Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om förbränning av avfall"

(1999/C 116/10)

Den 30 november 1998 beslöt rådet att i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 4 februari 1999. Föredragande var Ulla Sirkeinen.

Vid sin 361:a plenarsession den 24-25 februari 1999 (sammanträdet den 25 februari) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 85 röster för, 17 röster emot och 12 nedlagda röster.

1. Inledning

Syftet med förslaget är att ersätta de två rådsdirektiven

- "Förhindrande av luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar" (89/369/EEG), av den 8 juni 1989 samt

- "Minskning av luftföroreningar från befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar" (89/429/EEG), av den 21 juni 1989.

Ramarna för EU:s avfallshanteringspolitik förnyades 1997 genom rådets resolution av den 24 februari 1997 om gemenskapens strategi för avfallshantering (EGT C 76, 11.3.1997, s. 1). Där sägs (punkt 22):

[Europeiska unionens råd] "INSER att vid valet av metod för återvinning måste hänsyn i varje enskilt fall tas till miljökonsekvenser och ekonomiska effekter, men finner att återanvändning och materialåtervinning för närvarande, och fram till dess att vetenskapliga och tekniska framsteg har gjorts samt livscykelanalyser har utvecklats ytterligare, bör anses vara att föredra i det fall och i den mån de utgör de bästa valen ur miljösynpunkt,"Vid bedömning av direktivet om förbränning av avfall i relation till övrig EU-lagstiftning måste man ta hänsyn till ett antal godkända direktiv(1).

Enligt kommissionens bedömning är det nödvändigt att ersätta de nu gällande direktiven om förbränning av kommunalt avfall, eftersom dessa har vissa brister:

- EU:s bestämmelser täcker bara en del av det brännbara avfallet.

- Det förekommer att miljökraven för samförbränning av avfall är mindre rigorösa, vilket leder till att alltmer avfall går till samförbränning.

- EU har i olika sammanhang försökt begränsa utsläppen av dioxiner, furaner och tungmetaller. Gränsvärden för utsläpp av dioxiner och furaner förekommer dock endast i direktivet om förbränning av riskavfall.

- En skärpning av miljökraven för förbränningsanläggningar kan leda till att utsläppen från avfallsförbränningsanläggningarna förflyttas från luften till vattnet.

- Avsikten med det föreslagna direktivet är att fylla de nuvarande luckorna i bestämmelserna om avfallsförbränning, bland annat genom en skärpning av gränserna för luftutsläpp från avfallsförbränningsanläggningar. Kommissionen har också som målsättning att införa gemensamma bestämmelser om samförbränning för hela unionen.

- Kommissionen anser det vara synnerligen viktigt att den energi som utvinns i samband med avfallsförbränning utnyttjas så effektivt som möjligt.

- Kommissionen har i olika sammanhang fäst uppmärksamhet på den oroande ökningen av avfall inom Europeiska unionen. Att vända denna utveckling från en ökning till en minskning av avfallsmängden bör vara det främsta målet för EU:s avfallshanteringspolitik.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Behovet av ett direktiv om avfallsförbränning

2.1.1. Genom effektiv källsortering av avfall kan man underlätta genomförandet av en hierarki inom avfallshanteringen. Enligt denna skall man i första hand försöka förhindra att det uppstår avfall. Om detta inte är möjligt skall man i första hand återvinna materialet i avfallet, i andra hand utnyttja energin. Den sista nivån i hierarkin är lämplig behandling på deponeringsplats. Avfallet skall sorteras så att olika avfallstyper kan behandlas på lämpligast möjliga sätt.

2.1.2. Genom förbränning av avfall kan man minska belastningen på deponeringsplatserna och enligt den allmänt rådande uppfattningen också minska de utsläpp av växthusgaser som förekommer på dessa och som påskyndar klimatförändringen och dessutom hushålla med icke förnybara fossila bränslen. Kommittén delar kommissionens uppfattning om att man måste begränsa avfallsförbränning där avfallets energiinnehåll inte utnyttjas för produktion av värme eller el.

2.1.3. Direktivet om förpackningsavfall(2) förutsätter att mängden förpackningsavfall minskar, att det tillvaratas effektivt och återvinns. Motsvarande målsättningar är att vänta i de kommande, produktinriktade direktiven om avfallshantering. Enligt EU:s nya strategi för avfallshantering(3) är det främsta målet att återvinna materialet i avfallet. Det är dock ett faktum att den begränsade efterfrågan gör att direktivets krav på att återvinna materialet endast delvis kan uppnås. I samband med utvidgad insamling av avfall ökar också tillvaratagandet genom att materialet kan återvinnas tekniskt. Det återstående materialet går inte att utnyttja på annat sätt än genom lämplig förbränning.

2.1.4. Ekonomiska och sociala kommittén ställer sig positiv till kommissionens avsikt att övervaka utsläpp orsakade av avfallsförbränning och stödjer kommissionens förslag för att säkerställa en hållbar utveckling. Målet är att det skall finnas skydd för hälsa och miljö av hög kvalitet samt att man skall begränsa icke önskvärda internationella avfallstransporter. Direktivförslaget är ett steg i rätt riktning, men det finns vissa brister som kommittén vill komma till rätta med genom nedanstående påpekanden och förslag till preciseringar.

2.2. Harmoniserade bestämmelser och metoder stärker den inre marknaden

2.2.1. Kommittén instämmer med kommissionen om att det är nödvändigt att förhindra att skadliga ämnen sprids i miljön och anser således att det är nödvändigt att utfärda relevanta bestämmelser för miljöskydd och för människors hälsoskydd. Det finns behov av gemensamma bestämmelser inom EU för en harmonisering av bestämmelserna kring och övervakningen av avfallsförbränning och för att undvika osund konkurrens. Kommittén konstaterar dock att enbart nya bestämmelser inte alltid leder till erforderlig harmonisering. Rent praktiskt förutsätter en harmonisering att utfärdade bestämmelser följs och att tillämpningen övervakas.

2.2.2. Tolkningen av definitionen på avfall(4) i EU:s ramdirektiv för avfallshantering är beklagansvärt varierande och tolkningens försök att skapa klarhet har inte lett till önskat resultat. Man hyste stora förhoppningar om OECD:s förberedande direktiv(5), men med hjälp av dessa direktiv kan man i oklara fall knappast få entydiga svar i fråga om gränsdragningen mellan produkt och avfall. I brist på enhetliga direktiv tillämpar de olika medlemsländerna vid gränsfall olika praxis när de definierar om ett visst material skall räknas som avfall eller inte.

2.2.3. Kommittén stöder helhjärtat kommissionens förslag om ett heltäckande tillståndssystem för avfallsförbränningsanläggningar, med vars hjälp det skulle vara möjligt att införa myndighetsövervakning av såväl reguljära avfallsförbränningsanläggningar som samförbränningsanläggningar.

2.3. Man måste säkerställa konsekvensen mellan IPPC- och LCP-direktivet

2.3.1. IPPC-direktivet är inriktat på att i enlighet med EU:s femte miljöprogram senast den 30 oktober 1999 få till stånd en harmonisering av tillståndsgivning och övervakning av miljöfarliga utsläpp orsakade av industriell verksamhet i medlemsländerna. Målet är att i det längre perspektivet säkerställa att man i hela unionen uppnår ett miljöskydd på hög nivå genom att införa miljötillstånd som ställer villkor på användning av bästa möjliga teknik, dock med hänsyn tagen till vederbörande tillståndspliktig institutions tekniska resurser, dess geografiska placering samt lokala miljöförhållanden.

2.3.2. I LCP-direktivet, 88/609/EEG, har man angett olika nivåer på utsläppskraven beroende på om det är fråga om en ny eller en befintlig förbränningsanläggning. I kommissionens förslag har man vid beräkning av avfallsförbränningsdirektivets utsläppsgränser vid samförbränning å andra sidan inte tagit hänsyn till de tekniska skillnaderna mellan nya förbränningsanläggningar och redan befintliga, det vill säga sådana som fått sina drifttillstånd före den 1 juli 1987 i enlighet med ännu gällande direktiv. Kommittén stöder målsättningen att utveckla luftreningstekniken i befintliga, äldre anläggningar för att de så snabbt som möjligt skall uppfylla de tekniska krav som ställs på nya anläggningar.

2.3.3. Utsläppsgränserna i direktivförslaget grundar sig inte på bästa tillgängliga teknik (BAT), utan på en analys av kostnaderna kontra nyttan. Av den anledningen är analysens tillförlitlighet och täckning väsentlig. Den analys som presenteras i motiveringarna till kommissionens förslag visar inte tydligt analysens utgångspunkt och täckning. Bland annat gäller räkneexemplen enbart anläggningar som ligger i exceptionellt stora europeiska städer i tätbefolkade områden.

2.4. Genom sortering av avfall kan de olika avfallstyperna dirigeras till de bäst lämpade anläggningarna

2.4.1. Kommittén påpekar att för att kunna garantera säkerheten i samband med avfallsförbränning och för att kunna garantera skyddet för hälsa och miljö skall sådant avfall som skall brännas, när så krävs, alltid sorteras och förbehandlas innan det förs till förbränning. När så är möjligt finns det anledning att skilja på sådant material som klassificerats som icke farligt och sådant som är icke farligt men som sannolikt ger upphov till farliga utsläpp samt riskavfall. Avfall från industrin är i allmänhet klart klassificerbart. Den som producerat avfallet och den som förvarar det skall till avfallsförbränningsanläggningen, och det gäller särskilt samförbränningsanläggningar, ge noggrann information om avfallets kvalitet och egenskaper, så att företrädare för förbränningsanläggningen har möjlighet att bedöma avfallets lämplighet för ifrågavarande förbränningsanläggning. Stränga utsläppsgränser är på sin plats vid förbränning av sådant icke farligt avfall i vilket man kan anta att det bildas farliga utsläpp, som till exempel dioxiner, furaner eller ur miljösynpunkt icke önskvärda tungmetaller.

2.4.2. Jordbruks- och skogsavfall samt trä, med undantag av sådant som innehåller organiska halogenföreningar eller tungmetaller till följd av behandling, är undantaget från det föreslagna direktivets tillämpningsområde. Kommittén uppmanar kommissionen att undersöka om andra icke-förnybara material som klassas som avfall men som inte förorsakar farliga utsläpp också skulle kunna undantas från det föreslagna direktivets tillämpningsområde. Exempel på sådana material är icke-halogenerade plaster, papper, kartong och textilier.

2.5. Det är nödvändigt att begränsa utsläppen av dioxiner och furaner

2.5.1. Dioxiner och furaner är extremt farliga ämnen, som man har konstaterat bildas i särskilt stor omfattning vid förbränning av icke farligt blandavfall som samlats in i samband med kommunal avfallshantering. Eftersom utsläpp av dioxiner och furaner redan vid låga halter kan skapa risker för hälsa och miljö anser kommittén att man måste satsa extra mycket på att förhindra dessa utsläpp. Bäst skulle detta kunna ske genom att man lägger särskild vikt vid källsortering. Enligt kommitténs uppfattning bör man begränsa förbränningen av avfall som innehåller halogenföreningar och klor vid förbränningsanläggningar där föråldrad eller på annat sätt bristfällig teknik inte i tillräcklig utsträckning förhindrar utsläpp av rökgaser som innehåller dioxiner och furaner till den omgivande naturen.

2.6. Samförbränning är en förutsättning för att uppnå målen för tillvaratagande av avfall

2.6.1. Kommittén anser att den befintliga infrastrukturen måste utnyttjas vid avfallshantering för att säkerställa kostnadseffektiviteten och i möjligaste mån maximera konkurrensförutsättningarna för företagen inom EU. Det kan gå att undvika att bygga nya avfallsförbränningsanläggningar om användbar och säker förbränningskapacitet finns att tillgå i befintliga industri-, kraftproduktions- och värmeproduktionsanläggningar.

2.6.2. I moderna cementugnar samt i kraft- och värmeproduktionsanläggningar är förbränningsförhållandena till och med av högre kvalitet än i de allra nyaste avfallsförbränningsanläggningarna. Materialets temperatur i cementugnar är cirka 1450 ºC. Många nya kraft- och värmeproduktionsanläggningar med ny teknik håller så hög kvalitet att de med god marginal klarar de hårda kraven för avfallsförbränning.

2.6.3. Kommittén anser att kommissionens förslag om att tillåta samförbränning är betydelsefullt men otillräckligt. I synnerhet torde det inte vara möjligt att uppfylla kraven i direktivet om förpackningsavfall i fråga om klorfria plaster och fiberbaserat förpackningsavfall som inte lämpar sig för återvinning på annat sätt än genom förbränning. I de medlemsländer där de egentliga (dedicated) avfallsförbränningsanläggningarna är få eller där det inte finns några alls, till exempel Irland, Österrike, Grekland, Portugal, Finland och Storbritannien, förutsätter återvinningsmålen i direktivet om förpackningsavfall en omfattande samförbränning. Alternativen är att transportera förpackningsavfall av icke återvinningsbart material till deponeringsplatser eller att transportera det till avfallsförbränningsanläggningar i andra medlemsländer. Kommittén anser inte att detta alternativ är rekommendabelt ur miljöskydds- och produktcykelsynpunkt.

2.6.4. Kraft- och värmeproduktionsanläggningar samt vissa för ändamålet anpassade industrianläggningar har uttryckt ett principiellt intresse för att samförbränna farligt avfall. Kommittén anser att kommissionen i sitt förslag om samförbränning tar hänsyn till detta önskemål, utan att det sker på bekostnad av behovet av miljö- och hälsoskydd.

2.6.5. I samband med samförbränning av ofarligt avfall som uppfyller de stränga gränsvärden för utsläpp som i dag tillämpas på rökgaser från reguljära bränslen, behöver man sannolikt gå vidare med fler studier av möjligheterna att utveckla direktivets förslag om samförbränning. Det gäller att både ta hänsyn till strikta folkhälso- och miljöskyddsnivåer och utnyttja befintlig förbränningskapacitet på bästa sätt.

2.6.6. Den ekonomiska livslängden för många kraft- och värmeproduktionsanläggningar och cementugnar kan vara upp till flera tiotals år och det är inte samhällsekonomiskt motiverat att ersätta dem med nya anläggningar. Kommittén föreslår att man vid samförbränning av icke farligt avfall som avger icke farliga utsläpp vid befintliga dvs. gamla förbränningsanläggningar, skall tillämpa en tillräckligt lång övergångsperiod för beräkningen av C-process-värdet - som presenteras i bilaga II till kommissionens direktivförslag - för utsläppsgränserna i ifrågavarande anläggnings tillståndsvillkor. Däremot är det motiverat att i enlighet med kommissionens förslag vid nya anläggningar tillämpa LCP-direktivets utsläppsgränser för nya förbränningsanläggningar.

2.7. Skyldigheten att övervaka utsläpp bör innefatta riskbedömning

2.7.1. Bränslet i många reguljära avfallsförbränningsanläggningar utgörs av icke homogent material, vars sammansättning i vissa fall kan vara obestämd. Kommittén stöder kommissionens förslag om en tämligen heltäckande övervakningsskyldighet.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 4 - Ansökan och beviljande av tillstånd

Övervakning av avfallsförbränning förutsätter ett tillståndsförfarande precis som kommissionen i sitt utkast föreslår. Särskilt viktigt är det att man i tillståndsbeslutet i enlighet med artikel 4.4 första stycket entydigt definierar den tillåtna avfallsmängden vid förbränningen.

3.2. Artikel 7, bilaga II - Gränsvärden för utsläpp i luften

För att kunna uppnå de hierarkiska målen för EU:s avfallshanteringsstrategi föreslår kommittén att man vid den i LCP-direktivet föreskrivna klassificeringen av befintliga anläggningar som förbränningsugnar eller cementugnar, i fråga om förbränning av icke farligt avfall som avger icke farliga utsläpp, i enlighet med ifrågavarande direktivs linje bör tillämpa generösare utsläppsgränser än för nya anläggningar. I praktiken kan man genomföra detta under en övergångsperiod på exempelvis tio år genom att i stället för den i beräkningsmodellen i bilaga II angivna termen C-process använda TEN-värdet, som finns angivet i miljötillståndet för respektive anläggning.

3.3. Artikel 13 - Extrema driftsförhållanden

Extrema förhållanden har skadlig effekt på utsläppen som uppstår vid avfallsförbränning. Kommittén stöder kommissionens förslag om att införa hårda begränsningar för förbränning då det inte föreligger tillräckliga förutsättningar för god förbränning.

4. Slutsatser

4.1. Avfallsförbränningens skadliga effekter på hälsa och miljö skall minimeras och energin som frigörs vid förbränningen måste utnyttjas så effektivt som möjligt. Detta kan säkerställas genom enhetligt tillståndsförfarande och genom en noggrann myndighetsövervakning.

4.2. Ur miljöskyddssynpunkt har avfallsförbränningen positiva effekter eftersom avfallets volym minskar väsentligt vid förbränning och man nästan utan undantag kan utnyttja energin som finns i avfallet. Enligt nya forskningsrön minskar avfallsförbränning indirekt också utsläppen i luften av sådana växthusgaser som är skadligare än koldioxid, vilket är bra för att motverka klimatförändringen.

4.3. Förbränning av osorterat avfall och andra former av bristfälligt skött avfallsförbränning kan trots allt förorsaka skadliga utsläpp i miljön, vilket kan leda till skador på hälsa och miljö. Därför anser kommittén att det är särskilt viktigt att man inom unionen inför en harmoniserad övervakning av avfallsförbränning, i överensstämmelse med de skyldigheter som föreskrivs i IPPC-direktivet, för att säkerställa en hållbar utveckling och för att skydda hälsa och miljö. Kommittén vill betona värdet av källsortering av avfall. Om tolkningen av definitionen på avfall är oklar och därmed skiljer sig åt mellan de olika medlemsländerna kan det leda till en ojämlik ställning för EU:s medlemsländer.

4.4. Samförbränning av avfall vid värme- och kraftproduktionsanläggningar samt vid förbränningsugnar inom industrin minskar behovet av investeringar i nya avfallsförbränningsanläggningar. Kommittén anser att denna aspekt bör beaktas vid den fortsatta beredningen av direktivet.

Bryssel den 25 februari 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Rådets direktiv av den 18 mars 1991, ändring av direktiv 75/442/EEG om avfall. Rådets direktiv 88/609/EEG av den 24 november 1988 om begränsning av vissa stora förbränningsanläggningars utsläpp i luften av orenade utsläpp samt kommissionens förslag från september 1998 om ändring av direktivet (98/C300/04). Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall. Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förhindra och begränsa föroreningar (IPPC). Rådets direktiv 94/67/EG av den 16 december 1994 om förbränning av farligt avfall.

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall.

(3) Rådets resolution av den 24 februari 1997 om gemenskapens strategi för avfallshantering.

(4) Rådets direktiv av den 18 mars 1991 om ändring av direktiv 75/442/EEG om avfall, artikel 1.1 a.

(5) OECD Guidance Document for Distinguishing Waste from Non-waste, 1998.