YTTRANDE nr 6/2018

(i enlighet med artiklarna 287.4 och 322.1 a i EUF-fördraget)

över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden samt Europeiska havs- och fiskerifonden, och om finansiella regler för dessa fonder och för Asyl- och migrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för gränsförvaltning och visering

(2019/C 17/01)

INNEHÅLL

Punkt Sida INLEDNING 1–4 3 SAMMANFATTANDE BEDÖMNING I FÖRHÅLLANDE TILL KOMMISSIONENS VIKTIGASTE MÅL 5–14 4 STRATEGISKA FRÅGOR OCH SAMMANHÅLLNINGSPOLITISKA MÅL 15–46 5 EU:s prioriteringar 15–23 5 Ett enda regelverk 24–25 7 Budgetflexibilitet 26–30 8 Skapa en miljö som främjar investeringar 31–43 9 Halvtidsöversyn 44–46 11 PROGRAMPLANERINGS- OCH ÖVERVAKNINGSRAM 47–68 12 Förenklingsprincipen inom programplanering 47–49 12 Balans mellan förenkling, resultat och redovisningsskyldighet 50–56 13 Prestationsramen 57–60 14 Övervakning och användning av resultatinformation 61–68 15 GENOMFÖRANDESYSTEM OCH REGLER FÖR STÖDBERÄTTIGANDE 69–97 18 Finansieringsinstrument 69–75 18 Förenklade genomförandemodeller 76–84 20 Urval av projekt och regler för stödberättigande 85–90 22 Upphävda regler 91–97 23 FÖRFARANDEN FÖR REDOVISNINGSSKYLDIGHET 98–132 25 Roller och ansvarsområden för förvaltnings- och kontrollsystem 98–104 25 Standardmässigt förvaltnings- och kontrollsystem 105–111 26 Utökade proportionella arrangemang för förvaltnings- och kontrollsystem 112–120 28 Inlämning av räkenskaper och finansiella korrigeringar 121–125 29 Villkor för revisionsrättens bestyrkande 126–132 30 AVSLUTANDE ANMÄRKNINGAR 133–139 32 BILAGA 34

INLEDNING

1. förslaget ) för sju EU-fonder med delad förvaltning för nästa programperiod, 2021–2027. Den rättsliga grunden för kommissionens förslag innebär att revisionsrätten ska höras Den 29 maj 2018 offentliggjorde kommissionen sitt förslag ( 1 ) till förordning om gemensamma bestämmelser (nedan kallat) för sju EU-fonder med delad förvaltning för nästa programperiod, 2021–2027. Den rättsliga grunden för kommissionens förslag innebär att revisionsrätten ska höras ( 2 ) . Detta krav uppfylls genom yttrandet.

2. De sju fonderna skulle tillsammans kunna utgöra cirka 360 miljarder euro, vilket motsvarar upp till en tredjedel av EU:s totala budget för perioden 2021–2027, och är följande: — Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf). — Europeiska socialfonden+. — Sammanhållningsfonden. — Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF). — Asyl- och migrationsfonden (AMF). — Fonden för inre säkerhet (ISF). — Instrumentet för gränsförvaltning och visering.

3. Vi inleder yttrandet med en sammanfattning av vår analys av i vilken mån förslaget uppfyller de tre viktigaste mål som kommissionen fastställt och som genomsyrar förslaget: att väsentligt minska den administrativa bördan för stödmottagarna och förvaltningsorganen, att ge ökad flexibilitet att anpassa program och resurser mot bakgrund av ändrade förhållanden och att anpassa programmen bättre till EU:s prioriteringar och öka deras effektivitet ( 3 ) . Själva förslaget är mycket omfattande, så i vår bedömning delar vi upp förslaget i följande delar: de sammanhållningspolitiska målen samt programplanering och övervakning (avdelningarna I, II, III, IV och VIII i förslaget), genomförandesystem och regler för stödberättigande (avdelningarna V och VII) samt redovisningsskyldighet inklusive revisioner gjorda av revisionsrätten (avdelning VI).

4. I analysen finns ett antal frågor som kommissionen och lagstiftarna bör överväga. Vi anger vilken eller vilka artiklar i förslaget som frågorna gäller. Om lagstiftarna så önskar skulle dock några av dem kunna behandlas i stödjande lagstiftning på lägre nivå – det vill säga i delegerade akter och genomförandeakter – eller genom separat vägledning. Stödjande lagstiftning uppmärksammas mindre än förordningar, men det är dock sådan lagstiftning som kan medföra onödig komplexitet och administrativ börda. Det finns två frågor att behandla som går utöver förslaget och den stödjande lagstiftningen. Vi anser dock att de är av en sådan vikt att de bör uppmärksammas av kommissionen och lagstiftarna (frågorna 5 och 18). Avslutningsvis innehåller bilagan en förteckning över särskilda utkastförslag, med korshänvisningar till den fråga som ska behandlas.

SAMMANFATTANDE BEDÖMNING I FÖRHÅLLANDE TILL KOMMISSIONENS VIKTIGASTE MÅL

5. Förslaget bygger på den ram som fastställdes under föregående programperiod. I förordningen fastställs gemensamma politiska mål, fördelningen av medel mellan alla 27 medlemsstater och regler för planering och genomdrivande av politiken. Ingen konsekvensbedömning har gjorts av förslaget, till skillnad från motsvarande förordning för programperioden 2014–2020 ( 4 ) . Skälet till detta är enligt motiveringen att det i förordningen ”fastställs gemensamma regler och en genomförandemekanism för andra politikområden” ( 5 ) . Konsekvensbedömningar har gjorts av de fondspecifika förordningarna ( 6 ) för de sju fonder som omfattas av förordningen. I bedömningarna gick man dock inte in på vissa viktiga frågor som är av allmän relevans, till exempel nivån på schablonsatser när det gäller enklare stödformer (punkt 81) och effekten av de utökade proportionella arrangemang som föreslagits (punkterna 112–120).

6. De viktigaste mål som kommissionen utgick från när den tog fram sitt förslag till utformning av politiken var förenkling, flexibilitet i genomförandet av politiken och en bättre anpassning mellan finansiering och EU:s prioriteringar ( 7 ) . Nedan anges våra viktigaste slutsatser om vart och ett av målen. Som EU:s externa revisor tillhandahåller vi även en analys av de nya förfaranden för redovisningsskyldighet som föreslås.

Förenkling

7. Det framgår tydligt av förslaget att kommissionen har ansträngt sig för att tillmötesgå kraven om en förenklad sammanhållningspolitik. Vi ger vårt fulla stöd till kommissionens ambitioner att förenkla politiken, och det finns många delar i förslaget som handlar om just detta. Vi anser dock att de eventuella fördelarna med en förenkling i fråga om en minskad administrativ börda och effektivitetsbesparingar motverkas av större risker för regelefterlevnaden och en sund ekonomisk förvaltning i ett antal fall.

8. Till exempel välkomnar vi att programmets struktur i stort sett har behållits. Vi konstaterar dock också att vissa bestämmelser i förslaget är otydliga, vilket kan leda till att reglerna tolkas på olika sätt och att rättssäkerheten därmed påverkas. Några exempel är den metod som används för halvtidsöversynen (punkt 45), de kriterier som tillämpas vid bedömningen av viktiga kontrollkrav (punkt 101) och villkoren för de utökade proportionella arrangemangen (punkt 117).

9. Förslaget innehåller en rad förenklingsåtgärder, till exempel förenklade kostnadsalternativ och finansiering som inte är kopplad till kostnader, vilka kan innebära att fokus flyttas från utgifter till resultat om åtgärderna utformas på rätt sätt och tillämpas ändamålsenligt av medlemsstaterna. En kombination av de föreslagna åtgärderna kan dock leda till ersättning som över- eller understiger de kostnader som uppkommit och medför risker när det gäller att få valuta för pengarna.

10. Förenkling skulle kunna åstadkommas genom förslaget att avskaffa vissa av de befintliga förfarandena, till exempel förhandsbedömningar av program, bedömning av större projekt, strategisk rapportering och resultatreserven. Vi anser dock att ett avskaffande skulle försvaga de befintliga resultatgivande mekanismerna.

Flexibilitet

11. Förslaget innehåller ett antal åtgärder till stöd för en mer flexibel EU-budget, vilket vi generellt sett är positiva till. Ett nytt förslag för perioden 2021–2027 är att det ska finnas en planering i två steg (5 + 2) för tre av fonderna, där anslagen för de sista två åren fastställs inom ramen för en halvtidsöversyn 2025. Detta kan främja flexibiliteten och stärka kapaciteten att hantera ändrade omständigheter, men vi känner dock oro över den föreslagna tidpunkten för översynen och den administrativa bördan som snarare försvårar än förenklar hanteringen. Vi anser också att vissa av processerna behöver bli tydligare.

Anpassning mellan finansiering och EU:s prioriteringar

12. Vi välkomnar de åtgärder som kommissionen har vidtagit för att knyta EU-finansieringen närmare till EU:s ekonomiska högnivåstyrning (den europeiska planeringsterminen), till exempel den större tonvikt som läggs på att genomföra relevanta landsspecifika rekommendationer inom olika program. Vi stöder också det faktum att förhandsvillkor ersätts med enklare villkor och framhåller en rad aspekter som kommissionen bör beakta i detta avseende.

13. Vi är mer bekymrade när det gäller andra saker. Till skillnad från de två föregående programperioderna har förslaget för nästa period inte stöd i någon EU-strategi eller uppsättning mål. I förslaget anges i stället fem politiska högnivåmål som inte omsätts i mätbara, kvantifierbara mål på EU-nivå. Förslaget ger därmed ingen tydlig vision av vad EU vill åstadkomma med sin politik. I stället är det upp till medlemsstaterna att fastställa de viktigaste strategiska målen. Vi anser därför inte att förslaget medför någon anpassning av finansieringen till EU:s prioriteringar och att det är mindre resultatinriktat än under perioden 2014–2020.

Förfaranden för redovisningsskyldighet

14. När det gäller redovisningsskyldigheten innebär förslaget att medlemsstaterna får ansvaret för genomförandet, att förfarandena för samordnad granskning utvidgas och att kommissionens roll minskar. Den föreslagna rationaliseringen av förvaltningskontrollerna, som innebär att kontrollerna inriktas på högriskområden, kan minska den administrativa bördan och öka kontrollernas ändamålsenlighet, om de utförs på rätt sätt. Men de utökade proportionella arrangemang som föreslagits för kontrollsystemen innebär i själva verket att kommissionen inte längre kan övervaka dem och att EU-medlen skulle kunna utsättas för en högre risk. Denna del av förslaget skulle kunna äventyra de resultat som uppnåtts de senaste två årtiondena när det gäller den interna kontrollen. Vi lämnar flera förslag som kommissionen bör överväga på detta område.

STRATEGISKA FRÅGOR OCH SAMMANHÅLLNINGSPOLITISKA MÅL

EU:s prioriteringar

Öronmärkning av medel till medlemsstaterna

15. När det gäller stora delar av EU-budgeten – särskilt de där förvaltningen är delad – är den högsta utgiftsnivån under rubrikerna i den fleråriga budgetramen indelad i årliga anslag per medlemsstat. Denna öronmärkning av medel görs utifrån flera överväganden (artiklarna 102–104 i och bilaga XXII till förslaget), och resultatkriterier ingår inte bland dem.

16. I tidigare revisioner har vi påpekat att det är en utmaning att uppnå goda kvalitativa resultat med ett system där medlemsstaternas utnyttjande av medlen är ett implicit mål ( 8 ) . Enligt vår uppfattning bör finansieringen tilldelas i enlighet med de strategiska prioriteringarna (de politiska målen). Vi konstaterar att så inte är fallet och att prioriteringarna (artikel 4 i förslaget) i stället följer finansieringen.

Kraven på tematisk koncentration

17. Förslaget innebär kontinuitet i finansieringen genom de politiska målen (artikel 4) i och med att samma områden prioriteras som under perioden 2014–2020 inom ramen för Europa 2020-strategin.

18. Dessutom behålls kraven på tematisk koncentration (artikel 8) genom att investeringarna inriktas på innovation och på ett grönare och koldioxidsnålare Europa (artikel 3 i förslaget till förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden) samt på social integration och bekämpande av ungdomsarbetslöshet (artikel 7 i förslaget till förordning om ESF+). I tidigare revisioner har vi konstaterat att kraven på tematisk koncentration har haft en stor inverkan på fastställandet av lämpliga finansieringsprioriteringar ( 9 ) . Vi välkomnar således att dessa krav har behållits, eftersom de bör leda till att EU-medlen riktas på ett bättre sätt och att de knappa resurserna därmed får maximal effekt.

19. Vi noterar dock att EU-finansieringens andel i förhållande till de totala offentliga utgifterna varierar mellan medlemsstaterna och att den i några medlemsstater är mycket låg (se figuren ). Huruvida EU-finansieringen kan leda till de förväntade resultaten i dessa medlemsstater kommer framför allt att bero på deras förmåga att mobilisera kompletterande nationell finansiering, även om krav på tematisk koncentration tillämpas. Figur Eruf och Sammanhållningsfonden i % av offentliga investeringar 2015–2017 Källa: Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Impact assessment (konsekvensbedömning), SWD(2018) 282 final.

EU:s strategi och mål

20. Vi har tidigare påpekat att EU:s prioriteringar måste omsättas i användbara operativa mål och mål för förvaltare, för att en konsekvent övervakning och rapportering ska kunna göras i fråga om hur medlen bidrar till EU:s prioriteringar ( 10 ) . Kommissionen hävdar i sitt förslag att målen i förordningen om gemensamma bestämmelser är bättre anpassade till EU:s prioriteringar ( 11 ) . Det framgår dock inte tydligt av förslaget vilka dessa EU-prioriteringar är. Till skillnad från de två föregående programperioderna har förslaget för perioden efter 2020 dock inget stöd i någon gemensam EU-strategi eller uppsättning mål. Vi är medvetna om att det kommer att hållas EU-val och att vi kommer att få en ny kommission nästa år, vilket kan innebära att det är för tidigt att ta fram en strategi. Det faktum att det inte finns någon högnivåstrategi som grund för målet med förordningen om gemensamma bestämmelser innebär att det saknas något väsentligt. I årsrapporterna för 2014 och 2015 uppmärksammade vi problemen till följd av att Europa 2020-strategin inte har anpassats till vare sig budgetramsperioderna eller kommissionens mandatperiod ( 12 )

21. I stället hänvisar man till att medlen går till vaga mål, till exempel ”integrera klimatåtgärder i den normala verksamheten” (skäl 9 och artikel 4.3) ( 13 ) , och till ”de fondspecifika uppdragen och de fördragsfästa målen” (skäl 8 och artikel 4.2). Vidare konstaterar vi följande: — När det gäller de tre sammanhållningsfonderna och EHFF finns ingen förklaring till hur EU:s fördragsenliga prioriteringar (14) har omsatts i de fem politiska målen (på lägre nivå) i förslaget (artikel 4). — Dessa fem politiska mål är otydligt formulerade och aspirationsnivån mycket hög (artikel 4) (15). Även om de fondspecifika förordningarna anger fler detaljer om de utgiftsområden som skulle kunna bidra till vart och ett av de politiska målen är detta inte mätbara och kvantifierbara operativa mål. — De politiska målen avser endast fyra fonder; i de fondspecifika förordningarna fastställs separata politiska mål för Amif, Fonden för inre säkerhet och instrumentet för gränsförvaltning och visering (skäl 8 och artikel 1.3). — Vi har i våra senare briefingdokument understrukit vikten av EU-mervärde när det gäller att tilldela resurser samt utforma och bedöma utgiftsprogram (16). Eftersom det saknas en tydlig definition av EU-mervärdet i den ändrade budgetförordningen är det svårt för kommissionen att tillämpa detta begrepp vid införandet av ramen för förordningen om gemensamma bestämmelser.

22. Det saknas därmed en tydlig vision i förslaget om vad EU vill åstadkomma med medlen, vilket skulle kunna medföra risker när det gäller politikens utformning, genomförande och effekter.

23. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 1) Att föreslå tydliga EU-prioriteringar – med tillhörande mål – som medlen måste bidra till och därmed behandla de punkter som vi tar upp i punkt 21(artikel 4 i förslaget).

Ett enda regelverk

24. Syftet med kommissionens förslag är att tillhandahålla ett enkelt men omfattande regelverk med enhetliga genomföranderegler för alla ( 17 ) . Vi välkomnar den förenklade allmänna strukturen på lagstiftningsramen, som innehåller färre och betydligt kortare bestämmelser. Den omfattar nu tre lagstiftningsnivåer – förordningen om gemensamma bestämmelser, fondspecifika förordningar och delegerade akter utifrån befogenheter som fastställs i förordningen om gemensamma bestämmelser – som är färre än under föregående programperiod ( 18 )

25. För första gången omfattas sju fonder med delad förvaltning (punkt 2) av en enda rättslig ram. Kommissionen hävdar att detta, liksom var fallet under programperioden 2014–2020 ( 19 ) , förenklar fondernas genomförande och främjar synergier mellan dem ( 20 ) . Vi konstaterar dock att genomförandereglerna endast delvis har samordnats, eftersom olika fonder fortfarande omfattas av olika regler inom förordningen om gemensamma bestämmelser. Här följer några exempel: — De finansiella reglerna tillämpas på alla de sju fonderna, medan de gemensamma bestämmelserna endast tillämpas på fyra av dem (artikel 1.1) – Sammanhållningsfonden, Eruf, ESF+ och EHFF. — Avdelning VIII om finansieringsramen tillämpas inte på EHFF (artikel 1.4). — Fonderna har olika övervakningsarrangemang för programmen: en årlig prestationsrapport för EHFF, Amif, Fonden för inre säkerhet och instrumentet för gränsförvaltning och visering (artikel 36.6) och en slutlig prestationsrapport senast den 15 februari 2031 (artikel 38) för Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF+.

Budgetflexibilitet

Stödberättigandeperiod

26. Vi har tidigare uppmärksammat de problem (framför allt den administrativa bördan och dess följdeffekter för inledandet av påföljande programperiod) som uppstår när två olika stödberättigandeperioder överlappar varandra. Vi välkomnar därför förslaget i artikel 99 om att denna period ska minskas till två år i stället för tre (internt uttryckt som en övergång från n+3 till n+2) efter perioden 2021–2027. Detta görs som ett första steg för att i största möjliga mån anpassa stödberättigandeperioden till programperioden ( 21 )

Flexibilitet för att kunna överföra medel mellan program

27. I förslaget föreslås att kravet på ett kommissionsbeslut för överföring av medel mellan prioriterade områden i samma program och för samma regionkategori tas bort, för högst 5 % av den ursprungliga tilldelningen för en prioritering inom ett tak på 3 % av programbudgeten (artikel 19.5). I förslaget ges även möjlighet att överföra högst 5 % av anslagen mellan samtliga fonder med delad förvaltning och andra instrument (artikel 21). Denna möjlighet att överföra medel ger medlemsstaterna en större flexibilitet och bör göra det lättare för dem att spendera den EU-finansiering som de har tillgång till.

28. Vi anser dock inte att huvudsyftet med budgetöverföringar ska vara att göra det lättare att spendera pengarna; alla sådana överföringar bör enbart göras vid trängande behov. Överföringarna kan dessutom leda till ytterligare problem med att göra justeringar av prestationsramen och andra administrativa processer. Dessutom är det oklart hur man ska beräkna det belopp som ska överföras. I förslaget anges inte huruvida de procentsatser som får överföras avser det ursprungliga anslaget eller anslaget oavsett tidpunkt.

Programplanering i två steg (5 + 2)

29. Ett nytt förslag för perioden 2021–2027 är att programplaneringen ska ske i två steg för Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF+. Detta innebär att anslagen till programmen endast fastställs för de första fem åren, det vill säga 2021–2025, (artikel 17.6) och att anslagen för de två sista åren fastställs 2025 inom ramen för den obligatoriska halvtidsöversynen (artikel 14.2 a). Detta bör främja flexibiliteten och stärka EU:s kapacitet att hantera ändrade omständigheter. Den process som det innebär att ändra alla program samtidigt kommer dock att markant öka den administrativa bördan för kommissionen och medlemsstaternas myndigheter i början av programmens genomförande ( 22 )

30. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 2) Att förtydliga villkoren för överföring av medel och se till att fokus läggs på resultat (artiklarna 19 och 21 i förslaget). 3) Att ompröva den föreslagna metoden för programplanering i två steg (artikel 17.6 i förslaget) med hänsyn till riskerna för den administrativa bördan.

Skapa en miljö som främjar investeringar

Ekonomisk styrning och kopplingar till sammanhållningspolitiken

31. Vi välkomnar de åtgärder som kommissionen har vidtagit för att stärka kopplingen mellan användningen av EU-finansiering och EU:s ekonomiska styrning på hög nivå (den europeiska planeringstermingen). Vi välkomnar möjligheten att se över och ändra program för att stödja genomförandet av relevanta landsspecifika rekommendationer som riktar sig till medlemsstaterna (artikel 15).

32. För att bestämmelserna ska tillämpas på rätt sätt och för att stärka kopplingen mellan EU-finansiering och EU-prioriteringar måste kommissionen säkerställa att de föreslagna landsspecifika rekommendationerna är relevanta, att de kan genomföras och att de direkt kan bidra till att åtgärda de konstaterade bristerna. Vi rapporterade nyligen om att det saknas en systematisk koppling mellan de specifika obalanser som konstateras i de fördjupade granskningarna och de landsspecifika rekommendationer som riktar sig till medlemsstaterna ( 23 ) , och att de sistnämnda är bristfälligt utformade. I den senare rapporten rekommenderade vi att den logiska grunden och de tillhörande riskerna bör förklaras i de landsspecifika rekommendationerna ( 24 ) . Huruvida bestämmelserna om åtgärder i fråga om sund ekonomisk styrning kommer att leda till det förväntade resultatet är därför beroende av att de landsspecifika rekommendationerna är tillräckligt tydliga så att de möjliggör entydiga operativa åtgärder som kan övervakas och genomföras med framgång.

33. Vi välkomnar förslaget om att stärka kommissionens roll genom att ge kommissionen befogenhet att direkt hålla inne betalningar om medlemsstaterna inte vidtar åtgärder som svar på en begäran om att ett program ska ses över och ändras (artikel 15.6). Vi konstaterar dock att denna befogenhet undergrävs av att förslaget saknar arrangemang för att övervaka medlemsstaternas genomförande av åtgärder i fråga om sund ekonomisk styrning.

34. Om en medlemsstat inte vidtar den åtgärd som krävs eller om rådet antar två på varandra följande rekommendationer i samma förfarande vid alltför stora obalanser måste kommissionen föreslå för rådet att hålla inne antingen åtagandena eller betalningarna (artikel 15.7). I dessa fall ska innehållande av åtaganden prioriteras. Innehållande av betalningar ska endast göras när omedelbara åtgärder begärs och vid betydande överträdelser. Vi anser att den bestraffande effekten begränsas om man flyttar fokus från innehållande av betalningar – vilket är fallet under innevarande programperiod – till innehållande av åtaganden. Effekten försvagas också genom det nya förslaget om att kommissionen ska kunna dra tillbaka innehållandet inom tio dagar, vid exceptionella ekonomiska omständigheter eller om berörd medlemsstat gör en motiverad begäran. Vi konstaterar att det inte klargörs i förslaget vad som utgör exceptionella ekonomiska omständigheter eller en motiverad begäran från medlemsstaten, vilket innebär att olika tolkningar kan göras av denna känsliga bestämmelse.

35. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 4) Att säkerställa att de landsspecifika rekommendationerna från och med 2019 är tydliga, otvetydiga och operativa för att tillämpa de bestämmelser som föreslås i artikel 15 på vederbörligt sätt, liksom vi tidigare har rekommenderat. 5) Att införliva bestämmelser om övervaknings- och rapporteringsarrangemang för genomförandet av åtgärder i fråga om sund ekonomisk styrning (artikel 15 i förslaget). 6) Huruvida innehållanden bör göras av betalningar snarare än åtaganden samt förtydliga när innehållanden bör dras tillbaka (artikel 15 i förslaget).

Nödvändiga villkor

36. Förhandsvillkoren under innevarande period ersätts i förslaget med enklare nödvändiga villkor (artikel 11). Vi välkomnar flera aspekter av de föreslagna arrangemangen: deras förenklade utformning, de förstärkta villkoren för en ändamålsenlig tillämpning av dem och det faktum att de i högre grad bör inriktas på att utveckla de strategiska och planeringsmässiga ramarna. Vi välkomnar också behovet av samstämmighet mellan utvalda insatser och de tillhörande strategierna och planeringsdokumenten när det gäller uppfyllandet av de nödvändiga villkoren. Vi anser att detta är ett viktigt steg för att säkerställa att villkoren tillämpas under hela programperioden.

37. Vi har dock också fastställt några områden där de föreslagna bestämmelserna om nödvändiga villkor kan förbättras: — Det effektiva och ändamålsenliga genomförandet av det specifika målet i fråga påverkas kanske inte av de föreslagna kriterierna, tvärtemot vad vi angav i en tidigare rekommendation (25). Till exempel kan det tematiska nödvändiga villkoret Nationell strategi för integrering av romer finns (bilaga IV till förslaget) endast delvis bidra till förverkligandet av det tillhörande specifika mål som stöder en stor grupp marginaliserade samhällsgrupper och inte bara romer. — I en rapport rekommenderade vi nyligen tydliga kriterier i lagstiftningen för perioden efter 2020 som ska användas för att bedöma uppfyllandet av villkoren inklusive mätbara mål där så är möjligt, för att säkerställa en gemensam syn på vad som ska uppnås (26). Vissa av kriterierna är dock tvetydiga enligt vår mening. De föreslagna tematiska villkoren för utarbetande av strategier och strategiska politiska ramar är dock inte så utförliga i fråga om hur strategierna bör fastställas, vilka enheter som ska ansvara för att genomföra dem, vilken kapacitet som krävs för att genomföra och tillämpa dem och, i de flesta fall, hur de bör övervakas. — Vi har också rekommenderat att lagstiftningen för programperioden efter 2020 bör säkerställa att bedömningen av kriterierna för uppfyllandet av villkoren överensstämmer med den europeiska planeringsterminen (27). Vi konstaterar att denna rekommendation inte återspeglas i förslaget.

38. I förslaget anges att utgifter som är kopplade till det särskilda mål för vilket det nödvändiga villkoret inte är uppfyllt inte ska tas med i en betalningsansökan (artikel 11.6). Detta är en positiv utveckling jämfört med programperioden 2014–2020. Det är emellertid oklart huruvida utgifter som har uppstått före uppfyllandet kan tas med i betalningsansökningarna i ett senare skede så snart det nödvändiga villkoret har uppfyllts. Enligt artikel 67.3 b ska utvalda insatser överensstämma med de dokument som krävs för att uppfylla de nödvändiga villkoren, men detta är det enda som anges i förslaget.

39. Kommissionen måste förfoga över ändamålsenliga arrangemang i de fall där villkoren inte längre uppfylls, för att kunna tillämpa regeln om att utesluta vissa utgifter i betalningsansökningar korrekt. Vi noterar dock att det saknas sådana arrangemang i förslaget, eftersom det inte krävs någon årlig rapportering från medlemsstaternas sida. Enligt de fondspecifika förordningarna för tre av de sju fonder som omfattas av förslaget – nämligen Amif, Fonden för inre säkerhet och instrumentet för gränsförvaltning och visering – måste medlemsstaterna årligen rapportera om tillämpningen av de nödvändiga villkoren. Så är inte fallet med de fondspecifika förordningarna för Eruf/Sammanhållningsfonden, ESF+ och EHFF.

40. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 7) Att omdefiniera de nödvändiga villkoren så att de verkligen leder till ett ändamålsenligt och effektivt genomförande av de särskilda målen (bilagorna III och IV till förslaget). 8) Att ta med tydliga kriterier för att bedöma uppfyllandet av de nödvändiga villkoren, övervakningsarrangemang och, i tillämpliga fall, mätbara mål för att säkerställa en gemensam syn på vad som ska uppnås (bilagorna III och IV till förslaget). 9) Att införliva bestämmelser som säkerställer bedömning av uppfyllandet av kriterier i linje med tillhörande landsspecifika rekommendationer och landsrapporter som utfärdats inom ramen för den europeiska planeringsterminen (artikel 11.2 och 11.4 i förslaget). 10) Att förtydliga att de utgifter som uppstår före uppfyllandet av de nödvändiga villkoren och som inte överensstämmer med de strategier och planeringsdokument som upprättats för uppfyllandet av de nödvändiga villkoren inte ska tas med i betalningsansökningar (artikel 11.6 i förslaget). 11) Att ta med bestämmelser för en ändamålsenlig övervakning av huruvida de nödvändiga villkoren fortfarande är uppfyllda (artikel 11 i förslaget).

Administrativ kapacitet

41. Till skillnad från förordningen för innevarande programperiod ges ingen förteckning över stödberättigande åtgärder för tekniskt stöd i detta förslag ( 28 ) . Detta medför en risk för överlappningar och bristande komplementaritet med den finansiering som avses i förslaget till förordning om inrättande av reformstödsprogrammet ( 29 ) . Enligt förslaget ska medlemsstaterna och kommissionen säkerställa samordningen, komplementariteten och samstämmigheten mellan de fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser och andra EU-instrument (artikel 4.4). Vi anser att risken för överlappningar kvarstår, eftersom detaljer saknas kring det tekniska stödet.

42. Enligt förslaget kan det tekniska stödet finansieras genom ett schablonbidrag för insatser som är ”nödvändiga för att fonderna ska kunna förvaltas och användas effektivt” (artiklarna 30 och 31) och genom finansiering som inte är kopplad till kostnader för ytterligare tekniskt stöd för att stärka kapaciteten (artiklarna 32 och 89). Vi anser att skillnaden mellan dessa båda scenarier – att bygga upp eller stärka den administrativa kapaciteten – inte är tydlig. Därmed finns det en ökad risk för att för hög ersättning ges för tekniskt stöd. Det kan till exempel vara omöjligt för kommissionen att avgöra huruvida en betalningsansökan avseende finansiering som inte är kopplad till kostnader, i enlighet med artikel 32, inte är ett duplikat, i form av underliggande utgifter, av en schablonsatsansökan som gjorts enligt artikel 31.

43. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 12) Att specificera åtgärder som är berättigade till finansiering för tekniskt stöd, så att förslaget kompletterar den föreslagna förordningen om inrättande av reformstödsprogrammet (artiklarna 29–30 i förslaget). 13) Att klargöra under vilka omständigheter schablonsatsfinansiering eller finansiering som inte är kopplad till kostnader får användas (artiklarna 29–32 i förslaget).

Halvtidsöversyn

44. Under programperioden 2014–2020 framhöll kommissionen resultatreserven som det viktigaste instrumentet för att uppmuntra medlemsstaterna att fokusera på resultat så snart programmet har inletts. Vi fann brister i utformningen av resultatreserven ( 30 ) och har tidigare rekommenderat att den bör omvandlas till ett mer resultatinriktat instrument, för perioden efter 2020, där medel fördelas till de program som uppnår goda resultat ( 31 )

45. Kommissionens förslag för perioden efter 2020 är däremot att resultatreserven ska läggas ned. Kommissionens föreslår i stället att resultat ska beaktas genom införandet av en halvtidsöversyn för varje program 2025 (artikel 14) som är kopplad till omfördelningen av medel (punkt 29 ovan) (artikel 19). Teoretiskt sett skulle två av sju års finansieringsvärde (eventuellt upp till 30 %) kunna omfattas av resultatbaserad omfördelning, jämfört med 6 % inom resultatreserven för 2014–2020. Vi anser dock att det finns flera brister i den föreslagna halvtidsöversynen: — Den kommer mestadels att avse de rapporterade värdena för outputindikatorer, och inte resultatindikatorer oavsett slag, eftersom det inte kommer att finnas några delmål för resultatindikatorerna i prestationsramen (artikel 12). — Det kan vara så att halvtidsöversynen sker för tidigt under programperioden för att man ska kunna mäta framstegen, särskilt om programgenomförandet försenas, vilket har varit fallet i tidigare program (för programperioderna 2000–2006, 2007–2013 och 2014–2020 utnyttjades endast cirka 20 % av medlen under programperiodens första fyra år). — Det är oklart vilken metod som ska tillämpas för halvtidsöversynen och hur den är kopplad till resultat. Framför allt anges det inte i förslaget om de ursprungliga målen enbart ska fastställas för anslagen för 2021–2025 eller för hela perioden. — Det är oklart hur resultatet kommer att bedömas och vilka konsekvenser bedömningen kommer att få. Liksom under perioden 2014–2020 finns det ingen risk för att medlemsstaterna kommer att gå miste om några medel, oavsett resultat.

46. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 14) Att säkerställa att halvtidsöversynen inte enbart inriktas på input och output utan även, i möjligaste mån, på resultat (artikel 14 i och bilaga V till förslaget). Om det är för tidigt att bedöma resultaten skulle detta kunna kompenseras genom delmål inom programmen. 15) Att förtydliga vilken metod som kommer att användas för halvtidsöversynen, till exempel vad som avses med tillfredsställande resultat och hur detta kan påverka anslaget (artikel 14 i förslaget).

PROGRAMPLANERINGS- OCH ÖVERVAKNINGSRAM

Förenklingsprincipen inom programplanering

47. Vi har tidigare konstaterat att enkla och stabila regler är ett första steg mot förenkling ( 32 ) . I detta avseende välkomnar vi att många regler om programplanerings- och övervakningsramen är desamma som under föregående programperiod. Huvuddelarna i 2014–2020 års ram, till exempel partnerskapsöverenskommelser, har behållits och programmens övergripande struktur är densamma (mall för program, uppdelning av programmedel efter särskilt mål och en gemensam nomenklatur för ekonomiska uppgifter). Detta och det faktum att det finns mallar för programplaneringsdokument bör innebära att myndigheterna känner till reglerna, vilket gör det lättare för dem att upprätta de dokument som krävs.

48. Vi har påpekat i tidigare revisioner att kommissionen och medlemsstaterna gemensamt ansvarar för att förenkla genomförandet av sammanhållningspolitiken och att en stor del av stödmottagarnas administrativa börda orsakas av den organisatoriska strukturen och administrativ ineffektivitet i medlemsstaterna ( 33 ) . Det är därför viktigt att medlemsstaterna fastställer orsakerna till den administrativa bördan och eventuella åtgärder för att minska denna. De bör också senare rapportera om vilka framsteg som gjorts för att minska den administrativa kostnaden och bördan ( 34 ) . Enligt förslaget ska det i programmen anges utmaningar i fråga om administrativ kapacitet och styrning (artikel 17.3 a iv), och övervakningskommittéerna ska granska framstegen med att bygga upp administrativ kapacitet (artikel 35.1 i). Det är dock oklart huruvida dessa krav innefattar förenklingsåtgärder och åtgärder för att minska den administrativa bördan.

49. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 16) Att i partnerskapsöverenskommelserna (artikel 8 i och bilaga II till förslaget) eller programmen (artikel 17 i och bilaga V till förslaget) begära att medlemsstaterna anger vilka åtgärder de vidtar för att åtgärda den administrativa bördan, samt indikatorer för att mäta framstegen mot detta mål, samt begära att medlemsstaterna rapporterar om detta.

Balans mellan förenkling, resultat och redovisningsskyldighet

50. Liksom vi tidigare har påpekat anser vi inte att förenkling bör ske på bekostnad av offentlig ansvarsskyldighet och resultat ( 35 )

Partnerskapsöverenskommelser

51. Vi välkomnar att man i förslaget vill behålla partnerskapsöverenskommelser som ett strategiskt dokument (artikel 7), eftersom dessa ligger till grund för förhandlingar mellan kommissionen och medlemsstaterna (skäl 15). I vår särskilda rapport om partnerskapsöverenskommelser konstaterade vi att de på ett avgörande sätt inriktade sammanhållningsutgifterna på Europa 2020-strategin ( 36 )

52. Till skillnad från under perioden 2014–2020 måste inte medlemsstaterna inge partnerskapsöverenskommelsen inom en viss tid, vilket innebär att kravet att programmen måste lämnas in senast inom tre månader (artikel 16) är av begränsad nytta. Vi har tidigare framhållit vikten av att börja genomföra program så nära inpå programperiodens början som möjligt för att undvika risken att stora mängder medel måste spenderas i slutet av programperioden, vilket kan innebära en stor risk när det gäller fokus på resultat ( 37 )

53. Vi välkomnar också att man har tagit med en mall till partnerskapsöverenskommelser i förslaget (bilaga II). Vi har tidigare konstaterat att avsaknaden av en gemensam mall under programperioden 2014–2020 påverkade kvaliteten på den resultatinformation som lämnades in ( 38 ) . Mallen till partnerskapsöverenskommelser bör även underlätta förhandlingar om sådana överenskommelser mellan kommissionen och medlemsstaterna.

54. Enligt förslaget ska partnerskapsöverenskommelserna förenklas genom att den typ av information som de ska innehålla begränsas (artikel 8 och bilaga II). De föreslagna arrangemangen kan dock leda till att partnerskapsöverenskommelsen blir en engångsföreteelse av begränsat värde: — Vi har tidigare bekräftat att partnerskapsöverenskommelser är viktiga för att goda resultat ska uppnås genom att man anger en tydlig strategi för insatserna (39) – att behoven identifieras innan man analyserar hur och på vad EU-medlen ska spenderas. Så är det inte enligt förslaget. Fokus för den föreslagna partnerskapsöverenskommelsen ligger på valet av politiska mål (artikel 8), men det krävs inget förtydligande av vilka behov som ska tillgodoses genom politiken. Medlemsstaterna ska ange de viktigaste resultaten man förväntar sig i partnerskapsöverenskommelserna (artikel 8), men resultaten måste inte kvantifieras. De är inte heller utformade så att politiska ambitioner eller mål på hög nivå omsätts i operativa mål. Det kommer därför att vara svårt att avgöra huruvida de föreslagna målen och resultaten är realistiska och därmed huruvida de åtgärder som föreslagits för att åtgärda problemen är lämpliga. — Något som skiljer sig från innevarande programperiod är att det inte nämns någonting i förslaget om eventuell övervakning eller rapportering av de resultat som fastställs i partnerskapsöverenskommelserna. Vi anser att regelbunden rapportering och insyn i fråga om vad EU:s insatser leder till är avgörande för att säkerställa offentligt ansvarsutkrävande och få medborgarnas förtroende (40).

Program

55. En av de största förbättringar som gjordes under perioden 2014–2020 i fråga om resultat var en stabilare interventionslogik ( 41 ) . Till skillnad från under programperioden 2014–2020 finns det emellertid ingen skyldighet att göra en förhandsutvärdering av den interventionslogik som anges i programmen. Enligt budgetförordningen ska de program och verksamheter som ger upphov till stora utgifter bli föremål för förhandsutvärderingar ( 42 ) . I vårt yttrande över förslaget till budgetförordning framhöll vi vikten av förhandsutvärderingar och rekommenderade att de nya bestämmelserna inte bör medföra att antalet kriterier som ska ligga till grund för dem minskas ( 43 )

56. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 17) Att föreslå en tidsplan för rådet och Europaparlamentet för antagandet av förordningen om gemensamma bestämmelser, de fondspecifika förordningarna samt delegerade akter och genomförandeakter, för att säkerställa att genomförandet av program kan börja när programperioden startar. 18) Att fastställa en obligatorisk tidsfrist för inlämning av partnerskapsöverenskommelser för att säkerställa att programmen lämnas in i rätt tid (artikel 7 i förslaget). 19) Att i partnerskapsöverenskommelsen (artikel 8 i och bilaga II till förslaget) inkludera en behovsanalys avseende vart och ett av de politiska målen och ett avsnitt där medlemsstaterna måste ange de kvantifierade resultat som de vill uppnå och hur dessa stämmer överens med EU:s prioriteringar. 20) Att begära att medlemsstaterna övervakar och rapporterar dessa resultat, senast före kommissionens utvärderingar 2024 och 2031 (artikel 8 i förslaget). 21) Att införa en obligatorisk förhandsutvärdering av program och begära att medlemsstaterna fastställer en strategi i sina program för hur de ska bidra till de förväntade resultat som har fastställts i partnerskapöverenskommelserna (artikel 16 i förslaget), i linje med budgetförordningens krav.

Prestationsramen

57. I förordningen om gemensamma bestämmelser föreslås en prestationsram som gör det möjligt att övervaka, rapportera om och utvärdera programprestationerna under genomförandet (artikel 12). Ramen för respektive program bör bestå av de output- och resultatindikatorer som är kopplade till särskilda mål som fastställs i de fondspecifika förordningarna ( 44 ) . Vi anser att detta krav är ett viktigt steg för att öka fokus på resultat och prestationer, eftersom det borde generera mer frekvent och konsekvent resultatinformation.

Gemensamma definitioner av output- och resultatindikatorer

58. Vi har tidigare konstaterat att kommissionen har tillämpat olika definitioner av output- och resultatindikatorer och rekommenderat att standarddefinitioner ska införas i budgetförordningen ( 45 ) . Vi välkomnar den föreslagna definitionen av output- och resultatindikatorer (artikel 2) men konstaterar att definitionen av resultatindikatorer avser de kortsiktiga effekterna av interventioner. Detta skiljer sig dock något från definitionerna i kommissionens riktlinjer för bättre lagstiftning ( 46 ) och i den omarbetade budgetförordningen ( 47 ) , där man hänvisar till interventioners omedelbara effekter respektive effekter. Den definition av resultatindikatorer som ges i förslaget överensstämmer inte med definitionerna i de fondspecifika förordningarna. I förslaget till förordning om ESF+ hänvisar man inte till resultatindikatorer utan gör åtskillnad mellan omedelbara resultatindikatorer och långsiktigare resultatindikatorer ( 48 )

Gemensamma och programspecifika output- och resultatindikatorer för program

59. Vi välkomnar att det har införts en uppsättning gemensamma output- och resultatindikatorer för respektive fond. Detta är i linje med vad vi tidigare har påpekat, nämligen att gemensamma indikatorer kan vara ett viktigt steg mot en ökad inriktning på resultat. ( 49 ) Med gemensamma indikatorer blir det också lättare att sammanställa resultatuppgifter och därmed jämföra resultat på programnivå, medlemsstatsnivå och EU-nivå. Vi noterar att kommissionen kommer att använda de gemensamma indikatorerna som en grund för att rapportera om centrala indikatorer till Europaparlamentet och rådet (bilaga II till förslaget till förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden).

60. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 22) Att anpassa den föreslagna definitionen av resultatindikatorer i förordningen om gemensamma bestämmelser (artikel 2) och de fondspecifika förordningarna (artikel 2 i och bilagor till förordningen om ESF+ samt bilaga I till förordningen om Eruf/Sammanhållningsfonden).

Övervakning och användning av resultatinformation

61. I vårt tidigare arbete betonade vi vikten av att medlemsstaterna och kommissionen uppvisar resultat genom att förbättra mål, indikatorer, information, utvärdering och incitament, och därigenom får fram tillräckligt underlag för att stödja EU:s utgiftsbeslut ( 50 ) . Resultatinformation bör kunna aggregeras, vara tillförlitlig samt begränsas till vad som är absolut nödvändigt.

Sammanställning av resultatuppgifter

62. Vi har tidigare rapporterat att inte alla gemensamma indikatorer användes konsekvent för de program som stöds av Eruf och att detta hindrade en meningsfull sammanställning av uppgifter på EU-nivå ( 51 ) . Vi anser att vissa av förslagen i förordningen om gemensamma bestämmelser inte skyddar en konsekvent användning av resultatindikatorer, vilket kan hindra en meningsfull sammanställning av uppgifter och därmed äventyra kvaliteten på rapporteringen. Detta återspeglas i följande exempel: — I förslaget avskaffas det allmänna förhandsvillkoret som gäller under perioden 2014–2020 om att det ska finnas ett system som garanterar insamling och sammanställning av statistik i rätt tid. — De föreslagna gemensamma indikatorernas relevans för det politiska målet framgår inte alltid. Detta gäller särskilt för det politiska målet 5 om ett Europa närmare medborgarna, där de föreslagna indikatorerna är allmänna. — För programmen inom Eruf, Sammanhållningsfonden, ESF+ och EHFF är det oklart vilka gemensamma indikatorer medlemsstaterna kommer att behöva använda för varje specifikt mål. För alla dessa fonder är det även oklart om medlemsstaterna är skyldiga att samla in och rapportera uppgifter om alla gemensamma indikatorer. Vi rapporterade tidigare att inte alla gemensamma indikatorer användes konsekvent för de program som stöds av Eruf under perioden 2014–2020 och att detta hindrade en meningsfull sammanställning av uppgifter på EU-nivå (52). — Förutom när det gäller sammanhållningsprogrammen (Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF+) görs det ingen åtskillnad mellan output- och resultatindikatorer i förslagen till fondspecifika förordningar. Medlemsstaterna kanske därför inte använder resultatindikatorer konsekvent. — Genom systemet med finansiella insatskategorier som föreslås för programperioden 2021–2027 skapas en direkt koppling mellan ekonomiska anslag och programmens specifika mål (bilaga V). Detta är en förbättring jämfört med bestämmelserna för perioden 2014–2020. De interventionstyper (53) (bilaga I) som ska användas för att dela upp medlemsstaternas finansiella uppgifter är dock många, tvetydiga och inte kopplade till outputen och resultaten.

63. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 23) Att bedöma huruvida de föreslagna gemensamma indikatorerna för Eruf/Sammanhållningsfonden (förslag till förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden, bilaga I) uppfyller de kvalitetskriterier (Racer) som anges i budgetförordningen samt göra nödvändiga anpassningar (54). 24) Att förtydliga huruvida de gemensamma indikatorerna för Eruf/Sammanhållningsfonden och ESF+ är obligatoriska för medlemsstaterna att använda (förslag till förordning om ESF+, artiklarna 2 och 15 samt bilagor; förslag till förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden, artikel 7 och bilaga I). 25) Att rationalisera och förtydliga nomenklaturen för finansiella uppgifter i bilaga I till förslaget.

Kvaliteten på resultatuppgifter

64. För att resultatuppgifter ska vara användbara är det avgörande att de är av godtagbar kvalitet. Bestämmelserna i förslaget är inte tillräckligt tydliga i fråga om vem som är ansvarig för att upprätthålla kvaliteten på uppgifterna. — I förslaget föreslås det att övervakningskommittén ska övervaka genomförandet av programmet (artikel 33). Det finns visserligen ett krav på övervakningskommittén att granska och godkänna de årsrapporter och slutliga prestationsrapporter som lämnas in till kommissionen, men detta gäller inte för resultatuppgifterna. — Det finns inga bestämmelser om kommissionens roll när det gäller att kontrollera kvaliteten på de lämnade uppgifterna.

65. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 26) Att förtydliga de förfaranden som garanterar kvaliteten på de uppgifter som programmyndigheter lämnar, i synnerhet kommissionens och övervakningskommitténs roll (artikel 37 i förslaget).

Användning av de resultatuppgifter som genereras på EU-nivå

66. Vi har föreslagit att EU:s prestationsram ska stärkas genom att det totala antalet resultatmål och resultatindikatorer minskas ( 55 ) . Vi anser att vissa bestämmelser i förslaget riskerar att bidra till ytterligare komplexitet utan någon motsvarande fördel för att bedöma genomförandet av EU:s prioriteringar. — Vi har tidigare rekommenderat att medlemsstaterna slutar använda onödiga specifika indikatorer (56). Vi noterar att möjligheten att fastställa programspecifika indikatorer för programmen behålls i förslaget (57). — Enligt förslaget ska medlemsstaterna på elektronisk väg föra över information om det finansiella och resultatmässiga genomförandet av varje program varannan månad (artikel 37), vilket är en betydande ökning jämfört med rapporteringskraven under perioden 2014–2020. Översynsmötena mellan kommissionen och medlemsstaterna samt övervakningskommitténs möten kommer dock bara att äga rum en eller två gånger om året.

67. Vi anser att det även är oklart hur kommissionen kommer att använda en del av den resultatinformation som genereras. — Det finns inget krav på att medlemsstaterna ska rapportera om genomförandet av partnerskapsöverenskommelser och ingen skyldighet att lämna årliga genomföranderapporter (58). Genom förslaget införs i stället årliga översynsmöten mellan kommissionen och medlemsstaterna, under vilka programmens prestationer kommer att granskas (artikel 36) (59). Även om vi välkomnar förslaget om att intensifiera dialogen mellan kommissionen och medlemsstaterna är de föreslagna bestämmelserna oklara i fråga om dessa mötens deltagare, innehåll och följder. — Utvärderingarna som medlemsstaterna eller kommissionen ska göra (artiklarna 39 och 40) krävs inte för att granska ”sparsamhet” – konceptet att resurser ska göras tillgängliga i god tid, i lämplig mängd och kvalitet och till bästa pris. Vi har tidigare betonat vikten av att inbegripa ”sparsamhet” i utvärderingarna i vårt yttrande över förslaget till budgetförordning (60).

68. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 27) Att begränsa användningen av programspecifika output- och resultatindikatorer i syfte att minska den administrativa bördan (artikel 7 i förslaget till förordning om Eruf/Sammanhållningsfonden och artikel 15 i förslaget till förordning om ESF+). 28) Att minska frekvensen för överföring av uppgifter (artikel 37 i förslaget) med hänsyn till kommissionens efterföljande användning av uppgifterna och den tillhörande administrativa bördan. 29) Att förtydliga kraven på deltagarna, innehållet och följderna vad gäller de årliga översynsmötena (artikel 36 i förslaget). 30) Att kräva att utvärderingarna omfattar sparsamhet (artiklarna 39 och 40 i förslaget).

GENOMFÖRANDESYSTEM OCH REGLER FÖR STÖDBERÄTTIGANDE

Finansieringsinstrument

Val av organ som genomför finansieringsinstrumentet

69. Enligt lagstiftning för perioden 2014–2020 ska de finansiella intermediärerna väljas ut på ett öppet, transparent, proportionellt och icke-diskriminerande sätt, som inte leder till intressekonflikter. Där finns även krav för att anförtro genomförandet av finansieringsinstrument till organ som har tillräcklig kapacitet för att genomföra dem ( 61 ) . Förslaget innehåll dock inte några sådana krav utan föreskriver endast att den förvaltande myndigheten ”ska välja ut det organ som genomför ett finansieringsinstrument” (artikel 53.2).

Förhandsbedömning av finansieringsinstrument

70. Till skillnad från programperioden 2014–2020 krävs det enligt förslaget (artikel 52.3) inte längre att förhandsbedömningen av ett finansieringsinstrument ska grunda sig på en analys av brister på marknaden, såsom belägg för marknadsmisslyckanden eller ”suboptimala investeringssituationer”. Avsaknaden av en sådan analys leder till riskerna att finansieringsinstrument är större än de behöver vara ( 62 ) och att privat och offentlig finansiering kan trängas undan. Enligt artikel 52.2 bör finansieringsinstrument tillhandahålla stöd till projekt som ”inte får tillräcklig finansiering från marknadskällor”, men utifrån våra erfarenheter av revision av finansieringsinstrument motsvarar detta inte en analys av brister på marknaden och räcker därför inte för att minska de risker vi har konstaterat.

Rapportering om finansieringsinstrument

71. Vi välkomnar att medlemsstaterna enligt förslaget måste ange i betalningsansökan (bilaga XIX) både förskottsbetalningen och utbetalningar av medel till slutmottagare (artikel 86.2). Denna information bör räcka för att revisorerna ska kunna bedöma kostnadernas laglighet och korrekthet (se även punkt 109). Bestämmelsen i lagstiftningen för 2014–2020, som kräver att enskilda finansieringsinstrument ska rapporteras ( 63 ) , har dock strukits. Enligt förslaget måste förvaltande myndigheter endast tillhandahålla uppgifter om finansieringsinstrument på programnivå (artikel 37.3 och bilagorna XIX och XX). Men eftersom uppgifter om ett enskilt finansieringsinstrument kan vara utspridda över flera program skulle det inte vara möjligt att bedöma instrumentets resultat, däribland exempelvis nivån på förvaltningsavgifter. Skälet till att man har infört separat rapportering under den föregående perioden är fortfarande relevant: för att ”öka insynen i genomförandeprocessen och se till att genomförandet av finansieringstekniska instrument övervakas på lämpligt sätt” ( 64 ) . Detta innebär också att det finns ett behov av att minska luckan mellan rapporten och den period som den omfattar ( 65 )

Förfaranden för redovisningsskyldighet när det gäller finansieringsinstrument

72. I förslaget anges att när det gäller finansieringsinstrument kommer varken den förvaltande myndigheten eller revisionsmyndigheten att utföra revisioner hos EIB eller andra internationella finansinstitut där en medlemsstat är aktieägare. EIB eller andra finansinstitut kommer i stället att förse kommissionen och revisionsmyndigheten med en årlig revisionsrapport som upprättats av deras externa revisorer vid slutet av varje kalenderår (artikel 75). Därmed fastställer förslaget inte revisionsrättens rätt till insyn i samband med finansieringsinstrument som genomförs av EIB eller andra internationella finansinstitut. Detta utelämnande är viktigt ( 66 ) . Vidare saknar förslaget operativa bestämmelser om hur resultaten av sådana externa revisioner kommer att återspeglas i revisionsmyndigheternas beräkningar av felprocentsatser.

73. Enligt förslaget kan inga förvaltningskontroller eller revisioner gjorda av en revisionsmyndighet utföras på slutmottagarnivå (artikel 75). Enligt förordningen om gemensamma bestämmelser för 2014–2020 kan revisioner av slutmottagare utföras när det finns bevis för att de dokument som är tillgängliga hos den förvaltande myndigheten eller de organ som genomför finansieringsinstrumenten inte ger en sanningsenlig och korrekt bild av stödet ( 67 ) . Vi är medvetna om att det i allmänhet inte är nödvändigt att besöka slutmottagare som en del av en revision av finansieringsinstrument. Vi anser dock att det bör vara möjligt att utöka granskningar till slutmottagarnivån för att kontrollera om villkoren för stödberättigande uppfylls ( 68 )

Hävstångseffekt för finansieringsinstrument

74. En av de största fördelarna med finansieringsinstrument är deras möjlighet att öka även privata och offentliga medel. Vi har tidigare rekommenderat att kommissionen fastställer en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument ( 69 ) . Förslaget innehåller visserligen en definition av hävstångseffekten (artikel 2.22), men där görs inte de åtskillnader som vi rekommenderar ( 70 )

75. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 31) Att införa ett krav för urval av finansiella intermediärer genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande förfarande och ytterligare förtydliga de typer av organ som kan anförtros genomförandet av finansieringsinstrument samt vilka krav de måste uppfylla (artikel 52 i förslaget). 32) Att kräva en analys av brister på marknaden för finansieringsinstrument som en del av förhandsbedömningen (artikel 52.3 i förslaget). 33) Att behålla rapporteringssystemet för 2014–2020 och förbättra dess punktlighet, eftersom detta underlättar rapporteringen av finansieringsinstrument och möjliggör en bedömning av instrumentets resultat (artikel 53 i förslaget). 34) Att precisera att revisionsrätten, i samband med överenskommelser om revisioner eller verifieringar med EIB och externa revisorer, måste ha tillgång till all information som den anser nödvändig för revisionen av EU-medel (artikel 75.4 i förslaget). 35) Att i den delegerade akt som avses i artikel 73 förtydliga de operativa aspekterna av hur resultaten av revisioner av EIB och andra internationella finansinstitut (artikel 75.4 i förslaget) ska bidra till revisionsmyndigheternas beräkningar av felprocentsatser och revisionsuttalande. 36) Att i förordningen om gemensamma bestämmelser ange en möjlighet att utföra revisioner på slutmottagarnivå för att kontrollera huruvida villkoren för stödberättigande uppfylls (artikel 75.4 i förslaget). 37) Att förtydliga finansieringsinstrumentens multiplikator-/hävstångseffekt, så att ett instruments resultat kan bedömas med avseende på nationellt offentligt bidrag (artikel 2 i förslaget).

Förenklade genomförandemodeller

Finansiering som inte är kopplad till kostnader som en form av stöd till program

76. Våra revisioner har visat att de betalningar som grundas på rättigheter kopplade till uppfyllandet av vissa villkor är mindre utsatta för fel avseende regelefterlevnad än betalningar som grundas på ersättning av stödberättigande kostnader. De bidrar också till att minska den administrativa bördan. Vi har rekommenderat att betalningar helst bör baseras på uppfyllda villkor eller uppnådda resultat när det gäller hela budgeten ( 71 ) . Kommissionens förslag innehåller möjligheten att göra betalningar utifrån sådant underlag (artikel 46). En liknande form av finansiering finns redan i programperioden 2014–2020 (de ”gemensamma handlingsplanerna” ( 72 ) ), men i maj 2018 hade inte den möjligheten använts i några operativa program ( 73 ) . Detta tyder på att medlemsstaterna har svårt att omsätta det här målet i praktiken.

77. Mot denna bakgrund anser vi att förslaget inte går tillräckligt långt för att hjälpa medlemsstaterna att utnyttja denna form av förenkling. Om det här förslaget ska bli framgångsrikt beror i hög grad på om kommissionen och medlemsstaterna kan undvika tendensen att återgå till betalning för input och output, vilket vi märkte var fallet för resultatreserven under perioden 2014–2020 ( 74 )

Förenklade former av bidrag till stödmottagare

78. Vi konstaterar att de metoder som ligger till grund för att använda förenklade former av bidrag till stödmottagare kommer att fastställas i programmen och därefter godkännas av kommissionen (artikel 88 och bilaga V). Detta bör ge medlemsstaterna välbehövlig rättssäkerhet.

79. När det gäller förenklade former av bidrag till stödmottagare stöder vi kommissionens arbete med att i högre grad tillämpa förenklade kostnadsalternativ ( 75 ) . Vi fann att förenklade kostnadsalternativ var den mest ändamålsenliga åtgärden för att minska den administrativa bördan för stödmottagarna under programperioden 2014–2020, och mellan 2012 och 2016 rapporterade vi inget kvantifierat fel som gällde användningen av förenklade kostnadsalternativ ( 76 ) . Emellertid betonade vi också att kommissionen och medlemsstaterna bör se till att förenklingsmöjligheten åtföljs av ett ökat fokus på resultat ( 77 ) . På området landsbygdsutveckling fastställde vi att fokus övergick från input till output tack vare att förenklade kostnadsalternativ infördes under perioden 2014–2020, men att det inte ledde till ökat fokus på resultat ( 78 )

80. I detta avseende noterar vi att de fasta schablonsatser som föreslås i förslaget – för direkta personalkostnader (artikel 50.1) och andra stödberättigande kostnader (artikel 51) – är kopplade till input och inte till output eller resultat. Även om användningen av schablonsatser på det här sättet kan göra det lättare för medlemsstaterna att ansöka om och få EU-finansiering, så medför det alltså ingen inverkan på resultaten. Detta strider mot förmaningen i budgetförordningen att schablonsatser ska fastställas ”när så är möjligt och lämpligt … på ett sådant sätt att de kan betalas ut när konkret output och/eller konkreta resultat har uppnåtts” ( 79 )

81. Eftersom det inte finns någon konsekvensbedömning (punkt 5) finns det dessutom inga belägg som motiverar nivån på de föreslagna fasta schablonsatserna för direkta personalkostnader, andra stödberättigande kostnader eller indirekta kostnader. I praktiken har de nivåer som använts för 2014–2020 i ESF i förslaget utvidgats till att omfatta de andra fonderna. Sammanhållningspolitiken omfattar dock ett mycket stort antal sektorer och projekt, med mycket olika interna kostnadsstrukturer. Att allmänt tillämpa samma schablonsatsnivå innebär att högkostnadsprojekt ger medlemsstaterna möjlighet att begära ersättning för höga belopp med schablonsatser utan att behöva visa att kostnaderna ligger på rätt nivå.

82. Om ordningen med schablonsatser utökas till att innefatta direkta personalkostnader kan det medföra mer komplikationer än förenkling. Enligt vår uppfattning gör redan förslaget det avsevärt lättare att beräkna och fördela personalkostnader (artikel 50.2). Men enligt förslaget kan stödmottagare lagligt begära schablonsatser för direkta personalkostnader i ett projekt som inte innefattar sådana kostnader (som till exempel i ett projekt som helt genomförs genom en process för offentlig upphandling). Och eftersom schablonsatser kan begäras för både direkta personalkostnader och andra direkta kostnader skulle ett organ som ansvarar för flera projekt kunna variera sitt sätt att fastställa stödberättigande utgifter och använda personalkostnader med schablonsatser för vissa och andra direkta kostnader för andra. På så sätt skulle organet kunna begära ersättning för samma kostnad mer än en gång. I artikel 51.3 i förslaget föreskrivs att medlemsstaterna inte ska göra detta, men med tanke på att det begränsade underlaget som ska styrka sådana ansökningar ifrågasätter vi om de förvaltande myndigheterna och revisionsmyndigheterna, eller kommissionen, kommer att kunna upptäcka överträdelser.

83. Den föregående programperiodens begränsningar för att använda förenklade former av stöd till insatser som enbart genomförs genom offentlig upphandling ( 80 ) har inte återanvänts i förslaget. Om sådana projekt använder förenklade former av stöd, måste kommissionen och medlemsstaterna enligt förslaget endast kontrollera att villkoren för betalning är uppfyllda ( 81 ) . Regler för offentlig upphandling kommer att fortsätta gälla, men kommer inte att kontrolleras som en del i processen med att ansöka om EU-stöd, eftersom regelefterlevnad inte längre kommer att vara ett villkor för betalning. Regler för offentlig upphandling är en hörnsten i EU:s inre marknad, men förslaget ökar avsevärt risken för att överträdelser av reglerna inte upptäcks.

84. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 38) Att före programplaneringen tillhandahålla delegerade akter, enligt artiklarna 88 och 89 i förslaget, om stöd som inte är kopplat till kostnader – med standardmässiga lösningar utformade för att göra det lättare att börja använda denna form av stöd – samt om förenklade former av stöd till stödmottagare. Ett syfte bör vara att säkerställa ökat fokus på resultat. 39) Att omvärdera huruvida de fasta schablonsatser som fastställs i förslaget är lämpliga sett till finansieringsområde, typ av projekt och/eller projektstorlek (artiklarna 49, 50.1 och 51 i förslaget). 40) Att utelämna direkta personalkostnader från det förenklade kostnadsalternativet med schablonsats (artikel 50.1 i förslaget). 41) Att begära att revisionsmyndigheter kontrollerar efterlevnad av regler för offentlig upphandling vid sina systemrevisioner (artikel 88.3 i förslaget).

Urval av projekt och regler för stödberättigande

Urval av projekt

85. Vid flera av våra revisioner har det påträffats svagheter i projekturvalet, vilket har lett till rekommendationer om förbättrade kriterier och att kommissionen ska få en starkare roll ( 82 ) . Vid vår revision med inriktning på projekturval nyligen konstaterades att även om urvalskriterierna i allmänhet stöder programmålen, så tar de inte tillräcklig hänsyn till resultat och är mest inriktade på output och anslagsutnyttjande ( 83 ) . Mot den bakgrunden välkomnar vi att det införts krav för projekturval (artikel 67.3), men anser att det skulle vara användbart med fler detaljer.

86. I vårt briefingdokument nyligen påpekade vi den administrativa börda som kan uppkomma för stödmottagare när nationella regler och lagstadgade skyldigheter går utöver de som fastställts på EU-nivå (”nationell överreglering”). Vi fastställde att detta är ett av nyckelområdena för ändamålsenlig förenkling av sammanhållningspolitiken ( 84 ) . Även om huvudansvaret för att rationalisera urvalsprocessen ligger hos medlemsstaterna, så anser vi att kommissionen skulle kunna ge mer stöd genom att analysera de nationella rutinerna och fastställa god praxis. Vi välkomnar därför det utrymme kommissionen får att på begäran vara med och ta fram urvalskriterier av god kvalitet (artikel 67.2).

Regler för stödberättigande och moms

87. Att regler för stödberättigande överträds är ett av de främsta upphoven till fel på sammanhållningsområdet ( 85 ) . I sitt svar på våra tidigare rekommendationer gick kommissionen med på att göra en detaljerad analys av nationella stödregler, med inriktning på medlemsstaternas ansvar för att förenkla dem. I april 2018 hade kommissionen inte genomfört någon sådan analys ( 86 ) . Eftersom det inte är klargjort om medlemsstaterna enligt mallen för programmen i det nuvarande förslaget måste vidta åtgärder för att förenkla reglerna och minska den administrativa bördan för stödmottagarna (se punkt 48), så kvarstår risken att de nationella stödreglerna förblir onödigt komplicerade.

88. Enligt förslaget är momsen, för projekt vars totala kostnad understiger 5 miljoner euro, en stödberättigande kostnad oavsett om den är återbetalningsbar eller inte (artikel 58). Under den innevarande programperioden finns det ingen övre gräns för när moms är stödberättigande, men stödberättigandet är begränsat till moms som inte är återbetalningsbar. Som vi ser det medför moms som belastas statliga myndighetsorgan inte någon nettokostnad för medlemsstaten, eftersom den utgör inkomst. Att det anges ett tröskelvärde för projektstorlek i förslaget begränsar det momsbelopp som får ersättas, men det är bara delvis ett svar på vår rekommendation att moms som betalas av offentliga organ inte ska kunna ersättas med EU-medel ( 87 ) . På samma sätt är återbetalningsbar moms inte en genuin kostnad för privata organ och bör inte kunna ersättas.

89. Vi ser ett antal andra problem när det gäller hanteringen av moms i förslaget. Dessa problem uppkommer oavsett om stödmottagaren är en offentlig eller privat organisation. — I förslaget behandlas inte det faktum att, som vi tidigare har påvisat, den finansiering som stödmottagare får enligt de nuvarande reglerna för ersättning av moms kan överstiga deras kostnader (88). — Förslaget skulle kunna uppmuntra myndigheter att konstlat dela upp projekt så att de kommer under tröskelvärdet på 5 miljoner euro. Vi känner inte till något skäl till att detta konstlade tröskelvärde har fastställts till den här nivån. — Förslaget är inte förenligt med de regler som gäller inom direkt förvaltning, där all moms som är återbetalningsbar är fortsatt icke stödberättigande (89). Vi har påpekat att skillnader mellan regler är en av de aspekter som gör det mer komplicerat för stödmottagare och begränsar synergierna mellan fonderna (90). Moms är ett komplicerat ämne och vi utreder för närvarande frågan ytterligare.

90. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 42) Att inkludera villkor som tydligt definierar vilken typ av analys de förvaltande myndigheterna behöver utföra för att säkerställa att utvalda insatser uppfyller en miniminivå för meriter och uppfyller kraven i artikel 67.3 c i förslaget. 43) Att i förordningen om gemensamma bestämmelser eller i en delegerad akt införa huvudkriterier för när det bör hållas samråd med kommissionen om urvalskriterierna (artikel 67.2 i förslaget). 44) Att i linje med årsrapporten för 2017 (91) undanta ersättning av moms till offentliga organ från EU-finansiering (artikel 58.1 a i förslaget).

Upphävda regler

91. Kommissionen föreslår att de regler som just nu gäller mjukas upp på två betydande områden: bedömningen av större projekt – normalt projekt med en total kostnad på minst 50 miljoner euro, som stod för omkring en tredjedel av den totala tilldelningen av finansiering inom sammanhållningspolitiken ( 92 ) ; samt förhållningssättet till finansiering av projekt som skapar inkomster efter att ha slutförts (som till exempel avgiftsbelagda vägar).

Större projekt

92. För den innevarande programperioden underställs större projekt, som ett villkor för finansiering, en detaljerad kostnads-nyttoanalys som görs av medlemsstaterna, och därefter en bedömning och godkännande som görs av kommissionen ( 93 ) . Genom åren har kommissionen tagit fram gemensamma standarder för sådan kostnads-nyttoanalys ( 94 ) . I kommissionens förslag till förordning om gemensamma bestämmelser avskaffas samtliga bedömningskrav för just större projekt. I stället behöver medlemsstaterna bara lämna information till kommissionen om ”insatser av strategisk betydelse”, vilket definieras som de insatser som starkt bidrar till att målen för ett program kan uppnås, utan någon vidare beskrivning ( 95 )

93. Vi har i flera tidigare rapporter fastslagit att risken avseende en sund ekonomisk förvaltning är särskilt stor om kostnads-nyttoanalysen inte tillämpas strikt eller inte görs. På medlemsstatsnivå har vi till exempel hittat svagheter i hur kostnads-nyttoanalyser tillämpas och i deras kvalitet, något som direkt påverkar påföljande finansieringsbeslut ( 96 ) . När det gäller processen med godkännande från kommissionen, konstaterade vi ett antal brister i hur den oberoende kvalitetsgranskningen ( 97 ) av större projekt fungerar, och fann också att denna ytterligare bedömning påverkade de projektens kvalitet positivt ( 98 )

94. Mot denna bakgrund bekymrar vi oss för att även om den allmänna administrativa bördan minskas då man tar bort alla särskilda bedömningskrav, så motverkas detta av den ökade risken för att de medfinansierade investeringarna inte ger den bästa valutan för pengarna.

Inkomstgenererande projekt

95. Under den innevarande programperioden finns det ett tak för EU:s stöd till inkomstgenererande projekt. Medlemsstaterna kan antingen vid behov göra analyser för att fastställa finansieringsunderskottet, eller använda fasta schablonsatser, som varierar mellan 20 och 30 % beroende på sektor ( 99 ) . I förslaget tas denna begränsning av EU-finansieringen för sådana projekt bort, så att alla kostnader i samband med inkomstgenererande projekt är potentiellt berättigande för EU-stöd. I stället specificeras i förslaget att en lägre EU-medfinansieringsgrad kommer att gälla för dessa projekt. Det föreslås också att finansieringsinstrument skulle kunna bli en viktig genomförandemekanism för projekt som genererar intäkter (s. 9 i förordningen om gemensamma bestämmelser).

96. Detta förslag är i samma anda som när ”principen om icke-vinst” togs bort vid den senaste översynen av budgetförordningen. I vårt yttrande över översynen av budgetförordningen betonade vi att vi inte ser behovet av att ta bort ”icke-vinst”-principen ( 100 ) . Kommissionen påpekar att det går att spara genom en lägre medfinansieringsgrad för alla projekt som föreslås i förslaget (artikel 106), och har uppskattat att det skulle minska den totala administrativa bördan med 1 % om man tog bort de nuvarande reglerna om inkomstgenererande projekt ( 101 ) . Enligt vår uppfattning kan en lägre medfinansieringsgrad och en potentiellt mindre administrativ börda inte kompensera för de betydande extra kostnader för EU-budgeten som sannolikt blir följden om det nuvarande stödtaket tas bort. Exempelvis kan ett vägprojekt i en mindre utvecklad region med en total kostnad på 10 miljoner euro med det nya förslaget få EU-medfinansiering på 7 miljoner euro – omkring 4,5 miljoner euro mer än det skulle ha fått enligt reglerna för 2014–2020 ( 102 )

97. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 45) Att i förordningen om gemensamma bestämmelser återinföra en obligatorisk oberoende bedömning och gemensamma obligatoriska bedömningsstandarder, såsom kostnads-nyttoanalys, för att välja ut finansiellt betydande insatser som utgör det bästa värdet för pengarna. 46) Att begränsa EU:s bidrag till inkomstgenererande projekt till vad som behövs, genom att återinföra schablonsatser med tak för de totala stödberättigande utgifterna, eller använda finansieringsinstrument som det prioriterade alternativet för att medfinansiera inkomstgenererande projekt.

FÖRFARANDEN FÖR REDOVISNINGSSKYLDIGHET

Roller och ansvarsområden för förvaltnings- och kontrollsystem

98. I förslaget föreslås ”förlängning” av befintliga förvaltnings- och kontrollsystem. I princip välkomnar vi den åtgärden: det är rimligt att bygga vidare på det som åstadkommits tidigare vad gäller stärkt inre kontroll, och att överföra de delar från den innevarande programperioden som fungerar bra till den nya perioden ( 103 ) . Vi noterar att det i artikel 72 nämns att revisionsmyndighetens revisionsstrategi behöver omfatta ”systemrevisioner av nyligen utsedda förvaltande myndigheter och myndigheter som sköter redovisningstjänsten”. Enligt vår uppfattning bör detta krav utökas så att det omfattar alla väsentliga förändringar av system som kan påverka deras funktionssätt, såsom ändringar i strategin för förvaltningskontroller.

99. I förslaget införs också en möjlighet att ersätta den tidigare attesterande myndigheten med en ny redovisningstjänst, med färre ansvarsområden (artiklarna 66.2 och 70). Denna åtgärd är i linje med det behov av att klargöra arbetsomfattningen och arbetsområdena för förvaltande respektive attesterande myndigheter som vi har fastställt i vårt briefingdokument om förenkling ( 104 ) . Vi noterar att de attesterande myndigheterna utgjorde en viktig nivå av förhandskontroll och ökad korrigerande kapacitet på medlemsstatsnivå. Att ersätta dem med den nya redovisningstjänsten, när detta alternativ väljs, kommer att lägga större ansvar på de förvaltande myndigheterna, som kommer att behöva utrustas för uppdraget.

100. Under den innevarande programperioden 2014–2020 var processen för medlemsstaternas ”utnämning” av myndigheter till att utföra vissa uppgifter relativt omständlig ( 105 ) . Vi har rapporterat om sambanden mellan de markanta dröjsmålen i medlemsstaternas utnämningsprocess och deras förmåga att ansöka om EU-finansiering ( 106 ) . Därför välkomnar vi att behovet av en utnämningsprocess inte finns med i förslaget. I stället behöver nu medlemsstaterna bara ”ange” en förvaltande myndighet och en revisionsmyndighet (artikel 65).

101. Medlemsstaterna ska utarbeta en beskrivning av sina förvaltnings- och kontrollsystem enligt en mall som tillhandahålls i en bilaga (artikel 63.9 och bilaga XIV). Huvudkraven för systemen fastställs i bilaga X. Jämfört med den innevarande perioden minskar det innehåll som krävs i beskrivningen betydligt enligt förslaget. Även om detta innebär mer frihet och mindre byråkrati för medlemsstaterna, så finns det enligt vår erfarenhet en risk för att den bristande tydligheten kan leda till osäkerhet, som inte brukar bidra till ändamålsenlig förenkling ( 107 ) . Att minska på vägledningen och klargörandena av kontrollkraven utgör enligt vår åsikt en risk för kvaliteten på de kontroller som görs. I förslaget är det till exempel fortfarande ett antal viktiga begrepp som inte definieras, som ”lämpliga förvaltningskontroller” och ”nyligen utsedd myndighet”. En annan viktig aspekt som saknas är tidsfrister för att upprätta revisionsstrategier.

102. I förslaget finns en separat artikel (artikel 74) om rutiner för en gemensam revision, också kallat samordnad granskning. Detta har att göra med principen att kommissionen och revisionsmyndigheterna bör undvika dubbla revisioner av samma kostnader, i syfte att minimera revisionskostnaderna och minska den administrativa bördan för stödmottagarna. Vi stöder dessa syften förutsatt att de underbyggs av en ram som säkerställer att kostnaderna kontrolleras utifrån samma standarder och att revisionsresultaten rapporteras korrekt ( 108 )

103. Även om begreppet inte användes, så tillämpades konceptet med gemensam revision (samordnad granskning) delvis under föregående programperioder, men var begränsat till förhållandet mellan revisionsmyndigheterna och kommissionen. Huvudförändringen i förslaget är att rutinerna för samordnad granskning bör utökas så att de omfattar förhållandet mellan revisions- och förvaltningsmyndigheter: revisionsmyndigheterna bör om möjligt inte begära handlingar av stödmottagare utan använda dem som redan finns från de förvaltande myndigheternas arbete, däribland deras förvaltningskontroller. Revisionsmyndigheter bör därför endast begära ytterligare handlingar och bevis från stödmottagare ”om de efter en yrkesmässig bedömning anser att så krävs för att dra robusta revisionsslutsatser” (artikel 74.1). Trots detta stycke anser vi, utifrån vår långa erfarenhet av revision på det här området, att det finns en risk att revisionsmyndigheterna kan få en orimlig press på sig att inte ifrågasätta de förvaltande myndigheternas arbete för mycket. Oberoende offentlig revision är en viktig del när det gäller transparensen och redovisningsskyldigheten för EU:s utgifter ( 109 ) . Vi understryker därför att det är nödvändigt att revisionsmyndigheterna är fria att revidera enligt internationella revisionsstandarder, och kommissionen bör göra allt som står i dess makt för att underlätta detta.

104. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 47) Att tydligt identifiera vilka ändringar av system som kräver att revisionsmyndigheterna gör en obligatorisk systemrevision (artikel 72 i förslaget). Se även detaljerade förslag i bilagan. 48) Att till beskrivningen av förvaltnings- och kontrollsystemen (bilaga XIV i förslaget) lägga till en beskrivning av förvaltningskontrollerna och de relevanta kriterierna för att revisionsmyndigheterna ska kunna kontrollera att de centrala kontrollkrav som anges i bilaga X i förslaget är uppfyllda. 49) Att förtydliga vaga definitioner och odefinierade eller orealistiska tidsramar (t.ex. ”nyligen utsedda myndigheter” och ”första verksamhetsår”) i systembeskrivningen (bilaga XIV till förslaget) och i artikel 72 i förslaget.

Standardmässigt förvaltnings- och kontrollsystem

Förvaltningskontroller

105. Förvaltningskontroller är en viktig del av förvaltnings- och kontrollsystemet. I förslaget definieras förvaltningskontroller som administrativa kontroller av stödmottagarnas betalningsansökningar och kontroller på plats av insatser. Till skillnad från under tidigare programperioder är administrativa kontroller inte längre obligatoriska utan ska vara riskbaserade (artikel 68.2). Detta innebär att vissa stödmottagares betalningsansökningar kanske inte underställs förvaltningskontroller.

106. I princip välkomnar vi övergången till ett riskbaserat tillvägagångssätt. Om den genomförs väl skulle den kunna minska den administrativa bördan och göra kontrollerna ändamålsenliga. Vi konstaterar regelbundet att förvaltningskontroller är en aspekt som behöver stärkas när det gäller kontroll av stödberättigande utgifter ( 110 ) . I vårt tidigare arbete har vi funnit att de befintliga förvaltningskontrollerna redan skiljer sig markant i omfattning och intensitet mellan och inom medlemsstaterna, vilket tyder på att det finns olika tolkningar av vad som krävs ( 111 ) . Vi anser att riskbedömningen gällande förvaltningskontroller bör vara tydligt inriktad på korrekthet och omfatta alla ansökningar; själva förvaltningskontrollerna bör äga rum innan betalningsansökningarna skickas in till kommissionen.

Revisioner

107. Enligt förslaget kommer revisionsmyndigheterna att kunna göra sitt urval av insatser från grupper i program inom Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF+ (artikel 73.2). Som regel bör urvalet vara representativt och bygga på statistiska urvalsmetoder. Enligt förslaget är dock icke-statistiska urvalsmetoder möjliga när revisionspopulationen är mindre än 300 urvalsenheter. I sådant fall ska urvalet omfatta minst 10 % av urvalsenheterna och väljas ut slumpmässigt (artikel 73.2). Hur man tolkar en ”urvalsenhet” har viktiga följder för det slumpmässiga urvalet, men detta begrepp definieras inte exakt. Utifrån vår stora erfarenhet av att observera praxis i medlemsstaterna, anser vi att användningen av icke-statistiska urvalsmetoder medför risken att de urval som blir resultatet inte är stora nog att vara representativa, vilket kan leda till otillförlitliga felfrekvenser och revisionsuttalanden.

108. För revisionen av program som omfattas av förordningen om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) kommer kommissionen att välja ut ett gemensamt stickprov av insatser, som omfattar samtliga program ( 112 ) . Detta kommer sannolikt att förenkla dessa revisioner. Dock finns det en risk, liksom med stickprovsmetoderna enligt förslaget, för att ett sådant gemensamt stickprov kanske inte är representativt för enskilda program, vilket gör revisionsuttalandena mindre tillförlitliga sett till hur systemen fungerar i enskilda program.

109. När det gäller omfattningen av de revisioner som revisionsmyndigheterna gör av finansieringsinstrument, har vi pekat på att revisionsmyndigheternas arbete har varit inriktat på förskottsbetalningar till finansieringsinstrumenten, där sannolikheten för fel är mycket mindre. Vi rekommenderar att kommissionen säkerställer att revisionerna omfattar utbetalningar till slutmottagare – det vill säga stödberättigande utgifter ( 113 ) . Vi välkomnar att medlemsstaterna enligt förslaget i betalningsansökan måste ange både förskottsbetalningen och utbetalningar av medel till slutmottagare (artikel 86.2). I förslaget anges dock inte den stödberättigande utgift som ska revideras av revisionsmyndigheterna, och det förklaras inte heller att endast de medel som betalas ut till slutmottagare ska beaktas när den kvarstående felprocenten beräknas.

110. En ny möjlighet för perioden efter 2020 är att medlemsstaterna kan ådra sig stödberättigande utgifter utanför programområdet eller utanför EU (artikel 57.4). I förslaget finns inga villkor för att skydda de nödvändiga revisionsrättigheterna för vare sig revisionsmyndigheten, kommissionen eller revisionsrätten under dessa omständigheter ( 114 ) . Detta är en betydande lucka i redovisningsskyldigheten i förslaget.

111. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 50) Att genom en delegerad akt eller vägledning klargöra kraven för den riskbaserade strategin för förvaltningskontroller. Se även de detaljerade kommentarerna om artikel 68.2 i förslaget. 51) Att genom en sådan delegerad akt som avses i artikel 73.4 i förslaget fastställa kriterier för gruppering av program (inklusive konfidensnivåer) och små populationer för att säkerställa ett representativt urval. De frågor som bör begrundas i detta sammanhang omfattar även revisionsurval enligt de utökade arrangemangen (punkt 115). 52) Att införa flera stickprov för grupper i Interregprogrammen eller ett stickprov med strata som uppvisar samma egenskaper (artikel 48 i förslaget till förordning om europeiskt territoriellt samarbete). 53) Att i artikel 73 i förslaget klargöra att insatsrevisioner med avseende på finansieringsinstrument bör omfatta de stödberättigande utgifter som anges i artikel 62, men inte förskottsbetalningar till finansieringsinstrument. 54) Att säkerställa att det finns tydliga revisionsrättigheter för utgifter utanför EU och klargöra detta i artikel 57.4 i förslaget.

Utökade proportionella arrangemang för förvaltnings- och kontrollsystem

Arrangemang

112. En radikal förändring som föreslås i förslaget är att medlemsstaterna, på villkor att de uppfyller vissa villkor, kan ansöka om ”utökade proportionella arrangemang” för program. Enligt dessa arrangemang får nationella förfaranden användas för förvaltningskontroller, revisionsmyndigheten får begränsa sin revision till ett urval av 30 urvalsenheter utan systemrevisioner, och kommissionen begränsar sin revision till en granskning av revisionsmyndighetens arbete (artikel 77).

113. Vi har ett antal farhågor rörande detta förslag, vilka vi förklarar i följande punkter. Som en allmän iakttagelse noterar vi att det i avsaknad av en konsekvensbedömning (punkt 5), inte finns några bevis för att de berörda riskerna uppvägs av de möjliga fördelarna med en förenkling i form av lägre administrativa kostnader och en minskad administrativ börda för stödmottagarna. Förslaget strider mot vår uppfattning att ”alla förslag om administrativ förenkling bör baseras på en solid faktagrund” ( 115 ) . Vi konstaterar också att den stärkta redovisningsskyldigheten för sammanhållningspolitiken från perioden 2007–2013 och framåt har lett till att de felprocentsatser som vi rapporterar är betydligt lägre ( 116 )

114. När det gäller de tre delarna av de utökade arrangemangen noterar vi att texten i artikel 77 a om förvaltningskontroller inte är så tydlig som den behöver vara, med tanke på de möjliga följderna av lagstiftningen. Ännu viktigare är att eftersom förvaltningskontrollerna enligt förslaget kan vara riskbaserade (punkt 105) står det inte heller klart vari mervärdet i bestämmelsen ligger: förvaltningsmyndigheterna kan utnyttja bestämmelserna i standardarrangemangen för att dra nytta av de fördelar som de utökade arrangemangen ger.

115. Den andra delen av förslaget är att revisionsmyndigheten kan begränsa sina revisioner. Vi är oroade över den möjliga begränsningen av revisionsmyndigheternas urvalsstorlek – 30 urvalsenheter från vad som får vara en grupp av program (se även punkt 107). Artikel 77 b innebär en risk för att revisionsmyndigheterna tolkar detta alltför fritt, med följden att urvalet inte är tillräckligt stort för att vara representativt, vilket i sin tur leder till att de rapporterade felprocentsatserna inte är tillförlitliga.

116. Den tredje delen av förslaget rör begränsade revisioner från kommissionens sida. Enligt förslaget skulle kommissionens egna revisioner uttryckligen inte kunna gå bortom revisionsmyndigheten och även omfatta stödmottagare, om det inte föreligger en misstanke om ”allvarliga brister i revisionsmyndighetens arbete”. Detta ingår redan i principen om samordnad granskning (punkt 103) och behöver därför inte regleras på det här sättet. Enligt internationella revisionsstandarder ska revisorer alltid se till att inhämta nödvändiga bevis för att kunna göra robusta revisionsuttalanden.

Villkor

117. Villkoren för dessa arrangemang anges i artikel 78. Det viktigaste kriteriet ( 117 ) är att kommissionen i sina offentliggjorda årliga verksamhetsrapporter för de två föregående åren ska bekräfta att programmets förvaltnings- och kontrollsystem fungerar effektivt och att den totala felprocenten för varje år ligger under 2 %. Detta innebär följande: — Det finns inga garantier för att ett system som tidigare bedömts fungera effektivt kommer att vara samma som det system som används enligt de nya utökade arrangemangen – särskilt med tanke på övergången från en programperiod till nästa. Vi noterar att revisionsmyndigheterna inte förväntas utföra systemrevisioner innan de utökade arrangemangen tillämpas, med risken för att systemet inte är förenligt med EU-kraven. — Det framgår inte av texten i förslaget huruvida den felprocent som används för att bedöma om en medlemsstat får använda de utökade arrangemangen måste ha genomgått kommissionens kontroller av laglighet och korrekthet. Den felprocent som kommissionen rapporterar i sina årliga verksamhetsrapporter är den felprocent som har rapporterats av revisionsmyndigheterna. Denna felprocent kan vara för lågt beräknad, eftersom korrigeringar till följd av kommissionens kontroller av laglighet och korrekthet inte beaktas (118). Att bedöma huruvida ett program kan komma i fråga för de utökade arrangemangen på grundval av ett otillförlitligt mått skulle bara öka de aktuella riskerna. — Det står inte klart hur det ytterligare kriteriet för samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten kommer att tillämpas.

Avslutning av de utökade arrangemangen

118. En ytterligare källa till oro rör förfarandena för att avsluta de utökade arrangemangen (som kallas ”justeringar”) och gå tillbaka till standardarrangemangen (artikel 79). Denna process kommer att ta flera år, kräver ytterligare revisionsarbete, analys av nästa årliga kontrollrapport, systemrevisioner och tid för medlemsstaten att tala för sin sak. Under den perioden – när medlemsstaterna kanske arbetar med ett relativt otillförlitligt system, men med svag förvaltning och kontroll – är det naturligt att risken för fel ökar. De föreslagna arrangemangen innebär dock att eventuella korrigerande åtgärder fördröjs betydligt.

119. I vårt briefingdokument om förenkling uppmärksammar vi den stärkta redovisningsskyldighet som tillämpats under den innevarande programperioden och tidigare programperioder, genom att kommissionen uppnår säkerhet om att utgifterna är korrekta med hjälp av kontroller som medlemsstaternas revisionsmyndigheter utför ( 119 ) . Möjligheterna att införa riskbaserade förvaltningskontroller i standardförfarandena bör bidra till att minska den administrativa bördan för system som fungerar väl. De föreslagna utökade arrangemangen riskerar att betydligt försvaga den säkerhet kommissionen uppnår. Vi anser att de föreslagna ändringarna av standardarrangemangen ger tillräckligt med utrymme för att minska den administrativa bördan.

120. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 55) Huruvida riskerna i samband med de utökade arrangemangen uppvägs av de möjliga fördelarna med förenkling (artiklarna 77–79 i förslaget).

Inlämning av räkenskaper och finansiella korrigeringar

121. Som för perioden 2014–2020 kommer kommissionen enligt förslaget att inledningsvis ersätta 90 % av medlemsstaternas ansökningar om mellanliggande betalning och göra slutbetalningen efter att ha granskat räkenskaperna (artiklarna 87 och 94) ( 120 ) . För att kommissionen ska ”godta” räkenskaperna för ersättning ska den försäkra sig om att räkenskaperna är ”fullständiga, exakta och sanningsenliga” och att den kvarstående felprocent som redovisats av revisionsmyndigheten är lägre än 2 % (artikel 93). Kommissionen gör slutbetalningen även i fall där revisionsmyndigheten i sitt revisionsuttalande identifierar brister i systemets funktion och/eller i de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet under förutsättning att räkenskaperna bedöms vara fullständiga, exakta och sanningsenliga (artiklarna 95–96).

122. Kommissionens kontroller av laglighet och korrekthet kan inte göras förrän denna inledande process för granskning och avslutande av räkenskaperna och utbetalning av slutbeloppet är klar. Den process som beskrivs i förslaget tar således varken hänsyn till eventuella senare finansiella korrigeringar som görs av kommissionen, eller behovet av att därefter ändra felfrekvenserna. Detta leder till att kommissionens godtagande av räkenskaperna inte ger säkerhet för stödmottagarna, eftersom de relaterade utgifterna är föremål för ytterligare kontroller från kommissionens sida efter det att räkenskaperna faktiskt avslutats. Vi uppmärksammade detta problem i vårt yttrande över förslaget för programperioden 2014–2020 ( 121 ) . Nyligen rekommenderade vi att kommissionen bör göra tillräckligt många kontroller av korrekthet för att dra slutsatser om ändamålsenligheten hos revisionsmyndigheternas arbete och få rimlig säkerhet om kostnadernas korrekthet, vilket senast ska redovisas i de årliga verksamhetsrapporter som den offentliggör året efter att ha godkänt räkenskaperna ( 122 ) . Det är lika viktigt att tydliga tidsgränser för det slutliga beslutet införs även i förslaget för perioden 2021–2027.

123. Ändamålsenligheten i räkenskapssystemet beror på vilket incitament det ger medlemsstaterna att återkräva oriktiga belopp och att få till stånd förbättringar i systemen ( 123 ) . Vi välkomnar därför att kommissionens möjlighet att göra finansiella nettokorrigeringar om den upptäcker oriktiga utgifter som ingår i godtagna räkenskaper behålls i förslaget (artikel 98). Vi anser att det i förslaget även bör hänvisas till oriktigheter som revisionsrätten upptäcker i detta sammanhang, vilket är fallet enligt förordningen för den innevarande perioden ( 124 ) . Enligt förslaget tas finansiella nettokorrigeringar på grundval av allvarliga brister i förvaltningssystemets sätt att fungera dock bort, en möjlighet som finns tillgänglig för perioden 2014–2020. Enligt förslaget skulle medlemsstaterna kunna byta ut oriktiga utgifter ( 125 ) . Vi anser att detta avsevärt försvagar medlemsstaternas incitament att förbättra sina system.

124. Värdet av förvaltningsförklaringarna kommer att vara beroende av den förvaltande myndighetens arbete. Vi noterar att den mall för förvaltningsförklaringen, som är en av de fyra delarna i garantipaketet (punkt 121), som anges i bilaga XV till förslaget, inte omfattar väl fungerande kontrollsystem, vilket är ett krav enligt budgetförordningen ( 126 ) . Denna inkonsekvens påverkar revisionsmyndighetens revisionsuttalande, eftersom revisionsmyndigheten utfärdar ett revisionsuttalande om systemets funktion baserat på förvaltningsförklaringen.

125. Kommissionen och lagstiftarna bör överväga följande: 56) Att införa tydliga tidsgränser för kommissionens slutförande av kontrollerna av räkenskapernas laglighet och korrekthet (artiklarna 93–96 i förslaget). Kommissionen bör utföra tillräckliga kontroller av korrektheten för att dra slutsatser om utgifternas korrekthet senast i generaldirektoratets årliga verksamhetsrapport året efter det att räkenskaperna godtagits. 57) Att lägga till uttalanden med reservation eller med avvikande mening från revisionsmyndigheten om kontrollsystemens ändamålsenliga funktion och räkenskapernas laglighet och korrekthet som ett ytterligare skäl för kommissionen att inte godta de inlämnade räkenskaperna (artiklarna 95 och 96 i förslaget). 58) Möjligheten att göra finansiella nettokorrigeringar för allvarliga brister i systemets funktion bör återinföras (artikel 98.1 och 98.4 i förslaget).

Villkor för revisionsrättens bestyrkande

126. I vår strategi för 2018–2020 tillkännagav vi vår avsikt att tillämpa en ny strategi för vår revisionsförklaring genom att i så stor utsträckning som möjligt grunda vår försäkran på lagligheten och korrektheten hos den information som lämnas av granskningsobjekten, som ett steg mot att organisera revisionsförklaringen som ett ”bestyrkandeuppdrag”. Detta innebär att vi bedömer huruvida den kvarstående felprocent som kommissionen fastställer på grundval av de felprocentsatser som lämnats av revisionsmyndigheterna är en tillförlitlig uppskattning. Enligt denna strategi beaktar vi den ändrade kontroll- och garantiramen inom sammanhållningspolitiken och siktar på att använda det arbete som utförts av andra berörda revisorer – revisionsmyndigheterna och i tillämpliga fall kommissionen – med målet att minska vårt eget revisionsarbete och därmed den övergripande revisionsbördan.

127. Som ett pilotprojekt, för att avgöra om det skulle vara möjligt med en ny strategi, baserades revisionsförklaringen 2017 för underrubrik 1b (Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning) i den fleråriga budgetramen, som vi rapporterar om i kapitel 6 i vår årsrapport för 2017, på ett urval transaktioner som redan hade granskats av revisionsmyndigheterna.

128. När vi bedömde resultaten av detta pilotprojekt identifierade vi fyra villkor som måste vara uppfyllda för att vi ska kunna fortsätta med övergången till bestyrkandeuppdrag, nämligen att i) det finns en kvarstående felprocent och vi kan intyga att den är korrekt, ii) denna kvarstående felprocent är ändamålsenlig (robust och tillförlitlig), iii) kommissionen lämnar den nödvändiga informationen i tid för våra behov, iv) villkoren för att använda andra revisorers arbete är uppfyllda (oberoende, professionell kompetens, arbetets omfattning, kostnadseffektivitet och revisionsslutsatser som baseras på tillräckliga bevis).

129. I tabellen nedan sammanfattar vi vår bedömning av huruvida dessa villkor uppfylldes i vårt pilotprojekt för revisionsförklaringen 2017. Här anger vi också vår åsikt om huruvida de brister som vi påträffade skulle kunna åtgärdas genom förslaget, och om de i praktiken åtgärdas genom förslaget. Villkor Viktigaste brister som identifierades vid revisionsförklaringen 2017 Kan dessa brister åtgärdas genom förslaget? Åtgärdas de genom förslaget? i) Finns det en kvarstående felprocent och kan vi intyga att den är korrekt? Det finns ingen total kvarstående felprocent som är gemensam för underrubriken i den fleråriga budgetramen. Kommissionen sammanställer endast indikatorn per generaldirektorat. Den felprocent som anges i den årliga verksamhetsrapporten rör dessutom utgifter som inte har gått igenom hela kontrollcykeln. Nej (bör behandlas i budgetförordningen). e.t. ii) Är felprocenten ändamålsenlig? Den största bristen är att den kvarstående felprocenten för det specifika budgetår som vi granskar kan omfatta förskott till finansieringsinstrument och projekt med statligt stöd. Om så är fallet kan den kvarstående felprocenten vara för lågt beräknad. Ja Delvis iii) Lämnar kommissionen information i tid? Kommissionens uppskattningar av felprocenten i sin årliga verksamhetsrapport 2017 för utgifter som ingår i de räkenskaper som den godkände i maj 2017 är ofullständiga, eftersom de fortfarande kunde bli föremål för korrigeringar. Ja Nej iv) Är villkoren för att använda andra revisorers arbete uppfyllda? Brister i urval och dokumentation Delvis Delvis

130. Vi anser att alla relevanta villkor för bestyrkande inte kan hanteras enbart i förordningen om gemensamma bestämmelser. Medlemsstaterna och kommissionen skulle behöva utforma arrangemangen inom de områden som omfattas av deras behörighet så att bristerna kan åtgärdas. Generellt sett bidrar förslaget inte till att åtgärda alla de brister som identifierades i pilotprojektet för revisionsförklaringen 2017 som skulle ha kunnat rättas till. Vi drar därför slutsatsen att förslaget endast delvis uppfyller villkoren för bestyrkandeuppdrag när det gäller både standardarrangemangen och de utökade arrangemangen. I detta sammanhang noterar vi att syftet med förslaget inte är att underlätta en ändrad strategi för vår revision. Den bristande överensstämmelsen mellan våra behov när det gäller bestyrkandeuppdrag och bestämmelserna i den föreslagna lagstiftningen är inte medveten utan en konsekvens av att olika mål berörs.

131. Ovan har vi lyft fram de risker som vi ser med de föreslagna nya arrangemangen, vars effekt skulle bli att kontrollmiljön försvagas, särskilt inom de utökade arrangemangen. Detta påverkar i sin tur den säkerhet som kommissionen kan uppnå, vilket i sin tur påverkar villkoren för bestyrkande. Ett bestyrkandeuppdrag skulle rimligtvis kunna tillämpas för standardarrangemanget och kontrollsystemen. Som ett minimum skulle följande justeringar behöva göras: — Minska urvalsrisken genom att i den delegerade akten föreslå standardmässiga statistiska urvalsmetoder som revisionsmyndigheterna konsekvent ska använda vid specifika omständigheter. Detta förslag kan även innehålla krav på att kommissionen validerar revisionsmyndigheternas urvalsmetod innan det slutliga urvalet görs. — Justera artikel 73 för att, när det gäller finansieringsinstrument, säkerställa att revisioner av insatser endast omfattar uppkomna kostnader och inte förskott som betalats till finansieringsinstrument. — I samråd med revisionsrätten fastställa minimikrav för revisionsmyndigheterna när det gäller omfattningen av det revisionsarbete som ska utföras och hur