C 100/1

Verksamhetsrapport från Olafs övervakningskommitté

januari 2011–november 2011

2012/C 100/01

Ledamöterna i Olafs övervakningskommitté

INNEHÅLL

ORDFÖRANDENS FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT

SLUTSATSER

ORDFÖRANDENS FÖRORD TILL ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉNS VERKSAMHETSRAPPORT

Härmed har jag nöjet att överlämna den senaste verksamhetsrapporten från övervakningskommittén för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Detta är den sista verksamhetsrapporten från den kommitté som tillträdde sitt uppdrag i december 2005.

Uppdragets sista år har inneburit särskilda utmaningar för kommittén, till exempel när Olafs nya generaldirektör tillträdde, när ändringarna av förordning (EG) nr 1073/1999 tog fart och debatterades aktivt även av övervakningskommittén, samt när Europeiska revisionsrätten gjorde sin uppföljningskontroll av Olaf.

Det har nu blivit dags att göra en övergripande bedömning av det arbete som utförts. Kommitténs sista årsrapport har därför fått en annan utformning än tidigare, för att bättre redogöra för den verksamhet som bedrivits under kommitténs sexåriga mandatperiod. Utöver en sammanfattning av verksamheten under 2011 innehåller rapporten även ett sammandrag av de viktigaste frågor som kommittén inriktat kontrollerna på.

Övervakningskommittén har engagerat sig dels för att bistå Olaf i insatserna mot bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada Europeiska unionens ekonomiska intressen, dels för att stärka Olafs oberoende med hjälp av regelbunden tillsyn över byråns utredningar.

Under många år hade kommittén ett nära samarbete med Olafs första generaldirektör Franz-Hermann Brüner innan han gick bort och därefter med Nicholas Ilett, som blev tillförordnad generaldirektör från och med januari 2010. Under 2010 deltog kommittén aktivt i rekryteringen av den nya generaldirektören och efter det att Giovanni Kessler utnämndes i februari 2011 har kommittén haft flera möten med honom.

Övervakningskommittén har också prioriterat regelbundna kontakter med EU-institutionerna och Olafs samarbetsparter och övriga aktörer, i synnerhet eftersom Olaf är beroende av dem för att rekommendationerna efter utredningarna ska kunna genomföras på ett verkningsfullt sätt. Kommittén uppskattar de goda förbindelserna med Europeiska kommissionen, Europaparlamentet, rådet och Europeiska revisionsrätten som kommittén träffat regelbundet för att diskutera frågor av gemensamt intresse avseende Olaf. Kommittén kan bara hoppas att dessa givande kontakter kommer att fortsätta i framtiden.

I en anda av uppriktighet och samverkan har övervakningskommittén stöttat Olaf när detta varit nödvändigt, och uppmanat byrån att fortsätta använda goda metoder, samtidigt som kommittén inte skyggat för att påpeka sådant som kunnat förbättras i den praktiska utredningsverksamheten.

I synnerhet har övervakningskommittén konsekvent betonat att Olaf bör inrikta sig på kärnverksamheten i utredningarna, och inrikta sig på större ärenden med hjälp av en konsekvent och väl underbyggd politik för ärenden av mindre ekonomisk betydelse. Kommittén har också rekommenderat Olaf att försöka påskynda utredningarna med hjälp av bättre ledning, planering av utredningsinsatserna och en effektivare prioritering mellan ärendena. Kommittén har också regelbundet framhållit behovet av välanpassade och tydliga utredningsregler och har rekommenderat att både bestämmelserna i Olafs handbok och deras tillämpning i alla utredningsstadier förbättras.

Vårt arbete under 2011 är ännu ett exempel på att kommittén både stöttar och kritiserar. Övervakningskommittén har avgett sammanlagt fem yttranden om Olafs utredande verksamhet. Det första yttrandet lämnades på begäran av den tillförordnade generaldirektören och kommittén uttalade sitt stöd för att ge Olaf tillgång till Europeiska kommissionens databaser med personuppgifter för den inledande bedömningen av utredningarna. Det andra yttrandet utarbetades på begäran av den nytillträdda generaldirektören och kommittén bekräftade att Olaf måste anses ha behörighet att utreda korruptionsmisstankar mot Europaparlamentets ledamöter. Det tredje yttrandet handlade om Olafs budgetförslag för 2012, och där uttalade kommittén sitt stöd för Olafs ledning, som själv ville avgöra var man skulle göra de budgetnedskärningar för de kommande åren som Europeiska kommissionen krävde. I sitt fjärde yttrande behandlade kommittén Europeiska kommissionens förslag till ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om Olafs utredningar. Kommitténs senaste yttrande handlar om hur det går till när Olaf till EU:s berörda institutioner, organ och byråer överlämnar ärenderapporter om interna utredningar som avslutats utan vidare åtgärder. Kommittén riktade uppmärksamheten mot konsekvenserna av denna praxis när det gäller effektiviteten och oberoendet i Olafs utredningar.

Övervakningskommittén gläder sig över att Olaf med åren vidtagit åtgärder för att genomföra många av kommitténs rekommendationer. Men kommittén är medveten om att flera frågor kräver fortsatt arbete. I synnerhet bör Olaf vidta åtgärder för att ånyo fokusera på utredningsverksamheten och förbättra den övergripande effektiviteten genom bättre ledning av utredningarna, i synnerhet för att åtgärda utredningarnas längd, och för att se över handläggningen och kontrollerna. Kommittén hoppas att den omorganisation av Olaf som träder i kraft den 1 februari 2012 kommer att avhjälpa dessa problem. Olafs framsteg, i synnerhet på de särskilda områden som nämnts ovan, bör även fortsättningsvis bevakas av den tillträdande övervakningskommittén.

Kommittén har under hela sin mandatperiod ansträngt sig för att utveckla konstruktiva relationer med Olaf. De många mötena med Olafs ledning och personal har givit tillfälle till värdefulla utbyten av åsikter och information. Kommittén vill tacka Olafs personal och generaldirektör för att de varit så beredvilliga att samarbeta med kommittén under hela mandatperioden, varför våra uppgifter varit lättare och mer angenäma än de skulle ha varit utan detta stöd.

Jag vill i synnerhet uttala min egen och kommittéledamöternas varmt kända tack till personalen på vårt sekretariat som tack vare sin arbetsvilja och sitt lojala stöd gjort vårt arbete möjligt. Det har varit ett nöje att samarbeta med dem.

1. INLEDNING

Kommitténs huvudansvar under mandatperioden har varit att se till att Olafs oberoende inte på något sätt komprometterats. Kommittén anser att riskerna för otillbörligt inflytande på utredningarnas inledande, fortsatta förlopp och genomförande kan ha flera skäl och kommittén har därför ägnat särskild uppmärksamhet åt mer subtila påtryckningar som skulle kunna påverka Olafs oberoende. Det kan till exempel röra sig om att EU:s institutioner, organ eller byråer, medlemsstaterna eller tredje man försökt hindra Olafs arbete, antingen när en utredning inleds eller under utredningens gång. Detta kan bland annat ske genom att man inte överlämnar eller försenar överlämnandet av bevis eller handlingar till Olaf, försvårar byråns utredning eller otillbörligt begränsar Olafs operativa, ekonomiska eller personalresurser. Övervakningskommitténs tillsyn över Olafs utredningar har alltså spänt över en rad frågor.

2. LAGFÄSTA GARANTIER FÖR OLAFS OBEROENDE I UTREDNINGSVERKSAMHETEN

2.1 Den oberoende ställningen för Olafs generaldirektör

2.1.1 Rekryteringen av Olafs generaldirektör

Under 2010 deltog övervakningskommittén aktivt i utnämningen av tjänsten som generaldirektör och lämnade yttrande nr 2/2010 om utnämningen av Olafs generaldirektör. Kommittén uttalade att Olaf för att fungera väl behöver en generaldirektör som uppvisar gott ledarskap, förvaltning och bevisad erfarenhet av att leda stora grupper. Närmare bestämt framhöll kommittén att Olafs generaldirektör bör ha förmåga och motivation att leda en komplex organisation med mångsidiga uppgifter som i ett multinationellt sammanhang arbetar för att nå konkreta resultat i kampen mot bedrägerier och korruption i Europa. Generaldirektören bör ha en sådan erfarenhet av området som förtjänar lojalitet och respekt från de mycket specialiserade arbetsgrupperna och som ökar tilltron både inom och utanför Olaf.

2.1.2 Garantier för en oberoende ställning för Olafs generaldirektör

2.1.3 Den biträdande generaldirektören

2.2 Övervakningskommitténs arbete

2.2.1 Övervakningskommitténs tillgång till Olafs ärendehandlingar

2.2.2 Övervakningskommitténs sekretariat

Övervakningskommitténs ledamöter biträds i sina uppgifter av ett sekretariat som tillhandahålls av Olaf (11) . Kommittén har alltid betonat vikten av att sekretariatet arbetar oberoende, under ledning och tillsyn av kommitténs ordförande och kommittéledamöterna. Kommittén anser att sekretariatet för att kunna arbeta oberoende behöver garantier i förordning (EG) nr 1073/1999 i enlighet med övervakningskommitténs förslag i yttrande nr 4/2011 (12) om antalet anställda på sekretariatet, deras utnämning och utvärdering.

Under hela mandatperioden har kommittén upprepat kravet på tillräcklig personal till sekretariatet med avseende på antal och grad: en enhetschef, fyra handläggare och tre assistenter. Kommittén noterar därför med besvikelse att Olaf dels inte tagit någon notis om dess upprepade rekommendationer, dels att omstruktureringen av Olaf minskar antalet tjänster från åtta till sex. Kommittén är också bekymrad över att det är Olafs generaldirektör som utnämnt den tillträdande sekretariatschefen, och att båda dessa beslut fattades utan att kommittén hördes.

3. TILLSYN ÖVER OLAFS UTREDNINGSVERKSAMHET

Under hela mandatperioden har övervakningskommittén till fullo använt sig av de rättsliga möjligheter som lagstiftaren givit den för den regelbundna tillsynen över Olafs utredningar, för att se till att byråns oberoende inte komprometterats. Med utgångspunkt i de upplysningar som Olafs generaldirektör (15) lämnat eller på eget initiativ (16) har övervakningskommittén granskat de aspekter på Olafs utredningar som kommittén ansåg vara avgörande för att garantera det operativa oberoendet, nämligen frågor kring Olafs behörighet och utredningsbefogenheter, utredningarnas längd, rättssäkerheten i utredningarna samt samarbetet och informationsutbytet med medlemsstaterna eller övriga institutioner, organ och byråer.

3.1 Olafs behörighet och utredningsbefogenheter

3.2 Utredningarnas längd

3.3 Rättssäkerheten i utredningarna

3.4 Samarbete och informationsutbyte med medlemsstaterna

För att Olafs operativa insatser ska bli verkningsfulla krävs ett gott samarbete med medlemsstaterna, och deras bidrag är viktiga både under själva utredningen och i samband med uppföljningen. Övervakningskommitténs tillsyn över Olafs utredningsverksamhet har i detta avseende inriktats på två olika aspekter.

3.5 Samarbete och informationsutbyte med övriga institutioner, organ och byråer avseende Olafs utredningsverksamhet

3.5.1 Olafs tillgång till uppgifter i institutionernas besittning

Övervakningskommittén anser att frågan kan tas upp även i samband med ändringen av förordning (EG) nr 1073/1999. I yttrande nr 4/2011 uttalade övervakningskommittén att den nya förordningen borde innehålla bestämmelser om en rimlig balans mellan Olafs behov av att få tillgång till uppgifter som innehas av EU-institutionerna innan ärendet inleds samt under utredningens gång och bestämmelserna om skydd av personuppgifter.

3.5.2 Förbindelserna med kommissionens utrednings- och disciplinbyrå och övriga EU-institutioners enheter

3.5.3 Institutionernas uppföljning av Olafs rekommendationer

Olafs generaldirektör är skyldig att informera övervakningskommittén när EU-institutioner, organ eller byråer inte efterkommit Olafs rekommendationer (33) . Övervakningskommittén har tagit upp denna fråga i alla årliga verksamhetsrapporter och noterar att bara två sådana ärenden anmälts till den under kommitténs sexåriga mandatperiod. Eftersom så få ärenden anmälts kan kommittén inte dra några allmänna slutsatser eller lämna några rekommendationer. Kommittén uttryckte sin oro över att utebliven rapportering kan tyda på brister i uppföljningen och rekommenderade Olaf att så snart som möjligt inrätta ett systematiskt rapporteringssystem för den här typen av ärenden. Kommittén anser att Olafs oberoende allvarligt ifrågasätts om Olaf inte reagerar när byråns rekommendationer inte efterlevs.

3.5.4 Samtycke från generalsekretariatet eller ordföranden vid EU-institutionen, organet eller byrån till uppskov av den berörda personens möjligheter att yttra sig

3.5.5 Överlämning av ärenderapporter och upplysningar från Olaf till EU:s institutioner, organ och byråer

Upplysningar från Olaf till EU:s institutioner, organ och byråer

Överlämnande av ärenderapporter från Olaf till EU:s institutioner, organ och byråer

3.5.6 Överläggningar med institutionerna

4. TILLSYN ÖVER LEDNINGEN AV OLAFS UTREDNINGSVERKSAMHET

Redan från början av och under hela mandatperioden har övervakningskommittén betonat att Olaf bör tillämpa ett fast och effektivt ledarskap, fastställa klara och tydliga utredningsregler och se till att utredningarna leds på ett lämpligt sätt. Kommittén lägger även stor vikt vid interna kontroller av utredningarnas längd och respekten för rättssäkerheten vid utredningar samt eventuella intressekonflikter. Alla dessa frågor har direkt inflytande på oberoendet i utredningarna och har därför uppmärksammats av övervakningskommittén.

4.1 Ledningen av utredningarna

4.1.1 Planering och strategisk ledning av utredningarna

4.1.2 Intern kontroll av utredningarna

Övervakningskommittén betonade särskilt vikten av lämpliga interna kvalitetskontroller och metoder för at undvika förseningar samt vikten av välfungerande feedbacksystem och utvärderingar av utredningarna för att kontrollera oberoendet och effektiviteten i Olafs utredningar. Ett bra kontrollsystem och riktmärken skulle inte bara göra det lättare för Olafs ledning att följa upp resultaten och upptäcka problem, utan också möjliggöra en lösning av problemen med utgångspunkt i tidigare erfarenheter och gjorda rekommendationer.

Kontrollen av utredningarnas längd

Kontrollen av utredningarnas opartiskhet

Kontrollen av utredningarnas lagenlighet

Övervakningskommittén noterade med oro att det inte systematiskt gjordes några rättsliga kontroller av Olafs utredningar i varje utredningsetapp. Denna brist på kontinuerliga rättsliga kontroller av utredningarna har resulterat i formella brister. Kommittén har regelbundet uttalat att man för att faktiskt kunna garantera efterlevnaden av de grundläggande rättigheterna och rättssäkerheten måste kontrollera utredningarnas lagenlighet genom en mer omfattande och kontinuerlig tillsyn via enheten för rättslig och juridisk rådgivning (41) .

Övervakningskommittén har i tidigare verksamhetsrapporter tagit upp den roll enhetens åklagare spelar. De är inte bara kontaktpersoner för de nationella rättsliga myndigheterna utan är också viktiga för att bevisningen i de ärenden som överlämnas till nationella rättsliga myndigheter ska uppfylla de rättsliga krav som ställs i den berörda medlemsstaten. Med tanke på denna viktiga uppgift rekommenderade kommittén vid flera tillfällen att åklagarna skulle involveras mer i utredningarna. Kommittén noterar att anställda vid Olaf med rättslig och juridisk erfarenhet anslutits till den nyligen inrättade enheten för urval och kontroll av utredningar. Kommittén anser att enheten, oavsett dess ställning efter Olafs omorganisation, bör behålla sin tidigare roll. För att fullgöra sina rättsliga skyldigheter (42) att överlämna rapporter och upplysningar som erhållits under utredningarna till medlemsstaterna behöver Olaf experter på rättsliga frågor och utredningsformalia från de flesta av medlemsstaterna.

Rättsövervakande rådgivare

Övervakningskommitténs huvudsakliga uppgift är att systematiskt analysera Olafs utredningar utan att ingripa i enskilda ärenden. I yttrande nr 4/2011 ansåg kommittén att uppgiften att se över förfaranden eller handläggningen av klagomål borde överlåtas till en oberoende person. Denna person borde ha ett väldefinierat uppdrag som inte överlappar övervakningskommitténs uppgift och borde garanteras en oberoende ställning. Kommittén ansåg i synnerhet att denna person inte bara borde analysera klagomål på Olaf utan även få agera på eget initiativ genom att regelbundet kontrollera respekten för rättssäkerheten under hela utredningsförfarandet.

4.2 Budget, administration och personalpolitik i Olafs utredningsverksamhet

4.3 Olafs utredningsregler (handboken)

Under hela mandatperioden har övervakningskommittén uttryckt sin oro över att Olafs utredningar följer många olika instruktioner och metoder och att man saknar en klar och tydlig uppsättning regler. Kommittén betonade regelbundet att man borde utarbeta och anta en klar och tydlig, praktisk och användbar handledning för utredningarna med frister för när de olika stadierna av en utredning ska ha slutförts, för att förse Olafs utredningsarbete med ett konsekvent regelverk som skulle stärka det operativa oberoendet. Behovet av lämpliga och tydliga regler för utredningsformalia skulle öka utredningarnas rättssäkerhet, effektivitet och öppenhet samt Olafs ansvarstagande. Detta har fortlöpande diskuterats av övervakningskommittén, Olafs generaldirektör och Olafs utredare. I samband med översynen av de olika aspekterna på hur Olafs utredningar genomförs har kommittén dessutom sett över handboken.

SLUTSATSER

I de tidigare årsrapporterna har övervakningskommittén dragit slutsatsen att inga faktiska hot mot Olafs oberoende uppstått, rapporterats eller upptäckts av kommittén.

I den här rapporten har kommittén bland annat tagit upp följande frågor:

c)

Övervakningskommittén beklagar att de ovannämnda frågorna ifrågasätter Olafs oberoende av institutionerna i samband med utredningsverksamheten.

c)

Övervakningskommittén vill inte sträcka sig till att säga att detta tyder på att institutionerna medvetet vill försvåra Olafs utredningar, men konstaterar att effekten blir en faktisk urholkning av Olafs oberoende.

Övervakningskommittén betonar att Olafs oberoende bara kan säkerställas om kommitténs eget oberoende kan garanteras. Om Olaf försvårar arbetet för kommitténs sekretariat, undergräver detta kommitténs oberoende och därmed också Olafs eget oberoende.

Övervakningskommittén anser att detta är en utveckling som går åt fel håll. Den tillträdande kommittén bör uppmärksamt följa den vidare utvecklingen av Olafs oberoende.

(1) EGT L 136, 31.5.1999, s. 1.

(2) Se kommissionens diskussionsunderlag om reformen av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) av den 6 juli 2010, SEK(2010) 859 (ej översatt till svenska) och övervakningskommitténs yttrande nr 3/2010. Se även Europeiska kommissionens ändrade förslag av den 17 mars 2011 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av förordning (Euratom) nr 1074/1999, KOM(2011) 135 slutlig och övervakningskommitténs yttrande nr 4/2011.

(3) Skäl 5 i kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (Olaf) (EGT L 136, 31.5.1999, s. 20).

(4) Artikel 12.3 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(5) Yttrande nr 4/2011, punkt 6.

(6) Artikel 6.1 i beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom.

(7) Yttrande nr 3/2011.

(8) Yttrande nr 4/2011, punkt 4.2.1.

(9) Övervakningskommitténs verksamhetsrapport 2009–2010, punkt 3.1.1.

(10) Yttrande nr 3/2010 och 4/2011.

(11) Artikel 11.6 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(12) Yttrande nr 4/2011, punkt 41.

(13) EUT L 308, 24.11.2011, s. 114.

(14) Se punkt 44 i Europeiska revisionsrättens yttrande nr 6/2011 över det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT C 254, 30.8.2011, s. 1).

(15) Artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(16) Artikel 11.1 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(17) Rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den 11 november 1996 om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (EUT L 292, 15.11.1996, s. 2).

(18) Artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(19) Yttrande nr 4/2011, punkt 5.

(20) Yttrande nr 1/2007 och 2/2009.

(21) Övervakningskommittén rekommenderade att man skulle lämna uppgift om när de handlingar som utreds ägde rum, preskriptionstid för de handlingar som utreds, en rättslig beskrivning av oriktigheten, eventuella påföljder eller rättsliga följder av de handlingar som utreds samt uppgifter om förväntat slutdatum tillsammans med en motivering.

(22) Oktober 2011.

(23) Yttrande nr 4/2010.

(24) Olafs handbok – Operativa förfaranden.

(25) Yttrande nr 2/2006, 3/2010 och 4/2011.

(26) Yttrande nr 2/2009.

(27) Mer uppgifter om övervakningskommitténs resultat i frågan finns i kommitténs tidigare verksamhetsrapporter.

(28) Skäl 10 och artikel 9.2 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(29) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L 8, 12.1.2001, s. 1).

(30) Yttrande nr 1/2011.

(31) Se övervakningskommitténs verksamhetsrapport 2009–2010, punkt 3.2.

(32) Se bilaga 9 i handboken.

(33) Artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(34) Punkt 151 i förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål T-48/05, Franchet & Byk mot kommissionen (nr 2).

(35) Se punkterna 36–37 i yttrande nr 5/2010.

(36) Artikel 4.6 i det ändrade förslaget lyder: ”I undantagsfall där utredningssekretessen inte kan säkras ska Olaf använda lämpliga alternativa informationskanaler”.

(37) Yttrande nr 3/2010, punkt 2.1 och yttrande nr 4/2011, punkt 4.3.

(38) Yttrande nr 1/2007 och 2/2009.

(39) Yttrande nr 2/2009 och 5/2010.

(40) Se övervakningskommitténs verksamhetsrapporter 2005–2007 och 2008–2009.

(41) Se övervakningskommitténs tidigare verksamhetsrapporter och yttrande nr 4/2011.

(42) Artiklarna 9 och 10 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(43) Artikel 6.2 i det tidigare citerade beslutet från Europeiska kommissionen av den 28 april 1999.

(44) Se övervakningskommitténs yttranden nr 5/2008, 4/2010 och 5/2010.

Dessa interna utredningar (nedan kallade interna utredningar) skall utföras under iakttagande av fördragens bestämmelser, särskilt protokollet om immunitet och privilegier, och av tjänsteföreskrifterna, i enlighet med villkoren och bestämmelserna i denna förordning och de beslut som varje institution, byrå och organ antar. Institutionerna skall samråda om den ordning som skall inrättas genom ett sådant beslut.”

Om syftet med överföringen bara avser identifiering av enskilda och korrekta loggfiler förs, anser övervakningskommittén att kravet i artikel 7.2 uppfylls utan att man behöver be den registreringsansvariga om tillstånd före varje enskild åtkomst.

(Andra relevanta datafält som namn, ställning, identifikationsnummer, organisatorisk enhet och under vilken tid man har arbetat på enheten är tillgänglig för alla kommissionsanställda i Sysper2).

I situationen som beskrivits ovan kan Olaf i förväg bedöma om överföringen av uppgifterna är nödvändig eftersom behovet alltid är detsamma: identifiering av enskilda som kan beröras av en fråga under bedömning eller utredning. Olaf behöver, såsom enhet C4 förklarar, tillgång till en begränsad mängd datafält i kommissionens databaser för en säker identifiering av en kommissionsanställd som misstänks för bedrägeri eller fel. De uppgifter som Olaf kommer att ha tillgång till i detta syfte är:

Övervakningskommittén och dess sekretariat har diskuterat ärendet vid möten med generalsekretariatets personal vid två tillfällen, den 25 november 2010 och den 8 december 2010, samt med generalsekreteraren den 15 december 2010. Generalsekretariatet medger att Olaf ”har rätt att få tillgång till databaser som anses relevanta av utredningsskäl, för inledningen av en utredning och under utredningens gång, till och med innan det formella beslutet om inledning, när de är bundna till ett särskilt ärendenummer” men vidhåller att Olaf inte kan få direkt ”pull”-tillgång.

Generalsekretariatet ville ge Olaf ”push”-tillgång till släktträdsuppgifter men inte den ”pull”-tillång som begärdes med hänvisning till bestämmelserna om skydd av personuppgifter. Som registeransvarig för personuppgifter hävdar kommissionen att den måste filtrera begäran om tillgång och endast tillhandahålla de personuppgifter som den anser det vara legitimt, nödvändigt och proportionellt av Olaf att begära. Denna ”filterprocess” verkar endast gälla för Olafs begäran eftersom andra tjänster inom kommissionen har direkt ”pull”-tillgång utan att behöva gå via den registeransvariga.

byrån utan förhandsanmälan och utan dröjsmål får tillgång till alla uppgifter som institutionerna, organen och byråerna innehar samt tillträde till deras lokaler. Byrån skall ha möjlighet att kontrollera institutionernas, organens och byråernas bokföring. Byrån får kopiera och begära utdrag ur alla handlingar och ur innehållet i all datorbaserad information som institutionerna, organen och byråerna innehar och vid behov säkra dessa handlingar eller dessa uppgifter för att undvika att de går förlorade.

Jag anser dock att behovet av diskreta och snabba åtgärder för att upptäcka bedrägerier gör att en viss sådan risk inte kan undvikas. Noteras skall vidare att den omtvistade rättsakten innehåller bestämmelser som syftar till att minimera den risken. Således krävs enligt artikel 5 i modellbeslutet att ledamöterna snabbt skall informeras om att de berörs av en utredning, under förutsättning att utredningen inte skadas av detta. Genom den artikeln hindras Olaf också från att efter utredningen dra slutsatser om en namngiven ledamot, utan att den berörde har givits möjlighet att yttra sig, om inte absolut sekretess krävs i samband med nationella utredningsåtgärder.” (13) .

Övervakningskommittén ansåg att detta var ett känsligt område där den ståndpunkt som upprätthölls av generaladvokaten i mål C-167/02 är värd att läsa: ”Även om det är svårt att uttala sig abstrakt om möjligheten att ta upp en framtida talan till prövning i sak tycks det, i fråga om åtgärder som vidtas av Olaf inom ramen för en intern utredning, sannolikt att parlamentsledamöter som anser att deras rättigheter har åsidosatts skulle ha flera möjligheter att väcka talan, såsom fastslogs av förstainstansrätten och såsom har angivits av övriga parter. Kommissionen har nämnt ett antal rättsakter som kan angripas på det sättet: beslutet av Olafs direktör att inleda en intern utredning enligt artikel 5 andra stycket i förordningen, olika åtgärder som vidtas av Olaf under utredningens gång, däribland beslutet att bereda sig tillträde till en lokal, omhänderta handlingar eller begära muntliga uppgifter samt den berörda institutionens uttryckliga eller underförstådda medgivande.

Europeiska unionens protokoll om immunitet och privilegier innehåller flera regler om Europaparlamentsledamöternas immunitet och privilegier (artiklarna 7–9), särskilt att ledamöterna inte får förhöras, kvarhållas eller lagföras på grund av yttranden de gjort eller röster de avlagt under utövandet av sitt ämbete. Immuniteten kan inte åberopas av en ledamot som tas på bar gärning.

Olaf ska genomföra administrativa utredningar inom institutionerna i enlighet med reglerna i fördragen, särskilt i protokollet om immunitet och privilegier. Olaf ska ha rätt att utan föregående anmälan få omedelbar tillgång till all information som innehas av institutioner, organ och byråer och till deras lokaler. Olaf ska ha möjlighet att kontrollera institutionernas, organens och byråernas bokföring. Olaf får kopiera och begära utdrag ur alla handlingar och ur innehållet i all datorbaserad information som institutionerna, organen och byråerna innehar och vid behov säkra dessa handlingar eller dessa uppgifter för att undvika att de går förlorade (11) .

Övervakningskommittén påpekar att dessa interna utredningar kan genomföras endast om Olaf garanteras tillgång till alla institutioners, organs och byråers lokaler och till all information och alla dokument de innehar. Denna avgörande befogenhet måste utövas av Olafs generaldirektör helt oberoende, och institutionernas säkerhetsbyråer ska bistå Olaf med det praktiska genomförandet (10) .

Övervakningskommittén anser det förhastat att kategoriskt förneka Olafs befogenheter att undersöka påstådda fakta i utredningens inledande stadium. Särskilt vid fall av påstådd korruption och påstådda oegentligheter gör komplexiteten att det inte går att kontrollera all olaglig verksamhet i början av utredningen.

Övervakningskommittén betonar den grundläggande skyldighet att samarbeta fullt ut med Olaf som alla institutioner och deras ledamöter har när det gäller att överlämna information och tillhandahålla assistans i det praktiska genomförandet av utredningar. Om dessa skyldigheter uppfylls helt kan Olaf genomföra utredningar under likvärdiga förhållanden inom alla gemenskapens institutioner, organ och byråer (8) . Uteblivet samarbete är liktydigt med att de verktyg som institutionerna har antagit för att bekämpa alla typer av bedrägeri, korruption, olaglig verksamhet och oegentligheter ifrågasätts.

Övervakningskommittén noterar att Olafs ansvar när det gäller interna utredningar inom institutionerna innefattar all verksamhet som gäller att skydda gemenskapens intressen mot oegentligheter som kan leda till administrativa eller straffrättsliga förfaranden.

Den 15 april 2011 begärde Olafs generaldirektör ett yttrande från Olafs övervakningskommitté om Olafs befogenheter att inleda och genomföra interna utredningar inom institutionerna och begränsningarna i form av deras ledamöters privilegier och immunitet, särskilt när det gäller Europaparlamentsledamöter och rätten att utan föregående anmälan få omedelbar tillgång till all information som innehas av institutionerna och till deras lokaler.

Den 20 mars 2011 publicerade tidningen Sunday Times en artikel med rubriken ”Ledamöter i Europaparlamentet påstår sig tjäna över 450 000 euro varje år på odeklarerat arbete åt klienter. Han är en av tre som är beredda att verka för ändringar av EU-lagstiftningen mot kontant ersättning”. Artikeln beskriver hur reportrar som ”utgett sig komma från ett lobbyingföretag” har erbjudit tre ledamöter i Europaparlamentet kontant ersättning (upp till 100 000 euro per år i två fall) för att få igenom ändringar av lagstiftningen och hur ledamöterna ”satte igång med jobbet” och ingav ändringsförslag. Journalisterna rapporterade att de hade träffat ledamöterna både i och utanför Europaparlamentets lokaler och haft telefonsamtal och e-postkommunikation med och skickat fakturor mellan sig och vissa av parlamentsledamöterna. Efter avslöjandet av Sunday Times hemliga undersökning avgick två av Europaparlamentsledamöterna påföljande dag och en tredje uteslöts från sin grupp i parlamentet (1) .

c) Övervakningskommitténs budget och sekretariat

Sammanfattningsvis invänder övervakningskommittén kraftigt mot det ställningstagande som kommissionen gjort under budgetförhandlingarna.

Rekryteringen av direktörer till direktorat B och C fördröjs.

Övervakningskommittén är medveten om de politiska realiteter som EU står inför i det nuvarande kärva ekonomiska klimatet och den därav följande pressen på EU-institutionerna att spara på alla områden av de administrativa utgifterna, men kommittén känner oro inför de föreslagna ytterligare budgetnedskärningarna. Detta gäller i synnerhet nedskärningarna av budgetposter för personal (A3 01 02) som direkt påverkar Olafs utredningsverksamhet. Övervakningskommittén ifrågasätter de föreslagna nedskärningarna i budgetposter som påverkar Olafs operativa verksamhet. Olaf är ett utredningsorgan och det är just i tider av ekonomisk kris som kontrollerna av både utgifter och inkomster bör öka. Enligt Olaf skulle de ytterligare nedskärningar som kommissionen föreslår få följande konsekvenser för de operativa avdelningarna:

(49) Punkt 2.2.3 i övervakningskommitténs yttrande nr 3/2010. Enligt artikel 11.1 sista meningen får övervakningskommittén be Olaf om ytterligare uppgifter om utredningar när situationen så kräver utan att störa pågående utredningar.

(32) Stora delar av artikeln ändrades under behandlingen i rådet.

(9) Europeiska kommissionens beslut 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999 om inrättande av en europeisk byrå för bedrägeribekämpning (OLAF) ger Olaf befogenhet att ”efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna” (artikel 2). Denna hållning bekräftas i skäl 6 i ingressen som framhåller följande: ”Byråns ansvar bör, utöver skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen, omfatta all verksamhet som bedrivs för att skydda gemenskapernas intressen mot oegentligheter som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder.” Enligt artikel 86 i tjänsteföreskrifterna har Olaf vidare behörighet att inleda administrativa utredningar för att ta reda på om en tjänsteman eller tidigare tjänsteman underlåtit att uppfylla någon av sina skyldigheter enligt tjänsteföreskrifterna.

(8) I artikel 1 sägs att Olaf ska ”utföra administrativa utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada unionens ekonomiska intressen. Olaf ska utreda sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger unionens tjänstemän och övriga anställda, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga förfaranden, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter av institutioner eller organ, chefer för organ eller byråer samt sådana anställda vid institutioner, organ och byråer som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen och anställningsvillkoren för övriga anställda”.

(5) Yttrande nr 6/2011 (i enlighet med artikel 325 i EUF-fördraget) över det ändrade förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av förordning (Euratom) nr 1074/1999 ( EUT C 254, 30.8.2011, s. 1 ).

(3) Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 20 november 2008 om förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (KOM[2006] 244 – C6-0228/2006 – 2006/0084[COD]) ( EUT C 16E, 22.1.2010, s. 201 ).

Övervakningskommittén stödjer fullständigt förslaget på att inrätta klara och tydliga förfaranderegler för att öka insynen och rättssäkerheten. Kommittén ser hellre att sådana bestämmelser tas in i en rutinhandbok snarare än i en förfarandekodex (40) . En kodex kräver ett komplicerat förfarande både när den ska antas och vid framtida ändringar och det skulle också ta längre tid innan den kan antas och behandlas av alla tre EU-institutionerna.

Den person som utses bör ha rätt att utan förvarning när som helst och automatiskt få tillgång till Olafs ärendeakter. Nya bestämmelser kunde införas i förordningen för att se till att personen respekterar utredningssekretessen och bestämmelserna om skydd av personuppgifter. Personens yttranden bör överlämnas till generaldirektören. Om yttrandena inte görs bindande bör generaldirektören, om han eller hon frångår rekommendationerna, vara tvungen att avge ett motiverat svar till yttrandet. Övervakningskommittén bör systematiskt få kopior på klagomål och yttranden från den person till vilken de givits in. För att garantera oberoendet bör denna person inte utses av och inte heller lyda under generaldirektören. I annat fall kan personen inte anses oberoende eftersom han eller hon skulle vara beroende av generaldirektören för utvecklingssamtal och befordran.

Övervakningskommittén har tidigare uttryckt oro över inrättandet av en sådan rättsövervakande rådgivare som kommissionen föreslog 2006. Däremot skulle kommittén kunna tillstyrka inrättandet av ett granskningsförfarande eller möjligheter att klaga till en oberoende person under förutsättning i) att personens mandattid och uppgifter tydligt beskrivs så att de inte överlappar övervakningskommitténs behörighet och ansvarsområde och ii) att tillräckliga garantier för personens oberoende kan uppställas. Kommittén anser i synnerhet att personen inte bara bör ha behörighet att granska klagomål på Olaf utan även måste få agera på eget initiativ för att regelbundet bevaka att rättssäkerhetsgarantierna uppfyllts; innan uppgifterna lämnats ut till den berörda personen efter beslut om att skjuta upp den berörda personens möjlighet att yttra sig och när ärenden överlämnas till rättsliga myndigheter i medlemsstaterna utan att den berörda personen informerats om att han eller hon varit under utredning. Kommittén anser vidare att den eller de personer som ansvarar för granskningsförfarandet bör informeras om alla beslut om att skjuta upp informationen till den berörda personen och/eller till den institution där personen arbetar, för att dessa ska kunna ingripa på eget initiativ. Det är ju särskilt i dessa situationer som sådana ingripanden kan behövas. Därmed behöver inte heller generalsekreteraren eller den berörda institutionens ordförande längre agera.

Övervakningskommittén betonar att det ändrade förslaget bör bevara jämvikten mellan behovet att skydda de berördas rättigheter och behovet att kunna utföra oberoende utredningar. Kommittén har redan uttryckt sin oro över kravet på att Olaf från generalsekreteraren eller ordföranden för den institution vid vilken den berörda personen arbetar måste inhämta samtycke till beslut om att skjuta upp den berörda personens möjlighet att yttra sig (33) . Övervakningskommittén anser att kravet på samtycke kan komma att försvaga Olafs oberoende ställning, i synnerhet om samtycket vägras eller kommer sent, något som skett flera gånger tidigare, även om kravet på samtycke framstår som en garant för rätten att försvara sig. Övervakningskommittén anser att den nya förordningen bör reglera frågan så att man i framtiden undviker sådana situationer (se punkt 29 i det föreliggande yttrandet). Bestämmelsen i det ändrade förslaget om att institutioner, organ eller byråer som inte svarat inom en månad anses ha lämnat sitt samtycke (34) visar att inga framsteg alls gjorts i frågan. Detta är otillräckligt eftersom inga alternativ finns om samtycket vägras. Övervakningskommittén upprepar att den systematiskt vill få information om alla ärenden där institutioner, organ eller byråer vägrat samtycka till beslut om att skjuta upp den berörda personens möjlighet att yttra sig.

Övervakningskommittén anser att de eventuella riskerna kan undvikas om man snabbt och diskret ger Olaf möjlighet att kontrollera fakta utan att sprida anklagelserna. Den nya förordningen bör därför innehålla bestämmelser som ger en rimlig balans mellan å ena sidan Olafs behov av att få tillgång till uppgifter som institutionerna innehar innan utredning inleds och när som helst under utredningens gång, och å den andra sidan bestämmelserna om skydd av personuppgifter.

I den nu gällande förordningen sägs att om utredningarna visar att en enskild ledamot, chef, tjänsteman eller annan anställd kan vara personligen involverad, ska den institution, det organ eller den byrå där denne är verksam informeras (18) . Om det är nödvändigt med absolut sekretess med avseende på utredningen eller om utredningsåtgärder som faller under en nationell rättslig myndighets befogenheter används, kan man avvakta med denna information. Övervakningskommittén anser att det är viktigt att dessa undantag behålls i den nya förordningen. När en utredning inleds kan Olaf inte alltid identifiera alla berörda personer och okontrollerad informationsplikt kan skada utredningarnas effektivitet och den berörda institutionen. Övervakningskommittén invänder därför skarpt mot den nya lydelsen av artikel 4.6 andra stycket (19) . Bestämmelsen är inte bara vag, den fråntar dessutom Olaf självbestämmanderätten och möjligheten att belägga utredningarna med sekretess, åtminstone under viss tid. Ett sådant här ovillkorligt informationskrav kan undergräva Olafs oberoende. Kommittén föreslår att beslut om att lämna ut information kan fattas var tredje månad med ett motiverat, skriftligt beslut som biläggs ärendehandlingarna. Övervakningskommittén och den eller de personer som ansvarar för granskningsförfarandet bör informeras. På så sätt kan den eller de personer som ansvarar för granskningsförfarandet agera på eget initiativ i händelse av allvarliga problem, såsom eventuella intrång i rättssäkerhetsgarantierna för personer som inte informerats om den pågående utredningen.

Övervakningskommittén anser att det ändrade förslaget inte tar tillräcklig hänsyn till ärenden där nationella utredningar görs samtidigt som Olafs utredningar. Om Olafs skyldighet att begära in synpunkter från den berörda personen skjuts upp för att inte skada de nationella myndigheternas utredning kan Olaf inte avsluta ärendet innan den nationella utredningen avslutats. Det ändrade förslaget bör ta hänsyn till detta i samband med kravet på att Olafs utredningar ska pågå ”kontinuerligt” i enlighet med artikel 6.

BILAGA VII

YTTRANDE nr 5/2011 Överlämnande till institutionerna av slutliga ärenderapporter från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) avseende interna utredningar som avslutats utan vidare åtgärder Bryssel den 17 november 2011 INNEHÅLL Bakgrund A — Analys av ärenden B — Rättslig grund för att överlämna slutliga ärenderapporter om interna utredningar som avslutats utan vidare åtgärder a) Artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 b) Artikel 7 i Olafs och kommissionens samförståndsavtal C — Förenlighet med EU-lagstiftningen a) Förenlighet med kravet på utredningssekretess b) Förenlighet med bestämmelserna om skydd av personuppgifter Slutsatser och rekommendationer BAKGRUND 1. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) utför interna administrativa utredningar för att fastställa om det förekommit bedrägeri, korruption eller någon annan olaglig verksamhet som skadat Europeiska unionens ekonomiska intressen. Olaf utreder också anklagelser om sådana brister i tjänsteutövningen av tjänstemän och övriga EU-anställda som skulle kunna leda till disciplinära eller straffrättsliga åtgärder (1). Om anklagelserna kan bevisas överlämnar Olaf sina utredningsresultat till de instanser som är behöriga att göra en disciplinär, administrativ, ekonomisk eller vid behov rättslig uppföljning. Rapporter om avslutade internutredningar och alla handlingar som har anknytning till den överlämnas till den berörda institutionen, organet eller byrån (2). 2. Fram till helt nyligen har Olaf endast översänt rapporter om internutredningar som avslutats utan vidare åtgärder. När internutredningar avslutades utan vidare åtgärder brukade Olaf underrätta den berörda institutionen, organet eller byrån genom att sända ett meddelande (3) om att ärendet avslutats utan ytterligare åtgärder (4). 3. Övervakningskommittén har noterat att Olaf beslutat att efterkomma en ”begäran [från Europeiska kommissionen] om att tillställas alla slutrapporter om ärenden som avslutas utan ytterligare åtgärder”. Olaf har dessutom beslutat att ”liknande upplysningar kommer att lämnas till övriga institutioner om inte annat begärs” (5). 4. Övervakningskommittén förstod detta som att slutrapporter om alla internutredningar som avslutas utan ytterligare åtgärder nu kommer att överlämnas automatiskt och systematiskt, varje gång en utredning avslutas. Kommittén beslutade därför att utvärdera denna praxis för att se om den kan försvaga Olafs oberoende ställning i utredningarna. Övervakningskommittén gick igenom 17 interna utredningar som avslutats utan ytterligare åtgärder där de slutliga ärenderapporterna överlämnats till de berörda institutionerna eller organen, och såg samtidigt över vilken rättslig grund som åberopats för överlämnandet och om den nya rutinen är förenlig med EU-lagstiftningen. A — ANALYS AV ÄRENDEN 5. När kommittén gick igenom ärendena fann den två noter som Europeiska kommissionens generalsekreterare tillställt Olaf. Den första noten lydde: ”Som ni känner till och som diskuterades vid det senaste Clearing House-mötet kan kommissionen inte godta att Olaf sedan maj 2010 inte längre översänder de slutliga rapporterna om internutredningar av kommissionen som avslutas utan ytterligare åtgärder” (6). Generalsekreteraren hävdar i noten att sådana överlämnanden måste göras enligt artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999. Den andra noten (7) hänvisar till den första noten ”där jag [Europeiska kommissionens generalsekreterare] påminde Olaf om att byrån enligt förordning 1073/1999 är skyldig att överlämna slutliga ärenderapporter om alla internutredningar, däribland sådana som avslutas utan ytterligare åtgärder” (8). 6. Efter genomgången av de ovannämnda ärendena kunde övervakningskommittén konstatera följande: — Olaf avslutade dessa utredningar utan ytterligare åtgärder därför att anklagelserna om oriktigheter eller bedrägerier inte kunde styrkas. — Olaf överlämnade de slutliga ärenderapporterna om dessa utredningar till Europeiska kommissionen efter den gjorda begäran. — Olaf överlämnade på eget initiativ även dessa rapporter till övriga berörda institutioner och organ, det vill säga rådet, Europaparlamentet och Europeiska utrikestjänsten. — Olaf citerade artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 som rättslig grund för överlämnandet (9). — Rapporterna innehåller sådana upplysningar som överlämnats eller erhållits i samband med internutredningar, till exempel uppgifter om den anställdes namn och EU-institution, uppgift om källan, en redogörelse för de påstådda bedrägerierna eller oriktigheterna, vilka åtgärder som vidtagits och vilka upplysningar som inkommit under utredningen samt yttranden från personer som berörs av utredningen (däribland den utredda personen, uppgiftslämnare och vittnen), Olafs slutsatser och de huvudsakliga utredningsresultaten. — I vissa fall kommer uppgifterna att användas i Olafs andra pågående interna och externa utredningar. — Rapporterna innehåller också personuppgifter avseende till exempel anställda vid EU-institutioner eller organ som är föremål för utredningen eller på annat sätt berörs av den antingen i egenskap av uppgiftslämnare eller av vittnen och ibland även uppgifter om personer utanför EU-institutionerna och organen som kan beröras av den pågående utredningen i egenskap av informanter eller vittnen. — De uppgifter som behandlas (10) är namn, anställningsnummer (för EU-anställda), födelsedatum, medborgarskap, civilstånd, adress, telefonnummer, befattning, arbetsgivare, uppgifter om bankkonto, yttranden om de förhållanden som är under utredning av eller om den berörda personen, bevis som nämner personen och anteckningar om personens roll i förhållande till de omständigheter som är under utredning. — En del personer upplystes bara om att resultatet av Olafs utredning överlämnats till Europeiska kommissionen men inte om att den slutliga ärenderapporten lämnats ut. — Personuppgifterna hade inte tagits bort i någon av de utredningar som kommittén gick igenom. B — RÄTTSLIG GRUND FÖR ATT ÖVERLÄMNA SLUTLIGA ÄRENDERAPPORTER OM INTERNA UTREDNINGAR SOM AVSLUTATS UTAN VIDARE ÅTGÄRDER 7. I ett fåtal av de genomgångna utredningarna hänvisar Olaf till artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 som rättslig grund för överlämnandet. Övervakningskommittén noterar vidare förekomsten av ett osignerat utkast till samförståndsavtal om en uppförandekodex avseende informationsutbyte i god tid mellan Olaf och kommissionen avseende Olafs internutredningar av kommissionen (11). Av de skäl som redovisas i det följande tvivlar övervakningskommittén på att artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 eller artikel 7 i samförståndsavtalet kan utgöra en tillräcklig rättslig grund för överlämnandet. a) Artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 8. Olaf har en juridisk skyldighet att till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån överlämna en rapport som upprättas efter en intern utredning och alla handlingar som har anknytning till den (12). Men när första meningen i artikel 9.4 läses tillsammans med den andra meningen, som lyder: ”Institutionerna, organen eller byråerna skall vidta de åtgärder, i synnerhet disciplinära och rättsliga åtgärder, som resultaten av de interna utredningarna påkallar” tolkar övervakningskommittén denna bestämmelse som att den avser endast utredningar som avslutas ytterligare åtgärder. Syftet med paragrafen är enligt övervakningskommittén att göra det möjligt att följa upp Olafs utredningar på lämpligt sätt. 9. Tolkningen får ytterligare stöd av artikel 1.3 i bilaga IX i tjänsteföreskrifterna som anger att när utredningar avslutas utan vidare åtgärder ska Olafs generaldirektör skriftligen underrätta tjänstemannen och dennes institution om detta (13). I artikel 5 i kommissionens beslut av den 2 juni 1999 (14) sägs också att när en utredning läggs ned utan vidare åtgärder ska generaldirektören skriftligen underrätta den berörde. Övervakningskommittén anser att det här måste vara frågan om underrättelser om utredningens resultat men inte om överlämnande av hela ärenderapporten. b) Artikel 7 i Olafs och kommissionens samförståndsavtal 10. Övervakningskommittén noterar att samförståndsavtalet trots att det efterlevs av både Olaf och Europeiska kommissionen endast föreligger som utkast och ännu inte såvitt kommittén känner till har signerats. 11. Övervakningskommittén noterar att utkastet till samförståndsavtal i artikel 7.1 anger att Olafs generaldirektör ”snarast till kommissionen ska vidarebefordra alla slutrapporter om interna utredningar och alla handlingar som har anknytning till den”, medan ärenden som avslutas utan vidare åtgärder ska behandlas på ett annat sätt. I artikel 7.2 sägs klart och tydligt att ”när ärenden avslutas utan ytterligare åtgärder ska Olaf underrätta kommissionen”. Övervakningskommittén tolkar även denna bestämmelse som att Olaf är skyldig att underrätta Europeiska kommissionens om utredningens resultat men inte att överlämna de slutliga ärenderapporterna. C — FÖRENLIGHET MED EU-LAGSTIFTNINGEN 12. Övervakningskommittén anser att Olafs beslut att så snart utredningen avslutas systematiskt förse de berörda institutionerna, organen och byråerna med alla slutrapporter om utredningar som avslutas utan ytterligare åtgärder kan utgöra en överträdelse av såväl kravet på utredningssekretess som bestämmelserna om skydd av personuppgifter. Eftersom Olafs generaldirektör och övervakningskommittén delar ansvaret för att skydda dessa (15) är kommittén besviken över att Olafs generaldirektör fattat detta beslut utan att först höra övervakningskommittén för att inhämta dess synpunkter. Kommittén noterar vidare med förvåning att varken Olafs uppgiftsskyddsombud eller Europeiska datatillsynsmannen informerats om beslutet. a) Förenlighet med kravet på utredningssekretess 13. Enligt artikel 8 i förordning (EG) nr 1073/1999 har Olaf tystnadsplikt i samband med överlämnande av uppgifter som framkommit vid utredning. Uppgifter som framkommit vid Olafs utredningar får endast lämnas ut om följande två kumulativa krav är uppfyllda: i) mottagaren behöver få kännedom om uppgifterna och ii) överlämnandet får bara ske i vissa syften (till exempel för att följa upp utredningen med vidare åtgärder) (16). 14. Övervakningskommittén tolkar bestämmelsen på två sätt (17). Å ena sidan är Olaf i egenskap av sändare av uppgifter som överlämnats eller erhållits vid internutredningar skyldig att bedöma om mottagaren behöver få kännedom om rapporterna. Övervakningskommittén anser att överlämningar av ärenderapporter därför varken kan ske systematiskt eller automatiskt så snart man avslutat en utredning utan ytterligare åtgärder. Tvärtom bör överlämning göras från fall till fall efter en vederbörligen motiverad begäran från Europeiska kommissionen eller någon annan institution eller organ. Olaf kan hur som helst inte på det sätt som skett få lämna ut upplysningar som ska användas i andra pågående interna eller externa utredningar eftersom detta skulle kunna försvåra dessa utredningar. Å andra sidan kan Europeiska kommissionen (eller någon annan berörd institution eller organ) i egenskap av mottagare av upplysningarna inte få använda dem i andra syften än att förebygga bedrägerier, korruption eller annan olaglig verksamhet. Om det inte finns några särskilda syften med anknytning till insatser mot bedrägerier, korruption eller annan olaglig verksamhet – vilket är fallet när utredningarna avslutas utan ytterligare åtgärder – framstår det inte som nödvändigt att överlämna alla slutliga ärenderapporter om utredningar som inte lett till vidare åtgärder. b) Förenlighet med bestämmelserna om skydd av personuppgifter 15. Olaf ska efterleva rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Denna rättighet hänger nära samman med rätten till respekt för privatlivet och familjelivet i enlighet med artikel 7 i stadgan. Enligt artikel 8.3 i förordning (EG) nr 1073/1999 är dessutom Olafs generaldirektör skyldig att se till att EU-bestämmelserna om skydd av personuppgifter följs (18). När Olaf förser den berörda institutionen, organet eller byrån med en rapport som upprättas efter en intern utredning och alla handlingar som har anknytning till den (19) överlämnar Olaf personuppgifter om de personer som varit föremål för utredning, uppgiftslämnare, informanter, vittnen och Olafs anställda. Därför är Olaf rättsligt bunden både av bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna och av bestämmelserna i förordning (EG) nr 45/2001. Enligt förordningen får Olaf, som är registeransvarig för personuppgifterna, endast överlämna rapporterna eller de handlingar som har anknytning till den och som innehåller personuppgifter om dessa uppgifter är nödvändiga för att lagenligt utföra de uppgifter för vilka mottagaren har behörighet (20). Olaf måste därför kontrollera i) mottagarens behörighet och ii) om överföringen av uppgifterna är nödvändig (21). 16. Övervakningskommittén anser att en automatisk och systematisk utlämning av slutliga ärenderapporter om utredningar som avslutas utan vidare åtgärder inte kan anses uppfylla dessa krav. Övervakningskommittén vill betona att Europeiska datatillsynsmannen anfört att ”även om den tillämpliga lagstiftningen innehåller bestämmelser om överlämnande av upplysningar får detta bara ske om de båda ytterligare kraven också är uppfyllda. Huruvida överlämnandet uppfyller kraven måste bedömas från fall till fall. Personal vid Olaf som arbetar med uppföljningen bör därför tillämpa denna regel varje gång uppgifter ska överlämnas. Därmed undviker man att uppgifterna lämnas ut i onödan eller till obehöriga. För att regeln ska efterlevas föreslår Europeiska datatillsynsmannen att Olaf inrättar en rutin för att i en tjänsteanteckning i ärendet ange om överlämning av uppgifter i ärendet är nödvändig eller inte” (22). 17. Övervakningskommittén anser att detta även är tillämpligt på ärenden som avslutas utan ytterligare åtgärder. Därför bör Olaf från fall till fall bedöma om dessa krav är uppfyllda innan man överlämnar personuppgifter till EU:s institutioner, organ eller byråer i ärenden som avslutats utan ytterligare åtgärder. Bedömningen av nödvändigheten kan också göras för en viss kategori av ärenden. Det är till exempel rimligt att anta att Europeiska kommissionen (eller någon annan institution eller något annat organ) kan behöva få veta vilka åtgärder Olaf vidtagit med anledning av de ursprungliga uppgifter som lämnats. Men övervakningskommittén noterar att Olaf i praktiken – oberoende av varifrån de ursprungliga uppgifterna kommit – lämnat ut de slutliga ärenderapporterna inte bara till Europeiska kommissionen utan även till andra institutioner som inte begärt informationen, och därmed helt utan kännedom om deras behov av informationen. 18. Även om de ovannämnda kraven är uppfyllda kan slutliga ärenderapporter innehålla personuppgifter som inte är nödvändiga för att lagenligt utföra de uppgifter för vilka mottagaren har behörighet. Detta gäller i synnerhet personuppgifter om uppgiftslämnare och informanter. Övervakningskommittén vill på denna punkt framhålla Europeiska datatillsynsmannens uttalande om att Europeiska kommissionen inte behöver få kännedom om uppgiftslämnares personuppgifter för att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda EU:s ekonomiska intressen (23) Olaf får därför inte överlämna dessa ärenderapporter utan att skydda uppgiftslämnarna och avlägsna personuppgifter om dem. 19. Övervakningskommittén noterar även att det enligt artikel 27.1 i förordning (EG) nr 45/2001 krävs förhandskontroller av den europeiska datatillsynsmannen för behandling av uppgifter som kan innebära särskilda risker för de registrerades fri- och rättigheter på grund av sin beskaffenhet, sin räckvidd eller sina ändamål. Förteckningen över vilka behandlingar som kan innebära sådana risker omfattar bland annat ”Behandling av uppgifter som rör […] misstankar om brott, brott, brottmålsdomar eller säkerhetsåtgärder” samt ”Behandling där syftet är att bedöma den registrerades personlighet, t.ex. hans kompetens, prestationsförmåga eller uppträdande” (24). Övervakningskommittén noterar att Europeiska datatillsynsmannen ansett att Olaf vid internutredningar gör en analys av EU-tjänstemännens uppträdande. Behandlingen av personuppgifter i samband med Olafs interna administrativa utredningar kan därför jämställas med en behandling som avser ”[…] misstankar om brott, brott, brottmålsdomar eller säkerhetsåtgärder” (25). Eftersom Europeiska datatillsynsmannens förhandskontroll av behandlingen av personuppgifter i samband med internutredningar eller ytterligare åtgärder inte granskade frågan om överföring av slutliga ärenderapporter vid internutredningar som avslutas utan ytterligare åtgärder, anser övervakningskommittén att Olaf bör underrätta Europeiska datatillsynsmannen och begära ett yttrande i frågan. 20. Övervakningskommittén är bekymrad över att överlämnandet av uppgifter kan påverka de utreddas rättigheter och leda till skadeståndstalan vid Europeiska unionens domstol. Domstolen har uttalat att bestämmelserna i förordning (EG) nr 45/2001 och artikel 8.3 i förordning (EG) nr 1073/1999 samt Olafs skyldighet att iaktta sekretess i enlighet med artikel 8.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 även ger enskilda som utreds av Olaf rättigheter (26). Om rättsreglerna överträds kan det medföra skadeståndsansvar för gemenskapen avseende Olafs rättsstridiga beteende, något som redan inträffat flera gånger. Detta skadar inte bara gemenskapen utan i synnerhet Olafs trovärdighet och rykte. 21. Övervakningskommittén är vidare bekymrad över att detta tillvägagångssätt skulle kunna äventyra utredningarna. I egenskap av internutredare är Olaf mycket beroende av att åtnjuta respekt och förtroende så att vittnen och uppgiftslämnare vågar träda fram och anmäla misstänkta bedrägerier eller korruption. Rapporteringen innebär ett direkt hot mot detta förtroende bland potentiella vittnen och uppgiftslämnare som istället troligen avskräcks från att bistå Olaf. Å andra sidan bör det noteras att utredningar kan ha avslutats utan vidare åtgärder av skäl som kan komma att förändras i framtiden. Om den slutliga ärenderapporten i sådana fall sprids utanför Olaf kan eventuella nya utredningar av frågan bli onödigt svåra att göra. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 22. Överlämning av slutrapporter om internutredningar som avslutas utan ytterligare åtgärder är tveksam av en rad rent juridiska skäl som hänger samman med tystnadsplikten och skyddet av personuppgifter på det sätt som beskrivits ovan. Denna praxis påverkar också oundvikligen effektiviteten i Olafs utredningsverksamhet och kan ge övriga institutioner minst sagt olämpliga påtryckningsmedel på Olafs utredningsverksamhet, något som skulle skada allmänhetens förtroende och trovärdigheten avseende Olafs oberoende. 23. Övervakningskommittén rekommenderar starkt att Olaf omprövar beslutet att till institutionerna, organen och byråerna lämna ut slutliga ärenderapporter om internutredningar som avslutats utan ytterligare åtgärder utan att först ha vidtagit alla åtgärder som krävs för att se till att överlämnandet är förenligt med EU-lagstiftningen och inte försvagar utredningarnas effektivitet och oberoende.

(1) Artikel 1 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(2) Artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(3) Meddelande om att ärendet avslutats utan vidare åtgärder.

(4) Enligt Olafs handbok – Operativa förfaranden, punkt 3.4.3.6.2. Punkten har strukits i den nya versionen av handboken som uppdaterades i juli 2011.

(5) Se protokollet från direktoratsmötet av den 23 juni 2011 (ej översatt till svenska).

(6) Skriftlig not Ares (2011) 687782 av den 27 juni 2011, i originallydelse: ”Comme vous le savez et comme discuté lors de la dernière réunion du Clearing House, la Commission ne peut accepter que, depuis mai 2010, l'Olaf ne communique plus les rapports finaux d'enquêtes internes clôturées sans suite concernant ses services” (noten finns ej översatt till svenska).

(7) Skriftlig not Ares (2011) 725801 av den 5 juli 2011 (ej översatt till svenska).

(8) Noten ”par laquelle je [Europeiska kommissionens generalsekreterare] rappelais l'obligation faite à l'Olaf par le Règlement 1073/1999 de transmettre tous les rapports finaux des enquêtes internes, y compris celles clôturées sans suite” (noten finns ej översatt till svenska).

(9) Det är dock bara i två av utredningarna som följebrevet till den slutliga ärenderapporten uttryckligen hänvisar till denna artikel som rättslig grund för överlämnandet.

(10) Se Europeiska datatillsynsmannens yttrande om en förhandskontroll på begäran av Olafs uppgiftsskyddsombud avseende Olafs internutredningar, avgivet den 23 juni 2006, nr 2005-418.

(11) SEK(2003) 871 konsoliderad, av den 14 augusti 2003 (ej översatt till svenska).

(12) Artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(13) Artikel 1.3 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna: ”Om anklagelserna mot tjänstemannen, efter byråns utredning, inte kan styrkas skall Olafs direktör besluta att utredningen skall avslutas utan åtgärd, och skriftligen underrätta tjänstemannen och dennes institution om detta.”

(14) Kommissionens beslut 1999/396/EG, EKSG, Euratom av den 2 juni 1999 om villkor och närmare bestämmelser för interna utredningar för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som kan skada gemenskapernas intressen (SEK[1999] 802) (EGT L 149, 16.6.1999, s. 57). För övriga institutioner, se interna beslut om tillämpning av förlagan till beslut i det interinstitutionella avtalet.

(15) Enligt artikel 8.4 i förordning (EG) nr 1073/1999 ska Olafs generaldirektör ledamöterna i övervakningskommittén övervaka tillämpningen av bestämmelserna i denna artikel (artikel 8) och i f.d. artiklarna 286 och 287 i fördraget.

(16) Artikel 8.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 lyder: ”Alla uppgifter som överlämnas eller inhämtas i samband med interna utredningar skall, oavsett form, omfattas av tystnadsplikt och åtnjuta samma skydd som det som ges enligt de bestämmelser som gäller för gemenskapens institutioner. Uppgifterna får endast överlämnas till sådana personer inom Europeiska gemenskapernas eller medlemsstaternas institutioner som på grund av sin befattning skall känna till dem, och de får inte användas i andra syften än att bekämpa bedrägerier, korruption och annan olaglig verksamhet.”

(17) Se även övervakningskommitténs yttrande nr 5/2010, punkt 19.

(18) Se även förstainstansrättens dom av den 12 september 2007 i mål T-259/03, Nikolaou mot kommissionen, punkt 191.

(19) Artikel 9.4 i förordning (EG) nr 1073/1999.

(20) Artikel 7.1 i förordning (EG) nr 45/2001. Se även punkt 2.2.6 i det tidigare citerade yttrandet från Europeiska datatillsynsmannen om internundersökningar.

(21) Artikel 7.2 i förordning (EG) nr 45/2001.

(22) Se punkt 2.2.6 i Europeiska datatillsynsmannens yttrande av den 27 mars 2007 om en förhandskontroll på begäran av Olafs uppgiftsskyddsombud avseende behandling av uppgifter i samband med uppföljning (disciplinär, administrativ, rättslig eller ekonomisk uppföljning) nr 2006-544, 2006-545, 2006-546 och 2006-547 (ej översatt till svenska).

(23) Se punkt 3.4 i Europeiska datatillsynsmannens yttrande om samförståndsavtalet, nr 2009-011 (med originaltiteln Avis concernant une notification relative à un contrôle préalable reçue du délégué à la protection des données de la Commission européenne à propos de la gestion des informations transmises par l'Olaf dans le cadre du Memorandum of Understanding och ej översatt till svenska). Övervakningskommittén vill också framhålla att Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter framhållit att tjänstemän eller anställda i offentlig sektor som anmäler olagliga eller felaktiga beteenden på arbetsplatsen under vissa omständigheter bör skyddas, i synnerhet om den anställda ingår i en liten grupp med insyn i vad som pågår på arbetsplatsen och därmed har störst förutsättningar att agera för det allmänna bästa (se punkt 72 i domen av den 12 februari 2008 i mål 14277/04 Guja mot Moldavien, punkt 46 i domen av den 19 februari 2009 i mål 4063/04 Marchenko mot Ukraina samt punkt 63 i domen av den 21 juli 2011 i mål 28274/08, Heinisch mot Tyskland (ej översatta till svenska).

(24) Artikel 27.2, led a och b, i förordning (EG) nr 45/2001.

(25) Se punkt 2.2.1 i det tidigare citerade yttrandet från Europeiska datatillsynsmannen om internutredningar.

(26) Förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål T-48/05, Franchet & Byk mot kommissionen (nr 2), punkt 218 samt dom av den 12 september 2007 i mål T-259/03, Nikolaou mot kommissionen, punkt 210.