(5)Den allmänna undantagsklausulen har varit aktiverad sedan mars 2020. I sitt meddelande av den 3 mars 2021 förde kommissionen fram sin ståndpunkt att beslutet om huruvida den allmänna undantagsklausulen ska avaktiveras eller fortsätta att gälla bör fattas efter en samlad bedömning av läget i ekonomin och att det viktigaste kvantitativa kriteriet bör vara nivån på den ekonomiska aktiviteten i unionen eller euroområdet jämfört med nivåerna före krisen (slutet av 2019). Den ökade osäkerheten och de stora nedåtriskerna för de ekonomiska utsikterna i samband med kriget i Europa, den kraftiga höjningen av energipriserna och de fortsatta störningarna i försörjningskedjan motiverar förlängningen av stabilitets- och tillväxtpaktens allmänna undantagsklausul under hela 2023.

(6)Enligt tillvägagångssättet i rådets yttrande av den 18 juni 2021 om 2021 års stabilitetsprogram mäts den finanspolitiska inriktningen för närvarande bäst som förändringen i primära utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan), exklusive tillfälliga åtgärder i samband med covid-19-krisen, men inbegripet utgifter som finansieras med icke återbetalningspliktigt stöd (bidrag) från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, i förhållande till den potentiella tillväxten på medellång sikt. För att bedöma om den nationella finanspolitiken är försiktig och dess sammansättning gynnsam för en hållbar återhämtning som är förenlig med den gröna och den digitala omställningen granskas, förutom den övergripande finanspolitiska inriktningen, även utvecklingen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan och exklusive tillfälliga åtgärder i samband med covid-19-krisen,) och investeringar.

(7)Den 2 mars 2022 antog kommissionen ett meddelande med allmän vägledning om finanspolitiken 2023 för att stödja utarbetandet av medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram och därigenom stärka den politiska samordningen. På grundval av de makroekonomiska utsikterna i 2022 års vinterprognos noterade kommissionen att det bör ske en övergång från en stödjande finanspolitisk inriktning på aggregerad nivå 2020–2022 till en i stort sett neutral finanspolitisk inriktning på aggregerad nivå 2023, samtidigt som det måste finnas en beredskap att agera om den ekonomiska situationen förändras. Kommissionen meddelade att de finanspolitiska rekommendationerna för 2023 bör se olika ut för olika medlemsstater och ta hänsyn till eventuella spridningseffekter över gränserna. Kommissionen uppmanade medlemsstaterna att återspegla denna vägledning i sina stabilitets- och konvergensprogram. Kommissionen meddelade sin avsikt att noga övervaka den ekonomiska utvecklingen och anpassa sin politiska vägledning efter behov, senast i samband med planeringsterminens vårpaket i slutet av maj 2022.

(8)När det gäller den finanspolitiska vägledning som antogs den 2 mars 2022 utgår de finanspolitiska rekommendationerna för 2023 från de försämrade ekonomiska utsikterna, den ökade osäkerheten och de ytterligare nedåtriktade riskerna samt den högre inflationen jämfört med vinterprognosen. Mot bakgrund av dessa överväganden måste den finanspolitiska reaktionen vara att utöka de offentliga investeringarna i den gröna och den digitala omställningen och en tryggad energiförsörjning och att upprätthålla köpkraften hos de mest utsatta hushållen för att dämpa effekterna av de stigande energipriserna och begränsa inflationstrycket från sekundära effekter genom målinriktade och tillfälliga åtgärder. Finanspolitiken måste förbli flexibel så att den kan anpassas till de snabbt föränderliga omständigheterna och de olika ländernas finansiella och ekonomiska situation, däribland vad gäller effekterna av krisen och tillströmningen av fördrivna personer från Ukraina.

(9)Den 22 april 2021 lämnade Portugal in sin nationella återhämtnings- och resiliensplan till kommissionen i enlighet med artikel 18.1 i förordning (EU) 2021/241. Kommissionen har med stöd av artikel 19 i förordning (EU) 2021/241 bedömt återhämtnings- och resiliensplanens relevans, ändamålsenlighet, effektivitet och enhetlighet i enlighet med bedömningsriktlinjerna i bilaga V till den förordningen. Den 13 juli antog rådet sitt beslut om godkännande av återhämtnings- och resiliensplanen för Portugal. Delutbetalningarna ska verkställas på villkor att kommissionen fattar ett beslut i enlighet med artikel 24.5 i förordning (EU) 2021/241 om att Portugal på ett tillfredsställande sätt har uppnått de relevanta delmål och mål som angetts i rådets genomförandebeslut. För att delmålen och målen ska anses ha uppnåtts på ett tillfredsställande sätt får delmål och mål som tidigare uppnåtts inte ha upphävts.

(10)Den 29 april 2022 lämnade Portugal in sitt nationella reformprogram för 2022 och sitt stabilitetsprogram för 2022 i enlighet med den tidsfrist som fastställs i artikel 4 i förordning (EG) nr 1466/97. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes kopplingar ska kunna beaktas. I enlighet med artikel 27 i förordning (EU) 2021/241 ska Portugals halvårsvisa rapporter om framstegen avseende målen i återhämtnings- och resiliensplanen också återspeglas i 2022 års nationella reformprogram.

(11)Kommissionen offentliggjorde 2022 års landsrapport för Portugal den 23 maj 2022. I rapporten ingick en bedömning av Portugals framsteg med de relevanta landsspecifika rekommendationer som antagits av rådet 2019, 2020 och 2021 och en granskning av Portugals genomförande av återhämtnings- och resiliensplanen med utgångspunkt i resultattavlan för återhämtning och resiliens. Utifrån denna analys konstaterades att landsrapporten innehåller brister i fråga om de utmaningar som inte eller endast delvis hade åtgärdats genom återhämtnings- och resiliensplanen, och även nya och framväxande utmaningar, inbegripet de som uppstått till följd av Rysslands invasion av Ukraina. I rapporten bedömdes även Portugals framsteg med att genomföra den europeiska pelaren för sociala rättigheter och uppnå EU:s överordnade mål för sysselsättning, kompetens och fattigdomsminskning, såväl som landets framsteg med att uppnå FN:s mål för hållbar utveckling.

(12)Kommissionen utförde en fördjupad granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011 för Portugal och offentliggjorde resultaten den 23 maj 2022. Kommissionen drog slutsatsen att Portugal har makroekonomiska obalanser. Landets sårbarhet visar sig framför allt i en hög extern, privat och offentlig skuld i kombination med en låg produktivitetstillväxt.

(13)Den 14 april 2022 lämnade Portugal in ett nytt utkast till budgetplan för 2022. En fullständig bedömning av den planen kommer att presenteras i ett yttrande från kommissionen i enlighet med artikel 7 i förordning (EU) nr 473/2013.

(14)Den 20 juli 2020 rekommenderade rådet Portugal att under 2020 och 2021 vidta alla nödvändiga åtgärder i enlighet med den allmänna undantagsklausulen för att effektivt hantera pandemin samt stödja ekonomin och den därpå följande återhämtningen. Portugal rekommenderades även att så snart de ekonomiska förhållandena medger det driva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa en hållbar skuldsättning, samtidigt som investeringarna ökas. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat sjönk Portugals offentliga underskott från 5,8 % av BNP under 2020 till 2,8 % under 2021. Portugals finanspolitiska motreaktion understödde den ekonomiska återhämtningen 2021, samtidigt som de tillfälliga stödåtgärderna minskade från 2,3 % av BNP under 2020 till 2,2 % under 2021. De åtgärder som Portugal har vidtagit 2021 har varit i linje med rådets rekommendation av den 20 juli 2020. De diskretionära budgetåtgärder som regeringen antog 2020 och 2021 var mestadels tillfälliga eller kompenserades av uppvägande åtgärder. Samtidigt antog regeringen under perioden 2020–2021 ett antal diskretionära åtgärder som inte var tillfälliga eller kompenserades av uppvägande åtgärder. Dessa utgjordes främst av sjukvårdsrelaterade utgifter, däribland för anställningen av ytterligare sjukvårdspersonal i det nationella sjukvårdssystemet för att öka dess insatsförmåga. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat var Portugals offentliga bruttoskuld 127,4 % av BNP under 2021.

(15)Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för budgetprognosen i 2022 års stabilitetsprogram är försiktigt för 2022 och realistiskt därefter. Regeringen uppskattar att BNP i fasta priser kommer att växa med 5,0 % under 2022 och 3,3 % under 2023. Som jämförelse kan nämnas att kommissionen i sin vårprognos för 2022 förväntar sig en högre real tillväxt i BNP på 5,8 % under 2022 och en lägre real tillväxt i BNP på 2,7 % under 2023. Skillnaden beror på en starkare tillväxt i privatkonsumtion och nettoexport i kommissionens prognos för 2022 och en lägre tillväxt i investeringar och nettoexport för 2023. I sitt stabilitetsprogram för 2022 förutspår regeringen att det samlade underskottet kommer att minska till 1,9 % av BNP under 2022 och till 0,7 % under 2023. Minskningen under 2022 återspeglar i första hand den starka tillväxten inom den ekonomiska verksamheten och upphävandet av de flesta pandemirelaterade nödåtgärderna. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska till 120,8 % under 2022 för att därefter sjunka till 115,4 % under 2023. På grundval av de politiska åtgärder som var kända vid prognosens brytdatum förutspås i kommissionens vårprognos för 2022 att den offentliga skulden under 2022 och 2023 kommer att uppgå till 1,9 respektive 1,0 % av BNP. Detta är i linje med det underskott som förväntas i 2022 års stabilitetsprogram för 2022 och något högre för 2023, främst på grund av de högre löpande utgifterna i kommissionens prognos för det sistnämnda året. I kommissionens vårprognos för 2022 förutspås en lägre offentlig skuldkvot på 119,9 % under 2022 och en liknande offentlig skuldkvot på 115,3 % under 2023. Skillnaden under 2022 beror på att kommissionen förväntar sig en starkare tillväxt av BNP i löpande priser under det året.

Utifrån kommissionens vårprognos för 2022 uppskattas den potentiella produktionstillväxten på medellång sikt (10 års genomsnitt) till 1,5 %. Denna beräkning inkluderar dock inte effekten av de reformer som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen och som kan stärka Portugals potentiella tillväxt.

(16)Under 2022 har regeringen avvecklat de flesta av de åtgärder som vidtagits som svar på covid-19-krisen, vilket innebär att de tillfälliga stödåtgärderna förväntas minska från 2,2 % av BNP under 2021 till 0,7 % under 2022. Det offentliga underskottet under 2022 påverkas av de åtgärder som antagits för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av de stigande energipriserna. Enligt kommissionens vårprognos för 2022 kommer åtgärderna att motsvara 0,6 % av BNP under 2022 för att sedan avvecklas helt under 2023. Dessa åtgärder utgörs främst av sociala transfereringar till fattiga hushåll, sänkningar av indirekta skatter på energiförbrukning och subventioner för energiförbrukning. Åtgärderna har tillkännagivits som tillfälliga. Om energipriserna ligger kvar på en hög nivå även under 2023 kan vissa av åtgärderna förlängas. Vissa av åtgärderna är inte riktade, vilket särskilt gäller den allmänna sänkningen av bränsleskatten. Det offentliga underskottet påverkas även av kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina, vilka i kommissionens vårprognos för 2022 beräknas till 0,1 % av BNP under 2022.

(17)Den 18 juni 2021 rekommenderade rådet att Portugal under 2022 borde använda faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ytterligare investeringar som kan stödja återhämtningen, men samtidigt bedriva en försiktig finanspolitik. Dessutom bör landet upprätthålla sina nationellt finansierade investeringar. Rådet rekommenderade även Portugal att begränsa ökningen av nationellt finansierade löpande utgifter. Portugal rekommenderades även att så snart de ekonomiska förhållandena medger det bedriva en finanspolitik som syftar till att uppnå en sund offentligfinansiell ställning och säkerställa den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt, och samtidigt öka investeringarna för att främja tillväxtpotentialen.

(18)Med utgångspunkt i kommissionens vårprognos för 2022 och på grundval av den information som ingår i Portugals stabilitetsprogram för 2022 förväntas den finanspolitiska inriktningen enligt kommissionens vårprognos 2022 vara stödjande med –2,0 % av BNP. Portugal planerar att ge fortsatt stöd till återhämtningen genom att utnyttja faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ytterligare investeringar enligt rådets rekommendation. Det positiva bidraget till den ekonomiska verksamheten från utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder beräknas öka med 0,5 procentenheter av BNP jämfört med 2021. Nationellt finansierade investeringar beräknas ge ett expansivt bidrag till den finanspolitiska inriktningen på 0,2 procentenheter 2022. Därför planerar Portugal att bibehålla nationellt finansierade investeringar enligt rådets rekommendation. Samtidigt beräknas ökningen av nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2022 ge ett expansivt bidrag på 1,1 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta betydande expansiva bidrag omfattar de ytterligare effekterna av de åtgärder som vidtagits för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av stigande energipriser (0,6 % av BNP), såväl som kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina (0,1 % av BNP), samtidigt som en ökning av lönekostnaderna i den offentliga sektorn, de åldersrelaterade utgifterna och insatsförbrukningen förväntas fortsätta att pressa upp de löpande utgifterna. Framför allt förväntas den större ökningen av konsumentpriserna jämfört med BNP-deflatorn också påverka det expansiva bidraget av nationellt finansierade primära löpande utgifter till den övergripande inriktningen på finanspolitiken 2022 genom att öka utgifterna för den offentliga konsumtionen av varor och tjänster. Portugal förväntas totalt sett begränsa ökningen av nationellt finansierade löpande utgifter under 2022, eftersom det betydande expansiva bidraget av nationellt finansierade löpande utgifter under 2022 främst beror på de åtgärder som vidtagits för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av de stigande energipriserna och kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina.

(19)I kommissionens vårprognos för 2022 beräknas den finanspolitiska inriktningen under 2023 ligga på 0,0 % av BNP baserat på ett antagande om oförändrad politik. Portugal förväntas fortsätta att använda bidragen från faciliteten för återhämtning och resiliens under 2023 för att finansiera ytterligare investeringar som kan stödja återhämtningen. Det positiva bidraget till den ekonomiska verksamheten från utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder beräknas öka med 0,2 procentenheter av BNP jämfört med 2022. Nationellt finansierade investeringar beräknas ge ett expansivt bidrag till den finanspolitiska inriktningen på 0,3 procentenheter 2023. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2023 ge ett kontraktivt bidrag på 0,7 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta omfattar effekterna av utfasningen av åtgärderna för att kompensera de stigande energipriserna (0,6 % av BNP). Samtidigt förväntas den större ökningen av konsumentpriserna jämfört med BNP-deflatorn under 2022 påverka bidraget av nationellt finansierade primära löpande utgifter till den övergripande inriktningen på finanspolitiken 2023 genom ökade utgifter för pensioner och sociala förmåner till följd av indexreglering.

(20)I 2022 års stabilitetsprogram förväntas det offentliga underskottet minska gradvis till 0,3 % av BNP under 2024 och nå ett jämviktsläge under 2025. Det offentliga underskottet planeras därför ligga kvar under 3 % av BNP under programperioden. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska fram till 2025, närmare bestämt med en minskning till 109,8 % under 2024 och en ytterligare minskning till 105,9 % under 2025. På grundval av kommissionens analys förfaller riskerna för skuldhållbarheten vara höga på medellång sikt.

(21)En mer tillväxtfrämjande sammansättning av de offentliga finanserna, både på intäktssidan och utgiftssidan av den offentliga budgeten, skulle öka Portugals finanspolitiska hållbarhet på lång sikt, förbättra företagsklimatet och bidra till en återhämtning för alla. När det gäller Portugals skattesystem finns det uppgifter som visar att landets skatte- och bidragssystem är relativt svårhanterligt och inte tillräckligt transparent (minst 500 skatteförmåner har identifierats i fler än 60 rättsakter), och att skatteutgifternas ekonomiska effektivitet skulle gynnas av en regelbunden övervakning och bedömning. Vidare påverkas bolagsskattens struktur av statliga och kommunala tilläggsavgifter, vilket medför en komplicerad situation för skattebetalarna och en ytterligare börda för skattemyndigheten. Den preliminära skatten är ofta för hög, vilket leder till betydande återbetalningskrav under det efterföljande året. Den återkommande kostnaden för skatteuppbörd är relativt hög (under 2019 var den omkring 20 % högre än genomsnittet för EU-27), och skattemyndighetens investering i informations- och kommunikationsteknik är låg jämfört med EU-genomsnittet (5,7 % av myndighetens driftsutgifter 2019, dvs. nära hälften av genomsnittet för EU-27). Mot denna bakgrund skulle en effektivare skatteförvaltning i Portugal bidra till att minska såväl tiden för skattebetalning som den alltför höga nivån på kvarskatten (med 37,1 % av de totala nettointäkterna vid utgången av 2019 var kvarskatten bland de högsta i EU). När det gäller Portugals system för social trygghet är ändamålsenligheten i de sociala transfereringarna för att minska fattigdom och ojämlikhet sämre än EU-genomsnittet. Framför allt är minimiinkomsten otillräcklig, bara 37,5 % av fattigdomsgränsen (EU: 58,9 %). Samtidigt finns det en mängd olika sociala förmåner som verkar tjäna samma mål, vilket ökar komplexiteten. Fragmenteringen av det sociala trygghetssystemet leder till en relativt låg grad av utnyttjande och ett bristande fokus på de som har störst behov, vilket begränsar andelen personer som omfattas och minskar nyttan av de sociala förmånerna. I detta sammanhang är genomförandet av den nationella strategin för fattigdomsbekämpning särskilt viktig.

(22)I enlighet med artikel 19.3 b och kriterium 2.2 i bilaga V till förordning (EU) 2021/241 omfattar återhämtnings- och resiliensplanen ett stort antal ömsesidigt förstärkande reformer och investeringar som ska vara genomförda senast 2026. De ska bidra till att åtgärda alla eller en betydande del av de ekonomiska och sociala utmaningar som beskrivs i de landsspecifika rekommendationerna till Portugal från rådet i den europeiska planeringsterminen 2019 och 2020, förutom alla landsspecifika rekommendationer som hade utfärdats fram till den dag då planen antogs. Framför allt bidrar planen till att främja investeringar för den gröna och den digitala omställningen. Förbättringar av de offentliga finansernas kvalitet och de statsägda företagens finansiella hållbarhet är centrala delar av planen. Planen är ambitiös när det gäller att stärka hälso- och sjukvårdssystemets resiliens och förbättra tillgången till hälso- och sjukvård och långvarig vård och omsorg av hög kvalitet. Syftet med planen är att höja befolkningens övergripande kunskapsnivå, däribland när det gäller digitala färdigheter i olika grupper, och att utöka möjligheterna till yrkesutbildning och annan utbildning. Planen omfattar betydande investeringar för att förbättra de sociala tjänsterna, däribland genom att öka tillgången till subventionerade bostäder till rimlig kostnad. Genom planen införs relevanta åtgärder för att minska segmenteringen på arbetsmarknaden, stödja sysselsättning av god kvalitet och bevara arbetstillfällen. Syftet med planen är framför allt att främja invånarnas och företagens användning av digital teknik. Genom planen införs omfattande åtgärder för att öka tillgången till finansiering, särskilt för små och medelstora företag, och att främja privata och offentliga investeringar för landets ekonomiska återhämtning. I planen ingår betydande reformer och investeringar för att locka investeringar i forskning och innovation och att göra dessa mer effektiva och ändamålsenliga. Planen är ambitiös när det gäller att hantera utmaningarna för företagsklimatet och förbättra rättsväsendets effektivitet.

(23)Genomförandet av Portugals återhämtnings- och resiliensplan förväntas bidra till ytterligare framsteg i den gröna och den digitala omställningen. Åtgärder som stöder klimatmålen i Portugal står för 37,9 % av planens totala tilldelning, medan åtgärder som stöder de digitala målen står för 22,1 % av planens totala tilldelning. Det fullständiga genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen, i enlighet med relevanta delmål och mål, kommer att bidra till att Portugal snabbt kan återhämta sig från konsekvenserna av covid-19-krisen, samtidigt som landets resiliens stärks. Det systematiska deltagandet av arbetsmarknadens parter och andra relevanta berörda parter är fortfarande viktigt för att genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen ska lyckas, liksom även annan ekonomisk politik och sysselsättningspolitik utanför planen, och för att säkerställa att fler känner ett egenansvar för den övergripande politiska agendan.