[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 30.6.2009

KOM(2009) 296 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Årsrapport 2009: genomförandet av Europeiska gemenskapens utvecklings- och biståndspolitik under 2008

{SEC(2009)831}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Årsrapport 2009: genomförandet av Europeiska gemenskapens utvecklings- och biståndspolitik under 2008

År 2008 innebar utmaningar för Europeiska unionen och dess utvecklingspartner över hela världen. De kraftigt höjda livsmedels- och energipriserna och den globala finanskrisen prövade EU:s förmåga att infria sina biståndsåtaganden samt förmågan att möta och tillgodose nya behov. Europeiska kommissionen ingrep på ett tidigt stadium för att mildra konsekvenserna av de kraftigt höjda livsmedelspriserna i fattiga länder. Europeiska unionen visade prov på tillförlitlighet genom att i slutet av december införa en livsmedelsmekanism för 2008 – 2010 om 1 miljard euro från EU:s budget. Samtidigt höjde kommissionen sin budget för humanitärt livsmedelsbistånd från katastrofbiståndsreserven med 140 miljoner euro och omfördelade pengar som öronmärkts för att trygga livsmedelsförsörjningen för de mest utsatta befolkningarna. Vidare sköt kommissionen till 200 miljoner euro från den outnyttjade reserven i tionde Europeiska utvecklingsfonden (EUF). Kommissionen såg också till att öka andelen makroekonomiskt stöd till behövande länder vars behov bedömdes från fall till fall. Trots den ekonomiska krisen, bekräftade EU och dess medlemsstater sitt åtagande att öka sitt utvecklingsbistånd under de kommande åren. Att reagera på den aktuella situationen på ett flexibelt och effektivt sätt kommer att förbli ett av de främsta målen inför 2009.

En sant global dimension

Att EU:s utrikespolitik har en global dimension blev uppenbart 2008 då EU fördjupade sina relationer med partnerländer världen över och inledde samarbeten i globala frågor som klimat- och energifrågor, handelsliberalisering och genomförandet av millenieutvecklingsmålen (från 2000) till 2015.

Under maj månad lade EU en ny grund för sina förbindelser med Latinamerika vid ett toppmöte i Lima. Ledare från de två kontinenterna antog ett gemensamt handlingsprogram inriktat på två teman, nämligen social sammanhållning och hållbar utveckling. I juli höll EU sitt första toppmöte någonsin med Sydafrika. Georgien drog oförmodat till sig världens uppmärksamhet i augusti med anledning av konflikten med Ryssland. Kommissionen antog då snabbt ett treårspaket som uppgick till 500 miljoner euro. En första utbetalning om 60 miljoner euro med medel till interna flyktingar i Georgien gjordes innan årets slut.

Under 2008 ägnade EU mycket uppmärksamhet åt sina grannar i Östeuropa och i Medelhavsområdet. Unionen för Medelhavsområdet med de södra partnerländerna inleddes i juli, och i december föreslog kommissionen ett nytt östligt partnerskap med de östra grannländerna. Förhandlingar om ett nytt partnerskapsavtal med Ryssland, som EU lade på is på grund av konflikten med Georgien, återupptogs vid toppmötet mellan EU och Ryssland i november. Under året gav EU totalt 498 miljoner euro i bistånd till palestinier, framförallt för att täcka den palestinska statens löpande kostnader och för att stödja den palestinska reform- och utvecklingsplanen.

Året igenom pågick arbetet mellan EU och de afrikanska samarbetsparterna för att inleda åtta tematiska partnerskap som ingår i en ambitiös gemensam strategi som antogs på toppmötet i Lissabon i december 2007. Båda sidor stärkte också sin dialog kring globala frågor, inklusive frågor om konsekvenserna av den ekonomiska krisen, om klimatförändringar och om styrelsesätt inom internationella institutioner. Till följd av Kinas ökade närvaro i Afrika föreslog kommissionen ett trevägssamarbete, EU-Kina-Afrika, för att finna gemensamma lösningar på de utmaningar som de gemensamt står inför.

Kommissionen propagerade för mer regionalt samarbete och ekonomisk integration med partnerländerna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) som ett sätt att främja tillväxt, handel och utveckling. Kommissionen fokuserade sina ansträngningar på förhandlingar om regionala avtal om ekonomiskt partnerskap (EPA), med länderna söder om Sahara och med AVS-länderna i Västindien och Stillahavsområdet. AVS-länderna fick också del av det regionala inslaget i den nya EUF, däribland genom ett bidrag om 300 miljoner euro till den fredsbevarande resursen för Afrika, stöd för AVS-ländernas institutioner och till den globala fonden för bekämpning av hiv/aids, tuberkulos och malaria.

Under året fortsatte kommissionen sina ansträngningar för att sluta formella avtal med strategiska partnerländer i Asien, samt med Kina och Indien, så väl som med Sydkorea och medlemmar av Asean (Sydostasiatiska nationers förbund). Biståndet till Asean är koncentrerat på att verka för integration i enlighet med planen för Aseans ekonomiska gemenskap och bygger på europeisk erfarenhet av regionala integrationsinstrument som statistik, tullar och gemensamma normer. Kommission fortsatte också förhandlingarna om breda associationsavtal (politisk dialog, utvecklingssamarbete och förmånshandel) med Andinska gemenskapen och med Centralamerika.

Att föra en konsekvent politik

EU och Europeiska kommissionen lät sig inte distraheras av de oförutsedda händelserna 2008 utan vidhöll sina prioriteringar för utveckling. Under 2008 gjorde kommissionen en halvtidsöversyn av utvecklingen mot millennieutvecklingsmålen. EU:s tekniska och ekonomiska bistånd utvärderades med avseende på de åtta milleniemålen. Kommissionen utformade EU:s handlingsplan för milleniemålen i juni. I denna anges delmål som ska nås till 2010 för att ta igen förlorad mark inom viktiga sociala områden, (särskilt på hälso- och sjukvård) och miljöområdet. För låg- och medelinkomstländerna är samarbetet främst koncentrerat på åtgärder för att minska fattigdomen.

Händelserna under det gångna året har i själva verket stärkt behovet av ökad politisk konsekvens, särskilt vad gäller stora frågor som klimatförändring, där EU spelar en viktig roll, och världshandel. EU:s höga profil vad gäller klimatförändringar kan direkt gynna de fattigaste och mest utsatta utvecklingsländerna vilket blev tydligt i och med lanseringen av anpassningsfonden som beslutades på FN-konferensen om klimatförändringar i Poznan, Polen, i december 2008. Det första frivilliga partnerskapsavtalet inom ramen för Flegt-initiativet (skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och handel med skog), slöts med Ghana i september 2008.

Under 2008 ökade kommissionen sina ansträngningar för att integrera frågor som genus, miljö, barns rättigheter samt ursprungsbefolkningar i utvecklingsprocessen. I februari föreslog kommissionen ett åtgärdspaket med fokus på barn i sina utrikespolitiska satsningar. Det innehåller en rad prioriteringar på regional och global nivå avseende barnarbete, handel med barn, barn i väpnad konflikt och våld mot barn. Under året förvissade sig kommissionen om att EU:s övriga politiska åtgärder som påverkar utvecklingssamarbete och bistånd gör det i positiv bemärkelse. Dessa inbegriper inte bara handel utan också jordbruk, energi, forskning och utveckling, migration, samt säkerhets- och skattepolitik. Under 2008 åtog sig en rad länder i Västindien och Stillahavsområdet att införa principer för god förvaltning på det skattepolitiska området vilket var ett av kriterierna som skulle uppfyllas för att få del av de stimulansåtgärder för god förvaltning som allokeras från den tionde europeiska utvecklingsfonden.

Kommissionen har satt demokratiska styrelsesätt högst upp på dagordningen som ett riktmärke och referenspunkt i planeringen och tillhandahållandet av tekniskt och ekonomiskt bistånd. Den ser demokratiska styrelsesätt som ett politiskt område som är viktigt att stärka i sig och likaså en övergripande fråga som bör tas upp i alla biståndsprogram inom alla sektorer. Det är också en central fråga i all politisk dialog. Under 2008 utarbetade kommissionen en metod för att analysera och ta sig an frågan om demokratiska styrelsesätt inom alla berörda sektorer. Utmaning ligger i att själva främjandet av demokratiska styrelsesätt är en mycket känslig process som ser olika ut i olika länder.

Under 2008 arbetade kommissionen hårt för att göra biståndet mer effektivt genom att skapa konsekvens och överensstämmelse mellan relevanta geografiska och tematiska instrument som främjar demokrati och mänskliga rättigheter. Med det i åtanke ägnas de geografiska programmen främst åt uppbyggnad av institutioner och demokratiska processer som till exempel fria val. Programmen ger stöd till val, parlamenten, demokrati, mänskliga rättigheter, och för att bygga upp det civila samhällets institutioner och medierna. EU:s främsta tematiska verktyg, Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR) är det konkreta uttrycket för hur viktig EU anser den politiken vara. EIDHR kan ingripa på platser där EU normalt sett inte är närvarande, och vad som är mer avgörande, utan samtycke från tredjeland. De huvudsakliga förmånstagarna är grupper och individer som kämpar för demokrati, mänskliga rättigheter samt grundläggande fri- och rättigheter i det civila samhället.

Sedan EU skickade sina första valobservatörer till Ryssland 1993, har EU:s valobservatörsuppdrag (EOM) blivit ett påtagligt verktyg i europeisk diplomati. År 2008 sände kommissionen EU:s valobservatörer för att övervaka de nationella valen i sammanlagt 10 länder i Asien, Afrika och Latinamerika, dvs. Pakistan, Bhutan, Nepal, Kambodja, Rwanda, Angola, Ecuador, Guinea-Bissau, Ghana och Bangladesh. EU-kommissionen fortsätter sina utbildningsprogram för valobservatörer 2009.

Mer och bättre bistånd

Det bistånd som kommissionen, inklusive delegationerna, hanterar har stadigt ökat i omfattning de senaste åren. Under 2008 uppgick de anslagna medlen till 9,33 miljarder euro, vilket innebär en ökning med mer än 90 % sedan 2001. Trots att tionde EUF godtogs i ett sent skede, var det möjligt för kommissionen att avsätta 4,89 miljarder euro i slutet av året från denna källa. I detta sammanhang mobiliserar kommissionen sina olika finansiella instrument: Europeiska utvecklingsfonden för AVS-länderna, finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete för Asien och Latinamerika, och europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument för Östeuropa och södra Medelhavsländerna.

EU har varit drivkraften bakom insatserna för att göra biståndet mer effektivt genom att kanalisera det genom mottagarländernas egna system för att stärka det lokala ägandet och minska transaktionskostnader för mottagarländerna. Det tredje högnivåmötet om biståndseffektivitet som hölls i Accra, Ghana i september lade särskild tonvikt på arbetsfördelning mellan givarna, användande av länders egna system, biståndets förutsägbarhet, gemensamt ansvar för resultaten och mindre villkorlighet.

De slutsatser som drogs under mötet, som utmynnade i Accra-handlingsplanen (AAA), överensstämmer väl med EU:s egna föresatser. Handlingsplanen rymmer ett större antal samarbetspartner, givare och mottagare än någonsin förr. Partnerländerna själva, givare från tillväxtländer, medelinkomstländer och icke-statliga aktörer, spelar alla en allt viktigare roll. Likaså kommer kommissionen att fortsätta att diskutera med medlemsstaterna om hur de ska gå vidare för att öka biståndseffektiviteten på europeisk och internationell nivå. Det är fråga om att få valuta för pengarna, både för mottagarländerna och för de europeiska skattebetalarna.

För att leva upp till åtagandet att bruka mottagarländernas egna system och att öka förutsägbarheten, lade kommissionen fram ett förslag till milleniemålskontrakt, som kommer att ge en mer långsiktig, mer förutsägbar form av allmänt budgetstöd som särskilt riktar sig till länder som uppvisar goda resultat avseende förvaltning budgetstöd. Till att börja med godkändes milleniemålskontrakt för sju AVS-länder (Burkina Faso, Ghana, Mali, Moçambique, Rwanda, Uganda, och Zambia), som svarar för mer än 40 % av det programplanerade allmänna budgetstödet i tionde EUF.

Under 2008 arbetade kommissionen intensivt för att reformera det tekniska samarbetet och enheterna för genomförandet av projekt. I juli antogs den så kallade 'grundläggande strategin' som definierar en rad principer, bland annat fokus på utveckling av lokal kapacitet, efterfrågestyrt tillvägagångssätt, ägarskap för partnerländerna i projektcykeln under hela verksamhetstiden, samt stark resultatinriktning.

Kommissionen ökade ytterligare den delen av utvecklingsstödet som ges i form av budgetstöd , vilket är den biståndsform som är att föredra förutsatt att omständigheterna tillåter. Budgetstöd, som innebär att medel, direkt till mottagarlandets statskassa, ersätter gradvis projektbaserat bistånd. Under året utgjorde det bistånd som ges i form av budgetstöd 39 %, (3,86 miljarder euro), av allt bistånd från EG:s budget och EUF.

Medlen ges antingen som generellt budgetstöd (GBS) eller sektoriellt budgetanslag (SBS) där fokus ligger på en sektor. Under 2008 utgjordes 60 % av alla nytt bistånd av generellt budgetstöd, vilket uppgick till 2,3 miljarder euro. De främsta mottagarna var AVS (21 länder), Asien (Laos och Vietnam), och Latinamerika (Honduras). Under 2008 ökade användningen av sektoriella budgetanslag som biståndsform, och de fick också större variation och spridning över flera sektorer, särskilt utanför AVS-länderna[1]. De sektoriella budgetanslagen uppgick till totalt 1,5 miljarder euro, dvs. utgjorde omkring 40 % av alla nya åtaganden om budgetstöd under 2008. De sektoriella budgetanslagen representerade 18 % av de nya budgetstödsåtagandena i AVS-regionen, nära 60 % i Asien, och upp till 100 % för EU:s östra och södra grannar och i Sydafrika. I de senare fallen koncentrerades budgetanslagen på områden som rättväsendet, lagstiftningsstöd, energi, handel och konkurrenskraft. I Asien gällde de flesta åtagandena de sociala sektorerna. I Latinamerika var de främsta sektorerna vattenförvaltning, utbildning och sysselsättning. Även om de sektoriella budgetanslagen i AVS-länderna fokuserade på traditionella sektorer, (vägar, hälso- och sjukvård och utbildning), har även nya sektorer som rättsväsendet, yrkesutbildning och decentralisering tillkommit och börjat komma ifråga.

Kommissionen håller i samråd med andra givare och medlemsstater på att utveckla en övergripande metod, för att bättre kunna utvärdera både generella och sektorsbundna budgetstödsinsatser på landsnivå. Metoden kommer att provas under 2009 – 2010 och finslipas med tiden. Under 2008 inleddes också en bred översyn av Europeiska gemenskapernas allmänna budgetstödsprogram som täckte 46 program. Det visar på att i medeltal 70 % av de rörliga delutbetalningarna som grundar sig på specifika resultatindikatorer, faktiskt har betalats ut. Det är en indikation på att målsättningarna och resultaten till stor del uppnåddes.

Ett av kriterierna som ett mottagarland måste uppfylla för att kvalificera sig för budgetstöd, är förmåga att förvalta sina offentliga finanser. En effektiv förvaltning av de offentliga finanserna (PFM) är väsentligt för att försäkra att regeringar förvaltar de europeiska skattebetalarnas pengar på ett sådant sätt att de verkligen kommer mottagarländernas befolkningar till godo.

Som med de flesta andra givare (inklusive Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken), använder Europeiska gemenskaperna en inledande dynamisk bedömning av förvaltningen av de offentliga finanserna som grund för mätningen av framsteg över tid. Från juni 2005 till och med slutet av 2008, gjordes så kallade Pefa[2] utvärderingar i 55 AVS-länder inom ramen för programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet. Alla AVS-länder och nästan alla andra länder världen över som mottar budgetunderstöd från Europeiska gemenskaperna hade i slutet av 2008 genomgått en Pefa-utvärdering.

Kommissionen har förelagt sig att göra budgetstödet mer effektivt och att öka insynen i hur det används genom att stärka PFM-utvärderingarna, förbättra strukturen och utformningen av de ekonomiska avtalen, finslipa kriterierna för beviljande av budgetstöd, och riskbedömning, samt genom att förbättra rapporteringssystemen.

I framtiden kommer budgetsstödsåtgärder att användas allt mer för att tillgodose utvecklingsländernas finansieringsbehov. Kommissionen kommer att fortsätta att tillgodose speciella behov hos särskilt instabila stater.

Resultaten i fokus

Det resultatorienterade uppföljningssystemet (ROM) har blivit en integrerad del i genomförandet av de flesta av kommissionens program. Det ger en tydlig, snabb och samlad överblick över hur ett projekt framskrider vid en given tidpunkt. Uppföljningen görs i alla regioner med biståndssamarbete av oberoende experter. Tack vare en välstrukturerad och tillförlitlig metod kan resultaten presenteras enligt internationellt överenskomna kriterier[3]. Efter åtta år har uppföljningssystemet visat sig vara användbart inte bara på projektnivå för att utvärdera ett projekts effektivitet, utan också på makronivå för att förbereda verksamhetsbeslut, och på programnivå för att ta fram kvalitativa data för analys.

Under åren 2006 till 2008 gjordes uppföljningar av mer än 530 avslutade projekt med hjälp av ROM-metodens efterhandsanalys. En studie från 2007 undersökte dess potentiella förtjänster och bekräftade att ROM är ett kostnadseffektivt och flexibelt verktyg för utvärdering. För pågående projekt har ROM-metoden anpassats och förbättrats för att bättre täcka viktiga frågor som till exempel integrering av genus- och miljöfrågor. Behovet av att övergå från en kvantitativ till en mer kvalitativ analys av ROM-data är också det ett ämne som angreps under 2008.

Likaså avslutades åtta utvärderingsrapporter under 2008: fyra geografiska, en tematisk samt tre om metoder för tillhandahållande av bistånd. Tolv nya utvärderingar påbörjades. Tio av dem berör enskilda länder medan de två andra berör förebyggande av konflikter, fredsskapande, sysselsättning och social integration. Kommissionen använder resultaten av dessa utvärderingar för att förbättra det externa biståndets kvalité och verkan. I stort sett har utvärderingarna visat sig fungera väl för att mäta resultaten när det gäller relevans och effektivitet i planeringen och genomförandet av Europeiska gemenskapernas biståndsprogram. Större insatser behövs vad gäller synergi mellan aktiviteter, blandning av olika metoder för tillhandahållande av bistånd och samstämmighet mellan nationellt och regionalt stöd. Europeiska gemenskaperna har också gjort insatser för att synliggöra sina aktiviteter bättre, särskilt när medel kanaliseras genom internationella organisationer eller genom budgetstöd.

Samarbete

Bättre givarsamordning, särskilt genom att dela med sig av expertis och koncentrera aktiviteterna och arbetsfördelning är viktigt för att höja biståndens effektivitet. Detta sker redan i många länder. Tanzania, Moçambique, Uganda, Ghana, Burkina Faso och Mali är exempel på afrikanska länder söder om Sahara där samordningen har nått långt och en tydlig arbetsfördelning tillämpas. I december 2008 organiserade kommissionen och det franska ordförandeskapet en konferens om EU:s givarsamordning i Latinamerika. I Afghanistan förbereddes en för EU gemensam insats om biståndseffektivitet som ett svar på den afghanska nationella utvecklingsstrategin. I de ockuperade palestinska territorierna skapade Europeiska gemenskaperna ett effektivt instrument, Pegase, för att tillhandahålla bistånd, inklusive bidrag från medlemsstaterna. Sedan i februari 2008 då PEGASE började användas har 409,2 miljoner euro betalats ut i direkt ekonomiskt stöd (under 12 månader fram till 31 januari 2009). Det har också administrerat över 131 miljoner euro från 14 av EU:s medlemsstater, varav 78 % betalades ut under samma tidsperiod.

Kommissionen fortsätter att kanalisera en del av sitt utvecklingsstöd genom Förenta nationerna, Världsbanken och andra internationella organisationer i det fall detta var det mest effektiva sättet att få biståndet att nå fram. I Irak har det mesta av Europeiska gemenskapernas bistånd om 785 miljoner euro sedan 2003 kanaliserats genom IRRFI (Internationella återuppbyggnadsfonden för Irak) som är en multilateral mekanism grundad 2004. Två viktiga utvärderingar som avslutades 2008 kom fram till slutsatsen att kommissionen, världsbanken och FN:s organ hade dragit nytta av detta ökade samarbete, som har underlättats genom finansiella och administrativa ramavtal. Dessa avtal har gjort det möjligt för kommissionen att bistå länder där förhållanden på plats var för svåra och riskabla för att den skulle kunna etablera sina egna strukturer för att tillhandahålla bistånd. Men trots allt måste en ny strategi övervägas och synligheten måste öka.

Likaså stärkte kommissionen sitt samarbete med FN och världsbanken för att kunna klara efterkrissituationer och planera återuppbyggnadsinsatser via en gemensam förklaring som undertecknades den 25 september 2008. Initiativet etablerar en gemensam plattform för att ge effektiv och hållbar internationell respons efter katastrof- och konfliktrelaterade kriser. Alla givare och samarbetsparter inbjuds att delta i detta initiativ.

Under 2008 etablerades investeringsinstrumentet för grannskapspolitiken (NIF) för att sammanföra bidrag från kommissionen och medlemsstaterna för att uppmuntra Europas offentliga finansinstitutioner till investeringar i partnerländerna. Utlåningen ska främst gå till tre prioriterade områden, nämligen energi, transport och miljö. Det godkändes 15 projekt för finansiering inom ramen för instrumentet via bidraget från NIF om totalt 70, 95 miljoner euro. Detta mobiliserade lån från europeiska finansinstitut till ett belopp av1, 65 miljarder euro. Utöver bidragen från EG:s budget, har medlemsstaterna utlovat att avsätta 37 miljoner i bidrag till NIF-fonden för 2008 – 2010.

Slutligen sammanställde kommissionen ett policydokument om Lokala myndigheter: Aktörer för utveckling för att utforma de första delarna av en strategi som kommer att ta till vara och sätta värde på de lokala myndigheternas erfarenhet som utvecklingspartner.

Under 2009 försvårar den ekonomiska krisen med all säkerhet situationen ytterligare i många länder. Att uppnå millenieutvecklingsmålen kommer att bli svårare. Det är därför som EU:s biståndspolitik fokuserar på att uppnå konkreta resultat, förbättra flexibiliteten hos bidragsinstrumenten och främja regional integration.

[pic]

Siffror på fattigdomens minskning bekräftar trenden från föregående år, nämligen att 35 % av det offentliga utvecklingsbiståndet (ODA) går till de minst utvecklade länderna. Minskningen det offentliga utvecklingsbiståndet går till andra låginkomstländer (OLIC) är framförallt resultatet av en revision av förteckningen över mottagare av offentligt utvecklingsbistånd som gjorts av OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC). I den nya förteckning som började gälla 2008, har ett antal andra låginkomstländer omklassificerats som lägre medelinkomstländer: Kamerun, Kap Verde, Indien, Moldavien, Mongoliet, Nicaragua och Kongo.

[pic]

[pic]

[1] I detta dokument behandlas Sydafrika separat från AVS-regionen.

[2] Pefa: Offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet är en metod som tillämpas av EG och andra ledande givare för att utvärdera förvaltning av de offentliga finanserna i mottagarländerna.

[3] Relevans och utformning, effektivitet, ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet.