[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.12.2007

SEK(2007) 1601

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

som åtföljer MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Effektivt konsulärt skydd i tredjeländer: Europeiska unionens bidrag Handlingsplan 2007–2009 SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2007) 767 slutlig}{K(2007) 5841 slutlig}{SEK(2007) 1600}

1. INLEDNING

Enligt artikel 20 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (”artikel 20 i EG-fördraget”) har unionsmedborgare som befinner sig i ett tredje land där den medlemsstat där han eller hon är medborgare inte är representerad rätt till rätt till skydd av varje medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten. Detta är en sammanfattning av den konsekvensanalys som behandlar olika politiska alternativ för att göra tillämpningen av denna rättighet mer effektiv.

I november 2006 inledde kommissionen ett offentligt samråd genom offentliggörandet av en grönbok om diplomatiskt och konsulärt skydd av unionsmedborgarna i tredjeland. Kommissionen fick in 50 svar på frågorna i grönboken. Ett offentligt samråd ägde rum den 29 maj 2007 med 160 deltagare. En enkät skickades ut till medlemsstaterna och andra intressenter för att samla in nödvändig information.

Konsekvensanalysen ändrades för att ta hänsyn till konsekvensanalyskommitténs yttrande av den 7 september 2007. Konsekvensanalyskommittén gav ett andra yttrande den 28 september 2007.

2. LÄGES- OCH PROBLEMBESKRIVNING

De 27 medlemsstaterna tillämpar redan höga skyddsstandarder. Det går dock att göra mer för att ytterligare effektivisera unionsmedborgarnas grundläggande rättighet till konsulärt och diplomatiskt skydd ytterligare. Hittills har samtliga 27 medlemsstater beskickning i endast tre av totalt 166 tredjeländer, nämligen Folkrepubliken Kina, Ryska federationen och Amerikas förenta stater[1]. Det finns 18 länder i vilka ingen av medlemsstaterna är representerad, 17 länder där endast en medlemsstat är representerad och elva länder där endast två medlemsstater är representerade.

Omkring 7 miljoner EU-medborgare reser varje år till tredjeländer där deras hemmedlemsstater saknar konsulär eller diplomatisk beskickning. Omkring två miljoner EU-medborgare beräknas vara bosatta i tredjeländer där deras medlemsstat saknar beskickning. Antalet förväntas öka.

Vid det offentliga samrådet identifierades följande brister:

- Dåliga kunskaper hos EU-medborgarna om rätten till diplomatiskt och konsulärt skydd i tredjeland

EU-medborgarna känner inte till artikel 20 i EG-fördraget och vad den innebär. En Eurobarometer-undersökning som genomfördes 2006 visade att endast 23 % av medborgarna kände till denna rättighet.

- Oklarhet kring hur långt skyddet enligt artikel 20 sträcker sig

Vissa medlemsstater erkänner rätten till konsulärt skydd i sin nationella lagstiftning medan andra inte gör det. Endast vissa medlemsstater erkänner rätten att överklaga beslut om att inte bevilja konsulärt bistånd. Endast ett begränsat antal medlemsstater utsträcker rätten till konsulärt skydd till familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare. Det befintliga regelverket är begränsat och den viktigaste rättsakten på området, beslut 95/553/EG, är icke uttömmande. Detta kan leda till osäkerhet, eftersom det är oklart om beslutet är tillämpligt på situationer som inte uttryckligen omfattas av dess tillämpningsområde, till exempel frågan om hemtransport av avlidna.

- Begränsad representation för medlemsstaterna i tredjeländer och avsaknad av en tydlig ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna

Det finns ett behov av att kompensera för medlemsstaterna bristande konsulära närvaro i tredjeland genom att främja samordning av resurser, ansvarsfördelning och utbyte av bästa praxis. Vid det offentliga samrådet framkom att medlemsstaterna redan bedriver samarbete i tredjeländer, men att mer kan göras för att förbättra täckningen i tredjeland och därigenom säkra skyddet av EU-medborgarna.

- Bristande samtycke från tredjeländer när det gäller att säkra skyddet enligt artikel 20 i EG-fördraget

Det är oklart i vilken utsträckning medlemsstaterna har erhållit tillräckligt samtycke från tredjeländer och, om så är fallet, med vilka medel. Samrådet med medlemsstaterna visade att flertalet av dem inhämtar tredjelandets samtycke till att skydda medborgare i ett annat land genom ett enkelt meddelande.

3. STRATEGISKA MÅL

Kommissionen har satt upp följande strategiska mål:

1. Öka EU-medborgarnas medvetande om sin grundläggande rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd när de befinner sig utanför EU.

2. Förstärka och förtydliga omfattningen av det konsulära skyddet för EU-medborgare vars hemmedlemsstat saknar beskickning i det land de befinner sig i och se till att alla EU-medborgare åtnjuter ett jämförbart skydd.

3. Säkerställa ett mer effektivt skydd på platsen för EU-medborgare i tredjeland.

4. Inhämta samtycke från berörda tredjeländer till att säkerställa skydd enligt artikel 20 i EG-fördraget.

Specifika och operationella strategiska mål har satts upp med avseende på vart och ett av huvudmålen.

4. ALTERNATIV

Fyra olika alternativ har ringats in:

Alternativ 1: Situationen bibehålls oförändrad och inga nya åtgärder vidtas.

Alternativ 2: I första hand andra åtgärder än lagstiftning med inriktning på att stärka medvetenheten om artikel 20 i EG-fördraget och dess innehåll.

Alternativ 3: De åtgärder som anges i alternativ 2 plus elva ytterligare lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som syftar till att lösa de fyra problem som identifierats.

Alternativ 4: En mycket ambitiös lösning som inkluderar alla de ovan angivna åtgärderna i alternativ 2 och 3, i kombination med ytterligare åtgärder. Dessa kompletterande åtgärder är mer komplicerade juridiskt och tekniskt och kommer därför att behöva undersökas ytterligare, samtidigt som de sannolikt kommer att vara mer långsiktiga till sin natur.

Sammanfattning av de strategiska alternativen

Alternativ 1 | Inga förändringar av den nuvarande situationen andra än de som redan är planerade och bekräftade. |

Alternativ 2 | Lagstiftning: INFORMATION: En rekommendation till medlemsstaterna om att trycka texten till artikel 20 i EG-fördraget i nya pass och att fästa ett klistermärke på baksidan av befintliga pass. Andra åtgärder än lagstiftning: Offentliggöra riktlinjer och andra åtgärder med anknytning till genomförandet av artikel 20. Utforma en avdelning om konsulärt skydd på webbplatsen Europa. Placera ut affischer med upplysningar om EU-medborgares rätt till konsulärt skydd på flygplatser, i hamnar, på järnvägsstationer m.m. Bedöma omfattningen av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftning och praxis när det gäller konsulärt skydd och vilken typ av skillnader det är fråga om. Offentliggöra uppdaterade kontaktuppgifter för ambassader och konsulat som företräder medlemsstater i tredjeland. Undersöka möjligheterna till en samordnad presentation av reserekommendationer. Undersöka behovet av att utbyta bästa praxis och tillhandahålla fortbildning för nyckelpersonal. |

Alternativ 3 | Alla åtgärder som anges under alternativ 2 plus: Lagstiftning: TILLÄMPNINGSOMRÅDE: Undersöka möjligheterna att garantera unionsmedborgare jämförbart skydd oavsett nationalitet. Säkra konsulärt skydd för identifiering och hemtransport av avlidna. Förenkla förfarandena för hemtransport av avlidna. Undersöka möjligheterna att ge skydd åt EU-medborgares familjemedlemmar som inte är EU-medborgare. Utforska behovet av att förenkla förfarandena för beviljande av penningförskott enligt beslut 95/553/EG. Andra åtgärder än lagstiftning: INFORMATION: Undersöka möjligheterna att inrätta ett EU-telefonnummer för upplysningar om konsulärt skydd. TILLÄMPNINGSOMRÅDE: Rekommendera de medlemsstater som ännu inte har ratificerat 1973 års Europarådskonvention om transport av lik att göra det. STRUKTURER Undersöka möjligheterna att inrätta ett system för kompensation mellan medlemsstaterna. Inrätta ett ”gemensamt kontor” i ett område, som ett pilotprojekt som ska bli föremål för utvärdering. Offentliggöra ordningar för ansvarsfördelning mellan medlemsstater i tredjeländer (riktlinjer, idén med en ”ledande stat” m.m.). SAMTYCKE: Föreslå att det införs en samtyckesklausul i blandade avtal med tredjeländer och rekommendera medlemsstaterna att införa samtyckesklausuler i sina bilaterala avtal med tredjeländer. Överväga möjligheten att inhämta tredjeländers samtycke till att EU beviljar skydd via kommissionens delegationer i sådana fall som omfattas av gemenskapens behörighet. |

Alternativ 4 | Alla åtgärder som anges under alternativ 2 och 3 plus: Lagstiftning: TILLÄMPNINGSOMRÅDE: Säkra konsulärt skydd för tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i en annan EU-medlemsstat. STRUKTURER Inrätta gemensamma kontor i fyra områden (Västindien, Balkan, Indiska oceanen och Västafrika). Tillåta gemensamma kontor att utföra konsulära uppgifter, till exempel utfärda viseringar och legalisera handlingar. Införa en Europeisk konsulär kod för att fastställa ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna. Andra åtgärder än lagstiftning: Inrätta fortbildning på EU-nivå för personal vid diplomatiska och konsulära beskickningar (EU Consular Academy). Uppmuntra forskning och utveckling om identifiering av avlidna. |

5. JÄMFÖRELSE AV DE STRATEGISKA ALTERNATIVEN

En jämförelse av alternativen på grundval av effektivitet och sannolika verkningar leder till följande iakttagelser:

Alternativ 1: Utan förändringar av den nuvarande situationen kommer merparten av unionsmedborgarna att förbli omedvetna om sina rättigheter enligt artikel 20 i EG-fördraget, vilket medför att artikeln inte kan få full verkan.

Alternativ 2: Detta alternativ skulle ge en lämplig lösning på problemet med hur man ska öka medvetenheten om rätten till skydd. Det är dock inte tillräckligt och löser inte behovet av att förstärka och förtydliga det skydd som tillhandahålls av de diplomatiska och konsulära beskickningarna.

Alternativ 3: Detta alternativ inkluderar ett paket med såväl lagstiftning som andra åtgärder som på ett effektivt sätt skulle kunna främja de fyra strategiska målen och ge artikel 20 i EG-fördraget större verkan.

Alternativ 4: Detta alternativ omfattar ambitiösa åtgärder som knappast kommer att kunna genomföras på kort till medellång sikt. De väcker vissa tekniska och juridiska frågor som behöver undersökas närmare tillsammans med berörda intressenter, inklusive medlemsstaterna. Vissa av åtgärderna kan medföra betydande kostnader och också vara politiskt kontroversiella.

6. FÖRESLAGEN LÖSNING

En jämförelse antyder att alternativ 3 skulle vara det lämpligaste för att komma till rätta med de fyra inringade problemen. Det är fråga om ett paket av lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder, inklusive de informationsåtgärder som anges i alternativ 2. Till de senare hör bland annat en rekommendation till medlemsstaterna om att trycka texten till EG-fördragets artikel 20 i nya pass (åtgärd 1) och skapa en webbsida om konsulärt skydd på webbplatsen Europa (åtgärd 3). Det föreslås också en rad åtgärder som syftar till att klargöra och förstärka EU-medborgarnas rätt till skydd. Till exempel bör man undersöka hur alla EU-medborgare ska kunna få en likvärdig behandling (åtgärd 9), förenkla de ofta tungrodda förfarandena vid hemtransport av personer som avlidit i tredjeland (åtgärderna 10, 11 och 15) och undersöka möjligheten att ge konsulärt skydd till EU-medborgares familjemedlemmar som inte är EU-medborgare (åtgärd 12). Dessutom planeras dels åtgärder för att hjälpa medlemsstaterna att samordna sina resurser, särskilt genom ett ”gemensamt kontor” som inrättas i form av ett pilotprojekt som ska utvärderas (åtgärd 17), dels offentliggörande av befintliga regler om ansvarsfördelning (åtgärd 18). Alternativ 3 tar dessutom upp frågan om tredjeländers samtycke genom ett förslag om införande av en standardiserad samtyckesklausul i bilaterala och blandade avtal med tredjeländer (åtgärd 19). Kommissionen kommer också att överväga unionens möjligheter att ta på sig skyddsuppgifter i sådana fall som omfattas av gemenskapens behörighet (åtgärd 20).

7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

I konsekvensanalysen anges möjliga indikatorer för att övervaka i vilken utsträckning de särskilda och operationella strategiska målen har uppfyllts. De viktigaste informationskällorna är de regelbundna undersökningar bland medborgare (Eurobarometer-undersökningar) och konsulat som inledningsvis kommer att genomföras en gång i halvåret.

[1] Rådets dokument 16838/1/06 av den 23 mars 2007 om ordförandeskapets diplomatiska representation i tredje länder, ej offentliggjort.