Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Summering av de första tre åren av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken"

(97/C 89/14)

Den 26 oktober 1995 beslöt Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med punkt 23 tredje stycket i arbetsordningens att utarbeta ett yttrande om "Summering av de tre första åren av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken".

Sektionen för jordbruk och fiskeri, som fått i uppgift att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 9 januari 1997. Föredragande var Etienne de Paul de Barchifontaine.

Vid sin 342:a plenarsession den 29-30 januari 1997 (sammanträdet den 29 januari 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 39 röster för, 5 röster emot och 16 nedlagda röster.

"Ingen vind är gynnsam för den som inte vet vart han skall"

(Seneca)

1. Skälen för en reform

1.1. Fram till 1992 underlät man att genomföra någon verklig reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Kommissionens initiativ grundade sig på en försiktig prispolitik och på en strategi som gick ut på anpassning sektor för sektor. Detta medförde i sin tur att man införde åtgärder för att begränsa vinproduktionen 1984, inrättade kvoter för mjölkproduktionen 1984, begränsade interventionerna på spannmålsmarknaden 1986 och 1987, antog en ny budgetordning 1988 och införde följaktligen finansiella stabiliseringsmekanismer inom nästan alla gemensamma marknadsorganisationer samt åtgärder för att uppmuntra att jordar lades i träda.

1.2. De problem som nödvändiggjorde en reform av GJP 1992 var i stora drag följande:

- Produktionen ökade mer än vad som var förenligt med resursbevarandet.

- Det fanns strukturella överskott.

- Gemenskapsbudgeten tyngdes.

- Det uppstod en obalans mellan regioner och mellan de olika kategorierna av lantbrukare vad beträffar fördelningen av disponibla, ekonomiska resurser.

- Spänningar skapades i de internationella relationerna på grund av exportstödet.

1.3. Det behövdes alltså en reform på grund av att de pengar som lades på GJP var allt mer ineffektiva, och man behövde bromsa ackumuleringen av de överskott som inte kunde säljas.

1.3.1. De som vann på denna situation befann sig till största delen inom gemenskapen och var de som hade överskottslagren, och utanför gemenskapen konsumenterna i tredje land på marknader där överskotten fick avsättning.

1.4. Viss produktion begränsades, särskilt den produktion som gav strukturella överskott och därmed allt större jordbruksutgifter, dvs. spannmål, oljeväxter, nötkött och mjölkprodukter (smör/mjölkpulver).

1.5. Alla sektorer reformerades alltså inte 1992, i synnerhet inte vissa sektorer som rörde södra delen av EU. Detta kunde inte ske utan vissa problem med sammanhållningen, även om rådet och kommissionen tillsammans den 20 september 1993 deklarerade följande:

"... För de sektorer där man inte ändrat den gemensamma marknadsorganisationen förbinder rådet och kommissionen sig att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera jordbrukets inkomster och gemenskapens preferenser. I dessa sektorer skall man beakta de agronomiska och ekonomiska villkor och principer som har tillämpats på hela jordbrukssektorn. Man skall också beakta Uruguay-rundan."

2. Reformens målsättningar

2.1. Följande målsättningar härrör från kommissionens diskussionsdokument "GJP:s utveckling och framtid" (dok. KOM(91) 100 slutlig av den 1 februari 1991). Man vill:

- Att ett tillräckligt antal jordbrukare skall finnas kvar för att tillförsäkra en god miljö och bevara familjejordbruk.

- Kontrollera produktionen för att återupprätta balansen på marknaden, så att nya överskott undviks och att utgifterna inte ökar i onödan.

- Införa metoder för extensiv jordbruksproduktion.

- Främja sektorns konkurrensförmåga och effektivitet så att det europeiska jordbruket kan behålla sin roll på världsmarknaden.

- Se till att det stöd som hittills enbart kopplats till produktionsvolymen i stället ges i förhållande till den enskilda gårdens ekonomiska situation.

3. Huvudalternativ i reformen

3.1. Inför dessa problem följde man vid GJP-reformen - som begränsades till odlingsmark - fyra huvudprinciper. Man ville:

- Se till att priserna inom gemenskapen närmade sig världsmarknadspriserna.

- Införa hektarstöd för att kompensera sänkningen av de institutionella priserna.

- Inrätta tillfälliga arealuttag, främja skogsplantering på jordbruksmark eller odling av annat än livsmedel.

- Inrätta kompletteringsåtgärder, nämligen interventioner för miljön, förtidspensionering och beskogning.

4. Resultat av reformen

4.1. Produktionen har minskat, i synnerhet tack vare arealuttagen (gårdar över en viss storlek) på 15 % (därefter 12 %, sedan 10 %) av de arealer där spannmål, oljeväxter och foderväxter odlas (7,2 miljoner hektar 1993/1994, 7,4 miljoner hektar 1994/1995 och 7 miljoner hektar 1995/1996). Effekten av arealuttagen var att Europeiska unionens odlade yta minskade med 8 % marknadsåret 1994/1995, i jämförelse med genomsnitten för tidigare år när man började utnyttja arealuttagen.

4.2. När det gäller spannmålsproduktionen uppgick den 1994 till 1986 års nivå, en minskning med 11 % i jämförelse med toppåret 1991. Denna produktionsminskning är en av förklaringarna till att spannmålspriserna ökade 1995.

4.3. När det gäller djurproduktionen, har metoden med begränsade interventioner och begränsade bidrag haft motverkande effekt. Det hade en omedelbar effekt på produktionen av dikor, som ökade. Alla europeiska uppfödare försöker utnyttja den anslagna fristen. Däremot måste produktionen stabiliseras på medellång sikt, men på en relativt hög nivå.

4.4. Minskningen av priserna på foderspannmål har lett till att man kunnat utnyttja spannmålsfoder vid tillverkning av djurfoder och foder till betesdjur, vilket angavs i reformen. Att i siffror uppskatta ökningen är svårt, eftersom källorna avsevärt skiljer sig åt. Under marknadsåren 1993/1994 och 1994/1995 uppgick den till mellan 5 och 7 miljoner ton respektive mellan 0 och 5 miljoner ton, även om man tar hänsyn till skillnader mellan medlemsstaterna. Under den andra perioden skedde det en prisökning på världsmarknaden för ersättningsprodukter.

4.5. Effekten på importen har varit ännu mer kännbar än genomförandet av GJP-reformen, hand i hand med en minskning av den amerikanska produktionen och en ökning av världsmarknadspriserna, vilket berodde på klimatförhållandena.

4.5.1. Den planerade minskningen av priset på spannmål och oljeväxter har lett till att de ansvariga, inom det allmänna och det privata (politiker, jordbrukare, oljeproducenter, motorfabrikanter) har börjat planera för produktion av etanol (för spannmål) och estrar (för oljeväxter). Arealuttaget har bidragit till denna utveckling, eftersom ansökningarna om arealuttag från jordbruks- och livsmedelsindustrin berörde 264 000 hektar 1993 och 686 000 hektar 1994, i huvudsak för rapsolja. Ett flertal investeringar har gjorts för att producera etanol och rapsolja, och man skulle kunna säga att den nya gemensamma jordbrukspolitiken har bidragit till denna utveckling. Samtidigt får man notera att åtgärderna på området inte är samordnade.

4.6. Genomförandet av reformen har haft avsevärd inverkan på administrationen och lett till höjda administrations- och kontrollavgifter, vilket har varit kännbart för jordbrukare och berörda myndigheter. Vissa definitioner har lett till kraftiga protester (till exempel när det gäller småbrukare, borttagande av regionala begränsningar, sanktionsåtgärder). Under tiden har man infört vissa förenklingar och korrigeringar, föranledda av de nationella debatterna. Den gemensamma jordbrukspolitiken måste å ena sidan försöka uppnå förenklingar och minimera handikappen när det gäller konkurrenskraften och effektiviteten, men man får å den andra inte riskera reformens stabilitet och trovärdighet.

5. Skydd av miljön

5.1. Systemet med de gemensamma marknadsorganisationerna, i kombination med prisgarantier och avsättningsmöjligheter, var före GJP-reformen 1992 en av orsakerna till en intensifiering av produktionen inom viktiga sektorer. Detta hade till följd att nettoutgifterna för att förvalta överskottet steg, och det påverkade också miljön negativt.

5.1.1. I och med 1992 års reform infördes viktiga åtgärder, som ledde till en minskning av produktionen, men också till ett mer extensivt jordbruk. I detta avseende är åtgärderna i förordning (EEG) nr 2078/92 mycket viktiga. De har tillämpats i praktiskt taget alla medlemsstater, och bidragit till en något mer miljövänlig produktion.

5.1.2. Man har kunnat uppnå positiva miljöeffekter (effekter av extensifiering av de stora odlingarna och extensifiering av djuruppfödningen genom kvoter per djurenhet).

5.1.3. Miljöåtgärderna inom jordbruket räcker inte för att bekämpa de huvudsakliga tendenserna inom jordbruket, som beror på prisstörningar på djurfoder. Dessa prisskillnader beror på om fodret bygger på vegetabilisk eller animalisk föda. Denna situation påverkar starkt jordbrukets organisation och utnyttjandet av marken och gör det sålunda svårt att få till stånd den "omorientering" som krävs för jordbruket inom Europeiska unionen. Genom jordbruksreformen försöker man att föra en åtföljande aktiv miljöpolitik med hjälp av styrinstrumentet för markutnyttjande, begränsningar av djurpremien samt andra främjande åtgärder.

5.1.4. I och med det mer extensiva jordbruket och tack vare en viss inkomstöverföring i de minst gynnade regionerna har reformen bidragit till att det finns jordbruk i hela Europa.

6. Sociala konsekvenser av reformen

6.1. Vid en tid då det i Europeiska unionen finns en massarbetslöshet och en ökande fattigdom, som landsbygden på inget sätt är förskonad från, är det nödvändigt att bedömningen av varje större ekonomisk reform, och GJP-reformen ingår av allt att döma in denna kategori, också tar hänsyn till:

- effekterna på sysselsättningen och inkomsterna, både för jordbrukare och löntagare,

- en värdering av huruvida skillnaderna mellan jordbrukare och mellan olika regioner i Europeiska unionen minskar eller förvärras.

6.2. Samtidigt som man kan konstatera en snabb utveckling av stora företag när det gäller produktion och distribution inom jordbruk och boskapsskötsel, har många små och medelstora jordbruk drabbats av allt större ekonomiska och finansiella svårigheter, och vissa står rentav inför hotet om konkurs.

6.2.1. Svårigheterna för dessa jordbruksföretag leder till förlust av arbetstillfällen, vilket främst drabbar små familjejordbruk och jordbruk med lantarbetare.

6.2.2. GJP-reformen har inte kunnat hejda denna process. År 1990, i ett EU med 12 medlemsstater, utgjorde sysselsättningen inom jordbruket - personer med avlönat arbete eller som arbetade för egen räkning samt oavlönade familjemedlemmar - 6,5 % av den totala civila sysselsättningen. År 1993, efter reformens genomförande, utgjorde den 5,7 %. År 1994 hade den sjunkit till 5,5 % och år 1995 till 5,3 % (i ett EU med 15 medlemsstater), dvs. en ytterligare minskning i förhållande till 1994 på 205 000 heltidsarbeten.

6.3. Vad beträffar lantarbetare måste det noteras att dessa är i det närmaste helt bortglömda i gemenskapens texter, något som givetvis inte är utan följder för dem.

6.3.1. Under de senaste åren har minskningen av antalet anställda inom jordbruket blivit alltmer markant i regionerna kring Medelhavet (främst Italien), i Sverige och i de nya tyska delstaterna (detta som ett resultat av återföreningen). Dessutom har otryggheten i sysselsättningen ökat avsevärt (säsongsarbete på deltid), med oroande, till och med maffiaartade följder (illegalt arbete).

6.4. De europeiska jordbruksarbetarnas situation har försämrats både när det gäller deras inkomster (som är bland de lägsta och mest osäkra i Europeiska unionen) och deras arbetsvillkor. När det gäller frågan om förtidspensionering bör det också understrykas att de anställda inom jordbruket i stor utsträckning glömdes bort i reformen från 1992.

6.5. De strukturella omställningsåtgärderna och kompletteringsåtgärderna i GJP-reformen har inte förmått hejda nedgången inom många landsbygdsområden. Detta visar sig genom demografisk tillbakagång, arbetslöshet och/eller stor flykt från landsbygden och i sista hand "ökenspridning", med avsevärda ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser.

6.5.1. Dessutom beror förnyelsen och upprätthållandet av en minimibefolkning i områden som riskerar att överges inte bara på GJP utan även på en samordnad och integrerad tillämpning av olika politikområden (regional- och socialpolitik, transport- och hantverkspolitik samt politiken för små och medelstora industrier, dvs. ett utnyttjande och en utveckling som integrerar alla resurser i området i fråga.

6.5.2. Ett stopp på nedgången i dessa områden kräver en aktiv politik till förmån för etableringen av unga jordbrukare, liksom ett rejält stöd till initiativ för att skapa sysselsättning inom jordbruket och på landsbygden.

6.5.2.1. Det är också tillfälle att allvarligt fråga sig om reformen har kunnat ge ett bidrag i form av att motivera unga jordbrukare och förstärka deras ställning. I detta hänseende påminner kommittén om sitt yttrande "Unga jordbrukare och generationsskiftet inom jordbruket" (). Kommittén är besviken över den två år långa förseningen av kommissionens rapport i denna fråga.

6.6. Även om det kanske är något överdrivet att vilja beskylla reformen för minskningen av antalet jordbrukare och anställda inom jordbruket, som gjorde sig gällande redan före reformen, kvarstår dock att reformen från 1992 inte lyckats stoppa den kraftiga nedgången i den andel av befolkningen som är aktiva inom jordbruket.

7. Inkomst

7.1. De åtgärder som vidtagits inom ramen för reformen (nettominskning av de institutionella produktpriserna och kompensation i form av premier per hektar eller per boskapsenhet) har medfört en stark ökning av det direkta stödet till jordbruksinkomster. Efter flera år av inkomstförluster, ibland avsevärda, har reformen och en gynnsam utveckling av världskonjunkturen möjliggjort en global stabilisering, ja till och med en förbättring av jordbruksinkomsterna. Reformens positiva konsekvenser på inkomsterna har emellertid redan "ätits upp" av valutafluktuationerna i vissa medlemsstater och äventyras nu när det gäller djuruppfödarna, på grund av BSE-krisen.

7.1.1. Det är ett faktum att reformen av GJP (begränsad till odlingsbar mark) har återupprättat balansen på marknaden för spannmål och oljeväxter utan att skära ned på jordbrukarnas inkomster.

7.1.1.1. Om det institutionella produktpriset har minskat å ena sidan, har kompensationsstödet gett upphov till förbättrade jordbruksinkomster å andra sidan.

7.1.1.2. Inom spannmålssektorn har, till exempel, medelinkomsten från marknadspriset minskat från ca 500 ecu per hektar år 1992 till 330 ecu per hektar år 1995. Om man lägger till kompensationsstödet har medelinkomsten ökat till 570 ecu, vilket innebär en reell ökning på 14 %.

8. Avslutande kommentarer

8.1. Den aktuella tillämpningsfasen i GJP-reformen är föremål för ett antal observationer:

- Reformen är inriktad på att hantera utbudet genom att minska gemenskapens produktionskapacitet av interna och externa skäl, eftersom det också krävs att man för en mer marknadsinriktad politik genom att göra jordbrukarna mer medvetna om den allt tydligare internationaliseringen av jordbruket.

- Denna politik har accentuerat obalansen när det gäller nivån på stödet mellan olika produkter eftersom bara 50 % av gemenskapens produktion berördes av övergången från en stödpolitik via marknaden till direkt inkomststöd.

- Tillämpningen av åtgärdspaketet som infördes genom reformen i maj 1992 har medfört nya administrativa påfrestningar och alltför stora bördor för producenterna.

- Där den nya stödformen har införts har den ännu inte fått fullt genomslag, eftersom direktstödet åtminstone delvis alltjämt har viss effekt på produktionsnivån och eftersom detta stödinstrument borde inriktas mer på de jordbrukare som har de största inkomstproblemen. Vissa analytiker anser att den sista anmärkningen är betydligt viktigare än den föregående.

- På det hela taget börjar de första effekterna av reformen av GJP att visa sig efter tre års genomförande.

- När det gäller spannmål och mjölkprodukter har lagren helt klart minskat, på samma sätt som nötköttet fram till BSE-krisen.

- En stabilisering, ja till och med en förbättring av jordbrukarnas inkomst har varit möjlig. Men man får inte glömma de monetära svängningarna och de förändringar som skett på världsmarknaden, i synnerhet när det gäller spannmål.

- Tendensen mot en ökad koncentration av jordbruksproduktionen har emellertid inte kunnat brytas och, som en konsekvens av detta, inte heller förlusten av arbetstillfällen inom jordbruket.

- Prisnedgången sammankopplad med den kompensation som ges i form av kompletteringsåtgärder som föreskrivs i förordning (EEG) nr 2078/92 har redan gjort det möjligt att minska intensiteten i produktionen.

- Målet att stabilisera budgetutgifterna har man inte lyckats uppnå, kostnaderna för konsekvenserna av BSE-krisen ej inräknade.

- De premier som man beslutat ge som en kompensation för minskningen av det institutionella priset har lett till en bättre fördelning av de budgetutgifter som är avsatta för jordbruket och andelen direkt inkomststöd till jordbrukarna har ökat markant.

- De genomförda åtgärderna inom ramen för reformen 1992 har medfört kostnader för administration och för ökade kontroller. Det krävs fortfarande framsteg när det gäller att förenkla förfarandet.

- De som drar fördel av reformen är till stor del konsumenterna, i synnerhet tack vare minskningen av priserna på spannmål och nötkött.

8.2. I detta hänseende måste man emellertid precisera att kommissionen från början, allt ifrån principdeklarationerna, varit konstant medveten om de svårigheter som det eventuella valet av målinriktad tillämpning av priskompensationer skulle medföra. Det är av denna orsak som kommissionen från början valt att inte göra det direkta stödet till ett instrument för att återställa jämvikten mellan jordbrukarnas inkomster.

8.2.1. 1992 års reform har medfört en omfattande förändring beträffande varifrån jordbruksinkomsterna kommer och hur de fördelas mellan olika ekonomiska aktörer. I själva verket är den direkta kompensationen på väg att bli en betydande del av jordbrukarnas inkomst, vilket helt klart riskerar att försvaga strävan efter en högre nivå av självständig förvaltning, även inom de jordbruk som kännetecknas av sin professionalism.

8.3. Trots brister måste man fortsätta att driva den aktuella politiken, som är frukten av en doserad blandning av instrument för att kontrollera utbudet, minskade institutionella priser, exportstöd, direkt kompensation och omställningsstöd. Politiken bör dock modifieras på ett sådant sätt att den mer än tidigare bidrar till den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europeiska unionen och i synnerhet bidrar till att värna om sysselsättningen för jordbrukarna och dem som är anställda inom jordbruket samt beaktar konsumenternas intresse.

8.3.1. Följaktligen kan man fråga sig hur attraktivt ett yrke är som i allt högre grad är beroende av att produktionsrättigheter anslås och där inkomsterna är beroende av statliga bidrag vars legitimitet inte tydligt har visats.

8.3.2. På det rent ekonomiska planet måste emellertid tilläggas att om man mer bestämt hade drivit det finansiella engagemanget, främjandet och utvecklingen av strukturpolitiken och givit mer uppmärksamhet åt att återskapa jämvikt när det gäller stödet i olika produktionssektorer, skulle denna politiska fas kunnat vara kortare och ett stort antal ojämlikheter mellan områden och aktuella inkomster hade kunnat vara undanröjda.

8.3.3. Begränsningen av volymen subventionerad export gör det dessutom nödvändigt med ett regleringsinstrument för den produktion som understöds. I frånvaron av ett sådant instrument och med tanke på den situation som ofta uppkommer där europeiska producenter inte kan exportera utan subventioner bidrar man oundvikligen till att ett överskott återuppstår. Valet mellan olika instrument beror således hädanefter till stort del på vilka möjligheter som erbjuds och kraven i GATT-avtalen.

8.3.4. Sammanfattningsvis kan man säga att GATT-avtalen underställer jordbruket regler som är normala för den internationella handeln. De aktuella åtagandena tar sig emellertid inte uttryck i en skyldighet att ge en ny inriktning på politiken på kort sikt. De belyser dock de begränsningar och nackdelar som GJP har när det gäller att dra fördel av den ökade friheten i handelsutbytet. Med andra ord, varje eventuell ny reform av GJP skulle i högre grad bestämmas av det manöverutrymme som Europeiska unionen har i fråga om handelspolitik. Detta utrymme är i sin tur i hög grad beroende av resultatet från nästa GATT/WTO-runda.

8.3.5. Slutligen utvecklas jordbruket inom den "levande" sektorn. Tillämpningen av handelsregler som den industriella sektorn och fabrikssektorn kan anpassa sig till, kan visa sig vara fullständigt olämplig inom jordbrukssektorn.

8.3.6. Jordbruket är en verksamhet som kräver avsevärda investeringar och således är mycket kostsamt. Jordbruket kommer aldrig att kunna anpassa sig till en politik som ständigt förändras och som avskräcker från varje långsiktig investering.

8.3.6.1. Det faktum att bidragen, så som de sattes 1992 för att kompensera prissänkningen, delvis har ifrågasatts, har givit upphov till ny oro hos många jordbrukare inom medlemsstaterna. Man får inte glömma att en av de anledningar som kommissionen gav för att rättfärdiga reformen 1992 var behovet av att göra jordbrukspolitiken mer förutsebar för jordbrukarna.

8.3.7. Reformen av GJP, som den planerades 1992, verkar vara en övergångslösning som samtidigt konfronteras med fasta priser på jordbruksprodukter, val när det gäller överföringar av offentliga medel som inkomstbidrag, en landsbygdspolitik och en miljöpolitik. Samtidigt måste en sammanhängande GJP fortfarande ha i uppgift att stödja och utveckla jordbruksstrukturen.

8.4. På grundval av ovanstående resonemang kan man dra slutsatsen att reformen av GJP 1992, begränsad till odlingsbar jord, har givit upphov till avsevärda förändringar och anpassningar på åtminstone tre fronter: produktionen, handelsutbytet och utgifterna för jordbruket.

8.4.1. Processens intensitet och inriktning har fortfarande inte varit föremål för någon definitiv utvärdering. I vilket fall som helst kan man konstatera att målsättningen att begränsa produktionen har uppnåtts, och till en sådan grad att EU i vissa fall är tvungen att avgiftsbelägga sin spannmålsexport. Spannmålsproduktionen låg på ca 176 miljoner ton år 1995 eftersom arealuttagen ökade till totalt 7,3 miljoner hektar.

8.4.2. De offentliga lagren, som i början av reformen omfattade 33,3 miljoner ton, har minskat till 22,5 miljoner ton (2,5 miljoner ton den 30 juni 1996).

8.4.3. Utgifterna kopplade till "exportrestitutioner" har undergått en kännbar minskning och således också medfört att EU:s närvaro på de internationella marknaderna har minskat.

8.4.4. När det gäller utgifter måste det understrykas att den odlingsbara marken kommer att absorbera mer än 42 % av de totala resurserna från EUGFJ/garantisektionen under 1996, det vill säga en ökning på ca 23 % jämfört med 1995.

8.4.5. Detta bör inte komma som någon överraskning eftersom det vid övergången till reformen förutspåddes att utgifterna knutna till odlingsbar mark skulle öka under perioden 1994/1995/1996 (på grund av kompensationsstödet) och att en minskning av utgifterna inte skulle vara möjlig förrän från och med 1997.

8.4.6. Slutligen verkar de målsättningar som gemenskapens lagstiftare avsåg att uppnå med hjälp av GJP-reformen - och främst målsättningen att garantera insyn i marknadspolitiken samtidigt som man tar hänsyn till behovet att få bättre ordning i systemet för det internationella handelsutbytet av jordbruksprodukter - idag ha förverkligats. Faktum är dock att det ekonomiskt sett kvarstår en tydlig obalans vad beträffar de bidrag som tilldelats olika medlemsstater och olika kategorier av lantbrukare.

8.4.7. Man bör i alla händelser fråga sig om nedskärningen av den europeiska produktionspotentialen är en godtagbar strategi idag med tanke på de förändringar som skett i de allmänna ekonomiska förutsättningarna både i Europa och i världen.

8.4.8. De tecken som finns på nedgång bör uppmana till försiktighet eller åtminstone flexibilitet i förvaltningen av mekanismerna för kontroll av produktionen, både för att ta hänsyn till behovet att värna om möjligheterna till arbetstillfällen inom jordbruket och för att tillgodose de livsmedelsbehov som växer fram i tredje världen. I det avseendet har FAO:s världskonferens gjort konkreta åtaganden.

9. Summering av de tre första åren av reformen

9.1. Om det är väl tidigt att summera den 1992 reformerade jordbrukspolitiken, så är det inte för tidigt att konstatera en rad händelser som i sig komplicerar en summering. Bland annat klimat, monetära och sociala aspekter samt nu senast galna ko-sjukan utgör i lika hög grad faktorer som onekligen kommer att påverka slutsatserna.

9.1.1. Kommittén anser sig dock redan nu kunna göra följande konstateranden mot bakgrund av reformens grundläggande målsättningar och alternativ.

9.1.2. Tre år efter att reformen antogs, kan man antingen se resultaten som halvbra eller halvdåliga, beroende på infallsvinkel. Genom att kopiera delar av den amerikanska jordbrukspolitiken, bland annat genom att sätta garantipriserna på en lägre nivå än produktionskostnaderna för de flesta jordbrukare i de utvecklade länderna, har man dock gjort det nödvändigt att gripa in med direkt statligt stöd. Man kan då fråga sig om reformen klarar av att lösa ett av de största problemen med GJP, nämligen dess höga kostnad.

9.1.3. I själva verket kommer de offentliga utgifterna och störningarna att kvarstå till dess att de största producentländerna - och då särskilt USA och EU:s medlemsstater - kommer överens om internationella spelregler som verkligen innebär en gradvis avveckling av det statliga stöd som skapar konkurrensstörningar och fluktuerande världsmarknadspriser, störningar som gör det svårt för utvecklingsländerna att öka sin jordbruksproduktion.

9.2. Målsättningen med kontrollerade utgifter

9.2.1. Man kanske har lyckats få kontroll över utgifterna, men i så fall på en hög nivå. Det enda sättet att gradvis minska de statliga utgifterna för jordbruket i de utvecklade länder som vill skydda sina jordbrukares inkomster består i att öka priserna i USA och på världsmarknaden (det ena är inte möjligt utan det andra) för att på så sätt minska det statsunderstöd som i dag är nödvändigt både i USA och inom EU. Före GJP-reformen gav man inom EU detta stöd i form av gränsskydd, marknadsstöd och exportbidrag. Idag ges stödet i mycket högre grad i form av direktstöd för att kompensera för sänkningen av garantipriserna.

9.2.2. GJP-reformen rättar delvis den europeiska jordbrukspolitiken efter den amerikanska, som grundar sig på att skattebetalarna snarare än konsumenterna skall stå för notan (och GATT-avtalen går i samma riktning). Det är därför inte förvånande att utgifterna för EUGFJ inte har minskat i någon nämnvärd omfattning; det skulle tvärtom ha varit förvånande om så skett.

Bryssel den 29 januari 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT nr C 195, 18.7.1994.

BILAGA 1 till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

1. INLEDNING

1.1. Jordbrukssystemets komplexitet

1.1.1. Bortsett från specialiserade jordbruk vars produkter ofta är avsedda för export, som monokulturer i de nya länderna eller plantager i tropiska länder, består jordbruket i nästan alla jordens länder av ett komplex av produkter och olika produktionsmetoder.

1.1.2. Relationerna mellan produkterna utgör med sina naturliga begränsningar strukturen till ett komplext produktionssystem där de olika komponenterna integreras i en sammanhängande enhet i samklang med omgivningen. Utveckling och utrikeshandel påverkar också balansen i systemet. I detta system är de beslut som fattas av en viss ekonomisk operatör inte isolerade från andras.

1.1.3. Nödvändigheten av ett långsiktigt hållbart jordbruk ifrågasätts inte längre. Det förespråkas även av de internationella organisationerna. Men man känner inte till vilka villkor som krävs för att förverkliga det. Det är mer än en paradox, det finns ofta en motsättning mellan det uttalade målet att ha ett ekologiskt jordbruk och förstörelsen av de inre produktionssystemen som en följd av den internationella oron.

1.2. Osäkerhetsfaktorerna och begränsningarna för GJP

1.2.1. Valutafaktorns betydelse

1.2.1.1. Den erfarenhet som EU fått under de senaste 25 åren visar att det är svårt att på ett tillfredsställande sätt lyckas ena en sektor som jordbruket, när de nationella meningsskiljaktigheterna på det ekonomiska och finansiella planet fortsätter att vara stora, vilket visar sig genom häftiga förändringar i bytesförhållandena.

1.2.1.2. Valutafaktorn spelar en viktig roll i relationerna mellan det europeiska jordbruket och världsmarknaden. Men dess betydelse har också visat sig inom EU. Efter obalansen i gränsskydden (som har förvrängt EU:s export och produktionssystem) är valutafaktorn förmodligen den viktigaste orsaken till misslyckandena med den gemensamma jordbrukspolitiken. I avsaknad av en gemensam valuta leder den inre marknaden till ständiga prishöjningar och ökande lönekostnader i medlemsstater med svag valuta och till ständiga prissänkningar och lönesänkningar i medlemsstater med stark valuta.

1.2.1.3. De växelkurser som kommer att gälla vid övergången till euron kommer inte att vara betydelselösa för jordbruksmarknaden och inkomsterna inom jordbruket.

1.2.2. Budgetdisciplinen

1.2.2.1. Europeiska rådet utvidgade den 11 och 12 december 1992 i Edinburgh tillämpningsområdet för de ekonomiska riktlinjerna, dvs. begränsningen av utgifternas tillväxttakt till 74 % av tillväxttakten av BNP, till att utöver stödet för marknaderna gälla praktiskt taget alla typer av utgifter som rör jordbruket. Riktlinjerna gäller nu också kostnaderna för de kompletterande åtgärderna för reformen av GJP (förtidspension, miljö), den del av utgifterna som har att göra med jord i träda och som finansierats av Europeiska jordbruksfonden (EUGFJ), stöd till fiskemarknaden, stöd till inkomsterna från jordbruket osv. Europeiska rådet stärker också budgetdisciplinen genom att sträva efter att anpassa den efter olika produktionssektorer: om budgetproblem uppstår i en viss sektor av skäl som hänför sig till just denna sektor (en ökning av produktionsnivån, en minskning av produktionen osv.) skall kommissionen först försöka åtgärda orsakerna till detta inom sektorn i fråga och kan inte längre göra en direkt överföring från en sektor till en annan.

1.2.3. Finansieringen av GJP

1.2.3.1. Förenklat kan man skilja mellan tre kategorier faktorer, där den första direkt är beroende av de politiska beslutsfattarna till skillnad mot de övriga. Det är:

- De politiska faktorerna: prisnivå, bidragens storlek osv.

Det är från och med 1996 års budget lämpligt att till dessa lägga konsekvenserna av de olika utgifter (interventioner, slaktbidrag, inkomststöd, försäljningsstöd) som är förknippade med den kris som uppstått på marknaden för nötkött till följd av BSE, den s.k. galna ko-sjukan.

Hela den politiska transfereringsapparaten är inkopplad.

- Faktorer inom jordbruket: ökad avkastning till följd av tekniska framsteg, minskad konsumtion till följd av att konsumenternas smak ändras osv.

- Faktorer utanför jordbruket som kan spela in när det gäller utgifterna (en sänkning eller höjning av världsmarknadspriserna, ändringar i dollarkursen, europeisk växelkursjustering osv.) eller på EUGFJ:s inkomster (en avmattning i tillväxten av BNP som ändrar riktbeloppen).

1.2.3.2. Det är i synnerhet beträffande den tredje kategorin som osäkerheten finns. Under senare tid har bl.a. följande skett:

- Valutaoron, speciellt växelkursjusteringen av de europeiska valutorna 1995; utan en ny anpassning av de agromonetära reglerna i juni 1995 skulle detta medföra ytterligare utgifter på 1,7 miljarder ecu per år, enligt kommissionens ekonomiska prognoser för perioden 1995 till 1997, medan valutareserven skulle minskas från 1 till 0,5 miljarder ecu.

- Avmattningen i den ekonomiska tillväxten i förhållande till prognoserna från 1992. Den motsvaras av en sänkning av riktbeloppen och en minskning av inkomster som kan användas till jordbruket på 1,5 till 2 miljarder ecu i förhållande till de första prognoserna.

- Utvidgningen av EU till 15 länder, något som i motsats till en eventuell utvidgning till länderna i Central- och Östeuropa knappast förändrar den slutliga balansen mellan inkomster och utgifter.

- Förbättringen av världsmarknaden för spannmål 1995, vilket tillsammans med en allmän minskning av lagren minskar utgifterna osv.

1.2.3.3. Den grundläggande osäkerheten i GJP:s finansiella situation framgår av utarbetandet av budgeten för 1996. Den 24 juli 1995 godkände rådet ett budgetförslag där 86,0 miljarder ecu anslagits i åtagandebemyndiganden (81,4 miljarder ecu i betalningsbemyndiganden), varav 40,8 miljarder ecu avsatts till GJP (38,5 till förvaltning av marknaden och 2,3 till kompletterande åtgärder avseende reformen av GJP), med en valutareserv för jordbruket som minskats till 0,5 miljarder ecu. De begärda anslagen ligger i nivå med riktlinjerna. Några månader tidigare, då förslaget presenterades - det förslag som kommissionen antog den 27 april - uppvisade det fortfarande ett troligt underskott på 0,9 miljarder ecu (anslagsbehov: 41,7 mot riktlinjernas 40,8). Mellan dessa båda har på några månader världsmarknadspriserna stigit, vilket lett till en minskning av de europeiska lagren, men man har också under denna tid beslutat (den 22 juni 1995) om mer restriktiva agromonetära åtgärder (upphävande av "mini switch over", som kom efter beslutet om upphävande av switch over-mekanismen i december 1994).

2. HISTORIK

2.1. GJP och reformen av denna

2.1.1. I artikel 39 i EG-fördraget definieras målsättningarna med den gemensamma jordbrukspolitiken som följande:

2.1.1.1.

"a) höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,

b) på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket,

c) stabilisera marknaderna,

d) trygga försörjningen,

e) tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser."

2.1.1.2. För att man skall kunna uppnå målsättningarna i fördraget är det nödvändigt att respektera grundprinciperna för GJP, vilka definierats som följande:

a) Enhetliga marknader.

b) Gemenskapspreferens.

c) Finansiell solidaritet.

2.1.1.3. De särskilda instrument man har för att praktiskt tillämpa de principer som fastställts i artikel 39 i fördraget för att man skall uppnå målsättningarna för GJP är följande:

a) Gemensamma priser inom EU:s territorium för att garantera enhetliga marknader.

b) Gemensamma tulltariffer, ingångspriser, importavgifter, kvoter och periodindelning för import, tillämpning av skyddsklausulen för att garantera gemenskapspreferensen.

c) Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) till stöd för jordbruksmarknaderna och -strukturerna som ett instrument för finansiell solidaritet.

2.2. GATT

2.2.1. Man kan inte bestrida att reformen underlättade avslutningen av GATT-förhandlingarna 1993, men det vore fel att påstå att reformen genomfördes "enbart" med tanke på GATT-avtalet.

2.2.2. Innan man slöt avtalet vid Uruguay-rundan 1994 saknade handeln med jordbruksprodukter i princip tvingande regler. Inte nog med att länderna inte var beredda att enas om tak för tulltarifferna för jordbruksprodukter, de hade också full frihet att subventionera sin export.

2.2.3. De avtal som slutits inom ramen för GATT innebär ett slut på denna ordning:

- Tillgång till marknader: alla (olika) importpålagor skall konverteras till fasta tullavgifter, vilka skall minskas med 36 % på sex år.

- Exportstöd: skall minskas med 21 % i fråga om exportvolym och med 36 % i fråga om den totala budgeten för exportstödet.

- Inre stöd: de totala inre stödåtgärderna skall minskas med 20 % med undantag för vissa tillåtna jordbrukspolitiska åtgärder.

2.2.4. Förutom deras direkta konsekvenser för den förda politiken, innebär dessa olika avtal att Europeiska unionen inte längre har möjlighet att särskilja styrningen av den inre marknaden från världsmarknaden. Konverteringen av importpålagor till tulltariffer jämnar ut det möjliga gapet mellan interna priser och världsmarknadspriser. Den minskning av dessa tulltariffer som man senare kom överens om garanterar en fortsatt utjämning mellan priserna inom unionen och världsmarknadspriserna.

BILAGA II

>Plats för tabell>

AVKASTNING, AREALER OCH SPANNMÅLSPRODUKTION

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Program för odlingsbara ytor (EU 15)

Total uppodlad basareal: 53,56/miljoner ha

Referensvärde, areal brukad för oljeväxter: 5,484/miljoner ha

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Marknadskommentarer

De registrerade skörderesultaten i fråga om vete har hittills överstigit prognoserna på många platser på det norra halvklotet, och exporten har i allmänhet gått ner. De uppjusterade produktionsprognoserna och en ytterligare minskning av det förväntade handelsutbytet har medfört en uttalad nedgång på den amerikanska terminsmarknaden. Dock har kraftigt nedjusterade prognoser från det amerikanska jordbruksministeriet i fråga om den amerikanska majsskörden lett till en tydlig, om än temporär, uppgång för priserna på de flesta spannmål. Dessa tendenser, inklusive de rekordstora kinesiska skördarna både i fråga om vete och andra spannmål, har också bidragit till den negativa stämningen på marknaden. De låga lagernivåerna från föregående majsskördar har hållit uppe majspriset. Kontraktsproceduren när det gäller den nya skörden har paralyserats av väderprognoserna, framför allt på grund av den prognostiserade risken för tidig frost inom det amerikanska majsbältet. Spekulationerna har inte varit lika vanliga när det gäller terminskontrakt på spannmålsmarknaden, men ändå betydande i fråga om soja. Oron över den senaste tidens utveckling av den amerikanska skörden har kommit att bli den faktor som mest påverkar spannmåls- och oljeväxtindustrin. Exportpriset (fob) på vete till närliggande marknader har i allmänhet legat lägre och i vissa fall gått ner till föregående års nivå. Motsvarande pris på majs ligger kvar på en nivå ungefär 30 % högre än under motsvarande period förra året.

För mer fullständig information om den ekonomiska och sociala situationen inom Europeiska unionens jordbrukssektor hänvisas till statistiken rörande nyckelsiffror för jordbruket inom EU: tabellerna T22 och T23 i kommissionens rapport 1995 om jordbrukets situation inom Europeiska unionen, liksom tabellerna T111, T 112 och T113 i samma rapport om utvecklingen av sysselsättningen inom jordbrukssektorn och andra sektorer.