MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN om konfliktförebyggande

INNEHÅLL

Inledning

1. Att skapa stabilitet

A. EU:s roll när det gäller att främja integration

Europeiska unionen och dess grannar

Att förstärka regionalt samarbete i ett vidare sammanhang

Att skapa handelsförbindelser

B. Att införliva konfliktförebyggande i alla samarbetsprogram

En integrerad strategi

Betydelsen av landstrategidokument

Makroekonomiskt klimat

Stöd till demokrati, rättsstatsprincipen och det civila samhället

Reformer på säkerhetsområdet

Särskilda åtgärder efter en konflikt

C. Att hantera övergripande problem på ett effektivare sätt

Narkotika

Handeldvapen

Förvaltning av och tillgång till naturresurser

Miljöförstöring

Spridningen av smittsamma sjukdomar

Folkomflyttningar och människosmuggling

Näringslivets roll i instabila områden

2. Att reagera snabbt på begynnande konflikter

A. Att optimera gemenskapens instrument

B. Att säkra en snabb reaktion från gemenskapen

C. Politiska och diplomatiska instrument

Politisk dialog

EU:s särskilda representanter

D. Att använda sanktioner

E. Att anpassa EU:s mekanism för krishantering

3. Att förstärka internationellt samarbete för att förebygga konflikter

A. Samarbete med andra länder

B. Samarbete med internationella organisationer

Samarbete med Förenta nationerna

Samarbete med Bretton Woods-institutionerna

Samarbete med OSSE och Europarådet

Samarbete med andra aktörer

C. Samarbete med icke-statliga organisationer

Slutsats ...................................................................................................29

SAMMANFATTNING

Listan över konfliktorsaker blir allt längre och därför krävs internationellt samarbete och multilaterala insatser av en ny omfattning. EU, som i sig är ett exempel på ett fortlöpande arbete för att skapa fred och välstånd, har en viktig funktion att fylla i de globala insatserna för att förebygga konflikter. I detta syfte har unionen tillgång till en rad olika instrument för åtgärder på både lång och kort sikt.

Både bland sina omedelbara grannar och globalt strävar EU efter att främja stabilitet genom att stödja regional integration och utveckla handels förbindelser. Med sin långa erfarenhet inom dessa områden befinner sig EU i en god position för att göra detta. Direkt stöd till regionala strukturer i Afrika och autonoma handelsmedgivanden till västra Balkan utgör exempel på instrument som syftar till långsiktig stabilisering.

Utvecklingspolitiken och andra samarbetsprogram utgör gemenskapens mest kraftfulla instrument för att behandla de grundläggande konfliktorsakerna. Det krävs en verkligt långsiktig och integrerad strategi som täcker alla sidor av den strukturella stabiliteten i riskländer. I detta avseende måste samordningen mellan kommissionens och medlemsstaternas insatser säkras. Rent praktiskt kommer de strategidokument (landstrategidokument) som utarbetas för varje land som erhåller stöd av gemenskapen att utgöra de viktigaste instrumenten för att integrera en sådan strategi i alla samarbetsprogram. Lämpliga indikatorer kommer också att användas.

I länder som utgör potentiella konflikthärdar kan man behöva inrikta stödet utifrån på att (åter)skapa ett gynnsamt politiskt klimat (t.ex. stöd till demokrati, rättsstatsprincipen, det civila samhället, oberoende medier, jämställdhet). Gemenskapen kan också behöva bli mer delaktig i reformer på säkerhetsområdet. Då ett land kommer ur en konfliktsituation bör gemenskapen bidra till att befästa freden genom särskilda program såsom återanpassnings program.

En annan strategi när det gäller integrering av konfliktförebyggande består i att finna effektivare sätt - både inom Europeiska unionen och i ett bredare internationellt sammanhang - att ta upp övergripande problem som kan bidra till spänningar och konflikter. De viktigaste problemen gäller narkotika, handeldvapen, naturresurser, miljöförstöring, folkomflyttningar, människosmuggling och, i viss mån, näringslivsintressen i instabila områden. Gemenskapens instrument på dessa områden kan utvecklas vidare.

Parallellt med förebyggande åtgärder på lång sikt bör EU förbättra sin förmåga att reagera snabbt då situationen i ett visst land ser ut att förvärras. Detta kräver uppenbarligen ett effektivt system för tidig varning. I en framväxande krissituation kan många gemenskapsinstrument användas, inbegripet nya instrument såsom mekanismen för akuta ingripanden. EU kan använda en rad olika alternativ från politisk dialog till särskilda representanter, i framtiden inbegripet civila krishanteringsmekanismer. Samtliga dessa kan förbättras genom att de görs mer systematiska och flexibla. I vilket fall som helst måste de dock grunda sig på en gemensam politisk hållning bland EU:s medlemsländer.

Potentiella konflikter överskrider ofta gränser. Detta kräver internationellt samarbete för långsiktig förebyggande verksamhet samt samordning av insatser i framväxande krissituationer. EU kommer därför att förstärka sitt samarbete med internationella partner som verkar på området konfliktförebyggande, såsom USA, Kanada, Ryssland, Japan och Norge, de viktigaste internationella organisationerna såsom FN och OSSE samt icke-statliga organisationer.

Inledning

De enorma kostnaderna i form av resurser och mänskligt lidande som orsakas av våldsamma konflikter kräver stora insatser för att förebygga konflikter. Detta är framför allt moraliskt och politiskt påkallat, men är också ekonomiskt motiverat. Det är mycket billigare att kanalisera en konflikt till dialog och konstruktiva insatser än att hantera följderna då konflikten har urartat till en våldsam konfrontation. Med tanke på EU:s tyngd på den internationella arenan och unionens intressen och ambitioner samt de betydande resurser unionen har avsatt till bistånd och samarbete råder det inget tvivel om att EU skall delta i dessa insatser.

Europeiska unionen är i sig ett fredsprojekt, och ett mycket lyckat sådant. Den har understött försoning och en fredlig utveckling i Västeuropa i mer än ett halvt sekel och har bidragit till att konsolidera demokratin och säkra välståndet. Genom utvidgningsprocessen, genom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt genom utvecklingssamarbete och sina biståndsprogram till tredje land försöker EU nu skapa stabilitet även utanför sina egna gränser.

Orsakerna till konflikter varierar, och det är en komplicerad uppgift att förutse hur de kommer att utvecklas. Det finns ett uppenbart behov av en förbättrad gemensam analys av de grundläggande konfliktorsakerna och av tecknen på en framväxande konflikt. Fattigdom, ekonomisk stagnation, ojämnt fördelade resurser, svaga sociala strukturer, ett odemokratiskt styrelseskick, systematisk diskriminering, kränkning av minoriteters rättigheter, destabilisering till följd av flyktingströmmar, etniska motsättningar, religiös och kulturell intolerans, sociala orättvisor samt spridning av massförstörelsevapen och handeldvapen utgör faktorer som förvärrar konflikter. Det räcker inte enbart med att dessa tecken analyseras - man måste även vidta lämpliga åtgärder. Om riskfaktorer kan identifieras tidigt ökar möjligheterna att i tid vidta effektiva åtgärder för att ta itu med de underliggande konfliktorsakerna.

Det förändrade internationella läget efter kalla krigets slut erbjuder nya möjligheter att övervinna sådana svårigheter och främja en fredlig utveckling. Kombinationen av allt friare och öppnare marknader, privat företagande och teknik har skapat välstånd och nya möjligheter för flertalet länder och människor. Den har bidragit till att sprida ett demokratiskt styrelseskick. Den sätter regeringar under ett nytt tryck att behandla sina medborgare rättvist, att godta offentlig granskning och att inleda dialog och samarbete med sina internationella partner.

Globaliseringen har dock också en mörk sida. Den internationella handeln lyckas inte överbrygga klyftan mellan dem som gynnas av den och de miljarder som lever i misär. Narkotikasmugglingen är i dag en mer omfattande näring än järn- och stålindustrin eller bilindustrin. Den olagliga handeln med diamanter inte bara finansierar konflikter utan underblåser dem aktivt. Listan över ohyggligheter är lång och blir allt längre: människosmuggling, vilken särskilt drabbar kvinnor, miljöförstöring, internationell brottslighet, spridning av vapen - av alla dimensioner - samt spridning av aids och andra sjukdomar. Dessa problem hotar inte bara välståndet. De utgör också grunden till många av de våldsamma konflikter som hemsöker världen.

Enskilda länder klarar inte av att lösa dessa problem på egen hand eller genom de traditionella instrumenten inom ramen för bilateral diplomati. För att hantera globaliseringens mörka sida krävs internationellt samarbete och multilaterala insatser av en ny omfattning. Europeiska unionen är skyldig att försöka lösa de många övergripande problem som skapar eller bidrar till konflikter. EU befinner sig också i en god position för att göra detta. Skyldigheten hänger samman med att EU hör till dem som mest främjar och mest gynnas av den globala öppenheten och det globala samarbetet. EU befinner sig i en god position eftersom den har medel och myndighet att uppnå reella resultat.

Listan över EU-instrument som direkt eller indirekt berör konfliktförebyggande är lång: utvecklingssamarbete och bistånd till tredje land, ekonomiskt samarbete och handelspolitiska instrument, humanitärt bistånd, social- och miljöpolitik, diplomatiska instrument såsom politisk dialog och medling eller ekonomiska och andra sanktioner samt de nya instrumenten inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (inbegripet informationsinsamling för att förutse potentiella konfliktsituationer och övervaka internationella avtal). Genom dessa är EU redan starkt engagerad i konfliktförebyggande arbete. EU kan och måste dock fokusera och effektivisera sina insatser inom detta område. Unionen måste ha förmåga att reagera i tid och med en lämplig kombination av olika instrument allt enligt den specifika situation som uppstått. I sista hand är det inte bara fråga om smidiga besluts- och förvaltningsförfaranden, utan det handlar i grunden om den gemensamma politiska viljan att reagera.

I detta meddelande sammanfattas vad EU redan gör och vilka instrument den förfogar över samt föreslås möjlig framtida konfliktförebyggande verksamhet. Meddelandet är en uppföljning av den rapport från generalsekreteraren/höge representanten och kommissionen med konkreta rekommendationer om hur man kan förbättra samstämmigheten och effektiviteten i Europeiska unionens agerande när det gäller konfliktförebyggande (14088/00) som lades fram för Europeiska rådet i Nice. Det utgör också ett bidrag till det handlingsprogram som kan komma att antas vid Europeiska rådets möte i Göteborg.

För tydlighetens skull görs det i meddelandet åtskillnad mellan förebyggande på lång sikt ("att skapa stabilitet") och förebyggande på kort sikt ("att reagera snabbt på begynnande konflikter"). Det tas också upp hur samordningen av och samarbetet kring konfliktförebyggande insatser på internationell nivå kan förbättras.

1. Att skapa stabilitet

A. EU:s roll när det gäller att främja integration

Europeiska unionen och dess grannar

För bara drygt ett halvsekel sedan var länderna i det som i dag är EU inblandade i en förödande konflikt. Det skulle ha varit svårt 1945 att föreställa sig den stabilitet och det välstånd som präglar EU i dag. Att de före detta antagonisterna i Europa har nått så långt beror i hög grad på de visionära ledare som erkände att Europas enda väg framåt bestod i att riva ner hinder och främja samarbete mellan stater på grundval av gemensamma värderingar och intressen, både politiska och ekonomiska. Detta utgör ett unikt experiment som ger viktiga lärdomar i en värld som kämpar för att tygla fientligheter mellan stater och hantera mellanstatliga förbindelser på ett fredligt sätt.

Den europeiska modellens styrka och attraktionskraft illustreras av den pågående utvidgningsprocessen. Genom att erbjuda utsikter till europeisk integration har EU redan hjälpt länderna i Central- och Östeuropa i deras strävan efter att bli stabila demokratier och fungerande marknadsekonomier. Detta har utgjort en drivkraft för steget från splittring till enhet. Det har drastiskt minskat gränstvister och nationalistiska spänningar samt möjliggjort betydande framsteg när det gäller att integrera minoriteter i samhället. Utsikterna till anslutning samt samarbete i form föranslutningsstrategier som utvecklats av kommissionen har lett till ett betydande ekonomiskt uppsving i kandidatländerna, vilket i sin tur bidrar till att förstärka den övergripande reformprocessen.

Med sikte på EU-medlemskap införlivar de fem länderna på västra Balkan på samma sätt den europeiska modellen i sina egna strukturer genom den stabiliserings- och associeringsprocess som inleddes 1999.

Det regionala samspelet med Europeiska unionen kan också främja ett utökat samarbete mellan de länder som angränsar till unionen och fungera som en stabiliseringsfaktor inom och mellan länder. I denna anda bedriver tolv Medelhavsländer regionalt samarbete genom Europa-Medelhavspartnerskapet (Barcelonaprocessen), genom vilket de har erbjudits att skapa ett stort frihandelsområde mellan Medelhavsområdet och EU år 2010. Detta tjänar ett viktigt konfliktförebyggande mål med avseende både på den komplicerade fredsprocessen i Mellanöstern och på andra delar i regionen (se ruta).

Att förstärka regionalt samarbete i ett vidare sammanhang

Utanför Europa kan EU:s modell tjäna som ett exempel för andra regioner genom att uppmuntra stater att minska politiska spänningar, öka sitt ömsesidiga ekonomiska beroende och öka det ömsesidiga förtroendet mellan länder.

Mercosur, som samlar Argentina, Brasilien, Paraguay och Uruguay och som fått EU:s stöd allt sedan organisationen skapades 1991, utgör ett slående exempel på detta. Den har haft en viktig roll när det gäller att befästa demokratin och rättsstatsprincipen i alla sina medlemsstater, särskilt Paraguay. Det var genom Mercosur som dessa länder inledde förtroendeskapande åtgärder på försvarsområdet. Gentemot både Mercosur och många andra regionala organisationer runt om i världen har en stor del av EU:s stöd syftat till att förstärka gemensamma regionala strukturer [1].

[1] Kommissionen stöder för närvarande Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen (UEMOA), Västafrikanska staters ekonomiska gemenskap (ECOWAS), Gemensamma marknaden för östra och södra Afrika (COMESA), Södra Afrikas utvecklingsgemenskap (SADC), Cariforum och Pacific Islands Forum. I år kommer man att lansera ett större projekt (med en budget på cirka 15 miljoner euro) för att förstärka SADC:s administrativa kapacitet. Kommissionen planerar också att stödja Centralafrikanska ekonomiska och monetära gemenskapen (CEMAC), Södra Afrikas tullunion (SACU) och Sydasiatiska sammanslutningen för regionalt samarbete (SAARC). Upprättandet av en tullunion mellan de sex länderna i San José-gruppen i Centralamerika kommer också att stödjas av kommissionen.

På samma sätt är ett viktigt mål i Cotonouavtalet mellan EU och de 77 länder i Afrika, Västindien och Stilla havet som ingår i AVS att förbättra det ekonomiska och handelspolitiska samarbetet mellan dessa länder regionalt. I sina förbindelser med de sex länderna i Gulfstaternas samarbetsråd (GCC) försöker gemenskapen också stimulera deras integration genom en tullunion. I detta avseende hoppas den att Yemen i något skede kommer att kunna ansluta sig till samarbetet inom GCC.

Gemenskapsstöd kan också särskilt riktas in på regionala strukturer med ett tydligt konfliktförebyggande syfte. I denna anda har kommissionen stött OAU:s mekanism för förebyggande, hantering och lösning av konflikter, ECOWAS konfliktförebyggande mekanism, fredsprocessen i Demokratiska republiken Kongo inom ramen för Lusakaavtalet (genom SADC) och fredsförhandlingarna i Burundi. Kommissionen avser att ägna mer resurser åt dessa initiativ i framtiden. Framför allt är den beredd att stödja SADC:s initiativ beträffande lätta vapen och narkotika smuggling.

Dessutom spelar kommissionen en aktiv roll i flera regionala initiativ där stabilitet och säkerhet utgör viktiga frågor, till exempel den nordliga dimensionen med Östersjöländerna eller Aseans regionala forum (ARF).

Kommissionen kommer att ge högre prioritet åt sitt stöd till regional integration och framför allt regionala organisationer med ett tydligt konfliktförebyggande uppdrag.

Att skapa handelsförbindelser

Integration på handelsområdet utgör en viktig del av EU:s modell och är ett väsentligt inslag i utvecklingen av ett ömsesidigt internationellt beroende. Genom att stödja deras reformer av handeln och ekonomin samt erbjuda dem ett bättre tillträde till EU-marknaden hjälper gemenskapen utvecklingsländer att integreras i världsekonomin. Som en motor för ekonomisk tillväxt och en minskad fattigdom bidrar EU:s handelspolitik till konflikt förebyggandet.

Gemenskapen erbjuder genom sitt allmänna preferenssystem ett förmånligt tillträde till den europeiska marknaden för flertalet produkter från utvecklingsländer (med varierande förmånstullar). Detta är i allmänhet kopplat till kapacitetsskapande åtgärder på handelsområdet för att hjälpa länderna att utnyttja dessa möjligheter. Som en del av Cotonouavtalet åtnjuter alla AVS-länder fram till 2008 fritt marknadstillträde för de flesta av sina produkter. Särskilda förmåner erbjuds också latinamerikanska länder som bekämpar produktion och smuggling av narkotika.

Den 26 februari 2001 utvidgade rådet det tull- och kvotfria marknadstillträdet till alla produkter från de minst utvecklade länderna med undantag för vapen ("allt-utom-vapen"-initiativet). För bananer, socker och ris gäller inledningsvis en övergångsperiod. EU utgör redan nu den viktigaste exportmarknaden för dessa länder. Genom detta nya initiativ kommer EU att bli deras klart viktigaste handelspartner.

Ett bra exempel på en handelspolitisk insats som främjar långsiktig stabilisering i instabila regioner är de autonoma handelsmedgivanden som EU gradvis har utvidgat till de fem länderna på Västra Balkan mot deras åtaganden i fråga om reformer och regionalt samarbete. Inom ramen för anslutnings- och stabiliseringsprocessen åtnjuter de fem länderna mycket gynnsamma autonoma handelsförmåner i sin export till gemenskapen, där över 85 % av deras varor nu har tullfritt tillträde till Europeiska unionen.

Handelspolitiken kan också utnyttjas i motsatt syfte. Förmåner kan upphävas i syfte att försöka förhindra att en oroväckande situation förvärras ytterligare. Efter att kommissionen undersökt rapporter om omfattande tvångsarbete upphävde till exempel rådet 1997 Burmas förmåner inom ramen för det allmänna preferenssystemet. Detta gäller fortfarande.

B. Att införliva konfliktförebyggande i alla samarbetsprogram

Våldsamma konflikter uppstår sällan spontant eller med kort varsel. Då folk tar till vapen är detta i allmänhet ett resultat av en situation som förvärras successivt och som ofta har djupt rotade och väl kända orsaker. Svårigheter att ta itu med problem såsom extrem fattigdom, ett orättvist fördelat välstånd, bristfälliga eller förstörda naturresurser, arbetslöshet, bristfällig utbildning, etniska och religiösa spänningar, gränstvister och regionala tvister, en statsmakt i upplösnings tillstånd eller brist på fredliga medel för att avgöra tvister har försatt hela samhällen i kaos och lidande. Då de slutligen lyckas ta sig ur denna förödande situation står de inför en lång och svår återuppbyggnads process.

Utvecklingspolitiken och andra samarbetsprogram [2] utgör utan tvivel gemen skapens mest kraftfulla instrument för att behandla de grundläggande konflikt orsakerna. För att se till att dessa instrument används på ett optimalt sätt måste dock strategin vara verkligt långsiktig samt identifiera och riktar in sig på behoven så långt i förväg som möjligt. Kommissionen har nyligen gjort insatser för att omorientera utvecklingspolitiken mot målet att minska fattigdomen och göra genomförandet mer verkningsfullt och effektivt [3]. Denna strategi inbegriper att samordna insatserna med medlemsstaterna och andra biståndsgivare.

[2] Med andra samarbetsprogram avses program med länder som inte betraktas som utvecklingsländer i OECD/DAC:s förteckning.

[3] Se rådets och kommissionens uttalande om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik av den 10 november 2000.

Även om EU redan är världens största biståndsgivare är det uppenbart att ett ytterligare förstärkt bistånd till tredje land enligt internationella riktlinjer samtidigt skulle öka EU:s förmåga att förebygga konflikter på lång sikt.

En integrerad strategi

Att bemöta de grundläggande konfliktorsakerna innebär att man skapar, återupprättar eller förstärker den strukturella stabiliteten i alla dess aspekter. Begreppet strukturell stabilitet myntades av kommissionen i dess meddelande om konfliktförebyggande från 1996 [4], och användes av OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete i dess riktlinjer från 1997 om konflikter, fred och utvecklingssamarbete. Strukturell stabilitet kännetecknas av en hållbar ekonomisk utveckling, demokrati och respekt för mänskliga rättigheter, livsdugliga politiska strukturer samt sunda miljö förhållanden och sociala villkor så att man kan hantera förändringar utan att det uppstår konflikter. Alla dessa delar måste tas upp på ett samordnat sätt. Viktigast är att samarbetsprogram allt oftare grundar sig på berörda länders egna strategier eftersom det numera erkänns att lokalt ägarskap är en förutsättning för framgång och gör det möjligt att beakta ländernas egen situation, historia och kultur.

[4] "Europeiska unionen och frågan om konflikter i Afrika: uppbyggnaden av fred, förebyggandet av konflikter och därutöver" (mars 1996, SEK(1996) 332).

Även om det är svårt att bedöma kan man identifiera några få framgångsrika strategier för konfliktförebyggande. Detta gäller både Europeiska unionen och andra internationella aktörer. Då man studerar gemenskapens senare insatser i sårbara områden och områden som håller på att återuppbyggas framträder ett antal fall där EU genom en integrerad strategi lyckats ge ett avsevärt bidrag till att antingen bevara eller återskapa en viss strukturell stabilitet.

El Salvador och Guatemala utgör goda praktiska exempel på denna integrerade strategi. Genomförandet av fredsavtal i dessa länder gick hand i hand med samarbete som täckte alla sektorer som är väsentliga för att återskapa strukturell stabilitet. Rent generellt grundar sig EU:s övergripande förhållningssätt gentemot Latinamerika numera på en integrerad strategi.

Ett slående exempel på långsiktigt förebyggande genom återuppbyggnad och konsolidering är den integrerade strategi som gemenskapen har eftersträvat i Balkan (se ruta). Denna modell kan dock vara svår att tillämpa på länder som inte eftersträvar EU-medlemskap. Den allmänna utgångspunkten, som grundar sig på en öppen och tydligt strukturerad process med konkreta fördelar för åtaganden som rör fred och regional stabilitet, kan dock säkert överföras till andra länder och regioner.

Kommissionen kommer att se till att dess utvecklingspolitik och övriga samarbetsprogram tydligare riktas in på att bemöta de grundläggande konfliktorsakerna på ett samordnat sätt.

Betydelsen av landstrategidokument

I praktiken utgörs det instrument som skall säkra en sådan integrerad strategi för konfliktförebyggande av de strategiska dokument som har upprättats för varje land som får stöd av gemenskapen (landstrategidokument). Sådana dokument har för närvarande utarbetats för alla utvecklingsländer i Afrika, Väst indien, Stilla havet, Asien, Latinamerika och Medelhavs området. Med tiden kommer alla länder som får bistånd av gemenskapen att få ett landstrategi dokument.

I alla landstrategidokument görs en bedömning av potentiella konfliktsituationer med stöd av lämpliga indikatorer på potentiella konflikter. Dessa indikatorer rör frågor såsom den politiska och ekonomiska maktbalansen, kontrollen över säkerhetsstyrkor, regeringens etniska sammansättning i etniskt blandade länder, kvinnors representation i beslutsfattande organ, den potentiella försämringen av miljöresurser osv. De skall bidra till att identifiera potentiella konflikter i ett tidigt stadium. En modell för sådana indikatorer håller för närvarande på att utvecklas för kommissionens räkning av nätverket för konfliktförebyggande (CPN) [5], och den bör vara färdig i slutet av första halvåret 2001.

[5] CPN är nätverk av akademiska institutioner, icke-statliga organisationer och oberoende experter som är verksamma på området konfliktförebyggande. Det inrättades 1997 efter en resolution av Europaparlamentet och får ekonomiskt stöd av kommissionen. Det utgör en forskningsresurs för kommissionen i frågor som rör konfliktförebyggande.

För de länder där nämnda analys har pekat på konfliktriskfaktorer ("länder med konfliktpotential") kommer konfliktförebyggande åtgärder att införlivas i gemenskapens övergripande program. Konfliktindikatorer gör det lättare att införliva åtgärder som syftar till att förebygga konflikter i olika sektoriella program (på områden såsom transport, landsbygdens utveckling, energi, miljö, hälso- och sjukvård, forskning eller utbildning). Som ett praktiskt planeringsverktyg för att hjälpa till att identifiera projekt med konfliktförebyggande åtgärder kommer kommissionen före slutet av 2001 att utge en "handbok för konfliktförebyggande" utifrån det arbete som redan gjorts i fråga om AVS-länderna. Verktyg för att bedöma inverkan på konflikter kan också utvecklas i samarbete med medlemsstaterna.

För att förbättra den övergripande samstämmigheten och effektiviteten hos EU:s konflikt förebyggande insatser måste samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna förbättras. Som ett litet första steg bör man systematiskt utbyta landstrategidokument och motsvarande dokument från medlems staterna. Det finns också utrymme för ett mer regelbundet utbyte av information (om landanalyser, bästa metoder, politiska initiativ m.m.) mellan kommissionen, rådets enhet för politisk planering och tidig förvarning (policyenheten) samt medlemsstaternas områdes ansvariga. Detta skulle kunna grundas på den elektroniska anslagstavla som 1998 infördes för afrikanska länder. Inom detta område kommer samordningen att följa de riktlinjer för att förstärka den operativa samordningen som antogs av rådet (allmänna frågor) i januari 2001.

Mot bakgrund av det initiativ som togs vid det informella mötet mellan utrikesministrarna i september 2000 i syfte att effektivisera Europeiska unionens externa verksamhet har kommissionen och medlemsstaterna bedrivit ett nära samarbete med rådets sekretariat för att utarbeta "sammanfattningar" av förbindelserna mellan Europeiska unionen och vissa tredje länder. Dessa sammanfattningar kan utgöra en grund för en bättre samordning och komplementaritet mellan gemenskapens respektive medlemsstaternas bistånd till länder med konfliktpotential [6].

[6] Rådet (allmänna frågor) den 22 januari 2001.

Kommissionen kommer att

- använda lämpliga indikatorer för att analysera potentiella konfliktsituationer i alla landstrategidokument,

- utveckla praktiska planeringsverktyg för att införliva konfliktförebyggande åtgärder i alla samarbetsprogram med riskländer,

- utbyta landstrategidokument med motsvarande dokument från medlemsstaterna,

- inrätta ett pilotsystem i nära samarbete med rådets policyenhet för ett regelbundet utbyte av information mellan kommissionen, rådets policyenhet och medlemsstaternas områdesansvariga i fråga om två instabila områden: Balkan och området kring de stora sjöarna i Afrika.

Makroekonomiskt klimat

Ett sunt makroekonomiskt klimat ingår i strukturell stabilitet. Kommissionen ger ett avsevärt bidrag till makroekonomisk stabilisering och stöder ekonomiska reformer genom budgetstöd. Den har under senare tid även givit ett betydande bidrag till det multilaterala initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder (HIPC), som är utformat för att hjälpa dessa länder att hantera sin skuldbörda. År 1999 anslog gemenskapen 1 miljard euro av Europeiska utvecklingsfondens (EUF) medel till AVS-länderna och 54 miljoner euro för länderna i Latinamerika och Sydostasien.

För närvarande förbereder eller planerar EU makroekonomiskt bistånd till Bulgarien, Albanien, Bosnien, F.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Kosovo, Montenegro, Moldova, Tadzjikistan och Ukraina. Detta stöd tjänar tydligt ett övergripande mål att förebygga konflikter genom att göra det möjligt att stabilisera det ekonomiska klimatet i dessa länder.

Gemenskapen stöder aktivt Världsbankens och Internationella valutafondens (IMF) initiativ att utarbeta strategidokument för minskad fattigdom för vissa biståndsländer och inrätta nya ekonomiska instrument såsom fonden för fattigdomsbekämpning och tillväxt (se även samarbetet med Bretton Woods-institutionerna i avsnitt 3).

I detta sammanhang har man även särskilt uppmärksammat kraftigt skuldtyngda fattiga länder som berörs av en konflikt. För att ge dessa länder en möjlighet att inleda processen för skuldlättnader kom Världsbankens och IMF:s styrelser nyligen överens om att förlänga klausulen om tidsbegränsning (sunset clause) till slutet av 2002. Då dessa länder väl har börjat tillämpa bank- och fondunderstödda program inom ramen för sina strategidokument för minskad fattigdom, kommer deras skuldproblem att behandlas för sig inom ramen för det förstärkta initiativet för kraftigt skuldtyngda fattiga länder.

Slutligen bör det noteras att även om en minskad fattigdom utgör en kritisk faktor när det gäller att minska konfliktpotentialen, så kan fattigdom minskas endast om ekonomin kännetecknas av tillväxt. Åtgärder för att minska fattigdomen måste följaktligen åtföljas av åtgärder för att främja den ekonomiska tillväxten.

Kommissionen överväger att delfinansiera Världsbankens och IMF:s finansieringsinstrument som skall stödja genomförandet av strategidokument för minskad fattigdom i AVS-länderna.

Stöd till demokrati, rättsstatsprincipen och det civila samhället

Potentiella konflikthärdar utgörs vanligtvis av de länder som har den minst utvecklade demokratin och där det externa stödet av uppenbara skäl är svårast att genomföra. Under sådana förhållanden bör EU:s stöd genom riktade åtgärder syfta till att möjliggöra ett mer gynnsamt demokratiskt klimat. Dessa åtgärder kan bygga på kommissionens omfattande erfarenhet inom detta område, särskilt genom bilaterala, regionala eller övergripande samarbetsprogram [7].

[7] Bilaterala eller regionala program finansieras enligt följande förordningar: Phare (för central- och östeuropeiska länder), Tacis (för de nya oberoende staterna), Cards (för Balkanländerna), Meda (för Medelhavsländerna), ALA (för länder i Asien och Latinamerika) samt EUF för AVS-länderna. Sedan 1994 ger man genom det europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter även tematiskt och globalt stöd (100 miljoner euro under 2000) till icke-statliga organisationer och internationella organisationer som verkar inom dessa områden.

Kommissionen är särskilt aktiv när det gäller övergång till demokrati och demokratiska val genom projekt för att informera väljare och kurser för valobservatörer. Sydafrika 1994 och Västbanken/Gazaremsan 1996 är mycket goda exempel på fall där kommissionens stöd, både i form av valobservatörer och bistånd, med framgång bidrog till att dämpa konflikter. När det gäller parlamentarisk verksamhet har kommissionen stött verksamheter som gör det möjligt för parlamentariker att utöva sin demokratiska funktion, såsom i Etiopien 1998. På området medborgerliga och politiska rättigheter har gemenskapens bistånd finansierat rättshjälp till offer för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Armenien, där EU under 1998 stödde ett rättshjälpsprogram som drevs av den internationella federationen för mänskliga rättigheter. När det gäller yttrandefrihet och oberoende medier har gemenskapens stött utvecklingen av oberoende press och etermedier till exempel genom att höja den yrkesmässiga standarden. I Förbundsrepubliken Jugoslavien bidrog stödet från kommissionen och medlemsstaterna till att övertyga den allmänna opinionen om att det faktiskt fanns ett starkt alternativ till Milosevic. När det gäller frågan om gott styre stöder EU partnerskapet för en reform av styrelseskicket i Indonesien (se ruta).

Som en del av sitt stöd till det civila samhället har kommissionen också givit ett omfattande stöd till initiativ av eller för kvinnor inom ramen för Beijingprocessen, som inleddes efter Världskvinnokonferensen 1995. Exemplen inbegriper främjandet av en euro-arabisk dialog mellan kvinnor, upprättandet av ett kvinnocentrum i Gaza och ett antal lokala initiativ på Cypern som dragits igång av kvinnor. I en resolution från Europeiska rådet [8] understryks att ett könsperspektiv måste ges högsta prioritet i krisinsatser och krisförebyggande åtgärder. I ett betänkande från oktober 2000 [9] uppmanar Europaparlamentet medlemsstaterna att systematiskt främja kvinnors deltagande i den officiella konfliktlösningsprocessen. Kommissionen håller på att utarbeta ett meddelande om jämställdhet i utvecklingssamarbete där vi kommer att identifiera vissa områden som kräver särskilda insatser.

[8] Europeiska rådets resolution om att integrera könsaspekter i utvecklingsfrågor (20 december 1995).

[9] Europaparlamentets betänkande om kvinnors deltagande i fredlig lösning av konflikter (oktober 2000).

För länder som uppvisar konfliktpotential kommer mer riktade åtgärder vid behov att genomföras för att möjliggöra ett mer gynnsamt demokratiskt klimat. Framför allt kommer en ökad vikt att fästas vid stöd till valförfaranden, parlamentarisk verksamhet och rättsväsendet.

Kommissionen kommer då särskilt att främja lika deltagande för kvinnor och män i samhället, näringslivet och politiken.

Reformer på säkerhetsområdet

Säkerhetssektorn har traditionellt inte stått i centrum för gemenskapens samarbete. För att skapa strukturell stabilitet måste man dock i många länder göra en grundläggande översyn av den statliga säkerhetssektorn (dvs. polisen, de väpnade styrkorna och den övergripande demokratiska kontrollen över säkerhetsstyrkorna). I El Salvador och Guatemala 1998 har gemenskapens insatser hjälpt polisen att bli mer professionell och opartisk bedömt utifrån erkända internationella normer. I dessa fall finansierades utrustning och utbildningsprogram i ämnen såsom mänskliga rättigheter och etiska frågor genom gemenskapens budget.

För länder som uppvisar konfliktpotential bör man systematiskt analysera säkerhetssektorn. Då stöd från gemenskapen kan ge ett mervärde bör kommissionen fokusera sig på detta område. Då medlemsstaterna befinner sig i en bättre position att hjälpa till (t.ex. vid reformer av väpnade styrkor) kommer de att uppmuntras att prioritera detta under diskussionerna om landstrategidokumenten. På så sätt kan kommissionen se till att gemenskapens stöd på säkerhetsområdet kompletterar andra aktörers insatser. Exempelvis kan gemenskapen stödja omställningen av militära resurser till civila ändamål och andra strukturella reformer av säkerhetssektorn. Ett typfall är de stora insatserna genom det internationella centret för vetenskap och teknik i Moskva i syfte att se till att kärnvapenforskare i före detta Sovjetunionen inte förmedlar sina kunskaper till andra länder.

Inom ramen för sina befogenheter planerar kommissionen att spela en allt mer aktiv roll på detta område. Detta kommer att ske i form av verksamhet som syftar till att förbättra polisväsendet och främja omställning av militära resurser och avväpning i fråga om både massförstörelsevapen och konventionella vapen. Kommissionen skulle kunna stödja utbildning i de mänskliga rättigheterna för hela säkerhetssektorn.

Särskilda åtgärder efter en konflikt

Situationen efter en konflikt - eller då konflikten "frusits", som nu är fallet i södra Kaukasus - kräver vanligen ett riktat bistånd till återanpassningsprogram. Ett exempel på gemenskapens engagemang i sådan verksamhet är Abkhazien och Sydossetien (Georgien). Genom avtal med de stridande parterna har kommissionen kunnat finansiera återanpassningsprojekt inom ett antal sektorer inbegripet vatten-, gas- och elförsörjning, nya skolbyggnader, jordbruksutveckling och järnvägar.

För att skapa en säker fysisk omgivning för återuppbyggnaden har även minröjnings verksamhet gjorts till en prioritering i situationer efter en konflikt (t.ex. i Bosnien). I ett förslag till förordning om personminor, som fortfarande ligger på rådets bord, föreskrivs destruktion av landminor och särskilda återanpassningsprogram för både berörda personer och samhällen. Kommissionens hoppas att rådet kommer att anta förordningen under första halvåret 2001.

Ett annat viktigt område - inte minst på grund av dess koppling till en stabiliserad säkerhetssituation - är demobilisering, avväpning och återintegrering. Tidigare har det internationella samfundet alltför ofta förbisett de särskilda problem som är förknippade med tidigare stridande i länder efter en konflikt. Man har antagit att de stridande från varje sida snabbt och helt stilla återvänder till sina hem efter att ett fredsavtal har undertecknats. Som tur är har det internationella samfundet kommit att inse vikten av att säkra adekvata bestämmelser om återintegrering av tidigare stridande parter och av att inbegripa sådana bestämmelser i förhandlingarna om och genomförandet av fredsavtal.

Gemenskapen har mycket att bidra med inom detta område. Tillsammans med andra biståndsgivare planerar kommissionen att stödja demobiliserings processen i Kambodja. Detta skulle passa in i en rad redan planerade insatser, särskilt i landets nordvästra del där demobiliserade soldater förväntas slå sig ned. Då fredsavtalet väl genomförs i Burundi är kommissionen beredd att finansiera ett återanpassningsprogram i landet. Så snart som den pågående fredsprocessen i Eritrea tillåter är kommissionen beredd att stödja det program som utarbetats tillsammans med Världsbanken och som syftar till att demobilisera och återintegrera cirka 200 000 soldater. Kommissionen håller också på att utarbeta ett återanpassningsprogram för Demokratiska republiken Kongo för att stödja varje möjligt framsteg i fredsprocessen.

Ett viktigt område där det ofta krävs insatser för att förhindra att konflikten återuppstår i känsliga situationer efter en konflikt är då barn påverkas av en väpnad konflikt. I en konfliktsituation kan folkomflyttningar och allmän osäkerhet avbryta barnens normala inlärningsprocess. Som en direkt följd av krisen tillbringar barn sålunda ofta en lång tid i flyktingläger utan tillgång till utbildning eller annan värdeskapande verksamhet, och de ställs då ofta i en situation där de inte har något annat val än att ansluta sig till rebellgrupper eller delta i kriminell verksamhet efter konflikten. Akuta utbildningsprogram och återanpassningsprogram som riktar sig till barn är således av avgörande betydelse för att se till att barn och ungdomar inte blir destabiliserande element efter en konflikt. Barn utgör sålunda en övergripande prioritering för EU:s humanitära bistånd, och kommissionen finansierar akuta utbildningsinsatser för barn som påverkas av väpnade konflikter i länder som Demokratiska republiken Kongo, Sudan, Sierra Leone, Kosovo, Makedonien och Montenegro. Dessutom stöder kommissionen direkt internationella insatser för att förbättra tillgången till aktuella uppgifter om barn som påverkas av väpnade konflikter.

Man måste också tänka på betydelsen av försoningsprocesser. EU:s stöd till Sydafrikas sannings- och försoningskommission är ett välkänt och bra exempel på detta.

Sambandet mellan katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd är av central betydelse för den övergripande strävan att förebygga konflikter. I ett [kommande] meddelande om detta samband kommer man att identifiera en rad åtgärder som skulle kunna förbättra gemenskapens bidrag till de internationella insatserna i efterkris situationer. Detta inbegriper att bättre integrera det långsiktiga perspektivet i katastrofbiståndet, att anpassa utvecklingsprogram och utvecklingsinstrument för att möjliggöra ett snabbare och mer effektivt övertagande från katastrofinsatser samt att förbättra samordningen mellan biståndsgivare.

I situationer efter en konflikt kommer EU:s bistånd att koncentreras på att konsolidera freden och förebygga framtida konflikter framför allt genom särskilda återanpassningsprogram, återanpassningsåtgärder för barn, program för demobilisering, avväpning och återintegrering samt program som stöder försoningsprocesser.

C. Att hantera övergripande problem på ett effektivare sätt

Den stora utmaningen vid konfliktförebyggande är att finna effektiva och lämpliga sätt att angripa orsakerna till spänningar och våldsamma konflikter. Varje situation och varje konflikt har sina egna särdrag. Vissa av de faktorer som spelar in är emellertid övergripande problem och bör studeras som sådana. Detta gäller särskilt narkotika, handeldvapen, tillgång till och förvaltning av naturresurser, miljöförstöring, smittsamma sjukdomar, omfattande folk omflyttningar, människosmuggling och näringslivsintressen i instabila områden. Denna förteckning är inte på något sätt uttömmande, men den utgör en utgångspunkt för att stimulera diskussionen inom unionen, vilken i sin tur skulle kunna lägga grunden för en bredare internationell debatt. I alla dessa fall planerar kommissionen att lägga fram konkreta förslag för övervägande inom lämpliga internationella organ (såsom FN, G8 och OECD).

Narkotika

Det finns ett nära samband mellan narkotika och brottslighet. Kriminella organisationer som producerar och smugglar narkotika har i praktiken förvandlat vissa delar av världen till "förbjudna områden". De stora belopp som ligger i narkotika och penningtvätt har också i viss mån lockat till sig terroriströrelser och paramilitära organisationer som vill ha medel för att köpa vapen. Deras mål är i allmänhet områden där samhällsstrukturen redan har slitits sönder genom fattigdom eller politisk instabilitet. Som en följd av detta är våldsamma konflikter ett ständigt hot längs de båda huvudvägarna för narkotika till Europa: kokainvägen från Latinamerika och heroinvägen från Afghanistan.

EU:s externa verksamhet mot narkotika utgör en del av dess åtgärdsplan för 2000-2004, som Europeiska rådet antog i Feira. I planen kombineras internationellt samarbete (särskilt med FN) med en minskad efterfrågan och ett minskat utbud.

Sedan 1996 har EU stött de 29 länderna och självstyrande områdena i Västindien genom ett omfattande handlingsprogram. Detta initiativ stärkte både ländernas egna resurser och deras samarbete med unionen. De program som genomförts i Latinamerika har framför allt varit inriktade på stöd för utveckling (verksamheter såsom alternativa utvecklingsprojekt, institutionell uppbyggnad och rehabilitering av narkotikamissbrukare). I Colombia står kommissionen i färd med att finansiera ett projekt där man använder sig av satellitbilder för att spåra olagliga grödor. Samtidigt försöker EU sätta upp "filter" längs den afghanska heroinvägen, vilket har lett till stödprogram i Iran, Centralasien, södra Kaukasus och inom kort även i Ukraina, Moldova och Vitryssland. I Balkan har Phare-programmet, som snart går in i sin andra fas, redan nu åstadkommit en del anmärkningsvärda resultat.

Kommissionen kommer att rikta in sitt samarbete och sin narkotikabekämpning på de båda huvudvägarna för narkotika till Europa - genom Balkan och mellan Latinamerika och Västindien. I detta arbete kommer den även fortsättningsvis att utnyttja medlemsstaternas sakkunskap.

Handeldvapen

Handeldvapen är de fattigas "massförstörelsevapen". Dessa vapen ansvarar för fler dödsfall och skadade samt är mer förödande för politiska och sociala strukturer än någon annan typ av vapen. Handeldvapnen hittar lätt till de områden som är mest konfliktdrabbade och sårbara för deras effekter. Det är också här de löper minst risk att råka ut för rättsliga kontroller. Under perioden efter en konflikt eller ett sammanbrott av de statsbärande strukturerna (som exempelvis i Albanien 1997, då 700 000 lätta vapen stals från landets centrala krigsmaterielförråd) kan lättillgängliga handvapen lätt förhindra att rättsstaten återställs, och samtidigt kan de skapa förhållanden som gör att våldsamma konflikter lätt blossar upp på nytt. Dessa vapen kan också lätt transporteras för att underblåsa konflikter på andra håll.

Utöver EU:s insatser för att kontrollera exporten av konventionella vapen [10] har kommissionen också - på grundval av 1998 års gemensamma åtgärd - givit ekonomiskt och tekniskt stöd till projekt som syftar till att bekämpa anhopning och spridning av handeldvapen (t.ex. i Kambodja, Sydafrika, Moçambique och Georgien/Sydossetien). Ett projekt för att samla in handeldvapen övervägs för närvarande för Salomonöarna. Dessa insatser har dock hittills varit begränsade. Kommissionen anser emellertid att detta område har en stor potential för EU-insatser. Kommissionen deltar också aktivt i förberedelserna för den FN-konferens om illegal handel med lätta vapen och handeldvapen som skall hållas sommaren 2001.

[10] Se EU:s uppförandekod för vapenexport från 1998.

I länder med konfliktpotential bör man särskilt uppmärksamma tullväsendet på grund av dess roll när det gäller att förebygga smuggling av olika slag, inbegripet handeln med handeldvapen. Gemenskapen har riktat sitt stöd till många länder, särskilt bland AVS-länderna. I Bosnien har ett av gemenskapens mest effektiva program varit CAFAO-programmet (CAFAO = kontoret för bistånd på tull- och skatteområdet).

Slutligen bör det noteras att alla de åtgärder som för närvarande pågår inom ramen för EU eller gemenskapen i syfte att förhindra spridning av kärnvapen, kemiska och biologiska vapen, kombinationsvapen och konventionella vapen och i syfte att främja säkerheten i närliggande civila sektorer bör uppfattas som ett bidrag till konfliktförebyggande.

Kommissionen kommer att ge högre prioritet åt sitt stöd i syfte att kontrollera spridningen av handeldvapen. Den kommer att verka för en ambitiös ståndpunkt från EU:s sida inför den kommande FN-konferensen om illegal handel med lätta vapen och handeldvapen. I sin förvaltning av program mot handeldvapen kommer kommissionen att granska situationen inom tullväsendet ingående.

Förvaltning av och tillgång till naturresurser

Konkurrens om naturresurser utgör ofta en grundläggande orsak till spänningar. Sådana spänningar kan uppstå inom länder, på lokal eller nationell nivå, såväl som i en större region. Konflikt källorna kan variera från vatten och geologiska resurser (olja, gas, ädelstenar och mineral) till biologiska resurser (t.ex. fiskevatten och skog).

Konflikter kring geologiska resurser är särskilt tydliga i många delar av Afrika (Liberia, Kongo, Sudan m.fl.). Särskilt viktig är den illegala handeln med diamanter, där intäkterna ofta bidrar till att underblåsa konflikter. I många fall genererar kontrollen över denna välståndskälla också konflikter. Kommissionen välkomnar att många företag inom denna sektor nu försöker införa ett certifieringssystem för rådiamanter. För sin del är kommissionen aktivt engagerad i Kimberley-processen, där man försöker upprätta ett sådant system i överensstämmelse med FN:s resolution 55/56. Om ett sådant system hade varit i bruk tidigare kunde FN:s sanktioner mot "konfliktdiamanter" ha varit mer verkningsfulla.

Delade vattenresurser i regioner med vattenbrist är en av de vanligaste och mest komplexa orsakerna till politiska spänningar. Sådana situationer förekommer i dag på Afrikas horn, i Nildalen, i Aralsjöns bäcken inbegripet Ferganadalen samt i Mellanöstern. I vissa fall kompliceras vattenkonflikter av tvister kring rätten att trafikera vattenleder eller kring territorialgränser. Kommissionen har stött ett antal initiativ för att hantera vattenrelaterade konflikter, till exempel i området kring Aralsjön, i södra och östra Afrika samt i Mellanöstern.

Ett särskilt värdefullt projekt som rör fredsprocessen i Mellanöstern är Exact - en regional institutionell struktur och databank för vattenförvaltning - som har upprättats av ett israeliskt-jordanskt-palestinskt arbetslag med finansiering från Meda. Detta projekt har inneburit ett fortlöpande tekniskt samarbete mellan Israel, den palestinska myndigheten och Jordanien, trots det oroliga politiska läget.

På kort sikt måste åtgärderna grundas på mekanismer som säkrar respekten för de nationella och internationella avtal som vanligen ligger till grund för rätten till en del i vattenresurserna. Underlåtelse att hålla dessa avtal är ett säkert sätt att skapa inrikespolitiska och mellanstatliga konflikter. På längre sikt måste förebyggandet av konflikter om vattenresurser bygga på ett samarbete som är inriktat på en rättvis förvaltning av delade vattenresurser.

- Kommissionen kommer aktivt att medverka i Kimberley-processens arbetsgrupp kring ett certifieringssystem för rådiamanter och kommer i slutet av året att lägga fram en politisk rapport för rådet där den beskriver alternativen i denna fråga.

- Där det finns ett tydligt åtagande för regionalt samarbete kommer kommissionen att stödja regionala insatser som syftar till en rättvis förvaltning av delade vattenresurser.

Miljöförstöring

Miljöförstöring, som ofta är nära förknippad med resursproblem såsom tillgång till vatten, kan vara såväl en bidragande orsak till osäkerhet och konflikter som ett resultat av detta. Exempelvis kan markförstöring eller klimatförändringar ha destabiliserande effekter på många regioner genom en minskad odlingsbar mark, förlorade inkomstmöjligheter och folkomflyttningar.

Klimatförändringar utgör det kanske mest utmanande miljöproblemet av alla. Den förväntade höjningen av havsytan, extrema vädermönster och effekter på mark- och havsresursers produktivitet utgör ett stort hot mot många människor, framför allt i många små östater i tredje världen. Av världens befolkning lever 60 % i kustområden, som är allra känsligast. Förlorade försörjningsmöjligheter och folkomflyttningar kan förväntas i många regioner.

Ett annat exempel på säkerhetsrisker som är förknippade med miljöförstöring är krympande skogsarealer. Förutom globala effekter - skogarna är viktiga när det gäller att lindra klimatförändringar - kan krympande skogsarealer skapa konflikter mellan lokala befolkningsgrupper, regeringar och företag.

I denna situation kan EU:s program för miljösamarbete spela en viktig roll när det gäller att skapa förtroende mellan olika samhällsgrupper och förstärka gränsöverskridande samarbete.

Kommissionen kommer att ta itu med frågan om naturresurser och miljöförstöring genom sina bilaterala och regionala program och kommer att öka genomförandestödet till länder som är parter till multilaterala miljöavtal. Projekt för att återställa miljön kommer också att ges hög prioritet i program efter konflikter.

Spridningen av smittsamma sjukdomar

Få utmaningar har mer störande och långtgående följder för den sociala och ekonomiska utvecklingen - och i slutändan för den politiska stabiliteten - än spridningen av allvarliga smittsamma sjukdomar, särskilt hiv/aids, malaria och tuberkulos. År 1999 uppskattades att mer än 33 miljoner människor runt om i världen levde med hiv/aids, varav 95 procent i utvecklingsländer. Malaria och tbc dyker ånyo upp i områden där de tidigare var under kontroll, och med en ökad läkemedelsresistens ökar de på nytt runt om i världen. Epidemier av aids, malaria och tbc tillintetgör flera decenniers utvecklingsinsatser, sänker medellivslängden kraftigt, förändrar produktionsmönster och orsakar överväldigande sociala och ekonomiska problem i de värst drabbade länderna.

Kommissionen lade nyligen fram ett handlingsprogram för att bekämpa spridningen av dessa sjukdomar under de kommande fem åren. I programmet, som grundar sig på den gemenskaps strategi mot smittsamma sjukdomar som utarbetats mot bakgrund av det externa biståndets mål att minska fattigdomen, understryks behovet att förbättra tillgången till vård och läkemedel - särskilt genom att inrätta ett globalt differentierat prissättningssystem och minska avgifter och andra kostnader för läkemedel - samt att stärka utvecklingsländernas politik och produktionskapacitet inom läkemedelssektorn.

Möjligheterna att uppnå dessa mål kommer att förbättras genom samordnade internationella insatser genom FN, Världsbanken, Världshälsoorganisationen och icke-statliga organisationer, med G8-partner samt med industrin. Vid toppmötet mellan EU och USA i december 2000 fastslogs det att samarbete inom detta område är ett prioriterat område i det transatlantiska samarbetet.

Folkomflyttningar och människosmuggling

Även om stora folkomflyttningar (migranter, asylsökande, intern- och externflyktingar) vanligtvis ses som en konsekvens av snarare än som en orsak till konflikter, kan de även ha destabiliserande effekter och bidra till att sprida och förvärra konflikter. Att hantera en sådan invandring och dess bieffekter på den lokala befolkningen eller grannbefolkningen är särskilt svårt för utvecklingsländer.

Arbetet inom högnivågruppen för asyl och migration, som inrättades av rådet (allmänna frågor) i december 1998, är ett första försök att utveckla en gemensam extern asyl- och migrationspolitik där man använder de olika åtgärder som möjliggörs av fördraget: utrikespolitik, utvecklingshjälp och bistånd, migrations- och asylpolitik, bekämpande av diskriminering bland annat på grund av kön samt bekämpande av olaglig invandring. Handlingsplaner håller för närvarande på att genomföras för Sri Lanka, Somalia, Albanien, Afghanistan, Irak och Marocko. De syftar samtliga till att på ett övergripande sätt angripa orsakerna till flyktingsströmmarna i ursprungslandet och på så sätt begränsa de potentiellt negativa följderna av stora folkomflyttningar för grannländerna och Europeiska unionen. EU:s strategi har dock hittills varit mest motverkande.

Folkomflyttningar kan också styras av kriminella organisationer. Kampen mot människosmuggling, särskilt av kvinnor och barn, utgör en del av EU:s samarbetsprogram. Exempelvis bör ett samarbetsprojekt mellan EU och USA för att bekämpa kvinnohandel i Ryssland snart komma igång.

Kommissionen strävar efter att fördjupa sin dialog med specialiserade organisationer i syfte att bättre upptäcka destabiliserande folkomflyttningar i ett tidigt skede. Dessa organisationer kan inbegripa Internationella organisationen for migration (IOM) och FN:s flyktingkommissariat (UNHCR).

Näringslivets roll i instabila områden

Utländska privata företag spelar en viktig roll för den socioekonomiska utvecklingen i många länder. De kan emellertid också bidra till att upprätthålla eller rent av skapa strukturella konfliktorsaker. Ett typfall är när företag bedriver sin verksamhet (exempelvis när det gäller naturresurser) på ett sätt som motverkar en miljömässigt och socialt hållbar utveckling.

EU spelar tillsammans med medlemsstaterna en aktiv roll i OECD:s arbete att genomföra riktlinjerna för multinationella företag (reviderad version, juni 2000). Dessa riktlinjer syftar till att uppmuntra företag att agera på ett ansvarsfullt sätt i sin utlandsverksamhet, i synnerhet i utvecklingsländer. Detta inbegriper att respektera de mänskliga rättigheterna och att inte blanda sig i den politiska processen.

Tillsammans med arbetsmarknadens parter och andra organisationer i det civila samhället är EU också aktivt engagerad i initiativ som behandlar frågor som frihandel och frivilliga uppförandekoder för företag som investerar utomlands. I dessa fall är vi i första hand förmedlare som hjälper till att sammanföra de berörda parterna för diskussion och debatt. Under 2001 kommer kommissionen att lägga fram en grönbok om företagens sociala och miljömässiga ansvar, i vilken den kommer att behandla frågan om konfliktförebyggande och den roll företagen kan spela på detta område.

Kommissionen har åtagit sig att aktivt främja OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som syftar till att uppmuntra företag att agera på ett ansvarsfullt sätt i sin utlandsverksamhet, i synnerhet i utvecklingsländer.

2. Att reagera snabbt på begynnande konflikter

EU kommer i allt högre grad att behöva såväl en långsiktig strategi för konfliktförebyggande som en förmåga att reagera snabbt när situationen i ett visst land ser ut att förvärras. Ju tidigare EU kan vidta åtgärder vid omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, återkommande våldsutbrott, oro i valsystemet, sammanbrott i statsapparaten eller etnisk marginalisering, desto större är sannolikheten att de blir verkningsfulla.

Förmågan till konfliktlösning hänger ytterst på att det inom EU finns ett fungerande system för tidig varning, inte bara för att uppmärksamma EU:s beslutsfattande och operativa organ på en förestående kris utan också för att studera dess orsaker och möjliga konsekvenser samt identifiera den mest ändamålsenliga reaktionen. För att så långt som möjligt använda dessa mekanismer och vara trovärdig måste EU visa sin politiska vilja att göra vad som krävs för att avvärja öppna konflikter.

Kommissionen stöder därför helhjärtat tanken att rådet regelbundet skall genomföra en regional översyn för att identifiera och övervaka potentiella konfliktområden. Kommissionen kommer att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att avgöra hur detta bäst kan åstadkommas, inbegripet att inrätta mekanismer för tidig varning (indikatorer, nätverk, insamling av information [11], engagera icke-statliga organisationer osv.). Kommissionens eget världsomspännande nätverk av delegationer ger den ett betydande utrymme att övervaka instabila områden. Dessa upplysningar delas systematiskt med rådets policyenhet i syfte att förbättra EU:s förmåga att göra konfliktanalyser. Kommissionen arbetar för att uppgradera sina kommunikationsverktyg för att se till att delegationerna kan ge ett avsevärt bidrag i god tid, inte minst i instabila situationer eller i krissituationer.

[11] Även mot bakgrund av det aktuella initiativet för global övervakning av miljö och säkerhet (GMES) som en del av EU:s rymdstrategi, se KOM(2000) 597.

Kommissionen kommer att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten i frågan om en regelbunden övervakning av potentiella konfliktområden, inbegripet att inrätta mekanismer för tidig varning.

A. Att optimera gemenskapens instrument

Inför en försämrad situation har EU ett antal traditionella (gemenskaps-) instrument till sitt förfogande. Kommissionen kan till exempel sända ut grupper av valobservatörer (som i Zimbabwe) eller bidra med ekonomiskt katastrofbistånd. Kosovo är ett typfall där man i syfte att förhindra en destabilisering i regional skala med kort varsel ställde ekonomiskt stöd till förfogande för grannländer som stod inför ett massivt inflöde av flyktingar och fördrivna personer (se ruta). Montenegro är ett annat exempel på hur biståndsprogram kan tillhandahålla ett snabbt stöd till en förutbestämd politisk strategi (se ruta). I januari 2001, när Israel undanhöll skatteintäkter för den palestinska myndigheten, ingrep kommissionen för att förhindra ett ekonomiskt sammanbrott i de självstyrande områdena med ett kontant katastrofbistånd på 30 miljoner euro som snabbt betalades ut från kontantorganet. Detta har följts av ytterligare stöd.

Kommissionen fullföljer de åtgärder som beskrivs i dess meddelande om EU:s stöd till och övervakning av val [12] för att göra det möjligt att snabbt sätta in utbildade valobservatörer från EU.

[12] KOM(2000) 191 slutlig.

Dessutom kan humanitärt bistånd ge ett indirekt men värdefullt bidrag till konfliktförebyggandet genom att bidra till att hejda potentiellt destabiliserande flykting strömmar eller lindra deras destabiliserande effekter på grannländerna (t.ex. F.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Albanien, Kenya och Tanzania).

I utvecklingssamarbetet kommer man genom reformen av programplaneringen att införa rullande planeringssystem för att ge en större flexibilitet i reaktionen på partnerländernas behov såväl som på deras resultat. Detta kan användas både som en positiv uppmuntran och för att begränsa samarbetet. I kritiska situationer kan man utöva påtryckningar genom att använda negativa åtgärder såsom att helt eller delvis ställa in gemenskapens samarbets program.

B. Att säkra en snabb reaktion från gemenskapen

Den mekanism för akuta ingripanden som rådet godkände den 26 februari kommer att göra det möjligt för kommissionen att - inom en enda rättslig och finansiell ram - göra en rad olika insatser på kort sikt som annars skulle kräva mer omständliga beslutsförfaranden. Exempelvis kommer kommissionen i en krissituation att kunna vidta åtgärder på kort sikt såsom riktat bistånd (t.ex. programmet "Energi mot demokrati" i Serbien 1999) eller informations-, medlings- eller observationsuppdrag. I fall där det inledningsvis krävs snabbhet, men där åtgärderna kan behöva fortsätta under en längre tid, kommer mekanismen att möjliggöra snabba initiativ för fredsskapande, återuppbyggnad och utveckling, och på så sätt lägga grunden för mer långsiktiga åtgärder som skall tas över av traditionella gemenskapsinstrument.

C. Politiska och diplomatiska instrument

EU har flera olika politiska och diplomatiska möjligheter när situationen i ett visst land eller i en region ser ut att försämras kraftigt. Dessa inbegriper att avge formella uttalanden eller göra diplomatiska framställningar, att inleda en politisk dialog, att sända ut en undersökningsgrupp eller en grupp EU-observatörer och att utnämna en särskild representant. I detta sammanhang bör den politiska dialogen och de särskilda representanternas roll särskilt uppmärksammas.

För att EU skall vara en trovärdig aktör bör det rent allmänt nämnas att man måste visa upp sin förmåga att inta en gemensam politisk hållning i känsliga frågor. Allt för ofta har detta inte varit fallet.

Politisk dialog

EU för en mer eller mindre formell politisk dialog med alla de länder som den har förbindelser med. En långsiktig dialog i politiska frågor inbegripet mänskliga rättigheter och demokratisering kan ge tidiga varningar genom att belysa problem som i framtiden kan leda till våldsamma konflikter samt att bidra till att ge problemen en snabb lösning. Dialogen är också särskilt viktig när man håller på att tappa kontrollen över en spänd situation.

För att vara till nytta i sådana situationer måste den politiska dialogen uppenbarligen vara mer fokuserad, hård och tidsmässigt flexibel än vad som ofta är fallet i dag. För att detta skall kunna ske måste EU ha förmågan att i ett tidigt skede enas om vilken politik och ståndpunkt man skall driva, med hänsyn till situationen i området och de olika parternas förväntningar, farhågor och troliga beslut, och ytterst EU:s egen beslutsamhet att verkligen utöva sitt inflytande. Detta innebär i sin tur att medlemsstaterna måste utarbeta om inte en gemensam strategi så åtminstone en gemensam politisk linje.

Principerna i artikel 11 i Cotonouavtalet och den politiska dialogen kring dess artikel 8 ger utrymme för att ta upp konfliktförebyggande i AVS-länderna. Kommissionen anser att ett viktigt mål för den politiska dialogen är att så långt som möjligt hindra att situationer med politiska svårigheter eller spänningar urartar till väpnade konflikter. Dialogen bör därför inbegripa diskussioner om kriser och konfliktsituationer, medling och förhandlingsinsatser samt stöd till fredsprocesser. Om den lyckas kommer en sådan politisk dialog enligt artikel 8 att minska risken att situationen förvärras till den grad att EU får tillämpa samrådsförfaranden enligt artikel 96.

Om artikel 96 ändå tillämpas på grund av allvarliga överträdelser mot väsentliga inslag i avtalet (respekten för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättssäkerhet) ger samrådsprocessen EU möjlighet att skicka kraftfulla politiska budskap och försöka finna godtagbara lösningar. Fallet Elfenbenskusten är lärorikt: förfarandet genomfördes i februari 2001 och en kommitté tillsattes för att EU tillsammans med de ivorianska myndigheterna skulle kunna övervaka vidtagna åtgärder. Tanken är att främja en samarbetsstrategi.

Kommissionen anser att man måste använda sig av den politiska dialogen mer systematiskt då en kris tycks vara förestående. En sådan dialog bör grunda sig på en kraftfull politisk handlingslinje. Den bör vara mer fokuserad, hård och tidsmässigt flexibel än tidigare. Kommissionen är beredd att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att utveckla konkreta förslag inom detta område.

EU:s särskilda representanter

EU:s särskilda representanter kan också vara värdefulla när det gäller att avvärja potentiella kriser. Hittills har de mest använts vid öppna konflikter (i regionen kring de stora sjöarna i Afrika, i Mellanöstern och på Afrikas horn), men de skulle också kunna bedriva en förebyggande diplomati. I rådets riktlinjer av den 30 mars 2000 anger man tydligare hur EU:s särskilda representanter skall utses och ledas. För att de skall bli mer effektiva och trovärdiga måste de särskilda representanterna ges rollen som fullvärdiga medlare för Europeiska unionens räkning samt få tydliga mandat från rådet om de politiska ståndpunkter som skall antas.

Kommissionen anser att de särskilda representanterna i större utsträckning skall användas som medlare, att de skall ha rätt att inta en fast ståndpunkt i den situation som omfattas av deras mandat och att de skall vara tillgängliga även för uppdrag på kort sikt (t.ex. ett halvår). Kommissionen är beredd att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att utveckla konkreta förslag inom detta område.

D. Att använda sanktioner

Sanktioner införs vanligen efter det att konflikter har brutit ut för att på så sätt ta ifrån "målet" (dvs. landet, parten eller enheten) möjligheten att förlänga eller trappa upp våldet. Sanktionerna omfattar normalt vapen och annan krigsmateriel, exportinkomster, utländskt kapital, andra importvaror och teknik eller resmöjligheter. Andra typer av sanktioner såsom viseringsförbud eller en minskad diplomatisk representation syftar främst till att sända en kraftfull politisk signal. Det finns dock goda skäl att undersöka hur sanktioner kan användas i förebyggande syfte för att på så ätt neka en potentiell stridande part möjligheten att inleda en konflikt. Många system för exportkontroll (riktade mot kärnenergi, robotvapen, kemisk produktion, handeldvapen osv.) är i praktiken en form av förebyggande sanktion.

Sanktionernas effekter har hittills i viss mån varit till besvikelse. Beroende på en dålig utformning och ett svagt genomförande har det i allmänhet handlat om för lite och för sent. För att de ekonomiska sanktioner som vidtogs gentemot Förbundsrepubliken Jugoslavien 1998-2000 skulle ha givit några verkliga effekter när det gällde att hindra landet att ingripa i Kosovo hade åtgärderna snabbt och otvetydigt behövt riktas mot enskilda beslutsfattare.

För att rikta förebyggande sanktioner ("smarta sanktioner") och minimera vanliga människors lidande krävs en noggrann preliminär analys. "Indikatorerna för potentiella konflikter" (se ovan) kan i detta sammanhang vara användbara för att göra det möjligt att identifiera parter som kan befaras inleda en konflikt och analysera deras aktuella eller potentiella maktbas. Ett sådant tillvägagångssätt skulle visa i vilken mån världssamfundet verkligen skulle kunna förhindra en uppbyggnad eller förstärkning av denna maktbas genom att förhindra marknadstillträde för varor, kapital, teknik och andra materiella eller immateriella tillgångar. Eftersom sanktioner ofta orsakar ekonomiska störningar måste man då man överväger att ta till sanktioner alltid väga potentiella politiska fördelar mot de faktiska ekonomiska skador de kan orsaka.

Preventiva sanktioner kan vara motiverade som legitima motåtgärder mot allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller av den humanitära rätten. Som en allmän regel måste de dock vara förenliga med internationella åtaganden [13] (t.ex. WTO:s regler, bestämmelserna i Cotonouavtalet och olika bilaterala avtal).

[13] Om de införs av FN får de företräde framför andra skyldigheter och säkrar på så sätt denna förenlighet.

Kommissionen kommer att inleda en diskussion inom rådet om sätt att göra det möjligt för EU att utforma och genomföra förebyggande sanktioner.

E. Att anpassa EU:s mekanism för krishantering

De nya verktyg för civil och militär krishantering som för närvarande utvecklas inom ramen för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) skulle kunna användas för att hantera de tidigaste skedena i en begynnande konflikt. Även om de ursprungligen är utformade för krishantering skulle de kunna vara lika effektiva i en förebyggande roll innan krisen blir ett faktum. På det militära planet måste formerna för att genomföra åtgärder enligt Petersbergdeklarationen, inbegripet samarbete med tredje land och andra organisationer såsom Nato, förfinas ytterligare inom ramen för ESFP.

På det civila planet samarbetar kommissionen med medlemsstaterna för att identifiera och fastställa detaljerade och specifika mål inom ett antal områden som Europeiska rådet fastställde vid sitt möte i Feira - polisen, rättssäkerheten, den civila förvaltningen och räddningstjänsten. Kommissionen har redan lagt fram ett preliminärt förslag till beslut om ett system för samordning av medlemsstaternas räddningstjänst, med särskild inriktning på utbildning och utnyttjande av bedömningsgrupper. Detta förslag bör antas inom kort.

På områdena rättssäkerhet och civil förvaltning består ett stort problem för Europeiska unionen i bristen på personal med lämpliga kvalifikationer som kunde utnyttjas för internationella uppdrag. Detta är inte bara ett problem för EU, utan även för FN, OSSE och andra organ som deltar i internationella fredsuppdrag. Enligt kommissionen består det bästa sättet att bygga upp EU:s förmåga inom detta område i att utveckla gemensamma utbildningsprogram och mekanismer för att snabbt ställa personal till förfogande. Den personal som skall utnyttjas bör ges särskild utbildning i könsrelaterade frågor.

När det gäller utbildning på områdena rättssäkerhet och civil förvaltning för personal som skall användas för internationella uppdrag uppmuntrar kommissionen medlemsstaterna att samarbeta sinsemellan samt med FN och OSSE. Kommissionen är beredd att stödja sådana utbildningsprogram med gemenskapsmedel.

En sak står dock klart: att inrätta en mekanism för civil krishantering och använda den i förebyggande syfte kan inte ersätta en förstärkning av instabila länders eller regioners egen förmåga att hantera sina egna konflikter på ett fredligt sätt.

3. Att förstärka internationellt samarbete för att förebygga konflikter

Det finns uppenbara problem med att sätta igång en samstämmig internationell insats så länge som situationen i ett potentiellt krisområde är oklar. Vilken form det internationella samarbetet än tar måste man därför ta hänsyn till behovet att upptäcka potentiella konfliktutbrott i ett så tidigt skede som möjligt och se till att samordna alla förebyggande åtgärder. Behovet av internationellt samarbete är precis lika viktigt när det gäller att reagera på ett samstämmigt sätt vid begynnande konflikter.

A. Samarbete med andra länder

Konfliktförebyggande utgör en väsentlig del av EU:s politiska dialog med många samarbetspartner i den industrialiserade världen såsom USA, Kanada, Japan, Ryssland och Norge. Oavsett hur olika dessa länders egna strategier är har EU uppenbarligen gemensamma politiska mål beträffande internationell säkerhet och stabilitet med dessa länder. Dialogen med dessa partner bör användas för att förbättra informationsutbytet och samordningen av verksamhet, inbegripet åtgärder inom internationella forum. Den kan också användas för att utveckla gemensamma konfliktindikatorer. I detta avseende kan EU lära av länder som Kanada och Norge, som har utvecklat relativt avancerade indikatorer och system för tidig varning att användas i utvecklingssamarbete.

Ett värdefullt nätverk för samordning av internationella (och multinationella) biståndsgivare består i nätverket för förebyggande och lösning av konflikter (CPR) i vilket USAID, CIDA (Kanada), Världsbanken och vissa medlemsstater är särskilt aktiva.

I situationer efter en konflikt är samordning också av grundläggande betydelse. En lovande väg för att samordna bistånd med andra länder (och internationella organisationer) efter en konflikt är "Vänner till"-strategin. Denna strategi består i att så många internationella biståndsgivare som möjligt samordnar sina insatser i ett visst land.

Kommissionen föreslår att gemenskapen mer systematiskt införlivar diskussioner om system för tidiga varningar och en regelbunden övervakning av potentiella konfliktområden i den politiska dialogen med sina partnerländer.

I situationer efter en konflikt avser kommissionen att spela en mer aktiv roll inom ramen för "Vänner till"-strategin och att främja utbyte av information mellan biståndsgivare.

B. Samarbete med internationella organisationer

Samarbete med Förenta nationerna

Med ett övergripande mandat att upprätthålla internationell fred och säkerhet är Förenta nationerna en nyckelpartner i konfliktförebyggandet. EU och Förenta nationerna samarbetar ofta för att förhindra att konflikter blossar upp på nytt inom ramen för fredsbevarande insatser. I två insatser på senare tid där EU hade ett starkt politiskt engagemang (Kosovo och Timor) har de båda organisationerna åstadkommit en arbetsfördelning som har överensstämt med deras respektive kompetensområden. När det gäller Östtimor utgjorde en förvaltningsfond förvaltad av Världsbanken ett effektivt sätt att utnyttja bidrag från biståndsgivare (se ruta om Östtimor). För Kosovo har kommissionen inlett ett arbete kring "lärdomar som dragits" på grundval av UNMIK:s (Förenta nationernas uppdrag i Kosovo) erfarenheter av ekonomisk återuppbyggnad och utveckling. Principen att insatserna från relevanta aktörer skall komplettera varandra bekräftades nyligen vid den diskussion om samarbete för fredsskapande som hölls vid det fjärde högnivåmötet mellan FN och regionala organisationer i New York i februari 2001.

Kommissionen följer noggrant genomförandet av Brahimi-rapporten [14] och stöder helhjärtat den fredsbevarande strategi som beskrivs i rapporten. Då den förslog mekanismen för akuta ingripanden (se ovan) inspirerades kommissionen av förslaget från FN:s generalsekreterare att inrätta projekt med snabba effekter för länder efter en kris.

[14] Rapport av den 21 augusti 2000 från panelen för FN:s fredsbevarande insatser.

Det finns dock tydligt utrymme för en mer strukturerad dialog mellan de båda parterna om deras gemensamma strävan att förebygga konflikter både på det operativa och på det politiska planet.

Efter 1999 års ramavtal mellan EU och FN befinner sig kommissionen nu i en bättre position att samarbeta med FN vid medfinansierad verksamhet. I kommissionens förslag till en ny budgetförordning för gemenskapen planeras en mer flexibel finansiering av FN:s verksamhet, särskilt genom programfinansiering och icke öronmärkta bidrag. Kommissionen undersöker för närvarande möjligheten att stödja förvaltningsfonden för förebyggande åtgärder. Denna fond skapades 1996 för att stärka den förebyggande kapaciteten för FN:s generalsekreterare (UNSG) samt dennes funktion att ge tidiga varningar i krissituationer.

När det gäller miljöfrågor som är förknippade med en konfliktsituation har FN en avgörande roll i det multilaterala samarbetet. I många multilaterala miljöavtal anges en rättslig ram för samarbete och skapande av kapacitet att lindra globala, regionala eller gemensamma miljöproblem.

Konfliktförebyggande bör utgöra en väsentlig del av den förstärkta strukturella dialog som inletts mellan Europeiska unionen och FN:s generalsekreterare. För sin del föreslår kommissionen, som redan har utvecklat en planeringsdialog med UNHCR och WFP (Världslivsmedelsprogrammet), att man inleder en liknande dialog med andra organ, fonder och program inom FN.

På det operativa planet är kommissionen beredd att utbyta sin landstrategidokument med FN:s gemensamma landbedömningar. Den avser att inleda en dialog med FN-organen i denna fråga. Den undersöker för närvarande också möjligheten att ekonomiskt stödja förvaltningsfonden för förebyggande åtgärder.

På miljöområdet avser kommissionen att ta upp sambandet mellan uttömning av naturresurser och säkerhet under förberedelserna inför översynen tio år efter Rio, dvs. inför världstoppmötet om en hållbar utveckling i Johannesburg 2002.

Samarbete med Bretton Woods-institutionerna

Samordningen med Världsbanken och Internationella valutafonden kommer att ta ett stort steg framåt genom de strategidokument för minskad fattigdom som utarbetas av ett antal länder som får stöd av dessa institutioner [15]. Då det föreligger ett sådant strategidokument utgör det en hörnsten för Världsbankens och IMF:s stöd samt för kommissionens landstrategidokument. EU diskuterar därför de kommande dokumenten både med berörda länder och med Bretton Woods-institutionerna.

[15] Länder som är berättigade till bistånd från Internationella utvecklingsfonden eller stöd från IMF:s instrument för fattigdomsminskning och tillväxt (Poverty Reduction and Growth Facility, PRGF). Ett antal strategidokument för minskad fattigdom har redan utarbetats, till exempel för Albanien, Bosnien, Mauretanien och Tanzania.

Särskilda behov i fråga om budgetstöd bör inte förbises i situationer efter en konflikt. Man måste här följa en strategi för varje enskilt fall i nära samarbete med Bretton Woods-institutionerna.

Samarbete med OSSE och Europarådet

Kommissionen upprätthåller en fortlöpande och ständig dialog med OSSE både med det aktuella ordförandelandet (f.n. Rumänien) och med sekretariatet. Den deltar också i gemensamma program eller projekt (mänskliga rättigheter, insamling av handeldvapen osv.). Detaljerade diskussioner förs med OSSE:s centrum för konfliktförebyggande (CPC) för att utbyta information om framstegen i konfliktförebyggande verksamhet, både i fråga om OSSE:s React-system (snabbinsatsgrupp för experthjälp och samarbete) och inom utbildningsområdet.

Kommissionen och Europarådet har samarbetat kring gemensamma program för att höja den allmänna medvetenheten om frågor som rör dödsstraffet i Ryssland, Turkiet, Albanien och Ukraina. Förra året utvidgade EU sitt samarbete till att omfatta frågan om romerna i Sydösteuropa, demokratisk stabilitet i norra Kaukasus och stöd till en reform av rättsväsendet i Moldova.

Kommissionen kommer att fortsätta sitt samarbete med OSSE och Europarådet på området konfliktförebyggande, särskilt genom att utveckla gemensamma moduler/program för att utbilda personal för fältverksamhet (jfr OSSE:s React-system).

Samarbete med andra aktörer

Inom OECD medverkar kommissionen i DAC:s arbetsgrupp för konflikter, fred och utvecklingssamarbete, där den i framtiden avser att spela en mer aktiv roll. Denna utgör ett värdefullt forum för att bygga upp den konfliktförebyggande kapaciteten i givarländer och stödmottagande länder.

Inom G8 inleddes förra året officiella möten om konfliktförebyggande under Japans ordförandeskap. Enligt slutsatserna från det möte som G8:s utrikesministrar höll i Miyazaki låg tonvikten inledningsvis på handeldvapen och lätta vapen, konflikt och utveckling, illegal handel med diamanter, barn i väpnade konflikter och internationell civil polis. Under Italiens ordförandeskap i G8 under innevarande år kommer förteckningen över ämnen att utvidgas till att omfatta kvinnors roll och företagens sociala ansvar.

Utöver olika humanitära åtgärder planerar kommissionen att intensifiera sin dialog med Internationella rödakorskommittén (ICRC) på högsta nivå och att fortsätta det pågående informationsutbytet på arbetsnivå. Kommissionen kommer också att öka stödet till ICRC i dess skyddsuppdrag som en internationell garant av Genèvekonventionerna.

Inom G8 planerar kommissionen att använda G8:s officiella möten om konfliktförebyggande för att föra fram EU:s ståndpunkter på dessa områden och främja en samstämmighet mellan detta och andra internationella forum där dessa frågor diskuteras.

C. Samarbete med icke-statliga organisationer

Genom sitt stöd till utvecklingen av det civila samhället och demokrati är de icke-statliga organisationerna viktiga aktörer i det långsiktiga konflikt förebyggandet. De verkar ofta på fältet i situationer där det saknas officiella stats bärande strukturer. De kan också fungera som medlare på gräsrotsnivå samt som tillförlitliga och neutrala observatörer i en situation där det inte finns någon inter nationell närvaro. Specialiserade icke-statliga organisationers medlingsverksamhet har i vissa fall visat sig vara av avgörande betydelse i en kris.

Kommissionen avser att understryka konfliktförebyggande i sina kontakter med icke-statliga organisationer (både människorättsorganisationer och andra) för att på så sätt försöka identifiera de organisationer som kan spela en betydande roll i konfliktförebyggandet.

Kommissionen kommer genom det europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter att ge högre prioritet åt verksamhet som bidrar till att förebygga konflikter och hantera följderna av konflikter.

4. Slutsats

Det borde inte längre vara nödvändigt att argumentera för fördelarna med en strategi som bygger på långsiktiga konfliktförebyggande åtgärder. Eftersom förebyggande åtgärder i huvudsak måste vara avpassade efter den speciella situationen och bygga på samarbete blir de dessutom med all säkerhet lättare att acceptera för mottagaren än en fredsbevarande insats som mycket väl kan inbegripa användning av våld. Samarbete och samordning på internationell nivå gör det möjligt att se till att förebyggande insatser genomförs så att de kompletterar varandra.

Kommissionen är fast besluten att mobilisera gemenskapens instrument mer effektivt och på ett samordnat sätt för att stödja insatser i syfte att förebygga konflikter, från tidiga konflikttecken till de allra sista skedena i en konflikt som utvecklas till konfrontation och kris. Detta kommer att inbegripa följande:

* Att tydligare införliva målen om fred, demokrati samt politisk och social stabilitet i biståndsprogrammen. Detta bör återspeglas i det allmänna förhållningssättet och i att man till exempel i högre grad betonar stöd till skapandet av stabila institutioner och rättssäkerhet (inbegripet inom polis- och rättsväsendet).

* Att i biståndsprogrammen också se till att beakta indikatorer på politisk utslagning, etnisk, social eller regional marginalisering, miljöförstöring eller andra faktorer som - om de inte hålls under kontroll - kan leda till inhemska konflikter eller våldsamma konfrontationer.

* Att bidra med ett mervärde till internationella initiativ mot övergripande problem som kan bidra till spänningar och konflikter såsom internationell brottslighet, spridning av handeldvapen, handeln med diamanter, narkotikasmuggling eller barnsoldater.

* Att utnyttja andra verktyg, till exempel handelspolitiska instrument samt handels- och samarbetsavtal, eller verktyg som härrör från andra politikområden såsom rättsliga och inrikes frågor eller migrations-, social- eller miljöpolitiken.

* Att utveckla nya metoder och instrument för att hantera konflikter och krissituationer. Mekanismen för akuta ingripanden, som syftar till att snabbare mobilisera gemenskapens instrument, utgör här ett exempel. Det kommande meddelandet om att knyta samman katastrof- och återanpassningsbiståndet med utvecklingsbiståndet kommer att innehålla en redovisning för andra medel som kan användas.

Bland tillgängliga instrument utgör säkerligen EU:s bistånd till tredje land det mest kraftfulla. Det har använts med viss framgång, till exempel i El Salvador och Guatemala, för att återskapa en viss strukturell stabilitet. Det används för närvarande på ett integrerat sätt i återuppbyggnads- och konsolideringsprocessen i västra Balkan. Praktiska förslag i detta meddelande kommer att hjälpa till att ytterligare införliva konfliktförebyggandet i detta bistånd.

Då läget i ett visst land plötsligt förvärras måste det långsiktiga förebyggande arbetet ge vika för en snabb reaktion grundad på en tydlig och samstämmig politik. Det finns många sätt att öka kvaliteten på reaktionen och framför allt använda gemenskapsinstrument eller instrument inom ramen för GUSP på ett bättre sätt, vilket diskuteras i detta meddelande. Viktiga rekommendationer gjordes också i den gemensamma rapporten om konfliktförebyggande från generalsekreteraren/den höge representanten och kommissionen till Europeiska rådet i Nice. Kommissionen kommer att bedriva ett nära samarbete med relevanta organ inom rådet, särskilt med generalsekreteraren/den höge representanten och rådets sekretariat/policyenhet, i genomförandet av dessa rekommendationer.

Vår förmåga att reagera på konflikter är i realiteten beroende av tre faktorer: en tydlig definition av Europeiska unionens mål, förmågan att reagera och - vilket är allra viktigast - den politiska viljan att gripa in. En effektiv reaktion från EU är dock framför allt beroende av i vilken grad medlemsstaterna och unionen kan uttrycka en gemensam politisk strategi. I dag är det fortfarande alltför vanligt att intressekonflikter står i vägen för snabba beslut. Att foga samma gemensamma värderingar och intressen i en rad tydliga gemensamma prioriteringar och mål i känsliga frågor utgör det verkliga provet på vår förmåga att bidra till det konfliktförebyggande arbetet.

Bilaga

Förteckning över rekommendationer

Förebyggande på lång sikt

Kommissionen

* kommer att ge högre prioritet åt sitt stöd till regional integration och framför allt regionala organisationer med ett tydligt konfliktförebyggande uppdrag,

* kommer att se till att dess utvecklingspolitik och övriga samarbetsprogram tydligare riktas in på att bemöta de grundläggande konfliktorsakerna på ett samordnat sätt,

* kommer att använda lämpliga indikatorer för att analysera potentiella konfliktsituationer i alla landstrategidokument,

* kommer att utveckla praktiska planeringsverktyg för att införliva konfliktförebyggande åtgärder i alla samarbetsprogram med riskländer,

* kommer att utbyta landstrategidokument med motsvarande dokument från medlemsstaterna,

* kommer att inrätta ett pilotsystem i nära samarbete med rådets policyenhet för ett regelbundet utbyte av information mellan kommissionen, rådets policyenhet och medlemsstaternas områdesansvariga i fråga om två instabila områden: Balkan och området kring de stora sjöarna i Afrika,

* överväger att delfinansiera Världsbankens och IMF:s finansieringsinstrument som skall stödja genomförandet av strategidokument för minskad fattigdom i AVS-länderna,

* kommer vid behov att genomföra mer riktade åtgärder för möjliggöra ett mer gynnsamt demokratiskt klimat för länder som uppvisar konfliktpotential; framför allt kommer en ökad vikt att fästas vid stöd till valförfaranden, parlamentarisk verksamhet och rättsväsendet; kommissionen kommer då särskilt att främja lika deltagande för kvinnor och män i samhället, näringslivet och politiken,

* planerar att inom ramen för sina befogenheter spela en allt mer aktiv roll på säkerhetsområdet; detta kommer att ske i form av verksamhet som syftar till att förbättra polisväsendet samt främja omställning av militära resurser och avväpning i fråga om både massförstörelsevapen och konventionella vapen; kommissionen skulle kunna stödja utbildning i de mänskliga rättigheterna för hela säkerhetssektorn,

* kommer i situationer efter en konflikt att koncentrera EU:s bistånd på att konsolidera freden och förebygga framtida konflikter framför allt genom särskilda återanpassningsprogram, återanpassningsåtgärder för barn, program för demobilisering, avväpning och återintegrering samt program som stöder försoningsprocesser,

* kommer att rikta in sitt samarbete och sin narkotikabekämpning på de båda huvudvägarna för narkotika till Europa - genom Balkan och mellan Latinamerika och Västindien; i detta arbete kommer den även fortsättningsvis att utnyttja medlemsstaternas sakkunskap,

* kommer att ge högre prioritet åt sitt stöd i syfte att kontrollera spridningen av handeldvapen; den kommer att verka för en ambitiös ståndpunkt från EU:s sida inför den kommande FN-konferensen om illegal handel med lätta vapen och handeldvapen; i sin förvaltning av program mot handeldvapen kommer kommissionen att granska situationen inom tullväsendet ingående,

* kommer aktivt att medverka i Kimberley-processens arbetsgrupp kring ett certifieringssystem för rådiamanter och kommer i slutet av året att lägga fram en politisk rapport för rådet där den beskriver alternativen i denna fråga,

* kommer - där det finns ett tydligt åtagande för regionalt samarbete - att stödja regionala insatser som syftar till en rättvis förvaltning av delade vattenresurser,

* kommer att ta itu med frågan om naturresurser och miljöförstöring genom sina bilaterala och regionala program och kommer att öka genomförandestödet till länder som är parter till multilaterala miljöavtal; projekt för att återställa miljön kommer också att ges hög prioritet i program efter konflikter,

* strävar efter att fördjupa sin dialog med specialiserade organisationer i syfte att bättre upptäcka destabiliserande folkomflyttningar i ett tidigt skede; dessa organisationer kan inbegripa Internationella organisationen för migration och UNHCR,

* har åtagit sig att aktivt främja OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som syftar till att uppmuntra företag att agera på ett ansvarsfullt sätt i sin utlandsverksamhet, i synnerhet i utvecklingsländer.

Förebyggande på kort sikt

Kommissionen

* kommer att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten i frågan om en regelbunden övervakning av potentiella konfliktområden, inbegripet att inrätta mekanismer för tidig varning,

* kommer att inleda en diskussion inom rådet om sätt att göra det möjligt för EU att utforma och genomföra förebyggande sanktioner,

* anser att man måste använda sig av den politiska dialogen mer systematiskt då en kris tycks vara förestående; en sådan dialog bör grunda sig på en kraftfull politisk handlingslinje; den bör vara mer fokuserad, hård och tidsmässigt flexibel än tidigare; kommissionen är beredd att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att utveckla konkreta förslag inom detta område,

* anser att de särskilda representanterna i större utsträckning skall användas som medlare, att de skall ha rätt att inta en fast ståndpunkt i den situation som omfattas av deras mandat och att de skall vara tillgängliga även för uppdrag på kort sikt (t.ex. ett halvår); kommissionen är beredd att samarbeta med generalsekreteraren/den höge representanten för att utveckla konkreta förslag inom detta område,

* uppmuntrar medlemsstaterna att samarbeta sinsemellan samt med FN och OSSE när det gäller utbildning på områdena rättssäkerhet och civil förvaltning för personal som skall användas för internationella uppdrag; kommissionen är beredd att stödja sådana utbildningsprogram med gemenskapsmedel.

Internationellt samarbete

Kommissionen

* föreslår att gemenskapen mer systematiskt införlivar diskussioner om system för tidiga varningar och en regelbunden övervakning av potentiella konfliktområden i den politiska dialogen med sina partnerländer; i situationer efter en konflikt avser kommissionen att spela en mer aktiv roll inom ramen för "Vänner till"-strategin och att främja utbyte av information mellan biståndsgivare,

* anser att konfliktförebyggande bör utgöra en väsentlig del av den förstärkta strukturella dialog som inletts mellan Europeiska unionen och FN:s generalsekreterare; för sin del har kommissionen redan utvecklat en planeringsdialog med UNHCR och Världslivsmedelsprogrammet, och föreslår att man inleder en liknande dialog med andra organ, fonder och program inom FN,

* är - på det operativa planet - beredd att utbyta sin landstrategidokument med FN:s gemensamma landbedömningar; kommissionen avser att inleda en dialog med FN-organen i denna fråga; kommissionen undersöker för närvarande också möjligheten att ekonomiskt stödja förvaltningsfonden för förebyggande åtgärder,

* avser att ta upp sambandet mellan uttömning av naturresurser och säkerhet under förberedelserna inför översynen tio år efter Rio, dvs. inför världstoppmötet om en hållbar utveckling i Johannesburg 2002,

* kommer att fortsätta sitt samarbete med OSSE och Europarådet på området konfliktförebyggande, särskilt genom att utveckla gemensamma moduler/program för att utbilda personal för fältverksamhet (jfr OSSE:s React-system),

* planerar att använda G8:s officiella möten om konfliktförebyggande för att föra fram EU:s ståndpunkter i fråga om handeldvapen och lätta vapen, konflikt och utveckling, illegal handel med diamanter, barn i väpnade konflikter, internationell civil polis, kvinnors roll och företagens sociala ansvar samt att främja en samstämmighet mellan detta och andra internationella forum där dessa frågor diskuteras,

* kommer genom det europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter att ge högre prioritet åt verksamhet som bidrar till att förebygga konflikter och hantera följderna av konflikter.