Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till rådets direktiv (Euratom) om fastställande av, grundläggande skylldigheter och allmänna principer för säkerhet vid kärntekniska anläggningar", och

- "Förslag till rådets direktiv (Euratom): Om hantering av utbränt bränsle och radioaktivt avfall"

(KOM(2003) 32 slutlig - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS))(1)

(2003/C 133/15)

Den 30 januari 2003 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 31 i Euratomfördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

TEN-sektionen, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 mars 2003. Föredragande var Gerd Wolf.

Vid sin 398:e plenarsession den 26 och 27 mars 2003 (sammanträdet den 26 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Energi från kärnklyvning bidrar med omkring 15 % till EU:s primärenergikonsumtion (och med 35 % till elkonsumtionen) och medför inga miljöfarliga gasutsläpp. På grund av risken för radioaktiv kontaminering vid driftsolyckor och slutförvaring är dock utnyttjandet av kärnklyvning omstridd, och det råder olika meningar om detta energislag i de olika medlemsstaterna. Säkerheten hos kärntekniska anläggningar och hanteringen av radioaktivt avfall utgör därför centrala frågor, inte minst med tanke på folkhälsoskyddet. Hur viktig denna fråga är har redan påpekats i kommissionens grönbok "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning"(2) och även i det yttrande(3) som kommittén lagt fram om denna grönbok.

1.2. Syftet med Euratom-fördraget som undertecknades 1957 (genom vilket Europeiska atomenergigemenskapen grundades) var att bana väg för en alternativ energikälla för (Europeiska) gemenskapens inhemska energiförsörjning och motverka det växande beroendet av importerad olja från Mellanöstern(4). Enligt detta fördrag skall gemenskapen "uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd samt övervaka tillämpningen av dessa normer" (artikel 2 b; se även artikel 30). De nuvarande bestämmelserna för skyddet av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa till följd av joniserande strålning fastställs i rådets direktiv(5) 96/29/Euratom.

1.3. För att ytterligare utveckla den ovan nämnda skyldigheten, samt med tanke på EU:s förestående utvidgning, presenterar kommissionen föreliggande förslag till två rådsdirektiv (Euratom). Det ena förslaget rör säkerheten inom kärntekniska anläggningar och det andra hanteringen av använt bränsle och radioaktivt avfall.

1.4. Begäran om ett yttrande från kommittén har gjorts i enlighet med artikel 31 i Euratomfördraget.

2. Syftet med kommissionens direktivförslag och deras innehåll

2.1. Fastställande av grundläggande skyldigheter och allmänna principer för säkerheten vid kärntekniska anläggningar

Direktivet innebär att ett paket med olika åtgärder antas som gör det möjligt för gemenskapen att genom en uppdatering och komplettering av redan existerande överenskommelser och regelverk ålägga medlemsstaterna att följa gemensamma principer - och bestämmelser som bygger på dessa principer - samt att övervaka medlemsstaternas kontroll av denna säkerhet. Det kommer samtidigt att stå medlemsstaterna fritt att vid behov införa ännu strängare bestämmelser. De åtgärder som kommissionen föreslår omfattar även skyldighet för medlemsstaterna att under den tid som en kärnteknisk anläggning är i bruk ställa lämpliga finansiella medel till förfogande för säkerhetsåtgärder samt för insatser som behövs då anläggningen senare skall avvecklas. Finansiella medel för avveckling skall ställas till förfogande i form av en avvecklingsfond.

2.2. Hantering av utbränt bränsle och radioaktivt avfall

Syftet med detta direktiv är att, för att skydda allmänheten, ålägga medlemsstaterna att tillämpa bästa möjliga metoder för en hållbar hantering av radioaktivt avfall från använt bränsle och andra källor. Direktivet innehåller även förslag till en bindande tidsplan, enligt vilken varje medlemsstat skall säkerställa så kallade slutförvaringsplatser. Ett gemensamt förfarande för flera medlemsstater utesluts därvid inte. Med hänsyn till den tekniska nivå som vi befinner oss på i dag handlar det här om slutförvaring i sådana geologiska formationer där det är möjligt att långt från människor och biosfären förvara radioaktivt avfall med mycket lång halveringstid under så lång tid som krävs för ett fullgott folkhälsoskydd. Det betonas emellertid också att forsknings- och utvecklingsinsatserna på detta område från såväl gemenskapens som medlemsstaternas sida måste gå framåt och stärkas. Dessutom krävs det största möjliga öppenhet i samband med att olika lösningar undersöks, inte minst för att skapa förtroende hos allmänheten.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Båda dessa projekt, dvs. dels den från medlemsstaternas sida politiskt motiverade energiförsörjningen och dess integrering på inre marknaden, dels, av naturliga skäl, konsekvenserna av en eventuell olycka vid en kärnteknisk anläggning och radioaktiv kontaminering, är av gränsöverskridande natur och har en räckvidd som sträcker sig över hela EU, ja till och med ännu längre. Det är därför motiverat och logiskt att betrakta dessa båda frågor som en gemenskapsangelägenhet. Kommittén välkomnar sålunda i princip kommissionens föreliggande initiativ för ökad säkerhet vid kärntekniska anläggningar och hantering av radioaktivt avfall, samt målsättningarna med det förslag till direktiv som presenteras. Säkerheten vid kärntekniska anläggningar i kandidatländerna och hur dessa kan integreras i ett europeiskt regelverk ser kommittén som en särskilt viktig angelägenhet. Kommittén ställer sig dock kritisk till vissa av de innehållsmässiga punkterna i förslaget till direktiv och anser att vissa frågor måste klargöras ytterligare.

3.2. Kommittén har vid ett flertal tillfällen(6) redan tagit upp problemet med avsaknaden av en långsiktig lösning på energiförsörjningen, och därvid även betonat kärnkraftens centrala roll. Det faktum att energiförsörjningen till befolkningen sedan flera decennier har fungerat tillfredsställande innebär att medvetenheten hos allmänheten om betydelsen av en långsiktigt hållbar energiproduktion och energianvändning kan vara bristfällig. Även riskerna för en framtida energibrist kan vara underskattade.

3.3. Det är just på grund av den höga säkerheten vid kärntekniska anläggningar i de nuvarande medlemsstaterna, och även med tanke på att inställningen till kärnkraftanvändning skiljer sig åt mellan olika medlemsstater, som det är särskilt viktigt med gemenskapsbestämmelser för säkerheten vid kärntekniska anläggningar och för hanteringen av radioaktivt avfall och använt bränsle.

3.4. Kommittén rekommenderar därför att kommissionen på grund av denna frågas vikt och trots eventuella motsättningar går målmedvetet och beslutsamt fram, men samtidigt visar tillräcklig flexibilitet och avsätter tillräckligt med tid(7) för debatt inom de olika gemenskapsgrupperingarna, mellan gemenskapsorganen och mellan medlemsstaterna. Det måste därvid klargöras att de åtgärder som kommissionen föreslår inte inverkar på medlemsstaternas olika grundinställning till kärnkraften - och inte heller den ömsesidiga respekten för denna, medlemsstaterna emellan.

3.5. En fråga som eventuellt kan ge upphov till konflikter är den rättsliga grund utifrån vilken kommissionen ger de föreslagna åtgärderna status som gemenskapsangelägenhet och som stöder sig på de nuvarande fördragstexterna, nämligen artikel 2 b(8) och artikel 30 i Euratomfördraget. Även om EG-domstolen i ett domslut av den 10 december 2002(9) stöder kommissionens grundinställning, och kommittén inte heller ifrågasätter denna, rekommenderar kommittén att gemenskapens befogenheter i samband med säkerheten vid kärntekniska anläggningar och hanteringen av använt bränsle även fastställs explicit vid lämpligt tillfälle.

3.5.1. Kommittén ställer sig dock tveksam till huruvida detta även kan innebära gemenskapsbefogenheter när det gäller regler för finansiella reserver för avveckling av kärntekniska anläggningar. Den bestämmelse som kommissionen föreslår i detta sammanhang är endast av administrativ-organisatorisk art och reglerar uteslutande på vilket sätt en avveckling skall finansieras, och rör således inte konkreta hälsoskyddsaspekter.

4. Särskilda kommentarer

Av det föregående framgår tydligt att kommittén i princip stöder kommissionens förslag. Kommittén vill dock ändå framföra vissa förtydliganden och reservationer.

4.1. Kommittén rekommenderar att det inte utarbetas några nya fristående definitioner eller regelverk för den kärntekniska säkerheten, utan att man som gemensamt referenssystem använder de definitioner och regelverk som fastställts av Internationella atomenergiorganet (IAEA, med säte i Wien), och att gemenskapen (med hjälp av de åtgärder som kommissionen föreslår) skall kontrollera att medlemsstaterna fullt ut och strikt följer dessa definitioner och regler. Samtidigt rekommenderar dock kommittén även att gemenskapen med sakkunnighet och engagemang verkar för en uppdatering och komplettering av IAEA:s riktlinjer. Detta skulle dessutom utgöra ett välkommet bidrag för att få till stånd en säkrare och ansvarsfullare hantering av kärnkraftsfrågor. Kommittén ser även positivt på att kommissionen har för avsikt att även beakta resultat som presenteras av WENRA(10) och NRWG(11).

4.2. Kommittén anser att det i säkerhetsbestämmelserna för kärntekniska anläggningar och i kontrollförfarandet för tillämpningen av dessa bestämmelser bör klargöras att det arbets- och ansvarsområde som gällt hittills för medlemsstaternas säkerhetsmyndigheter kommer att förbli intakt, och att det företag som driver den kärntekniska anläggningen även fortsättningsvis kommer att ha det slutliga ansvaret för säkerheten. Det sistnämnda kravet följer av principen om att förorenaren betalar, en princip som kommittén ser som mycket viktig.

4.3. De kontroller som kommissionen föreslår skall inte heller leda till ökad arbetsbörda i samband med inspektionerna av de kärntekniska anläggningarna, utan i första hand vara inriktade på att kontrollera att medlemsstaterna och deras myndigheter fullgör sina kontrollskyldigheter enligt de gemensamma säkerhetsnormerna - så snart dessa trätt i kraft. Om så krävs skulle kommissionen kunna företa tidigare kontroller(12). Kommittén föreslår därför att artikel 12.1 i förslaget till direktiv kompletteras enligt följande: ... för att upprätthålla en hög nivå av kärnteknisk säkerhet skall kommissionen företa kontroller av säkerhetsmyndigheter i enlighet med de gemensamma säkerhetsnormerna i artikel 7.1 så snart dessa träder i kraft.

4.4. När de förfaranden som föreslås i direktivet eller rekommenderas av kommittén skall genomföras i praktiken och tidsplanen för genomförandet fastställas bör man dock klargöra och se till att verksamheten vid de kärntekniska anläggningar som redan är i bruk eller som planeras i medlemsstaterna inte utan grund begränsas, missgynnas eller hindras, så länge som de uppfyller de mycket stränga säkerhetskrav som redan gäller i de nuvarande medlemsstaterna. Detta med hänsyn till balansen mellan å ena sidan principen om skydd av förvärvade rättigheter och planerings- och rättssäkerhetsprincipen och å andra sidan säkerställande av högsta möjliga säkerhet. Kommissionens förslag saknar tydliga och positiva klargöranden i denna så viktiga fråga. Kommittén föreslår att artikel 7.1 i förslaget till direktiv skall kompletteras enligt följande: "Medlemsstaterna skall förpliktiga de företag som har ansvar för de kärntekniska anläggningarna att beakta de gemensamma säkerhetsnormer som gäller. Tidsramen för att införa de gemensamma säkerhetsnormerna och bestämmelserna kommer att fastställas i framtida tillägg till direktivet".

4.5. Dessutom skall de bestämmelser av teknisk natur som kommer att behövas samt kontrollen av tillämpningen av dessa utformas på ett sådant sätt att man därigenom stimulerar och stöder dels (i) en innovativ utveckling av de kärntekniska anläggningarna och säkerheten vid dem, dels (ii) en konkurrens om de bästa tekniska lösningarna och idéerna i enlighet med inre marknadens principer. Målet skall vara att de i punkt 4.3 nämnda säkerhetsbestämmelserna respekteras, samtidigt som man hela tiden fortsätter den vetenskaplig-tekniska utvecklingen vad gäller de kärntekniska anläggningarna, olika lösningar för att höja säkerheten samt avfallshanteringen, för att på så sätt få till stånd högsta möjliga folkhälsoskydd och en minimering av riskerna.

4.5.1. Kommittén anser att den luddiga begreppet adekvat skydd (artikel 1.1 a) bör konkretiseras så att det fastställs att skyddet skall uppfylla målen i rådets direktiv 96/29/Euratom(13).

4.6. Kommittén stöder i princip kommissionens förslag att säkra tillgången till finansiella medel för avveckling av kärntekniska anläggningar. Enligt vad kommittén erfar har dock de flesta medlemsstater redan tillräckliga bestämmelser på detta område. Den avvecklingsfond som kommissionen föreslår skulle emellertid innebära för litet handlingsutrymme för de medlemsstater eller företag som driver anläggningarna att vid varje tillfälle kunna välja det kostnadseffektivaste sättet för att nå detta mål.

4.6.1. Även om den rättsliga grunden (se punkt 3.5.1) för gemenskapsbefogenheter för denna speciella finansieringsfråga är oklar, rekommenderar kommittén även av innehållsmässiga skäl att sådana befogenheter kvarstår uteslutande på medlemsstatsnivå. Vidare bör en anläggning fritt kunna välja det kostnadseffektivaste sättet att uppnå en tillräcklig och säker finansiering i medlemsstaterna i överensstämmelse med gemenskapens konkurrenslagar. På så sätt skulle de avvecklingsfonder som kommissionen föreslår endast utgöra ett av flera möjliga alternativ. För övrigt vill kommittén påpeka att man även i samband med denna problematik - analogt med vad som anförs i punkt 4.4 ovan - måste man beakta balansen mellan å ena sidan principen om skydd av förvärvade rättigheter och planerings- och rättssäkerheten och å andra sidan säkerställande av högsta möjliga säkerhet.

4.6.2. Kommittén stöder kommissionens förslag (artikel 2.10) om konventionellt avfall, dvs. att hanteringen av icke radioaktivt avfall i samband med en avveckling skall ske i enlighet med redan nu gällande bestämmelser. Enligt kommittén omfattas hanteringen av sådant avfall sålunda inte av resonemanget i punkt 4.6 och 4.6.1. Kommissionens direktivförslag för hantering av radioaktivt avfall innehåller särskilda tidsplaner för godkännande av de olika förvaringsplatserna.

4.7. I de medlemsstater där det finns använt bränsle att förvara skall till exempel besked om godkänd slutförvaring ha meddelats senast år 2018. Kommittén delar kommissionens uppfattning att förvaringen av använt (högaktivt) bränsle, som inte skall upparbetas ovan jord eller nära jordytan under obegränsad tid, inte är ett lämpligt eller hållbart alternativ till underjordisk slutförvaring.

4.8. Samtidigt anser dock kommittén att den av kommissionen föreslagna tidsplanen - trots att en tidsfrist fram till år 2018 kan tyckas lång - kan komma att anses för knappt tilltagen för att man i medlemsstaterna, inklusive kandidatländerna, inte bara skall kunna hitta en lösning, utan även genomföra den politiskt. Ju snabbare man hittar en lämplig lösning, ju större är möjligheten att uppnå den eftersträvade säkerheten. I princip skall varje medlemsstat med kärntekniska anläggningar hitta minst en lämplig slutförvaringsplats inom det egna territoriet. Detta utesluter dock inte att några eller flera medlemsstater som gränsar till varandra på frivillig basis utarbetar gemensamma förfaranden alternativt gemensam slutförvaring. Båda eller samtliga berörda stater bör inkludera sådana gemensamma förfaranden i sina program för hantering av radioaktivt avfall. Kommittén hänvisar i detta sammanhang till rådets Euratomdirektiv 92/3(14) som också fastställer att import av radioaktivt avfall till en medlemsstat endast är möjligt med dess godkännande. Denna bestämmelse rör övervakning och kontroll av transport av radioaktivt avfall. För tydlighetens skull rekommenderar kommittén ändå att det i artikel 4.1 klart fastställs att ingen medlemsstat är skyldig att importera eller exportera något som helst radioaktivt avfall om detta strider mot gällande nationell lagstiftning.

4.9. I likhet med vad som anförts under punkt 4.1 ovan anser kommittén att man även i samband med hanteringsfrågan bör harmonisera medlemsstaternas olika definitioner, samtidigt som man i möjligaste mån utgår ifrån IAEA:s definitioner och tekniska bestämmelser. Innan man inför tekniska definitioner eller bestämmelser som avviker från IAEA-systemet bör man ha gjort allt man kan för att försöka komma till rätta med eventuella luckor och brister i IAEA-systemet.

4.10. Tillståndsgivningen bör bygga på goda möjligheter till insyn och rimliga möjligheter för potentiellt berörda personer att ta del i förfarandet, via procedurrättsliga minimistandarder. Kommittén konstaterar med tillfredsställelse att detta reglerades redan i rådets direktiv 97/11/EG(15) (av den 27 mars 1997) och rekommenderar att medlemsstaterna agerar i enlighet med detta om det inte redan är fallet(16).

4.11. Kommittén ser mycket positivt på att kommissionen även i framtiden har för avsikt att stödja och samordna forskning om säkerheten vid kärntekniska anläggningar och hanteringen av radioaktivt avfall. Kommittén vill återigen(17) betona att sådana program måste ges tillräckligt stöd på bred basis. Detta skulle på ett betydande sätt bidra till att bästa möjliga folkhälsoskydd uppnås, och kommittén uppmanar därför även medlemsstaterna att stärka sina insatser på detta område via nationella forskningsprogram.

5. Sammanfattning

- Kommittén bekräftar medlemsstaternas och gemenskapens grundläggande skyldighet att garantera säkerheten vid kärntekniska anläggningar och hantering av radioaktivt avfall.

- Kommittén stöder i princip kommissionens initiativ i denna riktning, inte minst med tanke på en harmonisering av regelverket och på de nya medlemsstaterna.

- Gemenskapens behörighet på detta område, som implicit följer av gemenskapens ansvar för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd, ifrågasätts inte. Detta gäller dock inte de föreslagna avvecklingsfonderna.

- Det arbets- och ansvarsområde som hittills gällt för medlemsstaterna och deras säkerhetsmyndigheter bör förbli intakt, och det företag som driver den kärntekniska anläggningen bör även fortsättningsvis ha det slutliga ansvaret för säkerheten (förorenaren betalar-principen).

- Inga nya tekniska bestämmelser och definitioner bör införas. I stället bör man se till att IAEA:s bestämmelser efterlevs, samt även att gemenskapen bidrar till att uppdatera och komplettera dessa.

- Tolkningen av bestämmelserna och kontrollen av att de efterlevs bör stimulera och stödja en innovativ utveckling av och konkurrens mellan olika säkerhets- och avfallshanteringslösningar.

- Kommittén delar kommissionens uppfattning att man för varje medlemsstat med kärntekniska anläggningar bör eftersträva slutförvaring av högaktivt avfall i väl utprovade geologiska formationer. Detta utesluter dock inte frivilligt samarbete mellan angränsande medlemsstater. Tidsplanen för medlemsstaternas godkännande av slutförvaringsplats bör dock göras flexiblare och anpassas till medlemsstatens speciella förhållanden.

- Kommittén stöder kommissionens målsättning att medlemsstaterna skall ställa tillräckliga finansiella medel till förfogande för avveckling av kärntekniska anläggningar, men rekommenderar samtidigt att medlemsstaterna får behålla sina exklusiva befogenheter för dessa uppgifter.

- När de förfaranden som föreslås i direktivet eller rekommenderas av kommittén skall genomföras i praktiken och tidsplanen för genomförandet fastställas bör man klargöra och genom revidering av artikel 7.1 och 12.1 se till att verksamheten vid de kärntekniska anläggningar som redan är i bruk eller som planeras i de nuvarande medlemsstaterna inte utan grund får begränsas, missgynnas eller hindras, så länge som de uppfyller de mycket stränga säkerhetskrav som redan gäller i de nuvarande medlemsstaterna. Därvid skall såväl principen om skydd av förvärvade rättigheter som planerings- och rättssäkerhetsprincipen beaktas på ett välavvägt sätt.

- Kommittén stöder kommissionens avsikt att även i framtiden eftertryckligen stödja och samordna forskning om säkerheten vid kärntekniska anläggningar och hanteringen av radioaktivt avfall. Detta skulle på ett betydande sätt bidra till att man i framtiden uppnår bästa möjliga folkhälsoskydd. Medlemsstaterna uppmanas att stärka sin medverkan på detta område.

Bryssel den 26 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Kommissionens dokument innehåller dessutom ett meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om kärnsäkerheten inom EU. Med tanke på detta meddelandes viktiga innehåll beaktar kommittén även detta i föreliggande yttrandetext.

(2) Grönboken KOM(2000) 769 slutlig.

(3) EGT C 221, 7.8.2001, s. 6.

(4) Grönboken, KOM(2000) 769 slutlig, s. 40.

(5) EGT L 159, 29.6.1996, s. 1.

(6) Yttrandet om grönboken EGT C 221, 7.8.2001, s. 6 och yttrandet om behovet av forskning EGT C 241, 7.10.2002, s. 3.

(7) Kommittén beklagar att kommissionen gett kommittén en så kort tidsfrist för att utarbeta ett yttrande i denna viktiga fråga.

(8) Enligt detta fördrag skall gemenskapen "uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd samt övervaka tillämpningen av dessa normer".

(9) Fall C-29/99.

(10) Western European Nuclear Regulators Association, dvs. ett samarbetsorgan för västeuropeiska tillsynsmyndigheter på kärnkraftsområdet.

(11) Nuclear Regulators Working Group, dvs. arbetsgruppen för kärnkraftstillsynsmyndigheter.

(12) Framför allt i kandidatländerna i enlighet med den säkerhetspraxis som gäller i unionen.

(13) EGT L 159, 29.6.1996, s. 1.

(14) EGT L 35, 12.2.1992, s. 24.

(15) EGT L 73, 14.3.1997, s. 5.

(16) Kommittén hänvisar också till FN:s folkrättsligt bindande Esbokonvention från den 25 februari 1991 som trädde i kraft den 10 september 1997.

(17) EGT C 260, 17.9.2001, s. 2 - EGT C 241, 7.10.2002, s. 3.