Bryssel den 2.2.2005

SEK(2005) 144 slutlig

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram 2004-2008

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Genom rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1] fastställdes att de deltagande medlemsstaterna, dvs. de som införde den gemensamma valutan, för första gången skulle lägga fram stabilitetsprogram för rådet och kommissionen före den 1 mars 1999. Rådet skulle enligt artikel 5 i förordningen granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättats genom artikel 114 i fördraget (Ekonomiska och finansiella kommittén). På grundval av en rekommendation från kommissionen och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén lade rådet fram ett yttrande sedan programmet granskats. Därefter skall medlemsstaterna enligt förordningen årligen lägga fram uppdaterade stabilitetsprogram, som även de kan granskas av rådet enligt samma förfarande.

Med anledning av ett underskott i de offentliga finanserna år 2002 som översteg 3 % av BNP, beslöt rådet den 3 juni 2003 att ett alltför stort underskott förelåg i Frankrike och rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras före utgången av 2004. I sitt meddelande till rådet om ”Tysklands och Frankrikes situation efter EG-domstolens dom med avseende på deras skyldigheter enligt förfarandet vid alltför stora underskott”, som antogs den 14 december 2004[2], angav kommissionen att 2005 bör anses utgöra den relevanta tidsfristen för att korrigera det alltför stora underskottet. Baserat på de åtgärder som räknades upp i 2005 års budget och på 2004 års höstprognoser från kommissionens avdelningar, fastslog kommissionen i meddelandet att de åtgärder som de franska myndigheterna vidtagit i stora drag förefaller vara förenliga med en korrigering av det alltför stora underskottet senast 2005 och att vid denna tidpunkt inge ytterligare steg behövde vidtas enligt förfarandet vid alltför stora underskott. Kommissionen noterade emellertid att om det på ett senare stadium visar sig att man inte lyckats genomföra den planerade korrigeringen, kommer kommissionen bli skyldig att rekommendera rådet att förstärka övervakningen av de offentliga finanserna och vidta de åtgärder som krävs med tillämpning av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten.

Frankrikes första stabilitetsprogram, som omfattade perioden 1999-2002, lades fram den 18 januari 1999 och granskades av rådet den 15 mars 1999. Uppdaterade program har därefter lagts fram varje år, senast den 7 december 2004. Kommissionens avdelningar har gjort en teknisk bedömning av detta uppdaterade program, med beaktande av sina egna höstprognoser 2004, samt med hänsyn till uppförandekoden[3], den allmänt vedertagna metoden för uppskattning av potentiell total produktion och konjunkturrensade saldon, rekommendationerna i de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för perioden 2003–2005 samt de principer som fastställs i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002, som godkänts av rådet, om bättre samordning av finanspolitiken[4]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

- Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram 2004 tillställdes kommissionen den 7 december 2004. Det omfattar perioden 2004-2008 och uppfyller i huvudsak uppgiftskraven i ”uppförandekoden om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”. Det innehåller emellertid inte beräkningar av total sysselsättningstillväxt i enlighet med definitionen i nationalräkenskaperna, vilka är obligatoriska, utan endast beräkningar av sysselsättningstillväxten i den privata sektorn. Vidare saknas en del valfria uppgifter som skulle ha varit till nytta för bedömningen av programmet.

- För perioden 2004–2008 räknar man i programmet med en BNP-tillväxt i reala termer på 2,5 % per år. Enligt kommissionens beräkningar med tillämpning av den allmänt vedertagna metoden på sifferuppgifterna i programmet, skulle den reala BNP-tillväxten något överstiga den potentiella tillväxten. Produktionsgapet skulle dock förbli negativt fram till år 2008. För åren 2004–2006 är de beräkningar kommissionens avdelningar gjort något mindre gynnsamma än de i programmet, med en BNP-tillväxt i reala termer som beräknas uppgå till 2,4 % 2004 respektive 2,2 % för 2005 och 2006. Allmänt sett kan de makroekonomiska beräkningarna i programmet betraktas som rimliga, möjligen något i överkant.

- Programmet inriktas på att få ned underskottet i de offentliga finanserna under 3 % av BNP 2005 samt att säkerställa ett fortsatt minskande underskott under de kommande åren. Minskningen av underskottet 2005, till 2,9 % av BNP jämfört med 3,6 % av BNP för 2004, avses bland annat uppnås genom en inkomstförstärkning av engångskaraktär på motsvarande 0,4 % av BNP[5]. De följande åren beräknas underskottet minska med 0,6–0,7 procentenheter av BNP till 0,9 % av BNP 2008. I förhållande till de tidigare uppdateringarna bekräftas i den aktuella uppdateringen i huvudsak den planerade justeringen mot bakgrund av ett något mer gynnsamt makroekonomiskt scenario. Primärsaldot förväntas vändas från ett underskott på 0,7 % av BNP 2004 till ett överskott på 2,2 % av BNP 2008. Enligt kommissionens beräkningar på grundval av prognoserna i uppdateringen och den allmänt vedertagna metoden, förväntas det konjunkturrensade saldot även förbättras med 0,6–0,7 procentenheter per år från och med 2005 och minska till -0,7 % av BNP 2008. Den finanspolitiska strategin på medellång sikt grundas, liksom i tidigare uppdateringar, på att fleråriga mål fastställs för ökningen av statsutgifterna i reala termer som är förenliga med en minskning av de offentliga utgifternas andel av BNP. Kvoten mellan offentliga inkomster och BNP beräknas i huvudsak förbli oförändrad.

- Så långt det på grundval av nu tillgänglig information är möjligt att bedöma bör de åtgärder som Frankrike har vidtagit vara tillräckliga för att minska underskottet till 3 % av BNP år 2005. De offentliga finanserna är emellertid fortsatt i ett sårbart läge och varje ogynnsam utveckling på det makroekonomiska eller budgetmässiga planet skulle kunna äventyra målet att korrigera det alltför stora underskottet under år 2005. Den beräknade budgetjusteringen för åren efter 2005 är betydande, vilket är nödvändigt med tanke på det allvarliga budgetmässiga läget. Beräkningarna innehåller emellertid risker, vilka på vissa punkter inte är tillräckligt dokumenterade. Särskilt förefaller den beräknade minskningen av underskottet 2006 inte möjlig att uppnå med nuvarande politik. I programmet förutses en minskning av underskottet från 2,9 % av BNP 2005 till 2,2 % av BNP 2006, trots att skattesänkningar på motsvarande 0,2 % av BNP redan har aviserats och engångsintäkter kommer att försvinna. I programmet ges inte tillräcklig information om de åtgärder som förväntas kompensera för dessa händelser. Med antagande om en oförändrad ekonomisk politik räknar kommissionens avdelningar i 2004 års höstprognos med att underskottet i den offentliga sektorns finanser år 2006 kommer att öka från 3,0 % till 3,3 % a BNP. Baserat på nuvarande tillväxtantaganden betyder detta att åtgärder för att minska underskottet med cirka en procentenhet av BNP under 2006 kommer att krävas för att uppnå det mål som anges i programmet. Dessutom innebär det offentliga utgiftsmål som satts upp för perioden 2006–2008, nämligen en ökning med 1,2 % per år i reala termer, en betydande inbromsning i utgiftstakten jämfört med den trendmässiga utvecklingen på senare tid, vilket troligen är svårt att uppnå med nuvarande politik. De strukturreformer som genomfördes 2003 och 2004, bland annat pensions- och sjukvårdsreformerna, är ett tydligt steg i rätt riktning, även om det förefaller otillräckligt för att säkerställa den förutsedda långsammare utgiftstakten. Det finns också farhågor beträffande utgiftsmålens trovärdighet, eftersom de mål som satts upp i tidigare uppdateringar missades med bred marginal. Med hänsyn till denna riskbedömning ger inte den beräknade justeringen, trots att den är betydande, en tillräcklig säkerhetsmarginal för att inte överskrida tröskelvärdet 3 % av BNP vid normala konjunktursvängningar fram till år 2007. Den är också otillräcklig för att stabilitets- och tillväxtpaktens mål om offentliga finanser som är nära balans skall kunna uppnås under programperioden.

- Den offentliga skulden som andel av BNP ökade med 8 procentenheter mellan 2001 och 2004 till 64,8 % av BNP och beräknas fortsatt överstiga 60 % av BNP under hela den period som omfattas av programmet (62 % 2008). En gradvis minskning förväntas inträda först under 2006, tack vare nominell BNP-tillväxt och en omsvängning till positiva primärsaldon. Beräkningen av den offentliga skuldens utveckling påverkas av samma osäkra faktorer som underskottskvoten.

- I uppdateringen görs en genomgång av de strukturreformer som nyligen införts av de franska myndigheterna. I programmet lämnas bland annat en detaljerad redogörelse för den reform av hälso- och sjukvårdssystemet som genomfördes sommaren 2004 och som syftar till att till 2007 uppnå budgetbalans i sjukförsäkringssystemet (från ett underskott på 0,8 % av BNP 2004) med bibehållande av kvaliteten i sjukvårdssystemet. Denna reform, vars syfte även är att förbättra den övergripande styrningen av systemet, införde en oberoende larmberedskapskommitté med uppgift att utforma rekommendationer om den skönjer en risk för att det officiella målet inte uppnås. Hälso- och sjukvårdsreformen följde på den stora reform av pensionssystemet som antogs 2003 och som betydligt stärker de ekonomiska drivkrafterna att förbli yrkesaktiv fram till och även efter den lagliga pensionsåldern. I programmet betonas slutligen att den nya budgetramen för den statliga sektorn (”Loi Organique relative aux Lois de Finances”) bör göra det möjligt att ytterligare höja kvaliteten och effektiviteten i de offentliga utgiftsprogrammen och även underlätta förverkligandet av budgetmålen. Även om dessa reformer förmodligen är otillräckliga för att klara de utgiftsmål som anges i uppdateringen, och för att säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, är de ett steg i rätt riktning.

- Det finns vissa risker när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet som sammanhänger med de betydande beräknade kostnaderna för en åldrande befolkning. Detta trots att betydande strukturreformer har genomförts i pensions- och sjukvårdssystemen under 2003 och 2004. Om inte vidare reformer genomförs kommer det krävas ytterligare förstärkning av de offentliga finanserna även framöver.

- Den ekonomiska politik som beskrivs i uppdateringen är delvis förenlig med de länderspecifika allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken vad gäller de offentliga finanserna. Frankrike har genomfört betydande strukturella reformer, särskilt av pensions- och sjukvårdssystemen, som gör landet bättre rustat att hantera konsekvenserna av en åldrande befolkning. Minskningen av det konjunkturrensade underskottet år 2004 visar sig emellertid vara betydligt lägre än vad som rekommenderats och Frankrike vidtog inga åtgärder för att påskynda minskningen av det konjunkturrensade underskottet när tillväxtbetingelserna förbättrades. Dessutom, vilket också är väsentligt, kommer inte den justering på medellång sikt som prognostiserades i 2004 års uppdatering, och som är behäftad med osäkerhet, räcka till för att nå en situation med nära balans i de offentliga finanserna inom den tidsperiod som omfattas av uppdateringen.

- Mot bakgrund av ovanstående bedömning, vore det lämpligt att Frankrike (i) vidtar nödvändiga åtgärder för att se till att det alltför stora underskottet korrigeras under 2005, (ii) säkerställer att konsolideringen av de offentliga finanserna fullföljs under åren efter 2005 så att en situation med nära balans i de offentliga finanserna uppnås till 2008, samt (iii) stärker mekanismerna för utgiftskontroll och går vidare med strukturella reformer för att garantera att de fleråriga utgiftsmål som ställts upp i programmet infrias.

* * *

På grundval av denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande om Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram och vidarebefordrar den till rådet.

Rekommendation till

RÅDETS YTTRANDE

i enlighet med artikel 5.3 i rådets förordning nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram 2004-2008

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGETT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[6], särskilt artikel 5.3 i denna,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

1. Den [17 februari 2005] granskade rådet Frankrikes uppdaterade stabilitetsprogram, som omfattar perioden 2004–2008. Det uppdaterade programmet uppfyller i huvudsak uppgiftskraven i den reviderade ”uppförandekoden om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning”. I programmet ges emellertid inte beräkningar av total sysselsättningstillväxt i enlighet med definitionen i nationalräkenskaperna, vilka är obligatoriska, och en del valfria uppgifter saknas. Följaktligen uppmanas Frankrike att se till att uppgiftskraven i full utsträckning följs.

2. Enligt det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet förväntas BNP-tillväxten i reala termer ligga på 2,5 % under perioden 2004–2008, vilket är något över den potentiella tillväxten. På grundval av nu tillgänglig information förefaller detta scenario avspegla rimliga tillväxtantaganden, även om det möjligen ligger lite i överkant. Inflationsberäkningarna i programmet förefaller också vara realistiska.

3. Rådet fastslog den 3 juni 2003 att det förelåg ett alltför stort underskott i Frankrike och rekommenderade att detta korrigeras före utgången av 2004. I sitt meddelande till rådet om ”Tysklands och Frankrikes situation efter EG-domstolens dom med avseende på deras skyldigheter enligt förfarandet vid alltför stora underskott” som antogs den 14 december 2004[7], kom kommissionen fram till att år 2005 bör anses utgöra den relevanta tidsfristen för att korrigera det alltför stora underskottet eftersom rådets slutsatser från november 2003 hade fått rättsliga verkningar innan de ogiltigförklarades av EG-domstolen. Programmets strategi för de offentliga finanserna syftar främst till att år 2005 få ned underskottet under 3 % av BNP. Programmet inriktas också på att uppnå en fortsatt löpande minskning av underskottet i de offentliga finanserna under de kommande åren. Underskottet beräknas stadigt minska med 0,6-0,7 procentenheter av BNP per år från år 2005 och framåt för att nå ned till en nivå på 0,9 % av BNP år 2008. I förhållande till det tidigare programmet bekräftas i den aktuella uppdateringen i huvudsak den planerade justeringen mot bakgrund av ett något mer gynnsamt scenario. Enligt kommissionens beräkningar på grundval av prognoserna i uppdateringen och den allmänt vedertagna metoden, förväntas det konjunkturrensade saldot även förbättras med 0,6–0,7 procentenheter per år från och med 2005 och minska till -0,7 % av BNP 2008. Den finanspolitiska strategin på medellång sikt grundas, liksom i tidigare uppdateringar, på att fleråriga mål fastställs för ökningen av statsutgifterna i reala termer som är förenliga med en minskning av de offentliga utgifternas andel av BNP. Eftersom kvoten mellan offentliga inkomster och BNP i huvudsak förväntas förbli oförändrad ger detta upphov till en motsvarande minskning av underskottet.

4. På grundval av nu tillgänglig information bör de åtgärder som Frankrike har vidtagit vara tillräckliga för att få ned underskottet till 3 % av BNP år 2005. De offentliga finanserna i Frankrike är emellertid fortfarande i ett sårbart läge. För att korrigera det alltför stora underskottet krävs ett effektivt genomförande av alla planerade åtgärder och att ytterligare åtgärder vidtas om utvecklingen skulle bli sämre än väntat. Vidare är den beräknade underliggande justeringen av de offentliga finanserna tämligen måttlig, eftersom den beräknade minskningen av underskottet under år 2005 i stor utsträckning härrör från en engångsinbetalning som motsvarar ½ % av BNP. För åren efter 2005 skulle utfallet för de offentliga finanserna kunna bli betydligt sämre än det som programmets beräkningar visar på. Särskilt underskottsmålet för 2006 löper risk att inte kunna infrias med nuvarande politik, med tanke på att skattesänkningar har aviserats för det året och att betydande engångsinkomster kommer att försvinna. Med nuvarande politik förefaller vidare de utgiftsmål som fastställts för perioden 2006–2008 vara svåra att uppnå, även om de strukturella reformer som genomförts på senare år utgör tydliga steg i rätt riktning. Det finns farhågor för utgiftsmålens trovärdighet, eftersom de mål som fastställts i tidigare uppdateringar missats med stor marginal. En förstärkning av mekanismerna för utgiftskontroll samt ytterligare strukturreformer förefaller behövas för att garantera att de fleråriga utgiftsmålen infrias.

5. Även med hänsyn till denna riskbedömning förefaller programmets finanspolitiska inriktning inte ge en tillräcklig säkerhetsmarginal för att tröskelvärdet för underskottet på 3 % av BNP fram till år 2007 inte skall riskera att överskridas vid normala konjunktursvängningar. Den är inte heller tillräckligt strikt för att säkerställa att stabilitets- och tillväxtpaktens mål på medellång sikt med offentliga finanser som är nära balans uppnås inom programperioden.

6. Skuldkvoten uppskattas ha nått 64,8 % av BNP år 2004, vilket överstiger fördragets referensvärde på 60 % av BNP. I programmet beräknas skuldkvoten sjunka från och med 2006 och komma ned till 62 % av BNP 2008. Skuldkvotens utveckling påverkas av samma osäkra faktorer som underskottsmålen.

7. Det tycks föreligga vissa risker vad gäller Frankrikes offentliga finansers långsiktiga hållbarhet med hänvisning till stora budgetmässiga kostnader för en åldrande befolkning. Detta trots att betydande strukturreformer har genomförts i pensions- och sjukvårdssystemen under åren 2003 och 2004. Om inte vidare reformer genomförs kommer det bli nödvändigt att ytterligare förstärka de offentliga finanserna under de kommande åren.

8. Den ekonomiska politiken, såsom den beskrivs i 2004 års uppdatering, är delvis förenlig med de landspecifika allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken, särskilt de som medför budgetkonsekvenser. Frankrike har genomfört betydande strukturella reformer, särskilt av pensions- och sjukvårdssystemen, som gör landet bättre rustat att hantera konsekvenserna av en åldrande befolkning. Minskningen av det konjunkturrensade underskottet år 2004 visar sig emellertid vara betydligt lägre än rekommenderat och dessutom vidtog Frankrike inte några åtgärder för att påskynda minskningen av det konjunkturrensade underskottet när tillväxtbetingelserna förbättrades. Därutöver, vilket också är väsentligt, kommer inte den justering på medellång sikt som prognostiserades i 2004 års uppdatering, och som är behäftad med osäkerhet, räcka till för att nå en situation med nära balans i de offentliga finanserna inom den tidsperiod som omfattas av programmet.

* * *

Mot bakgrund av ovanstående bedömning rekommenderas Frankrike följande:

(i) att vidta nödvändiga åtgärder för att under 2005 korrigera det alltför stora underskottet,

(ii) att säkerställa att konsolideringen av de offentliga finanserna fullföljs under åren efter 2005 för att år 2008 nå en situation med nära balans i de offentliga finanserna, samt

(iii) att förstärka mekanismerna för utgiftskontroll och gå vidare med strukturella reformer i syfte att säkerställa att de fleråriga utgiftsmål som ställts upp i programmen infrias.

Tabell: Jämförelse mellan makroekonomiska nyckeltal och budgetberäkningar

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Real BNP (förändring i %) | SP Dec. 2004 | 2,5 | 2,5 | 2.5 | 2.5 | 2.5 |

KOM okt. 2004 | 2,4 | 2,2 | 2.2 | ej tillämpl. | ej tillämpl. |

SP dec. 2003 | 1,7 | 2,5 | 2.5 | 2.5 | ej tillämpl. |

HKPI-inflation (%) | SP Dec 2004 | 2,2 | 1,8 | 1.5 | 1.5 | 1.5 |

KOM okt. 2004 | 2,3 | 2,0 | 1.8 | ej tillämpl. | ej tillämpl. |

SP dec. 2003 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | 1.5 | ej tillämpl. |

Saldot i den offentliga sektorns finanser (i % av BNP) | SP dec. 2004 | -3.6 | -2.9 | -2.2 | -1.6 | -0.9 |

KOM okt. 2004 | -3.7 | -3.0 | -3.3 | ej tillämpl. | ej tillämpl. |

SP dec. 2003 | -3.55 | -2.9 | -2.2 | -1.5 | ej tillämpl. |

Primärt saldo (i % av BNP) | SP dec. 2004 | -0.7 | 0.1 | 0.8 | 1.5 | 2.2 |

KOM okt. 2004 | -0.7 | -0.1 | -0.4 | ej tillämpl. | ej tillämpl. |

SP dec. 2003 | -0.6 | 0.1 | 0.9 | 1.6 | ej tillämpl. |

Konjunkturrensat saldo (i % av BNP) | SP dec. 2004¹ KOM okt. 2004 SP dec. 2003¹ | -3.4 -3.5 -3.2 | -2.7 -2,8 -2,6 | -2,0 -3,1 -1,9 | -1,4 ej tillämpl. -1,3 | -0,7 ej tillämpl. ej tillämpl. |

Offentlig bruttoskuld (i % av BNP) | SP dec. 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

KOM okt. 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | ej tillämpl. | ej tillämpl. |

SP dec. 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | ej tillämpl. |

Observera: 1Kommissionens avdelningars beräkningar på grundval av uppgifterna i programmet. Källor: stabilitetsprogram, kommissionens höstprognoser 2004, kommissionens beräkningar. |

[1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Dokumenten som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Dokument KOM(2004) 813 av den 14.12.2004.

[3] Reviderat yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén om stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, godkänt av Ekofinrådet den 10.7.2001.

[4] KOM(2002) 668, 27.11.2002.

[5] Sedan utkastet till budget för 2005 lades fram i september 2004 har denna engångsbetalning reviderats till 0,5 % av BNP, och revideringen medtogs i kommissionens höstprognos. Programmets beräkningar grundas emellertid fortfarande på den ursprungliga uppskattningen 0,4 % av BNP.

[6] EGT L 209, 2.8.1997, s.. 1. Dokumenten som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Dokument KOM(2004) 813 av den 14.12.2004.