Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen - Att skapa en inre marknad för kompletterande pensionsskydd - Resultaten av samrådet om grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden"

(1999/C 368/18)

Den 18 maj 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 7 oktober 1999. Föredragande var Harry Byrne.

Vid sin 367:e plenarsession den 20-21 oktober 1999 (sammanträdet den 21 oktober 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för, 5 emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Pensionsförmånerna är väsentliga inslag i de sociala trygghetssystemen i EU-länderna. Utgifterna inom de offentliga pensionssystemen står för nästan hälften av de samlade utgifterna för socialskyddet. De motsvarar mellan 9 och 15 % av BNI och riskerar att öka kraftigt till följd av den demografiska utvecklingen.

1.2. Pensionssystemen är organiserade kring följande tre "pelare":

- Första pelaren: systemen inom det sociala trygghetssystemet.

- Andra pelaren: tjänstepensionerna.

- Tredje pelaren: pensionsprogram som tecknas individuellt.

Den andra och tredje pelaren betecknas vanligtvis som system för tilläggspension.

1.2.1. Medan det är medlemsstaterna som har att besluta om avvägningen mellan de olika pelarna, vill kommissionen säkerställa att hindren mot att utveckla kompletterande pensionssystem undanröjs i linje med villkoren för den inre marknaden.

1.3. I dagsläget är värdet på tillgångarna inom den andra pelaren ungefär 23 % av EU:s BNI och inom den tredje pelaren 35 %.

1.4. Kommissionens meddelande är en uppföljning av samrådet kring grönboken om kompletterande pensionsskydd på den inre marknaden(1) från juni 1997 och kommitténs yttrande av den 10 december 1997(2).

2. Kommissionens meddelande

2.1. Kommissionen tar kort upp de viktigaste punkterna i grönboken och särskilt de demografiska tendenser som antyder att andelen personer i verksam ålder jämfört med andelen pensionärer kommer att minska från 4:1 till 2:1 till år 2040 i EU i allmänhet(3).

2.2. I meddelandet riktar man in sig på kompletterande pensionssystem, dvs. andra och tredje pelaren, inom ramen för tre områden som det var stor enighet om under överläggningarna.

2.2.1. Kapitel 2: Försiktighetsregler för pensionsfonderna - Pensionsfonder är de enda betydande finansiella institutionerna som inte täcks av gemenskapslagstiftning som garanterar att den inre marknadens friheter tillämpas för dem. Detta beror delvis på att dessa system upprättats inom ramen för nationell lagstiftning. Ett EU-initiativ är relevant särskilt med tanke på konkurrensen på den inre marknaden. Varje förslag bör syfta till att på bästa möjliga sätt skydda de anslutnas rättigheter, vilket förutsätter att det utvecklas en tillämplig säkerhetslagstiftning liknande den som finns för bank- och försäkringssektorn. Man bör även sträva efter att ömsesidigt erkänna nuvarande tillsynssystem (vilket är ett avgörande villkor för medlemskap över gränserna) och förhindra att investeringsregler som är överdrivet strikta och som är oförenliga med euron antas.

2.2.2. Kapitel 3: Att underlätta fri rörlighet för arbetstagare - Det finns redan gemenskapsregler om pensionsskydd för migrerande arbetstagare; däremot är de regler som täcker det kompletterande pensionsskyddet ytterst begränsade. Följaktligen vill man enligt meddelandet påbörja överläggningar om rättigheter som underlättar den fria rörligheten, tillnärmningen av nationella regler avseende överföring av rättigheter, samt granskning av de villkor som skall uppfyllas för att fonder skall kunna förvaltas i flera olika medlemsstater. I meddelandet föreslår man att ett "pensionsforum" skall upprättas för att uppnå samförstånd kring dessa frågor.

2.2.3. Kapitel 4: Samordning mellan de nationella skattesystemen - Enligt meddelandet vill man avskaffa all skattemässig diskriminering gentemot produkter som erbjuds av pensionsfonder och försäkringsbolag som är etablerade i en annan medlemsstat än den där den anslutne, eller den potentiella kunden lever. Man föreslår som en första etapp rättsliga bestämmelser som skall täcka den skattemässiga behandlingen av avgifter som betalas över nationsgränserna av migrerande arbetstagare till tjänstepensionssystem.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Även om meddelandet från kommissionen endast behandlar det kompletterande pensionsskyddet, anser ESK det vara viktigt att upprepa de tidigare krav från kommittén som gäller statliga pensioner (första pelaren)(4).

3.1.1. I grönboken framhålls att de statliga pensionerna för närvarande utgör 88 % av alla pensioner som betalas ut i EU och att dessa även fortsättningsvis kommer att utgöra den största delen av de totala pensionsbetalningarna.

3.1.2. ESK har redan rekommenderat att medlemsstaterna bör försöka förbättra hållbarheten för systemen i den första pelaren, eftersom dessa system är av så stor omfattning.

3.1.3. Kommittén har påpekat att en eventuell övergång, oavsett om den sker gradvis, från allmänna pensioner till system i den andra eller tredje pelaren kommer att innebära att fler resurser går till pensionsinbetalningar. Man måste därför säkerställa att alla initiativ som rör den andra och tredje pelaren kan genomföras utan att förvärvade pensionsrättigheter inom den första pelaren undermineras.

3.2. Kommittén välkomnar kommissionens initiativ att lägga fram detta meddelande som behandlar tre viktiga områden inom ramen för kompletterande pensioner, ett ämne som även belysts i två yttranden som kommittén nyligen lade fram(5).

3.3. Kommittén anser även att det är viktigt att skapa lika villkor mellan pensionssystem och pensionsöverenskommelser som innefattas i en livförsäkring samtidigt som den understryker att det finns en grundläggande skillnad mellan dessa två. Avsaknaden av en gemenskapsram för pensionsfonder innebär inte bara potentiella risker för förmånstagarna men kan till och med förhindra att sådana system utvecklas. Kommittén har därför tidigare understrukit behovet av att upprätta en rättsligt stabil ram för alla kompletterande pensionssystem(6).

3.4. Kommittén välkomnar kommissionens förslag om olika möjligheter att utforma reglerna för investeringar i pensionsfonder och livförsäkringar på ett likvärdigt sätt. På grund av att bestämmelserna om tjänstepension har olika särdrag och former i medlemsstaterna har kommittén redan rekommenderat att olika regler för säkerhet skall vara tillämpliga beroende på vilket slags pensionsprodukt det gäller. För att säkerställa att försäkringsbolagen inte utsätts för snedvridning av konkurrensen avseende pensionsinvesteringar, skulle medlemsstater som har höga och strikta kvantitativa restriktioner för vissa typer av tillgångar som inbegriper tekniska avsättningar (dvs. aktier) kunna överväga att minska gränserna för försäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet, utan att nödvändigtvis därmed öka riskerna.

3.5. Kommittén anser att idén om ömsesidigt erkända tillsynssystem är den bästa lösningen, och hoppas att man kommer att göra snabba framsteg på området. Detta tillvägagångssätt bör också säkerställa att etablerade nationella kontrollsystem, som känner till utformning och speciella krav i olika nationella pensionssystem, inte behöver förändras i onödan.

3.6. Kommittén vill i synnerhet peka på de omfattande administrativa och övriga kostnaderna för multinationella arbetsgivare med verksamhet runtom i EU när det gäller att hantera många olika pensionssystem och mycket varierande bestämmelser. Kommittén hoppas att kommissionen snarast möjligt lägger fram förslag som syftar till att underlätta övergripande tjänstepensionssystem för hela EU (inom den andra pelaren) som en logisk utvidgning av inre marknaden, i synnerhet med hänsyn till införandet av den gemensamma valutan. I väntan på sådana förslag efterlyser kommittén snabba åtgärder i syfte att införa ett system för ömsesidigt erkännande, för att underlätta för dylika arbetsgivare, förutsatt att detta inte leder till försämrade pensionsrättigheter eller till ett sämre lagstadgat pensionsskydd.

3.7. Kommittén instämmer i att pensionsfondsinvesteringar innebär en potentiell ekonomisk vinst för EU, vilket även tagits upp i tidigare yttranden(7). Denna aspekt bör dock ses som en bieffekt och inte som det huvudsakliga målet med sådana investeringar.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kapitel 2: Försiktighetsregler för pensionsfonderna som är förenliga med den inre marknaden och euron

4.1.1. Infallsvinkeln i detta kapitel följer samma linje som grönboken, som fick stort stöd av de flesta som yttrat sig i frågan, inklusive kommittén(8).

4.1.2. Kommittén uppskattar att dess stöd för ett brett upplagt direktiv har beaktats. Ett sådant bör omfatta ett minimiantal gemensamma regler för tilläggspensionssystem för att säkerställa bästa möjliga skydd av de anslutnas rättigheter. Direktivet skulle dessutom förbättra konkurrensvillkoren för finansiella aktörers tillhandahållande av tjänster.

4.1.3. Kommittén är överens med kommissionen i fråga om de fastställda försiktighetsreglerna, under förutsättning att följande strecksats läggs till: "Tillsättande av en oberoende aktuarie för varje program". Kommittén vill dessutom betona att pensionsfondernas tillgångar inte bara måste skiljas från arbetsgivarens tillgångar, utan även förläggas utanför arbetsgivarens kontroll. De bör kontrolleras av en oberoende instans, till exempel en övervakningskommitté, och som ytterligare säkerhet bör medlemmarna i tilläggsystemen ha rätt att utnämna upp till 50 % av styrelsens medlemmar.

4.1.4. Kommittén anser att flexibla investeringsregler är det som gagnar de försäkrade mest, och rekommenderar att det inte bör finnas några krav på att en minsta procentuell andel skall investeras i vissa typer av tillgångar. Kravet på valutamatchning skall heller inte överdrivas. Det bör införas krav på att högst 5 % av fonden får investeras i det delaktiga företaget och att en balanserad och diversifierad investeringsportfölj skall eftersträvas. Kommittén betonar dock att försiktighetsprincipen måste tillämpas och att investeringsfrihet inte får leda till en försämrad riskkontroll.

4.1.5. Kommittén instämmer i att en "garant", som träder in om en pensionsfond inte klarar av att sköta sina förpliktelser, skulle vara ett viktigt skyddsnät, under förutsättning att det inte leder till att skyldigheten att göra försiktiga investeringar urholkas. Det finns många olika system, såsom Storbritanniens kompensationssystem och Tysklands obligatoriska konkursförsäkringssystem för pensionsreserver som skapats av arbetsgivare. Kommittén anser att det först och främst handlar om att effektiva bestämmelser skall gälla för att en verklig inre marknad med medlemskap över gränserna skall kunna åstadkommas. Därför kan det bli nödvändigt att upprätta vissa gemensamma minimistandarder.

4.2. Kapitel 3: Att underlätta fri rörlighet för arbetstagare

4.2.1. Kommissionen påpekar att det inom EU redan finns gemenskapsregler som på ett effektivt sätt samordnar pensionssystemen inom den första pelaren för migrerande arbetstagare. Sådana reglers begränsade omfattning för det kompletterande pensionsskyddet är ett verkligt hinder för den fria rörligheten för arbetstagare som omfattas av sådana system.

4.2.2. Kommittén välkomnar kommissionens förslag att undanröja nationella hinder som hindrar arbetstagare att utnyttja de grundläggande rättigheterna i enlighet med fördraget.

4.2.3. Kommittén inser att det enklaste sättet att förverkliga detta är att följa systemet för de tidigare lagstadgade socialförsäkringssystemen enligt förordning 1408/71(9) - som snarare bygger på samordning än harmonisering av nationella system.

4.2.4. Kommissionen förutspår en stegvis avveckling av hinder och betonar det som redan gjorts genom direktiv 98/49/EG(10) avseende utstationerade arbetstagare. Kommittén uttryckte sitt stöd för förslaget till detta direktiv i sitt yttrande av den 25 mars 1998(11) och uppmuntrade kommissionen att fortsätta sitt arbete på området.

4.2.5. Om gruppen arbetstagare som skall omfattas av direktiv 98/49/EG skall utökas anser kommittén att det vore lämpligt att behålla kravet att dessa arbetstagare inte skall kunna omfattas av värdlandets socialförsäkringssystem samtidigt som de har kvar sitt ursprungliga kompletterande system, eller omvänt.

4.2.6. Medan de föreslagna åtgärderna snarare riktar in sig på gruppen mobila arbetstagare, finns det en liten, fast troligtvis växande, grupp av mycket mobila arbetstagare som egentligen inte bosatt sig i värdlandet och som kan tänkas flytta tillbaka hem. Man bör överväga om en särskild alleuropeisk uppgörelse skulle kunna träffas för dessa.

4.2.7. I sina tidigare yttranden belyste kommittén särskilt följande tre områden där framsteg ansågs nödvändigt:

a) Villkor för intjänande av rättigheter; i synnerhet de långa perioder som krävs i vissa medlemsstater.

b) Svårigheter med överföring av intjänade pensionsrättigheter från en medlemsstat till en annan.

c) Situationen för en arbetstagare som är tillfälligt anställd i en annan medlemsstat utan att vara stationerad i landet.

och välkomnar därmed de förslag som lagts fram i meddelandet för att behandla dessa. ESK vill dessutom påminna kommissionen om följande aspekter som tas upp i kommitténs tidigare yttranden i ärendet.

- Ojämlikheten i hur man behandlar personer som har individuella pensionsprogram och de som har tjänstepensionssystem.

- Möjligheten att utarbeta en modell för ett tjänstepensionssystem för Europabolag.

4.2.8. Kommittén välkomnar särskilt att man i meddelandet medger att långa intjänandeperioder kan ligga till grund för en indirekt diskriminering av kvinnliga arbetstagare eftersom de i mindre utsträckning än män har möjlighet att genomföra sammanhängande arbetsperioder.

4.2.9. Kommittén är överens med kommissionen om att praktiska problem kan uppstå när pensionsrättigheter skall flyttas till eller från bokföringsmässiga avsättningar. Kommittén anser dock att man bör lägga vikt vid att företag som väljer detta system inte gynnas mer än deras konkurrenter. Ett obligatoriskt system för att bevara och göra en omvärdering av pensionsrättigheter under tiden från det att anställningen upphör till dess att pensionen betalas ut kan särskilt utgöra en effektiv alternativ säkerhetsåtgärd.

4.2.10. Högnivågruppen för fri rörlighet för personer tog initiativet till ett pensionsforum för att diskutera hur man skall ställa sig till arbetstagarnas fria rörlighet över nationsgränserna i samband med kompletterande pensioner. I sitt yttrande om grönboken(12) tvekade kommittén inför inrättandet av ännu en ny instans, men noterade arbetsmarknadsparternas stöd för förslaget. Eftersom pensionsforumet huvudsakligen tycks behandla frågor som är relaterade till det kompletterande pensionsskyddet, föreslår kommittén att eventuella rekommendationer skall samordnas med reglerna för pensionssystemen i den första pelaren. Kommittén vill gärna delta i detta forum.

4.3. Kapitel 4: En förbättrad samordning mellan de nationella skattesystemen

4.3.1. Med anledning av de nationella beskattningssystemens komplexitet anser kommissionen att Skattepolitiska gruppen är lämpligast som forum för att utarbeta ändamålsenliga lagförslag. I detta syfte har man beslutat att inrätta ett tekniskt utskott som skall bistå Skattepolitiska gruppen.

4.3.2. Kommittén är medveten om frågans komplexitet och svårigheten att uppnå samförstånd mellan medlemsstater som har olika uppfattningar i frågan. Problemen som migrerande arbetstagare stöter på är dock verkliga och akuta; utan någon form av skattesamordning kommer de nuvarande hindren för rörlighet i praktiken att bestå, oavsett direktiv 98/49 och alla eventuella kommande ändringar av detta. Kommittén hoppas därför att det inte är för optimistiskt att stäva efter att ett lagförslag om de första aspekterna utarbetas under 1999 eller 2000.

4.3.3. Kommittén noterar att de huvudsakliga riktlinjerna grundar sig på följande tre principer:

- Samordning istället för harmonisering.

- Icke-diskriminering, dvs. alltför restriktiv beskattning av överföringar över nationsgränserna får inte hindra den fria rörligheten av arbetstagare.

- Inget inkomstbortfall, dvs. medlemsstaternas skatteintäkter skall bibehållas.

4.3.4. Kommittén har förståelse för den pragmatiska hållningen som dessa riktlinjer grundar sig på, men frågar sig om en "ingen förlorar något"-inställning inte istället skulle kunna förhindra att framsteg görs.

4.3.5. Kommittén noterar domstolens inflytande avseende upprätthållandet av medborgarnas fördragsenliga rättigheter i samband med både pensioner och livförsäkringar. Man hoppas att de politiska instanserna kommer att vara lika lyhörda.

4.3.6. Kommittén förespråkar alternativet att pensioner beskattas när de betalas ut, med särskild hänvisning till argumentationen i meddelandet om alternativa sätt att beskatta pensionssparande (TEE-systemet), respektive pensionsutbetalningar (EET-systemet).

5. Slutsatser

5.1. Kommittén välkomnar att kommissionen så pass snabbt följt upp samrådet kring grönboken och instämmer i stort med innehållet i meddelandet.

5.2. Kommittén anser att på grund av dess representativa funktion är den väl ägnad för att bistå kommissionen i frågan. Kommittén är därför redo att till fullo medverka i kommande samråd.

5.3. Kommittén hoppas att den nya kommissionen snabbt och kraftfullt kommer att vidta åtgärder i linje med vad som fastställts i meddelandet.

5.4. Kommittén anser att syftet med en samordning av pensioner och rättigheter ligger i linje med EU-medborgarnas förväntningar på den inre marknaden.

5.5. Kommittén instämmer i att investeringsreglerna bör vara flexibla, förutsatt att riskhanteringen regleras av effektiva försiktighetsbestämmelser och att oberoende förvaltningstekniska skuldbedömningar görs regelbundet.

5.6. Kommittén erkänner även att medlemmar i pensionssystem skulle få ytterligare förtroende genom ett garantisystem och uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att undersöka hur man skulle kunna uppnå ett sådant.

5.7. Kommittén stöder idén om att inrätta ett pensionsforum i syfte att studera hindren för arbetstagarnas fria rörlighet och att ett tekniskt utskott skall bistå Skattepolitiska gruppen, eftersom detta tycks vara den mest praktiska lösningen när det gäller att hantera dessa komplicerade frågor.

5.8. Kommittén anser att om procentandelen av inkomster efter pensioneringen som kommer från kompletterande pensionssystem ökar på medlemsstatsnivå kommer det bli allt mer nödvändigt att ge en stabil ram för effektiv administration av pensionssystem som finansieras med en frivillig tilläggsavgift.

5.9. Samtidigt som kommittén till fullo stöder samtliga initiativ som gäller det kompletterande pensionsskyddet, vill vi framhålla att det är viktigt att även fortsättningsvis uppmärksamma behovet av en förbättrad hållbarhet för pensionssystemen i den första pelaren.

Bryssel den 21 oktober 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) KOM(1997) 283, 10.6.1997.

(2) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114.

(3) Kommittén håller för närvarande på att utarbeta ett yttrande om "Befolkningssituationen inom EU nu och i framtiden".

(4) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114.

(5) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114 och EGT C 157, 25.5.1998, s. 26.

(6) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114 och EGT C 157, 25.5.1998, s. 26.

(7) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114 och EGT C 157, 25.5.1998, s. 26.

(8) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114.

(9) Förordning (EEG) 1408/71 av den 14.6.1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare och deras familjer flyttar inom gemenskapen, EGT L 149, 5.7.1971, s. 2 (Svensk specialutgåva: område 5 volym 1, s. 57).

(10) Rådets direktiv 98/49/EG av den 29.6.1998 om skydd av kompletterande pensionsrättigheter för anställda och egenföretagare som flyttar inom gemenskapen, EGT L 209, 25.7.1998, s. 46.

(11) EGT C 157, 25.5.1998, s. 26.

(12) EGT C 73, 9.3.1998, s. 114.