RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om tillämpningen under år 2002 av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar

Förord

Den 30 maj 2001 antog Europaparlamentet och rådet förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. [1] Genom förordningen genomförs den nya artikel 255 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Förordningen är en central del av den allmänna politiken för öppenhet och information.

[1] EGT L 145, 31.5.2001

Politiken för öppenhet är en aspekt av styrelseformerna i EU [2], särskilt när det gäller principerna om öppenhet, deltagande och ansvar. Andra initiativ har tagits för öppenhet, information och förbindelser med medborgarna. Kommissionen har bland annat antagit miniminormer för samråd med organisationer i det civila samhället. [3] Den har fortsatt sina strävanden för att förenkla och förbättra lagstiftningen [4] och lagt fram en ny informations- och kommunikationsstrategi inför Europaparlamentet och rådet. [5]

[2] Vitbok om styrelseformerna i EU, KOM(2001) 428, Kommissionens rapport om styrelseformerna i EU, KOM(2002) 705.

[3] Mot en bättre struktur för samråd och dialog - Allmänna principer och miniminormer för kommissionens samråd med berörda parter - KOM(2002) 704, Meddelande från kommissionen om principer och riktlinjer för insamling och användning av sakkunnigutlåtanden inom kommissionen - "Bättre kunskapsbas för bättre politiska beslut", KOM(2002) 713.

[4] Styrelseformerna i EU: Bättre lagstiftning, KOM(2002) 275, Meddelande från kommissionen - Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning, KOM(2002) 278, Meddelande från kommissionen om konsekvensanalys, KOM(2002) 276.

[5] En informations- och kommunikationsstrategi för Europeiska unionen, KOM(2002) 350.

Förordning nr 1049/2001 började gälla den 3 december 2001, då den ersatte de tre institutionernas tidigare bestämmelser om tillgång till handlingar. [6] Enligt artikel 17.1 skall varje institution "årligen offentliggöra en rapport för föregående år, vilken skall ta upp det antal fall då institutionen har avslagit ansökningar om tillgång till handlingar, skälen för dessa avslagsbeslut samt antalet känsliga handlingar som inte har registerförts."

[6] Rådets beslut 93/731, kommissionens beslut 94/90 och Europaparlamentets beslut 97/632.

Det här är den första årsrapport som utarbetats av kommissionen. Den redogör konkret för hur förordningen har genomförts av kommissionens samtliga avdelningar, inklusive OLAF, under det första tillämpningsåret.

På grundval av uppgifterna i den här rapporten och liknande rapporter som har utarbetats av Europaparlamentet och rådet skall kommissionen senast i januari 2004 lägga fram en utvärderingsrapport om genomförandet av principerna i denna förordning i enlighet med artikel 17.2.

Rapporten består av tre delar:

A En sammanfattning av de åtgärder som har vidtagits för att genomföra förordningen.

B En analys av hur förordningen har tillämpats i praktiken.

C Sifferuppgifter om tillämpningen.

För att åskådliggöra hur ansökningarna om tillgång till kommissionens handlingar har utvecklats innehåller rapporten även statistik över de tre senaste årens tillämpning av den uppförandekodex som infördes genom beslut 94/90. Uppgifterna gör det möjligt att jämföra de fyra åren av öppenhet gentemot allmänheten.

Det bör slutligen framhållas att det stora antalet ansökningar om information och offentliggjorda handlingar inte registreras som ansökningar om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001. Följaktligen finns de inte med i sifferuppgifterna i del C i rapporten.

A. Genomförande av förordningen

För att garantera allmänhetens rätt till tillgång till handlingar enligt artikel 255 i fördraget innehåller förordningen ett antal särskilda åtgärder. Kommissionen har även tagit flera initiativ för att konkretisera principerna i förordningen. Det är huvudsakligen fråga om kompletterande åtgärder för information till medborgarna och goda förvaltningsrutiner.

1. Åtgärder i Förordningen och det Gemensamma uttalandet [7]

[7] Gemensamt uttalande om förordning (EG) nr 1049/2001, EGT L 173, 27.6.2001.

1.1. Ändring av arbetsordningen

Enligt artikel 255 i EG-fördraget skall rätten till tillgång genomföras på två nivåer:

-En rättslig ram för de tre institutionerna med allmänna principer för och begränsningar av rätten till tillgång till handlingar.

-Särskilda bestämmelser i arbetsordningen för varje institution.

Genom förordning nr 1049/2001 fastställs de allmänna rättsliga ramarna.

I artikel 18.2 föreskrivs dessutom att varje institution skall anpassa sin arbetsordning till förordningen. Den 5 december 2001 antog kommissionen ett beslut om att tillämpningsföreskrifterna till förordningen skall läggas som bilaga till kommissionens arbetsordning. [8]

[8] Kommissionens beslut av den 5 december 2001 (2001/937/EG, EKSG, Euratom) om ändring av dess arbetsordning, EGT L 345, 29.12.2001, s.94-98.

Genom beslut 2001/937 utvidgas rätten till tillgång till kommissionens handlingar till att omfatta varje fysisk eller juridisk person, oavsett nationalitet, bostadsort eller säte. Där fastställs även hur förordningen skall genomföras i praktiken, särskilt när det gäller följande:

(1) Behandling av ansökningar i två steg för att garantera möjligheten till intern administrativ prövning. De ursprungliga ansökningarna behandlas således av de generaldirektorat som skrivit eller innehar handlingen medan de bekräftande ansökningarna behandlas av generalsekretariatet, efter delegering från kommissionsledamöterna. När en bekräftande ansökan gäller en handling som rör OLAF:s utredningsverksamhet skall OLAF:s generaldirektör fatta beslut efter delegering från kommissionen.

(2) Samråd med externa upphovsmän. De tillfrågas när kommissionen planerar att lämna ut en handling från en tredje part som ännu inte har offentliggjorts, utom då spridningen uppenbart inte skadar något av de intressen som skyddas av förordningen.

(3) Definition av kategorier av handlingar som skall göras direkt tillgängliga. Det gäller huvudsakligen dagordningar och kommissionens vanliga sammanträdesprotokoll samt texter antagna av kommissionen och avsedda för publicering. Handlingar som föregår texter som antagits av kommissionen blir automatiskt offentliga så fort det står klart att de inte omfattas av något av undantagen i förordningen.

1.2. Inrättande av en interinstitutionell kommitté

Eftersom de tre institutionerna tillämpar samma regler för tillgång till sina handlingar föreskrivs i artikel 15.2 att "institutionerna skall inrätta en interinstitutionell kommitté som skall undersöka de bästa rutinerna, ta upp eventuella meningsskiljaktigheter och diskutera den framtida utvecklingen i fråga om allmänhetens tillgång till handlingar."

Vid ett trepartsmöte den 28 november 2001 kom de tre ordförandena överens om att bilda en politisk interinstitutionell kommitté och ge de tre generalsekreterarna i uppdrag att förbereda kommitténs arbete och ansvara för den praktiska uppföljningen.

Den interinstitutionella kommittén höll sitt konstituerande möte i Strasbourg den 13 mars i närvaro av Europaparlamentets talman Patrick Cox, rådets dåvarande ordförande Josep Piqué och kommissionens vice ordförande Loyola de Palacio. Där beslutades att varje ordförande skall utse en företrädare för sin institution inom kommittén och att kommitténs möten skall ordnas och ledas av en institution i taget enligt den turordning som föreskrivs i fördraget. Kommittén beslutade även att dess möten skall förberedas av generalsekreterarna som skall fastställa en dagordning. Den institution som ordnar mötet skall utarbeta ett mötesprotokoll.

Vid sitt andra möte i Strasbourg den 10 april 2002 behandlade den interinstitutionella kommittén bland annat följande frågor:

(1) Information till medborgarna: beslut om att utarbeta en gemensam informationsbroschyr riktad till allmänheten (se punkt 2.2).

(2) Direkt tillgång till lagstiftningshandlingar (se punkt 2.3).

(3) Utvidgning av förordningens tillämpningsområde så att det även omfattar gemenskapsorganen (se punkt 1.6).

Ett tredje möte hölls i Bryssel den 9 juli 2002. Mötet omfattade följande punkter:

(1) Kommittén välkomnade öppnandet av parlamentets och kommissionens offentliga register den 3 juni 2002 (se punkt 1.3). [9]

[9] Rådet har ett offentligt register för handlingar sedan den 1 januari 1999.

(2) Kommittén gjorde en lägesrapport om arbetet med den gemensamma informationsbroschyren.

(3) Kommittén godkände undertecknandet av en överenskommelse om ömsesidigt samråd mellan institutionerna.

(4) Kommittén diskuterade hur man skall behandla omfattande eller orimliga ansökningar.

Mötena föregicks av förberedande möten mellan höga ansvariga tjänstemän inom de tre institutionerna. [10] När det gäller tekniska och administrativa frågor har tjänstemännen med ansvar för tillämpningen av förordningen inom de tre institutionerna regelbunden kontakt för att se till att tillämpningen är enhetlig, utbyta erfarenheter och fastställa goda arbetsrutiner.

[10] Kommissionen företräds av biträdande generalsekreteraren Enzo Moavero Milanesi.

1.3. Register över handlingar

För att medborgarna i praktiken skall kunna utnyttja sina rättigheter enligt förordningen föreskrivs i artikel 11 att varje institution skall ställa ett register över handlingar till allmänhetens förfogande.

Tillgång till registret bör ges i elektronisk form. Innan förordningen antogs lade kommissionen ut ett diarium på Internet med hänvisningar till kommissionsordförandens korrespondens [11] samt till hans svar och de brev som han skickat på eget initiativ. Den 31 december 2002 fanns 34 383 handlingar förtecknade i detta register.

[11] Registret inrättades på ordförandens personliga initiativ för att förbättra insynen, enligt hans åtagande inför Europaparlamentet den 14 september 1999 (EGT C 91, 30.3.2000).

För att förbättra allmänhetens information om lagstiftningsarbetet inrättade kommissionen också en databas med de handlingar som ingår i beslutsprocessen mellan kommission och övriga institutioner. Här finns information om hur långt förfarandet har kommit och elektroniska versioner av tillgängliga förberedande handlingar. Kommissionen har kompletterat dessa två informationskällor med ett nytt register över interna och förberedande handlingar. [12]

[12] Databasen PreLex.

Registret öppnades för allmänheten den 3 juni 2002. I förordningen prioriteras lagstiftningshandlingar såsom de definieras i artikel 12.2. Kommissionen beslutade därför att registret till en början skulle innehålla handlingar med beteckningarna KOM, C och SEK från och med den 1 januari 2001.

KOM-serien omfattar kommissionens samtliga förslag och meddelanden till rådet och Europaparlamentet. C-serien omfattar rättsakter som kommissionen har antagit i kraft av sin egen eller delegerade behörighet. Dessa båda serier omfattar således kommissionens lagstiftande uppgift. SEK-serien slutligen omfattar interna handlingar kopplade till beslutsprocessen och kommissionsavdelningarnas allmänna funktion.

Registret finns på Internet. [13] För att underlätta sökningen har det slagits samman med andra elektroniska informationskällor under en gemensam portal. En hjälpsida ger information om hur den kan användas. De offentliggjorda handlingarna är direkt tillgängliga tack vare en länk till den fullständiga texten i systemet Eur-Lex. [14] Den 31 december 2002 innehöll registret hänvisningar till 24 942 handlingar.

[13] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm

[14] http://europa.eu.int/ eur-lex

Kommissionen har för avsikt att stegvis utvidga registret. Flera nyheter planeras därför under 2003 i samband med arbetet med att modernisera hanteringen av handlingarna och deras elektroniska arkivering.

Registret skall vara ett hjälpmedel för att söka handlingar. Att registret innehåller hänvisningar till en handling behöver inte betyda att den är tillgänglig.

I artikel 9 i förordningen föreskrivs en särskild behandling av "känsliga handlingar". [15] Dessa handlingar utgör en särskild kategori av "klassificerade handlingar". Enligt de nya säkerhetsbestämmelser som började gälla den 1 december 2001 [16] införs gradvis interna register över klassificerade handlingar. Tack vare registren kommer det att bli det möjligt att hitta alla handlingar som är klassificerade som minst "confidentiel". Kommissionen producerar och mottar i själva verket endast ett begränsat antal klassificerade handlingar och endast en del av dessa kan betecknas som "känsliga handlingar". De tre kategorier av handlingar som för närvarande finns i registret (KOM, C och SEK från 2001 och 2002) innehåller inga känsliga handlingar enligt definitionen i artikel 9 i förordningen.

[15] en handling som härrör från institutionerna eller organ som har upprättats av dem eller från medlemsstaterna, tredje länder eller internationella organisationer och som i enlighet med den berörda institutionens bestämmelser klassificerats som "TRÈS SECRET/TOP SECRET", "SECRET" eller "CONFIDENTIEL" och som skyddar Europeiska unionens eller en eller flera av dess medlemsstaters väsentliga intressen på de områden som omfattas av artikel 4.1 a, i synnerhet allmän säkerhet, försvar och militära frågor.

[16] Kommissionens beslut av den 29 november 2001 (2001/844) om ändring av de interna stadgarna, EGT L 317, 3.12.2001, s.1

1.4. Ändring av förordningen om öppnandet för allmänheten av de historiska arkiven

Vid antagandet av förordning nr 1049/2001 ville gemenskapslagstiftaren försäkra sig om att de befintliga bestämmelserna om tillgång till kommissionens handlingar överensstämmer med principerna i den nya förordningen. Enligt artikel 18.2 skall "kommissionen undersöka hur rådets förordning (EEG, Euratom) nr 354/83 av den 1 februari 1983 om öppnandet för allmänheten av Europeiska ekonomiska gemenskapens och Europeiska atomenergigemenskapens historiska arkiv överensstämmer med denna förordning, för att säkerställa att handlingar i största möjliga utsträckning bevaras och arkiveras."

Enligt artikel 3.1 b, 3.1 c och artikel 2 i förordning nr 354/83 skall vissa kategorier av handlingar inte vara tillgängliga för allmänheten. Enligt förordning nr 1049/2001 omfattas dock dessa handlingar av allmänhetens rätt till tillgång och institutionen kan endast vägra att lämna ut dem med hänvisning till undantagen i artikel 4 och bestämmelserna om känsliga handlingar i artikel 9. Enligt artikel 4.7 är det bara tre undantag till rätten till tillgång som vid behov kan gälla i mer än 30 år: skydd av privatlivet, skydd av affärsintressen och de särskilda bestämmelserna om känsliga handlingar.

Den 19 augusti 2002 antog kommissionen ett förslag till förordning om ändring av förordning nr 354/83 [17] för att anpassa den till förordning nr 1049/2001. Europaparlamentet yttrade sig om förslaget vid sitt sammanträde i mars 2003. [18]

[17] KOM(2002) 462.

[18] EP 319.253

1.5. Granskning av särskilda sekretessbestämmelser i gemenskapslagstiftningen

Den allmänna strävan efter överensstämmelse mellan befintlig lagstiftning och principerna i förordning nr 1049/2001 återfinns i artikel 18.3 i förordningen. Där föreskrivs att kommissionen skall undersöka hur den överensstämmer med gällande bestämmelser om tillgång till handlingar. Det gäller att försäkra sig om att de särskilda bestämmelserna på området inte omfattar andra undantag än de som finns i förordningen.

Under detta arbete har kommissionen granskat över 120 särskilda bestämmelser i gällande gemenskapslagstiftning om villkoren för att lämna ut vissa handlingar eller uppgifter. Det bör noteras att bestämmelserna inte bara gäller tillgång till handlingar utan ofta även tillgång till uppgifter.

Bestämmelserna kan delas in i följande två kategorier.

Vissa särskilda bestämmelser om tillgång till handlingar eller uppgifter kan betraktas som specialfall som omfattas av ett av de allmänna undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Det rör sig oftast om skydd av affärsintressen, personuppgifter eller utredningsverksamhet.

Granskningen visar att bestämmelserna är förenliga med principerna i förordning nr 1049/2001. Man bör notera att alla ansökningar om tillgång behandlas i enlighet med förordning nr 1049/2001 och att alla beslut om att lämna ut en handling fattas i enlighet med artikel 4 i förordningen.

Andra bestämmelser ger berörda parter rätt till tillgång till sekretessbelagda uppgifter eller handlingar vars utlämnande till allmänheten skulle skada ett av de intressen som skall skyddas enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Denna särskilda rätt, som utövas genom ett fastställt förfarande, beviljas vissa personer och går utöver allmänhetens rätt till tillgång. Sådana bestämmelser finns bland annat inom konkurrenslagstiftningen.

1.6. Utvidgning av tillämpningsområdet så att det även omfattar gemenskapsorganen

Enligt artikel 255 i EG-fördraget gäller förordningen endast Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Myndigheter och liknande organ som inrättas av gemenskapslagstiftaren är juridiska personer och kan därför inte likställas med de institutioner som omfattas av förordningen. När de antog förordningen slog de tre institutionerna därför fast att myndigheter och liknande organ som inrättas av lagstiftaren bör ha bestämmelser om tillgång till sina handlingar som överensstämmer med bestämmelserna i denna förordning. [19] Kommissionen har ansvar för att föreslå nödvändiga ändringar i de rättsakter genom vilka de befintliga myndigheterna och organen inrättats.

[19] Gemensamt uttalande om förordning (EG) nr 1049/2001, EGT L 173, 27.6.2001.

När förordning nr 1049/2001 hade antagits informerades myndigheterna och organen om att den i framtiden även skulle gälla dem, vilket eventuellt skulle kräva en anpassning av de nuvarande, frivilliga reglerna om tillgång till handlingar.

I strävan att "lagstifta bättre" ingår ändringarna i fråga om tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001 i ett "paket" ändringar av de rättsakter genom vilka myndigheterna och organen inrättats till följd av den nya budgetförordningen. Kommissionen antog sitt förslag till ändring av gemenskapens myndigheter och organ den 17 juli 2002. [20] Förslaget behandlas för närvarande i Europaparlamentet och rådet.

[20] KOM(2002) 406 slutlig.

Ändringen består i att i varje grundförordning införa en bestämmelse om att förordning nr 1049/2001 skall gälla för myndighetens handlingar och att dess styrelse eller motsvarande instans skall anta lämpliga bestämmelser för att tillämpa denna princip.

En bestämmelse om möjligheterna att överklaga till ombudsmannen och EG-domstolen skall införas för de organ vars grundrättsakt inte innehåller någon allmän bestämmelse om behörighet.

2. Kompletterande åtgärder för information och goda förvaltningsrutiner

Förutom de särskilda genomförandeåtgärder som beskrivs i det tidigare kapitlet innehåller förordning nr 1049/2001 ett antal rekommendationer om information och goda förvaltningsrutiner. Kommissionen har tagit flera initiativ för att omsätta rekommendationerna i praktiken.

2.1. Webbplatsen "Öppenhet och tillgång till handlingar" på Internet

Enligt förordningen skall institutionerna upplysa allmänheten om dess rätt till tillgång till handlingar (artikel 14.1) och underlätta utövandet av denna rätt (artikel 15.1).

Kommissionen har därför tagit fram och uppdaterat webbplatsen "Openness and access to documents" på Europa-servern. Webbplatsen inrättades för att upplysa allmänheten om uppförandekodexen i samband med tillgången till handlingarna. På webbplatsen [21] finns en rad användbara upplysningar om medborgarnas rättigheter och möjligheten att utöva dem.

[21] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm

En viktig del av webbplatsen är medborgarnas handledning om tillgång till kommissionens handlingar. I handledningen, som finns på alla EU-språk, förklaras i detalj hur man skall gå tillväga för att begära handlingar från kommissionen. Där anges hur man får tag i handlingar som offentliggjorts eller gjorts tillgängliga för allmänheten, bland annat på Internet. Där finns också information om de kontaktpunkter man kan vända sig till för att få allmän information.

För att underlätta sökningen kan man via webbplatsen nå registret över interna och förberedande handlingar (se punkt 1.3), diariet över ordförandens korrespondens och andra informationskällor om kommissionens verksamhet, exempelvis följande:

-Databasen för den interinstitutionella beslutsprocessen och gällande gemenskapslagstiftning.

-Statistik över genomförandet av gemenskapslagstiftningen.

-Databasen för de historiska arkiven.

-Från samma sida kan man direkt nå följande kategorier av handlingar:

-Dagordningar och vanliga protokoll från kommissionens sammanträden.

-Pressmeddelanden.

-Texter som offentliggjorts i Officiella tidningen.

-Europeiska unionens bulletin och Allmänna rapporten.

På en annan sida kan man se hur kommissionens generaldirektorat och avdelningar är uppbyggda. Webbplatsen innehåller slutligen länkar till motsvarande webbplatser hos övriga institutioner och uppgifter om medlemsstaternas lagstiftning om tillgång till handlingar.

Webbplatsen "tillgång till handlingar" är mycket populär och har över 30 000 besökare varje månad.

2.2. Den interinstitutionella broschyren

För att ge medborgarna allmän information om hur man får tillgång till handlingar från Europaparlamentet, rådet och kommissionen har de tre institutionerna publicerat en gemensam broschyr på samtliga EU-språk. [22]

[22] Katalognummer: KA-41-01-187-FR-C - ISBN 92-894-1904-0

Broschyren publicerades efter den interinstitutionella kommitténs beslut, som nämns i punkt 1.2. Den finns vid representationer, delegationer, kontaktpunkter och nätverk.

2.3. Direkt tillgång till handlingar

Artikel 12 i förordningen innehåller rekommendationer om att handlingar automatiskt skall göras offentliga, framförallt de som ingår i lagstiftningsprocessen. I artikel 13, som handlar om handlingar som skall offentliggöras i Officiella tidningen, bekräftas den rutin som redan gäller.

De kategorier av handlingar som direkt skall göras tillgängliga för allmänheten räknas upp i artikel 9 i tillämpningsföreskrifterna. [23]

[23] EGT L 345, 29.12.2001, s.94-98.

Enligt dessa skall dagordningarna och de vanliga protokollen från kommissionens sammanträden direkt läggas ut på webbplatsen "tillgång till handlingar" (se ovan). [24] De texter som kommissionen antar och som skall offentliggöras i Officiella tidningen läggs in i systemet Eur-Lex [25] några dagar efter det att de antagits.

[24] http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm

[25] http://europa.eu.int/eur-lex/

De handlingar som redan har lämnats ut efter en tidigare begäran eller ursprungliga handlingar från tredje part som redan har lämnats ut av dess upphovsman eller med dennes samtycke skall lämnas ut efter en enkel förfrågan.

Utöver de handlingar som direkt görs tillgängliga enligt förordningen, lägger generaldirektorat och andra avdelningar ut en stor mängd handlingar på Europa-servern och ger tillgång till ett femtiotal databaser. Servern är den bästa informationskällan om kommissionens verksamhet. Omkring 500 miljoner handlingar konsulterades eller laddades ner via Europa-servern under 2002.

2.4. Upplysning, information och utbildning av personal

För att omsätta de nya bestämmelserna om allmänhetens tillgång till handlingar i praktiken krävdes utbildning av den berörda personalen. Det var framförallt viktigt att upplysa tjänstemännen om skyldigheterna enligt artikel 15.1 i förordningen. Där föreskrivs att institutionerna skall utarbeta goda förvaltningsrutiner för att underlätta utövandet av den rätt till tillgång till handlingar som garanteras genom förordningen.

I förordningen bibehålls den decentraliserade behandlingen av ansökningarna om tillgång till handlingar. De första som utbildades var medlemmarna i nätverket av ansvariga tjänstemän inom de olika generaldirektoraten. Nätverket, som inrättades inför tillämpningen av uppförandekodexen, syftar till utbyte av information, erfarenheter och goda arbetsrutiner. Medlemmarna i nätverket fungerar också som kontaktpersoner inom sina respektive generaldirektorat och avdelningar. De har sett till att kollegorna fått utbildning på området och upplyst tjänstemännen vid sina generaldirektorat om konsekvenserna av den nya förordningen.

En handbok har delats ut bland tjänstemännen för att hjälpa dem att behandla ansökningarna om tillgång till handlingar. Handboken, som finns på kommissionens intranät, kan också konsulteras av personalen vid de andra EU-institutionerna.

Slutligen har en kurs om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar införts i utbildningen av nyrekryterade kommissionstjänstemän.

B. Praktisk tillämpning av förordningen under 2002 [26]

[26] Endast ansökningar om tillgång till handlingar som inte har offentliggjorts eller finns tillgängliga för allmänheten skall anses vara ansökningar om tillgång i enlighet med förordning nr 1049/2001.

1. Allmän utveckling av ansökningar om tillgång till handlingar

Under 2002 hände mycket i fråga om tillgången till kommissionens handlingar. Antalet ursprungliga ansökningar, som hade varit tämligen konstant under de tre första åren då uppförandekodexen tillämpades, mer än fördubblades under det första året då förordning nr 1049/2001 tillämpades (från 450 under 2001 till 991 under 2002). Antalet bekräftande ansökningar fördubblades nästan också.

Även om vi ännu inte har några objektiva fakta som gör det möjligt att fastställa orsakerna till denna anmärkningsvärda ökning, är det troligt att den i stor utsträckning beror på att förordningen har antagits och den publicitet som detta fick, samt att det offentliga registret öppnades.

En utveckling har också skett under det senaste året när det gäller vilken slags handlingar som efterfrågas och varifrån de kommer. Vissa tendenser bör framhållas:

*Ökningen är särskilt stark inom områdena konkurrens, tull och beskattning. På dessa områden har antalet handlingar procentuellt sett fördubblats, vilket i absoluta tal motsvarar fyra gånger fler ansökningar än under 2001. Däremot har den procentuella andelen ansökningar rörande den inre marknaden legat konstant (vilket emellertid motsvarar en fördubbling av antalet ansökningar i absoluta tal) och den har minskat med mer än hälften när det gäller miljöpolitiken (vilket innebär att antalet ansökningar är i stort sett detsamma). Det är intressant att konstatera att nästan 40 % av ansökningarna behandlas av de fyra generaldirektorat som ansvarar för dessa områden. Generalsekretariatet behandlar 15 % av det totala antalet ansökningar som riktas till kommissionen.

*Andelen ansökningar från medborgare eller personer som inte uttryckligen handlar för en organisations räkning har ökat kraftigt, från ett snitt på 10 % till mer än 30 %. Detta beror delvis på att antalet ansökningar som görs via e-post är mycket stort och då syns bara namnet på den person som begär handlingen.

*Intresset från advokatbyråer ligger fortfarande på omkring 22-23 %. Denna stabila procentandel motsvarar i praktiken en fördubbling i absoluta tal.

*Ansökningarna från den akademiska världen har påvisar en kraftig relativ minskning från 22 till 12 %. Detta motsvarar dock en mindre ökning i absoluta tal.

*Många ansökningar om tillgång till handlingar som riktas till kommissionen är omfattande och vaga. Många ansökningar gäller tillgång till samtliga handlingar i ett visst ämne. Sådana handlingar kan omfatta hundratals handlingar och kommer oftast från forskare, studenter och advokatbyråer.

2. Ursprungliga ansökningar

Antalet ansökningar har mer än fördubblats, från 450 under 2001 till 991 under 2002. Antalet identifierbara handlingar som har beaktats för samtliga ansökningar har nästan fyrdubblats.

Andelen avslag på ursprungliga ansökningar har gradvis ökat under de senaste fyra åren. De utgjorde omkring 20 % under 1999, 25 % under 2000, 30 % under 2001 och 33 % under 2002.

Den relativa ökningen av avslag beror på följande faktorer:

(1) Det ökande antalet ansökningar om handlingar som gäller överträdelseförfaranden och konkurrenspolitik. Det bör noteras att över en tredjedel av avslagen (35,9 %) motiveras med skyddet av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Det rör sig särskilt om ansökningar från advokatbyråer. Denna tendens återfinns tydligt i fråga om domstolsprövningar (se punkt 4.1).

(2) Utvidgningen av tillämpningsområdet till att även omfatta ursprungliga handlingar från tredje part.

(3) Den betydande ökningen av kommissionshandlingar som offentliggörs eller finns direkt tillgängliga, bland annat på webbplatsen Europa, gör att ansökningarna allt oftare gäller handlingar som inte kan lämnas ut.

3. Bekräftande ansökningar

Antalet bekräftande ansökningar har proportionerligt sett ökat lika mycket som de ursprungliga ansökningarna, från 52 under 2001 till 96 under 2002. Procentandelen bekräftande ansökningar jämfört med antalet avslag i inledningsskedet är relativt stabil och uppgår till omkring en tredjedel. Den svaga ökningen av antalet avslag på de ursprungliga ansökningarna har alltså inte lett till någon ökning av de bekräftande ansökningarna.

Antalet beslut som bekräftar det ursprungliga avslaget ligger på ungefär samma nivå som under 2001, det vill säga omkring två tredjedelar av ärendena jämfört med omkring tre fjärdedelar under 1999 och 2000. I nära 10 % av fallen har generalsekreteraren beviljat partiell tillgång till de handlingar som ursprungligen inte lämnades ut. Denna procentandel visar att öppenheten har ökat tack vare denna nya bestämmelse i förordningen. I nära en fjärdedel av fallen leder omprövningen av ansökan till ett positivt beslut.

Avslagen motiveras i de allra flesta fall med skyddet av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner (nära 30 % av de bekräftade avslagen). Det bör noteras att nära hälften av avslagsbesluten efter en bekräftande ansökan bygger på flera undantag från rätten till tillgång.

Om man tittar på hela behandlingen är den totala andelen positiva beslut för samtliga ansökningar omkring 70 %.

4. Rättsmedel

4.1 Domstolsprövning

Det enda ärende som har utmynnat i en dom i förstainstansrätten under den aktuella perioden är målet British American Tobacco (Investments) Ltd c/kommissionen (T-311/00, REG 2002 s.II-2781). I domen, som rör tillämpningen av beslut 94/90, bekräftar förstainstansrätten att rätten till tillgång endast gäller befintliga handlingar.

Ogiltighetstalan har väckts vid EG-domstolens förstainstansrätt mot fem beslut om avslag under 2002 på grundval av förordning nr 1049/2001. Målen pågår fortfarande.

Mål T-76/02 Messina c/kommissionen [27]

[27] EGT C 109, 4.5.2002, s.68

Den sökande protesterar mot kommissionens vägran att ge henne tillgång till korrespondens mellan kommissionen och myndigheterna i en medlemsstat i fråga om en anmäld statlig stödordning som kommissionen inte hade några invändningar mot.

Ansökan om tillgång till dessa handlingar avslogs ursprungligen på grundval av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordningen (skydd av syftet med utredningen). De nationella myndigheter som tillfrågades vid prövningen av den bekräftande ansökan motsatte sig ett utlämnande av de handlingar som de hade riktat till kommissionen i fråga om detta stöd. Det var dock inte möjligt att lämna ett svar inom den tidsfrist som föreskrivs i förordningen och den sökande väckte därför ogiltighetstalan mot detta indirekta avslag.

Mål T-68/02 och T-159/02 Masdar (UK) c/kommissionen [28]

[28] EGT C 131,1.6.2002 s. 21 och EGT C 202, 24.8.2002, s.29

Talan gäller avslaget på ansökan till tillgång till revisionsrapporter i syfte att skydda utredningen (artikel 4.2 tredje strecksatsen) och i andra hand affärsintressena för det företag där revisionen ägde rum (artikel 4.2 andra strecksatsen).

Mål T-168/02 Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH c/kommissionen [29]

[29] EGT C 202, 24.8.2002, s.30

Tvisten gäller avslaget enligt artikel 4.5 i förordningen på ansökan om tillgång till handlingar från en medlemsstat som inte vill lämna ut dem. Den sökande motsätter sig kommissionens tolkning av bestämmelsen och anser att vägran från en medlemsstat inte räcker för att motivera ett avslag.

Mål T-237/02 Technische Glaswerke Ilmenau GmbH c/kommissionen [30]

[30] EGT C 233, 28.9.2002 s.35

Talan gäller tillämpningen av undantagen om skydd av utredningar inom ramen för en stödordning (artikel 4.2 tredje strecksatsen) och skydd av affärsintressen (artikel 4.2 första strecksatsen). Den sökande anser att kommissionen har tillämpat undantagen på ett övergripande sätt utan att konkret påvisa den skada som ett utlämnande av dessa handlingar skulle orsaka. Hon bestrider också tillämpningen av rättspraxis om överträdelseförfaranden på ärenden om statligt stöd.

Affaire T-2/03 Verein für Konsumenteninformation (VKI) c/kommissionen [31]

[31] EGT C 55, 8.3.2003, s.37

Talan, som väcktes den 7 januari 2003, gäller ett beslut från den 18 december 2002 där kommissionen avslår en ansökan om tillgång till handlingar om ett kartellärende. Avslaget grundar sig på undantaget om utredningar (artikel 4.2 tredje strecksatsen) och behovet av att skydda de berörda företagens affärsintressen, det pågående domstolsförfarandet och integriteten för de personer som nämns i handlingarna. Kommissionen ansåg att en prövning av varje enskild handling för att hitta de delar som kan lämnas ut hade lett till en helt orimlig arbetsbörda. I sitt beslut hänvisar kommissionen till proportionalitetsprincipen, som har slagits fast av EG-domstolen och förstainstansrätten i flera domar.

4.2 Klagomål till EU-ombudsmannen

Denna rapport omfattar endast klagomål, där huvudklagomålet rör en ansökan om tillgång till handlingar.

Klagomål 1128/2001/IJH från M. Hoedeman (på Corporate Europe Observatorys vägnar) av den 21 juli 2001 (avlutat ärende)

Klagomålet gäller vägran att ge tillgång till instruktionsmeddelanden till kommissionsledamoten och generaldirektören i samband med den transatlantiska företagsdialogen (Transatlantic Business Dialogue). Det bör noteras att alla andra begärda handlingar finns på Internet eller har lämnats ut.

Ansökan behandlades enligt uppförandekodexen. Ombudsmannen begärde att kommissionen skulle ompröva sitt beslut mot bakgrund av den nya förordningen. Kommissionen bekräftade avslaget med hänvisning till två undantag: skyddet av kommissionens förhandlingsposition (dvs. skydd av beslutsförfarandet enligt artikel 4.3 första stycket) och skyddet av internationella förbindelser (artikel 4.1 a).

Ombudsmannen ansåg till en början att kommissionen inte tillräckligt hade beaktat det allmänna intresset av att lämna ut de begärda handlingarna. I ett förslag till rekommendation uppmanade han kommissionen att lämna ut handlingarna om det inte fanns uppenbara skäl att avslå ansökan. Sedan kommissionen hade utvecklat sin argumentation godtogs den av ombudsmannen. Ärendet avslutades den 9 december 2002.

Klagomål 1184/2002/PB från Jens-Peter Bonde (ledamot av Europaparlamentet) av den 29 maj 2002 (avlutat ärende)

Det rör sig om ett antal mycket omfattande ansökningar som i vissa avseenden går utöver förordningen, eftersom vissa av de begärda handlingarna inte finns. Kommissionen har lämnat följande svar på de olika ansökningarna:

-En komplett förteckning över samtliga kommittéer och arbetsgrupper med namnet på medlemmarna: den klagande har fått en förteckning över kommittéer och arbetsgrupper. Det finns inte någon medlemsförteckning, eftersom deltagarna varierar beroende på vilken fråga som behandlas.

-En komplett förteckning över personer som har fått ersättning för resa och uppehälle: En sådan förteckning finns inte.

-En förteckning över alla de handlingar där det eventuellt skulle kunna bli ett partiellt eller totalt avslag på ansökan om tillgång: en sådan förteckning finns inte och är omöjlig att upprätta.

-Rättstjänstens samtliga yttranden om gemenskapens regelverk: denna begäran är alltför omfattande. Mot bakgrund av skyddet av rättstjänstens yttranden (artikel 4.2 andra strecksatsen) bör möjligheten att lämna ut handlingar granskas från fall till fall på grundval av faktiska handlingar.

-Den analytiska genomgången av gemenskapens regelverk (screening) när det gäller Malta: dessa handlingar kommer inte från kommissionen. Medlemsstaterna bör konsulteras.

Kommissionen överlämnade dessa kommentarer till ombudsmannen den 1 augusti 2002. Ombudsmannen avslutade ärendet den 11 mars 2003. Hans slutsats var att kommissionen inte gjort sig skyldig till bristande förvaltning.

Klagomål 1437/2002/IJH av den 31 juli 2002

Den klagande är en av de privata investerarna på Lloyd's försäkringsmarknad (names) som slogs i spillror efter Lloyd's förluster i USA på grund av utbetalningen av mycket höga skadeersättningar till offren för asbest. Han har lämnat in ett klagomål mot de brittiska myndigheterna för underlåtenhet att tillämpa skadeförsäkringsdirektivet (73/239/EG).

Den klagande begärde en kopia av den formella underrättelsen. Avslaget från generaldirektoratet för inre marknaden bekräftades av generalsekreteraren. Kommissionen överlämnade dessa kommentarer till ombudsmannen den 24 oktober 2002. Utredningen pågår.

Klagomål 1753/2002/GG av den 7 oktober 2002

Den klagande bestrider avslaget på ansökan om tillgång till handlingar som härrör från en medlemsstat. De nationella myndigheterna motsatte sig ett utlämnande av handlingarna när de tillfrågades av kommissionen. I enlighet med artikel 4.5 i förordningen vägrade generaldirektoratet för skatter och tullar att lämna ut handlingarna. Beslutet bekräftades senare av generalsekreteraren.

Den klagande motsätter sig särskilt att kommissionen har tillfrågat de nationella myndigheterna. Han anser att kommissionen enligt tillämpningsföreskrifterna till förordningen borde ha gett honom tillgång till de begärda handlingarna utan att tillfråga de nationella myndigheterna.

Kommissionen överlämnade dessa kommentarer till ombudsmannen den 9 januari 2003. Utredningen pågår.

C. Sifferuppgifter om tillämpningen av Förordningen

Observera att denna statistik endast omfattar ansökningar om ej offentliggjorda handlingar. Här finns alltså inte de talrika ansökningarna om information och de allt talrikare ansökningarna om offentliggjorda handlingar som behandlas av kommissionen.

1. Ursprungliga ansökningar

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

2. Bekräftande ansökningar

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Fördelning av avslag enligt det undantag som åberopades (i %) // 2002

Skydd av det allmänna intresset (allmän säkerhet) // -

Skydd av det allmänna intresset (försvar och militära ärenden) // -

Skydd av det allmänna intresset (internationella förbindelser) // 7,2

Skydd av det allmänna intresset (finansiell, monetär eller ekonomisk politik) // -

Skydd av rättsliga förfaranden och juridisk rådgivning // 4,4

Skydd av syftet med inspektioner, utredningar och revisioner // 29,4

Skydd av affärsintressen, inklusive immateriella rättigheter // 3,3

Skydd av den enskildes privatliv och integritet // 0,6

Skydd av beslutsförfarandet // 1,6

Sekretess som begärts av en medlemsstat // 4,4

Flera undantag // 48,9

3. Statistik över samtliga ansökningar

>Plats för tabell>

* inklusive 8,3 % fall där en partiell tillgång har beviljats.

>Plats för tabell>

Uppdelning av ansökningarna

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>