Särskild rapport EU:s föranslutningsstöd 
för att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i västra Balkan: 
en metarevisionSV 2016  nr 21
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tfn +352 4398-1
Frågor:  eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet  
via Europa-servern ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016
Print ISBN 978-92-872-5691-1 ISSN 1831-0990 doi:10.2865/792851 QJ-AB-16-022-SV-C
PDF ISBN 978-92-872-5725-3 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/401115 QJ-AB-16-022-SV-N
EPUB ISBN 978-92-872-5714-7 ISSN 1977-5830 doi:10.2865/93457 QJ-AB-16-022-SV-E
© Europeiska unionen, 2016
Kopiering tillåten med angivande av källan.
För all användning eller återgivning av bild 1 och 2 måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.
Printed in Luxembourg
EU:s föranslutningsstöd 
för att stärka den 
administrativa kapaciteten 
i västra Balkan: 
en metarevision
(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)Särskild rapportSV 2016  nr 21
02
 Granskningsteam
I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda bud -
getområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsupp -
gifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller 
utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.
Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning III – där ledamoten Karel Pinxten är ordförande – som är speci -
aliserad på utgiftsområdena yttre åtgärder, säkerhet och rättvisa. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Istvan Szabolcs 
Fazakas med stöd av Márton Baranyi (attaché), Francis Joret och Sabine Hiernaux-Fritsch (stöd och kvalitetskontroll), 
Dennis Wernerus, (uppgiftsansvarig) och Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Hällström och Nikola -
os Zompolas (revisorer).
Från vänster till höger:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus och 
T. Hällström.

03
 Innehåll
Punkt
 Förkortningar och akronymer
I–XII  Sammanfattning
1–9 Inledning
10–14  Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod
15–64  Iakttagelser
15–40  Del I  – Förvaltade kommissionen IPA väl på västra Balkan?
16–19  Målen var inte alltid specifika och mätbara inom IPA I
20–23  Program och projekt grundades på behov men en del av stödmottagarnas bedömningar hade stora brister
24–26  Processen för att utnyttja IPA-finansieringen hindrades ibland av en otillräcklig administrativ kapacitet
27–29  Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt
30–37  Kommissionen övervakade i  allmänhet genomförandet på ett ändamålsenligt sätt och följde upp 
utvärderingar på ett delvis ändamålsenligt sätt
38–40  Trots stora brister hos stödmottagarna gav kommissionen ett ändamålsenligt stöd till givarsamordningen
41–64  Del II – Stärkte IPA den administrativa kapaciteten på västra Balkan?
42 Kommissionen levererade den planerade outputen på ett ändamålsenligt sätt
43–58  IPA:s stöd till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart
59–64  Den politiska dialogen tog upp den administrativa kapaciteten
04 Innehåll 
65–75  Slutsatser och rekommendationer
 Bilaga I — Viktiga händelser som har präglat förbindelserna mellan EU och västra Balkan
 Bilaga II — Granskningsurval av nationella projekt inom IPA I
 Bilaga II — Granskningsurval av regionala program inom IPA I
 Kommissionens svar
05
 Förkortningar 
och  akronymer
Birn : Balkans nätverk för undersökande journalistik
ICJ: Internationella domstolen
IPA: Instrument för stöd inför anslutningen (I: 2007–2013 och II: 2014–2020)
MIPD : flerårigt vägledande planeringsdokument
RCC : regionala samarbetsrådet
ReSPA : regionala skolan för offentlig förvaltning
revisionsrätten : Europeiska revisionsrätten
ROM : resultatorienterad övervakning
SAA : stabiliserings- och associeringsavtal
Sigma : stödprogram för förbättring av förvaltningen och ledningen i central- och östeuropeiska länder
UNSCR : resolution i Förenta nationernas säkerhetsråd
utrikestjänsten : Europeiska utrikestjänsten
WBIF : investeringsram för västra Balkan
06
 Sammanfattning
I
Mellan 2007 och 2014 uppgick EU:s ekonomiska bistånd till västra Balkan via föranslutningsinstrumentet (IPA) till 
5,1 miljarder  euro. Det tilldelades inom ramen för nationella och regionala program. Ungefär en fjärdedel av finan -
sieringen till nationella program användes till att stärka den administrativa kapaciteten i centrala sektorer som 
rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen. Utöver det bidrog den politiska dialogen till att stärka 
den administrativa kapaciteten i de sex länderna på västra Balkan, som är IPA:s stödmottagare på ett rättsligt och 
ekonomiskt plan.
II
Vi bedömde om kommissionens förvaltning av IPA på västra Balkan var ändamålsenlig och om stödet faktiskt 
stärkte den administrativa kapaciteten i regionen. Vi tittade framför allt på programperioden 2007–2013 men beak -
tade även utvecklingen under den nya programperioden (2014–2020).
III
Ett särskilt inslag i denna metarevision var att vi i första hand bedömde uppgifter i våra tidigare särskilda rapporter 
och kommissionens utvärderingar. Vi bedömde hela programprocessen för IPA (del I) och granskade 52 nationella 
projekt och tre regionala program (del II).
IV
Vi kom fram till att EU:s föranslutningsstöd i stort sett var ändamålsenligt och att IPA I delvis har stärkt den admi -
nistrativa kapaciteten i regionen, trots de stora brister som förknippas med de nationella myndigheterna på västra 
Balkan.
V
När det gäller kommissionens förvaltning var IPA I-målen inte alltid specifika och mätbara. Programmen och projek -
ten grundades på behov men en del av stödmottagarnas bedömningar inom rättsstatssektorn hade stora brister. 
Utnyttjandet av IPA I-finansieringen hindrades av en otillräcklig administrativ kapacitet i vissa länder och, när det 
gällde decentraliserat genomförande, av de strikta krav som var kopplade till förvaltningen av EU-medel.
VI
Under IPA I tillämpade kommissionen inte strikta villkor på ett systematiskt sätt och följde inte heller upp dem. Trots 
en del brister i rapporteringen om den resultatorienterade övervakningen övervakade kommissionen genomföran -
det av IPA-projekt på ett ändamålsenligt sätt. Den följde också upp slutsatserna och rekommendationerna i IPA-ut -
värderingarna på ett delvis ändamålsenligt sätt. Slutligen kunde den ge stöd till givarsamordningen trots stora 
brister hos stödmottagarna.
Sammanfattning 07
VII
När det gällde den administrativa kapaciteten på västra Balkan levererade IPA i regel den output som var planerad 
enligt kontraktet, och stödet till rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen var delvis hållbart.
VIII
När det gällde rättsstatsprojekt tillämpade kommissionen inte villkorlighet tillräckligt, och centrala områden av 
rättsstaten, som pressfrihet, åklagarmyndigheter och kampen mot korruption och organiserad brottslighet, fick 
relativt lite i IPA-finansiering. Stödmottagarnas bristande politiska vilja att reformera institutionerna, en otillräcklig 
budget och personalbrist samt dålig samordning påverkade också projektens hållbarhet.
IX
På området reform av den offentliga förvaltningen lyckades kommissionen omvandla en stor del av projektout -
puten till hållbara resultat. Kommissionen kunde ha uppmuntrat stödmottagarna mer att använda IPA som ett 
inlärningsverktyg i resten av den offentliga förvaltningen även om det inte var ett uttalat IPA-mål.
X
Att stärka det regionala samarbetet och den administrativa kapaciteten i regionen som helhet är mycket viktigt och 
har uppmuntrats av kommissionen, särskilt via investeringsramen för västra Balkan (WBIF). Det regionala samarbets -
rådet (RCC) hade dock inget större inflytande på fältet under den granskade perioden. Det var för tidigt att avgöra 
om den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) stärkte den administrativa kapaciteten på västra Balkan.
XI
Den politiska dialogen på västra Balkan hade begränsad effekt på rättsstaten i ett antal fall. Den bidrog dock till 
vissa framsteg i reformen av den offentliga förvaltningen.
XII
I rapporten lämnar vi ett antal mätbara och konkreta rekommendationer som är tänkta att både förbättra faststäl -
landet av mål och utformningen och genomförandet av IPA-projekt på västra Balkan och uppmuntra ett större åtag -
ande att stärka den administrativa kapaciteten från de nationella myndigheterna i de sex länderna på västra Balkan.
08
 Inledning
01 
Sedan Kroatiens EU-anslutning 2013 har EU:s utvidgningspolitik på västra Balkan 
handlat om sex länder: Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kosovo*, f.d. jugosla -
viska republiken Makedonien, Montenegro och Serbien (se figur 1 ).* Denna beteckning påverkar 
inte ståndpunkter om Kosovos 
status och är i överens -
stämmelse med FN:s 
säker  hetsråds resolution 
1244/1999 och med 
Inter  nationella domstolens 
utlåtande om Kosovos 
självständighetsförklaring.
Politisk karta över västra Balkan
*  Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 
och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring.
Källa:  Europeiska kommissionen.Figur  1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Inledning 
02 
Efter en ekonomisk och politisk kris på 1980-talet och ett uppsving för nationa -
lismen delades Jugoslavien på 1990-talet längs republikernas gränser, först i fem 
länder, vilket ledde till väpnade konflikter i flera av dem. Senare förklarade sig 
Montenegro (2006) och Kosovo (2008) självständiga. Albanien var en fullkomligt 
isolerad kommunistisk diktatur fram till 1991 och tvingades bygga upp sin of -
fentliga förvaltning från grunden. Dessa sex europeiska länder har historiskt sett 
drabbats av allvarliga etniska, politiska och ekonomiska konflikter men strävar 
alla efter att ansluta sig till EU där de har en gemensam målsättning. Alla de sex 
länderna på västra Balkan är kandidatländer  eller potentiella kandidatländer  för 
anslutning till EU (se tabell 1  och ruta 1 ).Tabell 1 Ruta 1Status för länderna på västra Balkan när det gäller EU-anslutning
Kandidatstatus  
(sedan år)Status vad gäller  
anslutningsförhandlingar
Albanien 2014 Inga förhandlingar
Bosnien och Hercegovina Potentiellt kandidatland Inga förhandlingar
Kosovo Potentiellt kandidatland Inga förhandlingar
f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 2005 Inga förhandlingar
Montenegro 2010 22 kapitel har öppnats, två har stängts
Serbien 2012 Två kapitel har öppnats
Källa:  Europeiska kommissionen.
Anslutning till EU
EU:s samlade principer, strategier, lagar, förfaranden, skyldigheter och mål går ofta under namnet acquis  (EU:s 
regelverk) inom EU:s institutioner. Regelverket är själva kärnan i anslutningsförhandlingarna och består av 35 
olika anslutningskapitel som EU och varje kandidatland ska förhandla om. Till exempel gäller kapitel 23 dom -
stolsväsende och grundläggande rättigheter och kapitel 24 rättvisa, frihet och säkerhet.
Regeringskonferenserna är de organ som fattar beslut om att öppna och provisoriskt stänga kapitel i enlighet 
med den förhandlingsram som rådet har enats om. År 2012 respektive 2014 började Montenegro och Serbien 
delta i dessa konferenser. Eftersom rådet inte fattade något beslut om att inrätta en ram för anslutningsför -
handlingar för Albanien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien har ingen regeringskonferens inletts 
med dem. Som potentiella kandidatländer hade Bosnien och Hercegovina och Kosovo inte rätt att inleda 
anslutningsförhandlingar.
10 Inledning 
03 
EU:s strävan att införliva dessa länder i EU har varit central i förbindelserna mellan 
EU och västra Balkan sedan 2000 (se bilaga  I). Sedan 2007 har kommissionen 
gett dem ekonomiskt stöd via föranslutningsinstrumentet (IPA)1, vilket framgår 
i figur 2 när det gäller IPA I.
04 
EU gav stöd till olika sektorer inom varje IPA-program, till exempel rättsstaten2, 
reformen av den offentliga förvaltningen, miljön, transport, landsbygdsutveck -
ling och social utveckling. EU gav också stöd till gränsöverskridande program och 
program med flera stödmottagare i de sex länderna på västra Balkan som region.1 Rådets förordning (EG) 
nr 1085/2006 av den 17 juli 
2006 om upprättande av ett 
instrument för stöd inför 
anslutningen (IPA I) (EUT L 210, 
31.7.2006, s. 82) och Europa -
parlamentets och rådets 
förordning (EU) nr 231/2014 av 
den 11 mars 2014 om 
upp rättande av ett instrument 
för stöd inför anslutningen 
(IPA II) (EUT L 77, 15.3.2014, 
s. 11).
2 Grundläggande rättigheter 
och rättsliga och inrikes frågor, 
bland annat kampen mot 
korruption och organiserad 
brottslighet.
IPA I-anslag till västra Balkan (2007–2013)
Anm.:  Procentsatserna avrundas uppåt.
Källa:  Europeiska kommissionen, 31 december 2015.Figur  2
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Serbien
Program med 
ﬂera stödmottagare
Kosovo
F .d. jugoslaviska 
republiken Makedonien
Bosnien och Hercegovina
Albanien
MontenegroAnslag i miljoner euro23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Inledning 
05 
IPA-stödet till rättsstaten i de stödmottagande länderna syftade till att närma en 
mängd olika känsliga statliga organ, som ministerier, myndigheter, polisstyrkor 
och rättsväsende, till EU:s grundläggande rättigheter och regelverk. IPA bidrog 
även till att garantera att bättre nationell lagstiftning utarbetades och antogs.
06 
IPA-stödet till reformen av den offentliga förvaltningen, bland annat förvaltning 
av de offentliga finanserna, användes också på känsliga områden som merit -
baserad rekrytering och kvalitetsutbildning inom den offentliga förvaltningen 
och hela budgetcykeln, bland annat skatteuppbörd, budgetering, upphandling, 
offentlig intern finansiell kontroll, extern revision och statistik.
07 
Genom utformningen av regionala program, gav kommissionen också stöd till re -
gionala organisationers verksamheter, till exempel det regionala samarbetsrådet 
(RCC) och regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) och till insatser via 
investeringsramen för västra Balkan (WBIF). WBIF:s främsta mål var inte att stärka 
den administrativa kapaciteten på västra Balkan, men den bidrog ändå till det.
08 
I sina årliga framstegsrapporter utvärderar kommissionen hur långt kandidatlän -
derna och de potentiella kandidatländerna har kommit i EU-anslutningen. När 
det gällde västra Balkan tog man i de här rapporterna särskilt upp att det före -
kom korruption och organiserad brottslighet och brister vad gällde rättssyste -
mets oberoende3. Kommissionen bevakar situationen i varje land via övervakning 
och expertbesök och möten inom ramen för den politiska dialogen.
09 
Enligt de politiska riktlinjerna för nästa Europeiska kommission kommer inget 
land att ansluta sig till EU före 20204. Men med den nya tidsramen och med tanke 
på att länderna på västra Balkan redan är strategiskt viktiga partner har kommis -
sionen möjlighet att uppnå långsiktiga strategiska mål och förbereda dem inför 
en framtida EU-anslutning, inte bara som enskilda länder utan också som region, 
inom ramen för en harmoniserad process och en samordnad regional strategi5.3 Se framstegsrapporterna för 
Albanien, Bosnien och 
Hercegovina, Kosovo, f.d. 
jugoslaviska republiken 
Makedonien, Montenegro och 
Serbien, 2012–2015.
4 Punkt 9 i öppningsanförandet 
av kandidaten till befattningen 
som kommissionens 
ordförande Jean-Claude 
Juncker vid Europa -
parlamentets öppnings -
sammanträde, 15 juli 2014.
5 Se rådets slutsatser om 
utvidgningen och 
stabiliserings- och 
associeringsprocessen, 
öppningssammanträdet, 
15356/15, 15 december 2015.
12
 Revisionens inriktning och 
omfattning samt revisionsmetod
10 
Med hänsyn till resultaten i våra tidigare särskilda rapporter var målet att bedö -
ma om kommissionen bidrog till att stärka den administrativa kapaciteten på 
västra Balkan via IPA-programmet. Vi ställde följande två huvudfrågor:
a) Förvaltade kommissionen IPA väl på västra Balkan?
b) Stärkte IPA den administrativa kapaciteten på västra Balkan?
11 
Vi inriktade oss på perioden 2007–2013 (IPA I) men tittade även på de första etap -
perna av perioden 2014–2020 (IPA II). Vi koncentrerade oss på två sektorer som är 
knutna till den administrativa kapaciteten i västra Balkan:
a) Rättsstaten (grundläggande rättigheter och rättsliga och inrikes frågor) med 
särskild tonvikt på kampen mot korruption och organiserad brottslighet.
b) Reformen av den offentliga förvaltningen, inbegripet förvaltningen av de 
offentliga finanserna.
12 
Som framgår av tabell  2 granskade vi 52 projekt som motsvarade totalt 109 mil -
joner euro i kontrakt (12 %)6 på områdena rättsstaten och reformen av den 
offentliga förvaltningen, som uppgår till 902 miljoner euro. Av totalt 1,16 miljar -
der euro granskade vi tre regionala program som motsvarade totalt 330  miljo -
ner euro i kontrakt (28 %)7.6 I bilaga  II finns en fullständig 
lista över de granskade 
projekten.
7 I bilaga  III finns en lista över 
programmen.Tabell 2IPA (2007–2013) till västra Balkan för administrativ kapacitet
IPA-program för administrativ kapacitet i länderna på 
västra BalkanKontrakterade beloppGranskad 
procentandelAntal granskade 
projekt/programTotalt Har granskats
Nationella program, rättsstatsprojekt 485 60 12 % 29
Nationella program, projekt för reform av den offentliga 
förvaltningen417 49 12 % 23
TOTALT 902 109 12 % 52
Regionala program 1 160 330 28 % 3
TOTALSUMMA 2 062 439 21 %
Anm.:  Belopp i miljoner euro; procentandelarna har avrundats uppåt.
Källa:  Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015.
13 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 
13 
En viktig del av vårt arbete var att bedöma vad EU:s program och projekt hade 
uppnått för resultat såsom anges i förordningen om fastställande av gemensam -
ma bestämmelser och förfaranden för genomförandet av unionens instrument 
för finansiering av yttre åtgärder8.
14 
Som ett led i vår metarevisionsmetod gick vi först igenom en rad av revisions -
rättens särskilda rapporter och kommissionens utvärderingsrapporter om västra 
Balkan (se tabell  3). Utifrån inriktningen på och omfattningen av metarevisionen 
och de granskade rapporterna identifierade vi sedan revisionsluckor, vilket ledde 
till att vi gjorde omfattande kompletterande granskningsarbete mellan mars 
och december 2015. I det granskningsarbetet ingick en skrivbordsgranskning av 
kommissionens framsteg, övervakning, expert- och mötesrapporter och intervju -
er med personal vid kommissionen, Europeiska utrikestjänsten, EU-delegationer, 
berörda nationella myndigheter på västra Balkan och RCC.8 Skäl 12 i ingressen till och 
artikel 12 i Europa -
parlamentets och rådets 
förordning (EU) nr 236/2014 av 
den 11 mars 2014 om 
fast ställande av gemensamma 
bestämmelser och 
förfaranden för genom -
förandet av unionens 
instrument för finansiering av 
yttre åtgärder (EUT L 77, 
15.3.2014, s. 95).Tabell 3Tidigare gransknings- och utvärderingsrapporter som vi har använt
Källor DokumentreferenserREVISIONSRÄTTENS SÄRSKILDA 
RAPPORTER20/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i Montenegro: framsteg har gjorts men bättre resultat krävs på många centrala områden
11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö
19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien
18/2014 EuropeAids system för utvärdering och resultatinriktad övervakning
18/2012 Europeiska unionens stöd till Kosovo på rättsstatsområdet
14/2011 Har EU-stödet förbättrat Kroatiens kapacitet att förvalta stöd efter anslutningen?
12/2009 Måluppfyllelse i kommissionens projekt på området rättsliga och inrikes frågor för västra Balkan
5/2007 Kommissionens förvaltning av CardsprogrammetUTVÄRDERINGARIPA-stöd till korruptionsbekämpningen, augusti 2015
Principerna för offentlig förvaltning, Sigmas utgångsmätningar (Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedo -
nien, Kosovo, Montenegro och Serbien), april 2015
Metautvärdering av IPA-stöd, september 2013
IPA – interimsutvärderingen och metautvärderingen av IPA-stöd, utvärdering av program med flera stödmottagare, juni 2013.
Rättsstaten, reform av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet på västra Balkan, februari 2013
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
14
 Iakttagelser
Del I – Förvaltade kommissionen IPA väl på västra 
Balkan?
15 
Vi bedömde kommissionens förvaltning av IPA genom instrumentets hela pro -
gramcykel och utifrån följande granskningskriterier:
a) Hade IPA specifika och mätbara mål?
b) Grundades programmen och projekten på tydliga behov?
c) Betalades stödet verkligen ut (utnyttjande)?
d) Tillämpades strikta villkor för stödet (villkorlighet)?
e) Övervakades genomförandet och utvärderades resultaten på ett ändamåls -
enligt sätt?
f) Samordnades givarstödet på ett ändamålsenligt sätt?
Målen var inte alltid specifika och mätbara inom IPA I
16 
Enligt EU:s budgetförordning ska specifika och mätbara mål fastställas för alla 
verksamhetsområden som budgeten omfattar9. IPA-förordningarna10 och kom -
missionens fleråriga vägledande planeringsdokument tog alla upp vikten av 
rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen på västra Balkan.
Nationella program har ofta vidsträckta mål
17 
Målen var så vidsträckta och omfattande inom IPA I att de ofta inte var specifika 
och därmed inte kunde mätas med hjälp av specifika målvärden11. Men i Monte -
negros och Serbiens fall, vars anslutningsförhandlingar inleddes 2012 respektive 
2014, fastställde kommissionen tydliga och mätbara mål för rättsstaten som, om 
de inte uppnås, kan blockera utvidgningsförhandlingarna12.9 Europaparlamentets och 
rådets förordning (EU, 
Euratom) nr 966/2012 av den 
25 oktober 2012 om finansiella 
regler för unionens allmänna 
budget och om upphävande 
av rådets förordning (EG, 
Euratom) nr 1605/2002 
(EUT L 298, 26.10.2012, s. 1).
10 Rådets förordning (EG) 
nr 1085/2006, genomförd 
genom kommissionens 
förordning (EG) nr 718/2007 av 
den 12 juni 2007 och 
förordning (EU) nr 231/2014, 
genomförd genom 
kommissionens genom -
förandeförordning (EU) 
nr 447/2014 av den 2 maj 2014.
11 Revisionsrättens analys av 
europeiska partnerskapsavtal, 
stabiliserings- och 
associeringsavtal, GD Grann -
skapspolitik och utvidgnings-
förhandlingar och årliga 
verksamhetsrapporter (2013 
och 2014). I metaut -
värderingen av IPA-stöd 
(september 2013, s. 20) angavs 
vidsträckta mål som ofta inte 
innehöll tillräckligt mätbara 
målvärden.
12 Förvaltningsplan 2015, GD 
Grannskapspolitik och 
utvidgningsförhandlingar, s. 4 
och 18, KOM(2012) 600 slutlig, 
10.10.2012, Strategi för 
utvidgningen och huvudfrågor 
2012–2013 , s. 4.
15 Iakttagelser 
18 
Sedan 2010 har kommissionen dessutom gått från att i första hand stödja enskil -
da projekt till en tydligare och mer mätbar sektorbaserad strategi13 där program 
och projekt tydligt passar in i sektorbaserade strategier. Kommissionen plane -
rade att tillämpa den sektorbaserade strategin fullt ut vid genomförandet av 
IPA II14.
Regionala program hade i regel specifika och mätbara mål
19 
Målen för de regionala program som vi granskade var i regel specifika och inbe -
grep mätbara målvärden. Med tanke på de tidigare konflikterna mellan länderna 
på västra Balkan hade de regionala programmen i allmänhet ett uttalat mål för 
regional integration som motsvarade IPA:s mål att stödja försoning, förtroende -
skapande åtgärder och återuppbyggnad15 (se ruta  2).
Program och projekt grundades på behov men en del av 
stödmottagarnas bedömningar hade stora brister
20 
Under programplaneringen av IPA I utarbetade kommissionen planeringsdoku -
ment (MIPD) där den identifierade centrala sektorer som skulle få IPA-stöd. De 
nationella myndigheterna utarbetade egna behovsbedömningar, antingen på 
eget initiativ eller på uppmaning av kommissionen.13 Kom(2011) 666 slutlig, 
12.10. 2011, Strategi för 
utvidgningen och huvudfrågor 
2011–2012 , s. 20.
14 Instrument för stöd inför 
anslutningen (IPA II), väg  - 
ledande strategidokument för 
flera länder (30 juni 2015) och 
vägledande strategidokument 
för Albanien och Montenegro 
(18 augusti 2014), f.d. 
jugo  slaviska republiken 
Makedonien och Serbien 
(19 augusti 2014), Kosovo (20 
augusti 2014) och Bosnien och 
Hercegovina (15 december 
2014).
15 Skäl 13 i ingressen till och 
artikel 2 g i rådets förordning 
(EG) nr 1085/2006.Ruta 2Investeringsram för västra Balkan (WBIF)
WBIF syftade tydligt till att ge ekonomiskt och tekniskt stöd till strategiska investeringar och målen var 
mätbara tack vare tydliga indikatorer (t.ex. antal projektansökningar, utbetalat tekniskt stöd och beviljad 
finansiering)16.
16 https://www.wbif.eu/
16 Iakttagelser 
Behovsbedömningar vid kommissionen
21 
De fleråriga vägledande planeringsdokumenten byggde i allmänhet på de priori -
teringar som fastställdes i framstegsrapporterna och anslutningspartnerskapen. 
De byggde inte på bedömningar av mottagarländernas utgångsläge så att den 
administrativa kapaciteten i olika sektorer skulle kunna bedömas (t.ex. rättssta -
ten) och inte heller beaktade de ländernas faktiska politiska vilja att reformera. 
På projektnivå byggde de granskade projekten tydligt på de behov som kommis -
sionen hade identifierat och enats om med mottagarländerna.
22 
Under programplaneringen av IPA II ersattes på landnivå IPA I:s planeringsdoku -
ment av vägledande strategidokument (2014–2020). I dem tittade man närmare 
på stödmottagarnas kapacitet att åta sig att reformera sektorer på politisk nivå 
och förvalta IPA-finansiering.
Behovsbedömningar på stödmottagarnivå
23 
Alla länder på västra Balkan hade en heltäckande nationell strategi med en be -
hovsbedömning som tog upp reformen av den offentliga förvaltningen medan 
det inte var fallet när det gällde rättsstaten i Albanien och Kosovo. I Bosnien och 
Hercegovina antogs strategin för reformen av rättsväsendet mycket sent (se 
ruta  3).Ruta 3Strategin för reformen av rättsväsendet 2014–2018 i  Bosnien och Hercegovina
Antagandet av denna strategi ingick i EU:s politiska dialog med de nationella myndigheterna, främst via en 
strukturerad dialog om rättsväsendet. Strategin för reformen av rättsväsendet antogs först 2015 eftersom den 
försenades av politiska motsättningar mellan myndigheterna i Bosnien och Hercegovina. Framför allt Republika 
Srpska (se figur 3 ) protesterade konsekvent mot kommissionens behovsbedömning inom IPA. Det undergrävde 
relevansen i de nationella behovsbedömningarna, särskilt när det gällde projekt vars syfte var att främja sam -
ordning mellan aktiviteter för korruptionsbekämpning, polismyndigheter och lokala offentliga myndigheter.
17 Iakttagelser 
Politisk karta över Bosnien och Hercegovina
Källa:  Eurostat.Figur  3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Iakttagelser 
Processen för att utnyttja IPA-finansieringen hindrades 
ibland av en otillräcklig administrativ kapacitet
24 
I vissa länder på västra Balkan var det svårt att betala ut kontrakterade belopp 
inom IPA I (se figur 4 ), främst på grund av en otillräcklig administrativ kapacitet.
Utnyttjande i procent av anslag som man ännu inte har ingått kontrakt för och 
i procent av belopp som man har ingått kontrakt för men ännu inte betalat ut, 
IPA I (2007–2013)
Källa:  Revisionsrättens beräkning utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 31 december 2015.Figur  4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
F .d. jugoslaviska 
republiken Makedonien
Albanien
Serbien
Bosnien och Hercegovina
Kosovo
Montenegro%
Tilldelade anslag  som man ännu 
inte har ingått kontrakt för
Anslag som man har ingått kontrakt för men ännu inte betalat ut
19 Iakttagelser 
25 
På grundval av en granskning av olika verksamhetsstrukturer för IPA på västra 
Balkan kan detta delvis förklaras av det faktum att kommissionen decentralise -
rade stora delar av IPA-förvaltningen till de nationella myndigheterna17. Såsom vi 
konstaterade i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien (se ruta  4) 
och också i Albanien fordrade detta en inlärningsperiod och en mer krävande 
förvaltningsstruktur18.17 Sedan den 1 januari 2014 har 
begreppet ”decentraliserad 
förvaltning” ersatts av 
”indirekt förvaltning med 
tredjeländer”.
18 Andra krav vid decentraliserad 
förvaltning innebar bland 
annat ackreditering av en 
nationell utanordnare, 
inrättande av en verksam -
hetsstruktur för IPA och en 
revisionsmyndighet samt en 
förhandskontroll av EU-
delegationen av alla 
decentraliserade IPA-projekt. 
Se artiklarna 11–31 i kommis -
sionens förordning (EG) 
nr 718/2007 av den 12 juni 
2007 om tillämpning av rådets 
förordning (EG) nr 1085/2006 
om upprättande av ett 
instrument för stöd inför 
anslutningen (EUT L 170, 
29.6.2007, s. 1).Ruta 4Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Kommissionen decentraliserade förvaltningen i enlighet med budgetförordningen19 och IPA I-förordningar -
na, men i de förordningarna fanns det inget krav på att man skulle bedöma om de nationella myndigheterna 
var redo att förvalta den volym komplexa IPA-medel som skulle decentraliseras20. Efter decentraliseringen 
ansträngde sig den nationella förvaltningen för att hålla tidsfristerna och lämna in kontraktshandlingar av till -
räckligt hög kvalitet. I många fall ledde det till att projekt som var utformade för att finansiera nyckelreformer 
gick förlorade, och fler förluster är att vänta21.
Serbien
Inrättandet av en revisionsmyndighet och ett operativt organ för förvaltningen av IPA-projekt påverkades av 
ihållande och allvarliga brister som konstaterades vid kommissionens egna revisioner. Den decentraliserade 
förvaltningen var inte kopplad till en preliminär heltäckande bedömning av förvaltningen av de offentliga fi -
nanserna i landet22, utan grundades enbart på om Serbiens IPA-strukturer uppfyllde de krav på internkontroll 
som fastställs i budgetförordningen23.
19 Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget 
(EGT L 248, 16.9.2002, s. 1), med senare ändringar.
20 Punkt 47 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien: 
begränsade framsteg i en svår miljö (http://eca.europa.eu ).
21 Ibidem, punkterna 48 och 50.
22 Punkt 79 i revisionsrättens särskilda rapport nr 19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien  (http://eca.europa.eu ).
23 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna 
budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002.
20 Iakttagelser 
26 
Inom IPA II (2014–2020) läggs större tonvikt vid att förbättra ländernas förvalt -
ningssystem för de offentliga finanserna som helhet. IPA II-programmen antogs 
dock precis i slutet av 2014 på grund av förseningar i den nya rättsliga ramen och 
de nya förfarandena för IPA. Upphandlingen och betalningarna försenades yt -
terligare av mottagarländernas ratificeringsförfaranden. Därför var det för tidigt 
för oss att kommentera kontrakterade och utbetalade belopp inom IPA II när vi 
genomförde revisionen.
Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt
27 
I kommissionens successiva utvidgningsstrategier hänvisade man gång på gång 
till ”strikt villkorlighet”24 men definierade inte specifikt vad det innebar. Villkor -
lighet är principen om att särskilda villkor ställs innan man ingår kontrakt eller 
gör utbetalningar på såväl politisk nivå som på program- och projektnivå. Om 
en stödmottagare inte uppfyller de på förhand fastställda villkoren kan kommis -
sionen vidta åtgärder som att hålla inne betalningen för ett helt program, minska 
framtida stöd eller avbryta ett projekt.
28 
Kommissionen tillämpade strikta villkor endast i mycket få fall på programnivå, 
men särskilt i Bosnien och Hercegovina (se ruta  5) och i f.d. jugoslaviska republi -
ken Makedonien25.24 Enligt kommissionens 
utvidgningsstrategi 2011-2012 
är ”engagemang, villkorlighet 
och trovärdighet centrala 
inslag i anslutningsprocessen 
och avgörande för dess 
framgång” (s. 2) och en sträng 
villkorligheten ska tillämpas 
(s. 18 och 23). I utvidgnings -
strategin 2012-2013 hänvisade 
kommissionen till sträng 
villkorlighet (s.2, 3, 16 och 22) 
samt i utvidgningsstrategin 
2014 (s. 2 och 19) och 
utvidgningsstrategin 2015 
(s. 12).
25 Betalningsinställelse enligt 
artikel 46 i kommissionens 
förordning (EG) nr 718/2007.Ruta 5Strikt villkorlighet på programnivå, rättsväsendet i  Bosnien och Hercegovina
År 2013 avstannade EU-integrationsprocessen i Bosnien och Hercegovina. Landets politiska företrädare tyck -
tes oförmögna eller ovilliga att nå det samförstånd som krävdes för att man skulle komma vidare i föranslut -
ningsprocessen. Ett exempel på det var landets oförmåga eller brist på politisk vilja att verkställa en dom från 
Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna26. Det ledde till att kommissionen tillämpade villkor -
lighet och minskade 2013 års IPA I-anslag med 45 miljoner euro och beslutade om ytterligare minskningar 
av anslag inom IPA II27. När Bosnien och Hercegovina inte lyckades anta en ny övergripande reformstrategi 
för rättsväsendet som alla fyra konstitutionella enheter stod bakom, däribland Republika Srpska (se kartan 
i figur 3 ), höll kommissionen inne det pågående budgetstödet till rättsväsendet.
26 I Sejdić and Finci vs Bosnia and Herzegovina  (december 2009) konstaterade Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att Bosnien och 
Hercegovina hade kränkt de kärandes rätt att bli valda bara för att de tillhörde etniska minoriteter.
27 Från 2014 till 2017 fördelades 165 miljoner euro till det landet, jämfört med 331 miljoner euro från 2007 till 2010.
21 Iakttagelser 
29 
Kommissionen tillämpade inte strikta villkor systematiskt på projektnivå, vilket 
framgår av exemplen i  ruta  6. Trots att vi 2011 rekommenderade att man skulle 
lägga större vikt vid att se till att projektförslag i de andra föranslutningsländerna 
var tillräckligt färdigutvecklade för att kunna genomföras28 garanterades detta 
inte alltid av kommissionen. Det påverkade projektresultatet i flera länder29.28 Punkt 53 i revisionsrättens 
särskilda rapport nr 14/2011 
Har EU-stödet förbättrat 
Kroatiens kapacitet att förvalta 
stöd efter anslutningen?  (http://
eca.europa.eu ).
29 Se utvärderingen av rätts  - 
staten, reformen av rätts -
väsendet och kampen mot 
korruption och organiserad 
brottslighet på västra Balkan, 
februari 2013, s. 240.Ruta 6Strikt villkorlighet tillämpades inte under IPA I
Albanien
När det gäller sju av de 15 granskade projekten ställde kommissionen inte strikta villkor på kontraktsstadiet30 
och innan den betalade ut stöd. Det gällde inte bara för de projekt som hade komplexa mål (som att stärka 
korruptionsbekämpande åtgärder) utan också dem som strävade efter relativt okomplicerade resultat, som 
projektet med domstolsbyggnaden i Tirana (se projekt 10 i  bilaga  II). För det projektet fanns inte de tillstånd 
som krävdes och påstådda oriktigheter beträffande markägande försvårade saken ytterligare. Efter förhand -
lingar i fyra och ett halvt år med justitieministeriet avbröt kommissionen projektet och omfördelade en del av 
finansieringen till åtgärder som inte hade något att göra med rättsstatssektorn.
Serbien
Kommissionen lade inte tillräckligt stor vikt vid villkorligheten, tidsplaneringen i projektutformningen och 
rättsliga inkonsekvenser. Det motverkade ofta ett smidigt och snabbt genomförande av projekten31. Efter 
2012 sköts projektförslag ibland upp eller minskade i omfattning på grund av att tillstånd saknades eller den 
genomförbarhetsstudie som krävs saknades.
30 Se bilaga  II, albanska projekt inom rättsstatsprincipen nr 2, 3, 4, 5, 9 och 10 och projekt för förvaltningen av de offentliga finanserna nr 2.
31 Ruta 5 och punkterna 27 och 31 i särskild rapport nr 19/2014 EU:s föranslutningsstöd till Serbien  (http://eca.europa.eu ).
22 Iakttagelser 
Kommissionen övervakade i  allmänhet genomförandet på 
ett ändamålsenligt sätt och följde upp utvärderingar på ett 
delvis ändamålsenligt sätt
30 
Kommissionen övervakade sektorreformer och projektgenomförande både 
direkt och via de sex EU-delegationerna på västra Balkan. Den mest omfattande 
övervakningen ägde rum vid den gemensamma övervakningskommitténs möten 
två gånger om året och mer regelbundet i sektorövervakningskommittéerna. 
EU-delegationerna övervakade också genomförandet på plats.
31 
Kommissionen gjorde sektorsvisa och tematiska utvärderingar som en del av sin 
utvärderingscykel. De ska inte förväxlas med de årliga framstegsrapporterna om 
kandidatländer och potentiella kandidatländer, som är kommissionens officiella 
politiska bedömningar av länderna.
Kommissionens övervakning var i  allmänhet ändamålsenlig
32 
EU-delegationerna hade en ändamålsenlig övervakning av IPA-projekten i de 
olika sektorerna genom följande:
a) Kontroller avseende lagligheten och korrektheten som byggde på förvalt -
nings- och informationssystemen.
b) Samordningsmöten med kontraktsparter och stödmottagande förvaltningar, 
inklusive besök på plats.
c) De årliga rapporterna från den vidaredelegerade utanordnaren.
d) Möten i den gemensamma övervakningskommittén och sektoröver  - 
vakningskommittén.
e) Interna kvartalsvisa övervakningstabeller för mer riskfyllda projekt.
33 
Kommissionens övervakning av genomförandet av IPA och leveransen av output 
var ändamålsenlig32. Utöver de övervakningsverktyg som nämns ovan följde de 
resultatorienterade övervakningsrapporterna (ROM) kommissionens standardme -
tod och spårade främst pågående projekts resultat. ROM-metoden hade dock tre 
stora brister.32 Granskningsteamet samlade 
in bevis i det avseendet från 
EU-delegationerna i Albanien, 
Bosnien och Hercegovina och 
Serbien.
23 Iakttagelser 
34 
För det första gällde ett stort antal av de IPA-projekt som vi bedömde kontrakt 
med ett värde på mindre än en miljon euro och de låg därför under tröskeln för 
ROM-rapporter. Det medförde att det inte var alla politiskt känsliga projekt som 
omfattades av en resultatorienterad övervakning. För det andra var det ingen av 
de bedömda rapporterna som mätte om villkoren hade uppfyllts. För det tredje 
innebar avsaknaden av efterhandsövervakning av projekt33 att projektens håll -
barhet inte kunde mätas.
Kommissionens uppföljning av utvärderingar var delvis 
ändamålsenlig
35 
När det gällde rättsstaten gjorde kommissionen en omfattande sektorsövergri -
pande utvärdering av IPA på västra Balkan och även två tematiska utvärderingar 
av IPA-projekt i fråga om rättsstaten respektive korruptionsbekämpningen34. 
I nära samarbete med Europarådet och Venedigkommissionen35 sponsrade kom -
missionen ett stort antal rapporter från expertbesök om rättsväsendet där man 
till exempel påpekade att det ännu inte fanns något register över framgångsrika 
brottmålsdomar.
36 
Trots det utnyttjade inte kommissionen sina egna utvärderingar eller rapporterna 
från expertbesöken för att tillämpa villkorlighet i större utsträckning. Den an -
passade inte ROM-rapporternas indikatorer för rättsstatsprojekt, som tenderade 
att vara inriktade på outputindikatorerna för pågående projekt. Kommissionen 
uppgav också att uppföljning av projekt inom IPA:s rättstatssektor ofta saknades.
37 
Kommissionen gjorde ingen omfattande utvärdering av IPA-stöd när det gällde 
reformen av den offentliga förvaltningen, men en del utvärderingar behandlade 
ett begränsat antal IPA-projekt på det området.33 Tematisk utvärdering av 
rättsstaten, reformen av 
rättsväsendet och kampen 
mot korruption och 
organiserad brottslighet på 
västra Balkan, omgång 3, 
slutlig huvudrapport, februari 
2013, s. 60.
34 Metautvärderingen av 
IPA-stöd och utvärdering av 
program med flera stöd -
mottagare, september 2013. 
Tematisk utvärdering av 
rättsstaten, reformen av 
rättsväsendet och kampen 
mot korruption och 
organiserad brottslighet på 
västra Balkan, omgång 3, 
slutlig huvudrapport, februari 
2013. Tematisk utvärdering av 
IPA-stöd till korruptions-
bekämpningen, slutlig 
huvudrapport, augusti 2015.
35 ”Europeiska kommissionen för 
demokrati genom lag” ligger 
i Venedig i Italien och ger 
bland annat juridisk 
råd givning till Europarådets 
medlemmar och hjälper dem 
särskilt med att anpassa de 
respektive jurisdiktionerna till 
de europeiska standarderna 
avseende rättsstatsprincipen 
(http://www.venice.coe.int ).
24 Iakttagelser 
Trots stora brister hos stödmottagarna gav kommissionen ett 
ändamålsenligt stöd till givarsamordningen
38 
Principen om landledda givare fastställs i Parisdeklarationen om biståndseffekti -
vitet (2005)36. Enligt den principen, som också gäller för IPA-finansiering, ska varje 
stödmottagande land fastställa realistiska mål i ett litet antal sektorer och se till 
så att givarstöden inte överlappar varandra. Kommissionen gav ändamålsenligt 
stöd i hela regionen till de stödmottagande länderna, som ansvarade för att leda 
givarsamordningen.
Regional givarsamordning
39 
Investeringsramen för västra Balkan (WBIF) och det regionala samarbetsrådet 
(RCC) finansieras båda av IPA:s regionala program. Deras mål var bland annat att 
förbättra givarsamordningen mellan länderna på västra Balkan (se ruta  7).36 KOM(2007) 72 slutlig, 
28.2.2007 , EU:s upp -
förandekodex för arbets -
fördelningen på området 
utvecklingspolitik .Ruta 7Regional givarsamordning på västra Balkan
Investeringsramen för västra Balkan
Alla länder på västra Balkan lade fram en gemensam planeringsprocess för infrastrukturprojekt i december 
2015, vilket underlättade bedömnings- och urvalsprocessen för WBIF:s infrastrukturprojekt.
Det regionala samarbetsrådet (RCC)
Ett av det regionala samarbetsrådets mål var att ge ett ”regionalt perspektiv” på givarstödet37. Förut -
om ett möte som hölls 2015 använde inte länderna på västra Balkan det regionala samarbetsrådet till 
givarsamordning.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Se stadgarna för det regionala samarbetsrådet.
25 Iakttagelser 
Givarsamordning på stödmottagarnivå
40 
Det stödmottagande landets givarsamordning var ändamålsenlig i Serbien, del -
vis ändamålsenlig i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Montenegro och 
icke ändamålsenlig i Albanien, Bosnien och Hercegovina och Kosovo (se ruta  8). 
Det berodde på bristande ledarskap och bristfällig administrativ kapacitet inom 
de nationella strukturer som ansvarade för givarsamordningen. Men vi kunde 
konstatera att kommissionen gav stöd till stödmottagarna genom att garantera 
viss givarsamordning. Ruta 8Icke ändamålsenlig givarsamordning på stödmottagarnivå
Albanien
Vi granskade givarverksamheten vid avdelningen för planering, finansiering och utländskt bistånd. Den hade 
ingen tydlig organisationsstruktur, led av personalbrist och saknade en databas över givarna. Medan givar -
nas sektorvisa arbetsgrupper hade varit inaktiva sedan 2013 ledde givarnas tekniska sekretariat som drevs av 
kommissionen till en ändamålsenlig komplementaritet och arbetsfördelning mellan givarna. Enligt intervjuer 
med givarsamfundet (USA, Italien och Frankrike) fick EU-delegationen i Tirana i regel beröm för sina insatser.
Kosovo
Det fanns inga ändamålsenliga samordningsmekanismer i bruk i slutet av 2011, och trots olika initiativ att 
samordna givarna inom enskilda sektorer sedan dess har EU och andra internationella givare uppmanat Koso -
vos institutioner att ta på sig en aktivare roll när det gäller att leda givarsamordningen och följa upp den på 
teknisk nivå38. Detta bekräftas av nya interna kommissionsdokument.
38 Punkterna 82 och 86 i revisionsrättens särskilda rapport nr 18/2012 Europeiska unionens stöd till Kosovo på rättsstatsområdet  (http://eca.europa.eu ).
26 Iakttagelser 
Del II  – Stärkte IPA den administrativa kapaciteten 
på västra Balkan?
41 
Från 2007 och framåt har IPA varit det enda finansieringsinstrument som EU har 
för att stärka den administrativa kapaciteten på västra Balkan. I rättsstatssekto -
rerna å ena sidan och reformen av den offentliga förvaltningen å andra har vi 
bedömt om
a) kommissionen faktiskt levererade den planerade outputen,
b) resultaten av IPA utöver outputen var hållbara,
c) den politiska dialogen tog upp den administrativa kapaciteten på ett ända -
målsenligt sätt.
Kommissionen levererade den planerade outputen på ett 
ändamålsenligt sätt
42 
De granskade projekten inom både nationella och regionala program leverera -
de den kontraktsenliga outputen de olika sektorerna39. Till exempel levererades 
fängelset i Fier i Albanien och it-systemet för Bosnien och Hercegovinas höga 
domar- och åklagarråd i tid och enligt kontraktsspecifikationerna (se bilderna 1  
och 2).39 Denna iakttagelse grundar sig 
på det granskningsurval som 
bedömdes 2015 (se bilaga  II). 
En liknande iakttagelse 
gjordes i kommissionens 
metautvärdering, s. 6 (2013).
27 Iakttagelser 
Färdigställda fängelseceller, byggprojekt för fängelset i  Fier, Albanien
It-projektet inom det höga domar- och åklagarrådet, som övervakar Bosnien och 
Hercegovinas domstolsväsende från SarajevoKälla:  Europeiska kommissionen (sjunde interimsrapporten och slutrapporten, s. 33).
© Eriton Hasaj, 2014. © Höga domar- och åklagarrådet BiH (HJPC BiH).
Källa:  Europeiska kommissionen (den slutliga beskrivande rapporten, s. 23).Bild  1 Bild  2

28 Iakttagelser 
IPA:s stöd till rättsstaten och reformen av den offentliga 
förvaltningen var delvis hållbart
Rättsstatsprojekten var delvis hållbara
43 
Kommissionen lyckades endast delvis omvandla projektens output till hållba -
ra resultat på de olika områden av rättsstatssektorn som fick stöd av IPA (t.ex. 
brottsbekämpning, åklagarmyndigheter, domstolar och korruptionsbekämpande 
organ). 15 av de 29 rättsstatsprojekten i granskningsurvalet av nationella projekt 
var inte hållbara40. Skälen till att resultaten inte blev hållbara stod ofta att finna 
hos stödmottagaren och handlade om att budgeten var otillräcklig, det rådde 
personalbrist, var dålig samordning och saknades politisk vilja att reformera insti -
tutioner och göra uppföljningar.
44 
Kommissionen tillämpade inte tillräckligt relevanta villkor för de här 15 projekten 
innan den godkände kontrakt. IPA-kontrakten kunde ha inbegripit ett villkor om 
att bättre skydd måste införas i reformen av rättsväsendet. Om detta villkor inte 
uppfylldes skulle utbetalningen av de årliga IPA-anslagen ha kunnat hållas inne 
tills vidare.
45 
På regional nivå fick områdena rättsväsende och korruptionsbekämpning en 
framträdande plats i RCC:s strategi för sydöstra Europa 202041. Trots RCC:s starka 
beroende av IPA-finansiering42 hittade vi ingen betydande verksamhet på rätts -
statsområdet och under den granskade perioden i denna internationella organi -
sation som verkar i länderna på västra Balkan.
IPA I hade en begränsad effekt på kampen mot korruption och 
organiserad brottslighet
46 
Sedan 1995 har Transparency International rankat länder enligt ett världsomspän -
nande korruptionsindex43 – ju högre rankning landet har, desto högre är graden 
av uppfattad korruption. Figur  5 visar hur de sex länderna på västra Balkan har 
rankats de senaste sex åren, som motsvarade den senare delen av genomföran -
deperioden av IPA I och senare.40 Se bilaga  II, rättsstatsprojekt 
i Albanien (nr 2, 3, 4, 5, 9 och 
10), Bosnien och Hercegovina 
(nr 11 och 14), f.d. jugoslaviska 
republiken Makedonien (nr 21 
och 22), Montenegro (nr 23) 
och Serbien (nr 25, 26, 27 och 
28).
41 Strategin för sydöstra 
Europa 2020, RCC, s. 31–33.
42 När det gäller den admini -
strativa funktionen och 
genomförandet av projekt 
förlitar sig RCC på IPA-
finansiering (14  miljoner  euro 
betalades ut mellan 2007 och 
2013) eftersom de årliga 
medlemsavgifterna på minst 
50 000 euro per styrelse -
ledamot inte täckte alla 
kostnader.
43 Transparency International 
definierar korruption som 
”missbruk av anförtrodd makt 
för egen vinning”, se http://
www.transparency.org/ . 
Världsbankens indikator för 
styrning ”Kontroll av 
korruption” visar jämförbara 
rangordningar för de sex 
länderna på västra Balkan, se 
http://info.worldbank.org/
governance/wgi/
29 Iakttagelser 
47 
År 2015 rankades Albanien och Kosovo på plats 88 respektive 103 på korrup -
tionsindexet, vilket betyder att de likställs med Egypten och Etiopien. De övriga 
fyra länderna på västra Balkan hamnade på mellan sextionde och åttionde plats 
i indexet från 2010 till 2015.
48 
De årliga framstegsrapporterna, enkäterna och de två tematiska utvärderingarna 
pekade på att kommissionen var medveten om att det förekom omfattande poli -
tisk inblandning i rättsväsendets arbete på västra Balkan, liksom högnivåkorrup -
tion och organiserad brottslighet44 (se ruta  9). I Montenegro och Serbien, de två 
länder som EU hade inlett anslutningsförhandlingar med45, hade man dock bättre 
beredskap för reformen av rättsväsendet än i de fyra andra länderna.44 Framstegsrapporterna 
2012–2015. Utvärdering av 
IPA:s stöd till korruptions -
bekämpningen, augusti 2015. 
Utvärdering av rättsstaten, 
reformen av rättsväsendet och 
kampen mot korruption och 
organiserad brottslighet på 
västra Balkan, februari 2013
45 Framstegsrapport Monte -
negro 2015, s. 14, 15, 18 och 19. 
Framstegsrapport Serbien 
2015, s. 11, 13, 14, 17 och 18.Korruptionsindex  - rankningar för västra Balkan
Källa:  Europeiska revisionsrätten baserat på Transparency Internationals korruptionsindex (2010–2015).Figur  5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albanien
Bosnien och Hercegovina
SerbienKosovo
MontenegroF .d. jugoslaviska 
republiken Makedonien
30 Iakttagelser 
49 
I övervakningssyfte bad kommissionen varje stödmottagande land om resultat 
i fråga om effektiva utredningar, åtal och slutliga fällande domar i rättsfall som 
gällde högnivåkorruption och organiserad brottslighet. Beroende på vilket land 
det gällde varierade det antal ärenden beträffande högnivåkorruption och orga -
niserad brottslighet som togs med i resultaten från några få (Serbien) till inga alls 
(Kosovo), vilket tyder på att det saknas politisk vilja. Ruta 9Politisk inblandning, högnivåkorruption och organiserad brottslighet på västra 
Balkan
Albanien
Domares och åklagares fullständiga oberoende och ansvarsskyldighet kunde inte garanteras. Den långsamma 
rättsskipningen och de rättsliga avgörandena som inte alltid verkställdes ledde till att endast ett försumbart 
antal slutliga fällande domar de facto upplöste brottsorganisationer46.
Bosnien och Hercegovina
Politiska åtaganden omsattes inte i verkningsfulla fällande domar47. I en enkät som RCC genomförde 2015 till 
exempel instämde 90 % av de svarande i Bosnien och Hercegovina inte i påståendet att deras regering be -
kämpade korruptionen på ett ändamålsenligt sätt.
Kosovo
Omstridda utnämningar, otydliga mandat och en konstant brist på nationell finansiering underminerade 
verksamheten i centrala rättsstatsinstitutioner i Kosovo. Utredningarna av högnivåkorruptionsärenden var 
sällsynta och resulterade inte i slutliga fällande domar. Dessutom hotades den regionala stabiliteten mellan 
olika etniska grupper av Kosovomedborgares inblandning i den organiserade brottsligheten i regionen48.
46 Framstegsrapport Albanien 2015, s. 4 och 51.
47 Framstegsrapport Bosnien och Hercegovina 2015, s. 16.
48 Framstegsrapport Kosovo 2015, s. 12, 15, 16 och 18.
31 Iakttagelser 
50 
Enligt kommissionen speglades ofta bristen på politisk vilja i de otillräckliga 
ekonomiska resurser och personalresurser som tilldelades de berörda institu -
tionerna, vilket begränsade ambitionen och kapaciteten att utnyttja IPA I. De 
två exemplen i  ruta  10 visar att IPA I-projekten för kampen mot korruption och 
organiserad brottslighet endast hade begränsad effekt.
Kommissionen använde endast lite IPA-finansiering på centrala 
rättsstatsområden
51 
Pressfrihet och ett starkt civilsamhälle är det som främst bidrar till att öka allmän -
hetens medvetenhet om korruption och organiserad brottslighet50 och de upp -
muntrar ofta de korruptionsbekämpande organen och åklagarmyndigheterna att 
agera. Dessa bidrar i sin tur direkt till resultatet i fråga om effektiva utredningar, 
åtal och slutliga fällande domar i rättsfall som gäller högnivåkorruption och or -
ganiserad brottslighet. När det gäller rättsstaten på västra Balkan var de genom -
gripande problemen med rättsväsendets oberoende och effektiviteten i kampen 
mot korruption och organiserad brottslighet (se punkterna 46–50), tillsammans 
med kommissionens egen uppfattning om betydelsen av medierna, civilsamhäl -
let, de korruptionsbekämpande organen och åklagarmyndigheten51, tillräckliga 
skäl för ett fortsatt stöd på dessa centrala områden.50 Transparency International, 
Corruption fighters’ Tool kit: civil 
society experiences and 
emerging strategies  (kor-
ruptionsbekämpares 
verktygslåda: civilsamhällets 
erfarenheter och nya 
strategier), 2002 ( http://www.
transparency.org/whatwedo/
publication/corruption_  
fighters_toolkit_civil_society_
experiences_and_emerging_
strategi ).
51 Se till exempel Meddelande 
från kommissionen till 
Europaparlamentet och rådet: 
Strategi för utvidgningen och 
huvudfrågor 2013–2014 , 
KOM(2011) 666 slutlig, särskilt 
punkterna 3, 7, 23, 39, 41, 45, 
54, 58, 60 och 67.Ruta 10IPA I-projektens resultat i kampen mot korruption
Projekt mot korruption i Albanien
Syftet med projektet mot korruption i Albanien var att bistå den albanska regeringen i genomförandet av 
antikorruptionsstrategin (2007–2013). Inte nog med att man inte lyckades uppfylla mätbara målvärden utan 
hållbarheten påverkades också av att den nationella antikorruptionssamordnaren inte var oberoende och att 
samordnade strategier på nationell och lokal nivå inte hade en tillräcklig budget eller tillräckligt med personal.
Den statliga kommissionen för förebyggande av korruption i  f.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Syftet med projektet var att stärka arbetet vid det organ som främst ansvarade för att förebygga korruption. 
Men projektet försökte inte göra något åt att den statliga kommissionen för förebyggande av korruption inte 
kunde fullgöra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt på grund av de nationella myndigheternas otillräckliga 
åtagande, den högre ledningens brist på oberoende och otillräckliga resurser49.
49 Punkt 28 och ruta 3 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2016 Att stärka den administrativa kapaciteten i f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien: begränsade framsteg i en svår miljö (http://eca.europa.eu ). Utvärderingen av IPA-stöd till kampen mot korruption, augusti 2015, s. 30 
och 120.
32 Iakttagelser 
52 
Inom IPA I fördelade dock kommissionen relativt lite finansiering till pressfrihet 
och civilsamhället på västra Balkan (0,5 % av de totala anslagen)52. Albanien fick 
till exempel inga nationella anslag till pressfrihet och civilsamhället inom ramen 
för korruptionsbekämpningen. Kommissionen fördelade likaledes lite finansie -
ring till kampen mot korruption och organiserad brottslighet (2 %) och stöd till 
åklagarmyndighetens avdelningar (1 %).
Projekten för reformen av den offentliga förvaltningen var i regel 
hållbara
53 
Att bygga upp och upprätthålla den administrativa kapaciteten var särskilt svårt, 
främst på grund av den omfattande korruptionen och den konstanta politiska in -
blandningen i rekryteringar till offentliga tjänster och karriärplanering. Det ledde 
till en hög personalomsättning och brist på kvalificerad personal vid de nationel -
la myndigheterna53. Under de förhållandena lyckades kommissionen omvandla 
många av projektens output till hållbara resultat som IPA I hade gett stöd till 
(t.ex. reformen av offentliga tjänster, tullar, offentlig upphandling, offentlig intern 
finansiell kontroll och revision)
54 
14 av de 23 projekten i granskningsurvalet av nationella projekt var hållbara54. 
När de inte var det berodde det främst på en otillräcklig budget och personal -
brist, dålig samordning och, viktigast av allt, stödmottagarens brist på politisk 
vilja att reformera institutionerna och följa upp reformen. I en del fall kunde 
kommissionen ha fastställt ytterligare förhandsvillkor med avseende på lagstift -
ning och kravspecifikationer för projekten innan den godkände kontrakt, men 
det gjorde den inte (se ru ta  11).52 Revisionsrättens analys, 
kommissionens uppgifter, juli 
2015.
53 Metautvärdering av IPA-stöd, 
september 2013, s. 19. 
Framstegsrapporter 
2012–2015.
54 Se bilaga  II, projekt för 
reformen av den offentliga 
förvaltningen i Albanien (nr 3, 
4 och 5), Bosnien och 
Hercegovina (nr 6, 7 och 9), f.d. 
jugoslaviska republiken 
Makedonien (nr 12 och 14), 
Montenegro (nr 17 och 18) och 
Serbien (nr 20, 21, 22 och 23).Ruta 11IPA och reformen av den offentliga förvaltningen
Bosnien och Hercegovina
Budgetar antogs sent och budgetsamordningen och budgetplaneringen var fortfarande bristfällig i landet55. 
På statlig nivå hade enheterna och Brčko-distriktet dessutom sina egna budgetar och lagar om offentliga 
tjänster och administration, och den offentliga förvaltningen fortsatte att vara splittrad. Det motverkade 
hållbarheten i ett landsomfattande projekt för administrativ samordning och ett projekt om statistik över de 
offentliga finanserna.
55 I Sigmas utgångsmätning 2015, Bosnien och Hercegovina (s. 2, 39, 94 och 95) beskrevs denna specifika omständighet.
33 Iakttagelser 
55 
När det gällde regionala program (se bilaga  III) var WBIF utformat som ett in -
strument för kombinerat stöd för infrastrukturprojekt på västra Balkan56. Mellan 
2008 och 2014 ingicks kontrakt för projektlån på 2,8  miljarder  euro jämfört med 
305 miljoner euro i EU-finansiering57. WBIF var ett bra instrument som bidrog till 
att förbättra givarsamordningen och ge tekniskt stöd till de nationella myndighe -
ter som ansvarade för infrastruktur (t.ex. utarbeta projektförteckningar och upp -
rätta dokumentation om projektfinanserna), som därmed stärkte stödmottaga -
rens administrativa kapacitet. Vi granskade ett typiskt WBIF-projekt (se ruta  12).
56 
Den regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) styrs av de sex länderna 
på västra Balkan och är en internationell organisation med säte i Danilovgrad 
i Montenegro. Skolan fick 2,4 miljoner euro i tekniskt stöd, utrustning och möb -
ler från IPA och ett årligt anslag på 1,2 miljoner euro i IPA-finansiering till sin 
driftverksamhet58.56 Ett instrument för kombinerat 
stöd är en kombination av lån 
från finansinstitut och bidrag 
som gör att kommissionen kan 
utöka IPA-medlen genom att 
mobilisera lån från finans -
institut. Se revisionsrättens 
särskilda rapport nr 16/2014 
Ändamålsenligheten i  att 
kombinera bidrag från regionala 
investeringsinstrument med lån 
från finansinstitut för att stödja 
EU:s externa politik  (http://eca.
europa.eu ).
57 WBIF:s årliga rapporter och 
övervakningsrapporter 
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Utifrån kontrakt som ingicks 
mellan 2008 och 2014, 
kommissionen, juni 2015.Ruta 12Det adriatisk-joniska gasledningsprojektet
Detta regionala projekt på 3,5  miljoner  euro, som sponsrades av Europeiska banken för återuppbyggnad 
och utveckling, bestod av tekniskt stöd till en genomförbarhetsstudie för en sammanlänkad gasledning från 
Albanien till Kroatien. Projektets resultat (en teknisk rapport) blev färdigt i tid och bestod i att det albanska 
ministeriet för energi och industri fick tekniska expertkunskaper som kommer att användas till översiktspla -
nen för och det framtida bygget av gasledningen.
34 Iakttagelser 
57 
Syftet var att bidra till en ändamålsenlig och professionell offentlig förvaltning 
i länderna på västra Balkan, men offentliga tjänstemän från dessa länder utnytt -
jade ReSPA:s utbildningsutbud endast i en liten utsträckning59 som inte stod 
i proportion till mängden IPA-medel och nationella medel som hade investerats 
i ReSPA i nära ett årtionde60. Kommissionen lade fram förslag för att förbättra 
ReSPA:s resultat, bland annat genom att garantera samordning mellan IPA:s 
regionala och nationella stöd61. Trots att förslagen hade behandlats när vi gjorde 
revisionen var det för tidigt att avgöra om ReSPA verkligen hade förbättrat den 
administrativa kapaciteten på västra Balkan.
Kommissionen kunde ha uppmuntrat stödmottagarna att använda 
IPA som ett inlärningsverktyg
58 
Vi konstaterade att kommissionens metod för IPA I främst var begränsad till de 
IPA-strukturer som hade inrättats för förvaltningen av IPA-medel62. Den kunde 
också aktivt ha uppmuntrat de nationella myndigheterna att använda den goda 
praxis som har utvecklats inom dessa IPA-strukturer som ett inlärningsverktyg för 
att stärka andra delar av den offentliga förvaltningen utanför strukturerna63 även 
om det inte var ett specifikt mål med IPA. Men det gjorde den inte och därför 
förblev IPA:s bidrag till stärkandet av den administrativa kapaciteten begränsad 
till de organ som är närmast knutna till IPA:s reform av den offentliga förvaltning -
en. I  rutorna 13  och 14 finns två uppmärksammade exempel där stödmottagarna 
inte tillämpade den goda praxis som de kunde ha lärt sig genom IPA.59 Utifrån uppgifter från de 
albanska myndigheterna till 
revisionsrätten (juni 2015), 
punkt 37 (ruta 1) i revisions -
rättens särskilda rapport 
nr 11/2016. Punkt 19 (ruta 2) 
i revisionsrättens särskilda 
rapport nr 11/2016 Att stärka 
den administrativa kapaciteten 
i Montenegro: framsteg har 
gjorts men bättre resultat krävs 
på många centrala områden 
(http://eca.europa.eu ).
60 Metautvärdering/utvärdering 
av program med flera stöd  - 
mottagare, juni 2013, s. 19, 20, 
24 och 25.
61 Punkt 20 i revisionsrättens 
särskilda rapport nr 20/2016 Att 
stärka den administrativa 
kapaciteten i  Montenegro: 
framsteg har gjorts men bättre 
resultat krävs på många centrala 
områden  (http://eca.europa.eu ).
62 När det gäller det faktum att 
hela den offentliga förvalt -
ningen kan dra nytta av IPA 
och inte bara IPA-strukturer 
rekommenderade kommis -
sionen i sina utvärderingar att 
IPA:s förvaltningsenheter 
skulle integreras i stödmot -
tagarnas verksamhetsstruktur 
i stället för att vara fristående 
organ. Metautvärdering av 
IPA-stöd, september 2013. 
Denna fråga togs också upp 
av revisionsrätten 2014 
i punkt VI i särskild rapport 
nr 19/2014.
63 Se punkterna 55 och 72 
i revisionsrättens särskilda 
rapport nr 11/2016 Att stärka 
den administrativa kapaciteten 
i f.d. jugoslaviska republiken 
Makedonien: begränsade 
framsteg i en svår miljö   
(http://eca.europa.eu ).Ruta 13Projektet Skopje 2014 i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien
År 2010 presenterades detta som ett projekt på 80 miljoner euro. Men 2015 uppskattades kostnaderna till 
sju gånger detta belopp, det vill säga 560 miljoner euro. Detta storskaliga stadsprojekt i huvudstaden gällde 
uppförandet av byggnader och monument (se bild 3). Det fick ingen IPA-finansiering. Projektet följde inte EU:s 
regler för offentlig upphandling, det saknades insyn i anbudsförfarandet (t.ex. att avgifter betalades för konst -
verk som inte hade specificerats före anbudet) och påstådda oriktigheter i kontraktstilldelningen hade varken 
granskats externt eller utretts64.
64 BIRN, True cost of Skopje 2014 Revealed  (den verkliga kostnaden för Skopje-projektet 2014 avslöjad), 27 juli 2015. BIRN, Accountability questions dog 
authors of Skopje 2014  (frågor om ansvarsskyldighet förföljer personerna bakom Skopje-projektet 2014), 14 augusti 2015. Framstegsrapport 2014, 
s. 25. IPA support to the fight against corruption  (utvärdering av IPA:s stöd till korruptionsbekämpningen), augusti 2015, s. 40.
35 Iakttagelser Ruta 14Projektet avseende Žeželj-bron i  Serbien
I Serbiens självstyrande region Vojvodina finansierade IPA delar av kostnaderna för projektet avseende Žeželj-
bron. Meningen var att bron skulle vara färdigställd till november 2013 och då ersätta en hårt belastad och 
farlig järnvägsbro i Novi Sads centrum, som var ett tillfälligt bygge efter bombningen av den tidigare bron 
under kriget mot Kosovo. På grund av en alltför stor administrativ börda och dålig samordning (t.ex. de serbis -
ka myndigheternas delegering av centrala uppgifter till externa parter, de serbiska förfarandenas oförenlighet 
med internationella byggnadsförfaranden och problem med att fastställa delmål för projektet) försenades 
projektet kraftigt under 2015 och de serbiska myndigheterna kunde inte slutföra de projektetapper som inte 
finansierades av IPA ( bild 4 ).Delar av Skopje 2014-projektet: Konstverk i floden Vardar och offentliga byggnader 
på kajen
Källa:  Europeiska revisionsrätten.Bild  3

36 Iakttagelser 
Den politiska dialogen tog upp den administrativa 
kapaciteten
59 
IPA:s resultat hängde i mycket stor utsträckning på vilka framsteg som gjordes 
inom de olika strukturerna för den politiska dialogen. Den politiska dialogen 
fördes antingen på mellanstatlig eller på gemensam parlamentarisk nivå. Den 
mellanstatliga nivån inbegrep EU-rådet och medlemsstaterna, Europeiska 
utrikestjänsten, kommissionen och de sex regeringarna på västra Balkan. Euro -
paparlamentets berörda gemensamma parlamentarikerkommittéer och de sex 
parlamenten på västra Balkan utgjorde den gemensamma parlamentariska nivån. 
I tabell  4 sammanfattas de viktigaste strukturerna för den politiska dialogen där 
kommissionen deltar och som är relevanta för vår revision.Platsen där den framtida Žeželj-bron över Donau i Novi Sad ska ligga
Källa:  Europeiska revisionsrätten.Bild  4

37 Iakttagelser 
60 
Syftet med de här strukturerna för dialog var att stimulera den politiska viljan 
att stärka rättsstaten, uppmuntra administrativa reformer och förbättra förvalt -
ningen av de offentliga finanserna, särskilt under åren 2014–2015. Beroende på 
ländernas politiska status i fråga om EU-medlemskap (potentiellt kandidatland, 
kandidatland eller kandidatland med aktiva kapitelförhandlingar) gav strukturer -
na för den politiska dialogen upphov till specialiserade arbetsgrupper.
Den politiska dialogen om rättstaten hade begränsad effekt
61 
Kommissionen inrättade arbetsgrupper, särskilt avseende rättsväsendets obe -
roende, brister hos åklagarmyndigheter och korruption inom rättsväsendet och 
polisen. I fallet Montenegro och Serbien, som rådet gick med på att inleda anslut -
ningsförhandlingar med (se tabell  4), har stabiliserings- och associeringsproces -
sen, handlingsplanerna för kapitlen 23 och 24 och IPA dessutom gett länderna en 
viss beredskap inför reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och 
organiserad brottslighet. Tabell 4Dialogstrukturer där kommissionen och västra Balkan deltar
Politisk dialog Start
Albanien Högnivådialog om centrala prioriteringar 12 november 2013
Bosnien och HercegovinaHögnivådialog om anslutningsprocessen 27 juni 2012
Strukturerad dialog om rättsväsendet 6 juni 2011
Kosovo Strukturerad dialog om rättsstatsprincipen 30 maj 2012
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien Högnivådialog om anslutningen 29 mars 2012
Montenegro Anslutningsförhandlingar inleds 29 juni 2012
Serbien Anslutningsförhandlingar inleds 21 januari 2014
Alla länder på västra Balkan Stabiliserings- och associeringsråden Flera olika datum
Källa:  Europeiska revisionsrätten.
38 Iakttagelser 
62 
I de länder med vilka anslutningsförhandlingar ännu inte hade inletts hade EU:s 
och västra Balkans arbetsgrupper begränsad effekt när det gällde att frambringa 
en politisk vilja att främja rättsstaten, vilket framgår av ruta  15.
Vissa framsteg har gjorts i  den politiska dialogen om reformen av 
den offentliga förvaltningen
63 
Den politiska dialogen om reformen av den offentliga förvaltningen ägde rum 
inom ramen för stabiliserings- och associeringsavtalen (SAA). I partnerskap 
med stödmottagarnas offentliga förvaltningar i hela regionen på västra Balkan 
lyckades kommissionen inrätta särskilda grupper för reformen av den offentliga 
förvaltningen. Ruta 15Begränsningar i  den politiska dialogen om rättsstaten
Bosnien och Hercegovina
Den politiska dialogen var delvis icke ändamålsenlig på grund av de politiska och institutionella utmaningar -
na. Vissa framsteg gjordes i och med att funktionsdugliga och hållbara institutioner inrättades65, men däremot 
få framsteg när det gällde reformen av rättsväsendet. Ihållande brister som hade att göra med oberoende, 
politisk inblandning och ineffektivitet fortsatte att påverka rättsväsendet66.
Kosovo
Trots att rättsstaten var högst prioriterad i Kosovo67 drabbades kampen mot korruption och organiserad 
brottslighet av stora bakslag, vilket framgår av olika rapporter68. I den politiska dialogen har man inte tagit itu 
med den känsla av straffrihet som råder i landet, främst på grund av rättsväsendets brist på oberoende och 
också de begränsade resultaten i kampen mot korruption och organiserad brottslighet69.
65 Framstegsrapport 2015, s. 9 och 12.
66 Framstegsrapport 2015, s. 12, 15, 16 och 17.
67 Det fleråriga vägledande planeringsdokumentet 2011–2013, Kosovo.
68 I framstegsrapporten 2014 står det att man särskilt ska arbeta för att stärka rättsstatsprincipen och intensifiera kampen mot organiserad 
brottslighet och korruption.
69 Framstegsrapport 2015, s. 12, 15, 16 och 18. Följenot, framstegsrapport 2014.
39 Iakttagelser 
64 
Dessa särskilda grupper tog systematiskt itu med den strategiska ramen för 
reformen av den offentliga förvaltningen, förvaltningen av offentliga tjänster och 
personalresurser, utformningen och samordningen av politiken, tillhandahållan -
det av tjänster till medborgare och företag, den offentliga förvaltningens an -
svarsskyldighet och förvaltning av de offentliga finanserna. Grupperna inrättades 
2010 i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, 2012 i Albanien, 2013 i Kosovo, 
2014 i Montenegro och Serbien och 2015 i Bosnien och Hercegovina.
40
 Slutsatser och 
rekommendationer
65 
Utifrån granskningsresultatet i tidigare särskilda rapporter, kommissionens ut -
värderingar och kompletterande granskningsarbete under 2015 var vårt mål att 
bedöma om kommissionen genom IPA-programmet hade bidragit till att stärka 
den administrativa kapaciteten i regionen på västra Balkan. Vi inriktade oss på 
perioden 2007–2013 (IPA I) men tittade även på de första etapperna av perioden 
2014–2020 (IPA II). Vi riktade in oss på två centrala sektorer, nämligen rättsstaten 
och reformen av den offentliga förvaltningen.
66 
Vi kom fram till att EU:s föranslutningsstöd i stort sett var ändamålsenligt och att 
IPA I delvis har stärkt den administrativa kapaciteten i regionen, trots de stora 
brister som förknippas med de nationella myndigheterna på västra Balkan.
67 
När det gäller kommissionens förvaltning var IPA I-målen inte alltid specifi -
ka och mätbara. Programmen och projekten grundades på behov men en 
del stödmottagares bedömningar inom rättsstatssektorn hade stora brister 
(punkterna 16–23).
68 
Utnyttjandet av IPA-finansieringen hindrades av en otillräcklig administrativ 
kapacitet i vissa länder och, när det gällde decentraliserat genomförande, av de 
strikta krav som var kopplade till förvaltningen av EU-medel (punkterna 24–26).
Rekommendation  1 
Mål. Indirekt förvaltning
Kommissionen bör fastställa särskilda mål utifrån rangordnade prioriteringar och 
mätbara målvärden inom IPA II.
För att förenkla förvaltningskraven bör kommissionen när den identifierar en 
svaghet i den administrativa kapaciteten tillämpa indirekt förvaltning selektivt 
med hänsyn till hur mycket medel det rör sig om och hur komplexa och politiskt 
känsliga de projekt som ska decentraliseras är.
41 Slutsatser och rekommendationer 
69 
Under IPA I tillämpade inte kommissionen strikta villkor på ett systematiskt sätt 
och följde inte heller upp dem. Trots en del brister i ROM-rapporteringen över -
vakade kommissionen genomförandet av IPA-projekt på ett ändamålsenligt sätt. 
Kommissionens uppföljning av slutsatserna och rekommendationerna i IPA-ut -
värderingarna var också delvis ändamålsenlig. Slutligen kunde den ge ett ända -
målsenligt stöd till givarsamordningen trots stora brister hos stödmottagarna 
(punkterna 27–37).
Rekommendation  2 
Villkor. Övervakning. Utvärdering
Kommissionen bör tillämpa relevanta villkor på sektor-, program- och projektnivå 
och se till att de följs upp. Den skulle till exempel i förekommande fall kunna til l-
lämpa en nettominskning av framtida IPA-anslag, hålla inne betalningar, avbryta 
projekt som man ännu inte har ingått kontrakt för och systematiskt övervaka om 
projekten uppfyller förhandsvillkoren. Kommissionen bör systematiskt övervaka 
känsliga program och projekt och göra externa utvärderingar av insatser i priori -
terade sektorer på västra Balkan.
70 
När det gällde den administrativa kapaciteten på västra Balkan levererade IPA 
i regel den kontraktsenliga outputen, och stödet till rättsstaten och reformen av 
den offentliga förvaltningen var delvis hållbart (punkterna 42–57).
71 
När det gällde rättstatsprojekt tillämpade kommissionen inte villkorlighet tillräck -
ligt strikt, och centrala områden av rättsstaten, som pressfrihet, åklagarmyndig -
heter och kampen mot korruption och organiserad brottslighet, fick relativt lite 
i IPA-finansiering. Stödmottagarnas bristande politisk vilja att reformera institu -
tionerna, en otillräcklig budget och personalbrist samt dålig samordning påver -
kade också projektens hållbarhet (punkterna 43–52).
72 
På området reform av den offentliga förvaltningen lyckades kommissionen om -
vandla en stor del av projektoutputen till hållbara resultat. Kommissionen kunde 
ha uppmuntrat stödmottagarna mer att använda IPA som ett inlärningsverktyg 
i resten av den offentliga förvaltningen även om det inte var ett uttalat IPA-mål 
(punkterna 53–58).
42 Slutsatser och rekommendationer 
Rekommendation  3 
Resultat. Resurser
Inom ramen för den politiska dialogen och IPA I och II bör kommissionen verka 
för att mottagarländerna gör ett starkare politiskt åtagande och därmed uppnår 
övertygande resultat när det gäller effektiva utredningar, åtal och slutliga fällan -
de domar i ärenden avseende högnivåkorruption och organiserad brottslighet. 
I det syftet bör den kräva att varje stödmottagare förbättrar sina resultat. Det 
bör göras inom ramen för den politiska dialogen och bör återspeglas i framtida 
nationella IPA-anslag och andra potentiella EU-finansieringskällor.
När det finns ett politiskt åtagande och en bättre utnyttjandekapacitet bör kom -
missionen dessutom rikta resurserna bättre till centrala rättstatsområden där vi 
noterade att det fanns ett stort behov av stöd, nämligen kampen mot korruption 
och organiserad brottslighet (och särskilt åklagarmyndigheten) och pressfrihet.
73 
Att öka det regionala samarbetet och stärka den administrativa kapaciteten 
i regionen som helhet är mycket viktigt och har uppmuntrats av kommissionen, 
särskilt via investeringsramen för västra Balkan (punkterna 19, 39 och 55).
74 
Det regionala samarbetsrådet (RCC) hade dock inget större inflytande på fältet 
under den granskade perioden. Det var för tidigt att avgöra om den regionala 
skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) stärkte den administrativa kapaciteten på 
västra Balkan (punkterna 39, 45 och 57).
Rekommendation  4 
Regionalt samarbete
Kommissionen bör stödja regionalt samarbete inom IPA I och II. Framför allt bör 
den se till att de ekonomiska bidragen till RCC och ReSPA genererar mätbara och 
hållbara resultat på fältet.
43 Slutsatser och rekommendationer 
75 
Den politiska dialogen på västra Balkan hade begränsad effekt på rättsstaten i ett 
antal fall. Den bidrog dock till vissa framsteg i reformen av den administrativa 
förvaltningen (punkterna 59–64).
Rekommendation  5 
Politisk dialog
Kommissionen bör använda den politiska dialogen till att stödja tillhandahållan -
det av resultat som rör rättsstaten och reformen av den offentliga förvaltningen 
inom ramen för IPA.
Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel 
Pinxten som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 juli 2016.
 För revisionsrätten
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 ordförande

44
 Bilagor
Viktiga händelser som har präglat förbindelserna mellan EU och västra Balkan
2000 ο 1 juni – Europeiska rådet i Santa Maria Da Feira uppger att alla länder som deltar i en SAA-process är potentiella kandidater för EU-
medlemskap.
2001 ο 1 april – Före detta jugoslaviska presidenten Slobodan Milosevic, som är efterlyst på grund av anklagelser om krigsförbrytelser, 
maktmissbruk och korruption, grips.
 ο 13 augusti – Genom Ohrid-ramavtalet bekräftas fredsuppgörelsen mellan regeringen i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och 
landets albanska folkgrupp.
2003  ο 20 juni – Europeiska rådet i Thessaloniki bekräftar ett EU-perspektiv för västra Balkan.
2004 ο 22 mars – F.d. jugoslaviska republiken Makedonien ansöker om EU-medlemskap.
 ο 1 april – SAA med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien träder i kraft.
2005  ο 16 december – Rådet bekräftar f.d. jugoslaviska republiken Makedonien som kandidatland.
2006  ο 3 juni  – Efter en framgångsrik folkomröstning förklarar Montenegro sig självständigt.
2007 ο 1 januari – IPA I träder i kraft.
 ο 26 februari – I målet mellan Bosnien och Hercegovina och Serbien fastställer Internationella brottsdomstolen att massakern 
i Srebrenica ska klassificeras som folkmord samtidigt som den friar den svarande från ansvaret för massakern.
2008 ο 17 februari – Kosovo förklarar sig självständigt.
 ο 11 juli – Vid givarkonferensen för Kosovo utlovar kommissionen och EU-medlemsstaterna närmare 800 miljoner euro i särskilt stöd till 
Kosovo.
 ο 15 december – Montenegro ansöker om EU-medlemskap.
2009 ο 1 april – SAA med Albanien träder i kraft.
 ο 24 april – Albanien ansöker om EU-medlemskap.
 ο 22 december  – Serbien ansöker om EU-medlemskap.
 ο 22 december – ECHR fördömer Bosnien och Hercegovina för kränkningen av de demokratiska rättigheterna för medborgare från 
minoritetsgrupper.
2010 ο 1 maj – SAA med Montenegro träder i kraft.
 ο 22 juli – Internationella domstolen avger rådgivande yttrande om att Kosovos unilaterala självständighetsförklaring inte stred mot 
någon gällande regel i internationell lagstiftning.
 ο 17 december – Rådet bekräftar Montenegro som kandidatland.
2011 ο 26 maj och 20 juli – Kända serbiska krigsförbrytare som efterlysts av Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien (Icty) 
grips.Bilaga  I
45 Bilagor 
2012 ο 1 mars – Europeiska rådet bekräftar Serbien som kandidatland.
 ο 29 juni  – Montenegros anslutningsförhandlingar inleds formellt.
2013 ο 19 april – Premiärministrarna i Kosovo och Serbien skriver under Brysselöverenskommelsen som normaliserar förbindelserna mellan de 
två länderna.
 ο 1 september  – SAA med Serbien träder i  kraft.
2014 ο 1 januari – IPA II träder i kraft.
 ο 21 januari  – Serbiens anslutningsförhandlingar inleds formellt.
 ο 27 juni – Rådet bekräftar Albanien som kandidatland.
 ο 15 juli – Kommissionens tillträdande ordförande förklarar att inga nya anslutningar kommer att ske före 2020.
 ο 28 augusti – Toppmöte om västra Balkan i Berlin.
2015 ο 1 juni – SAA med Bosnien och Hercegovina träder i kraft.
 ο 20 augusti – Toppmöte om västra Balkan i Wien.
2016 ο 15 februari – Bosnien och Hercegovina ansöker om EU-medlemskap.
 ο 30 mars – Toppmöte om västra Balkan i Durrës i Albanien.
 ο 1 april – SAA med Kosovo träder i kraft.
Källa:  Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen.Bilaga  I
46 Bilagor 
Granskningsurval av nationella projekt inom IPA  I
Nr Stödmottagare ProjektIPA 
beslutsårBelopp  
(euro)
Rättsstatsprincipen
1
AlbanienEuropeiska gemenskapens polisuppdrag i Albanien (PAMECA III) 2007 6 768 790
2 Projekt mot korruption i Albanien (PACA) 2008 2 000  000
3Stöd till strukturer för bekämpning av penningtvätt och utredningar av ekono -
misk brottslighet2009 1 500  000
4 Facilitet för det civila samhället – Medborgarinitiativ och kapacitetsuppbyggnad 2009 1 500  000
5 Stöd till vittnesskydd 2009 554 199
6 Europeiska gemenskapens polisuppdrag i Albanien (PAMECA IV) 2009 1 000  000
7 Euralius III: Tekniskt stöd till rättssystemet 2009 2 300  000
8 Uppförande av ett nytt fängelse i Fier 2010 9 654 814
9 Ärendehanteringssystem för allmänna åklagarmyndigheten i Albanien 2010 990  396
10 Uppförande av domstolsbyggnaden i Tirana 2012 0
11
Bosnien och HercegovinaGemensam utbildning av Sipas finansiella underrättelseenhet och brottsutred -
ningsenhet, åklagare, organ och institutioner för finansiell tillsyn.2007 392 973
12 Finansiering av sektionen för krigsförbrytelser (statsdomstolen) 2008 2 999  599
13 Stöd till direktoratet för samordning av polismyndigheter 2008 1 200  000
14Stärkande av den institutionella kapaciteten för att förebygga och bekämpa 
korruption2009 488  048
15Den ansvarsfulla journalistikens vakande öga: korruptionsbekämpning och 
medierna2009 102 923
16 Uppförande av ett statligt högsäkerhetsfängelse i Sarajevo – fas II 2010 5 150 000
17 Höga domar- och åklagarrådet 2010 1 000  000
18 Partnersamverkanstöd till direktoratet för samordning av polismyndigheter 2008 1 200  000
19 Stöd till brottsbekämpande institutioner 2010 6 999  999
20 Stärkande av parlamentens kapacitet i samband med EU-anslutning 2012 3 499 966
21F.d. jugoslaviska republi -
ken MakedonienStöd till utarbetandet av strategidokumenten för uppföljning och motsvarande 
handlingsplaner för att förebygga och motverka korruption och intressekonflikter2008 165 968
22Utbyte av bästa praxis inom EU när det gäller bevakning av korruptionsbekämp -
ning på lokal nivå2009 138 500Bilaga II
47 Bilagor 
Nr Stödmottagare ProjektIPA 
beslutsårBelopp  
(euro)
Rättsstatsprincipen
23MontenegroStöd till genomförandet av strategin och handlingsplanen för 
korruptionsbekämpning2012 700 000
24 Korruption inom lokal förvaltning  – nolltolerans! 2012 190 308
25
SerbienPolisreform: interna frågor 2007 1 000  000
26 Förbättra effektiviteten och insynen i  rättsväsendet (domstolar) 2007 2 643 064
27 Kampen mot korruption 2008 2 147 000
28 Förbättra insynen och effektiviteten (åklagare och straffsystem) 2008 1 891 517
29 Stöd till civilsamhället (I och II)2007
20081 983 458
TOTALT: 60 161 522
Reform av den offentliga förvaltningen
1
AlbanienStöd till Albaniens avdelning för offentlig förvaltning (DOPA) 2008 958 892
2Stöd till Albaniens åklagarmyndighet och system för koncessioner och allmänna 
auktioner2008 899 076
3 Stärkande av parlamentet i Albanien 2010 1 454 147
4Stöd till den albanska tullen
Administration2011 1 424 496
5Genomförande av ett modernt system för finansiell förvaltning och kontroll och 
en offentlig finansinspektion2012 2 500  000
6
Bosnien och HercegovinaKapacitetsuppbyggnad vid kontoret för samordnaren av reformen av den offent -
liga förvaltningen2007 1 824 961
7Utveckling och genomförande av en nationell strategi för offentlig intern finan -
siell kontroll2007 1 105 904
8 Kapacitetsuppbyggnad av offentlig statistik och statistik om offentliga finanser 2009 1 603 790
9 Kursplaner för insyn och ansvarsutkrävande 2010 445 253
10Stöd till samordning och genomförande av reformen av den offentliga 
förvaltningen2011 476 450Bilaga II
48 Bilagor 
Nr Stödmottagare ProjektIPA 
beslutsårBelopp  
(euro)
Reform av den offentliga förvaltningen
11
F.d. jugoslaviska republi -
ken MakedonienTekniskt stöd till IPA-utbildning och stödsystem 2007 856 280
12Stärkande av institutioners kapacitet att förvalta och genomföra operativa 
program2008 1 599 710
13 Stöd till systemet för offentlig upphandling 2008 986 442
14Tekniskt stöd till ministeriet för informationssamhället och admini -
stration och stärkande av genomförandet av det nationella systemet för 
utbildningssamordning2009 1 095 000
15
MontenegroVidareutveckling och stärkande av systemet för offentlig upphandling 2009 1 080 017
16 Stärkande av förvaltnings- och kontrollsystemen för EU:s ekonomiska stöd2009
2010
20132 000  000
17 Stärkande av det statliga revisionsorganet 2014 751 068
18 Kontroll av revisionskvaliteten vid det statliga revisionsorganet 2014 250 000
19Stärkande av förvaltningen av EU-medel och allmänna administrativa 
förfaranden2014 1 261 500
20
SerbienProgram för kommunalt stöd 2007 22 501  150
21 Stöd till den allmänna åklagarmyndigheten 2007 116 650
22 Stöd till utveckling av den offentliga interna finansiella kontrollen 2008 2 000  000
23Harmonisering vid avdelningen för verkställande av tullar med standarderna, 
organisationen och den operativa metoden vid EU:s brottsbekämpande organ2008 1 399 641
TOTALT: 48 590  427
Källa:  Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015.Bilaga II
49 Bilagor 
Granskningsurval av regionala program inom IPA  I
Nr Program för flera stödmottagare i  västra BalkanIPA 
beslutsårKontrakterat belopp  
(euro)
1 Regionala samarbetsrådet (RCC) 2008–2013 18 641 100
2 Investeringsram för västra Balkan (WBIF) 2008–2014 305 000  000
3 Regionala skolan för offentlig förvaltning (ReSPA) 2010–2013 5 900  000
TOTALT: 329 541 100
Källa:  Revisionsrätten utifrån uppgifter från Europeiska kommissionen, 30 juni 2015. Beloppen för kontrakt motsvarar de totala beloppen för 
kontrakt för samtliga projekt i dessa program.Bilaga III
50 Kommissionens svar
Sammanfattning
VIII
Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största 
möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.
När det gäller finansieringsnivåer vill kommissionen påpeka att finansieringen i de berörda sektorerna var lämplig, 
med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och de begränsningar som 
följer av den nuvarande förmågan att nyttja medlen. Pressfrihet, civilsamhället och kampen mot korruption och 
organiserad brottslighet kräver framförallt expertrådgivning genom tillhandahållande av tekniskt stöd, vilket säker -
ställdes genom IPA-finansiering, och inte storskaliga investeringar.
X
Kommissionen vill betona att det regionala samarbetsrådet har bildats av länder i regionen främst för att fungera 
som ett forum att träffas och diskutera gemensamma utmaningar och att detta mål har uppnåtts.
Inledning
09
Kommissionen vill understryka att utvidgningsprocessen är en strikt men rättvis process som bygger på fastställda 
kriterier och lärdomar från tidigare erfarenheter. Varje land bedöms utifrån sina egna meriter. De utmaningar som 
de nuvarande utvidgningsländerna står inför är sådana att ingen kommer att vara redo att ansluta sig till EU under 
den nuvarande kommissionens mandat, som löper ut i slutet av 2019. Rådet upprepade i december 2015 att utvid -
gning fortfarande är central för EU:s politik och upprepade EU:s entydiga åtagande för det europeiska perspektivet 
för västra Balkan.
Iakttagelser
23
Kommissionen vill påpeka att alla  länder har strategier när det gäller rättsstatsområdet. Men alla har inte en över -
gripande eller uppdaterad strategi inom rättsväsendet.
Ruta 4  – Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
Kommissionen vill betona att för att minska risken för ytterligare förluster av projekt har förfarandet för granskning 
av avtalshandlingar förbättrats och är mer selektiv i att decentralisera medel inom ramen för IPA II. Kommissionen 
övervakar också noga upphandlingsplanerna som utarbetats av de nationella myndigheterna och ger råd om prio -
riteringar av projekt. Dessutom övervakar kommissionen genomförandet av handlingsplanen DIS som utarbetats av 
de nationella myndigheterna för att åtgärda eventuella problem i samband med genomförandet av IPA.
Kommissionens svar 51
Ruta 4  – Erfarenhet av decentraliserad förvaltning inom IPA I
Serbien
Syftet med det decentraliserade genomförandesystemet (DIS) under IPA I var nationella myndigheters förvaltning 
av IPA-medel.
Ackrediteringsprocessen medförde därför inte en omfattande bedömning av förvaltningen av offentliga finanser på 
landsnivå, vilket infördes först i IPA II-regelverket.
När det gäller Serbien ska det noteras att kommissionen fortsatte övervaka DIS-strukturerna genom att följa upp 
eventuella kvarstående frågor och vidta korrigerande åtgärder. Till exempel beslutade kommissionen 2015 på grund 
av ihållande svagheter i en av de viktigaste strukturerna (revisionsmyndigheten) att avbryta delegeringen, eftersom 
systemet inte garanterade lämplig användning av EU-medel.
28
Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största 
möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.
Ruta 6  – Strikt villkorlighet tillämpades inte under IPA
Serbien
Sedan programplaneringen av IPA 2012 används villkoren på ett målinriktat sätt. De är på ett mätbart sätt tydligt 
definierade i sektor-/projektdokument och verkställs under genomförandet. Detta för att säkerställa att endast till -
räckligt utvecklade projekt (åtgärder) finansieras. Ett stort antal projekt har skjutits upp i programplaneringen, där 
avgörande förhandsvillkor inte var på plats. 
36
Kommissionen håller delvis med. Som en allmän regel följer kommissionen systematiskt upp alla utvärderingar, 
särskilt genom en detaljerad tabell över rekommendationer och uppföljningsåtgärder. Kommissionen vill också 
påpeka att den resultatorienterade övervakningen (ROM) är baserad på generella frågor som kan användas för alla 
länder och/eller sektorer. Däremot kan experter med en relevant avgränsad erfarenhet användas för att ge en mer 
balanserad bild.
37
Kommissionen påpekar att det för närvarande pågår en omfattande strategisk utvärdering av PAR.
Ruta 7 – Regional givarsamordning på västra Balkan
Det regionala samarbetsrådet (RCC)
Kommissionen vill påpeka att RCC organiserat flera sektorrelaterade diskussioner på regional nivå, inklusive ett 
särskilt givarsamordningsmöte. Dessa åtgärder har bidragit till att ge ett regionalt perspektiv i givarstödet.
RCC har byggt upp en givardatabas (SEEDAD). En betaversion färdigställdes i december 2015 och databasen presen -
terades under givarsamfundets möte som hölls i mars 2016. ( http://www.rcc.int/seedad/)
Kommissionens svar 52
40
Trots vissa brister i givarsamordningsprocessen från nationella myndigheters sida, på grund av stödet från kommis -
sionens och EU:s delegationer, påverkade detta inte ett korrekt genomförande av det ekonomiska stödet via IPA.
Ruta 8 – Icke ändamålsenlig givarsamordning på stödmottagarnivå
Kosovo
Kommissionen instämmer i observationen att Kosovos regerings ”givarsamordningsmekanismer inte fullt fun -
gerade” i slutet av 2011, även om det bör noteras att framsteg har gjorts sedan dess och att samråd har skett med 
givare om ny förbättrad ”förordning om givarsamordning” som antogs i juni 2015. EU:s kontor har också gett stöd 
till de nationella myndigheterna.
43
Kommissionen noterar att det i det känsliga rättsstatsområdet är nödvändigt med fullt och konstant politiskt enga -
gemang före, under och efter projektets slutdatum för att säkerställa hållbara resultat.
44
Kommissionen vill påpeka att man genom sin politiska dialog systematiskt har uppmuntrat till politiskt stöd för 
reformer i rättsstatsområdet genom stödmottagare. Denna dialog har, även om den inte direkt har behandlat pro -
jektrelaterade frågor, en direkt bäring för att säkerställa att de politiska förutsättningarna finns på plats eller håller 
på att adresseras.
Dessutom vill kommissionen belysa den särskilda utmaningen i att införa strikta villkor samtidigt som man inte 
alltför mycket inskränker ekonomiskt stöd inom rättsstatsområdet. Detta kräver noggranna avvägningar genom 
politisk dialog, programplanering och genomförande av projekt.
45
Kommissionen påpekar att RCC inrättat en arbetsgrupp för rättvisa med västra Balkans justitieminister, som har 
antagit en regional handlingsplan för rättvisa. De inrättade två regionala nätverk (rättsliga utbildningsinstitutioner 
och föreningar av medlare) som har till uppgift att arbeta med genomförandet av handlingsplanen. RCC har även 
engagerat Europeiska institutet för offentlig förvaltning, europeiska nätverket för rättslig utbildning och Europarå -
det om framtagandet av seminarier och material för domare och åklagare.
49
Kommissionen vill betona att det för att få goda resultat krävs ett ihållande politiskt åtagande från myndigheterna 
under en längre tid.
När det gäller Kosovo vill kommissionen hänvisa till sin senaste rapport om Kosovos framsteg i att uppfylla kraven 
i färdplanen för liberalisering av viseringsbestämmelserna, inklusive de goda resultat man uppnått i kampen mot 
korruption och organiserad brottslighet (KOM(2016) 276 slutlig):
Kommissionens svar 53
Ruta 10 – IPA I-projektens resultat i kampen mot korruption
Projekt mot korruption i Albanien
Kommissionen håller delvis inte med. Projektet uppfyllde inte i sig själv målen såsom en minskning av upplevda 
nivåer av korruption eller en ökning av beslag av tillgångar, som är resultat av ett mer långsiktigt arbete. Emellertid 
uppfylldes andra viktiga mål i projektet, som har haft en positiv inverkan i kampen mot korruption i Albanien. Den 
senaste tematiska utvärderingen av IPA-stöd i kampen mot korruption drog slutsatsen att projektet ”bidragit till att 
förebygga korruption inom utbildningssektorn” och positivt bedömt dess bidrag till genomförandet av rekommen -
dationerna från GRECO och Moneyval.
52
Kommissionen vill påpeka att den kontinuerligt har stött det civila samhällets organisationer genom IPA-stöd inom 
alla sektorer, däribland demokrati och rättsstat, bland annat genom program som omfattar flera länder. Det är oer -
hört viktigt att ett sådant stöd beaktar absorptionsförmågan inom det civila samhället.
När det gäller finansieringsnivåer i de övriga områden som nämns vill kommissionen påpeka att den tillhandahållna 
finansieringen var lämplig, med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och 
de begränsningar som följer av den nuvarande absorptionsförmågan. Dessa sektorer behöver i huvudsak expertråd -
givning genom tekniskt stöd, som säkerställdes genom IPA och inte stora investeringar, tillsammans med ett starkt 
politiskt engagemang.
58
Kommissionen vill påpeka att de strukturer som avses av revisionsrätten, som ”inrättats för att förvalta IPA-medel”, 
gäller i första hand decentraliserad förvaltning och finns därmed endast i vissa länder. Kommissionen understryker 
också vikten av att uppmuntra de nationella myndigheterna att, i möjligaste mån, dra nytta av bästa praxis från 
sådana strukturer.
Kommissionen vill påpeka att främjandet av goda offentlig ekonomisk förvaltning inte begränsas till användningen 
av IPA I. Den nya utvidgningsstrategin ”det grundläggande först” från oktober 2013 lägger särskild vikt vid alla 
former av ekonomisk styrning inklusive förvaltning av offentliga finanser och offentlig upphandling i enlighet med 
EU:s normer. Detta övervakas noga genom lämpliga strukturer.
Ruta 14 – Projektet avseende Žeželj-bron i Serbien
I de flesta fall har förseningarna bedömts bero på kontraktsparter. På senare tid har den här typen av problem han -
terats genom förbättrad koppling mellan de politiska målen och programplanering.
61
Kommissionen påpekar att den politiska dialogen bara kan uppmuntra  reformer, men ägandet av reformprocessen 
ligger hos de nationella myndigheterna.
Kommissionens svar 54
Ruta 15 – Begränsningar i den politiska dialogen om rättsstaten
Kommissionens gemensamma svar avseende ”Bosnien och Hercegovina” och ”Kosovo”
Kommissionen påpekar att den politiska dialogen med länderna på västra Balkan har genomförts på ett effektivt 
och resultatorienterat sätt och har lett till att framsteg har kunnat göras som beskrivs i det årliga utvidgnings -
paketet/lägesrapporten. Emellertid innebär komplexiteten i de reformer som bedöms i revisionen att processen är 
tidskrävande, i synnerhet eftersom kommissionen tillämpar en strategi där kvalitet går före snabbhet. Dessutom är 
det de berörda ländernas nationella myndigheterna som bestämmer hur snabbt reformerna ska genomföras.
Slutsatser och rekommendationer
Rekommendation  1 
Mål. Indirekt förvaltning
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Rekommendation  2 
Villkor. Övervakning. Utvärdering
Kommissionen godtar denna rekommendation.
71
Kommissionen vill påpeka att villkoren har tillämpats, där så är lämpligt och på lämplig nivå, för att uppnå största 
möjliga effekt av de utvidgningspolitiska målen, i ofta svåra politiska sammanhang.
När det gäller finansieringsnivåer vill kommissionen påpeka att finansieringen i de berörda sektorerna var lämpliga, 
med tanke på den relativt begränsade mängden storskaliga investeringar som krävs och de begränsningar som 
följer av den nuvarande absorptionsförmågan. Pressfrihet, civilsamhället och kampen mot korruption och organise -
rad brottslighet kräver framförallt expertrådgivning genom tillhandahållande av tekniskt stöd, vilket säkerställdes 
genom IPA, och inte storskaliga investeringar.
Rekommendation  3 
Resultat. Resurser
Kommissionen godtar denna rekommendation.
74
Kommissionen vill betona att det regionala samarbetsrådet har bildats av länder i regionen främst för att fungera 
som ett forum att träffas och diskutera gemensamma utmaningar och att detta mål har uppnåtts.
Rekommendation  4 
Regionalt samarbete
Kommissionen godtar denna rekommendation.
Kommissionens svar 55
75
Kommissionen vill påpeka att när den politiska dialogen har haft en begränsad inverkan på rättsstaten har detta 
varit främst på grund av bristande politisk vilja hos de nationella myndigheterna.
Rekommendation  5 
Politisk dialog
Kommissionen godtar denna rekommendation.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?
Gratispublikationer
 Ett enskilt exemplar  
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
 Flera exemplar/aﬃscher/kartor  
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),  
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),  
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)  
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).
(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen). 
Avgiftsbelagda publikationer
 Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Händelse Datum
Revisionsplanen antas/Revisionen inleds 10.3.2015
Den preliminära rapporten skickas till kommissionen (eller till ett annat revisionsobjekt) 6.6.2016
Den slutliga rapporten antas efter det kontradiktoriska förfarandet 12.7. 2016
Svaren från kommissionen (eller från ett annat revisionsobjekt) har tagits emot på alla 
språk31.8.2016
EU:s utvidgningspolitik på västra Balkan har handlat om 
sex europeiska länder som historiskt sett har varit 
drabbade av allvarliga etniska, politiska och ekonomiska 
konflikter och som nu strävar efter att ansluta sig till EU.
Vi bedömde om kommissionens förvaltning av IPA på 
västra Balkan på centrala områden av rättsstaten och den 
offentliga förvaltningen var ändamålsenlig och om stödet 
faktiskt stärkte den administrativa kapaciteten i regionen. 
Vi tittade också på vad den politiska dialogen mellan EU 
och västra Balkan hade uppnått när det gällde att stärka 
den administrativa kapaciteten.
EUROPEISKA
REVISIONSRÄTTEN