MOTIVERING

1. Allmän bakgrund och motivering till förslaget

I enlighet med artikel 62.2 b i i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen har rådet antagit rådets förordning (EG) nr 539/2001[1] om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna (den så kallade negativa förteckningen) och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (den så kallade positiva förteckningen). Enligt artikel 61 i EG-fördraget ingår fastställandet av dessa förteckningar bland de stödåtgärder som är direkt knutna till den fria rörligheten för personer i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.

Sedan förordningen antogs har den därför ändrats åtta gånger[2]. I samtliga nyligen gjorda ändringar av förordningen låg fokus på ändringar av den positiva och den negativa förteckning som är bifogad förordningen. I de senaste ändringarna överförs Taiwan till den positiva förteckningen, och de två återstående länderna på västra Balkan, nämligen Albanien och Bosnien och Hercegovina, överförs till den positiva förteckningen, mot bakgrund av resultatet av dialogerna om viseringsliberalisering.

Under de gångna åren har det uppstått ett behov av att göra ytterligare ändringar av teknisk natur och ändringar av förordningens artikeldel, t.ex. genom att stärka den rättsliga säkerheten genom att införa regler för vissa situationer som inte tidigare omfattats av förordningen och anpassa vissa definitioner på grund av ändringar till följd av nyligen antagen sekundärlagstiftning, t.ex. viseringskodexen (rådets förordning (EG) nr 810/2009)[3].

Tio år efter det att Schengenregelverket införlivades med EU:s regelverk och införandet av den gemensamma politiken för viseringar i enlighet med artikel 77.2 a i EUF-fördraget bör viseringspolitiken harmoniseras ytterligare när det gäller vissa kategorier som anges i artikel 4 i förordningen, om vilka de enskilda medlemsstaterna hittills har fått fatta unilaterala beslut.

Mot bakgrund av följderna av ikraftträdandet av Lissabonfördraget måste dessutom ytterligare ändringar göras, såsom att införa en skyddsklausul och ändra ömsesidighetsmekanismen.

1.1. Sammanfattning av den föreslagna åtgärden

Föreliggande ändring av förordningen syftar till att

- införa en skyddsklausul rörande viseringar för att i en nödsituation, då det krävs brådskande åtgärder för att avhjälpa problem som drabbar medlemsstater, möjliggöra ett snabbt, tillfälligt upphävande av bestämmelsen om viseringsundantag för ett tredjeland som är upptaget på den positiva förteckningen,

- ändra vissa bestämmelser, t.ex. om ömsesidighetsmekanismen, så att de till fullo överensstämmer med motsvarande bestämmelser i EUF-fördraget,

- se till att det råder överensstämmelse med rådets förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex)[4] som är tillämplig sedan den 5 april 2010, t.ex. genom att införa lämpliga definitioner av kortare vistelse och visering,

- se till att förordningen, i överensstämmelse med artikel 77.2 a i EUF-fördraget, på ett uttömmande sätt fastställer om en tredjelandsmedborgare ska omfattas av eller undantas från viseringskravet, och därmed skapa rättslig säkerhet, genom att komplettera de regler som tillämpas på flyktingar och statslösa, så att den tillämpliga viseringsordningen för flyktingar och statslösa som vistas i Förenade kungariket eller Irland blir tydligare,

- göra framsteg i riktning mot en fullständig harmonisering av viseringspolitiken genom att införa nya, mer harmoniserade bestämmelser om viseringskrav eller undantag från viseringskravet som är tillämpliga på olika kategorier av tredjelandsmedborgare,

- införa tydliga bestämmelser om viseringskrav eller undantag från viseringskravet för innehavare av passersedlar och olika pass som utfärdats av vissa folkrättssubjekt som inte är internationella mellanstatliga organisationer,

- anta nya bestämmelser rörande vissa medlemsstaters skyldigheter som härrör från tidigare EU-avtal eller internationella avtal som medför ett behov av att avvika från de gemensamma bestämmelserna om visering.

2. Förslagets innehåll

2.1. Införande av en skyddsklausul rörande viseringar för tillfälligt upphävande av viseringsliberalisering

Rådet (rättsliga och inrikes frågor) antog vid sitt möte den 8 november 2010 ett viseringsundantag för Albanien och Bosnien och Hercegovina, trots vissa medlemsstaters motstånd till följd av den snabba ökningen av asylansökningar i några medlemsstater efter det att viseringsbestämmelserna liberaliserats för några länder på västra Balkan. På grund av de farhågor som uttrycktes lade kommissionen fram ett uttalande om en brådskande förstärkning av uppföljningen efter viseringsliberaliseringen i alla de länder på västra Balkan för vilka viseringsbestämmelserna har liberaliserats. Kommissionen angav särskilt att den i fall av ”en plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, inbegripet länder i västra Balkan” kan ”föreslå rådet att besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs, i enlighet med artikel 78 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, samt ett snabbt upphävande av liberaliseringen av viseringsbestämmelserna”.

Enligt kommissionens uttalande lade två medlemsstater i slutet av december 2010 fram ett dokument (doc. 18212/10 VISA 311 COMIX 842), där de föreslog att det i förordning 539/2001 skulle införas en skyddsklausul som ger kommissionen befogenheter att besluta om ett tillfälligt upphävande av bestämmelsen om viseringsundantag i enlighet med ett kommittéförfarande, om vissa villkor är uppfyllda.

En skyddsklausul skulle också kunna bidra till en bibehållen integritet för viseringsliberaliseringsprocesserna i framtiden och en ökad trovärdighet gentemot allmänheten.

Detta förslag fick dessutom generellt stöd av medlemsstaterna i den strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl. Medlemsstaterna var eniga om att en sådan skyddsklausul skulle ge en allmän ram för framtiden, utan att vara kopplad till några särskilda tredjeländer.

Skyddsklausulen skulle utgöra ett komplement till skyddsklausulen rörande asyl i artikel 78.3 i EUF-fördraget, men ändå vara åtskild från denna. Den skulle tillämpas endast som en tillfällig åtgärd i tydligt definierade nödsituationer.

I skyddsklausulen bör tydligt anges att det rör sig om ett upphävande av bestämmelsen om viseringsundantag endast under en kort tid i en nödsituation och på grundval av väl definierade, avgränsade kriterier. Skyddsklausulen skulle utlösas endast i en nödsituation, såsom i fall av en plötsligt förändrad situation, t.ex. en snabb ökning i den relevanta statistiken inom en relativt kort tidsrymd, då det krävs brådskande åtgärder på viseringsområdet för att avhjälpa de problem som drabbat medlemsstaterna, och då åtgärder på grundval av artikel 78.3 i EUF-fördraget inte är lämpliga eller tillräckliga.

För att möjliggöra en snabb insats i sådana situationer skulle ett beslut om ett tillfälligt upphävande av bestämmelsen om viseringsundantag antas genom ett kommittéförfarande i enlighet med förordning (EU) nr 182/2011[5], genom att kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter enligt artikel 291 i EUF-fördraget.

Även om villkoren för utlösandet av skyddsklausulen är tydligt definierade måste kommissionen göra en bedömning av situationen, och underrättelser från medlemsstaterna bör inte per automatik till leda till åtgärder. När kommissionen bedömer lämpligheten av att tillfälligt upphäva en bestämmelse om viseringsundantag för ett tredjeland ska den beakta det antal medlemsstater som drabbas av den plötsliga uppkomsten av någon av de situationer som anges i detta förslag, och deras övergripande konsekvenser för migrationssituationen i EU.

I enlighet med reglerna för kommittéförfarandet i förordning (EU) nr 182/2011 ska Europaparlamentet och rådet vid granskningsförfarandet samtidigt som kommittéledamöterna ta emot förslaget till kommissionsbeslut om att tillfälligt upphäva bestämmelsen om viseringsundantag för ett eller flera tredjeländer tillsammans med andra relevanta handlingar, t.ex. eventuella rapporter från Frontex och det europeiska stödkontoret för asylfrågor samt de ursprungliga underrättelserna från medlemsstaterna.

För ett tillfälligt upphävande av en bestämmelse om viseringsundantag förefaller det ändamålsenligt att tillämpa granskningsförfarandet . Kommittén ska avge sitt yttrande med kvalificerad majoritet. Ledamöternas röster ska vägas enligt den relevanta fördragsbestämmelsen (artikel 238.3 i EUF-fördraget). Om kommittén avger ett positivt yttrande ska kommissionen anta genomförandeakten. Om kommittén avger ett negativt yttrande ska kommissionen inte anta genomförandeakten.

Europaparlamentet och rådet kommer i enlighet med artikel 11 i förordning (EU) nr 182/2011 att ha rätt till kontroll för att se till att kommissionen inte överskrider sina genomförandebefogenheter.

Med tanke på öppenheten skulle kommissionen på begäran av Europaparlamentet kunna utbyta synpunkter med detta, efter det att kommissionen lagt fram ett förslag om ett tillfälligt upphävande av en bestämmelse om viseringsundantag för ett eller flera tredjeländer.

Före utgången av perioden för tillfälligt upphävande skulle kommissionen till Europaparlamentet och rådet sända en rapport som vid behov åtföljs av ett förslag om ändring av förordning (EG) nr 539/2001, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, för att överföra tredjelandet till den negativa viseringsförteckningen. I ett sådant fall kan giltighetstiden för upphävandet förlängas med högst nio månader, genom ett nytt genomförandebeslut som antas genom ett kommittéförfarande, vilket ger Europaparlamentet och rådet tillräckligt lång tid att avslå eller anta förslaget till ändring av förteckningarna i förordning (EG) nr 539/2001.

2.2. Ändring av ömsesidighetsmekanismen

Under loppet av en kodifiering av förordning (EG) nr 539/2001 granskade den rådgivande arbetsgruppen, sammansatt av kommissionens, rådets och Europaparlamentets juridiska experter, den rättsliga grund i sekundärrätten som upprättades genom förordning (EG) nr 851/2005[6]. Artikel 1.4 c i förordning (EG) nr 539/2001 har följande ändrade lydelse: ”Inom 90 dagar efter offentliggörandet av underrättelsen skall kommissionen i samråd med den berörda medlemsstaten rapportera till rådet. Rapporten får åtföljas av ett förslag om tillfälligt återinförande av viseringskravet för medborgare i det berörda tredjelandet. Kommissionen får även lägga fram detta förslag efter överläggningar i rådet om kommissionens rapport. Rådet skall med kvalificerad majoritet besluta om förslaget inom tre månader. ”

De juridiska avdelningarnas rådgivande grupp ansåg att bestämmelsen utgjorde en rättslig grund i sekundärrätten som inte är uppenbart föråldrad, och att den därför måste granskas på nytt mot bakgrund av EU-domstolens dom av den 6 maj 2008 i mål C-133/06, för att antingen upphävas eller ändras.

På ett område som omfattas av medbeslutandeförfarandet är det inte juridiskt möjligt att genom sekundärlagstiftning införa ett förenklat förfarande som medger att rådet beslutar om ett förslag från kommissionen utan medverkan från Europaparlamentets sida.

Bestämmelsen bör därför bibehållas men ändras, dels genom ett fastställande att rapporten även ska tillställas Europaparlamentet, dels genom ett tillägg om Europaparlamentets medbeslutande roll.

Kodifieringsprocessen kommer att fortsätta och slutföras så snart föreliggande ändring har antagits.

I detta sammanhang bör det nämnas att en medlemsstat har föreslagit att den nuvarande ömsesidighetsmekanismen ska ändras så att den blir effektivare. Enligt förslaget skulle kommissionen bli skyldig att inom en synnerligen kort tidsfrist lägga fram ett förslag om ett tillfälligt återinförande av viseringskravet för medborgare i ett tredjeland, som inte upphäver viseringskravet för en medlemsstat inom högst 12 månader efter dess införande.

Det bör framhållas att en sådan ändring av ömsesidighetsmekanismen skulle strida mot kommissionens exklusiva initiativrätt och inte nödvändigtvis leda till att den föreslagna repressalieåtgärden antas.

Den ursprungliga ömsesidighetsmekanismen i förordning (EG) nr 539/2001 innehöll redan en viss automatik: det var inte obligatoriskt att anmäla avvikelser från ömsesidighetsprincipen utan den berörda medlemsstaten kunde fritt välja att göra en underrättelse eller inte. Om en sådan underrättelse gjordes hade medlemsstaterna skyldighet att tillfälligt ålägga medborgarna i det berörda tredjelandet viseringskrav 30 dagar efter underrättelsen, om inte rådet beslutade annat.

Denna automatik ansågs utgöra en svaghet i den ursprungliga ömsesidighetsmekanismen och den övergavs 2005 med motiveringen att den motverkade sitt syfte. Det finns ingen anledning att tro att den nu skulle vara effektivare.

Den nuvarande ömsesidighetsmekanismen, i dess ändrade form från 2005, anses vara effektiv generellt sett och antalet avvikelser från ömsesidighetsprincipen har minskat betydligt. De kvarstående avvikelserna rör mestadels situationer då tredjeländer anser att vissa medlemsstater inte uppfyller de objektiva krav för viseringsundantag som dessa tredjeländer har fastställt i sin nationella lagstiftning.

Trots att användning av kommittéförfarande övervägs när skyddsklausulen tillämpas i nödsituationer som uppfyller tydligt definierade villkor (se punkt 2.3), bör man när viseringskravet för ett tredjeland återinförs som repressalieåtgärd på grund av avvikelser från ömsesidighetsprincipen utan någon automatik beakta EU:s övergripande utrikespolitik gentemot det berörda tredjelandet samt principen om solidaritet mellan EU:s medlemsstater. Lämpligheten av en sådan åtgärd bör bli föremål för politisk bedömning.

De flesta medlemsstater har också varnat för ett ”automatiskt” återinförande av viseringskravet för tredjelandsmedborgare, med hänvisning till de politiska konsekvenserna, och i stället talat för en skräddarsydd lösning och tillämpning av tillfälliga åtgärder på andra områden.

2.3. Definition av visering och kortare vistelse utan visering

Genom detta förslag anpassas definitionen av ”visering” till den som används i viseringskodexen. Med visering avses således ett tillstånd för transitering genom eller för en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte varar mer än tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresa till medlemsstaternas territorium.

I föreliggande förordning lämnas visering för flygplatstransitering utanför denna definition, eftersom den viseringsordning som medlemsstaterna ska tillämpa på tredjelandsmedborgare som transiterar genom medlemsstaternas internationella flygplatser ingår i viseringskodexen.

Medborgare i de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II ska undantas från kravet i punkt 1 för vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod.

Denna definition beaktar även konsekvenserna av den tolkning av regeln om kortare vistelser på högst tre månader som EU-domstolen gjorde i mål 241/05[7].

2.4. Flyktingar och statslösa bosatta i Förenade kungariket eller Irland

Redan en tidigare ändring av förordning (EG) nr 539/2001 som genomfördes 2006 (förordning (EG) nr 1932/2006) syftade till att klargöra situationen för flyktingar och statslösa genom att anpassa de tillämpliga viseringsreglerna, varvid en skillnad gjordes mellan flyktingar och statslösa som är bosatta i en medlemsstat respektive bosatta i ett tredjeland.

På grundval av protokollet om Förenade kungarikets och Irlands ställning, som är fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, deltar inte Irland och Förenade kungariket i antagandet av förordning (EG) nr 539/2001 med ändringar. Vid tillämpning av förordning (EG) nr 539/2001 betraktas därför Förenade kungariket och Irland inte som medlemsstater. Följaktligen tillämpas inte de bestämmelser i förordning (EG) nr 1932/2006 som rör de viseringsregler som tillämpas på flyktingar och statslösa på sådana personer om de är bosatta i Förenade kungariket eller Irland.

Föreliggande förslag har till syfte att avhjälpa denna otillfredsställande situation genom att i förordningen införa en bestämmelse som rör flyktingar och statslösa som är bosatta i Förenade kungariket eller Irland.

Eftersom det inte finns något ömsesidigt erkännande av viseringar och ingen likvärdighet mellan uppehållstillstånd och visering i förbindelserna mellan Förenade kungariket och Irland, å andra sidan, och Schengenmedlemsstaterna, å andra sidan, ges medlemsstaterna genom förordningen frihet att själv besluta om ett viseringskrav eller undantag från viseringskravet för denna kategori av personer. Kommissionen bör underrättas om sådana nationella beslut i enlighet med artikel 5 i förordningen.

2.5. Harmonisering av viseringskravet eller undantaget från viseringskravet för vissa kategorier som anges i artikel 4.1

Genom artikel 4 i förordning (EG) nr 539/2001 ges medlemsstaterna möjlighet att enskilt föreskriva undantag från viseringskravet för olika kategorier av medborgare i tredjeländer som är upptagna på den negativa förteckningen eller att föreskriva krav på visering för medborgare i tredjeländer som är upptagna på den positiva förteckningen.

Kommissionen anser att det nu, tio år efter det att Schengenregelverket införlivades med EU:s regelverk, är dags att ta nästa steg mot en mer harmoniserad gemensam viseringspolitik. Ansträngningar bör göras för att uppnå full överensstämmelse med fördraget genom att skapa en verklig gemensam viseringspolitik. Detta förslag syftar därför till att begränsa medlemsstaternas frihet att bevilja undantag från viseringskravet eller att införa viseringskrav för olika kategorier av personer som omfattas av artikel 4.1 i förordning nr (EG) 539/2001 genom att införa ytterligare gemensamma bestämmelser om viseringskravet för vissa av dessa kategorier. Förslaget beaktar dock även de nuvarande stora skillnaderna i praxis mellan medlemsstaterna när det gäller vissa kategorier (bl.a. innehavare av diplomat- och tjänstepass) genom att bibehålla möjligheten för medlemsstaterna att tills vidare besluta enskilt om undantag från viseringskravet eller om viseringskrav utom i fall då EU förhandlar om avtal om undantag från viseringskravet för dessa kategorier med vissa tredjeländer.

2.5.1. Ytterligare harmonisering

Kommissionen strävar efter att göra ytterligare framsteg mot fullständig harmonisering när det gäller kategorierna i artikel 4.1, för vilka en harmonisering redan har genomförts i praktiken eller nästan genomförts.

Enligt de underrättelser som för närvarande lämnas in av medlemsstaterna är civil besättning på luftfartyg undantagna från viseringskravet i alla medlemsstater. Under sådana omständigheter är det inte längre motiverat att bibehålla möjligheten för medlemsstaterna att fritt besluta om undantag för en sådana kategori.

När det gäller civil besättning på fartyg undantar alla medlemsstater utom två sådana personer från viseringskravet vid besök i land , medan alla medlemsstater utom två upprätthåller viseringskravet vid transitering . Genom denna ändring kommer det att fastställas ett allmänt, harmoniserat undantag från viseringskravet för den första kategorin respektive viseringskrav för den andra kategorin.

Endast en medlemsstat undantar besättning och hjälppersonal vid nödhjälps- eller räddningsflygningar eller annan hjälppersonal vid katastrofer och olyckor från viseringskravet, och denna kategori avskaffas därför genom denna förordning.

2.5.2. Bibehållande av bestämmelser

För kategorin civil besättning på fartyg som trafikerar internationella inre vattenvägar bibehålls de nuvarande bestämmelserna, eftersom det av medlemsstaternas underrättelser framgår att de medlemsstater vilkas territorier genomflyts av Rhen eller Donau har olika praxis när det gäller undantag från viseringskravet eller viseringskrav för denna kategori. I denna fråga pågår dessutom lagstiftningsarbete i Centrala kommissionen för sjöfarten på Rhen, vilket även bör tas i beaktande.

Den nuvarande möjligheten för medlemsstaterna att besluta om undantag för innehavare av passersedlar som utfärdats av vissa internationella mellanstatliga organisationer omfattas inte heller av ändringen.

2.5.3. Ny bestämmelse avseende skyldigheter som härrör från EU:s tidigare överenskommelser

Före införandet av EU:s gemensamma politik för viseringar ingick EU och dess medlemsstater internationella överenskommelser, t.ex. associeringsavtal, med tredjeländer, som rör bl.a. rörligheten för personer och tjänster, vilket kan få konsekvenser för det viseringskrav som fastställs för tredjelandsmedborgare. Sådana internationella överenskommelser som unionen har ingått har företräde framför bestämmelser i EU:s sekundärlagstiftning, inbegripet förordning (EG) nr 539/2001. Om sådana internationella överenskommelser innehåller en s.k. frysningsklausul kan den för vissa medlemsstater medföra en skyldighet att avvika från bestämmelserna i den gemensamma viseringspolitiken i enlighet med den lagstiftning och praxis som var tillämplig eller i kraft i medlemsstaten den dag då frysningsklausulen trädde i kraft.

Kommissionen föreslår därför att det i artikel 4 införs en bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna får undanta tjänsteleverantörer från viseringskravet, i den mån det är nödvändigt för att respektera de internationella skyldigheter som gemenskapen påtog sig före ikraftträdandet av förordning (EG) nr 539/2001.

Detta förslag är förenligt med EU-domstolens dom av den 19 februari 2009 i mål C-228/06, Mehmet Soysal och Ibrahim Savatli, i vilken domstolen fastställde att ”artikel 4.1 i tilläggsprotokollet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder mot att det efter ikraftträdandet av detta protokoll införs en skyldighet för sådana turkiska medborgare som klagandena i målet vid den nationella domstolen att inneha visering för att få resa in i en medlemsstat, i syfte att där tillhandahålla tjänster för ett i Turkiet etablerat bolags räkning, eftersom det vid ikraftträdandet inte fanns något krav på sådan visering”.

Artikel 41 i tilläggsprotokollet innehåller en frysningsklausul enligt vilken ”de fördragsslutande parterna […] inte sinsemellan [får] införa nya begränsningar av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster”. För närvarande känner kommissionen inte till att några andra länder än Turkiet skulle omfattas av en motsvarande frysningsklausul som har fastställts i ett internationellt avtal som ingåtts med unionen.

De medlemsstater som berörs av detta undantag ska underrätta kommissionen och de andra medlemsstaterna om detta.

2.5.4. Förfarande för att undanta innehavare av diplomat- och tjänstepass från tredjeländer från viseringskravet efter upphävandet av rådets förordning (EG) nr 789/2001 [8].

Den nuvarande lydelsen av artikel 4.1 i förordning (EG) nr 539/2001 hänför sig till det förfarande som införts genom förordning (EG) nr 789/2001 som ska följas när en medlemsstat beslutar att undanta innehavare av diplomat- och/eller tjänstepass från ett tredjeland från viseringskravet.

Enligt förordning (EG) nr 789/2001 skulle medlemsstater som önskar undanta innehavare av diplomat- och tjänstepass från tredjeländer, vilkas medborgare omfattas av föregående samråd, lägga fram ett lagförslag, som rådet beslutade om med kvalificerad majoritet (sedan 2006).

För innehavare av sådana pass från tredjeländer som inte omfattas av föregående samråd ålades medlemsstaterna genom förordning (EG) nr 789/2001 att endast underrätta rådet om eventuella ändringar av sina viseringsbestämmelser (viseringskrav eller undantag).

Förordning (EG) nr 789/2001 har emellertid upphävts genom rådets förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodexen)[9]. Efter upphävandet av den ovan nämnda förordningen kan dessa förfarandemässiga aspekter av de nationella besluten rörande viseringskrav eller undantag från viseringskravet för innehavare av sådana pass vid behov täckas i förordning (EG) nr 539/2001.

I samband med föreliggande ändring måste det utredas om ett särskilt beslutsförfarande bör fastställas i det fall att en medlemsstat vill upphäva viseringskravet för innehavare av diplomatpass och tjänstepass från ett tredjeland som omfattas av föregående samråd.

Kommissionen anser att det av både institutionella och innehållsmässiga skäl inte finns något behov av att fastställa någon särskild ”gemensam beslutsmekanism” i detta sammanhang.

Institutionella aspekter:

Efter den övergångsperiod på fem år som enligt Amsterdamfördraget ska tillämpas för avdelning IV i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och efter ikraftträdandet av det nya fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är det inte längre rättsligt möjligt att införa ett beslutsförfarande där en medlemsstat har initiativrätt. Ur institutionell synpunkt är det rentav oacceptabelt att godta att en medlemsstats förslag eller avsikt (att upphäva viseringskravet för innehavare av diplomatpass från ett land som omfattas av föregående samråd) skulle påverka kommissionens initiativrätt: kommissionen kan inte åläggas att lägga fram ett förslag.

Om ett förfarande för ett ”gemensamt beslutsfattande” skulle införas, bör de principer och förfaranden som fastställs i EUF-fördraget respekteras (se punkt 2.2 om ömsesidighetsmekanismen). Rådet skulle inte kunna besluta ensamt, utan en sådan åtgärd bör antas genom medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet.

Innehållsmässiga aspekter:

Ett beslut att be om föregående samråd om de viseringsansökningar som lämnats av medborgare (eller vissa kategorier av medborgare) i ett visst tredjeland är ett rent nationellt beslut. Solidariteten inom Schengensamarbetet innebär att de andra medlemsstaterna systematiskt sänder de berörda viseringsansökningarna för föregående samråd till den medlemsstat som begär detta.

Ett beslut att upphäva viseringskravet för innehavare av diplomat- och tjänstepass från länder som är upptagna på den negativa förteckningen är i princip också ett unilateralt beslut av en medlemsstat. I princip behöver de andra medlemsstaterna inte godta sådana åtgärder. På grundval av ett sådant beslut kan de diplomater som berörs resa utan visering till den berörda medlemsstaten, men det krävs fortfarande visering av dem för inresa till de övriga medlemsstaterna. Diplomaterna befinner sig dock visserligen på Schengenområdet utan inre gränser, viket skulle kunna medföra vissa risker.

Det bör dock erinras om följande:

- Om en eller flera medlemsstater har upphävt viseringskravet för innehavare av diplomat- eller tjänstepass från ett visst tredjeland innan en annan medlemsstat för upp detta land på förteckningen över de länder som omfattas av föregående samråd, påverkas inte det tidigare upphävandet av viseringskravet, utan det är fortfarande tillämpligt.

- Även om en medlemsstat inom ramen för föregående samråd motsätter sig utfärdande av visering till en sökande är den medlemsstat som handlägger viseringsansökan inte skyldig att avslå ansökan, utan kan besluta att utfärda en visering med territoriellt begränsad giltighet, och på så sätt ge tillträde till sitt eget territorium. Personen i fråga befinner sig dock visserligen på Schengenområdet utan inre gränser, vilket – återigen – skulle kunna medföra vissa risker.

2.6. Klargörande av situationen och upprättande av en rättslig grund för viseringskrav eller undantag från viseringskrav för andra folkrättssubjekt som utfärdar diplomat- eller tjänstepass eller passersedlar för sina medlemmar, men som inte är mellanstatliga organisationer

Vissa folkrättssubjekt utfärdar diplomat- eller tjänstepass eller passersedlar. Dessa folkrättssubjekt är inte mellanstatliga organisationer och för närvarande omfattas de därför inte av artikel 4 i förordning (EG) nr 539/2001. De är däremot upptagna i tabellen över resehandlingar, och medlemsstaterna har angett om de erkänner deras resehandlingar eller inte (t.ex. Malteserorden).

Det är nödvändigt att dessa rättssubjekt också omfattas av förordning (EG) nr 539/2001 och medlemsstaterna bör fatta beslut och underrätta kommissionen i enlighet med artikel 5 om de undantar innehavare av resehandlingar som utfärdats av sådana rättssubjekt från viseringskravet.

3. De viktigaste organisationer och experter som rådfrågats

Medlemsstater har rådfrågats.

4. Konsekvensanalys

Ej tillämpligt.

5. Rättslig grund

Med hänsyn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utgör detta förslag en utveckling av den gemensamma viseringspolitiken i överensstämmelse med artikel 77.2 a i EUF-fördraget.

6. Principerna om proportionalitet och subsidiaritet:

I förordning (EG) nr 539/2001 fastställs de tredjeländer vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna (den negativa förteckningen) och de länder vars medborgare är undantagna från detta krav (den positiva förteckningen).

Beslutet om att ändra förteckningarna, att överföra länder från den negativa till den positiva förteckningen eller vice versa, och att göra andra ändringar av förordningen, utgör en av EU:s exklusiva behörigheter i enlighet med artikel 77.2 a i EUF-fördraget. Detta är ett område där man av uppenbara effektivitetsskäl länge har eftersträvat fullständig harmonisering.

7. Val av regleringsform

Förordning (EG) nr 539/2001 måste ändras genom en förordning.

8. Budgetkonsekvenser

Förslaget påverkar inte EU:s budget.

2011/0138 (COD)

Förslag till

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING

om ändring av rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 77.2 a,

med beaktande av Europeiska kommissionens förslag[10],

efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten,

i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, och

av följande skäl:

1. Genom denna förordning införs en skyddsklausul rörande viseringar för att i en nödsituation, då det krävs brådskande åtgärder för att avhjälpa problem som drabbar en eller flera medlemsstater, och med beaktande av de övergripande konsekvenserna av denna situation på Europeiska unionen som helhet, möjliggöra ett snabbt, tillfälligt upphävande av bestämmelsen om undantag från viseringskravet för ett tredjeland som är upptaget på den positiva förteckningen.

2. För att säkerställa enhetliga villkor för genomförandet av skyddsklausulen rörande viseringar bör kommissionen tilldelas genomförandebefogenheter. Dessa befogenheter bör utövas i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter[11].

3. Den ömsesidighetsmekanism som ska tillämpas om ett av de tredjeländer som anges i bilaga II till förordning (EG) nr 539/2001 beslutar att ålägga medborgarna i en eller flera medlemsstater viseringskrav måste anpassas till följd av ikraftträdandet av Lissabonfördraget i kombination med domstolens rättspraxis rörande rättsliga grunder i sekundärrätten.

4. För att säkerställa konsekvens med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex)[12] anpassas genom denna förordning definitionen av visering till viseringskodexen.

5. Ytterligare framsteg i riktning mot fullständig harmonisering av den gemensamma viseringspolitiken bör göras när det gäller de kategorier av undantag som medlemsstaterna får föreskriva enligt artikel 4 i förordning (EG) nr 539/2001. Genom denna förordning ändras därför artikel 4 i förordning (EG) nr 539/2001 avseende frågor för vilka en harmonisering redan har genomförts i praktiken eller nästan genomförts på grundval av enhetlig praxis i medlemsstaterna.

6. Eftersom förordning (EG) nr 1932/2006 rörande de bestämmelser om visering som är tillämpliga på flyktingar och statslösa inte tillämpas på sådana personer om de är bosatta i Förenade kungariket eller Irland, måste situationen klargöras när det gäller vissa flyktingar och statslösa som är bosatta i Förenade kungariket eller Irland. Den här förordningen överlåter åt medlemsstaterna att föreskriva om undantag från viseringskravet eller viseringskrav för denna kategori av personer. Sådana nationella beslut bör anmälas till kommissionen.

7. Med hänsyn till vissa skyldigheter för medlemsstaterna inom ramen för internationella överenskommelser som gemenskapen påtog sig före ikraftträdandet av förordning (EG) nr 539/2001 som medför ett behov av att avvika från de gemensamma bestämmelserna om visering införs genom denna förordning en bestämmelse enligt vilken medlemsstaterna från viseringskravet får undanta personer som under sin vistelse tillhandahåller tjänster, i den mån det är nödvändigt för att respektera dessa skyldigheter.

8. Denna förordning erbjuder en rättslig grund för viseringskrav eller undantag från viseringskravet för innehavare av passersedlar samt diplomat- eller tjänstepass som har utfärdats av vissa folkrättssubjekt som inte är internationella mellanstatliga organisationer.

9. Denna förordning utgör en utveckling av Schengenregelverket – i enlighet med protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar – såsom detta regelverk definieras i bilaga A till rådets beslut 1999/435/EG[13] av den 20 maj 1999 om fastställande av Schengenregelverket, i enlighet med relevanta bestämmelser i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör Schengenregelverket.

10. När det gäller Island och Norge utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket[14] som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i rådets beslut 1999/437/EG av den 17 maj 1999 om vissa tillämpningsföreskrifter för det avtalet[15].

11. När det gäller Schweiz utgör denna förordning, i enlighet med avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket[16], en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i beslut 1999/437/EG, jämförd med artikel 3 i rådets beslut 2008/146/EG[17].

12. När det gäller Liechtenstein utgör denna förordning, i enlighet med protokollet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen, Schweiziska edsförbundet och Furstendömet Liechtenstein om Furstendömet Liechtensteins anslutning till avtalet mellan Europeiska unionen, Europeiska gemenskapen och Schweiziska edsförbundet om Schweiziska edsförbundets associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket, en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket som omfattas av det område som avses i artikel 1.B i rådets beslut 1999/437/EG, jämförd med artikel 3 i rådets beslut [2011/xx/EU]. FN [hänvisning till EUT, antaget den 7 mars 2011, ännu ej offentliggjort][18]

13. Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Förenade kungariket inte deltar i enlighet med rådets beslut 2000/365/EG av den 29 maj 2000 om en begäran från Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket[19]. Förenade kungariket deltar därför inte i antagandet av denna förordning, som inte är bindande för eller tillämplig på Förenade kungariket.

14. Denna förordning utgör en utveckling av de bestämmelser i Schengenregelverket i vilka Irland inte deltar i enlighet med rådets beslut 2002/192/EG av den 28 februari 2002 om Irlands begäran om att få delta i vissa bestämmelser i Schengenregelverket[20]. Irland deltar därför inte i antagandet av detta beslut, som inte är bindande för eller tillämpligt på Irland.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Förordning (EG) nr 539/2001 ska ändras på följande sätt:

15. Artikel 1 ska ändras på följande sätt:

16. Punkt 2 ska ändras på följande sätt:

i) Första stycket ska ersättas med följande:

”Medborgare i de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga II ska vara undantagna från det krav som anges i punkt 1 när det gäller vistelser som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresa till medlemsstaternas territorium.”

ii) I andra stycket ska följande strecksatser läggas till:

- ”civila besättningsmedlemmar på luftfartyg,

- civila besättningsmedlemmmar på fartyg som när de går i land innehar en ID-handling som utfärdats enligt en ILO-konvention (nr 108 från år 1958 och nr 185 från år 2003) eller Internationella sjöfartsorganisationens Londonkonvention av den 9 april 1965 om förenkling av formaliteterna i internationell sjöfart.”

- Punkt 4 c ska ersättas med följande:

- ”Inom 90 dagar efter offentliggörandet av underrättelsen ska kommissionen i samråd med den berörda medlemsstaten rapportera till Europaparlamentet och rådet. Rapporten får åtföljas av ett förslag om tillfälligt återinförande av viseringskrav för medborgare i det berörda tredjelandet. Kommissionen får även lägga fram detta förslag efter överläggningar i Europaparlamentet och rådet om kommissionens rapport. Europaparlamentet och rådet ska besluta om förslaget i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.”

- Följande artikel ska införas som artikel 1a:

”Artikel 1a – Skyddsklausul

1. Punkterna 2–5 i denna artikel ska tillämpas om en eller flera medlemsstater utsätts för en nödsituation som kännetecknas av något av följande:

17. En plötslig ökning, med minst 50 % under en sexmånadersperiod i jämförelse med föregående sexmånadersperiod, av antalet medborgare i ett tredjeland som anges i förteckningen i bilaga II vilka konstaterats vistas olagligt på medlemsstatens territorium.

18. En plötslig ökning, med minst 50 % under en sexmånadersperiod i jämförelse med föregående sexmånadersperiod, av antalet asylansökningar från medborgare i ett tredjeland som anges i förteckningen i bilaga II, för vilka andelen godkända asylansökningar var lägre än 3 % under den föregående sexmånadersperioden.

19. En plötslig ökning, med minst 50 % under en sexmånadersperiod i jämförelse med föregående sexmånadersperiod, av det antal avvisade ansökningar om återtagande som gjorts av en medlemsstat till ett tredjeland som anges i förteckningen i bilaga II för medborgare i detta land.

2. En medlemsstat som utsätts för någon av de nödsituationer som anges i punkt 1 får underrätta kommissionen om detta. Underrättelsen ska vara väl grundad och innehålla relevanta uppgifter och statistik samt en detaljerad redogörelse för de preliminära åtgärder som den berörda medlemsstaten har vidtagit för att avhjälpa situationen.

3. Kommissionen ska granska underrättelsen, med beaktande av antalet medlemsstater som påverkas av någon av de situationer som anges i punkt 1 och de övergripande konsekvenserna av ökningarna för migrationssituationen i unionen, enligt de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna och i rapporter från Frontex och/eller Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor; kommissionen får, inom tre månader efter mottagandet av underrättelsen, anta ett genomförandebeslut om att för en sexmånadersperiod upphäva undantaget från viseringskravet för medborgare i det berörda tredjelandet. Genomförandebeslutet ska antas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 4a 2. I genomförandebeslutet ska fastställas den dag då upphävandet av undantaget från viseringskravet ska få verkan.

4. Före utgången av giltighetstiden för det genomförandebeslut som antagits i enlighet med punkt 3 ska kommissionen, i samarbete med den eller de berörda medlemsstaterna, lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet. Rapporten får åtföljas av ett förslag om ändring av denna förordning i syfte att överföra det berörda tredjelandet till bilaga I.

5. Om kommissionen har föreslagit en ändring av denna förordning i syfte att i enlighet med punkt 4 överföra ett tredjeland till bilaga I, kan den förlänga giltighetstiden för det genomförandebeslut som antagits i enlighet med punkt 3 med en period på högst nio månader. Beslutet att förlänga giltighetstiden för genomförandebeslutet ska antas i enlighet med det förfarande som avses i artikel 4a 2.”

20. Artikel 2 ska ersättas med följande:

”I denna förordning avses med visering ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för transitering eller vistelser på en medlemsstats territorium som inte varar längre än tre månader under en sexmånadersperiod från dagen för första inresa till medlemsstaternas territorium.”

21. Artikel 4 ska ändras på följande sätt:

22. Punkt 1 ska ersättas med följande:

”1. En medlemsstat får föreskriva undantag från viseringskravet i artikel 1.1 eller från undantag från detta krav enligt artikel 1.2 för

23. innehavare av diplomatpass, tjänstepass eller särskilda pass,

24. civila besättningsmedlemmar på fartyg som trafikerar internationella vattenvägar,

25. innehavare av passersedlar, diplomat- eller tjänstepass som vissa mellanstatliga internationella organisationer eller andra folkrättssubjekt utfärdar till sina tjänstemän.”

26. I punkt 2 ska följande led läggas till som led d:

” d) konventionsflyktingar, statslösa och andra personer som inte har medborgarskap i något land och som är bosatta i Förenade kungariket eller i Irland och är innehavare av en resehandling som har utfärdats av dessa medlemsstater.”

27. En ny punkt ska läggas till som punkt 4:

”I den mån det följer av tillämpningen av artikel 41.1 i tilläggsprotokollet till associeringsavtalet mellan Turkiet och gemenskapen, får en medlemsstat föreskriva undantag från viseringskravet i artikel 1.1 beträffande turkiska medborgare som under sin vistelse tillhandahåller tjänster.”

28. Följande artikel ska införas som artikel 4a:

”artikel 4a

Kommittéförfarande

1. Kommissionen ska biträdas av en kommitté. Denna ska betraktas som en kommitté i den mening som avses i förordning (EU) nr 182/2011.

2. När det hänvisas till denna punkt ska artikel 5 i beslut 2011/468/EG tillämpas.”

Artikel 2

Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning .

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna i enlighet med fördragen.

Utfärdad i Bryssel den […]

På Europaparlaments vägnar På rådets vägnar

Ordförande Ordförande

[1] EGT L 81, 21.3.2001, s. 1.

[2] Rådets förordningar (EG) nr 2414/2001 av den 7 december 2001 (EGT L 327, 12.12.2001, s. 1), (EG) nr 453/2003 av den 6 mars 2003 (EUT L 69, 13.3.2003, s. 10), (EG) nr 851/2005 av den 2 juni 2005 (EUT L 141, 4.6.2005, s. 3, (EG) nr 1791/2006 av den 20 november 2006 (EUT L 363, 20.1.2006, s. 1), (EG) nr 1932/2006 av den 21 december 2006 (EUT L 405, 30.12.2006, s. 23), (EG) nr 1244/2009 av den 30 november 2009 (EUT L 336, 18.12.2009, s. 1), (EU) nr 1091/2010 av den 24 november 2010 (EUT L 329, 14.12.2010, s. 1) och (EU) nr 1211/2010 av den 15 december 2010 (EUT L 339, 22.12.2010, s. 9).

[3] EUT L 243, 15.9.2009, s. 1.

[4] EUT L 243, 15.9.2009, s. 1.

[5] EUT L 55, 28.2.2011, s. 13.

[6] EUT L 141, 4.6.2005, s. 3.

[7] I mål 241/05 fastslog Europeiska gemenskapernas domstol att artikel 20.1 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet ska tolkas så att begreppet ”första inresedag” i den bestämmelsen, förutom till den allra första inresan på de avtalsslutande staternas territorier, hänvisar till den första inresa på dessa territorier som äger rum efter utgången av en sexmånadersperiod från och med denna allra första inresa, och till alla andra första inresor som äger rum efter utgången av varje ny sexmånadersperiod efter ett tidigare datum för första inresa. Genom analog tolkning gäller detta även vistelser på grundval av en visering.

En visering för kortare vistelse är en resevisering giltig för en eller flera inresor, varvid varken tidslängden för en oavbruten vistelse eller den totala tidslängden för flera på varandra följande vistelser får överstiga tre månader per halvår räknat från den första inresedagen. Utlänningar utan skyldighet att inneha visering får röra sig fritt på Schengenstaternas territorier under högst tre månader under en sexmånadersperiod räknat från den första inresedagen.

[8] EGT L 116, 24.4.2001, s. 2.

[9] EUT L 243, 15.9.2009, s. 1.

[10] EUT C […], […], s. […].

[11] EUT L 55, 28.2.2011, s. 13.

[12] EUT L 243, 15.9.2009, s. 1.

[13] EGT L 176, 10.7.1999, s. 1.

[14] EGT L 176, 10.7.1999, s. 36.

[15] EGT L 176, 10.7.1999, s. 31.

[16] EUT L 53, 27.2.2008, s. 52.

[17] EUT L 53, 27.2.2008, s. 1.

[18] EUT L …..

[19] EGT L 131, 1.6.2000, s. 43.

[20] EGT L 64, 7.3.2002, s. 20.