Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om investeringstjänster och reglerade marknader samt om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG"

(KOM(2002) 625 slutlig - 2002/0269 (COD))

(2003/C 220/01)

Den 16 december 2002 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 juni 2003. Föredragande: Dagmar Boving.

Vid sin 400:e plenarsession den 18 och 19 juni 2003 (sammanträdet den 18 juni) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 60 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Sammanfattning av kommissionens dokument

1.1. Genom investeringstjänstedirektivet, som antogs 1993, försökte man fastställa på vilka villkor värdepappersföretag och banker som auktoriserats i sitt hemland och som står under tillsyn i det landet får tillhandahålla specificerade tjänster i andra medlemsstater.

1.2. Det befintliga direktivet utgör inte längre en effektiv ram för gränsöverskridande värdepapperstransaktioner inom EU:

- Det medför inte en tillräckligt hög grad av harmonisering för att möjliggöra ett effektivt ömsesidigt erkännande av tillstånd för värdepappersföretag.

- Det innehåller omoderna bestämmelser om investerarskydd.

- Det omfattar inte hela utbudet av investerarinriktade tjänster.

- Det ger inga meningsfulla svar på de reglerings- och konkurrensfrågor som uppstår när börser börjar konkurrera med varandra och med nya transaktionsplattformar.

- Direktivets bestämmelser om regleringen av marknadsstrukturen är frivilliga.

- Det ger ingen enhetlig bas för gränsöverskridande samarbete.

- Bestämmelserna i direktivet är oflexibla och omoderna.

1.3. Syftet med det nya direktivet är att skydda investerarna och marknadens integritet genom att ställa upp harmoniserade krav för de auktoriserade intermediärernas verksamhet samt att främja rättvisa, effektiva och integrerade finansiella marknader som är öppna för insyn. Man vill skapa en regelram där skyldigheterna är anpassade till de olika marknadsaktörernas specifika riskprofil. Direktivet skall underlätta integrationen av andrahandsmarknaderna för finansiella instrument genom harmoniserade regler för affärer som genomförs med kunder, i kunders namn eller för egen räkning och genom att främja öppenhet i organiserade handelssystems funktion. Följande åtgärder kommer att prioriteras:

- Regler som innebär en harmonisering av vilken information som emittenter skall offentliggöra och i vilken form.

- Säkerställa marknadens integritet, förhindra marknadsmissbruk.

- Göra det möjligt för företag för kollektiva investeringar att utnyttja den inre marknadens friheter.

- Främja ett effektivt och konkurrenskraftigt clearing- och avvecklingssystem för gränsöverskridande värdepapperstransaktioner.

2. Detaljerad genomgång av förslaget

2.1. En effektiv, öppen och integrerad infrastruktur för finansiella transaktioner

2.1.1. I samband med integrerade mäklares/handlares verksamhet måste kunderna särskilt kunna lita på att dessa handlar i kundens intresse. Därför innehåller direktivförslaget ett särskilt investerarskydd då det är fråga om internalisering.

2.1.2. Spelreglerna måste utformas så att uppdragen utförs i investerarens intresse och så att de främjar det finansiella systemets totala effektivitet.

2.1.3. Risker för investerarskyddet och för marknadens effektivitet måste vara uteslutna. Detta kräver ett antal åtgärder som skall förhindra att uppdelningen av handeln på flera olika marknadsplatser och handelskanaler leder till att likviditeten splittras upp och marknadsaktörerna förhindras att identifiera ömsesidigt fördelaktiga affärsmöjligheter. En av de viktigaste åtgärderna är att säkerställa god insyn så att tillräckligt med information är tillgänglig för marknadsaktörerna inom hela EU om villkoren för de senast avslutade transaktionerna, om aktuella affärsmöjligheter på alla marknadsplatser samt om alla handelssystem och andra transaktionskanaler.

2.1.4. Konkurrens och förnyelse skall begränsas i så liten utsträckning som möjligt. Skillnader i regleringar får inte underminera förmågan att dra till sig likviditet hos de institutioner/börser vars verksamhet omfattas av vissa regleringar.

2.1.5. Genom direktivet skall det upprättas en konsekvent och riskkänslig ram för regleringen av de viktigaste typerna av uppdragssystem för transaktioner.

- Det innebär proportionerliga regleringsingrepp för att garantera investerarskyddet och hantera hoten mot marknadseffektiviteten.

- Förslaget berör också det konkurrens- och regleringsmässiga samspelet som uppstår när olika handelsplattformar och handelsmetoder existerar sida vid sida men omfattas av olika varianter av marknad och investerarorienterade regleringar.

2.1.6. För att nå målen måste det finnas ett omfattande regelverk som reglerar insynen när det gäller handelsinformation. Kraven på insyn skall möjliggöra ett effektivt, gränsöverskridande samspel i realtid mellan olika handelsintressen. Tanken är att det skall finnas olika grader av insyn.

2.1.7. Förslaget skall säkerställa att transaktioner vid sidan av börsen endast sker när det kan påvisas att de ligger i kundens intresse. Förslaget tvingar värdepappersföretagen att regelbundet undersöka vilka marknadsplatser som erbjuder de bästa villkoren för kunderna.

2.1.8. I förslaget behålls den särskilda ställningen och det särskilda auktorisationssystemet för reglerade marknader. Man försöker fastställa vissa gemensamma huvudprinciper för godkännande, reglering och tillsyn av reglerade marknader. Detta innebär:

- att identifiera behörig myndighet och tillämplig lagstiftning,

- att införa krav som gäller marknadsoperatören,

- att fastställa omfattande krav på insyn före och efter transaktionen.

2.1.9. I direktivet anges huvudprinciper för hur en reglerad marknad kan ta upp instrument till handel inom sitt system, samtidigt som de detaljerade bestämmelser som skall säkerställa att dessa principer omsätts i verkligheten får utformas på nivå 2. Varje reglerad marknad skall tillämpa de tillträdesregler som givits förhandsgodkännande från de offentliga myndigheterna och som syftar till att säkerställa att instrumenten kan handlas fritt och transaktionerna avvecklas i praktiken. I detta sammanhang kan man nämna:

- Införandet av en ny huvudtjänst inom ramen för investeringstjänstedirektivet beträffande tillhandahållandet av ett multilateralt handelssystem. Det kommer att göra det möjligt för organ som tillhandahåller sådana system att godkännas som värdepappersföretag omfattade av motsvarande regleringar.

- Organisatoriska krav på MTF-plattformar.

- Krav på insyn före och efter transaktionen när det gäller aktietransaktioner som verkställs inom en MTF-plattform.

- Undantag från ombuds skyldigheter för transaktioner som verkställs inom en MTF-plattform.

2.1.10. I förslaget föreslås en systematisk modernisering av de skyldigheter som åläggs värdepappersföretag när de utför transaktioner utanför de regler och system som gäller på en reglerad marknad eller en multilateral handelsplattform (MTF-plattform). Denna skall omfatta:

- Införande av separata bestämmelser om intressekonflikter.

- Förstärkning av kraven på "bästa möjliga utförande".

- Införande av bestämmelser för hantering av kundorder.

- Insynskrav efter transaktionen: En skyldighet för alla värdepappersföretag som genomför handel i värdepapper att, i så nära realtid som möjligt, offentligt redovisa priser och volymer för avslutade transaktioner.

- Insynskrav före transaktionen: En skyldighet för värdepappersföretag att lämna uppgift om limiterade order från kunder samt en skyldighet att avge fasta offentliga köp- och säljbud för transaktioner av en storlek som privata investerare vanligen tillämpar när det gäller aktier.

- Det obligatoriska offentliggörandet av kurser bör begränsas till transaktioner av privatkundsstorlek i mycket likvida värdepapper.

2.2. Skydd för investerare och regelverk för värdepappersföretag

2.2.1. Värdepappersföretagens ursprungliga auktorisation och de villkor som satts upp för att de skall få driva sin verksamhet bör harmoniseras.

2.2.2. Förslaget innebär en långtgående modernisering och förstärkning av värdepappersföretagens rättigheter och skyldigheter:

- De fortlöpande kapitalkraven är en förutsättning för värdepappersföretagens auktorisation och för deras verksamhet. Värdepappersföretag som uteslutande sysslar med investeringsrådgivning undantas från skyldigheterna i direktivet om investeringstjänster.

- Däremot skall värdepappersföretagen vara skyldiga att informera om intressekonflikter i verksamheten och se till att dessa konflikter inte är till nackdel för kunderna. De skall också vidta organisatoriska och administrativa försiktighetsåtgärder med avseende på intressekonflikterna, så att kundernas intressen inte påverkas negativt.

2.3. Uppföranderegler vid tillhandahållande av investeringstjänster till kunder

2.3.1. Genomförandet av de tidigare bestämmelserna har hindrats av bristande klarhet i fråga om begreppens tolkning och om den roll som myndigheterna i hemmedlemsstaten respektive värdmedlemsstaten skall ha. I direktivet föreskrivs en tydlig och rättsligt bindande vägledning för arbetet med att omsätta dessa grundprinciper i praktiken.

2.3.2. Ett av direktivets huvudsyften är att införa en separat bestämmelse som reglerar kravet på "bästa möjliga utförande" i fråga om mäklarnas/handlarnas skyldigheter.

- Alla värdepappersföretag som bedriver verksamhet för kunders räkning skall vara skyldiga att visa "tillbörlig noggrannhet" för att säkerställa att ordern utförs på de villkor som är mest fördelaktiga för kunden.

- Värdepappersföretagen måste kunna visa att man gjort rimliga ansträngningar för att uppnå bästa möjliga utförande för kundens räkning. Villkoren för detta anges i förslaget.

- Värdepappersföretagen åläggs också att regelbundet ompröva sina rutiner för att se till att kunderna garanteras "bästa möjliga utförande".

- Enligt bestämmelserna om hantering av kundorder bör investerarna vara fullt medvetna om olika befintliga kanaler genom vilka deras order kan komma att utföras.

2.4. Direktivets tillämpningsområde skall utvidgas till att omfatta vissa verksamheter av investeringskaraktär och handelstransaktioner av finansiell karaktär som erbjuds kunderna i stor omfattning eller innebär risker för investerare och marknaden. Investeringsrådgivning skall erkännas som en självständig och allt viktigare finansiell verksamhet. Denna rådgivning bör inte underkastas orättvisa eller alltför betungande rättsliga krav. Den finansiella analysen skall uppfylla stränga yrkesmässiga och etiska normer. Även råvaruderivat inkluderas i direktivet. Definitionen av begreppet råvaruderivat inbegriper vissa terminskontrakt som handlas med på reglerade marknader (eller MTF-plattformar) och som kan avvecklas fysiskt om de har karaktär av finansiella instrument.

2.5. Speciella aspekter

När det gäller clearing och avveckling begränsar sig direktivet till att klargöra rättigheterna för värdepappersföretagen och aktörerna på de reglerade marknaderna med avseende på tillträde till eller val av clearing- och avvecklingsmöjligheter i andra medlemsstater.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Översynen av investeringstjänstedirektivet är av central betydelse för värdepappershandeln. Det fanns helt klart ett behov av ett nytt direktiv på området. Därför välkomnar kommittén i princip det aktuella direktivförslaget. Det gäller inte minst förslagets målsättning att skydda investerarna och marknadens integritet. Det nödvändiga investerarskyddet får dock inte leda till en monopolsituation som innebär att den fria och oberoende investeringsrådgivningen i praktiken avskaffas. Regleringen bör inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt för att skydda kunderna och samtidigt värna om konkurrenskraften.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Förslagen om internalisering är ett steg i rätt riktning. Man måste dock ta hänsyn till att internaliseringen av värdepappershandeln medför ett likviditetsutflöde från de reglerade marknaderna (börserna). Visserligen drar internaliseringssystemen fördel av priserna på en reglerad marknad (börskurserna) och använder dem som referenspriser i sitt eget system (price-taking). Men de bidrar inte själva till den fortsatta prisutvecklingen, eftersom de inte lägger ut sina köp- och säljorder på den reglerade marknaden. Därför tycks det vara meningsfullt att ålägga en systematisk "internaliserare" att agera som s.k. market maker på den aktuella referensmarknaden och därmed bidra till likviditeten. Detta likviditetsbidrag måste inskränka sig till de områden som omfattas av internaliseringen.

4.2. Det är välkommet att direktivförslaget reglerar tillsynen i fråga om konkurrensen mellan börser, multilaterala handelsplattformar (MTF) och internaliseringssystemen.Kommittén ser dessutom positivt på kravet på ökad insyn. Kravet på insyn i det skede som föregår transaktionerna bör dock preciseras och förstärkas. En så central fråga bör om möjligt beslutas på nivå 1.

4.3. Kommittén välkomnar vidare att direktivförslaget tar upp investeringsrådgivning som en särskild värdepapperstjänst. På så vis betonar man skiljelinjen mellan rådgivning och andra värdepapperstjänster. När det inte förekommer någon avtalsreglerad rådgivning bör värdepappersföretagens åligganden på motsvarande sätt begränsas till skyldigheten att tillhandahålla ändamålsenlig information, beroende på om det rör sig om professionella kunder eller ej. För att säkerställa att beprövade "enbart verkställande" tjänster möjliggörs även i framtiden, är det önskvärt med en uttrycklig föreskrift om detta.

4.4. Den uppdelning som görs mellan professionella kunder och övriga kunder är okänd i de flesta medlemsstaterna. Vid klassificeringen av kunderna bör man därför i rimlig utsträckning ta hänsyn till deras kunskaper och erfarenheter med avseende på värdepappershandel samt deras individuella behov. Det behövs ett generellt skydd för de befintliga kundrelationerna.

4.5. Ändamålsenlig information enligt artikel 18 måste också kunna ges på ett standardiserat sätt.

4.6. Befogenheten att utfärda tekniska tillämpningsföreskrifter till uppförandekodexen (art. 18.9) bör baseras på en föregående kostnads-nyttoanalys, något som också krävts av Europaparlamentet.

4.7. I princip välkomnar vi förslagen om bästa möjliga utförande (best execution). Motsvarande bestämmelse i artikel 19.1 i direktivförslaget bör emellertid bara ha karaktären av programförklaring i syfte att slå fast vad som egentligen avses med bästa möjliga utförande. En konkret skyldighet med avseende på uppförande och organisation i artikel 19.2 skulle kunna utformas så att varje företag som tillhandahåller värdepapperstjänster måste vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att garantera ett "bästa genomförande".

4.8. I samband med bästa genomförande bör man skilja mellan olika former av värdepappershandel. Bestämmelserna bör tillämpas enbart när en order inte verkställs via en reglerad marknad. I sådana fall bör man kunna påvisa att en transaktion utanför de reglerade marknaderna i alla händelser inte medför ett lägre pris än börskursen. Vidare bör värdepappersföretagen få ett visst spelrum i fråga om bästa genomförande, samt möjlighet att genom lämpliga förhandsavtal komma överens med kunden om vilken genomförandemetod som normalt skall tillämpas.

4.9. Vid den konkreta utformningen av de tekniska genomförandebestämmelserna inom ramen för kommittéförfarandet bör man ta hänsyn till tjänstens karaktär, de finansiella instrumentens karaktär och de olika värdepappersföretagens struktur. Beträffande den typ av åtgärder som värdepappersföretaget förväntas vidta bör bestämmelserna i artikel 16.4 a kompletteras, så att man också tar hänsyn till om företaget regelbundet eller enbart i enskilda fall berörs av intressekonflikter.

4.10. I arbetet med de tekniska genomförandebestämmelserna bör man i det sammanhanget utgå ifrån en förutseende och välunderrättad kund som kan fatta sina ekonomiska beslut på ett oberoende sätt.

4.11. De limitorder som inte kan genomföras bör vidarebefordras till de reglerade marknaderna.

4.12. Reglering av clearing- och avvecklingssystemen är ett aktuellt diskussionsämne för närvarande. Man bör undvika att föregripa denna diskussion.

4.13. För att värdepappersförmedling - framför allt när det gäller små och medelstora företag - inte skall drabbas av omotiverade och alltför stora krav bör direktivet inte tillämpas på företag som endast tar emot och förmedlar uppdrag beträffande andelar i kollektiva investeringsorgan utan att förvalta klientmedel, och som därför aldrig kan bli dessa klienters gäldenärer.

Bryssel den 18 juni 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch