[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 27.2.2009

KOM(2009) 90 slutlig

2009/0025 (CNS)

Förslag till

RÅDETS FÖRORDNING

om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet när det gäller viseringar för längre vistelse och registrering på spärrlista i Schengens informationssystem

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Bakgrund till förslagen

Den aktuella rättsliga situationen

Syftet med förslagen är att tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta i en medlemsstat[1] på grundval av en visering för längre vistelse (D-visering), utfärdad av den medlemsstaten, lättare ska kunna röra sig inom Schengenområdet utan inre gränser.

Enligt de nuvarande Schengenreglerna får en tredjelandsmedborgare som innehar en nationell D-visering för en vistelse som överstiger tre månader endast vistas i den medlemsstat som utfärdat viseringen, och enligt artikel 18 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (nedan kallad Schengenkonventionen [2]), ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1091/2001[3], får tredjelandsmedborgaren transitera genom de andra medlemsstaterna endast för att nå den medlemsstat som utfärdat viseringen.

Enligt nu gällande gemenskapslagstiftning får innehavare av D-viseringar alltså inte resa till de andra medlemsstaterna under sin vistelse och inte heller transitera genom dem när de återvänder till sitt ursprungsland, eftersom detta inte föreskrivs i Schengenkonventionen.

Lydelsen i den ovan nämnda bestämmelsen i Schengenkonventionen härrör från det förfarande som medlemsstaterna vid den tidpunkten tillämpade överlag och enligt vilket D-viseringar efter inresa till medlemsstaten omvandlades till uppehållstillstånd. Tredjelandsmedborgarna kunde sedan röra sig fritt inom Schengenområdet med detta uppehållstillstånd. När Schengenkonventionen ingicks ansåg medlemsstaterna således inte att det behövde fastställas regler vare sig för rörelsefrihet och returresa på grundval av en D-visering eller för en andra transitering till den medlemsstat som hade utfärdat D-viseringen.

Schengenkonventionen föreskriver därför endast likvärdighet mellan Schengenuppehållstillstånd och viseringar som gäller i Schengenområdet: tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat och en giltig resehandling får röra sig fritt i de andra medlemsstaterna under högst tre månader av sin vistelse (artikel 21 i konventionen).

I artikel 5.1 b i förordning (EG) nr 562/2006 (kodex om Schengengränserna)[4] föreskrivs också att tredjelandsmedborgare som innehar en giltig resehandling utfärdad av en medlemsstat får passera en annan medlemsstats yttre gränser utan visering för vistelser som inte överstiger tre månader.

Problem vid tillämpningen

Allt fler medlemsstater ersätter inte D-viseringar med uppehållstillstånd efter tredjelandsmedborgarnas inresa till deras territorium, eller gör detta med betydande förseningar. För tredjelandsmedborgare som är lagligt bosatta i en medlemsstat på grundval av en D-visering har denna rättsliga och praktiska situation betydande negativa konsekvenser när det gäller möjligheten att röra sig i Schengenområdet. Eftersom dessa personer måste fortsätta sin vistelse med en D-visering kan de inte på laglig väg resa till de andra medlemsstaterna för olika legitima ändamål (t.ex. affärer, konferenser, besök) och inte heller resa genom de andra medlemsstaterna när de återvänder till sitt ursprungsland.

D+C-visering - förordning 1091/2001

För att delvis avhjälpa situationen med försenade uppehållstillstånd efter tredjelandsmedborgares inresa infördes 2001 D+C-viseringen (rådets förordning (EG) nr 1091/2001[5], baserad på ett franskt initiativ). Denna visering ger innehavare av en D-visering för längre vistelse, utfärdad av en medlemsstat, möjlighet att röra sig fritt i Schengenområdet under de första tre månaderna av D-viseringens giltighetstid, förutsatt att viseringen har utfärdats i enlighet med Schengenreglerna för visering för kortare vistelse (bl.a. krävs kontroll mot spärrlistan i Schengens informationssystem).

I praktiken förefaller det dock som om medlemsstaterna utfärdar få, om ens några, D+C-viseringar. Det har också vid ett flertal tillfällen observerats att konsulatanställda har bristfälliga kunskaper, eller inga kunskaper alls, om denna typ av visering och under vilka förhållanden den kan utfärdas, vilket för med sig att sökande inte underrättas om denna möjlighet. Vidare har det konstaterats att de nationella programmen för registrering och handläggning av viseringsansökningar i många fall inte ens erbjuder en möjlighet att pröva ansökningar om sådana viseringar, eller förutsättningar att trycka viseringsmärket. Samtidigt finns det ett antal medlemsstater som låter sina diplomatiska och konsulära beskickningar utfärda uppehållstillstånd direkt, vilket gör D+C-viseringen överflödig.

När tre månader har förlöpt från den dag då D+C-viseringen började gälla, har innehavarna – som då befinner sig lagligt i den medlemsstat som har utfärdat viseringen – inte längre rätt att röra sig fritt inom medlemsstaternas samlade territorium om D+C-viseringen inte har ersatts med ett uppehållstillstånd.

Dessa personer, som omfattas av viseringsskyldighet för kortare vistelse enligt rådets förordning (EG) nr 539/2001[6], måste då i den stat där de är bosatta ansöka om en separat C-visering för kortare vistelse för att kunna resa till en annan medlemsstat. I praktiken vägrar emellertid vissa medlemsstater att utfärda Schengenviseringar till personer som redan vistas i Schengenområdet. Dessutom kan dessa tredjelandsmedborgare, enligt vissa medlemsstaters tolkning, inte ansöka om en ytterligare Schengenvisering för kortare vistelse under dessa sex månader, eftersom de redan har vistats i Schengenområdet i tre månader på grundval av D+C-viseringen. Med samma argument kan dessa tredjelandsmedborgare med en D+C- eller D-visering nekas rätten att resa genom de andra medlemsstaterna när de återvänder till sina ursprungsländer, eftersom den 90-dagarsperiod som är tillåten under en vistelse på sex månader redan har löpt ut.

På grund av ovanstående föreslog kommissionen – i sitt förslag till förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar[7] – att D+C-viseringen skulle avskaffas och uppmanade medlemsstaterna att snabbare utfärda uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare.

De flesta medlemsstater förefaller dock av olika anledningar inte vilja eller kunna utfärda uppehållstillstånd i tid till tredjelandsmedborgare som är bosatta på deras territorium. För att avhjälpa problemen för tredjelandsmedborgare med visering för längre vistelse som vistas lagligt i en medlemsstat, föreslår kommissionen därför att likvärdighet ska införas mellan viseringar för längre vistelse och viseringar för kortare vistelse som utfärdats av medlemsstater som tillämpar Schengenregelverket fullt ut.

Införande av likvärdighet mellan D- och C-viseringar övervägdes första gången av några medlemsstater och kommissionen under diskussioner i den informella arbetsgruppen för visering i Ljubljana den 21–22 januari 2008. Frågan togs åter upp i arbetsgruppen för visering den 26–27 mars 2008 när gemenskapskodexen om viseringar diskuterades i samband med avskaffandet av D+C-viseringar.

De förslag som nu läggs fram grundar sig också delvis på ett antal klagomål och frågor som inkommit från medlemsstaterna och från tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat på grundval av en C+D- eller D-visering.

Skyldighet att utfärda uppehållstillstånd

Förslagens syfte är inte att medlemsstaterna ska sluta utfärda uppehållstillstånd och låta tredjelandsmedborgare vistas i landet på grundval av en visering för längre vistelse. Tvärtom skulle detta strida mot ett antal direktiv som fastställer att medlemsstaterna är skyldiga att utfärda uppehållstillstånd till vissa kategorier av tredjelandsmedborgare.

Enligt rådets direktiv 2005/71/EG[8] om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte ska ett beslut om ansökan om uppehållstillstånd fattas så snart som möjligt och, när så är lämpligt, handläggningen påskyndas.

Rådets direktiv 2004/114/EG[9] om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete fastställer att medlemsstaterna är skyldiga att för studenter som omfattas av direktivet utfärda uppehållstillstånd som är giltiga i minst ett år (och kan förlängas) eller, om studieprogrammet är kortare än ett år, under hela studieperioden. Beslut om en sådan ansökan ska fattas och delges den sökande inom en period som inte hindrar att det relevanta studieprogrammet fullföljs. Dessutom kan ett påskyndat förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd eller viseringar för studenter inrättas mellan läroanstalten och den myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för inresa och vistelse för studerande.

Rådets direktiv 2003/86/EG[10] om rätten till familjeåterförening föreskriver dessutom att uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid ska utfärdas till familjemedlemmar till tredjelandsmedborgare som vistas lagligt i en medlemsstat.

På grundval av direktiv 2004/38/EG[11] om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier ska familjemedlemmar till unionsmedborgare som tillsammans med dessa har uppehållit sig i en annan medlemsstat än unionsmedborgarens ursprungsland erhålla ett uppehållstillstånd senast sex månader efter det att ansökan lämnats in. Ett intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort ska utfärdas omedelbart.

Rådets direktiv 2003/109/EG[12] om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning är också relevant, eftersom det där fastställs att en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare under vissa omständigheter har rätt till bosättning i de andra medlemsstaterna, som måste utfärda ett uppehållstillstånd senast sex månader efter det att ansökan lämnats in.

De förslag som nu läggs fram påverkar inte dessa regler.

Förslagens innehåll

Förslagen utvidgar principen om likvärdighet mellan uppehållstillstånd och viseringar för kortare vistelse till att även omfatta viseringar för längre vistelse (D-viseringar). En visering för längre vistelse skulle således fungera på samma sätt som ett uppehållstillstånd när det gäller fri rörlighet i Schengenområdet.

En tredjelandsmedborgare med en D-visering som utfärdats av en medlemsstat skulle då kunna resa till de andra medlemsstaterna i tre månader under en halvårsperiod på samma villkor som innehavare av uppehållstillstånd. Reglerna för utfärdande av visering för längre vistelse förblir oförändrade, vilket även var fallet med reglerna för utfärdande av uppehållstillstånd när likvärdighet infördes mellan uppehållstillstånd och visering för kortare vistelse. Därmed skulle den grundläggande filosofin bakom Schengenområdet utan inre gränser återupprättas, nämligen att en person kan göra kortare vistelser i Schengenområdet under tre månader under en halvårsperiod med den handling som ger honom eller henne rätt att vistas i en medlemsstat.

Artiklarna 62.2 a, 62.3 och 63.3 a i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen utgör rättslig grund för de föreslagna förordningarna, som medför ändringar i följande bestämmelser:

- Artiklarna 18, 21 och 25 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna).

- Artikel 5.1 b i förordning (EG) nr 562/2006 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), när det gäller villkoren för tredjelandsmedborgares inresa.

Eftersom olika beslutsprocesser gäller för de rättsliga grunderna måste kommissionen utarbeta två olika förslag:

- Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och av förordning (EG) nr 562/2006 när det gäller fri rörlighet för personer med visering för längre vistelse grundar sig på artikel 62.2 a och 62.3 i EG-fördraget och ska antas genom medbeslutandeförfarandet.

- Förslaget till rådets förordning om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet när det gäller viseringar för längre vistelse och registrering på spärrlista i Schengens informationssystem grundar sig på artikel 63.3 a i EG-fördraget och ska antas enhälligt av rådet efter samråd med Europaparlamentet.

Förslagen har utarbetats med hänsyn till den aktuella texten till förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex), som kommer att upphäva bestämmelserna om D+C-visering. Viseringskodexen kommer förmodligen att ha antagits när dessa förordningar antas. Förordningarnas tillämpningsdag bör anpassas efter viseringskodexens tillämpningsdag (sex månader efter dess ikraftträdande).

Säkerhetsaspekter

Enligt artikel 25 i konventionen ska medlemsstater som beslutar om utfärdande av uppehållstillstånd för en tredjelandsmedborgare konsultera Schengens informationssystem. Om tredjelandsmedborgaren är registrerad på spärrlista ska medlemsstaten först rådgöra med den medlemsstat som verkställt registreringen och ta hänsyn till denna stats intressen. Uppehållstillstånd ska då endast beviljas om tungt vägande skäl föreligger, framför allt humanitära skäl eller internationella förpliktelser. I fall där tredjelandsmedborgare som erhållit uppehållstillstånd från en annan stat är registrerade på spärrlista ska den registrerande medlemsstaten kontakta den medlemsstat som beviljat uppehållstillståndet för att fastställa om det finns tillräckliga skäl för att återkalla detta.

Artikel 25 ändras genom förslaget till rådsförordning om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet när det gäller viseringar för längre vistelse och registrering på spärrlista i Schengens informationssystem. Ändringen består i att skyldigheten att konsultera Schengens informationssystem och rådgöra med de andra medlemsstaterna angående registrering på spärrlista gäller även när medlemsstaterna beslutar om att utfärda en visering för längre vistelse till en tredjelandsmedborgare eller när medlemsstaterna upptäcker att en tredjelandsmedborgare med en giltig visering för längre vistelse är registrerad på spärrlista.

Kravet att konsultera Schengens informationssystem när ansökningar om viseringar för längre vistelse handläggs ger samma möjlighet att kontrollera personer som ansöker om viseringar för längre vistelse som det krav som för närvarande gäller för innehavare av uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat. Den möjlighet till fri rörlighet i de andra medlemsstaterna som ges innehavare av en visering för längre vistelse kommer därför inte att innebära någon ytterligare säkerhetsrisk för medlemsstaterna jämfört med den fria rörlighet som innehavare av Schengenuppehållstillstånd och viseringar för kortare vistelse åtnjuter.

Dessutom utfärdar medlemsstaterna, enligt de upplysningar som kommissionen förfogar över, viseringar för längre vistelse i enlighet med den enhetliga modellen för viseringar för kortare vistelse, som har hög säkerhetsnivå (modellen fastställs i rådets förordning (EG) nr 1683/95 av den 29 maj 1995 om en enhetlig utformning av visumhandlingar[13]).

2009/0025 (CNS)

Förslag till

RÅDETS FÖRORDNING

om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet när det gäller viseringar för längre vistelse och registrering på spärrlista i Schengens informationssystem

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a,

med beaktande av kommissionens förslag,

med beaktande av Europaparlamentets yttrande, och

av följande skäl:

(1) Denna förordning omdefinierar, genom att konventionen om tillämpning av Schengenavtalet[14] ändras, viseringen för längre vistelse och fastställer åtgärder som kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning nr …/… av den […] om ändring konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och av förordning (EG) nr 562/2006 när det gäller fri rörlighet för personer med visering för längre vistelse.

(2) På grundval av medlemsstaternas praxis fastställer denna förordning att medlemsstaterna är skyldiga att utfärda viseringar för längre vistelse enligt den modell som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1683/95.

(3) Reglerna om att en medlemsstat, om den vid handläggning av en ansökan om uppehållstillstånd finner att den sökande är registrerad på spärrlista, ska konsultera Schengens informationssystem och rådgöra med de andra medlemsstaterna bör även gälla vid handläggning av ansökningar om visering för längre vistelse. Den fria rörlighet i de andra medlemsstaterna som innehavare av viseringar för längre vistelse skulle komma i åtnjutande av torde inte medföra någon extra säkerhetsrisk för medlemsstaterna.

(4) Eftersom målet för denna förordning, nämligen att fastställa de regler som ska gälla för viseringar för längre vistelse och registrering på spärrlista i Schengens informationssystem, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går förordningen inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

(5) Denna förordning överensstämmer med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns framför allt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den bör tillämpas i enlighet med medlemsstaternas skyldigheter i fråga om internationellt skydd och principen om ”non-refoulement”.

(6) Denna förordning utgör en utveckling av Schengenregelverket – i enlighet med protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar – såsom detta regelverk definieras i bilaga A till rådets beslut 1999/435/EG[15] av den 20 maj 1999 om fastställande av Schengenregelverket, i enlighet med relevanta bestämmelser i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket.

(7) När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i rådets beslut 1999/437/EG[16] av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet.

(8) När det gäller Schweiz utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B och 1.C i beslut 1999/437/EG[17], jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG[18] av den 28 januari 2008.

(9) När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B och 1.C i beslut 1999/437/EG, jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/261/EG[19] av den 28 februari 2008.

(10) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Danmarks ställning deltar Danmark inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig i Danmark. Eftersom denna förordning bygger på Schengenregelverket enligt bestämmelserna i avdelning IV i tredje delen av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen bör Danmark, i enlighet med artikel 5 i ovan nämnda protokoll, inom sex månader efter det att denna förordning har antagits besluta huruvida landet ska genomföra förordningen i sin nationella lagstiftning.

(11) I enlighet med artikel 1 i det till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fogade protokollet om Förenade kungarikets och Irlands ställning, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i det protokollet, deltar Förenade kungariket och Irland inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig i dessa medlemsstater.

(12) För de medlemsstater som ännu inte tillämpar Schengenregelverket fullt ut är denna förordning en rättsakt som bygger på Schengenregelverket eller som på annat sätt hänför sig till det regelverket i den mening som avses i artikel 3.2 i 2003 års anslutningsakt och artikel 4.2 i 2005 års anslutningsakt.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet ska ändras på följande sätt:

(1) Artikel 18 ska ersättas med följande:

”Artikel 18

En visering för vistelse som överstiger tre månader ska jämställas med ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna i överensstämmelse med dennas lagstiftning eller gemenskapslagstiftningen. En sådan visering ska utfärdas enligt den modell för viseringar som fastställs i rådets förordning (EG) nr 1683/95 av den 29 maj 1995 om en enhetlig utformning av visumhandlingar[20]; fältet där typen av visering anges ska innehålla bokstaven ”D”.”

(2) I artikel 25 ska följande punkt läggas till som punkt 3:

”3. Punkterna 1 och 2 ska även tillämpas i samband med viseringar för längre vistelse.”

Artikel 2

Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning .

Den ska tillämpas från och med tillämpningsdagen för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr …/… av den […] om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex).

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna i enlighet med fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Utfärdad i Bryssel den […]

På rådets vägnar

Ordförande

[1] I detta förslag avses med medlemsstater de EU-medlemsstater som till fullo tillämpar Schengenregelverket.

[2] EGT L 239, 22.9.2000, s. 1.

[3] EGT L 150, 6.6.2001, s. 4.

[4] EUT L 105, 13.4.2006, s. 1.

[5] EGT L 150, 6.6.2001, s. 4.

[6] EGT L 81, 21.3.2001, s. 1.

[7] KOM(2006) 403 slutlig.

[8] EUT L 289, 3.11.2005, s. 15.

[9] EUT L 374, 23.12.2004, s. 12.

[10] EUT L 251, 3.10.2003, s. 12.

[11] EUT L 229, 26.6.2004, s. 35.

[12] EUT L 16, 23.1.2004, s. 44.

[13] EGT L 164, 14.7.1995, s. 1.

[14] EGT L 239, 22.9.2000, s. 1.

[15] EGT L...

[16] EGT L 176, 10.7.1999, s. 31.

[17] EUT L 53, 27.2.2008, s. 52.

[18] EUT L 33, 27.2.2008, s. 1.

[19] EUT L 83, 26.3.2008, s. 3.

[20] EGT L 164, 14.7.1995, s. 1.