EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 19 februari 2021

om ett förslag till förordning om marknader för kryptotillgångar och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937

(CON/2021/4)

(2021/C 152/01)

Inledning och rättslig grund

Den 18 och den 30 november 2020 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd respektive Europaparlamentet om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om marknader för kryptotillgångar och ändring av direktiv (EU) 2019/1937 (1) (nedan kallat förslaget till förordning).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget till förordning faller inom ECB:s behörighetsområden. Dessa behörigheter inbegriper framför allt att genomföra penningpolitiken, främja väl fungerande betalningssystem, utöva tillsyn över kreditinstitut samt att medverka till de behöriga myndigheternas smidiga genomförande av riktlinjerna för det finansiella systemets stabilitet i enlighet med artikel 127.2 första och fjärde strecksatsen och artiklarna 127.5, 127.6 och 282.1 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

1.1. ECB välkomnar Europeiska kommissionens initiativ att på EU-nivå upprätta en harmoniserad ram för kryptotillgångar och relaterade verksamheter och tjänster, vilken ingår i det paket för digitalisering av finanssektorn (2) som kommissionen antog den 24 september 2020. ECB välkomnar även att förslaget till förordning har till syfte att hantera de olika risknivåerna för varje typ av kryptotillgång samtidigt som detta vägs mot behovet att stödja innovation. Vidare anser ECB att en harmoniserad ram på unionsnivå är avgörande för att förhindra fragmentering inom den inre marknaden. Med detta sagt skulle det behövas ytterligare justeringar i förslaget till förordning vad gäller vissa aspekter som rör ECB:s, Eurosystemets och Europeiska centralbankssystemets (ECBS) ansvar för penningpolitikens genomförande, väl fungerande betalningssystem, tillsynen över kreditinstitut och den finansiella stabiliteten.

1.2. Enligt förslaget till förordning har kryptotillgångar, i synnerhet de båda underkategorierna tillgångsanknutna token och e-pengartoken, en tydlig dimension av penningsubstitut, med tanke på pengars tre funktioner som betalningsmedel, värdebevarare och beräkningsenhet. I definitionen av ”tillgångsanknutna token” hänvisas till funktionen som värdebevarare (”… som avser att upprätthålla ett stabilt värde …”) (3), medan det i definitionen av ”e-pengartoken” hänvisas både till funktionen som betalningsmedel och till funktionen som värdebevarare (”… vars huvudsakliga syfte är att användas som ett bytesmedel och som avser att upprätthålla ett stabilt värde …”) (4). I förslaget till förordning framhålls att e-pengartoken har en funktion som betalningsmedel, då det konstateras att sådana token ”främst är avsedda som betalningsmedel och där stabiliseringen av värdet avses att göras genom att endast hänvisa till en enda fiatvaluta” och att ”i likhet med elektroniska pengar utgör sådana kryptovalutor en elektronisk ersättning av mynt och sedlar och används för att göra betalningar”. (5) Något som talar för en sådan tolkning är också att finansiella instrument, såsom dessa definieras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU (nedan kallat MiFID II) (6), har undantagits från tillämpningsområdet för förslaget till förordning. Mot denna bakgrund tolkar ECB det som att begreppen tillgångsanknutna token och e-pengartoken helt eller delvis definieras som penningsubstitut i förslaget till förordning.

1.3. ECB välkomnar att ECB och medlemsstaternas nationella centralbanker när de agerar i egenskap av monetära myndigheter (7) samt eventuella kryptotillgångar emitterade av centralbanker som agerar i egenskap av monetära myndigheter samt eventuella kryptotillgångsrelaterade tjänster som tillhandahålls av centralbankerna (8) generellt sett undantas från tillämpningsområdet för förslaget till förordning. ECB konstaterar att förslaget till förordning även innehåller hänvisningar till begreppen ”unionsvaluta” och ”utfärdande centralbank” (9) och läst tillsammans med en annan del av paketet för digitalisering av finanssektorn som också innehåller dessa båda begrepp, närmare bestämt förslaget till förordning om en pilotordning för marknadsinfrastrukturer som bygger på teknik för distribuerade liggare (10), visar detta att tydlig åtskillnad görs mellan kryptotillgångar och centralbankspengar i unionens lagstiftningsförslag (11). För att undvika eventuella oklarheter i fråga om rättslig form och egenskaper för de kryptotillgångar som (eventuellt kan komma att) ges ut av centralbanker kontra centralbankspengar vore det också ändamålsenligt att i förslaget till förordning bekräfta att detta förslag inte ska gälla centralbankers utgivning av centralbankspengar som bygger på teknik för distribuerade liggare (DLT) eller centralbankspengar i digital form som kompletterar befintliga former av centralbankspengar, vilka ECB kan bevilja auktorisation för i enlighet med fördraget och stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan).

1.4. Vad gäller den definition av ”kryptotillgång” som införs genom förslaget till förordning konstaterar ECB slutligen att förslaget till förordning innehåller en bred, heltäckande definition (12). Men tillämpningsområdet för förslaget till förordning bör dock förtydligas ytterligare för att undvika olika nationella tolkningar om vad en kryptotillgång enligt förslaget till förordning egentligen utgör, för att därigenom underlätta tillhandahållandet av kryptotillgångstjänster över gränserna och fastställa ett verkligt harmoniserat regelverk för kryptotillgångar. Framför allt behöver det tydliggöras vad som är skillnaden mellan de kryptotillgångar som kännetecknas som finansiella instrument (och omfattas av MiFID II) och de kryptotillgångar som skulle omfattas av tillämpningsområdet för förslaget till förordning.

2. Aspekter som rör penningpolitik och betalningssystem

2.1. Penningpolitik och relaterade monetära aspekter

2.1.1. Om kryptotillgångar har funktionen både som betalningsmedel och som värdebevarare kan det få betydligt större konsekvenser för den penningpolitiska transmissionen än om de används för en av dessa funktioner. I detta hänseende konstaterar ECB att förslaget till förordning innehåller ett förbud mot räntebetalningar på kryptotillgångar (13) i linje med regelverket för andra instrument som främst används som betalningsmedel, t.ex. e-pengar. För innehavarens del skulle ett sådant förbud kunna leda till att e-pengartokens och tillgångsanknutna tokens relativa attraktionskraft kopplas till ränteläget. Det kan inte helt uteslutas att detta skulle kunna generera in- och utflöden om det sker stora förändringar i räntemiljön, vilket skulle kunna få konsekvenser för den finansiella stabiliteten och den penningpolitiska transmissionen.

2.1.2. Kryptotillgångar som har ett stabilt nominellt värde och som fungerar som betalningsmedel och värdebevarare skulle kunna påverka stabiliteten och kostnaden för kreditinstitutens inlåningsfinansiering, vilket skulle kunna utgöra utmaningar för kreditinstitutens förmåga att fullgöra sin funktion som finansförmedlare. Eftersom det finansiella systemet i euroområdet till stor del bygger på kreditinstituten, kan plötsliga förändringar i styrkan i kreditinstitutens balansräkning få negativa konsekvenser för kreditinstitutens stabilitet och utlåningsförmåga och därmed även för den penningpolitiska transmissionen, även om det inte är negativt i sig att innovation och konkurrens leder till förändringar i det finansiella systemet. I ett scenario då en betydande del av inlåningen ersätts med kryptotillgångar kan kreditinstituten behöva undersöka alternativa finansieringskällor, t.ex. penningmarknads- och centralbanksfinansiering, har effekter på bankernas finansieringskostnader, penningmarknadens referensräntor och storleken på centralbankernas balansräkning.

2.1.3. I ett scenario med en utbredd användning av tillgångsanknutna token och e-pengartoken kan det slutligen även uppstå en ökad efterfrågan på säkra tillgångar, vilket skulle kunna påverka prisbildningen för tillgångar, värderingen av säkerheter, penningmarknadens funktionssätt och penningpolitikens genomförande. Detta kan i förlängningen leda till att det blir brist på säkerheter för öppna marknadsoperationer. En utbredd användning av tillgångsanknutna token för betalningar kan dessutom äventyra eurobetalningarnas roll samt även undergräva ett allmänt tillhandahållande av pengar i dess funktion som beräkningsenhet.

2.1.4. Vid sidan av ovannämnda penningpolitiska överväganden skulle tillgångsanknutna token och e-pengartoken enligt förslaget till förordning ha olika egenskaper, bland annat kopplat till deras huvudsakliga funktion vad gäller reservtillgångarnas sammansättning och innehavarnas rättigheter. Oavsett den avsedda funktionen eller användningen enligt förslaget till förordning finns det här en risk att tillgångsanknutna token och e-pengartoken de facto skulle motsvara betalningsinstrument med tanke på hur de faktiskt används och vilken systembetydelse de skulle kunna få. I så fall bör tillgångsanknutna token och e-pengartoken omfattas av liknande krav för att förhindra risken för regelarbitrage mellan de olika ordningarna. Eftersom tillgångsanknutna tokens designegenskaper och användning gör att de passar som betalningsmedel vore det framför allt lämpligt att som minimum kräva att emittenter beviljar innehavare av tillgångsanknutna token rätt till inlösen gentemot emittenten eller reservtillgångarna. Det kan dessutom anses skapa en särskild kategori av ”betalningstoken”, som skulle innebära att tillgångsanknutna token omfattas av krav som är identiska med de krav som gäller för emittenter av e-pengartoken. Om det blir vanligt att betydande tillgångsanknutna token används för betalningar i unionen vore det dessutom lämpligt att emittenter av betydande tillgångsanknutna token omfattas av samma auktorisationskrav som gäller för emittenter av e-pengartoken, i de fall då Europeiska bankmyndigheten (EBA) bedömer att detta är lämpligt enligt de klassificeringskriterier som ska fastställas mer ingående i de tekniska standarderna för tillsyn. Enligt förslaget till förordningen får en behörig myndighet neka en emittent av tillgångsanknutna token auktorisation, bland annat om emittentens affärsmodell kan utgöra ett allvarligt hot mot finansiell stabilitet, penningpolitisk transmission eller monetär självständighet (14). Om ett tillgångsanknutet arrangemang är likvärdigt med ett betalningssystem eller betalningsordning, bör det falla under den exklusiva behörigheten för ECB (eller den nationella centralbank som ger ut den relevanta unionsvalutan) att bedöma det potentiella hotet mot penningpolitikens genomförande och väl fungerande betalningssystem. Vad gäller euron beror detta på att ett potentiellt hot kan inverka negativt på de grundläggande uppgifter som Eurosystemet ska utföra enligt fördraget, framför allt att genomföra unionens penningpolitik och främja välfungerande betalningssystem. Dessa risker kan i förlängningen påverka Eurosystemets huvudmål att upprätthålla prisstabilitet i enlighet med fördraget. Eftersom den bedömning som inhämtas från ECB under auktorisationsprocessen för emittenter av tillgångsanknutna token gäller viktiga aspekter, bör ECB:s insats inte begränsas till att avge ett icke-bindande yttrande inom de områden som är ECB:s exklusiva behörighet. Enligt samma logik bör centralbankerna i de medlemsstater som enligt fördraget behåller sina befogenheter på den monetära politikens område enligt nationell lagstiftning även ha möjlighet att avge ett bindande yttrande i de fall då tillgångsanknutna token kan påverka penningpolitikens genomförande eller väl fungerande betalningssystem i de medlemsstater som inte har euron som sin valuta. Mot denna bakgrund föreslår ECB att förslaget till förordning ändras i enlighet med detta. ECB anser att det bör övervägas ytterligare om den nuvarande lagstiftningsramen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG (nedan kallat direktivet om elektroniska pengar) (15) är lämpligt utformad. I och med uppkomsten av betydande e-pengartoken behöver ECB (eller den relevanta centralbanken i en medlemsstat som inte har euron som valuta) involveras på likartat sätt som föreskrivs vid auktorisation av emittenter av tillgångsanknutna token. Emissionen av e-pengartoken behöver noggrant bedömas med avseende på penningpolitiska konsekvenser och välfungerande betalningssystem, i synnerhet om emissionnen klassificeras som betydande. Den behöriga myndighetens befogenhet att neka auktorisation om en emittent av tillgångsanknutna token har en affärsmodell som utgör ett allvarligt hot mot finansiell stabilitet, penningpolitisk transmission eller monetär självständighet förutsätter dessutom att den behöriga myndigheten på ett korrekt sätt kan förutse sådana risker i auktorisationsfasen, något som kanske inte är möjligt eftersom riskernas omfattning är beroende av i vilken omfattning som den aktuella token används. Förslaget till förordning förefaller inte omfatta något motsvarande verktyg som ger den behöriga myndigheten möjlighet att reagera om en tillgångsanknuten token blir ett hot mot finansiell stabilitet, penningpolitisk transmission eller monetär suveränitet under sin livslängd. ECB föreslår därför att de behöriga myndigheterna även ska ges befogenhet att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa penningpolitikens korrekta genomförande och främja väl fungerande betalningssystem samt att de bör åläggas att agera i enlighet med ECB:s och de relevanta centralbankernas yttranden om dessa specifika aspekter. I förslaget till förordning bör det införas ytterligare mekanismer som ger emittenterna incitament att begränsa emissionens omfattning, bland annat krav på stresstestning med eventuella kapitaltillägg (se punkt 3.2.3 nedan).

2.1.5. Förslaget till förordning innehåller dessutom flera hänvisningar till begreppet ”fiatvalutor som är lagliga betalningsmedel”. I enlighet med fördragen och unionens monetära lagstiftning är euron den gemensamma valutan i euroområdet, dvs. för de medlemsstater som har antagit euron som sin valuta. Vad gäller medlemsstater som inte har antagit euron som sin valuta hänvisas det i fördragen konsekvent till dessa medlemsstaters valutor. I fördragen omnämns euron eller medlemsstaternas valutor ingenstans som ”fiatvalutor”. De eurosedlar och euromynt som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna gäller dessutom som lagligt betalningsmedel. Dessa sedlar och mynt är denominerade i euro och utgör sålunda valörer av den gemensam valutan. Mot denna bakgrund är det inte lämpligt att i en unionsrättsakt hänvisa till ”fiatvalutor som är lagliga betalningsmedel”. I förslaget till förordning bör det i stället hänvisas till ”officiella valutor”, som lagliga betalningsmedel är uttryck för (16).

2.1.6. Förslaget till förordning innehåller dessutom bestämmelser om de förvaringsarrangemang som ska införas av leverantörer av kryptotillgångstjänster (17). Framför allt föreskrivs att kunders medel omgående ska placeras hos en centralbank eller ett kreditinstitut. Det är visserligen positivt med bestämmelserna om förvaringsarrangemang, men kreditinstitutens åtkomst till centralbankskonton för Eurosystemets penningpolitiska transaktioner eller för de underordnade systemens avveckling av transaktioner i samband med Target2-transaktioner baseras på godtagbarhetskriterier och villkor som fastställs i tillämpliga ECB-riktlinjer (18). Det innebär att leverantörer av kryptotillgångstjänster antingen måste vara godkända som motparter för Eurosystemet eller också agera via en korrespondentbank som har ett konto hos en relevant centralbank i Eurosystemet. Liknande arrangemang kan tillämpas i andra centralbanker inom ECBS. Mot denna bakgrund bör förslaget till förordning hänvisa till förvaringsarrangemang hos en centralbank genom att specificera att sådana arrangemang endast upprättas om de relevanta godtagbarhetskriterierna och villkoren för att öppna ett konto är uppfyllda.

2.2. Aspekter som rör betalningssystem

2.2.1. I fördraget och ECBS-stadgan föreskrivs att Eurosystemet ska övervaka clearing- och betalningssystemen inom ramen för sitt mandat, vilket är nära kopplat till dess grundläggande penningpolitiska uppgifter. Av artikel 127.2 fjärde strecksatsen i fördraget samt artikel 3.1 i stadgan framgår att en annan grundläggande uppgift för ECBS är att främja väl fungerande betalningssystem. När denna grundläggande uppgift utförs får ”ECB och de nationella centralbankerna [...] ställa anordningar till förfogande och ECB får utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen och i förbindelser med tredje land” (19). I enlighet med sin övervakande roll antog ECB Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 795/2014 (ECB/2014/28) (nedan kallad SIPS-förordningen) (20). Genom SIPS-förordningen genomförs de principer för finansmarknadens infrastrukturer som har upprättats av kommittén för betalnings- och avvecklingssystem (PSSC) och International Organisation of Securities Commissions (IOSCO) (21) (nedan kallade CPSS-IOSCO-principerna). Dessa principer är rättsligt bindande och omfattar systemviktiga betalningssystem såväl för större betalningar som för massbetalningar, oavsett om de utförs av en nationell centralbank i Eurosystemet eller av en privat enhet. I Eurosystemets ramverk för övervakning (22) anges att betalningsinstrument utgör en ”integrerad del av betalningssystemen” och de inkluderas därmed i övervakningen. Ramverket för övervakning av betalningsinstrument genomgår för närvarande en översyn (23). Enligt detta ramverk definieras ett betalningsinstrument (t.ex. ett kort, en överföring, en autogirering, en överföring av elektroniska pengar och en digital betalningstoken (24)) som personlig(a) anordning(ar) och/eller rutiner som betaltjänstanvändaren och betaltjänstleverantören har träffat avtal om och som används av betaltjänstanvändaren för att initiera en betalningsorder (25). Hittills har Eurosystemets primära övervakande roll tilldelats beroende på var betalningsordningen har sin nationella bas och var den ledande myndigheten har sin hemvist. För alleuropeiska ordningar för betalningsöverföringar respektive autogireringar inom SEPA-området samt vissa av de internationella kortbetalningssystemen har ECB det primära övervakande ansvaret. Även betaltjänstleverantörer, inbegripet kreditinstitut, betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar, omfattas av det andra betaltjänstdirektivet. Genom Eurosystemets ramverk för övervakning kompletteras mikrotillsynen över betaltjänstleverantörer, inbegripet kreditinstitut, betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar, med aspekter som är relevanta för betalningssystem, betalningsordningar eller betalningsarrangemang.

2.2.2. Mot denna bakgrund kan arrangemang för tillgångsanknutna token och e-pengartoken som tillhandahåller exekvering av betalningsinstruktioner anses vara likställda med ett ”betalningssystem” vad gäller Eurosystemets övervakning. Arrangemang för tillgångsanknutna token och e-pengartoken kan bedömas som likvärdiga med ett ”betalningssystem” om de har alla typiska kännetecken för ett betalningssystem: a) ett formellt arrangemang, b) minst tre direkta deltagare (ej medräknat eventuella avvecklingsbanker, centrala motparter, clearingcentraler eller indirekta deltagare), c) processer och rutiner som enligt systemets regler gäller för alla kategorier av deltagare, d) överföringsuppdrag utförs inom systemet och inbegriper att avveckling initieras och/eller en skyldighet fullgörs (t.ex. nettning) och utförandet av överföringsuppdrag medför därför rättsverkan för deltagarnas förpliktelser och e) överföringsuppdrag utförs mellan deltagarna. I SIPS-förordningen definieras ett betalningssystem närmare bestämt som ”ett formellt arrangemang mellan tre eller fler deltagare, […], som har gemensamma regler och standardiserade arrangemang för att utföra överföringsuppdrag mellan deltagarna” (26). Inom denna definition är överföringsuppdrag och deltagare brett definierade så att de kan omfatta ”varje instruktion som leder till övertagande eller uppfyllelse av en betalningsförpliktelse” enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG (27) respektive varje ”enhet som är identifierad eller erkänd av ett betalningssystem och, antingen direkt eller indirekt, får sända överföringsuppdrag till systemet och kan ta emot överföringsuppdrag från det” (28). Om arrangemang för tillgångsanknutna token och e-pengartoken uppfyller kraven för ”betalningssystem” omfattas de av Eurosystemets ramverk för övervakning av betalningssystem, vilket bygger på CPSS-IOSCO-principerna.

2.2.3. Arrangemang för tillgångsanknutna token och e-pengartoken som fastställer standardiserade och gemensamma regler för utförandet av betalningstransaktioner mellan slutanvändare har också en sådan funktion att de skulle kunna uppfylla kraven för ett ”betalningssystem”. Sett till övervakningen skulle detta i så fall innebära att om tillgångsanknutna token och e-pengartoken har euro i sina reservtillgångar eller är denominerade i euro, kan den leverantör av kryptotillgångstjänster som ansvarar för betalningsordningens överordnade funktion i så fall komma att omfattas av Eurosystemets reviderade och konsoliderade ramverk för övervakning av elektroniska betalningsinstrument och betalningsordningar. Detta ramverk skulle gälla för samtliga elektroniska betalningsinstrument som gör det möjligt för slutanvändare att skicka och ta emot värde och bör därför gälla oavsett om tillgången skulle kunna anses utgöra ”medel” enligt det andra betaltjänstdirektivet (29).

2.2.4. ECBS övervakande roll skulle även vara avgörande för arrangemangen för betydande tillgångsanknutna token och e-pengartoken, eftersom dessa som tidigare nämnts kan få negativa konsekvenser på den utfärdande centralbankens förmåga att genomföra sina penningpolitiska mål. Av ovannämnda skäl bör ECBS behörigheter enligt fördraget och Eurosystemets behörigheter enligt SIPS-förordningen tydligt anges i skälen och i huvudtexten i förslaget till förordning. ECB samt i tillämpliga fall de relevanta nationella centralbanker som inte har euron som valuta bör delta i klassificeringen av betydande tillgångsanknutna token och e-pengartoken, och samråd bör ske med ECB om den delegerade akt som närmare anger vilka kriterier som ska användas för klassificeringen. Förslaget till förordning bör också i högre grad lyfta fram det potentiella samspelet med det andra betaltjänstdirektivet som enligt nuvarande text förefaller vara tämligen begränsad (30). Ett exempel på det potentiella samspelet mellan förslaget till förordning och andra betaltjänstdirektivet skulle vara om en tjänsteleverantör ingår ett avtal med en betalningsmottagare om att denne ska acceptera andra kryptotillgångar än e-pengartoken. I så fall skulle det behöva klargöras om sådana leverantörer behöver uppfylla samma krav i fråga om konsumentskydd, säkerhet och operativ motståndskraft som reglerade betaltjänstleverantörer. Slutligen behöver det klargöras om sådan verksamhet kan vara likvärdig med ”inlösen av betalningstransaktioner”, såsom detta definieras i det andra betaltjänstdirektivet (31).

3. Specifika kommentarer avseende aspekter som rör finansiell stabilitet och tillsyn

3.1. Aspekter som rör finansiell stabilitet

3.1.1. Tillsynsarrangemang för emittenter av betydande e-pengartoken

3.1.2. I förslaget till förordning fastställs ett dubbelt tillsynsarrangemang för emittenter av betydande e-pengartoken, som står under gemensam tillsyn av den ansvariga nationella behöriga myndigheten och EBA. Enligt detta arrangemang skulle EBA vara exklusivt ansvariga för att säkerställa att emittenter av betydande e-pengartoken uppfyller specifika krav (32), medan den relevanta nationella behöriga myndigheten skulle övervaka efterlevnaden av alla övriga krav i förslaget till förordning.

3.1.3. Dubbel tillsyn medför betydande brister, och såväl betydande e-pengartoken och tillgångsanknutna token skulle övervakas bättre på europeisk nivå. Det förefaller inte finnas något ekonomiskt skäl för att använda olika tillsynsarrangemang för betydande tillgångsanknutna token (som omfattas av harmoniserad EBA-tillsyn) och betydande e-pengartoken (som omfattas av dubbel tillsyn av EBA och den nationella behöriga myndigheten). En dubbel tillsyn kan leda till att ansvarsområdena blir otydliga och arrangemangen mer komplexa. Det kan även leda till överlappande eller till och med motstridiga tillsynsuppgifter, t.ex. om de nationella behöriga myndigheterna utövar tillsyn över emittenter av betydande tillgångsanknutna token eller e-pengartoken som tillhandahåller andra kryptotillgångstjänster. ECB anser att tillsyn över betydande tillgångsanknutna token och e-pengartoken utövas bättre på europeisk nivå, eftersom detta skulle säkerställa en komplett bild av riskerna och en samordning av tillsynsåtgärder, samtidigt som regelarbitrage undviks.

3.1.4. Det föreslagna dubbla tillsynsarrangemanget skulle införas parallellt med de tillsynsramar som redan finns. Det är framför allt om emittenten av betydande e-pengartoken är ett kreditinstitut som en dubbel tillsyn skulle skapa ytterligare komplikationer, med tanke på att emittenten kan vara ett betydande kreditinstitut som står under ECB:s tillsyn med stöd av rådets förordning (EU) nr 1024/2013 (33) (nedan kallad SSM-förordningen). Enligt förslaget till förordning skulle emittenten ha tre olika tillsynsmyndigheter: i) den relevanta nationella behöriga myndigheten, ii) EBA och iii) ECB. På så sätt kan den nationella behöriga myndighetens erfarenhet och sakkunskap i fråga om tillsyn över emittenter och tjänsteleverantörer av e-pengartoken komma till god användning när de agerar som medlemmar i EBA:s beslutande organ, via de gemensamma tillsynsgrupperna om det rör sig om betydande kreditinstitut samt i det tillsynskollegium som ska upprättas för varje betydande e-pengartoken (34).

3.1.5. Om emittenten av betydande stablecoins är ett betydande kreditinstitut, bör slutligen även EBA:s och ECB:s tillsynsansvar och tillsynsuppgifter klargöras för att undvika eventuellt dubbelarbete och konflikter. Framför allt bör EBA:s skyldighet att upprätthålla emittentens efterlevnad av de krav som anges i förslaget till förordning inte inkräkta på den övervakning av tillsynskraven som ECB utför i sin banktillsynsfunktion.

3.2. Krav avseende kapitalbas och placering av reservtillgångar

3.2.1. Det är välkommet att det införs tillsynskrav för emittenter av tillgångsanknutna token och e-pengartoken eftersom sådana token kan medföra risker för penningpolitikens korrekta genomförande och väl fungerande betalningssystem, vilket har nämnts tidigare i detta yttrande. Det är även positivt med de skyddsåtgärder som har föreslagits för att trygga säkerheten för respektive tokens reservtillgångar, om emittenten skulle bestämma sig för att investera en del av reserven.

3.2.2. Tillsyns- och likviditetskraven på emittenter av stablecoins bör stå i proportion till de risker som dessa token kan utgöra för den finansiella stabiliteten. Det är därför positivt att förslaget till förordning innehåller ytterligare krav för betydande emittenter av stablecoins. Men dessa ytterligare krav räcker kanske inte för att motverka de ökande riskerna om stablecoins blir vanligt förekommande som betalningsmedel eller värdebevarare i flera av unionens jurisdiktioner. Emittenter av stablecoins som inte är kreditinstitut skulle dessutom inte ha tillgång till centralbankernas ”lender of last resort”-funktion. Mot denna bakgrund har ECB följande synpunkter.

3.2.3. För det första: enligt förslaget till förordning tillåts den nationella behöriga myndigheten justera kapitalbaskravet på 2 procent av det genomsnittliga värdet av reservtillgångarna uppåt eller nedåt upp till 20 procent för (mindre betydande) emittenter av stablecoins. För betydande emittenter tillåts tillsynsmyndigheten inte göra någon justering från 3-procentskravet. Ytterligare pelare 2-befogenheter bör tilldelas tillsynsmyndigheten, särskilt för betydande emittenter, med tanke på att de utgör högre risker för den finansiella stabiliteten. Detta bör närmare bestämt innebära att betydande emittenter av stablecoins åläggs att regelbundet utföra stresstester som utgår från allvarliga men sannolika stresscenarier avseende finansiella förhållanden (t.ex. räntechocker) och annat (t.ex. operativ risk). Om en emittent av sådana token erbjuder två eller flera kategorier av kryptotillgångstoken och/eller tillhandahåller kryptotillgångstjänster, bör stresstesterna omfatta samtliga dessa tjänster och verksamheter på ett övergripande och heltäckande sätt för att beakta hela den riskbild som deras komplexa struktur ger upphov till. Baserat på utfallet av dessa stresstester bör tillsynsmyndigheten har befogenhet att utöver 3-procentskravet införa ytterligare kapitalbaskrav som står i proportion till de identifierade riskerna. Vad gäller stresstester skulle liknande krav och befogenheter kunna införas för mindre betydande emittenter, så att tillsynsmyndigheterna under vissa omständigheter, baserat på riskutsikterna och stresstestresultaten, principiellt sett skulle kunna gå längre än att justera upp 2-procentskravet upp till 20 procent.

3.2.4. För det andra: emittenter av både tillgångsanknutna token och e-pengartoken kan löpa lika stor risk att drabbas av uttagsanstormning, med möjliga smittrisker till det övriga finansiella systemet och de risker detta medför för den finansiella stabiliteten. Det är därför viktigt att sådana emittenter omfattas av harmoniserade krav för investering av reservtillgångar, så att de har likvärdiga förutsättningar och så att principen om ”samma verksamhet, samma risk, samma regel” gäller för tillgångsanknutna token och e-pengartoken. Strikta likviditetskrav för emittenter av stablecoins, särskilt för betydande emittenter, är också avgörande för att de ska kunna stå emot likviditetsbrister och minimera riskerna för den finansiella stabiliteten. Stablecoinarrangemang och deras reservtillgångar har nämligen likheter med penningmarknadsfonder. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1131 (35) ska också penningmarknadsfonder ha betydande likviditetsreserver för eventuella plötsliga utflödeschocker. Emittenter av stablecoins bör uppfylla likviditetskrav som är minst lika konservativa som de som införs för penningmarknadsfondernas konstanta nettotillgångsvärde. Detta får utvecklas närmare i de tekniska standarderna för tillsyn. Sådana konservativa investeringskrav, som får utvecklas närmare i i de tekniska standarderna för tillsyn, kan ge stablecoins reservtillgångar bättre förutsättningar att stå emot allvarliga utflödesscenarier. Betydande emittenter av stablecoins bör även åläggas att regelbundet utföra likviditetstresstester och beroende på utfallet av dessa tester bör tillsynsmyndigheten ha befogenhet att stärka likviditetsriskkraven.

3.2.5. Förslaget till förordning innehåller slutligen inga begränsningar för att förhindra en eventuell koncentration av depåhållare eller investeringar av reservtillgångar. Avsaknaden av begränsningar för en eventuell koncentration skulle kunna undergräva reservtillgångarna säkerhet och leda till att de omfattas av idiosynkratiska risker hos vissa depåhållare och skuldemittenter. I förslaget till förordning bör det införas skyddsmekanismer för att förhindra en sådan koncentration, vilket får utvecklas närmare i de tekniska standarderna för tillsyn.

3.3. Tillsynsaspekter

3.3.1. ECB och den relevanta nationella behöriga myndigheten är behöriga myndigheter som utövar tillsynsbefogenheter i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 (36) (även kallad kapitalkravsförordningen eller CRR) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU (37) (även kallat kapitalkravsdirektivet eller CRD), som tillsammans utgör CRR/CRD-regelverket. Genom SSM-förordningen tilldelas ECB dessutom specifika tillsynsuppgifter för kreditinstitut inom euroområdet och görs ansvarig för att den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) fungerar på ett effektivt och enhetligt sätt. Inom ramen för detta fördelas tillsynsuppgifterna mellan ECB och de deltagande nationella behöriga myndigheterna. Framför allt har ECB till uppgift att tilldela och återkalla auktorisationer för samtliga kreditinstitut (38). För betydande kreditinstitut har ECB bland annat också till uppgift att säkerställa efterlevnad av relevant unionslagstiftning som föreskriver tillsynskrav för kreditinstitut, inbegripet kravet att ha tillförlitliga styrformer, såsom sunda riskhanteringsprocesser och interna kontrollmekanismer (39). För detta ändamål ges ECB alla tillsynsbefogenheter att ingripa i institutens verksamhet som den behöver för att utföra sina uppgifter.

3.3.2. Enligt förslaget till förordning ska medlemsstaterna utse den behöriga myndighet som är ansvarig för att fullgöra de funktioner och uppgifter som fastställs i förslaget till förordning (40). I förslaget till förordning görs även en allmän hänvisning till att nationella behöriga myndigheterna behöver samarbeta med de myndigheter som ansvarar för översynen eller kontrollen av annan verksamhet än den som bedrivs av de emittenter och leverantörer av kryptotillgångar som omfattas av förslaget till förordning (41). De tillsynsbefogenheter som tilldelas de nationella behöriga myndigheterna enligt förslaget till förordning (42) kan nämligen också få tillsynskonsekvenser för kreditinstitut, t.ex. om det skulle begäras ytterligare rapportering alternativt frysning eller kvarstad av tillgångar. I så fall räcker det kanske inte att efterlysa samarbete med andra myndigheter (43).

3.3.3. Mot denna bakgrund är det ytterst viktigt att det upprättas en tydlig samordningsmekanism, med klart definierade processer och tidsramar för informationen mellan relevanta nationella behöriga myndigheter och ECB i dess roll som tillsynsmyndighet för betydande kreditinstitut som har för avsikt att ge ut kryptotillgångar och/eller tillhandahålla tjänster som rör kryptotillgångar. En tydlig samordningsmekanism skulle säkerställa att de nationella behöriga myndigheterna och ECB kan fullgöra sina respektive behörigheter på ett snabbt, effektivt och enhetligt sätt. Detta skulle även säkerställa att emittenter och leverantörer av kryptotillgångar följer förslaget till förordning. Förslaget till förordning bör hänvisa till att de nationella behöriga myndigheterna är skyldiga att underrätta ECB om ett betydande kreditinstitut ger ut en vitbok, avser att tillhandahålla någon av kryptotillgångstjänsterna eller åsidosätter förslaget till förordning.

3.3.4. Om betydande kreditinstitut ger ut betydande tillgångsanknutna token och e-pengartoken bör dessutom det dubbla tillsynsarrangemanget mellan den relevanta nationella behöriga myndigheten och EBA tillämpas. I detta sammanhang är det nödvändigt att förklara närmare vad EBA;s tillsyn skulle medföra i praktiken. För ett sådant dubbelt tillsynsarrangemang skulle man även behöva beakta ECB:s tillsynsroll vad gäller betydande kreditinstitut, med tydligare samordningsmekanismer, inbegripet ett tydligt ramverk för underrättelser, samt inkludera ECB i dess roll som tillsynsmyndighet i kollegiet. Förslaget till förordning bör slutligen innehålla explicita och enhetliga hänvisningar till tillsynsmyndigheter, både vad gäller tillgångsanknutna token och e-pengartoken (44).

I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska på i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 19 februari 2021. Christine LAGARDE ECB:s ordförande

(1) COM(2020) 593 final.

(2) Paketet för digitalisering av finanssektorn omfattar en strategi för digitalisering av finanssektorn samt lagstiftningsförslag och syftar till att säkerställa att unionen har en konkurrenskraftig finansiell sektor som ger konsumenter tillgång till innovativa finansiella produkter och samtidigt säkerställer konsumentskyddet och den finansiella stabiliteten.

(3) Se artikel 3.1.3 i förslaget till förordning.

(4) Se artikel 3.1.4 i förslaget till förordning.

(5) Se skäl 9 i förslaget till förordning.

(6) Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv (EU) 2011/61 (EUT L 173, 12.6.2014, s. 349).

(7) Se artikel 2.3 a i förslaget till förordning.

(8) Se skäl 7 i förslaget till förordning.

(9) Se artikel 43.1 respektive artikel 112.5 i förslaget till förordning.

(10) Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en pilotordning för marknadsinfrastrukturer som baseras på teknik för distribuerade liggare (COM/2020/594 final). Se skäl 16 och 24 jämförda med artiklarna 4.3 och 5.5.

(11) I artikel 4.3 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om en pilotordning för marknadsinfrastrukturer som bygger på teknik för distribuerade liggare hänvisas närmare bestämt till ”centralbankspengar”, ”pengar från en kommersiell bank”, ”pengar från kommersiella banker i tokeniserad form” och ”e-pengartokens”.

(12) Definitionen av ”kryptotillgång” i förslaget till förordning är både teknikspecifik och bred. En annan strategi skulle vara att klassificera kryptotillgångar teknikneutralt och exakt. Se ECB:s Occasional Paper nr 223/2019 ”Crypto-Assets: Implications for financial stability, monetary policy, and payments and market infrastructures”, finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(13) Se artiklarna 36 och 45 i förslaget till förordning.

(14) Se artikel 19.2 c i förslaget till förordning.

(15) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (EUT L 267, 10.10.2009, s. 7).

(16) Se ingressen och artikel 3.4 i fördraget om Europeiska unionen; artiklarna 119.2, 140.3 och 282.4 i fördraget och artiklarna 2, 10 och 11 i rådets förordning (EG) nr 974/98 av den 3 maj 1998 om införande av euron (EGT L 139, 11.5.1998, s. 1). Se även definitionen av ”pengar” i artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/62 av den 15 maj 2014 om straffrättsligt skydd av euron och andra valutor mot penningförfalskning och om ersättande av rådets rambeslut 2000/383/RIF (EUT L 151, 21.5.2014, s.1).

(17) Se artikel 63.3 i förslaget till förordning.

(18) Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 av den 19 december 2014 om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk (ECB/2014/60) (EUT L 91, 2.4.2015, s. 3); Europeiska centralbankens riktlinje av den 5 december 2012 om ett transeuropeiskt automatiserat system för bruttoavveckling av expressbetalningar i realtid (TARGET2) (ECB/2012/27) (EUT L 30, 30.1.2013, s. 1).

(19) Se artikel 22 i ECBS-stadgan.

(20) Europeiska centralbankens förordning (EU) nr 795/2014 av den 3 juli 2014 om krav på övervakning av systemviktiga betalningssystem (ECB/2014/28) (EUT L 217, 23.7.2014, s. 16).

(21) Finns på webbplatsen för Banken för internationell betalningsutjämning, www.bis.org.

(22) Eurosystem ramverk för övervakning, reviderad version (juli 2016), finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu.

(23) Se Eurosystemets reviderade och konsoliderade ramverk för övervakning av elektroniska betalningsinstrument, betalningsordningar och betalningsarrangemang (PISA-ramverket), finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu.

(24) En digital betalningstoken är en digital värderepresentation som har bakomliggande fordringar eller tillgångar som bokförs på annat håll och gör det möjligt att överföra värde mellan slutanvändarna. Beroende på den underliggande utformningen för digitala betalningstoken kan värde överföras utan att detta nödvändigtvis behöver involvera en central tredje part och/eller betalningskonton.

(25) Åtgärd som initieras av betalaren eller på dennes vägnar eller av betalningsmottagaren och som består i överföring av medel eller digitala betalningstoken, placering eller uttag av medel till/på/från ett användarkonto, oberoende av eventuella underliggande förpliktelser mellan betalaren och betalningsmottagaren. Överföringen kan omfatta en eller flera betaltjänstleverantörer. Definitionen av ”överföring av värde” enligt PISA-ramverket skiljer sig dessutom från det som definieras som överföring av ”medel” enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (EUT L 337, 23.12.2015, s. 35) (nedan kallat andra betaltjänstdirektivet). Såsom ”betalningsinstrument” definieras i det andra betaltjänstdirektivet kan ”överföring av värde” enbart avse överföring av ”medel”. Enligt andra betaltjänstdirektivet omfattar ”medel” inte digitala betalningstoken om inte dessa token kan klassificeras som elektroniska pengar (eller mer hypotetiskt som kontotillgodohavanden).

(26) Se artikel 2.1 i SIPS-förordningen.

(27) Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (EUT L 166, 11.6.1998, s. 45). Se artikel 2 första strecksatsen led i, där betalningsinstruktion definieras som: ”varje instruktion från en deltagare om att ställa ett penningbelopp till en mottagares förfogande genom registrering på ett konto hos ett kreditinstitut, en centralbank eller en avvecklingsagent, eller varje instruktion som leder till övertagande eller uppfyllelse av en betalningsförpliktelse enligt definitionen i systemets regler […]”.

(28) Se artikel 2.18 i SIPS-förordningen.

(29) Se Eurosystemets ramverk för övervakning av elektroniska betalningsinstrument, betalningsordningar och betalningsarrangemang (oktober 2020), finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu

(30) Se artikel 63 4 i förslaget till förordning.

(31) Se artikel 4.44 i andra betaltjänstdirektivet.

(32) Se artikel 52 i förslaget till förordning.

(33) Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 29.10.2013, s. 63).

(34) Se artikel 101.1 i förslaget till förordning.

(35) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1131 av den 14 juni 2017 om penningmarknadsfonder (EUT L 169, 30.6.2017, s. 8).

(36) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 27.6.2013, s. 1).

(37) Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338).

(38) Se artiklarna 4.1 a, 6.4 och 14 i SSM-förordningen.

(39) Se artiklarna 4.1 e och 6.4 i SSM-förordning.

(40) Se artikel 81 i förslaget till förordning.

(41) Se artiklarna 85 och 110 i förslaget till förordning.

(42) Se artikel 82 i förslaget till förordning.

(43) Se artikel 82.4 b i förslaget till förordning.

(44) Se artiklarna 99.2 i och 101.2 b i förslaget till förordningen.