ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om djurhälsa /* SWD/2013/0160 final */





1. Problemformulering Bakgrund 1. I EU är jordbrukssektorn den största användaren av djur, med minst två miljarder fåglar (kycklingar, värphöns, kalkoner, etc.) och 334 miljoner däggdjur (grisar, får, getter, nötkreatur, pälsdjur, etc.). Det finns 13,7 miljoner djuranläggningar i EU. Djuruppfödningens produktionsvärde i EU uppgår till 149 miljarder euro per år. Det handlar också om djur inom vattenbruket, sällskapsdjur, djur som föds upp för sin päls och djur som används i eller ingår som en del i andra typer av verksamhet, t.ex. djur som används i försök, djur i djurparker och cirkusar eller djur som används för underhållning och idrottstävlingar. 2. EU-åtgärderna inriktas för närvarande främst på att förebygga och bekämpa smittsamma sjukdomar som kan få betydande konsekvenser för hälsan och ekonomin. Konsekvenserna av ett utbrott av en djursjukdom kan variera betydligt, men medför vanligen en direkt risk för djurens hälsa och ofta för människors hälsa. Det kan också röra sig om andra indirekta negativa konsekvenser (t.ex. ekonomiska eller sociala), inklusive kostnader för djuruppfödare och därmed förknippade industrier, för att hantera sjukdomar och avbrott i affärsverksamheten, kostnader för den offentliga sektorn för att utrota och övervaka sjukdomen eller förändringar av konsumtionsmönstren. Sjukdomsutbrott får också ofta en betydande inverkan på den internationella handeln med djur och animaliska produkter. 3. Gällande EU-lagstiftning om djurhälsa består av omkring 50 grunddirektiv och grundförordningar, varav en del antogs så tidigt som 1964. EU-lagstiftningen på veterinärområdet består nu av mer än 400 rättsakter. Denna djurhälsolagstiftning samverkar med gällande lagstiftning om djurhälsa, livsmedelssäkerhet, folkhälsa, foder, veterinärmedicinska produkter, miljöskydd, offentlig kontroll och den gemensamma jordbrukspolitiken. Betraktelse över nuvarande politik och konstaterade problem 4. Under 2004 inledde kommissionen en oberoende utvärdering för att bedöma resultatet av EU:s djurhälsopolitik under det föregående årtiondet. EU:s strategi för djurhälsa 2007–2013 utformades till följd av resultatet av denna utvärdering. Berörda parter och medlemsstaternas behöriga myndigheter uppmanades att identifiera problem med den gällande lagstiftningen om djurhälsa inom ramen för styrgruppen för djurhälsolagstiftningen. Av utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik och samrådet med berörda parter framgick att det nuvarande systemet i stort sett fungerade väl. På några punkter konstaterades det dock att förbättringar behövdes. 5. Det huvudsakliga problem de berörda parterna konstaterade i utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik var bristen på en övergripande djurhälsostrategi och otillräcklig inriktning på förebyggande av sjukdomar (särskilt behovet av ökad biosäkerhet). En särskild policyfråga togs också upp när det gäller handel med levande djur inom EU. Var och en av dessa frågor förklaras närmare nedan. 6. Berörda parter konstaterade och framhöll både behovet av den förenkling och den policyförändring som togs upp i detta sammanhang. Den nuvarande politikens komplexitet 7. EU:s nuvarande djurhälsopolitik är på många sätt mycket komplex. För det första innebär de åtskilliga rättsakter som finns på djurhälsoområdet att de som berörs direkt (t.ex. jordbrukare och andra berörda parter) har svårt att förstå vilka skyldigheter de har utan att rådfråga jurister. För det andra är djurhållarnas ansvar och skyldigheter inte alltid tydliga. Vissa befintliga ansvarsområden är inte enhetliga i de olika rättsakterna och vissa tolkas på olika sätt i skilda medlemsstater. Det kan därför leda till problem om lagstiftningen inte korrekt återspeglar djurhållarnas uppgifter och behov. Skillnader mellan medlemsstaterna kan dessutom innebära att det inte råder lika villkor för djurhållarna när de fullgör sina rättsliga skyldigheter. För det tredje tillämpas bestämmelserna om kommersiellt jordbruk inte alltid proportionerligt i förhållande till icke-kommersiell djurhållning. Icke-kommersiell djurhållning (t.ex. som en hobby eller i den egna trädgården) medför vanligen en annan typ av risk och risknivå än inom det industriella jordbruket, och de administrativa bördorna för icke-kommersiell djurhållning står inte alltid i proportion till sjukdomsrisken. För det fjärde råder det en viss rättslig osäkerhet i definitionen av veterinärtjänsternas funktion som behöver korrigeras för att se till att veterinärerna klart förstår sina rättsliga skyldigheter, undvika intressekonflikter och uppmuntra utveckling av bättre veterinärnätverk. För det femte finns det för närvarande inga bestämmelser om yrkeskvalifikationer och yrkesutbildning för officiella och godkända veterinärer, vilket kan leda till att hälsoskyddet varierar bland medlemsstaterna och på den inre marknaden. För det sjätte är de särskilda djurhälsovillkoren för import svåra att förstå och tillämpa. Detta skapar komplexitet och administrativa bördor för behöriga myndigheter, importörer och tredjeländer, som kan ha svårt att förstå vilka rättsliga skyldigheter de har. Avsaknad av en enda övergripande djurhälsostrategi 8. Det finns ingen övergripande djurhälsostrategi. I slutrapporten om utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik framhölls att det saknas ett enda allmänt tillvägagångssätt som grund för djurhälsopolitiken. I stället uppfattas EU:s djurhälsopotik som ett lapptäcke av särskilda åtgärder och insatser med osammanhängande mål och en otydlig allmän inriktning. Uppmärksamheten på resurser, personal och förvaltning har ofta tenderat att följa djurhälsokriserna, vilket fått till följd att fokus på utformningen och förverkligandet av långsiktiga strategiska mål har tenderat att minska. Här finns fyra huvudproblem. För det första råder det en bristande kategorisering och prioritering av de djurhälsopolitiska åtgärderna. Detta har ofta medfört en taktisk snarare än en strategisk, och därmed en mindre optimal, tilldelning av resurser för sjukdomsbekämpning (på lång sikt). För det andra samordnas fortfarande övervakningen av djursjukdomar dåligt med olika övervakningssystem och aktörer som inte samarbetar på det mest effektiva sätt som är möjligt. En bättre samordning skulle kunna minska riskerna och konsekvenserna av sjukdomsutbrott. För det tredje är EU-lagstiftningen otillräckligt harmoniserad med fastställda internationella standarder (Världsorganisationen för djurhälsa – OIE). En bättre konvergens skulle leda till ökad konkurrenskraft på de internationella marknaderna och undvikande av handelstvister, samtidigt som de höga hälsostandarder som förväntas i EU bibehålls. För det fjärde saknas det ett långsiktigt förhållningssätt till nya, återuppdykande och exotiska sjukdomar i den gällande EU-lagstiftningen. Ett mer strategiskt synsätt måste främjas för att man ska kunna vidta åtgärder mot, bekämpa och övervaka framtida hot mot hälsan. Förebygga i stället för att bota 9. Slutligen inriktas den gällande EU-lagstiftningen i för liten utsträckning på att förebygga sjukdomar. Frihet från djursjukdomar anses allmänt som en global kollektiv nyttighet, eftersom detta innebär att djurs och människors hälsa skyddas enligt principen ”en värld – en hälsa” (One World – One Health), som utformats av Världshälsoorganisationen (WHO), Världsorganisationen för djurhälsa (OIE) och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO). Detta är viktigt inte bara för landsbygdsekonomin. Det påverkar även hela samhället. Djurhälsokriser kommer alltid att förekomma. I utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik framhölls dock behovet av ökad fokus på sjukdomsförebyggande och på en snabb och effektiv riskhantering för att minska förekomsten och omfattningen av utbrott av djursjukdomar. Denna brist kommer till uttryck i dålig samordning av uppföljningen och övervakningen av djursjukdomar (såsom noterats ovan), avsaknad av EU-åtgärder för biosäkerhet på jordbruksanläggningar i syfte att förhindra sjukdomsutbrott, avsaknad av en vaccinationsstrategi för bättre förebyggande och kontroll av djursjukdomar samt inkonsekventa bestämmelser om djurhälsoutbildning för dem som hanterar djur. Handel med levande djur inom EU 10. De problem som beskrivits ovan kan inordnas i tematiska områden. Både i styrgruppen för utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik och i det omfattande offentliga samrådet lyfte man dock fram problem med handeln med levande djur inom EU som ingår i flera av dessa olika kategorier. För det första står gällande djurhälsobestämmelser för handel inom EU inte alltid i proportion till de djurhälsorisker som förflyttningar innebär. Vissa förflyttningar som medför låga risker måste exempelvis uppfylla striktare krav än vad som behövs. För det andra dupliceras ofta förfaranden, vilket ökar den administrativa bördan i samband med förflyttningar. För det tredje har s.k. delområdesindelning tillämpats med framgång på vissa områden, men principen har ännu inte utvidgats till andra lämpliga delar av EU:s djurhälsolagstiftning, vilket kunde ske i framtiden. 2. Subsidiaritetsbedömning: Är det motiverat med EU-åtgärder med hänvisning till subsidiaritet? 11. Artiklarna 43, 114 och 168 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ger den rättsliga grunden för EU:s lagstiftningsåtgärder rörande djurhälsa, eftersom de utgör en väsentlig del av EU-politiken på områdena jordbruk, folkhälsa och konsumentskydd, handel och den inre marknaden. 12. Behovet av åtgärder klarar testen för ”nödvändighet” och ”mervärde”. Målen för djurhälsopolitiken kan inte uppnås av de enskilda medlemsstaterna som agerar ensamma, utan kan bättre uppnås när EU agerar på ett harmoniserat sätt. Rent allmänt medför en god djurhälsa fördelar inte bara för enskilda djurhållare och djurägare som befattar sig med enskilda djur. Det är även en kollektiv nyttighet som ger mer omfattande fördelar för samhället. Det faktum att många djursjukdomar är smittsamma och gränsöverskridande innebär att ett gemensamt tillvägagångssätt, snarare än en rad enskilda åtgärder, sannolikt kommer att ge de största allmänna fördelarna. Kostnaden för avsaknad av EU-åtgärder, både när inga djursjukdomar förekommer och vid sjukdomsutbrott, är därför potentiellt mycket högre än kostnaden för samarbete. 13. Fördelarna med harmoniserade EU-bestämmelser för förebyggande, anmälan, bekämpning och utrotning av djursjukdomar har påvisats vid den senaste tidens sjukdomsutbrott. Dessa kriser visade EU:s förmåga att vidta snabba åtgärder som begränsar sjukdomsspridningen och minimerar konsekvenserna. Detta berodde i stor utsträckning på det harmoniserade tillvägagångssättet för sjukdomsbekämpning. Det nuvarande systemet gör det också möjligt att utforma hållbara kontroll- och övervakningsprogram genom samfinansiering på EU-nivå. Det harmoniserade tillvägagångssättet för sjukdomsbekämpning på EU-nivå har gjort det möjligt för EU att tillvarata sina medlemsstaters intressen på det internationella planet. 14. Spridning av djursjukdomar över gränserna är ett ständigt hot mot djurhållarna och medlemsstaterna, eftersom den kan få stora ekonomiska konsekvenser både för den privata och den offentliga sektorn. Många sjukdomar kan lätt spridas från ett land till ett annat och utvecklas till pandemier. Vilda djur kan fylla en viktig epidemiologisk funktion för överföring av djursjukdomar och deras förflyttningar är ytterst svåra att kontrollera eller begränsa mellan medlemsstaterna (t.ex. klassisk svinpest hos vildsvin som utgör ett potentiellt hot mot svin som produktionsdjur). Av detta skäl krävs det bekämpningsåtgärder och harmoniserade övervakningssystem på EU-nivå. 15. I den kommande EU-lagstiftningen bör man därför mot denna bakgrund bekräfta de omfattande befogenheter som EU redan tilldelats på detta område under de senaste årtiondena, vilka är väl accepterade både av medlemsstaterna och av berörda parter. 3. Syftet med EU:s initiativ: Vilka är de viktigaste politiska målen? 16. EU som helhet arbetar för att uppnå målen i Europa 2020-strategin[1]. Målen för djurhälsopolitiken bör underbygga dessa viktiga övergripande mål genom att minska risken för negativa konsekvenser för ekonomin, socialpolitiken (inkl. människors hälsa) och miljön beroende på bristfällig djurhälsa eller utbrott av djursjukdomar. De bör även bidra till att säkerställa djurhållarnas ekonomiska trygghet och välstånd, särskilt för jordbrukare, och på så sätt bidra till en smart och hållbar tillväxt för alla. 17. Det är här värt att upprepa att de djurhälsopolitiska målen inte är isolerade mål. En god djurhälsa är en väsentlig faktor för att säkerställa den inre marknadens hållbarhet och långsiktiga bärkraft, särskilt livsmedelsbranschen, som är den största näringsgrenen i EU. Överlappningar och samspel med andra politikområden kan inte undvikas, t.ex. djurskydd, livsmedelssäkerhet, foder, veterinärmedicinska läkemedel och offentlig kontroll. Detta gäller också mer övergripande jordbruks- och miljöfrågor, t.ex. invasiva främmande arter. 18. De allmänna målen för EU:s djurhälsopolitik i enlighet med EU:s djurhälsostrategi 2007–2013 är följande: Gol 1 - Att säkerställa en hög nivå i fråga om folkhälsa och livsmedelssäkerhet genom att minimera förekomsten av biologiska och kemiska risker för människors hälsa. - Att främja djurhälsa genom att förebygga eller minska förekomsten av djursjukdomar och på detta sätt stödja jordbruket och landsbygdsekonomin. - Att stärka den ekonomiska tillväxten, sammanhållningen respektive konkurrenskraften och garantera fri rörlighet för varor och en proportionell rörlighet för djur. - Att främja jordbruks- och djurskyddsmetoder som förebygger djurhälsorelaterade hot, minimerar miljökonsekvenserna och stöder EU:s strategi för en hållbar utveckling. 19. Särskilt djurskyddspolitiken har ett nära samband med djurhälsa, och alla mål som rör djurhälsa måste i full utsträckning beakta djurskyddskraven i enlighet med artikel 13 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 20. Dessa allmänna mål visar att grunden för EU:s åtgärder är bredare än att bara att förhindra hälsoproblem hos människor och djur eller att säkerställa jordbrukarnas ekonomiska trygghet. De nya åtgärderna måste omfatta inte bara hållna djur (t.ex. produktionsdjur, djur som används för arbete, idrott, rekreation eller uppvisning, sällskapsdjur och djur som används för forskningsändamål), utan även i viss utsträckning vilda djur, i de fall då deras ohälsa kan äventyra något av dessa mål. 21. Syftet med denna översyn är att utforma en förenklad och mer enhetlig djurhälsolagstiftning på grundval av goda styrelseformer i enlighet med internationella standarder (t.ex. OIE). 22. Rapporten innehåller en närmare beskrivning av de särskilda och operativa målen för djurhälsolagstiftningen. 4. Alternativ 23. För att lösa de problem som konstaterats och uppnå de ovannämnda operativa målen har fem alternativ övervägts nedan. 24. Alternativ 1: Inga åtgärder (dvs. inga förändringar av den nuvarande politiken). De nuvarande djurhälsobestämmelserna skulle bibehållas, förutom nödvändiga tekniska uppdateringar och anpassningar, utan några övergripande ramar som anger allmänna strategiska mål. Om möjligt skulle befintliga regelinstrument användas för att åtgärda de problem som konstaterats. 25. Alternativ 2: Förenkling av gällande lagstiftning utan några större förändringar av innehåll eller politik. Genom detta alternativ skulle det vara möjligt att föra samman all befintlig djurhälsolagstiftning i ett enda regelverk utan några betydande förändringar av innehållet eller själva lagstiftningen. Ändringar skulle bara göras om omständigheterna så kräver och för att följa Lissabonfördraget. 26. Alternativ 3: Gällande lagstiftning med ökad självreglering Detta alternativ skulle komplettera den nuvarande djurhälsopolitiken och gällande lagstiftning med ytterligare initiativ som inte är lagstiftning (kommissionen definierar självreglering som ”frivilliga överenskommelser mellan privata organ för att lösa problem genom ömsediga åtaganden”). 27. Alternativ 4: En ny förenklad, flexibel och allmän lagstiftning om djurhälsofrågor som grundas på att uppnå vissa resultat vad gäller djurhälsa. Med detta alternativ skulle man i en ny och förenklad lagstiftning ange de principer och mål för djurhälsan som krävs för att uppnå de önskade resultaten. Resultaten, t.ex. vissa standarder för djurhälsa och offentliga standarder som är kopplade till dessa, skulle fastställas på EU-nivå. Regelverket skulle dock vara flexibelt så att medlemsstaterna kan tillämpa EU-bestämmelserna på lämpligt sätt i överensstämmelse med lokala förhållanden så att de önskade resultaten uppnås. 28. Alternativ 5: En ny föreskrivande lagstiftning om djurhälsofrågor som grundas på fastställandet av särskilda processer och standarder för djurhälsopolitiken. Med detta alternativ skulle man i en ny heltäckande lagstiftning ange principerna och målen för djurhälsopolitiken. Här skulle man fastställa särskilda standarder för djurhälsobestämmelser och djurhälsoförfaranden som ska uppfyllas i alla medlemsstater, med föga flexibilitet för medlemsstaterna att anpassa bestämmelserna till sina skilda omständigheter. 5. Konsekvensbedömning Alternativ 1 – Inga åtgärder 29. För en korrekt jämförelse av alternativen har alternativ 1 (den nuvarande djurhälsopolitiken förs vidare) använts som utgångspunkt. Konsekvenserna av övriga alternativ bedöms i förhållande till det alternativet. 30. Alternativet att inte vidta några åtgärder har redan avvisats, både i konsekvensbedömningen för djurhälsostrategin och i utvärderingen av EU:s djurhälsopolitik. Det skulle därför vara ytterst svårt att motivera. Om inga förändringar görs skulle detta innebära att det nuvarande tillvägagångssättet på EU-nivå även fortsättningsvis skulle tillämpas för att lösa djurhälsoproblemen och de problem som konstaterades i rapporten. Alternativ 2 – Förenkling av gällande lagstiftning utan någon större förändring av politiken 31. I detta alternativ antas att gällande lagstiftning skulle förenklas genom att man sammanför de många olika delarna av lagstiftningen i ett enda regelverk, utan att man beaktar de politiska mål och den politiska utveckling som beskrivs i djurhälsostrategin. 32. Alternativet skulle inte medföra några materiella ändringar av djurhälsopolitiken och dess fördelar är enbart de fördelar som följer av den förenklade lagstiftningen. Sammanförandet av all befintlig lagstiftning skulle innebära en viss förenkling och undvikande av överlappningar. 33. Den befintliga lagstiftningen innehåller emellertid inga principer som ger en övergripande enhetlighet. Sammanförandet av all lagstiftning i ett enda regelverk skulle därför leda till en lång förteckning över gällande EU-lagstiftning, vilket skulle tillföra ytterst litet när det gäller verklig förenkling. Målen i djurhälsostrategin skulle därmed inte uppnås. Alternativ 3 – Gällande lagstiftning med ökad självreglering 34. Detta alternativ består främst av andra åtgärder än lagstiftning som ska vidtas med befintliga resurser och som inte kommer att skapa några ytterligare administrativa bördor. Dessa åtgärder skulle också innebära att kommissionen och/eller medlemsstaterna antingen själva utarbetar vägledning och god praxis för att förbättra djurhälsoåtgärderna eller uppmuntrar berörda parter att göra detta. Dessa skulle komplettera gällande djurhälsolagstiftning och skulle syfta till att åstadkomma bättre förebyggande av djursjukdomar. Lagstiftningen skulle vid behov uppdateras individuellt så att den uppfyller den nya kraven (t.ex. den nya beslutsgången efter Lissabonfördragets ikraftträdande) eller följer den tekniska utvecklingen. 35. Genom vägledningen och främjandet av god praxis för djurhälsoåtgärder kommer djurhållarna och andra aktörer i livsmedelskedjan allmänt sett att få bättre kunskaper om djurhälsoåtgärderna, riskerna med djursjukdomar och ansvaret för de åtgärder de vidtar. Om djurhållarna är mer medvetna om bästa praxis för att förhindra sjukdomar är det mer sannolikt att de vidtar åtgärder, t.ex. biosäkerhets- eller övervakningsåtgärder, vilket skulle vara till nytta för dem när det gäller att minska djursjukdomarnas frekvens och konsekvenser. 36. Dessa åtgärder kommer dock inte att vara obligatoriska. De kommer att bero på i vilken utsträckning berörda parter först vill utforma vägledning och på djurhållarnas samarbete när det gäller att frivilligt följa sådan vägledning under omständigheter där det kanske inte alltid ligger i deras direkta intresse att göra det. De faktiska effekterna av detta alternativ är därför i praktiken mycket osäkra, vilket kan innebära ingen förändring alls eller relativt positiva effekter. Alternativ 4 – En flexibel allmän lagstiftning för djurhälsofrågor 37. De ekonomiska och folkhälsorelaterade konsekvenserna av alternativ 4 förväntas till stor del bli positiva. För det första förväntas fördelar till följd av minskad sjukdomsförekomst. Sammantaget kommer resurserna att bättre inriktas på riskerna, vilket sparar tid och pengar. En strategi för att på bästa sätt använda vacciner kommer att utarbetas, vilket kan ge positiva ekonomiska effekter när det gäller att minska förekomsten av djursjukdomar med alla positiva konsekvenser detta medför. 38. Det skulle utan tvekan uppstå vissa inledande effekter, eftersom jordbrukarna, övriga djurhållare och de behöriga myndigheterna måste bekanta sig med den nya lagstiftningen. Detta initiativ syftar till att förenkla gällande lagstiftning, varför det anses att eventuella bördor faktiskt kommer att bli mycket begränsade. I lämpliga fall införs också undantag. Eventuella nya åtgärder, t.ex. när det gäller biosäkerhet, kommer att inriktas på att ge möjligheter och incitament till förbättring snarare än på att införa obligatoriska åtgärder. Detta innebär t.ex. att de ytterligare åtgärder som krävs för att göra sig bekant med de nya bestämmelserna kommer att grundas på jordbrukarens eller aktörens val att skapa positiva fördelar för ekonomin och djurhälsan. På grund av djursjukdomarnas karaktär är regelbundna uppdateringar av gällande bestämmelser redan ett standardförfarande. Kostnaderna i samband med att man gör sig bekant med de nya bestämmelserna kan sannolikt integreras i de löpande kostnaderna. Det förenklade och mer sammanhängande strategiska regelverket bör på lång sikt komma alla till godo och särskilt vara begripligare för dem som tar reda på sina skyldigheter för första gången (t.ex. nya jordbrukare). 39. Sammantaget och på lång sikt är det rimligt att anta att ett förenklat flexibelt och resultatbaserat regelverk kommer att medföra en minskad administrativ börda för jordbruket med tillhörande industrier och för djurhållarna än det föreskrivande regelverket i alternativ 5. Detta beror på att flexibiliteten hos detta alternativ innebär att skyldigheterna och kraven skulle kunna anpassas till nationella eller regionala förhållanden, med lämpliga undantag för lågrisksituationer, och att medlemsstaterna får möjlighet att anpassa alla administrativa skyldigheter till vad som är strikt nödvändigt på grundval av en rimlig riskbedömning. 40. Tre exempel ansåg vara särskilt viktiga för den närmare analysen: biosäkerhet, handel och vaccinering. Dessa beskrivs i rapporten och mer detaljerat i bilagorna till denna rapport. Ett exempel på den potentiella effekten på den administrativa bördan sammanfattas i tabell 5.2 i huvudrapporten. 41. Såsom noterats ovan bör det uppstå en viss positiv samhällelig effekt som rör flexibiliteten på arbetsmarknaden för veterinärmedicin, liksom vissa fördelar till följd av att man uppnår samma säkerhetsstandard för djur som för animaliska produkter. 42. Om man utgår från en minskad förekomst av utbrott av djursjukdomar kan man extrapolera flera andra positiva miljökonsekvenser. Djursjukdomar som upptäcks hos hållna djur kan få negativa konsekvenser för vilda djur (t.ex. aviär influensa, eftersom vilda fåglar inte bara aktivt kan sprida sjukdomen till tamfjäderfä, utan även smittas av tamfjäderfä). En minskad förekomst av djursjukdomar bör därför medföra en allmänt positiv effekt på vilda djur. Alternativ 5 – En föreskrivande allmän lagstiftning för djurhälsofrågor 43. Alternativ 5 kan leda till en betydande minskning av förekomsten av djursjukdomar i EU och därmed ge alla de ekonomiska, sociala och miljörelaterade fördelar som analyseras närmare i rapporten. Alternativ 5 kan dock sannolikt medföra en betydande administrativ börda. Mer föreskrivande bestämmelser blir dessutom oftare snabbare föråldrade i samband med förändring av teknik och miljö. 44. Alternativ 5 bör leda till minskade djursjukdomar. Det är dock svårt att med säkerhet avgöra huruvida kravet på samma standarder överallt (alternativ 5) kommer att ge bättre eller sämre effekter än ett väl genomfört riskbaserat tillvägagångssätt (alternativ 4). Det beror på vilken nivå resurserna och standarderna fastställs. Man kan påstå att (utifrån samma resursnivå i varje alternativ) ett gott riskbaserat resursutnyttjande kommer att ge mer positiva effekter än en enhetlig standard som tillämpas generellt. 45. Med detta alternativ kan medlemsstaternas administrativa börda bli mycket stor. Bördans storlek beror på exakt hur alternativet genomförs. Om medlemsstaterna åläggs att utbilda djurhållare och samtidigt utforma, administrera och säkerställa efterlevnaden av nya djurhälsobestämmelser om biosäkerhet och övervakning skulle bördorna dock bli mycket stora. 46. Den föreskrivande lagstiftningen kommer att fastställa de kunskaper och färdigheter som måste uppnås när det gäller yrkeskvalifikationer och utbildning för officiella och godkända veterinärer på EU-nivå. När det säkerställs att veterinärerna har samma kunskaper och färdigheter i hela EU kommer det att bli enklare för officiella och godkända veterinärer att arbeta i andra medlemsstater utan att hälsostandarderna äventyras. 47. Alternativ 5 bör i stor utsträckning leda till positiva miljökonsekvenser som i hög grad liknar dem som beskrivs i alternativ 4. Å ena sidan kan mer obligatoriska åtgärder krävas för att uppnå mer positiva miljökonsekvenser av det slag som beskrivs i alternativ 4. Den ökade rigiditet som alternativ 5 innebär kan medföra att åtgärderna i mindre utsträckning kan anpassas till särskilda miljöförhållanden, vilket eventuellt kan leda till vissa negativa miljökonsekvenser, inklusive för hälsan. Det är mycket svårt att bedöma den relativa inriktningen i detta fall, än mindre att kvantifiera de förväntade effekterna. 6. Jämförelse av alternativen 48. Sammantaget verkar alternativ 4 vara det alternativ som med största sannolikhet kan säkerställa ett gott resultat när det gäller effektivitet, ändamålsenlighet och samstämmighet med EU-målen. Det bör leda till att man uppnår de viktigaste målen att åstadkomma tydlighet och enhetlighet i en övergripande strategi och ett allmänt regelverk, samtidigt som det ger en flexibilitet som medger att hänsyn kan tas till särskilda förhållanden i enskilda medlemsstater eller områden och att anpassning kan ske till förhållanden som snabbt förändras. Det är därför också det alternativ som i största utsträckning följer subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Alternativ 2 eller alternativ 3 ger mer kontinuitet med nuvarande förhållanden, men ger inte alls någon garanti för positiva resultat samtidigt som myriaden av svårbegriplig lagstiftning bibehålls. Genom alternativ 5 skulle man uppnå målet att åstadkomma förenkling med en övergripande strategi och ett allmänt regelverk. Det är dock sannolikt alltför oflexibelt för att kunna anpassas på ett bra sätt till skilda förhållanden i unionen och kan därför komma att undergräva de mål man vill uppnå med detta alternativ. 49. Den huvudsakliga fördelen med alternativ 4 är dess flexibilitet. Såsom noterats ovan innebär det övergripande regelverkets karaktär att man för vissa särskilda politiska åtgärder kan utnyttja de redskap som beskrivs allmänt i alternativ 3 eller alternativ 5. Redskapen i alternativ 3 (vissa system eller aspekter för självreglering) skulle kunna införas eller uppmuntras om det anses onödigt eller olämpligt att en viss fråga regleras genom lagstiftning. Den mer föreskrivande lagstiftning som beskrivs i alternativ 5 skulle kunna införas för särskilda frågor, arter eller sjukdomar genom delegerade akter eller genomförandelagstiftning inom ramen för den flexibla lagstiftningen om mer detaljerade åtgärder är nödvändiga eller lämpliga. Tabell 6.1: Jämförelse av alternativen 3–5 Mål || Alternativ 3 || Alternativ 4 || Alternativ 5 Effektivitet || Alternativ 3 ger en rad resultat från ingen förändring i förhållande till utgångspunkten till ett relativt omfattande system för självreglering. Dess effektivitet när det gäller att uppnå målen är därför sannolikt mer positiv än negativ. + || Alternativ 4 är sannolikt effektivt för att uppnå eller arbeta för att uppnå dessa mål. + || Alternativ 5 är sannolikt effektivt när det gäller att uppnå eller arbeta för att uppnå dessa mål, men det kan vara mindre sannolikt att denna effektivitet upprätthålls på lång sikt, eftersom det saknar flexibilitet. + Ändamålsenlighet || Ändamålsenligheten beror på hur mycket resurser som avsätts till att upprätta systemet för självreglering och få det att fungera. Det kräver dock ingen tidsödande ändring av lagstiftningen. +/- || Det flexibla regelverket kommer att medföra begränsade kostnader för att göra sig bekant med bestämmelserna, eftersom det i huvudsak kommer att ske inom de befintliga nätverken för utbildning (t.ex. ”Bättre utbildning för säkrare livsmedel”). Det kommer sannolikt att vara mer begripligt och ändamålsenligt på längre sikt för berörda parter, både för djurhållarna och medlemsstaterna. ++ || Alternativ 5 kommer sannolikt att innebära en ökad administrativ börda för att göra sig bekant med och tillämpa bestämmelserna. Det kommer att innebära ökad samstämmighet i lagstiftningen och kan leda till en övergripande fördel. Den bristande flexibiliteten innebär att ökade resurser krävs för att ändra lagstiftningen när omständigheterna förändras. + Samstämmighet med EU-målen || Det skulle inte uppnå målen i EU:s djurhälsostrategi att sammanföra all djurhälsolagstiftning i ett enda regelverk. - || Det skulle uppnå målet i EU:s djurhälsostrategi att sammanföra alla djurhälsolagstiftning i ett enhetligt och flexibelt regelverk. Det ligger i linje med det flexibla tillvägagångssättet på andra områden och kommer högst sannolikt att uppnå de operativa målen i avsnitt 3. ++ || Det skulle uppnå målet i EU:s djurhälsostrategi att åstadkomma ett enda regelverk, men den bristande flexibiliteten innebär att det är mindre sannolikt att vissa operativ mål uppnås och att det i mindre utsträckning kan anpassas till förändrade omständigheter i framtiden. + 7. Övervakning och utvärdering 50. Enkla och tillförlitliga resultatindikatorer kommer att hjälpa till att mäta framstegen. De bör omfatta dels hårda djurhälsoindikatorer, dels mjuka indikatorer för EU-medborgarnas förtroende, förväntningar och inställning. 51. Det är mycket svårt att ange och fastställa exakta indikatorer som slutgiltigt visar hur ett sådant omfattande initiativ som djurhälsolagstiftningen har uppnått sina mål. En rad mätningar under en ganska lång tid bör dock kunna ge en antydan om den allmänna inriktningen. 52. Exempel på hårda framgångsindikatorer är följande: - Andel av EU:s utgifter på veterinärområdet som används för utrotnings- och övervakningsåtgärder i förhållande till nödåtgärder. - Restriktioner (antal områden x restriktionernas varaktighet) på grund av utbrott av reglerade sjukdomar som är anmälningspliktiga. - Antal omfattande sjukdomsutbrott och avlivade djur på grund av utrotningsåtgärder. - Totala kostnader och förluster för EU, medlemsstaterna, jordbrukarna och andra berörda parter på grund av utbrott av djursjukdomar. - Sändningar av djur som förflyttas över gränserna enligt förenklade regler. - Antal utbildningstillfällen som djurhållare, särskilt jordbrukare, har deltagit i. 53. Såsom noterats ovan är konsekvensbedömningen med nödvändighet en bred översikt. När särskild sekundärrättslig lagstiftning införs kommer mer detaljerade konsekvensbedömningar sannolikt att behöva göras och, som en del av detta, mycket mer specifika indikatorer för varje åtgärd att behöva fastställas. En utvärdering bör göras ca fem år efter införandet av djurhälsolagstiftningen och resultaten kommer att göras tillgängliga för framtida beslutsfattare. [1] http://ec.europa.eu/europe2020/index_sv.htm