C 79/8

Yttrande från Europeiska regionkommittén – Storstadsregionernas utmaningar och deras ställning i den framtida sammanhållningspolitiken efter 2020

(2020/C 79/02)

Föredragande : Juraj DROBA (SK–ECR), regionpresident, Bratislava

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

Allmänna kommentarer

1. Europeiska regionkommittén (ReK) konstaterar att två tredjedelar av EU:s befolkning bor i storstadsregioner och det är därför viktigt att belysa denna fråga, även inför utarbetandet av sammanhållningspolitiken efter 2020.

2. Ökande urbanisering är en trend inte bara i Europa utan i hela världen. Detta skapar å ena sidan möjligheter, å andra sidan tvingar det oss att ta itu med nya utmaningar. Det är därför av avgörande betydelse att institutioner och andra aktörer i storstadsregionerna samarbetar.

3. För tillfället har inget samförstånd uppnåtts om vilka kriterier som bör användas för att definiera och avgränsa storstadsregioner på ett sätt som återspeglar mångfalden och de verkliga förhållandena i dessa regioner i medlemsstaterna.

4. Eurostat definierar storstadsregioner som Nuts 3-regioner eller kombinationer av Nuts 3-regioner där minst hälften av befolkningen bor i ett funktionellt storstadsområde med minst 250 000 invånare. Den territoriella indelningen baseras på identifiering av stadsområden med hög befolkningstäthet och en befolkning på minst 50 000 invånare. På grundval av denna statistiska tolkning bodde 293,3 miljoner EU-invånare i storstadsregioner år 2016. Här bör även områden som är funktionellt kopplade till områden utanför EU beaktas. OECD definierar storstadsregioner utifrån deras funktion, där ett stadsområde med hög befolkningstäthet och många arbetstillfällen är kopplat till resten av området genom en omfattande daglig pendling till området.

5. Storstadsregioner omfattar olika typer av områden, till största delen urbana sett till befolkningen men ofta lantliga sett till de landområden de omfattar. De har starka band till stadsnära områden och landsbygdsområden och måste ofta hantera fenomenet med suburbanisering (utspridd stadstillväxt). Frågan om markanvändning i förortsområden är av avgörande betydelse för livskvaliteten samt anpassningen till och begränsningen av klimatförändringarna. Regionerna bör sinsemellan diskutera särskilda strategier för att begränsa oplanerad stadsutbredning.

6. Man måste skilja mellan mer och mindre urbaniserade stadsregioner, eftersom de kräver olika politiska strategier och åtgärder.

7. Medan storstadsregionerna London och Paris, som har befolkningar på mer än 12 miljoner invånare, kan betraktas för sig, skiljer sig de flesta storstadsregioner inom EU åt med avseende på storlek, funktioner och ekonomiska styrkor liksom utifrån hur polycentriska de är. Skillnaderna är betydande även i fråga om storstadsregionernas strategier för att samordna sin gemensamma politik och sina gemensamma åtgärder.

8. Människor som migrerar till städer är en av nutidens största demografiska tendenser och EU:s befolkning koncentreras främst till storstadsregionerna kring huvudstäder. Storstadsregionerna måste hantera oplanerad stadsutbredning, ökande befolkningstäthet i stadsområden och, som en konsekvens av detta, avfolkning av landsbygden. Denna utveckling ställer krav på tillhandahållande av offentliga tjänster för befolkningen och ny infrastruktur, till exempel inom den sociala sektorn, transportsektorn, utbildningssektorn samt hälso- och sjukvårdssektorn och i förbindelse med digitaliseringen och genomförandet av en hållbar energiomställning, och innebär därför enorm press på storstadsregionernas budgetar. För storstadsregionerna kring huvudstäderna uppstår dessutom ytterligare krav till följd av deras funktion som en medlemsstats huvudstad, t.ex. på områdena säkerhet, tjänster av allmänt intresse, digitala tjänster och transporter.

9. I vissa fall är den faktiska befolkningsmängden i storstadsregioner högre än den officiella statistiken visar. Inte alla som bor i en storstadsregion har sin fasta hemvist där. Det finns också många som pendlar till storstadsregioner för att arbeta, men även för att använda sig av sociala inrättningar och tjänster. Dessutom har storstadsregioner ofta en stark gränsöverskridande dimension.

Storstadsregionernas potential

10. Storstadsregionerna betraktas som motorer i medlemsstaternas ekonomier och som centrum för ekonomisk tillväxt. Enligt Eurostat produceras cirka 72 % av de 28 medlemsstaternas BNP i storstadsregionerna. Storstadsregionerna är inte bara centrum för ländernas ekonomiska tillväxt utan även nav för forskning, innovation och kreativitet som på ett naturligt sätt attraherar kapital, investeringar och människor. De är föregångare vad gäller smarta lösningar inom informations- och tjänstesektorn, den cirkulära ekonomin, miljömässig hållbarhet, energieffektivitet och hållbar rörlighet.

11. För en harmonisk utveckling av regionerna är det viktigt att EU och medlemsstaterna tar fasta på mervärdet av storstadssamarbeten för att uppnå gemensamma mål om att minska regionala skillnader. Genom att koncentrera resurser och expertis kan storstadsregionerna bidra till att stärka de interna förbindelserna samt sprida välstånd och fördelar i ett visst område, genom att främja regionalt samarbete och ekonomisk tillväxt och genom att skapa effektivare förbindelser mellan stad och landsbygd. Storstadsregionerna tillhandahåller tjänster bortom sina gränser och spelar därmed en viktig roll för att sprida utvecklingen till omgivande områden, ofta landsbygdsområden. De bidrar till att föra samman samhällen och individer, eftersom levande funktionella förbindelser bygger broar mellan stadsområden, mindre städer och landsbygdsområden. Samverkan mellan landsbygds- och stadsområden är en viktig drivkraft för en harmonisk territoriell utveckling.

12. Kommittén uppmärksammar behovet av att de facto utnyttja nationella strategier vid användningen av territoriella verktyg och av att säkerställa en rättvis fördelning av resurser till alla territorier, regioner och kommuner, oavsett om det handlar om storstads-, stads- eller landsbygdsområden, samt se till att medlemsstaterna samråder med lokala och regionala myndigheter i ett tidigt skede av beslutsfattandet om var och hur territoriella verktyg ska användas. Detta är avgörande för ett harmoniserat stöd på alla nivåer, i syfte att säkerställa en balanserad utveckling av både stads- och landsbygdsområden, med beaktande av subsidiaritetsprincipen och den territoriella sammanhållningen.

13. I det nuvarande förslaget om sammanhållningspolitiken framhålls europeiskt mervärde som ett villkor för finansiering. Stöd till storstadsregioner skapar inte bara europeiskt mervärde, utan säkerställer också både EU:s globala konkurrenskraft och bidrar, genom spridningseffekter till följd av sådant stöd, till ytterligare regional konvergens i medlemsstaterna.

14. Över 70 % av klimatåtgärderna och nästan 90 % av anpassningsåtgärderna genomförs på lokal och regional nivå, vilket innebär att storstadsregioner är viktiga aktörer när det gäller att fullgöra åtagandena inom ramen för COP 21-målen.

15. En betydande del av sammanhållningspolitikens medel efter 2020 kommer att kanaliseras till satsningar på innovation och smarta lösningar som till stor del genomförs i storstadsregioner.

Utmaningar

16. Vissa storstadsregioner, inbegripet de som statistiskt sett är de rikaste, har fortfarande brister i infrastrukturen från förr och måste fortsätta att inrikta investeringarna på grundläggande infrastruktur.

17. Storstadsregionerna måste ta itu med ekonomiska, finanspolitiska och territoriella utmaningar samtidigt som de måste hantera en ökande efterfrågan på högkvalitativa offentliga tjänster i kombination med begränsade ekonomiska resurser, vilket har en påtaglig inverkan på befolkningens allmänna livskvalitet. I vissa storstadsregioner har budgetintäkterna endast en mycket svag koppling till den ekonomiska framgången och den höga BNP:n. I vissa regioner härrör budgeten från en del av inkomstskatten från de personer som är folkbokförda i storstadsregionen, men inte från de juridiska personer som skapar regionens BNP. Därför innebär multinationella företags närvaro inte nödvändigtvis mer inkomster till offentliga budgetar.

18. Ett utmärkande drag för storstadsregioner är att många arbetstagare pendlar till stadskärnan, och en av de största utmaningarna är att tillhandahålla lättillgänglig och miljövänlig kollektivtrafik. Storstadsregionerna måste införa aktiva former av transport- och rörlighetslösningar på offentliga platser samt förbättra den gränsöverskridande rörligheten. De måste hantera trafikstockningar som försämrar luftkvaliteten och påverkar befolkningens hälsa negativt.

19. Storstadsregionerna ställs, inte minst på grund av koncentrationen av industrier, inför större utmaningar vad gäller miljökvalitet, införandet av hållbara energikällor, den cirkulära ekonomin, luftföroreningar, grundvattnets kvalitet, avfallshanteringen, minskad biologisk mångfald och undanröjandet av miljöbelastningar. Storstadsregionerna har också en central roll att spela när det gäller anpassningen till klimatförändringarnas följder; det krävs en helhetsstrategi för att ta itu med alla dessa frågor.

20. Storstadsregioner brottas med stora klyftor. Vissa storstadsregioner hyser medlemsstaternas fattigaste områden och måste hantera urban fattigdom, social inkludering, ett ökande antal hemlösa, barn som lever i fattigdom, utsatta grupper, ungdomsarbetslöshet, brist på kvalificerad arbetskraft, integration av migranter och flyktingar, ökad kriminalitet, en åldrande befolkning och fattigdom bland förvärvsarbetande. I den officiella statistiken döljs ofta dessa områden av att uppgifter bara finns tillgängliga för större områden, vilket påverkar utarbetandet av relevanta strategier och åtgärder.

21. Bostadskrisen påverkar storstadsregionerna på ett tydligt sätt. Å ena sidan avfolkas vissa områden, å andra sidan är efterfrågan på bostäder i andra områden stor. I städer där efterfrågan på bostäder är hög stiger priserna snabbare än inkomsterna, vilket leder till ökad segregering och sociala klyftor. Mot denna bakgrund upprepar kommittén sin efterlysning av en EU-agenda för bostäder ( 1 )

22. ReK uppmanar Eurostat att samla in och analysera uppgifter om tillgången till och kostnaderna för bostäder ur ett lokalt och regionalt perspektiv. Initiativ, även från det civila samhällets sida, för att bygga ekonomiskt överkomliga bostäder bör också undersökas.

23. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de storstadsregioner som genomgår en ekonomisk omställning och som kämpar med de negativa konsekvenserna av nedlagda industrier. De brottas med en hög arbetslöshet – ofta långtidsarbetslöshet – och måste samtidigt hantera omvandlingen av nedlagda industrianläggningar och upprustningen av eftersatta stadsområden och stadsdelar.

24. En av de största utmaningarna för storstadsregionerna är att stödja utvecklingen av digital infrastruktur som möjliggör för människor att få arbete i nya industrier, samt att införa nya arbetsmönster, såsom distansarbete.

25. Storstadsregioner omfattar även ofta landsbygdsområden och det är mycket viktigt att man verkar för välfungerande förbindelser mellan stad och landsbygd inom storstadsregioner och undviker ett okoordinerat politiskt beslutsfattande. Storstadsregionerna är en samlingspunkt för resurser och expertis och kan – med sin yrkesmässiga kapacitet och sin strategiska planeringskapacitet – hjälpa det större området att säkra finansiering inom ramen för sammanhållningspolitiken. Genomförandet av integrerade strategier för hållbar utveckling med fokus på lokal och regional solidaritet bör därför kanske ske på storstadsregionernas nivå.

26. Det är viktigt att utforska samarbete i sektorsövergripande frågor i form av kopplingar mellan städer och landsbygd som bidrar till både landsbygdens och storstädernas utveckling såsom stöd till upprättandet av regionala och lokala värdekedjor och direktmarknadsföring av jordbruksprodukter i storstadsregioner i syfte att skapa mervärde för angränsande landsbygdsregioner.

27. ReK framhåller behovet av att bättre förstå mönstren i storstadsregioner belägna på öar och samspelet mellan öterritorier.

28. ReK betonar behovet av att utvidga diskussionen till storstadsregioner som inte är belägna på fastlandet.

Ökat deltagande av storstadsregioner i utformningen och genomförandet av sammanhållningspolitiken

29. Det pågående utarbetandet av sammanhållningspolitiken efter 2020 utgör ett unikt tillfälle att integrera behovet av en särskild strategi för storstadsregionerna vid utformningen av framtida partnerskapsöverenskommelser och därefter de operativa programmen för sammanhållningspolitiska medel.

30. Kommittén välkomnar att man inte ställer upp några administrativa hinder för samarbetet mellan Nuts II-regioner som tillsammans utgör en huvudstadsregion (huvudstad – huvudstadsregion) och som vill stämma av sina strategier och insatser inom respektive operativa program mot varandra. Kommittén anser också att det bör finnas tillräcklig flexibilitet när åtgärder för att främja nära samarbete väljs ut.

31. ReK framhåller storstadsregionernas roll i sammanhållningspolitiken och rekommenderar att en sådan omgående skapas och stärks i sammanhållningspolitiken efter 2020 samt i annan relevant EU-politik, inbegripet den nya territoriella agendan och strategidokument, såsom den nya Leipzigstadgan och EU:s nya strategi för hållbar utveckling, som ska ersätta Europa 2020-strategin.

32. Kommittén anser att storstadsregionerna bör involveras mer direkt i utformningen av sammanhållningspolitiken samt i genomförandet och utvärderingen av operativa program och EU-projekt, förutsatt att territoriella samarbetsöverenskommelser utarbetas.

33. Kommissionen uppmanas att, vid godkännande av partnerskapsöverenskommelserna och därefter de operativa programmen, beakta vilken part som är behörig att genomföra enskilda insatser, eftersom storstadsregionernas och de lokala myndigheternas befogenheter skiljer sig åt mellan medlemsstaterna.

34. Storstadsregionerna har på grund av sitt relativa välstånd begränsad möjlighet att dra nytta av sammanhållningspolitiska medel, och därför ökar trycket att använda dem på ett effektivt sätt. Det faktum att metoden för fördelning av sammanhållningspolitikens resurser inom ramen för de relevanta nationella anslagen i första hand baseras på en enda indikator – BNP per capita vid köpkraftsparitet – och att sociala, demografiska och miljömässiga aspekter endast ingår delvis, ger inte en fullständig bild av utvecklingsnivån. Regioner som missgynnas av att fördelningen av finansiella anslag sker på ekonomisk grundval bör därför kompenseras på lämpligt sätt. Den föreslagna möjligheten att föra över medel ( 2 ) är ett relevant verktyg i detta avseende. Medlemsstaterna uppmanas att diskutera överföringarna med alla berörda regioner för att se till att eventuella beslut fattas i samförstånd och i enlighet med flernivåstyret.

35. ReK stöder kommissionens förslag om att öka möjligheten till finansiell överföring mellan regionkategorier från 3 % till 15 % av en medlemsstats totala tilldelning och uppmanar medlemsstaterna till att utnyttja denna möjlighet, men noterar att noggrann analys kommer att behövas för att den flexibiliteten ska kunna tillämpas.

Insamling och analys av data på regional nivå

36. Kommittén uppmanar kommissionen att genom EU:s gemensamma forskningscentrum börja undersöka det mervärde som stöd till storstadsregionerna kan medföra vad gäller sammanhållningspolitikens främsta mål att minska de regionala skillnaderna. Denna forskning skulle till exempel kunna inriktas på spridningseffekterna av stöd till storstadsregioner och deras bidrag till sammanhållningen i länder och regioner ( 3 )

37. ReK rekommenderar att man använder indexet för social utveckling för att identifiera de mest brådskande utmaningar som måste finansieras med sammanhållningspolitiska medel i storstadsregioner. Detta kan hjälpa regionala och lokala aktörer att korrekt utvärdera och fastställa investeringsbehoven i sitt område.

38. Kommittén rekommenderar att Eurostat vid bedömningen av regioners ekonomiska mognadsgrad tar fram regional statistik och inte utgår från nationella genomsnitt för att mäta regional BNP per capita vid köpkraftsparitet.

39. Vi rekommenderar även att man ytterligare utvecklar den statistiska datainsamlingen på regional nivå, särskilt vad gäller data som visar på funktionella förbindelser inom storstadsregioner. Därigenom skulle det bli möjligt att få tillgång till mer fullständiga uppgifter om befolkningen och hur de rör sig inom storstadsregionerna, för att ta fram mer skräddarsydda insatser och kanalisera investeringar från sammanhållningspolitiska medel på ett mer riktat sätt.

40. ReK rekommenderar att innovativa datainsamlingsmetoder, som kan användas för att följa pendlingsmönster i storstadsregionerna, bör stödjas för att minska byråkrati och kostnader i samband med datainsamling.

Sammanhållningspolitik som tillgodoser storstadsregionernas och deras invånares behov

41. Mer stöd bör ges till de instrument som underlättar samarbete i storstadsområden, såsom integrerade territoriella investeringar (ITI) och lokalt ledd utveckling (LLU), separata insatsområden för storstadsregionerna inom enskilda operativa program, regionala integrerade territoriella strategier, strategier för hållbar utveckling i städerna och planer för hållbar rörlighet i städer, vilka bör utvecklas vidare inom ramen för sammanhållningspolitiken efter 2020 och fungera som dokumentation till stöd för investeringar.

42. ReK beklagar att den budget som föreslås för sammanhållningspolitiken för första gången utgör mindre än en tredjedel av EU:s budget. Trots det är den tematiska koncentrationen starkt kopplad till de första två målen i den nya sammanhållningspolitiken – ett smartare och grönare Europa. Detta är en typ av åtgärd som i stor utsträckning genomförs i storstadsregionerna. Vi rekommenderar därför medlemsstaterna att samarbeta nära med storstadsregionerna när de tar fram partnerskapsöverenskommelser för att ange hur de vill genomföra den tematiska koncentrationen.

43. Kommissionen uppmanas att inrätta villkor och stödmekanismer för kunskapsöverföring samt utbyte av erfarenheter och bästa praxis avseende centrala utmaningar, lösningar eller projekt som utarbetas av storstadsregioner såsom förvaltning mellan storstadsregionerna, indikatorer för att övervaka genomförandet av storstadsområdens planeringsstrategier och utarbetandet av smart politik.

44. Storstadsregioner kännetecknas av splittrade förvaltningsstrukturer som består av ett stort antal regionala och lokala enheter, vilket hämmar deras förmåga att på ett effektivt sätt ta itu med ekonomiska, sociala och miljömässiga utmaningar. Kommittén uppmuntrar därför till utbyte av bästa praxis mellan storstadsregioner för att utveckla långsiktiga strategier och innovativa lösningar som ger dem möjlighet att överbrygga denna splittring av befogenheter.

45. ReK stöder idén om att inrätta en fond för en rättvis omställning i syfte att stödja en hållbar energiomställning och klara av de sociala utmaningar som hänger samman med arbetskraftens rörlighet och stora demografiska förändringar. Tanken är att fonden ska finansieras med nya medel som kompletterar de sammanhållningspolitiska.

46. Storstadsregionerna har å ena sidan enorma resurser i form av mänskligt kapital och talanger, men står å andra sidan inför en rad utmaningar som sträcker sig från socialt utanförskap till anpassning efter framtida kompetensbehov på arbetsmarknaden. ESF+ bör användas för att ta itu med dessa utmaningar för storstadsregionerna, i nära samarbete och i överensstämmelse med de infrastrukturåtgärder som finansieras genom Eruf.

47. Kommittén anser att alla partnerskap i EU:s nya agenda för städer bör ta itu med storstadsområdenas pågående utbredning eller att man bör utforma ett nytt partnerskap för storstadsdimensionen i EU:s agenda för städer med en horisontell och strategisk inriktning.

Bryssel den 4 december 2019. Karl-Heinz LAMBERTZ Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) Punkt 20 i ReK:s resolution av den 27 juni 2019 om förslagen inför Europeiska unionens nya mandatperiod https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2019-02550-00-01-res-tra-sv.docx/content.

(2) Artikel 105 i COM(2018) 375.

(3) Se i detta avseende rapporten ”The Impacts of metropolitan regions on their surrounding areas”: https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Metropolitan-regions.pdf