Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande - finansiella tjänster: Att skapa en handlingsram"

(1999/C 209/10)

Vid plenarsessionen den 28 januari 1999 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om ovannamda meddelande samt att bilda en underkommitté för det förberedande arbetet i ärendet, enligt bestämmelserna i artiklarna 11.4 och 19.1 i arbetsordningen.

Underkommittén avgav ett utkast till yttrande den 20 april 1999. Föredragande var Umberto Burani.

Vid den 364:e plenarsessionen den 26-27 maj 1999 (sammanträdet den 26 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Den 28 oktober 1998 överlämnade kommissionen ett meddelande (KOM(1998) 625) till rådet och Europaparlamentet som innehåller en översikt av det aktuella läget på de europeiska finansmarknaderna samt föreslår en plan för framtida insatser som kan göra marknaderna mer integrerade på europeisk och internationell nivå och dessutom starkare, bättre kontrollerade och mer öppna för insyn. Ekonomiska och sociala kommittén - som meddelandet inte var adresserat till - har noterat detta dokument och har för avsikt att med det aktuella yttrandet erbjuda ett samarbete som - om än icke efterfrågat - förhoppningsvis kan bidra till att skapa en konstruktiv debatt.

1.2. Kommentarerna som följer är med avsikt begränsade till de väsentliga aspekterna i kommissionens dokument. Att gå in mer i detalj skulle kräva att man anslog mer resurser och tid än vad som kan anses befogat, eftersom man för närvarande befinner sig i den första fasen i utarbetandet av strategier. Men just därför är det viktigt att de grundbegrepp som strategierna utgår ifrån är klara.

1.3. Kommittén vill uttrycka sin glädje över att kommissionen avfattat ett så ytterst klart och tydligt dokument, och så väl lyckats förena bidrag från branschen med de nationella myndigheternas, användarnas och konsumenternas bidrag. Rent generellt kan kommittén därför inte annat än stödja de målsättningar och framtida strategier som presenteras.

1.4. De målsättningar som kommissionen föreslår sammanfattas i sex punkter i kommissionsdokumentets inledning. Tyngdpunkten läggs på de lagstiftande strukturerna, återstående lagstiftningsmässiga och skattemässiga hinder, integrationen av marknaderna och infrastrukturerna samt samordning av kontrollerna. Kommittén vill erinra om det finns ett annat grundläggande behov i bakgrunden: att skapa en stark europeisk finansiell sektor, i stånd att skapa sysselsättning, erbjuda konkurrenskraftiga och överskådliga produkter/tjänster och locka till sig kapitalinvesteringar utifrån.

1.5. Denna kommentar - som kommissionen själv gör - men med hänvisning endast till försiktighetsprincipen(1) - bör också gälla när man granskar de enskilda initiativen. Nödvändigheten att stärka Europas konkurrensställning gentemot övriga världen borde bli ett slags kvalitetsreferens. Detta betyder inte nödvändigtvis att spelreglerna bör bli mindre stränga, vilket kommer att klargöras bättre nedan: I vissa fall kan det snarare bli tvärtom.

2. En smidigare och effektivare rättslig ram

2.1. När det gäller lagstiftningen som bygger på försiktighetsprincipen(2) intar kommissionen en starkt kritisk hållning - som kommittén delar - mot lagstiftningsprocedurerna: alltför långsamma, röriga och inbjuder alla berörda parter att lägga till "något eget". De exempel som kommissionen anför är typiska: Ett direktiv som kommer två och ett halvt år senare än de amerikanska initiativen, ett annat på 26 sidor som till slut blir 79 sidor, tyder på bristande insikt från lagstiftarnas sida om det nödvändiga i att vidta åtgärder i rätt tid för att anpassa marknaden till den internationella utvecklingen. Försiktighetsnormerna är en extremt teknisk och specifik angelägenhet; i brådskande frågor borde det inte vara omöjligt för kommissionen att tillgripa smidigare förfaranden, t.ex. kommittéförfaranden. Anpassningen till Internationella regleringsbankens (BIS) bestämmelser och ett godkännande från de nationella tillsynsmyndigheterna borde vara en tillräcklig garanti för en direkt och snabb integration av Baselkommitténs normer i den europeiska lagstiftningen, särskilt som dessa normer redan tillåter att antingen standardmetoden eller interna lösningar som godkänts av de nationella myndigheterna används för marknadsrisker och snart även kreditrisker. Svårigheterna att tillämpa lagstiftningen på samtliga kreditinstitut, oberoende av storlek, vilket rättfärdigat en specifik gemenskapsstrategi, har därmed övervunnits.

2.2. Vad gäller lagstiftningen i stort om leverantörer av finansiella tjänster och produkter föreslår kommissionen en strategi som skiljer sig från tidigare strategier: bestämmelserna bör begränsas till grundläggande krav, och inte gälla kvantitativa eller kvalitativa aspekter. De senare skulle vid behov kunna behandlas med smidigare och flexiblare förfaranden, t.ex. genom meddelanden, rekommendationer eller beslut från kommissionen. För kommissionsbesluten - och endast för dessa - skulle man kunna tillämpa kommittéförfaranden.

2.3. Kommittén stöder i princip denna strategi men tvingas ändå uttrycka en viss förvåning. Ju mer flexibel en bestämmelse är, desto lättare kan den omtolkas i de olika medlemsländerna alltefter miljö och sedvänjor i vart och ett av dessa länder - och det är säkerligen en positiv aspekt. Den negativa aspekten är att ju större marginalerna är när det gäller flexibilitet och tolkning, desto större är risken för att det uppstår divergerande bestämmelser. Då löper man risken att nya hinder uppstår på vägen till en integration av marknaderna och att man bibehåller eller rentav stärker en viss obalans i konkurrensförhållandena.

2.4. Kommittén rekommenderar slutligen - samtidigt som man stöder kommissionens strategi - att varje initiativ till "lätt lagstiftning" skall bedömas mot bakgrund av dess eventuella praktiska konsekvenser. Det är i alla händelser nödvändigt att man är ytterst försiktig och ser till att den handlingsfrihet som överlåtits åt medlemsstaterna och enskilda aktörer inte utnyttjas för att ändra konkurrensbestämmelserna eller hindra integrationen.

3. Att utnyttja gällande regler på bästa sätt(3)

3.1. Kommissionen påpekar att gällande regler kan visa sig fungera bra om medlemsstaterna gör en klarare och mer enhetlig tolkning av EU:s lagstiftning, med ett snabbare införande i den nationella lagstiftningen. Dessutom skulle tillsynsmyndigheterna kunna komma överens sinsemellan om icke-lagstiftande och självreglerande lösningar för att få en bättre förståelse av de funktionella begreppen. Eventuella avvikelser skulle kunna elimineras genom att kommissionen utfärdar tolkningsmeddelanden.

3.2. Kommittén stöder kommissionens kommentarer och förslag men vill ändå påpeka att om det fortfarande finns behov av att harmonisera, förtydliga och tolka över ett decennium efter det att andra bankdirektivet och andra grundläggande bestämmelser för systemet trädde i kraft, återstår det mycket att göra på vägen mot en sann globalisering av den europeiska marknaden. Man kan med rätta säga att det rör sig om detaljer och att integrationen är genomförd i stora drag. Kommissionens kommentarer innebär bland annat att ansvaret för en "sann" harmonisering (i den meningen att enhetliga begrepp och strategier fastställs) åligger medlemsstaterna och deras tillsynsmyndigheter.

3.3. Vad gäller tillsynspraxis vill kommittén fästa medlemsstaternas uppmärksamhet på kostnaden om den inte harmoniseras - en harmonisering som bör drivas i Europa, in i minsta detalj(4). Kontrollen i ursprungslandet utesluter i själva verket inte att myndigheterna i mottagarlandet kan - eller rentav bör - kräva upplysningar om befintliga filialers verksamhet i det egna landet. Informationskraven varierar ofta från land till land, vilket medför icke obetydliga kostnader och administrativa problem.

4. Integrerade institutionella marknader är inom räckhåll(5)

4.1. Kommissionen inleder med att påpeka att införandet av euron inte i sig kommer att integrera kapitalmarknaderna. Den alltjämt existerande marknadsfragmenteringen beror på kvarvarande hinder i form av reglering, administration och skatter, vilket är en av orsakerna till att marknaderna i vissa medlemsstater är underutvecklade. Kommissionen anser vidare att fragmenteringen medför höga kostnader för de företag som inte fullt ut kan utnyttja vissa finansieringsmekanismer som aktie- och obligationsemissioner. Dessa nackdelar är särskilt kännbara för innovativa nybildade företag, i synnerhet när det gäller riskkapitalfinansiering.

4.2. Analysen av läget är oklanderlig och de lösningar som föreslås är förnuftiga. Kommittén vill därför uppehålla sig vid kommentarerna rörande den amerikanska marknaden som anges som ett slags referensmodell. I kommissionsdokumentet (6) anges, som bevis på den begränsade utvecklingen av den europeiska kapitalmarknaden, siffrorna för Europa: 70 % av emissionerna i Europa omfattar säkrare tillgångar (kreditvärdighetsbedömning Aa2 och över) medan motsvarande siffra i USA är 30 %. Om man med det menar att marknaden i högre grad borde öppna sig för åtaganden med högre risk, krävs att man analyserar vissa grundbegrepp som ofta tas för givna.

4.3. Den europeiska situationen (70 % av emissionerna Aa2 och över) avslöjar att kriterierna för tillträde till notering på aktiemarknaden är så stränga att endast de starkaste företagen kan få tillgång till marknaden. Därför välkomnas de av kommissionen föreslagna åtgärderna(7): ömsesidigt godtagande av prospekt, finansiering av ej börsnoterade nystartade företag, gemensamma principer för företagsstyrning, bättre insyn i redovisningen, undanröjande av investeringsbegränsningar samt likvärdiga konkurrensvillkor för likartade finansiella produkter. Allt detta bör leda till att den europeiska marknadens traditionella förhållningssätt utvecklas mot strukturer som är mindre beroende av bankkrediter och mer öppna för risktagande. Man måste dessutom beakta även det faktum att marknadens karaktär är olika. I Europa är man i allmänhet mindre benägen till risktagande och man har ibland ett visst motstånd mot att offentliggöra detaljerade årsredovisningar.

4.3.1. Ett annat problem som måste lösas gäller skatteaspekten. I allmänhet kan ett företag som lånar pengar dra av räntorna på det beskattningsbara beloppet, medan en kapitalökning medför tilläggsskatter, framför allt i form av vinstbeskattning. Skattemekanismen bör därför vara sådan att den uppmuntrar företagen att använda värdepappersmarknaden som finansieringskälla.

4.4. Med tanke på riskaspekten anser kommittén att en utvidgning av marknaden bör åtföljas av stränga bestämmelser när det gäller värdering av värdepapper som skall introduceras, så att man undviker en orimlig sänkning av kvalitetsnivån. Institutionella investerare känner väl till spelets regler och vet att skaffa sig finansiell information. Deras val grundar sig på en professionell bedömning av risker och avkastningsmöjligheter. Problemet rör snarare konsumenterna: en allt större skara små investerare drivs faktiskt mot investeringar i riskkapital på grund av att avkastningarna från statsobligations- och penningmarknaden är så låga. Dessa saknar dessutom den erfarenhet som krävs för att röra sig i en miljö som till sin natur är riskfylld, och än mer riskfylld blir den ju lägre värderingen är av de värdepapper som marknaden bjuder ut. Det finns visserligen mekanismer (investeringsfonder) som ger en riskspridning och därmed minskar risken för konsumenten/investeraren, men den totala risken minskar inte, den förs endast över och sprids ut över hela marknaden.

4.5. Problemet är välkänt och behöver inte utvecklas vidare här. Det gäller att hitta en balans mellan nödvändigheten av att finansiera produktionssektorn och skyddet av marknaden i sin helhet. Själva grundfrågan är en annan och rör en mycket vidare problemställning, som bör tas upp även om den faller något utanför det aktuella diskussionen. Det handlar om de europeiska företagens beroende av finansiering jämfört med de amerikanska. Kommissionens uppgifter är talande(8): beroendet av företagsfinansiering är 20 % i USA, medan det i Europa sträcker sig från 50 % i Nederländerna till 80 % i Spanien, med ett medeltal på ca 70 %.

4.6. Skillnaden mellan Europa och USA är alltför stor för att inte vara signifikativ. När det gäller företagseffektivitet innebär en större andel eget kapital lägre kostnader och större operativ flexibilitet, men när det gäller riskerna för investerarna betyder det i allmänhet att garantierna är större. Det finns många skäl till dessa skillnader, men främsta anledningen är den stora skillnaden i företagsbeskattningen; detta är dock inte rätt forum att fördjupa sig i den frågan. Men när det gäller värdepappersmarknaderna vill kommittén påpeka att det vore olämpligt och också farligt att betrakta den amerikanska marknaden som en referenspunkt eller ett slutmål. Man måste först och främst svara på frågan: hur många av företagen som söker "friskt kapital" har en initial kreditbedömning på åtminstone Aa2? Även om det är önskvärt med en marknadsfinansieringsmodell är det inte den enda lösningen. Det bör framhävas att den europeiska finansieringsmodellen som alltid prioriterat lån har på lång sikt lett till att ett nätverk av små- och medelstora företag utvecklats. De europeiska bankerna har också varit en drivande kraft för det europeiska ekonomiska uppsvinget.

5. Medlemsstaternas icke-institutionella marknader är ännu inte öppna(9)

5.1. I kommissionens dokument ges en översikt av läget på detaljmarknaden för finansiella produkter och tjänster för företag och konsumenter, där det framkommer att:

- det gränsöverskridande utbudet bygger ännu till stora delar på dotterbolag eller filialer, medan tillhandahållandet av tjänster av icke-etablerade företag är föga utvecklat,

- trots införandet av euron har priserna ännu inte närmat sig varandra; tvärtom kan priserna skilja sig markant från en nationell marknad till en annan.

5.2. För att råda bot på dessa olägenheter bör man först och främst vidta åtgärder för att öka konkurrensen och låta finansiella intermediärer konkurrera på grundval av en auktorisation från tillsynsmyndigheten i hemlandet samt också att skapa ett konsumentskydd som gör det möjligt för konsumenterna att göra förnuftiga val: information om priser och kvalitet samt ett adekvat och enhetligt skydd. Man får dock inte glömma att leverantörerna ser de olika reglerna för konsumentskydd som ett hinder. Det faktum att världlandets regler gäller skapar osäkerhet och merkostnader för dem. Kommittén anser, även med hänsyn tagen till de svårigheter som anförs i punkt 28 i kommissionsmeddelandet, att en mer långtgående harmonisering av bestämmelserna för konsumentskydd är nödvändig och föreslår att kommissionen inkluderar lämpliga insatser i "Åtgärder" efter punkt 33.

5.2.1. Även på försäkringsområdet krävs insatser. Konsumenterna måste få möjlighet att teckna en försäkring, livförsäkring eller annan försäkring, även i andra länder än hemlandet. Kvarstående hinder är till vissa delar befogade, men andra kan undanröjas genom lämpliga åtgärder, inte nödvändigtvis lagstiftningsvägen.

5.3. De andra åtgärderna som kommissionen föreslår stämmer överens med målsättningarna och kommittén är i princip enig med kommissionen. Kommittén vill dock ge några tilläggskommentarer i avsikt att bidra till en klarare analys av problemet i sin helhet.

5.4. Först främst råder förvirring angående "finansiella produkter", "banktjänster" och "finansiella tjänster". I punkt 21 talas det om "tjänster" och i efterföljande punkt om "produkter", trots att det handlar om samma sak. Skillnaden är dock väsentlig: de tre kategorierna har inte samma karakteristika och de faktorer som påverkar dem är ofta olika.

5.5. En "finansiell produkt" är något man kan förvärva som sin egendom: investeringsfonder, aktier och obligationer kan fritt köpas och säljas på marknaden och när priset väl erlagts upphör varje kontraktsmässig relation med säljaren. En banktjänst, däremot, förvärvas inte. Man betalar ett pris för att få utnyttja tjänsten och rent generellt innebär tjänsten en risk för säljaren. Det är kreditkort, konsumentkredit eller hypotekslån och även checkkonton(10) exempel på. En finansiell tjänst har sin plats mellan dessa båda: pensioner, livförsäkringar och liknande blir med tiden en konkret produkt, men de är så komplicerade att det ibland kan vara bra - och ofta oumbärligt - med en intermediärs expertråd.

5.6. Finansiella produkter kan således köpas och säljas på samma sätt som vilken annan icke-finansiell produkt eller tjänst som helst. Säljaren bjuder ut dem på marknaden och är beredd att sälja dem till vem som helst som är beredd att betala priset för dem, förutsatt att vederbörande kan identifieras inom ramen för de regler som styr tvättning av svarta pengar. Som kommissionen påpekar i punkt 32 i dokumentet kommer den nya elektroniska tekniken (Internet) - och även införandet av euron - att ge denna marknad ett uppsving, när väl vissa reglerande eller skattemässiga hinder undanröjts. Integrationen av marknaden medför i övrigt inga större problem.

5.7. När det gäller banktjänster - vilka i allmänhet som sagt utgör en risk för säljaren - rör det sig om helt andra överväganden. Säljaren måste känna sin egen kund, inte bara för att han innan avtalet upprättas måste kunna bedöma risken, utan även för att han har ett preciserat åliggande enligt europeiska och nationella lagar för att förhindra tvättning av svarta pengar. Till detta första villkor kommer ytterligare ett: nödvändigheten att kontrollera riskutvecklingen över tiden.

5.8. Finansiella tjänster säljs ofta med rådgivning, som vanligtvis tillhandahålls av en intermediär. Reglerande bestämmelser för intermediärer är nödvändiga i konsumenternas intresse. En utebliven harmonisering skulle bli ett hinder för utvecklingen av en inre marknad för finansiella tjänster.

5.9. De överväganden som gjorts vad gäller bankprodukter och banktjänster innebär i regel - i synnerhet för marknaden för småföretag, men också för privatpersoner - en kontinuitet i kontakter och relationer, som dock inte begränsar sig till enbart till tillgångar. De omfattar också rådgivning, tillhandahållande av mer eller mindre sofistikerade och skräddarsydda tjänster, etc. Dessa relationers komplexitet bidrar, ofta i hög grad, till beslut att erbjuda tjänster via dotterbolag eller filialer(11). Kommissionens uttalande(12) att "finansiella intermediärer ser sig i dag tvingade att bilda dotterbolag i andra medlemsstater av rättsliga, skattemässiga eller administrativa skäl" bör nyanseras eller dämpas, så att andra viktiga orsaker beaktas.

5.10. Den distinktion som gjorts i de föregående punkterna bör kunna bidra till att förklara vissa grundorsaker till kommissionens synpunkt(13): "Efter införandet av euron kommer konsumenterna sannolikt att ha allt svårare att förstå varför finansiella tjänster inte kan köpas eller säljas över nationsgränserna." Euron har eliminerat riskerna och utgifterna för växlingen, underlättat integrationen av marknaderna och möjliggjort förvärv av finansiella produkter över gränserna. Den kan däremot - lika lite som rättsliga, skattemässiga eller administrativa åtgärder - förändra grundegenskaperna hos handeln med finansiella tjänster.

5.11. När det gäller priserna på bankprodukter eller banktjänster - med särskilt avseende på tjänsterna(14) - önskar kommittén ge några kommentarer, i förhoppning om att bidra till ett förtydligande av begreppen i den dialog som kommissionen inlett med konsumenter och finansiella institutioner. Kommentarerna omfattar för närvarande inte en bedömning av den brist på konvergens i priserna på finansiella produkter och tjänster som kommissionen pekat på - ett problem som berör en mängd andra sektorer - utan de syftar snarare till att ge en grundmetod för analysen.

5.12. En ren och enkel jämförelse mellan enskilda produkter eller tjänster riskerar att bli vilseledande. Varje finansiell institution erbjuder en mängd olika produkter och tjänster, och konsumenten har rätt att välja dem som passar honom bäst vad gäller nytta och pris. Så skapas en marknad av tillgång och efterfrågan för produktgrupper och banktjänster som inte skiljer sig från den stora distributionsmarknaden och handeln i allmänhet. Konsumentens val bestäms av en total bedömning av förmånlighet och kvalitet(15). Omvänt och fortfarande analogt med den stora distributionsmarknaden fastställs ofta utbudspriset på basis av "cross-selling"-kalkyler och beaktar på så sätt de erbjudna produkternas och tjänsternas totala avkastningsmöjligheter.

5.13. Av ovanstående resonemang framgår att en korrekt metod för att beräkna priskonvergens bör grundas på en preliminär studie av de olika marknadernas karakteristika. Detta kan ske genom att man gör jämförbara "paket" av produkter och tjänster som normalt används i olika marknadssegment på nationell nivå. En prisjämförelse mellan dessa paket för homogena kundgrupper i de olika länderna skulle kunna möjliggöra en första bedömning av prisskillnaderna. Resultaten bör sedan kunna integreras med de jämförande analyserna av objektiv risk (per produkttyp), subjektiv risk (per kundtyp) och värde (efter produktens eller tjänstens kvalitet).

5.14. En sådan metod skulle ge mer representativa uppgifter om de reella avvikelserna i prisnivåerna i de olika länderna. På grundval av detta skulle kommissionen kunna ge ett nyttigt bidrag till ett förtydligande i dialogen mellan finansiella institutioner och konsumenter. De sistnämnda skulle då äntligen bli kapabla att göra välgrundade val, utan att vilseledas av begränsade prisbedömningar av en enskild produkt eller tjänst. En sidoeffekt av inte ringa betydelse är att resultaten av riktiga jämförande analyser skulle kunna bidra till att stimulera till en ökad konkurrens inom sektorn, med reella minskningar av den generella prisnivån.

5.15. Mot bakgrund av det som sagts ovan stöder kommittén analysen av de hinder(16) som fortfarande ligger i vägen för ett genomförande av en helt integrerad marknad. Kommittén samtycker även till de föreslagna åtgärderna men önskar göra några kommentarer.

5.16. Kreditrisker är nödvändiga för finansiella tjänster och produkter. Trots att det är en mycket svår uppgift, måste konkurslagstiftningen i Europa harmoniseras om man önskar tillgodose konsumenternas och de yrkesverksammas intressen.

5.17. Genom att främja konvergens i reglerna för konsumentskydd vid finansiella tjänster framhåller kommissionen vikten av en gemensam uppfattning om skillnaden mellan professionella och icke-professionella användare(17) och understryker att professionella investerare inte behöver ett lika omfattande skydd som konsumenter i allmänhet. Tros att kommissionen redan har kodifierat denna distinktion i lagstiftningen, kan vissa tolkningsproblem fortfarande kvarstå. Kommissionen anser att när det gäller icke-professionella användare bör man överväga möjligheten att begränsa skyddet till förvisso höga - men inte obegränsade - belopp. En privat investerare som t. ex. investerar en miljon euro tillhör säkert kategorin icke-professionella användare - men med det belopp han disponerar över kan han förmodas vara - eller bör vara - väl införstådd med reglerna och riskerna på samma sätt som en professionell investerare. Att ge den investeraren ett skydd som "konsument" skulle innebära att de "riktiga" konsumenterna får bära de kostnader som finansföretaget måste bära för att klara av sitt generella risktagande. Därför bör det fastställas ett tak över vilket man inte kan åberopa det skydd som "normala" konsumenter åtnjuter (bortsett naturligtvis från sedvanliga avtalsenliga och juridiska garantier). Den enklaste lösningen för att räta ut vissa juridiska frågetecken som kommittén noterat vid behandlingen av kommissionens dokument är att låta såväl definitionen av "konsument" som de bestämmelser som skyddar konsumenten kvarstå oförändrade, men besluta att bestämmelserna endast är tillämpliga upp till ett visst belopp.

5.18. Kommissionen tar upp kravet att skydda konsumenterna när de utnyttjar erbjudanden på Internet. I det sammanhanget säger kommissionen(18): "När konsumenterna går in på Internetwebbsidor som drivs av leverantörer av finansiella tjänster i andra medlemsstater, bör de vara villiga att acceptera att webbsidan är utformad och drivs enligt det landets lagar.""Bör vara villiga" är en något olycklig formulering. En konsument som går in på Internet har inte nödvändigtvis kunskap om alla bestämmelser som gäller på området. Att utnyttjande av finansiella tjänster (eller snarare produkter) som efterfrågas av en konsument på Internet styrs av ursprungslandets lagar, borde ovillkorligen framgå vid utbytet av information om produkter eller tjänster, inte bara av finansiell art. Detta är en nödvändig förutsättning för att konsumenten skall vara fullständigt informerad.

6. Samarbete om reglering och tillsyn för att uppnå finansiell stabilitet(19)

6.1. Kommissionen gör en omfattande analys av dagsläget på de europeiska finansiella marknaderna(20): globaliseringen, skapandet av gränsöverskridande finansiella grupper, den ökande svårigheten att dra upp skiljelinjer mellan de olika sektorerna, tendensen att placera ut vissa finansiella funktioner till organ utanför företaget, allt detta bidrar till att skapa en komplex miljö. Den uppgift som åligger tillsynsmyndigheterna och de monetära myndigheterna - de sistnämnda ansvariga för systemets likviditet - blir allt svårare. En lösning skulle kunna vara att stärka samarbetet inom de förbindelseorgan som bildats av tillsynsmyndigheterna själva, och mellan dessa och kommissionen, där kommissionen för övrigt kan få kompetent bistånd från de olika kommittéer(21) som kommissionen bildat.

6.2. På global nivå(22) är situationen rätt oroande. Den senaste tidens utveckling har accentuerat behovet av ett mer aktivt samarbete mellan nationella myndigheter och av förbättrade regleringssystem och förbättrad tillsyn. Dessa frågor - tillsammans med uppmaningen att lätta på begränsningarna för direktinvesteringar i den finansiella tjänstesektorn i vissa länder - kommer att ingå i de krav som kommissionen tänker lägga fram vid nästa GATS-runda. Världsbanken, å sin sida, tänker stärka sina befogenheter på biståndsområdet med kravet att länderna som är mottagare av fondmedel skall förbättra sin tillsynsstruktur.

6.3. Europa har på ett nöjaktigt sätt visat sig klara av att undgå att smittas av kriser i tredje land. Införandet av euron har stärkt Europas monetära struktur och tillsynen har visat sig effektiv. Det finns dock ingen anledning att förhäva sig. Innevarande år ger inga gynnsamma prognoser för världsekonomin och även Europa behöver - som kommissionen påpekar - en kontinuerlig översyn av sitt reglerings- och tillsynssystem - för att snabbt kunna anpassa sig till förändringar i omvärlden och i internationella bestämmelser.

6.4. Kommittén önskar ge några grundläggande kommentarer. Den kris som drabbat i tur och ordning Japan, Sydostasien, Ryssland och nu senast Brasilien har påvisat de överstatliga organisationernas oförmåga att förutse händelseutvecklingar och hantera dem när de väl inträffar. I de rapporter som presenterades vid World Economic Forum i Davos kritiserades inte bara hur Internationella valutafonden fungerar utan även den politik Världsbanken för. Till viss del ifrågasattes även effektiviteten hos de nationella och globala tillsynsmyndigheter som verkar enligt de regler som föreslagits av Baselkommittén inom Internationella regleringsbanken.

6.5. En fråga som endast berörts i förbigående i kommissionens dokument är den finansiella sektorns soliditet. Globaliseringen, de flytande gränserna mellan olika verksamheter och avregleringen har gett upphov till multinationella organisationers framväxt, som på grund av mängden av olika tillsynsmyndigheter i praktiken undgår en global tillsyn. Trots samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna - inte alltid och allestädes så effektivt - finns det fortfarande gråzoner, där de olika befogenheterna inte är så precisa eller tvärtom överlappar varandra. Det är framför allt dessa gråzoner som möjliggör uppkomsten av "onaturliga" organisationer och spekulativa marknadspositioner som inte upptäcks förrän det är för sent.

6.6. Slutsatsen av vad som framkommit ovan är att dagens situation nog kan anses tillfredsställande, men framtiden inger ändå en viss oro, i synnerhet om man skall räkna med eventuella oförutsägbara konjunkturutvecklingar, kopplade till politiska skeenden på internationell nivå. G7-länderna har kommit fram till liknande slutsatser och tillstår att det är nödvändigt att fastställa förfaranden för en förstärkt tillsyn av den finansiella sektorn i sin helhet, genom en strukturerad samordning av de främsta internationella myndigheterna som är ansvariga för sektorns stabilitet. Uppgiften att studera ett praktiskt genomförande av detta anförtroddes åt Hans Tietmeyer, VD för den tyska centralbanken. I sin rapport(23) föreslår han att man inrättar ett "Financial Stability Forum" bestående av finansministrarna och centralbankscheferna i G7-länderna, internationella regleringsorgan, IMF och BIS samt några nationella centralbanker. Kommittén stöder med kraft denna lösning men föreslår att kommissionen, som ansvarig för gemenskapens finansiella regelverk, skall vara representerad i detta organ.

6.7. Den uppgift som anförtrotts åt Hans Tietmeyer rör naturligtvis endast de globala aspekterna av problemet. Kommittén önskar att man på europeisk nivå skall studera möjligheten att centralt samla all information som är viktig för systemets stabilitet samt ägna särskild uppmärksamhet åt tillsynen av multinationella organ, där det av naturliga skäl kan finnas aspekter som kan undgå de nationella tillsynsmyndigheterna. Än större uppmärksamhet bör ägnas åt de icke-finansiella organisationer som spelar en allt större roll på finansmarknaderna men som undgår regleringar och kontroller tack vare en status som gör att de rättsligt "går säkra".

7. Allmänna villkor för en fullt integrerad finansmarknad i EU(24)

7.1. När det gäller infrastrukturen noterar kommissionen med tillfredsställelse - vilket även kommittén gör - att betalningssystemen för de institutionella kapitalmarknaderna och värdepappersmarknaderna fungerar effektivt och - åtminstone i stort sett - är skyddade mot systemrisker, särskilt tack vare Target-systemet som bygger på bruttoavveckling i realtid (RTGS) och tillämpningen av direktivet om slutgiltig avveckling. Man bör också erinra om att alla övriga direktiv som strävar efter att säkra soliditet och solvens hos deltagarna i systemet bidrar till slutmålet: en välfungerande marknad som är öppen för insyn och tillåter att penningflöden kan cirkulera problemfritt.

7.2. När det gäller systemen för detaljistbetalningar noterar kommissionen att de fortsätter att släpa efter i förhållande till de övriga. Penningtransaktioner från ett land till ett annat är därför dyrare - i synnerhet inom eurozonen - och får skarp kritik från konsumenterna. Orsaken till detta är att det krävs att systemet skall samla in statistiska uppgifter, ett problem som snart kommer att bli delvis löst efter införandet av enhetliga metoder samt dispenser för belopp under en viss nivå. Samtidigt uppmuntrar kommissionen att man sammankopplar EU-medlemsstaternas nationella betalningssystem.

7.3. Enligt kommittén är analysen riktig, men den behandlar inte kärnproblemet. Det finns faktiskt en allmän ekonomisk regel som rör distribution i allmänhet av varor och tjänster, inklusive de finansiella: kostnaderna vid detaljisthandel är högre än vid engroshandel, eftersom stordriftsfördelar och investeringsfördelar endast är möjliga vid tillräckligt höga trafikvolymer. Dessutom innebär sammankopplingen av de olika nationella systemen högre kostnader än vad som krävs för att driva de rent inhemska systemen. Ett typiskt exempel är telefonen; de internationella avgifterna är alltid högre än de inhemska. Kommittén anser att strävandena att minska kostnaderna för konsumenterna måste fortsätta, men olikheterna mellan engrossystemen och detaljistsystemen kommer inte att kunna elimineras helt. Ett reellt framsteg skulle kunna nås om man undersökte problemet i dess helhet och med en annan infallsvinkel.

7.3.1. Tendenserna på marknaden för gränsöverskridande detaljistbetalningar är uppenbara för alla: betalningar - även på distans - görs allt oftare med kreditkort, uttag görs med betal- eller kreditkort, överföringar görs redan i dag - och än mer inom en nära framtid - med elektroniska betalningsmedel (kontantkort och e-pengar). Alla dessa transaktioner kan göras snabbt, till en låg kostnad och med en rimlig säkerhet. Kommissionen arbetar för tillfället med att införa bestämmelser som skall säkerställa ett rimligt konsumentskydd.

7.3.2. Av resonemanget ovan framgår att de traditionella systemen för överföring av detaljistbetalningar kommer att få stå tillbaka för alternativa system som är effektivare och mindre kostsamma. Kommissionen måste fortsätta sina strävanden att få till stånd en sänkning av överföringskostnaderna, men utan att förlora kontakten med den oundvikliga marknadsutvecklingen. Kommissionen bör därför uppmuntra den finansiella sektorn att informera konsumenterna om alternativa metoder för att överföra pengar. Kommissionen bör dessutom intensifiera och slutföra pågående och planerade initiativ för elektronisk handel, inom vilken betalningar är det centrala inslaget.

7.4. När det gäller statligt stöd hänvisar kommissionen till ett dokument som utarbetats på begäran av Europeiska rådet i Amsterdam 1997 och som kommer att läggas fram för Ekofin-rådet "vid en lämplig tidpunkt". Att det tagit så lång tid visar hur komplext och svårhanterligt detta område är. Kommissionen konstaterar att statligt stöd till företag i finansiella svårigheter på senare tid har ökat, men tycks vilja inrikta sig på de snedvridande effekterna på marknaden som statligt stöd kan medföra. Kommissionen menar att sådana snedvridande effekter skulle kunna modereras, till exempel genom ett krav på en sänkning av omsättningen för företag som får statligt stöd.

7.4.1. En sådan åtgärd anser kommittén att man bör vidta med yttersta försiktighet. Att reducera det stödmottagande företagets konkurrenskraft skulle utan tvivel vara positivt för resten av branschen, men det allmännas bästa borde vara det som först och främst tas i beaktande. Detta innebär att offentliga medel som satsas på ett företag i svårigheter skall återbetalas, men en minskad omsättning skulle försvåra återbetalningen. Dessutom skulle ett "större" företag som haft problem - men kommit tillbaka på marknaden i reducerat skick - drabbas av kostnader för omställningen, och med tanke på svårigheterna att återskapa sin image ha svårt att återfå kunders och andra företags förtroende.

7.4.2. Oberoende av de slutsatser som kommer att presenteras för Ekofin-rådet (se punkt 7.4 ovan) anser kommittén att ett kreditinstitut i svårigheter - särskilt om det är mycket stort - befinner sig i den paradoxala situationen att behöva få stöd via offentliga medel, när övriga aktörer i branschen inte kan eller vill komma till undsättning. De pengar som tillhör hundratusentals - och mycket ofta miljontals - kontoinnehavare, företag och konsumenter får inte gå förlorade och förorsaka katastrofala återverkningar på samhälle och finanssystem. Tesen om "too big to fail", som ofta motsägs, får i detta fall fullständig, om än påtvingad, tillämpning. De fall som nyligen förekommit i Frankrike och i Italien, och tidigare i de nordiska länderna, är otvetydiga bevis på att detta stämmer. Dessa överväganden talar för en förstärkning av normerna för tillsyn och kontroll, en politik som kommittén ger sitt fulla stöd.

7.4.2.1. Den legitima omsorgen om kunder och kontoinnehavare får emellertid inte göra att man glömmer risken "moral hazard", det vill säga att det faktum att man är nästan säker på att staten kommer att ingripa till förmån för en stor kreditgivare i svårighet i sig utgör ett incitament till att ta onödiga risker. Önskan att skydda spararna och det finansiella systemets stabilitet torde därför inte vara oförenlig med nödvändigheten att ingripa mot företagsledningar och aktieägare som inte har visat prov på försiktighet och erforderlig kompetens.

7.4.3. Något som orsakar problem, även av etiskt slag, är det statliga stöd som ges till företag som delvis eller helt ägs av staten. Att med offentliga medel stödja ett offentligt företag är inte alls ovanligt i vissa medlemsstater, men man måste fråga sig om man inte - under förevändning att det ligger i det allmännas intresse - orsakar snedvridning av konkurrensen, vilket medför ytterligare kostnader för samhället.

7.5. Problemet med beskattning(25) är den mest kontroversiella frågan. När det gäller beskattning av privatpersoners ränteinkomster påpekar kommissionen att skillnaderna leder till att investeringar och även finansföretag flyttas till länder med gynnsammare villkor. Kommittén har i sina kommentarer till kommissionens förslag till direktiv(26) framhållit att vad som talar för förslaget är moraliska bedömningar och strävan efter lika konkurrensvillkor för finansföretag; vad som talar mot är faran för kapitalflykt till tredje land och utjämningen av "skattekonkurrensen" mellan medlemsstaterna.

7.6. Övriga åtgärder som föreslås - eliminera risken för dubbelbeskattning av finansiella produkter, åtgärder på området för pensionsfonder, minska olikheterna i behandlingen med avseende på skuldförbindelser och aktier etc.- är alla initiativ som kommittén ger sitt fulla stöd. Det är önskvärt att dessa frågor regleras på bästa sätt snarast möjligt och före alla andra program för skattemässig harmonisering, eftersom det är dessa företeelser som utgör det största hindret för en verklig integration av de europeiska marknaderna. På grund av att det för närvarande finns olika system kan inte konsumenten teckna en livförsäkring, pensionsförsäkring eller ett hypotekslån osv. hos ett finansinstitut i en annan medlemsstat. Beskattningen utgör således det verkliga och väsentligaste hindret för integrering av marknaderna. Det står klart att processen kommer att vara lång och svår; marknadens intressen sammanfaller inte alltid med medlemsstaternas, och inom dessa drivs ofta olika och motstridiga intressen.

8. Att skapa samförstånd(27)

8.1. Mot bakgrund av raden av initiativ som föreslås i varje kapitel uppmanas kommissionen och Europaparlamentet att föra debatten framåt. För att konkretisera detta arbete föreslås att man inrättar en policygrupp för finansiella tjänster bestående av personliga företrädare för finansministrarna och ledd av kommissionen. Gruppens målsättningar är för det första att utarbeta en handlingsplan för framtiden som skall läggas fram för rådet i juni 1999, och för det andra att före denna tidpunkt fastställa vilka områden som kräver omedelbara åtgärder.

8.2. Kommittén uttrycker sitt stöd för detta och för kommande initiativ och förbehåller sig rätten att framföra sina synpunkter, som förhoppningsvis kan vara värdefulla trots att något samarbete inte efterfrågats.

Bryssel den 26 maj 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Jfr punkt 6 i meddelandet.

(2) Jfr punkterna 6-10 i meddelandet.

(3) Jfr punkterna 11-13 i meddelandet.

(4) En av de största europeiska bankgrupperna, som verkar över hela världen, måste t. ex. finna sig i 45 olika nationella kontroller med olika tillvägagångssätt och krav.

(5) Jfr punkterna 14-20 i meddelandet.

(6) Jfr fotnot 6 i meddelandet.

(7) Jfr punkterna 17-19 i meddelandet.

(8) Jfr inledningen i meddelandet.

(9) Jfr punkterna 21-33 i meddelandet.

(10) Man skall inte blanda ihop äganderätten till insatta eller lånade pengar med tjänsten kopplad till förvaltningen av själva pengarna. I figur 4 i kommissionsdokumentet bör det stå "prisspridning för finansiella tjänster", inte produkter.

(11) Införandet av distansbankslösningar är ett relativt nytt fenomen som har speciella karakteristika. Den vänder sig i allmänhet till privatkundsmarknaden och verkar på grundval av specifika riskbedömningar, vanligtvis inom det nationella territoriet. Även om distansbanker tenderar att breda ut sig är det endast ett komplement till den territoriella etableringen och inte något substitut för den.

(12) Jfr punkt 24 i meddelandet.

(13) Jfr punkt 26 i meddelandet.

(14) Jfr punkt 22 och figur 4 i meddelandet.

(15) Utmärkande i det sammanhanget är de regelbundna enkäter som gjorts av en konsumenttidskrift om hushållens genomsnittliga utgifter för dagligvaror.

(16) Jfr punkterna 28-33 i meddelandet.

(17) Jfr punkt 28, första pricksatsen samt punkt 31.

(18) Jfr punkt 32 i meddelandet.

(19) Jfr punkterna 34-41 i meddelandet.

(20) Jfr punkterna 34-37 i meddelandet.

(21) Rådgivande bankkommittén, Försäkringskommittén, Värdepappersövervakningskommittén på hög nivå, Redovisningskommittén, Kontaktkommittén för fondföretag.

(22) Jfr punkterna 38-41 i meddelandet.

(23) En rapport publicerad i "Auszüge aus Presseartikel", Deutsche Bundesbank, den 26 februari 1999.

(24) Jfr punkterna 42-48 i meddelandet.

(25) Jfr punkterna 49-54 i meddelandet.

(26) Jfr Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om "Förslag till rådets direktiv i syfte att säkerställa en effektiv minimibeskattning av ränteinkomster från sparande i gemenskapen", föredragande: Michael Geuenich, CES 194/99 av den 24 februari 1999.

(27) Jfr punkterna 55-62 i meddelandet.