Yttrande från Regionkommittén om "Grönboken 'Offentlig upphandling inom Europeiska Unionen: Överväganden inför framtiden'"

(97/C 244/06)

BAKGRUND

- Grönboken "Offentlig upphandling inom Europeiska Unionen: Överväganden inför framtiden" (KOM(96) 583 slutlig).

- Europeiska Kommissionens beslut av den 16 december 1996 att rådfråga Regionkommittén i detta ärende, i enlighet med EG-fördragets artikel 198c, första stycket.

- Regionkommitténs beslut av den 15 januari 1997 att ge underutskott 1 "Finansiella frågor på lokalt och regionalt plan" i uppdrag att bereda detta yttrande.

- Utkastet till yttrande (CdR 81/97 rev.) antaget av underutskott 1 den 14 maj 1997. Föredragande var Evalisa Birath Lindvall och Marcus Humphrey.

Vid sin 18:e plenarsession den 11-12 juni 1997 (sammanträdet den 12 juni) antog Regionkommittén enhälligt, med beaktande av ovanstående, följande yttrande.

1. Inledning

1.1. EG-kommissionen har utarbetat en grönbok om offentliga inköp inom EU som är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag och som en upptakt till en omfattande debatt om offentlig upphandling inom EU. Boken tar utgångspunkt i problemen kring medlemsländernas implementering och reglernas hittills relativt begränsade ekonomiska resultat.

2. Generella påpekanden

2.1. Inledning

2.1.1. EG:s upphandlingsdirektiv är av mycket stor betydelse för de regionala och lokala upphandlande enheterna, eftersom värdet av deras upphandlingar uppgår till betydande belopp årligen. Det är Regionkommitténs förhoppning att grönboken kommer att bidra till en god och konstruktiv debatt om framtidens upphandlingsregler.

2.1.2. Avsnitt 2 i grönboken redovisar olika fakta rörande offentliga inköp och antalet annonserade upphandlingar. Det är oklart huruvida man har undersökt och analyserat relationen mellan kostnaderna för upphandlingsförfaranden och kontraktspriserna. Sådan information vore värdefull för upphandlande enheter, eftersom det skulle ge dem en indikation om förväntade besparingar.

2.1.3. Regionkommittén anser att kommissionen bör analysera vilken ekonomisk påverkan upphandlingsdirektiven har haft på de upphandlande enheterna. En sådan analys bör visa om de förmodat lägre kontraktspriserna uppväger de förmodat ökade kostnaderna för det administrativa merarbete som direktiven har inneburit.

2.1.4. Eftersom den samlade kommunala och regionala upphandlingen är så ekonomiskt omfattande, anser Regionkommittén att det är angeläget att de rådgivande kommittéer som Kommissionen har inom området offentlig upphandling, även bör ha ledamöter från lokala och regionala enheter.

2.2. Förenkling av upphandlingsreglerna

2.2.1. Regler för offentlig upphandling skall säkra att all offentlig upphandling sker på rättvisa och objektiva kriterier, utan godtyckliga undantag.

2.2.2. Regionkommittén delar inte Kommissionens uppfattning att direktiven inte bör genomgå några större förändringar nu, bland annat mot bakgrund av den bristfälliga implementeringen i medlemsländerna. Kommittén anser att det är mycket viktigt att kommissionen snarast gör en översyn av upphandlingsdirektiven där den uttalade målsättningen bör vara att åstadkomma en förenkling av regelverket i linje med de grundläggande principerna för offentlig upphandling.

2.2.3. Upphandlingsdirektiven kan emellertid ses över med målsättningen att förenkla gällande regler, för att göra innehållet tillgängligare för de upphandlande offentliga organen så att det blir lättare att följa direktiven. Feltolkningar kan undvikas på detta sätt.

2.2.4. Regionkommittén anser att man bör arbeta om samtliga direktiv till ett enda förenklat direktiv som skulle kompletteras med skriftliga riktlinjer för att åstadkomma ett effektivt system som dessutom skulle garantera objektivitet och göra processen lättare att övervaka. Kommittén är öppen för övergångslösningar som kan ge ökad vägledning och klarhet.

2.2.5. Förenkling skulle också innebära att alla företag, även små och medelstora, skulle ha möjlighet att, utan tillgång till särskild juridisk expertis, lämna ett anbud som går att utvärdera i enlighet med den procedur som föreskrivs i direktiven.

2.2.6. Regionkommittén menar att rättsmedelsdirektiven kan vara en oproportionell lösning på ett relativt litet problem. ReK inser inte behovet av en EU-täckande oberoende övervakningsmyndighet, men inrättandet av oberoende nationella övervakande myndigheter kan vara en lösning. Det är dock viktigt att medlemsstaterna uppmuntras till att se till att både den offentliga och den privata sektorn har god kännedom om innehållet i samtliga direktiv. Kommittén anser att rättsmedelsdirektiven bör arbetas samman på motsvarande sätt som övriga direktiv.

2.2.7. Regionkommittén anser att tröskelvärdena är alltför lågt satta. Upphandlingar med så lågt värde är helt enkelt inte intressanta för utländska anbudsgivare. Kommissionen bör överväga att höja dem. En annan möjlighet som också bör övervägas är att indexreglera dem efter den årliga genomsnittliga inflationstakten i medlemsländerna, med hänsyn tagen till WTO-bestämmelserna. Detta i kombination med förenklade regler bör innebära en ökad andel gränsöverskridande upphandling.

2.2.8. Regionkommittén vill påpeka att den föreslagna utvecklingen av prisindikationer måste konstrueras på så sätt att det går att jämföra uppgifter från olika medlemsländer för att säkerställa rättvisa och objektivitet.

2.2.9. Ramavtal bör bli uttryckligen tillåtna i samtliga direktiv, eftersom de ger fördelar genom insparade förvaltningskostnader samtidigt som de minskar upphandlingskostnaderna för en upphandlande enhet.

2.2.10. En annan åtgärd som bör övervägas är att föra över vissa tjänster i kategori A till kategori B. Vissa finansiella tjänster är exempel på tjänster som inte är lämpliga att upphandla enligt de mycket formella reglerna i kategori A, eftersom bland annat bestämmelserna om tidsfristerna gör det svårt att agera affärsmässigt.

2.2.11. Ett ytterligare problem som bör lösas och därigenom innebära att reglerna blir enklare att tillämpa, är att införa en utökad och förbättrad definition på begreppet "byggentreprenad". Detta skulle underlätta för de upphandlande enheterna. Med nuvarande definition kan det i vissa fall vara svårt att veta om ett enskilt kontrakt avser köp av vara, tjänst eller byggentreprenad. Den nuvarande definitionen innebär t.ex. att det kan vara svårt att veta om en reparation är att anse som en upphandling av tjänst eller byggentreprenad, vilket leder till rättsosäkerhet och onödiga processer.

2.2.12. Regionkommittén anser att möjligheten att tillämpa bestämmelserna för förhandlad upphandling bör bli mer flexibla, samtidigt som insyn skall garanteras. Det måste anses vara onödigt att avbryta en upphandling för att det offererade priset är högre än vad den upphandlande enheten har råd med, när en förhandling skulle kunnat innebära ett lägre pris som var acceptabelt för både köpare och säljare. Motsvarande bestämmelser om förhandlad upphandling som finns i försörjningsdirektivet bör införas i andra direktiv.

2.2.13. Reglerna för förhandlad upphandling bör vara klara för att garantera objektivitet. Detta är särskilt viktigt när system som det brittiska "Private Finance Initiative" tillämpas på andra håll inom EU, där det förhandlade förfarandet spelar en huvudroll vid tilldelning av stora infrastrukturkontrakt.

2.3. Sanktionssystem

2.3.1. Kommissionen anför i grönboken att upphandlingsområdet är ett område där man kan överväga att introducera ett gemensamt sanktionssystem, bland annat på grund av att skillnader i sanktionssystemen kan förhindra politikens genomslagskraft.

2.3.2. Inledningsvis kan konstateras att det är för tidigt att värdera om det finns stora skillnader i ländernas sanktionssystem när det endast är ett fåtal medlemsländer som har implementerat direktiven fullt ut.

2.3.3. Regionkommittén ställer sig tveksam till införandet av ett gemensamt detaljerat sanktionssystem. Överprövning av upphandlingar skall enligt Regionkommitténs mening göras av nationella domstolar som därvid prövar det materiella innehållet i de implementerade upphandlingsdirektiven.

2.3.4. Vid översynen kan även prövas möjligheten för de länder som inte inlemmat övervakningsdirektiven att införa en gemensam ramreglering avseende sanktioner som sedan prövas i det enskilda fallet i nationella organ. Det måste härvid noga prövas hur en sådan reglering förhåller sig till Romfördragets subsidiaritetsprincip i artikel 3B. Kommittén vill dock understryka att det inte är sanktioner som skapar ett effektivt upphandlingssystem utan klara och enkla regler.

2.3.5. Regionkommittén anser att det är rimligt att ett leverantör kan få ersättning för nerlagda anbudskostnader vid visat brott mot reglerna. Däremot är det inte rimligt att skadestånd skall utgå enligt det positiva kontraktsintresset och helt orimligt att han skulle kunna få ett ännu högre skadestånd som även överstiger hans verkliga skada.

2.3.6. Regionkommittén anser också att det inte är rimligt att införa regler som skulle innebära hävning av ett ingånget avtal på grund av brott mot reglerna. Upphandlingsavtal är civilrättsligt bindande och det kan medföra skadeståndsanspråk från den leverantör med vilken den upphandlande enheten har ingått kontrakt.

2.3.7. Regionkommittén ställer sig avvisande till att införa ett liknande förfarande vid upphandling som det som anges i förordning nr 17/62 om konkurrens (). Behövs effektivare utredningsbefogenheter i upphandlingsärenden, bör dessa skapas på nationell nivå för att säkerställa att medlemsstaterna genomför sina skyldigheter i enlighet med direktiven. Regionkommittén vill också erinra om att EU-institutionerna har ett ansvar att övergripande övervaka medlemsländernas tillämpning av EG-rätten.

2.4. Kommunala bolag

2.4.1. Kommissionen nämner inte de kommunala och interkommunala bolagen i grönboken. Kommissionen har mottagit frågor från både Nederländerna och från den danska EU-parlamentarikern Karin Riis-Jørgensen i detta ämne.

2.4.2. Regionkommittén anser att även fortsättningsvis bör offentliga företag, även sådana som ägs av lokala och regionala enheter, vara upphandlande enheter i enlighet med de regler och undantag som finns i direktiven.

2.4.3. Regionkommittén anser däremot att det måste slås fast att upphandling som görs av regionala och lokala myndigheter från deras egna självständiga juridiska enheter faller utanför direktivens tillämpningsområde och skall betraktas som produktion utförd i egen regi. Valet av juridisk verksamhetsform bör inte i dessa fall ha någon betydelse för om upphandlingsdirektiven är tillämpliga eller ej. Organisationellt samarbete mellan lokala och regionala enheter, samt juridiska personer som uppstått ur från dessa enheter, måste också exkluderas från direktivens tillämpningsområde. Samma sak gäller för kommunala samarbetsinitiativ.

2.4.4. Regionkommittén vill fästa Kommissionens uppmärksamhet på de problem som kan uppstå vid privatisering av offentlig verksamhet och i de fall då anställda ges möjlighet att bilda egna företag som på entreprenad tar över uppgifter från lokala och regionala myndigheter. Kommittén anser att reglerna om tjänsteupphandling inte skall försvåra dessa processer.

3. Konkreta påpekanden

3.1. Granskning

3.1.1. Kommissionen föreslår, med utgångspunkt i reglerna i rättsmedelsdirektivet för försörjningssektorerna, att bruket med frivillig granskning skall främjas. Systemet innebär att en upphandlande enhet som använder sig av goda upphandlingsrutiner kan få dessa granskade. Det diskuteras om systemet skall vara tvingande, och om det skall utsträckas till andra sektorer.

3.1.2. Mot detta kan anmärkas att man får förmoda att upphandlande enheter får antas följa upphandlingsreglerna i de länder som har implementerat direktiven. Om de upphandlande enheterna inte följer reglerna, är det de nationella överklagandesystemen som skall hantera överträdelserna.

3.1.3. Dessutom kan det uppstå praktiska svårigheter vid införande av ett granskningssystem, inkluderande administrativa problem.

3.1.4. Regionkommittén tar avstånd från förslaget om obligatorisk granskning, medan kommittén däremot ställer sig positiv till ett fortsatt frivilligt förfarande.

3.2. Utbildning i offentlig upphandling

3.2.1. Kommissionen framhäver i grönboken att utbildning och kurser i upphandling kan förbättra hanteringen av den offentliga upphandlingen. Kommissionen föreslår ett program där erfarenheter skulle kunna utvecklas över gränserna. Utöver detta lägger kommissionen inga förslag i denna fråga.

3.2.2. Regionkommittén anser att det finns behov av klar och tydlig vägledning vid tolkning av upphandlingsbestämmelser, särskilt för små och medelstora företag, och rekommenderar kommissionen att utarbeta ett lättförståeligt och lätthanterligt material.

3.2.3. Regionkommittén välkomnar förslaget att öka tillgängligheten till information om offentlig upphandling. Den information som finns i dag skulle kunna göras mer användarvänlig.

3.2.4. Regionkommittén ställer sig också positiv till förslaget att ge ut periodisk information om upphandling.

3.3. Informationsteknologi

3.3.1. Det framgår av grönboken att kommissionen i högre grad än hittills vill satsa på användning av informationsteknologi vid upphandling. En sådan satsning kan underlätta anbudsannonseringen, utväxling av dokument och tillgång till EU-upphandlingar för leverantörer.

3.3.2. I Regionkommitténs yttrande över utvärderingen av tjänstedirektivet, fäste man från Kommitténs sida Kommissionens uppmärksamhet på bland annat behovet av riktlinjer som säkrar fullt utnyttjande av informationstekniska möjligheter för att utlysa och avge anbud elektroniskt samt godta elektroniska signaturer. Kommittén vill i detta sammanhang också påpeka att det är viktigt att säkerheten i systemen fungerar väl så att leverantörer inte behöver riskera att kommersiellt känslig information når obehöriga.

3.3.3. Regionkommittén anser att kommissionen bör arbeta vidare inom det informationsteknologiska området med syfte att underlätta användningen av modern informationsteknologi. Användandet av informationsteknologi bör dock vara frivilligt, eftersom inte alla lokala och regionala myndigheter har samma möjligheter. I dessa sammanhang bör stöd ur EU:s fonder kunna utgå för att påskynda utvecklingen i vissa fall. Kommissionen och nationella myndigheter måste skapa övergångsregler som möjliggör parallella förfaranden, både med elektronisk och traditionell kommunikationsteknologi, så att konkurrensen blir så stor som möjligt.

3.3.4. Regionkommittén vill också peka på att kostnaderna för att använda sig av TED-databasen och Europeiska Gemenskapernas Officiella Tidning utgör ett väsentligt hinder för tillgången till offentliga kontrakt, särskilt för små och medelstora företag. Man bör undersöka möjligheterna att göra det mindre kostnadskrävande att få tillgång till information som offentliggörs i dessa media.

3.3.5. Kommissionen bör också utvärdera erfarenheterna från SIMAP-projektet ("Système d'information pour les marchés publics"). SIMAP-projektet innebär att upphandlingsinformation överförs elektroniskt direkt till Luxemburg. Regionkommittén anser att det skulle vara mycket bra om upphandlande enheter kunde överföra upphandlingsmeddelanden elektroniskt. Det vore också fördelaktigt för leverantörer att få tillgång till information direkt på nätet. Användande av CD-ROMteknik kräver att man löser vissa distributionsproblem. Användandet av internet medför inga distributionsproblem. Det sätter däremot upphandling i ett globalt snarare än europeiskt sammanhang, vilket bör beaktas i kapitel 6 i grönboken.

3.4. CPV-nomenklaturen

3.4.1. Kommissionen anser att bruket av CPV-nomenklaturen (Common Procurement Vocabulary) inte är tillfredsställande och man överväger därför att införa avgifter för myndigheter som inte använder sig av CPV.

3.4.2. Det kan dock vara svårt för de upphandlande enheterna att använda CPV. Kommissionen bör därför utveckla ett administrativt verktyg som gör det lättare för myndigheterna att lokalisera de olika kategorierna i nomenklaturen. Ett sådant verktyg skall vara lättillgängligt för alla offentliga myndigheter.

3.4.3. Regionkommittén kan inte ställa sig bakom att göra användandet av CPV obligatoriskt om inte kommissionen kompletterar det med klara och otvetydiga regler och riktlinjer. CPV måste också kontinuerligt uppdateras för att säkerställa att det inte blir administrativ betungande att använda och även anpassas så att det går att användas vid elektronisk handel.

3.5. Konsultmedverkan

3.5.1. Ett särskilt problem som bör belysas är konsulters medverkan i pre-anbudsfasen. Konsulter har anfört att de inte vågar delta i diskussioner och undersökningar före anbudsgivning av rädsla för att deras medverkan skall anses komma i konflikt med principen om likabehandling.

3.5.2. Kommissionen har tidigare sagt att det i vissa situationer kan vara nödvändigt med en teknisk dialog i pre-anbudsfasen. Om konsulten inte får tillgång till information som begränsat konkurrensen, föreligger inget brott mot likabehandlingsprincipen.

3.5.3. Kommissionen bör ytterligare precisera och konkretisera lämpliga förfaranden vid en sådan dialog.

3.6. Miljövänlig upphandling

3.6.1. Många upphandlande enheter vill ha möjlighet att ta miljöhänsyn i samband med upphandling. Kommissionen bör härvid klargöra vilka möjligheter det finns att ta sådana hänsyn och undanröja eventuella hinder att väga in icke-diskriminerande miljöaspekter i dessa sammanhang.

3.6.2. Regionkommittén anser att kommissionen bör överväga mer i detalj hur redan existerande principer inom EU:s miljöpolitik, t.ex. principen att den som står för en förorening skall betala, kan integreras med upphandlingsdirektiven.

3.6.3. Kommissionen bör även verka för ett utökat gemensamt miljömärkningssystem.

3.7. Arbetsmarknads- och socialpolitiska aspekter

3.7.1. I Grönboken diskuteras också offentlig upphandling och arbetsmarknads- och socialpolitiska aspekter. Sedan upphandlingsdirektiven trätt i kraft, ställs frågan om och i vilken utsträckning Romfördragets arbetsmarknads- och socialpolitiska mål kan eller bör eftersträvas, med hänsyn till de särskilda begränsningar som direktiven föreskriver för att undvika att deras syfte ifrågasätts.

3.7.2. Regionkommittén anser att det finns behov av ett tolkningsbesked som förtydligar de möjligheter som reglerna om offentlig upphandling erbjuder de olika berörda kategorierna för att genomföra gemenskapens och de nationella arbetsmarknads- och socialpolitiska målen.

3.8. Förbindelser med Central- och Östeuropa

3.8.1. Regionkommittén stöder förslaget att EU:s existerande stöd till länderna i Central- och Östeuropa även skall innefatta utbildning i EU:s regler om offentlig upphandling och tekniskt stöd avseende detta. Detta stöd är viktigt för att förbereda dessa länder inför deras anslutning till unionen.

4. Sammanfattande slutsatser

4.1. EG:s upphandlingsdirektiv är av mycket stor betydelse för de lokala och regionala upphandlande enheterna, eftersom värdet av deras upphandlingar uppgår till betydande belopp årligen.

4.2. Regionkommittén anser att det är mycket viktigt att kommissionen snarast gör en översyn av upphandlingsdirektiven där den uttalade målsättningen bör vara att åstadkomma en förenkling av regelverket. De nuvarande direktiven är alltför svåröverskådliga och detaljerade och leder till gränsdragningsproblem.

4.3. Vid en sådan översyn bör man överväga att arbeta samman de olika upphandlingsdirektiven. Vidare bör tröskelvärdena höjas på längre sikt, med hänsyn tagen till WTO-bestämmelserna. Vissa definitioner bör bli tydligare.

4.4. Om en upphandlande enhet överför uppgifter till egna bolag måste det klarläggas att de avtal som träffas mellan en upphandlande enhet och dess bolag om överföringen och åtföljande samverkan inte skall anses vara tjänsteköp som omfattas av upphandlingsdirektiven. Sådana avtal måste anses vara interna villkor för produktion i egen regi.

4.5. Regionkommittén anser att det är positivt att kommissionen i högre grad vill satsa på informationsteknologi vid upphandling.

Bryssel den 12 juni 1997.

Regionkommitténs ordförande

Pasqual MARAGALL i MIRA

() EGT C 13, 21.2.1962, s. 204.