Bakgrund

Den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken i Grekland övervakas inom ramen för den europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken och inom ramen för den förstärkta övervakningen, i enlighet med förordning (EU) nr 472/2013 ( ). Aktiveringen av en förstärkt övervakning av Grekland ( ) utgör en bekräftelse på att Grekland på medellång sikt måste fortsätta att vidta åtgärder för att komma till rätta med befintliga eller potentiella källor till ekonomiska och finansiella svårigheter och samtidigt genomföra strukturreformer för att stödja en stabil och hållbar ekonomisk tillväxt.

Den förstärkta övervakningen ger en omfattande ram för övervakningen av den ekonomiska utvecklingen och för den politik som krävs för att säkerställa en hållbar ekonomisk återhämtning. Den föreskriver regelbunden bedömning av den senaste ekonomiska och finansiella utvecklingen i Grekland, och övervakning av villkoren för statens upplåning och uppdateringar av hållbarhetsanalysen av skuldsättningen. Den förstärkta övervakningen ligger även till grund för bedömningen av Greklands allmänna åtagande vid Eurogruppens möte den 22 juni 2018 att fortsätta och slutföra de reformer som antagits inom ramen för ESM-programmet och se till att målen för de viktiga reformer som antagits inom ramen för programmen för finansiellt stöd skyddas. Grekland upprepade dessa åtaganden i Eurogruppens uttalande av den 5 april 2019 ( ). Mot den bakgrunden utgör den förstärkta övervakningen grund för att övervaka att de särskilda åtagandena att slutföra de viktiga strukturreformer som inleddes inom ramen för programmet inom sex nyckelområden genomförs inom de fastslagna tidsfristerna fram till mitten av 2022, nämligen i) finanspolitiska strukturåtgärder ii) social välfärd, iii) finansiell stabilitet, iv) arbets- och produktmarknader, v) privatisering och vi) modernisering av den offentliga förvaltningen ( ). Femton särskilda åtaganden har en tidsfrist fram till mitten av 2019, och i denna rapport bedöms framstegen i arbetet att genomföra dem inom denna tidsfrist.

Detta är den tredje rapporten om förstärkt övervakning av Grekland. Den utfärdas parallellt med bedömningen av Greklands stabilitetsprogram och kommissionens rekommendation om landsspecifika rekommendationer till Grekland inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Denna rapport bygger på resultaten av ett övervakningsuppdrag till Aten den 6–8 maj 2019 som genomfördes av kommissionen i samarbete med ECB( ). IMF deltog inom ramen för sin artikel IV-övervakningscykel för 2019, medan ESM deltog inom ramen för sitt system för tidig varning och i linje med samförståndsavtalet om arbetsförbindelserna mellan Europeiska kommissionen och ESM av den 27 april 2018.

Eurogruppen enades den 22 juni 2018 om att paketet med skuldlättnadsåtgärder för Grekland bör omfatta incitament för att säkerställa ett starkt och kontinuerligt genomförande av de reformåtgärder som överenskommits i programmet. I detta syfte kommer en del av de överenskomna skuldåtgärderna att göras tillgängliga för Grekland via halvårsvisa delbelopp fram till mitten av 2022, under förutsättning att landet fullgör sina åtaganden om kontinuitet i och slutförande av reformerna, på grundval av positiva rapporter inom ramen för den förstärkta övervakningen. Efter Eurogruppens möte den 5 april 2019 frigjordes det första delbeloppet av de politiskt villkorade skuldåtgärderna, med beaktande av bedömningen av genomförandet av Greklands åtaganden för slutet av 2018 i en uppdaterad rapport om förstärkt övervakning som antagits av kommissionen den 3 april 2019( ).

Ekonomiska utsikter

Greklands ekonomiska återhämtning förväntas fortsätta 2019. Efter en årlig tillväxttakt på 1,9 % 2018 förutspås BNP-tillväxten i fasta priser nå 2,2 % både 2019 och 2020, främst tack vare inhemsk efterfrågan. Den privata konsumtionen har bidragit stadigt till återhämtningen och beräknas vara god även 2019. Den offentliga konsumtionen kan stödja tillväxten detta år enligt budgetplanerna, även om Greklands historik av underutnyttjande medför en nedåtrisk. Detsamma gäller de offentliga investeringarna, medan en återhämtning i bostadsinvesteringarna antyder att bostadsmarknaden är på väg att normaliseras trots problem med ett alltjämt krympande utbud av bankkrediter i detta marknadssegment. De positiva exportresultaten var en central tillväxtfaktor 2018, men de förväntas bli mer måttliga 2019 i en situation av avmattning i omvärlden. Emellertid beräknas exporten av varor och tjänster öka med knappt 5 % 2019 och knappt 4 % 2020 i reala termer.

Arbetsmarknaden visar ytterligare förbättringar, även om nedgången i arbetslösheten avstannade i oktober 2018 på 18,6 % och låg omkring den nivån fram till februari 2019. Sysselsättningen visade fortfarande en ökning jämfört med föregående år på 2,4 % i februari, även om detta snarare beror på tidigare ökningar i sysselsättningen än på förbättringar nyligen. En detaljerad övervakning planeras för att bedöma inverkan av ökningen nyligen av minimilönen och slopandet av lönen under minimilönen på takten i återhämtningen på arbetsmarknaden. Inflationen förväntas förbli dämpad under hela 2019 och ta fart först efter 2020 när produktionsgapet sluts.

Nedåtrisker dominerar prognosen på kort och medellång sikt. Prognosen är starkt beroende av tekniska antaganden rörande ett fullständigt genomförande av budgettaken för investering och ordinära utgifter. Sårbarhet i banksektorn och ökande lönekostnader kan utgöra ytterligare problem för återhämtningen av den inhemska efterfrågan och i synnerhet av investeringarna. I händelse av en större försämring i omvärldsläget än väntat, eller ett större genomslag av en sådan försämring för Grekland, kan återhämtningen visa sig bli långsammare.

Finanspolitik och offentligfinansiella utsikter

Grekland överträffade det överenskomna målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP 2018, främst beroende på fortlöpande underskridanden av utgiftstak, särskilt för offentliga investeringar. Det samlade saldot i de offentliga finanserna uppvisade ett överskott (1,1 % av BNP) för tredje året i rad, medan det primära överskott som övervakades inom ramen för förstärkt övervakning nådde 4,3 % av BNP, vilket är långt över taket. Det primära överskottet kunde ha varit ännu större, men det utrymme i de offentliga finanserna som öppnade sig gjorde det möjligt för myndigheterna att reglera oförutsedda skulder som följde av ett domstolsbeslut och betala ut en behovsprövad förmån till hushållen i slutet av 2018. Den låga graden av genomförande av utgiftsanslagen beror till största delen på att budgettaken sätts över budgetförvaltningarnas aktuella utgiftskapacitet och understryker behovet av riktiga bedömningar av läget i stora utgiftsprojekt och realistiska uppskattningar av kostnaderna för nya politiska åtgärder. Dessa problem har uppstått under en rad tidigare år. EU-institutionerna stöder myndigheterna när det gäller att ta itu med orsakerna till det systematiska underutnyttjandet för att förbättra budgetpraxis och fullt utnyttja de resurser som finns tillgängliga för offentliga investeringar från både EU och nationella källor för att stödja tillväxt.

Kommissionens vårprognos 2019, som publicerades före antagandet av de nya finanspolitiska åtgärderna den 15 maj 2019, antydde att det primära överskottet skulle nå 3,6 % av BNP 2019, vilket är avsevärt lägre (0,5 % av BNP) än de grekiska myndigheternas prognoser i stabilitetsprogrammet. Skillnaden mellan prognoserna beror på myndigheternas mer gynnsamma makroekonomiska scenario och deras tillvägagångssätt vid fördelningen av budgetanslag för offentliga investeringar mellan enheter utom och inom den offentliga förvaltningen. Denna omfattar i synnerhet en omfördelning av en del av utgifterna, som tidigare planerats för investeringar, till stöd till statligt ägda företag, utan att stöden används till ytterligare utgifter av stödmottagarna. Denna bokföringsåtgärd har en saldoförbättrande effekt i myndigheternas prognos (0,3 % av BNP 2019 and 0,2 % av BNP 2020). I avsaknad av tillräcklig information om de ytterligare stödens natur eller specifika mottagare återspeglas inte denna utgiftsomfördelning i EU-institutionernas prognoser. I de offentligfinansiella prognoser som utarbetats av EU-institutionerna antas däremot ett fullt genomförande av taken i linje med etablerad praxis.

De grekiska myndigheterna tillkännagav i sitt stabilitetsprogram att de hade för avsikt att inte genomföra det lagstiftade inkomstskatteavdragpaketet, som skulle träda i kraft i januari 2020. Detta innebär att inte fullfölja åtgärder som syftar till att bredda skattebasen och skapa ett finanspolitiskt utrymme på 1 % av BNP för tillväxtfrämjande reformer av skattesystemet.

Den 15 maj 2019, alltså efter det att stabilitetsprogrammet lagts fram, antog myndigheterna ett paket med varaktiga finanspolitiska åtgärder som enligt EU-institutionernas beräkningar kommer att ha en offentligfinansiell kostnad på över 1 % av BNP under 2019 och därefter. Åtgärderna inkluderar nya amorteringsordningar för skulder på skatter och till sociala trygghetssystem och kommuner, minskningar av ett visst antal momssatser, införande av en trettonde pension och upphävande av en tidigare reform av efterlevandepensioner. EU-institutionernas prognoser visar att de finanspolitiska åtgärder som antogs den 15 maj 2019 medför en risk för att det överenskomna målet om primärt överskott på 3,5 % av BNP under 2019 och därefter inte kommer att uppnås. Storleken kommer att bero på utnyttjandet av de nya amorteringsordningarna och deras verkan på de befintliga amorteringsordningarna. Såsom anges i bedömningen av det grekiska stabilitetsprogrammet ger åtgärderna även upphov till oro för om det medelfristiga budgetmålet i strukturella termer kommer att uppnås under 2020. En ny bedömning av efterlevnaden av kraven i stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del kommer att göras hösten 2019, inklusive en översyn av det tillämpliga riktmärket för nettoutgiftsökningarna under 2020.

Kvaliteten på de finanspolitiska åtgärder som antogs den 15 maj 2019 ger upphov till oro givet målet att göra de offentliga finanserna mer tillväxtfrämjande och styra en större andel av de sociala utgifterna mot de grupper där förekomsten av fattigdom är störst. Till exempel är löptiden hos de nya amorteringsordningarna mycket lång (120 månatliga delbetalningar), och ordningarna rymmer endast begränsade regler om bedömning av betalningsförmågan; det erinras om att alla tidigare skuldregleringsförfaranden ersattes av ett enda ”grundförfarande” som tillämpas utifrån strikta behörighetskriterier, genom en central reform som antogs 2013. Lägre momssatser på livsmedelsprodukter, restauranger och livsmedelstjänster, elektricitet och gas står i kontrast till en viktig åtgärd som antogs i juli 2015, samtidigt som den mycket höga normalsatsen på 24 % behålls och momsgapet, som redan är näst högst i EU, ökas ytterligare. Vidare påverkar införandet av en permanent trettonde pension och uppmjukningen av behörighetskriterierna för efterlevandepension de åtgärder som antagits 2012 respektive 2016. Dessa reformer kommer att öka de offentliga utgifterna för pensioner, som redan är högst i EU mätt i andel av BNP, och kontrasterar mot de åtgärder som antogs i 2019 års budget, som styr en högre andel av utgifterna mot sociala förmåner riktade till de unga och befolkningen i arbetsför ålder, vilka löper mycket högre fattigdomsrisk. Överlag är de antagna åtgärderna rörande pension och moms inriktade på konsumtion och kommer att ta upp en betydande andel av det offentligfinansiella utrymme som planerades i den antagna lagstiftningen 2017 för tillväxtfrämjande sänkningar av skatten på arbete och företag.

De grekiska myndigheterna meddelade sin avsikt att anta en uppsättning ytterligare expansiva finanspolitiska åtgärder för 2020 under hösten i år. Blandat annat sänks skattesatser och en rad undantag och skatteutgifter eller skattesubventioner införs. Myndigheterna har endast inkommit med en partiell uppskattning av den offentligfinansiella effekten av dessa åtgärder, som uppgår till totalt 1,2 miljarder euro eller 0,6 % av BNP. Tills vidare förblir dessa tillkännagivanden uttalanden om den framtida politiska avsikten, och en bedömning av kvaliteten på åtgärderna och deras verkan på uppnåendet av de överenskomna finanspolitiska målen kommer endast att göras om detaljerade förslag faktiskt läggs fram.

De grekiska myndigheterna meddelade även sin avsikt att se över den överenskommelse som träffades med EU-partnerna i juni 2018 vad gäller det årliga målet om ett primärt överskott på 3,5 % av BNP fram till 2022. I anslutning till detta överväger myndigheterna att överföra delar av de kontantreserver som skapats av de offentligfinansiella överskotten 2016–2018 till ett spärrkonto. Varje förslag som förändrar den överenskommelse som nåtts med EU-parter i juni 2018 måste diskuteras i Eurogruppen inom ramen för en uppdaterad skuldhållbarhetsanalys.

Greklands offentliga finanser står fortsatt inför offentligfinansiella risker från pågående rättsfall och en eventuellt breddning av undantagen från den enhetliga löneskalan. Ingen ny information om det pågående rättsfallet om pensioner har blivit tillgänglig efter publiceringen av den andra rapporten om förstärkt övervakning, och beslutet av Högsta förvaltningsrätten rörande förenligheten hos nedskärningarna i de säsongsvisa tilläggen med grundlagen har ännu inte offentliggjorts. Dessutom har riskerna för integriteten hos lagen om den enhetliga löneskalan redan börjat konkretiseras och fortsätter att utgöra en oroskälla. Riskerna härrör främst från beslutet att undanta vissa tjänstemän vid finansministeriet från den enhetliga löneskalan i oktober 2018, vilket sedan dess utökats till att även omfatta andra offentliga organ. Även om kostnaden för åtgärden är relativt begränsad, ökar den sannolikheten för att talan väcks av andra grupper av offentliga tjänstemän och/eller för vidare godtyckliga utökningar av skalan. Att fastställa en enhetlig löneskala var en av de centrala reformer som genomfördes inom ramen för programmen för finansiellt stöd. Om domstolsavgöranden upphäver centrala strukturella delar av reformer som överenskommits inom ramen för programmet, bör de återkommande finanspolitiska implikationerna av sådana domstolsavgöranden hanteras genom åtgärder inom samma politikområde.

Finanspolitiska strukturåtgärder