Särskild rapport nr 2/2003

om genomförandet av principerna för livsmedelsförsörjning i utvecklingsländer som finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 93/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

I. Vid världstoppmötet om livsmedelssituationen i Rom i november 1996 förband sig stats- och regeringscheferna att halvera antalet undernärda människor från 800 miljoner till 400 miljoner till år 2015. Inriktningen skulle ändras från livsmedelsbistånd till mer långsiktigt utvecklingsstöd för att förbättra livsmedelsförsörjningsläget (se punkterna 1-2).

II. Vid ungefär samma tid antogs rådets förordning (EG) nr 1292/96(1) som har som mål att stärka livsmedelsförsörjningen och minska mottagarländernas beroende av livsmedelsbistånd (se punkterna 3-9).

III. Revisionsrättens granskning inriktades på de åtgärder som vidtagits av alla deltagande parter för att uppnå de livsmedelsförsörjningsmål som sattes upp i rådets förordning, det vill säga hur ländernas strategier formulerats, hur åtgärderna förvaltats, huruvida informationen och samordningen med andra givare var tillräcklig (se punkterna 10-16).

IV. Med förordning (EG) nr 1292/96 infördes ett långsiktigt utvecklingsperspektiv för livsmedelsförsörjning som alltså innebar en övergång från det kortsiktiga livsmedelsbiståndet. Men eftersom det finns många orsaker till osäker livsmedelsförsörjning kan problemet endast behandlas på ett effektivt sätt inom ramen för en allmänt övergripande utvecklingspolitik (se punkterna 17-21).

V. Strategierna för livsmedelsförsörjning var i många mottagarländer inte integrerade i de samlade nationella utvecklingsstrategierna, och programmen för livsmedelsförsörjning genomfördes som separata utvecklingsprogram, skilda från huvudprogrammen (se punkterna 25-28).

VI. Tillförlitlig basinformation om livsmedelsförsörjningsläget fanns inte tillgänglig i de länder revisionsrätten besökte, och den statistik som togs fram av de nationella myndigheterna var i de flesta fall otillräcklig (se punkterna 29-31).

VII. I den utvärdering som gjordes i enlighet med kraven i förordning (EG) nr 1292/96 identifierades ett antal viktiga problem, men slutsatsen var att det ännu var för tidigt att bedöma förordningens inverkan och ändamålsenlighet (se punkterna 32-34).

VIII. Kommissionens struktur försvårar samordningen mellan dess enheter i fråga om livsmedelsförsörjningsåtgärder. Kommissionens enheter i Bryssel hade inte heller snabb tillgång till information om programmens genomförandestatus (se punkterna 38, 46-47).

IX. Projektidentifieringen var ostrukturerad i många länder och det fanns inga formella förfaranden för att välja ut projekt på grundval av tydliga prioriteringar och kriterier (se punkterna 52-53). Lokalbefolkningen var nästan inte alls delaktig i att föreslå och välja ut projekt. Det är ovanligt med strukturer som stödjer lokalbefolkningen i förvaltningen av projekt. De flesta centralregeringars myndigheter hade delegerat förvaltningen av livsmedelsförsörjningsprogram till särskilda (delvis statliga) enheter vilket är ett hinder för att utvecklingsåtgärderna skall integreras i varaktiga strukturer (se punkterna 55-72).

X. Det har gjorts ytterst få utvärderingar. Det genomförs revisioner men dessa görs inte på årsbasis (se punkterna 73-77).

XI. Samordningen mellan kommissionen och andra givare (särskilt EU:s medlemsstater) bestod i de flesta länder i bästa fall av informationsutbyte (se punkterna 78-87).

XII. På grundval av sina iakttagelser rekommenderar revisionsrätten följande:

a) Begreppet livsmedelsförsörjning bör integreras i kommissionens övergripande utvecklingspolitik, och enskilda övergripande strategier och program bör tas fram för och av mottagarländerna (se punkterna 88-90).

b) Man bör i anslutning till den nya utvärderingen av stödet till livsmedelsförsörjning överväga att annullera förordning (EG) nr 1292/96 i dess nuvarande form och att integrera alla utvecklingsåtgärder, inklusive livsmedelsförsörjningsåtgärder, i ett begränsat antal övergripande förordningar. Som en följd därav bör strukturen på budgetrubrikerna i B-7 (externa åtgärder) ändras (se punkterna 91-93).

c) När separata program för livsmedelsförsörjning tas fram bör dessa vara fleråriga (se punkterna 94 och 95).

d) Kommissionen bör beakta möjligheten att ge stöd till utvecklingsländer för att säkerställa att tillförlitlig basinformation tas fram om hushållens socio-ekonomiska situation. Indikatorer för livsmedelsförsörjning bör tas fram tillsammans med andra givare (se punkterna 96-98).

e) Det bör finnas ett regelbundet utbyte av finansiell information mellan kommissionens centrala enheter och delegationerna (se punkterna 99 och 100).

f) Kommissionen bör fortsätta att inrikta sitt arbete på kapacitetsuppbyggnad och institutionellt stöd till mottagarländernas centrala och lokala enheter (se punkterna 101 och 102).

INLEDNING

Livsmedelsförsörjning globalt

1. År 1996 beräknades antalet undernärda i världen uppgå till ungefär 800 miljoner människor. Vid världstoppmötet om livsmedelssituationen i Rom 1996 som anordnades av Förenta nationernas fackorgan för livsmedels- och jordbruksfrågor (FAO), förband sig stats- och regeringscheferna att halvera antalet undernärda till 400 miljoner människor till 2015(2). Men antalet människor i utvecklingsländerna som inte får tillräckligt med mat är fortfarande 800 miljoner(3). Den årliga minskning på 8 miljoner som hittills uppnåtts har precis varit tillräcklig för att kompensera för effekterna av ökningen av världens befolkning. För att nå målet måste den årliga minskningen mellan 2002 och 2015 vara i storleksordningen 35 miljoner, om man tar med i beräkningen att världens befolkning fortsätter att öka.

2. I centrala, södra och östra Afrika beräknas antalet undernärda för närvarande uppgå till 153 miljoner människor, 44 % av totalbefolkningen. Situationen är ännu värre i Afghanistan, Haiti, Nordkorea och Mongoliet där det finns 34 miljoner undernärda, vilket är 62 % av hela befolkningen. Men den till antalet största gruppen undernärda lever i Indien, Kina och Bangladesh; sammanlagt 395 miljoner människor (cirka 20 % av befolkningen), vilket är ungefär hälften av världens undernärda.

Övergången från livsmedelsbistånd till livsmedelsförsörjning

3. Sedan 1994 ungefär, pågår över hela världen en process för att införliva livsmedelsbistånd i mottagarländernas utvecklingspolitik och riktlinjer för livsmedelsförsörjning. Detta har lett till en övergång från katastrofbistånd till utvecklingsbistånd inriktat på strukturella brister i livsmedelsförsörjningen.

4. Denna förändring av det globala tänkesättet framkom vid världstoppmötet om livsmedelssituationen i november 1996. I den så kallade Romförklaringen om global livsmedelsförsörjning underströk stats- och regeringscheferna(4) vikten av varaktig livsmedelsförsörjning och fattigdomsbekämpning. Enligt mötets handlingsplan råder livsmedelsförsörjning när alla människor, alltid, har fysisk och ekonomisk tillgång till tillräckligt med näringsmässigt lämplig och säker mat för att uppfylla behoven för ett aktivt och hälsosamt liv(5).

5. Vid toppmötet underströks att fattigdomen måste bekämpas för att tillgången på livsmedel skall förbättras. En ökning av den inhemska livsmedelsproduktionen (kombinerat med import av livsmedel) måste ske parallellt med att hushållsinkomsterna för matinköp ökar.

6. Även gemenskapens riktlinjer har ändrats betydligt under denna tid; inriktningen har ändrats från kortsiktigt livsmedelsbistånd i natura till långsiktig livsmedelsförsörjning som stöder hållbar utveckling, ekonomisk tillväxt och minskad fattigdom. Detta ändrade globala tänkesätt återspeglades i rådets förordning (EG) nr 1292/96 om livsmedelsförsörjning där det betonades att livsmedelsbistånd endast är en kortsiktig dellösning på osäker livsmedelsförsörjning, och att långsiktiga riktlinjer för livsmedelsförsörjning bör ingå som del i den allmänna kampen mot fattigdomen. I praktiken har detta inneburit en övergång från bistånd i natura till ekonomiskt och tekniskt bistånd.

7. Rådets förordning (EG) nr 1292/96 ersätter fem tidigare separata förordningar(6). I förordningen integreras livsmedelsbistånd med en bredare strategi för livsmedelsförsörjning. Förordningens viktigaste mål kan sammanfattas enligt följande:

a) Förbättra livsmedelsförsörjningen för att lindra fattigdomen i mottagarländerna.

b) Minska mottagarländernas beroende av livsmedelsbistånd.

c) Bidra till en balanserad ekonomisk och social utveckling i länderna.

8. För att redan innan genomförandet inrikta insatserna på de mest sårbara länderna valde kommissionen ut 21 prioriterade länder(7) för strukturella insatser och ytterligare elva länder(8) samt Palestina som bedömdes befinna sig i en krissituation eller lida av sviterna efter en kris.

9. Efter en extern utvärdering av tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1292/96 antog kommissionen i september 2001 ett meddelande som lades fram för Europaparlamentet och rådet. Meddelandet (KOM(2001) 473) och rådets tillhörande slutsatser nr 15390/01 var ytterligare steg i att fullständigt integrera livsmedelsbiståndets och livmedelsförsörjningens mål och instrument med kommissionens utvecklingspolitik och utvecklingssamarbete.

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

Tidigare granskningar

10. Revisionsrätten har tidigare antagit fyra särskilda rapporter(9) om livsmedelsbistånd, varav de två senaste offentliggjordes 1988. Revisionsrätten har även ägnat delar av årsrapporten åt livsmedelsbistånd(10). Denna rapport är den första som ägnas åt olika aspekter av livsmedelsförsörjning.

Granskningens mål

11. Det övergripande målet för revisionsrättens granskning var att utröna huruvida kommissionen har vidtagit alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål för livsmedelsförsörjning som angavs i förordning (EG) nr 1292/96. Granskningsmålen gällde särskilt

a) formuleringen av kommissionens och mottagarländernas riktlinjer för livsmedelsförsörjning, samt hur dessa överensstämmer med Europeiska gemenskapens övriga utvecklingspolitik,

b) identifiering, genomförande, övervakning och utvärdering av åtgärder samt överensstämmelse med andra program, projekt eller åtgärder för utvecklingsbistånd,

c) huruvida det funnits tillräckligt med information (avseende fullständighet, relevans, tillförlitlighet och att den finns tillgänglig i rätt tid) på central och lokal förvaltningsnivå,

d) överensstämmelse, komplementaritet och samordning mellan Europeiska gemenskapen och andra givare, särskilt gemenskapens medlemsstater.

Granskningsmetod

12. Granskningen inriktades främst på genomförandet under perioden 1997-2001 av gemenskapens politik för livsmedelsförsörjning enligt förordning (EG) nr 1292/96 som finansieras genom kapitel B7-2 0 i Europeiska unionens allmänna budget. Överensstämmelsen och komplementariteten med åtgärder som finansieras genom andra källor undersöktes (externa åtgärder finansierade genom andra poster i EU-budgeten och genom Europeiska utvecklingsfonderna [EUF]).

13. Granskningen utgick från kommissionens förvaltning på central och lokal nivå och innebar undersökning av hur kommissionen hanterade frågor om riktlinjer för livsmedelsförsörjning och hur man organiserat sig för att genomföra sin politik.

14. Ett antal mottagarländer(11) besöktes för att fastställa hur projekt hade identifierats, bedömts, genomförts och övervakats. För detta ändamål valdes ett antal projekt ut för bedömning av i vilken utsträckning de var enhetliga och samordnade och vilka åtgärder som hade vidtagits för att säkerställa att livsmedelsförsörjningen kunde förbättras på ett varaktigt sätt. Revisionsrätten undersökte särskilt i vilken utsträckning centrala och lokala myndigheter och lokalbefolkningen hade varit delaktiga under hela processen. I bilaga 1 redovisas undernäringssituationen i dessa länder.

15. Graden av samordning mellan EU och andra givare, framförallt medlemsstater, undersöktes på både central och lokal nivå.

16. Dessutom besöktes FAO, rådets kommitté för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd och RESAL som är den organisation som ansvarar för Europeiska nätverket för livsmedelsförsörjning.

IAKTTAGELSER

Rättslig ram och begreppet livsmedelsförsörjning

17. Den innovativa aspekten av förordning (EG) nr 1292/96 bestod i att föra in livsmedelsbiståndet i en utvecklingspolitik med en flerårig plan för livsmedelsförsörjning och lindring av fattigdomen som skall bidra till en balanserad ekonomisk och social utveckling i mottagarländerna. Ett av de centrala begreppen i denna förordning är tillägget av ett nytt efterfrågebaserat synsätt som bygger på att öka köpkraften hos befolkningens utsatta grupper, till det rådande tillgångsbaserade synsättet där den lokala produktionen (eller importen) skall ökas.

18. Begreppet livsmedelsförsörjning är omfattande. Osäker livsmedelsförsörjning, antingen det är i betydelsen att det inte finns några livsmedel eller att livsmedlen inte är åtkomliga, orsakas av ett stort antal faktorer varav de flesta är strukturella. Kortsiktiga åtgärder består vanligen av livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning inriktas istället vanligen på strukturella, långsiktiga orsaker. Dessa kan till exempel vara ogynnsamma klimatförhållanden, otillräcklig infrastruktur, bristfälliga strukturer för utbildning och hälsovård, dåliga utsikter för allmän ekonomisk tillväxt, bristfällig administration och svagt ledarskap.

19. De bakomliggande faktorerna till osäker livsmedelsförsörjning orsakar alla också fattigdom och bristfällig utveckling. Detta innebär att det krävs ett brett spektrum av utvecklingsåtgärder för att förbättra situationen. En sådan mångfald påträffades vid revisionsrättens undersökning av livsmedelsförsörjningsprojekt i ett antal länder med finansiering genom kapitel B7-2 0 i de allmänna budgetarna från 1997 till 2001 enligt förordning (EG) nr 1292/96 (se bilaga 2). Att det finns en särskild rådsförordning och särskilda budgetrubriker för förbättrad livsmedelsförsörjning leder naturligtvis inte i sig till specifikt identifierbara åtgärder just för livsmedelsförsörjning.

20. Men även om det i rådets förordning (EG) nr 1292/96 angavs en strategi för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd styr förordningen inte utvecklingsåtgärder som finansieras genom den allmänna budgetens kapitel för Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna och genom EUF för länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna). Den nuvarande situationen leder till att det inleds utvecklingsprogram som inte är väl integrerade med huvudprogrammen som finansieras genom den allmänna budgetens kapitel för Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna och genom Europeiska utvecklingsfonderna, med samma mål att lindra fattigdomen och förbättra levnadsvillkor och livsmedelsförsörjning.

21. I förordningen anges att gemenskapens insats skall införlivas med utvecklingspolitik och livsmedelsstrategier i mottagarländerna och att den skall stödja ländernas egen politik i fråga om kamp mot fattigdom(12). Målet att föra in livsmedelsförsörjning i utvecklingsländernas utvecklingspolitik och livsmedelsstrategier hade emellertid endast uppnåtts i två av länderna som besöktes (Madagaskar och Bolivia), medan man i övriga länder hade genomfört livsmedelsförsörjningsprogrammen som separata utvecklingsprogram (se även punkt 25).

Mottagarländernas strategier

22. Innan programmen inleddes bad kommissionen de länder som var berättigade till stöd att lägga fram policydokument om livsmedelsförsörjning då det i förordning (EG) nr 1292/96 föreskrivs att åtgärder för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning skall införlivas i mottagarlandets långsiktiga livsmedelsförsörjningspolitik som syftar till att minska fattigdomen(13). Helst bör denna politik för varje mottagarland ingå i ett enda övergripande strategidokument om utveckling där alla relevanta aspekter behandlas, såsom lindring av fattigdomen, livsmedelsförsörjning, landsbygdsutveckling och utveckling av den sociala sektorn. På samma sätt bör aspekten livsmedelsförsörjning föras in i de strategidokument om fattigdomsbekämpning som upprättats av utvecklingsländerna under ledning av Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF).

23. I Madagaskar kompletterar åtgärdsplanen för landsbygdsutveckling och lägesdokumentet om strategi för fattigdomsbekämpning varandra och de är väl integrerade. I båda policydokumenten räknas det upp detaljerade åtgärder som skall vidtas på livsmedelsförsörjningsområdet och man anger tydliga prioriteringar. Dokumenten kännetecknas av ett deltagarperspektiv och de är väl integrerade med kampen mot fattigdom. De överensstämmer dessutom både med regeringens allmänna politiska strategier och med målen och målsättningarna i förordning (EG) nr 1292/96.

24. Även Bolivias nationella program för livsmedelsförsörjning är väl integrerat med landets allmänna program för ekonomisk och social utveckling, det är nära knutet till programmet för utveckling av jordbruket och överensstämmer med strategin för fattigdomsbekämpning i fråga om målsättningar och prioriterade insatsområden.

25. I Etiopien, Georgien, Niger och Yemen var emellertid inte strategierna för livsmedelsförsörjning integrerade i mottagarländernas allmänna strategier för utveckling. Istället fanns ett antal fristående strategier för till exempel jordbruk, landsbygdsutveckling och livsmedelsförsörjning vilket gav upphov till förvirring i mottagarländerna beträffande skillnader och likheter mellan de olika strategierna. Inget strategidokument behandlade systemen för markinnehav och jordreformer eller miljöaspekter trots deras betydelse i samband med livsmedelsförsörjning. Likaså fanns det ingenting som visade att jämställdhetsaspekter beaktades, vilket strider mot artikel 5 i rådets förordning.

26. I Etiopiens strategidokumentet om livsmedelsförsörjning från 1996 betonas i stor utsträckning tillväxten inom jordbruket, även om viss uppmärksamhet ägnas åt strategifrågor och bristande köpkraft, och det görs gällande att landets osäkra livsmedelsförsörjning främst är ett tillgångsproblem. Den etiopiska regeringen fortsatte också sin traditionellt nödhjälpsinriktade politik med massivt livsmedelsbistånd i natura (som nådde en topp med 1,4 miljoner ton under 2000). Frånsett att det inte löser frågan om osäker livsmedelsförsörjning som har strukturella orsaker, inverkar det negativt på priserna på den lokala livsmedelsmarknaden och därigenom också på lokal produktion och lokala inkomster. Etiopiens lägesdokument om en strategi för minskad fattigdom behandlar inte i tillräcklig utsträckning de strukturella frågor som ligger till grund för den osäkra livsmedelsförsörjningen utan fortsätter att betona behovet av fortsatt livsmedelsbistånd.

27. De nationella dokumenten om livsmedelsförsörjning i Georgien och Yemen innehåller inga formuleringar om prioriteringar. I Yemens strategidokument påpekas med all rätt att landet inte kan bli självförsörjande när det gäller livsmedelsproduktion, men i dokumentet anges inte hur köpkraften och den fysiska tillgången på mat kan förbättras.

28. I Niger är strategidokumentet om livsmedelsförsörjning snarare en bra handlingsplan än ett strategidokument eftersom det inte anger allmänna målsättningar. Trots att regeringen godkände dokumentet i augusti 2000 väntade det fortfarande på att genomföras i praktiken när revisionsrätten besökte landet i juni 2001.

Basinformation

29. Formuleringen av mål för livsmedelsförsörjning har varit, och är, hindrad av bristen på tillförlitlig information om livsmedelsförsörjningssituationen i mottagarländerna, särskilt på hushållsnivå. Följden blir att det är så gott som omöjligt att fastställa vilka som utgör den fattigaste delen av befolkningen och att bestämma vilka åtgärder som är lämpligast att genomföra. Det är därför också omöjligt att bedöma huruvida bestämmelsen(14) i rådets förordning om att åtgärderna för livsmedelsförsörjning skall förbättra livsvillkoren för de fattigaste befolkningsgrupperna i mottagarländerna uppfylls.

30. Nationell information om hushållens ekonomiska situation och livsmedelsförsörjningssituationen för befolkningens mest utsatta grupper är praktiskt taget obefintlig i flertalet av de besökta länderna, och även de mest grundläggande uppgifterna om jordbruksproduktion, livsmedelslager och livsmedelsimport är ofta otillförlitliga:

a) I Georgien till exempel är siffrorna som offentliggörs av myndigheterna varken tillförlitliga eller fullständiga. På grund av smuggling och andra former av skatteflykt beräknas att den verkliga importen av vete är upp till fem gånger högre än de officiella siffror som offentliggörs av den nationella tullmyndigheten.

b) I Niger är informationen som sammanställts i anslutning till förvarningssystemet inte komplett eftersom landets betesmarker inte ingår, och den är därför inte tillförlitlig.

c) I Madagaskar, Yemen och Niger är jordbruksstatistik och andra statistiska uppgifter inaktuella; den senaste allmänna jordbruksinventeringen genomfördes för så länge som 17 år sedan.

31. För att åtgärda detta planerades socio-ekonomiska inventeringar och jordbruksinventeringar i många av länderna. I praktiken har dessa emellertid drabbats av stora förseningar. När givarstödet för statistiskt arbete upphörde avstannade dessutom så gott som all framtagning av statistik i de flesta av länderna.

Utvärderingskrav enligt rådets förordning

32. I artikel 32 av förordning (EG) nr 1292/96 föreskrivs att kommissionen, tre år efter ikraftträdandet, skall förelägga budgetmyndigheten en allmän utvärdering av åtgärderna för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning, åtföljd av förslag för förordningens framtid och, vid behov, förslag till ändringar av förordningen.

33. På grundval av en oberoende extern utvärdering som presenterades för kommissionen i december 2000, lade kommissionen fram en sammanfattning för budgetmyndigheten i september 2001. Utvärderarnas viktigaste slutsatser var följande:

a) Det kan ifrågasättas om man skall ha ett fristående livsmedelsförsörjningsprogram.

b) Andra utvecklingsprogram skall ta hänsyn till livsmedelsförsörjningsaspekten och landsvisa strategiska dokument skall omfatta alla instrument.

c) Utländsk valuta som ställs till förfogande för import av livsmedel fyller ingen funktion på en liberaliserad marknad och är i praktiken helt enkelt stöd till den nationella budgeten.

d) Kommissionens kapacitet för genomförande och mottagarländernas kapacitet att ta emot och införliva resurser, bör bestämma åtagandenas takt och omfattning.

e) Det bör finnas kriterier och indikatorer för alla projekt och program, och övervakning och utvärdering bör genomföras systematiskt.

34. Trots dessa viktiga rekommendationer var utvärderingens slutsats att det ännu var för tidigt för att man skulle kunna göra en fullständig bedömning av förordningens effekt och ändamålsenlighet och att en andra övergripande utvärdering därför borde göras 2003-2004. I sitt meddelande(15) instämde kommissionen med denna slutsats och likaså bedömde rådet i sitt svar av den 14 december 2001(16) att det inte fanns anledning att ändra förordningens innehåll.

Förvaltning, allmänt

Budgetgenomförande

35. Åtagandebemyndigandena för rubrikerna i kapitel B7-2 0 i Europeiska gemenskapens allmänna budget som särskilt gäller livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning minskade från 530 miljoner euro för 1997 till 465 miljoner euro för 2001, det vill säga en minskning med 12 % på fyra år (se tabell 1). En detaljerad uppställning per land och organisation återfinns i bilagorna 3 till 5 för vart och ett av programåren 1997-2001.

36. Medel som avsatts för livsmedelsbistånd förbrukas i regel snabbt eftersom genomförandet av den typen av verksamhet är relativt okomplicerat. Kapaciteten att ta emot och införliva livsmedelsförsörjning har varit betydligt lägre vilket framgår av tabell 2 som visar åtaganden och ackumulerade betalningar gjorda fram till den 31 december 2001 för programåren 1997 till 2001(17).

Tabell 1

Åtagandebemyndiganden för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning för budgetåren 1994 till 2001

>Plats för tabell>

Källa:

EU:s allmänna budget, kommissionens redovisningssystem Sincom.

Tabell 2

Ackumulerade betalningar för livsmedelsbistånd och åtaganden för livsmedelsförsörjning för vart och ett av programåren 1997 till 2001 (EU:s allmänna budget)((Differenserna mellan de årliga totalbeloppen i denna tabell och i tabell 1 beror på att åtagandena (kontrakt/tilläggsavtal) för programår är fördelade över flera budgetår.))

>Plats för tabell>

Källa:

CRIS (Sincom 2).

Förvaltningsstrukturer

37. Kommissionen har det övergripande ansvaret för genomförandet av politiken för livsmedelsförsörjning genom budgetkapitel B7-2 0. En särskild enhet har skapats för detta. I mottagarländerna genomförs och övervakas livsmedelsförsörjningsåtgärderna av mottagarländernas enheter, kommissionens delegationer, lokala enheter för livsmedelsförsörjning och icke-statliga organisationer.

KOMMISSIONEN

38. Målet livsmedelsförsörjning innebär ett brett spektrum av åtgärder som flätas samman med verksamheter på områdena livsmedelsbistånd, humanitärt bistånd och stöd till långsiktig utveckling. För att säkerställa att livsmedelsförsörjningsåtgärderna är samstämmiga med övrigt bistånd är det önskvärt att samordningen med andra aktuella enheter vid kommissionen är väl utvecklad. Detta innebär att enheten med ansvar för livsmedelsförsörjning kontinuerligt skall stå i förbindelse och samordna med alla geografiska enheter (Asien, Latinamerika, Central- och Östeuropa, AVS-länderna) inom samma generaldirektorat, med ett antal andra generaldirektorat (till exempel bistånd, yttre förbindelser) och med kommissionens kontor för humanitärt bistånd. Med tanke på dess begränsade resurser är det mycket svårt för den specialiserade enheten att säkerställa att livsmedelsförsörjningspolitiken och mottagarländernas övriga utvecklingsstrategier är samstämmiga (se punkt 25) vilket är en väsentlig uppgift när olika utvecklingsprogram i EU:s regi pågår parallellt.

LOKALA ENHETER FÖR LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

39. Lokala enheter för livsmedelsförsörjning är lokala kontor för tekniskt stöd som finansierad av kommissionen där gemenskapens experter och lokala experter arbetar för att stödja mottagarlandet med att utforma, genomföra och övervaka livsmedelsförsörjningsåtgärder. Bortsett från individuella avtal med personalen har de lokala enheterna inget tydligt skriftligt mandat som i detalj anger deras uppgifter och ansvar för förvaltningen och rapporteringen i anslutning till livsmedelsförsörjningsåtgärder. I Niger och Yemen var det därför inte alltid klart om och i vilken utsträckning de lokala enheterna för livsmedelsförsörjning eller de tekniska assistenterna i första hand skulle stödja delegationen eller mottagarlandets enheter när det gällde uppgifter i anslutning till livsmedelsförsörjning.

ICKE-STATLIGA ORGANISATIONER

40. Ett nytt förfarande för att välja ut icke-statliga organisationer infördes 2000. Trots kommissionens avsikt att decentralisera genomförandet av utvecklingsbistånd granskades de sökandes rättsliga och administrativa behörighet centralt i Bryssel vilket gav upphov till så långa förseningar att den tid som återstod för delegationernas tekniska och finansiella granskning av de föreslagna åtgärderna blev alldeles för kort. Det nya förfarandet visade sig vara allmänt komplext och tidskrävande. Anbudsinfordran offentliggjordes i september 2000 men det var inte förrän i december 2001 som de första avtalen kunde ingås.

RESAL

41. För utförandet av ett antal olika stödfunktioner avtalade kommissionen 1998 med en sammanslutning av sju fristående konsultföretag om uppbyggnad av det Europeiska nätverket för livsmedelsförsörjning (RESAL).

42. RESAL:s huvuduppgifter var att ge stöd vid formulering av livsmedelsförsörjningsstrategier och analysering av livsmedelsförsörjningssituationer, att utforma förslag till livsmedelsförsörjningsåtgärder och att bygga ett system för insamling och analysering av data (i månads- och kvartalsrapporter) samt att förbättra informationssystemen för livsmedelsförsörjningsfrågor (prisövervakning, skördeprognoser etc.) Informationssystemets resultat gjordes tillgängliga via Internet.

43. RESAL fungerade i allmänhet väl, och särskilt när det gällde att ge fallspecifik konsulthjälp i form av studier och bidrag till formuleringen av livsmedelsförsörjningspolitik och livsmedelsförsörjningsstrategier som efterfrågades både av kommissionen och mottagarländerna.

44. Nätverket för information var förvisso ett bra initiativ för att samla ihop och presentera befintlig information på ett tillgängligt sätt för allmänheten, men man bör minnas att informationens kvalitet inte var bättre än informationskällorna, vilka inte alltid var tillförlitliga. Dessutom var informationen på RESAL:s hemsida inte alltid uppdaterad. I augusti 2001 var till exempel informationen för hälften av länderna revisionsrätten analyserade, som skulle lämnas varje månad, över fyra månader gammal.

45. Med anledning av sin policy att stänga sina byråer för tekniskt stöd avslutade kommissionen avtalet med RESAL från den 1 september 2001. Istället skall det anställas 20 nyrekryterade experter med arbetsuppgifter och verksamhet liknande RESAL:s vid 15 delegationer i prioriterade länder, och ytterligare fem experter vid kommissionens enheter i Bryssel.

Förvaltningsinformation

46. Trots att kommissionen i Bryssel har tillförlitlig information om tilldelning, åtaganden och frigörande av medel till livsmedelsförsörjningsprogram kunde man inte lämna tillförlitlig information om användningen av medel som betalats i förskott, eller om hur programmens olika delar utvecklades(18). I kommissionens redovisningssystem Sincom 2 kunde man inte identifiera alla avtal i anslutning till livsmedelsförsörjning eller betalningar i anslutning till sådana avtal, och därför kunde man inte ta fram fullständiga och detaljerade siffror om detta. Trots att denna information vanligen fanns tillgänglig på delegationsnivå lämnades den inte systematiskt vidare till kommissionen i Bryssel. Kommissionens årsrapporter till budgetmyndigheten om tillämpningen av förordning (EG) nr 1292/96 saknar information om användningen av motpartsmedel. Detta strider mot artikel 31.3 i förordningen där det tydligt anges att kommissionens årsrapport om genomförandet av åtgärder för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning skall innehålla information om vilka åtgärder som vidtagits med de motpartsmedel som genererats.

47. Kommissionens årsrapport om genomförandet av åtgärder för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning kan bara med största försiktighet användas för analyser såsom jämförelser av ett år med ett annat, på grund av ovan nämnda problematik och eftersom framläggandet av biståndets beståndsdelar ändrades från år till år.

Åtgärder

Beredning av åtgärder

48. På grundval av offentliga skrivelser (i själva verket avtal som undertecknats av kommissionen och mottagarlandet), till vilka bifogas övergripande årliga livsmedelsförsörjningsplaner, kan beredningen av enskilda projekt och åtgärder inledas.

49. Processen har i allmänhet varit tungrodd och utdragen i de flesta av mottagarländerna. Detta berodde bland annat på nedanstående faktorer:

a) Eftersom det vanligen inte anges tydliga prioriteringar i strategidokumenten om livsmedelsförsörjning skjuts hela prioriteringsprocessen upp till programplaneringsfasen.

b) Administrativa förfaranden är komplicerade, både vid kommissionen och i mottagarlandet.

c) Enligt rådets förordning kan ett stort antal varierande åtgärder genomföras under budgetrubrikerna för livsmedelsförsörjning, vilket kräver att man med parterna särskilt noggrant definierar det specifika innehållet i livsmedelsförsörjningsprogrammen.

I några av mottagarländerna innebar detta att det vissa år inte sammanställdes något program alls.

50. I förordningen föreskrivs att livsmedelsförsörjningsåtgärderna skall ingå i en flerårig plan(19). Det krävs en flerårig plan med ett långsiktig perspektiv för hur man skall ersätta livsmedelsbistånd med åtgärder för livsmedelsförsörjning, så att ett samstämt åtgärdspaket kan utformas för ett antal år. Tills nyligen har programplaneringen gjorts för ett år i taget. Sedan 2001 har kommissionen tagit fram fleråriga program för ett antal mottagarländer, till exempel Moçambique.

51. I artikel 3 i förordningen föreskrivs ett arbetssätt som säkerställer att åtgärder som finansieras av olika källor kompletterar varandra. I de flesta av länderna som revisionsrätten besökte var emellertid inte livsmedelsförsörjningsprogrammen väl integrerade med huvudprogrammen. Rubriken livsmedelsförsörjning ses av några deltagare som ett välkommet tillskott till finansieringen. I Etiopien till exempel användes budgetrubrikerna för livsmedelsförsörjning för att kompensera för bristen på jordbruksåtgärder i sjunde, och framförallt, åttonde Europeiska utvecklingsfonden. I ett antal länder har det emellertid gjorts försök att knyta vissa typer av verksamhet till budgetrubriken livsmedelsförsörjning. I Niger finansierades utvecklingsprojekt på landsbygden genom EUF medan budgetrubrikerna livsmedelsförsörjning främst användes för finansiering av stödåtgärder och till kapacitetsuppbyggnad (till exempel en enhet för livsmedelsförsörjning och krishantering, lagring av livsmedel, jordbruksinventeringar). I Madagaskar kompletterar livsmedelsförsörjningsåtgärderna som finansieras genom den allmänna budgeten de utvecklingsprojekt för landsbygden som finansieras genom sjunde och åttonde EUF, och de två skilda finansieringskällorna används på ett samstämt sätt. Detta beror på att det bara finns en utvecklingsstrategi i landet som styr alla åtgärder för landsbygdsutveckling, livsmedelsförsörjning och lindring av fattigdomen, oberoende av ursprung.

Identifiering

52. Projektidentifieringen var ostrukturerad i de flesta av länderna revisionsrätten besökte. Med undantag för Bolivia fanns inga tecken på att det existerade strukturer så att urvalet av projekt kunde göras på grundval av tydliga prioriteringar och kriterier. I Yemen till exempel var det viktigaste kriteriet att projekten skulle vara jämnt fördelade över landet, vilket resulterade i splittring på en bred mångfald projekt som valts ut från fall till fall.

53. Utformningen och planeringen av de livsmedelsförsörjningsåtgärder som revisionsrätten granskade hindrades av att det saknades genomförbarhetsstudier. I Yemen till exempel saknades det praktiskt taget helt genomförbarhetsstudier gjorda innan verksamheten inleddes. De flesta projekt genomfördes utan att ha föregåtts av motiveringsförfaranden och utan att lokalbefolkningen rådfrågats. I Etiopien hade inget av projekten som granskades på platsen varit föremål för en finansiell eller ekonomisk analys innan det genomfördes. Inte heller i Madagaskar hade livsmedelsförsörjningsåtgärdernas genomförbarhet och varaktighet blivit tillräckligt undersökta.

54. När de väl antagits var trots detta många av projekten revisionsrätten besökte tekniskt väl utförda och till nytta för den berörda befolkningen. Undantag var bevattningsprojekt i Yemen och i Bolivia där dammar och ledningar antingen inte byggts färdigt eller också inte underhölls, vilket ledde till att bevattningen blev begränsad.

Genomförande

Mottagarnas medverkan

55. Det krävs att regeringarna i mottagarländerna i hög grad är delaktiga i utformningen av livsmedelsförsörjningsåtgärderna för att dessa skall bli helt framgångsrika. Det bör framförallt finnas administrativa strukturer på central och lokal nivå så att projektens varaktighet kan säkerställas.

56. De centrala administrationernas delaktighet under projektcykeln är i allmänhet begränsad. I några av de länder revisionsrätten besökte överläts livsmedelsförsörjningsverksamheten till lokala enheter på ett ganska okoordinerat sätt (till exempel i Yemen och Etiopien). I andra länder, som Madagaskar och Bolivia, inrättades särskilda enheter för att genomföra programmet.

57. I Niger skapades en förvaltningsenhet för åtgärder för livsmedelsbistånd/livsmedelsförsörjning genom vilken samordningen mellan stat och givare fungerar väl. Men regeringens engagemang i detta nationella organ för livsmedelsförsörjning har varit otillräckligt så att givarna, och inte regeringen, tagit över ledningen.

58. Befolkningens aktiva deltagande är minst lika betydelsefullt som i vilken utsträckning den centrala administrationen är delaktig. Enligt förordning (EG) nr 1292/96(20) skall mottagarna själva bli delaktiga i sin egen utveckling. Därför bör de aktivt stödja projekten om dessa skall ha en chans att bli livskraftiga och varaktiga.

59. Lokalbefolkningen kommer endast att känna ansvar för ett projekt om man varit involverad från identifieringsstadiet genom hela processen. Livsmedelsförsörjningsåtgärder kommer inte heller att vara varaktiga om det inte finns fungerande lokala strukturer i samhället som stödjer lokalbefolkningen när det gäller att formulera behov och att genomföra och förvalta projekt. I praktiken var lokalbefolkningens delaktighet i projektcykeln mycket begränsad i alla länder revisionsrätten besökte med undantag för Bolivia.

60. Särskilt i Yemen och Georgien fanns ingenting som visade att befolkningen hade rådfrågats. Åtgärder genomförs utan att det gjorts någon bedömning av lokalbefolkningens situation eller ges en förklaring till varför en speciell verksamhet skall prioriteras eller varför speciella målgrupper valts ut. I Yemen hade den lokala administrationen stora problem att övertyga lokalbefolkningen om nyttan av de föreslagna åtgärderna.

61. I de flesta av de besökta länderna räcker inte den strukturella kapaciteten på lokalnivå till för att förvalta och följa upp åtgärderna och ge administrativt och tekniskt stöd till lokalbefolkningen. Trots att de lokala administrationerna i Bolivia fungerar tillfredsställande försvagas deras möjligheter till samordning av att deras viktigaste tekniska personal ofta byts ut av politiska orsaker när det varit val.

Förseningar

62. I så gott som alla mottagarländer var det betydande försening mellan beslutet om finansiering och starten av genomförandet av programmen och projekten. Detta resulterade i att oanvända medel för betydande belopp inte utnyttjades under flera år.

63. I allmänhet var förseningen av genomförandet särskilt stort för det första programmet (för år 1996). Delvis berodde detta på orsakerna som redan nämnts i anslutning till beredningen av åtgärder (se punkt 49). Problem att rekrytera personal och den kortsiktiga effekten av kommissionens omorganisation förklarar också långa förseningar av betalningar i till exempel Etiopien, Yemen och Madagaskar som innebar att kontinuiteten i programmens genomförande avbröts.

64. Förseningar orsakades även av mottagarländerna. Till exempel kunde inte regeringarna i Yemen och Niger komma överens om genomförandet av jordbruksinventeringar som är absolut nödvändiga för att erhålla information om livsmedelsförsörjningsläget. I Etiopien gav den oklara ansvarsfördelningen mellan ministerier och genomförande organ och mellan centralregeringen och regeringarna i de regionala staterna också upphov till förseningar.

Budgetstöd

65. I ett antal länder ges gemenskapsbiståndet i form av budgetstöd (vilket är möjligt enligt artikel 2.5 i rådets förordning) under förutsättning att det finns effektiv programplanering, genomförande och övervakning av den nationella budgeten, det vill säga regelbunden uppsikt och kontroll av offentliga utgifter.

66. Vanligen finansieras budgetstödet genom motvärdet (i lokal valuta) av utländsk valuta som kommissionen överlämnar till mottagarländerna för att finansiera import av livsmedel som mottagarländerna måste redovisa. Men i ett läge med liberaliserad import, vilket nu är fallet i så gott som alla mottagarländer, är detta en artificiell konstruktion för en åtgärd som i realiteten är ett allmänt bidrag i utländsk valuta för att stödja betalningsbalansen i de aktuella länderna.

67. Vid budgetstöd anges i de flesta fall målområden, till exempel stöd till den sociala sektorn, investeringsstöd eller stöd till återkommande kostnader. Faktorerna som ligger till grund för valet av det ena eller andra alternativet dokumenteras vanligtvis inte. Vidare lämnas budgetstöd endast under vissa förutsättningar. Dessa kan vara knutna till, bland annat, makroekonomiska faktorer, till budgetindikatorer (till exempel den andel av budgeten som används för hälsa eller utbildning) eller till administrativa reformer av regeringens enheter. Ett allmänt kriterium bör vara att budgetstöd endast skall ges när systemen för den nationella budgeten och redovisningssystemen förvaltas och kontrolleras på ett effektivt sätt, eller, när så inte är fallet, att det åtminstone vidtagits åtgärder för att genomföra betydande förbättringar(21).

68. Budgetstöd gavs till Georgien, Madagaskar, Niger och Yemen trots att det inte fanns tillfredsställande system för budget och redovisning. För några länder inställdes betalningarna eftersom villkoren inte var uppfyllda. Detta gällde Georgien (makroekonomiska förutsättningar) och Madagaskar (reformering av den offentliga administrationen).

69. Även om besluten att inställa betalningarna till fullo rättfärdigades av att villkoren inte uppfylldes ledde de till allvarliga avbrott i genomförandet av livsmedelsförsörjningsprogrammen, till exempel på det sociala området där finansiering från den nationella budgeten var avhängig av EU-finansieringen. Budgetstöd som är avhängigt av makroekonomiska faktorer kan därför lätt bli oförenligt med livsmedelsförsörjningsåtgärder som är särskilt inriktade på att förbättring av livsmedelsförsörjningssituationen på lokal nivå.

Övervakning

70. Övervakning skall i första hand utföras av den centrala eller lokala administrationen tillsammans med kommissionens delegation. I allmänhet är inte kommissionens centrala enheter eller delegationerna särskilt delaktiga i övervakningen av projekt. I de flesta länderna utförs övervakningen av den lokala enheten för livsmedelsförsörjning.

71. I Georgien visar regeringen ringa intresse för övervakning, med undantag för projekt som förvaltas av hälsoministeriet som ansvarar för familjebidragen där övervakningen är noggrann och effektiv. I Yemen gjorde de nationella myndigheterna ingen kontroll alls av livsmedelsförsörjningsåtgärderna.

72. Trots att den lokala livsmedelsförsörjningsenhetens övervakning begränsades av att projekten i Etiopien var utspridda och på långt avstånd, gav deras rapporter i allmänhet en tydlig och uttömmande beskrivning av genomförandestatusen för projekten de behandlade.

Utvärdering och revision

73. För att fastställa om målen som antogs under bedömningsfasen har uppnåtts bör kommissionen regelbundet utvärdera livsmedelsförsörjningsåtgärderna. Detta görs inte i tillräcklig utsträckning och med undantag för Etiopien har endast ett fåtal oberoende utvärderingar gjorts. Det är hur som helst nödvändigt att det för alla projekt och program finns kontrollerbara resultatindikatorer för att man korrekt skall kunna bedöma livsmedelsförsörjningsåtgärdernas inverkan och effektivitet. Med undantag för Bolivia påträffades ingenting som visar det förekom sådana indikatorer i något land som revisionsrätten granskade.

74. I de flesta offentliga skrivelser eller anslutande samförståndsavtal angavs att det skulle genomföras redovisningsrevisioner av programmen. Revisioner av hela program, eller av delar av program i fråga om de så kallade granskningarna efter halva tiden, började inte genomföras förrän 2001.

75. Att revisionerna genomförs ett antal år efter att programmen inletts innebär att det ofta är besvärligt att spåra verifikationer eller att få förklaringar om vilka överväganden som motiverat transaktioner. I detta läge kan dessutom svagheter i internkontrollsystemet inte längre korrigeras, åtminstone inte för det aktuella programmet, och för andra pågående program kan de endast rättas till i ett mycket sent skede.

76. Kommissionens centrala enheter har inte en fullständig eller uppdaterad bild av vilka revisioner som genomförts på delegationernas initiativ eftersom delegationerna inte systematiskt informerar de centrala enheterna om planerade och genomförda revisioner.

77. Ofta hade det inte gjorts någon adekvat bedömning av huruvida revisionerna var tillräckliga samt av innehållet i revisionsrapporterna. Följaktligen vidtogs inte alltid lämpliga åtgärder när revisioner ur professionell synpunkt var bristfälliga eller när revisionsrapporterna beskrev brister, till exempel i det interna kontrollsystemet för betalningar.

Samordning mellan givare

Samordning på central nivå

78. I förordning (EG) nr 1292/96 föreskrivs att gemenskapen och medlemsstaterna i hög grad skall samordna sin politik för utvecklingssamarbete i fråga om livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjningsåtgärder, och att åtgärder skall vidtas för ett nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen i rådets kommitté för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd(22).

79. I artikel 20 anges också att medlemsstaterna och kommissionen skall ge varandra nödvändigt biträde och lämna varandra relevant information om genomförandet av åtgärder för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning. Mer specifikt föreskrivs i artikel 28 att medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om sina nationella åtgärder för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning, och att samordningen och samarbetet mellan gemenskapen och medlemsstaterna skall vara föremål för regelbundet informationsutbyte inom kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd. Vidare skall enligt artikel 30 medlemsstaterna och kommissionen underrätta varandra om resultaten av utvärderingar samt om analyser och undersökningar och bemöda sig om att genomföra gemensamma åtgärder för utvärdering.

80. I realiteten tillämpas emellertid inte dessa bestämmelser i förordningen på ett tillfredsställande sätt. Medlemsstaterna har inte informerat kommissionen om sina bilaterala livsmedelsbistånds- och livsmedelsförsörjningsåtgärder. Bestämmelsen om information om livsmedelsförsörjningsåtgärder fungerar bara åt ett håll. Kommissionen informerar medlemsstaterna men det sker inget informationsutbyte i andra riktningen vilket revisionsrätten vid flera tillfällen har påpekat beträffande andra program(23).

81. När Belgien var ordförande för kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd presenterade man i september 2001 sin egen nationella politik för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning och föreslog att även medlemsstaterna i sin tur skulle lägga fram sin livsmedelsförsörjningspolitik inom kommittén(24). Detta initiativ fick emellertid inget gensvar från övriga medlemsstater.

82. De viktigaste rekommendationerna i rådets slutsatser av den 19 december 2001 om förordning (EG) nr 1292/96(25) tar inte heller fasta på rekommendationen i kommissionens meddelande(26) att förstärka den roll kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd spelar genom en tydligare inriktning på strategiska och sektoriella frågor.

83. Den information medlemsstaternas representanter i kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd får från kommissionen förs inte systematiskt vidare till deras ambassader på platsen. EU-ländernas ambassadörer i Georgien till exempel klagade på att de inte fick någon feedback på EU:s livsmedelsförsörjningspolitik från medlemsstaternas utrikesministerier eller från deras ministerier för utvecklingssamarbete.

Samordning på lokal nivå

84. På lokal nivå förekom regelbundna möten mellan medlemsstaternas representanter och kommissionens delegationer. I de flesta besökta länder innebar samordningen endast ett informationsutbyte, men särskilt i Madagaskar var samarbetet med andra givare intensivt och ledde till en gemensam databas för givarna med alla detaljer om givarfinansierade projekt i landet. Också i Niger var det nära samordning mellan givare som deltog i samordningsorganet för förebyggande och hantering av livsmedelskriser.

85. Med undantag för Madagaskar och Niger är samordningen med andra multilaterala givare marginell (Världsbanken, Internationella valutafonden [IMF], FN:s utvecklingsprogram [UNDP], FAO), även om Världsbanken och IMF för närvarande hjälper regeringar i många länder att ta fram strategidokument om nationell politik för lindring av fattigdomen. Eftersom lindring av fattigdomen och livsmedelsförsörjning hänger nära samman, bör i denna fråga ett nära samarbete äga rum mellan regeringen, gemenskapen och Världsbanken/IMF för att förhindra att det uppstår inkonsekvenser.

86. Även om de var av bristfällig kvalitet fanns det informationssystem i de flesta besökta länder, som hanterade olika aspekter av livsmedelsförsörjning, i form av upplysningar om jordbruksproduktion, informationssystem om marknaden och förvarningssystem. Systemen sköttes dels av regeringsmyndigheter, dels av givare. Detta har lett till att informationen är utspridd och att det finns dubbla informationssystem vilket kan undvikas genom bättre samordning.

87. Att det inte finns någon samordning mellan givare hindrar att det utarbetas gemensamma övergripande landstrategier för alla givare att följa. Flera stora givare anser att mottagarlandet sedan skall sköta samordningen mellan olika givare. Men så länge ett land inte har kapacitet att göra detta är det av avgörande betydelse att givarna själva tar initiativ till samordning.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Principer och förordning (EG) nr 1292/96

88. Det har tagits fram särskilda strategier, program och åtgärdsplaner för livsmedelsförsörjning i enlighet med förordning (EG) nr 1292/96. De tillkommer utöver strategier för att lindra fattigdomen, jordbruksstrategier, landsvisa strategiska dokument, nationella vägledande program och olika utvecklingsplaner från andra givare. I de flesta av dessa strategidokument är slutmålen (underförstådda eller uttalade) desamma: lindring av fattigdomen, livsmedelsförsörjning, förbättring av levnadsförhållanden.

89. Livsmedelsförsörjning är inte ett instrument, och åtgärder som vidtas för att förbättra livsmedelsförsörjning har inte speciella "livsmedelsförsörjningskännetecken". Snarare liknar de, eller är identiska med, åtgärder som vidtas inom alla utvecklingsprogram. Ändå genomförs livsmedelsförsörjningsprogrammen som separata utvecklingsprogram i förhållande till huvudprogrammen för utveckling. Detta resulterar i att olika enheter vid kommissionen, liksom andra parter, måste lägga ner mycket arbete på samordning för att göra de olika programmen samstämmiga. I praktiken kunde man inte uppnå sådan samordning på grund av de begränsade resurserna vid den specialiserade enheten för livsmedelsförsörjningsåtgärder.

Rekommendation 1

90. Målet livsmedelsförsörjning bör följas upp genom att

a) föreslagna åtgärder genomgår en systematisk undersökning för att säkerställa att deras inverkan på livsmedelsförsörjning har beaktats,

b) livsmedelsförsörjningen i mottagarländerna övervakas och orsakerna till osäker livsmedelsförsörjning analyseras,

c) man rapporterar om livsmedelsförsörjning och rekommenderar tänkbara förbättringsåtgärder.

Kommissionen bör öka ansträngningarna att tillsammans med multilaterala och bilaterala givare, inklusive medlemsstaterna, sammanställa gemensamma landsvisa strategiska dokument för utvecklingsländerna som särskilt skall innehålla begreppet livsmedelsförsörjning.

91. När de nuvarande livsmedelsförsörjningsmålen införlivas med huvudprogrammen för utveckling föreligger inte längre behovet av en särskild förordning om åtgärder för livsmedelsförsörjning. Därför bör man överväga, förmodligen i anslutning till den nya utvärderingen av livsmedelsförsörjning som planeras äga rum 2004, att häva förordning (EG) nr 1292/96 i dess nuvarande form. Åtgärderna till stöd för livsmedelsförsörjning som för närvarande finansieras genom förordning (EG) nr 1292/96 skulle då kunna ingå i förordningarna om de geografiska områdena Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. Med ett sådant scenario kan man behöva finna en lösning för AVS-länderna som skulle kunna riskera att utestängas från den finansiering från den allmänna budgeten som för närvarande kompletterar bidragen de får genom EUF. Oavsett vilken lösning som väljs bör det säkerställas att finansieringen genom budgeten stämmer överens med AVS-ländernas vägledande program.

92. Livsmedelsbistånd som ges genom förordning (EG) nr 1292/96 har i många fall karaktären av katastrofbistånd, och därigenom av humanitärt bistånd. Därför skulle allt livsmedelsbistånd i natura kunna föras in i förordningen om humanitärt bistånd så att en enda förordning omfattar humanitärt bistånd och livsmedelsbistånd, och med skilda förfaranden där så krävs.

93. Anslagen för livsmedelsbistånd och humanitärt bistånd skulle kunna slås samman under en budgetrubrik, medan beloppen för livsmedelsförsörjning skulle kunna ingå i den allmänna budgeten under rubrikerna för bistånd genom mottagarländernas utvecklingsprogram i varje geografiskt område.

Program för livsmedelsförsörjning

94. Livsmedelsförsörjningsprogram, som utarbetas på årsbasis, tar vanligen ett antal år att genomföra. På grund av allmänna förseningar i den årliga programplaneringen och åtföljande förseningar i frisläppandet av medel kan det inte alltid säkerställas att det finns kontinuerlig finansiering, vilket är önskvärt.

Rekommendation 2

95. Programmen bör vara fleråriga och utgå från mottagarländernas allmänna strategier för utveckling. De bör vara realistiska i så måtto att de skall återspegla mottagarländernas mottagningskapacitet likaväl som kommissionens kapacitet att förvalta och övervaka programmen.

Basuppgifter

96. I allmänhet är uppgifterna som finns tillgängliga om livsmedelsförsörjningsläget föråldrade, ofullständiga och otillförlitliga. Givare har tidigare gett stöd för att förbättra ländernas kapacitet på det statistiska området. Men resultaten upphörde i allmänhet när mottagarländerna själva skulle finansiera den statistiska verksamheten med egna medel.

Rekommendation 3

97. Kommissionen bör tillsammans med andra givare prioritera stöd till utveckling av system för tillförlitlig information om hushållens socio-ekonomiska förhållanden (inklusive aspekter av fattigdom och livsmedelsförsörjning).

98. I detta sammanhang bör kommissionen tillsammans med andra givare ta fram indikatorer som kan användas för att mäta huruvida livsmedelsförsörjningen förbättras.

Förvaltningsinformation vid centrala enheter

99. Genom kommissionens redovisningssystem kunde man inte få fram all relevant information om livsmedelsförsörjningsåtgärdernas ekonomiska situation och hur långt deras genomförande kommit. Denna information fanns i stor utsträckning tillgänglig på delegationsnivå men lämnades inte systematiskt vidare till kommissionen i Bryssel.

Rekommendation 4

100. Kommissionen bör ändra sitt datasystem för redovisning och förvaltning så att det går att sammanställa fullständiga och korrekta uppgifter om hur medel används. Det bör dessutom finnas ett regelbundet informationsutbyte mellan kommissionens centrala enheter och delegationerna. De centrala enheterna bör även utanför sina kontor ha tillgång till grundläggande information för att kunna utföra sina övervakningsuppgifter.

Varaktighet

101. Åtgärdernas varaktighet kan inte säkerställas när den inhemska administrativa infrastrukturen på central och lokal nivå är otillräcklig. I de flesta länder revisionsrätten besökte var de centrala enheternas kapacitet eller motivation inte tillräcklig för att förvalta utvecklingsprogrammen på ett effektivt sätt. På lokal nivå existerar det knappast några administrativa strukturer. Detta är ett allmänt problem som revisionsrätten regelbundet har återkommit till i sina kommentarer.

Rekommendation 5

102. För att förbättra den för närvarande låga mottagningskapaciteten och för att stärka ägandeansvaret för livsmedelsförsörjningsprojekt i mottagarländerna bör kommissionen fortsätta att inrikta sig på kapacitetsuppbyggnad och stöd till institutioner. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt processerna för att identifiera, planera och övervaka åtgärderna. Lokalbefolkningen bör involveras aktivt i alla faser av projekten. De nationella regeringarna bör uppmuntras att prioritera utvecklingen av lokala strukturer i vilka, under mellantiden, icke-statliga organisationer kan fylla en viktig funktion.

Revisionsrätten har antagit denna rapport vid sitt sammanträde i Luxemburg den 13 februari 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Rådets förordning (EG) nr 1292/96 av den 27 juni 1996 om principerna för och förvaltningen av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen (EGT L 166, 5.7.1996, s. 1).

(2) Detta överensstämmer med det övergripande mål som formulerades av Förenta nationerna att minska fattigdomen i världen med 50 % under samma period. Det bekräftades vid världstoppmötet om livsmedelssituationen i Rom den 10-13 juli 2002.

(3) Alla sifferuppgifter är hämtade från FAO:s beräkning av det globala livsmedelsförsörjningsläget "Assessment of the World Food Security Situation", som publicerades av kommittén för global livsmedelsförsörjning efter dess session i Rom från den 28 maj till den 1 juni 2001.

(4) Häri ingår Europeiska gemenskapen.

(5) Punkt 1 i handlingsplanen från världstoppmötet om livsmedelssituationen som är en bilaga till Romdeklarationen om den globala livsmedelsförsörjningen av den 13 november 1996.

(6) - Rådets förordning (EEG) nr 3972/86 av den 22 december 1986 om livsmedelsbistånd och dess administrering,

- rådets förordning (EEG) nr 1755/84 av den 19 juni 1984 om genomförande av alternativ biståndsverksamhet i stället för leveranser av livsmedelsbistånd,

- rådets förordning (EEG) nr 2507/88 av den 4 augusti 1988 om genomförande av program för lagring och förvarningssystem,

- rådets förordning (EEG) nr 2508/88 av den 4 augusti 1988 om genomförande av medfinansiering vid internationella organisationers eller icke-statliga organisationers inköp av livsmedel eller utsäde,

- rådets förordning (EEG) nr 1420/87 av den 21 maj 1987 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 3972/86 om principerna för och administreringen av livsmedelsbistånd.

(7) Armenien, Azerbajdzjan, Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Kap Verde, Eritrea, Etiopien, Georgien, Haiti, Honduras, Kirgizistan, Madagaskar, Malawi, Mauretanien, Moldavien, Moçambique, Nicaragua, Niger, Peru, Yemen.

(8) Afghanistan, Angola, Demokratiska republiken Kongo, Ecuador, Liberia, Nordkorea, Rwanda, Sierra Leone, Somalia, Sudan, Tadzjikistan.

(9) Särskild rapport nr 7/87 om förvaltningen av motpartsmedel avseende livsmedelsbistånd (EGT C 31, 4.2.1988), särskild rapport nr 6/87 om livsmedelsbistånd till Indien (samma utgåva av EGT), särskild rapport nr 1/87 om kvaliteten på livsmedelsbistånd (EGT C 219, 17.8.1987), särskild rapport nr 8/80 av den 30 oktober 1980 om gemenskapens livsmedelsbistånd (ej offentliggjord).

(10) Årsrapport för budgetåren 1992 (EGT C 309, 16.11.1993, s. 205-216), 1989 (EGT C 313, 12.12.1990, s. 178-181), 1988 (EGT C 312, 12.12.1989, s. 145-148 och s. 153-154).

(11) Bolivia, Etiopien, Georgien, Madagaskar, Niger och Yemen som valts ut på grundval av storleken av stödet till livsmedelsförsörjning som lämnats genom EU-budgeten, med minst ett land från varje geografiskt område.

(12) Artikel 1.4 och ingressen, andra och 23:e skälen.

(13) Andra skälet i ingressen, artikel 1.4, artikel 2.2 sista stycket.

(14) Artiklarna 3.3 och 6.3.

(15) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet - Utvärdering av och framtida inriktning för rådets förordning (EG) nr 1292/96 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen (KOM(2001) 473 slutlig av den 12 september 2001).

(16) Dokument 15390/01 från rådets grupp för livsmedelsbistånd: Utkast till rådets slutsatser om utvärdering av och framtida inriktning för förordning (EG) nr 1292/96.

(17) Ett programår är ett år för vilket, genom en offentlig skrivelse (se punkt 48), en utfästelse har gjorts för finansiering av ett livsmedelsförsörjningsprogram i ett specifikt mottagarland. Åtagandena för ett sådant program kan vara fördelade över flera budgetår.

(18) Se succesiva reservationer i revisionsrättens revisionsförklaringar, som kulminerar i årsrapporten för budgetåret 1999, punkt 8.11-8.13 (EGT C 342, 1.12.2000).

(19) 13:e och 14:e skälet i ingressen och artikel 3.4.

(20) Artikel 1.3, femte stycket.

(21) Särskild rapport nr 5/2001 om motpartsmedel från strukturanpassningsstöd i form av direkt budgetstöd (sjunde och åttonde EUF) (EGT C 257, 14.9.2001) och särskild rapport nr 1/2002 om makroekonomiskt stöd till tredje land och strukturanpassningsstöd till Medelhavsländerna (EGT C 121, 23.5.2002).

(22) Tredje och 23:e skälen i ingressen.

(23) Särskild rapport nr 7/98 om Sydafrika (EGT C 241, 31.7.1998), punkterna 93-97, särskild rapport nr 4/2000 om återhämtning (EGT C 113, 19.4.2000), punkterna 37-41, särskild rapport nr 19/2000 om Palestina (EGT C 32, 31.1.2001), punkterna 84-88.

(24) Icke-officiellt dokument 6/01 (ALIM) av den 6 september 2001.

(25) Rådets dokument 15390/01 (ALIM) av den 17 december 2001.

(26) Rekommendation nr 9 i kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet (KOM(2001) 473 slutlig av den 12 september 2001, s. 5).

BILAGA 1

LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSLÄGET I DE SEX LÄNDER REVISIONSRÄTTEN BESÖKTE

1. Livsmedelsförsörjningsläget i de sex länder revisionsrätten besökte(1) redovisas nedan.

2. I Georgien, Bolivia och Madagaskar förefaller den samlade tillgången på livsmedel vara tillräcklig, det vill säga det råder ingen livsmedelsbrist i landet som helhet. Det finns emellertid ett tillgänglighetsproblem för de fattigaste befolkningsgrupperna som beror på mycket låg köpkraft.

3. I Etiopien hänger bristande livsmedelsförsörjning samman med strukturella faktorer och 49 % av befolkningen, eller 28,4 miljoner människor, är undernärda. De viktigaste faktorerna är låg köpkraft och problem med den fysiska tillgången till mat; i World Development Report 1999/2000 anges att 89 % av befolkningen befinner sig under fattigdomsgränsen på 2 US-dollar om dagen.

4. Yemen kan av strukturella skäl inte producera mer än cirka 30 % av de livsmedel som behövs för att föda befolkningen, och bristen täcks främst av import. Beroende på landsbygdsbefolkningarnas extremt låga köpkraft råder strukturell livsmedelsbrist på landsbygden.

5. Livsmedelsförsörjningsläget i Niger är ytterst sårbart på grund av de klimatiska förhållandena som gör att man regelbundet drabbas av flera år med allvarlig livsmedelsbrist.

6. I nedanstående tabell visas antalet undernärda och deras andel av den totala befolkningen i de sex länder som besökts.

Undernäring i de sex länder som besöktes

>Plats för tabell>

Källa:

FAO, Rom: "Assessment of the World Food Security Situation" en beräkning av det globala livsmedelsförsäljningsläget, publicerad den 1 juni 2001.

(1) Bolivia, Etiopien, Georgien, Madagaskar, Niger och Yemen.

BILAGA 2

OLIKA FORMER AV LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSÅTGÄRDER

- Ge stöd till förvarningssystem.

- Bygga eller förbättra lager.

- Bygga växthus.

- Producera eller leverera utsäde, bygga upp utsädes- eller fröbanker.

- Leverera jordbruksmaterial såsom gödselmedel, bekämpningsmedel, verktyg och utrustning.

- Bistå med teknologi för småskaligt jordbruk.

- Stödja utveckling av vattenbruk.

- Leverera fiskebåtar och redskap.

- Återuppbygga lager.

- Initiera program av typen food for work och cash for work, liksom initiativ för att skapa sysselsättning.

- Skapa olika inkomstkällor på landsbygden.

- Utveckla vegetabilieproduktion, trädgårdsodling och odling av fruktträd.

- Utveckla animalieproduktion (t.ex. boskapsuppfödning, produktion av mjölk och ost) och fjäderfäproduktion.

- Leverera utrustning och stöd till veterinärkliniker, liksom veterinärläkemedel.

- Stöd till transporter, distribution och marknadsföring av jordbruksprodukter.

- Stödja mikroprojekt för utveckling av landsbygden.

- Stödja projekt för mikrokrediter till jordbruk, boskapsuppfödning, hantverk.

- Stödja initiativ för att förse landsbygden med vatten.

- Bygga små dammar.

- Stödja bevattningsprojekt.

- Leda vattenvägar i nya banor.

- Skydda bankarna längs floder eller wadis.

- Bevara jordmånen.

- Bygga tillfartsvägar på landsbygden (matarvägar).

- Förbättra byarnas infrastruktur.

- Nyplantera skog.

- Stödja producentsammanslutningar.

- Stödja kvinnoorganisationer.

- Ge tekniskt bistånd och utbildning i jordbruksteknik, ekonomi och förvaltning.

- Bygga upp den institutionella kapaciteten inom ministerier och andra regeringsorgan, liksom inom kommunala och lokala myndigheter med ansvar för livsmedelsförsörjningsåtgärder.

- Informera och utbilda på livsmedels- och hälsoområdet, främja en varierad kost.

- Genomföra kampanjer om hygien och hälsovård.

- Stödja tillgång till hälsovård.

- Stödja skolor och daghem på landsbygden.

- Stödja sociala nätverk.

- Bistå med utländsk valuta för att finansiera import av livsmedel.

Källa:

Europeiska revisionsrätten.

BILAGA 3

Ackumulerade betalningar för livsmedelsbistånd och livsmedelsförsörjning per den 31 december 2001 (EU:s allmänna budget) för vart och ett av programåren 1997-2001

>Plats för tabell>

Källa:

CRIS (Sincom 2).

BILAGA 4

Ackumulerade betalningar för livsmedelsförsörjning per den 31 december 2001 (EU:s allmänna budget) för vart och ett av programåren 1997-2001

>Plats för tabell>

Källa:

CRIS (Sincom 2).

BILAGA 5

Ackumulerade betalningar för livsmedelsbistånd per den 31 december 2001 (EU:s allmänna budget) för vart och ett av programåren 1997-2001

>Plats för tabell>

Källa:

CRIS (Sincom 2).

BILAGA 6

Sammanställning av totala betalningar för programåren 1997-2001 per den 31 december 2001

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

II. Kommissionen har sedan mitten av 80-talet förändrat sin politik på flera viktiga punkter och försöker istället för att lämna livsmedelsbistånd att stödja principer och strategier för livsmedelsförsörjning.

IV. År 2001 lade kommissionen fram ett meddelande om att på ett bättre sätt integrera livsmedelsförsörjningsfrågorna i de övergripande strategierna för utveckling och kampen mot fattigdomen. Kommissionen försöker åstadkomma en bättre koppling mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd.

V. Mottagarländerna har under den senaste programplaneringen mer systematiskt behandlat livsmedelsförsörjningen som ett led i den övergripande strategin för utveckling och kampen mot fattigdomen.

VI. Kommissionen hjälper utvecklingsländerna att bygga upp kapacitet och inrätta nödvändiga strukturer.

VII. En ny utvärdering planeras år 2004.

VIII. Kommissionen håller på att förbättra sina strukturer och verktyg för programplanering, bedömning och genomförande av de ofta komplicerade insatserna för livsmedelsförsörjning. Arbetet kommer att utvärderas 2004. Regelbunden information om behov, problem och hur genomförandet fortskrider erhålls dock via rapporter, revisioner, utvärderingar och tjänsteresor.

IX. Mottagarländernas centrala instanser är ofta mycket sårbara och har begränsad kapacitet att ingripa formellt. Revisionsrätten har dock funnit att många av projekten tekniskt sett var väl genomförda och kom de berörda målgrupperna till nytta.

X. Utvärderingar efter halva tiden, slutliga utvärderingar och revisioner görs nu regelbundet.

XI. Kommissionens hänvisar till dokument KOM(2001) 473.

Komplementariteten skall säkras genom en nära samordning med EU:s medlemsstater och andra större givare på alla stadier av programplaneringen och projektgenomförandet.

Delegationerna har gjort särskilda ansträngningar för att lokalt öka samordningen med medlemsstaterna, större givare och FN-organ.

XII.

a) och b) Kommissionen hänvisar till dokument KOM(2001) 473.

- Kommissionen kommer noggrant att utvärdera den bredare konceptuella och strategiska utvecklingsram inom vilken kommissionens livsmedelsbistånd och stöd till livsmedelsförsörjningen lämnas, och kommer även att se över samstämmigheten med annan politik.

- Kommissionen kommer särskilt att se över olika sätt att till fullo integrera och sammanföra både målen med och instrumenten för livsmedelsförsörjningspolitiken med den övergripande utvecklingspolitiken.

Politiken för livsmedelsförsörjningen och livsmedelsbiståndet aktualiserar behovet av samverkan och utformas allt oftare inom ramen för de nationella strategierna mot fattigdomen.

c) De fleråriga programmen blir allt vanligare.

d) Det arbete som pågår tar hänsyn till revisionsrättens anmärkning.

e) Detta görs.

f) Det gör kommissionen.

INLEDNING

3-9. I över tjugofem år har biståndet från den rika världen huvudsakligen använts för att öka jordbruksskördarna och ge massivt livsmedelsbistånd för att lindra livsmedelsbristen och öka självförsörjningen i utvecklingsländerna. Kommissionen och andra större givare började förändra sin politik på flera viktiga punkter i mitten av 80-talet, då man istället för att lämna livsmedelsbistånd övergick till att stödja principer och strategier för livsmedelsförsörjning. Reformarbetet var klart 1996 då rådets förordning (EG) nr 1292/96 antogs.

År 2000 gjordes en extern utvärdering av hur förordningen genomförts. Kommissionen utarbetade då ett meddelande till parlamentet och rådet för att tydliggöra förordningens roll och de olika instrumentens särskilda mål och tillämpningar. Förordningen behölls med hänvisning till följande:

- Behovet av ett särskilt utvecklingsinstrument för att stödja gemenskapens ansträngningar för att lösa problem beträffande

- strukturell livsmedelsbrist som ett första steg i långsiktig fattigdomsbekämpning i vissa länder,

- situationer som präglas av akut brist på livsmedel på nationell och regional nivå, samt

- särskilda frågor som rör näringsbehov.

- Behovet av att överbrygga klyftan mellan katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbistånd.

- Gemenskapens åtaganden inom internationella avtal och multilaterala initiativ som syftar till att fastställa strategiska ramar för att bekämpa fattigdom (de internationella utvecklingsmålen och konventionen om livsmedelsbistånd).

7. Syftet med rådets förordning (EG) nr 1292/96 är att integrera även livsmedelsförsörjningen i den nationella utvecklingspolitiken och de nationella strategierna för att bekämpa fattigdomen.

IAKTTAGELSER

17. Genom förordning (EG) nr 1292/96 kunde livsmedelsbiståndet inbegripas i krisinsatserna på medellång sikt, som ett första led i en långsiktigare politik som skall främja livsmedelsförsörjningen genom flerårigt arbete. Livsmedelsbiståndet och de insatser för livsmedelsförsörjningen som ersätter detta knyter därmed samman krisåtgärder med utveckling.

18. Av artikel 1, kapitel 1 i 1996 års förordning och av kommissionens meddelande KOM(2001) 473 framgår att instrumentet även skall lösa situationer "när livsmedelsförsörjningen är osäker till följd av allvarlig livsmedelsbrist eller livsmedelskriser". Sådana insatser är kortsiktiga.

19. Livsmedelsförsörjningen kan inte begränsas till vissa sektorer eller insatser eftersom den framför allt utgör ett övergripande mål i utvecklingspolitiken. Kommissionen anser därför att rådets förordning (EG) nr 1292/96 är speciell, eftersom den kopplar samman katastrof-, återuppbyggnads- och utvecklingsbiståndet och därmed fyller luckan mellan humanitärt bistånd och generella utvecklingsinstrument (såsom Europeiska utvecklingsfonden, biståndet till utvecklingsländer i Asien och Latinamerika och Meda-programmet). På grund av denna koppling påverkar rådets förordning (EG) nr 1292/96 livsmedelsförsörjningen effektivt.

20. Rådets förordning (EG) nr 1292/96 är inte avsedd som ett generellt utvecklingsinstrument. Men kommissionen medger att avsevärda ansträngningar behövs för att inte den förordningen skall överlappa kommissionens generella utvecklingsinstrument (t.ex. Europeiska utvecklingsfonden, biståndet till utvecklingsländer i Asien och Latinamerika eller Meda-programmet).

Ett sätt att se till att rådets förordning (EG) nr 1292/96 används enbart för sitt ursprungliga syfte är att prioritera vissa länder som är mycket utsatta när det gäller livsmedelsförsörjning och livsmedelskriser. De nationella utvecklingsstrategierna och kommissionens landstrategidokument ger nya möjligheter att integrera allt utvecklingsbistånd inom en enda sammanhängande strategisk ram. Det har gjorts i till exempel Moçambique, Bolivia och på senare tid i Etiopien.

Kommissionen medger att många utvecklingsländer som säger sig prioritera livsmedelsförsörjningen, ändå inte alltid betonar den tillräckligt i de nationella utvecklingsstrategierna.

21. Även om många utvecklingsländer säger sig prioritera livsmedelsförsörjningen ger många regeringar inte kampen mot fattigdomen, för livsmedelsförsörjning och landsbygdsutveckling en tillräckligt framträdande plats i den nationella utvecklingsstrategin.

Livsmedelsförsörjningen bör tas upp i mottagarländernas strategidokument och i samband med det övergripande målet att bekämpa fattigdomen. Budgetanslagen används ofta med varierande framgång för att hjälpa de berörda regeringarna att utarbeta strategier för livsmedelsförsörjning som kan tas in i den övergripande politiken och strategin för att bekämpa fattigdomen. Livsmedelsförsörjningen är en prioriterad fråga bland annat i Niger, Georgien, Etiopien och Yemen, som revisionsrätten besökt.

22. Utöver bestämmelserna i 1996 års förordning vill kommissionen stimulera mottagarländerna att ta in livsmedelsförsörjningen i sina strategiska dokument om kampen mot fattigdomen.

25. Efter revisionsrättens besök kan kommissionen enligt punkt 20 ovan meddela att Etiopien, Niger och snart även Georgien inarbetat delar av livsmedelsförsörjningspolitiken i sina strategier mot fattigdom. På kommissionens initiativ kommer livsmedelsförsörjningen att integreras i Niger, Etiopiens och Georgiens strategidokument, efter närmare dialog med regeringarna. Kommissionen finansierar även omfattande program (för utveckling av fastighetsregistret, distribution av fångeshandlingar osv.) bland annat i de nya oberoende staterna och i Honduras.

Jämställdhetsfrågorna fick inte tillräcklig uppmärksamhet vid tidigare insatser, enligt den externa utvärderingen år 2000. I riktlinjerna för anslaget till livsmedelsförsörjning i budgeten år 2002 och år 2003-2004 framhålls därför vikten av att uppmärksamma övergripande frågor, särskilt jämställdheten. I t.ex. Bangladesh finns särskilda inkomstgenererande projekt för kvinnor.

26. Mot bakgrund av bristerna i den etiopiska livsmedelsförsörjningsstrategin har kommissionen stärkt dialogen med regeringen och prioriterar insatser som avser de strukturella orsakerna till osäker livsmedelsförsörjning (programmet godkändes i augusti 2002). Det nuvarande krisläget kan dock försena genomförandet av strategin.

27. Georgien och Yemen gör vissa prioriteringar i sina nationella dokument för livsmedelsförsörjning, bland annat att inrätta informationssystem och program för social trygghet. Kommissionen är dock medveten om att prioriteringarna bör målinriktas.

28. Strategin för livsmedelsförsörjning i Niger är funktionell. Det är därför normalt att den utmynnar i en handlingsplan. Den har använts för att inrikta den nationella strategin för att bekämpa fattigdomen och utveckla landsbygden.

29-31. Kommissionen vet att det är viktigt att kartlägga fattigdomen och sårbarheten och att ha tillgång till statistik, grundläggande uppgifter och informationssystem (tidig varning och marknadsinformation). Kommissionen har på senare år gjort stora ansträngningar för att hjälpa utvecklingsländerna att bygga upp kapacitet och inrätta nödvändiga system. I många länder råder dock kris och oro och där måste givarna improvisera.

Kommissionen tror att konsekvensanalysen skulle bli klart bättre om benchmarkundersökningar gjordes på urvals- och planeringsstadiet och om övervaknings- och utvärderingssystemen (med ett fåtal indikatorer) skärptes, även om Bolivia och vissa andra länder använder kartläggning av sårbara områden.

30. Statistik över hushållens ekonomi brukar finnas, men är ofta knapphändig och ibland gammal och motsägelsefull. Kommissionen deltar via Eurostat i projektet PARIS21 (Partnership in statistics for development in the 21st century) som skall öka utvecklingsländernas statistiska kapacitet. I september 2002 togs ett initiativ via PARIS21 i syfte att förbättra tio afrikanska länders jordbruk- och landsbygdsstatistik för att bekämpa fattigdomen och förbättra livsmedelsförsörjningen.

c) Kommissionen anser att det behövs en aktuell jordbruksinventering. Den jordbruksinventering som pågår i Yemen finansieras via programmet för livsmedelsförsörjning.

34. Enligt kommissionens meddelande KOM(2001) 473 och rådets slutsatser 15390/01 var tiden ännu inte mogen att ändra innehållet i förordning (EG) nr 1292/96 (innan en ny och mer ingående utvärdering gjorts). Meddelandet KOM(2001) 473 accepterar dock de flesta rekommendationerna från utvärderingen 2000-2001.

Enligt punkterna 3-9 anser kommissionen att förordning (EG) nr 1292/96 fyller en särskild uppgift.

År 2004 skall en andra utvärdering göras av förordning (EG) nr 1292/96 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen. Utvärderingen skall framför allt ta ställning till den bredare konceptuella och strategiska livsmedelsbistånd och stöd till livsmedelsförsörjningen lämnas, samt samstämmigheten i politiken. Man skall även se över hur livsmedelsförsörjningens mål och instrument skulle kunna slås samman eller integreras med kommissionens övergripande utvecklingspolitik. Man kommer även att utreda en tydligare ansvarsfördelning mellan GD Bistånd/Byrån för samarbete EuropeAid och för humanitärt bistånd i fråga om programplanering, målinriktning och handläggning av livsmedelsbistånd in natura.

39. De lokala tekniska experternas uppdrag förtydligades när finansiering av livsmedelsförsörjning decentraliserades. Sedan 2002 finns experterna på livsmedelsförsörjning antingen vid fackministerierna eller delegationerna.

40. I början av 2004 kommer alla delegationer att genomföra anbudsinfordringar från de icke-statliga organisationerna i linje med politiken för decentralisering av stödåtgärderna för livsmedelsförsörjning. Delegationerna skall handlägga anbudsinfordran direkt, vilket förenklar förfarandena och minskar väntetiderna.

44. Webbplatsen RESAL sköttes av en icke-statlig organisation enligt ett tjänsteavtal som löpte ut i augusti 2001. Eftersom webbplatsen fungerade bra, beslöt kommissionen att den skulle slås ihop med övriga hemsidor på Internet och uppdateras från och med 2003.

46. I det centrala systemet Sincom2 kan man ännu inte skilja förskott från betalningar för utfört arbete. Kommissionen försöker lösa detta enligt artikel 81 i budgetförordningen och artikel 102 i genomförandebestämmelserna, vilka är tillämpliga från och med den 1 januari 2003. Frågan behandlas även i kommissionens meddelande av den 17 december 2002 om modernisering av Europeiska gemenskapernas redovisningssystem.

Från och med 2003 kommer huvudkontoret via databasen Cris att kunna följa hur de olika delarna i programmen för livsmedelsförsörjning genomförs i mottagarländerna.

Databasen kommer att visa hur långt programmen genomförts (åtaganden, avtal, betalningar osv.).

49. Utöver revisionsrättens iakttagelser bör det framhållas att genomförandet, bland annat av budgetstödet, försenas huvudsakligen därför att de mottagande regeringarna inte respekterar de krav som ställs på politiska och institutionella reformer.

50. Fleråriga program skall bli huvudregel enligt kommissionens förslag (meddelande KOM(2001) 473). Fleråriga program för livsmedelsförsörjning har dock fastställts sedan 1996 medan finansieringsförslagen belastar budgeten under två-tre på varandra följande år. Men eftersom krislägen (till exempel i Palestina eller Nordkorea) ju är känsliga och förändras snabbt kan en flexibel årlig programplanering vara viktig för att nå konkreta resultat.

51. Förutsättningarna i landet styr hur långt det går att tillämpa den allmänna grundprincipen att gemenskapens insatser skall komplettera varandra. Livsmedelsförsörjningsprogrammen i Bolivia inriktas på att minska sårbarheten för livsmedelskriser och kompletterar budgetposten för biståndet till Asien och Latinamerika, som stöder regional ekonomisk integrering och förbättring av grundläggande infrastrukturer (dricksvatten och sanitära åtgärder). Anslagen till livsmedelsförsörjningen står för cirka 50 % av gemenskapens bistånd till Bolivia.

Ett annat exempel är Etiopien, vars strategiska dokument för livsmedelsförsörjning förutsätter kompletterande finansiering från Europeiska utvecklingsfonden.

52. Den splittring revisionsrätten nämner i rapporten beror på att dessa anslag är allt som står till buds för lågprioriterade länder med ofta svaga institutioner, och de måste därför fylla en rad behov som ibland är svåra att ringa in.

Insatserna i Yemen bygger på den nationella livsmedelsförsörjningspolitiken (se punkt 27). Programmet håller på att omorienteras för att få en bättre fördelning mellan de geografiska områdena (fyra av sex administrativa departement) och befolkningsgrupperna (t.ex. kvinnor).

Det brukar inte finnas några särskilda strukturer för att ta fram och välja ut projekt och program. Kommissionen brukar använda landets befintliga strukturer och institutioner (som stärkts via tekniskt bistånd). Problemet är därför bristande kapacitet snarare än avsaknad av strukturer. Kommissionens riktlinjer för programplaneringen bygger på KOM(2001) 473 och ger god vägledning för hur projekt skall väljas ut och bedömas.

53. I Yemen har det för tre projekt gjorts genomförbarhetsanalyser vilka försummats av regeringen. Sedan juni 2002 utför en expert i förväg identifiering och genomförbarhetsanalyser av alla interventioner.

Kommissionen betonar nu i Yemen att det är viktigt att involvera lokalbefolkningen.

54. Kommissionen välkomnar revisionsrättens kommentar om att projekten var tekniskt väl utförda och till nytta för den berörda befolkningen.

Det bevattningsprojekt i Bolivia som revisionsrätten besökte har genomförts enligt kravspecifikationerna. Vissa installationer var ur funktion eftersom de inte har underhållits av mottagarna.

56. Den etiopiska regeringen deltog på det regionala planet. Regeringen deltog i arbetet med att utarbeta regionala strategier och handlingsplaner, som sedan genomfördes av förvaltningens regionala byråer för livsmedelsförsörjning.

Yemens centrala förvaltning måste vara pådrivande för de flesta av åtgärderna. Enligt det nya programmet för livsmedelsförsörjning skall dessutom den offentliga förvaltningen stärkas.

57. Nigers premiärminister har en central roll i den för staten och givarna gemensamma förvaltningsenhet som samordnar arbetet med livsmedelsförsörjningen. Däremot är statens ekonomiska deltagande tyvärr ganska blygsamt.

59. Kommissionen instämmer med revisionsrätten i att lokala sammanslutningar bör få ta större ansvar redan i inledningsskedet. Detta var möjligt i Bolivia tack vare regeringens decentraliseringspolitik. Lokalbefolkningarnas deltagande beror också på regeringens politik.

60. Att få mottagarna att medverka i Georgien är svårt, med tanke på den socioekonomiska bakgrunden. Arbetet med ramdokumentet mot fattigdomen ökade dock regeringens insikt om att metoden är nödvändig. Enligt programmet för livsmedelsförsörjning skall ett informationssystem inrättas så att regeringen får bättre grepp om de mest utsatta gruppernas sociala situation.

Kommissionen betonar nu i Yemen att det är viktigt att involvera lokalbefolkningen. Prioriteringarna för det programansvariga organets utbildning tar numera hänsyn till detta.

62. I länder som får anslag till sin livsmedelsförsörjning är institutionerna ofta svaga och den privata sektorn (och det civila samhället) föga strukturerat. Programgenomförandet kan stöta på svårigheter som ökar förseningarna.

Såsom anges i KOM(2001) 473 går alltför lång tid från det att åtaganden görs till dess att projekten börjar genomföras. Följande lösningar har föreslagits och håller på att genomföras:

- Programplaneringsarbetet slutförs nio månader före ett givet budgetår.

- Arbetet med identifiering och urval inleds omedelbart efter det att programplaneringsarbetet avslutats, för att lämna tillräcklig tid åt analys, utformning och bedömning av program och projekt.

- Riktlinjerna för programplaneringen förtydligas och förfarandet för intern remiss förkortas.

- Fleråriga program används oftare.

66. I kommissionens metodhandbok från 2002 om budgetstöd i utvecklingsländer sägs att direkt budgetstöd inte är tillåtet enligt den nu gällande förordningen (EG) nr 1292/96.

I länder med höga krav på valutareserven eller med en avreglerad valuta- och importmarknad gör valutabidraget det möjligt att öka mottagarlandets valutareserver så att den privata sektorn kan importera livsmedel för nationella behov. Valutabidraget kan sedan generera motpartsmedel (indirekt budgetstöd) för att bistå program för omstrukturering av sektorer och statsfinansierade program för att förbättra livsmedelsförsörjningen.

67-68. Budgetstöd inom ramen för livsmedelsförsörjningsprogram brukar diskuteras med de mottagande regeringarna och övriga berörda långivare.

Minimikrav för att få budgetstöd är ett tillfredsställande program för ekonomisk reform, som godkänts av Internationella valutafonden och Världsbanken, och en så utbyggd skattepolitik att man kan ingripa direkt i statsbudgeten.

När kommissionen fattade sitt beslut i de fyra länder revisionsrätten nämner förelåg de makro-ekonomiska förutsättningarna.

Program för budgetstöd via budgetposten för livsmedelsförsörjning har på ett dynamiskt sätt inriktats bland annat på att reformera nationella budget- och redovisningsförfaranden. Undersökningar av detta behov visar att verksamheten bör drivas på medellång sikt för att de nationella regeringarna via programmen för livsmedelsförsörjning skall kunna införa effektivare och insynsvänligare metoder för de offentliga finanserna, i samarbete med Internationella valutafonden och Världsbanken.

69. Villkoren för budgetstöd till ett givet land avser dels "allmänna förutsättningar" som gäller makroekonomiska förhållanden och ett tillfredsställande genomförande av de makroekonomiska reformprogrammen enligt Bretton Woods (se punkt 67), dels en rad sektorsbundna "särskilda villkor", som avser faktisk förbättring av livsmedelsförsörjningen på medellång sikt. Utbetalningen av budgetstödet beror huvudsakligen på de särskilda villkoren, som enbart rör sådana sektorer där politiken och programmen för de offentliga utgifterna påverkar livsmedelsförsörjningen.

70. En av många uppgifter vid de lokala enheterna för livsmedelsförsörjning är att övervaka arbetet och rapportera till delegationerna. Efter decentraliseringen har delegationerna fått större ansvar för programövervakningen.

71. I Yemen var delegationen och regeringen inte särskilt involverade i övervakningen. Kommissionen vill dock framhålla att övervakning skett, bland annat genom kontroller på plats genomförda av Europeiska kommissionens byrå för tekniskt bistånd i Sana, av byrån för tekniskt bistånd angående livsmedelsförsörjningen, av delegationen i Amman och av huvudkontoret. I september 1997 gav kommissionen det privata bolaget GFA fullmakt att kontrollera programmen enligt det ettåriga tjänsteavtalet "Monitoring Services for the Yemen Food Security Programme".

Det georgiska jordbruksministeriets program för livsmedelsförsörjning gav ökad insyn i programplaneringen och bättre uppföljning av hur de offentliga medlen använts, genom en stärkning av budgetavdelningen och den avdelning som utarbetar jordbrukspolitiken. Tillvägagångssättet anses avgörande för att få de ministerier som är verksamma inom livsmedelsprogrammets målsektorer att anamma dessa budgetbokföringsmetoder, i nära samarbete med finansministeriet och statsgäldskontoret. Många av villkoren för programmet för livsmedelsförsörjning kräver bättre förvaltning av offentliga utgifter genom övervakning och budgetplanering, men de berörda ministerierna behöver tid för att anpassa sig och genomföra detta.

Pilotreformerna av vissa ministerier är väl förenliga med den övergripande reform av nationella offentliga finanser som Internationella valutafonden arbetar för.

73-75. Kommissionen vill betona att huvudkontoret har genomfört utvärderingar och revisioner.

När det gäller utvärderingarna bör hänsyn tas till de som görs lokalt. I Bolivia utvärderades till exempel 46 mikroprojekt år 2000-2002.

Kommissionen är dessutom nästan klar med att identifiera och fastställa indikatorer för kontroller och konsekvensanalyser för att kunna rationalisera och likrikta kommande programutvärderingar.

I fråga om andra än huvudkontorets revisioner kan nämnas revisioner inom ramen för avtal med icke-statliga organisationer om högre belopp än 100000 euro. Ett revisionsprogram för 2003 har utarbetats med hänsyn till revisionsrättens anmärkning om att kontroller behövs medan projekten genomförs, så att eventuella brister kan lösas i tid.

76. Kommissionen planerar att införa detta år 2003.

77. Den fråga revisionsrätten tar upp bekymrar även kommissionen. Kommissionen har därför infört ett särskilt ramavtal för revision och håller på att slutföra standardiserade arbetsbeskrivningar som bör förbättra kontrollerna.

I kommissionens metodhandbok om budgetstöd framhålls att det är viktigt att göra återkommande tekniska och finansiella revisioner och att lämna utvärderingsrapporter om kvaliteten på mottagarländernas offentliga utgifter. Därmed blir det möjligt att göra prognoser och kontrollera vilka villkor som behöver korrigeras i kommande program.

78-83. Samordningen med medlemsstaterna via kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd har blivit bättre med tiden men är fortfarande otillfredsställande, trots de svenska och belgiska ordförandeskapens insatser nyligen. Informationsflödet går bara i ena riktningen, från kommissionen till medlemsstaternas delegationer. Kommissionen har dock lyckats inleda allt fler dialoger både om den övergripande planeringen och om politiska och strategiska frågor av gemensamt intresse.

Så småningom bör kommissionens biståndskommittéer överta arbetsuppgifterna från den befintliga kommittén för livsmedelsförsörjning och livsmedelsbistånd, för att göra politiken mer sammanhängande och rationalisera kommittéförfarandet.

84-87. På lokal nivå måste gemenskapens delegationer, EU-ländernas representationer och andra större aktörer samordnas systematiskt. Men kvaliteten på arbetet beror i hög grad på mottagarlandets politiska, sociala och ekonomiska förutsättningar och vilja till dialog och informationsutbyte. Det ligger i sakens natur att förordning (EG) nr 1292/96 ofta används i länder och regioner där kris och oro råder.

Samordning med Bretton-Woods-institutionerna (Världsbanken och Internationella valutafonden) sker bara i ärenden som avser strukturella förändringar (politiska eller institutionella reformer och budgetstöd). Samordning med FN och icke-statliga organisationer sker huvudsakligen vid hantering och uppföljning av krislägen.

I dialog med Afrikanska unionen kommer kommissionen tillsammans med Belgien och FN:s fackorgan för livsmedels- och jordbruksfrågor (FAO) att se över, harmonisera och stärka de befintliga informationssystemen i Afrika.

Kommissionen gör även stora ansträngningar för att få utvecklingsländerna att använda de nationella utvecklingsstrategierna som huvudverktyg när de utarbetar sin politik, planerar eller tillhandahåller tjänster och i samordningen med externa givare. Kapacitetsuppbyggnad är grundläggande för att hjälpa regeringar och det civila samhället att fylla sina olika roller.

85. Kommissionen fortsätter insatserna för att förbättra samordningen med andra givare.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

88. Enligt förordning (EG) nr 1292/96 skall de nationella strategierna för livsmedelsförsörjning ge gemenskapens och andra aktörers insatser en sammanhängande ram. När nu bredare nationella utvecklingsstrategier (för att bekämpa fattigdomen eller annat) växer fram, tas målen och programmen för livsmedelsförsörjning gradvis in i en enda nationell ram och i gemenskapens nationella och regionala strategidokument.

89. Kommissionen instämmer i att livsmedelsförsörjningen, som ju är den mest grundläggande följden av fattigdom, i första hand är ett utvecklingsmål. Livsmedelsförsörjningen bör därför tas upp i alla tillgängliga instrument på kort, medellång och lång sikt. En av uppgifterna för förordning (EG) nr 1292/96 är just att överbrygga gapet mellan kortsiktigt humanitärt bistånd och långsiktigt bistånd (från gemenskapens övriga biståndsinstrument, till exempel Europeiska utvecklingsfonden, biståndet till Asien och Latinamerika eller Medelhavsområdet).

Kommissionen medger att det krävs omfattande samordning för att tillämpa förordning (EG) nr 1292/96 effektivt och konsekvent.

Rekommendation 1

90. Kommissionen och alla de större aktörerna anser

- att målen med livsmedelsbistånd/livsmedelsförsörjning, eftersom livsmedelbrist är den mest grundläggande följden av fattigdom, måste tas in i de övergripande utvecklingsmålen för att minska fattigdomen,

- att frågor kring livsmedelsbistånd/livsmedelsförsörjning bör integreras i den nationella politiken och de nationella utvecklingsstrategierna (till exempel strategier för att bekämpa fattigdom), och

- att verksamhet som finansieras enligt förordning (EG) nr 1292/96 måste komplettera dels kortsiktiga katastrofinsatser, dels långsiktiga utvecklingsinsatser. Nationella utvecklingsstrategier, eller i avsaknad av sådana, nationella strategier för livsmedelsförsörjning utgör medlet för att åstadkomma denna komplementaritet och undvika dubbelarbete.

Kommissionen anser dock att budgetposten bör användas strikt enligt linjerna i KOM(2001) 473. Det kräver noggrann sållning av åtgärder och verksamhet för livsmedelsförsörjning när projekt identifieras och bedöms.

91. Kommissionen delar för närvarande inte revisionsrättens åsikt att förordning (EG) nr 1292/96 i nuvarande lydelse bör annuleras.

I meddelandet KOM(2001) 473 och i rådets slutsatser 15390/01

- sägs bland annat att förordning (EG) nr 1292/96 har en egen roll att fylla (se kommentarerna till punkt 33) och tills vidare bör behållas, och

- föreslås att den bredare konceptuella och strategiska utvecklingsram inom vilken kommissionen lämnar livsmedelsbistånd och stöd till livsmedelsförsörjningen utvärderas mer ingående 2004.

92-93. Kommissionen har noterat revisionsrättens rekommendation, men anser att frågan bör behandlas vid den djupgående utvärdering som planeras 2004.

94-95. I meddelande KOM(2001) 473 finns en rad förslag på hur programplaneringen, urvalet och utvärderingen kan påskyndas. Närmare upplysningar finns i punkt 62.

Rekommendation 2

96. Finansiering av informationssystem för kommissionens livsmedelsförsörjningsstrategi prioriteras. Regeringarnas deltagande i finansiering av informationssystem är alltid en känslig fråga och i vissa länder tas finansieringen upp i statsbudgeten.

Utvecklingsländernas förmåga att analysera orsakerna till fattigdom och osäker livsmedelsförsörjning bör stärkas på ett hållbart sätt, som ett första steg mot övergripande nationella utvecklingsstrategier.

Rekommendation 3

97. Mycket arbete pågår i denna fråga, men konkurrerande informationssystem (särskilt regionalt) bör harmoniseras, samt skötas och underhållas av regeringarna.

98. Arbete pågår för att lösa denna brist.

99-100. De av kommissionens avdelningar som arbetar med yttre förbindelser eller budgetgenomförande kommer gradvis att kunna hämta lämplig ekonomisk information i den nya databasen Cris som inrättades 2002. Huvudkontorets och delegationernas olika ansvarsområden förtydligades vid decentraliseringen, vilket bör ge delegationerna ett bättre grepp om projektcykeln och ge huvudkontoret möjlighet att i realtid följa hur medlen används.

Rekommendation 4

100. Kommissionen medger riktigheten i revisionsrättens anmärkningar. Kommissionen anstränger sig för att lösa problemet. Från och med 2003, då huvudkontorets och delegationernas gemensamma databas Cris/Saisie skall tas i bruk för alla budgetposter i arbetet, kommer fullständiga och exakta uppgifter om medelsanvändningen gradvis att bli tillgängliga både för delegationerna och huvudkontoret, som då bättre kan utöva tillsyn.

Som ett led i moderniseringen av räkenskapssystemet arbetar kommissionen på att göra systemet mer funktionellt, så att förskott skall kunna kvittas mot betalningar under pågående verksamhet och slutbetalningar. Frågan behandlades i ett meddelande till kommissionen i december 2002. Avdelningarna kan lokalt skapa egna budgetstrukturer i SI2 (som är en del av SINCOM2) för att skilja betalningar för livsmedelsförsörjning från övriga betalningar som finansieras ur samma budgetposter. Dessa lokala strukturer kan av tekniska skäl ännu inte återtas i R/3 (den andra delen av SINCOM2).

101-102. Kommissionen instämmer i revisionsrättens slutsats och huvudinriktningen på rekommendationerna, som faktiskt ligger till grund för gemenskapens riktlinjer för utvecklingssamarbetet. Den politiska, sociala och ekonomiska situationen i utvecklingsländerna sätter dock vissa gränser för vilka resultat som kan nås.