[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.11.2007

SEK(2007) 1555

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Kompletterande dokument till Förslag till RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt i fråga om behandling av försäkring och finansiella tjänster SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN (Denna förkortade text är endast en sammanfattning av den analys som finns i den fullständiga versionen, som precis som alla nämnda bilagor endast finns tillgänglig på originalspråket och därför enbart tas med i förslagets engelska version).

{KOM(2007) 747 slutlig}{SEK(2007) 1554}

1. FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER

De flesta vanliga finansiella tjänster och försäkringar är undantagna från skatteplikt i mervärdesskattedirektivet, till övervägande del av praktiska skäl. Direktivet speglar också till viss del ett osäkert förhållningssätt eftersom medlemsstaterna kan ge beskattningsbara personer möjlighet att beskatta dessa tjänster.

När tjänster som undantagits från skatteplikt tillhandahålls behöver företagen inom dessa näringsgrenar inte ta ut mervärdesskatt, men de kan vanligtvis inte heller få tillbaka den mervärdesskatt de betalar på varor och tjänster som anskaffats för affärsverksamheten. Mervärdesskatt som inte är avdragsgill utgör en betydande inkomstkälla för medlemsstaternas skattemyndigheter. Denna post ökar också automatiskt när finansinstitut och försäkringsbolag i allt större utsträckning använder sig av utomstående, specialiserade tjänsteleverantörer (lägger ut tjänster på entreprenad) eller konsoliderar sin verksamhet på ett gränsöverskridande sätt (t.ex. genom grupper för kostnadsdelning).

Kommissionens förberedande arbete med konsekvensanalysen har visat att det blir allt svårare att försäkra sig om att man inom gemenskapen tillämpar undantaget från skatteplikt på ett tydligt och enhetligt sätt. För vissa komplexa transaktioner kan det till och med vara svårt att i skattesyfte identifiera vem som är tjänstemottagare.

Oavsett undantagets ursprung och de svårigheter som finns att hitta en annan lösning är en viktig konsekvens av undantaget från skatteplikt att företag inte kan få tillbaka den mervärdesskatt de betalar för sina insatser (eller inköp) i form av varor och tjänster. De negativa konsekvenserna av undantaget från skatteplikt finns dock kvar, framför allt förlusten av skatteneutralitet. Ett ytterligare problem för EU är att mervärdesskattesystemet i alla 27 medlemsstater måste fungera på ett sätt som gör det möjligt att upprätta en inre Europaomfattande marknad. I det avseendet skapar tillämpningen av mervärdesskatten spänningar som inte uppstår på annat håll när det gäller att tillämpa konsumtionsskatt på finansiella tjänster och försäkringar.

Den befintliga skattelagstiftningen ger upphov till inkomster som märkbart har vuxit. Eventuella ändringar måste ta hänsyn till denna omständighet som delvis beror på ökade mervärdesskattesatser men framför allt på ett ökat beskattningsunderlag, för att inte tala om den ekonomiska ineffektivitet som företagen påtvingas.

Att väga ekonomisk effektivitet mot ett stabilt och rättvist skattesystem är inte enkelt, i synnerhet eftersom man måste förena målen för den inre marknaden med en lämplig beskattning av sektorn för finansiella tjänster och försäkringar. Det kommer att bli svårt att övertyga medlemsstaterna om att det kan vara värt att ge upp vissa inkomster från mervärdesskatten om de vill behålla och vidareutveckla en livskraftig finansiell sektor inom EU.

I detta syfte samarbetar kommissionen med medlemsstaterna för att hitta nya sätt att gå vidare på.

Som en del av det förberedande arbetet med medlemsstaterna organiserade kommissionen inom ramen för Fiscalisprogrammet två seminarium, som i huvudsak tog upp problematiska områden i den befintliga lagstiftningen.

I mars 2006 publicerades ett samrådsdokument med synpunkter på den gällande lagstiftningen och potentiella förändringar. Gensvaret blev rekordstort för att vara ett skattesamråd. Det som enligt respondenterna var viktigast var att ta bort hinder för gränsöverskridande konsolidering och att modernisera definitionerna. För att påskynda ärendet beställde kommissionen en utredning (av PwC) rörande de ekonomiska effekterna av undantaget från mervärdesskatt på finansiella tjänster och försäkringar inom EU25. I rapporten (som blev färdig i november 2006) drogs slutsatsen att mervärdesskatt som inte är avdragsgill ökar kostnaderna för EU:s finansinstitut och företagens kostnader för finansiella tjänster. Olika tolkningar av vilka finansiella tjänster som enligt mervärdesskattedirektivet ska eller inte ska vara undantagna från skatteplikt skapar osäkerhet när något som borde vara rent affärsmässiga beslut ska fattas. Utredningen fann stöd för att finansinstitut drabbas av en relativt sett hög andel inte avdragsgill mervärdesskatt till följd av företagsstrukturer eller alternativt, i syfte att minimera koncerninterna mervärdesskatteutgifter, inför strukturer som under andra omständigheter och utifrån ett regel- eller företagsskatteperspektiv inte skulle anses optimala.

När det gäller potentiella förändringar betonades i rapporten att det behövs tydlighet, enhetlighet och säkerhet i definitionerna av de tjänster som är undantagna från skatteplikt. Rapporten bifogas den kompletta konsekvensanalysen.

Kommissionen gav dessutom International Bureau for Fiscal Documentation i uppdrag att granska hur ingående mervärdesskatt på finansiella tjänster och försäkringar kan dras av i medlemsstaterna. En slutsats som presenterades i PwC:s rapport var att skattesatserna varierade från 0 till 74%, trots att de enligt mervärdesskattedirektivet måste harmoniseras.

Men direktivet ger också medlemsstaterna ett anmärkningsvärt stort spelrum när det gäller hur avdragen ska beräknas. Medlemsstaterna tillämpar lagstiftningen på olika sätt och vilka undantag från skatteplikt som beviljas speglas inte alltid av lagstiftningen.

Om möjligheten till beskattning utnyttjas kan detta alltså leda till en hög återbetalningsgrad, även om inga skattepliktiga tjänster har tillhandahållits.

Det gick inte att få vare sig pålitliga siffror för mervärdesskatt som förlorats genom undantag från skatteplikt eller inkomster som uppstått genom mervärdesskatt som inte är avdragsgill. PwC:s utredning hänvisar till en opublicerad oberoende rapport där siffrorna för en medlemsstat (Storbritannien) visar att den inte avdragsgilla mervärdesskatten motsvarar 20,3% av alla skatter som betalas av den finansiella tjänstesektorn och ökar priset på finansiella tjänster med upp till 4%. Utifrån de begränsade uppgifter som fanns tillgängliga för kommissionen var det oklart om ett borttaget undantag från skatteplikt skulle påverka skatteinkomsterna. Potentiella skattevinster skulle troligtvis ätas upp av en högre återbetalningsgrad.

2. BESKRIVNING AV PROBLEMET

Den gällande lagstiftningen är föråldrad och hanterar dagens komplexa affärsverksamhet dåligt, vilket leder till onödiga kostnader och är ineffektivt. I direktivet tas finansiella tjänster och försäkringar som är undantagna från skatteplikt upp på en lista som måste tolkas restriktivt. Den senaste tiden har trots detta bara sex procent av mervärdesskattemålen i EG-domstolen (24) gällt definitionerna av de finansiella tjänster och försäkringar som är undantagna från skatteplikt, fastän effekterna kan vara omfattande. Rättegångskostnaderna är också höga, även om de är svåra att beräkna, och beror troligtvis till stor del på den dåliga lagstiftningen.

Finansinstitut och försäkringsbolag står inför totalt sett högre kostnader på grund av den mervärdesskatt som inte är avdragsgill. Finansinstituten kommer troligtvis att tillgodose sitt behov av beskattningsbara tjänster internt snarare än lägga ut tjänsterna på entreprenad till en specialiserad leverantör, eftersom det skulle resultera i mervärdesskatt som inte är avdragsgill. Att mervärdesskatten inte är neutral är alltså ett hinder för fullständig effektivitet.

Om tjänster till slutkund är undantagna från mervärdesskatt får en gränsöverskridande tjänstehandel oundvikligen konsekvenser för fördelningen av inkomsterna från mervärdesskatten.

Inkomster från mervärdesskatt som inte är avdragsgill kommer i de flesta fall att tillfalla den medlemsstat där mottagaren av den inköpta tjänsten är etablerad snarare än där slutkonsumenten av den tjänst som är undantagen från skatteplikt är etablerad.

Inkomsterna kommer att öka när gemenskapens politik för finansiella tjänster uppnår sina mål och hinder för kontorsintegrering och gränsöverskridande distribution tas bort. I princip drog kommissionen i sitt förberedande arbete av konsekvensanalysen slutsatsen att det enda säkra sättet att komma till rätta med snedvridningen är full beskattning. Kommissionen såg också skillnader i de metoder som tillåts eller påbjuds av medlemsstaterna för att dra av mervärdesskatt. De metoder som påbjuds i vissa medlemsstater orsakar troligtvis snedvriden konkurrens och ökade kostnader. Den slutsatsen stärks av diskussioner som förts med medlemsstaterna om mer enhetliga avdragsregler. Bland övriga problem som togs upp i samrådsprocessen, men som i detta skede inte utreds av kommissionen, är finansiella tjänster och försäkringar som följer reglerna i sharia.

3. MÅL

- Minska de administrativa kostnaderna för myndigheternas skatteövervakning och för de finansiella aktörernas efterlevnad av skattelagstiftningen.

- Skapa budgetmässig trygghet för medlemsstaterna och rättssäkerhet för de finansiella aktörerna.

- Ta itu med den bristande enhetligheten mellan bestämmelserna om mervärdesskatt från 1977 och nyare lagar och regler, t.ex. de som omfattas av handlingsplanen för finansiella tjänster.

Alla potentiella förändringar kunde erbjuda lösningar som uppfyllde eller delvis uppfyllde något av dessa mål. Administrations- och fullgörandekostnader är en belastning för skattemyndigheterna när det gäller att uppbära mervärdesskatt och för företagen när det gäller att möta skattekraven. Skyldigheten att följa mervärdesskattelagstiftningen regleras dock inte i gemenskapens lagstiftning utan fastställs snarare i den nationella lagstiftningen, vilket är ett uttryck för subsidiaritetsprincipen, enligt vilken sådana val lämnas till medlemsstaterna. Möjligheterna att minska fullgörandekostnaderna genom att utnyttja andra redovisningsskyldigheter är begränsade, eftersom vanliga finansiella modeller och kalkylmodeller tjänar andra syften. Skattefullgörande och -redovisning är sällan integrerade i den programvara och de informationssystem för företagsstyrning som finansinstituten i allt större utsträckning använder. När det gäller mervärdesskatten inom EU beror den bristande enhetligheten till stor del på att det i de 27 medlemsstaterna finns olika redovisnings- och fullgörandekrav.

Vissa medlemsstater kommer att dra fördel av gränsöverskridande konsolidering på bekostnad av andra. För att försäkra sig om att företagen behåller sina säten inom EU och alltså fortsätter att ge upphov till skatteinkomster kan kompromisser vad gäller mervärdesskatteinkomsterna bli nödvändiga.

Av mervärdesskattesystemet förväntas att det ”i möjligaste mån undanröjer faktorer som kan snedvrida konkurrensvillkoren, på nationell nivå såväl som på gemenskapsnivå”. Förslaget bör baseras på detta, men några av de mer uppenbara stegen, som kan gagna sektorn för finansiella tjänster och försäkringar, kommer att påverka medlemsstaternas budget.

4. ALTERNATIV

De handlingsalternativ som allvarligt ska övervägas kan reduceras till tre – att låta det nuvarande läget vara oförändrat, att modernisera definitionerna av de tjänster som är undantagna från skatteplikt så att de tillämpas enhetligt och att föreslå en eller flera riktade strukturella ändringar för att återupprätta en viss neutralitet i mervärdesskattesystemet.

En annan potentiell strukturell förändring var att fler tjänster skulle undantas från skatteplikt. I praktiken skulle det medföra att de problem som är kopplade till undantagen från skatteplikt skulle spridas till andra branscher. För att återupprätta en viss neutralitet har man i Australien och Singapore antagit en förenklad avdragsmodell vid begränsade avdragsmöjligheter som baseras på uppskattade lönekostnader plus tjänsteleverantörens mervärde, men den passar inte förhållandena inom EU. Enligt direktivet kan medlemsstaterna redan nu införa en möjlighet till beskattning av finansiella tjänster och i de fem medlemsstater där det införts kan finansinstitut välja att avstå från undantaget och beskatta tillhandahållanden av de finansiella tjänster (men inte försäkringar) som är undantagna från skatteplikt. Kommissionen undersökte också vilken roll strukturer för gränsöverskridande mervärdesskatt spelar för att minska snedvridningen. Finansinstitut som har en struktur med kontor/huvudkontor inom en och samma juridiska person kan välja att utföra transaktioner internt utan att de omfattas av mervärdesskatt. De har mervärdesskattefördelar jämfört med företag som har en struktur med moder-/dotterbolag. När man utvärderar ändrad behandling av gränsöverskridande organisationer är ett syfte därför att se om neutraliteten mellan olika strukturer förbättras. Mervärdesskattegrupper kan ge liknande resultat men den möjligheten finns bara vid inhemska transaktioner i ungefär hälften av medlemsstaterna. Den praktiska följen av mervärdesskattegrupper är att transaktioner mellan gruppens medlemmar behandlas som interna för mervärdesskatteändamål.

Enligt direktivet är det redan möjligt att under vissa omständigheter bevilja undantag från skatteplikt vid arrangemang för kostnadsdelning. Utifrån de fall där man fullt ut har infört undantag från skatteplikt vid kostnadsdelning och utifrån den vidare analys som gjorts ser kommissionen fördelar med att bestämmelsen tillämpas i större utsträckning, inklusive för utomstående tjänsteleverantörer och aktörer i olika medlemsstater.

Även om ett litet antal respondenter föreslagit lägre mervärdesskattesatser för finansiella tjänster och försäkringar är det inte något som man överväger allvarligt. Försök som nyligen gjorts med lägre mervärdesskatt på andra slags transaktioner är allt annat än uppmuntrande.

Endast en annan potentiell förändring har identifierats. Det skulle vara att skapa en blåbok eller en europeisk kommentar till mervärdesskatten, som förtydligar definitionerna, tolkar undantaget från skatteplikt och dess omfång såväl som genomförandet och tillämpningen av EG-domstolens rättspraxis. Detta alternativ kan eventuellt återupptas vid ett senare tillfälle.

5. KONSEKVENSANALYS

En undersökning av alternativen leder till en rekommendation att modernisera definitionerna av de tjänster och försäkringar som är undantagna från skatteplikt. Strukturella förändringar bör i så fall fokusera på en mer allmän tillämpning av mervärdesskatteavdrag vid arrangemang för kostnadsdelning och en ökad möjlighet för företag att välja beskattning. Särskilt mervärdesskatteavdrag vid kostnadsdelning kan i stor utsträckning minska splittringen på marknaden genom att göra det möjligt för olika sektorer inom branschen att gå ihop för att minska kostnaderna och uppnå neutralitet vid strategiska affärsbeslut.

Kommissionen ämnar att arbeta inom gränserna för det befintliga undantaget från skatteplikt och inte ändra dessa gränser. Konsekvensen bör därför bli att alla tjänster som för närvarande är undantagna från skatteplikt även fortsättningsvis kommer att undantas och att alla tjänster som för närvarande beskattas även fortsättningsvis kommer att beskattas.

Alternativet att från skatteplikt undanta utgifter vid arrangemang för kostnadsdelning i fråga om tjänster som annars inte är undantagna från skatteplikt, skulle lösa åtminstone vissa av problemen. Enligt konsekvensanalysen finns två sätt att uppnå detta.

Ett minimalistiskt tillvägagångssätt, baserat på att de befintliga bestämmelserna förtydligas, skulle kräva en särskild bestämmelse som reglerar arrangemang för kostnadsdelning vid tillhandahållandet av finansiella tjänster och försäkringar som undantas från skatteplikt. Detta är en branschspecifik åtgärd som endast skulle medföra begränsade fördelar.

Ett mer dynamiskt tillvägagångssätt skulle innebära en mer omfattande möjlighet till mervärdesskatteavdrag vid arrangemang för kostnadsdelning och inkludera gränsöverskridande upplägg och utomstående tjänsteleverantörer som inte själva är finansinstitut eller försäkringsbolag. Dessa möjligheter finns idag i enskilda medlemsstater men en mer allmän tillämpning uppnås lättast genom att förtydliga direktivet. I analysen av vilka konsekvenser ändrade regler för möjligheten att välja beskattning skulle få finns fortfarande frågor som måste lösas, t.ex. vad som är en korrekt behandling av gemenskapsinterna transaktioner och ytterligare rapporteringskrav.

Så länge som möjligheten att välja beskattning är begränsad till transaktioner mellan företag får medlemsstaterna inga ytterligare skatteinkomster, men en minskning av finansinstitutens skattebörda torde sänka företagens kostnader för finansiella tjänster. Det är dock möjligt att ytterligare skatteinkomster uppkommer genom skatt som inte är avdragsgill under vissa omständigheter. Av praktiska skäl kanske möjligheten att välja beskattning måste vara tillämplig på transaktionsbasis eller kundbasis snarare än för hela verksamheten. Villkoren för att utnyttja möjligheten att välja beskattning måste utan tvivel fastställas på gemenskapsnivå för att försäkra sig om en enhetlig tillämpning. Ansvaret för att garantera att dessa villkor efterlevs ligger dock kvar hos medlemsstaterna.

6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

Ett ambitiösare tillvägagångssätt med större neutralitet när det gäller att lägga ut arbetsintensiva tjänster på entreprenad skulle kunna ha effekt på inkomsterna beroende på om de utförs inom ramen för ett arrangemang för kostnadsdelning som ett alternativ till intern verksamhet (liten eller ingen effekt på inkomsterna) eller om de läggs ut på entreprenad till en tredje part (minskning av den mervärdesskatt som uppkommer).

Ett mer allmänt utnyttjande av möjligheten att välja beskattning skulle leda till en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatten. Det skulle minska snedvridningen och öka neutraliteten, men medlemsstaterna skulle troligtvis uppleva en omfördelning av skattebördan som det negativa med sådana förmåner. Kommissionen tänker sig att eventuella lagändringar kommer att ske genom en kombination av ändringar i mervärdesskattedirektivet och införande av tillämpningsföreskrifter enligt artikel 397 i samma direktiv.