Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Polens nationella reformprogram 2014 med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram 2014 /* COM/2014/0422 final - 2014/ () */





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Polens nationella reformprogram 2014 med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram 2014 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 9.2, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[2], med beaktande av Europaparlamentets resolutioner[3], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, med beaktande av ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande, med beaktande av yttrandet från kommittén för socialt skydd, med beaktande av yttrandet från kommittén för ekonomisk politik, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet kommissionens förslag till en ny strategi för tillväxt och sysselsättning, Europa 2020, som bygger på en ökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder behövs för att stärka förutsättningarna för hållbar tillväxt och konkurrenskraft i EU. (2) Den 13 juli 2010 antog rådet på grundval av kommissionens förslag en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik, vilka tillsammans utgör de integrerade riktlinjerna. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 29 juni 2012 beslutade stats- och regeringscheferna om en tillväxt- och sysselsättningspakt, som ger ett enhetligt ramverk för insatser på nationell nivå, EU-nivå och euroområdesnivå med hjälp av alla tänkbara medel, instrument och politiska åtgärder. De beslutade om insatser som ska utföras på medlemsstatsnivå och uttryckte i synnerhet sitt helhjärtade åtagande att uppnå målen i Europa 2020-strategin och genomföra de landsspecifika rekommendationerna. (4) Den 9 juli 2013 antog rådet en rekommendation om Polens nationella reformprogram 2013 och avgav ett yttrande om Polens uppdaterade konvergensprogram för 2012–2016. (5) Den 13 november 2013 antog kommissionen den årliga tillväxtöversikten[4], som markerar inledningen av 2014 års europeiska planeringstermin för samordning av den ekonomiska politiken. Samma dag antog kommissionen i enlighet med förordning (EU) nr 1176/2011 rapporten om varningsmekanismen[5], där Polen inte angavs som en av de medlemsstater som skulle bli föremål för en fördjupad granskning. (6) Den 20 december 2013 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för att säkerställa finansiell stabilitet, budgetkonsolidering och åtgärder för att främja tillväxt. Europeiska rådet betonade behovet av att eftersträva differentierad och tillväxtvänlig budgetkonsolidering, återställa en normal utlåning till ekonomin, främja tillväxt och konkurrenskraft, bekämpa arbetslöshet och krisens sociala följdverkningar samt modernisera den offentliga förvaltningen. (7) Den 24 april 2014 lade Polen fram sitt nationella reformprogram 2014 och den 30 april 2014 sitt konvergensprogram 2014. I syfte att beakta deras inbördes samband har de båda programmen bedömts samtidigt. (8) Målet för budgetstrategin i 2014 års konvergensprogram är att få ned underskottet under det fördragsfästa referensvärdet på 3 % av BNP senast 2015 och nå det medelfristiga målet senast 2018. Det medelfristiga målet (-1 % av BNP strukturellt) är strängare än vad som krävs enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Målet för det totala underskottet i 2014 års konvergensprogram överensstämmer med en korrektion i tid av det alltför stora underskottet, medan den (omberäknade) strukturjusteringen 2014 överensstämmer med rådets rekommendationen i förfarandet vid alltför stora underskott, men ligger under den förbättring som krävs under 2015. Under åren efter den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet är de planerade (omberäknade) årliga framstegen mot det medelfristiga målet lägre än vad som krävs enligt stabilitets- och tillväxtpakten. Programmets mål överensstämmer alltså delvis med stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Statsskulden beräknas hålla sig under 60 % av BNP under hela programperioden. De polska myndigheterna spår att den kommer att minska drastiskt från 57,1 % av BNP under 2013 till 49,5 % under 2014, främst på grund av den stora engångsöverföringen av pensionsfondstillgångar, och förbli på denna nivå under 2015. Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmets budgetprognoser är rimligt för 2014 och optimistiskt för 2015, med en högre real BNP-tillväxt på 3,8 % än de 3,4 % som kommissionen spår i sin vårprognos 2014. På grundval av sin bedömning av programmet och kommissionens prognos anser rådet i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1466/97 att Polen visserligen förväntas hålla sig under det totala underskotts mål som rådet rekommenderar för 2014, men det finns en risk för hållbarheten i den korrigering av det alltför stora underskottet under 2015 och senare för den lämpliga justeringen i riktning mot det medelfristiga målet. (9) Om budgetkonsolideringen ska bli framgångsrik är det viktigt att den backas upp av omfattande strukturreformer. En låg andel av tillväxtfrämjande utgifter (utbildning, forskning och innovation) hämmar tillväxtutsikterna på längre sikt. Hälso- och sjukvårdsutgifter förväntas öka starkt på medellång och lång sikt på grund av en åldrande befolkning. Belastningen på de offentliga finanserna skulle kunna minska och tillgången till hälso- och sjukvården förbättras om man stärker primärvården och remissystemen och utnyttjar möjligheterna till kostnadseffektivitetsvinster i sjukhusvården. Ett ineffektivt skattesystem kvarstår som ett problem, särskilt när det gäller skatteförvaltningens effektivitet och den administrativa belastningen på skattebetalarna. Polen har ett omfattande system av nedsatta momssatser, som bidrar till den största momsdifferensen i EU. Det leder till förlorade inkomster och ökade kostnader för att följa skattereglerna. Energiskatterna är förhållandevis låga. Åtgärder har nyligen vidtagits för att förbättra det polska budgetsystemet. Ramarna skulle dock med fördel kunna kompletteras med ett helt oberoende finanspolitiskt råd, som svarar för förhandskontroller av att budgetregler följs, för bedömningar av makroekonomiska och budgetära prognoser och bedömningar av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt efterhandskontroller av att budgetreglerna följts. (10) Det senaste året har man sett en minskning av ungdomsarbetslösheten, som bland annat beror på den fortsatta felmatchningen mellan utbildning och arbetsmarknadens behov samt den tilltagande andelen unga som varken utbildar sig eller arbetar. Trots pågående åtgärder för att reformera yrkesutbildningssystemet, finns det ett behov av att ytterligare underlätta tillgången till lärlingsplatser och arbetsbaserat inlärande av god kvalitet, stärka samarbetet mellan skolor och arbetsgivare och nå ut till icke-registrerade ungdomar i överensstämmelse med ungdomsgarantins mål. Anpassningen av färdigheter till arbetsmarknadens behov är också särskilt viktig i samband med livslångt lärande, som fortfarande har ett lågt deltagande, särskilt i fråga om äldre arbetstagare vars färdigheter ofta är föråldrade. Uppdelningen av arbetsmarknaden kvarstår med omfattande användning av visstidsanställning, även civilrättsliga avtal. Visstidsanställning är särskilt vanligt hos unga. Visstidsanställningar påstås visserligen ofta vara ett sätt för arbetslösa att ta sig in på arbetsmarknaden och senare få en fast anställning, men så verkar inte vara fallet för de flesta arbetstagare i Polen, eftersom andelen som går över från visstidsanställning till tillsvidareanställning är liten, och det tenderar att påverka humankapitalets produktivitet och kvalitet negativt. (11) Andelen kvinnor på arbetsmarknaden förblir låg. Polen har vidtagit flera åtgärder för att öka kvinnors förvärvsfrekvens, bland annat ökat tillgången till barnomsorg för späd ålder och ökat de offentliga anslagen till förskolorna för att uppmuntra föräldrar att skriva in sina barn i förskoleverksamhet. Tillgången till daghem är dock fortfarande låg, särskilt på landsbygden, och det kvarstår skillnader i tillgången till förskoleverksamhet. De äldre arbetstagarnas deltagande på arbetsmarknaden i Polen förblir lågt. Möjligheterna till förtidspension har minskat avsevärt, men mer behöver göras för att öka de äldre arbetstagarnas anställbarhet och arbetslivets verkliga längd. Att reformera de särskilda pensionssystemen för gruvarbetare och jordbrukare kvarstår som en utmaning. Jordbrukarnas system (KRUS) skapar incitament för småbrukare att bli kvar i jordbruket, vilket leder till dold arbetslöshet på landsbygden och stimulerar den informella ekonomin. Gruvarbetarna har kvar privilegier i fråga om pensionsrättigheter och minsta erforderliga intjäningstid. Bägge systemen hindrar arbetskraftens rörlighet mellan branscher och mellan regioner. (12) Polen är ett av de EU-länder som har lägst FoU-utgifter, och har bland de sämsta resultaten i de mer allmänna innovationsindikatorerna. Privata FoU-utgifter är särskilt låga. Låga FoU-utgifter hänger samman med liten forsknings- och innovationsverksamhet på de privata företagen och en otillräckligt innovationsvänlig företagsmiljö. Innovationsstödsystemet i Polen har varit riskundvikande, har byggt främst på bidrag och har understött teknikabsorption och tekniköverföring utan att i nämnvärd mån leda till verkligt ny innovation. Befintliga skatteincitament för FoU är inte effektiva för att främja intern FoU i näringslivet, och utnyttjas bara av storföretagen. De polska företagen har främst förlitat sig på teknikabsorption. Detta visade sig leda till produktivitetsvinster och ekonomisk tillväxt, men vad Polen nu behöver är en övergång till en modell som bygger mer på inhemsk innovation. Att öka de polska företagens innovationskapacitet, förbättra kopplingarna mellan forskning och industri samt utveckla särskilda instrument anpassade till hela innovationscykeln kvarstår som en utmaning. (13) Det finns fortfarande stora potentiella vinster att hämta i ökad energieffektivitet i alla sektorer av den polska ekonomin, och de vinsterna kan understödja grön tillväxt, stärka konkurrenskraften och bidra till att minska Polens energiberoende. Den inhemska energialstringskapaciteten åldras, och kraftnätet är fortfarande överbelastat, men det sker framsteg inom flera projekt för att länka till angränsande medlemsstater. Det allvarligaste problemet på naturgasmarknaden är fortfarande bristen på diversifiering och konkurrens. (14) Polens transport- och bredbandsinfrastruktur är underutvecklad och förblir ett stort hinder för tillväxten. Särskilt krävs avsevärda investeringar i det nedgångna järnvägsnätet för att öka järnvägens konkurrenskraft och nå en bättre balans mellan väg- och järnvägstransporter. Bara omkring en tredjedel av de omkring 20 000 km järnväg som är i drift är i gott tekniskt skick. Problemen med genomförande i tid av järnvägsprojekt fortsätter. Resurseffektiviteten kan ökas genom bättre avfallshantering. (15) Verkställighet av kontrakt tar lång tid i Polen, och förfarandet för bygglov är långdraget och betungande. Kostnaderna för att följa skattereglerna är höga, vilket är ett allvarligt problem för den polska företagsmiljön. Polen har gjort avsevärda framsteg med en långtgående reform för att underlätta tillträdet till lagreglerade yrken. (16) Kommissionen har inom ramen för den europeiska planeringsterminen gjort en heltäckande analys av Polens ekonomiska politik. Den har bedömt stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Polen utan även i vilken utsträckning EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i unionen genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Kommissionens rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen återspeglas i rekommendationerna 1–6. (17) Mot bakgrund av denna bedömning har rådet granskat Polens konvergensprogram och dess yttrande[6] återspeglas särskilt i rekommendation 1 nedan. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Polen att vidta följande åtgärder under perioden 2014–2015: 1. Stärka budgetstrategin för att se till att det alltför stora underskottet korrigeras på ett hållbart sätt senast 2015 genom de strukturjusteringar som anges i rådets rekommendation i förfarandet vid alltför stora underskott. Efter korrigeringen av det alltför stora underskottet och till dess att det medelfristiga budgetmålet har uppnåtts genomföra en årlig strukturell justering i riktning mot det medelfristiga målet på 0,5 % av BNP som riktmärke. En varaktig korrigering av den statsfinansiella obalansen kräver ett trovärdigt genomförande av långtgående strukturreformer för att öka anpassningskapaciteten och underbygga tillväxt och sysselsättning. För det ändamålet hålla nedskärningar av tillväxtbefrämjande investeringar så låga som möjligt, i ökad grad målinrikta socialpolitiken och göra vårdutgifterna mer kostnadseffektiva och effektiva i största allmänhet, bredda skattebasen genom att åtgärda det omfattande systemet med nedsatta momssatser och förbättrad skatteefterlevnad, särskilt genom effektivare skatteförvaltning. Inrätta ett oberoende finanspolitiskt råd. 2. Stärka satsningarna på att minska ungdomsarbetslösheten, särskilt genom att göra utbildningen mer relevant för arbetsmarknadens behov, genom att öka tillgången till lärlingsplatser och arbetsbaserad inlärning, stärka kontakterna med icke-registrerade ungdomar och öka samarbetet mellan skolor och arbetsgivare i överensstämmelse med ungdomsgarantins mål. Öka de vuxnas deltagande i livslångt lärande för att anpassa tillgången på färdigheter till efterfrågan. Bekämpa segmenteringen av arbetsmarknaden genom att underlätta övergången från visstids- till fast anställning och genom att minska det överdrivna utnyttjandet av civilrättsliga kontrakt. 3. Fortsätta satsningarna på att få ut fler kvinnor på arbetsmarknaden, särskilt genom att göra mer för att öka tillgången till barnomsorg av hög kvalitet och till rimligt pris, förskoleutbildning och stabil finansiering. Inkludera lantbrukarna i det allmänna pensionssystemet genom att först och främst påskynda inrättandet av systemet för bedömning och registrering av lantbrukares inkomster. Gradvis avveckla det särskilda pensionssystemet för gruvarbetare, så att de integreras i det allmänna systemet. Stärka den allmänna pensionsreformen genom att intensifiera åtgärder som främjar anställbarheten för äldre arbetstagare, i syfte att höja pensionsåldern. 4. Effektivisera skatteincitamenten för intern FoU i den privata sektorn som ett led i strävandena att stärka kopplingarna mellan forskning, innovation och näringspolitik, och bättre inrikta befintliga instrument på de olika delarna av innovationscykeln. 5. Förnya och utvidga energiproduktionskapaciteten och öka effektiviteten i hela energikedjan. Påskynda och utvidga utvecklingen av elnätet, inbegripet länkar till angränsande medlemsstater och utveckla gaslänken till Litauen. Se till att projekt för investeringar i järnvägen verkligen genomförs utan ytterligare dröjsmål och förbättra den administrativa kapaciteten i denna sektor. Påskynda ansträngningarna att öka bredbandstäckningen. Förbättra avfallshanteringen. 6. Vidta ytterligare åtgärder för att förbättra företagsmiljön genom att göra det enklare att kontrollera efterlevnaden av kontrakt. Intensifiera satsningarna på att minska företagens kostnader och tidsutdräkt för att följa skattelagstiftningen. Färdigställa den pågående reformen för att underlätta tillträdet till lagreglerade yrken. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] COM(2014) 422 final. [3] P7_TA(2014)0128 och P7_TA(2014)0129. [4] COM(2013) 800 final. [5] COM(2013) 790 final. [6] Enligt artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.