(6)I enlighet med riktlinjen i rådets yttrande av den 18 juni 2021 om konvergensprogrammet 2021 mäts den finanspolitiska inriktningen för närvarande bäst som en förändring i de primära utgifterna (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan), exklusive covid-19-relaterade tillfälliga åtgärder, men inbegripet utgifter som finansieras med icke återbetalningspliktigt stöd (bidrag) från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, i förhållande till den potentiella tillväxten på medellång sikt. För att bedöma om den nationella finanspolitiken är försiktig och dess sammansättning gynnsam för en hållbar återhämtning som är förenlig med den gröna och den digitala omställningen granskas, förutom den övergripande finanspolitiska inriktningen, även utvecklingen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat diskretionära åtgärder på inkomstsidan och exklusive tillfälliga nödåtgärder i samband med covid-19-krisen) och investeringar.

(7)Den 2 mars 2022 antog kommissionen ett meddelande med en allmän vägledning för finanspolitiken 2023 som syftade till att stödja förberedelserna av medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram och på så sätt stärka den politiska samordningen. På grundval av de makroekonomiska utsikterna i vinterprognosen 2022 anser kommissionen att det bör ske en övergång från en stödjande aggregerad finanspolitisk inriktning 2020–2022 till en i stort sett neutral aggregerad finanspolitisk inriktning 2023, även om det måste finnas en beredskap att agera om den ekonomiska situationen förändras. Kommissionen meddelade att de finanspolitiska rekommendationerna 2023 även i fortsättningen bör se olika ut för olika medlemsstater och ta hänsyn till eventuella spridningseffekter över gränserna. Kommissionen uppmanade medlemsstaterna att låta vägledningen återspeglas i sina stabilitets- och konvergensprogram. Kommissionen åtog sig att noga följa den ekonomiska utvecklingen och anpassa sin vägledning efter behov, senast i planeringsterminens vårpaket i slutet av maj 2022.

(8)När det gäller den finanspolitiska vägledningen av den 2 mars 2022 beaktas i de finanspolitiska rekommendationerna för 2023 de försämrade ekonomiska utsikterna, den ökade osäkerheten och ytterligare nedåtrisker samt den högre inflationen jämfört med vinterprognosen. Mot bakgrund av dessa överväganden bör de finanspolitiska insatserna vara inriktade på att öka de offentliga investeringarna i den gröna och den digitala omställningen och en tryggad energiförsörjning och hålla uppe köpkraften i de mest utsatta hushållen för att mildra effekterna av de ökade energipriserna och bidra till att begränsa inflationstrycket till följd av andrahandseffekter genom riktade och tillfälliga åtgärder. Finanspolitiken måste förbli flexibel så att den kan anpassas efter de snabbt föränderliga omständigheterna, och anpassas till länderna efter deras finanspolitiska och ekonomiska situation, även vad gäller deras utsatthet för krisen och tillströmningen av fördrivna människor från Ukraina.

(9)Den 29 april 2022 lämnade Polen in sitt nationella reformprogram för 2022 och den 28 april 2022 sitt konvergensprogram för samma år, inom den frist som fastställs i artikel 4 i förordning (EG) nr 1466/97. De båda programmen har bedömts samtidigt för att deras inbördes kopplingar ska kunna beaktas. I enlighet med artikel 27 i förordning (EU) 2021/241 ska Polens halvårsvisa rapporter om framstegen avseende målen i återhämtnings- och resiliensplanen också återspeglas i 2022 års nationella reformprogram.

(10)Den 23 maj 2022 offentliggjorde kommissionen 2022 års landsrapport för Polen. Den innehöll en bedömning av hur väl Polen hade lyckats med de landsspecifika rekommendationer som rådet antog 2019, 2020 och 2021. I landsrapporten behandlades också Polens framsteg med att genomföra den europeiska pelaren för sociala rättigheter och med att uppnå EU:s överordnade mål för sysselsättning, kompetens och fattigdomsbekämpning, liksom även framstegen med att nå FN:s mål för hållbar utveckling.

(11)Den 23 maj 2022 lade kommissionen fram en rapport enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget. Rapporten behandlade Polens budgetläge utifrån det faktum att dess offentliga underskott 2022 planerades överskrida fördragets referensvärde på 3 % av BNP. Rapporten slog fast att underskottskriteriet inte var uppfyllt. I linje med meddelandet av den 2 mars 2022 föreslog kommissionen inte att nya förfaranden vid alltför stora underskott skulle inledas under våren 2022. Kommissionen kommer att göra en ny bedömning av huruvida sådana förfaranden ska inledas hösten 2022.

(12)Den 20 juli 2020 rekommenderade rådet Polen att under 2020 och 2021 vidta alla nödvändiga åtgärder, i linje med den allmänna undantagsklausulen, för att ändamålsenligt hantera pandemin, upprätthålla ekonomin och stödja den påföljande återhämtningen. Rådet rekommenderade även Polen att så snart de ekonomiska förhållandena medger det bedriva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och säkerställa en hållbar skuldsättning, samtidigt som investeringarna ökas. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat minskade Polens offentliga underskott under 2021 från 6,9 % av BNP 2020 till 1,9 % 2021. Polens finanspolitiska åtgärder bidrog till den ekonomiska återhämtningen under 2021, samtidigt som de tillfälliga krisstödsåtgärderna minskade från 4,5 % av BNP 2020 till 2,7 % 2021. De åtgärder som Polen vidtog 2021 var i linje med rådets rekommendation av den 20 juli 2020. De diskretionära budgetåtgärderna som regeringen antog 2020 och 2021 var tillfälliga eller uppvägdes av kompenserande åtgärder. Enligt uppgifter som validerats av Eurostat uppgick den offentliga bruttoskulden 2021 till 53,8 % av BNP.

(13)Det makroekonomiska scenario som ligger till grund för budgetprognoserna i 2022 års konvergensprogram är realistiskt. Regeringen beräknar att BNP i fasta priser kommer att öka med 3,8 % under 2022 och med 3,2 % under 2023. Som jämförelse visar kommissionens vårprognos 2022 en lägre real tillväxt i BNP, 3,7 % 2022 och 3,0 % 2023. Detta beror främst på den beräknade inflationsökningen, som förväntas hämma privat konsumtion och investeringar, och ett lägre bidrag från nettoexport. I 2022 års konvergensprogram förväntas underskottet i de offentliga finanserna öka till 4,3 % av BNP under 2022 och därefter minska till 3,7 % 2023. Ökningen 2022 avspeglar främst de höga kostnaderna för stöd till fördrivna människor från Ukraina, åtgärder i samband med de höga energipriserna och en omfattande skattereform (den polska uppgörelsen). Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska till 52,1 % av BNP under 2022 och till 51,5 % under 2023. Utifrån de politiska åtgärder som var kända vid prognosens brytdatum förutses i kommissionens vårprognos 2022 ett underskott i de offentliga finanserna på 4,0 % och 4,4 % av BNP för 2022 respektive 2023. För 2022 är detta lägre än det underskott som förväntades i konvergensprogrammet 2022, främst på grund av högre förväntad nominell BNP. För 2023 är det förväntade underskottet högre än i konvergensprogrammet, vilket främst beror på lägre inkomster och den förväntade kostnadsökningen för stöd till fördrivna människor från Ukraina. I kommissionens vårprognos 2022 förutses en lägre offentlig skuldkvot, 50,8 % av BNP 2022 och 49,8 % 2023. Skillnaden beror på högre förväntad inflation och olika antaganden om stockflödesjusteringar 2023.

Utifrån kommissionens vårprognos 2022 beräknas den potentiella produktionstillväxten på medellång sikt (10 års genomsnitt) till 3,4 %. Denna beräkning omfattar dock inte effekten av de reformer som ingår i återhämtnings- och resiliensplanen och som kan stärka Polens potentiella tillväxt.

(14)Under 2022 har regeringen fasat ut de åtgärder som vidtogs i samband med covid-19-krisen, så de tillfälliga krisstödsåtgärderna förväntas minska från 2,7 % av BNP 2021 till 0,0 % 2022. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas av de åtgärder som vidtogs för att motverka de ekonomiska och sociala effekterna av de höjda energipriserna. Enligt kommissionens vårprognos 2022 beräknas åtgärderna till 1,0 % av BNP 2022 och därefter förväntas de fasas ut 2023. Åtgärderna består främst av sänkningar av indirekta skatter på energiförbrukning och sociala transfereringar till fattigare hushåll. De har angetts vara tillfälliga. Om energipriserna förblir höga också under 2023 kan dock vissa av dessa åtgärder bli kvar. Vissa av åtgärderna är inte riktade, särskilt övergripande sänkningar av mervärdesskatt och punktskatter. Underskottet i de offentliga finanserna påverkas också av kostnaderna för att tillhandahålla tillfälligt stöd till fördrivna människor från Ukraina. Dessa kostnader beräknas i kommissionens vårprognos 2022 uppgå till 0,6 % av BNP 2022 och 0,8 % av BNP 2023.

(15)Den 18 juni 2021 rekommenderade rådet Polen att under 2022 eftersträva en stödjande finanspolitisk inriktning, inbegripet den impuls som ges genom faciliteten för återhämtning och resiliens, samt att upprätthålla nationellt finansierade investeringar. Polen rekommenderades också att, när de ekonomiska förhållandena medger det, driva en finanspolitik som syftar till att nå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt och att säkerställa hållbara offentliga finanser på medellång sikt, och samtidigt öka investeringarna för att främja tillväxtpotentialen.

(16)Under 2022 förväntas enligt kommissionens vårprognos 2022, inbegripet uppgifterna i Polens konvergensprogram för 2022, den finanspolitiska inriktningen vara stödjande med -3,4 % av BNP, vilket rekommenderades av rådet. Polen planerar att ge fortsatt stöd till återhämtningen genom att använda faciliteten för återhämtning och resiliens för att finansiera ytterligare investeringar, vilket rådet rekommenderade. Det positiva bidraget till den ekonomiska verksamheten från de utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, förväntas öka med 0,1 procentenheter av BNP jämfört med 2021. Nationellt finansierade investeringar förväntas ge ett expansivt bidrag på 0,3 procentenheter till den finanspolitiska inriktningen 2022. Därför planerar Polen att upprätthålla de nationellt finansierade investeringarna, så som rådet rekommenderade. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2022 ge ett expansivt bidrag på 2,7 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta betydande expansiva bidrag omfattar den ytterligare effekten av åtgärderna för att hantera de ekonomiska och sociala effekterna av de ökade energipriserna (1,0 % av BNP) samt kostnaderna för att erbjuda tillfälligt skydd för fördrivna människor från Ukraina (0,6 % av BNP). Ett nytt vårdnadsbidrag för småbarn (familjevårdkapitalet) förväntas också bidra (med 0,1 % av BNP) till de ökade löpande nettoutgifterna. På inkomstsidan förväntas även de sänkta marginalskattesatserna enligt den polska uppgörelsen (0,7 % av BNP) och de sänkta bolagsskattesatserna (0,1 % av BNP) bidra till den expansiva finanspolitiska inriktningen. Konsumentpriserna har ökat mer jämfört med BNP-deflatorn, vilket förväntas påverka det expansiva bidraget till nationellt finansierade primära löpande utgifter 2022 genom ökade utgifter för statens förbrukning av varor och tjänster.

(17)I kommissionens vårprognos 2022 beräknas den finanspolitiska inriktningen under 2023 ligga på +1,7 % av BNP vid oförändrad politik. Polen förväntas fortsätta att använda bidragen från faciliteten för återhämtning och resiliens under 2023 för att finansiera ytterligare investeringar till stöd för återhämtningen. Det positiva bidraget till den ekonomiska aktiviteten från de utgifter som finansieras med bidrag från faciliteten för återhämtning och resiliens och andra EU-fonder, beräknas öka med 0,1 procentenhet jämfört med 2022. Nationellt finansierade investeringar förväntas ge ett kontraktivt bidrag på 0,3 procentenheter till den finanspolitiska inriktningen 2023. Samtidigt beräknas ökningen i nationellt finansierade primära löpande utgifter (ej inräknat nya åtgärder på inkomstsidan) under 2023 ge ett kontraktivt bidrag på 1,4 procentenheter till den övergripande finanspolitiska inriktningen. Detta omfattar effekten av utfasningen av åtgärderna för att motverka de ökade energipriserna (0,9 % av BNP) samt ytterligare kostnader för att ge tillfälligt skydd åt fördrivna personer från Ukraina (0,2 % av BNP).

(18)I 2022 års konvergensprogram förväntas underskottet i de offentliga finanserna successivt minska till 3,1 % av BNP under 2024 och till 2,5 % till 2025. Underskottet i de offentliga finanserna förväntas därför ligga kvar under 3 % av BNP senast 2025. Inga uppgifter lämnas dock om de planerade underliggande konsolideringsåtgärderna. Enligt programmet väntas den offentliga skuldkvoten minska fram till 2025, närmare bestämt till 51,0 % av BNP under 2024 och ytterligare till 49,7 % under 2025. Utifrån kommissionens analys verkar riskerna för skuldhållbarheten vara medelhöga på medellång sikt.

(19)När den pågående reformen av budgetsystemet har genomförts fullständigt förväntas detta förbättra effektiviteten i utgifterna genom att långvariga brister i budgetprocessen åtgärdas. Bristerna rör bland annat komplexa och omoderna budgetklassificeringar, undermålig registrering av information, avsaknad av verklig planering på medellång sikt och avsaknad av en direkt hävstångseffekt av utgiftsöversynerna på budgetförfarandet. I Polen förväntas offentliga finanser utsättas för press i form av högre utgifter på lång sikt, särskilt med tanke på befolkningens åldrande. Dessa faktorer förstärker behovet av nya verktyg för bättre förvaltning av utgifter, bland annat regelbunden bedömning av ändamålsenlighet och effektivitet. Under pandemin kanaliserades dock de flesta av utgifterna för covid-19-åtgärder via en särskild fond som förvaltades av utvecklingsbanken och ett finansiellt verktyg utanför budgeten. Detta gav myndigheterna mer flexibilitet för att hantera krisrelaterade utgifter och man lyckades undvika att statens skuldnivå överskreds, men det begränsade även den parlamentariska kontrollen av utgifter och allmänhetens tillgång till aktuell information om offentliga utgifter.

(20)Polen hör till de EU-länder där befolkningen åldras snabbast, vilket innebär att de demografiska trenderna kommer att påverka pensionssystemet på lång sikt. Det nuvarande avgiftsbaserade pensionssystemet är finansiellt balanserat, men beaktar inte lämpligheten av framtida förmåner. På grund av den låga faktiska pensionsåldern, den ökade medellivslängden och vissa andra inslag i systemet kommer de framtida pensionsförmånerna dock att minska kraftigt i förhållande till slutlönen. Detta skulle innebära att många pensionärer riskerar fattigdom. Kommissionens analys visar att Polen skulle behöva använda ytterligare 6,7 % av BNP fram till 2070 bara för att upprätthålla förmånerna på den nuvarande nivån. De största problemen i det polska pensionssystemet är den låga faktiska pensionsåldern och de särskilda pensionsordningarna (t.ex. jordbrukare, uniformerad personal), som är kostsamma och gynnar de personer som omfattas av ordningarna jämfört med det allmänna systemet.

(21)Polen lämnade in programplaneringsdokumenten för sammanhållningspolitiken den 15 december 2021. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 ska Polen beakta de relevanta landsspecifika rekommendationerna i programplaneringen av de sammanhållningspolitiska fonderna 2021–2027. Detta är en förutsättning för att förbättra ändamålsenligheten och maximera mervärdet av det ekonomiska stöd som ska erhållas från de sammanhållningspolitiska fonderna, samtidigt som samordning, komplementaritet och enhetlighet mellan dessa fonder och andra unionsinstrument och fonder främjas. För att de sammanhållningspolitiska programmen ska kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt krävs också att investeringshinder avlägsnas till stöd för den gröna och den digitala omställningen och en balanserad territoriell utveckling.

(22)Arbetslösheten i Polen är rekordlåg, men vissa gruppers deltagande i arbetsmarknaden är fortsatt begränsat. Inskrivningskvoten för barn under tre år i formell barnomsorg är fortfarande en av de lägsta bland EU-länderna, och begränsad tillgång till barnomsorg hindrar kvinnor från att gå in på arbetsmarknaden. Avsaknaden av stöd för långvarig vård och omsorg och den sänkta pensionsåldern leder dessutom till ett utflöde av arbetskraft från marknaden. Skillnaderna på arbetsmarknaden påverkar även personer med funktionsnedsättning, äldre och lågutbildade personer, vars sysselsättningsgrad är lägre än respektive genomsnitt för EU. En konstant minskning av atypiska anställningskontrakt har visserligen observerats under de senaste åren, men tillfälliga anställningsavtal och egenföretagande med låga sociala bidrag påverkar fortfarande unga och lågutbildade arbetstagare, vilket ökar risken för att deras framtida pensioner inte kommer att vara tillräckliga.

(23)Polens utbildningssystem har fortfarande problem när det gäller kvalitet och inkludering. Dessa problem har förvärrats till följd av pandemin, med långa perioder av distanslärande. Såväl lärare som elever och befolkningen i allmänhet saknar tillräcklig digital kompetens. Samtidigt har skolor och hushåll med barn fortfarande inte tillräcklig tillgång till IKT-utrustning och anslutning. Kvaliteten på den grundläggande lärarutbildningen brister. Lärarlönerna är dessutom förhållandevis låga jämfört med OECD:s normer. Detta påverkar läraryrkets ekonomiska attraktionskraft, vilket tillsammans med avsaknaden av yrkesmässig utveckling ger upphov till en betydande personalbrist. Den stora tillströmningen av fördrivna personer från Ukraina kräver betydande resurser för att bemöta behoven på utbildningsområdet. Ett stort glapp mellan kompetens och arbetsmarknadens behov leder till brist på arbetskraft, vilket märks på att arbetsgivare har svårt att tillsätta lediga tjänster.

(24)De totala utgifterna för hälso- och sjukvård är fortfarande låga, och uppgår endast till 6,5 % jämfört med ett genomsnitt på 9,9 % för EU 2019. Det polska hälso- och sjukvårdssystemet är alltför beroende av sjukhus, som lider av en försämrad finansiell situation, avsaknad av kvalitetsbedömningar och brister i förvaltningen. Primär- och öppenvården är underutnyttjad. Vårdyrken är inte särskilt attraktiva, vilket förvärrar personalbristen. Antalet läkare och sjuksköterskor per 1 000 invånare (2,4 respektive 5,1) hör till de lägsta bland EU-länderna. Primärvårdssystemet är underbemannat och tjänsterna är överbelastade. Dess potential är fortfarande outnyttjad, vilket i sin tur överbelastar vård på högre nivå. E-hälsotjänster bidrar till att lösa en del av hälso- och sjukvårdssystemets problem, men utvecklingen av sådana tjänster har hittills varit begränsad.