Yttrande från Regionkommittén om "Begränsning av befolkningens exponering för elektromagnetiska fält"

(1999/C 293/03)

BAKGRUND

"Förslag till rådets rekommendation om begränsning av befolkningens exponering för elektromagnetiska fält (0 Hz-300 GHz)" (KOM(1998) 268 slutlig).

Presidiets beslut av den 16 september 1998 i enlighet med artikel 198c fjärde stycket i EG-fördraget att utarbeta ett yttrande om ärendet och ge utskott 4 "Fysisk planering, stadsfrågor, energi, miljö" i uppgift att bereda yttrandet.

De europeiska standarderna Cenelec ENV 50166-1 som försöksvis utarbetades i november 1994 av tekniska kommittén TC 111 vid Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet (Cenelec).

Förslag från internationella kommittén för skydd mot icke-joniserande strålning (ICNIRP, International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection). Denna vetenskapliga styrkommitté inrättades av internationella strålskyddsorganisationen IRPA för att främja skydd mot icke-joniserande strålning, med hänsyn till både människa och miljö.

Förslag från Världshälsoorganisationens (WHO) miljöavdelning, som verkar för samarbete mellan forskare från hela världen för att främja och säkerställa bästa möjliga hälsoförhållanden för vår planets befolkning.

Gällande regler i olika europeiska länder med avseende på folkhälsoeffekterna av lågfrekventa elektriska och magnetiska fält.

ReK:s önskan att rådet utfärdar en rekommendation framför allt beträffande gränsvärden för lågfrekventa elektriska och magnetiska fält; om dessa respekteras kan man undvika negativa effekter på folkhälsan.

Det utkast till yttrande (CdR 399/98 rév. 2) som antogs av utskott 4 den 4 februari 1999 (föredragande: Evángelos Kouloumbís).

Med hänsyn till ovanstående antog kommittén med majoritetsbeslut följande yttrande vid sin 29:e plenarsession den 2-3 juni 1999 (sammanträdet den 3 juni).

1. Inledning

1.1. El- och telekommunikationsnätens mycket snabba utbyggnad har lett till elektromagnetisk förorening av miljön, samtidigt som allmänheten oroar sig i allt högre grad över eventuella effekter av att utsättas för elektromagnetiska fält.

1.2. Under det senaste decenniet har man börjat uppmärksamma problematiken omkring miljöeffekterna av att överföra och distribuera elenergi genom bostadsområden. Miljödimensionen av att överföra och distribuera elektricitet har många aspekter, alltifrån att elnätet är oestetiskt till att allmänheten oroar sig över de elektriska och magnetiska fältens existens och effekter.

1.3. I dag överförs stora kvantiteter elenergi genom näten, och därför får placeringen av högspänningsledningarna speciellt stor betydelse.

1.4. De viktigaste miljöfrågorna i samband med näten för överföring och distribution av el är

- förstöring av den visuella miljön,

- elektrokemiska miljöeffekter,

- elektromagnetiska fält och

- buller (vid överföring med extrahög och ultrahög spänning).

1.5. Intresset och forskningsinsatserna inriktas särskilt mot de negativa effekter som högspänningsledningarna kan få på folkhälsan. Människor som bor nära eller under sådana ledningar har börjat "känna av" de elektriska och magnetiska fälten, speciellt när spänningen är hög.

1.6. Det föreligger redan viktiga forskningsrön om de elektromagnetiska fältens eventuella hälsoeffekter, men det går ännu inte att dra några säkra slutsatser om riskerna för levande organismer. Kritiken blir ändå hela tiden starkare från olika miljöorganisationers sida.

1.7. Man skall hålla i minnet att en del av den internationella forskningen har en reserverad inställning till säkerhetsnormerna för elektriska och magnetiska fälts effekter på miljö och folkhälsa, men många forskningsresultat tyder på att politiken bör inriktas på skyddsaspekten med avseende på godtagbara gränsvärden.

1.8. De standarder som Cenelec utarbetade för några år sedan är en första utgångspunkt för att revidera säkerhetsnivåerna i ljuset av forskningsresultaten och allmänhetens inställning.

1.9. Det har redan förekommit en rad exempel på att allmänna opinionen eller direkt berörda grupper kunnat förhala eller direkt förhindra att nya elledningar dras eller att kapaciteten höjs på befintliga nät. Konsekvenserna har varit allvarliga: partiella eller totala avbrott i elförsörjningen (t. ex. i Syditalien i september 1995 och i Aten i mars 1998). Under dessa förhållanden kan man räkna med fler problem i framtiden.

1.10. Av alla ovannämnda skäl kommer fullständiga kunskaper om dessa fakta och om problemen med överföring och distribution av elektricitet att leda till ökad oro i fråga om elförsörjningens möjliga effekter på folkhälsan.

1.11. Det är sannolikt att eldistributionsledningarnas miljöeffekter inom ramen för Europeiska unionens elsystem kommer att belysa en viktig tillbakahållande faktor när det gäller att slutgiltigt genomföra inre marknaden för elektricitet i EU. När den öppna elmarknaden har förverkligats väntar man att stora kvantiteter kommer att passera det europeiska elnätet för att man skall kunna utnyttja resurserna på bästa sätt, både ur ekonomisk synvinkel och med hänsyn till konsumentintressena, i linje med gemenskapens nya direktiv om elenergi(1).

1.12. Det krävs därför en strukturell insats för att garantera säkerheten i högspänningsledningarna där man lägger särskild vikt vid avståndet från bostadsområden och en anpassad höjd på installationerna. Denna insats kräver medverkan från berörda lokala förvaltningar.

2. Effekter av elektromagnetiska fält

2.1. Frågan om hur lågfrekventa elektriska och magnetiska fält påverkar folkhälsan har i synnerhet sysselsatt det internationella samfundet under de senaste åren. Ett tiotal undersökningar har genomförts och olika resultat har publicerats men det har varit utomordentligt svårt att dra några slutsatser av enskilda forskares arbete.

2.2. Elektriska och magnetiska fält uppstår ur elektriska flöden och finns i vår omgivning. Den elektriska fältstyrkan bestäms av spänningen (som varierar) och mäts i volt per meter (V/m). Byggnader, träd och dylikt ger ett skydd mot elektriska fält.

2.3. Den magnetiska fältstyrkan bestäms av strömstyrkan och mäts i ampere per meter (A/m). Det är inte lika lätt att skydda sig mot dessa fält som mot elektriska fält, men intensiteten avtar dock med avståndet.

2.4. Under 70-talet uppmärksammades frågan om huruvida människors hälsa påverkades av elektriska fält. De tiotal forskningsprojekt som genomfördes innebar inte att man kunde fastställa att det innebär en risk för människors hälsa att vistas i närheten av högspänningsledningar.

2.5. Under 80-talet riktades det vetenskapliga intresset framför allt mot magnetfältens effekter på människan. I synnerhet uppmärksammades kopplingen mellan magnetfält och risken för cancer, eftersom vissa epidemiologiska studier visade på en ökad förekomst av tumörer hos vuxna och barn som levde nära elledningar.

2.6. Ett antal internationella organisationer granskade därefter på nytt ovannämnda forskningsresultat i detalj. I alla forskningsprojekt drogs slutsatsen att resultaten endast motiverade fortsatta studier av magnetfältens inverkan på människan och att det därför inte fanns någon anledning att ändra utformningen av befintliga åtgärder för att skydda människan från magnetfält.

2.7. Riskerna med elektromagnetiska fält kan delas in efter den biologiska påverkan på den mänskliga organismen, vilket kan yttra sig i termisk och icke-termisk påverkan.

Biologisk påverkan

2.8. Den biologiska påverkan hänger samman med att människokroppens allra känsligaste vävnader, såsom hjärna, ögon och fortplantningsorganen, utsätts för strålning. Vissa studier har fastställt en koppling mellan exponering för extremt lågfrekventa fält och cancer/hjärntumörer. Världshälsoorganisationen (WHO) och Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet har redan bidragit till att man genomför fleråriga multidisciplinära forskningsprogram, i syfte att hitta definitiva svar på dessa frågor.

Termisk påverkan

2.9. Den termiska påverkan är den som vi förstår bäst och som kartlagts mest. Den orsakas av att kroppen värms upp när den befinner sig i det direkta strålningsområdet. De flesta biologiska molekyler absorberar energi från tidsvarierande magnetfält, som de omvandlar till rörelseenergi, och börjar vibrera. Denna vibration skapar värme och höjer kroppstemperaturen.

2.10. Den termiska påverkan kan vara användbar och behaglig, men kan också vara skadlig för människors hälsa och säkerhet. Uppvärmningen av molekyler måste undvikas. Riskerna avgörs av strålningens styrka och inte dess frekvens. Den kritiska faktorn är således den absorberade energitätheten.

2.11. Att fastställa ett godtagbart gränsvärde för den strålning som inte innebär någon hälsorisk för människan är en komplicerad procedur, som kräver att ett antal säkerhetsfaktorer beaktas. De gränsvärden som fastställts för högsta tillåtna exponering är inga magiska gränser mellan total och obefintlig risk. Det finns vissa gränsvärden som helst inte bör överskridas och dessa har fastställts med hänsyn till många års internationella forskningsstudier.

Icke-termisk påverkan

2.12. Den icke-termiska påverkan har diskuterats flitigt på senare tid. Många forskningsresultat har redan publicerats, men endast ett fåtal tyder på en viss påverkan av cellerna. Andra liknande eller identiska studier har genomförts och visar inte på någon som helst påverkan.

2.13. Det finns ingen självklar mekanism som genererar en icke-termisk biologisk påverkan, utan denna kan endast härledas indirekt. Forskning kring icke-termisk påverkan anses som mycket problematisk och bedömningen av epidemiologisk forskning betraktas som ännu svårare, eftersom forskningsresultaten kan förvanskas av många olika faktorer.

2.14. Det internationella forskningssamfundet anser hittills att det inte finns tillräckligt konkreta bevis som motiverar eller kräver att gränsvärden fastställs för icke-termisk påverkan.

3. Normer för elektromagnetiska fält

3.1. Den tekniska kommittén TC 111 i Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet godkände i november 1994 den europeiska standarden ENV 50166-1 för "Mänsklig exponering för lågfrekventa elektromagnetiska fält (0-10 kHz)". Denna standard och standarden ENV 50166-2 (för frekvenser mellan 10 kHz och 300 GHz) är de första europeiska standarderna på området. De utgör första ledet i en satsning på att dels försöka lösa problemen med exponering för elektromagnetiska fält i allmänhet, dels ta itu med specifika frågor såsom hur man mäter elektromagnetiska fält samt kontrollerar och reglerar människans exponering för dem och deras strålning.

3.2. Standarden ENV 50166-1 används för att förhindra skadliga effekter av att människokroppen under kort tid exponeras för statiska elektromagnetiska fält och lågfrekventa elektromagnetiska fält inom spännvidden 0-10 kHz. Inom detta område måste elektriska och magnetiska fält bedömas separat.

3.3. Denna standard väger in följande: a) induktionsström i människokroppen som kan stimulera nerv- och muskelvävnader; b) ytström från elektriska fält som kan skapa irritation och spänning; c) flöden som kan passera genom kroppen om den kommer i kontakt med föremål i området och som kan orsaka elchocker eller plötsliga störningar.

3.4. Standarden fastställer gränsvärden och referensnivåer avseende exponering för elektromagnetiska fält. Standardens tillämpning delas också in i två grupper: arbetstagares exponering för elektromagnetiska fält och befolkningens exponering. Referensnivåerna och strömstyrkenivåerna har av förståeliga skäl satts två till tre gånger lägre för den sistnämnda gruppen.

3.5. Fortsatt forskning kan leda till, eller har redan lett till, att vissa länder tillämpar den referensnivå som fastställs i standarden som ett minimikrav i vissa spektra och till att nya, högre gränsvärden fastställs. Denna standard kommer sannolikt att ändras allteftersom forskare gör nya rön fram till dess att den omvandlas till en slutlig standard. Den kan även komma att slopas helt. Det framgår tydligt av det som nämns ovan att det krävs ytterligare forskning på detta stora - men mycket viktiga - område, om en komplett standardisering skall kunna genomföras.

3.6. Även om ovannämnda standard (liksom ENV 50166-2) i princip är frivillig, anses den vara ett mycket viktigt styrinstrument med stor genomslagskraft, eftersom den garanterar säkerhet samt ger möjligheter att identifiera och byta ut installationer som fungerar dåligt på den integrerade europeiska marknaden.

4. Lagstiftning

4.1. Alla elektriska installationer och apparater överför elektromagnetiska fält till omgivningarna. Intensiteten i dessa fält är direkt beroende av spänningen samt av avståndet till källan för den elektriska strömmen.

4.2. Även om de elektriska fälten inte är direkt farliga för människan, kan de ändå ge upphov till obehagliga effekter, exempelvis stickningar eller hudirritationer. De kan också medföra att elektriska eller elektroniska apparater inte fungerar (till exempel pacemakers).

4.3. När det gäller magnetiska fält finns det däremot misstankar om påverkan på människors hälsa. Av den anledningen har åtskilliga studier genomförts över hela världen. I en överväldigande majoritet av dessa undersökningar har man dock inte funnit belägg för de magnetiska fältens farlighet, även om man heller inte med säkerhet har kunnat hävda motsatsen.

4.4. Bestämmelser om elektromagnetiska fält

4.4.1. Gränsvärden för exponering för elektromagnetiska fält

4.4.1.1. I januari 1990 utfärdade den internationella strålskyddsorganisationen IRPA (International Radiation Protection Association), som sorterar under Världshälsoorganisationen liksom CIPRNI (internationella kommissionen för skydd mot icke-joniserande strålning) 1998, provisoriska riktlinjer för övre gränsvärden för exponering för elektriska och magnetiska fält mellan 50 och 60 Hz.

I dessa riktlinjer rekommenderas följande övre gränsvärden: elektrisk fältstyrka: 5 kV/m, magnetisk fältstyrka: 0,1 mT.

4.4.1.2. Det är Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet (Cenelec) som utarbetar förslag om grundnivåer för de föreslagna gränsvärdena. Några länder har redan infört motsvarande grundläggande begränsningar, medan andra väntar på att de skall antas officiellt av Cenelec.

4.4.1.3. Flertalet europeiska elföretag tillämpar numera IRPA:s regler, även om det inte finns några bestämmelser av förbudskaraktär. Däremot har vissa länder i sin lagstiftning infört bestämmelser om minimiavstånd mellan elektriska anläggningar och bostadshus eller andra anläggningar och byggnader.

4.4.2. Avståndet mellan högspänningsledningar och bostadshus

4.4.2.1. Vissa länder, till exempel Luxemburg, har antagit bestämmelser som reglerar det minsta tillåtna avståndet mellan högspänningsledningar och bostadshus eller offentliga byggnader såsom skolor, idrottsanläggningar osv.

4.4.2.2. Det bör framhållas att avståndet mellan högspänningsledningar och bostadshus varierar mellan olika europeiska länder. Några länder, däribland Danmark och Sverige, har beslutat att inte införa några förbud, utan i stället helt enkelt föreslå olika förebyggande åtgärder, bl. a. minimigränser för avståndet till hus och andra byggnader, när nya högspänningsledningar planeras.

4.4.2.3. I Frankrike avslogs en lagändring som skulle innebära förbud mot att bygga högspänningsledningar nära bostadshus och göra det möjligt att skapa "korridorer" med byggnadsförbud under högspänningsledningar.

4.4.2.4. Regionkommittén anser att det är nödvändigt att ett minimiavstånd fastställs för byggen i närheten av kraftledningar. Detta avstånd bör vara samma som det som anges för att installera nya kraftledningar i närheten av redan existerande byggnader.

4.5. Tvister om ersättningsanspråk

4.5.1. Hänvisningar till elektromagnetiska fält förekommer ofta i följande tre typer av ersättningsanspråk:

- När nya högspänningsledningar byggs.

- Ersättning till ägarna till olika anläggningar i närheten av högspänningsledningar.

- Krav på ekonomisk ersättning till människor som drabbas av hälsoproblem som härrör från elektromagnetiska fält.

4.5.2. Vid rättstvister i samband med att nya högspänningsledningar planeras är elektromagnetiska fält ett av de argument som ofta anförs av dem som motsätter sig nya högspänningsledningar.

4.5.3. Tyska och italienska domstolar avvisar ersättningskrav som baseras på effekter av elektromagnetiska fält, med motiveringen att det enligt IRPA:s förslag inte finns några sådana risker. I Danmark har domstolarna godtagit att värdet av anläggningar i närheten av högspänningsledningar sjunker något, och i Sverige har förekomsten av elektromagnetiska fält beaktats när det gäller ersättningar till ägare av egendomar i närheten av högspänningsledningar.

4.5.4. Bestämmelserna på området, inklusive domstolarnas beslutspraxis, kommer under de närmaste åren att utvecklas i takt med nya vetenskapliga rön. Flertalet europeiska länder har dock fattat försiktiga beslut för att inte utan anledning äventyra de berörda elföretagens ekonomi och elenergiförsörjningen.

4.6. Befintlig lagstiftning

4.6.1. En klar majoritet av Europeiska unionens medlemsländer saknar lagstiftning om elektromagnetiska fält. I Tyskland finns sedan den 1 januari 1997 en förordning om elektromagnetiska fält för infrastruktur inom olika områden som t.ex. fasta radiosändare och högspänningsledningar. Förordningen syftar till att skydda allmänheten och den närmaste omgivningen från skadlig påverkan och förhindra miljöskador från elektromagnetiska fält.

4.7. Rättsliga åtgärder

4.7.1. Det flesta av de rättsliga åtgärder som vidtagits inom EU har varit riktade mot nya högspänningsledningar.

5. Slutsatser

5.1. Enligt Regionkommitténs bedömning är det nödvändigt med åtgärder från kommissionens sida för att genom diskussioner och undersökningar klarlägga de elektromagnetiska fältens återverkningar på miljön och på människors hälsa.

5.2. ReK anser att forskningen om potentiella effekter av lågfrekventa elektriska och magnetiska fält har gjort avsevärda framsteg. Därför bör rådet framför allt anta en rekommendation om tillåtna gränsvärden, för att komma till rätta med tänkbara negativa effekter på människors hälsa och på miljön.

5.3. När det gäller frågan om att införa lämpliga gränsvärden för elektriska och magnetiska fält anser ReK att man måste bygga vidare på Cenelecs normer, och även det arbete som utförts inom olika internationella organ, såsom ICNIRP, IRPA och WHO. Man bör dessutom vara uppmärksam på icke-termiska effekter som kan uppträda redan på en mycket lägre nivå än de övre gränsvärdena, och som dessutom kan visa sig skadliga för människors hälsa.

5.4. ReK anser att gränsvärden för elektriska och magnetiska fält å ena sidan måste förhindra negativa effekter på människors hälsa och på miljön, men å andra sidan inte får skapa svårlösta problem när det gäller att bygga ut elenerginäten. Det bör betonas att man kan utgå ifrån en ökad användning av energinäten i samband med fullbordandet av den inre marknaden för elenergi, vilket beskrivs i Europeiska gemenskapens direktiv 96/92. Att gräva ned högspänningsnät när dessa går genom statsområden bör därför vara ett villkor i de nationella och regionala myndigheternas stadsutvecklingsplaner.

5.5. ReK anser också att kommissionens förslag till rådets rekommendation om begränsning av befolkningens exponering för elektromagnetiska fält utgör ett betydelsefullt första steg.

5.6. Kommittén uppmanar kommissionen att fortsätta att intensifiera sin forskning i nära samarbete med berörda generaldirektorat för energi-, miljö- och folkhälsofrågor och vinnlägga sig om att förebygga och minimera risker så långt det är möjligt, vilket redan delvis sker till exempel inom högfrekvenssektorn.

5.7. Dessutom uppmanar ReK kommissionen att utnyttja de lokala och regionala myndigheternas erfarenheter och utveckla ett varaktigt samarbete med dessa.

5.8. Det är Regionkommitténs uppfattning att kommissionen bör utarbeta förslag till gemensamma gränsvärden för elektromagnetiska fält i de europeiska länderna, i samband med att förfarandena görs mer enhetliga och elsystemen inom Europeiska unionen byggs ut. I det sammanhanget bör man också ta hänsyn till de bestämmelser som för närvarande gäller i medlemsstaterna, exempelvis i Tyskland och Luxemburg.

Bryssel den 3 juni 1999.

Regionkommitténs

ordförande

Manfred DAMMEYER

(1) Direktiv 96/92/EG - EGT L 27, 30.1.1997, s. 20.