ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN /* SWD/2013/0489 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till meddelandet från Europeiska kommissionen till Europaparlamentet och rådet om ett europeiskt system för att spåra finansiering av terrorism (TFTS) 1. Inledning År 2010 när EU ingick avtalet mellan Europeiska unionen och Förenta staterna om behandling och överföring av uppgifter om finansiella betalningsmeddelanden från Europeiska unionen till Förenta staterna i enlighet med programmet för att spåra finansiering av terrorism (nedan kallat TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna), uppmanades kommissionen av rådet och Europaparlamentet att söka ett liknande system som skulle göra det möjligt att ta fram sådana uppgifter på EU:s territorium. TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna hänvisar till ett sådant EU-system i en av artiklarna där det anges att Europeiska kommissionen ska genomföra en undersökning rörande möjligheterna att införa ett motsvarande EU-system. Med tanke på ärendets rättsliga och tekniska komplexitet och att det är känsligt eftersom det påverkar de grundläggande rättigheterna, särskilt skyddet av personuppgifter, beslutade kommissionen att i juli 2011 offentliggöra ett meddelande med olika alternativ för att visa vilka former ett sådant system skulle kunna få. Det framgick av senare överläggningar och återkoppling att medlemsstaterna och Europaparlamentet inte föredrog något av de olika alternativen. Kommissionen beslutade därför att granska samtliga alternativ i denna konsekvensbedömning och att utveckla dessa alternativ genom att utarbeta olika delalternativ. Sedan kommissionen uppmanades att föreslå en ram för ett EU-system för att spåra finansiering av terrorism (TFTS) har det ekonomiska läget i medlemsstaterna och i EU ändrats och medlemsstaterna har blivit alltmer medvetna om möjligheten att dra fördel av det utbyte om uppgifter som grundas på TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna, främst på grund av de ömsesidighetsklausuler som det innehåller. Denna utveckling och dessa faktorer beaktades när alternativen för att införa ett nytt system jämfördes där ett av alternativen var att behålla status quo, eftersom status quo har ändrats sedan 2010. 2. Problemformulering Finansieringen av terrorism har en gränsöverskridande karaktär, vilket gör att det är en stor utmaning att upptäcka och motarbeta den Enligt Europols senaste TE-SAT rapport 2012 utsätts medlemsstaterna alltjämt för ett allvarligt terroristhot. Det kan röra sig om religiöst inspirerad/islamistisk, etnisk-nationalistisk och separatistisk terrorism, vänster- eller högerextrem terrorism eller anarkistisk terrorism. För att förhindra att terrorister deltar i terrorism har det varit en hörnsten i EU:s strategi för kampen mot terrorism att hindra terrorister och terroristenheter från att samla in, flytta på och få tillgång till finansiering. Att motarbeta finansieringen av terrorism innebär att man hindrar att finansiellt stöd ges till terrorism eller till dem som uppmuntrar, planerar eller deltar i terrorism. Terrorismen är mycket ofta gränsöverskridande till sin natur. Den omfattar inte enbart verksamhet som planeras i ett land och genomförs i ett annat, utan även insamling av medel och gränsöverskridande transaktioner. Gränsöverskridande verksamhet gör det möjligt för terrorister att dölja hur de flyttar sina pengar, var pengarna kommer ifrån och vad de används till. Eftersom finansieringen av terrorism har en gränsöverskridande karaktär, är det mycket utmanande att upptäcka och stoppa den. Det internationella samarbetet på området är därför mycket viktigt. EU har därför enats om att samarbeta med Förenta staterna på området, vilket framgår särskilt av TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna. Utöver ett antal rättsliga instrument finns det också ett antal internationella och europeiska organ som är aktivt involverade i kampen mot finansieringen av terrorism och som främjar internationellt eller EU-samarbete. Dessa organ är arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (FATF), kommittén för förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, plattformen för EU:s finansunderrättelseenheter (FIU), Eurojust och Europol. För att stärka samarbetet mellan EU:s medlemsstater finns det ett antal rättsliga instrument på området, till exempel ett beslut om samarbete mellan EU:s finansunderrättelseenheter. Befintliga instrument och åtgärder är otillräckliga för att följa terroristers finansiella spår Även om samarbetet mellan EU:s medlemsstater på detta område ständigt förbättras, inklusive samarbetet kring att införa nya rättsakter, t.ex. den europeiska bevisinhämtningsordern, är informationsutbytet om finansiella uppgifter begränsat. Instrumenten om ömsesidig rättslig hjälp eller samarbetet mellan EU:s finansunderrättelseenheter kan inte och har inte till syfte att kartlägga och profilera en misstänkt person, snabbt upptäcka alla befintliga bankkonton och relaterade finansiella transaktioner som innehas, respektive genomförts av den misstänkta (och de transaktioner som genomförs av företag och andra organisationer i hans eller hennes namn) i hela världen sedan flera år tillbaka. Bortsett från TFTP finns det för närvarande inget instrument som i början av en utredning kan generera information om den misstänkta inom en mycket kort tidsperiod och göra det möjligt för utredarna att fokusera på vissa kategorier av finansiella transaktioner, vissa länder och/eller en viss tidsperiod för fastställa en tydlig tidsram för den misstänktas förflyttningar. TFTP är dock ett verktyg som uteslutande tillämpas av Förenta staterna vilket innebär att det främst används med hänsyn till amerikanska säkerhetsbehov. Bakomliggande problem Den nuvarande mekanismen för att analysera uppgifter om finansiella betalningsmeddelanden leds av ett tredje land, vilket innebär att EU:s särintressen inte representeras fullt ut. I EU kommer terroristhotet främst från separatister samt religiöst inspirerade, vänster- och högerextrema och anarkistiska terrorister. Dessa hot verkar vara ”cykliska” i intensitet och avseende vilka risker de medför och är i viss mån mycket annorlunda än hotet mot Förenta staterna. Hotet mot Förenta staterna kommer främst från islamistiska terrorister som inte är närvarande i Förenta staterna eller är närvarande endast i begränsad utsträckning. Det främsta syftet med TFTP är att undersöka terroristverksamhet som är kopplad till hotet såsom det tolkas av Förenta staterna. Medlemsstaterna har dock i allt högre grad börjat använda ömsesidighetsklausulerna i avtalet för att dra nytta av informationsutbytet med Förenta staterna. Detta problem förändras därmed över tiden och dess betydelse minskar i takt med att medlemsstaterna får mer erfarenhet av att använda avtalet och TFTP för att ta itu med hot mot EU. Den nuvarande mekanismen för att analysera uppgifter om finansiella betalningsmeddelanden omfattar endast en leverantör av finansiella betalningsmeddelanden och en meddelandetyp Med tanke på att detta är ett amerikanskt program med global inriktning, ingår för närvarande endast FIN-meddelanden (Financial Institution Transfer) som överförs genom Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT) i TFTP. FIN-meddelanden är en meddelandetyp som skapas av SWIFT varigenom finansiell information överförs från ett finansinstitut till ett annat. Bortsett från SWIFT-transaktioner finns det flera andra viktiga elektroniska system för överföring av betalningar och flera andra leverantörer på marknaden, t.ex. automatiserade clearingorganisationer och överföring av e-pengar. Dessa kontrolleras för närvarande inte av TFTP och kan följaktligen utnyttjas av terrorister och enheter som är kopplade till terrorism för att överföra medel utan att kontrolleras. Den nuvarande mekanismen för att analysera uppgifter om finansiella betalningsmeddelanden ger upphov till farhågor om hur EU-medborgarnas privatliv och personuppgifter skyddas Det mesta av kritiken gäller att det påstås att TFTP inte uppfyller rätten till respekt för privat- och familjeliv (artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna) och rätten till skydd av personuppgifter (artikel 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 16 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt), samt skyldigheterna enligt direktivet om skydd av personuppgifter (direktiv 95/46/EG). Tvivel har framförts om huruvida det är nödvändigt och proportionellt att överföra uppgifter om EU-medborgare till ett tredjeland och om förfarandena för kontroll och godkännande som möjliggör överföring av sådana uppgifter. De två gemensamma översynerna av tillämpningen av TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna visade att de omfattande skyddsåtgärderna som ingår i avtalet hade genomförts korrekt, inklusive de som rör skyddet av personuppgifter. I takt med att EU och Förenta staterna har tillämpat avtalet i praktiken och fått mer erfarenhet av tillämpningen, har detta satt problemet i ett sammanhang och visat att de ursprungliga farhågorna har hanterats med hjälp av de effektiva skyddsåtgärderna. Förutom TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna är den tekniska och rättsliga kapaciteten inom EU och i medlemsstaterna otillräcklig för att fastställa ekonomiska kopplingar för spårning och kartläggande av terroristnätverk På EU-nivå saknas ett motsvarande separat system för att avslöja ekonomiska kopplingar för spårning och kartläggande av terroristnätverk. De befintliga rättsliga och operativa instrument som inrättats på EU-nivå och medlemsstatsnivå eller där EU och medlemsstater deltar (t.ex. FIU-plattformen) kan inte erbjuda och har inte skapats för att erbjuda samma fördelar som TFTP i fråga om hastighet, effektivitet och ändamålsenlighet. Enligt det förebyggande system som bygger på det tredje direktivet om penningtvätt analyserar exempelvis finansunderrättelseenheter finansiella transaktioner från fall till fall genom att följa rapporter om misstänkta transaktioner från ansvariga enheter såsom finansinstitut. EU:s system för frysning som är relaterat till terroristmedel kräver en formell förteckning över personer och enheter med koppling till terrorism som antagits av rådet för att förhindra att finansiella transaktioner utförs av dem som anges i förteckningen. Men det finns inget system som använder uppgifter som gör det möjligt att visa ett fullständigt mönster av finansiellt ”beteende” och kopplingar till en person eller organisation som misstänks för terrorism eller för finansiering av terrorism. Grundscenariot Enligt grundscenariot inrättas inget EU-TFTS–system i detta skede. TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna finns kvar och tillämpas även i fortsättningen. Det finns bara en utsedd tillhandahållare som är skyldig att ange relevanta finansiella uppgifter och bara dennas FIN-meddelanden omfattas. Medlemsstaterna och Europol och Eurojust kan fortsätta att använda ömsesidighetsklausulen som ingår i TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna. Denna klausul gör det möjligt för EU:s myndigheter att erhålla finansiella uppgifter med direkt relevans från Förenta staternas finansministerium vilket hjälper dem att bekämpa terrorism och dess finansiering mer effektivt i EU. Dessutom skulle Förenta staternas finansministerium fortsätta att skicka rapporter om möjliga terroristhot till medlemsstaterna och Europol utan en särskild begäran enligt artikel 9 i TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna. Den nuvarande nivån på skyddet av personuppgifter behålls, samtidigt som antalet uppgifter som insamlas inte ökar. De två gemensamma översynerna av TFTP-avtalet har bekräftat att TFTP och de kraftfulla kontrollåtgärderna fungerar korrekt. Kontrollåtgärderna ska säkra att skyddsåtgärder, däribland de som avser skydd av personuppgifter, respekteras vederbörligt. Därigenom skulle man undvika kostnaderna för att upprätta ett nytt system, såväl den grundläggande investeringen som de årliga löpande kostnaderna. Personuppgifter skulle inte exponeras ytterligare och det skulle inte finnas någon varierande risknivå som behöver åtgärdas (till skillnad från något av alternativen till ett EU-system). 3. Mål och alternativ Mål Terroristdåd skadar offren allvarligt, leder till stora ekonomiska förluster och undergräver den säkerhetskänsla som är en förutsättning för att människor ska kunna utöva sin frihet och sina individuella rättigheter i praktiken. Därför är det övergripande och huvudsakliga målet för ett EU-TFTS–system att stoppa terroristers tillgång till finansiering och att spåra finansiella transaktioner som har samband med terrorism för att stärka säkerheten i EU. För att uppnå detta mål har kommissionen fastställt fem särskilda mål, nämligen att se till att systemet har utformats för att motsvara EU:s underrättelsebehov genom att använda EU:s hotbedömningar, att upprätthålla ett effektivt samarbete med Förenta staterna och andra tredjeländer i kampen mot terrorism, att säkerställa att analysen av finansiella betalningsmeddelanden omfattar de mest relevanta tjänsteleverantörerna och meddelandetyperna, att säkerställa ett fullständigt skydd av rättigheterna till privatliv och uppgiftsskydd för de europeiska medborgarna vid behandling av finansiella betalningsmeddelanden och att öka EU:s och medlemsstaternas tillgång till och analys av finansiella betalningsmeddelanden och deras kapacitet att kartlägga kopplingarna mellan individer eller grupper som deltar i terrorism eller finansiering av terrorism. Operativa mål som är kopplade till de bakomliggande problemen kompletterar den ram där de olika alternativen beaktades. Alternativ Vad gäller politiska alternativ identifieras det i konsekvensbedömningen fyra alternativ varav de två första avser strukturen för ett spårningssystem, det tredje syftet och det fjärde räckvidden: ”Inga EU-TFTS alternativ”, ”EU-TFTS med olika alternativa strukturer”, ”alternativ för ett EU-TFTS–system” och ”alternativ för räckvidden av ett EU-TFTS–system”. För varje nivå anges ett antal delalternativ och de beskrivs närmare. Fyra delalternativ har förkastats eftersom de klart skulle förvärra den nuvarande situationen, vara beroende av ett tredjelands godkännande eller ha en betydande negativ inverkan på medlemsstaternas budgetar. De övriga alternativen är följande: Grundscenariot — status quo Tre hybridsystem för att skapa ett EU-TFTS–system med alltifrån en mycket hög till en mycket låg nivå av involvering på EU-nivå: 1. En EU-TFTS-modell för samordnings- och analystjänster föreslår inrättandet av en central TFTS-enhet för EU där de flesta uppgifter och funktioner genomförs på EU-nivå. Medlemsstaterna kan dock också göra egna sökningar via utsedda nationella TFTS-experter som befinner sig på samma plats som EU-TFTS–enheten. 2. En EU-TFTS–modell för en dataframtagningstjänst skulle inrätta en central TFTS-enhet för EU med uppgiften att lämna förfrågningar om rådata till de utsedda tillhandahållarna. Medlemsstaterna skulle ha rätt att begära att det görs sökningar på deras vägnar. 3. Samordningsmodellen för finansunderrättelseenheter skulle innebära att det inrättas en särskild myndighet på EU-nivå som består av alla medlemsstaters finansunderrättelseenheter, där arbetsuppgifterna fördelas mellan den centrala enheten och de nationella finansunderrättelseenheterna. –Två system för lagring/framtagning 1. Den första modellen skulle vara ett lagringssystem som begär att de utsedda tillhandahållarna lagrar uppgifter på sina servrar under en viss tidsperiod. 2. Det andra alternativet är som det föregående, men med en sökfunktion i de utsedda tillhandahållarnas lokaler. –Två alternativ när det gäller syftet med ett EU-TFTS–system, ett som endast omfattar bekämpning av terrorism, det andra som även omfattar bekämpning av grov organiserad brottslighet. –Två alternativ när det gäller räckvidden, där det första är begränsat till den nuvarande utsedda tillhandahållaren SWIFT och det andra omfattar flera utsedda tillhandahållare. 4. Konsekvensbedömning De ekonomiska konsekvenserna av de olika alternativen måste bygga på uppskattningar och antaganden. Det är inte lätt att mäta eventuella ekonomiska fördelar, även om Europeiska kommissionen är medveten om att detta i andra sammanhang, t.ex. i fråga om hälsofrågor, kan göras genom att tillämpa metoden med kvalitetsjusterat levnadsår. I samband med terrorism förefaller det dock omöjligt och oproportionerligt att med siffror försöka mäta värdet av de människoliv som skulle kunna räddas genom att förebygga terroristattacker. Det är inte heller möjligt att i detalj förutspå de ekonomiska fördelarna med ett sådant system som bidrar till att förebygga terrorism och vilka skador som åsamkas ekonomin eller statligt ägd eller privat egendom eftersom attackernas omfattning och de skador som orsakas beror på ett stort antal oförutsebara variabler. Även de sociala och psykologiska konsekvenserna av terroristattacker är svåra att mäta. Dessutom måste man komma ihåg att den nuvarande mekanismen är avsedd att vara ett säkerhetspolitiskt instrument. De tillgängliga uppgifterna på detta område är mycket konfidentiella för att hindra att de som instrumentet riktar sig mot ska kunna kringgå det eller anpassa sitt brottsliga och terrorismrelaterade beteende så att systemet inte kan upptäcka dem. Detta begränsar möjligheterna att i denna särskilda konsekvensbedömning tillhandahålla en lika detaljerad analys vid identifiering, bedömning och jämförelse av konsekvenser som man kan vara van vid i samband med liknande uppgifter inom andra politikområden. Slutligen härstammar ett stort antal uppgifter som används vid analysen från en tredjelandskälla (Förenta staterna) som har praktisk erfarenhet av ett liknande system för att bekämpa terrorism och finansiering av terrorism. Denna information är i stor utsträckning sekretessbelagd eftersom den är avgörande för landets säkerhetssituation (Förenta staterna). Även om informationen inte kan offentliggöras i denna konsekvensbedömning, kunde kommissionen beakta viktiga delar av den i sin analys av de aktuella frågorna. Vad gäller de kostnader som förväntas för de olika alternativen, åtföljs konsekvensbedömningen av en detaljerad beräkning. Bortsett från de ekonomiska konsekvenserna är effektiviteten hos de olika alternativen (dvs. förmågan att uppnå målen) en annan viktig kategori av konsekvenser. För varje alternativ bedömdes dessutom konsekvenserna för de sociala rättigheterna och mänskliga rättigheterna samt de politiska konsekvenserna vilka omfattade konsekvenserna för förbindelserna med tredjeländer, särskilt Förenta staterna. När det gäller andra effekter, undersöker konsekvensbedömningen detaljerat hur genomförbar den planerade åtgärden är och om åtgärden skulle vara godtagbar för de olika berörda parterna och allmänheten. 5. Slutsats Efter att ha identifierat och analyserat möjliga alternativ för inrättande av ett EU-TFTS–system och efter att ha bedömt konsekvenserna av de olika alternativen, anser kommissionen att det lämpligaste och mest proportionerliga alternativet är att behålla status quo. Ett EU-system skulle vara inkräktande och skulle därför kräva att det införs starka garantier för skydd av personuppgifter samt skyddsåtgärder. Det skulle vara dyrt och även tekniskt och operativt krävande att inrätta och driva. Grundscenariot har utvecklats över tiden. Medlemsstaterna använder sig alltmer av ömsesidighetsklausulerna och drar nytta av uppgiftsöverföringen till Förenta staterna för att stärka säkerheten i EU och förebygga terrorism. Detta visar att de huvudsakliga mål som fastställts för ett EU-TFTS–system kan hanteras genom ett befintligt system, TFTP-avtalet mellan EU och Förenta staterna. Mot bakgrund av denna utveckling och i detta skede anser kommissionen att det inte är berättigat att inrätta ett nytt system för att spåra finansiering av terrorism med alla de konsekvenser som visats, t.ex. ytterligare insamling av personuppgifter och extra kostnader för dess inrättande och drift.