Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna"

(97/C 287/04)

Den 12 november 1997 beslutade Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda grönbok.

Sektionen för industri, handel, hantverk och tjänster, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 7 maj 1997. Föredragande var Jocelyn Barrow.

Vid sin 346:e plenarsession den 28-29 maj 1997 (sammanträdet den 28 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 90 röster för, 2 mot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

De nya mediatjänsterna erbjuder ett aldrig förut skådat flöde av information och sålunda avsevärda sociala och kulturella möjligheter och möjligheter till utbildning. Av det totala innehållet som publiceras och sprids över dessa nya mediatjänster är den andel som förutsätter skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten visserligen rätt liten men trots det betydelsefull. I synnerhet det olagliga och skadliga material som publiceras och sprids över dessa nya mediatjänster är oroväckande.

2. Allmänna synpunkter

2.1. De två grundfrågorna de nya mediatjänsterna står inför är vilket innehåll som skall godkännas och hur detta innehåll skall regleras.

2.2. Att skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten är av grundläggande betydelse är en välförankrad nationell, europeisk och internationell princip. Material som för tillfället publiceras och sprids över de nya mediatjänsterna utgör ett särskilt hot mot skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten. Ifall skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten skall säkerställas inom de nya mediatjänsterna är det väsentligt att dessa tjänster erbjuder ett säkert och tryggt sätt att kommunicera, samtidigt som de bör erbjuda ett fritt informationsflöde och tillåta yttrandefrihet.

2.3. För att kunna skapa den ovannämnda situationen måste olagligt och skadligt material kontrolleras genom lagstiftning och reglering. För att kunna kontrollera sådant material är det nödvändigt att fastställa vilket material som är olagligt () och således fullständigt förbjudet och vilket material som anses vara skadligt () och således föremål för restriktioner. Gränsdragningen mellan olagligt och skadligt material bör baseras på de fastställda principer som gäller för skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten. Bestämmelser i gällande lagstiftning och regelverk som är tillämpliga på de traditionella mediaformerna borde på samma sätt kunna tillämpas på material i de nya mediatjänsterna. Det är emellertid nödvändigt att klargöra vilken ställning den tillämpliga lagstiftningen och regelverket har. För slutna nätverk, som t.ex. system för beställningsvideo (VOD) (), förekommer redan innehållsklassificering (t.ex. för television) och denna kan enkelt utvidgas till att gälla system för beställningsvideo. Denna klassificering kunde också tas i bruk beträffande de "öppnare" systemen som t.ex. Internet och on-line tjänster. Olagligt och skadligt material borde definieras på ett internationellt plan, varefter definitionerna skulle genomföras på det nationella planet på lite olika sätt med hänsyn till normer och etik.

3. Särskilda synpunkter

3.1. Olagligt material - För skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten är det av avgörande betydelse att olagligt material definieras noga, trots att, som ovan nämnts, definitionen kan variera från land till land och från ett medium till ett annat. Definitionen av vad som utgör olagligt material i de nya mediatjänsterna kräver särskild lagstiftning och sanktioner. Detta kan uppnås antingen genom att man inför ny lagstiftning/reglering eller genom att man utvidgar existerande lagstiftning/reglering till att gälla publicering, distribution och innehav av olagligt material även inom de nya mediatjänsterna (). Den globala karaktären av de nya mediatjänsterna skapar dock problem både vad gäller jurisdiktion och verkställande. För att sanktionerna skall vara effektiva krävs internationellt samarbete.

3.2. Skadligt material

Avvikelserna från definitionen av skadligt material kommer att variera från land till land beroende på de kulturella och sociala normerna i landet i fråga. I motsats till olagligt material kommer skadligt material inte att vara absolut förbjudet, utan det kommer endast att begränsas i vissa avseenden för bl.a. skydd för minderåriga och mänsklig värdighet. På grund av varierande kulturella och sociala normer är självreglering (som lagreglerat krav på självständigt organ) den lämpligaste lösningen för att reglera skadligt material.

Regleringen av olagligt och skadligt material bör inte inom de nya mediatjänsterna resultera i begränsningar av material som skulle vara tillåtet i andra media.

3.3. Skyddet av minderåriga

Av grundläggande betydelse för skydd av minderåriga är definitionen av termen "minderårig". Grönboken talat uttryckligen om "minderåriga" och inte om "barn" eller "unga personer" (). Detta beror sannolikt på de stora juridiska skillnader beträffande gränsdragningen mellan barn och unga personer som förekommer inte bara på nationell nivå utan också på europeisk och internationell nivå. Att använda termen minderårig löser ändå inte detta problem eftersom åldersgränsen för minderårighet varierar från ett land till ett annat. Beträffande skadligt material definieras vanligtvis gränsen för minderårig som 18 eller 21 år. Som ovan nämnts är det karaktären på de nya mediatjänsterna som ger upphov till de särskilda svårigheterna vid skyddet av minderåriga. Barnpornografi är till exempel olagligt i de flesta länder, medan våld och vuxenpornografi inte är det, fastän det är allmänt vedertaget att våld och vuxenpornografi är skadligt för minderåriga och därför borde begränsas. I slutna nätverk, som t.ex. system för beställningsvideo, finns det olika alternativ att kontrollera vilket material som är tillgängligt för minderåriga. De flesta svårigheter gäller "öppna" nätverk, som t.ex. Internet, där det inte endast är mycket svårare att kontrollera tillgången till material, utan där också föräldrar/utbildare verkar vara rätt omedvetna om vilket slags material som finns i detta medium och i vilken omfattning det förekommer.

3.4. Graderings- och märkningssystem (dvs. klassificering/kodmärkning) verkar vara de effektivaste av alla tillgängliga sätt att kontrollera innehållet, eftersom dessa anger huruvida en datasida normalt innehåller olagligt och/eller skadligt material och av vilket slag detta olagliga/skadliga material är. På grund av den globala karaktären av de nya mediatjänsterna måste allt material (inklusive både olagligt och skadligt material) graderas/märkas eftersom, som ovan nämnts, det som är olagligt material i Storbritannien inte nödvändigtvis är olagligt i Sverige. När det föreligger risk för att material som är olagligt i ett land blir tillgängligt i detta land kunde en mekanism som motsvarar en landsbegränsning () bidra till att minimera denna risk.

3.5. Både tredjeparts- och användarklassificeringssystem kommer, ifall de är tillgängliga tillsammans, att ge användare möjligheten att utnyttja klassificeringar förenliga med PICS () klassificeringar vilket ger användare möjligheten att skräddarsy materialet så att det motsvarar deras personliga önskemål.

3.6. Tjänsteleverantörer bör förutsättas ha en central roll vid skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten från olagligt och/eller skadligt material i de nya medierna. De bör främja användningen av PICS mjukvara, förutsätta användarklassificering, avlägsna material som ständigt och medvetet omplaceras och avlägsna olagligt och/eller skadligt material ifall leverantören av materialet inte gör det.

3.7. Utöver de mekanismer för kontroll av innehållet som kommunikationsindustrin genomför är det av väsentlig betydelse att användare även har tillgång till andra medel för att skydda sig själva från olagligt och skadligt material i den utsträckning de så önskar.

3.8. Lika viktigt som att genomföra någon teknisk kontrollösning är att öka kunskapen bland föräldrar/utbildare om vilket slags material som finns tillgängligt för minderåriga inom de nya mediatjänsterna speciellt på de öppna nätverken och i vilken omfattning materialet förekommer. Fastän tekniska lösningar är användbara kan de inte och bör de inte

i) ersätta föräldrarnas/utbildarnas roll, eller

ii) utgöra ett substitut för lagstiftning och reglering.

3.9. Alla materialdistributörer/-utgivare inom de nya mediatjänsterna bör vara ansvariga och deras verksamhet bör kunna spåras. Principen att det lagliga ansvaret för materialet bör kunna spåras måste skrivas in i alla rättsliga/regelbaserade ramvillkor som styr de nya mediatjänsterna. Att upphovsmännen till olagligt och skadligt material kan spåras är en nyckel till utvecklingen av de nya mediatjänsterna (i synnerhet de "öppna" systemen). Fastän anonymitet i vissa sammanhang kan tjäna goda syften är det farligt att tillåta distributörer/utgivare absolut anonymitet.

3.10. Även om reklam uppenbart har betydelse för skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de nya mediatjänsterna understryker Europeiska kommissionen att programinnehåll och reklam skall behandlas separat; befintlig reglering gör en skillnad mellan dem. Varken grönboken om skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten inom audiovisuella tjänster och informationstjänster eller meddelandet om olagligt och skadligt material på Internet bör behandla reklam, eftersom detta för tillfället tas upp inom ramen för gemenskapslagstiftningen om reklam.

4. Ramlagstiftning

4.1. Beträffande reglerna om innehåll är det klart att skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten samt olagligt och skadligt material på Internet inte kan behandlas isolerat. Inga enskilda åtgärder i ett land kan bemästra dessa frågor effektivt. Skyddet av minderåriga och den mänskliga värdigheten kan inte effektivt säkras om de nya mediatjänsterna tillåts utvecklas utan speciallagstiftning, reglering eller sanktioner. I sista hand måste dessa frågor behandlas på ett internationellt plan, men p.g.a. de angelägna frågor som de nya mediatjänsterna aktualiserar behövs på medellång och lång sikt även samordnad reglering på ett europeiskt plan.

4.2. De nya mediatjänsterna borde regleras av en gemensam (dvs. europeisk) ramlagstiftning samtidigt som det inrättas en självständig tillsynsmyndighet på europeisk nivå för att genomföra relevanta lagar, föreskrifter och sanktioner som rör innehållet i dessa nya mediatjänster. För närvarande finns ingen sådan myndighet. Detta förfarande skulle erbjuda en nödvändig flexibilitet. En översikt av befintliga tillsynsmyndigheter kunde fungera som riktlinje. Tillsynsmyndigheten måste kunna ålägga stränga sanktioner för att påtvinga tillämplig lagstiftning och reglering. Emellertid måste alla former av lagstiftning och reglering uppnå en balans mellan skyddet för minderåriga och den mänskliga värdigheten samt yttrandefriheten och utbytet av idéer och kulturellt utbyte. Ifall samfund inte uppnås inom branschen och ramlagstiftning och en tillsynsmyndighet inte instiftas, kommer sannolikt mindre toleranta och strängare nationella kontroller att införas, vilket skulle resultera i en splittring av den audiovisuella industrin och informationstjänstesektorn samt konflikter för nätverksoperatörer, leverantörer av material, tjänsteleverantörerna och användare.

4.3. Man borde grunda någon form av europeiskt självreglerande organ som skulle underlyda/styras av något internationellt organ. Detta självreglerande och oberoende organ skulle ha till uppgift att handlägga anmälningar om olagligt eller skadligt material samt att spåra lagöverträdare, kräva att stötande material avlägsnas samt, ifall lagöverträdare vägrar samarbeta, att vidta åtgärder mot dessa.

4.4. Om olagligt eller skadligt material som blir tillgängligt i ett land härrör från ett annat land bör den ansvariga tillsynsmyndigheten vara skyldig att ta upp frågan med den främmande tjänsteleverantören i det land varifrån det olagliga eller skadliga materialet kommer.

4.5. Tjänsteleverantörer som verkar i ett specifikt land bör i sin verksamhet i detta land följa landets lagar och regler. Emellertid kan lagar och regler som följs av t.ex. tjänsteproducenter verksamma i Storbritannien endast tillämpas på olagligt/skadligt material i Storbritannien ifall materialet publicerats av en användare i Storbritannien.

5. Ansvar och skadeståndsskyldighet

5.1. Beträffande frågor kring ansvar och skadestånd bör noteras att karaktären av de nya mediatjänsterna och den omfattande mängden tillgängligt material inom dem innebär att det inte vore praktiskt att fastställa att ansvaret uteslutande åligger någon specifik grupp som t.ex. nätverksoperatörerna eller leverantörerna av material och tjänsteleverantörerna. Dessa parters ansvar kan inte gälla allt innehåll. Det är lika viktigt att försäkra att användare bär ansvar för material som de själva har utplacerat.

5.2. Det bör dock finnas klara ramar för det ansvar och den skadeståndsskyldighet som bör åligga nätverksoperatörer, leverantörer av material, tjänsteleverantörer och användare beträffande sådant olagligt och skadligt material de publicerar eller förmedlar via de nya mediatjänsterna. Detta är speciellt viktigt för "öppna" system som t.ex. Internet. Innan dessa ramar för ansvar och skadestånd kan utformas bör man föra omfattande diskussioner med branschens tillsynsorgan, nätverksoperatörer, producenter av tillträdes- och övriga tjänster, barnskyddsorganisationer, konsumentorganisationer och användare. Inom branschen har man dock allmänt kommit överens om att tjänsteleverantörerna bör gå i spetsen för att på ett ansvarsfullt sätt skydda minderåriga och den mänskliga värdigheten från olagligt och skadligt material inom de nya mediatjänsterna.

5.3. Rimliga och praktiska åtgärder måste vidtas för att förhindra att dessa tjänster används för olagliga eller skadliga syften. Om branschen kan enas om en enhetlig uppfattning om vilka åtgärder som är rimliga och praktiska kan man bidra till att skydda lagliga nätverksoperatörer, leverantörer av material, tjänsteleverantörer samt användare från åtal för att medvetet ha erbjudit tjänster för att publicera eller distribuera olagligt eller skadligt material.

5.4. Slutligen kommer frågorna om skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de nya mediatjänsterna och om olagligt och skadligt material på Internet att utvecklas i takt med att dessa tjänster utvecklas. Således måste det förfarande man väljer inte bara effektivt ta itu med nuvarande frågor utan också vara tillräckligt flexibelt, så att verksamma aktörer kan godkännas och nya regler införas då nya frågor uppstår. Det är viktigt att undvika bestående "en gång för alla"- lösningar.

6. Slutsatser och rekommendationer

6.1. Vad gäller skydd av minderåriga och den mänskliga värdigheten bör den nya ramlagstiftningen rörande sådant olagligt och skadligt material som inom de nya mediatjänsterna publiceras och distribueras via "slutna" system som t.ex. system för beställningsvideo, falla in under gällande lagstiftning och regler samt strukturer för existerande medier, t.ex. television. Alternativt borde den nya ramlagstiftningen i hög grad basera sig på existerande lagstiftning och regler. Olagligt och skadligt material () som inom de nya mediatjänsterna publiceras och distribueras via "öppna" system som t.ex. Internet bör vara föremål för speciallagstiftning, -regler och sanktioner.

6.2. Att förbättra det internationella samarbetet rörande utveckling, koordinering och verkställande av lagstiftning, reglering och sanktioner kommer att vara nödvändigt. Skadligt innehåll skall åtgärdas både genom att man ökar kunskapen bland föräldrar/utbildare om tillgängligt material samt genom att man inför ny teknologi för att utöva kontroll.

6.3. Man bör se över vilka slags lagstiftnings- och regleringsprinciper och ramvillkor som vore lämpliga beträffande de nya mediatjänsterna. Man borde också se över det material som erbjuds barn på TV. I synnerhet borde man lägga tyngdpunkten på exemplen i Tyskland, England och Frankrike, där man har utvecklat egna TV-kanaler och programupplägg speciellt för barn.

6.4. Man borde komma överens om en gemensam metod beträffande ramlagstiftningen för förfaranden på nationell, europeisk och slutligen på internationell nivå.

6.5. Man borde grunda en expertkommitté eller -grupp bestående av representanter för nationella tillsynsmyndigheter, regeringar och intresserade parter för att se över och förbättra samarbetet och informationen på det europeiska planet. Vilken form och status borde denna kommitté eller grupp ha?

Bryssel den 28 maj 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Olagligt - i strid med eller förbjudet av lag. Otillåtet - förbjudet eller inte godtaget av officiella eller godkända regler.

() Skadligt - förorsakar eller är ägnat att förorsaka skada (fysisk, psykisk eller mental skada eller men); skadlig, menlig.

() VOD = Video on demand (system för beställningsvideo).

() T ex i Storbritannien ändrades lagen om oanständiga publikationer ("Obscene Publications Act 1959") på så sätt att "publication" (= publicering) av oanständigt material nu definieras omfatta överföring av elektroniskt sparat data som när det konverteras till läslig form är oanständigt. Lagen om skydd för barn ("The Protection of Children Act 1978") som kriminaliserat distribution, visning, innehav och publicering ("distribution, show, possess, publish") av oanständiga "pseudofotografier" på barn ändrades så att benämningen pseudofotografi nu även omfattar elektroniskt sparat data.

() Kriterier för skydd av förståndshandikappade bör inkluderas i reglerna för olagligt och skadligt material inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna.

() En landsbegränsning innebär att en datasida endast kan tillgås från och att materialet endast skall vara tillgängligt för vissa länder.

() PICS = Platform for Internet Content Selection (= plattform för val av innehåll på Internet).

() Oavsett de små variationer som kan finnas när det gäller begreppet mänsklig värdighet och som beror på olika nationella normer, kräver skyddet av den mänskliga värdigheten att material förbjuds om det:

- diskriminerar på grund av ras, kön eller nationalitet,

- kränker någons religiösa eller politiska övertygelse,

- uppmuntrar till beteenden som kan skada allmän säkerhet och/eller hälsa,

- uppmuntrar till beteenden som kan skada miljön.

Man måste vara försiktig så att dessa bestämmelser inte ges för vid tolkning med följd att begreppet blir för subjektivt och därmed oanvändbart.