RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN OM GENOMFÖRBARHETEN AV UPPRÄTTANDE AV EN POSITIVLISTA ÖVER FODERRÅVAROR

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

SAMMANFATTNING

I. BAKGRUND

Nuvarande och framtida foderlagstiftning

Anledningen till denna rapport

Vad är en positivlista över foderråvaror?

Genomförbarhetsstudien

Syftet med denna rapport

II. KRAV PÅ EN POSITIVLISTA

Inledning

Uttömmande lista

Kategorier av foderråvaror

Kriterier för godkännande

Märkning

Näringsmässiga egenskaper

Definition av foder och produktionsmetoder

Icke-livsmedelsproducerande djur

III. UPPRÄTTANDE OCH FÖRVALTNING AV EN POSITIVLISTA

Upprättande av en första lista

Förvaltning av positivlistan

IV. KONSEKVENSER AV ANTAGANDET AV EN POSITIVLISTA

De existerande listornas status

Spårbarhet och märkning

Konsekvenser för handeln - översikt över fodersektorn

Regionala och nationella konsekvenser

Konsekvenser för fodersäkerhetspolitiken

Konsekvenser för innovationen

Konsekvenser för miljön

V. MÖJLIGA ALTERNATIV FÖR ATT GARANTERA FODERSÄKERHET

Listor över foderråvaror

Åtgärder som gäller tillverkningsprocesser

Codex Alimentarius

Uppförandekoder

VI. POLICYINRIKTING

Motivering

Åtgärder att vidta

BILAGA I

Nuvarande lagstiftning om foder

BILAGA II

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN OM GENOMFÖRBARHETEN AV UPPRÄTTANDE AV EN POSITIVLISTA ÖVER FODERRÅVAROR

SAMMANFATTNING

Under förlikningsförfarandet inför antagandet av direktiv 2002/2/EG, som ändrar reglerna om märkning av foderblandningar, enades rådet och Europaparlamentet om att bland skälen införa följande:

"Med genomförbarhetsstudien som grund och senast den 31 december 2002 bör kommissionen lägga fram en rapport för parlamentet och rådet tillsammans med ett lämpligt förslag till upprättande av en positivlista, med beaktande av slutsatserna i denna rapport."

Kommissionen reagerade mot detta uttalande och offentliggjorde en förklaring för förlikningskommitténs kännedom, då man ansåg att det påverkade kommissionens initiativrätt. I förklaringen påpekade kommissionen att upprättandet av en sådan positivlista är en komplex fråga.

I denna rapport klargörs vad en positivlista över foderråvaror är. Det rör sig om en uttömmande förteckning över råvaror som efter bedömning anses vara oskadliga för djur och människor och som därmed får användas i foder. Det innebär att foderföretagarna enbart får använda de foderråvaror som finns med i listan.

Vidare analyseras vilka konsekvenser Europeiska unionens antagande av en sådan lista skulle få för handel, märkning, nationell och regional mångfald och innovation inom fodersektorn och för miljön, med särskild betoning på konsekvenserna för foder- och livsmedelssäkerheten.

I rapporten undersöks också olika sätt att garantera fodersäkerhet som exempelvis förteckningar över foderråvaror, lagstiftning om beredningsprocesser och uppförandekoder för foderföretagarna.

Slutligen drar kommissionen i denna rapport slutsatsen att upprättandet av en positivlista inte ökar fodersäkerheten. Kommissionen medger dock att en förteckning över foderråvaror är av intresse för handel, märkning, spårbarhet och förebyggande av bedrägerier.

Rapportens slutsats blir därför att upprättandet av en positivlista inte är det bästa tänkbara sättet att garantera fodersäkerhet, och att kommissionen följaktligen inte kommer att lägga fram något förslag om att upprätta en sådan lista.

Kommissionen anser att det för att förbättra fodersäkerheten krävs åtgärder för att

- fastställa bestämmelser om foderhygien,

- förbättra gällande bestämmelser för foderkontroll,

- utvidga räckvidden för lagstiftningen om vilka ingredienser som det är förbjudet att använda i foder,

- utvidga den nuvarande icke fullständiga förteckningen över foderråvaror av märknings- och spårbarhetsskäl, och

- omarbeta bestämmelserna om märkning av foder.

Kommissionen har redan lagt fram ett förslag om livsmedels- och foderkontroller och ett förslag om foderhygien och kommer snart att lägga fram initiativ rörande de andra frågorna.

I. BAKGRUND

Nuvarande och framtida foderlagstiftning

1. Fodersäkerheten garanteras genom en rad rättsakter som tillsammans bildar ett sammanhängande regelverk. En närmare beskrivning av foderlagstiftningen finns i bilaga I.

2. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet [1], "den allmänna livsmedelslagstiftningen", tar upp allmänna krav på fodersäkerhet, foderföretagarnas skyldigheter, genomförandet av systemet för snabb varning, spårbarhet och krishantering samt vetenskapens roll för att säkerställa livsmedels- och fodersäkerhet.

[1] EGT L 31, 1.2.2002. s. 1.

3. Den gällande foderlagstiftningen innehåller ett omfattande regelverk på många områden:

(a) Avyttring och användande av foderråvaror och foderblandningar: Foderråvaror och foderblandningar får avyttras inom gemenskapen endast om de är av sund och oförfalskad säljbar kvalitet. De får inte utgöra någon fara för djurs eller människors hälsa eller för miljön och de får inte vilseleda köparen i fråga om vad det är för produkt han erbjuds. Vissa särskilda foderråvaror som kräver särskild riskbedömning skall godkännas innan de släpps ut på marknaden, t.ex. protein som erhållits från bakteriefermentation.

(b) Icke fullständig förteckning över foderråvaror: Det finns en icke fullständig förteckning över de viktigaste foderråvarorna i Europeiska Unionen. Varje foderråvara beskrivs och åtföljs av namn och halter av vissa beståndsdelar. Även om förteckningen innehåller de vanligaste foderråvaror som används, ungefär 166, är det nödvändigt att komplettera förteckningen för att öka spårbarheten och säkerställa att märkningen är informativ. För närvarande tillåter medlemsstaterna att andra foderråvaror än de förtecknade saluförs under förutsättning att de är säkra och inte vilseleder användaren. Detta kan medföra avvikelser med avseende på vissa foderråvarors namn och beskaffenhet.

(c) Negativlista över foderråvaror: Det finns sedan 1991 en förteckning över foderråvaror som inte får användas i foderblandningar. Förbudet var emellertid inte tillämpligt om foderråvarorna användes direkt. Den rättsliga grunden har ändrats så att förbudet eller begränsningen har utökats till att även gälla den direkta användningen av dessa foderråvaror.

(d) Positivlista över tillsatser: Lagstiftningen omfattar bestämmelser om godkännande, användning och saluföring av fodertillsatser.

(e) Märkning och spårbarhet: Det finns bestämmelser om märkning av foderråvaror och foderblandningar samt tillsatser. Bestämmelserna har nyligen ändrats och numera skall foderråvarorna anges på foderblandningens etikett med uppgift om viktprocentandelen med en tolerans på +/- 15 %. Spårbarhetskrav har inte utarbetats för samtliga typer av foder. Innan den "allmänna livsmedelslagstiftningen" antogs krävdes spårning i tillverkningsprocessen endast för vissa kategorier.

(f) Främmande ämnen: Sedan 1974 har det funnits lagstiftning om gränsvärden för främmande ämnen i foder. De nya bestämmelserna kommer att förbättra de gällande systemet: förbud mot spridning av förorenat foder, fastställande av gränsvärden för främmande ämnen i tillsatser (tidigare endast i foderråvaror och foderblandningar) och införande av gränsvärden för förekomsten av främmande ämnen som skall leda till ingripande av de behöriga myndigheterna.

(g) Kontroller: Principerna för organisationen av offentlig kontroll har fastställts. Bestämmelserna ändrades 2001, bland annat infördes en rättslig grund för skyddsåtgärder gentemot tredje land och för att personal från kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor skall kunna genomföra kontroller på plats inom och utanför EU.

(h) Villkor för foderföretag och mellanhänder: För produktion och användning av vissa fodermedel krävs registrering av medlemsstaternas behöriga myndighet och att vissa villkor uppfylls. För andra fodermedel som anses känsliga krävs det att företagen får godkännande av de behöriga myndigheterna efter obligatorisk kontroll på plats och att mycket stränga villkor för anläggning och utrustning, personal, kvalitetskontroll, lagring, dokumentation, klagomål och återkallade produkter uppfylls. Det fastställs emellertid inga hygienbestämmelser.

(i) Säkerheten hos foder av animaliskt ursprung: I en ny förordning har säkerhetskraven för animaliska biprodukter som får användas som foder skärpts genom definition av utgångsmaterialet för dessa biprodukter, under förutsättningar att de uppfyller säkerhetskraven och produceras i anläggningar som uppfyller särskilda villkor.

4. Under de senaste årtiondena har produktionen, saluföringen och kontrollen av foder utvecklats väsentligt. Kommissionen har emellertid pekat på några områden där livsmedelssäkerheten behöver förbättras. Detta gäller särskilt följande områden av den gällande lagstiftningen som behöver uppdateras:

(a) Foderhygien: Ett förslag till förordning om bestämmelser för foderhygien är en milstolpe för att säkerställa fodersäkerhet. Enligt förslaget kommer kravet på registrering genom den behöriga myndigheten att utökas till att gälla samtliga foderföretagare och det fastställs en skyldighet för samtliga foderföretagare förutom de inom primärproduktionen att uppfylla HACCP-principerna (Hazard Analysis and Critical Control Point). Genom förslaget främjas utarbetandet av nationella riktlinjer för god jordbrukssed och för tillämningen av ett HACCP-system och det föreskrivs att det utarbetas riktlinjer för gemenskapen.

(b) Negativlistan över foderråvaror: Negativlistan över foderråvaror behöver kompletteras genom ett kommittéförfarande i enlighet med den nya rättsliga grunden. Därigenom kommer man att på ett effektivt sätt kunna förbjuda eller begränsa användningen av foderråvaror som kan skada livsmedelssäkerheten. Kommittéförfarandet är tillräckligt flexibelt och effektivt för att medge utökning av listan över foderråvaror som inte bör tillåtas.

(c) Märkning, spårbarhet och godkännande av foderråvaror: Omarbetning av lagstiftningen om foderråvaror och foderblandningar i syfte att anpassa godkännandeförfarandena för vissa kategorier av foderråvaror enligt ansvarsområdena för den nya Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) (t.ex. för bioproteiner), harmonisera märkningskraven, avskaffa vissa undantag från bestämmelserna om märkning, införa bestämmelser om näringspåståenden. Syftet är även att genom kommittéförfarandet utöka den gällande icke fullständiga förteckningen över foderråvaror. Bestämmelserna gör det möjligt att ge användarna mer precisa uppgifter på märkningen och kommer att underlätta genomförandet av de spårbarhetsbestämmelser som fastställs i "den allmänna livsmedelslagstiftningen" och återkallande av produkter som kan ha skadliga effekter på människors och djurs hälsa och på miljön.

(d) Kontroller: Kommissionen antog i februari 2003 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om offentliga foder- och livsmedelskontroller som skall ersätta direktiv 95/53/EG där principer för organisationen av offentliga inspektioner på foderområdet fastställs. Förslaget är en samlad och omfattande omarbetning av de olika kraven på kontroll, i vilket det införs en harmoniserad strategi för hela gemenskapen för utformning och utveckling av de nationella kontrollsystemen och som ökar effektiviteten hos kommissionens och medlemsstaternas kontrollorgan.

Anledningen till denna rapport

5. Genom direktiv 2002/2/EG ändras reglerna om märkning av foderråvaror i foderblandningar. Allmänt sett krävs nu att foderråvarorna skall räknas upp med angivelse av viktprocenten i fallande ordning. En tolerans på cirka 15 % av den uppgivna viktprocenten tillåts.

6. Under förlikningsförfarandet inför antagandet av direktivet enades rådet och Parlamentet om att bland skälen införa följande: "Med genomförbarhetsstudien som grund och senast den 31 december 2002 bör kommissionen lägga fram en rapport för parlamentet och rådet tillsammans med ett lämpligt förslag till upprättande av en positivlista, med beaktande av slutsatserna i denna rapport."

7. I detta sammanhang avgav kommissionen följande förklaring för förliknings kommitténs kännedom:

"Kommissionen förklarar att man inte kan garantera att det kommer att bli möjligt att uppfylla den begäran som anges i skäl 10a, som dessutom påverkar dess initiativrätt. Kommissionen hävdar att upprättandet av en positiv förteckning är en komplex fråga som rör medlemsstaterna och olika berörda parter. Kommissionen har därför inlett en genomförbarhetsstudie om upprättandet av en positiv förteckning över fodermaterial. Kommissionen kommer före den 31 december 2002 att avge en rapport till rådet och Europaparlamentet om resultatet av denna undersökning. Kommissionen kommer sedan i vederbörlig ordning att lägga fram förslag med beaktande av resultaten av undersökningen." [2]

[2] EGT C 27, 31.1.2002, s. 2.

Vad är en positivlista över foderråvaror?

8. En positivlista över foderråvaror är en uttömmande förteckning över råvaror som efter bedömning anses vara oskadliga för djur och människor och som därför kan användas i foder. Det innebär att foderföretagarna enbart får använda de foderråvaror som finns med i listan.

9. Innan den europeiska foderlagstiftningen infördes hade vissa medlemsstater, som Tyskland, Danmark och Sverige, positivlistor. I direktiv 96/25/EG förbjuds mer restriktiva nationella åtgärder. Tyskland har nyligen utarbetat en lista som syftar till att foderråvaror som används i foder bör vara vederbörligen godkända. Den tyska listan tillämpas dock bara av företagen på frivillig basis, eftersom gemenskapslagstiftningen inte tillåter att egentliga positivlistor används i medlemsstaterna.

10. Förteckningar över foderråvaror används också i länder utanför EG, som Schweiz, USA (AAFCO-listan [3]) och Kanada. Det enda landet vars förteckning verkligen är en positivlista (i den bemärkelsen att den är uttömmande och rättsligt bindande) är dock Schweiz.

[3] AAFCO-listan (the Association of American Feed Control Officials) ingår i foderlagstiftningen i alla USA:s delstater utom Alaska. Kanada, Puerto Rico och Costa Rica är visserligen medlemmar i AAFCO, men eftersom de har ett annat rättssystem än USA har de rätt att ha egna officiella förteckningar.

11. Under 1970-talet syftade EG:s foderlagstiftning inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken till att garantera öppenhet och genomsynlighet i hela foderkedjan, och samtidigt förbättra kvaliteten i jordbruksproduktionen, särskilt djuruppfödningen. I rådets direktiv 77/101/EEG av den 23 november 1976, sedermera ersatt av direktiv 96/25/EG, medges att medlemsstaterna fortfarande har olika traditioner i fråga om reglering av saluföring av råvaror, och medlemsstaterna tilläts tillämpa undantag i vissa fall.

12. I direktiv 96/25/EG ges en harmoniserad definition av uttrycket foderråvaror: "olika produkter av vegetabiliskt eller animaliskt ursprung, i naturligt tillstånd, färska eller konserverade liksom produkter som härletts därur genom industriell bearbetning och organiska eller oorganiska ämnen, med eller utan tillsatser, som är avsedda för utfodring av djur, antingen direkt obearbetade eller efter bearbetning, för att framställa foderblandningar, eller som bärare i förblandningar". I samma direktiv klargörs också (skäl 8) att uttrycket "foder" kan användas i EG-lagstiftningen som ett allmänt begrepp som innefattar råvaror för foder och foderblandningar.

13. I denna rapport används uttrycket "foderråvaror" enligt definitionen i direktiv 96/25/EG. Tillsatser som används i foder faller utanför definitionen och omfattas därför inte av diskussionen om listan över foderråvaror.

Genomförbarhetsstudien

14. Den 7 juni 2001 offentliggjorde kommissionen meddelandet om tjänste upphandling nr 2001/S 107-072830 om en utvärdering av genomförbarheten för upprättande av en positivlista över tillåtna foderråvaror på gemenskapsnivå. Syftet var att bedöma om detta var genomförbart genom att beskriva olika alternativ för att upprätta och förvalta (bland annat uppdatera) listan, och att bedöma vilka resurser som skulle krävas för att genomföra detta på lämpligt sätt. Fördelar och nackdelar med de olika alternativen skulle också beskrivas. Följande information efterfrågades:

Bakgrund: Uppgifter om andra, redan upprättade positivlistor över foderråvaror, med beskrivning av vilka organ som ansvarar för listorna, principer, syften, förfaranden för upprättande och förvaltning osv.

Olika alternativ för förberedande och upprättande av listan: Principer, syften, status, kriterier för ändringar av listan, kriterier för beskrivning av produkterna på listan, detaljeringsgrad osv.

Förvaltning av listan (olika alternativ): Underhåll, tillgänglighet, mekanismer för ändring av listan, datorstöd osv.

Resurser (olika alternativ): Exakta uppgifter om vilka mänskliga, ekonomiska och tekniska resurser som krävs för att förvalta listan.

15. Genomförbarhetsstudien kan läsas på webbplatsen för Generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd.

Syftet med denna rapport

16. Med denna rapport uppfylls kommissionens skyldighet gentemot Europaparlamentet och rådet enligt direktiv 2002/2/EG. Mot bakgrund av den nyss nämnda genomförbarhetsstudien förklaras kommissionens synpunkter om omfattningen av en eventuell positivlista över foderråvaror och om vad en sådan lista skulle innebära för fodersäkerhetspolitiken och handeln.

II. KRAV PÅ EN POSITIVLISTA

Inledning

17. Detta avsnitt syftar till att granska de krav en positivlista bör uppfylla för att kunna fungera. Olika parametrar tas under beaktande, som att listan skall vara uttömmande, kategorier av foderråvaror, kriterier för godkännande, märkning, näringsmässiga egenskaper, definition av fodermedlen, produktionsmetoder och användning av listan för icke-livsmedelsproducerande djur.

Uttömmande lista

18. En uttömmande lista måste innehålla alla produkter som används inom gemenskapen som foderråvaror, oavsett produktionsskala och avyttringsmöjligheter. Om positivlistan antas bör den vara tillämplig i alla medlemsstater.

19. Positivlistans räckvidd och detaljnivå kommer att bero på syftena. Om fodersäkerheten är enda syftet kan man bortse från vissa aspekter, som behovet av att tillämpa listan på foder icke-livsmedelsproducerande djur eller differentieringsnivån mellan olika foderråvaror. Om syftet också är att underlätta handeln, måste märkningsaspekter tas i beaktande. Tillämpningen av direktiv 2002/2/EG kräver också att alla foderråvaror i foderblandningar skall anges med sitt specifika namn. Kravet på att ange foderråvaror på märkningen kommer att underlätta genomförandet av de spårbarhetsbestämmelser som fastställs i den allmänna livsmedelslagstiftningen men det innebär samtidigt att det kommer att krävas en detaljerad harmoniserad förteckning över foderråvaror.

Kategorier av foderråvaror

20. I princip har inte valet av kategorier någon betydelse för säkerheten: grunden för valet av kategorier är att göra listan så hanterbar som möjligt och samtidigt göra den så tydlig som möjligt för användarna, med tanke på att en rättslig skyldighet att lista foderråvaror på märkningen kommer att kräva en hög detaljnivå.

21. I direktiv 96/25/EG fastställs tolv kategorier. Nuvarande listor över foderråvaror i Tyskland och Schweiz baseras på samma grundstruktur som direktiv 96/25/EG. Båda listorna omfattar 18 kategorier. AAFCO-listan (Association of American Feed Control Officials) har 35 kategorier, men de omfattar även ämnen och mikroorganismer som i EU betraktas som tillsatser.

22. När man gör upp ramen för listan är det viktigt att tillvägagångssättet är praktiskt och pragmatiskt hellre än teoretiskt. De tyska och amerikanska listorna är bra exempel på ett praktiskt tillvägagångssätt som ger utrymme för flexibilitet när det gäller områden där det är problem med beteckningarna. Den tyska listan har vad man kan kalla "allmänna" kategorier, där foder kan listas när de har liknande säkerhetsstatus men är onödigt krångliga att beskriva. Denna kategori används för vallfoder och för foderråvaror som härrör från livsmedelstillverkningen. I den tyska listan anses dessa vara säkra om inte andra bestämmelser är tillämpliga.

23. Vallfoder skulle öka listans komplexitet, även om de av fodersäkerhetsskäl bara skulle behöva listas i breda kategorier. I de flesta fallen innebär denna typ av foder i sig själv liten eller ingen risk för foder- och livsmedelssäkerheten, även om felaktig hantering, lagring eller konservering kan göra dem skadliga. Detta bör avspeglas i listan. Förekomsten av skadeväxter i vallfoder och främmande ämnen som beror på hanteringen skulle regleras genom lagstiftningen om främmande ämnen. Det är värt att notera att den kanadensiska listan inte omfattar färskt vallfoder eller ensilage, trots att den omfattar ett antal torrfoder och grovfoder. Detta visar listans betydelse för handelsprodukter.

24. Med några undantag innehåller den nuvarande förteckningen som upprättas genom direktiv 96/25/EG inte några våta eller flytande foderråvaror. Dessa produkter är normalt biprodukter (eller derivat) från livsmedels- och dryckestillverkningsindustrin, de har länge använts som foder och har hittills varit säkra.

25. Foder av animaliskt ursprung regleras av två särskilda lagstiftningar, dels den allmänna foderlagstiftningen, dels veterinärlagstiftningen. För att förhindra motsägelser mellan foderlagstiftningen och veterinärlagstiftningen måste en särskild kategori upprättas för dessa produkter, med en flexibel mekanism för att uppdatera listan i enlighet med relevanta bestämmelser i veterinärlagstiftningen.

Kriterier för godkännande

26. För att följa EG-lagstiftningen bör ett foder som skall tas upp i listan uppfylla följande kriterier:

- Det är inte skadligt för människors hälsa, djurs hälsa eller miljön.

- Det vilseleder inte användaren.

- Det skadar inte konsumenten genom att ändra de animaliska produkternas egenskaper.

- Normal konsumtion av fodret är inte näringsmässigt skadligt för djur.

27. Utöver dessa grundläggande krav bör foderråvarans egenskaper vara tillräckligt kända för att säkerställa att det skall kunna identifieras korrekt och att dess egenskaper bevaras i tiden.

28. När man godkänner foderråvaror för listning bör man i första hand ta hänsyn till hur säkert fodret är snarare än till dess näringsvärde, eftersom detta kanske inte är det främsta skälet till att man ger vissa foder till djuren. Produkterna kan till exempel ha fördelaktiga egenskaper, som att vara fiberrika, som i snäv betydelse inte är näringsmässiga. Enbart en vetenskaplig riskbedömning kanske dock inte är den enda eller mest lämpliga grunden för godkännande av foderråvaror i alla enskilda fall. Det kan vara befogat att ta andra faktorer som sociala eller ekonomiska hänsyn och djurskyddsfrågor i beaktande från fall till fall.

Märkning

29. I direktiv 2002/2/EG om ändring av rådets direktiv 79/373/EEG om avyttring av foderblandningar, fastställs att från och med den 6 november 2003 skall alla foder råvaror som ingår i foderblandningar avsedda för livsmedelsproducerande djur anges med specifika namn och deras andel av foderblandningen i viktprocent i fallande ordning. När det gäller andelarna i viktprocent tillåts en tolerans på +/- 15 % beräknat på den uppgivna vikten. För foder till sällskapsdjur får råvarans specifika namn ersättas med den gruppbeteckning foderråvaran hör till.

30. Märkning av foder kräver en viss standardisering av fodernamnen för att inte användaren skall vilseledas. Fodernamnet bör vara den vanliga benämningen som används på etiketter, följehandlingar och annan dokumentation.

31. Det har invänts att om fodersäkerhet vore det enda syftet skulle man inte behöva skilja på många olika foderråvaror. Till exempel kunde hel potatis, flytande potatisprodukter, blandningar av mosad potatis och skal, potatisbitar och potatis skal alla samlas under en generisk benämning (t.ex. "potatis och potatis biprodukter"). Detta stämmer inte helt i varje enskilt fall: djur äter växter och växt delar där halten av toxiner och främmande ämnen kan vara olika och det krävs därför en åtskillnad i fråga om dessa produkter. Inriktningen på fodersäkerhet skulle inte återspegla den innovation och utveckling som sker på många håll inom den industriella bearbetningen och den lämpar sig inte för handels- och märknings syften. Den skulle inte heller ge presumtiva kunder möjlighet att skilja mellan olika foderråvaror som härrör från samma tillverkningsprocess men som har olika samman sättning och näringsvärde. Det är t.ex. viktigt att skilja mellan pressmassa från druvor och druvkärnor, majsglutenfoder och majsglutenmjöl, potatisskal och skalad potatis. I praktiken är det av märkningsskäl ändamålsenligt att specificera de viktigaste foderråvarorna individuellt, även om det troligen kommer att behövas en kategori för "diverse" eller "övrigt" för en del mindre betydande foderråvaror. Detta skulle också skapa en viss flexibilitet när nya eller annorlunda biprodukter blir tillgängliga. De kanske inte blir kvar i kategorin "övrigt" särskilt länge, men detta kan vara "ingångskategorin" de hamnar i innan de listas för sig.

32. Ett antal liknande eller identiska foderråvaror märks och saluförs under olika namn inom gemenskapen, medan i vissa fall olika foderråvaror i stället går under samma benämning. Om man inte tar detta i beaktande skulle det kunna leda till diskriminering av vissa foderråvaror som kan ha en lång historia av säkert användande, och det skulle kunna leda till snedvridning av handeln. Lokala namn bör också beaktas när de skiljer sig från de allmänt accepterade benämningarna, under förutsättning att foderråvarorna i alla andra avseenden är desamma. Detta kommer att bli en stor utmaning och man får inte underskatta svårigheterna att åstadkomma detta.

Näringsmässiga egenskaper

33. De nuvarande foderlistorna hänvisar till vissa näringsmässiga egenskaper. I direktiv 96/25/EG finns exempelvis följande specifikation för skalade, extraherade och rostade sojabönor: "växttråd högst 8%". AAFCO-listan och den schweiziska listan är betydligt mer detaljerade än direktiv 96/25/EG och innehåller näringsvärdesspecifikationer som krävs av handels- och märkningsskäl och för att skydda mot bedrägerier, men inte av säkerhetsskäl. Specifikationerna är främst avsedda att skilja mellan olika foder, i syfte att hjälpa köparen och att förhindra bedrägerier. Flera medlemsstater har utvecklat och använder foderråvarulistor som innehåller betydligt fler detaljer om näringsmässiga egenskaper. Dessa används dock främst för att sätta samman foder. Det finns ingenting som motiverar att listan skall innehålla hänvisningar till särskilda näringsmässiga egenskaper om det inte uppenbarligen behövs för att skilja en foderråvara från en annan eller om det kan motiveras av säkerhetsskäl.

Definition av foder och produktionsmetoder

34. Definitionen av fodret måste ge en otvetydig beskrivning av fodrets biologiska natur (art eller kemisk formel, använd växt- eller djurdel) och av den process som foderråvaran genomgått. För att inte hindra den fria rörligheten och den fria användningen av foderråvaror måste definitionen återspegla den stora mångfalden av processer och den terminologi som används inom EU.

35. För att få en fullständig lista över definitioner måste man granska både det tillgängliga utbudet av foderråvaror och de processer dessa genomgår. AAFCO-listan innehåller över 250 olika termer och tillhörande definitioner gällande foderråvaror (t.ex. kärnor, kli osv.) och processer (t.ex. extrudering, torrmalning osv.). Jämförelsevis listas bara 17 definitioner i direktiv 96/25/EG.

36. En foderråvaras säkerhet kan påverkas av såväl den bearbetning den genomgår som ursprungsråvarans art och kvalitet. Om ett foder förs in i en positivlista måste det därför åtföljas av en beskrivning av den process som använts. Vid första påseende verkar en del av processerna ganska lika, som exempelvis "torkning", men inte ens detta är någon standardprocess och förändringar vad gäller värmegrader eller torktid kan påverka fodrets kvalitet och säkerhet avsevärt. Detta är uppenbarligen en komplex fråga i det fall det krävs en säkerhetsinriktad kategorisering. Bearbetningens effekter på ett visst foders säkerhet bör vara en underliggande princip vid fastställandet av vilken detaljnivå som krävs. Det bör dock noteras att foderlarm oftast kan kopplas till felaktigt tillämpade tillverkningsmetoder. Dessa problem kan övervinnas genom en strikt tillämpning av principerna för HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point) och god tillverkningssed.

Icke-livsmedelsproducerande djur

37. För närvarande görs i direktiv 96/25/EG och annan gemenskapslagstiftning inom foderområdet ingen skillnad mellan foder till icke-livsmedelsproducerande djur och foder till livsmedelsproducerande djur. Det finns dock en del särskilda regler för foder till icke-livsmedelsproducerande djur, som särskilda bestämmelser om märkning och presentation eller godkännande av foder som skall tillgodose särskilda näringsbehov hos sällskapsdjur. Det bör noteras att veterinärlagstiftningen tillåter användning av vissa foderråvaror av animaliskt ursprung i foder till icke-livsmedelsproducerande djur, trots att de är förbjudna i foder till livsmedelsproducerande djur.

38. Dessutom använder de som tillverkar foder till sällskapsdjur många foderråvaror som inte används av andra fodertillverkare eller djuruppfödare. Det gäller bland annat slaktbiprodukter och en rad särskilda foderråvaror, bland annat nötter, insekter, skal från skaldjur, plankton (färsk eller torkad) osv. Många av dessa foderråvaror har använts länge.

39. Tillverkare av foder till sällskapsdjur har påpekat att eftersom foder till sällskapsdjur inte ingår i livsmedelskedjan, innebär det ingen risk för livsmedels säkerheten. Det ifrågasattes därför varför det skulle ingå i en positivlista som upprättas av livsmedelssäkerhetsskäl. Detta synsätt tycks också ha antagits vid utvecklingen av den tyska och den schweiziska listan, medan AAFCO-listan däremot innehåller beskrivningar av foderråvaror som är godkända för tillverkning av foder till sällskapsdjur, och i vissa fall enbart för denna typ av foder.

III. UPPRÄTTANDE OCH FÖRVALTNING AV EN POSITIVLISTA

Upprättande av en första lista

40. Upprättandet av en första positivlista skulle omfatta följande:

- Arbetet med att sätta samman en lista är mycket tekniskt och kan bäst utföras av experter på olika foderområden och från olika länder.

- Det kommer att krävas en säkerhetsbedömning av ett behörigt organ (EFSA).

- Det kommer att krävas ett beslut som är rättsligt bindande för alla foderföretagare. Beslutet om positivlistan bör inte bara ta hänsyn till riskbedömningen utan också till andra befogade faktorer.

41. Den gällande gemenskapslagstiftningen om foderråvaror medger inte att en positivlista upprättas. För att den rättsliga grunden för en sådan lista skall kunna antas krävs därför att Europaparlamentet och rådet antar en förordning eller ett direktiv enligt medbeslutande förfarandet.

Förvaltning av positivlistan

42. Det är uppenbart att en lista över foderråvaror inte kan vara ett statiskt dokument. Det måste inrättas en flexibel mekanism för godkännande och återkallande av foderråvaror från listan.

43. I Schweiz inkommer årligen ett tjugotal ansökningar om godkännande och införande av nya foderråvaror i den officiella listan, som redan innehåller över 300 fodermedel. Omkring hälften av ansökningarna avslås, oftast på grund av bristande information eller på grund av att den föreslagna foderråvaran är allmänt olämplig. Det är visserligen svårt att extrapolera dessa siffror till EU som helhet, men man kan rimligen anta att det på EU-nivå skulle komma in betydligt fler ansökningar varje år. Foderindustrin i länder som Frankrike, Spanien, Italien, Nederländerna, Tyskland och Förenade kungariket är starkt innovativ, på en mycket högre nivå än i Schweiz.

44. En lång väntetid för att få en foderråvara införd i listan kommer att avskräcka från användandet av många foderråvaror och detta skulle inverka negativt på djuruppfödningen, handeln och miljön. I USA tar det minst 12 månader innan ett foder kan klassificeras som GRAS [4] och därmed betraktas som säkert, även om det kan ta längre tid i vissa instanser.

[4] Generally Recognised As Safe.

45. Den information som skall lämnas av den ansökande måste stå i proportion till risken. En viss flexibilitet kan vara lämpligt för de flesta foderråvarorna, medan mer detaljerade uppgifter kan krävas om andra. I direktiv 82/471/EEG [5] tillhandahålls ett särskilt system för godkännande av vissa proteinkällor som framställs genom vissa tekniska processer.

[5] EGT L 213, 21.7.1982, s. 8.

46. I befintliga system som de i Schweiz och USA använder man sig av en preliminär lista. För foderråvaror där risken är låg och där sannolikheten hög för att de godkänns och accepteras preliminärt, ger detta en möjlighet att använda och saluföra foderråvarorna innan de godkänts fullt ut. Beslutet om huruvida en ansökan skall få denna "snabbehandling" grundas på en första bedömning av risken för att den nya foderråvaran skall kunna skada djur eller människor som konsumerar animalie produkter. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i samband med direktiv 70/524/EEG kan preliminärt godkännande av foderråvaror bli problematiskt på lång sikt om den slutliga bedömningen leder till att produkten återkallas från listan.

47. Det har påpekats att det inom EU används foderråvaror som oftast bara finns tillgängliga i små mängder då och då och som bara används lokalt. Ansökan om att få dessa foderråvaror godkända står kanske inte i proportion till användandet av dem, vilket kan få negativa effekter på uppfödningen och miljön. En strategi vore att använda sig av subsidiaritetsprincipen i fråga om foderråvaror som bara finns tillgängliga och används inom en region eller en enskild medlemsstat. Ett lokalt godkännandeförfarande måste dock följa de principer om säkerhet, märkning osv. som skulle tillämpas på EU-nivå. Om den särskilda foderråvaran skulle säljas eller användas utanför den lokala regionen eller medlemsstaten där den har godkänts, skulle det krävas fullständigt EU-godkännande enligt ovan. Detta tillvägagångssätt används i USA, där AAFCO-listan används för reglering och handel federalt, medan enskilda delstater kan godkänna andra fodermedel som produceras och används enbart inom den delstaten.

IV. KONSEKVENSER AV ANTAGANDET AV EN POSITIVLISTA

De existerande listornas status

48. Innan den europeiska foderlagstiftningen infördes hade vissa medlemsstater positivlistor. Dessa listor kan dock inte tillmötesgå fodersektorns nuvarande behov med tanke på att innovationen inom foderindustrin har lett till en lång rad nya fodermedel för att öka fodrets effektivitet och minska kostnaderna. Listorna var tillämpliga i en enda medlemsstat med begränsade produktionssystem och väderförhållanden som inte är representativa för den stora variationen i produktionen inom Europeiska unionen som helhet.

49. De listor som används i länder utanför EU, såsom t.ex. USA, är inte verkligen rättsligt bindande. Detsamma gäller för den gällande tyska listan. Det är därför svårt att extrapolera vilka konsekvenser tillämpningen av en positivlista skulle ha på EU-nivå. Ett exempel på en verklig positivlista finns i Schweiz.

50. Den schweiziska listan innehåller drygt 300 foderråvaror, medan t.ex. en expertgrupp som tillsattes för att förbereda direktiv 96/25/EG vid den tidpunkten identifierade 620 foderråvaror. Produktionen i Schweiz är huvudsakligen inriktad på mjölkprodukter, nöt- och griskött. Produktionen av andra produkter såsom fjäderfäkött och ägg är mycket låg och man måste importera från andra länder. Exemplen visar att tillämpningen av en positivlista i EU är av en helt annan skala och komplexitet.

51. Den schweiziska positivlistan kunde inte bidra till att förhindra de omfattande BSE-fallen i landet. Det är omöjligt att i en positivlista ta med tusentals olika produkter som produceras på olika anläggningar med olika metoder och som kan ha olika säkerhetsstatus samt näringsmässiga och tekniska egenskaper. Därför förenklas positivlistan och produkter grupperas efter potentiell liknande säkerhetsstatus. En sådan förenkling kan inte säkerställa livsmedelssäkerhet i varje enskilt fall. På samma sätt gäller det att en produkt på listan bör vara producerad i överensstämmelse med tillfredsställande hygieniska förhållanden. Genomförandet av systemet för snabb varning för foder och nyligen inträffade foderskandaler har visat att källan till problemet i de flesta fall inte var foderråvaran i sig utan förorening under produktion, lagring och transport med ämnen som inte är tillåtna i foder. Föroreningen av glukossirap med hormoner (medroxiprogesteronacetat, MPA) t.ex. är ett problem med resthalter av förbjudna ämnen i foderråvaror. Glukossirap är i sig en säker foderråvara som förorenades med ett ämne som inte är tillåtet i foder.

Spårbarhet och märkning

52. Enligt de principer som fastställs i den allmänna livsmedelslagstiftningen, förordning (EG) nr 178/2002, skall man kunna spåra foder genom alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan. Foderföretagarna skall kunna ange alla personer från vilka de har erhållit ett foder och alla de företag som de själva levererat sina produkter till. I den allmänna livsmedelslagstiftningen framhålls också kopplingen mellan märkning och spårbarhet, då det föreskrivs att foder skall vara lämpligt märkt eller identifierat för att underlätta spårbarheten. Dessa bestämmelser träder i kraft i januari 2005.

53. Inom ramen för den nu gällande lagstiftningen innehåller direktiv 95/69/EG krav för att möjliggöra spårning i tillverkningsprocessen, som gäller vissa företag som använder eller producerar vissa foderråvaror och tillsatser. Genom direktiv 2002/2/EG, som ändrar rådets direktiv 79/373/EEG om saluföring av foder blandningar, införs krav på att ange varupartiets nummer på etiketten, förpackningen, containern eller i följehandlingar (när det gäller bulkvaror) till foderblandningar. Ingen motsvarande bestämmelse för foderråvaror finns i direktiv 96/25/EG; varuparti nummer krävs endast för vissa kategorier av foderråvaror. Dessutom är vissa av företagen undantagna från en del av märkningsbestämmelserna.

54. Spårbarhetssystem måste alltså fungera så att man genom hela livsmedelskedjan kan koppla samman ett visst foderparti med informationen om när och var det har producerats och källan till de foderråvaror som använts. Spårbarhetssystemen kan naturligtvis bli ett mycket effektivt hjälpmedel för att förbättra foder- och livsmedelssäkerheten. En effektiv och fullständig lista över foderråvaror (inte nödvändigtvis en positivlista enligt vad som avses i denna rapport) kan underlätta processen, eftersom man tack vare den kan använda exakta foderbenämningar och beskrivningar genom hela kedjan och eftersom den skulle omfatta fler typer av foder än de som finns i den nuvarande listan. Även de som var emot upprättandet av en positivlista framhöll att de skulle välkomna utarbetandet av en fullständig lista för märkningsändamål.

Konsekvenser för handeln - översikt över fodersektorn

55. Värdet på boskapsuppfödningen (som uppgår till 108 369 miljoner euro) står för 41 % av det sammanlagda värdet av hela jordbruksproduktionen i EU-15, vilket 1999 uppgick till 267 019 miljoner euro [6].

[6] Källa: Eurostat.

56. Under 2001 konsumerades omkring 394 miljoner ton foder i EU. Hälften var vallfoder och grovfoder som producerats på anläggningen, 10 % var säd som producerats på anläggningen och som skulle kunna saluföras, 10 % var inköpta foderråvaror och 30 % var industriella foderblandningar. Se figur 1 i bilagan.

57. Nivån på handeln med foder (figur 2 i bilagan) har legat stabil under de senaste åren på omkring 200 miljoner ton (detta inbegriper allt foder utom egenproducerat vallfoder).

58. En uppdelning av den industriella produktionen av foderblandningar på de olika djurslagen visar att det mesta av produktionen är avsedd för grisar, följt av fjäderfä. Sedan 1996 har BSE-krisen medfört en minskning av foder till nötkreatur, vilket dock motverkats av en parallell ökning av produktionen av foder till grisar och fjäderfä som en följd av den ökade efterfrågan på denna typ av kött bland konsumenterna.

59. Foderråvaror och foderblandningar är den huvudsakliga insatsvaran i djuruppfödningen. Under 1999 fanns 3 794 företag som tillverkade foder, och deras samman lagda produktionsvärde uppgick till 30 248 miljoner euro. Dessa siffror inbegriper inte produktionsvärdet på anläggningsnivå eller produktionen av andra foderingredienser som tillsatser. Se tabell 1 i bilagan.

60. EU är världens största foderimportör. De produkter som importerades mest under perioden 1990-2000 var sojamjöl, oljeväxtfrö, majsglutenfoder, maniok, melass, spannmål och citruspressmassa. Se tabell 2 i bilagan.

61. Under 1990-talet skedde stora förändringar inom EU:s jordbrukspolitik vilket också påverkade världshandeln. De minskade stödpriserna på spannmål och dollarns värde ökning har minskat gapet mellan EU:s priser och världspriserna. EU-marknadspriserna på vissa produkter som majsglutenfoder och maniok har följt spannmålspriserna och användningen av dessa produkter som ersättning för spannmål har minskat. Boskapsuppfödningen i EU grundas till stor del på bete (utom för mjölkkorna, som också konsumerar avsevärda mängder koncentrat). Under de senaste åren har utvecklingen inom det europeiska jordbruket gått från uppfödning av gräsätande djur till uppfödning av djur som konsumerar koncentrerat foder (grisar och fjäderfä). Under 1990-talet ökade konsumtionen av sojamjöl, medan andelen majsglutenfoder och maniok minskade i fodergivorna. Den ökade foder konsumtionen under 1990-talet följdes inte av en ökning av importen till EU - den var under perioden 1998-2000 bara 2 % högre än den var för EU-12 under perioden 1990-1992.

62. Den ökade foderkonsumtionen krävde en betydligt ökad import av proteinrika fodermedel (sojamjöl). Andelen sojabönor av den totala importen ökade från 39 % av den sammanlagda importen till 50 %. Ökningen i fråga om proteinfoder parerades dock av en betydligt minskad import av majsglutenfoder och maniok.

63. De störningar som orsakas av epidemiska sjukdomar och andra foderskandaler gör det svårt att förutse framtiden. Det är dock rimligt att anta att lägre spannmålspriser och lägre priser på kött från gris och fjäderfä skulle leda till en period av ökad konsumtion av denna typ av kött. I och med anslutningen av länderna i öst kan spannmål, solrosfrö och rapsfrö komma att bli tillgängligt till relativt låga priser.

64. Prognoserna för nötköttskonsumtionen ligger något under siffrorna för 1995, men det tycks inte påverka konsumtionen av kött från gris och fjäderfä. Trots svårigheterna att göra prognoser tyder trenderna inför nästa tioårsperiod på en ökning av importen av sojamjöl, medan importen av majsglutenfoder och maniok kan minska.

65. Antagandet av en uttömmande lista kommer definitionsmässigt att förhindra import till EU och användning av foderråvaror innan de bedömts som säkra och förts in i positivlistan. Som framgår av punkterna ovan kommer inte detta att innebära något större problem eftersom det mesta av importen består av råvaror som använts i EU länge. Det finns dock några importerade foderråvaror som trots att de utgör en relativt liten del av den sammanlagda foderkonsumtionen i EU är mycket viktiga både för vissa marknadsnischer i unionen och för tillverkarna utanför EU.

66. Import från tredje land av foderblandningar som innehåller foderråvaror som inte finns på EU:s positivlista blir förbjuden. Detta kommer särskilt att drabba vissa foder till sällskapsdjur som tillverkas i tredje land av foderråvaror som inte finns tillgängliga i EU.

67. BSE-krisen i nötköttssektorn nyligen ledde till en ändring av efterfrågan mot andra sorters kött. Fjäderfäproduktionen ökade med omkring 3,7 % under 2001 och följdes av en ökad import av fjäderfä (407 000 ton mellan 1999 och 2001 från Brasilien och Thailand). Fjäderfäimporten beräknas fortsätta öka och EU kan komma att bli nettoimportör av kött från fjäderfä. Framtidsutsikterna på medellång och lång sikt för konsumtionen av griskött är allmänt positiva. Importen av griskött förväntas också öka på medellång sikt.

68. Sammanfattningsvis kommer den förväntade ökningen av gris- och fjäderfä produktionen under de närmaste åren att vara beroende av en ökad användning av EU-producerade foderråvaror (spannmål) och en ökning av sojabönsimporten, men däremot inte av en ökad import av maniok och majsglutenfoder. För att kunna konkurrera med produktionen av animalieprodukter på världsmarknaden måste EU:s foderindustri fortsätta att söka efter och använda nya källor till foderråvaror.

Regionala och nationella konsekvenser

69. Uttömmande positivlistor har utarbetats på nationell nivå (i Schweiz och i några medlemsstater innan EU-lagstiftningen tillämpades), oftast på ett eller några få språk. Antalet foderråvaror på listorna, och de processer de genomgått, har varit relativt litet. AAFCO-listan i USA (som inte är en uttömmande lista) är mer komplex, och omfattar ett mycket stort antal foderråvaror [7]. Dessa listor är i allmänhet mycket effektiva och tas väl emot av såväl foderindustrin som jordbruksföretagen. De grundas dock i huvudsak på ett enda språk, och det krävs mänskliga resurser för att förvalta dem.

[7] Den årliga publikationen omfattar omkring 450 sidor.

70. En positivlista på EU-nivå skulle behöva omfatta alla unionens lokala tillverknings- och odlingsprocesser.

71. En standardisering av fodernamnen skulle bara av största betydelse. Nu är det dock så att många liknande eller identiska foderråvaror säljs under olika namn, medan å andra sidan olika foderråvaror ibland går under en och samma benämning. Lokala namn skiljer sig ibland från den allmänt accepterade benämningen.

72. Det finns också foderråvaror inom EU som oftast bara finns tillgängliga i små mängder då och då och som bara används lokalt. Man måste därför också överväga olika sätt att hantera denna fråga.

Konsekvenser för fodersäkerhetspolitiken

73. I tabell 3 i bilagan listas de anmälningar som gjorts sedan systemet för snabb varning för livsmedel och foder började tillämpas i februari 2002.

74. Av analysen av de senaste larmen inom fodersektorn kan man dra slutsatsen att de flesta larmen rör användning av förbjudna ämnen som kloramfenikol eller främmande ämnen vilkas användning begränsas enligt direktiv 1999/29/EG. Flera anmälningar har gällt förekomst av kloramfenikol i skummjölkspulver. Skummjölkspulver är en tillåten foderråvara som finns med på den icke fullständiga förteckningen över de viktigaste foderråvarorna (rådets direktiv 96/25/EG). Kloramfenikol finns med i bilaga IV till rådets förordning (EG) nr 2377/90 [8], vilket innebär att det i hela gemenskapen är förbjudet att ge detta ämne till livsmedelsproducerande djur. Ett fall av förorening av bageriprodukter med dioxin i Tyskland under senare tid (produkterna var uppförda på den gällande listan som avtalats med de tyska företagen) är ett annat exempel på att antagandet av en lista över foderråvaror inte är lösningen i samtliga fall.

[8] EGT L 224, 18.8.1990, s. 1.

75. När det gäller BSE-krisen har den positivlista som funnits i Schweiz sedan 1975 inte kunnat förhindra en betydande förekomst av BSE i landet. Under 2001 har revisionsrätten i sin särskilda rapport nr 14/2001 [9] givit vissa rekommendationer för att förhindra nya BSE-fall. Dessa rekommendationer omfattar inte upprättandet av en positivlista över foderråvaror. Det kan noteras att revisionsrätten fastslår att den andra BSE-krisen måste ses mot bakgrund av medlemsstaternas bristande tillämpning av den befintliga EU-lagstiftningen, bristande övervakning (kontroll) och bristfällig tillämpning av förbudet mot att använda kött- och benmjöl från däggdjur i foder. I rapporten påpekas att den institutionella lagstiftningsprocessen också har orsakat långa förseningar i genomförandet av åtgärderna mot BSE.

[9] EGT C 324, 20.11.2001, s. 1.

76. Det finns ett omfattande regelverk för fodersektorn som skall förhindra foderkriser. I många fall är detta tillräckligt för att skydda mot de risker som kan förknippas med foder, under förutsättning att det tillämpas strikt. Kommissionen medger dock att det finns ett behov av att förbättra den befintliga foderlagstiftningen och har tagit flera initiativ som syftar till just detta (se punkt 13).

77. Sammanfattningsvis har de senaste kriserna orsakats av förekomst av främmande ämnen, illegal användning av läkemedel eller tillsatser och bedräglig användning av förbjudna foderråvaror. Följaktligen skulle en positivlista inte ha förhindrat de incidenter som anges i tabell 3.

Konsekvenser för innovationen

78. Varje godkännande för införande i positivlistan bör föregås av en bedömning som grundas på en utredning. Detta leder till slutsatsen att positivlistan faktiskt mycket väl kan komma att hämma innovation och nytänkande i fråga om användning av nya ämnen eller produkter i fodersektorn.

79. I USA tar det minst omkring 12 månader innan ett foder kan klassificeras som GRAS. Det är troligt att en godkännandeprocess kopplad till EU:s lagstiftningsmekanismer skulle ta minst lika lång tid.

80. Ett visst mått av flexibilitet kan vara lämpligt så att enskilda foder behandlas från fall till fall. När det gäller foderråvaror skulle det krävas en viss mängd grundläggande information inför godkännandet. Ytterligare information skulle krävas beroende på den potentiella risken vid användning av fodret.

81. För många typer av foder, särskilt foder till boskap, är de ekonomiska marginalerna små och kanske inte räcker till för de kostnader det innebär att få ett godkännande. Många foderråvaror är av generisk art, vilket kan leda till att företagen kan ställa sig motvilliga till att betala för ett godkännande.

Konsekvenser för miljön

82. Uteslutandet av foderråvaror från positivlistan kommer att öka trycket på att göra sig av med dessa.

V. MÖJLIGA ALTERNATIV FÖR ATT GARANTERA FODERSÄKERHET

Listor över foderråvaror

83. Syftet med de lagstiftningsåtgärder som skall antas är att garantera fodersäkerheten. Kommissionen anser att upprättandet av en positivlista över foderråvaror inte i sig leder till detta mål. Man har hänvisat till flera fodersäkerhetsincidenter som inträffat efter det att systemet för snabb varning om livsmedel och foder trädde i kraft, vilka inte skulle ha förhindrats av existensen av en positivlista. Kommissionen anser att förslaget att upprätta en positivlista som svar på problemen med fodersäkerheten är en politisk lösning, snarare än en teknisk. När det gäller de ämnen som får eller inte får användas i foder kan man därför med en god förvaltning av de befintliga listorna över förbjudna ämnen uppnå målet att säkerställa fodersäkerheten.

Åtgärder som gäller tillverkningsprocesser

84. Fodersektorn omfattas redan av ett betydande och komplext regelverk av EU-lagar och nationella bestämmelser. Man bör dock ha i åtanke att det inte finns några regler som är tillämpliga på foderhygien, bortsett från de allmänna reglerna i förordning (EG) nr 178/2002 (livsmedelslagstiftningen) och de särskilda reglerna för företag som hanterar särskilda kategorier av tillsatser eller foderråvaror (direktiv 95/69/EG).

85. Kommissionen anser att den högsta prioriteringen nu bör vara att åtgärda denna brist, så att man kan garantera säkerheten i tillverkningsprocesserna och därmed fodersäkerheten.

Codex Alimentarius

86. Codex Alimentarius är FAO:s och WHO:s gemensamma program för livsmedelsstandarder. Huvudsyftet är att skydda konsumenternas hälsa och säkerställa god sed i handeln med livsmedel. Under 2000 inrättade Codex Alimentarius-kommissionen en arbetsgrupp om foder för att slutföra arbetet med utkastet till god foderhanteringssed (som inleddes i mars 1999 med ett FAO-samråd). Arbetsgruppen fick fyra år på sig att slutföra uppgiften.

87. Förslagen till utkast omfattar rekommendationer om foderråvaror, märkning, spårbarhet, inspektion och förfaranden (bland annat förfaranden för provtagning och analys), industriell produktion av foder och jordbruksproduktion av foderråvaror. En del av kontrollförfarandet är den HACCP-analys som beskrivs av FAO/WHO [10]. HACCP är ett system för produktionskontroll som identifierar var faror kan uppstå i en process för livsmedels produktion och vilka åtgärder som kan vidtas för att förhindra att de uppstår. Genom strikt övervakning och kontroll av varje steg i processen minskar risken att faror uppstår. Systemet har därför avsevärd potential att bidra till en säker tillverkning av foderråvaror. Kommissionen anser att det är nödvändigt att följa en sådan strategi i EU:s foderlagstiftning.

[10] FAO/WHO, 1997. Report of the 30th session of the Codex Committee on Food Hygiene, Appendix IV. ALINORM 99/13. Rom.

88. Under den andra sessionen i den mellanstatliga arbetsgruppen för utarbetande av god fodersed (mars 2001) anordnades en öppen diskussion om bland annat positiv- och negativlistor. Argumenten för och emot de två tillvägagångssätten diskuterades. Man var medveten om att sammanställandet av en sådan lista måste ske inom stränga tidsramar och att arbetet skulle behöva föras inom ramen för diskussionerna om det utkast till god fodersed som skall utarbetas inom fyra år. Gruppen rekommenderade därför inte upprättande av en positivlista.

Uppförandekoder

89. Ett antal medlemsstater har redan, eller håller på att utveckla system för kvalitetssäkring av gårdar och uppförandekoder för hantering och tillverkning av foderråvaror och foderblandningar och för lagring och transport av foder. Många av dessa uppförandekoder grundas på riskbedömning och HACCP-analys och efterfrågas alltmer av återförsäljare och konsumenter av mjölk, kött, ägg och förädlade produkter.

90. Kommissionen anser att antagandet av uppförandekoder och system för kvalitetssäkring skulle vara mer effektivt för att säkerställa fodersäkerheten än upprättandet av en positivlista. Dessa uppförandekoder och kvalitetssäkringssystem fastställs och förvaltas av företagen som svar på marknadens efterfrågan. De är effektiva eftersom de tillämpas på hela produktionsprocessen och ger möjlighet till spårning i händelse av bristande fodersäkerhet.

91. Innan uppförandekoderna kan få full verkan i hela EU, måste dock de nationella systemen få rättsverkan, rationaliseras på EU-nivå och antas av alla producenter och råvarutillverkare. Den framtida EU-lagstiftningen måste skapa en rättslig grund för detta. Principen om god tillverkningssed ingår redan i förslagen om livsmedels- och foderhygien.

92. EU-ramen för uppförandekoderna måste ta hänsyn till att jordbrukare och mindre producenter inte skall behöva drabbas av stora kostnader om de tvingas tillämpa koderna. När det finns risker måste det dock finnas en effektiv reglering och HACCP-systemet ger en möjlighet att angripa detta. Rättare sagt bör HACCP-systemet användas i en omfattning som står i proportion till graden av risker i samband med produktionsprocessen. Utan tvekan bidrar uppförandekoder och kvalitetssäkringssystem i hög grad till att säkerställa fodersäkerheten. De ger en ram för minimering av risken att skadligt foder når konsumenten och ökar medvetenheten i hela foderproduktionskedjan om de viktigaste problem som kan påverka foderkvaliteten. När de fungerar kan de ge konsumenten en försäkran om kvaliteten på livsmedel från djuruppfödningar och om produktionsmetoderna.

Kommissionen anser att man genom att ta hänsyn till behovet av uppförandekoder i framtida lagförslag också kan lösa frågan om huruvida frånvaron av EU-omfattande system skapar "orättvisa utgångslägen" gentemot produkter som produceras i andra medlemsstater.

VI. POLICYINRIKTING

Motivering

93. Den nuvarande lagstiftningen ger redan en hög säkerhet genom hela foderkedjan. Kommissionen anser dock att de senaste incidenterna i fråga om fodersäkerhet har visat att lagstiftningen behöver förbättras, med det övergripande syftet att förbättra livsmedelssäkerheten.

94. De senaste kriserna i fråga om livsmedels- och fodersäkerhet har belyst bristerna i de nationella kontrollsystemen och medlemsstaternas bristfälliga tillämpning av EU-lagstiftningen. Kommissionen kommer att anta ett förslag om att harmonisera och förbättra de nationella kontrollerna och därmed höja säkerhetsstandarderna i Europeiska unionen.

95. Andra horisontella åtgärder som redan finns med i den allmänna livsmedelslagstiftningen kommer säkerligen att bidra till att upptäcka och hantera nödfall och kriser, fastställa ansvarsområden för foderföretagarna och säkerställa att användare och behöriga myndigheter får korrekt information genom hela foderkedjan.

96. Kommissionen anser att bestämmelser om hygienvillkor för hantering, transportsystem och användning av foder måste prioriteras. De skall omfatta en rättslig ram så att uppförandekoder får rättslig verkan och fungerar utan att skada den inre marknadens funktion.

97. Kommissionen anser att upprättandet av en uttömmande positivlista (som innebär att de foderråvaror som finns på listan är de enda som får användas och att de därför måste bedömas och godkännas innan de tas upp där) inte är avgörande för att säkerställa fodersäkerhet och inte kommer att förhindra att kontaminering, bedrägerier och missbruk av kemiska och andra läkemedel förekommer.

98. Kommissionen medger att en lista över foderråvaror kan vara av intresse för handel, märkning och spårbarhet samt förebyggande av bedrägeri. Det finns emellertid redan en icke fullständig förteckning över foderråvaror (direktiv 96/25/EG), som dock har ett begränsat innehåll både vad gäller antal och typer av foderingredienser.

99. Det faktum att den nuvarande lagstiftningen bara förbjuder användandet av vissa ingredienser i foderblandningar och inte förhindrar att de cirkulerar på marknaden som foderråvaror är en allvarlig brist. Kommissionen anser att detta problem måste lösas i kommande förslag.

Åtgärder att vidta

100. Kommissionen anser att utökning av den nuvarande icke fullständiga förteckningen, komplettering av listan över förbjudna foderråvaror och utveckling av tillvägagångssättet med HACCP och EU-omfattande uppförandekoder tillsammans med de relevanta förslagen om förbättrade livsmedels- och foderkontroller är den lämpligaste vägen att följa för att säkerställa fodersäkerhet. Kommissionen har därför för avsikt att vidta följande åtgärder:

a) Så snart som möjligt lägga fram ett förslag till Europaparlamentet och rådet om en förordning om bestämmelser om foderhygien.

b) Genom kommittéförfarandet anta ett beslut om listan över förbjudna foderingredienser. Syftet är att utöka listan och förbjuda användandet av ingredienser som enskild foderråvara och som beståndsdel i foderblandningar. Den nuvarande lagstiftningens (beslut 91/516/EEG) räckvidd, som nu bara omfattar användandet av dessa ämnen i foderblandningar, kommer därmed att utvidgas väsentligt.

c) Genom kommittéförfarandet ändra den icke fullständiga förteckningen över foderråvaror i bilagan till direktiv 96/25/EG. Syftet är att utvidga förteckningen för att ta hänsyn till den ständiga utvecklingen inom livsmedelstekniken och användandet av nya råvaror i foderindustrin. Detta kommer att göra det möjligt att ge köpare och användare av foderråvaror korrekt och giltig information med tydlig åtskillnad mellan olika foderråvaror. Det blir därmed möjligt att ange foderråvarornas erkända specifika benämningar på etiketten. Liksom under den nuvarande lagstiftningen får de listade foderråvarorna avyttras endast under den benämning som anges i lagstiftningen och enbart under förutsättning att de motsvarar beskrivningen i lagstiftningen.

d) Omarbeta den nuvarande lagstiftningen om foderråvaror och foderblandningar i syfte att harmonisera märkningen och avskaffa vissa undantag från bestämmelserna om märkning, anpassa godkännandeförfarandena för vissa kategorier av foderråvaror enligt EFSA:s nya ansvarsområden och införa bestämmelser om näringspåståenden.

BILAGA I

Nuvarande lagstiftning om foder

101. Fram till dess att kommissionens beslut 91/516/EEG trädde i kraft kunde medlemsstaterna kräva att foderblandningar som salufördes inom deras territorium var fria från vissa ingredienser som var farliga för människors eller djurs hälsa. Kravet på att avskaffa de hinder för handeln inom unionen som sådana restriktioner innebar var skälet till att man på EU-nivå antog en lista över förbjudna ingredienser. Denna lista över ingredienser som är förbjudna i foderblandningar har ändrats flera gånger. Det var dock bara förbjudet att använda ingredienserna i foderblandningar, inte att använda dem som foderråvaror, eftersom det fram till 2000 inte fanns någon rättslig grund för att förbjuda dem helt. Den nya rättsliga grunden skapades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/16/EG [11] om ändring av rådets direktiv 79/373/EEG om saluföring av foderblandningar [12] och rådets direktiv 96/25/EG om avyttring av foderråvaror [13]. Denna nya rättsliga grund gör det möjligt för kommissionen att upprätta en lista över ämnen vars användning, antingen direkt eller i foderblandningar, är förbjuden eller begränsad. Följaktligen bör beslut 91/516/EEG ersättas med en ny lista som upprättas i enlighet med den nya rättsliga grunden. När listan tas i bruk kommer den att vara en negativlista i egentlig bemärkelse, som skall antas enligt kommittéförfarandet.

[11] EGT L 105, 3.5.2000, s. 36.

[12] EGT L 86, 6.4.1979, s. 30.

[13] EGT L 125, 23.5.1996, s. 35.

102. Avyttring och användande av foderråvaror regleras genom rådets direktiv 96/25/EG om avyttring av foderråvaror, vilket har införlivats med den nationella lagstiftningen i alla medlemsstater. Foderråvaror får avyttras inom gemenskapen endast om de är av sund och oförfalskad säljbar kvalitet. De får inte utgöra någon risk för djurs eller människors hälsa eller för miljön och de får inte avyttras på ett sätt som är avsett att vilseleda köparen i fråga om vad det är för produkt han erbjuds. Direktivet innehåller en icke fullständig förteckning över de viktigaste råvaror som används i foder inom Europeiska unionen. Varje namn åtföljs av en beskrivning av fodret, och halter av vissa beståndsdelar (olja, protein osv.) som skall uppges när produkten avyttras och ges till djur. Foderråvarorna får endast avyttras under de benämningar som finns upptagna i förteckningen och under förutsättning att de motsvarar den beskrivning som ges där. För att inte begränsa tillverkarnas och jordbrukarnas valfrihet får dock även fodervaror som inte står i förteckningen avyttras, under förutsättning att de benämningar eller beskrivningar som används skiljer sig från de som används i förteckningen, så att inte köparen vilseleds. Det innebär att alla slags foder får användas fritt i Europeiska unionen som foderråvara utan föregående bedömning eller godkännande, under förutsättning att de allmänna reglerna i direktiv 96/25/EG följs, liksom bestämmelserna i annan relevant foderlagstiftning.

103. Sammanfattningsvis är förteckningens enda ändamål att underlätta handeln, eftersom den fastställer märkningsvillkor för de viktigaste råvarorna. Det är alltså inte en förteckning över vilka foderråvaror som får eller inte får användas.

104. Fodersäkerheten garanteras av en uppsättning lagar som tillsammans bildar ett sammanhängande regelverk. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet [14], allmänna livsmedelslagstiftningen, tar upp allmänna krav på fodersäkerhet, foderföretagens skyldigheter, tillämpningen av systemet för snabb varning om foder, spårbarhet, krishantering och vetenskapens roll för att säkerställa livsmedels- och fodersäkerhet.

[14] EGT L 31, 1.2.2002. s. 1.

105. Direktiv 96/25/EG tar upp särskilda krav om märkning, avyttring och användning av foderråvaror. I direktiv 79/373/EEG om saluföring av foderblandningar fastställs bestämmelser om saluföring av foderblandningar, bland annat i fråga om märkning. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/2/EG om ändring av rådets direktiv 79/373/EG [15] ändrades bestämmelserna om märkning av foderråvaror i foderblandningar. Allmänt sett krävs nu att foderråvarorna skall räknas upp med angivande av viktprocenten, i fallande ordning. I fråga om denna procentandel tillåts en tolerans på cirka 15 % av det angivna värdet. Särskilda regler har också fastställts för foderråvaror som direkt eller indirekt fungerar som proteinkällor, som exempelvis bioproteiner, som t.ex. kan vara biprodukter från fermenteringsprocesser. Rådets direktiv 82/471/EEG om vissa produkter som används i djurfoder [16] innehåller bestämmelser om godkännande av användandet av denna typ av foderråvaror i foder. I rådets direktiv 93/74/EEG om foder för särskilda näringsbehov [17] fastställs regler för saluföring och märkning av foder för särskilda näringsbehov, kallat dietfoder för att markera att det inte rör sig om vanligt foder eller foder som innehåller läkemedel. Det kan t.ex. röra sig om specialfoder för hundar och katter med diabetes.

[15] EGT L 63, 6.3.2002, s. 23.

[16] EGT L 213, 21.7.1982, s. 8.

[17] EGT L 237, 22.9.93, s. 23.

106. I rådets direktiv 95/69/EG fastställs villkor och föreskrifter för godkännande och registrering av vissa anläggningar och mellanhänder inom fodersektorn [18]. Direktivet är inte tillämpligt på alla foderföretag, utan bara på dem som använder vissa foderråvaror och tillsatser. Avsikten är att förebygga eventuella skadliga effekter på människors och djurs hälsa och på miljön med tanke på den risk det innebär att använda dessa produkter. Beroende på vilken risk som kan förknippas med produktion och användning av de ämnen de hanterar behöver vissa företag bara registreras, medan andra måste godkännas efter en obligatorisk kontroll på plats utförd av den behöriga nationella myndigheten som skall kontrollera att anläggningen följer de villkor som fastställs i direktivet. Villkoren gäller anläggning och utrustning, personalens kvalifikationer, produktionsprocesser och kvalitetskontroll, lagring samt dokumentation om de råvaror som används, kontroller, klagomål och återkallade produkter.

[18] EGT L 332, 30.12.1995, s.15.

107. I rådets direktiv 95/53/EG om fastställande av principerna för organisationen av officiell kontroll på djurfoderområdet [19] föreskrivs att de behöriga nationella myndigheterna regelbundet skall kontrollera foder, oavsett om det är importerat från tredje land eller producerat inom EU, och fastställer harmoniserade bestämmelser för genomförandet av sådana kontroller. Kontroller vid foderråvarornas och fodrets ursprungsort är grunden för ett ömsesidigt erkännande av kontroller medlemsstater emellan som brukligt är i lagstiftningen om den inre marknaden. Av effektivitetsskäl genomförs kontrollerna oftast på ursprungsorten snarare än på destinationsorten. Detta för att förhindra att ett foderparti distribueras till återförsäljare i olika länder innan det kontrolleras i fråga om överensstämmelse med lagbestämmelserna. Direktivet ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/46/EG om ändring av rådets direktiv 95/53/EG om fastställande av principerna för organisationen av officiell kontroll på djurfoderområdet [20]. Bland annat infördes en rättslig grund för skyddsåtgärder gentemot tredje land och för att personal från kommissionens kontor för livsmedels- och veterinärfrågor skall kunna genomföra kontroller på plats inom och utanför EU.

[19] EGT L 265, 8.11.1995, s. 17.

[20] EGT L 234, 1.9.2001, s. 55.

108. Grundregler för godkännande, användning och saluföring av fodertillsatser fastställs i rådets direktiv 70/524/EEG om fodertillsatser [21].

[21] EGT L 270, 14.12.1970, s. 1.

109. Främmande ämnen tas upp i rådets direktiv 1999/29/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder [22], vilket från och med den 1 augusti 2003 kommer att ersättas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/32/EG om främmande ämnen och produkter i djurfoder [23]. I det direktivet anges gränsvärden för tungmetaller som arsenik, bly, kvicksilver och kadmium, liksom för dioxin, aflatoxin, vissa bekämpningsmedel och botaniska orenheter i vissa foder. Genom det nya direktivet införs viktiga förändringar för att förbättra fodersäkerheten. Här fastställs bestämmelser om att förbjuda inblandning av förorenade foderråvaror i andra foderråvaror, att lägga till bestämmelser om fastställande av gränsvärden för främmande ämnen i fodertillsatser, att avskaffa alla möjligheter till undantag från direktivets bestämmelser och införa gränsvärden för förekomsten av främmande ämnen som, om de överskrids, skall leda till ingripande av de behöriga myndigheterna.

[22] EGT L 115, 4.5.1999, s. 32.

[23] EGT L 140, 30.5.2002, s. 10.

110. Kommissionen har för avsikt att lägga fram ett nytt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om offentlig foder- och livsmedelskontroll. I detta förslag omarbetas de befintliga EU-reglerna inom sektorerna för livsmedel, foder och veterinärfrågor och det kommer att inrätta ett EU-harmoniserat tillvägagångssätt för utarbetande och utveckling av de nationella kontrollsystemen och fastställa kommissionens roll för att se till att resurserna används på bästa sätt.

111. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 om hälso bestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel [24] ersätter rådets direktiv 90/667/EEG om fastställande av veterinära bestämmelser om bortskaffande och bearbetning av animaliskt avfall och dess utsläppande på marknaden samt om förhindrande av sjukdomsalstrande organismer i foder av animaliskt ursprung [25]. Denna förordning kommer att stärka säkerhetskraven för animaliska biprodukter som används i foder genom definition av utgångsmaterialet för de animaliska biprodukter som får användas i foder. Det bör särskilt noteras att bara biprodukter från djur som är tjänliga som livsmedel får användas som foder, och då bara under förutsättning att de uppfyller vissa säkerhetskrav och produceras i anläggningar som uppfyller de särskilda villkor som anges i förordningen. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 om fastställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (TSE) [26] är också relevant eftersom den innehåller en förteckning över ämnen som inte är tillåtna i foder.

[24] EGT L 273, 10.10.2002, s.1.

[25] EGT L 363, 27.12.1990, s. 51.

[26] EGT L 147, 31.5.2001, s. 1.

BILAGA II

FIGUR 1 Foderkällor i EU

>Hänvisning till>

Källa: FEFAC (Europeiska sammanslutningen av fabrikanter av foderblandningar)

FIGUR 2 Handeln med foder

>Hänvisning till>

Källa: Europeiska kommissionen

I miljoner ton

Vete Annan spannmål Sojamjöl Annat mjöl Andra foderkoncentrat

FIGUR 3 Industriella foderblandningar per djurslag 2000

>Hänvisning till>

Källa: FEFAC

TABELL 1 Produktionsvärde och antal företag som tillverkar foderblandningar (1999)

>Plats för tabell>

Källa: EUROSTAT (uppgifter om antalet företag i NL gäller 1998 och i UK 1997). Vid sammanräkningen av produktionsvärdet har Grekland undantagits.

TABELL 2 Import 1990-2000

Typ av foder // % av den sammanlagda foderimporten

Sojamjöl och mjölekvivalenter // 44

Oljefrömjöl och mjölekvivalenter // 14

Majsglutenfoder // 10

Maniok // 8

Melass // 6

Spannmål // 4

Citruspressmassa // 3

Övrigt // 11

FIGUR 4 Foderimport till EU-15

>Hänvisning till>

TABELL 3

Incidenter inom fodersektorn som anmälts via systemet för snabb varning

>Plats för tabell>