[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.7.2007

KOM(2007) 380 slutlig

KOMMISSIONENS MEDDELANDE TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

om andra mervärdesskattesatser än standardsatserna för mervärdesskatt {SEC(2007) 910}

INNEHÅLL

1. Inledning 3

2. Undersökningens viktigaste resultat i fråga om e reducerade skattesatsernas effekter 4

3. Funderingar om tänkbara utvecklingsmöjligheter 6

3.1. Allmänt 6

3.2. Subsidiaritet 7

3.3. Den inre marknadens krav 8

3.4. Näringslivets fullgörandekostnader 9

4. Inbjudan till politisk debatt 10

4.1. Balansgång mellan flexibilitet, den inre markandens krav och förenkling av reglerna 10

4.2. Momssatsstrukturen 10

4.3. Bevarandet av den nuvarande situationen i väntan på resultatet av den politiska debatten 12

5. Slutsatser 13

1. Inledning

Den nuvarande strukturen för mervärdesbeskattning antogs av rådet 1992 som del av ett åtgärdspaket som ansågs behövas för att avskaffa gränskontroller och skapa den inre marknaden. Enligt det systemet är medlemsstaterna skyldiga att tillämpa en enda standardskattesats på minst 15 %, och de får ha högst två reducerade mervärdesskattesatser på minst 5 %. Dessa får medlemsstaterna tillämpa som de själva vill på de varu- och tjänstekategorier som förtecknas i bilaga III till rådets direktiv 2006/112/EG (momsdirektivet). På så sätt har medlemsstaterna frihet att tillämpa reducerad mervärdesskatt på hela kategorier, eller att begränsa tillämpningen till att endast omfatta en (till och med mycket liten) del av kategorin. Denna grundläggande struktur, som gäller för alla medlemsstater, kompliceras av de myriader av undantag som utanför det allmänna systemet beviljats enskilda medlemsstater.

År 2003 lade kommissionen fram ett förslag om en översyn av de reducerade mervärdesskattesatserna[1], som ledde till rådets direktiv 2006/18/EG av den 14 februari 2006. I detta direktiv föreskrivs den tredje förlängningen av experimentet med reducerade mervärdesskattesatser för arbetsintensiva tjänster fram till slutet av 2010. Dessutom ger det möjlighet att tillämpa reducerade satser på fjärrvärme enligt samma förfarande som för naturgas och el. Det var inte möjligt att nå några mer långtgående överenskommelser om de reducerade satsernas omfattning och nivå. Inte heller kunde man enas om en rationalisering av strukturen för de reducerade satserna eller om tillämpningen av en reducerad sats för hela bostadssektorn eller för restaurangtjänster, så som kommissionen föreslog vid det tillfället.

Däremot omfattade rådets direktiv 2006/18/EG en uppmaning till kommissionen att till slutet av juni 2007 inför rådet och Europaparlamentet lägga fram en övergripande utvärderingsrapport om de reducerade mervärdesskattesatsernas effekter. Rapporten skulle täcka tjänster som tillhandahålls lokalt, bland annat restaurangtjänster, och framför allt undersöka hur de påverkar sysselsättningen, den ekonomiska tillväxten och den inre marknadens korrekta fungerande. Rapporten skulle grundas på en undersökning som genomförts av en oberoende ekonomisk tankesmedja.

Uppdraget att genomföra en sådan studie gick till Copenhagen Economics[2]. I första hand undersöks det vilka effekter reducerade mervärdesskattesatser och undantag har, inte bara på tjänster som levereras lokalt, utan också mer allmänt. Effekterna på inkomstfördelning, den informella ekonomin och de kostnader som uppstår för företagen för att efterleva reglerna beaktades också.

I meddelandet redogörs det för denna undersöknings viktigaste resultat. Dessutom ger meddelandet underlag för diskussioner och visar på vägar för nya lösningar i fråga om reducerade mervärdesskattesatser. Kommissionen anser att undersökningen ger en god grund för sådana diskussioner. De idéer om tänkbara utvecklingsmöjligheter som presenteras nedan utgår från undersökningens resultat, men beaktar också den komplexa situation som råder i dag, och de politiskt känsliga aspekterna. Det är emellertid uppenbart att behovet av att förenkla och rationalisera de reducerade satsernas omfattning och nivå också måste utgöra en vägvisande princip i sådana funderingar. Kommissionen vill garantera alla medlemsstater samma möjligheter och samtidigt uppnå mer öppenhet och insyn. Me framför allt vill den se till att den inre marknaden kan fungera friktionsfritt, genom att undanröja hindren för gränsöverskridande ekonomisk verksamhet och minska de fullgörandekostnader som uppstår genom mervärdesbeskattningen. Dessutom spelar gemensamt överenskomna strategiska gemenskapsmålsättningar och –prioriteringar en viktig roll, till exempel Lissabonstrategin. Och slutligen är det självklart att vi måste respektera subsidiaritetsprincipen till 100 procent i dessa känsliga frågor som direkt berör medlemsstaternas självständighet i skattefrågor.

2. Undersökningens viktigaste resultat i fråga om e reducerade skattesatsernas effekter

I kommissionens arbetsdokument ” Main conclusions of the study on reduced VAT rates applied to goods and services in the Member States of the European Union ”[3] ges en mer detaljerad sammanfattning av undersökningsresultaten. I bilagan till det arbetsdokumentet ingår hela den sammanfattning som Copenhagen Economics' levererat av sin underökning. Nedan belyses undersökningens viktigaste resultat , i synnerhet vad beträffar dess potentiella följder för politiken.

- I undersökningen betonas att en enda mervärdesskattesats är det i särklass bästa strategiska valet rent ekonomiskt betraktat. Att införa enhetligare skattesatser skulle alltså medföra stora fördelar. För det första skulle det ge en mindre komplicerad struktur som skulle medföra stora besparingar för företagen och skatteförvaltningarna, i form av fullgörandekostnader. För det andra skulle det minska snedvridningen av den inre marknadens fungerande. För det tredje skulle det förmodligen öka konsumenternas välfärd, i jämförelse med den nuvarande situationen.

- Det är emellertid möjligt att det kan finnas särskilda fördelar med reducerade mervärdesskattesatser i noga utvalda sektorer. Lägre mervärdesskattesatser kan öka den allmänna produktiviteten, och därmed BNP, men också medlemsstaternas skatteintäkter, om de kan få konsumenterna att ägna mindre tid åt gör-det-själv-verksamhet och mer tid på sitt egentliga arbete. Därigenom skulle verksamheten flyttas från gör-det-självinsatser till den formella ekonomin. Tjänster som tillhandahålls lokalt (och restauranger) är områden där hushållen har stora möjligheter att syssla med gör-det-själv-verksamhet, och som därför skulle kunna påverkas av en sådan omstrukturering. Argumenten för reducerade mervärdesskattesatser för tjänster som tillhandahålls lokalt är betydligt tyngre i medlemsstater med höga marginalskatter och högre momssatser, och för vissa delsektorer med begränsade behov av formell utbildning och specialverktyg. I något mindre utsträckning gäller sådana argument också om lägre momssatser kan få konsumenterna att ge ut mindre pengar i s kuggekonomin . Slutligen visar det sig att det inte påverkar den inre marknaden om olika momssatser tillämpas på tjänster som tillhandahålls lokalt. Tjänster som tillhandahålls av hotell och restauranger ligger i en gråzon, eftersom de främst riktar sig till inhemsk konsumtion, men också påverkar spridningen av turism mellan medlemsstaterna och kan ha märkbara effekter i gränsregioner.

- Lägre momssatser för sektorer som sysselsätter många lågutbildade arbetstagare, som tjänster som tillhandahålls lokalt, kan, om de finansieras med högre momssatser på annat håll leda till permanenta sysselsättningsvinster, men på det hela taget kommer fördelarna förmodligen att vara ytterst begränsade. Nettovinsterna kommer sig av att sådana lösningar torde främja behovet av lågutbildad arbetskraft, och att lågutbildade arbetstagare i dag har större svårigheter att få arbete än mer högutbildade, till följd av arbetsmarknadens stelhet. Vinsterna är emellertid små, eftersom den berörda sektorn endast står för en liten andel av arbetsmarknaden i sektorerna för okvalificerad arbetskraft. Därför tas sysselsättningsvinsterna för okvalificerad arbetskraft i dessa relativt små branscher nästan helt ut av minskningar i andra branscher som drabbas av den högre momssatsen.

- Utöver de ovan anförda effektivitetsargumenten för minskade skattesatser framförs ofta argumentet att de skulle öka jämlikheten . Undersökningen visar här att reducerade mervärdesskattesatser endast leder till förbättrad inkomstfördelning i en medlemsstat om andelen utgifter för varor eller tjänster som omfattas av en reducerad sats (jämfört med de sammanlagda utgifterna för konsumtion) skiljer sig tillräckligt starkt mellan hög- och låginkomsttagargrupper och är tidsmässigt stabil. Sådana skillnader är störst i fråga om livsmedel . Men här skiljer sig länderna åt relativt kraftigt. Reducerade staser är mindre verkningsfulla i länder som redan har uppnått relativt omfattande inkomstjämställdhet. I vissa fall kan även olika politiska mål strida mot varandra (om en reducerad skattesats exempelvis syftar till att främja försäljningen av vissa varor kan det hända att höginkomsttagargrupper har större fördel av den reducerade skattesatsen, vilket strider mot målet att uppnå större inkomstjämställdhet).

- Undersökningen visar också tydligt att reducerade momssatser medför betydande fullgörandekostnader för näringslivet och skatteförvaltningen , åtminstone delvis på grund av alla tolkningar som måste göras i gränsfall, och som ofta är kostsamma och resurskrävande.

- Andra alternativa strategiska instrument , som direkta subventioner för vissa verksamheter, kan på det stora hela taget bidra till uppnåendet av samma mål som de reducerade momssatserna, men till lägre kostnad . Sådana subventionssystem kan riktas bättre och är bättre lämpade att undvika negativa följder på EU-nivå. De ger i allmänhet också mer insyn och öppenhet. Slutligen medför de eventuellt också färre fullgörandekostnader och budgetförluster. Jämfört med reducerade momssatser kan direkta subventioner emellertid kännas mindre säkra som permanenta lösningar, för de berörda företagen.

- I undersökningen rekommenderas att medlemsstaterna noga undersöker alla tänkbara möjligheter om de vill främja konsumtionen av vissa varor eller tjänster: ofta finns det instrument som är effektivare och mindre kostsamma för den offentliga budgeten än reducerade mervärdesskattesatser. Detta bör beaktas i beslutsprocessen.

Kommissionen anser att dessa resultat bekräftar att det kan finnas fördelar med reducerade skattesatser för lokalt tillhandahållna tjänster, men endast om åtgärderna är väl riktade och vissa specifika marknadsvillkor uppfylls. Det bör emellertid betonas att effekterna på sysselsättningen är begränsade. När det gäller restaurangtjänster uppmanar undersökningen till försiktighet med tanke på de gränsöverskridande effekterna av reducerade satser, eftersom dessa tjänster i många fall utgör del av en mer allmän turismsektor som är öppen för konkurrens mellan medlemsstaterna. Samtidigt påpekas det att reducerade satser i denna sektor har relativt goda förutsättningar att vara effektiva.

3. FUNDERINGAR OM TÄNKBARA UTVECKLINGSMÖJLIGHETER

Den ekonomiska undersökningen ger en mycket detaljerad och tillförlitlig utvärdering vilken nytta reducerade mervärdesskattesatser kan ha i olika specifika fall. Kommissionen är fortfarande övertygad om att en enda mervärdesskattesats för alla varor och tjänster vore den bästa lösningen ur ekonomiskt hänseende, men förstår att politiska aspekter gör en sådan enkel lösning omöjlig. Dessutom noterar kommissionen att till och med Danmark, som har valt en lösning med en sådan enhetlig skattesats, tillåter undantag från principen.

Därför vill kommissionen nedan redogöra för hur undersökningsresultaten kan utnyttjas rent konkret, och hur man bäst omsätter dem i fungerande politiska lösningar. Därigenom vill man skapa ett underlag för den kommande politiska debatten. Kommissionen skulle också vara intresserad av rådets, Europaparlamentets och övriga berörda parters synpunkter inför tänkbara lagstiftningsåtgärder på området. Målet är att inleda en djupgående debatt med alla berörda parter för att finna en hållbar väg framåt som är acceptabel för alla medlemsstater och som främjar den inre marknaden.

3.1. Allmänt

Reducerade skattesatser avviker från standardsatsen och synes därigenom skapa ojämlikhet ur ekonomisk synpunkt, och påverka den skattemässiga neutraliteten, men ändå tillämpas de i alla medlemsstater utom en. Det finns dessutom många skäl till varför medlemsstaterna har valt en politik med differentierade skattesatser. Man måste också erkänna att gemenskapslagstiftningen som den ser ut i dag inte grundas på en välstrukturerad och logisk strategi, utan helt enkelt återspeglar den situation som rådde i medlemsstaterna i början av 1990-talet. Det är logiskt att alla medlemsstater måste kunna revidera sina egna resonemang i ljuset av undersökningens resultat, och därvid beakta både de egna och gemenskapens mål (t.ex. Lissabonstrategin) innan de ger sig in i en debatt om en översyn av de reducerade skattesatserna. Ur EU-synpunkt är det följande parametrar som borde undersökas och debatteras:

- Stöd för Lissabonstrategin för tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft.

- Den inre marknadens logik.

- Hur stor flexibilitet medlemsstaterna kan ha i fråga om reducerade skattesatser, ur ett subsidiaritetsperspektiv.

3.2. Subsidiaritet

Mervärdesskatten är en harmoniserad skatt som tillämpas på leveransen av varor och tjänster vars fria rörlighet är en hörnsten i den inre marknaden. Trots detta har mervärdesskatten aldrig varit helt harmoniserad, utan medlemsstaterna har haft egna möjligheter och undantag på olika områden. Bland annat gäller detta mervärdesskattens satser. När den nuvarande harmoniseringen överenskoms 1992 utgick man från två viktiga aspekter: 1) vad som ansågs behövas för att undvika snedvridning av konkurrensen när den inre marknaden väl skapats (se nästa avsnitt) och 2) den högre grad av harmonisering som behövdes för det så kallade slutgiltiga mervärdesskattesystemet som grundas på beskattning enligt ursprungslandsprincipen. Den senare aspekten skulle ha krävt en mycket mer omfattande harmonisering än vad som kunde uppnås då eller senare. Därför har det knappt gjorts några framsteg mot ett ”slutgiltigt” system, trots att kommissionen har lagt fram förslag, och utsikterna att uppnå detta mål på kort eller medellång sikt är ytterst små. Därför har kommissionen under tiden antagit en momsstrategi med andra prioriteringar. En av dessa är att balansera ut de möjliga ekonomiska följderna av de olika mervärdesskattesatserna i medlemsstaterna genom att vid behov ändra regeln om platsen för leverans av tjänster till att gälla den medlemsstat i vilken tjänsten konsumeras, så att beskattningen sker där tjänsten konsumeras. Därför är det inte längre lika angeläget att upprätthålla samma harmoniseringsnivå som behövdes 1992. Det finns emellertid gränser för den flexibilitet som kan ges ur subsidiaritetshänseende, eftersom det fortfarande finns riks för snedvridning eller oproportionella fullgörandekostnader för varor och tjänster som köps och säljs internationellt.

Undersökningen bekräftar att kommissionens ståndpunkt i tidigare rådsdebatter i frågan[4], bland annat att det finns spelrum för att ge medlemsstaterna större frihet när det gäller reducerade skattessatser för lokala tjänster som inte kan levereras på distans. Å andra sidan finns det inte mycket spelrum för mer frihet när det gäller varor och tjänster som kan levereras på distans, eftersom detta skulle medföra en betydande risk för skillnader i konkurrensvillkoren tillföljd av olika mervärdesskattesatser.

Sammanfattningsvis kan man säga att det finns utrymme för att ge medlemsstaterna större flexibilitet, men att detta måste vägas mot behovet av att se till att den inre marknaden fortsätter att fungera som den ska och att inga orimliga kostnader uppstår för företag som sysslar med handel inom gemenskapen.

3.3. Den inre marknadens krav

En viktig förutsättning för den inre marknaden är att varor och tjänster kan köpas och säljas inom EU utan snedvridning av konkurrensen eller kostnader som kan leda till hinder för marknadstillträde (se nästa avsnitt). Snedvridning kan uppstå på företagsnivå eller på statsnivå. Företag påverkas av snedvridning om de tillämpliga skattesatserna påverkar deras förmåga att sälja sina produkter i en annan medlemsstat eller till dess medborgare. Sådan snedvridning uppstår lätt eftersom konsumenterna inom den inre marknaden har rätt att handla i andra medlemsstater till de skattevillkor som gäller där, eller att köpa varor och tjänster på distans. Endast så kallade lokala tjänster saknar eller har ytterst små gränsöverskridande effekter. Undersökningen visar att restaurang- och hotelltjänster befinner sig i en gråzon vad gäller gränsöverskridande effekter. Mervärdesskattesatser för insatsvaror kan dessutom påverka de priser till vilka företag kan erbjuda sina tjänster om de inte till fullo kan dra av mervärdesskatten eller när de är verksamma utanför mervärdesskattens tillämpningsområde. På samma sätt kan medlemsstaterna själva bli lidande av skillnader i skattesatser som kan undergräva deras förmåga att ta upp intäkter om befolkningen börjar handla över gränsen för att dra fördel av lägre skattenivåer. En viss mån av skillnader verkar emellertid kunna tolereras, och ministerrådet har hittills godtagit skillnader i skattesatser både vad gäller standardsatsen och de reducerade satserna, så länge vissa minimisatser respekterats. Rådet har också godtagit en rad särskilda mervärdesskatteordningar som de gällande arrangemangen för distansförsäljning.

Det är uppenbart att gemenskapslagstiftningen måste se till att medlemsstater och/eller företag inte utsätts för snedvridningar genom att tillhandahålla ramar för de reducerade skattesatserna. Även om medlemsstaterna själva kan välja om de vill tillämpa reducerade satser (vilket skulle kunna leda till väldigt stora skillnader i skattesatser, och därmed till betydande snedvridningar av konkurrensen) är det påfallande att en stor majoritet av medlemsstaterna faktiskt tillämpar en låg skattesats för de varor där detta är möjligt (livsmedel, läkemedel, böcker och tidningar). Medlemsstaterna och kommissionen kommer därför att behöva granska de olika kandidaterna för ytterligare reducerade satser för att se i vilken mån de skulle kunna snedvrida konkurrensen om de blev tillåtna på frivillig basis, och huruvida en sådan snedvridning är godtagbar, inte minst för de företag som är verksamma inom de berörda sektorerna. Dessa diskussioner måste utgå både från en ekonomisk och en politisk bedömning, eftersom potentiella snedvridningar också måste bedömas utifrån i vilken mån de är politiskt godtagbara.

Men man får inte heller glömma bort att snedvridningar också kan uppstå mellan olika produkter som liknar varandra. Därför måste kategorierna som kommer i fråga för reducerade satser definieras på ett samstämmigt sätt så att klart definierade (del-) sektorer kan fastställas (t.ex. bör man inom livsmedelssektorn undvika att definiera kategorierna så att det uppstår svårdefinierbara skillnader mellan olika typer av livsmedel). Kategorierna måste vara entydiga så att ingen snedvridning av konkurrensen uppstår mellan olika produkter och skillnader i tillämpningen, inte heller på nationell nivå.

Sammanfattningsvis kan det sägas att alla skillnader i mervärdesskattesats kan leda till ekonomiska snedvridningar, men att inte alla snedvridningar nödvändigtvis är oförenliga med den inre marknaden. Effekterna måste granskas från fall till fall, och det är uppenbart att produkter som köps och säljs lokalt ger mindre anledning till oro.

3.4. Näringslivets fullgörandekostnader

Fullgörandekostnader till följd av olika skattesatser är en viktig fråga. En svensk undersökning om fullgörandekostnader som uppstår i Sverige i fråga om mervärdesskatt, som genomfördes av Skatteverket[5], visar att det finns ett klart samband mellan företagens kostnader för hantering av mervärdesskatten och antalet momssatser som ska hanteras. Kostnaderna per företag stiger både mellan en och två och mellan två och tre eller flera mevärdesskattesatser[6].

Fullgörandekostnaderna är alltid en följd av regler som inte är harmoniserade: ju fler olika regler som tillämpas inom EU, desto mer måste näringslivet ge ut för att följa de olika staternas lagstiftning. I Lissabonstrategin för sysselsättning, tillväxt och ökad konkurrenskraft betonas därför behovet av en verklig inre marknad, och av förenklingar. Det är uppenbart att det kostar om man utsätts för olika momssatser i olika medlemsstater, och denna kostnad blir särskilt betungande om dessa variationer i tillämplig skattesats inte bara rör några få varor utan hundratals, ja tusentals, med olika definitioner för tillämpningsområdet för varje reducerad momssats. Ökad genomsynlighet skulle minska företagens fullgörandekostnader, vilket skulle vara i linje med Lissabonstrategin och med meddelandet om ett åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen[7], som fått medlemsstaternas fulla stöd.

I praktiken måste företagen veta om en reducerad momssats ska tillämpas i ett visst konkret fall, och i så fall till vilken nivå. Det kan vara väldigt besvärligt, särskilt om mervärdesskatten ska betalas i en medlemsstat där företaget inte är etablerat, och det kan utgöra ett hinder för företag att starta verksamhet i andra medlemsstater. Kommissionen har fått in synpunkter som visar på detta, av vilka det tydligt framgår att företag ger upp handeln i andra medlemsstater på grund av detta eller helt enkelt för att de är rädda för de kostnader som uppstår om de tillämpar satserna fel, även om de inte gör det med ont uppsåt. På lång sikt skulle en harmonisering också kunna öka de positiva effekterna för konsumenterna.

Ett företag som säljer samma varor i alla 27 medlemsstater måste investera i en noggrann undersökning av momssatsnivåerna, utöver de administrativa kostnader som de olika medlemsstaternas momsregler ändå medför, till exempel momsregistrering och deklaration. Kommissionen har föreslagit ett one-stop-shop-system för att råda bot på det sistnämnda problemet, och detta togs emot positivt inom ramen för Lissabonagendan, men har ännu inte antagits av rådet. Men även inom ett och samma land uppstår det i gränsfall mängder av tolkningsproblem om vilka satser som ska tillämpas på vilka produkter. Detta medför fullgörande kostnader, skadeståndsrisker för företagen och hanterings- och kontrollkostnader för skatteförvaltningarna som ska övervaka tillämpningen av de reducerade satserna. Kommissionen anser att dessa aspekter noga måste övervägas när man diskuterar reducerade momssatser.

Sammanfattningsvis kan man säga att den flexibilitet som det skulle innebära om det gavs större möjligheter till reducerade momssatser måste vägas upp av åtgärder som garanterar genomsynlighet och förenkling, för att minska fullgörandekostnaderna.

4. INBJUDAN TILL POLITISK DEBATT

4.1. Balansgång mellan flexibilitet, den inre markandens krav och förenkling av reglerna

Det finns starka skäl som talar för en enhetlig mossatsstruktur (en enda momssats per medlemsstat). Men undersökningen visar också att det finns konkreta och hållbara ekonomiska argument för lägre momssatser inom vissa, mycket specifika sektorer. Med tanke på hur situationen ser ut i dag i medlemsstaterna och den politiska realiteten verkar det omöjligt att avskaffa de reducerade momssatserna, även om undersökningen visar att reducerade satser inte är den bästa metoden att hantera en tänkbar regressivitet för mervärdesskatten. Den viktigaste uppgiften är att finna rätt jämvikt mellan politiska och ekonomiska krav.

4.2. Momssatsstrukturen

Den momssatsstruktur som råder i dag följer ingen tydlig logik och är uppenbart ineffektiv sett ur den inre marknadens och ett EU-omfattande konkurrensperspektiv. Det har helt enkelt uppstått ur forna tiders politiska förhandlingar.

I ljuset av undersökningsresultaten ser kommissionen vissa fördelar med en ny uppbyggnad av de reducerade momssatserna i EU. Därvid skulle man behöva beakta följande:

- Behovet av att garantera lika behandling för alla medlemsstater, vilket innebär att de undantag som beviljats enskilda länder måste upphöra.

- Det faktum att det i de flesta medlemsstater finns en stark politisk önskan om att kunna tillämpa mycket låga reducerade momssatser och till och med nollskattesatser, bland annat av sociala skäl[8].

- De allt större (ekonomiska och budgetrelaterade) svårigheterna för medlemsstaterna att överföra produkter från en momssatskategori till en annan, på grund av de ofta mycket stora skillnaderna mellan standardsatsen och den reducerade satsen (oftast över 10 och ibland över 15 punkter).

- Behovet av att införa en klar logik för vilka villkor som gäller för tillämpningen av reducerade momssatser.

- Behovet att väga ökad flexibilitet mot minskade fullgörandekostnader.

I ett första skede skulle kommissionen vilja höra Europaparlamentets och rådets synpunkter för att se om de är ense om dessa mål.

Ett sätt att omsätta sådana mål i praktiken (men långt ifrån det enda sättet) skulle kunna vara följande:

- Att tillåta en mycket låg momssats för livsnödvändiga varor och tjänster som livsmedel. Diskussionerna om en sådan reducerad sats omfång kommer naturligtvis att bli besvärliga (bör man ta med sjukvård, socialt boende osv.?) men skulle ge möjlighet att begränsa tillämpningen av en sådan låg sats (och dess kostnader) till medborgarnas verkliga grundbehov, och därigenom uteslutande till sociala kriterier.

- Dessutom skulle en andra reducerad sats kunna tillämpas för andra ändamål som inte är livsnödvändiga behov med som ändå kan tyckas förtjäna särbehandling av andra skäl (som kultur och utbildning, kollektivtrafik, sysselsättning, energi, miljö osv.). Ett sådant system skulle behöva vara frivilligt så att medlemsstaterna behåller sin frihet att bestämma sin politik och att tillämpa enklare och effektivare momssatsstrukturer. Som redan nämnts tillämpar emellertid de flesta medlemsstaterna redan två reducerade satser utöver standardsatsen.

- För att begränsa kostnaderna med en struktur med tre satser, både för skatteförvaltningen och näringslivet, bör de kategorier av varor och tjänster som är behöriga för olika reducerade satser klart definieras så att inga besvärliga gränsfall uppkommer. Medlemsstaterna bör också kunna välja en hel kategori för tillämpningen av en reducerad sats, och inte bara delkategorier. För att ändå tillåta största möjliga flexibilitet bör ett större antal kategorier än i dag vara tänkbara, men dessa bör harmoniseras avseende innehållet.

Det krävs ytterligare funderingar om kategoriernas omfång och om de politiska mål som ligger till grund för dem, innan de tas med i en sådan struktur. Bör tillämpningen av den andra momssatsen begränsas strängt? Bör den även kunna tillämpas på hela bostadssektorn (exempelvis som en strategi för bedrägeribekämpning), restaurangsektorn, barnkläder eller blöjor? den första momssatsen skulle behöva vara mycket låg, dvs. ligga mellan 0 och 5 %. Den mellanliggande satsen skulle kunna vara högre och exempelvis ligga mellan 10 och 12 %. Momssatsnivåerna skulle kunna sättas som två intervall eller som två minimisatser.

Det kan tilläggas att differentiering av satserna för olika kategorier av varor och tjänster, som böcker, verkar ha mycket direkt inverkan på den inre marknaden. Restauranger och hotell ligger i en gråzon, eftersom sådana effekter kan uppstår i samband med turism eller i gränsregioner. Det är frågan om ett frivilligt system med reducerade momssatser är godtagbart i sådana fall eller om det skulle behöva bli obligatoriskt för att undvika konkurrenssnedvridning.

En annan fråga är hur effektivt det är att tillämpa reducerade momssatser för att främja vissa varor och tjänster. Typiska exempel på de idéer som för närvarande diskuteras om användning av momsen för att uppmuntra vissa beteenden är energibesparande material, energieffektiva produkter, miljövänliga produkter, biomassa, hälsosamma livsmedel osv. Dessutom anses det i flera medlemsstater att spädbarnsblöjor tjänar sociala syften. Kommissionen anser att man måste diskutera om momsinstrumentet lämpar sig för den här sortens syften och vill därför kraftigt uppmana rådet att inleda en sådan debatt utgående från undersökningens resultat.

Ur en rent teknisk synvinkel bör man tänka på att en momssats nivå kan påverka slutanvändarnas köpval. Momssatsnivån påverkar endast indirekt företagens beteende, genom att först påverka konsumenternas beteende, och har likaså endast indirekt verkan på andra aktörer som har rätt att dra av moms. Moms ger inte heller möjlighet att särskilja den skattemässiga behandlingen av en viss vara som används för tillhandahållandet av en tjänst Exempelvis kommer ett energisparande material som används vid renovering av en byggnad (vilket utgör en tjänst) inte längre att omfattas av en särskild momssats. Dessutom verkar det bli problem med den exakta definitionen av den produktkategori som ska främjas. Även här måste fullgörandekostnaderna räknas med, och de kan påverka valet av vilket strategiskt instrument som är mest lämpligt. Kommissionen vill emellertid påminna om att undersökningsresultaten tyder på att reducerade momssatser i allmänhet inte är det mest effektiva medlet i sådana situationer.

Ur politisk synvinkel kan man fråga sig om sådana incitament, om de visar sig vara effektiva, bör göras obligatoriska. Det påminns om att undersökningen bekräftar den ökade risken för snedvridning till följd av frivillig tillämpning av reducerade satser.

Dessutom handlar det om skattemässig samstämmighet: Är det förnuftigt att tillåta en reducerad sats för el och naturgas om vi utgår ifrån att detta kommer att leda till ökad konsumtion och vi samtidigt vill minska förbrukningen genom att främja energisparande material och energieffektiva produkter, som i dag beskattas med standardmomssats? Dessa samstämmighetsfrågor måste också behandlas när det gäller skatter som tillkommer förutom momsen: är det meningsfullt att tillämpa reducerade momssatser på produkter som samtidigt omfattas av särskilda punktskatter?

4.3. Bevarandet av den nuvarande situationen i väntan på resultatet av den politiska debatten

Som ovan angivits vill kommissionen inleda en debatt om framtida reducerade momssatser. Detta meddelande, tillsammans med undersökningsresultaten, bör läggas till grund för en sådan debatt. Kommissionen hoppas på inlägg från de europeiska institutionerna, före 2007 års utgång, om hur vi bör gå vidare och vilka viktiga faktorer som måste respekteras. Sedan hoppas den kunna lägga fram lagstiftningsförslag i slutet av 2008 eller början av 2009 så att rådet kan anta en rättsakt i god tid innan medlemsstaternas tillstånd att tillämpa särskilda arrangemang för arbetsintensiva tjänster löper ut i slutet av 2010.

I det sammanhanget vill kommissionen påminna om att den grundläggande struktur för momssatser som gäller för alla medlemsstater kompliceras av en rad tillfälliga undantag som beviljats enskilda medlemsstater, Undantagen avviker antingen den momssatsnivå som fastställs i reglerna (nollskattesatser, superreducerade satser under 5 %) eller berör leveranser som borde beskattas till standardsats (som de s.k. parkeringssatserna som fastställts till minst 12 %). De undantag som beviljades vid den senaste utvidgningen har fasta tidsfrister, men de som beviljades innan[9] löper till dess ett "slutgiltigt system" träder i kraft för handel inom gemenskapen. Eftersom ett sådant slutgiltigt system knappast kommer att antas inom en överskådlig framtid fortsätter dessa tillfälliga arrangemang att gälla så länge inget enhälligt beslut har fattats i rådet. För de medlemsstater som anslutit sig till EU efter den 1 januari 1995 gäller det illfälliga undantag som fastställts i anslutningsförhandlingarna endast under en begränsad tid, i många fall endast fram till slutet av 2007.

Kommissionen anser att undantag som snart löper ut bör förlängas fram till slutet av 2010, med några få undantag, eftersom det är då som experimentet med reducerad moms för vissa arbetsintensiva tjänster upphör, och det sannolikt kommer att införas nya regler för reducerade satser. Undantag som strider mot den inre marknadens korrekta fungerande och/eller annan gemenskapspolitik kan emellertid inte förlängas (exempelvis undantag som gäller insatsvaror för jordbruket, kol, koks, eldningsolja och olja som strider mot energi- och miljömålen). Inte heller sådana som redan omfattas av allmänna bestämmelser om momssatser (som fjärrvärme). Däremot kan undantagen förlängas för restauranger, livsmedel, läkemedel, böcker och bostäder, eftersom olika behandling av medlemsstaterna skulle leda till olika möjligheter utan tungt vägande skäl, och därmed skapa oacceptabla spänningar.

Därför föreslår kommissionen att förlänga de flesta undantagen för medlemsstaterna som anslöt sig till EU efter den 1 januari 1995.

5. Slutsatser

Kommissionen anser att nya ramar för reducerade momssatser skulle kunna rationalisera tillämpningen av reducerade satser, skapa mer öppenhet och insyn och ge medlemsstaterna flexibilitet, men samtidigt garantera att artikel 93 i fördraget respekteras. Kommissionen har lagt fram sina funderingar om hur detta kan uppnås, men inser att det krävs en politisk debatt om riktlinjerna innan ett mer detaljerat lagförslag kan utarbetas.

I en sådan politisk debatt vill kommissionen framhålla att man måste tänka på att alla förändringar av momssatser för vissa varor eller tjänster, både höjningar och sänkningar, inte bara påverkar den berörda sektorn, utan också andra delar av ekonomin och den offentliga budgeten.

[1] KOM(2003) 397 slutlig.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Köpenhamn.

[3] (SEK(2007) 910).

[4] Se bland annat det informella dokument (Non Paper) som utarbetades i februari 2004, om möjligheterna att ge medlemsstaterna större frihet i valet av de mervärdesskattesatser som tillämpas på deras respektive territorium förutsatt att detta inte hindrar den inre marknaden från att fungera som den ska.

[5] Krånglig moms – en företagsbroms? Om företagens fullgörandekostnader för moms 2006:3, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] Undersökningen visar att en enhetlig momsskattesats i Sverige skulle medföra en minskning av fullgörandekostnaderna med cirka 500 miljoner kronor (eller cirka 54 miljoner euro).

[7] Meddelande från Kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén - Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen - KOM(2007) 23 slutlig.

[8] Man måste emellertid ta hänsyn till att varje reducerad skattesats enligt artikel 99.2 i momsdirektivet skall bestämmas så, att det mervärdesskattebelopp som följer av tillämpningen av en sådan skattesats i normalfallet gör det möjligt att dra av hela den mervärdesskatt som är avdragsgill.

[9] Se artiklarna 93–130 i momsdirektivet (rådets direktiv 2006/112/EG, 28.11.2006).