MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Rådets gemensamma ståndpunkt om det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET

1. Bakgrund:

Datum då förslaget överlämnades till rådet: 20.7.1998

Datum för Europaparlamentets yttrande (i den första behandlingen): 11.2.1999

Datum då kommissionen antog det ändrade förslaget: 19.4.1999

Datum då det nya parlamentet bekräftade parlamentets första behandling: 16.9.1999

Datum då den gemensamma ståndpunkten antogs: 8.11.1999

Datum för Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande: 24.3.1999

Datum för Regionkommitténs yttrande: 11.3.1999

2. Syftet med kommissionens förslag:

Syftet med kommissionens förslag är att minska föroreningarna av havet genom att se till att det finns mottagningsanordningar för avfall i alla hamnar i EU, även i hamnar för fritidsbåtar och i småbåtshamnar. I förslaget finns också bestämmelser genom vilka det skall säkerställas att samtliga fartyg, även fiskefartyg och fritidsbåtar, som anlöper dessa hamnar, utnyttjar de anordningar som finns. Dessa bestämmelser utgörs bland annat av anmälningskrav, skyldigheter att avlämna avfall, bestämmelser om enhetlighet i avgiftssystem och harmoniserade kontrollförfaranden.

Detta förslag grundas således på internationella skyldigheter som samtliga medlemsstater redan har godtagit inom ramen för 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg och 1978 års protokoll till denna konvention (Marpol 73/78). Förslaget innebär dock att man går ett steg längre genom att det i detalj behandlas hur det praktiska, rättsliga och finansiella ansvaret fördelas mellan berörda aktörer när det gäller avlämning av avfall och rester i hamnar.

3. Kommentarer till den gemensamma ståndpunkten:

3.1 Allmänna kommentarer:

I den första behandlingen antog Europaparlamentet arton ändringsförslag till kommissionens ursprungliga förslag. Kommissionen godtog åtta av dessa. Vissa ändringsförslag godtogs delvis och när det gäller andra godtogs huvudprinciperna eller så gjordes en omformulering. Därefter ändrades kommissionens ursprungliga förslag i enlighet med de godtagna ändringarna. De ändringsförslag som kommissionen godtagit, eller åtminstone de grundläggande principerna i förslagen, överensstämmer med det ursprungliga förslagets syfte och förbättrar det genom att vissa av bestämmelserna förtydligas.

Kommissionen har inte kunnat godta de övriga ändringsförslagen av de skäl som anges i motiveringen till det ändrade förslaget (KOM(1999) 149 slutlig) och som framfördes muntligt av kommissionär Neil Kinnock i Europaparlamentets plenarsession den 11 februari 1999.

Rådet antog en gemensam ståndpunkt om en text som innehåller de viktigaste delarna av de flesta av de ändringar som förts in i kommissionens ändrade förslag, vid sidan av ett antal ytterligare bestämmelser. Denna ståndpunkt utgör en väl avvägd kompromiss mellan de olika medlemsstaternas önskemål och innehåller samtidigt de viktigaste bestämmelserna i kommissionens förslag.

3.2 Resultat av Europaparlamentets ändringar i den första behandlingen:

Skäl:

- Tre av Europaparlamentets ändringar som fördes in i kommissionens ändrade förslag utgjordes av tillägg till skälen. Rådet godtog två av dessa (hänvisningen till Helsingforskonventionen och hänvisningen till fördelarna med ett informationssystem för utvärdering av hur direktivet genomförts). Det tredje tillägget avsåg ändringen av artikel 12.3 och ansågs vara lämpligast att behandla i ett uttalande i rådets protokoll. Skäl 22a har nu därför tagits bort och överenskommelsen mellan medlemsstaterna och kommissionen om att samarbeta för att upprätta gemensamma kriterier för miljövänliga fartyg återfinns som ett uttalande i rådets protokoll. Kommissionen kan godta denna ändring.

Förslag till ändring av artikel 3:

- Kommissionen godtog i princip denna ändring efter att den omformulerats för att texten skulle stämma överens med Marpol 73/78 (det ändrade förslagets artikel 12.1 i). Rådet föredrog dock att behandla frågan om fartyg som inte omfattas av bestämmelserna genom ett uttalande i rådets protokoll. Detta beror på den särskilda ställning som militärfartyg har enligt EG-lagstiftningen och svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av de föreslagna bestämmelserna. Kommissionen godtar dessa argument och anser att rådets uttalande är tillräckligt för att säkerställa att även fartyg som har suverän immunitet och som för en medlemsstats flagg iakttar bestämmelserna i avfallssystemet.

Förslag till ändringar av artikel 11:

- När det gäller parlamentets förslag till ändring av artikel 11.3 om konsekvenserna då bestämmelserna i direktivet inte följs, har både kommissionen och rådet, i likhet med parlamentet, ansett att det kan vara överdrivet att göra en koppling mellan inspektion och lasthantering eller ombordtagning av passagerare. Kommissionen följde i sitt ändrade förslag parlamentets formulering, medan rådet ansåg att det i detta sammanhang kanske inte är lämpligt med en mer noggrann inspektion enligt direktiv 95/21/EG, eftersom detta inbegriper ett antal kontroller som endast rör säkerheten. Det ansågs inte heller lämpligt att hänvisa till nämnda direktiv, eftersom avfallsinspektionerna inte alltid genomförs av tjänstemän inom hamnstatskontrollen. Kommissionen godtar dessa argument och anser även att det, i avskräckande syfte och som kontrollmekanism, är tillräckligt att ange att fartyget inte får lämna hamnen förrän en kontroll har genomförts. Detta måste dock kombineras med det sanktionssystem som föreskrivs i artikel 13.

Förslag till ändringar av artikel 12:

- I sitt ändrade förslag har kommissionen tagit med en bestämmelse som avser förslaget att föra in en ny punkt 12.3a om kriterier för miljövänliga fartyg som skall gälla i hela EU. Denna bestämmelse har dock en helt annan ordalydelse än i parlamentets förslag. Rådet godtog principen att man skall försöka fastställa sådana kriterier, men ansåg att det lämpligaste sättet att föra in denna princip var att göra ett uttalande i rådets protokoll, som bifogats den gemensamma ståndpunkten. Kommissionen kan godta detta sätt att behandla frågan.

Förslag till ändringar avseende en ny artikel 17a:

- Från parlamentets sida var man inte nöjd när det gäller frågan om direktivet omfattar spillvatten och avsaknaden av definition på "ändamålsenlighet" i det ursprungliga förslaget. Parlamentet föreslog därför att det skulle införas en bestämmelse om uppdatering av direktivet så snart dessa frågor har klargjorts internationellt, dvs. inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). När det gäller frågan om spillvatten stödde kommissionen principen och föreslog en ny artikel 15.3 i sitt ändrade förslag. Rådet stödde principen, men ville gå ett steg längre genom att automatiskt låta ämnena i Marpolkonventionens bilaga IV omfattas av direktivet efter det att bilaga IV trätt i kraft. Detta följer av ändringarna av artiklarna 2.3 och 16.1 i den gemensamma ståndpunkten och kommissionen stödjer detta. När det gäller definitionen av "ändamålsenlighet" slutförde IMO:s kommitté för skydd av den marina miljön sitt arbete i denna fråga samtidigt som detta förslag behandlades i rådets arbetsgrupp. I den gemensamma ståndpunkten har man försökt uppnå överensstämmelse med IMO:s tillvägagångssätt och detta säkerställs genom den ändrade artikeln 4. Kommissionen stödjer dessa ändringar.

Förslaget till ändring av bilaga I:

- Både kommissionen och rådet godtog principen att hänvisa till en EG-förordning och inte till ISO-standarder när det gäller miljöstyrningssystem. Detta gjordes framför allt eftersom den ändrade hänvisningen inte ändrar syftet med bestämmelsen, då de två miljöstyrningssystemen i princip är identiska. Man måste dock se till att en miljöstyrnings- och miljörevisionsordning som bygger på frivilligt deltagande i detta sammanhang inte blir obligatorisk eller "halv-obligatorisk". Kommissionen och rådet behöll därför den ursprungliga ordalydelsen i förslaget ("Sådan överensstämmelse antas föreligga ..."), även om man godtog att i stället införa en hänvisning till EMAS-förordningen.

3.3 Nya bestämmelser som rådet fört in och kommissionens ställningstagande till dessa:

Skäl:

- Rådet har ändrat ordningen på skälen och dessutom gjort ändringar i dessa för att de skall överensstämma med texten i den gemensamma ståndpunkten och för förbättra framställningen. Kommissionen samtyckte till detta eftersom det gör texten mer konsekvent och klarare.

Artikel 2:

- Vid sidan av de redaktionella ändringarna och omformuleringen av definitionen av "fartygsgenererat avfall" som behandlades tidigare i texten, har rådet ändrat två definitioner. Den första är definitionen av "fartyg" där ordet "sjögående" innebär att fartyg i inlandssjöfart inte kommer att omfattas av direktivet och, på grund av artikel 3, inte heller hamnar som endast används av sådana fartyg. Den andra ändringen avser "hamnar". Syftet med den nya definitionen är att undvika tautologin i den tidigare definitionen och att mer detaljerat klargöra tillämpningsområdet. I sak medför dock detta förmodligen inte någon skillnad eftersom de båda definitionerna täcker ett mycket stort antal hamnar, även terminaler och småbåtshamnar. Kommissionen stödjer dessa förtydliganden.

Artikel 3:

- Frasen "även fiskefartyg och fritidsbåtar" i punkt 1 fördes in för att betona att dessa är "fartyg" i den mening som avses i direktivet. "Såvida inte annat uttryckligen föreskrivs" ansågs inte vara nödvändigt. Genom tillägget i punkt 2 säkerställs att hamnar som endast används av fartyg i inlandssjöfart och fartyg som åtnjuter suverän immunitet inte omfattas av direktivet. Detta är i överensstämmelse med Marpolkonventionen 73/78. Kommissionen kan godta detta klargörande, som har sin grund i frågan om jurisdiktion. Den anser dock att medlemsstaternas uttalande, som utgör en del av den gemensamma ståndpunkten, innebär att det bör finnas mottagningsanordningar även i hamnar som endast används av militärfartyg eller andra fartyg som är garanterade immunitet.

Artikel 4:

- För att undvika att det ställs alltför stränga krav på hamnarna har rådet beslutat att koppla kraven på mottagningsanordningar till behoven hos de fartyg som normalt sett anlöper hamnen. Angivelsen av ändamålsenlighet i punkt 2 har föranletts av den utveckling som senare skedde inom IMO och det faktum att det är nödvändigt att i största möjliga utsträckning harmonisera europeiska begrepp med internationella. Genom ändringen av den tredje punkten läggs skyldigheten att anmäla otillräckliga anordningar på medlemsstaterna i stället för på befälhavarna. Kommissionen godtar alla dessa ändringar eftersom de ökar tydligheten utan att påverka de viktigaste bestämmelserna i det ursprungliga förslaget.

Artikel 5:

- Rådet har lagt till vissa bestämmelser i artikel 5 för att förtydliga texten. Genom den nya texten i den första punkten skärps kravet på att berörda parter skall rådfrågas, bland annat de som använder hamnarna, när planen för mottagning och hantering av avfall utarbetas. Denna samrådsprocess behandlades endast i bilagan till det ursprungliga förslaget och den har således fått större vikt genom detta tillägg. Kommissionen godtar tillägget eftersom det är i linje med det ursprungliga förslagets mål.

- Genom den nya punkten 2 vill man undvika att det ställs orimliga krav på hamnarna, genom att det blir möjligt att, när så krävs ur effektivitetssynpunkt, utarbeta planerna på regional nivå. Kommissionen anser att detta är en lämplig lösning för små hamnar som ligger nära varandra, där det kan finnas gemensamma strategier för avfallshantering och för vilka det skulle kunna bli en oproportionerligt stor administrativ börda att tvingas utarbeta en egen plan. Kommissionen anser dock att det är nödvändigt att se till att denna bestämmelse inte missbrukas eller feltolkas, på så vis att det i syfte att minska den nationella verksamheten för avfallshantering endast upprättas ett begränsat antal regionala planer för en hel kust. Kommissionen betonar därför vikten av att det ges specifikationer för varje enskild hamn och anser att alternativet med regional planering endast bör kunna utnyttjas av små hamnar som ligger nära varandra.

Artikel 6:

- Rådet har specificerat två bestämmelser om kravet på förhandsanmälan för fartyg. Genom tillägget i slutet av den första punkten klargörs att anmälan också kan lämnas till den som driver mottagningsanordningen och att denna person i så fall skall vidarebefordra uppgifterna till den behöriga myndigheten. Kommissionen anser att detta alternativ var möjligt även inom ramen för det ursprungliga förslaget, men motsätter sig inte det förtydligande som rådet föreslagit. Den andra ändringen utgörs av att det i punkt 2 anges under hur lång tid informationen skall finnas ombord. Kommissionen anser att detta är en förbättring och håller med rådet om att det är lämpligt att föreskriva att informationen skall finnas kvar ombord till dess att nästa hamn anlöps. Det går att kontrollera tidigare avfallshantering under en längre tid genom loggböckerna för bränsle och avfall.

Artikel 7:

- Rådet har fört in ett antal nya bestämmelser i artikel 7.2 om de krav som ställs på fartygen när det gäller avlämning. Enligt den ändrade formuleringen i punktens första mening har fartygen rätt att lämna hamnen om villkoren uppfyllts, medan den förra texten kunde tolkas som att det var medlemsstaternas myndigheter som skulle ge tillstånd i varje enskilt fall. Eftersom det senare skulle kunna medföra ett orimligt administrativt arbete för både fartyg och myndigheter anser kommissionen att detta förtydligande är en förbättring. Genom vissa ord som lagts till i slutet av meningen klargörs vidare att utrymmet för förvaring av avfall måste var avsett just för detta och att det är den totala avfallsmängden som är relevant och inte bara det avfall som kommer att ackumuleras.

- Den andra meningen i punkt 2 är ny. Den innehåller bestämmelser om att hamnstaterna skall vidta ytterligare försiktighetsåtgärder om ett fartyg, på grund av den planerade sträckan, medför risker för den marina miljön, även om det har tillräcklig kapacitet för lagring av avfall. Kommissionen anser att risken för att avfallet kan lossas till havs bör vara avgörande i detta sammanhang.

- Kommissionen anser att den tredje punkten, som även denna fördes in av rådet, också är viktig med hänsyn till de ändringar som gjorts i den andra punkten. Genom den tredje punkten säkerställs att medlemsstaterna får ställa strängare krav på avlämning om dessa krav fastställs i enlighet med internationell rätt. Å ena sidan innebär detta att direktivet inte hindrar att medlemsstaterna inför strängare regionala normer för avlämning, som godkänts internationellt, till exempel ändringen av bilaga IV till Helsingforskonventionen (1974/1992) för Östersjön. Å andra sidan innebär detta att avlämningskrav som varken motsvarar eller överensstämmer med internationell rätt inte kommer att ha sådana effekter.

Artikel 8:

- I punkt 8.2a har ordet "betydande" strukits från bestämmelsen om principen att alla fartyg som anlöper en hamn skall bidra till kostnaderna för mottagningsanordningar för avfall, oberoende av om fartygen faktiskt använder anordningarna. I den första behandlingen föreslog parlamentet en ändring av denna bestämmelse enligt vilken minst 90 % av kostnaderna för sådana mottagningsanordningar skall täckas av bidrag från alla fartyg. Kommissionen godtog inte detta eftersom den ansåg att det i förslaget inte togs tillräcklig hänsyn till att det krävs olika lösningar i olika hamnar och medlemsstater.

- Rådet ansåg också att det krävs ett mer flexibelt tillvägagångssätt när det gäller avgiftssystemet, men menade att ett sådant tillvägagångssätt inte får innebära att de grundläggande principerna bakom artikeln om avgiftssystem äventyras (dvs. att alla fartyg skall bidra till kostnaderna och att avgiftssystemet inte får medföra något incitament att lossa avfall i havet). Genom den gemensamma ståndpunkten görs en svår avvägning mellan de olika medlemsstaternas ståndpunkter i denna fråga. Kommissionen anser att det måste finnas ett visst mått av handlingsutrymme inom avgiftssystemet och att det viktigaste när det gäller denna artikel är att ovannämnda två principer behålls. Den har godtagit den gemensamma ståndpunkten som en kompromiss med beaktande av det gemensamma uttalande som nämns nedan. Kommissionen anser vidare att skillnaderna i praktiken är ganska små mellan den ursprungliga texten och den gemensamma ståndpunkten.

- Kommissionen har inte godtagit parlamentets förslag om att ta med en ny punkt avseende uppföljningsåtgärder om avgiftssystemet skulle få negativa effekter på konkurrensen. Vid sidan av de praktiska svårigheterna att avgöra om det uppstått negativa effekter på konkurrensen på grundval av ett (mindre) inslag i hela hamnavgiftssystemet, ansågs förslaget vara oacceptabelt av formella skäl. Om verkliga konkurrensproblem uppstår kan kommissionen utnyttja sin behörighet enligt fördraget. Å andra sidan delar både rådet och kommissionen parlamentets farhågor för att ett avgiftssystem som inte i tillräcklig utsträckning avskräcker från lossning av avfall i havet, kan få negativa effekter på miljön, och att ett system som är för flexibelt kan få oönskade effekter på avfallsflödena inom gemenskapen. I den gemensamma ståndpunkten har därför rådet och kommissionen gjort ett uttalande, som förts till protokollet, om att det bör läggas fram ett förslag om att ändra direktivet om sådana effekter skulle uppstå.

- Vid sidan av ovannämnda ändringar har det endast gjorts redaktionella ändringar i artikel 8. De tio orden i den första meningen i punkt 2 har strukits på grund av antagandet att det inte är troligt att en avgift i sig kommer att få effekter som innebär att avlämning främjas. Den ändrade ordalydelsen i stycke b följer av att "betydande" strukits i stycke a och syftet är att betona att artikeln inte påverkar förhållandet mellan den fasta och variabla delen av avgiften. Kommissionen kan godta dessa ändringar.

Artikel 9:

- När det gäller artikeln om undantag har rådet beslutat att göra en hänvisning till den första punkten i artikel 7 i stället för att hänvisa till hela artikeln. Skälet till denna ändring är att klargöra att inte något undantag får innebära att ett fartyg som inte har tillräckligt kapacitet för förvaring av avfall får fortsätta sin resa. Genom ändringarna av den andra punkten klargörs att medlemsstaterna inte måste informera kommissionen om varje enskilt undantag utan att ett mindre byråkratiskt anmälningssystem är tillräckligt. Kommissionen kan godta dessa ändringar eftersom de endast innebär att tanken bakom det ursprungliga förslaget klargörs.

Artikel 11:

- Vid sidan av ändringen av bestämmelserna om kontroll av efterlevnaden, som beskrivits ovan, har det endast gjorts redaktionella ändringar i artikel 11. Den enda ändring som innebär att formuleringen ändras är att inte bara "felaktigheter" i den information som lämnats skall uppmärksammas då det avgörs vilka fartyg som skall inspekteras enligt stycke 2 andra strecksatsen. Man har i stället valt formuleringen "andra skäl för att tro att fartyget inte uppfyller bestämmelserna i detta direktiv". Kommissionen stödjer ändringarna av artikel 11 och anser att de förtydligar artikeln.

Artikel 12:

- Rådet har beslutat att stryka punkt g i artikel 12 där det fastställdes att det skall utgå lämplig ersättning till ägare av fartyg som följt direktivet, men som på ett otillbörligt sätt fördröjts på grund av att det inte funnits tillräckliga mottagningsanordningar i hamn för avfall. Anledningen till att detta strukits är att de rättsliga förfarandena ändå gör det möjligt för fartyg att få ersättning och att stycket därför är onödigt. Kommissionen anser att denna garanti för fartyg och fartygsägare var viktig för att i direktivet uppnå en balans mellan fartygens och hamnarnas rättigheter och skyldigheter och att det således var olämpligt att stryka detta. Kommissionen gjorde därför ett uttalande i rådets protokoll där det tagits hänsyn till medlemsstaternas åsikter och där kommissionen lovade att bevaka frågan och, om så krävs, ta upp den på nytt. Kommissionen har på så vis sett till att man i framtiden kommer att behandla viktigare problem som uppstår om det i direktivet tas otillräcklig hänsyn till fartygs behov och rättigheter.

Artikel 14

- Den ändrade texten i artikel 14 hänvisar till beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999. Detta beslut antogs efter det att kommissionen lagt fram sitt ändrade förslag och texten har sedan uppdaterats för att den skall stämma överens med den senaste texten. Kommissionen kan godta detta sätt att hänvisa till beslut 1999/468/EG.

Artikel 15:

- Rådet har föreskrivit att det endast är definitionen av Marpol 73/78 och inte alla definitioner som skall kunna ändras enligt kommittéförfarandet. Rådet föredrog också det vidare begreppet "IMO-instrument" i stället för "resolutioner", för att det skall bli möjligt att göra en förenklad uppdatering när det gäller relevanta IMO-texter som har uppdaterats eller ändrats och som det hänvisas till i detta direktiv. Kommissionen motsätter sig inte någon av dessa ändringar.

Artikel 16:

- Rådet ville förlänga tidsfristen för genomförande av detta direktiv från 18 till 24 månader. Kommissionen skulle föredra en kortare tidsfrist, framför allt med tanke på att samtliga medlemsstater är parter till Marpolkonventionen 73/78 och således enligt internationell rätt redan är skyldiga att ha mottagningsanordningar i sina hamnar. Kommissionen inser dock att även tidsfristen på 24 månader är en kompromiss mellan medlemsstaternas olika önskemål och motsätter sig inte denna kompromiss. Kommissionen motsätter sig inte heller strykningen av den tredje punkten i artikel 16 som delvis är en upprepning av den första punkten och där det föreskrivs ett anmälningsförfarande som kanske hade blivit alltför byråkratiskt.

Bilagorna I och II:

- Rådet gjorde vissa ändringar i direktivets bilagor. Tanken med dessa ändringar är endast att klargöra det ursprungliga syftet med kommissionens förslag och att göra bilagorna lättare att tillämpa. När det gäller bilaga II vill man genom ändringarna av bestämmelserna om vilken information som skall anmälas se till att hamnarna får den information som krävs för att tillämpningen av direktivet skall kunna kontrolleras på ett korrekt sätt. Kommissionen godtar samtliga ändringar av bilagorna eftersom de förtydligar texten utan att påverka de viktigaste principerna i ursprungsförslaget och det ändrade förslaget.

3.4 Problem gällande kommittéförfarandet vid den gemensamma ståndpunktens antagande:

Se artikel 14.

4. Slutsatser

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkten är godtagbar, eftersom den följer de grundläggande principerna i det ursprungliga förslaget och dessutom förbättrar det genom förtydliganden och ytterligare bestämmelser. I den gemensamma ståndpunkten beaktas dessutom i sak de ändringsförslag som Europaparlamentet antagit och som kommissionen fört in i det ändrade förslaget.