REVISIONSRÄTTENS IAKTTAGELSER KOMMISSIONENS SVAR

INLEDNING

1. I denna årsrapport redovisas revisionsrättens bedömning av Europeiska utvecklingsfonderna (EUF). Nyckelinformation om vilka verksamheter som har granskats och om hur stora utgifterna har varit under 2010 finns i tabell 1 .

Särskilda kännetecken för Europeiska utvecklingsfonden

2. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) är huvudinstrumentet för Europeiska unionens stöd för utvecklingssamarbete till länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) och utomeuropeiska länder och territorier (ULT). Den inrättades 1957 genom Romfördraget. Partnerskapsavtalet som undertecknades i Cotonou den 23 juni 2000 för en period på 20 år (Cotonouavtalet) utgör ramen för Europeiska unionens förbindelser med AVS-länderna och ULT-länderna. Det har sin tyngdpunkt på målet att, i överensstämmelse med målen att åstadkomma en hållbar utveckling och att uppnå en gradvis integrering av AVS-länderna och ULT-länderna i världsekonomin, minska och på sikt utrota fattigdomen. Det baseras på de tre kompletterande pelarna — utvecklingssamarbete, — ekonomiskt samarbete och handelssamarbete, — den politiska dimensionen.

3. Den verksamhet som finansieras av varje EUF planeras i början av den aktuella perioden. I ett landstrategidokument som utarbetas av det berörda AVS-landet eller ULT-landet och EU efter samråd med många olika aktörer i utvecklingsprocessen anges landets mål och strategier när det gäller utveckling på medellång sikt samt de ekonomiska medel som kan planeras och tilldelas landet från EU.

Tabell 1 – Europeiska utvecklingsfonden – Nyckelinformation 2010 (miljoner euro) Avdelning i budgeten Politikområde Beskrivning Betalningar 2010 Budgetförvaltningsmetod Europeiska utvecklingsfonden Åttonde EUF Administrativa utgifter 0 Driftsutgifter Projekt 21 Direkt central Budgetstöd 0 Direkt central Projekt 133 Decentraliserad Projekt 2 Gemensam 157 Nionde EUF Administrativa utgifter 8 Driftsutgifter Projekt 204 Direkt central Budgetstöd 63 Direkt central Projekt 29 Indirekt central Projekt 921 Decentraliserad Projekt 81 Gemensam 1 305 Tionde EUF Administrativa utgifter 78 Driftsutgifter Projekt 181 Direkt central Budgetstöd 1 017 Direkt central Projekt 11 Indirekt central Projekt 215 Decentraliserad Projekt 271 Gemensam 1 772 Totala administrativa utgifter 86 Totala driftsutgifter 3 147 Projekt 2 068 Budgetstöd 1 079 Totala betalningar (43) 3 233 Totala enskilda åtaganden (43) 3 304 Totala övergripande åtaganden (43) 2 187 Källa: Europeiska revisionsrätten på grundval av uppgifter från EuropeAid DataWarehouse.

4. EUF finansieras av medlemsstaterna, styrs av en egen budgetförordning och förvaltas av en särskild kommitté. Europeiska kommissionen ansvarar för det finansiella genomförandet av transaktioner som finansieras med EUF:s resurser. Inom kommissionen förvaltades under 2010 nästan alla EUF-program av Byrån för samarbete – EuropeAid (EuropeAid), som också ansvarar för förvaltningen av de flesta av de utgifter inom yttre förbindelser och utvecklingssamarbete som finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget (1). En liten andel av EUF-projekten (2) gäller humanitärt bistånd och förvaltas av generaldirektoratet för humanitärt bistånd (GD Humanitärt bistånd). Europeiska investeringsbanken (EIB) förvaltar investeringsstödet. Investeringsstödet omfattas inte av revisionsrättens revisionsförklaring eller av Europaparlamentets förfarande för att bevilja ansvarsfrihet (3) (4), även om transaktionerna utförs av EIB i EU:s namn och på EU:s risk med resurser från EUF.

5. Efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 inledde den Europeiska utrikestjänsten sin verksamhet den 1 december 2010. Europeiska utrikestjänstens uppdrag är att bistå Europeiska unionens höga representant med genomförandet av uppgiften att leda unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och andra områden inom extern representation. I detta sammanhang slogs EuropeAid och GD Utveckling samman i slutet av 2010 till GD Utveckling och samarbete – EuropeAid som genomför de flesta EUF-programmen sedan januari 2011.

6. EUF:s bidrag genomförs genom projekt (66 % av betalningarna 2010) och budgetstöd (5)(34 % av betalningarna) och förvaltas i huvudsak på tre olika sätt ( tabell 1 ): centralt, gemensamt och decentraliserat (6).

7. Vid central förvaltning (49 % av betalningarna 2010) genomför kommissionen stödverksamheterna direkt. Vid gemensam förvaltning (11 % av betalningarna 2010) ansvarar internationella organisationer för att genomföra unionsfinansierade åtgärder, under förutsättning att de berörda organisationernas förfaranden för bokföring, revision, kontroll och upphandling ger garantier som är likvärdiga med internationellt vedertagna normer. EuropeAids viktigaste partner är Förenta nationernas organ och Världsbanken. Vid decentraliserad förvaltning (40 % av betalningarna 2010) kan kommissionen överlåta vissa förvaltningsuppgifter till mottagarländernas myndigheter. Principen för EUF:s decentraliserade förvaltning illustreras i diagram 1 .

8. EUF-insatserna genomförs i och av länder där systemen för internkontroll i regel är bristfälliga. Den bristande kapaciteten hos merparten av de nationella utanordnarna i mottagarländerna och brister i inrättandet och tillämpningen av genomförandeorganisationernas och tillsynsmännens ekonomiska förfaranden och kontroller utgör en stor risk för transaktionernas korrekthet. Det faktum att många projekt genomförs i avlägsna områden och att det förekommer konflikter i vissa regioner gör det också svårare att genomföra kontroller. 8. Kommissionen minskar dessa risker genom stora insatser för tidig upptäckt och korrigerande åtgärder. EuropeAid (på huvudkontoret och i delegationerna) genomför ett stort antal förhandskontroller av hög kvalitet, såväl vad gäller täckning som typ av kontroller, vilka sträcker sig långt utöver de finansiella säkerhetsåtgärder som krävs enligt lag. Förebyggande åtgärder spelar också en viktig roll i den kontrollstrategi som inbegriper omfattande utbildning för både personal från kommissionen och utbildning som är särskilt utformad för personal från de nationella utanordnarna. Dessutom har stöd till personal från de nationella utanordnarna införts i ett flertal länder. Riktlinjerna har under senare år också utvidgats i stor utsträckning och bl.a. offentliggjordes 2010 ett nytt verktyg för ekonomisk förvaltning för mottagare av EU-medel.

KAPITEL I – GENOMFÖRANDE AV ÅTTONDE, NIONDE OCH TIONDE EUF

Finansiellt genomförande

9. Under 2010 genomfördes åttonde, nionde och tionde EUF samtidigt. Varje EUF-överenskommelse ingås i allmänhet för en åtagandeperiod på ungefär fem år, men betalningarna kan göras under en längre period. Åttonde EUF omfattar perioden 1995–2000 och tillhandahåller EU-stöd på 14 625 miljoner euro. Nionde EUF omfattar perioden 2000–2007 och tillhandahåller EU-stöd på 15 200 miljoner euro.

10. Tionde EUF omfattar åtagandeperioden 2008–2013 och tillhandahåller EU-stöd på 22 682 miljoner euro. Den trädde i kraft den 1 juli 2008. Av detta belopp fördelas 21 967 miljoner euro till AVS-länderna och 285 miljoner euro till ULT-länderna. I beloppen ingår 1 500 miljoner euro och 30 miljoner euro som avser det investeringsstöd som förvaltas av EIB för AVS- respektive ULT-länderna. Slutligen ska 430 miljoner euro användas till kommissionens utgifter för programplanering och genomförande av EUF.

Diagram 1 – Principen för decentraliserad förvaltning

11. De totala bidragen från medlemsstaterna uppgick till 3 500 miljoner euro under 2010. Bidragen håller fortfarande på att betalas ut från nionde EUF. Under 2011 kommer den sista utbetalningen från nionde EUF att göras, och de första bidragen från tionde EUF, där alla 27 medlemsstater deltar, kommer att betalas ut.

12. Tabell 2 visar det ackumulerade utnyttjandet och det finansiella genomförandet av de EUF-medel som kommissionen förvaltar. Under 2010 gjordes övergripande åtaganden som uppgick till ett bruttobelopp på 2 662 miljoner euro (2 187 miljoner euro netto), vilket ligger 13 % under kommissionens prognoser för det finansiella genomförandet (7). Detta förklaras huvudsakligen av kommissionens beslut att inte gå vidare med flera finansieringsbeslut inom de AVS-interna programmen (8) och några verksamheter inom Flex-instrumentet Vulnerability (sårbarhet) (9) och förseningar i avslutandet av de programplaneringsdokument för tionde EUF som berör ULT-länderna och halvtidsöversynen av landstrategidokumenten för tionde EUF. EuropeAid anger att de enskilda åtaganden (10) som ingicks 2010 uppgick till 3 710 miljoner euro (3 304 miljoner euro netto) och överskred prognoserna för det finansiella genomförandet med 410 miljoner euro eller 13 %. Minst 305 miljoner euro beror dock på korrigeringen av uppgifter om åtaganden som ingicks under de föregående åren. 12. Kommissionen bekräftar att den avsiktligen har försenat ett antal projekt som inte var tillräckligt långt framskridna, vilket förklarar varför nivån på de totala åtaganden som utnyttjats låg något under den beräknade.

13. Trots att bruttobetalningarna låg 8 % under målet nådde de en rekordhög nivå på 3 321 miljoner euro (3 233 miljoner euro netto) 2010. De utestående åtagandena minskade med 8 % från 12 490 miljoner euro till 11 444 miljoner euro, vilket förklaras av den höga nivån för betalningar 2010 jämfört med nya åtaganden för 2010. Gamla och vilande utestående åtaganden (11) ökade ytterligare med 11 % från 1 217 miljoner euro till 1 353 miljoner euro. 13. Betalningarna har nått rekordnivåer, vilket revisionsrätten har noterat, och därmed minskar de utestående åtagandena. Kommissionen har också avslutat gamla projekt från åttonde EUF. Ökningen av gamla och vilande utestående åtaganden kan förklaras av den höga åtagandenivån från tidigare år, särskilt under 2007, när den tionde EUF inleddes.

Tabell 2 – Ackumulerat utnyttjande av EUF-medel per den 31 december 2010 (miljoner euro) Läget i slutet av 2009 Budgetgenomförande under budgetåret 2010 (netto) Läget i slutet av 2010 Totalt belopp Genomförandegrad (45) Åttonde EUF (46) Nionde EUF (46) Tionde EUF Totalt belopp Åttonde EUF Nionde EUF Tionde EUF Totalt belopp Genomförandegrad (45) A – MEDEL ( 44 ) 48 746 –85 – 151 282 46 10 701 16 482 21 609 48 792 B – UTNYTTJANDE 1. Övergripande åtaganden 35 591 73,0 % –46 – 116 2 349 2 187 10 698 16 463 10 617 37 778 77,4 % 2. Enskilda åtaganden 29 021 59,5 % 8 476 2 820 3 304 10 507 15 683 6 134 32 324 66,2 % 3. Betalningar 23 101 47,4 % 157 1 304 1 772 3 233 10 240 13 121 2 973 26 334 54,0 % C – Utestående betalningar (B1-B3) 12 490 25,6 % 458 3 342 7 644 11 444 23,5 % D – Disponibelt belopp (A-B1) 13 155 27,0 % 3 19 10 992 11 014 22,6 % Källa: Revisionsrätten på grundval av EUF:s rapporter om det finansiella genomförandet och EUF:s årsredovisning per den 31 december 2010.

Kommissionens årliga rapport om den ekonomiska förvaltningen av åttonde till tionde EUF

14. Enligt budgetförordningen för tionde EUF (12) ska kommissionen varje år rapportera om den ekonomiska förvaltningen av EUF. Rapporten om den ekonomiska förvaltningen ger, enligt revisionsrättens uppfattning, en korrekt beskrivning av i vilken mån kommissionens operativa mål för budgetåret har uppfyllts (särskilt när det gäller det finansiella genomförandet och kontrollverksamheten) och av den finansiella ställningen och de händelser som har haft ett avgörande inflytande på verksamheten 2010. Revisionsrätten vill uppmärksamma iakttagelsen i punkt 12 om den korrigering i redovisningen som gjordes 2010 av uppgifter om enskilda budgetstödåtaganden som ingicks de föregående åren.

KAPITEL II – REVISIONSRÄTTENS REVISIONSFÖRKLARING AVSEENDE EUF

Revisionsrättens revisionsförklaring avseende åttonde, nionde och tionde Europeiska utvecklingsfonden (EUF) till Europaparlamentet och rådet – oberoende revisorns rapport

Räkenskapernas tillförlitlighet

Lagligheten och korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för räkenskaperna

Inkomster

Åtaganden

Betalningar

Den 1 september 2011.

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Ordförande

Europeiska revisionsrätten 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

Information till stöd för revisionsförklaringen

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

15. Iakttagelserna om tillförlitligheten i EUF:s räkenskaper, som finns i punkt VI i revisionsförklaringen, bygger på en revision av den konsoliderade årsredovisningen (16) och den konsoliderade rapporten om det finansiella genomförandet av åttonde, nionde och tionde EUF (17). Vid revisionen undersöktes underlag för beloppen och uppgifterna med hjälp av stickprov. Vid revisionen gjordes en bedömning av de redovisningsprinciper som hade tillämpats, ledningens viktigaste beräkningar och den övergripande redovisningen av de konsoliderade räkenskaperna.

16. Revisionsrättens övergripande revisionsmetod när det gäller korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för räkenskaperna beskrivs i del 2 av bilaga 1.1 till revisionsrättens årsrapport om genomförandet av budgeten 2010. Iakttagelserna om korrektheten i EUF-transaktionerna, som finns i punkterna VII–X i revisionsförklaringen, bygger på följande:

a) En granskning av ett urval av 195 transaktioner, bestående av 30 enskilda åtaganden och 165 mellanliggande betalningar och slutbetalningar som gjorts av delegationerna eller kommissionens huvudkontor (18). Vid behov besökte revisionsrätten genomförandeorganisationer och slutliga stödmottagare på plats för att kontrollera de underliggande betalningar som hade redovisats i de finansiella rapporterna eller kostnadsredovisningarna.

b) En bedömning av ändamålsenligheten i systemen för övervakning och kontroll vid EuropeAids huvudkontor och delegationerna. Bedömningen omfattade följande: i) Kontrollmiljö och normer för intern kontroll. ii) Utanordnarnas, inbegripet de nationella utanordnarna, förhandskontroller av kontrakt och betalningar. iii) Uppföljning och övervakning. iv) Externa revisioner. v) Internrevision.

c) En granskning av kommissionens skriftliga uttalanden som omfattade en bedömning av EuropeAids årliga verksamhetsrapport.

Räkenskapernas tillförlitlighet

17. Revisionsrätten anser att EUF:s räkenskaper för det budgetår som slutade den 31 december 2010 i allt väsentligt ger en rättvisande bild av EUF:s finansiella ställning och av resultatet av transaktioner och kassaflöden i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen och de redovisningsregler som räkenskapsföraren har antagit. 17. Kommissionen välkomnar revisionsrättens slutsats att EUF:s räkenskaper för 2010, liksom under tidigare år, inte innehåller några väsentliga felaktigheter.

18. Liksom 2009 identifierades dock vid EuropeAids efterhandskontroller av transaktioner och vid revisionsrättens egna kontroller en fortsatt hög frekvens av inkodningsfel (19). Vid revisionen av årsredovisningen konstaterade revisionsrätten visserligen inga väsentliga fel som berodde på inkodningsfel, men de är fortfarande en källa till oro eftersom de kan påverka exaktheten i de uppgifter som används för att utarbeta årsredovisningen, särskilt när det gäller periodavgränsningen vid årets slut (20). Sådana fel påverkar även tillförlitligheten i EuropeAids uppgifter om den ekonomiska förvaltningen. 18. EuropeAid har sedan 2009 strävat efter att förbättra kvaliteten på uppgifterna vid registreringen i it-systemet. Därför inleddes under 2010/2011 större översyner av kontrakts- och revisionsmodulerna i ledningsinformationssystemet (CRIS), samt initiativ för att höja kvaliteten på de övergripande uppgifterna. Liksom revisionsrätten påpekar hade detta dock ingen väsentlig inverkan på räkenskaperna för 2010.

Transaktionernas korrekthet

19. I bilaga 1 sammanfattas resultatet av transaktionsgranskningen. Vid granskningen av transaktionerna i urvalet konstaterade revisionsrätten att 27 % av transaktionerna innehöll fel. Revisionsrätten uppskattar den mest sannolika felprocenten till 3,4 % (21). Viktiga iakttagelser beskrivs utförligare nedan. 19. Kommissionen noterar att revisionsrätten under 2009 ansåg att EUF:s andel av EuropeAids portfölj inte innehöll några väsentliga fel (dvs. under 2 %), medan budgetportföljen innehöll en felnivå på 2–5 %. För 2010 anser revisionsrätten att budgetdelen i EuropeAids portfölj inte innehåller några väsentliga fel (1,7 %), men att EUF:s transaktioner innehåller en felnivå som överstiger 2 % (på 3,4 %). Därmed förefaller resultatet av EuropeAids kontrolluppbyggnad ha varit relativt stabil under de två senaste åren i förhållande till revisionsrättens revision, och den fortsatte att visa förbättringar jämfört med perioden före 2009.

Inkomster

20. Revisionsrättens granskning av de transaktioner som gäller inkomster visade att de inte innehöll några väsentliga fel.

Åtaganden

21. Vid revisionen av åtagandena fann revisionsrätten inte några väsentliga fel. Enskilda åtaganden som hade ingåtts för projekt som genomfördes med decentraliserad förvaltning innehöll dock en väsentlig frekvens (4 av 14) av icke kvantifierbara fel som gällde efterlevnad av reglerna för anbudsförfaranden och rättsliga tidsfrister för undertecknande av kontrakt. 21. Kommissionen kommer att fortsätta sina insatser för en intensivare utbildning rörande kontraktsmässiga förfaranden för både kontoren hos de nationella utanordnarna och kommissionens avdelningar.

22. Inga fel konstaterades i enskilda åtaganden som hade ingåtts inom ramen för andra förvaltningsmetoder. I fråga om budgetstöd konstaterade revisionsrätten att när det gäller kommissionens dynamiska tolkning (22) visade EuropeAid på ett tillräckligt formaliserat och strukturerat sätt att man uppfyllde kriterierna för stödberättigande i Cotonouavtalet. 22. Kommissionen välkomnar revisionsrättens erkännande av de betydande förbättringar som gjorts under 2009/2010 avseende uppbyggnad och formalisering av förfarandet för att bedöma och påvisa förenligheten med kraven för stödberättigande.

Betalningar

23. Vid revisionen av betalningarna fann revisionsrätten att betalningarna innehöll väsentliga fel. 23. Se svaret på punkt 19.

Projektbetalningar

24. Kvantifierbara och icke kvantifierbara fel konstaterades för alla typer av projekt, med undantag för kontrakt om leveranser.

25. De främsta typerna av kvantifierbara fel i projektbetalningar som upptäcktes var följande: 25.

a) Exakthet: räknefel.

b) Förekomst: fakturor eller andra styrkande handlingar för utförda tjänster eller levererade varor saknades, och redovisade kvantiteter översteg de arbeten som utförts.

c) Stödberättigande: efterlevnad av regler för upphandlingsförfaranden, utgifter som uppkommit utanför genomförandeperioden eller som gällde verksamhet och tjänster som inte angavs i kontraktet och felaktigt utbetalad moms. c) Kommissionen har utfärdat nya instruktioner vad gäller problemet med skatter som tas ut av mottagarländerna. Dessa instruktioner bör förenkla hanteringen av vissa fakturor som omfattas av mervärdesskatt.

26. De vanligaste typerna av icke kvantifierbara fel gällde genomförandegarantier (23) som inte hade justerats efter det att de kontrakterade beloppen hade höjts, förfaranden för godkännande och kontraktstilldelning som inte hade följts när det gällde administrativa utgifter godkända av generaldirektoratet för yttre förbindelser, otillräckliga styrkande underlag och inkonsekvenser i kontraktsregler.

Betalningar av budgetstöd

27. Revisionsrättens granskning av betalningar av budgetstöd visade att de innehöll en hög frekvens av icke kvantifierbara fel på grund av att man inte på ett tillräckligt strukturerat sätt kunde visa att regeringarna i mottagarländerna hade gjort tillfredsställande framsteg när det gällde förvaltningen av de offentliga finanserna. Den främsta förklaringen var att det inte fanns någon lämplig bedömningsram, eftersom vissa av mottagarregeringarnas reformprogram för förvaltning av offentliga finanser bara var i förberedelsestadiet eller inte innehöll realistiska, tydliga och prioriterade mål. I några fall innehöll delegationernas bedömningsrapporter om förvaltningen av de offentliga finanserna inte någon bedömning av framstegen i förhållande till de mål som hade satts upp för referensperioden. Efter det att en omarbetad ram för övervakning av och rapportering om framsteg inom förvaltning av offentliga finanser infördes i juni 2010 konstaterades det dock inga sådana fel i de transaktioner som granskades för den senare halvan av 2010. 27. Kommissionen välkomnar iakttagandet att inga felaktigheter har upptäckts när det gäller bedömningen av framstegen i den offentliga ekonomiska förvaltningen sedan man i juni 2010 införde en reviderad ram för att bedöma framstegen i offentlig ekonomisk förvaltning. Kommissionen följer strikt denna metod.

Systemens ändamålsenlighet

28. I bilaga 2 sammanfattas resultatet av systemgranskningen. Revisionsrätten konstaterade att systemen var delvis ändamålsenliga när det gällde att garantera att transaktionerna var korrekta.

29. Såsom anges i punkt 4 är EuropeAids uppdrag att genomföra merparten av de instrument för externt bistånd (24) som finansieras genom Europeiska unionens allmänna budget och EUF. Revisionsrättens iakttagelser om både ändamålsenligheten i systemen för övervakning och kontroll och tillförlitligheten i generaldirektörens årliga verksamhetsrapport och förklaring gäller därför, om inget annat anges, EuropeAids hela ansvarsområde.

Kontrollmiljö

30. Revisionsrätten bedömer att EuropeAids kontrollmiljö är ändamålsenlig både vid delegationerna och vid huvudkontoret.

31. EuropeAid har en tydlig kontrollstrategi för att förebygga eller upptäcka och korrigera fel och kommissionens normer för intern kontroll har till stor del införts. Under 2010 fortsatte EuropeAid sina ansträngningar för att ytterligare förbättra sina system för övervakning och kontroll. Såsom anges i kommissionens svar på revisionsrättens årsrapporter om EUF för 2008 (25) och 2009 (26) har EuropeAid utarbetat och börjat tillämpa en handlingsplan för en bättre förvaltning och kontroll inom EuropeAid (handlingsplanen) (27). I handlingsplanen tas de flesta iakttagelser och rekommendationer från revisionsrättens tidigare årsrapporter upp och den innehåller också åtgärder som ska leda till att personalstyrkan är mer i linje med EuropeAids mål (28). Planen har dock precis börjat genomföras 2010. 31. Handlingsplanen för en bättre förvaltning och kontroll inom EuropeAid genomförs enligt planerna, varvid många av åtgärderna redan har genomförts i mitten av 2011. I juli 2011 kommer en viktig verksamhet att inledas, nämligen införandet av ett nytt webb-/baserat rapporteringsverktyg genom vilket två rapporter ska lämnas per år (External Assistance Management Report) med resultatindikatorer tagna från ledningsinformationssystemet.

Förhandskontroller

32. Revisionsrätten bedömde att utanordnarnas förhandskontroller vid EuropeAids huvudkontor och vid delegationerna var delvis ändamålsenliga när det gällde att upptäcka och korrigera fel.

Projekt

33. När det gäller projektbetalningar konstaterade revisionsrätten att det fanns brister i kontrollerna av utgifternas riktighet, inträffande och stödberättigande (se punkt 25). Beroende på typen av kontrakt baseras EuropeAids förhandskontroller ofta till stor del på intyg från externa tillsynsmän (för bygg- och anläggningskontrakt) eller externa revisioner och utgiftskontroller (för programkostnadsförslag, bidrag och avgiftsbaserade tjänsteavtal). Frekvensen av de fel som revisionsrätten fann i utgifter som hade undergått sådana externa certifieringar, revisioner och kontroller visar dock att den säkerhet som de kan ge är begränsad. Exempelvis fann revisionsrätten fel i tolv transaktioner som gällde bidragskontrakt som alla hade godkänts efter det att externa revisioner eller utgiftskontroller hade genomförts. 33. Kommissionen förlitar sig inte bara på dessa utgiftskontroller för att skapa säkerhet. EuropeAids (obligatoriska) revisionsmetod inbegriper en årlig riskbedömning av projekten för att välja ut verksamheter som bör genomgå en risksensitiv revision – ofta utöver de obligatoriska utgiftskontrollerna. Dessutom fortsätter EuropeAid sina insatser för att höja kvaliteten på utgiftskontrollerna – senast genom utfärdandet av obligatoriska standardiserade uppdragsspecifikationer för revisorer (på uppdrag av kommissionen eller av mottagarna). Delegationerna och huvudkontoret spelar också en roll vad gäller att se över kvaliteten på utgiftsdeklarationerna.

Budgetstöd

34. När det gäller budgetstöd var en stor förbättring att ett nytt format och ett nytt system för delegationernas årliga rapportering om reformer av system för förvaltning av offentliga finanser i mottagarländerna hade införts under andra halvan av 2010. Åtgärden syftar till att garantera att utbetalningarna bygger på en strukturerad bedömning av betalningsvillkoren. Vissa av mottagarregeringarnas reformprogram för förvaltning av offentliga finanser var bara i förberedelsestadiet eller innehöll inte realistiska, tydliga och prioriterade mål, vilket gjorde det svårt att utföra en strukturerad bedömning av vilka framsteg som hade uppnåtts tack vare reformen (se punkt 27). 34. Kommissionen välkomnar revisionsrättens erkännande av den förbättring som gjorts genom införandet av det nya formatet för den årliga rapporteringen av framstegen vad gäller reformer av system för förvaltning av de offentliga finanserna. När denna metod väl är konsoliderad väntar man sig få större klarhet om mål och användning av lämpliga referensperioder för utvärdering.

Uppföljning och övervakning

35. Revisionsrätten bedömde att uppföljningen och övervakningen vid EuropeAids huvudkontor var ändamålsenlig och att den var delvis ändamålsenlig vid delegationerna.

EuropeAids huvudkontor

36. Vid EuropeAids huvudkontor finns ett antal verktyg för övervakning av den operativa verksamheten och nyckelkontrollernas funktion.

37. Vid huvudkontoret analyseras delegationernas halvårsvisa förvaltningsrapporter om externt stöd så att man kan övervaka projektgenomförandet i mottagarländerna och andra aspekter, som delegationernas interna kontroller och personalresurser. Revisionsrätten konstaterade att rapporterna från de delegationer som besöktes under 2010 gav relevant och tillförlitlig information. Syftet med EuropeAids handlingsplan är att ytterligare stärka rapporternas roll som en central del i kontrollerna och att göra dessa rapporter till basen för kontrollerna och till det huvudsakliga verktyget för redovisningsskyldighet mellan delegationerna och huvudkontoret. I detta sammanhang krävs det för första gången att delegationscheferna ger en årlig förklaring om resultatet av och korrektheten i transaktionerna för budgetåret 2011, i syfte att stödja generaldirektörens årliga förklaring (29).

38. Kontrollbesöken vid delegationerna är till hjälp när EuropeAids huvudkontor bedömer projektgenomförandet och lämpligheten i delegationernas interna organisation, system och processer. Förutom 14 kontrollbesök under året gjorde EuropeAid en analys av resultatet från 14 kontrollbesök som gjordes 2008 och 2009. I analysen framhölls att det finns behov av att ytterligare bygga ut kapaciteten vid delegationernas operativa och finansiella avdelningar och utöka partnerländernas projektövervakning och egenansvar.

39. I slutet av 2009 utfärdade EuropeAids huvudkontor kompletterande riktlinjer för delegationernas kontrollbesök på plats, bland annat när det gällde urvalskriterier som ska garantera att både operativa och finansiella aspekter täcks. De flesta av de delegationer som revisionsrätten besökte 2010 följde dock ännu inte de rekommenderade förfarandena (se punkt 44). Revisionsrätten konstaterade också att EuropeAids huvudkontor och delegationerna fortsatte att ge stöd till EUF:s nationella utanordnare för att utöka partnerländernas projektövervakning och egenansvar (se punkt 43). 39. EuropeAids nuvarande riktlinjer för kontrollbesök på plats är inte obligatoriska. EuropeAid håller för närvarande på att överväga om hur det på ett bättre sätt ska systematisera övervakningsramen (inklusive kontrollbesök på plats), inom ramen för de begränsade resurser som gäller för personal, budget för tjänsteresor och med hänsyn tagen till säkerhetsfrågor. EuropeAid planerar särskilt att införa fleråriga övervaknings- och utvärderingsplaner och att utöka riktlinjerna för rapportering och övervakning – framför allt i 2011 års nya utformning av förvaltningsrapporterna om externt bistånd (som delegationerna lämnar två gånger per år) och de nya riktlinjerna för program- och projektcykelstyrningen.

40. Revisioner som görs på uppdrag av EuropeAid enligt ramkontraktsöverenskommelsen ger värdefull information om brister i systemen som påverkar projektens kontrollsystem och om storleken och karaktären på de utgifter som potentiellt är icke stödberättigande. EuropeAids huvudkontor analyserar och följer upp granskningsresultaten varje år. Merparten av iakttagelserna är återkommande och gäller dokumentation som saknas eller är otillräcklig och genomförandeorganisationernas användning av oriktiga upphandlingsförfaranden. Ett betydande framsteg i detta sammanhang var de verktyg för ekonomisk förvaltning för mottagare av EU-medel när det gäller externa åtgärder som färdigställdes och spreds i slutet av 2010 i syfte att öka genomförandeorganisationernas kunskap om reglerna för ekonomisk förvaltning och stödberättigande.

41. EuropeAids huvudkontor granskar även efterlevnadsaspekter genom efterhandskontroller av transaktioner. Liksom tidigare år upptäcktes vid dessa kontroller ofta fel som gällde ofullständiga och oriktiga uppgifter i EuropeAids informationssystem Cris (30). Vid kontrollerna konstaterades också att dokumentationen av upphandlingsförfaranden var bristfällig. De fel som hade en ekonomisk inverkan gällde dock främst förskottsbetalningar som felaktigt hade godkänts, men de kommer troligtvis att korrigeras innan kontrakten löper ut. Trots att EuropeAid under årens lopp ytterligare har utvecklat systemet för efterhandskontroller av transaktioner är det fortfarande inte ändamålsenligt när det gäller att upptäcka fel i de underliggande transaktionernas korrekthet eller brister i de förhandskontroller som utanordnarna gör. 41. EuropeAid håller för närvarande på att se över sin interna kontrollstruktur och ska på nytt se över kostnadseffektiviteten vad gäller systemet för efterhandskontroller av transaktioner.

42. EuropeAid har inte inrättat några system för förvaltningsinformation för övervakning av resultaten och uppföljningen av besöken på plats, de externa revisionerna och utgiftskontrollerna, vilket gör det svårt för generaldirektören och delegationscheferna att försäkra sig om att korrigerande åtgärder har vidtagits i tid, särskilt när det gäller korrigering av de fel som har konstaterats. Dessutom är EuropeAids informationssystem Cris-Audit och Cris-Recovery Orders (betalningskrav) ännu inte sammankopplade, vilket gör det svårare att övervaka de korrigerande åtgärderna. 42. Avsaknaden av ett standardiserat it-verktyg innebär inte att iakttagelser vid revisioner och övervakning inte följs upp. Varje utanordnare som fått ansvar genom vidaredelegering följer upp revisionerna och utfärdar vid behov betalningskrav. EuropeAid förväntar sig att systemmodulerna för hanteringen av revisionsresultaten och för att upprätta betalningskrav ska kopplas samman i ledningsinformationssystemet (CRIS) före utgången av 2011. Se också svaren på punkterna 31 och 62 c.

Delegationer

43. Liksom tidigare år upptäckte revisionsrätten dåligt dokumenterade och icke ändamålsenliga kontroller hos de flesta nationella utanordnarna i de länder som får stöd från EUF. EuropeAids huvudkontor och delegationerna ger ofta tekniskt stöd för att förbättra dessa kontroller, men ofta med begränsat resultat, antingen på grund av att de nationella utanordnarna inte utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt eller på grund av begränsade resurser eller hög personalomsättning. 43. Se svaret på punkt 8.

44. De flesta av de delegationer som revisionsrätten besökte 2010 följde inte EuropeAids riktlinjer om kontrollbesök på plats (se punkt 39). De sammanfattande slutsatser som EuropeAid drog 2010 efter 14 kontrollbesök vid delegationer som genomfördes under perioden mars 2008 till september 2009 (31) är att delegationerna har knappa resurser som ofta begränsar deras kapacitet att utföra vissa viktiga övervakningsverksamheter, som övervakning av projekt på plats, särskilt när det gäller de ekonomiska aspekterna. EuropeAids handlingsplan tar upp behovet av att utöka projektövervakningen (32). 44. Se också svaren på punkterna 39 och 62 c.

Externa revisioner

45. Revisionsrätten bedömde att den externa revisionen var ändamålsenlig när det gällde EuropeAids huvudkontor och delvis ändamålsenlig när det gällde delegationerna.

EuropeAids huvudkontor

46. EuropeAids huvudkontor har utvecklat en gemensam metod för utarbetande, genomförande och uppföljning av årliga granskningsplaner som är obligatorisk för EuropeAids huvudkontor och delegationerna. En stor förbättring 2010 var införandet av gemensamma riktmärken som innebär att revisionerna varje år ska täcka 5 %. EuropeAids huvudkontor följde denna metod. 46. Kommissionen välkomnar revisionsrättens erkännande av de betydande förbättringar som år efter år gjorts vad gäller EuropeAids externa revisioner.

47. EuropeAids huvudkontor övervakar noggrant delegationernas externa revisioner och kvaliteten på de externa revisioner som utförs inom ramen för kommissionens ramavtal för revision. Fullständiga årliga kvalitetsgranskningar ger användbar information om behovet av ytterligare förbättringar och utgör grunden för ytterligare anvisningar och riktlinjer till externa revisorer.

Delegationer

48. I de flesta avseenden har delegationerna utfört sina externa revisioner i enlighet med metoden. Revisionsrätten konstaterade dock att det fortfarande finns flera områden som måste förbättras. Som redan nämndes i revisionsrättens årsrapport om EUF för 2009 (33) gör personalbegränsningar vid delegationerna att deras kapacitet att inleda riskbaserade revisioner begränsas, eftersom obligatoriska revisioner prioriteras. Detta gör också att det avslutande revisionsarbetet tar längre tid, vilket medför en risk för att icke stödberättigande utgifter kan bli omöjliga att återvinna. 48. Det stämmer visserligen att brist på personal kan leda till att det avslutande revisionsarbetet drar ut på tiden, men risken för att medel blir omöjliga att återvinna är ändå ytterst liten, eftersom alla obligatoriska revisionsrapporter måste ha inkommit innan kommissionen kan göra sin slutbetalning.

Internrevision

49. Revisionsrätten bedömde att internrevisionen var ändamålsenlig.

50. Internrevisionsfunktionen (34) fungerade i enlighet med målet att ge generaldirektören säkerhet om att processerna för riskhantering, kontroll och inre styrning är ändamålsenliga och effektiva. Personalbristen åtgärdades 2009 och internrevisionsfunktionen kunde genomföra sin arbetsplan för 2010 fullt ut.

51. Den genomsnittliga tid som det tog för EuropeAids avdelningar att kommentera utkasten till granskningsrapporter och följa upp rekommendationerna från internrevisionsfunktionen och tjänsten för internrevision (IAS) minskade betydligt 2010 (35). Det förekom fortfarande stora förseningar i genomförandet av några rekommendationer från tidigare år som till största delen handlade om personalfrågor och it-frågor. 51. Det kraftigt försenade genomförandet av revisionsrekommendationerna är kopplat till personalfrågor och it-system, vilka båda är mycket svåra att genomföra snabbt, mot bakgrund av den tid det tar att ändra och genomföra strategier inom en planeringstid på ett år. Genomförandet av samtliga rekommendationer görs omsorgsfullt och följs regelbundet upp inom EuropeAid, också genom dess förvaltningsrapportering som görs var sjätte månad.

Tillförlitligheten i kommissionens skriftliga uttalanden

52. I bilaga 3 sammanfattas resultatet av granskningen av kommissionens skriftliga uttalanden.

53. Den årliga verksamhetsrapporten ger en rättvisande bild av genomförandet och resultaten av de olika befintliga systemen för övervakning och kontroll. Den är tydlig och informativ, framför allt tack vare att kvantitativa indikatorer används. I rapporten anges att med tanke på utformningen och resultaten av den fleråriga kontrollstrukturen anser inte EuropeAid att den kvarstående felprocenten (36) i dess portfölj förtjänar en reservation i generaldirektörens förklaring. Det ges dock fortfarande inga bevis som styrker detta påstående. 53. Kommissionen anser att de kvalitativa och kvantitativa indikatorer som utgör de fyra hörnstenarna för tillförlitlighet i Europe-Aids årliga verksamhetsrapport verkligen ger den nödvändiga dokumentationen till stöd för generaldirektörens förklaring om rimlig säkerhet och ger en riktig bedömning av den ekonomiska förvaltningen i EuropeAid när det gäller korrekthet.

54. För att demonstrera hur olika kontrollnivåer bidrar till upptäckt och korrigering av fel presenterade EuropeAid för första gången en sammanfattning av de fel som hade upptäckts och korrigerats genom förhandskontroller och efterhandskontroller av transaktioner (37). Dessa uppgifter är dock ofullständiga, eftersom det inte finns någon fullständig information om vilka fel som upptäckts och korrigerats efter de revisioner och utgiftskontroller som EuropeAid har påbörjat utanför ramkontraktet för revision eller som stödmottagarna har påbörjat. 54. I den årliga verksamhetsrapporten anges tydligt att de uppgifter där det anges att revisorerna har upptäckt och korrigerat felaktigheter bara omfattar de revisorer som anlitats genom EuropeAids ramkontrakt för revision, dvs. det faktiska beloppet för de felaktigheter som upptäckts och korrigerats i EuropeAid är mycket högre än det som anges i rapporten. På medellång sikt kan it-utvecklingen göra det möjligt att centralt registrera även de ekonomiska felaktigheter som de lokalt anlitade revisorerna upptäcker, men kostnadseffektiviteten för denna utveckling har ännu inte bedömts fullt ut.

55. EuropeAid har ännu inte utvecklat någon nyckelindikator för den beräknade ekonomiska inverkan av kvarstående fel efter det att alla förhands- och efterhandskontroller har genomförts. Som redan angavs i revisionsrättens årsrapport om EUF för 2009 (38) kan EuropeAid, eftersom det inte finns någon sådan indikator, inte visa att den ekonomiska inverkan av brister och fel ligger under den fastställda väsentlighetströskeln. Revisionsrätten noterar att EuropeAid håller på att utveckla en metod för att tillhandahålla sådan information (39). 55. EuropeAids arbete med att utveckla en metod för att bedöma kvarstående fel i generaldirektoratets insatser (så snart alla kontroller har genomförts) inleddes som planerat under 2010 och fortsätter enligt planerna under 2011. Metoden godkändes i mars 2011 och en pilotundersökning inleddes i maj 2011 för att testa den och utarbeta ett detaljerat arbetsprogram för att genomföra den fullt ut.

56. När det gällde budgetåret 2010 förklarade EuropeAids generaldirektör att han hade uppnått rimlig säkerhet om att befintliga kontrollförfaranden gav nödvändiga garantier för att transaktionerna var korrekta. Revisionsrätten kan utifrån sin revision inte bekräfta detta påstående. Revisionsrätten konstaterade att EuropeAids system var delvis ändamålsenliga och att de betalningar som EuropeAid gjorde från EUF och från Europeiska unionens allmänna budget för yttre förbindelser och utvecklingssamarbete som helhet innehöll väsentliga fel (40). 56. Kommissionen har utarbetat sina kontroller så att de täcker de fleråriga projektens hela livscykel. Den anser att dessa övervaknings- och kontrollsystem är ändamålsenliga och att de har förbättrats betydligt under åren. Revisonsrättens rekommendationer har följts. Revisionsrätten medger att många förbättringar har gjorts, vilket har lett till att viktiga delar i det centrala kontrollsystemet har bedömts som ändamålsenliga; för 2010 inbegriper detta även värderingen att EuropeAids kontrollsystem är ändamålsenligt. Se även svaret på punkt 19.

57. Revisionsrätten anser att generaldirektörens förklaring och årliga verksamhetsrapport ger en delvis rättvisande bedömning av den ekonomiska förvaltningen i fråga om korrekthet. 57. Se svaret på punkt 53.

Slutsatser och rekommendationer

Slutsatser

58. På grundval av sitt revisionsarbete drar revisionsrätten slutsatsen att räkenskaperna för EUF för det budgetår som slutade den 31 december 2010 i allt väsenligt ger en rättvisande bild av EUF:s finansiella ställning och av resultaten av transaktioner och kassaflöden för året i enlighet med bestämmelserna i budgetförordningen och de redovisningsregler som räkenskapsföraren har antagit.

59. På grundval av sitt revisionsarbete drar revisionsrätten följande slutsatser för det budgetår som slutade den 31 december 2010: 59.

a) EUF:s inkomster innehöll inte några väsentliga fel.

b) EUF:s enskilda åtaganden innehöll inte några väsentliga fel, men en hög frekvens av icke kvantifierbara fel.

c) EUF:s betalningar innehöll väsentliga fel. c) Se svar på punkt 19.

60. På grundval av sitt revisionsarbete drar revisionsrätten slutsatsen att EuropeAids system för övervakning och kontroll var delvis ändamålsenliga när det gällde att garantera att betalningarna var korrekta. 60. Se svaret på punkt 56.

61. Som revisionsrätten har konstaterat i tidigare årsrapporter om EUF har EuropeAid inrättat en heltäckande kontrollstrategi, men brister kvarstår på vissa områden. I slutet av 2010 inledde EuropeAid en handlingsplan för en bättre förvaltning och kontroll inom EuropeAid. Planen tar upp många iakttagelser och rekommendationer från revisionsrättens tidigare och senaste årsrapport och kan innebära betydande förbättringar för utformningen och genomförandet av EuropeAids system för övervakning och kontroll. 61. Se svaret på punkt 31.

Rekommendationer

62. Bilaga 4 visar resultatet av revisionsrättens uppföljning av hur rekommendationer i tidigare årsrapporter har genomförts. Till följd av denna uppföljning och av granskningsresultatet och slutsatserna för 2010 rekommenderar revisionsrätten att EuropeAid slutför följande åtgärder som anges i dess handlingsplan: 62.

a) Ta fram en nyckelindikator för den beräknade ekonomiska inverkan av kvarstående fel efter det att alla förhands- och efterhandskontroller har genomförts (se punkt 55 (41)). a) EuropeAids arbete med att utveckla en metod för att bedöma den kvarstående felnivån i generaldirektoratets insatser (så snart alla kontroller har genomförts) inleddes som planerat under 2010 och fortsätter enligt planerna under 2011. Metoden godkändes i mars 2011 och en pilotundersökning inleddes i maj 2011 för att testa den och utarbeta ett detaljerat arbetsprogram för att genomföra den fullt ut.

b) Bedöma kostnadseffektiviteten i de olika kontrollerna, särskilt i systemen för efterhandskontroll av transaktionerna (se punkterna 41 och 61 (42)). b) Kommissionen började arbeta med kontrollernas kostnadseffektivitet i samband med en mer omfattande översyn av EuropeAids kontrollstrategi under 2010. Detta arbete ska ses över och inledas på nytt under 2011/2012 mot bakgrund av det slutliga resultatet av den pågående översynen av budgetförordningen. Se även svaret på punkt 41.

c) Öka ändamålsenligheten i projektövervakningen, bland annat besök på plats, på grundval av fleråriga övervaknings- och utvärderingsplaner (se punkt 44). c) EuropeAid planerar att införa fleråriga övervaknings- och utvärderingsplaner och att stärka riktlinjerna för övervakning och rapportering – framför allt i 2011 års nya utformning av förvaltningsrapporterna om externt bistånd (som delegationerna lämnar två gånger per år) och de nya riktlinjerna för program- och projektcykelstyrning.

63. Revisionsrätten rekommenderar också EuropeAid att vidta följande åtgärder: 63.

a) Göra en översyn av tillförlitligheten i intygen från de externa tillsynsmännen, revisionerna och utgiftskontrollerna (se punkt 33). a) Kommmissionens anställda gör en översyn av intygen från de externa tillsynsmännen, revisionerna och utgiftskontrollerna i förhållande till deras kvalitet och tillförlitlighet. Under 2008 gjorde kommissionen det obligatoriskt med tekniska revisioner för alla avtal om byggnadsarbeten som överstiger 15 miljoner euro och utfärdade senare standardiserade uppdragsspecifikationer. De tekniska revisionerna täcker projektets hela livscykel från utformning till genomförande och kontroll av tillsynsmännens intyg. Samtliga fördelar med dessa ändringar var inte nödvändigtvis ännu synbara under 2010. Kommissionen håller också på att överväga eventuella mekanismer för att höja kvaliteten på de utgiftskontroller som görs på uppdrag av mottagarna.

b) Införa system för förvaltningsinformation som gör det möjligt för generaldirektören och delegationscheferna att bättre övervaka uppföljningen av resultaten från besöken på plats, externa revisioner och utgiftskontroller (se punkt 42). b) Kommissionen utvecklar ledningsinformationssystem (särskilt genom ett nytt webbaserat rapporteringssystem för delegationerna) som gör det möjligt för ledningen att bättre övervaka den operativa och ekonomiska förvaltningen av de uppgifter som finns tillgängliga på området. Se även svar på punkt 62.c.

c) Koppla ihop informationssystemen Cris Audit och Cris Recovery Orders (se punkt 42). c) EuropeAid förväntar sig att systemmodulerna för hanteringen av revisionsresultaten och för att upprätta betalningskrav ska kopplas samman i ledningsinformationssystemet (CRIS) före slutet av 2011.

d) Fortsätta sina ansträngningar för att se till att delegationerna registrerar uppgifter i informationssystemet Cris i tid och på ett fullständigt sätt (se punkterna 18 och 41). d) EuropeAid kommer att fortsätta de betydande insatser som inleddes 2009 för att förbättra kvaliteten på de uppgifter som registreras. Därför inleddes under 2010/2011 större översyner av kontrakts- och revisionsmodulerna i ledningsinformationssystemet (CRIS).

64. När det gäller budgetstöd rekommenderar revisionsrätten att EuropeAid gör följande: 64.

a) Se till att delegationerna alltid tillämpar det nya formatet och det nya systemet för delegationernas årliga rapportering om reformer av systemen för förvaltning av offentliga finanser i mottagarländerna så att de på ett strukturerat och formaliserat sätt kan visa vilka framsteg som görs när det gäller förvaltningen av de offentliga finanserna (se punkt 34). a) Kommissionen ska säkerställa att det reviderade formatet strikt tillämpas för att förstärka dess strukturerade och formaliserade tillvägagångssätt vid bedömningen av framsteg i offentlig ekonomisk förvaltning.