Särskild rapport nr 12/2001

om vissa strukturella åtgärder för främjande av sysselsättningen: ERUF-stödets inverkan på sysselsättningen, och ESF-åtgärder mot långtidsarbetslöshet, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 334/01)

INNEHÅLL

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGAR

FDPMI Fonds de développement de la petite et moyenne industrie (Fonden för utveckling av små och medelstora industriföretag - Frankrike)

FSI Fonds spécial d'implantation (Särskilda fonden för företagsetablering - Frankrike)

MEANS Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle (Metoder för utvärdering av strukturåtgärder - gemenskapsprogram)

MSIF Merseyside Special Investment Fund (Särskilda investeringsfonden för Merseyside - Förenade kungariket)

RIME Regime de Incentivo às Micro Empresas (Systemet för stöd till mycket små företag - Portugal)

SAMMANFATTNING

I. En ökad sysselsättning är ett viktigt mål för Europeiska unionen. Revisionsrätten har analyserat den roll som Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) spelar inom den europeiska sysselsättningsstrategin. Dessutom har revisionsrätten granskat i vilken mån sysselsättningen har beaktats i utvecklingen av utvärderingsmetoder och i genomförandet av olika åtgärder under programperioden 1994-1999, i synnerhet när det gäller det stöd till investeringar i produktion som medfinansieras av ERUF. Därutöver har revisionsrätten kontrollerat genomförandet av gemenskapens åtgärder till förmån för de långtidsarbetslösa. Dessa åtgärder medfinansieras till största delen av ESF inom ramen för mål 1 och mål 3.

II. Revisionsrättens granskning har visat på bristande samstämmighet mellan sysselsättningsstrategin och ESF:s och ERUF:s verksamhet vad gäller följande:

- Sedan den europeiska sysselsättningsstrategin infördes 1997 ligger tidtabellen för ESF:s programplanering inte i fas med tidtabellen för fattande av beslut inom ramen för sysselsättningsstrategin.

- Sysselsättningsstrategin avser i första hand förebyggande åtgärder mot arbetslöshet och beaktar inte i tillräcklig grad de stödåtgärder som behövs för att lösa problemet med långtidsarbetslöshet och extremlångtidsarbetslöshet.

- I rådets årliga sysselsättningsriktlinjer nämns ERUF överhuvudtaget inte uttryckligen, trots att effekterna av fondens insatser på sysselsättningen inte är försumbara. ERUF nämns inte heller, med några undantag, i medlemsstaternas nationella handlingsplaner eller i de gemensamma rapporterna om sysselsättningen. Det förhållandet att ESF men inte ERUF nämns gör att vissa möjligheter till synergieffekter inte utnyttjas.

- Brister har kunnat konstateras i samordningen av de åtgärder som medfinansieras av ERUF och ESF, beroende bland annat dels på skillnaderna mellan de båda fonderna i fråga om regler, organisationsstruktur, förfaranden för ansökan om och beviljande av stöd samt tidtabeller, dels på det faktum att så många aktörer är inblandade.

III. Flera svagheter finns i de grundläggande dokument - regionala utvecklingsplaner, gemenskapsstödramar, samlade programdokument och åtgärdsprogram - som har utarbetats på grundval av anvisningar från kommissionen i vilka sysselsättningsaspekterna är mycket vagt formulerade. I dokumenten för mål 1 och mål 3 är såväl de allmänna som de kvantitativa sysselsättningsmålen ofta ospecifika och beaktar inte alla relevanta komponenter (t.ex. skapade/bevarade arbetstillfällen, tillfälliga arbetstillfällen/heltidsarbeten, arbetstillfällenas varaktighet, korrekta uppgifter för enskilda målgrupper). I de samlade programdokumenten avseende mål 2 för 1997-1999 har en viss förbättring kunnat skönjas jämfört med den föregående programperioden. Undantagsvis omfattar åtgärderna för stöd till investeringar i produktion som finansieras av ERUF särskilda mål för skapande av sysselsättning. De övriga åtgärdstyperna - infrastrukturstöd, stöd till utveckling av regionernas potential till internt genererad utveckling och stöd till utveckling av mänskliga resurser - som tillsammans svarar för nära 75 procent av de resurser som ställts till förfogande, fördelas utan att kvantitativa mål specificeras i gemenskapsstödramarna, de samlade programdokumenten och åtgärdsprogrammen.

IV. Utvärderingarna efter halva tiden av åtgärder och program har hämmats av metodproblem (att de begrepp som användes inte var enhetliga och att definitionerna var otydliga) och praktiska problem (bland annat att nödvändiga uppgifter saknades eller var otillförlitliga) samt problem med att sammanställa resultaten i de fall där en sådan sammanställning hade behövts. Särskilt i fråga om långtidsarbetslösa rekommenderades i utvärderingsrapporterna ett mer målinriktat arbetssätt. Utvärderingarna i efterhand riskerar att drabbas av samma problem som utvärderingarna efter halva tiden.

V. I strid mot vad som sägs i kommissionens riktlinjer (se punkt 31) var det endast i undantagsfall som ändringar i planeringen av åtgärder som medfinansierades av ERUF gjordes på grundval av analyser av sysselsättningseffekterna.

VI. De initiativ som kommissionen har tagit sedan 1996, bland annat den systematiska tillämpningen av Means-metodiken(1), och införandet av de begrepp som föreslås i kommissionens arbetsdokument för den nya perioden 2000-2006 torde dock resultera i en avsevärd förbättring av situationen.

VII. När det gäller stöd till investeringar i produktion har följande konstaterats:

a) Vissa meddelanden om beviljande av stöd är fortfarande vaga när det gäller skyldigheten att beakta sysselsättningsaspekten, och den aspekten tillmäts inte alltid vederbörlig vikt i samband med beslut om eventuell medfinansiering.

b) Sanktionerna vid underlåtenhet att uppfylla sysselsättningsvillkoren är försedda med undantag som är oprecist formulerade och därför inte underlättar en konsekvent tillämpning av reglerna.

c) De ansträngningar som medlemsstaterna gör och de metoder som de använder för att öka nettoeffekterna på sysselsättningen genom att undvika dödviktseffekter och undanträngningseffekter varierar avsevärt.

d) Trots att reglerna i de flesta av de granskade samlade programdokumenten, åtgärdsprogrammen och stödsystemen inte tillåter eller inte nämner sysselsättningsbevarande stöd till företag i svårigheter, har revisionsrättens kontroller visat att den "defensiva" aspekten av insatserna icke desto mindre är mycket betydande.

e) Insamlingen av den information som genereras genom övervakningen av sysselsättningsåtgärderna är ofta bristfällig (bland annat är insamlingen ofta felaktig eller ofullständig, och de begrepp som används är ofta odefinierade), dåligt utnyttjad och inte harmoniserad mellan regioner. Dessutom är uppgifterna om sysselsättningseffekterna ofta föga tillfredsställande eftersom övervakningsmetoderna ännu inte kan ge tillräcklig information därvidlag.

f) Granskningen av övervakningssystemen har visat att det antal arbetstillfällen som faktiskt skapas eller bevaras tack vare medfinansierade projekt sällan blir föremål för en heltäckande och systematisk övervakning. I databaserna finns relativt ofta endast uppgifter om beräknade arbetstillfällen.

g) Ofta innehåller databaserna inga eller dåligt analyserade sifferuppgifter om antalet bevarade arbetstillfällen, eller också görs ingen åtskillnad mellan skapade och bevarade arbetstillfällen.

h) Utvärderingen av ERUF:s sysselsättningseffekter kompliceras - och riskerar till och med att snedvridas - av att reglerna för medfinansiering av nationella stödsystem ger de nationella myndigheterna möjlighet att för ett visst stödberättigat projekt välja att antingen begära medfinansiering genom ERUF eller låta finansieringen bestå enbart av nationella medel. Dessutom tillåter reglerna för strukturfonderna att åtgärder och projekt som drabbats av problem byts ut mot andra så att det kan säkerställas att alla resurser utnyttjas.

i) Flera medlemsstater har bestämt en övre gräns för stödbeloppet per arbetstillfälle, men vissa medlemsstater har inte gjort detta. De fastställda övre gränserna varierar dessutom högst avsevärt (från 4882 euro i form av lån till 511292 euro i form av bidrag).

j) Det finns stora skillnader mellan stödsystemen när det gäller under hur lång tid efter det att hela stödbeloppet utbetalats som man kontrollerar att arbetstillfällena finns kvar; detta beror på att denna fråga inte regleras i någon förordning. Enligt den nya allmänna förordningen om strukturfonderna(2) och riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål(3) krävs dock att ett villkor för stöd skall vara att investeringen och de skapade arbetstillfällena vidmakthålls under minst fem år i den berörda stödberättigade regionen. Förordningen och riktlinjerna är dock inte förenliga på den här punkten eftersom startdatumet för femårsperioden inte är detsamma.

VIII. När det gäller ESF:s åtgärder för att bekämpa långtidsarbetslöshet kunde revisionsrätten konstatera att den generella arbetslöshetssituationen i EU har förbättrats på senare år men att läget i fråga om långtidsarbetslöshet inte har följt den trenden.

a) Uppgifter om systemen för förvaltning och kontroll i samband med pilot- och demonstrationsprojekt (artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 4255/88, såsom ändrad) delgavs inte kommissionen och medlemsstaterna, vilket ledde till att liknande projekt inte införlivades med ESF:s huvudsakliga verksamhet.

b) Vid genomförandet i medlemsstaterna av de åtgärder till förmån för de långtidsarbetslösa som medfinansierades av ESF saknades tydliga definitioner av målgrupper, och åtgärderna gavs dessutom låg prioritet både av nationella och regionala myndigheter och i nationella regler och föreskrifter, vilket ledde till att kostnader på grund av dödviktseffekter uppstod (se även punkt VII om ERUF) och till att genomförandet av åtgärderna försenades.

IX. Revisionsrätten rekommenderar följande:

a) Åtgärder bör vidtas så att sysselsättningsstrategin bättre stämmer överens med ESF och ERUF.

b) Konsekventa sysselsättningsmål bör sättas upp inom programplaneringen på strategi-, program- och delprogramnivå för att underlätta utvärderingen av sysselsättningsfrämjande åtgärders effekt.

c) Kommissionen bör se till att skyldigheten att beakta sysselsättningsaspekten genomgående tillmäts vederbörlig vikt i den process som leder fram till medfinansiering. Dessutom bör kommissionen överväga behovet av åtgärder för att undvika dödviktseffekter och undanträngningseffekter.

INLEDNING

Sysselsättningsrelaterade problem och politiska åtgärder

1. Under i det närmaste 20 år har genomsnittsarbetslösheten i Europeiska unionen (EU) i princip aldrig varit under 8 procent. I dagsläget är ungefär 14 miljoner människor arbetslösa i EU. Dessutom är sysselsättningstalet lågt: av befolkningen i arbetsför ålder är det inte mer än 62,1 procent som förvärvsarbetar. Vidare är den geografiska fördelningen inom EU av både arbetslösheten och sysselsättningen ytterst ojämn. Arbetslösheten i de enskilda medlemsstaterna varierar mellan 2 och 13,9 procent (ett förhållande på 1:7) och i regionerna mellan 2,1 och 28,7 procent (ett förhållande på 1:14). Sysselsättningstalet för medlemsstaterna varierar mellan 52,3 och 76,5 procent (se tabellerna 1 och 2). I ett stort antal regioner i EU:s södra delar och i dess utkanter, liksom i många gamla industriregioner, ligger sysselsättningstalet under 50 procent.

2. Dessa allvarliga strukturella problem på sysselsättningsområdet har så småningom blivit en central fråga, och vid Europeiska rådets möte i Essen (december 1994) fastställdes för första gången gemensamma riktlinjer för hur sysselsättningssituationen skulle förbättras. Vid sitt möte några år senare i Amsterdam (1997) beslutade Europeiska rådet sedan att införa en ny avdelning om sysselsättning i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (se även punkt 6).

Tabell 1

Uppgifter om arbetslösheten i Europeiska unionen per medlemsstat, harmoniserade av Eurostat

>Plats för tabell>

Källa:

Eurostat.

Tabell 2

Uppgifter om sysselsättningsgraden i Europeiska unionen enligt medlemsstat, harmoniserade av Eurostat

>Plats för tabell>

Källa:

Eurostat.

Granskningens omfattning

3. Revisionsrättens granskning avser två aspekter av strukturfondernas åtgärder mot arbetslösheten: dels inverkan på sysselsättningen av åtgärderna inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF), dels de insatser mot långtidsarbetslöshet som vidtas av Europeiska socialfonden (ESF).

4. När det gäller ERUF granskade revisionsrätten ERUF:s roll inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin. I övrigt avsåg granskningen dels beaktandet av sysselsättningen i samband med planering, organisation, övervakning, kontroll och utvärdering av insatserna avseende mål 1 för programperioden 1994-1999. En del av granskningen gällde sysselsättningens betydelse vid genomförandet av system för stöd till investeringar i produktion. Kontroller gjordes vid kommissionen och i nio medlemsstater (Belgien, Tyskland, Spanien, Grekland, Frankrike, Irland, Italien, Portugal och Förenade kungariket). I de utvalda medlemsstaterna och regionerna kontrollerades 92 projekt för stöd till företag, ingående i 13 olika system för stöd till näringslivet; 38 av projekten kontrollerades på grundval av bokföringsmaterial och de återstående 54 genom besök på platsen.

5. Revisionsrätten granskade även 25 ESF-projekt i fem medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grekland, Spanien och Italien) som hade som mål att bekämpa långtidsarbetslöshet och att bedöma om genomförandet av åtgärderna i de nationella handlingsplanerna var verkningsfullt. Kommissionens (GD Sysselsättning) förvaltningssystem granskades, med särskild inriktning på kommissionens medverkan i övervakningskommittéerna och på utvärderingsrapporterna. Ett urval av innovativa projekt som medfinansierats i enlighet med artikel 6 i förordningen om ESF granskades med avseende på hur de bidragit till utvecklingen av nya tillvägagångssätt vid planeringen av ESF:s insatser för de långtidsarbetslösa.

GEMENSKAPENS SYSSELSÄTTNINGSPOLITIK

Den europeiska sysselsättningsstrategin

6. I Amsterdamfördraget nämns sysselsättningen bland de högst prioriterade frågorna för alla medlemsstaterna, vilket betyder att sysselsättningen är en framträdande utmaning i den europeiska integrationsprocessen. Där slås också fast att sysselsättningen skall vara en fråga av gemensamt intresse och att den skall beaktas i alla politiska åtgärder på nationell nivå och EU-nivå (artiklarna 126 och 127 i EG-fördraget).

7. Vid Europeiska rådets extra möte om sysselsättning i Luxemburg den 20-21 november 1997 fastställdes principer och riktlinjer för den nya europeiska sysselsättningspolitiken under de följande åren. Bland annat antog Europeiska rådet en europeisk sysselsättningsstrategi med fyra pelare(4) och 19 sysselsättningspolitiska riktlinjer. Dessutom fastställdes principen att medlemsstaternas sysselsättningspolitiska åtgärder för att genomföra dessa riktlinjer årligen skulle samordnas (artikel 128 i EG-fördraget). Den nya samordningsstrategi som lanserades vid toppmötet kallas "Luxemburgprocessen".

8. När det gäller långtidsarbetslöshet beslutade Europeiska rådet i Nice i december 2000 - i den så kallade europeiska socialpolitiska agendan - att "bekämpa långtidsarbetslöshet genom att utveckla aktiva förebyggande strategier och strategier för återinträde som grundar sig på en tidig identifiering av individuella behov och förbättrade möjligheter till inträde på arbetsmarknaden" och att "i detta sammanhang stödja sysselsättningsstrategins lokala och regionala dimension"(5).

9. De främsta strategidokumenten för genomförandet av denna process är följande:

a) Nationella handlingsplaner för sysselsättning.

b) Den årliga utvärderingsrapporten om genomförandet av de nationella handlingsplanerna.

c) Den gemensamma rapporten om sysselsättningen.

Varje medlemsstat utarbetar en nationell handlingsplan för genomförandet av de riktlinjer som rådet har antagit. Varje medlemsstat utarbetar också en årlig utvärderingsrapport om genomförandet av den nationella handlingsplanen. Kommissionen sammanställer de 15 nationella utvärderingsrapporterna i sin gemensamma rapport om sysselsättningen med syftet att bedöma framstegen när det gäller genomförandet av den europeiska sysselsättningsstrategin. Den gemensamma rapporten, som också innehåller kommissionens och rådets rekommendationer till medlemsstaterna om deras nationella sysselsättningspolitik och om de reformer som bör göras, läggs varje år till grund för utarbetandet av europeiska sysselsättningspolitiska riktlinjer.

10. Överensstämmelsen mellan den europeiska sysselsättningsstrategin, ERUF och ESF tas upp i punkterna 17-18 och 91-98.

Politiken för ekonomisk och social sammanhållning och sysselsättningen

11. Politiken för ekonomisk och social sammanhållning (artiklarna 158-162 i EG-fördraget) förs inom ramen för strukturfondernas olika mål (mål 1-6 för programperioden 1994-1999)(6). De strukturåtgärder som vidtas syftar till att minska skillnaderna i utvecklingsnivå mellan regionerna, särskilt i fråga om investeringar, sysselsättning och arbetslöshet, och till att integrera vissa grupper av människor på det socioekonomiska planet.

12. Det finns fyra slags åtgärder:

- Stöd till investeringar i produktion (produktiva investeringar), bland annat medfinansiering av system för stöd till företag där sysselsättningseffekterna är ett av kriterierna vid beslut om att bevilja stöd.

- Infrastrukturstöd.

- Stöd till utveckling av de berörda regionernas potential till internt genererad utveckling, bland annat stöd till företagstjänster (t.ex. företagsledning, studier och marknadsundersökningar), finansiering av tekniköverföring, förbättring av tillgången till kapitalmarknaderna, direkt investeringsstöd där det saknas stödsystem samt mindre infrastrukturprojekt.

- Stöd till utveckling av mänskliga resurser.

ERUF är den främsta källan till finansiering av de tre förstnämnda åtgärdstyperna och spelar en viss roll även för den fjärde. Omkring 25 procent av ERUF:s totalbudget (80 miljarder euro) satsades på investeringar i produktion under perioden 1994-1999. ESF, vars totalbudget för 1994-1999 var 49 miljarder euro, finansierar främst utveckling av mänskliga resurser.

13. Även om majoriteten av målen för strukturåtgärderna är direkt eller indirekt knutna till sysselsättning, beror den faktiska effekten på sysselsättningen i hög grad på hur omfattande åtgärderna är och i vilken mån de kombineras med andra, något som varierar beroende på den socioekonomiska situationen i medlemsstaterna (regionerna) och de ansvariga myndigheternas preferenser:

a) Vissa effekter på sysselsättningen är direkta. Detta gäller exempelvis anställningsstöd till företag och stöd till investeringar i produktion där det ställs krav på skapande eller bevarande av arbetstillfällen. När det gäller stöd till investeringar i produktion kan de direkta effekterna på sysselsättningen vara olika beroende på vilken typ av investering, bransch och företag det handlar om och vilka kraven på skapande av arbetstillfällen är.

b) Andra effekter på sysselsättningen är svårare att avgränsa, eftersom de är indirekta och inte visar sig förrän på medellång eller lång sikt. Detta är ofta fallet för utbildningsåtgärder, som i första hand avser att vidmakthålla eller förbättra de berörda personernas anställbarhet(7). Även utvidgning av företag till följd av investeringar som i första hand är avsedda att förbättra produktiviteten leder ofta till positiva effekter för sysselsättningen som är mera jämnt fördelade över tiden. I bilaga 1 redovisas en modell för orsakssambanden när det gäller sysselsättningseffekterna av ERUF:s åtgärder.

Metoder för mätning av sysselsättningseffekten

14. År 1996 konstaterade kommissionen att avsaknaden av gemensamma metoder för bedömning av sysselsättningseffekten hade medfört att den information på olika nivåer som medlemsstaterna lämnade var relativt heterogen och således mindre väl lämpad att sammanställas(8). För att avhjälpa detta problem lät kommissionen göra en rad studier och redovisade ett antal dokument, bland annat i samverkan med Means-programmet, med syftet att förbättra förståelsen och redovisningen av åtgärdernas sysselsättningseffekter(9).

15. Den metod som kommissionen föreslog - schematiskt redovisad i tabellen i bilaga II - går i korthet ut på att man först tar reda på en åtgärds bruttoeffekt på sysselsättningen och sedan beräknar dess nettoeffekt liksom dess övergripande effekter på sysselsättningsutbudet och dess effekter på arbetslösheten.

16. Kommissionen definierade förvisso de flesta av den föreslagna metodens komponenter, men metoden är alltför otydlig när det gäller hur dessa komponenter konkret skall behandlas, särskilt vid beräkningen av de övergripande effekterna på sysselsättningsutbudet och arbetslösheten. Trots detta är kommissionens insats lovvärd i så måtto att den i en sammanhängande ram inordnar ett antal välkända begrepp.

INVERKAN PÅ SYSSELSÄTTNINGEN AV STÖDET FRÅN EUROPEISKA REGIONALA UTVECKLINGSFONDEN

Den europeiska sysselsättningsstrategin och Europeiska regionala utvecklingsfonden

17. I riktlinjerna för sysselsättningen(10) (se punkt 2), som antogs för första gången 1998 och som har vissa mål(11) med mycket nära anknytning till ERUF, sägs inget om medfinansiering av åtgärder med medel från ERUF. Detta har inte heller ändrats vid de årliga översynerna av riktlinjerna. I riktlinjerna för 2000 framhålls för övrigt hur ESF kan bidra till sysselsättningsstrategin under den nya programperioden, samtidigt som ERUF över huvud taget inte nämns. Detta problem hade innan de riktlinjerna antogs noterats också i den gemensamma rapporten om sysselsättningen för 2000(12).

18. Till följd av detta innehåller i allmänhet varken de nationella handlingsplanerna (se punkt III) eller medlemsstaternas rapporter om genomförandet av dessa planer några planerade åtgärder eller någon tillräckligt utförlig information med anknytning till ERUF. Detsamma gäller de gemensamma rapporterna om sysselsättningen, trots betoningen på behovet av större investeringar i infrastruktur, bättre tillgång till finansiering för små och medelstora företag och satsningar på nya, lovande sektorer - mål som ERUF redan eftersträvar. Att ERUF på detta sätt nästan helt utelämnas betyder att stora potentiella synergieffekter inte utnyttjas eller riskerar att inte utnyttjas.

Samordning inom kommissionen

19. Den enhetsövergripande gruppen för sysselsättningsfrågor(13) har till uppgift att inom kommissionen fungera som nav för utvecklingen och genomförandet av sysselsättningsstrategin. Analysen av det arbete som utförts visar dock att effekten av den regionala utvecklingen (som stöds av ERUF) på sysselsättningen skulle kunna fördjupas.

20. Den enhetsövergripande gruppen för sysselsättningsfrågor har dessutom utarbetat kommissionens meddelande "Gemenskapens strategier för att stödja sysselsättning" av den 1 mars 2000(14), där det sägs att skapandet av arbetstillfällen inom ramen för lokal och regional utveckling måste stödjas aktivt.

21. Av oklar anledning nämns i det meddelandet varken programmen för mål 1, mål 5b och mål 6 eller de övriga gemenskapsinitiativen, trots att det även där finns betydande anslag tillgängliga för åtgärder med stor sysselsättningsskapande potential. Därigenom ger kommissionens meddelande en felaktig bild både av de olika målens potentiella sysselsättningseffekter och av vilken roll sysselsättningen spelar för dessa mål.

Beaktandet av sysselsättningen i regionala utvecklingsplaner, gemenskapsstödramar, samlade programdokument och åtgärdsprogram(15)

22. I de förordningar som ger ramen för sammanhållningspolitiken under programperioderna 1989-1993 och 1994-1999 sägs inte uttryckligen att ERUF i första hand skall bidra till att bibehålla och skapa sysselsättning (se artiklarna 1 och 2 i förordning (EEG) nr 2052/88, såsom ändrad). Emellertid har vissa åtgärder som direkt mål att uppnå effekter på sysselsättningen: ERUF skall exempelvis medverka till finansiering av investeringar i produktion som gör det möjligt att skapa eller bibehålla varaktiga arbetstillfällen. I strukturfondernas förordningar ställdes dessutom ett allmänt krav på att det vid programplanering och övervakning av de olika åtgärdstyperna skulle göras analyser av verksamhetens effekter på sysselsättningen inom ramen för regionala utvecklings- eller omställningsplaner (se artiklarna 8-12 i förordning (EEG) nr 2052/88, såsom ändrad, och artiklarna 5, 6 och 8 i förordning (EEG) nr 4253/88, såsom ändrad).

23. För den nya programperioden 2000-2006 föreskrivs det uttryckligen att ERUF, liksom även bland annat ESF, inom ramen för sin allmänna uppgift skall bidra till att skapa varaktiga arbetstillfällen. För att en åtgärd skall kunna komma i fråga för medfinansiering genom ERUF måste den för övrigt i allmänhet uppfylla vissa sysselsättningsrelaterade krav (se artiklarna 1 och 2 i förordning (EG) nr 1783/1999).

Förhandsbedömning, uppsättande av mål och fastställande av indikatorer

Regionala utvecklingsplaner, gemenskapsstödramar, samlade programdokument och åtgärdsprogram för ERUF avseende mål 1 (programperioden 1994-1999)

24. I september 1993 lade GD Regionalpolitik fram ett arbetsdokument för medlemsstaterna med ramar för den förhandsbedömning som skulle ligga till grund för utarbetandet av gemenskapsstödramar, samlade programdokument och åtgärdsprogram. Detta arbetsdokument är emellertid vagt vad gäller sysselsättningen.

25. De föreslagna åtgärderna i de regionala utvecklingsplanerna med sysselsättningsskapande eller sysselsättningsbevarande effekter gjordes inte som helhet till föremål för några övergripande och jämförande analyser i fråga om verkningsfullhet, effektivitet, komplementaritet eller utbytbarhet med avseende på sysselsättningsaspekten - analyser som hade kunnat optimera det sysselsättningsutbud som åtgärderna gav upphov till och den arbetskraftsefterfrågan som de tillfredsställde.

26. De förhandsbedömningar av regionala utvecklingsplaner som gjordes på kommissionens initiativ ledde i allmänhet fram till en skattning av den regionala utvecklingsplanens totaleffekt på sysselsättningen, en skattning baserad antingen på ekonometriska tekniker(16) eller på makroekonomiska eller övergripande hypoteser om utvecklingen av vissa interna och externa faktorer - utan att de komplexa orsakssambanden varken hade bestämts eller skattats. I några fall redovisas inte alls hur skattningen av totaleffekten har gjorts. Vid övergången från regional utvecklingsplan till gemenskapsstödram, i synnerhet då totalanslaget sänktes, tillmättes i allmänhet inte heller uttryckliga prioriteringar i fråga om skapande av arbetstillfällen någon större vikt.

27. Följande svagheter har framkommit under analysen av de nio gemenskapsstödramarna och de 13 samlade programdokumenten och åtgärdsprogrammen:

a) De allmänna målen är ofta oprecist formulerade när det gäller den förväntade effekten på sysselsättningen. De mål som anges i gemenskapsstödramarna och de samlade programdokumenten är i grunden ekonomiska och oftast allmänt uttryckta. På lägre nivåer som insatsområde, delinsatsområde, åtgärd och delåtgärd är syftena i allmänhet mer konkreta (strukturförbättring, diversifiering, exploatering, investeringsstöd osv.) eller avser specifika sektorer (turism, fiske, handel, hantverkarsektorn osv.), men trots detta används ordet "sysselsättning" sällan, och då det används är det ofta i försiktigt hållna formuleringar.

b) De allmänna sysselsättningsmålen uttrycks inte heller genomgående kvantitativt. För övrigt saknas det i allmänhet tillräckligt fasta grunder för fastställande av adekvata kvantitativa mål på det här området - det finns två undantag, nämligen det samlade programdokumentet för Merseyside (Förenade kungariket), som bygger på en prognosmodell för den lokala ekonomin, och det samlade programdokumentet för Valenciennes-Douai-Avesnes (Frankrike), där en extrapolering av utgångsläget jämförs med det förväntade läget efter de ekonomiska stödåtgärderna.

c) Det framgår inte alltid tydligt vilka sambanden är mellan å ena sidan de allmänna målen (allmänna formuleringar och kvantitativa mål) i gemenskapsstödramarna, de samlade programdokumenten och åtgärdsprogrammen och å andra sidan målen på lägre nivå för insatsområden, delinsatsområden, åtgärder och delåtgärder(17).

d) Sysselsättningsmålen för de olika insatserna, insatsområdena, delinsatsområdena, åtgärderna och delåtgärderna avser läget vid enstaka tidpunkter och begränsas med ett fåtal undantag till bruttoantalet skapade och/eller bevarade arbetstillfällen. Av de sju åtgärdsprogram och samlade programdokument med uppsatta mål som revisionsrätten kontrollerade (sammanlagt 289210 skapade arbetstillfällen, 165000 bevarade och 24413 skapade eller bevarade) var det bara i tre som även nettomål angavs. I de flesta länderna inriktas programmen främst på åtgärder i fråga om investeringar i produktion.

e) Åtgärderna till stöd för investeringar i produktion utgör ett undantag från bristen på precision vad gäller den förväntade sysselsättningseffekten (utformning och kvantitativa mål). Trots att de övriga tre åtgärdstyperna står för nästan 75 procent av totalmedlen (se punkt 14) har knappt några åtgärder vidtagits för att inkludera kvantitativa mål i gemenskapsstödramarna, de samlade programdokumenten eller åtgärdsprogrammen.

f) I de flesta fallen finns det inga mål för det indirekta skapandet av arbetstillfällen och skapandet av temporära arbetstillfällen med anknytning till genomförandet av åtgärderna (undantagen är Irland och Merseyside). Problemen med att sysselsättningseffekterna kan visa sig vid olika tidpunkter ignoreras också. Dessutom nämns nästan aldrig minskning av arbetslösheten och ökning av sysselsättningen som önskvärda mål.

Samlade programdokument för mål 2 (programperiod 1997-1999)

28. Betydande framsteg har kunnat konstateras när det gäller kvantifieringen av målen för sysselsättningseffekterna i de samlade programdokumenten avseende mål 2 för perioden 1997-1999, även om det för vissa viktiga områden och åtgärder skulle behövas ytterligare arbete därvidlag.

29. Det är inte alltid tydligt hur de angivna målen bestäms och läggs samman. Trots detta har kommissionen, på grundval av befintliga uppgifter, utarbetat en tabell över bland annat den förväntade effekten av de samlade programdokumenten avseende mål 2 för perioden 1997-1999 i fråga om skapande av temporära arbetstillfällen och skapande eller bevarande av permanenta arbetstillfällen (se tabell 3). Kommissionen framhöll dock att uppgifterna behövde förfinas (vilket inte gjorts) och att de skulle tolkas med försiktighet(18).

Tabell 3

Förväntad effekt på sysselsättningen i medlemsstaterna - samlat programdokument för mål 2 (1997-1999)

>Plats för tabell>

Källa:

Kommissionens meddelande (KOM(97) 524 slutlig), 14.11.1997, "De nya regionala programmen 1997-1999 inom ramen för mål 2 i gemenskapens strukturfonder - fokusering på skapande av arbetstillfällen", bilaga 4, s. 58 (med kommentarer beträffande vissa resultat med utgångspunkt i revisionsrättens granskningar - se fotnot 3 och 4).

30. De framsteg som gjorts återges i följande tabell:

>Plats för tabell>

Anmärkning:

I 19 samlade programdokument skiljer prognoserna inte mellan skapande och bevarande av arbetstillfällen.

Utvärdering efter halva tiden - ändring av programplaneringen

Anvisningar i fråga om ändring av programplanering

31. Med tanke på sysselsättningens ökade politiska betydelse beslutade kommissionen 1996 att ägna särskild uppmärksamhet åt utvärderingen efter halva tiden av åtgärderna under programperioden 1994-1999. Kommissionen lade därför i mars 1996 fram ett meddelande om gemenskapens strukturinsatser och sysselsättningen(19) och antog i maj 1997 riktlinjer avseende prioriteringar för anpassningen av strukturfondsprogrammen fram till slutet av 1999, där sysselsättningen gavs en framträdande roll, med undantag av mål 2 för vilket nya program antagits. Med dessa dokument som grund avsåg kommissionen att - utan att avvika från strukturfondernas mål - ta de politiska initiativ som krävdes för att stödja sina samarbetspartners strävan att stärka sysselsättningsaspekten av den ekonomiska tillväxten. För detta ändamål utarbetade kommissionen en målhierarki, som beskrivs i tabell 4.

Tabell 4

Kommissionens riktlinjer för sammanhållningspolitiken för att öka tillväxtens sysselsättningsintensitet för programperioden 1994-1999

>Plats för tabell>

Anmärkning:

ERUF berörs inte av riktlinjerna A 1a och B 3.

32. På grundval av en granskning av programplaneringen för 1994-1999 föreslog kommissionen dessutom att bland annat övervakningskommittéerna(20) skulle utnyttja det manöverutrymme och den flexibilitet som programplaneringen inom ramen för ERUF erbjöd till att i första hand bekämpa arbetslösheten.

De utvalda utvärderingsmetodernas svagheter

33. Arbetet hämmades både av metodproblem (bland annat att de begrepp som användes inte var enhetliga och att definitionerna var otydliga) och praktiska problem (bland annat att nödvändiga uppgifter saknades eller var otillförlitliga) som inte möjliggör en sammanställning av resultat i de fall där en sådan skulle ha behövts. Det finns ingen central databas i medlemsstaterna eller hos kommissionen med uppgifter om exempelvis mål, förväntade resultat och faktiska utfall i fråga om sysselsättning för de olika åtgärderna (se även punkt 105 om ESF). Några undantag finns när det gäller system för stöd till investeringar i produktion med mer eller mindre stränga krav i fråga om sysselsättning. Detta betyder att de enda tillgängliga uppgifterna om sysselsättningseffekter mycket ofta rör åtgärder avsedda att förbättra produktionsvillkoren. Denna brist på uppgifter om sysselsättningseffekterna medför problem bland annat för möjligheterna att efterleva kommissionens riktlinjer, där det ställs krav på att alla utgifter för åtgärder oavsett typ skall motiveras med avseende på sitt bidrag till att bevara och skapa arbetstillfällen.

34. När det gäller metoderna för bedömning av sysselsättningseffekterna krävs det för utvärdering efter halva tiden snarast en analys som bygger på stödbeloppens storlek och de faktiskt skapade eller bevarade arbetstillfällenas antal, kvalitet och varaktighet. Denna typ av metod, ofta kallad "bottom-up", användes i några utvärderingar efter halva tiden. Metoden går ut på att man på fältet samlar in uppgifter om sysselsättningseffekten för varje enskilt projekt(21) och sedan sammanställa dem på olika nivåer såsom åtgärd, prioriterat insatsområde och program.

35. Denna "bottom-up"-metod kräver betydande arbetsinsatser eftersom varje program omfattar ett stort antal åtgärder. Det finns dessutom risk för att effekterna räknas flera gånger(22). För övrigt har de olika avdelningar som ansvarar för genomförandet av de olika typerna av regionala insatser sina egna metoder, vilket utgör ett hinder för att sammanställa utvärderingar på regional nivå, nationell nivå och EU-nivå.

36. Det var bara i fallet Merseyside (Förenade kungariket) som ett egentligt övervakningssystem infördes för att mäta de enskilda projektens sysselsättningseffekter (direkt och indirekt skapande av permanenta arbetstillfällen och direkt skapande av temporära arbetstillfällen)(23) och användes vid utvärderingen efter halva tiden.

37. Eftersom det ofta saknas information av typen "bottom-up", i varje fall av tillräcklig kvalitet, är resultaten av analyser som gjorts med en deduktiv metod och baseras på verifiering av hypoteser om orsaker och effekter (även kallade "top-down"-analyser) ofta det enda som finns att tillgå vid utvärderingar efter halva tiden. Sådana analyser bygger på makroekonomiska modeller, input-output-modeller, kontrafaktiska analyser(24) eller komparativa metoder där man för varje enskild åtgärd försöker räkna om investeringar till arbetstillfällen med hjälp av kvoter som antingen beräknats utifrån centrala aggregat i nationalräkenskaperna eller bygger på observationer under tidigare programperioder. När man använder en metod av denna typ går det inte att undvika en viss felmarginal(25).

38. Gemenskapsstödramarna för mål 1 förefaller generera nettosysselsättning oavsett vilken modell man använder vid den makroekonomiska utvärderingen (se tabell 5). Dessa modeller behandlar för övrigt stödramarnas sysselsättningseffekter på olika sätt: vissa modeller kommer fram till att sysselsättningen ökar och ibland också till att arbetslösheten minskar, medan andra visar att sysselsättningstillväxten primärt sker inom tjänstesektorn och åtföljs av en sysselsättningsminskning inom industrin som delvis beror på att produktiviteten ökar. Generellt gäller att det inte går att bedöma effekterna på ekonomisk tillväxt och sysselsättning med hjälp av makroekonomiska modeller annat än om det handlar om omfattande insatser, exempelvis de storskaliga gemenskapsstödramarna för mål 1(26).

Tabell 5

Resultat av utvärderingen efter halva programperioden - Skillnader i procent år 1999 jämfört med referenssituationen (dvs. utan gemenskapsstödram)

>Plats för tabell>

Anmärkning:

Sysselsättningstalet i Portugal är samma som minskningen av arbetslöshetsgraden i procentenheter.

Källor:

IFO Institut (D), KEPE (EL), Quasar (E), ESRI (IRL), Ministero del Tesoro-Nucleo di Valutazione (I), CISEP (P) och Europeiska kommissionens meddelande av den 7 januari 1999, KOM(1998) 782 slutlig, Översyn efter halva programperioden - Program under mål 1 och 6 (1994-1999) - Att utveckla en förvaltningskultur genom utvärdering: mot en bästa metod, s. 15.

Ändring av programplaneringen

39. Vissa åtgärder drog fördel av undanträngningar av budgetmedel till följd av den låga genomförandegraden för andra åtgärder. Det var emellertid bara i undantagsfall som sådana justeringar uppåt eller nedåt av anslag grundades på komparativa analyser av fördelar och kostnader i fråga om bland annat de berörda åtgärdernas sysselsättningseffekter. Sådana anslagsändringar innebar dessutom sällan att målen för de enskilda åtgärderna eller de kvantitativa mål som åtgärderna var tänkta att uppnå justerades. Vidare tog man inte i någon enda utvärderingsrapport eller programplaneringsändring upp de möjliga synergieffekterna mellan gemenskapsstöd och nationellt stöd eller mellan de olika strukturfonderna.

40. I Merseyside (Förenade kungariket), där man gjorde verkliga ansträngningar att mäta och utvärdera sysselsättningseffekterna av de åtgärder som finansierats genom ERUF (se punkt 36), använde man resultaten av sitt arbete till att ändra programplaneringen(27).

Utvärdering i efterhand

41. I sin särskilda rapport nr 15/98(28) noterade revisionsrätten betydande brister i efterhandsutvärderingen av gemenskapsstödramarna avseende mål 1 och 2 för perioden 1989-1993. Delar av den kritiken är tillämplig även i fråga om sysselsättningseffekterna. Det finns risk för att dessa brister även försvårar utvärderingen i efterhand av programperioden 1994-1999.

42. Dessutom är det sällan möjligt att mäta en åtgärds sysselsättningseffekter redan när programmet avslutas. Tidtabellen för utvärderingen i efterhand förefaller således vara illa vald med tanke på när effekterna av programmen kan tänkas uppträda.

Förslag till hur utvärderingarna kan förbättras

43. På grund av det stora intresset för utvärdering av sysselsättningseffekter har kommissionen (GD Regionalpolitik) låtit göra en studie (Evaluating Structural Fund Employment Effects) där de olika utvärderingsmetoder som medlemsstaterna har valt granskas och jämförs och där förslag ges till hur de befintliga metoderna kan förbättras och harmoniseras - varvid bland annat det av Means-programmet föreslagna tillvägagångssättet (se punkt 14) beaktas. Slutrapporten om studien lades fram i maj 2000.

44. Rapporten lämnar följande rekommendationer, som bekräftas av revisionsrättens iakttagelser:

- Det är nödvändigt att tillräckliga uppgifter insamlas, eftersom de föreslagna metoderna annars i vissa fall är alltför teoretiska och inte kan tillämpas.

- Det behövs tydligare anvisningar på operativ nivå (projektansvariga och myndigheter på mellannivå).

- Man bör primärt satsa på att kvantifiera de centrala faktorerna skapade och bevarade arbetstillfällen, utom på de områden där tillfälliga arbeten och deltidsarbeten svarar för en stor del av arbetstillfällena. Vidare bör bedömningen av arbetstillfällenas kvalitet ges en mer framträdande roll.

- Sammanställningar och analyser av uppgifterna måste göras även på sektoriell och subregional nivå så att man kan få en tydligare bild av hur strukturfonderna bidrar till att utveckla regionerna och till att minska obalanser inom och mellan regioner.

- Det bör utarbetas en gemensam metod som medger att både ERUF:s och ESF:s sysselsättningseffekter bedöms samtidigt, så att man kan ta hänsyn till synergieffekter och därigenom undvika att ge en felaktig eller ofullständig bild av läget.

45. Revisionsrätten ställer sig bakom förslagen till förbättring av dagens metoder, nämligen att utvärderingarna skall använda ett formulär där man på ett enhetligt sätt kan notera nödvändiga uppgifter om de enskilda projektens sysselsättningseffekter och att uppgifterna sedan skall samlas och sammanställas per åtgärd, prioriterat insatsområde och program i ett datoriserat system.

Beaktandet av sysselsättningseffekterna under programperioden 2000-2006

46. I reglerna för den nya programperioden sägs att förfarandena för övervakning, kontroll och utvärdering skall utvecklas och förbättras så att strukturfondernas medel används på ett effektivare sätt (bland annat artiklarna 16-18 och 34-44 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999). I detta sammanhang har kommissionen redovisat ett arbetsdokument med titeln "Indikatorer för övervakning och utvärdering - En vägledande metodik". Syftet är att klargöra den terminologi som används och överföra begreppen till en form som är lämpad för övervakning och utvärdering av strukturstöd, att föreslå en referensram i överensstämmelse med Means-metodiken och att förena det stora antalet olika övervakningsmetoder och den varierande praxisen när det gäller indikatorer med behovet av enhetlighet på gemenskapsnivå genom att lägga fram en lista över indikatorer för de viktigaste stödområdena.

47. Med tanke på sysselsättningens strategiska betydelse föreslår kommissionen att nyckelindikatorerna "skapade arbetstillfällen" och "bevarade arbetstillfällen" skall användas för i princip alla ERUF:s åtgärdsområden.

48. Detta förslag från kommissionen, där de mest betydelsefulla rekommendationerna i den ovannämnda rapporten "Evaluating Structural Fund Employment Effects" beaktas, ger emellertid inte upphov till några konkreta skyldigheter. Det konstateras att denna information, som i princip finns på projektnivå, skall sammanställas på åtgärdsnivå och sedan på programnivå. Den information som genereras med denna "bottom-up"-metod torde bland annat skapa möjligheter till en effektiv övervakning och skulle kunna läggas till grund för databaser som ger en mer fullständig bild av de medfinansierade insatsernas effektivitet.

Stöd till investeringar i produktion

Beaktandet av sysselsättningen

Villkor för beviljande av stöd

49. Även i de fall där stödet till investeringar i produktion är knutet till kriterier som gäller bevarande och skapande av arbetstillfällen, är stödet i allmänhet också avsett att främja företagens ekonomiska mål i fråga om produktivitet och produktion, och uppnåendet av sådana mål kan - åtminstone på kort sikt - innebära att arbetsstyrkan minskas. I detta sammanhang finns det också en risk för att skapande eller bevarande av sysselsättning inte är ett uttryckligt mål för det ekonomiska stöd som beviljats för investeringen. I sådana fall är det nödvändigt att tillse att projektens möjligheter att komma i fråga för stöd, liksom stödbeloppet eller stödsatsen, knyts till uttryckligen angivna sysselsättningseffekter (se även artikel 1 i förordning (EEG) nr 4254/88, såsom ändrad).

50. Revisionsrätten konstaterade härvidlag att reglerna för nio av de 13 stödsystem som kontrollerades på plats i medlemsstaterna krävde att ett sysselsättningsrelaterat villkor skulle ingå i meddelandena om beviljande av stöd och ingångna avtal. I fyra analyserade stödsystem var den rättsliga grunden vag när det gäller skyldigheten att beakta sysselsättningsaspekten. Det var därför svårt att avgöra vilken betydelse som tillmättes sysselsättningen i dessa åtgärder till stöd för investeringar i produktion, eller också föreföll betydelsen vara begränsad(29), och skapandet eller bevarandet av arbetstillfällen fungerade i vissa fall snarare som vägledning vid beslut om beviljande av stöd än som villkor för att över huvud taget kunna komma i fråga för stöd.

Underlåtenhet att uppfylla sysselsättningsvillkoren

51. I de fall där beslutet om att bevilja stöd beaktar de förväntade sysselsättningseffekterna visade revisionsrättens granskning att investerarna angav mer realistiska uppgifter där det fanns sanktioner om sysselsättningseffekterna inte uppnåddes. På samma sätt tenderar investerarna att vara mer försiktiga om det finns risk för att antalet arbetstillfällen kan behöva minskas.

52. De flesta stödsystemen har regler om undantag från skyldigheten att återbetala stöd. Det faktum att dessa undantagsbestämmelser är mycket allmänt formulerade innebär dock att det blir svårt dels att tillämpa dem på ett konsekvent sätt med tanke på att så olikartade problem kan förekomma, dels att utvärdera de medfinansierade projektens effektivitet och verkan.

Metoder avsedda att öka nettoeffekterna på sysselsättningen

53. Det råder avsevärd variation i fråga om beaktande av dödviktseffekter och undanträngningseffekter för att öka nettoeffekterna på sysselsättningen.

Dödviktseffekter

54. Grundliga analyser av dödviktseffekter, exempelvis på grundval av indikatorer avsedda att mäta aktörernas möjligheter att själva finansiera investeringar, görs och beaktas bara i regionen Nord-Pas-de-Calais (Frankrike). I de flesta andra medlemsstaterna kan dock projekt som redan hade inletts då stödansökan ingavs inte ges stöd eftersom man anser det svårt att avgöra stödets incitamentseffekt för sådana projekt. Denna typ av regler tillämpas i Portugal på projekt som inleddes mer än 12 månader före ansökningsdagen eller som vid den tidpunkten redan hade slutförts(30).

55. I en rad utvärderingsrapporter noterades och analyserades problemet med dödviktseffekter. Skattningarna av dessa effekters omfattning varierar dock mellan "försumbar" och "betydande" (vilket innebär att två tredjedelar av totaleffekten skulle kunna tillskrivas dödviktseffekter). I de allra flesta fallen lämnas inga förslag till hur man skulle kunna undvika detta problem inom ramen för stödansökningsförfarandet. Dessutom är det bara i undantagsfall (bland annat i Nord-Pas-de-Calais) som en kvantifiering av den negativa inverkan på sysselsättningseffekterna brutto redovisas.

Undanträngningseffekter

56. En investering bör inte ges finansiering om den inte medför något annat än att befintliga arbetstillfällen flyttas från en konkurrent till en annan eller att lokala eller regionala marknader destabiliseras. I stället bör en investering som finansieras ge upphov till positiva effekter för den stödberättigade regionens utveckling, bland annat genom att bidra till en nettoökning av antalet nya arbetstillfällen (se även punkterna 122-124 om ESF). När man avgör om stöd skall beviljas bör man således ta hänsyn bland annat till företagens verkliga förmåga att öka sin marknadsandel utanför den stödberättigade regionen(31). Icke desto mindre har flera projekt påträffats - inom hantverk, traditionell lokal handel och lokala bastjänster som restauranger, gatukök och diskotek - där undanträngningseffekterna torde vara betydande(32).

57. Trots detta analyserar man i flera länder (Spanien, Grekland, Italien) inte undanträngningseffekterna. I andra länder har man upprättat "minuslistor" över de sektorer som inte skall ges något stöd (Belgien och Förenade kungariket) eller "pluslistor" över strategiska stödberättigade sektorer (Portugal och Tyskland) utan att beakta de enskilda projektens undanträngningseffekter(33).

Att rädda företag för att bevara arbetstillfällen

58. När det gäller stöd i sysselsättningsbevarande syfte till företag i svårigheter innehöll de flesta av de samlade programdokument, åtgärdsprogram och stödsystem som revisionsrätten kontrollerade inga bestämmelser alls eller otydliga bestämmelser(34). I bara två medlemsstater (Tyskland och Grekland) var det tydligt angivet att sådant stöd kunde ges. Revisionsrättens granskning har dock visat att den "defensiva" aspekten av insatserna - värnandet av företag i svårigheter och av de därtill knutna arbetstillfällena - ofta var mycket betydelsefull även i de övriga medlemsstaterna(35).

Övervakning

Brister i övervakningsmetoderna

59. Den sysselsättningsrelaterade information som genereras då programmen genomförs och övervakas är en betydelsefull resurs, men det är vanligt med brister i insamlingen (bland annat är insamlingen ofta felaktig eller ofullständig, och de begrepp som används är ofta odefinierade), i användningen och i harmoniseringen mellan regioner. Uppgifterna om sysselsättningseffekterna är således ofta föga tillfredsställande eftersom övervakningsmetoderna ännu inte är tillräckligt utvecklade för att kunna ge den information som behövs.

60. I några fall har databaser upprättats för ekonomisk övervakning utan att det finns krav på att uppgifter om sysselsättningsläget skall registreras, eller ens möjlighet att registrera sådana uppgifter. De databaser eller system som utvecklats inom de nationella stödsystemen är inte heller alltid så utformade att man kan särskilja sysselsättningseffekterna av de investeringar som medfinansierats av ERUF(36).

61. I databaserna redovisas dessutom ibland samtliga arbetstillfällen som skapats genom ett visst projekt även där stödet från ERUF bara utgör en begränsad del av totalbeloppet för investeringarna eller det beviljade stödet(37).

Avvikelser mellan prognoser och utfall

62. Granskningen av övervakningsverktygen visade att det bara i ett fåtal fall sker en systematisk heltäckande övervakning av antalet arbetstillfällen som faktiskt skapas eller bevaras tack vare de medfinansierade projekten. I databaserna finns nästan alltid uppgifter om totalantalet förväntade arbetstillfällen enligt stödansökan, stödbeslutet eller finansieringsavtalet, även om beräkningsmetoderna sällan tydligt beskrivs. Däremot saknas det uppgifter om det verkliga utfallet i fråga om arbetstillfällen, vilket kan avvika från prognoserna. Detta gör att sammanställningarna baseras på gissningar snarare än det faktiska utfallet.

63. Vid revisionsrättens kontroller konstaterades att utfallet motsvarade prognosen i fråga om skapade eller bevarade arbetstillfällen endast för 13 av de 92 projekten. För 43 projekt var utfallet mindre än prognosen enligt den dokumentation som legat till grund för beviljandet av stöd, och för 27 projekt var utfallet större än prognosen(38). Totalt hade omkring 14 procent av de 15524,5 arbetstillfällen som förutspåddes vid stödbeviljandet inte blivit verklighet.

64. Denna iakttagelse visar nödvändigheten av att man i statistiken tydligt skiljer mellan prognoser och faktiskt skapade eller bevarade arbetstillfällen(39). Dessutom skulle inrättandet av ett mera fast system för insamling av uppgifter från stödmottagarna göra det möjligt för handläggarna att regelbundet informera sig om läget för projekten och om antalet faktiskt skapade och/eller bevarade arbetstillfällen.

65. I referenstabeller som utarbetats i Frankrike och Italien uppskattas antalet skapade eller bevarade arbetstillfällen bland annat på grundval av de gjorda investeringarnas art och belopp. Denna metod kan inte ersätta ett projektbaserat tillvägagångssätt, eftersom de medfinansierade åtgärderna är så olika att de uppgifter som erhålls på detta sätt är av begränsat värde.

Problem med anknytning till bevarade arbetstillfällen

66. Statistiken över arbetstillfällen skiljer inte mellan skapade och bevarade arbetstillfällen. I de flesta av dessa fall anges bara antalet arbetstillfällen före och efter samt antalet skapade arbetstillfällen. Däremot saknas uppgifter om arbetstillfällen som riskerade att försvinna men som bevarats tack vare stödet och ofta betraktades alla arbetstillfällen som redan existerade då stödansökan gjordes som bevarade arbetstillfällen(40). Vid kontrollerna på plats kunde det emellertid i flera fall konstateras att de redovisade arbetstillfällena inte riskerade att försvinna om inte stöd beviljades. Dessutom befanns statistiken över bevarade arbetstillfällen innefatta uppgifter avseende företag som gått i konkurs eller ställt in sina betalningar.

Konsekvenserna av programmens flexibilitet

67. Utvärderingen av sysselsättningseffekterna av stödet från ERUF påverkas av att metoden med medfinansiering av nationella stödsystem ger de nationella myndigheterna möjlighet att för ett visst stödberättigat projekt välja att antingen begära medfinansiering eller låta finansieringen ske enbart med nationella medel. I övrigt medger reglerna för strukturfonderna att medfinansierade projekt byts ut mot andra stödberättigade projekt medan programmen pågår. Det är uppenbart att dessa val- och utbytesmöjligheter kan ge utslag - i både positiv och negativ riktning - vid utvärderingen av effektiviteten för medfinansierade program om de berörda projekten skiljer sig från varandra i fråga om stödbelopp och/eller konstaterade sysselsättningseffekter, och att detta följaktligen kan medföra att bedömningen av ett stödsystems effektivitet blir felaktig.

68. Dessutom fattas beslut om ändrad planering ofta med syftet att se till att alla EU-medel som ställts till förfogande kan utnyttjas, medan åtgärdernas effekter på bland annat sysselsättningen beaktas i betydligt lägre grad (se punkt 39). Sådana beslut om ändring av åtgärdsplanering(41) observerades i flera medlemsstater, och dessutom visade det sig att man i Portugal(42) och Irland(43) hade slopat omfattande åtgärder från gemenskapsplanerna utan att i egentlig mening beakta dessa åtgärders sysselsättningseffekter.

Stöd per arbetstillfälle

69. Flera medlemsstater har infört regler om maximalt stödbelopp per arbetstillfälle, men i andra finns det inga fastställda gränser för de belopp som kan beviljas. Detta är fördelaktigt för kapitalintensiva projekt med relativt begränsad sysselsättningseffekt. De övre gränser som bestämts för stödbeloppet per skapat arbetstillfälle varierar emellertid avsevärt: från 4882 euro, det belopp som kan beviljas i form av lån av MSIF (Förenade kungariket), till 511292 euro, det belopp som kan beviljas i form av bidrag inom ramen för den "gemensamma uppgiften" i Tyskland. En enda medlemsstat (Tyskland) har bestämt en övre gräns per bevarat arbetstillfälle (255646 euro).

70. Det förefaller råda stor variation i fråga om de beviljade stödbeloppen per skapat eller bevarat arbetstillfälle även mellan enskilda projekt. Beroende på projekt uppgick stödet till allt från 1000 euro i form av lån till 600000 euro i form av bidrag, utan att det fanns något uppenbart samband mellan stödbeloppens nivå och de berörda projektens sektor eller mål(44).

71. De definitioner som används vid beräkningen av kostnaden eller stödbeloppet per arbetstillfälle är för övrigt ofta något oklara eller också olika från fall till fall (exempelvis totalkostnaden för investeringen, den totala stödberättigade kostnaden, summan av de offentliga bidragen eller summan av EU-bidragen).

Arbetstillfällenas varaktighet

72. För att de positiva effekterna på arbetsmarknaden skall bli varaktiga är det oundgängligt att de skapade eller bevarade arbetstillfällenas varaktighet är medellång eller lång (se även punkt 124 om ESF). Stödsystemens regler måste bidra till att undvika att arbetstillfällena försvinner så snart hela stödbeloppet har utbetalats, men analysen av reglerna för de olika stödsystem där medfinansiering förekommit visade att skillnaderna var stora i fråga om kontrollperiodens längd(45) - en punkt där det saknades bestämmelser i gemenskapsreglerna för programperioderna 1989-1993 och 1994-1999.

73. Ibland fanns det ingen angiven gräns för hur länge efter det att projekten hade slutförts som man skulle kontrollera att de skapade eller bevarade arbetstillfällena fanns kvar. I övrigt visar emellertid revisionsrättens granskning att det behövs analyser av arbetstillfällenas varaktighet både före och efter projekten(46).

74. För de övriga medfinansierade stödsystemen varierar den maximala kontrollperioden mellan två (FSI i Frankrike) och åtta år (den "gemensamma uppgiften" i Tyskland) efter det att investeringarna slutförts(47).

75. Med tanke på denna mångfald har man i artikel 30.4 i den nya förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (förordning (EG) nr 1260/1999) tagit med ett krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att en insats eller ett projekt får behålla sitt stöd från fonderna endast om insatsen eller projektet inom fem år från dagen för den behöriga nationella myndighetens beslut inte har varit föremål för någon betydande förändring som påverkar villkoren för dess genomförande eller innebär att ett företag får en otillbörlig förmån och som följer av upphörande eller förändring av lokaliseringen för en produktionsverksamhet. Denna regel infördes bland annat med syftet att förhindra att ett företag kan dra fördelar av ett stödsystem utan att behöva etablera sig långsiktigt i det stödberättigade området (men regeln täcker inte fall där ett företag flyttar verksamhet från en plats där det inte får stöd till en annan plats i ett stödberättigat område enbart i syfte att erhålla stöd, och inte heller fall där ett företags personalstyrka minskar på grund av att produktionen minskar eller produktiviteten ökar).

76. Om kontrollperioden räknas från dagen för stödbeslutet kan hela verkan gå förlorad med tanke på att den period då investeringen genomförs - och således då arbetstillfällen skapas - kan vara relativt lång. Det finns exempel på stödsystem där sysselsättningsmålen inte behöver vara uppfyllda förrän några år efter investeringsprogrammets slut(48). Dessa bestämmelser skulle följaktligen behöva ändras.

77. I de "riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål"(49) som kommissionen godkände i mars 1998 krävs dock att ett villkor för stöd skall vara att investeringen och de skapade arbetstillfällena vidmakthålls under minst fem år i den berörda mindre gynnade regionen - detta för att främja den regionala utvecklingen och undvika de negativa konsekvenserna av att företag flyttar sin verksamhet. Det bör noteras att dessa riktlinjer enbart avser skapade arbetstillfällen, inte arbetstillfällen som bevarats genom stöd till investeringar i produktion. Detta innebär att kontrollperioderna enligt de båda förordningarna inte är samstämmiga eftersom de inte har samma utgångspunkt.

EUROPEISKA SOCIALFONDENS INSATSER MOT LÅNGTIDSARBETSLÖSHET

78. Denna del av rapporten handlar om särskilda åtgärder som finansieras av Europeiska socialfonden och avser problemet med långtidsarbetslöshet(50).

Långtidsarbetslöshet

79. Kommissionen och medlemsstaterna hade redan identifierat målgruppen långtidsarbetslösa som en population som är politiskt känslig och särskilt svår att återintegrera i arbetslivet. Kommissionen erkände denna prioritet och utarbetade särskilda riktlinjer för ESF:s åtgärder på detta område(51). Dessa riktlinjer trädde i kraft i samband med den första reformen av strukturfonderna.

80. Läget i fråga om långtidsarbetslöshet har visserligen över lag förbättrats under de senaste åren, men andelen långtidsarbetslösa är fortfarande stor trots att medlemsstaterna och EU satsat mycket pengar på att minska den. De långtidsarbetslösas andel av den totala arbetskraften (se tabell 6) var stabil eller ökade i de flesta medlemsstaterna fram till 1998. Endast under 1999 kunde en liten minskning observeras. I förhållande till den totala arbetskraften har Spanien den högsta långtidsarbetslösheten (7,3 %), och därefter kommer Italien (6,9 %) och Belgien (5 %). I vissa medlemsstater är långtidsarbetslösheten högre bland personer under 25 år (t.ex. 18,8 % i Italien) (se tabell 6).

81. Långtidsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten år 1999 var, som framgår av tabell 7, störst i Italien (61,4 %) och i Belgien (60,5 %); även i tre andra länder var andelen över 50 procent (Grekland, Tyskland och Irland). I sju medlemsstater (Belgien, Tyskland, Grekland, Frankrike, Luxemburg, Österrike och Sverige) ökar långtidsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten. Tabell 8 visar antalet långtidsarbetslösa i EU-medlemsstaterna.

82. De som har varit arbetslösa i över två år (extremlångtidsarbetslösa) löper ännu större risk än övriga långtidsarbetslösa att marginaliseras socialt och att dra sig tillbaka från arbetsmarknaden. Andelen extremlångtidsarbetslösa i hela gruppen långtidsarbetslösa var störst i Italien och Belgien, där tre fjärdedelar av de långtidsarbetslösa hade varit utan arbete i mer än två år. I Förenade kungariket, Spanien, Tyskland och Irland var andelen över 60 procent (se tabell 8). Enligt den gemensamma rapporten om sysselsättningen för 1999(52) var de som hade varit utan arbete i över två år fler 1998 än de var 1994 (5,2 miljoner jämfört med 4,8 miljoner).

83. Kampen mot långtidsarbetslöshet var ett av huvudmålen för programmen i gemenskapsstödram 2(53). Åtgärderna mot långtidsarbetslöshet inbegriper ett brett spektrum av insatser (utbildning, anställningsstöd, vägledning m.m.). Mål 3 är huvudinstrumentet för kampen mot långtidsarbetslösheten. Även mål 1, mål 2 och mål 6 innefattar åtgärder mot långtidsarbetslöshet, men kopplingarna mellan åtgärder mot social utslagning, arbetslöshet i allmänhet och långtidsarbetslöshet är inte nödvändigtvis tydliga. Därutöver lämnar även delprogrammet Integra(54) inom gemenskapens initiativ Employment stöd till arbetslösa, däribland långtidsarbetslösa.

84. De åtgärder för att hjälpa arbetslösa att finna arbete som finansieras inom ramen för mål 3 tillhör endera av två allmänna kategorier:

- Yrkesutbildning och vägledning (tillgångssidan).

- Utveckling av system för stöd, utbildning och sysselsättning samt anställningsstöd (efterfrågesidan).

85. I artikel 1.1 a i rådets förordning (EEG) nr 4255/88, ändrad genom förordning (EEG) nr 2084/93 av den 20 juli 1993 om ESF under perioden 1994-1999(55), sägs att ESF:s insatser inom ramen för mål 3 skall inriktas på att hjälpa arbetslösa och långtidsarbetslösa personer tillbaka in på arbetsmarknaden genom utbildning, rådgivning och vägledning eller genom anställningstöd. I den nya förordningen om ESF(56) ges frågan om långtidsarbetslöshet motsvarande vikt (artiklarna 2 och 3).

Tabell 6

Årlig statistik över andelen långtidsarbetslösa (1 år eller längre) av den arbetsföra befolkningen enligt ålder.

>Plats för tabell>

Källa:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabell 7

Långtidsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten

>Plats för tabell>

Källa:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Tabell 8

Arbetslöshet enligt varaktighet

>Plats för tabell>

Källa:

Eurostat New Cronos 5/2000.

Ekonomiska och budgetmässiga aspekter

86. ESF:s huvudsakliga bistånd till medlemsstaterna i deras kamp mot långtidsarbetslösheten lämnas till program och projekt som ingår i åtgärdsprogrammen för de olika målen (1 till 6), i gemenskapsinitiativ och i pilotprojekt. ESF:s insatser avser främst yrkesutbildning, anställningsstöd, rådgivning och vägledning rörande utbildning och artikel 6-projekt (innovativa åtgärder).

87. Det uppskattade beloppet för ESF:s utgifter mellan 1994 och 1999 var ungefär 48 miljarder euro(57). Mål 3, som särskilt avser kampen mot långtidsarbetslöshet, svarar för 13 miljarder euro, dvs. 28 procent av ESF:s medel. Åtgärderna mot långtidsarbetslöshet inom mål 3 uppgår till 5,6 miljarder euro, dvs. över 40 procent av mål 3-medlen. Anställningsstödet inom mål 3 svarar för 2,1 miljarder euro. Det saknas lättillgängliga uppgifter om hur mycket pengar som läggs på kampen mot långtidsarbetslöshet och på anställningsstöd inom mål 1, mål 2 och mål 6. Enligt uppgifter från kommissionen avseende sju respektive åtta medlemsstater uppgår mål 1-åtgärderna mot långtidsarbetslöshet till 2,8 miljarder euro och mål 1-anställningsstödet till 3,6 miljarder euro, vilket motsvarar 19 respektive 18,5 procent av totalbeloppet för de berörda länderna (se tabell 9). Det är svårt för kommissionen att ge en övergripande bild på EU-nivå av de åtgärder som vidtas och de resurser som satsas på kampen mot långtidsarbetslöshet, eftersom det saknas styrning per politiskt mål eller per målgrupp.

88. "Tillgångssidan", dvs. initiativ avsedda att förbättra framtidsutsikterna för de långtidsarbetslösa genom att öka deras kompetens och motivation, står för omkring 74 procent av ESF:s utgifter(58). Initiativen på "efterfrågesidan", som svarar för ungefär 21 procent, syftar i huvudsak till att öka efterfrågan på arbetskraft, i vissa fall direkt - genom bidrag eller andra incitament som riktar sig till arbetsgivarna.

89. Målgrupperna för anställningsstödet är heterogena eftersom de flesta medlemsstaterna saknar specifika åtgärder som avser enbart långtidsarbetslöshet. Detta gör att åtgärderna snarare inriktas på samtliga arbetslösa personer, oavsett hur länge de har varit utan arbete, och dessutom på dem som riskerar att drabbas av långtidsarbetslöshet.

90. Pilot- och demonstrationsprojekt avsedda för kampen mot långtidsarbetslöshet har finansierats inom ramen för artikel 6 i den ändrade förordning (EEG) nr 4255/88. Totalanslaget till artikel 6-projekt under 1994-1999 uppgår till omkring 150 miljoner euro.

Tabell 9

ESF-utgifter under perioden 1994-1999

>Plats för tabell>

Källa:

- Kommissionen 06/2000.

- Strukturfonderna 1996 - åttonde årliga rapporten.

Kommissionens styrning av strategier och åtgärder

Den europeiska sysselsättningsstrategin och ESF:s insatser

91. Inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin är frågor med anknytning till långtidsarbetslöshet centrala komponenter i sysselsättningsriktlinjerna. Kommissionen, huvudsakligen GD Sysselsättning, ansvarar för att analysera och bedöma de nationella handlingsplaner som medlemsstaterna lämnar in. Resultatet av dessa bedömningar under de tre senaste åren (de gemensamma rapporterna om sysselsättningen för 1998, 1999 och 2000) visar att andelen långtidsarbetslösa, trots att långtidsarbetslösheten under perioden 1996-2000 minskade (från 6,3 % till 4,5 %), fortfarande är betydande (ungefär 45,2 % av samtliga arbetslösa 2000).

92. Dagens struktur för riktlinjerna (se även punkt 7), med fyra "pelare" - anställbarhet, företagaranda, anpassningsförmåga och jämställdhet - ligger till grund för ett samlat, flerårigt arbetssätt på området sysselsättning. För att minska långtidsarbetslösheten skall medlemsstaterna utveckla strategier, i första hand inom pelarna "anställbarhet" och "företagaranda", som är inriktade på förebyggande arbete och på förbättring av de arbetslösas anställbarhet(59).

93. Förordningen om ESF och sysselsättningsriktlinjernas nuvarande struktur ger inte någon specifik roll åt anställningsstöd, trots att denna typ av åtgärd medfinansieras av ESF och är ett av de främsta verktygen i kampen mot långtidsarbetslösheten.

94. I riktlinjerna för pelaren "anställbarhet" (för både 1998 och 1999) sägs att förebyggande åtgärder bör kombineras med åtgärder för att se till att den som blir arbetslös får ett nytt arbete innan han eller hon hinner bli långtidsarbetslös (den "förebyggande" metoden). Sådana förebyggande åtgärder kombineras emellertid inte i tillräckligt hög grad med andra typer av åtgärder som exempelvis stöd avsett att förbättra de långtidsarbetslösas möjligheter att åter få ett arbete (den "avhjälpande" metoden), vilket åsidosätter den viktiga frågan om arbetsmarknadens absorption av dem som är långtidsarbetslösa i dag.

95. Undergruppen av extremlångtidsarbetslösa beaktas inte som en separat kategori i sysselsättningsriktlinjernas nuvarande struktur med fyra pelare. Detta är den grupp som är svårast att få tillbaka in i arbetskraften eftersom det behövs en väl avvägd kombination av utbildning och anställningsstöd tillsammans med omfattande incitament för den privata sektorn om inte de personer som tillhör gruppen skall drabbas av social utslagning och sluta att söka arbete. Avsaknaden av särskilda strategier och åtgärder för dem har inte bidragit till någon förbättring av deras situation på arbetsmarknaden.

96. Tidtabellen för utarbetandet av sysselsättningsriktlinjerna, som samordnar medlemsstaternas utarbetande av nationella handlingsplaner, är inte avpassad efter den årliga finansplaneringen för ESF. Medlemsstaterna underrättas inte om de nya riktlinjerna och rådets rekommendationer för ett visst år förrän i november året innan. Detta ger dem ytterst kort tid (november till januari) att där så behövs anpassa ESF-åtgärder till de nya rekommendationerna.

97. Införandet av den nationella handlingsplanens principer i de befintliga programmen varierar mellan medlemsstater. En analys av protokollen från mötena i övervakningskommittéerna för programmen i sex medlemsstater (Belgien, Frankrike, Tyskland, Italien, Spanien och Förenade kungariket) visade att man bara i Frankrike och Spanien införde särskilda åtgärder från den nationella handlingsplanen i de pågående programmen. I Italien beslutade man att genomföra den nationella handlingsplanens strategi under nästa programperiod. I Förenade kungariket deltog samtliga ledamöter i övervakningskommittén för mål 3 i en diskussion om hur strategin skulle arbetas in i programmen. I Belgien diskuterades frågan om huruvida programmens inriktning skulle ändras överhuvudtaget inte på övervakningskommittéernas möten.

98. Endast ett fåtal medlemsstater lämnar detaljerad information om på vilket sätt ESF stöder sysselsättningsriktlinjerna eller de nationella handlingsplanerna (något som bekräftas även i den gemensamma rapporten om sysselsättningen för 1999, sidan 40). I synnerhet tyder inriktningen på förebyggande åtgärder, liksom det faktum att varken gruppen extremlångtidsarbetslösa eller anställningsstödsinstrumentet uttryckligen nämns i riktlinjerna, på att problemet med att minska den rådande långtidsarbetslösheten inte i tillräcklig grad tas upp i den europeiska sysselsättningsstrategin.

Ekonomisk förvaltning av åtgärdsprogrammen

99. Enligt de ändrade förordningarna (EEG) nr 2052/88 och (EEG) nr 4253/88 skall kommissionen delta i förvaltningen av programmen på flera nivåer:

a) Kommissionen samordnar verksamheten (artikel 1 i den ändrade förordning (EEG) nr 4253/88).

b) Kommissionen medverkar i övervakningskommittéerna (artikel 25 i den ändrade förordning (EEG) nr 4253/88) och bekräftar eventuella ändringar av finansieringsplanerna inom 20 arbetsdagar efter det att de anmälts.

c) Kommissionen bör göra utvärderingar under och efter genomförandet i enlighet med artikel 26 i den ändrade förordning (EEG) nr 4253/88 och utvärderingsriktlinjerna i gemenskapsstödramarna.

100. För att kontrollera om dessa krav uppfylls granskade revisionsrätten de ändringar som gjorts i finansieringsplanerna för ett urval bestående av nio åtgärdsprogram.

101. När det gäller samordningen av åtgärderna och kommissionens medverkan i övervakningskommittéerna fann revisionsrätten att medlemsstaterna hade olika prioriteringar visavi åtgärder mot långtidsarbetslöshet, särskilt i fråga om rekryteringsstöd(60).

102. Även om övervakningskommittéerna i medlemsstaterna har befogenhet att ändra programmen borde kommissionen genom sin närvaro vid dessa kommittéers möten kunna få till stånd en viss harmonisering av strategierna med beaktande av skillnaderna mellan medlemsstater vad gäller arbetsmarknaden.

103. Granskningen visade att tidsfristen på 20 arbetsdagar inom vilken kommissionen skall bekräfta en begäran om en programändring från en övervakningskommitté (artikel 25.5 i den ändrade förordning (EEG) nr 4253/88) i allmänhet inte efterlevdes.

Utvärderingsrapporter

104. När det gäller ESF:s allmänna åtgärder analyserade revisionsrätten ett antal rapporter om bedömningar och utvärderingar - före, under och efter genomförandet - som utarbetats mellan 1994 och 2000 och avser projekt som genomförts under perioden 1990-1998 i sju medlemsstater. Syftet med analyserna var dels att dra allmänna slutsatser om ESF:s åtgärder för de långtidsarbetslösa, dels att bedöma i vilken mån dessa rapporter lades till grund för beslut om att ändra inriktningen på styrningen av ESF under senare delen av programperioden 1994-1999, dels att fastställa vilka lärdomar som kan dras inför den reform som avser perioden 2000-2006. Rapporterna visade följande:

- Formulären för redovisning av resursanvändningen är anpassade enbart till yrkesutbildning, inte till andra typer av åtgärder som exempelvis anställningsstöd.

- Övervakningssystemet är mycket summariskt.

- Indikatorerna är inte anpassade till de enskilda åtgärdstyperna.

- Det går inte att sammanställa eller jämföra resultaten.

- Åtgärdernas målinriktning har i praktiken visat sig vara mycket begränsad.

- Effekten av ESF:s åtgärder är begränsad och det saknas målinriktning som skulle kunna ge dem ett "mervärde" utöver summan av de ansträngningar som görs.

- Det finns sällan uppgifter om den makroekonomiska effekten och spin-off-effekter(61) av de åtgärder som medfinansieras av ESF, trots att sådana uppgifter behövs för att de direkta effekterna skall kunna bedömas.

105. Vid granskningen av rapporterna kunde revisionsrätten oftast inte finna uppgifter vare sig om vilken strategi som användes i fråga om de långtidsarbetslösa eller om vilka olika delgrupper som ingick i gruppen långtidsarbetslösa. Dessutom saknades det tematisk ansats för bedömning av målgruppen.

106. När det gäller åtgärdernas verkningsgrad visade granskningen att denna inte hade varit särskilt betydande utom i två fall: dels där utbildning gavs åt en väl avgränsad grupp och stämde överens med de strategier som följdes av företag som anställde lärlingar, dels där utbildningen kombinerades med anställningsstöd. Dessutom konstaterade revisionsrätten att extremlångtidsarbetslösheten har stagnerat. Det finns en "hård kärna" av arbetslösa som har allvarliga problem att återvända till arbetslivet och som till och med helt kan komma att lämna arbetskraften.

107. De mest betydelsefulla rekommendationerna i rapporterna var följande:

- Ge de långtidsarbetslösa högre prioritet, i synnerhet de extremlångtidsarbetslösa.

- Anpassa åtgärderna till förmån för dem som inte längre finns på arbetsmarknaden.

- Främja den övergripande strategin "vägen tillbaka till arbetsmarknaden" - vägledning, rådgivning, övervakning, grundutbildning, yrkesutbildning, börja arbeta - särskilt för dem som har det sämsta utgångsläget.

- Förbättra planeringen: skärpt målinriktning kan göra att den totala satsningen tillför ett större "mervärde". Ge åtgärdsprogrammens strategier fastare form.

- Förbättra kriterierna för urval av stödmottagare och övervakningssystemen.

- Standardisera resultaten med hjälp av lämpliga och praktiskt användbara indikatorer(62).

108. Resultaten av bedömningarna och utvärderingarna beaktades inte i tillräcklig grad då man ändrade planeringen (se även punkterna 100-104 om övervakningskommittéerna och ändringar av den finansiella planeringen samt punkt 39 om ERUF).

109. När det gäller indikatorerna noterar både revisionsrätten och utvärderingarna att det i den gemensamma rapporten om de nationella handlingsplanerna för 1999 understryks att det behövs målinriktade och bättre lämpade indikatorer så att bedömningar kan göras per målgrupp och så att medlemsstaternas arbetssätt på detta område kan harmoniseras.

Granskning av artikel 6-projekt

110. I artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 4255/88, såsom ändrad, fastställs syften och villkor för finansieringen av pilot- och demonstrationsprojekt. Till skillnad från huvuddelen av de projekt (studier) som finansieras genom ESF måste artikel 6-projekt vara innovativa, inbegripa utbyte av erfarenheter och överföring av kunskap, och genomföras på kommissionens initiativ.

111. Revisionsrätten granskade ett antal (sju) utvalda projekt inom området långtidsarbetslöshet på kommissions- och medlemsstatsnivå med avseende på hur de hade bidragit till utvecklingen av nya och innovativa sätt att bekämpa långtidsarbetslöshet.

112. Det finns inget tillförlitligt styrsystem och inte heller någon adekvat redovisning av projekten enligt målgrupp. Till följd av de bristfälliga förfarandena för styrning hade genomförandet av de flesta av de granskade projekten drabbats av avsevärda förseningar. Kommissionens uppföljning var för de flesta projekten inte konsekvent, och i ett antal fall var betalningar fortfarande utestående fyra år efter förfallodagen. Beslut om att förlänga genomförandeperioden försenades och fattades sedan retroaktivt för samtliga projekt.

113. Kommissionen saknade förfarande för att följa upp projekten sedan de genomförts för att ta reda på vilka effekter de fick på kort och lång sikt, och gjorde inte heller någon övergripande utvärdering av artikel 6-projekten. Detta medförde att kommissionen gick miste om värdefull information om projektens effektivitet. Att det inte fanns någon strategi för hur resultaten av projekten skulle spridas minskade deras eventuella positiva effekt och strider dessutom mot artikel 6.2 b i den ändrade förordning (EEG) nr 4255/88, som rör utbyte av erfarenheter.

114. Dessa brister har inneburit att inget av de granskade projekten har arbetats in i reguljära ESF-projekt. Således har artikel 6-projekten inte bidragit till strävan att uppnå förordningens mål, som bland annat är att främja nya tillvägagångssätt i kampen mot långtidsarbetslöshet.

115. Artikel 6-projekten har inte följts upp på sätt som gör det möjligt att dra lärdomar som kan göra insatserna mot långtidsarbetslösheten inom reguljära ESF-projekt mer verkningsfulla.

Förvaltningen i medlemsstaterna

116. I det följande ges en översikt över de vanligaste problemen när det gäller förvaltningen av programmen i medlemsstaterna.

Vag definition av "långtidsarbetslös"

117. Om det skall gå att mäta hur effektiva EU:s sysselsättningsstrategier är i kampen mot långtidsarbetslöshet är det viktigt att medlemsstaterna tolkar begreppet "långtidsarbetslöshet" korrekt, i synnerhet när det gäller åtgärder som särskilt har utformats för att finansiera åtgärder för den målgruppen.

118. I flera åtgärdsprogram omfattade de specifika åtgärderna för långtidsarbetslösa inte bara personer som hade varit utan arbete i mer än 12 månader, utan också personer som föreföll kunna bli långtidsarbetslösa i framtiden (personer som riskerar att drabbas av långtidsarbetslöshet)(63). Att man inte skiljer mellan dessa båda grupper gör statistiken över programmens effekt på långtidsarbetslösheten mindre tillförlitlig.

Låg prioritet för långtidsarbetslösa och anställningsstöd

119. I flera medlemsstater fanns det en bristande överensstämmelse mellan de långtidsarbetslösas andel av hela gruppen arbetslösa och andelen av resurserna i åtgärdsprogrammen som användes för åtgärder avseende de långtidsarbetslösa. I vissa medlemsstater fanns det ingen regel om olika andelar för insatserna avseende långtidsarbetslösa och övriga arbetslösa stödmottagare(64).

120. Anställningsstöd användes i betydande omfattning bara i en av de fem medlemsstaterna(65), trots att detta är ett verktyg som kan ge ett högst avsevärt bidrag till strävan att minska långtidsarbetslösheten.

121. I en medlemsstat har anställningsstöd för långtidsarbetslösa införts och avskaffats utan vare sig bedömning på förhand eller utvärdering i efterhand(66).

Genomförandet av systemen för anställningsstöd

122. Trots att det absoluta antalet arbetstillfällen som skapats med hjälp av anställningsstöd var högst avsevärt, framgår det av de iakttagelser som redovisas nedan att det fortfarande finns utrymme för förbättring av reglerna och administrationen i medlemsstaterna när det gäller nettoeffekten på sysselsättningen (se även punkt 56 om ERUF).

123. Vissa av systemen för anställningsstöd ålägger inte de företag som får stöd någon rättslig skyldighet att öka sin personalstyrka. Detta gör det möjligt för företag att få stöd för personer som de skulle ha anställt även utan stöd(67) (se även punkt 54 om ERUF).

124. Svagheter har också påträffats i de regler som syftar till att de skapade arbetstillfällena skall vara varaktiga, nämligen att det i vissa fall saknas en bestämmelse som säger att ett utbetalat stöd måste ge upphov till ett anställningsavtal med en viss minsta löptid(68). Kontrollen av att stödmottagarna uppfyller kraven i fråga om anställningsperiodens längd är dessutom i vissa fall alltför byråkratisk, vilket gör företag mindre benägna att ansöka om anställningsstöd(69).

125. Att de flesta av medlemsstaterna inte särskilt anger vilka slags arbetstillfällen som får skapas med hjälp av anställningsstöd leder i vissa fall till dödviktseffekter(70) (se även punkt 72 om ERUF).

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

ERUF

126. Sysselsättningen är en betydelsefull politisk utmaning, men det är inte lätt att säga hur många arbetstillfällen som har skapats eller bevarats tack vare stöd från ERUF. Huvudsyftet med den regionalpolitik som stöddes av ERUF var i själva verket att i grunden förändra produktionsstrukturen i eftersatta regioner. Sådana strukturförändringar leder inte alltid - i varje fall inte på kort och medellång sikt - till att antalet arbetstillfällen ökar. När man bedömer sysselsättningseffekterna av stödet från ERUF till en åtgärd bör man för övrigt i princip ta hänsyn dels till samverkan mellan den åtgärden och andra åtgärder på både nationell nivå och gemenskapsnivå, dels till effekterna av den allmänna konjunkturutvecklingen. Detta gör det svårt att avgöra exakt vilka effekterna är av en viss åtgärd. Slutligen är det inte alltid som uppgifterna om antalet skapade eller bevarade arbetstillfällen är tillförlitliga - och detta gäller både prognoser och rapporter om det faktiska utfallet.

127. Sysselsättningsmålen i regionala utvecklingsplaner, gemenskapsstödramar, samlade programdokument och åtgärdsprogram är ofta inte tillräckligt tydliga när det gäller de förväntade effekterna. Det är därför tvivelaktigt om utvecklingen av sysselsättningen verkligen är av så strategisk karaktär som det sägs i ett stort antal politiska beslut om genomförandet av ERUF-åtgärder och i EG-fördraget i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget.

128. När det gäller utvärderingen av sysselsättningseffekterna kan makroekonomiska metoder inte direkt ge önskvärda indikatorer. Det förhållandet att många olika metoder används inom de enskilda projekten och åtgärderna gör det för övrigt svårt att sammanställa information. Därför rekommenderar revisionsrätten att kommissionen fortsätter det arbete den bedrivit sedan 1996 för att harmonisera utvärderingsmetoderna, upprätta en gemensam ram baserad på Means-metodiken och se till att sysselsättningen ges en mer framträdande roll under den nya programperioden för 2000-2006.

129. Olika metoder av typen "top-down" skulle härvidlag kunna ge en allmän bild av antalet skapade och bevarade arbetstillfällen som vore särskilt nyttig för förhandsbedömningar. Dessa metoder måste emellertid - från prövningen av ansökan och ända till dess att projekten slutgiltigt avslutas - kompletteras med andra metoder av typen "bottom-up", baserade på de konstaterade sysselsättningseffekterna av varje medfinansierad investering, varvid även arbetstillfällenas varaktighet måste beaktas. På grundval av sådana bruttodata bör man dessutom beräkna nettoeffekterna genom att för varje enskilt projekt analysera dödviktseffekter, undanträngningseffekter och substitutionseffekter.

130. För närvarande är databaserna över stöd till investeringar i produktion inte tillförlitliga och knappast lämpliga som underlag för en analys av ERUF-stödets effekt på sysselsättningen. Trots detta läggs uppgifter ur dessa databaser till grund för de indikatorer som valts för övervakning och utvärdering av gemenskapsinsatserna. Eftersom det finns ett samband mellan övervakning och utvärdering av program måste man på alla nivåer av genomförandet (prövning av ansökan, administrativ och ekonomisk förvaltning, tekniskt bistånd, kontroll av att investeringar slutförts, analyser av arbetstillfällenas varaktighet och avslutning av projektet) kräva att få tillförlitlig och fullständig information som kan användas i utvärderingsprocessen. Att se till att den tillgängliga interna informationen utnyttjas till fullo är således ett mål som bör prioriteras. Utvärdering bör inte ses som en punktinsats - det krävs löpande insatser, bland annat en systematisk konsolidering av förbindelserna med statistikproducenterna och stödmottagarna.

131. Om ERUF beaktades inom ramen för sysselsättningsstrategin, vilket för närvarande inte är fallet, skulle avsevärda synergieffekter kunna skapas och såväl de kvantitativa och kvalitativa indikatorerna som systemen för insamling av uppgifter för utvärdering av effekterna kunna förbättras. Programhandläggarna skulle på så sätt få bättre underlag för mätning av sina framsteg mot sysselsättningsmålen, och fördraget - där det sägs att Europeiska unionen skall främja en hög sysselsättningsnivå - skulle efterlevas.

ESF

132. Under de senaste tio åren har kommissionen och medlemsstaterna gjort avsevärda ansträngningar - i form av lagstiftning, administrativa åtgärder och ekonomiskt stöd - för att avhjälpa den rådande situationen. En viss förbättring av den allmänna arbetslöshetssituationen i EU kunde skönjas mot slutet av 1990-talet, men vad gäller långtidsarbetslösheten har framstegen tråkigt nog gått långsammare.

133. Kommissionen har inte kunnat erbjuda en överblick av de faktiska utgifterna för långtidsarbetslöshet på EU-nivå, eftersom det saknas styrning per politiskt mål eller per målgrupp.

134. Revisionsrätten upptäckte inkonsekvenser mellan den europeiska sysselsättningsstrategin och ESF:s insatser, nämligen:

- Bristande samstämmighet mellan ESF-förordningen (som erbjuder en roll för anställningsstödet) och sysselsättningsriktlinjerna, som inte ger någon specifik roll åt anställningsstöd.

- Bristande samstämmighet mellan riktlinjerna för pelaren "anställbarhet" vad gäller användningen av en kombination av förebyggande metoder och åtgärder för att de långtidsarbetslösa återgår till arbetslivet (den avhjälpande metoden). Den förebyggande metoden har inte i tillräcklig utsträckning kombinerats med den avhjälpande metoden.

- Bristande samstämmighet mellan planeringstidtabellen för ESF och tidtabellen för fattande av beslut vad gäller sysselsättningsstrategin.

- Eftersom endast få medlemsstater ger detaljerad information om hur ESF stöder de europeiska riktlinjerna eller de nationella handlingsplanerna finns det en risk för att inte alla aspekter av riktlinjerna är representerade i ESF:s insatser.

135. Anställningsstöd har visat sig vara en betydelsefull metod när det gäller att få till stånd varaktig sysselsättning för de långtidsarbetslösa; enbart utbildning är ofta inte tillräckligt. Revisionsrätten har funnit att den rådande trenden i genomförandet av åtgärdsprogrammen går mot en minskad snarare än ökad användning av anställningsstöd, trots de rekommendationer som lämnas i utvärderingarna.

136. Revisionsrättens iakttagelser om bristerna i planeringen av åtgärderna, särskilt avsaknaden av lämpliga indikatorer, bekräftas också av utvärderingsresultaten och av rådets rekommendationer i den gemensamma rapporten om sysselsättningen för 1999.

137. Dessutom bör förvaltningen av systemen för anställningsstöd och åtgärderna i anknytning till dessa förbättras inom kommissionen och i medlemsstaterna. Revisionsrätten har i en särskild rapport om ungdomsarbetslöshet(71) redan tagit upp behovet av tydligare definitioner, en bättre fokusering av åtgärder med lämpliga indikatorer, en förstärkning av övervakningskommittéernas funktion och behovet av tydligare och mer målinriktade politiska riktlinjer.

138. Uppgifter om systemen för förvaltning och kontroll i samband med pilot- och demonstrationsprojekt (artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 2084/93 delgavs inte kommissionen och medlemsstaterna, vilket ledde till att liknande projekt inte införlivades med ESF:s reguljära åtgärder.

139. Vid genomförandet i medlemsstaterna av de åtgärder till förmån för de långtidsarbetslösa som medfinansierades av ESF saknades tydliga definitioner av målgrupper, och åtgärderna gavs dessutom låg prioritet både av nationella och regionala myndigheter och i nationella regler och föreskrifter, vilket ledde till att kostnader på grund av dödviktseffekter uppstod och till att genomförandet av åtgärderna försenades.

140. Revisionsrätten rekommenderar följande:

- En bättre jämvikt inom sysselsättningsåtgärderna mellan "förebyggande" och "avhjälpande" metoder bör säkerställas.

- Särskild verksamhet som artikel 6-projekt för ESF måste i framtiden vara mer målinriktade och måste i högre grad beaktas i genomförandet av övrig verksamhet.

- Kommissionen bör se till att tidigare bedömnings- och utvärderingsrapporter beaktas i tillräcklig grad då planeringen av åtgärder ändras.

- De administrativa förfarandena behöver förtydligas och förenklas.

Allmänna rekommendationer

141. Revisionsrätten rekommenderar att åtgärder vidtas så att sysselsättningsstrategin bättre stämmer överens med ESF och ERUF. Härvidlag bör man i högre grad än tidigare eftersträva synergieffekter mellan åtgärder som medfinansieras av ESF och ERUF.

142. Konsekventa sysselsättningsmål bör sättas upp på strategi-, program- och delprogramnivå. Detta skulle öka effekten av de ansträngningar som fortfarande återstår att göra i fråga om bedömningar och utvärderingar före, under och efter genomförandet av åtgärder. I synnerhet bör det tillses att man inom varje enskild insats (eller grupp av insatser) använder samma tekniker för att samla in uppgifter om åtgärdernas direkta och indirekta sysselsättningseffekter och samma metoder för att sammanställa uppgifterna på olika nivåer såsom projekt, åtgärd, insatsområde och insats. Samtidigt måste de indikatorer som används vara sådana att sambanden i fråga om effekter mellan de olika nivåerna framgår så tydligt som möjligt.

143. Kommissionen bör se till att skyldigheten att beakta sysselsättningsaspekten genomgående tillmäts vederbörlig vikt inom medfinansieringsförfarandet. Dessutom bör kommissionen vidta de åtgärder som behövs för att medlemsstaterna skall förbättra sina metoder och öka sina ansträngningar när det gäller att undvika dödviktseffekter och undanträngningseffekter. Detsamma gäller längden av de perioder under vilka medlemsstaterna gör kontroller i syfte att säkerställa att de skapade eller bevarade arbetstillfällena är varaktiga.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 19 juli 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Means var ett program som Europeiska kommissionen genomförde i syfte att förbättra metoderna för utvärdering av strukturåtgärder (Méthodes d'Évaluation des Actions de Nature Structurelle).

(2) Rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999).

(3) EGT C 74, 10.3.1998, s. 4.

(4) De fyra pelarna är följande:

- Pelare 1: Anställbarhet, riktlinjerna 1-7.

- Pelare 2: Företagaranda, riktlinjerna 8-12.

- Pelare 3: Anpassningsförmåga, riktlinjerna 13-15.

- Pelare 4: Jämställdhet, riktlinjerna 16-19.

(5) Europeiska socialpolitiska agendan, punkt I d och I e.

(6) Artikel 1 i rådets förordning (EEG) nr 2052/88, såsom ändrad genom förordning (EEG) nr 2081/93 (EGT L 193, 31.7.1993, s. 5):

Främja utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som utvecklas långsammare, nedan kallat "mål 1"; omvandla de regioner, gränsregioner och delar av regioner (inklusive arbetsmarknadsområden och tätorter) som allvarligt påverkas av industriell tillbakagång, nedan kallat "mål 2"; bekämpa långvarig arbetslöshet och underlätta integrationen i arbetslivet av unga människor och av personer som drabbats av utestängning från arbetsmarknaden, nedan kallat "mål 3"; underlätta anpassningen av arbetstagare av båda könen till industriella förändringar och förändringar i produktionssystemen, nedan kallat "mål 4"; främja landsbygdens utveckling genom att dels påskynda anpassningen av jordbruksstrukturerna inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, dels underlätta landsbygdens utveckling och strukturanpassning, nedan kallat "mål 5 a" och "mål 5 b"; Protokoll 6 som bifogats anslutningsakterna för de nya medlemsstaterna (Europeiska unionens råds beslut av den 1 januari 1995 om anpassning av de dokument som har avseende på nya medlemsstaters anslutning till Europeiska unionen, EGT L 1, 1.1.1995, s. 11) utgör den rättsliga grunden för mål 6: "att främja utvecklingen och strukturanpassningen i regioner som är ytterst glesbefolkade".

(7) Dvs. deras förmåga att finna eller behålla ett arbete i en viss socioekonomisk miljö.

(8) Kommissionens meddelande "Gemenskapens strukturinsatser och sysselsättningen" (KOM(96) 109 slutlig, 20.3.1996, s. 17).

(9) Resultaten när det gäller sysselsättning offentliggjordes bland annat i MEANS Handbook nr 6 "Evaluating the Contribution of the Structural Funds to Employment" (1996), i serien EVALUATION and Documents nr 1 "Counting the Jobs: how to evaluate the employment effects of Structural Fund interventions" (maj 1997) och i samlingen MEANS, volym 5, "Transversal evaluations of impacts on the environment, employment and other intervention priorities" (1999).

(10) Dessa riktlinjer är uppdelade i fyra "pelare": 1. "Förbättra möjligheten till inträde på arbetsmarknaden", 2. "Utveckla företagarandan", 3. "Uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga för att göra det möjligt för arbetsmarknaden att reagera på de ekonomiska förändringarna" och 4. "Stärka jämställdhetspolitiken".

(11) Det handlar i huvudsak om mål med anknytning till riktlinjerna 10-11 (Göra det lättare att starta och driva företag) och 12-13 (Utnyttja möjligheterna att skapa nya arbetstillfällen) inom pelare 2 (Utveckla företagarandan).

(12) KOM(2000) 551 slutlig, 6 september 2000, vol. 1, s. 6.

(13) Inrättad på initiativ av kommissionens generalsekreterare och generaldirektören för GD Sysselsättning och socialpolitik.

(14) KOM(2000) 78 slutlig, 1 mars 2000.

(15) En gemenskapsstödram är ett dokument som kommissionen har godkänt i samförstånd med den berörda medlemsstaten, efter bedömning av den utvecklingsplan som lagts fram av medlemsstaten, och som innehåller strategin och de prioriterade åtgärderna för strukturfonderna och medlemsstaten, de särskilda målen, fondernas bidrag och övriga finansiella medel.

Ett åtgärdsprogram (sedermera kallat "operativt program") är ett av kommissionen godkänt dokument som beskriver hur en gemenskapsstödram skall genomföras; varje stödram brukar bli föremål för flera åtgärdsprogram.

Ett samlat programdokument, som också måste godkännas av kommissionen, innehåller all den information som ingår i en gemenskapsstödram och ett åtgärdsprogram.

(16) Som ibland gav motsägelsefulla resultat (Portugal, Spanien).

(17) Utom för Merseyside finns det inte alltid exakta eller enhetliga samband mellan de allmänna målen och de mål för olika insatser, insatsområden, delinsatsområden, åtgärder och delåtgärder som de olika förvaltningsmyndigheterna tilldelas för fastställande av ansvarsområden. Exempelvis förutspås i gemenskapsstödramen avseende mål 1 för de nya tyska delstaterna en totaleffekt om 700000 skapade arbetstillfällen under perioden 1994-1999, medan summan av målen i de olika åtgärdsprogrammen för mål 1 är 481000 arbetstillfällen.

(18) Se kommissionens meddelande (KOM(97) 524 slutlig, 14 november 1997, s. 14 och 15).

(19) Se KOM(96) 109 slutlig, 20 mars 1996.

(20) Artikel 25 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88, såsom ändrad genom förordning (EEG) nr 2082/93 (EGT L 193, 31.7.1993, s. 20).

(21) I praktiken följer man upp sysselsättningseffekterna med hjälp av projektbeskrivningar där det från början anges vilka effekter som förväntas av varje projekt och där man efter hand fyller i uppgifter om de faktiska resultaten.

(22) Ett exempel: Utvärderingen efter halva tiden av åtgärden "Strukturer för etablering och inhysning av företag" i det samlade programdokumentet avseende mål 1 för Valenciennes-Douai-Avesnes (Frankrike) för 1994-1999 gav ett positivt resultat, främst på grund av att ett företag hade förlagt en betydande verksamhet dit. När revisionsrätten gjorde en kontroll på platsen visade det sig emellertid att den investeringen hade medfinansierats även med medel från åtgärden "Företagsinvesteringar" i samma samlade programdokument och att de skapade arbetstillfällena hade tagits med även i statistiken avseende investeringar i produktion.

(23) Inga uppgifter begärdes in om antalet bevarade arbetstillfällen eller om andra förhållanden som behövdes för beräkning av nettoeffekten. Vid utvärderingen efter halva tiden bedömde man nettoeffekterna med hjälp av makroekonomiska skattningar.

(24) En kontrafaktisk analys är tänkt att ge en uppfattning om vilket läget skulle ha varit om inga offentliga insatser hade gjorts.

(25) I Tyskland använde man exempelvis vid utvärderingen av gemenskapsstödramen för de nya delstaterna för programperioden 1994-1999 en metod baserad på Okun-koefficienter. Metoden utgick från ett visst samband mellan den BNP-tillväxt som strukturfonderna medförde (+ 3,9 miljarder euro) och sysselsättningen (en ökning av antalet förvärvsarbetande med 57000 och en minskning av antalet arbetslösa med 34000). Det råder emellertid delade meningar om relevansen av dessa förutsägelser eftersom de utgår från begränsade och förenklade hypoteser. Användning av Okun-koefficienter ger dessutom ingen möjlighet att förutse gemenskapsstödramens effekter på lång sikt eller dess dynamiska aspekter.

(26) Effekterna på sysselsättningen och arbetslösheten enligt de olika modellerna beskrivs i den särskilda rapporten nr 15/98 om utvärdering av strukturfondsåtgärder avseende perioderna 1989-1993 och 1994-1999 (EGT C 347, 16.11.1998, tabell 10, s. 29).

(27) Revisionsrätten kunde konstatera att myndigheterna i Merseyside av misstag använde ett dokument som inte motsvarade det av kommissionen godkända samlade programdokumentet när de genomförde programmet. Detta felaktiga dokument lades också till grund för utvärderingen efter halva tiden. Detta medförde att målen i fråga om antal direkt och indirekt skapade arbetstillfällen och antal bevarade arbetstillfällen ändrades i avsevärd grad. De stora skillnaderna mellan målen i de båda dokumenten vad gäller sysselsättningseffekter innebär att en del av den kritik, de anmärkningar och de förslag till ändringar av programplaneringen som man kom fram till i utvärderingen efter halva tiden inte var berättigade.

(28) Särskild rapport nr 15/98 om utvärdering av strukturfondsåtgärder avseende perioderna 1989-1993 och 1994-1999 (EGT C 347, 16.11.1998, s. 9-13).

(29) I Grekland tillåter exempelvis reglerna för köp av maskiner och utrustning (artikel 23b i utvecklingslagen 2234/94) inte att sysselsättningsaspekten ges poäng så att den kan beaktas vid besluten om vilka projekt som skall medfinansieras, och vid beslut om stöd till fullständiga investeringsprojekt (artikel 23a i utvecklingslagen 2234/94) tillmäts sysselsättningen mycket begränsad betydelse i jämförelse med de fyra andra målen. I Italien kan sysselsättningseffekten inte ge mer än 15 av maximala 100 poän