ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN som åtföljer dokumentet Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt /* SWD/2012/0351 final */





1. inledning och förfaranderelaterade frågor I Europa 2020-strategin har Europeiska unionen satt upp som mål att fram till 2020 minska antalet personer som lever i eller riskerar fattigdom eller social utestängning med minst 20 miljoner. Ändå ökar fattigdom och social utestängning i många medlemsstater, och detta väcker oro över de sociala följderna för enskilda och samhället i stort. Trots ökande behov har medlemsstaternas vilja och förmåga att stödja dem som har hamnat i utkanten av vårt samhälle i många fall minskat. Det hävdas ofta att EU-nivån är (med)ansvarig för denna utveckling. EU:s program för utdelning av livsmedel till de personer i unionen som har det sämst ställt inrättades 1987 för att det jordbruksöverskott som då fanns skulle få en meningsfull användning. På grund av den förväntade minskningen av interventionslagren och den stora oförutsägbarheten beträffande dem under åren 2011-2020, har programmet för utdelning av livsmedel förlorat sitt ursprungliga existensberättigande och kommer att läggas ned vid utgången av 2013. Det finns emellertid ett fortsatt behov av ett icke-finansiellt bistånd till dem som har det sämst ställt. I sitt förslag till nästa fleråriga budgetram har kommissionen beaktat detta och öronmärkt en budget på 2,5 miljarder euro. Unionens främsta instrument för att stödja anställbarhet, bekämpa fattigdom och främja social inkludering är och förblir Europeiska socialfonden (ESF). En rättslig analys visade att ett separat instrument är nödvändigt eftersom ESF:s rättsliga grund (artikel 162 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) kräver ett tillräckligt nära samband mellan de understödda verksamheterna och sysselsättning eller mobilitet. I denna konsekvensbedömning undersöks vilka typer av åtgärder som Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt skulle kunna stödja. 2. samråd Viktiga åsikter och idéer för framtiden har framkommit i diskussioner i rådet, Europaparlamentet och med det civila samhället och lokala myndigheter om det befintliga stödet enligt EU:s program för utdelning av livsmedel till dem som har det sämst ställt i unionen. Den föreslagna betydande nedskärningen 2012 av det stöd som tillhandahålls enligt EU:s program för utdelning av livsmedel till följd av tribunalens dom av den 13 april 2011 ledde till många negativa reaktioner. Många betonade vikten av detta stöd och vädjade om att systemet ska få fortsätta när behoven nu ökar. Stora välgörenhetsorganisationer och organisationer i det civila samhället som företräder livsmedelsbanker, samt organisationer som arbetar med barn och hemlösa har gång på gång uttryckt behovet av stöd även efter 2013 och har kontaktat både medlemsstaternas företrädare och Europeiska rådets ordförande. Lokala myndigheter är också för ett fortsatt stöd. Två möten har hållits för att diskutera dessa frågor med paraplyorganisationer som företräder inte bara stödmottagarna utan även de faktiska slutmottagarna. Allmänt sett välkomnade organisationerna möjligheten att utvidga instrumentet utöver livsmedelsbistånd och att placera människor i instrumentets centrum, men de beklagade den minskade budgeten. Medlemsstaternas åsikter om ett sådant instrument är delade: Sju medlemsstater hävdade att livsmedelsbistånd är socialpolitik och nationell behörighet. Andra medlemsstater har uttryckt sitt bestämda stöd till systemet på sociala och politiska grunder. Tretton medlemsstater utfärdade i december 2011 en förklaring i vilken de begärde att programmet för utdelning av livsmedel skulle fortsätta efter 2013. Europaparlamentet har upprepade gånger och inom alla politiska grupperingar uttryckt sitt starka stöd åt en fortsättning av programmet. I december 2011 skrev elva paraplyorganisationer till EU-kommissionär László Andor och till generaldirektören för sysselsättning, sociala frågor och inkludering och begärde att framsteg görs när det gäller en EU-strategi för hemlösa. I sina nationella reformprogram för 2012 har minst hälften av medlemsstaterna tagit upp hemlöshet som en prioriterad fråga inom politiken för social inkludering. Dessutom har Europaparlamentet manat till en EU-strategi mot hemlöshet, först i en skriftlig förklaring (2010) och sedan i en resolution (2011). I pakten för tillväxt och sysselsättning som Europeiska rådet antog den 29 juni 2012 anges det att ”vid genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna kommer medlemsstaterna att lägga särskild tonvikt vid att ... åtgärda arbetslöshet och ta sig an krisens sociala följder på ett effektivt sätt [... samt] genomföra verkningsfulla strategier för att bekämpa fattigdom och stödja utsatta grupper”. 3. Problemdefinition Eftersom det föreslagna instrumentet är nytt, är det relevant att se på det fortfarande gällande programmet för utdelning av livsmedel, som för närvarande är det enda av Europeiska unionens program som når ut direkt till dem som har det sämst ställt i EU. Programmet för utdelning av livsmedel har aldrig varit ett sätt att försöka lösa problemen med livsmedelsbrist. Ändå är programmet för utdelning av livsmedel i många fall den huvudsakliga formen av livsmedelsbistånd. Under diskussionerna med paraplyorganisationerna betonade alla att förutsägbarheten i det europeiska stödet via programmet för utdelning av livsmedel var ett viktigt inslag i deras insatser. En nedläggning av programmet för utdelning av livsmedel utan att det ersätts med något annat hotar det som uppnåtts och kan ses som ett uttryck för att Europeiska unionen visar brist på intresse i angelägna sociala frågor. Det finns en avsevärd hävstångseffekt eftersom de berörda välgörenhetsorganisationerna står för den största delen av de medel som behövs för utdelningen av livsmedel, liksom en del av själva livsmedlen. Förhållandet mellan de totala mobiliserade resurserna och dem som kommer från programmet för utdelning av livsmedel är ungefär 3 till 1. Det råder osäkerhet om programmets exakta räckvidd och effekt. Stödmottagarna anser att det nuvarande öppna tillvägagångssättet för definition av målgrupp är tillfredställande. Detaljerade kriterier skulle dessutom medföra en tyngre administrativ börda och öka kostnaden för biståndet, eftersom sådana kriterier måste kontrolleras. Åtta procent av de europeiska medborgarna eller omkring 40 miljoner lever under förhållanden som har grava materiella brister och har inte råd med ett antal förnödenheter som i Europa anses som väsentliga för ett anständigt liv. Fattigdom och social utestängning förekommer inte i samma utsträckning överallt i EU. Problemen är i allmänhet mer akuta i de östra och södra medlemsstaterna. Den ekonomiska krisen har inte bara förvärrat den befintliga fattigdomen och sociala utestängningen utan har också minskat flera medlemsstaters förmåga att hålla de sociala utgifterna på en tillräckligt hög nivå för att vända denna negativa tendens. Under perioden 2009–2012 kommer sociala trygghetsförmåner in natura att ha fallit i förhållande till BNP i de flesta medlemsstater. Sociala trygghetsförmåner i form av kontantbidrag förväntas minska i förhållande till BNP i nästan hälften av medlemsstaterna. År 2010 hade 8,7 % av den europeiska befolkningen inte tillgång till livsmedel av lämplig mängd och kvalitet. Antalet personer som upplever livsmedelsbrist minskade stadigt fram till 2009, när tendensen vände. Socialt stöd från medlemsstaterna och regionala och lokala myndigheter är aldrig eller sällan särskilt inriktat på tillgång till mat, utom när det gäller bidrag till skolmatsalar eller till måltider som levereras till äldre eller funktionshindrade i hemmet. En särskilt allvarlig form av materiell fattigdom är hemlöshet. Det är emellertid svårt att mäta hur utbredd hemlösheten är och uppgifterna behöver förbättras. Det finns dock uppskattningar som visar på att 4,1 miljoner människor i Europa var hemlösa under 2009-2010 och att hemlösheten ökar. Det är ännu mer oroande att en ny kategori hemlösa har kommit in i bilden, nämligen barnfamiljer, ungdomar och personer med invandrarbakgrund. Även om det finns variationer när det gäller de icke-statliga organisationernas respektive statens roller vid tillhandahållandet av tjänster för hemlösa i Europa, är den vanligaste modellen att de lokala myndigheterna har ansvaret för att möjliggöra och styra sådana tjänster och att de icke-statliga organisationerna är de främsta tjänsteleverantörerna, till stor del finansierade av kommunerna. Om man ser på utvecklingen i de olika medlemsstaterna, visar risken för fattigdom eller social utestängning i olika åldersgrupper på att krisen ofta har drabbat barn och unga vuxna oproportionerligt hårt. 5,9 % av hushållen i EU har inte råd med nya kläder åt barnen och 4,5 % har inte ens råd med två par skor i rätt storlek (inklusive ett par allväderskor). Detta motsvarar ungefär sex miljoner barn. Barn som lider av materiell fattigdom av detta slag har sämre chanser än sina mer bemedlade kamrater att lyckas med sin skolgång, ha god hälsa och förverkliga sin fulla potential som vuxna. Icke-statliga organisationer och det civila samhället tillhandahåller många olika typer av stöd till barn som går utöver livsmedelsbistånd och som anpassats till barns särskilda behov och deras hälsa. Stödet avser till exempel kläder, fritidsaktiviteter (vilka kan vara svårtillgängliga för många barn från missgynnade miljöer, men som är väsentliga för deras utveckling) eller föräldrastöd (öka medvetenheten, ge råd, ibland i kombination med lekverksamhet tillsammans med barn). Insatser från EU:s sida är motiverade på grundval av artikel 174 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt där det föreskrivs att unionen ska ”främja en harmonisk utveckling inom hela unionen” och artikel 175 i det fördraget där särskilda åtgärder utanför strukturfonderna föreskrivs. Åtgärder på EU-nivå är nödvändiga med tanke på fattigdomens och den sociala utestängningens omfattning och art i EU, och eftersom läget förvärras av den ekonomiska krisen, och mot bakgrund av att det är oklart om alla medlemsstater kan hålla de sociala utgifterna på den nivå som krävs för att den sociala sammanhållningen inte ska försämras ytterligare och för att målen i strategin Europa 2020 ska kunna uppnås. 4. Mål Det allmänna målet med Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt är att bidra till att uppnå målet enligt Europa 2020-strategin att minska fattigdomen och därmed öka den sociala sammanhållningen i Europeiska unionen. De särskilda målen är att lindra de värsta formerna av fattigdom i Europeiska unionen, samordna ansträngningar och utveckla och införa instrument för att främja social inkludering av de personer som har det sämst ställt. Eftersom instrumentet ska genomföras med delad förvaltning, bör man vid fastställandet av de operativa målen helst beakta förhandsbedömningarna av de enskilda operativa programmen. Dessa förhandsbedömningar är ännu inte genomförda. De operativa målen, för vilka övervakningssystemet kommer att behöva tillhandahålla enhetliga uppgifter på europeisk nivå är följande: 1. Förse behövande personer med basvaror. 2. Uppnå en multiplikatoreffekt på minst 2. Multiplikatoreffekten är förhållandet mellan de sammanlagda resurserna och de resurser som kommer från EU. 5. Handlingsalternativ Gemensamt för alla alternativ är att genomförandet görs med delad förvaltning genom operativa program. Medlemsstaterna föreslår dessa, kommissionen beslutar om dem och de varar i sju år. Kommissionens roll är att medla och övervaka. Det faktiska genomförandet står förvaltningsmyndigheterna för. Beroende på vilket program det gäller, kan förvaltningsmyndigheterna antingen organisera ett centralt inköp av varor som utgör materiellt bistånd som ska delas ut eller lämna detta som en upphandling åt stödmottagarna själva. De två alternativen skiljer sig inte åt när det gäller hur mycket resurser som medlemsstaterna får sig tilldelade. Den viktigaste frågan rör det nya instrumentets omfattning när det gäller insatserna. Alternativen är allt ifrån ett instrument som är en uppföljning av det aktuella systemet för utdelning av livsmedel (alternativ 1), till ett mer radikalt förändrat instrument. Genom livsmedelsbistånd (alternativ 2) skulle programmet kunna finansiera ett antal åtgärder eller tjänster direkt knutna till leverans av livsmedel. Med en utökad omfattning (alternativ 3) skulle livsmedel inte vara det enda inslaget, utan andra former av materiellt bistånd med motsvarande kompletterande åtgärder skulle bli möjliga. Det skulle kunna vara åtgärder mot hemlöshet och barns fattigdom, två områden som spelar en nyckelroll för social inkludering och där situationen försämrats till följd av den ekonomiska krisen. Dessa områden ingår för närvarande inte i andra gemenskapsinstrument, såsom Europeiska socialfonden. Kompletterande åtgärder direkt knutna till det erbjudna materiella stödet skulle ytterligare stärka integrerade tillvägagångssätt när det gäller kampen mot fattigdom och social utestängning i linje med den europeiska plattformen mot fattigdom och social utestängning. En meningsfull användning av jordbruksöverskotten var en central del av programmet för utdelning av livsmedel. Användningen av interventionslager ingår inte i den fortsatta analysen av tekniska skäl, därför att i) användningen av interventionslagren minskar insynen i budgeten och uppmuntrar till att handla utifrån framtida prisutveckling på dessa jordbruksprodukter i ett program som syftar till att erbjuda stöd till dem som har det sämst ställt i EU; ii) en förordning som föreskriver användningen av interventionslager är nödvändigtvis mer komplex, och iii) enligt prognoserna kommer tillfället ändå inte att uppstå beroende på den förväntade frånvaron av interventionslager (överlag) i framtiden. Det kan ändå vara berättigat att förutse en valfri användning. Effekterna av de olika alternativen presenteras och jämförs i tabellen nedan. På så sätt återspeglas direkt det operativa målet att förse behövande personer med basvaror i antalet personer som får stöd och huruvida de mest angelägna behoven faktiskt tillfredställs. Det operativa målet med en multiplikationsfaktor på minst 2 kan ge upphov till frågor om huruvida alternativen klarar att mobilisera resurser och huruvida de övergripande administrativa kraven är rimliga. Effekterna på social inkludering, sysselsättning och arbetsmarknaden hör framförallt samman med det allmänna målet. Det anses emellertid alltför ambitiöst att hävda att det finns ett starkt samband eller ens mätbart samband mellan instrumentet och dessa effekter. Tabell 1. Förväntade effekter. || Alternativ 0 – Inget stöd || Alternativ 1 – Enbart utdelning av livsmedel (referensscenario) || Alternativ 2 – Livsmedelsbistånd || Alternativ 3 – utökad omfattning Antal personer som får stöd || - Inget program – inget stöd till personer || 0 Direkt effekt uppskattad till 2.1 miljoner per år || - Direkt effekt uppskattad till 1,96 miljoner per år. Något mindre än referensscenariot eftersom en del av de tillgängliga resurserna läggs på kompletterande åtgärder || 0 Direkt effekt uppskattad till 2,13 miljoner per år Når ut till dem som har det sämst ställt (med det högsta mervärdet) || - || 0 || 0 || + Den större flexibiliteten bör möjliggöra en inriktning som bättre motsvarar behoven i varje medlemsstat/region Effekter på social inkludering || - || 0 Ett problem med svår materiell fattigdom (matbrist) behandlas, men det finns ingen garanti för att det är det mest angelägna behovet || + Samma målgrupp, men ett effektivare utbud || ++ Den bättre inriktningen på de mest angelägna behoven bör öka effekterna på social inkludering Sysselsättning och arbetsmarknad || ?? Effekten av alternativ 0 på sysselsättning och arbetsmarknad beror på hur pengarna används Om pengarna från detta system skulle gå till Europeiska socialfonden, skulle det kanske få en neutral eller positiv effekt på sysselsättning och arbetsmarknad || 0 || + Kombinationen av utdelning av livsmedel och andra aktiveringsåtgärder som följer i stödkedjan kan mer effektivt ge ökad sysselsättning || + Jämfört med alternativ 2, kan en del deltagare komma att hamna allt längre från arbetsmarknaden (t.ex. barn) Detta kan emellertid motverkas av den större flexibiliteten när det gäller att bemöta lokala situationer Allmänna sociala effekter || ? Beror på hur resurserna skulle fördelas till andra program, men förmodligen överlag negativ jämfört med referensscenariot || 0 || + || ++ Mobilisering av resurser || - Om programmet upphör, blir det svårare att få frivilliga bidrag || 0 || + || ++ Administrativ komplexitet och insyn || + Inget program – ingen administration (utan hänsyn till att även utan programmet kan människor komma att behöva stöd som då blir svårare att organisera) || 0 || - Eftersom alternativ 2 betyder en utökad omfattning, kan förvaltningen komma att bli mer komplex Risken för överlappning med andra system, särskilt Europeiska socialfonden, ökar också || -- Samma överväganden som för alternativ 2, men kanske med större komplexitet, eftersom omfattningen av åtgärderna utökas, åtminstone om ett program väljer att vara verksamt på mer än ett område Allmänna ekonomiska effekter || ? Mycket beroende på frågan om hur dessa personer annars ska få stöd || 0 || + || ++ Effekter på miljön || - || 0 || + || + Föklaring: Referensscenario 0; - sämre än referensscenario; + bättre än referensscenario;-- sämre än -; ++ bättre än + På grund av erfarenheterna från det befintliga stödprogrammet kan man förutspå att det här programmet skulle göra det möjligt att årligen hjälpa två miljoner människor beroende på vilket alternativ som väljs. Detta motsvarar ungefär 5 % av den befolkningsgrupp som lider av svår materiell fattigdom. Den verkliga hjälpen är troligtvis minst två gånger större, eftersom man i denna uppskattning inte beaktar mobiliseringen av ytterligare resurser från nationella och privata källor. Dessa gör ofta att mer än dubbelt så mycket totala resurser finns att tillgå. Dessutom kan de personer som lider av svår materiell fattigdom bara ses en grov uppskattning av målgruppen. Den används bara i avsaknad av bättre. Bara en liten del är i själva verket berättigade till bistånd enligt de alternativ som beaktas i programmet. Den sociala effekten av Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt kan förväntas bli större. Genom att tillhandahålla en plattform genom vilken yrkesverksamma på området kan utbyta information och erfarenheter skapar fonden avsevärd nytta för många berörda parter i fråga om processer. Fondens evidensbaserade inriktning på medellång och lång sikt genom operativa program uppmuntrar också till dialog mellan olika grupper av berörda parter och främjar ett strategiskt upplägg för framtidens insatser. Förbättrade former för genomförande (bl.a. förenklingar och minskad administrativ börda) borde säkra att effekterna av processerna är fortsatt relevanta. Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt blir ett instrument som underlättar en praktisk dialog mellan europeiska prioriteringar och politiken för social sammanhållning. Miljöeffekterna av Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt är förbundna med utdelning av varorna och minskat avfall. Siffror om minskade koldioxidutsläpp visar på en minskning i storleksordningen 0,5 till 1,0 ton per ton livsmedel. Överlag verkar man kunna dra slutsatsen att utdelning av livsmedel har en positiv effekt på miljön, om man jämför med att inte dela ut livsmedel. Alternativen 1 (enbart utdelning av livsmedel) till 3 (utökad omfattning) innebär minskade volymer utdelade livsmedel och därför är de minskade koldioxidutsläppen inte av samma storleksordning (från 573 000 till 400 000 ton). Insatser mot slöseri med mat och främjande av återvinning, vilket är möjligt enligt instrumenten i alternativen 2 och 3, kan delvis eller helt komma att kompensera denna effekt. Även om nivån på de minskade koldioxidutsläppen inte är hög, är de ändå inte obetydliga. Alternativ 3 är det alternativ som är att föredra eftersom det möjliggör för medlemsstaterna att anpassa sina insatser till behoven. Även de kompletterande åtgärderna bör kunna säkerställa att de uppnådda resultaten blir mer hållbara. 6. Övervakning och utvärdering Programmet kommer att genomföras med delad förvaltning. Den exakta anpassningen och förhållandet till redan befintliga sociala stödinstrument kommer att variera mycket från en medlemsstat till en annan. De organisationer som för närvarande får stöd bygger dessutom i stor utsträckning på frivilligarbete och donationer. Därför bör man så mycket som möjligt undvika att ålägga dem betungande rapporteringskrav. Det kan dock förväntas att de här organisationerna behöver informera inte bara kommissionen utan även andra givare och frivilliga om sitt arbete så att deras motivation hålls uppe. Genom en inriktning på ett begränsat antal huvudaktiviteter bör det vara möjligt att för varje aktivitet rapportera några få gemensamma utfalls- och resultatindikatorer på en årlig basis. En sådan årlig rapportering kommer att åtföljas av strukturerade undersökningar minst två gånger under genomförandeperioden. Dessa undersökningar kommer att inriktas på att 1. tillhandahålla en viss kunskap om strukturen på den mottagande målgruppen, 2. bedöma betydelsen av de bidrag in natura som inte är varor, och 3. samla in uppgifter om de omedelbara effekterna av stödet för de mottagande personerna. Dessa undersökningar kommer att ligga till grund för en utvärdering av de operativa programmens effektivitet och påverkan.