Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl"

(2001/C 260/20)

Den 1 februari 2001 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 20 juni 2001. Föredragande var Dario Mengozzi.

Vid sin 383:e plenarsession den 11-12 juli 2001 (sammanträdet den 12 juli) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 67 röster för, inga emot och 14 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15-16 oktober 1999, punkt 13-15, konstateras följande:

"13. Europeiska rådet bekräftar den vikt unionen och medlemsstaterna fäster vid den absoluta respekten för rätten att söka asyl. Det har enats om att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen och på så sätt garantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, dvs. att principen om 'non-refoulement' bevaras.

14. Detta system bör på kort sikt omfatta ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövning av en asylansökan, gemensamma normer för ett rättvist och effektivt asylförfarande, gemensamma minimivillkor för mottagande av asylsökande samt tillnärmning av reglerna för erkännande och innebörd av flyktingstatus. Det bör också kompletteras med åtgärder för andra former av skydd som erbjuder en lämplig status för den som behöver ett sådant skydd. Därför uppmanas rådet att på grundval av kommissionens förslag anta de beslut som krävs enligt den tidsplan som anges i Amsterdamfördraget och handlingsplanen från Wien. Europeiska rådet betonar vikten av samråd med UNHCR och andra internationella organisationer.

15. På längre sikt bör gemenskapsbestämmelserna leda till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas asyl, som är giltig i hela unionen. Kommissionen uppmanas att inom ett år utarbeta ett meddelande i detta ämne."

1.2. Kommissionens meddelande håller sig inom rådets mandat, och är ett kortfattat, koncentrerat och ambitiöst dokument som anger ramarna för konkreta förslag som kommer att behandlas i framtida meddelanden. Målsättningarna i meddelandet får fullt stöd från ESK, som har för avsikt att delta aktivt i alla skeden av den långsiktiga debatt som nu inleds. Kommittén vill bidra till fastställandet av tydliga riktlinjer, men också till att processen skyndas på.

1.3. Dokumentet är indelat i fem delar

1.3.1. I första delen behandlas först och främst situationen beträffande asyl i Europeiska unionen, flyktingströmmarnas utveckling på medellång och lång sikt, orsakerna till att dessa strömmar varierar samt subsidiära skyddsformer.

1.3.1.1. Denna del innehåller även principer och målsättningar som om de genomsyrar handlingsplanen kan bidra till att man uppnår ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status. Dessa innebär bland annat att man skall tillämpa Genèvekonventionen i dess helhet och begränsa vidareflyttning mellan medlemsstater till följd av olikheter i de tillämpliga bestämmelserna.

1.3.2. I andra delen beskrivs övergången från ett begränsat gemensamt förfarande, som innebär att medlemsstaterna behåller sina nationella system men åtar sig att respektera vissa bestämmelser och villkor rörande behöriga myndigheter och tillämpliga förfaranden, till en andra etapp där det gemensamma förfarandet blir övergripande och innebär att flexibiliteten och valmöjligheterna minskar.

1.3.2.1. Denna andra etapp innehåller förslag om en enda ansökningsinstans, "one-stop shop", inresa till gemenskapens territorium, likvärdig levnadsstandard i hela gemenskapen, kriterier och system för att avgöra vilken stat som skall pröva asylansökningar samt en trovärdig utvisningspolitik.

1.3.3. I tredje delen definieras följande särskilda aspekter och diskuteras följande frågor: subsidiära skyddsformer, systemet eller systemen för status i enskilda fall, flyktingarnas rättigheter samt integration och rätt till medborgarskap.

1.3.4. I fjärde och femte delen behandlas mekanismerna för information och gemensamma bedömningar samt de instrument som krävs för att genomföra programmet.

2. Kommentarer

2.1. Antalet asylansökningar i EU nådde en topp under perioden 1992-1994 för att sedan sjunka fram till 1998, när det började öka igen. Denna tendens fortsatte även under år 2000 (387330 asylansökningar år 1999 jämfört med 389590 år 2000). Tendensen bekräftas av uppgifterna om den totala migrationen, som gick från 1030000 år 1990 till 478000 år 1998(1).

2.1.1. Kommissionens förklaringar till minskningen är precisa, men inte fullständiga. Även om man inte kan tala om allt mer restriktiva tolkningar, kan man tala om åtgärder med återhållande effekt och framför allt om mindre flexibilitet när det gäller att bevilja flyktingstatus. Det bör också påpekas att ansökningstoppen var en följd av att Bosnienkrisen bröt ut, vilket ledde till att 400000 flyktingar togs emot enbart i Tyskland.

2.2. Kommittén ser en risk i man lägger sig på en miniminivå när ett gemensamt förfarande fastställs, men vill samtidigt stödja följande förslag till åtgärder:

- Anta tydliga principer som är förenliga med Genèvekonventionen och New York-protokollet(2).

- Respektera principerna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

- Upprätthålla fullständig respekt för principen att inte skicka tillbaka flyktingar ("non-refoulement").

- Anta förfaranden som gör det möjligt att på ett rättvist, snabbt och effektivt sätt ge skydd till den som verkligen behöver det.

- Agera med hänsyn till en ny gemensam migrationspolitik.

- Harmonisera mottagningsvillkoren för att så långt det är möjligt garantera en likvärdig levnadsstandard i hela gemenskapen och undvika förflyttning från en stat till en annan ("vidareflyttning")(3).

2.2.1. Kommittén håller också med om att det är viktigt att successivt men så snabbt som möjligt börja utarbeta ett integrerat gemensamt asylförfarande och en enhetlig status.

2.2.2. I detta sammanhang bör man enligt ESK klargöra att syftet med det gemensamma förfarandet inte är att införa ett gemensamt beslutssystem med ett särskilt organ som ersätter medlemsstaterna.

2.3. Ett gemensamt förfarande

2.3.1. Det faktum att det förekommer företeckningar över "säkra ursprungsländer" och "säkra tredje länder" - även om de är gemensamma, har upprättats på Europanivå och hålls uppdaterade genom en kontaktgrupp - ger starka kontraindikationer. Förteckningarna utgör ett föga flexibelt redskap, som innebär att man inbegriper och utesluter länder utifrån politiska kriterier och bildar sig en oemotsäglig uppfattning om situationer som inte alltid är lättdefinierade. Så är exempelvis fallet med de länder som formellt betraktas som säkra, men där regeringarna ändå inte kan skydda medborgare som utövar sina demokratiska rättigheter från att förföljas av etniska eller andra grupper som tar till våld för att behålla sina positioner.

2.3.1.1. Dessa situationer blir tyvärr allt vanligare runt om i världen, och därför måste man allt noggrannare granska den asylsökandes personliga historia samtidigt som man gör en mer djupgående analys av ursprungslandet. Om asylansökningarna behandlades mer ingående redan i inledningsskedet skulle man kunna minska antalet överklaganden i ett senare skede.

2.3.1.2. Det faktum att asylsökanden kommer från ett land i vilket man antar att respekten för mänskliga rättigheter håller en hög nivå får inte i något fall vara ett skäl för att inte behandla ansökan.

2.3.1.3. Detta gör det ännu mer viktigt att inrätta och upprätthålla ett gemensamt system för att ta fram och sprida information som grundar sig på omfattande och aktuella analyser om situationer i de enskilda länderna, och som inte bara förmedlas via de vanliga diplomatiska källorna utan även via internationella organisationer - framför allt FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) - och de viktigaste icke-statliga organisationerna på detta område.

2.3.2. Den metod som kallas one-stop shop bör antas i samtliga medlemsstater. Denna metod, som innebär att ett ärende behandlas av en enda myndighet och utifrån mer enhetliga kriterier, skall i högre grad ge asylsökanden garantier för att ansökan behandlas snabbt, vilket även innebär minskade kostnader, att hans eller hennes situation och behov behandlas i sin helhet och att inga former av skydd förbigås.

2.3.2.1. Ett annat sätt att skynda på förfarandena skulle kunna vara att tillsätta experter som kan ta hand om sårbara grupper (personer som genomgått traumatiska händelser, tortyroffer, minderåriga) och bedöma dessa asylsökandes verkliga situation. Erfarenheterna visar att dessa asylsökande ofta inte kan redogöra klart för sin situation och därför först får avslag på ansökan, så att det blir nödvändigt med ett långdraget omprövningsförfarande.

2.3.2.2. När det gäller att samla alla skyddsmöjligheter till ett enda förfarande och behandla dem i en enda instans, är det lämpligt att först kontrollera möjligheten att bevilja flyktingstatus enligt Genèvekonventionen och att sedan automatiskt gå över till att överväga andra skyddsformer, och besluten bör motiveras.

2.3.2.3. Snabbare avslagsförfaranden bör, om inte avskaffas, så åtminstone förses med bättre garantier.

2.3.2.4. De asylsökande bör kunna räkna med kostnadsfri rättslig hjälp på lämplig nivå under alla skeden av förfarandet, samt tolkning och översättning. De skall alltid ha möjlighet att överklaga ett beslut om att inte bevilja asyl, och verkställande av beslutet skall då skjutas upp.

2.3.4.1. Kvinnliga flyktingar bör ägnas särskild uppmärksamhet, eftersom de löper klart större risker än andra flyktingar.

2.3.3. Visumtvång för inresa i gemenskapen är en metod som bör kunna användas med en viss flexibilitet och utan stränga bestämmelser, så att man kan anpassa sig till nya och akuta situationer. Detta gäller både tredje länder för vilka visum inte krävs, i syfte att kunna hantera onormalt stora flyktingströmmar, och länder för vilka visum redan är obligatoriskt, i syfte att till exempel bekämpa den organiserade brottslighet som människosmugglingen utgör.

2.3.3.1. De föreslagna åtgärderna är i första hand säkerhetsåtgärder. Det krävs även alternativa åtgärder som gör det möjligt att eliminera risken för människosmuggling. De nationella representationerna i ursprungsländerna bör när så är möjligt, men framför allt i transitländer utanför EU, fullfölja förfarandena för behandling av asylansökningar och beviljande av visum samt organisera transporter.

2.3.3.2. Detta förhållningssätt är inte förenligt med påföljder för persontransportföretag som inte kontrollerar visum för inresa till EU. Denna uppgift ligger inom gränsmyndigheternas behörighet.

2.3.3.3. Inom ramen för sådana alternativa åtgärder finns det utrymme för förslag till återflyttningsprogram - som nu endast genomförs av fyra medlemsstater - i samarbete med icke-statliga organisationer och UNHCR. I detta sammanhang nämner kommissionen ett förfarande som används i USA och grundar sig på ett återflyttningsprogram med samordning mellan offentliga myndigheter, icke-statliga organisationer och UNHCR. Kanske borde kommissionen undersöka dessa erfarenheter noggrannare, för att kunna lägga fram ett förslag som kan genomföras även inom EU.

2.3.4. Dublinkonventionen utarbetades med syftet att dels motverka att asyl söks av samma person i olika stater, dels lösa problemet med asylsökande som skickas från ett land till ett annat. Erfarenheten visar att denna konvention enligt allmän uppfattning inte fungerar som den borde, och att den orsakar fler problem än den löser. Arbetsbördan och kostnaderna står inte i proportion till resultaten, och ett mycket högt antal asylsökande försvinner innan de skall förflyttas, vilket innebär en ökning av den illegala invandringen.

2.3.4.1. En förtjänst med konventionen som dock bör framhållas är att den gett impulser till en gemensam asylvision i Amsterdamfördraget.

2.3.4.2. Antagandet av ett gemensamt förfarande och en enhetlig status skulle göra det enormt mycket lättare att avgöra vilken medlemsstat som är behörig att behandla en asylansökan. Man skulle då utgå från var ansökan lämnats in, med förbehåll för den ansökandes rätt att få sina önskningar rörande destinationslandet rättvist prövade.

2.3.4.3. Det står dock klart att det nya övergripande angreppssätt som föreslås av kommissionen kräver en översyn av Dublinkonventionen, med hänsyn till följande aspekter:

- Den gemensamma ståndpunkten av den 4 mars 1996, som innehåller en enhetlig tolkning av flyktingbegreppet, måste bli juridiskt bindande efter det att man ändrat begreppet förföljelse till att även omfatta förföljelse som utförs av andra än statliga organ.

- Asylsökanden bör ha möjlighet att välja i vilket land han eller hon vill söka asyl, med hänsyn till kulturella och sociala aspekter som påverkar valet och är avgörande för en snabb integration.

- Rätten till rättsligt skydd och information måste liksom rätten att överklaga garanteras.

- En miniminivå för mottagande bör fastställas.

- För närvarande sker förflyttningarna alldeles för långsamt och de asylsökande får för lite information. Detta måste åtgärdas.

2.3.4.4. Kommittén väntar därför på kommissionens slutsatser om utvärderingen av hur konventionen tillämpas.

2.3.5. När det gäller utvidgningsländerna hoppas ESK att de skall delta i arbetet med att skapa ett regionalt system som är rättvisare i förhållande till de asylsökande, och att de icke-statliga organisationer som är verksamma på detta område skall rådfrågas.

2.3.5.1. I detta sammanhang kan man (trots att detta helt klart ligger utanför yttrandets ämne) konstatera att den långa övergångsperioden för fri rörlighet efter anslutningen inte uppmuntrar kandidatländerna att genomföra gemenskapens migrations- och asyllagstiftning.

2.3.5.2. Asylförfarandenas effektivitet och nivån på stödet får inte betraktas som mindre viktiga faktorer när man bedömer kriterier som rör rättsliga och inrikes frågor, för om så sker kommer målen i kommissionens förslag att äventyras.

2.4. En enhetlig status

2.4.1. En subsidiär skyddsform krävs, eftersom vissa aspekter på Genèvekonventionen tolkas restriktivt av vissa stater, men detta är inte alltid tillräckligt. Det krävs även en skyddsform som ser till den asylsökandes personliga omständigheter, även om denna person kommer från ett rättsligt säkert land i vilket de grundläggande internationella bestämmelserna på människorättsområdet "i allmänhet" (det är den definition som normalt används)(4) respekteras.

2.4.2. I detta skede är det särskilt viktigt att harmonisera de nationella bestämmelserna för bedömning av skyddsbehov och villkor för återkallande i enlighet med Genèvekonventionen, om man vill undvika olikheter mellan medlemsstaterna som oundvikligen leder till vidareflyttning.

2.4.2.1. I båda fallen måste man först och främst utgå från individen. Detta gäller särskilt beslut om återkallande av skydd, som inte kan fattas enbart genom tillämpning av klausulen om förändrade omständigheter ifall man vill undvika att individen utsätts för en rad negativa följder på grund av sin personliga bakgrund.

2.4.3. Om flyktingars rättigheter enligt Genèvekonventionen införlivades i gemenskapsrätten, skulle det bli lättare att tillämpa dessa rättigheter på ett enhetligt sätt.

2.4.3.1. En enhetlig status skulle otvivelaktligen medföra en förenkling av systemet, men det finns skäl att begrunda UNHCR:s uppfattning att flyktingstatusen i Genèvekonventionens mening har en internationell dimension och får extraterritoriell verkan som det inte ligger i flyktingarnas intresse att avstå ifrån. Förutom Genèvekonventionens status bör det därför finnas en annan status som omfattar alla subsidiära skyddsformer i medlemsstaterna.

2.4.3.2. Att förutse andra särskilda rättigheter allt efter den överenskomna skyddsformen är inte särskilt meningsfullt. Rättigheterna och förmånerna bör avgöras utifrån behov och humanitära skäl, och inte på grundval av ursprung och vistelse. Av samma orsak är det inte rimligt att låta typen av rättigheter vara knuten till vistelsens varaktighet.

2.4.3.2.1. Om man i stället beviljar samma rättigheter och förmåner för de olika formerna av status kan man undvika många svårigheter och framför allt systematiskt överklagande när flyktingstatus nekas och subsidiär status beviljas.

2.4.3.3. Rättigheternas omfattning (rätten att arbeta, rätten till social trygghet, utbildning, uppehållstillstånd och resehandlingar samt rösträtt) bör harmoniseras för alla tredjelandsmedborgare som lagligen uppehåller sig inom EU:s territorium. Rättigheterna bör därmed behandlas inom invandringspolitikens allmänna ram.

2.4.3.4. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors framhålls det att "Europeiska rådet stöder målet att medborgare i tredje land som lagligen vistats längre tid skall erbjudas möjlighet att få medborgarskap i den medlemsstat där de vistas".

2.4.3.4.1. ESK stöder också detta mål och uppmanar kommissionen att lägga fram förslag i denna riktning. Det skulle ge impulser till integrationssträvandena.

2.4.3.4.2. Begreppet "civilt medborgarskap" skulle kunna användas som en etapp på vägen mot fullständigt medborgarskap, men det vore inte rätt att låta det förra ersätta det senare eller utgöra ett alibi för att förlänga tidsfristerna orimligt mycket, med tanke på att vissa medlemsstater redan beviljar fullständigt medborgarskap efter fem års vistelse i landet.

2.4.4. I artikel 63 i det konsoliderade fördraget står det att åtgärder som avser asyl skall antas "(...) inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande", dvs. före den 1 maj 2004. Europeiska rådet i Tammerfors har beslutat att det gemensamma europeiska systemet skall genomföras i två etapper, och detta innebär enligt ESK:s mening att ett gemensamt förfarande och en enhetlig status kan utarbetas på grundval av den nuvarande versionen av fördraget.

2.4.4.1. Om de fastställda målen skall uppnås vid övergången från en första till en andra etapp är det viktigaste inte innehållet i miniminormerna, utan att införandet av ett gemensamt förfarande som ger medlemsstaterna mindre spelrum och färre dispensmöjligheter sker successivt.

2.4.4.2. Kommissionen är med rätta angelägen om att föreslå metoder som redan från första början leder till tillnärmning, genom exempelvis kontaktgrupper, olika åtgärder och utarbetande av en domstolspraxis både i medlemsstaterna och på unionsnivå.

2.4.5. I detta yttrande har flera gånger framhållits hur viktigt det är att samråda med UNHCR - något som för övrigt föreskrivs i förklaring nr 17 i bilagan till Amsterdamfördraget - och icke-statliga organisationer med kompetens på området, t.ex. ECRE (European Council on Refugees and Exiles), Läkare utan gränser och internationella Röda korset. I denna text betonas också att det är nödvändigt att involvera företrädarna för det civila samhället och de lokala myndigheterna. Dessa myndigheter har tillsammans med arbetsmarknadens parter en avgörande betydelse för fastställandet av likvärdiga mottagningsvillkor, levnadsstandard och arbetsvillkor. Därför bör de delta i den pågående debatten om genomförandet av hela systemet.

2.4.5.1. Eftersom ESK i hög grad företräder det organiserade civila samhället, har kommittén för avsikt att spela en framträdande roll när det gäller att utarbeta det system som kommissionen föreslagit och att få det att fungera.

3. Slutsatser

3.1. På 1900-talet beviljades många européer - under tvånget av reaktionära regimer eller rena diktaturer - asyl i liberala och demokratiska länder, långt innan flyktingskyddet 1951 kom att utgöra ett gemensamt ansvar för världssamfundet. På 2000-talet får vi inte glömma alla de kvinnor och män som på samma eller nya grunder söker tillflykt till en europeisk union som garanterar alla sina medborgare frihet och demokrati.

3.1.1. Av denna orsak krävs det i många av EU:s medlemsländer att ledare inom politik, näringsliv och religion tar massmedia till hjälp i omfattande och djupgående politiska och pedagogiska insatser för att öka medvetenheten om rätten att få och skyldigheten att ge asyl, något som utgör en grundläggande mänsklig rättighet.

3.1.2. En förutsättning för detta är emellertid vittgående reformer av invandringspolitiken på Europanivå, såsom den som har inletts i enlighet med principerna från rådsmötet i Tammerfors. Reformerna skall reglera flyktingströmmarna på ett rättvis sätt, motverka att asylansökningarna blir en av de få vägarna in i EU och leda till en effektiv integrationspolitik.

3.2. Kommittén anser att kommissionen bör undersöka möjligheten att föreslå rådet ett direkt antagande av Genèvekonventionen från EU:s sida, eftersom detta område i och med Amsterdamfördraget har införlivats i gemenskapens behörighetsområde.

Bryssel den 12 juli 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Statistik över invandringen 2000, 10:e rapporten, Anterem, Rom, s. 49.

(2) Protokollet om flyktingars rättsliga ställning, antaget i New York den 1 januari 1967.

(3) I och med behandlingen av förslaget till direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna planerar ESK att lägga fram ett yttrande som behandlar denna aspekt mer ingående. Kommittén konstaterar även med glädje att denna aspekt omfattas av programmet för det belgiska ordförandeskapet, i det kapitel som handlar om asyl och invandring.

(4) Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM(2000) 578 slutlig), bilaga II, s. 56.