Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Europeiska unionens roll i arbetet för att främja mänskliga rättigheter och demokratisering i tredje land

1. Inledning

2. En mer samstämmig och konsekvent EU-strategi

3. Integrering av människorätts- och demokratiseringsfrågor i dialoger och samarbete

3.1 Dialogen med tredje land

3.1.1 Regionala och bilaterala dialoger samt partnerskaps- och samarbetsavtal

3.1.2 Förhållningssätt till dialogen

3.1.3 Dialogen med det civila samhället

3.2 Integrering av främjandet av mänskliga rättigheter och demokrati i gemenskapens biståndsprogram

4. Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

4.1 Mervärdet av Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

4.2 Fastställande av en strategi för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

4.2.1 Tematiska prioriteringar

4.2.2 Länderfokusering

4.2.3 Flexibilitet

4.3 Samarbete med Förenta nationerna och andra internationella organisationer

5. Ett europeiskt organ för mänskliga rättigheter-

6. Slutsatser

Bilaga 1 Uppläggning av dialogen med geografiska regioner

Bilaga 2 Åtgärder

Bilaga 3 Förkortningar

1. Inledning

Europeiska kommissionen har antagit flera meddelanden om mänskliga rättigheter och demokratisering det senaste decenniet [1]. Syftet med det här meddelandet är inte att ändra den grundläggande politiken, utan snarare att ordna in den inom ramen för kommissionens övergripande strategi för yttre förbindelser under de kommande åren. Förändringar i omvärlden och kommissionens interna reformer gör att strategierna för mänskliga rättigheter och demokrati måste omdefinieras, i synnerhet för att säkerställa att dessa frågor genomsyrar alla gemenskapens politikområden, program och projekt. Fastställandet av prioriteringar, inriktning, leveransformer och effekter är dokumentets huvudteman. Kommissionen vill bli bedömd på grundval av hur väl man lyckas uppfylla målen för EU:s politik. I det här meddelandet beskrivs hur man kan gå vidare.

[1] Europeiska unionen och den externa dimensionen av mänskliga rättigheter, KOM(95) 567 slutlig; Införande av demokratiska principer och mänskliga rättigheter i avtal som ingås mellan gemenskapen och tredje land, KOM(95) 216 slutlig; Demokratisering, rättsstat, respekt för de mänskliga rättigheterna och god förvaltning av offentlig verksamhet: Utmaningar för partnerskapet mellan Europeiska unionen och AVS-länderna, KOM(98) 146 slutlig; meddelande om att bekämpa rasism, främlingsfientlighet och antisemitism i kandidatländerna, KOM(99) 256 slutlig; samt meddelande om EU:s stöd till och övervakning av val, KOM(2000) 191 slutlig.

Förutsättningarna för Europeiska unionens insatser är tydliga. Europeiska unionen försöker värna de mänskliga rättigheternas - dvs. medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter - universalitet och odelbarhet, vilket bekräftades på nytt vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993. EU värnar även principen om att kvinnors och flickors grundläggande rättigheter är en oförytterlig, nödvändig och odelbar del av de universella mänskliga rättigheterna, vilket bekräftades på nytt i Pekingdeklarationen och handlingsprogrammet 1995. Skyddandet av dessa rättigheter är tillsammans med främjandet av pluralistisk demokrati, effektiva garantier för rättsstatsprincipen samt kampen mot fattigdom några av Europeiska unionens viktigaste mål. I artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget - som trädde i kraft den 1 maj 1999 - bekräftades på nytt att Europeiska unionen "bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna". I artikel 49 i Fördraget om Europeiska unionen betonas att även de länder som ansöker om EU-medlemskap måste respektera dessa principer. I artikel 7 i samma fördrag införs vidare en mekanism för att bestraffa EU-medlemsstater som allvarligt och ihållande kränker de mänskliga rättigheterna. Denna mekanism förstärktes ytterligare i och med Nicefördraget, som ingicks i december 2000. Genom detta fördrag utvidgades dessutom målet att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna från att ha gällt utvecklingssamarbete till att gälla alla former av samarbete med tredje land (artikel 181a i EG-fördraget).

Kommissionens insatser när det gäller yttre förbindelser kommer att vägledas av värnandet av rättigheterna och principerna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som proklamerades vid toppmötet i Nice i december 2000, eftersom detta kommer att bidra till att skapa samstämmighet mellan EU:s interna och externa strategier. Genom att material från flera olika källor, bl.a. Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, gemensamma konstitutionella traditioner och internationella rättsakter kodifieras i stadgan blir de grundläggande rättigheternas utomordentligt stora betydelse och relevans synligare för EU:s medborgare.

Europeiska unionen är väl skickad att främja demokrati och mänskliga rättigheter. EU försöker ständigt förbättra sin egen demokratiska samhällsstyrning och kommissionen kommer inom kort att anta en vitbok om denna fråga. Unionen är unik bland internationella aktörer i det avseendet att samtliga dess femton medlemsstater är demokratier som ansluter sig till samma fördragsbaserade principer i sin inrikes- och utrikespolitik. Detta ger EU en betydande politisk och moralisk tyngd. I egenskap av en ekonomisk och politisk aktör med global diplomatisk räckvidd och med en betydande budget för bistånd till tredje land har EU dessutom både inflytande och påverkningsmöjligheter som kan utnyttjas till förmån för demokratisering och mänskliga rättigheter.

Sedan 1992 innehåller alla gemenskapens avtal med tredje land en klausul i vilken respekt för mänskliga rättigheter och demokrati fastställs utgöra en "väsentlig del" av gemenskapens förbindelser. Denna klausul är unik i bilaterala avtal. Denna strategi har vidareutvecklats i Cotonouavtalet, som undertecknades med länderna i Afrika, Västindien och Stilla havet (AVS) i juni 2000 och som grundas på respekt för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättsstatsprincipen, samt på ett sunt styrelseskick (god samhällsstyrning). Cotonouavtalet utgör ett betydande steg framåt i utvecklingen av Europeiska unionens människorättspolitik.

I november 2000 antog rådet och kommissionen ett viktigt gemensamt uttalande om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik [2] som välkomnades av Europaparlamentet. Tillsammans med reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land utgör uttalandet en ny ram för genomförandet av gemenskapens utvecklingspolitik. Den nya utvecklingspolitiken är fast förankrad i principen om en hållbar, rättvis och deltagarorienterad mänsklig och social utveckling. Främjandet av mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatsprincipen och en god samhällsstyrning är en väsentlig del av denna politik.

[2] Gemensamt uttalande om EG:s utvecklingspolitik, rådet och kommissionen, 10 november 2000. Uttalandet kan hämtas från: http://europa.eu.int/comm/development/lex/en/council20001110_en.htm.

En varaktig fattigdomsminskning, som är det främsta målet för Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, kan åstadkommas endast om det finns en fungerande deltagardemokrati och ansvariga regeringar. Korrumperade och enväldiga regeringar missbrukar lätt utvecklingsbiståndet antingen för att vidmakthålla sitt förtryck eller för att berika sig själva på befolkningens bekostnad. Sådana regeringar genererar också konflikter och instabilitet inom sina regioner. Med ett demokratiskt och pluralistiskt styrelseskick som rymmer respekt för minoriteter minskar risken för nationalism, våld och aggressioner såväl inom det egna landet som gentemot grannländer och mer avlägsna mål. Konflikter och instabilitet medför stora kostnader i mänskliga termer. Det är dessutom något som lätt får konsekvenser för EU i egenskap av världens största biståndsgivare och som destination för många invandrare.

Globaliseringsprocessen är en potentiell kraft för såväl frihet och rättvisa som välstånd. Men den har också en mörkare sida. Det finns en risk för att globaliseringen inverkar negativt på situationen för världens fattigaste och mest utsatta grupper, att inte alla länder och befolkningar får del av dess potentiella positiva effekter och att den leder till likformighet när det gäller kulturella värderingar. Särskild uppmärksamhet måste ägnas utsatta gruppers rättigheter och åt att skapa förutsättningar för människor som annars riskerar att slås ut, så att inte globaliseringen ökar klyftan mellan de miljarder människor som gynnas och de miljarder människor som blir kvar i fattigdom och elände. Europeiska unionen har en roll att spela när det gäller att stilla dessa farhågor. Genom sin människorätts- och demokratiseringspolitik kan den bidra till att göra globaliseringen till en process som verkligen kommer alla till del.

EU bör även uppmuntra andra globala aktörer, däribland multinationella företag, att oinskränkt medverka till att öka respekten för mänskliga rättigheter internationellt och att utnyttja sitt ofta betydande inflytande i utvecklingsländerna för att stödja, snarare än undergräva, ländernas egna ansträngningar att uppnå en hållbar utveckling. Detta ligger i företagens eget intresse, eftersom stabila länder och fria samhällen erbjuder de bästa förutsättningarna för investeringar och affärsverksamhet. Främjandet av mänskliga rättigheter och demokrati är därför också ett nödvändigt komplement till EU:s stödjande av den multilaterala handel och till dess investeringsfrämjande verksamhet.

I det gemensamma uttalandet om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik betonas vikten av att gemenskapen riktar in utvecklingssamarbetet på vissa sektorer. Institutionell kapacitetsuppbyggnad (särskilt för att främja demokrati och god samhällsstyrning) identifieras som ett strategiskt område för gemenskapens verksamhet. Även främjandet av mänskliga rättigheter, jämställdhet mellan kvinnor och män och barns rättigheter identifieras som principer som måste integreras i biståndsverksamheten. Denna policyförklaring bildar tillsammans med den reform som nu genomförs av förvaltningen av biståndet till tredje land en ny ram för Europeiska gemenskapens verksamhet till stöd för mänskliga rättigheter och demokratisering.

I detta meddelande identifieras tre områden inom vilka kommissionen kan agera på ett effektivt sätt.

* Genom att främja en samstämmig och konsekvent politik till stöd för mänskliga rättigheter och demokratisering. Detta innebär samstämmighet både inom Europeiska gemenskapens politik på olika områden och mellan denna politik och EU:s övriga insatser, särskilt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det handlar också om att främja konsekventa och kompletterande insatser från EU:s och medlemsstaternas sida, i synnerhet när det gäller att främja och integrera människorättsfrågor i utvecklingsbiståndet och annat offentligt bistånd.

* Genom att ge mänskliga rättigheter och demokratisering en högre prioritet i Europeiska unionens förbindelser med tredje land och inta en mer framåtsyftande hållning, där man särskilt tar vara på de möjligheter som erbjuds genom politisk dialog, handel och bistånd till tredje land.

* Genom att anta ett mer strategiskt förhållningssätt till Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och matcha program och projekt inom detta område med EU:s åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter och demokrati.

Detta meddelande handlar därför främst, men inte uteslutande, om hur Europeiska gemenskapens bistånd till tredje land kan medverka till att främja mänskliga rättigheter och demokratisering. Meddelandet är också ett svar på den begäran som framfördes i Europeiska rådets slutsatser från mötet i Köln om att man skulle undersöka huruvida det vore lämpligt att inrätta ett europeiskt organ för mänskliga rättigheter och demokrati.

I kapitel 2 och 3 behandlas andra länder än de som har godkänts som kandidater för EU-medlemskap. För kandidatländerna gäller den strategi som utformats i Agenda 2000 på grundval av de anslutningskriterier som Europeiska rådet fastställde vid mötet i Köpenhamn 1993 [3]. Enligt dessa kriterier är det ett villkor för medlemskap att kandidatlandet säkerställer "stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter". Uppfyllandet av de politiska Köpenhamnskriterierna är en förutsättning för att anslutningsförhandlingar skall kunna inledas.

[3] Gemensamt uttalande om EG:s utvecklingspolitik, rådet och kommissionen, 10 november 2000. Den strategi som valdes i Agenda 2000 gällde till att börja med bara de tio kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Efter Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 utvidgades den emellertid till att även gälla Cypern och Turkiet och så småningom Malta när det senare landet beslutade reaktivera sin ansökan om medlemskap i februari 1999.

2. En mer samstämmig och konsekvent EU-strategi

Den övergripande karaktär som kännetecknar människorätts- och demokratiseringsfrågor gör att det krävs stora ansträngningar för att säkerställa samstämmighet och konsekvens [4]. Gemenskapens insatser kan inte betraktas som åtskilda från Europeiska unionens övriga insatser. Rådet har också efterlyst en ökad samordning mellan kommissionen och medlemsstaterna [5] för att uppnå större synergieffekter mellan gemenskapens och medlemsstaternas insatser.

[4] Även i rapporten från de vises kommitté (Comité des sages) förespråkades att EU skulle föra en väl underbyggd, konsekvent och trovärdig människorättspolitik. Leading By Example - A Human Rights Agenda for the European Union for the Year 2000 - European University Institute (oktober 1998 - rapport som beställdes av gemenskapen med anledning av 50-årsdagen av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Den kan hämtas från http://www.iue.it/AEL/events.htm).

[5] Rådets (allmänna frågor) slutsatser, 9.10.2000.

För att främja målen om mänskliga rättigheter och demokratisering i sina yttre förbindelser utnyttjar EU en rad olika instrument. Dessa instrument härstammar i sin tur från EU:s åtagande att skydda de grundläggande rättigheterna, ett åtagande som ånyo bekräftades genom proklameringen av stadgan. En del handlar om traditionell diplomati och utrikespolitik, t.ex. demarscher och interventioner i FN:s organ, och sanktioner. Andra rör ekonomiskt samarbete och den bilaterala dialog som utgör ett komplement till detta samarbete. Vissa är mer innovativa och potentiellt underutnyttjade, t.ex. gemenskapens instrument inom områden som miljö, handel, informationssamhället och invandring, där det finns utrymme för mål som rör mänskliga rättigheter och demokratisering. Dessa verktyg bör användas på ett samstämmigt sätt så att man kan uppnå synergieffekter och konsekvens och säkerställa att resurserna används så effektivt som möjligt för att främja en hållbar utveckling och respekt för de mänskliga rättigheterna och demokratisering över hela världen. Kommissionen, som tillsammans med rådet har en skyldighet enligt fördraget (artikel 3 i Maastrichtfördraget) att säkerställa att den genomgående handlar samstämmigt i relationerna med omvärlden, bör verka för att dessa olika instrument används på ett samstämmigt och effektivt sätt. Det är ett arbete som måste göras både internt och tillsammans med kommissionens viktigaste institutionella samarbetspartner, dvs. Europaparlamentet och rådet.

Att Europaparlamentet till fullo deltar i den politik som förs inom detta område bidrar till ökad demokratisk legitimitet. Parlamentet är aktivt när det gäller att ta upp frågor, hålla debatter och anta resolutioner om människorättsfrågor. Man skickar regelbundet delegationer till tredje land. Genom sina interparlamentariska delegationer kan parlamentet på ett betydelsefullt sätt medverka till att uppmuntra utvecklingen av demokratiska parlamentariska institutioner i tredje land. Det har regelbundna kontakter med människorättsorganisationer och förkämpar för de mänskliga rättigheterna.

Det bästa sättet för kommissionen att säkerställa att Europaparlamentet och kommissionen har ett samstämmigt och konsekvent förhållningssätt är att föra en regelbunden diskussion och i lämpliga fall låta parlamentets prioriteringar komma till uttryck i sina strategier. I samband med uppföljningen av meddelandet om stöd till och övervakning av val har kommissionen och parlamentet redan börjat förstärka samordningen, särskilt genom att parlamentsledamöter har deltagit i EU:s övervakningsuppdrag. De befintliga kontakterna bör intensifieras. Kommissionen kommer att innefatta parlamentet i diskussioner om programprioriteringar för biståndet till tredje land som rör mänskliga rättigheter och demokratisering. Kommissionen kommer att ge parlamentet regelbundna uppdateringar om den verksamhet som bedrivs och en utvärdering av i vilken mån målen har uppnåtts.

När det gäller rådet och medlemsstaterna är kommissionen i en sällsynt god position att främja samstämmighet mellan gemenskapens, EU:s och medlemsstaternas verksamhet. Även om det till exempel är gemenskapen som fattar beslut om att tillsätta valövervakningsdelegationer bör kommissionen säkerställa att sådana beslut överensstämmer med EU:s politiska prioriteringar och med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommissionen säkerställer också genom sina inlägg i rådets diskussioner och i samband med utformningen av ståndpunkter i internationella människorättsforum att dessa avspeglar både gemenskapens insatser och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommissionen bidrar med gemenskapens synpunkter till rådets årliga rapport om mänskliga rättigheter som började sammanställas 1999.

Rådets eget förhållningssätt till mänskliga rättigheter och demokratisering kan vara splittrat, eftersom det hanterar dessa frågor både geografiskt och tematiskt och i EG- och GUSP-konfigurationer. Kommissionen har tillsammans med ordförandelandet och enskilda medlemsstater ett ansvar för att säkerställa att ståndpunkterna är konsekventa.

Kommissionen är vidare ordförande i de kommittéer med medlemsstaternas företrädare som har till uppgift att godkänna strategier och i vissa fall enskilda projekt inom ramen för gemenskapens samarbetsinstrument: Europeiska utvecklingsfonden (EUF), programmet för tekniskt bistånd till de nya oberoende staterna och Mongoliet (Tacis), Asien och Latinamerika (ALA), stöd- och utvecklingsprogrammet för Medelhavsländerna (Meda), Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter etc. Den bör säkerställa att kommittéernas förhållningssätt överensstämmer både med rådets ståndpunkter inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och med andra kommittéer. Kommissionen bör vara uppmärksam på möjligheter att främja samstämmighet, t.ex. genom att säkerställa att kommittéerna känner till alla de policy- och programplaneringsdokument som rör deras intresseområden (och samtidigt säkerställa att beslut bara fattas i det lämpliga organet). Kommissionen kommer att verka för ett ömsesidigt informationsutbyte om politik, program och projekt som rör mänskliga rättigheter och demokratisering i syfte att skapa en kultur av bästa praxis, optimera användningen av begränsade finansiella och mänskliga resurser och maximera effekterna av de projekt som genomförs.

På grundval av en bedömning som görs för varje enskilt land och i linje med rådets (allmänna frågor) slutsatser i oktober 2000 måste kommissionens delegationer verka för samstämmiga och komplementära åtgärder genom samordning på platsen och regelbundet informationsutbyte i båda riktningarna om gemenskapens och medlemsstaternas samarbetsprogram och projekt som rör mänskliga rättigheter och demokratisering. Detta informationsutbyte bör inte vara begränsat till projekt utan även omfatta tematiska frågor och policyfrågor som är relevanta för det berörda landet.

Tack vare antagandet i maj 2000 [6] av en struktur för landstrategidokumenten för gemenskapens utvecklingssamarbete finns det nu ett strategiskt underlag för en sådan samordning. Denna struktur tjänar också som ett redskap för att kommissionen själv skall kunna tillämpa ett mer samstämmigt och konsekvent förhållningssätt till främjandet av mänskliga rättigheter och demokratisering genom att utnyttja de olika finansiella instrument som finns tillgängliga. Tidigare insatser har ibland kritiserats för att vara uppsplittrade och inkonsekventa, bl.a mellan olika länder och regioner. Genom landstrategidokumenten uppmuntras ett mer systematiskt förhållningssätt i och med att det krävs en analys av situationen i varje land rörande mänskliga rättigheter, demokratisering och rättsstatsprincipen.

[6] Kommissionens arbetsdokument: Landstrategidokument för gemenskapens utvecklingssamarbete: struktur (gemensamma inslag), särskilt avsnitt B3 om analysen av den politiska situationen (http://europa.eu.int/comm/development/lex/en/sec2000_1049_0_en.htm).

Vid sidan om sitt förhållningssätt till samarbetsprogrammen kommer kommissionen i linje med sitt åtagande att respektera EU:s stadga säkerställa att man vid utformningen av strategier på andra politikområden alltid undviker eventuella negativa effekter på mänskliga rättigheter och demokratisering, och att strategierna om möjligt anpassas för att leda till positiva effekter. De politikområden som förmodligen särskilt kommer att stå i fokus är rättsliga och inrikes frågor, vilket omfattar invandrings- och asylfrågor och bekämpningen av organiserad brottslighet, socialpolitik, miljö, forskning, kultur och informationssamhället. En metod för att göra konsekvensbedömningar kommer att utvecklas på grundval av internationella erfarenheter, bl.a. av att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

Handel och investeringar är områden där det på senare år har skett en ökning av initiativen för att främja mänskliga rättigheter, särskilt i utvecklingsländerna. Europaparlamentet har varit särskilt aktivt i denna debatt [7]. Andra viktiga aktörer är arbetsmarknadens parter (företag och fackföreningar) och det civila samhällets organisationer. Fackföreningar är ofta de största medlemsorganisationer som finns i partnerländerna och bevakar att internationella arbetsnormer respekteras, däribland föreningsfriheten. EU anser att respekt för sociala rättigheter och arbetsnormer leder till en varaktig och rättvis social och ekonomisk utveckling. Unionen följer en positiv strategi genom att verka för social utveckling med hjälp av incitament och kapacitetsuppbyggande åtgärder i stället för sanktioner. Gemenskapen har ett eget instrument i form av bestämmelsen om "incitament på det sociala området" i Allmänna preferenssystemet, enligt vilken länder som respekterar vissa ILO-normer kan beviljas ytterligare förmåner [8]. I Cotonouavtalet uppmuntras samarbete när det gäller handel och grundläggande arbetsnormer. Kommissionen deltar också aktivt i debatterna inom ILO om grundläggande arbetsnormer och inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) om de multinationella företagens roll.

[7] Europaparlamentets betänkande (Howitt) A4-0508/98 om EU-normer för europeiska företag som är verksamma i utvecklingsländer: mot en europeisk uppförandekod.

[8] Rådets förordning (EG) nr 2820/98 av den 21 december 1998 om tillämpning av en flerårig ordning med allmänna tullförmåner under tiden 1 juli 1999-31 december 2001, EGT L 357, 30.12.1998, s. 1-112.

Kommissionen stöder många av de initiativ som tagits av andra organisationer rörande företagens sociala och miljömässiga ansvar. Kommissionen har för avsikt att anta en grönbok om företagens sociala och miljömässiga ansvar i juni 2001 för att få in synpunkter på om en EU-strategi för att främja alla aspekter av företagens sociala och miljömässiga ansvar, även den externa dimensionen, skulle medföra ett mervärde.

3. Integrering av människorätts- och demokratiseringsfrågor i dialoger och samarbete

För att vara effektiv bör respekten för mänskliga rättigheter och demokrati vara ett väsentligt eller integrerat inslag i alla EU:s strategier som rör yttre förbindelser. Det innebär att dessa frågor måste ingå i planeringen, utformningen, genomförandet och övervakningen av strategier och program, liksom i den dialog som både kommissionen och rådet för med partnerländerna.

3.1 Dialogen med tredje land

Det är regeringarna som har det främsta ansvaret för att upprätthålla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. De är ansvariga inför sina medborgare, världssamfundet och FN om de underlåter att respektera de mänskliga rättigheterna i sina länder. Det effektivaste sättet att åstadkomma en förändring är därför att upprätta ett positivt och konstruktivt partnerskap med regeringar som grundas på dialog, stöd och uppmuntran. Partnerskapet bör syfta till att öka den ömsesidiga förståelsen och respekten och främja hållbara reformer. En förutsättning för att uppnå resultat är emellertid att staterna verkligen är beredda att samarbeta. Det här är en strategi som EU om möjligt bör tillämpa, samtidigt som det måste finnas en insikt om att det tredje landet i vissa fall kanske inte har något verkligt engagemang för att åstadkomma förändringar genom dialog och samråd och det därför kan vara lämpligare med negativa åtgärder. Detta utgör grunden för klausulen om väsentliga delar och upphävandeklausulen i EU:s avtal. Alla möjligheter att uppnå framsteg måste utforskas innan EU tillgriper sanktioner.

3.1.1 Regionala och bilaterala dialoger samt partnerskaps- och samarbetsavtal

EU för en mer eller mindre formell politisk dialog med alla länder med vilka unionen har förbindelser. I många fall är utgångspunkten för en dialog om mänskliga rättigheter och demokrati den klausul om "väsentliga delar" som sedan 1992 ingår i alla gemenskapens avtal med tredje land och för närvarande gäller över 120 länder [9]. Även om det inte finns något gällande avtal med en sådan klausul bör den politiska dialogen avspegla fördragets bestämmelser om mänskliga rättigheter och demokrati. I bilaga 1 finns en närmare beskrivning av uppläggningen av dialogen med geografiska regioner.

[9] En förlaga till klausulen godkändes av rådet 1995. Kommissionens förhållningssätt beskrivs i dess meddelande om införande av demokratiska principer och mänskliga rättigheter i avtal som ingås mellan gemenskapen och tredje land (KOM (95) 216 slutlig).

Enligt klausulerna om "väsentliga delar" ligger respekten för de grundläggande mänskliga rättigheter och demokratiska principer som fastställs i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna till grund för parternas inrikes- och utrikespolitik och utgör en "väsentlig del" av avtalet. I senare avtal förstärks detta genom en slutlig bestämmelse som rör underlåtenhet att verkställa avtalet. Enligt denna bestämmelse måste parterna samråda med varandra innan de vidtar "åtgärder", utom i särskilt brådskande fall. I en tolkningsförklaring eller i själva bestämmelsen förtydligas att överträdelser av avtalets väsentliga delar räknas som särskilt brådskande fall. Åtgärderna kan bl.a. bestå i att man tillfälligt avbryter kontakterna på hög nivå eller ändrar samarbetsprogrammen, t.ex. att nya projekt skjuts upp eller att andra kanaler används för att leverera stödet. EU kan till exempel avbryta samarbetet med regeringar, men fortsätta att stödja lokalbefolkningen genom projekt som genomförs av det civila samhällets organisationer.

Det faktum att EU yrkar på att det skall ingå klausuler om väsentliga delar skall emellertid inte tolkas som en negativ eller bestraffande strategi. Klausulerna är avsedda att främja dialog och positiva åtgärder, t.ex. ett gemensamt stöd av demokrati och mänskliga rättigheter, anslutning, ratificering och tillämpning av internationella människorättsdokument om detta saknas, samt att förebygga kriser genom att etablera ett konsekvent och långsiktigt förhållande. Den dialog om mänskliga rättigheter som möjliggörs genom klausulerna bör föras i båda riktningarna genom att EU även går med på att diskutera människorätts- och demokratiseringsfrågor inom sina egna gränser.

För att spegla båda sidornas intresse av att främja mänskliga rättigheter bör dialogen även utnyttjas för att utbyta åsikter om tematiska frågor som kanske inte berör just det landet, t.ex. dödsstraff, tortyr, rasism och främlingsfientlighet, samt kvinnors mänskliga rättigheter, inte minst för att skapa koalitioner och stöd för EU:s ståndpunkter i internationella forum som FN. Dialogen kan dessutom skapa möjligheter till ett meningsfullt åsiktsutbyte om människorättssituationen i andra tredje länder, särskilt när partnerländerna kan bidra med större kunskaper och expertis.

Kommissionen anser att ett mer systematiskt inbegripande av människorätts- och demokratifrågor i den politiska dialogen skulle ge klausulerna om väsentliga delar ett verkligt innehåll och göra det möjligt för båda parter att identifiera de mest verkningsfulla åtgärder som behövs för att etablera politisk och ekonomisk stabilitet. En långsiktig dialog om mänskliga rättigheter och demokratisering är även ett inslag i EU: strategi för konfliktförebyggande [10]. Dialogen kan fungera som ett system för tidig varning genom att på ett tidigt stadium fästa uppmärksamheten på problem som i framtiden kan leda till våldsamma konflikter, och även bidra till att de kan lösas.

[10] Meddelande om konfliktförebyggande, 11.4.2001 (KOM(2001) 211).

I alla sina dialoger med tredje länder (med undantag för kandidatländerna som har en särskild ställning) kommer kommissionen i framtiden att, om så inte redan är fallet, försöka säkerställa att diskussionen omfattar angelägna frågor om mänskliga rättigheter och demokrati. Detta skall gälla både kommissionens egen dialog, däribland den dialog som förs via delegationerna, och den institutionaliserade dialogen (via trojkan, associeringsråden etc.).

3.1.2 Förhållningssätt till dialogen

Diskussionerna mellan kommissionen och partnerlandet bör särskilt äga rum i samband med utformningen av gemenskapens biståndsprogram. Genom dialogen bör partnerländernas regeringar uppmuntras att sträva efter att uppnå fred och stabilitet som en väsentlig del av sina utvecklingsplaner och möjligheter för gemenskapsbiståndet att bidra till dessa mål identifieras. I diskussionerna bör hänsyn tas till hur ratificering och praktisk tillämpning av de grundläggande människorättsinstrumenten och av andra rättighetsbaserade internationella avtal (t.ex. ILO:s konventioner och konventionen om biologisk mångfald) kan uppnås, samt till hur FN:s rekommendationer bör följas upp. Detta avspeglar gemenskapens prioritering inom utvecklingssamarbetet att främja institutionell kapacitetsuppbyggnad, god samhällsstyrning och rättsstatsprincipen.

Den analys av den politiska och säkerhetsmässiga situationen som ingår i landstrategidokumenten utgör en utgångspunkt. Enligt reglerna om en gemensam struktur för landsstrategidokument skall denna situation behandlas i ett större sammanhang som omfattar den regionala dimensionen, situationen avseende mänskliga rättigheter, dvs. ekonomiska och sociala rättigheter liksom medborgerliga och politiska rättigheter, samt relevanta kulturella och sociala faktorer som har en direkt inverkan på den politiska processen och på riskerna för konflikter och instabilitet. Det kan handla om demokratiskt deltagande (däribland allmän rösträtt, fria val, flerpartisystem, lika tillträde till politisk verksamhet, demokratiskt beslutsfattande etc.), mänskliga rättigheter (anslutning till och förverkligande av åtaganden enligt internationella fördrag och konventioner om mänskliga rättigheter, skydd av medborgerliga fri- och rättigheter, däribland yttrandefrihet och mötesfrihet, effektiv övervakning av hur de mänskliga rättigheterna respekteras etc.), samt rättssäkerheten (oberoende och effektiva domstolar, ett öppet och entydigt regelverk, alla medborgares likhet inför lagen, ett polisväsende och en offentlig förvaltning som är underkastade lagen, upprätthållande av avtalsenliga skyldigheter etc.).

En verkningsfull dialog bör omfatta ett gemensamt fastställande av vissa mål som är anpassade till de lokala förhållandena. Sådana mål är nödvändiga för att både EU och partnerlandet skall kunna mäta de framsteg som görs. Målen kan till exempel vara ratificering av internationella rättsakter, en fredlig lösning av pågående eller potentiella konflikter eller konkreta förbättringar av respekten av sårbara gruppers mänskliga rättigheter. Det finns vissa internationellt erkända riktmärken, bl.a. de som har fastställts av ILO, FN och Europarådet. Kommissionen kommer i lämpliga fall att utgå från dessa och bedöma användbarheten av nya riktmärken som eventuellt tillkommer. EU bör emellertid undvika att mekaniskt använda indikatorer eller att försöka jämföra eller rangordna ländernas resultat. Varje situation är unik. Trender är viktigare än situationen vid en given tidpunkt. EU:s mål bör vara att följa ett konsekvent strategi för alla länder och regioner och undvika att ställa olika krav.

Dialogen bör vara öppen. Kommissionen kommer att utvärdera effekterna av dialogen och verksamhet i samband med denna och rapportera till Europaparlamentet och medlemsstaterna.

3.1.3 Dialogen med det civila samhället

Det civila samhället bidrar på ett betydelsefullt sätt till utformningen av politiken för alla regioner med vilka EU har förbindelser. I Cotonouavtalet ges det civila samhället, inbegripet icke-statliga organisationer, formellt en utökad roll. Kommissionen kommer att bygga vidare på sina erfarenheter och fortsätta dialogen om människorätts- och demokratiseringsfrågor med det civila samhället och med icke-statliga organisationer både genom sina delegationer och i Bryssel, bl.a. genom mötet inom kontaktgruppen för mänskliga rättigheter i Europaparlamentet.

Dessa diskussioner ger båda sidor värdefull information och ökar den ömsesidiga förståelsen. De bör äga rum inom ramen för kommissionens övergripande strategi för dialoger med det civila samhället. Dialogen med de politiskt ansvariga inom kommissionen bör underlättas, t.ex. genom ökad insyn i kommissionens beslutsfattande och användning av Internet. På lokal nivå kommer kommissionen att utnyttja sin samordnande roll för att då och då hålla rundabordskonferenser med det civila samhället och medlemsstaterna. Dessa konferenser kan både behandla policyfrågor och identifiera områden där gemenskapen och medlemsstaterna eventuellt kan ge stöd för att stärka det civila samhället.

I Europeiska rådets slutsatser från mötet i december 1998 begärde rådet att man skulle "överväga om det vore lämpligt att sammankalla ett periodiskt diskussionsforum om mänskliga rättigheter med deltagande av EU-institutioner samt företrädare för akademiska institutioner och icke-statliga organisationer". Tre forum har hittills hållits i samarbete med ordförandelandet i rådet [11] och ett fjärde forum kommer att äga rum i maj 2001.

[11] EU:s diskussionsforum, Bryssel, 30 november-1 december 1999 - EU:s konferens om de mänskliga rättigheterna: "EU och mänskliga rättigheters och demokratiska principers centrala roll i förbindelserna med tredje land", Venedig, 25-28 maj 2000 - EU:s forum om de mänskliga rättigheterna, Paris, 13 december 2000, http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/conf/index.htm .

Kommissionen anser att dessa forum har varit värdefulla och att de, under förutsättning att de har en lämplig utformning, kan tjäna som knutpunkt för EU:s dialog med de icke-statliga organisationerna om mänskliga rättigheter och demokratisering. Det finns emellertid utan tvekan utrymme för förbättringar av forumets effektivitet och representativitet (bl.a. ett eventuellt större deltagande av det civila samhället) och för ett förtydligande av dess syfte. Kommissionen kommer därför att göra en utvärdering av de forum som hittills har ägt rum och på grundval av denna samråda med rådet, Europaparlamentet och de icke-statliga organisationerna själva om hur man bäst kan gå vidare. Kommissionen kommer att lägga fram förslag om hur forumet kan medverka till att genomföra den strategi som beskrivs i detta meddelande.

3.2 Integrering av främjandet av mänskliga rättigheter och demokrati i gemenskapens biståndsprogram

Europeiska gemenskapens program för bistånd till tredje land (Phare, Tacis, ALA, Meda och CARDS) omfattar anslag på omkring 5 miljarder euro per år vid sidan om Europeiska utvecklingsfondens medel för länderna i Afrika, Västindien och Stilla havet (13,5 miljarder euro inom ramen för nionde EUF under perioden 2000-2007) [12]. Detta bistånd är bl.a. till för att främja mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatsprincipen genom program som mestadels, men inte uteslutande, är inriktade på att biståndet ges via regeringar, varav en stor del används för att angripa grundorsakerna till fattigdom.

[12] Som exempel kan nämnas att 182 miljoner euro från EUF-programmen gick till direkt stöd av mänskliga rättigheter och demokratisering under perioden 1997-2000. Ytterligare 115 miljoner euro användes för att stödja och övervaka val under perioden 1996-1999, varav 71 miljoner euro användes i Afrika (en del inom ramen för EUF).

Med undantag för EUF (som administreras inom ramen för Cotonouavtalet) är programmen baserade på rådsförordningar, i vilka mänskliga rättigheter och demokrati uttryckligen identifieras som principer eller prioriteringar, även om det sker på olika sätt. Gemenskapens utvecklingspolitik är även inriktad på grundorsakerna till fattigdom och fast förankrad i principerna om en hållbar, rättvis och deltagarorienterad mänsklig och social utveckling.

De finansiella instrument som finns tillgängliga för kandidatländerna (särskilt Phare) utgör en stabil grund för en samstämmig behandling av människorätts- och demokratiproblemen. När det gäller de andra instrumenten kommer kommissionen att förstärka de positiva effekterna av gemenskapens biståndsprogram på respekten för mänskliga rättigheter (inbegripet ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter) och demokratisering genom att

* ta upp dessa frågor i dialogen vid upprättandet av en landstrategi för gemenskapens bistånd (se beskrivningen i 3.1.2 ovan),

* använda landstrategierna för att fokusera på sektorer eller övergripande insatser som förbättrar den allmänna samhällsstyrningen och komplettera med alla tillgängliga gemenskapsinstrument, bl.a. Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter (se nedan), för att främja mänskliga rättigheter och demokratisering,

* stödja det civila samhällets deltagande i gemenskapens utvecklingssamarbete i linje med strategin i Cotonouavtalet och bygga upp kapaciteten hos det civila samhällets aktörer som deltar i dialogen och i genomförandet av program,

* aktivt verka för att deltagarorienterade metoder används vid utformningen av program och för att bedöma, övervaka och förstärka effekterna av enskilda projekt och program på de mänskliga rättigheterna,

* ta hänsyn till resultat när det gäller mänskliga rättigheter (inbegripet ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter), demokrati och rättstatsprincipen i samband med beslut om anslag till enskilda länder inom ramen för de viktigaste samarbetsprogrammen.

Kommissionen kommer att undersöka möjligheterna att systematiskt bedöma samarbetsprojektens effekter på mänskliga rättigheter och demokratisering för att dels undvika negativa effekter, dels förstärka den positiva inverkan. Den kommer att studera de erfarenheter som har gjorts av medlemsstater, internationella organisationer och andra biståndsgivare på området, liksom det tillvägagångssätt som kommissionen har valt när det gäller konsekvensbedömningar på jämställdhets- och miljöområdet. Även i fall där det inte går att göra sådana konsekvensbedömningar behöver de tjänstemän som arbetar med biståndsprogrammen inom kommissionen ändå utbildning och större medvetenhet om människorätts- och demokratiseringsfrågor för att kunna tillämpa den nya strategi som beskrivs ovan.

I sitt samarbete med länder i Afrika, Västindien och Stilla havet har kommissionen redan börjat betrakta framstegen i genomförandet av institutionella reformer för mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatsprincipen och god samhällsstyrning som en faktor vid fastställandet av anslag för enskilda länder inom ramen för EUF:s totala finansiella ramar. I meddelandet om stärkande av Barcelonaprocessen tillkännagavs att samma strategi skulle tillämpas när det gäller Meda-programmet. Det här är en viktig positiv åtgärd för att uppmuntra regeringar att agera och kommissionen kommer att utvidga denna strategi till att omfatta andra regioner för att främja ett samstämmigt tillvägagångssätt över hela världen och uppmuntra medlemsstaterna att göra detsamma.

Det humanitära bistånd som ges genom Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) är avsett att lindra mänskligt lidande och i förordning (EG) nr 1257/96 sägs entydigt att gemenskapens "beslut om humanitärt bistånd bör fattas opartiskt och enbart grunda sig på offrens behov och intressen". Gemenskapens humanitära bistånd ges därför till alla offer för kriser villkorslöst, opartiskt och oavsett politiska övertygelser. Det är inte beroende av mottagarländernas rykte på människorättsområdet.

Kommissionen har emellertid en skyldighet att via ECHO säkerställa att de humanitära insatserna i sig rymmer respekt för och bidrar till att skydda de mänskliga rättigheterna för offren för väpnade konflikter. Det finns också ett växande samförstånd bland icke-statliga och internationella humanitära organisationer om att införlivandet av en människorättsanalys i ett tidigt skede av planeringen av de humanitära insatserna kan mildra eventuella negativa biverkningar och kanske till och med bidra till att skydda offrens rättigheter.

Kommissionen har därför nyligen lanserat en "människorättsstrategi för humanitärt bistånd". Denna strategi har två aspekter: humanitära skyddsinsatser finansieras i nödsituationer och människorättsfrågor integreras i det humanitära biståndet. Det innebär att från och med den 1 februari 2001 måste gemenskapens samarbetspartner när de lägger fram förslag till humanitära projekt som skall finansieras av ECHO redogöra för hur deras verksamhet kommer att påverka människorättssituationen på området.

4. Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

Det finns omkring 100 miljoner euro tillgängliga varje år inom ramen för kapitel B7-7 i budgeten, som sedan 1994 har rubriken "Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter", för att stödja mänskliga rättigheter, demokratisering och konfliktförebyggande verksamhet som huvudsakligen skall genomföras i samarbete med icke-statliga och internationella organisationer. Den rättsliga grunden utgörs av förordningarna (EG) nr 975/1999 och nr 976/1999 [13].

[13] Rådets förordningar (EG) nr 975/1999 och nr 976/1999 av den 29 april 1999, EGT L 120, 8.5.1999.

Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter har varit föremål för flera betänkanden i Europaparlamentet [14] och utvärderingar [15]. I dessa har det i allmänhet bekräftats att gemenskapen bidrar på ett positivt sätt till skyddet av mänskliga rättigheter och utvecklingen av demokratiska processer i tredje land. Det har emellertid också framförts åsikter om att effekterna av gemenskapens bistånd via både Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och de viktigaste biståndsprogrammen blir mindre på grund av det saknas en fokusering på prioriteringar och på grund av insatsernas begränsade hållbarhet. I betänkandena har det antytts att biståndets effekter skulle kunna förstärkas avsevärt om man utvecklade en mer strategisk vision av hur de instrument som står till gemenskapens förfogande skall användas för att stödja målen avseende mänskliga rättigheter och demokrati. Även förvaltningen av programmet har varit föremål för kritik.

[14] Lenz betänkande om skapandet av en särskild samordningsstruktur inom Europeiska kommissionen, med befogenheter i frågor som rör mänskliga rättigheter och demokratisering, PE 220.735/def, 4.12.1997; Imbenis betänkande om rapport från kommissionen om genomförandet av de åtgärder som vidtagits för främjande av de mänskliga rättigheterna och demokratiseringen (1995), KOM (96) 0672 - C4 - 0095/97, PE 223.610/def, 2.12.1997; Roubatis betänkande om KOM(95) 0567 - C4 - 0568/95, PE 228.009/def. 6.11.1998.

[15] Se http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htm, bl.a. Evaluation of Aspects of EU Development Aid to the MED Region, COWI, Danmark, november 1998; Evaluation of Community Aid concerning positive actions in the field of human rights and democracy in the ACP countries, 1995-1999; Franklin Advisory Services, augusti 2000. Evaluation of the PHARE and TACIS Democracy Programme: European Institute (Sussex)/ISA Consult/GJW, november 1997. Se även Europeiska revisionsrättens särskilda rapport 12/2000 om kommissionens förvaltning av Europeiska unionens stöd till utveckling av mänskliga rättigheter och demokrati i tredje land (EGT C 230, 10.8.2000).

Kommissionen har redan börjat reformera programplanering och genomförande inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och den allmänna reformen av gemenskapens bistånd till tredje land kommer att ytterligare avsevärt förstärka initiativets effekter. Ökad insyn i förvaltningen av initiativet håller på att säkerställas, bl.a. genom ett regelbundet offentliggörande av rapporter om de insatser som finansieras [16] och genom fastställande av riktlinjer, standardformat och projektbedömningsdokument som tydligt visar hur projektförslagen skall bedömas och väljas ut.

[16] Rapport från kommissionen om genomförandet av åtgärder som vidtagits inom ramen för de yttre förbindelserna 1996-1999 för främjande av respekten av mänskliga rättigheter och demokratiska principer, KOM (2000) 726 slutlig, 14.11.2000. En detaljerad rapport om den verksamhet som har fått stöd inom ramen för budgeten för 2000 kommer att offentliggöras i juni 2001.

I framtiden skall kommissionen i genomförandet av Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter utgå från de erfarenheter som har inhämtats under de senaste åren och från kommissionens "Anvisningar för förvaltningen av stöd" från 1998, som innehåller en beskrivning av de viktigaste förfarandena i samband med att budgetmedel avsätts och senare utnyttjas. Enligt anvisningarna måste man bl.a. brett informera om att stödet finns tillgängligt och att "en bestämd inriktning bör uppnås med hjälp av tydliga definitioner av syftena med stödet, vilka skall vara avhängiga de politiska målen och de resultat som önskas".

Det finns för närvarande tre instrument som används för att genomföra Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och de kommer även i fortsättningen att ligga till grund för gemenskapens strategi. Det handlar om följande instrument:

* Förslagsinfordringar, vilka offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och på kommissionens webbplats.

* Mikroprojekt (<50 000 euro över en tolvmånadersperiod), vilka förvaltas av kommissionens delegationer och tilldelas efter lokala förslagsinfordringar. Användningen av mikroprojekt bör utvidgas till flera delegationer allt eftersom dessa förvärvar större lokal förvaltningskapacitet i linje med reformen av biståndet till tredje land.

* Målinriktade projekt [17], vilka genomförs för att stödja politiska mål som inte kan täckas genom förslagsinfordringar eller mikroprojekt och som väljs ut enligt öppna och offentliggjorda riktlinjer.

[17] Alla projekt som finansieras genom Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter, inbegripet de som väljs ut genom förslagsinfordringar, är målinriktade. Med "målinriktade projekt" avses projekt som finansierats på kommissionens initiativ i enlighet med särskilda prioriteringar.

Kommissionen kommer också att sträva efter en effektivare utvärdering av verksamheten och dess effekter, bl.a. genom ett regelbundet utbyte av erfarenheter med medlemsstaternas kommitté för mänskliga rättigheter och demokrati, där både gemenskapens och bilateral verksamhet granskas för att uppnå synergieffekter och förbättringar. Utrymmet för att fastställa indikatorer skall undersökas.

4.1 Mervärdet av Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

Trots de förbättringar som planeras eller håller på att genomföras finns det fortfarande ett behov av att i linje med revisionsrättens rekommendationer utveckla ett mer strategiskt tillvägagångssätt för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och dess förhållande till andra instrument. Strategin bör utgå från det mervärde som initiativet kan bidra till i främjandet av EU:s mål avseende mänskliga rättigheter och demokratisering. Jämfört med andra gemenskapsinstrument kännetecknas initiativet av följande:

* Det är ett komplement till de gemenskapsprogram som genomförs i samarbete med regeringar (EUF, Tacis, ALA, Meda, CARDS, Phare etc.) eftersom verksamheten kan genomföras tillsammans med olika samarbetspartner, särskilt icke-statliga och internationella organisationer. Det utgör dessutom ett slags "riskkapitalfond för människorättsinsatser" och gör det därmed möjligt att lansera initiativ i form av pilot- eller försöksprojekt som därefter kan mana till efterföljd av regeringar i större skala.

* Det kan användas utan värdregeringens samtycke eller när de stora gemenskapsprogrammen av någon anledning inte är tillgängliga, t.ex. när de tillfälligt har avbrutits.

* Det är ett viktigt komplement till EU:s mål när det gäller mänskliga rättigheter, demokratisering och konfliktförebyggande inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I vissa regioner är initiativet den enda rättsliga grunden för vissa insatser, däribland främjandet av politiska och medborgerliga rättigheter, valövervakning och konfliktlösningsinitiativ [18].

[18] Meddelande om konfliktförebyggande, 11 april 2001 (KOM (2001) 211).

Det största mervärde som Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kan medföra jämfört med stödet från andra biståndsgivare inom detta område är följande:

* Det identifieras med EU och avspeglar och främjar dess värderingar, inbegripet en institutionaliserad multilateral verksamhet, grundläggande rättigheter, demokrati och rättstatsprincipen samt respekt för minoriteter.

* Det stöd som ges uppfattas ha EU:s politiska stöd, vilket ibland kan bidra till att skydda potentiellt sårbara organisationer i det civila samhället mot förtryckande regimer.

* Det kan utnyttjas för att ta större politiska risker än det stöd som ges av en medlemsstat med kommersiella eller politiska intressen.

* Det uppfattas som opartiskt, särskilt jämfört med andra nationella biståndsgivare.

* Det kan användas för att främja människorätts- och demokratiseringsinitiativ på regional grundval och därmed avspegla det faktum att EU är en organisation som stödjer regional integration, samt förekomsten av avtal mellan EU och regionala grupperingar.

4.2 Fastställande av en strategi för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter

Det behövs ett mer strategiskt, prioriterat och långsiktigt tillvägagångssätt för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter för att förstärka dess genomslagskraft och verkningsgrad mot bakgrund av dess förhållandevis begränsade budget och de resurser som finns tillgängliga för att förvalta det. Denna strategi skall ha följande tre inslag:

1) Ett begränsat antal tematiska prioriterade frågor som skall väljas med hänsyn till initiativets mervärde och potentiellt angripas i alla länder utanför EU. För dessa frågor skall kommissionen försöka skapa en särskild roll för sig själv, inte bara inom EU utan också internationellt.

2) Identifiering av vissa "fokusländer", som skall väljas i linje med EU:s politiska prioriteringar och prioriteringar på utvecklingsområdet, samt det särskilda mervärde som Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kan bidra med i uppnåendet av dem.

3) Utrymme för flexibilitet så att EU kan reagera på akuta och oförutsedda behov.

De prioriteringar som identifieras genom detta strategiska tillvägagångssätt skall tjäna som underlag för det årliga program som läggs fram för granskning inför kommittén med medlemsstaternas företrädare. Detta program granskas årligen och prioriteringarna - såväl tematiska prioriteringar som länderprioriteringar - kan i lämpliga fall anpassas. Det årliga programmet kommer också att vara föremål för diskussioner med Europaparlamentet och inom det årliga diskussionsforumet för icke-statliga människorättsorganisationer.

4.2.1 Tematiska prioriteringar

Prioriteringar bör identifieras i form av teman eller frågor som syftar till uppnåendet av särskilda mål på medellång till lång sikt. Prioriteringarna bör inte definieras utifrån verksamhet, t.ex. utbildning i mänskliga rättigheter. Sådan verksamhet är ett sätt att bidra till att ta itu med dessa frågor, men den utgör inte något mål i sig. De bör inte heller definieras i form av målgrupper. Om gemenskapen vill förstärka effekterna på vissa gruppers (t.ex. kvinnors, barns och ursprungsbefolkningars) rättigheter bör detta hanteras vid projektutformningen och i urvalsmetoderna. Kommissionen bör i synnerhet, och i linje med gemenskapens policyförklaring om utvecklingsbiståndet, säkerställa att främjandet av jämställdhet och av barns rättigheter integreras i alla tematiska prioriteringar som eftersträvas inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. Samma förhållningssätt skall tillämpas beträffande ursprungsbefolkningars rättigheter i linje med kommissionens arbetsdokument och rådets resolution som innehåller krav på att respekten av ursprungsbefolkningars rättigheter skall införlivas som en tvärgående fråga på alla nivåer av utvecklingssamarbetet, inbegripet i den politiska dialogen [19].

[19] Rådets resolution om ursprungsbefolkningar inom ramen för gemenskapens och medlemsstaternas utvecklingssamarbete, 30 november 1998, som antagits på grundval av kommissionens arbetsdokument om ursprungsbefolkningar av den 11 maj 1998 (SEK (1998) 773). Kommissionen kommer att rapportera om uppföljningen av resolutionen 2001.

Kommissionen inser att vissa grupper, bl.a. barn och ursprungsbefolkningar, är särskilt sårbara. När gemenskapen uppmärksammar vissa mål avseende mänskliga rättigheter och demokrati bör arbetet emellertid inriktas på att ta itu med grundorsakerna till problemen snarare än symptomen.

I relevanta fall skall projekt med en regional dimension uppmuntras, vilket avspeglar det mervärde som EU kan bidra med och är i linje med EU:s politik att uppmuntra regional samordning och integration.

Kommissionen föreslår följande fyra tematiska prioriteringar för programmet inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter under 2002 och på medellång sikt:

1) Stöd till stärkande av demokratisering, god samhällsstyrning och rättstatsprincipen

Detta stöd bör inriktas på samarbete med det civila samhället för att främja ett ökat folkligt deltagande i beslutsfattandet på alla nivåer, bl.a. lika deltagande av kvinnor och män och olika identitetsgrupper (etniska, religiösa etc.), utveckling av pluralistiska politiska processer, fria medier, ett oberoende och väl fungerande rättsväsende, förenings- och mötesfrihet, samt stöd av valprocesser, däribland övervakning utförd av nationella observatörer och EU-observatörer.

Ett blomstrande civilt samhälle som kan stödja sig på ett oberoende och opartiskt rättsväsende spelar en grundläggande roll genom att hålla regeringar ansvariga och fördöma kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Att stärka enskilda människors och det civila samhällets roll och ge dem makt, bl.a. genom utbildning och ökad medvetenhet, och göra det möjligt att verkligen försvara alla rättigheter, inbegripet sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter, är ett viktigt komplement till våra biståndsprogram med regeringar, särskilt de som handlar om god samhällsstyrning, institutionell uppbyggnad, rättsstatsprincipen och fattigdomsbekämpning. Stödet via Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter bör inte kopiera verksamheten inom ramen för de huvudprogram som genomförs i samarbete med regeringar. Däremot kan de insatser som görs ge uppslag för framtida program med regeringar. Lokalt förvaltade mikroprojekt är särskilt lämpliga för att uppfylla denna prioritering. Om det civila samhället är svagt och behöver stärkas - t.ex. under eller i kölvattnet av en diktatorisk regim - har de lokala icke-statliga organisationerna förmodligen inte den kapacitet som krävs för att ansöka om medel från Bryssel.

Stöd till åtgärder som gör det lättare att på ett fredligt och demokratiskt sätt förena olika gruppers intressen och lösa tvister är viktigt för att förebygga konflikter, liksom utbildning i rättsstatsprincipen och inte minst humanitär lagstiftning.

Stöd till och övervakning av val är ett område som får växande stöd från gemenskapen, vilket dels beror på valens centrala betydelse för en demokratisering men också är en avspegling av det mervärde som följer av en samordnad EU-närvaro i valövervakningen.

2) Verksamhet till stöd för dödsstraffets avskaffande

EU:s engagemang i dödsstraffets avskaffande bekräftades på nytt i artikel 2 i EU:s stadga. Det är ett krav för länder som ansöker om EU-medlemskap. Det är en starkt profilerad politik som EU för i internationella människorättsforum och i dialogen med alla länder, oavsett vilket förhållande EU har till dem. Det är ett område där EU går i täten och andra biståndsgivare är mindre aktiva. Stödet till dödsstraffets avskaffande bör omfatta projekt för att minska dess tillämpning, t.ex. genom att främja debatter på regeringsnivå och i det civila samhället om dess ineffektivitet när det gäller att minska brottslighet.

3) Stöd till bekämpning av tortyr och straffrihet och till internationella tribunaler och brottmålsdomstolar

EU:s engagemang i bekämpningen av tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning bekräftades på nytt i artikel 4 i EU:s stadga. EU har antagit politiska riktlinjer när det gäller bekämpningen av tortyr [20]. Biståndsprogrammen bör komplettera dessa riktlinjer. Kommissionen har avsatt betydande resurser för insatser som gäller tortyr, bl.a. rehabilitering av tortyroffer, och det politiska skydd som gemenskapens stöd kan erbjuda kan vara betydelsefullt för icke-statliga organisationer som är aktiva inom detta känsliga område. I sin strävan att vara en kraft för förändring bör EU säkerställa att man i möjligaste mån fokuserar på förebyggande verksamhet, bl.a. genom utbildning i mänskliga rättigheter för poliser och andra personer som kan utföra tortyr.

[20] Rådets (allmänna frågor) slutsatser, 9 april 2001.

EU har varit en stark anhängare av inrättandet av internationella tribunaler och den internationella brottmålsdomstolen. Behandlingen av frågan om straffrihet är viktig för att förebygga, avgöra och hantera effekterna av konflikter.

4) Bekämpning av rasism och främlingsfientlighet samt diskriminering av minoriteter och ursprungsbefolkningar

Det här är ett område där EU har en betydande kompetens både internt och i politiken gentemot omvärlden. Ministerrådet antog nyligen två direktiv enligt artikel 13 i EG-fördraget i vilka det föreskrivs ett skydd mot diskriminering inom sysselsättning och andra områden på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. I EU:s stadga fastställs att alla människor är lika inför lagen (artikel 20), att all diskriminering är förbjuden (artikel 21) och att unionen skall respektera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden (artikel 22). Åtgärder som syftar till att skapa mer lika möjligheter och överbrygga befintliga skiljelinjer mellan olika identitetsgrupper är viktiga för att förebygga konflikter. Insatser inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter skall avspegla den förklaring och handlingsplan som kommer att antas vid Världskonferensen mot rasism i Durban i september 2001 [21]. Särskild uppmärksamhet skall ägnas främjandet och stödet av rättigheterna för ursprungsbefolkningar inom ramen för det internationella decenniet för världens ursprungsbefolkningar (1995-2004).

[21] Världskonferensen mot rasism, rasdiskriminering, främlingsfientlighet och därmed förbunden intolerans, Durban, Sydafrika - 31 augusti-7 september 2001. Kommissionen kommer att presentera sitt bidrag till denna konferens i ett meddelande som skall antas i maj 2001.

Ovannämnda tematiska prioriteringar är i första hand inriktade på politiska och medborgerliga rättigheter, eftersom det är på dessa områden Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kan bidra med ett särskilt mervärde jämfört med andra gemenskapsinstrument. Detta innebär inte att de politiska, medborgerliga, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheternas odelbarhet och inbördes beroende ifrågasätts eller att politiska och medborgerliga rättigheter prioriteras högre. Det avspeglar snarare det faktum att ett betydande materiellt stöd till främjandet av sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter i allmänhet bör ges via gemenskapens huvudprogram för utvecklingsbistånd (t.ex. rörande hälso- och sjukvård, utbildning och livsmedelsförsörjning). Dessa instrument har ett större mervärde inom detta område, inte minst på grund av de avsevärt större resurser som finns tillgängliga för att angripa vad som i allmänhet är kostnadskrävande problem. Den första prioritering som identifieras ovan ("demokratisering, god samhällsstyrning och rättsstatsprincipen") omfattar emellertid stöd för att öka medvetenheten och stärka kapaciteten hos grupper som strävar efter ett rättighetsbaserat förhållningssätt till grundläggande mänskliga behov och tillgång till resurser. Sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter som människorättsmål främjas också genom gemenskapens program för utvecklingssamarbete och bistånd till tredje land (se 3.2).

I syfte att stödja EU:s strategi för att främja företagens sociala och miljömässiga ansvar kan uppmuntran av initiativ som gäller denna fråga i tredje land och stöd till fackföreningar och andra icke-statliga organisationer som har en övervakande funktion övervägas som en framtida prioritering för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. Antalet prioriteringar bör emellertid inte öka om den strategiska fokuseringen skall bestå.

4.2.2 Länderfokusering

Kommissionen kommer dessutom att identifiera ett begränsat antal "fokusländer" som den har för avsikt att inrikta stödet via Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter på, i vilka frågor som inte är övergripande tematiska prioriteringar ändå kan behandlas genom målinriktade projekt inom ramen för initiativet. Dessa länder och frågor kommer i första hand att identifieras på grundval av analysen och prioriteringarna i landstrategidokumenten och i partnerskapen för anslutning, med målet att säkerställa samstämmighet och komplementaritet med andra gemenskapsinstrument och fastställandet av en kritisk massa av gemenskapsstöd. Om möjligt skall delegationerna i fokusländerna förfoga över budgetar för mikroprojekt. Beteckningen "fokusland" kommer också att innebära att projekt som rör dessa länder kommer att ges en högre prioritet i förslagsinfordringar.

Att ett land fastställs vara ett fokusland kommer inte nödvändigtvis att betyda att EU anser att det är en av de värsta förövarna när det gäller kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller ett land där det råder minst demokrati. Det kommer snarare vara en fingervisning om den politiska prioritet som EU fäster vid arbetet för att öka respekten för mänskliga rättigheter och demokrati i det landet eller för att förebygga och lösa konflikter, samt om möjligheterna till insatser inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter för att bidra till dessa mål.

I vissa fall kommer ett land att betraktas som ett fokusland inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter på grund av att inga andra finansieringsinstrument är tillgängliga eller på grund av att det finns en önskan om att kanalisera stödet via icke-statliga organisationer. Vid fastställandet av fokusländer kommer hänsyn att tas till behovet av att uppnå en geografisk balans, även om det inte får vara den viktigaste faktorn. Kommissionen kommer i första hand att vägledas av behovet av och utrymmet för effektiva insatser inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter.

Fokusländerna kommer att tas upp i det årliga programmet för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. De kommer därmed också att bli föremål för en årlig granskning, då hänsyn skall tas till EU:s ståndpunkter och uttalanden i internationella forum för att säkerställa samstämmighet mellan olika pelare, till icke-statliga organisationers åsikter och till utvärderingen av effekterna av tidigare stöd via Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter.

4.2.3 Flexibilitet

Ett viktigt inslag i strategin för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter är att det skall finnas möjlighet för EU att reagera på de akuta och oförutsedda behov som oundvikligen kommer att uppstå och där initiativet är det lämpliga instrumentet för att uppnå EU:s mål. Konfliktlösningsinitiativ är ett exempel, liksom positiva åtgärder till stöd för ett samråd enligt artikel 96 i Cotonouavtalet eller i situationer där andra former av stöd har avbrutits. I det årliga programmet för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter skall det finnas utrymme för den budgetflexibilitet som krävs för att reagera på sådana behov. Projekt utanför de fastställda prioriteringarna bör emellertid ändå tydligt drivas fram av EU:s strategiska prioriteringar.

Ytterligare flexibilitet för att kunna svara på prioriteringar avseende mänskliga rättigheter och demokratisering på ländernivå kommer att bli möjligt genom systemet med mikroprojekt. När kommissionens delegationer fastställer prioriteringar för lokala förslagsinfordringar bör de utgå från de övergripande prioriteringarna, men de kan anpassa dem för att ta itu med vissa lokala frågor, särskilt när dessa identifieras i landstrategidokumenten och partnerskapen för anslutning.

Detta strategiska förhållningssätt till programplaneringen inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kommer att diskuteras med kommittén med medlemsstaternas företrädare, Europaparlamentet och icke-statliga organisationer med målsättningen att det skall kunna tillämpas för budgeten för 2002.

De förordningar som utgör den rättsliga grunden för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter upphör att gälla den 31 december 2004. Enligt dessa skall kommissionen år 2002 till rådet överlämna en bedömning av den verksamhet som gemenskapen har finansierat inom ramen för förordningarna, och denna skall eventuellt åtföljas av lämpliga förslag om förordningarnas framtid.

4.3 Samarbete med Förenta nationerna och andra internationella organisationer

Även om det främst är inriktat på direkt stöd till det civila samhället via icke-statliga organisationer är Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter ett viktigt instrument för samarbete med internationella organisationer. Gemensamma projekt har i flera år bedrivits med Europarådet och OSSE/Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR). Efter avtalet mellan FN och gemenskapen om principerna för finansiering av program som förvaltas av FN fastställde kommissionen 2000 ett omfattande program för samarbete på människorättsområdet med Högkommissariens kontor för mänskliga rättigheter (OHCHR), i vilket tonvikten låg på att ge stöd till världskonferensen mot rasism.

Samarbetet mellan kommissionen och internationella organisationer är viktigt för att uppnå EU:s mål avseende mänskliga rättigheter och demokratisering. Det bör bli ännu effektivare och grundas både på den berörda organisationens komparativa fördelar och på gemenskapens prioriteringar, så som dessa fastställs i programmet för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. I en del fokusländer kan internationella organ som FN och Internationella rödakorskommittén (ICRC) ha beviljats ett särskilt förmånligt tillträde för att arbeta med att förbättra människorättssituationen, vilket gör dem till självklara samarbetspartner för kommissionen. Kommissionen och internationella organisationer bör tillsammans säkerställa att gemenskapens bidrag ger uttryck för den prioritet som Europeiska unionen ger just dessa frågor. Beslut om samfinansiering av projekt bör naturligtvis styras av samma överväganden i fråga om behov, kostnadseffektivitet och hållbarhet som gäller alla andra projekt som genomförs via Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. Kommissionen kommer att försöka komma överens om samarbetsstrategier med vissa internationella organisationer och fastställa mål som är uppnåbara och realistiska på medellång till lång sikt. Därefter skulle samfinansierade program och projekt som är i linje med dessa strategiska planer kunna identifieras.

Samarbetet med FN:s högkommissaries kontor för mänskliga rättigheter (OHCHR) är särskilt viktigt som ett uttryck för den vikt EU fäster vid att de tredje länder som unionen har partnerskap med undertecknar, ratificerar och tillämpar internationella människorättsinstrument, liksom vid att relevanta rekommendationer av FN-organ följs upp. Ett utökat samarbete skulle inte bara kunna omfatta projekt, utan även stöd till FN-mekanismer (t.ex. särskilda rapportörer) som har ett samband med de frågor som har fastställts som prioriteringar för EU. Detta skulle bidra till att förstärka det multilaterala system som EU är anhängare av. En sådan strategi skulle innebära att OHCHR identifieras som en samarbetspartner för gemenskapen för särskilda ändamål och är i överensstämmelse med meddelandet om att upprätta ett effektivt partnerskap med FN [22].

[22] Meddelande om att upprätta ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna när det gäller utvecklingsfrågor och humanitära frågor - skall enligt planerna antas den 2 maj 2001.

5. Ett europeiskt organ för mänskliga rättigheter-

Europeiska rådet tog först upp möjligheten att inrätta ett europeiskt organ för mänskliga rättigheter inför 50-årsdagen av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som högtidlighölls av EU:s utrikesministrar i Wien i december 1998. I punkt 46 i Europeiska rådets slutsatser från mötet i Köln i juni 1999 sades följande: "Europeiska rådet noterar ordförandeskapets lägesrapport om de mänskliga rättigheterna. De föreslår att man skall undersöka huruvida det vore lämpligt att inom unionen inrätta ett organ för mänskliga rättigheter och demokrati."

Två olika modeller har föreslagits. Den första modellen är ett rapporterande eller rådgivande organ och föreslogs i rapporten från de vises kommitté (Comité des sages). Kommissionen anser emellertid att Europeiska unionen inte saknar instanser som kan ge råd och information. Den kan använda rapporter från Förenta nationerna, Europarådet och en rad internationella icke-statliga organisationer. Det råder vidare inte något monopol på visdom när det gäller att analysera människorätts- och demokratiseringsproblem och deras innebörd för Europeiska unionens förbindelser med ett land. Den verkliga utmaningen för varje institution är att använda informationen på ett produktivt sätt och visa den politiska viljan att fatta svåra beslut. Denna utmaning skulle inte kunna klaras av genom att det inrättades ännu ett rådgivande organ. Kommissionen har därför inte för avsikt att gå vidare med detta förslag eller med det närbesläktade förslag som ibland har lagts fram om att kommissionen bör upprätta, eller uppdra åt en annan organisation att upprätta, en världsomspännande översikt över människorättssituationen land för land, på samma sätt som det amerikanska utrikesdepartementet.

Den andra modellen som har föreslagits är ett "genomförandeorgan" som skulle delta i identifieringen av människorätts- och demokratiseringsprojekt, tilldelningen av stöd och övervaka genomförandet av dem. Kommissionens allmänna förhållningssätt till denna fråga beskrivs i meddelandet om utläggning av gemenskapens programförvaltning [23]. I detta meddelande finns ett förslag till en rådsförordning med instruktion för genomförandekontor med vissa förvaltningsuppgifter inom gemenskapsprogrammen. Kommissionen anser emellertid att upprättandet av ett separat organ vid sidan om Byrån för samarbete (EuropeAid) för att stödja mänskliga rättigheter och demokratisering i tredje land skulle undergräva det grundläggande syftet med Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter, dvs. att komplettera huvudprogrammen för gemenskapsbiståndet och stödja EU:s särskilda mål inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommissionen kommer därför att rikta in sig på att förverkliga det förbättrade förhållningssätt till människorätts- och demokratiseringsstrategier som beskrivs i detta meddelande och inte föreslå att det upprättas ett nytt organ.

[23] KOM(2000) 788 slutlig.

6. Slutsatser

I detta meddelande identifieras tre områden inom vilka kommissionen kan agera effektivare för att uppnå EU:s mål avseende mänskliga rättigheter och demokratisering: genom att främja samstämmighet och konsekvens i EU:s och gemenskapens strategier, genom att ge målen avseende mänskliga rättigheter och demokratisering en högre prioritet och integrera dem i Europeiska unionens förbindelser med tredje länder, särskilt genom politisk dialog och strategisk användning av programmen för bistånd till tredje land, samt genom att anta ett mer fokuserat och strategiskt förhållningssätt till Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter.

Kommissionen kommer att främja samstämmighet och konsekvens både mellan EU:s insatser inom ramen för fördragens olika pelare och mellan gemenskapens och medlemsstaternas insatser. Kommissionens dialog med tredje länder bör föras på ett konsekvent och samstämmigt sätt och utgå från internationellt erkända, särskilt FN:s, människorättsnormer och människorättsinstrument. Kommissionen kommer också att utforska möjligheterna inom andra politikområden, t.ex. handel, invandring och miljö, för att föreslå politiska strategier och initiativ som gynnar respekten för mänskliga rättigheter och demokratisering, bl.a. genom att verka för företagens sociala och miljömässiga ansvar.

Kommissionen bör säkerställa att alla gemenskapens biståndsinstrument mobiliseras till stöd för målen avseende mänskliga rättigheter och demokratisering. De landstrategidokument i vilka mänskliga rättigheter, demokratisering, rättstatsprincipen och god samhällsstyrning skall behandlas kommer att vara det viktigaste instrumentet för att säkerställa denna samstämmighet, bl.a. för kommissionens egen dialog med partnerländerna.

Kommissionens framtida förhållningssätt till Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kommer att grundas på fastställandet av ett begränsat antal prioriterade frågor och länder som särskilt skall stå i fokus, vilka skall vara föremål för en årlig granskning i samråd med medlemsstaterna, Europaparlamentet och det civila samhället. De förvaltningsreformer som redan håller på att genomföras när det gäller Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter kommer att fortsätta i syfte att uppnå ökad insyn, effektivitet och varaktiga effekter.

Kommissionen kommer att gå vidare med de nya strategier och insatser som har identifierats i samråd med rådet, Europaparlamentet och det civila samhället, samt med andra biståndsgivare och internationella organisationer. Vikten av dialog och samråd med det civila samhället när det gäller att integrera människorätts- och demokratiseringsfrågor i Europeiska unionens verksamhet och, inte minst, i gemenskapens utvecklingspolitik kan inte överskattas. Kommissionen kommer att försöka fördjupa denna och göra den effektivare, bl.a. genom de icke-statliga organisationernas människorättsforum.

Europeiska unionen bör å ena sidan samarbeta med regeringar inom ramen för sina dialoger och samarbetsprogram. Genom att låta en övergripande fokusering på samhällsstyrningsfrågor ingå i landstrategierna kan den främja interna reformer och respekt för internationella människorättsinstrument. Å andra sidan kan den stödja och bygga upp det civila samhällets förmåga att kräva förändringar. EU kan också rikta in sitt stöd på särskilt angelägna frågor och optimera möjligheterna att inte bara biståndet utan också dess politik på samtliga områden främjar respekten för vissa rättigheter.

Huvudansvaret för demokratisering och främjandet av respekt för de mänskliga rättigheterna ligger hos regeringarna. På grundval av de mål som kommissionen har fastställt för sig själv i detta meddelande kommer den emellertid att regelbundet utvärdera om det sker några framsteg och i vilken mån EU:s verksamhet har bidragit till den processen och rapportera om detta. En förteckning över åtgärder som föranleds av detta meddelande finns i bilaga 2.

Rådet, Europaparlamentet och övriga partner med vilka kommissionen samarbetar för att främja respekten för mänskliga rättigheter och demokratisering uppmanas stödja den strategi som beskrivs i detta meddelande och tillsammans med kommissionen verka för att tillämpa den i praktiken.

Bilaga 1

Uppläggning av dialogen med geografiska regioner

I de fall där dialogen är institutionaliserad antar den olika former. Dialogen med kandidatländerna är den mest långtgående och utgår från de Köpenhamnkriterier för anslutning som fastställdes av EU 1993. I sina yttranden om de central- och östeuropeiska ländernas ansökningar om anslutning till EU [24] analyserade kommissionen situationen när det gäller demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter (medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter). I dessa yttranden behandlades också respekten för och skyddet av minoriteter, inbegripet deras rätt att bevara sin kulturella identitet, till likabehandling i det sociala och ekonomiska livet och till skydd mot fientligheter från majoritetsbefolkningens sida (eller till och med polisen). I linje med strategin i Agenda 2000 gör kommissionen en bedömning av de framsteg som görs mot ett uppfyllande av anslutningskriterierna i de återkommande rapporter som sedan 1998 sammanställs om varje land. Genom denna strategi säkerställs samstämmighet mellan olika EU-instrument och EU-institutioner, liksom samordning med relevanta internationella organisationer som Europarådet och OSSE. Länder som vill bli medlemmar i Europeiska unionen förväntas inte bara ansluta sig till principerna om demokrati, rättsstat, mänskliga rättigheter (medborgerliga, politiska, sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter), samt respekt för och skydd av minoriteter, utan även omsätta dessa i praktisk handling.

[24] 15 juli 1997 (Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien och Slovenien).

För att hjälpa kandidatländerna att åtgärda de brister som identifieras i de återkommande rapporterna upprättar gemenskapen ett partnerskap för anslutning med varje kandidatland. I partnerskapen för anslutning fastställs vad varje land bör prioritera vid uppfyllandet av anslutningskriterierna. Vidare anges vilket ekonomiskt bistånd som gemenskapen kan ge för att stödja dessa prioriteringar och villkoren för detta. Denna strategi inför anslutningen, som bygger på regelbundna bedömningar av de framsteg som kandidatländerna gör i uppfyllandet av Köpenhamnskriterierna, och partnerskapen för anslutning, som omfattar riktat bistånd, har lett till en positiv utveckling i alla kandidatländer, särskilt när det gäller Köpenhamnskriterierna. Ett annat inslag i denna strategi är att man uppmuntrar utvecklingen av det civila samhället, särskilt genom Access, som är ett Phare-program för flera länder och löper fram till 2002.

Genom denna övergripande strategi har det gått att främja samstämmighet mellan EU:s olika instrument, och mellan dessa och andra organisationer, t.ex. OSSE. Det har lett till en positiv utveckling i alla kandidatländer, bl.a. när det gäller minoritetsproblemen. Diskrimineringen av romer är emellertid betydande och utbredd. Inom detta område krävs fortfarande intensivare ansträngningar.

Cotonouavtalet med AVS-staterna [25] bygger på tre inbördes relaterade inslag: politisk dialog, handel och investeringar, samt utvecklingssamarbete. Främjandet av jämställdhet mellan kvinnor och män, stöd till institutionell utveckling och förbättring av förmågan att ombesörja ett sunt styrelseskick (god samhällsstyrning) ges hög prioritet. Respekt för alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, inbegripet respekt för grundläggande sociala rättigheter, demokrati grundad på rättsstatsprincipen och en öppen och ansvarsfull förvaltning av offentliga angelägenheter nämns uttryckligen som en oskiljbar del av hållbar utveckling.

[25] 20-årigt avtal mellan gemenskapen och dess medlemsstater och 77 länder i Afrika, Västindien och Stilla havet som undertecknades den 23 juni 2000 - 13,5 miljarder euro för den inledande femårsperioden.

Respekten för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och rättsstatsprincipen utgör avtalets grundsatser (väsentliga delar). Ett nytt förfarande har utformats för kränkningar av dessa grundsatser, där det läggs större tonvikt vid den berörda statens ansvar och det finns större flexibilitet i samrådsprocessen. I särskilt brådskande fall - vid allvarliga kränkningar av en av grundsatserna - skall lämpliga åtgärder vidtas omedelbart.

En viktig nyhet i Cotonouavtalet är det ömsesidiga åtagandet att säkerställa ett sunt styrelseskick, vilket definieras som att mänskliga resurser, naturresurser och ekonomiska och finansiella resurser skall förvaltas på ett öppet och ansvarsfullt sätt så att en rättvis och hållbar utveckling kan uppnås. Förhandlingarna mellan EU och AVS-staterna om begreppet "sunt styrelseskick" utmynnade i en strategi som bygger på två handlingslinjer: dels ett åtagande att ett sunt styrelseskick skall utgöra ett positivt grundelement i partnerskapet, vara föremål för en regelbunden dialog och aktivt stödjas av gemenskapen, dels en överenskommelse om att allvarliga fall av korruption, inbegripet bestickning som leder till sådan korruption, skall betraktas som en kränkning av detta grundelement och föranleda åtgärder för att rätta till denna situation. Ett särskilt samrådsförfarande har antagits för att hantera sådana fall.

Avsikten är att dialogen skall spela en nyckelroll i det nya partnerskapet. I avtalet sägs uttryckligen att regelbundna gemensamma bedömningar av utvecklingen vad gäller respekten för mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättsstatsprincipen och ett sunt styrelseskick skall göras på ländernivå.

Ett annat genombrott i Cotonouavtalet är att partnerskapet mellan AVS-länderna och gemenskapen har öppnats upp för andra aktörer än stater. Denna nya strategi innebär att man går betydligt längre än någonsin tidigare när det gäller att decentralisera samarbetet. I strategin ingår en verklig dialog om både utvecklingspolitiken och samarbetet mellan AVS-länderna och gemenskapen. Vidare kommer det civila samhället att knytas till den politiska dialogen och till bedömningen av den politiska utvecklingen i samband med granskningen av gemenskapens landstödstrategier för AVS-staterna.

I sitt meddelande om uppföljning av det första toppmötet mellan Latinamerika, Västindien och Europeiska unionen [26], som innehöll ett förslag till en uppdaterad strategi för förbindelserna mellan EU och Latinamerika, fastställde kommissionen att främjandet och skyddet av de mänskliga rättigheterna är den viktigaste prioriteringen inom det politiska området, samt att det behövs nya "positiva" åtgärder för att stärka respekten för mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen och demokratiska politiska system. En sådan åtgärd var förslaget om ett debattforum för EU och Latinamerika/Västindien om främjande och skydd av mänskliga rättigheter, som skulle grundas på de goda erfarenheterna i Centralamerika där en kommitté av oberoende experter inrättades inom ramen för San José-dialogen för att diskutera mänskliga rättigheter. Gruppen har fått i uppgift att lägga fram en rapport med slutsatser och förslag till åtgärder inför toppmötet mellan EU och Latinamerika 2002.

[26] KOM(2000) 670 slutlig.

Även kommissionens meddelande nyligen om stärkande av Barcelonaprocessen [27] innehöll krav på att frågor som mänskliga rättigheter, demokrati, god samhällsstyrning och rättsstatsprincipen skulle få en mer framträdande plats i EU:s förbindelser med Medelhavsländerna. Det slogs fast att dessa frågor regelbundet bör tas upp av EU i den politiska dialogen och även med partnerna i trojkamöten, associeringsråd och kommittéer i syfte att fastställa vilka åtgärder regeringarna bör vidta för att säkerställa att utvecklingen går i rätt riktning. Denna dialog skulle kunna leda till att det inrättas gemensamma arbetsgrupper för människorättsfrågor på officiell nivå, som kunde försöka enas om ett antal konkreta riktmärken och objektiva kriterier som kan granskas i de olika associeringsråden. Om så inte redan är fallet uppmuntras Medelhavspartnerna ansluta sig till relevanta internationella konventioner och andra instrument som gäller de mänskliga rättigheterna.

[27] KOM(2000) 497 slutlig.

När det gäller regionala grupperingar i Asien för EU en politisk dialog med medlemmarna i Asean (Sydostasiatiska nationers förbund), vilken omfattar årliga ministermöten och möten med SAARC på trojkanivå. Den politiska dimensionen av Asien-Europa-mötet (ASEM) möjliggör också diskussioner om stöd för mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatsprincipen. Det förs särskilda politiska dialoger på bilateral grundval med enskilda asiatiska länder. Vår dialog om mänskliga rättigheter och demokrati med de asiatiska länderna måste emellertid förstärkas ytterligare och detta är en fråga som kommer att behandlas i det meddelande om EU:s förbindelser med Asien som skall antas under 2001.

Europeiska unionen har fört en särskild dialog om mänskliga rättigheter med den kinesiska regeringen sedan 1997, som grundas på fördragets bestämmelser om mänskliga rättigheter och demokrati. EU:s utvärdering av denna dialog blev nyligen offentlig [28]. En gång i halvåret hålls officiella möten, vilka kompletteras med expertseminarier och samarbetsprojekt som syftar till att bl.a. främja kvinnors rättigheter och lokal demokrati. En dialog mellan Europeiska unionen och Nordkorea som är inriktad på mänskliga rättigheter övervägs.

[28] Rådets (allmänna frågor) slutsatser, 22.1.2001.

Utvecklingen av förbindelser mellan EU och västra Balkan (Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien och den f.d. jugoslaviska republiken Makedonien) omfattas också av politiska och ekonomiska villkor. Villkoren gäller alla fem länderna och är ett centralt inslag i EU:s regionala strategier, som nu har vidareutvecklats till stabiliserings- och associeringsprocessen, inom ramen för vilken länderna i denna region ges en möjlighet till integrering i EU:s strukturer. Det fästs stor vikt vid uppfyllandet av villkor som rör mänskliga rättigheter, minoritetsskydd, god samhällsstyrning och demokratiska principer. För att stödja dessa länders deltagande i stabiliserings- och associeringsprocessen ges bistånd på grundval av förordningen om CARDS-programmet (gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering) som är inriktat på att skapa en institutionell och rättslig ram för att bl.a. stödja demokrati, rättstatsprincipen, mänskliga rättigheter och minoriteters rättigheter. Kompletterande verksamhet bedrivs inom ramen för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter. På regional nivå arbetar gemenskapen mycket med stabilitetspakten för sydöstra Europa. Denna pakt etablerades 1999 för att samordna de stora biståndsgivarnas insatser på Balkan och har ett "arbetsforum" för utvecklingen av demokrati och mänskliga rättigheter.

EU har ingått partnerskaps- och samarbetsavtal med de flesta länderna i Tacis-regionen. Avtalet med Ryssland undertecknades 1994 och innebär en utvidgad och institutionaliserad politisk dialog på alla nivåer. Detta avtal följdes av EU:s gemensamma strategi avseende Ryssland 1999, i vilken vissa prioriterade områden identifierades, bl.a. konsolidering av demokratin, rättstatsprincipen och offentliga institutioner. Vid samma tidpunkt antogs en gemensam strategi avseende Ukraina. I denna fastställdes särskilt att "EU eftersträvar att befordra demokrati, ett sunt styrelseskick, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen" [29]. Arbetet för att upprätta ett partnerskaps- och samarbetsavtal med Vitryssland avstannade 1997 på grund av den försämrade människorättssituationen och EU har antagit en flerstegsstrategi, enligt vilken det framför allt krävs att de demokratiska institutionerna skall återupprättas i Vitryssland. I Kaukasus och Centralasien har partnerskaps- och samarbetsavtal undertecknats med Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Kazakstan, Kirgistan och Uzbekistan. Gemenskapens bistånd för att främja utvecklingen av mänskliga rättigheter och demokrati i de nya oberoende staterna ges via Tacis-programmet och Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter.

[29] Punkt 50 "Särskilda initiativ" i del III i Europeiska rådets gemensamma strategi av den 11 december 1999 avseende Ukraina (1999/877/GUSP), EGT L 331, 23.12.1999, sid. 1-10.

BILAGA 2

ÅTGÄRDER

I. Att främja ökad konsekvens och samstämmighet mellan Europeiska gemenskapens insatser, Europeiska unionens övriga insatser och medlemsstaternas insatser

* Kommissionen skall verka för en öppen strategi för mänskliga rättigheter och demokratisering som är samstämmig och konsekvent mellan länder och regioner, i vilken dessa inte åläggs olika krav och alla tillgängliga instrument utnyttjas.

* Kommissionen skall främja samstämmighet mellan de arbetsgrupper inom rådet som har ett politiskt intresse av mänskliga rättigheter och demokratisering och mellan kommittéer som deltar i biståndet till tredje land.

* Kommissionen skall intensifiera den befintliga dialogen med rådet och Europaparlamentet så att den även omfattar diskussioner om prioriteringar avseende mänskliga rättigheter och demokratisering för såväl politiken som programplaneringen (inbegripet Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter).

* Kommissionen skall i samarbete med kommittén för mänskliga rättigheter och demokrati, och i lämpliga fall andra kommittéer, utvärdera de insatser som har gjorts och främja utbytet av information om bästa praxis och av lärdomar.

* Kommissionens delegationer i tredje land skall systematiskt inbegripa gemenskapens och bilateralt bistånd till mänskliga rättigheter och demokratisering i sin samordning av det totala EU-biståndet och främja ett informationsutbyte i båda riktningarna för att maximera samstämmighet och komplementaritet.

* Kommissionen skall främja samstämmighet och uppmärksamma eventuell bristande överensstämmelse mellan de arbetsgrupper inom rådet som har ett politiskt intresse av mänskliga rättigheter och demokratisering och mellan kommittéer som deltar i biståndet till tredje land.

* Kommissionen skall säkerställa att negativa effekter på mänskliga rättigheter undviks vid utformningen av gemenskapens politik inom alla områden och maximera de positiva effekterna. För att kunna göra detta skall kommissionen utveckla en metod som grundas på internationella erfarenheter, bl.a. av att främja jämställdhet mellan kvinnor och män.

* Kommissionen skall ta upp människorättsdimensionen i den grönbok om företagens sociala och miljömässiga ansvar som skall antas i juni 2001.

II. Att integrera människorätts- och demokratiseringsfrågorna i dialoger, bistånd och andra strategier

a) Dialoger

* Kommissionens dialoger med tredje land skall föras på ett samstämmigt och konsekvent sätt och utgå från internationellt erkända människorättsnormer och människorättsinstrument, särskilt FN:s.

* Kommissionen skall, om så inte redan är fallet, ta upp människorätts- och demokratiseringsfrågor i sina dialoger med tredje land och yrka på att dessa frågor tas upp i andra dialogformer (trojkan etc.). Dialogen bör omfatta tematiska frågor som dödsstraff, tortyr, rasism och främlingsfientlighet, inte minst för att skapa koalitioner och stöd för EU:s ståndpunkter i internationella forum som FN.

* Kommissionen skall i lämpliga fall utgå från utvecklingen inom riktmärkning (benchmarking) och indikatorer rörande mänskliga rättigheter, demokratisering och samhällsstyrning för att skapa en ram för dialogen med partnerländerna som främjar samstämmighet och konsekvens. Kommissionen skall särskilt utgå från internationellt erkända riktmärken, t.ex. de som fastställts av ILO, FN och Europarådet. Kommissionen skall utnyttja dialogen för att försöka uppnå ett gemensamt fastställande av vissa mål.

* Kommissionen skall utnyttja dialogen med partnerländerna om landstrategidokument och biståndsprogram för att fastställa hur människorätts- och demokratiseringsfrågor kan integreras i alla gemenskapens program, och verka för ratificering och praktisk tillämpning av de grundläggande människorättsinstrumenten, samt en uppföljning av FN:s rekommendationer.

* Dialogen mellan kommissionen och det civila samhällets organisationer skall utvidgas och fördjupas med hjälp av lämpliga verktyg, bl.a. Internet, och innefatta alla aktörer som har ett intresse vid sidan om icke-statliga människorättsorganisationer. Kommissionen skall i ökad utsträckning använda Internet för att främja en dialog med det civila samhället.

* Kommissionen skall fortsätta sina ansträngningar att knyta det civila samhället till den politiska dialogen i alla regioner i linje med den strategi som redan har antagits när det gäller AVS-länderna och Mercosur, bl.a. genom att underlätta en dialog och ett åsiktsutbyte om politik och samarbete på lokal nivå med det civila samhället och medlemsstaterna.

* Kommissionen kommer att utvärdera effekterna av sin dialog och därmed förknippade insatser och vilka framsteg som görs i uppnåendet av målen, samt överlämna en bedömning till Europaparlamentet och medlemsstaterna.

* Kommissionen skall utvärdera de människorättsforum för icke-statliga organisationer som hittills har ägt rum och samråda med icke-statliga organisationer, medlemsstater och Europaparlamentet om hur man kan gå vidare. På grundval av detta samråd kommer kommissionen att lämna rekommendationer till rådet rörande forumet, bl.a. om hur det kan bidra till genomförandet av detta meddelande.

b) Gemenskapens biståndsprogram

* Kommissionen skall använda landstrategidokumenten som underlag för sina insatser och sin politiska dialog och följa riktlinjerna för en systematisk utformning av dessa dokument. Häri ingår en analys av situationen när det gäller mänskliga rättigheter, demokratisering och rättsstatsprincipen och av hur gemenskapens biståndsprogram för enskilda länder och andra gemenskapsinstrument, däribland Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter, kan bidra till att främja mänskliga rättigheter och demokratisering.

* När kommissionen fattar beslut om anslag till enskilda länder och bedömer partnerskapsvillkor skall den utvidga strategin inom ramen för EUF och Meda till att omfatta alla samarbetsprogram, så att hänsyn tas till positiva resultat när det gäller att genomföra reformer som rör mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen.

* Kommissionen skall utveckla en metod att göra konsekvensbedömningar på människorättsområdet för samarbetsprojekt och samarbetsprogram i syfte att övervaka och förstärka effekterna av enskilda projekt och program på mänskliga rättigheter. Detta skall göras i samråd med andra biståndsgivare och under det att hänsyn tas till kommissionens erfarenheter av konsekvensbedömningar på jämställdhets- och miljöområdet. I bedömningarna skall hänsyn tas till ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter.

* Kommissionen skall anta en deltagarorienterad strategi för utformningen av program och bedöma, övervaka och förstärka effekterna av enskilda projekt och program på mänskliga rättigheter.

c) Utbildning

* Utbildning i mänskliga rättigheter, demokratisering och integrering av dessa frågor skall erbjudas kommissionens anställda centralt och på delegationerna.

III. Ett mer strategiskt förhållningssätt till Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och till gemensamma samarbetsprojekt med FN och andra internationella organisationer

* Kommissionen skall anta en strategi på medellång eller lång sikt för Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter som är inriktad på ett begränsat antal ämnesområden och koncentrerad till vissa fokusländer. Denna strategi skall antas efter samråd med rådet, Europaparlamentet, internationella organisationer och organisationer i det civila samhället/icke-statliga organisationer, samt genomföras fr.o.m. 2002.

* Vid genomförandet av Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter skall kommissionen säkerställa främjande av jämställdhet och av barns och ursprungsbefolkningars rättigheter genom att integrera dessa frågor i alla projekt.

* En regional dimension i projekten och användning av informations- och kommunikationsteknik skall uppmuntras när detta är lämpligt eller kostnadseffektivt.

* De prioriterade ämnesområdena skall omprövas årligen i samband med upprättandet av ett årligt program. Fokusländer kommer att fastställas årligen på grundval av landstrategidokument/partnerskap för anslutning och samråd. Det skall också säkerställas att det finns tillräcklig flexibilitet för att EU skall kunna reagera på akuta och oförutsedda behov.

* Kommissionen kommer att samråda med medlemsstaterna, Europaparlamentet och icke-statliga organisationer i samband med upprättandet av det årliga programmet.

* Ökade insatser för att förbättra förvaltningen av Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter och för att öka insynen i detta initiativ, bl.a. genom offentliggörande av rapporter om de insatser som har finansierats, fastställande av riktlinjer för valet av målinriktade projekt och utveckling av bättre resultatindikatorer för projektutvärderingar.

* Kommissionen skall göra en utvärdering av verksamhet som finansieras av gemenskapen inom ramen för förordningarna (EG) nr 975/1999 och (EG) nr 976/1999 som skall vara klar 2002 och anta eventuella förslag för framtiden i god tid innan dessa förordningar upphör att gälla den 31 december 2004.

* Kommissionen skall tillsammans med viktiga internationella organisationer som är verksamma på människorätts- och demokratiseringsområdet utforska möjligheterna att fördjupa samarbetet och göra det effektivare, bl.a. genom överenskommelser om strategier och mål för samarbetet.

* Kommissionen skall undersöka möjligheterna att utnyttja Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter för att stödja FN-mekanismer som stämmer överens med gemenskapens prioriteringar, liksom särskilda projekt.

Bilaga 3

FÖRKORTNINGAR

AVS-lände