[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 2.3.2011

KOM(2011) 110 slutlig

INTERIMSRAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM REFORMERNA I KROATIEN PÅ OMRÅDET RÄTTSVÄSEN OCH GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETER (FÖRHANDLINGAR ANGÅENDE KAPITEL 23)

INTERIMSRAPPORT FRÅN KOMMISSIONENTILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

OM REFORMERNA I KROATIEN PÅ OMRÅDET RÄTTSVÄSEN OCH GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETER (FÖRHANDLINGAR ANGÅENDE KAPITEL 23)

INLEDNING

I meddelandet Utvidgningsstrategi och huvudfrågor 2009-2010 antaget den 9 november 2010[1] aviserade kommissionen sin avsikt att nära ”övervaka Kroatiens framsteg på området rättsväsen och grundläggande rättigheter och utvärdera dem under det första kvartalet 2011.” Därav denna rapport. Kommissionen noterade att detta kapitel i anslutningsförhandlingarna förutsätter att man uppnår övertygande och trovärdiga resultat, vilket innebär att det troligen kommer att tillhöra de kapitel som blir sist att preliminärt avslutas.

Konkreta resultat gällande rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet är väsentliga för trovärdigheten hos EU:s utvidgningsprocess. Detta överensstämmer med EU:s förnyade konsensus kring utvidgningen, som antogs av Europeiska rådet vid dess möte i december 2006.

Anslutningsförhandlingarna med Kroatien om rättsväsendet och grundläggande rättigheter (kapitel 23) inleddes i juni 2010, sedan rådet hade kommit till slutsatsen att Kroatien uppfyllt de inledande riktmärkena. Enligt EU:s inledande gemensamma ståndpunkt var det preliminära avslutandet av förhandlingarna om detta kapitel att vänta först sedan ett visst antal stängningsriktmärken hade uppnåtts. Dessa avsåg följande fyra områden: 1) rättsväsendet, 2) kampen mot korruption och organiserad brottslighet, 3) grundläggande rättigheter och 4) samarbete med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien. De flesta av de tio riktmärkena delades upp i underriktmärken vars fokus ligger på genomförda åtgärder och påvisade resultat.

Föreliggande rapport utgör en del av kommissionens pågående övervakning av Kroatiens framsteg på området rättsväsende och grundläggande rättigheter. Den bygger på information som samlats in och analyserats av kommissionen, främst bidrag från Kroatiens myndigheter. Kommissionen har också använt sig av material från flera målinriktade sakkunnigbedömningar, då högre domare, åklagare och polistjänstemän från EU:s medlemsstater har besökt i Kroatien och studerat situationen på plats. Andra källor har också använts, bl.a. information från olika internationella och icke-statliga organisationer.

I de följande avsnitten granskas vad Kroatiens gjort för att uppfylla riktmärkena på området rättsväsende och grundläggande rättigheter. Uppmärksamhet riktas mot de huvudsakliga områden där brister har upptäckts och behöver åtgärdas.

DET AKTUELLA LÄGET PER OMRÅDE

Rättsväsendet

Stängningsriktmärke 1: Kroatien ska uppdatera sin strategi och handlingsplan för reformen av rättsväsendet och säkra ett reellt genomförande av dem.

Kroatien har uppdaterat dokumenten enligt begäran och har, i fråga om genomförandet, förbättrat sin institutionella kapacitet att hantera reformerna av rättsväsendet, bl.a. i fråga om granskningen av antagen lagstiftning.

Stängningsriktmärke 2: Kroatien ska stärka oberoendet, ansvarsskyldigheten, opartiskheten och professionalismen inom rättsväsendet.

Åtgärder har vidtagits för att stärka rättsväsendets oberoende, bl.a. konstitutionella ändringar, exempelvis bestämmelserna för det nya utnämningsförfarandet för Statens rättsliga råd och statliga åklagarrådet. Kroatien håller på att reformera och stärka Statens rättsliga råd och statliga åklagarrådet för att säkerställa deras professionalism, opartiskhet och oberoende från politisk eller annan inblandning, särskilt vad gäller utnämning, karriärutveckling och disciplinära påföljder för domare och åklagare. Statens domar- och åklagarskola har satt igång sin verksamhet.

Kroatien har dock ännu inte påvisat några övertygande resultat vad gäller tillämpningen av enhetliga, transparenta, objektiva och nationellt tillämpande kriterier vid rekrytering och utnämning av domare och statsåklagare. Eftersom Statens rättsliga råd och statliga åklagarrådet är så nybildade har de ännu inte kunnat visa sin förmåga till ansvarsskyldig självreglering.

Kroatien kommer att behöva se till att Statens rättsliga råd och statliga åklagarrådet, som båda nyligen inrättats, visar sin förmåga att korrekt tillämpa de nya övergångsbestämmelserna för rekrytering av domare och åklagare, samt att en förbättring sker av hur disciplinära förfaranden genomförs mot advokater och domare.

Stängningsriktmärke 3: Kroatien ska effektivisera rättsväsendet.

Eftersläpningen när det gäller domstolsmål är en viktig parameter i detta hänseende. Från december 2009 till december 2010 har Kroatien minskat den totala eftersläpningen något när det gäller handläggning av domstolsmål från 795 722 till 785 561 mål (- 1,3 %). Eftersläpningen av gamla brottmål har minskats med 10,6 %. Åtgärder håller på att vidtas för att förhindra opåkallade förseningar i domstolsmål, bl.a. införs stegvis nya verkställighetsmetoder, vidare rekryteras ytterligare domare, rättsrådgivare och domstolsbiträden i de mest överbelastade domstolarna, och incitament ges till domare att skyndsamt handlägga äldre mål. Resultaten har påvisats i fråga om hur den nya straffprocesslagstiftningen har genomförts. Kroatien har gjort en del framsteg vad gäller den fysiska infrastrukturen och datoriseringen av domstolsväsendet i och med att det integrerade målhanteringssystemet har införts i de flesta domstolarna. Kroatien har fortsatt rationaliseringen av kommunala domstolar och domstolar för smärre förseelser och sett till att sammanslagna domstolar fungerat effektivt samt har antagit en plan för en rationalisering av regionala domstolar och handelsdomstolar.

Eftersläpningen av gamla tvistemål som pågått i tre år eller mer har dock ökat med 3,8 %. Övertygande resultat har ännu inte kunnat påvisas när det gäller hur av civilprocesslagen har genomförts. Eftersläpningen av gamla verkställighetsbeslut har också ökat. I ett antal viktiga domstolar, bl.a. i Zagreb och Split, råder fortsatt stor eftersläpning i handläggningen av målen.

Kroatien kommer att behöva ytterligare minska den totala eftersläpningen av mål, i synnerhet gamla tvistemål och verkställighetsbeslut. Genomförandet av civilprocesslagen bör förbättras för att minska den orimligt utdragna tid som tvistemålen pågår.

Stängningsriktmärke 4: Kroatien ska förbättra hanteringen av inhemska mål som rör krigsbrott.

Kroatien har gjort framsteg när det gäller att påvisa resultat i domstolarnas opartiska handläggning av mål rörande krigsbrott, genom att ett antal mål avslutats mot anklagade personer med olika etnisk bakgrund.

En strategi för att ta itu med straffrihetsproblemet antogs i februari 2011. Kroatien har genomfört sin handlingsplan för att gå igenom utevarodomar. Kontakterna på bilateral och regional nivå har fortsatt.

Straffrihetsproblematiken vad gäller fall som inte utretts eller beivrats har dock inte åtgärdats ordentligt, och landet har ännu inte genomfört den nya strategin som ska se till att en ordentlig utredning och lagföring sker av sådana brott.

Kroatien kommer att behöva fortsätta att driva de inhemska krigsbrottsmål som man ännu inte har tagit itu med, främst genom att sätta sin nya strategi i verket och systematiskt använda sig av specialdomstolar för att landet ska kunna peka på övertygande resultat.

Kampen mot korruption

Stängningsriktmärke 5: Kroatien ska påvisa avsevärda resultat på grundval av effektiva och ojäviga utredningar, åtal och domstolsavgöranden i mål som rör organiserad brottslighet och korruption på alla nivåer, inklusive korruption på hög nivå, och inom sårbara sektorer, t.ex. statlig upphandling.

Den operativa kapaciteten inom Byrån för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet (USKOK), den specialiserade åklagarkammaren för mål som rör korruption och organiserad brottslighet, har förstärkts, och polisen har effektiviserats. Utredningar pågår och åtal har meddelats i ett antal fall av korruption på hög nivå. Ett avsevärt antal mål rörande organiserad brottslighet har passerat genom alla faserna i rättsförfarandet (utredningar, åtal, domstolsavgöranden). Påföljderna har varit avskräckande.

De flesta målen som rör korruption på hög nivå och statlig upphandling har dock ännu inte nått fram till det skede då dom meddelas. Det återstår att till fullo testa domstolarnas förmåga att handlägga målen på adekvat sätt. Av 436 tjänster tillgängliga vid polisens nationella kontor för bekämpning av korruption och organiserad brottslighet (PNUSKOK), är 20 % fortfarande otillsatta. Landet har inte till fullo tagit itu med att avpolitisera polisen och förbättra dess professionalism.

Kroatien kommer att behöva visa på effektiv hantering av tillräckligt många mål genom rättsförfarandets alla faser (utredningar, åtal eller domstolsavgöranden), vad avser mål om korruption på hög nivå, lokal korruption och också mål som rör statlig upphandling och rättsväsendet. Effektiv kontroll krävs av åklagarnas avskrivning av brottsanmälningar. Kroatien bör ytterligare stärka PNUSKOK och anta den nya polislag som för närvarande är under utarbetande, och som särskilt tar itu med frågor som avpolitiserade och förtjänstbaserade utnämningar. Kroatien bör förbättra samarbetet mellan de olika organen, bl.a. i fråga om informationsutbyte.

Stängningsriktmärke 6: Kroatien ska påvisa resultat när det gäller att förstärka de förebyggande åtgärderna i kampen mot korruption och intressekonflikter.

Förbättrad lagstiftning om tillgången till information, om finansieringen av politiska partier och om intressekonflikter antogs i februari 2011. Den speciella kommissionen för intressekonflikter har byggts ut med nya resurser. Handlingsplanen mot korruption i statligt ägda företag håller på att genomföras.

Vissa bestämmelser i den nyligen antagna lagstiftningen återstår dock att klargöra och testa i praktiken, bl.a. vad avser överensstämmelsen med annan lagstiftning. Genomförandestrukturerna måste stärkas. All den genomförandelagstiftning som behövs har inte antagits för att lagen om allmänna administrativa förfaranden till fullo ska kunna tillämpas. Öppenheten och integriteten i den offentliga förvaltningen behöver ytterligare stärkas.

Kroatien kommer att behöva visa att den nya lagstiftningen om tillgång till information verkligen har blivit genomförd i praktiken, förbättra insynen i statlig upphandling, främst genom publicering av information om det faktiska genomförandet av kontrakt, och anta samtlig sektoriell lagstiftning i linje med lagen om allmänna administrativa förfaranden. När det gäller lagen om finansiering av politiska partier bör Kroatien klargöra reglerna för hur privata bidragslämnare hålls under uppsikt samt skapa den administrativa kapacitet som behövs för att lagstiftningen ska kunna tillämpas.

Grundläggande rättigheter

Stängningsriktmärke 7: Kroatien ska stärka skyddet av minoriteterna, bl.a. genom att reellt genomföra den konstitutionella lagen om nationella minoriteters rättigheter.

Det allmänna skyddet av minoriteter har förbättrats och åtgärder har vidtagits för att skapa försoning och ökad tolerans bland medborgarna, bl.a. med hjälp av utbildning av polis och medier. Vissa åtgärder har vidtagits för att förbättra övervakningen av hur anställningsbestämmelserna i den konstitutionella lagen tillämpas. Kroatien har på ett uttömmande sätt undersökt minoriteternas underrepresentation i den offentliga sektorn i vidare mening.

Några konkreta förbättringar har dock inte skett av antalet anställda från de nationella minoriteterna såsom krävs i den konstitutionella lagen. Ingen genomgång har gjorts av vilken roll undervisningsväsendet spelar ansträngningarna att skapa försoning. En plan måste ännu antas för att rätta till de brister som ringas in i studien av den vidare offentliga sektorn.

Kroatien kommer att behöva göra upp långsiktiga planer, underbyggda av statistik, för att helt uppfylla sina skyldigheter enligt den konstitutionella lagen vad gäller anställning av minoriteter, och bör anta en plan för att rätta till de brister som ringats in i studien om minoriteternas underrepresentation i den vidare offentliga sektorn.

Stängningsriktmärke 8: Kroatien ska reglera återstående frågor rörande flyktingars återvändande.

Kroatien has delvis genomfört sin handlingsplan för inkvarteringen av återvändande flyktingar och personer som innehade hyresrättskontrakt före kriget. Landet har uppnått sina mål för 2008. Kroatien har förbättrat hanteringen av överklagade avslag på ansökningar om återuppbyggnad av bostäder. Framsteg har gjorts med återuppbyggnaden av de återstående fastigheterna.

Målet enligt 2009 åts handlingsplan vad gäller framskaffandet av 2 070 lägenheter har dock inte uppnåtts. Av 1 300 lediga bostadslägenheter (62,8 %) har endast 1 024 (49,5 %) överlämnats, medan 276 inte har överlämnats. Kroatien har inte gjort en del framsteg när det gäller att skaffa fram bostäder till övriga sökande med godkända ansökningar utöver målet för 2009. Eftersläpningen vad gäller överklagandena avseende återuppbyggnad av bostäder, som för närvarande ligger på 4 000, har inte åtgärdats i tillräcklig utsträckning.

Kroatien kommer att behöva uppnå sitt mål för 2009 till fullo och göra avsevärda framsteg med att skaffa fram bostäder till de bostadssökande som inte ingår i målet för 2009. Kroatien bör också komma till rätta med eftersläpningen av de överklaganden som inkommit gällande återuppbyggnad.

Stängningsriktmärke 9: Kroatien ska förbättra skyddet av mänskliga rättigheter.

Den allmänna rättsliga ramen för skyddet av mänskliga rättigheter har förbättrats, främst genom striktare konstitutionella bestämmelser antagna i juli 2010. Medvetandehöjningen angående människorättslagstiftningen har fortsatt hos polis, åklagare och domstolar. Genomförandet pågår av strategin och handlingsplanen för skyddet och integreringen av romer. Yttrandefriheten bör även fortsättningsvis respekteras.

Kroatien har förbättrat tillgången till rättslig prövning, bl.a. genom att vidta åtgärder för att se till att förvaltningsdomstolen, vid tidpunkten för anslutningen, har omvandlats till en domstol med full jurisdiktion, och genom att se till att lagen om rättshjälp genomförs bättre, främst med förenklade förfaranden och högre advokatarvoden. Kroatien har börjat påvisa resultat när det gäller genomförandet av antidiskrimineringslagen och lagen om hatbrott.

Ombudsmannaämbetet har dock inte tillräckligt med personal eftersom nya arbetsuppgifter (t.ex. genomförandet av antidiskrimeringslagen) och befogenhetsområden (t.ex. på området förebyggande av tortyr) har överförts till ämbetet utan att ökade resurser tillförts.

Kroatien kommer att behöva ytterligare stärka ombudsmannaämbetet, främst genom att säkra planerad ytterligare personal och ökning av budgeten, se till att ombudsmannens rekommendationer följs upp ordentligt och att ytterligare framsteg görs med att genomföra antidiskrimineringslagen och lagen mot hatbrott.

Samarbetet med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty)

Stängningsriktmärke 10: I linje med den förhandlingsram som antogs av rådet den 3 oktober 2005 ska fullt samarbete med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty) kvarstå som ett krav för Kroatien genom hela anslutningsprocessen, också i samband med det preliminära avslutandet av detta kapitel.

På begäran av Ictys åklagarämbete har den kroatiska regeringens gemensamma arbetsgrupp för alla organ börjat undersöka viktiga nya vägar i sina utredningar för att lokalisera saknade artillerihandlingar eller avgöra vad som hänt med dem. Åklagarämbetet kommer att lämna sin nästa rapport till FN:s säkerhetsråd i maj 2011.

SLUTSATS

Kroatien har gjort avsevärda framsteg på området för rättsväsende och grundläggande rättigheter. Arbete återstår dock, särskilt när det gäller att påvisa övertygande resultat som rör rättsväsendet och kampen mot korruption, att komma till rätta med straffriheten för krigsbrott och att lösa kvarstående frågor som rör flyktingarnas återvändande.

I enlighet därmed vill kommissionen därför

- uppmuntra Kroatien att fördubbla sina ansträngningar att uppfylla alla de stängningsriktmärken som anges i EU:s inledande förhandlingsposition för kapitel 23 från juni 2010, och särskilt att åtgärda kvarstående frågor som nämns i detta meddelande, och

- fortsatt övervaka Kroatiens framsteg nära och ytterligare stödja landet, med teknisk expertis och ekonomiskt bistånd, så att riktmärkena i detta kapitel ska kunna uppnås.

Så snart kommissionen har försäkrat sig om att Kroatien har uppnått samtliga stängningsriktmärken kommer den, i enlighet med gängse förfaranden, att till rådet överlämna en rapport om stängningsriktmärkena och ett utkast till EU-ståndpunkt.

[1] (KOM(2010) 660 slutlig).