MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Mot en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall

INNEHÅLL

1. Inledning

2. Avfallet som en utmaning för miljövården

2.1. Inledning

2.2. Trender inom generering och hantering av avfall

2.3. Miljöfrågor i samband med avfallshantering

3. Utvärdering av gemenskapens riktlinjer för avfallshantering

3.1. Resultat

3.2. Områden som bör utvecklas vidare

3.2.1. Genomförande

3.2.2. Begränsade framsteg mot förebyggandet av avfall

3.2.3. Bristen på ett omfattande synsätt på återvinning

3.2.4. Harmoniserade normer för återvinningsförfaranden

3.2.5. Övriga aspekter rörande den rättsliga ramen

4. Uppställning av mål

4.1. Inledning

4.2. Förebyggande av avfall

4.3. Återvinningsmål

5. Byggblock i en tematisk strategi

5.1. Inledning

5.2.1. Åtgärder för kvantitativt förebyggande

5.2.2. Åtgärder för kvalitativt förebyggande

5.2.3. Andra åtgärder som främjar både kvantitativt och kvalitativt förebyggande

5.2.3.1. Planer för förebyggande av avfall

5.2.3.2. IPPC-direktivet och BREF-dokumenten

5.3. Instrument för att främja återvinning av avfall

5.3.1. Deponiskatter

5.3.2. Producentansvar

5.3.3. Säljbara certifikat

5.3.4. System med enhetsbaserad prissättning (Pay-As-You-Throw, PAYT)

5.3.5. Incitamentsystem

5.3.6. Normativa instrument

5.4. Ett jämlikt spelfält för återvinning

5.5.1. Förbättring av den rättsliga ramen för avfallshantering

5.5.1.1 Definitioner på återvinning och bortskaffande

5.5.1.2 Definitioner på avfall

5.5.2. Forskning, utveckling och teknisk demonstration

5.5.3. Åtgärder på efterfrågesidan

5.5.4 Undervisning och utbildning

5.6. Slutsatser och förslag inför framtiden

6. Miljö och hälsa

7. Utvidgningen

8. Internationellt samarbete inom återvinning

9 Utvidgad konsekvensanalys

10. Framtida utveckling av strategin

Bilaga I EG:s avfallslagstiftning

Bilaga II: Trender för generering och hantering av avfall

Bilaga III

SAMMANFATTNING

Avfallet medför en dubbel miljöutmaning för våra samhällen: allt avfall måste återvinnas eller bortskaffas, vilket oundvikligen leder till miljöpåverkan och ekonomiska kostnader. Men avfallet kan också vara ett symptom på ineffektiva konsumtions- och produktionsmönster, där material slösas bort i onödan. Dessa material ger inte bara upphov till mer avfall utan har också en rad andra effekter under sin produktions- och användningsfas.

I sjätte miljöhandlingsprogrammet efterlyses en rad sammanhängande åtgärder som skall minska resursanvändningens miljöeffekter, i linje med vad som fordras i EU:s strategi för en hållbar utveckling. Bland annat rör det sig om en temainriktad strategi för återvinning av avfall och initiativ i fråga om avfallsförebyggande, bland annat förslag till mål som kan sättas upp för förebyggande i gemenskapen.

Detta meddelande är ett första bidrag till utvecklingen av en temainriktad strategi som skall täcka både förebyggande och återvinning av avfall. Det skall fungera som utgångspunkt för en samrådsprocess som skall pågå fram till dess att kommissionen antar förslag både till en allmän ram för den temainriktade strategin och till de enskilda rättsakter genom vilka strategin skall genomföras.

Meddelandet bygger på att man sätter in resursförvaltningen i ett livscykelsammanhang och därvid utgår från avfallsfasen. Avfallsförebyggande och återvinning kan nämligen minska resursernas miljöinverkan genom att negativa miljöeffekter undviks dels från utvinningen av primärråvaror och dels från bearbetningen av primärråvaror i produktionsprocessen.

Avfallsförebyggande och återvinning bör också sättas in i ett bredare avfallshanteringssammanhang. Beslutsfattarna måste försöka finna den optimala återvinningsandelen och de bästa kombinationerna av olika strategier. Samtidigt måste man komplettera inriktningen på de miljöfördelar som kan uppnås i tidigare led i en resurs livscykel genom att minska miljöeffekterna i avfallshanteringsfasen, dvs. även under återvinningsprocessen.

I fråga om avfallsförebyggande syftar detta meddelande till att för första gången inleda en samrådsprocess som skall leda till en omfattande strategi med mål för avfallsförebyggande och instrument för att uppnå dessa mål. Meddelandet innehåller en inbjudan till en bred debatt, som bland annat skall gälla följande frågor:

*Vilka möjligheter finns för avfallsförebyggande?

*Utbyte av bästa praxis och erfarenheter för att se hur EU bäst kan bidra till att förverkliga dessa möjligheter.

*Den kommande kemikaliepolitikens roll när det gäller kvalitativt avfallsförebyggande.

*Hur kan frivilliga och obligatoriska planer för avfallsförebyggande bidra till avfallsförebyggande?

*I vilken utsträckning kan direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) bidra till avfallsförebyggande?

I fråga om avfallsåtervinning uppmanar man i detta meddelande alla berörda parter att inkomma med synpunkter om hur återvinning kan främjas. I synnerhet gäller det följande:

*Utveckling av materialbaserade återvinningsmål som komplement till mål som satts för uttjänta produkter.

*Korrekt prissättning för olika avfallshanteringsmöjligheter genom tillämpning av ekonomiska styrmedel, exempelvis köp- och säljbara certifikat, samordning av de nationella deponiavgifterna, främjande av system för enhetsbaserad prissättning (pay-as-you-throw) och genom att ge tillverkarna ansvar för återvinningen.

*Att se till att det blir enkelt att återvinna och att återvinningen inte leder till föroreningar. I vissa fall har genomförandet av EU:s avfallslagstiftning lagt onödiga bördor på återvinningsindustrin. Sådana problem måste identifieras och lösas. Dessutom behövs det gemensamma tillvägagångssätt som garanterar att återvinningsföretagen tillämpar bästa tillgängliga teknik.

Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, liksom alla andra berörda parter, uppmanas att komma med synpunkter på detta meddelande fram till den 30 november 2003. Den slutgiltiga strategin kommer att utarbetas under 2004.

1. INLEDNING

Avfallet utgör en dubbel utmaning för vårt samhälle. Allt avfall måste återvinnas eller bortskaffas genom åtgärder som alltid har effekter på miljön och som medför ekonomiska kostnader. Avfall kan också vara ett symptom för ineffektiva konsumtions- och produktionsmönster, dvs. ett tecken på att material har använts i onödan. Dessa material ger inte bara upphov till avfall utan kan också leda till många olika slags effekter under produktion och användning.

Det finns en medvetenhet om att bättre avfallshantering är en viktig miljömässig utmaning på internationell nivå. Den genomförandeplan som avtalades vid världstoppmötet om hållbar utveckling (Johannesburg, september 2002) bygger på Agenda 21. Enligt planen krävs ytterligare åtgärder för att "med offentliga myndigheters och alla intressenters medverkan förebygga och minimera avfall och maximera återanvändning, återvinning och användning av miljövänliga alternativa material för att minimera negativa miljöeffekter och bidra till en effektivare resursanvändning". [1]

[1] http://www.agenda21forum.org/ joburgskrivelsen.pdf, se bilaga 2, punkt 22.

I kommissionens förslag till en europeisk strategi för hållbar utveckling läggs även tonvikt på att bryta kopplingen mellan ekonomisk tillväxt, användning av resurser och genereringen av avfall [2]. Vid Europeiska rådets möte i Göteborg (juni 2001) konstaterades att förhållandet mellan ekonomisk tillväxt, förbrukning av naturresurser och genereringen av avfall måste förändras. Goda ekonomiska resultat måste gå hand i hand med hållbar användning av naturresurser och hållbara nivåer för genereringen av avfall [3].

[2] Kommissionens meddelande KOM(2001) 264 slutlig av den 15 maj 2001: Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld: En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen.

[3] Se ordförandeskapets slutsatser på http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, särskilt punkt 31.

Detta tema utvecklas vidare i gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram [4], med det övergripande målet att nå "bättre resurseffektivitet, resurshushållning och avfallshantering för att säkerställa mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster, så att resursanvändning och uppkomsten av avfall inte längre kopplas till graden av ekonomisk tillväxt och en strävan att säkerställa att användningen av förnybara och icke-förnybara resurser inte ställer större krav på miljön än vad denna förmår bära". Detta övergripande mål kommer att behandlas inom ramen för den temainriktade strategin för hållbar användning och förvaltning av resurser ("resursstrategin").

[4] Europaparlamentets och rådets beslut 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställandet av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

Alla steg i en resurs livscykel kan ha effekter, inbegripet utvinning och initial upparbetning, omvandling och tillverkning, förbrukning eller användning och, till slut, avfallshantering. Åtgärderna för att förebygga avfallsgenerering och återinförliva avfallet i den ekonomiska cykeln ("sluta materialkretsen"), dvs. avfallsåtervinning, är därför en viktig del av ett övergripande synsätt på resursförvaltning.

I beslutet om det sjätte miljöhandlingsprogrammet krävs att ett antal åtgärder genomförs för att ytterligare främja förebyggande och återvinning av avfall, inbegripet en temainriktad strategi för återanvändning av avfall och initiativ inom området för avfallsförebyggande, särskilt förslag till gemenskapens mål när det gäller förebyggandet av avfall.

Föreliggande meddelande utgör ett första bidrag till utarbetandet av en temainriktad strategi som skall täcka både förebyggande och återvinning av avfall. Meddelandet innefattar en bedömning av gemenskapens avfallspolitik när det gäller förebyggande och återvinning, i syfte att identifiera metoder för att vidareutveckla avfallshanteringspolitiken i enlighet med den målhierarki som anges i gemenskapens avfallsstrategi [5]. Härvid ligger inriktningen på metoder för att främja en mer hållbar avfallshantering, genom minimering av avfallets miljöeffekter samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska och sociala faktorer. Gemenskapens åtgärder bör därför basera sig på en grundlig analys av kostnader och fördelar såväl som på de olika alternativens kostnadseffektivitet. Syftet med detta meddelande är att bilda en inledning till en samrådsprocess mellan gemenskapens institutioner och berörda parter inom området avfallshantering, en process som skall bidra till utvecklandet av en omfattande och enhetlig politik rörande förebyggande och återvinning av avfall. De politiska riktlinjerna för förebyggande och återvinning av avfall skall tillsammans med energiutvinning och miljöriktiga alternativ för bortskaffande leda till en strategi för optimal avfallshantering vars syfte är minimerade miljöeffekter genom att använda det mest kostnadseffektiva alternativet.

[5] Gemenskapens strategi för avfallshantering antogs 1989, se SEK(1989) 934 slutlig av den 18 september 1989. Strategin reviderades 1996, se KOM(1996) 934 slutlig av den 30 juli 1996.

Den framtida temainriktade strategin för förebyggande och återvinning av avfall skall omfatta identifiering av de effektivaste kombinationerna av åtgärder och mål som krävs för att främja en mer hållbar avfallshantering. I fråga om förebyggande av avfall är meddelandets syfte att, för första gången, starta en samrådsprocess som skall leda till utvecklandet av en omfattande strategi, inbegripet en diskussion om vilka mål som gäller för förebyggandet av avfall och vilka instrument som krävs för att nå dessa mål. I fråga om återvinning av avfall undersöks i meddelandet olika sätt att främja återvinning i de fall där det finns potentiella miljöfördelar. Likaså ges en analys av olika alternativ för att nå återvinningsmålen på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

Den temainriktade strategin befinner sig fortfarande i ett tidigt skede och kommissionen kan därför ännu inte lägga fram förslag till specifika miljörelaterade mål. Sådana mål kommer att definieras medan strategin utarbetas. Målen skall bygga på resultaten från den planerade samrådsprocessen och de undersökningar som för närvarande utförs. I fråga om instrument ligger betoningen i detta meddelande på behovet att ta fram en lämplig kombination av instrument som bygger på både lagstiftning, frivilliga insatser och ekonomiska faktorer. I viss mån behandlas även möjligheterna att komplettera gemenskapens aktuella avfallspolitik med ekonomiska instrument, mot bakgrund av dessa instruments höga potential när det gäller att främja förändringar i alla ekonomiska aktörers beteende, inbegripet hushåll, i riktning mot en mer hållbar avfallshantering. Målet är en effektivare avfallshanteringspolitik i gemenskapen, samtidigt som reglerna skall vara både enkla och kostnadseffektiva, i enlighet med kommissionens satsningar på att få en bättre lagstiftning [6].

[6] Se kommissionens meddelande KOM(2002) 275 slutlig av den 6 juni 2002: Styrelseformerna i EU: Bättre lagstiftning.

Detta meddelande bygger på gemenskapens aktuella politik och kommissionens analys, inbegripet kommissionens meddelande om återvinningsindustrins konkurrenskraft [7] och arbetet inom ramen för återvinningsforumet [8].

[7] Kommissionens meddelande KOM(1998) 463 slutlig av den 22 juli 1998: Återvinningsindustrins konkurrenskraft.

[8] Se http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Meddelandet är uppbyggt enligt följande:

-I kapitel 2 görs en bedömning av de miljömässiga faktorerna inom avfallshantering, särskilt trenderna när det gäller avfallsgenerering och avfallets vanligaste miljöeffekter.

-I kapitel 3 beskrivs gemenskapens aktuella avfallspolitik, dess resultat och områden med utrymme för förbättringar eller vidareutveckling.

-I kapitel 4 analyseras måluppställningens roll mot bakgrund av ett övergripande synsätt rörande åtgärder för förebyggande och återvinning.

-I kapitel 5 introduceras en ram för den framtida temainriktade strategin och en redogörelse för de viktigaste frågorna som behöver diskuteras för utvecklandet av denna strategi.

-I kapitel 6 beskrivs kopplingen mellan avfallshantering och människors hälsa.

-I kapitel 7 redogörs för avfallshanteringens utmaningar med tanke på EU-utvidgningen.

-I kapitel 8 beskrivs kort det arbete som för närvarande görs hos OECD och på internationell nivå när det gäller avfallshantering.

-I kapitel 9 anges hur den slutliga temainriktade strategin kommer att bli föremål för en mer omfattande effektbedömning, och berörda parter uppmanas inkomma med synpunkter om de alternativ på politik som beskrivs i kapitel 5.

-I kapitel 10 beskrivs hur strategin skall utvecklas i framtiden.

2. AVFALLET SOM EN UTMANING FÖR MILJÖVÅRDEN

2.1. Inledning

I detta kapitel ges en översikt av trenderna inom generering och hantering av avfall. I kapitlet redogörs även för avfallshanteringens vanligaste effekter på miljön. Till dessa effekter hör både miljöpåverkan från avfallshantering (inbegripet bortskaffande) och miljöpåverkan från resursanvändning som kan undvikas genom initiativ till förebyggande och återvinning av avfall.

Närmare information om generering och hantering av avfall finns i bilaga II.

2.2. Trender inom generering och hantering av avfall

Inom EU genereras cirka 1,3 miljarder ton avfall per år (med undantag av jordbruksavfall). Det betyder att den sammanlagda avfallsmängden, inbegripet hushållsavfall, industriavfall etc., i EU uppgår till cirka 3,5 ton avfall per person och år. Enligt information från Europeiska miljöbyrån finns det fem huvudsakliga avfallsflöden som står för majoriteten av den sammantagna avfallsgenereringen i EU: Industriavfall (26 %), avfall från gruvdrift och stenbrott (29 %), bygg- och rivningsavfall (22 %) och fast kommunalt avfall (14 %) samt jord- och skogsbruksavfall där det är särskilt svårt att uppskatta mängderna. 2 % av detta avfall är farligt avfall, dvs. cirka 27 miljoner ton [9].

[9] "Waste generated in Europe, data 1985-1997", Eurostat, 2000, s. 37.

Den begränsade tillgången till uppgifter utgör hinder för en omfattande bedömning av de flesta avfallsflödena i Europa. I nyligen utkomna rapporter finns dock en del information om de aktuella trenderna inom avfallsgenerering.

I Europeiska miljöbyråns tredje bedömning av miljön i Europa [10] konstateras att de sammantagna avfallsmängderna fortsätter att öka i de flesta europeiska länder. Ökningarna i fråga om fast kommunalt avfall är stora och fortsätter växa. Likaså konstateras att mängderna farligt avfall har minskat i många länder men ökat i andra, på grund av ändringar i definitionerna, och för att den sammantagna avfallsgenereringen endast i ett begränsat antal länder löper fristående från den ekonomiska tillväxten. Detta bekräftar tidigare uppgifter från Europeiska miljöbyrån [11] om att avfallsgenereringen verkar ha minskat i vissa europeiska länder från och med 1990-talet, vilket tyder på ett framsteg när det gäller att bryta kopplingen mellan avfallsgenerering och ekonomisk tillväxt. Dessutom tyder indikatorer från OECD-projekt på att avfallsgenereringen håller på att öka i fråga om vissa avfallsflöden (exempelvis fast kommunalt avfall, bygg- och rivningsavfall och industriavfall), medan trenderna i fråga om andra avfallsflöden är mer komplexa.

[10] EEA, 2003: "Europas miljö: en tredje utvärdering", s. 151.

[11] EEA, 2002: "Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium", Environmental assessment report N. 9, Köpenhamn: Europeiska miljöbyrån, kapitel 12, s. 100-105.

I de central- och östeuropeiska länderna verkar avfallsgenereringen ha minskat eller stabiliserats under 1990-talet, främst på grund av den ekonomiska omstrukturering som följde med övergången till marknadsekonomi, inbegripet nedläggningen av föråldrad industrikapacitet [12]. I sin tredje bedömning rapporterar Europeiska miljöbyrån ytterligare att mängderna ökar i de flesta europeiska länder, men i mindre utsträckning i de flesta central- och östeuropeiska länder och i EECCA-länderna (Eastern European, Caucasian and Central Asia countries).

[12] Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, 2001: "Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, executive summary", s. 6.

Man är allmänt enig om att ifall inga nya politiska åtgärder införs kommer avfallsgenereringen i EU att fortsätta öka inom en förutsägbar framtid. Enligt uppskattningar från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) kommer genereringen av fast kommunalt avfall inom OECD-området att öka med 43 % från 1995 till 2020, och uppgå till 640 kg per person. OECD förutspår även en betydande ökning i framtiden i fråga om en del av de övriga stora avfallsflödena, såsom industriavfall och bygg- och rivningsavfall.

Det är svårt att få uttömmande information om trenderna inom området avfallshantering. Den mest tillförlitliga informationen kan fås för fast kommunalt avfall. Denna information tyder på vissa framsteg när det gäller att frångå deponering som främsta hanteringsmetod, även om deponering fortfarande i slutet av 1990-talet stod för huvuddelen (57 %) av avfallshanteringen. Vissa framsteg kan observeras rörande återvinning och kompostering av fast kommunalt avfall, som har ökat från 15 % år 1995 till 20 % i slutet av 1990-talet.

De siffror som anges för hela EU bör i detta sammanhang betraktas med försiktighet, eftersom de inbegriper ett mycket stort antal varierande nationella förhållanden. I vissa medlemsstater är deponering fortfarande den dominerande hanteringsmetoden för fast kommunalt avfall, med en andel på 80 % eller mer. I andra medlemsstater går för närvarande mindre än 20 % av det fasta kommunala avfallet till deponering. När det gäller den biologiskt nedbrytbara fraktionen av fast kommunalt avfall är variationerna ännu större.

Liknande stora variationer gäller för de övriga avfallsflödena. Som exempel kan nämnas att cirka 90 % av allt fast kommunalt avfall i Nederländerna återanvänds, enligt rapporter från Europeiska miljöbyrån, medan mindre än 10 % återanvänds i Luxemburg. Mot bakgrund av de mycket varierande nationella förhållandena är det uppenbart att framsteg inte kan ske i samma takt i alla medlemsstater. Allmänt taget kan man förvänta sig att de medlemsstater som har kommit längst endast kan göra små förbättringar av sina nuvarande återvinningsgrader.

Det bör noteras att fast kommunalt avfall ofta uppmärksammas mest av beslutsfattarna, vilket delvis beror på att ansvaret för insamling och hantering av detta avfall i regel ligger hos myndigheterna. Det fasta kommunala avfallet utgör ett viktigt avfallsflöde på grund av flera faktorer, inbegripet dess heterogenitet, men även andra avfallsflöden är jämförelsevis minst lika viktiga. Som exempel kan nämnas att endast en liten del av avfallet från hushåll (merparten av allt kommunalt fast avfall) är farligt avfall och står för cirka 1 % av den sammantagna mängden farligt avfall [13], medan den största andelen (mer än 75 %) av det farliga avfallet i medlemsstaterna genereras inom tillverkningsindustrin.

[13] EEA, 2002: "Hazardous waste generation in EEA member countries", Temarapport nr 14/2001, Köpenhamn: Europeiska miljöbyrån, s 22.

Beräkningar rörande den sammantagna avfallsgenereringen och de olika sektorernas bidrag bör dock tolkas med försiktighet, eftersom avfallets vikt och volym inte nödvändigtvis är den lämpligaste indikatorn på avfallets miljöbelastning. I praktiken är förhållandet mellan genereringen och avfallets miljöeffekter mer komplex och beroende av flera faktorer, inbegripet egenskaperna och sammansättningen hos det avfall det gäller.

2.3. Miljöfrågor i samband med avfallshantering

Farhågor om avfallets effekter på miljön och människors hälsa har tidigare varit inriktade på dåliga metoder och normer inom hela avfallshanteringens område. Vissa avfallsförbränningsanläggningar gav upphov till toxiska utsläpp (särskilt dioxiner/furaner och tungmetaller) och vissa deponier kontrollerades inte väl. Det har dessutom förekommit ett antal tillbud där avfallet inte ens har nått den avsedda avfallshanteringsanläggningen utan i stället har dumpats på ett helt okontrollerat sätt. Även om det har skett avsevärda förbättringar inom dessa områden kvarstår dock betydande miljöproblem på vissa håll.

Trots att det fortfarande kvarstår problem med okontrollerade deponier och undermåliga förbränningsanläggningar, frågor som kommissionen aktivt kommer att driva på i sin roll som väktare av fördragen, har dock viktiga framsteg gjorts under de senaste åren. Både medlemsstaterna och gemenskapen har antagit lagstiftning med krav på betydligt högre miljönormer för deponier och förbränningsanläggningar.

Detta har redan börjat medföra betydande miljöfördelar. Som exempel kan nämnas att den strängare lagstiftningen som antagits på nationell och europeisk nivå har lett till betydande minskningar av dioxinutsläppen från kommunala avfallsförbränningsanläggningar, och dessa minskningar kommer att fortsätta. När förbränningsdirektivet har genomförts fullt ut kommer förbränningsprocesserna inte längre att ge det största bidraget till dioxinutsläppen i EU. Utveckling av ny förbränningsteknik har bidragit till denna positiva tendens, och kommer att underlätta energiåtervinning även i framtiden.

Aktuella ekonomiska bedömningar tyder på att de miljörelaterade kostnaderna för utsläpp från avfallsförbränningsanläggningar främst beror på partiklar (PM10), SO2 och NOx, och på andra plats ligger obehagseffekter [14]. Vissa undersökningar tyder på att kostnaderna på grund av dioxinutsläpp är minst två storleksordningar (dvs. 100 gånger) mindre än de hälsorelaterade kostnaderna på grund av utsläpp av nitrater, partiklar och sulfater från denna källa [15]. För deponier verkar för närvarande obehagseffekterna och bidraget till den globala uppvärmningen utgöra de mest betydande effekterna [16]. Dessa uppskattningar ger en ungefärlig indikation på de viktigaste miljöeffekterna från avfallshantering. De bör dock tolkas med försiktighet eftersom teknikerna och metoderna för att uttrycka miljöeffekter i form av ekonomiska begrepp fortfarande har sina begränsningar.

[14] Se COWI, 2000: "A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste", Bryssel: Europeiska kommissionen, särskilt kapitel 9. Obehagseffekter är effekter på den lokala befolkningens välbefinnande på grund av ökade trafikstockningar, lukt, buller, skräp osv. Detta kan till exempel leda till lägre priser på lokal egendom i området kring en avfallshanteringsanläggning.

[15] Se http://externe.jrc.es/ .

[16] Se COWI, 2000, ovan anförda referens, särskilt kapitel 9.

Avfallshanteringen är bara ett av de sätt på vilka avfall ger upphov till miljöeffekter. Det är lika viktigt att göra användningen av resurser effektivare. Det är i detta sammanhang som förebyggande och återvinning av avfall, oavsett om det gäller energiutvinning eller materialutnyttjande, i högre grad och utsträckning kan bidra när det gäller att minska miljöeffekterna av resursanvändning, än vad som är möjligt genom reglering av avfallshanteringsprocessen.

Förebyggandet av avfall bör inbegripa renare tekniker på produktionsprocessnivå, mer ekologisk produktplanering och, rent allmänt, ekologiskt effektivare produktions- och konsumtionsmönster. Alla materiella objekt som släpps på marknaden kommer dock oundvikligen att förr eller senare bli avfall. Dessutom uppstår ett visst mått avfall vid alla produktionsprocesser. Även processerna för avfallsåtervinning, oavsett om det gäller energiutvinning eller materialutnyttjande, ger upphov till vissa mängder "restavfall" som inte kan återvinnas vidare och som därför måste bortskaffas. Förebyggandet av avfall måste därför kompletteras med en politik för att främja miljöriktig avfallsåtervinning, särskilt materialutnyttjande. Samtidigt bör man dock vara medveten om fördelarna med energiåtervinning i samband med vårt ökande energibehov.

Genom att förebygga och återvinna avfall kan miljöeffekterna av resursanvändning minskas på två sätt, enligt följande:

i. Miljöeffekterna från utvinning av primära råmaterial kan undvikas. Som exempel kan nämnas att varje ton återvunnen metall ger en inbesparing av flera ton metallmalm [17], vilket ger mindre miljöeffekter från gruvdrift. Dessa miljöeffekter kan inbegripa luftföroreningar (framför allt stoft), buller, föroreningar i mark och vatten, samt effekter på grundvattennivån. Dessutom kan naturliga livsmiljöer störas eller förstöras och det omgivande landskapets utseende påverkas [18].

[17] Inbesparingen beror på malmens metallhalt, som kan variera från några miljondelar (guld) till några procent eller mer, exempelvis 30 procent för mangan och 40 procent för järn. Se "Mining - facts, figures and environment", Industry and Environment, Vol. 23, s. 5. Genom återvinning av en ton metall vars malm har en genomsnittlig metallhalt på 10 procent kan brytning av 10 ton metallmalm undvikas.

[18] Se kommisionens meddelande KOM(2000) 265 slutlig av den 3 maj .2000 om främjande av en hållbar utveckling inom EU:s utvinningsindustri (utom energiproduktion).

ii. Miljöeffekterna från omvandling av primära råmaterial i produktionsprocesser kan undvikas. Genom exempelvis återanvändning av plaster kan utsläppen av aerosoler och partiklar minskas - båda dessa har starka kopplingar till människors hälsa - i och med att produktion av nypolymer då kan undvikas. Dessutom är materialproduktion genom återvinning ofta mindre energikrävande än produktion från primära råmaterial.

Enligt kalkyler gjorda vid Wuppertal-institutet är den "ekologiska ryggsäcken" (mängden avfall som uppstår vid produktion av dagligvaror) 1,5 kg för en tandborste, 75 kg för en mobiltelefon och 1 500 kg för en persondator. Stora mängder naturresurser kan sparas och motsvarande miljöeffekter från resursanvändningen kan således undvikas om produkterna återanvänds eller återvinns när de blivit avfall och om produkterna utformas på ett ekologiskt effektivare sätt. Endast med avseende på utsläppen av växthusgaser ger återvinning av ett ton papper en inbesparing av 900 kg koldioxidekvivalenter jämfört med pappersproduktion från nyfiber. Motsvarande siffra för PET-plast (polyetylentereftalat) är 1 800 kg och för aluminium 9 100 kg [19].

[19] SE AEA TECHNOLOGY, 2001: "WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE", BRYSSEL: EUROPEISKA KOMMISSIONEN.

3. UTVÄRDERING AV GEMENSKAPENS RIKTLINJER FÖR AVFALLSHANTERING

I detta kapitel behandlas de framsteg som nåtts genom EG:s riktlinjer för avfallshantering och områden där ytterligare utveckling krävs. I kapitlet granskas särskilt de olika delarna av gemenskapens rättsliga ram för avfallshantering. I bilaga I finns en närmare beskrivning av denna rättsliga ram.

Det bör noteras att gemenskapsramen endast utgör en grundstomme för den avfallshantering som genomförs i praktiken. Gemenskapsramen måste alltid kompletteras med åtgärder från medlemsstaternas och de lokala myndigheternas sida. Syftet med föreliggande dokument är dock främst att få igång en diskussion om strategiska alternativ för en vidare utveckling av gemenskapens politik för förebyggande och återvinning av avfall, inte att lägga fram en full analys av riktlinjerna för avfallshantering på alla nivåer. Det skulle innebära ett överskridande av kommissionens roll och resurser.

3.1. Resultat

En gemensam uppsättning allmänna principer och kontrollförfaranden som behövs för att säkerställa en hög grad av skydd för miljön och människors hälsa i hela gemenskapen har inrättats genom övergripande lagstiftning om avfallshantering. Denna omfattar ramdirektivet om avfall [20], direktivet om farligt avfall [21] och förordningen om avfallstransport [22]. Dessa bildar den grund på vilka ramens övriga delar vilar. Dessa övriga delar är följande:

[20] Direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, som det ändrats genom direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 om ändring i direktiv 75/442/EEG om avfall, EGT L 194, 25.7.1975, s. 39 och EGT L 78, 26.3.1991, s. 32.

[21] Direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall, EGT L 377, 31.12.1991, s. 20.

[22] Rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, EGT L 30, 6.2.1993, s. 1.

-Avfallshanteringens hierarki, principen om att förorenaren betalar och kravet om att avfallshanteringen inte får medföra skadliga verkningar på människors hälsa och miljön som helhet är nyckelelement i gemenskapens lagstiftning, avsedd att garantera miljöriktig avfallshantering.

-Tillstånds-, registrerings- och inspektionskraven som ingår i direktiven om avfall och farligt avfall är grundstommen i ett omfattande kontrollsystem vars syfte är att säkerställa att avfallshanteringen inte skadar människors hälsa eller miljön.

-Genom förordningen om avfallstransport har man inrättat ett harmoniserat system för reglering av gränsöverskridande transport av avfall. Syftet är att nå en balans mellan dels målet om en hög grad av skydd för miljön, dels målet om att säkerställa en effektiv funktion på den inre marknaden. Dessutom har systemet med fri handel med avfall som går till återvinning en betydande potential när det gäller att främja återvinningen av avfall.

För att garantera en hög grad av skydd för miljön och för att säkerställa en effektiv funktion på den inre marknaden har de allmänna principerna och kraven i den övergripande lagstiftningen kompletterats med mer detaljerad lagstiftning inom följande två områden:

1. Lagstiftning rörande avfallshantering - inbegripet bortskaffande - såsom direktiven om deponering och förbränning.

2. Lagstiftning för reglering av hur specifika avfallsflöden hanteras. Denna lagstiftning har tillkommit till följd av en eller flera av följande faktorer:

-De växande volymerna eller komplexiteten hos vissa avfallsflöden, exempelvis förpackningar, uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter.

-Behovet att göra produkterna till föremål för specifika kontroller på grundval av deras farlighet, exempelvis vissa typer av batterier, PCB.

-Det faktum att okontrollerad användning av avfall kan ha skadliga effekter på människors hälsa och miljön, exempelvis okontrollerad spridning av avloppsslam eller boskapsgödsel på jordbruksmark, särskilt i nitratkänsliga områden.

Miljöeffekterna från avfallshantering har under de senaste åren minskats genom lagstiftningsåtgärder. Denna trend kommer att förstärkas genom tre nyligen antagna direktiv, nämligen direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) [23], direktivet om deponering av avfall [24] och direktivet om förbränning av avfall [25]. På grund av den övergångsperiod som gäller för de anläggningar som avses i dessa direktiv har de fulla miljöfördelarna ännu inte uppnåtts. Genomförandet av denna lagstiftning innebär dock att sektorn för avfallshantering detta årtionde kommer att utvecklas avsevärt i riktning mot strängare miljönormer. Som exempel kan nämnas att vissa av de största farhågorna förknippade med avfallshanteringsanläggningar, såsom utsläpp av dioxiner från kommunala förbränningsanläggningar, i hög grad kommer att lösas när förbränningsdirektivet genomförs. Likaså uppskattar Europeiska miljöbyrån att utsläppen i EU av växthusgaser från avfallshantering kommer att minska betydligt från 1990 till 2010, främst på grund av genomförandet av direktivet om deponering av avfall, och dessa minskningar kompenserar mer än väl de utsläppsökningar som uppstår till följd av de förutspådda ökningarna i avfallsmängder [26].

[23] Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, EGT L 257, 10.10.1996, s. 26.

[24] Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall, EGT L 182, 16.7.1999, s. 1.

[25] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall, EGT L 332, 28.12.2000, s. 91.

[26] Se Europeiska miljöbyråns temarapport 1/2002: "Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions", Köpenhamn: Europeiska miljöbyrån.

Genomförandet av direktivet om deponering kommer under det innevarande årtiondet att utgöra en viktig drivkraft för att på nationell nivå utveckla riktlinjer för avfallshantering, inbegripet insatser för att främja diversifieringen av avfall i riktning mot materialutnyttjande och biologiska metoder [27]. Särskilt viktiga faktorer i detta sammanhang är de begränsningar som anges i direktivet rörande deponering, särskilt minskningen av mängden biologiskt nedbrytbart material som deponeras och förbudet mot deponering av vissa avfallstyper, inbegripet vätskeformigt avfall och däck. Dessutom kommer de strängare miljönormer som införs genom direktiven om deponering och förbränning att till viss utsträckning främja diversifieringen av avfall i riktning mot materialutnyttjande.

[27] De biologiska metoderna omfattar kompostering, anaerob jäsning och mekanisk/biologisk rening. Kommissionen har annonserat att den före slutet av 2004 kommer att lägga fram ett förslag till direktiv om biologisk rening av bionedbrytbart avfall.

Bättre hantering av ett antal problematiska avfallsflöden har uppnåtts genom gemenskapens direktiv om specifika avfallsflöden. Direktiven omfattar viktiga farliga avfall såsom spilloljor [28], PCB/PCT [29] och batterier [30]. Genom gemenskapens lagstiftning har tungmetallerna begränsats och begränsas ytterligare i ett antal produkter, som ett led i det kvalitativa förebyggandet. Mål för materialutnyttjande och återvinning har fastställts för vissa centrala komplexa avfallsflöden, exempelvis förpackningar [31], uttjänta fordon [32] och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) [33]. Sådana mål behövs då separat insamling och återvinning inte lönar sig på normala marknadsvillkor, men för övrigt är till fördel för samhället. Dessa mål är i regel föremål för mycket debatt under antagningsprocessen, men när de en gång har antagits ger de tillgång till den rättsliga visshet och stabilitet som behövs för att ge återvinningsindustrin en möjlighet att planera investeringar i vetskap om att det kommer att finnas en efterfrågan på återvinningstjänster.

[28] Rådets direktiv 75/439/EG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor, EGT L 194, 25.7.1975, s. 23.

[29] Rådets direktiv 96/59/EG av den 16 september 1996 om bortskaffande av polyklorerade bifenyler och polyklorerade terfenyler (PCB/PCT), EGT L 243, 24.9.1996, s. 31.

[30] Rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, EGT L 78, 26.3.1991, s. 38.

[31] Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, EGT L 30, 3.2.1994, s. 1.

[32] Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/53/EG av den 18 september 2000 om uttjänta fordon, EGT L 269, 21.10.2000, s. 34.

[33] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) -Gemensamt uttalande av Europaparlamentet, rådet och kommissionen beträffande artikel 9, EGT L 37, 13.2.2003, s. 24.

Dessutom har principen om producentansvar även gett tillgång till en stabil finansieringskälla som delvis kompenserar återvinningskostnaderna gentemot energiutvinning och deponering. Även om det aktuella förpackningsdirektivet inte baserar sig på denna princip, har nästan alla medlemsstater valt att åtminstone delvis genomföra direktivet på producentansvarets grund, fastän det finns några undantag såsom Danmark och Nederländerna där finansieringen nästan helt kommer via kommunerna, avfallsavgifter och skatter [34]. Både direktivet om uttjänta fordon och WEEE-direktivet innehåller tydliga inslag som rör producentansvar.

[34] Se kommissionens meddelande KOM(2001) 729 slutlig av den 7 december 2001, s. 11: Översyn av direktivet om investeringstjänster

Separata insamlingssystem har införts och kommer i hög grad att fortsätta införas, i syfte att uppfylla målen i gemenskapens direktiv om specifika avfallsflöden, särskilt för uttjänta produkter som i annat fall skulle hamna i flödet av fast kommunalt avfall. En av egenskaperna hos kommunalt fast avfall är dess heterogenitet. Att få återvinningsprodukter av god kvalitet från blandat kommunalt fast avfall är därför i regel tekniskt sett svårt och ekonomiskt sett dyrt. När återvinningsbara material samlas in separat kan man dock få återvinningsprodukter som är relativt homogena och av hög kvalitet.

I detta sammanhang får man inte förbise den indirekta effekten på konsumenternas beteende när system för separat insamling införs på kommunal nivå. För att separat insamling skall fungera, särskilt om den genomförs genom så kallade trottoarkantssystem, måste medborgarna aktivt delta i avfallshanteringen. Detta deltagande kan bidra till en ökad medvetenhet hos allmänheten om avfallets miljödimension, och kan på så sätt främja förändringar i konsumenternas beteende.

3.2. Områden som bör utvecklas vidare

Trots de ovan anförda framstegen, innehåller gemenskapspolitikens ram för avfallshantering fortfarande ett antal brister eller områden där det finns utrymme för ytterligare framsteg. Dessa beskrivs nedan.

3.2.1. Genomförande

Ett fullt genomförande i rättan tid av den gemenskapslagstiftning som finns är en förutsättning för en effektiv avfallshantering. Det är tyvärr vanligt att medlemsstaterna inte lyckas med att införliva gemenskapens avfallslagstiftning i tid och tillämpa viktiga delar av gemenskapens rättsliga ram för avfallshantering på ett korrekt sätt. Detta kan i vissa fall vara ett tecken på de snäva tidtabeller och ambitiösa synsätt som präglar gemenskapens lagstiftning, men tyder också på att medlemsstaternas generellt sett inte sätter in tillräckliga insatser när det gäller att införliva och verkställa antagen lagstiftning.

Ansträngningar bör göras för att säkerställa att medlemsstaterna avsätter tillräckliga resurser för genomförandet av gemenskapens lagstiftning, samtidigt som man bör se till att de tidtabeller och mål som anges i direktiven är realistiska.

3.2.2. Begränsade framsteg mot förebyggandet av avfall

Förebyggandet av avfall innefattar både kvantitativt och kvalitativt förebyggande:

-Det kvantitativa förebyggandet hänför sig till en minskning av den mängd avfall som genereras.

-Det kvalitativa förebyggandet hänför sig till en minskning av farligheten hos det avfall som genereras.

I praktiken kan det kvalitativa förebyggandet ses som ett specialfall av kvantitativt förebyggande, eftersom det innebär en minskning av mängden farligt avfall som genereras. Detta synsätt på begreppet kvalitativt förebyggande är delvis outvecklat, eftersom det utgår från ett antagande om att allt farligt avfall är lika farligt. Ett mer utvecklat synsätt som skulle basera sig på ett sammansatt index på "farlighet" kan dock för närvarande inte användas, eftersom det skulle uppstå metodrelaterade problem exempelvis i fråga om viktningen av de olika farliga egenskaperna. Fortsättningsvis definieras därför kvalitativt förebyggande som en minskning av mängden farligt avfall som genereras.

Som konstateras i avsnitt 2.1 tyder tillgängliga uppgifter på att volymen på det avfall som genereras i EU sannolikt fortsätter att öka. Vissa åtgärder som har antagits på gemenskapsnivå kommer dock med säkerhet att främja förebyggandet av avfall. Den viktigaste åtgärden hittills är IPPC-direktivet, enligt vilket ett av de grundläggande kraven som gäller för verksamhetsutövare är undvikandet av avfallsgenerering i enlighet med det som anges i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall. Även användningen av avfallssnål teknik och mindre farliga ämnen utgör faktorer som bör beaktas som en del av definitionen av vad som är bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques - BAT) enligt IPPC-direktivet. Det betyder att BAT kommer att bli ett viktigt instrument för att främja förebyggandet av avfall inom industrin, även om det ännu inte är möjligt att bedöma effekternas betydelse eftersom direktivets genomförande befinner sig på ett tidigt stadium.

Det finns ett antal direktiv om uttjänta produkter. I dessa direktiv behandlas förebyggandet av avfall, men direktiven har antingen en begränsad räckvidd eller så befinner sig genomförandet av dem i ett tidigt skede. I direktivet om uttjänta fordon och direktivet om begränsning av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter [35] ligger inriktningen på kvalitativt förebyggande genom begränsning av användningen av farliga ämnen i produkter. Kvantitativt förebyggande behandlas i viss utsträckning i förpackningsdirektivet. Balansen mellan förpackningars volym, vikt, funktionalitet och miljöeffekter är dock en komplex fråga som är föremål för kontinuerlig debatt.

[35] Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/95/EG av den 27 januari 2003 om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter, EGT L 37, 13.2.2003, s. 19.

Det har förekommit flera försök att definiera mål för förebyggandet av avfall, men allmänt taget har dessa försök inte lett till något resultat. Detta illustreras genom följande exempel:

-Spaniens nationella plan för kommunalt avfall (2000-2006) har som mål att mängden kommunalt avfall per person senast 2002 skall ha minskat till 1996 års nivå [36]. Enligt uppgifter från Eurostat har dock genereringen av kommunalt avfall i Spanien ökat från 390 kg per person för 1996 till 621 kg per person för 1999, vilket tyder på att det är högst osannolikt att målet nås.

[36] Se http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , punkt 6.1.

-Det övergripande målet för den danska "Avfall 21"-politiken (den danska regeringens handlingsplan för avfall för perioden 1998-2004) är att stabilisera den totala volymen avfall fram till år 2004 för att därefter gradvis minska. Nyligen gjorda bedömningar tyder dock på att avfallsgenereringen i Danmark ökade med 17 % under perioden 1994-2000 och att den kommer att fortsätta öka med ungefär 27 % mellan 2000 och 2020.

-Gemenskapens femte miljöhandlingsprogram inbegriper ett mål om att stabilisera den årliga genereringen av kommunalt fast avfall till 300 kg per person (EU-genomsnittet för 1985 [37]), även om det inte fastställs någon tidsgräns för när målet skall ha nåtts eller vilka åtgärder som behövs för att uppnå det. Den årliga genereringen av kommunalt fast avfall uppskattas för närvarande ligga på cirka 550 kg per person (genomsnitt i EU), medan OECD uppskattar att genereringen av kommunalt fast avfall 2020 kommer att vara 640 kg per person.

[37] EGT C 138, 1993, s. 59.

Även om förebyggandet av avfall under många år har varit ett ytterst viktigt mål för avfallshanteringspolitiken på både nationell nivå och gemenskapsnivå, har dock framstegen än så länge varit begränsade när det har gällt att omsätta detta mål i praktiken.

Det dåliga resultatet kan delvis förklaras med bristen på en täckande strategi för att främja förebyggandet av avfall. Det har framför allt hänt att målen i vissa fall har fastställts utan överväganden om huruvida de är motiverade eller inte och vilka åtgärder som behövs för att nå dem, vilket undergräver strategins trovärdighet. Dessutom har man i allmänhet inte gjort tillräckligt grundliga utvärderingar av mönstren för avfallsgenerering inom ekonomins olika sektorer. Utan sådana utvärderingar går det inte att bestämma trovärdiga och effektiva mål för förebyggandet av avfall.

Dessa erfarenheter visar att det behövs en framgångsrik politik för förebyggandet av avfall, en politik som baserar sig på mer omfattande vetenskapliga analyser. Detta gäller särskilt förhållandet mellan avfallets vikt eller volym, avfallets farlighet och relaterade risker samt avfallets miljöeffekter. Dessutom bör alla mål basera sig på grundliga utvärderingar av avfallsgenereringens trender i ekonomins olika sektorer samt trendernas potential när det gäller förebyggandet av avfall. Slutligen bör fastställandet av målen för att förebygga avfall åtföljas av en utvärdering av de åtgärder som kan användas för att nå dessa mål. Förslag till hur dessa erfarenheter kan utnyttjas finns i avsnitten 4.3 och 5.2.

3.2.3. Bristen på ett omfattande synsätt på återvinning

Direktiven om specifika avfallsflöden har tills vidare varit inriktade på individuella avfallsflöden som behandlas från fall till fall. Dessa direktiv är en viktig framgång för gemenskapens avfallspolitik när det gäller att minska miljöeffekterna genom främjandet av källsortering och återvinning av avfallsflöden såsom batterier, förpackningar, uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter, som är särskilt viktiga med tanke på farligheten, ökande komplexitet eller den takt med vilken avfallsgenereringen ökar. Genom dessa åtgärder kan kvaliteten på separerat material förbättras, vilket är en viktig faktor som påverkar återvinningskostnaderna och kvaliteten på återvunnet material. Dessa direktiv täcker dock endast en begränsad del av allt avfall som genereras. Exempelvis förpackningsavfallet utgör endast cirka 5 % av allt avfall medan uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter utgör cirka 1 %. Medan gemenskapens lagstiftning innehåller krav på återvinning av papper och kartong från förpackningar finns det inte några motsvarande krav för papper från andra källor, så som kontorspapper eller tidningar. Papper från dessa källor är ofta lämpliga för återvinning både ur ekonomisk och ur miljömässig synvinkel. På liknande sätt måste gemenskapens lagstiftning innehålla krav på återvinning av plastförpackningar och i praktiken även plaster från vissa andra reglerade avfallsflöden (uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter), medan det för närvarande inte finns några krav på återvinning av plaster från andra viktiga områden, exempelvis byggmaterial. Utöver att åtgärda luckorna i gemenskapens lagstiftning i de fall det är nödvändigt, kunde lagstiftningen kompletteras med nya initiativ som är inriktade på bestämda material i stället för på specifika uttjänta produkter.

Genomförandet av en avfallshanteringshierarki har bidragit till att uppmuntra till återvinning. Kommissionen erkänner denna allmänna princip, men anser även att det finns ett behov av att ytterligare utveckla synsätt för fastställandet av de miljömässigt bästa alternativen och fastställandet av mål för materialutnyttjande och återvinning av avfall, med hänsyn tagen till skillnaderna mellan olika produkter och material och de tänkbara alternativen.

Principen om producentansvar används fortsättningsvis med framgång i gemenskapens och i nationell lagstiftning för att främja återvinning av uttjänta produkter. När producenterna tvingas bära kostnaderna för återvinning av uttjänta produkter utnyttjas deras specifika roll i kedjan av producenter, konsumenter och avfallshanterare för att finansiera återvinning och integrera avfallshanteringskostnaderna i produktpriset. Syftet är också att förse producenterna med ekonomiska incitament för att minska kostnaderna för materialutnyttjande och återvinning av deras produkter, vilket kan nås exempelvis genom bättre utformning eller material som underlättar återvinningen.

Vissa insatser har gjorts för att utvärdera fördelarna och nackdelarna med producentansvar [38]. Resultaten tyder på att producentansvar kan vara ett framgångsrikt sätt för att främja återvinning i fråga om vissa avfallsflöden och mindre lämpligt för andra. Följaktligen kommer principen om producentansvar fortsättningsvis att utgöra ett viktigt inslag i gemenskapens återvinningspolitik, särskilt i fråga om uttjänta produkter, men den behöver kompletteras med andra instrument med vars hjälp man kan främja återvinningen av betydande avfallsflöden. Det finns dessutom många faktorer som påverkar effektiviteten hos de ekonomiska incitament som ingår i systemen med producentansvar. Om det är lönsamt med återvinning redan på marknadsvillkor är det kanske varken nödvändigt eller till nytta att ta fram en lagstiftningsram, utan bättre att i stället utveckla metoder som bygger på frivillighet i syfte att optimera dessa marknaders funktion.

[38] Se exempelvis OECD, 2001: "Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments", Paris: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling och SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Stockholm: Statens Offentliga Utredningar.

I det sjätte miljöhandlingsprogrammet anges att återvinningsstrategin bland annat bör inbegripa åtgärder avsedda att säkerställa källsortering, insamling och återvinning av prioriterade avfallsflöden. Det sjätte miljöhandlingsprogrammet innehåller även andra inslag med starka kopplingar till återvinning. Särskilt i artikel 8.2 iv uppmanas kommissionen att lägga fram förslag till "utveckling eller översyn av lagstiftningen om avfall, inbegripet bland annat bygg- och rivningsavfall, avloppsslam, biologiskt nedbrytbart avfall, förpackningar, batterier samt avfallstransporter, klargörande av skillnaden mellan avfall och sådant som inte är avfall samt utarbetande av lämpliga kriterier för vidareutveckling av bilagorna IIA och IIB i ramdirektivet om avfall".

Flera av de ovan nämnda förslagen som ingår i sjätte miljöhandlingsprogrammet hänför sig direkt till återvinning. Den temainriktade strategin bör bidra till att klargöra detta förhållande i syfte att identifiera prioriteringar och de sätt på vilka återvinningspolitiken kan vidareutvecklas så effektivt som möjligt.

Dessutom är det huvudsakliga hindret för en utveckling mot högre återvinningsgrader i många fall den ogynnsamma ekonomiska situationen som gäller för återvinning, eftersom deponering och förbränning ofta är förmånligare. Denna situation beror delvis på att priserna för resursanvändning och avfallshanteringsmetoder inte alltid återspeglar de sociala kostnaderna, dvs. det förekommer negativa externa effekter. Det betyder att marknadens val när det gäller avfallshanteringsalternativ ofta inte är optimala. Att överbrygga detta hinder kommer att bli ett centralt tema i gemenskapens framtida politik om återvinning. Ökad återvinning av vissa uttjänta produkter, avfallsflöden eller material skulle dock i varierande mån medföra tilläggsfördelar för miljön. Därför bör alla nya initiativ företrädesvis utformas så att de medför miljöfördelar inom områden där återvinning är mest motiverad med hänvisning till resultat från kostnads-intäktsanalyser.

De strängare miljönormer som nyligen har införts genom gemenskapslagstiftning (IPPC-direktivet, direktivet om deponering och direktivet om förbränning) kan öka driftskostnaderna för vissa bortskaffningsanläggningar och således utgöra ett ekonomiskt incitament för att styra över avfallet till återvinning, inbegripet materialutnyttjande. De kriterier som i direktivet om deponering anges för godkännande av avfall kan leda till ökade kostnader för bortskaffning och således medföra att återvinningen av vissa material blir ekonomisk sett mer intressant. Detta kan exempelvis vara fallet för vissa kategorier av avfall som för närvarande anses vara inert, såsom vissa typer av bygg- och rivningsavfall. Det är dock osannolikt att genomförandet av direktivet om deponering kommer att likställa kostnaderna för deponering och materialåtervinning, även om det kompletteras med deponeringsskatter på nationell nivå. Så länge som det inte finns andra åtgärder kunde en betydande andel av det brännbara avfallet styras till energiutvinning, som normalt är ekonomiskt sett förmånligare än materialutnyttjande. Kvarstående skillnader mellan deponeringskostnaderna på olika håll i EU kan i vissa fall dessutom leda till onödiga avfallstransporter över långa avstånd.

Det finns slutligen en annan dimension som inte bör förbises när nya initiativ tas fram, nämligen optimering av resursfördelning, dvs. de administrativa och finansiella resurser som behövs på nationell och europeisk nivå. De resurser som från fall till fall behövs för att genomföra lagstiftning rörande avfallsflöden får inte underskattas, särskilt med tanke på den potentiella ökningen av antalet direktiv och den höga graden av teknisk komplexitet hos sådan lagstiftning.

Det sjätte miljöhandlingsprogrammets "uppdrag" och de ovan anförda faktorerna leder till slutsatsen att det finns ett behov av en lämplig uppsättning instrument som skall omfatta avfallshanteringen och säkerställa att gemenskapens avfallspolitik är både effektiv och kostnadseffektiv. Denna uppsättning kan inbegripa nya lagstiftningsinitiativ, framförhandlandet av miljöavtal och utvecklandet av ekonomiska instrument. De ekonomiska instrumenten kan spela en framträdande roll med tanke på att den aktuella ekonomin när det gäller avfall tenderar att ge signaler som inte uppmuntrar till avfallsåtervinning. När det gäller initiativ till lagstiftning anser kommissionen att det är värt att undersöka fördelarna med att komplettera befintliga direktiv med nya synsätt där inriktningen ligger på material i stället för på uttjänta produkter. Detta kan omfatta definitionen av de skyldigheter som ingår i producentansvaret, så som det är lämpligast både miljömässigt och ekonomiskt sett. Diskussionen om hur uppsättningen av instrument skall se ut skulle kunna omfatta frågan om hur avfallshanteringshierarkin kan genomföras och vilka instrument som bör användas för att definiera de bästa avfallshanteringsalternativen. Tänkbara sätt för att gå vidare beskrivs i kapitel 4 (mål) och kapitel 5 (instrument).

3.2.4. Harmoniserade normer för återvinningsförfaranden

Många hanteringsförfaranden, särskilt när det gäller återvinning, omfattas inte av harmoniserade miljökrav i hela gemenskapen. Vissa av dessa förfaranden faller inom ramen för IPPC-direktivet och omfattas därför av kraven om att använda bästa tillgängliga teknik (BAT). I vilken utsträckning detta harmoniserar miljöprestandan vid dessa anläggningar beror dock på det sätt på vilket BAT genomförs på lokal nivå.

Avsaknaden av tvingande avfallshanteringsnormer på EU-nivå underminerar skapandet av en hög miljöskyddsnivå i hela gemenskapen och har även gett upphov till farhågor om "normdumpning". Argumentet om att olika miljönormer leder till betydande skillnader i avfallshanteringsanläggningarnas kostnader är i princip rimligt, även om det finns väldigt lite faktisk information om dessa ekonomiska frågor och de avfallsflöden det i själva verket gäller. Det har ändå förekommit påståenden om att avfall som är avsett för återvinning tenderar att drivas ut ur länder med högre normer och att anläggningarna i dessa länder följaktligen inte får tillräckliga mängder avfall för att driften skall vara ekonomiskt sett lönsam. Det hävdas därför att medlemsstaterna hindras från att utveckla och verkställa miljömässigt bättre avfallshanteringstekniker och -krav när det gäller återvinning, eftersom avfallet tenderar att röra sig till länder med lägre normer.

Enligt domstolens rättspraxis bör avfall som är avsett för återvinning betraktas som handelsvara som omfattas av fördragets bestämmelser (artiklarna 28-30) om fri rörelse för varor. Nationella åtgärder som kan hindra utbyte av avfall som är avsett för återvinning kan därför anses oförenliga med artikel 28 i fördraget, utom om åtgärderna är motiverade och i proportion till det mål som eftersträvas.

Definitionerna på bortskaffande och återvinning så som de anges i bilagorna II A respektive II B i ramdirektivet om avfall är nyckelelementen när det gäller att avgöra vilka bestämmelser som gäller för ett givet avfallshanteringsförfarande. Dessa definitioner avgör särskilt vilka bestämmelser som gäller för gränsöverskridande transport av avfall inom gemenskapen inom ramen för förordningen om transport av avfall. De avgör också vilka förfaranden som kan anses bidra till uppnåendet av de mål för materialutnyttjande och återvinning som anges i vissa direktiv.

Dessa definitioner är allmänna till sin natur och lämnar ett relativt stort utrymme för tolkning, vilket kan användas för att underminera skyldigheterna rörande avfall som är avsett för bortskaffande, genom att avfallet styrs till förfaranden som kan utgöra återvinning eller som inte utgör återvinning. Detta kan också utnyttjas av medlemsstaterna för att stoppa transport av avfall ut ur deras område. Dessa genomförandeproblem och kritiken från olika berörda parter har kommit fram i tvistemål på både nationell och europeisk nivå.

Domstolens har i sin senaste rättspraxis tagit fram ett kriterium som kan användas för att skilja mellan återvinning och bortskaffande av avfall. Enligt domstolen kan ett avfallshanteringsförfarande klassificeras som återvinning om det grundläggande målet är att avfallet skall ersätta primära resurser som annars skulle ha använts. Domstolen har särskilt beslutat att igenfyllandet av en gruva med avfall kan kategoriseras som ett återvinningsförfarande om avfallet ersätter primära resurser som annars skulle ha använts för ändamålet [39]. Detta kan exempelvis vara fallet om en gruva måste fyllas igen för att stabilisera marken. Domstolen har också fastslagit att användningen av avfall som bränsle i en cementugn är återvinning om överskottsvärme som produceras används i processen [40]. Däremot har domstolen fastslagit [41] att det primära målet med förbränning av avfall i en särskilt avsedd kommunal avfallsförbränningsugn är bortskaffande av avfallet. Domstolen tillade att förfarandet, i de fall som analyserats, fortfarande skulle klassificeras som bortskaffande även om energi som uppstår som en biprodukt skulle utnyttjas för andra ändamål.

[39] Mål C-6/00.

[40] Mål C-228/00.

[41] Mål C-458/00.

Domstolen har även understrukit att en medlemsstat, enligt det som anges i artikel 7.4 femte strecksatsen i förordning (EEG) 259/93 om transport av avfall, kan motsätta sig transport "om förhållandet mellan vad som kan återvinnas och inte kan återvinnas, det uppskattade värdet för det material som återvinns eller kostnaderna för återvinning och bortskaffande av den del som inte kan återvinnas medför att återvinning inte är ekonomiskt och miljömässigt försvarbar". Genom tillämpandet av denna föreskrift bör medlemsstaterna kunna undvika så kallad sham recovery (skenbar återvinning).

I avsnitt 5.5.1.1 finns en närmare behandling av de frågor som bör debatteras inom ramen för detta meddelande.

3.2.5. Övriga aspekter rörande den rättsliga ramen

Kommissionen har även tidigare arbetat på vissa aspekter rörande den rättsliga ramen som gäller för återvinning av avfall. Exempelvis vid återvinningsforumet [42] analyserades kostnaderna för efterlevnad av avfallslagstiftningen, särskilt i fråga om kraven i ramdirektivet om avfall och förordningen om transport av avfall. I detta avsnitt behandlas hur kostnaderna för efterlevnad kunde minskas genom utnyttjande av föreskrifterna i EG:s avfallslagstiftning och klargörande av vissa aspekter av den.

[42] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Kommissionen håller på att slutföra ett förslag till översyn av förordningen om transport av avfall. Genom denna översyn vill kommissionen införliva EU:s internationella skyldigheter i förordningen samt klargöra och rationalisera de kontrollförfaranden som gäller för gränsöverskridande transport av avfall. Målet med översynen är att klargöra och, i mån av möjlighet, förenkla de bestämmelser som gäller för handel med avfall, både inom gemenskapen och med tredje länder.

Den definition på avfall som finns i artikel 1 a i ramdirektivet om avfall bildar avfallslagstiftningens grundsten. Denna definition har varit föremål för omfattande diskussioner och domstolen har tillhandahållit värdefull vägledning om hur definitionen skall tolkas. Debatten om definitionen på avfall kommer dock sannolikt att fortsätta. Dessutom krävs det enligt artikel 8.2 iv i det sjätte miljöhandlingsprogrammet "klargörande av skillnaden mellan avfall och sådant som inte är avfall".

Definitionen på avfall är en rättslig konstruktion som det mycket väl kan vara möjligt att förbättra. Den kritik som riktas mot den aktuella definitionen är ofta av en allmän natur. Det hävdas exempelvis i bland att återvinningsbart material bör uteslutas ur definitionen eftersom de ekonomiska kostnaderna för efterlevnad av avfallslagstiftningen och den negativa bild som är förknippad med termen avfall är till skada för uppkomsten av en konkurrenskraftig återvinningssektor. Dessa påståenden stöds dock sällan av en bedömning av de faktiska ekonomiska kostnaderna för efterlevnad.

I avsnitt 5.5.1.2 berörs de frågor som bör debatteras inom ramen för detta meddelande mer ingående.

4. Uppställning av mål

4.1. Inledning

Generellt sett omfattar en optimal avfallshanteringsstrategi, avsedd att minimera miljöeffekterna, en kombination av förebyggande av avfall, återvinning av material, återvinning av energi och alternativ för bortskaffande.

Genom en kostnadsintäktsanalys får man en ram för definitionen av optimala återvinningsgrader. Det finns dock relativt få erfarenheter av sådana analyser när det gäller förebyggande av avfall. I en kostnadsintäktsanalys uppskattas olika miljöeffekters ekonomiska kostnader. Dessa kostnader återspeglas sällan i marknadspriserna (externa effekter). Genom en sådan analys kan miljöfördelarna hos olika alternativ för avfallshantering jämföras med de ekonomiska kostnaderna. Även om det fortsättningsvis pågår en debatt om vissa metodrelaterade aspekter hos dessa analyser, exempelvis monetariseringsfaktorer [43] och diskontering [44] eller beaktande av lokala betingelser, anser kommissionen att denna teknik utgör den bästa tillgängliga grunden för utvärdering av målen inom avfallshanteringspolitikens område.

[43] Monetariseringsfaktorer används för att tilldela miljöeffekter ett penningvärde, exempelvis den "ekonomiska kostnaden" för utsläpp av ett ton C02.

[44] Diskontering innebär att man väljer en räntesats eller diskonteringssats för att kunna beakta tillgångarnas penningsvärdesändringar över tiden.

Kommissionen har satt i gång en undersökning för utvärdering av kostnadsintäktsscenarier för återvinning i framtiden inom EU, på grundval av olika antaganden rörande hur lagstiftningen och teknikerna utvecklas. Avsikten är att få en grund för utarbetandet av återvinningsmål inom ramen för denna strategi och att göra det möjligt för kommissionen att vidareutveckla det synsätt som används för översyn av återvinningsmålen i direktivet om förpackningar. De första resultaten av denna undersökning bör bli tillgängliga i slutet av 2003.

4.2. Förebyggande av avfall

Trenderna inom avfallsgenerering drivs av flera faktorer. Till dessa hör den ekonomiska verksamhetsnivån, demografiska förändringar, tekniska innovationer, livsstil och vanligtvis mönstren för produktion och konsumtion [45]. Dessa kopplingar gör det svårt att behandla förebyggande av avfall isolerat från resurshantering och produktpolitik. Detta är sannolikt den främsta förklaringen till den aktuella politikens bristande framgångar när det gäller att främja förebyggande av avfall och särskilt när det gäller att ställa upp mål för förebyggande av avfall.

[45] Se exempelvis OECD, 2002: "Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses", ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, Paris: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, s. 67-62.

De tidigare försöken att definiera mål för förebyggande av avfall har oftast varit inriktade på vikt eller volym hos det avfall som genereras. Man kan dock fråga sig huruvida vikt eller volym alltid är de lämpligaste indikatorerna när det gäller avfallets belastning på miljön. I praktiken är förhållandet mellan genereringen av avfall och avfallets miljöeffekter komplexare än så, eftersom förändringar i mönstren för avfallsgenerering i allmänhet inte endast påverkar mängden avfall som genereras utan även vilken typ av avfall som genereras. Sådana förändringar kan också ha en betydelse när det gäller effekterna på andra skeden i en produkts livscykel, exempelvis genom förändringar i produktutformningen. Därför innebär en övergång till lättviktsförpackningar inte nödvändigtvis att miljöeffekterna från förpackningar minskar, varken när förpackningarna är uttjänta eller under deras hela livscykel. Med tanke på hur komplext det är att försöka utveckla sammansatta indikatorer för miljöeffekterna från avfall tycks det för närvarande ändå inte finnas något praktiskt alternativ till vikt- eller volymbaserade mål när det gäller förebyggande av avfall. I det sammanhanget är det viktigt att vara medveten om att man för att maximera resultaten måste fastställa en direkt koppling mellan förebyggande av avfall och integrerad produktpolitik. Det första steget mot en global strategi för förebyggande av avfall bör vara att förbättra samstämmigheten mellan alla tillgängliga instrument.

Alla försök att definiera mål för förebyggande av avfall på EU-nivå stöter också på det hinder som den för närvarande otillfredsställande statistiken om avfallsgenerering utgör. Dessa brister innebär att det i detta skede inte är möjligt att lägga fram förslag till fungerande och kvantifierade mål för förebyggande av avfall baserade på en omfattande miljömässig och ekonomisk analys. Eftersom det inte finns tillförlitlig statistik och ett realistiskt grundscenario för avfallsgenereringen i framtiden skulle det dessutom bli nästintill omöjligt att följa upp framskridandet.

Förordningen om avfallsstatistik [46] har som syfte att fylla i luckorna i den tillgängliga informationen om avfallsgenerering. Den kommer att utgöra en rättslig grund för en omfattande insamling av statistikuppgifter om hur avfall uppstår och hanteras i gemenskapen. När förordningen om avfallsstatistik tillämpas fullt ut kommer det att finnas en omfattande bild av genereringen och hanteringen av avfall inom hela ekonomin i gemenskapen, som bygger på typ av avfall och näringsgren. Insamlingen av data kommer att genomföras vartannat år, med början under referensåret 2004. Kommissionen kommer att ha tillgång till den första uppsättningen statistik 2006.

[46] Europaparlamentets och rådets förordning (EEG) nr 2150/2002 av den 25 november 2002 om avfallsstatistik, EGT L 332, 9.12.2002, s. 1.

Det betyder att tillfredsställande kunskap om mönstren för generering och hantering av avfall på EU-nivå kommer att finnas till hands tidigast 2006. Trender kan dock inte uppskattas på grundval av uppgifterna för ett enskilt år. En första uppskattning av trenderna för avfallsgenerering i hela EU blir därför möjligt först 2008, när den andra uppsättningen statistik som har samlats in med stöd av förordningen om avfallsstatistik blir tillgänglig.

Dessutom pågår för närvarande förhandlingar om ett protokoll till Århuskonventionen [47] inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (FN/ECE) för genomförandet av register över utsläpp och överföring av föroreningar (PRTR). Detta kunde genomföras via ett reviderat europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) [48] med en utökad räckvidd. EPER kunde därefter ge tillgång till information om generering och hantering av avfall och täcka ett stort antal betydande avfallsproducenter. Detta kunde utgöra en potentiell grund för uppställandet av mål för specifika industrisektorer eller grupper av sektorer.

[47] Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor, undertecknad av gemenskapen vid ministerkonferensen den 23-25 juni 1998.

[48] Kommissionens beslut av den 17 juli om upprättandet av ett europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) i enlighet med artikel 15 i rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, EGT L 192, 28.7.2000, s. 36.

Det råder fortsättningsvis en betydande ovisshet om i hur stor utsträckning avfall kan förebyggas inom ekonomins olika sektorer och om de olika instrumentens effektivitet när det gäller att förebygga avfall. Trots den potentiella nyttan med en uttalad politisk strävan när det gäller förebyggande av avfall finns det en risk för att de nya målen inte mer än skapar hopp som kan bli lika svikna som i det femte miljöhandlingsprogrammet. Kommissionen avser därför att starta en debatt om en grundläggande analys vars resultat kan motivera målen för förebyggande av avfall och särskilt kopplingen mellan förebyggande av avfall, resurshantering och integrerad produktpolitik. Innan kommissionen lägger fram förslag till mål vill kommissionen även få större klarhet i vilka åtgärder som behövs för att nå sådana mål och huruvida dessa åtgärder skulle få stöd från de olika lagstiftarna. Dessutom uppmanas berörda parter att rapportera om tidigare erfarenheter rörande förebyggande av avfall, vilka effekter som erhölls och i hur hög grad sådana åtgärder kunde bidra till att de övergripande målen för förebyggande av avfall nås.

4.3. Återvinningsmål

I motsats till vad som gäller för förebyggande av avfall är uppställningen av återvinningsmål både bättre etablerad och mindre komplex. Denna temainriktade strategi bör därför inriktas på att göra återvinningsmålen effektivare. Gemenskapens synsätt har för det första hittills varit inriktat på uttjänta produkter, utan åtskillnad mellan olika material. Förpackningsdirektivet utgör i visst mått ett undantag till detta, eftersom direktivet innehåller krav på ett minimum av återvinningsmål som måste nås separat för varje material. I sitt förslag till översyn av målen i direktivet lade kommissionen fram differentierade mål för varje material, med motiveringen att de optimala återvinningsnivåerna bör grunda sig på kostnader och intäkter för de specifika material det gäller. Dessa faktorer är uppenbarligen olika från ett fall till ett annat [49].

[49] Se Europaparlamentets och rådets förslag till direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, KOM(2001) 729 slutlig av den 7 december 2001, särskilt s. 12 framåt.

Uppställningen av mål för uttjänta produkter har varit en framgångsrik metod för att främja separat insamling och återvinning. I vissa fall uppstår det dock frågor om varför ett specifikt material tas upp när det gäller ett bestämt avfallsflöde men inte när det gäller övriga flöden. Gemenskapens lagstiftning innehåller exempelvis krav på återvinning av papper och kartong från förpackningar medan det inte finns några motsvarande krav för papper från andra källor, exempelvis kontorspapper eller tidningar. Papper från dessa källor är ofta minst lika lämpliga för återvinning, både ur ekonomisk och ur miljömässig synvinkel. På liknande sätt gäller att gemenskapens lagstiftning innehåller krav på återvinning av plastförpackningar (och, i praktiken, även plaster från vissa andra reglerade avfallsflöden, särskilt avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter), medan det för närvarande inte finns några krav på återvinning av plaster från andra viktiga områden, exempelvis byggmaterial.

Det vore möjligt att kombinera ett synsätt som är inriktat på avfallsflöden med ett synsätt som är inriktat på specifika material. Allmänt sett kan det väl hända att det förstnämnda synsättet är lämpligare när det gäller att säkerställa separat insamling och demontering av uttjänta produkter. Ett materialspecifikt synsätt kunde sedan användas för uppställningen av återvinningsmål. Enligt ett sådant synsätt skulle kraven på separat insamling och demontering särskiljas från återvinningsmålen i den framtida avfallslagstiftningen. Vid bedömningen av effektiviteten med att ställa upp kompletterande materialbaserade mål bör noggrann hänsyn tas till de olika egenskaperna hos material, återvinningsprocesserna och marknadsstrukturerna.

Enligt de aktuella direktiven skall för det andra alla medlemsstater nå samma återvinningsmål. Det är dock befogat att fråga sig huruvida enhetliga mål är det mest effektiva, både ur miljömässig och ekonomisk synvinkel. Ur miljösynpunkt är det viktigare med en övergripande optimering av insamling och återvinning i hela gemenskapen än att ställa frågan om huruvida detta görs i en bestämd medlemsstat. Ur ekonomisk synvinkel är det viktigare att skapa en rättvis konkurrens på den inre marknaden i stället för att säkerställa samma nivå av insamling och återvinning överallt. Detta kunde återspeglas i ett övergripande återvinningsmål på gemenskapsnivå, och därefter skulle marknadskrafterna få avgöra vilka återvinningsanläggningar som kan nå målet på det mest kostnadseffektiva sättet. Ett sådant synsätt förutsätter att den rättsliga ramen är mer marknadsorienterad. Det är dock sannolikt att ett sådant synsätt endast är genomförbart om miljönormerna för återvinningsanläggningarna är mer harmoniserade i hela gemenskapen än vad de är för närvarande. En sådan rättslig ram bör inbegripa en klar ansvarsfördelning och ett passande system för generering av information om resultat, för att säkerställa möjligheterna till verkställande.

Slutligen konstateras att återvinningsmålen i den aktuella gemenskapslagstiftningen, exempelvis direktiven om förpackningar, uttjänta fordon och avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter är rättsligt bindande. Detta synsätt kunde utökas om materialinriktade mål införlivas i de framtida initiativen. Dessutom kunde kompletterande riktgivande mål definieras för betydande avfallsflöden (som bygg- och rivningsavfall och kommunalt fast avfall). Detta skulle ge en möjlighet att övervaka framskridandet i olika medlemsstater samtidigt som det skulle finnas en tillräcklig flexibilitet med tanke på de olika lokala förhållanden som råder i gemenskapen.

Detta meddelande och de efterföljande debatterna bör väcka tankar om hur man kan ställa upp effektivare mål med avseende på miljön och de ekonomiska faktorerna. Detta kan inbegripa mål som är inriktade på material i stället för på uttjänta produkter och eventuella mål på gemenskapsnivå i stället för nationella mål, för att ge utrymme för större möjligheter att inrikta insamling och återvinning till de områden där det är mest effektivt osv. Detta synsätt kan kompletteras med mer allmänna riktgivande mål för viktiga avfallsflöden såsom kommunalt fast avfall.

Kommissionen välkomnar därför synpunkter från berörda parter, särskilt i fråga om följande punkter:

-Den potentiella rollen och effektiviteten hos materialinriktade mål.

-Kostnaderna för att genomföra materialbaserade mål i förbindelse med mål baserade på uttjänta produkter.

-Möjligheten att ge utrymme för större flexibilitet när det gäller hänsyn till lokala förhållanden, genom uppställning av mål för gemenskapen som helhet. Detta skulle även inverka på konkurrensen inom återvinningsindustrin.

-De respektive rollerna hos rättsligt bindande respektive riktgivande återvinningsmål.

5. Byggblock i en tematisk strategi

5.1. Inledning

I detta kapitel behandlas de instrument som kan användas för att genomföra de mål för förebyggande och återvinning som behandlas i kapitel 4. På grundval av bedömningen av befintliga gemenskapsåtgärder (kapitel 3) anser kommissionen att den framtida temainriktade strategin för förebyggande och återvinning av avfall bör byggas upp kring följande fyra block:

Block 1 Centrala instrument för att främja förebyggande av avfall.

Block 2 Centrala instrument för att främja återvinning av avfall.

Block 3 Åtgärder för att avhjälpa bristerna när det gäller normer för återvinning av avfall.

Block 4 Kompletterande åtgärder för att främja förebyggande och återvinning av avfall.

Avsikten är att byggblocken skall används vid fastställandet av prioriteringar för de kommande åren och att blocken skall fungera som tillägg till genomförandet av befintlig lagstiftning och de synsätt som gäller. Även om EG-avfallslagstiftningen har lett till betydande framsteg mot en mer hållbar avfallshantering ger den ännu inte tillgång till en omfattande ram för främjandet av förebyggande och återvinning av avfall. Dessutom är flera av de nuvarande direktiven tekniskt sett mycket komplexa. Med undantag av ett fåtal områden, exempelvis avveckling av farliga ämnen, har politiken för förebyggande av avfall tillsvidare misslyckats på grund av bristande klarhet rörande tänkbara synsätt. För att effekten på avfallspolitiken skall vara maximal är det därför nödvändigt att rikta insatserna på de områden som har den största potentialen att minska miljöeffekterna och problemen med genomförandet av avfallslagstiftningen.

De val som görs rörande resursanvändning och avfallshantering beror i stor utsträckning på de olika avfallshanteringsalternativens inbördes prisskillnader (deponering, förbränning, förgasning, materialutnyttjande osv.). Lagstiftning kan användas för att påbjuda förändringar i beteende, men så länge som prissignalerna pekar i motsatt riktning jämfört med lagstiftningen finns det ett incitament för att kringgå denna, och då behövs allt komplexare mekanismer för att genomföra och kontrollera hur lagstiftningen tillämpas. Kommissionen påpekade dessutom i sitt meddelande om En strategi för hållbar utveckling i Europa [50] att den i sin politik och sina lagstiftningsförslag skulle prioritera marknadsbaserade synsätt som innebär prisbaserade incitament, när dessa sannolikt leder till att de sociala och miljömässiga målen uppnås på ett flexibelt och kostnadseffektivt sätt. Sådana synsätt bör vara förenliga med de internationella handelsbestämmelserna. Kommissionen anser vidare att den ekonomiska dimensionen hos avfallshanteringsindustrin i allmänhet och återvinningsindustrin i synnerhet utgör en nödvändig del av den utmaning som EU för närvarande står inför. Kommissionen vill säkerställa att den ekonomiska dimensionen beaktas fullt ut vid utarbetandet och genomförandet av den framtida strategin om förebyggande och återvinning av avfall.

[50] Kommissionens meddelande KOM(2001) 264 slutlig av den 15 maj .2001: Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld: En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen.

I detta meddelande undersöks vilka medel som kan användas för att säkerställa att man genom en kombination av rättsliga, frivilliga och ekonomiska instrument kan tillhandahålla de incitament som behövs för att främja en mer hållbar avfallshantering vad gäller förebyggande och återvinning. I detta meddelande undersöks även hur brister i gemenskapens normer för avfallsåtervinning kan avhjälpas och hur man kan göra de grundläggande definitionerna i gemenskapens avfallslagstiftning tydligare.

Dessa synsätt skall betraktas som tillägg till de för närvarande planerade direktiven, dvs. förslag till en översyn av direktivet om avloppsslam, förordningen om transport av avfall, direktivet om biologiskt nedbrytbart avfall [51] och direktivet om avfall från gruvdrift. Ytterligare förslag, exempelvis rörande bygg- och rivningsavfall kan följa som en del av den temainriktade strategin.

[51] Direktiven om avloppsslam och bionedbrytbart avfall är nära förknippade med den temainriktade strategin för skydd av jordar. De problem som behandlas i dessa direktiv diskuteras därför i det sammanhanget i stället för i samband med denna strategi.

I avsnitt 5.2 granskas tillämpbarheten hos olika instrument avsedda att främja förebyggandet av avfall och i avsnitt 5.3 finns en liknande granskning rörande återvinning. Vissa av de tillgängliga instrument som analyseras nedan kommer att främja både förebyggande och återvinning av avfall. Instrumenten diskuteras under rubriken för det område där de har den största effekten. Syftet med dessa avsnitt är inte att förespråka användningen av ett visst instrument utan att få i gång en debatt om instrumentens potentiella roll och effektivitet inom ramen för en omfattande temainriktad strategi. Effektiviteten hos ett bestämt instrument kommer att variera beroende på det ekonomiska och tekniska sammanhanget, och det är därför osannolikt att det finns någon enskild politisk lösning som kan tillämpas i alla sammanhang. Kommissionen antar därför inte någon fast ståndpunkt i detta skede om det sätt på vilket instrumenten borde användas och hur de borde kombineras.

I avsnitt 5.4 behandlas behovet av att säkerställa ett jämlikt spelfält i hela Europa när det gäller återvinning. Detta blir särskilt viktigt om en marknadsorienterad politik genomförs, eftersom skillnaderna i miljönormer för olika återvinningsanläggningar runtom Europa kan leda till ökade farhågor om orättvis konkurrens genom normdumpning. I avsnitt 5.5 analyseras slutligen ett antal kompletterande åtgärder som kan användas för att stimulera återvinning. Dessa åtgärder är i sig inte tillräckliga för att leda till betydande framsteg, men de kan utgöra ett värdefullt stöd för de nyckelåtgärder som ingår i block 1 och block 2.

5.2. Instrument för att främja förebyggandet av avfall

5.2.1. Åtgärder för kvantitativt förebyggande

För att det skall ske betydande framsteg i fråga om förebyggande av avfall behövs ändringar i det sätt på vilket resurser används i produktionsprocesser och i produkter. För detta krävs ändringar av beteendemönstren hos hushåll, producenter och andra aktörer inom ekonomin. Även om de traditionella rättsliga åtgärderna kan spela en roll är de knappast i sig effektiva i ett så komplext sammanhang. Allt material som används i en ekonomi blir förr eller senare avfall, och för att åstadkomma betydande förändringar i avfallsgenereringen krävs förändringar i produktions- och konsumtionsmönstren. För detta krävs politiska synsätt som sträcker sig förbi avfallspolitiken i dess avgränsade mening och som går in på områden av typen resurshantering och integrerad produktpolitik.

Det finns ett antal alternativ för hur förebyggandet av avfall kan behandlas ur ett avfallshanteringsperspektiv. Sådana åtgärder tar ofta formen av ekonomiska instrument eller informationskampanjer och kan vara effektiva både för att uppmuntra förebyggandet av avfall och för att styra avfallet till de hanteringsmetoder som är att föredra, exempelvis återvinning. Allmänt taget finns det dock inte många praktiska erfarenheter rörande instrument som kunde ge betydande kvantitativa minskningar av avfallsgenereringen och som kunde ge gemenskapen utrymme att spela en roll.

Det kunde dock finnas ett mervärde i en samordning av de nationella synsätt som berör aktörerna på marknaden. Både konsumenternas val och ett system byggt på frivillighet som genomförs av offentliga upphandlare är potentiellt en kraftfull signal för utvecklandet av grönare produkter, inbegripet sådana vars produktion, användning och konsumtion genererar en mindre mängd avfall. De nationella erfarenheterna av att ta fram incitament för konsumenterna att välja grönare produkter kunde eventuellt utökas med informationsutbyte och debatt på europeisk nivå. Detta gäller också för de nationella incitamenten för en grönare produktion. Debatten om ett sådant synsätt inom ramen för detta meddelande kunde utgöra ett värdefullt bidrag för förståelsen av hur förebyggandet av avfall kan införlivas i en integrerad produktpolitik.

Kommissionen välkomnar därför synpunkter från alla berörda parter i syfte att kunna göra en omfattande bedömning av effektiviteten hos de olika instrument som används för att genomföra framtida mål för förebyggande av avfall och den roll som gemenskapen kunde spela när det gäller utvecklandet av dessa instrument. Kommissionen välkomnar särskilt medlemsstaternas och berörda parters synpunkter rörande fördelarna med informationsutbyte på europeisk nivå i fråga om de nationella incitamentsystem som riktar sig till konsumenterna samt initiativ rörande grön upphandling.

5.2.2. Åtgärder för kvalitativt förebyggande

Den framtida förordningen om kemikaliepolitiken kommer att ha som syfte att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, säkerställa en effektiv funktion på den inre marknaden och stimulera innovation och den kemiska industrins konkurrenskraft. År 2001 antog kommissionen en vitbok [52] med förslag till en strategi för en framtida kemikaliepolitik. Dessa förslag bygger till centrala delar på REACH-systemet (Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals - testning och registrering av kemiska ämnen). Detta system grundar sig på en uppsättning principer om bättre kunskap och kontroll över kemikalier som kan ha skadliga effekter på människors hälsa och miljön. Detta inbegriper särskilt följande:

[52] Vitbok - Strategi för den framtida kemikaliepolitiken, KOM(2001) 88 slutlig av den 27 februari 2001.

-Producenter och andra användare i senare led i kedjan måste bedöma produkternas säkerhet för den del av produktens livscykel som de bidrar till, inbegripet bortskaffande och avfallshantering.

-Främjandet av ersättning av farliga ämnen med mindre farliga ämnen, förutsatt att det finns lämpliga alternativ att tillgå. Genom ökad redovisningsskyldighet hos användare i senare led i kedjan och bättre offentlig information skapas en stark efterfrågan på ersättande kemikalier som har blivit tillräckligt testade och som är säkra för det avsedda användningsändamålet.

För ämnen som bedöms vara mycket riskfyllda anges i vitboken ett auktoriseringssystem som baserar sig på en riskbedömning som görs med avseende på ämnets användningsändamål och täcker ämnets hela livscykel, inbegripet bortskaffande. Auktorisering beviljas om användningen av ämnet innebär en negligerbar risk.

Det synsätt som kommissionen lägger fram i vitboken kommer att ge möjlighet till mycket bättre kontroll över hur farliga ämnen används, inbegripet ämnen som till slut hamnar i avfall, samtidigt som ersättning av farliga ämnen med till buds stående lämpliga alternativ främjas. Detta bör i sin tur leda till en minskning av den mängd farligt avfall som genereras (från produktion och efter användning).

Kommissionen har nu inlett ett åtta veckor långt samrådsförfarande på Internet, som skall vara öppet fram till den 10 juli 2003 och skall behandla det framtida REACH-systemets genomförbarhet [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Med tanke på de vittomfattande verkningarna av den nya kemikaliepolitiken och den nära kopplingen mellan användningen av farliga ämnen och genereringen av farligt avfall, bör riskhanteringen i fråga om sådana ämnen göras genom REACH-systemet. Detta kunde sedan även omfatta aspekter rörande det kvalitativa förebyggandet av avfall. Kommissionen utesluter dock inte möjligheten att anta tilläggsbegränsningar för bestämda ämnen och användningsändamål som kan innebära specifika risker på avfallsstadiet. Detta är förenligt med de synsätt som gäller enligt de gällande avfallsdirektiven och som fortsättningsvis skulle tillämpas fram till att REACH-systemet helt täcker dessa aspekter.

5.2.3. Andra åtgärder som främjar både kvantitativt och kvalitativt förebyggande

5.2.3.1. Planer för förebyggande av avfall

Planerna för förebyggande av avfall kan bidra till både kvantitativt och kvalitativt förebyggande. Medlemsstaterna har satt i gång ett antal initiativ och program enligt vilka verksamhetsutövarna inom ekonomin skall utarbeta sådana planer. Förespråkarna för detta synsätt hävdar att förebyggandet av avfall är en så komplex fråga att man endast genom intensiva diskussioner med företrädare för de berörda ekonomiska sektorerna kan få fram kostnadseffektiva åtgärder för förebyggandet av avfall. Dessutom behövs ett starkt åtagande från myndigheternas sida för att de framförhandlade planerna för förebyggande av avfall skall genomföras med framgång.

Dessa planer kan utarbetas på en nivå som gäller hela ekonomiska sektorer eller individuella företag, exempelvis inom ramen för miljöledningssystem av typen Gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS) [54]. Planerna för förebyggande av avfall kunde förhandlas fram på olika nivåer, inbegripet europeisk, nationell och lokal nivå, med olika men sinsemellan kompletterande inriktningar. Denna verksamhet kunde göras obligatorisk genom gemenskapslagstiftning eller hållas på en nivå där man sluter miljöavtal.

[54] Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 761/2001 av den 19 mars 2001 om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS), EGT L 114, 24.4.2001, s. 1.

Även andra alternativ såsom användningen av säljbara certifikat för industriellt avfall kunde nämnas. I allmänhet finns det dock inte många praktiska erfarenheter rörande instrument som kan ge betydande kvantitativa minskningar av avfallsgenereringen och där gemenskapen skulle kunna spela en viss roll.

5.2.3.2. IPPC-direktivet och BREF-dokumenten

Bland verksamhetsutövarnas grundläggande skyldigheter tar man i IPPC-direktivet upp att avfallsgenerering måste undvikas enligt rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall och att användningen av avfallssnål teknik och mindre farliga ämnen (kvalitativt förebyggande) bör ingå i definitionen av vad som är bästa tillgängliga teknik (BAT) enligt IPPC-direktivet. Detta direktivs potentiella inverkan på förebyggande av avfall bör inte underskattas, eftersom de flesta [55] betydande industriella avfallsproducenter faller inom direktivets räckvidd.

[55] Sektorer som inte omfattas är gruvdrift och stenbrott, skogsbruk och största delen av jordbruket.

Även om det ännu inte är möjligt att bedöma direktivets inverkan eftersom genomförandet befinner sig i ett tidigt skede, är det önskvärt att främja goda metoder vid genomförandet av de avfallsrelaterade föreskrifterna i direktivet. Kommissionen avser att stödja och aktivt delta i Impel-projektet om avfallsrelaterade tillståndsvillkor, i syfte att erhålla ett bättre och enhetligare genomförande i Europa. Projektet godkändes av Impel-mötet i december 2002 för föreläggande för finansiering av kommissionen och kunde igångsättas i mitten av 2003.

Denna bedömning kan leda till slutsatser om hur IPPC-processen kan göras effektivare både med avseende på kvalitativt och kvantitativt förebyggande av avfall, exempelvis genom offentliggörande av riktlinjer om hur förebyggande av avfall behandlas i BAT-referensdokumenten (BREF) och i tillstånd. Kommentarer och förslag är välkomna rörande de bästa sätten för att främja förebyggandet av avfall genom tillämpandet av IPPC-direktivet.

5.3. Instrument för att främja återvinning av avfall

Det främsta hindret för ytterligare återvinning är kostnadsnackdelen i jämförelse med andra alternativ för avfallshantering. Användningen av ekonomiska och marknadsbaserade instrument anses därför vara det mest lovande sättet att främja återvinning.

Om utfallet av samrådsprocessen emellertid tyder på att ekonomiska instrument av politiska eller tekniska skäl inte är godtagbara eller genomförbara, avser kommissionen att använda sin initiativrätt fullt ut för att lägga fram förslag till lagstiftningsåtgärder vars syfte är en mer hållbar avfallshantering. Detta kan inbegripa de instrument som granskas i avsnitt 5.3.2 (Normativa instrument).

5.3.1. Deponiskatter

En förändring av de relativa kostnaderna för olika avfallshanteringsalternativ, särskilt om de externa kostnaderna införlivas, kan vara ett mycket kraftfullt medel när det gäller att styra valet av avfallshantering i en ny riktning. Det enklaste sättet för att uppnå detta är att öka kostnaderna för de alternativa avfallshanteringsmetoderna. Många medlemsstater har därför infört deponiskatter. Deponiskatterna måste dock kompletteras med andra instrument för att undvika att blandat avfall i bulk skickas till förbränning. Effekterna av deponiskatter bör särskilt bedömas med beaktande av de olika kostnaderna för alternativa metoder för avfallshantering. Om deponiskatterna dessutom införs på nationell nivå utan samordning kan detta leda till svårigheter då grannländer eller regioner inför skatter som nivåmässigt varierar kraftigt.

Deponiskatternas roll bör undersökas inom ramen för denna tematiska strategi, trots att skattemässiga åtgärder i regel är politiskt mycket känsliga. Detta innebär inte nödvändigtvis införandet av en harmoniserad deponiskatt på gemenskapsnivå. Närmare samordning mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kunde vara ett bra första steg för att ta itu med frågan. Detta kunde till en början vara inriktat på att bygga upp samförstånd rörande effektiviteten hos deponiskatter och därefter på att utveckla kriterier för närmare likriktning av de skatter som införs på nationell nivå.

5.3.2. Producentansvar

I beslutet om det sjätte miljöhandlingsprogrammet hänvisas till producentansvaret som ett av de tre element som måste tas upp inom ramen för en återvinningsstrategi. Kommissionen avser att, med analyserna i avsnitt 3.1 och avsnitt 3.2.3 som grund, hålla en öppen debatt om producentansvar. Debatten måste utan tvivel bygga på de erfarenheter som har vunnits inom ramen för de relevanta initiativen på europeisk, nationell och internationell nivå.

Kommissionen erkänner fördelarna med dessa initiativ, som i många fall har varit mycket framgångsrika. En del av debatten bör därför handla om huruvida detta synsätt kan utvidgas och i så fall på vilka avfallsflöden. Dessutom bör även vissa specifika aspekter rörande producentansvar tas upp inom ramen för denna strategi. Sådana aspekter är följande:

-Inverkan på produktutformning: Det finns relativt lite kunskap om hur producentansvaret inverkar på främjandet av ekologisk produktdesign. Det finns indikationer på att tillämpandet av producentansvar på förpackningar i vissa länder har lett till att en mindre förpackningsmängd kommer på marknaden. Detta är sannolikt resultatet av att återvinningskostnaderna måste införlivas med produktionskostnaderna. Det finns väldigt få erfarenheter av effekterna av individuellt producentansvar enligt direktivet om uttjänta fordon och direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter, eftersom dessa direktiv har antagits helt nyligen.

-Individuellt och kollektivt ansvar: I sektorer som karakteriseras av klart differentierade produkter kan individuellt producentansvar utgöra ett betydande incitament för att modifiera produktutformningen med hänsyn till bättre återvinning eller minskad avfallsgenerering medan kollektivt producentansvar kan vara ett mer passande alternativ för standardiserade högvolymsprodukter av lågt värde. Även produktens livslängd kan ha betydelse. Ju längre livstid produkten har, desto osannolikare är det att framtida kostnader skulle inverka på de beslut som fattas rörande produktutformningen.

-Inverkan på konkurrensen: Kommissionen har nyligen antagit tre beslut om "gröna punkten"-företag [56] med anledning av farhågor om hur systemen med producentansvar tillämpas i praktiken. Genomförandet av direktivet om uttjänta fordon och direktivet om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter kan ge upphov till ytterligare fall. Denna angelägenhet betonas även i en färsk rapport till den svenska regeringen i vilken det bland annat konstateras att lagstadgat producentansvar har lett till monopolistiska tendenser [57]. Det sätt på vilket producentansvarssystem gynnar eller hindrar konkurrensen bör därför utgöra en viktig del av de framtida diskussionerna inom ramen för denna tematiska strategi [58].

[56] Se kommissionens beslut 2001/463/EG av den 20 april 2001 om ett förfarande enligt artikel 82 i EG-fördraget (EGT L 166, 21.6.2001, s. 1) för ärendet DSD och kommissionens beslut 2001/663/EG av den 15 juni 2001 om ett förfarande enligt artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet (EGT L 233, 31.8.2001, s. 37) för ärendet Eco-Emballages.

[57] SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Stockholm: Statens Offentliga Utredningar, s. 32.

[58] En allmän diskussion finns i H. Vedder, 2002: "Competition Law, Environmental Policy and Producer Responsibility", Amsterdam: Centre for Environmental Law, University of Amsterdam.

Enligt kommissionens synsätt bör direktivet om förpackningar och förpackningsavfall vara det direktiv som först tas upp i detta sammanhang. I motsats till de senare direktiven om uttjänta fordon och om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter föreskrivs i detta direktiv inte någon skyldighet att införa produktionsansvar (jämför avsnitt 3.1). Givet att de flesta medlemsstater har genomfört direktivet med införande av någon form av producentansvar är det skäligt att fråga sig om inte detta borde harmoniseras på gemenskapsnivå. Å andra sidan medför en harmonisering även kostnader i och med att system som hittills har fungerat tillfredsställande måste ändras. Resultatet av denna debatt kunde införas i en rapport som Europaparlamentet och rådet har efterlyst inom ramen för den pågående översynen av förpackningsdirektivet.

Principen om producentansvar kan också införlivas i översynen av direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen [59]. Flera medlemsstater har genomfört detta direktiv genom system med producentansvar [60]. Ytterligare avfallsflöden kan bli aktuella i framtiden, efter att debatten om denna strategi är slutförd.

[59] Rådets direktiv 91/157/EEG av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen, EGT L 78, 26.3.1991, s. 38.

[60] Exempelvis det belgiska BEBAT-systemet ( http://www.bebat.be/ ).

Trots alla de goda sidorna hos ett system med producentansvar a