Bryssel den 10.12.2004

KOM(2004)793 slutlig

.

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Genomförande av exceptionellt finansiellt stöd till Armenien, Georgien och Tadzjikistan {SEK(2004)1635}

1. INLEDNING

Rådets beslut 97/787/EG av den 17 november 1997, om exceptionellt finansiellt stöd till Armenien och Georgien, ändrades genom rådets beslut 2000/244/EG av den 20 mars 2000 för att utvidga stödet till att omfatta Tadzjikistan. I artikel 1.3 i detta anges att stödets bidragsdel skall tillhandahållas mottagarländerna i successiva delar under en period som upphör 2004. I artikel 5.2 i beslutet fastslås även att rådet ” [f] öre den 31 december 2004 skall […] granska tillämpningen av detta beslut fram till den dagen på grundval av en sammanfattande rapport från kommission, vilken även skall föreläggas Europaparlamentet.” Föreliggande rapport har utarbetats med anledning av denna bestämmelse i rådsbeslutet.

2. BAKGRUND OCH HUVUDDRAG I FRÅGA OM PROGRAMMET FÖR EXCEPTIONELLT FINANSIELLT STÖD TILL ARMENIEN, GEORGIEN OCH TADZJIKISTAN

Tanken med programmet för exceptionellt finansiellt stöd till Armenien, Georgien och Tadzjikistan var att finansiellt stödja dessa tre länder som stod inför särskilt allvarliga ekonomiska och sociala utmaningar i samband med reformer och övergång till marknadsekonomi som genomfördes med stöd från internationella finansinstitut. När programmet utarbetades höll Armenien och Georgien redan på att genomföra omfattande anpassnings- och reformprogram i enlighet med IMF:s utvidgade strukturanpassningsfacilitet (ESAF). Tadzjikistan befann sig fortfarande i ett tidigt förberedelsestadium för ett liknande program.

Ett särskilt inslag i programgenomförandet var de stora resterande skulder till gemenskapen som härrörde från dess lån till de tre länderna i början av 1990-talet. Dessa skulder behövde uppenbart regleras så att Armenien, Georgien och Tadzjikistan kunde använda alla sina tillgängliga finansiella medel till att stödja reformer och mildra de sociala påfrestningarna till följd av åtstramningsåtgärderna.

I november 1997 antog rådet ett första beslut om ett program för exceptionellt finansiellt stöd till Armenien och Georgien (rådets beslut 97/787/EG). I enlighet med detta fick de två länderna tillgång till ett finansieringspaket bestående av en kombination av långfristiga lån och direkta bidrag. Lånedelen uppgick till maximalt 170 miljoner euro, med en löptid på 15 år och en amorteringsfri period på 10 år. Bidragsdelen bestod av upp till 85 miljoner euro som i successiva delar skulle betalas ut under perioden 1997–2002. Armenien och Georgien skulle få lån och bidrag på 28 respektive 110 miljoner euro (lån) och 30 respektive 55 miljoner euro (bidrag).

I samband med beslutet om exceptionellt finansiellt stöd till Armenien och Georgien gick rådet även med på att överväga en liknande åtgärd för Tadzjikistan, när omständigheterna så tillät. När därför Tadzjikistan kort därefter inledde ett anpassnings- och reformprogram som understöddes av internationella finansinstitut (ett finansieringsarrangemang med IMF enligt den utvidgade strukturanpassningsfaciliteten godkändes i juni 1998), lade kommissionen fram ett förslag om att utvidga programmet till att även omfatta Tadzjikistan. I mars 2000 antogs i detta syfte ett rådsbeslut om ändring av beslut 97/787/EG (rådets beslut 2000/244/EG). Tadzjikistan beviljades ett totalt finansiellt stöd på upp till 95 miljoner euro (lån på 60 miljoner euro och bidrag på 35 miljoner euro). I samma rådsbeslut medgavs en höjning av det totala bidragsbeloppet för Georgien till 65 miljoner euro och programgenomförandet förlängdes till 2004.

Programmet för exceptionellt finansiellt stöd var utformat som ett komplement till medlen från de internationella finansinstituten. Utbetalningarna var förenade med villkoret att mottagarna på ett tillfredsställande sätt skulle genomföra sina finansieringsarrangemang med IMF. Programmets uttryckliga mål att främja ett långsiktigt stärkande av stödmottagarnas betalningsbalans och möjliggöra för dem att minska sina utlandsskulder återspeglas samtidigt i att man kopplat stödutbetalningarna till en minskning av stödmottagarnas skuldnivåer. Sålunda skulle lånen och de första bidragsdelarna utbetalas när mottagarna hade reglerat hela beloppet för sina förpliktelser gentemot gemenskapen. Utbetalningen av följande bidragsdelar är kopplade till förtida återbetalning av mottagarnas skuld till gemenskapen för de lån som utbetalats via programmet för exceptionellt finansiellt stöd. Ett av programmets mål var att möjliggöra för mottagarna att nå en punkt i slutet av genomförandeperioden när deras finansiella förpliktelser gentemot gemenskapen antingen skulle vara lika med noll eller avsevärt lägre än i början.

Utbetalningarna av bidragsdelarna (förutom den första delen) är också förenade med villkor om att fullfölja de strukturpolitiska åtgärder som de två parterna enats om. De strukturella villkoren för det exceptionella finansiella stödet bygger på myndigheternas ekonomiska program och syftar framför allt till att långsiktigt stärka betalningsbalansen. Bland de särskilda områden som kommissionen med dessa villkor inriktar sig på återfinns reformer av offentliga finanser, myndigheter (inklusive bekämpning av korruption), den finansiella sektorn, privatisering, företagsstyrning etc. Specifika åtgärder kan också ingå som visar på gemenskapens prioriteringar i de bilaterala förbindelserna med mottagarna, t.ex. åtgärder inom handelspolitiken eller olika former av ekonomiskt samarbete som omfattas av de bilaterala samarbetsavtalen. I tabell 1 i bilagan till rapporten sammanfattas de strukturpolitiska områden som kommissionen inriktar sig på genom de strukturella villkoren för att utbetala stödets bidragsdel till de tre länderna.

3. GENOMFÖRANDET AV BESLUTEN 1997 OCH 2000

3.1. Institutionell ram

Sedan rådet fattat beslut om exceptionellt finansiellt stöd till Armenien och Georgien förhandlade kommissionen och de två ländernas myndigheter om villkoren för åtgärden. Dess allmänna parametrar, t.ex. maximibeloppen, tidpunkter för utbetalningen av de årliga bidragsdelarna och de förtida återbetalningarna, fastställdes i det samförståndsavtal som slöts av mottagarländernas regeringar och centralbanker samt å gemenskapens vägnar av kommissionen. Specifika finansiella villkor för lånen fastställdes i de låneöverenskommelser som slöts vid samma tidpunkt. Samförståndsavtalet och låneöverenskommelserna undertecknades slutligen i december 1997 (med Georgien) och december 1998 (med Armenien). Efter antagandet av rådets beslut 2000/244/EG ingicks samförståndsavtalet och låneöverenskommelsen mellan kommissionen och Tadzjikistan i januari 2001. Med anledning av programmets förlängning och höjningen av det totala bidraget till Georgien undertecknades vidare ett nytt samförståndsavtal med Armenien (i augusti 2001) och Georgien (i juli 2001).

I tabell 2 i bilagan sammanfattas samförståndsavtalets grundläggande parametrar för de exceptionella finansiella stödåtgärderna till förmån för de tre länderna (reviderat samförståndsavtal för Armenien och Georgien). Enligt planerna skulle Armenien vid slutförandet av programmet inte ha några utestående finansiella förpliktelser gentemot gemenskapen och Georgiens och Tadzjikistans förpliktelser skulle ha minskats till hållbara nivåer.

Nedan följer en närmare beskrivning av programgenomförandet mellan 1998 (första utbetalningar till Georgien och Armenien) och tredje kvartalet 2004 samt kommissionens avsikter för återstoden av innevarande år och början av 2005. I tabell 3 och 4 i bilagan visas programmets kvantitativa resultat.

3.2. Armenien

Genomförandet av programmet för exceptionellt finansiellt stöd till Armenien inleddes i december 1998 när Armenien reglerade sina skulder till gemenskapen (51 miljoner euro). Detta möjliggjorde kommissionens utbetalning av det nya lånet (28 miljoner euro) och av den första bidragsdelen (8 miljoner euro).

En ytterligare bidragsdel (på 4 miljoner euro) utbetalades till Armenien åren 1999–2000. Utbetalningen som gjordes i december 1999 byggde på resultaten från granskningen från i juli 1999 av hur villkoren uppfyllts. Armenien hade å sin sida fortsatt att minska sin nettoskuld till gemenskapen med 5 miljoner euro. Programgenomförandet avbröts 2000 på grund av att Armenien underlät att sluta ett nytt finansieringsarrangemang med IMF sedan ESAF-arrangemanget löpt ut i december 1999. Det återupptogs först 2001 sedan IMF:s styrelse i maj 2001 godkänt ett nytt treårigt program inom mekanismen för fattigdomsminskning och ökad tillväxt (PRGF – den facilitet som ersatte ESAF). Detta arrangemang löper ut i december 2004.

I enlighet med PRGF-programmets fastlagda policyram har kommissionen framgångsrikt genomfört tre granskningsuppdrag avseende tre årliga delar av exceptionellt finansiellt stöd – i juni 2001, juni 2002 och december 2003. Vid varje tillfälle fastställdes beloppet för delarna och de förtida återbetalningarna till 5,5 respektive 7 miljoner euro. Motsvarande betalningar gjordes i början av 2002, i slutet av 2002 och i juni 2004. Som ett resultat av dessa åtgärder minskades Armeniens skulder till gemenskapen till 2 miljoner euro. Programmets sista delutbetalning (1,5 miljoner euro) förväntas ske 2005, sedan Armenien återbetalat den sista delen av gemenskapslånet från 1998. Härigenom förväntas programmet för exceptionellt finansiellt stöd till Armenien i början av nästa år helt ha uppnått målen både vad gäller bidragsutbetalningar och förtida återbetalning (Armenien kommer att ha återbetalat hela sin skuld till gemenskapen).

3.3. Georgien

Genomförandet av programmet för exceptionellt finansiellt stöd till Georgien inleddes i juli 1998, när Georgien reglerade sina skulder till gemenskapen (131 miljoner euro) och gemenskapen därefter utbetalade ett lån på 110 miljoner euro och den första bidragsdelen på 10 miljoner euro.

Den andra bidragsdelen (9 miljoner euro) utbetalades i september 1999, sedan Georgien gjort en förtida återbetalning på 10 miljoner euro av sin skuld till gemenskapen. Programgenomförandet avbröts år 2000, eftersom de georgiska myndigheterna inte kunde nå en överenskommelse med IMF om ett nytt finansieringsarrangemang (1996 års ESAF löpte ut i augusti 1999) och det återupptogs först 2001, sedan IMF:s styrelse i januari 2001 godkänt ett nytt treårigt PRGF-program. Till följd av Georgiens bristfälliga makroekonomiska resultat och strukturreformer beslöt kommissionen att utbetala endast en del av 2001 års bidragsdel (6 miljoner euro) och att villkora utbetalningen av återstoden (5,5 miljoner euro) med fortsatta framsteg med strukturreformerna. Innan utbetalningen av den första bidragsdelen i december 2001 gjorde Georgien en förtida återbetalning till gemenskapen på 8 miljoner euro. Till följd av den allvarliga försämringen av den politiska situationen i Georgien under andra halvan av 2001 gjordes praktiskt taget inga framsteg på strukturreformsfronten under större delen av detta år. Programmet stoppades ännu en gång för att återupptas först 2004, efter den politiska förändringen i Georgien i november 2003.

Georgiens nya regering har inlett en ny anpassnings- och reformomgång. Den strategi som landets nya myndigheter nu följer har fått stöd från de internationella finansinstituten – ett nytt treårigt PRGF-program och nya anpassningslån godkändes av IMF respektive Världsbanken i juni och av de internationella givarländerna. Programmet för exceptionellt finansiellt stöd har också återupptagits. Det första steget skall bli en utbetalning av en bidragsdel på 6,5 miljoner euro som bygger på resultaten av den politiköversyn i slutet av 2002 som aldrig genomfördes (kort därefter strandade Georgiens IMF-sponsrade program och utbetalningen inställdes). Den förestående bidragsutbetalningen förutsätter att Georgien i förtid återbetalar ett belopp motsvarande gemenskapslånet från 1998. Som ett resultat av denna åtgärd kommer utbetalningarna av det exceptionella finansiella stödet till Georgien att uppgå till 31,5 miljoner euro (av maximalt 65 miljoner euro) och Georgien kommer att ha minskat sin skuld till gemenskapen med 24,5 miljoner euro.

De georgiska myndigheterna är villiga att utnyttja det gynnsamma ekonomiskpolitiska klimatet till att ytterligare minska landets nettoskuld till gemenskapen och därigenom förbättra den medelfristiga skuldsättningens hållbarhet. Med detta i sikte har de redan begärt att EU skall fortsätta genomföra det exceptionella finansiella stödet och förväntar sig att gemenskapens finansiella stöd kan hjälpa landet att minska sin utlandsskuld till mycket hållbarare nivåer.

3.4. Tadzjikistan

Programgenomförandet i Tadzjikistan inleddes i mars 2001 när gemenskapen frigjorde det nya lånet (60 miljoner euro) och den första bidragsdelen (7 miljoner euro). Före dessa utbetalningar hade Tadzjikistan reglerat sina resterande skulder till gemenskapen som uppgick till nästan 79 miljoner euro.

En ytterligare bidragsdel på 7 miljoner euro frigjordes i december 2001. Storleken på den förtida återbetalningen av landets skuld till gemenskapen fastställdes till 8 miljoner euro, vilket är avsevärt mindre än det maximibelopp som angavs i det bilaterala samförståndsavtalet (12 miljoner euro). Kommissionen gjorde bedömningen att den finansiella situationen i Tadzjikistan motiverade att minskningen av nettoskuldsättningen sattes till ett lägre belopp.

Kommissionen genomförde ytterligare två programöversyner i Tadzjikistan – år 2002 (juni) och 2004 (mars och juni). Den tredje årliga bidragsdelen betalades ut i början av 2003, sedan IMF i december 2002 godkänt ett nytt PRGF-arrangemang som ersatte det tidigare ESAF/PRGF-programmet som löpt ut i december 2001. Detta nya arrangemang löper ut i december 2005. Utbetalningen av den fjärde delen planeras ske före utgången av 2004. Båda delarna uppgår till 7 miljoner euro och tidpunkten för när de frigörs är kopplad till förtida skuldåterbetalningar på 8 miljoner euro (belopp som är förenliga med landets finansiella begränsningar).

En ytterligare bidragsdel på 7 miljoner euro förväntas frigöras i början av 2005. Storleken på motsvarande förtida skuldåterbetalning kommer att avgöras i samband med programöversynen. Som resultat av åtgärderna under 2004 och fram till början av 2005 kommer hela det för Tadzjikistan öronmärkta bidragsbeloppet att utnyttjas. Tadzjikistans skulder till gemenskapen förväntas sjunka till 28 miljoner euro (om man antar att den förtida återbetalningen åter blir 8 miljoner euro).

Framöver kommer Tadzjikistan sannolikt att fortsätta med sina förtida återbetalningar till gemenskapen i syfte att förbättra den medelfristiga skuldsättningens hållbarhet, vilket eventuellt kräver en fortsättning av det exceptionella finansiella stödet.

4. EKONOMISKA RESULTAT AV PROGRAMMET FÖR EXCEPTIONELLT FINANSIELLT STÖD

Programmet har avsevärt gynnat Armenien, Georgien och Tadzjikistan genom att det bidragit till anpassnings- och reformprocesserna i de tre länderna samtidigt med ett bredare finansiellt stöd från de internationella finansinstituten. Det mest avgörande biståndet till de tre länderna har förmodligen varit minskandet av deras utlandsskuld och därmed stärkandet av deras betalningsbalans på medellång och lång sikt. Under den första programfasen (utbetalningen av lånen och de första bidragsdelarna) kunde Armenien, Georgien och Tadzjikistan reglera sina stora resterande skulder för gemenskapslån och på detta sätt normalisera sina finansiella förbindelser med Europeiska unionen och övriga givarländer. De påföljande bidragsutbetalningarna gjorde det möjligt för de tre länderna att ytterligare minska sina skulder till gemenskapen och sålunda komma närmare en hållbar utlandsställning. Detta gäller främst Armenien och Tadzjikistan. Armeniens skuld till gemenskapen översteg 50 miljoner euro när programmet inleddes och förväntas reduceras till noll. Tadzjikistans skuld var strax under 80 miljoner euro och den kommer att ligga under 30 miljoner euro. Programmets resultat är mycket mer modesta för Georgiens del. Landet kommer fortfarande att vara skyldigt gemenskapen mer än 85 miljoner euro (en minskning från över 130 miljoner euro 1998).

Anpassnings- och reformprocesserna i mottagarländerna har gemenskapens exceptionella finansiella stöd också påverkat på annat sätt, främst genom de särskilda strukturpolitiska åtgärder som varit förenade med specifika villkor (se även avsnitt 2 och tabell 1 i bilagan). Bedömningen av detta gemenskapsbidrag förutsätter en bredare utvärdering av hur de ekonomiska reformerna framskridit under programgenomförandet.

I Armenien startade den ekonomiska återhämtningen redan 1995 och accelererade under IMF:s ESAF/PRGF-arrangemang under åren 1996–1999. Det var vid denna avgörande tidpunkt för den armeniska ekonomin som programmet för exceptionellt finansiellt stöd började genomföras. Sedan 1998 har Armeniens tillväxt i genomsnitt legat på 9 % per år och den makroekonomiska obalansen har minskat drastiskt. Armenien har också framgångsrikt infört en rad strukturreformer på sådana områden som beskattning och förvaltningen av de offentliga finanserna, omstruktureringen av företag, privatisering och bankväsendet. Flera centrala strukturreformer understöddes av gemenskapen på de villkor som var förenade med utbetalningen av bidragsdelen av det exceptionella finansiella stödet. Med tanke på de förbättrade makroekonomiska resultaten och framstegen för strukturreformerna är Armenien nu sannolikt på väg mot en mer hållbar utveckling och tillväxt.

Under större delen av stödperioden var Georgiens resultat på anpassnings- och reformpolitikens område en besvikelse, trots vissa framgångar (t.ex. i fråga om regleringen och tillsynen av bankväsendet). Särskilt efter den första reformvågen under IMF:s första ESAF/PRGF-program (1996–1999) var förbättringarna små när det gäller kvaliteten på den offentliga förvaltningen och den makroekonomiska (huvudsakligen finanspolitiska) styrningen. Med bristfälliga politiska förutsättningar har utvecklingen mot ekonomisk återhämtning och hållbarhet i Georgien varit mycket långsammare än i Armenien. Situationen är dock helt annorlunda nu. Efter de politiska förändringarna i slutet av 2003 har Georgiens nya myndigheter inlett ett kraftfullt anpassnings- och reformprogram som huvudsakligen är inriktat på de två områden som landet fått mest kritik för tidigare – styrelseformerna och finanspolitiken – och avsevärda framsteg har redan gjorts på dessa områden under de gångna tolv månaderna.

Under de fyra år programmet för exceptionellt finansiellt stöd genomförts i Tadzjikistan har landet visat upp mycket imponerande resultat. Den generella ekonomiska situationen har förbättrats påtagligt: tillväxten närmar sig 10 % per år, finans- och penningpolitiken har stärkts, underskottet i bytesbalansen har sjunkit och utlandsskulden har nedbringats till en mer hållbar nivå. Dessutom har ett betydande antal av den första generationens strukturreformer genomförts (t.ex. pris- och handelsavregleringar, privatisering). Gemenskapen har stött flera centrala strukturpolitiska åtgärder genom att villkora sitt finansiella bistånd. I Tadzjikistan beräknas de ekonomiska betingelserna förbli gynnsamma under den närmaste framtiden, vilket förväntas underlätta genomförandet av de flesta strukturreformer som planeras i strategidokumentet för minskad fattigdom och PRGF-programmet, under förutsättning att de internationella finansinstitutens och givarländernas finansiella stöd inte upphör.

De landsspecifika förändringarna och politiska åtgärderna under denna period, både i fråga om makroekonomisk och finanspolitisk styrning och strukturreformer, beskrivs närmare i det bifogade interna arbetsdokumentet från kommissionen.

5. SLUTSATS

Kommissionens bedömning av programgenomförandets resultat kan sammanfattas som följer. Programmet för exceptionellt finansiellt stöd har utan varje tvivel hjälpt Armenien, Georgien och Tadzjikistan på vägen mot reformer och hållbara finanser. De ursprungliga målen för stödet har dock inte helt uppnåtts i Georgien och, i mindre omfattning, i Tadzjikistan. Trots vissa förbättringar är de två ländernas skulder till gemenskapen fortfarande stora och allmänt sett är en hållbar medel- och långfristig skuldsättning ännu utom räckhåll. Skulderna är fortsatt höga i förhållande till intäkter och BNP, även om man förutsätter en snabb tillväxt av statsinkomsterna i förhållande till BNP. Båda länderna är slutligen fortsatt beroende av utländskt bistånd för att genomföra strukturreformer inom ramen för sina strategier för att minska fattigdomen och skapa tillväxt.

Genom Georgiens och Tadzjikistans gynnsamma ekonomiska utveckling på senare tid och de de två ländernas förbättrade ekonomiskpolitiska betingelser har förutsättningarna för reformframsteg och långsiktigt stärkande av betalningsbalansen trots allt påtagligt förbättrats. Under dessa omständigheter har det externa finansiella stödet till de två länderna mycket bättre chanser till positiva resultat.

För att avsluta det fortfarande ofullbordade programmet planerar kommissionen att lägga fram förslag om uppföljande insatser. Sådana insatser kommer att inriktas på stöd till fortsatta och accelererade ekonomiska reformer och särskild hjälp till Georgien och Tadzjikistan att genomföra en mer ambitiös politik för minskad skuldsättning. Kommissionen kommer att besluta huruvida man skall lägga fram förslag om eventuella uppföljningsinsatser först efter noggranna bedömningar av ett antal parametrar. Förutom finansieringsbehovet till följd av de förtida skuldåterbetalningarna handlar detta om den övergripande kvaliteten på den ekonomiska politiken, myndigheternas politiska engagemang och hur eventuellt gemenskapsstöd överensstämmer med skuldlättnader som lämnas av officiella borgenärer (i fallet Georgien).

Eventuella uppföljande finansiella biståndsinsatser avser kommissionen också att noga stämma av mot Europeiska unionens förbindelser med länderna i regionen och dess stöd till ekonomiska och politiska reformer.

BILAGA

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]