SV Europeiska unionens officiella tidning C 18/90

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förvaltning av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2004/39/EG och 2009/…/EG”

KOM(2009) 207 slutlig – 2009/0064 (COD)

2011/C 18/16

Huvudföredragande: Angelo GRASSO

Den 3 juni 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 47.2 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om förvaltning av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2004/39/EG och 2009/…/EG”

KOM(2009) 207 slutlig – 2009/0064 (COD).

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som berett ärendet, antog sitt yttrande den 1 februari 2010. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs presidium gav den 16 februari 2010 facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion i uppdrag att arbeta om yttrandet.

Vid sin 462:a plenarsession den 29 april 2010 utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artiklarna 20 och 57.1 i arbetsordningen Angelo Grasso till huvudföredragande och antog följande yttrande med 136 röster för, 2 röster emot och 3 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar förslaget till direktiv. Även om några kategorier av alternativa fonder säkerligen har bidragit till att öka hävstångseffekten och höja risknivån i det finansiella systemet så är det inte denna sektor som har utgjort den största risken för stabiliteten och hållbarheten i det finansiella systemet under den kris som följde på turbulensen på marknaden för sub prime-lån. Denna ståndpunkt bekräftades nyligen av UK Financial Services Authority (FSA) i dess rapport från februari 2010 med titeln Assessing the possible sources of systemic risk from hedge funds, där man anger att de viktigaste hedgefonderna inte utgör någon destabiliserande motpartskreditrisk. EESK noterar att förslaget väckt debatt och särskilt förslagen från rådet och Europaparlamentet (föredragande: Jean-Paul Gauzès). EESK lägger å sin sida fram en rad kommentarer och rekommendationer i syfte att rätta till några beslut och riktlinjer i förslaget, som utan att nämnvärt bidra till att skydda investerarna och marknadens integritet skulle kunna diskriminera inte bara sektorn för alternativa fonder utan också det ekonomiska systemet som helhet. EESK bygger dessa kommentarer på ett yttrande (1) från 2009 om private equity-fonder och hedgefonder, där man hävdar att deras sysselsättningsmässiga och sociala inverkan mot bakgrund av den europeiska marknadsekonomin är större än deras ekonomiska och finansiella effekter.

1.2 Krisen i Grekland har satt frågan om statsskulden i fokus. EESK konstaterar att de råder olika åsikter om huruvida hedgefonderna har förvärrat krisen. EESK anser att man snarast måste utreda denna fråga grundligt.

1.3 Med direktivet inrättas en enhetlig rättslig ram för sektorn för alternativa fonder, bland annat till följd av kravet på en adekvat övervakning av de makroprudentiella riskerna för den europeiska finanssektorn. Direktivet innehåller också detaljerade bestämmelser som EESK anser är svåra att effektivt anpassa till den mångfald produkter som sektorn omfattar. EESK hoppas därför att man antar ett system som bygger mer på ett funktionellt angreppssätt för att ta hänsyn till den mängd olika produkter som ryms inom definitionen av alternativa fonder.

1.4 EESK anser det ytterst viktigt att snarast inleda diskussioner med myndigheterna i de största länderna utanför EU i syfte att verka för gemensamma internationella standarder för banktillsyn av alternativa investeringsfonder, precis som skett inom banksektorn enligt Baselkommitténs modell. I annat fall skulle bestämmelserna lätt kunna kringgås genom att vissa verksamheter skulle flyttas utanför området för EU-lagstiftningen. Detta skulle äventyra konkurrenskraften inom vissa viktiga sektorer av den europeiska finanssektorn med negativa återverkningar på såväl sysselsättning som välfärd och välstånd. Inrättandet av Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) kommer att underlätta tillämpningen av lagstiftningen, särskilt i gränsöverskridande sammanhang.

1.5 Direktivet inför bland annat möjligheten att fastställa gränser för fondernas skuldsättning. EESK har inget emot detta förslag, men vill ha klart besked om vilka kriterier för de olika produktslagen som ligger till grund för dessa gränser och vilka skyddsåtgärder som ska vidtas för att begränsa den konjunkturförstärkande effekten.

1.6 För att säkerställa insynen på marknaden och för att skydda investerarna anser EESK att kravet på registrering och tillhandahållande av en rad basuppgifter borde utsträckas till att omfatta alla företag. Uppgifterna bör differentieras med hänsyn till produkter och trösklar. Vad gäller denna fråga anser EESK dock att det krävs en noggrannare empirisk analys än den som kommissionen hittills har gjort.

1.7 Vad gäller de informationskrav som ställs på företag som förvaltar private equity-fonder välkomnar EESK viljan att öka insynen, framför allt om målet är att skydda aktörer som minoritetsägare och anställda. Dessa bestämmelser får heller inte i alltför hög grad diskriminera private equity-fonderna till förmån för andra investeringsprodukter som ägs av privata eller institutionella investerare. I förslaget till direktiv föreskrivs slutligen att fonder som enbart investerar i små och medelstora företag ska undantas från dessa krav. EESK understryker dock att skyddet av investerarna och marknadens integritet är oavvisliga principer som måste gälla för alla företag som förvaltar AIF-fonder.

2. Inledning

2.1 Med termen alternativa investeringsfonder avses alla fonder som inte ryms inom fondföretagsdirektivet: t.ex. hedgefonder, private equity-fonder, högriskkapital, fastighetsfonder, infrastrukturfonder och råvarufonder, som bland annat omfattar den sektor som enligt terminologin i de Larosière-rapporten definieras som ”det parallella banksystemet”.

2.2 År 2009 antog EESK ett yttrande om hedgefonder och private equity-fonder. I yttrandet behandlades inte direktivet om förvaltning av alternativa investeringsfonder, utan endast dessa fonders inverkan på sysselsättningen och de sociala aspekterna. EESK noterar att ovannämnda direktivförslag har väckt en omfattande debatt, framför allt vad gäller sysselsättning och sociala frågor. Kommittén anser att slutsatserna och rekommendationerna i detta yttrande utgör en viktig referens för debatten om direktivet.

2.3 Som också betonades i de Larosière-rapporten späddes finanskrisen på av en alltför omfattande likviditet, en kraftig obalans på finans- och råvarumarknaderna och av andra makroekonomiska faktorer. Den omfattande likviditeten ledde till att man ignorerade den risk som ligger i själva likviditeten, och som i processerna för kontroll och riskhantering uppmärksammats mindre än kredit- och marknadsriskerna såväl från operatörernas sida som inom tillsynsbestämmelserna.

2.4 I dag kan vi inte tillåta oss att låtsas som ingenting och inte lära oss av ett misstag som har stått världsekonomin dyrt och som hade kunnat bli verkligt fatalt. Likviditeten kräver marknader och finansiella system som i största möjliga utsträckning är öppna för insyn.

2.5 Direktivet bör möjliggöra påtagliga framsteg i riktning mot ökad insyn i sektorn för alternativa fonder, något som verkligen har saknats.

2.6 EESK anser att detta är nödvändigt inte på grund av fel, brister och risker inom sektorn, utan helt enkelt på grund av det oavvisliga kravet på att låta frågan om insyn och likviditet få högsta prioritet.

2.7 Förslagen om ett europeiskt system för finansiell tillsyn på såväl makro- som mikronivå, som för närvarande debatteras inom EU, är av avgörande betydelse för att säkerställa inre marknadens överlevnad (2).

2.8 I USA har president Obama lanserat en process för genomgripande förändring och förnyelse av systemet för reglering och tillsyn. Det är ännu för tidigt att bedöma de resultat som USA:s initiativ kan komma att ge.

2.9 Inom detta arbete måste EU verka för att man på internationell nivå snarast ser till att det råder insyn och integritet på marknaden. EESK vill dock framhålla att lagstiftningen inte ensam kan lösa problem som också beror på de professionella investerarnas föga omdömesgilla uppträdande.

2.10 EESK ställer sig bakom de sex överordnade principer för regleringen av hedgefonder som den internationella sammanslutningen av börsinspektioner (International Organisation of Securities Commissions, IOSCO) föreslog i juni 2009. Den 25 februari 2010 publicerade IOSCO kraven på uppgifter om systemrisker för hedgefonder. Kraven är indelade i elva olika kategorier. EESK rekommenderar kommissionen att använda principerna som utgångspunkt och tillämpa dem i reglerna för alternativa investeringsfonder i direktivförslaget.

2.11 IOSCO har visserligen färdigställt en analys av riskerna med private equity-fonder för det finansiella systemet, men hittills har inga konkreta lagstiftningsförslag lagts fram. EESK rekommenderar kommissionen att anpassa IOSCO:s principer för hedgefonder så att de också passar för private equity-fonder.

3. Direktivförslaget

3.1 Förslaget syftar till att reglera förvaltningen av fonderna och inte själva produkterna. Man avstår från direkta åtgärder i fråga om produkterna, eftersom de alternativa investeringsfonderna (AIF) bara kan definieras enligt uteslutningsprincipen i och med att de inte harmoniserats genom fondföretagsdirektivet. Kommissionen anser därför att varje försök att direkt reglera produkterna snabbt skulle bli föråldrat.

3.2 Många aspekter av regleringen av fondförvaltarna får dock med nödvändighet omfattande effekter även på fondernas funktionssätt och profil.

3.3 Förslaget har två huvudsyften.

— Att möjliggöra en effektivare mikroprudentiell och makroprudentiell tillsyn som kräver en djupgående insikt i sektorns dynamik, vilken sträcker sig över nationella gränser.

— Att främja marknadsintegration och utveckling av inre marknaden genom att erbjuda förvaltarna ett slags EU-pass för sina produkter, med uppenbara positiva återverkningar i form av samverkansvinster och valmöjligheter för investerarna.

3.4 Dessa viktiga mål kan uppnås genom en rad välstrukturerade och detaljerade åtgärder som ger form åt följande inslag i förslaget:

3.4.1 Samtliga AIF-förvaltare vars tillgångar överstiger vissa tröskelvärden måste auktoriseras. Förvaltare av tillgångar vars totala värde är lägre än 100 miljoner euro undantas från bestämmelserna i direktivförslaget. Tröskelvärdet stiger till 500 miljoner om förvaltarna inte utnyttjar hävstångseffekter och investerarna inte har rätt till inlösen under fondernas första fem år.

3.4.1.1 Auktorisation beviljas av de behöriga myndigheterna i hemmedlemsstaten. Den är underkastad mycket tydliga krav på organisation och insyn.

3.4.1.2 Förvaltarna måste ha sin hemvist i EU. De kan delegera administrationen till offshore-enheter. Rollen som förvaringsinstitut får endast innehas av kreditinstitut som är etablerade inom EU. Vidaredelegering förbjuds uttryckligen utom vad gäller funktionen som förvaringsinstitut, men är under alla omständigheter förbunden med strikta villkor.

3.4.1.3 I direktivet får kommissionen uppgiften att fastställa tröskelvärden för hävstång, i syfte att säkerställa stabilitet och integritet i finanssystemet.

3.4.2 Om kraven i direktivet uppfylls skulle förvaltarna få möjlighet att fritt marknadsföra sina produkter till professionella investerare (enligt definitionen i direktivet om marknader för finansiella instrument) i samtliga medlemsstater. Förvaltarna får också sprida fonder med hemvist i tredjeländer, men dessa underkastas en rad villkor, för att undvika ytterligare risker på marknaderna eller snedvridning av skattesystemen.

4. EESK:s bedömning

4.1 EESK har redan yttrat sig (3) om de Larosière-gruppens rekommendationer och håller helt med om att det behövs en tillsyn över gränserna, som dock kräver en tillräckligt enhetlig rättslig ram. Eftersom inrättandet av nya europeiska tillsynsmyndigheter inte utesluter de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter är det viktigt att de europeiska tillsynsmyndigheterna utarbetar en ”gemensam handledning” för själva tillsynen. Bättre kunskap om och insyn i AIF-sektorn kan vara viktig för att öka marknadens integritet, för att öka skyddet för investerarna och för att införa en effektiv makroprudentiell tillsyn. Med direktivet kan detta viktiga mål komma att uppnås, förutsatt att man undviker onödigt hårda restriktioner. Kommittén förordar därför stor försiktighet och vaksamhet när lagstiftningskraven går längre än den minsta informationsram som krävs för makroprudentiell tillsyn.

4.2 EESK anser att det brådskar med en rättslig ram som ökar förutsättningarna för en bättre kvalitet på AIF-förvaltarnas styrningskriterier. Detta är mycket viktigare än många andra detaljerade regler som leder till ökade kostnader för företagen utan att nödvändigtvis nå målet om ökade garantier för marknaden, vilket kraftigt understryks i rekommendation 1 i de Larosière-gruppens rapport.

4.3 EESK vill också nämna två andra punkter i ovannämnda rapport, där det med hänvisning till översynen av Basel II-ramen framhålls att finanskrisen har gett oss två viktiga lärdomar:

— Krisen har visat att det ekonomiska och finansiella systemet bör disponera ett mer omfattande eget kapital.

— Krisen har också visat på den konjunkturförstärkande effekten av den gällande rättsliga ramen, som har förstärkt de fluktuerande marknadstendenserna i stället för att dämpa dem.

4.3.1 Förslaget att sätta gränser för skuldsättningen och fondernas hävstångseffekter (s.k. leverage cap) går i den riktning mot ökat eget kapital som efterlysts. Vi delar oron för de risker som en alltför stor hävstångseffekt innebär för det finansiella systemet. Frågan om den alltför höga skuldsättningen ska dock angripas genom att också andra specifika egenskaper hos fonderna, t.ex. storleken, beaktas. EESK hoppas att man överväger möjligheten att fastställa ett tydligt definierat tak för hävstångseffekten.

4.3.2 För att hålla systemrisken under kontroll ska man vara medveten om att de största bankerna ofta är primary brokers och därför lånar ut pengar till hegdefonderna. Kontrollen av dessa primary brokers är lika viktig som kontrollen av dem som lånar kapital. Vid översynen av direktiven om kapitalkrav för banker bör de berörda myndigheterna säkerställa att dessa lån täcks av tillräckligt kapital.

4.3.3 Slutligen ska man beakta att hävstångseffekten kan vara konjunkturförstärkande. Det är i själva verket troligt att maxgränsen för hävstångseffekten överskrids när värdet på investeringarna sjunker, vilket leder till att förvaltaren för att återgå till tröskelvärdet kanske tvingas avyttra sina egna tillgångar och därmed ytterligare sänker deras marknadsvärde. I yttrandet om de Larosière-gruppens rapport berörde EESK frågan om lagstiftningsramens konjunkturförstärkande karaktär. Även om vi inser att det kan vara svårt att avgöra när man ska lätta på kraven eller skärpa dem anser vi att en viss flexibilitet i fråga om vissa krav kan göra lagstiftningen mindre konjunkturförstärkande.

4.4 EESK ställer sig tveksam till de tröskelvärden under vilka företagen skulle undantas från direktivets bestämmelser. Rent principiellt anser EESK att alla företag borde vara skyldiga att registrera och därefter tillhandahålla den basinformation som behövs för att säkerställa de minimikrav som är nödvändiga för en effektiv insyn i marknaden och för att skydda investerarna.

4.4.1 För att säkerställa insyn och skydda investerarna bör man kräva mer detaljerad information som eventuellt är differentierad med hänsyn till produkter och trösklar. Vad gäller denna fråga anser EESK dock att det krävs en noggrannare empirisk analys än kommissionen hittills har gjort, för att hitta ett rationellt kriterium för fastställande av dessa tröskelvärden.

4.4.2 EESK är övertygad om att de krav på uppgifter om systemrisker för hedgefonder som nyligen offentliggjordes av IOSCO (som kan anpassas för andra AIF-fonder) är den väg man ska välja. Det rör sig om en rad uppgifter som är indelade i elva kategorier, alltifrån uppgifter om förvaltning och konsulter (som borde krävas för alla typer av fonder) till information om lån, risker och exponeringen mot motparter (som skulle vara särskilt värdefulla när det gäller stora fonder som utnyttjar hävstångseffekter). Dessa riktlinjer, som härrör från initiativ från G20 och rådet för finansiell stabilitet (Financial Stability Board), har internationellt stöd och träder i kraft i september 2010.

4.5 Ovanstående argument är också förknippade med konstaterandet att sektorn för alternativa fonder är alldeles för differentierad för att en fullständigt enhetlig rättslig ram ska kunna upprättas för alla de olika produkter som den omfattar. I praktiken är förvaltningsföretagen specialiserade inom särskilda områden (t.ex. fastighetsfonder, hedgefonder, private equity-fonder). I förslaget till direktiv ägnas särskilt utrymme endast åt fonder med hävstång och private equity-fonder. Som framgår av EESK:s initiativyttrande om investeringsfonders inverkan på den industriella omvandlingen (föredragande: Peter Morgan) är skillnaderna mellan de olika alternativa fonderna så stora att de kräver en mer differentierad behandling.

4.6 EESK hoppas att kommissionsledamot Michel Barniers initiativ om ett enda EU-pass, som också gäller de förvaltare och fonder som inte har hemvist i EU, ska innebära början till gemensamma internationella lösningar.

4.6.1 EESK ansluter sig till förslaget att fonder med hemvist utanför EU också ska omfattas av samma bestämmelser. Vi hoppas att kommissionen ser till att de standarder för kvalitet och insyn som gäller utländska förvaltare och fonder verkligen motsvarar EU-standarderna.

4.6.2 Eftersom direktivförslaget bör skapa möjlighet att höja nivåerna på garantier från fonderna utanför EU, men inte för att diskriminera dem och i praktiken utesluta dem från inre marknaden, efterlyser EESK omedelbar klarhet i vilka villkor som dessa fonder måste uppfylla för att fritt kunna erbjudas på inre marknaden.

4.7 EESK anser att om ett antagande av direktivet inte åtföljs av motsvarande åtgärder i de största länderna utanför EU skulle reglerna lätt kunna kringgås genom att vissa verksamheter flyttas utanför det område som omfattas av EU-lagstiftningen. Detta skulle äventyra konkurrenskraften inom vissa viktiga sektorer av den europeiska finanssektorn med negativa återverkningar på såväl sysselsättning som välfärd och välstånd.

4.8 EESK frågar sig vad som ligger bakom bestämmelsen om att förvaringsinstitutet måste vara ett kreditinstitut. Oberoende förvaringsinstitut är en viktig garanti för att skydda investerarna mot bedrägerier eller andra skadliga beteenden. Vi är naturligtvis positiva till att striktare bestämmelser införs, men vill ändå veta varför man ämnar låta endast kreditinstitut fungera som förvaringsinstitut, också mot bakgrund av att man i MiFID-direktivet tillåter andra mellanhänder att förvara kundernas tillgångar.

4.9 Till de alternativa fonderna hör också s.k. private equity-fonder som investerar i icke-börsnoterade företags kapital.

4.9.1 Private equity är en viktig källa till riskkapital för nyetablerade och innovativa företag liksom för företag som håller på att expandera eller omstruktureras. EESK har redan behandlat (4) frågan om vilken inverkan som private equity-fonderna kan få på det ekonomiska systemet och på den industriella omvandlingen.

4.9.2 I direktivförslaget ägnas olika artiklar (kapitel V, avsnitt 2) specifikt åt fonder som förvärvar kontrollen över icke-börsnoterade företag (närmare bestämt fonder som förvärvar minst 30 % av rösträtterna).

4.9.3 Den information som ska tillhandahållas är mycket detaljerad och kan i många avseenden liknas vid den som krävs vid uppköp av börsnoterade företag. Vidare måste en kod för företagsstyrning upprättas i stil med den som krävs för börsnoterade företag. Alla dessa uppgifter måste lämnas till företagen, de olika aktieägarna, företrädarna för arbetstagarna och arbetstagarna själva.

4.9.4 EESK stöder de omfattande och detaljerade krav på styrning, rapportering och kommunikation som föreslås, i synnerhet om de syftar till att värna om aktörer som minoritetsägare och anställda. Dessa bestämmelser får heller inte diskriminera private equity-fonderna till förmån för andra investeringsprodukter som ägs av andra privata eller institutionella investerare.

4.9.5 EESK hoppas att dessa regler ska tillämpas från och med 25 % av rösträtterna, och att man i uppförandekoden för företagsstyrning uttryckligen slår vakt om gällande kollektivavtal. De eventuella konsekvenserna för de anställda bör anges och dessa uppgifter ska vara sanningsenliga och lämnas utan dröjsmål. Om informations- och samrådskraven inte uppfylls kommer inga beslut som AIF-förvaltarna och/eller målföretaget fattar att få rättslig verkan.

4.9.6 EESK föreslår att man i direktivet inför minimikrav för målföretagens solvens och likviditet. Utdelningar bör endast göras en gång per år och till ett sammanlagt belopp som inte överstiger intäkterna. Om målföretaget inte uppfyller minimikraven bör inte utdelning ske.

4.10 Förvärv i små och medelstora företag undantas från ovannämnda rapporteringskrav. EESK är kritisk till denna punkt i direktivet eftersom skyddet av investerarna och marknadens integritet är oavvisliga principer som måste gälla för alla företag som förvaltar AIF-fonder.

Bryssel den 29 april 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI

(1) EUT C 128, 18.5.2010, s. 56.

(2) EESK:s yttrande om makro- och mikroprudentiell tillsyn.

(3) EUT C 318, 23.12.2009, s. 57.

(4) EUT C 128, 18.5.2010, s. 56.