SV Europeiska unionens officiella tidning C 109/2

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 6 november 2013

om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för rekonstruktion av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam rekonstruktionsmekanism och gemensam bankrekonstruktionsfond och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Inledning och rättslig grund

Den 3 september 2013 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för rekonstruktion av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam rekonstruktionsmekanism och gemensam bankrekonstruktionsfond och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 (1) (nedan kallat förslaget till förordning). Den 14 oktober 2013 mottog ECB en begäran från Europaparlamentet om ett yttrande över förslaget till förordning.

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som har betydelse för ECB:s uppgifter i samband med tillsynen över kreditinstitut och andra finansinstitut med undantag av försäkringsföretag i enlighet med artikel 127.6 i fördraget samt bestämmelser som berör Europeiska centralbankssystemets (ECBS) medverkan till ett smidigt genomförande av politiken för det finansiella systemets stabilitet i enlighet med artikel 127.5 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

ECB stöder fullt ut inrättandet av en gemensam rekonstruktionsmekanism, som kommer att bidra till att stärka den ekonomiska och monetära unionens struktur och stabilitet. ECB tar också tillfället i akt att upprepa ståndpunkten från sitt yttrande av den 27 november 2012 om ett förslag till rådets förordning om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut och ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten) (CON/2012/96) (2), nämligen att den gemensamma rekonstruktionsmekanismen är ett nödvändigt komplement till den gemensamma tillsynsmekanismen för att uppnå en väl fungerande union på området finansmarknader. En sådan mekanism måste därför inrättas till dess att ECB fullt ut övertar sitt tillsynsmandat. Förslaget till förordning innehåller tre väsentliga komponenter för effektiv rekonstruktion, nämligen a) ett gemensamt system, b) en gemensam myndighet, och c) en gemensam fond. Förslaget till förordning är i linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte den 13–14 december 2012 och den 27–28 juni 2013 (3), som grundar sig på rapporten Towards a genuine Economic and Monetary Union (4).

ECB anser att de generella principer som anges i följande punkter är av yttersta vikt för att den gemensamma rekonstruktionsmekanismen ska bli effektiv, och välkomnar att dessa principer till stor del genomsyrar förslaget till förordning.

1.1 Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen bör omfatta alla kreditinstitut etablerade i medlemsstater som deltar i den gemensamma tillsynsmekanismen.

1.2 En stark och oberoende gemensam rekonstruktionsmyndighet bör vara en central del av den gemensamma rekonstruktionsmekanismen och ha tillräcklig beslutsrätt för att vidta rekonstruktionsåtgärder med tanke på stabiliteten inom euroområdet och unionen som helhet. Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen är ett nödvändigt komplement till den gemensamma tillsynsmekanismen (5), eftersom ansvars- och beslutsnivåerna för rekonstruktion och tillsyn måste samordnas. I detta hänseende delar ECB kommissionens uppfattning att en sådan gemensam mekanism är bättre lämpad än ett nätverk av nationella rekonstruktionsmyndigheter för att säkerställa en optimal rekonstruktion, vilket också inbegriper adekvat arbetsfördelning. Samordningen mellan nationella rekonstruktionssystem har inte visat sig vara tillräcklig för att uppnå de tids- och kostnadseffektivaste rekonstruktionsbesluten, särskilt inte i ett gränsöverskridande sammanhang.

1.3 Beslutsprocessen bör göra det möjligt att fatta beslut snabbt och effektivt, om så krävs inom mycket kort tid, t.ex. ett par dagar eller vid behov bara några timmar. Den bör grundas på en lämplig rekonstruktionsplanering.

1.4 Den gemensamma rekonstruktionsmyndigheten bör ha lämpliga befogenheter, verktyg och finansiella resurser för att rekonstruera och avveckla institut i enlighet med det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling.

1.5 Den gemensamma rekonstruktionsmyndigheten bör ha tillgång till rekonstruktionsfinansiering via en gemensam bankrekonstruktionsfond, som bör finansieras genom riskbaserade förhandsavgifter från alla banker som omfattas av den gemensamma rekonstruktionsmekanismen, samt vid behov kompletteras med efterhandsavgifter. Det bör också finnas en temporär och finanspolitiskt neutral allmän säkerhetsmekanism, som kan tillhandahållas den gemensamma bankrekonstruktionsfonden i form av en kreditlina.

1.6 Den planerade ramen för den gemensamma rekonstruktionsmekanismen bör inbegripa nära samordning mellan den gemensamma rekonstruktionsmekanismens rekonstruktionsfunktion och den gemensamma tillsynsmekanismens tillsynsfunktion, och samtidigt följa och respektera deras respektive institutionella ansvarsområden.

Såväl den gemensamma tillsynsmekanismen som den gemensamma rekonstruktionsmekanismen utgör väsentliga delar av bankunionens integrerade finansiella ram, som ska bidra till att bryta bandet mellan banker och statsfinanser i de berörda medlemsstaterna och vända den nuvarande trenden med allt mer fragmenterade finansmarknader.

ECB uttrycker sitt fulla stöd för de planerade tidsramarna för den gemensamma rekonstruktionsmekanismen. Enligt dessa tidsramar ska den gemensamma rekonstruktionsmekanismen träda i kraft senast efter första halvåret 2014 och fungera fullt ut senast den 1 januari 2015. Genom dessa tidsramar beaktas det att den gemensamma rekonstruktionsmekanismen utgör en väsentlig del av bankunionen.

2. Specifika kommentarer

2.1 Rättslig grund

Kommissionen föreslår att den rättsliga grunden för förslaget till förordning ska vara artikel 114 i fördraget. Detta möjliggör att åtgärder kan antas för tillnärmning av nationella föreskrifter som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. ECB är medveten om att andra EU-institutioner är i färd med att utvärdera den föreslagna rättsliga grunden och noterar de ändringar av förslaget till förordning som har föreslagits i syfte att säkerställa att artikel 114 blir en tänkbar rättslig grund för att uppnå syftet med förslaget till förordning: att bevara den inre marknadens integritet och förbättra dess funktion genom en EU-myndighets enhetliga tillämpning av en gemensam uppsättning rekonstruktionsregler samt genom tillträde till den gemensamma bankrekonstruktionsfonden.

2.2 Den gemensamma rekonstruktions- och avvecklingsnämnden: styrning och ansvarsskyldighet

ECB välkomnar på det hela taget den ram för styrningen som föreslås och framför allt det faktum att ingen part, i synnerhet inte de nationella rekonstruktionsmyndigheterna, kommer att ha vetorätt mot de beslut som fattas av den gemensamma rekonstruktions- och avvecklingsnämnden (nedan kallad rekonstruktionsnämnden). Det är visserligen kommissionen som har den slutliga befogenheten att besluta om ett kreditinstitut faktiskt ska rekonstrueras, men rekonstruktionsnämnden ska ha omfattande och oberoende befogenheter att upprätta rekonstruktionsplaner (6) och rekonstruktionsordningar (7) och begära att dessa ska genomföras. Det är av yttersta vikt att den gemensamma rekonstruktionsmekanismens beslutskapacitet och omröstningsförfaranden säkerställer effektivt och snabbt beslutsfattande, särskilt i kristider. Ansvarsområdena för de myndigheter som deltar i rekonstruktionsprocessen bör fastställas mer exakt för att undvika dubbelarbete och överlappningar av befogenheter. Vad gäller rekonstruktionsnämndens befogenheter skulle en mer ingående beskrivning av hur dessa befogenheter ska genomföras göra det lättare att följa Meroni-doktrinen (8) i den omfattning som krävs och samtidigt ge tillräckligt med flexibilitet för att hantera varje enskilt rekonstruktionsärende. Genom förslaget till förordning måste det slutligen säkerställas att kommissionen fattar varje faktiskt rekonstruktionsbeslut så snabbt som krävs (9).

ECB välkomnar den föreslagna ramen för rekonstruktionsnämndens ansvarsskyldighet, som är i linje med unionens institutionella ram. I samband med Europaparlamentets och rekonstruktionsnämndens överenskommelse om det praktiska genomförandet av demokratiskt ansvarsutkrävande och tillsyn av utövandet (10) bör tystnadsplikt iakttas i enlighet med unionsrätt och nationell rätt, i synnerhet när det gäller tillsynsinformation som nämnden har erhållit från ECB och nationella behöriga myndigheter.

2.3 Samarbete mellan rekonstruktions- och tillsynsmyndigheter

ECB välkomnar det nära samarbete som planeras mellan tillsynsmyndigheter och rekonstruktionsmyndigheter (11). Vad gäller ECB bör de uppgifter och ansvarsområden som fastställs i förslaget till förordning ingå under de uppgifter som tilldelas ECB genom fördraget, stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan) och i synnerhet rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (12) (SSM-förordningen) och inte sträcka sig längre än så. ECB noterar att banken inte tilldelas några nya uppgifter och ansvarsområden genom förslaget till förordning, däremot föreskrivs ett nära samarbete och utbyte av information (13). För tydlighetens skull rekommenderar ECB att hänvisningarna till ECB:s uppgifter och ansvarsområden i förslaget till förordning, när så är lämpligt, bör avse ECB:s uppgifter och ansvarsområden som banken tilldelas genom SSM-förordningen (14).

ECB noterar också att rekonstruktionsnämnden enligt förslaget till förordning ska utse en representant i det fall då ECB inbjuder en företrädare för denna nämnd att delta i ECB:s tillsynsnämnd. I SSM-förordningen fastställs emellertid att när rekonstruktionsnämnden har inrättats får ECB:s tillsynsnämnd bjuda in den europeiska rekonstruktionsmyndighetens ordförande att delta som observatör i tillsynsnämndens möten (15). För att säkerställa full samstämmighet behöver förslaget till förordning ändras i enlighet med detta (16).

Det är av största vikt att rekonstruktions- och tillsynsmyndigheternas roller och ansvarsområden hålls isär innan det är någon kris i sikte, under den första krisfasen då tillsynsmyndigheten kan använda sig av tidigt ingripande gentemot ett kreditinstitut samt när den bedömer villkoren för rekonstruktion och nedskrivning av kapitalinstrument.

För det första: Under den tidiga ingripandefasen är de åtgärder som vidtas uteslutande tillsynsmyndighetens ansvar. När tillsynsmyndigheten använder sig av tidigt ingripande är det viktigt att den underrättar rekonstruktionsnämnden utan otillbörligt dröjsmål. Men att, som föreslås, göra det till en skyldighet för ECB (eller de nationella tillsynsmyndigheterna) att samråda med rekonstruktionsmyndigheterna innan ytterligare åtgärder vidtas i samband med ett tidigt ingripande är inte i linje med behovet att vidta snabba och effektiva åtgärder för tidigt ingripande inom ramen för ett integrerat system där tillsynsmyndigheten har det uteslutande ansvaret. Mot denna bakgrund bör ECB eller den nationella tillsynsmyndigheten endast uppmanas att snarast möjligt underrätta rekonstruktionsmyndigheterna om dessa åtgärder (17). Under den tidiga ingripandefasen bör dessutom rekonstruktionsnämnden genomföra sina interna förberedelser på ett sådant sätt att det inte skadar marknadens förtroende och eventuellt förvärrar situationen för institutet i fråga. Åtgärder som att begära information och utföra inspektioner på plats bör därför i första hand utföras av tillsynsmyndigheten, som i enlighet med direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag skulle tillhandahålla all den information som krävs för att förbereda en rekonstruktion av institutet för rekonstruktionsmyndigheten (18). Det bör undvikas att rekonstruktionsmyndigheten utför utredningsverksamhet och inspektioner på plats utan någon samordning eftersom detta kan skada förtroendet (19).

För det andra: Vad gäller bedömningen av de utlösande villkoren för rekonstruktion noterar ECB att det i förslaget till förordning konstateras att det är tillsynsmyndigheten som bäst kan bedöma om ett kreditinstitut är på obestånd eller på väg att bli det och om det inte finns några rimliga utsikter att en alternativ privat insats eller tillsynsåtgärd kan hindra dess obestånd inom rimlig tid (20). ECB anser att i enlighet med den fördelning av befogenheter som fastställs i SSM-förordningen bör respektive tillsynsmyndighet, dvs. ECB eller de nationella behöriga myndigheterna, tilldelas det uteslutande ansvaret för att bedöma dessa båda kriterier. På så sätt säkerställs en klar ansvarsfördelning, vilket främjar snabb och effektiv rekonstruktion (21). I förslaget till förordning bör det fastställas att kommissionen får besluta att rekonstruera ett institut enbart på grundval av en sådan tillsynsbedömning (22). Denna bedömning kommer därför att vara en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att rekonstruera institutet.

För det tredje: Tillsynsmyndigheten är också den som bäst kan bedöma om en enhet eller koncern inte längre kommer att kunna överleva om inte kapitalinstrumenten skrivs ned eller konverteras, eller om det krävs extraordinärt offentligt stöd. Bedömningen av överlevnadsförmågan ska genomföras innan eller samtidigt som det bedöms om en bank uppfyller villkoren för rekonstruktion och utförs därför innan rekonstruktionen inleds. I förslaget till förordning bör det därför tydligt anges att det är tillsynsmyndighetens ansvar att utföra denna bedömning. En sådan tillsynsbedömning bör vara en nödvändig förutsättning för nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrument (23).

För att säkerställa att det finns ordentliga kontrollsystem bör rekonstruktionsnämnden och kommissionen också när som helst kunna begära att tillsynsmyndigheten (ECB eller en nationell behörig myndighet) ska bedöma om ett institut har hamnat på obestånd eller sannolikt kommer att göra det eller om det inte längre bedöms kunna överleva utan kapitalnedskrivning. Detta förhindrar att tillsynsmyndigheten inte vidtar några åtgärder i en situation där rekonstruktionsmyndigheten bedömer att det är nödvändigt att agera (24).

I förslaget till förordning fastställs slutligen att ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna ska förse rekonstruktionsnämnden och kommissionen med all information de behöver för att kunna utföra sina arbetsuppgifter. Informationsdelning är en viktig förutsättning för att såväl tillsyn som rekonstruktion ska fungera effektivt. Det bör därför klargöras att varje skyldighet som rör tillhandahållande av information är ömsesidig. Tillsynsmyndigheten bör framför allt snarast möjligt informeras om alla åtgärder som planeras och vidtas inom ramen för rekonstruktionsförfarandet, så att den kan förutse möjliga följder för den finansiella stabiliteten och underrätta rekonstruktionsmyndigheten om detta (25).

2.4 ECB:s deltagande i rekonstruktionsnämnden samt centralbankernas allmänna medverkan

ECB påpekar att skäl 19 i förslaget till förordning, där det talas om ”företrädare” för kommissionen och ECB, inte är i linje med övriga förslaget till förordning, där det anges att vissa av rekonstruktionsnämndens ledamöter utses av kommissionen och ECB. I artikel 39 i förslaget till förordning fastställs närmare bestämt att rekonstruktionsnämnden bland annat ska ha en ledamot som utses av ECB och att mandattiden på fem år inte kan förnyas. Enligt artikel 43 i förslaget till förordning ska ledamöterna i rekonstruktionsnämndens agera oberoende och objektivt i hela unionens intresse. De ska varken efterfråga eller ta emot instruktioner från unionens institutioner eller organ, regeringen i någon medlemsstat eller något annat offentligt eller privat organ. Enligt artiklarna 45 och 49 i förslaget till förordning ska den ledamot som utses av ECB delta vid rekonstruktionsnämndens plenarmöten och verkställande möten samt ha rösträtt.

För att ge en korrektare bild av skillnaden mellan ECB:s roll enligt SSM-förordningen och ECB:s roll som deltagare i rekonstruktionsnämnden enligt förslaget till förordning samt bibehålla uppdelningen av institutionella ansvarsområden mellan tillsyns- och rekonstruktionsfunktionen i unionen rekommenderar ECB att ECB ska få en öppen inbjudan att delta som observatör i nämndens alla möten (plenarmöten såväl som verkställande möten) (26).

Med tanke på centralbankernas betydelse och sakkunskap när det gäller den finansiella stabiliteten och deras makrotillsynsuppgifter bör nationella centralbanker – som inte är rekonstruktionsmyndigheter enligt nationell rätt – ha rätt att, vid sidan av ECB, delta vid nämndens möten som observatörer samt att vara med och bedöma systemeffekterna av varje rekonstruktionsåtgärd (27).

2.5 Bedömning av rekonstruktionsmöjligheterna och minimikravet på egna medel och kvalificerande skulder

ECB välkomnar att det i förslaget till förordning fastställs att rekonstruktionsnämnden ska bedöma rekonstruktionsmöjligheterna för varje enhet som anges i artikel 2 i samråd med den behöriga myndigheten, vilket också inbegriper ECB (28). Även om det förekommer tillräckligt med samråd med tillsynsmyndigheten om själva bedömningen, bör åtgärder för att avlägsna rekonstruktionshindren fastställas gemensamt och genomföras i samarbete med tillsynsmyndigheten. Detta skulle avspegla att tillsynsmyndigheten i hög grad är delaktig när rekonstruktionsplanerna upprättas (29). Vid denna bedömning ska det inte förutsättas att den gemensamma bankrekonstruktionsfonden tillhandahåller finansiellt stöd annat än för att ge tillfällig likviditet. Utgångspunkten att fonden skulle tillhandahålla solvensstöd vore i strid med den allmänna principen att det är varje instituts eller koncerns aktieägare och borgenärer som i första hand ska ta på sig förluster vid en rekonstruktion (30). Den gemensamma bankrekonstruktionsfonden ska endast tillhandahålla resurser om rekonstruktionsfinansieringen via aktieägare och borgenärer är otillräcklig. Vid bedömningen av ett instituts eller en koncerns möjligheter till rekonstruktion bör det därför säkerställas att det finns tillräcklig förmåga att absorbera förluster för att institutet eller koncernen ska ha en trovärdig rekonstruktionsstrategi (31).

ECB anser att minimikravet på egna medel och kvalificerande skulder är en avgörande faktor för att säkerställa rekonstruktionsmöjligheter och lämplig förmåga att absorbera förluster. Vid fastställandet av detta minimikrav bör därför den behöriga myndighetens roll stärkas, eftersom detta krav kan vara direkt avgörande för om bankens verksamhet kan drivas vidare, och det är därför av relevans för den berörda myndigheten. Mot denna bakgrund bör rekonstruktionsnämnden fastställa minimikravet på egna medel och kvalificerande skulder ”i samarbete” med den behöriga myndigheten (32). Vad gäller de allmänna bestämmelserna om detta minimikrav tolkar ECB det som att förslaget till förordning kommer att säkerställa full samstämmighet med det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling, och därför också innehåller korshänvisningar till kriterierna för att fastställa vilka skulder som är kvalificerade för minimikravet (33).

2.6 Skuldnedskrivning

I förslaget till förordning fastställs att bestämmelserna om skuldnedskrivning ska tillämpas från och med den 1 januari 2018. Detta innebär att under perioden 2015–2018 kan den gemensamma rekonstruktionsmekanismen behöva rekonstruera banker utan att ha tillgång till detta rekonstruktionsverktyg. Men om offentliga medel eller medel från den gemensamma bankrekonstruktionsfonden används vid en rekonstruktion, kommer det enligt de nya reglerna om statligt stöd (34) att krävas obligatorisk skuldnedskrivning av kapital och efterställda skulder. Det kommer emellertid att råda osäkerhet om huruvida prioriterade skulder utan säkerhet får skrivas ned, eftersom medlemsstaterna själva får välja om de ska föregripa införandet av ramen för skuldnedskrivning.

Mot denna bakgrund stöder ECB att skuldnedskrivningsverktyget införs före 2018. Skuldnedskrivningen anses redan ha vägts in till stor del, vilket gör att detta endast påverkar finansieringen marginellt. Införande av skuldnedskrivningsverktyget skulle också bidra till rättssäkerhet, konsekvens och förutsebarhet, och därigenom förhindra ad hoc-lösningar (35).

Bestämmelsen om fordringars prioritetsordning vid insolvens, där det fastställs i vilken ordning som förlusterna ska fördelas i samband med en skuldnedskrivning (36), förefaller inte vara helt identisk med bestämmelserna i det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling. Man bör därför se till att den är konsekvent med den slutversion som unionslagstiftaren antar. Framför allt bör insättningar som täcks av insättningsgaranti ha ”högsta prioritet”, medan berättigande insättningar från fysiska personer och små och medelstora företag bör prioriteras framför andra prioriterade fordringar utan säkerhet. I detta sammanhang bör också insättningsgarantisystemens funktion i samband med rekonstruktion harmoniseras fullt ut med bestämmelserna i det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling, och det bör fastställas att de ska träda in för insättare som täcks av insättningsgaranti (37).

2.7 Gemensam bankrekonstruktionsfond

ECB välkomnar att den gemensamma rekonstruktionsmekanismen ska omfatta en gemensam bankrekonstruktionsfond, som finansieras genom riskbaserade förhandsavgifter från institut belägna i medlemsstater som deltar i den gemensamma rekonstruktionsmekanismen. Kontrollen över en gemensam rekonstruktionsfond är en viktig del av den gemensamma rekonstruktionsmekanismen i syfte att säkerställa tillräcklig rekonstruktionsfinansiering utan att offentliga medel utnyttjas. Detta gör att rekonstruktionsnämnden kan vidta skyndsamma åtgärder, utan att det krävs några utdragna diskussioner om arbetsfördelningen för gränsöverskridande banker, och säkerställer därigenom en rekonstruktionsstrategi som är optimal och kostnadseffektivast på europeisk nivå. Genom att sammanföra resurserna kommer den gemensamma bankrekonstruktionsfonden att kunna ge skattebetalarna effektivare skydd än olika nationella arrangemang och bryter på så sätt det negativa bandet mellan banker och statsfinanser.

I förslaget till förordning fastställs som målnivå att den gemensamma bankrekonstruktionsfonden ska omfatta minst 1 % av de insättningar som täcks av insättningsgaranti. ECB anser att insättningar som täcks av insättningsgaranti inte är det lämpligaste riktmärket, eftersom de inte helt och hållet avspeglar de finansieringskostnader som kan uppstå vid rekonstruktion. De insättningar som täcks av insättningsgaranti kan ligga kvar på en stabil nivå samtidigt som de totala skulderna ökar avsevärt, eller kan också öka medan de totala skulderna ligger kvar på en stabil nivå. I båda fallen skulle rekonstruktionsfondens potentiella exponering inte avspeglas i tillräcklig utsträckning. Det ska också beaktas att dessa insättningar faktiskt redan täcks av insättningsgarantisystemet (DGS) eftersom detta skulle bidra till rekonstruktionsfinansieringen om det uppstår förluster i samband med de (prioriterade) insättningar som täcks av insättningsgarantin. Detta riktmärke bör därför kompletteras med ett referensvärde för de totala skulderna, som bör finjusteras på lämpligt sätt av rekonstruktionsnämnden, och samtidigt bör nivån med 1 % av de insättningar som täcks av insättningsgaranti bibehållas som ett golv (38).

2.8 Säkerhetsarrangemang

ECB välkomnar förslaget om att inrätta ytterligare säkerhetsarrangemang som skulle kunna tas i bruk i undantagsfall, för den händelse att den gemensamma bankrekonstruktionsfondens förhandsavgifter inte är tillräckliga och efterhandsavgifterna inte omedelbart tillgängliga för att täcka dess utgifter, genom att lån eller andra former av stöd tas upp från finansinstitut eller andra tredje parter. Sådana säkerhetsarrangemang skulle göra den gemensamma rekonstruktionsmekanismen stabilare mot ytterst negativa ekonomiska och finansiella chocker och på så sätt stärka förmågan att förhindra systemkriser. ECB ställer sig också bakom kravet att all finansiering från säkerhetsarrangemangen ska återfås från finanssektorn och inte bäras av de finanspolitiska myndigheterna. Genom detta krav beaktas ett av huvudsyftena med att inrätta en gemensam rekonstruktionsmekanism, nämligen att banker ska kunna rekonstrueras utan att det leder till varaktiga kostnader för skattebetalarna. Mot denna bakgrund är förslaget till förordning i linje med slutsatserna från Europeiska rådets möte den 13–14 december 2012 och den 27–28 juni 2013 (39), som grundar sig på rapporten Towards a genuine Economic and Monetary Union.

Samtidigt noterar ECB att förslaget till förordning fortfarande är vagt formulerat i fråga om utformningen av de ytterligare säkerhetsarrangemangen. Framför allt ska det enligt förslaget till förordning vara möjligt att låna från tredje parter (40), men det anges t.ex. inte om de ytterligare säkerhetsarrangemangen även skulle omfatta tillfällig tillgång till offentliga medel eller endast skulle utnyttja inlåning från den privata sektorn. Eftersom det i utkastet till artikel 6.4 uttryckligen klargörs att medlemsstaterna inte är skyldiga att ge tillgång till offentliga medel, framstår det som att en sådan säkerhetsmekanism endast skulle kunna beviljas på frivillig basis. ECB anser att tillgången till finanspolitiska medel visserligen omfattas av principen om finanspolitisk neutralitet, men att tillgången till finanspolitiska medel skulle vara ett väsentligt inslag i den gemensamma rekonstruktionsmekanismens säkerhetsarrangemang. Framför allt när den gemensamma rekonstruktionsmekanismen inleder sin verksamhet kan det nämligen vara ont om privat finansiering och denna kan tillfälligt ta slut om det uppstår akut turbulens på den finansiella marknaden. ECB förstår att kommissionen inte har ålagt de deltagande medlemsstaterna att bevilja tillgång till offentliga medel eftersom detta skulle kunna inkräkta på medlemsstaternas finanspolitiska suveränitet, som inte får påverkas enligt den rättsliga grunden för förslaget till förordning. Mot denna bakgrund anser ECB att det är viktigt att de deltagande medlemsstaterna ser till att det finns tillgång till en gemensam och stabil offentlig säkerhetsmekanism när förslaget till förordning träder i kraft (41).

Denna offentliga säkerhetsmekanism skulle kunna omfatta en kreditlinje som ger den gemensamma rekonstruktionsmekanismen tillgång till gemensamma finanspolitiska medel från de deltagande medlemsstaterna. I enlighet med principen om finanspolitisk neutralitet skulle medel till denna kreditlinje behöva återfås fullt ut om den utnyttjades. Det skulle vara viktigt att noggrant finjustera tidsramarna för när dessa medel ska återfås från den finansiella sektorn så att man undviker överdrivet procykliska avgifter. Ett sådant kreditlinjearrangemang skulle helt vara i linje med det som fastställs i Europeiska rådets slutsatser från december 2012 (42) och liknande rekonstruktionsramar i andra länder, t.ex. kreditlinjen till Federal Deposit Insurance Corporation från USA:s statskassa.

2.9 Förhållande till rambestämmelserna för statligt stöd

ECB noterar att så som förslaget till förordning är utformat säkerställer det att kommissionens behörighet i fråga om statligt stöd kvarstår för alla rekonstruktions- och avvecklingsärenden där stöd som utgör statligt stöd betalas ut. Detta uppnås genom att förfarandet för statligt stöd löper parallellt med rekonstruktions- och avvecklingsförfarandet (43). Men enligt förslaget till förordning ska kontrollfunktionen för statligt stöd även tillämpas analogt och parallellt med rekonstruktions- och avvecklingsförfarandet i de fall som omfattar stöd från den gemensamma bankrekonstruktionsfonden (44).

ECB konstaterar att rambestämmelserna för statligt stöd har visat sig vara betydelsefulla när gemensamma parametrar för nationellt offentligt stöd ska fastställas i samband med bankrekonstruktion runt om i unionen. ECB anser emellertid att man noggrant bör överväga vilken effekt det får att kontrollfunktionen för statligt stöd tillämpas samt vilken effekt det får för rekonstruktioner som genomförs av den gemensamma rekonstruktionsmekanismen. Så snart den gemensamma rekonstruktionsmekanismen fungerar fullt ut kommer rekonstruktionsbeslut att fattas på unionsnivå, så att de likvärdiga förutsättningarna bevaras och den inre marknaden inte snedvrids (45). Mot denna bakgrund bör den parallella bedömning som genomförs i samband med förfarandet för statligt stöd inte fördröja, duplicera eller hindra rekonstruktionsprocessen. Målet att bevara den inre marknaden och inte snedvrida konkurrensen mellan deltagande och icke-deltagande medlemsstater kan uppnås inom ramen för rekonstruktionsprocessen. Det är fullt tänkbart att aspekter som rör statligt stöd integreras i rekonstruktionsprocessen, särskilt eftersom kommissionen har den slutliga befogenheten att fatta beslut. Oberoende av detta bör tillämpningen av förslaget till förordning säkerställa att kontrollfunktionen för statligt stöd varken leder till otillbörliga dröjsmål eller förhindrar att rekonstruktionsmålen uppnås, särskilt med tanke på behovet att skydda den finansiella stabiliteten (46). Av tydlighets- och rättssäkerhetsskäl vore det till hjälp för kommissionen om förslaget till förordning klart angav vilka regler om statligt stöd som ska tillämpas analogt samt, om detta är nödvändigt, närmare information om lämpliga tillämpningsmetoder.

Slutligen kan det framöver också behövas ytterligare analys av hur reglerna om statligt stöd ska tillämpas analogt samt hur övervägandena för statligt stöd och övervägandena för finansiell stabilitet ska samspela i samband med rekonstruktion (47).

2.10 Domstolsprövning av rekonstruktionsbeslut

Förslaget till förordning innehåller inga bestämmelser om domstolsprövning och liknande i fråga om rekonstruktionsbeslut. ECB förstår det som att både a) rekonstruktionsnämndens/kommissionens beslut om rekonstruktion och avveckling (48) och kommissionens beslut om överensstämmelsen med reglerna om statligt stöd, å ena sidan, och b) de nationella rekonstruktionsmyndigheternas rekonstruktionsåtgärder för att genomföra rekonstruktionsordningen i enlighet med det beslutet och reglerna för statligt stöd, å andra sidan, skulle bli föremål för domstolsprövning av EU-domstolen respektive de nationella domstolarna. ECB påpekar att kombinationen av rättsmedel vid EU-domstolen enligt fördraget och förslaget till förordning samt vid nationella domstolar enligt nationell rätt i de deltagande medlemsstaterna ska garantera rättssäkerhetsgarantier för de fysiska och juridiska personer som påverkas av den gemensamma rekonstruktionsmekanismens beslut.

Av rättssäkerhetsskäl vore det till fördel om det i förordningen kunde anges att genomförandet av rekonstruktionsnämndens beslut inom ramen för rekonstruktions- och avvecklingsförfarandet enligt artikel 16 inte påverkar de nationella domstolarnas behörighet att pröva nationella rekonstruktionsmyndigheters och andra behöriga myndigheters åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder. Man skulle också kunna överväga om det bör införas bestämmelser som skulle utesluta eller åtminstone begränsa möjligheten att riva upp de beslut som rekonstruktionsnämnden har fattat, särskilt med avseende på de beslut som fattas enligt artikel 26.2 i förslaget till förordning, vilket skulle vara i linje med bestämmelserna i direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling när det gäller rätten att överklaga och uteslutande av andra åtgärder. Det skulle behöva göras en noggrann avvägning mellan de relevanta bestämmelserna för att säkerställa överensstämmelsen med de garantier för egendomsrätten som fastställs i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

För att förbättra insynen när det gäller vilka former av domstolsprövning som är tillgängliga inom ramen för den gemensamma rekonstruktionsmekanismen, vore det lämpligt att ange tillämpningsområde och innehåll när det gäller domstolsprövning av de parter som påverkas av rekonstruktionsåtgärder inom ramen för den gemensamma rekonstruktionsmekanismen. Här kan det t.ex. anges att vid domstolsprövningen av de nationella rekonstruktionsmyndigheternas åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder måste det fullt ut beaktas att de nationella myndigheterna enligt artikel 16.8 i förslaget till förordning är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra rekonstruktionsnämndens beslut samt att dessa beslut är föremål för domstolsprövning av EU-domstolen. Detta skulle kunna göras i motiveringen till förslaget till förordning eller i ett separat dokument.

2.11 Terminologi

ECB välkomnar att kommissionen har sökt säkerställa att förslaget till förordning är i linje med det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling, vilket bör garantera övergripande samstämmighet, även när det gäller de definitioner som används. Definitionerna i det direktivet bör bibehållas om det inte finns objektiva skäl att frångå eller utesluta dem i förslaget till förordning (49). Vid hänvisningar till tillsynsmyndigheten bör det tillämpas en enhetlig linje i förordningen, genom att t.ex. hänvisa till ”den behöriga myndigheten” och samtidigt klargöra att detta omfattar ECB i dess roll som tillsynsmyndighet såväl som de nationella tillsynsmyndigheterna.

2.12 Medlemsstater som har inlett ett nära samarbete

ECB rekommenderar att det i förslaget till förordning införs en bestämmelse om rekonstruktionsförfaranden som ännu inte slutförts, för den händelse att en medlemsstat som har inlett ett nära samarbete (50), och därmed automatiskt omfattas av förslaget till förordning, skulle avsluta detta samarbete.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 6 november 2013. Mario DRAGHI Ecb:s ordförande

(1) COM(2013) 520 final.

(2) EUT C 30, 1.2.2013, s. 6. Alla ECB:s yttranden finns på ECB:s webbplats www.ecb.europa.eu.

(3) Finns på Europeiska rådets webbplats: www.consilium.europa.eu.

(4) Presenterades vid Europeiska rådets möte i december 2012 och finns på Europeiska rådets webbplats: www.consilium.europa.eu.

(5) Se även Europeiska centralbankens yttrande av den 29 november 2012 om ett förslag till direktiv om bankers rekonstruktion och avveckling (CON/2012/99) (EUT C 39, 12.2.2013, s. 1.).

(6) Se artikel 7 i förslaget till förordning.

(7) Se artikel 20 i förslaget till förordning.

(8) Dom av den 13 juni 1958 i mål 9/56, Meroni mot Höga myndigheten (REG 1958, s. 133), dom av den 14 maj 1981 i mål 98/80, Romano mot INAMI (REG 1981, s. 1241) och dom av den 12 juli 2005 i de förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl. (REG 2005, s. I-6451).

(9) Se t.ex. synpunkterna på artikel 16 i förslaget till förordning som behandlas nedan samt i ändringsförslaget i ändring 6.

(10) Artikel 41.8 i förslaget till förordning.

(11) Se kapitel 4: ”Samarbete” i förslaget till förordning.

(12) EUT L 287, 29.10.2013, s. 63. Se särskilt artiklarna 3.3 och 27.2 i SSM-förordningen.

(13) Artikel 27.2 och 27.3 i förslaget till förordning.

(14) Se t.ex. ändringsförslagen i ändringarna 2, 5, 8 och 10.

(15) Se artikel 26.11 och skäl 70 i SSM-förordningen.

(16) Se ändringsförslaget i ändring 12.

(17) Artikel 11.4 i förslaget till förordning bör därför ändras i enlighet med detta. Se respektive ändringsförslag i ändring 5.

(18) Artikel 23.1 ec i den allmänna riktlinjen om direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och investeringsbolag och om ändring av rådets direktiv 77/91/EEG och 82/891/EG, direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010, som medlemsstaternas finansministrar enades om vid Ekofinrådets möte den 27 juni 2013 (2012/0150 (COD)-11148/1/13 Rev 1).

(19) Se ändringsförslaget i ändring 14.

(20) I skäl 16 i förslaget till förordning anges följande: ”Som den gemensamma tillsynsmekanismens tillsynsmyndighet kan ECB bäst bedöma om ett kreditinstitut är på obestånd eller på väg att bli det och om det inte finns några rimliga utsikter att en alternativ privat insats eller tillsynsåtgärd kan hindra dess obestånd inom rimlig tid.”

(21) Denna fråga behandlades även i punkt 2.1 i yttrande CON/2012/99.

(22) Se ändringsförslaget i ändring 6.

(23) Se ändringsförslaget i ändring 8.

(24) Se ändringsförslaget i ändring 8.

(25) Se ändringsförslaget i ändringarna 11, 12 och 13.

(26) Se ändringsförslaget i ändringarna 15, 16 och 17.

(27) Se ändringsförslaget i ändring 15.

(28) Detta är i linje med Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions från FSB (Financial Stability Board), oktober 2011, finns på FSB:s webbplats www.financialstabilityboard.org. Se bilaga II och avsnitt 10.

(29) Se ändringsförslaget i ändring 3.

(30) Se artikel 13.1 i förslaget till förordning.

(31) Se ändringsförslaget i ändring 7.

(32) Se ändringsförslaget i ändring 4.

(33) Se. t.ex. utkastet till artikel 39.2 i direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling där villkoren fastställs för att en skuld ska anses utgöra en kvalificerande skuld.

(34) Se meddelandet från kommissionen om tillämpning, från och med den 1 augusti 2013, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen av den 30 juli 2013 (EUT C 216, 30.7.2013, s. 1).

(35) Se ändringsförslaget i ändring 22.

(36) Om inget annat framgår av uppräkningen över skulder som får uteslutas om det föreligger synnerliga skäl. Se artikel 24.5 i förslaget till förordning.

(37) Artiklarna 15 och 73 i förslaget till förordning bör därför innehålla en hänvisning till artiklarna 98a och 99 i det kommande direktivet om bankers rekonstruktion och avveckling.

(38) Se ändringsförslaget i ändring 19.

(39) Finns på Europeiska rådets webbplats www.consilium.europa.eu.

(40) I detta sammanhang noterar ECB att en centralbank inte får finansiera en rekonstruktionsfond i överensstämmelse med förbudet mot monetär finansiering. Se t.ex. ECB:s konvergensrapport 2013, s. 28.

(41) Se ändringsförslaget i ändring 20.

(42) I Europeiska rådets slutsatser från den 13–14 december 2012 fastställs följande: ”… Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen bör grundas på bidrag från finanssektorn och innefatta lämpliga och effektiva säkerhetsarrangemang. Detta säkerhetsarrangemang bör vara finanspolitiskt neutralt på medellång sikt, genom att man ser till att offentligt stöd återfås genom att efterhandsavgifter tas ut av finansväsendet.” ECB är medveten om en sådan kreditlinje inte kan upprättas genom förslaget till förordning, utan att man här får utgå från rekonstruktionsnämndens åtagande och att den aktivt arbetar för att få den till stånd, förutsatt att det finns finansiella mekanismer för att ge tillträde till en sådan kreditlinje.

(43) Se punkt 4.1.3 i motiveringen till förslaget till förordning (nedan kallad motiveringen) samt även artikel 16.8 sista meningen i förslaget till förordning.

(44) Se artikel 16.10 i förslaget till förordning och punkt 1.2 i motiveringen.

(45) Se särskilt skäl 7, 9 och 13 i förslaget till förordning.

(46) Se ändringsförslaget i ändring 6.

(47) Se ändringsförslaget i ändring 21.

(48) Se artikel 16 i förslaget till förordning, även med beaktande av artikel 78 om rekonstruktionsnämndens utomobligatoriska ansvar.

(49) Se t.ex. artikel 3.13 i förslaget till förordning där begreppet ”koncern” definieras. Detta avviker från definitionen av samma begrepp i artikel 2.4 i den allmänna riktlinjen om direktivet om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av banker på obestånd av den 27 juni 2013.

(50) Enligt definitionen i SSM-förordningen.