[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.7.2008

KOM(2008) 494 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen{SEK(2008) 2349}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONENTILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

1. INLEDNING

När Rumänien gick med i EU 2007 hade landet fortfarande stora problem med att säkerställa ett fungerande rättsväsende och bekämpa korruptionen. Kommissionen och de övriga medlemsstaterna bedömde att dessa problem skulle kunna överkommas och Rumänien lovade att åtgärda brister på dessa områden så att landet till fullo skulle kunna påta sig de rättigheter och skyldigheter som följer av ett EU-medlemskap. Rumänien och de övriga medlemsstaterna erkände att det krävdes en omfattande reform av rättsväsendet för att säkerställa ansvarigheten och effektiviteten i rättssystemet och övriga brottsbekämpande organ om rumänerna skulle kunna utnyttja sina rättigheter som EU-medborgare och dra fördel av det ekonomiska stöd som ett EU-medlemskap medför. I ett vidare perspektiv erkände de att de grundläggande principer som EU vilar på, nämligen respekt för rättsstatsprincipen, ömsesidigt erkännande och samarbete på grundval av förtroende för varandra, endast skulle kunna omsättas i praktiken om dessa problem angreps vid källan.

Mot denna bakgrund ansåg kommissionen och de övriga medlemsstaterna att det krävdes ett nära samarbete med Rumänien efter anslutningen för att se till att nödvändiga reformer för att stärka rättsväsendet och bekämpa korruption genomfördes. Kommissionen inrättade en samarbets- och kontrollmekanism för att övervaka framstegen och hjälpa till med att åtgärda bristerna. Denna rapport grundas på information från de rumänska myndigheterna, som kompletterats med uppgifter från expertbesök, och ger en sammanfattning och en detaljerad bedömning av hur långt Rumänien har kommit när det gäller att nå de riktmärken som satts upp inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen. Detta är den tredje halvårsrapporten.

Bedömningen pekar på vilka ansträngningar som den rumänska regeringen och de rumänska myndigheterna gör för att reformera rättsväsendet och utreda korruptionen. De institutionella och procedurmässiga förändringar som införts under senare år för att hantera dessa problem börjar visa resultat, men framstegen är bräckliga. Det saknas ett brett politiskt samförstånd bakom reformerna och det finns ingen entydig vilja hos samtliga politiska partier att utrota korruption på hög nivå. Rumäniens åtagande att utrota korruptionen återspeglas i förundersökningsfasen men har inte lett till ett ökat antal fällande domar eller avskräckande påföljder. Det rumänska rättssystemet hindras av en rättsosäkerhet som bottnar i många faktorer, såsom en varierande tillämpning av lagen och en överdriven tillämpning av provisoriska förordningar. Det kommer att ta sin tid innan reformen har slagit rot. Behovet av kontroll och samarbete kommer således att kvarstå en tid framöver.

2. REFORMPROCESSEN I RUMÄNIEN

2.1. Framgångar

Sedan den senaste interimsrapporten antogs av kommissionen i februari har Rumänien ökat sina ansträngningar. Trots en period med intensiv politisk debatt och stort tryck har regeringen lyckats återuppta reformansträngningarna och få till en relativ stabilitet inom den rättsliga och institutionella ramen för kampen mot korruption. Utnämnandet av en ny justitieminister i februari 2008 är ett viktigt inslag i detta.

Beträffande reformen av rättsväsendet , har Högsta rättsrådet, i sin egenskap av väktare av rättsväsendets oberoende, tilldelats den personal och de ekonomiska resurser som krävs för att rättsrådet ska kunna fullgöra sina huvudsakliga skyldigheter för reformen av rättsväsendet, däribland att ge råd om och agera vid akuta personalproblem.

När det gäller kampen mot korruption på hög nivå har ett flertal åtgärder vidtagits. Åklagarmyndigheten och det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet i Rumänien har visat goda resultat när det gäller lagföring och har inlett förfaranden för att påbörja utredningar om ett antal fall av korruption på hög nivå som berör tidigare ministrar och parlamentsledamöter. Det återstår att se hur framgångsrikt Rumänien kommer att vara när det gäller att slutföra dessa utredningar, driva korrekta rättsliga förfaranden och, i tillämpliga fall, meddela avskräckande domar.

Under den första hälften av 2008 tog Rumänien ett viktigt steg framåt i och med inrättandet av den nationella byrån för integritet. Detta organ måste nu visa att det kan övervaka flödet av ekonomiska tillgångar, upptäcka omotiverade ökningar i tillgångar och bestämma om påföljder för detta samt reglera intressekonflikter.

Rumänien har bedrivit kampanjer för att höja medvetenheten om korruption och fortsatt att införa preventiva åtgärder för att motverka lokal korruption . Särskilt kan nämnas att åtgärder nyligen har vidtagits för att förbättra kvaliteten på offentliga tjänster och på så sätt minska tillfällena för korruption. En nationell strategi för att bekämpa korruption i lokal förvaltning antogs i juni 2008.

2.2. Resultat

Efter en period med osäkerhet har Rumänien kunnat återuppta sitt åtagande att reformera rättsväsendet och bekämpa korruptionen. De rättsliga och institutionella ramarna är sköra och behöver stabiliseras och konsolideras. Den administrativa kapaciteten måste stimuleras och stärkas. Det är viktigt att parlamentet entydigt visar sin beslutsamhet att utrota korruption på hög nivå. Efterhand måste de lagar, förfaranden och institutioner som inrättats få visa att de kan ge resultat även i ett längre perspektiv.

Reformen av rättsväsendet går framåt men framstegen är blandade. Personalsituationen i domstolarna håller på att förbättras. Antalet rekryteringar i det nationella institutet för domarkåren har ökat och antalet otillsatta platser har sjunkit. Nya domare har utsetts till förstainstansrätterna. Det finns dock en kronisk och allvarlig brist på personal i åklagarmyndigheten och anställningsförfarandena fungerar inte alltid så att personalens kvalitet kan garanteras.

Kvaliteten på rättspraxis håller på att förbättras. Överklaganden av rättsfrågor ökar och det har gjorts ansträngningar för att förbättra tillgången till och öka samstämmigheten i rättspraxis. Denna positiva utveckling har på senare tid motverkats av inkonsekvenser i rättspraxis från högre domstolar, däribland Högsta kassationsdomstolen i vissa mål som gäller korruption på hög nivå. Vidare har en enhetlig och konsekvent tillämpning av lagstiftning hindrats av att man ofta tar till provisoriska förordningar. Detta förfarande skapar överlappningar och motsägelser och resulterar i procedurmässiga brister i genomförandet. De högre domstolarnas inkonsekventa rättspraxis leder i sin tur till rättsosäkerhet. Alla dessa faktorer försvagar rättssystemet och leder ofta till mildare domstolsbeslut och till att domar inte sällan upphävs. Detta är särskilt problematiskt i korruptionsmål.

Även om Högsta rättsrådet är väletablerat har det ännu inte konsekvent utövat sitt fulla mandat, särskilt i fråga om förebyggande utredningar i disciplinärenden. Högsta rättsrådets inspektionsenhet har ännu inte utarbetat riktlinjer eller gjort några ex-officio-utredningar. Högsta rättsrådet är långsamt när det gäller att fatta beslut som rör förvaltningsfrågor och disciplinära frågor. De påföljder som bestäms är ofta inkonsekventa.

Rumänien har även gjort framsteg när det gäller inrättandet av den nationella byrån för integritet . Sedan kommissionens senaste bedömning i februari har byrån anställt personal och börjat utreda ärenden. Det är för tidigt för att kunna göra en rättvis bedömning av hur den har hanterat ärendena och av kvaliteten på besluten (dvs. påföljderna). Det är likaså för tidigt att säga om den nationella integritetsbyråns rättsliga mandat är tillräckligt stabilt. Nationella integritetsrådets övervakande roll kan endast bedömas mot bakgrund av framtida resultat.

Trots goda framsteg när det gäller utredningar kan Rumänien inte uppvisa så många mätbara resultat i kampen mot korruption på hög nivå. Även om det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratets arbete fortsätter att visa goda resultat när det gäller åtal i mål som gäller korruption på hög nivå, fortsätter domsluten att vara milda och inkonsekventa. De åtgärder som skulle kunna vidtas för att förbättra sättet på vilket korruptionsärenden hanteras (t.ex. en jämförande analys av domstolsbeslut, tillräckligt avskräckande obligatoriska minimipåföljder eller utarbetande av riktlinjer för sådana påföljder) har antingen försenats eller inte påbörjats. Det har inte gjorts några verkliga framsteg i de tio nyckelärenden som omfattar tidigare ministrar. Detta beror delvis på att parlamentet har blockerat utredningen och delvis på att ärenden har avvisats av Högsta kassationsdomstolen, vilket har lett till att tidigare beslut upphävts. Då det inte görs några framsteg i dessa ärenden undergrävs de positiva ansträngningarna på förundersökningsstadiet.

Den intensiva politiska debatten om den institutionella ramen för bekämpningen av korruption har ebbat ut och det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet behåller sin ställning. Direktoratets ansträngningar att fortsätta utredningarna i några viktiga mål har kört fast eftersom parlamentet inte har rekommenderat att rättsliga förfaranden ska inledas. Domstolsväsendets och parlamentets ovilja att tillåta undersökningar av dessa uppmärksammade mål leder till minskat förtroende från allmänhetens sida. Parlamentsdebatten om ändringar av straffprocesslagen i syfte att begränsa insamlingen av viss bevisning skapar rättsosäkerhet och har en negativ inverkan på pågående undersökningar. Rättsosäkerheten leder också till viss motvillighet från domstolarna att gå vidare med mål mot bakgrund av att det inte är klart om bevismaterial som samlas in i dag kommer att godtas i morgon.

Rumänien fortsätter att göra framsteg i kampen mot lokal korruption men måste visa upp fler resultat. Informationskampanjer riktade till allmänheten, utbildning och andra förebyggande åtgärder har genomförts. Antalet undersökningar av korruption inom polisen har ökat. På vissa områden, t.ex. inom hälso- och sjukvård och på utbildningsområdet där det finns tydliga indikationer på korruption, har emellertid endast få åtgärder vidtagits. En undersökning som gjordes av Transparency International under första halvåret 2008 tyder på en ökning av ”vardagskorruptionen” jämfört med förra året. Larmsignaler följs sällan upp. Den rumänska regeringen antog i början av juni en nationell strategi för bekämpning av lokal korruption i syfte att utveckla en mer öppen och effektiv lokal förvaltning.

2.3. Behov av förbättringar

Reformen av rättsväsendet och framsteg i kampen mot korruption har nära samband. På båda områden behövs fortfarande förbättringar.

Åtagandet att reformera de viktigaste rättsliga institutionerna måste stärkas. Högsta rättsrådet måste vidta åtgärder för att främja insyn och effektivitet inom domstolsväsendet och att förbättra sin egen ansvarighet. Det måste inta en entydig ståndpunkt i kampen mot korruption på hög nivå i samband med den pågående kontroversiella politiska debatten i parlamentet. Rättsrådet måste också öka sin egen trovärdighet gentemot domstolsväsendet genom att erbjuda hållbara lösningar på både personalbristen och bristerna i förvaltningen.

Det behövs fortsatta ansträngningar för att utveckla den administrativa kapaciteten inom domstolsväsendet. Allvarlig brist på personal vid åklagarmyndigheten kan göra det aktuellt med provisoriska åtgärder som en tillfällig omfördelning av tjänster. Vissa delar av anställningsförfarandet måste förbättras så att personer med lämpliga kvalifikationer blir intresserade.

Den nationella byrån för integritet måste nu visa att den i praktiken effektivt kan utdöma påföljder mot orättmätiga tillgångar och kontrollera oförenligheter och intressekonflikter. Den måste visa sin kapacitet att åstadkomma goda resultat i form av mål och påföljder.

Konsekvens och samstämmighet i utarbetandet av lagar och tillämpningen av dessa måste säkerställas. Det behövs offentliga samråd vid utarbetandet av lagar. Användningen av provisoriska förordningar bör minska. Större ansträngningar måste göras för att tillämpa lagstiftningen på ett konsekvent och enhetligt sätt.

I syfte att stabilisera den rättsliga ram som ligger till grund för inledande av undersökningar bör regeringen slutföra utformningen av en ny straffprocesslag och göra framsteg med utkastet till strafflag. Detta skulle ge en tydligare och effektivare ram för åtal och möjliggöra bättre samarbete med övriga medlemsstater. Dessutom bör man avstå från de kontroversiella ändringar av den provisoriska förordningen om ändring av den befintliga strafflagen och straffprocesslagen som förelagts parlamentet[1]. De skulle allvarligt begränsa möjligheterna att utföra ett meningsfullt undersökningsarbete.

Kampen mot korruption måste avpolitiseras och Rumänien måste bekräfta sitt entydiga åtagande att bekämpa korruption på hög nivå. De rättsliga myndigheternas oberoende undersökningar av tidigare ministrar och parlamentsledamöter måste få fortsätta för att återställa allmänhetens förtroende för kampen mot korruption och respekten för rättsstatsprincipen.

Rumänien måste inrätta ett lättillgängligt och övergripande system dit allmänheten kan anmäla misstänkta fall av korruption. Regler för att skydda de personer som slår larm måste utarbetas.

Engagemang och ansvarskänsla för reformer måste slå rot inom hela det politiska spektrumet och inom rättsväsendet. Allmänhetens tilltro till kampen mot korruption kan återställas bara genom resultat och fällande domar i mål rörande korruption på hög nivå.

3. SLUTSATSER

Samarbets- och kontrollmekanismen och riktmärkena för denna utformades för att Rumänien regelbundet skulle kunna visa att landet hade gjort framsteg med reformen av rättsväsendet och i kampen mot korruption. De rumänska myndigheterna är skyldiga att visa att rättsväsendet fungerar och att undersökningar av korruption leder till gripanden, åtal och, beroende på domstolens avgörande, fällande domar med avskräckande verkan och beslagtagande av tillgångar. Reformprocessen i Rumänien är fortfarande ostadig och slutliga fällande domar i mål om korruption på hög nivå lyser fortfarande med sin frånvaro.

Bilden av Rumänien är blandad. Landet har lagt grunden för ett fungerande system. Men grunden är fortfarande bräcklig och avgöranden om korruption på hög nivå är i hög grad politiserade. Varje steg i rätt riktning ger upphov till en splittrande inre politisk debatt som leder till rättsosäkerhet. Graden av engagemang för reformer liksom för de olika riktmärkena varierar mellan Rumäniens viktigaste institutioner och organ. Det finns visserligen en stark vilja hos åklagarmyndigheten att uppnå konkreta resultat under förundersökningsskedet men samma beslutsamhet kommer inte till uttryck under hela rättsprocessen. Landet är i akut behov av lagstiftningsförslag, t.ex. en ny straffprocesslag, och åtgärder för att bekämpa korruption, t.ex. tillräckligt avskräckande obligatoriska minimipåföljder för korruption på hög nivå, men regeringen driver inte på tillräckligt. Det rumänska parlamentets politisering av korruptionsmål och rättsystemets misslyckande att meddela domar i mål rörande korruption på hög nivå har försvagat allmänhetens uppfattning av respekt för rättsstatsprincipen. Verkliga ansträngningar av förvaltningarna på lokal, regional och central nivå för att bekämpa korruption omintetgörs alltför ofta på politisk nivå.

De positiva reformsatsningarna från regeringen, det nationella korruptionsbekämpningsdirektoratet och den allmänna åklagarmyndigheten kan bara lyckas om de får entydigt stöd från alla aktörer på alla nivåer. För hållbara reformer krävs att dessa insatser kompletteras av ett effektivt genomförande. Endast hårda och avskräckande fällande domar i uppmärksammade mål kan på ett övertygande sätt bevisa att systemet fungerar. Det borde vara möjligt för Rumänien att med de befintliga strukturerna åstadkomma effektiva resultat i kampen mot korruption.

De rumänska medborgarna förtjänar att fullt ut få ta del av fördelarna med EU-medlemskapet som bör bidra till att stärka rättsstaten och undanröja korruptionen. Genom framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen och insatser för att skingra tvivlen på Rumäniens förmåga att hantera korruption kommer dessa fördelar att komma landets medborgare till nytta och öka deras tilltro till rättstatsprincipen. Det kommer att ha en positiv verkan på Rumäniens ekonomi på lång sikt. Rumänien har ansvar gentemot de övriga medlemsstaterna, bland annat som part i politiken för rättsliga och inrikes frågor liksom i den gemensamma förvaltningen av EU-medel. Tillräcklig administrativ kapacitet och effektiv kontroll av intressekonflikter, bedrägeri och finansiella oegentligheter är en nödvändig förutsättning för att Rumänien fullt ut ska kunna dra fördel av stödet inför anslutningen och strukturfonderna.

Fortsatt behov av samarbete

Det ligger inte bara i Rumänien intresse utan i EU:s allmänna intresse att det finns en sund administration och ett sunt domstolsväsen i Rumänien som klarar av att hantera korruption. Det är därför samarbete och stöd är avgörande. Kommissionen anser att stöd är effektivare än påföljder och kommer inte att åberopa skyddsklausulerna i anslutningsfördraget. Samarbets- och kontrollmekanismen kommer att behöva ytterligare en tid.

I februarirapporten om samarbets- och kontrollmekanismen belystes de betydande stödbelopp som Rumänien under senare år har fått från medlemsstaterna och kommissionen antingen i form av ekonomiskt stöd eller teknisk sakkunskap. Det är viktigt att se till att stödet används på rätt sätt. Alla parter måste göra nya ansträngningar för att hjälpa Rumänien att lyckas. Kommissionen är beredd att ge detta stöd i samarbete med Rumänien och de övriga medlemsstaterna, men det krävs att stödmottagarna använder råden strategiskt och effektivt så att reformarbetet går framåt.

Framtidsutsikter

Utvecklingen i Rumänien har börjat gå i rätt riktning. De nya institutionerna och förfarandena behöver tid för att visa att de fungerar effektivt och bör få möjlighet att hålla en stadig kurs. Detta till trots behövs det ett entydigt och förnyat engagemang på alla nivåer, som omfattar hela det politiska spektrumet, förvaltningen och rättsväsendet, för att befria systemet från korruption och fullt ut respektera rättsstatsprincipen. Kommissionen riktar en allvarlig uppmaning till Rumänien att intensifiera sina reformer och upprätthålla det nära samarbetet med de övriga medlemsstaterna och kommissionen så att parterna tillsammans kan ta sig an de stora problem som återstår.

[1] Regeringens provisoriska förordning nr 60/2006.