EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 1.2.2017 COM(2017) 57 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN Lägesrapport om förnybar energi



INLEDNING Förnybar energi är en central del av energiunionens prioriteringar. Direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor har varit och kommer även fortsättningsvis att vara ett centralt inslag i politiken för energiunionen och en viktig drivkraft för att tillhandahålla ren energi till alla européer, i syfte att göra EU till världsledande inom förnybara energikällor och samtidigt bidra till de fem dimensionerna av energiunionen. För det första spelar förnybar energi en viktig roll för energitryggheten. Dess beräknade bidrag till besparingarna på import av fossila bränslen under 2015 uppgick till 16 miljarder euro och väntas uppgå till 58 miljarder euro 2030 . För det andra kan förnybara energikällor gradvis ytterligare integreras i marknaden tack vare snabbt sjunkande kostnader på grund av tekniska framsteg, särskilt inom energisektorn. Dessutom kommer omarbetningen av direktivet om förnybar energi för perioden efter 2020 – tillsammans med förslagen om utformningen av marknaden som en del av paketet Ren energi för alla européer – att öka möjligheten för förnybar energi att delta på lika villkor med andra energikällor. För det tredje går förnybar energi hand i hand med energieffektivitet. Inom elsektorn skulle övergången från fossila bränslen till icke-brännbar förnybar energi kunna minska förbrukningen av primärenergi. Inom byggsektorn kan lösningar för förnybar energi öka byggnaders energiprestanda på ett kostnadseffektivt sätt. För det fjärde är förnybar energi en avgörande drivkraft för utfasningen av fossila bränslen i EU:s energisystem. Under 2015 bidrog förnybara energikällor till uteblivna utsläpp av växthusgaser motsvarande Italiens utsläpp. Sist men inte minst spelar förnybara energikällor en viktig roll när det gäller att göra EU till en global ledare i innovation. EU svarar för 30 % av världens patent inom förnybar energi och är därmed en pionjär på området och är fast föresatt att prioritera forskning och innovation för att driva på energiomställningen. Fördelarna med förnybar energi går dessutom långt utöver de ovannämnda. Förnybar energi är en källa till ekonomisk tillväxt och arbetstillfällen för européerna. Den bidrar också till att minska luftföroreningen och hjälpa utvecklingsländer att få tillgång till ekonomiskt överkomlig och ren energi. Under 2014 var EU och en stor majoritet av medlemsstaterna på rätt spår för att uppnå de bindande målen för 2020. Framstegen har varit snabbast i elsektorn, medan det största bidraget i absoluta tal fortfarande kommer från uppvärmnings- och kylningssektorn. Framstegen inom transportsektorn har hittills varit som långsammast. Förekomsten av en stor outnyttjad potential inom uppvärmnings- och kylningssektorn och transportsektorn föranleder ytterligare åtgärder såsom anges i förslaget till omarbetning av direktivet om förnybar energi för perioden efter 2020, som är en del av paketet Ren energi för alla européer som lades fram i november 2016. Det här paketet bekräftar Europeiska kommissionens fasta föresats att göra EU till världsledande inom förnybara energikällor och tillhandahålla skäliga villkor för energikonsumenterna. I enlighet med de krav som anges i direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor innehåller den här rapporten en sammanfattande översyn av utvecklingen av förnybar energi i EU. Dessutom innehåller den en bedömning av administrativa hinder och biobränslens hållbarhet. Om inte annat anges ska uppgifter från 2004 till 2014 baseras på Eurostats Shares-verktyg och uppgifter från 2015 från tidiga skattningar. Övergripande framsteg bedöms i förhållande till de förlopp som anges i bilaga I till direktiv om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, och sektors- och teknikspecifika bedömningar görs i förhållande till förloppen i medlemsstaternas nationella handlingsplaner för energi från förnybara energikällor. Prognoserna för 2020 grundas på Primes Ref2016 scenariot .

1. FRAMSTEG I FRÅGA OM ANVÄNDNINGEN AV FÖRNYBAR ENERGI a.Framsteg i fråga om användningen av förnybar energi i EU-28 År 2014 uppgick andelen förnybara energikällor (FE-andel) till 16 % av den slutliga energianvändningen (brutto). Den genomsnittliga FE-andelen i EU-28 under 2013/2014 uppgick till 15,5 %, vilket är klart över det vägledande förloppet (2013/2014) för EU-28 på 12,1 %. FE-andelen 2015 förväntas uppgå till cirka 16,4 % av den slutliga energianvändningen (brutto), medan det vägledande förloppet för 2015/2016 är 13,8 %. Eftersom förloppet dock kommer att bli brantare under de kommande åren behöver insatserna för att hålla jämna steg intensifieras, såsom framgår av Figur 1 . Figur 1: Andelen förnybara energikällor (FE-andel) i EU jämfört med förloppen i direktivet om förnybar energi (RED) och i de nationella handlingsplanerna för energi från förnybara energikällor (NREAP) (källa: EUROSTAT, Öko-Institut) Såsom visas i Figur 2 är uppvärmning och kylning fortfarande den största sektorn i fråga om spridning av förnybar energi i absoluta tal. Den högsta andelen förnybara energikällor och den största tillväxten är dock i elsektorn, där andelen energi från förnybara energikällor ökade med 1,4 procentenheter per år mellan 2004 och 2014. Andelen förnybara energikällor inom uppvärmnings- och kylningssektorn har ökat med 0,8 procentenheter per år under samma tidsperiod, medan transportsektorn uppvisade den långsammaste tillväxten, med 0,5 procentenheter i genomsnitt per år. Figur 2: Slutlig energiförbrukning i EU-28 under 2015 (källa: Öko-Institut) I.Uppvärmning och kylning

Figur 3: Produktion av uppvärmning och kylning från förnybara energikällor i EU-28 efter energikälla (källa: Eurostat, Öko-Institut) Med en uppskattad andel förnybara energikällor på 18,1 % 2015 ligger EU som helhet över förloppen i de sammantagna nationella handlingsplanerna när det gäller uppvärmning och kylning. Såsom illustreras i Figur 3 fortsätter fast biomassa fortfarande att vara den i särklass största bidragsgivaren (82 %) till förnybar värmeproduktion (72 Mtoe). Produktionen från värmepumpar ökade stadigt från 1,8 Mtoe 2004 till 9,7 Mtoe 2015, vilket översteg det vägledande förloppet från de nationella handlingsplanerna (7.3 Mtoe). Italien är det ledande landet när det gäller användningen av värmepumpar, men de flesta används främst för kylning. Även om EU-marknaden för värmepumpar har minskat sedan 2013, har den potential att öka under de närmaste åren. Användningen av förnybart avfall uppgick till 3,4 Mtoe 2015. Andelen biogas för uppvärmning och kylning var försumbar 2004 (0,7 Mtoe) men översteg de prognostiserade värdena med 3,2 Mtoe 2015. Produktionen av solenergivärme, som uppgick till 2,0 Mtoe 2015, lyckades inte hålla jämna steg med prognoserna i de nationella handlingsplanerna (3 Mtoe). Den årliga kapacitet som installerats 2015 var lägre än den som installerats 2006, och den har påverkats av varma vintrar och låg priser på fossila bränslen, men även av konkurrens av annan förnybar teknik såsom värmepumpar eller solcellsanläggningar. Med en produktion på 0,7 Mtoe 2015 är användningen av jordvärme lägre än det beräknade förloppet i de nationella handlingsplanerna. Tre länder (Italien, Frankrike och Ungern) är ledande inom europeisk jordvärmeproduktion på grund av deras stora naturliga potential. Den långsamma utbyggnaden av denna teknik beror framför allt på mycket höga kapitalutgifter. II.Elektricitet Figur 4: Produktion av el från förnybara energikällor i EU-28 efter energikälla (källa: Eurostat, Öko-Institut) Med en andel el producerad från förnybara energikällor på uppskattningsvis 28,3 % 2015 ligger EU långt före de nationella handlingsplanernas sammantagna förlopp för andelen el från förnybara energikällor. De nationella stödsystemen varierar inom unionen och har varit föremål för många ändringar. Förslaget till omarbetning av detta direktiv innehåller flera bestämmelser som syftar till att öka investerarnas förtroende genom en mer europeisk och marknadsbaserad metod och undvika retroaktiva förändringar som äventyrar de ekonomiska aspekterna av de projekt som får stöd. Vattenkraft genererar fortfarande den största andelen förnybar el, även om dess andel minskade från 74 % 2004 till 38 % 2015. År 2015 var EU-28 på väg mot de sammanlagda planerade förloppen i de nationella handlingsplanerna. Sverige, Frankrike, Italien, Österrike och Spanien svarar för omkring 70 % av all vattenkraft i EU-28. Användningen av vindkraft har mer än fyrdubblats under perioden 2004–2015 och står i dag för omkring en tredjedel av elen från förnybara energikällor. Användningen av landbaserad vindkraft har legat ganska nära det beräknade förloppet genom åren. De största bidragen har kommit från Tyskland och Spanien. När det gäller vindkraft till havs uppskattas fyra länder (Sverige, Tyskland, Förenade kungariket och Danmark) överstiga sina beräknade förlopp för 2015. Dock har havsbaserad vindkraft uppvisat en långsammare tillväxt på EU-nivå än väntat, med en avvikelse på -12 % från förloppen i de nationella handlingsplanerna under 2015, främst på grund av initialt höga kostnader (nu i hög grad minskande) och problem med nätanslutningar. Utvecklingen har dock påskyndats avsevärt under de senaste åren. Solcellsenergi har också ökat snabbt och svarade för 12 % av all el från förnybara energikällor 2015. Under 2013 översteg användningen av denna för första gången användningen av fast biomassa. Under 2015 producerades 38 % av EU-28:s el från solcellsenergi i Tyskland, Italien och Spanien. Den betydande ökningen av el från solcellsenergi har drivits på av den snabba tekniska utvecklingen, kostnadsminskningar och relativt korta projektutvecklingstider. Detta har inte endast möjliggjort en snabb och kostnadseffektiv utbyggnad, utan även bidragit till att sätta konsumenten i centrum för övergången till en hållbar energiförsörjning. Denna ambition när det gäller konsumentinflytande har bekräftats genom förslaget till en omarbetning av direktivet om förnybar energi och förslagen om utformningen av marknaden. När det gäller regionalt samarbete undertecknade Danmark och Tyskland i juli 2016 ett samarbetsavtal om ömsesidigt öppnande av auktioner för solcellsanläggningar. Denna överenskommelse går i riktning mot att stödsystem öppnas upp för sådant gränsöverskridande deltagande som föreslås i förslaget till omarbetning av direktivet om förnybar energi. Produktionen av el från biomassa i EU-28 ökade från cirka 9 Mtoe 2010 till 13 Mtoe 2015. Denna teknik nådde emellertid inte upp till den nivå som planerats för det året. Användning av biogas och flytande biobränslen, som låg på försumbara nivåer 2004, nådde tillsammans 7 % den förnybara elen 2015. När det gäller biogas så har användningen ökat snabbare än väntat, framför allt i Tyskland och Italien.

III.Transportsektorn Figur 5: Förnybar energi inom transportsektorn i EU-28, efter energikälla (källa: Eurostat, Öko-Institut) Transportsektorn är den enda sektor som för närvarande ligger under de nationella handlingsplanernas sammantagna förlopp på EU-nivå, med en andel förnybar energi på 6 % 2015. Detta bekräftar en ganska långsam utveckling mot det bindande målet på 10 % inom transportsektorn, på grund av olika svårigheter, bl.a. relativt höga kostnader för att minska utsläppen av växthusgaser och rättslig osäkerhet. Förnybar energi inom den här sektorn kommer i huvudsak från biobränslen (88 %), och elen spelar en mer begränsad roll i detta skede.

Biodiesel är det huvudsakliga biodrivmedlet inom transportsektorn i EU och utgjorde 79 % av det totala använda biobränslet 2015. Trots denna ledande ställning nådde biodiesel inte upp till den förväntade användning som beräknats i de nationella handlingsplanernas förlopp för 2015 (10,9 Mtoe i stället för 14,4 Mtoe). De största förbrukarna av biodiesel är Frankrike, Tyskland och Italien. Bioetanol är den näst största förnybara energikällan inom transportsektorn och motsvarar 20 % av biodrivmedlen. Dess användning nådde långt ifrån upp till den nivå som förväntas i de nationella handlingsplanerna 2015 (2,6 Mtoe i stället för 4,9 Mtoe). De största konsumenterna under 2015 var Tyskland, Förenade kungariket och Frankrike, följt av Spanien, Sverige, Polen och Nederländerna. Bidraget från förnybar el var 1,7 Mtoe till den totala slutliga energiförbrukningen inom transportsektorn 2015, vilket är 13 % lägre än de nationella handlingsplanernas sammantagna beräknade förlopp. Andra förnybara energikällor (inklusive biogas) spelar inte någon framträdande roll i transportsektorn i EU-28 men används i vissa medlemsstater (t.ex. Finland och Sverige). Andelen biodrivmedel som produceras från avfall, restprodukter, lignocellulosa och cellulosa från icke-livsmedel i EU:s biobränsleblandning har ökat från 1 % 2009 till 23 % 2015, främst pådrivet av Sverige, Förenade kungariket och Tyskland. På EU-nivå överstiger dessa biodrivmedel tre gånger det planerade förloppet, med cirka 3 Mtoe 2015, främst på grund av att använd matolja används. b.Detaljerade bedömningar efter medlemsstat och prognoser Samtliga medlemsstater utom en (Nederländerna) hade genomsnittliga andelar förnybara energikällor 2013/2014 som var lika höga eller högre än sina respektive vägledande förlopp enligt direktivet om förnybar energi. Enligt beräkningarna 2015 har 25 medlemsstater redan överskridit sina vägledande förlopp enligt direktivet om förnybar energi 2015/2016. Tre medlemsstater (Nederländerna, Frankrike och Luxemburg) hade beräknade andelar förnybara energikällor 2015 som understeg deras vägledande förlopp enligt direktivet om förnybar energi för 2015/2016 (se Figur 6 ). Figur 6: Medlemsstaterna nuvarande framsteg mot sina vägledande mål enligt direktivet om förnybar energi för 2013/2014 och 2015/2016 (källa: Öko-Institut, Eurostat) Primes Ref2016 scenariot förutsätter att EU som helhet och de flesta av medlemsstaterna kommer att vidta tillräckliga åtgärder fram till 2020 för att nå sina mål. De medlemsstater som enligt nuvarande prognoser inte kommer att nå sina nationella bindande mål för förnybar energi senast 2020 kommer att ha möjlighet att använda mekanismer för samarbete. Table 1 Sammanfattar tidigare, nuvarande och förväntad användning av förnybar energi på nationell nivå, inbegripet nuvarande förlopp inom transportsektorn jämfört med det särskilda målet på 10 %. Tabell 1: Översikt över medlemsstaternas framsteg mot 2020-målen för förnybar energi (källa: Öko-Institut, Eurostat) 2. ÖVERSIKT ÖVER ADMINISTRATIVA FÖRFARANDEN Administrativa hinder medför ytterligare utvecklingskostnader som härrör från osäkerhet, som särskilt påverkar projekt för förnybar energi med högre kapitalkostnader än projekt för konventionell energi. Sådana hinder kan leda till försenad användning eller till och med förhindra projekt från att genomföras. Med snabbt sjunkande teknikkostnader utgör de administrativa förfarandena en proportionellt sett större andel av den totala kostnaden för projekt för förnybar energi. I direktivet om förnybar energi föreskrivs att medlemsstaternas tillståndsförfaranden för projekt för förnybar energi ska vara proportionerliga och nödvändiga. Det omfattar också en skyldighet för medlemsstaterna att i den första lägesrapporten ange om de haft för avsikt att i) inrätta ett enda administrativt organ för ansökningar om installationer för förnybar energi, ii) automatiskt godkänna ansökningar om tillstånd för anläggningar, om det ansvariga organet inte i tid tagit ställning till ansökan, iii) och ange geografiska områden som är lämpade för exploatering av förnybara energikällor. Medlemsstaterna har gjort framsteg när det gäller att minska den administrativa bördan sedan ikraftträdandet av direktivet om förnybar energi. De flesta av dem har fastställt maximala tidsfrister för tillståndsförfaranden samt förenklade förfaranden för småskaliga projekt, och de flesta av dem anger geografiska områden för projekt för förnybar energi. Dessutom erbjuder alltfler medlemsstater projektutvecklare möjlighet att lämna in ansökningar på elektronisk väg. Som framgår i Figur 7 finns det fortfarande hinder, t.ex. när det gäller en enda kontaktpunkt (”one-stop shop”) eller automatiskt tillståndsbeviljande efter det att tidsfristen löpt ut. Jämfört med 2012 förändrades situationen knappast under 2014 när det gäller genomförandet av en enda kontaktpunkt. Endast ett fåtal länder som Frankrike, Belgien och Luxemburg antog denna åtgärd. En viss förbättring ägde också rum i fråga om ansökningar på internet, som Österrike och Bulgarien börjat genomföra. Dessutom utvidgades tillämpningen av maximala tidsfrister till att omfatta nästan alla medlemsstater. Antalet medlemsstater som tillämpar förenklade förfaranden för småskaliga projekt minskade dock. I tabell 2 ges en fullständig översikt över förenklade förfaranden på medlemsstatsnivå. Figur 7: Administrativa hinder i EU 2014 (antal medlemsstater som berörs) (källa: Öko-Institut)





Tabell 2: Lägesrapport om tillgänglighet av förenklade administrativa förfaranden inom EU:s medlemsstater 2014 (källa: Öko-Institut)



3. BEDÖMNING AV HÅLLBARHETEN HOS BIOBRÄNSLEN I EU a.Utsläpp av växthusgaser Medlemsstaterna rapporterade nettobesparingar i utsläppen av växthusgaser till följd av användningen av förnybar energi inom transportsektorn på ca 35 miljoner ton CO2-ekvivalenter 2014. Flertalet av dessa rapporterade besparingarna härrörde från användningen av biobränslen, och el från förnybara energikällor spelade en liten men växande roll. Dessa besparingar täcker endast direkta utsläpp och omfattar inte utsläpp från indirekt ändring av markanvändning (indirect land use change, Iluc). Utsläpp från indirekt ändring av markanvändning kopplade till biobränslen som förbrukas i EU uppskattas till 23 miljoner ton CO2-ekvivalenter, vilket ger en nettobesparing på 12 miljoner ton CO2-ekvivalenter . Om det tillhörande känslighetsintervallet tillämpas i enlighet med bilaga VIII till direktivet om förnybar energi, skulle utsläppen från indirekt ändring av markanvändning ligga på mellan 14 och 28 Mt CO2-ekvivalenter och motsvarande nettobesparingar på mellan 7 och 21 miljoner ton CO2-ekvivalenter. Den modellering som gjorts av vilka konsekvenser enskilda biobränsleråvaror har på den indirekta ändringen av markanvändning visar att utsläpp från indirekt ändring av markanvändning kan vara mycket högre för biobränslen som framställs av vegetabiliska oljor än för biodrivmedel som framställts av stärkelse eller socker. Avancerade biobränslen från grödor som inte är avsedda som livsmedel har generellt mycket låga eller inga utsläpp från indirekt ändring av markanvändning. b.Handel och de främsta leverantörsländerna Under 2014 importerades omkring 10 % av den bioetanol och omkring 26 % av den biodiesel som förbrukades i EU. Malaysia var störst exportör av biodiesel och Guatemala, Bolivia, Pakistan, Peru och Ryssland var de största exportörerna av bioetanol. Tre av dem deltar i EU:s särskilda stimulansordningen för hållbar utveckling och gott styre (GSP +). Den första rapporten om det allmänna preferenssystemet för perioden 2014–2015 innehåller en analys av situationen i fråga om mänskliga rättigheter, arbetstagares rättigheter och gott styre i dessa länder. Under 2015 minskade importen av bioetanol och biodiesel, med störst minskning av importen från de länder som omfattas av GSP +. Uppgifter uppdelade efter råvara om produktion av bioetanol och biodiesel som förbrukas i EU varierar beroende på informationskällan . Alla tillgängliga källor bekräftar dock att EU:s etanol huvudsakligen framställs av vete, majs och sockerbetor och att under 2014 över hälften av den biodiesel som förbrukades inom EU framställdes av raps, medan användningen av använd olja, använt fett samt även palmolja har ökat betydligt sedan 2010. Mer än 60 % den biodiesel och mer än 90 % av den bioetanol som förbrukades inom EU framställdes av EU-råmaterial enligt uppgifter från industrin Råvaror för framställning av bioetanol som inte kommer från EU importeras från Ukraina (majs, vete), Kanada (vete), Ryssland och Moldova (korn, råg) och Serbien (sockerbetor). De största exportörerna av råvaror för framställning av biodiesel till EU var Indonesien och Malaysia (palmolja), Brasilien och Förenta staterna (sojabönor) . Den största delen av rapsoljan är av EU-ursprung. Möjligheterna när det gäller råvaror för avancerade förnybara bränslen är mycket stora, men produktionsanläggningarna är fortfarande begränsade i kommersiell skala. Tabell 3: Råvarubas vid framställning av bioetanol och biodiesel i EU-28 under 2014 (källa: USDA FAS 2016) c.Markanvändning och förändring av markanvändning Medan skogsområdena, naturområdena och de anlagda områdena ökade i EU mellan 2000 och 2016 minskade gräsmarken. År 2015 minskade andelen gräsmark i förhållande till jordbruksmark med 2,01 % jämfört med den andel som beräknas på grundval av uppgifter för 2005 . Förlusten av permanent gräsmark mellan 2006 och 2016 uppgick till 3 Mha (-4,9 %) . Även om ett direkt orsakssamband mellan förlusten av gräsmark och en ökning av odlingsmark som används för att producera biobränslen inte kunde fastställas i unionen som helhet, har det rapporterats av en medlemsstat. Den senaste modellen för indirekt ändring av markanvändning visar att senast 2020 skulle EU:s politik för biobränslen kunna leda till en ökning med 1,8 Mha odlingsmark i EU och 0,6 Mha i resten av världen, med 0,1 Mha på bekostnad av skog. Utvidgning av odlingsmark på global nivå skulle ske på bekostnad av gräsmark (-1.1 Mha), övergiven mark (-0.9 Mha) och andra naturlig vegetation (-0.4 Mha).