KOMMISSIONENS SVAR PÅ EUROPEISKA REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORT ATT UPPNÅ SPARSAMHET: ATT HÅLLA KOSTNADERNA FÖR EU-FINANSIERADE PROJEKTBIDRAG INOM LANDSBYGDSUTVECKLING UNDER KONTROLL /* COM/2015/031 final */





KOMMISSIONENS SVAR PÅ EUROPEISKA REVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA RAPPORT ATT UPPNÅ SPARSAMHET: ATT HÅLLA KOSTNADERNA FÖR EU-FINANSIERADE PROJEKTBIDRAG INOM LANDSBYGDSUTVECKLING UNDER KONTROLL Sammanfattning II. Kommissionen strävar helhjärtat efter att uppnå större sparsamhet och effektivitet med utgifterna inom landsbygdsutveckling, i synnerhet vid beviljandet av investeringsstöd till privata och statliga stödmottagare (kostnadernas rimlighet). I detta avseende har kommissionen antagit en aktiv och samordnad strategi som i högre grad fokuserar på sparsamhet, vilket förväntas leda till bättre ekonomisk förvaltning vid nästa fleråriga budgetram, vilket framgår av svaren nedan. III. Kommissionen utför kontroller av överensstämmelse i medlemsstaterna för att kontrollera att de utgifter som betalats uppfyller gällande regler. Vid dessa kontroller har kommissionen även hittat brister gällande kostnadernas rimlighet. Finansiella korrigeringar har redan gjorts i detta avseende och det pågår för närvarande ett antal förfaranden för kontroll av överensstämmelse som bör leda till ytterligare finansiella korrigeringar. IV. Utbetalande organ måste dessutom uppfylla ackrediteringskriterierna i bilaga I till förordning 907/2014 (programmet för 2014–2020) innan utbetalningar görs. Artikel 24.2 d i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 kräver att medlemsstaterna under de administrativa kontrollerna ska granska kostnadernas rimlighet genom att använda ett lämpligt utvärderingssystem, t.ex. referenskostnader, jämförande av anbud eller en utvärderingskommitté. Den här bestämmelsen har behållits för perioden 2014–2020. V. Ursprungligen betraktades bestämmelserna för utvärdering av kostnadernas rimlighet som självförklarande.[1] När den tidigare lagstiftningen omarbetades under våren 2010[2], hade kommissionen inte uppmärksammats om några större svårigheter på denna punkt. Under förfarandet för att godkänna omarbetningen presenterades och besvarades endast en fråga (om maxkostnader var en lämplig metod). VI. Svar på VI a–d Under sin egen revision hittade kommissionen brister som påminner om dem som revisionsrätten har påpekat och det har gjorts finansiella korrigeringar för att täcka riskerna för fonden. Vissa förfaranden för kontroll av överensstämmelse pågår fortfarande och kommer troligen att leda till ytterligare finansiella korrigeringar. De handlingsplaner som medlemsstaterna har tagit fram i syfte att minska felen vid genomförandet av landsbygdsutvecklingsåtgärderna inbegriper bättre metoder för utvärdering av kostnadernas rimlighet. För programmeringsperioden 2014–2020 bör den ökade användningen av standardkostnader minska risken för fel i detta avseende. VIII. Det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling kommer att sprida god praxis genom särskilda seminarier och webbplatser. IX. Kommissionen godtar revisionsrättens rekommendation om att medlemsstaterna på förhand ska ha ett etablerat effektivt och ändamålsenligt kontrollsystem. Den kommer att uppmana medlemsstaterna att använda checklistan och de kriterier som revisionsrätten har tagit fram och som återfinns i bilaga I. Kommissionen kommer dessutom senast i januari 2015 att tillhandahålla vägledning om kontroller och påföljder inom landsbygdsutveckling, däribland ett särskilt avsnitt om kostnadernas rimlighet och en checklista för förvaltningsmyndigheter som bifogas den särskilda rapporten. Därutöver kommer vidareutbildning och utbyte av erfarenheter att vara en del av aktiviteterna i det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling under perioden 2014–2020. Inledning 3. Som redan nämnts av revisionsrätten, utför kommissionen kontroller av överensstämmelse i medlemsstaterna för att kontrollera att de utgifter som betalats uppfyller gällande regler. Vid dessa kontroller har kommissionen även hittat brister gällande kostnadernas rimlighet. Finansiella korrigeringar har redan gjorts i detta avseende (t.ex. 19 miljoner euro för Bulgarien) och ett antal förfaranden för kontroll av överensstämmelse som för närvarande pågår bör leda till ytterligare finansiella korrigeringar. Den 19 december 2013 antog kommissionen riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts. Enligt dessa riktlinjer ska bristande efterlevnad av upphandlingsreglerna bedömas på grundval av proportionalitetsprincipen. 4. Kommissionen håller med om att det skulle kunna göras ytterligare besparingar och kommer att ta hänsyn till revisionsrättens iakttagelser. 5. Under programperioden 2014–2020 kommer möjligheten att tillämpa standardkostnader att utvidgas och uppmuntras. Detta torde minska risken för fonden och även minska medlemsstaternas administrativa börda. 15. Inom ramen för sin egen revision, utvärderar kommissionen alltid kostnadernas rimlighet för investeringsåtgärder och i vilken mån reglerna för offentlig upphandling har följts. Nästan alla revisioner som kommissionen utförde identifierade brister vad gäller kostnadernas rimlighet. Dessa brister bör åtgärdas av medlemsstaterna och följas upp under efterföljande revisioner. GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings system- och riskbaserade revisionsstrategi tar hänsyn till resultat från tidigare revisioner från GD Jordbruk, från Europeiska revisionsrätten, från Olaf och från nationella certifieringsorgan för att identifiera de mest riskfyllda områden på vilka framtida revisioner ska fokuseras. Dessutom kommer revisionsstrategin för perioden 2014–2020 att garantera en bättre helhetsbild av utgifterna och de mest riskfyllda områdena kommer även fortsättningsvis att omfattas av intensiva revisioner. Handlingsplanerna för ”felfrekvens” inbegriper förebyggande och korrigerande åtgärder som ska åtgärda brister med koppling till kostnadernas rimlighet, om sådana brister upptäcks vid kommissionens eller Europeiska revisionsrättens revisioner. I den nya förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken (EU) nr 1306/2013 föreskrivs att kommissionen får minska eller hålla inne mellanliggande betalningar till medlemsstaterna om kontrollsystemen inte är fungerar eller om korrigerande åtgärder inte har genomförts. Ett snabbt redskap kan vara ett eventuellt avbrott i de mellanliggande betalningarna om utbetalningarnas legitimitet och regelbundenhet ifrågasätts. Med hänsyn till ovanstående är kommissionen övertygad om att eventuella brister kommer att uppdagas i ett tidigare skede och att detta i sin tur leder till en minskning av riskerna och ett snabbare genomförande av nödvändiga korrigerande åtgärder. 21. Ejflu genomförs genom delad förvaltning. Kommissionen genomför budgeten och uppgifter i samband med genomförandet delas med medlemsstaterna. De sistnämnda måste sedan vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att åtgärderna finansieras korrekt och i enlighet med EU:s regelverk. Då GD Jordbruk och landsbygdsutveckling till fullo ansvarar för sitt område, är det först och främst medlemsstaterna som påvisar och korrigerar eventuella fel. Kommissionen utför kontroller av överensstämmelse i medlemsstaterna för att kontrollera att de utgifter som betalats uppfyller gällande regler. Dessa kontroller av överensstämmelse kan leda till finansiella korrigeringar och en lista med rekommendationer på hur förvaltnings- och kontrollsystemet kan förbättras. Om medlemsstaterna inte vidtar de föreslagna åtgärderna riskerar de att få sina utbetalningar indragna samt finansiella korrigeringar. 22. Därutöver har kommissionen nu också rätt att hålla inne betalningar under vissa omständigheter, t.ex. vid allvarliga brister i hur förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar och om medlemsstaten misslyckats med att vidta nödvändiga åtgärder för att åtgärda situationen. 24. Gemensamt svar på punkterna 24–28: Finansiella korrigeringar har redan gjorts i detta avseende och ett antal förfaranden för kontroll av överensstämmelse som för närvarande pågår bör leda till ytterligare finansiella korrigeringar. I nästan ingen av de revisioner som genomförts av kommissionen kunde kostnadernas rimlighet betraktas som helt tillfredsställande. Vid upptäckt av dessa brister, utfärdades det, utöver de ekonomiska påföljderna, vissa rekommendationer. Detta har i vissa fall lett till korrigerande åtgärder. I sin årsrapport från 2013 noterade revisionsrätten att medlemsstaterna hade tillräckligt med information för att upptäcka och korrigera majoriteten av de fel som upptäckts inom ramen för landsbygdsutveckling. När det gäller investeringsåtgärder noterade revisionsrätten att medlemsstaterna kunde ha upptäckt och korrigerat alla kvantifierbara fel i de granskade transaktionerna.[3] Det bör noteras att de brister som revisionsrätten har upptäckt i sina revisioner i samband med årsrapporterna följs upp av kommissionen genom skrivbordsgranskningar eller kontroller av överensstämmelse, eller av certifieringsorganet. 29. Precis som revisionsrätten beskriver i punkt 33, anordnades det efter analysen fyra seminarier med medlemsstatens myndigheter. Under seminarierna diskuterades frågor kopplade till kostnaders rimlighet och offentlig upphandling, och erfarenheter av god praxis utbyttes. Medlemsstaterna genomför också handlingsplaner för felprocent, som i vissa fall inbegriper åtgärder för att förbättra utvärderingen av kostnadernas rimlighet. Vad gäller offentlig upphandling har ett vägledande dokument om de vanligaste oegentligheterna vid förvaltningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna redan presenterats för medlemsstaterna (4:e seminariet om felprocent, okt 2014). 30. Inför den nya programperioden 2014–2020 har kommissionen lagt fram förenklade kostnadsalternativ (finansiering till schablonsatser, standardskalor för enhetskostnader, klumpsummor) som ett effektivt sätt att garantera kostnadernas rimlighet. Förordning (EU) nr 1303/2013 innehåller alternativ för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för beräkning av stödberättigade bidragskostnader och återbetalningspliktigt stöd på basis av faktiska kostnader, men också på basis av schablonfinansiering, standardskalor för enhetskostnader och klumpsummor. En vägledning för förenklade kostnadsalternativ har tagits fram av kommissionen för att tillhandahålla teknisk vägledning för tre typer av förenklade tillämpliga kostnader och för att dela bästa praxis i syfte att uppmuntra medlemsstaterna att använda förenklade kostnader. Det är emellertid upp till medlemsstaterna att bestämma om de förenklade kostnadsalternativen ska användas. Vid ett seminarium om felprocent som hölls i oktober 2014 presenterades en vägledning för förebyggande av oegentligheter inom ramen för offentlig upphandling för förvaltningsmyndigheter och utbetalande organ i alla medlemsstater. Avslutningsvis kommer vägledning om kontroller och påföljder inom ramen för landsbygdsutveckling att göras tillgänglig före slutet av 2014. Därutöver antog kommissionen den 19 december 2013 riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts Vad gäller utvärderingen av befintliga kontrollsystem, anser kommissionen att väl utformade kontrollsystem inte alltid var väl genomförda i praktiken. 32. Handlingsplanerna infördes efter revisionsrättens iakttagelser i årsrapporten 2011. Det har varit en omfattande uppgift för medlemsstaterna. Kommissionen har utformat skräddarsydda verktyg för att förbättra kvaliteten på handlingsplanerna för att åtgärda felens verkliga orsak. Detta inkluderade utarbetande av vägledning om förenklade kostnader, offentlig upphandling, hur planerna för landsbygdsutveckling ska kunna verifieras och kontrolleras samt organisation av specifika bedrägeribekämpningsstrategier. I den senaste uppdateringen (september 2014) av handlingsplanerna skulle medlemsstaterna i mycket större utsträckning ta hänsyn till revisionsrättens och kommissionens granskningsresultat. Således berörde 46 % av de åtgärder som medlemsstaterna presenterade konkreta granskningsresultat, varav 50 % kom från revisionsrättens rapporter. Det bör noteras att kommissionens befogenheter har stärkts i och med den nya förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken (EU) nr 1306/2013. I artikel 41.2 föreskrivs att mellanliggande betalningar till medlemsstaten kan hållas inne eller minskas om man upptäcker att de centrala komponenterna i det nationella kontrollsystemet inte fungerar eller om nödvändiga korrigerande åtgärder inte genomförts. Artikel 36.7 föreskriver avbrott i de mellanliggande betalningarna om utbetalningarnas laglighet och regelbundenhet ifrågasätts. Dessutom, för att undvika finansiella korrigeringar, måste varje utbetalande organ, för vilket reservationer gjorts i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhetsrapport, agera omedelbart. 33. Dessutom anordnar kommissionen seminarier om bedrägeribekämpning för utbetalande organ i medlemsstaterna (och kandidatländerna). Seminarierna är inriktade på utbyte av information inom riskområden, samt uppdagande och förebyggande av bedrägerier. Vid 2014 års slut kommer följande länder att ha deltagit i dessa seminarier: Österrike, Belgien (Flandern), Cypern, Tjeckien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Irland, Lettland, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien och Sverige. Seminarier i återstående medlemsstater håller på att förberedas. 34. Under perioden 2007–2013 förelåg det för majoriteten av investeringsåtgärderna för landsbygdsutveckling ingen särskild rättslig grund för tillämpning av förenklade kostnadsalternativ. Förordning (EU) nr 1303/2013 (artiklarna 67–68) ger möjligheten för alla europeiska struktur- och investeringsfonder att genomföra dessa alternativ, och därför förväntas det att, med hjälp av förbättrad vägledning från kommissionens sida, en större andel av utgifterna kommer att baseras på förenklade kostnadsalternativ under den nya programperioden. Naturligtvis är det i slutändan upp till medlemsstaterna att bestämma om de vill använda de förenklade kostnadsalternativen eller inte. 35. Handlingsplanerna fokuserar på identifiering och korrigering av huvudorsakerna till oegentligheter i utgifterna, inklusive bristande kontroll av kostnadernas rimlighet. Det arbetsdokument från kommissionens avdelningar som kommissionen presenterade i juni 2013[4], inkluderade den dåliga utvärderingen av kostnadernas rimlighet som en av huvudorsakerna till fel (RC10). Sedan dess har medlemsstaterna löpande identifierat brister i detta fält och vidtagit förebyggande och korrigerande åtgärder. 42. Se svaret på punkt 34. Svar 44–49: De övervaknings- och utvärderingssystem som medlemsstaterna har infört inom ramen för bilaga IV i förordning 808/2014 (genomförandeakt om landsbygdsutveckling) skulle kunna vara ett användbart verktyg för att utvärdera kostnader rimlighet mot bakgrund av den output samt de resultat och de effekter som uppnåtts och/eller planerats. Kommissionen kommer att rekommendera medlemsstaterna att förbättra utvärderingen av kostnadernas effektivitet och ändamålsenlighet i enskilda projekt och insatser. 52. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling arrangerar särskilda workshoppar om bedrägeribekämpningsstrategier i nästan alla medlemsstater. Se svar på punkt 33 för mer information. 54. God praxis på detta område utbyts genom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling under perioden 2014–2020. 61. Det finns olika metoder som kan tillämpas för att fastställa förenklade kostnadsalternativ som omfattas av artikel 67.5 i förordning (EU) nr 1303/2013. Dessutom, och i enlighet med artikel 62.2 i förordning (EU) nr 1305/2013, ska förvaltningsmyndigheterna i sina landsbygdsutvecklingsprogram bifoga en förklaring som bekräftar att beräkningarna är tillräckliga och riktiga. Denna förklaring ska utfärdas av ett funktionellt oberoende organ. 62. Inom gällande juridiska ramar, kan kommissionen inte kräva att medlemsstaterna uppdaterar eller regelbundet granskar den metod för förenklade kostnadsalternativ som införts av förvaltningsmyndigheter i enlighet med artikel 67 i förordning (EU) nr 1303/2013, trots att kommissionen förordar att befintliga system återspeglar utvecklingen av gällande marknadspriser. Ruta 7 - Standardenhetskostnader baserat på teoretiska beräkningar kan överskatta tillgängliga marknadspriser, vilket leder till överbetalningar. Inför kommande period 2014–2020 bör ett sådant system baseras på en rättvis, rimlig och kontrollerbar beräkning, med hänsyn till, bland annat, statistiska data, historiska data eller vanlig praxis för kostnadsberäkning. I synnerhet för investeringsåtgärder vill kommissionen uppmuntra medlemsstaterna att regelbundet granska metoderna för förenklade kostnader, så att de följer marknadsutvecklingen. 71. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att se till att de befintliga systemen avspeglar den aktuella marknadsprisutvecklingen. Kommissionens gemensamma svar avseende punkterna 78 och 79 Det kan finnas omständigheter när användning av en leverantör till högre kostnad kan vara berättigad, som revisionsrätten beskriver i punkterna 47 till 52, men kommissionen samtycker till att manipulation inte är acceptabelt. 80. De extrema fallen är fall som ofta förekommit under Olafutredningar. 81. Genomförandet av kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 kommer att bidra till förebyggande och uppdagande av bedrägerier. I bilaga 1 till den förordningen föreskrivs att utbetalande organ måste garantera att personalen utbildas i bedrägerimedvetenhet. Inom ramen för den nya förordningen (EU) nr 1306/2013, kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 908/2014, är medlemsstaterna skyldiga att mer specifikt hantera bedrägerier som en risk för fonderna. Detta tas även upp mer specifikt under seminarierna för bedrägeribekämpning (se svar på punkt 33). 86. God praxis på detta område utbyts genom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling under perioden 2014–2020. 90. Artikel 48.3 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 ålägger medlemsstaterna att kontrollera slutförd insats med den insats för vilken ansökan om stöd skickats in och beviljats. Denna bestämmelse ska göra det möjligt för medlemsstaterna att upptäcka fall där det slutliga resultatet inte är detsamma som det som stödmottagaren initialt förbundit sig till. 103. Ursprungligen betraktades bestämmelserna för utvärdering av kostnadernas rimlighet som självförklarande.[5] När den tidigare lagstiftningen omarbetades under våren 2010[6], hade kommissionen inte uppmärksammats om några större svårigheter på denna punkt. Under förfarandet för att godkänna omarbetningen presenterades och besvarades endast en fråga (om maxkostnader var en lämplig metod). En vägledning för förenklade kostnadsalternativ har tagits fram av kommissionen för att tillhandahålla teknisk vägledning för tre typer av förenklade tillämpliga kostnader och för att dela bästa praxis i syfte att uppmuntra medlemsstaterna att använda förenklade kostnader. Det är emellertid upp till medlemsstaterna att bestämma om huruvida de förenklade kostnadsalternativen ska användas. Vid ett seminarium om felprocent som hölls i oktober 2014 presenterades en vägledning för förebyggande av oegentligheter inom ramen för offentlig upphandling för förvaltningsmyndigheter och utbetalande organ i alla medlemsstater. Avslutningsvis kommer vägledning om kontroller och påföljder inom ramen för landsbygdsutveckling att göras tillgänglig före utgången av 2014. Därutöver antog kommissionen den 19 december2013 riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, om bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts Inför den nya programperioden 2014–2020 har kommissionen lagt fram förenklade kostnadsalternativ (schablonfinansiering, standardiserade skalor av enhetskostnader, klumpsummor) som ett effektivt sätt att garantera kostnadernas rimlighet. Förordning (EU) nr 1303/2013 innehåller alternativ för de europeiska struktur- och investeringsfonderna för beräkning av stödberättigade bidragskostnader och återbetalningspliktigt stöd på basis av faktiska kostnader, men också på basis av schablonfinansiering, standardiserade skalor av enhetskostnader och klumpsummor. Vad gäller utvärderingen av befintliga kontrollsystem, anser kommissionen att väl utformade kontrollsystem inte alltid var väl genomförda i praktiken. 110. Kommissionen godtar denna rekommendation. Medlemsstaterna ska redan från början garantera att de har existerande effektiva kontrollsystem. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att använda checklistan och de kriterier som utarbetats av revisionsrätten och som återfinns i bilaga I. Senast i januari 2015 ska kommissionen också tillhandahålla vägledning om kontroller och påföljder inom landsbygdsutveckling, inklusive ett särskilt avsnitt för kostnadernas rimlighet och en checklista för förvaltningsmyndigheter som bilaga till den särskilda rapporten. Därutöver kommer utbildning och utbyte av erfarenheter att ingå i aktiviteterna för det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling under perioden 2014–2020. 111. Kommissionen godtar denna rekommendation och följer upp vidtagna åtgärder med medlemsstaterna. Med hänsyn till fullgöranderisker kommer kommissionen att uppmuntra medlemsstaterna att utbyta erfarenheter av god praxis inom ramen för regelbundna möten. Med hänsyn till överensstämmelserisker, antog GD Jordbruk och landsbygdsutveckling i mars 2014 en ny flerårig revisionsstrategi för 2014-2020. Denna revisionsstrategi är fortsatt riskbaserad; men för att uppnå optimal revisionstäckning, omfattar den nu ett treårigt rullande revisionsprogram som tillämpas från juli 2014. Detta program stöds av en central riskanalys och granskas årligen. Ekonomiska korrigeringar från dessa revisioner baseras på brister som identifierats vid kontrollsystemens genomförande, och på en uppskattning av den finansiella risk som dessa brister innebär för EU-budgeten. Baserat på dessa revisioner, kan kommissionen också identifiera de faktiska källorna och orsakerna till de identifierade felen och kräva att medlemsstaterna tar fram specifika och målinriktade korrigerande åtgärder. [1] Artikel 24.2 d i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011. [2] Förordning (EG) nr 1975/2006. [3] Europeiska revisionsrättens årsrapport för 2013, punkt 4.8. [4] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar om utvärdering av orsaker till fel och korrigerande och förebyggande åtgärder inom landsbygdsutvecklingspolitik (SWD(2013) 244 slutgiltig). [5] Artikel 24.2 d i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 [6] Förordning (EG) nr 1975/2006