30.3.2004 SV C 80/139 Europeiska unionens officiella tidning
Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Beskattningen inom EU:
gemensamma riktlinjer, enhetligare skatteregler och möjlighet till beslut med kvalificerad
majoritet”
(2004/C 80/33)
Den 17 juli 2003 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i
arbetsordningen utarbeta ett yttrande om ”Beskattningen inom EU: gemensamma riktlinjer, enhetligare
skatteregler och möjlighet till beslut med kvalificerad majoritet”.
Sektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat
för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 26 november 2003. Föredragande var LarsNyberg.
Vid sin 404:e plenarsession den 10 och 11 december 2003 (sammanträdet den 10 december) antog
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 78 röster för, 23 röster emot och
15 nedlagda röster.
1. Inledning
1.1. Skattepolitik är en del av den makroekonomiska
politiken som alltid står i centrum av den politiska debatten,
både nationellt och inom EU. Skillnaderna mellan medlemssta-
ternas skattepolitik är stora. Det gäller inte bara skattesatserutan skillnaderna börjar redan i hur skattebaserna beräknas
och konstruktionen av skattesystemen med indrivning, kon-
troll mm.
1.2. Olika politiska partier har olika uppfattning om hur
man vill se skattesystemens utveckling. Diskussionen om
skatter inom EU drabbas då av de dubbla skillnaderna, inte
bara mellan politiska partier utan också genom att manhar olika referensramar från sina nationella skattesystem.Diskussionerna kan dessutom komma att föras dels med alla
medlemsstater, dels med de länder som ingår i eurogruppen.
1.3. Att få fram en gemensam syn i skattefrågor blir därför
svårt och svårigheterna kan börja redan i beskrivningen avskattesystemen genom olika definitioner av skatterna och att
samtliga typer av skatter kanske inte finns i samtliga länder. Vi
hoppas dock att med detta yttrande föra diskussionen framåtoch komma närmare en enhetlig syn på skatterna och deras
utveckling.
1.4. Vår utgångspunkt är fördragets regler för skattepolitik
samt diskussioner och förslag från konventet om Europas
framtid. Vi ger en kort beskrivning av utvecklingen av de
15 skattesystemen inom EU. Fullt medvetna om EU:s utvidg-ning under 2004 har vi ändå på grund av brist på materialvarit tvungna att begränsa oss till dagens medlemsstater.2. Kompetens och beslutsregler – Romfördraget och
konventet om Europas framtid
2.1. De regler om skatter och avgifter som för närvarande
tillämpas finns i Romfördragets artiklar 90-93. Beslutsreglerna
finns i artikel 93:
2.1.1. ”Rådet skall enhälligt på förslag av kommissionen
och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska ochsociala kommittén anta bestämmelser om harmonisering avlagstiftningen om omsättningsskatter, punktskatter och andra
indirekta skatter eller avgifter, i den mån en sådan harmonise-
ring är nödvändig för att säkerställa att den inre marknadenupprättas och fungerar inom den tid som anges i artikel 14.”
2.2. I konventet om Europas framtid diskuterades olika
nya beslutsformer för skatteområdet. Artiklarna 90–92 är
oförändrade, bara med en ny numrering. I den text somlämnades vidare till regeringskonferensen finns beslutsreglernanu i två artiklar.
2.2.1. ” Artikel III-62
1. I en europeisk lag eller ramlag som antas av ministerrådet
skall åtgärder fastställas som rör harmonisering av lagstiftning-en om omsättningsskatter, punktskatter och andra indirektaskatter eller avgifter, i den mån en sådan harmonisering är
nödvändig för att säkerställa att den inre marknaden fungerar
och för att undvika snedvridning av konkurrensen. Ministerrå-det skall besluta enhälligt efter det att Europaparlamentet samt
Ekonomiska och sociala kommittén har hörts.
2. När ministerrådet, som skall besluta enhälligt på förslag
av kommissionen, konstaterar att de åtgärder som avses i
punkt 1 gäller administrativt samarbete eller bekämpning av
skattebedrägeri och skatteflykt skall det med avvikelse frånpunkt 1 besluta med kvalificerad majoritet när det antar deneuropeiska lag eller ramlag där dessa åtgärder fastställs.”
C 80/140 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
2.2.2. ” Artikel III-63
1. När ministerrådet, som skall besluta med enhällighet på
förslag av kommissionen, konstaterar att åtgärder i fråga ombolagsskatt gäller administrativt samarbete eller bekämpning
av skattebedrägeri och skatteflykt, skall det med kvalificerad
majoritet anta en europeisk lag eller ramlag där dessa åtgärderfastställs, i den mån de är nödvändiga för att säkerställa att den
inre marknaden fungerar och för att undvika snedvridning av
konkurrensen.
2. Lagen eller ramlagen skall antas efter det att Europaparla-
mentet samt Ekonomiska och sociala kommittén hörts.”
2.3. Den första av dessa (artikel III-62) har två stycken varav
det första ersätter artikel 93. Språket har moderniserats ochanpassats till de benämningar som konventet föreslår i andraartiklar. En faktisk förändring är att det utöver anknytningen
till den inre marknaden införs att harmonisering kan vara
nödvändig för att undvika snedvridning av konkurrensenmellan företagen. I både artikel III-62 och III-63 används ordet
”och” i ”... att den inre marknaden fungerar och för att undvika
snedvridning av konkurrensen.” För att undvika eventuella falldär man säger att bara det ena gäller föreslår vi att man ändrar
”och” till ”eller”.
2.3.1. Det andra stycket innebär en tydlig utvidgning, inte
av kompetensen men av möjligheterna att använda kvalificerad
majoritet. Alla frågor om såväl skattebasen som skattesatserhar dock fortfarande kvar kravet på enhällighet.
2.4. I artikel III-63 utökas möjligheten till kvalificerad
majoritet genom att kompetens att behandla administrativt
samarbete, skattebedrägerier och skatteflykt införs för bolags-
skatt. Det är en utvidgning från enbart indirekta skatter.
2.5. I båda dessa artiklar införs alltså möjlighet till kvalifice-
rad majoritet i vissa begränsade fall, dock ska rådet i allasituationer med enhällighet besluta om det är fråga om
administrativt samarbete eller skattebedrägeri eller skatteflykt.
Sådana avgöranden är i huvudsak en uppgift för kommissio-nen. Både artikel III-62 och artikel III-63 bör därför inledaspå följande sätt: ”När åtgärder”. Det betyder strykning av
”ministerrådet som skall besluta med enhällighet på förslag av
kommissionen, konstaterar att”.
2.6. Under diskussionerna inom konventet har det funnits
förslag om mer långtgående förändringar av skatteartiklarna ifördraget. Det har framför allt gällt att utvidga kompetensenutöver de indirekta skatterna och att ändra beslutsformen från
enhällighet till kvalificerad majoritet för flera skattefrågor.
2.7. Artiklarna 94 och 95 (III-64 och III-65) behandlar hur
tillnärmningen av lagstiftningen på den inre marknaden skall
gå till. Där undantas uttryckligen skattefrågor från möjlighetentill kvalificerad majoritet. I artikel 96 (III-66) beskrivs att man
kan tillgripa beslut med kvalificerad majoritet om medlemssta-
ternas lagar kan snedvrida konkurrensen på den inre markna-den. Skattepolitik undantas inte uttryckligen, varför det vore
intressant om kommissionen provade denna artikel t.ex. inom
företagsbeskattningen.
2.8. Artikel 175 (III-180) är rättslig grund för enhälliga
beslut om skatter och avgifter inom miljöområdet till skillnad
från allmänna beslut om miljöpolitiken där kvalificerad majori-
tet kan användas.
3. Direkta och indirekta skatter
3.1. Att det är de indirekta skatterna som har reglerats i
fördraget kopplas till att de är väsentliga för hur den inre
marknaden fungerar. Distinktionen mellan direkta och indirek-ta skatter används dock även i alla andra sammanhang.
3.2. En ytterligare indelning görs vanligen där man talar
om arbete, kapital och konsumtion, där de två första utgör de
direkta skatterna. Bilden kompliceras ytterligare när mankonstaterar att det, vad gäller ersättningar som tas ut från
arbetet, finns såväl inkomstskatt som socialförsäkringsavgifter.
Beroende på den mycket stora skillnaden för hur stor del aversättningarna från arbete som tas från inkomstskatt respektivesocialförsäkringsavgifter så måste man alltid vid jämförelser ta
med båda dessa.
3.3. Skatter kan vidare vara nationella, regionala eller
lokala. Det finns stora skillnader när det gäller fördelningenmellan dessa tre nivåer.
3.4. En typ av skatt som har fått något större betydelse men
som inte passar in i ovanstående uppdelningar är miljöskatter.De kan tas ut antingen i produktions- eller konsumtionsledetoch alltså vara antingen direkta eller indirekta skatter. Deras
benämning kan leda till att de faller utanför skattejämförelser
genom att de ofta kallas avgifter. Oberoende av benämning såbör de tas med i uppgifter över skatteuttaget.
30.3.2004 SV C 80/141 Europeiska unionens officiella tidning
4. Jämförelser mellan medlemsstaterna
4.1. Våra statistiska uppgifter är hämtade från en Eurostat-
publikation ”Structures of the taxations systems in the Euro-
pean Union”. Dessa uppgifter är speciellt intressanta förjämförelser i och med att de inte bara grundar sig på aktuella
skattesatser utan avser det totala skatteuttaget. För varje skatt
anges hur stor andel av skattebasen som faktiskt betalas somskatt. Benämningen för detta är ”implicit tax rate”. Det betyder
att både skattesats och hur beräkningen görs av skattebas
påverkar siffran. Om jämförelserna enbart görs utifrån skatte-satserna kan de bli missvisande i och med att reglerna för
hur man beräknar skattebasen kan variera kraftigt. En hög
skattesats kan ge en liten skatteintäkt om stora avdrag kangöras vid beräkningen av skattebasen.
4.2. Uppgifterna från Eurostat avser åren 1995–2001. Vissa
allmänna tendenser kan urskiljas. Det finns en tendens till attminska den del som tas ut på arbete (efter en period med en
ökad andel för dessa skatter), försök att minska skattesatsen
för bolagsskatten och samtidigt öka skattebasen och ökningarför de indirekta skatterna som en del i en grön skatteväxling.Det sista har i många fall kombinerats med sänkningen av
skatteuttaget på arbete. Även om det finns sådana tendenser så
är utvecklingen mycket olika i de enskilda medlemsländerna.Beslut som kan öka skillnaderna mellan medlemsstaterna
måste undvikas.
4.3. Om man skall gruppera medlemsstaterna så känneteck-
nas de nordiska länderna av en stor andel för de direkta
skatterna medan framför allt Portugal och Grekland har enstor andel för indirekta skatter. I Danmark, Storbritannien ochIrland är andelen liten för de sociala avgifterna.
4.4. Vid jämförelser över tiden måste man beakta att
de förändringar som sker inte behöver bero på faktiska
förändringar i skattesystemen. Under andra hälften av 1990-
talet, en tillväxtperiod, ökade inkomsterna både för hushålloch företag. Detta ledde till att inkomsterna från de direktaskatterna i båda dessa fall ökade. Detta syns tydligt i Eurostats
tabell II-4.2. Det skedde alltså utan att vare sig skattesatser eller
regler för skattebaserna ändrades. I och med att tillväxtperiodenupphörde 2001 upphörde också denna förändring och har
därefter troligen vänts till att skatteintäkterna faller utan några
förändringar i systemen.
4.5. Det finns skillnader för på vilken nivå skatterna tas in.
Den lokala nivån i Grekland står för 1 % av skatteuttaget
medan det är en tredjedel i Danmark. Alla nordiska länder harstora andelar för den lokala nivån. Den regionala nivån har ensärskilt stor andel i de ”federala” länderna Tyskland, Belgien,
Spanien och Österrike. Dessa skillnader har betydelse inom
varje medlemsstat, men inte för relationen mellan medlemssta-
terna. I en ”federal” stat kan det vara problem att implementeraskattebeslut på EU-nivå när besluten tas på delstatsnivå.
4.6. Man grupperar ofta medlemsstaterna efter hur högt
skatteuttaget är. När man ser på skattebelastningen på respekti-
ve arbete, kapital och konsumtion framträder en mer kompli-cerad bild. Sverige och Finland framträder som länder med
höga skatter för alla dessa tre delar, medan Danmark har en
speciellt hög beskattning av konsumtion men inte av kapital.Lågskatteländerna Storbritannien och Irland har faktiskt rela-
tivt sett en hög beskattning av kapital och konsumtion. För
lågskattelandet Grekland är beskattningen av konsumtionenspeciellt hög. Mer än 40 % av skatteintäkterna tas in genom
konsumtionsbeskattningen. Generellt sett är beskattningen av
konsumtionen förvånansvärt hög om man tidigare enbart harsett på den generella momssatsen. När man även tar medandra varuskatter liksom effekten av de reducerade momssat-
serna blir även skillnaderna mellan länderna något annorlunda.
Luxemburg tar in så mycket som en tredjedel av skatteintäkter-na på beskattningen av kapital. Danmark och Nederländerna
är de länder som tar in störst andel genom miljöskatter.
4.7. För att kunna se hur effektiv beskattningen är behöver
man jämföra uppgifterna för de faktiska skatteuttagen med
skattesatserna. Om ett land med en relativt hög nivå påskattesatsen inte samtidigt har en hög nivå på skatteuttaget så
beror det antingen på att avdragen på skattebasen är stora
eller på att indrivningen av skatten är ineffektiv. Eftersomkommissionen och Eurostat har använt så omfattande skatte-baser som arbete, kapital och konsumtion är det svårt att göra
jämförelser med de faktiska skattesatserna. Dessa berör ofta
endast en del av dessa tre stora skatteområden.
4.7.1. Inom beskattningen av kapital finns de skattebaser
som är mest känsliga för skattereglerna i andra länder. Det blirdock oerhört komplicerat att jämföra beskattningen av kapital
för att se var påverkan på andra länder är som störst. Den består
av fyra huvuddelar: bolagsskatt, skatter på ränteinkomster,utdelningar samt kapitalvinster. Jämförelserna inom var och
en av dessa kan inte heller begränsas till skattesatserna eftersom
avdragsmöjligheter m.m. också skiljer sig åt. Man kan inte sepå bara en av dessa, utan man måste även ta med situationer
som t.ex. låg bolagsskatt kombinerat med hög skatt på
utdelningar och kapitalvinster. Det finns effekter på relationer-na med andra länders skattesystem för alla dessa delar avbeskattningen.
C 80/142 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
4.8. Till sist så bör man komma ihåg att de skatteuttag som
vi har beskrivit endast grundar sig på skattesatser och vilka
skattebaser skatterna tas ut på. En stor del av skillnaderna
mellan länderna beror på andra politiska beslut. Ett barnavdragpå skatten ger ett lägre totalt skatteuttag än ett barnbidragäven om det faktiska stödet per barn är detsamma. En lägre
moms på barnkläder jämfört med barnbidrag får också olika
effekt på skatteuttaget. Statistik visar också på att den lägremomsen inte alltid ger önskad effekt på priserna. Ett budgetun-
derskott ger visserligen lägre skatteuttag i dag, men ett högre
när underskottet så småningom skall betalas.
5. Varför skatter?
5.1. Skattesystemen har vuxit fram under en lång historisk
utveckling. De är nu i de europeiska staterna självklara delar iett socialt välfungerande demokratiskt samhälle, men det finns
inte bara ett syfte med skatter, utan flera.
— Huvudsyftet är naturligtvis att få fram pengar till den
offentliga sektorn och dess tjänster och därmed få en bra
social service. Hur mycket skatter man tar in och på vilket
sätt är i stor utsträckning beroende av olika traditioneroch önskan om att sköta olika områden via den offentligasektorn.
— Genom valet bland olika skatter för att ta in de offentliga
inkomsterna påverkas fördelningen av inkomster och de
ekonomiska resurserna.
— Genom skattesystemens konstruktion och även deras
relation till socialförsäkringssystemet kan det finnas på-verkan på arbetskraftens storlek och det individuella valetav hur mycket man arbetar.
— Att ändra skatterna är, utöver de penningpolitiska åtgär-
derna, den viktigaste och snabbaste åtgärden inom den
ekonomiska politiken, när man söker efter möjligheteratt påverka konjunkturutvecklingen.
— Vissa skatter kan ha till syfte att direkt påverka mark-
nadens funktion. Det tydligaste exemplet är när man viaskatter eller avgifter på miljöfarlig verksamhet försöker
minska produktion eller konsumtion. Ett annat exempel
är när man med punktskatter försöker minska konsum-tionen av t.ex. tobak och alkohol.6. Skattebas – skattesats
6.1. Eurostats val att redovisa skatteinkomsterna såsom
”implicit tax rate” där hänsyn tas både till skattebasen och tillskattesatsen visar tydligt på att båda dessa är avgörande för
vilket skatteuttag man gör. Den allmänna diskussionen om
skatter har varit alltför koncentrerad till skattesatserna.
6.2. Eftersom skattesatserna är mest politiskt kontroversiel-
la är vårt förslag att man först koncentrerar sig på att undersöka
skillnader i beräkningarna av skattebaserna. Detta bör i ettnästa steg leda till att man kan föreslå mer av gemensamma
regler så att beräkningarna närmar sig varandra. I ett tredje
steg, när det i huvudsak är skattesatserna som ger skillnadernai skatteinkomster, kan diskussionen gälla om man skall ha
miniminivåer för dessa.
6.3. Men det finns också rent statistiska problem om man
enbart ser på skattesatserna. Det finns t.ex. stora variationer
mellan medlemsstaterna vad gäller undantagen från den gene-rella momssatsen. Därför skiljer sig länderna åt i hur mycket
man utnyttjar den möjliga skattebasen. Detta påverkar hur
mycket skatteintäkter man får på momsen utöver valet avnivå för den generella momssatsen (
1). Denna fördelning av
undantag är dock betydelsefull och viktig när det gäller
följderna för inkomstfördelningen och graden av omfördelning
inom skattesystemen.
6.3.1. Kommissionen har sagt att ”EU:s skattepolitik också
fortsättningsvis bör underlätta ansträngningarna att sänka denominella skattesatserna i kombination med en breddning
av skattebasen för att därigenom minska den ekonomiska
snedvridning som medlemsstaternas skattesystem ger upphovtill” (
2). En sådan inriktning på skattepolitiken skall inte bara
gälla momsen utan är kanske än viktigare för andra skatter,
såsom bolagsskatten och miljöskatterna.
6.3.2. En annan skattebasskillnad som finns mellan med-
lemsstaterna är att bara delar av den offentliga sektorns
verksamhet är momsbelagd. Om ett land med en stor offentligsektor vill ha in lika mycket skatter på momsen som ett land
med en liten offentlig sektor måste man därför ha en högre
momssats. Detta gör att valet av momssats måste görasnationellt.
(1) En svensk undersökning visar att man om man i Sverige hade den
generella momssatsen för samtliga varor och tjänster så skulleskattesatsen kunna sänkas från 25 till 21–22 procent. Eftersomen av de sänkta momssatserna gäller livsmedel så skulle en sådanförändring kunna få stora inkomstomfördelande effekter.
(
2) KOM(2001) 260.
30.3.2004 SV C 80/143 Europeiska unionens officiella tidning
6.4. Att döma av bilagans tabeller över beskattningen av
miljöfaktorer finns det också stora skillnader i hur basen
beräknas för dessa skatter eller avgifter. Alla länder som brukar
anses beskatta miljöfarlig verksamhet särskilt hårt finns intemed bland länder med höga inkomster av sådana skatter. Detkan finnas två skäl till detta, antingen att det finns stora
möjligheter att undvika dessa skatter i en del länder eller att
skatten är så hög att den faktiskt får konsumenterna attundvika de farliga produkterna. För att få mer genomslag för
principen om att förorenaren betalar (polluters pay principle),
vore det ändå bra om man hade mer likartade skattebaser ochinte bara tillräckligt höga skattesatser. Detta är inte bara viktigt
av miljöskäl utan också för att åstadkomma mer rättvisa
konkurrensvillkor.
6.5. Även om det är skattebas och skattesats där man
enklast kan få statistiska uppgifter, finns det ett tredje område
med skillnader mellan medlemsstaterna. Det är uppbyggnaden
av skattesystemen. Hur tar man in skatten, t.ex. vem sköterinbetalningen? När gör man det och hur ofta? Hur kontrollerasdetta? Används modern datateknik och har myndigheter och
medborgarna tillräckliga kunskaper för detta. Kan förfarandet
kallas enkelt eller finns det kvardröjande onödig byråkrati?
6.6. Svaren på dessa frågor är av avgörande betydelse
nationellt, vad gäller hur mycket man i verkligheten får in via
en viss skattesats och till vilken kostnad. Men det är också av
stor betydelse för att underlätta den inre marknaden att mangör de olika förfarandena mer likartade. Ofta är det svårt att
lära sig hantera ett nationellt system men när man sysslar med
internationell handel måste man kunna hantera flera. Dettakan i många fall utgöra ett större hinder än att skattesatserna
är olika. Dessa problem kan utgöra ett oöverstigligt hinder för
de små och medelstora företagen.
6.6.1. Den här typen av frågor måste få en viktig plats i
kommissionens fortsatta arbete. Det är en förutsättning föratt medlemsstaterna skall kunna acceptera mer likartade
beräkningar av skattebaserna. Samtidigt hoppas vi att det
nya begreppet ”administrativt samarbete” skall inrymma alltsamarbete som kan undanröja onödiga skillnader och byrå-
krati.
6.6.2. Frågan om det bör införas konkurrens mellan olika
skattesystem leder alltid till heta diskussioner. Man måste vara
mycket tydlig om vilken slags konkurrens som avses. Det är
fel att anta att det alltid handlar om skattesatser och skattebaser.Konkurrens som leder till effektivare och mindre byråkratiskasystem bör å andra sidan alltid välkomnas. För att skapa en
sådan konkurrens, som kan ge upphov till bästa praxis, föreslår
vi att man skall överväga en ny ”öppen samordningsmetod”för sådana aspekter av skattepolitiken.7. Beroendet av varandra och behov av mer likartade
system
7.1. När den ekonomiska integrationen ökar mellan med-
lemsstaterna ökar betydelsen av skillnaderna mellan de olika
skattesystemen. I en statisk situation har skillnaderna ingenstörre betydelse. De har skapats genom att traditionerna
varierar, såsom att man har valt att bedriva en större del av
den sociala servicen genom den offentliga sektorn och därmedha en högre total skatteandel i ekonomin. Genom att de
har funnits under lång tid har ekonomierna anpassats till
skillnaderna. I en mer dynamisk ekonomi och speciellt närdynamiken till en del består av en fortgående integrationmellan länderna kan en del skillnader i skattesystemen komma
att få större betydelse för hur ekonomierna fungerar tillsam-
mans.
7.1.1. Integrationen av marknaderna har underlättats av
besluten om den inre marknaden och införandet av EMU.Utvecklingen kan komma att fortsätta med allt mer avsamordning också inom den ekonomiska politiken, där skatte-
politiken är en del. Integration går hand i hand med ökad
konkurrens. Detta ökar effektiviteten och möjligheten tillekonomisk välfärd. När den ökande konkurrensen tar sig
formen av ökad effektivitet i själva produktionen är detta
endast positivt för företagen, för de anställda och för samhälls-ekonomin i stort.
7.1.2. Det finns dock inneboende risker med integrationen
om man i stället tar till andra metoder när man inte klarar detökade trycket från sina konkurrenter. Det kan vara lättare att
ta till försämringar i det sociala skyddet, i miljöskyddet och
genom skattepolitiken om man inte klarar av att mötakonkurrensen med ökad produktivitet. Med den typen av
förändringar uppvägs de positiva fördelarna av den ökande
konkurrensen. Den bristande konkurrenskraften omvandlastill förändringar för de anställda, för miljön eller transporteras
till andra länder genom skattedumpning. Inom lagstiftningen
för den inre marknaden har man ofta men inte alltid funnitframgångsrika vägar att bemöta denna tendens till försämring-ar inom det sociala området och miljöområdet. Inom skatte-
området har detta sällan varit fallet.
7.1.3. Sambanden mellan skattepolitiken och oförmågan
att åstadkomma en rättvis konkurrens tas inte tillräckligt
allvarligt. Den s.k. Primarolorapporten beskrev t.ex. en mängdåtgärder inom företagsbeskattningen som snedvrider konkur-rensen. De mest skadliga, 66 stycken, har medlemsstaterna
åtagit sig att eliminera. Vi förväntar oss snart en redogörelse
från kommissionen om hur detta fortskrider. Dessa direktasystemfel i skattepolitiken måste försvinna.
C 80/144 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
7.2. Skapandet av den inre marknaden och införandet av
den gemensamma valutan har dock redan inneburit att
konkurrensvillkoren har blivit mer rättvisa. De politiska åtgär-
derna har på detta sätt satt gränser för hur marknadsekonominfungerar. Man kan ha olika uppfattning om huruvida det varittillräckligt eller om innehållet i reglerna alltid har varit de
bästa. Enigheten om att denna utveckling har varit av godo
för marknadens funktion inom EU är dock mycket stor.Borttagandet av hinder är extra viktigt för små och medelstora
företag som då bättre kan delta i den ”internationella” handeln
på den inre marknaden.
7.2.1. Man måste fortsätta att använda metoden att sätta
ramar för hur den inre marknaden fungerar med syftet att
skapa likvärdiga konkurrensvillkor mellan medlemsstaterna.Framför allt är det nödvändigt att utveckla och snabba på
besluten inom områden av skattepolitiken som är väsentliga
för konkurrensvillkoren. Samtidigt måste man undvika attskattebeslut blir hämmande för den inre marknadens utveck-
ling. Som instrument för den ekonomiska politiken fungerar
skatter, vilket nämnts i punkt 5.1, också på så vis att deuppmuntrar till (eller bestraffar) vissa ekonomiska beteenden,bland annat genom att främja en hållbar utveckling som tar
hänsyn till miljön. Denna regel bör dock ha ett undantag: att
med miljöskatter sätta stopp för en utveckling i en för politikenicke önskvärd riktning. Man bör se på skatter som snedvrider
konkurrensen på samma sätt som man ser på direkta statliga
subventioner. Effekten på konkurrensen inom den inre mark-naden blir densamma.
7.2.2. De hårdare konkurrensvillkor som åstadkoms via
integrationen kommer om inga politiska beslut tas då att ledatill en press nedåt för de skatter och avgifter som mest
direkt påverkar företagen. En sänkt skattenivå, liksom en
omfördelning mellan olika typer av beskattning, blir felaktigom den drivs fram av marknaden. Man kan konstatera att desenaste bolagsskattereformerna i de olika medlemsstaterna
alla har gått i riktning mot minskade skattesatser. Den
genomsnittliga skattesatsen i det nuvarande EU med 15 med-lemsstater har sänkts från 32,42 % till 29,70 %. Om sådana
förändringar önskas skall de vara beslutade genom politiska
processer där inte påverkan från andra länders skattesystemskall vara den avgörande faktorn.
7.3. För flertalet skatter finns inga direkta eller avgörande
effekter på den inre marknaden. De kan förstås vara av storbetydelse för hur den nationella marknaden fungerar. Behoven
av mer likartade system behöver alltså endast ses i relation till
den inre marknadens funktion.
7.4. Genom Romfördraget har man insett att de indirekta
skatterna av den anledningen måste finnas inom EU:s kompe-
tens just därför att de påverkar den inre marknaden. Konventethar lagt till en viss kompetens för bolagsskatten. Man talardock bara om administrativt samarbete samt bedrägerier
och skatteflykt. Detta är viktiga åtgärder men alldeles för
begränsade för att täcka in bolagsskattens alla tänkbara effekter
på den inre marknaden.
7.4.1. Att man nämner både inre marknadens funktion och
åtgärder mot snedvridning av konkurrensen är mycket positivt.
Det är mycket viktigt att definiera ”konkurrenssnedvridning”,
och diskussionen inom Primarolo-gruppen kan utgöra enutgångspunkt.
7.4.2. Om benämningen ”administrativt samarbete” är till-
räcklig kan endast avgöras när det finns en tolkning av huromfattande det begreppet är. Om avsikten är att försöka få mer
likartade regler för uppbörden och indrivandet av skatterna,
skattekontrollen, formulärens utformning och liknande, då ärdet en acceptabel formulering. Om det endast avser i vilken
utsträckning man skall hjälpa varandra när det gäller de
personer som rör sig mellan länderna eller har transaktioner iflera länder av andra skäl, då är det ett alldeles för begränsatbegrepp.
7.4.3. Utöver de begränsande formuleringarna är den stör-
sta bristen att man inte tar upp samtliga de skatter som kanpåverka inre marknaden och konkurrensvillkoren. Vi tänker
då dels på beskattningen av kapitalinkomster, vilket är av så
stor betydelse för utvecklingen av en gemensam europeiskfinansmarknad och för att få en enkel tillgång till investerings-
kapital i varje land. Dels saknas beskattning som har till avsikt
att skydda miljön.
7.5. EU måste få kompetens på alla de områden som har
effekter på den inre marknaden och på konkurrensvillkoren
mellan medlemsstaterna. Alla skatter och avgifter med en
sådan effekt måste föras in. Man skall inte behöva ta till denartikel som ger EU rätt att fråga för fråga enhälligt besluta att
behandla den inom EU. Utöver att införa utvidgade områden
för kompetens måste det också regleras vilka aspekter detgäller (inre marknaden och konkurrensvillkoren) och om
besluten skall fattas med enhällighet eller kvalificerad majoritet.
I detta val mellan beslutsformer måste man också väga in denökade svårigheten att komma till beslut med enhällighet i en
union med 25 medlemsstater.
8. Hittillsvarande beslut
8.1. Trots brister i fördragets formuleringar har viktiga
skattefrågor funnits på dagordningen och vissa beslut harunder senare år också tagits.
30.3.2004 SV C 80/145 Europeiska unionens officiella tidning
8.2. Den 3 juni 2003 antog ministerrådet efter 14 års
diskussioner och med många kompromisser ett skattepaket
som berör både skatt på ränteinkomster och på företag. Man
kan nog vara mer kritisk till på vilket sätt detta beslut komfram än till själva innehållet.
8.2.1. Vad gäller skatten på ränteinkomster blev beslutet att
varje land skall ge information om utlänningars ränteinkomster
till deras hemländer för beskattning där. De tio nya medlems-
staterna ansluts 2007. Undantag finns för Luxemburg, Belgienoch Österrike samt ”skatteparadisen” (Schweiz, Monaco, Liech-
tenstein, Andorra, San Marino, Gibraltar och de brittiska
kanalöarna) vilka skall ta ut en källskatt på utlänningarssparande och skicka tre fjärdedelar till respektive hemland.
Alla regler börjar gälla år 2005. Källskatten i undantagsländer-
na skall då vara 15 %. Den höjs till 20 % år 2008 och till 35 %år 2011. Dessutom har USA lovat lämna ut uppgifter om så
begärs.
8.2.2. Vad gäller beskattningen av ränteinkomster kan
beslutet sägas vara långtgående. Beslutets effekter begränsas
dock av att andra kapitalinkomster, såsom aktieutdelningarinte omfattas och inte heller olika försäkringsprodukter.
8.2.3. I paketet finns också regler om royaltyinkomster så
att dubbelbeskattning skall förhindras. Även företagsbeskatt-
ningen finns med genom en uppförandekod där medlemssta-terna förbinder sig att ta bort 66 angivna åtgärder för
att förhindra illojal konkurrens. Denna del av skattepaketet
innehåller alltså inget om skattesatserna för bolagsskatten.Därför bör man vara medveten om att skattepaketet i sinnuvarande form är ofullständigt, särskilt när det gäller företags-
beskattning.
8.3. Även miljöskatter och avgifter har under senare år
varit på dagordningen. Enligt artikel 175 (III-130) måste beslut
om miljöskatter eller avgifter tas med enhällighet. Förslag inom
konventet att införa kvalificerad majoritet i denna paragrafförkastades. Många förslag från kommissionen har ännu
inte lett till slutgiltiga beslut. Det gäller t.ex. direktiv om
beskattningen av dieselolja, respektive av biobränslen. Den27 oktober 2003 tog ministerrådet ett beslut om beskattningav energiprodukter. Det träder i kraft 1 januari 2004 och
kommer att minska skillnaderna i beskattning för olika
energislag. Denna mer än 10-åriga fråga har flera gånger fåttlov att föras upp till Europeiska rådet.8.3.1. Regeln om enhällighet har troligen varit orsak till
att kommissionen inte formellt har lagt fram förslag om
förpackningar, CO
2-utsläpp från bilar, flygbränsle m.m. Några
förslag finns inte heller om att gradera beskattningen av olikaprodukter enligt hur farliga dessa produkter är.
8.4. För närvarande har kommissionen även kommit med
förslag om mer likartade regler för de reducerade momsskatter-na för vissa varor. Enligt kommissionen är en skillnad på10 procentenheter (15 %–25 %) acceptabel på den inre
marknaden. Men bland undantagen från den generella moms-
satsen kan skillnaderna bli för stora, från 0 % till 25 % (
1).
9. Kvalificerad majoritet och miniminivåer
9.1. Enhällighetskrav gäller för alla skattebeslut inom EU.
Konventsförslaget innebär en liten uppmjukning men både
beräkning av skattebaser och skattesatserna ligger utanför det
förslaget. EESK har tidigare vid flera tillfällen uttalat sig för attkravet på enhällighet i skattefrågor måste ses över.
9.1.1. Effekten av enhällighetskravet är att färre förslag kan
komma till beslut men också, som fallet med sparandeinkoms-terna har visat, att fördröjningen innan man slutligen kan få
igenom ett enhällighetsbeslut kan bli oerhört lång. Dessutom
ger just det fallet ett exempel på hur kravet på enhällighet kanutnyttjas för att få igenom sina idéer på andra politikområden.
Ytterligare en effekt är att kommissionen, medveten om kravet
på enhällighet, väljer att inte ens lägga fram förslag där manförväntar sig motstånd från något land. Ett beslut som
omfattar alla medlemsstater är alltid att föredra. Om kravet på
enhällighet leder till att man i stället tar beslut i eurogruppeneller genom förstärkt samarbete blir alltid en del av orättvisorna
kvar.
9.1.2. För att lösa upp alla dessa knutar ser vi bara en väg
att gå. EU måste ha kompetens och dessutom möjlighet till
beslut med kvalificerad majoritet för skatter, där ett landsmöjlighet att sätta sina skatter är starkt beroende av hur deandra medlemsstaterna agerar på en inre marknad med
25 medlemsstater. Just mot den bakgrunden, att ett lands
politik påverkar övriga, måste manöverutrymmet inom rege-ringskonferensen utnyttjas för att utöka området för kvalifice-
rad majoritet inom skattepolitiken. För vissa skatter blir den
nationella suveräniteten att fatta besluten bara en chimär närdet i praktiken är den inre marknaden som sätter gränserna för
de nationella skattebesluten. Formell, men ej reell beslutsrätt är
ingen verklig suveränitet.
(1) Se EESK:s yttrande om KOM(2003) 397, EUT C 32, 5.2.2004.
C 80/146 SV 30.3.2004 Europeiska unionens officiella tidning
9.2. Om de rörliga skattebaserna blir allt mindre möjliga
att beskatta, på grund av att konkurrensen på den inre
marknaden leder till en ”harmonisering” nedåt av skattesatser-
na, så kommer bördan av beskattningen för den arbetandebefolkningen att öka. Så småningom blir skattebördan omöjligatt bära i en sådan demografisk utveckling som vi står inför.
Behovet av tydliga skattesystem som uppfattas som rättvisa
blir alltså än viktigare framöver när den andel av befolkningensom deltar i arbetskraften och betalar för den sociala välfärden
kommer att minska på grund av de demografiska förändring-
arna.
9.3. Om regler om kvalificerad majoritet införs måste det
finnas en mycket tydlig begränsning till vilka skatter som
avses. Det är tydligt att företagsbeskattningen, skatt på kapital-
inkomster och på miljöfarlig verksamhet hör hit. Någonallmän rätt att ta beslut med kvalificerad majoritet inom
skatteområdet är absolut inte aktuell. Begränsningen skall,
såsom konventets förslag, vara skatter som påverkar den inremarknadens funktion eller som kan snedvrida konkurrensen.Beskattningen av inkomster av arbete och t.ex. av fastigheter
skall då även fortsättningsvis vara nationella angelägenheter
och om de diskuteras inom EU skall beslut fattas medenhällighet. Dock är det svårt att sätta en tydlig gräns. Det
finns skatter såsom moms och andra varuskatter, vilka i vissa
avseenden påverkar den inre marknaden. Men deras eventuellaeffekter är inte lika tydligt störande för konkurrensen på den
inre marknaden.
9.4. Avgränsningen till vissa typer av skatter skall vara den
ena av två avgränsningar. Den andra är att det inte är fråga omharmonisering utan att det endast skall vara fråga om attfastlägga miniminivåer. Andra länders möjligheter att bestäm-
ma sina skatter efter sina egna önskemål förhindras endast om
vissa länder sänker sina skatter till så låga nivåer att övriga avkonkurrensskäl tvingas följa efter. Om ett land efter att
miniminivåer fastställts väljer att bibehålla högre skatter eller
t.o.m. att höja dem är detta en nationell fråga. Den påverkandet kan ha är endast på det egna landet och då ur konkurrens-
synpunkt en negativ effekt på det egna landet.
10. Sammanfattande slutsatser
10.1. Skillnaderna mellan medlemsstaternas skattepolitik
gäller inte bara skattesatser utan också hur skattebaser beräknas
och hela konstruktionen av skattesystemen. Svårigheterna att
få fram en gemensam syn på skattefrågor blir därför inte baraen fråga om olika politiska åsikter.10.2. De förändringar i skattepolitiken som föreslagits av
konventet om Europas framtid är att inte bara den inre
marknaden utan också snedvridning av konkurrensen skall
kunna vara grund för EU-åtgärder. Konventet föreslår att manskall gå över till kvalificerad majoritet för administrativtsamarbete, skattebedrägerier och skatteflykt och att det i
dessa fall skall gälla även bolagsskatt utöver den indirekta
beskattningen.
10.3. Jämförelser mellan medlemsstaterna av hur betungan-
de beskattningen är på arbete, kapital och konsumtion samtanvändningen av miljöbeskattning visar på en komplicerad
bild. Uppgifter om bolagsskatten visar också att förändringar
av skatteintäkterna kan bero på den ekonomiska situationenutan att man ändrar själva skattereglerna.
10.4. Utöver huvudsyftet att få intäkter till den offentliga
verksamheten används skatter för att påverka inkomstfördel-
ningen, för påverkan på marknaden, t.ex. användningen avfarliga produkter, för att påverka utbudet av arbete samtsom en del av den ekonomiska politiken för påverkan på
konjunkturen.
10.5. Man bör i skattepolitiken först försöka komma fram
till mer gemensamma regler för beräkningen av skatterna,avdragsmöjligheter m.m. samt systemens administration och
effektivitet innan man går in på beslut om skattesatserna.
Skillnaderna som inte gäller skattesatserna kan i många fallutgöra svårare problem, speciellt för småföretag som tänker ge
sig in på den inre marknaden med sina produkter.
10.6. När den ekonomiska integrationen ökar mellan med-
lemsstaterna ökar betydelsen av skillnaderna mellan skatte-systemen. Integration går hand i hand med ökad konkurrens,vilket kan öka effektiviteten och möjligheten till ekonomisk
välfärd. Om man inte klarar konkurrensen genom ökad
produktivitet, finns det dock en risk för att man i ställettillgriper försämringar i miljö, sociala villkor eller skattesänk-
ningar för att ”skydda” de konkurrensutsatta företagen.
10.6.1. Åtgärder som snedvrider konkurrensen t.ex. inom
företagsbeskattningen måste elimineras. Skattepolitiken måstedärför utvecklas och besluten snabbas på så att konkurrensvill-
koren blir mer likvärdiga. Skatter som snedvrider konkurren-
sen har samma effekt på den inre marknaden som direktastatliga subventioner.
10.6.2. När konventet föreslår enklare beslutsvägar för
administrativt samarbete och åtgärder mot bedrägerier och
skatteflykt blir det viktigt endast om tolkningen blir så
omfattande att man därigenom kan reducera onödiga skillna-der i skattesystemen så att den inre marknaden fungerar bättre.
30.3.2004 SV C 80/147 Europeiska unionens officiella tidning
10.7. Efter 14 års diskussioner har beslut tagits om ett
successivt införande fram till år 2011 av ett mer rättvist
system för beskattning av ränteinkomster. Energibeskattningen
kommer efter beslut under hösten 2003 att kunna bli merlikartad medan de flesta områden för miljöbeskattning tycksha fastnat i beslutsmaskineriet. För bolagsskatten har man
börjat med de rent skadliga reglerna men vägen är fortfarande
mycket lång till mer genomgripande reglering.
10.8. EU måste ha kompetens och möjlighet till beslut med
kvalificerad majoritet för skatter i de fall då ett lands möjlighetatt sätta sina skatter är starkt beroende av hur de andra
Bryssel den 10 december 2003.
Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs
ordförande
Roger BRIESCHmedlemsstaterna agerar. Om de rörliga skattebaserna inte blir
möjliga att beskatta ökar i stället beskattningen av de fastaskattebaserna, i huvudsak den arbetande befolkningen.
10.8.1. För kvalificerad majoritet måste det finnas en
begränsning till vissa skatter. Hit hör företagsbeskattningen,skatt på kapitalinkomster och på miljöfarlig verksamhet. Detskall gälla för skatter som påverkar den inre marknadensfunktion eller som snedvrider konkurrensen. Det skall integälla alla de nationella skillnader som inte har någon påverkanpå marknaden eller konkurrensen. Den kvalificerade majorite-
ten skall, utöver att endast gälla vissa skatter, användas för att
fastlägga miniminivåer.