MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Att bygga ett öppet och säkert Europa: budgeten för inrikes frågor för perioden 2014-2020 /* KOM/2011/0749 slutlig */





1. Finansiering på området inrikes frågor 1.1. Finansieringen på området inrikes frågor i ett vidare sammanhang Skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa är en hörnsten i det europeiska projektet. Politiken på området inrikes frågor bidrar till detta projekt genom att skapa ett Europa som människor fritt kan resa in i, bo och röra sig med full tilltro till att deras rättigheter respekteras och säkerhet garanteras. En samordnad strategi på migrationens och säkerhetens område kan medföra fördelar för EU och dess partnerländer. Inrikesfrågornas ökande betydelse har bekräftats i Stockholmsprogrammet[1] och dess handlingsplan[2]. Detta är också ett av de områden där stora förändringar har skett till följd av Lissabonfördraget[3]. Kommissionens meddelande om strategin för inre säkerhet[4] anger tydliga strategiska mål på detta område och skapar ett underlag för samordnade insatser för att åtgärda gemensamma säkerhetsproblem under de kommande åren. Genom samarbete och solidaritet på EU-nivå och med tredjeländer har man gjort stora framsteg med att skapa ett öppnare och mer säkert Europa. Men trots det står Europa inför många utmaningar. Migrationen är en utmaning som kräver samordnade och verkningsfulla åtgärder på bred front. Medborgarna väntar sig också att EU ska trygga deras säkerhet genom att bekämpa organiserad brottslighet, terrorism och andra hot. EU:s budget spelar en viktig roll när det gäller att omsätta unionens mål på området inrikes frågor i konkreta resultat. Skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa uppnås med hjälp av en ”verktygsback” som omfattar utgiftsprogram, nätverk, storskaliga it-system och EU-byråer. I sitt meddelande av den 29 juni 2011 om nästa fleråriga budgetram[5] föreslog kommissionen en budget på 10,9 miljarder euro (i löpande priser) för området inrikes frågor för perioden 2014–2020. Detta är en fortsättning på den utgiftsnivå man räknat med i budgetramen för perioden 2007–2013 och ligger kvar under 1 % av EU:s totala budget. Utformningen av nästa fleråriga budgetram, som bygger på utvärderingsresultat och samråd med berörda aktörer, är ett utmärkt tillfälle att bättre anpassa utgifterna på EU-nivå till unionens strategiska politiska mål. Viktigare är att det också ger möjlighet att förbättra och förenkla sättet att tillhandahålla finansiering. I detta meddelande anges hur kommissionen utnyttjat dessa möjligheter på området inrikes frågor. 1.2. Utmaningar inom politikområdet inrikes frågor: En blick framåt De närmaste decennierna kommer att medföra stora utmaningar för EU på området inrikes frågor. EU måste bekämpa människohandel och irreguljär migration med konkreta åtgärder. Samtidigt måste EU fortsätta att visa solidaritet med dem som är i behov av internationellt skydd. Det är även fortsatt en prioritet att slutföra arbetet med ett effektivare gemensamt europeiskt asylsystem som ger ett bättre skydd och som speglar våra värderingar. Med hänsyn tagen till demografiska förändringar, strukturella förändringar på arbetsmarknaden och mönster när det gäller konkurrensen om kompetens kommer en framåtblickande invandrings- och integrationspolitik att vara avgörande för att öka EU:s konkurrenskraft och sociala sammanhållning, berika våra samhällen och skapa möjligheter för alla. Denna politik bör ses mot bakgrund av de sju flaggskeppsinitiativ som lades fram inom ramen för Europa 2020-strategin[6] och som ska hjälpa EU att övervinna den rådande finans- och ekonomikrisen och skapa en smart, hållbar tillväxt för alla. Att slå vakt om en trygg och säker miljö är nödvändigt och främjar ekonomisk, kulturell och social tillväxt i EU. EU kan spela en avgörande roll genom att ta itu med hot i form av allvarlig och organiserad brottslighet, it-brottslighet eller terrorism och genom att säkerställa förvaltningen av EU:s yttre gränser eller genom att reagera snabbt på framväxande kriser till följd av naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människor. I globaliseringens tidevarv, då hoten ökar och alltmer har en gränsöverskridande dimension, kan ingen medlemsstat agera effektivt på egen hand. Ett enhetligt och allsidigt europeisk agerande krävs för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna fungera effektivt över gränserna och i olika jurisdiktioner. Samtidigt som brottsbekämpande insatser är nödvändiga för att trygga Europas säkerhet är det extremt viktigt att de genomförs med respekt för de grundläggande rättigheterna, såsom dessa kommer till uttryck i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Samarbete med länder utanför EU och internationella organisationer är avgörande för att uppnå dessa mål. Den senaste tidens händelser i norra Afrika har visat hur viktigt det är att EU har en övergripande och samordnad strategi när det gäller migration, gränser och säkerhet. Den allt viktigare yttre dimensionen av EU:s politik på området inrikes frågor måste därför stärkas, i full överensstämmelse med EU:s utrikespolitik. 1.3. Mervärdet av EU-insatser Hanteringen av migrationsströmmar och säkerhetshot nuvarande är utmaningar som inte kan hanteras av medlemsstaterna själva. EU:s budget är ett av unionens viktigaste redskap för att hantera dessa utmaningar. Den erbjuder mervärde genom att den kan avhjälpa obalansen i de krav som ställs på olika medlemsstater i en union utan inre gränser och genom att den kan finansiera gränsöverskridande åtgärder mer effektivt än vad som är möjligt enbart på nationell nivå. Vissa medlemsstater är utsatta för ett särskilt hårt tryck på grund av sitt geografiska läge och den långa yttre gräns de måste hantera. Avskaffandet av de inre gränskontrollerna måste åtföljas av åtgärder för effektiv kontroll och övervakning av unionens yttre gränser. Principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna står därför i centrum för den gemensamma politiken på området asyl, invandring och yttre gränser. EU:s budget gör det möjligt att ta itu med de ekonomiska konsekvenserna av denna princip. På säkerhetens område är grov och organiserad brottslighet, terrorism och andra säkerhetsrelaterade hot allt mer gränsöverskridande till sin karaktär. Gränsöverskridande samarbete och samordning mellan brottsbekämpande myndigheter är avgörande för att framgångsrikt förhindra och bekämpa dessa brott, t.ex. genom informationsutbyte, gemensamma utredningar, gemensam utbildningsverksamhet, driftskompatibel teknik samt gemensamma bedömningar av risker och hotbilder. Såväl unionen som medlemsstaterna måste ha betydande resurser och kapacitet för att kunna hantera migrationsströmmar, förvalta EU:s yttre gränser och ansvara för EU:s säkerhet. Bättre operativt samarbete och samordning som omfattar sammanslagning av resurser t.ex. när det gäller utbildning och utrustning leder till stordriftsfördelar och synergi, vilket garanterar en effektivare användning av offentliga medel och ökar solidariteten, det ömsesidiga förtroendet och det delade ansvaret för EU:s gemensamma politik mellan medlemsstaterna. Detta är särskilt relevant på säkerhetens område, där ekonomiskt stöd för alla former av gränsöverskridande gemensamma insatser är av största vikt för att förbättra samarbetet mellan polis, tull, gränsbevakning och rättsliga myndigheter. När det gäller den yttre dimensionen av politikområdet inrikes frågor kommer antagandet av åtgärder och sammanslagningen av resurser på EU-nivå att avsevärt öka det EU-inflytande som krävs för att övertyga tredjeländer att samarbeta med EU i dessa migrations- och säkerhetsrelaterade frågor som främst är av intresse för EU och medlemsstaterna. 2. Finansieringsprioriteringar 2.1. Översikt över den framtida budgeten för inrikes frågor Den 29 juni 2011 lade kommissionen fram sitt förslag till flerårig budgetram. På området inrikes frågor föreslog kommissionen en total budget på 10,911 miljoner euro (i löpande priser) för perioden 2014–2020. Det är en avsevärd ökning jämfört med genomsnittet under den nuvarande fleråriga budgetramen (6,449 miljoner euro för perioden 2007–2013, i löpande priser). Detta belopp omfattar inte endast utgifter för finansieringsprogram utan också finansiering av storskaliga it-system och av de EU-byråer som är verksamma på området inrikes frågor[7]. Budgeten för inrikes frågor 2014–2020 || Miljoner euro (löpande priser) Asyl- och migrationsfonden inkl. vidarebosättningsprogrammet och Europeiska migrationsnätverket || 3,869 Fonden för inre säkerhet inkl. nya storskaliga it-system || 4,648 Befintliga storskaliga it-system och it-byrån || 822 Delsumma || 9,339 Byråer (Europol, Frontex, EASO, Cepol och EMCDDA) || 1,572 Totalt || 10,911 2.2. Två fonder till stöd för politiken på området inrikes frågor Kommissionen föreslår en enklare struktur för programmen på området inrikes frågor genom att minska antalet fonder till två: En asyl- och migrationsfond och en fond för inre säkerhet. Två övergripande ramar för finansiering av åtgärder behövs för att stödja de mycket olika men varandra kompletterande viktiga politikområdena migration och säkerhet eftersom de kommer att stå i centrum för inrikesfrågorna även efter 2013. Fondernas rättsliga grund förklaras i bilaga 1. Med en total budget på 3 869 miljoner euro (i löpande priser) ska asyl- och migrationsfonden inriktas på migrationsströmmar och integrerad migrationshantering. Fonden för inre säkerhet kommer att ha en samlad budget på 4 648 miljoner euro (i löpande priser) till stöd för genomförandet av strategin för inre säkerhet[8] och en samstämmig och omfattande strategi för brottsbekämpande samarbete, inbegripet förvaltningen av EU:s yttre gränser. Bägge fonderna kommer att ha en yttre dimension till stöd för åtgärder i och i förhållande till tredjeländer, främst för att ta tillvara EU:s mål och intressen, som har direkt effekt i EU och dess medlemsstater och garanterar kontinuitet med verksamheter som genomförs på EU:s territorium. Denna finansiering kommer att utformas och genomföras i överensstämmelse med EU:s yttre åtgärder och utrikespolitik. Avsikten är inte att ge stöd till åtgärder som är utvecklingsinriktade, utan syftet är att vid behov komplettera det ekonomiska stöd som ges via instrument för bistånd till tredjeländer. Medan dessa instrument antingen finansierar de stödmottagande ländernas utvecklingsbehov eller EU:s allmänna politiska intressen med strategiska partnerländer kommer fonderna för inrikes frågor att stödja specifika åtgärder i tredjeländer som är av intresse för EU:s migrationspolitik och EU:s mål på området inre säkerhet. De båda fonderna kommer därför att fylla en lucka och bidra till att komplettera den uppsättning verktyg som står till EU:s förfogande. Vardera fonden kommer också att sörja för snabba insatser i nödsituationer så att EU kan reagera snabbt och effektivt på migrations- eller säkerhetsrelaterade kriser. 2.2.1. Asyl- och migrationsfonden Asyl- och migrationsfonden kommer att fokuseras på integrerad hantering av migrationsströmmar och täcka olika aspekter av EU:s gemensamma asyl- och invandringspolitik. Fonden kommer att stödja åtgärder som avser asyl, laglig migration och integrering av tredjelandsmedborgare samt insatser för återsändande. Finansieringen av denna verksamhet täcks för närvarande genom tre separata fonder, Europeiska flyktingfonden, Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare och Europeiska återvändandefonden. På asylområdet prioriterar man utvecklingen av det gemensamma europeiska asylsystemet genom att säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av EU:s regelverk på asylområdet. Därför ska ekonomiskt stöd ges till åtgärder som vidtagits för att förbättra villkoren för mottagningsvillkoren för asylsökande och asylförfarandena i medlemsstaterna. Det behövs också ökade insatser för att upprätta ett effektivare system för ansvarsdelning mellan medlemsstater och med tredjeländer. Fonden kommer därför att stödja inrättandet av ett unionsprogram för vidarebosättning för vilket ett belopp på 560 miljoner euro har avsatts. Programmet har ett dubbelt syfte: att ge varaktiga lösningar med tanke på det ökade antalet flyktingar genom att stödja deras överföring från länder utanför EU:s territorium och deras etablering i en EU-medlemsstat och att maximera den strategiska effekten av vidarebosättning genom mer målinriktning på de personer som har störst behov av vidarebosättning på grundval av gemensamma EU-prioriteringar för vidarebosättning. Dessa prioriteringar kommer att fastställas för tvåårsperioder med Europaparlamentets och rådets medverkan och i samarbete med FN:s flyktingkommissariat och Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Fonden kommer också att stödja överföring inom EU av personer som beviljats internationellt skydd (omplacering inom EU). I detta syfte kommer ekonomiska incitament (klumpsummor) att ges till de medlemsstater som åtar sig att vidarebosätta eller omplacera ett antal personer genom ett tvåårigt ”löfte” om vidarebosättning på grundval av EU:s gemensamma prioriteringar för vidarebosättning. I det sammanhanget kommer fonden också att bidra till att stärka tredjeländers kapacitet, särskilt inom ramen för regionala skyddsprogram. På området integration av tredjelandsmedborgare har finansieringen hittills hjälpt medlemsstaterna att upprätta nationella strategier för integration av tredjelandsmedborgare eller stärka de nationella strategier som redan finns. I nästa programplaneringsfas kommer fokus att ligga på en lokal, mer målinriktad metod, till stöd för konsekventa strategier som är särskilt utformade för att främja integration av tredjelandsmedborgare på lokal eller regional nivå, t.ex. medborgarfostran, deltagande i samhällslivet och det sociala livet, lika tillgång till tjänster osv. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt de särskilda behoven hos de mest utsatta grupperna av migranter som t.ex. flyktingar, underåriga utan medföljande vuxen, äldre personer och offer för människohandel. Dessutom kommer man också att stödja åtgärder som ursprungsländerna vidtar före inresa för att på ett avgörande sätt underlätta laglig migration till EU och främja integration på ett tidigt stadium. Det stöd som ges via asyl- och migrationsfonden för integration av tredjelandsmedborgare och de åtgärder som vidtas av Europeiska socialfonden för förbättring av invandrares kompetens och integration på arbetsmarknaden kommer att vara av kompletterande karaktär. För att underlätta laglig migration kommer fonden också att tillhandahålla ekonomiskt stöd till tredjeländer för genomförande av åtgärder som inom ramen för partnerskap för rörlighet, vidtas antingen i EU eller i tredjeländer och som främst är inriktade på EU:s behov och prioriteringar. När det gäller återvändandepolitiken kommer fokus att förflyttas från kapacitetsuppbyggnad för hantering av återvändandefrågor till stöd för hållbar hantering av återvändanden, program för bistånd till frivilligt återvändande (som dock inte utesluter ofrivilligt återvändande) och åtgärder för återintegrering samt stöd för bättre behandling av målgrupperna under den process som föregår återvändandet, särskilt vad gäller de förhållanden som råder under frihetsberövandet. Återtagandeavtal är ett viktigt verktyg för en effektiv hantering av migrationsströmmar, särskilt i kampen mot irreguljär invandring, och ett viktigt inslag i EU:s återvändandepolitik eftersom det blir lättare att snabbt skicka tillbaka irreguljära migranter. Finansiering kommer därför att finnas tillgänglig för att stärka tredjeländernas kapacitet att återta irreguljära migranter, antingen när deras egna medborgare återintegreras eller när tredjelandsmedborgare återtas av sina ursprungsländer. De första lärdomarna av händelserna i södra Medelhavsområdet visar att EU måste kunna reagera snabbt och effektivt i krissituationer och vid en plötslig tillströmning av ett stort antal personer, t.ex. i fallet med blandade migrationsströmmar. Fonden förfogar över finansiella resurser som kan utlösas snabbt som svar på olika typer av migrationsrelaterade kriser. Om räckvidden för reserven för katastrofbistånd utvidgas på det sätt som kommissionen, Europaparlamentet och rådet kom överens om i samband med utarbetandet av utkastet till Interinstitutionellt avtal om samarbete i budgetfrågor och sund ekonomisk förvaltning[9], kan det också bidra med ekonomiska resurser vid sådana nödsituationer. 2.2.2. Fonden för inre säkerhet Fonden för inre säkerhet[10] är ett svar på uppmaningen i Stockholmsprogrammet att inrätta en fond till stöd för genomförandet av strategin för inre säkerhet och en samstämmig och omfattande strategi för brottsbekämpande samarbete, inbegripet förvaltningen av EU:s yttre gränser. De verksamheter som för närvarande stöds av de särskilda programmen Isec (förebyggande och bekämpande av brottslighet) och Cips (förebyggande, beredskap och konsekvenshantering när det gäller terrorism och andra säkerhetsrelaterade risker) kommer därför att omfattas av fonden för inre säkerhet samt sådana som stöds via fonden för de yttre gränserna. När det gäller inre säkerhet kommer fonden att tillhandahålla ekonomiskt stöd för polissamarbete, förebyggande av brottslighet och kampen mot allvarlig gränsöverskridande brottslighet samt för krishantering och skydd av EU:s kritiska infrastruktur. Fonden kommer att bidra till att bekämpa allvarlig och organiserad brottslighet i dess många former genom att stärka det praktiska samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter, t.ex. genom ekonomiskt stöd för gemensamma insatser av brottsbekämpande myndigheter (inbegripet gemensamma utredningslag), sammanslagning av resurser, utbyte av information och bästa praxis eller utbildning för de brottsbekämpande myndigheterna. Finansiering kommer också att ges för utveckling av gemensamma verktyg, inbegripet driftskompatibla it-system och säkra kommunikationskanaler på medlemsstatsnivå som är nödvändiga för samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. För att bekämpa det växande hotet från it-relaterad brottslighet kommer ekonomiskt stöd att ges för inrättandet av ett centrum mot it-brottslighet genom vilket medlemsstaterna och EU:s institutioner kommer att kunna bygga upp en operativ och analytisk kapacitet för utredningar och samarbete med internationella partner. Därutöver ställs finansiering till förfogande för särskilt innovativa projekt som syftar till att utveckla nya metoder eller tekniker, särskilt testning och validering av resultat av EU-finansierad säkerhetsforskning. Detta kommer att bidra till att minska klyftan mellan forskningsresultat som uppnås med stöd från det åttonde ramprogrammet och praktisk serietillämpning av resultaten till nytta för de brottsbekämpande myndigheterna. Ekonomiskt stöd kommer också att ges för skydd av kritisk infrastruktur och för att förbättra medlemsstaternas och EU:s kapacitet att hantera terrorism och andra säkerhetsrelaterade risker och krissituationer. Fonden kommer också att stödja åtgärder som hindrar terrorister att få tillgång till finansiering, bl.a. genom inrättandet av ett europeiskt system för att spåra finansiering av terrorism (EU TFTS)[11] och sprängämnen, kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära (CBRN) ämnen. Finansiering kommer även att ges för att främja åtgärder som angriper problemet med radikalisering med ökat våld och rekrytering och för att stödja offer för terrorism. Stöd kommer också att ges för den yttre dimensionen av politiken på området inre säkerhet, t.ex. för samarbete med tredjeländer i frågor som direkt påverkar EU, t.ex. när det gäller att bekämpa människohandel samt narkotika- och vapenhandel, upplösa internationella kriminella nätverk, förebygga terrorism och hantera andra säkerhetsrelaterade risker. Dessutom kan det på området inre säkerhet förekomma incidenter eller nya hot som kräver snabba och effektiva insatser på EU-nivå. Det kan t.ex. röra sig om terroristattacker eller it-attacker i stor skala. En mekanism för nödsituationer har därför byggts in i fonden för inre säkerhet för att EU ska kunna frigöra medel för snabba inledande insatser i samarbete med de berörda medlemsstaterna. Denna mekanism ska komplettera de medel som finns tillgängliga inom ramen för EU:s solidaritetsfond, som inrättades för att hjälpa medlemsstaterna vid en större naturkatastrof eller en av människan orsakad katastrof, och finansieringen inom ramen för det finansiella instrumentet för civilskydd, som är avsett för hantering av naturkatastrofer och av människan orsakade katastrofer (olyckor). På området yttre gränser är det dags att via EU:s budget ge ytterligare stöd till medlemsstaternas insatser på gränskontrollens område och att göra detta på ett mer konsekvent och systematiskt sätt, på grundval av uppfattningen av gränskontrollen som en ”allmännyttig tjänst” som medlemsstaternas tillhandahåller i unionens intresse och för dess räkning. Fonden kommer att ge driftsstöd för att kompensera för de insatser som medlemsstaterna gör för att säkra unionens yttre gränser. Stöd kommer också att finnas tillgängligt för ett förstärkt genomförande av Schengenregelverket, konsulärt samarbete om viseringar (t.ex. ökad lokal gränstrafik och inrättandet av gemensamma centrum för viseringsansökningar) och för vidareutveckling av ett integrerat gränsförvaltningssystem genom att förbättra, ersätta och förbättra utrustning och infrastruktur för visering och gränser med hänsyn tagen till ny teknisk utveckling. Det skulle särskilt röra sig om att förbättra medlemsstaternas operativa kapacitet inom ramen för Eurosur-standarderna. När det gäller gränsförvaltningens yttre dimension kommer fonden att tillhandahålla målinriktat stöd för att stärka samarbetet med tredjeländer och stärka vissa centrala aspekter av deras gränsbevaknings- och gränsförvaltningskapacitet inom områden som är av särskilt intresse för unionen och påverkar den direkt. T.ex. skulle finansiering i samband med Eurosur kunna göras tillgänglig för att sammanlänka EU:s och tredjeländers system och infrastrukturer i syfte att möjliggöra ett regelbundet utbyte av information. Storskaliga it-system: en särskild utmaning De storskaliga it-system som stöder förvaltningen av migrationsströmmar över unionens yttre gränser ger ett stort mervärde för EU. Erfarenheten har dock visat att det kan vara särskilt problematiskt att utveckla och förvalta sådana system. I sitt meddelande från juni 2011 föreslog kommissionen att ett separat anslag på 822 miljoner euro (i löpande priser) ska avsättas för förvaltningen av befintliga storskaliga it-system (Schengens informationssystem II, informationssystemet för viseringar och Eurodac). Förvaltningen av dessa system kommer att överföras från kommissionen till den framtida it-byrån när denna inleder sin verksamhet 2012. När det gäller nya IT-system inrättas ett särskilt program med en budget på 1,1 miljarder euro (i löpande priser) inom fonden för inre säkerhet. Syftet med detta är att kommissionen och medlemsstaterna ska utveckla framtida it-system, t.ex. systemet för in- och utresa och programmet för registrerade resenärer (paketet för smarta gränser)[12]. Dessa nya system kommer inte att börja utvecklas förrän Europaparlamentet och rådet har antagit rättsliga grunder som tydligt anger närmare specifikationer för dessa system. Därför väntas inga utgifter före 2015, då kommissionen planerar att anförtro den nya it-byrån uppgiften att utveckla dessa system. En flerårig strategisk ram kommer att ange de viktigaste åtgärder som ska vidtas och budgeten för dem samt en tidsplan för genomförandet. För att uppnå kostnadsbesparingar och säkerställa teknisk överensstämmelse och ett smidigt genomförande kommer fonden att täcka kostnaderna för utveckling av både de centrala och nationella beståndsdelarna i de nya systemen. Tanken är att stödet för driftskostnader på central nivå ska överföras till it-byrån när dessa system tas i drift. Medlemsstaterna kommer att kunna använda driftsstödet i sina fleråriga program för att täcka driftskostnaderna för dessa system på nationell nivå. 3. Bättre finansieringsresultat 3.1. Programplanering och hantering av finansieringen på området inrikes frågor: fokus på flexibilitet och resultat Huvuddelen av finansieringen på området inrikes frågor kommer att genomföras genom metoden för delad förvaltning, dvs. i partnerskap med medlemsstaterna. Delad förvaltning kommer därför att bli den viktigaste mekanismen för fördelning av EU-medel för alla inrikes frågor, bland annat inre säkerhet. Detta kommer dock inte enbart att vara en fortsättning på det nuvarande systemet med delad förvaltning utan ett steg i riktning mot en mer resultatinriktad och enklare delad förvaltning. Direkt och indirekt förvaltning kommer att finnas kvar för tekniskt bistånd, särskilda gränsöverskridande eller särskilt innovativa projekt och för de flesta åtgärderna i och i förhållande till tredjeländer, samt för att stödja icke-statliga aktörer, främja evenemang och undersökningar och snabbt frigöra finansiering i nödsituationer. Under det offentliga samrådet om hur framtiden ser ut för finansieringen av inrikes frågor ställde berörda aktörer krav på förenkling och lättare tillgång till finansiering. Deras krav beaktades vid utformningen av de nya fonderna på området inrikes frågor. I sin resolution av den 8 juni 2011 välkomnade Europaparlamentet kommissionens avsikt att minska antalet finansieringsinstrument på området inrikes frågor till en tvåfondsstruktur och att i mån av möjlighet övergå till delad förvaltning, eftersom parlamentet ansåg att detta tillvägagångssätt väsentligt skulle bidra till ökad förenkling, rationalisering, konsolidering och öppenhet när det gäller finansieringen av inrikes frågor[13]. Ett effektivt system för övervakning och utvärdering är väsentligt för att genomförandet av fonderna ska kunna mätas. Migration och säkerhet är emellertid områden där det inte går att fastställa och använda exakta indikatorer eftersom de i allt väsentligt styrs av yttre faktorer eller är svåra att övervaka. Som exempel kan nämnas att antalet asylsökande som kommer in i EU beror på politisk instabilitet i tredjeländer, och det är svårt att mäta den irreguljära invandringens omfattning då den sker i det fördolda. Därför bör utgiftsnivåerna för migration och säkerhet inte enbart fastställas utifrån sifferuppgifter som inte nödvändigtvis ger rätt bild av situationen på fältet eller som främst styrs av yttre faktorer. Därför grundar sig de utvärderings- och övervakningssystem som föreslås för de två fonderna både på kvantitativa och kvalitativa bedömningar (inklusive riskbedömningar) där en mängd indikatorer beaktas. 3.1.1. Delad förvaltning För de medel som används genom delad förvaltning behövs det en flexibel programplanering och rapporteringscykel för att säkerställa att medlemsstaternas nationella program är fullständigt i linje med prioriteringar och mål på EU-nivå. Kommissionen föreslår att man går från det nuvarande systemet för årlig programplanering inom en flerårig ram i linje med brett definierade politiska prioriteringar till flerårig programplanering som föregås av en ”politisk dialog”. I början av nästa fleråriga budgetram kommer kommissionen att inleda en politisk dialog på hög nivå om finansieringen av inrikes frågor med de enskilda medlemsstaterna och, för vissa delar av fonden för inre säkerhet, med de stater som är anslutna till Schengensamarbetet, innan förhandlingarna om deras fleråriga program inleds. Genom att involvera den centrala ansvariga myndigheten i varje deltagande medlemsstat och fokusera på hur den kommer att använda EU-finansiering för att bidra till att uppnå EU:s alla mål inom politikområdet inrikes frågor kommer den politiska dialogen att leda till större fokusering på mål, resultat och effekter (snarare än input och output). Kommissionen kommer att underrätta Europaparlamentet om resultatet av dialogen. Som regel kommer fördelningen av medel mellan medlemsstaterna att baseras på en kombination av ett grundbelopp och ett flexibelt belopp. Grundbeloppet, som beräknas på grundval av objektiva kriterier och medlemsstaternas behov, kommer att fördelas till medlemsstaterna i början av nästa fleråriga budgetram. Detta kommer att säkra kontinuiteten i finansieringen och ge medlemsstaterna den förutsägbarhet de behöver för att kunna planera sina nationella program på ett tillfredsställande sätt. Ett flexibelt belopp kommer att läggas till grundbeloppet beroende på varje medlemsstats vilja att inom ramen för sitt nationella program finansiera åtgärder som svarar mot specifika EU-prioriteringar (till skillnad från ”unionsåtgärder” inom ramen för centraliserad förvaltning). Denna finansiering skulle ges i två etapper, i samband med den politiska dialogen i början av den fleråriga budgetramen och efter en halvtidsöversyn 2017. Det anslag som avsatts för vidarebosättning och/eller omplacering inom ramen för asyl- och migrationsfonden kommer att fördelas mellan medlemsstaterna på grundval av ett tvåårigt ”löfte”. Med hänsyn till resultatet av dessa politiska dialoger kommer de nationella fleråriga programmen att beskriva utgångsläget samt fastställa de allmänna mål som medlemsstaterna strävar efter att uppnå på området inrikes frågor och de särskilda mål de har för avsikt att uppnå med hjälp av medel från fonden. Med dessa mål i sikte kommer programmet att identifiera mål och exempel på nyckelåtgärder. Dessutom kommer en finansieringsplan att ange hur de anslagna medlen ska fördelas och användas under hela sjuårsperioden. För att framstegen ska kunna bedömas måste medlemsstaterna årligen rapportera om de resultat de uppnått inom ramen för sina program och sin ekonomiska förvaltning. Den politiska dialogen kommer att återupptas om en medlemsstat begär ändringar av sitt fleråriga program. En halvtidsöversyn 2017 blir ett tillfälle att se över situationen i medlemsstaterna, utvärdera de resultat programmen gett dittills och tilldela nya resurser för de tre sista åren i nästa fleråriga budgetram (2018–2020). Dessa ytterligare resurser kommer att ställas till förfogande med hänsyn tagen till risker/behovsbedömningar och/eller förändrade EU-prioriteringar. Kommissionen kommer att underrätta Europaparlamentet om betydande ändringar av de fleråriga programmen och om genomförandet av programmen i allmänhet. De förvaltnings- och kontrollsystem som de deltagande medlemsstaterna ska inrätta kommer att förenklas. I linje med den reviderade budgetförordningen ska dessa system öka ansvarigheten genom att ansvaret för den ekonomiska förvaltningen ges till en myndighet och vidare ska de minska antalet kontrollskikt samt ge försäkran om räkenskapernas riktighet, ett väl fungerande system, transaktionernas laglighet och korrekthet och respekten för principen om sund ekonomisk förvaltning. 3.1.2. Centraliserad förvaltning (direkt och indirekt) Den finansiering som kommer att kanaliseras via medlemsstaternas nationella fleråriga program kommer att kompletteras med anslag som avsatts för politiskt motiverad verksamhet som ska förvaltas inom ramen för direkt och indirekt förvaltning. Stödberättigande åtgärder definieras brett i syfte att tillhandahålla en rad olika verktyg för lagstiftningsarbete och politisk samordning. De så kallade ”unionsåtgärderna" kommer att ge stöd för gränsöverskridande åtgärder, särskilt innovativa åtgärder och de flesta åtgärder i och i förhållande till tredjeland (den yttre dimensionen). Finansiering kommer också att finnas tillgänglig för åtgärder i nödsituationer som genomförs inom ramen för en mekanism för snabba insatser, för att stödja olika nätverk, såsom det europeiska migrationsnätverket, tekniskt bistånd, studier och evenemang samt utveckling under kommissionens ansvar av nya it-system för hantering av migrationsströmmar över unionens yttre gränser. Dessa tilldelningar kommer att behandlas som ett enda anslag, som ska användas med hänsyn tagen till den politiska utvecklingen och situationen i medlemsstater eller tredjeländer. Det är därför möjligt att hela anslaget, under ett givet år, kommer att gå till endast en typ av åtgärder, till exempel insatser i nödsituationer. I ett läge där de personalresurser och administrativa resurser som kommissionen förfogar över väntas minska kommer ansökningsomgångar att anordnas i betydligt mindre utsträckning eftersom de är både tidskrävande och arbetsintensiva. För att säkerställa flexibilitet och snabbt och effektivt tillhandahållande av finansiering kommer nödåtgärder och ”unionsåtgärder” att genomföras av en rad aktörer, t.ex. internationella organisationer (bidragsavtal) och det civila samhällets organisationer (ramavtal för partnerskap) eller genom att delegera vissa uppgifter till befintliga EU-byråer såsom Frontex, Europol och Europeiska kontoret för asylfrågor. I det sistnämnda fallet måste man dock komma ihåg att också byråer omfattas av personalminskningar. 4. Vad är det som förändras? de viktigaste nyheterna Förenkling är en viktig fråga för berörda parter. I Stockholmsprogrammet efterlyses bättre och enklare tillgång till finansiering för stödmottagare på området inrikes frågor. Under det offentliga samrådet om framtiden för finansieringen på området inrikes frågor betonade berörda parter också behovet av förenkling och en minskad administrativ börda. Därför har ett avsevärt arbete gjorts för att säkerställa att de nya fonderna utformas på ett sätt som optimerar finansieringen. Därför finns det avsevärda skillnader mellan de nya fondernas struktur och regleringsram och den nuvarande generationen av utgiftsprogram på området inrikes frågor. De viktigaste nyheterna är följande: En asyl- och migrationsfond och en fond för inre säkerhet. Om antalet fonder för inrikes frågor reduceras till två breda och övergripande ramar för finansiering av åtgärder blir det lättare att tillämpa en samordnad strategi för utgifterna för migration och säkerhet och att finansiera åtgärder som nu ligger i gränsområdet mellan olika finansieringsinstrument. T.ex. på grund av den snäva avgränsningen av målgrupper som kan få stöd är stödet för förbättring av flyktingförläggningar och anläggningar för kvarhållande för närvarande fördelat över Europeiska flyktingfonden och Europeiska återvändandefonden, beroende på vilken typ av målgrupp som kommer att dra nytta av förbättringarna (asylsökande eller personer som väntar på att återvända). Genom att sammanföra stödet till sådana åtgärder under en enda asyl- och migrationsfond kan man skapa synergier och, slutligen, stordriftsfördelar. Med färre utgiftsprogram ökar också öppenheten kring finansieringen på området inrikes frågor, vilket garanterar att effekten och mervärdet av finansieringen uppskattas efter förtjänst. Målet är att de åtgärder som finansieras via fonderna för inrikes frågor ska vidtas i full samstämmighet med annan EU-politik, t.ex. sammanhållningspolitiken och rättvisa och medborgarskap, och de kommer att komplettera det ekonomiska stöd som ges via de EU-instrument som stöder denna politik. Ett gemensamt regelverk. En gemensam uppsättning regler för programplanering, rapportering, ekonomisk förvaltning, kontroller och utvärdering leder till att reglerna förstås bättre av alla berörda parter och garanterar en hög grad av enhetlighet och konsekvens. Dessutom ökar konsekvensen då regleringsramen för fonderna för inrikes frågor anpassas till den reviderade budgetförordningen, dess genomförandebestämmelser och de regler som kommer att gälla för övriga EU-instrument med delad förvaltning, i synnerhet de som omfattas av den gemensamma strategiska ramen. En politisk dialog för en bättre och mer resultatinriktad delad förvaltning. En övergång till flerårig programplanering med en politisk dialog på hög nivå inom ramen för delad förvaltning garanterar att medlemsstaternas nationella program fullständigt anpassas till EU:s politiska mål och prioriteringar och är inriktade på konkreta resultat och effekter. Den administrativa bördan för kommissionen, medlemsstaterna och stödmottagarna minskar betydligt om man frångår systemet med årliga program. Fördelningen av anslag mellan medlemsstaterna på grundval av en kombination av ett grundbelopp och ett flexibelt belopp kommer att tillgodose såväl behovet av kontinuitet och stabilitet som behovet av flexibilitet och anpassning till förändringar. En yttre dimension. De delar av vardera fonden som avser den yttre dimensionen kommer att ge EU möjlighet att arbeta för och genomföra EU:s politiska prioriteringar på området inrikes frågor och främst tillgodose EU:s intressen och målsättningar genom stöd till åtgärder i tredjeländer som direkt påverkar EU och dess medlemsstater. Genom att säkerställa kontinuitet i finansieringen, med början i EU och fortsättning i tredjeländer och tvärtom, kommer de interna och externa aspekterna av migrationshantering och inre säkerhet att hanteras på ett enhetligare sätt t.ex. vid vidarebosättning av flyktingar, genomförande av återtagandeavtal, regionala skyddsprogram samt samarbete med tredjeländer i kampen mot människohandel, förebyggande av terrorism och förstärkning av de yttre gränserna. Utom för vissa specifika åtgärder, särskilt inom ramen för asyl- och migrationsfonden, kommer dessa verksamheter att genomföras av kommissionen (centraliserad förvaltning) i partnerskap med tredjeländer och viktiga internationella organisationer och i full samstämmighet och komplementaritet med unionens utrikespolitik och den finansiering som tillhandahålls via EU:s program för bistånd till tredjeländer. EU:s instrument för bistånd till tredjeländer kommer att förbli den främsta finansieringskällan till stöd för tredjeländers kapacitetsuppbyggnad på migrationens och säkerhetens område. Bättre tillvaratagande av den sakkunskap som finns vid byråerna för inrikes frågor. Byråerna för inrikes frågor spelar en viktig roll genom att stödja det praktiskt samarbetet mellan medlemsstaterna. I syfte at bättre ta tillvara den kompetens och sakkunskap som finns vid byråerna för inrikes frågor planerar kommissionen att utnyttja den möjlighet som budgetförordningen erbjuder att anförtro dessa byråer särskilda uppgifter inom ramen för deras uppdrag, i enlighet med den rättsliga grunden för deras verksamhet och som komplettering till deras arbetsprogram. Detta vore fallet i fråga om åtgärder som är av tillfällig karaktär och som är beroende av byråernas operativa och tekniska expertis för att lyckas. Detta påverkar inte de övergripande personalnedskärningar som planeras. Effektiva och snabba insatser i krissituationer. Den senaste tidens händelser i Nordafrika åskådliggör hur viktigt det är för EU att kunna reagera snabbt och effektivt på hastigt föränderliga krissituationer. En flexibel mekanism för nödsituationer i båda fonderna ger EU möjlighet att vidta tillräckliga åtgärder mot blandade migrationsströmmar och kriser på den inre säkerhetens område, t.ex. terroristattacker eller it-attacker. Snabba förfaranden garanterar att finansiering kan frigöras inom några dagar. Inom ramen för delad förvaltning kan medlemsstaterna också inkludera ett reservbelopp för oförutsedda händelser i sina fleråriga program. Medlemsstaterna skulle åläggas att underrätta kommissionen om sin avsikt att använda denna reserv, men det fleråriga programmet skulle inte behöva ändras, vilket skulle ge ökad flexibilitet i krissituationer. Bilaga 1 Rättslig ram för de båda fonderna Det behövs fyra lagförslag för att i enlighet med fördraget inrätta två fonder som på ett allsidigt sätt täcker målen inom politikområdena migration och säkerhet och för att tillräckligt understryka att de båda fonderna ska utöva sin verksamhet inom en gemensam och enkel ram. Till skillnad från asyl- och migrationsfonden, som inrättas genom en enda förordning, kräver skapandet av fonden för inre säkerhet att två rättsakter antas. Orsaken är de bestämmelser i fördraget som är tillämpliga på området inrikes frågor, särskilt olika röstningsregler i rådet, vilket har sin grund i ”variabel geometri” enligt protokoll 19 (om Schengenregelverket), protokoll 21 (Förenade kungarikets ställning med avseende på området frihet, säkerhet och rättvisa) och protokoll 22 (om Danmarks ställning, inklusive i förhållande till avdelning V, kapitel 3 i fördraget). Fonden för inre säkerhet inrättas därför som en övergripande ram för finansiering av åtgärder som består av två separata rättsakter, som fastställer de olika delarna av fonden samt mål, stödberättigande åtgärder och anslag för varje del: · En förordning som inom ramen för fonden för inre säkerhet fastställer ett instrument för stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering; · En förordning om införande, som en del av fonden för inre säkerhet, ett instrument för ekonomiskt stöd för yttre gränser och visering. De båda fonderna bör i mån av möjlighet fungera med likadana mekanismer för tillhandahållande av finansiering och ha en så liknande struktur som möjligt som andra finansieringsinstrument där EU tillämpar delad förvaltning, framför allt de fonder som omfattas av den gemensamma strategiska ramen. Detta uppnås genom att man skapar ett horisontellt instrument som är tillämpligt såväl på asyl- och migrationsfonden som de två delarna av fonden för inre säkerhet (antingen direkt eller genom korshänvisningar) och som fastställer regler för programplanering, förvaltning och kontroll, rapportering om ekonomisk förvaltning samt utvärdering. I det horisontella instrumentet föreskrivs det också om inrättandet av en gemensam kommitté. Skapandet av detta gemensamma instrument har tre klara fördelar. För det första undviker man överlappning, och antalet (i övrigt identiska parallella) bestämmelser i de två fonderna kan reduceras avsevärt. För det andra uppnår man förenkling och konsekvens eftersom samma regler kommer att vara tillämpliga på samtliga stödmottagare, oavsett vilket instrument för inrikes frågor deras finansiering kommer från. Därigenom blir fonderna lättare att förstå och lättare tillgängliga. För det tredje kommer inrättandet av en gemensam kommitté för bägge fonderna att uppmuntra varje deltagande medlemsstat att utse en enda förhandlingspartner för all politik som rör inrikes frågor. [1] Rådsdokument 17024/09 av den 1–2 december 2009. [2] KOM(2010) 171 slutlig, 20.4. 2010. [3] EUT 2008, C 115, 9.5.2008. [4] KOM(2010) 673 slutlig, 22.11.2010. [5] KOM(2011) 500 slutlig, 29.6.2011. [6] KOM(2010) 2020 slutlig, 3.3.2010. [7] Europeiska polisbyrån (Europol), Europeiska polisakademin (Cepol), Europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna (Frontex), Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO) och Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk (EMCDDA). [8] KOM(2010) 673 slutlig, 22.11.2010. [9] KOM(2011) 403 slutlig, 29.6.2011. [10] Av de skäl som anges i bilaga 1 inrättas fonden för inre säkerhet genom två separata instrument som tillsammans utgör fonden. [11] KOM(2011) 429 slutlig, 13.7.2011. [12] KOM(2011) 630 slutlig, 25.10.2011. [13] P7_TA(2011)0266 av den 8 juni 2011.