Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Miljöavtal"

(97/C 287/01)

Ekonomiska och sociala kommittén beslutade den 27 februari 1997 i enlighet med artikel 23, tredje stycket, i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande på om: "Miljöavtal".

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som varit ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 15 maj 1997. Föredragande var Klaus Boisserée.

Ekonomiska och sociala kommittén antog följande yttrande vid sin 346:e plenarsession (sammanträdet den 28 maj 1997) med 66 röster för, en röst emot och en nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. ESK förde in begreppet "frivilliga avtal" relativt tidigt i den miljöpolitiska debatten på gemenskapsnivå. I sitt yttrande "Miljö och gemensam inre marknad" av den 19 september 1990 () studerade ESK betydelsen av nya, framför allt ekonomiska instrument i samband med de miljöpolitiska utmaningarna på den inre marknaden. I punkt 6.3 i detta yttrande står det:

"Några medlemsstater har goda erfarenheter av frivilliga avtal mellan myndigheter och enskilda företag eller hela industri- respektive handelssektorer beträffande förverkligande av miljökrav. Naturligtvis får detta inte innebära att de offentliga myndigheternas ansvar för miljöskyddet härigenom urholkas. Det går emellertid ofta att med hjälp av självreglering genomföra effektivare miljöskyddsåtgärder eller att införa bestämmelser på ett tidigt stadium. Generellt sett borde gemenskapen främja sådana avtal."

1.2. I det femte miljöhandlingsprogrammet och i rådets, parlamentets och ESK:s yttranden om detta program framhävs samarbetsprincipen (delat ansvar), och miljöavtalsinstrumentet ligger inom ramen för denna princip. I ESK:s yttrande om översyn av det femte miljöhandlingsprogrammet av den 29 maj 1996 () (punkt 4.3) står det bland annat:

"... bör man ta hänsyn till att frivilliga avtal förutsätter en rättslig ram om miljöskyddsmålen skall uppfyllas. Dessutom måste det bli möjligt att kontrollera att avtalets bestämmelser om förfaringssätt och beslutsgång efterlevs och att det harmonierar med europeisk och nationell konkurrenslagstiftning. Det krävs speciella förberedelser med avseende på avtalens giltighetstid. Först och främst måste man undvika att det uppstår ett rättslöst läge när sådana avtal sägs upp."

1.3. Efter det att kommissionen har offentliggjort ett meddelande till rådet och parlamentet om "Miljöavtal" (KOM(96) 561), till vilket det redan föreligger yttranden från olika intressegrupper, anser ESK det vara lämpligt att avge ett nytt, detaljerat yttrande i denna fråga. Kommittén har därför beslutat avge följande yttrande på eget initiativ.

2. Miljöavtal - möjligheter och problem

2.1. Ämnesområdet "Miljöavtal" ges en mycket vid tolkning. Följande punkter behandlas:

a) I kommissionens meddelande nämns i första hand miljöavtal som helt eller delvis skall ersätta rättsliga föreskrifter.

b) Kommissionen nämner även ensidiga förpliktelser från industriparternas sida, vilka utgår ifrån att rättsliga föreskrifter härigenom blir överflödiga och därför ej utfärdas. Vilken verkan ett sådant ensidigt åtagande får beror på hur förväntningarna uppfylls.

c) I medlemsstaterna handlar det däremot i praktiken oftast om bestämmelser för miljölagstiftningens tillämpning, det vill säga om administrativa åtgärder. Här föreligger det många positiva erfarenheter. Dessa avtal mellan behöriga myndigheter och "industrin" samt i förekommande fall även med tredje part (grannar) gäller vanligtvis konkreta, enskilda fall.

d) Avtal som ej är juridiskt bindande och andra utfästelser ("codes of conduct"), vilka även de spelar en stor roll i praktiken, behandlas inte av kommissionen. Dessa kan vara av betydelse när lagstiftning eller myndighetsåtgärder förbereds.

2.2. I sitt meddelande lägger kommissionen särskild tonvikt vid bindande avtal mellan medlemsstaten och dess motpart ("industrin") vid införande av miljöavtal. Dessa avtal skall ersätta genomförandet av gemenskapsdirektiv i den nationella lagstiftningen.

Enligt ESK:s uppfattning är denna modell behäftad med ett antal problem som måste lösas i enlighet med medlemsstaternas lagstiftningar. Kommittén anser inte att frågan skall koncentreras till denna lagstiftningsliknande typ av miljöavtal. I varje fall borde den i praktiken beprövade formen av avtal för tillämpning av genomförd lagstiftning inbegripas.

Det har visat sig att man genom miljöavtal ofta kan komma fram till mer flexibla och bättre lösningar på konkreta problem, samtidigt som man tar hänsyn till nödvändiga skyddsfaktorer för allmänheten och omgivningen. Sådana avtal strider inte mot lagstiftarens politiska ansvar. De utnyttjar en modern form av förvaltningsinstrument, som med framgång även har tillämpats på andra områden än inom miljöpolitiken i många medlemsstater.

3. Förutsättningar för slutande av miljöavtal

3.1. De bästa förutsättningarna för ett framgångsrikt och bestående miljöavtal är att det finns genomförbara fördelar för båda parter och att dessa kan garanteras genom avtalet. De rättigheter och skyldigheter som miljöavtalet ger upphov till bör fördelas lika mellan parterna.

3.2. En avgörande förutsättning för miljöavtal är att man iakttar de bestämmelser i EG-fördraget som gäller miljörätt på gemenskapsnivå, i synnerhet artikel 130r. Detta innebär att målen och utgångspunkterna i gemenskapens miljöpolitik skall beaktas även vid miljöavtal:

- hög skyddsnivå,

- försiktighet och förebyggande åtgärder,

- förorenaren skall betala.

3.3. Enligt bestämmelserna i EG-fördraget och ett flertal avgöranden i EG-domstolen är miljöpolitiken - där medborgarna och näringslivet skall medverka vid utformningen och genomförandet - till syvende och sist en uppgift för de offentliga myndigheterna. Miljöavtal får därför inte leda till att miljöpolitiken "privatiseras".

Miljöpolitiska mål och gränsvärden kan inte vara föremål för miljöavtal utan måste förbehållas politiska, beslutande organ som ansvarar för dem. De "miljömål" som kommissionen nämner bildar i sig inget underlag för miljöavtal. Miljömålen måste konkretiseras i lagstiftningsförfarandet enligt artikel 130r och 130s i EG-fördraget.

3.4. Ett miljöavtal måste innehålla en noggrann beskrivning av vad avtalet gäller och konkret ange de ömsesidiga förpliktelserna beträffande innehåll och tidsplan (om möjligt med olika etappmål). Miljöavtal kan även slutas om förpliktelser som gäller deltagande i miljöstyrnings- och miljörevisionsordning ().

3.5. Om ett miljöavtal utformat enligt kommissionens förslag skall kunna tjäna till att genomföra europeisk lagstiftning på medlemsstatsnivå, måste man garantera att förhandlingar om sådana avtal innefattar en tidsplan för genomförandet, även om enskilda medlemsstater måste förhandla med ett flertal partner och förhandlingarna avslutas vid olika tidpunkter. Det måste finnas garantier för att den gemenskapslagstiftning som gäller i medlemsstaten är entydigt angiven. Om så inte är fallet försvåras kontrollen av tillämpningen, och kravet på ett förbättrat genomförande av den europeiska miljölagstiftningen (Meddelande från kommissionen av den 22 oktober 1996, KOM(96) 500) uppfylls inte.

3.6. Miljöavtalen måste även ta hänsyn till problemet med dem som "åker snålskjuts" och endast utnyttjar de allmänna fördelarna med ett miljöavtal (till exempel det slopade kravet på genomförande av EG:s lagstiftning), utan att de har förbundit sig att vidta de åtgärder som planerats.

3.7. Avtal som gäller konkreta, enskilda fall vid tillämpningen av miljölagstiftningen (till exempel avtal om att i efterhand förbättra saneringen av äldre produktionsanläggningar, eller avtal om tillämpning av naturskyddsbestämmelser) måste ta hänsyn till de berörda grannarnas intressen, för att även i detta avseende få rättsverkan.

Vid förhandlingar om ett miljöavtal som inte enbart gäller ett konkret, enskilt fall (branschavtal) bör olika grupper i samhället delta (arbetsmarknadens parter, miljöorganisationer, konsumentrepresentanter), beroende på avtalets innehåll, på samma sätt som är föreskrivet eller vanligt förekommande när rättsliga föreskrifter förbereds. Även i detta fall måste det finnas öppna rättsskyddsvägar för eventuellt berörda medborgare.

3.8. Ett miljöavtal måste kunna revideras med hänsyn till praktiska erfarenheter, teknisk utveckling och ekologiska insikter.

3.9. Att miljöavtalen efterlevs måste kunna kontrolleras på samma sätt som när det gäller rättsliga föreskrifter eller administrativa åtgärder. En sådan kontroll bör i synnerhet företas gentemot de enskilda företagen. Det ter sig lämpligt att därvid komma överens om att använda sig av miljörevisionsförfarandet. Om miljöavtalen inte efterlevs, måste det finnas tillgång till lämpliga sanktioner.

3.10. Innehållet i miljöavtalen måste vara öppet för insyn för allmänheten på samma sätt som rättsliga eller administrativa åtgärder. Direktivet () om tillgång till miljöinformation måste vara tillämpligt i motsvarande grad.

4. Miljöavtalens rättsliga form

4.1. Som kommissionen anger i sitt meddelande finns det två olika rättsliga former för miljöavtal:

- Tvåpartsavtal, oftast mellan myndigheter och "industrin" (företagssammanslutningar eller enskilda företag), men även inbördes mellan offentliga företag.

- Ensidiga förpliktelser från industripartens sida som resultat av förhandlingar mellan myndigheter och "industrin", där förhandlingarna gäller utförande av, eller underlåtelse att utföra, en viss åtgärd.

4.2. Det föreligger problem när det gäller frågan om avtalsreglerade bestämmelser är möjliga och tillåtna:

- Om ett miljöavtal innebär att "myndigheten" skall avstå från en rättslig eller administrativ åtgärd, måste man beakta att det inte går att sluta avtal om att avstå från att anta en lag - åtminstone inte enligt vissa medlemsstaters lagstiftning.

- För att det skall vara möjligt att väcka talan med avseende på ett avtal krävs det att de avtalsslutande parterna är berättigade att överta sådana rättsliga förpliktelser. Även om förhandlingarna om miljöavtal kan föras av företagssammanslutningar (branschorganisationer) på sektornivå, kräver sådan avtal emellertid dessutom godkännande från varje enskilt företag.

4.3. Enligt ESK:s uppfattning går det endast att fatta beslut om miljöavtalens rättsliga form med hänsyn till varje enskilt fall och beroende på den berörda medlemsstatens lagstiftning.

5. Miljöavtalens innehåll

5.1. Miljöavtal som gäller tillämpning av den gemenskapslagstiftning som genomförts i den nationella lagstiftningen innebär inga problem. Det handlar då om praktiska frågor vid tillämpningen av lagstiftningen (till exempel tidsplaner och etappmål), ekonomiskt stöd (till exempel vid inrättandet av naturskyddsparker) eller om sanering av lokala miljöproblem.

Vid förhandlingar om sådana miljöavtal har medlemsstaterna mycket goda erfarenheter av att anlita oberoende medlare i syfte att komma fram till en "sammanjämkning" av de olika intressena. Ett sådant medlingsförfarande kan även komma i fråga vid tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning.

5.2. Kommissionen behandlar i sitt meddelande om miljöavtal och i sina rekommendationer till medlemsstaterna () i första hand de miljöavtal som ersätter en rättsakt och skall underlätta genomförandet av gemenskapsdirektiv.

En sådan bestämmelse kommer i praktiken endast i fråga när det gäller ett begränsat antal avtalsparter (företag). Endast då skulle man kunna sluta ett bindande avtal som är likvärdigt med en genomförandeakt. Europeiska topporganisationer har vanligtvis inte befogenhet att sluta sådana avtal med rättsverkan.

5.3. Som politisk nivå för miljöavtal kommer i första hand medlemsstaterna i fråga, när det gäller genomförande av gemenskapsdirektiv. Annars kan även regional nivå eller de lokala myndigheterna komma i fråga.

Gemenskapsnivån är praktiskt taget utesluten, enligt kommissionsdokumentet. ESK instämmer i detta, med undantag för att "globala avtal" om "globala problem" kan slutas med europeiska företagssammanslutningar. Vanligtvis kommer det emellertid då att handla om ensidiga förpliktelser, eller om förhandlingsresultat vid förberedelser inför lagstiftning eller internationella fördrag.

Om det skulle förekomma sådana avtal, måste man se till att även inbegripa de organ som har ansvar för lagstiftningen på gemenskapsnivå (inklusive ESK).

5.4. Det är nödvändigt att på lämpligt sätt informera de berörda parterna, i den mån de inte direkt har deltagit vid slutandet av avtalet. Vid avtal som gäller frågor av allmän karaktär skulle man kunna komma överens om ett tillkännagivande i den berörda myndighetens informationsskrift.

5.5. Miljöavtal måste kontrolleras med avseende på att de är förenliga med EG-fördragets konkurrensregler (artikel 85, 86) och - i den mån ett sådant avtal medger ekonomiskt stöd till eller skattelättnader för en avtalspart - även med artikel 92 i EG-fördraget. Detta gäller även för överensstämmelse med Världshandelsorganisationens bestämmelser om fri varuhandel och tekniska handelshinder. En sådan kontroll skall utföras av kommissionen, under medverkan av avtalsslutande myndigheter.

6. Kommissionens meddelande och rekommendationer till medlemsstaterna

6.1. ESK:s yttrande överensstämmer i princip med kommissionens meddelande, även om det delvis förekommer andra prioriteringar. Yttrandet innehåller kompletterande förslag, som ESK anser vara viktiga.

6.2. Den "Kontrollista för miljöavtal" som meddelandet innehåller bör utsträckas till att gälla även för avtal på det administrativa området. Det verkar även krävas kompletteringar när det gäller tillämpningen av miljöavtalsinstrumentet vid genomförandet av gemenskapens förordningar. Det ter sig även påkallat att utvärdera meddelandets tillämplighet på avtal som har giltighet även utanför gemenskapens gränser.

6.3. Det är oklart om de rekommendationer beträffande miljöavtal (bilaga till kommissionens meddelande) som offentliggjordes redan den 21 december 1996 i EGT, enbart gäller vid "genomförandet" i den nationella lagstiftningen, eller även vid tillämpningen av den genomförda lagen. Detta borde klarläggas i meddelandet. I sistnämnda fall måste rekommendationen även behandla ensidigt antagna förpliktelser. Det verkar vara på sin plats att påpeka att de relevanta bestämmelserna i EG-fördraget måste garanteras vid alla slags miljöavtal inom den europeiska lagstiftningen.

Bryssel den 28 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 332, 31.12.1990.

() EGT C 212, 22.7.1996.

() Se förordning 1836/93 - EGT L 168, 10.7.1993.

() EGT L 158, 23.6.1990.

() EGT L 333, 21.12.1996.