INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning 3

2. Allmänna slutsatser från det offentliga samrådet 3

3. Meddelandet syfte 4

4. Grundläggande drag i ett nytt mervärdesskattesystem för EU 5

4.1. Ett mervärdesskattesystem för EU som bygger på destinationsprincipen 5

4.2. Ett enklare, effektivare och robustare mervärdesskattesystem 5

5. Prioriterade områden för det fortsatta arbetet 6

5.1. Mot ett enklare mervärdesskattesystem 6

5.1.1. Begreppet ett enda kontaktställe (One-Stop-Shop) 7

5.1.2. Bättre och mer lättillgänglig information till företagen på EU-nivå 8

5.1.3. Bättre styrning av mervärdesskatten på EU-nivå 8

5.1.4. Standardiserade skyldigheter vad gäller mervärdesskatt 9

5.2. Mot ett effektivare system för mervärdesskatt 9

5.2.1. Breddning av skattebasen 9

5.2.2. Granskning av skattesatser 11

5.3. Mot ett robustare och bedrägerisäkrare system för mervärdesskatt 12

5.3.1. En mekanism för snabba insatser för att hantera plötsliga bedrägerier 12

5.3.2. Bekämpning av mervärdesskattebedrägerier 13

5.3.3. Granskning av uppbörd och övervakning av mervärdesskatt 15

5.4. Ett system för mervärdesskatt som utformats särskilt för den inre marknaden 15

6. Övriga åtgärder som ska vidtas på medellång sikt 16

7. Slutsats 17

INLEDNING

En allt snabbare globalisering, skärpt konkurrens från nya viktiga regioner inom världsekonomin, affärsmodeller som hela tiden förändras och tekniska framsteg – allt detta medför nya utmaningar för det europeiska skattesystemets effektivitet och ändamålsenlighet.

Den finansiella krisen ställer dessutom medlemsstaternas ekonomiska politik inför en dubbel utmaning: att skapa hållbar ekonomisk tillväxt samtidigt som de offentliga finanserna konsolideras. Som framhålls i den årliga tillväxtöversikten för 2012[1] är skattepolitiken ett viktigt instrument i det sammanhanget. Skattesystemens utformning och struktur behöver uppmärksammas mer om de ska kunna bli effektivare, rättvisare och mer ändamålsenliga; detta gäller framför allt EU:s system för mervärdesskatt.

Det var mot den bakgrunden kommissionen den 1 december 2010 offentliggjorde en grönbok om mervärdesskattens framtid[2] i vilken samtliga berörda parter uppmanades att kritiskt granska alla delar av EU:s system för mervärdesskatt, som nu funnits i över 40 år.

De kraftfulla reaktionerna från företag, forskare, medborgare och skattemyndigheter (över 1 700 synpunkter)[3] visade att det fanns ett behov av en sådan diskussion.

Europaparlamentet[4], Europeiska ekonomiska och sociala kommittén[5] och den skattepolitiska gruppen, som består av finansministrarnas personliga företrädare, välkomnade grönboken och bekräftade behovet av att reformera EU:s system för mervärdesskatt.

Samtidigt genomförde kommissionen en ekonomisk utvärdering av systemet[6] och föreslog att en ny egen resurs som bygger på mervärdesskatt inrättas för att finansiera EU:s budget[7].

ALLMÄNNA SLUTSATSER FRÅN DET OFFENTLIGA SAMRÅDET

De berörda parterna anser allmänt att uppdelningen av EU:s gemensamma mervärdesskattesystem på 27 nationella system är det största hindret för en effektiv EU-intern handel och att den fragmenteringen gör att medborgarna inte kan utnyttja fördelarna med en riktig inre marknad.

Företrädare för de internationellt verksamma företagen anser att de får betala ett pris för denna brist på harmonisering i form av komplexitet, extra kostnader för efterlevnad och rättsosäkerhet. Små och medelstora företag har inte alltid de resurser som krävs för att hantera detta och avstår därför från gränsöverskridande verksamhet.

Bristerna påverkar företagens beteende och kan förhindra dem från att fatta de mest effektiva affärsbesluten. När skattereglerna påverkar besluten om var ett företag ska köpa eller sälja varor och tjänster kan mervärdesskattens ekonomiska neutralitet inte längre garanteras och den inre marknadens funktion försämras kraftigt.

Flera av parterna framhöll till och med att det därför i allt högre grad blir enklare och mera lönsamt att göra affärer med partner utanför EU än att göra affärer med EU-företag.

De berörda parter som för närvarande omfattas av undantag och avvikelser eller reducerade skattesatser vill i allmänhet behålla dem. Andra vill till och med utöka förmånsbehandlingen till att även omfatta den egna aktiviteten.

Grönboken har väckt starka förhoppningar om förändring. Samtidigt finns det en allmän insikt om att en grundlig revidering av mervärdesskattesystemet med nödvändighet blir ett projekt på lång sikt.

Medlemsstaterna vill begripligt nog inte ta några risker på grund av reformåtgärder som kunde äventyra mervärdesskatteinkomsterna som under 2009 svarade för cirka 784 miljarder euro eller 21 procent av de nationella skatteinkomsterna[8]. De verkar därför enbart beredda att överväga gradvisa förändringar där risker och kostnader är tydliga, väl analyserade och grundligt utvärderade.

Detta är de mest påtagliga allmänna slutsatserna från det offentliga samrådet. De mer specifika slutsatserna redovisas nedan under sina respektive samlingsrubriker.

MEDDELANDET SYFTE

Mot bakgrund av dessa oroande uppgifter nästan 20 år efter introduktionen av den inre marknaden räcker det inte att luta sig tillbaka och fortsätta som om inget har hänt. Det krävs en mer långtgående reform av det nuvarande mervärdesskattesystemet för att möta utmaningarna. En sådana reform kommer att spela en avgörande roll för att nå målen i strategin Europa 2020 [9] och återgå till tillväxt eftersom den kan vitalisera den inre marknaden och hjälpa medlemsstaterna i deras arbete med att konsolidera sin skattepolitik.

Meddelandet bygger på resultaten från det offentliga samrådet, men också på diskussionerna med medlemsstaterna och de synpunkter som framförts av EU:s institutioner. Meddelandet har två syften:

- Beskriva de grundläggande dragen i ett framtida mervärdesskattesystem för EU som kan fortsätta generera inkomster samtidigt som det stärker EU:s konkurrenskraft. Dessa grundläggande funktioner bör vara de långsiktiga mål som styr allt framtida arbete med mervärdesskatten.

- Ange prioriterade områden för ytterligare åtgärder under kommande år för att fortsätta utvecklingen mot dessa mål.

GRUNDLÄGGANDE DRAG I ETT NYTT MERVÄRDESSKATTESYSTEM FÖR EU

Ett mervärdesskattesystem för EU som bygger på destinationsprincipen

I inremarknadsakten [10] framhölls den grundläggande betydelsen av att fastställa ett slutgiltigt mervärdesskattesystem för gränsöverskridande transaktioner.

Grönboken utgjorde ett idealiskt tillfälle för att undersöka om åtagandet från 1967[11] om att inrätta ett slutgiltigt mervärdesskattesystem för EU som fungerar på samma sätt som i ett enda land och som bygger på principen om beskattning i ursprungslandet fortfarande var intressant.

Diskussioner med medlemsstaterna på senare tid har bekräftat att den principen fortfarande är politiskt ogenomförbar. Detta dödläge erkänns också av Europaparlamentet, som hittills starkt har försvarat principen att beskattning ska ske i ursprungslandet, men som nu förespråkar en övergång till destinationsprincipen.

De berörda parterna inser dessutom att systemet som bygger på ursprungslandet, vilket teoretiskt sett också är det mest attraktiva valet för dem, inte kommer att vara genomförbart inom den närmaste framtiden. De för därför fram tanken på ett väl fungerande system som bygger på beskattning i destinationslandet som en pragmatisk och politiskt genomförbar lösning.

Kommissionen har därför dragit slutsatsen att det inte längre finns några giltiga skäl för att behålla det målet och föreslår att det överges. Att hålla fast vid detta åtagande samtidigt som inga politiska framsteg görs i samma riktning skulle i själva verket påverka trovärdigheten för EU:s beslutsprocess.

Genom att överge ursprungsprincipen blir det möjligt att kraftfullt satsa på att utforma alternativa idéer för ett väl fungerande, destinationsbaserat mervärdesskattesystem för EU. Inget arbete har utförts på detta område sedan 1993, eftersom alternativet valdes bort till förmån för en satsning på ursprungsprincipen.

Arbetet kommer att bygga på följande grundprinciper: för det första måste det vara lika enkelt och säkert att göra affärer mellan olika EU-stater som att göra affärer inom ett visst land. För det andra måste efterlevnadskostnaderna för mervärdesskatt vid EU-intern affärsverksamhet sänkas. Under alla omständigheter får gränsöverskridande handel inte ge upphov till ytterligare kostnader.

Ett enklare, effektivare och robustare mervärdesskattesystem

Den reformprocess som påbörjades med grönboken bör i slutändan resultera i ett mervärdesskattesystem med samtliga följande egenskaper:

- Enkelt : En skattepliktig person som är aktiv inom EU bör ställas inför en enda uppsättning tydliga och enkla mervärdesskatteregler: en mervärdesskattekod för EU. En sådan kod skulle innehålla regler som är anpassade till moderna affärsmodeller samt standardiserade skyldigheter som fullt ut beaktar de tekniska framsteg som gjorts. En skattepliktig person ska endast behöva ha kontakt med skattemyndigheterna i en enda medlemsstat.

- Effektivt och neutralt : Att skapa en bredare skattebas och tillämpa principen om beskattning enligt en normalskattesats skulle ge högre inkomster till lägre kostnad eller alternativt göra det möjligt att sänka normalskattesatsen på ett inkomstneutralt sätt. Alla avvikelser från dessa principer måste ha en logisk och enhetlig förklaring. Neutralitet kräver också samma bestämmelser för avdragsrätten och starkt begränsade inskränkningar av den rätten.

- Robust och bedrägerisäkert : Moderna metoder för indrivning och övervakning av mervärdesskatt bör maximera de inkomster som faktiskt drivs in och i görligaste mån begränsa bedrägerier och skatteflykt. Detta kräver att de nationella skattemyndigheterna koncentrerar sig på riskbeteenden, inriktar sig på faktiska skattebedragare och i slutändan agerar kollektivt som en europeisk myndighet för mervärdesskatt, förutom att underlätta efterlevnaden för företagen. Ett intensifierat, automatiskt och snabbt utbyte av information mellan de nationella skatteförvaltningarna blir avgörande för att nå det målet.

PRIORITERADE OMRÅDEN FÖR DET FORTSATTA ARBETET

De olika prioriterade områdena har samlats under fyra rubriker nedan. De hänger emellertid intimt samman: ett enklare mervärdesskattesystem för inhemska och EU-interna transaktioner underlättar efterlevnaden och bidrar därför till att göra systemet robustare.

Vissa centrala åtgärder kan genomföras relativt snabbt, medan andra naturligtvis kommer att kräva mer tid. I förekommande fall kommer kommissionen att genomföra en sedvanlig konsekvensbedömning.

Mot ett enklare mervärdesskattesystem

Synpunkterna som framkom under det offentliga samrådet präglades bland annat av tydliga krav på förenkling. Det kravet gäller både frågor om EU:s mervärdesskatteregler och så kallade skatteförvaltningsfrågor. Olika rutiner på nationell nivå lyfts allt oftare fram som en frustrerade börda. Även om skatteförvaltning är ett område som ligger inom medlemsstaternas behörighet kommer kommissionens mål att vara att kraftigt förbättra samordnings- och samarbetsinsatserna inom detta område.

Enligt den ekonomiska utvärderingen är företagens kostnader för efterlevnad höga, från 2 procent till så mycket som 8 procent av mervärdesskatteinkomsterna. De mindre företagen belastas på ett sätt som överstiger deras kapacitet; dessa kostnader kommer inte att minska över tid utan riktade politiska åtgärder.

Dessutom ställs företagen inför ytterligare bördor när de ska bedriva EU-intern handel. Enligt den ekonomiska utvärderingen skulle ett avlägsnande av de nationella skyldigheter som går utöver EU-kraven eller en 10-procentig minskning av skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas administrativa förfaranden kunna öka den EU-interna handeln med 2,6 procent respektive 3,7 procent, medan BNP kunde öka realt med 0,2 procent respektive 0,4 procent. Det framgår visserligen av rapporten att siffrorna kan vara överdrivna, men de visar ändå att en harmonisering av förfarandena för mervärdesskatt kan ge betydande vinster för handeln och i fråga om BNP.

Framför allt kunde de små och medelstora företagen ha nytta av de åtgärder som beskrivs nedan. De har mindre resurser för att hantera svårigheter orsakade av skillnader i fråga om regler och skyldigheter. Enligt den ekonomiska utvärderingen är kostnaden också proportionellt sett högre för dem.

Att de närmaste åren prioritera förenkling ligger i linje med principen att ”tänka småskaligt först” i en ” Small Business Act ” för Europa[12], som främjar e-förvaltning och modeller med ett enda kontaktställe ( One-Stop-Shops ) för att förenkla den regelmässiga och administrativa miljön för små och medelstora företag.

Begreppet ett enda kontaktställe (One-Stop-Shop)

Mot bakgrund av de svårigheter som redovisats av företag som bedriver handel i flera medlemsstater är naturligtvis ett enda kontaktställe ( One-Stop-Shop ) – en åtgärd som föreslås i kommissionens plan för att reducera de administrativa bördorna[13] och som stöds av högnivågruppen av oberoende intressenter för administrativa bördor[14] – fortfarande en prioriterad fråga.

Minikontaktställen för EU:s leverantörer av telekommunikationstjänster samt radio-, TV- och elektroniktjänster till slutkonsumenter inom EU kommer att erbjudas 2015. Vissa företag som är exponerade för gränsöverskridande handel förstår inte varför deras verksamheter har undantagits från denna möjlighet, trots att de står inför samma svårigheter.

Införandet av minikontaktställen betraktas av många medlemsstater och företag som en viktig milstolpe. Om de fungerar väl kan de röja väg för en mer allmän tillämpning av konceptet. På grund av bristande erfarenhet av ett enda kontaktställe för EU-intern handel verkar emellertid medlemsstaterna något motvilliga att i detta tidiga skede överväga en bredare tillämpning.

Kommissionen är fortfarande övertygad om att ett centralt kontaktställe är ett viktigt instrument, framför allt för små och medelstora företag, för att underlätta tillträdet till den inre marknaden i ett mervärdesskattesystem som bygger på beskattning i destinationslandet.

1. Att garantera ett smidigt införande av minikontaktställen under 2015 har hög prioritet för kommissionen och kommissionen litar på att medlemsstaterna ställer de nödvändiga resurserna till förfogande.

2. Kommissionen räknar med att konceptet gradvis får en bredare tillämpning från och med 2015.

Bättre och mer lättillgänglig information till företagen på EU-nivå

Vissa berörda parter underströk att tillgången på korrekt, pålitlig och snabb information om detaljerna i medlemsstaternas nuvarande mervärdesskattesystem är en viktig faktor för att underlätta efterlevnaden för företagen till dess det finns likartade regler i hela EU. Dessutom betraktas språket fortfarande som ett hinder för EU-intern handel.

Kommissionen anser att en webbportal som ger sådan information på olika språk i frågor såsom registrering, fakturering, mervärdesskattedeklarationer, mervärdesskattesatser, särskilda skyldigheter och begränsningar av avdragsrätten, är en naturlig väg att gå. Företagen kan aktivt medverka till att utforma den information som krävs.

3. Kommissionen kommer med hjälp av medlemsstaterna att inrätta en webbportal för EU:s mervärdesskatt. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att bekräfta den positiva attityd de visat i den skattepolitiska gruppen genom att förbinda sig att lämna nödvändig information och alltid hålla webbportalen uppdaterad.

Bättre styrning av mervärdesskatten på EU-nivå

De berörda parterna vill ha ett ökat deltagande och mer insyn i processen för att utarbeta och tolka EU:s mervärdesskattelagstiftning.

Kommissionen kommer att ta sitt ansvar och reagera positivt på detta giltiga krav. Utbytet av synpunkter mellan kommissionen och de berörda parterna kommer att organiseras på ett mer strukturerat sätt. Kommissionen kommer att se till att mer information om EU:s mervärdesskattelagar blir tillgänglig för allmänheten.

Uppmaningen att förbättra styrningen riktas emellertid också till rådet, eftersom den rättsliga ram som styr antagandet av lagförslag sträcker sig utöver kommissionens uppdrag. Kommissionen uppmanar därför rådet att överväga hur de berörda parterna bäst kan engageras när förslagen ska förhandlas fram.

De berörda parterna föreslår att det inrättas en kommunikationskanal på EU-nivå där skatteförvaltningar, kommissionen och företrädare för näringslivet kan diskutera praktiska frågor kring hanteringen av mervärdesskatter. För närvarande kan de diskutera sådana frågor med de nationella skattemyndigheterna, men det saknas ett bredare forum som skulle omfatta samtliga skattemyndigheter, framför allt när det gäller gränsöverskridande problem.

Medlemsstaterna har visat sig villiga att delta i ett sådant forum. Redovisning av exempel på bästa praxis kunde bidra till att få enhetligare system för mervärdesskatt och därigenom minska kostnaderna för efterlevnad, samtidigt som det säkrar mervärdesskatteinkomsterna.

4. För att informera företagen och främja en mer konsekvent tillämpning kommer kommissionen år 2012 att offentliggöra de riktlinjer för EU-lagstiftningen som överenskommits med mervärdesskattekommittén och vid behov förklarande kommentarer om den nya lagstiftningen innan den träder i kraft.

5. Kommissionen kommer under 2012 att inrätta ett trepartsforum för EU:s mervärdesskatt med företrädare för kommissionen, medlemsstaterna och de berörda parterna.

Standardiserade skyldigheter vad gäller mervärdesskatt

Faktureringsreglerna har nyligen harmoniserats ytterligare och principen om likabehandling av elektroniska fakturor och pappersfakturor ingår i lagstiftningen om mervärdesskatt. Skillnader när det gäller andra skyldigheter tvingar emellertid fortfarande företagen att utforma särskilda IT-specifikationer och förfaranden för de olika medlemsstater i vilka de är verksamma. Detta minskar fördelarna med gemensamma servicecentrum för EU-gemensamma redovisnings- och skatteskyldigheter.

6. Kommissionen kommer under 2013 att föreslå att en standardiserad mervärdesskattedeklaration ska vara tillgänglig på alla språk som ett alternativ för företag i hela EU.

7. Samma standardiseringsstrategi kan sedan tillämpas på andra skyldigheter såsom registrering, fakturering och dokumentation för att styrka undantag eller omvänd betalningsskyldighet.

Mot ett effektivare system för mervärdesskatt

Att bredda skattebasen och begränsa användningen av reducerade skattesatser skulle skapa nya inkomstströmmar till lägre kostnad eller alternativt möjliggöra en betydande, inkomstneutral sänkning av den nuvarande normalskattesatsen. Ett effektivare system för mervärdesskatt ligger därför i första hand i medlemsstaternas intresse, men det skulle också minska företagens administrativa bördor.

Breddning av skattebasen

Offentliga organ

I en färsk studie om mervärdesskatt i den offentliga sektorn och undantag av hänsyn till allmänintresset[15] belystes de nuvarande reglernas brister ur ekonomisk synpunkt. Det gällde bristen på neutralitet, den snedvridning av konkurrensen som de skapar samt deras komplexitet. Privatiseringar och avregleringar har dessutom ofta resulterat i situationer där offentliga organ konkurrerar med privata företag.

Med tanke på de potentiellt betydande effekterna på kostnaderna för offentliga varor eller social trygghet av att i stor skala fasa ut de befintliga undantagen, till exempel inom utbildning eller hälso- och sjukvård, kommer en gradvis strategi för beskattning att analyseras omsorgsfullt.

8. Kommissionen kommer att lägga fram ett förslag som är inriktat på verksamhet där den privata sektorn i högre grad är involverad och där det finns en ökad risk för snedvridning av konkurrensen.

Persontransporter

Europaparlamentet anser att konkurrensen på den inre marknaden snedvrids av att persontransporter undantas i vissa medlemsstater beroende på vilket transportmedel som används, en synpunkt som också bekräftas av resultaten från det offentliga samrådet. Om undantagen inte gäller kan de nuvarande komplicerade reglerna för platsen där tjänsterna tillhandahålls medföra att kostnaderna för efterlevnad ökar för företag som är verksamma i flera medlemsstater, att det begås misstag eller till och med leda till skatteflykt.

I det offentliga samrådet framkom två helt olika strategier: att behålla status quo eller avskaffa undantaget. Det senare alternativet ligger i linje med syftet att öka beskattningens neutralitet och effektivitet.

9. Kommissionen kommer att föreslå ett enklare och mer neutralt system för mervärdesskatt för persontransporter.

Övriga undantag

Andra undantag som begränsar skattebasen och som kan skapa snedvridningar kommer att undersökas för att se om de ekonomiska, sociala eller tekniska skälen för dem fortfarande är giltiga och om det går att förbättra det sätt på vilket de tillämpas. När det gäller att bredda skattebasen bör inga alternativ avskrivas i detta skede. Några berörda parter har emellertid förespråkat att vissa undantag behålls eller till och med att tillämpningen breddas.

Flera reaktioner avsåg beskattningsreglerna för organisationer som inte drivs i vinstsyfte. De organisationerna omfattas emellertid redan av ett undantag som täcker verksamheter som har ett allmänintresse. Det enda problemet är alltså de återstående aktiviteter som inte omfattas av detta undantag. De aktiviteterna kunde emellertid omfattas av de undantag för småföretag som har en omsättning under ett visst tröskelvärde som ingår i det allmänna systemet och av ytterligare förenklingsåtgärder och förfaranden som medlemsstaterna kan introducera. Medlemsstaterna kan också införa riktade kompensationsmekanismer utanför systemet för mervärdesskatt för att minska kostnaden för mervärdesskatt på inköp från organisationer som inte drivs i vinstsyfte.

10. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att utnyttja de befintliga alternativen för att minska bördan från mervärdesskatten på organisationer som inte drivs i vinstsyfte. Kommissionen kan förse dem med riktlinjer för det system för mervärdesskatt som gäller för dem.

Granskning av skattesatser

Flera berörda parter påpekade att skillnaderna mellan olika mervärdesskattesatser leder till ytterligare kostnader för efterlevnad. I den ekonomiska bedömningen redovisas en uppskattning av den effekten. Enligt bedömningen kunde en minskning med 50 procent av skillnaderna mellan de olika medlemsstaternas mervärdesskattesatser leda till en ökning på 9,8 procent av den EU-interna handeln och en ökning av BNP på 1,1 procent. Samtidigt påpekades emellertid att de siffrorna kan vara tilltagna i överkant.

Den ekonomiska bedömningen bekräftade också synpunkten som redan framförts i tidigare ekonomiska studier[16] att användningen av reducerade skattesatser ofta inte är det lämpligaste instrumentet för att nå politiska mål, framför allt inte när det gäller att garantera en omfördelning till fattigare hushåll eller uppmuntra förbrukningen av en vara som betraktas som socialt önskvärd.

De berörda parter som drar nytta av sänkta skattesatser pekar på dessa skäl för att motivera nuvarande sänkta skattesatser eller till och med för att utöka dem till att omfatta framför allt miljövänliga produkter. Frågan om likabehandling av produkter som är tillgängliga i både traditionella format och online väckte kraftiga reaktioner under det offentliga samrådet. De frågorna behöver besvaras.

Det kan vara värt att påpeka att redan den nuvarande tillämpningen av reducerade skattesatser innebär betydande subventioner. Omfattningen varierar kraftigt mellan olika medlemsstater beroende på hur de reducerade skattesatserna tillämpas. Enligt den ekonomiska bedömningen utgjorde dessa subventioner mellan 8,2 procent och 53,3 procent av mervärdesskatteinkomsterna i ett urval av nio medlemsstater[17]. Om de reducerade skattesatserna avskaffades skulle normalskattesatsen teoretiskt sett kunna sänkas med mellan 1,9 och 7,5 procentenheter.

Tillämpning av normalskattesatsen utgör fortfarande grundprincipen och mervärdesskattedirektivet tvingar inte medlemsstaterna att tillämpa reducerade skattesatser. Medlemsstaterna har därför huvudansvaret för att i så stor utsträckning som möjligt begränsa tillämpningen av sådana skattesatser i de fall där de medför en omotiverad skattelättnad. Den nuvarande ekonomiska och finansiella miljön, som kräver en kraftfull skattebaserad förstärkning av de nationella budgetarna, är ytterligare ett skäl till att minska användningen av reducerade skattesatser jämfört med att höja normalskattesatserna. Man bör emellertid inte bortse från de potentiella fördelarna med en begränsad användning av reducerade skattesatser, under förutsättning att de fastställs och tillämpas förnuftigt.

Det finns därför ett antal faktorer som motiverar en granskning av de nuvarande mervärdesskattesatsernas struktur. Kommissionen anser att en sådan granskning bör bygga på en grundlig konsekvensbedömning som omfattar alla aspekter och som bygger på följande riktlinjer:

- Avskaffande av de reducerade skattesatser som försvårar en korrekt funktion av den inre marknaden. Reducerade skattesatser som har varit motiverade tidigare kan ha en snedvridande effekt i dag på grund av en förändrad ekonomisk, affärsmässig och rättslig miljö.

- Avskaffande av reducerade skattesatser för varor och tjänster vars konsumtion motverkas av andra delar av EU:s politik. Detta kunde framför allt gälla varor och tjänster som är skadliga för miljö, hälsa och välfärd.

- Liknande varor och tjänster bör omfattas av samma mervärdesskattesats och de tekniska framstegen bör beaktas i sammanhanget, så att frågan om konvergens mellan onlinemiljön och den fysiska miljön uppmärksammas.

- Kommissionen förespråkar en återhållsam användning av reducerade skattesatser för att öka mervärdesskattesystemets effektivitet. Kommissionen kommer under 2012 att inleda en undersökning av de nuvarande mervärdesskattesatsernas struktur enligt ovanstående riktlinjer. Därefter kommer den att lägga fram förslag enligt samma principer efter omfattande samråd med berörda parter och medlemsstater före utgången av 2013.

- För att ta itu med rättsosäkerheten och kostnaderna för efterlevnad på grund av de 27 olika strukturerna för skattesatser kommer kommissionen att föreslå att det på EU:s webbportal för mervärdesskatt införs tydlig och bindande information om de varor och tjänster som inte omfattas av normalskattesatserna i de olika medlemsstaterna. I det syftet kan den kombinerade nomenklaturen användas.

Mot ett robustare och bedrägerisäkrare system för mervärdesskatt

Enligt en studie som genomfördes för kommissionens räkning för ett par år sedan uppbärs aldrig cirka 12 procent av de teoretiska mervärdesskatteinkomsterna. Bedrägerier är en viktig aspekt av det så kallade mervärdesskattegapet men det finns också andra aspekter, såsom mervärdesskatt som inte uppbärs på grund av misstag, försumlighet och konkurser.

Därför anser kommissionen att det finns ett behov av att se till helheten och undersöka bättre sätt att driva in och övervaka mervärdesskatten, förutom det ständiga behovet av att ta itu med mervärdesskattebedrägerier.

En mekanism för snabba insatser för att hantera plötsliga bedrägerier

Den senaste tidens erfarenheter av organiserade, massiva och plötsliga system för mervärdesskattebedrägerier har visat att förfaranden för att ändra lagstiftningen eller bevilja undantag inte alltid är tillräckligt flexibla för att säkra en snabb och passande reaktion.

Många medlemsstater har välkomnat möjligheten att skapa en rättslig grund för att vidta omedelbara, om än tillfälliga, nationella åtgärder för att stoppa vissa bedrägliga förfaranden.

11. Kommissionen kommer att lägga fram förslag om en mekanism för snabba reaktioner under 2012.

Bekämpning av mervärdesskattebedrägerier

Den strategi för att bekämpa skattebedrägeri som introducerades 2006[18] resulterade i en handlingsplan på kort sikt som lades fram av kommissionen i december 2008[19]. Sedan dess har kommissionen lagt fram alla de lagstiftningsförslag som presenterades i handlingsplanen och rådet har antagit de flesta av förslagen.

Resultatet har blivit en uppsättning nya åtgärder, såsom inrättandet av Eurofisc[20] och ett mer automatiskt utbyte av information, som är på väg att träda i kraft eller som redan har gjort det.

Åtgärdernas effekt när det gäller att minska skattebedrägerierna kommer att utvärderas noga, men det kan inte göras förrän samtliga åtgärder har trätt i kraft. Nya initiativ kan behövas om det visar sig att åtgärderna är otillräckliga.

Ett fåtal av de föreslagna åtgärderna har inte antagits eller har mildrats av rådet för att skapa enhällighet, till exempel den automatiska tillgången på information. Kommissionen kommer att återkomma till de åtgärderna för att kunna skapa enhällighet. Kommissionen kommer framför allt att undersöka möjligheterna att utöka informationen som omfattas av automatiskt utbyte mellan de medlemsstater som är villiga att acceptera ett sådant.

Multilaterala kontroller har visat sig vara ett värdefullt verktyg för att hantera komplicerade fall av bedrägeri som omfattar operatörer i olika medlemsstater. Ett team för gränsöverskridande revisioner inom EU bestående av experter från de nationella skatteförvaltningarna och anslutet till Eurofisc är en möjlighet på lång sikt. Det kunde leda till mer systematiska gränsöverskridande revisioner och bygga på de kunskaper och erfarenheter som revisorer och samordnare av multilaterala kontroller redan har inom området.

12. Kommissionen kommer att garantera och övervaka ett fullständigt genomförande av åtgärderna för att bekämpa skattebedrägerier och rapportera om resultaten och behovet av ytterligare åtgärder under 2014.

13. Kommissionen uppmuntrar rådet att gå vidare med antagandet av de förslag som fortfarande ligger på bordet. Kommissionen kommer att undersöka olika sätt att kraftigt öka den automatiska tillgången på information.

14. Kommissionen kommer att undersöka möjligheten att inrätta ett gränsöverskridande revisionsteam inom EU för att underlätta och förbättra de multilaterala kontrollerna.

Framgångarna med eventuella åtgärder för att bekämpa bedrägerier är direkt beroende av de nationella skatteförvaltningarnas administrativa kapacitet. Detta har blivit alltmer uppenbart mot bakgrund av de budgetproblem som flera medlemsstater står inför och som har lett till krav på en effektiv och verkningsfull skatteförvaltning.

Enligt den nuvarande förordningen om egna medel som härrör från mervärdesskatt[21], ska kommissionen regelbundet rapportera om de förfaranden som tillämpas av medlemsstaterna för att administrera och kontrollera mervärdesskatt och undersöka eventuella förbättringar (”artikel 12”-rapporten).

I nästa rapport kommer kommissionen att fastställa ett antal parametrar för att mäta de olika skatteförvaltningarnas prestationer. Med en sådan strategi kan medlemsstaterna bestämma sin egen position jämfört med genomsnittet i EU.

Framgångsrika strategier som tillämpas inom bedrägerikänsliga sektorer i vissa medlemsstater bör spridas på ett mer metodiskt sätt. Skattemyndigheterna står faktiskt inför gemensamma problem och kunde göra stora vinster vad gäller resurser genom att bygga sina åtgärder på erfarenheterna från andra medlemsstater. I det sammanhanget kommer kommissionen också att noga följa verksamheten i Eurofisc, framför allt vad gäller arbetet inom området för nya bedrägeritrender (observatoriet för mervärdesskatt).

15. Kommissionen kommer att skärpa övervakningen av effektivitet och resultat för medlemsstaternas skatteförvaltningar i nästa artikel 12-rapport.

16. Kommissionen kommer at intensifiera utbytet av bästa praxis på området bedrägeribekämpning inom högrisksektorer med hjälp av medlemsstaterna.

17. Kommissionen kommer att fortsätta följa arbetet i Eurofisc och uppmuntra medlemsstaterna att ytterligare utveckla detta verktyg för att försöka upptäcka nya bedrägerimetoder eller förhindra att de utvecklas.

Kommissionen överväger också en strategi som bygger på ”mjuk lagstiftning” (administrering av skatten) som ett lovande framsteg i kampen mot mervärdesskattebedrägerier. Medlemsstaterna kommer därför att uppmuntras att fokusera på att öka efterlevnaden genom att förstärka sitt samarbete med företagen och deras procedurer för att hantera mervärdesskatt.

Målet för en sådan strategi blir i första hand att förhindra potentiella bedragare att ta sig in i mervärdesskattesystemet och underlätta för skatteförvaltningarna att omdisponera sina personalresurser för att bekämpa regelstridigt beteende.

18. Kommissionen kommer att stödja medlemsstaterna i deras ansträngningar att förbättra efterlevnaden genom att utnyttja det EU-forum för mervärdesskatt som nämns i 5.1.3.

Eftersom mönstret förändras snabbt när det gäller mervärdesskattebedrägerier och omfattar tredje länder kommer det att krävas en helt ny satsning på att lösa behovet av ytterligare och samordnat samarbete med de länderna. De nya typerna av bedrägerier kräver också ett förstärkt samarbete och informationsutbyte mellan skatte- och tullmyndigheter.

19. Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att förstärka samarbetet med tredjeländer i syfte att utbyta information på området för indirekt beskattning genom att kräva ett EU-mandat för att ingå avtal med tredjeländer.

20. Kommissionen kommer att inleda och underlätta initiativ för ett förstärkt samarbete mellan skatte- och tullmyndigheter.

Granskning av uppbörd och övervakning av mervärdesskatt

De nya uppbördsmetoder som anges i grönboken var förmodligen den fråga som ledde till de kraftigaste reaktionerna.

Framför allt var det systemet med uppdelad betalning[22], som betraktades som den mest långtgående förändringen, som väckte allmänt negativa reaktioner från företag och skatteexperter. Skatteexperterna oroades över metodens effekter på kassaflöde, kostnader för efterlevnad och kommersiella problem. De betvivlade dessutom systemets förmåga att faktiskt minska mervärdesskattegapet. Vissa medlemsstater är emellertid fortfarande intresserade av att undersöka systemet vidare.

Bristen på detaljerade uppgifter om systemets effekter och otydligheten vad gäller dess funktion kan i viss mån förklara denna kritik. Kommissionen anser därför att det är för tidigt att förkasta modellen.

Vad gäller modellen med datalager (SAFT)[23], som redan har genomförts av vissa medlemsstater, så bad flera berörda parter att genomförandet skulle bli enklare och enhetligt.

21. Kommissionen kommer att fortsätta analysera genomförbarheten för uppdelad betalning och systemets utformning för att stilla den oro som framkommit och i syfte att besluta om en lämplig uppföljning i ett senare skede.

22. Kommissionen kommer att försöka utarbeta en gemensam strategi på EU-nivå för SAFT i syfte att integrera genomförandet.

Ett system för mervärdesskatt som utformats särskilt för den inre marknaden

I grönboken beskrivs flera olika sätt att uppnå destinationsbaserad beskattning. Två grundläggande frågor måste lösas i sammanhanget: för det första fastställande av destinationslandet och för det andra frågan om leverantören ska ta ut mervärdesskatt för EU-interna transaktioner eller om köparen ska redovisa mervärdesskatten i stället (omvänd betalningsskyldighet).

Det nuvarande övergångsarrangemangen för mervärdesskatt i samband med EU-interna transaktioner mellan företag bygger redan på beskattning i destinationslandet. Med tanke på de brister som beskrivs under punkt 2 är emellertid de flesta berörda parter emot att göra dem till ett permanent system. I deras nuvarande form ligger de inte i linje med det grundläggande kravet att gränsöverskridande transaktioner inte ska behandlas annorlunda än inhemska transaktioner.

Berörda parter från näringslivet och Europaparlamentet har begärt att begreppet beskattning i kundens etableringsort ska undersökas ytterligare. Detta skulle säkra att leveranser av varor och tjänster behandlas på samma sätt. Att frikoppla beskattningsreglerna från varornas fysiska flöde samtidigt som de knyts till det avtalsmässiga flödet verkar vara en lovande strategi som bör undersökas ytterligare.

När det gäller den andra frågan skulle ett förfarande där mervärdesskatt uppbärs från leverantören i samband med gränsöverskridande leveranser mellan företag kunna leda till likabehandling av inhemska och gränsöverskridande transaktioner. Principen om uppdelad betalning av mervärdesskatt skulle återinföras eftersom den skulle gälla både inhemska och EU-interna transaktioner. En sådan strategi skulle därför kunna motverka det nuvarande mervärdessystemets känslighet för bedrägerier.

Den EU-interna handeln uppgår emellertid till cirka 2 500 miljarder euro, vilket skulle innebär att flera hundra miljarder euro av mervärdesskatt skulle behöva uppbäras för transaktioner där för närvarande enbart köparen redovisar mervärdesskatten. Effekten på företagen, framför allt vad gäller gränsöverskridande betalningsflöden, skulle bli betydande. Vad gäller skattemyndigheterna skulle det företag som ansvarar för att betala skatten inte längre vara det företag som är etablerat i den medlemsstat där skatten ska betalas.

Vad gäller kostnaderna för efterlevnad skulle uppbörd av mervärdesskatt för sådana leveranser kräva införandet av ett enda, heltäckande kontaktställe. För att säkra inkomsterna skulle det eventuellt krävas ytterligare åtgärder eller garantier.

23. Kommissionen kommer att fortsätta ett fördjupat tekniskt arbete och en bred dialog med medlemsstaterna i gruppen för mervärdesskattens framtid och de berörda parterna i expertgruppen för mervärdesskatt för att i detalj undersöka olika tänkbara sätt att tillämpa destinationsprincipen.

24. Kommissionen kommer under första halvåret 2014 att lägga fram ett lagstiftningsförslag som omfattar ett slutgiltigt system för beskattning av EU-intern handel.

ÖVRIGA ÅTGÄRDER SOM SKA VIDTAS PÅ MEDELLÅNG SIKT

I meddelandet har kommissionen nu angett prioriteringar och ett praktiskt arbetsprogram för de kommande åren med flera förslag, både vad gäller lagstiftning och icke-lagstiftning samt ett antal djupgående studier som ska inledas för att förbereda ytterligare förslag.

Dessa prioriterade initiativ överensstämmer med och bör också förstärka den föreslagna utvecklingen av nya egna resurser som bygger på mervärdesskatt. Att bredda skattebasen, begränsa användningen av reducerade skattesatser och minska utrymmet för bedrägerier skulle kunna öka medlemsstaternas intäkter. En del av vinsterna skulle kunna tillskrivas EU-nivån och de skulle kunna ökas ytterligare genom att förbättra mervärdesskattesystemets prestanda.

Övriga frågor i samband med EU:s mervärdeskatt som redan tagits upp i grönboken kommer att behandlas på medellång sikt.

Ett antal bestämmelser i mervärdesskattedirektivet är omoderna och tar inte hänsyn till den inre marknaden. Detta gäller framför allt systemet för småföretag och bestämmelserna om mervärdesskattegrupper.

För att kunna säkra skattens neutralitet blir det också nödvändigt att granska de komplicerade och vitt skilda reglerna om avdragsrätt och att tillhandahålla en mekanism för att lösa problem i samband med dubbelbeskattning.

En jämn spelplan för leverantörer i och utanför EU måste också säkras. Behandlingen av små leveranser och andra typer av internetförsäljning ska tas upp i det sammanhanget.

SLUTSATS

Meddelandet beskriver en framkomlig väg för att skapa ett enklare, robustare och effektivare mervärdesskattesystem som passar den inre marknaden.

Kommissionen uppmanar rådet, Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att ge politisk vägledning och bekräfta sin vilja att undersöka de riktlinjer som beskrivs i detta meddelande.

För att säkra en kontinuerlig styrning av översynen av EU:s mervärdesskattesystem kommer kommissionen att avge regelbundna lägesrapporter om granskningen och lägga fram nya åtgärder.

[1] KOM(2011)0815, 23.11.2011.

[2] KOM(2010)0695, arbetsdokument, SEK(2010)1455, 1.12.2010.

[3] Synpunkterna återges tillsammans med en rapport som sammanfattar de viktigaste inslagen på http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_11_future_vat_en.htm

[4] Resolution av den 13 oktober 2011, P7_TA(2011)0436.

[5] EUT C 318, 29.10.2011, s. 87.

[6] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm

[7] KOM(2011)0510, 29.6.2011.

[8] Inklusive sociala avgifter, Taxation trends in the European Union , 2011, bilaga A, tabell 8.

[9] KOM(2010)02020, 3.3.2010.

[10] KOM(2011)0206, 13.4.2011.

[11] Rådets första direktiv 67/227/EEG och rådets andra direktiv 67/228/EEG av den 11 april 1967.

[12] KOM(2008)0394, 25.6.2008.

[13] KOM(2009)0544, 22.10.2009, bilaga, s. 83.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm

[15] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/ vat_public_sector.pdf.

[16] Copenhagen Economics, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union [Studie om sänkt mervärdeskatt på varor och tjänster i Europeiska unionen], slutrapport, 21.6.2007.

[17] Belgien, Frankrike, Tyskland, Grekland, Ungern, Italien, Polen, Spanien och Storbritannien.

[18] KOM(2006)0254, 31.5.2006, KOM(2007)0758, 23.11.2007.

[19] KOM(2008)0870, 1.12.2008.

[20] Rådets förordning (EU) nr 904/2010 av den 7 oktober 2010.

[21] Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 av den 29 maj 1989.

[22] En modell där köparen betalar mervärdesskatten till ett låst bankkonto för mervärdesskatt hos skatteförvaltningens bank som endast kan användas av leverantören för att betala mervärdesskatt till leverantörens låsta bankkonto för mervärdesskatt.

[23] En modell där den beskattningsbara personen matar in fördefinierade transaktionsuppgifter i ett överenskommet format i ett datalager för mervärdesskatteuppgifter, som förs av den beskattningsbara personen och som är tillgängligt för skattemyndigheten.