[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 9.1.2007

KOM(2006) 871 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om utarbetande av en gemenskapspolitik för civil luftfart i förhållande till Kanada

1. INLEDNING

1.1 Av tradition är det främst bilaterala avtal mellan enskilda stater som styr den internationella luftfarten. Genom Europeiska domstolens domar av den 5 november 2002 avseende ett gemensamt luftrum uppstod emellertid en extern luftfartspolitik på EU-nivå.

I Europeiska kommissionens meddelande ”Fortsatt utveckling av EU:s luftfartspolitik gentemot länder utanför EU”[1] fastställs det att avtal mellan Europeiska gemenskapen och tredjeland kommer att ha fördelen att de ger upphov till nya ekonomiska möjligheter genom att öppna marknader och främja investeringar. Den typen av avtal kommer dessutom att vara det bästa sättet att garantera rättvisa konkurrensvillkor och höga säkerhets-, skydds-, och miljöskyddsnivåer genom att man främjar samarbete och harmonisering av reglerna.

Därför har Europeiska kommissionen föreslagit att man inleder specifika förhandlingar om omfattande luftfartsavtal i de viktigaste världsregionerna. På så sätt vill man bidra till att främja EU:s industri och garantera rättvis konkurrens, samtidigt som man försöker reformera den internationella civila luftfarten.

1.2 Kanada, med sin marknadsstyrda ekonomi och transportpolitik och sin höga lagstiftningsstandard, är en lovande kandidat för ett luftfartsavtal av den nya generationen. Luftfarten mellan EU och Kanada har fördubblats mellan 2000 och 2005 och Kanada är en av EU:s viktigaste luftfartspartner. 2005 reste 8,5 miljoner passagerare mellan EU och Kanada[2].

1.3 Kanadas nya regering har sagt sig vara redo att inleda förhandlingar med Europeiska unionen med avsikt att liberalisera de luftfartsrelationer som för närvarande grundar sig på bilaterala luftfartsavtal mellan de olika medlemsstaterna och Kanada.

En överenskommelse med Kanada om liberalisering av luftfarten skulle medföra ekonomiska fördelar för flygbolag, flygplatser, passagerare, transportörer, turistindustrin och näringslivet som helhet, både i Europeiska unionen och i Kanada. Enligt en ekonomisk studie som kommissionen genomfört förväntas ytterligare över nio miljoner passagerare resa om marknaderna öppnas. Det öppna luftfartsområdet beräknas också medföra ett mervärde för konsumenterna på minst 72 miljoner euro. Avtalet skulle ytterligare stärka de transatlantiska ekonomiska relationerna och komplettera luftfartsavtalet mellan USA och EU. En annan, lika viktig aspekt är att ett sådant avtal skulle innebära ett stort steg på vägen mot en internationell reform av de rättsliga ramarna för luftfartssektorn.

1.4 Genom detta meddelande rekommenderar kommissionen därför att rådet bemyndigar kommissionen att på Europeiska gemenskapens vägnar förhandla fram ett omfattande avtal om ett öppet luftfartsområde med Kanada. I samband med marknadsöppningen skulle samarbete och harmonisering ske på lagstiftningsområdet, främst på prioriterade områden som luftfartssäkerhet, luftfartsskydd, miljöskydd, passagerarskydd och konkurrensregler som garanterar rättvisa och lika konkurrensvillkor.

2. DEN BEFINTLIGA RÄTTSLIGA RAMEN FÖR LUFTFART MELLAN EUROPEISKA GEMENSKAPEN OCH KANADA

Bilaterala luftfartsavtal mellan EU:s medlemsstater och Kanada

2.1 För närvarande styrs luftfarten mellan Kanada och EU av 17 bilaterala luftfartsavtal. Mellan de resterande 8 EU-medlemsstaterna och Kanada finns det för närvarande inga luftfartsavtal[3].

De befintliga luftfartsavtalen mellan EU:s medlemsstater och Kanada gör det inte möjligt för flygbolagen, passagerarna och transportörerna att fullt ut dra nytta av fördelarna med en fri marknad. Avtalen skiljer sig dessutom i hög grad åt, vilket innebär obalans i regelverket för luftfarten EU–Kanada, eftersom avtalen går olika långt i sina bestämmelser om friheter och tillgänglig kapacitet. I vissa avtal fastställs kapaciteten för direktförbindelser mellan Kanada och EU. I ett antal bilaterala avtal begränsas det antal flygbolag som får utses och avtalen innehåller också restriktiva tullbestämmelser. Dessa skillnader mellan medlemsstaternas bilaterala luftfartsavtal med Kanada innebär att flygbolagen i gemenskapen inte har lika möjligheter. Artiklarna om tull i avtalen med Kanada hör till de mest invecklade i världen. Kanada är ett av få länder som fortfarande har långtgående regleringar för flygpriserna, något som leder till högre kostnader både för flygbolagen och passagerarna.

2.2 Som de flesta bilaterala luftfartsavtal innehåller de nuvarande bilaterala luftfartsavtalen mellan EU:s medlemsstater och Kanada nationalitetsbestämmelser som har förklarats vara otillåtna av Europeiska domstolen. Ett avtal mellan EU och Kanada måste tillåta samtliga EU:s flygbolag att flyga till Kanada från de EU-medlemsstater där de är etablerade. Den första etappen i förhandlingarna skulle behandla klarhet angående rättsläget för luftfarten mellan Kanada och EU.

Regelverket för lufttransport i Kanada

2.3 Kanada har under en längre tid övervägt att liberalisera sin luftfartspolitik. Under de senaste månaderna har Kanada gått mot en öppnare luftfartspolitik för att främja resande, handel och turism. Liberala luftfartsavtal har slutits för de båda viktigaste internationella marknaderna, USA och Storbritannien. I och med det nya avtalet med Storbritannien som slöts i april 2006 avskaffades tullbegränsningar för att man bättre skulle kunna tillgodose marknadsefterfrågan och man möjliggjorde verksamhet med tredjeländer som inkluderar femte frihetsrättigheten. Inom luftfartsbranschen har man på senare tid uttalat sig mycket mer positivt om liberaliseringen än vad man gjorde för några år sedan. Rent allmänt anses det att det ligger i de kanadensiska luftfartsföretags intresse att Kanada deltar i ett transatlantiskt öppet luftfartsområde[4].

2.4. Kanadas viktigaste internationella luftfartspartner är naturligtvis USA. Enligt kanadensiska uppgifter reste 18,6 miljoner människor mellan de båda länderna förra året. 2005 utökade Kanada och USA sitt befintliga luftfartsavtal och öppnade marknaden ytterligare. Avtalet beviljar dock inte cabotagerätt (transport mellan två punkter inom det andra landet) och inte heller sjunde frihetsrättigheten (fristående tjänster mellan två länder utanför hemlandet).

2.5 Luftfartsmarknaden i Kanada domineras av Air Canada som tidigare var nationellt flygbolag. Efter sammanslagningen med Canadian Airlines 1999 blev Air Canada 2004 det sjuttonde största flygbolaget i världen, om man räknar antalet passagerare. Air Canada är medlem av Star Alliance, och ägs av Air Canada Group, ett holdingbolag som också äger Air Canadas dotterbolag som Air Canada Jazz och Air Canada Ground Handling. Air Canada planerar en omfattande modernisering av sin flotta. Det näst största flygbolaget i Kanada är lågprisbolaget WestJet som har 33 % av Kanadas inrikesmarknad, som också har verksamhet över gränsen. På den internationella marknaden har charterbolaget Air Transat startat regelbundna flygningar till EU och erbjuder 48 avgångar per vecka till Europa från olika kanadensiska flygplatser.

2.6. Enligt Kanadas transportlagstiftning (Canada Transportation Act) skall minst 75 % av rösträtterna för ett flygbolag ägas och kontrolleras av kanadensiska medborgare. Genom ett regeringsbeslut kan ett lägre procenttal fastställas. Flygbolaget måste dessutom i praktiken kontrolleras av kanadensiska medborgare. Det pågår emellertid diskussioner i Kanada om att lätta på reglerna om utländskt ägande och dito kontroll.

2.7. Under ett år reser över 28,6 miljoner passagerare via Air Canadas huvudflygplats, Toronto airport. Flygplatsavgifterna i Toronto är mycket höga och flygplatsen är därför en av världens dyraste. Andra viktiga flygplatser är de i Ottawa, Montreal, Calgary och Vancouver. Kanadas flygplatser förvaltas inom ramen för långsiktiga leasingavtal av flygplatsmyndigheterna och måste betala hyra till den federala regeringen för att få rätt till intäkterna.

2.8 Kanadas flygindustri har långa anor och 2002 sysselsatte den ca 79 000 personer. Kanadas mest kända flygplanstillverkare är Bombardier, där den f.d. LearJet Corporation ingår, som har blivit en av världens två främsta tillverkare av regionala jetflygplan.

2.9 Kanadas flygtransportmyndighet är transportministeriet (Transport Canada) tillsammans med Kanadas nationella transportmyndighet (Canadian transportation agency, CTA) som ansvarar för utfärdandet av licenser. Transportministeriet ansvarar för internationella relationer, säkerhet, skydd och transportrelaterad miljölagstiftning. Lufttrafiktjänster tillhandahålls av Nav Canada, en privatägd tjänsteleverantör. På konkurrensområdet verkar Kanadas konkurrensbyrå under näringsministeriets överinseende.

3. ATT YTTERLIGARE FÖRSTÄRKA RELATIONERNA MELLAN EUROPEISKA UNIONEN OCH KANADA

3.1 Kanada har sedan lång tid tillbaka ett nära politiskt partnerskap med Europeiska unionen. Relationerna mellan Europeiska unionen och Kanada kännetecknas av gemensamma värderingar och samstämmiga övergripande mål.

3.2 Europeiska ekonomiska gemenskapen och Kanada undertecknade 1976 ett ramavtal om ekonomiskt samarbete, det första formella avtalet av sin typ mellan EG och en i-landspartner. EU och Kanada är båda fast beslutna att blåsa nytt liv i den globala ekonomiska tillväxten och har infört ett nytt typ av handelsavtal, för stimulans av handel och investeringar, för att undanröja lagstiftningsmässiga hinder och öka investeringarna på varandras marknader. I en gemensam politisk deklaration och handlingsplan som antogs 1996 kom båda sidorna överens om att öka samarbetet på områdena flygsäkerhet och flygledningstjänst.

3.3 2005 paraferade Europeiska gemenskapen och Kanada ett avtal om säkerhet inom civil luftfart med föreskrifter om ömsesidigt godkännande av tillstånd och tester när det gäller luftvärdighet, miljöskydd, lokaler för flygplansunderhåll och fortsatt luftvärdighet.

4. EKONOMISKA FÖRDELAR AV ETT OMFATTANDE LUFTFARTSAVTAL MELLAN EU OCH KANADA

4.1 Ca 8,5 miljoner passagerare flög under år 2005 mellan Europeiska unionen och Kanada, vilket var 9 % mer än 2004. Därigenom är Kanada en av EU:s största marknader för långdistansflygningar. När det gäller antalet flygstolar är Kanada den femte största flygmarknaden för gemenskapens flygbolag efter USA, Schweiz, Turkiet och Norge. För Kanada är EU den näst viktigaste internationella flygmarknaden efter USA. USA:s gränstrafik står för nästan hälften av all flygtrafik till och från Kanada, och de europeiska länderna står för runt 27 % av Kanadas totala internationella trafik. I denna siffra ingår resor till och från Europa via USA. Andra viktiga parter är Australien, Japan, Sydkorea och Kina. Den internationella trafiken (exklusive USA) har ökat sedan 1991 med 5 % per år, och har en högre tillväxttakt än trafiken till USA och inrikestrafiken. Viktiga drivkrafter på marknaden är turism (resor till och från Kanada) liksom starka affärs- och handelsförbindelser mellan båda parterna. Ungefär 47 % av de internationella passagerarna till och från Kanada är turister. På sommaren består en mycket stor del av trafiken EU–Kanada av charterpassagerare.

4.2 De viktigaste nationella marknaderna för Kanada i EU är Storbritannien (3,6 miljoner passagerare 2005), Tyskland och Frankrike (1,5 miljoner passagerare vardera) och Nederländerna (750 000 passagerare). Dessa fyra marknader står för runt 74 % av den totala trafiken mellan EU och Kanada. Trafiken mellan Kanada och EU nästan fördubblades mellan 2000 och 2005. Nya linjer inrättades främst för de nya medlemsstaterna och Centraleuropa och antalet flyglinjer till redan tidigare viktiga marknader i Storbritannien, Tyskland och Frankrike nästan fördubblades. Flyglinjen London Heathrow–Toronto är den nionde mest trafikerade i världen. Ytterligare förbindelser har införts mellan mindre flygplatser i Kanada och EU, till gagn för dessa flygplatser och konsumenterna.

Fördelar och mervärde av gemenskapens tillvägagångssätt

4.3 Med sina moderna rättsliga ramar och sin marknadsstyrda ekonomi och transportpolitik är Kanada en självklar kandidat för närmare luftfartsrelationer med gemenskapen inom ramen för ett öppet luftfartsområde, både vad gäller marknadstillträde och samarbete och harmonisering i fråga om lagstiftning. Ett ökat rättsligt samarbete mellan EU och Kanada skulle ytterligare främja luftfarten mellan de båda parterna. Kanada har, i likhet med EU, mycket höga standarder för säkerhet och skydd. Det finns många likheter i lagstiftningsstrategin, och i ett omfattande avtal skulle detta kunna ge effektivitetsvinster för näringen. Kanada och EU organiserar och reglerar sin flygledningstjänst på likartade sätt. När det gäller säkerhet och skydd bör båda parternas standarder ge utrymme för ett effektivt samarbete. Det planerade bilaterala säkerhetsavtalet mellan gemenskapen och Kanada understryker de båda parternas vilja att ömsesidigt erkänna motpartens förfaranden och standarder. När det gäller luftfartsskyddet bör samarbetet med Kanadas myndighet på området, Canadian Air Transport Security Authority, främjas genom avtalet.

4.4 En liberalisering av luftfarten mellan Kanada och EU skulle medföra särskilda fördelar för marknader som fortfarande regleras genom restriktiva luftfartsavtal mellan medlemsstaterna och Kanada. Därigenom skulle kvarvarande restriktioner avseende kapacitet och prissättning kunna undanröjas, så att nya möjligheter öppnas för branschen och konsumenterna. Om de kvarvarande geografiska restriktionerna (begränsat antal punkter) undanröjs skulle antalet flygningar mellan EU och Kanada kunna öka ytterligare. I synnerhet bör begränsningarna för Kanadas västkust (Vancouver) och flera medlemsstater hävas. Slutligen kommer nya marknader i centrala Östeuropa att uppstå med förbindelser mellan Kanada och de medlemsstater som ännu inte har luftfartsavtal.

4.5 De uppenbara potentiella fördelarna med ett avtal om ett öppet luftfartsområde med Kanada har bekräftats i en ekonomisk studie som nyligen genomfördes av oberoende konsulter. Resultaten av studien visar att marknadsöppningen kan leda till över nio miljoner passagerare mer på fem år – avtalet skulle leda till en tjugoprocentig passagerartillväxt under samma period. Under det första året förväntas en passagerarökning på 500 000. Ett öppet luftfartsområde skulle medföra konsumentfördelar på minst 72 miljoner euro i form av lägre flygpriser, vilket skulle kunna ge 3 700 nya jobb redan första året. Den nyligen genomförda undersökningen bekräftar att de rättsliga och politiska ramarna för luftfart i Kanada skulle göra det möjligt för EU att utarbeta ett avtal med Kanada som skulle medföra ökad rättslig harmonisering och nya möjligheter för EU:s näringsliv och konsumenter. Ett öppet luftfartsområde med Kanada skulle öka konkurrenskraften för EU:s flygbolag på den nordatlantiska marknaden. Detta skulle leda till en ökning av antalet direktflygningar mellan EU och Kanada och till en bättre fördelning av flygtrafiken. En studie visade att ett öppet luftfartsområde skulle göra det möjligt för flygbolagen att skapa närmare kontakter med motpartens luftfartsföretag, och göra strategiska investeringar genom att investeringsbegränsningar tas bort. Sådana investeringar skulle skapa utrymme för nya stordrifts- och diversifieringsfördelar som skulle ge gemenskapens luftfartsföretag möjlighet att etablera sig på marknader som annars inte skulle vara ekonomiskt lönsamma.

4.6 Eftersom en avreglering av luftfarten skulle medföra allmänna ekonomiska fördelar har flera berörda parter vid upprepade tillfällen betonat behovet av reformer av de rättsliga ramarna för internationell luftfart, bland annat internationella luftfartsorganisationen (IATA)[5], som företräder flygbolagen, och internationella handelskammaren (ICC)[6] som företräder näringslivet.

4.7 Förutom de rättsliga problem som skulle kvarstå, skulle dagens situation, om den förblev oförändrad, innebära att marknaden EU–Kanada skulle gå miste om de tillväxtmöjligheter som har kunnat iakttas i samband med att andra lufttransportmarknader har öppnats. Fortsatta negativa effekter av de restriktivare bilaterala avtalen, även på priserna, skulle hindra utvecklingen av ett antal luftfartsföretag och på så sätt skapa snedvridningar på EU:s inre marknad. Marknaden EU–Kanada skulle t.o.m. kunna lida verkliga förluster då andra marknader liberaliseras för att utnyttja den internationella luftfartens nätverksstruktur.

4.8 EU:s flygbolag skulle framförallt missgynnas i förhållande till amerikanska och kanadensiska luftfartsföretag om marknaden EU–Kanada inte skulle öppnas i lika hög grad som marknaderna USA–Kanada och EU–USA. Till följd av de avtal som nyligen slutits mellan Kanada och USA om öppna luftfartsområden kommer amerikanska luftfartsföretag att åtnjuta ett betydande tillträde till marknaden EU–Kanada genom både den femte och den sjätte frihetsrättigheten. Konkurrensläget för EU:s luftfartsföretag skulle stärkas avsevärt om de inte bara skulle få obegränsat tillträde till marknaden EU–Kanada, utan också tillträde till marknaden USA–Kanada. Det planerade lufttransportavtalet mellan EU och USA skulle ge EU:s flygbolag rätt till den femte frihetsrättigheten mellan USA och Kanada, men denna rätt måste också komma från Kanada om EU:s flygbolag verkligen skall kunna utnyttja sina möjligheter. Med tanke på den ökande integrationen mellan å ena sidan EU:s och USA:s luftfartsmarknader och å andra sidan Kanadas och USA:s marknader, vore det rimligt om integrationen utsträcktes till att omfatta även marknaden EU–Kanada.

5. SLUTSATSER: BETYDANDE MERVÄRDE AV ETT FRAMTIDA LUFTFARTSAVTAL MELLAN EU OCH KANADA

5.1 Kanada har nyligen uttryckt intresse för att inleda förhandlingar om ett omfattande avtal med Europeiska gemenskapen om lufttransport. EU bör ge ett positivt svar och sträva efter att dra fördelar av Kanadas visade intresse. För att undanröja rättsliga problem i de bilaterala luftfartsavtalen bör ett horisontellt avtal förhandlas fram i första hand.

En modernisering av regelverket för luftfart mellan EU och Kanada erbjuder många nya chanser att bygga ut luftfarten på en konkurrensutsatt marknad med lika villkor. Dessutom skulle det ytterligare bidra till de redan utomordentligt goda handelsrelationerna och politiska kontakterna mellan EU och Kanada.

Konceptet för ett luftfartsavtal mellan EU och Kanada har uppkommit ur viljan att driva på reformer på internationell nivå. Avtalet om avreglering av luftfarten mellan EU och Kanada skulle ersätta befintliga bilaterala luftfartsavtal mellan Kanada och EU:s medlemsstater och skapa en tidsenlig ram för lufttrafik mellan EU och Kanada, med en så öppen marknad och så hög rättslig standard som möjligt. Ett sådant avtal skulle kunna fungera som modell för utvidgade luftfartsavtal med andra tredjeländer. Med siktet inställt på ett öppet luftfartsområde mellan USA och EU bör luftfartsförbindelserna mellan Kanada och EU också moderniseras så att dagens lapptäcke av delvis restriktiva bilaterala avtal ersätts av en fullt ut integrerad strategi.

5.2 Förhandlingarna om ett avtal om ett öppet luftfartsområde med Kanada skulle syfta till att öppna både markandstillträdet och nya investeringsmöjligheter. Vissa medlemsstater har redan genomfört en ömsesidig öppning av marknaderna med Kanada. Många avtal är fortfarande tämligen restriktiva. Dessa ojämnheter leder till orättvist fördelade chanser för EU:s luftfartsföretag, vilket är oförenligt med de lika förutsättningar för alla EU:s luftfartsföretag som gäller på den gemensamma marknaden. De förväntade ekonomiska fördelarna av ett avtal har påvisats i en studie som gjordes nyligen. Ett omfattande luftfartsavtal på gemenskapsnivå skulle leda till samstämmiga luftfartsrelationer med Kanada och ge alla EU:s luftfartsföretag lika rättigheter och möjligheter för trafik till Kanada.

Dessutom skulle det skapa nya marknadschanser för luftfartsföretag i sådana medlemsstater som för närvarande inte har några rättigheter vad gäller luftfart till och från Kanada.

5.3 Ett avtal mellan Europeiska unionen och Kanada skulle också behöva bibehålla och förstärka de höga nivåerna av luftfartssäkerhet, luftfartsskydd och miljöskydd. Ett särskilt avtal har redan framförhandlats om luftfartssäkerhet.

När det gäller miljöaspekter måste avtalet vara förenligt med EU:s åtaganden för en hållbar utveckling. Utöver de ekonomiska fördelar som vi redogjort för ovan har en ökad flygtrafik också oönskade biverkningar, bland annat i form av luftförorening, buller kring flygplatser och genom att den bidrar till den globala klimatförändringen. Det är viktigt att avtalet inte begränsar EU:s möjligheter att utnyttja rättsliga och ekonomiska styrmedel för att lindra dessa negativa effekter.

En annan viktig fråga på en öppen luftfartsmarknad är garantierna för rättvis konkurrens. Genom att i större utsträckning harmonisera lagstiftningen skulle ett omfattande luftfartsavtal med Kanada garantera rättvis konkurrens och förebygga snedvridningar.

Rättslig harmonisering kan endast uppnås på gemenskapsnivå. Kanada och gemenskapen har redan tagit de första stegen mot en högre nivå av rättslig harmonisering och detta partnerskap kan gradvis utvecklas mot ett öppet luftfartsområde mellan Europeiska gemenskapen och Kanada. Det föreslagna samarbetet skulle innebära en tydlig uppmaning till andra tredjeländer att ansluta sig och också sträva efter flexiblare internationella bestämmelser för luftfarten.

5.4 Med tanke på det som anförs ovan rekommenderar kommissionen därför att rådet bemyndigar kommissionen att inleda förhandlingar med Kanada i syfte att sluta ett omfattande luftfartsavtal.

5.5 Kommissionen kommer att i nära samarbete med medlemsstaterna och alla berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla och uppnå de mål som anges i förhandlingsdirektiven.

[1] KOM(2005) 79 slutlig, 11.3.2005.

[2] Siffror från Eurostat.

[3] Cypern, Estland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Slovakien och Slovenien har inte slutit några bilaterala luftfartsavtal med Kanada.

[4] McGill/Concordia rapporten "International Aviation Policy for Canada". Montreal 2005, s. 298.

[5] IATA Global Press Briefing 14 december 2004: "Carriers need the freedom to do business where markets exist." (Luftfartsföretagen behöver friheten att verka där det finns marknader).

[6] Se ICC:s rekommendationer om förhandlingar mellan USA och EU för att öppna luftfartsmarknader (Recommendations on negotiations between the United States and the European Union to open aviation markets).