Kommissionens svar på den särskilda rapporten om makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsfaciliteter

(2002/C 65/04)

SAMMANFATTNING

I-II. Även om de liknar varandra på vissa punkter är makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsfaciliteter utformade olika och svarar mot skilda behov.

Makroekonomiskt stöd är ett exceptionellt instrument (som grundas på enskilda rådsbeslut) och är utformat för att underlätta för mottagarländerna att möta allvarliga, men i allmänhet kortfristiga makroekonomiska obalanser (allvarliga problem vad gäller betalningsbalans och offentliga finanser).

Strukturanpassningsstöd inom Meda är regelbundna instrument för ekonomiskt samarbete med mottagarländerna. De avser mer långfristiga budgetmässiga behov i samband med utvecklingsprocessen i dessa länder och beslutas i samband med den normala programplaneringen som gäller för alla åtgärder som genomförs enligt Meda-förordningen.

III. När anslagen till en strukturanpassningsfacilitet fastställs beaktas utgifterna för de reformer som stöds av åtgärden och sedan 2001 skall detta belopp dokumenteras fullständigare. Kommissionen för ingående diskussioner med länderna och de internationella finansieringsinstitutionerna, särskilt Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken, för att samordna och bedöma ländernas verkliga behov. När det gäller strukturanpassningsstöd är de samordningsvinster som kan göras tillsammans med Världsbanken viktiga, antingen i form av parallella åtgärder med identiska villkor (för att öka den totala effekten och undvika att mottagarländerna får dubbelt stöd) eller i form av självständiga gemenskapsinsatser som främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

Eftersom strukturanpassningsfaciliteterna följer reformprogrammen för partnerländerna i Medelhavsområdet krävs ingen bestämd tidsplan för utbetalningar (delbetalningar görs enbart när villkoren har uppfyllts). Detta beror på a) att reformeringstakten i partnerlandet skall respekteras och b) att strukturanpassningsfaciliteter inte är exceptionella instrument som skall användas vid brådskande finansiering av interna och externa underskott.

IV. Även om Ekofin-rådets slutsatser, som revisionsrätten hänvisar till, är informella och inte rättsligt bindande följer den största delen av det makroekonomiska biståndet dessa principer. Vissa undantag kan förekomma, vilket inte är oväntat med tanke på programmets natur, men de är kända och föremål för översyn.

Samordningen kan alltid förbättras, men det verkar i allmänhet råda balans mellan samordning och åtgärder.

V. Samtliga länder som berörs av detta bistånd är föremål för regelbunden översyn enligt artikel IV i Internationella valutafondens stadga, enligt vilken budetgenomförandet och kvaliteten på uppgifterna om de offentliga finanserna skall granskas och utvärderas. Genom dessa tillhandahålls viktig information för att kunna bedöma budget- och redovisningsförfarandenas tillförlitlighet.

VI. Mycket kvalificerad och erfaren personal, som har kontakter med specialister och oberoende experter, är engagerade i programmen. Det är lämpligt att kommissionen har ett nära samarbete med de internationella finansieringsinstitutionerna och använder samma information som de, eftersom målsättningarna i flera fall är identiska. Utbetalningar kan grundas på en övergripande bedömning av huruvida de fastställda målen har uppnåtts, även om alla befintliga och relevanta uppgifter skall vägas in för att komma fram till en lämplig slutsats. Åtgärder som inte har planerats i ett ursprungligt avtal kan vara viktiga för att uppnå det övergripande målet.

VII. Kommissionens rapport sträcker sig längre än minimikraven. Kommissionen välkomnar dock alltid fortsatta förbättringar och som ett led i fokuseringen på utvärderingar skall rapporten förbättras ytterligare i framtiden med detaljer om dessa resultat.

VIII. Systematiska ansträngningar görs för att säkerställa att gemenskapsåtgärderna kompletterar Internationella valutafondens och Världsbankens program. I allmänhet hänger makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd samman med ytterligare reformer som krävs i mottagarländerna. Som en del i reformprogrammet planeras ytterligare utvärderingar, som även skall inbegripa resultatkriterier. Detta skulle göra det möjligt att bättre bedöma gemenskapsinsatsernas mervärde.

Även om dessa två instrument har utformats olika och har något skilda mål, pågår ansträngningar för att säkerställa att genomförandeförfarandena är följdriktiga. Revisionsrättens iakttagelser kommer att beaktas i detta sammanhang.

Kommissionen garanterar att alla skäl för att bevilja undantag dokumenteras på lämpligt sätt.

Detta skall ingå som en del i den allmänna reformen.

INLEDNING

4. Makroekonomiskt stöd är ett exceptionellt instrument (som grundas på enskilda rådsbeslut) som utformats för att hjälpa mottagarländerna att bemöta i huvudsak kortfristiga makroekonomiska obalanser.

Strukturanpassningsstöd är däremot ett standardinstrument för ekonomiskt samarbete i syfte att under en lång period stödja mottagarländernas reforminsatser.

PROGRAMMENS UTFORMNING

19. Inom ramen för reformen av förvaltningen av det externa stödet planerar kommissionen att utarbeta en förfarandehandbok samt särskild utbildning om denna handbok.

Kommissionen anser att det finns lämplig sakkunskap inom de generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av dessa instrument för att kunna säkerställa effektiv bedömning av de resultatkriterier som hänger samman med instrumentens genomförande.

20. När beloppen för strukturanpassningsstöd anslås beaktas utgifterna för de reformer som stöds genom åtgärden och sedan 2001 skall detta belopp dokumenteras fullständigare.

21. Kommissionens tjänstegrenar har på medellång sikt lyckats strukturera genomförandet av strukturanpassningsstödet på grundval av ländernas strategidokument 2000-2006 och de treåriga vägledande programmen 2000-2002. Detta gör det möjligt att år för år utvidga räckvidden av de reformer som är nödvändiga för landets modernisering inom de ramar som garanterar gemenskapsstödets kontinuitet.

23. Se svar under punkt 53.

24. Det faktum att Världsbanken drog sig ur beror till en del på den ekonomiska situationen i Libanon. Fullföljandet av strukturanpassningsstödet har varit föremål för ett mycket ingående samråd med Internationella valutafonden och Världsbanken. Såväl Internationella valutafonden som Världsbanken har uttryckt en kraftig önskan om att kommissionen skulle fullfölja sin insats för att kunna utöva press på reformpolitiken i Libanon.

Även om samråden enligt artikel IV har försenats hade Internationella valutafonden, som fortlöpande övervakar situationen i Libanon, kunnat lämna kommissionen nödvändiga upplysningar.

Uppfyllandet av villkoren för den första utbetalningen har bland annat gjort det möjligt att införa moms, som är en av huvudpunkterna i skattereformen i Libanon, och därefter att häva blockaden av förhandlingarna om associationsavtalet. Detta har legat till grund för utbetalningen, även om kommissionen hyste allvarliga betänkligheter på det makroekonomiska planet, vilket uttrycktes i en skrivelse från kommissionären till finansministern den 28 juli 2000.

Kommissionen har valt en icke bindande formulering för att visa att kommissionen slår vakt om sitt oberoende i förhållande till Internationella valutafonden.

25. När det gäller strukturanpassningsstöd anses samordningsvinsterna med Världsbanken vara värdefulla, antingen a) i form av parallella insatser med samma villkor för att öka den totala effekten och undvika att mottagaren får dubbelt stöd eller b) i form av självständiga gemenskapsinsatser, som är förenliga med Världsbankens åtgärder, och samtidigt främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

26. I inget av de fall som revisionsrätten nämner har kommissionen underlåtit att samråda med Världsbankens experter som har delat med sig av sin sakkunskap inom det sociala området. Mer allmänt har denna dialog gjort det möjligt för kommissionen att anpassa de åtgärder som omfattas av programmen.

27. Bara i undantagsfall har villkoren för den andra delbetalningen lämnats öppna. Sedan januari 2001 har dock kommissionen inte lämnat några villkor öppna vad gäller den andra delbetalningen av strukturanpassningsstöd.

28. I slutsatserna från Ekofin-rådets informella möte i Genval, som revisionsrätten hänvisar till, tillhandahålls allmänna riktlinjer för utformning och genomförande av makroekonomiskt stöd. På grund av stödets tillfälliga karaktär fastställs principerna och villkoren för genomförande av varje stödpaket på nytt i varje enskilt beslut om makroekonomiskt eller exceptionellt stöd.

30. Bakgrunden till kommissionens förslag, bland annat dess bedömning av de faktorer som ligger till grund för gemenskapens ekonomiska insats, anges i allmänhet i den motivering som bifogas förslaget. Det faktum att det finns ett återstående externt finansieringsbehov i mottagarlandets betalningsbalans (efter det att finansiering från de internationella finansinstituten har beaktats) är viktigt, men det är inte något avgörande villkor för att denna typ av stöd skall inledas.

Det förväntade mervärdet från gemenskapens insats härrör från det makroekonomiska stödets särskilda karaktär. Stödet beviljas i allmänhet till partnerländer som ligger geografiskt nära gemenskapen och som har betydande politiska och ekonomiska förbindelser med gemenskapen. Denna typ av stöd kompletterar de internationella finansieringsinstitutens insatser och dess mål ligger följaktligen i linje med de målsättningar som överenskommits av dessa institut och mottagarländerna. De ekonomisk-politiska villkoren (särskilt med avseende på strukturreformer) som är kopplade till stödets genomförande grundar sig även på tidsplanen för ekonomiskt samarbete mellan gemenskapen och mottagarlandet, enligt vad som anges i associerings- eller samarbetsavtalen.

31. Kommissionen har lagt fram förslag om makroekonomiskt stöd när det fanns ett återstående externt finansieringsbehov som var större än vad som kunde täckas av de internationella finansieringsinstituten.

De karaktäristiska dragen vad gäller det exceptionella stödet till Armenien, Georgien och Tadzjikistan är desamma som vid andra makroekonomiska stödprogram, det vill säga följande:

- Krav på att landet skall ha reglerat sina externa finansiella skyldigheter gentemot gemenskapen innan det kan komma ifråga för ett nytt stödpaket.

- En bidragsdel som motiveras av den särskilt svåra ekonomiska och sociala situationen i dessa länder och deras begränsade skuldbetalningskapacitet, i likhet med Albanien, Kosovo samt Bosnien och Hercegovina.

- Bidragsutbetalningar görs bara under förutsättning att mottagarländerna uppfyller de makroekonomiska och strukturella reformvillkoren.

Den önskade minskningen av Armeniens, Georgiens och Tadzjikistans nettoskuld skulle lätta på dessa låginkomstländers skuldbetalningsskyldigheter.

33. Det är nödvändigt att se genomförandet av makroekonomiskt stöd ur ett bredare perspektiv.

I början av 90-talet, under de första övergångsåren från planekonomi till marknadsekonomi i de flesta central- och östeuropeiska länderna, tog många av dessa emot engångsstödpaket (Ungern, Tjeckien, Slovakien och de baltiska länderna). Det faktum att makroekonomiskt stöd har tillhandahållits upprepade gånger till ett begränsat antal länder (i synnerhet Rumänien, Bulgarien och Ukraina) i Öst- och Sydosteuropa visar bara att övergångsprocessen till marknadsekonomi i vissa fall har varit komplicerad och tidvis avbruten. På grund av svåra politiska omständigheter har de nödvändiga strukturreformerna försenats eller genomförts bristfälligt i vissa länder, och exceptionella omständigheter har uppkommit på nytt.

35. Med hänsyn till den geografiska närheten kan Armenien och Georgien i många avseenden betraktas som europeiska nya oberoende stater. Om Turkiet ansluter sig till EU kommer de att bli gemenskapens direkta grannländer, liksom Vitryssland, Ukraina och Moldavien. Dessa länder är av strategisk betydelse för gemenskapen eftersom deras makroekonomiska och politiska stabilitet är viktig för att täcka den europeiska energitillförseln genom den olje- och gas-korridor som förbinder Europa med Centralasien. Dessa länder har ett särskilt förhållande till Europeiska unionen genom sina partnerskaps- och samarbetsavtal och viktiga program som Traceca och Inogate. När det gäller Tadzjikistan är situationen något annorlunda, men landets stabilitet är också viktig för Centralasiens stabilitet och för att olje- och gas-korridoren skall fungera väl.

Även om det medges att det krävs ytterligare framsteg vad gäller de mänskliga rättigheterna i vissa av de berörda länderna anser kommissionen dock att de politiska förutsättningarna än så länge har respekterats och att inget land med ett tvivelaktigt förflutet vad beträffar att respektera demokratiska principer och mänskliga rättigheter för närvarande är föremål för ett aktivt makroekonomiskt stödprogram.

38. Gemenskapsstöd beslutas i allmänhet vid en särskild tidpunkt och beviljas på grundval av det uppskattade genomsnittliga resterande finansieringsbehovet i mottagarlandets betalningsbalans, i anslutning till ett program som stöds av Internationella valutafonden. Utbetalningarna sker när stödvillkoren är uppfyllda, dvs. i princip under programperioden, men utan hänsyn till de verkliga behoven i betalningsbalansen (som varierar ständigt under perioden) vid tiden för utbetalningarna (såvida det inte uppstår oväntade omständigheter, programmet avbryts eller en ny bedömning av den externa finansiella situationen uttryckligen har planerats från början). Detta är det enda praktiska sätt att genomföra ekonomiskt stöd av detta slag och är den metod som alla större officiella bidragsgivare tillämpar.

39. Enligt vad som anges i bilaga 2.1 i rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 2000 (KOM(2001) 288 slutlig) utgör gemenskapsstödet till Bulgarien 1999-2000 cirka 5 % av det totala bilaterala stödet till detta land (se även svar under punkt 38).

40. Enligt kommissionens åsikt hade FN:s övergångsförvaltning (UNMIK) gjort särskilt stora framsteg när det gäller att under mycket svåra omständigheter inrätta en makroekonomisk ram. Detta inbegriper till exempel inrättandet av en central skattemyndighet för skattekontroll och uppbyggande av ett inkomstunderlag. Detta motiverade enligt kommissionens uppfattning den andra utbetalningen.

Denna positiva bedömning styrktes av de internationella finansieringsinstitutens och andra internationella organs positiva bedömning av Kosovos ekonomiska omvandling. Som vanligt när kommissionen fattar sina beslut beaktade den även de externa finansieringsbehoven och ärendets brådskande karaktär. Europeiska byrån för återuppbyggnad i Pristina var inte ansvarig för att avgöra om de nödvändiga villkoren för den andra betalningen hade uppfyllts. Det bedömdes lämpligt att gå vidare med genomförandet av det makroekonomiska stödet när de tillhörande särskilda villkoren var uppfyllda, snarare än att införa tvärgående villkor och därigenom riskera att fördröja framstegen när det gäller att inrätta en ekonomisk ram och tillhandahålla grundläggande tjänster i Kosovo.

41. När Kosovokrisen bröt ut beslutade kommissionen att bevilja Albanien akut budgetstöd (ett bidrag) på upp till 67 miljoner euro för att hjälpa landet att klara av den ökade flyktingtillströmmningen. Även om bara 33 miljoner euro slutligen betalades ut, eftersom flyktingarna återvände tidigare än väntat, beslutade Albanien att inte utnyttja det lånestöd som redan godkänts. Detta stöd är inte längre planerat och kommissionen samtycker till att det annulleras.

43. Makroekonomiskt stöd som utformas på grundval av politiska villkor måste ibland formuleras i allmänna ordalag för att beakta komplicerade omständigheter och lämna en bedömningsmarginal.

När det gäller de två exemplen noterar kommissionen följande:

- Vid den andra givarkonferensen den 17 november 1999 presenterade UNMIK, Europeiska kommissionen och Världsbanken detaljerade program och dokumentation när det gäller Kosovo. I dessa dokument beskrevs de prioriterade områden för vilka regelverk måste inrättas (till exempel energi, vatten och avfall, transporter, telekommunikationer osv.). Resultaten kan bedömas på basis av förberedande dokument (till exempel Vitboken för utveckling av den privata sektorn), utkast till förordningar (som cirkulerat inom den gemensamma övergångsförvaltningen eller översänts till rättssekretariatet) eller antagna förordningar.

- Det villkor som nämns när det gäller f.d. jugoslaviska republiken Makedonien grundade sig på Världsbankens åtgärdsplan för offentliga utgifter och institutionell översyn (World Bank's Public Expenditure and Institutional Review Action Plan). I denna plan fastställs vissa åtgärder som skall vidtas, men tidsplanen är inte särskilt detaljerad (eftersom en stor det av tidsplanen berodde på inrättandet av en byrå för offentliganställda [Civil Servants Agency]). Därför ansågs det lämpligt med en bred formulering av villkoren och att använda Världsbankens åtgärdsplan för att bedöma om myndigheterna "hade gjort avsevärda framsteg ..."

44. Alla de villkor som hänger samman med 1999 års makroekonomiska lån till Rumänien var grundläggande frågor som behandlades i kommissionens yttranden och regelbundna rapporter 1997, 1998 och 1999.

45. Vid tidpunkten för åtgärden stod Montenegro både inför en mycket komplicerad och oviss extern miljö och en övergångsperiod som innebar uppbyggande av institutioner och modernisering av förvaltningen. Av politiska, ekonomiska och finansiella skäl behövdes stödet omedelbart. Mot bakgrund av detta beslutades att den vanliga minimiperioden mellan två utbetalningar skulle förkortas från tre till två månader. Den villkorade strukturreform som var kopplad till utbetalningen var fokuserad på budgetområdet, särskilt på förbättring av den skatte- och budgetmässiga insynen, där det ansågs möjligt för myndigheterna att göra tillfredsställande framsteg inom två månader.

I rådets beslut gjordes det dock klart att tvåmånadersperioden var ett minimum och att stödet inte i något fall kunde betalas ut förrän villkoren hade uppfyllts. Den faktiska utbetalningen av den andra delen skedde fyra månader efter den första delbetalningen just därför att villkoren inte hade uppfyllts tillfredsställande.

BEDÖMNING AV PARTNERREGERINGARNAS BUDGET- OCH REDOVISNINGSFÖRFARANDEN

47. Meda-länderna granskas för närvarande årligen enligt artikel IV i Internationella valutafondens stadga enligt vilken budgetgenomförande och kvaliteten på uppgifterna om de offentliga finanserna undersöks och bedöms. Kommissionen har inte gjort någon särskild utvärdering av dessa frågor på grund av att den nära samordnar arbetet med Världsbanken, som ser över de offentliga utgifterna i regionen, och med Internationella valutafonden, särskilt dess skatteavdelning, som gäller övriga skattemässiga aspekter. Genom dessa får kommissionen viktiga uppgifter för att kunna bedöma kvaliteten på budget- och redovisningsförfarandena.

48. I den förfarandehandbok om budgetstöd som håller på att utarbetas anges att bedömning av offentliga finanser är ett av de viktigaste stegen i samband med förberedelserna av budgetstöd.

49. När makroekonomiskt stöd används i sitt sedvanliga syfte att konsolidera landets valutareserv är en nära övervakning av mottagarlandets nationella budget inte det huvudsakliga målet. Regeringen förväntas inte använda de pengar som betalats ut till centralbanken eftersom en ökning av valutareserven inte automatiskt omvandlas till en ökning av regeringens kredit hos centralbanken. Internationella valutafondens kvantitativa måluppföljning är en tillräcklig garanti i detta avseende.

När makroekonomiskt stöd betalas direkt till den nationella budgeten (till exempel vad gäller Kosovo och Montenegro) är det lämpligt att övervaka budgeten. I detta avseende utnyttjade kommissionens tjänstegrenar den övergripande budgetövervakningen som görs av de internationella finansieringsinstituten, EU:s del av FN-administrationen i Kosovo och av en konsult i Montenegro.

50. Kommissionen instämmer i att man skall dra lärdom av erfarenheterna. Den samtycker även till att det är viktigt att bedöma kvaliteten på förvaltningen av de offentliga finanserna i mottagarländerna, vilket betonas i IAS-rapporten. Kommissionen samråder med givare, däribland Världsbanken och Internationella valutafonden, när det gäller bedömning av förvaltningen av de offentliga finanserna.

ÖVERVAKNING AV MAKROEKONOMISKT STÖD OCH STRUKTURANPASSNINGSSTÖD

51. Med avseende på det makroekonomiska stödet finns det interna bestämmelser och förfaranden, även om dessa inte alltid är strikt formulerade. Dessa reglers och förfarandens informella karaktär beror på instrumentets exceptionella natur.

Ansvaret för att genomföra det makroekonomiska stödet ligger hos de geografiska enheterna, men den rådgivare som ansvarar för samordning av ekonomiskt stöd övervakar alla insatser och säkerställer den övergripande kontinuiteten.

53. Kommissionens tjänstegrenar, däribland delegationerna, följer regelbundet upp den ekonomiska och politiska utvecklingen i mottagarländerna.

När kommissionen genomför sitt program för att utlokalisera personal till delegationerna förstärker den även sin kapacitet att övervaka de politiska och ekonomiska villkoren i mottagarländerna.

55. Samtidigt som den slår vakt om sitt oberoende samordnar kommissionen systematiskt denna verksamhet med Världsbanken.

56. Strukturanpassningsstöden (som åtföljer reformprogrammen för partnerländerna i Medelhavsområdet) kräver inte att det upprättas en fast tidtabell för utbetalningar. Delbetalningar görs bara när villkoren är uppfyllda. Reformtakten i partnerlandet skall respekteras. Det bör dessutom påpekas att strukturanpassningsstöd inte är exceptionella instrument som skall användas vid kortsiktiga akuta externa finansieringsbehov.

58. Enligt vad som fastställts i samförståndsavtalet om utbetalningsvillkoren godkände Jordaniens regering ett utkast till konkurrenslag, där GD Konkurrens kommentarer beaktades. Regeringen lämnade detta utkast till det jordanska parlamentet 1997. Sedan dess har parlamentsutskotten diskuterat utkastet och skickat tillbaka det flera gånger till regeringen med ändringsförslag. Tyvärr förkastade det jordanska parlamentet lagen i april 2001. Slutsatsen är att kommissionens förhandlingspartner, Jordaniens regering, har uppfyllt villkoren i samförståndsavtalet.

59. Det är riktigt att det i allmänhet råder samförstånd mellan kommissionen och Internationella valutafonden och Världsbanken vad gäller framstegen med anpassnings- och reformprogrammen i mottagarländerna. Kommissionens beslut om utbetalningar av makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd fattas dock självständigt.

60. I rådets beslut om att godkänna makroekonomiska stödinsatser anges att kommissionen efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén och samordning med Internationella valutafonden är ansvarig för att komma överens med mottagarländernas myndigheter om villkoren för de makroekonomiska stödinsatserna och för att kontrollera att dessa villkor har uppfyllts. Kommissionen strävar i alla ärenden efter att fullständigt dokumentera skälen till att bortse från villkoren. Samma metod tillämpas vad gäller strukturanpassningsstöd (se även punkt 74).

RAPPORTERING OCH UTVÄRDERING

61.-62. Alla strukturanpassningsstöd som godkänts sedan 2000 innehåller en bestämmelse om en oberoende slutlig utvärdering av programmen. Revisionsrättens anmärkning vad gäller den rapport som mottagarländerna skall lägga fram kommer att beaktas när det gäller pågående och framtida program.

62. En utvärdering av stödet till den makroekonomiska politiken är planerad till 2004-2005. Den kommer dock inte att omfatta makroekonomiskt stöd. När utvärderingsrapporten är färdig kommer den att finnas tillgänglig på kommissionens webbplats.

63. Avsevärda framsteg har nyligen gjorts när kommissionen antog rapporten från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av makroekonomiskt stöd till tredje land under 2000 (KOM(2001) 288) den 1 juni 2001.

64.-65. Den analys av strukturreformen som finns i årsrapporten överensstämmer i stora drag med de politiska villkor som avtalats med mottagarländerna. Med tanke på att de reformer som överenskommits i samförståndsavtalet med mottagarländernas regeringar är känsliga och konfidentiella framgår sambandet i allmänhet inte klart mellan vår analys och de exakta villkoren för insatserna.

Kommissionen planerar att inleda oberoende utvärderingar av makroekonomiska stödprogram från och med 2003 och framåt.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

66. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning och undersöker för närvarande hur dessa politiska instrument bäst kan struktureras och genomföras för att förbättra kontinuiteten och effektiviteten.

67. Enligt punkt 30 beviljas makroekonomiskt stöd i allmänhet till geografiskt närbelägna partnerländer med betydande ekonomiska och politiska förbindelser med EU. Detta stöd kompletterar den finansiering som tillhandahålls genom relevanta internationella finansieringsinstitutioner, och målen ligger följaktligen i linje med de mål som överenskommits mellan dessa institutioner och mottagarlandet. De ekonomisk-politiska villkoren (särskilt vad gäller strukturreformer) som är kopplade till stödets genomförande grundar sig även på tidsplanen för ekonomiskt samarbete mellan gemenskapen och mottagarlandet, enligt vad som fastställts i associerings- eller samarbetsavtalen.

68. När det gäller strukturanpassningsstöd söker kommissionen systematiskt uppnå samordningsvinster med Världsbanken, antingen a) i form av parallella insatser med samma villkor för att öka den totala effekten och undvika att mottagaren får dubbelt stöd eller b) i form av självständiga gemenskapsinsatser, som är förenliga med Världsbankens åtgärder, men som främjar målen i associeringsavtalen som Världsbanken fäster stor vikt vid.

I fråga om makroekonomiskt stöd anges skälen för en särskild gemenskapsåtgärd uttryckligen i motiveringen till de relevanta rådsbesluten och man försöker alltid beakta förenligheten med andra gemenskapsinstrument (se svar under punkt 30).

69. Målen skiljer sig åt när det gäller makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd eftersom de syftar till att fylla olika behov, även om vissa operationella inslag liknar varandra, vilket revisionsrätten påpekar.

70. Kommissionen önskar att i möjligaste mån kunna harmonisera metoden för insatserna samtidigt som den säkerställer tillräcklig flexibilitet för att tillgodose olika krav.

73. I den handbok om budgetstöd som för närvarande utarbetas av Byrån för samarbete EuropeAid (Aidco) beaktas flera av revisionsrättens rekommendationer med avseende på strukturanpassningsstöd. Se även svaren under punkterna 60 och 74.

74. Kommissionen arbetar för att inrätta en mer systematisk uppsättning regler och förfaranden som skall gälla för finansiella instrument med makroekonomiska implikationer. När det gäller instrument som makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd beror genomförandet i allmänhet på om de politiska villkoren har uppfyllts tillfredsställande. Denna typ av villkor måste ibland formuleras i breda ordalag för att särskilda omständigheter skall kunna beaktas. Ofta är det inte bara nödvändigt, utan också produktivt att lämna en bedömningsmarginal.

Därför kräver uppföljningen av att villkoren i samband med makroekonomiskt stöd och strukturanpassningsstöd har uppfyllts tillfredsställande en omfattande expertbedömning av landets makroekonomiska program för anpassningar och reformer.

75. Kommissionen instämmer fullständigt i revisionsrättens betoning av budgetförfarandets kvalitet och insynens betydelse.

76. Kommissionen avser att ytterligare förbättra övervakningen av den ekonomiska förvaltningen i mottagarländerna.

Kommissionen upprätthåller nära arbetsförbindelser med Internationella valutafonden och Världsbanken, men är inte medlem av dessa institutioner. Därför kan det uppstå institutionella begränsningar för kommissionens medverkan i deras arbete.

78. Kommissionen överväger hur man skall kunna förbättra utvärderingsförfarandena för makroekonomiskt stöd, särskilt genom att finansiera utvärderingarna från och med 2003 och framåt. I kommissionens årliga rapportering till rådet och parlamentet om genomförandet av makroekonomiskt stöd, samt i eventuella framtida utvärderingar av sådant stöd, måste känsligheten och förtroligheten beaktas när det gäller de politiska åtgärder som överenskommits mellan kommissionen och mottagarländerna som villkor för utbetalning av stödet.

Vad beträffar strukturanpassningsstöden gör kommissionen redan i det förberedande skedet en analys av möjligheterna att genomföra och effekterna av det reformprogram som stöds genom strukturanpassningsstödet. Dessutom planerar kommissionen sedan 2001 att systematiskt utvärdera strukturanpassningsstöden.

BILAGA 3:

UPPFYLLANDE AV VILLKOR

Kosovo

1. När det gäller Kosovo var det särskilt svårt att utforma villkoren med tanke på de speciella omständigheterna och den svåra situationen i landet. Efter sitt besök i landet i juni 2000 var kommissionen dock övertygad om att FN:s övergångsförvaltning (UNMIK) hade gjort tillräckliga framsteg när det gäller villkoren för att tillåta utbetalning.

Med avseende på Kosovos budget krävdes ingen budgetkonsolidering i villkoren, men ökad skatteuppbörd och bättre utgiftskontroll. UNMIK hade gjort framsteg inom dessa områden och fick beröm för detta av det internationella samfundet (styrgruppen på arbetsnivå i juni 2000).

Precis som revisionsrätten påpekar (i fotnot 15) ligger det viktiga sociala och ekonomiska orsaker ("ett betydande orosmoment") bakom UNMIK:s beslut att inte införa källskatt. Kommissionen delar denna uppfattning och accepterade därför beslutet.

När det gäller självfinansiering hade UNMIK, enligt kommissionens åsikt, gjort betydande framsteg för att öka den inhemskt finansierade delen av budgeten. Således täcktes ungefär en tredjedel av driftsutgifterna av egna medel under de fyra budgeterade månaderna 1999 (september-december), om än inom en särskild budgetram. Under 2000 föreskrevs i budgetplanen att den externa finansieringen skulle uppgå till cirka 50 % eller 220 miljoner tyska mark, medan budgeten i själva verket avslutades med ett kassaöverskott på 46 miljoner tyska mark, varav 38 miljoner mark var inhemska intäkter. I 2001 års budgetplan planeras ytterligare en minskning av den externa finansieringen (i absoluta och relativa termer).

Bulgarien

2. Som nämnts ovan lämnar kommissionen alltid en bedömningsmarginal när de politiska villkoren utarbetas.

Kommissionen anser att det i vissa fall kan vara nödvändigt att namnge enskilda företag i politiska villkor för att säkerställa att det görs minimala framsteg i privatiseringsprocessen, särskilt när det gäller stora banker och offentliga företag. Det finns bara fog för argumentet att detta skulle kunna påverka försäljningspriset om villkoren offentliggörs, vilket inte är fallet när det gäller villkor för makroekonomiskt stöd. Det bör noteras att försäljningen av "Biochim" också var en tydlig del i Internationella valutafondens och Världsbankens villkor.

3. När den andra delbetalningen frisläpptes kunde kommissionen konstatera att ett nytt lagförslag om miljökonsekvensbedömning förbereddes av miljöministeriet för att säkerställa överensstämmelse med gemenskapens direktiv om miljökonsekvensbedömning. De försäkringar som erhölls från de bulgariska myndigheterna vad gäller antagandet av denna nya lagstiftning ansågs tillräckliga.

4. Kommissionen ansåg att villkoren för målen för det makroekonomiska stödet hade uppfyllts i tillräcklig grad. Full överensstämmelse med gemenskapens regelverk, vilket krävs för EU-medlemskap och kontrolleras i de regelbundna rapporterna, är ett mycket strängare krav och ställdes inte i samförståndsavtalet.

5. I avtalet med de bulgariska myndigheterna angavs att stödet skulle betalas ut i två delar. Villkoren för frisläppande av den andra delbetalningen uppfylldes i mycket stor utsträckning under andra halvåret 1998. I juni 1998 övervägdes till och med möjligheten att dela upp den andra delbetalningen. Förfarandet försenades dock på grund av svårigheter med flera medlemsstater vad gällde skuldfrågor. Hela utbetalningen gjordes först i december 1998 när kommissionen var övertygad om att villkoren hade uppfyllts på lämpligt sätt.

Montenegro

6. Konsultens huvuduppgift var att stödja den montenegrinska regeringen med budget- och skattereformen och att hjälpa myndigheterna att genomföra de ekonomisk-politiska villkoren för stödet. Under arbetet med dessa uppgifter tillhandahöll konsulten naturligtvis nyttig information som underlättade för kommissionen att övervaka stödet. Kommissionen övervakade och utvärderade själv stödet genom regelbundna kontakter och ett besök i december 2000.

Konsulten utförde sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt, särskilt med tanke på den korta period som var avsatt för uppdraget och de svåra omständigheterna i landet vid denna tidpunkt. Konsulten hjälpte särskilt det montenegrinska finansministeriet med att öka insynen i budgetprocessen och att förbättra budgetförfarandena. Kommissionen förväntade sig inte någon klar rekommendation för eller emot ett utbetalningsbeslut, eftersom den ansåg att det var kommissionens eget ansvar.

Kommissionen besökte Montenegro tidigt i december 2000 för att göra en bedömning av villkoren. Då fanns även konsulten på plats i Podgorica och kommissionen hade möjlighet att diskutera konsultens preliminära slutliga rapport, som fanns tillgänglig i början av besöket. Samrådet med Ekonomiska och finansiella kommittén baserades på kommissionens egen bedömning och slutsatserna i den preliminära slutliga rapporten.

Under besöket i december 2000 noterade kommissionen att otillfredsställande framsteg hade gjorts på vissa områden. Därför varnade kommissionen de montenegriska myndigheterna att utan ytterligare stora framsteg inom dessa områden skulle den andra delbetalningen inte kunna genomföras. Kommissionen specificerade även de åtgärder som måste vidtas, men mjukade inte upp villkoren i samförståndsavtalet. Det var dessutom nödvändigt att förklara villkoren mer detaljerat, eftersom information om vissa aspekter på den lokala situationen och den politiska miljön hade varit ofullständiga när villkoren utarbetades.

Tunisien

a) När det gällde försäljningen av fem företag ansåg Världsbanken, Afrikanska utvecklingsbanken och kommissionen att detta villkor var uppfyllt med tanke på att det rådande börsklimatet var extremt ofördelaktigt och att man rimligtvis inte kunde kräva försäljning av de tre återstående företagen under dessa villkor. Tunisierna har däremot tillhandahållit en tidsplan för försäljningen som sträcker sig längre än kraven. Det är korrekt att om man ser tillbaka skulle ett undantagsförfarande ha tillåtit mer insyn i det aktuella fallet, men chefen för besöket (Världsbanken) ansåg inte att det krävdes och kommissionen tillämpar inte detta förfarande.

b) Fem av de 35 villkoren för den andra delbetalningen har delvis uppfyllts. Detta avspeglas i den dokumentation som först lades fram för generaldirektören och sedan för finanskommittén för godkännande. Resultatet beräknades därför till 85 %.

Med tanke på att villkoren aldrig uppfylls till 100 %, att framstegen inom vissa områden klart överstiger vad som krävdes och att tunisierna har lämnat garantier för att de skall uppfylla de resterande villkoren har beslutsfattarna godkänt utbetalning under förutsättning att den slutliga åtkomsten av medel (dubbla namnunderskrifter) görs efter det att det konstaterats att villkoren är fullständigt uppfyllda. Detta kommer inte att upprepas eftersom förfarandet med dubbla namnunderskrifter har avskaffats. Vid den tidpunkten kunde ingen veta att detta skulle ta sex månader. Det är uppenbart att kommissionen inte kan ändra Tunisiens centralbanks stadgar.

Detta program ansågs vara exemplariskt, särskilt vad gäller samordning av långivarna och resultaten från privatiseringsprogrammet.