KOMMISSIONENS YTTRANDE om ECB:s rekommendation ECB/2003/1 av den 3 februari 2003 till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för ECBS/ECB (på grundval av artikel 10.6 i stadgan)

MOTIVERING

A. Allmänt

Vid Europeiska rådets möte Helsingfors (10-11 december 1999) beslöts att en regerings konferens skulle sammankallas i syfte att lösa de institutionella frågor som lämnades obesvarade i Amsterdam och som måste lösas före utvidgningen. Regeringskonferensen inledde sitt arbete i februari 2000 och avslutades i Nice i december 2000.

I fråga om Europeiska centralbanken (ECB) införde regeringskonferensen före Nicemötet en "fullmaktsklausul" till stadgan för ECBS och ECB (nedan benämnd stadgan) i form av en ny artikel 10.6, som gör det möjligt för rådet på stats- och regeringschefsnivå att ändra artikel 10.2 i stadgan genom enhälliga beslut. Denna artikel definierar omröstningsreglerna i ECB-rådet. Regerings konferensen angav dessutom (jfr förklaring nr 19) att den förväntade sig en rekommendation enligt artikel 10.6 skulle läggas fram snarast möjligt. Nice fördraget trädde i kraft den 1 februari 2003 och den 3 februari 2003 lade ECB fram en formell rekommendation till rådsbeslut på grundval av artikel 10.6 i stadgan. Enligt denna artikel skall både Europa parlamentet och kommissionen lämna ett yttrande om rekommendationen.

Reformen av ECB:s styrelseform och särskilt av omröstningsreglerna i ECB-rådet är av avgörande betydelse med tanke på utvidgningen, både för ECB:s framtid och för euroområdet i allmänhet. ECB-rådet består av de sex ledamöterna i direktionen, tillsammans med central banks cheferna från de nationella centralbankerna i de medlemsstater som hör till euro området (12 centralbankschefer för närvarande). Utan reformer skulle varje successiv utvidgning av euroområdet leda till ett ökat antal ledamöter i ECB-rådet med rösträtt, vilket i sin tur skulle leda till en stegvis men slutligen betydande försvagning av effektiviteten i beslutsfattandet inom ECB:s högsta beslutande organ.

B. Fullmaktsklausulen (artikel 10.6 i stadgan): utmärkande egenskaper och begränsningar

I enlighet med artikel 10.2 i stadgan fattar ECB-rådet som regel sina beslut med enkel majoritet. Varje ledamot som deltar i mötet har rätt att rösta ("en ledamot, en röst") och vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. I artikel 10.3 i stadgan beskrivs förfarandet för beslut som fattas på grundval av viktade röster, vilket till största delen avser frågor rörande andels innehav.

Artikel 10.6 i stadgan ger endast rådet möjlighet att ändra det röstningsförfarande som beskrivs i artikel 10.2 i stadgan, medan artikel 10.3 ligger utanför fullmakts klausulens räckvidd. På liknande sätt kan sammansättningen av ECB-rådet och direktionen, som definieras i artikel 10.1 respektive artikel 11.1, inte ändras på denna grundval. Inte heller kan de båda beslutsfattande organens ansvarsområden ändras eller omfördelas, eftersom dessa definieras i artikel 12 i stadgan.

De procedurkrav som införs genom fullmaktsklausulen är stränga. Ett enhälligt beslut av rådet på stats- eller regeringschefsnivå behövs. När de bygger på en rekommendation från ECB är ett enhälligt godkännande från ECB-rådet obligatoriskt. När beslutet väl fattats i rådet skall texten sändas till samtliga medlemsstater för ratificering innan den kan träda i kraft.

C. Presentation av kommissionens yttrande

C.1. Hur goda styrelseformer skall uppnås

Vid förberedelserna av sitt yttrande har kommissionen vägletts av ett antal huvudprinciper när det gäller att framgångsrikt genomföra reformen av ECB:s interna styrelseformer:

- Beslut bör även fortsatt fattas på ett snabbt och effektivt sätt.

- De beslutsfattande organen bör agera med hela euroområdets intressen för ögonen.

- Systemet måste uppfattas som neutralt och opartiskt både av de nuvarande och de framtida medlemsstater.

- Marknaderna och allmänheten bör kunna förstå logiken och funktionssättet hos det nya röstningssystemet.

C.2. Möjliga förbättringar av den föreslagna tregruppsmodellen

I nuvarande skede uppgår det sammanlagda antalet röster i ECB-rådet till 18 (6 + 12). Med den föreslagna rotationsmodellen med tre grupper skulle ett tak på 21 röster (6 + 15) införas för det totala antalet röster, vilket eventuellt kan utökas till 24 (6 + 18) under en övergångsperiod. Med tanke på målsättningarna för modellen kan det vara lämpligt att överväga en lägre siffra eftersom detta skulle bidra till en snabbare och effektivare beslutsprocess inom ECB och därigenom ytterligare stärka modellen.

I den rekommenderade rotationsmodellen kommer uppdelningen av centralbanks cheferna i grupperna att bygga på en ny indikator med två komponenter: andelen av den sammanlagda bruttonationalprodukten till marknads priser i medlemsstater utan undantag samt andelen av den i den totala aggregerade balansräkningen för de monetära finansinstituten i medlemsstater utan undantag. Valet av den första komponenten är oomtvistat. I ett utvidgat EU som omfattar en bred mångfald av länder skulle "befolkningen" kunna utgöra den andra komponenten. Kommissionen rekommenderade "befolknings"-kriteriet såsom särskilt relevant för reformen av omröstningsreglerna i övriga institutioner (bl.a. rådet) i sitt yttrande KOM(2000)34 [1] som utfärdades den 26 januari 2000, i överensstämmelse med artikel 48 i EG-fördraget, om sammankallandet av en regeringskonferens för förberedelserna av Nicefördraget. ECB:s fördelnings nyckel för teckningen av kapital enligt artikel 29.1 i stadgan skulle kunna användas i detta fall. Den bygger på en BNP-komponent och en befolkningskomponent, som vardera har lika hög vikt på 50 % och säkerställer en representativ fördelning av euroområdets medlemsstater mellan de olika grupperna.

[1] Institutionella reformer - En förutsättning för utvidgningen - Kommissionens yttrande enligt artikel 48 i fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen (KOM(2000)34 slutlig).

Vidare skulle ordalydelsen på ett antal punkter i den nya artikeln 10.2 i stadgan förtydligas ytterligare och bli mer explicit:

- Rotationsfrekvens: I rekommendationen anges att centralbanks cheferna inom varje grupp kommer att kunna rösta under lika lång tid, men längden anges inte explicit. Därtill kommer att det inte är säkerställt att rotationsfrekvensen kommer att vara identisk för var och en av de tre grupperna.

- Fördelning av röster mellan centralbankscheferna inom var och en av grupperna: Mot bakgrund av att varje grupp kommer att ha färre röster än antalet dithörande centralbankschefer måste ordningsföljden i röstningen inom varje grupp beslutas. Lämpligt vore att slå fast alla detaljer i den nya artikeln 10.2 i stadgan; en viss grad av bestämmanderätt bör lämnas till ECB-rådet. Vissa principer skulle dock av öppenhets skäl kunna formaliseras. Exempelvis skulle röstningsförtur kunna lämnas inom varje grupp till de centralbankschefer som inte fått rösta under den längsta perioden eller till länder med den högsta rang ordningen.

- Tydlighet och öppenhet gentemot marknaderna och allmänheten: Fullständig och omedelbar information om vem som fattar besluten vid olika tillfällen kommer att bli viktigt för många externa parter, bl.a. aktörerna på finans marknaden och medierna. Med tanke på den relativa komplexiteten hos tregruppsmodellen kommer det att bli viktigt att beslut i fråga om rotationen fattas och meddelas i god tid innan och med öppenhet.

- Den faktiska igångsättningen av rotationssystemet: I nuvarande skede är det inte helt klart när rotationen faktiskt kommer att börja. Medan antalet centralbanks chefer med rösträtt i princip är begränsat till 15 förefaller det som om denna gräns inte nödvändigtvis är tillämplig så snart antalet central banks chefer överstiger 15 eftersom igångsättningen av rotationssystemet kan fördröjas fram till dess att centralbankscheferna blir fler än 18. Den aktuella modellen skulle bli väsentligt tydligare om den faktiska igång sättningen av rotationen och/eller övergångsordningen blir explicit definierad i stället för att skjutas upp och överlämnas till ECB-rådet för beslut.

D. Ytterligare överväganden angående ECB: styrelseformer

Nicefördraget syftade till att förbereda gemenskapen för utvidgningen, bl.a. genom att förekomma de institutionella följderna av 12 nya medlemsstater. I fråga om ECB föredrog regeringskonferensen att införa en "fullmaktsklausul", hellre än att under konferensen enas om några ingående arrangemang. Detta har gett mer tid till förberedelser av en reform av ECB:s styrelseformer. Emellertid har den minskat räckvidden på de möjliga ändringarna.

Den rotationsmodell med tre grupper som rekommenderade av ECB svar till fullo till det mandat som erhölls i Nice. Den förbereder ECB för ett avsevärt utvidgat euroområde. Trots de begränsningar som föreskrivs i fullmaktsklausulen, både vad gäller förfarande och innehåll, har ECB arbetat fram en modell som på ett effektivt sätt minskar det totala antalet röster som utövas inom ECB-rådet. Denna modell har bedömts vara godtagbar av alla ledamöterna i ECB-rådet.

Nicefördraget, och Amsterdamfördraget därförinnan, är steg i en vidare process som förbereder Europeiska unionen och dess institutioner för framtiden. Redan i Nice (se förklaring nr 23) förklarade stats- och regeringscheferna att "... en bredare och djupare debatt behövs..." och utlyste en ny regeringskonferens till 2004. Vid Europeiska rådets möte i Bryssel (14-15 december 2001) beslöts att ett konvent för Europas framtid skulle inrättas (Laekenförklaringen). När det gäller ECB öppnar detta möjlighet för ytterligare utredning av rösträttsreglerna i ECB-rådet och möjliga ändringar som går bortom artikel 10.2 i stadgan. Den modell som föreslås av ECB bör rent allmänt inte ses som ett eventuellt precedensfall för den framtida sammansättningen och beslutsprocessen i andra EU-institutioner.

Kommissionen anser särskilt att ytterligare uppmärksamhet lämpligen bör riktas på besluts fattandet i fråga om penningpolitiken. I detta sammanhang bör man överväga att bilda en "monetär policystyrelse". Den skulle verka under övergripande vägledning från ECB-rådet, men alla ledamöterna av ECB-rådet skulle inte längre ha rätt att vara närvarande under sammanträdena i den "monetära policystyrelsen". Direktionen, eventuellt i utökad form, skulle tilldelas ett kärnansvar i monetära policybeslut. Det vore vidare lämpligt att ändra de nuvarande reglerna för hur direktionen utnämns (artikel 112.2 b i EG-fördraget) och att ersätta enhälligheten med kvalificerad majoritet. I båda dessa fall kan de nödvändiga ändringarna av fördraget endast genomföras genom en regeringskonferens.

KOMMISSIONENS YTTRANDE om ECB:s rekommendation ECB/2003/1 av den 3 februari 2003 till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för ECBS/ECB (på grundval av artikel 10.6 i stadgan)

Europeiska centralbanken (ECB) antog den 3 februari 2003 en rekommendation till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för ECBS och ECB (nedan benämnd stadgan), på grundval av artikel 10.6 i stadgan. I en skrivelse daterad den 11 februari 2003 begärde rådet ett yttrande från kommissionen angående denna rekommendation. Kommissionen har antagit följande yttrande.

1. Kommissionen konstaterar att rekommendationens syfte är att göra det möjligt för ECB:s beslutsstrukturer att klara av en framtida betydande utvidgning av euro området. Kommissionen anser härvidlag att följande villkor måste uppfyllas för att ECB:s styrelsestruktur skall kunna reformeras på ett framgångsrikt sätt:

- Besluten bör även fortsatt fattas snabbt och effektivt.

- De beslutsfattande organen bör agera med hela euroområdets intressen för ögonen.

- Systemet måste uppfattas som neutralt och opartiskt både av de nuvarande och de framtida medlemsstater.

- Marknaderna och medierna bör kunna förstå logiken och funktionssättet hos det nya röstningssystemet.

2. Den föreslagna rotationsmodellen med tre grupper är avsedd att garantera att ECB-rådet, ECB:s högsta beslutande organ, även fortsättningsvis skall kunna fatta snabba och effektiva beslut med tanke på den betydande utvidgningen av euroområdet kommande år. Från och med den dag antalet centralbankschefer från de olika nationella centralbankerna i euroområdet överstiger en viss gräns kommer antalet röster i ECB-rådet inte längre tillåtas att öka, utan begränsas då till ett maximum (21 röster, eventuellt 24 under en övergångs period). I detta sammanhang anser kommissionen att det kan vara tillrådligt att minska högsta antalet röster för att beslutsfattandet skall bli ännu snabbare och effektivare.

3. Kommissionen konstaterar att uppdelningen av centralbankscheferna i grupper i den rekommenderade rotationsmodellen kommer att bygga på en ny indikator med två komponenter: andelen av den sammanlagda bruttonationalprodukten till marknads pris i medlemsstater utan undantag samt andelen av den totala aggregerade balans räkningen för de monetära finansinstituten i medlemsstater utan undantag. Valet av den första komponenten är motiverat men kommissionen framhåller sin rekommen dation [2] till regeringskonferensen inför Nicefördraget om att befolknings kriteriet är särskilt relevant för reformen av omröstningsreglerna i andra institutioner (framför allt rådet). ECB:s fördelnings nyckel för teckningen av kapital enligt artikel 29.1 i stadgan skulle kunna användas i detta fall. Denna bygger på en BNP-komponent och en befolkningskomponent, med vardera lika hög vikt på 50 %. Kommissionen anser att denna indikator skulle leda till att medlemsstaterna fördelas mellan de olika grupperna på ett sätt som ligger mer i linje med det tredje kriterium som presenteras i punkt 1.

[2] Institutionella reformer - En förutsättning för utvidgningen - Kommissionens yttrande enligt artikel 48 i fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen (KOM(2000)34 slutlig).

4. Rekommendationen angående artikel 10.2 i stadgan bör ytterligare förtydligas i fråga om vissa huvudpunkter. Detta gäller i all synnerhet med vilken frekvens rotationen skall ske samt ordnings följden vid tilldelningen av rösterna till centralbanks cheferna inom en grupp. Mot bakgrund av att dessa ändringar fortfarande ger ECB-rådet en viss grad av bestämmande rätt blir det dessutom viktigt att dess beslut i rotationsfrågan fattas och meddelas i god tid och på ett öppet sätt. På samma sätt bör startpunkten för rotations systemet nämnas uttryckligen i texten. Kommissionen anser att dessa tillägg skulle bidra till att förtydliga modellens operativa innehåll.

5. Kommissionen konstaterar att "fullmaktsklausulen" (artikel 10.6 i stadgan) ute slutande avser ändringar av artikel 10.2 och förutsätter ett enhälligt godkännande i rådet, vilket utgör en viktig begränsning för reformen av ECB:s styrelsestrukturer. Detta förhindrar överväganden i detta skede av mer omfattande ändringar som går bortom artikel 10.2.

6. Den modell som presenterades av ECB utgör ett viktigt steg i justeringarna av beslutskapaciteten inför utvidgningen även om den inte till fullo uppfyller de olika kriterierna i punkt 1. Samtidigt bör det erkännas att mer omfattande anpassningar, t.ex. vad gäller beslutsfattande i fråga om penningpolitik samt direktionens roll i detta hänseende, inte kan göras på grundval av fullmaktsklausulen, utan endast kan förverkligas i det större sammanhanget av konventet och regerings konferensen.