SV Europeiska unionens officiella tidning C 424/46

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG”

COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Föredragande: Antonello Pezzini

Den 6 februari 2014, den 13 januari 2014 och den 22 januari 2014 beslutade Europaparlamentet, rådet respektive Europeiska kommissionen att i enlighet med artiklarna 192 och 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG”

COM(2014) 20 final.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 22 maj 2014.

Vid sin 499:e plenarsession den 4–5 juni 2014 (sammanträdet den 4 juni) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 167 röster för, 2 röster emot och 10 nedlagda röster.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 EESK anser att EU:s utsläppshandelssystem är ett centralt instrument i EU:s klimat- och energipolitik när det gäller att minska industriutsläppen i EU. Kommittén uppmanar därför till att genomföra en genomgripande reform av systemet som syftar till att uppnå EU:s klimatmål för 2020 och 2030 och samtidigt skydda industrins konkurrenskraft och undvika minskade investeringar.

1.2 EESK stöder förslaget att skapa en reserv för marknadsstabilitet för utsläppshandelssystemet i början av nästa handelsperiod (2021) som en möjlig åtgärd för att hantera prisvolatiliteten inom utsläppshandelssystemet efter 2020.

1.3 Kommittén noterar att rådet den 21 mars 2014 särskilt efterlyste åtgärder för att fullt ut kompensera för de direkta och indirekta kostnader som orsakas av EU:s klimatpolitik för sektorer som utsätts för global konkurrens, fram till dess att man genom ett övergripande internationellt klimatavtal har infört lika villkor på global nivå för den europeiska industrin.

1.4 EESK efterlyser — fördefinierade automatiska justeringsmekanismer som kan motstå allvarliga chocker utan att det lämnas utrymme för skönsmässiga bedömningar eller ingripanden, — ett öppet, förutsägbart och enkelt system, — överkomliga övergångskostnader, — förutsägbara investeringsutsikter, — säkerhet vad gäller stabila långsiktiga mål, — användning av vinsterna från auktioneringen av utsläppsrätter för att stödja företagen i övergången till en koldioxidsnål ekonomi och hjälpa dem att utveckla och tillämpa ren teknik, — lämpliga och innovativa stödåtgärder för energiintensiva tillverkningssektorer, — större strategisk klarhet på europeisk och global nivå.

1.5 Kommittén anser att utsläppshandelssystemet överlappar annan europeisk och nationell politik på områdena miljö, klimat, energi och industriell utveckling, som bör samordnas bättre för att skapa positiva effekter. Kommittén menar därför att reformen av systemet måste ses i relation till andra bestämmelser som påverkar växthusgasutsläppen och kostnaderna för den energi som används inom industrin.

1.6 EESK betonar att utsläppshandelssystemet måste förstärkas inte bara som ett instrument för att optimera kostnaderna och främja energieffektivitet i alla sektorer, utan även som ett instrument för att öka medvetenheten hos allmänheten för att — främja varor och tjänster med låga koldioxidutsläpp, — stödja investeringar i infrastruktur, — främja utbildning och kapacitetsuppbyggnad i sektorer som är centrala för återställandet av den europeiska tillverkningssektorns ekonomiska värde.

1.7 Kommittén betonar att industrin ständigt ägnar sig åt en kontinuerlig innovationsprocess för att minska energiförbrukningen och öka energieffektiviteten, men det är tydligt att snedvridningarna på marknaden för utsläppshandel, med överdrivet sänkta koldioxidpriser, kan göra det svårare att uppnå en förstärkt hållbar vetenskaplig och teknisk innovation.

1.8 Enligt EESK bör EU:s utsläppshandelssystem från och med 2020–2030 inte bara ha rollen av att underlätta en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläppen från berörda anläggningar och sektorer genom investering i teknik med låga koldioxidutsläpp, användning av förnybara energikällor och åtgärder för ökad energieffektivitet. Det bör också främja tillgången till internationella kompensationer för att begränsa utsläppen på den globala koldioxidmarknaden, inte minst inför det globala klimatavtalet 2015 och i enlighet med målen för hållbar utveckling som fastställs i utvecklingsagendan för tiden efter 2015 vad gäller integrerade metoder för utveckling, jämlikhet, mänskliga rättigheter och fullständig miljömässig hållbarhet.

1.9 Kommittén anser att den föreslagna översynen av utsläppshandelssystemet från och med 2021, som utgör en del av den nya klimat- och energipolitiska ramen för 2030, bör ha en nära koppling till användningen av Horisont 2020-programmet och samordningen av nationella program, så att man kan påskynda nylanseringen av hållbar teknisk innovation, i syfte att upprätthålla den europeiska industrins konkurrenskraft och främja nya och bättre industriområden.

1.10 Kommittén är övertygad om att koldioxidmarknaden måste bli mer stabil, flexibel och öppen för de viktigaste aktörerna på global nivå, och uppmanar därför kommissionen, Europaparlamentet och rådet att utforma en detaljerad och samordnad ram för framtida åtgärder i syfte att uppnå målet om en konkurrenskraftig och hållbar tillverkningsindustri.

1.11 EESK understryker att politiken för minskade koldioxidutsläpp kan öka sysselsättningen och att den kan ha positiva effekter på minskningen av utsläpp och på luftkvaliteten. Kommittén uppmanar till att beakta dessa faktorer i internationella förhandlingar.

2. Inledning

2.1 EU:s utsläppshandelssystem bör vara ett effektivt och centralt instrument för att minska de energirelaterade utsläppen i EU. För att vara kostnadseffektivt måste systemet vara marknadsbaserat och kunna stimulera koldioxidpriserna. Samtidigt bör det ha en positiv effekt på investeringarna i teknik med låga koldioxidutsläpp, utvecklingen av förnybar energi och ökningen av energieffektiviteten för att säkerställa en konkurrenskraftig tillverkningsindustri som uppfyller de hållbarhetsmål som har fastställts och delas av alla de viktigaste partnerna runt om i världen.

2.2 Enligt de nuvarande bestämmelserna för systemet för handel med utsläppsrätter ska de företag som omfattas av kravet på minskade utsläpp erhålla utsläppsrätter som motsvarar det antal ton koldioxid som de får släppa ut, varvid tilldelningen minskar år från år (- 1,74 %). Från och med 2021 ska denna procentuella minskning uppgå till 2,2 %.

2.3 EU:s utsläppshandelssystem har ända sedan det skapades tillhandahållit ett referenspris för koldioxid på EU-nivå, som varje dag styr operativa och strategiska investeringsbeslut, i syfte att minska utsläppen inom alla sektorer i den europeiska ekonomin, som står för ca hälften av utsläppen av växthusgaser i EU.

2.4 Efter den allvarliga ekonomiska krisen och den efterföljande minskade aktiviteten har systemet dock orsakat en strukturell obalans mellan tillgång och efterfrågan på utsläppsrätter, vilket lett till ett överskott på omkring 2 miljarder utsläppsrätter. Denna obalans ser ut att hålla i sig i mer än tio år.

2.5 Marknadsöverskottet har lett till en kraftig prisnedgång inom EU:s utsläppshandelssystem – priset har fallit från ca 30 euro per ton koldioxid till 13,09 euro per ton år 2010 och 11,45 euro per ton år 2011, för att år 2012 nå en genomsnittlig global koldioxidprisnivå på runt 5,82 euro per ton.

2.6 I många europeiska länder har man utvecklat olika initiativ (t.ex. de vita och gröna certifikaten i Italien) som syftar till att minska koldioxidutsläppen genom besparingar och ökad effektivitet (vita certifikat) eller genom att ersätta kolväten som primära energikällor med förnybar energi (gröna certifikat) (1).

2.7 Industrin ägnar sig ständigt åt en kontinuerlig innovationsprocess för att minska energiförbrukningen och förbättra energieffektiviteten. Det är emellertid uppenbart att överdrivna sänkningar av priset på koldioxid skulle göra det svårt att uppnå en förstärkt hållbar vetenskaplig och teknisk innovation.

2.8 Enligt de nuvarande bestämmelserna för utsläppshandelssystemet fastställs tillgången av utsläppsrätter vid auktionerna för många år, och den går inte att justera för att reagera på stora förändringar i efterfrågan på utsläppsrätter. På så sätt uppstår ihållande obalanser med negativa konsekvenser på innovation och investeringar i ny teknik med låga koldioxidutsläpp.

2.9 I december 2013 diskuterade Europaparlamentet och rådet vilka justeringar som ska göras i utsläppshandelssystemet och beslutade att ge kommissionen möjlighet att – i undantagsfall och för att säkerställa att marknaden fungerar korrekt tills det antas långsiktiga strukturella åtgärder – vid endast ett tillfälle skjuta upp försäljningen av högst 900 miljoner utsläppsrätter för koldioxid med en ny tidsgräns år 2020 i stället för treårsperioden 2014-2016.

2.10 Trots dessa framsteg på kort sikt har EU fortfarande långt kvar till en lösning på problemet med det långsiktiga överskottet.

2.11 Enligt kommissionen skulle skapandet av en reserv för marknadsstabilitet som ska träda i kraft 2021, dvs. under fas 4, göra det möjligt att integrera nuvarande bestämmelser för att säkerställa en mer balanserad marknad, där koldioxidpriset i högre grad skulle styras av utsläppsminskningar på medellång till lång sikt och tillhandahålla stabila förväntningar i syfte att uppmuntra investeringar i teknik med låga koldioxidutsläpp, som skulle vara till nytta för företag som fortfarande begränsas av en hög energiintensitet.

2.12 Reserven bör göra det möjligt att hantera det överskott av utsläppsrätter som uppstått under de senaste åren och att förbättra systemets motståndskraft mot allvarliga chocker genom att automatiskt justera tillgången till utsläppsrätter vid auktioner.

2.13 Skapandet av en sådan reserv – kanske bättre än den senareläggning (”back-loading”) av utauktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter till 2019–2020 som nyligen beslutades – stöds av en lång rad olika intressenter. Enligt bestämmelserna i den föreslagna lagstiftningen ska reserven helt fungera enligt på förhand definierade regler, utan att kommissionen eller medlemsstaterna får något handlingsutrymme vad gäller genomförandet.

3. Sammanfattning av kommissionens förslag

3.1 Kommissionen föreslår att det skapas en reserv för marknadsstabilitet i början av nästa handelsperiod inom utsläppshandelssystemet år 2021. Reserven bör, tillsammans med den nyligen beslutade senareläggningen av utauktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter till 2019–2020, göra det möjligt att: — hantera det överskott av utsläppsrätter som har uppstått under de senaste åren, — förbättra systemets motståndskraft mot allvarliga chocker, — upprätta mekanismer som automatiskt justerar antalet utsläppsrätter som auktioneras.

3.2 Enligt bestämmelserna i den föreslagna lagstiftningen ska sådana på förhand fastställda automatiska justeringsmekanismer inte ge kommissionen eller medlemsstaterna något handlingsutrymme vad gäller genomförandet.

3.3 Förslaget om EU:s utsläppshandelssystem från och med 2021 är en integrerad del av den nya klimat- och energipolitiska ram för 2030 som föreslagits av kommissionen (denna ram är föremål för ett annat EESK-yttrande) och som omfattar ett antal olika aspekter, bland annat följande: minskning av utsläppen av växthusgaser med 40 % jämfört med 1990, bindande mål på EU-nivå för att höja andelen förnybar energi till minst 27 %, en mer ambitiös energieffektivitetspolitik, ett nytt styrsystem och ett antal nya indikatorer för att säkerställa ett konkurrenskraftigt och säkert energisystem.

4. Allmänna kommentarer

4.1 EESK stöder fortfarande ”en mer omfattande utauktionering av utsläppsrätter. Auktionering ligger i linje med principen om att förorenaren betalar och gör att man kan undvika oförtjänta vinster. Vidare utgör det ett incitament och skapar resurser som kan investeras i anläggningar och produkter med låga koldioxidutsläpp; på så sätt främjas innovation” (2).

4.2 EESK anser att det är av grundläggande betydelse att bevara ett starkt utsläppshandelssystem som en hörnsten i EU:s klimat- och energipolitik. Det får inte leda till en nedgång av tillverkningssektorn och investeringsflykt. Detta möjliggörs av ett reviderat styrsystem för koldioxidmarknaden som ett effektivt instrument för att minska utsläppen inom industrin och andra relevanta sektorer och främja investeringar i innovativ teknik med låga koldioxidutsläpp som är konkurrenskraftig på global nivå.

4.3 Gällande åtgärder för att stödja industrin inom EU:s utsläppshandelssystem kommer till stor del att försvinna före 2021, och den kostnadsfria tilldelningen kommer helt att avskaffas 2027. Ett nytt mål för minskning av koldioxidutsläpp före 2030 för EU:s sektorer inom utsläppshandelssystemet skulle kunna medföra ytterligare bördor för EU:s industri.

4.4 Fram till dess att man ingått ett övergripande internationellt avtal om klimatförändringarna som inrättar lika villkor på global nivå för industrin, bör EU:s utsläppshandelssystem omformas så att det tillåter full kompensation för de direkta kostnaderna för minskning av koldioxidutsläpp som orsakas av EU:s klimatpolitik för sektorer som utsätts för global konkurrens. Ett sådant tillvägagångssätt är förenligt med rådets slutsatser av den 21 mars 2014, där rådet uppmanar till att utveckla åtgärder för perioden 2020–2030 för att förhindra potentiellt koldioxidläckage, och efterlyser långsiktig planeringssäkerhet för industriella investeringar i syfte att säkerställa konkurrenskraften i Europas energiintensiva industrier.

4.5 I sitt yttrande om färdplanen för ett utsläppssnålt samhälle 2050 (3) rekommenderade EESK kommissionen att lägga fram ett omfattande nytt åtgärdspaket för att ge incitament till de omfattande nyinvesteringar som krävs för att uppnå dessa nya mål, som bör inkludera ett stärkande av EU:s system för utsläppshandel som ett kostnadsoptimerande instrument för vägledning av investeringsbeslut samt andra åtgärder som syftar till följande: främja energieffektivitet inom alla sektorer, öka konsumenternas medvetenhet och förmåga att använda sin egen köpkraft till att gynna utsläppssnåla produkter och tjänster, stödja investeringar i den infrastruktur som kommer att behövas och främja utbildning och kapacitetsuppbyggnad inom nyckelsektorerna.

4.6 Kommittén anser att EU:s strategier och politik för miljö, klimat, energi och industriell utveckling bör samordnas bättre för att man ska kunna uppnå positiva samverkanseffekter. Att enbart betrakta värdet på utsläppsrätterna för koldioxid på utsläppshandelsmarknaden som ”koldioxidpriset” och inte beakta kostnader förknippade med andra instrument, såsom incitament för förnybara energikällor eller energieffektivitetspolitik, kan visa sig vara en för enkel och ofullständig metod och leda till förvanskade bedömningar överlag (4).

4.7 EESK ställer sig bakom rådets slutsatser från våren 2014 om industrins behov inom alla områden, från energi till konkurrens och från handel till utbildning, och understöder särskilt principen om att industrins konkurrenskraft ”måste ses i relation till en konsekvent europeisk klimat- och energipolitik, inbegripet genom åtgärdande av frågan om höga energikostnader, särskilt för energiintensiva industrier”.

4.8 Utsläppshandelssystemet bör tillhandahålla en gemensam rättslig ram för energisektorn och energiintensiva sektorer, som åtgärdar förlusten av konkurrenskraft med hjälp av åtgärder för att övervaka koldioxidläckage och påskynda genomförandet av ytterligare förbättringar inom sektorer som inte ingår i utsläppshandelssystemet, vilka står för mer än hälften av de nuvarande koldioxidutsläppen i EU, i synnerhet sektorer med verklig potential för energieffektivitet, t.ex. byggnads- och transportsektorerna.

4.9 EESK uppmanar med eftertryck till att komplettera översynen av utsläppshandelssystemet med kraftfulla åtgärder för att stimulera ekonomisk återhämtning med hjälp av investeringar i sektorer med stor potential, såsom infrastruktur och grön ekonomi, och i strategiska industriella sektorer, såsom forskning och innovation, och i synnerhet i tillverkningssektorn och i små och medelstora företag.

4.10 Kommittén är övertygad om att utsläppshandelssystemet skulle kunna vara ett effektivt marknadsinstrument för att uppnå en minskning av växthusgasutsläppen på ett ekonomiskt hållbart sätt, eftersom det kan säkerställa större stabilitet genom att begränsa självständigt utformade åtgärder och säkerställa flexibilitet i enlighet med på förhand fastställda regler och baserat på kriterier om öppenhet, förutsägbarhet och enkelhet, så att det blir möjligt för marknadsaktörerna att beakta justeringar av tillgångsutsikterna i sitt beteende.

4.11 För att utsläppshandelssystemet ska vara effektivt bör man — begränsa övergångskostnaderna, — tillhandahålla förutsägbara investeringsutsikter, — säkerställa stabila långsiktiga mål, — säkerställa användning av vinsterna från auktioneringen av utsläppsrätter för att stödja (5) företagen att övergå till en koldioxidsnål ekonomi och till utveckling och tillämpning av ren teknik.

4.12 EU:s utsläppshandelssystem bör från perioden 2020–2030 ha som uppgift att underlätta för relevanta anläggningar och sektorer att minska koldioxidutsläppen på ett kostnadseffektivt sätt genom investeringar i teknik med låga koldioxidutsläpp, användning av förnybara energikällor och ett starkt åtagande för energieffektivitet.

4.13 Marknadspriset för utsläppsrätter bör fortsättningsvis vara en giltig referenspunkt för investeringar i syfte att minska utsläppen.

4.14 I det framtida utsläppshandelssystemet bör man bevara tillgången till internationella kompensationer, eftersom de utgör en trovärdig metod för att begränsa utsläppen på ett effektivt sätt genom att utnyttja möjligheterna till att skapa en global koldioxidmarknad.

4.15 Mekanismen för en ren utveckling bör bevaras, förbättras och utvidgas, och man bör på ett lämpligt sätt stödja kopplingarna mellan det europeiska utsläppshandelssystemet och de nya systemen som håller på att skapas på andra håll i världen.

4.16 EESK anser att det är nödvändigt att Europeiska unionen gör allt den kan för att skapa en verklig internationell koldioxidmarknad och sprida effektiva mekanismer för utsläppshandel, som är öppna för alla stora aktörer, till hela världen.

4.17 Man bör snabbt utveckla nya mekanismer som regeringarna kan använda på frivillig basis efter sina nationella behov. Dessa mekanismer bör planeras så att man så långt som möjligt kan undvika konkurrenssnedvridningar mellan regioner för varor som är föremål för handel på global nivå.

4.18 Utsläppshandelssystemet överlappar i själva verket andra europeiska och nationella politikområden, såsom incitament för förnybar energi och energieffektivitet, vilket skapar snedvridningar och ineffektivitet på marknaden. Reformen av systemet bör därför ses i relation till andra bestämmelser som påverkar växthusgasutsläppen och energikostnaderna för industrianvändning.

4.19 Ensidiga val leder till ökade koldioxidrelaterade kostnader (främst energikostnader) för företagen, och kan underminera konkurrenskraften för strategiska tillverkningssektorer utan att säkerställa konkreta framsteg ur klimatsynvinkel. Undersökningar som gjorts under den senaste tiden har visat (6) att de minskningar av koldioxidutsläpp som uppnåtts i EU mer än utjämnas av ökningen av utsläpp som ”upptagits” i produkter som importerats till EU.

4.20 EESK anser att man – trots att det är oerhört viktigt att uppnå en global överenskommelse om klimatförändringarna 2015 som omfattar de länder som främst är ansvariga för utsläppen – genom att använda Horisont 2020 och samordna nationella investeringar, måste fortsätta med den tekniska innovationen i syfte att bevara den europeiska tillverkningsindustrins konkurrenskraft och främja nya och bättre industriområden.

4.20.1 För att kunna uppnå detta mål är det nödvändigt att utforma en detaljerad och samordnad ram för åtgärder som ska vidtas för att skapa ett konkurrenskraftigt och hållbart industrisystem på global nivå. EESK uppmanar därför kommissionen, Europaparlamentet och rådet att utforma en sådan ram i överensstämmelse med millennieutvecklingsmålen för hållbar utveckling, som ingår i FN:s utvecklingsagenda för perioden efter 2015.

4.21 Kommittén upprepar behovet att ”ta hänsyn till lärdomen om utsläppshandelssystemets sårbarhet för globala ekonomiska krafter. Det är tydligt att en global klimatpolitik (eller ett misslyckande i fråga om att åstadkomma en sådan) kommer att vara avgörande för utsläppshandelssystemets framtid, och utgången av förhandlingarna år 2015 kommer att spela en central roll, samtidigt som de radikala stödåtgärder som utsläppshandelssystemet kräver inte kan genomföras utan större politisk klarhet på global nivå” (7).

4.22 EESK understryker att konsekvensbedömningen för 2030 visar att ”när auktionsintäkterna återanvänds och om prissättningen på koldioxidutsläpp utvidgas till alla sektorer kan strategier för minskade koldioxidutsläpp leda till att sysselsättningen ökar” (8). På samma sätt leder det till positiva effekter när det gäller att minska utsläppen och förbättra luftkvaliteten. EESK begär därför att dessa faktorer ska beaktas i de internationella förhandlingarna.

Bryssel den 4 juni 2014. Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) I enlighet med bestämmelserna i direktiv 2006/32/EG ska alla medlemsstater sammanställa nationella handlingsplaner för energieffektivitet i syfte att minska förbrukningen och utveckla de förnybara energikällorna.

(2) EUT C 27, 3.2.2009, s. 66.

(3) EUT C 376, 22.12.2011, s. 110.

(4) EUT C 226, 16.7.2014, s. 1

(5) Se ”Comparative study of different measures funded through the use of economic environmental instruments” (EESC 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber and Ottmar Edenhofer (2010), Growth in emission transfers via international trade from 1990 to 2008, (PNAS); A. Brinkley, S. Less, Carbon Omissions, Policy Exchange, research note (2010).

(7) EUT C 341, 21.11.2013, s. 82.

(8) Se SWD(2014) 18 final. Sammanfattning av konsekvensbedömningen, 22.1.2014.