Yttrande om förslag till rådets förordning (EG) om stöd till varvsindustrin (96/C 39/20)

Den 20 september 1995 beslöt rådet, i enlighet med artikel 198 i Romfördraget, att begära Ekonomiska och sociala kommittén om ovan nämnda förslag.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster som var ansvarig för att bereda kommitténs arbete antog yttrandet den 7 november 1995. Föredragande var John Simpson.

Vid sin 330:e plenarsession (sammanträdet den 23 november 1995) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Bakgrund

1.1. Under många år har varvsindustrin i Västeuropa haft mycket allvarliga problem på marknaden. Europeiska unionens (de femton medlemsstaternas) andel av världsproduktionen har fallit från 37 % 1976 till under 25 % 1993 (). Under samma period varierade Japans andel av produktionen lite, men låg hela tiden över 37 % medan Koreas steg från under 2 % till nästan 15 %.

1.2. I Europeiska unionen (tolv medlemsstater) sjönk antalet anställda sysselsatta med nyproduktion av fartyg, utom militära fartyg, från över 208 000 1975 till under 69 000 1993.

1.3. Under de senaste tjugo åren har EG-kommissionen drivit på utvecklingen av riktlinjer i hela gemenskapen för att försöka balansera olika motstridiga krav:

- behov att rationalisera inom EU i ordnade former för att minska överkapaciteten;

- försök från medlemsstaternas regeringar att genom subventioner till varvsindustrin kompensera förluster som beror på skillnaden mellan kontrakterade priser och produktionskostnader;

- ökad, och enligt vad som uppges illojal, konkurrens från varv utanför EU, särskilt i Japan och på senare tid Korea;

- förvrängd prissättning beroende på en kombination av överkapacitet, olika direkta och indirekta subventioner och godtyckliga finansieringsmöjligheter;

- protektionistiska åtgärder i samband med användning av fartyg byggda och underhållna av inhemska varv, till exempel de åtgärder som återfinns i "Jones Act"-lagstiftningen i USA.

1.4. Inom Europeiska unionen har den främsta åtgärden varit ett antal direktiv om begränsningar av statligt stöd till fartygsbyggnad. De första direktiven syftade till att stödja varvsindustrin i Europa och att anpassa denna till den ökade konkurrensen på världsmarknaden. Till och med det femte direktivet - som var i kraft till slutet av 1985 - syftade EU:s politik till att ge incitament för att minska den europeiska varvsindustrins kapacitet och att åtgärda de problem som orsakades av överkapacitet. Beroende på att andra stora skeppsbyggarländer inte använde sig av en liknande politik, och på grund av expansion i andra länder, misslyckades EU:s politik att återupprätta balansen på marknaden. EU:s politik kan dock ha bidragit till att minska förluster som måste täckas av medlemsländerna.

1.5. Sjätte och sjunde direktivet återspeglade en ändring av EU:s politik. I stället för att koppla det finansiella stödet till rationaliserings- och omstruktureringsåtgärder, tilläts medlemsländerna att ge finansiellt stöd som delvis kompenserade skillnaden mellan europeiska kostnader och andra tillverkares priser på världsmarknaden. I slutet av 1994 förlängdes det sjunde direktivet för ytterligare ett år, dvs till slutet av december 1995 (). Detta direktiv sätter ett gemensamt tak för det finansiella stöd som medlemsstaterna får ge varvsindustrin. Det nuvarande taket uppgår till 9 % av tillverkningskostnaden. Taket är avsett att täcka alla produktionsstöd, oavsett i vilken form de ges.

1.6. Ekonomiska och sociala kommittén stödde förlängningen av direktivet till slutet av 1995 ().

1.7. Ett väsentligt antagande då beslutet fattades var att nya internationella ramar för stödet till varvsindustrin skulle vara beslutade och ratificerade i tid för att börja gälla den 1 januari 1996.

1.8. Kommissionens förslag till rådet, som detta yttrande gäller, avspeglar den nya internationella överenskommelse som slutits inom ramen för OECD.

1.9. ESK instämmer i den grundtanke som lett till denna överenskommelse och stöder kommissionens slutsats att en konkurrenskraftig varvsindustri är av avgörande intresse för EU och att denna industri kommer att bidra till gemenskapens ekonomiska och sociala utveckling. Kommittén anser till och med att industrin är av stor strategisk betydelse för gemenskapen.

2. OECD-överenskommelsen

2.1. De viktigaste punkterna i OECD-överenskommelsen är:

a)

alla existerande åtgärder som är oförenliga med normala konkurrensvillkor inom den kommersiella skeppsbyggnads- och reparationsindustrin skall avskaffas;

b)

inga nya stödåtgärder får införas;

c)

straffåtgärder kommer att införas för skeppsbyggare som säljer handelsfartyg till underpris och på så sätt förstör för andra skeppsbyggare; dvs en åtgärd mot dumpning.

2.2. På EU:s vägnar har kommissionen förhandlat som part i OECD-överenskommelsen. För att fullfölja sina internationella åligganden avser kommissionen att införa två nya instrument.

2.3. Det första är den föreslagna förordningen om kontroll av ekonomiskt stöd till företag inom industrin, vilket behandlas i detta yttrande. Det andra, som ännu inte har avhandlats av Ekonomiska och sociala kommittén, kommer speciellt att avse de detaljerade åtgärderna mot dumpning. ESK hade föredragit att utvärdera de båda förslagen till förordning samtidigt. Detta var inte möjligt eftersom det andra förslaget inte fanns tillgängligt.

2.4. Även om det finns många komplicerade frågor om framtiden för varvsindustrin i EU, av vilka några behandlas längre fram i detta yttrande, skall ingen av dessa förringa de framsteg som OECD-överenskommelsen bör leda till.

2.5. Kommittén stöder principen om en internationell varvsindustri som arbetar under normala kommersiella villkor utan större subventioner. Emellertid måste EU, som bekräftas i ett senare stycke, och andra länder inta en gemensam hållning till principens praktiska konsekvenser med avseende på skillnaden mellan särskilda stöd och generella nationella och regionala stöd till industrin, inklusive varvsnäringen.

2.6. Kommittén stöder också principen om en effektiv mekanism mot dumpning.

2.7. Dessa två principer är naturligtvis ömsesidigt beroende.

3. Allmänna synpunkter

3.1. Kommittén ser ett antal betänkligheter i samband med den nya förordningen.

3.1.1. Den första är att varken den föreslagna förordningen eller OECD-överenskommelsen stadgar vad som skall ske om någon av de tyngre parterna dröjer med att ratificera överenskommelsen. ESK rekommenderar att kommissionen förbereder en ytterligare kortsiktig förlängning av det sjunde direktivet om ett dröjsmål med ratificeringen från alla parter gör detta nödvändigt. Om någon av de andra parterna i OECD skulle misslyckas att ratificiera överenskommelsen före slutet av 1995 skulle det vara oacceptabelt att varv i EU var tvingade att bedriva verksamheten utan stöd medan deras konkurrenter fortsatte sin verksamhet med de nuvarande stöden. De europeiska varven bör därför, under dessa omständigheter, få tillgång till det sjunde direktivets stödnivå.

3.1.2. En annan fråga är frånvaron av förslag att hindra eller avskräcka länder som inte undertecknat OECD-överenskommelsen från att att ge ekonomiskt stöd till varvsindustrin på ett sätt som snedvrider världsmarknaden. Den bästa lösningen skulle vara att alla varv omfattades av OECD-överenskommelsen. Ett antal viktiga skeppsbyggnadsnationer väntas dock inte beröras av OECD-överenskommelsen. De som skrivit under överenskommelsen hade till exempel kunnat införa rätten att utestänga fartyg byggda i dessa länder, med enligt överenskommelsen otillåtna subventioner, från normal kommersiell sjöfart i hamnar i de länder som accepterat överenskommelsen. Avsaknaden av sanktionsmöjligheter är en svaghet i överenskommelsen. Kommittén betonar behovet av att kommissionen överväger metoderna för att införa sanktioner.

3.1.3. ESK önskar att OECD-överenskommelsen utsträcks till att omfatta alla länder med varvsindustri. ESK har med intresse lagt märke till de östeuropeiska ländernas intresse, till exempel Polen och Ukraina. Även om det är önskvärt att utsträcka överenskommelsen till fler länder bör detta inte medföra olika typer av undantag som skulle kullkasta överenskommelsen.

3.1.4. Om överenskommelsen börjar gälla den 1 januari 1996 och inga kontrakt som skrivs under efter detta datum kan få ekonomiskt stöd för skeppsbyggnad, utom de klart definierade exportkrediterna och inhemska krediterna, kommer det att bli en period på flera år när fördelar som har sin grund i de senaste årens policy lever vidare. Existerande kontrakt (inklusive dem som skrivs under före slutet av 1995) bygger på villkor som inkluderar finansiellt stöd.

3.1.5. Ännu viktigare är att skeppsbyggare som har fått finansiellt stöd för att bygga upp sin infrastruktur kommer att ha en fördel.

3.1.6. Medan effekterna av generösa bidrag till investeringar är svåra att mäta och kompensera, kommer de att minska med tiden. Detsamma kan inte sägas om de potentiellt återkommande fördelar som finns i vertikalt integrerade organisationer som köper råmaterial, särskilt stål eller maskiner, från företag inom koncernen eller dotterbolag i samma grupp. Förmånlig intern prissättning skulle definitionsmässigt falla inom ramen för åtgärder mot skadlig prissättning. I praktiken blir det svårt för andra att bevisa det och vidta åtgärder mot det.

3.1.7. Tidigare har europeiska varv framfört klagomål mot att kommissionen inte varit tillräckligt hård i övervakningen av finansieringen av varvsindustrin i EU. Som en del av implementeringen av den nya förordningen anser kommittén att kommissionen bör öka resurserna avsedda för övervakning inom och utom EU.

3.1.8. Om överenskommelsen inte träder i kraft den 1 januari 1996 rekommenderar kommittén att kravet på att order som innebär rätt till stöd enligt det sjunde direktivet skall fullgöras senast den 31 december 1998, ändras, så att sådana order omfattas av en tidsfrist på tre år från det datum då förordningen träder i kraft.

3.2. Inom ramen för OECD-överenskommelsen är vissa former av finansiellt stöd fortfarande tillåtna. Men de är noga beskrivna för att hindra fortlöpande subventioner till driften.

3.2.1. De tillfällen då finansiellt stöd kan få införas eller fortsätta är:

a)

stöd till forskning och utveckling;

b)

socialt stöd vid nedläggningar;

c)

exportkrediter till fartyg specificerade i OECD-överenskommelsen;

d)

inhemska krediter, under motsvarande villkor.

3.2.2. Eftersom stöd till forskning och utveckling kan tolkas på olika sätt, noterar kommittén att de olika typerna av arbeten och nivån på tillåtna bidrag har definierats noga. I teorin är distinktionerna användbara. I praktiken finns det utrymme för missbruk.

3.2.3. Rutinerna för att anmäla förslag och kostnadsåtaganden måste ge möjlighet till en acceptabel internationell kontroll. För att lugna berörda parter bör detljerna kring det anmälda syftet och nivån på betalningarna publiceras. Kommissionen bör säkerställa att denna information samlas in från samtliga länder som täcks av OECD-överenskommelsen. Informationen bör sedan granskas och publiceras årligen, utan onödiga förseningar.

3.2.4. Detta bör ske utöver kravet att forskningsresultat skall publiceras.

3.3. Kommittén noterar att de överenskomna, pågående planerna för omstrukturering i Belgien, Portugal och Spanien tillåts fortsätta till slutet av 1997 för Belgien, och slutet av 1998 för de övriga.

3.3.1. Förordningen påverkar inte det godkända och verkställda samt mycket omfattande stödet till varv i det tidigare Östtyskland som gjort dessa varv mer konkurrenskraftiga under de nya villkoren.

3.3.2. Medan en internationell överenskommelse om en policy för varvsindustrin är välkommen, beklagar kommittén att Förenta staterna inte accepterar OECD-överenskommelsens hela anda. Det stödprogram som står till förfogande för varv i USA enligt avdelning XI är en viktig indirekt subvention. Finansieringsmöjligheterna i avdelning XI kommer dock att begränsas till 12 år, i enlighet med överenskommelsen. Det är mer än beklagligt att inhemska konstruktionskrav i USA, som regleras av Jones Act, utesluts från OECD-överenskommelsen, eftersom de hänför sig till kustsjöfart eller inre sjöfart.

3.3.3. Trots att den snabba utbyggnaden av varvsindustrin i Korea skapar stora problem, med en ytterligare obalans mellan utbud och efterfrågan, skall omstruktureringen av Daewoo och KSEC fortsätta, enligt vad som beskrivs för OECD (). Detta står i ofördelaktig kontrast mot de inskränkningar i kapaciteten som ingår i omstruktureringsplanerna inom EU. ESK är inte övertygad om att obalansen mellan efterfrågan och utbud, som är den grundläggande orsaken till varvsindustrins kris, kan korrigeras utan att man inför kraftfulla begränsningar av Koreas nya och planerade kapacitetsökningar.

3.3.3.1. Kommissionen erkänner problemet genom att lova fortsätta "med sina ansträngningar att utöva nödvändigt tryck, på både det bilaterala och multilaterala planet, för att hitta en lösning..." Det är en stor svaghet att detta inte uppnåddes under OECD-förhandlingarna.

3.4. Ett exportkreditprogram, som OECD godkänner, ska fortsätta att existera, och parallellt med det, ett liknande program för inhemska beställningar. Detta program bör ha tydligare målsättningar än det tidigare programmet och bör även övervakas noggrannt. Tidigare har de räntesatser som används för att bestämma exportkrediter liksom ramarna vid valutaswappar används för att snedvrida kreditansökningarna. Kommissionen måste säkerställa att referensräntan [Commercial Interest Reference Rates (CIRR)] tillämpas allmänt och att möjligheten att använda dolt eller indirekt stöd försvinner. Det finns ännu inte någon överenskommelse om underlaget för att bestämma CIRR-räntan och operationella parametrar. Dessa bör bestämmas innan OECD-överenskommelsen träder i kraft.

3.5. I ett tidigare stycke (2.5) hänvisade kommittén till skillnaden mellan särskilda varvsstöd och generella stödinsatser som bestäms av nationella eller regionala villkor. ESK anser att det krävs ett allmänt samförstånd om den roll som de generella stödinsatserna spelar, både vad avser skatte- och kostnadsaspekter.

3.5.1. Även om det är möjligt att hävda att alla stödinsatser bör tas bort, kommer detta att medföra att varvsindustrin blir mindre konkurrenskraftig än, till exempel, annan verkstadsindustri. Man kan också anse att det är svårt att definiera vad som utgör ett allmänt stöd (till exempel lägre sociala avgifter för unga anställda inom ett område). ESK rekommenderar, i enlighet med den sedvanliga övervakningen som fastställs i fördragets artikel 92 och 93, att termen "inget särskilt stöd" innebär att varvsindustrin inte skall ges stöd som ger denna industri en fördel i förhållande till andra branscher i samma region.

3.5.2. ESK anser att tillåtelse att använda allmänna stödinsatser kan användas som en bakdörr i medlemsländerna såväl som i andra länder. Kommissionen bör noggrannt övervaka generella stödinsatsers inverkan på varvsindustrin i EU och i andra länder.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Det har funnits en tendens inom sjöfarten de senaste tjugo åren att behålla fartyg i drift som man kunde tro hade nått slutet av sin livstid. Låga frakttariffer har avhållit ägare från att ersätta äldre fartyg.

4.2. Även om insatser för att tidigarelägga skrotning av äldre fartyg ligger utanför OECD-överenskommelsen, och därmed inte återfinns i kommissionens förslag, anser kommittén att man inom en övergripande politik för varvsindustrin, som bland annat tar hänsyn till miljö- och säkerhetsfrågor, bör "skrota och bygg" genast anses som ett sätt att öka efterfrågan, effektiviteten och konkurrenskraften.

5. Illojal prissättning

5.1. Detta yttrande har bara kommenterat villkoren i det nya förslaget till förordning om stöd till varvsindustrin. Några av de svåraste och mest omtvistade frågor som OECD-överenskommelsen ger upphov till gäller hur man kan hindra, bekämpa och bestraffa varv som sätter illojala priser. EU:s slutsatser kommer att läggas fram i ett kommande förslag från kommissionen. Kommittén har noterat innehållet i OECD-överenskommelsen, särskilt de åtgärder som föreslås för att definiera och bedöma anklagelser om illojal prissättning. Speciellt intressant är nivån på bestraffningarna och hur de ska genomdrivas. Det väsentliga för detta yttrande är att man inser att en stor del av vinsten med den nya ordningen skulle gå förlorad utan effektiva åtgärder mot illojal prissättning.

6. Slutsatser

6.1. Kommittén välkomnar åtgärderna för att skapa normala konkurrensförhållanden för världens varvsindustri utan extra statligt stöd.

6.2. För att skapa normalare konkurrensförhållanden måste onormalt stöd avskaffas inom industrins alla sektorer och i alla länder som påverkar världsmarknaden för varvsindustrin.

6.3. OECD-överenskommelsen ger möjlighet för lojal konkurrens att skapa en industri som har bättre balans mellan tillgång och efterfrågan, och som är villig att investera i ny teknik. Den ger också möjlighet att föra in bättre miljö- och säkerhetskriterier i industrin.

6.4. Kommittén är oroad över att utkastet till förordning inte innehåller tillräckliga medel för att garantera att sanktionerna kan tillämpas på fartyg och fartygsbyggare som verkar utanför ramen för OECD-överenskommelsen.

6.5. Det finns uppenbara betänkligheter som kvarstår. Kommer överenskommelsen att vara tillräckligt omfattande för att påverka större delen av världens varvsindustri? Kommer avtalet att ratificeras av alla större parter, och i tid för att genomföras 1996? Kommer ny kapacitet i Korea och Sydöstasien att skapa obalans? Kommer omställningen av militära varv till civil produktion i USA, Ryssland och andra östeuropeiska länder att skapa ytterligare obalans?

6.6. I dessa fall kanske OECD-överenskommelsen inte räcker till för att klara av ytterligare förändringar. Kommissionen måste därför klargöra sin position inför den fortsatta utvecklingen.

6.7. OECD-överenskommelsen utgör en möjlighet att utveckla en enhetlig global politik. Överenskommelsen kommer att tjäna som en föregångare för liknande överenskommelser. ESK rekommenderar att kommissionen, i denna typ av förhandlingar, uttryckligen tar hänsyn till konsekvenserna, inte enbart för branschen, utan även för miljöskydd och skyddet av grundläggande sociala villkor för de medborgare som kommer att beröras.

6.8. Kommittén välkomnar förslaget till förordning som ett steg mot en mer konkurrenskraftig och lönsam varvsindustri inom Europeiska unionen och globalt.

Bryssel den 23 november 1995.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 375, 30. 12. 1994, s. 2.

() Direktiv 90/684/EEG ändrat genom direktiv 94/73/EG.

() EGT nr C 397, 31. 12. 1994.

() Beskrivet i OECD:s rapport C/WP6(91)58.

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Följande text, som var föremål för votering efter ett förslag om att det skulle strykas, ströks efter denna votering där drygt en fjärdedel röstade för att det skulle bibehållas:

"4.1. Artikel 1 i utkastet till förordning definierar terminologin. Även om förordningen skall gälla "självgående sjövärdiga fartyg", och den definitionen har använts vid tidigare tillfällen, kan det finnas skäl att vidga definitionen genom att ta bort ordet "självgående". Därmed skulle kraven även gälla kontrakt för farkoster och flytande konstruktioner som används för olje- och gasutvinning. Oljeriggar och lagringsplattformar t ex kan komma att utgöra en stor del av efterfrågan de närmaste åren."

Resultat av omröstning

För: 30, emot: 46, nedlagda: 18.