KOMMISSIONENS RAPPORT TILL RÅDET - Förberedelser inför översynen efter halva tiden av de fleråriga utvecklingsprogrammen (FUP)

KOMMISSIONENS RAPPORT TILL RÅDET

Förberedelser inför översynen efter halva tiden av de fleråriga utvecklingsprogrammen (FUP)

Inledning

Målen för de fjärde fleråriga utvecklingsprogrammen [1] fastställdes i enlighet med rådets beslut 97/413/EG av den 26 juni 1997 om mål och närmare bestämmelser för omstrukturering av gemenskapens fiskerisektor under

[1] Kommissionens beslut 98/119/EG till och med 98/131/EG (EGT L 39, 12.2.1998, s. 1 - 84).

perioden från och med den 1 januari 1997 till och med den 31 december 2001 i syfte att uppnå bestående jämvikt mellan resurserna och utnyttjandet av dessa [2].

[2] EGT L 175, 3.7.1997, s. 27.

I den här rapporten granskas resultaten under de tre första tillämpningsåren för FUP IV. Detta är ett krav i artikel 9.2 och 9.3 i beslut 97/413/EG där följande sägs:

"Kommissionen skall senast den 30 mars 1999 förelägga rådet en rapport om tillståndet för och utvecklingen av fiskebestånden och de olika typerna av fiske på grundval av de senaste vetenskapliga utlåtanden som finns att tillgå och på en bedömning av de verkningar som struktur-, bevarande-, och kontrollåtgärder samt andra politiska åtgärder och de verkningar som de fleråriga utvecklingsprogrammen haft på resursernas tillstånd och på sektorn.

"Rådet skall på förslag av kommissionen och i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 11 i förordning (EEG) nr 3760/92 senast den 31 december 1999, på grundval av vetenskapliga utlåtanden och andra upplysningar i kommissionens rapport, besluta om eventuell nödvändig anpassning av målen för fiskeansträngningen för perioden från och med den 1 januari 2000 till och med den 31 december 2001".

Det visade sig omöjligt att hålla tidsfristen den 30 mars 1999 enligt artikel 9.1. Förhandlingarna i rådet om riktlinjerna för FUP IV pågick i flera månader, och detta ledde till att beslut 97/413/EG inte kunde offentliggöras i EGT förrän den 3 juli 1997. Följaktligen kunde kommissionens beslut om FUP-målen för varje medlemsstats flotta inte antas förrän i december 1997, vilket redan var ett år in på den period som programmen omfattar. Därför kunde heller inte denna rapport läggas fram förrän programmen hade tillämpats under en period som var tillräckligt lång för en utvärdering av resultaten.

Tillståndet för och utvecklingen av fiskbestånden och de olika typerna av fiske

a) Kopplingen till FUP-målen

Utnyttjandegraden beträffande fiskbestånden i gemenskapens vatten är mycket hög, vilket har lett till att flera av de högst värderade bestånden har minskat.

För att kunna föreslå rådet lämpliga riktlinjer för FUP III och FUP IV tillsatte kommissionen arbetsgrupper med experter som skulle granska tillståndet för de bestånd som var av intresse för europeiska fiskare och ge anvisningar om önskvärda nedskärningar i fiskeansträngningen så att dessa bestånd skulle kunna bli långsiktigt hållbara.

De rapporter som grupperna lagt fram har fått namn efter respektive ordförande, "Gulland"-rapporten från 1990 och "Lassen"-rapporten från 1995. Enligt båda rapporterna borde fiskdödligheten minska i nästan alla bestånd som undersökts. Denna rekommendation grundade sig på olika kriterier, beroende på kvaliteten i den information som fanns tillgänglig. De nedskärningar som ansågs nödvändiga för en varsam förvaltning av bestånden var mycket omfattande, i regel runt 40 %, men i vissa fall mycket högre.

Gulland-rapporten ledde till att kommissionen föreslog kapacitetsnedskärningar under FUP III-perioden på 30 % för de flottsegment som bedriver fiske efter demersala arter, och på 20 % för de flottsegment som bedriver fiske efter arter av plattfisk. De flesta medlemsstater ansåg att sådana nedskärningar var alltför kraftiga, vilket resulterade i att de sänktes till 20 respektive 15% i det slutliga beslutet. Generellt innebar FUP III-målen en minskning av gemenskapens flotta med cirka 10 %.

Eftersom fiskeansträngningen enligt Lassen-rapporten fortfarande var för hög mot slutet av FUP III föreslog kommissionen ytterligare betydande nedskärningar under FUP IV. För att få en bättre selektiv inriktning på dessa nedskärningar gjorde man beträffande de bestånd för vilka tillräcklig information förelåg en klassificering i tre kategorier, nämligen bestånd som riskerade utfiskning, som var överfiskade, och som var fullt utnyttjade. Definitionerna var följande:

Bestånd som riskerar utfiskning: Lekbeståndets biomassa ligger under de biologiskt godtagbara miniminivåerna, eller riskerar att på kort sikt sjunka under denna nivå om den nuvarande fiskdödligheten ligger kvar på samma nivå.

Överfiskade bestånd: Betydande vinster i avkastning kan göras på lång sikt, dels om fiskdödligheten minskar, dels där det på medellång sikt finns en risk att lekbeståndets biomassa sjunker under de biologiskt godtagbara miniminivåerna.

Fullt utnyttjade bestånd: Inga betydande vinster kan göras genom att höja eller sänka fiskdödligheten.

Kommissionen föreslog en minskning av fiskeansträngningen på 30 % för de flottsegment som bedriver fiske efter bestånd som riskerar utfiskning, och på 20 % för de flottsegment som bedriver fiske efter överfiskade bestånd. De flesta medlemsstater förkastade återigen detta förslag och föreslog i stället att nedskärningarna skulle viktas i förhållande till sammansättningen av fartygens fångster i respektive segment: ju högre andel av de mest känsliga arterna, desto större nedskärningar skulle således krävas i fiskeansträngningen. Detta innebär att det i FUP IV krävs en total minskning av gemenskapens fiskeflottas fiskeansträngning på cirka 5 % under programmets femårsperiod, i stället för cirka 15 % enligt kommissionens ursprungliga förslag.

b) Senaste vetenskapliga utlåtanden om resursernas tillstånd.

Inför översynen efter halva tiden av FUP IV fick Vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommittén för fiskerinäringen i uppdrag att göra en bedömning av de senaste vetenskapliga utlåtandena om beståndens tillstånd. Denna fråga diskuterades vid kommitténs möten i Bryssel den 26 - 30 april 1999 [3] och 8 -12 november 1999.

[3] SEC (1999) 932

Kommittén kunde inte finna några belägg för att bestånden generellt varken hade minskat eller ökat efter det att FUP IV hade antagits.

Den noterade också att Internationella rådet för havsforskning (ICES) hade ändrat formen för sina rekommendationer, och att dessa nu grundas på referensvärden utifrån "försiktighetsmetoden".

Enligt denna metod fastställer man först ett undre gränsvärde för lekbeståndets biomassa och ett övre gränsvärde för fiskdödligheten (Blim respektive Flim). Syftet är att bevara den nuvarande biomassan och fiskdödligheten på nivåer som gör det osannolikt att dessa värden nås på medellång sikt. De nivåer på biomassa respektive fiskdödlighet som skulle göra det möjligt att nå detta mål (Bpa respektive Fpa) anses vara vad som krävs för förvaltningen av de berörda bestånden.

I enlighet med denna nya metod gav kommittén dessa begrepp nya definitioner enligt följande:

Bestånd som riskerar utfiskning: Lekbeståndets biomassa ligger under Bpa.

Överfiskade bestånd: Lekbeståndets biomassa ligger över eller i nivå med Bpa, och fiskdödligheten ligger över Fpa.

Fullt utnyttjade bestånd: Lekbeståndets biomassa ligger över eller i nivå med Bpa, fiskdödligheten är lägre än Fpa, och inga betydande vinster kan göras genom att höja eller sänka fiskdödligheten.

Utifrån dessa definitioner ges i nedanstående tabell en översikt över beståndens tillstånd i europeiska vatten. Kolumnerna med rubriken "både överfiskade och utfiskade" avser bestånd där lekbeståndets biomassa ligger under Bpa (risk för utfiskning) och fiskdödligheten över Fpa (överfiskade).

>Plats för tabell>

Kommittén underströk särskilt att i de fall där man inte kunde göra en klassificering i kategorierna bestånd som riskerar utfiskning, som är överfiskade, eller som är fullt utnyttjade, eller om en art inte alls förekommer i tabellen, behöver detta inte innebära att fiskeansträngningen beträffande dessa bestånd kan höjas. En klassificering gjordes endast för bestånd för vilka man hade tillräcklig information, och kommittén underströk att fiskeansträngningen borde höjas endast under förutsättning att medlemsstaterna kan visa att det helt och hållet ligger i linje med försiktighetsmetoden. Bestånd som inte kan klassificeras på grund av bristande information, eller på grund av att medlemsstaterna underlåter att lämna ut sådan information, bör enligt kommissionens åsikt behandlas som bestånd som löper risk att utfiskas.

Även om ovanstående tabell klart och tydligt visar att beståndens tillstånd i europeiska vatten är långt ifrån tillfredsställande kan den inte anses utgöra ett bevis för att bestånden har minskat efter det att FUP IV antogs. Skälet är att en klassificering av bestånd enligt försiktighetsmetoden inte direkt kan jämföras med den klassificering som gjordes i rådets beslut 97/413/EC.

Andra relevanta indikatorer för beståndens utveckling, och som är historiskt jämförbara, är t. ex. nivåerna för lekbeståndets biomassa respektive fiskdödligheten i fråga om de viktigaste bestånden i gemenskapens vatten. Kommissionen har jämfört denna situation under 1994 med situationen under 1997 och även jämfört den genomsnittliga fiskdödligheten under perioden 1990 - 1994 med fiskdödligheten under 1998. I båda fallen finns det fler bestånd som under perioden har minskat än som har ökat (se bilagan).

FUP:s effekter på beståndens tillstånd

I sin rapport säger kommittén att den inte kunde uttala sig om huruvida FUP IV hade haft några effekter på beståndens tillstånd.

Det vore naturligtvis orealistiskt att förvänta sig att FUP IV skulle få några mätbara positiva effekter efter en så kort period. Detta beror på att även om de nuvarande utnyttjandegraderna är alltför höga så utgör de endast en liten del av det fiske som skulle kunna bedrivas med den befintliga flottans kapacitet utan gemenskapens restriktioner, särskilt tilldelningen av kvoter. Problemet med överkapacitet är så stort att de fleråriga utvecklingsprogrammen endast delvis kan råda bot på överfiskning och minskande bestånd.

Detta innebär att även om kommissionens ursprungliga förslag för FUP IV hade godkänts, vilket hade resulterat i totala nedskärningar på cirka 15 % i gemenskapsflottans kapacitet, skulle flottans kapacitet fortfarande mer än väl vara tillräcklig för en alltför hög fiskeansträngning. En sådan kapacitetsnedskärning skulle ha varit ett steg i rätt riktning, men det skulle inte ha fått några mätbara effekter på beståndens tillstånd på kort sikt. Detta framstår med än större klarhet eftersom de nedskärningar som man till slut enades om för FUP IV blev avsevärt mycket lägre än enligt kommissionens ursprungliga förslag.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan bör resultatet av FUP IV bedömas med avseende på de strukturella målen för att minska överkapaciteten snarare än med avseende på de direkta effekterna på resursernas tillstånd.

Resultatet av FUP IV

Den minskade fiskeansträngningens resultat i detalj under de tre första åren av FUP IV kommer att tas upp i nästa årsrapport till rådet och Europaparlamentet. Den här rapporten begränsas därför dels till en undersökning av på vilket sätt de grundläggande riktlinjerna för FUP IV har påverkar resultatet, dels till eventuella justeringar som kan bli aktuella.

I två avseenden, för det första de viktade minskningarna, och för det andra bestämmelserna om minskad fiskeaktivitet i stället för kapacitet, har de nuvarande FUP-riktlinjerna mycket påtagligt sett till att FUP IV inte fått några effekter i fråga om kapacitetsnedskärningar.

Effekter av viktade minskningar

Effekterna av att vikta minskningarna i proportion till den andel av fångsten som utgörs av överfiskade och utfiskade bestånd redovisas översiktligt i nedanstående tabell:

>Plats för tabell>

Viktningen resulterar i att den nedskärning av gemenskapens flotta som krävs i FUP IV totalt under femårsperioden blir 5 % istället för 15 %.

Resonemanget att på det här sättet vikta minskningarna håller inte rent logiskt. Man borde förvänta sig att ju mer utfiskat ett bestånd är desto lägre andel borde det utgöra av fångsterna, antingen på grund av det i sig självt är decimerat eller på grund av att den totala tillåtna fångstmängden (TAC) är lägre. Viktningen får den perversa effekten att skyddet för starkt utfiskade bestånd blir sämre i stället för bättre.

Detta framgår av följande hypotetiska exempel. Förekomsten av Nordsjötorsk i fångsterna skulle automatiskt leda till en minskning på 30 %. Om torskbeståndet var utfiskat till den grad att dess andel av fångsterna föll från 10 till 5 % skulle den viktade minskningen falla från 3 % (10 % x 30 %) till 1,5 % (5 % x 30 %).

Eftersom TAC för många av de mest fiskade bestånden nyligen har sänkts kan denna effekt mycket väl ha åstadkommits om man hade beslutat sig för att låta senaste fångstdata ligga till grund för en ny beräkning av de viktade minskningarna. Tyvärr är det omöjligt att kvantifiera detta eftersom det skulle krävas uppgifter om fångsterna för enskilda fartyg i de berörda segmenten.

Effekterna av aktivitetsnedskärningarna

För segment där aktiva redskap används kan medlemsstaterna välja mellan att helt eller delvis uppnå sina mål genom att minska aktiviteten (antalet dagar till sjöss) i stället för kapaciteten. Sex medlemsstater har valt denna lösning, nämligen Tyskland, Frankrike, Irland, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket.

Nedanstående tabell visar hur aktivitetsnedskärningarna bidrar till att de övergripande målen för FUP IV kan nås. De skuggade fälten avser medlemsstater som i ett eller flera flottsegment har valt att minska aktiviteten i stället för kapaciteten:

>Plats för tabell>

Effekten har blivit att den kapacitetsnedskärning som krävs i FUP IV har fallit från cirka 5 % till under 3 %.

I den här rapporten har det redan påtalats att de fleråriga utvecklingsprogrammen inte på kort sikt kan förväntas få några effekter på resursernas tillstånd. Skälet till detta är att den nuvarande utnyttjandegraden endast utgör en liten del av det fiske som skulle kunna bedrivas med den befintliga flottkapaciteten. Därför kan man mycket väl hävda att en aktivitetsnedskärning skulle få en mer direkt effekt på utnyttjandegraden än en kapacitetsnedskärning.

Ett antal medlemsstater har emellertid bristfälliga system för att förvalta fiskeansträngningen. Restriktioner över veckosluten eller oöverlagda aktivitetsnedskärningar räcker inte till för att uppnå målen i FUP IV. Vad som behövs är permanenta och strukturella nedskärningar i fråga om fiskeansträngningen. Kommissionen kommer fullt ut att tillämpa artikel 6 paragraf 3 och 4 i beslut 97/413/EG i syfte att omformulera målen för de berörda segmenten, men enbart med avseende på kapaciteten under resten av programperioden. De nya målen för kapaciteten kommer att innebära att om en fiskeansträngning sedan programmets start ligger över de mellanliggande målen skall detta kompenseras av en kapacitetsnedskärning under resten av perioden. Kommissionen kommer också att se till att artikel 10 i rådets förordning 2792/99 tillämpas i överensstämmelse med dessa mål.

För att en begränsning av aktiviteten under FUP skall få samma effekt som en begränsning av kapaciteten måste de förstnämnda vara lika permanenta som de senare. Eftersom man implicit accepterat den här principen i och med att man valt att minska aktiviteten under FUP kan man inte samtidigt hävda, vilket ett antal medlemsstater gjort, att begränsningar av aktiviteten inte skall tillgripas om det finns outnyttjade kvoter. Målen kommer att omformuleras enbart med avseende på kapaciteten i de medlemsstater som inte anser att det behövs restriktioner i fiskeaktiviteten i enlighet med deras skyldigheter under FUP.

Administrationen av FUP IV

Även om FUP IV visat sig ineffektivt i fråga om att minska fiskeansträngningen måste man ha i åtanke att programmen är mycket komplexa och att detta innebär en betungande administrativ börda. Kommissionens tjänstemän skall inte bara övervaka kapacitetsutvecklingen i varje medlemsstat, utan också fiskeansträngningen i alla de typer av fiske som har definierats i respektive segment. I detta ingår också kontroller av att respektive medlemsstats bestämmelser för fiskeansträngningen genomförs på ett korrekt sätt.

Ett antal medlemsstater har dessutom lämnat in en begäran till kommissionen om att få höja målen i sina program, antingen i enlighet med artiklarna 3 och 4 i beslut 97/413/EG, enligt vilka höjningar kan medges av säkerhetsskäl, eller i enlighet med artikel 8, enligt vilken en höjning kan medges om ytterligare fiskemöjligheter föreligger. För att granska en begäran av det här slaget krävs en noggrann och tidskrävande utvärdering så att man kan undvika kapacitetshöjningar som i än högre grad skulle kunna urholka effektiviteten i FUP IV.

Slutsatser

Det är inte realistiskt att förvänta sig att strukturella program som FUP IV på kort sikt kan få några mätbara effekter på resursernas tillstånd. Det beror på att den nuvarande utnyttjandegraden endast utgör en liten del av det fiske som skulle kunna bedrivas med den befintliga flottan. Problemet med överkapacitet är så stort att de fleråriga utvecklingsprogrammen endast delvis kan bli en lösning när det gäller överfiskning och minskande bestånd.

Genom FUP III åstadkoms påtagliga resultat i fråga om att minska överkapaciteten. De totala nedskärningar i kapacitet och aktivitet som krävs genom FUP IV är däremot otillfredsställande.

Detta beror till stor del på att minskningarna viktas i proportion till hur stor andel av fångsterna som utgörs av utfiskningshotade och överfiskade bestånd. Denna viktning bör ersättas av ett enklare system i linje med kommissionens ursprungliga förslag, enligt vilket oviktade minskningar skall tillämpas på respektive segment på grundval av i vilka bestånd målarten finns.

Begränsningarna i aktivitet har också urholkat effektiviteten i FUP IV, särskilt i medlemsstater som inte infört erforderliga regler för fiskeansträngningen eller som inte accepterar att aktivitetsnedskärningarna är bindande och permanenta.

Allt tyder på att den verkliga fiskeansträngningen har ökat sedan FUP IV började tillämpas. För att skapa klarhet och enkelhet definieras fiskeansträngningen i FUP IV som produkten av kapacitet och aktivitet. Kapaciteten mäts enbart i tonnage och huvudmaskinstyrka, aktiviteten enbart i antalet dagar till sjöss. I själva verket är aktiviteten beroende av flera faktorer t. ex. kvaliteten på den elektroniska och mekaniska utrustningen ombord, besättningens erfarenhet och yrkesskicklighet etc. Dessa faktorer har en tendens att med tiden leda till att flottan blir allt effektivare, eftersom en given kapacitetsnivå genom tekniska framsteg kan generera en allt högre fiskeansträngning.

Mot bakgrund av dessa slutsatser föreslår kommissionen följande:

*FUP IV bör anpassas så att man under den återstående programperioden kan åstadkomma mer påtagliga nedskärningar i den nominella fiskeansträngningen. De viktade minskningarna bör ersättas med oviktade, och dessa bör användas proportionellt under resten av programperioden. Detta bör leda till en ytterligare minskning av gemenskapens flotta med cirka 2 % per år. De årliga procentuella nedskärningarna under resten av programperioden bör då motsvara vad som skulle ha uppnåtts om rådet hade antagit kommissionens ursprungliga förslag till riktlinjer för FUP IV.

*De ytterligare minskningar som blir resultatet av att de viktade minskningarna ersätts med oviktade bör i samtliga medlemsstater åstadkommas enbart med avseende på kapaciteten.

*Eftersom det endast återstår 18 månader av FUP IV bör perioden för det anpassade FUP IV förlängas med ett år, dvs. fram t.o.m. den 31 december 2002. Därigenom kan man tillämpa de oviktade minskningarna under två hela år fram till programperiodens slut och samtidigt få tid att diskutera den framtida ramen för flottans omstrukturering i samband med den reformerade gemensamma fiskeripolitiken.

De ungefärliga minskningar som skulle krävas i respektive medlemsstat under de två sista åren visas i nedanstående tabell. Det bör noteras att de medlemsstater som har överskridit målen för 2001 i de berörda segmenten så att dessa procentsatser överskrids, inte behöver genomföra ytterligare minskningar.

De skuggade fälten visar medlemsstater som i ett eller flera segment har valt att minska aktiviteten i stället för kapaciteten. För dessa medlemsstater tas det i den nedskärning som skall åstadkommas enbart med avseende på kapacitet hänsyn dels till att den ytterligare nedskärning som krävs i översynen efter halva tiden av programmenen måste åstadkommas enbart genom en nedskärning i kapacitet, dels till att detta beräknas genom att aktivitetsbegränsningarna under perioden 1.1.2001 - 31.12.2001 dras av från de totala nedskärningar som krävs under perioden 1.1.2001 - 31.12.2002. Det bör påpekas att om någon av de berörda medlemsstaterna inte längre själv får tillstånd att välja en minskad aktivitet måste den totala minskningen enbart åstadkommas genom en minskning i kapacitet:

>Plats för tabell>

Om det krävs ytterligare finansiering för de minskningar som dessa förslag orsakar, kommer kommissionen att vidta lämpliga åtgärder för att medfinansiera omstruktureringen av flottan genom de FFU-medel som är tillgängliga för perioden 2000 - 2006.

Det är av avgörande betydelse för fiskerinäringens långsiktiga livskraft att det finns en balans mellan flottans kapacitet och tillgången till resurser. De fleråriga utvecklingsprogrammen har emellertid endast i begränsad omfattning lyckats med detta. Beträffande framtiden kommer kommissionen att göra en grundlig översyn av sin strukturpolitik för flottan. Detta innebär ett brett samråd med alla berörda parter, inklusive medlemsstaterna och företrädare för fiskerinäringen, så att man därigenom kan få fram enklare och effektivare instrument och inslag i en politik som i sin tur skall ge sektorn livskraft och lönsamhet på lång sikt.

Bilaga

I följande diagram ges en översikt över förändringarna i lekbeståndets biomassa respektive fiskdödligheten. Varje stapel visar antalet bestånd som uppvisar respektive procentuella förändring. Den fyllda stapeln visar 0 %-kategorin (inga förändringar under perioden)

Lekbeståndets biomassa:

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

Fiskdödlighet: