RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om tillämpningen av direktivet om posttjänster (direktiv 97/67/EG, i dess ändrade lydelse enligt direktiven 2002/39/EG och 2008/6/EG)

I.INLEDNING

EU:s sektor för posttjänster (brev och paket) är en viktig grundförutsättning för ekonomin och handeln, stöder andra sektorer och bidrar till tillväxten och motståndskraften i EU:s ekonomi. Företag i alla storlekar använder posttjänster för att bygga upp sin verksamhet, leverera varor och ta emot betalningar. Alla förvaltningsnivåer och offentliga förvaltningar är beroende av posttjänster för offentlig kommunikation. Sårbara användare och medborgare i avlägsna landsbygdsområden behöver posttjänster för att fortsätta att vara anslutna till en alltmer digitaliserad ekonomi. Sektorn för posttjänster spelar därför en viktig roll för att säkerställa rätten till kommunikation och för att främja territoriell, social och ekonomisk sammanhållning. När covid-19-pandemin har tvingat många EU-medborgare att isolera sig i sina hem har posttjänster visat sig vara viktigare än någonsin. De gjorde det möjligt att tillhandahålla posttjänster av hög kvalitet till rimliga priser, leverera produkter för medicinska ändamål och erbjuda andra relevanta tjänster, såsom finansiella tjänster, till medborgarna.

Regelverket för posttjänster har funnits i mer än 20 år. Direktiv 97/67/EG (direktivet om posttjänster) trädde i kraft 1997. Målet var att säkerställa en harmonisering av nationella skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och samtidigt gradvis införa konkurrens inom sektorn för posttjänster, särskilt när det gäller brevtjänster som traditionellt sett har varit förbehållna dominerande nationella postoperatörer. Direktivet ändrades 2002 för att möjliggöra ytterligare öppnande av marknaden och sedan på nytt 2008 för att fullborda ett fullständigt öppnade av marknaden. Med undantag av dessa två ändringar och förordningen om gränsöverskridande paketleveranser som antogs 2018 för att ge mer insyn i och tillsyn över paketleveranstjänster har ramarna för posttjänster på EU-nivå inte ändrats sedan 1997. Under denna period har dock marknaderna för posttjänster genomgått en stor förändring som till stor del beror på teknisk innovation, digitalisering och e-handel. Brev har i allt högre grad ersatts av elektronisk kommunikation, särskilt inom ramen för e-förvaltning. Dessutom gick många traditionella avsändare av massbrev (t.ex. banker och allmännyttiga företag) över till elektroniska kommunikationslösningar efter finanskrisen. Samtidigt har e-handeln lett till en betydande ökning av paketleveranstjänster. Denna omställning, som har framträtt allt tydligare under covid-19-pandemin, har påverkat både efterfrågan och utbudet i alla medlemsstater, om än i olika omfattning.

På grund av de djupgående förändringarna på marknaden genomförde kommissionen en efterhandsutvärdering för att bedöma huruvida direktivet om posttjänster har uppnått sina mål, fortfarande är ändamålsenligt och motsvarar postanvändarnas och postoperatörernas nuvarande och framtida behov.

I denna rapport, som utarbetats i enlighet med artikel 23 i direktivet om posttjänster, presenteras utvärderingens viktigaste resultat. Rapporten bygger på information från arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar om utvärderingen av direktivet om posttjänster, som ska läsas tillsammans med denna rapport, samt från kommissionens öppna offentliga samråd om utvärderingen av direktivet.

Rapportens viktigaste slutsats är att det är motiverat att behålla någon form av samhällsomfattande posttjänster för alla EU-medborgare, även om det bör finnas en lämplig nivå av flexibilitet för medlemsstaterna att utforma strategier för postmarknaden på nationell nivå. På grundval av tillgängliga uppgifter har utvärderingen samtidigt identifierat följande problem som inte återspeglas tillräckligt i det nuvarande direktivet om posttjänster eller där direktivet inte har uppnått de förväntade resultaten: i) de samhällsomfattande posttjänsternas nytta för samhället har minskat medan tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster har blivit allt dyrare, ii) förverkligandet av en inre marknad och främjandet av effektiv konkurrens inom brevsegmentet har inte skett i den omfattning som planerats och iii) standarder används inte i tillräcklig utsträckning. Detta minskar den rättsliga förutsebarheten och kan leda till driftskompatibilitetsproblem. Samtidigt som tillsynsverksamheten traditionellt sett har varit inriktad på brevtjänster har digitaliseringen av samhället och e-handelns tillväxt i allt högre grad satt paketleveranstjänster i fokus för marknadsaktörer och beslutsfattare. I detta sammanhang bör särskilt fokus läggas på de stora prisskillnaderna mellan avgifter för inrikes och gränsöverskridande paketleveranser, eftersom de kan undergräva den inre marknadens funktion och utnyttjandet av gränsöverskridande e-handel.

II.marknadsutvecklingen: en OMFATTANDE OMVANDLING som drivs av digitalisering och teknisk innovation

Digitalisering och teknisk utveckling har förändrat konsumenters och företags behov, vilket har lett till att nya produkter, tjänster och affärsmodeller har skapats. Postsektorn är inget undantag. Sedan finanskrisen 2008 har det skett en kraftig minskning av brevförsändelser eftersom övergången från traditionella till elektroniska posttjänster påskyndas när regeringar, företag och konsumenter i allt högre grad använder sig av elektroniska processer inom flera områden. Under covid-19-pandemin har fem stora tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster i EU rapporterat en minskning av antalet brevförsändelser, från −10 % i Nederländerna till −18 % i Frankrike.

Däremot har ökningen av paketleveranstjänster ökat på grund av den betydande ökningen av e-handeln. Före covid-19-pandemin förutspåddes att den globala onlineförsäljningen mer eller mindre skulle fördubblas mellan 2019 och 2024. Nuvarande trender tyder på att pandemin denna fördubbling kommer att ske tidigare än väntat. Under 2020 varierade ökningen av antalet paket som levererades av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster från 14 % i Danmark och Sverige till 42 % i Italien och 49 % i Belgien. De största globala expressoperatörerna registrerade ökade paketvolymer på upp till 23 %.

De två mycket olika trenderna för brevförsändelser respektive paketförsändelser kommer sannolikt att fortsätta och förstärkas under de kommande åren. Jämfört med 2016 skulle i så fall EU:s brevsegment förlora mer än 12 % av intäkterna och 32 % av volymen fram till 2025. Intäkterna inom EU:s paketsegment skulle mer än fördubblas.

Eftersom affärsmodellen för postoperatörer är beroende av stordriftsfördelar driver de minskade postvolymerna (−4,9 % i genomsnitt varje år sedan 2008) upp leveranskostnaderna per enhet. För att kompensera kostnadsökningar har många postoperatörer i EU förnyat sina affärsmodeller. Tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster med etablerade postnät och höga fasta kostnadsstrukturer har letat efter sätt att öka effektiviteten, förbättra kundinriktade lösningar, diversifiera sina tjänster och hitta nya marknader där de kan växa. Den ökade e-handeln har gett dem möjlighet att växa inom paketutdelning och många tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster konkurrerar nu intensivt med andra paketleveransoperatörer. Med endast ett fåtal undantag förblir marknadsandelen för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster inom paketsegmentet dock relativt liten jämfört med brevsegmentet där de alltid har innehaft (och fortsätter att inneha) en mycket betydande marknadsandel eller till och med fortsätter att vara den enda relevanta marknadsaktören.

Lönsamheten för tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster har upprätthållits genom minskade kostnader (främst arbetskostnader), ökad produktivitet genom teknisk innovation (t.ex. automatiserade sorteringssystem), förlitan på tillhandahållande av fler basprodukter och tjänster och/eller stigande priser. Priserna för inrikes brev med samhällsomfattande tjänster har ökat kontinuerligt i nominella termer sedan 2008. Priset på den mest använda brevprodukten, en inrikes brevenhet på 20 gram, har ökat med 7 % per år i nominella termer. För paketleveranser inom ramen för samhällsomfattande tjänster skedde en måttlig prisökning under samma period, trots volymökningen. Mellan 2014 och 2019 ökade de inhemska priserna för ett standardpaket på 2 kilogram med i genomsnitt 1 % per år, och det nominella priset för den billigaste och dyraste gränsöverskridande bestämmelseorten ökade med 2,6 respektive 0,3 %.

Sektorn är en av de största inhemska arbetsgivarna och sysselsatte omkring 1,5 miljoner medborgare i hela EU år 2018. Inom både den offentliga och den privata sektorn har det skett en ökning av mer flexibla anställningar, inklusive utkontraktering, som nu används av de flesta tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster.

Även om det är svårt att fastställa det direkta orsakssambandet mellan marknadsutvecklingen och direktivet om posttjänster är det viktigt att förstå det sammanhang inom vilket regelverket har tillämpats och att beakta följande slutsatser i kommissionens utvärdering utifrån ändrade användarbehov.

III.DÅ OCH NU: RESULTATEN AV UTVÄRDERINGEN AV direktivet om posttjänster

Direktivet om posttjänster har tre huvudmål: 1) säkerställa tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster av hög kvalitet till rimliga priser för alla användare, 2) upprätta en välfungerande och konkurrenskraftig inre marknad för posttjänster och 3) fastställa harmoniserande principer för reglering av posttjänster. Resultaten av utvärderingen kan grupperas under rubriken för varje mål.

1.Resultat kopplade till tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster av hög kvalitet till rimliga priser för alla användare