RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av det undantag som avses i artikel 8.6a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 (tolvdagarsregeln) /* COM/2014/0337 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om tillämpningen av det undantag som avses i artikel 8.6a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 (tolvdagarsregeln) 1. Inledning Europeiska unionen (EU) har upprättat en ram med sociala bestämmelser för vägtransporter av gods och passagerare, i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen, förbättra trafiksäkerheten och garantera lämpliga arbetsmiljövillkor för mobila arbetstagare i vägtransportsektorn. Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och om ändring av rådets förordningar (EEG) nr 3821/85 och (EG) nr 2135/98 samt om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 3820/85 (nedan kallad förordning (EG) nr 561/2006)[1] innehåller en gemensam uppsättning EU-minimikrav i fråga om bl.a. körtider, raster och viloperioder. Dessa bestämmelser gäller för alla yrkesförare, oavsett om de är anställda eller egenföretagare, som bedriver passagerar- eller godstransport, med förbehåll för särskilda undantag och nationella undantag. Som en allmän regel anges i artikel 8 i förordning (EG) nr 561/2006 att en förare ska inleda en veckovila senast efter sex 24-timmarsperioder räknat från slutet av föregående veckovila. Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 (omarbetning)[2] infördes emellertid ett undantag från denna bestämmelse om veckovila. Enligt den nya artikeln 8.6a får förare som utför en enstaka tillfällig internationell persontransport skjuta upp veckovilan i högst tolv på varandra följande 24-timmarsperioder (nedan kallat tolvdagarsregeln) räknat från slutet av föregående normala veckovila, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. Med anledning av vissa farhågor som kom till uttryck vid antagandet anges i artikel 8.6a i förordning (EG) nr 561/2006 att kommissionen noggrant ska övervaka hur detta undantag utnyttjas och ska utarbeta en rapport för att bedöma följderna av undantaget när det gäller både trafiksäkerhet och sociala aspekter och, om det bedöms som lämpligt, föreslå att förordningen ändras i detta hänseende. Genom denna rapport fullgörs övervakningsskyldigheten. Den innehåller en översikt över hur undantaget i form av tolvdagarsregeln utnyttjas i medlemsstaterna och hur det anses påverka förordningens huvudsakliga syften. 2. Bakgrund Tolvdagarsregeln infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3820/85 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet[3]. I artikel 6.1 i den förordningen föreskrivs följande: ”(...) Efter högst sex perioder av daglig körtid skall en förare ta veckovila enligt artikel 8.3. Veckovilan får skjutas upp till slutet av sjätte dagen, om den sammanlagda körtiden under de sex dagarna inte överstiger det maximum som motsvarar sex perioder av daglig körtid. Vid andra internationella persontransporter än linjetrafik, skall räkneorden ’sex’ och ’sjätte’ i andra och tredje styckena bytas ut mot ’tolv’ respektive ’tolfte’. Medlemsstaterna får även tillämpa föregående stycke på andra persontransporter inom det egna landet än linjetrafik.” Denna förordning upphävdes genom förordning (EG) nr 561/2006, som inte innehöll någon sådan bestämmelse. Tolvdagarsregeln var därför inte längre tillämplig från och med den 11 april 2007 då förordning (EG) nr 561/2006 trädde i kraft. Denna ändring gav upphov till omfattande diskussioner mellan olika intressenter. Den sågs som negativ av den europeiska bussturismnäringen, som systematiskt arbetade för ett avtal mellan arbetsmarknadens parter i syfte att återinföra tolvdagarsregeln. Utmaningen bestod i att tillgodose industrins önskemål i fråga om en ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation av turistresor med buss, utan att trafiksäkerheten och förarnas välbefinnande äventyrades. Frågan och de relevanta argumenten har redovisats i detalj i två undersökningar som genomfördes vid den aktuella tiden. I undersökningen The New Regulation on Driving and Rest Times: The Impact of the Abolition of the “12 Days Exception” for Buses[4], som beställts av Europaparlamentet, gjordes en bedömning av konsekvenserna av avskaffandet av tolvdagarsregeln inom internationell vägtransport av passagerare, särskilt med avseende på ekonomiska, sociala och säkerhetsrelaterade effekter. Undersökningen visade sammanfattningsvis att avskaffandet av tolvdagarsregeln skulle få kraftigt negativa ekonomiska effekter, utan några betydande säkerhetsvinster eller sociala vinster. Bland de undersökta alternativen var det som rekommenderades ett återinförande av undantaget med vissa kompletterande åtgärder gällande säkerheten vid resor och förarnas arbetsvillkor. De kompletterande åtgärder som föreslogs gällde bl.a. ett effektivt införande av digitala färdskrivare, införande av förarrotation i företag som sysslar med internationella resor för att undvika en alltför stor arbetsbörda, genomförande av direktiv 2003/59/EG om grundläggande kompetens och fortbildning för förare av vissa vägfordon för gods- eller persontransport[5] och partiellt återinförande av tolvdagarsregeln för transportföretag som uppfyller vissa kvalitetsvillkor och endast för fordon som är utrustade med digital färdskrivare. Till följd av denna undersökning antog Europaparlamentet om ett initiativbetänkande om att återinföra tolvdagarsundantaget. En kritisk granskning av den ovannämnda undersökningen redovisades i Study of passenger transport by coach[6], som senare beställdes av Europeiska kommissionen. Granskningen ledde fram till slutsatsen att Europaparlamentets första undersökning i hög grad kan ha överskattat de ekonomiska effekterna av avskaffandet av tolvdagarsregeln, och kanske också underskattat de sociala effekterna. De sociala och miljömässiga effekterna av avskaffandet av tolvdagarsregeln ansågs vara små, med viss tveksamhet om huruvida nettoeffekten av dessa effekter skulle vara positiva eller negativa. I båda undersökningarna konstaterades att konsekvenserna för trafiksäkerheten, som visserligen är svåra att kvantifiera, är rätt små eftersom bussar är redan ett relativt säkert transportmedel. De allmänna diskussionerna ledde till att tolvdagarsregeln återinfördes med vissa ytterligare krav. I artikel 29 i förordning (EG) nr 1073/2009 föreskrivs följande: ”I artikel 8 i förordning (EG) nr 561/2006 ska följande punkt införas: ’6a. Genom undantag från punkt 6 får en förare som utför en enstaka tillfällig internationell persontransport enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss, skjuta upp veckovilan i högst tolv på varandra följande 24-timmarsperioder räknat från slutet av föregående normala veckovila, förutsatt att a) transporten varar i minst 24 på varandra följande timmar i en annan medlemsstat eller i ett annat tredjeland, som omfattas av denna förordning, än där transporten påbörjades, b) föraren efter tillämpning av undantaget tar ut i) antingen två normala veckovilor, eller ii) en normal veckovila och en reducerad veckovila som omfattar minst 24 timmar; minskningen ska emellertid kompenseras av en likvärdig sammanhängande veckovila före slutet av den tredje vecka som infaller efter undantagsperioden, c) fordonet, efter den 1 januari 2014, är utrustat med färdskrivare enligt kraven i bilaga IB till förordning (EEG) nr 3821/85, och d) fordonet, efter den 1 januari 2014, och om det används för transporter som sker under perioden 22.00–06.00, har fler än en förare eller den körtid som avses i artikel 7 minskas till tre timmar. Kommissionen ska noggrant övervaka hur detta undantag utnyttjas i syfte att säkerställa att mycket strikta villkor för trafiksäkerheten upprätthålls, särskilt genom att kontrollera att den sammanlagda körtiden under den period som omfattas av undantaget inte överskrids. Senast den 4 december 2012 ska kommissionen utarbeta en rapport för att bedöma följderna av undantaget när det gäller både trafiksäkerhet och sociala aspekter. Om kommissionen bedömer detta vara lämpligt ska den föreslå att denna förordning ändras i detta hänseende.” Tolvdagarsregeln i sin nuvarande form började tillämpas den 4 juni 2010. Sedan dess har det förekommit vissa diskussioner om förutsättningarna för att denna bestämmelse ska kunna tillämpas, särskilt kravet på att föraren utför en internationell transport. Vid översynen av förordning (EEG) nr 3821/85[7] nyligen föreslog Europaparlamentet att regeln också skulle gälla vid nationella resor eftersom konsekvenserna för trafiksäkerheten inte har någon koppling till transportens internationella karaktär. Under lagstiftningsprocessen ansåg medlemsstaterna inte att det var lämpligt att göra denna ändring, och bestämmelsen i artikel 8.6a förblev oförändrad. Även Island begärde i samband med sina anslutningsförhandlingar ett undantag från denna bestämmelse för att möjliggöra tillämpning av regeln även för nationell transport. Argumenten till stöd för denna begäran avsåg de geografiska förhållandena i landet, som ligger långt från det europeiska fastlandet, det mycket låga invånarantalet och turismens betydelse för den isländska ekonomin. Under förhandlingarna avvisade kommissionen denna begäran med motiveringen att något sådant undantag inte tillämpas för andra medlemsstater och att den nationella transporten på Island, trots de geografiska särdragen, skulle kunna organiseras på ett sådant sätt att den allmänna bestämmelsen om en viloperiod efter sex körperioder på 24 timmar respekteras. Dessutom påverkas inte turismen på Island av bestämmelsen i fråga, eftersom den internationella konkurrensen är obetydlig. 3. Datainsamling För att inhämta den nödvändiga informationen för denna rapport ställde kommissionen ett antal frågor till medlemsstaterna i juli 2012. Samma frågeformulär skickades också till de europeiska arbetsmarknadsparterna inom vägtransportsektorn, nämligen arbetsgivarorganisationen Internationella vägtransportunionen (IRU) och Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), som företräder de anställda inom sektorn. Frågeformuläret omfattade ett antal ämnen för att möjliggöra en bedömning av de möjliga konsekvenserna av undantaget på de områden som nämns i förordning (EG) nr 561/2006. Varje fråga var formulerad så att både kvantifierbara och beskrivande svar kunde ges, och medlemsstaterna/arbetsmarknadsparterna kunde svara på valfritt sätt. De två första frågorna syftade till att bedöma om medlemsstaterna övervakar utnyttjandet av undantaget antingen genom att föra statistik eller genom andra källor. Den tredje frågan gällde trafiksäkerheten och undantagets effekter på den. Fråga fyra gällde frågan om att främja turism och användning av miljövänliga transportmedel, medan fråga nummer fem handlade om undantagets effekter för den rättvisa konkurrensen inom vägtransportsektorn. I fråga sex bad man om en bedömning av förarnas välbefinnande. I de två sista frågorna ombads medlemsstaterna/arbetsmarknadsparterna att beskriva sin allmänna uppfattning om bestämmelsen i fråga och att framföra eventuella ytterligare kommentarer eller förslag. I slutet av 2013 hade kommissionen fått svar från 23 medlemsstater och från de ovannämnda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna. Därefter inkom ingen ytterligare information, trots påminnelser. En översiktstabell med de mottagna svaren finns i bilaga II till denna rapport. Det noteras att Rumänien skickade svar från både den rumänska vägtransportmyndigheten (ARR) och vägtransportinspektionen (ISCTR). Båda institutionerna har haft kontrollansvar sedan regeln började tillämpas (ARR fram till den 4 december 2011 och ISCTR efter detta datum). 4. Analys av uppgifterna Av de 23 medlemsstater som besvarade frågeformuläret var det åtta som inte lämnade några siffror för frågorna 2–7 eftersom de saknade uppgifter till stöd för ett kvantifierbart svar. Den begränsade mängden kvantifierbara uppgifter som inkom (15 fall) tillåter inte någon ingående statistisk analys. På grundval av svaren och tillsammans med de beskrivande delarna av frågeformuläret kan dock olika slutsatser dras. Analysen nedan följer frågeformulärets struktur och utgår från de faktorer som undersöks i varje fråga. 4.1. Tillgång till uppgifter – frekvens för utnyttjande av undantaget Ingen av de medlemsstater som besvarade frågeformuläret bevarar statistiska uppgifter om tillämpningen av tolvdagarsregeln eller om efterlevnaden av gränserna för körtiden under den period som omfattas av undantaget. Den gällande lagstiftningen medför inte någon sådan skyldighet för medlemsstaterna, och denna bristande övervakning från de behöriga nationella myndigheternas sida innebär att de saknar möjlighet att få en helhetsbild av den rådande situationen på området. Trots att det inte finns någon skyldighet att systematiskt övervaka utnyttjandet av undantaget lämnade några medlemsstater de aktuella siffrorna, som visar att undantaget i de flesta fall inte används i någon större utsträckning. I fem medlemsstater (Estland, Litauen, Lettland, Luxemburg, Sverige) hamnar utnyttjandefrekvensen i mitten av den angivna skalan (3 på en skala från 0 till 5), och i alla andra fall vittnar de siffror som uppgetts om ett mindre omfattande utnyttjande av bestämmelsen. I förklaringarna till den begränsade tillämpningen av regeln hänvisas till bestämmelsens restriktiva karaktär (enstaka internationell resa och förlängd viloperiod därefter) och bristande kännedom om bestämmelsen hos företagen/förarna. 4.2. Effekter på trafiksäkerheten De flesta medlemsstater som lämnade kvantifierade svar på denna fråga uppgav att bestämmelsen inte inverkar negativt på trafiksäkerheten. Två medlemsstater (Belgien, Litauen) talade dock om en kraftig negativ effekt (4 på en skala från 0 till 5), vilket emellertid inte baseras på olycksstatistik utan på antagandet att kontinuerlig körning under tolv dagar kan få direkta effekter på förarens trötthet och följaktligen kommer att äventyra trafiksäkerheten. Samma synsätt kom till uttryck i svaret från ETF, som vittnade om en ännu kraftigare negativ effekt på grund av påstådd trötthet hos föraren. Övriga svar vittnade om en obetydlig negativ effekt, alltid baserat på ett liknande antagande och inte på faktiska olyckssiffror. IRU uppgav att effekten på trafiksäkerheten var noll och framhöll att den faktiska dagliga körtiden under sådana resor är relativt kort. 4.3. Effekter när det gäller att främja turism och användning av miljövänliga transportmedel Vissa medlemsstater (Österrike, Belgien, Danmark, Nederländerna, Polen, Spanien) och ETF ser inga effekter på turismen och miljön, medan andra medlemsstater som lämnade kvantifierade svar på denna fråga talade om en positiv effekt. Tre medlemsstater (Luxemburg, Rumänien och Sverige) talade om en mycket stark positiv effekt (4–5 på en skala från 0 till 5) med motiveringen att bestämmelsen möjliggör lägre kostnader för passagerarna, bättre organisation av resorna och bättre kvalitet på de bussar som används i sådan verksamhet. Av liknande skäl vittnade fyra andra medlemsstater (Bulgarien, Estland, Lettland, Slovenien) om en betydande positiv effekt (3 på en skala från 0 till 5). IRU pekade på en begränsad positiv effekt på grund av undantagets restriktiva karaktär, som gör det mindre attraktivt för transportföretagen. 4.4. Effekter på konkurrensen De flesta medlemsstater och IRU är neutrala när det gäller denna aspekt. En medlemsstat (Bulgarien) talade dock om en något negativ effekt i form av snedvridning av konkurrensen, eftersom undantaget endast gäller tillfällig internationell transport och inte linjetrafik och därmed ger upphov till diskriminering dem emellan. Fem andra medlemsstater (Ungern, Litauen, Lettland, Luxemburg, Sverige) är mycket mer positiva och menar att den flexibilitet som undantaget ger har ökat möjligheterna för företag att bedriva verksamhet utan att bryta mot reglerna och även ger samma fördelar för småföretag. 4.5. Effekter på förarnas välbefinnande I denna fråga har arbetstagarsidan en mycket starkt negativ hållning och hävdar att undantaget möjliggör långa resor som direkt påverkar förarnas hälsa, främst till följd av ackumulerad trötthet. Tre medlemsstater (Österrike, Belgien, Rumänien[8]) har ett liknande synsätt och talar också om en negativ effekt, men i mycket mer begränsad utsträckning. Några medlemsstater (Estland, Luxemburg, Rumänien[9], Sverige) ser emellertid problemet ur en annan synvinkel och uppger att bestämmelsen gör det möjligt för förarna att ta längre sammanhängande viloperioder, vanligen i sina hem med sina familjer. Arbetsgivarna anser å andra sidan att de långa viloperioder som ska tas ut som kompensation sedan undantaget utnyttjats medför en inkomstförlust för förarna, särskilt under de korta turistsäsongerna, och föredrar undantaget i dess tidigare form. 4.6. Allmän uppfattning om bestämmelsen I överensstämmelse med svaren gällande de enskilda aspekterna hade flertalet medlemsstater som lämnade kvantifierade svar på denna fråga en positiv allmän uppfattning om bestämmelsen och i vissa fall en mycket starkt positiv uppfattning (Ungern, Luxemburg, Sverige, Lettland, Estland). IRU har en mindre positiv uppfattning och menar att den nuvarande versionen av undantaget är mindre attraktiv än den tidigare eftersom undantaget är alltför restriktivt. De medlemsstater som är negativa till bestämmelsen är i huvudsak de som har farhågor i fråga om trafiksäkerheten (Österrike, Belgien, Litauen). ETF ser inget mervärde i undantaget och menar att det bör ha begränsad tillämpning så att dess negativa effekter kan kontrolleras samt att ingen ytterligare flexibilitet bör tillåtas. 4.7. Ytterligare kommentarer/förslag I denna del av frågeformuläret kunde medlemsstaterna fritt komma med synpunkter och förslag avseende undantaget i fråga. Trots denna inkom ganska begränsade svar. En grupp medlemsstater (Bulgarien, Tyskland, Luxemburg, Storbritannien) tycks, utan att nödvändigtvis ha samma målsättningar, vara beredda att överväga mer flexibla kriterier och en viss utvidgning av undantaget till att gälla antingen nationell transport eller internationell linjetrafik. En medlemsstat (Spanien) menade att undantaget bör vara tillämpligt på godstransport. Det skulle förbättra företagens effektivitet genom att fordonen skulle komma tillbaka till stationeringsorten mycket tidigare och även förbättra arbetsvillkoren genom att göra det möjligt för förare att tillbringa sin veckovila i hemmet. Andra medlemsstater är antingen mot en sådan möjlighet (Österrike) eller anser att bestämmelsen bör ändras på ett sätt som är anpassat till godstransport (Litauen). Andra frågor som tas upp är de praktiska svårigheterna när det gäller trafiksäkerhet (Belgien) och förenligheten med EU:s sociala regler och bestämmelserna i den europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (AETR) (Finland). ETF motsätter sig starkt utveckling av separata sociala bestämmelserna för passagerartransport, eftersom en sådan utveckling skulle leda till mer komplexa system och stora genomförandeproblem och skulle äventyra de övergripande målen för reglerna om körtider och viloperioder. Å andra sidan hävdar IRU att branschen är i trängande behov av mer praktiska arrangemang och större flexibilitet för alla typer av nationell och internationell trafik. IRU stöder starkt en utvidgning av tillämpningsområdet för undantaget till att även omfatta nationell transport. 5. Slutsatser Trots bristen på faktauppgifter kan, med utgångspunkt i den analys som redovisas ovan, vissa slutsatser dras om effekterna av tillämpningen av undantaget för trafiksäkerheten och arbetsförhållandena inom sektorn för internationell passagerartransport. Synpunkterna från de flesta medlemsstater och från arbetsgivarsidan visar att det inte finns några konkreta tecken på några verkligt negativa effekter för trafiksäkerheten. Arbetstagarna har uttryckt åsikten att de tolv på varandra följande körperioderna ger upphov till ackumulerad och orimlig trötthet hos föraren. Inga faktiska belägg har dock lämnats som styrker att trafiksäkerheten skulle försämras på grund av att undantaget utnyttjas. Å andra sidan anser arbetsgivarna att den dagliga körtiden vid denna typ av verksamhet vanligen är kortare än de maxgränser som anges i lagstiftningen. Den särskilda karaktären hos internationella bussresor var den viktigaste tanken bakom införandet av undantaget. När det gäller de andra områden som undersökts – turism, miljö, rättvis konkurrens och förarnas välbefinnande – vittnar de svar som inkommit om både positiva och negativa bedömningar. De positiva aspekterna överväger, utom när det gäller frågan om förarens livskvalitet. I den frågan talade branschens båda sidor om negativa konsekvenser, men av olika skäl och med effekter för olika aspekter av en förares välbefinnande. Arbetstagarna framhöll de negativa konsekvenserna av ökad trötthet hos förarna på grund av att veckovilan senareläggs, medan arbetsgivarna pekade på förarens begränsade möjlighet till högre inkomst på grund av den långa veckovila som måste tas ut som kompensation sedan undantaget utnyttjats. De positiva aspekterna av undantaget innefattade lägre kostnader för turister, användning av bättre fordon för sådana långa internationella resor, ökade möjligheter för företag, även småföretag, och bättre organisation av förarnas viloperioder med möjlighet att tillbringa mer tid hemma. Mycket av kritiken gällde tolvdagarsregelns restriktiva karaktär, medan tanken med undantaget ändå uppskattades. Det är värt att notera att svaren på de flesta frågor är motsägelsefulla, vilket vittnar om skillnader i hur bestämmelsen uppfattas. Ett mycket tydligt exempel är åsikterna från branschens båda sidor som besvarade frågeformuläret. Arbetsgivarföreträdarna ser de ytterligare kraven till följd av undantaget som det främsta hindret för dess korrekta tillämpning, medan förarnas företrädare ser alla försök att urvattna dessa bestämmelser eller utvidga tillämpningsområdet för undantaget som oacceptabla. Efter att ha analyserat synpunkterna från medlemsstaterna och arbetsmarknadsparterna, och med tanke på vissa behov på marknaden, t.ex. förenkling av reglerna och kostnadseffektivt genomförande, anser kommissionen inte att det är lämpligt att föreslå några ändringar av den gällande lagstiftningen. Det nuvarande systemet inrättades efter långa diskussioner, förefaller fungera utan större problem och är väl känt för intressenterna. Kommissionen kommer att fortsätta sina ansträngningar för att tillsammans med medlemsstaterna ytterligare förbättra efterlevnaden av de gällande reglerna, särskilt när det gäller en korrekt tillämpning av undantagen. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter att fortsätta att övervaka tillämpningen och effekterna för trafiksäkerheten samt sociala aspekter av tolvdagarsundantaget och kan komma att återkomma till frågan om det skulle behövas. [1] EUT L 102, 11.4.2006, s. 1. [2] EUT L 300, 14.11.2009, s. 88. [3] EGT L 370, 31.12.1985, s. 1. [4] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2008/405378/IPOL-TRAN_ET(2008)405378_EN.pdf [5] EUT L 226, 10.9.2003, s. 4. [6] http://ec.europa.eu/transport/modes/road/studies/doc/2009_06_passenger_transport_by_coach.pdf [7] Upphävd genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 165/2014 av den 4 februari 2014 (EUT L 60, 28.2.2014, s. 1). [8] Statliga vägtransportinspektionen (ISCTR). [9] Rumänska vägtransportmyndigheten (ARR).