ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGSRAPPORTEN OM HANDELSFÖRBINDELSERNA MELLAN EU OCH JAPAN Följedokument till Rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och Japan /* SWD/2012/0210 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGSRAPPORTEN OM HANDELSFÖRBINDELSERNA MELLAN EU OCH JAPAN Följedokument till Rekommendation till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och Japan Detta är ett arbetsdokument från Europeiska kommissionens avdelningar i informationssyfte. Det utgör inte kommissionens officiella ställningstagande i denna fråga och föregriper inte heller något sådant ställningstagande. 1. Problemformulering Vad är problemet? Handeln mellan de ekonomiska världsaktörerna EU och Japan har nu gått kräftgång under ett antal år. Åren 2006–2010 minskade EU:s export till Japan med 0,6 % per år, men dess totala export ökade med 3,8 %. Samtidigt minskade Japans export till EU med 3,2 % per år, medan dess totala export ökade med 3,1 %. Detta suboptimala bilaterala handels- och investeringsförhållande mellan två stora, utvecklade ekonomier för med sig sämre konkurrenskraft, produktivitet och välstånd, både bilateralt och för världsekonomin, sämre urval och högre priser för konsumenterna, lägre sysselsättning och nedpressade löner. Ekonomiska undersökningar och ett offentligt samråd tyder på att det bilaterala handels- och investeringsförhållandet mellan EU och Japan inte lever upp till sin potential. De viktigaste skälen till det är dels tullar, dels icke-tariffära åtgärder som är det största bekymret för EU-aktörer som vill exportera till eller investera i Japan. Vem påverkas mest? EU:s och Japans ekonomier drabbas liksom EU:s och Japans företag, arbetstagare och konsumenter. De hårdast drabbade sektorerna i EU är de som mest sannolikt torde gynnas av avskaffade icke-tariffära åtgärder, nämligen jordbruket och livsmedelsindustrin, bilindustrin, läkemedelsindustrin och den medicintekniska industrin. Varför krävs ett offentligt ingripande? Utan framförhandlade lösningar på de problem som hämmar handeln och investeringarna torde läget förvärras. Därför enades man vid toppmötet mellan Japan och EU den 28 maj 2011 om att parallellt inleda förhandlingar om · ett ingående, heltäckande frihandelsavtal eller avtal om ekonomiskt partnerskap som omfattar alla frågor av gemensamt intresse, t.ex. tullar, icke-tariffära åtgärder, tjänster, investeringar, immaterialrätt, konkurrens och offentlig upphandling, och · ett bindande, heltäckande avtal om politiskt, globalt och annat sektoriellt samarbete som vilar på parternas gemensamma engagemang för grundläggande värderingar och principer. Vid toppmötet enades man också om att börja diskutera omfattningen, så att man så snart som möjligt skulle kunna bestämma förhandlingarnas omfattning och ambitionsnivå. Faktorer bakom problemen Ett antal faktorer hämmar eller begränsar potentialen för handel och investeringar mellan EU och Japan. Några av dem kan hanteras med handelspolitiska eller inrikespolitiska förändringar, t.ex. genom handelsförhandlingar, medan andra såsom geografiska avstånd, kommunikationsproblem och konsumenternas preferenser knappast kan påverkas på det sättet. Genom förhandlingar kan man ändra tullar, icke-tariffära åtgärder och diskriminerande eller betungande delar av reglerna, något som har stort inflytande på varu- och tjänstehandeln, investeringarna och den offentliga upphandlingen. Både EU och Japan har låga varutullar. Japan har dock höga tullar på jordbruksprodukter, bearbetade livsmedel och dryckesvaror, där EU är en stor exportör på världsmarknaden. I genomsnitt tillämpar Japan låga tullar på andra betydelsefulla sektorer av export från EU. EU:s tullar på Japans viktigaste exportprodukter är högre. Den japanska exporten till EU omfattar främst ett litet antal sektorer inom tillverkningsindustrin, bl.a. motorfordon, elektronik och maskiner. Därför ligger Japans aktiva intresse främst i att eliminera tullar, särskilt sedan frihandelsavtalet mellan EU och Sydkorea trädde i kraft, med tanke på konkurrensen mellan Japan och Sydkorea inom flera exportsektorer. Det offentliga samrådet och olika undersökningar visar att icke-tariffära åtgärder är ett allvarligt hinder för EU:s export till Japan. Delar av den japanska marknaden, bl.a. vissa jordbruksprodukter, viss transportutrustning och luftfartsutrustning, är nästan helt stängda för EU:s export. Sju sektorer som utgör merparten av EU:s export till Japan drabbas hårdast av befintliga icke-tariffära åtgärder: kemikalier (inklusive läkemedel), motorfordon, medicintekniska anordningar, bearbetade livsmedel, transportutrustning, telekommunikation samt finanstjänster. Bristen på insyn i offentlig upphandling och problem med immaterialrätten har också utpekats som betydelsefulla icke-tariffära handelshinder som i praktiken gör den japanska marknaden oåtkomlig för EU:s företag. 2. Subsidiaritetsbedömning Handelspolitik och förhandlingar om internationella handelsavtal är områden där EU enligt artikel 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har ensam behörighet. Subsidiaritetsprincipen är därför inte tillämplig. Förslaget uppfyller också kraven på proportionalitet, då även de mest långtgående alternativen inte går utöver vad som krävs för att nå de angivna målen. 3. Mål De övergripande målen för EU:s närings- och handelspolitik är · att stärka och vidareutveckla den bilaterala handeln, · att avskaffa befintliga hinder för handel och utländska investeringar, och · att sänka tullar och andra handelshinder. Därför är de allmänna målen för EU:s handelspolitik bland annat · smart, hållbar tillväxt för alla genom ökad handel, · nya jobb och anställningsmöjligheter och ökad välfärd, · lägre konsumentpriser och annan nytta för konsumenterna, och · ökad konkurrenskraft på världsmarknaderna. För EU:s och Japans närings- och handelsförbindelser i framtiden har EU som särskilda mål · att öka volymen på den bilaterala handeln i varor och tjänster genom att minska hindren, · att öka investeringsflödena mellan EU och Japan genom att minska hindren, och · att möjliggöra ett välavvägt tillträde till bägge parters marknader för offentlig upphandling. De särskilda målen på dessa områden omsätts i mer detaljerade operativa mål i rapporten. 4. Alternativ För att nå dessa mål har olika scenarier bedömts, bland annat följande: a) Man fortsätter med de rådande formerna enligt handlingsplanen från 2001, med bilaterala ekonomiska dialoger och program för företagssamarbete, t.ex. dialogen om lagstiftningsreformer och högnivådialogen om handel samt andra sektoriella dialoger om bl.a. industripolitik, finansiella tjänster och immaterialrätt, eventuellt med förbättrad funktion och ökad effektivitet. b) Man ingår ett heltäckande frihandelsavtal mellan EU och Japan där tullar avskaffas, tjänstehandeln liberaliseras och investeringsflödena liberaliseras både inom tjänstesektorn och på andra områden, samtidigt som icke-tariffära åtgärder görs mindre kostsamma. Inom detta alternativ bedöms fyra möjliga scenarier med olika grad av liberalisering av handeln: två försiktiga och två långtgående scenarier, med en symmetrisk och en asymmetrisk variant i bägge fallen. Scenarierna är försiktiga respektive långtgående i fråga om kostnadsbesparingar på grund av icke-tariffära åtgärder, och de är avsedda att ge ett spann av resultat. Besparingen på 20 % är en minstanivå som ligger avsevärt under de resultat som faktiskt uppnåddes i förhandlingarna om frihandelsavtalet mellan EU och Korea, medan besparingen på 50 % ska illustrera potentialen i ett mycket långtgående upplägg för icke-tariffära åtgärder[1]. Resultaten inom detta spann är konsekvent positiva, och det enda som varierar är den totala vinsten. De symmetriska och asymmetriska scenarierna utvecklar bilden av parternas ambitioner och mål. De symmetriska scenarierna bygger på total likhet, medan de asymmetriska scenarierna bygger på antagandet att minskade bördor på grund av icke-tariffära åtgärder har högsta prioritet för EU, medan Japan främst vill få ned EU:s tullar inom sektorer av stor betydelse för Japan. Förhandlingarna kan alltså mycket väl utmynna i ett visst mått av asymmetri. I de asymmetriska scenarierna antas att en tredjedel av besparingarna för icke-tariffära åtgärder beträffande varor som skulle ha skett på den japanska sidan i stället sker på EU-sidan. De långtgående scenarierna förutsätter att ett avtal ingås som liknar den nya omgång handelsavtal som EU håller på att förhandla om med bl.a. Kanada. EU:s senaste handelsavtal tenderar att gå längre än japanska frihandelsavtal till både omfattningen och ambitionsnivån. Ett heltäckande frihandelsavtal mellan EU och Japan behöver täcka en rad frågor om marknadstillträde som rör bägge parter, bl.a. tullar, icke-tariffära åtgärder som påverkar varuhandeln (inbegripet tekniska handelshinder och sanitära och fytosanitära åtgärder) och tjänstehandeln samt ökat marknadstillträde för tjänster, investeringar och offentlig upphandling. Det bör dessutom omfatta skydd av investeringar, konkurrens och immaterialrätt. Både EU och Japan förordade ett heltäckande frihandelsavtal mellan EU och Japan i beslutet vid toppmötet den 28 maj 2011 om att inleda förhandlingar om ett frihandelsavtal, förutsatt att förutsättningarna för detta kunde skapas. Både EU och Japan torde ingå ett antal frihandelsavtal med tredjeländer under de närmaste åren. De avtal som EU håller på att förhandla om med sina handelspartner (Kanada, Indien, Mercosur och Asean) eller nyligen slutfört (bl.a. med Sydkorea) har beaktats. Vid bedömningen av scenarierna har det förutsatts att utvecklingsagenda från Doha inom ramen för Världshandelsorganisationens kommer att slutföras framgångsrikt. För jämförelsens skull har dock tillgängliga uppgifter om bilateral handelsliberalisering utan ett avtal från Dohaagendan också tagits med och bedömts. 5. Konsekvensbedömning Alternativ a, nollalternativet, lär inte ge någon nämnvärd tillväxt i den bilaterala handeln eller investeringsvolymerna, eftersom det inte haft någon större effekt under de många år det tillämpats. Inga större BNP-ökningar kan förväntas, varken i EU eller i Japan. Alternativ b, ett heltäckande frihandelsavtal, visar avsevärd BNP-tillväxt för EU fram till 2020: 0,75 % i det försiktiga symmetriska scenariot, 0,34 % i det försiktiga asymmetriska scenariot, 1,9 % i det långtgående symmetriska scenariot samt 0,8 % i det långtgående asymmetriska scenariot[2]. För Japan skattas BNP-ökningen till 0,27 % i bägge de försiktiga scenarierna och till 0,7 % för bägge de långtgående scenarierna. I både de försiktiga och de långtgående scenarierna förväntas EU:s totala export öka i samma sektorer, med stora ökningar på sektorerna för bearbetade livsmedel, elapparater och företagstjänster. I de långtgående scenarierna ökar EU:s totala import inom bearbetade livsmedel, luftfart, finanstjänster och företagstjänster, medan den minskar inom elapparater. Inom motorfordon förväntas en ökning av både EU:s totala export (6,73 %/asymmetriskt) och import (2,6 %/asymmetriskt). I Japan spås den totala exporten öka bl.a. för elapparater, motorfordon, övriga maskiner, övrig transportutrustning samt övrig tillverkningsindustri. Japans totala import skulle öka avsevärt inom bearbetade livsmedel, kemikalier, transportutrustning, motorfordon, metaller och företagstjänster. De små och medelstora företagen i EU kan förväntas tjäna på ett frihandelsavtal, eftersom kostnaderna för att följa regler är mer betungande för dem och eftersom de är vanligare inom de sektorer som torde gynnas av avtalet, t.ex. bearbetade livsmedel. I miljöhänseende torde negativa konsekvenser för avfall, biologisk mångfald och naturresurser i viss mån uppvägas genom ökad handel med miljövänligare varor och tjänster. Utsläppen på grund av ett frihandelsavtal förväntas totalt sett knappt öka alls (1,5 miljoner ton CO2). Ökad handel mellan EU och Japan leder till ökad efterfrågan på arbetskraft och stärker bägge parters välstånd: ju större liberalisering, desto större välståndsökning. Sysselsättningen i EU förväntas öka avsevärt bl.a. inom elapparatsektorn, men minska något i motorfordonsindustrin (från –0,40 % för ett försiktigt asymmetriskt frihandelsavtal till –0,10 % för ett långtgående asymmetriskt frihandelsavtal). Eftersom EU och Japan är högt utvecklade demokratier förväntas ett avtal mellan dem inte få några direkta konsekvenser för de mänskliga rättigheterna. Såväl EU och Japan som övriga världen kommer att gynnas av förenklingarna på grund av minskade icke-tariffära åtgärder i bägge länderna, vilket innebär lägre administrativa kostnader vid handel med EU eller Japan. 6. Jämförelse av alternativen Alternativ a, nollalternativet, uppnår inte de operativa målen. Att fortsätta det bilaterala ekonomiska samarbetet inom bl.a. dialogen om lagstiftningsreformer och samarbete på områden där avtal redan tecknats, förväntas inte ge särskilt stora resultat. Dess nytta för att nå de operativa målen kan antas vara noll eller till och med negativ. Alternativ b, med olika scenarier, innebär förhandlingar om ett fullskaligt frihandelsavtal med olika grader av liberalisering av handeln, och lägre transaktionskostnader för handeln, vilket sammantaget ger avsevärd nytta för både EU och Japan. Nyttan omfattar bl.a. ökad BNP, ökad export, totalt ökad sysselsättning, högre löner för anställda med medelhög och hög utbildning, ökad konkurrenskraft och bättre läge för både EU och Japan i förhållande till sina konkurrenter på världsmarknaden. De olika alternativen för ett frihandelsavtal jämförs i tabellen i bilaga 1. 7. Uppföljning och utvärdering Indikatorer för övervakning av framstegen mot de allmänna, särskilda och operativa målen finns i tabellen i bilaga 2. BILAGA 1 Kriterium || Alternativ A || B1 || B2 || B3 || B4 Snabbare, mer hållbar ekonomisk tillväxt || 0 || + || + || + || + Bättre anställnings-möjligheter, vinster för konsumenter, ökad välfärd || 0 || + || + || ++ || ++ Öka EU:s konkurrenskraft på världsmarknaden || 0 || + || + || ++ || +++ Öka den bilaterala varuhandelns volym genom minskade hinder || 0 || + || + || ++ || +++ Öka den bilaterala tjänstehandelns volym genom lägre hinder || 0 || + || + || ++ || +++ Öka investeringsflödena mellan EU och Japan genom lägre hinder || 0 || + || + || ++ || ++ Få tillgång till japansk offentlig upphandling på villkor som liknar EU:s || 0 || + || + || ++ || ++ Total effekt || 0/- || + || + || ++ || +++ Effektivitet (tid och resurser som använts i förhållande till skattad effekt) || 0/- || + || + || ++ || ++ Överensstämmelse med EU:s övergripande mål (t.ex. i Europa 2020-strategin) || 0 || + || + || ++ || ++ Möjlighet att ta vara på synergi (t.ex. utbyte av erfarenheter) || 0 || + || + || ++ || ++ Vinst tack vare förenklingar (t.ex. genom minskade icke-tariffära åtgärder) || 0 || + || + || ++ || ++ BILAGA 2 Allmänna mål || Indikatorer Ekonomisk tillväxt || - relativ förändring av BNP - absolut förändring av nationalinkomsten Nya arbetstillfällen, ökad välfärd || - relativ förändring av hög- och lågkvalificerade arbetstillfällen - relativ förändring av hög- och lågkvalificerades löner Förbättra EU:s relativa konkurrenskraft || EU-ländernas placering i rankningar av global konkurrenskraft, t.ex. Global Competitiveness Report från World Economic Forum Särskilda mål || Öka bilateral varuhandel || - relativ och absolut förändring av värdet av bilateral varuexport och -import efter sektor Ökad bilateral tjänstehandel || - relativ och absolut förändring av värdet av bilateral tjänsteexport och -import efter sektor Ökade bilaterala investeringar || - relativ och absolut förändring av de bilaterala investeringsflödena Ökat marknadstillträde, särskilt för EU, till offentlig upphandling || Ökning av antalet upphandlingar som går till EU-företag Operativa mål || Avskaffande av tullar på industrivaror och jordbruksprodukter || Japans tulltaxa Minskning av icke-tariffära åtgärder beträffande varor || - konvergens av standarder och tekniska föreskrifter - särskilda bilagor - lagändringar - ökad insyn och informationstillgång - företagsundersökningar Minskning av icke-tariffära åtgärder och ökat marknadstillträde för tjänster || - konvergens av standarder och tekniska föreskrifter - lagändringar - förteckningar över åtaganden och särskilda bilagor - ökad insyn och informationstillgång - företagsundersökningar Minskning av icke-tariffära åtgärder beträffande utländska direktinvesteringar || - konvergens av standarder och tekniska föreskrifter - förteckningar över åtaganden och särskilda bilagor - lagändringar - ökad insyn och informationstillgång - företagsundersökningar Minskning av icke-tariffära åtgärder och ökat marknadstillträde till den japanska marknaden för offentlig upphandling || - konvergens av standarder och tekniska föreskrifter - lagändringar - ökad insyn och informationstillgång - förteckningar över åtaganden och särskilda bilagor - företagsundersökningar [1] Eftersom det finns ett antal legitima skäl för nationella föreskrifter är det orealistiskt att tro att alla icke-tariffära åtgärder kan avskaffas eller ens att alla skillnader i föreskrifterna kan utjämnas. En minskning av kostnaderna med 50 % kan därför betraktas som ett ambitiöst mål. [2] I det asymmetriska scenariot förutsätts besparingarna för icke-tariffära åtgärder på varor på EU:s sida vara en tredjedel av besparingarna på den japanska sidan.