EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 22.07.1996 
KOM(96)328 slutlig 
ETT GEMENSAMT MOMSSYSTEM 
ETT PROGRAM FÖR DEN INRE MARKNADEN 
(framlagt av kommissionen) 

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 
INLEDNING 3 
I. HISTORIK 5 
H. ETT MOMSSYSTEM ANPASSAT TELL DEN INRE MARKNADENS 
BEHOV 9 
1. DEN NUVARANDE ORDNINGENS BEGRÄNSNINGAR. 9 
1.1 En komplicerad och subjektiv ordning 9 
1.2 En ordning som inte är anpassad till de nya ekonomiska kraven 9 
1.3 Skillnader i tillämpningen av momssystemet mellan 
medlemsstaterna 10 
1.4 Kritik från företagen 11 
1.5 Slutsats 11 
2. DEN PLANERADE ORDNINGEN 14 
2.1 Grundläggande kännetecken 14 
2.1.1 Upphävande av all särbehandling mellan inhemska och 
gemenskapsinterna transaktioner 14 
2.1.2 Beskattning av alla transaktioner inom gemenskapen 14 
2.2 Huvudsakliga beståndsdelar 15 
2.2.1 Enhetlig beskattningsort - en betydande förenkling för 
näringsidkarna 15 
2.2.2 Upphävande av direkt tilldelning av momsintäkter 
genom skattesystemet 16 
2.3 Konsekvenser 18 
2.3.1 Harmonisering 18 
2.3.2 Enhetlig tillämpning 19 
2.3.3 Modernisering av nuvarande ordning 20 
2.3.4 Administration, kontroll och uttag inom ramen för det 
nya systemet 20 
m. SLUTSATS: KOMMISSIONEN FÖRESLÅR ETT ARBETSPROGRAM 25 
BILAGA A - KOMMISSIONENS ARBETSPROGRAM 27 
Alo 
INLEDNING 
Sedan 1993 då det nuvarande s.k övergångssystemet för moms inrättades har en stark 
utveckling skett på gemenskapsnivå. 
Även om det i det närmaste fullständiga avskaffandet av Europeiska unionens inre 
gränser innebar ett stort framsteg, avspeglar det endast delvis den ekonomiska 
integrationsprocess som ägt rum. Den grad av integration som uppnåtts åskådliggörs 
bättre genom konstaterandet att Europeiska unionen i dag är på väg att införa en 
gemensam valuta. Det handlar inte om att ha en gemensam symbol på mynt och sedlar 
utan om att visa att Europeiska unionen nu utvecklats till en enhetlig ekonomi. 
Mot denna bakgrund har finansministrarna enats om att diskutera de generella 
huvuddragen i en skattepolitik som kan klara dagens två stora utmaningar: att främja 
ekonomisk tillväxt och minska arbetslösheten. 
I centrum för alla dessa överväganden står den inre marknaden. Dess syfte var och är 
fortfarande att förena 15 separata nationella marknader till en enda europeisk marknad, 
att skapa nya möjligheter för vår industri genom direkt tillgång till över 350 miljoner 
konsumenter och därmed att stärka vår ekonomis konkurrenskraft i världen. Den snabba 
utvecklingen mot en alltmer global världsekonomi visar hur viktigt det var att förbereda 
sig för denna ständigt tilltagande internationalisering. 
Det är nödvändigt att ytterligare stärka vår politik i fråga om den inre marknaden om vi 
skall kunna dra alla fördelar av dess ursprungskoncept. 
Det gäller i synnerhet i fråga om moms, av följande skäl: 
o Moms är en skatt på varor och tjänster, vars fria rörlighet är en grundläggande 
beståndsdel av den inre marknadens uppbyggnad. 
o Moms är - som koncept och i grundläggande lagstiftning - en gemenskapsskatt, och 
ett av gemenskapens kännetecken och syften är införandet av ett gemensamt 
momssystem. 
Begränsningarna i nuvarande momssystem och därmed skälet till att det är nödvändigt 
att ersätta det nuvarande systemet, som redan kallas "övergångssystem", förklaras 
närmare i detta dokument. Det bör dock också betonas att det nuvarande systemet helt 
klart medför onödiga kostnader för våra företag och följaktligen påverkar 
konsumentpriserna genom att, i genomsnitt och på grundval av preliminära beräkningar, 
vara fem eller sex gånger dyrare att administrera om transaktioner utförs i andra 
medlemsstater än om motsvarande transaktioner genomförs i företagets hemland. 
Ett avlägsnande av dessa kostnader skulle otvivelaktigt bidra till att förbättra vår 
ekonomis konkurrenskraft i världen. Detta skulle samtidigt möjliggöra för våra små och 
medelstora företag, för vilka denna kostnad troligen blir ett oöverstigligt hinder, att 
slutligen vinna tillträde till den inre marknaden. Under diskussionerna om 
kommissionens vitbok om Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning instämde samtliga 
medlemsstater i analysen att tillväxt och sysselsättning med fördel främjas av små och 
medelstora företag. En förändring av momssystemet som innebär minskade kostnader 
och en radikal förenkling skulle i hög grad kunna bidra till att det målet uppnås. 
Under processen för att åstadkomma en ekonomisk och monetär union med en 
gemensam valuta måste skattepolitiken bättre beakta de begränsningar som åläggs 
medlemsstaterna, t.ex. i fråga om målet att minska eller stabilisera budgetunderskotten. 
Skattepolitiken bör verkligen bidra till att detta mål uppnås genom skatteåtgärder som 
åtminstone är stabiliserande. 
Bästa sättet att uppnå detta mål är återigen att främja tillväxt och sysselsättning och 
därigenom öka de totala skatteintäkterna och minska utgifterna. En annan aspekt skulle 
kunna vara att göra skatteuppbörden effektivare, dels genom att förenkla skattesystemet 
och följaktligen gör det lättare att tillämpa, dels genom att minska skattesystemets 
känslighet för bedrägerier. I dag, inom övergångssystemet, befinner sig varor för över 
700 miljarder ecu i momsbefriad omsättning inom Europeiska unionen, och en del av 
dessa kan mycket väl avsättas i svart handel. En förändring mot en situation då varor 
omsätts efter momsbetalning, vilket förenklar skattesystemet och därmed bättre skyddar 
mot bedrägerier, skulle därför genom momspolitiken väsentligt bidra till att 
Maastrichtkriterierna uppfylls. 
I utformningen av det arbetsprogram som kommissionen lägger fram nedan och den 
därmed sammanhängande tidsplanen, har kommissionen ägnat särskild uppmärksamhet 
åt programmets överensstämmelse med Ekonomiska och monetära unionen. 
Kommissionen kommer att fortsatt fästa största vikt vid detta i samband med 
genomförandet av programmet samtidigt som den understryker att utvecklingen i 
riktning mot den gemensamma valutan förblir oavhängig av införandet av det här 
framlagda gemensamma momssytemet. 
I. HISTORIK 
Alltsedan arbetet med införandet av ett momssystem inom gemenskapen inleddes har 
frågan om upphävda skattegränser (upphävande av momsbefrielse / beskattning på 
verksamhet inom gemenskapen) uppkommit, med slutmålet att inrätta en gemensam 
momsordning genom beskattning på de försäljningar som verkställs inom gemenskapen. 
Man anser för övrigt att en beskattning i den medlemsstat där varorna och tjänsterna har 
sitt ursprung motsvarar behoven på en gemensam marknad, förutsatt att män finner ett 
lämpligt svar på två grundläggande politiska frågor: harmoniseringen av momssatserna 
och att intäkterna fördelas till den medlemsstat där konsumtionen sker. 
Den generella tillnärmningen och 1987 års förslag har helt enkelt bekräftat dessa val i 
fråga om förändring av handelsutbytet inom gemenskapen genom att föreslå följande 
svar på de politiska frågorna: 
En "tillräcklig" tillnärmning av momssatserna inom ramen för en 
harmoniserad struktur med två satser. 
En kompensationsmekanism för intäkter som förflyttas till följd av 
momssystemet. 
ECOFIN-rådet, som år 1989 konstaterade det omöjliga i att före 1.1.1993 förverkliga 
den harmonisering som skulle möjliggöra en enhetlig momsbeskattning i 
ursprungsländerna, beslutade att införa ett övergångssystem som syftade till att 
övervinna svårigheterna med bibehållandet av principen om beskattning av verksamhet i 
ursprungslandet samtidigt med bibehållandet av ett antal situationer för momsuttag i 
destinationsmedlemsstaten (momsmekanism för verksamheter mellan momspliktiga och 
särskilda ordningar). 
Därigenom säkerställdes beskattning av verksamhet och effektivt uttag i destinations­
medlemsstaten, som anses vara det land där konsumtionen av de saluförda varorna och 
tjänsterna med all sannolikhet äger rum och som följaktligen uppbär de intäkter som 
genereras av denna beskattning. Med hänsyn till inrättandet av dessa beskattningsregler i 
destinationslandet kan man nöja sig med minimiregler för tillnärmning av nivåer och 
lagstiftning samtidigt som medlemsstaternas självbestämmande till större delen bibehålls 
genom dessa skatteregler. Sedan kommissionen lade fram de första förslagen om den 
inre marknaden år 1987 har situationen utvecklats föga: inga framsteg har kunnat 
registreras i tillnärmningen av medlemsstaternas lagstiftning, och momsharmoniseringen 
har avstannat på en blygsam nivå. 
Denna korta historik gör det möjligt att förstå varför många fortfarande endast 
väntar sig förslag från kommissionen som baseras på samma infallsvinkel som år 
1987: 
Ursprungsbeskattning, enligt den fysiska platsen för varor och tjänster vid 
den tidpunkt då de saluförs av företagen. 
En tillnärmning av momsnivåerna och lagstiftningen endast i den utsträckning 
som krävs för att begränsa riskerna för en snedvridning av konkurrensen. 
En kompensationsmekanism som kan godtas av medlemsstaterna som syftar 
till att säkerställa att dessa intäkter fortsatt tillfaller den medlemsstat där den 
slutliga förbrukningen äger rum. 
Utan att gå in på den detaljerade redogörelsen i rapporten om övergångssystemets 
funktion (COM/94/515, 23.11.94) bör det understrykas hur erfarenheterna från 
övergångssystemet i grunden har ändrat bedömningen av de tidigare planerade 
"lösningar", vilket fått kommissionen att försöka omdefiniera de beståndsdelar som 
bör känneteckna ett gemensamt momssystem för den inre marknaden. 
Även om man kan hävda att målet med upphävda tullkontroller vid gemenskapens inre 
gränser, som är ett villkor för det fullständiga genomförandet av den inre marknaden, 
har uppnåtts i och med införandet av övergångssystemet, blir det alltmer tydligt att själva 
processen för att harmonisera medlemsstaternas momslagstiftning liksom det perspektiv 
i vilket införandet av ett gemensamt momssystem och utvecklingen mot en definitiv 
ordning ingår vida överskrider detta enda förverkligande och kan inte särskiljas från två 
andra av Europeiska unionens grundläggande mål, nämligen: 
Säkerställande av skattemässig neutralitet i handeln inom och mellan 
medlemsstaterna parallellt med den allmänna utvecklingen av den europeiska 
integrationsprocessen. 
Upprättandet av en inre marknad som kännetecknas av avskaffandet av 
hinder för den fria rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital mellan 
medlemsstaterna (artikel 3, (c) i fördraget). 
Under arbetet med att överlämna förslag till rådet som syftar till en övergång till ett nytt 
momssystem för den inre marknaden har kommissionen vägletts av dessa mål, liksom av 
de grundläggande kriterier som i oktober 1994 redovisades av rådet självt för 
övergången till en definitiv ordning och som tydligt bekräftar dess önskan att den 
definitiva ordningen skall "innebära stora fordelar i jämförelse med nuvarande 
övergångssystem och uppfylla följande grundläggande kriterier, som vart och ett 
anses vara lika betydelsefulla: 
Lättnader i de administrativa skyldigheter som åvilar företag och myndigheter 
och en väsentlig förenkling av beskattningen. 
Ingen minskning av medlemsstaternas momsintäkter. 
Ingen ökning av risken för skattefusk. 
Bibehållen skatteneutralitet i fråga om konkurrenskraft." 
Mycket snabbt stod det klart att genomförandet av samtliga kriterier och mål inte skulle 
kunna förverkligas genom en enda förändring av de skatteregler som införts för 
övergångsperioden; tvärtom bör man bedriva ett intensifierat arbete om själva 
principerna för funktionen hos ett gemensamt momssystem. 
Detta grundläggande arbete visade sig vara så omfattande att kommissionen inte kunde 
lägga fram förslag före den 31 december 1994, vilket ursprungligen var tänkt. Det blev 
nödvändigt att undersöka en rad olika vägar för att på bästa möjliga kunskapsbasis 
fastställa vilka vägar som lämpar sig bäst för ett momssystem som är konkret anpassat 
till den inre marknadens behov och möjliggöra en förstärkning av den europeiska 
ekonomins konkurrenskraft. 
Under dessa omständigheter anser kommissionen att det skulle vara förhastat att redan 
nu lägga fram förslag till lagtexter i syfte att införa ett nytt gemensamt momssystem. 
Detta dokument innehåller därför ett ARBETSPROGRAM som kommissionen avser 
att följa under kommande år i syfte att lägga fram lämpliga förslag för att säkerställa 
övergången till ett nytt gemensamt momssystem som är anpassat till den inre marknaden. 
II. ETT MOMSSYSTEM ANPASSAT TILL DEN INRE MARKNADENS 
BEHOV 
1. DEN NUVARANDE ORDNINGENS BEGRÄNSNINGAR 
1.1 En komplicerad och subjektiv ordning 
Det nuvarande momssystemet är konstruerat så att momsen tas ut direkt av den 
medlemsstat inom vars territorium konsumtionen av de saluförda varorna eller tjänsterna 
antas äga rum. För att förverkliga detta mål har det varit nödvändigt att fastställa 
komplicerade regler för att definiera platsen där transaktionen ägt rum. Därigenom finns 
inte mindre än 25 olika regler för fastställande av den ort där en transaktion skall 
beskattas, vilket för näringsidkarna bland annat innebär skyldigheten att dela upp sin 
redovisning mellan de olika medlemsstaterna som är behöriga att beskatta dem, vilket 
bidrar till en fragmentering av den inre marknaden. 
På grund av detta förlorar momsen den objektiva karaktär som den bör kännetecknas av, 
eftersom den gällande skatteordningen är avhängig av en rad olika faktorer som 
säljaren av varor och tjänster måste beakta, exempelvis följande: 
Säljarens respektive köparens etableringsort. 
Avnämarens skattestatus. 
Avnämarens momsredovisningsnummer. 
Den plats där varorna befinner sig vid tidpunkten för leverans. 
Vem som organiserar transporten liksom dess avgångs- respektive ankomstort. 
Arten av de tillhandahållna tjänsterna. 
Säljarens omsättning i den medlemsstat dit varorna anländer. 
Till dessa svårigheter när det gäller att fastställa en korrekt beskattning kommer 
företagens svårigheter att fa rätt till avdrag för eller återbetalning av moms som betalats i 
medlemsstater där de inte är etablerade. 
1.2 En ordning som inte är anpassad till de nya ekonomiska kraven 
Den nuvarande ordningen, som fortfarande där så är möjligt baserar sig på fysisk 
övervakning av varuflödena, är inte längre anpassad till företagens moderna 
affärsmetoder. Detta arv från det förflutna förhindrar att beskattningen grundas på 
den kommersiella transaktioner såsom de redovisas i företagen och utgör därmed ett 
betydande hinder för de potentiella utvecklingsmöjligheter en verkligt gemensam 
marknad innebär för samtliga företag, framför allt för små och medelstora företag, som 
borde kunna dra full nytta av de nya möjligheter som erbjuds på den europeiska 
marknaden. 
Bibehållandet av detta koncept innebär dessutom en rättslig osäkerhet såväl för 
näringsidkarna som för myndigheterna, som båda står inför svårigheten att helt och fullt 
kunna fastställa de faktiska omständigheterna, exempelvis om varorna faktiskt 
transporterats till en annan medlemsstat, i avsaknad av reella möjligheter att entydigt 
bevisa dem. 
Vidare är den nuvarande ordningen inte anpassad till utvecklingen av den mest 
dynamiska delen av den europeiska ekonomin och världsekonomin, nämligen 
utvecklingen av internationella tjänster, vilka undgår eller riskerar att i allt högre grad 
undgå moms i fråga om den konsumtion som äger rum inom gemenskapen. Nuvarande 
lagstiftning kan inte säkerställa en korrekt beskattning på dessa områden, exempelvis 
telekommunikation, där en blixtsnabb teknisk utveckling konstaterats. På motsvarande 
sätt erbjuds tjänster som tidigare uteslutande tillhandahölls av offentliga organ i allt 
större omfattning av privata företag; de undantag som fastställdes för den offentliga 
sektorn har av denna anledning blivit föråldrade och ger upphov till en snedvridning som 
i allt högre grad hämmar såväl den offentliga som den privata sektorn. 
1.3 Skillnader i tillämpningen av momssystemet mellan medlemsstaterna 
Till följd av det sätt på vilket det gemensamma momssystemet infördes (eftersom 
direktiven lämnar medlemsstaterna stora befogenheter och många valmöjligheter) har 
det från allra första början funnits skillnader i tillämpningen. Verkningarna av dessa 
skillnader har emellertid förstärkts av att näringsidkarna nu i högre utsträckning 
konfronteras med lagstiftningen - och särskilt det sätt på vilket den tillämpas - i andra 
medlemsstater än den där de är etablerade eller har sin huvudsakliga verksamhet. 
Skillnaderna i tillämpningen av gemenskapens momsordning, som efterhand har kommit 
att uppfattas som det mest skadliga hindret inom den inre marknaden, har flera orsaker: 
särordningar, möjligheter och befogenheter som direktivet möjliggör (66), tillfälliga 
undantag eller övergångsbestämmelser som ännu inte upphävts, andra undantag som 
beviljats av rådet (ca 130), bristande införlivande eller skiljaktig tolkning av 
gemenskapsbestämmelser är i lika hög grad orsaker till olika tillämpning i 
medlemsstaterna. 
Detta medför en oerhört komplicerad situation och en total avsaknad av rättssäkerhet 
för de flesta näringsidkare, vilket utgör en ny form av hinder mot transnationell 
ekonomisk verksamhet och som därför ger upphov till en lång rad skyldigheter för 
företagen, som i dag i detalj måste känna till den praktiska tillämpningen av lagstift­
ningen i 15 medlemsstater för att kunna verka inom gemenskapen. 
Skillnaderna i tillämpning mellan de nationella lagstiftningarna utnyttjas dessutom av 
näringsidkarna genom uppfinningsrik skatteplanering, vilket kan snedvrida alla inslag 
av den sund konkurrens på den inre marknaden (problemen inom leasingbilsektorn är 
ett exempel på detta). 
10 
1.4 Kritik från företagen 
Vid den konferens som kommissionen anordnade i juni 1994 för diskussioner om den 
framtida definitiva momsordningen (Konferensen "De europeiska företagen och det 
definitva momssystemet") uttrycktes en tydlig önskan om en ingående diskussion om 
sättet att uppnå en allmän och effektiv förbättring av det nuvarande systemet. 
Från branschorganisationer mottog kommissionen ett icke försumbart antal bidrag, i 
vilka företagen uttryckte dels sitt missnöje med den nuvarande momsordningen, dels 
önskemål i fråga om de resultat som bör åstadkommas genom den nya momsordningen. 
Det kan konstateras att nära 80% av näringsidkarna uttalar sig för att nuvarande 
övergångsordning skall ersättas med en definitiv momsordning. 
Samma näringsidkare uttrycker sig i hög grad (85%) till förmån för en harmonisering av 
medlemsstaternas lagstiftning, framför allt på följande områden: uppbördsförfaranden 
och deklarationsskyldigheter (74%), avdragsrätt (52%), momssatserna och undantagen 
(43%). Merparten beklagar också de skillnader i tillämpning som de för närvarande 
konstaterar. 
Dessa uttryckliga önskemål illustrerar det missnöje som den nuvarande ordningen ger 
upphov till, vilken ofta uppfattas av näringsidkarna som ett hinder för en utvidgning av 
deras ekonomiska verksamhet till hela gemenskapens territorium. 
1.5 Slutsats 
De sammantagna verkningarna av alla problem som den nuvarande ordningen ger 
upphov till är långt ifrån försumbara och som genom att dessa påverkar näringsidkarna 
såväl som konsumenterna och skattemyndigheterna utgör en stor belastning när det 
gäller den europeiska ekonomins konkurrenskraft. 
11 
Konsekvenser för näringsidkarna 
Nödvändigheten av att behärska den specifika lagstiftning som gäller i de 
olika medlemsstaterna, vilket utgör ett oöverstigligt hinder för små och 
medelstora företag. 
Diskriminering mellan rent interna transaktioner och gemenskapsinterna 
transaktioner. Detta går stick i stäv med EU: s övriga politik i fråga om vilken 
gemenskapsrätten garanterar lika tillgång för alla europeiska företag, medan 
momssystemet medför en rad icke försumbara hinder, exempelvis när det gäller 
offentlig upphandling. 
Rättslig osäkerhet beroende på de bedömningar som säljarna måste göra för att 
få veta om och var de skall beskatta sin försäljning, vilket ständigt utsätter dem 
för den finansiella risken att den behöriga skattemyndigheten gör en annan 
tolkning, vilket innebär att näringsidkarna far betala priset för de olika 
medlemsstaternas rätt till självbestämmande. 
Väsentliga kostnader, som särskilt drabbar små och medelstora företag och 
förhindrar dem från att fullt ut dra nytta av fördelarna med den inre marknaden 
(särskilt vad gäller stordriftsfördelar): 
Transaktioner som genomförs i en annan medlemsstat än den där företaget är 
etablerat är fortfarande dyrare för företagen än rent inhemsk verksamhet, 
särskilt eftersom de måste använda sig av ett skatteombud (de genomsnittliga 
kostnaderna kan enligt vissa beräkningar vara fem eller sex gånger högre än i 
fråga om inhemska transaktioner). 
Själva tillämpningen av övergångsordningen ger upphov till kostnader som 
enligt vissa företags beräkningar kan uppgå till 20% av deras sammantagna 
skattekostnader. 
Konsekvenser för konsumenterna 
En betydande begränsning av deras frihet att göra inköp på de 
marknadsvillkor som gäller i andra medlemsstater: inköp i andra 
medlemsstater omfattas av skatt antingen i ursprungslandet eller i destinations­
landet, beroende på faktorer som säljarens omsättning i deras hemland, arten av 
de inköpta varorna (nya transportmedel, t.ex.) eller huruvida de själva 
ombesörjer transporten till sitt eget land. 
Konsumenterna åtnjuter inte alla de fördelar som den inre marknaden borde 
ge dem: De komplicerade villkor som bestämmer huruvida deras inköp kan 
göras inklusive moms i en annan medlemsstat (att de själva reser till landet i 
fråga, själva ordnar transporten av de inköpta varorna eller själva sörjer för att 
betala momspå destinationsorten) gör att konsumenterna avstår och i stället 
handlar på hemmamarknaden, vilket bidrar till att marknadsuppdelningen 
upprätthålls och konkurrensbilden splittras, vilket leder till att betydande 
prisskillnader fortsatt existerar mellan medlemsstaterna. 
12 
Konsekvenser för myndigheterna 
Förlust av självbestämmanderätt avseende skattekontrollen: det skenbara 
försvar av den nationella suveräniteten genom ett skattesystem som säkerställer 
en direkt fördelning av momsintäkter mellan medlemsstaterna, leder gradvis till 
faktisk förlust av respektive medlemsstats fiskala suveränitet: uppsplittringen av 
de momspliktigas verksamhet på olika medlemsstater gör det omöjligt för var 
och en att säkerställa övergripande kontroll av ett företags verksamhet och av 
att verkställda avdrag är berättigade. 
Möjligheter till skattefusk eller undandragande av skatt: 
Omsättningen mellan medlemsstaterna av varor som är helt momsbefriade kan 
främja utvecklingen av "svarta marknader": de skattebelopp som står på spel 
uppgår, med utgångspunkt i volymen av handelsutbytet mellan medlemsstaterna, 
till ca 100 miljarder ecu per år . 
Momsordningens komplicerade karaktär lockar faktiskt näringsidkarna, som 
avskräcks av alla betungande skyldigheter och kostnaderna som dessa medför, 
att inte deklarera sin verksamhet eller att deklarera den där den kostar minst; 
detta skapar dessutom en känsla av avsaknad av effektiv kontroll, vilket är 
särskilt skadligt för en korrekt skattetillämpning. 
Inverkan på momsintäkterna: En felaktig tillämpning av skattereglerna eller ett 
kringående av dessa genom "intelligent" skatteplanering kan resultera i en 
minskning av medlemsstaternas skatteintäkter eller till att verksamhet flyttas ut 
till tredje land för att undgå uttag av gemenskapsmoms. 
Dessa svårigheter är alltför grundläggande för att kunna lösas inom nuvarande ramar. 
Man har nått gränsen för vad som kan åstadkommas genom förenklingsåtgärder, och nu 
måste roten till problemen angripas, vilka beror på vissa principval som gjorts tidigare 
och som motiverats av förekomsten av nationalstater som omges av gränser. 
För att inte mötas av samma kritik som riktas mot den nuvarande ordningen och för att 
helt och fullt motsvara målen för den inre marknaden bör den nya momsordningen 
uppfylla följande kriterier: 
Frångå uppsplittringen av den inre marknaden i 15 skatteområden. 
Ordningen skall vara enkel och modern för att kunna motsvara behoven under 
det 21 :a seklet. 
Ordningen skall säkerställa lika behandling av alla typer av transaktioner 
som utförs inom gemenskapen. 
Ordningen skall garantera ett effektivt uttag av skatt och garantera en 
noggrann kontroll och därmed säkerställa att nivån på momsintäkterna 
bibehålls. 
13 
2. DEN PLANERADE ORDNINGEN 
Definitionen av ett sådant gemensamt momssystem låter sig göras endast med 
hänvisning till fördragets allmänna mål, särskilt målen strävan efter ekonomisk 
integrering och konvergens vilka symboliseras av begreppet inre marknad. 
I detta sammanhang är det nödvändigt att ett gemensamt momssystem kännetecknas av 
ett konkret, gemensamt skatteområde genom säkerställande av lika behandling av 
inhemska transaktioner och transaktioner inom gemenskapen, vilket är en ofrånkomlig 
konsekvens av det slutmål som bekräftats genom antagandet av det första 
momsdirektivet, dvs. det konkreta förverkligandet av "en gemensam marknad med sund 
konkurrens och samma kännetecken som en konkret inre marknad". 
2.1 Grundläggande kännetecken 
2.1.1 Upphävande av all särbehandling mellan inhemska och gemenskapsinterna 
transaktioner 
Den inre marknaden bör, även på momsområdet, fungera på samma villkor och på 
samma sätt som en inhemsk marknad. Den bör obligatoriskt erbjuda aktörerna 
möjligheten att vara verksamma i alla medlemsstater, och det nya momssystemet bör 
säkerställa att ingen verksamhet skall vara svårare att utöva i den ena eller andra 
medlemsstaten och att alla inköp kan göras på samma villkor inom hela gemenskapen. 
En transaktion som omfattar flera medlemsstater far inte ha till följd att skapa fler 
skyldigheter än en transaktion som genomförs i en och samma medlemsstat. Alla andra 
tillvägagångssätt innebär merkostnader som belastar de europeiska företagen. 
Upphävandet av särskillnad mellan inhemsk verksamhet och gemenskapsverksamhet 
skall möjliggöra för aktörerna att minska antalet i dag tillämpliga skatteordningar till 
endast två: transaktioner som inbegriper tredje land och transaktioner inom 
gemenskapen. På detta sätt kan en betydande förenkling åstadkommas till fördel för 
såväl aktörer som konsumenter och skattemyndigheter, en förenkling som helt och 
fullt hör hemma inom ramen för de slutsatser som rådet fastställde vid definitionen av de 
grundläggande villkoren för övergången till en definitiv ordning. 
2.1.2 Beskattning av alla transaktioner inom gemenskapen 
Den fastställda principen att all verksamhet som bedrivs inom gemenskapen skall 
omfattas av lika behandling är nödvändig, både för att garantera ordningens enkelhet 
och dess säkerhet, och för att göra principen om beskattning av all verksamhet som 
bedrivs inom gemenskapen allmän, och den skall helst innebära att de nuvarande 
undantagen för gemenskapsverksamhet blir generella. Detta tillvägagångssätt är av den 
arten att det återger momsen den objektivitet som gradvis gått förlorad och medför en 
förstärkning av momsens två grundläggande drag: 
14 
Betalningen i flera led, vilket gör att skattesystemet är självkontrollerande. 
En entydig ansvarsfördelning mellan leverantör (korrekt fakturering av 
debiterad skatt) respektive köpare (korrekt motivering för momsavdrag). 
Dessa kriterier säkerställer fördelen med moms vad gäller säkerhet och kontroll, jämfört 
med andra konsumtionsskatter (t.ex. beskattning av detaljhandelsförsäljning), en fördel 
som blir desto större eftersom nivån på de tillämpade skattesatserna höjs. Detta förklarar 
i huvudsak varför moms införts i merparten av OECD-länderna och att Europeiska 
gemenskapen valt den. Följaktligen är det nödvändigt att upphäva mekanismerna för 
momsrestitution och momspåförande när det gäller handeln mellan 
medlemsstaterna i gemenskapen. 
På detta sätt säkerställs principen om ursprungsbeskattning av verksamhet som bedrivs 
inom gemenskapen: då återstår att dra slutsatser om vilka mekanismer som skall inrättas 
för genomförandet, särskilt för fastställandet av orten för momsuttag. 
2.2 Huvudsakliga beståndsdelar 
2.2.1 Enhetlig beskattningsort - en betydande förenkling för näringsidkarna 
Erfarenheterna från övergångssystemet har visat att om momssystemet innebär en 
skyldighet för aktörerna att redovisa försäljningar på den ort inom gemenskapen där de 
är etablerade kan ingen verklig förenkling åstadkommas och uppdelningen av och 
hindren för den inre marknaden fortsätter. Man kan ju inte föreställa sig att ålägga ett 
franskt företag att redovisa sina försäljningar för varenda stad i Frankrike eller där 
företagets kunder finns; men detta är just vad man gör om företaget exempelvis beslutar 
att sälja varor till Köln eller att utföra byggarbeten i Rom. På nationell nivå tillämpar 
medlemsstaterna den mycket sunda regeln att endast registrera momspliktiga en 
gång, och skälen för detta är övertygande: 
Det är enklare för näringsidkarna som kan fullgöra sina skyldigheter 
(deklaration och momsbetalning) och utöva sina rättigheter (avdragsrätt) på en 
och samma ort. 
Det är enklare för konsumenterna som utan hinder kan göra inköp från den 
leverantör de föredrar. 
Det är enklare och effektivare för skattemyndigheterna som kan utöva en 
övergripande kontroll av all verksamhet som en momspliktig utövar och den 
avdragsrätt som utövas i förhållande till verksamheten. 
15 
Kommissionen är övertygad om att detta tillvägagångssätt även bör tillämpas på 
gemenskapsnivå och följaktligen att en given näringsidkares alla transaktioner inom 
hela gemenskapen bör beskattas på en och samma ort, utan hänsyn till i vilken 
medlemsstat verksamheten utförs. Detta tillvägagångssätt innebär också att 
avdragsrätten obligatoriskt och uteslutande skall utövas på samma ort. 
Om beskattning och avdragsrätt samlas under en och samma skattemyndighets 
behörighet så förstärks kontrollen av en god momstillämpning men kräver trots detta ett 
direkt samarbete mellan femton myndigheter. 
2.2.2 Upphävande av direkt tilldelning av momsintäkter genom skattesystemet 
Varje system som ger möjlighet att i en medlemsstat göra avdrag för moms som har 
tagits ut i en annan medlemsstat medför en överföring av momsintäkter som direkt 
inkasseras av respektive medlemsstat. 
Redan år 1987 planerade kommissionen en utjämningsmekanism i syfte att omfördela de 
intäkter som eventuellt hamnade fel till följd av förändringar av momssystemet. 
År 1994 krävde rådet vid fastställandet av de grundläggande villkoren för övergången 
till en definitiv ordning att förändringen inte skulle leda till "minskade skatteintäkter för 
medlemsstaterna". 
Det system som kommissionen förordar skapar ett enda skatteområde på 
gemenskapsnivå och innebär att man överger den direkta tilldelningen av momsintäkter 
genom beskattningssystemet och betyder följaktligen inrättandet av en 
omfördelningsmekanism. 
I detta avseende har kommissionen för avsikt att understryka att en omfördelning av 
intäkter, fördelad mellan medlemsstaterna, inte i något fall får grundas på 
uppgifter som hämtas ur de momspliktigas deklarationer. Ett sådant 
tillvägagångssätt skulle vara oförenligt med principen om en enda beskattningsort, 
eftersom det skulle leda till ett återinförande av kontrollen av de fysiska varuflödena. 
Dessutom skulle det kräva åtskillnad mellan inhemska och gemenskapsinterna leveranser 
och detta skulle strida mot den grundläggande principen om lika behandling av inhemska 
och gemenskapsinterna transaktioner. En förenkling som innebär att denna åtskillnad 
upphävs skulle omintetgöras om näringsidkarna för att fa momsåterbetalning måste 
fortsätta att lämna uppgifter om gemenskapstransaktioner i sina deklarationer. Varje 
korrigering av intäktsfördelningen måste därför baseras på andra uppgifter än dem som 
hämtats från de momsdeklarationer som har lämnats in av näringsidkarna. 
Eftersom rådet i sina ovan nämnda slutsatser fastställde att momsen har karaktär av 
allmän konsumtionsskatt, bedömer kommissionen att bästa sättet att fastställa varje 
medlemsstats intäkter av den skattepliktiga konsumtion som ägt rum inom dess 
territorium är att på statistisk grundval fastställa denna konsumtion. 
16 
Med utgångspunkt från nationalräkenskapernas användningssida, input-output-tabeller 
och annan information (statistiska undersökningar, årsrapporter osv.) går det nämligen 
att fastställa den årliga konsumtionen inom de olika ekonomiska sektorerna, exempelvis 
den privata respektive den offentliga sektorn, såväl uppdelade fimktionsvis som 
nedbrutna på en lägre siffermässig detaljnivå. Sådan information finns också tillgänglig 
för andra sektorer och delsektorer såsom privata icke vinstdrivande organisationer, 
kreditsektorn, försäkringsbolagen, hälso- och sjukvårdssektorn osv. 
Dessa konsumtionssiffror måste rensas från de delar som, trots att de ingår i den slutliga 
konsumtionen, inte är föremål för beskattning. De sifferuppskattningar avseende den 
svarta ekonomin som har medtagits vid beräkningen måste följaktligen åter dras av. När 
detta väl är gjort kommer den statistiska konsumtionssiffran i princip att motsvara 
beskattningsunderlaget (de momspliktiga beloppet av de underliggande transaktionerna) 
vilket - i det fall destinationsprincipen ligger till grund för fördelningen av 
skatteintäkterna - skulle ge upphov till momsintäkter i den medlemsstat som utför den 
här beräkningen. Det är således möjligt att gruppera sektorerna och delsektorerna i 
nationalräkenskaperna med avseende på hur de behandlas i momshänseende (momsfria, 
undantagna med eller utanavdragsrätt, normal momsskattesats, reducerad 
momsskattesats) och därmed, genom att tillämpa den gällande vägda momssatsen, 
beräkna de teoretiska momsintäkterna i landet i fråga. 
Varje medlemsstats andel av totalen av de teoretiska momsintäkterna i samtliga 
medlemsstater kommer att ligga till grund för fördelningen av gemenskapens totala 
momsintäkter mellan medlemsstaterna. 
I praktiken skulle detta system för omfördelning av medlemsstaterna momsintäkter lätt 
kunna införas genom att använda samma beräkningsmetoder som vid beräkningen av 
gemenskapens egna medel från mervärdesskatt. 
I syfte att bibehålla medlemsstaternas budgetsituation kommer kommissionen att vara 
särskilt uppmärksam på att införa lämpliga mekanismer som bör möjliggöra för 
medlemsstaterna att förfoga över momsintäkterna vid den tidpunkt då de är berättigade 
till detta, utan att behöva avvakta det definitiva resultatet av de beräkningar som skall 
göras på grundval av statistiska uppgifter. 
Genom ett sådant system säkerställs det fullständiga uttaget av moms på all den slutliga 
konsumtion som äger rum inom varje medlemsstats territorium på ett mer fulländat sätt 
än genom nuvarande ordning. 
Tillämpningen av principen om beskattning i ursprungslandet har i själva verket, även 
om dess omfattning i dag är mycket begränsad på grund av gällande särskilda ordningar, 
redan lett till en viss intäktsöverföring mellan medlemsstater utan att någon utjämning 
bedömts vara nödvändig. En förstärkning av principen om att momsintäkter tillkommer 
konsumtionsmedlemsstaten blir ett stabiliserande inslag vad gäller medlemsstaternas 
skatteintäkter sammantagna. 
17 
2.3 Konsekvenser 
I och med att hela den ekonomiska verksamhet som en näringsidkare bedriver inom 
gemenskapen är föremål för beskattning i en enda medlemsstat blir en hög grad av 
harmonisering av beskattningssystemet absolut nödvändig för att garantera den 
enhetlighet i tillämpning som näringsidkarna kräver. Dessutom är ett visst mått av 
harmonisering av skattesatserna även nödvändigt för att momsen fortsatt skall vara 
konkurrensneutral företagen emellan. För övrigt, och oberoende av det föreslagna 
systemet, krävs en fullständig modernisering av ordningen för att kunna tillgodose 
kraven under tjugohundratalet. 
2.3.1 Harmonisering 
Harmonisering av momssatserna 
Den grad av harmonisering av momsskattesatserna som krävs måste bedömmas med 
utgångspunkt från vad som anses nödvändigt för att undvika snedvridning av 
konkurrensen som skadar gemenskapen som helhet. 
Ett av momsens grundläggande kännetecken är i själva verket dess principiella 
neutralitet i fråga om konkurrensvillkor: följaktligen skulle möjligheten att tillämpa 
alltför olika skattesatser i de olika medlemsstaterna äventyra denna neutralitet; den 
skulle dessutom riskera att påverka företagens lokalisering och skulle därför strida mot 
själva principerna för den inre marknaden. 
Å andra sidan kan man inte förvänta sig att medlemsstaterna skulle godta ett 
momssystem som eventuellt orsakar betydande nackdelar för deras egna näringsidkare, 
om harmoniseringen av momssatserna inte vore tillräcklig. 
Kommissionen avser därför att ta itu med problemet momssatser på följande sätt. 
I fråga om normalmomssatsen, även om införandet av en enhetlig momsskattesats 
utgör en lösning som är ägnad att undvika varje momsrelaterad snedvridning av 
konkurrensen och framför allt att säkerställa en enkel och enhetlig momstillämpning 
inom unionen, kvarstår möjligheten att en tillnärmning av momssatserna inom ett visst 
intervall skulle kunna visa sig vara tillräcklig. 
Den momssatsnivån bör vara ett politiskt beslut som beaktar medlemsstaternas 
övergripande behov av att förfoga över tillräckliga intäkter, fördelning av 
skatteuttaget mellan de stora obligatoriska skattekategorierna (direkt skatt, indirekt 
skatt, sociala avgifter) samt skattepolitikens inriktning på medellång sikt. 
18 
Denna fråga om momssatserna hör därför hemma inom de mer allmänna ramarna för 
övervägandena vid det informella rådet i Verona om medlemsstatemas och 
gemenskapens allmänna skattepolitik i sin helhet. I detta sammanhang behöver inte 
debatten begränsas tillfrågan om vilken momssats som krävs för att garantera 
momsintäkter på nuvarande nivå, men skulle även kunna inkludera andra politiska 
överväganden. I synnerhet skulle man kunna överväga att via momsen skapa de 
budgetmedel som krävs för att kunna sänka andra avgifter och pålagor. 
I fråga om reducerade skattesatser är det, på ett rent tekniskt plan, nödvändigt med en 
harmonisering avdessas antal och dessas tillämpningsområden. Kommissionen anser 
fortfarande att bara ett begränsat antal skattesatser är förenligt med målet att 
förenkla momssystemet. 
Övriga harmoniseringsåtgärder 
Ett stort antal beståndsdelar i det gemensamma momssystemet måste med nödvändighet 
harmoniseras. Teman som bör nämnas är räckvidden av och villkoren för avdragsrätt, 
momsundantag, beskattning av små och medelstora företag eller andra särskilda 
ordningar. Även om betydande framsteg visat sig omöjliga fram till i dag bör det stå 
klart att en harmonisering är ofrånkomlig för att säkerställa en sund konkurrens och en 
tillräckligt enhetlig momstillämpning inom unionen. Dessa beståndsdelar är direkt knutna 
till momssystemets enkelhet och säkerhet. Å andra sidan är det lämpligt att åter se över 
samtliga alternativ, möjligheter och undantag som är tillåtna enligt nuvarande ordning. 
Kommissionen är dock redan nu övertygad om att de förslag som för närvarande ligger 
hos rådet inte kan utgöra underlag för ett fördjupat arbete om frågorna inför övergången 
till ett nytt gemensamt momssystem. De kommer därför dras tillbaka och ge plats åt 
förslag som uttryckligen är avsedda att införa den nya momsordningen. 
2.3.2 Enhetlig tillämpning 
En harmonisering av skattesatserna och andra beståndsdelar i det gemensamma 
momssystemet skulle med säkerhet bidra till en avsevärd förbättring. Trots det far man 
inte avstå från att säkerställa, helst redan nu, en gemensam tolkning av lagstiftningen. I 
detta syfte avser kommissionen att inom kort föreslå att momskommittén omvandlas 
till en regleringskommitté för att ge kommissionen befogenhet att besluta om 
genomförandebestämmelser till de rättsakter som rådet antar. 
Det är också lämpligt att undersöka vilka medel som skall användas för rättsinstrument 
(direktiv/ förordning) och beslutsprocess (enhällighet/kvalificerad majoritet) i syfte att 
åstadkomma ett momssystem som verkligen blir gemensamt och som säkerställer en 
enhetlig tillämpning. 
19 
2.3.3 Modernisering av nuvarande ordning 
På ett stort antal områden märks i dag behovet av att på nytt granska det 
tillvägagångssätt som tillkom på 1970-talet, oavsett om det gäller områden som är 
undantagna från tillämpningsområdet för mervärdesskatten (holdingbolag, räntebidrag 
etc.) eller om det gäller verksamhet som är befriade från skatt för vissa tjänster av 
allmänt intresse (posttjänster, verksamhet vid offentliga radio- och TV-företag etc.) eller 
på grund av tekniska svårigheter att ta ut moms (telekommunikation, fastighetsmarknad, 
finansiella tjänster, försäkringstjänster etc). 
Å andra sidan bör en bättre överensstämmelse mellan unionens skatteterritorium och 
tullterritorium eftersträvas. 
Under alla omständigheter bör moderniseringen bedrivas på ett sådant sätt att ett så 
stort tillämpningsområde som möjligt upprättas, och den bör nödvändiggöra 
överväganden av möjligheterna att utvidga räckvidden ytterligare genom en 
begränsning av momsundantag och alla andra medgivna undantag från beskatt­
ning som för närvarande är i kraft, i syfte att på bästa sätt säkerställa momsordningens 
neutralitet, enkelhet och säkerhet samtidigt som man tar hänsyn till de verkningar som 
det eventuellt kan fa för fördelningen av intäkterna. För övrigt går det inte att på förhand 
utesluta att sådana överväganden ger möjlighet till en total sänkning av 
momsskattesatserna samtidigt som en oförändrad intäktsnivå säkerställs eller till och 
med möjliggör en kompensation i form av en sänkning av löneskatterna. 
En sådan översyn är inte lätt och låter sig endast göras i direkt samarbete med berörda 
ekonomiska aktörer, men på en inre marknad är det inte möjligt att ignorera betydelsen 
för neutralitet och konkurrenskraft av de val som görs i fråga om momsens 
tillämpningsområde. 
2.3.4 Administration, kontroll och uttag inom ramen för det nya systemet 
Den stora förenkling som det föreslagna systemet innebär erbjuder en ytterligare fördel 
genom att momsadministrationen förenklas på tre viktiga sätt. 
i 1 
o För det första kommer upphävandet av skillnaden mellan inhemska och 
gemenskapstransaktioner och av undantag från den allmänna regeln att minska 
nuvarande möjligheter till bedrägeri. 
o För det andra kommer en enkel momsövervakningsförbindelse att ge bättre 
förståelse av varje bransch, vilket gagnar effektiv kontroll. 
o För det tredje kommer upphävandet av momsbefriad omsättning av varor i 
gemenskapshandeln att undanröja grundförutsättningen för de mest betydande 
bedrägerierna inom ramen för handeln inom gemenskapen, enligt punkt 1.5 
ovan. 
Allt detta innebär att den administrativa bördan kommer att lätta, vilket göra att 
resurserna kan koncentreras där de behövs bäst. 
20 
Förenklingsfördelen är en nettovinst både för myndigheter och momsbetalare. Om 
momsförenklingen minskar belastningen på myndigheterna måste momsbetalamas 
sammantagna börda också omprövas. Momsbetalamas nuvarande skyldigheter inrättades 
för att säkerställa kontroll och uttag inom ramen för det nuvarande, mer komplicerade 
systemet. Ett enklare system kräver en noggrann omprövning av motivet för varje 
skyldighet som i dag åvilar företagen. 
Vid bedömningen av dessa skyldigheter måste även frågan om vad varje momsbetalare 
har rätt att vänta sig av skattemyndigheten (myndighetens skyldigheter gentemot 
momsbetalaren) övervägas. En momsbetalare som klagar skall åtminstone ha rätt att 
vänta sig ett klargörande av sina skyldigheter, en rättvis och korrekt momsbehandling 
och undvikande av varje onödig störning av företagets ekonomiska funktion. Att 
fullgöra dessa grundläggande skyldigheter ligger helt naturligt i skattemyndighetens eget 
intresse. 
Myndighetens fullgörande av dessa skyldigheter främjar frivillig efterlevnad, vilket frigör 
resurser som kan koncentreras på de aktörer som inte följer reglerna. Momsbetalamas 
rättigheter (eller myndighetens skyldigheter) bör på något sätt komma till uttryck i 
gemenskapsrätten. När förhållandet mellan momsbetalare och myndighet betraktas i sin 
helhet, måste myndighetens skyldigheter mot momsbetalare beaktas parallellt med 
momsbetalarens skyldigheter. 
Denna nya undersökning av om dessa skyldigheter kan rättfärdigas med utgångpunkt 
från de bördor som åvilar företagen kommer att vara nära kopplad till införandet av ett 
tillräckligt minimum av skyldigheter för skattebetalare som framgår nedan. 
Det nya systemet innebär också två huvudsakliga konsekvenser för 
momsadministrationen: kollektivt ansvar och större tonvikt vid samarbete. 
Kollektivt ansvar 
I det nuvarande systemet ansvarar varje medlemsstat för administration, kontroll och 
uppbörd av moms, som direkt tillförs den egna nationella budgeten. Följaktligen tilldelar 
varje medlemsstat sig själv de befogenheter och resurser som den anser nödvändiga för 
att uppnå detta mål. Ingen medlemsstat kan emellertid uppnå detta mål tillfredsställande 
utan att samarbeta med övriga medlemsstater, som det också föreskrivs i gemenskaps­
rätten. Men det primära ansvaret för en framgångsrik administration av momsen i alla 
dess aspekter åvilar varje enskild medlemsstat för sig. 
I det föreslagna systemet skulle detta enskilda ansvar ersättas med ett kollektivt ansvar. 
Alla medlemsstater kommer att ansvara kollektivt för det övergripande momsuttag som 
tillkommer var och en av dem, beräknat med hänsyn till den konsumtion som har ägt 
rum på deras respektive territorium. Den effektivitet med vilken varje medlemsstat 
administrerar, kontrollerar och uppbär moms kommer direkt att påverka övriga 
medlemsstaters nationella budget. 
21 
Förändringen från enskilt till kollektivt ansvar bygger som nödvändig förutsättning 
emellertid på ett ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. Om medlemsstaterna 
direkt kommer att påverkas av de andra medlemsstaternas åtgärder måste var och en 
kunna förlita sig på att de övriga fullgör dessa kollektiva uppgifter effektivt. 
Det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna måste upprättas på tre olika 
nivåer: i fråga om befogenheterna, åtgärderna och genomförandet. 
o Varje medlemsstat måste kunna förlita sig på att de andra medlemsstaterna förfogar 
över en tillräcklig miniminivå avseende kontroll- och uppbördsbefogenheter på 
det nationella planet. Detta måste innefatta en tillräcklig miniminivå när det gäller 
gemensamma skyldigheter för den skattskyldige och i synnerhet skyldigheterna 
avseende bokföring och registeringsunderlag som i största möjliga utsträckning bör 
grundas på allmänt handelsbruk. Man bör definiera vad som skall avses med 
"tillräcklig miniminivå". 
Vid fastställandet av denna miniminivå är det emellertid också viktigt att skydda 
skatteintäkterna och säkerställa att företagen som följer lagstiftningen inte blir utsatta för 
illojal konkurrens från företag som inte gör det. Det är av särskilt stor vikt att se till att 
brottsliga organisationer inte kan utnyttja skillnaderna mellan medlemsstaterna härvidlag 
till att uppnå olagliga vinster på de laglydiga företagens bekostnad. 
Denna miniminivå måste således definieras med hänsyn till nödvändigheten att 
säkerställa att tillräckliga medel finns för att avslöja och bestraffa skattebedrägeri och 
skattefusk. Sådana åtgärder måste tillämpas på samma sätt inom hela gemenskapen för 
att undvika att skattebedragare utnyttjar väsentliga skillnader i bedrägeribekämpningen. 
Som nämnts ovan, kommer hänsynen till dessa överväganden att nära sammanhänga 
med omprövningen av de skyldigheter som åvilar den skattskyldige enligt vad som 
beskrivits ovan. 
o Varje medlemsstat måste också vara förvissad om att ett tillräckligt minsta antal 
gemensamma åtgärder för kontroll och uppbörd företas. Man bör även definiera 
vad som skall förstås med detta. 
o Slutligen måste varje medlemsstat vara förvissad om att sättet på vilket dessa 
åtgärder genomförs uppfyller bestämda godtagbara normer. 
För att kunna säkerställa kvalitén i utförandet av dessa uppgifter krävs det 
oundgängligen insyn i medlemsstaternas sätt att genomföra dem. De förvaltningssystem 
och verktyg (resultatindikatorer och statistik) som medlemsstaterna utnyttjar för att 
kontrollera effektiviteten i den egna regionala och lokala förvaltningen bör därför 
anpassas till gemenskapsnivån. Ansvaret för denna noggranna kontroll bör i första hand 
åvila kommissionen, med bistånd av en rådgivande kommitté som består av företrädare 
för medlemsstaterna. 
Varje medlemsstats sätt att genomföra uppgifterna bör därefter utvärderas i förhållande 
till de fastställda normerna. Om utvärderingen visar att rimliga normer inte har uppfyllts 
och detta medfört att samtliga medlemsstaters momsintäkter utsatts för en risk, bör 
dessa förluster kompenseras via mekanismen för makroekonomisk omfördelning av 
momsintäkterna. 
22 
Intensifiering av samarbetet 
Det administrativa samarbetet kommer att bli ännu viktigare inom det nya systemet. 
Även om alla transaktioner i skattehänseende åger rum i dregistreringslandet kan det 
tänkas att de rent fysiskt genomförs i en annan medlemsstat. För att registreringslandet 
sskall kunna kontrollera transaktionens alla aspekter måste även de fysiska aspektema 
kontrolleras, vilket förutsätter ett perfekt fungerande samarbete mellan 
registreringslandet och medlemsstaten där transaktionen rent fysiskt äger rum. Kort sagt 
krävs en samarbetsnivå mellan medlemsstaterna som åtminstone motsvarar den som för 
närvarande finns mellan olika förvaltningsmyndigheter inom varje medlemsstat. 
Det nya kollektiva ansvar som de kommer att tilldelas kommer naturligtvis att utgöra ett 
viktigt incitament för medlemsstaterna att sätta detta samarbete i verket. Varje 
medlemsstat kommer för övrigt att i slutändan ha samma finansiella intresse av att 
samarbeta framför att koncentrera sig på den egna nationella administrationen. 
Dessutom måste övervakningen och utvärderingen av respektive medlemsstats sätt att 
genomföra uppgifterna även beakta hur väl de samarbetar. Det krävs emellertid initiativ 
på tre andra områden. 
För det första krävs en genomgripande reform av den befintliga rättsliga ramen i fråga 
om ömsesidigt bistånd och administrativt samarbete. Särskilt måste 
samarbetsskyldigheterna förstärkas och man måste uttryckligen föreskriva om 
förfaranden för kontroll av resultaten. Det är dessutom nödvändigt att förstärka 
samarbetet i fråga om utredningar och bekämpning av skattebedrägerier och fusk och 
säkerställa att medlemsstaternas straffrättsliga sanktioner är uppbyggda på ett lämpligt 
sät för att kunna ta hänsyn till det nya systemet. Det är särskilt viktigt att säkerställa en 
hög grad av rättsligt samarbete. 
För det andra kommer momskontrollen och momsuppbörden i det nya systemet att 
kräva gemensamma kontrollmetoder. Detta är nödvändigt för att kontroll och uppbörd 
skall kunna ske lika effektivt i en medlemsstat där endast de fysiska aspekterna av 
transaktionen äger rum, som i registreringslandet. Det har redan under 
övergångsordningen gjorts försök på att utveckla sådana kontrollmetoder. 
Dessutom blir det növändigt att införa nya samarbetsverktyg och samarbetsmetoder. 
Vid utvecklandet av dessa verktyg kommer infrastrukturen och erfarenheterna från 
övergångsordningen, särskilt momsinformationssystemet (VIES) "VAT Information 
Exchange System", att spela en viktig roll. 
Slutligen måste en ny samarbetsanda, baserad på fördjupad förståelse och förtroende, 
mellan enskilda tjänstemän vid de nationella skattemyndigheterna upprättas. Ett program 
i detta syfte som bygger på tidigare erfarenhet måste upprättas innan det nya systemet 
träder i kraft. 
23 
III. SLUTSATS: KOMMISSIONEN FÖRESLÅR ETT ARBETSPROGRAM 
Övergångsordningen ger medlemsstaterna illusionen av att de bibehållit full 
suveränitet vid fastställandet av sina momsintäkter och mervärdesskattens övergripande 
sätt att fungera; men i själva verket utgör systemets komplexa och subjektiva karaktär 
liksom dess bristande anpassning till de nya ekonomiska utmaningarna och det 
varierande sätt på vilket det tillämpas en belastning på företagens konkurrenskraft, 
utan att garantera att medlemsstaterna med säkerhet kan driva in de intäkter som 
de har rätt till. 
Den ordning som kommissionen föreslår innebär en övergripande omläggning av det 
gemensamma momssystemet, och den kommer att få betydande konsekvenser både för 
gemenskapen som helhet och för varje enskild medlemsstat. Den kräver att man påbörjar 
en harmonisering av lagstiftningarna i en utsträckning som man hittills aldrig övervägt på 
området indirekta skatter, särskilt inte i fråga om moms, i syfte att återställa den 
ekonomiska effektiviteten i momssystemet. 
Eftersom det förhåller sig på detta sätt går det inte att undvika följande fråga: Finns det 
en konkret möjlighet att uppnå de mål som fastställs inom ramen för det nya 
gemensamma momssystemet på ett annat sätt och utan de konsekvenser som redovisats 
ovan? 
Kommissionen har klart och tydligt kommit till slutsatsen att detta inte är möjligt och att 
man därför inte kan avstå från att slå in på denna väg. Att avstå från de viktigaste 
beståndsdelarna i den planerade ordningen eller den ofrånkomliga harmonisering som 
följer av denna innebär att det nya gemensamma momssystemet inte i något avseende på 
en och samma gång skulle kunna säkerställa momsens neutralitet, undvika risken för 
bedrägerier och minskade momsintäkter och samtidigt utgöra en grundläggande 
förenkling av momssystemet. Följderna av detta skulle bli förödande: den nya ordningen 
skulle inte kunna undgå att vara behäftad med många av den nuvarande ordningens 
brister (exempelvis skillnader i tillämpning) men den skulle dessutom ge upphov till en 
särskilt skadlig snedvridning av konkurrensen och allvarligt skada den skattemässiga 
neutraliteten, som är ett av momsens grundläggande kännetecken. Detta skulle kunna 
leda till en omflyttning av ekonomisk verksamhet till medlemsstater som har den 
gynnsammaste skatteordningen och på så sätt skilja beskattningslandet från det land där 
konsumtionen sker, vilket skulle undgå att fa återverkningar på de intäkter som skall 
omfördelas mellan medlemsstaterna. Följaktligen skulle det vara praktiskt taget omöjligt 
att fa ett system med beskattning i ursprungslandet att fungera. 
Sammanfattningsvis kan endast den föreslagna momsordningen säkerställa att den 
inre marknaden förverkligas, genomförs och fungerar utan hinder och därmed 
bidra till att förstärka de europeiska företagens konkurrenskraft på 
världsmarknaden. 
25 
Det återstår dock ett mycket stort arbete när det gäller att vidta alla de åtgärder som 
krävs för övergången till det nya gemensamma momssystem som kommissionen föreslår 
i syfte att uppfylla kriterierna för en verklig inre marknad. I detta sammanhang och med 
hänsyn till omfattningen av det arbete som återstår att utföra skulle det inte vara 
rimligt att samtidigt och i en enda förslagsomgång försöka lösa både de 
omedelbara problem som kräver ett snabbt gensvar, anpassat till den aktuella 
verkligheten (exempelvis den tillämpliga ordningen för moms på telekommunikation) 
och införa andra bestämmelser som måste antas i syfte att möjliggöra införandet 
av ett verkligt gemensamt momssystem som grundas på principen om beskattning 
i ursprungslandet. 
Under dessa förutsättningar har kommissionen valt att fastställa ett arbetsprogram som 
kompletterats med en tidsplan över förslag som gradvis och i etapper skall leda fram till 
ett gemensamt momssystem för den inre marknaden. 
Detta arbetsprogram återfinns i BILAGA A. 
26 
BILAGA A - KOMMISSIONENS ARBETSPROGRAM 
27 
1. INLEDNING 
Införandet av det föreslagna nya gemensamma momssystemet får viktiga konsekvenser 
för harmoniseringen av medlemsstaternas lagstiftning på alla nivåer. Det måste 
konstateras att sedan kommissionen lade fram de första förslagen för den inre 
marknaden år 1987 har situationen utvecklats föga. 
Enligt det övergripande dokumentet har nuvarande situation skadliga konsekvenser på 
flera nivåer: 
för gemenskapen som helhet eftersom den övergripande politiken bromsas upp 
för medlemsstaterna, som har allt större svårigheter att säkerställa en god 
momstillämpning 
för företagen, som alltjämt betalar priset, inte längre för ett "icke-Europa" men 
för avsaknaden av ett verkligt gemensamt momssystem 
Med hänsyn till omfattningen av de uppgifter som återstår att genomföra har 
kommissionen valt att fastställa följande arbetsprogram för en etappvis övergång till 
det nya gemensamma momssystemet. 
29 
2. FÖRSLAG INFÖR ÖVERGÅNGEN TILL DET NYA GEMENSAMMA 
MOMSSYSTEMET: PRELIMINÄR TIDSPLAN 
2.1 FÖRSTA ETAPPEN 
En förberedelse fas 
SLUTET AV ÅR 1996 
Förslag som redan överlämnats till rådet 
Den 20 december 1995 överlämnade kommissionen ett förslag om 
den normala momsnivån 
Detta förslag avser en lägsta momssats på 15% och en högsta momssats på 
25%. Det avser hela första etappen av tillnärmningen av momssatserna. 
Förslaget bör antas senast den 31 december 1996. 
Förslag som skall läggas fram 
Kommissionen kommer att lägga fram ett förslag om 
förändring av momskommitténs stadga 
Denna rådgivande kommitté har visat sig ha begränsningar i alla avseenden: 
dess inriktning - även enhälligheten - har inget som helst rättsligt bindande 
värde, och aktörerna har inte systematiskt informerats om de frågor som 
behandlats och de riktlinjer som kommittén fastställt. Följaktligen bör 
kommittén omvandlas till en regleringskommitté, som har till uppgift att 
genom yttranden som avges med kvalificerad majoritet bistå kommissionen 
vid utövandet av behörigheten att genomföra gemenskapens 
momslagstiftning i enlighet med förfarandet i artikel 2 III variante (a) i 
rådets beslut 87/373/EEG (kallat "kommittébeslutet"). 
förbättrade förfaranden för ömsesidigt bistånd vid uppbörd 
Detta är ett led i förnyelsen av befintliga rättsliga samarbetsramar. När det 
gäller uppbörd är behovet av förnyelse av dessa rättsliga ramar mer 
trängande, eftersom nuvarande förfaranden inte är tillräckligt effektiva ens 
för övergångsordningen. En reform av förfarandena kommer även att beakta 
kraven till följd av det nya momssystemet. 
30 
program för att utveckla en ny administrativ samarbetsanda 
Behovet av att åstadkomma en ny samarbetsanda mellan medlemsstaterna på 
tjänstemannanivå kräver en ny utgångspunkt vad gäller omfattning och 
ambition. Kommissionen kommer att föreslå ett program som ger ramarna 
för utveckling av de redskap och åtgärder som krävs för att förverkliga detta 
samarbete. Denna samarbetsanda kan inte åstadkommas över en natt och 
behöver därför främjas, som en förberedelse för införandet av det nya 
systemet. 
2.2 ANDRA ETAPPEN 
Meddelande om de grundläggande valen och arbetsprogrammet 
HALVÅRSSKIFTET 1996: 
Det aktuella dokumentet läggs fram 
Kommissionen överlämnar till rådet och Europaparlamentet 
huvuddragen i det nya gemensamma momssystem som 
kommissionen planerar, 
det arbetsprogram som kommissionen fastställer i syfte att möjliggöra 
förverkligandet av de definierade målen 
2.3 TREDJE ETAPPEN 
Allmänna momsprinciper 
Det första paketet med formella förslag 
HALVÅRSSKIFTET 1997 
Kommissionen lägger fram förslag om de allmänna huvudprinciperna för 
hur momssystemet skall fungera och dess grundläggande särdrag. 
Dessa förslag, som bör beakta att en modernisering av nuvarande 
bestämmelser är ofrånkomlig, innebär följande: 
31 
fastställande av momsens materiella tillämpningsområde, vilket 
innefattar en exakt definition av beskattningsbar verksamhet (enhetliga 
definitioner på varuleveranser, tillhandahållande av tjänster, 
verksamhet som utförs mot ersättning); det exakta fastställandet av 
momsens territoriella tillämpningsområde skall fördjupas under den 
fjärde etappen 
definition av begreppet momspliktig näringsidkane (vilket innebär en 
översyn av offentliga organs momsstatus, följderna av icke­
momsplikt) 
fastställande av beskattningsunderlag för beskattningsbar verksamhet 
momsundantagen: bibehållande eller upphävande och, under alla 
omständigheter, följderna i fråga om avdragsrätten 
avdragsrätt: villkoren för uppkomsten och utövandet av avdragsrätt, 
bestämmelser för denna, harmonisering av undantag för vissa 
kostnader, avdragsproportion (allmänt avdrag, reellt avdrag) mellan 
verksamheter som har avdragsrätt och verksamheter som inte har det 
(verksamheter som är momsbefriade eller som inte omfattas av 
tillämpningsområdet) 
SLUTET AV ÅR 1997 
Kommissionen föreslår 
en andra etapp för tillnärmningen av medlemsstaternas skattesatser 
2.4 DEN FJÄRDE ETAPPEN 
Tillämpningsområde och beskattningsort 
Det andra paketet med formella förslag 
Hörnstenen i förslagen till ett nytt gemensamt momssystem är en radikal 
förändring jämfört med nuvarande situation av den roll som beskattningsorten 
spelar: denna far inte längre användas som utgångspunkt vare sig för momsens 
territoriella tillämpningsområde eller för att, medlemsstaterna sinsemellan, 
fastställa vilket land som skall fa intäkterna av uttagen moms. 
32 
HALVÅRSSKIFTET 1998 
Kommissionen lägger fram följande förslag: 
definition av momsens territoriella tillämpningsområde 
aktöremas beskattningsort införlivas i momsens tillämpningsområde 
gemensam organisation för kontroll av momspliktiga vilka bedriver 
verksamhet som är beskattningsbar inom gemenskapen (skyldigheter, 
kontrollmetoder) 
2.5 DEN FEMTE ETAPPEN 
Omfördelning av intäkter mellan medlemsstaterna och det fullständiga 
genomförandet av ordningen i dess helhet 
Det tredje paketet med formella förslag 
Eftersom fördelningen av intäkter mellan de olika medlemsstaterna inte längre 
säkerställs genom momsordningen bör en tillfällig mekanism inrättas, 
kompletterad av nödvändiga åtgärder i fråga om statistik, i syfte att säkra en viss 
intäktsnivå för medlemsstaterna, motsvarande den konsumtion som äger rum inom 
deras respektive territorium. 
Dessutom är det i slutskedet lämpligt att undersöka möjligheterna att bibehålla 
särskilda ordningar (för småföretag, jordbruksföretag, handel med begagnade 
varor, resebyråer) och, i förekommande fall, särskilda åtgärder som under 
harmoniserade former skall införas eller bibehållas i medlemsstaterna. För övrigt 
bör bestämmelser fastställas för övergången från nuvarande ordning till den nya 
ordningen med ursprungsbeskattning. Slutligen blir det nödvändigt att övergå till 
slutskedet av den harmonisering av momsnivåerna som inleddes år 1995. 
SLUTET AV ÅR 1998: 
Kommissionen lägger fram förslag om 
en mekanism som säkerställer tilldelning av momsintäkter 
särskilda ordningar (upphävande; harmonisering) 
övergångsbestämmelser 
33 
HALVÅRSSKIFTET 1999: 
Kommissionen lägger fram följande förslag: 
• sista etappen av harmoniseringen av skattesatserna 
34 

ISSN 1024-4506 
KOM(96) 328 slutlig 
DOKUMENT 
SV 09 10 
Katalognummer : CB-CO-96-353-SV-C 
ISBN 92-78-06902-7 
Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 
L-2985 Luxemburg