Yttrande om "Infrastrukturkostnader vid godstransporter på väg - grund för en jämförelse med andra transportsätt"

(96/C 18/08)

Vid plenarsessionen den 30 mars 1995 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen utarbeta yttrandet om "Infrastrukturkostnader vid godstransporter på väg - grund för en jämförelse med andra transportsätt".

Sektionen för transport och kommunikation som var ansvarig sektion antog sitt yttrande enhälligt den 29 september 1995. Föredragande var D H Kielman.

Vid sin 329:e plenarsession (sammanträdet den 25 oktober 1995) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Med antagandet av rådets direktiv 92/81/EEG och 92/82/EEG har ett visst mått av harmonisering på området för bränsleaccis förverkligats. Rådets direktiv 93/89/EEG av den 25 oktober 1993 fastställer minimitariffer för fordonsbeskattning av tunga lastbilar. Sistnämnda direktiv föreskriver också att två eller fler medlemsstater kan samarbeta genom att införa ett gemensamt system för nyttjanderätten till (motor)vägar på deras territorium. Benelux-länderna, Tyskland och Danmark har i år infört ett sådant system, det så kallade Eurovignettesystemet.

1.2. I detta yttrande på eget initiativ tittar vi på infrastrukturkostnaderna i relation till den del av kostnaderna som skall bäras av de tunga lastbilarna för att de använder vägen. I väntan på en grönbok som kommissionen skall ge ut i mitten av 1996 måste man uppmärksamma de olika transportsättens externa kostnader och vinster. Med detta yttrande vill Ekonomiska och sociala kommittén ge ett väsentligt bidrag till upprättandet av en fullständig, exakt och balanserad fördelning av infrastrukturkostnaderna (och de externa kostnaderna) för olika transportsätt i syfte att att skapa lika konkurrensvillkor.

1.3. Nyttan med detta kan belysas genom ett par exempel:

- Kommissionen ser tillämpning av territorialitetsprincipen som ett slutmål. Detta betyder att kostnaderna för tunga lastbilar skall fördelas i proportion till nyttjandet av infrastrukturen.

- Inom och mellan de olika transportsätten måste konkurrenssnedvridningar upphävas. Infrastrukturkostnaderna måste bli fullständigt överförda på nyttjaren såvida inte infrastrukturen på samma gång har en icke transportrelaterad funktion. Vägtullarna utgör i princip en tillämpning av territorialitetsprincipen. Man måste dock hindra att dessa i kombination med fordonsbeskattning och acciser leder till dubbel beskattning. Kommittén har på ett tidigare stadium angivit att vägtullarna måste avskaffas när de nu gällande avtalen upphör.

- En ren tillämpning av territorialitetsprincipen kräver kunskap om de fasta kostnaderna, de rörliga kostnaderna samt de externa kostnaderna och intäkterna som är förbundna med (användningen av) infrastrukturen. Att beräkna infrastrukturkostnaderna är problematiskt. Detta gäller i ännu större utsträckning externa kostnader resp. intäkter. Externa effekter återspeglas inte i priserna men påverkar konsumenternas välfärdsnivå respektive producenternas produktionsmöjligheter till följd av andras (i detta fallet de som utnyttjar infrastrukturen) ekonomiska aktivitet. Externa kostnader är de i pengar uttryckta negativa effekterna medan externa intäkter är de i pengar uttryckta positiva effekterna. Vid externa intäkter är myndighetsingripande i allmänhet inte nödvändigt eftersom dessa kommer till uttryck via marknadens prismekanismer. Därför kommer externa intäkter inte att behandlas närmare i detta dokument.

- Eurovignettesystemet kan ses som en kompromisslösning. Med detta system som inte är kilometeravhängigt blir alla tunga lastbilar förutom fordonsbeskattning och accis också debiterade för nyttjandet av de deltagande ländernas infrastruktur. Med detta system blir varje tung lastbil debiterad samma summa medan utjämningen sker mellan deltagarländernas myndigheter på grundval av statistiska uppgifter över vägtransporterna inom deras territorium. Detta är en form av territorialitetsprincipen som bidrar till att snedvridningar av konkurrensen mellan transportörer av olika nationaliteter avlägsnas.

1.4. I sina yttranden från den 24 april 1991 () respektive 25 november 1992 () (föredragande Moreland) om infrastrukturkostnader instämde Ekonomiska och sociala kommittén med följande av kommissionens målsättningar:

- Snedvridningar av konkurrensen inom ett transportsätt och transportsätten sinsemellan måste avlägsnas.

- Fullständig fördelning av infrastrukturkostnader måste införas.

- Tillräckliga skatteintäkter för medlemsstaterna måste garanteras.

- Fri rörlighet för varor och personer inom gemenskapen.

- Förnuftiga transit-avtal med icke EU-länder.

1.5. Dessutom har kommittén understrukit följande:

- Beskattning på grundval av territorialitetsprincipen skulle vara en rättvis lösning på lång sikt. Kommittén förutsåg dock praktiska problem.

- Med hänsyn till de vägtullar som nu uppbärs är önskan att dessa i princip skall avskaffas efter att de existerande avtalen har upphört att gälla. När det gäller amorteringsmetoder för (av-) betalning av infrastrukturprojekt (tull för broar, tunnlar eller färjor) kan undantag göras.

- Den lösning som väljs får inte leda till att skattesystemet blir mer invecklat eller till en besvärligare administration.

1.6. I den undersökande kommitténs förslag om godstransporter på väg inom den europeiska marknaden ("godstransporter på väg på den inre marknaden": förslag från undersökningskommittén i juli 1994) föreslås att:

- Man bör ta hänsyn till externa kostnader och kostnader för infrastruktur.

- Beskattningen måste användas för att betala de beräknade kostnaderna.

- Territorialitetsprincipen bör vara utgångspunkt.

- Detta bör regleras genom lagstiftning på unionsnivå.

- En nyttjanderätt till vägen är en passande beskattningsform där det går att mäta nyttjandet av vägen.

- Där detta (ännu) inte går är en kombination av fordonsbeskattning och bränsle-accis önskvärd.

2. Motivering till yttrandet på eget initiativ

2.1. De nuvarande åtgärderna leder inte till bästa möjliga lösning. Med stöd av den dokumentation som finns skall frågan om infrastrukturkostnader och externa kostnader (för en definition se 1.3) behandlas i det följande. En ofullständig fördelning av infrastrukturkostnader och externa kostnader som varierar efter transportsätt kan leda till osunda konkurrensförhållanden. Som exempel på externa kostnader kan nämnas utsläpp av förorenande ämnen och besvärande lukt, buller, trafikolyckor, trafikstockningar, parkeringsproblem (hinder, försämrad sikt) ingrepp i landskapsbilden etc. Vissa av de externa kostnaderna är lättare att beräkna i siffror än andra. För att kunna fastställa de externa kostnaderna i allmänhet kan ett antal olika metoder urskiljas:

- Reparationskostnadsmetoden - Härigenom fastställer man kostnaden för att ta bort eller minska de externa effekterna.

- Preferensmetoden - Här tittar man på de externa kostnadernas direkta effekt på priserna på den fria marknaden (t ex värdeminskningen av lägenheter) eller ett mer subjektivt angreppssätt med hjälp av enkäter till befolkningen (hur mycket är man villig att betala för en minskning av den externa effekten?).

- Metoden att förebygga kostnader - Härigenom fastställs vad det skulle kosta att förhindra att externa effekter uppstår.

I allmänhet finns det en mest passande metod för varje typ av extern kostnad. Vissa externa kostnader (t ex klimatförändring) kan dock knappast beräknas, oavsett vilken metod som används.

2.2. Detta yttrande försöker ge en fastare form åt sambandet mellan de metoder som tillämpas inom ramen för territorialitetsprincipen eftersom kommissionen har i uppgift att ge ut en grönbok i frågan 1996.

2.3. Fördelningen av infrastrukturkostnaderna bör ske på ett smidigt sätt för alla transportsätt. För att kunna beräkna avgifterna är det önskvärt att först kunna beräkna infrastrukturkostnaderna.

3. Bakgrund

3.1. Varken kommissionen eller de nationella myndigheterna har för närvarande en fullständig insikt i metoderna för fördelning av infrastrukturkostnaderna och det tillgängliga sifferunderlaget.

3.2. Problemet med infrastrukturkostnaderna består bland annat i:

- att definiera begreppet "infrastrukturkostnader";

- att fastställa infrastrukturkostnaderna per land (metod);

- att samla in nödvändigt sifferunderlag;

- att fördela infrastrukturkostnaderna efter transportörernas nationalitet;

- att fördela (väginfrastruktur-) kostnaderna mellan sektorn för godstransport och övriga användare av vägen;

- att väginfrastrukturens funktion inte kan ses separat från andra transportsätts användning av infrastrukturen;

- att fördela infrastrukturkostnaderna efter vägsträcka och i tiden.

3.3. Utan att gå över till en formell definition är det viktigt att begränsa begreppet infrastruktur så att det bildas en grund som möjliggör en jämförelse mellan olika transportsätt.

Infrastrukturen består av följande element:

- väg- och vattenbyggnad (vägar, järnvägar, vattenvägar) och därtill hörande konstruktioner (viadukter, broar, slussar, vägtrummor etc);

- hamninfrastruktur (på land- och i vatten) och tillfartsvägar;

- bestämmelser för reglering och ledning av trafiken samt trafikskydd (trafikljus, trafikledningssystem, trafikpolis, kustbevakning, installationer för transformering och överföring av ström etc).

Infrastrukturkostnaderna kan delas in i följande:

- Investeringskostnader - detta är kostnader för skapandet av infrastruktur och gäller bl a amorteringskostnader och räntekostnader;

- Underhålls- och förbättringskostnader (förvaltningskostnader);

- Poliskostnader - detta är kostnader för trafik-, vatten- och järnvägspolis;

- fasta kostnader.

3.4. Kostnaderna för investering, underhåll och polis bör bestämmas per land (Problem 1). Eftersom det är väldigt svårt att definiera de fasta kostnaderna och enhetlighet mellan olika länder praktiskt sett är omöjlig, tas dessa normalt inte med i beräkningen när man bestämmer infrastrukturkostnaderna.

3.5. För ovanstående tre typer av kostnader är det meningsfullt att skilja mellan typ av väg: motorväg, landsväg, regional/lokal väg och väg inom tätbebyggt område. Skillnaden är visserligen inte nödvändig för den egentliga beräkningen, men man kan konstatera att det i praktiken är mycket lättare att fastställa kostnaderna för motor- och landsvägar än lokala vägar och stadsvägar. Uppdelningen av typ av väg begränsar sålunda värderingen (som utan tvivel är nödvändig) av de uppgifter som fattas. Andra aspekter bör också övervägas, t ex:

- Det finns skillnader i intensitet inte enbart när det gäller bruket av en vägtyp utan också vad gäller tidsförbrukningen (rusningstid/icke rusningstid).

- Skillnader i infrastrukturkostnader kan uppstå till följd av olika medelhastigheter i trafiken.

- Skillnader i temperatur, klimat, vägunderlag o dyl är också av betydelse.

- Motorvägar byggs i större utsträckning för transportfordon än vad landsvägar och lokala vägar gör.

Transport av farligt gods utgör ett annat problem. I vissa fall krävs ytterligare infrastruktur för att underlätta, förbättra eller öka säkerheten av transport av farligt gods. Det är teoretiskt möjligt men praktiskt sett svårt att fördela dessa kostnader på de fordon som utför denna sort av transport.

3.6. Ett antal svårigheter med att fastställa själva infrastrukturkostnaderna nämns härunder:

- Det är svårt att fastställa kostnaderna för de vägar som redan finns sedan flera år tillbaka. I varje fall måste man använda någon form av avskrivning. Frågetecknen rör avskrivningsperioder, räntesatser o dyl. För att kunna göra en jämförelse är det nödvändigt att ha en enhetlig avskrivningstid. Även här är det ett problem att värdera de vägar som redan finns.

- För att kunna göra en optimal jämförelse (som är nödvändig för att skapa rättvisa konkurrensförhållanden) bör utgångspunkten vara densamma för alla transportsätt.

- Alla länder har inte samma kvalitetsnormer för anläggning och underhåll av vägar. Bör dessa nationella kvalitetsnormer upprätthållas eller är det nödvändigt att ha enhetliga och icke diskriminerande värderingsmetoder för att kunna göra bästa möjliga jämförelse?

- De olika definitionerna i olika länder och skillnaderna i tillgängliga data (inte tillgängliga för alla vägar eller för de senaste åren etc).

- Att fastställa kostnaderna för polisens uppgifter är ett problem i sig. Frånvaron av statistiska uppgifter spelar också en roll i detta sammanhang.

- Tillgången till sifferunderlag skiljer sig mycket från land till land och också inom länderna. För Nederländerna kan t ex nämnas att kostnaderna för Rijkswegen (motorvägar) lätt kan uppskattas medan kostnaderna för vägar inom bebyggda områden inte eller med svårighet kan beräknas. Här måste man räkna med standardsummor (t ex per km per vägyta).

3.7. För att kunna fördela väginfrastrukturkostnader till godstransportsektorn bör en fördelningsmetod fastställas på grundval av territorialitetsprincipen. Kostnaderna bör bäras av den individuella användaren av infrastrukturen. Så länge direkt debitering av den individuella användaren (tekniskt sett) inte är möjlig måste man ha en jämn fördelning mellan länderna. För detta krävs statistiska uppgifter om transportörens nationalitet. Problemen vid kostnadsfördelningen är:

- Fördelningen av infrastrukturkostnaderna mellan olika fordonskategorier inklusive att debitera godstransporter på väg för deras del av kostnaderna och en metod för enhetlig mätning (Problem 2).

- Fördelningen på inhemska såväl som utländska transportörer eller uppdelningen i körda kilometer i varje land på grundval av transportörens nationalitet (Problem 3).

3.8. Debiteringen av infrastrukturkostnader efter fordonskategori bör ske på grundval av variabler som:

- fordonets körsträcka i kilometer;

- fordonets totala vikt;

- fordonets antal hjulaxlar.

3.9. Vid fastställande av kostnaderna måste man ta hänsyn till att:

- tunga lastbilar bidrar mer än andra till vägarnas anläggnings- och underhållskostnader;

- följaktligen måste en beskattning som bygger på totalvikt och antal hjulaxlar påläggas för att täcka infrastrukturkostnaderna;

- denna beskattning kan bäst uppbäras enligt territorialitetsprincipen och som en rörlig kostnad per km. En rörlig beskattning som består av bränsleaccis har som nackdel att det ibland är möjligt att kringå denna genom att köra i ett annat land än det man tankat i.

3.10. För att kunna hitta en lösning bör man koncentera sig på de tre ovannämnda problemen.

- Problem 1 är att hitta en metod för att fastställa investeringskostnaderna, underhållskostnaderna, poliskostnaderna och, när det är möjligt, de fasta kostnaderna för vägarna. Tillsammans bildar dessa den totala infrastrukturkostnaden.

- Problem 2 är fördelningen av infrastrukturkostnaderna mellan olika fordonskategorier och en entydig beräkning av delen för godstransport på väg.

- Problem 3 är uppdelningen i körda kilometer i varje land efter transportörens nationalitet.

4. Vägtransport, inre sjöfart och järnvägstransport

4.1. För att kunna avlägsna snedvridningar av konkurrensen och försäkra sig om en fullständig harmonisering av fördelningen av infrastrukturkostnaderna till godstransportsektorn är det en fördel att infrastrukturkostnaderna för alla transportsätt - väg, inre sjöfart, järnväg, sjöfart och luftfart - vältras över på ett fullständigt och enhetligt sätt. I detta dokument ligger tyngdpunkten på de tre förstnämnda transportsätten eftersom dessa kan stå i direkt konkurrens till varandra.

4.2. Jämte infrastrukturkostnaderna måste också de externa kostnaderna för alla transportsätt fördelas.

4.3. De nämnda transportsätten har vart och ett sin specifika karaktär som gör det unikt och (i vissa avseenden eller under vissa omständigheter) inte eller svårligen utbytbart. En jämförelse av infrastrukturkostnaderna utan fler än transportsätten väg, vatten och järnväg ger därför en ofullständig bild.

5. Slutsats

En fullständig fördelning av infrastrukturkostnaderna och de externa kostnaderna mellan de olika transportsätten på ett rättvist och enhetligt sätt är önskvärd. Att införliva dessa kostnader kan bidra till en optimal användning av infrastrukturen. På så vis kan man också försäkra sig om en optimal formell uppdelning. Vid genomförandet rekommenderas att den administrativa verksamheten begränsas till ett minimum.

När man fastställer och fördelar infrastrukturkostnader och externa kostnader för de olika transportsätten finns följande problem:

- metoden för fastställande;

- insamling av nödvändiga uppgifter;

- nödvändigheten av att komma överens om vilka element som infrastrukturkostnaderna och de externa kostnaderna består av;

- så länge direkt fördelning på individuella användare (tekniskt sett) inte är möjlig måste man komma överens om en rimlig fördelning mellan länderna.

Bryssel den 25 oktober 1995.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 159, 17. 6. 1991, s. 18.

() EGT nr C 19, 25. 1. 1993, s. 71.