansiera och övervaka allmännyttiga tjänster.

2.1.2. De lokala och regionala myndigheterna är de som befinner sig närmast medborgarna och därför de som bäst kan bedöma vilken typ, verksamhetsform och kvalitet som tjänsterna bör ha med tanke på de berörda befolkningsgruppernas speciella karaktär.

2.1.3. Det är viktigt att den offentliga myndighet som har ansvar för allmännyttiga tjänster fritt kan besluta om den önskar tillhandahålla tjänsten i egen regi eller i samarbete med andra myndigheter, eller välja andra lösningsmodeller, eventuellt i privat regi. Den horisontella och vertikala subsidiaritetsprincipen bör respekteras fullt ut i den mening att utgångspunkten är att det skall stå lokala och regionala myndigheter fritt att bestämma hur man önskar tillhandhålla dessa tjänster. Genom att utgå ifrån de lokala förhållandena kan den mest optimala lösningen för medborgarna och samhället säkerställas.

2.1.4. Den vertikala och horisontella subsidiaritetens räckvidd och innehåll beror emellertid av de lagstiftningsmässiga ramar som skall gälla för allmännyttiga tjänster.

2.1.5. De offentliga tjänsternas funktion och värde för den europeiska samhällsmodellen ges inte någon särskilt framträdande roll i fördraget. I fördragets artikel 16 erkänns visserligen den betydelse och den roll som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har, men i denna artikel underordnas de principer och villkor som styr dem "Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 73, 86 och 87", bestämmelserna avseende fri konkurrens och statligt stöd. Regionkommittén är emellertid av uppfattningen att det finns vissa tjänster i allmänhetens intresse som inte enbart bör regleras av konkurrenslagstiftningen och marknadsreglerna.

2.1.6. Det är fortfarande okänt vilken ställning och status de allmännyttiga tjänsterna slutgiltigt kommer att få i det nya konstitutionella fördraget. Regionkommittén kommer i sitt yttrande därför att operera med två olika scenarier - med respektive utan ändring av den primärrättsliga grunden för tjänster i allmänhetens intresse i fördraget.

2.2. Scenario 1: Med en primärrättslig ändring av grunden för tjänster i allmänhetens intresse i fördraget

2.2.1. Regionkommittén rekommenderar att det på fördragsnivå fastslås allmännyttiga hänsyn som skall ligga till grund för regleringen av sektorn för allmännyttiga tjänster inom Europeiska unionen, samt att det klargörs att fastställandet av konkreta principer och betingelser för tillhandahållande av allmännyttiga tjänster är en uppgift för medlemsstaterna och deras regioner.

2.2.2. De uppgifter som utförs inom ramen för allmännyttiga tjänster bör ingå i Europeiska unionens grundläggande målsättningar på jämbördig fot med genomförandet av inre marknaden, med bibehållen respekt för subsidiaritetsprincipen. På så sätt kan genomförandet av inre marknaden och beaktandet av allmänintresset bli två målsättningar som utgör komplement till de samlade europeiska ansträngningarna för att stärka EU:s ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning.

2.2.3. Regionkommittén rekommenderar att ett rättsligt erkännande av allmännyttiga tjänster i fördraget bibehålls, under beaktande av det i 2.2.1 anförda klarläggandet, och att hänsyn därvid tas till att allmännyttiga tjänster i första hand skall definieras av medlemsstaterna.

2.2.4. Ett antal överväganden som är gemensamma för samtliga sektorer skulle kunna integreras i fördraget som en övergripande rättslig ram. På så sätt skapas underlag för en jämnare balans mellan konkurrenshänsyn, allmänna samhällshänsyn och hänsyn till den enskilde medborgaren. Mot bakgrund av detta anser Regionkommittén att följande aspekter bör integreras i fördragets artikel 16:

- Alla medborgare skall ha samma tillgång till tjänsten, i den utsträckning det är ekonomiskt försvarbart.

- Försörjningstryggheten skall vara god, om det är ekonomiskt försvarbart.

- Ifall marknadsbrister uppstår skall tillräcklig kapacitet kunna garanteras av marknads-leverantören.

- Tjänsterna skall hålla hög kvalitet

- Subsidiaritetsprincipen har en viktig roll att spela på detta område, bland annat när det gäller vilka tjänster som skall omfattas av begreppen, vem som skall tillhandahålla dem, och hur dessa skall organiseras och finansieras.

2.2.5. Utgångspunkten bör vara att alla medborgare skall ha samma tillgång till de allmännyttiga tjänsterna i den utsträckning det är ekonomiskt försvarbart. Om medborgarna inte har tillgång till vissa grundläggande tjänster kan detta ibland få allvarliga hälsomässiga konsekvenser och utgör fortfarande en av de viktigaste orsakerna till att främst unga familjer flyttar. Tillgången till själva tjänsten bör i princip vara densamma för alla, dock med viss variation beroende på att de regionala och lokala förutsättningarna och de fysiska ramarna (avstånd, befolkningstäthet, osv.) kan inverka på tjänstens konkreta innehåll och utformning. Med lika tillgång till en tjänst menas också att myndigheterna skall ha möjlighet att fastställa priset utifrån en enhetlig solidarisk princip, så att ingen eller så få som möjligt av medborgarna av ekonomiska skäl tvingas avstå från tjänsten. Det bör dessutom vara möjligt för myndigheterna att genomföra kostnadsutjämningar inom de enskilda sektorsområdena, för att förbättra den regionala och lokala sammanhållningen. När tjänster läggs ut på entreprenad måste myndigheterna genom villkor i anbudsinfordran och driftskontrakt garantera lika tillgång, försörjningstrygghet och täckning av hela området.

2.2.6. Försörjningstryggheten skall vara god. Med försörjningstrygghet menas att tillhandahållaren av tjänsten är skyldig att säkerställa att tjänsten tillhandahålls kontinuerligt och utan avbrott. Medborgarnas uppfattning om kvaliteten på tjänsten är i stor utsträckning beroende av om den utförs kontinuerligt och utan avbrott. Vatten-, el- och gasförsörjning samt avloppshantering och avfallshämtning är alla exempel på sektorer inom vilka medborgarna skulle uppfatta det som störande om tjänsterna tillhandahölls oregelbundet. Med begreppet "trygghet" följer också det centrala kravet på riskförebyggande åtgärder. Det gäller särskilt strävan att minska risken för dramatiska händelser, även om de är ovanliga (t.ex. det el-avbrott som nyligen drabbade Nordamerika och de onormalt många dödsfallen bland äldre till följd av bristen på vårdinsatser under sommarens värmebölja).

2.2.7. Ifall marknadsbrister uppstår skall tillräcklig kapacitet kunna garanteras av, i första hand, tjänsteleverantören. När marknaden inte klarar av att tillhandahålla de tjänster som medborgarna har behov av kan det bli nödvändigt att offentliga myndigheter själva tillhandahåller adekvat kapacitet. Marknaden kan endast bygga upp kapacitet på de områden där det är attraktivt utifrån ett företagsekonomiskt perspektiv. För många av de anläggningar som måste etableras för att kunna försörja medborgare och företag med allmännyttiga tjänster krävs avsevärda investeringar med långa avskrivningsperioder (upp till 30 år), t.ex. vid avfallsförbränning och hantering av avloppsvatten. En sådan investeringsprofil är sällan attraktiv för privata investerare. Om inte tillräcklig kapacitet byggs upp kan det leda till bristfälliga tjänster och prisökningar.

2.2.8. Tjänsterna skall hålla hög kvalitet. Själva berättigandet i att överlåta på de offentliga myndigheterna att tillhandahålla en tjänst ligger just i deras möjligheter att säkerställa en hög kvalitet på tjänsten. I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att allmänna samhällsrelaterade aspekter också ingår i kvalitetsbegreppet. Det gäller till exempel miljö- och arbetsmiljöförhållanden och konsumentskyddshänsyn. Man kan inte alltid säkerställa att sådana faktorer i tillräckligt stor utsträckning tas i beaktande utifrån ett snävare företagsekonomiskt perspektiv. Viktigt är att de myndigheter som ansvarar för tillhandahållandet av en viss tjänst även har möjlighet att inom vissa övergripande ramar förbättra kvaliteten på tjänsten. Idéer om hur en viss tjänst kan förbättras uppstår bland de personer som dagligen utför tjänsten. Kvalitetsförbättring förutsätter att alla offentliga tjänstleverantörer har någon form av stadga eller regelverk som fastställer användarnas rättigheter i fråga om tjänsternas omfattning och kvalitet, kvalitetskontroll, klagomål, information osv. Det är viktigt att garantera att användarna deltar aktivt vid definitionen av bättre tjänstekvalitet, till exempel genom att använda metoder för att undersöka "customer satisfaction").

2.2.9. Utgångspunkten bör vara att det skall råda valfrihet när det gäller organisationsform på verksamhetssidan. De offentliga myndigheterna bör fritt kunna välja och experimentera med olika verksamhetsmodeller i samband med skyldigheten att säkerställa tillgången till allmännyttiga tjänster. Av avgörande betydelse är att de lokala och regionala myndigheterna i dialog med användarna/medborgarna är medvetna om eventuella försörjningsproblem, problem rörande prissättningen eller miljöproblem, och att de då kan besluta om åtgärder för att kunna möta dessa lokala utmaningar.

2.2.10. Genom en fördragsändring kan allmänna samhällsaspekter ges maximal "juridisk tyngd" i förhållande till EU-domstolen. Genom en fördragsändring kan domstolarna - och kommissionen, när den utarbetar förslag till nya bestämmelser - hitta en bättre balans mellan konkurrenshänsyn, allmänna samhällshänsyn och hänsyn till den enskilde medborgaren.

2.3. Scenario 2: Ingen ändring av bestämmelserna i fördraget avseende tjänster i allmänhetens intresse

2.3.1. Regionkommittén håller det för möjligt att allmännyttiga tjänster endast till en del eller inte alls kommer att skrivas in i fördraget. I så fall finns det behov av att undersöka andra sätt att skapa motvikt till konkurrensaspekterna.

2.3.2. Kommittén noterar att kommissionen i punkt 41 pekar på flera olika sätt att konsolidera de gemensamma målen och principerna för allmännyttiga tjänster. Det kan ske i form av antingen en rättsakt (dvs. ett direktiv eller en förordning) eller ett icke bindande rättsligt instrument (t.ex. rekommendationer, meddelanden, riktlinjer eller interinstitutionella avtal).

2.3.3. Intresset och debatten har främst fokuserats på ett eventuellt ramdirektiv. I detta yttrande vill Regionkommittén föra fram några reflektioner rörande möjligheterna och begränsningarna med ett ramdirektiv samt tankar om hur innehållet i ett eventuellt ramdirektiv bör respektive inte bör se ut.

2.3.4. I punkt 40 i grönboken redogörs för den rättsliga grunden för ett eventuellt ramdirektiv. Av detta framgår att artikel 16 i fördraget inte utgör någon rättslig grund för tillämpningen av ett särskilt instrument, exempelvis ett ramdirektiv. Fördragets artikel 95 om en harmonisering av inre marknaden kan visserligen tillämpas, men denna artikel ger endast grund för en reglering av sådana tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som påverkar handeln inom gemenskapen. Däremot ger den ingen grund för en reglering av tjänster av icke-ekonomisk natur eller tjänster av ekonomisk natur med endast begränsad inverkan på EU-handeln (t.ex. vatten, avlopp och värme).

2.3.5. Regionkommittén anser dock att bestämmelserna i fördragets artikel 95 generellt sett inte är lämpade att utgöra rättslig grund för en reglering av allmännyttiga tjänster, eftersom direktiv till följd av dessa bestämmelser skall ha som övergripande mål att öka den gränsöverskridande handeln - att skapa en inre marknad. Konkurrens (inklusive gränsöverskridande sådan) kan emellertid inte vara ett mål i sig när det gäller allmännyttiga tjänster. Om konkurrens leder till en försvagning av ett eller flera av de överordnade hänsyn som skisserats här ovan kommer den att leda till försämringar i tjänsteförsörjningen.

2.3.6. Förordningen om fri rörlighet för tjänster på sjötransportområdet (bl.a. när det gäller färjetrafik) och el-avregleringsdirektivet illustrerar de svårigheter som är förbundna med att applicera inremarknadsbestämmelser på allmännyttiga tjänster.

2.3.7. EU-kravet om att all färjetrafik, oberoende av storlek, skall vara föremål för anbudsinfordran har haft negativa ekonomiska och administrativa konsekvenser för lokala och regionala myndigheter. En följd av EU-kravet blev att upphandlingsförfarande genomfördes för små och offentligt stödda färjerutter. Trafikeringen av mindre öar och perifera områden är inte i sig någon lönsam affär och etablering och drift finansieras därför ofta med offentliga subventioner. I de flesta fall gav anbudsförfarandet endast en anbudsgivare, nämligen det företag som redan trafikerade den aktuella rutten. I de fall då en konkurrent anmälde sitt intresse var detta anbud nästan alltid dyrare. Upphandlingsprocessen gav inte några verksamhetslösningar - däremot blev lokala och regionala myndigheter tvungna att använda betydande ekonomiska och administrativa resurser för att kunna genomföra upphandlingen, exempelvis för utarbetande av bakgrundsmaterial etc.

2.3.8. Det andra exemplet är avregleringen av elmarknaden som än så länge inte har lett till några lägre priser generellt sett. I gengäld har det lett till ökade prissvängningar. När avregleringen är genomförd inom hela EU (senast 2007) kommer det för den enskilde medborgaren att medföra stor osäkerhet rörande "dagspriset" för el, något som inte kan ligga i medborgarnas intresse.

2.3.9. Att det i artikel 95 i fördraget föreskrivs att kommissionen i sina förslag skall utgå från en hög skyddsnivå i fråga om hälsa, säkerhet och miljö- och konsumentskydd ändrar inte på det faktum att denna artikel är olämplig som rättslig grund för en reglering av allmännyttiga tjänster.

2.4. Goda styrelseformer

2.4.1. Regionkommittén noterar grönbokens fjärde avsnitt om "goda styrelseformer" (organisation, finansiering och utvärdering). Vid första anblicken ter sig detta kapitel tilltalande - alla kan vara eniga om att det behövs "goda styrelseformer". Frågan är bara vem som skall definiera vad "goda styrelseformer" är för något. Skall det ske på EU-nivå, nationell eller lokal/regional nivå?

2.4.2. I dagsläget har medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna en hög grad av frihet att själva organisera och administrera de allmännyttiga tjänsterna. Om det blir aktuellt med ett ramdirektiv om allmännyttiga tjänster anser Regionkommittén inte att det i ett sådant direktiv bör fastställas några nya principer eller riktlinjer för goda styresformer.

2.4.3. Syftet med ett ramdirektiv med principer och riktlinjer för organisation, finansiering och utvärdering av tjänster i allmänhetens intresse bör inte vara att

- utöka EU:s befogenheter på bekostnad av medlemsstaterna eller de lokala och regionala myndigheterna,

- utöka konkurrensmöjligheterna till men för allmännyttan,

- minska medlemsstaternas och de lokala och regionala myndigheternas valmöjligheter i fråga om förvaltningen av de allmännyttiga tjänsterna.

Regionkommittén avvisar all reglering och alla åtgärder från EU:s sida som inkräktar på det lokala och regionala självstyret och på definitionsrätten beträffande tjänster i allmänhetens intresse. Viktigt är däremot att ett eventuellt ramdirektiv ger medlemsstaterna den flexibilitet som krävs på detta område. I synnerhet måste de garanteras frihet att själva besluta om huruvida tjänster i allmänhetens intresse skall tillhandahållas av dem själva, genom egna företag eller organ, eller genom privata alternativ.

2.4.4. Oavsett om ett eventuellt ramdirektiv omfattar samtliga allmännyttiga tjänster (något som kräver en fördragsändring) eller försöker begränsa sig till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste direktivet utformas mycket generellt för att kunna ge utrymme för de många sektorernas olika särdrag, något som också påpekas i punkt 40 i grönboken. Det är stor skillnad i organisation och drift mellan t.ex. telekommunikation, vattenförsörjning och avfallshantering. Regionkommittén bedömer därför att ett ramdirektiv inte nämnvärt kommer att bidra till att bringa juridisk klarhet i hur de allmännyttiga tjänsterna skall förhålla sig till konkurrenslagstiftningen och bestämmelserna för statligt stöd. En sådan juridisk klarhet kan dock skapas genom sektorsspecifik lagstiftning eller justering av bestämmelserna för statligt stöd. Om EU trots allt vill försöka skapa ökad juridisk klarhet genom ett ramdirektiv sker detta med risk för en mer detaljerad reglering som kan få oönskade konsekvenser inom vissa sektorer. Konsekvensen kan bli en mer långtgående likriktning än vad vi ser i dag, både internt inom sektorerna och mellan olika sektorer. Ramdirektivet kan på så sätt få mycket mer omfattande konsekvenser och ge upphov till mycket större problem än en sektorsspecifik reglering.

2.4.5. Regionkommittén anser att en sektorsbaserad organisation, finansiering och utvärdering ger en bättre garanti för att gemenskapens regelverk endast rör tjänster som på grund av sin omfattning och sina organisatoriska nätverk har gemenskapsomfattande betydelse, men däremot inte tjänster på lokal eller regional nivå.

2.5. Förtydligande av definitioner och icke-ekonomiska tjänster

2.5.1. Som kommissionen själv påpekar i grönboken är det svårt att avgränsa allmännyttiga tjänster av ekonomisk karaktär från sådana av icke-ekonomisk karaktär. Det finns en rad tjänster som utan problem kan klassificeras som ekonomiska - detta gäller t.ex. el, gas och värme. Andra kan klart kategoriseras som icke-ekonomiska - t.ex. utbildning och social service.

2.5.2. Generellt råder det dock enighet om att det är svårt att göra en åtskillnad mellan allmännyttiga tjänster av ekonomisk natur och sådana av icke-ekonomisk natur, dels på grund av den utveckling som hela tiden sker och den inneboende flexibilitet som detta begrepp har, dels för att man alltid kan hävda att alla tjänster på ett eller annat sätt har ekonomisk karaktär. Huruvida en viss tjänst skall omfattas av EU:s konkurrensregler kan, menar Regionkommittén, inte endast bestämmas av tjänstens ekonomiska eller icke-ekonomiska natur, utan en bedömning måste även göras utifrån politiska hänsyn på området. Utgångspunkten för offentliga sjukhus är till exempel inte marknadshänsyn, utan snarare medborgarnas behov av hälso- och sjukvårdstjänster i enlighet med den nationella, regionala och lokala hälso- och sjukvårdspolitiken.

2.5.3. Regionkommittén håller med kommissionen om att begreppen inte är statiska och därför kan komma att utvecklas. Det kan även finnas tjänster som i ett land uppfattas som ekonomiska, samtidigt som de i ett annat land uppfattas som icke-ekonomiska.

2.5.4. Det finns två alternativ till den oklarhet som råder på grund av att det inte är möjligt att på ett uttömmande sätt reda ut begreppen. Det ena är att upprätta positiva listor över de olika begreppen. Detta skulle kunna innebära en statisk rättssituation som inte ger utrymme för ändringar på de olika områdena, i samband med uppkomsten av nya områden (t.ex. på IT-infrastrukturområdet) eller på områden som kan klassificeras som såväl icke-ekonomiska som ekonomiska, allt efter de rådande omständigheterna.

2.5.5. Det andra alternativet är att avskaffa skiljelinjen mellan de två begreppen. Detta är dock inte någon framkomlig väg, eftersom ett sådant avskaffande får långtgående konsekvenser för hur fördragets bestämmelser tillämpas. De icke-ekonomiska tjänsterna omfattas inte av fördragets regler för inre marknaden, konkurrensregler eller regler för statligt stöd, och kan därför sägas ha ett slags särställning. En samlad reglering av samtliga allmännyttiga tjänster kommer därför att innebära en starkare reglering av dessa områden jämfört med i dag. Kommissionen borde dock tydligt fastslå att tjänster som lokala och regionala myndigheter tillhandahåller direkt eller via externa organ i allmänhetens intresse, och i huvudsak med sociala eller miljömässiga mål snarare än i kommersiellt syfte, inte skall betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

2.5.6. Den vertikala och horisontella subsidiaritetsprincipen har sitt viktigaste tillämpningsområde just på de områden där det är fråga om tillhandahållande av grundläggande tjänster av stor betydelse för EU:s medborgare och där det bör råda så hög grad av frihet som möjligt när det gäller att bestämma hur detta skall ske, såväl från ett land till ett annat som internt inom ett land, dvs. hos enskilda lokala och regionala myndigheter.

2.5.7. Regionkommittén anser därför att den juridiska oklarhet som råder kring definitionerna inte kan avhjälpas vare sig med positiva förteckningar eller genom att skiljelinjen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska allmännyttiga tjänster avskaffas. För att den juridiska oklarheten skall kunna avhjälpas genom lagstiftning måste det gå att ge enkla svar på de frågor som ställs, vilket inte är fallet på detta mycket komplexa område. Nya bestämmelser om definitionerna kommer därför endast att ge upphov till nya frågor. Kommittén anser emellertid att det inte handlar om en ekonomisk verksamhet om distribution av varor eller tjänster i allmänhetens intresse på den aktuella marknaden i praktiken endast kan ge kostnadstäckningsbidrag, men inte vinst.

2.5.8. I sin grönbok framhåller kommissionen i punkt 45 att det är svårt att på förhand upprätta en förteckning över samtliga tjänster i allmänhetens intresse som skall anses vara av icke-ekonomisk natur, vilket kommittén anser vara korrekt. I EG-domstolens domar och kommissionens beslut erkänns dock "typiska" tjänster av icke-ekonomisk natur (t.ex. verksamhet inom det offentliga skolväsendet och obligatoriska socialförsäkringssystem samt i organisationer som utför socialt arbete men vilkas mål inte är att idka näringsverksamhet). Det vore fullt möjligt att utarbeta en förteckning såsom hjälpmedel, vilket skulle bidra till ökad rättssäkerhet i stor utsträckning.

2.5.9. Regionkommittén hävdar därför, i likhet med vad som framgår av kommissionens ursprungliga meddelande på området, att en närmare avgränsning av begreppen ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde, i enlighet med subsidiaritetsprincipen.

2.6. Erfarenhetsutbyte om bästa metod och benchmarking

2.6.1. Bör ett bättre förfarande införas för utbyte av bästa praxis och benchmarking om frågor som gäller tillhandahållande av tjänster i allmänhetens intresse inom hela EU? Vilka skall i så fall delta och vilka sektorer skall det omfatta?

2.6.2. Som kommissionen själv påpekar i grönboken råder det stora skillnader inom EU i fråga om vad som kännetecknar allmännyttiga tjänster. Detta är dock inget som bör hindra kommissionen, medlemsstaterna och lokala och regionala myndigheter att undersöka hur ett utbyte av bästa metod och benchmarking inom områden som regleras av gemenskapen på sektorsnivå kan bidra till systematiska kvalitetsförbättringar. Viktigt är dock att benchmarkingmetoden tillämpas korrekt som inspirationskälla och som ett sätt att lära av de bästa.

2.6.3. När det gäller vem som eventuellt bör involveras i samrådsförfarandet för erfarenhetsutbyte om benchmarking för bästa metod vill Regionkommittén uppmärksamma kommissionen på de riktlinjer som presenterades i vitboken om styrelseformerna i EU. Där slås det fast att kommissionen erkänner att de lokala och regionala myndigheterna har en särskild roll att spela i samrådsförfarandet, genom att ett bättre samspel skapas mellan lokala/regionala myndigheter och EU. Dessutom bör utvärderingen präglas av mångfald. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattar en rad aktörer med olika intressen och med förbindelser som utmärks av asymmetrisk information. Utvärderingsinstanserna bör vara pluralistiska, specialiserade och fristående i förhållande till beslutsfattarnas och aktörernas organ, så att de är öppna för aktörernas mångfald, förväntningar och intressen.

2.7. Finansiering av tjänster i allmänhetens intresse, inklusive statligt stöd

2.7.1. Användningen av olika finansieringsformer inom olika sektorer ger en mycket god bild av varför det är svårt att skapa en gemensam lagstiftning om en viss finansieringsmetod för alla sektorer. Regionkommittén anser dock att det måste finnas garantier för en långsiktig finansiering av samhällsomfattande tjänster. De offentliga myndigheterna måste ta ansvar för de förpliktelser som detta innebär för de aktörer som utför tjänsterna, till skillnad från en situation i vilken aktörernas enda drivkraft är kommersiell. Ersättningen kan ta sig många olika former och bör medge en anpassning till de fastställda målen.

2.7.2. Regionkommittén välkomnar den dom som EG-domstolen fällde i "Altmark Trans"-målet den 24 juli 2003 (dom C-280/00). I denna dom stadgar domstolen att en statsintervention inte räknas som statsstöd i EG-fördragets mening när den statliga finansieringen är en ersättning för allmännyttiga tjänster till de företag som valts ut för att tillhandahålla dessa tjänster. Domstolen ställer dock fyra tekniska villkor för detta undantag från bestämmelserna om statsstöd.

2.7.3. En avreglering av områden som vatten, avlopp, avfall och värme diskuteras också. Dessa sektorer fungerar dock inte på samma sätt som energisektorn, och föreskrifterna är inte desamma. De skiljer sig inte bara från energisektorn i fråga om miljökrav utan också i fråga om infrastruktur. El kan till exempel transporteras över stora avstånd/landsgränser, medan värme och vatten inte levereras i större nationellt/internationellt sammanbundna nät. Det finns även ett naturligt hinder för försäljning av värme och vatten på en större marknad. I många länder organiseras och drivs dessa tjänster därför av lokala eller regionala myndigheter med en hög grad av eller 100 procent konsumentfinansiering samt någon form av solidarisk prissättning, t.ex. på så sätt att alla invånare erbjuds samma pris oavsett var de bor (stad eller landsbygd). Detta är ett par argument som förklarar varför Regionkommittén sätter sig emot inremarknadsdirektiv avseende specifika sektorer som vatten- och avfallstjänster, där de lokala och regionala myndigheterna spelar en viktig roll. EU har emellertid behörighet att harmonisera kvalitetsstandarderna och de ekonomiska principerna i enlighet med miljölagen i syfte att uppnå ekonomisk och social effektivitet.

2.7.4. Transportsektorn utgör ett exempel på en sektor där det ges offentliga subventioner till sådana större infrastrukturinvesteringar som vägar, broar m.m. Det ges även driftssubventioner till kollektivtrafiken, eftersom denna verksamhet annars inte skulle gå ihop ekonomiskt. Karaktäristiskt för transportsektorn är att det där är fråga om så stora investeringar och driftskostnader att konsumentfinansiering inte räcker till. Det krävs subventioner för att transportpriserna skall kunna ligga på en rimlig nivå.

2.7.5. Mot bakgrund av dessa exempel anser Regionkommittén att de olika sektorerna på en rad viktiga punkter (organisation, ägandeförhållanden, geografiska begränsningar, sektorns beslutsstruktur etc.) uppvisar sådana skillnader att det vore svårt att inrätta gemensamma EU-bestämmelser om finansiering för alla sektorer.

2.8. Avslutande kommentarer

2.8.1. Regionkommittén anser att debatten om framtidens allmännyttiga tjänster har central betydelse för välfärden och samhällsutvecklingen inom EU. Regionkommittén har med detta yttrande velat synliggöra behovet av en fördragsändring för att säkra en jämnare balans mellan konkurrenshänsyn, allmänna samhällshänsyn och hänsyn till den enskilde medborgaren.

2.8.2. Vidare har Regionkommittén velat lyfta fram några av de möjligheter och problem som det nuvarande fördraget medför med avseende på ett ramdirektiv om allmännyttiga tjänster. Det är mot bakgrund av detta som Regionkommittén bedömer att man måste invänta det kommande konstitutionella fördraget innan man tar slutgiltig ställning till frågan om ett ramdirektiv.

2.8.3. Avslutningsvis uppmanar Regionkommittén kommissionen att inleda en ingående och systematisk dialog med Regionkommittén och de sammanslutningar som företräder EU:s lokala och regionala myndigheter om dessa myndigheters erfarenheter av att organisera och tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Ett erfarenhetsutbyte utgör en viktig förutsättning för en nyanserad och balanserad debatt om hur frågan om skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster skall lösas på bästa sätt.

Bryssel den 20 november 2003.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 19, 22.1.2002, s. 8.