FÖRKORTNINGAR

AGP : program för jordbrukstillväxt

AVS : stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

CAADP : heltäckande program för Afrikas jordbruksutveckling (Comprehensive Africa Agriculture Development Programme)

CBT : lokalt förankrad behandling (Community-based Treatment)

CSP : landstrategidokument

DCI : instrument för utvecklingssamarbete

DEVCO : generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid

DPRPR : decentraliserat program för minskning av fattigdomen på landsbygden

ECHO : generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd

EDPRS : strategi för ekonomisk utveckling och fattigdomsminskning

EUF : Europeiska utvecklingsfonden

FAO : FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

FIDP : program för diversifiering av jordbruksinkomster

FISP : bidragsprogram för insatsvaror till jordbruket

FN : Förenta nationerna

FSLB : budgetposten för livsmedelsförsörjning

FSTP : tematiskt program för en tryggad livsmedelsförsörjning

GHI : världshungerindex

HIV/aids : humant immunbristvirus/förvärvat immunbristsyndrom

IFPRI : Internationella livsmedelsforskningsinstitutet

INFSSS : system för integrerad övervakning av nutrition och livsmedelsförsörjning

LRRD : sammankoppling av katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd

M : millenniemål

M1 : millenniemål 1 (utrota extrem fattigdom och hunger)

M4 : millenniemål 4 (minska barnadödligheten)

M5 : millenniemål 5 (förbättra mödravården)

NIP : nationellt vägledande program

ODA : offentligt utvecklingsbistånd

OECD : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

PASDEP : plan för en snabbare hållbar utveckling för att hejda fattigdomen

RD : landsbygdsutveckling

ROM : resultatorienterad övervakning

SBS : program för sektorsindelat budgetstöd

SNNPR : Regionen för södra nationer, nationaliteter och befolkningar

SPTA : strategisk plan för omvandling av jordbruket

ULT : utomeuropeiska länder och territorier

SAMMANFATTNING

I. Livsmedelsförsörjningen är ett stort problem i Afrika söder om Sahara där 30 % av befolkningen lider av hungersnöd.

II. Revisionsrätten undersökte om Europeiska unionens (EU) utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen i Afrika söder om Sahara är ändamålsenligt, det vill säga om det är relevant med hänsyn till ländernas behov och prioriteringar och om EU-insatserna är ändamålsenliga. Revisionen var inriktad på EU:s direkta utvecklingsstöd när det gäller de tre olika dimensionerna av livsmedelsförsörjning, det vill säga tillgängligheten för och tillgången till livsmedel och användningen av livsmedel. Den granskade inte huruvida livsmedelsförsörjning är integrerad i alla berörda områden i EU:s utvecklingssamarbete, till exempel hälsa, utbildning eller vatten och sanitär utrustning.

III. Revisionsrätten drar slutsatsen att EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen i Afrika söder om Sahara oftast är ändamålsenligt och bidrar på ett betydande sätt till livsmedelsförsörjningen. Men det finns utrymme för stora förbättringar på flera områden.

IV. I länder där livsmedelsförsörjning är en del av EUF:s samarbetsstrategi är EU:s utvecklingsbistånd högst relevant med hänsyn till behov och prioriteringar. Kommissionen riktade in sitt utvecklingsbistånd på länder med störst antal undernärda människor. Kommissionen beaktade dock inte tillräckligt det potentiella utrymmet för EU-stöd i andra länder som också är drabbade av en kronisk osäker livsmedelsförsörjning och är på fel väg eller försenade när det gäller att uppnå millenniemål 1 (utrota extrem fattigdom och hunger).

V. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och det tematiska programmet för tryggad livsmedelsförsörjning (FSTP) kompletterar varandra. Livsmedelsmekanismen, som inrättades som en reaktion på effekterna av livsmedelspriskrisen 2007–2008, utformades inte för att hantera en långsiktig livsmedelsprisvolatilitet.

VI. EU:s bistånd tillgodoser ländernas behov och prioriteringar när det gäller tillgänglighet för och tillgång till livsmedel. Kommissionen har dock inte lagt tillräckligt stor tonvikt på nutrition och kunde ha gjort mer för att uppmuntra länderna att fastställa en lämplig näringspolitik och lämpliga näringsprogram i ett tidigare skede. Kommissionen har på senare tid tagit ett antal initiativ för att åtgärda detta problem.

VII. EU-insatserna är oftast ändamålsenliga. De är väl utformade, bygger på goda kunskaper om behov och prioriteringar och innefattar en nära dialog med regeringarna i partnerländerna och många olika intressenter. Ofta har dock insatserna inte tillräckligt tydliga mål. Ibland är de också alltför ambitiösa, särskilt när det gäller frivilligorganisationers projekt. Syftet med insatserna är att åstadkomma varaktiga resultat och ge lokalbefolkningen möjlighet att åtgärda de bakomliggande orsakerna till den osäkra livsmedelsförsörjningen och framför allt öka jordbruksproduktionen och främja inkomstbringande aktiviteter.

VIII. Oftast förbättrar insatserna tillgängligheten för och tillgången till livsmedel för stödmottagarna. De bidrar till att öka och diversifiera jordbruksproduktionen och jordbruksinkomsterna och stöder skyddsprogram för de mest utsatta. Hälften av insatserna har rimliga utsikter att bli hållbara men det är inte lika uppenbart med fortlöpande resultat när det gäller den andra halvan. Omfattande statliga program för jordbruk och social transferering är inte ekonomiskt hållbara och i stor utsträckning beroende av kontinuerligt givarstöd.

IX. Revisionsrätten lämnar följande rekommendationer som ska göra EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen i Afrika söder om Sahara mer ändamålsenligt:

a) När det gäller programperioden efter 2013 bör kommissionen och Europeiska utrikestjänsten göra en strukturerad bedömning av livsmedelsförsörjningssituationen i varje land och systematiskt överväga om det finns utrymme för EU-stöd på detta område.

b) Kommissionen bör, möjligen tillsammans med andra utvecklingspartner, undersöka genomförbarheten av ett permanent instrument för finansiering av akuta och kompletterande åtgärder för att komma till rätta med följderna av eventuella framtida livsmedelskriser i utvecklingsländerna.

c) Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör prioritera nutrition tillräckligt när den fastställer samarbetsstrategin och identifierar och utformar insatserna och föra en politisk dialog med partnerregeringarna, särskilt inom ramen för budgetstödprogram.

e) Kommissionen bör fastställa insatsmål som är tillräckligt exakta och som kan mätas med hjälp av resultatindikatorer. Den bör se till att målen är uppnåbara genom att bättre bedöma risker och antaganden när det gäller ett framgångsrikt genomförande av insatserna.

f) Kommissionen bör bättre stödja den ekonomiska hållbarheten i programmen för jordbruk och social transferering genom att

i) lägga större tonvikt vid att utveckla en rådgivningsverksamhet för jordbruket, infrastruktur efter skörd och jordbrukskrediter som alla är ändamålsenliga,

ii) se till att programmen för social transferering ger lämpligt stöd som utvecklar stödmottagarnas inkomstbringande kapacitet.

INLEDNING

DEFINITION AV TRYGGAD LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

1. Tryggad livsmedelsförsörjning har definierats som ett tillstånd då alla människor vid varje tidpunkt har fysisk, ekonomisk och social tillgång till hälsosam och nyttig mat i tillräcklig mängd för att tillgodose sina behov och önskemål i fråga om mat för att kunna leva ett aktivt och hälsosamt liv [1]. Livsmedelsförsörjningen anses i allmänhet ha tre skilda dimensioner som måste tillgodoses samtidigt och kontinuerligt:

a) Tillgänglighet för livsmedel nationellt och regionalt.

b) Fysisk och ekonomisk tillgång till livsmedel för hushållen.

c) Nutrition, dvs. livsmedelsanvändning på individnivå.

IHÅLLANDE OSÄKER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING I AFRIKA SÖDER OM SAHARA

2. Livsmedelsförsörjning har länge varit och är fortfarande ett globalt problem, och uppskattningsvis en miljard människor i världen lider av hungersnöd [2] (se diagram 1). Denna siffra sjönk under början av 1990-talet och låg strax över 800 miljoner i mitten av 1990-talet. Under det senaste årtiondet har siffran stigit igen, framför allt efter den plötsliga och kraftiga ökningen av livsmedelspriser över hela världen 2007 och 2008 och efter den efterföljande ekonomiska krisen 2008–2009.

DIAGRAM 1

ANTAL MÄNNISKOR SOM LIDER AV HUNGERSNÖD

+++++ TIFF +++++

Källa: Livsmedels- och jordbruksorganisationen.

3. Problemet är fortfarande särskilt allvarligt och ihållande i Sydasien och Afrika söder om Sahara. Det största antalet människor i hungersnöd bor i Sydasien där dock visa framsteg har gjorts, särskilt under 1990-talet. Det finns störst utrymme för ytterligare framsteg i Afrika söder om Sahara där antalet människor i hungersnöd är större än 1990 och uppgick till 239 miljoner 2010, dvs. 30 % av den totala befolkningen (se kartan i bilaga I).

4. I september 2011, efter två dåliga regnsäsonger i rad, drabbades Afrikas horn av den värsta torkan på 60 år, vilket har lett till en allvarlig livsmedelskris där villkoren för förstadiet till hungersnöd är uppfyllda i vissa delar av Kenya och Somalia. Kombinationen av kraftigt ökade livsmedelspriser, extrem dödlighet i djurbesättningen, konflikter och begränsat humanitärt tillträde har försämrat livsmedelsförsörjningssituationen för mer än 12 miljoner människor och ökat undernäringen och dödligheten bland barn.

DIAGRAM 2

UNDERNÄRING HOS BARN UNDER FEM ÅR I AFRIKA SÖDER OM SAHARA: FÖREKOMST AV UNDERVIKT

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten baserat på uppgifter från FAO.

5. Afrika söder om Sahara befinner sig i en situation där det råder kronisk undernäring och där antalet drabbade är konstant stort, framför allt bland barn (se diagram 2 [3]). Enligt FN:s livsmedels- och jordbruksorganisations (FAO) senaste undersökningar lider i genomsnitt 47 % av barnen under fem år av kronisk undernäring (hämmad tillväxt [4]), 30 % är underviktiga [5], och akut protein-/energiundernäring (utmärgling [6]) som är kopplad till hög dödlighet, drabbar 9 % av barnen. Vuxna lider också av undernäring där i genomsnitt 12 % av kvinnorna är drabbade. De skadligaste effekterna av undernäring uppstår vid graviditet och under de två första levnadsåren. Dess inverkan på den fysiska och kognitiva utvecklingen är oåterkallelig och är en av de främsta orsakerna till mödra- och barnadödligheten och till sjukdomar bland barn under fem år.

6. I bilagorna II–IV finns en översikt över situationen i fråga om livsmedelsförsörjningen i Etiopien, Malawi och Rwanda, som besöktes av revisionsrätten i samband med revisionen (se punkt 16).

HUVUDORSAKER TILL OSÄKER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

7. Många faktorer, som alla beror på fattigdom och underutveckling, bidrar till en osäker livsmedelsförsörjning:

a) Låg jordbruksproduktivitet: i Afrika söder om Sahara bor 70–80 % av befolkningen på landsbygden och lever på självhushållsjordbruk [7]. Produktiviteten har inte ökat med mer än 1–2 % per år, en takt som inte ens räcker för att hålla jämna steg med en årlig befolkningsökning på 2,2 % [8]. De främsta orsakerna är att jordbruksföretagen är små, att man i alltför hög grad förlitar sig på regnbevattnat jordbruk och att man har otillräcklig tillgång till produktiva insatsvaror (utsäde, gödselmedel och bekämpningsmedel).

b) Låg investeringsgrad och minskande andel givarstöd till jordbruk och landsbygdsutveckling: utvecklingsländerna fördelar i genomsnitt 5 % av sin nationella budget till jordbruk och landsbygdsutveckling, dvs. mycket mindre än det mål på 10 % som fastställdes i Maputodeklarationen (se punkt 9) [9]. I Afrika söder om Sahara har givare på samma sätt försummat sektorn där jordbruket endast fick 8 % av det sektorspecifika officiella utvecklingsbiståndet 2009, jämfört med 16 % 1996 (se diagram 3).

c) Dålig köpkraft: på grund av de få sysselsättningsmöjligheterna och inkomstbringande möjligheterna samt avsaknaden av sociala transfereringsmekanismer saknar de fattiga ofta medel för att köpa livsmedel.

d) Otillräcklig infrastruktur för lagring, bearbetning och distribution: dessa faktorer gör att hushållens fysiska tillgång till livsmedel försvåras.

e) Otillräckligt livsmedelsintag och olämpliga kostvanor: sådana faktorer bidrar till undernäringen. De hänger ihop med bristen på utbildning i nutrition eller en alltför ensidig kost, otillräcklig hälsovård, otillräcklig tillgång till dricksvatten och sanitär utrustning eller analfabetism bland kvinnor.

f) Faktorer som ligger långt utanför enskilda utvecklingsländers kontroll:

i) Offer för naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människan tvingas ofta lämna sina hem och gårdar och hotas inte bara av hungersnöd utan av regelrätt svält.

ii) Kopplingarna mellan finansmarknaderna och spekulationen inom marknaden för terminshandel med jordbruksprodukter samt utvecklingen av biobränslen bidrar till otillgängligheten för livsmedel och prisökningar. De gäller även utländska företags och regeringars storskaliga förvärv av odlingsbar mark i Afrika söder om Sahara [10], vilka inte nödvändigtvis garanterar att afrikanska nationella intressen respekteras.

DIAGRAM 3

ÅTAGANDEN FÖR ÅRLIGT OFFENTLIGT UTVECKLINGSBISTÅND (ODA) I AFRIKA SÖDER OM SAHARA: ALLMÄNNA TRENDER OCH ANDEL SOM TILLDELAS JORDBRUKET

+++++ TIFF +++++

Källa: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD).

INTERNATIONELL OCH EUROPEISK DAGORDNING FÖR LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

8. I november 1996 antog världslivsmedelstoppmötet i Rom en deklaration och en handlingsplan om en tryggad global livsmedelsförsörjning. I den gjorde man utfästelser om att kontinuerligt försöka utrota hunger i alla länder och satte som mål att halvera antalet undernärda människor till senast 2015. Den centrala plats som livsmedelsförsörjningen har på utvecklingssamarbetets dagordning har man tagit fasta på i millenniemål 1, som antogs i september 2000 av Förenta nationernas generalförsamling [11].

9. Vid Afrikanska unionens andra ordinarie församling i juli 2003 ställde sig afrikanska stats- och regeringschefer bakom Maputodeklarationen om jordbruk och en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika. De åtog sig att stärka utvecklingen av jordbruket och tillhörande förädlingsaktiviteter, landsbygdsutvecklingen och en tryggad livsmedelsförsörjning nationellt och regionalt och förband sig att fördela 10 % av sin nationella budget till jordbruket till 2008. Målet för det heltäckande programmet för Afrikas jordbruksutveckling (CAADP) är att utrota hunger och minska fattigdomen med hjälp av jordbruket, och det har ett årligt tillväxtmål för jordbruket på 6 %.

10. Det europeiska samförståndet om utveckling från december 2005 [12] (nedan kallat det europeiska samförståndet) har valt ut jordbruk, landsbygdsutveckling och en tryggad livsmedelsförsörjning som ett av de områden som EU:s utvecklingsbistånd ska koncentreras till. När det gäller jordbruk ligger fokus på tillgången till resurser (mark, vatten och ekonomi), konkurrenskraft på regionala och internationella marknader och riskhantering samt global jordbruksforskning. När det gäller en tryggad livsmedelsförsörjning ligger fokus på förebyggande arbete, skyddsnät, förbättrad tillgång till resurser, näringskvalitet och kapacitetsutveckling.

11. I mars 2010 utfärdade kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om EU:s policyram för att hjälpa utvecklingsländer att stärka livsmedelsförsörjningen [13]. Med hänsyn till de ojämna och otillräckliga framstegen för att uppnå en tryggad livsmedelsförsörjning och millenniemål 1 är syftet med denna policyram att förse EU och medlemsstaterna med en heltäckande strategi i kampen mot hungersnöden och undernäringen i världen. Den ska ha följande mål:

a) Snabbare jordbrukstillväxt med inriktning på ekologiskt effektiv jordbruksintensifiering för småjordbrukare och framför allt kvinnor.

b) Förbättra tillgången till livsmedel genom sysselsättning och inkomstbringande verksamhet.

c) Utarbeta principer och strategier för nutrition och inrätta mekanismer för samordning mellan sektorerna för jordbruk, hälsovård, utbildning och socialt skydd.

d) Förebygga och hantera kriser bättre, framför allt genom att upprätta nära förbindelser mellan aktörerna på det humanitära området respektive utvecklingsområdet och ändamålsenliga nationella och regionala förvarningssystem.

12. Kommissionen har använt fyra huvudinstrument sedan 1996 till finansieringen av insatser på området för en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara (se diagram 4):

DIAGRAM 4

ÖVERSIKT ÖVER EU:S HUVUDSAKLIGA FINANSIERINGSKÄLLOR NÄR DET GÄLLER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING I AFRIKA SÖDER OM SAHARA (ÅTAGANDEPERIODER)

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

a) Som geografiskt instrument är EUF [14] den främsta ramen för samarbete med enskilda länder i Afrika söder om Sahara. Direktstöd till livsmedelsförsörjningen ges till länder där antingen livsmedelsförsörjning, jordbruk eller landsbygdsutveckling har valts ut som en målsektor för samarbete i landstrategidokumenten [15] och i nationella vägledande program. Finansiering kan också ges, om än till mindre belopp, i form av EUF-stöd till sektorer som inte är målsektorer eller i form av så kallade B-anslag som ska täcka oförutsedda behov.

b) Tre tematiska instrument har finansierats via Europeiska unionens allmänna budget:

i) Under perioden 1996–2006 inrättades en budgetpost för livsmedelsförsörjning (FSBL) [16] som skulle finansiera tre huvudtyper av insatser på landnivå:

- Livsmedelsbistånd, där insatserna är huvudsakligen kortsiktiga.

- Långsiktigt ekonomiskt eller tekniskt stöd till livsmedelsförsörjningen (t.ex. leveranser, nödvändiga redskap och insatsmedel för produktion av matgrödor).

- Förvarningssystem och lagringssystem.

+++++ TIFF +++++

ii) Det tematiska programmet för en tryggad livsmedelsförsörjning inom instrumentet för utvecklingssamarbete [17] omfattar perioden 2007–2013. Det viktigaste inslaget i instrumentet är att det är inriktat på regional, kontinental och global nivå så att det kan ge stöd till forskning och teknik för jordbruket och en hållbar förvaltning av naturresurser och ekosystem, stärka kopplingarna mellan systemen för information om livsmedelsförsörjning och förvarning och utvecklingen av effektiva åtgärdsstrategier samt utnyttja potentialen i kontinentala och regionala strategier för livsmedelsförsörjning. Instrumentet kan också under vissa förhållanden agera på landnivå.

iii) I december 2008 inrättades en livsmedelsmekanism [18] som ska hantera den kris i utvecklingsländerna som orsakats av de volatila livsmedelspriserna. Livsmedelsmekanismen hade i första hand som syfte att öka jordbruksproduktionen, mildra de negativa verkningarna av de stigande livsmedelspriserna på lokalbefolkningen och stärka jordbrukssektorns produktionskapacitet och förvaltningen av densamma för att öka åtgärdernas hållbarhet. Den ger stöd som ska underlätta tillgången till insatsvaror till jordbruket och jordbrukstjänster och till skyddsnätsåtgärder.

13. Såsom diagram 5 nedan visar uppgick de ekonomiska anslagen till livsmedelsförsörjningen i Afrika söder om Sahara för perioden 2002–2010 inom de fyra instrument som tas upp i punkt 12 till 3177 miljoner euro.

DIAGRAM 5

EU-STÖD TILL LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN I AFRIKA SÖDER OM SAHARA 2002–2010

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrätten.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

14. Syftet med revisionsrättens revision var att bedöma ändamålsenligheten i EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen i Afrika söder om Sahara, som är den region där den osäkra livsmedelsförsörjningen är särskilt allvarlig (se punkterna 4–6). Revisionen riktades in på två nyckelfrågor:

a) Är EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen relevant med hänsyn till ländernas behov och prioriteringar?

b) Är EU:s insatser ändamålsenliga?

15. Vid revisionen riktade revisionsrätten in sig på EU:s direkta utvecklingsstöd till de tre dimensionerna av livsmedelsförsörjningen, dvs. tillgängligheten för och tillgången till livsmedel och den näringsmässiga användningen av livsmedel under perioden 2002–2010. Den koncentrerade sig på insatser som fått stöd på landnivå enligt de fyra geografiska och tematiska instrument som beskrivs i punkt 12. Revisionen innefattade inte en granskning av följande:

a) Huruvida livsmedelsförsörjningen var integrerad i insatser inom andra sektorer (t.ex. hälsa, utbildning, vatten och sanitär utrustning, fred och stabilitet eller handel).

b) Insatser på regional, kontinental och global nivå.

c) Katastrofbistånd och humanitärt bistånd.

16. Revisionen genomfördes mellan maj 2010 och april 2011. I den ingick följande:

a) En granskning av policydokument och intervjuer vid kommissionen i Bryssel.

b) En granskning av utformningen och genomförandet av det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning och livsmedelsmekanismen [19].

c) Besök i tre länder som har valt livsmedelsförsörjning, jordbruk och/eller landsbygdsutveckling till målsektor inom både nionde och tionde EUF: Etiopien, Malawi och Rwanda. Under besöken intervjuade revisionsrättens revisorer personal vid EU:s delegationer, företrädare för de nationella myndigheterna, andra givare, frivilligorganisationer och stödmottagare. De granskade också 22 insatser för att bedöma i vilken utsträckning de var relevanta med hänsyn till stödmottagarnas behov och prioriteringar och i vilken utsträckning de hade uppnått eller sannolikt skulle uppnå målen; insatserna poängsattes enligt kommissionens resultatorienterade övervakningsmetod (ROM) (se bilaga V).

d) En dokumentgranskning av EU:s samarbetsstrategier för livsmedelsförsörjning i tre andra länder som hade valt livsmedelsförsörjning, jordbruk och/eller landsbygdsutveckling till målsektor inom både nionde och tionde EUF: Burundi, Eritrea och Niger.

e) En granskning av EU-stödet till livsmedelsförsörjningen i tio länder som också är drabbade av en kronisk osäker livsmedelsförsörjning men som inte hade valt livsmedelsförsörjning, jordbruk och eller landsbygdsutveckling till målsektor inom både nionde och tionde EUF: Botswana, Kamerun, Demokratiska republiken Kongo, Gambia, Lesotho, Liberia, Mali, Swaziland, Tanzania och Zambia.

17. Tabell 1 visar de belopp för EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen som finansierades från 2002–2010 inom de fyra instrument som beskrivs i punkt 12 i de 16 länderna i granskningsurvalet.

+++++ TIFF +++++

TABLE 1

EU:S UTVECKLINGSBISTÅND TILL LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN FRÅN 2002–2010 I DE 16 LÄNDERNA I GRANSKNINGSURVALET

Källa: Europeiska revisionsrätten.

(miljoner euro) |

Land | Nionde EUF | Tionde EUF | FSBL | FF | FSTP | Övriga budgetposter | Totalt |

Länder där livsmedelsförsörjning fick stöd i dess egenskap av målsektor inom nionde och tionde EUF

Etiopien | 78,0 | 146,2 | 36,2 | 44,6 | 2,2 | 3,7 | 310,9 |

Malawi | 76,3 | 62,0 | 63,7 | 18,5 | 3,3 | - | 223,8 |

Niger | 53,1 | 39,4 | 21,8 | 19,6 | - | 4,9 | 138,8 |

Rwanda | 64,0 | 40,0 | 4,4 | 15,6 | - | 12,1 | 136,2 |

Burundi | 74,8 | 6,1 | 9,2 | 14,4 | 9,1 | 3,0 | 116,6 |

Eritrea | 7,9 | 4,9 | 20,4 | 13,6 | 6,3 | 13,6 | 66,6 |

Länder där livsmedelsförsörjning inte fick stöd i dess egenskap av målsektor inom nionde och tionde EUF

DR Kongo | 34,7 | - | 26,3 | 39,8 | 21,6 | 2,3 | 124,8 |

Zambia | 16,6 | 26,6 | 4,3 | 15,4 | 2,0 | - | 64,9 |

Mali | 1,8 | 20,5 | 8,0 | 26,3 | 0,1 | 2,0 | 58,7 |

Liberia | - | 22,7 | 5,7 | 14,1 | 8,0 | 2,7 | 53,3 |

Tanzania | 8,0 | 5,0 | - | 31,7 | - | - | 44,6 |

Kamerun | 10,4 | 18,7 | - | 2,5 | - | 1,3 | 32,9 |

Swaziland | 25,7 | 0,9 | - | - | - | 3,0 | 29,6 |

Gambia | - | 2,6 | - | 5,5 | - | - | 8,1 |

Lesotho | 2,0 | - | - | 5,4 | - | - | 7,4 |

Botswana | 4,0 | - | - | - | - | - | 4,0 |

TOTALT | 457,2 | 395,7 | 200,0 | 266,9 | 52,6 | 48,7 | 1421,1 |

IAKTTAGELSER

EU:S UTVECKLINGSBISTÅND TILL LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN ÄR RELEVANT MEN BEHÖVER FÖLJA EN MER HELTÄCKANDE STRATEGI

18. I detta avsnitt behandlas frågan om EU:s utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen är relevant med hänsyn till ländernas behov och prioriteringar. Revisionsrätten granskade huruvida

a) EUF:s samarbetsstrategier tar hänsyn till situationen när det gäller livsmedelsförsörjningen i de berörda länderna,

b) kommissionen använder det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning och livsmedelsmekanismen på ett sätt som kompletterar EUF,

c) EU-insatserna är relevanta med hänsyn till ländernas behov och prioriteringar.

KOMMISSIONEN INRIKTADE SIG PÅ RELEVANTA LÄNDER MEN TOG INTE TILLRÄCKLIG HÄNSYN TILL LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN NÄR DEN UTARBETADE EUF:S SAMARBETSSTRATEGIER FÖR ANDRA LÄNDER DÄR LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN ÄR OSÄKER

19. Tabell 2 nedan visar hungersituationen och trenden när det gäller att uppnå millenniemål 1 i länder söder om Sahara. I tabellen identifieras också de länder där direkt utvecklingsbistånd till livsmedelsförsörjningen gavs inom ramen för målsektorerna livsmedelsförsörjning, jordbruk och/eller landsbygdsutveckling inom nionde och tionde EUF.

20. Under perioden 1996–2006 var tanken att budgetposten för livsmedelsförsörjning skulle vara kommissionens huvudinstrument för EU:s bistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning, och cirka 80 % av den finansiering som gavs via denna budgetpost kanaliserades via finansieringsöverenskommelser med nationella regeringar [20]. Samtidigt hade en del länder som tog emot medel via budgetposten för livsmedelsförsörjning även valt livsmedelsförsörjning eller ett närliggande område till målsektor i landstrategidokumentet och fick därför även betydande finansiering från EUF.

TABELL 2

MÅLSEKTORER SOM GÄLLER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING I EU:S SAMARBETE INOM NIONDE OCH TIONDE EUF OCH LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I AFRIKA SÖDER OM SAHARA

Land | Undernärda människor | GHI 2010 | Trend för M1 | Målsektor nionde EUF | Målsektor tionde EUF |

Miljoner | % |

DR Kongo | 41,9 | 69 | Extremt alarmerande | På efterkälken | Agri | - |

Etiopien | 31,6 | 41 | Alarmerande | På väg | FS | RD-FS |

Tanzania | 13,7 | 34 | Alarmerande | På efterkälken | - | - |

Kenya | 11,2 | 31 | Allvarlig | Försenad | RD | Agri-RD |

Nigeria | 9,2 | 6 | Allvarlig | Uppnådd | - | - |

Sudan | 8,8 | 22 | Alarmerande | På väg | FS | - |

Moçambique | 8,1 | 38 | Alarmerande | På väg | FS - Agri | Agri - RD |

Angola | 7,1 | 41 | Alarmerande | På väg | FS | RD |

Uganda | 6,1 | 21 | Allvarlig | På efterkälken | RD | RD |

Zambia | 5,2 | 43 | Alarmerande | På efterkälken | - | - |

Burundi | 4,7 | 62 | Extremt alarmerande | På efterkälken | RD | Rehab - RD |

Madagaskar | 4,5 | 25 | Alarmerande | På efterkälken | RD | RD - Agri -FS |

Kamerun | 3,9 | 21 | Allvarlig | På väg | - | - |

Malawi | 3,9 | 28 | Allvarlig | På väg | RD | Agri - FS |

Tchad | 3,8 | 37 | Extremt alarmerande | På väg | - | - |

Zimbabwe | 3,7 | 30 | Alarmerande | Försenad | - | - |

Rwanda | 3,1 | 34 | Alarmerande | Försenad | RD | RD |

Eritrea | 3,0 | 64 | Extremt alarmerande | Försenad | - | FS |

Elfenbenskusten | 2,8 | 14 | Allvarlig | Försenad | RD | - |

Niger | 2,7 | 20 | Alarmerande | På väg | RD -FS | RD |

Senegal | 2,0 | 17 | Allvarlig | Försenad | - | - |

Togo | 1,8 | 30 | Alarmerande | På väg | - | - |

Sierra Leone | 1,8 | 35 | Alarmerande | Försenad | - | - |

Centralafrikanska republiken | 1,7 | 40 | Alarmerande | Försenad | - | - |

Guinea | 1,6 | 17 | Allvarlig | Försenad | - | - |

| | | | | | |

| ökar/försämras/på efterkälken | FS: livsmedelsförsörjning |

| minskar/förbättras | Agri: jordbruk |

| ingen ökning | RD: landsbygdsutveckling |

| | | | | GHI: världshungerindex |

| | | | | Rehab: rehabilitering |

TABELL 2

MÅLSEKTORER SOM GÄLLER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING I EU:S SAMARBETE INOM NIONDE OCH TIONDE EUF OCH LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I AFRIKA SÖDER OM SAHARA

Källa: Europeiska revisionsrätten utifrån uppgifter från situationen när det gäller livsmedelsförsörjningen i världen 2010. Världshungerindexet för 2010 och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation "Framsteg för M1" och landstrategidoku- menten för nionde och tionde EUF.

http://www.fao.org/fileadmin/templates/es/Hunger_Portal/MDG_Progress_per_country.pdf

Land | Undernärda människor | GHI 2010 | Trend för M1 | Målsektor nionde EUF | Målsektor tionde EUF |

Miljoner | % |

Mali | 1,5 | 12 | Allvarlig | Uppnådd | - | - |

Ghana | 1,2 | 5 | Allvarlig | Uppnådd | RD | - |

Burkina Faso | 1,2 | 9 | Alarmerande | På väg | FS | - |

Liberia | 1,2 | 33 | Alarmerande | På efterkälken | - | - |

Benin | 1,0 | 12 | Allvarlig | På väg | - | - |

Botswana | 0,5 | 25 | Allvarlig | På efterkälken | - | - |

Kongo | 0,5 | 15 | Allvarlig | Uppnådd | - | - |

Namibia | 0,4 | 19 | Allvarlig | På väg | RD | RD |

Lesotho | ,3 | 14 | Allvarlig | Försenad | - | - |

Gambia | 0,3 | 19 | Allvarlig | På efterkälken | RD | - |

Swaziland | 0,2 | 18 | Allvarlig | På efterkälken | - | - |

Mauritanien | 0,2 | 7 | Allvarlig | På väg | - | - |

Mauritius | 0,1 | 5 | Måttlig | På väg | - | - |

Kap Verde | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

Komorerna | Inga uppgifter | Alarmerande | Inga uppgifter | - | - |

Djibouti | Inga uppgifter | Alarmerande | Inga uppgifter | - | - |

Ekvatorialguinea | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

Guinea Bissau | Inga uppgifter | Alarmerande | Inga uppgifter | - | - |

São Tomé och Príncipe | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

Seychellerna | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

Somalia | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

Sydafrika | Inga uppgifter | Inga uppgifter | Inga uppgifter | - | - |

| | | | | | |

| ökar/försämras/på efterkälken | FS: livsmedelsförsörjning |

| minskar/förbättras | Agri: jordbruk |

| ingen ökning | RD: landsbygdsutveckling |

| | | | | GHI: världshungerindex |

| | | | | Rehab: rehabilitering |

21. Sedan 2007 är strategin att EU:s finansiering till livsmedelsförsörjningen på landnivå bör komma från geografiska instrument, dvs. EUF när det gäller länder i Afrika söder om Sahara. Länderna förväntas integrera sina principer för livsmedelsförsörjning i den övergripande nationella utvecklingsplanen medan kommissionen försöker rikta sin åtgärdsstrategi på nationell nivå genom ett planeringsdokument, dvs. genom landstrategidokumentet och inte en rad splittrade instrument. Denna strategi speglar en rekommendation i revisionsrättens särskilda rapport nr 2/2003 om genomförandet av principerna för livsmedelsförsörjning i utvecklingsländer som finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget [21].

22. Som tabell 2 visar har livsmedelsförsörjningen hela tiden varit en del av EUF:s samarbetsstrategi i elva länder inom både nionde och tionde EUF. Denna inriktning är relevant eftersom länderna hör till dem som har flest undernärda människor, och i de flesta av dem klassas situationen som "alarmerande" eller "extremt alarmerande" på världshungerindexet [22]. Ungefär hälften av dessa länder är också försenade eller på fel väg när det gäller att uppnå millenniemål 1.

23. Tabellen visar dock också att livsmedelsförsörjning, jordbruk och landsbygdsutveckling inte har valts till målsektor lika ofta inom tionde EUF (12 länder) som inom nionde EUF (17 länder). Denna utveckling är inte förenlig med den kritiska situationen när det gäller millenniemål 1, som är det millenniemål där länderna avviker mest, och den ökade prioritet som EUF förväntades ge åt livsmedelsförsörjningen när man beslutade att upphöra med stöd via budgetposten för livsmedelsförsörjning.

24. I flera länder som Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Tchad, Zimbabwe, Sierra Leone och Liberia kanaliserades EU-stödet till livsmedelsförsörjningen främst via det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning. Dessa länder anses befinna sig i en långvarig kris och syftet med det tematiska programmet är att ge stöd till processen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd (LRRD) eller att ingripa i länder där det geografiska instrumentet inte fungerar som det borde på grund av exceptionella omständigheter (se punkterna 29 och 30).

25. Flera andra länder, som inte befinner sig i denna situation men som också har en kronisk osäker livsmedelsförsörjning och som är på fel väg eller försenade när det gäller att uppnå millenniemål 1, fick lite eller inget utvecklingsbistånd från EU på det området. Detta gäller till exempel Tanzania, Zambia, Botswana, Lesotho, Gambia och Swaziland. Arbetsfördelningen med andra utvecklingspartner räcker inte som förklaring eftersom det är allmänt känt [23] att jordbruk och nutrition inte får tillräckligt med uppmärksamhet och finansiering från givarsamfundet.

26. Revisionsrätten är medveten om att kommissionen inte är ensam ansvarig för att fastställa EUF:s samarbetsstrategi och välja insatser, vilket ska göras i samarbete med partnerlandet och samordnas och kompletteras med andra utvecklingspartner. Revisionsrätten fann dock att kommissionen inte uppmärksammade livsmedelsförsörjning tillräckligt när den utarbetade EUF:s samarbetsstrategi i de länder som nämns i punkt 25, särskilt när det gäller tionde EUF. Som revisionsrätten angav i särskild rapport nr 2/2003 (punkt 90), anser den att landstrategidokumentet särskilt ska innehålla begreppet livsmedelsförsörjning. Så är inte fallet i landstrategidokumenten för de ovannämnda länderna som inte innehåller en tillfredsställande bedömning av livsmedelsförsörjningssituationen, orsakerna till detta och ländernas behov när det gäller samtliga tre dimensioner av livsmedelsförsörjningen (se ruta 1).

RUTA 1

OTILLRÄCKLIGA BEDÖMNINGAR AV LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGEN I MERPARTEN AV LANDSTRATEGIDOKUMENTEN

Av de tio landstrategidokument som granskats tar två av dem (Zambia och Demokratiska republiken Kongo) inte upp ländernas alarmerande respektive extremt alarmerande livsmedelsförsörjningssituation. Jordbrukets betydelse för försörjningen på landsbygden betonas i flera landstrategidokument men det görs ingen koppling till livsmedelsförsörjningen för att man ska kunna identifiera strategiska nyckelfrågor när det gäller problem med tillgängligheten för livsmedel, i vilken omfattning hushållen kan tillgodose grundläggande livsmedelsbehov och den effekt som en otillräcklig produktion av livsmedelsgrödor har på näringsstatusen. Alla landstrategidokument har ett avsnitt med en fattigdomsanalys, men endast två (Lesotho och Mali) bedömer fattigdomens effekt på tillgången till livsmedel. När det gäller nutrition är det bara tre landstrategidokument som anger antalet undernärda under fem år (Mali, Tanzania och Zambia). Behov i fråga om livsmedelsförsörjning och prioriteringar nämns sällan, och endast två landstrategidokument (Liberia och Mali) beskriver vilka åtgärder som krävs för att förbättra livsmedelsförsörjningen i landet.

27. Vid FN:s generalförsamlings högnivåmöte i september 2010 meddelade kommissionens ordförande Barroso att EU hade satt igång ett millenniemålsinitiativ på en miljard euro, finansierat med ofördelade EUF-reserver, som skulle främja framsteg i AVS-länderna när det gällde de millenniemål som var längst ifrån att uppnås, däribland millenniemål 1 [24]. Denna förnyade tonvikt på livsmedelsförsörjning är visserligen välkommen, men detta bekräftar att man kunde ha prioriterat den mer under programperioden för tionde EUF.

+++++ TIFF +++++

DET TEMATISKA PROGRAMMET FÖR LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING ÄR ETT BRA KOMPLEMENT TILL EUF MEN UTFORMNINGEN AV LIVSMEDELSMEKANISMEN HAR SINA BEGRÄNSNINGAR NÄR DET GÄLLER DEN AKTUELLA VOLATILITETEN I LIVSMEDELSPRISERNA

DET TEMATISKA PROGRAMMET FÖR LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

28. Det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning fick en mer begränsad inriktning än den tidigare budgetposten för livsmedelsförsörjning, vilket gör att EU:s instrument för bistånd till tredjeland blir enhetligare, framför allt genom att de kompletterar EUF. Det viktigaste inslaget i den nya strategi som används för det tematiska programmet är inriktningen på regional, kontinental och global nivå.

29. Det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning på landnivå har främst använts till att stödja processen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd (LRRD) i länder som ett komplement till räddningsinsatser av GD Humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) och det fungerar som en brygga till framtida utvecklingsinsatser (t.ex. Sudan och Sierra Leone). Programmet erbjuder en flexiblare finansieringskälla än landstrategidokumenten inom EUF, som har en lång programplaneringsram och i regel ett begränsat utrymme för omarbetning av strategin under halvtidsutvärderingen.

30. Det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning ingriper även i länder som har en synnerligen osäker livsmedelsförsörjning, men där det faktum att EUF inte fungerar som den borde på grund av politiska omständigheter har medfört att det inte har gått att utarbeta ett landstrategidokument (t.ex. Somalia och Zimbabwe) eller där den nationella regeringen i praktiken inte kontrollerar hela sitt territorium (t.ex. Demokratiska republiken Kongo).

31. När det gäller perioden för det fleråriga vägledande programmet 2011–2013 [25] har det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning fått en ny kompletterande roll på landnivå. Det används för att ge extra finansiering till vissa länder med en kronisk osäker livsmedelsförsörjning men som inte har valt en tryggad livsmedelsförsörjning till målsektor inom tionde EUF. Kommissionen är nu redo att fördela medel från det tematiska programmet till dessa länder om principerna för en tryggad livsmedelsförsörjning prioriteras av regeringen och detta kommer sannolikt att prioriteras inom EU-samarbetet under nästa programperiod som börjar 2014. Denna strategi speglar det faktum att en tryggad livsmedelsförsörjning och/eller tillhörande områden inte har valts till målsektor lika ofta inom tionde EUF som man hade förväntat sig efter det att budgetposten för livsmedelsförsörjning slopades (se punkterna 23 och 25).

LIVSMEDELSMEKANISMEN

32. Livsmedelsmekanismen skulle snabbt reagera på den kris 2007–2008 som orsakats av de volatila livsmedelspriserna i utvecklingsländerna. Med hänsyn till det betydande förberedande arbete som kommissionen var tvungen att utföra och de interinstitutionella förfaranden som krävdes för att inrätta instrumentet var det en stor prestation av kommissionen att inrätta livsmedelsmekanismen på bara tio månader [26]. I en internationell krissituation kan å andra sidan mycket förändras under loppet av tio månader och livsmedelspriserna sjönk faktiskt kraftigt under andra halvan 2008 innan livsmedelsmekanismen började genomföras (se diagram 6).

33. Dessutom planerade kommissionen livsmedelsmekanismen endast för en kort period (2008–2010) trots att den hade konstaterat att "all information om utsikterna på livsmedelsmarknaderna tyder på att den höga volatiliteten i livsmedelspriserna kan komma att fortsätta under de närmaste åren" [27]. Livsmedelspriserna sjönk visserligen kraftigt under andra halvan av 2008 men har därefter stadigt stigit igen och nådde nya rekordnivåer under de första månaderna av 2011 (se diagram 6). Detta gör att man kan fråga sig huruvida en tillfällig engångsåtgärd mot stigande livsmedelspriser var ett lämpligt sätt att hantera prisökningar som sannolikt inte är ett tillfälligt fenomen utan en del av en tydlig, varaktig uppåtgående trend.

FIGURE 6

INDEX FÖR LIVSMEDELSPRISER 2002–2011

+++++ TIFF +++++

Källa: FAO:s månatliga index för realpriser på livsmedel jan. 2002- sept. 2011.

34. Trots att den logiska grunden för livsmedelsmekanismen var att den skulle komplettera EU:s samarbetspolitik och främst gälla perioden mellan katastrofbistånd och utvecklingssamarbete på medellång och lång sikt [28] speglas inte detta i den tidsram som fastställts för livsmedelsmekanismen. Man blev tvungen att påbörja insatserna under perioden 2009–2010. Detta gör att det blir ett glapp i EU:s utvecklingssamarbete på minst två år fram till nästa programperiod för utvecklingssamarbete på längre sikt inom EUF:s landstrategidokument. En längre genomförandeperiod skulle ha varit lämpligare med hänsyn till livsmedelsmekanismens mål.

EU-INSATSERNA ÄR RELEVANTA MED HÄNSYN TILL LÄNDERNAS BEHOV OCH PRIORITERINGAR MEN MAN HAR FÖRSUMMAT NUTRITION

35. I de sex länder som hade valt livsmedelsförsörjning, jordbruk eller landsbygdsutveckling till målsektor inom nionde och tionde EUF [29] granskade revisionsrätten om EU-insatserna

a) tar itu med landets behov och prioriteringar i förhållande till de tre dimensionerna av livsmedelsförsörjning,

b) riktar sig till de mest utsatta grupperna; de 22 granskade insatsernas relevans poängsattes utifrån kommissionens resultatorienterade övervakningsmetod (ROM) (se bilaga V). Poängen anges i bilaga VI.

DE TRE DIMENSIONERNA AV LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING

36. I samtliga sex länder är de insatser som finansieras via EUF och den allmänna budgeten relevanta med hänsyn till de behov och prioriteringar som fastställts i de nationella strategierna för fattigdomsminskning och i de sektorsuppdelade strategierna för livsmedelsförsörjning. Rent generellt har huvudinriktningen varit tillgängligheten för och tillgången till livsmedel. Nutrition har inte uppmärksammats i någon nämnvärd omfattning.

TILLGÄNGLIGHET FÖR LIVSMEDEL

37. När det gäller tillgängligheten är syftet med insatserna att stödja de nationella ansträngningarna för att öka produktionen av livsmedelsgrödor genom en ökning av produktiviteten, framför allt genom en ökad och bättre användning av väsentliga insatsvaror till jordbruket (främst bättre utsäde och gödningsmedel), diversifiering av jordbruket, småskaliga bevattningssystem, hållbar förvaltning av naturresurser (t.ex. vatten) och bättre tillgång till jordbrukskrediter och rådgivning för jordbruket. Etiopien, Malawi och Niger gav även stöd till de nationella mekanismerna för krisförebyggande och krishantering (se ruta 2).

38. Samarbetsstrategierna inom nionde och tionde EUF tar inte upp tillgänglighetsdimensionen i Etiopien, trots att man i landstrategidokumenten är medveten om att en ökad jordbruksproduktivitet och jordbruksproduktion är en hörnsten i regeringens politik för en tryggad livsmedelsförsörjning och plan för en snabbare hållbar utveckling för att hejda fattigdomen (PASDEP) för att den ska få till stånd en långsiktigt tryggad livsmedelsförsörjning och ekonomisk tillväxt. Dessutom stöder ett fåtal givare programmet för jordbrukstillväxt som har ett betydande finansieringsunderskott. Kommissionen har finansierat en del frivilligorganisationers projekt inom budgetposten för livsmedelsförsörjning och livsmedelsmekanismen, men dessa var kortsiktiga och småskaliga åtgärder som inte står i rimlig proportion till landets behov.

RUTA 2

TILLGÄNGLIGHET FÖR LIVSMEDEL

Malawis strategiska prioriteringar är att stimulera jordbruksproduktionen genom diversifiering till grödor som tål torka bättre, småskalig bevattning och en nationell byrå för livsmedelsreserver som fungerar bättre. EU och andra utvecklingspartner stöder bidragsprogrammet för insatsvaror till jordbruket (FISP), som är det största statliga programmet i landet och står för cirka 10 % av den nationella budgeten. FISP ger småbrukare och självhushållande bönder, som utgör 90 % av befolkningen, subventionerade gödningsmedel och majsfrön av bättre kvalitet. Detta bidrog till att majsproduktionen ökade och till att landet har blivit självförsörjande i fråga om majs de senaste fyra åren.

TILLGÅNG TILL LIVSMEDEL

39. Syftet med insatserna är att förbättra den ekonomiska, fysiska och sociala tillgången till livsmedel. De ger i allmänhet stöd till utveckling av verksamheter som genererar inkomst inom och utanför jordbruket, utveckling av jordbruksorganisationer och förbättring av infrastrukturen på landsbygden, särskilt vägar och marknadsutrymmen. Kommissionen ger också stöd till skyddsnätsinsatser, till exempel program för offentliga bygg- och anläggningsarbeten som erbjuder möjligheter att tjäna sitt eget uppehälle för hushåll som endast har liten eller ingen jordbruksmark. Kommissionen ger stöd till program för social transferering som riktar sig till de mest utsatta hushållen, ofta utan arbetsförmåga, och som tillhandahåller icke avgiftsfinansierade överföringar av likvida medel (t.ex. i Etiopien och Rwanda) (se ruta 3).

NUTRITION

40. Inte i något av de sex granskade länderna behandlas nutrition inom nionde och tionde EUF:s samarbetsstrategier och insatser. Detta är särskilt oroande när det gäller Etiopien, Eritrea, Malawi och Niger, som alla har valt en tryggad livsmedelsförsörjning till målsektor för EU-samarbetet [30] och där inga framsteg kan göras om inte alla tre dimensioner av livsmedelsförsörjning uppmärksammas tillräckligt.

RUTA 3

TILLGÅNG TILL LIVSMEDEL

I Etiopien tillhandahåller programmet för produktivt skyddsnät (Productive Safety Net Programme, PSNP) förutsägbara och stabila överföringar av likvida medel och livsmedel till 8,3 miljoner stödmottagare i områden där det råder kronisk brist på livsmedel för att förbättra deras tillgång till livsmedel och minska landets beroende av katastrofbistånd i form av livsmedel. Överföringarna sker på villkor att stödmottagarna arbetar inom program för offentliga bygg- och anläggningsarbeten, med undantag av utsatta grupper för vilka överföringarna är ovillkorliga. Kostnaden för PSNP för perioden 2005–2014 är 3600 miljoner USD, som främst finansieras av utvecklingspartner.

I Rwanda stöder programmet för sektorsuppdelat budgetstöd för socialt skydd, som finansieras av tionde EUF, genomförandet av strategin för socialt skydd. Ett mål i denna strategi är att inrätta ett system av icke avgiftsfinansierade program för överföringar av likvida medel som a) ger alla äldre personer och deras hushåll en garanterad minimiinkomst, b) ger grundläggande ekonomiskt stöd till de mest utsatta familjer som inte får stöd från några andra program för överföringar av likvida medel och c) gör att regeringen kan reagera snabbt och effektivt vid katastrofer.

41. Dessutom har få insatser finansierats inom de tematiska programmen med undantag av Malawi och Niger. Att nutrition inte uppmärksammas tillräckligt och inte får tillräcklig finansiering är inget nytt när det handlar om EU:s bistånd till tredjeland. Denna fråga togs upp redan i juli 2004 i utvärderingen av budgetposten för livsmedelsförsörjning [31] och i september 2009 i halvtidsutvärderingen av det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning [32]. Detta är särskilt oroande med hänsyn till undernäringens skadliga effekter (se punkt 5).

42. Kampen mot undernäring prioriterades inte tillräckligt av regeringarna i de sex länderna, som endast hade börjat fastställa principer och program på detta område 2007–2009 [33]. Kommissionen har inte aktivt uppmuntrat dem att fastställa principer och program i ett tidigare skede och på så sätt öka möjligheterna att få EU-stöd. Landstrategidokumenten inom nionde och tionde EUF är i regel svaga när det gäller att bedöma kronisk undernäring medan vissa landstrategidokument visserligen tar upp problemet men inte analyserar vilka orsaker som måste åtgärdas, vilka behov som måste tillgodoses och vilka prioriteringar som måste göras.

43. Kommissionen har inte heller använt den politiska dialogen till att ta upp frågan om undernäring med partnerregeringarna. Detta kan vara svårare i vissa länder där hungersnöd och undernäring är politiskt mycket känsliga områden och där regeringarna drar sig för att samarbeta med utvecklingspartner i dessa frågor (t.ex. Eritrea och Niger). Detta borde dock vara möjligt i länder där den politiska dialogen fungerar bra, särskilt där man har fastställt lämpliga ramar för dialogen i förhållande till budgetstödprogrammen (t.ex. Rwanda).

44. Kommissionen har på senare tid tagit flera initiativ för att kunna behandla frågan om nutrition bättre. I mars 2010 antog den ett meddelande där en heltäckande strategi för en tryggad livsmedelsförsörjning fastställs (se punkt 11). Kommissionen understryker hur omfattande undernäringen är och anger att EU måste prioritera stöd till utarbetandet av nutritionspolitik och nutritionsstrategier och inrättandet av mekanismer för samordning mellan områdena jordbruk, hälsovård, utbildning och socialt skydd. Kommissionen har också utfärdat riktlinjer till sin personal om hur nutrition kan integreras när biståndet planeras och insatserna utformas [34], och 2010 inrättade den ett specialistteam för tekniskt stöd som ska ge råd.

45. I de fall där kommissionen har gett stöd till nutrition kanaliseras stödet i regel antingen via FN:s system eller, som i de flesta fall, via frivilligorganisationers projekt. Projektens mål gäller förebyggande och upptäckt av undernäring i hushållen och i lokalsamhället. Verksamheter som utbildning i en varierad kost, matlagningslektioner, gemensamma kök i lokalsamhället och kryddträdgårdar, skolträdgårdar, mätningar av barns vikt och längd och kompletterande utspisningsställen i samhället bedrivs inom projekten. Inom en del projekt arbetar man med att behandla undernäring antingen via lokalt förankrade behandlingsmetoder (Community Based Treatment, CBT) [35] eller via hälso- och sjukvård. Andra projekt omfattar undernäring i stadsmiljö med hjälp av innovativa metoder som ekologisk trädgårdsodling och småskalig produktion av mjölkprodukter (se ruta 4).

MÅLGRUPP: DE MEST UTSATTA GRUPPERNA

46. I länder där en majoritet av befolkningen är beroende av självhushållsjordbruk och står inför en osäker livsmedelsförsörjning är det en utmaning att hitta dem som har störst behov av stöd. Utvecklingsländer har sällan tillförlitliga demografiska och ekonomiska uppgifter om enskilda hushåll och saknar administrativ förmåga att införa förfaranden som riktar sig till en särskild målgrupp. Det finns också en risk för att de statliga programmens målinriktning baseras på kriterier som inte är fattigdomsrelaterade. Några av de mest behövande kanske utesluts från lokalt förankrade verksamheter av skäl som att de har en låg ställning i samhället eller att deras hem ligger avlägset.

RUTA 4

NUTRITION

"Grön hälsa – trädgårdsodling på bakgården för att öka livsmedelsproduktionen i utsatta hushåll" är en frivilligorganisations projekt som finansieras av livsmedelsmekanismen i landsbygdsområdet Zombadistriktet i Malawi. Projektet riktar sig till 5000 utsatta personer som lever med humant immunbristvirus/förvärvat immunbristsyndrom (HIV/aids) och som drabbas särskilt hårt vid ett dåligt livsmedelsintag. Projektets mål är att främja trädgårdsodling på bakgården och på så sätt öka deltagarnas egen livsmedelsproduktion och förbättra deras näringsstatus och allmänna hälsotillstånd. Projektet bedriver verksamheter som utbildning i enkla, överkomliga och hållbara system för att öka livsmedelsproduktionen, förvaltning av vattenresurser och tillhandahållande av trädgårdsgrödor. När det gäller nutrition erbjuder projekten utbildning i hur man odlar näringsrika grönsaker, frukter, träd och kryddväxter som stärker immunförsvaret. Man har demonstrationsträdgårdar och matlagningslektioner för att främja nya grödor och nya sätt att använda gamla grödor.

47. Inom dessa begränsningar konstaterade revisionsrätten att i de tre länder som den besökte (Etiopien, Malawi och Rwanda) var mekanismerna för målinriktning oftast ändamålsenliga (se ruta 5). Kommissionens insatser är koncentrerade till de regioner och befolkningsgrupper där livsmedelsförsörjningen är som mest osäker. Jordbruksinsatserna är väl riktade till fattiga småjordbrukare som både har viljan och potentialen att öka och diversifiera sin produktion; ibland gör man dock ingen ordentlig bedömning av om stödmottagarna har teknisk och ekonomisk kapacitet att ge sig i kast med de jordbruksindustriella aktiviteter som planerats. Skyddsnät, program för socialt skydd och nutritionsrelaterade insatser riktas till de fattigastes och mest utsatta gruppernas behov, t.ex. kvinnor, föräldralösa barn, hushåll där barn är överhuvudet, marginaliserade lokalsamhällen och hushåll med HIV-smittade och aidssjuka personer.

EU-INSATSERNA ÄR FÖR DET MESTA ÄNDAMÅLSENLIGA MEN HÅLLBARHET ÄR OFTA ETT PROBLEM

48. I detta avsnitt behandlas frågan huruvida i) EU-insatserna är väl utformade, ii) de planerade resultaten uppnås och iii) resultaten är eller sannolikt kommer att bli hållbara i de tre länder som besöktes. De 22 granskade insatsernas utformning, resultat och hållbarhet poängsattes utifrån kommissionens resultatorienterade övervakningsmetod (ROM) (se bilaga V). Poängen anges i bilaga VI.

RUTA 5

MÅLINRIKTNING AV INSATSER

Regeringen i Rwanda är djupt engagerad i att minska fattigdomen och har stärkt denna inriktning i den strategi för ekonomisk utveckling och fattigdomsminskning (EDPRS) som landet antog 2007. Inriktningen på stödmottagare i det decentraliserade programmet för fattigdomsminskning på landsbygden (DPRPR), som finansieras genom nionde EUF, följer en lokalt förankrad metod ("Ubudehe") som bygger på det traditionella solidaritetssystemet i Rwanda. Den följer en kollektiv process i byarna som innebär att hushållen delas in i sju fattigdomsnivåer och att hushåll som har företräde till stöd väljs ut. Regeringen använder nu denna metod för sina program för socialt skydd.

EU-INSATSERNA ÄR GENERELLT SETT VÄL UTFORMADE MEN HAR OFTA OTYDLIGA ELLER ALLTFÖR AMBITIÖSA MÅL

49. Nästan alla granskade insatser bygger på goda kunskaper om situationen, de främsta orsakerna till kronisk livsmedelsbrist och undernäring, de värst drabbade och mest utsatta områdena och befolkningsgrupperna samt de främsta behov som måste tillgodoses och de främsta prioriteringar som måste göras:

a) Regeringsledda insatser utformas i nära samarbete mellan berörda ministerier och EU-delegationen och ibland andra givare.

b) Frivilligorganisationers långa erfarenhet från fältet är av avgörande betydelse vid utformningen av insatserna som följer en starkt deltagandebaserad och efterfrågestyrd metod och inbegriper många olika intressenter, t.ex. decentraliserade regeringsorgan, lokala myndigheter och lokalsamhällen.

c) I de flesta fall anordnas workshoppar där man bedömer behov och diskuterar och förklarar vilka verksamheter som planeras, huvudpartnernas roll och ansvarsområden och tidtabell och arrangemang för genomförandet.

50. Program för allmänt budgetstöd och sektorsuppdelat budgetstöd som används i Rwanda bygger på en tillförlitlig bedömning av regeringens makroekonomiska politik, reformprogrammet när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna och sektorsuppdelad politik och sektorsuppdelade strategier för jordbruk och socialt skydd. När det gäller det program för allmänt budgetstöd som finansieras av livsmedelsmekanismen i Malawi finns det en god analys av den ytterligare budgetkostnad som beror på ökningen av priset för gödselmedel; däremot saknas det en analys av situationen när det gäller livsmedelsförsörjningen.

51. Kvaliteten på de mål som fastställdes när insatserna utformades varierar. Ofta uppfyller de inte alla SMART-kriterierna [36], och framför allt är de sällan mätbara på grund av att det saknas resultatindikatorer för delmål och/eller utgångsläge i förhållande till vilka framsteg kan mätas. Detta gör det svårt att bedöma om målen har uppnåtts. I vissa fall förtydligas dock definitionen av målen under inledningsfasen av genomförandet.

52. Ibland är målen alltför ambitiösa, särskilt när det gäller frivilligorganisationers projekt som har anspråkslösa budgetar och en relativt kort genomförandeperiod. Detta gällde särskilt frivilligorganisationers projekt som finansierades inom livsmedelsmekanismen: de hade ungefär 20 månader på sig för genomförandet, som i praktiken minskades till cirka 15 månader eftersom de första månaderna ägnades åt upphandling och annan förberedande verksamhet. Ibland bygger insatserna på orimliga antaganden om vilka villkor som krävs för ett framgångsrikt genomförande, t.ex. nationella eller lokala myndigheters institutions- och förvaltningskapacitet, kvaliteten på infrastrukturen i landsbygdsområdet eller tillgång till lämplig personal (t.ex. dietister och jordbruksrådgivare).

53. Budgetstödprogrammen i Malawi och Rwanda hänvisar till målen i de nationella strategierna för fattigdomsminskning och sektorsstrategierna och sektorsprogrammen. De beskriver inte hur de avser att bidra till regeringens mål. I särskild rapport nr 11/2010 [37] rekommenderade revisionsrätten kommissionen fastställa målen för programmen för allmänt budgetstöd på ett bättre och tydligare sätt.

54. De resultatindikatorer som används för budgetstödprogrammen i Rwanda är specifika, mätbara, uppnåbara och tidsbundna. De är också relevanta men de olika budgetstödprogrammen överlappar varandra och är alla inriktade på ett program i den strategiska planen för omvandling av jordbruket (Strategic Plan for the Transformation of Agriculture, SPTA) där man nu gör stora framsteg. Ingen indikator är kopplad till andra statliga jordbruksprogram som släpar efter, framför allt på området för institutionsuppbyggnad och infrastruktur för lagring, bearbetning och distribution. Att de olika budgetstödprogrammen inte kompletterar varandra tillräckligt är ingen bra utgångspunkt för den politiska dialogen.

55. Programmet för allmänt budgetstöd i Malawi skulle betala ut stödet i form av en enda fast utbetalning utan att några villkor/indikatorer var knutna till resultatet och utan några krav på politisk dialog om livsmedelsförsörjning. Det minskar de eventuella fördelarna med att biståndet ges via budgetstöd och inte genom finansiering av särskilda projekt.

56. Hållbarheten är väl integrerad i utformningen av insatserna. Dessa syftar till att uppnå långsiktiga resultat och ge lokalbefolkningen makt att ta itu med de orsaker som ligger till grund för den osäkra livsmedelsförsörjningen, framför allt genom att öka jordbruksproduktionen och främja inkomstbringande verksamheter. De är anpassade till de nationella eller lokala utvecklingsplanerna och omfattar, såsom nämns i punkt 49, berörda intressenter på alla stadier i genomförandet och uppmuntrar på så sätt till egenansvar. Inom merparten av insatserna planerar man för en utträdesstrategi där tillgångar och ansvar för den fortsatta verksamheten överlåts till lokala strukturer (se ruta 6).

RUTA 6

INSATSERNAS UTFORMNING

GOD PRAXIS

Programmet för diversifiering av jordbruksinkomster (Farm Income Diversification Programme, FIDP) har utformats på ett sådant sätt att det är inriktat på att ge lokalsamhällena makten att förbättra livsmedelsförsörjningen på ett hållbart sätt. I FIDP:s strategi främjas hållbarheten:

Malawis regering har ett stort egenansvar för projektet som genomförs via landets decentraliserade struktur.

FIDP styrs av efterfrågan och stimulerar egenansvar för och stärker lokalsamhällena. FIDP ger stöd i inledningsskedet och sprider bästa praxis till jordbrukare som först har visat prov på en förmåga att bilda klubbar och som är villiga att börja med nya verksamheter för att diversifiera sin inkomst.

Kapacitetsuppbyggnad tillhandahålls på olika nivåer (inom distrikten, till jordbruksrådgivarna, ledande jordbrukare, vid ministerier och universitet) och FIDP använder ledande jordbrukare till att utbilda och hjälpa andra jordbrukare.

DÅLIG PRAXIS

"Främjande av jordbruk i stadsområden" är ett projekt som syftar till att förbättra HIV-smittades och aidssjukas närings- och hälsotillstånd i Addis Abeba. Det utformades av en frivilligorganisation och lokala partner som har god kännedom om jordbruksverksamhet i stadsområden. Projektet byggde på rimliga antaganden om situationen när det gällde livsmedelsförsörjningen. Vissa risker, till exempel svårigheten att få insatsvaror till jordbruket och mark från de lokala myndigheterna, underskattades dock. Markfrågan visade sig bli ett stort hinder under genomförandet och gjorde till slut att man tvingades överge projektet eller kraftigt minska vissa verksamheter, till exempel uppbyggnaden av tre grönsakscentrum för de HIV-föreningar som projektet riktade sig till.

EU-INSATSERNA UPPNÅR DE FLESTA AV DE PLANERADE RESULTATEN

57. Revisionsrätten kan inte bedöma i vilken omfattning EU:s budgetstödprogram i Malawi och Rwanda har bidragit till de statliga programmens resultat eftersom det finns många olika och komplexa faktorer och eftersom det ännu inte finns någon etablerad utvärderingsmetodologi [38]. Därför har dessa program inte poängsatts i bilaga VI. I dessa mycket biståndsberoende länder har dock EU:s budgetstödprogram gett viktig finansiering till nationella program för jordbruk och socialt skydd.

58. De granskade insatserna lyckas för det mesta förbättra livsmedelstillgången för stödmottagarna: i Malawi och Rwanda stöder de på ett ändamålsenligt sätt regeringarnas bidragsprogram för insatsvaror till jordbruket och ansträngningar för att sprida nya och miljömässigt hållbara jordbruksmetoder, och de bidrar till den markanta ökningen och diversifieringen av jordbruksproduktionen och jordbruksinkomsterna.

59. I alla tre länder ger de arbetskraftsintensiva programmen för offentliga bygg- och anläggningsarbeten för uppbyggnad och underhåll av infrastrukturen på landsbygden (främst när det gäller landsvägar, marknader och bevarande av mark och vatten) en inkomstkälla för fattiga befolkningar och förbättrar livsmedelsdistributionen inom länderna; i Etiopien ger sådana program mer förutsägbara inkomster för stödmottagare och minskar deras beroende av akut livsmedelsbistånd. Ovillkorliga överföringar av likvida medel inom skyddsnätsinsatserna förbättrar försörjningsmöjligheterna för de mest utsatta och deras kapacitet att livnära sig.

60. Bättre tillgång till mer tillgängliga och diversifierade livsmedelskällor är en nödvändig förutsättning för en bättre nutrition. Dessutom har de – alltför få (se punkterna 40–44) – nutritionsinriktade insatserna varit ändamålsenliga i att öka medvetenheten bland mödrar och dem som tar hand om barn om orsakerna till undernäring och spritt kunskap om god omvårdnad om barn och goda kostvanor. I Etiopien gör kontrollkampanjerna över hela landet det möjligt att upptäcka och behandla fall av allvarlig akut undernäring bland barn under fem år.

61. De faktorer som främst påverkade insatsernas resultat negativt var följande:

a) Brister i projektutformningen, särskilt alltför ambitiösa mål, orimliga antaganden eller tillfälliga projektstrukturer som inte inbegrep lokala institutioner i genomförandet av verksamheter.

b) Begränsat intresse från statens sida för vissa verksamheter, t.ex. nutritionsstöd.

c) Förseningar som gjort att det inte har gått att genomföra alla verksamheter som planerats (se ruta 7).

RUTA 7

INSATSERNAS RESULTAT

GOD PRAXIS

Det decentraliserade programmet för fattigdomsminskning i Rwanda (DPRPR) blev en framgång över hela landet. Flera projekt som finansierades via programmet, t.ex. radikala terrasser, utdelning av frön, gödselmedel och djurbesättning samt byggnation av vägar, broar och marknader, gjorde att livsmedlen blev mer tillgängliga och diversifierade. Tillgången till livsmedel ökade också med hjälp av inkomstbringande verksamheter. I den oberoende utvärderingen av projektet konstaterade man att 96 % av stödmottagarna ansåg att de var mindre fattiga i slutet av projektet än innan och endast 10 % hade fortfarande svårt att livnära sina familjer mot 97 % före projektet. En märkbar effekt av programmet var den förändrade attityd som det förde med sig i landsbygdsområdena. Tack vare det självförtroende som framgången för projekten gav jordbrukarna tog de initiativ till nya projekt som varken planerades eller finansierades av programmet, till exempel jordbrukskrediter, yrkesutbildning och uppförande av hus för de mest utsatta.

DÅLIG PRAXIS

På grund av otillfredsställande projektutformning och otillräckligt egenansvar från regeringens sida lyckades programmet för ett hållbart återställande av näringstillförseln i Malawi inte öka kapaciteten hos enheterna för återställande av näringstillförseln att fortsätta använda sig av det integrerade övervakningssystemet avseende nutrition och livsmedelsförsörjning (INFSSS). Projektet uppnådde delvis de planerade resultaten: månatliga nyhetsbrev publicerades under projektet om än med sju till åtta månaders försening och uppgifter om undernärda barn samlades in på endast hälften av övervakningsplatserna. Kort efter det att projektet hade avslutats slutade man att samla in uppgifter och INFSS användes inte längre.

RESULTATENS HÅLLBARHET ÄR OFTA ETT PROBLEM

62. Utsikterna för att resultaten ska bli hållbara är goda när det gäller hälften av insatserna men det finns färre garantier för att resultaten ska bestå när det gäller den andra hälften. I regel finns det ett stort egenansvar hos regeringarna som tydligt har visat att de vill fortsätta att genomföra programmen när EU-insatsen avslutas och även hos de stödmottagare som har sett en positiv förändring av sina försörjningsmöjligheter och av situationen när det gäller livsmedelsförsörjningen och som har fått kapacitet och motivation att bevara och utveckla verksamheterna.

63. Stora statliga program för jordbruk och social transferering utgör en stor budgetmässig börda för dessa länder [39] och finansieringen av dem hänger på ett fortsatt stort givarstöd. Otillräcklig tillgång till ändamålsenliga rådgivningstjänster för jordbruket, anläggningar efter skörd (lagring, bearbetning och marknadsföring) och jordbrukskrediter hindrar fortfarande många jordbrukare från att expandera sina verksamheter och uppnå ekonomisk hållbarhet. Innan jordbrukare får råd att köpa insatsvaror till jordbruket till marknadspriser är det svårt för regeringarna att överväga alternativet att gradvis minska de för närvarande stora bidragen (t.ex. 50 % i Rwanda) för att se till att kostnaderna för dessa program blir hanterbara. Otillräckligt stöd för främjande av stödmottagarnas produktionsförmåga är ett skäl till att så få stödmottagare träder ut ur en del program för socialt skydd och därmed också till den höga kostnaden för en del av programmen (se ruta 8).

+++++ TIFF +++++

64. Genomförandeperioden för frivilligorganisationers projekt är ibland alltför kort för att man ska hinna se till att stödmottagarna har kapacitet att använda de nya jordbruks- och nutritionsmetoder som har introducerats. Regeringarna eller lokala institutioner är också sällan villiga eller har inte kapacitet att ta över verksamheterna eller att ge stöd efter det att projektet har avslutats.

RUTA 8

RESULTATENS HÅLLBARHET

GOD PRAXIS

Programmet "förbättrad livsmedelsproduktion för hemmet och marknaden i Arba Minch Zuria Woreda och Chencha Woreda i regionen för södra nationer, nationaliteter och befolkningar (Southern Nations, Nationalities and People’s Region, SNNPR) i Etiopien" har mycket goda utsikter att bli hållbart eftersom det har

(a) en deltagandebaserad projektutformning som främjar egenansvar hos målgruppen som är lokala jordbrukshushåll och lokala statliga stödmottagare; behoven identifieras lokalt och en överenskommelse om genomförandet undertecknas med de regionala myndigheterna,

(b) en tydligt fastställd utträdesstrategi med en rad särskilda verksamheter som gäller överlåtandet av projektmetoder och output,

(c) ett slags självgenererande system som bygger på en roterande fond som inte är beroende av framtida finansiering och som hjälper jordbrukarna att få tillgång till insatsvaror på ett mer överkomligt sätt,

(d) institutionellt stöd som garanteras från det att projektet inleds och stöd till kapacitetsuppbyggnad ges till lokala statliga kontor och distrikt och tekniska områdeskontor för kooperativunionen (Cooperatives Union) och enskilda jordbrukare.

DÅLIG PRAXIS

Etiopiens regering och lokalsamhällen har ett stort egenansvar vad beträffar programmet för produktivt skyddsnät (Productive Safety Net Programme), men den ekonomiska hållbarheten är ett stort problem. På grund av orealistiska mål och otillräckligt kompletterande inkomstbringande stöd "examinerades" endast 6 % av stödmottagarna ut från programmet fram till 2010, det vill säga de tjänade sitt uppehälle och behövde inte längre stöd från programmet. Komponenten uppbyggnad av hushållstillgångar har formats om inför nästa etapp men har inte tillräckliga ekonomiska resurser.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

65. Revisionsrätten drar slutsatsen att EU:s utvecklingsbistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara i huvudsak är ändamålsenlig.

66. EU:s utvecklingsbistånd ger ett viktigt bidrag till de framsteg som partnerländerna har gjort för att uppnå en tryggad livsmedelsförsörjning:

a) EU är en betydelsefull internationell aktör när det gäller livsmedelsförsörjning i ganska många länder i Afrika söder om Sahara och ger ett ändamålsenligt stöd när det gäller tillgängligheten för och tillgången till livsmedel.

b) EU:s utvecklingsbistånd är högst relevant med hänsyn till ländernas behov och prioriteringar, och EUF och det tematiska programmet för livsmedelsförsörjning kompletterar varandra väl.

c) Livsmedelsmekanismen inrättades på ganska kort tid och utgör ett stort ytterligare åtagande från EU:s sida att förbättra livsmedelsförsörjningen i utvecklingsländer.

d) EU-insatserna är för det mesta väl utformade, uppnår de flesta av de planerade resultaten och hälften av dem har rimliga utsikter att bli hållbara.

67. Det finns dock utrymme för stora förbättringar på flera områden:

a) Med tanke på hur omfattande den osäkra livsmedelsförsörjningen är i regionen och på vad som i regel anses vara en otillräcklig finansiering för jordbruk och nutrition från givarsamfundets sida tog kommissionen inte tillräcklig hänsyn till det potentiella utrymmet för EU-stöd i andra länder som också stod inför en kronisk osäker livsmedelsförsörjning och som är på fel väg eller försenade när det gäller att uppnå millenniemål 1.

b) Kommissionen prioriterade inte nutrition tillräckligt och kunde ha gjort mer för att uppmuntra länderna att utarbeta lämpliga nutritionsprinciper och nutritionsprogram i ett tidigare skede.

c) Livsmedelsmekanismen utformades inte för att hantera en långsiktig livsmedelsprisvolatilitet och kompletterar inte EUF på det sätt som det var tänkt.

d) Insatsernas mål är ofta otydliga och ibland alltför ambitiösa.

e) Trots partnerregeringarnas och stödmottagarnas stora egenansvar är de stora statliga programmen för jordbruk och social transferering inte ekonomiskt hållbara utan beroende av fortsatt stort givarstöd.

68. Revisionsrätten lämnar följande rekommendationer som ska göra EU:s utvecklingsbistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara mer ändamålsenligt:

REKOMMENDATION 1

När det gäller programperioden efter 2013 bör kommissionen och Europeiska utrikestjänsten göra en strukturerad bedömning av läget beträffande livsmedelsförsörjningen i varje land och systematiskt överväga det potentiella utrymmet för EU-stöd på detta område.

REKOMMENDATION 2

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör, möjligen tillsammans med andra utvecklingspartner, undersöka om det går att inrätta ett permanent instrument för finansiering av akuta och kompletterande åtgärder för att komma till rätta med följderna av eventuella framtida livsmedelskriser i utvecklingsländerna.

REKOMMENDATION 3

Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör prioritera nutrition tillräckligt när den fastställer samarbetsstrategin och identifierar och utformar insatserna och föra en politisk dialog med partnerregeringarna, särskilt inom ramen för budgetstödprogram.

REKOMMENDATION 4

Kommissionen bör fastställa insatsmål som är tillräckligt exakta och som kan mätas med hjälp av resultatindikatorer. Den bör se till att målen är uppnåbara genom att bättre bedöma risker och antaganden när det gäller ett framgångsrikt genomförande av insatserna.

REKOMMENDATION 5

Kommissionen bör bättre stödja den ekonomiska hållbarheten i programmen för jordbruk och social transferering genom att

a) lägga större tonvikt vid att utveckla en rådgivningsverksamhet för jordbruket, infrastruktur efter skörd och jordbrukskrediter som alla är ändamålsenliga,

b) se till att programmen för social transferering ger lämpligt stöd som utvecklar stödmottagarnas inkomstbringande kapacitet.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 10 januari 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Romdeklarationen om en tryggad global livsmedelsförsörjning och världstoppmötet om en åtgärdsplan. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), 1996.

[2] Undernäring eller kronisk hungersnöd är tillståndet hos människor vars livsmedelsintag regelbundet ger mindre än minimienergibehoven. Det genomsnittliga minimienergibehovet per person är ungefär 1800 kalorier per dag. Det exakta behovet avgörs av en människas ålder och kroppsstorlek och om hon är gravid eller ammar (Källa: FAO, se www.fao.org/hunger/basic-definitions/en).

[3] Uppgifterna kommer från det senaste undersökningsåret för varje land.

[4] Hämmad tillväxt: längd i förhållande till ålder är ett mått på en linjär tillväxt och som sådant en indikator på de långsiktiga effekter av undernäring som inte påverkas av årstidsväxlingar.

[5] Undervikt: vikt i förhållande till ålder kombinerar uppgifter om hämmad tillväxt och utmärgling. Barn kan vara underviktiga på grund av hämmad tillväxt, utmärgling eller båda.

[6] Utmärgling: längd i förhållande till vikt är en indikation på ett barns aktuella näringstillstånd och speglar det senaste näringsintaget och/eller sjukdomsutbrott. Allvarlig utmärgling hänger ofta ihop med en akut brist på livsmedel.

[7] Källa: Världsbanken och FAO.

[8] Källa: FN:s befolkningsfond.

[9] En del länder uppnår verkligen eller överträffar detta mål, till exempel Malawi och Etiopien.

[10] Enligt FAO överfördes minst 2,5 miljoner hektar mellan 2004 och början av 2009 från lokala användare till utländska investerare i enbart fem afrikanska länder (Etiopien, Ghana, Madagaskar, Mali och Sudan).

[11] Inom millenniemål 1 har man som indikatorer för mätning av framsteg fastställt förekomst av underviktiga barn under fem år och andel av befolkningen vars energiintag ligger under den rekommenderade miniminivån. En tryggad livsmedelsförsörjning spelar också en viktig roll när det gäller millenniemål 4 (minska antalet barn som dör innan de hunnit fylla 5 år med två tredjedelar mellan 1990 och 2015) och millenniemål 5 (minska mödradödligheten med tre fjärdedelar mellan 1990 och 2015).

[12] Gemensam förklaring från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och kommissionen om Europeiska unionens utvecklingspolitik: "Europeiskt samförstånd" (EUT C 46, 24.2.2006, s. 1).

[13] KOM(2010) 127 slutlig, 31 mars 2010.

[14] EUF är huvudinstrumentet för EU:s utvecklingsbistånd till stater i Afrika, Karibien och Stillahavsområdet (AVS) och utomeuropeiska länder och territorier (ULT). EUF finansieras av medlemsstaterna. Se punkterna 2–8 i revisionsrättens årsrapport om EUF för 2010 för närmare upplysningar (EUT C 326, 10.11.2011, s. 251).

[15] Landstrategidokumentet, som utarbetas av den berörda AVS-staten eller ULT-staten och EU, tas fram för varje EUF-programperiod och i det fastställs allmänna riktlinjer för samarbetet. Landstrategidokumenten innehåller en "landdiagnos" och EU:s åtgärdsstrategi genom valet av målsektorer och sektorer som inte är målsektorer där målsektorerna utgör prioriterade stödområden.

[16] Rådets förordning (EG) nr 1292/96 av den 27 juni 1996 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen (EGT L 166, 5.7.1996, s 1).

[17] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006 antagen av rådet den 18 december 2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (EUT L 378, 27.12.2006, s. 41).

[18] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1337/2008 av den 16 december 2008 om inrättande av en snabbinsatsmekanism för att hantera de kraftigt stigande livsmedelspriserna i utvecklingsländerna (EUT L 354, 31.12.2008, s. 1).

[19] När det gäller budgetposten för livsmedelsförsörjning, se revisionsrättens särskilda rapport nr 2/2003 om genomförandet av principerna för livsmedelsförsörjning i utvecklingsländer som finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget (FSBL) (EUT C 93, 17.4.2003, s. 1).

[20] Bilaga III till det tematiska strategidokumentet och det fleråriga vägledande programmet 2007–2010 (Europeiska kommissionen, dokument C/2007/1924, 4 maj 2007). Den återstående finansieringen kanaliserades via frivilligorganisationer (15 %) och internationella organisationer (5 %).

[21] EUT C 93, 17.4.2003, s. 1.

[22] Världshungerindexet (GHI) är ett flerdimensionellt statistiskt verktyg som Internationella livsmedelsforskningsinstitutet (IFPRI) har tagit fram för att beskriva ett lands situation. Det kombinerar tre lika tungt vägande indikatorer: i) andelen undernärda människor av befolkningen uttryckt i procent, ii) andelen underviktiga barn under fem år och iii) spädbarnsdödligheten hos barn under fem år. Länderna poängsätts utifrån en skala på 100 poäng där 0 är det bästa värdet ("ingen hungersnöd") och 100 det sämsta, även om ingen av dessa två extremvärden uppnås i praktiken. Värden under 5,0 betyder låg hungernivå, värden mellan 5,0 och 9,9 betyder medelhög hungernivå, värden mellan 10,0 och 19,9 tyder på ett allvarligt problem, värden mellan 20,0 och 29,9 är alarmerande och värden på 30,0 eller mer är extremt alarmerande.

[23] Särskilt av Världsbanken, FAO, Internationella jordbruksutvecklingsfonden och kommissionen som uppger att "sänkningen av jordbrukets andel av det offentliga utvecklingsbiståndet och att det har fått lägre prioritet i utvecklingsländerna har förvärrat situationen" (Food security: understanding and meeting the challenge of poverty, livsmedelsförsörjning: att förstå och möta den utmaning som fattigdom innebär, s. 5, oktober 2009).

[24] Denna finansiering riktar sig till de länder som är mest engagerade och i störst behov. Initiativet om millenniemålen består av två delar: en på 300 miljoner euro som avsatts för "välpresterande" länder utifrån resultatet av halvtidsutvärderingen av landstrategidokumenten för tionde EUF och en andra del på 700 miljoner euro som är öppen för alla EUF-länder.

[25] Europeiska kommissionen, dokument C/2010/9263, 21.12.2010.

[26] Efter kommissionens meddelande av den 20 maj 2008 De stigande livsmedelspriserna – Riktlinjer för EU:s agerande (KOM(2008) 321 slutlig, 20 maj 2008) och Europaparlamentets resolution av den 22 maj 2008 om stigande livsmedelspriser i EU och i utvecklingsländerna (P6_TA(2008)0229), antogs förordning (EG) nr 1337/2008 den 16 december 2008. Den 30 mars 2009 antog kommissionen beslutet om att införa livsmedelsmekanismen.

[27] Skäl 1 i förordning nr 1337/2008.

[28] Skäl 2 och artikel 1.1 i förordning (EG) nr 1337/2008.

[29] Burundi, Eritrea, Etiopien, Malawi, Niger och Rwanda.

[30] I Burundi och Rwanda har man valt landsbygdsutveckling till målsektor.

[31] Tematisk utvärdering av principerna för och förvaltningen av livsmedelsbistånd samt om särskilda stödåtgärder för livsmedelsförsörjningen, juli 2004.

[32] Tematiskt program för livsmedelsförsörjning, halvtidsutvärdering (2007–2009), slutrapport, september 2009.

[33] Malawi och Etiopien antog sin nationella strategi för nutrition 2007 respektive 2008. I Rwanda fastställdes ett nationellt katastrofprogram för utrotning av undernäring, och en arbetsgrupp avseende nutrition inrättades 2009. Niger har en nationell beredskapsplan för krisförebyggande åtgärder avseende livsmedelsförsörjning och nutrition sedan 2007. I Burundi inrättades nyligen en arbetsgrupp på initiativ av Världslivsmedelsprogrammet med syftet att skapa ett nationellt forum om livsmedelsförsörjning och nutrition. I Eritreas nationella strategi för en tryggad livsmedelsförsörjning från 2004 konstaterar man att det finns ett problem vad beträffar undernäring men inriktar sig på tillgång och tillgänglighet.

[34] Förklarande not Améliorer la contribution de la CE à la lutte contre la malnutrition maternelle et infantile ainsi que ses causes (förbättra kommissionens bidrag till kampen mot undernäring hos mödrar och barn och även dess orsaker), januari 2009.

[35] I ett gemensamt uttalande av Världshälsoorganisationen, Världslivsmedelsprogrammet, FN:s ständiga nutritionskommitté och FN:s barnfond för lokalt förankrad förvaltning av allvarlig akut undernäring förklaras CBT-metoden på följande sätt: "åtskilliga barn som lider av allvarlig akut undernäring kan behandlas i sina lokalsamhällen utan att bli remitterade till en hälsoinrättning eller ett terapeutiskt utspisningsställe. Med hjälp av CBT-metoden kan man upptäcka allvarlig akut undernäring i lokalsamhället i tid och ge behandling till dem som inte har några medicinska komplikationer med färdiga terapeutiska livsmedel eller andra näringsrika livsmedel i hemmet".

[36] Specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna.

[37] Rekommendationerna 1 c) och 1 d) i särskild rapport nr 11/2010 – Kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien.

[38] Punkterna 86 och 87 i särskild rapport nr 11/2010.

[39] I Malawi stod programmet för bidrag till insatsvaror till jordbruket för 10 % av den nationella budgeten för 2009 och 71 % av jordbruksbudgeten.

--------------------------------------------------

BILAGA I

KARTA ÖVER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I AFRIKA SÖDER OM SAHARA OCH I SYDASIEN

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Anmärkning: När det gäller GHI 2010 gäller uppgifterna om andelen undernärda 2004-2006, uppgifter om underviktiga barn det sista året under perioden 2003-2008 för vilken uppgifter finns tillgängliga, och uppgifterna om barnadödligheten gäller 2008.

De gränser och namn och de benämningar som används på kartan innebär inte ett officiellt godkännande eller en officiel acceptans av partnerna och bidragsgivarna i Internationella livsmedelsforskningsinstitutet.

Källa: Anpassad och reproducerad med tillstånd från det Internationella livsmedelsforskningsinstitutet, www.ifpri.org. Kartan bygger på uppgifter från FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FN:s barnfond, MEASURE DHS (demografiska undersökningar och hälsoundersökningar) och Världshälsoorganisationen. Rapporten som kartan är hämtad från finns online på http://www.ifpri.org/publication/2009-global-hunger-index.

--------------------------------------------------

BILAGA II

ÖVERSIKT ÖVER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I ETIOPIEN

Osäker livsmedelsförsörjning har länge varit ett problem i Etiopien. Trots kontinuerligt stöd från givarsamfundet de senaste tjugo åren ökade antalet människor i behov av livsmedelsbistånd från 6,7 miljoner 1994 till 12,6 miljoner 2010 [1]. De främsta orsakerna till en osäker livsmedelsförsörjning är den stora befolkningsökningen (årligt genomsnitt på två miljoner människor) som i kombination med beroendet av småskaliga och regnbevattnade jordbruksföretag leder till ett ohållbart tryck på marken [2] och till markerosion. Detta minskar i sin tur jordbruksproduktiviteten och avkastningen från jordbruket. Osäkert markinnehav för jordbrukarna är en annan bidragande orsak till den osäkra livsmedelsförsörjningen. Marken är statens egendom och jordbrukarna har nyttjanderätt, vilket både motverkar och stoppar tillgången till de lån som krävs för produktiva investeringar. Ineffektiva inhemska marknader och en otillräcklig transportinfrastruktur pressar upp livsmedelspriserna och gör tillgången till livsmedel än svårare. Dessutom komplicerar detta den fysiska distributionen av överskott till produktionsområden med ett underskott, vilket ökar behovet av livsmedelsimport.

Den nationella jordbruksproduktionen har visserligen ökat de senaste fem åren [3], men Etiopien är fortfarande beroende av kommersiell livsmedelsimport och livsmedelsbistånd. Till exempel har importen av livsmedelsbistånd i genomsnitt uppgått till 700000 metriska ton de senaste tio åren [4]. Men det finns inga tillförlitliga uppgifter om det nationella livsmedelsunderskottet på grund av de stora skillnaderna (upp till 40 %) [4] mellan uppgifterna om den nationella produktionen av olika grödor som publiceras av jordbruksministeriet och det centrala statistikkontoret.

Etiopiens befolkning beräknas för närvarande uppgå till 77,5 miljoner av vilka 85 % har jordbruket som sin främsta försörjningskälla. Jordbrukets bidrag till den nationella bruttonationalprodukten (BNP) är 45 %, och det är därför nödvändigt att det utvecklas om fattigdomen ska kunna minska. Sedan sin första heltäckande strategi för jordbrukssektorn [5] har Etiopiens regering framför allt gett stöd till jordbruksproduktionen och jordbruksproduktiviteten för att trygga livsmedelsförsörjningen och främja ekonomisk tillväxt.

Livsmedelsförsörjningen har prioriterats inom de nationella strategierna för fattigdomsminskning. I dokumentet för en hållbar utveckling och fattigdomsminskning som omfattade perioden 2002–2005 konstaterade man att det fanns ett behov av att förbättra tillgängligheten för och tillgången till livsmedel. Detta dokument åtföljdes av planen för en snabbare hållbar utveckling för att hejda fattigdomen (Plan for Accelerated Sustained Development to End Poverty, PASDEP), som omfattade perioden 2005–2010 och där strategin för livsmedelsförsörjning inkluderades i politiken för utveckling av jordbruket. Denna prioritering finns kvar i den aktuella strategin för fattigdomsminskning för perioden 2010–2015, det vill säga den nationella planen för tillväxt och omvandling.

Syftet med den första strategin för en tryggad livsmedelsförsörjning, som antogs 2001, var att öka tillgängligheten för och tillgången till livsmedel och stärka katastrofberedskapen. I denna strategi betonades regeringens avsikt att gå från nödhjälp i form av livsmedelsbistånd mot ett mer förutsägbart och utvecklingsorienterat stöd. År 2003 kom en regerings- och givarkoalition för livsmedelsförsörjning överens om utformningen av programmet för ett produktivt skyddsnät (Productive Safety Net Programme, PSNP). Sedan 2005 har PSNP tillhandahållit likvida medel med eller utan villkor och/eller livsmedelsöverföringar till cirka 8 miljoner människor som annars skulle ha behövt livsmedelsbistånd genom vädjanden om katastrofbistånd. Syftet med programmet är att förbättra tillgången till livsmedel och samtidigt bevara utsatta hushålls produktiva tillgångar.

Strategin för en tryggad livsmedelsförsörjning genomförs via programmen för livsmedelsförsörjning, som hittills har omfattat perioderna 2005–2010 och 2010–2014. Programmen har fyra pelare: i) PSNP, ii) frivillig befolkningsomflyttning, iii) programmet för uppbyggnad av hushållens tillgångar (HAB) och iv) det kompletterande investeringsprogrammet för infrastruktur på landsbygden.

När det gäller frågan om nutrition har indikatorerna för millenniemålen halkat efter [6]. Den första nationella nutritionsstrategin antogs 2008 och håller på att genomföras av hälsoministeriet via det nationella nutritionsprogrammet för 2008–2013. Syftet med programmet är att minska undernäringen i Etiopien, framför allt bland barn under fem år samt gravida och ammande kvinnor.

[1] Etiopiens byrå för katastrofberedskap och katastrofförebyggande åtgärder, tidsserier 2010.

[2] Enligt EU-delegationen brukar mer än en tredjedel av hushållen mindre än 0,5 hektar.

[3] Enligt kommissionens utkast till halvtidsöversyn av det tionde landstrategidokumentet som genomfördes 2009 ökade spannmålsproduktionen från en omfattning efter torkan på 10 miljoner ton 2004 till mer än 16 miljoner ton 2007 och 2008.

[4] Kommissionen, tionde EUF, landstrategidokumentets diagnostiska undersökning om landsbygdsutveckling och livsmedelsförsörjning.

[5] Agriculture Development-Led Industrialisation Strategy (strategi för en utvecklingsstyrd industrialisering av jordbruket), 1993.

[6] Enligt den etiopiska regeringens lägesrapporter från 2007 och 2009 i MOFED – matristabell 1 ligger indikatorn för förekomst av underviktiga barn under fem år nära 40 % medan millenniemålet är 30 %.

--------------------------------------------------

BILAGA III

ÖVERSIKT ÖVER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I MALAWI

Malawis ekonomi domineras av jordbruk, som står för 35 % av landets BNP och sysselsätter 85 % av arbetskraften, varav de flesta är småjordbruk eller självhushållande jordbruk. Den huvudsakliga livsmedelsgrödan är majs, som odlas på 75 % av åkerarealen, och tobak är den främsta avsalugrödan. Småjordbruken spelar därmed en avgörande roll i landets ekonomiska utveckling, men en låg produktivitet bromsar den allmänna utvecklingstakten och har blivit den främsta orsaken till fattigdomen och den osäkra livsmedelsförsörjningen.

Låg jordbruksproduktivitet beror på flera strukturella begränsningar, till exempel: i) befolkningstäthet (den högsta i Afrika) som i kombination med att de regnbevattnade jordbruksföretagen är så små [1] leder till markförsämring, ii) avsaknad av jordbrukskrediter, vilket hindrar småjordbrukares tillgång till produktiva tillgångar som mark och insatsvaror, iii) dålig marknadstillgång och otillräcklig infrastruktur, vilket gör att transaktionskostnaderna och livsmedelspriserna stiger och iv) begränsad sysselsättning utanför jordbruket, vilket leder befolkningen mot miljömässigt ohållbara överlevnadsstrategier (dvs. avskogning).

Tillgängliga uppgifter visar att 70 % av alla hushåll i Malawi gör slut på sina egna självproducerade livsmedel mellan tre och fyra månader före nästa skörd [2]. Den osäkra livsmedelsförsörjningen i Malawi är också ett problem när det handlar om tillgång till livsmedel. År 2005 var 22 % av befolkningen extremt fattig, vilket betyder att var femte människa inte hade råd med en grundläggande minimikost [3]. När det gäller frågan om nutrition är den bristande tillgången till livsmedel och en obalanserad kost som främst bygger på majs de främsta orsakerna till den kroniska undernäringen. Mellan 60 och 70 % av kaloriintaget kommer från majs, vilket har lett till att 43 % av barnen under fem år har hämmats i utvecklingen, 22 % är underviktiga och 5 % lider av akut undernäring [4].

I Malawis strategi för tillväxt och utveckling för perioden 2006–2011 är jordbruk och livsmedelsförsörjning samt förebyggande och behandling av näringsbristsjukdomar några av prioriteringarna. Regeringens mål för livsmedelsförsörjningen är att göra Malawi till en hungerfri nation. Det förväntade resultatet på medellång sikt är att livsmedel av tillräckligt god kvalitet ska bli tillgängliga för alla malawier i tillräckliga kvantiteter och till överkomliga priser. De strategier som fastställts för att uppnå detta bygger på en ökad jordbruksproduktivitet, fungerande marknader för grödorna, minskat beroende av livsmedelsbistånd, ändamålsenliga system för tidig varning, inkomstgenererande verksamheter, samordning av livsmedelsbistånd och livsmedelsimport och uppförande av silor för att förbättra lagringskapaciteten. Dessa strategier vidareutvecklades till mer operativa planer i den strategi för livsmedelsförsörjning som antogs 2006.

Regeringens åtagande att förbättra livsmedelsförsörjningen speglas i budgetprioriteringarna. År 2009 fördelades 14 % av den nationella budgeten till jordbruk varav det mesta (71 %) gick till bidragsprogrammet för insatsvaror till jordbruket (Farm Input Subsidy Programme, FISP). FISP [5] inleddes 2005 och är det största programmet i landet. Det ingår i den nationella strategin för skyddsnät [6] (NSNS) och erbjuder småbrukare och självhushållande jordbrukare subventionerade gödselmedel och majsfrön av bättre kvalitet, vilket i kombination med bra regnperioder ökade majsproduktionen och därmed har gjort landet självförsörjande i fråga om majs de senaste fyra åren [7].

I den nationella nutritionspolitik och nutritionsstrategi som antogs 2007 [8] medgav Malawis regering att detta problem hittills inte hade uppmärksammats tillräckligt. I den försöker man nu stärka åtgärderna mot undernäring och inriktar sig på följande tre områden: i) förebygga och kontrollera de vanligaste näringsbristsjukdomarna bland kvinnor, män, pojkar och flickor i Malawi till 2012, ii) öka tillgången till en bättre behandling av de vanligaste näringsbristsjukdomarna i tid och iii) skapa en gynnsam miljö för en ändamålsenlig förvaltning av nutritionstjänster och nutritionsprogram.

[1] Enligt USAID:s program för livsmedelsförsörjning för 2008–2014 odlar tre av fyra jordbrukare mindre än en hektar och 40 % av gårdarna mindre än en halv hektar.

[2] Malawis ekonomiska förening och jordbruksministerium: Can Malawi reverse the growing chronic and acute food and nutrition insecurity? (Kan Malawi vända utvecklingen när det gäller den ökande kroniskt osäkra livsmedelsförsörjningen och osäkra nutritionen?), kortfattad not till en regional konferens om livsmedelsförsörjning och nutrition, 19– 21 juni 2006.

[3] Malawis integrerade hushållsundersökning, 2004/2005.

[4] FN:s högnivåarbetsgrupp för den globala krisen avseende livsmedelsförsörjningen, landrapport 23 februari– 4 mars 2010.

[5] FISP finansieras för närvarande av Malawis regering (när det gäller gödselmedlet) och av kommissionen, Storbritanniens avdelning för internationell utveckling (DFID), Irland och Norge (när det gäller utsädet).

[6] NSNS antogs 2002 och har fyra huvudkomponenter: programmet för offentliga bygg- och anläggningsarbeten, programmet för riktad input, programmet för riktad nutrition och programmet för direkta överföringar.

[7] FN:s högnivåarbetsgrupp för den globala krisen avseende livsmedelsförsörjningen, landrapport 23 februari– 4 mars 2010. Självförsörjningsnivån fastställs till 2,3 miljoner ton.

[8] Den nationella strategiska planen för nutritionspolitiken, 2007–2012.

--------------------------------------------------

BILAGA IV

ÖVERSIKT ÖVER LIVSMEDELSFÖRSÖRJNINGSSITUATIONEN I RWANDA

Rwanda drabbades hårt av folkmordet 1994. Efter en rehabiliteringsperiod har landet gjort stora ansträngningar för att återhämta sig. Rwandas prioriteringar har införlivats i Rwanda Vision 2020 som publicerades i juli 2000 efter en nationell samrådsprocess som pågick i två år.

Jordbrukssektorn sysselsätter 80 % av befolkningen, främst inom det självhushållande jordbruket och står för 42 % av BNP. Syftet med Vision 2020 är att omvandla Rwanda från en självhushållande jordbruksekonomi till ett kunskapsbaserat samhälle genom en strategi "för de fattiga" som ska bekämpa hungersnöd och fattigdom. Rwandas första strategidokument för fattigdomsminskning (PRSP) (2002–2005) var inriktat på återuppbyggnad och rehabilitering. Trots en snabb och oavbruten ekonomisk tillväxt under denna övergångsperiod gjorde landet endast begränsade framsteg när det gällde att minska fattigdomen och ojämlikheten. Det ledde till att man fastställde nya prioriteringar i den andra strategin för ekonomisk utveckling och fattigdomsminskning som omfattar perioden 2008–2012. En prioritering inom jordbruket är att ta fram en strategi för livsmedelsförsörjning.

Trots en stark politisk vilja och imponerande resultat befinner sig Rwanda fortfarande i en svår situation när det gäller livsmedelsförsörjningen och ligger på 64:e plats av 84 länder på världshungerindexet för 2010. Landet lider brist på livsmedel [1], befolkningen är hårt drabbad av den osäkra livsmedelsförsörjningen varav 40 % är undernärda. Rwanda kommer sannolikt inte att uppnå delmålen för millenniemål 1 i fråga om fattigdom och undernäring. Fattigdomsindikatorn för millenniemål 1 (andel av befolkningen som lever under den nationella fattigdomsgränsen) minskade från 60,4 % (utgångsläge 2000) till 56,9 % år 2006, och man kämpar för att uppnå delmålet 2015 på 30,2 %. På samma sätt var indikatorn för millenniemål 1 för undernärda barn (andel undernärda barn under fem år) 22,5 % år 2006, vilket var bättre än utgångsläget på 24,5 % 2000 men långt ifrån delmålet på 14,5 % 2015.

Tillgängligheten för livsmedel har ökat kraftigt sedan 2006, främst tack vare en bättre avkastning på huvudgrödor och gynnsamma klimatförhållanden. Inom ramen för Vision 2020 antogs, vid sidan av strategierna för fattigdomsminskning, strategiska planer för omvandling av jordbruket (SPTA I och II) där grödintensifieringsprogrammet (Crop Intensification Programme, CIP) är centralt då det ska öka jordbruksproduktiviteten för livsmedelsgrödor med stor potential och garantera livsmedelsförsörjning och självförsörjning. Tillgängligheten för livsmedel har ökat som helhet men det finns farhågor beträffande produktionen av grödor som är av avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen. Avkastningen ökade visserligen för flera huvudgrödor (majs, ris och vete) men produktionen av flera andra grödor av avgörande betydelse för livsmedelsförsörjningen (sötpotatis, bönor, bananer, maniok och durra) har minskat sedan 2000.

Tillgången till livsmedel är fortfarande en utmaning. Fattigdomen och ojämlikheten har inte minskat i samma takt som Rwandas snabba ekonomiska tillväxt: den andel av befolkningen som lever under den nationella fattigdomsgränsen minskade bara obetydligt från 60,4 % år 2000 till 56,9 % år 2006, och den extrema fattigdomen sjönk endast från 41,3 till 36,9 %. Allt högre livsmedelspriser [2] i kombination med en hög fattigdomsnivå hindrar tillgången till livsmedel för de mest utsatta, framför allt för dem som inte har någon mark eller endast liten mark. De största utmaningarna är bristen på avlönat arbete och tillgången till mark, något som blir allt svårare på grund av det ökande demografiska trycket. Regeringen försöker åtgärda detta problem med Vision 2020 Umurenge-programmet (VUP), EDPRS:s flaggskepp, i de två fattigaste sektorerna i varje distrikt. VUP är ett mycket decentraliserat integrerat landsbygdsutvecklingsprogram som är utformat så att det snabbare minskar den extrema fattigdomen genom att det riktar in sig på de mest behövande. Det genomförs i form av tre komponenter: i) offentliga bygg- och anläggningsarbeten, som planeras genom lokalt förankrade deltagandebaserade metoder, ii) kreditpaket för kooperativ och små och medelstora företag som ska främja företagsamhet och sysselsättningsmöjligheter utanför jordbruket och iii) direktstöd till dem som inte kan delta i offentliga bygg- och anläggningsarbeten och till dem som inte har den produktionskapacitet som krävs för att kvalificera sig för kreditpaket. Regeringen beslutade att uppgradera VUP så att det omfattar hela landet med en strategi för socialt skydd som antogs i januari 2011.

Rwanda befinner sig i en situation av kronisk undernäring med ett ständigt stort antal drabbade, särskilt barn. Enligt Rwandas demografiska undersökning och hälsoundersökning som genomfördes 2005 lider 45 % av barnen under fem år av kronisk undernäring (hämmad tillväxt [3]), 22 % är underviktiga [4] och akut protein-/energiundernäring (utmärgling [5]), som hänger samman med hög dödlighet, drabbar 4 % av barnen. Undernäring drabbar även vuxna: 6,5 % av kvinnorna är undernärda varav den högsta andelen på 8,8 % bor i södra provinsen där 4 % är allvarligt undernärda [6]. Undernäring är orsaken till ungefär 50 % av sjukligheten och dödligheten bland spädbarn och barn [7].

Enligt den nationella nutritionspolitiken som antogs 2007 är de grundläggande orsakerna till undernäringen i Rwanda bland annat otillräckligt institutionellt stöd för näringsinsatser, brist på egenansvar för och kontroll över familjeresurser och utbredd analfabetism, särskilt bland kvinnor. I områden med hög livsmedelsproduktion där man ofta säljer produkten för att öka hushållsinkomsten beror undernäringen på en obalanserad eller ensidig kost och också på olämplig