[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 14.2.2007

SEK(2007) 174

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Medföljande dokument till ett Förslag till

EUROPARPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM KRAV FÖR ACKREDITERING OCH MARKNADSÖVERVAKNING I SAMBAND MED SALUFÖRING AV PRODUKTER SAMT EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS BESLUT OM EN GEMENSAM RAM FÖR SALUFÖRING AV PRODUKTER Sammanfattning av konsekvensanalysen {KOM(2007) 37 slutlig} {KOM(2007) 53 slutlig} {SEK(2007) 173}

1. BAKGRUND: DEN INRE MARKNADEN FÖR VAROR, HARMONISERING AV TEKNISKA FÖRESKRIFTER OCH DEN NYA METODEN

Detta dokument är en kort översikt över resultaten av konsekvensanalysen av de politiska alternativen för att stärka och förenkla lagstiftningen för den inre marknaden för varor. Den innehåller också en beskrivning av de tillvägagångssätt som föreslås.

Fri rörlighet för varor, en central del av den inre marknaden, är en avgörande drivkraft för EU:s konkurrenskraft och ekonomiska tillväxt. Harmonisering av tekniska föreskrifter på EU-nivå har visat sig vara det bästa sättet att undanröja tekniska handelshinder. I samband härmed har direktiven om den nya metoden (även kallade ”CE-märkningsdirektiven”) spelat en viktig roll för att göra den inre marknaden för varor en verklighet.

Den nya metoden, som infördes 1985, innebar en revolution för lagstiftningen på området rörlighet för varor. Metoden innebar att man övergav den traditionella metoden med deskriptiva krav och istället övergick till att fastställa prestanda- och resultatbaserade grundläggande krav för säkerhet. Lagstiftningen föreskriver alltså graden av skydd, men inte vilken teknisk lösning som skall användas för att uppnå denna nivå. Att begränsa lagstiftningen enbart till vad som är nödvändigt för att säkerställa en hög skyddsnivå har lett till modern, flexibel och teknikneutral lagstiftning som garanterar säkra produkter och uppmuntrar innovation och konkurrenskraft på marknaden. Det är denna metod som är förebilden för initiativet ”bättre lagstiftning”.

Idag omfattas en stor del av de produkter som marknadsförs inom EU av nya metoden-direktiv. Över 20 branscher, bl.a. elektroteknik, maskin, radio/teleutrustning, leksaker, medicinsk utrustning, byggprodukter och system för höghastighetståg berörs. Handeln med produkter inom de viktigaste branscher som omfattas av nya metoden-direktiv uppskattas uppgå till över 1 500 miljarder euro per år.

Teknisk harmonisering, särskilt nya metoden-direktiven, har på ett framgångsrikt sätt bidragit till att undanröja vissa handelshinder, men lagstiftningen har fortfarande brister som hindrar konsumenter och företag från att fullt ut dra nytta av de fördelar den inre marknaden för med sig. Befintliga bestämmelser kritiseras ofta för att vara tungrodda, otydliga eller inkonsekventa. Att lagstiftningen tillämpas på olika sätt i medlemsstaterna ger också upphov till problem. CE-märkningen uppfattas olika och de berörda parterna visar minskat förtroende för organen för bedömning av överensstämmelse.

Vissa av dessa problem, framförallt CE-märkningen, är specifika för nya metoden-direktiven, men de flesta gäller samtliga bestämmelser som rör den fria rörligheten för varor. Därför har olika politiska alternativ för att övervinna dessa svårigheter undersökts inom ett bredare perspektiv utöver den nya metoden, även med tanke på att ökad användning av den nya metoden ingår i kommissionens strategi för förenklad lagstiftning[1].

2. FÖRBÄTTRA KVALITETEN PÅ DET ARBETE SOM UTFÖRS AV ORGANEN FÖR BEDÖMNING AV ÖVERENSSTÄMMELSE

Nya metoden-direktiven kräver ofta att produkter certifieras av tredje part innan de släpps ut på marknaden. Dessa tredje parter är laboratorier eller inspektions- och certifieringsorgan som med ett samlingsnamn kallas för organ för bedömning av överensstämmelse, formellt kallade ”anmälda organ”. Dessa ”anmälda organ” spelar en viktig roll när det gäller att säkerställa att produkter uppfyller de rättsliga kraven och är säkra att använda. De organ som utför detta arbete ”anmäls” officiellt till kommissionen, därav namnet.

Medlemsstaterna ansvarar för att välja vilka av deras organ för bedömning av överensstämmelse som uppfyller de nödvändiga kriterierna för att anmälas – det är inte alla som gör det. Minimikriterierna beskrivs i direktiven och omfattar bl.a. kompetens, opartiskhet och integritet. Medlemsstaterna ansvarar också för att säkerställa att dessa organ fortsätter att uppfylla kriterierna så länge de är verksamma. En medlemsstat kan anmäla så många organ den vill för varje direktiv, och för närvarande deltar över 1 800 anmälda organ i arbetet med att genomföra direktiven.

Anmälda organ är privata företag eller organisationer som erbjuder sina tjänster kommersiellt och därför konkurrerar med varandra. Detta är en fördel för tillverkarna av produkter, som är deras kunder. Det står tillverkarna fritt att leta upp den tjänst som är konkurrenskraftigast prismässigt, och de måste inte välja ett organ i den egna medlemsstaten. Detta är visserligen en fördel för tillverkarna, men kan leda till att vissa anmälda organ offrar kvaliteten för att kunna erbjuda konkurrenskraftiga priser eller locka till sig nya kunder.

Olika anmälda organ kan också utföra sitt arbete på olika sätt, vilket innebär att en och samma produkt kan bedömas på helt olika sätt av två olika organ. Visserligen kan det finnas godtagbara orsaker till varför bedömningen görs på olika sätt, men det kan också vara resultatet av orättvisa metoder och mindre strikt genomförande av kostsamma förfaranden för att organet skall kunna utfärda intyg till lägre pris. Detta innebär inte bara en risk för att osäkra produkter släpps ut på marknaden, utan snedvrider också konkurrensen inom tillverkningsindustrin.

Den nya metoden grundar sig på ömsesidigt förtroende mellan alla berörda, inklusive de anmälda organen, och det är därför viktigt att säkerställa att alla anmälda organ, oavsett var de är verksamma, har samma kompetensnivå och bedriver sin verksamhet enligt samma krav. Enligt den nuvarande lagstiftningen är det den medlemsstat där ett organ är beläget som ansvarar för bedömning och övervakning; dessvärre saknas konsekvens på området och kraven vid utnämning och övervakning varierar avsevärt. Vissa medlemsstater har striktare krav än andra (direktiven innehåller bara minimikraven) vilket resulterar i ojämlika förutsättningar och dessutom innebär en risk för att ett intyg inte godkänns i andra medlemsstater, något som undergräver förtroendet för de anmälda organen och även för systemet som helhet. En del medlemsstater organiserar utnämning, bedömning och övervakning av anmälda organ direkt via offentliga myndigheter medan andra gör det med hjälp av ett nationellt ackrediteringsorgan. Ackreditering är ett formellt system som innebär ett oberoende och officiellt intygande av kompetens, opartiskhet och integritet hos organen för bedömning av överensstämmelse, vilket blir ett stöd för trovärdigheten i det arbete som görs och de intyg som utfärdas.

Ackrediteringsorganen organiseras på europeisk nivå i EA ( European co-operation for Accreditation ) som säkerställer att verksamheten sköts på likvärdigt sätt. EA ser till att de nationella ackrediteringsorganen arbetar enligt samma krav, så att ackreditering som beviljas av ett organ är direkt jämförbar med ackreditering från ett annat organ. Alla ackrediteringar är därför lika trovärdiga och både direkta och indirekta användare kan ha förtroende för dem. Det mervärde som ackreditering innebär är att det är ett formellt organiserat system som leder till enhetlighet på gemenskapsnivå; det finns dock inget krav på att ackreditering skall göras, och ackrediteringen har inte någon auktoritet.

Det finns helt klart ett behov av att förbättra sammanhållning och jämförbarhet när det gäller utnämning, drift och övervakning av anmälda organ i gemenskapen, och därför övervägdes olika alternativ. En möjlighet var att centralisera hela anmälningssystemet genom att inrätta ett organ på EU-nivå med ansvar för kompetensbedömning, anmälan och övervakning. Detta alternativ avfärdades dock som alltför kostsamt, betungande och svårgenomförbart. Det lämpligaste alternativet är att bygga ut det befintliga systemet och tillföra komponenter som avsevärt stärker det och som garanterar jämförbarhet inom hela gemenskapen.

Förslaget är därför att fortsätta med decentraliserad kompetensbedömning och övervakning, som förblir varje enskild medlemsstats ansvar, men att införa bestämmelser för ackreditering och samordning på EU-nivå och att använda EA för denna uppgift. Detta skulle ge EA offentligt erkännande och det inflytande organisationen för närvarande saknar. Det skulle också säkerställa att alla medlemsstater använder ackreditering som ett medel för anmälan.

Att använda en befintlig infrastruktur som EA är ett effektivare sätt att utnyttja resurserna, det medför lägre kostnader och mindre resursbehov, och har den fördelen att man bygger vidare på den omfattande kunskap och erfarenhet som byggts upp under lång tid. Det är också ett lyckat sätt att kombinera de två nivåer som berörs – nationell nivå och EU-nivå. Detta alternativ är det bästa då det respekterar subsidiaritetsprincipen samtidigt som man stärker befintliga strukturer.

Vissa förändringar av befintliga ackrediteringsstrukturer blir troligen nödvändiga i ett fåtal medlemsstater, framförallt Tyskland. Det handlar dock om små förändringar vars fördelar helt klart överväger nackdelarna. Med tanke på de olika organisationsstrukturer som finns i medlemsstaterna är det svårt att uppskatta vilka merkostnader det kan bli fråga om. De övergripande kostnaderna för detta alternativ är dock avsevärt lägre än kostnaderna för att inrätta ett nytt organ.

3. FÖRBÄTTRA MARKNADSÖVERVAKNINGEN OCH GENOMFÖRANDET AV LAGSTIFTNINGEN

Målen med lagstiftningen kan bara uppnås om den genomförs på ett effektivt sätt. För närvarande genomförs marknadsövervakning inte på ett sammanhängande eller tillräckligt strikt sätt i gemenskapen. Som en följd av detta släpps ett stort antal produkter som inte uppfyller kraven (och följaktligen kan vara farliga) ut på marknaden varje år.

Å ena sidan saknar de nationella myndigheterna nödvändiga medel för att genomföra marknadsövervakning på ett effektivt och konsekvent sätt. De möts ständigt av nya utmaningar som snabbt föränderliga ekonomier, nya produkter på marknaden och ökad import från tredje land, men framförallt ligger problemet i att resurserna inte hållit jämna steg med utvecklingen. Ökad internationalisering och allt komplexare kommersiella transaktioner gör det också svårare och svårare att kartlägga dem som är involverade i distributionskedjan, och myndigheterna har ofta svårt att få tag på rätt person när problem uppstår.

Å andra sidan är det sätt på vilket marknadsövervakningen för närvarande är organiserad i Europa inte längre tillräckligt för en inre marknad utan gränser. Produkter rör sig fritt inom gemenskapen utan att passera några kontrollpunkter, samtidigt som nationella myndigheter bara har behörighet i sitt eget land. Samarbete över gränserna är därför nödvändigt för att effektivt kunna ta itu med såväl farliga produkter som oseriösa tillverkare och importörer. Vissas mekanismer för samarbete, t.ex. RAPEX-systemet, är redan på plats och fungerar bra; de är dock begränsade till viss verksamhet eller vissa branscher eller aspekter. Av denna anledning vidarebefordras inte alltid information, som istället måste samlas in även i andra medlemsstater, något som gör marknadsövervakningen på gemenskapsnivå mindre effektiv. Det finns dessutom stora skillnader i medlemsstaternas sätt att hantera fall där bestämmelserna inte efterlevts. Genom att rikta in sig på marknader där övervakningen är mindre omfattande kan aktörer som inte följer bestämmelserna ta sig in på gemenskapsmarknaden och underminera medlemsstaternas arbete med att genomföra lagstiftningen.

Genom att utnyttja dessa brister kan vissa oseriösa tillverkare och importörer upprepade gånger lura systemet. Detta utsätter konsumenterna för risker och äventyrar lagstiftningens syfte, som är att skydda medborgarna, vilket i sin tur leder till att medborgarna ifrågasätter gemenskapslagstiftningens förmåga att skydda dem. Det leder också till situationer där tillverkare som respekterar bestämmelserna förlorar till mindre nogräknade konkurrenter som p.g.a. att de haft lägre kostnader för bedömning av överensstämmelse kan erbjuda billigare produkter. Att efterleva lagstiftningen blir följaktligen en konkurrensnackdel, som även det på ett allvarligt sätt undergräver förtroendet för den.

Man har övervägt informationskampanjer och handledningar, eller andra ej bindande initiativ, men det skulle inte förbättra situationen i någon större omfattning. Striktare kontroller, t.ex. systematiskt anlitande av ett anmält organ innan en produkt släpps ut på marknaden, har också övervägts, men skulle medföra ytterligare arbete och kostnader för tillverkarna utan att man för den skull skulle ha några garantier för att alla tillverkare skulle efterleva bestämmelserna. De som verkligen har för avsikt att kringgå reglerna har ingen anledning att respektera striktare bestämmelser. Oavsett hur strikta kontroller man har innan en produkt släpps ut på marknaden kommer det alltid att finnas behov av att kontrollera produkter när de väl är ute på marknaden.

Den effektivaste lösningen är därför att säkerställa en likvärdig marknadsövervakning inom hela gemenskapen och att införa gemensamma bestämmelser som möjliggör flexibel organisation på nationell nivå, samtidigt som man fastställer specifika minimikrav för drift och organisation. Inom denna ram skulle man också kunna bygga ut befintliga samarbetsmekanismer, förbättra produkters spårbarhet och klargöra vilka skyldighet alla ekonomiska aktörer (tillverkare, distributörer, importörer etc.) har.

Förslaget är avsett att bygga vidare på befintliga nationella strukturer. Kostnader kommer bara att uppstå i de fall där ett befintligt nationellt system för marknadsövervakning inte når upp till den allmänna standarden. Utökade skyldigheter vad gäller information och samarbete kommer att kräva mer resurser, men detta kommer att kompenseras av de avsevärda besparingar som följer av effektivare kontroller och gemensamt utnyttjande av resurser.

4. FÖRBÄTTRA FÖRSTÅELSEN FÖR CE-MÄRKNING

CE-märkning av en produkt är ett bevis för att alla lagstadgade krav har uppfyllts. Märkningen är dock främst avsedd för de myndigheter som genomdriver dessa krav, något som lett till förvirring. Tyvärr förstår många konsumenter inte den riktiga betydelsen och tror att märkningen på något vis anger ursprung eller är ett tecken på att produkten testats och godkänts av någon myndighet. Detta leder till konsumenterna inte aktivt letar efter CE-märkning på produkter. För de flesta konsumenter påverkar det faktum att en produkt är CE-märkt inte huruvida de bestämmer sig för att köpa den eller inte. Detta är en otillfredsställande situation. För det första kan det leda till att oinformerade konsumenter köper produkter som kan vara farliga. För det andra skulle konsumenter med mer kunskap undvika produkter som saknar CE-märkning, vilket i sin tur skulle leda till ökad efterlevnad av gällande bestämmelser på marknaden.

Alla alternativ har övervägts, men de alternativ som gick ut på att helt ändra innebörden av CE-märkningen, eller avskaffa den helt, har valts bort då det inte skulle lösa det grundläggande problemet och dessutom medföra ytterligare nackdelar. CE-märkningen är en verklig tillgång i internationell handel och stärker de europeiska tillverkarnas ställning gentemot konkurrenterna. Alla förändringar av CE-märkningens betydelse, eller ett avskaffande, skulle få stor inverkan på denna situation. Att avskaffa märkningen skulle dessutom innebära att de ansvariga myndigheterna inte längre skulle ha ett lika tydligt bevis på att en produkt uppfyller kraven som de har nu.

CE-märkningen är visserligen inte någon garanti, men en indikation på att alla tillämpliga krav är uppfyllda. Att en produkt är CE-märkt är inte en garanti för att den är hundraprocentigt säker, men man kan utgå från att en produkt som saknar CE-märkning inte uppfyller gällande krav och följaktligen kan vara farlig. Att avskaffa CE-märkningen utan att ersätta den med någon annan märkning skulle innebära att de ansvariga myndigheterna inte längre skulle ha denna snabba och enkla indikation på att en produkt uppfyller kraven. Detta ligger varken i myndigheternas eller konsumenternas intresse.

Det bästa sättet att komma tillrätta med konsumenternas okunskap utan att det får orimligt stora negativa konsekvenser för näringsliv och myndigheter är följaktligen förbättrad kommunikation. En tydlig, gemenskapstäckande informationskampanj, inriktad på ett stort antal konsumenter inom hela EU skulle förbättra förståelsen för CE-märkningen. Detta är ett betydligt effektivare sätt än att skriva om lagstiftningen. Konsumenter och ekonomiska aktörer med bättre kunskap kommer att välja CE-märkta produkter framför produkter som inte är CE-märkta, vilket får en positiv inverkan på konkurrenskraften.

CE-märkningen står för hela det regelverk som nya metoden-direktiven grundar sig på. Brister som ofta tillskrivs CE-märkningen, t.ex. bristande trovärdighet, beror i själva verket på svagheter i det system som ligger bakom CE-märkningen. Problemen kan därför bäst lösas genom att man förbättrar detta system, inte genom att själva märkningen ändras. Att förstärka kontrollen av de anmälda organen och förbättra marknadsövervakningen är två viktiga steg i denna riktning. Ett annat viktigt element är själva CE-märkningens värde. CE-märkningen bör registreras som ett kollektivmärke för hela gemenskapen. Detta skulle ge myndigheterna ytterligare medel för att vidta rättsliga åtgärder mot tillverkare som använder CE-märkningen på fel sätt, vilket också det skulle bidra till att öka märkningens trovärdighet.

5. ÖKAD KONSEKVENS I LAGSTIFTNINGEN

Den nuvarande lagstiftningen är inkonsekvent i ett flertal avseenden och innehåller otydligheter som ger upphov till problem när direktiven skall tolkas och genomföras. Produkter omfattas ofta av fler än ett direktiv, något som ibland leder till svårigheter eftersom gemensamma element som definitioner, förfaranden för att påvisa överensstämmelse etc. inte hanteras på samma sätt. Ibland är definitioner eller rättsliga bestämmelser inte tillräckligt exakta utan lämnar utrymme för varierande tolkningar, något som leder till oförenligheter, rättsosäkerhet samt onödigt dubbelarbete och förvirring.

Detta har en negativ inverkan på näringslivet, som är i den situationen att det ofta inte är bara är en, utan flera rättsakter som skall efterlevas. På grund av varierande ordalydelse och begrepp är det ibland mycket svårt för tillverkarna att förstå sina rättsliga skyldigheter, än mindre tillämpa dem. De tvingas söka juridisk hjälp för att kunna efterleva lagen. Dessa oförenligheter och denna rättsosäkerhet gör det också svårt och mer komplicerat för nationella myndigheter att genomföra och genomdriva lagstiftningen på rätt sätt. Dessutom kan det leda till olika tolkning i olika medlemsstater, vilket undergräver den fria rörligheten för varor i gemenskapen.

De befintliga oförenligheterna i lagstiftningen kan bara åtgärdas genom att gällande bestämmelser ändras. En samordnad ändring av berörda artiklar i samtliga direktiv och förordningar skulle förbättra situationen tillfälligt, men för att säkerställa ett samordnat tillvägagångssätt i framtiden skulle det vara effektivare att inrätta en övergripande ram. Detta skulle innehålla alla gemensamma delar av produktlagstiftningen, t.ex. definitioner, förfaranden för att bedöma överensstämmelse, bestämmelser om CE-märkning och om anmälda organ. Målet skulle vara att säkerställa enhetlighet utan att påtvinga någon lösningar som kanske inte är lämpliga; ramen skulle därför fungera som en uppsättning verktyg där de olika gemensamma delarna och riktlinjer för hur de skall användas i gemenskapslagstiftningen ingår. Av denna anledning bör den faktiska anpassningen av de enskilda direktiven ske separat, så att de olika verktygen kan tillämpas i branschspecifika situationer.

6. SLUTSATSER

Detta förslag stärker effektiviteten och insynen i de befintliga systemen för ackreditering och marknadsövervakning. Detta kommer att förbättra CE-märkningen trovärdighet och bidra till att den nya metoden i större omfattning används i framtida lagstiftning. Att skapa en övergripande ram för lagstiftning om den inre marknaden leder till ökad enhetlighet och utgör ett viktigt steg i arbetet med att förenkla lagstiftningen.

Konsumenter, arbetstagare och slutanvändare kommer alla att dra nytta av säkra produkter, vilket blir följden av förbättrad övervakning av anmälda organ och ett stärkt gemenskapstäckande system för marknadsövervakning. Informationskampanjen kommer att förbättra konsumenternas kunskap om CE-märkning och motverka den situation som råder i dagsläget och som kännetecknas av förvirring och missförstånd. Priserna kommer inte att påverkas.

Förslaget får positiva följder för de europeiska företagens konkurrenskraft. Enhetligare förfaranden för bedömning av överensstämmelse, liksom stärkta insatser för att ta itu med orättvis konkurrens från företag som inte följer bestämmelserna, kommer att bidra till rättvisa förutsättningar för europeiskt näringsliv. Företagen kommer också att dra nytta av ett öppet och sammanhängande regelverk som leder till ökad rättslig säkerhet och gör bestämmelserna enklare att genomföra.

Medlemsstaternas förtroende för varandras politik och myndigheter kommer att stärkas av ett gemensamt och öppet regelverk för såväl ackreditering som marknadsövervakning. Vissa av de åtgärder som planeras kan medföra mindre merkostnader för de nationella myndigheterna, men det mervärde åtgärderna innebär i form av ökad säkerhet, rättvisa villkor för de ekonomiska aktörerna och ökad konkurrenskraft för företagen överväger mer än väl dessa eventuella kostnader.

Överlag kommer detta förslag att underlätta den fria rörligheten för varor genom att brister, inkonsekvens och onödig byråkrati som de nuvarande bestämmelserna innebär undanröjs. Det kommer att innebära förnyat förtroende för lagstiftningen för den inre marknaden från alla intressenter – konsumenterna, näringslivet och medlemsstaterna. Förslaget kommer att utgöra en grund för den framtida strategin för politiken för den inre marknaden.

[1] Kommissionens meddelande ”Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram – En strategi för förenkling av lagstiftningen” KOM(2005) 535 slutlig.