RAPPORT TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om de åtgärder som skall vidtas för att bekämpa och förebygga zoonoser

(framlagt av komissionen)

A. Sammanfattning

Rapporten redogör för den aktuella situationen avseende förekomsten av zoonoser (sjukdomar som överförs från djur till människor) och zoonotiska organismer samt de gällande föreskrifterna inom gemenskapen för bekämpning av zoonoser. Särskild hänsyn tas till de erfarenheter som gjorts under tillämpningen av lagstiftningen avseende specifika zoonoser. Slutsatsen är att det trots vissa framsteg i övervakningen och bekämpningen av zoonoser är nödvändigt att förstärka dessa åtgärder. Översynen av den gällande lagstiftningen bör leda till ett system där mer relevanta och jämförbara uppgifter om förekomsten av zoonoser finns att tillgå för t.ex. riskbedömning. Politiken för bekämpning av zoonoser i framför allt husdjurspopulationer bör ändras på så sätt att medlemsstaterna är förpliktade att uppnå vissa gemensamma mål för reduktion av zoonotiska patogener. Sätten att uppnå dessa mål bör fastställas och formuleras i nationella bekämpningsprogram. Slutligen behandlas effekterna av det föreslagna nya tillvägagångssättet.

B. Inledning

Enligt artikel 15a i rådets direktiv 92/117/EEG av den 17 december 1992 om skyddsåtgärder mot specifika zoonoser och zoonotiska agenser hos djur och animaliska produkter för att förhindra utbrott av livsmedelsburna infektioner och förgiftningar [1], ändrat genom direktiv 97/22/EG [2], skall kommissionen överlämna en rapport till rådet om vilka åtgärder som skall vidtas för att bekämpa och förebygga zoonoser. Denna rapport skall särskilt avse

[1] EGT L 62, 15.3.1993, s. 38.

[2] EGT L 113, 30.4.1997, s. 9.

- de nya reglerna för systemet för rapportering om zoonoser,

- metoderna för insamling av prover och undersökning vid de godkända nationella laboratorierna,

- kontrollen av salmonella i värphönsbesättningar,

- kontrollen av salmonella i avelsbesättningar av fjäderfä och i foderblandningar för fjäderfä, och

- eventuella åtgärder för att bekämpa andra zoonoser än salmonellos.

Rapporten skall åtföljas av lämpliga förslag om zoonoser, särskilt inom ramen för översynen av direktivet. Genom ändringen i direktiv 97/22/EG fastställdes att rådet före den 1 juni 1998 skulle fatta beslut om förslagen med kvalificerad majoritet. Senare ändrades direktiv 92/117/EEG för andra gången genom direktiv 1999/72/EG [3], i vilket det fastställdes att kommissionen skulle lägga fram rapporten och tillhörande förslag senast den 30 mars 2000.

[3] EGT L 210, 10.8.1999, s. 12.

Denna rapport och de två tillhörande förslagen ingår i den åtgärdsplan som presenteras i vitboken om livsmedelssäkerhet (KOM(1999) 719 slutlig), som antogs av kommissionen den 12 januari 2000. Det är av stor betydelse att förslagen om övervakning och bekämpning av zoonoser följer huvudprinciperna i vitboken, särskilt när det gäller att

- garantera en hög livsmedelssäkerhet,

- lägga det huvudsakliga ansvaret för livsmedelssäkerheten på de berörda livsmedelsföretagen, inklusive foderproducenter och jordbrukare,

- införa bestämmelser om livsmedelssäkerhet som omfattar hela livsmedelskedjan "från gård till bord",

- skapa möjligheter för att spåra produkter,

- skapa möjligheter till insyn, och

- grunda livsmedelspolitiken på riskanalyser, vilket även innebär att försiktighetsprincipen och andra legitima faktorer skall kunna tillämpas.

Rapporten och de förslag som åtföljer denna rapport, nämligen förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen och förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om bekämpning av vissa zoonoser och zoonotiska smittämnen läggs fram något senare än vad som föreskrivs i direktiv 92/117/EG. Förseningen har dock gjort det möjligt för kommissionen att ta hänsyn till det yttrande om zoonoser som Vetenskapliga kommittén för veterinära åtgärder till skydd för människors hälsa avgav den 12 april 2000 samt förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska livsmedelsmyndigheten och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (KOM(2000) 716 slutlig).

C. Den nuvarande situationen beträffande bekämpning och förebyggande av zoonoser

C.1. Den epidemiologiska situationen med avseende på zoonoser i EU

Kommissionen har i samarbete med gemenskapens referenslaboratorium för zoonosepidemiologi utarbetat årsrapporten om utvecklingen för och källor till zoonotiska smittämnen hos djur, foder, livsmedel och människor i Europeiska unionen. Den första rapporten omfattade år 1994, och 1999 års rapport presenterades i mars 2001. Målen för insamlingen av epidemiologiska uppgifter har för varje år uppnåtts i allt högre grad och för närvarande lämnar alla 15 medlemsstaterna in sina årsrapporter. Kvaliteten på uppgifterna påverkas dock fortfarande negativt av att övervakningssystemen inte harmoniserats, vilket gör det svårt att i dagsläget dra användbara slutsatser beträffande utvecklingen för zoonotiska smittämnen inom EU.

I enlighet med artikel 5 i direktiv 92/117/EEG lade samtliga medlemsstater under 1999 fram en rapport om utvecklingen för och källor till zoonotiska infektioner, som åtminstone innehöll vissa uppgifter om den zoonotiska situationen beträffande djur, foder, livsmedel och människor. Det fanns vid den tidpunkten gällande gemenskapsregler som kan användas som utgångspunkt vid jämförelsen av uppgifter för bovin tuberkulos, bovin, ovin och kaprin brucellos, Salmonella enteritidis och Salmonella typhimurium hos avelsfjäderfä, Trichinella och Echinococcus sp. (köttkontroll). För andra zoonoser finns det en användbar översikt om de nationella metoderna för att bekämpa zoonoser och resultaten av dessa.

När det gäller sjukdomar hos människor var det två zoonoser som stod för den största delen av de rapporterade fallen, nämligen salmonellos och campylobacterios, med 165 659 respektive 126 981 rapporterade fall under 1999. Av de andra zoonoser som det samlats in uppgifter om anmäldes 8 309 fall av yersinios, 3 843 av brucellos, 665 av listerios, 554 av echinococcos, 309 av toxoplasmos, 155 av Mycobacterium bovis och 48 av trikinos. Det inträffade inte några fall av rabies hos människor under 1999. EU-rapporten för 1999 innehöll också information om 1 892 fall av infektion med verotoxinproducerande E. coli (VTEC) hos människor.

Dessa siffror måste emellertid tolkas med en viss försiktighet, eftersom det är troligt att många infektioner som drabbar människor inte registreras, antingen därför att patienterna inte söker läkarhjälp eller därför att det inte företas någon laboratorieundersökning eller diagnosen inte rapporteras till något centralt register. Det är därför möjligt att de fall som rapporteras endast är de allvarligaste sjukdomsfallen. Trots den låga rapporteringsgraden tycks omfattningen av dessa hälsoproblem vara betydande.

Uppgifter om zoonosernas skadlighet och antalet dödsfall har inte registrerats. Det föreligger dock vissa uppgifter:

- Enligt det yttrande om zoonoser som Vetenskapliga kommittén för veterinära åtgärder till skydd för människors hälsa avgav den 12 april 2000 medför ca 5 % av salmonellafallen följdtillstånd (såsom reaktiv artrit). I runt 2 % av dessa komplicerade fall (dvs. i 1 salmonellafall av 1 000) avlider patienten. Dödsfallen uppgår därmed till uppskattningsvis 200 per år i EU. Vissa salmonellastammars nedsatta känslighet för antibiotika kan inte endast förlänga den kliniska sjukdomens varaktighet utan även ha betydelse för förekomsten av följdtillstånd och dödsfall.

- I det vetenskapliga yttrandet pekas det vidare på att Campylobacter har visat sig orsaka en allvarlig sjukdom, Guillain-Barrés syndrom, en störning som resulterar i akut neuromuskulär förlamning. Den uppskattas förekomma i 1 av 1 000 campylobacteriosfall.

- Incidensen för listerios är mycket lägre än för de två ovannämnda zoonoserna, men dödligheten (antalet döda i förhållande till antalet fall) ligger på mellan 20 och 40 %. Hos personer med immundefekt kan den rapporterade dödligheten enligt det ovannämnda vetenskapliga yttrandet nå upp till 75 %.

- Vad gäller VTEC-infektioner (verotoxinproducerande E.coli) utvecklas ca 5 % av fallen till hemolytiskt uremiskt syndrom och av dessa dör 3-5 % och lika många drabbas av allvarliga följdtillstånd.

Vad gäller källorna till salmonella finns den största förekomsten av den vanliga Salmonella spp. i mag-tarmkanalen hos däggdjur och fåglar. S. enteritidis och S. typhimurium är de allra vanligaste serotyperna i humanisolat i EU: enligt medlemsstaternas uppgifter till rapporteringssystemet för zoonoser 1998 utgjorde de två serotyperna mellan 60 och drygt 90 % av samtliga fall hos människor (S. enteritidis kommer på första plats i alla medlemsstater utom en). S. enteritidis och S. typhimurium är de serotyper som oftast förknippas med ägg respektive fjäderfä och andra husdjur.

C.2. Gemenskapens bestämmelser om bekämpning av zoonotiska infektioner

C.2.1. Direktiv 92/117/EEG

Syftet med rådets direktiv 92/117/EEG är att upprätta ett tillförlitligt rapporteringssystem om förekomsten av zoonoser i allmänhet samt att få till stånd övervakning, bekämpning och i sista hand utrotning av vissa invasiva serotyper av salmonella hos avelsbesättningar av fjäderfä. Direktivet innehåller även bestämmelser som gäller utvecklingen av bekämpningsmetoder för andra zoonotiska smittämnen än salmonella.

Eftersom det allt större antalet fall av salmonella hos människor som orsakats av Salmonella enteritidis i konsumtionsägg ansågs vara den mest alarmerande frågan i slutet av 1980-talet, omfattar bekämpningsåtgärderna för närvarande endast salmonella hos avelsbesättningar av fjäderfä. Man valde att angripa problemet uppifrån och ned genom att först ta fram bestämmelser om utrotning av Salmonella enteritidis (och Salmonella typhimurium) i avelsflockar för att på så sätt minska den vertikala överföringen till kommersiella besättningar. Åtgärder för kommersiella besättningar sköts på framtiden.

C.2.2. Annan lagstiftning

För att man skall lyckas sänka incidensen av zoonoser och zoonotiska smittämnen i syfte att förebygga livsmedelsburna infektioner krävs det ett samordnat tvärvetenskapligt tillvägagångssätt med bekämpningsåtgärder i livsmedelskedjans samtliga led, dvs.

- för animaliskt avfall och vid framställning av foder,

- på jordbruksföretagen,

- vid bearbetning och distribution av livsmedel av animaliskt ursprung, och

- på konsumentnivå.

Genom direktiven 90/667/EEG [4] och 92/118/EEG [5] och tillhörande kommissionsbeslut täcks bekämpningen av zoonotiska smittämnen i animaliskt avfall och vid framställningen av foder. Dessa bestämmelser gäller för produkter med ingredienser av animaliskt ursprung. Kommissionen har antagit ett förslag till en genomgripande översyn av denna lagstiftning (KOM(2000) 574 slutlig). Det finns ännu inga gemenskapsbestämmelser om zoonotiska organismer för foder som endast innehåller ingredienser av vegetabiliskt ursprung. I vitboken om livsmedelssäkerhet presenteras emellertid planer på att fastställa sådana bestämmelser eftersom det är uppenbart att även foder av vegetabiliskt ursprung kan innehålla zoonotiska smittämnen.

[4] EGT L 363, 27.12.1990, s. 51.

[5] EGT L 62, 15.3.1993, s. 49.

Bestämmelser om bekämpningen av vissa zoonoser på jordbruksföretagen har fastställts i olika direktiv om djurhälsovillkor för handeln med levande djur, t.ex. bestämmelser om bovin tuberkulos och brucellos i direktiv 64/432/EEG [6]. Vidare innehåller vissa hygiendirektiv bestämmelser om bekämpning av zoonoser på jordbruksföretagen, t.ex. direktiv 92/46/EEG om mjölkkobesättningar [7].

[6] EGT 121, 29.7.1964, s. 1977.

[7] EGT L 268, 14.9.1992, s. 1.

Åtgärder för att bekämpa zoonotiska smittämnen i samband med bearbetning och distribution av livsmedel av animaliskt ursprung fastställs i motsvarande hygiendirektiv. Dessa bestämmelser omfattar såväl detaljföreskrifter, om t.ex. besiktning före och efter slakt på slakterier, som mer allmänna bestämmelser, t.ex. krav på hygienisk konstruktion och drift av anläggningar för bearbetning av livsmedel och minimikrav beträffande bearbetningsförhållanden och temperaturer vid lagring och transport.

Bekämpningen av zoonoser på konsumentnivå går i stort sett inte att reglera genom lagstiftning. På detta område finns det emellertid utrymme för förbättringar, t.ex. genom att förbättra den allmänna konsumentupplysningen om hygienisk hantering av livsmedel och genom att i högre grad göra vissa riskgrupper, t.ex. gravida kvinnor, uppmärksamma på de risker som finns.

Gemenskapens lagstiftning om livsmedelshygien håller för närvarande på att omstruktureras och omarbetas för att förvandlas till en sammanhängande och konsekvent samling hygienbestämmelser grundade på ett integrerat tillvägagångssätt som omfattar hela livsmedelskedjan "från gård till bord". För att förverkliga dessa målsättningar kommer förslag att läggas fram om en rättsakt om livsmedelshygien som skall omfatta hela produktionskedjan för samtliga livsmedel, både animalier och vegetabilier. Ett av huvudsyftena med den nya lagstiftningen är att förebygga livsmedelsburna infektioner. Ansträngningarna kommer att koncentreras på att framhäva producenternas ansvar för livsmedelssäkerheten och på att fastställa principer av HACCP-typ för tillsynen. Riskbaserade system skall införas för att täcka den primära jordbruksproduktionen på jordbruksföretagen. Man kommer att föreslå att medlemsstaterna skall åläggas det övergripande ansvaret för att god uppfödningssed (GAHP) iakttas vid djurproduktionen. Ur zoonosbekämpningssynpunkt betyder detta att den enskilde jordbrukaren kommer att bli tvungen att vidta de åtgärder som krävs för att förebygga zoonotiska infektioner.

Europaparlamentet och rådet antog den 24 september 1998 beslut nr 2119/98/EG om att bilda ett nätverk för epidemiologisk övervakning och kontroll av smittsamma sjukdomar i gemenskapen [8]. Kommissionen skall sålunda främja nära samarbete mellan de myndigheter som ansvarar för folkhälsan i medlemsstaterna. En av de viktigaste åtgärderna i beslut nr 2119/98/EG är att skapa ett informationssystem för övervakning, förebyggande och kontroll av smittsamma sjukdomar på gemenskapsnivå. Kommissionen antog därför beslut 2000/96/EG av den 22 december 1999 om de smittsamma sjukdomar som successivt skall omfattas av gemenskapsnätverket [9]. I beslutet förtecknas en rad livsmedelsburna, vattenburna och andra zoonoser. Det föreskrivs särskilt att övervakningen i de fall när det inrättas särskilda övervakningsnätverk för zoonoser där det enligt direktiv 92/117/EEG krävs övervakning av fall då människor insjuknat, skall ske enligt bestämmelserna i beslut nr 2119/98/EG, och att samtliga uppgifter som krävs för tillämpningen av direktiv 92/117/EEG skall tillhandahållas för detta ändamål. Fallbeskrivningar och övervakningsmetoder för sjukdomar hos människor skall därför så långt som möjligt fastställas på ett sådant sätt att de insamlade uppgifterna även kan användas vid tillämpningen av direktiv 92/117/EEG.

[8] EGT L 282, 20.10.1998, s. 76.

[9] EGT L 28, 3.2.2000, s. 50.

C.3. De erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av gällande bestämmelser

Gemenskapens lagstiftning om övervakning och bekämpning av zoonoser har utvecklats successivt. Snart insåg man dock att inte alla medlemsstater var i stånd att fullt ut genomföra det system som föreskrevs i zoonosdirektivet. Faktum är att det endast är sex medlemsstater som fullt ut anses genomföra bestämmelserna om bekämpning av salmonella i avelsflockar (tabell 1). I avvaktan på översynen av direktiv 92/117/EEG har dock skyldigheten att lämna in planer för övervakning och bekämpning av salmonella i hönsflockar tillfälligt upphävts genom direktiv 97/22/EG för de medlemsstater som ännu inte har lämnat in sådana planer. Trots att vissa av tidsfristerna i zoonosdirektivet förlängdes genom direktiv 97/22/EG har vissa medlemsstater fortfarande varken lämnat in sina nationella planer för att uppnå de mål som fastställs i direktivet eller genomfört ovannämnda bestämmelser. Det bör emellertid påpekas att myndigheterna i samtliga medlemsstater har vidtagit effektiva åtgärder för att bekämpa salmonella och andra zoonotiska organismer, antingen på egen hand eller i samarbete med privata företag. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att vidta de åtgärder som krävs för att se till att det nuvarande direktivet tillämpas i alla medlemsstater, eftersom detta är en nödvändig förutsättning för att de nya förslagen skall kunna leda till en effektivare bekämpning av zoonoser.

Tabell 1. Nationella program för bekämpning av salmonella som överlämnats och godkänts i enlighet med direktiv 92/117/EEG

Medlemsland // Referens för godkännande

Danmark // 94/507/EG, 96/692/EG

Irland // 96/389/EG

Finland // 96/390/EG

Sverige // 96/502/EG

Österrike // 2000/60/EG

Frankrike // 2000/629/EG

Direktivets genomförande har haft flera positiva konsekvenser. För det första har kravet på att övervakning av vissa zoonoser och den efterföljande rapporteringen av resultaten på nationell nivå och till kommissionen skapat ny verksamhet på området. I många medlemsstater har samarbetet mellan myndigheter som ansvarar för livsmedelskontroll, djur- och folkhälsa och humanmedicin utvecklats i positiv riktning, vilket har skapat bättre möjligheter att bekämpa zoonoser. Som en följd av övervakningen har medvetenheten om förekomsten av zoonotiska smittämnen både inom olika delar av livsmedelskedjan och i populationer av vilda djur och sällskapsdjur ökat, vilket har gjort det nödvändigt att vidta åtgärder för förebyggande och kontroll.

För det andra verkar incidensen av salmonella, huvudmålet för de bekämpningsåtgärder som fastställs i direktiv 92/117/EEC, i humanpopulationen i många medlemsstater ligga på en stabil nivå eller till och med avta. Även om det är vanskligt att spekulera om vad som har varit den direkta effekten av de särskilda kontrollkraven mot Salmonella enteritidis och Salmonella typhimurium i avelsflockar av tamhöns, kan man konstatera att de åtgärder som vidtagits runt om i gemenskapen och som grundar sig på både obligatoriska och frivilliga program har varit framgångsrika.

Möjligheten till samfinansiering av nationella bekämpningsprogram har varit en viktig aspekt vid tillämpningen av bestämmelserna om bekämpning i direktiv 92/117/EEG. Samfinansieringen motsvarar 50 % av kostnaderna för åtgärderna för slakt, destruering och officiell provtagning. Sedan 1995 har gemenskapen samfinansierat bekämpningen av salmonella i fjäderfä enligt tabell 2.

Tabell 2. Finansiellt stöd från gemenskapen till vissa åtgärder för slakt och destruering samt officiell provtagning enligt artikel 9 i direktiv 92/117/EEG

>Plats för tabell>

Finansiellt stöd har även beviljats medlemsstater inom ramen för programmen för utrotning och övervakning av djursjukdomar på grundval av rådets beslut 90/424/EEG om utgifter inom veterinärområdet [10]. Samfinansieringen har bidragit till bekämpningen och övervakningen av ett flertal zoonoser, i synnerhet bovin, ovin och kaprin brucellos, bovin tuberkulos och rabies, och tidvis hydatidos (eckinococcos) och enterohemorragisk E. coli (EHEC). Gemenskapens maximala finansiella stöd för samfinansiering av åtgärder mot bovin brucellos, ovin och kaprin brucellos, bovin tuberkulos och rabies för år 2000 uppgår till 14 250 000 euro, 14 000 000 euro, 8 235 000 euro respektive 2 895 000 euro.

[10] EGT L 224, 18.8.1990, s. 19. Beslutet senast ändrat genom rådets beslut 2001/12/EG (EGT L 3, 6.1.2001, s. 27).

Kommissionen har insett svårigheterna med tillämpningen av direktiv 92/117/EEG och har därför föreslagit ändringar till direktivet, vilket har lett till två omgångar ändringar i direktiv 97/22/EG och direktiv 1999/72/EG. I enlighet med bestämmelserna i direktiv 97/22/EG bör medlemsstaterna från och med den 1 januari 1998 ha tillämpat minimibestämmelserna för bekämpning av salmonella i avelsfjäderfäbesättningar. De flesta medlemsstater verkar 1999 ha genomfört huvuddragen i dessa krav. Kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO) har nyligen slutfört en rad besök i produktionsanläggningar för fjäderfäkött och i samband med detta utvärderades även salmonellakontrollen. En allmän rapport kommer att publiceras vid ett senare tillfälle.

Ett antal andra faktorer kräver en översyn av direktiv 92/117/EEG. Tendenserna för livsmedelsburna infektioner visar att den aktuella situationen är långt ifrån tillfredsställande. Antalet infektioner hos människor som förorsakas av "traditionella" patogener såsom salmonella är fortfarande högt och "nya" patogener framträder (t.ex. Campylobacter, VTEC). Även om dessa tendenser delvis kan förklaras med förbättrade diagnosmetoder och rapporteringssystem, är det uppenbart att det krävs effektiva och stränga åtgärder på gemenskapsnivå för att reagera på det ökande hotet från de livsmedelsburna infektionerna för människors hälsa.

Gemenskapens lagstiftning om livsmedelshygien kommer i framtiden att omfatta hela livsmedelskedjan "från gård till bord" och det kommer även att införas vissa skyldigheter för jordbruksföretagen. Ett av huvudsyftena är att skydda människors hälsa för livsmedelsburna infektioner. De nya ramarna förutsätter att enhetlighet mellan lagstiftningen avseende specifika zoonoser och den allmänna lagstiftningen på livsmedelshygien- och livsmedelskontrollområdet säkerställs.

Olika situationer och inställningar till livsmedelsburna patogener i medlemsstaterna skulle i framtiden kunna utgöra en allvarlig fara för den inre marknaden. I medlemsstater med höga standarder skulle det kunna uppstå ett tryck på att införa ensidiga åtgärder för att skydda den nivå som uppnåtts. För att undvika detta hot bör det på gemenskapsnivå införas enhetligare åtgärder som i tillräcklig grad säkerställer att djurpopulationer skyddas mot zoonotiska organismer och att konsumenternas hälsa därigenom skyddas mot livsmedelsburna infektioner.

Livsmedelssäkerheten får en allt större betydelse inom världshandeln. Gemenskapen behöver en tydlig policy för dessa frågor för förhandlingarna med tredje land.

D. Nya metoder för att bekämpa och förebygga zoonoser

D.1. Huvuddragen i de nya metoderna

För att kunna utarbeta ett förslag till effektivare åtgärder för övervakning och bekämpning av zoonoser har kommissionen tillsammans med experter från medlemsstaterna och andra berörda parter övervägt att företa en genomgripande ändring av den nuvarande politiken och diskuterat målen för eventuella framtida strategier. Som ett resultat av detta samråd har bland annat följande mål och problemområden identifierats:

- Upprätta ett system för övervakning av zoonoser som grundar sig på harmoniserade regler, om så visar sig nödvändigt.

- Utveckla åtgärder enligt principen "från gård till bord", så att det produceras säkra livsmedel som kommer från friska djur.

- Ta hänsyn till utbredningen av zoonotiska smittämnen i medlemsstaterna.

- Garantera bättre konsumentskydd genom att införa program för reduktion av patogener som skall genomföras av medlemsstaterna.

- Tillåta den flexibilitet som är nödvändig för att medlemsstaterna skall kunna uppnå gemensamma mål.

- Ta hänsyn till de problem som är förknippade med spridningen av zoonotiska smittämnen via handeln med djur.

Hur dessa mål skall uppnås, särskilt programmen för reduktion av patogener, skall fastställas på grundval av vetenskapligt baserade riskbedömningar. Även om sådana riskbedömningar ännu inte gjorts för vissa zoonoser och zoonotiska smittämnen, är detta inte något godtagbart skäl för att underlåta att vidta åtgärder i det avseendet. För att kommissionen skall kunna följa upp genomförandet av sådana program, skall medlemsstaterna lämna in nationella planer för hur de har tänkt sig att fullfölja och uppnå dessa mål. Den enskilda medlemsstaten kommer dock själv att kunna välja de medel som den anser nödvändiga för att nå målen. Eftersom bekämpningen av zoonotiska smittämnen börjar redan i primärproduktionsledet, kommer tillämpningen av principerna för god uppfödningssed att spela en framträdande roll.

D.2. Skärpt övervakning och utökad bekämpning

För att gemenskapens strategi skall kunna genomföras på bästa möjliga sätt är det av avgörande betydelse att epidemiologiska uppgifter om zoonoser samlas in kontinuerligt: i framtiden bör åtgärder för att bekämpa zoonoser vara grundade på riskbedömningar och detta kommer att leda till att behovet av korrekta uppgifter om zoonoser och zoonotiska smittämnen från samtliga led i livsmedelskedjan ökar. Till användning kommer de nya ramarna för vetenskapliga yttranden och vetenskaplig rådgivning i frågor som rör livsmedelssäkerhet i enlighet med förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska livsmedelsmyndigheten och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (KOM(2000) 716 slutlig) och efterföljande insamling och analys av data om biologiska risker. Därutöver bör ansträngningar göras för att bygga på de befintliga bestämmelserna om övervakning enligt det gällande direktivet 92/117/EEG och harmonisera rapporteringssystemet genom att införa vissa fasta kriterier för t.ex. fallbeskrivningar. Eftersom zoonotiska smittämnen kan uppvisa nya och ändrade egenskaper, som t.ex. antibiotikaresistens, med ökad skadlighet som följd, bör övervakningen av dessa prioriteras. För att möjliggöra en riktad övervakning, som t.ex. skulle kunna ligga till grund för jämförelsevärden, vilka skulle kunna användas för att fastställa förekomsten av zoonotiska smittämnen i samband med programmen för reduktion av patogener, kan det bli nödvändigt med samordnade övervakningsprogram.

Medan direktiv 92/117/EEG endast innehåller bekämpningsåtgärder för vissa typer av salmonella, skulle det nya tillvägagångssättet göra det möjligt att fastställa kontrollmål även för andra livsmedelsburna patogener. Med avseende på effekterna på folkhälsan och möjligheten att inrikta bekämpningsåtgärderna på jordbruksföretagen skulle insatserna kunna koncentreras på bakterier som t.ex. Campylobacter och verotoxinproducerande E. coli, så snart som den erforderliga vetenskapliga grunden för bekämpningen av dem finns tillgänglig.

Det nya tillvägagångssättet skulle innebära en förbättring av säkerheten för konsumenterna, särskilt vad gäller de patogener som har störst betydelse för människors hälsa. Vad gäller salmonella tyder uppgifterna på att S. enteritidis och S. typhimurium är de viktigaste serotyperna i livsmedelsburen salmonellos hos människor och huvudkällan utgörs av fjäderfäprodukter, följt av andra köttprodukter, främst griskött. För att öka säkerheten för konsumenterna och förlänga de åtgärder som redan inletts under direktiv 92/117/EEG finns det ett behov av lämpliga åtgärder, som inledningsvis skall sättas in vid produktionen av ägg och fjäderfäkött.

D.3. Effekterna av tillvägagångssättet

Den viktigaste effekten av förslaget förväntas bli en förbättring av folkhälsan till följd av ett mindre antal fall av zoonoser, särskilt salmonella, hos människor.

Trots att de planerade åtgärderna för att minska förekomsten av zoonotiska smittämnen innebär kostnader för såväl myndigheter som livsmedelsföretag skulle företagen dra nytta av tillvägagångssättet. Nyttan förväntas bestå i ett ökat förtroende för både levande djur och livsmedel som framställts av djur som omfattas av bekämpningsprogrammen. Livsmedelssektorn inom EU skulle även dra nytta av att en tydligare och mer omfattande politik för zoonosbekämpning och levande djur och livsmedel av hög kvalitet skulle leda till ökad export på världsmarknaden. På medellång sikt skulle minskad förekomst av patogener dessutom betyda ett minskat behov av att dra tillbaka produkter från marknaden, och förebyggande åtgärder kommer även att bidra till en minskning av antibiotikaanvändningen.

I det här kapitlet beskrivs nyttan av och kostnaderna för det föreslagna tillvägagångssättet. Särskild uppmärksamhet riktas mot effekterna på handeln.

D.3.1. Kostnader för hälso- och sjukvård

I vissa medlemsstater och länder utanför EU har man genomfört kostnads-nyttoanalyser för särskilda bekämpningsprogram, främst mot salmonella. Analyserna visade i allmänhet att de ekonomiska effekterna av sjukdomar hos människor förorsakade av salmonella är betydande. I en nyare studie från USA (Frentzen, P.D. et al. Food Review, 22 (2), 1999, s. 10-15) beräknas kostnaden för ett enda fall av salmonellos variera mellan 24 euro (tillfrisknande utan läkarvård) och 3,8 miljoner euro (dödsfall beräknat utifrån de arbetsmarknadsrelaterade kostnaderna). Om man antar att sjukdomen har samma incidens i EU och fördelar sig på samma sätt i fråga om hur allvarliga fallen är, kan kostnaderna för salmonellos hos människor i EU uppskattas till 620-3 160 miljoner euro per år. Det antas allmänt att salmonellos i 90 % av fallen är livsmedelsburen. De årliga kostnaderna för livsmedelsburen salmonellos skulle sålunda uppgå till 560-2 840 miljoner euro.

D.3.1. Kostnader för finansiering av övervaknings- och bekämpningsåtgärder

Med hänsyn till de mycket höga kostnader som zoonoser förorsakar inte bara för näringslivet utan även för samhället som helhet, är det motiverat att åtgärder för att reducera eller eliminera dessa sjukdomar finansieras genom allmänna medel. Dessutom är det så att även om framstegen på området har varit av ojämn och alltför begränsad karaktär, har de åtgärder som vidtagits i många fall varit effektiva, och detta tyder på att betydande förbättringar är genomförbara om de genomförs på rätt sätt. Det är också tydligt att det krävs finansiellt stöd på gemenskapsnivå. Programmens effektivitet i en medlemsstat kan begränsas eller undergrävas om infektionsnivån i andra medlemsstater fortfarande ligger på en högre nivå, antingen direkt på grund av smittspridning över gränserna eller indirekt på grund av ekonomiska svårigheter till följd av oenhetliga finansiella ansträngningar från myndigheternas och näringslivets sida i de olika länderna. Dessutom varierar de nationella prioriteringarna beroende på geografiska och historiska omständigheter. Gemenskapens finansiella stöd är ett instrument för att säkerställa att alla medlemsstater som berörs av en bestämd sjukdom vidtar samordnade åtgärder, som i det stora hela kommer att vara mycket effektivare när gäller att reducera eller eliminera hotet inom gemenskapen, samtidigt som det ger medlemsstaterna möjlighet till fortsatt arbete med de frågor som är av särskilt intresse inom landet. Om gemenskapen inte bidrar finansiellt kommer dessa naturligtvis att sträva mot att ägna sig åt sina egna prioriteringar.

Samtidigt är det inte helt lätt att svara på frågan om hur gemenskapens begränsade medel används på effektivaste sätt. Det krävs stora ansträngningar för att maximera avkastningen av gemenskapens investeringar i effektiv reducering av sjukdomar. Detta betyder alltså att prioriteter måste sättas för samlade gemensamma ansträngningar, liksom att myndigheter och näringslivet måste uppmuntras till att genomföra programmen så konsekvent som möjligt. En möjlighet är att öka det finansiella stödet från gemenskapen om det med hänvisning till vederbörligen kontrollerad benchmarking kan beläggas att programmet verkligen leder till en minskning av infektionsnivåerna. Samma sak skulle kunna gälla när medlemsstaterna har försäkrat sig om viss finansiering från näringslivet, t.ex. i form av försäkringssystem vid akuta sjukdomsutbrott.

Dessa möjligheter skall undersökas närmare och diskuteras med samtliga berörda parter, och kommissionen kommer inom kort att inleda ett samrådsförfarande om både zoonoser och andra djursjukdomar. När detta samrådsförfarande väl har avslutats avser kommissionen att ändra reglerna om det visar sig, vilket verkar sannolikt, att det finns möjligheter att förbättra effektiviteten i gemenskapens utgifter.

Under tiden föreslås det att gemenskapens finansiering fortsätter på grundval av gällande regler, inte minst för att program som redan inletts skall kunna få det förväntade finansiella stödet. Bestämmelserna om detta i rådets beslut 90/424/EEG om utgifter på veterinärområdet skall ändras.

D.3.3. Effekter på handeln

Ett av huvudmålen med förslaget om bekämpning av zoonoser är att säkerställa att kontamination eller kontamination på nytt genom levande djur eller kläckägg som transporteras från ett företag till ett annat inte förekommer. Det kommer även att krävas information om slaktdjur. Vad gäller inköp av djur inom landet bör medlemsstaterna skapa de nödvändiga instrumenten inom ramarna för de nationella bekämpningsprogrammen. För att säkerställa att levande djur och kläckägg som köps in från andra medlemsstater eller från tredje land motsvarar bestämmelserna i respektive nationella program, föreslås det att det tillämpliga hälsointyget skall innehålla uppgifter om ursprungsflockens eller ursprungsbesättningens status. De ändringar som krävs i de tillämpliga hälsointygen kommer i vederbörlig ordning att fastställas i kommissionsbeslut. För avelsflockar av Gallus gallus som infekterats av Salmonella enteritidis eller Salmonella typhimurium gäller att inga ägg eller fåglar får lämna anläggningen annat än för slakt, särskild behandling eller destruering. När förekomsten av en bestämd zoonos i en viss djurpopulation är relativt låg är det icke desto mindre nödvändigt att kräva att djur eller kläckägg som köpts in i produktionssyfte härstammar från flockar eller besättningar som är fria från sjukdom. Därför föreslås att medlemsstater med kommissionens godkännande kan kräva att vissa kriterier som grundar sig på testresultat följs för att kunna bibehålla den låga prevalensnivå som uppnåtts.

Eftersom en sådan bestämmelse skulle kunna påverka den fria rörligheten för varor är det nödvändigt att kommissionen har befogenhet att besluta om gemensamma kriterier som medlemsstaterna skulle kunna tillämpa. När resultaten från de förbättrade övervakningsåtgärderna föreligger förväntas dessutom skillnaderna i prevalens leda till ökade krav på förbättringar av situationen.

Även för konsumtionsägg gäller att när övergångsperioden för fullständig tillämpning av bekämpningsåtgärderna avseende värphöns har löpt ut, får ägg endast saluföras för direkt konsumtion om de härstammar från flockar som testats och befunnits vara fria från S. enteritidis och S. typhimurium. För fjäderfäkött kommer ett krav på att ingen salmonella får finnas i 25 g att gälla efter övergångsperioden.

För värphöns och slakthöns gäller att så länge som övergångsperioden för fullständig tillämpning av bekämpningsåtgärderna ännu inte har löpt ut kommer förslaget inte att ha några konsekvenser för de tilläggsgarantier avseende salmonella i dessa produktionskategorier som Finland och Sverige fick vid anslutningen.

Vad gäller handel med tredje land har avtalet om tillämpning av sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS-avtalet) en central funktion. Enligt avtalet skall medlemmarna säkerställa att sanitära och fytosanitära åtgärder

- endast tillämpas i den utsträckning som är nödvändig för att skydda människors, djurs och växters liv eller hälsa,

- grundas på vetenskapliga principer, och

- inte upprätthålls utan tillräckliga vetenskapliga bevis.

Bestämmelser som grundas på internationella standarder, riktlinjer eller rekommendationer förmodas vara i överensstämmelse med de relevanta bestämmelserna i avtalet.

Eftersom det inte existerar några sådana internationella standarder skall sanitära och fytosanitära åtgärder grunda sig på en för situationen lämplig bedömning av riskerna för människors, djurs och växters liv och hälsa. Vid bedömningen av specifika risker skall medlemsstaterna enligt SPS-avtalet beakta tillgänglig vetenskaplig bevisning, relevanta processer och produktionsmetoder, relevanta inspektions-, provtagnings- och testmetoder, förekomst av specifika sjukdomar eller skadegörare, förekomsten av områden fria från skadegörare och sjukdomar, relevanta ekologiska förhållanden och miljöförhållanden samt karantän eller annan behandling. I överprövningsorganets rapport om hormonfallet konstateras att den risk som skall evalueras vid en riskbedömning inte endast är en risk som kan verifieras i ett vetenskapligt laboratorium, som arbetar under strängt kontrollerade förhållanden, utan även faktorer som inte kan analyseras kvantitativt. Just sådan riskbedömning av livsmedelsburna bakterier inom livsmedelskedjan hör till den kategori av riskbedömning som är mer kvalitativ än kvantitativ.

För att bibehålla den höga skyddsnivå i gemenskapen som fördraget kräver bör motsvarande åtgärder krävas av exporterande tredje land, bl.a. inlämning av bekämpningsprogram och hälsointyg. Även om utvärderingen av de program som tredje land lämnar in innebär en svår arbetsbelastning för kommissionen visar erfarenheterna från liknande ordningar att det är möjligt.

E. Slutsatser

Bestämmelserna i direktiv 92/117/EEG behöver ses över mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av dem. Fjäderfäprodukter utgör fortfarande en viktig källa till salmonella hos människor. Dessutom kommer resultaten av riskbedömningar i framtiden kanske att avslöja andra viktiga källor till zoonotiska smittämnen eller så kommer kanske nya egenskaper att uppträda hos vissa organismer. Globala rambestämmelser för bekämpningen av zoonoser måste därför fastställas.

Åtgärderna mot zoonotiska infektioner måste baseras på riskanalyser i tre steg, nämligen riskbedömning, riskhantering och riskkommunikation. Kommissionen lägger fram två förslag till en ny rättslig ram på detta område:

- Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen, om ändring av rådets beslut 90/424/EEG och om upphävande av rådets direktiv 92/117/EEG.

- Förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om bekämpning av salmonella och andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen och om ändring av rådets direktiv 64/432/EEG, 72/462/EEG och 90/539/EEG.

Av dessa förslag syftar det första till att täcka in områdena insamling av uppgifter om incidens och prevalens av biologiska risker och insyn i dessa data, medan det andra förslaget huvudsakligen behandlar riskhanteringens olika aspekter. Uppdelningen på två rättsakter borde underlätta det praktiska genomförandet. Det är emellertid viktigt att betona att dessa förslag tillsammans utgör en sammanhängande helhet. Europeiska livsmedelsmyndigheten kommer att få en central funktion vad gäller insamling av data om livsmedelssäkerhet och förmedling av dessa data.