[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 3.3.2008

SEK(2008) 275

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Åtföljande dokument till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om utsläppande på marknaden och användning av foder SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN {KOM(2008) 124 slutlig} {SEK(2008) 276}

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

av förslaget till modernisering och förenkling av lagstiftningen om avyttring och användning av foder

1. Procedurfrågor och samråd med berörda parter

Det första steget i arbetet med att se över foderlagstiftningen togs 2003 när kommissionen lät utföra en extern studie. Detta följdes 2005 av ett interaktivt elektroniskt samråd. För att samla in information om administrativa bördor och andra konsekvenser skickades ett frågeformulär ut till intressenter och medlemsstaterna i februari 2007.

Parallellt med detta gjordes intervjuer med experter för att få bättre underlag, särskilt vad gäller de ekonomiska följderna. Dessutom ordnades löpande paneldiskussioner med medlemsstaterna, Europeiska myndigheten för livsmedelsäkerhet och övriga intressenter. Det inrättades en kommissionsintern styrgrupp för konsekvensbedömningen. Kommissionens konsekvensbedömningsnämnd utarbetade utkastet till rapport om konsekvensbedömningen vid sitt möte den 13 juni 2007. De rekommendationer som gjorts togs med för att ytterligare förbättra den.

2. PROBLEMBESKRIVNING

2.1. EU:s fodersektor

Under 2005 födde 5 miljoner jordbrukare upp djur med ett totalt värde på 129 miljarder euro. Foder[1] är den största utgiften och står för 47 % av värdet av EU:s djurprodukter. Foderblandningar för 37 miljarder euro köptes in. Den europeiska foderindustrin, husdjursfoder ej inräknat, sysselsätter närmare 100 000 människor vid 4000 anläggningar.

Tekniska framsteg, förbättrad ledning av jordbruksföretag och innovation har lett till en stadig minskning av foderomvandlingssatser. År 1968 behövdes t.ex. 3,1 kg foder för att producera 1 kg ägg, medan det 2001 bara behövdes 1,9 kg. Utöver de ekonomiska fördelarna innebär det också mindre gödsel (koldioxid, nitrat, ammoniak) per produktionsenhet.

Runt 62 miljoner av EU:s hushåll har husdjur (däribland 60 miljoner katter och 59 miljoner hundar). EU-marknaden uppskattas uppgå till runt 6 miljoner ton husdjursfoder som framställs av cirka 450 företag och är värd ungefär 9 miljarder euro per år. Branschen sysselsätter direkt runt 21 000 personer och indirekt 30 000 personer.

2.2. Problem

För närvarande regleras avyttring av foderråvaror och foderblandningar av fem gamla rådsdirektiv och 50-talet ändrings- och genomförandeakter. Situationen har blivit sådan att lagstiftningen är extremt splittrad och innehåller många hänvisningar som gör den svår att förstå och tillämpa på ett enhetligt sätt. Dessutom säljs bara 2,6 % av de foderblandningar som framställs i EU inom unionen, vilket tyder på handelshinder.

Förteckning över foderråvaror

Det är viktigt att ha entydiga beteckningar och tydliga beskrivningar av de foderråvaror som används för att framställa foderblandningar som ges direkt till djur. Dessa råvarors särskilda egenskaper är nödvändiga för att slutprodukten ska bli verksam. Sådana beteckningar och beskrivningar finns för många råvaror, men långtifrån för alla. Viktigast är de många nya foderråvaror som används, t.ex. biprodukter av livsmedelsbearbetning eller biobränsleindustrin. Trenden med att biprodukter i ökande grad används i foder fortsätter då foder, livsmedel och bränsle i större utsträckning konkurrerar om den säd som utgör grund. Bristen på tydlig produktinformation bidrar till att dessa råvaror inte utnyttjas optimalt.

Godkännandeförfaranden för foder

För bioproteiner (proteinrika produkter som framställs med vissa tekniska metoder) har de råvaror som ingår i denna kategori ändrats i och med att förordningen om fodertillsatser trädde i kraft. Detta har medfört oro för att förfarandet för godkännande före utsläppande på marknaden för övriga bioproteiner blivit alltför krångligt och inte står i proportion till eventuella säkerhetsrisker. Det har också uttryckts oro över att nuvarande lagstiftning inte föreskriver något godkännande för nya foderråvaror, t.ex. exotiska växter. Även om det inte finns några belägg för att sådana produkter skulle innebära risker finns de ofta på marknaden utan någon tydlig produktidentitet.

Märkning av foderblandningar för livsmedelsproducerande djur

Lagstiftningen föreskriver för närvarande att foderråvaror som används i foderblandningar för andra djur än husdjur ska förtecknas i fallande ordning, med viktprocent angiven med en tolerans på +/- 15 %. En foderblandnings exakta sammansättning ses som en immaterialrätt i branschen, och att behöva avslöja den innebär att konkurrenter enkelt kan dra fördel av den investering som gjorts i produktutveckling. En detaljerad innehållsförteckning kan därför få många att avhålla sig från att investera i FoU om nya foder. Bestämmelsen om att ange fodertillsatser i foderblandningar är föråldrad och regleras av en artikel i ett direktiv som i övrigt upphävts.

Märkning av husdjursfoder

Det har uttryckts farhågor för att nuvarande lagstiftning om märkning av husdjursfoder inte tar tillräcklig hänsyn till konsumenternas behov avseende informationen om slutproduktens innehåll. Detta kan leda till att konsumenterna blir förvirrade eller i värsta fall vilseleds vad gäller innehållet i det foder de ger sina djur.

3. SYFTE

Projektet ingår i kommissionens löpande förenklingsprogram. De allmänna målsättningarna är följande:

( Få till stånd rättslig tydlighet och ett harmoniserat genomförande.

( Underlätta den inre marknadens funktion.

( Förenkla de tekniska kraven och undanröja onödig administration.

( Öka foder- och jordbrukssektorns konkurrenskraft.

( Genom modern märkning göra det möjligt för foderanvändarna att göra välinformerade val utan att vilseledas.

De operativa målen är följande:

( Förteckning av foderråvaror: Underlätta den inre marknadens funktion genom tydliga beteckningar och ordentlig konsumentinformation.

( Godkännandeförfaranden: Förfaranden som står i proportion till eventuell risk för att säkerställa att nya foderråvaror blir ordentligt specificerade.

( Märkning av foderblandningar för livsmedelsproducerande djur: Ökad innovation och konkurrenskraft genom minskade onödiga märkningskrav och ytterligare uppdatering av märkningen av fodertillsatser.

( Märkning av husdjursfoder: Bättre lämpad märkning av husdjursfoder och moderniserade bestämmelser.

4. BEDÖMNING AV DE VIKTIGASTE POLITISKA FRÅGORNA

En ny sammanhängande förordning skulle utan tvivel innebära konsekvens och tydlighet för EU:s fodersektor.

4.1. Förteckning över foderråvaror

Alternativ 1: Avskaffa den ej uttömmande förteckningen över foderråvaror.

Alternativ 2: Ingen ändring.

Alternativ 3: Utöka den nuvarande, ej uttömmande förteckningen över foderråvaror.

Alternativ 4: Intressenterna utarbetar en EU-förteckning över foderråvaror (riktlinjer).

Inverkan[2] på livsmedels- och fodersäkerheten förefaller vara densamma för samtliga alternativ. Förteckningen över foderråvaror med de beteckningar, beskrivningar och analytiska beståndsdelar som ska anges i märkningen anses vara ett hjälpmedel för produktidentifikation snarare än för fodersäkerhet. Avseende användarnas rättigheter skulle en uppdaterad förteckning medföra bättra användarinformation, medan det skulle bli svårare att identifiera produkter om förteckningen överges. För att optimera produktionsprocesserna bör en utökning av förteckningen omfatta fler foderråvaror och mer detaljerad information. På samma sätt bör riktlinjerna innebära förbättrad specifikation av och information om foderråvarorna.

Då foder, livsmedel och bränsle i ökande grad måste konkurrera om råvaror används fler biprodukter från livsmedels- och biobränsleindustrin för foder. Alternativ 3 och 4 har därför positiv inverkan vad gäller marknadsinformation då det ofta saknas ordentliga definitioner av dessa produkter. Det förefaller som om alternativ 4 skulle ge bättre resultat än alternativ 3, då det verkar rimligt att anta att intressenterna enklare skulle fylla denna informationslucka än kommissionen. För de små och medelstora företagen skulle en omfattande förteckning med bättre produktinformation vara en fördel.

Att överge den nuvarande förteckningen skulle minska den administrativa bördan. Om kommissionen skulle ansvara för att utöka förteckningen skulle det innebära en avsevärd ökning av den administrativa bördan. Även alternativ 4 skulle innebära avsevärda kostnader, dock lägre.

Slutsats: Utarbetandet av en omfattande förteckning över foderråvaror bör ske genom självreglering, då det mervärde den innebär främst gäller de kvalitativa delarna av saluföring av foder.

4.2. Godkännandeförfaranden för foder[3]

Alternativ 1-1: Bioproteiner – avskaffa förfarandet för godkännande före utsläppande på marknaden.

Alternativ 1-2: Bioproteiner – ingen ändring.

Alternativ 1-3: Bioproteiner – förenkla godkännandeförfarandet.

Alternativ 2-1: Nya foder – ingen ändring.

Alternativ 2-2: Nya foder – kräv godkännande före utsläppande på marknaden.

Alternativ 1-2 och 2-2, dvs. krav på godkännande före utsläppande på marknaden av bioproteiner och nya foderråvaror, skulle medföra något bättre foder- och livsmedelssäkerhet. Alternativ 1-3 är bättre än alternativ 1-1 då även ett förenklat förfarande skulle täcka vissa säkerhetsaspekter.

Vad gäller användarnas rättigheter och insynen på marknaden förefaller alternativ 1-2 och 2-2 (något mindre för 1-3) ge något bättre resultat på grund av kravet på säkerhetsbedömning.

Med tanke på den positiva ekonomiska effekt som alternativ 1-1 och 2-1 har verkar dessa ha en positiv inverkan på sysselsättningen. För handel med tredjeland skulle alternativ 1-1 och 2-1 underlätta import då godkännande av dessa produkter kan skilja sig mellan EU och övriga länder. På samma sätt skulle konkurrenskraften hos såväl de företag som säljer sådana produkter och potentiella köpare påverkas mycket positivt av alternativ 1-1 och 2-1, något mindre av alternativ 1-3. Som är fallet med inverkan på konkurrenskraften skulle alternativ 1-1 och 2-1 kunna innebära att medel frigörs för FoU för att saluföra nya foderråvaror. Små och medelstora företag har normalt inte resurser att lämna in ansökningar om godkännande. Alternativ 1-1 och 2-1 skulle därför innebära att deras verksamhetsområde potentiellt ökas.

Inverkan på den administrativa bördan måste bedömas för det tillverkande företaget, för den institution som utför riskbedömningen (Efsa) och för de behöriga myndigheterna vad gäller såväl godkännandeförfarande som marknadskontroller. Alternativ 1-2 (något mindre för alternativ 1-3) och 2-2 ger upphov till avsevärda kostnader på båda områdena.

Slutsats: Det mervärde ett godkännandeförfarande före utsläppande på marknaden medför i form av fodersäkerhet är inte på en sådan nivå att det kan motiveras att samtliga bioproteiner och nya foderråvaror skulle behöva genomgå ett sådant förfarande. Bioproteiner och nya foderråvaror bör istället hanteras som andra foderråvaror och avyttras på foderföretagets ansvar och under övervakning av behöriga myndigheter.

4.3. Märkning av foderblandningar för livsmedelsproducerande djur

Alternativ 1-1: Foderråvaror – ingen ändring.

Alternativ 1-2: Foderråvaror – ange i fallande ordning efter vikt.

Alternativ 2-1: Fodertillsatser – ingen ändring.

Alternativ 2-2: Fodertillsatser – obligatorisk förteckning över namn på tillsatserna.

Att ange foderråvarornas procentandel (alternativ 1-1) infördes visserligen som ett sätt att skydda folkhälsan och fodersäkerheten, men det ramverk som utvecklats för att genomföra foderlagstiftningen innebär att det mervärde en sådan procentförteckning innebär för fodersäkerheten är marginellt. Med tanke på dels den grundläggande principen att alla fodertillsatser måste godkännas och därför är säkra, dels att spårbarhet säkerställs genom identifieringssystem för både tillverkare och det faktiska partiet, anses eventuella negativa följder av alternativ 2-2 vara marginella.

Alternativ 1-2 och 2-1 kan på medellång sikt leda till ökad sysselsättning inom foderindustrin till följd av positiv ekonomisk inverkan.

Alternativ 1-1 (något mindre för alternativ 2-2) skulle ha mycket negativ inverkan på foderindustrins konkurrenskraft, något som också skulle kunna påverka EU:s jordbrukare. Vad gäller insyn på marknaden förefaller skillnaden mellan systemet med obligatorisk procentangivelse med generösa toleransvärden och det med råvaror i fallande ordning vara marginell. Att kräva att alla tillsatser ingår i märkningen verkar ha positiv inverkan på kundens insyn, men vissa ansåg att det gör att märkningen innehåller alltför mycket information.

Då inget jämförbart system med obligatorisk procentangivelse förefaller användas utanför EU kunde det underlätta handeln med tredjeland om den avskaffas.

Alternativ 1-2:s inverkan på FoU ses mycket positivt, vilket skulle stärka innovation och investeringar inom foderindustrin. För alternativ 1-1 har det nämnts att det skulle få negativa följder för skyddet av kunskap, detsamma gäller obligatorisk märkning av alla fodertillsatser i en foderblandning (alternativ 2-2). Små och medelstora företag som framgångsrikt saluför specialfoder där stora investeringar i produktutveckling ligger bakom skulle kunna drabbas om alternativ 1-1 eller 2-2 väljs.

Den inverkan på den administrativa bördan som alternativ 1-1 och 2-2 skulle ha för branschen verkar vara mindre med tanke på hur moderna industrins förpackningssystem är. För medlemsstaterna har det angetts att alternativ 1-1 (något mindre för alternativ 2-2) skulle innebära en avsevärd administrativ börda med svårigheter att analytiskt verifiera de värden som anges i märkningen.

Slutsats: Resultaten av konsekvensbedömningen stödjer ett avskaffande av den obligatoriska procentangivelsen efter vikt av foderråvaror i foderblandningar kombinerat dels med möjligheten att frivilligt ange procentandel, dels med bestämmelsen om att köparen ska kunna begära mer information.

Märkningen av fodertillsatser i foderblandningar bör generellt bara vara obligatorisk för de mest känsliga. Andra tillsatser kan nämnas i märkningen på frivillig basis, eventuellt i linje med riktlinjer för god praxis som utarbetas av intressenterna och godkänts genom kommittéförfarandet.

4.4. Märkning av husdjursfoder

Alternativ 1: Ingen förändring förutom att tillsatser ska ingå i märkningen.

Alternativ 2: Ange alla foderråvaror i fallande ordning efter vikt samt namnen på alla tillsatser.

Alternativ 3: Ge ytterligare information med hjälp av riktlinjer för god praxis.

Inverkan på livsmedels- och fodersäkerheten förefaller vara densamma för samtliga alternativ. För det första ingår husdjur inte i livsmedelskedjan. För det andra säkerställs produktions- och avyttringssäkerhet genom den reviderade livsmedelslagstiftningen.

Hur alternativen påverkar användarens rätt till information är tvetydigt då alternativ 2 å ena sidan innebär ökad marknadsinsyn och bättre produktinformation, vilket borde vara positivt. Å andra sidan vill den genomsnittliga köparen av husdjursfoder ha märkning som är enkel att förstå. Om syftet att märkningen ska vara enkel och begriplig räknas med i frågan om användarens rätt till information förefaller alternativ 3 ha positiva konsekvenser.

Vid samrådet påpekades att alternativ 2 skulle kunna få negativa följder för sysselsättningen då konkurrenskraft, skydd av kunskap och administrativa kostnader alla skulle påverkas negativ. Alternativ 2 rör direkt miljön på grund av den ökade mängden oönskade biprodukter som måste tas om hand istället för att ges till husdjur. Alternativ 2 skulle också innebära att branschen bli mindre flexibla i sitt sökande efter råvaror, vilket skulle medföra ökade transporter och därmed ha konsekvenser för miljön.

Foderindustrins konkurrenskraft och satsningar på FoU skulle påverkas negativt av alternativ 2 eftersom recept skulle behöva avslöjas och kostnaderna öka då flera märkeslösa produkter skulle tillverkas särskilt för detaljhandeln. Alternativ 3 skulle kunna förbättra konkurrenskraften genom ökade möjligheter till entreprenörskap. Alternativ 2:s inverkan på handel inom och utanför gemenskapen skulle medföra en allvarlig störning av traditionella handelsflöden som skulle kunna drabba tredjeländer hårt.

Små och medelstora företag som köper ”till bästa marknadspris” skulle särskilt beröras av alternativ 2 eftersom de inte i samma utsträckning som stora, multinationella företag kan kompensera fluktuerande tillgång på råvaror. Alternativ 3 skulle innebära ett stöd för små och medelstora företag då de skulle kunna dra fördel av riktlinjerna utan att själva behöva lägga resurser på sådant arbete.

De följder alternativ 2 skulle få för branschen ses som mycket negativa, särskilt på grund av de ökade kostnaderna för råvaror, lagring och personal. Vad gäller den administrativa bördan för behöriga myndigheter förefaller alternativ 2 ha en neutral inverkan. Med tanke på att branschen på eget initiativ redan har börjat utarbeta riktlinjer för god praxis torde kostnaden för alternativ 3 vara marginell.

Slutsats: Konsekvensbedömningen stödjer ett bevarande av den nuvarande situationen i uppdaterad form med avseende på råvarukategorier och bestämmelser för fodertillsatser, med fokus på att den genomsnittliga husdjursägaren får lämplig information. Intressenterna bör utarbeta riktlinjer för god praxis vid märkning av husdjursfoder som kan godkännas genom kommittéförfarandet.

5. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

För övervakning och utvärdering föreslås följande indikatorer: Antal och analytiska egenskaper hos de foderråvaror som förtecknas, risker som kan ha negativ inverkan på folkhälsan, detaljgrad för märkning av husdjursfoder samt hur nöjda foderanvändarna är.

[1] Foder kan delas upp i foderråvaror, fodertillsatser, foderblandningar och foderläkemedel.

[2] Inverkan på sysselsättning, användarnas rättigheter, miljö samt små och medelstora företag nämns bara i de fall någon inverkan observerats.

[3] Import av oljekraftfoder och majsprodukter som i ökad grad framställs av genmodifierade organismer måste godkännas enligt särskild lagstiftning och omfattas inte här.