ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN /* SWD/2012/0065 - COD 2012/0066 */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer vad gäller utsläppande på marknaden av bärbara batterier och ackumulatorer som innehåller kadmium och som är avsedda att användas i sladdlösa elektriska handverktyg 1. Problemformulering Den politiska och rättsliga bakgrunden är viktig för problemformuleringen. Syftet med batteridirektivet[1] är att göra batteri- och ackumulatoranvändningen, i verksamheterna hos alla aktörer som ingår i deras livscykel, mindre skadlig för miljön. Direktivet innehåller särskilda bestämmelser för hur batterier och ackumulatorer får säljas i EU och om hur förbrukade batterier och ackumulatorer som innehåller kadmium, kvicksilver och bly ska samlas in, behandlas, återvinnas och bortskaffas.[2] Farhågorna om kadmiums giftighet ledde till att Europaparlamentet och rådet ville begränsa användningen av kadmium i bärbara batterier till 0,002 % kadmium per viktenhet, men denna begränsning togs inte med i kommissionens förslag. Kommissionen uppmanades att se över undantaget i fråga om sladdlösa elektriska handverktyg och att lämna en rapport till Europaparlamentet och rådet senast den 26 september 2010, ”om så är lämpligt tillsammans med relevanta förslag som syftar till att införa ett förbud mot kadmium i batterier och ackumulatorer” (artikel 4.4 i direktivet, vår kursivering). Detta undantag infördes när direktivet antogs eftersom det rådde tvivel om att det redan fanns tekniska substitut för denna tillämpning. Artikel 4.4 innehåller inget krav på att kommissionen ska se över de undantag som anges i led a och b[3]. Det har visat sig vara osäkert om det finns användbara substitut för tillämpningar i nödbelysning och det har inte heller identifierats några användbara substitut för tillämpningar i medicinsk utrustning.[4] Den här konsekvensbedömningen omfattar därför endast en översyn av artikel 4.3 c i batteridirektivet och kommer inte att gå in på någon diskussion om kostnader och fördelar med en allmän begränsning av kadmium och inte heller omfatta någon analys av det mer övergripande politiska beslutet om ett generellt förbud mot att använda kadmium i bärbara batterier och ackumulatorer. De senaste undersökningarna visar att det finns lämpliga substitut kommersiellt tillgängliga på marknaden och som redan används i stor omfattning för batterier till sladdlösa elektriska handverktyg. Försäljningen av sladdlösa elektriska handverktyg på EU-marknaden uppgick till 3,2 miljarder euro och andelen sladdlösa elektriska handverktyg (i värde av sålda verktyg) som baserades på nickel-kadmiumteknik (NiCd), nickelmetallhydridteknik (NiMH) respektive litium-jonteknik (Li-ion) var följande: – NiCd: 34 % – NiMH: 6 % – Li-ion: 60 %. Den naturliga trenden i försäljningen av dessa alternativa batteritekniker som används i sladdlösa elektriska handverktyg kommer att fortsätta mot att NiCd-batterierna ersätts med befintliga NiMH- och Li-iontekniker. Den totala marknaden för sladdlösa elektriska handverktyg i EU väntas växa med 5 % per år mellan 2010 och 2020. Marknadsandelen för bärbara NiCd-batterier väntas minska med 50 % mellan 2008 och 2020, vilket leder till en naturlig årlig minskning med 5 % för NiCd-batterier. Dessa trender för den övergripande marknaden för sladdlösa elektriska handverktyg kan väntas fortsätta. Frågan nu är huruvida det är berättigat att avskaffa undantaget med hänsyn till de ekonomiska, samhälleliga och miljömässiga konsekvenserna. 2. Mål Det allmänna målet är att bidra till att uppnå målen för batteridirektivet, särskilt artikel 4.1, dvs. att utveckla och marknadsföra batterier som innehåller mindre mängder farliga ämnen eller som innehåller färre förorenande ämnen, framför allt substitut för kadmium. De särskilda målen är följande: – Särskilt mål 1: minimera miljöpåverkan av bärbara batterier för sladdlösa elektriska handverktyg. – Särskilt mål 2: minimera de ekonomiska kostnaderna för användare av sladdlösa elektriska handverktyg, bl.a. genom att se till att det finns tekniskt genomförbara lösningar att tillgå. De operativa målen är följande: – Minska införseln av kadmium i EU:s ekonomi som ett resultat av användningen av bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. – Minska utsläppen av kadmium i EU i samband med användningen av bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. – Minska den övergripande miljöpåverkan i EU i samband med användningen av bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. 3. Alternativ Det första alternativet (utgångsalternativet) är att behålla nuvarande lagstiftning (batteridirektivet) oförändrad. Detta skulle i princip innebära att batterier som innehåller kadmium och som är avsedda att användas i sladdlösa elektriska handverktyg skulle fortsätta att säljas till konsumenter och yrkesanvändare, men att de gradvis skulle ersättas av befintliga alternativ, dvs. nickelmetallhydridverktyg (NiMH) och litium-jonverktyg (Li-ion) och NiMH- och Li-ion-batterisatser. Det andra alternativet (alternativ 2: omedelbart avskaffande av undantaget 2013) skulle innebära att det nuvarande undantaget avskaffas direkt (2013) och att det således införs en gräns för användningen av kadmium i bärbara batterier för sladdlösa elektriska handverktyg till högst 0,002 % kadmium per viktenhet. Jämfört med alternativ 1 skulle kadmiumbatterier för sladdlösa elektriska handverktyg enligt alternativ 2 ersättas med Li-ion- och NiMH-batterier 2013. Under perioden 2013-2025 och jämfört med alternativ 1 skulle – det sammanlagda antalet Li-ion-batterisatser avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg som släpps ut på EU-marknaden öka från 610,70 miljoner enheter (alternativ 1) till 696,79 miljoner enheter, dvs. en ökning med 14 %, – det sammanlagda antalet NiMH-batterisatser avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg som släpps ut på EU-marknaden öka från 157,45 miljoner enheter (alternativ 1) till 178,97 miljoner enheter, dvs. en ökning med 13,6 %, – 107,61 miljoner enheter kadmiumbatterier kommer inte längre att släppas ut på marknaden, dvs. en minskning med 100 %. Det tredje alternativet (alternativ 3: skjuta upp avskaffandet av undantaget till 2016) skulle innebära att det nuvarande undantaget avskaffas 2016 och att det således införs en begränsning för användningen av kadmium i bärbara batterier för sladdlösa elektriska handverktyg till högst 0,002 % kadmium per viktenhet. Detta alternativ skulle möjliggöra för batteriindustrin att anpassa tekniken ännu bättre till de nya kraven om det nuvarande undantaget för användning av batterier som innehåller kadmium i sladdlösa elektriska handverktyg skulle avskaffas. Jämfört med alternativ 1 skulle kadmiumbatterier för sladdlösa elektriska handverktyg enligt alternativ 3 ersättas med Li-ion- och NiMH-batterier 2016. Under perioden 2013-2025 och jämfört med alternativ 1 skulle – det sammanlagda antalet Li-ion-batterier avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg som släpps ut på EU-marknaden öka från 610,70 miljoner enheter (alternativ 1) till 670,85 miljoner enheter, dvs. en ökning med 9,8 %, – det sammanlagda antalet NiMH-batterier avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg som släpps ut på EU-marknaden öka från 157,45 miljoner enheter (alternativ 1) till 172,49 miljoner enheter, dvs. en ökning med 9 %, – det sammanlagda antalet NiCd-batterier avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg minska från 107,61 miljoner enheter (alternativ 1) till 32,42 miljoner enheter dvs. en minskning med 70 %. 4. Konsekvensbedömning Enligt rekommendationen i riktlinjerna för konsekvensbedömningar har denna bedömning enbart inriktats på de ytterligare konsekvenserna av de andra alternativen jämfört med utgångsläget. Tillgängliga informationskällor visar att utsläppen från NiCd-batterier är små jämfört med utsläppen från förbränning av olja/kol, järn- och stålproduktion och fosfathaltiga gödningsmedel. NiCd-batterierna skulle således endast vara ansvariga för 1,35 % av kadmiumutsläppen i atmosfären och 1,41 % av kadmiumutsläppen i vatten och 0,65 % av de totala utsläppen. NiCd-batterier som används i EU i sladdlösa elektriska handverktyg står för 10,5 % av allt kadmium som avsiktligt förs in i ekonomin. Miljökonsekvenserna av de tre alternativen bedöms på två grunder. Den första bygger på mängden kadmium som förs in i EU:s ekonomi och som kommer från batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. Denna grund har valts eftersom lagstiftarens viktigaste mål med att förbjuda användningen av kadmium i batterier var att begränsa den mängd kadmium som avsiktligt förs in i ekonomin. För det andra bedöms miljökonsekvenserna också på grundval av den sammanlagda miljöpåverkan baserad på slutsatserna av den jämförande livscykelanalysen av de tre batterityper (NiCd, NiMH och Li-ion) som används i sladdlösa elektriska handverktyg. Denna metod användes för att göra det möjligt att göra en meningsfull jämförelse av de olika miljökonsekvenser som bedöms i livscykelanalysen. Varje alternativs värde för varje miljöindikator normaliserades till sin personekvivalent och ett aggregeringsschema användes för att beräkna ett värde för den sammanlagda miljöpåverkan av varje alternativ. Vid alternativ 1 skulle ungefär 30 550 ton kadmium föras in i EU:s ekonomi under perioden 2010–2025 genom bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. De förbrukade batterier till sladdlösa elektriska handverktyg som inte samlas in separat (för återvinning) utan i stället läggs i deponi skulle leda till utsläpp av cirka 945 ton kadmium genom lakvatten, vilket eventuellt kan orsaka cancer och andra sjukdomar hos ungefär 405 personer. Vid alternativ 2 skulle ungefär 8 060 ton kadmium föras in i EU:s ekonomi under perioden 2010–2025 genom bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. De förbrukade batterier till sladdlösa elektriska handverktyg som inte samlas in separat (för återvinning) utan i stället läggs i deponi skulle leda till utsläpp av cirka 300 ton kadmium genom lakvatten, vilket eventuellt kan orsaka cancer och andra sjukdomar hos ungefär 128 personer. Detta är 68 % mindre än om inga åtgärder vidtas (alternativ 1). Vid alternativ 3 skulle ungefär 14 830 ton kadmium föras in i EU:s ekonomi under perioden 2010–2025 genom bärbara batterier i sladdlösa elektriska handverktyg. De förbrukade batterier till sladdlösa elektriska handverktyg som inte samlas in separat (för återvinning) utan i stället läggs i deponi skulle leda till utsläpp av cirka 520 ton kadmium genom lakvatten, vilket eventuellt kan orsaka cancer och andra sjukdomar hos ungefär 222 personer. Detta är 45 % mindre än om inga åtgärder vidtas (alternativ 1). De sammanlagda miljökonsekvenserna bedömdes genom att använda följande miljöindikatorer: Global uppvärmningspotential (GWP), potential för fotokemisk oxidantbildning (POFP), markförsurningspotential (TAP), potential för utarmning av abiotiska tillgångar (ARDP), potential för bildning av partikelämnen (PMFP) potential för eutrofiering av sötvatten (FEP). Dessa miljöindikatorer bedömdes i två scenarier: Ett insamlingsmål på 25 % och ett på 45 % (kommande insamlingsmål för batterier 2012 och 2016 i enlighet med batteridirektivet – scenario 1) och en insamlingsnivå på 10 % vilket motsvarar den nuvarande insamlingen av sladdlösa elektriska handverktyg i EU enligt rapporteringen inom ramen för WEEE-direktivet (direktiv 2002/95/EG om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter – scenario 2). Den årliga miljöpåverkan av användningen av sladdlösa elektriska handverktyg i EU vid alternativ 1 motsvarar mellan 559 831 (scenario 1) och 597 896 (scenario 2) av EU:s befolkning, jämfört med 530 581 (scenario 1) och 552 781 (scenario 2) i alternativ 2. I enlighet med detta leder alternativ 2 leder till 5–8 % mindre sammanlagd miljöpåverkan än alternativ 1. I alternativ 3 motsvarar den sammanlagda miljöpåverkan 540 460 viktade personekvivalenter (scenario 1) och 566 374 viktade personekvivalenter (scenario 2). I alternativ 3 är den årliga miljöpåverkan i samband med användningen av kadmiumbatterier i sladdlösa elektriska handverktyg 3–5 % lägre (beroende på insamlingsgraden) än för alternativ 1. De ekonomiska konsekvenserna bedömdes för följande intressenter: Gruvbolag, råvaruleverantörer, battericelltillverkare, företag som monterar batterisatser, tillverkare av sladdlösa elektriska handverktyg, återförsäljare, konsumenter, återvinnare och medlemsstater. För alternativ 1 gick det inte att identifiera eller kvantifiera några ekonomiska konsekvenser för de flesta intressenter. Återvinningskostnaderna/återvinningsfördelarna beror på olika parametrar såsom vilken återvinningsteknik som används, vilka typer av material som återvinns, värdet på de återvunna metallerna och skalfördelar. För närvarande går återvinningen av Li-ion-batterier med förlust eftersom den fortfarande är under utveckling. Kostnaderna för att återvinna Li-ion-batterier väntas minska i takt med att tekniken utvecklas och det uppstår skalfördelar. För alternativ 2 väntas inga större ekonomiska konsekvenser under perioden 2013–2025 för gruvbolag, råvaruleverantörer eller företag som monterar batterisatser. Det finns i dag inget företag med produktionsanläggningar i EU för tillverkning av NiCd-, Li-ion-, eller NiMH-celler för bärbara batterier avsedda för sladdlösa elektriska handverktyg. Alla bärbara batterier som används i sådana verktyg importeras till EU, främst från Asien. De dominerande tillverkarna av NiCd-batterier finns i Japan och de dominerande tillverkarna av Li-ion-batterier finns i Kina. Även om de flesta batteritillverkare framställer fler ät en typ av batterikemi skulle alternativ 2 kunna innebära att dominansen över sektorn för tillverkning av batterier för sladdlösa elektriska handverktyg flyttas från Japan till Kina. Vissa batteriåtervinnare hävdade att alternativ 2 skulle leda till ökade återvinningskostnader eftersom fler Li-ion-batterier skulle bli tillgängliga för återvinning jämfört med alternativ 1 (beräknat till omkring 13–20 miljoner euro för perioden 2011–2025). EPTA (tillverkare av sladdlösa elektriska handverktyg) hävdar att detta alternativ kommer att leda till tekniska engångskostnader i form av forskning och utveckling (FoU), uppgradering av produktionslinjer och driftskostnader i storleksordningen 40–60 miljoner euro. Det är dock tveksamt om alla dessa kostnader bör hänföras till alternativ 2 eftersom mängden NiCd-batterier som används i sladdlösa elektriska handverktyg även enligt alternativ 1 kommer att minska med 50 % mellan 2013 och 2025. Konsumenterna kan påverkas på grund av högre tillverkningskostnader för sladdlösa elektriska handverktyg som bygger på alternativ batteriteknik. Under perioden 2013–2025 kommer ett genomsnittligt sladdlöst elektriskt handverktyg med NiMH-batteri att kosta 0,8 euro mer, medan ett genomsnittligt sådant verktyg med Li-ion-batteri kommer att kosta 2,1 euro mer för konsumenten än det genomsnittliga NiCd-batteribaserade verktyget. Om man tittar på priset för det sladdlösa elektriska handverktyget i sig (inklusive två batterisatser och laddare) 2013 skulle ett NiMH-baserat sladdlöst handverktyg enligt EPTA kosta 66,90 euro och ett Li-ion-baserat sladdlöst handverktyg skulle kosta 76 euro, jämfört med ett sladdlöst elektriskt handverktyg med NiCd-batteri som skulle kosta 60,80 euro. För alternativ 3 väntas inga större ekonomiska konsekvenser under perioden 2013–2025 för gruvbolag, råvaruleverantörer eller företag som monterar batterisatser. Liksom för alternativ 2 skulle alternativ 3 kunna innebära att dominansen över sektorn för tillverkning av batterier för sladdlösa elektriska handverktyg flyttas från Japan till Kina. Vissa batteriåtervinnare hävdade att alternativ 3 skulle leda till ökade återvinningskostnader eftersom fler Li-ion-batterier skulle bli tillgängliga för återvinning jämfört med alternativ 1. Dessa kostnader skulle bli mindre än för alternativ 2 (mindre än 13 miljoner euro för perioden 2011–2025). EPTA (tillverkare av sladdlösa elektriska handverktyg) hävdar att detta alternativ kommer att leda till tekniska engångskostnader i form av forskning och utveckling (FoU), uppgradering av produktionslinjer och driftskostnader på omkring 33 miljoner euro. Det är dock tveksamt om alla dessa kostnader bör hänföras till alternativ 3. Industrin stödde ökningen av återvinningsgraden. Det ansågs emellertid inte lämpligt att göra det eftersom batteridirektivet kräver att alla insamlade batterier bör återvinnas. I direktivet fastställs det dessutom lägsta återvinningsgrader som batteriåtervinningsprocesserna ska uppnå senast i september 2011.[5] Konsumenterna kan påverkas på grund av högre tillverkningskostnader för en alternativ batteriteknik för sladdlösa elektriska handverktyg. Under perioden 2013–2025 kommer ett genomsnittligt sladdlöst elektriskt handverktyg med NiMH-batteri att kosta 0,4 euro mer, medan ett genomsnittligt sådant verktyg med Li-ion-batteri kommer att kosta 0,9 euro mer för konsumenten än det genomsnittliga verktyget med NiCD-batteri. Om man tittar på priset för det sladdlösa elektriska handverktyget i sig (inklusive två batterisatser och laddare) 2016 skulle ett NiMH-baserat handverktyg enligt EPTA kosta 64,10 euro och ett Li-ion-baserat handverktyg skulle kosta 69,20 euro, jämfört med ett NiCd-baserat sladdlöst elektriskt handverktyg som skulle kosta 60,80 euro. Den administrativa bördan är begränsad för alla alternativ och bör inte leda till några problem för efterlevnaden. I princip innebär inget av alternativen någon direkt inverkan på EU:s budget. När det gäller de sociala konsekvenserna kan alternativ 2 få måttligt negativa effekter eftersom vissa intressenter har rapporterat om vissa förlorade arbetstillfällen inom återvinningen av NiCd-batterier. Detta skulle kunna kompenseras av nya arbetstillfällen inom återvinningen av NiMH- och Li-ion-batterier. Alternativ 3 skulle få mer neutrala konsekvenser på kort, medellång och lång sikt. Av detta kan man dra slutsatsen att alternativ 3 skulle ge något mindre miljömässiga fördelar än alternativ 2, men att kostnaderna skulle bli mycket lägre jämfört med alternativ 2. 5. Jämförelse av alternativen Alternativen har bedömts utifrån kriterierna effektivitet, ändamålsenlighet och samstämmighet. I fråga om effektivitet förefaller alternativ 2 vara mest attraktivt. Detta alternativ erbjuder störst möjlighet att på kort sikt uppnå särskilt mål 1, medan alternativ 3 endast har mycket god effektivitet med hänsyn till mål 1 och 2. I fråga om ändamålsenlighet skulle alternativ 3 vara effektivare än alternativ 2. Den ekonomiska kostnaden skulle bli måttligt negativ för tillverkare av sladdlösa elektriska handverktyg, konsumenter och återvinnare, åtminstone på kort sikt, men den skulle bli marginell eller neutral för andra intressenter. Alternativ 2 och 3 är samstämmiga med de övergripande målen för EU:s politik. De är också i linje med liknande krav på förbud mot användningen av kadmium i andra direktiv, som direktivet om uttjänta fordon och direktivet om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Med hänsyn till den politiska och rättsliga bakgrunden skulle man kunna konstatera att inget av de bedöma alternativen framträder som en klar vinnare i fråga om miljömässiga fördelar, men relativt sett når man nästan samma effektivitetsnivå med alternativ 3 som också är mer ändamålsenligt, varför detta är en bra kandidat som rekommenderat alternativ. 6. Övervakning och utvärdering Övervakningen av genomförandet om det nuvarande undantaget för användning av batterier som innehåller kadmium i sladdlösa elektriska handverktyg skull upphävas skulle vara förhållandevis okomplicerad, eftersom det redan finns ett generellt förbud i batteridirektivet mot att använda kadmium i batterier. Framstegsindikatorer i detta sammanhang skulle särskilt kunna vara – marknadstrender för ytterligare substitut för NiCd-batterier i sladdlösa elektriska handverktyg, – utveckling av nya återvinnings- och behandlingstekniker. Enligt artikel 22 i batteridirektivet ska medlemsstaterna överlämna nationella genomföranderapporter till kommissionen vart tredje år. En översyn av batteridirektivet kommer att genomföras efter den andra omgången (2016) av nationella genomföranderapporter från medlemsstaterna. När kommissionen utvärderar dessa rapporter kommer den också att kontrollera lämpligheten av ytterligare riskhanteringsåtgärder, lägsta insamlingsmål och lägsta återvinningskrav, och vid behov föreslå ändringar av direktivet. Under denna översyn kan uppgifter som har samlats in för övervakningsindikatorerna också bedömas för att utvärdera utfall och resultat av det föreslagna ingripandet och för att bedöma genomförandeprocessen. Om det skulle uppstå problem med genomförandet kan ytterligare åtgärder vidtas på EU-nivå inom ramen för batteridirektivet. [1] Direktiv 2006/66/EG av den 6 september 2006 om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv 91/157/EEG (EUT L 266, 26.9.2006, s. 1). [2] I denna sammanfattning avses med batterier både batterier och ackumulatorer. [3] a) nöd- och alarmsystem inbegripet nödbelysningssystem; b) medicinsk utrustning. [4] Utvidgad konsekvensanalys framtagen av kommissionens tjänsteavdelningar inför batteridirektivet (2006/66/EG), [KOM(2003) 723 slutlig], se s. 27 och bilaga V. [5] De lägsta återvinningsgrader som anges i batteridirektivet (bilaga III, del B) är följande: i) Nickel-kadmiumbatterier: återvinn så långt det är tekniskt genomförbart och återvinn minst 75 % av batteriernas genomsnittsvikt, ii) Blybatterier: återvinn så långt det är tekniskt genomförbart och återvinn minst 65 % av batteriernas genomsnittsvikt, iii) Andra batterier: återvinn så långt det är tekniskt genomförbart och återvinn minst 50 % av batteriernas genomsnittsvikt.