ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till VITBOK Effektivare kontroll av företagskoncentrationer i EU /* SWD/2014/0218 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till VITBOK Effektivare kontroll av företagskoncentrationer i EU 1. Inledning 1. Syftet med EU:s system för kontroll av företagskoncentrationer är att säkerställa en effektiv konkurrens på den inre marknaden. Sedan 1989 har EU:s koncentrationsförordning setts över regelbundet för att förbättra systemet och för att ta hänsyn till att metoderna har utvecklats. Nästan tio år efter den senaste reformen, och efter en rapport från 2009 där kommissionen utvärderar hur koncentrationsförordningen fungerat (nedan kallad 2009 års rapport) anser kommissionen att det är lämpligt att överväga eventuella ytterligare förbättringar. 2. Den 20 juni 2013 offentliggjorde kommissionen ett arbetsdokument med titeln ”Effektivare kontroll av företagskoncentrationer i EU” (nedan kallat arbetsdokumentet). Ett antal ändringar av koncentrationsförordningen föreslogs, med särskilt fokus på minoritetsinnehav och systemet för hänskjutande av ärenden. Kommissionen mottog synpunkter på förslagen från ett stort antal aktörer, även medlemsstater. I vitboken undersöker man förslagen närmare med hänsyn till dessa synpunkter men ser också mer övergripande på hur EU:s koncentrationskontroll har fungerat under de tio år som gått sedan 2004 års reform av koncentrationsförordningen, med särskilt fokus på hur den materiella bedömning av företagskoncentrationer som kommissionen tillämpar har utvecklats samt på att främja lika villkor, samarbete och konvergens mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inom området koncentrationskontroll. 2. Förvärv av icke-kontrollerande minoritetsandelar 2.1. Problemformulering 3. En effektiv och ändamålsenlig konkurrenspolitik kräver lämpliga verktyg som är väl utformade för att angripa alla källor till skada för konkurrensen och konsumenterna. För närvarande gäller koncentrationsförordningen endast ”företagskoncentrationer”, det vill säga förvärv av kontroll. Kommissionen har exklusiv behörighet att granska sådana koncentrationer, under förutsättning att de uppfyller vissa tröskelvärden för omsättning, i syfte att bedöma huruvida de kan ge upphov till betydande hinder för en effektiv konkurrens. 4. Kommissionens, medlemsstaternas och tredjeländers erfarenheter samt ekonomisk forskning visar alla att förvärv av icke-kontrollerande minoritetsandelar i vissa fall kan skada konkurrensen och konsumenterna. De skadeteorier som förknippas med sådana förvärv är i regel av liknande slag som de som förknippas med förvärv av kontroll. Förvärvet av en minoritetsandel kan nämligen – leda till horisontella ensidiga effekter då parternas förmåga och incitament att ensidigt höja priserna eller begränsa produktionen ökar (se t.ex. ärende Siemens/VA Tech), – göra det möjligt för förvärvaren att vinna konkurrensfördelar på marknaden genom att öka kostnaderna för konkurrenterna, – göra det möjligt för förvärvaren att använda sin position till att begränsa de konkurrensstrategier som finns tillgängliga för målföretaget och därigenom försvaga det som en konkurrenfaktor (se t.ex. ärendena Ryanair/Aer Lingus och Toshiba/Westinghouse), – öka marknadsaktörernas förmåga och incitament att bedriva samordning för att uppnå icke-konkurrensutsatta vinster (på grund av ökad insyn och hot om repressalier), – leda till avskärmning, särskilt avskärmning av insatsprodukter, eftersom förvärvaren endast internaliserar en del, men inte hela förlusten, av målföretagets vinst (se t.ex. ärende IPIC/MAN Ferrostaal). 5. Kommissionen kan för närvarande endast granska befintliga minoritetsandelar som innehas av en av de samgående parterna i en anmäld företagskoncentration. 6. Det offentliga samrådet visade att de berörda parterna i allmänhet är ense om att icke-kontrollerande minoritetsandelar kan skada konkurrensen. Även om många aktörer föreslagit att artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget skulle kunna användas för att hantera sådan skada skulle dessa verktyg endast fånga upp förvärv av minoritetsandelar under begränsade förhållanden. 7. I Europeiska unionen har Österrike, Tyskland och Förenade kungariket samtliga behörighet att ingripa mot förvärv av minoritetsandelar. Även flera länder utanför EU, till exempel Kanada, Förenta staterna och Japan, har sådan behörighet enligt sina regler om företagskoncentrationer. 8. På grundval av information från medlemsstaterna och databasen Zephyr uppskattas det utifrån en riktad behörighet att cirka 20–30 förvärv av minoritetsandelar årligen uppfyller EU:s tröskelvärden för omsättning. 2.2. Syften med EU-initiativet 9. Syftet med förslaget är att effektivisera EU:s koncentrationskontroll genom att förhindra att förvärv av icke-kontrollerande minoritetsandelar skadar konkurrensen och konsumenterna. Systemet bör vara utformat så att det – bara fångar upp de potentiellt problematiska fallen, – inte medför onödiga administrativa bördor, och – går väl ihop med EU:s och medlemsstaternas befintliga system för koncentrationskontroll. 2.3. Handlingsalternativ 10. Följande alternativ jämförs med referensscenariot där inga åtgärder vidtas. 11. Alternativ 1 – självutvärderingssystem: Parterna kan gå vidare med ett förvärv av en minoritetsandel utan förhandsgodkännande från kommissionen. Kommissionen kan undersöka en transaktion på grundval av klagomål och sin egen marknadsinformation. Meningen är att parterna ska ha möjlighet att frivilligt lämna in en anmälan för att uppnå rättslig säkerhet. 12. Alternativ 2 – riktat anmälningssystem: Det existerande systemet med förhandskontroll av företagskoncentrationer utvidgas till att även omfatta potentiellt problematiska förvärv av icke-kontrollerande minoritetsandelar. Ett förvärv skulle betraktas som potentiellt problematiskt om andelen – förvärvas i ett konkurrerande eller vertikalt relaterat företag, och – antingen i) överstiger en viss nivå, t.ex. 20 % av kapitalet, eller ii) utgör 5 % eller mer av kapitalet och åtföljs av rättigheter såsom säte i styrelsen, rätt att blockera särskilda resolutioner och informationsrättigheter. 13. Det normala genomförandeförbudet skulle gälla. 14. Alternativ 3 – riktat transparenssystem: Parterna skulle vara skyldiga att lämna in ett informationsmeddelande vid potentiellt problematiska transaktioner (på grundval av kriterierna i punkt 15). Informationsmeddelandet skulle göra det möjligt för kommissionen att besluta om den vill undersöka transaktionen närmare och för medlemsstaterna att besluta om de ska begära ett hänskjutande. Dessa beslut skulle fattas inom en karensperiod på exempelvis 15 arbetsdagar. Efter det kan parterna gå vidare med transaktionen, om varken kommissionen eller en medlemsstat kommer att undersöka den. I rättssäkerhetens intresse kan parterna också lämna en fullständig anmälan frivilligt. 15. Följande tabell innehåller en översikt över de tre alternativen. Översikt över de olika alternativ som gäller minoritetsinnehav Parameter || Alternativ 1 Självutvärdering || Alternativ 2 Riktad anmälan || Alternativ 3 Riktat transparenssystem Omfattningen av kommissionens behörighet || (1) Varje förvärv av en minoritetsandel över safe harbour-tröskeln på 5 % || (2) Förvärv av en minoritetsandel i ett konkurrerande/vertikalt relaterat företag på över 20 % eller på över 5 % med åtföljande rättigheter || (3) Förvärv av en minoritetsandel i ett konkurrerande/vertikalt relaterat företag på över 20 % eller på över 5 % med åtföljande rättigheter Skyldighet att lämna in en fullständig anmälan || Nej || Ja || Nej Skyldighet att lämna in ett informationsmeddelande || (4) Nej || (5) Ej tillämpligt || (6) Ja Möjlighet till frivillig anmälan || Ej tillämpligt || Ej tillämpligt || Ja Genomförandeförbud || Nej || Ja || Nej Karensperiod || Nej || Ej tillämpligt || Ja Skyldighet för kommissionen att utfärda ett beslut || (7) Nej, endast om kommissionen inleder en undersökning || (8) Ja || (9) Nej, endast om kommissionen inleder en undersökning Möjlighet för medlemsstaterna att begära ett hänskjutande || (10) Ja || (11) Ja || (12) Ja 2.4. Konsekvensbedömning och jämförelse av alternativen 2.4.1. Bedömningskriterier 16. I överensstämmelse med de ovan angivna målen har konsekvenserna av de tre alternativen bedömts utifrån följande kriterier: – förebyggande av skada för konkurrensen och konsumenterna – rättslig säkerhet – administrativ börda för företagen – kostnader för offentlig kontroll av efterlevnaden – överensstämmelse med EU:s och medlemsstaternas nationella system för koncentrationskontroll – att ärenden behandlas av den bäst lämpade myndigheten. 2.4.2. Jämförelse av alternativen 17. Tabellen nedan innehåller en jämförande översikt över de olika alternativen i förhållande till dessa bedömningskriterier. Jämförelse av alternativ som gäller minoritetsinnehav Kriterier || Effekt jämfört med referensscenariot (--- till + + +) Alternativ 1 || Alternativ 2 || Alternativ 3 Självutvärderingssystem || Riktat anmälningssystem || Riktat transparenssystem 1. Förebyggande av skada för konkurrensen och konsumenterna || + || + + + || + + + 2. Rättslig säkerhet || + + || + + || + + 3. Administrativ börda för företagen || - || - - || - 4. Kostnader för offentlig kontroll av efterlevnaden || - - - || - - || - 5. Överensstämmelse med de befintliga systemen för koncentrationskontroll på EU-nivå och medlemsstatsnivå och behandling av den bäst lämpade myndigheten || - || + + || + 18. Alternativ 3 är att föredra eftersom det i) fångar upp potentiellt problematiska ärenden, ii) inte medför en onödig administrativa börda för företagen och iii) ligger i linje med EU:s och medlemsstaternas nuvarande system för koncentrationskontroll. Alternativ 3 fångar upp de potentiellt problematiska transaktionerna, medan de transaktioner som med största sannolikhet är harmlösa kan genomföras utan granskning. Den administrativa bördan för företagen begränsas också av att mindre information behöver lämnas till kommissionen i den första fasen, och kommissionen skulle ha behörighet endast i ett fåtal ärenden. Slutligen går alternativ 3 väl ihop med EU:s och medlemsstaternas nuvarande system för koncentrationskontroll, eftersom informationsmeddelandet ger medlemsstaterna möjlighet att begära ett hänskjutande. Man skulle även kunna överväga att införa en karensperiod på tre veckor för att se till att medlemsstater som tillämpar ett anmälningssystem och ett genomförandeförbud inte ställs inför en situation där transaktionen har genomförts redan innan de inleder sin undersökning. 2.5. Subsidiaritetsanalys 19. Många av de förvärv av minoritetsandelar som medlemsstaterna granskat tidigare har haft en tydlig gränsöverskridande dimension, vilket innebär att kommissionen troligen skulle ha varit en lämpligare myndighet att undersöka dem. 3. Hänskjutande av ärenden mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter 3.1. Problemformulering 20. I 2009 års rapport konstaterades det att ett stort antal gränsöverskridande ärenden fortfarande granskas i tre eller flera medlemsstater, och att detta kan bero på den administrativa börda som ett hänskjutande är förknippat med. 3.1.1. Hänskjutande före anmälan från medlemsstater till kommissionen (artikel 4.5) 21. Enligt artikel 4.5 i koncentrationsförordningen får de samgående parterna begära hänskjutande av ett ärende till kommissionen före anmälan. Parterna måste först lämna in en "motiverad skrivelse" där de begär ett hänskjutande. Förutsatt att ingen medlemsstat motsätter sig hänskjutandet får kommissionen behörighet för hela EES och parterna måste därefter lämna in en anmälan till kommissionen. 22. Erfarenheterna från de senaste tio åren visar att kravet på två separata inlagor är betungande och tidsödande, vilket kan ha lett till ett motstånd från företagens sida att använda sig av artikel 4.5. 3.1.2. Hänskjutande efter anmälan från medlemsstater till kommissionen (artikel 22) 23. Enligt artikel 22 får en eller flera medlemsstater begära ett hänskjutande av ett ärende till kommissionen. Om begäran tillmötesgås har kommissionen endast behörighet för den eller de medlemsstater som framför (eller deltar i) begäran om hänskjutande. Detta strider mot principen om en enda kontaktpunkt eftersom det leder till överlappande befogenheter. 3.2. Syften med EU-initiativet 24. Syftet med förslaget är att EU:s kontroll av företagskoncentrationer ska bli mer ändamålsenlig och effektiv tack vare ett förenklat förfarande för hänskjutande av ärenden. Närmare bestämt har förslaget till syfte att – avskaffa kravet i artikel 4.5 på att både en motiverad skrivelse och en anmälan ska lämnas in, och – garantera att kommissionen är i stånd till att undersöka effekterna av en koncentration inom hela EES-området efter ett hänskjutande enligt artikel 22. 3.3. Alternativ 25. Endast ett förslag till ändring läggs fram nedan vad gäller såväl artikel 4.5 som artikel 22. Båda förslagen fick ett mycket starkt stöd från berörda parter under det offentliga samrådet. 26. Förslaget om att ändra artikel 4.5 innebär att man frångår kravet på att parterna måste lämna in en motiverad skrivelse. Detta innebär att parterna anmäler en transaktion direkt till kommissionen. Om en eller flera behöriga medlemsstater motsätter sig ett hänskjutande ska kommissionen avstå från sin behörighet medan medlemsstaterna behåller sin. 27. Förslaget till ändring av artikel 22 omfattar följande: – En eller flera behöriga medlemsstater ska kunna begära ett hänskjutande till kommissionen. – Kommissionen ska kunna avgöra om den godkänner en begäran om hänskjutande, varefter den får behörighet inom hela EES. – Om en eller flera behöriga medlemsstater däremot motsätter sig ett hänskjutande behåller alla medlemsstater sin behörighet. 3.4. Konsekvensbedömning och jämförelse av alternativen 3.4.1. Bedömningskriterier 28. I överensstämmelse med de ovan angivna målen har konsekvenserna av de tre alternativen bedömts utifrån följande kriterier: – förebyggande av skada för konkurrensen och konsumenterna – rättslig säkerhet – administrativ börda för företagen – kostnader för offentlig kontroll av efterlevnaden – överensstämmelse med principerna i koncentrationsförordningen. 3.4.2. Identifiering och bedömning av konsekvenserna av varje alternativ Tabellen nedan innehåller en översikt över kommissionens bedömning av de sannolika positiva och negativa konsekvenserna av förslaget i förhållande till referensscenariot. Kriterier || Konsekvenser i förhållande till referensscenariot (- - - till + + + ) || Förklaring till bedömningen och aspekter av det mest relevanta alternativet Hänskjutanden enligt artikel 4.5 1. Förebyggande av skada för konkurrensen och konsumenterna || + + || Förslaget främjar användningen av artikel 4.5 när kommissionen är den bäst lämpade myndigheten. 2. Rättslig säkerhet || + + || Förslaget är klart och precist. Eventuell osäkerhet som uppstår därför att en medlemsstat kan lägga in sitt veto efter en anmälan till kommissionen uppvägs av de tids- och kostnadsbesparingar som uppnås genom förslaget. 3. Administrativ börda för företagen || + + + || Ett avskaffande av tvåstegsförfarandet minskar avsevärt den administrativa bördan för företagen. 4. Kostnader för offentlig kontroll av efterlevnaden || + + + || Ett avskaffande av tvåstegsförfarandet minskar kostnaderna för offentlig kontroll av efterlevnaden. Kostnaderna kan öka om parterna oftare väljer att begära ett hänskjutande. Detta skulle emellertid kompenseras genom en minskning av arbetsbördan på nationell nivå. 5. Överensstämmelse med principerna i koncentrationsförordningen. || + + || Förslaget främjar användningen av artikel 4.5 när kommissionen är den lämpligaste myndigheten. Det ligger också i linje med principen om en enda kontaktpunkt, eftersom kommissionen skulle vara behörig för hela EES. Hänskjutanden enligt artikel 22 || 1. Förebyggande av skada för konkurrensen och konsumenterna || + + || Förslaget ger kommissionen möjlighet att granska företagskoncentrationer som hänskjutits för hela EES. || 2. Rättslig säkerhet || + + + || Alternativet är klart och precist. Att endast behöriga medlemsstater kan begära hänskjutande ökar den rättsliga säkerheten för parterna. || 3. Administrativ börda för företagen || + + + || Efter ett hänskjutande skulle kommissionen få behörighet inom hela EES, varvid överlappande befogenheter undviks. Dessutom kan en undersökning inte längre utlösas av begäranden om hänskjutande från medlemsstater som inte är behöriga. || 4. Kostnader för offentlig kontroll av efterlevnaden || + + || Man undviker att företagskoncentrationer undersöks parallellt av flera myndigheter. Det väntas ingen ökning av kommissionens arbetsbörda eftersom antalet ärenden med gränsöverskridande effekter inte förväntas öka. || 5. Överensstämmelse med principerna i koncentrationsförordningen. || + + + || Efter ett hänskjutande skulle kommissionen få behörighet inom hela EES, i överensstämmelse med principen om en enda kontaktpunkt. || 29. Mot bakgrund av ovanstående anses förslagen ha en positiv effekt jämfört med referensscenariot. 3.5. Subsidiaritetsanalys 30. Förslagen ökar överensstämmelsen med den princip om bäst lämpad myndighet som finns inbyggd i subsidiaritetsprincipen. 4. Övervakning och utvärdering 31. Kommissionen kommer att fortsätta att övervaka tillämpningen av koncentrationsförordningen även framöver. Den kommer att besluta om den ska vidta ytterligare åtgärder för att få fram ett lagstiftningsförslag om ändring av koncentrationsförordningen på grundval av de synpunkter den får på vitboken och sin fortlöpande dialog med berörda parter.