Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier"

(KOM(2001) 257 slutlig - 2001/0111 COD)

(2002/C 149/12)

I enlighet med artikel 262 i EG-fördraget beslutade rådet den 30 augusti 2001 att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 27 februari 2002. Föredragande var José Isaías Rodríguez García-Caro.

Vid sin 390:e plenarsession den 24-25 april 2002 (sammanträdet den 24 april) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 89 röster för, en emot och 12 nedlaggda röster.

1. Inledning

1.1. Fri rörlighet för personer innebär att alla unionsmedborgare har rätt att resa in, röra sig och uppehålla sig fritt samt i förekommande fall få permanent uppehållstillstånd i en annan medlemsstat än den där de är medborgare.

1.2. Rätten att uppehålla sig och röra sig fritt på medlemsstaternas territorium är en rätt som tillerkänns alla unionsmedborgare genom artikel 18 i EG-fördraget.

1.3. Denna rättighet, som blev generell för medlemsstaternas alla medborgare i och med f.d. artikel 8 a) i EG-föredraget, är en del av medborgarnas gemensamma rättsliga grundval och behöver stadgas i en gemensam rättsakt. En enda text bör alltså reglera rättigheten.

1.4. För närvarande omfattar gemenskapens regelverk två förordningar och nio direktiv om villkoren för inresa och rörlighet för olika medborgargrupper, från egenföretagare till studerande, pensionärer och icke yrkesverksamma personer samt medlemmar i deras familjer. Hela detta regelverk innehåller särskilda villkor för utövandet av rätten till inresa och vistelse i medlemsstaterna under olika förhållanden.

Följande EG-förordningar avses:

- Förordning (EEG) nr 1612/68 om fri rörlighet inom gemenskapen för arbetstagare.

- Förordning (EEG) nr 1251/70 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där.

Följande direktiv avses:

- Direktiv 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsa.

- Direktiv 68/360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer.

- Direktiv 72/194/EEG om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv 64/221/EEG till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten.

- Direktiv 73/148/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster.

- Direktiv 75/34/EEG om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse.

- Direktiv 75/35/EEG om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv 64/221/EEG.

- Direktiv 90/364/EEG om rätt till bosättning.

- Direktiv 90/365/EEG om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma.

- Direktiv 93/96/EEG om rätt till bosättning för studerande.

1.5. På kommissionens begäran lade högnivågruppen för personers fria rörlighet redan i mars 1997 fram 80 rekommendationer med lösningar på de problem som hindrar den fria rörligheten för unionsmedborgarna. Ett av de sju områden som rekommendationerna är indelade i rör inresa och vistelse i medlemsstaterna.

1.6. I ett tidigt skede gällde rätten till inresa och vistelse endast personer som skulle bedriva ekonomisk verksamhet, men senare utvidgades den till att gälla alla medborgare. Såsom framgår av kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om uppföljningen av rekommendationerna från expertgruppen på hög nivå för fri rörlighet för personer ledde detta till(1) "en uppdelning av vilka som åtnjuter rättigheten som inte längre är anpassad till moderna former av rörlighet eller till införandet av ett unionsmedborgarskap".

1.7. Det nuvarande regelverket är främst inriktat på en typ av arbetstagare som flyttar med sin familj för att bosätta sig varaktigt i en annan medlemsstat, och det täcker alltså inte in de förhållanden som varit utmärkande för personers rörlighet på senare år.

1.8. Kommissionens ovannämnda meddelande föregrep riktlinjerna för den rättsliga ram som skulle utveckla rätten till rörlighet och bosättning. Följande principer fastslogs:

- Att så vitt det är möjligt införa en gemensam ordning för fri rörlighet, artikel 8a), för alla medborgare i unionen och deras familjemedlemmar.

- En ny inställning till utövandet av rätten till bosättning, bl.a. genom att endast kräva uppehållstillstånd i de fall då detta är berättigat.

- Att klargöra den rättsliga ställningen för familjemedlemmar till en medborgare i unionen, om dessa är medborgare i tredje land.

- Att i högre grad begränsa möjligheten att hindra en medborgare i unionen att utöva rätten till bosättning.

1.9. I "Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av direktiven 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG"(2) drog man bland annat den slutsatsen att det var nödvändigt att göra gemenskapslagstiftningen rörande fri rörlighet för personer mer lättläst, genom att omstrukturera den med utgångspunkt i unionsmedborgarbegreppet och inleda en diskussion om genomgripande ändringar av den nuvarande lagstiftningen.

1.10. Förslaget till direktiv, som är föremål för EESK:s yttrande, skall betraktas i detta sammanhang och mot bakgrund av EG-domstolens rättspraxis.

2. Förslagets innehåll

2.1. Förslagets rättsliga grund återfinns i följande artiklar i EG-fördraget:

- Artikel 12, som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet.

- Artikel 18, i vilken det slås fast att unionsmedborgarna skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, och att rådet kan anta beslut om dessa rättigheter.

- Artikel 40, i vilken det slås fast att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att genomföra den fria rörligheten för arbetstagare.

- Artikel 44, som garanterar etableringsfriheten.

- Artikel 52, som handlar om liberaliseringen av tjänster.

2.2. Förslaget till direktiv består av 39 artiklar som är indelade i sju kapitel.

2.2.1. I första kapitlet med allmänna bestämmelser fastställs direktivets syfte. Kapitlet innehåller även definitioner, en beskrivning av målgruppen och ett förbud mot diskriminering.

2.2.2. I andra kapitlet behandlas rätten till fri rörlighet och vistelse i upp till sex månader.

2.2.3. Tredje kapitlet handlar om rätten att vistas under längre tid än sex månader.

2.2.4. Fjärde kapitlet handlar om permanent uppehållstillstånd, hur det förvärvas och vilka formaliteter som gäller.

2.2.5. Femte kapitlet innehåller gemensamma bestämmelser om uppehållstillstånd och permanent uppehållstillstånd. Här tar man upp territoriell räckvidd, anknytande rättigheter, likabehandling samt de kontroller och förfarandegarantier som gäller för medborgarna.

2.2.6. I sjätte kapitlet behandlas begränsningarna av denna rättighet, de förfaranden som skall följas, garantierna för medborgarna och varaktigheten av ett förbud mot att vistas inom en medlemsstats territorium.

2.2.7. Sjunde kapitlet innehåller slutbestämmelser som bland annat innebär upphävande av de nio gällande direktiven.

2.3. Förslaget till direktiv ersätter de nio direktiv som omnämns i inledningen till detta yttrande. Det rör sig alltså om en verklig förenkling av gemenskapslagstiftningen på området rörlighet och vistelse, och den innebär inte enbart att själva regelverket förenklas utan medför även en minskning av de administrativa förfaranden som medborgarna måste genomgå för att utöva dessa rättigheter.

2.4. De nya bestämmelserna inte bara minskar och sammanfattar de tidigare bestämmelserna, utan innehåller även nyskapande element och förbättringar som direkt berör de medborgare som förflyttar sig till andra medlemsstater där de inte är medborgare. Följande kan särskilt framhållas:

- Begreppet "familjemedlem" utvidgas till att även avse släktingar i rakt uppstigande led, släktingar i rakt nedstigande led som är över 21 år, även om de inte står under den berörda unionsmedborgarens vårdnadsansvar, och ogifta partner.

- Rätten att vistas i en annan medlemsstat utan krav på formaliteter förlängs från tre till sex månader.

- Skyldigheten att inneha en uppehållstillståndshandling upphör, utom när det gäller familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat.

- Införande av en förklaring om ekonomisk verksamhet, tillräckliga tillgångar och sjukförsäkring under vistelsen.

- Permanent uppehållstillstånd skall ges efter fyra års fortlöpande vistelse.

- De formella kraven och tidsfristerna för att komma i åtnjutande av uppehållstillstånd förenklas.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Kommittén gläder sig över att förslaget till direktiv har lagts fram och stöder initiativet i som helhet, oberoende av de särskilda kommentarerna nedan.

3.2. I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fastställs att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Den fria rörligheten för kapital, tjänster och varor inom unionen är välutvecklad, men har ännu inte åtföljts av den verkliga frihet för medborgarna att röra sig och uppehålla sig fritt på EU:s territorium som föreskrivs i artikel 18 i fördraget och bekräftas i artikel 45 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Nu tas ett steg framåt, genom vilket man kan förbättra en medborgerlig rättighet som för närvarande försvåras av många hinder.

3.3. I enlighet med artikel 13 i fördraget, och trots att denna artikel inte är rättslig grund för förslaget, anser vi att varje slags undantag eller diskriminering när det gäller rätten att förflytta sig och bosätta sig måste bekämpas.

3.4. Kommittén konstaterar att förslaget till direktiv innebär ett framsteg, eftersom det på ett heltäckande sätt erkänner alla unionsmedborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i vilken medlemsstat som helst.

3.5. Förenkling av lagstiftningen genom upphävande av de nio olika direktiven är en insats som förtjänar all uppskattning. Det faktum att bestämmelserna är många och komplicerade och att medborgarna endast i liten utsträckning känner till sina rättigheter gör att det blir svårt att utöva dem. I detta sammanhang borde kommissionen vidta åtgärder för att sprida kunskaper om detta direktiv, och den skulle i så fall kunna räkna med ESK:s stöd.

3.6. Förenklingen av lagtexterna skall åtföljas av en förenkling av de administrativa förfarandena och tidsfristerna, vilket kommer att ge ett positivt resultat i och med att utövandet av denna rättighet blir lättare för medborgaren och kräver mindre byråkrati.

3.7. Kommittén instämmer i kommissionens förslag om att utvidga definitionen av begreppet "familjemedlem". Genom att utvidga detta begrepp och låta det innefatta fler möjligheter närmar vi oss den verklighet som omger oss och visar oss mer lyhörda för de förhållanden som gäller för alla EU-medborgare.

3.8. Kommittén är nöjd med de framsteg som har gjorts i förslaget till direktiv. Fri rörlighet för personer och vistelse i en annan medlemsstat än ursprungslandet kan endast grunda sig på unionsmedborgarens fria vilja. De följder som utövandet av denna rättighet kan få i olika administrativa sammanhang får inte påverka själva rättigheten negativt. EU i allmänhet och medlemsstaterna i synnerhet bör vidta alla åtgärder som krävs för att den rätt att röra sig och vistas fritt som utvecklas genom direktivet skall kunna utövas utan att detta får några som helst negativa följder för medborgarna.

3.9. En annan förbättring av texten som är värd att framhålla är att man upphäver medlemsstaternas rätt att fastställa ett minimibelopp för de ekonomiska tillgångar som icke yrkesverksamma och pensionärer behöver för att kunna uppehålla sig på medlemsstatens territorium. Kommittén stöder det huvudsakliga innehållet i artiklarna 7 och 21 i förslaget till direktiv. Om ett minimibelopp fastställs i varje medlemsstat påverkas den fria rörligheten. Vissa medborgare kan då inte röra sig och vistas i vissa delar av EU, eftersom de inte har tillräckligt stora tillgångar.

3.10. Mot bakgrund av detta förslags karaktär och eftersom det är föremål för medbeslutandeförfarandet och skall antas enhälligt i sin slutgiltiga version, kommer kommittén att välja den form som är lämpligast för att följa upp förfarandet, i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Artikel 7.1 c)

4.1.1. I villkoren för att utöva rätten att vistas under längre tid än sex månader omfattas studerande som har antagits till en yrkesutbildning.

4.1.2. Kommittén uppfattar det som att den allmänna termen "studerande" innefattar varje person som bedriver studier vid en utbildningsinstitution. Att punkt c) är begränsad till att gälla studerande på en yrkesutbildning innebär i praktiken att alla övriga studerande utesluts, och rätten att röra sig och vistas fritt får en semantisk begränsning som motsäger den vida definitionen av "yrkesutbildning" enligt domen i Gravier-målet.

4.1.3. ESK anser att det inte finns någon grund för att skilja mellan olika typer av studerande, och menar därför att det är nödvändigt att stryka hänvisningen till yrkesutbildning och ersätta den med "studerande som har antagits till en utbildning".

4.2. Artikel 12.3

4.2.1. Denna artikel handlar om bibehållet uppehållstillstånd för familjemedlemmar om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet. Punkt 3 stadgar att om en unionsmedborgare lämnar den mottagande medlemsstaten, får dennes barn som inte är medborgare i en medlemsstat inte fråntas sitt uppehållstillstånd om de är inskrivna vid en utbildningsinstitution på sekundärnivå eller däröver.

4.2.2. Det finns inga bestämmelser i punkt 3 om en eventuell moder, fader eller förmyndare som inte är medborgare i en medlemsstat. Av detta kan man dra den slutsatsen att barnen får stanna, men att modern, fadern eller förmyndaren måste lämna den stat där de uppehåller sig när deras partner lämnar den. Barnen skall med andra ord stanna ensamma i den mottagande staten utan att stå under en förälders eller förmyndares vård.

4.2.3. ESK anser att om barnen stannar i medlemsstaten på grund av studier vid en utbildningsinstitution, bör den moder, fader eller förmyndare som så önskar bo kvar med dem tills de blir myndiga. På denna punkt hoppas vi att högsta domstolens beslut i Baumbast-målet skall ge stöd för kommitténs åsikt.

4.3. Artikel 13.2 c)

4.3.1. Denna artikel handlar om uppehållstillstånd för familjemedlemmar vid äktenskapsskillnad eller ogiltigförklaring av äktenskapet.

4.3.2. I punkt 2 c) slås det fast att dessa två omständigheter inte medför förlust av uppehållstillståndet för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat "om detta krävs med hänsyn till en särskilt svår situation".

4.3.3. ESK anser att denna sats är tvetydig och långt ifrån konkret, särskilt som det i förslagets motivering erkänns att formuleringen i artikeln är vag och avsedd att täcka situationer av våld inom familjen. Vi anser att ordalydelsen borde vara mer explicit, och att bl.a. våld inom familjen, våld i hemmet eller liknande, såväl psykiskt som fysiskt sådant, skall omfattas.

4.4. Artikel 14

4.4.1. Denna artikel innehåller allmänna bestämmelser om förvärv av permanent uppehållstillstånd. Minimikravet för att kunna utöva denna rättighet fastställs i artikeln till fyra års fortlöpande vistelse. Det fastställs även att en person som har varit borta från territoriet i fyra år i följd kan fråntas denna rättighet.

4.4.2. Kommittén konstaterar att förslaget innebär en förbättring i förhållande till den text som skall ersättas, men det borde vara möjligt att utöva denna rättighet utan att behöva bevisa att vistelsen har varat en viss tid.

4.5. Artikel 21.2

4.5.1. Under de gemensamma bestämmelserna om uppehållstillstånd och permanent uppehållstillstånd skall unionsmedborgare från en annan medlemsstat och familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare.

4.5.2. I punkt 2 görs undantag för studerande och andra icke yrkesverksamma personer, vilket innebär att dessa personer fram till dess att uppehållstillstånd har förvärvats inte tillerkänns rätten till socialt bistånd eller sjukförsäkring, vilket uppenbart innefattar rätten till sjukvård.

4.5.3. Kommittén anser att rätten till hälsa är en grundläggande personlig rättighet och att den kränks genom ovannämnda punkts nuvarande lydelse. Vi anser att rätten att åtnjuta sjukvård när så behövs inte skall begränsas genom denna artikel.

4.6. Artikel 25.2

4.6.1. Denna artikel innehåller de allmänna principerna för begränsningar i rätten till inresa och vistelse av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.

4.6.2. I punkt 2 slås det fast att inreseförbud för eller utvisning av en unionsmedborgare eller en medlem av dennes familj inte skall kunna motiveras automatiskt med tidigare straffdomar.

4.6.3. ESK anser dock att det finns situationer som är tillräckligt allvarliga för att innehållet i denna punkt inte skall gälla. Det är vår uppfattning att en nyansering med beaktande av proportionalitetsprincipen bör ske när det föreligger tidigare straffdomar för brott såsom terrorism, vapensmuggling, narkotikasmuggling eller brott mot personer.

4.7. Artikel 25.4

4.7.1. Punkt 4 i samma artikel ger den mottagande medlemsstaten möjlighet att anmoda ursprungsmedlemsstaten eller vilken annan medlemsstat som helst att lämna upplysningar om en unionsmedborgares eller dennes familjemedlemmars tidigare kontakter med rättsväsendet, när detta bedöms som absolut nödvändigt. Det klargörs att sådant samråd inte får ske systematiskt.

4.7.2. Kommittén anser att medlemsstaterna, när de anser att detta är nödvändigt, bör ha möjlighet att begära upplysningar om personer som vill resa in eller stanna kvar i en medlemsstat.

4.8. Artikel 28.1

4.8.1. Denna artikel handlar om berörda personers delgivning av beslut om vägrad inresa eller om utvisning. I punkt 1 anges att besluten skall meddelas den berörde på ett sådant sätt att denne kan förstå beslutets innehåll och verkningar.

4.8.2. Innehållet i artikeln motsägs av förslagets motivering, där det står att denna formulering inte innebär något krav på att beslutet översätts till den berörda personens modersmål, särskilt om det rör sig om ett mindre känt språk.

4.8.3. Vi anser att ett beslut om begränsning av en rättighet blir mest begripligt om den berörda personen delges det på ett språk som han eller hon förstår. Därför menar vi att unionsmedborgarna har rätt att få ett sådant dokument både på det språk som är officiellt i den stat som fattar beslutet och det språk som är officiellt i det land som de är medborgare i.

4.9. Artikel 28.2

4.9.1. Punkt 2 ger medlemsstaterna möjlighet att inte meddela beslutet skriftligen till berörda personer om det föreligger skäl som rör landets säkerhet.

4.9.2. ESK anser att denna bestämmelse i förslaget till direktiv innebär att den berörda personen bli rättslös, och att den därför bör strykas.

4.10. Artikel 30

4.10.1. I denna artikels första punkt anges att personer som omfattas av detta direktiv inte kan förbjudas inresa i en medlemsstat utan tidsbegränsning. Punkt 2 ger utvisade personer möjlighet att lämna in en ny ansökan om inresa i medlemsstaten.

4.10.2. I likhet med vad som ovan angetts i punkt 4.6 rörande artikel 25.2 anser kommittén att denna artikel inte bör omfatta personer som dömts för sådana allvarliga brott som anges i ovannämnda punkt.

4.11. Artikel 31

4.11.1. I artikeln fastställs de krav som den mottagande medlemsstaten måste uppfylla för att få fatta beslut om utvisning som påföljd eller som kompletterande åtgärd.

4.11.2. Liksom i föregående punkt anser kommittén att den garanti som har införts i förslaget inte bör omfatta personer som dömts för ovanstående allvarliga brott.

Bryssel den 24 april 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(98) 403 slutlig.

(2) KOM(1999) 127 slutlig.