Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om officiella foder- och livsmedelskontroller"

(KOM(2003) 52 slutlig - 2003/0030 (COD))

(2003/C 234/08)

Den 28 februari 2003 beslutade rådet att i enlighet med artiklarna 37, 95 och 152 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 27 juni 2003. Föredragande var Franco Chiriaco.

Vid sin 401:a plenarsession den 16 och 17 juli 2003 (sammanträdet den 16 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Vitboken om livsmedelssäkerhet(1), som kommissionen publicerade 2000, visade att orsakerna till de återkommande livsmedelskriserna under de senaste årtiondena till en del utgjordes av brister, motstridiga bestämmelser och luckor i EU-lagstiftningen. Man såg särskilt allvarligt på bristen på överskådlighet och de stora skillnaderna i hur de olika länderna tillämpar bestämmelserna och organiserar kontrollsystemen.

1.2. Att prioritera livsmedelssäkerheten och anta en helhetssyn på problemet är de principer som är vägledande för de nya bestämmelser som EU håller på att utarbeta, vilket står helt i överensstämmelse med den ovannämnda vitboken.

1.3. Förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet(2) ligger som grund till det aktuella förslaget. Det har också samband med det förslag till förordning om livsmedelshygien(3) som snart beräknas antas av Europaparlamentet och rådet samt med förslaget till förordning om fastställande av särskilda bestämmelser för genomförandet av officiella kontroller av produkter av animaliskt ursprung avsedda att användas som livsmedel(4) som antogs av kommissionen den 11 juli 2002. Detta paket kompletteras nu med det nya förslaget till förordning om att fastställa krav för foderhygien(5) som EESK skall yttra sig om inom kort.

1.4. Det förslag som behandlas här konkretiserar den vägledande principen (att prioritera livsmedelssäkerhet) om en övergripande och samordnad syn på kontrollerna av systemet för foder- och livsmedelsproduktion. Produktionsprocessen ses som en helhet, som omfattar både produktionskedjan och de olika komponenter som har betydelse för slutprodukten (foder, tillsatser, livsmedel), och målsättningen är att kunna kontrollera hela produktionscykeln från jord till bord, vilket även innefattar uppfödning, eller vattenbruk.

1.5. I förslaget framgår med all tydlighet att det är medlemsstaterna som har ansvaret för att genom ett väl avpassat kontrollsystem tillse att gemenskapslagstiftningen får en korrekt tillämpning från aktörernas sida. Dessutom fastställs tillvägagångssätt och tidsintervaller för kommissionens kontroller och analyser, genom inspektion och revision, av medlemsstaternas kapacitet att leva upp till detta ansvar.

1.6. Här kan man notera att kontrollsystemet och därtill knuten verksamhet redan har börjat anpassas till prioriteringen av livsmedelssäkerheten. Faktum är att några medlemsstater redan har vidtagit åtgärder, dels i form av nya institutionella och rättsliga lösningar, dels i form av livsmedelskontor. På gemenskapsnivå har man också inrättat ett nytt instrument, nämligen Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet. De nationella kontorens ansvarsområden och utformning varierar, medan den europeiska myndigheten uteslutande har till uppgift att göra en vetenskaplig bedömning av risker och information till allmänheten. Övervakning och kontroll utförs däremot enbart av kommissionen, och då särskilt av Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor.

1.7. Den nya strategin, som grundar sig på förordning (EG) nr 178/2002, förutsätter att kommissionen anger gemensamma riktlinjer för hur kontrollsystemen skall organiseras och genomför revision i varje medlemsstat för att utröna hur effektiva systemen är och hur de överensstämmer med de kontrollplaner som utarbetats på nationell nivå.

1.8. Varje medlemsstat skall inom sex månader efter det att förordningen har trätt i kraft utarbeta en integrerad flerårig nationell kontrollplan. Slutligen skall varje medlemsstat årligen lämna in en rapport om genomförda kontroller och uppnådda resultat. Medlemsstaternas rapporter utgör sedan grunden till den årliga rapport som kommissionen skall presentera för parlamentet och rådet.

1.9. Detta kontrollsystem skall för att vara effektivt inte bara tillämpas inom medlemsstaterna och kandidatländerna (som kommer att vara EU-medlemmar när förordningen träder i kraft) utan också när det gäller import från länder som EU har ingått bilaterala avtal med inom veterinär- och växtskyddsområdet eller från länder som det finns särskilda avtal med (Norge, Island och Färöarna) eller från andra länder. När det handlar om harmonisering av kontrollerna finns det vid sidan av den europeiska dimensionen även en internationell dimension.

1.10. För de länder som ingått bilaterala avtal på veterinär- och växtskyddsområdet gäller de bestämmelser som förhandlats fram i syfte att garantera en likvärdig konsumentskydds- och djurskyddsnivå. För de minst utvecklade utvecklingsländerna tänker sig kommissionen en särbehandling, som inte innebär några undantag utan stöd till deras kontrollprogram, utbildningsinsatser och eventuellt bistånd på plats av experter från gemenskapen.

1.11. I förslaget ingår en rad initiativ som syftar till att öka kontrollen av livsmedelssäkerheten, vilket kräver en avsevärt ökad finansiell tilldelning, från 3 till 16 miljoner EUR.

1.12. Påföljderna skall vara "effektiva, avskräckande och proportionella" och tillämpas i enlighet med definitionen av en minimisäkerhetsstandard. Grövre överträdelser (definierade som straffbara i bilaga VI då de begås uppsåtligen eller av grov oaktsamhet) skall beläggas med straffrättsliga påföljder (artikel 55).

1.13. Om en medlemsstat inte uppfyller kontrollkraven (ineffektiva eller bristfälliga kontrollsystem) har man tänkt sig att förstärka skyddsåtgärderna i förordning (EG) nr 178/2002 och göra det möjligt att vidta sådana säkerhetsåtgärder som exempelvis förbud att saluföra produkter.

1.14. Slutligen vill vi påpeka att systemet med kontroller kommer att införas i ett EU med 25 medlemsstater, i och med att förordningen kommer att gälla även de 10 nya medlemsstaterna. Detta innebär en genomgripande harmoniseringssträvan i syfte att garantera fri rörlighet på inre marknaden med helt tillgodosedd livsmedelssäkerhet.

1.15. I detta sammanhang vill kommittén nämna att det för närvarande genomförs inspektioner med deltagande av experter på europeisk och nationell nivå både i medlemsstaterna och kandidatländerna i syfte att göra en inventering av situationen som är så uttömmande att man kan utforma lämpliga åtgärder.

2. Allmänna kommentarer

2.1. EESK stöder förslaget och anser detta vara rätt sätt att angripa frågan när det gäller inre marknaden och kravet på en bättre planering och ökad harmonisering av kontrollsystemen i gemenskapen, i syfte att uppnå en hög konsumentskyddsnivå.

2.2. Den centrala roll som man tillmäter livsmedelssäkerheten och det övergripande synsättet kan bidra till att återställa och konsolidera medborgarnas förtroende som undergrävts av de återkommande livsmedelskriserna. För att uppnå detta är det viktigt att å ena sidan upprätta en aktiv och permanent kontakt med Europeiska livsmedelsmyndigheten för att utifrån en riskbedömning avgöra vilka kontroller som skall prioriteras, och å andra sidan stärka den operativa kompetensen och samordningsfunktionen hos Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor (FVO). Det är också av grundläggande betydelse att inta en öppen hållning som grundar sig på deltagande, så att konsumenterna får del av informationen.

2.2.1. Europeiska livsmedelsmyndighetens verksamhet startas och får full operativ kapacitet under första halvåret 2003. När det gäller Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor är det fortfarande nödvändigt att, som kommittén många gånger tidigare påpekat, förbättra verksamhetens genomslag genom att kontoret får tillräckliga resurser. Kommittén vill också betona att det är nödvändigt att upprätta en nära samordning och kommunikation mellan gemenskapsorganen och behöriga nationella myndigheter.

2.3. I förslaget finns ett antal innovativa eller mer verkningsfulla inslag jämfört med tidigare, som kommittén vill lyfta fram:

a) En bättre definition av medlemsstaternas ansvar när det gäller deras direkta behörighet att kontrollera, både ur aspekten befogenhet att kontrollera och aspekten garantera medborgarnas hälsa, samtidigt som aktörerna förväntas ta sitt ansvar för att respektera de regler som tydligt anges i bestämmelserna om hygien.

b) Aktörernas och importörernas ansvar uppfattas som ett instrument för förenkling av kontrollverksamheten genom att man uppmuntrar till en effektiv egenkontroll av hur hygien- och säkerhetsföreskrifterna följs. Detta kombineras med lämpliga påföljder vid bristande efterlevnad av bestämmelserna samt åtgärder för att stimulera till frivillig certifiering, där sådana mekanismer kan avlasta de behöriga myndigheterna.

c) Utbildning av kontrollpersonalen (en princip som borde genomsyra hela den nya livsmedelslagstiftningen och även andra områden).

d) En långt driven enhetlighet i fråga om roller, principer och antagna åtgärder.

e) Inrättandet av en kontrollfunktion för att bedöma staternas kontrollkapacitet och genomförbarheten beträffande de kontrollplaner som de upprättar. Med denna metod följer man i högre grad subsidiaritetsprincipen, i och med att man utgår ifrån idén om omfattande handledning genom utbildning.

f) Förbättring av de existerande kontrollsystemen och harmonisering med avseende på de nationella systemen.

g) Formell status för inspektörerna (som redan finns i praktiken men inte formellt) och en definition av ämnesområden för utbildning av kontrollpersonal.

h) Uppgifter om resurser och angivande av gemenskapsbudgetposter och finansieringskällor (finansieringsöversikten och artiklarna 26-29).

i) Principen att planeringen skall omfatta fleråriga nationella kontrollplaner och årsrapporter (avdelning V, artiklarna 42-44).

j) En enhetlig definition av straffbara handlingar (bilaga VI) presenteras efter konstaterandet (beaktandesats 44) att de aktuella påföljdssystemen (huvudsakligen under de administrativa myndigheternas ansvar) inte alltid har varit tillräckliga för att garantera efterlevnad av bestämmelserna.

2.4. Anpassningen av de nationella kontrollsystemen till de nya uppgifterna kommer att variera beroende på de befintliga systemens effektivitet och operativa resurser, funktionen i systemet för partnerskap med aktörerna i livsmedelskedjan samt graden av integration i arbetssättet (i vissa medlemsstater är tillsynsbefogenheterna utspridda på flera myndigheter som inte alltid är väl samordnade). Därför måste man genomföra en inledande granskning för att i samarbete med de olika medlemsstaterna kontrollera hur de aktuella kontrollsystemen fungerar och i god tid fastställa vilka justeringar som är nödvändiga.

2.5. Särskild uppmärksamhet och lämpliga resurser bör ägnas åt situationen i de nya medlemsstaterna, som har varit tvungna att anpassa sina system till gemenskapslagstiftningen. Kommittén anmodar kommissionen att i samband med den granskning som sker i dessa stater ringa in de kritiska punkter i kontrollsystemet som kräver särskilda åtgärder, i synnerhet när det gäller anslag och utbildning av personal, laboratoriernas skick och antal, deras utrustning osv.

2.5.1. Särskilda åtgärder kan också behövas för att främja anpassningen till normerna i lokala småföretag och hantverksföretag.

2.6. När det gäller krishantering och beredskapsplaner (artikel 13) är det nödvändigt att uppdatera arbetsmetoderna mot bakgrund av de kriser som dykt upp under senare tid. Dessutom måste kontrollmetoderna (i synnerhet när det gäller foder) ses över med tanke på katastrofsituationer. Naturkatastrofer som bränder, översvämningar, vulkanutbrott eller jordbävningar kan få stora konsekvenser för livsmedelssituationen. Katastrofer orsakar också en serie komplikationer som framför allt beror på den krissituation som de ger upphov till, där det är lätt att även grundläggande skyddsnormer åsidosätts.

2.7. När det gäller kontroll av införseln av foder och livsmedel från tredje land (avdelning II, kapitel V) bör man förstärka det internationella samarbetet inom ramen för Codex Alimentarius och avtalet om tillämpningen av sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS) som antagits inom Världshandelsorganisationen. Man bör också göra åtskillnad mellan olika tredje länder beroende på deras utvecklingsgrad och verka för att ge tekniskt och vetenskapligt bistånd till behövande utvecklingsländer så att möjligheterna att respektera gemenskapsnormerna ökar och nya handelshinder inte byggs upp. De metoder som fastställs i punkt 34 i inledningen och som sedan presenteras utförligare i texten är viktiga för att undvika import av förorenade råvaror och garantera de europeiska konsumenternas säkerhet. Man måste dock vara medveten om att dessa länder (särskilt i fråga om spannmål, foder och produkter av animaliskt ursprung) ofta inte behärskar användningen av bekämpningsmedel, konstgödning, anabola ämnen osv., och därför behöver teknisk och vetenskaplig hjälp att genomföra kontrollerna.

2.7.1. Det förekommer också föroreningar som är resultatet av olaglig hantering ("uppblandat" foder) utanför ursprungslandet. Om lasten vid ankomsten till EU inte befinns stå i överensstämmelse med EU:s hygienregler och hälsobestämmelser kan det få mycket allvarliga konsekvenser för ursprungslandet.

2.7.2. Det är alltså nödvändigt att som en del i samarbetet med utvecklingsländerna inrätta stödstrukturer för kontrollen av överensstämmelsen med normerna och eventuellt föreslå lämpliga förfaranden och lösningar i syfte att främja utvecklingen i svaga lokala produktionsstrukturer. Man bör också inrätta kontrollmetoder för att avgöra vem som har ansvar för vad. Importörerna bör också omfattas av detta.

2.8. Enligt EESK bör det offentliga kontrollsystemet samverka på ett positivt sätt med de certifieringssystem för kvalitet och säkerhet och de system för spårbarhet som införs på frivillig basis av aktörerna inom sektorn. Detta innebär att den tvärvetenskapliga utbildningen i fråga om säkerhet och kvalitet inte bara är en fråga för kontrollpersonalen (artikel 51 och bilaga 2), utan för alla aktörer i livsmedelskedjan, dvs. förutom de ansvariga aktörerna även personal vid produktionsanläggningar, transportpersonal och magasinspersonal, i enlighet med förslagen till hygienbestämmelser Ett förebyggande arbetssätt och en fastställd ansvarsfördelning är viktiga beståndsdelar i att öka det offentliga kontrollsystemets effektivitet och därmed minska kostnaderna och göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att koncentrera sig på prioriterade risker.

2.8.1. För att bättre kunna säkerställa konsumentskyddet bör man främja samverkan mellan de offentliga kontrollsystemen och de förfaranden för egenkontroll och spårbarhet som införts av aktörerna inom livsmedelssektorn, särskilt om de är integrerade med frivilliga certifieringssystem. Intressanta försök pågår i vissa medlemsstater om avtal för livsmedelskedjan (spårbarhet) när det gäller livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet(6). Erfarenheterna från dessa försök bör tas till vara (benchmarking). Det är dock uppenbart att sådana nationella frivilliga system inte åtnjuter det ömsesidiga erkännande som gäller för de offentliga myndigheternas kontroll. Detta är ett problem som man måste ta itu med mot bakgrund av harmoniseringen av kriterierna inom EU, så att dessa mekanismer också kan bli till gagn för konsumenter i andra medlemsstater.

2.8.2. Arbetsmarknadens parter inom sektorn och konsumentorganisationerna kan bidra på ett värdefullt sätt när det gäller att utbilda aktörerna och sprida information om de kontrollsystem som införts. Det mest väsentliga är dock fortfarande öppenheten i mekanismerna och deltagandet från livsmedelskedjans aktörer i dialog och i partnerskap.

2.9. Värdefulla samverkanseffekter kan skapas genom att man beaktar säkerhets- och kvalitetskriterier avseende livsmedel i samband med revideringen av GJP, även om det i förslaget till förordning föreskrivs att kontrollen av den gemensamma organisationen av marknaden skall genomföras av befintliga, därför avsedda system. EESK noterar att de tvärvillkor som presenteras i förslaget till förordning för direktstödet inom ramen för GJP(7) innebär att de som söker stöd måste följa de centrala normerna i fråga om folkhälsa, djurskydd och växtskydd med hjälp av för ändamålet avsedd jordbruksrådgivning, vilket innebär att tvärvillkoren borde kunna spela en förebyggande roll och underlätta efterhandskontrollerna. I sitt yttrande rekommenderar EESK att jordbruksrådgivningen skall vara frivillig och att syftet med rådgivningen inte bara bör vara "att man följer lagstadgad standard utan också att jordbruksföretagens ekonomiska, ekologiska och sociala situation förbättras kontinuerligt"(8). För att kunna skapa samverkanseffekter måste man alltså inrätta former för kommunikation och samarbete mellan de olika ansvariga myndigheterna och aktörerna.

2.10. Kommittén ser positivt på riktlinjerna för hur samordningen skall ske när fler kontrollenheter är inblandade, särskilt när befogenheterna är delegerade (skäl 15 och 16 samt artikel 5). Kommittén välkomnar också bestämmelserna för harmoniseringen av referenslaboratorier, särskilt i de fall kontrollen delegeras till icke-statliga organ (skäl 17-21). Dessa bör vara godkända och deras verksamhet bör kontrolleras.

2.10.1. Villkor och bestämmelser för de godkända kontrollorganen måste harmoniseras på EU-nivå, liksom analys- och provtagningsmetoder och kontrollfrekvens. Verksamheten vid gemenskapens referenslaboratorier och det gemensamma forskningscentret bör alltså utökas, och anslagen bör i detta syfte ökas i det sjätte ramprogrammet.

2.11. Särskilt mot bakgrund av utvidgningen till ett EU med 25 medlemsstater bör speciell uppmärksamhet ägnas åt stöd och administrativt samarbete mellan medlemsstaterna (kapitel IV) genom att utöka utbytet av erfarenheter och goda metoder bland kontrollpersonalen. Det arbetssätt som presenteras i förslaget handlar inte så mycket om att öka antalet anställda vid EU:s centrala organ, Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor, utan om att befästa dess kapacitet att arbeta i nätverk och därigenom samordna och harmonisera de operativa kontrollmetoderna.

2.12. Finansieringen av kontrollorganen skall ske med respekt för subsidiaritetsprincipen, men man måste säkerställa att konkurrensen inte snedvrids. Därför bör gemensamma principer fastställas, särskilt när det gäller de avgifter som tas ut från aktörerna vid inspektion. Riktlinjerna för avgifterna i artikel 28 är ganska allmänna. Kommittén skulle därför gärna se en granskning av de avgiftssystem som tillämpas i medlemsstaterna för att kontrollera om de är förenliga och för att kunna fastställa mer detaljerade instrument för harmoniseringen. Det är också nödvändigt att granska hur avgifterna drabbar de olika aktörerna i livsmedelskedjan, från primärproduktion till slutdistribution, för att undvika diskriminering. Det är dock uppenbart att de avgifter som skall tas ut om kontrollen visar bristande överensstämmelse med normerna i huvudsak skall drabba de ansvariga. Å andra sidan bör man också beakta möjligheterna att införa belöningssystem för att stimulera till frivillig certifiering.

2.13. När det gäller hur de lokala offentliga kontrollsystemen organiseras är det önskvärt att man utser ett referenslaboratorium på regional nivå för den lokala verksamheten. Detta bör i inledningsskedet samfinansieras med anslag från gemenskapen och medlemsstaterna.

2.14. Kommittén noterar upphävandet av en serie direktiv (artikel 61) som omfattas eller kompletteras av den föreliggande förordningen. Kommittén anser dock att man noga bör granska överensstämmelsen mellan bestämmelserna, framför allt när det gäller direktivet om finansieringen av veterinära besiktningar (96/43/EG), för att undvika en snedvridning av konkurrensen som en följd av stora skillnader i tillämpningen i medlemsstaterna.

3. Slutsatser

3.1. Kommittén stöder det arbetssätt som presenteras i kommissionens förslag och anser att förslaget är ett värdefullt bidrag till en konkretisering av principen om att prioritera livsmedelssäkerheten i de offentliga systemen för kontroll av foder och livsmedel.

3.2. För att detta integrerade arbetssätt skall lyckas är det nödvändigt att främja ett starkt partnerskap mellan de olika aktörerna i livsmedelskedjan, grundat på ömsesidigt förtroende och öppenhet och präglat av jämvikt mellan de offentliga kontrollmekanismerna och egenkontroll, ansvar och frivillig certifiering bland producenterna.

3.3. Kommittén anser att man inte kan säkerställa livsmedelssäkerheten inom EU utan att främja och förstärka samarbetet med tredje land genom avtal och särskilda åtgärder, anpassade efter utvecklingsgraden, samt internationellt samarbete inom ramen för Codex Alimentarius, där EU:s insats behöver stärkas, och WTO.

3.4. Kommittén rekommenderar att särskild uppmärksamhet riktas mot harmoniseringen av kontrollerna i kandidatländerna. EESK förespråkar ett främjande av utbildningsåtgärder och informationsspridning som inte enbart riktar sig till kontrollpersonalen utan också till aktörerna i livsmedelskedjan och till allmänheten.

Bryssel den 16 juli 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) KOM(1999) 719, EESKS:s yttrande i EGT C 204, 18.7.2000.

(2) EGT L 31, 1.2.2002.

(3) Se EESK:s yttrande, EGT C 155, 29.5.2001.

(4) KOM(2002) 377 slutlig, EGT C 262, 29.10.2002, EGT C 95, 23.4.2003.

(5) KOM(2003) 180 slutlig.

(6) Jfr t.ex. den nationella överenskommelsen om livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet som förhandlades fram och undertecknades inom det italienska rådet för ekonomi och arbetsmarknad (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, CNEL), den 8 juli 2002 av jordbruksorganisationer, fackföreningar, arbetsgivarorganisationer inom handelssektorn samt av ministern för jordbruks- och skogsbrukspolitik.

(7) KOM(2003) 23 slutlig - 2003/0006 (CNS).

(8) EESK:s yttrande 591/2003, punkt 4.3.2.