För att bedöma förordningarnas sammantagna ändamålsenlighet görs en åtskillnad mellan de huvudtyper av narkotikaprekursorer som är relevanta för EU:s politik och de regioner där de vanligen används för olaglig narkotikaframställning.





a) Framställning av syntetisk narkotika i EU (framför allt MDMA och amfetamin)

Nyckelprekursorer för narkotikaframställning

Nyckelprekursorer – som i framställningsprocessen införlivas helt eller delvis i narkotikans molekyl (dvs. slutprodukten) och som därför helt eller delvis orsakar de psykotropiska effekter som narkotikaanvändaren eftersträvar – framställs generellt sett inte i EU och importeras därför legalt eller illegalt till EU.

Utvärderingen visar att sådana narkotikaprekursorer inte ”avleds” på traditionellt sätt. Nyckelprekursorerna för framställning av amfetamin och MDMA i EU är numera nästan uteslutande designade prekursorer. Designade prekursorer är nära kemiska släktingar till en förtecknad narkotikaprekursor och framställs i syfte att kringgå myndigheternas kontroller. De har i regel inga kända legitima användningsområden. Metamfetamin framställs dessutom ofta i EU av nyckelprekursorerna efedrin och pseudoefedrin. I många fall utvinns dessa från läkemedel som innehåller dessa ämnen och som har köpts lagligt receptfritt på apotek i vissa medlemsstater. Sådana prekursorer ”avleds” alltså heller inte i traditionell bemärkelse. Vad gäller tillgång till viktiga kemikalier för olaglig framställning av syntetisk narkotika kan man därför konstatera att det generellt sett har varit en effektiv åtgärd att förhindra avledning av narkotikaprekursorer. Det är dock mycket troligt att smugglarna har tvingats använda designade prekursorer i allt högre grad, eftersom man har lyckats förhindra avledning och nya framställningstekniker har tagits fram där man inte behöver förtecknade ämnen (se Relevans).

Komplementära prekursorer för narkotikaframställning

Vid framställning av syntetisk narkotika i EU krävs inte bara nyckelprekursorer utan även stora mängder och olika typer av komplementära prekursorer som reagenser, lösningsmedel, separationsmedel eller dispergeringsmedel som används under en kemisk syntes men som inte tas med i narkotikan.

Utvärderingen visar att många av dessa komplementära prekursorer vanligen avleds från lagliga till olagliga kanaler inom EU. Detta styrks av det faktum att EU:s tullmyndigheter nästan aldrig lägger beslag på komplementära narkotikaprekursorer vid EU:s yttre gränser, vilket tyder på att de har sitt ursprung i EU.

I regel är det så att dessa kemikalier, varav många är ”bulkkemikalier”, framställs och handlas med i mycket stora volymer, vilket gör det särskilt svårt att förhindra avledning. Tillverkarna av olaglig syntetisk narkotika behöver bara en mycket liten procentuell andel av den totala volym som produceras och handlas med. Detta innebär att även om de allra flesta aktörer kanske följer förordningarna fullt ut räcker det att bara några få vårdslösa eller korrupta aktörer förser tillverkarna av olaglig narkotika med de komplementära prekursorer som de behöver. Detta tyder dock på att avledning av narkotikaprekursorer för framställning av syntetisk narkotika eller när det gäller hjälpkemikalier inte har förhindrats på ett effektivt sätt i EU.

b) Heroin framställs i regel i Central- och Sydostasien

Ättiksyraanhydrid används som ett acetyleringsmedel vid bearbetning av morfin till heroin och omfattas av internationell kontroll av narkotikaprekursorer på grund av dess kritiska funktion vid heroinframställning. Det är en av de narkotikaprekursorer som uppmärksammas mest av myndigheterna runt om i världen. Detta beror på att heroin är en av de mest beroendeframkallande drogerna och orsakar en oproportionerligt stor andel av de narkotikarelaterade hälsoproblemen och dödsfallen. Det beror även på att det finns misstanke om kopplingar mellan heroinframställningen i Afghanistan och finansieringen av terrorism.

Den globala legitima framställningen av och handeln med ättiksyraanhydrid är stor och växer sig allt större. Detta i kombination med att jämförelsevis små mängder krävs för den olagliga heroinframställningen (cirka 0,01 procent) gör det mycket svårt att förhindra avledning som görs i olagliga syften. EU skärpte sin lagstiftning om prekursorer i december 2013 genom att införa ett krav på registrering av slutanvändare av ättiksyraanhydrid, i syfte att minska avledningen inom EU. Avledning av ättiksyraanhydrid sker dock fortfarande i EU, trots de hårda kontrollerna. I synnerhet Turkiet lägger regelbundet beslag på ättiksyraanhydrid som påstås komma från EU med Afghanistan som destination. Internationella narkotikakontrollstyrelsen (International Narcotics Control Board, INCB) uppmärksammade dessutom dessa problem i sina senaste rapporter och uppmanade myndigheterna i EU att vidta nödvändiga åtgärder.

I vissa EU-medlemsstater har man dessutom upptäckt olagliga laboratorier som framställer heroin av morfin. Experter anger att skälet till denna atypiska framställningsplats – syntetisk framställning av heroin sker i regel närmare de regioner där man odlar växter som används i framställningen, nämligen opiumvallmo – är att det är billigare och lättare att få tag på ättiksyraanhydrid i EU än i Afghanistan eller i andra traditionella heroinframställningsregioner. Detta tyder på att avledningen av ättiksyraanhydrid inte har förhindrats på ett effektivt sätt i EU.





Analys utifrån antalet beslag och stoppade sändningar

Genom att analysera de beslag och stoppade sändningar som har gjorts över tid kan man också få inblick i hur avledningen har utvecklats och hur ändamålsenliga EU:s åtgärder mot narkotikaprekursorer är. Beslag är sändningar som hindras på anvisning av domstol eller en behörig myndighet. Stoppade sändningar är sändningar som permanent hålls kvar på en aktörs eller en behörig myndighets initiativ, eftersom det föreligger rimliga skäl att anta att transaktionen kan vara ett försök att avleda narkotikaprekursorer.

En sådan analys gjordes inom ramen för utvärderingen. Praktiskt taget den enda allmänna slutsats som kan dras är dock att avledningen från den lagliga handeln fortsätter, vilket de fortsatta men slumpmässiga beslagtagandena av nästan alla förtecknade prekursorämnen vittnar om. Förstärkningen av vissa av bestämmelserna (t.ex. 2013 års omklassificering av ättiksyraanhydrid som kategori 2A med registreringsskyldigheter för slutanvändare såväl som för aktörer) har dessutom resulterat i skärpta övervakningskontroller. Det har dock gjorts ett betydande antal beslagtaganden efter det att ändringarna genomfördes.

Ett annat sätt att undersöka detta är via beslagtagandena av viktiga kemikalier, som vanligen finns förtecknade i kategori 1, tillsammans med de icke förtecknade ämnen som kan användas som substitut till dessa. Så har gjorts i en nylig rapport från de nederländska tullmyndigheterna. Enligt denna rapport beslagtogs minst 189 ton viktiga kemikalier under 2017 och 2018 i EU. Av dessa 189 ton viktiga kemikalier skulle man kunna framställa cirka 170 miljoner MDMA‑tabletter och 103 ton amfetaminpasta.

Avledning eller smuggling sker dock troligen i mycket större omfattning i praktiken. Detta kan härledas från de många tomma paket som påträffas vid de olagliga laboratorierna och det stora antalet dumpningsplatser för använda kemikalier. Under 2018 rapporterades 311 dumpningsplatser enligt det europeiska rapporteringsinstrumentet för platser kopplade till syntetisk framställning (European Reporting Instrument on Sites related to Synthetic Production, ERISSP).