Yttrande nr 2/2001

om ett förslag till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget

(i enlighet med artikel 279 i EG-fördraget)

(2001/C 162/01)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS REVISIONSRÄTT HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 248.4 och artikel 279 i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, särskilt artikel 45c.4 och artikel 78h i detta,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 160c.4 och artikel 183 i detta,

med beaktande av förslaget till rådets förordning om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(1),

med beaktande av rådets begäran av den 24 november om att revisionsrätten skulle yttra sig om detta förslag, vilken revisionsrätten mottog den 29 november 2000.

1. Kommissionen inledde 1998 arbetet med att omarbeta budgetförordningen genom att lägga fram sitt arbetsdokument om omarbetningen(2). Detta arbetsdokument var kommissionens svar på det reserverade mottagandet av den sjunde omgången ändringar av budgetförordningen, bland annat i revisionsrättens yttrande nr 4/97(3) som innehöll krav på en grundläggande revidering av det finansiella regelverket.

2. Kommissionen följde inte revisionsrättens rekommendation om att inrätta en arbetsgrupp på hög nivå, där även externa experter ingick, för att frågan skulle vara väl genomtänkt innan man försökte utarbeta ett förslag till omarbetad budgetförordning(4). Kommissionen utnyttjade externa resurser endast på två områden: förenklingen av budgetförordningen samt årsredovisningar och löpande räkenskaper. Efter att ha granskat den undersökning som gjorts av de experter som konsulterats på redovisningsområdet beklagar revisionsrätten att den tidsplan som kommissionen fastställt inte medgav att kommissionen i förslaget till budgetförordning inkluderade de förslag som togs upp i denna studie, vilket lämnade en viktig del av omarbetningen oavslutad (se punkterna 41-43).

3. Kommissionens förslag utgör en grund för omarbetningen av budgetförordningen, även om där inte fullt ut tas hänsyn till de farhågor som revisionsrätten gav uttryck för i sitt yttrande nr 4/97 och även om förslaget i regel inte är tillräckligt radikalt. I föreliggande yttrande föreslår revisionsrätten ändringar av kommissionens text där den har ansett att detta är nödvändigt, utom på de områden som berör den grundläggande bokföringsmässiga ramen och målen för räkenskaperna och årsredovisningarna, för vilka bestämmelserna i de berörda avsnitten är otillräckliga.

4. Följande allmänna tankegångar ligger till grund för revisionsrättens yttrande:

a) I gemenskapens budgetsystem bör budgetprinciperna tillämpas och endast nödvändiga undantag tillåtas.

b) Budgetsystemet bör vara så enkelt som möjligt.

c) Budgetberäkningen och genomförandet av budgeten liksom årsredovisningen bör återspegla faktiska transaktioner och gemenskapernas ekonomiska ställning.

Budgetprinciperna (del I, avdelning I, artiklarna 1-28)

5. Revisionsrätten ägnade flera punkter i sitt yttrande nr 4/97(5) åt frågan om de allmänna budgetprinciperna och den önskade en striktare tillämpning av budgetprinciperna och en begränsning av undantagen till ett minimum av nödvändiga undantag. I kommissionens förslag till omarbetning är dessa principer samlade i en och samma avdelning. Revisionsrätten föreslår att formuleringen av vissa artiklar skall ändras eller kompletteras för att de föreslagna definitionerna skall vara mer strikta och tydliga. Den beklagar att vissa undantag till principerna kvarstår i förslaget till budgetförordning.

6. Bestämmelsen i artikel 6.2, enligt vilken det är möjligt att dela in åtaganden i årliga delåtaganden, gör att meningen med differentiering av anslag går förlorad och den bör därför utgå (se punkterna 29 och 30).

7. En överföring av anslag mellan budgetår i enlighet med artikel 8 i förslaget strider mot själva principen om budgetens ettårighet. Regler för anslagsöverföringar mellan budgetår är inte längre nödvändiga i ett system med differentierade anslag (som kommissionen föreslår skall gälla alla anslag), i den utsträckning de gjorda åtagandena vid behov täcks av betalningsbemyndiganden för de påföljande budgetåren. Ett eventuellt underskott av betalningsbemyndiganden för vissa enskilda budgetposter skulle alltid kunna kompenseras av att reglerna för överföringar mellan budgetposter mjukas upp som kommissionen föreslagit (se punkt 10) och av att det blir möjligt att i undantagsfall begära ytterligare anslag genom en tilläggsbudget. Dessa anslagsöverföringar mellan budgetår är inte nödvändiga och har endast marginella finansiella effekter. De komplicerar däremot förvaltningssystemen, framför allt de datoriserade redovisningssystemen, och kan till och med skapa en viss förvirring för den som läser redovisningarna. De eftersträvade målen kan uppnås med hjälp av allmänna mekanismer för antagande och genomförande av budgeten.

8. Systemet med tillfälliga tolftedelar, som beskrivs i artikel 12, skulle i stället kunna föras in efter artikel 33 i förslaget, eftersom det främst berör förfarandet för antagande av budgeten. De nuvarande bestämmelserna är onödigt komplicerade och skulle kunna förenklas.

9. Bland undantagen finns bestämmelser som utgör en avvikelse från universalitetsprincipen och som berör vidmakthållandet av systemet med att avsätta vissa inkomster för särskilda ändamål(artikel 17). Som revisionsrätten betonade i sitt yttrande nr 1/2001(6): "Det kan förekomma omständigheter där vissa särskilda inkomster som inte omfattas av EUGFJ:s garantisektion kunde göra det möjligt för institutionerna att utnyttja motsvarande belopp för liknande ändamål utan att det behövs ett nytt budgetgodkännande." Revisionsrätten ställer sig positiv till att detta system bibehålls, men den önskar att marginella fall skall behandlas i enlighet med de allmänna bestämmelserna.

10. Revisionsrätten anser att den föreslagna artikel 21, som ger kommissionen ett större handlingsutrymme när det gäller överföringar av anslag mellan budgetposter, är rimlig, framför allt med tanke på att det skall upprättas en verksamhetsbaserad budget. För att förbättra den aktuella situationen bör man även tänka över tillämpningen av specificeringsprincipen för budgeten och budgetens struktur (se punkt 16 som gäller budgetens struktur).

11. När det gäller principerna för en sund ekonomisk förvaltning, som tas upp i artikel 25 i förslaget, skulle det vara lämpligt att komplettera dessa genom att lägga till en definition av varje princip.

12. Utöver de ovannämnda undantagen finns det särskilda bestämmelser för vissa av gemenskapens verksamheter (bestämmelser om EUGFJ:s garantisektion, strukturfonderna, forskning, externa åtgärder, byråer och administrativa anslag) i del II i förslaget till budgetförordning (artiklarna 134-168). En mer strikt tillämpning av principerna skulle göra ett antal undantagsbestämmelser överflödiga, medan de mer specifika bestämmelserna på grund av sin karaktär skulle kunna flyttas över till genomförandebestämmelserna för budgetförordningen. Eventuella viktiga undantag som kvarstår skulle kunna inkluderas i förordningens del I.

13. Generellt sett anser revisionsrätten att eventuella undantag från budgetprinciperna, med tanke på konsekvens och rättssäkerhet, alltid bör vara klart tillåtna enligt budgetförordningen och inte enligt sektorsförordningar som antas med en annan rättslig grund än artikel 279 i fördraget.

Upprättandet av budgeten och budgetens struktur (del I, avdelning II, artiklarna 29-44)

14. I artikel 41 i förslaget har kommissionen bibehållit möjligheten att i budgeten föra in en negativ reserv på högst 200 miljoner euro. Idén med en negativ reserv utgör ett hinder för en klar och precis presentation av godkända budgetramar, och strider därmed mot den princip om öppenhet som kommissionen uttalat i detta förslag.

15. Revisionsrätten har ett antal förslag till förbättring och förtydligande av lydelsen i artiklarna 39 och 43, som berör förbudet mot negativa inkomster och utgifter i budgeten respektive den allmänna utformningen av budgeten. Revisionsrätten stöder förslaget i artikel 44 att institutionerna skall ges viss flexibilitet i fråga om personalsammansättning och indelningen av personalen i olika lönegrader. Man skulle kunna överväga att utöka denna flexibilitet ytterligare för att göra det möjligt för institutionerna att, inom en budgetram för personalkostnader, välja den för institutionen mest lämpliga blandningen av fast och tillfällig personal och personal som arbetar på externa kontrakt.

16. Revisionsrätten konstaterade i sitt yttrande nr 4/97(7) att tillämpningen av principen om specificering i budgeten medförde att det fanns budgetposter som tilldelats enorma anslagsbelopp samtidigt som andra endast tilldelats några tusen euro. Till att börja med bör budgetförordningen innehålla en bestämmelse som begränsar förekomsten av sådana kontraster. Därefter bör man tänka över relevansen av att dela upp budgetposterna i avdelningar, kapitel, artiklar och punkter. Budgetens kontoplan skulle kunna ses över och den maximala uppdelningen av budgeten skulle kunna begränsas till en specifik nivå, till exempel kapitel, eller till ett belopp fastställt av budgetmyndigheten, för att institutionerna skulle garanteras en större flexibilitet vid förvaltningen.

Genomförandet av budgeten (del I, avdelning III, artiklarna 45-54)

17. Kommissionen har försökt göra ett förtydligande genom att föreslå ett särskilt kapitel om förfaranden för genomförande av budgeten (artiklarna 50-54). Detta förtydligande har visat sig vara nödvändigt till följd av många olika problem som beror på den progressiva ökningen av kommissionens uppgifter, Europeiska unionens utvidgning, rollen för kontoren för tekniskt bistånd och storleken på de budgetar som skall förvaltas.

18. Utöver de förbättringar som kommissionen har gjort förefaller det vara nödvändigt att göra vissa artiklar mer detaljerade, i syfte att göra åtskillnad mellan kommissionens befogenheter och andra aktörers befogenheter vad gäller de förfaranden för genomförande som förutses, samtidigt som man påminner om att kommissionen i enlighet med artikel 274 i fördraget förblir ytterst ansvarig för genomförandet av budgeten. Oavsett vilka förfaranden för genomförande som förutses ställer sig revisionsrätten positiv till den betydelse som kommissionen fäster vid kontrollen av den genomförda verksamheten och föreslår att det ansvar som kommissionens olika partner har, när kommissionen genomför budgeten genom decentraliserad förvaltning, skall preciseras. Revisionsrätten välkomnar de bestämmelser som bör göra det möjligt för kommissionen att arbeta mer rationellt och effektivt med internationella organisationer.

Aktörer i budgetförvaltningen/Aktörernas ansvar/Internrevisorn (del I, avdelning III, artiklarna 55-64 och 80-82)

19. Revisionsrätten uppmanade i sitt yttrande nr 4/97 kommissionen att undersöka hur man kan modernisera den roll som aktörerna i budgetförvaltningen har(8). Den önskade framför allt att en ny budgetförordning skulle innehålla följande principer och bestämmelser när det gäller institutionens utövande av internkontroll:

- "Styrekonomens (controllerns) ställning och befogenheter bör omdefinieras i den händelse att denne skulle utöva funktionen som intern revisor vid institutionen.

- Omfattningen av utanordnarens befogenheter när det gäller ekonomisk förvaltning och ekonomistyrning bör anges tydligare. Eftersom förfarandet med förhandsgodkännande troligen kommer att bli mindre vanligt och på sikt helt försvinna, krävs det ytterligare bestämmelser för att säkerställa laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsåtgärderna samt för att skydda gemenskapens finansiella (ekonomiska) intressen och särskilt förhindra att tjänstemännen försätts i en situation där tjänstens intresse ställs i konflikt med tredje parts intresse.

- Räkenskapsförarens befogenheter bör i samma syfte förstärkas."

De facto skulle bestämmelserna om aktörerna i budgetförvaltningen och, följaktligen, strukturen för gemenskapens system för internkontroll genomgå en betydande utveckling i den riktning som revisionsrätten önskat, framför allt genom förslaget om att en internrevisor hädanefter skall övervaka systemen för internkontroll.

20. I sitt yttrande nr 1/2000(9) om kommissionens förslag om att göra åtskillnad mellan funktionerna för internrevision och förhandskontroll insisterade revisionsrätten på internrevisorns oberoende. Denna princips stora betydelse skulle kräva att det i budgetförordningen otvetydigt fastställs att "internrevisorn när han utför sina uppgifter endast är ansvarig inför den institution som utnämnt honom och att han skall redovisa direkt till denna"(10), och ett tillägg i dessa ordalag har föreslagits till artikel 80.

21. Kommissionens förslag om aktörerna i budgetförvaltningen baseras på en väsentlig strukturell förändring av gemenskapssystemet för ekonomistyrning och internrevision, som revisionsrätten stöder och som i stort följer rekommendationerna i revisionsrättens yttrande nr 4/97. Det saknas emellertid hänvisning till controller/styrekonom/ekonomichef, trots att artikel 279 c i fördraget uttryckligen anger att denne är en av de aktörer i budgetförvaltningen vilkas ansvarsområden skall fastställas av rådet.

22. Kommissionens förslag till artiklarna 56 och 57 avseende utanordnaren bör ändras. Det är onödigt att föreslå att denne skall lägga fram räkenskaper när det inte klart framgår vilka räkenskaper det rör sig om. Man bör även precisera vilket ansvar denne skulle ha inom sitt område när det gäller transaktionernas laglighet och korrekthet samt när det gäller systemen för internkontroll. Som revisionsrätten har framhållit vid ett flertal tillfällen skulle det inte vara acceptabelt att avskaffa det centraliserade förhandsgodkännandet om inte detta ersätts av andra förfaranden som utgör ett åtminstone lika gott skydd, där andra aktörer än controllern skulle vara inblandade.

23. Räkenskapsförarens roll när det gäller bokföring och upprättande av redovisningen skulle stärkas, framför allt i förhållande till utanordnarnas avdelningar, men lydelsen i artikel 58 bör också kompletteras.

24. Revisionsrätten betonar det faktum att den föreslagna texten (artikel 62) avseende utanordnarens ansvar inte innehåller några bestämmelser om vad som kan utgöra ett så allvarligt fel att det kan leda till disciplinåtgärder eller krav på ekonomisk kompensation för utanordnaren, liknande de bestämmelser som föreslagits för räkenskapsförare och förskottsförvaltare i artiklarna 63 och 64. Av förordningen skall det klart framgå att utanordnare kan hållas ansvariga för budgetförluster eller skador för gemenskapens finansiella intressen som orsakats av deras agerande (eller underlåtenhet att agera) och som de borde ha förutsett. Dessutom påpekar revisionsrätten igen (liksom den tidigare gjort i punkt 5.20 i bilagan till yttrande nr 4/97) att det inte är tillräckligt att hänskjuta sådana nödvändiga åtgärder som måste vidtas till relevanta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. Dessa bestämmelser lämpar sig inte för att återvinna medel och har dessutom aldrig tillämpats. Kommissionen bör alltså reflektera över möjligheten att inom den nuvarande ramen skapa en oberoende struktur med kompetens att avgöra tjänstemäns och övriga anställdas ekonomiska ansvar med en annan rättslig grund än tjänsteföreskrifterna.

Förvaltning av inkomster (del I, avdelning III, artiklarna 65-69)

25. Ett avskaffande av varje form av fastställande av fordringar inom egna medel i enlighet med i artikel 66.1 är otillfredsställande. Även om en beräkning av fordringar inte kan göras för traditionella egna medel, eftersom detta inkomstbelopp inte är känt förrän det tillhandahålls kommissionen av medlemsstaterna, bör utanordnaren vara skyldig att fastställa åtminstone en beräknad förfalloplan som gör det möjligt att övervaka uppbörden av olika egna medel som medlemsstaterna regelbundet skall betala.

26. När det gäller jordbruksinkomster som klassificerats som diverse inkomster preciseras inte i förslaget huruvida de skall följa den allmänna ordningen eller om de skall regleras av en ordning liknande den som planeras för egna medel. Eftersom jordbruksinkomster inte är egna medel bör de omfattas av den allmänna ordningen.

Förvaltning av utgifter - åtaganden (del I, avdelning III, artiklarna 70-72)

27. Revisionsrätten anser att kommissionens förslag beträffande definitionen av begreppet åtagande inte löser alla de frågor som väcks av artikel 1.4 tredje stycket och artikel 36.2 i den nuvarande budgetförordningen, utan detta område förblir en ständig källa till svårigheter vid budgetgenomförandet och bokföringen.

28. Därför föreslår revisionsrätten två ändringar till de förfaranden som framläggs i förslaget till förordning. För det första bör man klargöra att ett "budgetmässigt åtagande" är föremål för ett specifikt dokumenterat beslut från en institution eller dess representant om att använda en viss summa pengar för ett fastställt ändamål. I enlighet med kommissionens förslag skulle de belopp som berörs av dessa beslut bokföras mot åtagandebemyndigandena. Dessa beslut skulle i enlighet med vad kommissionen föreslår behöva omvandlas till rättsliga förpliktelser gentemot tredje man senast i slutet av det budgetår som följer på det år då beslutet fattades. Revisionsrätten föreslår att man i detta senare skede använder termen "rättslig förpliktelse" och därmed undviker att använda termen "åtagande" för något annat än det budgetmässiga beslutet.

29. För det andra anser revisionsrätten, vilket påpekas i punkt 6 som handlar om budgetprinciperna, att bestämmelserna i artikel 70.3 enligt vilka budgetmässiga åtaganden får delas upp i delåtaganden (om den grundläggande rättsakten möjliggör detta) strider mot huvudsyftet med differentieringen av anslag och en budget för åtaganden, och därför bör strykas. Syftet med den årliga budgeten för åtaganden är att godkänna och begränsa de beslut om utgifter som gemenskaperna fattar under budgetåret. Dessa utgiftsbeslut ger upphov till budgetmässiga åtaganden som i sin tur utgör godkännande av och gränser för bokföringen av motsvarande rättsliga förpliktelser som senare ingås med tredje man. Ett annat syfte är att få kunskap om den faktiska nivån på gemenskapernas ekonomiska åtaganden. Detta system är rationellt endast om det tillämpas konsekvent på alla utgiftsbeslut på alla budgetområden. Alla specifika utgiftsbeslut som fattas under ett visst budgetår bör bokföras på detta budgetår på ett fullständigt sätt. Åtagandebudgeten bör därför kunna täcka alla utgiftsbeslut som fattas under ett visst budgetår, däri inbegripet sådana beslut om program, projekt osv. som innebär att betalningarna måste fördelas på flera år. Om åtagandebemyndigandena inte är tillräckliga för att täcka ett programs alla planerade kostnader bör man inte fatta motsvarande beslut och inte heller ingå en rättslig förpliktelse.

30. Detta betyder att beloppet för åtagandebemyndiganden kan variera betydligt mellan budgetåren på områden med många fleråriga program för vilka utgiftsbesluten fattas i början av programperioden. Detta skulle endast återspegla verkligheten bakom de aktuella transaktionerna, och skulle inte vara förenligt med en årlig åtagandebudget som liksom hittills skulle vara direkt begränsad av en linjär budgetplan. För närvarande fastställs i budgetplanen (som varken nämns i fördraget eller kommissionens förslag, men däremot i artikel 3 i den nuvarande budgetförordningen) ett tak för egna medel som sedan tillämpas på de årliga budgetarna för både åtaganden och betalningar, trots att det endast är betalningarna som direkt finansieras av de inkomster som uppburits. För att denna konflikt skall kunna undvikas i framtiden bör budgetplanen tillämpas på åtagandebudgetarna för hela budgetplanens period, och inte på årsbasis.

31. Revisionsrätten vill understryka att kriterierna i budgetförordningen för att ingå åtaganden för utgifter, och för att ta upp åtaganden i räkenskaperna, bör tillämpas konsekvent för hela budgeten utan undantag för specifika utgiftsområden. Om kommissionens förslag inte ändras i enlighet med det som sägs i punkten ovan vore det bättre att välja en budget för enbart betalningar, utan åtagandebemyndiganden. I så fall skulle institutionerna till stöd för sina yrkanden om budgetanslag för betalningar fortfarande vara tvungna att registrera och redovisa information för budgetmyndigheten om vilka utgiftsbeslut som fattats och vilka förpliktelser man ingått. Det skulle emellertid inte fastställas några specifika maximibelopp för utgiftsbesluten under det årliga budgetförfarandet. Institutionerna skulle fortfarande vara underkastade budgetdisciplin, eftersom de skulle vara tvungna att sköta sin verksamhet på ett sådant sätt att behovet av att göra utbetalningar inte innebär att de överskrider de belopp budgetmyndigheten anslagit för budgetåret.

Förvaltning av utgifter - betalningar (del I, avdelning III, artiklarna 73-77)

32. Betalningarna (och inte "utgifterna" som det står i avsnitt 2-5 i kapitel 6) måste följas upp noggrant under de olika stadierna i redovisnings- och förvaltningssystemen för att dessa system skall visa i hur hög grad budgettransaktionerna faktiskt verkställts på slutmottagarnivå. I detta syfte föreslår kommissionen att förskottsbetalningar och återbetalningar av utgifter som tas upp i den årliga budgeten skall redovisas separat. Det är emellertid också viktigt att mängden förskottsbetalningar som belastat tidigare budgetar men som ännu inte utnyttjats för finansiering av utgifter hos slutmottagarna, samt mängden budgetbetalningar som ännu inte "avslutats", bokförs löpande och bifogas årsredovisningen i form av en sammanfattning.

33. De förskott som tas upp i budgeten, varav merparten utbetalas till mellanhänder och inte till slutmottagarna, bör begränsas till de belopp som bevisligen behövs för gemenskapens bidrag till förskottsfinansiering av program, projekt, kontor för tekniskt bistånd osv. Om ytterligare medel behövs bör de endast utbetalas för att ersätta faktiska utgifter. Om de första förskotten inte räcker för att täcka de faktiska behoven, skall ett ytterligare förskott utbetalas. När verksamheten inom ett program närmar sig slutet bör förskotten regleras genom att de dras av från de sista utbetalningarna av ersättningar. Mekanismer med ständiga systematiska förskott, vilka ökar risken för bristande kontroll och ger en vilseledande bild av budgetgenomförandet, bör förbjudas.

Tilldelning av kontrakt (del I, avdelning IV, artiklarna 83-100)

34. Budgetförordningen bör endast innehålla grundläggande bestämmelser, och de mer specifika bestämmelser som på grund av sin karaktär kan komma att ändras bör flyttas över till genomförandebestämmelserna. I den sistnämnda kategorin ingår bland annat de specifika fallen med uteslutning och sanktioner (artiklarna 88-90).

35. Revisionsrätten anser att det är viktigt att bestämmelsen i artikel 84.3 (ny artikel 96a) i förslaget, beträffande situationer där man misstänker fel, oegentligheter eller bedrägerier, skall förstärkas och att alla institutioner skall vara tvungna att tillämpa denna bestämmelse när kontraktsparten gjort sig skyldig till oegentligheter eller bedrägeri.

36. Revisionsrätten föreslår att ytterligare en artikel införs (artikel 100b, som ett resultat av att man flyttar artikel 154 i kommissionens förslag) om fastställandet av vilka personer som har rätt att delta i anbudsförfaranden på området för yttre bistånd (se punkt 58).

Bidrag (del I, avdelning V, artiklarna 101-114)

37. Denna avdelning bör endast innehålla allmänna bestämmelser som tillämpas enligt de anvisningar för förvaltning av bidrag som nyligen utgivits, som för övrigt borde få status av en kommissionsförordning.

38. Många delar i föreliggande förslag till budgetförordning bör ändras:

a) I artikel 101 bör man tydligare skilja mellan bidrag och betalningar inom ramen för offentlig upphandling.

b) I samma artikel bör man tydligare ange denna avdelnings tillämpningsområde.

39. Med hänsyn till att bidrag utbetalas på så skiftande verksamhetsområden, exempelvis på området för humanitärt bistånd, bör bestämmelserna i denna avdelning tillåta viss flexibilitet.

a) I artikel 102 bör man inte insistera på vare sig samfinansiering eller villkoret att bidraget inte får innebära att mottagaren gör en vinst; detta villkor går inte att kontrollera.

b) Bestämmelserna i artikel 103 bör möjliggöra utbetalning av bidrag när det inte finns något program.

c) Artikel 106 bör strykas så att man inte automatiskt begränsar nivån på finansiering av administrationskostnader.

40. Vissa bestämmelser bör också strykas för att de är självklara eller onödiga, eller för att de skulle vara omöjliga att genomföra; detta gäller särskilt artikel 112.2 och 112.3 om återbetalning av bidrag, eftersom ändringen av bestämmelserna i artikel 112.1 är tillräcklig.

Årsredovisningar och löpande räkenskaper (del I, avdelning VI, artiklarna 115-122)

41. Såsom anges i punkt 2 i detta yttrande har man i de föreslagna bestämmelserna inte tagit hänsyn till resultatet av den undersökning som man begärt från en expertgrupp. Denna undersökning utgör en solid grund för utveckling av de bestämmelser som saknas i det föreliggande förslaget till omarbetning (se även punkt 43 och de inledande kommentarerna till del I, avdelning VI). De bestämmelser kommissionen föreslagit bör ses över innan rådet fattar ett slutgiltigt beslut. Revisionsrätten påminner även om att kommissionen, genom den ändring av budgetförordningen som föreslogs vid den sjunde omgången ändringar och som infördes 1998(11), i artikel 70 i den nuvarande budgetförordningen införde en bestämmelse som innebär att man skiljer mellan "budgetmässiga inkomster och utgifter" och "icke-budgetmässiga inkomster och utgifter" vilket gör det möjligt att beräkna ett utvidgat resultat. Detta innebär att man skiljer på två resultatnivåer, en som gäller budgetgenomförandet och en annan som man beräknar genom att lägga till de transaktioner som avser räkenskaperna men inte budgeten (avskrivningar, reserver, osv.). Det föreskrivs även i artikel 70 att balansräkningen skall upprättas på grundval av periodiserad redovisning. Bestämmelser som innebär att gemenskapens bokföringsmässiga ram inriktas på periodiserad redovisning finns alltså redan i den nuvarande budgetförordningen. För att de skulle kunna tillämpas fullt ut, borde de ha förtydligats och utvecklats i förslaget till omarbetning. Så fort kommissionen har avslutat denna uppgift bör den vidta de åtgärder som krävs för att dessa bestämmelser skall tillämpas.

42. Revisionsrätten betonar vikten av att välja en grundläggande bokföringsmässig ram som en förutsättning för varje beslut om årsredovisningarna och de löpande räkenskaperna. I detta syfte skulle det vara lämpligt att konsultera det arbete som gjorts av internationella organ med sakkunskap på detta område, vilket revisionsrätten rekommenderade redan i sitt yttrande nr 4/97(12). I sin nuvarande form är årsredovisningarna endast av begränsat intresse för användaren; det görs exempelvis ingen skillnad mellan löpande utgifter och investeringsutgifter, inte heller mellan löpande betalningar och slutliga betalningar, och de innehåller inga uppgifter om upplupna kostnader. Dessa brister kan åtgärdas genom att man antar en bokföringsmässig ram som baseras på periodiserad redovisning, såsom föreskrivs i artikel 70 i den nuvarande budgetförordningen.

43. Att införa en konsekvent och strikt bokföringsmässig och ekonomisk ram är emellertid ett omfattande projekt. Utöver valet av en grundläggande bokföringsmässig ram är det nödvändigt att slå fast räkenskapernas och årsredovisningarnas mål, samt de principer, bestämmelser och redovisningsmetoder som bestämmer reglerna för hur bokföringen sköts och årsredovisningen upprättas, samt vad som skall ingå i årsredovisningen. Sista datum för upprättande av årsredovisningen skulle kunna tidigareläggas tack vare att tilläggstiderna avskaffas (de behövs inte då överföringarna av anslag mellan budgetår avskaffas och reglerna för överföring av betalningsbemyndiganden mellan budgetposter mjukas upp), och årsredovisningen skulle kunna offentliggöras med fullt iakttagande av principen om öppenhet.

Extern granskning och ansvarsbefrielse (del I, avdelning VII, artiklarna 123-133)

44. Bestämmelserna i denna avdelning avser framför allt revisionsrättens roll som extern revisor för gemenskapens finanser. Revisionsrätten anser att bestämmelserna på detta område hör hemma i fördraget och att de inte behöver upprepas och förtydligas i budgetförordningen. Vissa bestämmelser, framför allt de som avser revisionsrättens roll och revisionsrättens rätt till information (särskilt artiklarna 123, 125 [delvis], 127 [delvis], 129 och 130 [delvis]), skulle kunna tolkas restriktivt av vissa organ som omfattas av revisionsrättens rätt till granskning. Revisionsrätten bör under alla omständigheter ha möjlighet att utan begränsningar fullgöra sitt uppdrag i enlighet med bestämmelserna i fördraget.

Särskilda bestämmelser för EUGFJ:s garantisektion (del II, avdelning I, artiklarna 134-140)

45. Det är onödigt att avsätta en hel avdelning för EUGFJ:s garantisektion. Endast artikel 136.2 bör bibehållas och införlivas med artikel 70.

46. De flesta av de undantag kommissionen föreslagit har sin förklaring i att man håller fast vid ett system med icke-differentierade anslag och att man stött på svårigheter i förfarandena för bokföring av betalningar under detaljerade budgetrubriker. Utgifterna inom EUGFJ:s garantisektion utgör ersättningar för utgifter som medlemsstaterna deklarerat och som först ersätts genom betalningar utanför budgeten ("förskott" motsvarande preliminära ersättningar) som följs av budgetjusteringar.

47. Dessa justeringar innebär ofta att anslagsöverföringar måste göras innan utgifterna kan belasta lämpliga budgetpunkter. Den detaljnivå som nu används när belopp skall införas i budgeten leder i praktiken till oacceptabla förseningar vid bokföringen av betalningar avseende budgetjusteringar.

48. Den ändring kommissionen gjort i artikel 21.1 c avseende överföringar mellan olika kapitel för driftsutgifter bör innebära att kommissionen kan genomföra nödvändiga överföringar utan att avvakta budgetmyndighetens godkännande av förslag till anslagsöverföringar i slutet av året. Kravet på budgetmyndighetens godkännande för överföringar mellan budgetposter som hänför sig till EUGFJ:s garantisektion är meningslöst när utgifterna är obligatoriska och ersättning redan betalats ut till medlemsstaterna.

49. När det gäller fördelningen av de utgifter som medlemsstaterna deklarerat skall medlemsstaterna enligt det nuvarande systemet senast den 10:e varje månad meddela kommissionen totalbeloppet för de betalningar som effektuerats under föregående månad. Mer detaljerade uppgifter, som skall användas när de betalningar som effektuerats under föregående månad skall bokföras i gemenskapens budget, skall överlämnas till kommissionen senast den 20:e i varje månad. Av denna anledning och mot bakgrund av att effektuerade betalningar bokförs på EUGFJ:s budgetår, det vill säga till den 15 oktober, förfogar kommissionen över uppgifterna i tillräckligt god tid för att de skall kunna införas i budgeten före budgetårets utgång(13).

50. Om revisionsrättens förslag i artikel 19 om att dela in anslagen i avsnitt, underavsnitt, avdelningar, kapitel och artiklar (och inte i punkter och underpunkter) antas, kommer bokföringen av utgifter per medlemsstat, per åtgärd och per jordbruksår i förvaltningssyfte inte längre att påverka hur de månadsvisa förskotten till medlemsstaterna införs i budgeten.

51. Meddelanden beträffande vissa uppgifter kan innehålla felaktigheter. Därför kan det visa sig nödvändigt att göra justeringar även sedan budgetårets räkenskaper avslutats. Sådana justeringar är, under förutsättning att de inte påverkar räkenskapernas tillförlitlighet, godkända enligt allmänna redovisningsprinciper.

52. För anslag inom EUGFJ:s garantisektion avseende landsbygdsutveckling och kompletterande åtgärder handlar det om fleråriga åtgärder för vilka beloppet för de åtaganden som ingås under ett budgetår ofta skiljer sig från beloppet för de betalningar som effektueras under samma budgetår. Det är därför olämpligt att i artikel 135 fastställa att samma belopp skall anslås i åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden, och artikel 170 (i övergångs- och slutbestämmelserna) bör strykas.

Särskilda bestämmelser för strukturfonderna (del II, avdelning II, artiklarna 141-145)

53. Det behövs ingen särskild avdelning eftersom kommissionens förslag endast innehåller mycket få undantag från de allmänna bestämmelserna.

54. Artikel 143 om att anslag får "göras disponibla på nytt", när det gäller anslag som dragits tillbaka och för vilka åtaganden ingåtts under tidigare budgetår, är obefogad.

55. Artikel 144, som ger kommissionen rätt att överföra anslag mellan strukturfonderna (förutsatt att de avser samma ändamål), och artikel 141.3, om decentraliserad förvaltning av det strukturpolitiska föranslutningsinstrumentet respektive det särskilda instrumentet om gemenskapsstöd för föranslutningsåtgärder för jordbruket, bör inkluderas på lämplig plats i del I, avdelningarna I och III.

56. Övriga artiklar är överflödiga av något av följande skäl:

a) De återger det uppenbara faktum att vissa aspekter av förvaltningen av fonderna styrs av de regler som gäller för strukturfonderna (särskilt förordning (EG) nr 1260/1999) när dessa inte utgör undantag från de allmänna bestämmelserna (artikel 142.1 första stycket, artikel 142.2 och 142.4 samt artikel 145).

b) De upprepar bestämmelser som finns i del I (artikel 142.1 andra stycket).

c) De tycks vara resultatet av ett missförstånd. I artikel 142.3 föreskrivs det att "behandlingen av medlemsstaternas återbetalningar av förskott samt hur dessa återbetalningar skall påverka bidragen från fonderna skall fastställas i de regler som avses i artikel 141". I den aktuella förordningen, det vill säga förordning (EG) nr 1260/1999, nämns inte att anslag kan göras disponibla på nytt.

Särskilda bestämmelser för forskning (del II, avdelning III, artiklarna 146 och 147)

57. Det behövs ingen särskild avdelning för forskning. De bestämmelser som utgör undantag från de allmänna bestämmelserna bör inkluderas i relevanta delar av budgetförordningen (artikel 146.1 andra stycket, artiklarna 146.3 och 147.3); resten bör strykas eftersom de allmänna bestämmelserna täcker de fall som tas upp (artikel 146.2, artikel 147.1 och 147.2).

Särskilda bestämmelser för externa åtgärder (del II, avdelning IV, artiklarna 148-156)

58. Det behövs ingen särskild avdelning, eftersom kommissionens förslag knappast innehåller några undantag från de allmänna bestämmelserna. Det finns några förklaringar till reglerna i del I som bör inkluderas i lämpliga avdelningar i denna del. Artikel 153.1, enligt vilken genomförandebestämmelserna innehåller särskilda bestämmelser om tröskelvärden och förfaranden för upphandling i tredje land, och artikel 154, om deltagande i anbudsförfaranden, bör ingå i del I, avdelning IV (se artiklarna 100a och 100b). Artikel 150.2, om att mottagarländerna skall acceptera att bära det fulla ansvaret för de gemenskapsmedel som betalats ut till dem inom ramen för systemet för decentraliserad förvaltning, bör flyttas till del I, avdelning III, artikel 50.

59. Artiklarna 148 och 149 tillför knappast något nytt i förhållande till artikel 50 och är därför överflödiga.

60. Inom ramen för systemet för decentraliserad förvaltning skall kommissionen, innan den beslutar att överlåta förvaltningen av vissa åtgärder till myndigheter i de mottagande tredje länderna, kontrollera om kriterierna i artikel 150 uppfylls. Dessa kriterier är orealistiska och alltför ambitiösa. Medlemsstaternas myndigheter behöver inte uppfylla sådana kriterier innan de får ansvar för gemensam förvaltning. Det är inte motiverat att fastställa sådana kriterier i budgetförordningen. Bestämmelserna i artikel 150.2 är tillräckliga (se punkt 58).

61. Artikel 151 är otydlig och den är dessutom överflödig. Det faktum att kommissionen behåller ansvaret för att utföra kontroller även när den delegerat en del av sitt ansvar inom ramen för den decentraliserade förvaltningen står redan i artikel 50.3.

62. I artikel 152 fastställs vilka typer av överenskommelser som bör användas vid genomförande av åtgärder avseende tredje land. Detta bör stå i genomförandebestämmelserna. Det faktum att finansieringsöverenskommelser med mottagande tredje länder skall behandlas som förpliktelser gentemot tredje man bör nämnas i artikel 72.

63. Enligt artikel 152 skall de enskilda kontrakt och överenskommelser som syftar till att genomföra innehållet i finansieringsöverenskommelserna ha ingåtts senast den 31 december år n + 3(14), där år n är året för det budgetmässiga åtagandet. Detta baseras på de bestämmelser som gäller inom Phare-programmet, men dessa är inte anpassade till det sätt på vilket utvecklingsbiståndet för närvarande genomförs, eftersom den maximala tidsfristen för genomförandet är för kort. Detta är ett förvaltningsproblem som redan behandlats i punkt 71.3 där det klargörs att det för alla budgetmässiga åtaganden fastställs en tidsfrist inom vilken åtagandena skall vara uppfyllda.

64. Artikel 153.2 där det föreskrivs att upphandlingsförfarandet skall regleras i kontrakten eller överenskommelserna om bidrag bör flyttas till avdelning IV i del I.

65. Artikel 155, enligt vilken vissa åtgärder får finansieras i sin helhet genom gemenskapsbudgeten, utgör ett undantag från de allmänna bestämmelserna för bidrag i avdelning V i del I. Revisionsrätten föreslår att man stryker artikel 102.1, enligt vilken bidrag skall beviljas enligt principen om samfinansiering, samt artikel 106.1, enligt vilken bidrag inte får finansiera samtliga administrationskostnader vid det organ som tar emot bidraget, vilket medför att undantaget i artikel 155 inte behövs.

66. Artikel 156 om granskning av räkenskaperna är omotiverad. I den utsträckning budgetförordningen skall innehålla uttryckliga bestämmelser på detta område bör de införas i avdelning VII i del I, antingen mellan artiklarna 126 och 127 eller mellan artiklarna 127 och 128.

Särskilda bestämmelser för europeiska byråer och administrativa anslag (del II, avdelning V, artiklarna 157-168)

67. Revisionsrätten rekommenderar att de två avdelningarna varav den ena avser Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer och den andra avser Byrån för bedrägeribekämpning ersätts med en enda avdelning med rubriken "Europeiska byråer". Eftersom antalet sådana byråer troligen kommer att öka(15) skulle det krävas en revidering av budgetförordningen varje gång en ny byrå inrättas, om varje enskild byrå skall tas upp i budgetförordningen. Dessutom är det önskvärt att byråerna följer liknande regler.

68. När det gäller administrativa anslag är inget av de föreslagna undantagen nödvändigt om differentierade anslag används för denna typ av utgifter. Det är uppenbart att det under det första året med det nya anslagssystemet vore lämpligt att se till att åtagandebemyndigandena är tillräckligt stora för att täcka alla de beslut som redan fattats och de rättsliga förpliktelser som ingåtts av institutionerna.

Övergångsbestämmelser (del III, avdelning I, artiklarna 169 och 170)

69. Dessa bestämmelser har granskats samtidigt med de särskilda bestämmelserna för EUGFJ:s garantisektion (punkterna 45-52).

Slutbestämmelser (del III, avdelning II, artiklarna 171-176)

70. Revisionsrättens allmänna inställning är att budgetförordningen endast skall innehålla de huvudsakliga bestämmelserna. Följaktligen bör budgetförordningen ge kommissionen möjlighet att anta genomförandebestämmelser för alla dessa bestämmelser, och samråd om och antagande av genomförandebestämmelserna borde också ske samtidigt som förfarandet för antagande av revideringar av budgetförordningen. En sådan åtgärd skulle säkerställa en tidsmässig samstämmighet för den lagstiftning som tillämpas på detta område, vilket är särskilt viktigt eftersom budgetförordningen skulle innehålla endast de grundläggande bestämmelserna, och det skulle göra det möjligt för lagstiftaren att få en helhetsbild av vilka bestämmelser som till slut skall gälla.

71. Om medlingsförfarandet tillämpas mellan parlamentet och rådet vid en ändring av budgetförordningen, och parlamentet efter detta förfarande avger ett nytt yttrande, måste detta yttrande från parlamentet - om det särskilda samrådet med revisionsrätten angående finansiella bestämmelser skall vara meningsfullt - vidarebefordras till revisionsrätten så att den vid behov kan komplettera sitt eget yttrande.

72. När det gäller de särskilda budgetförordningarna för gemenskapsorganen, bör man inte vara tvungen att använda den allmänna budgetförordningen som förebild, då den inte nödvändigtvis är anpassad efter gemenskapsorganens behov, utan dessa förordningar bör baseras på en gemensam ram som fastställs av kommissionen efter det att parlamentet, rådet och revisionsrätten har hörts.

73. Både behovet av laglighet, samstämmighet och enhet i tillämpliga finansiella bestämmelser och behovet av öppenhet och tydlighet i bestämmelserna för användare och förvaltare, innebär att antalet undantag från de bestämmelser som fastställs i budgetförordningen måste vara strikt begränsat och att de enda tillåtna undantagen måste skrivas in i själva budgetförordningen. Följaktligen bör de undantag som finns i sektorsförordningarna upphävas.

SLUTSATS

74. Den allmänna inriktningen på kommissionens förslag i viktiga frågor (såsom förfaranden för genomförande, aktörer i budgetförvaltningen, internrevisorn, offentlig upphandling och bidrag) är tillfredsställande. Det behövs emellertid vissa ändringar för att bestämmelserna i förekommande fall skall bli tydligare, exaktare, striktare eller flexiblare.

75. Ytterligare förenklingar bör göras genom att man

a) även i fortsättningen begränsar undantagen från de allmänna budgetprinciperna,

b) låter de många detaljerade bestämmelserna ingå endast i genomförandebestämmelserna,

c) stryker del II som innehåller särskilda avdelningar för olika utgiftssektorer.

76. Revisionsrätten stöder de åtgärder i kommissionens förslag som syftar till att rationalisera budgetstrukturen (allmän tillämpning av differentierade anslag, avskaffande av negativa utgifter), minska antalet undantag från budgetprinciperna om ettårighet och universalitet (avskaffande av tilläggstiderna, utom för EUGFJ:s garantisektion, avskaffande av möjligheten att göra anslag disponibla på nytt, utom för strukturfonderna, avskaffande av möjligheten att återanvända återvunna belopp) och tillåta lån endast för finansiering av förvärv av fast egendom. Enligt revisionsrättens uppfattning borde emellertid rationaliseringen ha gått längre. Framför allt anser revisionsrätten att överföringen av anslag mellan budgetår (punkt 7), bibehållandet av tilläggstiden för EUGFJ:s garantisektion(punkt 49) och metoden att göra anslag disponibla på nytt för strukturfonderna (punkterna 54 och 56 c) inte behövs.

77. För att de faktiska transaktionerna och gemenskapernas ekonomiska ställning skall återspeglas krävs följande:

a) Grunden för budgetmässiga åtaganden bör fastställas klart och tydligt. För alla rättsliga förpliktelser som ingås bör det krävas godkännande inom ramen för åtagandebudgeten. Det bör inte vara möjligt att på ett konstgjort sätt dela upp åtaganden i årliga delåtaganden. Det är inte logiskt att budgetplanen i praktiken medför ett tak för årliga åtagandebudgetar. Om de ändringar revisionsrätten lagt fram inte antas skulle det vara bättre att välja en budget för enbart betalningar utan åtagandebemyndiganden (punkterna 6 och 27-31).

b) De "förskott" som belastar budgeten bör begränsastill de belopp som krävs för förskottsfinansiering. Verkligheten bakom budgetbetalningarna och i hur hög grad slutmottagarna har utnyttjat förskotten bör framgå av årsredovisningen (punkterna 32 och 33).

c) Kommissionens förslag om att skapa större handlingsutrymme när det gäller överföringar av anslag mellan budgetposter är rimligt och bör bibehållas. När de rättsliga förpliktelserna väl ingåtts måste betalningsbudgeten anpassas till de rättmätiga och ofta svårligen förutsebara kraven från mottagarna (punkt 10).

d) Möjligheten att skapa en negativ reserv bör avskaffas, eftersom den innebär att man kan anta en budget som överskrider det som verkar vara det godkända totalbeloppet (punkt 14).

78. Bestämmelserna i avsnitten om årsredovisningar och löpande räkenskaper är otillfredsställande. Detta är det enda viktiga område där revisionsrätten inte föreslår att någon ny text skall införlivas i förordningen, och där betydande frågor utelämnats. De bestämmelser kommissionen föreslagit bör ses över innan rådet fattar ett slutgiltigt beslut (punkterna 41-43).

79. Bestämmelserna om den externa revisorns befogenheter och rättigheter är överflödiga, eftersom bestämmelserna i fördraget är tillräckliga (punkt 44).

Detta yttrande har antagits av Europeiska revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 8 mars 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Kommissionens dokument med ref. 2000/203 (CNS) - KOM(2000) 461 slutlig.

(2) Kommissionens arbetsdokument angående omarbetning av budgetförordningen (SEK(1998) 1228 slutlig, 22.7.1998).

(3) EGT C 57, 23.2.1998, s. 1.

(4) Punkt 17 i revisionsrättens yttrande nr 4/97.

(5) Punkt 15 (första till fjärde strecksatsen) i revisionsrättens yttrande nr 4/97 och punkterna 1.1-1.32 i bilagan.

(6) Punkt 31 i revisionsrättens yttrande nr 1/2001 (EGT C 55, 21.2.2001).

(7) Punkterna 1.20 och 1.21 i bilagan till revisionsrättens yttrande.

(8) Punkt 16 c i revisionsrättens yttrande nr 4/97 och punkterna 5.1-5.17 i bilagan.

(9) Revisionsrättens yttrande nr 1/2000 (EGT C 327, 17.11.2000, s. 1).

(10) Punkt 11 i revisionsrättens yttrande nr 1/2000.

(11) Rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2548/98 (EGT L 320, 28.11.1998, s. 1).

(12) Punkt 15 (sjätte till åttonde strecksatsen) och punkt 16 b i revisionsrättens yttrande nr 4/97 och punkterna 1.33-1.48 i bilagan.

(13) När det gäller transaktioner avseende offentlig lagring är sista datum för justeringar den 20 december. Mot bakgrund av att budgetåret för denna utgiftskategori löper ut den 15 september är denna tidsfrist för de sista justeringarna knappast befogad.

(14) Undantagna är kontrakt som gäller revision eller utvärdering, vilka får ingås senare.

(15) Vilket framgår av inrättandet av den nya Byrån för samarbete EuropeAid i början av 2001.

Revisionsrättens yttrande

>Plats för tabell>