Det fanns uppenbara brister i beredskapen och planeringen för pandemier, med få befintliga verktyg för att agera snabbt och ändamålsenligt så snart pandemin bröt ut. Detta var fallet på global, europeisk, nationell och lokal nivå, men det var kanske ännu mer påtagligt i Europa, eftersom vi inte har behövt hantera de epidemier eller sjukdomsutbrott som drabbat andra delar av världen under de senaste årtiondena. Försöken att begränsa spridningen av viruset genom stängningar och kontroller vid de inre gränserna var okoordinerade och hade begränsade eller kontraproduktiva effekter eftersom de hindrade viktiga leveranskedjor, medan tillfälliga exportförbud mot grundläggande förnödenheter endast ledde till större brister. På global nivå hämmades dessutom handelsflöden för livsviktiga produkter och material av exportrestriktioner och prioriteringen av inhemsk produktion i länder utanför EU.

Detta meddelande är därför inriktat på beredskap och insatser på hälsoområdet. Det inleds med en översikt över vad som har hänt hittills, och därefter redogör vi för tio lärdomar från hälsokrisen som EU måste agera utefter. Meddelandet kommer att ligga till grund för EU-ledarnas diskussion vid Europeiska rådets möte i juni, läggas fram för Europaparlamentet och följas upp av kommissionen under andra halvåret 2021 med konkreta resultat.

Vi måste nu dra lärdom av detta exempel, genom att omvandla krisåtgärder till strukturella förändringar för att samordna insatserna vid framtida hälsokriser av detta slag. Vi måste ta det vi har lärt oss under de senaste arton månaderna och omvandla det till en mer systematisk strategi, ett samordnat system som gör det möjligt att förutspå och upptäcka risker tidigare, förbättra beredskapsplaneringen och genomföra gemensamma insatser snabbare och effektivare.

-Samstämmighet: EU:s ekonomiska insatser ledde till stödjande och ömsesidigt förstärkande finans- och penningpolitiska åtgärder. Det är värt att notera att de även uppnådde en balans mellan kortsiktiga insatser och långsiktiga krav. Före krisen var kommissionens prioriteringar för agendan inbyggda i återhämtningen och utformningen av NextGenerationEU, främst med utgångspunkt i den europeiska gröna given, den digitala omställningen och den sociala aspekten av återhämtningen.

-Slutligen befinner vi oss nu i återhämtningsfasen, där NextGenerationEU ger 750 miljarder euro i stöd, särskilt genom faciliteten för återhämtning och resiliens och React-EU för att stödja investeringar och reformer under de kommande sex åren.

Beslutsfattandet och informationen till allmänheten under covid-19-pandemin fortsätter att bygga på de senaste vetenskapliga rekommendationerna, men under de första månaderna av krisen avslöjades en ojämn nivå av forskning och rekommendationer i olika medlemsstater, liksom olika sätt att ge och använda rekommendationerna. Detta innebar att bevisunderlaget var ofullständigt, ibland motsägelsefullt och ofta förvirrande eftersom informationen skilde sig åt mellan olika medlemsstater.

-Ett nytt och förbättrat europeiskt system för insamling av pandemiinformation kommer att införas under 2021.

Pandemin visade dock att även de nuvarande övervakningssystemen har sina begränsningar. Det visade sig att de endast är så ändamålsenliga som uppgiftsunderlaget tillåter. Under de första veckorna efter det första fallet innebar bristen på jämförbara och fullständiga uppgifter att en stor del av riskbedömningarna och den vetenskapliga forskningen inte kunde utföras till fullo. Dyrbar tid gick till spillo innan epidemins verkliga omfattning, spridningshastighet och allvarlighet kunde fastställas, vilket ledde till att viktiga beslut försenades i och utanför Europa. Till följd av detta tog det alltför lång tid att samordna insatserna globalt. Den internationella panelen för beredskap och insatser mot pandemier konstaterade att det nuvarande internationella varningssystemet inte är tillräckligt snabbt när det ställs inför en snabbspridande luftvägspatogen.

Pandemin har framhävt behovet att ökad resiliens för leveranskedjor som är viktiga för en säker leverans av många livsviktiga produkter. På hälsoområdet ledde pandemin till en kraftigt ökad efterfrågan på viktiga produkter som läkemedel, respiratorer och munskydd. Globala leveranskedjor utsattes för ett enormt tryck. Konkurrens om produkter ledde till brister och ojämlikheter, vilket skapade stora hinder för planeringen av effektiva insatser när viruset spred sig. Under de första månaderna av pandemin rådde det därför brist på tester och testmaterial, utbildad personal och, i vissa fall, laboratorieutrustning i Europa. Dessutom ledde den globala ökningen av vaccinproduktionen till flaskhalsar för viktiga produktionsmaterial och ingredienser. Detta avslöjade flera alltför stora beroenden och känsligheten hos globala produktionsprocesser, särskilt på området medicinska produkter och läkemedel.

-Bättre samordning och arbetsmetoder krävs mellan varje institutions huvudansvariga kontaktgrupp eller enhet som ska sättas in vid en kris. Lagstiftningspaketet om den europeiska hälsounionen bör antas snabbt – före årets slut.

Det står dock klart att samarbetet var alltför långsamt och ineffektivt, delvis eftersom information och expertis delades upp mellan olika interinstitutionella arbetsgrupper. Det finns ett tydligt behov av att ytterligare förbättra det interinstitutionella samarbetet, förenkla beslutsfattandet och bättre kombinera nödvändiga expertkunskaper med tillräckliga befogenheter så att välgrundade beslut kan fattas i god tid under en kris. Att utse en huvudansvarig grupp eller enhet vid varje institution som ska sättas in vid en kris och att fastställa ändamålsenliga gemensamma arbetsmetoder mellan dem kan bidra till en bättre interinstitutionell samordning. Detta behöver kompletteras med klar politisk ledning från stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet.

Verktygslådan bör omfatta riktade åtgärder inom särskilda sektorer. Ett förslag kommer att läggas fram under 2022 om ett krisinstrument för den inre marknaden för att snabbt och flexibelt kunna hantera effekter av kriser där. I enlighet med lagstiftningen om offentlig upphandling bör det omfatta möjligheten till snabbspårsförhandlingar i ytterst brådskande fall och till upphandling på medlemsstaternas vägnar av varor utöver den nuvarande begränsningen där endast medicinska motåtgärder omfattas. I linje med strategin mot ett fullt fungerande och motståndskraftigt Schengenområde kommer kommissionen att föreslå initiativ för att inrätta en stabil ram för EU-samordning av åtgärder för inre eller yttre gränskontroller, samt en beredskapsplan för transport och mobilitet som bygger på erfarenheterna från den framgångsrika ramen för gröna körfält, så att åtgärder vid behov kan vidtas under exceptionella omständigheter där tillfälliga åtgärder vid den inre gränsen leder till trafikstockningar.

Snabbhet är avgörande, och pandemin visade att ett mer systematiskt tillvägagångssätt är nödvändigt för dessa instrument. För att uppnå detta krävs ett tydligt och kraftfullt politiskt beslut om när krisinsatser ska sättas in, samt en verktygslåda som ska användas för sådana situationer. Detta kan omfatta automatisk aktivering av krisstödsinstrumentet för att öka finansieringen, eller andra mekanismer som möjliggör snabbt stöd till forskning, utveckling, tillverkning och upphandling av nödvändiga motåtgärder. Det skulle också kunna säkerställa ett mer samordnat tillvägagångssätt för informationsutbyte och beslutsfattande om folkhälsoåtgärder.

EU använde en rad åtgärder för att ta itu med dessa sårbarheter, från gemensamma upphandlingar av personlig skyddsutrustning till lagerhållning av respiratorer och munskydd. En samordningsfunktion för medicinsk utrustning användes för att anpassa leveranserna till nationell efterfrågan och ett övervakningssystem inrättades för att förutse brister på läkemedel. En arbetsgrupp för industriell expansion tillsattes för att lösa problemet med flaskhalsar i leveranskedjan och främja industriella partnerskap. En tillfällig exporttillståndsmekanism gav insyn i vaccinhandelsflöden, samtidigt som leveranskedjorna hölls öppna och Europas roll som världsledande inom vaccinexport upprätthölls.

Sådana tillfälliga åtgärder ökade tillgången i Europa till grundläggande förnödenheter och gjorde det mesta av EU:s möjligheter att arbeta i stor skala. De avslöjade dock också den enorma kunskapsluckan i början av pandemin när det gällde tillverkningskapacitet och potentiell nationell efterfrågan, samt det stora beroendet av globala leveranskedjor. Detta visar behovet att kunna övervaka och anpassa marknadsprioriteringar och kapacitet för grundläggande hälso- och sjukvårdsförnödenheter i varje led, från forskning och utveckling till produktion och leverans.

För att stödja detta måste en ny myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) inrättas för att förbättra EU:s beredskap och insatser när det gäller medicinska motåtgärder för allvarligt gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Detta skulle bidra till marknadsövervakning och framsyn. Det skulle också stärka utvecklings-, produktions- och distributionskapaciteten i EU – i kombination med nationella insatser och i samarbete med den privata sektorn – med stöd av flexibla finansierings- och upphandlingsverktyg. Att slå samman befintlig kapacitet för att öka skalbarheten i EU skulle i slutändan leda till att medlemsstaterna får tillgång till vacciner och behandlingsmetoder tidigare och i större skala. Arbetet vid Hera skulle också ha en stark internationell dimension och utföras i samarbete med andra partner och regioner.

I centrum för denna strategi, på grundval av lärdomar av krisinsatserna, står behovet att kombinera offentliga och privata insatser för att uppmuntra till banbrytande forskning och innovation inom hälso- och läkemedelssektorn, vilket kommer att göra den mer resilient. Detta kan till exempel göras genom ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse som inriktas på att utveckla nya generationer av läkemedel eller banbrytande tillverkningsteknik. Kommissionen är beredd att stödja medlemsstaternas och industrins planer om möjliga viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse på läkemedelsområdet och att samordna arbetet där så krävs.

Krisen visade också att vår kunskap om den tillgängliga tillverkningskapaciteten under en folkhälsokris behöver förbättras. För att komma till rätta med detta kommer kommissionen att utveckla en interaktiv kartläggningsplattform till stöd för analyser av leveranskedjorna och eventuella flaskhalsar. En pilotplattform kommer att lanseras i år inom programmet EU för hälsa. EU bör använda denna information för att ta itu med sårbarheter och beroenden i leveranskedjan och öka kapaciteten för tillverkning av nödvändiga ingredienser och material som används vid produktion av vacciner och behandlingsmetoder för att hantera hälsokriser. En inbjudan till intresseanmälan till EU Fab-faciliteten kommer att utlysas i syfte att ge EU tillräcklig ständig kapacitet att producera 500–700 miljoner vaccindoser per år, varav hälften ska vara klara under det första halvåret av en pandemi.

Nästa steg: -En myndighet för beredskap och insatser vid hälsokriser (Hera) bör vara i drift i början av 2022. - Viktiga hälsoprojekt av gemensamt europeiskt intresse bör inledas så snart som möjligt för att möjliggöra banbrytande innovation och öka resiliensen på hälso- och läkemedelsområdet.

Lärdom 7: Att hela Europa omfattas är viktigt för snabbare, bredare och effektivare klinisk forskning

Så länge pandemin pågår är det mycket viktigt att medlemsstaterna gör allt de kan för att se till att kliniska prövningar av vacciner och behandlingsmetoder godkänns så snabbt som möjligt. Strategierna för kliniska prövningar har sedan pandemins början varit fragmenterade och uppdelade över Europa, vilket har gjort det svårt att spåra och analysera varianter. Detta förvärrades av den bristande sekvenserings- och testningskapaciteten i de flesta medlemsstater i olika skeden av pandemin.

Eftersom risken för varianter utgör den största utmaningen när det gäller att få slut på pandemin i Europa har större och mer samordnade kliniska prövningar blivit allt viktigare på kort till medellång sikt. För att öka kapaciteten och främja öppen datadelning och öppna kohortstudier har kommissionen använt medel från Horisont 2020 för att stödja ett nytt EU-omfattande nätverk för vacciner och behandlingsmetoder vid namn Vaccelerate. En permanent storskalig, flexibel och resursstark plattform för kliniska multicenterprövningar skulle bidra till en mer strukturerad strategi för kliniska prövningar i EU inför framtida kriser. Att stärka stödet till och förenkla kliniska prövningar på detta sätt skulle till exempel kunna vara ett viktigt verktyg i kampen mot cancer eller andra sjukdomar.

Utöver kliniska prövningar måste EU fortsätta att utnyttja sin starka forskningsbas. Inom Horisont 2020 har finansieringsinstrumentet för infektionssjukdomar spelat en central roll för att finansiera mycket riskfyllda men lovande projekt hos företag som utvecklar vacciner, behandlingar och diagnosteknik för covid-19. Instrumentets budget på 400 miljoner euro omfattade stöd till vaccinkandidater från BioNTech och CureVac. EU:s forskningsinstrument är dock strukturerade på ett sådant sätt att detta stöd inte kopplades till EU:s eller medlemsstaternas framtida upphandlingar. I framtiden kommer en mer samordnad och flexibel strategi inom ramen för den nya myndigheten Hera att se till att avgörande forskningsinvesteringar är bättre kopplade till upphandling.

Nästa steg: -En storskalig EU-plattform för kliniska multicenterprövningar bör inrättas.

Lärdom 8: Förmågan att hantera en pandemi är beroende av kontinuerliga och ökade investeringar i hälso- och sjukvårdssystemen

Pandemin avslöjade strukturella svagheter i hälso- och sjukvårdssystemen. Även om olika medlemsstater stod inför olika utmaningar fanns det flera gemensamma problem, till exempel bristande kapacitet för snabbinsatser, tiden det tog för hälso- och sjukvårdssystemen att börja fungera fullt ut och de betydande spridningseffekter detta fick för kampen mot andra sjukdomar och för andra hälso- och sjukvårdstjänster. Att hälso- och sjukvården kunde hjälpa så pass många människor berodde på vårdpersonalens stora hängivenhet, uppoffringar och ledarskap i hela EU. De är värda en stor eloge för sina insatser, men detta visar också att mer måste göras för att öka resiliensen hos hälso- och sjukvårdssystemen i Europa och bättre integrera hälso- och sjukvårdstjänster och åtgärder för förebyggande och beredskap på folkhälsoområdet.

Detta börjar med ökade investeringar i dessa systems kapacitet och ändamålsenlighet, inklusive investeringar för att förbättra arbetsvillkoren och göra vård- och omsorgsyrkena mer attraktiva. Programmet EU för hälsa, de sammanhållningspolitiska fonderna och faciliteten för återhämtning och resiliens ger de viktigaste finansieringsmöjligheterna för att öka investeringarna i funktioner och kapacitet inom folkhälsa. Kommissionen välkomnar medlemsstaternas förslag till en rad hälsoreformer och hälsoinvesteringar i deras planer för återhämtning och resiliens för stärkt resiliens, kvalitet, tillgänglighet och effektivitet. Detta omfattar fokus på investeringar som bidrar till den digitala omställningen, infrastruktur, färdigheter och övergången till telemedicin. För att stödja detta kan den europeiska planeringsterminen även ge stöd till regelbundna bedömningar av de nationella hälso- och sjukvårdssystemens resiliens, och EU:s sammanhållningsfonder kan stödja strukturella förändringar och kapacitetsförbättringar.

Nästa steg: - Medlemsstaterna bör få stöd för att stärka hälso- och sjukvårdssystemens resiliens över lag, som en del av investeringarna för återhämtning och resiliens.

Lärdom 9: Pandemiberedskap och pandemiinsatser är en global prioritering för Europa

Pandemins utveckling har tydligt visat att endast globala insatser kan bekämpa viruset på lång sikt. Även när Europa kommer allt närmare sina vaccinationsmål och vissa medlemsstater börjar vaccinera barn har många delar av världen fortfarande inte tillgång till de nödvändiga vaccinerna. Detta ökar risken att pandemin sprider sig vidare och att nya, potentiellt vaccinresistenta varianter utvecklas och börjar cirkulera i Europa. Detta är en fråga om solidaritet och eget intresse. Dessa lärdomar gäller för alla globala pandemier och kräver mobilisering av politiska, finansiella och diplomatiska instrument.

EU och medlemsstaterna har arbetat tillsammans från början, bland annat genom gemensamma insatser för att transportera hem EU-invånare som var strandsatta utanför Europa. Samordnade insatser har även vidtagits via Team Europe-strategin för att leda internationell solidaritet och mobilisera finansieringsinstrument på ett flexibelt sätt. Denna strategi har gjort det möjligt för EU att gå i täten för de internationella insatserna för att bekämpa pandemin.

EU har arbetat för att inrätta och stödja verktyg för att dela vacciner med låg- och medelinkomstländer: acceleratorn för covid-19-verktyg och upphandlingsmekanismen Covax. Team Europe är fortfarande ett av de initiativ som mobiliserar mest stöd till Covax. Nära 3 miljarder euro har anslagits, varav 1,3 miljarder euro kommer från EU-budgeten, och EU har åtagit sig att donera 100 miljoner vaccindoser före årets slut. EU har också gett humanitärt bistånd och hjälp att förse människor i svårtillgängliga områden med medicinska förnödenheter.

EU har även haft en ledande roll i att hålla leveranskedjor och handeln öppna, då runt hälften av alla vaccindoser som produceras i EU exporteras. I andra delar av världen valde man dock ett snävare och slutnare tillvägagångssätt och blockerade export från flera länder, vilket ledde till allvarliga förseningar i vaccinproduktionen på global nivå. EU bör vara redo att reagera snabbare på sådana åtgärder men kommer alltid att vara fast beslutet att samarbeta internationellt. I denna anda förespråkar EU multilaterala åtgärder inom Världshandelsorganisationen för att upprätthålla öppna leveranskedjor och minska handelshinder, och utgår från en helhetssyn på problemet med rättvis vaccindistribution, inklusive när det gäller immateriella rättigheter. Vårt grannskap måste ägnas särskild uppmärksamhet. Gränsöverskridande verksamhet har drabbats mycket hårt av den ojämna tillgången till vacciner och medicinsk utrustning. Partner i vårt omedelbara grannskap bör engageras i EU:s insatser för att öka beredskapen och reaktionsförmågan, bland annat det framtida Hera, medan de fortsätter att få stöd för kapacitetsuppbyggnad, övervakning, utbildning och strukturell anpassning av infrastruktur.