RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN 2011 ÅRS RAPPORT OM EKONOMISKT STÖD TILL UTVIDGNINGEN (FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET, PHARE, CARDS, INSTRUMENTET FÖR STÖD INFÖR ANSLUTNINGEN TILL TURKIET OCH ÖVERGÅNGSMEKANISMEN) /* COM/2012/0678 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN 2011 ÅRS RAPPORT OM EKONOMISKT STÖD TILL UTVIDGNINGEN (FÖRANSLUTNINGSINSTRUMENTET, PHARE, CARDS, INSTRUMENTET FÖR STÖD INFÖR ANSLUTNINGEN TILL TURKIET OCH ÖVERGÅNGSMEKANISMEN) Sammanfattning Denna rapport omfattar den viktigaste utvecklingen när det gäller genomförandet av föranslutningsstödet under 2011[1], inklusive överväganden inför framtiden. Uppgifter om specifika insatser som gjorts under rapporteringsperioden återfinns i det tekniska arbetsdokumentet, som kompletterar denna rapport[2], och omfattar både stöd inom ramen för föranslutningsinstrumentet[3] och tidigare föranslutningsinstrument och för västra Balkan (dvs. Phare[4], Cards, instrumentet för stöd inför anslutningen till Turkiet och övergångsmekanismen). 2011 års rapport infaller under ett avgörande skede i budgetplanen 2007–2013, och utgör ett tillfälle att undersöka aktuella framsteg och lärdomar, för att få ett ännu effektivare instrument i nästa fleråriga budgetram som för närvarande diskuteras. Rapporten presenterar i korthet det ekonomiska och politiska sammanhang i vilket den EU-finansierade verksamheten ägt rum. I rapporten framhålls de framsteg som gjorts för att förbättra handlingarna för strategisk planering och programplanering, och ges sammanfattande rapporter om genomförandet av projekt, deras resultat och pågående förbättring av samordning mellan givarna. En analys av tidigare erfarenheter, som även ges genom utvärderingar och slutsatser från konferensen 2011, används för att utarbeta rekommendationer för att ytterligare förbättra effekterna av föranslutningsinstrumentet fram till och även efter 2013. *** 1. En överblick över året: Den polistiska och ekonomiska kontexten Ytterligare en positiv utveckling ägde rum i de länder som omfattas av utvidgningsprocessen under det senaste året, däribland en rad framsteg i EU-relaterade reformer i de flesta kandidatländerna[5] och potentiella kandidatländerna[6]. Utvidgningsprocessen fortsatte under 2011. Anslutningsfördraget för Kroatien undertecknades i december. Anslutningsförhandlingar med Island fortskred. Kommissionen aviserade en ny positiv dagordning för Turkiet. I Montenegro fortsatte reformprocessen, vilket möjliggjorde för kommissionen att föreslå att anslutningsförhandlingar[7] skulle inledas. I oktober lade kommissionen fram sitt yttrande om Serbiens ansökan om medlemskap i Europeiska unionen, med rekommendationen att Europeiska rådet skulle ge Serbien status som kandidatland och att anslutningsförhandlingarna skulle inledas så snart som landet hade uppnått ytterligare framsteg med en av de viktigaste prioriteringarna gällande Kosovo. Ytterligare åtgärder vidtogs i fråga om Kosovos europeiska perspektiv, inklusive vad beträffar viseringar och handelsfrågor. Framsteg nåddes inom ramen för dialogen mellan Belgrad och Pristina. I kölvattnet av den globala ekonomiska krisen, inledde alla utvidgningsländer en återhämtning 2011, men endast Turkiet har lyckats återhämta sig i betydande utsträckning. Länderna på västra Balkan står inför en hög och stigande arbetslöshet samtidigt som konsolideringen av de offentliga finanserna och reformen av arbetsmarknaderna fortfarande är mycket angelägna ekonomiska prioriteringarna. I ett antal länder har viktiga reformer försenats. Tillämpningen av god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och den administrativa kapaciteten utgör fortfarande stora politiska utmaningar. 2. Mot en mer effektiv och ändamålsenlig utdelning av stöd: Att koppla stödet närmare prioriteringarna i utvidgningspolitiken och den sektorsvisa arbetsformen Mot en ny förordning om föranslutningsinstrumentet för 2014–2020 På strategisk nivå har 2011 präglats av förberedelser för det nya instrumentet för anslutningsstöd för perioden efter 2013. Resultatet av omfattande samråd med berörda parter som inleddes med 2010 års konferens matades det in i en förhandsutvärdering om det framtida föranslutningsinstrumentet och bidrog i hög grad till att forma det förslag till en ny förordning som kommissionen antog den 7 december 2011, som en del av ett paket med externa åtgärdsinstrument. I linje med de berörda parternas synpunkter som lämnades in i samband med 2011 års konferens återspeglar kommissionens förslag visionen för det nya föranslutningsinstrumentet vilket bör göra det ekonomiska stödet inför anslutningen mer strategiskt och resultatinriktat, baserat på långsiktig planering och programplanering i enlighet med strategin och prioriteringarna för utvidgningen, mer konsekvent när det gäller stöd som ges inom ramen för de nuvarande beståndsdelarna, flexiblare och anpassat för att hantera de stödmottagande ländernas behov och kapacitet i samband med utvidgningen, effektivare och enklare, inom ramen för en gemensam strategi som gäller för EU:s interna och externa åtgärdsinstrument i nästa fleråriga budgetram 2014–2020[8]. Ett centralt tema i framtida anslutningsstöd är reformering av offentlig förvaltning, god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och kampen mot korruption och organiserad brottslighet samt socioekonomisk utveckling och regionalt samarbete. Arbetet med det nya instrumentet kommer att fortsätta under 2012 och 2013. Medan förslaget för en ny förordning för föranslutningsinstrumentet är föremål för diskussion och förhandlingar i Europaparlamentet och rådet, för med målet att det ska antas genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet i slutet av 2012 eller början av 2013, kommer kommissionen att utarbeta utkastet till en särskild tillämpningsförordning och strategiska planeringsdokument, vilket innebär att den ram för programplanering och fördelning av stöd slutförs. Den strategiska planeringsramen kommer att präglas av metoderna som används för strukturfonderna i EU, med en gemensamma strategisk ram för föranslutningsinstrumentet som anger den generella politiken för bistånd och strategidokument för ett eller flera länder för hela perioden för nästa fleråriga finansieringsram. Utarbetandet av sektorindelade (fleråriga) operativa program för att genomföra strategidokumenten kommer i framtiden. Detta kommer att kräva att utvidgningsländerna snabbt bygger upp omfattande nationella strategier som kan stödjas. I länder som kan stödjas via det nya föranslutningsinstrumentet bör huvudinriktningen vara att säkra ett starkt lokalt egenansvar och ett brett samförstånd om strategierna som ska sättas i verket, och förbättra förmågan att planera, genomföra och övervaka genomförandet och att integrera detta i den övergripande förberedelsen för ett medlemskap i EU. 3. MOT ETT EFFEKTIVARE TILLHANDAHÅLLANDE AV BISTÅND: ETT GRADVIST GENOMFÖRANDE AV DEN SEKTORSVISA ARBETSFORMEN FÖR PRIORITERINGARNA I UTVIDGNINGSPOLITIKEN Den sektorsvisa arbetsformen Kommissionen har under 2011 fortsatt att arbeta för att införa ett mer allomfattande strategi och att gradvis utvidga den till att omfatta alla politiska prioriteringar för stöd inför anslutningen. Med stöd från Europeiska yrkesutbildningsstiftelsen anordnade man i juni en tredagars pilotutbildning om sektorsstöd, utformad för utvidgningen och för att ge anställda vid huvudkontoret och EU:s delegationer i utvidgningsländerna en mer djupgående förståelse av hur stöd genom sektorsprogram eller mer systematiska programbaserade tillvägagångssätt kan förbättra hållbart och mer resultatinriktat stöd inför anslutningen. Man tillämpade fallstudier och exempel på praktiska tillämpningar och erfarenheter, inklusive från Kosovo (utvecklande av en sektor inom utbildningen), Turkiet (utvärdering av förvaltningen av de offentliga finanserna) och Serbien (fastställande av indikatorer för rättsväsendet). Syftet var att hjälpa deltagare att utveckla en strategi för programplanering som bygger på den nationella sektorspolitiken och handlingsplaner samt förbättrad behovsbedömning och riskanalys. Detta skulle i slutändan möjliggöra en anpassning till stödmottagande länders utbildningssystem och utbildningsinstitutioner, och därigenom bygga upp kapacitet och öka ländernas möjligheter att tillgodogöra sig stödet. Återkopplingen på utbildningen var allmänt positiv. Kunskaper och ett stort engagemang förstärktes genom aktiva och konstruktiva diskussioner. Den övergripande slutsatsen från utbildningen var att ändringen från en projektbaserad till en sektorsövergripande strategi tar tid och endast kan ske gradvis. Det finns inget färdigt recept för genomförandet av den sektorsvisa arbetsformen, ingen unik mall som gäller för alla länder. Som en uppföljning av denna utbildning inrättade kommissionen en särskild arbetsgrupp för att den sektorsvisa arbetsformen ska tillämpas i alla politiska prioriteringar i de länder som omfattas av utvidgningsprocessen. Andra åtgärder som planeras är bland annat översynen av handboken för programplanering, fleråriga programmeringsmallarna redan för perioden 2012–2013 och därefter gradvist i överensstämmelse med ett sektorsbaserat tillvägagångssätt. En första översyn av programmeringsmallar slutfördes i slutet av 2011. Därefter ska identifieringsunderlag för sektorerna utarbetas av mottagarländerna som ett första steg att utarbeta program och, vid behov, projektidentifieringsblad. Ytterligare revideringar av programmeringsmallarna kommer att göras under 2012, tillsammans med en allmän översyn av handboken för programplanering. Under 2012 kommer kommissionen också att fortsätta hålla seminarier och workshoppar om sektorsstrategier för anställda vid EU:s delegationer och stödmottagarna. Tillsammans med Världsbanken började kommissionen under 2011 diskutera ett projekt om övervakning, indikatorer och utvärdering på västra Balkan och Turkiet som ska inledas under 2012. Betydelsen av detta projekt och, generellt, av övervakning och utvärdering i ett vidare sammanhang inom ramen för genomförandet av den sektorsvisa arbetsformen bygger på en förväntan om att ramar för resultatutvärderingar, där tydligare mål och mätbara indikatorer för en sektor fastställs, kommer att göra det möjligt att kvantifiera framstegen, och att regelbunden övervakning kan bidra till att säkerställa att åtgärder vidtas om ett program inom en viss sektor inte uppnår sina mål för att få genomförandet på rätt spår igen. De främsta lärdomarna från utvärderingarna I en utvärdering för att stödja utarbetandet av de finansiella instrumenten inför anslutningen efter 2013 konstaterades att det finns starka skäl för ett framtida finansiellt stödinstrument inför anslutningen. Det alternativ som föredrogs av utvärderarna var en fortsättning på det nuvarande programmet med ungefär samma nivå av EU-finansiering. Utvärderingen visade också att de ekonomiska och övriga fördelarna för EU:s utvidgning, som inbegriper de nuvarande stödmottagarna, mer än väl uppväger kostnaderna för EU för ett nytt finansieringsinstrument. Den första delen av en tematisk utvärdering av EU:s stöd till det civila samhället på västra Balkan och i Turkiet gav en bedömning av logiken bakom stödsystemet, och visade att åtgärderna är relevanta för de mål som anges i de fleråriga vägledande planeringsdokumenten[9]. Mätning av framstegen försvåras dock på grund av bristen på Smart-indikatorer[10] och den breda definitionen av strategiska mål. En utvärdering av partnersamverkan i Turkiet har visat att den stora merparten av samverkansprojekt i Turkiet uppfyllde sina mål och att det uppkom synergieffekter mellan samverkansprojekt och andra EU-finansierade och/eller givarfinansierade projekt spelade en viktig roll i framgången. De vanligaste skälen till att vissa samverkansprojekt inte lyckades var följande: brist på politisk vilja, problem vid upphandling, otillräcklig mobilisering av experter från medlemsstaternas institutioner och en föråldrad behovsbedömning. En strategisk preliminär utvärdering av det regionala samarbetet i västra Balkan och Turkiet visade att programplaneringen kan förbättras genom att stödmottagarnas egenansvar för regionala program ökar samt genom bättre samverkan med berörda parter. Utvärderingen visade också att samstämmighet mellan regionala och nationella program inom ramen för föranslutningsinstrumentet måste öka genom mer systematiskt informationsutbyte under programplaneringsfasen. Övergripande mål bör ha en närmare koppling till projektets mål och bör göras mätbara genom Smart-indikatorer. Utvärderingen visade att effektivitet och ändamålsenlighet långsamt förbättrats. En tematisk utvärdering av stödfinansierad informations- och kommunikationsverksamhet visade att även om de övergripande målen för informations- och kommunikationsverksamhet finansierade genom föranslutningsinstrumentet är tydliga och sammanhängande när det gäller huvudkontoret och delegationen är vissa mål alltför omfattande och uppfyller inte Smart-kriterierna. IPA-informations- och kommunikationsmedel har på det stora hela använts på ett effektivt sätt. Effektiviteten kan dock ökas med nedskärningar i verksamhet som har begränsad effektivitet och att koncentrera resurserna till färre verksamheter. Information och kommunikation är en verksamhet som är klart synlig och effektiv för målgrupper som berörs av utvidgningen, men i mindre grad för personer som inte är insatta eller den breda allmänheten. Dessutom har en tematisk utvärdering av EU-stödet inför anslutningen till flera mottagare i västra Balkan och Turkiet inom miljö- och katastrofriskreducering också slutförts. Kommissionen konstaterade att målen var alltför breda och inte hade tillräckligt med kopplingar till de olika etapperna i programarbetet. Ett viktigt bidrag från de program som har flera stödmottagare har varit främjandet av stödmottagarnas institutionella förändringar när det gäller samarbetet inom frågor som miljö och katastrofriskreducering genom att främja nätverk och utbyta erfarenheter. Programmens effektivitet och hållbarhet bromsas av ojämnt engagemang och egenansvar i mottagarländerna då dessa endast satsar begränsade mänskliga och ekonomiska resurser och ibland inte planerar uppföljningsåtgärder utanför EU:s bistånd. Fleråriga långsiktiga projekt har visat sig vara effektiva när det gäller att skapa varaktiga förbindelser mellan deltagare som varar längre än projektets genomförande. I utvärderingen konstaterades dock också att spridningen och synliggörandet av stödet inte är helt effektiva för att främja hållbarhet. Samarbete med givarsamfundet om biståndseffektivitet Kommissionen har under 2011 fortsatt med harmoniseringsagendan för givare i olika frågor. Maximera biståndseffektivitet och visa resultat och effekt var några av dem. Under ett viktigt möte lett av OECD i februari 2011 framstod vissa tydliga utmaningar. Under mötet kom man fram till att det fanns behov av mätsystem på givarinitiativ för att ytterligare förstärka sammanhängande system i mottagarländerna och för att stödja en omfattande långsiktig datainsamling som uppfyller behoven för flera parter. Framtida praxis bör främja större överensstämmelse mellan efterfråge- och utbudssidan i resultatrapporteringen. Gemensam övervakning och utvärdering kan undanröja fördelningsproblemen vid bedömningen av effektiviteten av program och strategier samt komplementariteten mellan insatser som stöds av olika partner. Frågan om resultat var också en av de viktigaste punkterna vid det fjärde högnivåforumet för biståndseffektivitet i Busan i november 2011. Kommissionen har genom EU:s särskilda expertgrupp för resultat som inrättades i november 2011 följt upp resultatfrågan. I gruppen ingår experter från medlemsstaterna och andra givare. Gruppen har bland annat som mål att under 2012 utarbeta en gemensam EU-strategi för resultat enligt vad som angetts i rådets slutsatser av den 14 maj 2012 om meddelandet En agenda för förändring. Under 2012 kommer kommissionen att undersöka möjligheten till en gemensam EU–ram som ska utformas så att den också kan fungera som referensram för att mäta och informera om resultaten av framtida stöd inför anslutningen. Under 2012 kommer kommissionen att fortsätta arbetet med att göra uppgifter om ekonomiskt stöd inför anslutningen tillgängliga enligt Iati-standarden[11] för offentliggörande av information om stöd. Vikten av bättre resultatrapportering och om att anta en mer resultatinriktad strategi av programmets uppläggning togs också upp av OECD och Generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid inom ramen för diskussionerna om OECD:s biståndskommittés utvärdering av EU-stödet 2011–2012 till vilken kommissionen bidrog. När det gäller stöd inför anslutningen har kommissionen framhållit hur principerna för biståndseffektivitet har införlivats i utvidgningspolitiken och relaterade finansiella instrument. Egenansvar och anpassning har en nyckelroll i anslutningsprocessen. Den sektorsvisa arbetsformen håller gradvis på att utökas i förvaltningen av föranslutningsinstrumentet, med fokus på centrala sektorer i utvidgningsländerna, till exempel rättsliga och inrikes frågor. Samarbete med andra givare, däribland europeiska och internationella finansinstitut (t.ex. inom ramen för investeringsramen för västra Balkan[12]) och EU:s medlemsstater (genom partnersamverkan) ökar. Budgetstöd betraktas redan som en möjlig stödform, och bör fortsätta att vara så inom ramen för det nya föranslutningsinstrumentet då nödvändiga förutsättningarna och garantier finns på plats. Kommissionen framhöll också den starka politiska genomslagskraft för reformer som utsikterna om ett EU-medlemskap medförde men påminde också om att föranslutningsstödet också har ett utvecklingsmål när det gäller att förbereda de stödmottagande länderna inför anslutningen (de uppfyller villkoren för offentligt utvecklingsbistånd, med undantag för Kroatien). Det nya föranslutningsinstrumentet förväntas innebära ytterligare utveckling i linje med en mer resultatinriktad strategi med ökad tonvikt på indikatorer för mätning av resultat och effekter och möjligheter för tilläggsbidrag för att belöna goda prestationer. Under 2012 kommer arbetet med att se till att stödet inför anslutningen ligger i linje med de olika initiativen inom kommissionen, medlemsstaterna och för givarsamfundet att fortsätta. Detta för att man vill förbättra samordningen mellan givarna och biståndseffektiviteten och att uppvisa resultat. 4. Höjdpunkter från programmets genomförande och slutförande 2011 Bestämmelser och strukturer för genomförandet 2011 uppvisade betydande framsteg jämfört med tidigare år när det gäller upphandling för flertalet stödmottagare, särskilt stödmottagare som införde ett decentraliserat system för förvaltning av det ekonomiska stödet. Kroatien uppnådde kulmen på sina anslutningsförhandlingar med Europeiska unionen 2011 genom avslutandet av anslutningsförhandlingarna den 30 juni 2011, följt av undertecknandet av anslutningsfördraget den 9 december 2011. Genomförandet av EU:s ekonomiska stöd under 2011 i Kroatien, vilket också är i linje med de prioriteringar som har valts ut för fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013, gick hand i hand med denna utveckling genom att stöd gavs till genomförandet av reformer och kapacitetsbyggande inom viktiga områden som krävs för att påta sig de skyldigheter som följer av ett medlemskap, till exempel rättsliga och inrikes frågor eller reform av den offentliga förvaltningen, samt fortsatta ansträngningar att förbereda Kroatien för användning av efteranslutningsmedel. 2011 års program på 39 159 miljoner euro är förenligt med dessa prioriteringar. Slutsatsen i en särskild rapport från revisionsrätten som färdigställdes efter ett möte mellan kommissionen och revisionsrätten i oktober 2011 är att EU:s stöd inför anslutningen på ett avgörande sätt bidrar till att stödja Kroatiens förberedelser för att förvalta struktur- och sammanhållningsfonderna. Kommissionen betonade också att ytterligare framsteg i kapacitetsuppbyggnad för att förvalta EU-medel behövs. Under 2011 var utvecklingen i Turkiet när det gäller förvaltningen av det ekonomiska stödet positiv. Landets institutioner som ansvarar för programplanering, genomförande och övervakning av EU-medel fortsatte att förbättra sin kapacitet. Genomförandet av utvecklingsprojekt, inom ramen för alla delar av föranslutningsinstrumentet, har nu kommit i gång och börjar visa en betydande inverkan, eftersom alla nödvändiga operativa strukturer för förvaltningen av stödmedel kommer att beviljas förvaltningsbefogenheter inom kort. Viktiga reformer har stärkt programplaneringen för fonderna, med det nya fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013 som antogs i juni 2011 enligt logiken i den sektorsvisa arbetsformen. De första stegen mot en mer strategisk, fokuserad och allomfattande strategi för programplaneringen har tagits i samband med att 2011 års medel för övergångsstöd och institutionsuppbyggnad (del I) som inriktar sig på ett begränsat antal sektorer som fastställts i det fleråriga vägledande planeringsdokumentet, med större projekt om prioriteringarna i anslutningsprocessen samt anpassning till sektoriella prioriteringar, till ett sammanlagt värde av 229 968 miljoner euro i EU-bidrag. Efter valen i juni 2011 har särskild tonvikt lagts på sektoriella prioriteringar som behandlar rättsliga och inrikes frågor och grundläggande rättigheter. Prioriteringarna gäller genomförandet av de reformer som krävs för att bygga upp ett oberoende och effektivt rättsväsende, rättsvårdande myndigheter samt för att utveckla dialogen i det civila samhället. Ansträngningar har också gjorts för att förbättra övervakningen av medel genom att reformera övervakningssystemet och att fastställa samtliga institutioners uppgifter och de ansvarsområden och verktyg som finns tillgängliga för detta ändamål samt att stärka kapaciteten hos de turkiska myndigheterna. Efter Islands ansökan om medlemskap i EU i juli 2009 och på grund av landets ekonomiska och sociala utveckling och sin utvidgade grad av anpassning till EU:s lagstiftning (Island är en medlemsstat i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schengen), genomförs föranslutningsinstrumentet till Island uteslutande inom ramen för stöddel I, övergångsstöd och institutionsuppbyggnad. Det fleråriga vägledande planeringsdokumentet för 2011–2013, som är det viktigaste strategiska planeringsdokumentet för ekonomiskt bistånd inom ramen för föranslutningsinstrumentet i Island, antogs den 8 april 2011. På grundval av de prioriteringar som fastställts i det fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013, antogs ett nationellt program för föranslutningsinstrumentet för 2011 för Island den 2 december 2011. Det fleråriga vägledande planeringsdokumentet innehåller två strategiska mål som ska finansieras genom stödet. Å ena sidan att ytterligare öka Islands förmåga att påta sig de skyldigheter som följer av ett medlemskap genom stöd till institutionell kapacitetsuppbyggnad för införlivande och genomförande av regelverket och, å andra sidan, att stärka Islands institutionella kapacitet i förberedelserna för att delta i och genomföra strukturfonderna och andra EU-fonder. 2011 års program kommer att stödja sju olika projekt. Budgeten är 12 miljoner euro och man har tagit hänsyn till att bevara en balans mellan de två prioriterade områden som anges i det fleråriga vägledande planeringsdokumenten. F.d. jugoslaviska republiken Makedonien fortsatte sina anslutningsinriktade reformer med stöd av föranslutningsinstrumentet, men vissa centrala utmaningar kvarstår under 2011. För första gången ägde genomförandet av alla stöddelar, utom del II - gränsöverskridande samarbete rum, inom ramen för en decentraliserad förvaltning, vilket indikerar att programmen förvaltades av de behöriga nationella myndigheterna som för närvarande omfattas av förhandskontroller från Europeiska kommissionen. Den offentliga administrationens effektivitet var låg, vilket tungrodda förfaranden, brister på personalsidan och en hög omsättning av tjänstemän tyder på. Jämfört med föregående år gjordes större ansträngningar av det stödmottagande landet att utnyttja de tillgängliga medlen från alla stöddelar, även om det fanns uppenbara förseningar i upphandlingsförfaranden. Begränsad tillgång till lämpliga experter som kan utarbeta anbudshandlingar eller bedöma förslag bromsade upphandlingsprocessen, som i huvudsak rör delarna I, III och IV. Graden av engagemang och kapacitet varierade mellan ministerierna. En större medvetenhet och ett större engagemang behövs för att stärka kapaciteten för att framgångsrikt kunna absorbera stödmedel. Detta kräver dessutom ett större egenansvar i fråga om strategisk programplanering och projektförberedelser i framtiden. 2011 års stöddel I som rör nationella program, med EU-stöd på 28 903 miljoner euro, godkändes tillsammans med en rationaliserad sektorgruppering av projekt tillsammans med de viktigaste prioriterade reformer i landet. När det gäller EU-stöd som tidigare planerats inom ramen för föranslutningsinstrumentet för 2007–2008 och förvaltas av EU:s delegation har upphandlingen slutförts. Montenegro fortsatte under hela 2011 sina ansträngningar att ta itu med de viktiga prioriterade områden som anges i kommissionens yttrande från 2010. De framsteg som Montenegro har gjort bekräftas genom rekommendationen från Europeiska kommissionen i oktober 2011 om att inleda anslutningsförhandlingar. Stöd till Montenegro inom ramen för IPA under 2011 främjade framsteg och nationella myndigheters reformer ytterligare, vilket lyfts fram i kommissionens pågående övervakning och rapportering. Huvuddelen av stödet från föranslutningsinstrumentet har programplanerats via del I, nationella programmet för övergångsstöd och institutionsbyggande, med ett sammanlagt EU-bidrag på 26 494 miljoner euro. Genomförandet av föranslutningsinstrumentet fortsatte att vara främst en angelägenhet för EU:s delegation i Podgorica. Samtidigt har de montenegrinska myndigheterna börjat förbereda steg i riktning mot en decentraliserad förvaltning. Mot bakgrund av att Montenegro har fått status som kandidatland i december 2010 främjade föranslutningsinstrumentet också de nationella myndigheterna i de nödvändiga förberedelserna för förvaltningen av stöd inom ramen för delarna regional utveckling, utveckling av mänskliga resurser samt jordbruk och landsbygdsutveckling. EU:s ekonomiska stöd till Albanien har spelat en viktig roll under 2011 för att ytterligare stödja landet på vägen mot integrationen med Europa. Pågående projekt på områdena rättsliga och inrikes frågor, reform av den offentliga förvaltningen och kampen mot korruption har framskridit ytterligare och gett konkreta resultat. Detta stöd har varit viktigt för Albanien när det gäller att uppfylla de relevanta centrala prioriteringarna i kommissionens yttrande från 2010 om Albaniens ansökan om medlemskap i Europeiska unionen. Det har gjorts framsteg i infrastrukturprojekt, i synnerhet i transportsektorn (byggande av vägar på landsbygden), medan utvecklingen i vattensektorn (byggande av reningsverk) har varit långsammare, delvis på grund av olösta frågor om äganderätt. De albanska myndigheterna måste också fokusera på långsiktigt underhåll av infrastrukturprojekt. Många projekt för tekniskt bistånd fortsatte att stödja olika ministerier och statliga institutioner, vilket har lett till att många relevanta rättsakter för anpassning till EU:s regelverk har utarbetats. Det politiska dödläget under 2011 mellan regeringskoalitionen och oppositionen, vilket undanröjts genom en politisk överenskommelse i november, har emellertid hindrat betydande framsteg när det gäller antagandet av central lagstiftning. Andelen medel som beviljats inom ramen för programmen 2007, 2008, 2009 och 2010 är mycket hög, vilket innebär en fortsättning av den positiva trenden som inleddes i början av 2009. När det gäller förberedelserna för decentraliserad förvaltning av stödet har det gjorts ytterligare framsteg. Inom stöddel I, har de viktigaste strukturerna och systemen införts och Albanien lämnade in sin ansökan om delegering av stödförvaltningen i början av 2012. Europeiska kommissionens revisorer analyserar för närvarande denna ansökan. Arbetet med stöddelarna II-V, har också fortsatt, med del V har större framsteg gjorts än med övriga delar. Under 2011 gjordes ytterligare framsteg med en sektorsbaserad programplanering. Det kvarstår vissa frågor om det praktiska genomförandet, särskilt vikten av att den albanska regeringen utarbetar en realistisk medelfristig budgetplanering för de befintliga sektorsstrategierna. Under 2011 fick Serbien ekonomiskt stöd inför anslutningen från föranslutningsinstrumentet inom de två första delarna (övergångsstöd och institutionsbyggnad samt gränsöverskridande samarbete) som fortfarande förvaltades av EU:s delegation i Belgrad. EU:s bidrag för stöddel I som fördelades under 2011 var 178 556 miljoner euro. Serbien har fortsatt förberedelserna för en decentraliserad förvaltning av EU-medel för delarna I, II, III och IV genom att avhjälpa bristerna under en viss period i december 2011. Som ett resultat av detta inleddes i januari 2012 ett genom föranslutningsinstrumentet finansierat tekniskt bistånd för att bedöma förenligheten. Det nationella programmet för föranslutningsinstrumentet för 2011 antogs av Europeiska kommissionen den 8 juli 2011. Särskild uppmärksamhet ägnades åt att förbereda för ett gradvist införande av ett sektorsbaserat tillvägagångssätt. Den finansiella förmågan att tillgodogöra sig stödet har förbättrats ytterligare. I slutet av 2011 ingick 708 pågående projekt i EU-delegationens portföljförvaltning som innehöll betydande belopp för sektorer såsom reform av den offentliga förvaltningen (26,3 miljoner euro) samt rättsliga och inrikes frågor (på sammanlagt 11,95 miljoner euro) och social utveckling (32,1 miljoner euro). Sektorsprioriteringar uppnåddes genom 8 sektorsindelade arbetsgrupper, som har bildats för första gången av statliga och icke-statliga aktörer, på grundval av det fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013, årsrapporten, den serbiska bedömningen av behovet av internationellt bistånd samt en bedömning av kvaliteten på befintliga strategidokument. Under 2011 har EU:s ekonomiska stöd till Bosnien och Hercegovina spelat en viktig roll för landets väg mot europeiska integration. Instrumentet för stöd inför anslutningen har fortsatt stödja landets ansträngningar för att uppfylla kraven i EU:s anslutningsprocess och fullgöra sina skyldigheter enligt stabiliserings- och associeringsavtalet och interimsavtalet. Under 2011 har prioriteringarna tydligt fokuserat på reform inom den offentliga förvaltningen och stärkande av rättsstaten, samt att minska de omfattande konsekvenserna av den ekonomiska och finansiella krisen. Under 2011 uppgick EU:s bidrag till 92 885 miljoner euro. Genomförandet av EU:s ekonomiska stöd under 2011 visade konkreta resultat, bland annat antagandet av den reviderade handlingsplanen för reformstrategin för den offentliga förvaltningen, införandet av det elektroniska offentliggörandet av meddelanden om upphandling, installationen av 34 permanenta GPS-stationsnät i hela landet, vilket underlättade en exakt mätning av fastighetsbildningen. Ytterligare påtagliga resultat var inrättandet av ett råd för små- och medelstora företag, byggandet av avloppsledningar i Zivinice och det framgångsrika genomförandet av den första landsomfattande rabiesvaccineringskampanjen någonsin. Europeiska unionens kontor i Kosovo fortsatte att förvalta genomförandet av EU:s bistånd till Kosovo. Kontoret lyckades överträffa sina finansiella mål, både när det gäller kontrakt och betalningar. Förberedelserna av det årliga programmet för 2011 för Kosovo har slutförts. Stöd på 62 900 miljoner euro har tilldelats och programplaneringen av de årliga programmen för 2012 och 2013 har inletts. Kosovos deltagande i stödfinansierat gränsöverskridande samarbete fortsatte väl under 2011. De första finansieringsöverenskommelserna för programmen med förberedelserna för det gränsöverskridande samarbetet med Albanien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien undertecknades, och ytterligare ett program med Montenegro slutfördes och antogs i december 2011. I fråga om projekt är en av de största framgångarna återuppbyggnaden av de sista fem broarna på motorväg 2 som förbinder Kosovo och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Under 2011 har Kosovo dessutom genomfört den första folk- och bostadsräkningen på nästan tre decennier, och inhämtat värdefull statistik om befolkningen och levnadsvillkoren, vilket är viktig information för den politiska planeringen under det kommande decenniet. Detta finansierades genom en förvaltningsfond som samfinansierades genom föranslutningsinstrumentet för 2010. 5. TAIEX FYLLER FEMTON ÅR 2011 fyllde Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (Taiex) [13] femton år. Även om de grundläggande principerna för Taiex-åtgärder i grunden är desamma, hålls instrumentet ständigt aktuellt för att kunna möta de aktuella utmaningarna i utvidgningsregionerna, och nästan 10 miljoner euro har satsats i länder som är stödmottagare. De viktigaste faktorerna som har gjort och fortfarande gör Taiex till en framgångssaga är följande: – ÄGARSKAP: Taiex är huvudsakligen ett efterfrågestyrt instrument. Stödmottagare identifierar och lämnar in ansökningar om särskilt och anpassat bistånd. Insatser är skräddarsydda för att tillgodose stödmottagarnas krav. – ÅTGÄRDANDE AV BRISTER: Taiex kan vara ett komplement till större biståndsinsatser (partnersamverkan och tekniskt bistånd) och kan tillhandahålla sakkunskap för att åtgärda brister som inte kan avhjälpas inom ramen för andra stödprogram. – LYHÖRDHET/SAMVERKAN: Stödet når i allmänhet mottagaren snabbt, med kort varsel. – peer-to-peer: Taiex är beroende av medlemsstaternas offentliga tjänstemän som genomför EU-lagstiftningen i praktiken och är villiga och har möjlighet att dela med sig av sina tekniska erfarenheter till kollegor från mottagarförvaltningar. Tekniskt stöd på medellång sikt, en rad av kortfristiga åtgärder som man har kommit överens om i förväg, har ökat inom sektorerna för jordbruk och livsmedelssäkerhet. För närvarande tillämpas detta tillvägagångssätt vid Taiex-stöd till Island och Kosovo. Utöver traditionella Taiex-insatser så har mellanfolkliga program (Programmet People to People, P2P) befäst sitt bidrag till att stärka det civila samhällets roll i den demokratiska processen inom ramen för utvidgningen. Under 2011 inleddes ett nytt program för kommunal förvaltning för att stärka kapaciteten hos de lokala och regionala myndigheterna inför förberedelserna för anslutningen till EU. För det praktiska genomförandet av evenemang som Taiex anordnade stödde sig Europeiska kommissionen på externt stöd av tjänsteleverantören Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). 6. REGIONALT SAMARBETE OCH PROGRAM Framsteg har gjorts i det regionala samarbetet på västra Balkan på områdena rättsliga och inrikes frågor, statistik, energi, miljöskydd och räddningstjänst, kulturarv och flyktingars återvändande. Den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) fungerar nu fullt ut. Nya bilaterala avtal om polissamarbete och om ömsesidig rättslig hjälp är positiva tecken på att flera länder på västra Balkan är angelägna om att stärka det rättsliga samarbetet. Liknande insatser för att främja och underlätta lokalt och regionalt samarbete på regeringsnivå samt medverkan av icke-statliga organisationer har vidtagits i syfte att komma vidare till en varaktig försoning, särskilt genom Igmaninitiativet, Recom-initiativet för försoning och Sarajevoprocessen för flyktingars återvändande. Europeiska kommissionen organiserade i samarbete med det norska utrikesministeriet det fjärde mötet i styrkommittén för investeringsramen för västra Balkan i juni 2011 i Hammar, Norge. Under mötet beviljades anslag till ett värde av mer än 21 miljoner euro för 19 projekt i regionen. Dessa inkluderade till exempel en förstudie för regionala projekt av den jonisk-adriatiska gasledningen (520 km i total längd) som bidrar till att skapa en regional gasring, en genomförbarhetsstudie om en elektrisk sammankoppling på 400 kV mellan Serbien, Montenegro och Bosnien och Hercegovina samt förberedelser för konstruktion och vidareutveckling av det regionala centret för utbildning i entreprenörskap i Kroatien. Vid det femte mötet för styrkommittén för investeringsramen för västra Balkan i december 2011 i Luxemburg, godkändes 22 bidrag av ett totalt värde på 59 miljoner euro. Man hoppas att dessa bidrag skulle kunna vara ett incitament för lån och medel från de internationella finansinstituten på mer än 1 miljard euro för investeringar i infrastruktur. Styrkommittén godkände faciliteten för företagsutveckling och innovation på västra Balkan som finansierats inom föranslutningsinstrumentets program 2011 med flera stödmottagare, som den första åtgärden i utvecklandet av det privata näringslivet som ska finansieras genom investeringsramen för västra Balkan. Under 2011, och sedan investeringsramen för västra Balkan inrättades i december 2009, har antalet projekt ökat och står för 123 anslag till ett belopp av 220 miljoner euro, vilket kommer att leda till nästan 5 miljarder euro i lån och en sammanlagd investeringspotential på cirka 10 miljarder euro fördelat över de fem viktiga sektorerna – energi, miljö, transport, sociala frågor och utveckling av den privata sektorn. Slutsatser Under 2011 togs ett viktigt steg på vägen mot att göra bistånd till utvidgningsländerna mer strategiskt, sammanhängande och resultatinriktat och utgör en integrerad del av utvidgningsstrategin. Den rättsliga och strategiska planeringsram som kommissionen har föreslagit för att genomföra stöd inför anslutningen från och med 2014 kommer att stärka kopplingarna till politisk övervakning och rapportering och kommer att inrätta en ram för att uppnå, ha inverkan på och belöna resultat. Detta kommer att bidra till att ytterligare öka mervärdet av EU-medel som anslås till utvidgningsländerna genom att starkare incitament skapas för omvandling av ländernas rättsliga system och ekonomier som krävs för att bli en EU-medlemsstat och som gynnar både unionen och stödmottagande länder och deras medborgare. Genomförandet av föranslutningsinstrumentet per den 31 december 2011, som andel av de totala anslagna medlen (2007–2011): Stöddel I som genomförs av GD Utvidgning den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Kontrakterat || Procent­andel || Utbetalat || Procent­andel Albanien || 348,37 || 233,69 || 67,1 % || 102,45 || 29,4 % Bosnien och Hercegovina || 389,83 || 186,98 || 48,0 % || 103,26 || 26,5 % Kroatien || 206,06 || 100,62 || 48,8 % || 71,19 || 34,5 % f.d. jugoslaviska republiken Makedonien || 174,02 || 66,66 || 38,3 % || 48,53 || 27,9 % Island || 12,00 || 0,00 || 0,0 % || 0,00 || 0,0 % Kosovo || 475,10 || 341,42 || 71,9 % || 211,48 || 44,5 % Montenegro || 134,24 || 89,83 || 66,9 % || 61,02 || 45,5 % Serbien || 857,39 || 593,38 || 69,2 % || 380,14 || 44,3 % Turkiet || 1 164.66 || 597,40 || 51,3 % || 425,14 || 36,5 % Flera stödmottagare || 729,18 || 597,32 || 81,9% || 431,30 || 59,1 % Totalt || 4 490,85 || 2 807,30 || 62,5 % || 1 834,51 || 40,8 % Stöddel II som genomförs av GD Utvidgning den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Kontrakterat || Procentandel || Utbetalat || Procentandel Albanien || 18,59 || 2,76 || 14,8 % || 2,16 || 11,6 % Bosnien och Hercegovina || 12,52 || 4,77 || 38,1 % || 3,12 || 24,9 % Kroatien || 12,52 || 4,42 || 35,3 % || 2,09 || 16,7 % f.d. jugoslaviska republiken Makedonien || 15,53 || 1,97 || 12,7 % || 1,05 || 6,7 % Kosovo || 3,00 || 0,06 || 2,0 % || 0,03 || 1,0 % Montenegro || 14,94 || 5,45 || 36,5 % || 3,62 || 24,2 % Serbien || 16,37 || 6,57 || 40,1 % || 4,63 || 28,3 % Turkiet || 7,00 || 1,13 || 16,2 % || 0,49 || 7,0 % Totalt || 100,47 || 27,13 || 27,0 % || 17,19 || 17,1 % Stöddel II som genomförs av GD Regional- och stadspolitik den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Utbetalat || Procentandel Adriatiska havet || 166,49 || 45.22 || 27,2 % Slovenien-Kroatien || 28,95 || 11,28 || 39,0 % Ungern–Kroatien || 35,54 || 12,57 || 35,4 % Ungern–Serbien || 33,97 || 12,33 || 36,3 % Rumänien-Serbien || 36,01 || 10,17 || 28,3 % Bulgarien-Serbien || 21,26 || 5,78 || 27,2 % Bulgarien-jugoslaviska republiken Makedonien || 12,14 || 3,30 || 27,2 % Bulgarien-Turkiet || 18,49 || 5,02 || 27,2 % Grekland-jugoslaviska republiken Makedonien || 10,20 || 3,93 || 38,5 % Grekland-Albanien || 7,67 || 2,95 || 38,5 % Totalt || 370,72 || 112,54 || 30,4 % Stöddel III som genomförs av GD Regional- och Stadspolitik den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Utbetalat || Procentandel Kroatien || 257,35 || 78,03 || 30,3 % f.d. jugoslaviska republiken Makedonien || 109,20 || 26,96 || 24,7 % Turkiet || 1 055,50 || 333,11 || 31,6 % Totalt || 1 422,05 || 438,09 || 30,8 % Stöddel IV, som genomförs av GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Utbetalat || Procentandel Kroatien || 69,98 || 22,20 || 31,7 % f.d. jugoslaviska republiken Makedonien || 33,50 || 9,61 || 28,7 % Turkiet || 299,70 || 64,51 || 21,5 % Totalt || 403,18 || 96,32 || 23,9 % Stöddel V, som genomförs av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling den 31 december 2011 : Miljoner euro || Åtaganden || Utbetalat || Procentandel Kroatien || 129,40 || 25,78 || 19,9 % f.d. jugoslaviska republiken Makedonien || 47,50 || 10,25 || 21,6 % Turkiet || 463,00 || 80,94 || 17,5 % Totalt || 639,90 || 116,96 || 18,3 % [1] Specifika förvaltningsrapporteringsaspekter som rör dessa program och utgifter – till exempel styrning och ansvarsskyldighet, risker och kontroller, laglighet och korrekthet, felprocent och vad detta eventuellt innebär för rimlig säkerhet – finns i 2011 års verksamhetsrapport från GD Utvidgning. Kommissionen är skyldig att lämna detaljerad information till rådet och Europaparlamentet och offentliggör årligen en rapport om föranslutningsstöd. Den förra rapporten som offentliggjordes 2011 för budgetåret 2010 finns på följande webbplats: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm [2] Kommissionens arbetsdokument som åtföljer – dokumentet Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – 2011 års rapport om ekonomiskt stöd till utvidgningen (föranslutningsinstrumentet, Phare, Cards, instrumentet för stöd inför anslutningen till Turkiet och övergångsmekanismen). [3] Föranslutningsinstrumentet har en samlad budget på 11,5 miljarder euro för perioden 2007–2013. Mottagare av stöd är Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro, Serbien, Turkiet, Island (från och med 2011) samt Kosovo (Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring). Föranslutningsinstrumentet stöder reformer i mottagarländerna och deras gradvisa anpassning till normer och politik i Europeiska unionen och dess regelverk, i syfte att förbereda dem för ett kommande medlemskap. [4] Phare skapades ursprungligen 1989 som stöd för Polen och Ungern: till omstrukturering av sina ekonomier och utvidgades till att omfatta tio länder. Genom programmet har EU gett stöd åt åtta av de tio medlemsstater som anslöt sig 2004 (Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien och Slovenien) samt de länder som anslöt sig 2007 (Bulgarien och Rumänien) i en period som präglades av omfattande ekonomisk omstrukturering och stora politiska förändringar. Phare betyder fyr på franska. Fram till 2000 omfattades även länderna på västra Balkan (Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Bosnien och Hercegovina) av Phare. Sedan 2001 har dessa länder fått bistånd genom Cards-programmet. Cards-förordningen upphävde Obnova-förordningen och ändrade Phare-förordningen och Cards (Community assistance for reconstruction, development and stabilisation ­– gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering) skapades som en enda ram för bistånd till länderna i sydöstra Europa. Sedan 2007 har programmet ersatts av Instrumentet för stöd inför anslutningen. [5] Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro och Turkiet. Serbien fick kandidatstatus i mars 2012. [6] Albanien, Bosnien och Hercegovina samt Kosovo. [7] Anslutningsförhandlingarna inleddes den 29 juni 2012. [8] Jfr förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett instrument för stöd inför anslutningen, KOM (2011) 838 slutlig, av den 7 december 2011. [9] Fleråriga vägledande planeringsdokument (Multiannual Indicative Planning Documents). [10] Specifika, mätbara, uppnåeliga, realistiska och tidsbundna. [11] Det internationella initiativet för insyn i bistånd. [12] Investeringsram för västra Balkan, se nedan. [13] Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (Technical Assistance and Information Exchange), Taiex.