Förslag till RÅDETS BESLUT om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska gemenskapens intresse underteckna och ratificera 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja (den s.k. bunkerkonventionen)

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Bunkerkonventionen

2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja (den s.k. bunkerkonventionen) antogs den 23 mars 2001 vid en diplomatkonferens anordnad av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Genom konventionen ville man försäkra sig om att personer, som lider skada orsakad genom oljeutsläpp från fartyg som för drivmedel i bunkrar, utan dröjsmål får tillgång till tillräcklig skadeersättning. Konventionen är tillämplig på skador som uppstått på de avtalsslutande parternas territorium, inklusive deras territorialhav, och i deras exklusiva ekonomiska zoner. Genom att konventionen omfattar samtliga fartyg kompletterar den nuvarande konventioner om ansvarighet för förorening orsakad av oljefartyg och av fartyg som för farliga eller skadliga ämnen. Konventionen fyller därför en betydande lucka i det internationella regelverket om ansvarighet för förorening till sjöss.

Enligt bunkerkonventionen är ägaren till ett registrerat fartyg på över 1 000 bruttoton skyldig att hålla det försäkringsskyddat. Enligt konventionens bestämmelser om rätt till omedelbara åtgärder, får anspråk på ersättning för föroreningsskada riktas direkt mot försäkringsgivaren. Den övre beloppsgränsen för den vållande parten fastställs i enlighet med tillämpliga nationella och internationella begränsningsregler, men ersättningen får inte överskrida det belopp som räknats fram i enlighet med 1976 års konvention om begränsning av ansvaret för sjöfordringar, i dess senast ändrade lydelse. Bunkerkonventionen träder i kraft 12 månader efter det datum då 18 stater, däribland fem större flaggstater, har ratificerat konventionen eller anslutit sig till den. I överensstämmelse med den tidigare tillämpningen av IMO:s ansvarighetskonventioner är det uteslutande stater som har rätt att ratificera bunkerkonventionen (artikel 12).

Ansvaret för föroreningsskador till sjöss har hittills reglerats med hjälp av internationella konventioner och nationell lagstiftning. Följaktligen finns det inga gemenskapsbestämmelser speciellt avsedda för reglering av ansvarsfrågor i samband med skador orsakade av förorening genom bunkerolja.

I artiklarna 9-10 i bunkerkonventionen finns emellertid bestämmelser om domsrätt samt om erkännande och verkställighet av domar inom konventionens tillämpningsområde. Nämnda artiklar påverkar bestämmelser i gemenskapslagstiftningen, närmare bestämt rådets förordning (EG) 44/2001 av den 22 december 2000 om domsrätt samt om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EGT L 12, 16.1.2001, p. 1). I förordningen anges en rad olika grunder för domsrätt, men enligt bunkerkonventionens artikel 9 skall domsrätten uteslutande ligga hos den stat där föroreningsskadan har inträffat. Vidare skall enligt artikel 10 i konventionen en dom, som avkunnats av en behörig domstol, erkännas efter det att alla sedvanliga rättsmedel uttömts, utom i de fall då domen uppnåtts genom svek, svaranden inte varskotts med skälig tidsfrist eller svaranden inte getts rimlig möjlighet att lägga fram sin sak. Domar skall vara verkställbara hos avtalsslutande parter omedelbart efter uppfyllandet av de administrativa villkor som gäller i den stat där domen avkunnats. Villkoren får inte vara sådana att målet får tas upp på nytt.

Rådets förordning 44/2001

Rådets förordning 44/2001 innehåller gemensamma bestämmelser om domsrätt samt om erkännande och verkställighet av domar på det civil- och handelsrättsliga området. Förordningen är bindande för alla medlemsstater utom Danmark. 1968 års Brysselkonvention gäller fortfarande för förbindelserna mellan Danmark och övriga medlemsstater.

De gemensamma bestämmelserna om domsrätt i förordning 44/2001 är tillämpliga när svaranden har sitt hemvist (dvs. är domicilierad) i en av de medlemsstater som är bunden av förordningen. Däremot får en svarande, som inte har sitt hemvist i någon av medlemsstaterna, dras inför rätta i vilken som helst av medlemsstaterna i enlighet med den aktuella statens inhemska bestämmelser om domsrätt. Dessa bestämmelser om domsrätt grundas i första hand på var svaranden har sitt hemvist. När det gäller kränkning, avsiktligt vållande eller försumlighet, får en person som har sitt hemvist i en medlemsstat dessutom dras inför rätta i den medlemsstat där händelsen som orsakade skadan inträffade eller skulle kunna inträffa. I försäkringsmål får en försäkringsgivare, som har sitt hemvist i en medlemsstat, dras inför rätta a) i den medlemsstat där han har sitt hemvist, eller b) - i fall då talan väcks av försäkringstagaren, den försäkrade eller en förmånstagare - i den medlemsstat där käranden har sitt hemvist, eller c) - om han är medförsäkringsgivare - i en medlemsstat där talan väckts mot huvudförsäkringsgivaren. När det gäller ansvarsförsäkring får försäkringsgivaren dessutom dras inför rätta på den plats där den händelse som orsakat skadan inträffade, likaväl som försäkringsgivaren - om lagstiftningen som gäller för den berörda domstolen medger det - får dras inför rätta i den domstol där den skadelidande parten stämt försäkringstagaren.

Enligt förordning 44/2001 skall en dom som avkunnas i en medlemsstat erkännas och verkställas i övriga medlemsstater utan att något särskilt förfarande behöver anlitas. I förordningen anges ett begränsat antal fall, då domen inte skall erkännas, bl.a. av hänsyn till grunderna för rättsordningen och till svarandens rätt till försvar, samt när det råder oförenlighet mellan vissa domar.

Gemenskapens befogenheter i fråga om bunkerkonventionen

Gemenskapen äger exklusiv befogenhet rörande de bestämmelser om domsrätt samt de bestämmelser om erkännande och verkställighet som finns i bunkerkonventionens artiklar 9-10, eftersom dessa påverkar motsvarande bestämmelser i rådets förordning 44/2001.

Enligt EG-domstolens rättspraxis förlorar medlemsstater, oavsett om de handlar enskilt eller samfällt, sin rätt att ikläda sig skyldigheter gentemot tredje land om och när det införs gemensamma bestämmelser som skulle kunna påverkas av dessa skyldigheter. Av detta följer att gemenskapen äger exklusiv befogenhet att förhandla om, göra och fullgöra sådana internationella åtaganden.

Diplomatkonferensen där bunkerkonventionen antogs

Det var först på ett mycket sent stadium som deltagarna i förhandlingarna om bunkerkonventionen uppmärksammades på det förändrade rättsläge som uppstod i och med att förordning 44/2001 antogs, både vad gällde oförenligheten i sak mellan de två rättsakterna och vad gällde gemenskapens befogenheter. Problemen lyftes inte fram i ljuset förrän vid diplomatkonferensen i London den 19-23 mars 2001, där bunkerkonventionen antogs. Trots ansträngningar av presidiet och kommissionen för att under konferensen nå fram till en gemensam ståndpunkt, som skulle möjliggöra för gemenskapen att ansluta sig till konventionen och ge medlemsstaterna rätt att även framgent tillämpa förordning 44/2001 i sina inbördes förbindelser, visade det sig vara omöjligt att ändra konventionens text i ett så sent skede.

De medlemsstater som deltog i konferensen utfärdade följande förklaring för att framhålla att ratifikationen av konventionen var viktig för hela gemenskapen och för att trygga konventionens målsättningar:

"De medlemsstater i Europeiska unionen som nämns ovan och som deltar i den internationella konferensen om ansvarighet och skadeersättning för skada orsakad av förorening genom bunkerolja erkänner betydelsen av den internationella konventionen om ansvarighet och skadeersättning för skada orsakad av förorening genom bunkerolja.

Medlemsstaterna framhåller att vissa frågor, som rör konventionens förhållande till den nyligen utfärdade EU-lagstiftningen om domsrätt samt om erkännande och verkställighet av domar, behöver behandlas på EU-planet.

Vidare konstaterar medlemsstaterna, att denna konvention bör träda i kraft snarast och att det krävs fortsatta ansträngningar i Europeiska unionen för att detta mål skall uppnås."

Läget för närvarande är således att gemenskapens exklusiva befogenhet i fråga om bestämmelserna om domsrätt samt om erkännande och verkställighet inte erkänns i den slutgiltiga texten till bunkerkonventionen. Därigenom kan gemenskapen heller inte ansluta sig till konventionen. Vidare tycks det i det här skedet inte vara möjligt att ändra vare sig artiklarna 9-10 eller artikel 12 i konventionen.

Bemyndigande för medlemsstaterna

Som en följd av ovannämnda omständigheter är det inte möjligt för medlemsstaterna att godkänna konventionen, som ändå allmänt anses utgöra ett värdefullt bidrag när det gäller att befästa dels den internationella ordningen för skeppsredares ansvarighet för föroreningsskador och dels kraven på obligatorisk ansvarsförsäkring. För att trygga gemenskapens intressen med hänsyn till dess befogenheter utåt, samtidigt som medlemsstaterna ges möjlighet att ratificera konventionen, föreslås att rådet som ett undantagsfall utfärdar ett beslut om att bemyndiga medlemsstaterna, Danmark undantaget, att underteckna och ratificera bunkerkonventionen, under förutsättning att de tillfogar en reservation (se nedan). Reservationen innebär att medlemsstaterna förbinder sig att tillämpa förordning 44/2001 i sina inbördes förbindelser.

Detta bör ses som en tillfällig lösning. Så snart tillfälle bjuds längre fram bör bunkerkonventionen bli föremål för revidering, så att de nödvändiga ändringarna kan införas i texten. Med hänsyn till att en revidering sannolikt inte kommer att kunna genomföras under de närmaste åren, och med hänsyn till att den bör träda i kraft och börja tillämpas snarast i gemenskapens vatten, godkänns undantagsvis att konventionen får ratificeras, under förutsättning att en reservation tillfogas.

Det står klart att det föreliggande förslaget, där hänsyn tagits till att förordning 44/2001 nyligen antagits, inte utgör något prejudikat för framtiden. Framtida internationella avtal, som påverkar förordning 44/2001 eller andra likvärdiga rättsakter utfärdade av gemenskapen, måste förhandlas fram och ingås av gemenskapen.

Reservationens innehåll

Kommissionen anser att en ratifikation av bunkerkonventionen, under förutsättning att en reservation tillfogas beträffande de frågor som ligger inom gemenskapens exklusiva befogenhet, motiverar att bestämmelserna om domsrätt hanteras annorlunda än bestämmelserna om erkännande och verkställighet av domar. För den senare kategorin av bestämmelser är det av avgörande betydelse att kapitel III i förordning 44/2001 även framgent tillämpas mellan medlemsstaterna. Begränsar man tillämpningen av artikel 10 i bunkerkonventionen på detta sätt, åstadkommer man enhetlighet inom gemenskapsrätten och "fri rörlighet" för domar inom gemenskapen, utan att det uppstår några återverkningar på det praktiska genomförandet av konventionen eller några djupgående konsekvenser för de stater som anslutit sig till konventionen men som inte är medlemmar i EU.

Läget är mer komplicerat i fråga om domsrätten. När artikel 9 i bunkerkonventionen skrevs, bar man i åtanke att den skulle vara speciellt anpassad till tvister som uppkommer på grund av föroreningsskador orsakade av fartyg. I överensstämmelse med gällande konventioner om ansvarighet för förorening till sjöss säger bunkerkonventionen att domsrätten uteslutande gäller den eller de stater, där föroreningsskadan inträffade. Detta harmonierar inte med den mängd olika grunder för domsrätt som anges i förordning 44/2001.

När man bedömer skillnaden mellan de två domsrättsordningarna måste man väga in de bakomliggande orsakerna till den geografiska begränsningen av domsrätten i fall med förorening till sjöss. En orsak är att man vill garantera lika behandling av sakägarna genom att undvika att en part kan välja domstol till sin egen fördel. En annan orsak är att det skall finnas en koppling mellan domstolen och händelsen. En annan aspekt är att man vill sörja för en god rättstillämpning, där syftet är att undvika de svårigheter som uppstår när samma rättsfall - med deltagande av samma sakkunniga, vittnen, svarande etc. - behandlas i olika domstolar med olika geografisk domsrätt.

Rättsfall som rör föroreningsskador till sjöss omfattar ofta svarande från jurisdiktioner utanför gemenskapen, däribland försäkringsgivare. I dessa fall tillämpas enligt artikel 5.3 i förordning 44/2001 en liknande bestämmelse om domsrätt, grundad på var händelsen som orsakade skadan inträffade. Tillämpningen av bestämmelserna om domsrätt i förordning 44/2001 kan därför begränsas till fall där svaranden eller medsvaranden har sitt hemvist i gemenskapen och föroreningsskadan har inträffat i ett område som ligger i en eller flera medlemsstater. Då anser man att händelsen huvudsakligen rör gemenskapen och att det saknas tillräcklig grund för att avvika från den ordning som fastställts i gemenskapsrätten för andra slag av civil- och handelsrättsliga mål. Förordning 44/2001 skall därför även framgent tillämpas för regleringen av medlemsstaternas inbördes förbindelser. En sådan reservation är förenlig med konventionens syfte, något som krävs enligt internationell rätt (se artikel 19 i Wienkonventionen om traktaträtten).

I enlighet med det protokoll om Danmarks ståndpunkt som är bifogat Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, är Danmark inte bundet av rådets förordning 44/2001 och omfattas ej heller av dess tillämpning. Det innebär att Danmark självt bestämmer om man skall godkänna bunkerkonventionen. Av den skyldighet till samarbete som ligger förborgad i artikel 10 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, följer emellertid en skyldighet att samråda i rådet med övriga medlemsstater i denna fråga.

Slutsats

Av ovannämnda skäl rekommenderar kommissionen att rådet antar följande beslut.

2001/0271 (CNS)

Förslag till RÅDETS BESLUT om bemyndigande för medlemsstaterna att i Europeiska gemenskapens intresse underteckna och ratificera 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja (den s.k. bunkerkonventionen)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artiklarna 61 c, 67.1 och 300 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [1],

[1] EGT C ..., ..., s. ...

med beaktande av Europaparlamentets yttrande [2], och

[2] EGT C ..., ..., s. ...

av följande skäl:

1) 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja (den s.k. bunkerkonventionen) antogs den 23 mars 2001, varvid syftet var att sörja garantera personer, som lider skada orsakad genom oljeutsläpp från fartyg som för drivmedel i bunkrar, tillräcklig skadeersättning. Konventionen fyller en betydande lucka i det internationella regelverket om ansvarighet för förorening till sjöss.

2) Gemenskapen och medlemsstaterna delar sinsemellan befogenheter för områden som omfattas av bunkerkonventionen, varvid gemenskapen har exklusiv befogenhet rörande artiklarna 9-10 i konventionen.

3) Artiklarna 9-10 i bunkerkonventionen påverkar gemenskapens sekundärrätt avseende domsrätt samt erkännande och verkställighet av domar, såsom den är fastställd i rådets förordning 44/2001 om domsrätt samt om erkännande och verkställighet av domar i civil- och handelsrättsliga mål.

4) Texten till bunkerkonventionen har redan antagits, och det saknas möjlighet på kort sikt att på nytt inleda förhandlingar i syfte att anpassa konventionen till gemenskapens befogenheter och åtgärda den bristande överensstämmelsen mellan å ena sidan artiklarna 9-10 i konventionen och å andra sidan rådets förordning 44/2001.

5) Rådet får som ett undantagsfall bemyndiga medlemsstaterna, Danmark undantaget, att underteckna och ratificera bunkerkonventionen i gemenskapens intresse, under förutsättning att de tillfogar en ändamålsenlig reservation.

6) Danmark är skyldigt att i denna fråga samråda i rådet med övriga medlemsstater.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Medlemsstaterna bemyndigas härmed att underteckna och ratificera 2001 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja, med förbehåll för villkoren i artiklarna 2-3.

Artikel 2

Medlemsstaterna skall, när de undertecknar, ratificerar eller på annat sätt uttrycker sitt samtycke till att bli bundna av bunkerkonventionen, tillfoga följande reservation:

"De medlemsstater i Europeiska gemenskapen som omfattas av gemenskapens bestämmelser på detta område skall tillämpa gemenskapens bestämmelser om domsrätt i sina inbördes förbindelser, för såvitt föroreningsskadan orsakats i ett sådant geografiskt område, som avses i konventionens artikel 2 och som tillhör en medlemsstat i Europeiska gemenskapen, och svaranden har sitt hemvist i en medlemsstat i Europeiska gemenskapen.

Sådana domar som avses i artikel 10.1 i konventionen skall, när de avkunnas av en domstol i en medlemsstat i Europeiska gemenskapen i enlighet med gemenskapens bestämmelser på detta område, erkännas och verkställas i annan medlemsstat i Europeiska gemenskapen i enlighet med nämnda gemenskapsbestämmelser."

Artikel 3

Medlemsstaterna skall, när de ratificerar bunkerkonventionen eller ansluter sig till den, skriftligen underrätta generalsekreteraren i Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) om att ratifikationen eller anslutningen har skett i enlighet med detta beslut.

Artikel 4

Medlemsstaterna skall, så snart tillfälle bjuds, sörja för att bunkerkonventionen ändras, så att gemenskapen kan bli en avtalsslutande part i den.

Artikel 5

Detta beslut riktar sig till medlemsstaterna, Danmark undantaget.

Utfärdat i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande