MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om säkrare passagerarfartyg i gemenskapen

1. Inledning

I detta meddelande föreslår kommissionen ett flertal åtgärder som syftar till att förbättra gällande gemenskapslagstiftning om säkerheten på passagerarfartyg, i överensstämmelse med de politiska mål som beskrivs i kommissionens vitbok om transportpolitiken [1]. De föreslagna åtgärderna omfattar ett förslag om specifika stabilitetskrav för ro-ro-passagerarfartyg och en översyn av direktiv 98/18/EG om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg. I förslaget presenteras även kommissionens synpunkter om transportörens skadeståndsansvar vid sjöbefordran av passagerare och den pågående översynen av Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) Atenkonvention från 1974 om sjöbefordran av passagerare och deras resgods.

[1] Vitbok - Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden, KOM(2001)370, 12.9.2001. De prioriteringar som anges i detta dokument omfattar kontinuerliga förbättringar av sjöfartssäkerheten, bättre transporter för medborgarna och deras rättigheter som användare av olika transportmedel.

I kommissionens meddelande från 1993 om en gemensam politik för säker sjöfart [2] betonades behovet av ett flertal åtgärder för att förbättra och harmonisera de säkerhetsbestämmelser som gäller för passagerarfartyg. En rad tragiska olyckor med passagerarfartyg i EU-farvatten underströk ytterligare behovet av åtgärder inom detta område [3]. Inom loppet av endast några år genomförde gemenskapen en stor förbättring av lagstiftningen om säkerheten på passagerarfartyg. Framförallt infördes fyra nya gemenskapsinstrument för att garantera lika säkerhetsnormer ombord på alla passagerarfartyg i gemenskapen [4], särskilda krav för ro-ro-färjeförbindelser [5], bättre information om passagerare som reser med passagerarfartyg [6] och en tidig tillämpning av den internationella koden för säkerhetsstyrning för passagerarfartyg [7].

[2] Kommissionens meddelande om en gemensam politik för säker sjöfart, KOM(93)66, 24.2.1993.

[3] Se t.ex. rådets resolution av den 22 december 1994 om säkerhet på ro-ro-passagerarfartyg, EGT C 379, 31.12.1994.

[4] Rådets direktiv 98/18/EG av den 17 mars 1998 om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg, EGT L 144, 15.5.1998, s. 1.

[5] Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik, EGT L 138, 1.6.1999, s. 1.

[6] Rådets direktiv nr 98/41/EG av den 18 juni 1998 om registrering av personer som färdas ombord på passagerarfartyg som ankommer till eller avgår från hamnar i gemenskapens medlemsstater, EGT L 188, 2.7.1998, s. 35.

[7] Rådets förordning (EG) nr 3051/95 av den 8 december 1995 om säkerhetsorganisation för roll-on/roll-off-passagerarfartyg (ro-ro-fartyg), EGT L 320, 30.12.1995, s. 14, ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 179/98 av den 23 januari 1998, EGT L 19, 24.1.1998, s. 35.

Vid genomförandet av dessa åtgärder och utvärderingen av deras genomslagskraft framkom det vissa brister samtidigt som det bekräftades att målet, dvs. harmoniserade bestämmelser för alla passagerarfartyg som anlöper eller lämnar en hamn i EU, ännu inte uppnåtts. En utvärdering av bestämmelserna om passagerarsäkerhet i syfte att ta fram förslag till förbättringar hade redan inletts när den senaste europeiska tragedin med en passagerarfärja inträffade, olyckan med Express Samina i Grekland. Genom denna olycka betonades vikten av att medlemsstaterna och kommissionen ökar sina ansträngningar för att undvika att sådana olyckor inträffar igen.

Dessutom följer kommissionen noggrant utvecklingen när det gäller konstruktionen av passagerarfartyg, särskilt fartygens ökande storlek (upp till 150 000 bruttoton) och passagerarkapacitet (upp till 5 000 passagerare och besättningsmedlemmar). Det har på flera punkter ifrågasatts om de gällande säkerhetsnormerna för konstruktion och drift av mycket stora passagerarfartyg är tillräckliga. Inom IMO analyserar man nu denna fråga på teknisk nivå. Mot bakgrund av detta arbete och en därpå följande analys på gemenskapsnivå kommer kommissionen att föreslå ytterligare säkerhetsåtgärder för passagerarfartyg under den senare hälften av år 2002.

2. Specifika stabilitetskrav för ro-ro-passagerarfartyg i trafik till eller från hamnar i gemenskapen

2.1. Bakgrund

Ett ro-ro-passagerarfartygs stabilitet efter en kollision är av avgörande betydelse för säkerheten. Ju längre ett fartyg håller sig flytande med allvarliga skador desto effektivare blir evakueringen av passagerare och besättning samt räddningsarbetet. Denna aspekt blir ännu viktigare när man ser till de allt större ro-ro-fartygen som går i trafik till och från hamnar i gemenskapen och det ökande antalet passagerare och besättningsmedlemmar ombord på dessa fartyg. En av de största farorna för ett ro-ro-fartyg med ett slutet ro-ro-däck är utan tvekan inverkan av en ansamling av stora vattenmängder på nämnda däck.

På internationell nivå regleras stabiliteten för ro-ro-passagerarfartyg främst genom SOLAS 90-kriterierna, som uttryckligen behandlar inverkan av vatten som tränger in på ro-ro-däck under måttliga sjöförhållanden med signifikanta våghöjder på ungefär 1,5 meter [8]. Dessa normer gäller även för inrikes sjötrafik i EU genom direktiv 98/18/EG.

[8] Dessutom föreskrivs i artikel 4.1 e i direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med obligatoriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och höghastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik att ro-ro-passagerarfärjor skall uppfylla särskilda regionala bestämmelser som gäller i den region där trafiken bedrivs.

I kölvattnet av Estonia-katastrofen i Östersjön ingick i februari 1996 åtta europeiska stater (Danmark, Finland, Förenade kungariket, Irland, Nederländerna, Norge, Sverige och Tyskland) ett särskilt avtal, "Stockholmsöverenskommelsen [9]" om att införa specifika stabilitetskrav för ro-ro-passagerarfartyg. Huvudtanken med Stockholmsöverenskommelsen är att fartygen bör vara så konstruerade att de inte kantrar trots att en viss vattenmängd har trängt in på ro-ro-däcket. De tekniska kraven i avtalet går utöver SOLAS 90-kriterierna, eftersom de även beaktar inverkan av vatten som trängt in på ro-ro-däcket efter skador; de fartyg som uppfyller dessa krav har alltså en större överlevnadsförmåga under svåra sjöförhållanden.

[9] Överenskommelse om specifika stabilitetskrav för ro-ro-passagerarfartyg som bedriver internationell reguljär tidtabellsbunden trafik mellan, eller till eller från, vissa hamnar i nordvästra Europa och Östersjön (Stockholmsöverenskommelsen), bilaga till IMO:s cirkulär nr 1891 av den 29 april 1996.

Stabilitetskraven gäller för alla ro-ro-passagerarfartyg, oberoende av flagg, som medför passagerare och som bedriver internationell reguljär tidtabellsbunden trafik mellan, eller till eller från, vissa hamnar i det område som omfattas av Stockholmsöverenskommelsen. Dessutom har alla parter i överenskommelsen nyligen utökat tillämpningsområdet för kraven till att omfatta även motsvarande inrikes trafik.

2.2. Kommissionens ståndpunkt

Vid avslutningen av den diplomatkonferens där Stockholmsöverenskommelsen antogs utfärdade kommissionen ett yttrande i vilket man tog hänsyn till den överenskommelse som ingåtts, och där man menade att säkerhetsnivån borde vara lika hög på samtliga ro-ro-passagerarfartyg som går i trafik under liknande förhållanden. Eftersom överenskommelsen inte gäller i andra delar av gemenskapen tillkännagav kommissionen sin avsikt att undersöka de rådan lokala förhållanden under vilka ro-ro-passagerarfartyg trafikerar europeiska farvatten och undersöka den inverkan som tillämpningen av Stockholmsöverenskommelsen får i den region som omfattas av överenskommelsen. I yttrandet drogs slutsatsen att kommissionen mot bakgrund av undersökningen skulle fatta beslut om behovet av ytterligare initiativ inom detta område.

Efter detta åtagande har kommissionen undersökt den omfattning och inverkan som tillämpningen av överenskommelsen har och huruvida det skulle vara lämpligt att utvidga överenskommelsens räckvidd till att omfatta de europeiska farvatten som ännu inte omfattas av den. Denna analys slutfördes 2001 och de viktigaste slutsatserna, som grundas på uppgifter från olika källor, bl.a. en särskild studie som beställts av kommissionen, kan sammanfattas enligt följande:

* Våghöjderna i Medelhavet är jämförbara med de i Östersjön, medan våghöjderna i östra Atlanten (Atlantkusten i Frankrike, Spanien och Portugal) är jämförbara med de i Nordsjön och Engelska kanalen. Faktorer som rör sikt och vattentemperatur är i allmänhet gynnsammare i Medelhavet än i det område som omfattas av Stockholmsöverenskommelsen, medan vågorna däremot har en tendens att vara brantare i Medelhavet. Med andra ord är våghöjderna i de sydeuropeiska vattnen jämförbara med de i de nordeuropeiska vattnen.

* Tillämpningen av Stockholmsöverenskommelsen förorsakade inga större problem för branschen eller avtalsstaterna. Ett stort antal av de berörda fartygen behövde inte byggas om överhuvudtaget. 69 % av sammanlagt 140 fartyg moderniserades till en kostnad av mindre än 1 miljon euro. Den beräknade sammanlagda kostnaden för moderniseringarna uppgick till ungefär 85 miljoner euro, men merparten av dessa kostnader avsåg ett påskyndat uppfyllande av SOLAS 90-kriterierna snarare än enbart ett uppfyllande av bestämmelserna i Stockholmsöverenskommelsen.

* Kostnaderna för att modernisera den sydeuropeiska flottan så att den skulle uppfylla bestämmelserna i Stockholmsöverenskommelsen skulle ungefärligen motsvara de som beräknas för uppfyllandet av SOLAS 90-kriterierna. Eftersom full överensstämmelse med SOLAS-reglerna skall vara helt genomförd inom de närmaste åren enligt IMO:s tidtabell (internationell trafik) och direktiv 98/18/EG (trafik inom EU), bör man från branschens sida redan ha planerat investeringar för modernisering av de berörda fartygen.

* Om Stockholmsöverenskommelsens mer omfattande krav även kommer att börja tillämpas på de sydeuropeiska fartygen kommer stabilitetskraven att bli enhetliga i hela EU, vilket kommer att höja säkerhetsnivån i gemenskapen.

Mot bakgrund av det ovannämnda anser kommissionen att uppdelningen norr/söder när det gäller stabilitetskraven för ro-ro-fartyg i skadat skick (normerna i Stockholmsöverenskommelsen för Nordeuropa och SOLAS 90-kriterierna för Sydeuropa) är omotiverad, både när det gäller säkerhetsparametrar och av tekniska och ekonomiska skäl. Därför föreslår kommissionen ett direktiv genom vilket de specifika stabilitetskraven i Stockholmsöverenskommelsen tillämpas på alla ro-ro-passagerarfartyg som går i internationell trafik i EU. Detta initiativ leder till säkrare passagerarfartyg i gemenskapen och en enhetlig reglering av passagerarfartyg i internationell trafik. Förslaget bifogas i bilaga I till detta meddelande.

Med beaktande av att driftförhållandena för ro-ro-passagerarfartyg i inrikes trafik i medlemsstaterna ofta liknar de som gäller för fartyg i internationell trafik föreslår kommissionen även en ändring av rådets direktiv 98/18/EG så att samma eller motsvarande stabilitetsnormer införs för ro-ro-fartyg som går i inrikes trafik.

3. Översyn av rådets direktiv 98/18/EG av den 17 mars 1998 om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg

3.1. Inledning

Även om rådets direktiv 98/18/EG om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg [10] antogs relativt nyligen har redan ett antal problem uppstått när det gäller dess genomförande. Kommissionen anser därför att det är lämpligt att föreslå några ändringar av direktivet. Den föreslagna översynen skulle framförallt vara inriktad på en förbättring av vissa viktiga delar i direktivet och en förenkling av vissa bestämmelser. Förslaget bifogas i bilaga II till detta meddelande och omfattar följande ändringsförslag:

[10] EGT L 144, 15.5.1998, s. 1.

3.2. Offentliggörande av förteckningarna över fartområden (artikel 4.2)

I artikel 4 i direktiv 98/18/EG fastställs definitionen av fartområden i olika kategorier för att begränsa trafikens omfattning för olika fartygskategorier. I artikel 4.2 fastställs förfarandet för medlemsstaternas anmälan av sådana fartområden till kommissionen. När fartområdena har godkänts av kommission, biträdd av kommittén, skall de offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Erfarenheter från genomförandet av denna artikel har visat på ett antal problem. En del av dessa problem har varit rättsfrågor, eftersom medlemsstaterna har tolkat artikeln på mycket olika sätt. Dessutom har anmälningarna av fartområden varit mycket försenade. Rent tekniskt sett har det format som valts av vissa medlemsstater för förteckningarna av fartområden varit olämpligt för offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Eftersom klassificeringen av fartområden är av avgörande betydelse för ett effektivt genomförande av hela direktivet måste dessa brister rättas till.

Kommissionen föreslår därför ett nytt Internetbaserat förfarande för anmälan och offentliggörande av fartområden, vilket skulle göra förfarandet tydligare och enklare samtidigt som insynen i systemet skulle öka, eftersom informationen skulle bli mer lättillgänglig för berörda parter.

3.3. Undantag för Grekland

Artikel 6.3 g innehåller ett undantag för existerande fartyg av klass A och B som går i trafik i Grekland. Undantaget innebär att fartyg som inte uppfyller direktivets säkerhetskrav får förbli i drift tills de är 35 år gamla. Enligt direktivet skall övriga fartyg från och med 2007 uppfylla kraven vid en lägre ålder.

Vid tillämpning av detta undantag krävdes det att Grekland till kommissionen skulle anmäla uppgifterna om varje sådant fartyg och att dessa uppgifter skulle offentliggöras i Europeiska gemenskaperna officiella tidning. Denna förteckning offentliggjordes genom kommissionens beslut av den 24 juni 1999 [11], av vilken det framgick att endast ett mycket litet antal fartyg berördes av undantaget. Förutom undantagets begränsade praktiska betydelse har dess politiska betydelse minskat betydligt. Av denna anledning föreslår kommissionen att låta undantaget för passagerarfartyg som trafikerar grekiska farvatten utgå från den 1 januari 2005.

[11] EGT L 180, 24.6.1999, s. 5.

3.4. Koden för höghastighetsfartyg 2000

I direktiv 98/18/EG föreskrivs en fullständig tillämpning av koden för höghastighetsfartyg [12] för alla höghastighetsfartyg som går i inrikes trafik. Efter att direktivet antagits har dock en kompletterande kod för höghastighetsfartyg utarbetats för nya fartyg. Koden för höghastighetsfartyg 2000 antogs den 5 december 2000 och gäller för alla nya fartyg som kölsträcks eller som befinner sig på ett motsvarande byggnadsstadium den 1 juli 2002 eller senare [13]. Den senare koden ersätter inte den tidigare koden för äldre höghastighetsfartyg utan gäller endast för nya fartyg.

[12] "Internationella koden för höghastighetsfartyg", IMO:s resolution MSC 36(63) av den 20 maj 1994.

[13] "Internationella koden för höghastighetsfartyg 2000(HSC-koden 2000)", IMO:s resolution MSC 97(73) av den 5 december 2000.

För att följa med utvecklingen på internationell nivå föreslår kommissionen en ändring av direktiv 98/18/EG för göra den nya koden tillämplig genom ändringar av direktivet utarbetade inom ramen för kommittéförfarandet. Detta kräver en ändring av artikel 8 a i direktivet, vilket skulle garantera samma flexibla metod för ändringar av direktivet med avseende på utvecklingen i internationell lagstiftning för både passagerarfartyg och höghastighetsfartyg, vilket för närvarande inte är fallet.

3.5. Stabilitetskrav och utfasningen av ro-ro-passagerarfartyg

Genom det första lagförslaget i detta meddelande om säkerheten på passagerarfartyg införs specifika stabilitetskrav för ro-ro-passagerarfartyg i internationell trafik till och från hamnar i Europeiska unionen senast den 1 oktober 2010. För att både internationell och inrikes trafik skall hålla samma säkerhetsnivå omfattar ändringarna av direktiv 98/18/EG även ett förslag enligt vilket dessa eller motsvarande stabilitetskrav skall tillämpas på ro-ro-fartyg som går i inrikes trafik.

För att främja uppfyllandet av stabilitetskraven för ro-ro-passagerarfartyg som trafikerar olika typer av fartområden under samma sjöförhållanden, föreslår kommissionen att alla nya ro-ro-passagerarfartyg av klass A-C skall uppfylla dessa krav från och med den 1 oktober 2004. För nya ro-ro-passagerarfartyg i klass D behövs de specifika stabilitetskraven inte, eftersom dessa fartygs verksamhetsområde är så begränsat. Eftersom det kan vara svårt att modernisera existerande fartyg i klass A och B föreslår kommissionen emellertid som ett alternativ att sådana fartyg skall kunna fasas ut vid en ålder av 30 år, om de specifika stabilitetskraven inte kan uppfyllas. Detta skall även gälla existerande ro-ro-passagerarfartyg i klass C och D som inte uppfyller samtliga stabilitetskrav i punkt II-1/B/8 i bilaga I till direktivet, vilket innebär att dessa fartyg skall uppfylla samtliga stabilitetskrav i SOLAS 90 (i nuläget är de undantagna detta krav).

Kraven på och alternativen för ro-ro-fartyg som trafikerar inom de fyra olika typerna av inrikes fartområden (klasserna A-D) sammanfattas i följande tabell:

>Plats för tabell>

3.6. Säkerhetskrav när det gäller personer med nedsatt rörlighet

Den demografiska sammansättningen i Europeiska unionen är under förändring: befolkningen blir allt äldre. En större andel av befolkningen, och därmed en större potentiell grupp av konsumenter av transporttjänster, kommer i framtiden att ha någon form av rörelsehinder, på grund av hög ålder eller funktionshinder. Det är därför allt viktigare att göra passagerarfartyg som går i inrikes trafik säkra och tillgängliga för rörelsehindrade personer [14], eftersom antalet personer som direkt kommer att främjas av en ökad tillgänglighet utgör 30 % av befolkningen. Om passagerarfartygen utformas med alla passagerare, även personer med nedsatt rörlighet, i åtanke kommer fartygen dessutom att bli säkrare och mer användarvänligt för alla passagerare.

[14] Definitionen av en rörelsehindrad person i direktiv 2002/xx/EG när det gäller "special provisions for vehicles used for the carriage of passengers comprising more than eight seats in addition to the driver's seat, om ändring av direktiven 70/156/EEG och 97/27/EG" lyder enligt följande: "Passenger with reduced mobility" means all people who have a difficulty when using public transport, such as disabled people (including people with sensory and intellectual impairments, and wheelchair users), people with limb impairments, people of small stature, people with heavy luggage, elderly people, pregnant women, people with shopping trolleys, and people with children (including children seated in push chairs)."

I Europeiska kommissionens vitbok "Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden" konstateras följande: "Dessutom måste tillgången till samtliga transportsätt förbättras för att en framgångsrik intermodalitet skall kunna åstadkommas. I detta sammanhang är det viktigt att ta hänsyn till de svårigheter som personer med nedsatt rörlighet upplever när de färdas med kollektivtrafiken, för vilka byten från ett transportsätt till ett annat ibland innebär stora problem." [15] I artikel 13 i EG-fördraget föreskrivs åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av bl.a. funktionshinder och ålder, och i annan nyligen antagen gemenskapslagstiftning och andra nya förslag från kommissionen [16] utgör tillträdet för personer med nedsatt rörlighet ett av driftskraven.

[15] Vitbok - Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden, KOM(2001) 370 av den 12.9.2001.

[16] Se exempelvis direktiv 2002/xx/EG som det hänvisas till i fotnot 12 och förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om medlemsstaternas åtgärder i fråga om krav på allmänna tjänster och slutande av avtal om allmänna tjänster avseende persontransporter på järnväg, väg och inre vattenvägar (KOM(2000)7 slutlig, 26.7.2000).

Personer med nedsatt rörlighet kan stöta på många hinder ombord på passagerarfartyg: den rent fysiska ombordstigningen, att ta sig till och från bildäck, tillträdet till faciliteterna ombord, bristande tillgång till säkerhetsinformation (om utrymningsvägar och nödmeddelanden) och tillträdet till bostadsutrymmena.

Kommissionen föreslår att en ny artikel om säkerhetskraven för personer med nedsatt rörlighet och en bilaga med riktlinjer för detta ändamål läggs till i direktivet. Dessa säkerhetskrav omfattar alla nya och existerande fartyg i alla fartygsklasser, även om lösningarna kommer att variera beroende på fartygets storlek och fartygstypen. Utarbetandet av särskilda tekniska krav bör överlämnas åt medlemsstaterna i enlighet med subsidiaritetsprincipen. Medlemsstaternas samråd med organisationer som företräder personer med nedsatt rörlighet är av avgörande betydelse. Även om beaktandet av dessa säkerhetsriktlinjer vid utformningsstadiet inte anses medföra några större merkostnader konstateras det i förslaget till ny artikel att anpassningen av existerande fartyg kan bli dyr. Därför bör direktivet innehålla en bestämmelse som hindrar att rederierna tvingas till anpassningar som innebär en orimlig ekonomisk börda. I detta sammanhang föreslår kommissionen också att det bör vara möjligt att ändra bilagorna II och III med hjälp av kommittén.

4. Transportörens skadeståndsansvar vid passagerarbefordran till sjöss

4.1. Inledning

Bestämmelserna om skadeståndsansvar för skador som åsamkas passagerare vid sjötransport är inte harmoniserade, varken på internationell eller europeisk nivå. Det finns ingen gemenskapslagstiftning inom detta område och skyddet av passagerarna varierar mellan medlemsstaterna, beroende på vilka internationella konventioner, och vilka ändringar av dessa, som har ratificerats av den medlemsstat där skadeståndskravet skall regleras. Följaktligen varierar de högsta ersättningsbeloppen vid en passagerares dödsfall eller personskada storligen inom EU. Ingen av de tillämpliga konventionerna eller protokollen tillskriver transportören något strikt skadeståndsansvar eller någon skyldighet att teckna försäkring för skadeståndskrav från passagerarna.

Med tanke på vikten av ett tillräckligt och enhetligt skydd av passagerare som transporteras sjövägen anser kommissionen att det rådande läget är ohållbart. Behovet av en reglering av transportörens ansvar gentemot passagerare inom sjöfarten understryks av det faktum att färjornas och kryssningsfartygens storlek och passagerarkapacitet fortsätter att öka och att det finns allt fler operatörer på denna marknad, som fortsätter att växa allt eftersom människor får mer tid och pengar att lägga på resor och semestrar. En enhetlig och lämplig reglering av transportörens skadeståndsansvar bör därför utgöra en viktig del av gemenskapens lagstiftning för passagerarfartyg. Detta krävs särskilt, eftersom gemenskapen genom rådets förordning (EG) nr 2027/97 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor redan har fastställt omfattande bestämmelser om lufttrafikföretagens skadeståndsansvar gentemot passagerare som gäller i hela EU.

I detta avsnitt presenteras kommissionens synpunkter om huvuddragen i en sådan reglering; kommissionen anser att den bör fastställas snarast. Införandet av bestämmelserna på EU-nivå sammanfaller med översynen av de internationella bestämmelserna om transportörens ansvar vid passagerarbefordran till sjöss. Om de internationella bestämmelserna tillgodoser, eller åtminstone inte förhindrar, att de huvudaspekter som tas upp nedan genomförs, bör EU-bestämmelserna genomföras inom ramen för de internationella bestämmelserna. Om det emellertid skulle visa sig att de internationella bestämmelserna inte uppfyller förväntningarna eller om deras antagande skulle bli mycket försenat, anser kommissionen att vikten av denna fråga kräver särskilda initiativ på gemenskapsnivå och den kommer därför att lämna ett förslag före utgången av 2002.

4.2. Bakgrund

4.2.1. Sjöfarten

Den främsta internationella konventionen som styr transportörernas ansvar vid passagerarbefordran till sjöss är Atenkonventionen från 1974 om sjöbefordran av passagerare och deras resgods (hädanefter kallad Atenkonventionen), som reglerar skadeståndsansvaret för skador som passagerare på fartyg åsamkas. Ansvaret grundar sig på vållande, enligt vilken transportören kan begränsa sitt ansvar under förutsättning att denne inte orsakat skadan avsiktligt, eller av vårdslöshet, med kunskap om att detta troligen skulle resultera i sådan skada. Gränsen för skadeståndsansvaret är satt till 46 666 särskilda dragningsrätter (SDR) (ca 67 000 euro) per passagerare vid dödsfall eller personskada. Vad gäller förlust av eller skador på resgods varierar gränsen för skadeståndsansvaret beroende på resgodsets natur och placering i fartyget. Atenkonventionen trädde i kraft 1987 och 26 stater (inklusive sex medlemsstater i EU [17], som står för en tredjedel av världens sjöfartstonnage) har nu ratificerat eller anslutit sig till den. Huvudanledningen till att så få EU-länder anslutit sig är att konventionens gränser anses vara för låga. Under slutet av 1980-talet gjordes försök att höja gränserna men det därav resulterande protokollet från 1990 har inte ratificerats i någon större omfattning och det har inte trätt i kraft.

[17] Följande medlemsstater i EU har ratificerat Atenkonventionen: Belgien, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Luxemburg och Spanien. Dessutom tillämpar de nordiska länderna de materiella bestämmelserna i konventionen, men med de gränser som fastställs i protokollet från 1990.

Mot bakgrund av den allmänt otillfredsställande situationen avseende ersättning till passagerare på fartyg beslöt IMO:s juridiska kommitté att genomföra en översyn av Atenkonventionen. Ett av syftena med översynen var att säkerställa åtminstone samma skyddsnivå för passagerare till sjöss som den som tillhandahölls genom de ändrade bestämmelserna om skadeståndsansvar för flygpassagerare, samtidigt som hänsyn togs till sjöfartens särskilda drifts- och försäkringsvillkor. Kommissionen deltar i detta arbete, vars resultat beskrivs mer detaljerat i avsnitt 4.4.

För närvarande fínns det ingen gemenskapslagstiftning om transportörernas ansvar vid passagerarbefordran till sjöss. När man överväger att införa sådana bestämmelser utgör motsvarande lagstiftning inom luftfartsområdet en användbar referenspunkt.

4.2.2. Luftfarten

På gemenskapsnivå fastställs genom förordning (EG) nr 2027/97 bestämmelser om lufttrafikföretagens skadeståndsansvar gentemot passagerare vid olyckor. Bestämmelserna gäller endast lufttrafikföretag som är etablerade i gemenskapen och föreskriver obegränsat ansvar för lufttrafikföretagen i samband med passagerares dödsfall eller personskada indelat i två nivåer. För skadeståndskrav som sammanlagt uppgår till mindre än 100 000 särskilda dragningsrätter (ungefär 143 000 euro) per passagerare får lufttrafikföretaget inte avvisa eller begränsa sitt ansvar med hänvisning till att företaget vidtagit alla rimliga åtgärder för att undvika skadan. I förordningen anges dessutom att lufttrafikföretagen skall vara försäkrade upp till gränsen för det strikta skadeståndsansvaret och därefter upp till en "rimlig nivå". Förordningen omfattar inte skador på resgods.

På internationell nivå har enhetliga bestämmelser fastställts genom antagandet av Montrealkonventionen från 1999 om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter (Montrealkonventionen). Denna konvention, som ännu inte trätt i kraft, liknar de gällande gemenskapsbestämmelserna när det gäller skadeståndskrav för passagerares dödsfall eller personskada. Konventionen har dock ett vidare tillämpningsområde, och omfattar bl.a. bestämmelser om skadeståndsansvar för resgods och last. Montrealkonventionen omfattar också en skyldighet för konventionsstaterna att kräva "av sina fraktförare [...] att de tecknar en tillräcklig försäkring för täckning av sitt ansvar enligt denna konvention."

Man håller för närvarande på att anpassa gemenskapsbestämmelserna till Montrealkonventionen genom att utöka gemenskapsbestämmelsernas tillämpningsområde till förlust av eller skador på resgods och förseningar. Detta arbete ingår också i förberedelserna inför att gemenskapen och medlemsstaterna skall kunna ansluta sig till Montrealkonventionen samtidigt. Enligt rådets slutsatser skall gemenskapen och medlemsstaterna ratificera konventionen på samma gång före slutet av år 2002.

4.3. Kommissionens synpunkter

4.3.1. Inledning

Kommissionen anser att bestämmelserna om skadeståndsansvar vid passagerarbefordran till sjöss måste uppdateras och förbättras till förmån för passagerarna. Många delar av Atenkonventionen i dess gällande ordalydelse är föråldrade och uppfyller inte förväntningarna hos de medborgare som reser på passagerarfartyg i och utanför gemenskapsvatten. Ett tillräckligt skydd av passagerarna är särskilt viktigt när det gäller ersättning för skador i samband med passagerares dödsfall eller personskada, vilket även är huvudtanken i förordning 2027/97/EG om lufttrafikföretags skadeståndsansvar.

Det bör dock noteras att det finns en mängd relevanta skillnader mellan de två transportsätten, vilket kräver olika lösningar för de respektive bestämmelserna om skadeståndsansvar. Dessa skillnader omfattar hur passagerarna tillbringar sin tid under transporten, hur transportörerna är organiserade, vilken typ av försäkring som tecknats och hur man inom de två sektorerna själva ser på skadeståndsansvaret. På grundval av dessa och andra skillnader vore det inte nödvändigtvis praktiskt genomförbart eller ens önskvärt att tillämpa identiska bestämmelser om skadeståndsansvar för passagerare för de båda transportsätten. Exempelvis kräver det stora och ökande antalet av passagerarfartygsrederier, varav många är tämligen okända, väldigt specifika försäkringsbestämmelser inom sjöfartssektorn. På samma sätt är det avgörande för bestämmelsernas effektivitet att alla transportörer, oberoende av fartygets flagg, är försäkrade.

Vissa nyckelprinciper måste inbegripas i gemenskapens skadeståndsbestämmelser för passagerarbefordran till sjöss för att garantera ett tillräckligt skydd av passagerare. Enligt kommissionen bör minst sex av de nedannämnda aspekterna ingå.

4.3.2. Strikt skadeståndsansvar

Strikt skadeståndsansvar syftar till att stärka den skadelidandes ställning, eftersom ansvaret inte är beroende av om transportören gör sig skyldig till fel eller försummelse. I motsats till de bestämmelser om skadeståndsansvar som gäller i luftfartssektorn innehåller konventionerna om skadeståndsansvar till sjöss inga bestämmelser om transportörens ansvar för dödsfall eller personskada som inte vållats av dennes fel eller försummelse [18]. Denna skillnad mellan de båda transportsätten har ofta motiverats med en hänvisning till skillnaderna mellan passagerare på ett passagerarfartyg eller kryssningsfartyg och passagerare på ett flygplan. Medan den senare vanligtvis förväntas förbli sittande under den största delen av resan är passageraren ombord på ett fartyg, i synnerhet ett kryssningsfartyg, avsevärt mycket rörligare och aktivare samt har mycket mer tid och flera möjligheter att bli medvållande. En passagerare ombord på ett kryssningsfartyg kan ofta hellre jämföras med en gäst i en restaurant eller ett diskotek, eller en kund i en frisörsalong eller på spa. Eftersom inga av dessa tjänsteleverantörer normalt sett omfattas av ett strikt skadeståndsansvar har man ansett att det skulle vara orättvist att lägga en sådan börda på de företag som transporterar passagerare till sjöss. Som stöd för denna åsikt har man konstaterat att ungefär 90 procent av passagerarnas skadeståndskrav inom sjöfartssektorn utgör skadeståndskrav från en eller ett fåtal passagerare, medan skadeståndskraven inom luftfartssektorn, oftast inbegriper alla passagerare, eller de flesta passagerarna, ombord på flygplanet.

[18] I artikel 3.3 i Atenkonventionen föreskrivs, emellertid, en presumtion om att transportören vållat skadan genom fel om skadan uppkom genom förlisning, kollision, grundstötning, explosion eller brand, eller defekter i fartyget.

Ett sådant resonemang bortser emellertid från de fartygsolyckor vars orsaker är utom de ombordvarande passagerarnas kontroll. Sådana olyckor, bl.a. förlisning, grundstötning, kollision och brand, är fullt jämförbara med typiska olyckor inom luftfartssektorn och bör regleras i enlighet därmed. Av denna anledning anser kommissionen, i enlighet med utkastet till nytt protokoll till Atenkonventionen, att en åtskillnad bör göras mellan två kategorier av skadeståndskrav. Skada som orsakats av fartygsdriften och där passagerarnas möjlighet att kontrollera händelseförloppet vanligtvis är mycket begränsad (sjöfartsolyckor) bör omfattas av strikt skadeståndsansvar, medan ett skadeståndsansvar som grundas på försummelse kan räcka för andra typer av personskador som inträffar ombord.

4.3.3. Lämpliga gränser för skadeståndsansvar

Kommissionen godtar att en gräns bör gälla för transportörens strikta skadeståndsansvar, i synnerhet eftersom bestämmelserna för att vara effektiva måste kopplas till omfattande försäkringskrav. Gränserna måste dock sättas tillräckligt högt, i synnerhet när det gäller skadeståndsanspråk som gäller dödsfall och personskada.

Fastställandet av lämpliga gränser kompliceras av den vanligtvis begränsade tillgången på statistiska uppgifter om de kostnader som uppkommer genom olyckor med passagerarfartyg. Allmänt taget, och trots en rad tragiska färjeolyckor i europeiska farvatten, finns det få kända fall, av de som redan reglerats, som visar på uppenbara brister i ersättningen för sjöpassagerare. Detta kan emellertid tolkas som ett tecken på en flexibel försäkringspraxis i stället för ett bevis på att de nuvarande gränserna är tillräckliga. Kommissionen anser att en rättvis ersättning till passagerarna bör minimera beroendet av en sådan flexibilitet, även när det är fråga om stora skadeståndskrav, och bör därför grundas på gränser som motsvarar, eller överskrider, motsvarande gränser i jämförbara ersättningssystem.

Lufttrafikföretagens strikta skadeståndsansvar är begränsat till ungefär 143 000 euro på EU-nivå. Denna gräns kommer troligtvis att börja gälla inom kort på internationell nivå genom att Montrealkonventionen träder i kraft. I sjöfartssammanhang höjdes gränserna avsevärt genom 1990 års protokoll till Atenkonventionen, till 175 000 SDR (250 000 euro), vilket motsvarar det sammanlagda högsta beloppet för passagerarfartyg i 1996 års protokoll till konventionen om begränsning av ansvaret för sjöfordringar. Dessa protokoll har genomförts i vissa medlemsstaters lagstiftning men inget av dem har trätt i kraft internationellt sett.

Kommissionen anser att den gräns som anges i 1990 års protokoll till Atenkonventionen, och som genom inflationen minskat i värde [19], utgör den lägsta gräns som kan godtas för ett strikt skadeståndsansvar för dödsfall och personskada. Denna gräns har redan godtagits på internationell nivå under förhandlingarna om tidigare fördrag. Gränsen innebär emellertid att det sammanlagda högsta beloppet, inklusive skadeståndsansvar vid fel eller försummelse från transportörens sida, kommer att vara mycket större.

[19] År 1990 motsvarade 175 000 SDR i genomsnitt 186 752,7 ecu (Eurostat/New Cronos). Genom att subtrahera denna siffra med konsumentprisindex mellan 1990 och 2003 (den beräknade tiden för antagandet av det föreslagna gränsvärdet), vilket enligt kommissionens beräkningar är 142,27 för alla medlemsstater i EU, uppnås en siffra på 265 000 euro. Med andra ord skiljer sig det gränsvärde som genomgått deflation endast marginellt från det gränsvärde som antogs 1990 på grund av värdeskillnaden mellan SDR och ecu/euro sedan 1990.

4.3.4. Utökat skadeståndsansvar vid fel eller försummelse

Det är en allmän uppfattning att transportörernas rättighet att begränsa sitt ansvar bör upphävas när det gäller grov vårdslöshet. Enligt både Atenkonventionen och konventionen om begränsning av ansvaret för sjöfordringar upphävs för närvarande begränsningsrättigheten endast när transportören har orsakat skadan avsiktligt, eller av vårdslöshet, och med kunskap om att detta troligen skulle resultera i sådan skada. Det är uppenbart att endast ett fåtal olyckor där passagerarfartyg är inblandade kommer att uppfylla dessa kriterier och därför kan begränsningsrättigheten för närvarande betraktas som skyddad. Kommissionen anser att detta utgör en stor brist i de gällande bestämmelserna, eftersom en skyddad begränsningsrättighet innebär att transportörerna och deras försäkringsgivare har rätt att neka passagerare ersättning över en viss gräns oberoende av hur väl motiverade skadeståndskraven är och vad som orsakat olyckan. Den skyddade begränsningrättigheten ger heller inte transportören något incitament att vidta lämpliga förebyggande åtgärder för att undgå olyckor.

Kommissionen anser att skadeståndsgränsen för passagerares dödsfall eller personskada, oberoende av om de orsakas av en sjöfartsolycka eller inte, skall vara betydligt högre än vad som föreslagits för det strikta skadeståndsansvar som beskrivs i föregående avsnitt. Om det överhuvudtaget skall finnas en gräns för dödsfall eller personskada bör den sättas tillräckligt högt för att täcka förutsebara förluster. Detta skulle bättre motsvara de normala principerna i skadeståndslagstiftningen, bättre överensstämma med de bestämmelser som gäller för luftfartssektorn och överensstämma med kommissionens åsikter om bestämmelserna om being coherent with the Commission's views regarding the liability regime for oil pollution damage [20]. För sjöfartsolyckor är det rimligt att presumera att transportören gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Med andra ord bör transportören, liksom enligt Montrealkonventionen, hållas ansvarig för förluster som uppkommit genom passagerares dödsfall eller personskada, om inte transportören kan påvisa att olyckan inträffade utan fel eller försummelse från dennes sida.

[20] Kommissionens åsikter om det internationella ansvarighets- och ersättningssystemet för förorening genom olja anges i dokumentet KOM(2000) 802 slutlig av den 6 december 2000.

4.3.5. Obligatorisk försäkring

Ingen av de tillämpliga internationella konventionerna om transportörens skadeståndsansvar gentemot passagerare omfattar ett krav på att transportörerna skall vara tillräckligt försäkrade. Avsaknaden av ett försäkringskrav står inte i proportion till de risker som transporter av hundratals eller tusentals passagerare ombord ett fartyg medför. Även om de flesta passagerarfartygen ändå är finansiellt skyddade, vanligen genom inträde i en av de ömsesidiga P&I-klubbarna, rättfärdigar detta inte att formella krav på försäkringsnivå saknas. Obligatoriska försäkringskrav måste därför utgöra en viktig del av skadeståndsbestämmelserna. För att garantera transportörernas likställdhet skall försäkringskraven gälla samtliga transportörer, oberoende av fartygets flagg, som tillhandahåller transporttjänster till eller från en EU-hamn. Vad försäkringsbeloppet anbelangar måste det överstiga gränsen för det strikta skadeståndsansvaret per passagerare med ett rimligt belopp multiplicerat med det högsta tillåtna antalet personer ombord.

4.3.6. Direkta anspråk

Den skadelidandes möjlighet att lämna sina skadeståndskrav direkt till försäkringsgivaren är av högsta vikt inom sjöfarten, eftersom transportören ibland kan vara svår att spåra eller inte kan uppfylla sina finansiella skyldigheter till fullo. Därför är rätten att rikta sina anspråk direkt till försäkringsgivaren av största betydelse för att skadeståndsansvaret skall tjäna sitt syfte. En reglering av skadeståndsansvaret måste alltså innehålla en sådan rätt. Vad denna rättighets ekonomiska omfattning anbelangar bör den motsvara hela det maximala belopp per person som omfattas av den obligatoriska försäkringen.

4.3.7. Inrikes transporter

Skadeståndsbestämmelserna bör omfatta alla transporter i gemenskapen, även inrikes. Bestämmelserna i Atenkonventionen omfattar endast internationella resor. Ett flertal medlemsstater har emellertid beslutat att utvidga dess tillämpning till att även omfatta inrikes transporter. I enlighet med gemenskapens synsätt som ligger till grund för dess gällande lagstiftning för passagerarfartyg, dvs. att skyddsnivån för passagerare inte skall bero på huruvida transporttjänsten tillhandahålls mellan två medlemsstater eller inom en enda medlemsstat, skall bestämmelserna om skadeståndsansvar därför även utvidgas till att omfatta alla transporttyper.

4.4. Utsikter

Gemenskapsbestämmelser om transportörens skadeståndsansvar vid passagerarbefordran till sjöss som uppfyller alla ovannämnda kriterier skulle tillfredsställa de behov som passagerarna ombord på färjor och kryssningsfartyg har, samtidigt som bestämmelserna skulle bli enhetliga för hela gemenskapen. Sammanfattningsvis skulle bestämmelserna inbegripa många av de viktigaste aspekterna i motsvarande bestämmelser för luftfartssektorn, men även medge ytterligare förmåner för passagerarna, eftersom gränserna för det strikta skadeståndsansvaret skulle vara högre och försäkringskraven betydligt mer detaljerade. Framförallt skulle försäkringskraven omfatta alla transportörer, oberoende av fartygets flagg eller registrering vid dess ankomst till eller avgång från hamnar i gemenskapen. Kommissionen anser att gemenskapsbestämmelser om transportörens skadeståndsansvar vid passagerarbefordran till sjöss bör antas så fort som möjligt.

Utarbetandet av ett förslag till gemenskapsbestämmelser om skadeståndsansvar sammanfaller med utarbetandet av ett nytt protokoll till Atenkonventionen. Antagandet av detta protokoll är planerat till slutet av år 2002. Ett utkast till protokoll godkändes av IMO:s juridiska kommitté vid dess 83:e möte den 8-12 oktober 2001 och kommer att överlämnas för antagande av den diplomatkonferens som planeras äga rum i oktober-november 2002. I utkastet till protokoll införs bl.a. obligatoriska försäkringskrav vid passagerarbefordran och bestämmelser om strikt skadeståndsansvar med en rätt att rikta anspråk direkt till försäkringsgivaren. Utkastet till protokoll syftar även till att i avsevärd grad höja gränserna vid passagerares dödsfall eller personskada som orsakas genom sjöfartsolyckor. I utkastet till protokoll införs även en möjlighet för konventionsparterna att tillämpa högre gränser när det gäller ansvar för skadeståndskrav vid passagerares dödsfall eller personskada om transportören gör sig skyldig till försummelse (där en omvänd bevisbörda till förmån för de skadelidande gäller vid sjöfartsolyckor). När det gäller tillämpningen av bestämmelserna i protokollet på inrikes transporter, vilken inte direkt behandlas i texten, förefaller det som om det enligt de internationella bestämmelserna inte skulle vara förbjudet för de fördragsslutande parterna att införa sådana kompletterande bestämmelser.

Sammanfattningsvis förefaller det troligt att man genom det nya protokollet i stort sett skulle lösa de ovannämnda problemen förutsatt att gränserna för skadeståndsansvaret är tillräckligt höga. Även om det sammanlagda högsta beloppet för skadeståndskrav som rör dödsfall eller personskada inte skulle vara tillräckligt högt är det viktigt att notera att det enligt protokollet i dess nuvarande lydelse fortfarande är möjligt för de fördragsslutande parterna att tillämpa högre gränser eller helt ta bort dem. För att främja att skadeståndsbestämmelserna får en utbredd tillämpning anser kommissionen därför att medlemsstaterna och gemenskapen som helhet bör satsa på att anta det nya protokollet till Atenkonventionen och få det i kraft så fort som möjligt [21].

[21] För att Atenprotokollet skall träda i kraft måste ett visst antal stater uttrycka en önskan om att bli bundna av det. Det antal stater som krävs för att protokollet skall träda i kraft måste fortfarande fastställas, men det antal som gällde för detta ändamål i Atenkonventionen uppgick till tio.

Det nya protokollet till Atenkonventionen kommer förmodligen att kunna tillträdas av Europeiska unionen. Det är nödvändigt att gemenskapen undertecknar det nya protokollet tillsammans med dess medlemsstater, eftersom gemenskapen efter antagandet av förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område [22] har exklusiv behörighet i vissa frågor som regleras i protokollet [23].

[22] EGT L 12, 16.1.2001, s. 1.

[23] Artiklarna 10 och 11 i utkastet till protokoll, enligt vilka artiklarna 17 och 17a i Atenkonventionen ersätts eller ändras, avser domstols behörighet och erkännande och verkställighet av domar som avkunnats i enlighet med protokollet. Dessa bestämmelser påverkar bestämmelserna i förordning (EG) nr 44/2001.

Formen för kommissionens förslag om skadeståndsansvaret vid passagerarbefordran till sjöss som överensstämmer med ovannämnda aspekter är fortfarande inte fastställd. Den kommer att bero på resultaten av diplomatkonferensen om Atenprotokollet. Det vore önskvärt att gemenskapens bestämmelser kunde tillämpas inom ramen för de internationella bestämmelserna och därigenom utgöra en del av en internationellt harmoniserad lagstiftning. En internationell lösning skulle medföra många fördelar, inte minst från ett praktiskt och förfarandemässigt perspektiv, med tanke på att passagerarnas skadeståndskrav till sin natur kan bli föremål för tvister som inbegriper många olika parter och många olika staters rättssystem. Samtidigt anser kommissionen emellertid i detta fall att en tillfredsställande regional lösning är att föredra framför en otillfredsställande internationell lösning. Om resultaten av den diplomatkonferensen som antar Atenprotokollet skulle vara behäftad med grundläggande brister när det gäller de huvudaspekter som beskrivs i detta avsnitt, eller andra hinder för deras genomförande, kommer kommissionen att föreslå gemenskapsbestämmelser som omfattar de nödvändiga delarna. Med beaktande av hur viktig frågan om tillräcklig ersättning för passagerares dödsfall eller personskada är anser kommissionen att gemenskapsbestämmelser är en mycket motiverad och nödvändig åtgärd, om det internationella avtalet inte tillhandahåller de nödvändiga garantierna.