Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG med avseende på reducerade mervärdesskattesatser"

(KOM(2003) 397 slutlig - 2003/0169 (CNS))

(2004/C 32/24)

Den 1 augusti 2003 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Adrien Bedossa till huvudföredragande vid sin 403:e plenarsession den 29 och 30 oktober 2003 (sammanträdet den 30 oktober) och antog följande yttrande med 66 röster för, 3 röster emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Problemen med olika mervärdesskattesatser är för en skattekonsult mer en fråga om politisk marknadsföring och skattepolitik än om strukturella åtgärder som påverkar företagens konkurrenskraft eller snedvrider konkurrensen. Utifrån ett ekonomiskt perspektiv har varje anpassning av mervärdesskattesatsen en omedelbar och långsiktig effekt på konsumtionen. En sänkning av mervärdesskattesatsen främjar konsumtionen och får således direkta följder för produktionen och sysselsättningen, i synnerhet när det gäller lokal verksamhet som inte leder till snedvridningar av konkurrensen. Skapandet av nya arbetstillfällen till följd av en sänkning av mervärdesskattesatsen påverkar dessutom i stor utsträckning de offentliga intäkterna indirekt genom ökade intäkter från beskattning av företagsvinster, löneintäkter och sociala intäkter samt minskade sociala utgifter i form av arbetslöshetsunderstöd.

1.2. Till skillnad från annat skatteuttag är momsen på slutlig konsumtion synlig och kan följaktligen tjäna som förevändning för sänkning av andra typer av skatter och avgifter (indirekta punktskatter, direkta skatter, sociala avgifter och kommunalskatt). Eftersom moms förutsätter exakta uppgifter när det gäller omsättningen i det ögonblick då moms tas ut, är det emellertid betydligt svårare att undgå andra skatter eller skatteliknande avgifter.

1.3. Momssatserna är ofta föremål för intensiv lobbyverksamhet eller politiska ingripanden, men det är inte säkert att de leder till några betydande administrativa problem för företagen. Det som eventuellt kan skapa problem är om det finns många olika momssatser och det därigenom blir svårt att avgöra vilken momssats som skall användas. Det händer att problem uppstår i detta sammanhang.

1.4. Det är riktigt som kommissionen säger att de ekonomiska aktörerna inte ser någon logik i denna tingens ordning och att tillämpningen av reglerna ibland leder till orimligt komplicerade situationer, men när det gäller moms kan detta inte skyllas på skattesatserna som sådana. Man kan till och med konstatera att problemen inte är lika många efter det att antalet momssatser skars ned 1993 och restriktioner infördes på momshöjningar. Många företag behöver bara använda en momssats, och om svårigheter uppstår kan dessa lösas centralt en gång för alla och för mycket långa perioder.

2. Allmänna synpunkter

2.1. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén välkomnar det "Förslag till rådets direktiv om ändring av direktiv 77/388/EEG med avseende på reducerade mervärdesskattesatser" som antogs av kommissionen den 16 juli 2003.

2.2. EESK vill erinra om att kommittén i sitt yttrande av den 26 maj 1999, i linje med begäran från Europeiska rådets möte om sysselsättningen, menade att mervärdesskatten måste utnyttjas som ett verktyg för att bekämpa arbetslösheten och som ett vapen i kampen mot den svarta ekonomin, även om diverse invändningar naturligtvis kan framföras mot förslaget.

2.3. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ser förslaget som ett försök att inför utvidgningen ge alla medlemsstater lika möjligheter att tillämpa reducerade skattesatser på vissa speciella, väldefinierade och klart uppräknade områden.

2.4. Kommittén noterar att förslaget till direktiv syftar till att rationalisera de många avvikelser som har införts i vissa medlemsstater men inte i alla och som tillämpas när det gäller skattesatserna.

2.5. EESK noterar också att det i skälen i rådets direktiv 1999/85/EG angavs mål för denna försöksinsats, nämligen att sysselsättningsökningen och minskningen av den svarta ekonomin skall bli föremål för en övergripande bedömning inom ramen för försöket: 9 medlemsstater valde att delta i denna bedömning som 2002 utmynnade i en diskussion av bedömningsmetoderna och av de svårigheter som uppstått i samband med bedömningen.

2.6. Den ekonomiska målsättningen var att höja sysselsättningen och minska den svarta ekonomins omfattning.

2.6.1. En sänkning av momsen bör medföra en sänkning av konsumentpriset på den berörda tjänsten, vilket i sin tur bör medföra en ökning av efterfrågan. Produktionsökningen bör leda till en ökning av sysselsättningen och inte till en höjning av produktiviteten. I direktiv 1999/85/EG angavs att det måste finnas en nära koppling mellan å ena sidan den prissänkning som följer av momssänkningen och å andra sidan den förväntade efterfrågeökningen.

2.6.2. När det gäller den svarta ekonomin kommer en höjning av momsen att få konsekvenser endast för de lagligt existerande företag som har en del av sin verksamhet i den svarta ekonomin. Svårigheten med bedömningen är att mäta en verksamhet som per definition inte har "observerats".

2.7. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén vill också påpeka att det har stor betydelse vilken observationsperiod som väljs: situationen beträffande utvecklingen av sysselsättningen skiljer sig åt beroende på om observationsperioden infaller under en tid av stark ekonomisk tillväxt eller under en lågkonjunktur, vilket nu är fallet, eftersom den ekonomiska situationen också måste beaktas.

3. Särskilda synpunkter

3.1. Kommissionens förslag har fyra delar.

3.1.1. Rationaliseringen av förteckningen över varor och tjänster för vilka medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa lägre momssatser kan delas upp i fyra punkter:

- Möjligheten att tillämpa reducerade skattesatser utsträcks inte till nya kategorier för vilka inte någon medlemsstat i nuläget tillämpar reducerade skattesatser.

- Möjligheten att tillämpa reducerade skattesatser utsträcks till att omfatta varu- och tjänstekategorier för vilka redan en medlemsstat genom specifika avvikande åtgärder nu har tillstånd att tillämpa reducerade skattesatser, förutsatt att denna tillämpning inte inverkar menligt på den inre marknadens sätt att fungera: restaurangtjänster, bostäder, tillhandahållande av gas och elektricitet.

- Möjligheten att tillämpa en reducerad skattesats när det gäller levande växter och produkter från blomsterodling.

- Detaljbestämmelser anges bland annat för utrustning för funktionshindrade, tillhandahållande av tjänster i anslutning till avloppsrening, gaturenhållning och återvinning av avfall.

3.1.2. Rationalisering av andra reducerade skattesatser:

- Avskaffande av undantag som har tillåtit vissa medlemsstater att tillämpa reducerade skattesatser för varor och tjänster som inte tas upp i den begränsade förteckningen.

- Nollskattesatserna och de superreducerade skattesatserna begränsas uteslutande till varor och tjänster som anges i förteckningen i bilaga H.

3.1.3. Rationalisering av lägre skattesatser inom vissa områden, så att en tydlig rättslig grund fastställs för var och en av avvikelserna och att tillämpningsområdet för dem begränsas i syfte att undvika missbruk.

3.1.4. Mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster: Kommissionen menar att momssänkningens inverkan på priserna och på skapandet av ny sysselsättning är högst begränsad, om inte rentav obefintlig, och anser därför att detta kan innebära ett slöseri med budgetmedel som skulle kunna användas på ett bättre sätt och alltså med bättre resultat. Kommissionen ifrågasätter emellertid inte den nuvarande ordningen, som innebär att det är frivilligt för medlemsstaterna att tillämpa reducerade mervärdesskattesatser.

3.2. Mål och begränsande faktorer

3.2.1. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén noterar att direktivet syftar till att uppnå följande mål:

- Att genomföra den nya strategin för förbättring av det gemensamma mervärdesskattessystemets funktion inom ramen för inre marknaden.

- Att behålla gemenskapens regelverk i fråga om skattesatser och undvika att de nuvarande skillnaderna blir ännu större.

- Minska de rådande inkonsekvenserna, särskilt när det gäller mångfalden av specifika avvikelser som beviljats vissa medlemsstater.

3.2.2. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén noterar att man i förslaget till direktiv beaktar följande punkter:

- Av hänsyn till subsidiaritetsprincipen inkräktas inte på medlemsstaternas befogenheter på beskattningsområdet mer än vad som krävs för att inre marknaden skall fungera väl.

- Det är viktigt att noggrant begränsa tillämpningsområdet för reducerade mervärdesskattesatser så att inre marknadens sätt att fungera inte störs.

- Undantagen kan tillåtas fortsätta gälla endast under en mycket begränsad tid.

- Lissabonstrategin, i dess vid Europeiska rådets möte i Göteborg utvidgade lydelse, bör också hållas i åtanke i syfte att främja en hållbar utveckling och öka sysselsättningen samt stärka de ekonomiska reformerna och den sociala sammanhållningen på grundval av en kunskapsbaserad ekonomi.

3.2.3. EESK har tagit del av resultaten från rådets informella möte i Stesa den 13 september 2003, där man noterade de otaliga avvikelserna på förteckningen över tjänster som kan bli föremål för reducerad moms.

3.2.3.1. När det gäller dessa många avvikelser delar EESK kommissionens uppfattning att en momssänkning endast i ringa utsträckning och snarast tillfälligt avspeglar sig i konsumentpriserna, vilket utan tvivel utgör ett steg tillbaka för inre marknaden, med tanke på budgetkostnaderna för en sådan åtgärd.

3.2.3.2. Momssystemet skall ju förenklas och göras mer sammanhängande, och då kan alla dessa undantag föranleda en snedvridning av konkurrensen.

3.2.4. EESK noterar att domstolens rättspraxis är konstant, särskilt i domarna av den 18 januari 2001, 8 mars 2001, 3 maj 2001 och 8 maj 2001. Denna samlade rättspraxis är av stor betydelse vid analysen av de olika åtgärder som medlemsstaterna vidtagit när det gäller att fastställa tillämpningsområdet för reducerade skattesatser och tjänar hädanefter som riktlinje för omarbetningen och rationaliseringen av bilaga H.

3.3. De verksamheter som omfattas av sänkt mervärdesskatt enligt bilaga K har annan karaktär än övriga industriella produkter och tjänster, nämligen genom att de oftast utövas dels av småföretag och mikroföretag, dels på lokal nivå. Småföretagen och mikroföretagen är direkt avgörande för särskilt den lokala ekonomin, och all utökning av deras verksamhet får omedelbar effekt på den lokala sysselsättningen. Aktiviteterna flyttas inte bort från orten.

3.3.1. I slutsatserna avseende försöken med sänkt moms understryker kommissionen att de deltagande medlemsstaterna inte har gett belägg för att åtgärden varit verksam med avseende på sysselsättning och reducerat svartarbete. Om det inkommit otillräckliga uppgifter från vissa medverkande medlemsstater, visar ändå Frankrikes rapport att det skapats ett mycket stort antal arbetstillfällen inom byggsektorn, och i Luxemburg och Nederländerna har samma sak inträffat i frisörbranschen. Rapporterna från organisationer som företräder de gynnade företagen tenderar att visa att åtgärden gett positiv effekt. De påvisade positiva effekterna varierar för övrigt alltefter sektor och medlemsstat. För att vara mer kompletta borde slutsatserna bland annat innefatta en analys av effekterna på de offentliga inkomsterna (skatter och sociala avgifter) av att nya arbetstillfällen skapas.

3.3.1.1. Kommissionen gör bedömningen att sänkningen av momsen inte gynnat konsumenterna i tillräcklig grad i form av sänkta priser. Kommissionens argument övertygar inte: Enligt den franska regeringens rapport återverkade momssänkningen med i storleksordningen 75 % på slutpriset inom byggsektorn, vilket gett konsumenterna utrymme att beställa mer omfattande arbeten, som i sin tur genererat mer verksamhet för företagen och fler arbetstillfällen.

3.3.1.2. Effekten på svartarbete är naturligt nog mycket svår att belägga. Själva omfattningen av svartarbetet är inte ordentligt känd. För ögonblicket får man hålla till godo med osäkra metoder som inte kan kvantifieras, och i många rapporter redovisas intryck bland företagare ute på fältet, bland annat inom byggnation, som lyfter fram att svartarbetet minskat både inom företagen och externt.

3.3.2. Under dessa villkor anser kommittén att det går att göra objektiva påståenden om att momssänkningen gett positiva effekter inom vissa försökssektorer, med hänvisning till resultaten från vissa nationella rapporter.

3.3.2.1. Vi vill också uppmärksamma kommissionen, parlamentet, rådet och medlemsstaterna på att avslutningen av försöket får allvarliga följder, både ekonomiskt och i form av arbetstillfällen som bortfaller. Kommittén menar därför att försöket måste omvandlas till en slutgiltig åtgärd.

3.3.3. Beträffande de aktiviteter som tas upp i den nya bilagan H anser kommittén att kommissionens förslag är tillfredsställande, liksom att man för in nya sektorer och nya aktiviteter, exempelvis restaureringsarbeten. Däremot är det inte motiverat att utesluta två sektorer under den tidigare bilagan K, frisörtjänster och mindre reparationer:

- Det är inte rimligt att definitivt utesluta aktiviteter på basis av slutsatser - som för övrigt kan ifrågasättas - från kortsiktiga studier.

- Man måste ta hänsyn till risken att nya arbetstillfällen som skapats inom dessa två sektorer nu försvinner.

- Att höja skatten till normala momsnivåer inom dessa sektorer skulle få negativa ekonomiska effekter.

3.3.4. Ifall bilaga H är en möjlighet som erbjuds medlemsstaterna, och ingen förpliktelse, begär kommittén följande:

- Att man bekräftar de 20 verksamhetskategorierna i den nya bilagan H.

- Att man lägger till frisörtjänster och mindre reparationer, som nämns i den gamla bilagan K.

- Att man under kategori 10 lägger till historiska och religiösa byggnader samt byggnader som räknas till det privata eller kommersiella och industriella kultur- och arkitekturarvet.

4. Slutsats

4.1. Momssatserna utgör förvisso ett problem för skattepolitiken, eftersom skattesatserna i konsumtionsledet påverkar statens intäkter.

4.1.1. Skattesatsproblemet skulle kunna vara mycket stort med tanke på de förslag från Europeiska kommissionen som diskuterades i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet och som skulle ha inneburit att momsundantagen avskaffades i handelsutbyten inom gemenskapen och ett momssystem infördes i ursprungslandet. Mot denna bakgrund var det viktigt att harmonisera skattesatserna.

4.1.2. Projektet med ett momssystem i ursprungslandet har dock lyckligtvis skjutits på framtiden. Vid den tiden ifrågasatte man ofta staternas egoism, deras så kallade vägran att överge sina skatteprivilegier och deras rädsla för den allsmäktiga Europeiska kommissionen, osv.

4.1.3. Kommissionens projekt gav inte förutsättningar för att på ett tydligt sätt ange varje enskild konsumtionsmomssats inom territoriet. Detta innebär dock inte att kommissionens förslag om ett momssystem i ursprungslandet var förfelat. Det betyder helt enkelt att de medel som skulle användas i detta syfte inte motsvarade det mål som skulle uppnås.

4.1.4. Tvärtom skulle avskaffandet av momsundantagen i handelsförbindelserna inom gemenskapen innebära en betydande minskning av bedrägerier i stil med s.k. momskaruseller, som genomförs av brottsorganisationer på statskassans och framför allt företagens bekostnad. Detta är ett allvarligt problem som en mängd företag drabbas av.

4.2. EESK välkomnar satsningarna på att ge bilaga H ny utformning i syfte att rationalisera och förenkla den. Härigenom har den getts status som enda referensram för avgränsning av tillämpningsområdet för reducerade momssatser, inbegripet superreducerade skattesatser och nollskattesatser.

4.2.1. Tillägget av nya kategorier tillgodoser medlemsstaternas enträgna krav, som tidigare inte uppfyllts, särskilt när det gäller kategori 14, "restaurangtjänster". Detta tillägg bör möjliggöra att reducerade skattesatser på restaurangtjänster tillämpas i fler medlemsstater än nu. Tillägget utgör ett avgörande steg i riktning mot en mer enhetlig tillämpning av reducerade skattesatser.

4.3. EESK delar inte helt kommissionens åsikt om resultaten av bedömningen av åtgärdens effektivitet när det gäller skapandet av sysselsättning och åtgärdens verkningsfullhet.

4.3.1. Även om de studier som genomförts pekar i en och samma riktning, har resultaten i en av medlemsstaterna, åtminstone när det gäller kategori 10 - bostäder - varit avgörande för de små och medelstora företagen i denna bransch. Sänkningen av skattesatsen stimulerade efterfrågan och medförde ökad sysselsättning för berörda hantverkare i branschen.

4.4. EESK noterar dock med tillfredsställelse att de föreslagna ändringarna utgör ett viktigt steg i arbetet med att förbättra det gemensamma mervärdesskattesystemet, vilket bör leda till att inre marknaden kan fungera bättre.

4.4.1. Denna omfattande förenkling av mervärdesskattesatsstrukturen i hela EU kan genomföras samtidigt som medlemsstaterna behåller sina befogenheter på beskattningsområdet när det gäller att bestämma vilka mervärdesskattesatser som skall gälla på deras territorium.

4.5. Kommittén ställer sig bakom att en översyn genomförs under 2004 i syfte att skapa underlag för en bedömning av de ekonomiska, miljömässiga och sociala verkningarna av detta förslag.

4.6. Kommissionens förslag är välbetänkt eftersom det syftar till att återinföra en högre grad av rationalitet och minska skillnaderna i tillämpningen av det gemensamma momssystemet. Denna situation är dock relevant inte endast för momssatserna, och även om direktivet antas skulle detta inte motivera att man överger andra prioriteringar, t.ex. undanröjande av den diskriminering och de allvarliga inkonsekvenser som drabbar de branscher där momsbefrielse eller momsnedsättning tillämpas. Mot denna bakgrund bör medlemsstaterna ges rätt att tillämpa principen om nollskattesats på alla transaktioner som avses i det sjätte direktivets artikel 13.

4.6.1. Därför föreslår vi att Europeiska ekonomiska och sociala kommittén uppmanar kommissionen att göra följande ändring i artikel 1.2 a andra stycket i förslaget:

"Avvikelsen i första stycket får emellertid endast gälla leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster i en av de kategorier som anges i bilaga H eller i artikel 13".

4.6.2. Vi föreslår en strykning av formuleringen "och leder till konsumtion i de berörda områdena" i artikel 1.2 c.

4.7. Kommittén delar inte kommissionens uppfattning att en sänkning av mervärdesskatten inte kan vara den effektivaste åtgärden, att budgetutgifterna vid en mervärdesskattesänkning är höga i förhållande till de ekonomiska vinsterna och att det är bättre att minska kostnaderna för arbetskraften. En sänkning av arbetskraftskostnaderna och en sänkning av mervärdesskatten är åtgärder som är kopplade till varandra, och i enlighet med subsidiaritetsprincipen bör kommissionen överlåta åt medlemsstaterna att själva bestämma vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga inom ramen för den egna politiken.

4.7.1. Kommittén erinrar om att kommissionens förslag till direktiv är vägledande och inte bindande. När det gäller de kategorier som återges i bilaga H rörande lokal verksamhet som sällan skapar gränsöverskridande konkurrenssnedvridningar är det mycket viktigt att medlemsstaterna inte avvisar förslaget med den motiveringen att de inte vill att en viss åtgärd i direktivet tillämpas i det egna landet. För att främja utformningen av en dynamisk politik till stöd för sektorerna i fråga och för att eliminera risken för en allvarlig ekonomisk och social tillbakagång, som en återgång till ursprungliga mervärdesskattesatser skulle leda till, rekommenderar kommittén medlemsstaterna å det starkaste att anta förslaget till direktiv med hänsyn tagen till ovannämnda förslag.

4.7.1.1. Kommittén noterar att det är de lokala små- och mikroföretagen som främst gagnas av åtgärden, vilket ligger i linje med prioriteringarna i den europeiska stadgan för småföretag, och att åtgärden därför bör stärkas. I likhet med Europaparlamentet erinrar kommittén om att mervärdesskattesänkningen bör utvidgas till att omfatta all arbetskraftintensiv verksamhet.

4.7.1.2. Det har kommit till kommitténs kännedom att de berörda företagen, främst inom byggbranschen, har svårigheter att planera sin verksamhet för 2004 så länge det inte finns tydliga beslut i frågan. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att snarast möjligt anta direktivförslaget så att företagens verksamhet under de kommande månaderna inte bromsas.

Bryssel den 30 oktober 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch