Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Finlands uppdaterade stabilitetsprogram, 2003-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

I rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [1] fastställdes att alla länder som skulle införa den gemensamma valutan skulle lägga fram stabilitetsprogram till rådet och kommissionen senast den 1 mars 1999. Enligt artikel 5 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättas genom artikel 114 i fördraget, Ekonomiska och finansiella kommittén. Kommissionen utfärdade rekommendationer om samtliga program, och rådet granskade sedan programmen och avgav sina yttranden med utgångspunkt från kommissionens rekommendationer och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén. Enligt förordningen skall uppdaterade stabilitetsprogram läggas fram årligen, och rådet får också granska dessa program enligt samma förfarande.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i denna rekommendation finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Finlands första stabilitetsprogram, som omfattade perioden 1998-2002, lades fram den 7 september 1998 och bedömdes av rådet den 12 oktober 1998 [2]. Finland lade fram sitt femte och senaste uppdaterade stabilitetsprogram, för perioden 2003-2007, den 27 november 2003.

[2] EGT C 372, 2.12.1998.

Kommissionen har gjort en teknisk bedömning av det uppdaterade programmet utifrån de uppgifter som lagts fram i enlighet med uppförandekoden [3], höstprognoserna samt därpå följande bedömningar, den överenskomna metodiken för beräkning av konjunkturrensade saldon, rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken samt kommissionens meddelande till rådet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [4]. Bedömningen kan sammanfattas på följande sätt:

[3] Ekonomiska och finansiella kommitténs reviderade yttrande över stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 av den 27.6.2001, godkänt av Ekofinrådet den 10.7.2001.

[4] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

I den senaste uppdateringen av Finlands stabilitetsprogram ingår prognoser över makroekonomiska variabler och över de offentliga finansernas utveckling under 2003-2007. Uppdateringen följer i stor drag "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning".

I den uppdatering av Finlands stabilitetsprogram som lades fram i november 2003 förutses en betydligt högre BNP-tillväxt 2004 (2,7 %), vilket är nästan dubbelt så mycket som i prognosen för 2003. För 2005-2007 förväntas en årlig tillväxt på ca 2 ½ %, vilket ligger närmare en halv procentenhet över den potentiella tillväxttakten. Det negativa produktionsgapet förefaller därför komma att fyllas igen under det sista året som programmet täcker, efter att som störst ha varit 1,3 procentenheter 2003 som en följd av nedgången i ekonomin. I detta femte uppdaterade stabilitetsprogram förutses från och med 2004 en liknande produktionsutveckling som i den föregående uppdateringen. Tillväxtens sammansättning har däremot förändrats något i det senaste programmet, med ett större bidrag från utrikeshandeln och ett något svagare stöd från inhemsk efterfrågan. Med tanke på avmattningen i den ekonomiska aktiviteten har ekonomins förmåga att skapa nya arbetstillfällen återhämtat sig starkt under 2003. Arbetslösheten förväntas således ligga kvar på 9,1 % under 2003 och börja sjunka från och med 2004 som en följd av en förväntad ökning av tillväxten. Inflationen väntas nå en botten 2004 med en inflationstakt på 0,7 % [5], framför allt beroende på en skattesänkning på alkoholdrycker och det faktum att inga externa prischocker förväntas. Därefter förutses inflationen åter stabilisera sig kring 2 % allteftersom tillväxten ökar igen och effekten av skattesänkningarna avtar. Bortsett från den högre beräknade tillväxten för 2004 ligger prognoserna på kort sikt relativt väl i linje med kommissionens egna beräkningar, bland annat höstprognosen 2003.

[5] Det faktum att övergångsperioden för fri import av alkohol och tobak från andra EU-länder löper ut i kombination med att de nya medlemsstaterna ansluter sig förväntas leda till förlorade skatteinkomster motsvarande 0,4 % av BNP.

I det uppdaterade programmet förutses en betydande minskning av det offentliga överskottet från 4,2 % av BNP 2002 till 1,7 % 2004. Detta beror dels på att konjunkturläget påverkar statens finanser, dels på att den nya regeringen infört åtgärder som ökar de offentliga utgifterna. Enligt det uppdaterade programmet kommer också extern skattekonkurrens att bidra till en försvagning av beskattningsunderlaget. Från och med 2005 förutses överskottet öka något och sedan stabilisera sig kring 2 %, trots att tillväxttakten enligt prognosen kommer att ligga över den potentiella. Hur som helst tyder prognoserna på att de offentliga finanserna i Finland även under resten av programperioden kommer att lämna en tillräcklig säkerhetsmarginal ned till referensvärdet (ett underskott på högst 3 % av BNP). Huvudorsaken till den trendmässiga minskningen av överskottet som helhet är försämringen av statens finanser, vilka förväntas uppvisa underskott från och med 2003. Det medges därför i det uppdaterade programmet att målet att hålla statens finanser i balans i slutet av perioden 2007 inte kommer att kunna uppnås. Vidare förväntas de lokala offentliga finanserna fortsätta uppvisa underskott under hela den period som programmet omfattar. Enligt programmet är således överskottet i de offentliga finanserna som helhet under 2003-2007 helt beroende av överskotten i socialförsäkringsfonderna samt överskotten i de inkomstrelaterade pensionsfonderna, vars syfte är att förbereda för det finansiella tryck som orsakas av befolkningens ökande medelålder. Det konjunkturrensade saldot torde enligt prognosen försämras med mer än en halv procentenhet under perioden 2003-2005, även om det enligt programmet dock bör kunna hållas över 2 % av BNP under hela perioden. Ett sådant överskott bör lämna en tillräcklig marginal för alla normala variationer i den ekonomiska aktiviteten. Det konjunkturrensade överskottet förväntas vidare minska med 0,2 % av BNP mellan 2005 och 2007. Dessa värden ligger mer eller mindre i linje med kommissionens egna beräkningar av det konjunkturrensade saldot.

Jämfört med vad som förutsågs i den föregående uppdateringen 2002 förväntas den samlade offentliga skulden enligt det senaste programmet minska i något snabbare takt mellan 2003 och 2004 (- 0,3 procentenheter) även om skuldkvoten inte nådde en så gynnsam nivå som man förutsåg 2002. Till skillnad från i det föregående programmet förutses nu dock en viss ökning av skuldkvoten under perioden 2004-2006, på grund av en något mer återhållsam BNP-prognos i nominella termer samt underskottet i statens finanser [6]. Vägen mot en minskning av statsskulden hämmas dock av omfattande transaktioner inom finanssektorn, framför allt det faktum att de institutioner som sköter socialförsäkringssystemen successivt frångår statsobligationer samt att staten ackumulerar tillgångar från inkomstrelaterade pensionsfonder.

[6] Det har skett en teknisk förändring när det gäller klassificeringen av den offentliga upplåningen, där de av statens skulder som hålls av själva Statskontoret (under Finansministeriet) inte längre förs upp på Statskontorets balansräkning eftersom dessa belopp inte längre krävs för statens skuldtjänst. Skuldkvoten (skuldsättning/BNP) har som en följd av detta ökat med 3,2 procentenheter 2003 jämfört med föregående program.

I regeringens ekonomiska program ingår en plan på att sänka inkomstskatterna med minst 1,12 miljarder euro (0,8 % av BNP) under mandatperioden, med målet att på så sätt stimulera sysselsättningen. Enligt uppdateringen har en stor del av dessa skattesänkningar inkluderats i 2004 års budgetproposition. Denna åtgärd kan vara väl motiverad med tanke på konjunkturavmattningen, det faktum att de offentliga finanserna är sunda i utgångsläget samt att skattetrycket på arbete generellt sett är högt. Vidare kombineras skattesänkningen med strikta ramar för statens utgifter under perioden 2004-2007.

I det uppdaterade programmet förutses de offentliga utgifterna ligga kvar relativt konstant kring 48 ¾ % av BNP under 2003-2007. Ökade sociala transfereringar och finansieringsbehov på kommunnivå kommer att utgöra ett visst tryck, men de fleråriga utgiftstak som tillämpas av den nya regeringen kommer att hålla utgifterna i strama tyglar. Enligt prognosen i uppdateringen kommer statens utgifter exklusive räntor att öka med 4 % i reala termer jämfört med 2003. Därav beror hälften på ökade anslag som följer av gällande lagstiftning eller av beslut som fattades av den föregående regeringen, och återstoden på de utgiftsökningar och kompensationer som ingår i den nya regeringens program. 2004 års budgetproposition bygger på rådets tidigare rekommendation eftersom statens utgifter beräknas kunna hållas under de tak som överenskoms i maj 2003.

Enligt bestämmelser som nyligen antogs skall kommunerna hålla sina finanser i balans över en treårsperiod. Trots detta förväntas de lokala myndigheternas finanser uppvisa underskott över hela perioden 2003-2007. Regeringen måste således skärpa tillämpningen av de nya bestämmelserna om kommunernas finanser genom noggrann uppföljning [7].

[7] Kommunerna är administrativt sätt relativt oberoende i Finland.

I 2003 års uppdaterade program ingår en noggrann redogörelse för de offentliga finansernas hållbarhet på sikt, kompletterad med vägledande uppskattningar av offentliga utgifter och inkomster fram till 2050. Enligt dessa förväntas de utgifter som är relaterade till befolkningens ålder att öka med 6 % av BNP mellan 2005 och 2050, medan inkomsterna förutses öka med 1 % av BNP under samma period. Trots detta bedöms Finlands offentliga finanser vara relativt väl rustade för att möta budgetkonsekvenserna av befolkningens ökade medelålder. Detta tar sig uttryck inte minst i de ihållande överskotten, som på lång sikt förväntas föra med sig en relativt snabb reducering av den offentliga sektorns skuldsättning. Även om det samlade överskottet i de offentliga finanserna förväntas minska något under den period som programmet täcker förväntas bruttoskulden att fortsätta minska under de följande två årtiondena, eftersom detta fastställts som ett uttryckligt politiskt mål. Den långvariga stabiliteten i de offentliga finanserna underbyggs ytterligare genom det faktum att pensionssystemen till stor del är förfinansierade genom fondering [8]. De reformer av pensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen [9] som nyligen infördes bör också bidra till att hålla nere utgiftstrycket på lång sikt. [10] En del av de budgetmässiga fördelarna med dessa reformer förefaller dock bli påtagliga först efter en längre tid.

[8] Marknadsvärdet på de lagstadgade inkomstrelaterade pensionsfondernas tillgångar uppgick till ca 51 % av BNP 2002.

[9] Bl.a. avskaffande av vissa system för förtida pension, uppmuntran till äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet samt system för att anpassa pensionsrättigheter till den ökande medellivslängden.

[10] Ytterligare åtgärder planeras dock, bl.a. i fråga om pensionssystemen inom den offentliga sektorn.

Ett potentiellt problem på lång sikt är att antagandet om hållbara offentliga finanser baseras på en skattenivå på närmare 44 % av BNP över de kommande årtiondena. Denna skattenivå är dock relativt hög jämfört med andra industriländer, och även bortsett från den pågående debatten om de negativa incitament till sysselsättningsskapande som följer av för höga arbetskraftskostnader kan man generellt ifrågasätta det önskvärda i att upprätthålla så höga skattekvoter på lång sikt, med tanke på produktionsfaktorernas (och därmed skattebasens) ökade rörlighet som följd av globaliseringen.

Det uppdaterade programmet ligger på det stora hela i linje med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken 2003-2005, bl.a. eftersom de finska myndigheterna infört fleråriga utgiftstak för att kontrollera de offentliga utgifterna och föreslagit åtgärder för att minska strukturarbetslösheten och gynna konkurrensen. Dessutom har man vidtagit åtgärder för att förbättra effektiviteten inom den offentliga sektorn.

Med utgångspunkt från denna bedömning har kommissionen utarbetat den bifogade rekommendationen till rådets yttrande om Finlands uppdaterade stabilitetsprogram, och vidarebefordrar denna rekommendation till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Finlands uppdaterade stabilitetsprogram, 2003-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGETT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [11], särskilt artikel 5.3 i denna,

[11] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i denna rekommendation finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [20 januari 2004] granskade rådet Finlands uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar perioden 2003-2007. Det uppdaterade programmet uppfyller på det stora hela kraven i "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning".

Den finanspolitiska strategi som ligger till grund för det uppdaterade programmet bygger på att de offentliga utgifternas andel av BNP hålls konstant över programperioden, medan inkomsternas andel av BNP efter en tillfällig nedgång 2004 förväntas återgå till en positiv trend fram till slutet av programperioden. Målet för regeringens finanspolitiska strategi är att statens finanser skall vara i balans 2007, även om de prognoser på medellång sikt som anges i det uppdaterade programmet pekar på att detta mål sannolikt inte kommer att uppnås.

Det makroekonomiska scenario som redovisas i 2003 års uppdatering bygger på snabbare ökning av den ekonomiska aktiviteten under 2004 än under 2003 (2,7 % jämfört med 1,4 %). De senaste tillgängliga uppgifterna pekar också på att en sådan förbättring är högst sannolik. Därefter förväntas BNP-tillväxten hamna kring den trendmässiga nivån, i genomsnitt 2,5 % mellan 2005 och 2007. Sysselsättningen som föll med 0.2% 2003 förväntas öka med 0.3% i genomsnitt under perioden 2004-2007. Inflationen förutses vidare öka från 1,0 % 2003 till 1,8 % 2007. De mer kortfristiga prognoserna ligger mycket nära kommissionens egna beräkningar i höstprognosen 2003. Förutsatt att externa faktorer utvecklas gynnsamt kan antagandena om BNP-tillväxtens stabilisering mot slutet av programperioden rentav verka relativt försiktiga.

I programmet förutses en betydande minskning av överskottet i de offentliga finanserna, från 4,2 % av BNP 2002 till 2,3 % 2003 och lägre än 2 % 2004 [12]. Under de senare åren som programmet täcker förväntas överskottet åter stiga till ca 2 % eller mera, i linje med de nya utgiftstaken. Det minskade överskott som förutses under 2003-2007 beror såväl på en försvagning av statens finanser som, i lägre grad, av kommunernas. Det sammanlagda överskottet i de offentliga finanserna hålls främst uppe av överskott i socialförsäkringsfonderna. Den förväntade minskningen av det konjunkturrensade överskottet med 0,6 procentenheter mellan 2003 och 2005 beror dels på sänkningar av direkta och indirekta skatter (inkomstskatt respektive punktskatt på alkohol), dels på minskade inkomster från bolagsskatt. Det konjunkturrensade överskottet förväntas minska från 4,3 % av BNP 2002 till 3,0 % 2003, och vidare till 2,4 % 2004. Från och med 2005 beräknas det konjunkturrensade överskottet stabiliseras på en nivå över 2 %. Beräkningarna för detta överskott ligger i stort sett i linje med kommissionens. Trots att utfallet för 2002 var något högre än beräknat förväntas vidare den offentliga skuldkvoten fortsätta minska något under perioden, från 45,1 % av BNP 2003 till 44,6% av BNP 2007.

[12] Förutom 2002 har överskotten i den offentliga sektorn som helhet reviderats nedåt för hela programperioden.

Även om små underskott kvarstår såväl i statens som kommunernas finanser bedöms utgångspunkten i programmet, dvs. att bibehålla ett betydande överskott i de offentliga finanserna som helhet, ge en tillräcklig säkerhetsmarginal ned till referensvärdet på 3 % av BNP för det offentliga underskottet vid normala konjunktursvängningar.

Det minskade överskottet i de offentliga finanserna beror framför allt på att såväl inkomstskattesänkningarna under perioden 2000-2004 blivit större än planerat samt på att statens utgifter inom vissa områden under 2001-2003 blivit större än planerat. De betydande överskott som tidigare rådde har gett ett visst manöverutrymme i finanspolitiken, och målet att hålla de offentliga finanserna nära balans eller i överskott under hela programperioden bör kunna uppnås, med utgångspunkt från rimliga makroekonomiska och budgetmässiga antaganden. Det har dock tidigare konstaterats en återkommande tendens att överskrida de medelfristiga utgiftsmålen, och detta fortsätter att utgöra ett riskmoment i regeringens budgetpolitiska strategi. De fleråriga utgiftstak som införts av den nya regeringen bör därför behandlas som mera bindande, så att kontrollen över utgifterna kan stärkas.

Finland har i sitt stabilitetsprogram tagit full hänsyn till behovet av att skapa långsiktigt hållbara offentliga finanser. Med nuvarande politik kan de offentliga finanserna bedömas vara väl rustade att möta de framtida behoven i samband med befolkningens ökande medelålder, bland annat eftersom finanserna uppvisat överskott under en längre tid och själva pensionssystemet till stor del förfinansieras genom fondering. Den långsiktiga stabiliteten bör också ytterligare gynnas av de reformer som inletts eller som planeras för att öka sysselsättningsgraden, och de finska myndigheterna rekommenderas att fullfölja genomförandet av dessa reformer inom den tidsram som anges i stabilitetsprogrammet.

Det totala skattetrycket i Finland är stort jämfört med i många andra industriländer. Nyligen beslutade skattesänkningar syftar tillsammans med en del ytterligare planerade åtgärder till att stärka sysselsttningen och skapandet av nya arbetstillfällen samt motverka den försvagning av beskattningsunderlaget som följer av produktionsfaktorernas ökade internationella rörlighet (kapital och arbete). Det är mot denna bakgrund ännu viktigare att strikt respektera de nya utgiftstaken för att bibehålla de offentliga finanserna på en hållbar kurs.

Den ekonomiska politik som redovisas i det uppdaterade programmet överensstämmer på det stora hela med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, där Finland bland annat rekommenderades att införa fleråriga utgiftstak i de offentliga finanserna samt att sträva efter att få ned strukturarbetslösheten.