[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 20.12.2006

SEK(2006)1683

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR RÅDETS BESLUT OM INRÄTTANDE AV EUROPEISKA POLISBYRÅN

Sammanfattning av konsekvensbedömningen

{KOM(2006) 817 slutlig }{SEK(2006) 1682}

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR RÅDETS BESLUT OM INRÄTTANDE AV EUROPEISKA POLISBYRÅN

Sammanfattning av konsekvensbedömningen

VILKA PROBLEM FÖRVÄNTAS FÖRSLAGET LÖSA?

Europeiska polisbyrån (Europol) upprättades 1995 på grundval av en konvention mellan medlemsstaterna. Europol var den första organisationen som upprättades med stöd av EU-fördraget.

Sedan dess har ett betydande antal rättsakter antagits, bland annat rättsakter om inrättande av andra organ och byråer som arbetar med säkerhetsfrågor. De senaste exemplen på detta är Eurojust och Cepol, som båda inrättades med ett rådsbeslut som rättslig grund, ett instrument som infördes genom Amsterdamfördraget. Medan alla ändringar av en konvention normalt måste ratificeras av alla signatärparter, kan ändringar av ett beslut beslutas direkt av rådet (med enhällighet) efter samråd med Europaparlamentet.

De diskussioner som hölls under de österrikiska och finska ordförandeskapen har visat att även efter det att de tre protokollen har trätt i kraft kommer ytterligare förbättringar av Europols funktion att behöva göras. Europols nuvarande rättsliga ram behöver anpassas till nya säkerhetshot som har uppstått, vilket kräver att man inför nya metoder. Preliminära diskussioner inom rådet om Europols framtid har visat att det finns ett överväldigande stöd från medlemsstaterna för att ersätta Europolkonventionen med ett rådsbeslut.

Vilka är de övergripande politiska målen?

Det övergripande politiska målet är att förse Europol med en rättslig ram som är lättare att anpassa till förändrade omständigheter. När det gäller de konkreta politiska målen, bör förslaget säkerställa att

- Europol bättre kan utföra sitt uppdrag att stödja medlemsstaterna i deras kamp mot allvarlig brottslighet, inklusive terrorism,

- Europols mandat bringas i överensstämmelse med den politiska vision om Europols framtid som anges i det konstitutionella fördraget,

- Europols rättsliga ram bringas i överensstämmelse med den rättsliga ramen för andra organ som arbetar inom området för den tredje pelaren, särskilt Eurojust och Cepol,

- den rättsliga ramen ger Europol möjlighet att fullt ut stödja principen om tillgänglighet för information om brottsbekämpning,

- Europols funktion förenklas,

- den höga nivå av dataskydd som för närvarande garanteras genom Europolkonventionen och dess tillämpningsföreskrifter bibehålls eller om möjligt förbättras,

- Europaparlamentet blir mer delaktigt i driften av Europol.

- Europols löpande arbete inte i onödan påverkas av ändringar av den rättsliga ramen, vilket uppnås genom omsorgsfullt utformade övergångsbestämmelser som ger Europol och dess partner rättssäkerhet och respekterar de gällande rättigheterna för Europols personal.

Vilka är de främsta handlingsalternativen för att nå målen?

Kommissionen övervägde flera olika handlingsalternativ när den utarbetade förslaget. De flesta avfärdades i ett tidigt skede med hänsyn till de senaste årens utveckling.

Alternativet att inte göra någonting alls avfärdades tidigt på grund av de tydliga svårigheter som följer av förfarandena för att ändra Europolkonventionen. Eftersom någon enighet om det konstitutionella fördragets framtid inte har nåtts, är det dessutom fortfarande osäkert vilka eventuella framtida rättsliga instrument som skulle stå till buds för att förbättra Europols nuvarande situation. Slutligen tillkommer det faktum att rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser från den 1–2 juni 2006 innehåller en uppmaning om att ”överväga om och hur Europolkonventionen senast den 1 januari 2008, eller snarast möjligt därefter, skall kunna ersättas med ett rådsbeslut enligt artikel 34.2 c i EU-fördraget, om möjligt på grundval av ett konkret initiativ eller förslag”.

Ett andra alternativ var att ersätta Europolkonventionen med ett rådsbeslut och att samtidigt lägga fram ett förslag till protokoll om upphävande av Europolkonventionen. Efter en noggrann juridisk analys kom kommissionen fram till att ett protokoll om upphävande av Europolkonventionen inte var nödvändigt[1]. Efter ytterligare diskussioner inom rådets strukturer fick kommissionens ståndpunkt stöd av en mycket stor majoritet av medlemsstaterna och av rådets rättstjänst.

Ett tredje alternativ skulle vara att ersätta Europolkonventionen med ett rådsbeslut utan att föreskriva att Europol skall finansieras genom gemenskapens budget. Kommissionen anser dock att det politiska valet att finansiera Europol genom gemenskapens budget är det enda logiska alternativet, eftersom det innebär att rådet och Europaparlament tillsammans kommer att besluta om Europols budget, som ett led i den allmänna budgetprocessen, vilket kommer att öka den demokratiska kontrollen över Europol. Det kommer vidare att innebära en betydande administrativ förenkling att låta Europol omfattas av alla standardinstrument (EU:s tjänsteföreskrifter och budgetförordningar). Det bör vidare noteras att enligt artikel 41.3 i EU-fördraget skall ”driftsutgifterna för att genomföra de nämnda bestämmelserna […] också belasta Europeiska gemenskapernas budget, om inte rådet enhälligt beslutar något annat”.

Med hänsyn till de problem som uppstått på grund av det nuvarande rättsliga instrumentet, har man bara övervägt ett rambeslut eller ett rådsbeslut. Eftersom rambeslut är instrument som främst syftar till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning, förefaller ett rådsbeslut som bygger på artikel 34.2 c i EU-fördraget vara det lämpligaste instrumentet för att inrätta ett organ inom ramen för avdelning VI i EU-fördraget. Vid utarbetandet av förslaget har flera olika alternativ för att förbättra Europols funktion undersökts. Flera av dessa alternativ hade identifierats under det arbete som utfördes under det österrikiska ordförandeskapet och sammanställdes i ett så kallat förslagsdokument.

Vilka positiva och negativa konsekvenser förväntas det valda alternativet få?

Generellt syftar förslaget till att förbättra Europols funktion och att stödja det politiska målet att förbättra polissamarbetet.

Medlemsstaterna önskade en varsam utveckling av Europol som organisation, men var inte för en ”revolution”, dvs. en fullständig omstöpning av organisationen. I linje med detta tydliga budskap innehåller förslaget en rad ändringar som medlemsstaterna och Europol har föreslagit och givit sitt stöd för, men som inte ändrar organisationens karaktär i grunden.

Ett rådsbeslut kommer att säkerställa att eventuella ytterligare ändringar av Europols rättsliga ram som kan bli nödvändiga kan genomföras. Tillämpningen av välkända och moderniserade bestämmelser om Europols budget och därmed sammanhängande förfaranden, och tillämpningen av EU:s tjänsteföreskrifter på Europols personal, kommer också att förenkla förvaltningen av organisationen betydligt, liksom beslutsfattandet och kontrollen över budgeten.

Den mest direkta positiva effekten av ändringen av Europols mandat är att organisationen inte längre är bunden av begränsningen att det måste vara fråga om en organiserad brottslig struktur för att Europol skall kunna agera. Detta krav har orsakat många tolkningsproblem i den dagliga verksamheten.

Även om övergången kommer att kräva en betydande arbetsinsats, är det fråga om en engångsinvestering. Tack vare väl övervägda övergångsbestämmelser kommer Europol kunna fortsätta att fokusera på sina huvuduppgifter även under pågående övergångsprocess. Med hänsyn till att Europol har över 400 anställda, med en årlig budget på ca 60 miljoner euro, och väletablerade relationer med olika partner, måste förändringen skötas omsorgsfullt och öppet för insyn för alla inblandade. Detta kan uppnås genom god kommunikation och respekt för etablerade rättigheter.

Genomförandet av principen om tillgänglighet i den dagliga verksamheten kommer att kräva omfattande diskussioner. Förslaget begränsar sig därför till att ge en tydlig rättslig grund som ger Europol en mer utbredd tillgång till nationella och internationella databaser, eftersom sådan tillgång endast är möjlig om gällande nationella och internationella rättsliga instrumenten föreskriver detta.

De säkerhetsgarantier som inrättats hittills för att säkerställa den nuvarande dataskyddsnivån påverkas inte av förslaget. Den väl fungerande rollen för den gemensamma tillsynsmyndigheten har till stor del lämnats oförändrad. Förslaget föreskriver däremot en möjlighet till samarbete med Europeiska datatillsynsmannen i lämpliga fall. I vissa avseenden har skyddsnivån till och med ökat, t.ex. genom inrättandet av ett oberoende uppgiftsskyddsombud vid Europol och förenklingen och förtydligandet av medborgarnas rättigheter. Detta ger klara fördelar eftersom det säkerställer ett fullt förtroende för Europol som en tillförlitlig och trovärdig brottsbekämpande organisation från medlemsstaternas myndigheters sida.

Förslaget kommer att ge konsekvenser för gemenskapens budget, eftersom den i fortsättningen kommer att finansiera Europol. Lämpliga belopp har redan anslagits i budgetramen för 2007-2013: 82 miljoner euro för 2010 och upp till 85 miljoner euro 2013. Att Europaparlamentet blir delaktigt i beslutsfattandet för att fastställa Europols budget, kommer att öka den demokratiska kontrollen på Europanivå. Europols personal kommer i framtiden att omfattas av EU:s generella tjänsteföreskrifter, i syfte att garantera personalens befintliga rättigheter och undvika högre lönekostnader. Förslaget bygger på antagandet att personal som är anställd vid Europol vid den tidpunkt då beslutet träder i kraft kommer att erbjudas ett tillfälligt kontrakt enligt EU:s tjänsteföreskrifter.

När det gäller mänskliga rättigheter överensstämmer förslaget med gemenskapslagstiftningen och med stadgan om de grundläggande rättigheterna. Även om det står klart att det föreslagna beslutet kommer att påverka den rätt till respekt för privatlivet och familjelivet, som garanteras enligt artikel 7 i stadgan, och rätten till skydd av personuppgifter, som garanteras i artikel 8 i stadgan, är begränsningarna av dessa rättigheter motiverade med stöd av artikel 52 i stadgan. De begränsningar av dessa rättigheter som följer av förslaget är i synnerhet proportionerliga och nödvändiga för att uppnå de generellt erkända målen att förebygga och bekämpa brottslighet och terrorism.

När det gäller internationella avtal föreskriver övergångsbestämmelserna att alla befintliga avtal kommer att fortsätta gälla. Europols samarbetspartner kommer dock få en viss tidsperiod på sig för att överväga om ändringarna har några konsekvenser för gällande avtal, och i så fall huruvida detta bör leda till ändringar av avtalen. Förslaget syftar vidare till att se över systemet på ett sådant sätt att Europols internationella förbindelser kommer att ha ett närmare samband med EU-strategin för de yttre förbindelserna som helhet. Förutom när det gäller samarbetsavtal som inte omfattar utbyte av personuppgifter är syftet att uppnå övergripande avtal med tredjeländer som reglerar alla aspekter av samarbetet mellan dem och EU på området för rättsliga och inrikes frågor.

Efter det att ett beslut har fattats om förslaget kommer Europol att behöva gå igenom en övergångsperiod, som kommer att kräva en betydande arbetsinsats från framförallt de rättsliga och ekonomiska avdelningarna samt personalavdelningen. Utredningsinsatserna bör inte påverkas. Efter denna övergångsperiod kommer beslutet om Europol att bli fullt tillämpligt.

Hur kommer resultaten och konsekvenserna att övervakas och utvärderas efter det att förslaget genomförts?

Resultaten och konsekvenserna av förslaget efter genomförandet kommer att övervakas och utvärderas fortlöpande, främst av Europols styrelse, men även av rådet, kommissionen och Europaparlamentet på grundval av årsrapporter. Förslaget innebär också att det införs ett system för övervakning och en extern utvärdering som skall göras vart femte år.

Samråd med berörda parter

Förslaget bygger till stor del på det breda samråd med berörda parter som hölls under det österrikiska ordförandeskapet för rådet. Samrådet inleddes med en diskussion vid det informella rådsmötet (RIF) i januari 2006 och följdes av en högnivåkonferens om Europols framtid i februari. Vid högnivåkonferensen samlades företrädare för medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och för Europol och Eurojust, Europols gemensamma tillsynsmyndighet, kommissionen samt den akademiska världen. Avsikten var att ge material till det vidare arbetet med att definiera de aktuella idéerna om Europols framtid. En av slutsatserna var att en användning av den nuvarande versionen av EU-fördraget som grund för Europol skulle innebära att man ersatte Europolkonventionen med ett rådsbeslut. När det gällde Europols mandat föreslogs att Europol skulle ha till uppgift att arbeta med ”gränsöverskridande allvarlig brottslighet”.

Samarbete med tredjeländer och internationella organisationer identifierades som en särskilt viktig fråga. Det är dock tydligt att Europols möjligheter att inleda ett strukturerat samarbete med tredje parter behöver förbättras. Konferensen kom också fram till att Europol behöver bättre tillgång till information. Det lades fram förslag om att styrelsen skulle agera mer strategiskt. Resultaten av högnivåkonferensen och arbetet inom gruppen Ordförandeskapets vänner, som beskrivs i förslagsdokumentet, har legat till grund för större delen av kommissionens förslag.

Efter högnivåkonferensen fortsatte arbetet genom ett antal möten med gruppen Ordförandeskapets vänner, i vilken nästan alla medlemsstater var representerade. Resultatet av detta arbete konsoliderades i ett förslagsdokument, som innehåller ett stort antal förslag om hur Europols funktion kan förbättras. Ytterligare kontakter med berörda parter – inklusive Europol – under utarbetandet av förslaget har också visat sig vara av nytta.

Med hänsyn till att alla berörda parter deltagit i detta arbete, ansågs det inte vara nödvändigt med något ytterligare formellt samråd under utarbetandet av förslaget.

Kommissionens förslag och motivering

Initiativet består i ett förslag till rådets beslut om inrättande av Europol och om ersättande av den nuvarande Europolkonventionen. Det överordnade målet är att skapa en helt ny rättslig ram för Europol, som kommer att göra Europols arbete med att bistå medlemsstaternas brottsförebyggande myndigheter effektivare.

Kommissionen kom fram till att Europol behöver en uppdaterad rättslig ram, i form av ett rådsbeslut, att Europol bör finansieras genom gemenskapens budget och att dess personal bör omfattas av EU:s generella tjänsteföreskrifter. Rådets slutsatser, som antogs i juni 2006 och lades fram vid rådets möte i december 2006, stöder denna utveckling.

Förslaget är det bästa sättet att tillgodose behovet av att förbättra Europol, både med avseende på dess rättsliga ram och med avseende på dess mandat och arbetsuppgifter. Mer ambitiösa alternativ – särskilt att ge Europol självständiga utredningsbefogenheter – har diskuterats, men avfärdades i ett tidigt skede. Inget av de mindre ambitiösa alternativen gav de betydande fördelar som detta förslag ger.

[1] Arbetsdokument från kommissionens avdelningar (SEK(2006) 851 av den 21 juni 2006).