AKRONYMER OCH FÖRKORTNINGAR

AVS-länder : länder i Afrika, Västindien och Stilla havet

Cris : det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser

EUF : Europeiska utvecklingsfonden

EuropeAid : Byrån för samarbete EuropeAid

SAMMANFATTNING

I. Europeiska revisionsrätten utförde en revision för att bedöma om den omfattande delegeringen av ansvar för förvaltning av det externa biståndet från Europeiska kommissionens huvudkontor till dess delegationer runtom i världen har lett till ett bättre bistånd. Revisionen inriktades på följande tre centrala mål med delegeringen: att göra biståndet snabbare, att förbättra biståndskvaliteten och att göra förfarandena för den ekonomiska förvaltningen mer stabila.

II. Revisionen omfattade perioden från slutförandet av delegeringsprocessen 2004 till 2009. Tidpunkten för revisionen är särskilt väl vald eftersom Europeiska unionen för närvarande genomför en annan stor reform med betydande konsekvenser för kommissionens förvaltning av EU:s externa bistånd, nämligen inrättandet av Europeiska utrikestjänsten i enlighet med Lissabonfördraget.

III. Revisionsrätten konstaterade att delegeringen har bidragit till ett bättre bistånd. Följande kan konstateras i förhållande till de tre specifika målen:

a) Kommissionen har tillhandahållit biståndet snabbare; dels har större finansieringsbelopp anslagits till nya biståndsinsatser, dels har den extra finansieringen använts tillräckligt snabbt så att man har kunnat undvika en ackumulering av outnyttjade medel.

b) Det finns indikationer på att delegeringen har bidragit till en högre biståndskvalitet och bättre resultat. Framför allt tyder kommissionens bedömningar på att antalet projekt med dåligt resultat har sjunkit och att projekten har blivit mer relevanta. Att bedöma biståndskvaliteten är dock en svår process och kommissionens nuvarande system är ännu inte tillräckligt utvecklade för detta.

c) Kommissionen har kontinuerligt gjort viktiga förbättringar av sin ekonomiska förvaltning sedan delegeringen genomfördes, även om några brister kvarstår.

IV. Trots dessa förbättringar uppmärksammade revisionsrätten ett antal omständigheter som hindrar kommissionen från att dra full nytta av delegeringen.

a) Kommissionen kan fortfarande förbättra tilldelningen och användningen av personalresurser vid delegationerna. Revisionsrätten identifierade några viktiga punkter kring detta, bland annat den rätta fördelningen mellan personal som arbetar med bistånd och personal som arbetar med politiska frågor och handelsfrågor, personalens kompetens och det höga antalet lediga tjänster för kontraktsanställda. Det faktum att delegationerna fortfarande är engagerade i ett stort antal sektorer, trots åtgärder för bättre givarsamordning, ökar delegationernas arbetsbörda.

b) Den roll som byrån för samarbete EuropeAid (EuropeAid) har när det gäller att ge stöd åt delegationerna försvåras av den höga omsättningen bland den kontraktsanställda personalen, som utgör 40 % av dess arbetsstyrka. Personalomsättningen gör det svårt att bygga upp den sakkunskap som behövs, orsakar förlust av den samlade erfarenheten inom institutionerna och minskar verksamhetens effektivitet.

c) Delegationerna har inte utfört tillräcklig teknisk och ekonomisk övervakning av biståndsinsatserna på plats, trots att ökade möjligheter för denna typ av övervakning var en av de potentiella vinsterna med delegeringen. Delegationernas rapportering till EuropeAid ger inte tillräcklig feedback på resultaten eller på tillförlitligheten hos systemen för ekonomisk förvaltning.

V. I rapportens slutsatser finns ett antal rekommendationer om hur kommissionen bättre kan utnyttja de möjligheter som delegeringen medför.

INLEDNING

1. Europeiska unionen är världens största biståndsgivare och Europeiska kommissionen förvaltar en betydande del av detta bistånd, med utgifter för internationell biståndsverksamhet som för 2009 uppgick till 8440 miljoner euro [1]. Ungefär 80 % av dess bistånd tillhandahålls via ett system för delegerad förvaltning. "Delegering" innebär att arbetsuppgifter och ansvarsområden när det gäller förvaltningen av den samarbetsverksamhet som finansieras av Europeiska kommissionen delegeras från kommissionens huvudkontor till 111 kontor ("delegationer") i partnerländerna. Delegering infördes under perioden 2002–2004 till stöd för en bredare reform som startade 2000 och som skulle förbättra kommissionens förvaltning av det externa biståndet. Målen med delegeringen och den övergripande reformprocessen var främst att göra genomförandet snabbare, förbättra kvaliteten och garantera stabila förfaranden.

2. År 2004 offentliggjorde revisionsrätten en särskild rapport om delegeringen av förvaltningen av EG:s externa bistånd till kommissionens delegationer [2]. Rapportens fokus var på två huvudpunkter: om kommissionen hade förvaltat delegeringsprocessen väl och om målen med delegeringen av förvaltningen hade uppnåtts. I rapporten gjordes en positiv bedömning av kommissionens förvaltning av delegeringsprocessen, men i slutsatserna konstaterade revisionsrätten att det 2004 ännu var för tidigt att bedöma om de förväntade resultaten av delegeringen hade uppnåtts.

3. De viktigaste delarna av den delegerade förvaltningen, som nu har varit i bruk i över fem år, är följande (se även figur 1):

a) Delegationerna ansvarar för identifiering, formulering och genomförande av biståndsinsatserna, inklusive kontrakterings- och betalningsfaserna. Delegationscheferna har blivit vidaredelegerade utanordnare och delegationerna har både verksamhets- och ekonomiavdelningar.

b) EuropeAid har fortfarande ansvaret för slutförande och ändringar av finansieringsbesluten och finansieringsöverenskommelserna, medan delegationerna utför det förberedande arbetet.

c) EuropeAid ger stöd åt delegationerna genom att granska kvaliteten på de föreslagna biståndsinsatserna i slutet av identifierings- och formuleringsfaserna och ger kontinuerligt stöd på begäran av delegationerna under hela den period som de enskilda biståndsinsatserna pågår.

d) Delegationerna ansvarar för den tekniska och finansiella övervakningen och utvärderingen av enskilda biståndsinsatser, medan EuropeAid ansvarar för den övergripande övervakningen och utvärderingen av genomförandet av kommissionens utvecklingsbistånd.

e) Programplaneringen för biståndet – införandet av fleråriga samarbetsstrategier med partnerländerna och fördelningen av resurser till stöd för dem – har inte delegerats. Kommissionens huvudkontor har fortfarande ansvaret för detta [3], men delegationerna har nu en större roll i processen än innan den delegerade förvaltningen infördes.

4. Sedan den omfattande delegeringen av ansvar från kommissionens huvudkontor till delegationerna 2002–2004 har endast mindre överföringar av ytterligare ansvar skett. Kommissionen och andra givare har dock, i linje med Accra-handlingsplanen [4] från 2008, åtagit sig att följa principen om ytterligare delegering av ansvar från huvudkontoren till kontoren i partnerländerna för att bättre anpassa biståndet till de behov som finns i partnerländerna.

5. Europeiska unionen håller på att skapa en ny europeisk avdelning för yttre åtgärder (Europeiska utrikestjänsten) [5] inom ramen för Lissabonfördraget, och detta är den viktigaste förvaltningsreformen av externt bistånd sedan delegeringen infördes. Förberedelserna inför inrättandet av Europeiska utrikestjänsten pågick fortfarande vid tidpunkten för revisionen. Delegationerna ska rapportera till Europeiska utrikestjänsten och ha en starkare politisk och diplomatisk roll än tidigare och samtidigt fortsätta att ansvara för genomförandet av utvecklingsbiståndet från EU:s budget. När det gäller ansvaret för utvecklingsbiståndet kommer delegationscheferna som vidaredelegerade utanordnare fortfarande att rapportera till EuropeAid, medan de när det gäller övriga funktioner kommer att rapportera till Europeiska utrikestjänsten.

FIGUR 1

FÖRDELNING AV ANSVARSOMRÅDEN MELLAN HUVUDKONTORET OCH DELEGATIONERNA INOM KOMMISSIONENS SYSTEM FÖR DELEGERAD FÖRVALTNING

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrättens analys baserad på kommissionens strategidokument.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

6. Revisionen syftade till att besvara följande övergripande fråga:

"Har delegeringen av kommissionens förvaltning av externt bistånd från huvudkontoret till delegationerna lett till ett bättre bistånd?"

Revisionsrätten tog sig an den övergripande revisionsfrågan med hjälp av följande tre mer specifika delfrågor:

a) Har delegeringen lett till ett snabbare tillhandahållande av bistånd?

b) Har delegeringen lett till förbättringar av biståndets kvalitet?

c) Har stabila förfaranden för ekonomisk förvaltning införts?

7. Revisionen inriktades på perioden från och med 2004, det år då införandet av delegeringsprocessen slutfördes och revisionsrätten publicerade den föregående rapporten om delegering. Revisionen genomfördes mellan mitten av 2009 och mitten av 2010. Dess fokus var på EuropeAids och delegationernas roller, och den omfattade inte programplaneringsfasen eller GD Utvecklings och GD Yttre förbindelsers roller [6]. Revisionsrätten undersökte kommissionens system för delegerad förvaltning genom dokumentgranskning och intervjuer med nyckelpersoner vid EuropeAid. För att kunna bedöma hur systemet fungerade vid delegationerna besökte revisorerna också fem partnerländer (Colombia, Ecuador, Etiopien, Indonesien och Tunisien). Dessutom beaktades iakttagelser om systemet för delegerad förvaltning i de årsrapporter och särskilda rapporter som revisionsrätten har publicerat sedan 2004.

8. I den första delen av rapporten undersöks om och i vilken utsträckning biståndet har förbättrats. Eftersom det inte är möjligt att bedöma exakt i vilken grad eventuella förbättringar specifikt kan hänföras till delegeringen försökte man under revisionen identifiera aspekter i systemet för delegerad förvaltning som särskilt hade bidragit till förbättringar.

9. I den andra delen av rapporten behandlas de aspekter av delegeringen som vid revisionen identifierades som områden där kommissionen behövde förbättra sin förvaltning. I det sista avsnittet i rapporten presenteras rekommendationer om hur man kan åstadkomma sådana förbättringar. Den planerade omorganisationen av EuropeAid i och med inrättandet av Europeiska utrikestjänsten gör det möjligt att genomföra dessa rekommendationer.

IAKTTAGELSER

DELEGERINGEN HAR BIDRAGIT TILL EN ALLMÄN FÖRBÄTTRING AV BISTÅNDET

DELEGERINGEN HAR BIDRAGIT TILL ETT SNABBARE BISTÅND; KOMMISSIONEN KAN BÅDE INGÅ ÅTAGANDEN FÖR OCH BETALA UT EN ÖKANDE MÄNGD BISTÅNDSMEDEL

10. Under 1990-talet hade kommissionen svårt att förbruka sin budget för utvecklingsbistånd som mer än fördubblades under perioden. Detta ledde till en betydande ackumulering av outnyttjade medel. Ett snabbare tillhandahållande av stödet var därför ett centralt mål med delegeringen.

11. För att bedöma om biståndet hade blivit snabbare granskade revisorerna kommissionens resultat med hjälp av de ekonomiska nyckelindikatorer som EuropeAid har infört (se ruta 1). Revisorerna beaktade vid sin bedömning även frågan om indikatorerna hade baserats på tillförlitliga uppgifter och sammantaget gav en heltäckande bild av biståndets snabbhet. Revisorerna ville också identifiera de faktorer som hade påverkat biståndets snabbhet.

RUTA 1

EKONOMISKA NYCKELINDIKATORER SOM ANVÄNDES AV EUROPEAID

Följande indikatorer för snabbhet ingår i EuropeAids rapport om indikatorer som läggs fram tre gånger per år inför gruppen av kommissionsledamöter med ansvar för yttre förbindelser:

a) Det biståndsbelopp som man årligen ingår åtaganden och kontrakt för och som betalas ut.

b) Nivån för "gamla" och "vilande" åtaganden. Denna indikator mäter i vilken utsträckning insatserna är betydligt försenade. "Gamla" åtaganden är åtaganden som har varit utestående i mer än sex år. "Vilande" åtaganden är åtaganden som är mindre än 5 år gamla där det inte har skett några ekonomiska transaktioner under de senaste 2 åren.

c) Kontraktering inom ramen för finansieringsöverenskommelser som omfattas av den så kallade D+3-regeln. Denna indikator gäller även snabbheten vid genomförandet av biståndsinsatserna, och dess fokus är på den risk som föreligger att insatsernas finansiering kan förfalla om man inte ingår kontrakt för den inom tre år efter undertecknandet av finansieringsöverenskommelsen.

12. Vid revisionen drogs slutsatsen att de ekonomiska uppgifter som användes för indikatorerna var tillförlitliga och att biståndet överlag hade blivit snabbare. Revisionsrättens slutsats om de ekonomiska uppgifternas tillförlitlighet baserades till stor del på det arbete som den har utfört inom ramen för sina redovisningsrevisioner. I följande punkter redovisas revisionsrättens bedömning av hur mycket snabbare biståndet hade blivit.

13. År 2009 var volymen på det bistånd som var under genomförande betydligt högre än 2004. Det belopp för utvecklingsbi–stånd som man ingick åtaganden för 2009 var 42 % högre än 2004, det belopp som kontrakterades 2009 var 45 % högre än 2004 och betalningarna steg med 30 % under samma period. Även om beloppen för åtaganden, kontrakt och betalningar har varierat något mellan åren (se figur 2) har den underliggande trenden varit tydligt uppåtgående.

FIGUR 2

BELOPP FÖR ÅTAGANDEN, KONTRAKT OCH BETALNINGAR AVSEENDE EXTERNT BISTÅND 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Källa: EuropeAids rapport om indikatorer.

14. Trots den ökande biståndsvolymen kunde kommissionen 2009 minska mängden gamla åtaganden till samma nivå som 2004. Beloppet hade varit ungefär 50 % högre under åren 2006–2008 än 2004, men 2009 gjorde man sig kvitt denna ackumulering av oavslutade biståndsinsatser. Mängden vilande åtaganden minskade med nästan 25 % under samma period (se figur 3). Detta visar att färre åtaganden för nya biståndsinsatser drabbas av betydande förseningar.

15. Det har dock skett en liten minskning i hur snabbt åtagandena har kontrakterats sedan 2004 (se nyckelindikator, ruta 1 c). Ungefär 4 % av beloppet för 2004 års åtaganden hade inte kontrakterats 2007 och kunde därför inte längre utnyttjas, medan motsvarande belopp för 2009, som gällde 2006 års åtaganden, var 6 %.

FIGUR 3

BELOPP FÖR GAMLA OCH VILANDE ÅTAGANDEN 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Källa: EuropeAids rapport om indikatorer.

16. Revisionsrättens senaste årsrapporter bekräftar till stor del att biståndet generellt har blivit snabbare jämfört med före delegeringen, då revisionsrätten var särskilt kritisk mot ackumuleringen av outnyttjade medel, i synnerhet inom EUF.

17. Revisionsrättens främsta invändning när det gäller vad indikatorerna täcker är att de till stor del är inriktade på snabbheten vid budgetgenomförandet. Indikatorerna för budgetgenomförandet ger dock intryck av att biståndet genomförs snabbare än vad som är fallet i verkligheten, och andra indikatorer används inte i tillräcklig grad för att övervaka hur lång tid som behövs för genomförandet. Detta är en särskilt viktig fråga när det gäller några av kommissionens biståndsmetoder som innebär att medel betalas ut till mellankonton innan de slutligen används. Här följer några exempel:

a) Så mycket som 45 % av utvecklingsbiståndet från EUF och 25 % från den allmänna budgeten ska enligt landstrategidokumenten betalas ut som budgetstöd under perioden 2007–2013. Även om överförandet av medlen till partnerlandets konto för statskassan är den slutgiltiga utbetalningen för kommissionens del kan det gå någon tid innan biståndet faktiskt utnyttjas fullt ut av de nationella myndigheterna som en del av deras budget. Det kan dessutom förekomma förseningar av genomförandet av landets vanliga årliga budget eller av utnyttjandet av medel som har öronmärkts för investeringsbudgeten för finansiering av investeringsprojekt.

b) Kommissionen överför i allt högre grad medel genom förfaranden för gemensam förvaltning till internationella organisationer eller för internationella initiativ för finansiering av program som dessa organisationer sedan ofta genomför via mellanhänder som icke-statliga organisationer. Kommissionens finansiering betalas i allmänhet ut i form av stora förskott, och det kan ta någon tid innan förskotten används fullt ut. Revisionsrätten uppmärksammade problem inom detta område i sin särskilda rapport om utvecklingsbistånd till hälso- och sjukvård i Afrika söder om Sahara i samband med globala fondens bekämpning av aids, tuberkulos och malaria [7].

c) För många projekt, särskilt i länder i Afrika, Västindien och Stilla havet (AVS) [8], betalar kommissionen ut förskott till finansiering av de årliga arbetsprogrammen för partnerländer inom ramen för decentraliserad förvaltning. Genomförandet av dessa program, och därmed även utbetalningarna genom dem, kan drabbas av förseningar.

18. Delegeringen har gjort det lättare att påskynda genomförandet av biståndet på många sätt. Eftersom det nu finns kommissionspersonal med ansvar för ekonomi och kontrakt vid delegationerna, och eftersom delegationerna nu har ett större antal anställda med uppgifter inom den operativa verksamheten, kan man ha ett närmare samarbete med de nationella förvaltningarna för att förhindra och snabbare lösa förvaltningsproblem. Att det nu utöver de operativa enheterna finns ekonomi- och kontraktsenheter gör också att ekonomiska förvaltningsproblem som uppstår inom kommissionens avdelningar kan lösas snabbare. EuropeAid har vidtagit betydande åtgärder för att effektivisera och standardisera förfarandena, vilket också har underlättat delegationernas ekonomiska förvaltning.

19. Även andra faktorer vid sidan av delegeringen har dock varit viktiga för att göra biståndet snabbare. Kommissionens ökande användning av budgetstöd, ett generellt sett snabbare utbetalningsinstrument än den traditionella projektmetoden, har varit en aspekt av detta. Kommissionens ökade användning av internationella organisationer har på liknande sätt spelat en roll. De striktare kraven i 2002 års budgetförordning avseende tidsfrister för att ingå kontrakt om bistånd har också stimulerat till ett snabbare tillhandahållande av biståndet så att man undviker att stora belopp förfaller. Det är inte möjligt att kvantifiera i vilken utsträckning delegeringen respektive övriga faktorer har bidragit till att påskynda tillhandahållandet.

ÄVEN OM VISSA INDIKATORER PEKAR PÅ ATT BISTÅNDETS KVALITET HAR FÖRBÄTTRATS KAN MAN INTE DRA NÅGRA SÄKRA SLUTSATSER UTIFRÅN KOMMISSIONENS KVALITETSBEDÖMNINGSSYSTEM

20. Det övergripande målet med kommissionens utvecklingsbistånd är fattigdomsminskning. Det bidrag den ger i detta avseende när det gäller utfall och inverkan och resultatens långsiktiga hållbarhet är det som ytterst avgör kvaliteten på biståndet.

21. För att bedöma om delegeringen hade förbättrat biståndets kvalitet undersökte revisionsrätten kommissionens resultat med hjälp av de nyckelkvalitetsindikatorer som EuropeAid hade infört (se ruta 2). Revisorerna beaktade vid sin bedömning även frågan om indikatorerna var tillförlitliga och sammantaget gav en heltäckande bild av biståndets kvalitet. Revisorerna ville också identifiera vilka eventuella faktorer kopplade till delegeringen som hade påverkat biståndets kvalitet.

22. Revisionen visade att vissa av kommissionens indikatorer pekade på förbättringar av biståndskvaliteten när det gällde resultaten. Det finns dock inneboende svårigheter när det gäller utförandet av kvalitetsbedömningar, och revisionsrätten anser att det finns brister i kommissionens bedömningssystem, både avseende uppgifternas användbarhet och indikatorernas omfattning och relevans.

RUTA 2

NYCKELKVALITETSINDIKATORER SOM ANVÄNDES AV EUROPEAID

EuropeAid använder fyra indikatorer för att bedöma biståndsinsatsernas kvalitet:

a) Kvalitetsmätning under genomförandet: övergripande bedömning av projektresultaten utifrån poäng för fem standardiserade bedömningskriterier (relevans, effektivitet, ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet) [9].

b) Kvalitetsmätning under genomförandet: detaljerad bedömning av projekten enligt fem standardiserade bedömningskriterier. Indikatorn representerar den procentuella andel projekt som bedöms vara "mycket bra" eller "bra" för varje kriterium.

c) Kvalitetsmätning under projektberedningen: Procentuell andel projektförslag som enligt bedömningen kräver omarbetning.

d) Finansieringsbelopp som har avsatts till allmänt budgetstöd och program för stöd till sektorpolitiska åtgärder.

23. Det verktyg som kommissionen främst använde vid bedömningen av den övergripande kvaliteten på insatserna var resultatinriktad övervakning. Systemet med resultatinriktad övervakning innebär att externa kontrollanter som har ingått kontrakt med kommissionen besöker projekten vid ett eller flera tillfällen under projektens löptid. Kontrollanterna bedömer projektens övergripande resultat och värdesätter även resultaten utifrån de fem standardiserade bedömningskriterierna (se de två första indikatorerna i ruta 2). Resultatet från den resultatinriktade övervakningen tyder på att projektens övergripande resultat har förbättrats sedan 2004 på grundval av att den procentuella andelen projekt med dåligt resultat stadigt har minskat från 11 % 2004 till 6 % 2009 (se figur 4).

FIGUR 4

PROCENTUELL ANDEL PROJEKT MED DÅLIGT RESULTAT ENLIGT DE RESULTATINRIKTADE ÖVERVAKNINGSBEDÖMNINGARNA 2004–2009

+++++ TIFF +++++

Källa: EuropeAids rapport om indikatorer.

24. Den resultatinriktade övervakningsbedömningen pekar också mot en allmän förbättring när det gäller några av de standardiserade bedömningskriterierna (se figur 5) [10]:

a) Relevansen, det kriterium där projekten fick högst poäng, ökade från 68 till 82 % mellan 2005 och 2009, även om den största ökningen skedde mellan 2008 och 2009. Inverkan ökade också betydligt, från 69 % 2005 till 78 % 2009.

b) Effektiviteten och hållbarheten låg kvar på eller något över nivåerna för 2005.

c) Ändamålsenligheten bedömdes 2009 ligga under nivån för 2005 – den hade sjunkit från 65 till 61 % – och detta innebar att en tendens till stadig förbättring fram till 2008 omvändes till det motsatta. Det är svårt att få denna minskning i ändamålsenligheten att stämma överens med bedömningen att inverkan av samma projekt har ökat betydligt (se punkt 24 a).

d) De betydande poängförändringarna för relevans och ändamålsenlighet från 2008 till 2009 beror åtminstone till viss del på att man har ändrat metoden för utförandet av de resultatinriktade övervakningsbedömningarna. Detta framhäver det faktum att kvalitetsbedömningar inom systemet med resultatinriktad övervakning med nödvändighet är beroende av vilken metod som används.

FIGUR 5

RESULTATINRIKTAD ÖVERVAKNINGSBEDÖMNING AV PROJEKTENS RELEVANS, EFFEKTIVITET, ÄNDAMÅLSENLIGHET, INVERKAN OCH HÅLLBARHET 2005–2009

+++++ TIFF +++++

Källa: EuropeAids rapport om indikatorer.

25. Det finns dock flera allmänna faktorer som begränsar hur systemet med resultatinriktad övervakning kan användas vid mätning av förbättringar av den övergripande ändamålsenligheten i biståndet. Detta beror till stor del på att den resultatinriktade övervakningen inte från början utformades för att mäta det övergripande resultatet av kommissionens biståndsinsatser. Syftet med systemet var snarare att övervaka enskilda projekt under genomförandet, med målet att identifiera korrigerande åtgärder i tid och på så sätt bidra till att projekten uppnådde sina resultat. Här följer några av de viktigaste begränsningarna av hur användbart systemet med resultatinriktad övervakning är som indikator för de sammanlagda biståndsinsatserna:

a) Eftersom resultatinriktad övervakning oftast innebär övervakningsbesök vid pågående projekt varierar dess tillförlitlighet beroende på vilket kriterium som bedöms. Bedömningen av relevansen är sannolikt tillförlitlig, eftersom detta kriterium kan bedömas före och under projektets genomförande. Effektiviteten kan också bedömas under genomförandet. När det gäller det viktigaste resultatområdet kan systemet med resultatinriktad övervakning dock bara användas vid bedömning av projektens potentiella ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet och inte av deras verkliga resultat på dessa områden, vilka bara kan bedömas efter det att projekten har avslutats.

b) Det är inte ett tillförlitligt instrument för jämförelser mellan olika år. Anledningen till detta är att de projekt som väljs ut för övervakning ett visst år inte väljs ut på en statistisk grund utan på grundval av en subjektiv bedömning.

c) Den resultatinriktade övervakningen omfattar bara en begränsad del av biståndsinsatserna. Metoden för resultatinriktad övervakning utformades för projekt och den är fortfarande mycket inriktad på denna typ av insatser. Men på grund av framväxten av nya former av bistånd, särskilt budgetstöd som inte omfattas av resultatinriktad övervakning, tillhandahålls bara ungefär hälften av kommissionens bistånd fortfarande genom projekt. Kommissionen håller på att testa en metod med resultatinriktad övervakning på programmen för stöd till sektorpolitiska åtgärder, bland annat sektorsuppdelat budgetstöd, men har ännu inte någon metod för resultatinriktad övervakning som kan användas vid bedömning av det allmänna budgetstödet.

26. För att lösa problemet med att de resultatinriktade övervakningsbedömningarna bara kan användas för potentiell ändamålsenlighet, inverkan och hållbarhet – på grund av att de utförs under genomförandet – siktar kommissionen på att utföra ungefär 10 % av sina resultatinriktade övervakningsbedömningar när projektverksamheten har avslutats. Kommissionen använder dock inte dessa bedömningar som en ytterligare kvalitetsindikator.

27. Begränsningarna i systemet med resultatinriktad övervakning som ett verktyg för kvalitetsbedömning har inte i tillräcklig grad vägts upp genom användningen av andra verktyg. Enheten för biståndsutvärdering vid kommissionens huvudkontor utför via oberoende konsulter ett stort antal geografiska, sektorspecifika och tematiska utvärderingar samt utvärderingar av instrument. Delegationerna anlitar också konsulter som ska utföra detaljerade utvärderingar av enskilda biståndsinsatser. Men varken de bedömningar som utförs av enheten för biståndsutvärdering vid kommissionens huvudkontor eller av delegationerna är kvantifierade, vilket innebär att de inte kan användas som en del av kvalitetsmätningssystemet. Dessutom finns det inget system där delegationernas personal kan bedöma eller poängsätta programmen och projekten när de avslutas (se även punkt 56).

28. EuropeAids kvalitetsindikator för projektens beredningsfas (tredje indikatorn i ruta 2) visar att den procentuella andelen av delegationernas projektförslag som enligt EuropeAids bedömning måste omarbetas innan de kan finansieras av kommissionen minskade från 20 % 2005 till 15 % 2009.

29. Kommissionen använder också den procentuella andel åtaganden som har avsatts till allmänt budgetstöd och program för stöd till sektorpolitiska åtgärder, som främst genomförs via sektorsuppdelat budgetstöd, som en kvalitetsindikator (fjärde indikatorn i ruta 2). Anledningen till detta är att dessa mekanismer för biståndsgivning i Parisdeklarationen från 2005 [11] anses vara de som är bäst anpassade för att främja de nyckelprinciper som sannolikt kan förbättra biståndets ändamålsenlighet. Indikatorn visar på en starkt uppåtgående trend sedan 2004 när det gäller andelen bistånd som kanaliseras genom budgetstöd. Denna indikator visar dock inte den slutliga biståndskvaliteten när det gäller resultat och inverkan på fattigdomsbekämpning [12].

30. Revisionsrätten konstaterade att delegeringen hade bidragit till en förbättrad kvalitet på följande sätt:

a) Den har hjälpt kommissionen att genom sina delegationer vinna större kunskap om och förståelse för partnerländernas situation och har ökat möjligheterna till dialog med de nationella myndigheterna och andra lokala intressenter, däribland givare i landet. Detta har bidragit till att göra kommissionens insatser mer relevanta, bland annat genom uppbyggnad av mer egenansvar för insatserna från partnerländernas sida, och även till att göra insatserna effektivare, genom bättre samordning med andra givare.

b) Kommissionen har nu fler anställda på plats i landet och detta underlättar övervakningen av dess projekt och gör det möjligt att lättare identifiera vilka projekt som ger sämre resultat än förväntat och vilka korrigerande åtgärder som måste vidtas.

c) EuropeAids mekanism med kvalitetsstödgrupper och tematiska stödenheter har varit ett viktigt komplement till den delegerade biståndsförvaltningen vid delegationerna. De visar hur viktiga kvalitetsfrågorna är för EuropeAid och har varit ett stöd för – och fungerat som en kontroll över – delegationerna under projektens och programmens avgörande beredningsfaser, och har även varit en hjälp under det påföljande genomförandet. Sedan delegerad förvaltning infördes har granskningen av projektförslagen ökat stadigt och omfattar nu alla föreslagna biståndsinsatser som kan komma att ingå i en sådan granskning.

31. Kommissionen måste dock – vilket också påpekas i rapportens andra del – förbättra kvaliteten genom att stärka delegationernas kapacitet och ytterligare förbättra dialogen och övervakningen, liksom stödet från EuropeAid. Detta bekräftas också av revisionsrättens egna effektivitetsrevisioner av det utvecklingsbistånd som har genomförts under de senaste åren (se bilagan). Dessa revisioner visar också att det trots vissa förbättringar fortfarande finns betydande möjligheter att göra kommissionens biståndsinsatser mer ändamålsenliga.

DE FÖRFARANDEN FÖR EKONOMISK FÖRVALTNING SOM HAR INFÖRTS SEDAN DELEGERINGEN GENOMFÖRDES ÄR ALLTMER STABILA

32. Ett av de viktigaste initiativen inom delegeringen var överföringen av en stor del av den ekonomiska biståndsförvaltningen från kommissionens huvudkontor till delegationerna. Delegationscheferna blev vidaredelegerade utanordnare och ekonomi- och kontraktsenheter inrättades vid delegationerna.

33. Revisorerna använde sig av de årsrapporter som revisionsrätten har publicerat sedan 2004 för att bedöma i vilken utsträckning kommissionen har inrättat och tillämpat stabila förfaranden för ekonomisk förvaltning för den delegerade biståndsförvaltningen. Ett viktigt mål med dessa rapporter är att man ska kunna bedöma om kommissionens system för övervakning och kontroll är sunda, till exempel genom att mäta felnivån avseende laglighet och korrekthet för de åtaganden och betalningar som kommissionen har gjort.

34. EuropeAid har gjort stora framsteg när det gäller att förbättra de system för övervakning och kontroll som är kopplade till dess delegerade förvaltning sedan 2004, även om revisionsrätten anser att dessa system generellt sett fortfarande bara är "delvis ändamålsenliga". Kommissionen införde 2008 en heltäckande kontrollstrategi och har fortsatt att införa förbättringar under genomförandet av denna strategi.

RUTA 3

BEDÖMNINGSKRITERIER FÖR STABILITETEN HOS FÖRFARANDENA FÖR EKONOMISK FÖRVALTNING

Varje år bedömer revisionsrätten systemen för övervakning och kontroll vid EuropeAid och övriga generaldirektorat inom kommissionen. Systemen bedöms vara antingen "ändamålsenliga" när det gäller att minska risken för fel i transaktioner, "delvis ändamålsenliga" (när det finns brister som påverkar den operativa ändamålsenligheten) eller "inte ändamålsenliga" (när bristerna är omfattande och därmed helt undergräver den operativa ändamålsenligheten).

35. De årsrapporter som revisionsrätten har publicerat sedan 2004 visar att kommissionen har gjort särskilda framsteg när det gäller följande aspekter i systemen för övervakning och kontroll:

a) Kommissionen har gjort avsevärda ansträngningar för att fastställa tydliga, harmoniserade ekonomiska förfaranden och för att sammanställa handböcker och anordna utbildning för både ekonomi- och driftsenheterna vid delegationerna.

b) En viktig komponent i kommissionens kontrollsystem är dess användning av externa revisioner av projekten [13]. Revisionsrätten konstaterade att både kvantiteten och kvaliteten när det gällde dessa revisioner hade ökat betydligt sedan 2004. Dessutom har kommissionen utvecklat en särskild modul i sitt datoriserade informationssystem för externt bistånd (Cris [14]) så att delegationerna kan vidarebefordra revisionernas resultat till kommissionens huvudkontor i informationssyfte och för efterföljande analyser.

c) Kommissionens ram för riskbedömning har gradvis förbättrats, delvis tack vare att delegationerna är mer involverade i riskbedömningen och att man bättre analyserar de rapporter som publiceras av EuropeAids internrevisionsfunktion, kommissionens allmänna tjänst för internrevision och de externa revisorer som delegationerna anlitar.

d) Revisionsrätten har i sina rapporter riktat kritik mot det sätt som kommissionen har bedömt partnerländernas berättigande till program och utbetalningar inom ramen för budgetstödet. I rapporterna har man dock uppmärksammat att förbättringar har skett kontinuerligt, både avseende tydligheten i de ramar som kommissionen använder för att bedöma kriterierna för berättigande och avseende kvaliteten på de faktiska bedömningarna av berättigandet som utförs av delegationerna.

36. Trots att kommissionen har gjort framsteg har revisionsrätten kontinuerligt funnit brister i systemen för övervakning och kontroll, särskilt på delegationsnivå. Bristerna handlar främst om hur delegationerna löser problem med den ekonomiska förvaltningen och kontrollen av viktiga aktörer inom EU:s utvecklingsbistånd i partnerländerna. Viktiga aktörer är till exempel de nationella organisationer som genomför biståndet, de som övervakar infrastrukturprojekt och, när det gäller EUF, de nationella utanordnarna (se även punkt 57).

37. Brister på dessa områden har varit den främsta källan till de fel som revisionsrätten har identifierat vid sin revision av lagligheten och korrektheten i kommissionens ekonomiska transaktioner. När det gäller kommissionens politikområde, som omfattar utvecklingsbistånd som finansieras med medel från EU:s allmänna budget, har revisionsrätten genomgående sett sig tvungen att rapportera en väsentlig felnivå för betalningar som har uppskattats till mellan 2 och 5 %. Detta har generellt också varit fallet för EUF, även om revisionsrätten 2009 drog slutsatsen att betalningarna inte innehöll några väsentliga fel.

38. En central aspekt i kommissionens arbete med att ytterligare förbättra sin kontrollstrategi och råda bot på bristerna är en bedömning av strategins kostnad och nytta. Detta har av flera orsaker visat sig vara en stor utmaning. Uppskattningarna av kommissionens kostnader hittills har hindrats av de inneboende svårigheterna att definiera vad som egentligen ska räknas som en kontroll och att sedan bedöma hur mycket tid personalen har lagt på att genomföra dessa kontroller.

DELEGERINGEN HAR VISSERLIGEN BIDRAGIT TILL ETT BÄTTRE BISTÅND, MEN DEN HAR INTE GETT ALLA DE VINSTER SOM DEN SKULLE KUNNA GE, SÄRSKILT NÄR DET GÄLLER KVALITETSFÖRBÄTTRING

39. I den första delen av rapporten drogs slutsatsen att delegeringen har bidragit till ett bättre bistånd, men det konstaterades också att det fortfarande finns behov av att förbättra biståndet, särskilt när det gäller dess kvalitet. I den andra delen av rapporten betonas de områden som revisorerna konstaterade behöver ses över för att man ska kunna dra större nytta av de potentiella fördelarna med delegeringen.

DET FINNS FORTFARANDE UTRYMME FÖR KOMMISSIONEN ATT FÖRBÄTTRA FÖRDELNINGEN OCH ANVÄNDNINGEN AV PERSONALRESURSER VID DELEGATIONERNA

40. Den överföring av nya stora ansvarsområden från kommissionens huvudkontor som skedde vid delegeringen förutsatte att delegationerna beviljades tillräckliga resurser, särskilt personalresurser, för att kunna fullgöra detta ansvar. Kommissionen såg att personalstyrkan behövde ökas betydligt vid delegationerna och tilldelade delegationerna ungefär 1500 ytterligare anställda under perioden 2001–2005. Detta gjordes genom att omkring 450 anställda fördes över från EuropeAid och mer än 1000 kontraktsanställda rekryterades [15]. Kommissionen förband sig dock 2007 till ett anställningsstopp fram till 2013, vilket har gjort det än viktigare att utnyttja anslagen och de befintliga resurserna på bästa sätt om man ska dra full nytta av fördelarna med delegeringen.

41. EuropeAid har i sina senaste årliga verksamhetsrapporter framhållit de risker som dess personalsituation innebär för biståndets ändamålsenlighet. Revisionsrätten har också vid flera tillfällen, särskilt i sina årsrapporter, tagit upp frågan om tillräckliga personalresurser och dess inverkan på kvaliteten och den ekonomiska förvaltningen av biståndet.

42. Under perioden 2005–2008 förändrades sammansättningen av delegationernas personal på grund av att man gav större prioritet åt att stärka delegationernas politiska och handelsmässiga funktioner. Delegationscheferna själva är alltmer sysselsatta med politiska frågor och handelsfrågor och denna tendens kommer sannolikt att förstärkas när Europeiska utrikestjänsten inrättas. Vid en stor omfördelning 2008 fördes 56 tjänster för tjänstemän över från de operativa enheterna till enheterna för politik och handel, vilket minskade delegationernas biståndsförvaltningskapacitet. Efter omfördelningen 2008 ersattes tjänster för tjänstemän vid de operativa enheter som hanterade biståndet med lägre tjänster för kontraktsanställda och lokal personal.

43. I slutet av 2009 var ungefär 20 % av de i delegationspersonalen som arbetade med biståndsförvaltning tjänstemän, 30 % kontraktsanställda och närmare 50 % lokalt anställda. Kontraktsanställda och lokalt anställda har en viktig roll när det gäller att tillföra specialistkunskap och lokal kunskap. Trots detta fanns en tendens till att båda personalgrupperna hade mindre tillgång till utbildningsmöjligheter, något som minskade deras potentiella bidrag. I slutet av 2009 var den sammanlagda procentuella andelen lediga tjänster för kontraktsanställda vid delegationerna 14 % och registrerades 2010 i EuropeAids centrala riskregister som en allvarlig risk. Den höga andelen lediga tjänster berodde främst på svårigheter att rekrytera kontraktsanställda med lämpliga sakkunskaper, särskilt för arbete i länder med svåra förhållanden.

44. Personalens kompetenssammansättning är ett annat problem som delegationerna står inför. Delegationerna håller på att anpassa sig till de nya kompetenskrav som kom med kommissionens skifte från den traditionella projektmetoden för biståndet till användningen av budgetstöd, som kräver sakkunskaper i makroekonomi och förvaltning av offentliga finanser. Den kompetens som behövs för att föra en politisk dialog är också ett allt viktigare krav för alla biståndsmetoder, men särskilt för budgetstödprogrammen. Kommissionen har gjort avsevärda ansträngningar för att ta fram utbildningskurser om nya biståndsmekanismer för sin personal, men det är bara frågan om kortare kurser. I praktiken fungerar de främst som ett medel att göra personalen uppmärksam på viktiga teman, men de ger inte den djupare sakkunskap som krävs för att ett betydande mervärde ska uppstå. I de effektivitetsrevisioner som revisionsrätten nyligen har genomfört om hälsa och sjukvård har revisorerna också tagit upp det faktum att sakkunskapen på dessa mer traditionella biståndsområden är begränsad, trots områdenas stora betydelse för millennieutvecklingsmålen och fattigdomsbekämpningen.

45. EuropeAid har visserligen utfört olika relativt detaljerade analyser av resursbehoven, men analyserna har till stor del använts för bedömning av enskilda fall där delegationschefer har begärt extra personal och har inte lett till några slutsatser om huruvida personalresurserna är tillräckliga vid de olika delegationerna generellt. Inför inrättandet av Europeiska utrikestjänsten gjorde man inte heller någon bedömning för att bestämma den optimala fördelningen mellan tjänster på det politiska området/handelsområdet och biståndsförvaltningstjänster vid delegationerna. Kommissionen har inte heller kartlagt befintliga sakkunskaper vid delegationerna för att se till att personal med särskild utbildning och erfarenhet anställs vid den delegation där de är till störst nytta.

46. Kommissionen har vidtagit ett antal åtgärder för att biståndet ska kunna förvaltas mer effektivt med hjälp av befintliga personalresurser. Till exempel har man arbetat för att öka storleken på de enskilda projekt/program som den finansierar för att minska den stora administrativa börda som ett stort antal små projekt medför. I och med att budgetstödprogram har börjat användas mer har det blivit lättare att göra stora utbetalningar, även om den främsta vinsten med budgetstödet ofta är de möjligheter det innebär till att föra en dialog om programmålen. En ändamålsenlig dialog kräver stora personalresurser. När det gäller program för allmänt budgetstöd, vars mål oftast omfattar makroekonomisk stabilitet, offentliga finanser samt hälsa och utbildning, saknar delegationerna ofta tillräckliga resurser för att föra en dialog på alla dessa områden.

47. Kommissionens krav på att den finansiering som definieras i landstrategidokumenten ska vara inriktad på högst två målsektorer för att ge större inverkan innebär i princip även en vinst genom att det minskar behovet av sakkunskap på olika områden vid delegationerna. Samtidigt förvaltar delegationerna förutom dessa två målsektorer ofta även biståndsinsatser på ett antal andra områden, och detta innebär en betydande extra arbetsbörda för dem (se figur 6). Exempel på detta är följande:

a) Delegationerna i AVS-länderna måste också förvalta program för allmänt budgetstöd när länderna är berättigade till sådana.

b) Landstrategidokumenten omfattar i allmänhet även oprioriterade områden för finansiering av mindre insatser utanför de två huvudsakliga målsektorerna.

c) Delegationerna deltar ofta i övervakningen av regionala projekt.

d) Delegationerna måste också genomföra en rad mindre projekt som finansieras med medel från de övergripande tematiska programmen [16].

e) Delegationerna är ofta också involverade i förvaltningen av andra insatser som finansieras med medel från andra särskilda biståndsinstrument (se figur 6).

FIGUR 6

OMRÅDEN FÖR BISTÅNDSINSATSER VID EN REPRESENTATIV DELEGATION

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrättens analys baserad på kommissionens dokument.

48. Ett kontinuerligt engagemang i ett stort antal insatssektorer strider mot EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken från 2007 [17]. Enligt uppförandekoden ska EU-givarna begränsa sitt aktiva engagemang i ett partnerland till högst tre sektorer [18] och omfördela sina övriga verksamheter, möjligtvis genom delegerat samarbete/partnerskap med andra givare. Den bildar också en ram för att utnyttja sakkunskap från utsedda så kallade ledande givare inom enskilda sektorer. Kommissionen utarbetade det dokument [19] som utgjorde grunden för uppförandekoden och har arbetat för att främja dess genomförande. Mycket återstår dock att göra i detta hänseende, bland annat genom utökat programplaneringssamarbete. En minskning av de sektorer där kommissionen är aktivt engagerad och en ännu bättre samordning med andra givare, särskilt andra EU-medlemsstater, kan säkerligen bidra till att de befintliga personalresurserna utnyttjas på bästa sätt.

49. Med tanke på de utmaningar som delegationerna står inför när det gäller att hantera den nuvarande mängden ansvarsområden och den ökade biståndsvolym som ska förvaltas verkar det finnas mycket lite utrymme för delegering av ytterligare ansvarsområden, även om kommissionen i princip är positivt inställd till detta enligt Accra-handlingsplanen.

KOMMISSIONENS HUVUDKONTOR HAR BARA EN BEGRÄNSAD MÖJLIGHET ATT GE DELEGATIONERNA STÖD FÖR ATT FÖRBÄTTRA KVALITETEN, TROTS BETYDANDE ANSTRÄNGNINGAR FRÅN EUROPEAID

50. En viktig del i systemet med delegerad förvaltning är att EuropeAid ska tillhandahålla sakkunskap till stöd för delegationerna när de ska utföra sina uppgifter. EuropeAid har vidtagit viktiga åtgärder för att fullgöra denna uppgift. Man har bland annat inrättat ett särskilt direktorat för verksamhetens kvalitet, och dess geografiska direktorat tillhandahåller också stöd. Kvalitetsstödgrupperna som granskar föreslagna insatser i slutet av identifierings- och formuleringsfaserna har direktören för det berörda geografiska området som ordförande och består av representanter för både de geografiska avdelningarna och direktoratet för verksamhetens kvalitet.

51. Den höga personalomsättningen gör dock att EuropeAid har betydande svårigheter med att bygga upp den sakkunskap det behöver för att fullgöra sin viktiga uppgift att ge stöd. Detta beror på att ungefär 40 % av dess anställda är kontraktsanställda [20], varav samtliga har ett kontrakt på högst tre år som inte går att förnya, i enlighet med tjänsteföreskrifterna. Många anställda slutar i själva verket innan de tre åren har löpt ut, eftersom de måste hitta nya jobb. Den höga personalomsättningen ger inte någon stabil grund för en stark central stödfunktion, utan leder till att kunskap inom institutionen går förlorad och att verksamheten blir mindre effektiv.

FIGUR 7

DE TEMATISKA STÖDENHETERNA VID EUROPEAIDS DIREKTORAT FÖR VERKSAMHETENS KVALITET

+++++ TIFF +++++

Källa: Europeiska revisionsrättens analys baserad på kommissionens dokument.

52. Direktoratet för verksamhetens kvalitet innefattar sex tematiska enheter som tillsammans täcker mer än tjugo olika sektorer (se figur 7). Spridningen över många olika sektorer är inte i linje med det europeiska samförståndet om utveckling enligt vilket kommissionen bör koncentrera sig på färre sektorer utifrån en analys av sin komparativa fördel. Vanligtvis arbetar bara mellan två och sex anställda med varje sektor och ska ge stöd åt 111 EU-delegationer i hela världen. Detta innebär att direktoratet bara har en begränsad möjlighet både att delta i den formella mekanismen för kvalitetsstödsgranskning och att ge extra stöd när delegationerna särskilt begär det. Den låga budgeten för att resa till delegationerna och ge stöd innebär ytterligare en begränsning för direktoratet när det ska fullgöra sin roll.

53. EuropeAid har gjort betydande ansträngningar för att utveckla en rad användbara riktlinjer, handböcker och annat material som alternativa sätt att stödja delegationerna. Det viktigaste området där man inte har gjort tillräckligt är vägledning om politisk dialog, trots att området är en viktig nyckel till förbättring av biståndsresultatet och att en stor fördel med delegering är de ökade möjligheter den ger kommissionen att föra en politisk dialog. Detta var särskilt fallet med kommissionens riktlinjer om allmänt budgetstöd, trots de specifika möjligheter till politisk dialog som budgetstöd ger. Kommissionens riktlinjer för projektcykelförvaltning från 2004 tar nästan inte alls upp den roll som den politiska dialogen också kan spela vid projektinsatser. Vid sin revision av det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet påpekade revisionsrätten också att det inte fanns någon specifik vägledning för en strukturerad dialog med partnerlandet [21].

ÖVERVAKNINGEN, RAPPORTERINGEN OCH UTVÄRDERINGEN ÄR ÄNNU INTE TILLRÄCKLIGT UTVECKLADE NÄR DET GÄLLER BISTÅNDSKVALITETEN OCH DEN EKONOMISKA FÖRVALTNINGEN

54. Delegeringen ledde till att delegationerna fick ansvaret för den tekniska och ekonomiska övervakningen av de enskilda programmen och projekten. Som redan har påpekats (se punkt 29) har kommissionen genom sina ekonomienheter och operativa enheter i länderna betydligt ökat sina möjligheter till övervakning – särskilt genom besök på plats vid projekten – vilket kan leda till förbättringar av insatsernas kvalitet och ekonomiska förvaltning. Kommissionens huvudkontor är fortfarande ansvarigt för den övergripande övervakningen av biståndet och därför är det mycket viktigt att det finns ett ändamålsenligt system för rapportering från delegationerna till EuropeAid. Utvärderingar som genomförs efter det att biståndsinsatserna har avslutats är också viktiga källor till information om biståndsinsatsernas kvalitet, både för huvudkontoret och för delegationerna.

55. Delegeringen innebär större möjligheter till övervakning på plats av det tekniska och ekonomiska genomförandet av projekten och programmen, men delegationerna har i praktiken inte utnyttjat detta fullt ut. Revisionsrätten fick under sina granskningsbesök vid delegationerna uppfattningen att övervakningsbesöken inte är regelbundna utan att de snarare görs sporadiskt, beroende på om det finns tid och budgetmedel för dem. Ofta prioriterar personalen vid både ekonomienheterna och de operativa enheterna hanteringen av underlag för kontrakt och betalningar, och därmed försummas fältbesöken. Denna tendens förstärks av det faktum att delegationerna inte har utarbetat några strategiska övervakningsplaner för att se till att projekten besöks regelbundet.

56. För övervakning på plats av biståndskvaliteten med avseende på resultaten använder kommissionen främst systemet med resultatinriktad övervakning. Systemet med resultatinriktad övervakning baseras på att externa konsulter utför kortare resor till partnerländerna, besöker projekten på plats och sedan rapporterar till projektansvarig personal vid delegationerna. Kommissionen har inte inrättat något system för den egna personalens projektbesök under och efter genomförandet och för utarbetandet av strukturerade, kvantifierade och resultatinriktade rapporter. Detta står i strid med att kommissionen framhåller att det är viktigt att dess personal använder resultatinriktade metoder och även med att delegationernas personal har den bästa kunskapen om biståndsinsatserna och förhållandena i länderna.

57. När det gäller övervakning på plats av den ekonomiska förvaltningen pekar revisionsrätten i sina årsrapporter regelbundet på brister i de verkställande organens ekonomiska förvaltning och på de fel avseende laglighet och korrekthet som organen gör till följd av dessa brister. I rapporterna hänvisar revisionsrätten också till brister i arbetsledarnas kontroll av infrastrukturprojekten. I båda fallen innebär delegationspersonalens begränsade övervakning på plats – detta gäller särskilt personal med ekonomiska arbetsuppgifter – att den ekonomiska förvaltningen inte övervakas tillräckligt och att de korrigerande åtgärder som man behöver vidta för att komma till rätta med bristerna eller felen försenas eller inte vidtas alls.

58. Vid denna revision och den revision som revisionsrätten nyligen genomförde av EUF-stödet till regionalt samarbete har man konstaterat brister särskilt i den tekniska och ekonomiska övervakning på plats som delegationerna genomför av tematiska projekt (se punkt 46) och regionala projekt [22]. Detta speglar de svårigheter som delegationerna står inför när det gäller att hantera alla prioriteringar, med tanke på personalbegränsningarna. När det gäller regionalt samarbete speglar det också bristen på en tydlig uppdelning av ansvarsområden mellan delegationerna.

59. Det verktyg kommissionen främst använder för rapporteringen mellan delegationerna och EuropeAid är de förvaltningsrapporter om externt bistånd som delegationerna ska utarbeta halvårsvis. Utarbetandet av dessa rapporter är mycket tidskrävande för delegationerna. Men rapporterna beskriver utförligt de verksamheter som pågår och vilka problem som uppstår under genomförandet. Dessutom är en del av informationen i dem densamma som i det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris). Rapporterna ger mycket lite information om det faktiska biståndsresultatet, både när det gäller bedömningar som delegationerna själva har gjort och när det gäller rapportering om resultatet från utvärderingar som har genomförts efter det att biståndsinsatserna har avslutats. I rapporterna tar man inte heller i tillräcklig grad upp problem med den ekonomiska förvaltningen, som ligger under delegationschefernas ansvar i deras egenskap av vidaredelegerade utanordnare.

60. De utvärderingar som enheten för biståndsutvärdering vid kommissionens huvudkontor utför (se punkt 27) är tillgängliga för delegationerna via EuropeAids offentliga webbplats. Kommissionens huvudkontor använder sig dock inte systematiskt av resultatet av de utvärderingar som har utförts av konsulter, eftersom det inte finns någon central databas där sådana utvärderingar kan lagras och analyseras.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

ALLMÄNNA SLUTSATSER

61. Delegeringen har bidragit till ett bättre bistånd som en viktig del av kommissionens bredare förvaltningsreform för externt bistånd under det senaste årtiondet. Förbättringarna är tydligast när det gäller hur snabbt biståndet tillhandahålls och hur stabila förfarandena för ekonomisk förvaltning är. Vissa indikatorer pekar också på förbättringar av biståndets kvalitet, men eftersom kommissionens kvalitetsbedömningssystem ännu inte är tillräckligt utvecklat kan man inte dra några säkra slutsatser utifrån det.

62. Revisionen visade dock att flera brister i systemet för delegerad förvaltning gör att man inte kan dra full nytta av delegeringens potentiella fördelar. Delegationerna står inför ett antal utmaningar när de ska fördela och använda sina resurser på bästa sätt. Samtidigt har EuropeAid svårt att ge så mycket stöd som delegationerna behöver för att se till att biståndsinsatserna håller en hög kvalitet, trots betydande ansträngningar på området. Kommissionen har inte fullt ut utnyttjat de större möjligheter som delegeringen innebär för att förbättra biståndet genom att föra en dialog i landet och utföra övervakning på plats.

63. Omorganisationen av EuropeAid till följd av inrättandet av Europeiska utrikestjänsten ger kommissionen möjlighet att ta itu med de problem som tas upp i denna rapport.

SPECIFIKA SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

64. Kommissionen har både kunnat ingå fler åtaganden för och betala ut mer bistånd sedan delegeringen trädde i kraft. Kommissionen har på så vis kunnat undgå risken att stora biståndsanslag leder till en ackumulering av outnyttjade biståndsmedel. Det kan dock gå någon tid mellan kommissionens utbetalning och det faktiska genomförandet av biståndet, och detta är något som inte hanteras i tillräcklig grad med hjälp av kommissionens nuvarande indikatorer.

Rekommendation 1

Kommissionen bör komplettera budgetgenomförandet som indikator på snabbhet med andra indikatorer så att den bättre kan bedöma hur snabbt biståndsmedlen faktiskt genomförs.

65. Kommissionen har redan gjort betydande ansträngningar för att förbättra kvaliteten på sitt bistånd och vissa indikatorer pekar mot att bättre resultat uppnås. Kommissionens kvalitetsmätningssystem är dock inte särskilt stabila, och kommissionen förlitar sig för mycket på det externa övervakningssystemet med resultatinriktad övervakning i detta hänseende. Delegationerna bedömer inte själva hur ändamålsenliga deras biståndsinsatser är och de utvärderingar som görs för delegationernas räkning utnyttjas inte tillräckligt för detta syfte.

Rekommendation 2

Kommissionen bör vidta följande åtgärder för att förbättra sitt kvalitetsmätningssystem för externt bistånd:

a) Delegationerna bör bedöma ändamålsenligheten i alla slutförda biståndsinsatser.

b) De oberoende utvärderingar som utförs för kommissionens räkning bör innehålla kvantitativa bedömningar som möjliggör en tydligare bedömning av biståndsinsatsernas ändamålsenlighet.

66. EuropeAid har gjort betydande framsteg när det gäller att förbättra stabiliteten i sina förfaranden för ekonomisk förvaltning, även om vissa brister kvarstår. Sedan 2008 har EuropeAid genomfört en omfattande kontrollstrategi och håller för närvarande på att förbättra den ytterligare genom en pågående kostnads-nyttoanalys av kontrollerna.

Rekommendation 3

Kommissionen bör noga övervaka genomförandet av sin nya kontrollstrategi, både vid EuropeAid och vid delegationerna, så att den får tillförlitlig och komplett information som kan användas för att bedöma strategins kostnad och nytta.

67. Kommissionen står inför ett antal utmaningar när det gäller att se till att de befintliga personalresurserna fördelas och används på bästa sätt vid delegationerna med tanke på det anställningsstopp som råder. Några av dessa utmaningar är till exempel fördelningen av personal mellan biståndsförvaltning och andra funktioner, den höga andelen lediga tjänster för kontraktsanställda och behovet av att personalen utvecklar kompetens för förvaltning av nya biståndsmetoder. Det bistånd som enskilda delegationer förvaltar är fortfarande spritt över många olika områden, trots kommissionens ansträngningar att förbättra samordningen med andra givare, och detta innebär att delegationernas resurser belastas ännu mer.

Rekommendation 4

För att komma till rätta med de problem som EU-delegationerna står inför på personalområdet bör kommissionen göra följande:

a) Utföra en analys av:

i) delegationernas arbetsbörda för att avgöra om per- sonalresurserna är tillräckliga vid de olika delega- tionerna,

ii) fördelningen av personal mellan biståndsförvaltning och andra funktioner vid delegationerna,

iii) delegationspersonalens sakkunskaper för att anställa personal vid de delegationer där deras kompetens behövs bäst och för att identifiera var det finns luckor i kompetensen att fylla.

b) Göra ytterligare ansträngningar för att minska antalet insatsområden där kommissionen aktivt deltar, särskilt genom att samarbeta närmare med EU-medlemsstaterna.

c) Bättre använda medlemsstaternas sakkunskap i partner- länderna.

68. EuropeAid har gjort betydande ansträngningar för att stödja delegationerna i deras arbete för att förbättra biståndsinsatsernas kvalitet. EuropeAid hindras dock i detta arbete av den höga personalomsättningen som beror på att 40 % av dess personal har treåriga kontrakt som inte kan förnyas. Detta gör det svårt att bygga upp och behålla en stabil sakkunskapsbas och är också ineffektivt. EuropeAid har utarbetat många olika sorters vägledning för delegationerna, men det behövs fortfarande mer stöd på det viktiga området politisk dialog.

Rekommendation 5

För att stärka stödet till delegationerna bör följande göras:

a) Kommissionen bör vidta åtgärder för att minska den höga personalomsättningen vid EuropeAid.

b) EuropeAid bör utarbeta en förbättrad vägledning för poli- tisk dialog.

69. Delegationerna har inte tillräckligt utnyttjat de möjligheter som delegeringen ger till övervakning genom besök på plats vid biståndsinsatserna i syfte att förbättra deras kvalitet och ekonomiska förvaltning och rapportera om resultaten. I allmänhet var delegationernas rapportering till EuropeAid alltför inriktad på den operativa verksamheten och bestod av samma information som fanns i Cris. Kommissionens huvudkontor använder sig inte tillräckligt av de externa, oberoende utvärderingar som görs för delegationernas räkning.

Rekommendation 6

Kommissionen bör stärka övervakningen, rapporteringen och utvärderingen inom systemet för delegerad förvaltning genom att:

a) kräva att delegationerna regelbundet utför tekniska och ekonomiska övervakningsbesök vid projekten inom ramen för en övervakningsstrategi för varje delegation,

b) inrikta sitt interna rapporteringssystem mer på de resultat som uppnås genom biståndsinsatserna,

c) i samband med inrättandet av Europeiska utrikestjänsten se till att de nya rättsliga bestämmelser som har föreslagits om delegationschefernas ansvar i egenskap av vidaredelegerade utanordnare genomförs ändamålsenligt.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Jan KINŠT som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 februari 2011.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] 5371 miljoner euro från EU:s allmänna budget och 3069 miljoner euro från Europeiska utvecklingsfonderna (EUF).

[2] Särskild rapport nr 10/2004 om delegeringen av förvaltningen av EG:s externa bistånd till kommissionens delegationer (EUT C 72, 22.3.2005).

[3] GD Utveckling har haft ansvaret för programplaneringen av biståndet i AVS-länderna och GD Yttre förbindelser för programplaneringen av biståndet i andra länder.

[4] Accra-handlingsplanen utarbetades vid ett möte mellan partnerländer och givare i Accra i september 2008 som en del av arbetet med att se över hur genomförandet av åtagandena i Parisförklaringen om biståndseffektivitet från 2005 framskred.

[5] Artikel 27.3 i fördraget om Europeiska unionen, ändrad genom Lissabonfördraget.

[6] GD Utvidgning omfattades inte av denna revision.

[7] Se särskild rapport nr 10/2008 EG:s utvecklingsbistånd till hälso- och sjukvård i Afrika söder om Sahara (punkterna 26 och 27).

[8] 2008 ingicks kontrakt avseende ungefär 16 % (300 miljoner euro) av EUF:s medel som innebar att medlen skulle betalas ut genom denna mekanism (se bilaga 5 i EuropeAids årliga verksamhetsrapport för 2008).

[9] Dessa fem kriterier är de standardiserade bedömningskriterier för utveckling som OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd (DAC) har rekommenderat.

[10] Det bör noteras att metoderna inom systemet med resultatinriktad övervakning förändrades 2009 (se punkt 24 d).

[11] 2005 års Parisförklaring om biståndseffektivitet identifierade länders egenansvar, anpassning, harmonisering, resultatinriktad förvaltning och ömsesidig ansvarighet som fem nyckelprinciper för att göra biståndet mer ändamålsenligt. Förklaringen undertecknades av mer än hundra givare och partnerländer, däribland Europeiska kommissionen.

[12] Se punkt 83 i revisionsrättens särskilda rapport nr 11/2010 om kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien.

[13] Externa revisioner sker huvudsakligen genom att delegationerna anlitar externa revisorer mot slutet av projekten, innan de slutliga betalningarna görs, för att försäkra sig om att projektets utgifter har varit lagliga och korrekta.

[14] Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser.

[15] 2001 uppgick delegationernas personal till ungefär 900, medan EuropeAids personal uppgick till ungefär 1 350.

[16] Det finns fem tematiska program inom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete: icke-statliga aktörer och lokala myndigheter, att investera i människor, tryggad livsmedelsförsörjning, miljö och hållbar förvaltning av naturresurser samt migration och asyl.

[17] EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken. Slutsatser från rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar 9558/07, Bryssel den 15 maj 2007.

[18] Programmen för allmänt budgetstöd ingår inte i de tre sektorerna.

[19] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – EU:s uppförandekodex för arbetsfördelningen på området utvecklingspolitik, KOM(2007) 72 slutlig, Bryssel den 28 februari 2007.

[20] Vid några geografiska direktorat är andelen så hög som 50 %; vid direktoratet för verksamhetens kvalitet är den 35 %. Detta kan jämföras med ett genomsnitt på 15 % vid kommissionen som helhet.

[21] Se revisionsrättens särskilda rapport nr 13/2010 Leder det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet till en utveckling i rätt riktning i Södra Kaukasien (Armenien, Azerbajdzjan och Georgien)?

[22] Se särskild rapport nr 18/2009 Ändamålsenligheten i EUF-stödet till regional ekonomisk integration i Öst- och Västafrika, särskilt ruta 2.

--------------------------------------------------

BILAGA

EFFEKTIVITETSREVISIONER AV UTVECKLINGSBISTÅND SOM EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN NYLIGEN HAR GENOMFÖRT (2007–2010)

Särskild rapport nr 6/2007 om det tekniska biståndets ändamålsenlighet vid kapacitetsutveckling.

Särskild rapport nr 6/2008 om Europeiska kommissionens återanpassningsstöd efter tsunamin och orkanen Mitch.

Särskild rapport nr 9/2008 EU-stödets ändamålsenlighet på området för frihet, säkerhet och rättvisa i Vitryssland, Moldavien och Ukraina.

Särskild rapport nr 10/2008 EG:s utvecklingsbistånd till hälso- och sjukvård i Afrika söder om Sahara.

Särskild rapport nr 4/2009 Kommissionens förvaltning av icke-statliga aktörers deltagande i EG:s utvecklingssamarbete.

Särskild rapport nr 15/2009 EU-stöd som genomförs via FN-organisationer: beslutsfattande och övervakning.

Särskild rapport nr 18/2009 Ändamålsenligheten i EUF-stödet till regional ekonomisk integration i Öst- och Västafrika.

Särskild rapport nr 11/2010 Kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien.

Särskild rapport nr 12/2010 EU:s utvecklingsbistånd till grundutbildning i Afrika söder om Sahara och södra Asien.

Särskild rapport nr 13/2010 Har det nya europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet införts på ett bra sätt och leder det till att resultat uppnås i Södra Kaukasien (Armenien, Azerbajdzjan och Georgien)?

--------------------------------------------------