V.Direktivet har genererat ett mervärde på EU-nivå som går utöver vad som hade kunnat uppnås av länderna var för sig eller på internationell nivå. Det har även mervärde i jämförelse med rambeslutet. Det är tydligt att direktivet har mervärde för bekämpningen av terrorism. Beträffande de artiklar som avser rättigheter som offer för terrorism har (artiklarna 24–26) skilde sig de berörda parternas åsikter åt i något högre grad vad avser dessas EU-mervärde.

VI.Även om direktivet har påverkat grundläggande rättigheter och friheter, uppfyller begränsningarna i stort sett kraven på nödvändighet och proportionalitet. De flesta berörda parter som rådfrågades för den externa studien ansåg att direktivets genomförande inte var problematiskt med hänsyn till grundläggande rättigheter. Dock har några faktorer som eventuellt inte uppfyller kraven på nödvändighet och proportionalitet identifierats. Vissa av dem har direkt att göra med direktivets tillämpningsområde, medan andra endast har ett indirekt samband med direktivet (t.ex. de processuella rättigheterna för dem som misstänks för terroristbrott). Trots de skyddsåtgärder som medlemsstaterna har infört för att undvika diskriminering anser vissa berörda parter att åtgärderna för terrorismbekämpning, däribland dem som omfattas av direktivet, kan få negativa konsekvenser för de grupper som löper en förhöjd risk att utsättas för diskriminering och rasism.

VII.På samma sätt har direktivets påverkan varit begränsad till rättsstatsprincipen utan att på det hela taget inte haft någon problematisk påverkan i detta avseende. Vissa farhågor har dock väckts rörande det sätt på vilket direktivet antogs (utan konsekvensbedömning), klarheten angående rättsläget, bevisande av uppsåt att begå terroristbrott och förutsägbarhet samt påverkan på lagliga verksamheter. Trots dessa farhågor ansågs problemen generellt sett vara begränsade.

VIII.På det hela taget medförde direktivet att offer för terrorism fick mer hjälp och skydd. Till följd av de skyldigheter som anges i artiklarna 24–26 i direktivet har många medlemsstater vidtagit åtgärder för skydd av, stöd till och rättigheter för offer för terrorism. När det gäller genomförandet av dessa artiklar i praktiken, såg många berörda parter emellertid problem med hjälpen till och skyddet av offer som är bosatta i ett annat land. Dessa problem med det praktiska genomförandet drar ner direktivets generellt positiva effekt på den hjälp och det skydd som erbjuds offer för terrorism.

Även om det allmänna omdömet om direktivet är positivt, finns det flera faktorer som begränsar direktivets funktion.

För det första angav flera nationella myndigheter och domare att det var svårt att bevisa uppsåt att begå terroristbrott. Uppsåt är en viktig faktor i direktivets bestämmelser. Svårigheterna beror i första hand på de faktiska omständigheterna och inte på att det skulle behövas ett förtydligande av termen uppsåtlig gärning i direktivet. Problemen uppstår vid insamlingen av bevismaterial, i synnerhet när materialet befinner sig utanför det nationella territoriet, vilket ofta är fallet med det här direktivet. Även när det gäller resor för terrorismsyften (artiklarna 9–10), angav nationella myndigheter och företrädare för domstolsväsendet och åklagare att det var svårt att fastställa ett subjektivt uppsåt att begå terroristbrott samt att det i praktiken var svårt att samla in material som styrker sådant uppsåt.



Även om direktivet gäller alla former av terrorism finns det dessutom indikationer på att några medlemsstater i praktiken har svårt att klassificera våldsamma gärningar som begås av extremhögern som terroristgärningar. Eurojust förde diskussioner med medlemsstaterna för att fastställa vad svårigheterna består i. Det är viktigt att ta upp denna fråga och inte bara för att förbättra direktivets ändamålsenlighet. Det är också avgörande för att garantera att direktivet tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Det viktigaste återkommande problemet har att göra med svårigheten att bevisa att en gärning som begåtts av en högerextrem grupp eller ensamvarg var en uppsåtlig terroristgärning. Avsaknaden av bevis som styrker uppsåt att begå terroristbrott, vilket enligt direktivet och nationell lagstiftning krävs för att en gärning ska kunna klassificeras som ett terroristbrott, framfördes som ett av de största hindren för att lagstiftning om bekämpande av terrorism ska kunna tillämpas vid utredningen och lagföringen av högerextrema brott.



En annan utmaning som nämndes av representanter för domstolsväsendet under Eurojusts arbetsseminarier var den våldsbejakande högerextrema scenens särskilda karakteristik. Grupper och rörelser som förespråkar högerextrema åsikter och ideologier kännetecknas av sina heterogena följare, det stora antalet kopplingar mellan dagens organisationer och betydligt äldre högerextrema grupper och bredden av de potentiella attentatsmålen. I en situation där olika ideologier blandas och gränserna mellan olika rörelser är otydliga kan domstolsväsendet ha svårt att väcka åtal för deltagande i en terroristgrupps verksamhet, eftersom det kräver att ett tydligt samband kan fastställas mellan den misstänkte och organisationen.



Under utvärderingen framkom att vissa bestämmelser skulle kunna förtydligas. När det gäller terroristbrott (artikel 3) till exempel, angav vissa medlemsstater att de hade svårigheter att fastställa kriterier för när en gärning allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation (artikel 3.1). Dessutom påpekade flera berörda parter att definitionen av en terroristgrupp i direktivet inte beaktar att terroristgrupperna förändras till sin karaktär och har en allt lösare struktur. Vad gäller dessa gruppers struktur utgår definitionen i direktivet från en viss grad av organisation, vilket ofta inte är fallet enligt flera berörda parter. Berörda parter konstaterande framför allt en otydlighet gällande vilken nivå av deltagande som krävs och hur sådant deltagande definieras.



Trots den övergripande positiva inverkan som direktivet har haft i fråga om hjälp och skydd till offer för terrorism har flera problem konstaterats. Ett problem som genomgående dyker upp i utvärderingen är situationen för terroristoffer som är bosatta i ett annat land. De är beroende av att samarbetet mellan medlemsstaterna är fullgott och förlöper smidigt. Tre faktorer hindrar emellertid ett sådant ändamålsenligt samarbete. Till exempel har inte alla medlemsstater utsett sådana kontaktpunkter som rådet efterlyste 2018 och som väsentligen skulle underlätta genomförandet av artikel 26 i direktivet. Dessutom finns det inget säkert verktyg för utbyte av information i enskilda ärenden, varken i direkt anslutning till ett attentat eller under den mer långsiktiga uppföljningen. Sådana faktorer minskar direktivets positiva inflytande på den nivå av skydd och hjälp som erbjuds offer för terrorism. Generellt sett har direktivet haft mindre inflytande än förväntat på det skydd och den hjälp som tillhandahålls offer för terrorism, i synnerhet offer som är bosatta i ett annat land.

4.Slutsatser och uppföljande åtgärder

Såsom diskuterats i avsnitt 2 identifierade kommissionen redan i sin rapport från 2020 ett antal brister i hur medlemsstaterna införlivar direktivet. Kommissionen går för närvarande vidare med sin bedömning av hur direktivet införlivas i nationell rätt. Om den konstaterar att nationell lagstiftning inte helt överensstämmer med direktivet kan kommissionen komma att inleda överträdelseförfaranden. Kommissionen startade denna process i juni 2021, då den inledde överträdelseförfaranden mot fyra medlemsstater och uppmanade dem att säkerställa att direktivet införlivades på ett korrekt sätt. I juli 2021 inledde kommissionen överträdelseförfaranden mot ytterligare fem medlemsstater. I september 2021 inledde den överträdelseförfaranden mot ytterligare fyra medlemsstater.



Förutom resultaten i införlivanderapporten har problem ringats in under utvärderingen, vilka skulle kunna mildras genom nedan angivna åtgärder.

4.1.Uppsåt att begå terroristbrott och insamling av bevis

Den första utmaningen är de svårigheter att bevisa uppsåt att begå terroristbrott som nämnts. Dessa beror främst på att det är svårt att samla in bevismaterial, särskilt när materialet finns utanför det nationella territoriet, vilket ofta är fallet i det här sammanhanget. När det gäller insamling av bevismaterial utanför nationella territorium, och i synnerhet i konfliktområden, stöder kommissionen och Europeiska utrikestjänsten (EEAS) medlemsstaternas användning av information från stridszoner för att identifiera, upptäcka och åtala återvändande utländska terroriststridande genom att fastställa bästa praxis, utbyta information och finansiera projekt. I september 2020 publicerade Eurojust dessutom sitt Memorandum om bevis från slagfältet. I memorandumet ges en översikt över erfarenheterna med att använda information från stridszoner i straffrättsliga förfaranden. Även de problem som konstaterats och sätt att lösa dem samt åtgärder för att förbättra informationsutbytet tas upp. Kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att dra största möjliga nytta av den information som sammanställts i memorandumet. Kommissionen uppmanar på samma sätt medlemsstaterna att tillämpa insikterna från rapporten från nätverket mot folkmord om kumulativ lagföring av utländska terroriststridande för centrala internationella brott och terrorismrelaterade brott. Vidare uppmuntrar kommissionen medlemsstaterna att i förekommande fall använda information från stridszoner om misstänkta terrorister, inklusive uppgifter som tillhandahålls av betrodda tredjeländer, till att utfärda varningar i Schengens informationssystem. Dessutom uppmuntras de att när så är lämpligt jämföra information från stridszoner med information i andra relevanta databaser och informationskällor (t.ex. Schengens informationssystem, passageraruppgifter, Europols informationssystem, Interpols databaser, Eurodac osv.), i full överensstämmelse med lagreglerna om hur dessa databaser och informationssystem får användas. Användningen av bevismaterial från stridszoner kan vara avgörande för att även utländska terroriststridande ska kunna dras inför rätta och inte undkomma lagföring på grund av att de begick sina brott på en plats där det är svårt att få tag på bevismaterial. Det är viktigt att komma ihåg att föreliggande direktiv bl.a. antogs för att underlätta hanteringen av utländska terroriststridande. Slutligen anmodar kommissionen medlemsstaterna att anlita Eurojusts terrorismbekämpningsregister för att i ett tidigt skede kunna fastställa samband mellan olika ärenden och söka Eurojusts hjälp med att samordna parallella åtal.

I december 2020 föreslog kommissionen ett förstärkt mandat för Europol, vilket också var en viktig åtgärd. Med ett förstärkt mandat kommer Europol att kunna samarbeta mer effektivt med privata parter, framför allt i de fall då dessa har relevanta upplysningar men har svårt att se vilka medlemsstater som berörs. I de fallen kan privata parter dela relevanta upplysningar med Europol, som kommer att identifiera och informera de berörda medlemsstaterna. Detta kommer att hjälpa medlemsstaterna att få tillgång till upplysningar som skulle kunna vara användbara för att utreda, väcka åtal, döma eller bestämma påföljden för brott som omfattas av direktivet.

4.2 Förbättra klarheten angående rättsläget

Några av de berörda parter som konsulterades ansåg att vissa av direktivets bestämmelser skulle kunna förtydligas ytterligare, men att det inte krävdes några rättsliga ändringar. Den externa studien innehåller en rekommendation till kommissionen om att anta en icke-bindande vägledning för medlemsstaterna om tolkningen av artiklarna 1–14 i direktivet. Vid arbetsseminariet den 1 juli 2021 diskuterades behovet av en sådan vägledning med medlemsstaterna. Även Europol, Eurojust och EU:s samordnare för kampen mot terrorism närvarade. Samtliga medlemsstater som talade var överens om att direktivet är tillräckligt tydligt och att de inte behövde någon icke-bindande vägledning. De påpekade även att endast domstolsväsendet har behörighet att tolka lagstiftningen. Utvärderingen visade dock att andra berörda parter, t.ex. vissa tjänstemän inom rättsväsendet samt åklagare, ser utrymme för ytterligare förtydliganden av vissa bestämmelser. Kommissionen noterar därför att de överträdelseförfaranden som inletts (se ovan) också kommer att öka klarheten angående rättsläget, eftersom de förtydligar hur direktivet ska tolkas. Det är viktigt att notera att endast Europeiska unionens domstol (EU-domstolen) är behörig att tolka EU-lagstiftningen officiellt.

4.3 Bekämpa våldsbejakande högerextremism

Av utvärderingen framkom även att vissa medlemsstater har svårt att klassificera våldsamma gärningar som begås av extremhögern som terroristgärningar. Det är viktigt att ta upp denna fråga och inte bara för att förbättra direktivets ändamålsenlighet. Det är också avgörande för att garantera att direktivet tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Det viktigaste återkommande problemet har att göra med svårigheten att bevisa att en gärning var en uppsåtlig terroristgärning, i kombination med den högerextrema scenens särskilda karakteristik. Om den bevisning som finns används på ett bättre sätt skulle svårigheten bevisa terroristuppsåt delvis kunna minska. Detta skulle exempelvis kunna ske om Europol får ett starkare mandat, vilket kommer att hjälpa den att samarbeta mer effektivt med privata parter och få information från privata parter till berörda medlemsstater.

Det behövs även bättre kunskap om den våldsbejakande högerextrema scenen och i synnerhet om våldsbejakande högerextrema gruppers särskilda egenskaper.

Kommissionen arbetar på en översikt över åtgärder mot våldsbejakande högerextremism i medlemsstaterna. Dessa kommer att ingå i ett arbetsdokument som kommer att översändas till medlemsstaterna under hösten 2021. Dokumentet kommer att innehålla en översikt över våldsbejakande extremistgrupper och deras symboler på nationell nivå. Översiktens syfte kommer att vara att förbättra situationskunskapen om högerextremism i hela EU och att rekommendera gemensamma åtgärder och verksamheter.

Dessutom arbetar EU:s internetforum, som sammanför regeringar, Europol och teknikföretag för att bl.a. motverka terrorisminnehåll och våldsamt extremistiskt innehåll på nätet, på ett ”kunskapspaket”. Detta kunskapspaket består av en förteckning över våldsamma högerextremistiska grupper och terroristgrupper, symboler och manifest och syftar till att ge teknikföretag vägledning modererar innehåll.

Allt detta pågående arbete kommer med största sannolikhet att förbättra kunskapen om våldsbejakande högerextremism och terrorism. Denna kunskap bör på ett mer systematiskt sätt delges dem som ansvarar för att utreda, väcka åtal, döma och bestämma straffpåföljd för terroristbrott. Därför föreslår kommissionen ett möte om tillämpningen av lagstiftningen om bekämpande av terrorism på våldsamma högerextrema gärningar i slutet av 2021. Syftet med ett sådant möte, som skulle kunna organiseras som ett Eurojust-möte, skulle vara att sammanföra olika berörda parter som arbetar med liknande frågor och att utröna möjligheterna till ökat samarbete i framtiden.



4.4 Bättre skydd av och stöd till offer för terrorism