Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förenklade bestämmelser"

(2002/C 48/28)

Den 28 februari 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande om "Förenklade bestämmelser".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 21 november 2001. Föredragande var Kenneth Walker.

Vid sin 386:e plenarsession (sammanträdet den 29 november 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 62 röster för, 5 röster emot och 5 nedlagda röster:

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1. Överregleringen av näringslivet är i första hand ett nationellt problem. Problemet har dock en europeisk dimension som man måste ta ställning till. Det är viktigt att EU inte enbart tar initiativ till att förenkla lagstiftningen, utan att man även uppmanar medlemsstaterna att göra detsamma. Även om lagstiftningen utformas på EU-nivå faller ansvaret för marknadsövervakningen på medlemsstaterna. De nationella myndigheterna tolkar EU:s lagstiftningsinstrument utifrån deras egen förvaltningskultur; de ger med andra ord lagstiftningen en nationell prägel.

1.2. Det finns ett uttalat behov av en grundläggande översyn av EU:s lagstiftning i samband med en samordning och förenkling av det gällande regelverket. I detta syfte bör tydliga och enkla målsättningar antas och genomföras på både europeisk, nationell och lokal nivå. Målsättningarna måste syfta till verkliga resultat; principförklaringar och avsiktsförklaringar räcker inte. Kommittén ser med intresse fram emot kommissionens rapport, som skall läggas fram vid Europeiska rådets möte i Laeken.

1.2.1. Denna översyn av lagstiftningen bör inte enbart vara inriktad på framtiden, utan även på den nuvarande lagstiftningen. Vidare bör avsikten inte enbart vara att förenkla och förbättra metoder, utan man bör samtidigt sträva efter att minska antalet bestämmelser.

1.3. Principen bakom översynen av gällande lagstiftning och införandet av ny lagstiftning bör vara densamma, nämligen att om det inte uppenbart ligger i allmänhetens intresse att bevara eller införa viss lagstiftning bör man avskaffa den eller besluta att inte införa nya bestämmelser. Befintlig lagstiftning som man beslutar att bevara bör vid behov formuleras om för att förenkla den och göra den mindre tvetydig och mer överskådlig.

1.4. För att undvika nationella skillnader i regelverket, vilket kan leda till konkurrenssnedvridningar på inre marknaden, måste en hög grad av enhetlighet säkerställas mellan de olika lagstiftningsinstrumenten i medlemsstaterna. Detta kan enbart uppnås genom att lagstiftning i större utsträckning utformas på EU-nivå och att större enhetlighet säkras i införlivandet i den nationella lagstiftningen, och inte minst i tillämpningen av den. Standardisering är en avgörande faktor för förenkling. Den rättsliga ramen bör bidra till att skapa lika villkor för företag i EU. I dagsläget skapar införlivandet och genomförandet av direktiven i medlemsstaterna ytterligare svårigheter, skiljaktigheter och förseningar. Det finns ett uppenbart behov av en parallell strävan efter förenkling i medlemsstaterna om processen skall bli framgångsrik på EU-nivå.

1.5. Där det är möjligt bör alternativ till lagstiftning undersökas innan man inför ny lagstiftning. Sådana möjligheter skulle exempelvis kunna omfatta självreglering, samreglering eller möjligen ingen reglering alls. Om omständigheterna tillåter bör man undersöka möjligheten att förändra regleringsformen för marknader som för närvarande regleras uppifrån till självreglering eller samreglering.

1.6. Bestämmelserna måste bland annat vara tillgängliga, relevanta och proportionella. Det nuvarande regelverket uppvisar stora brister när det gäller tillgänglighet. Samtidigt som bestämmelserna måste utformas med tillräckligt utrymme för flexibilitet, för att de skall kunna följa med i den snabba utvecklingen, måste de vara hållbara på lång sikt i syfte att skapa ett rättssäkert klimat.

1.7. Ramlagstiftning är till naturen mer flexibel och ger företag större frihet inom fastställda gränser, men det finns risk för att själva regleringsprocessen härigenom blir svagare och att skillnader uppstår i regleringsklimatet mellan olika medlemsstater. Detsamma gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.

1.8. Rådets slutgiltiga antagande av kommissionens förslag om förenklade bestämmelser sker ofta med avsevärda förseningar. Kommittén uppmanar rådet att på ett effektivare sätt bidra till förenklingsprocessen genom att anta kommissionens förslag med kortare tidsfrister.

1.9. Kommittén framför följande särskilda rekommendationer som syftar till att förbättra regelverket på EU-nivå:

- Ett organ för översyn av bestämmelser bör inrättas med uppgiften att kontrollera översynen av gällande lagstiftning och fastställa riktlinjer för införande av ny lagstiftning. Organet bör även genomföra utvärderingar av lagstiftningens effekter. Organet bör bestå av representanter för kommissionen och nationella myndigheter och företag.

- Särskilda kvantitativa mål bör fastställas för att minska lagstiftningsmängden, exempelvis att minska den sammanlagda mängden förordningar och direktiv med 20 % inom fem år.

- Alla nya bestämmelser och alla befintliga bestämmelser som förnyas bör ges ett slutdatum då de automatiskt löper ut, såvida de inte förlängs ytterligare.

- Små och medelstora företag och i synnerhet mikroföretag bör undantas från vissa bestämmelser eller från vissa delar av bestämmelser. Detta undantag bör tillämpas i fallande skala, med mer omfattande undantag för mikroföretag med färre än 10 anställda.

- Gemenskapens regelverk bör strömlinjeformas genom att man utarbetar ett "kärnregelverk" och skapar viss ordning och rationalisering utåt. Detta kan uppnås genom en kodifieringsprocess efter det svenska mönstret.

- Regelverket bör göras mer lättillgängligt genom en översyn av Gemenskapernas officiella tidning och genom att lägga ut regelverket på Internet.

- Man bör i möjligaste mån söka efter alternativ till lagstiftning.

- Samtliga lagstiftningsförslag bör testas för att se om det ligger i allmänhetens intresse att de införs.

- Framsteg inom teknik och kommunikation bör utnyttjas fullt ut i syfte att minska kostnaderna för efterlevnaden.

- I framtiden bör kommissionens konsekvensanalyser av lagförslag innefatta en rapport om en utvärdering av alternativ till lagstiftning.

2. Inledning

2.1. Yttrandet är en uppföljning av kommitténs yttrande om "Förenklade bestämmelser på inre marknaden" som antogs den 19 oktober 2000(1). I det yttrandet underströk kommittén vikten av att så fort som möjligt påbörja förenklingen av lagstiftningen på inre marknaden, samtidigt som man förbättrar föreskrifternas kvalitet, gör överföringen till nationell lagstiftning mer effektiv och stärker det civila samhällets friheter och ansvar.

2.1.1. Kommittén uppmanade Europeiska rådet i Stockholm våren 2001 att på förslag av kommissionen anta en flerårig plan för att förenkla bestämmelserna. Planen bör innefatta målsättningar, prioriteringar, metoder, budget samt uppföljnings- och kontrollinstrument. Kommittén framhöll att Europeiska rådet varje år under sitt vårmöte bör granska planen på grundval av en rapport från kommissionen.

2.1.1.1. I yttrandet föreslog kommittén följande specifika åtgärder:

- Att EU-institutionerna antar uppförandekoder som säkerställer att institutionerna arbetar för att förenkla bestämmelserna, snarare än att komplicera dem ytterligare.

- Att kommissionen föregår med gott exempel genom att verka för intern förenkling.

- Att medlemsstaterna och deras förvaltningar antar uppförandekoder och bidrar till att sprida välfungerande metoder.

- Att man förbättrar konsekvensanalysen, som bör vara en del av alla lagstiftningsprojekt.

- Att kommissionen ännu en gång ser över valet av regleringsinstrument.

- Att kommissionen ser till att kommittén aktivt får delta i utformningen, genomförandet och den årliga utvärderingen av förenklingsprocessen.

- Att kommissionen varje år rådfrågar kommittén om prioriterade frågor som ingår i SLIM-projekt och "testpaneler".

2.1.1.2. För att på ett effektivt sätt bidra till förenklingsprocessen har kommittén själv antagit en uppförandekod, se bilaga 1.

2.2. I uppdraget från Europeiska rådets möte i Lissabon betonades också behovet av åtgärder på nationell nivå. Den rättsliga börda som läggs på näringslivet har huvudsakligen sitt ursprung på nationell och lokal nivå. Även när det är fråga om lagstiftning på gemenskapsnivå är det medlemsstaternas uppgift att överföra den till nationell lagstiftning samt att övervaka att den genomförs och tillämpas. För att initiativet om att förenkla och förbättra den rättsliga ramen skall kunna genomföras framgångsrikt krävs det att alla aktörer i "lagstiftningskedjan" deltar aktivt och att EU-institutionerna och medlemsstaterna samordnar sina åtgärder.

2.2.1. Särskild uppmärksamhet bör ägnas växelverkan mellan EU:s och medlemsstaternas institutioner. Det är viktigt att unionen har förmåga att förutse vilka följder nya förordningar får för olika nationella system. Nya förordningar kan få kännbara följder på nationell nivå om de överförs till den nationella lagstiftningen med överdriven nit (gold-plating). Det här gäller särskilt i fråga om förordningar genom vilka miniminormer fastställs och vilka därmed ger medlemsstaterna fritt spelrum att införa strängare krav om de så önskar.

2.2.2. Det naturliga vore att i första hand avskaffa föråldrade förordningar, men för att en förenkling av lagstiftningen skall vara till nytta för företagandet är det också nödvändigt att se över aktuella förordningar samt metoderna för att utforma nya. Att se över aktuella förordningar är mer arbetskrävande medan det i slutändan är viktigare att se över utformningen av nya. Båda åtgärderna måste vidtas redan från början för att processen inte skall stranda på allmänna principdiskussioner.

2.2.3. Metoderna för att utforma nya förordningar bör också omfatta upprättandet av instrument med vilka man i efterhand kan utvärdera de följder lagstiftningen fått i praktiken.

2.3. I strävan efter förenkling bör man fullt ut utnyttja de möjligheter som framstegen inom informationsteknik och kommunikation erbjuder. Framför allt bör allmänheten via en webbplats ha tillgång till lagstiftningen på alla nivåer. Med hjälp av datorer kan man också minska den arbetsbörda de rutinmässiga uppgifterna medför och därigenom göra det enklare att efterleva förordningarna. Datorerna får dock inte utgöra en ursäkt för att införa fler uppgifter.

2.4. En förenkling av lagstiftningen påverkar inte enbart företagandet utan hela samhället. Arbetsmarknadsparter, konsumenter, icke-statliga organisationer och andra aktörer i det organiserade civila samhället påverkas alla negativt av den förvirring och osäkerhet som en oklar, omständlig, ologisk och oförenlig lagstiftning medför. I de fall lagstiftningen orsakar merkostnader för företagen överförs dessa oundvikligen till konsumenterna. Det är alltså först och främst den enskilda individen som blir lidande av detta.

2.5. Förenklingen av lagstiftningen berör också inre marknaden. Det faktum att regleringsinstrumenten inte är harmoniserade innebär ett stort hinder för genomförandet av inre marknaden och orsakar ofta en snedvridning av konkurrensen. Även om detta i viss mån kompenseras av förfarandet för ömsesidigt erkännande kan förfarandet inte åstadkomma den grad av likformighet som krävs för en verklig inre marknad.

3. Uppnådda framsteg

3.1. Kommittén har konsekvent stött SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning för inre marknaden), som man alltid sett som ett steg i rätt riktning. Kommittén anser dock att det behövs något utöver detta om verkliga framsteg skall uppnås.

3.2. SLIM-initiativet lanserades av kommissionen i maj 1996, men det bör nämnas att de hittills uppnådda framstegen har varit en klar besvikelse. I sin delrapport till Europeiska rådet i Stockholm om en bättre och enklare lagstiftning(2) tar kommissionen många av kommitténs ovannämnda rekommendationer i beaktande i sina förslag till framtida åtgärder som skall bidra till att nå det mål som fastställdes under toppmötet i Lissabon. Enligt detta mål skall EU göras till "världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till hållbar ekonomisk tillväxt, med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning". Sedan detta mål fastställdes har dock mycket litet gjorts för att förverkliga denna ambition. Andra prioriteringar har kommit emellan och den iver som rådde efter toppmötet i Lissabon har avtagit kraftigt.

3.2.1. I Molitorrapporten från år 1995 presenteras arton allmänna rekommendationer, se bilaga 2. För ett år sedan ansåg kommittén(3) att "många av dessa rekommendationer sedan dess har glömts bort". Situationen är så gott som oförändrad.

3.2.2. För att detta mål skall kunna nås är det, såsom kommissionen konstaterar, nödvändigt att göra verkliga framsteg i fråga om att förbättra och förenkla den rättsliga ramen. I sin rapport till Europeiska rådet i Stockholm betonar kommissionen att "medborgarna och företagen, särskilt de små och medelstora företagen, behöver en tydlig, effektiv och praktisk lagstiftning på en världsmarknad som utvecklas snabbt".

3.2.2.1. Kommittén stöder detta synsätt. ReK har upprepade gånger betonat särskilt behovet av att lätta regleringsbördan för små och medelstora företag och framför allt mikroföretag, vilka utgör den främsta källan till ekonomisk tillväxt och nya arbetstillfällen i ett dynamiskt samhälle. Vid en undersökning som företagsledarnas organisation Institute of Directors nyligen utförde i Storbritannien uppgav en majoritet av mikroföretagen att regleringsbördan utgjorde det främsta hindret för att starta och utvidga ett företag.

3.2.2.2. För att det uppdrag som gavs unionen under toppmötet i Lissabon skall kunna genomföras anser kommittén att man med lagstiftning måste kunna nå de sociala målen utan att samtidigt försvåra handeln.

3.3. Kommissionen har fastställt följande huvudprinciper för en lagstiftningsstrategi:

- Lagar skall stiftas endast då detta är nödvändigt.

- En omfattande samrådsprocess och konsekvensanalys skall föregå framläggandet av förslag.

- Lämpliga instrument skall väljas.

- Lagstiftningsprocessen bör påskyndas.

- Ett snabbt och korrekt genomförande samt en effektiv tillämpning skall garanteras.

- Lagstiftningens följder skall utvärderas.

- Förenklingen och kodifieringen av existerande texter bör påskyndas.

3.3.1. Kommittén stöder till fullo dessa principer men anser att de nuvarande mekanismerna för att genomföra dem är otillräckliga. Såsom kommissionen konstaterar, måste strategin utvecklas inom ramen för Europeiska unionens institutionella struktur. Fördragen erbjuder olika möjligheter men sätter samtidigt gränser. Kommissionen har för avsikt att även framdeles till fullo utnyttja de instrument som fördragen medger och vara initiativtagare inom ramen för sina befogenheter.

3.4. Kommissionen anser att initiativet att förbättra och förenkla de rättsliga ramarna inte avser enbart avreglering eftersom målet är bättre lagstiftning, inte avreglering. Kommittén stöder även denna princip men vill framhålla att man för att erhålla bättre lagstiftning är tvungen att minska det nuvarande antalet förordningar utan att därigenom äventyra något av de nödvändiga målen för lagstiftningen, när det gäller sociallagstiftning, miljönormer och tillhandahållande av viktiga tjänster till medborgarna. Detta behöver inte, och bör inte, alltid innebära avreglering. Hur effektiv lagstiftningen är beror på dess kvalitet, inte kvantitet - i många fall innebär större kvantitet sämre kvalitet. Lagar bör vara

- lätt tillgängliga,

- relevanta,

- entydiga,

- opartiska,

- nödvändiga,

- objektiva,

- enhetliga,

- enkla,

- rimliga,

- rättvisa,

- stabila och

- lättbegripliga.

De bör dessutom vara förenliga med varandra, ändamålsenliga och kostnadseffektiva.

3.4.1. Det händer alltför ofta att kraven i olika förordningar står i strid med varandra. Detta är fallet särskilt beträffande sekundärlagstiftning på regional och lokal nivå och det leder otvivelaktigt till att man når målen för lagstiftningen mindre effektivt. Förordningarna bör framför allt vara kostnadseffektiva; nyttan av dem måste minst motsvara de kostnader de medför. Kostnaderna mäts inte bara i ekonomiska termer.

3.5. Inom ramen för inre marknaden bör målet för effektiv lagstiftning vara att uppnå rättvis konkurrens och icke-diskriminering. Den bör skydda medborgarna mot bedrägeri, vilseledande förfaranden och dålig förvaltning. Dessutom bör den se till att verksamhetsbetingelserna för alla aktörer på marknaden är jämlika. Slutligen bör lagstiftningen vara flexibel och undvika onödigt ingripande. Regelverken bör vara tillräckligt flexibla för att kunna anpassas till nya utvecklingstrender och till de snabba förändringarna inom teknologin samtidigt som de bör vara stabila och förutsägbara.

3.5.1. Lagstiftningen får framför allt inte hindra utvecklingen på marknaden eller försätta företagandet och medborgarna i Europa i ett ofördelaktigt läge i strävan att fullt ut utnyttja de möjligheter marknaden erbjuder i fråga om att skapa arbetstillfällen och förbättra levnadsstandarden.

3.5.2. Effektiv lagstiftning förutsätter också att det sker en viss avreglering. Förenkling kan inte uppnås enbart genom att gamla förordningar ersätts med nya, vad som behövs är en fullständig omprövning av hela regelverket.

3.6. Målen för lagstiftningen bör definieras entydigt i gemenskapens eller medlemsstaternas lagstiftning. Dessa bör vara att främja konsumenternas intressen genom effektiv konkurrens och vid behov säkerställa tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.

3.7. Det är nu nödvändigt att nå verkliga resultat i fråga om förenklingen av lagstiftningen på europeisk, nationell och lokal nivå. Arbetet får inte begränsas till enbart principdeklarationer. Lagstiftningskulturen bör förändras och ett nytt lagstiftningsklimat behövs.

3.8. Inom EU koncentrerar man sig för närvarande på utvidgningen, vilket gör det ännu viktigare att förenkla unionens lagstiftningsstruktur.

4. Alternativa former av lagstiftning

4.1. Regleringen kan utformas på ett av följande tre sätt:

- Lagstiftning.

- Samreglering.

- Självreglering.

4.2. Samtliga tre former kan existera på samma marknad, och det är förmodligen mer meningsfullt att se samreglering och självreglering som komplement snarare än som alternativ till lagstiftning.

4.3. Ett tydligt exempel är avregleringen av marknader som tidigare dominerats av vanligtvis statsägda monopol. I avregleringens inledningsskede krävs oftast omfattande reglering och statlig kontroll. Regleringen ersätter i viss mån konkurrensen. En av regleringens huvudmålsättningar bör vara att säkerställa en rättvis och effektiv konkurrens på marknaden och framför allt att främja konkurrensen, samtidigt som medborgarna får tillgång till viktiga tjänster, exempelvis tjänster i allmänhetens intresse i enlighet med begreppet samhällsomfattande tjänster.

4.3.1. När det väl råder rättvis och öppen konkurrens mellan ett antal oberoende marknadsaktörer skyddar konkurrensen konsumenterna mot överpriser, diskriminering och orättvis marknadspraxis, och företagen kan endast förbättra sin marknadsposition genom att erbjuda bättre tjänster, ett bredare utbud och lägre priser. Under dessa omständigheter kan man i större utsträckning tillämpa fördragets allmänna konkurrensbestämmelser och gradvis avskaffa justeringsmekanismen till förmån för marknadskrafterna. Regleringen kan i sista hand begränsas till de områden där de politiska målsättningarna inte kan uppnås enbart genom konkurrens. Detta kan eventuellt leda till självreglering eller samreglering.

4.3.2. Självreglering är frivillig och grundar sig på samarbete mellan alla intresserade parter. I de fall det är lämpligt tillämpar man gemenskapsbestämmelser för avtal mellan parter. Den nya ekonomin kännetecknas av snabba tekniska förändringar, en snabb marknadsutveckling och en ökande globalisering. I denna snabbt skiftande miljö kan självreglering vara ett verkningsfullt instrument. Kommissionen har ständigt förordat självreglering som en flexibel, effektiv och ekonomisk lösning som på många områden kan ersätta lagstiftning. ESK instämmer i detta med reservation för att vissa villkor uppfylls. Självreglering betyder inte att man tar lagen i egna händer; lagstiftningen skall respekteras och tjäna som utgångspunkt. Företagens och allmänhetens gemensamma intressen skall ligga till grund för självregleringen och den måste vara genomförbar och kontrollerbar. Vidare måste den vara effektiv och åtföljas av tydliga sanktionsmöjligheter, särskilt på gränsöverskridande nivå. Självreglering är inte någon universallösning (i vissa fall kan självreglering på nationell nivå öka hindren för fri rörlighet för tjänster och dessutom kan de bestämmelser som olika branschorganisationer ställt upp inverka negativt på de företag som inte ingår i dessa organisationer, särkilt små och medelstora företag), men under rätta förutsättningar kan självreglering vara ett effektivt medel att undvika tunga lagstiftningsförfaranden.

4.3.3. Samreglering kombinerar vissa av lagstiftningens drag, särskilt dess förutsägbara och bindande karaktär, med självregleringens mer flexibla drag. Samreglering förutsätter att man går ett steg längre i fråga om samarbete. De statliga ingreppen begränsas till det strikt nödvändiga, och besluten om hur företagen skall uppfylla sina åtaganden överlåts i största möjliga utsträckning till dem själva. Det innebär inte bara att självreglering och lagstiftning samexisterar, utan framför allt ett delat ansvar mellan offentliga och privata aktörer. Samreglering har redan tillämpats på olika områden och man kan bland annat nämna följande:

- Den "nya metoden", som innebär att grundläggande regler fastställs i ett ramdirektiv och att man låter marknadsaktörerna själva besluta om hur de bäst skall uppfylla sina åtaganden; utmärkande för dessa grundläggande regler är att de är teknikneutrala.

- Den möjlighet som Maastrichtfördraget ger att utnyttja avtal mellan arbetsmarknadens parter (på deras eget initiativ eller efter samråd med kommissionen) som en alternativ metod till lagstiftning på områden som rör arbetsförhållanden och tillgång till arbete.

4.3.3.1. Samregleringens utmaning består i att fastställa och upprätthålla politiska målsättningar och samtidigt ge nöjlighet till en större flexibilitet inom ramen för lagstiftningen. För att möjliggöra detta måste man först fastställa på vilka områden samreglering fungerar bäst. För det andra krävs det övergripande lösningar; lösningar område för område fungerar inte. Slutligen måste man agera snabbt; globaliseringens påtryckningar ger inte utrymme för inte någon generös tidsplan.

4.3.3.2. Vid ett seminarium om samreglering på inre marknaden som ESK:s observationsgrupp för inre marknaden anordnade i Bryssel den 3 maj 2001 konstaterade man att den samreglering som håller på att utvecklas på inre marknaden fortfarande antar mycket olika former. Inom vissa områden (standardisering och sociala frågor) är den redan väl genomtänkt, strukturerad och prövad på gemenskapsnivå, medan den inom andra (konsumentfrågor, miljö och finansiella tjänster) fortfarande befinner sig på utvecklingsstadiet, och det rör sig om decentraliserade och slumpmässiga insatser trots att det finns en betydande utvecklingspotential.

4.3.3.3. Samreglering har ofta fördelen att förenkla reglerna, avlasta lagstiftningsapparaten, påskynda anpassningen till förändringar och skapa ett gemensamt ansvarstagande mellan de ekonomiska aktörerna och det civila samhället. För att det skall lyckas, erfordras handlingsutrymme för näringslivet och det organiserade civila samhället, partnerskap med de offentliga myndigheterna, representativa aktörer, förfaranden som är öppna för insyn, ett effektivt genomförande och en strikt kontroll och uppföljning av konsekvenserna, bland annat av de offentliga myndigheterna.

4.3.3.4. Olika former av samreglering som inbegriper ekonomiska och sociala intressegrupper kan utgöra ett värdefullt bidrag till inre marknaden inför den tredubbla utmaningen utvidgning, fördjupning och globalisering.

4.4. Ett annat alternativ till lagstiftning är att man inte gör någon reglering alls och att man överlåter ansvaret till marknaden. Även om denna lösning inte är lämplig i samtliga fall bör den inte uteslutas helt. När det gäller lagstiftningsförslag är den första fråga man alltid bör ställa sig följande: "Behövs det någon lagstiftning alls?" Det är en fråga som kommittén skulle kunna ta upp i sitt yttrande om lagstiftningsförslag. Samma fråga bör ställas när det gäller att införa system för samreglering och självreglering.

4.5. Alla former av reglering, antingen det rör sig om lagstiftning, samreglering eller självreglering, eller en kombination av dessa tre, inverkar negativt på handeln om den inte är enhetlig och tillämpas enhetligt. Inget kan skada företagandet mer än ett osäkert lagstiftningsklimat.

5. Förenkla befintlig lagstiftning

5.1. Förenkling och systematisk uppdatering av befintlig lagstiftning skall säkerställa att gällande lagstiftning alltid lever upp till sina målsättningar. I detta syfte har kommissionen för avsikt att vidta följande åtgärder:

- Snabbt utvärdera eventuella påpekanden som visar på onödigt komplexa och omotiverade förhållanden.

- Fastställa ett flerårigt program för förenklingsåtgärder som regelbundet uppdateras och som har politiskt bindande tidsgränser som avtalas mellan institutionerna.

- Föreslå ett mellaninstitutionellt avtal i syfte att fastställa föreklingsprinciper och fatta ett politiskt beslut om att påskynda lagstiftningsarbetet i detta avseende.

- Systematiskt införa ett förenklingsmoment i samband med all regelbunden översyn av gällande direktiv och förordningar.

- Gå vidare i fråga om kodifiering, omarbetning och konsolidering av befintliga instrument och systematiskt och snabbt offentliggöra de konsoliderade texterna när det görs ändringar.

5.2. Kommittén stöder i princip dessa åtgärder men är orolig för att de i sig inte är tillräckliga för att åstadkomma den radikala förbättring av rådande status quo som uppenbart behövs. Gemenskapens befintliga regelverk består av över 80000 sidor som innehåller nästan 10000 rättsliga instrument av nio olika typer, och det är så komplext att endast specialutbildade jurister med erfarenhet på området kan hantera denna labyrint. Detta innebär inte bara en tung börda för företagen i de nuvarande medlemsstaterna, utan skapar också en nästan outhärdlig situation för kandidatländerna eftersom antalet lagstiftningstexter i många fall ökar snabbare än de hinner omsätta det befintliga regelverket.

5.3. Om översynen av den befintliga lagstiftningen endast skall ske på grundval av marknadens påpekanden är kommittén orolig för att urvalet blir slumpartat och ineffektivt. Vad som behövs är en djupgående genomgång från grunden av all befintlig lagstiftning. Riktmärket för denna översyn bör vara att om man inte klart och tydligt kan motivera att ett rättsligt instrument är av intresse för allmänheten och bör bevaras skall det omgående avskaffas.

5.4. Det räcker emellertid inte att avskaffa föråldrad lagstiftning. Även i de fall det står klart att lagstiftningen fortfarande behövs, kan man inte för den skull sluta sig till att den bör bevaras i sin aktuella form. Gemenskapslagstiftningen har tillkommit i osammanhängande omgångar, och gällande lagstiftning har ändrats för att anpassas till nya förhållanden. Det har lett till otaliga ändringar av vissa direktiv, och varje gång situationen ändras tillfogas nya ändringar till en redan komplex struktur. Resultatet är komplicerade, förvillande och ibland motsägelsefulla rättsliga instrument. I många av de fall där direktiven inte skall avskaffas måste man vidta en grundlig omskrivning för att den rättsliga strukturen skall bli tydlig, sammanhängande och koncis, samtidigt som man noga måste granska effekterna av omskrivningen på sociala standarder och miljöstandarder.

6. Det svenska exemplet

6.1. I alla verksamheter av detta slag är det lärorikt att undersöka vilka metoder som är bäst, och Sverige är ett av de medlemsländer som gått systematiskt tillväga när det gäller att förenkla lagstiftningen.

6.2. En granskning av det svenska regelverket är lärorikt. Högst upp finns lagarna som stiftas av riksdagen; för närvarande finns det strax över 1000 lagar. På nivån under finns förordningarna som utfärdas av regeringen: antalet gällande förordningar beräknas uppgå till mer än 2 000. Under förordningarna återfinns de centrala myndigheternas föreskrifter och allmänna råd; de förstnämnda är rättsligt bindande medan det inte är fallet för de sistnämnda, vilka dock i praktiken betraktas som mycket viktiga, även av domstolarna. Totalt finns det i ovanstående kategorier cirka 7000 viktigare författningar som utgör cirka 40000 sidor text; 8 % av dessa är EU-relaterade. Lagtexterna (nya texter och ändrade texter) ökar konstant med cirka 5000 sidor per år; ökningen består till 80 % av ändringar av befintlig lagstiftning (och inte av ny lagstiftning). Affärsmän och deras rådgivare måste med andra ord varje år tillägna sig 5000 sidor ny lagstiftning och sortera bort 4000 sidor ur minnet. Dessa siffror är mycket högre i vissa andra medlemsländer.

6.2.1. På nivån under dessa viktigare typer av författningar finns ytterligare tre kategorier: regionala respektive kommunala föreskrifter och stadgor samt kollektivavtal. De sistnämnda förhandlas fram av arbetsmarknadsparterna. Man bör varken förbise dessa eller underskatta deras betydelse.

6.2.2. Man kan dra tre viktiga slutsatser av de svenska uppgifterna:

- Antalet rättsakter (ny och ändrad text) ökar på regeringsnivå med cirka 12,5 % per år.

- Andelen EU-relaterade rättsakter är tämligen liten.

- Antalet rättsakter är större ju längre ner i lagstiftningshierarkin man befinner sig.

6.2.2.1. Även om dessa uppgifter är specifika för Sverige är situationen med största sannolikhet densamma i övriga medlemsstater med undantag för smärre lokala skillnader. Andelen EU-relaterad lagstiftning i förhållande till den nationella lagstiftningen är förmodligen densamma.

6.3. Mot slutet av 1980-talet började man i Sverige att rationalisera myndigheternas författningar. Särskilda författningssamlingar, som nu uppgår till 55 stycken, utarbetades inom de centrala myndigheterna för att man skulle få ett väl organiserat system och göra författningarna mer lättillgängliga för allmänheten och näringslivet.

6.3.1. Det svenska exemplet visar att regeringens och riksdagens förenklingsinsatser är ganska lönlösa om inte myndigheterna själva intresserar sig för problemet. En annan lärdom är att centrala initiativ har små utsikter att lyckas utan ledarskap överst i hierarkin. Det visar också att det är väsentligt att ställa upp konkreta mål.

6.4. Ramlagstiftning har blivit allt viktigare de senaste åren. Denna metod har uppvisat tydliga fördelar jämfört med tidigare års alltför detaljerade lagstiftning - särskilt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen - men nackdelen är att den har resulterat i ett ökande antal rättsliga instrument på lägre nivåer. Den svenska livsmedelslagstiftningen, som är en blygsam lag bestående av 35 paragrafer på sex sidor, har exempelvis gett upphov till över 100 myndighetsföreskrifter, som sammanlagt utgör mer än 1800 sidor.

6.5. I Sverige har man vidtagit åtgärder för att minska regleringstrycket på små och medelstora företag genom att helt eller delvis undanta dem från kravet att följa vissa bestämmelser eller genom att göra vissa eftergifter avseende tillämpningen. Liknande åtgärder har vidtagits i USA där de visat sig mycket effektiva i syfte att uppmuntra företagsamheten. Tvärtemot den gängse uppfattningen är USA ett högreglerat samhälle, men "Small Business Administration" har gjort insatser för att minska regleringstrycket, särskilt för de allra minsta företagen.

6.5.1. Detta exempel kan mycket väl följas i Europa i större omfattning. Det är uppenbart att man i fråga om vissa bestämmelser inte kan göra några undantag, men många bestämmelser tillämpas alltför strikt på de allra minsta företagen och hindrar att företag bildas. I sådana fall kan en viss flexibilitet tillåtas utan att man för den skull undergräver principerna för sådan lagstiftning.

7. Ekonomiska och sociala kommitténs uppförandekod

7.1. Främjandet av förenkling fick ny drivkraft av ESK:s initiativ att utarbeta och anta en uppförandekod. För att inte denna drivkraft skall gå förlorad måste kommittén emellertid påskynda genomförandet av denna kod.

7.2. En av de viktigaste punkterna i ESK:s uppförandekod var att företa en systematisk bedömning av konsekvensanalysen för varje lagstiftningsförslag, men i få om över huvud taget några av de yttranden som kommittén sedan dess har avgett har man prioriterat denna fråga.

7.3. Kommittén beslutade att göra EU-institutionerna uppmärksamma på eventuella behov av att ersätta lagstiftningen med avtalsfrihet, självreglering och samreglering. För detta ändamål anordnade kommitténs observationsgrupp för inre marknaden ett seminarium i maj 2001, där fem företrädare för Europeiska kommissionens generaldirektorat och andra europeiska institutioner deltog.

7.4. ESK beslutade att införa dialoger med de ekonomiska och sociala intresseorganisationerna i EU, med Regionkommittén och med de existerande ekonomiska och sociala råden i medlemsstaterna för att bidra till att förenklingsprocessen blir en framgång. Sådana dialoger existerar ännu inte i någon strukturerad form. Observationsgruppen för inre marknaden avser dock att nästa år inleda en rad besök vid nationella ekonomiska och sociala råd, under vilka frågan om förenklade bestämmelser kommer att vara temat för debatten. Inledande kontakter har också tagits med Regionkommittén.

7.5. I uppförandekoden påpekade man att även om ESK var mycket positiv till kommissionens förenklingsinitiativ, lade kommittén själv sällan fram förslag till förenkling eller presenterade enklare alternativ till kommissionens förslag. Tyvärr måste man konstatera att detta fortfarande är fallet.

7.6. Det står klart att kommittén i likhet med kommissionen, övriga institutioner och medlemsstaternas regeringar måste göra aktivare insatser på detta område.

8. Vissa aspekter på lagstiftning

8.1. Förenkling av lagstiftning är lika komplicerat som det problem den är avsedd att lösa och väcker ett antal frågor som står i motsättning mot varandra.

8.2. Frågan om ramlagstiftning är ett bra exempel. Det råder inget tvivel om att lagstiftning som reglerar alltför mycket detaljer är olämplig på en marknad som utvecklas hastigt och där den snabba tekniska utvecklingen hotar att göra lagstiftningen föråldrad nästan innan den antagits. Detta leder till ett ständigt behov av att uppdatera och ändra lagarna, vilket skapar osäkerhet i lagstiftningen och ofta leder till att lagar blir så komplicerade att de i realiteten blir obegripliga. Därför bör lagarna avfattas i allmänna termer som är bättre anpassade till den nya utvecklingen.

8.2.1. Principen bakom ramlagstiftning är emellertid att företag skall åtnjuta frihet inom de angivna ramarna. Det är ett brott mot principen, om europeiska ramlagar tolkas på olika sätt i nationell lagstiftning eller om nationella ramlagar kompletteras med olika föreskrifter från lokala myndigheter och andra organ. Ramlagar är att föredra om de ger den flexibilitet som krävs för att klara snabba förändringar och om de ger företagen handlingsfrihet inom fastställda ramar, men de kan vara skadliga om de bara flyttar den lagstiftande makten från den politiska nivån till en lägre nivå.

8.3. Ett annat exempel är frågan om subsidiariteten. Det är allmänt accepterat att subsidiaritetsprincipen skall ligga till grund för all lagstiftning. EU skall därför inte reglera någonting som kan regleras på det nationella planet eller som kan lösas på något annat sätt än genom regleringar. På samma sätt skall ingenting regleras centralt av en medlemsstat som kan hanteras bättre på regional eller kommunal nivå.

8.3.1. I praktiken ger tillämpningen av denna princip upphov till avsevärda svårigheter för företagen och medlemsstaternas administration. När subsidiaritetsprincipen dikterar att lagstiftning skall genomföras på nationell nivå leder detta ofta till stora skillnader i lagarnas utformning i de olika medlemsstaterna. Detsamma gäller, i ännu större utsträckning, då lagstiftningsbefogenheter utövas på lokal nivå. Därför kan subsidiaritetsprincipen leda till att företag möter lagar i olika medlemsstater, och till och med inom en medlemsstat, som strider mot varandra på samma område. Subsidiaritet och mångfald går hand i hand.

8.3.2. Man kan hävda att inre marknadens krav på enhetlighet medför att subsidiaritetsprincipen bör tillämpas på ett sådant sätt att mycket mer lagstiftning genomförs på EU-nivå än för närvarande. Dessutom bör dessa lagar utformas så att de inte kan ändras i någon större utsträckning då de genomförs på nationell eller lokal nivå. Man får ju inte glömma att ett av de grundläggande syftena med EU:s lagstiftning är att förenkla genom att harmonisera och likrikta de femton olika uppsättningarna av regler i medlemsstaterna för att göra det möjligt för inre marknaden att fungera effektivt.

8.4. En annan fråga som är aktuell i detta sammanhang gäller verkställighet. Även på de ganska få områden där medlemsstaternas lagstiftning stämmer överens finns det ofta omfattande skillnader i fråga om verkställighet. Detta förvränger också konkurrensen på inre marknaden.

8.5. En nyckelfråga i samband med effektiv lagstiftning är tillgängligheten. Företag och andra berörda måste veta var de står i förhållande till lagen och måste kunna komma i kontakt med det lagstiftande organet utan onödiga svårigheter eller kostnader. Det är olyckligt att gemenskapens lagstiftning inte bara är svår att förstå utan också relativt svår att komma åt. Det första problemet skulle kunna lösas om man identifierade en "kärna" av grundläggande lagar bland de cirka 1200 direktiv och förordningar som utfärdats av rådet och bland kommissionens 2500 dithörande direktiv och förordningar. Det vore också lämpligt att påbörja en sådan kodifiering som har genomförts i Sverige. Det andra problemet skulle kräva en översyn av Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT) som ges ut enligt ett onödigt komplicerat system som är svårt att få en överblick över. Detta borde kompletteras med att gemenskapens hela regelverk gjordes tillgängligt på en speciell webbsida, där aktuella förändringar i lagstiftningen lyftes fram.

8.6. Proportionalitetsprincipen är också av grundläggande betydelse. I samband med lagstiftning kräver denna princip att man inte lägger större bördor på företagen än vad som verkligen kan motiveras med hänsyn till det allmänna bästa. Det borde därför ställas krav på den som föreslår ny lagstiftning på europeisk, nationell eller lokal nivå att klart bevisa att den är nödvändig för det allmänna bästa. Samma undersökning borde göras då man ser över existerande lagstiftning.

8.6.1. Lagregler måste vara relevanta och entydiga. Det är tyvärr inte alltid fallet på europeisk nivå, och det tenderar att i ännu mindre utsträckning vara fallet på de lägre nivåerna av den lagstiftande hierarkin. Regler som man anser krävs i ett visst fall läggs ofta till i existerande lagar som ursprungligen inte skrevs för detta syfte. Detta skapar situationer där det är oklart - även för experter - om vissa förhållanden regleras av en viss del av en lag, av en annan del av samma lag, eller av en annan lag eller ingen alls. En sådan brist på klarhet är negativ för alla inblandade parter: företagen, allmänheten, de nationella förvaltningarna och EU-institutionerna.

8.7. Kommittén anser att det finns ett överhängande behov att se över den existerande lagstiftningen och att skapa riktlinjer för ny lagstiftning. Frågan är hur och av vem som denna översyn skulle utföras. De svenska erfarenheterna visar att man får bäst resultat under följande villkor:

- När de berörda organen engageras i processen.

- När processen leds från den politiska hierarkins topp.

- När den finns en aktiv dialog mellan myndigheterna och företagen.

- När man anger tydliga mål.

Det är dock kanske orealistiskt att förvänta sig av statstjänstemän att de skall driva på en process för att minska och rationalisera lagstiftning. De måste vara delaktiga, men drivkraften måste komma från en annan källa, och den måste vara politisk. Men de politiska ledarna skall hinna med mycket och har många andra plikter att fullgöra.

8.7.1. I sitt tidigare yttrande om detta tema(4) påpekade kommittén behovet av att göra konsekvensanalyserna mer oberoende och att förbättra deras kvalitet genom att avsätta tillräckliga resurser, använda initiativrätten, använda riktiga metoder och samråda på ett effektivt sätt med aktörer i näringsliv och samhälle. Ett sätt på vilket kommittén ansåg att detta kunde uppnås vore om kommissionen överlät konsekvensanalyserna till ett externt organ som hade de kvalifikationer som krävs och som svarade mot de nödvändiga kriterierna för oberoende.

8.7.2. Kommittén anser att detta bör vara ett permanent organ på europeisk nivå som även kan få i uppgift att leda förenklingsprocessen. För att säkerställa en aktiv dialog mellan institutioner och marknader bör organet bestå av representanter för näringslivet och från kommissionen, myndigheter och andra aktörer inom näringsliv och samhälle. Detta är en brist i den nuvarande processen. EU har varit noga med att låta alla nationella myndigheter vara representerade i organ som utformar lagar, medan representanter för näringslivet inte har varit representerade i tillnärmelsevis samma utsträckning. Företagen är "konsumenter" av lagstiftning och det är lika viktigt för dem som för myndigheterna att vara representerade i översynsorganet. Det är när allt kommer omkring de som bäst kan bedöma lagstiftningens konsekvenser för deras verksamhet. I idealfallet borde motsvarande organ inrättas på nationell nivå för att fullgöra samma funktion i fråga om den mycket mer omfattande nationella lagstiftningen. Det är uppenbart att nära kontakter mellan det europeiska organet och dess nationella motsvarigheter vore önskvärda. De nationella organen skulle som ytterligare uppgift kunna ha att undersöka nationella lagars förenlighet med EU:s lagstiftning.

8.7.3. Organet på EU-nivå skulle dessutom kunna utföra vissa eller alla av följande funktioner:

- Identifiera vilken existerande lagstiftning som bör inkluderas i SLIM-initiativet.

- Formulera riktlinjer för införande av ny lagstiftning.

- Ange mål för minskning av lagstiftningen.

- Kodifiera gemenskapens regelverk.

- Utforma konsekvensanalyser.

- Övervaka marknader.

- I efterhand utvärdera effekterna av lagstiftningsinstrument i praktiken.

- Överta verksamheten från de Europeiska företagarpanelerna.

- Övervaka framstegen i arbetsgruppen för enklare företagsvillkor (BEST).

- Samordna de olika förenklingsinitiativen (SLIM, BEST, paneler, konsekvensanalys).

8.8. En åtgärd som i stor utsträckning skulle förenkla arbetet för översynsorganet och utgöra ett betydande bidrag till en långsiktig förenkling av regelverket vore om alla nya lagregler (inklusive existerande regler som man under översynsprocessen beslutar att behålla) skulle ha en begränsad giltighetstid efter vilken de upphör att gälla, om de inte förnyas (s.k. sunset legislation). Detta skulle säkerställa att reglerna sågs över på ett systematiskt sätt och att skälen till deras existens granskades på nytt, för att man skulle kunna fastställa om det fanns motiv för att behålla dem. Giltighetstiden för all lagstiftning behöver inte vara densamma. En del lagar kan införas för exempelvis sju år, medan andra kan ha kortare livslängd. En liknande process skulle kunna införas på nationell nivå.

8.9. Förenklingsprocessen måste påskyndas kraftigt för att underlätta unionens utvidgning. Den överdrivna komplexiteten i en stor del av EU:s regelverk skapar en onödig börda för kandidatländerna i deras försök att införliva lagstiftningen. Om denna situation inte rättas till innan länderna ansluts kommer deras företag, och i synnerhet de små och medelstora företagen, att bli tvungna att bära den börda av ytterligare och onödiga kostnader som för närvarande läggs på deras motsvarigheter i medlemsstaterna. Dessa kostnader kommer att väga tyngre på företagen i kandidatländerna än på dem i medlemsstaterna eftersom de är verksamma i ekonomier som är betydligt mindre utvecklade.

8.10. Den existerande lagstiftningens komplicerade natur väcker också frågor om rättsstatsprincipen. Att inte känna till lagen är ingen ursäkt och många småföretag riskerar att tvingas verka på fel sida om lagen eftersom de inte klarar av att avgöra vilka juridiska krav som ställs på dem och hur långtgående de är. Att lagarna är så komplicerade har lett till en situation där tolkningen av de mest svårbegripliga frågorna är förbehållen ett fåtal högt specialiserade jurister, som är så få och har en sådan sakkunskap att de kan ta ut oerhörda arvoden, vilket leder till att deras tjänster är utom räckhåll för alla utom de största företagen.

8.11. Det finns en omfattande hierarki i lagstiftningen som ser ut så här:

>Plats för tabell>

Dessutom finns det föreskrifter från internationella organ som WTO och ILO, samt föreskrifter med basis i internationella avtal, både bilaterala och multilaterala.

8.11.1. I många, fast inte alla, medlemsstater ökar lagreglernas volym ju längre ner man kommer i den lagstiftande hierarkin. Dessutom är tillämpningen av de lagstiftande befogenheterna ofta strängare och mer inkonsekvent på lägre nivå. Bördan av föreskrifter är därför tyngst för företagen, särskilt för de små och medelstora, på lokal, kommunal och regional nivå. Situationen förvärras av skillnaderna mellan näringslivets sedvanor och praxis i de olika medlemsstaterna, som visserligen inte är juridiskt bindande men som ändå tillämpas godtyckligt i många fall.

8.11.2. I fråga om de kommunala och regionala föreskrifternas effekter skall man inte bara bedöma kostnaderna och den byråkratiska bördan för företagen, utan också den demokratiska legitimiteten. Kommunala och regionala föreskrifter skrivs ofta utan någon riktig juridisk grund. Att parlament och regeringar tillåter anonyma organ att påta sig lagstiftande makt underminerar legitimiteten i och acceptansen för den lagstiftande processen. Det saknas dessutom ofta insyn i lagstiftningsprocessen på kommunal och regional nivå.

8.12. Ett av skälen till att EU:s lagstiftning är så komplicerad är de omfattande och ibland motstridiga ändringar i lagförslag som Europaparlamentet och rådet gör för att uppnå enighet. Kommittén har ingen lösning på detta problem, men vill påpeka sambandet mellan enighet och komplexitet. Vidare genomför man konsekvensbedömningar utifrån kommissionens förslag vilka inte nödvändigtvis är relevanta för den slutgiltiga lagstiftningen, som kan skilja sig förhållandevis mycket från det ursprungliga förslaget.

9. Ekonomiska och sociala kommitténs roll

9.1. I sitt tidigare yttrande(5) konstaterade kommittén att den, som enda församling som företräder alla "användare" av lagstiftning, har en viktig roll att spela i utformningen och övervakningen av en ny EU-policy för förenkling. ESK uppmanade kommissionen att möjliggöra för kommittén att spela denna roll mer effektivt genom att:

- När det är möjligt rådfråga kommittén i ett så tidigt skede att ESK:s yttrande verkligen tillför ett mervärde.

- Varje år rådfråga ESK i samband med utarbetandet av rapporten till vårens Europeiska råd om förenklingsprocessens utveckling, när kommissionen presenterar sitt årliga program för remisser till ESK.

- Direkt engagera ESK i diskussionerna om att förbättra och förstärka konsekvensanalyserna.

9.1.1. Kommittén upprepar nu dessa önskemål.

9.1.1.1. Kommittén kommer å sin sida att bli mer aktiv i att genomföra sin egen uppförandekod.

10. Slutsats

10.1. Det är få nya idéer som framförs i föreliggande yttrande. Nya idéer är inte det som krävs. Vad som däremot krävs är ett effektivt genomförande av de idéer som redan framförts av kommittén, kommissionen, Europeiska rådet i Lissabon, Molitor-rapporten och ett flertal andra organ. Samtidigt som kommittén är medveten om att det ofta är lätt att komplicera saker och komplicerat att förenkla dem, vill vi ändå påpeka att det inte är någon idé att tala om åtaganden om vi inte är beredda att genomföra dem, och det är meningslöst med nya åtaganden när de gamla ännu inte fullgjorts.

Bryssel den 29 november 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.

(2) KOM(2001) 130 slutlig, 7.3.2001.

(3) EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.

(4) EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.

(5) EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.