Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Cyperns nationella reformprogram 2012 om Cyperns nationella reformprogram för 2012 och om avgivande av rådets yttrande om Cyperns stabilitetsprogram 2012–2015 /* COM/2012/0308 final */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Cyperns nationella reformprogram 2012 om Cyperns nationella reformprogram för 2012 och om avgivande av rådets yttrande om Cyperns stabilitetsprogram 2012–2015 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 5.2, med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser[2], särskilt artikel 6.1, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[3], med beaktande av Europaparlamentets resolutioner,[4] med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet Europeiska kommissionens förslag till ny strategi för sysselsättning och tillväxt – Europa 2020. Strategin bygger på en förstärkt samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder måste vidtas för att öka Europas potential för hållbar tillväxt och konkurrenskraft. (2) Den 13 juli 2010 antog rådet en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[5], vilka tillsammans utgör de ”integrerade riktlinjerna”. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 12 juli 2011 antog rådet en rekommendation om Cyperns nationella reformprogram för 2011 och överlämnade sitt yttrande om Cyperns uppdaterade stabilitetsprogram för 2011–2014. (4) Den 23 november 2011 antog kommissionen den andra årliga tillväxtöversikten, som markerar inledningen av den andra europeiska planeringsterminen för förhandsintegrerad politisk samordning förankrad i Europa 2020-strategin. Den 14 februari 2012 antog kommissionen, på grundval av förordning (EU) 1176/2011, rapporten om varningsmekanismen[6], i vilken Cypern identifierades som en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. (5) Den 2 mars 2012 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för säkerställande av finansiell stabilitet, konsolidering av de offentliga finanserna samt åtgärder för att främja tillväxten. Europeiska rådet betonade behovet av att på ett differentierat och tillväxtfrämjande sätt konsolidera de offentliga finanserna, återställa en normal utlåning till näringslivet, främja tillväxt och konkurrenskraft, bekämpa arbetslösheten och de sociala konsekvenserna av krisen och modernisera den offentliga förvaltningen. (6) Den 2 mars 2012 uppmanade Europeiska rådet också de medlemsstater som deltar i europluspakten att i tid lägga fram sina åtaganden, så att de kan införliva dem i sina stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. (7) Den 7 maj 2012 lade Cypern fram sitt stabilitetsprogram för perioden 2012–2015 och den 10 maj 2012 sitt nationella reformprogram för 2012. För att beakta inbördes samband mellan de båda programmen har de bedömts samtidigt. Kommissionen har också i en fördjupad granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011 bedömt huruvida Cypern har drabbats av makroekonomiska obalanser. Kommissionen fann i sin fördjupade granskning[7] att Cypern är drabbat av en intern obalans på grund av dess banksektor och skuldsättningen i företagssektorn samt en extern och en intern obalans som gäller utvecklingen av landets offentliga finanser och konkurrenskraften, dock inte en alltför stor obalans. (8) Baserat på bedömningen av 2012 års stabilitetsprogram enligt förordning (EG) nr 1466/97 anser rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets beräkningar av de offentliga finanserna förefaller optimistiskt för 2012-2014. I det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets budgetberäkningar finns det fortfarande betydande nedåtrisker, främst i förhållande till utvecklingen av den inhemska efterfrågan under 2012-2013, även om scenariot innehåller en stor nedrevidering av tillväxtutsikterna. Den i programmet beskrivna strategin för de offentliga finanserna syftar till att korrigera det alltför stora underskottet under 2012 och senast 2014 uppnå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna och hålla fast vid det under 2015. I programmet bekräftas det tidigare medelfristiga målet för de offentliga finanserna som går ut på att uppnå ett saldo i balans i strukturella termer, vilket på ett adekvat sätt avspeglar stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet är i linje med den tidsfrist som fastställs i den rekommendation som rådet utfärdade den 13 juli 2010 inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Baserat på det (omräknade) strukturella underskottet[8] motsvarar den planerade genomsnittliga årliga finanspolitiska ansträngningen på 1,5 % av BNP för perioden 2011-2012 den ansträngning som rekommenderades av rådet. Den förutsedda takten i ansträngningarna att nå det planerade medelfristiga målet 2013 är tillräcklig eftersom den överstiger stabilitets- och tillväxtpaktens riktvärde på 0,5 % av BNP enligt både 2012 års vårprognos från kommissionen och programmet. Ökningstakten i de offentliga utgifterna, med beaktande av diskretionära åtgärder på inkomstsidan, ligger i linje med stabilitets- och tillväxtpaktens utgiftsriktmärke för 2013-2014, men inte för 2015. Programmets mål för de offentliga finanserna är förenade med risker som sammanhänger med att det makroekonomiska scenariot förefaller optimistiskt för 2012-2014 och att den planerade konsolideringsansträngningen under 2013 delvis bygger på inte fullt specificerade åtgärder. Enligt programmet kommer skuldkvoten, som uppgick till 71,6 % 2011, att öka till 72,1 % 2012 för att därefter gradvis sjunka tillbaka till 65,4 % 2015. Vad gäller riktmärket för skuldminskning i stabilitets- och tillväxtpakten kommer Cypern att vara i en övergångsperiod under åren 2013-2015 och de planer som beskrivs i programmet säkerställer tillräckliga framsteg mot efterlevnad av skuldminskningsriktmärket. Denna beräkning är emellertid förenad med risker som sammanhänger med de eventuella insatserna för att rädda finansiella företag. (9) Skatteförvaltningen är ineffektiv, eftersom förvaltningskostnaderna i förhållande till uppbörden av skatteinkomster är mycket höga i Cypern. Skatteuppbörden är ganska låg. Särskilt är skatteförvaltningens utgifter som andel av BNP och förvaltningskostnaderna i förhållande till nettouppbörden av skatteinkomster mycket höga och visar en ökande trend. Åtgärder för att uppmuntra en omställning bort från informellt/odeklarerat arbete och för att komma till rätta med skatteflykt är nödvändiga. Vidare bör initiativ för att effektivisera skatteuppbörden förstärkas. (10) Med hänsyn till Cyperns bankinstituts betydande exponering mot den grekiska ekonomin har bankernas tillgångsförvaltning, lönsamhet, kapital- och likviditetsreserver påverkats negativt av omstruktureringen av den grekiska statsskulden och den ökande andelen nödlidande lån till grekiska låntagare. Den konsoliderade cypriotiska banksektorns totala exponering mot Grekland är mycket hög. Cyperns parlament antog den 14 december 2011 två lagförslag om att stärka det finansiella systemets förmåga att stå emot bankkriser. Framsteg i att stärka tillsynen över de kooperativa kreditkassorna, som innehar omkring 40 % av alla inhemska insättningar, har hittills inte varit tillfredsställande. (11) Cypern står inför utmaningar när det gäller att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser, särskilt på pensionsområdet. Cypern har genomfört två viktiga strukturåtgärder för att reformera sitt pensionssystem. Samtidigt som de antagna åtgärderna är relevanta och trovärdiga är emellertid Cyperns reaktion inte tillräckligt ambitiös för att garantera att åtgärderna är hållbara och tillräckliga och för att göra systemet mer rättvist på längre sikt. Det krävs fortfarande åtgärder för att äldre arbetstagare fortsatt ska vara anställbara i företag och för att stödja höjningen av den effektiva pensionsåldern. Beträffande fattigdom bland de äldre har Cypern endast delvis åtgärdat den stora risk de löper att drabbas av fattigdom. De antagna åtgärderna är otillräckliga för att inkomsterna för pensionärer som löper risk att drabbas av fattigdom ska bli tillräckliga på kort sikt. (12) Ojämlika och ineffektiva förhållanden i hälso- och sjukvårdssektorn har inte åtgärdats på ett meningsfullt sätt. Trots fjolårets rekommendation har ingen tydlig tidsfrist hittills angivits för att fullfölja arbetet på att inrätta ett nationellt sjukförsäkringssystem. Detta utgör risker för den långsiktiga kontrollen av och hållbarheten i de offentliga finanserna och för hälso- och sjukvårdens kvalitet. (13) Den cypriotiska regeringen vidtog vissa mått och steg för att svara upp till 2011 års rekommendation om löneindexering (levnadskostnadsbidrag – COLA), bland annat genom att införa ett tvåårigt lönestopp i den offentliga sektorn. Regeringen och arbetsmarknadens parter enades också om att inleda en dialog för att se över COLA-systemet till slutet av juni 2012. En omfattande reform av systemet bör eftersträvas, i samråd med arbetsmarknadens parter och i enlighet med nationell praxis, i syfte att stärka kopplingen mellan reallöner och produktivitetsutveckling och göra systemet mer rättvist. Detta skulle inte bara stärka landets konkurrenskraft utan också leda till en effektivare arbetskraftsallokering. Denna händelseutveckling utgör första steg i rätt riktning, men helt avgörande för deras relevans och trovärdighet är ambitionsnivån i det slutliga resultatet av den sociala dialog som nu pågår om reformeringen av löneindexeringssystemet och hur det verkställs. (14) De försämrade makroekonomiska utsikterna påverkade den cypriotiska arbetsmarknaden negativt, ledde till stigande arbetslöshet och orsakade en kraftigt ökad ungdomsarbetslöshet. Cypern har vidtagit en rad positiva åtgärder för att hantera denna utmaning. Dessa åtgärder är relevanta men inte tillräckligt ambitiösa, särskilt på utbildnings- och yrkesutbildningsområdet där genomförandet av insatser bör påskyndas. Ytterligare ansträngningar krävs för att få ned ungdomsarbetslösheten samt för att omskola och vidareutbilda arbetskraften så att de nödvändiga omställningarna på arbetsmarknaden underlättas, särskilt med inriktning på de grupper som i låg utsträckning deltar i aktiviteter för livslångs lärande som exempelvis lågutbildade, arbetslösa och äldre arbetstagare. (15) När det gäller tjänstesektorn har Cypern införlivat tjänstedirektivet i den nationella lagstiftningen genom en övergripande lag kompletterad av en rad ändringar i sektorsspecifika lagar och förordningar. Inom vissa sektorer (t. ex. detaljhandel, turism och byggtjänster) har antagandet av sektorsspecifik lagstiftning ännu inte avslutats. Det finns reglerade fria yrken som fortfarande har fasta avgifter, som exempelvis advokater och arkitekter. (16) På grundval av analysen i den fördjupade granskningen kan slutsatsen dras att Cypern har drabbats av obalanser. I synnerhet krävs att man noggrant övervakar och i den ekonomiska politiken skyndsamt bevakar den makroekonomiska utveckling som avspeglas i bytesbalansen, de offentliga finanserna och finanssektorn i syfte att förhindra eventuella negativa effekter på ekonomins och den ekonomiska och monetära unionens funktion. Cyperns ekonomi har närmare bestämt kännetecknats av ihållande och betydande underskott i bytesbalansen, framkallade av underskott i handelsbalansen på grund av en gradvis försämrad pris/kostnadskonkurrenskraft, obalanser i de offentliga finanserna som har övergått i årliga underskott som har ökat även när ekonomin återhämtat sig från en konjunkturnedgång, samt stigande privat skuldsättning. Särskilt företagen utanför finanssektorn är mycket sårbara på grund av deras höga skuldsättning i förening med låg lönsamhet, vilket har resulterat i en betydande ökning av nödlidande lån i denna sektor. Banksektorns stora exponering mot grekiska statsobligationer och den grekiska ekonomin är också mycket riskabel. Tillväxtutsikterna är vidare dämpade vilket ytterligare försvårar den relativt långsamma upplösningen av obalanser. (17) Cypern har gjort ett antal åtaganden inom ramen för europluspakten. Åtagandena – och genomförandet av de åtaganden som gjordes 2011 – avser främjande av sysselsättning, stärkande av konkurrenskraft, höjning av sysselsättningsgraden, de offentliga finansernas hållbarhet och förstärkning av den finansiella hållbarheten. Kommissionen har bedömt genomförandet av åtagandena inom europluspakten. Resultaten av denna bedömning har tagits i beaktande i rekommendationerna. (18) Inom ramen för den europeiska planeringsterminen har kommissionen genomfört en heltäckande analys av Cyperns ekonomiska politik. Den har bedömt stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet och lagt fram resultatet av en fördjupade granskning. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Cypern utan även i vilken utsträckning som unionens regler och vägledande principer har efterlevts, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på unionsnivå. Dess rekommendationer under den europeiska planeringsterminen speglas i rekommendationerna 1 till 7 nedan. (19) Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat Cyperns stabilitetsprogram och dess yttrande[9] återspeglas i synnerhet i rekommendation 1 nedan. (20) Mot bakgrund av resultaten från kommissionens fördjupade granskning och denna bedömning har rådet granskat Cyperns nationella reformprogram för 2012 och Cyperns stabilitetsprogram. Dess rekommendationer enligt artikel 6 i förordning (EU) nr 1176/2011 speglas särskilt i rekommendationerna 1, 2 och 7 nedan. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Cypern att vidta följande åtgärder under perioden 2012-2013: 1. Vidta ytterligare åtgärder för att uppnå en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet under 2012. Strikt genomföra budgetstrategin, med stöd av tillräckligt specificerade åtgärder, för år 2013 och framåt för att säkerställa att det medelfristiga målet för de offentliga finanserna uppnås senast 2014 och att utgiftsriktmärket efterlevs samt säkerställa tillräckliga framsteg i riktning mot uppfyllande av skuldminskningsriktmärket. Påskynda infasningen av ett verkställbart flerårigt budgetramverk som bygger på bindande regler och korrigeringsmekanismer. Vidta åtgärder för att upprätthålla en strikt utgiftskontroll och snarast möjligt införa program- och resultatbudgetering. Förbättra efterlevnaden av skatteregler och bekämpa skatteflykt. 2. Harmonisera tillsynen över kooperativa kreditinstitut i linje med de standarder som gäller för affärsbankerna. Skärpa regleringsbestämmelser för en effektiv rekapitalisering av finansiella institut i syfte att begränsa den finansiella sektorns exponering mot externa chocker. 3. Ytterligare förbättra pensionssystemets långsiktiga hållbarhet och tillräcklighet samt vidta åtgärder för att minska den höga fattigdomsrisken för de äldre. Anpassa den lagstadgade pensionsåldern till den ökande förväntade livslängden. 4. Utan dröjsmål, på grundval av en färdplan, färdigställa och genomföra det nationella hälso- och sjukvårdssystemet, som bör säkerställa att det blir ekonomiskt hållbart och samtidigt ger ett heltäckande skydd. 5. Höja de yrkesverksammas kompetensnivå för att förstärka deras yrkesmässiga rörlighet till förmån för verksamhetsområden med hög tillväxt och högt förädlingsvärde. Vidta ytterligare åtgärder för att få ned ungdomsarbetslösheten med betoning på praktikplatser i företag och främjande av egenföretagande. Vidta lämpliga ekonomisk-politiska åtgärder på efterfrågesidan för att stimulera innovationsverksamhet i företagen. 6. Avlägsna omotiverade hinder på tjänstemarknaderna, särskilt genom att förbättra genomförandet av tjänstedirektivet inom de tjänstesektorer som har högst tillväxtpotential (inklusive turism) och genom att öppna upp tillhandahållandet av tjänster inom de fria yrkena. 7. Förbättra konkurrenskraften inklusive genom att i samråd med arbetsmarknadens parter och i linje med nationell praxis reformera löneindexeringssystemet så att det bättre avspeglar produktivitetsutvecklingen. Vidta åtgärder för att diversifiera den ekonomiska strukturen. Återställa balansen i de offentliga finanserna genom utgiftsbegränsningar. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1 [2] EUT L 306, 23.11.2011, s. 25. [3] KOM(2012) 308 slutlig. [4] P7_TA(2012)0048 och P7_TA(2012)0047 [5] Rådets beslut 2012/238/EU av den 26 april 2012. [6] KOM(2012) 68 slutlig. [7] SWD(2012) 152 slutlig [8] Konjunkturrensade engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder, omräknade av kommissionens enheter på basis av informationen i programmet enligt den allmänt vedertagna metoden. [9] Enligt artikel 5.2 i förordning (EG) nr 1466/97.