RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Slututvärdering av programmet Tull 2013 /* COM/2015/064 final */





Innehållsförteckning 1. Bakgrund. 3 2. Programmet. 3 3. Utvärderingens utformning. 4 4. Programmets europeiska mervärde. 6 5. Effektiviteten av programmet Tull 2013. 8 5.1. Förbättrad säkerhet och trygghet 9 5.2. Skydd av EU:s ekonomiska intressen. 10 5.3. Underlättande av handeln. 10 6. Faktorer som påverkar programmets resultat. 11 7. Programmets spridning (medvetenhet, kunskap och genomförande) 12 8. Effektivitet. 13 8.1. System för kommunikation och informationsutbyte. 13 8.2. Gemensamma åtgärder. 14 9. Slutsatser och rekommendationer. 15 9.1. Slutsatser. 15 9.2. Rekommendationer. 16 1. Bakgrund Tullunionen är en av Europeiska unionens grundpelare och en viktig del av den inre marknadens funktion. Den inre marknaden kan bara fungera väl om de gemensamma reglerna tillämpas på samma sätt vid de yttre gränserna. Detta innebär att de 28 tullförvaltningarna i unionen måste agera som om de vore en enda. Programmet Tull 2013 (nedan kallat: Tull 2013) inrättades genom beslut 624/2007/EG[1] och är ett flerårigt åtgärdsprogram för tullfrågor i Europeiska unionen för att stödja och komplettera medlemsstaternas åtgärder för att säkerställa att den inre marknaden fungerar effektivt på tullområdet. Det bygger på fyra tidigare program: Matthaeus, Tull 2000, Tull 2002 och Tull 2007. Programmet syftade huvudsakligen till att stödja och främja samarbete och samordning mellan de nationella tullförvaltningarna i medlemsstaterna, som också var de huvudsakliga stödmottagarna. I enlighet med artikel 22.1 i programbeslutet gjordes en utvärdering efter programmets slut under ledning av kommissionen, vilken inriktades på att bedöma programverksamheternas måluppfyllelse och effektivitet. Europeiska kommissionen gjorde ett utkast till den slutliga utvärderingen av programmet och kontrakterade ut den till en extern konsult. Utvärderingen genomfördes av ”The Evaluation Partnership”, med hjälp av en styrgrupp bestående av berörd personal från kommissionen och företrädare för fem deltagande länder. Styrgruppen bistod utvärderingsgruppen i alla skeden av utvärderingen. Utvärderingen inleddes i september 2013 och avslutades i augusti 2014. Denna rapport bygger på resultaten och slutsatserna i den externa utvärderingsrapporten. Kommissionen uppskattar den övergripande kvaliteten på den externa undersökningen som ligger till grund för utvärderingen och är medveten om de metodologiska svårigheterna och de insatser som gjorts för att komma till rätta med dessa. Resultaten anses trovärdiga och slutsatserna korrekta. Denna rapport från Europeiska kommissionen uppfyller skyldigheten i artikel 22.3 i programbeslutet att meddela resultatet från den slutliga utvärderingen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. 2. Programmet Tull 2013 pågick från den 1 januari 2008 till den 31 december 2013. Deltagandet i programmet var öppet för medlemsstaterna, de kandidatländer som kunde dra nytta av en föranslutningsstrategi, samt de potentiella kandidatländerna och vissa partnerländer som omfattades av den europeiska grannskapspolitiken. Förutom EU:s 28 medlemsstater[2] deltog fem andra länder i programmet: Turkiet, Serbien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro och Albanien. Alla länder som deltagit i programmets verksamhet kallas ”deltagande länder” i hela rapporten. Enligt programbeslutet var de fem övergripande målen för Tull 2013 följande: 1. Att säkerställa att tullens verksamhet tillgodoser den inre marknadens behov, inbegripet i fråga om säkerhet i leveranskedjan och underlättande av handeln, och att den stödjer strategin för tillväxt och sysselsättning 2. Att sträva efter ökad samverkan mellan medlemsstaternas tullförvaltningar med målsättningen att uppnå att dessa utför sina uppgifter lika effektivt som om de vore en enda förvaltning, att kontroller med likvärdiga resultat utförs i samtliga delar av gemenskapens tullområde och att laglig affärsverksamhet får stöd. 3. Att säkra nödvändigt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. 4. Att förbättra skydd och säkerhet. 5. Att förbereda kandidatländer och potentiella kandidatländer för anslutning, inbegripet genom utbyte av erfarenheter och kunnande med tullförvaltningarna i dessa länder. Den totala finansieringsramen för programmet fastställdes till 323,8 miljoner euro. För att uppnå programmets mål har följande åtgärder genomförts: · Utveckling, underhåll och drift av system för kommunikation och informationsutbyte. Omkring 80 % av programmets budget användes för IT-system och de låg till grund för andra åtgärder som vidtogs inom ramen för programmet. · Gemensamma åtgärder, däribland seminarier, workshopar, projektgrupper, styrgrupper, arbetsbesök, utbildning, övervakningsåtgärder, riktmärkning och andra åtgärder som gjorde att tjänstemän från de deltagande länderna kunde samarbeta i frågor av gemensamt intresse. Samarbetet mellan tullmyndigheter ägde rum på det säkra gemensamma kommunikationsnätet/gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI), som garanterade driftskompatibiliteten hos alla nationella informationssystem och fungerade som en säker plattform för kommunikation och meddelanden för tullmyndigheterna. Cirka 60 program för informationsutbyte och transeuropeiska applikationer kördes på denna säkra plattform. Några av de viktigaste IT-programmen och applikationerna som stöddes av åtgärdsprogrammet och som har granskats under utvärderingen var följande: · Exportkontrollsystemet (ECS) och importkontrollsystemet (ICS). · Det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS). · Informationssystemet för gemenskapens integrerade tulltaxa (TARIC) och databasen för tullkvoter och tulltak (QUOTA). · Systemet med registrerings- och identitetsnummer för ekonomiska aktörer (EORI) och systemet för godkända ekonomiska aktörer (AEO). · Tullriskhanteringssystemet (CRMS). 3. Utvärderingens utformning Fokus för utvärderingen låg på resultaten och effekterna som programmet hade på tullunionen och tullförvaltningarna som deltog i programmet. Omkring 80 % av programmets budget gick till IT-system. Det var huvudsakligen dessa IT-system som inom ramen för programmet bidrog till att uppnå högre politiska mål. Därför var utvärderingen särskilt utformad för att närmare granska hur de IT-system som finansierats genom Tull 2013 skapade mervärde för tullsamarbetet och därmed underlättade förverkligandet av programmets övergripande mål. För att bilda sig en uppfattning om hur programmet fungerade i praktiken tillämpade de berörda parterna följande huvudsakliga utvärderingskriterier och -perspektiv: 1. Det europeiska mervärdet av Tull 2013 (se rubrik 4). 2. Måluppfyllelse – i vilken utsträckning den europatäckande elektroniska tullmiljön hjälper tullmyndigheterna att bättre skydda EU:s ekonomiska intressen, öka skyddet och säkerheten för medborgarna samt underlätta handeln (se rubrik 5). 3. De oväntade och oavsiktliga resultaten och effekterna av verksamheten inom ramen för programmet (se rubrik 6). 4. Programmets spridning – medvetenhet, kunskap och genomförande (se rubrik 7). 5. Programmets effektivitet (se rubrik 8). Den externa konsulten använde en blandning av olika tekniker som kombinerar bidragsanalysen och den vanliga programutvärderingen som redan använts 2011 vid halvtidsutvärderingen(se avsnitt 5 för närmare uppgifter). Kommissionen anser att de uppgifter som samlats in för utvärdering av programmet har varit omfattande. De har korskontrollerats för att få tillförlitlig information och bekräftats av flera olika källor för att kunna leda till slutsatser som bygger på välgrundade bevis. De viktigaste informationskällorna vid utvärderingen var bland annat: · Dokumentationsundersökning. · Ett frågeformulär med samlade synpunkter från nationella tullförvaltningar i alla deltagande länder (ett svar per land, vilket resulterade i 33 svar). · En undersökning för tulltjänstemän där återkoppling samlades från enskilda tulltjänstemän i de nationella förvaltningarna. Undersökningen var riktad både till tjänstemän som hade deltagit direkt i programmet och de som inte hade deltagit direkt i programmet (totalt resulterade undersökningen i 5 401 svar). · Sex fallstudier i EU:s medlemsstater för att testa teorin om programändring. Flera begränsningar behövde beaktas vid utvärderingen av Tull 2013. För det första har många av programmets aktiviteter varit en fortsättning på föregångaren, nämligen Tull 2007. Därmed kan resultat och effekter mycket sällan kopplas endast till programmet Tull 2013. För det andra kan inte resultaten av fallstudierna generaliseras på ett statistiskt representativt sätt, på grund av behovet av att fokusera på ett begränsat antal mål och medlemsstater samtidigt som avsikten är att skapa en bättre förståelse av programmets effektivitet. För det tredje fanns det mycket lite kvantitativa data tillgängliga för utvärderarna, särskilt vad gäller kostnaderna för att utveckla IT-system på nationell nivå och minskningen av administrativa kostnader, eftersom det inte fanns någon övervakning för att hålla reda på dessa indikatorer. Av den anledningen har utvärderarna i huvudsak förlitat sig på de tillfrågade parternas uppfattningar (via enkäter, riktade intervjuer och fallstudier). Ofta kunde inte ens dessa experter som befann sig på plats kvantifiera de förmåner eller fördelar som enligt deras åsikt ändå hade uppkommit. Därför bygger utvärderingens slutsatser huvudsakligen på rikliga, kvalitativa bevis och endast i mindre utsträckning på kvantitativa data. Följande kapitel sammanfattar slutsatserna för vart och ett av de fem utvärderingskriterierna och -perspektiven. 4. Programmets europeiska mervärde I den slutliga utvärderingen av Tull 2013 tolkades det europeiska mervärdet som de extra vinster som härrörde från att de berörda parterna agerade på EU-nivå jämfört med om de hade agerat genom nationella initiativ. Detta omfattar följande punkter: i. Komplementaritet mellan programmet och de nationella initiativen. ii. Sänkning av administrativa kostnader och bördor (t.ex. genom gemensamma plattformar, riktlinjer och förfaranden inom IT-området, gemensamt genomförande av bästa praxis som kartlagts under programverksamheterna, minskat dubbelarbete och minskad överlappning), eller sett ur ett annat perspektiv: kostnaderna för det “icke-europeiska”. iii. Tullsamarbetets transeuropeiska karaktär som bäst hanteras mellan och inte inom medlemsstaterna och värdet av de mänskliga nätverk som skapas genom programmet. iv. Ökad enhetlighet i EU:s tullunion (i fråga om att ”agera som en enda förvaltning”) och värdet av en gemensam förvaltningskultur. v. Hållbara resultat/effekter om programmet skulle upphöra. Vid utvärderingen har man identifierat starka argument för programmets europeiska mervärde, särskilt när det gäller dess roll i att stödja verkställandet av EU:s tullagstiftning på nationell nivå. i. På en övergripande nivå fann de nationella tulltjänstemännen att IT-systemen som finansierats genom programmet var ett starkt komplement till nationella initiativ, eftersom dessa system främst var hänförliga till verkställandet av EU:s tullagstiftning. Enligt tulltjänstemännen har detta lett till minskade administrativa kostnader, vilket inte skulle ha varit möjligt om varje medlemsstat hade behövt utveckla liknande IT-system på egen hand. T.ex. fick medlemsstaternas förvaltningar viktig information från de centraliserade databaserna TARIC och QUOTA. Denna information hade medlemsstaterna annars i varje separat fall behövt begära från kommissionen och lagra på egen bekostnad. De berörda parterna kunde emellertid inte kvantifiera exakt hur mycket de administrativa kostnaderna hade minskat. ii. En fråga om minskning av administrativa kostnader ställdes också direkt till tullmyndigheterna i utvärderingsformuläret. De flesta svarade att programmet bidrog till snabbare tillämpning av EU-lagstiftning och lägre kostnader än vad som hade varit möjligt utan stöd från programmet. Såsom visas i figur 1 nedan har 23 av 28 tillfrågade förvaltningar uppgett att programmet hjälpt dem ”i stor utsträckning eller i viss utsträckning” med att genomföra sådana åtgärder snabbare. Dessutom ansåg 25 förvaltningar att programmet hade hjälpt ”i stor utsträckning eller i viss utsträckning” med att genomföra nödvändiga åtgärder till en lägre kostnad. Figur 1: Minskade administrativa bördor för de nationella förvaltningarna tack vare Tull 2013 Källa: Frågeformulär riktat till tullförvaltningarna i EU:s medlemsstater (n = 28, ingen av de tillfrågade svarade ”inte alls”) iii. De gemensamma åtgärderna gjorde det möjligt för tjänstemän från olika länder att bedriva direkt samarbete. Vid utvärderingen konstaterades att de gemensamma åtgärderna också skapade förtroende och därigenom uppmuntrade fritt utbyte av information och införande av gemensamma IT-system och andra processer. På detta sätt fastslogs i utvärderingen att de nätverk som skapats spelade en viktig roll när det gäller att uppnå programmets mål att ”agera som en enda förvaltning”. En stor del av den harmonisering som införts genom de transeuropeiska och centraliserade IT-systemen kunde endast uppnås under förutsättning att tullmyndigheterna delade information med andra medlemsstater och/eller erkände giltigheten av arbetet de utförde. Till exempel skulle riskrelaterad information som skickas via importkontrollsystemet vara till föga nytta om inte den mottagande myndigheten förlitade sig på den analys som informationen baserade sig på. Då status som godkänd ekonomisk aktör beviljats i en annan medlemsstat, förutsätter ett erkännande av denna status på samma sätt att man förlitar sig på det faktum att respektive utfärdande myndighet konsekvent tillämpar gemenskapens riktlinjer. I utvärderingen konstaterades att det förtroende som krävs mellan medlemsstaternas myndigheter för att dessa system ska fungera inte kan tas för givet, med tanke på de olika förvaltningskulturerna och arbetsmetoderna. Detta förtroende måste byggas upp, och programmet har spelat en viktig roll när det gäller att göra just det. Detta uppnåddes delvis genom traditionella nätverk som tillät tulltjänstemän att utveckla personliga kontakter och samverka med varandra på ett informellt sätt. Än viktigare är kanske att förtroendet byggdes upp genom upprepade möten och exponering för varandras arbetsmetoder. iv. I utvärderingen konstaterades att det fortfarande fanns betydande skillnader i genomförandet av tullförfaranden för import inom EU. En indikator som är användbar vid kvantifiering av denna mångfald är tiden det tar att importera varor. Enligt Världsbankens rapport ”Doing Business”[3] kan tiden det tar att importera en standardcontainer med varor variera från fem till nitton dagar i de 28 medlemsstaterna i unionen. Även om skillnaderna kvarstår, fann utvärderarna att denna tid minskat avsevärt under programperioden. Detta är ett viktigt steg, eftersom programperioden för Tull 2013 är en mellanliggande fas innan centraliserad klarering slutligen införs. Eftersom målet för unionens tullkodex är att inrätta en centraliserad klarering fram till den 1 oktober 2020[4] är de framsteg som gjorts hittills genom Tull 2013 värdefulla då det handlar om att bereda väg för denna ambitiösa satsning. Utan ett forum för samarbete och utbyte av erfarenheter, eller ett utgiftsprogram såsom Tull 2013 som kan finansiera gemensamma IT-system, fastslogs det som högst osannolikt i utvärderingen att medlemsstaterna skulle anpassa sina förfaranden och tullbestämmelser i syfte att agera på ett liknande sätt och i slutändan agera som en enda tullförvaltning. Bland annat skulle det krävas betydligt högre kostnader för att genomföra sådan lagstiftning utan ett program som finansierar gemensamma IT-system eller kunskapsutbyte. Detta beror på att man skulle behöva skapa 28 olika versioner av varje enskilt system om gemensamma IT-system och tekniska specifikationer saknades. v. När det gäller resultatens hållbarhet om programmet inte skulle få ytterligare finansiering, dras slutsatsen i utvärderingen att medlemsstaterna anser att det vore svårt att fortsätta att använda IT-systemen längre än på medellång sikt, med tanke på de avsevärda löpande kostnader och underhållskostnader som IT-systemen medför och den betydande ledningsfunktion som Europeiska kommissionen för närvarande innehar. Även om tullmyndigheterna bedömde att de hittills uppnådda resultaten skulle vara långvariga, blir de verktyg som framställts inom ramen för programmet, såsom IT-system och utbildningsmoduler, gradvis föråldrade utan regelbunden uppdatering. Nätverken som byggts upp genom att de berörda parterna fortlöpande deltagit i gemensamma åtgärder skulle på samma sätt börja försvinna och deras resultat gradvis gå förlorade utan kontinuerlig växelverkan. Personalomsättning och omstruktureringar av förvaltningen skulle kunna få en liknande effekt på de nätverk som byggts upp under åren genom programmet. Även om de framsteg som redan uppnåtts kommer märkas av i framtiden bör alltså programmets beroende av kommissionens framtida stöd inte underskattas. 5. Effektiviteten av programmet Tull 2013 För att bedöma programmets effektivitet när det gäller att nå de övergripande målen användes en metod som kallas bidragsanalys i utvärderingen. Denna analys är särskilt lämpad för att undersöka om ett program eller en policy har bidragit till att uppnå vissa resultat och effekter. För att få en balanserad utvärdering som både var tillräckligt omfattande och även gick på djupet inriktades bidragsanalysen på följande urval: · Politiska mål: av de fem övergripande målen som nämndes i beslutet om upprättandet av Tull 2013 valdes följande tre ut: 1) skydd av EU:s ekonomiska intressen, 2) förbättrad säkerhet och trygghet, 3) underlättande av handeln. · Tullförfaranden: import av varor och därmed sammanhängande tullförfaranden. · Länder: sex medlemsstater av de 28 valdes ut. De kriterier som användes för urvalet var volym och typ av tulltrafik, typer av tillämpade tullkontroller, deltagande i programmet och geografisk mångfald. Urvalet omfattade Kroatien, Tjeckien, Frankrike, Tyskland, Ungern och Nederländerna. Nedan presenteras de viktigaste resultaten och slutsatserna från utvärderingen av programmets bidrag till de tre utvalda politiska målen. 5.1. Förbättrad säkerhet och trygghet De framsteg som gjorts inom ramen för programmet för att nå detta mål är de mest imponerande och kan betraktas som ett viktigt steg mot en slutlig harmonisering av metoder för riskhantering på tullområdet, såsom föreskrivs i tullkodexen för unionen[5]. Dessutom har flera av de viktiga förändringarna skett sedan den föregående utvärderingen. Största delen av förändringarna gällde säkerheten och tryggheten. Förändringarna härrörde från initiativen för att tillämpa skydds- och säkerhetstilläggen[6] på gemenskapens tullkodex. Samtliga bestämmelser i tullkodexen trädde inte i kraft förrän 2011. I och med importkontrollsystemet som började tillämpas fullt ut under 2011, blev de ekonomiska aktörerna skyldiga att dels tillhandahålla kompletterande säkerhetsinformation innan varorna anländer till Europeiska unionen, dels underlätta utbyte av denna information mellan medlemsstaternas förvaltningar och Europeiska kommissionen. De uppgifter som ekonomiska aktörer ger i detta skede insamlas i samband med riskhanteringsprocesserna och därigenom förbättras den riskanalys som nationella förvaltningar kan göra på den plats där varorna anländer samt på efterföljande destinationer. De tulltjänstemän som intervjuades för fallstudierna vittnar om att programmet exempelvis underlättat informationsutbytet med andra medlemsstater, vilket gör att de kan reagera snabbare och effektivare på risker. I synnerhet handlar detta om att informationsutbytet via importkontrollsystemet gjorde det möjligt för de nationella myndigheterna att utbyta importinformation i förskott till exempel vid omledning av gods. Enligt tulltjänstemännen har detta bidragit till att underlätta handeln, eftersom de ekonomiska aktörerna inte behövde lämna in informationen två gånger och samtidigt som samma nivå av säkerhet och trygghet kunde garanteras. Även tullriskhanteringssystemet togs i full drift under programmets löptid. I detta system fastställs en minimistandard för riskanalys genom att institutionalisera dels utbytet av riskinformationsformulär mellan medlemsstaterna, dels kravet för samtliga medlemsstater att beakta gemensamma prioriterade kontrollområden och gemensamma riskprofiler i sina nationella riskhanteringsprocesser. Vissa av de tillfrågade i fallstudien lovordade exempelvis det faktum att systemet föreskrev en minimistandard för riskanalys och att systemet främjade utbyte av riskrelaterad information mellan medlemsstaterna via riskinformationsformulär. Tjänstemän ansåg att de hade tillgång till mer relevant riskinformation och att de hade större möjlighet att varna andra länder om möjliga risker. Genom att höja ribban för riskkontroller och göra dem mer förenliga, bidrog systemen som finansierades genom programmet också till ökat förtroende, vilket hjälpte medlemsstaterna att betrakta riskanalyser som utförts av andra som trovärdiga och därmed rikta kontrollerna på ett effektivare sätt. Systemen för ekonomiska aktörer integrerades under denna period, vilket ökade tullmyndigheternas möjligheter att samla information om enskilda ekonomiska aktörer, samtidigt som mängden uppgifter som var tillgänglig för riskanalys av aktörer ökade. Till exempel har fallstudierna visat att registrerings- och identifieringssystemet för de ekonomiska aktörerna gjorde det mycket lättare för tullmyndigheten att beakta en ekonomisk aktörs historia i riskanalysen, inklusive den berörda aktörens register i andra medlemsstater. Systemet för godkända ekonomiska aktörer gjorde det möjligt för tullmyndigheterna att fokusera på mer riskutsatta företag, vilket ökade chansen att farligt gods upptäcktes vid kontrollerna, som med nödvändighet endast utförs på ett begränsat antal sändningar. 5.2. Skydd av EU:s ekonomiska intressen Korrekt beräkning av tulltaxor och kampen mot bedrägerier är avgörande för att skydda EU:s ekonomiska intressen. Informationssystemet för gemenskapens integrerade tulltaxa (TARIC) och databasen för tullkvoter och tulltak (QUOTA) är de enda officiella källorna för att tillhandahålla tulltaxerelaterad information till nationella myndigheter. Enligt utvärderingen var dessa system aktuella, tillförlitliga och användarvänliga. Mer än två tredjedelar av förvaltningarna angav att programmen ”i stor utsträckning” bidrog till de specifika målen för informationssystemen, nämligen att de ska hjälpa aktörerna och myndigheterna att få korrekt klassificering och tullsats för importerade varor (vilket 19 av 27 förvaltningar ansåg). De potentiella bidragen från andra IT-system för att skydda EU:s ekonomiska intressen handlar mer om att förebygga och upptäcka bedrägerier, och är därmed något mindre entydiga och svårare att slå fast. Till exempel ansågs det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) i allmänhet ha minskat bedrägerierna kraftigt genom att skapa spårbara register för varje transitering och minska utrymmet för avvikelser från standardförfaranden. Dessutom har riskhanteringssystemens förbättrade effektivitet inte bara bidragit till ökad kontroll av farligt gods, utan även till effektiv identifiering och insamling av tullavgifter. Detta har en direkt och positiv inverkan på skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Vissa tillfrågade från fallstudierna såg detta system som särskilt relevant med tanke på den roll som deras land har som ett transitland. De förklarade att systemet gjorde det möjligt för tullkontoren att elektroniskt registrera och utbyta information med tullkontor i andra medlemsstater, och därigenom förbättra tillförlitligheten av informationen och göra transiteringsprocessen betydligt snabbare. Detta gjorde det möjligt för dem att bättre övervaka förflyttningar av gods och på så sätt kunna upptäcka eventuella bedrägerier eller uteblivna tullavgifter. 5.3. Underlättande av handeln Inom tullområdet eftersträvas detta mål endast på ett passivt sätt, då förbättrade riskhanteringssystem som de ovannämnda inrättas så att de hämmar handeln så lite som möjligt. Den befintliga IT-miljön för hantering av tulldeklarationer är helt papperslös, och dessutom har systemet för godkända ekonomiska aktörer integrerats och spritts kraftigt, vilket har gjort tullunionen säkrare, samtidigt som det utförs färre manuella kontroller som bromsar handelsflödet. Det nya datoriserade transiteringssystemet har på motsvarande sätt bidragit till avskaffandet av pappersbaserade transiteringsdeklarationer. Detta har gjort transitprocessen snabbare och minskat den tid under vilken ekonomiska aktörer måste ställa säkerheter och därför har systemet underlättat handeln och samtidigt skapat elektroniska register som minskat risken för fel och bedrägeri. Avtalen om ömsesidigt erkännande med tredje länder har godkänts tack vare möten som finansierades genom programmet, vilket ytterligare har påskyndat utvecklingen av systemet för godkända ekonomiska aktörer och därmed också bidragit till detta mål. Med detta sagt, ska det även påpekas att utvidgningen av systemet inte enbart medfört renodlade fördelar ur de ekonomiska aktörernas perspektiv, utöver det som uppfattas som positiv inverkan på tullförfarandena. I utvärderingen av tullunionen konstaterades att även om en majoritet av näringsidkarna med status som godkända ekonomiska aktörer uppskattar de extra tjänsterna [vilket innebär att det är lättare att få tillgång till förenklade tullförfaranden, att prioriteringar görs, samt att färre fysiska och dokumentbaserade kontroller utförs av personer med status som godkänd ekonomisk aktör], upplevs fördelarna i praktiken som begränsade”[7]. 6. Faktorer som påverkar programmets resultat Av beläggen i utvärderingen framgår att programmet inte har haft några oavsiktliga negativa konsekvenser för någon av de berörda parterna. Detta beror främst på att programmets förmånstagare var klart definierade och besluten vanligtvis fattades i samförstånd. Utvärderarna hittade dock vissa faktorer som påverkade programmets genomförande och som inte kunde styras av programmet. Här avses följande faktorer: · Kostnader för nationella förvaltningar: Även om de tekniska specifikationerna för transeuropeiska IT-system finansierades genom programmet, bars kostnaderna för det faktiska genomförandet av medlemsstaterna. Genomförandekostnaderna härrörde framför allt från att de nationella systemen gjordes kompatibla med EU:s specifikationer. De tillfrågade i fallstudierna uppgav att dessa kostnader ofta var betydande och budgetnedskärningar på nationell nivå har lett till oro över förvaltningarnas möjligheter att genomföra ändringar i systemen inom de överenskomna tidsfristerna. Denna åtskillnad mellan kostnader härrör från själva beslutet[8] där det fastställs vilka kostnader som skulle bäras av Europeiska unionen och vilka kostnader som skulle bäras av de deltagande länderna. · Komplexiteten och mångfalden av nationella IT-infrastrukturer: Komplexiteten i nationella IT-infrastrukturer och bristen på integration av transeuropeiska system på nationell nivå nämndes också av flera av de tillfrågade som ett stort hinder för ett framgångsrikt införande av IT-system. ”Lapptäcket” av IT-system gjorde införandet och uppgraderingen av system till en komplicerad och kostsam process i ett antal medlemsstater. Det bör dock noteras att detta inte förringade de erkända fördelarna med att införa sådana system. Beläggen från fallstudierna visade att IT-systemen medförde betydande förbättringar av ländernas tullförfaranden när dessa IT-system helt integrerats i de nationella infrastrukturerna. Således var denna faktor både motverkande och främjande för programmet, beroende på de nationella förhållandena och de tillgängliga resurserna. · Historiska och geografiska förhållanden: Resultaten från fallstudierna visade att det fanns stora skillnader i hur programmet bidrog till de övergripande målen och hur omfattande detta bidrag var, beroende på de historiska och geografiska förhållandena i de enskilda medlemsstaterna. De deltagande länderna kan delas in i två huvudkategorier: 1) de som hade relativt lite tulltrafik och därmed mindre avancerad IT-infrastruktur inom tullförvaltningen och 2) de som hade mycket tulltrafik och därmed mer avancerad IT-infrastruktur. På grund av dessa historiska och geografiska skillnader var den första gruppen av länder mycket mer entusiastisk över fördelarna med de programfinansierade IT-systemen än den andra gruppen av länder, eftersom den första gruppen på detta sätt kunde använda och ta del av lärdomar från länderna med mer tulltrafik. · EU-lagstiftningens tydlighet: I synnerhet vid tillämpningen av importkontrollsystemet uppstod stora förseningar som rapporterades vara en följd av bristande tydlighet i de rättsliga kraven för detta system (t.ex. i fråga om innehåll och tidsfrister för summariska införseldeklarationer). Man ansåg att lagstiftarna hade underskattat de praktiska konsekvenserna och svårigheterna med att tillämpa systemet. Dessutom fanns det belägg som tydde på att EU-lagstiftningen uppfattades som komplex när det gäller klassificering av varor, vilket påverkade tydligheten och användarvänligheten för system som TARIC och det europeiska informationssystemet för bindande klassificeringsbesked. · Lagliga kanaler för informationsutbyte: Det rådde allmän enighet om att de programfinansierade IT-systemen har bidragit till ett ökat samarbete mellan tullförvaltningar. Ett antal tillfrågade förklarade dock att utbyte av riskinformation ibland hindrades av att den nationella lagstiftningen förbjuder tullkontor från att lämna ut känslig information till andra medlemsstater, exempelvis på grund av pågående brottsutredningar, vilket således förhindrar IT-systemen från att leva upp till sin fulla potential. · Styrning av gemensamma åtgärder: Trots att de gemensamma åtgärderna fick ett mycket bra omdöme, framkom en del kritik i frågeformulären och intervjuerna med avseende på hur de gemensamma åtgärderna styrdes. Till exempel ansåg vissa nationella samordnare att antalet gemensamma åtgärder hade mångfaldigats under de senaste åren, och vissa ansåg att det är svårt att behålla överblicken över alla aktuella gemensamma åtgärder och avgöra vilka deras tjänstemän skulle delta i. För att lösa detta problem har vissa förvaltningar föreslagit att införa åtgärder för att fastslå nyttan av projektgrupper innan de kan upprättas och att regelbundet se över dem. · Språkfärdigheter vid tullförvaltningen: Några få tillfrågade pekade ut de nationella tulltjänstemännens språkkunskaper som ett potentiellt hinder för ett framgångsrikt genomförande av programmet. T.ex. nämnde några tillfrågade i fallstudien att de nationella tulltjänstemännen hade olika språkkunskaper, vilket ibland gjorde det svårt att genomföra diskussioner effektivt under mötena. 7. Programmets spridning (medvetenhet, kunskap och genomförande) Vid utvärderingen undersöktes medvetenheten om och spridningen av information om programmet i syfte att bedöma huruvida programmet har marknadsförts framgångsrikt. Resultaten av utvärderingen användes av tjänstemännen i de deltagande länderna. Det bör dock noteras att det inte finns något direkt orsakssamband mellan medvetenheten om programmet och dess övergripande effektivitet. Till exempel tulltjänstemän kanske använder programresultaten, såsom IT-system eller riktlinjer, utan att nödvändigtvis vara medvetna om att dessa finansierats genom programmet. Enlighet utvärderingsresultaten var Tull 2013 relativt välkänt bland tulltjänstemän: 52 % av de tillfrågade tjänstemännen kände till programmet[9]. Av dem som kände till programmet beskrev dock de flesta sin kunskap som ”mycket grundläggande” eller ”grundläggande” (77 %). Detta tyder på att det fortfarande finns utrymme för förbättringar när det gäller att förklara hur programmet passar in i nationella förvaltningar och hur tulltjänstemän kan utnyttja programmet. Undersökningen visade också att 94 % av deltagarna i verksamheten inom ramen för programmet[10] utbytte erfarenheter med kolleger inom sin förvaltning på ett eller annat sätt. Medvetenheten och förståelsen hos informationsförmedlare (t.ex. nationella samordnare eller tulltjänstemän som deltagit i gemensamma åtgärder) konstaterades vara avgörande för att integrera resultaten av programmet och säkerställa att lämpade tjänstemän deltar i gemensamma åtgärder, medan andra tjänstemän kan dra nytta av programmet utan att nödvändigtvis ha mycket kunskap om det. Flera tillfrågade i fallstudierna nämnde vikten av att dela programinformation med rätt personer inom förvaltningen, i stället för att dela den med så många som möjligt, så att dessa personer i sin tur kan besluta om det bästa sättet att tillämpa och använda programmets resultat. Det rådde stor enighet kring att programmets resultat (dvs. IT-systemen och resultaten av gemensamma åtgärder) hade en positiv inverkan på de nationella tullförfarandena. Effekterna var tydligast när det gäller riskhantering, där ett stort antal förvaltningar och enskilda tillfrågade betonade de viktiga bidragen från programmet. IT-systemen betraktades som nyttiga framför allt i syfte att underlätta snabbt och systematiskt utbyte av information mellan medlemsstaterna. De gemensamma åtgärderna har underlättat utbytet av erfarenheter, sakkunskap och bästa praxis samt en gemensam tolkning och tillämpning av EU:s lagstiftning, och ingående debatt om komplicerade frågor. De gemensamma åtgärderna uppskattades inte bara på grund av de konkreta resultaten, t.ex. i form av riktlinjer eller utbildningsprogram, utan i första hand för att de bidrog till att medlemsstaternas tjänstemän kunde upprätta personliga kontakter och nätverk, vilket hjälper tjänstemännen att snabbare ta kontakt med sina motparter och att samarbeta mer effektivt. 8. Effektivitet Enligt beslut 624/2007/EG har det finansiella anslaget för den sexårsperiod som omfattas av programmet fastställts till 323,8 miljoner euro. Vid en granskning av de budgetmässiga åtagandena visades dock att de faktiska kostnaderna för programmet var omkring 15 % lägre, cirka 272 miljoner euro. Av detta stod IT-systemen för 225 miljoner euro och återstående 47 miljoner euro tillägnades gemensamma åtgärder. 8.1. System för kommunikation och informationsutbyte Utgifterna som avsatts för IT-systemen kan delas upp ytterligare i form av kostnader för utveckling av nya system (som omfattar avsevärda uppgraderingar), stöd och underhåll, det gemensamma kommunikationsnätet/gemensamma systemgränssnittet samt kvalitet och metodik[11]. Figur 2 nedan visar att även om utgifterna för vart och ett av dessa områden har varierat, har de totala utgifterna ökat stadigt sedan programmets början. Slutligen bör man understryka att utvecklingskostnaderna nådde en topp 2010 (bland annat inför den fullständiga lanseringen av importkontrollsystemet), samtidigt som stödkostnaderna var störst under två sista programåren (då de flesta system som härrörde från skydds- och säkerhetstilläggen redan var på plats). Figur 2: Budgetanslagen till IT-system, 2008–2013 Källa: Uppgifter från GD TAXUD 8.2. Gemensamma åtgärder De gemensamma åtgärderna, som stod för omkring 20 % av programmets budget, kompletterade IT-systemen och var av avgörande betydelse för programmets effektivitet och ändamålsenlighet, såsom anges ovan. Under de sex år som programmet pågick organiserades cirka 7 500 evenemang inom ramen för de gemensamma åtgärderna som var av åtta olika typer. Detta förde samman 40 000 tjänstemän[12] (se figur 3). Figur 3. Deltagande i gemensamma åtgärder Typ av gemensam åtgärd || Deltagare || Åtgärder || Möten || Deltagare per åtgärd || Deltagare per möte || Kostnad per möte Riktmärkning || 330 || 10 || 40 || 33 || 8 || 6 512 euro Övervakning || 512 || 8 || 150 || 64 || 3 || 2 795 euro Seminarier || 2 570 || 38 || 75 || 68 || 34 || 42 696 euro IT-utbildning || 2 875 || 8 || 346 || 359 || 8 || 6 933 euro Workshopar || 3 651 || 62 || 134 || 59 || 27 || 25 118 euro Arbetsbesök || 5 223 || Ej tillämpligt || 5 211 || Ej tillämpligt || 1 || 1 031 euro Styrgrupper || 10 567 || 7 || 275 || 1 510 || 38 || 26 711 euro Projektgrupper || 14 259 || 182 || 1 309 || 78 || 11 || 9 505 euro Totalt || 39 987 || 315 || 7 540 || 310 (i genomsnitt) || 16 (i genomsnitt) || 15 163 euro (i genomsnitt) Källa: Uppgifter från GD TAXUD Den största delen av utgifterna från programmets budget gick till resor, boende och uppehälle för deltagarna när de skulle träffas i Bryssel eller på någon annan plats. Den genomsnittliga kostnaden per deltagare uppgick till 900 euro. Vid en jämförelse av de åtta typerna av gemensamma åtgärder, skiljer sig kostnaden per deltagare för sex av dem med mindre än 15 % från detta genomsnitt. De två extremvärdena var styrgrupperna, med en genomsnittlig kostnad på 695 euro per deltagare, och seminarierna med en genomsnittlig kostnad på 1 246 euro per deltagare. Kostnadsskillnaderna kan sannolikt förklaras på grundval av hurudana de berörda gemensamma åtgärderna är. Styrgruppernas möten ägde vanligtvis rum i Bryssel under 1–2 dagar och det var samma tjänstemän som sammanträdde regelbundet. Seminarierna var engångsföreteelser och hölls vanligtvis på en viss plats av tullförvaltningen i ett visst land, där andra faktorer än kostnader och lättillgänglighet också vägdes in och där åtgärder för att garantera nätverksbyggande mellan deltagarna fick högre prioritet. De gemensamma åtgärderna gav myndigheterna en flexibel uppsättning verktyg för att sammanföra tjänstemän. Ibland ledde exempelvis mötena till konkreta resultat, såsom ett gemensamt utbildningsprogram eller en uppsättning riktlinjer för att hantera ett särskilt IT-system. Andra gånger var de omedelbara resultaten mindre påtagliga, och kunde till exempel bestå av att tjänstemän från en medlemsstat lärde sig om hur deras motparter i ett annat land hanterar en viss typ av process eller problem. Det skulle vara svårt att föreställa sig utvecklingen av ömsesidigt godtagbara gemensamma IT-system, om t.ex. utvecklingen hade skett uppifrån snarare än under överinseende av en projektgrupp som inrättats för att sammanföra de berörda tjänstemännen. Inom en sådan projektgrupp kunde tjänstemän samarbeta för att säkerställa att deras respektive farhågor och idéer beaktades, och att slutprodukten skulle kunna passa in i befintliga nationella institutioner. Elektroniska tullgruppen, som visserligen inte var uttryckligen inriktad på utvecklingen av en enskild produkt eller ett enskilt IT-system, förtjänar ett särskilt omnämnande för att ha sett till att åsikter från alla förvaltningar beaktades vid IT-planeringen, att tillämpningsfrågor diskuterades gemensamt och att ömsesidiga lösningar hittades. Denna projektgrupp har även bidragit till att etablera mindre förgreningar för utvecklingen av nya IT-projekt. De tillfrågade från fallstudierna har upprepade gånger betonat att vissa problem och osäkerheter hade varit mycket svåra att ta itu med och övervinna utan dessa gemensamma åtgärder, då de gav möjlighet till personlig direktkontakt och diskussioner mellan företrädare för de nationella tullförvaltningarna. 9. Slutsatser och rekommendationer 9.1. Slutsatser Kommissionen godtog de slutsatser som den externa konsulten dragit, om än med vissa reservationer, dels mot att det saknas kvantitativa uppgifter till stöd för slutsatserna och dels mot de icke uppmätta och allmänt beskrivna slutsatserna om projektets effektivitet och ändamålsenlighet. Det arbete som utförts av utvärderingsgruppen bedömdes vara förenligt med kommissionens utvärderingsnormer[13]. Bedömningarna och slutsatserna härrör direkt från resultaten, som baserats på de belägg som samlats in. För att säkerställa stabila resultat i utvärderingen användes flera metoder för datainsamling, som bland annat enkäter, intervjuer, dokumentationsundersökning (inklusive befintliga analyser och övervakningsuppgifter) och fallstudier, även om övervakningsuppgifterna var mycket begränsade på grund av den otillräckliga övervakningen. Denna blandning av metoder betraktades överlag som tillräcklig av kommissionen och berörda parter. Kommissionen instämmer med de viktigaste slutsatserna av utvärderingen som utarbetats av den externa konsulten. Dessa slutsatser sammanfattas nedan. I utvärderingen fastställs att även om många faktorer spelar in i tullunionen, har programmet Tull 2013 bidragit avsevärt till förstärkt säkerhet och trygghet, skydd av EU:s ekonomiska intressen och underlättandet av handel. EU:s exklusiva befogenhet inom tullområdet innebär att tullagstiftningen härrör från europeisk nivå och uppmanar till harmonisering av tullpolitik och -förfaranden. Synpunkter som samlats in för utvärdering från berörda parter har klargjort vikten av Tull 2013 i detta. Utan programmet hade det med andra ord inte varit möjligt att tillämpa EU:s tulltaxor och mer allmänt tullagstiftningen på ett korrekt sätt, och kombinationen av åtgärder har bidragit till detta. De transeuropeiska systemen gjorde att bördan fördelades mellan Europeiska unionen och de deltagande länderna. Ytterligare harmonisering av IT-systemen inom tullen kan minska dubbelarbete och därigenom förbättra kostnadseffektiviteten i framtiden, men på kort sikt finns ett betydande utrymme för förbättring av driftskompatibiliteten mellan befintliga nationella system och de system som finansieras genom programmet. Dessutom har riskhanteringssystemen blivit mer effektiva, vilket inte bara har bidragit till ökad kontroll av farligt gods, utan även till effektiv identifiering och insamling av tullavgifter. Detta fick en direkt och positiv inverkan på skyddet av EU:s ekonomiska intressen. Den befintliga IT-miljön för hantering av tulldeklarationer är helt papperslös, vilket har gjort det möjligt för tullunionen att bli tryggare samtidigt som den utför färre manuella kontroller som bromsar handelsflödet. Utöver IT-systemen ansågs nätverksbyggandet som främjades genom de gemensamma åtgärderna också vara viktiga av flera skäl, bl.a. för att säkerställa en konsekvent tillämpning av tullagstiftningen, för att sprida bästa praxis och för att bygga upp förtroendet så att förvaltningarna skulle kunna agera som om de vore en enda förvaltning. 9.2. Rekommendationer På grundval av de insamlade beläggen har utvärderarna lagt fram flera rekommendationer i syfte att förbättra programmets insatser. Dessa rekommendationer sammanfattas i figur 4 nedan. Rekommendationerna godtogs i allmänhet av kommissionen. Kommissionen kommer att göra en särskild insats för att genomföra rekommendationerna och utarbeta en handlingsplan för genomförandet och uppföljningen av dessa rekommendationer, med hänsyn till deras karaktär, inflytande på programmet och eventuella tidsfrister för genomförandet (t.ex. under programmets löptid eller i det kommande lagstiftningsarbetet). De operativa resultaten, såsom förbättringar av IT-systemen och programmen, eller bredare spridning av programmets resultat, kommer att behandlas direkt under loppet av det nuvarande programmet Tull 2020. Andra resultat som gäller att öka integrationen av IT-system på EU-nivå och nationell nivå kommer att stödja framtida diskussioner om tillämpningsområdet och utformningen av programmet efter 2020 Figur 4. Rekommendationer Nr || Rekommendation || Huvudansvarig 1 || Utveckla konkreta och mätbara mål som kan uppnås under programmets löptid. De bör omfatta bestämmelserna i unionens tullkodex (som ska genomföras under löptiden för programmet Tull 2020) samt programmets befintliga specifika mål. || Europeiska kommissionen 2 || Utarbeta ett heltäckande övervakningssystem för att följa upp resultaten och fastställa problemområden i god tid. || Europeiska kommissionen i starkt samarbete med alla deltagande länder 3 || Effektivisera de plattformar som används för utbyte av dokument och för att underlätta kommunikationen mellan kommissionen och medlemsstaterna. || Europeiska kommissionen 4 || Hitta ett aktivt tillvägagångssätt som är inriktat på att skapa en politik som leder till centraliserad tullklarering. Från kommissionens sida skulle detta kunna omfatta fastställande av roller och ansvarsområden för de berörda aktörerna samt ansträngningar för att utröna de troliga kostnaderna och fördelarna för medlemsstaterna, Europeiska kommissionen och de ekonomiska aktörerna. || Europeiska kommissionen tillsammans med medlemsstaterna och möjligen andra aktörer 5 || Säkerställa att de gemensamma åtgärderna är flexibla och anpassningsbara, samt mer målinriktade och ansvarstagande. || Europeiska kommissionen 6 || Utveckla en mer systematisk mekanism för regelbunden översyn av långvariga gemensamma åtgärder. || Europeiska kommissionen 7 || Kommunicera mer med de nationella förvaltningarna om resultaten av gemensamma åtgärder. || Europeiska kommissionen i samarbete med dem som arbetar med de gemensamma åtgärderna 8 || Hantera tekniska svårigheter och användningsproblem i vissa IT-system, eftersom dessa svårigheter hindrar systemen från att bidra till viktiga tullförfaranden. || Europeiska kommissionen 9 || Förbättra integreringen av EU:s IT-system och nationella IT-system. || Kommissionen i samarbete med medlemsstaterna 10 || Använda potentiella effektivitetsvinster för att argumentera för ytterligare harmonisering och integrering av IT-systemen. De olika kostnaderna och fördelarna med centraliserade IT-system på EU-nivå och nationell nivå bör utredas noggrannare. || Europeiska kommissionen [1] Europaparlamentets och rådets beslut nr 624/2007/EG av den 23 maj 2007 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2013). [2] Kroatien anslöt sig till Europeiska unionen den 1 juli 2013. I utvärderingen av programmet räknades Kroatien till kategorin medlemsstater, men det faktum att Kroatien fortfarande var ett kandidatland under en stor del av programmets genomförandeperiod togs i beaktande under analysen. [3] Doing Business 2013 – Regional profil för Europeiska unionen (EU) och Internationella banken för återuppbyggnad och utveckling/Världsbanken. Rapporten finns på adressen http://www.doingbusiness.org [4] Art. 6.1, 16 och 179 i förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och kommissionens genomförandebeslut av den 29 april 2014 om fastställande av arbetsprogrammet för unionens tullkodex (2014/255/EU). [5] Unionens tullkodex trädde i kraft den 30 oktober 2013 och upphävde Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 450/2008 av den 23 april 2008 om fastställande av en tullkodex för gemenskapen. Dess materiella bestämmelser kommer att gälla från och med den 1 maj 2016. [6] Skydds- och säkerhetstilläggen omfattade fyra större ändringar av tullkodexen som införts genom kommissionens förordning (EG) 1875/2006, kommissionens förordning (EG) 312/2009, kommissionens förordning (EG) 414/2009 och kommissionens förordning (EU) 430/2010. [7] Utvärdering som utarbetats av PwC för GD TAXUD: ”Study on the Evaluation of the State of the Customs Union”, sidan 10. [8] Artikel 17 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 624/2007/EG av den 23 maj 2007 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (Tull 2013) [9] OBS! Sammanlagt fanns det 4 861 svar på denna fråga i enkäten som riktar sig till tulltjänstemän. [10] OBS! Sammanlagt fanns det 2 552 svar på denna fråga i enkäten som riktar sig till tulltjänstemän. [11] Kvalitet och metodik syftar till kvalitetssäkring som utförts på systemen av externa uppdragstagare. [12] Det bör noteras att en tjänsteman kunde delta i flera möten under programmets löptid. Siffran avser alltså inte unika deltagare. [13] http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf