Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Slovenien att upphöra /* COM/2013/0396 final - 2013/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Slovenien att upphöra EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och av följande skäl: (1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser. (2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. (3) Den 2 december 2009 fastslog rådet i enlighet med artikel 126.6 i EUF-fördraget att det förelåg ett alltför stort underskott i Slovenien och avgav en rekommendation[1] för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2013, i enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[2]. För att få ned det offentliga underskottet till under 3 % av BNP på ett trovärdigt och hållbart sätt rekommenderades de slovenska myndigheterna att genomföra de finanspolitiska konsolideringsåtgärder som planerats för 2010, att säkerställa en genomsnittlig årlig strukturell korrigering av de offentliga finanserna motsvarande ¾ % av BNP under perioden 2010–2013 och att specificera vilka åtgärder som krävs för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2013, om konjunkturförhållandena möjliggör detta, samt att påskynda minskningen av underskottet, om de ekonomiska eller finanspolitiska förhållandena vid den tidpunkten är bättre än väntat. (4) På grundval av kommissionens vårprognos 2010 fann kommissionen den 15 juni 2010 att Slovenien hade vidtagit effektiva åtgärder för att följa rådets rekommendation av den 2 december 2009 om att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP. Kommissionen ansåg därför att det inte krävdes några ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott. (5) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter att rekommendationen antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation. (6) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. (7) På grundval av kommissionens fördjupade granskning av Slovenien 2013 anser kommissionen att Slovenien har alltför stora makroekonomiska obalanser. För att få hållbara förbättringar av det finanspolitiska och makroekonomiska läget och av arbetsmarknadsläget krävs framsteg både för att minska makroekonomiska obalanser och för att korrigera det alltför stora underskottet. (8) Enligt kommissionens höstprognos 2009 som låg till grund för rådets rekommendation av den 2 december 2009 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, väntades den slovenska ekonomin växa med 1,3 % 2010 och med 2,0 % 2011. Åren 2012 och 2013 låg bortom den prognoshorisonten, men utifrån antagandet att det stora negativa produktionsgapet gradvis kommer att slutas senast 2015, väntades tillväxten under 2012 och 2013 bli högre än 2011. BNP-tillväxten 2010 var nästan i nivå med det resultat som förutsågs i kommissionens höstprognos 2009, men 2011 var tillväxten lägre än väntade 2,0 %. Under 2012 gick den slovenska ekonomin åter in i en lågkonjunktur. Kommissionens uppdaterade vårprognos 2013[3] innebär ett mycket negativare scenario än vad som väntades vid tiden för rådets rekommendation även för 2013. BNP-tillväxten visade sig bli betydligt lägre än vad som förutsågs i kommissionens höstprognos 2009. Detta får negativa effekter på både inkomst- och utgiftssidan, jämfört med vad som väntades vid tiden för rådets rekommendation. (9) Sloveniens reala BNP har minskat betydligt kraftigare än i euroområdet som helhet, till följd av den globala ekonomiska och finansiella krisen och även beroende på inhemska obalanser. Den reala BNP sjönk med 7,8 % år 2009, vilket huvudsakligen berodde på trender i bruttoinvesteringar. Den exportledda återhämtningen i Slovenien under 2010 och 2011, då real BNP ökade med 1,2 % respektive 0,6 %, var måttlig på grund av att den bromsades av en svag inhemsk efterfrågan. Under 2012 drabbades den slovenska ekonomin av en förnyad lågkonjunktur, med en negativ BNP-tillväxt på –2,3 %. Ett positivt bidrag till tillväxten från extern nettoefterfrågan berodde på en stabil exporttillväxt på marknader utanför EU och en kraftig importminskning till följd av svag inhemsk efterfrågan. (10) I kommissionens uppdaterade vårprognos 2013 förutses en ytterligare minskning av real BNP med 2,0 % år 2013 på grund av fallande sysselsättning, negativ reallöneutveckling och fortsatt minskade investeringar. Skuldsaneringen av icke-finansiella företag och banksektorns återhämtning antas fortsätta, men är ännu inte tillräckliga för att en ny investeringscykel ska kunna inledas. Därför väntas privat konsumtion och investering även i fortsättningen vara den viktigaste dämpande faktorn för tillväxten. Den utländska efterfrågans positiva bidrag till tillväxten väntas minska något. Den prognostiserade fortsatta lågkonjunkturen med en BNP-tillväxt på –0,1 % år 2014 är en följd av förseningar vad gäller att lösa bankkrisen och omstrukturera den kraftigt skuldtyngda företagssektorn. Den reala BNP-tillväxten väntas uppgå till 1,3 % år 2015, med stöd av en gradvis starkare inhemsk efterfrågan som främst beror på banksektorns återhämtning, framsteg när det gäller skuldsanering av företag och ett ökat konsumentförtroende. (11) Det offentliga underskottet hade ökat kraftigt till 6,2 % av BNP under 2009 till följd av en stark inbyggd utgiftsdynamik för främst ränteutgifter och sociala transfereringar. De till stor del tillfälliga konsolideringsåtgärderna under 2010 var främst inriktade på att minska ökningen av den offentliga sektorns lönekostnader och sociala transfereringar. Indexeringen av sociala förmåner inklusive pensioner och av lönerna i den offentliga sektorn halverades för 2010 och vissa arbetsrelaterade bonusar begränsades. På inkomstsidan höjdes punktskatterna på alkohol, cigaretter och mineraloljor. Dessa åtgärder, som godkändes före antagandet av rådets rekommendation om alltför stora underskott, bidrog till att det nominella underskottet minskade något under 2010 till 5,9 % av BNP. (12) Genom 2011 års budget förstärktes och förlängdes med ytterligare ett år de konsolideringsåtgärder som vidtagits på utgiftssidan under 2010. På inkomstsidan höjdes punktskatten på cigaretter ytterligare. Trots detta nådde det nominella underskottet en kulmen på 6,4 % av BNP under 2011, när kapitalstödet till statliga förlustföretag och engångsåtgärder ökade underskottet med 1,4 % av BNP. (13) I anmälan från mars 2013 om alltför stora underskott, som validerats av kommissionen (Eurostat), rapporterades ett underskott i de offentliga finanserna för 2012 på 4,0 % av BNP. Detta utfall innefattar ännu en rekapitalisering av den största banken med cirka 0,2 % av BNP i juni 2012, behandlat som en engångsåtgärd. Regeringen har infört en betydande begränsning av de löpande utgifterna genom nedskärningar av lönerna i den offentliga sektorn och av sociala transfereringar. Dock är även dessa konsolideringsåtgärder i de flesta fall endast tillfälliga. Dessutom sjönk de offentliga investeringarna återigen, vilket innebar en minskning på sammanlagt 45 % i reala termer sedan 2009. Slutligen var kapitaltillskotten (inklusive engångsåtgärder) till offentliga bolag klart lägre än under 2011. På inkomstsidan sänkte regeringen bolagsskatten och införde generösare stöd för investeringar och FoU-verksamhet. (14) I kommissionens uppdaterade vårprognos 2013 beräknas det offentliga underskottet för 2013 till 5,5 % av BNP. Exklusive två engångsåtgärder där hybridinstrument mellan skuld och eget kapital konverterades till eget kapital för de två största bankerna (motsvarande 1,2 % av BNP) skulle dock underskottet för 2013 beräknats till 4,3 % av BNP. Det beräknade underskottet på 5,5 % av BNP kan jämföras med det nationella underskottsmålet för 2013 på 7,9 % av BNP från och med 2013 års uppdatering av stabilitetsprogrammet, vilket omfattar rekapitalisering av banker med 3,7 % av BNP. De offentliga finanserna 2013 väntas gynnas av helårseffekterna av sparåtgärder i lagen om balansering av de offentliga finanserna – som trädde i kraft i juni 2012 – och av nya godkända åtgärder för att öka inkomsterna i 2013 års budget. Det försämrade läget på arbetsmarknaden väntas leda till minskade sociala avgifter. Däremot beräknas de sociala transfereringarna öka igen på grund av ett fortsatt stort antal nya pensionärer i slutet av 2012 och i början av 2013. (15) I kommissionens uppdaterade vårprognos 2013 beräknas 2014 års underskott bli 4,9 % av BNP med oförändrad politik. 2014 års budget innehåller inga nya diskretionära åtgärder, med undantag för en minskning av bolagsskatten till 16 % och en allmän stabilisering av den offentliga sektorns lönekostnader på 2013 års nivå. På utgiftssidan beräknas främst ränteutgifter och sociala transfereringar fortsätta öka på grund av ökade skulder, växande antal ålderspensionärer och indexering av pensionerna. I ett scenario med oförändrad politik beräknas underskottet bli 5,5 % av BNP 2015. Prognosen täcker förhöjda ränteutgifter, högre lönekostnader i den offentliga sektorn (efter avslutade tillfälliga åtgärder för att begränsa lönerna till anställda i den offentliga sektorn) och det sista steget av den gradvisa sänkningen av bolagsskatten med 1 procentenhet till 15 %. (16) Exklusive ytterligare finanspolitiska resurser för att stärka banker, förefaller riskerna i samband med underskottsprognoserna vara balanserade. Uppåtrisker är en följd av annonserade nya besparingsåtgärder i 2013 års tilläggsbudget, medan nedåtrisker härrör från ett svagt budgetgenomförande och domstolens dom, som fortfarande bestrids av regeringen, där det föreskrivs att den löneökning till offentligt anställda som senarelades 2010 ska utbetalas. (17) I kommissionens vårprognos 2013 uppskattas den genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen nominellt till 0,5 % av BNP per år under perioden 2010–2013. Konsolideringen senarelades till 2012 och 2013. Justerat för effekterna av ändringar av den potentiella produktionstillväxten i den nuvarande prognosen (jämfört med den som låg till grund för rådets rekommendationer av den 2 december 2009) samt för effekterna av utvecklingar på inkomstsidan jämfört med dem som följer av normal elasticitet, uppskattas den genomsnittliga årliga justerade strukturella ansträngningen under perioden 2010–2013 till 1,1 % av BNP. Detta överstiger den rekommenderade årliga genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen på ¾ % av BNP. (18) De totala kompletterande konsolideringsåtgärder som vidtagits av de slovenska myndigheterna som svar på rådets rekommendation under perioden 2010–2013 beräknas till cirka 6¾ % av BNP baserat på en ”nedifrån och upp”-modell. Denna uppskattning innefattar inte konsolideringsåtgärder på cirka 0,8 % av BNP från 2010 års budget som redan var inräknade i kommissionens höstprognos 2009. Åtgärder motsvarande cirka 5 % av BNP innefattar särskilt mekanismer för sänkt indexreglering, nedskärningar av den offentliga sektorns löner och av sociala förmåner samt höjningar av indirekta skatter. Dessutom gjorde myndigheterna stora nedskärningar av de offentliga investeringarna motsvarande cirka 1¾ % av BNP under perioden 2010–2012. (19) Slovenien står inför en snabbt ökande offentlig skuld, på grund av fortsatt stora primära underskott och i mindre utsträckning stock-/flödesjusteringar och högre räntebetalningar. Bruttoskulden var så låg som 22 % av BNP 2008 men ökade till 54 % av BNP 2012. I kommissionens uppdaterade vårprognos 2013 beräknas den öka till 61 % av BNP 2013, vilket innebär att fördragets referensvärde överskrids. Baserat på ett scenario med oförändrad politik beräknas skuldnivån öka ytterligare till 69 % av BNP 2015. Dessa prognoser innefattar inte högst 11 % av BNP i statliga garantier för överföringar av tillgångar till ett kapitalförvaltningsbolag för banktillgångar och högst 3 % av BNP i kontanter för rekapitaliseringar enligt lagen om bankstabilitet. (20) Slovenien har drabbats av en oväntat negativ ekonomisk utveckling. Ekonomin är i en förnyad lågkonjunktur som väntas vara fram till 2014. Sysselsättningen har påverkats negativt, arbetslösheten har stigit kraftigt och reallöneutvecklingen har blivit negativ. Slovenien har också alltför stora makroekonomiska obalanser som utgör ett allvarligt hinder för investeringar. Den inhemska efterfrågan fortsätter därför att minska. Detta får negativa effekter på både inkomst- och utgiftssidan, jämfört med vad som väntades vid tiden för rådets rekommendation. I enlighet med stabilitets- och tillväxtpaktens regler innebär detta att tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet i Slovenien bör förlängas till 2015. (21) Förlängningen med två år för att korrigera det alltför stora underskottet står i proportion till mellanliggande nominella underskottsmål på 4,9 % av BNP för 2013 (3,7 % av BNP exklusive en engångsutgift på 1,2 % av BNP för att rekapitalisera de två största bankerna), 3,3 % 2014 och 2,5 % 2015. Dessa mål väntas ge en underliggande förbättring av det strukturella budgetsaldot med 0,7 % av BNP år 2013, 0,5 % 2014 och 0,5 % 2015, där de två sista uppgifterna motsvarar den lägsta förbättring som krävs enligt artikel 5.1 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997. För att nå de ovannämnda strukturella målen skulle de slovenska myndigheterna sammantaget behöva genomföra ytterligare konsolideringsåtgärder på 1 % av BNP 2013, 1½ % 2014 och 1½ % 2015, utöver de åtgärder som redan ingår i referensscenariot. I dessa mål beaktas behovet av att kompensera för de negativa sekundära effekter som konsolideringen av de offentliga finanserna medför genom dess påverkan på BNP-tillväxten. (22) Europeiska kommissionens rapport om finanspolitisk hållbarhet 2012 visar att det i Slovenien finns en hög hållbarhetsrisk på medellång och lång sikt. I 2012 års åldranderapport förutses en kraftig ökning av de totala åldersrelaterade offentliga utgifterna under åren 2010–2060. För att bidra till de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt förefaller det därför nödvändigt att ytterligare begränsa ökningen av åldersrelaterade utgifter genom fortsatt anpassning av alla relevanta parametrar i pensions- och socialförsäkringssystemen. (23) Slovenien uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE. (1) Slovenien bör få den rådande situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra senast 2015. (2) Slovenien bör nå sitt överordnade allmänna mål för budgetunderskottet på 4,9 % av BNP under 2013 (3,7 % av BNP exklusive en engångsutgift på 1,2 % för att rekapitalisera de två största bankerna), 3,3 % 2014 och 2,5 % 2015, vilket motsvarar en årlig förbättring av det strukturella saldot med 0,7 % 2013, 0,5 % 2014 och 0,5 % 2015, i syfte att nedbringa det offentliga underskottet under referensvärdet på 3 % av BNP till 2015, baserat på kommissionens uppdaterade vårprognos 2013. (3) Slovenien bör strikt genomföra redan beslutade åtgärder för att framför allt öka de indirekta skatteintäkterna samt minska den offentliga sektorns lönekostnader och de sociala överföringarna, och bör samtidigt vara redo att komplettera dem med ytterligare åtgärder om de skulle ge mindre resultat än väntat eller om någon åtgärd upphävs genom rättsväsendet. (4) Dessutom bör Slovenien specificera, anta och genomföra nya strukturella konsolideringsåtgärder som krävs för att korrigera det alltför stort underskottet senast 2015, utöver dem som redan ingår i kommissionens uppdaterade prognos 2013. (5) Rådets fastställer den [1 oktober 2013] som tidsfrist för Slovenien att vidta effektiva åtgärder och att, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen. Dessutom bör de slovenska myndigheterna i) påskynda minskningen av det nominella underskottet 2014 och 2015 om de ekonomiska eller finanspolitiska förhållandena blir bättre än väntat, ii) specificera, anta och genomföra strukturella konsolideringsåtgärder som successivt minskar de löpande utgifternas andel av BNP, säkerställa en varaktig förbättring av de offentliga finansernas strukturella saldo, stödja ekonomins tillväxtpotential, bland annat genom att undvika ytterligare nedskärningar av offentliga investeringar, och successivt få skuldkvoten att minska. Slutligen, för att säkerställa en framgångsrik strategi för finanspolitisk konsolidering, är det också viktigt att stödja den finanspolitiska konsolideringen genom omfattande strukturreformer, i linje med rådets rekommendationer till Slovenien inom ramen för den europeiska planeringsterminen och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Utöver den rapport som avses i rekommendation 5 bör de slovenska myndigheterna minst var [sjätte månad] lämna en lägesrapport om genomförandet av dessa rekommendationer samt genom ett särskilt kapitel i stabilitetsprogrammen, intill dess det alltför stora underskottet fullt ut har korrigerats. Denna rekommendation riktar sig till Republiken Slovenien. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] Alla dokument som rör förfarandet vid alltför stora underskott i Slovenien finns på http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm [2] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6. [3] Denna prognos baseras på kommissionens vårprognos 2013, vars horisont har förlängts till 2015. Dessutom inkluderar uppdateringen två obligationer utfärdade på Förenta staternas marknad den 2 maj 2013, med konsekvenser för ränteutgifter, underskott och skuldsättning.