RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om genomförandet av direktivet om omgivningsbuller i enlighet med artikel 11 i direktiv 2002/49/EG

In LEDNING

Den 25 juni 2002 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG om bedömning och hantering av omgivningsbuller (nedan kallat direktivet om omgivningsbuller eller direktivet ). Detta utgjorde ett steg framåt i utvecklingen av EU:s bullerpolitik.

Direktivets syfte är att ” fastställa ett gemensamt tillvägagångssätt för att på grundval av prioriteringar förhindra, förebygga eller minska skadliga effekter, inbegripet störningar, på grund av exponering för omgivningsbuller ”.

För att uppnå detta krävs enligt direktivet att medlemsstaterna vidtar ett antal åtgärder, särskilt följande:

1. Fastställa exponeringen för omgivningsbuller genom kartläggning av buller.

2. Anta handlingsplaner på grundval av resultaten från kartläggningen av buller.

3. Se till att information om omgivningsbuller görs tillgänglig för allmänheten.

Direktivet innehåller även en grund för att vidareutveckla EU:s åtgärder för minskning av bullret från olika bullerkällor. Den här rapporten[1] om genomförandet av direktivet om omgivningsbuller har sammanställts i enlighet med artikel 11 i direktivet, där det föreskrivs att den ska innehålla

- en bedömning av behovet av ytterligare EU-åtgärder för omgivningsbuller (artikel 11.2), och

- en översyn av kvaliteten på den akustiska omgivningen i EU på grundval av de uppgifter som medlemsstaterna lämnar (artikel 11.3).

Inför utarbetandet av rapporten har kommissionen erhållit uppgifter från Europeiska miljöbyrån[2] och har utfört ett antal undersökningar[3] som har gett ytterligare information.

OMGIVNINGSBULLER OCH DESS EFFEKTER

Omgivningsbuller är ett stort miljöproblem i hela EU. Allt mer information blir tillgänglig om bullrets hälsopåverkan. I till exempel den senaste publikationen[4] från Världshälsoorganisationen (WHO) och kommissionens gemensamma forskningscenter (JRC) anges att trafikrelaterat buller kan vara orsaken till att över 1 miljon friska levnadsår varje år går förlorade i EU:s medlemsstater och andra västeuropeiska länder.

I WHO:s Guidelines for Community Noise [5] erkänns effekterna av omgivningsbuller, inbegripet störningar, som ett allvarligt hälsoproblem. I WHO:s Night Noise Guidelines for Europe [6] föreslås ett riktvärde för ljudnivån nattetid på endast 40 decibel (dB, Lnight). EU har 2009–2011 finansierat en omfattande samordningsåtgärd mellan 33 deltagande institut i Europa[7]. Nya undersökningar[8] visar att omgivningsbuller är en viktig miljörisk som hotar folkhälsan och att bullerexponeringen i Europa uppvisar en ökande trend jämfört med andra stressfaktorer. Urbaniseringen, den växande efterfrågan på motoriserade transporter och en ineffektiv stadsplanering är de viktigaste orsakerna till den ökade exponeringen för omgivningsbuller. De stadsområden som är drabbade av bullerförorening har dessutom ofta även problem med luftkvaliteten.

Bullerföroreningen kan vara irriterande, störa sömnen, påverka den kognitiva funktionen hos skolbarn, orsaka psykiska stressreaktioner samt leda till kardiovaskulära problem hos kroniskt bullerexponerade personer[9]. Stress kan sätta igång produktionen av vissa hormoner, vilket kan ge en rad olika mellanliggande effekter, inbegripet ökat blodtryck. Vid en längre tids exponering kan dessa effekter i sin tur öka risken för kardiovaskulär sjukdom och psykiska störningar. WHO har föreslagit flera tröskelnivåer5, 6 på mellan 32 (LAmax[10], inside) och 42 (Lnight, outside) dB för att förhindra den negativa hälsopåverkan.

Bullerföroreningens ekonomiska kostnader omfattar sänkta huspriser, produktionsförluster till följd av hälsorelaterad påverkan samt fördelningsmässiga effekter. De sociala kostnaderna är relaterade till för tidig död eller sjuklighet (dålig koncentration, trötthet, hörselproblem). Enligt nyligen gjorda uppskattningar motsvarar de sociala kostnaderna för buller från trafik, järnvägslinjer och vägar i EU 40 miljarder euro per år, varav 90 % beror på personbilar och godstransportfordon. Detta utgör, inbegripet hälsovårdskostnader, omkring 0,4 % av EU:s totala BNP[11]. Enligt kommissionens vitbok om transporter, som offentliggjordes 2011, kommer de bullerrelaterade externa kostnaderna för transporter att öka till omkring 20 miljarder euro fram till 2050 om inte ytterligare åtgärder vidtas.

INFÖRLIVANDET I LAGSTIFTNINGEN

Direktivet om omgivningsbuller skulle införlivas senast den 18 juli 2004. Kommissionen registrerade 14 fall av underlåtenhet att anmäla genomförandebestämmelser[12]. Övriga medlemsstater införlivade direktivet i sin nationella lagstiftning inom den angivna tidsfristen. I oktober 2007 hade alla ärenden om utebliven anmälan avslutats.

Den övergripande kvaliteten på införlivandet var tillfredsställande. För två medlemsstater[13] identifierade kommissionen brister i införlivandet av artiklarna 4, 5, 6, 7 och 8. Denna bedömning har dock inte ännu validerats. Skulle den ursprungliga bedömningen bekräftas kommer kommissionen att vidta lämpliga uppföljningsåtgärder.

GENOMFÖRANDET AV DIREKTIVET

ME dlemsstaterna har enligt direktivet om omgivningsbuller ett antal skyldigheter och måste även lämna vissa uppgifter till Europeiska kommissionen. Det finns en ambitiös genomförande- och rapporteringsplan för när olika skyldigheter ska vara fullgjorda (se nedan tabell 1).

Tidsfrist för genomförandet | Skyldighet | Referens | Uppdatering |

30 juni 2005 | Information om de större vägar, större järnvägslinjer, större flygplatser och tätbebyggelser enligt den övre tröskeln som identifierats av medlemsstaterna och berörs av den första rundan av kartläggningen. | Artikel 7.1 | Obligatorisk vart femte år |

18 juli 2005 | Utse behöriga organ för strategiska bullerkartor, handlingsplaner och insamling av uppgifter. | Artikel 4.2 | Möjlig när som helst |

18 juli 2005 | Gällande eller planerade gränsvärden för buller samt tillhörande information. | Artikel 5.4 | Möjlig när som helst |

30 juni 2007 | Strategiska bullerkartor för större vägar, järnvägslinjer, flygplatser och tätbebyggelser enligt den övre tröskeln. | Artikel 7.1 |

18 juli 2008 | Handlingsplaner för större vägar, järnvägslinjer, flygplatser och tätbebyggelser. | Artikel 8.1 | Obligatorisk vart femte år |

31 december 2008 | Information om de större vägar, större järnvägslinjer, större flygplatser och tätbebyggelser enligt den undre tröskeln som identifierats av medlemsstaterna och berörs av den andra rundan av kartläggningen. | Artikel 7.2 | Möjlig när som helst |

30 juni 2012 | Strategiska bullerkartor för större vägar, järnvägslinjer, flygplatser och tätbebyggelser enligt den undre tröskeln. | Artikel 7.2 | Obligatorisk vart femte år |

Utseende av förvaltningsorgan

De flesta medlemsstaterna lämnade in sina rapporter till kommissionen i tid och alla medlemsstater hade gett de relevanta förvaltningsorganen befogenheter för genomförandet av direktivet om omgivningsbuller. Direktivets sektorsöverskridande tillämpningsområde har inneburit att i vissa medlemsstater har flera olika statliga organ och privata aktörer inom infrastrukturförvaltning deltagit i genomförandet. Flera medlemsstater rapporterade om problem med samordningen av de involverade organen, både i de tidiga skedena av uppgiftsinsamlingen och i de senare skedena av planeringen av åtgärder och genomförande.

Bullermått och gränsvärden

I artikel 5 i direktivet om omgivningsbuller fastställs de bullermått som ska användas vid rapporteringen, men det anges inga rättsligt bindande gränsvärden eller mål för EU. Medlemsstaterna ska rapportera om sina gällande eller planerade nationella gränsvärden.

Medlemsstaterna har antagit vitt skilda strategier. De flesta[14] har fastställt rättsligt bindande gränsvärden för buller eller håller på att se över dem[15]. Andra[16] har infört riktvärden.

Bullerkartorna visar att gränsvärdena för buller ofta överskreds utan att tillräckliga åtgärder vidtogs. Vissa uppgifter visar att genomförandet av åtgärder för bullerbekämpning eller ljudisolering för exponerade grupper i vissa länder inte var kopplat till huruvida ett värde är bindande eller inte.

Ett annat problem var de många olika gränsvärden, utlösande värden och riktvärden som användes. Endast ett begränsat antal medlemsstater[17] angav särskilt att de hade använt hälsobaserade bedömningar eller hade stött sig på WHO:s hälsobaserade bedömningar när de fastställde sina bullergränsvärden. På grund av de ofta olika grundvalarna, begreppen och differentieringsnivåerna är det svårt att sammanfatta och jämföra de olika nivåerna i medlemsstaterna[18].

Bullerbedömning

Kommissionen och Europeiska miljöbyrån har på grundval av medlemsstaternas rapporter kunnat skapa en informationsbas som tidigare inte funnits på EU-nivå. Emellertid fanns det stora variationer i rapporternas kvalitet och iakttagandet av tidsfristerna för inlämnande, vilket har hämmat processen för bedömning av överensstämmelsen.

I direktivet om omgivningsbuller finns inga närmare föreskrifter om rapporteringen om olika dataflöden. Endast tekniska minimikrav anges (se bilaga VI till direktivet).

Kommissionen och Europeiska miljöbyrån har därför utarbetat en rapporteringsmekanism[19] för direktivet för att underlätta och förenhetliga uppgiftsinsamlingen, kvalitetskontrollen och bedömningen av överensstämmelse. Bullerkommittén enades 2007 om att använda rapporteringsmekanismen på frivillig grund. Genom att rapporteringsmekanismen även har kopplats till Europeiska miljöbyråns Reportnet[20] har effektiviteten förbättrats ytterligare.

Större tätbebyggelser, vägar, järnvägslinjer och flygplatser

Senast 2005 skulle medlemsstaterna informera kommissionen om större vägar, större järnvägslinjer, större flygplatser och tätbebyggelser inom deras territorier enligt den övre tröskeln[21]. Senast den 30 juni 2008 skulle en uppdatering lämnas avseende den undre tröskeln[22]. Från och med 2010 är medlemsstaterna skyldiga att uppdatera sina förteckningar för båda trösklerna vart femte år.

Erfarenheterna från rapporteringsprocessen har stegvis resulterat i en mer punktlig, jämförbar och hanterbar rapportering. Medan medlemsstaternas rapportering för 2005 var nästan två år försenad hade förseningen minskat till fem månader 2010. År 2010 lämnade arton medlemsstater in sina rapporter i tid medan åtta var försenade. Endast Italien har inte ännu lämnat in sin rapport.

Strategi ska bullerkartor

Medlemsstaterna skulle senast den 30 juni 2007 utarbeta strategiska bullerkartor (artikel 7.1). Detta krav gäller åter den 30 juni 2012 och därefter för varje femårsperiod. Bullerkartor ska enligt artikel 7.1 upprättas för alla större vägar, järnvägslinjer, flygplatser och tätbebyggelser som identifierats under föregående kalenderår (jfr. 4.3.1)[23].

De strategiska bullerkartorna ska användas av de behöriga myndigheterna för att identifiera prioriteringar för handlingsplanerna och av kommissionen för att bedöma antalet människor som exponeras för buller.

Tolv medlemsstater[24] har lämnat in alla obligatoriska uppgifter om alla källor, elva[25] har med vissa mindre brister lämnat in uppgifter om alla källor och tre[26] har lämnat in uppgifter om en del av källorna. Endast Malta har (hittills) inte lämnat in sin rapport och kommissionen har inlett ett överträdelseförfarande i ärendet.

Bedömningen av den första rundan av bullerkartläggningen visar att omkring 40 miljoner människor i EU nattetid exponeras för buller på mer än 50 dB från vägar i tätbebyggelse (se tabell 2). Mer än 25 miljoner människor exponeras för samma bullernivå från större vägar utanför tätbebyggelse. Dessa siffror förväntas revideras uppåt allt eftersom fler bullerkartor lämnas in och/eller bedöms.

Tabell 2: Det totala antalet människor som exponeras för omgivningsbuller. Sammanställning baserad på uppgifter som lämnats av medlemsstaterna under den första rundan av bullerkartläggningen.

Område | Antal människor som exponeras för buller över Lden[27] > 55 dB (miljoner) | Antal människor som exponeras för buller över Lnight > 50 dB (miljoner) |

I tätbebyggelse (163 tätbebyggelser i EU > 250 000 invånare) |

Alla vägar | 55,8 | 40,1 |

Alla järnvägslinjer | 6,3 | 4,5 |

Alla flygplatser | 3,3 | 1,8 |

Industriområden | 0,8 | 0,5 |

Större infrastruktur, utanför tätbebyggelse |

Större vägar | 34 | 25,4 |

Större järnvägslinjer | 5,4 | 4,5 |

Större flygplatser | 1 | 0,3 |

Kommissionen har också granskat den administrativa bördan och de kostnader som krävs för att utarbeta bullerkartor. De mest krävande uppgifterna är att ta fram uppgifter om bullerkällor, topografi, omgivande byggnader och befolkning. Kostnaderna för bullerkartläggningen varierar från 0,33 till 1,16 euro per invånare, med ett genomsnitt på 0,84 euro per invånare.[28]

Harmoniserade bedömningsmetoder för kartläggningen

Enligt artikel 6 i direktivet om omgivningsbuller har kommissionen befogenhet att fastställa gemensamma metoder för bedömningen av bullermåtten. Direktivet innehåller emellertid ingen tidsfrist eller tidsplan. I direktivet fastställs tillfälliga metoder som ska användas fram till dess att harmoniserade metoder införts, men medlemsstaterna har också möjlighet att använda sina egna metoder.

Kommissionen har bedömt graden av jämförbarhet mellan de resultat som olika metoder genererat. I bedömningen konstaterades att de nationella bedömningsmetoderna i tretton medlemsstater skiljer sig från de tillfälliga metoder som anges i direktivet. Av denna anledning inledde kommissionen 2008 arbetet med att utveckla harmoniserade bedömningsmetoder (Cnossos-EU) (jfr. 0).

Handlingsplaner

Enligt artikel 8 skulle medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna utarbetade handlingsplaner som syftar till att hantera bullerföroreningen och dess effekter samt vid behov även minskning av buller. De behöriga myndigheterna fick själva välja vilka åtgärder som skulle ingå i planerna, så länge de uppfyllde minimikraven i bilaga V.

Hittills har 20 medlemsstater lämnat in sammanfattningar av sina handlingsplaner. Fem medlemsstater[29] lämnade i tid[30] in de uppgifter som krävs enligt direktivet. Åtta[31] lämnade in uppgifterna sex månader för sent och sju[32] lämnade in dem mer än ett år efter tidsfristen. Följande sju medlemsstater har hittills inte lämnat in sina handlingsplaner: Danmark, Grekland, Frankrike, Italien, Ungern, Malta och Slovenien.

Den information som har lämnats av medlemsstaterna är mycket skiftande och uppgifterna är spridda. Att göra en övergripande analys av handlingsplanerna visade sig vara en utmaning och arbetet är därför inte ännu avslutat.

Tysta områden

Tysta områden bidrar på ett positivt sätt till folkhälsan, särskilt för människor som bor i bullriga stadsområden. Som en del av handlingsplanerna skulle medlemsstaterna vidta särskilda åtgärder och utforma handlingsplaner för att skydda tysta områden i tätbebyggelser mot en ökning av bullret. I direktivet om omgivningsbuller överlåts dock till stor del på medlemsstaterna själva att avgränsa dessa områden.

Denna valmöjlighet har resulterat i mycket olika metoder inom EU. Även om majoriteten av medlemsstaterna har utsett tysta områden i tätbebyggelser har många inte ännu gjort det på landsbygden.

Information till allmänheten, samråd och hantering av uppgifter

Enligt artiklarna 8 och 9 ska medlemsstaterna säkerställa samråd med allmänheten om handlingsplanerna och se till att planerna offentliggörs och sprids i enlighet med direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation[33]. Enligt artikel 10.3 i direktivet om omgivningsbuller ska kommissionen upprätta en databas med information om strategiska bullerkartor i syfte att underlätta sammanställningen av den rapport som avses i artikel 11 samt andra tekniska dokument.

Kommissionen har därför offentliggjort alla rapporter som medlemsstaterna lämnat in fram till och med december 2010.[34] Användningen av Europeiska miljöbyråns Reportnet har underlättat informationshanteringen och minskat den tid som behövs för bedömning av rapporterna. Trots att det än så länge är frivilligt har omkring 80 % av medlemsstaterna lämnat in sina rapporter via Reportnet. I oktober 2009 lanserade Europeiska miljöbyrån även en observations- och informationstjänst om buller för Europa (Noise Observation and Information Service for Europe, NOISE)[35] för att informera allmänheten om bullerföroreningen i Europa.

MÖJLIGA ÅTGÄRDER PÅ KORT OCH MEDELLÅNG SIKT

Direktivet om omgivningsbuller utgjorde ett framsteg i kampen mot bullerföroreningen på EU-nivå. I den här rapporten anges ett antal av de resultat som har uppnåtts och vilka utmaningar som återstår för att genomföra direktivet.

Resultaten har inte endast erkänts i kommissionens analys. Även Eurocities[36] har i en utvärdering konstaterat att direktivet ”har gjort verklig nytta”.

Till att börja med har direktivet infört ett system för hantering av omgivningsbuller i alla medlemsstater. En del medlemsstater hade redan tidigare utvecklat sådana system och hade erfarenheter från dem, medan andra för första gången tog itu med dessa frågor på ett systematiskt sätt. Traditionellt är befogenheterna i fråga om bullerhantering uppdelade på flera olika myndigheter och förvaltningsnivåer i medlemsstaterna och i samband med genomförandet av direktivet om omgivningsbuller passade en del medlemsstater på att införa lämpliga samarbets- och samordningsstrukturer.

Bland övriga resultat kan särskilt nämnas följande:

- Framsteg har gjorts i kartläggningen och bedömningen av bullerföroreningen i EU, vilket har resulterat i att man för första gången har en översikt över problemens omfattning.

- Åtgärder har vidtagits för att ytterligare förbättra jämförbarheten vid strategisk bullerkartläggning, bland annat finns det nu gemensamma bullermått och en omfattande uppsättning bullerdata på EU-nivå, vilket inte fanns tidigare.

- I hela EU har handlingsplaner utarbetats för att bekämpa buller på de särskilt bullerförorenade platser som identifierats av medlemsstaterna.

- Luckor har identifierats i EU:s lagstiftning om bullerkällor (t.e.x. motorfordon, järnvägar, flygplan) (jfr. 5.2).

Samtidigt har man under de senaste åren identifierat flera genomförandeproblem och andra brister som måste åtgärdas i framtiden. Problemen har delats in i två huvudområden för möjliga uppföljningsåtgärder, nämligen förbättrat genomförande och vidareutveckling av lagstiftningen om bullerkällor.

Förbättrat genomförande

Analysen av det första skedet av genomförandet av direktivet om omgivningsbuller har avslöjat potentiella områden där kommissionen och medlemsstaterna direkt kan göra omedelbara förbättringar. Kommissionen ämnar därför för den bullerkommitté som avses i artikel 13 i direktivet lägga fram ett arbetsprogram som omfattar några av de åtgärder som anges nedan. Om nödvändigt kommer kommissionen även att överväga rättsliga åtgärder som ett komplement till den proaktiva genomförandeverksamhet som anges nedan.

Slutföra den harmoniserade ramen för kartläggningsmetoder

Trots att jämförbarheten hos den strategiska bullerkartläggningen har förbättrats är situationen långt ifrån idealisk. De pågående bedömningarna visar att det fortfarande är svårt att få fram jämförbara siffror om antalet människor som exponeras för alltför höga bullernivåer. Svårigheterna avser bland annat de olika sätten att samla in uppgifter, uppgifternas kvalitet och tillgänglighet samt de använda bedömningsmetoderna. Detta leder till att resultaten mellan EU:s medlemsstater varierar. Genom en harmoniserad metodram som i tillräcklig grad speglar olika sektorers särdrag kommer nödvändig jämförbarhet så småningom att uppnås.

Kommissionen inledde 2008 arbetet med att utveckla harmoniserade metoder för bedömning av bullerexponeringen (i enlighet med artikel 6.2). Ett projekt kallat Cnossos-EU (Common Noise Assessment Methods in Europe) som leds av det gemensamma forskningscentret kommer att tillhandahålla den tekniska basen för att utarbeta ett kommissionens genomförandebeslut. Förutsatt att det tekniska arbetet kan slutföras 2011 överväger kommissionen en möjlig revidering av bilaga II till direktivet om omgivningsbuller i början av 2012 (efter ett kommittéyttrande 2011). Den harmoniserade metodramen skulle kunna inriktas på strategisk kartläggning, med en noggrann avvägning av harmoniseringsbehoven med hänsyn till proportionalitetsprincipen och de olika sektorernas särdrag, t.ex. när det gäller krav på uppgifter. Som en del av beslutet avser kommissionen att föreslå ett gemensamt arbetsprogram för kommissionen, Europeiska miljöbyrån och medlemsstaterna för genomförandet av Cnossos-EU under 2012–2015 för att det ska kunna tas i bruk inför den tredje rapporteringscykeln 2017.

Utarbeta en EU-vägledning om genomförandet

Många aspekter behandlas inte särskilt detaljerat i direktivet, eller också lämnas visst utrymme för olika tolkningar och genomförande. Många medlemsstater har föreslagit att dessa aspekter skulle kunna vara föremål för särskilda åtgärder på EU-nivå för att stödja genomförandet och överensstämmelsen, t.ex. vägledningar, informationsutbyte om bästa praxis eller särskilda workshoppar och utbildningskurser. Det har föreslagits att åtgärder ska vidtas kring följande: kartläggningsmetoder och bästa kartläggningspraxis, prediktionsvärden för bullerkartor, förhållandet mellan dos och reaktion, beräkning vid mångfaldig exponering, utarbetande av handlingsplaner samt utlösande värden eller målvärden.

I fråga om handlingsplanerna anser många medlemsstater att de minimikrav som anges i bilaga V inte är tillräckliga vid utarbetandet av planerna, särskilt när det gäller att utse tysta områden (jfr. 4.3.5).

Den genomförandeverksamhet som tas med i arbetsprogrammet bör också bidra till att förbättra samarbets- och samordningsmekanismerna i medlemsstaterna.

Förbättra synergin mellan luftkvalitet och bullerhantering

Det har ofta påpekats att det finns en potential för närmare samordning och integrering mellan luftkvaliteten och bullerhanteringen. För genomförandet av direktivet om luftkvalitet och renare luft (2008/50/EG) och dess föregångare krävs liknande åtgärder, t.ex. uppgiftsinsamling i tätbebyggelse, förbättring av bedömningsmetoder, utarbetande av handlingsplaner, information till allmänheten och rapportering till kommissionen. En del medlemsstater har rapporterat om positiva erfarenheter av att integrera åtgärderna för luftkvalitet med åtgärderna för buller, t.ex. genom integrerade handlingsplaner, framför allt för vägar med särskilt stora buller- och luftkvalitetsproblem. Dessa aspekter kan utforskas ytterligare i syfte att främja synergier och skapa erfarenheter.

Underlätta rapporteringen

I direktivet föreskrivs om cyklisk rapportering avseende flera aspekter, vilket i en del fall skapar en ytterligare administrativ börda utan att generera det nödvändiga mervärdet för EU-åtgärder. Rapporteringen och de elektroniska rapporteringsprocesserna skulle kunna göras ännu enhetligare och även göras obligatoriska. Andra brister som har betonats av flera medlemsstater är framför allt kraven på in-data, inbegripet samordning, insamling och tillgång till uppgifter, avsaknad av uppgifter och vägledning om kvalitetskrav samt problem med bedömningshöjder. Genomförandet av Inspire-direktivet[37] (om en gemensam infrastruktur för bullerdata) kan innebära att ytterligare anpassningar behöver göras.

L agstiftning om bullerkällor

På EU-nivå är omgivningsbuller föremål för en rad vitt skilda instrument, inbegripet bestämmelser om krav för marknadstillträde för vissa fordon och viss utrustning, specifikationer för driftskompatibilitet på järnvägsområdet[38] och regler om driftsrestriktioner på flygplatser. Förutom de olika åtgärder och förbättringar av EU-lagstiftningen på detta område som vidtagits under det senaste årtiondet[39] överväger kommissionen att vidareutveckla dessa åtgärder i syfte att minska bullerexponeringen och bullerföroreningen i EU. Kommissionens arbetsprogram för 2011 innehåller ett antal viktiga initiativ mot buller, särskilt följande:

- Vitboken om transporter [40] innehåller en färdplan fram till 2050, som bland annat syftar till att minska bullerföroreningen från transporter (t.ex. genom åtgärder för att utveckla ”fordonsstandarder för bullernivåer”).

- Översynen av direktiv 2002/30/EG om buller från flygplatser kommer som en del av flygplatspaketet att förbättra bullerkartläggningen på grundval av en internationellt erkänd metod och internationellt erkända data samt leda till antagandet av kostnadseffektiva åtgärder för att minska bullret, genom beaktande av internationallt överenskomna standarder i syfte att uppnå överensstämmelse mellan direktivet om flygplatsbuller och direktivet om omgivningsbuller. Vid översynen kommer även definitionen av bullersamma luftfartyg (”luftfartyg som uppfyller bullernorm med liten marginal”) att uppdateras i linje med flygplansflottans nuvarande sammansättning.

- Vid nästa översyn avseende buller från motorfordon med minst fyra hjul kommer man att på grundval av ett förbättrat provningsförfarande bedöma möjligheterna att införa striktare gränser som säkerställer att tystare fordon faktiskt kommer ut på marknaden. Detta kan innefatta ett förslag till en förordning om tillåten ljudnivå och avgassystem för motorfordon. Det främsta målet med detta initiativ är att minska de negativa effekterna för EU-medborgarna av bullerexponering som orsakas av motorfordonstrafik.

- Vid översynen av direktivet om buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus [41] kommer man att utvärdera vilken utrustning som ska omfattas av direktivet och se över bullerkraven så att de speglar dagens moderna teknik. Vidare kommer de administrativa kraven att förenklas.

Kommissionen kommer dessutom att fortsätta att undersöka andra potentiella åtgärder för att minska bullerföroreningen på EU-nivå, t.ex. tyst vägbeläggning, och vid behov lägga fram förslag.

Frågor som behöver övervägas ytterligare

Vid granskningen av genomförandet har kommissionen även tittat på områden där åtgärder kan behövas för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig EU-lagstiftning om omgivningsbuller, framför allt följande:

- Utlösande värden eller målvärden : Medlemsstaterna har infört ett stort antal olika metoder och ambitionsnivåer som hindrar ytterligare konvergens mot lika villkor på den inre marknaden och innebär väldigt olika skyddsnivåer för medborgarna i EU (jfr. 4.2). Mot denna bakgrund kommer fastställandet av obligatoriska bullergränser/målvärden på EU-nivå även att beröra subsidiaritetsprincipen, eftersom den flexibilitet som de nationella och lokala myndigheterna har när det gäller att anpassa skyddsnivån och handlingsplanerna/åtgärderna efter de specifika omständigheterna kommer att begränsas. Andra alternativ kunde vara att fastställa utlösande bullervärden på EU-nivå, minimikrav eller EU-rekommendationer. Dessa kunde fungera som minimitrösklar för vidtagande av åtgärder mot buller, men skulle inte hindra medlemsstaterna från att vid behov fastställa striktare krav.

- Bullermått : Enligt direktivet ska medlemsstaterna använda de angivna bullermåtten Lden och Lnight för att rapportera om den andel av befolkningen som exponeras för buller på 55 dB respektive 50 dB eller mer (jfr. 4.2.). Med nuvarande rapportering bortser man emellertid från den omständigheten att en betydande andel av EU:s befolkning exponeras för bullerförorening på lägre nivåer, men som ändå kan ha en skadlig påverkan på hälsan (jfr. 2). Enligt WHO:s senaste rekommendationer bör rapporteringsintervallen för Lnight sänkas så att de börjar vid 40 dB, Lnight i syfte att erhålla en mycket mer realistisk bedömning av bullerföroreningens påverkan inom EU.

- Verkställighet : Direktivet saknar ett tydligt verkställighetssystem där handlingsplanerna är direkt kopplade till överskridande av bullernivåerna och möjliga påföljder. Bedömningen av bullerkartorna visar att till och med i de fall där medlemsstaterna har infört rättsligt bindande gränsvärden på nationell nivå verkar bullergränsvärdena ofta överskridas utan konsekvenser. Ett förtydligande av målen, innehållet och hur handlingsplanerna ska verkställas skulle kunna övervägas, dock med iakttagande av subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.

- Tekniska definitioner, krav och begrepp : Ett antal möjliga tekniska förbättringar har identifierats, inbegripet förtydliganden av definitionerna och skyldigheterna avseende tätbebyggelse, tysta områden, större vägar, industribuller och handlingsplaner. Vidare orsakar frågan om mätpunkter och flexibel måtthöjd fortfarande problem i en del medlemsstater på grund av deras specifika byggnadsstrukturer. Slutligen skulle presentationen av värden och bedömningsresultat kunna förbättras genom ytterligare förtydliganden eller harmonisering.

- Administrativ börda och anpassning av aspekter i lagstiftningen : Det finns utrymme för att effektivisera och förenkla tidtabellen för rapporteringen. För vissa aspekter[42] lämnas rapport flera gånger. Det anges inte heller tillräckligt tydligt i direktivet att bedömningsarbetets olika skeden (bullerkartläggning och handlingsplaner) bygger på varandra. Dessutom har den korta tidsfristen mellan den strategiska bullerkartläggningen och slutförandet av handlingsplanerna angetts som ett av de främsta hindren för ett ordentligt offentligt samråd. Slutligen skulle relevanta bestämmelser i direktivet om omgivningsbuller behöva anpassas till det nya systemet med delegerade akter och genomförandeåtgärder (artiklarna 290 och 291 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

SLUTSATSER

Omgivningsbuller, som har en betydande hälsopåverkan, kvarstår som ett stort problem i EU. På grundval av de uppgifter som framkommit om bullrets hälsopåverkan står det klart att ytterligare åtgärder bör övervägas för att minska antalet människor som utsätts för skadliga ljudnivåer.

Genomförandet av direktivet om omgivningsbuller har helt nyligen kommit in i ett aktivt skede vad gäller bullerkartläggning och handlingsplaner. I denna första genomföranderapport identifieras viktiga resultat, men också flera svårigheter och områden där förbättringar kan göras. Direktivet har emellertid inte ännu nått sin fulla potential. Handlingsplanerna har precis börjat genomföras och har ofta inte (ännu) gett de förväntade effekterna.

Kommissionen kommer att överväga de ytterligare åtgärder som anges i den här rapporten för att förbättra genomförandet och minska bullret från olika källor. Dessutom förbereds en harmonisering av bedömningsmetoderna. Som en del av granskningen av genomförandet (jfr. 5.3) har kommissionen även tittat på områden såsom bullermått och förstärkta verkställighetsmekanismer, vilka kan behöva åtgärdas i framtiden för att uppnå en effektiv och ändamålsenlig lagstiftning om omgivningsbuller.

Den här rapporten kommer att utgöra grunden för vidare diskussioner med medlemsstaterna och andra berörda parter för att undersöka möjligheterna att förbättra bullerlagstiftningens effektivitet.

Oberoende av denna samrådsprocess ska det erinras om att en mer övergripande och realistisk bedömning av direktivets effektivitet kan göras först efter den andra rundan av bullerkartläggningen, när kunskaperna om bullerföroreningen har förbättrats ytterligare.

[1] Rapporten har försenats av flera skäl, särskilt på grund av förseningar i genomförandet, avsaknad av tillräckliga uppgifter och en komplex bedömningsprocess.

[2] http://www.eea.europa.eu/themes/noise

[3] http://www.milieu.be/noise/index.html

[4] WHO-JRC, 2011, Burden of disease from environmental noise , http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise

[5] WHO, 1999, http://whqlibdoc.who.int/hq/1999/a68672.pdf

[6] WHO, 2009, http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise/publications

[7] ENNAH, www.ennah.eu

[8] Projektet Environmental Burden of Disease in Europe rankade buller som den andra största miljöstressfaktorn. Genom projektet infördes en metod där man använder sig av begreppet funktionsjusterade levnadsår ( Disability-adjusted life years , DALY) som det allmänt mest använda måttet, http://en.opasnet.org/w/Ebode

[9] Babisch 2006, 2008, Miedema & Vos 2007, WHO Europe 2009, 2010.

[10] LAmax – maximal ljudnivå.

[11] CE Delft, 2007, http://www.transportenvironment.org/docs/Publications/2008/2008-02_traffic_noise_ce_delft_report.pdf

[12] Belgien, Tjeckien, Tyskland, Irland, Grekland, Frankrike, Italien, Luxemburg, Österrike, Portugal, Slovakien, Finland, Sverige, Förenade kungariket.

[13] Lettland, Polen.

[14] Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Danmark, Tyskland, Estland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Polen, Portugal, Slovenien, Slovakien.

[15] Lettland, Litauen, Rumänien.

[16] Irland, Finland, Sverige, Förenade kungariket.

[17] Belgien (Brysselområdet), Estland, Luxemburg, Portugal, Slovakien.

[18] Se Europeiska miljöbyråns tekniska rapport nr 11/2010 och dess undersökningsrapport (jfr. fotnot 2) för närmare uppgifter.

[19] http://eea.eionet.europa.eu/Public/irc/eionet-circle/eione_noise/library

[20] http://www.eionet.europa.eu/reportnet

[21] Övre tröskel: Större vägar > 6 miljoner fordon per år, större järnvägslinjer > 60 000 tåg per år, större flygplatser > 50 000 starter eller landningar per år, större tätbebyggelser > 250 000 invånare.

[22] Undre tröskel: Större vägar > 3 miljoner fordon per år, större järnvägslinjer > 30 000 tåg per år, större tätbebyggelser > 100 000 invånare.

[23] Observera att enligt artikel 7 ska den förteckning över större tätbebyggelser, vägar, järnvägslinjer och flygplatser som lämnats in 2005 ses över när den första strategiska bullerkartan utarbetas, dvs. med beaktande av situationen 2006. På samma sätt ska man i efterföljande skeden av bullerkartläggningen uppdatera de förteckningar som redan lämnats in till kommissionen för att undvika att utelämna eventuella platser där tröskeln har överskridits i mellantiden.

[24] Bulgarien, Tjeckien, Estland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungern, Polen, Portugal, Slovenien, Förenade kungariket.

[25] Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Cypern, Nederländerna, Österrike, Rumänien, Slovakien, Finland, Sverige.

[26] Grekland, Frankrike, Italien.

[27] Lden – dag-kväll-natt-nivå.

[28] Europeiska kommissionen – Cost study on noise mapping and action planning , P-44581-W, 2000.

[29] Tyskland, Irland, Litauen, Sverige, Förenade kungariket.

[30] Den 18 januari 2009.

[31] Tjeckien, Estland, Spanien, Cypern, Luxemburg, Polen, Slovakien, Finland.

[32] Belgien, Bulgarien, Lettland, Nederländerna, Österrike, Portugal, Rumänien.

[33] 2003/4/EG (EUT L 41,14.2.2003, s. 26–32).

[34] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/d_2002_49/library

[35] http://noise.eionet.europa.eu/

[36] Eurocities arbetsgrupp mot buller (WG Noise) (2009): http://workinggroupnoise.web-log.nl/

[37] EUT L 108, 25.4.2007, s. 1–14.

[38] Kommissionens beslut 2006/66/EG om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet ”Rullande materiel – buller”.

[39] Framför allt översynen av EU:s politik avseende järnvägsbuller som grundar sig på kommissionens meddelande från 2008 om åtgärder för att minska järnvägsbuller från befintliga fordon samt olika förslag från kommissionen såsom direktiv 2001/43/EG om däckbuller och förslag avseende buller från fordon i L-kategorin som regleras genom direktiv 97/24/EG.

[40] KOM(2011) 144 slutlig.

[41] Direktiv 2000/14/EG om buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus.

[42] Till exempel tätbebyggelse, större vägar, större järnvägslinjer och flygplatser.