Inledning

I dessa tider då EU genomlever fundamentala förändringar och det har uppstått en förnyad debatt om den framtida inriktningen är det självklart att Europas invånare förtjänar, och i allt högre grad kräver, ett EU som levererar påtagliga resultat. Åtgärder som vidtas på EU-nivå bör leda till ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft, hållbarhet, solidaritet och säkerhet. I investeringsplanen för Europa framhålls vikten av att stimulera investeringar så att det kan skapas fler jobb och en hållbar tillväxt som leder till sådana resultat på den inre marknaden.

En avsevärd del av de offentliga investeringarna i vår ekonomi, närmare bestämt 14 % av EU:s BNP, sker genom offentlig upphandling,, vilket gör det till ett fundamentalt inslag i ekosystemet för investeringar. Offentliga myndigheter kan använda detta verktyg på ett mer strategiskt sätt för att få bättre valuta för varje euro som betalas ut av de offentliga medlen och för att bidra till en mer innovativ, hållbar, inkluderande och konkurrenskraftig ekonomi. Dessutom är förbättrad upphandling en del av den starkare inre marknad som Jean-Claude Juncker efterlyste i sitt tal om tillståndet i unionen 2017.

I detta meddelande presenteras en strategi för offentlig upphandling som fastställer övergripande ramar och definierar tydliga prioriteringar för att förbättra praxis inom upphandling och främja investeringar inom EU. Tre konkreta initiativ presenteras tillsammans med denna strategi. Kommissionen lägger fram ett meddelande om en mekanism för stora infrastrukturprojekt som ger de offentliga myndigheterna klarhet och vägledning i fråga om offentlig upphandling. Den föreslår också en rekommendation för professionalisering av offentliga upphandlare eftersom kompetent arbetskraft är väsentligt för ett effektivt genomförande. Samtidigt lanseras ett riktat samråd om ett utkast till vägledning för offentlig upphandling av innovationer som underlättar etableringen av nya och mer hållbara lösningar för samhället.

1.Offentlig upphandling är viktigare än någonsin

EU-medborgarna förväntar sig en rimlig avkastning på sina skatter i form av offentliga tjänster av hög kvalitet. Föräldrar vill ha hälsosam mat i skolan för sina barn. De som bor i städerna förväntar sig ökade investeringar i smarta och hållbara städer för bättre livskvalitet med trygga cykelbanor, torg och lekplatser som byggs med säkra och innovativa material. Trafikanter förväntar sig säker och högkvalitativ infrastruktur. Patienter behöver bättre tillgång till hälsovård av högre kvalitet och förväntar sig modern innovationsstandard på medicinsk utrustning och diagnosverktyg. För att offentliga tjänster av hög kvalitet ska kunna garanteras krävs ett strategiskt förhållningssätt till anskaffningen. Detta är i sin tur beroende av moderna och effektiva offentliga upphandlingsförfaranden.

För de offentliga myndigheterna är upphandling ett kraftfullt verktyg för att uppnå en effektiv, hållbar och strategisk användning av offentliga medel, särskilt i tider av ansträngda statsbudgetar. Upphandlingen motsvarar 2 000 miljarder euro per år och bättre hantering kan leda till avsevärda besparingar i de offentliga budgetarna och till mer investeringar. En effektivitetsvinst på 10 % skulle till exempel kunna ge 200 miljarder euro i besparingar per år utan nedskärningar i den servicenivå som erbjuds EU-medborgarna. Upphandlingen har också en betydande inverkan på de europeiska struktur- och investeringsfonderna, där nästan hälften av medlen spenderas via offentliga kontrakt. Genom bra avtal kan man också få bra valuta för pengarna från dessa EU-fonder.

Upphandling är också viktigt för företagen i EU som drar nytta av den inre marknaden när de deltar i offentliga upphandlingar i sina egna och andra EU-länder. Den allt snabbare tekniska utvecklingen och digitaliseringen, de demografiska förändringarna och allt mer sammankopplade marknaderna påverkar starkt våra samhällen och våra ekonomier. I en globaliserad värld förblir den ekonomiska integration som åstadkommits genom den inre marknaden en central drivkraft för välståndsskapande och konkurrenskraft, och därmed också vårt bästa skydd.

Den nya generationen av direktiv om offentlig upphandling som antogs 2014 ger ramarna för ett mer flexibelt upphandlingsförfarande. De förenklar förfarandet för offentlig upphandling och gör det lättare för små och medelstora företag att delta. Det övergripande målet är att få bättre valuta för de offentliga medlen, dvs. bättre resultat för samhällspolitiska och andra offentligpolitiska mål, samtidigt som de offentliga utgifterna används mer effektivt. Slutligen har direktiven skärpta bestämmelser om integritet och öppenhet för att motverka korruption och bedrägeri.

Det har visserligen gått långsamt att införliva direktiven i nationell lagstiftning men dessa moderniserade rättsliga ramar är nu på plats i de allra flesta medlemsstater. Under processen för den europeiska planeringsterminen identifierades dock många specifika områden där förbättringar i det nationella landskapet för offentlig upphandling avgjort skulle bidra till konkurrenskraft och effektivitetsvinster. Inte heller använder medlemsstaterna i full utsträckning den offentliga upphandlingen som ett strategiskt verktyg för att stödja hållbara offentligpolitiska mål och innovation. Nu är det därför dags att fokusera på intelligent användning av de nya reglerna i praktiken.

I detta meddelande identifierar kommissionen särskilda områden där förändringar kan påverka användningen av offentliga medel i medlemsstaterna och därmed också bidra till tillväxt och sysselsättning inom EU. Här presenteras också kommissionens vision av vad offentlig upphandling i EU kan och borde vara i en nära framtid. Medlemsstaterna och deras offentliga myndigheter har befogenheter som erkänns fullt ut, men kommissionen ger samtidigt sitt starka stöd till en förändring av upphandlingskulturen i medlemsstaterna. För detta krävs politisk delaktighet på alla nivåer i förvaltningen och en stegvis förändring av hur den offentliga upphandlingen genomförs. Kommissionen uppmanar därför till ett omfattande partnerskap med och mellan medlemsstaternas myndigheter på alla förvaltningsnivåer och andra berörda med tydliga, ömsesidiga åtaganden.

2.Upphandlingen idag: förändringar sker men utmaningar återstår

Flera initiativ på EU-nivå börjar ge resultat. De rättsliga ramarna har underlättat för förbättringar och integrering av fler medlemsstaters upphandlingsmarknader. I jämförelse med andra regioner i världen har EU gjort stora framsteg på den inre upphandlingsmarknaden. Siffrorna visar att upphandling över gränserna (direkt och indirekt) har ökat under senare år till ungefär 23 % av det totala värdet av upphandling inom EU, men det finns fortfarande utrymme för förbättringar. Som det tillkännagavs i meddelandet Bättre styrning av den inre marknaden har kommissionen gett omfattande stöd till medlemsstater under processen med att omvandla de nya direktiven till nationell lagstiftning. Inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) måste medlemsstaterna uppfylla vissa krav på upphandling som i sin tur ska garantera att de grundläggande ramvillkoren för effektiva investeringar som medfinansieras av fonderna är på plats. Reformerna bör nu fortsätta i medlemsstaterna med fullt stöd från kommissionen.

I flera medlemsstater har det vidtagits hoppingivande åtgärder de senaste åren för att radikalt reformera praxis eller strukturer för upphandlingen. I Frankrike bildades i mars 2016 ett direktorat för statliga inköp med uppgift att definiera statens inköpspolicy och utbilda statliga upphandlare. I Irland inrättades 2014 ett centralt inköpsorgan med tydligt mandat att förbättra förvaltningen av de offentliga utgifterna genom omfattande användning av marknadsdata och annan upphandlingsdata. I Italien uppnådde man besparingar på i genomsnitt 23 % genom att skapa ett samordnat system för att identifiera behov och förfaranden för gemensam upphandling. I Happi-projektet har innovativa lösningar för hälsosamt åldrande införskaffats gemensamt av upphandlande myndigheter i flera medlemsstater. Slovakien har inrättat ett register som ger allmänheten tillgång till alla kontrakt som har ingåtts av de offentliga myndigheterna i landet, vilket ökat insynen och den offentliga granskningen. 40 offentliga myndigheter från 8 EU-länder har beräknat att de över 100 upphandlingar som anordnats inom det EU-finansierade GPP 2020-projektet har minskat utsläppen med mer än 900 000 ton koldioxidekvivalenter.

Förändringar kan också starta på gräsrotsnivå. Amsterdampakten är ett brett partnerskap som ingicks i maj 2016 mellan ett stort antal intressenter och institutioner, bland annat stadsmyndigheter. Syftet är ett balanserat, hållbart och integrerat grepp på de utmaningar som finns i städerna. Då spelar upphandlingen en central roll, bland annat genom innovativ, grön och ansvarsfull offentlig upphandling. Sådana exempel kan inspirera andra att gå åt samma håll efter sina egna förutsättningar.

Den positiva utvecklingen av detta slag förblir dock ofta isolerade goda exempel. De måste vävas in i en vidare rörelse som uppmuntrar andra att ta del av och lära sig av andras erfarenheter. Många indikatorer pekar på att det finns stort utrymme för förbättringar.

Möjligheterna till strategisk upphandling utnyttjas inte tillräckligt. Lägsta pris används fortfarande som det enda tilldelningskriteriet i 55 % av upphandlingsförfarandena. Direktiven för offentlig upphandling ger offentliga upphandlare helt fria händer att basera sina val på kostnadseffektivitet som ett kvalitetskriterium. Ändå är det fortfarande ovanligt att man använder en kostnadseffektivitetsmetod som tittar på tillgänglighet eller sociala, miljömässiga, innovativa eller andra kvalitativa kriterier för att fastställa det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

När det gäller innovationer visar analyser att det ligger flera olika hinder i vägen för upphandlingen.Ett sätt att förbättra situationen skulle kunna vara att sprida förfarandet med innovativa partnerskap. Detta verktyg, där marknadsaktörerna inbjuds att lägga fram innovativa lösningar, har inrättats genom direktiven från 2014 för att tillgodose de särskilda krav som gäller för innovationsupphandling, öka den rättsliga säkerheten och minska de risker som är förenade med innovationen. Fram tills idag har 17 innovationspartnerskap initierats.