RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - SKYDD AV GEMENSKAPENS EKONOMISKA INTRESSEN OCH BEDRÄGERIBEKÄMPNING - ÅRSRAPPORT 2002

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Inledning

Avdelning I - Gemenskapens arbete för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier: de viktigaste aspekterna under 2002

1. En övergripande och konsekvent politik för bedrägeribekämpning

1.1. Kandidatländernas anslutning till politiken för att förebygga och bekämpa bedrägerier

1.2. Förstärkning av de rättsliga instrumenten för upptäckt, kontroll och påföljd

2. Samarbete med medlemsstaterna och tredje land

2.1. Samarbete med de behöriga myndigheterna i kampen mot vissa former av brottslighet

2.2. Samarbete med länder utanför EU

3. Interinstitutionella åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption

3.1. Den interinstitutionella bakgrunden

3.2. Specialiserade disciplinära instanser

4. Skärpt straffrättslig aspekt

4.1. Den straffrättsliga inslaget i skyddet av de ekonomiska intressena

4.2. Straffrättsligt samarbete

5. Uppföljning av handlingsplanen 2001-2003

Avdelning II: Medlemsstaternas genomförande av artikel 280 år 2002 -åtgärder som antagits för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen

6. Texter för genomförande av artikel 280 i EG-fördraget - utveckling inom lagstiftning och förvaltning

7. Texter för genomförande av konventionen om Europeiska gemenskapernas finansiella intressen

8. Myndigheter som har i uppgift att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen

9. Samarbete mellan myndigheterna i medlemsstaterna

Avdelning III: Statistik och analys

10. Situation en 2002

10.1. Inledning

10.2. Fall som har meddelats av medlemsstaterna

10.3. Ärenden som utreds av OLAF

11. Särskild analys: utvecklingstendenser

12. Ekonomisk uppföljning

STATISTISKA BILAGOR

BILAGA I: Uppföljning av handlingsplanen för 2001-2003

Bilaga till del II: Medlemsstaternas genomförande av artikel 280 år 2002

Inledning

Enligt EG-fördraget skall kommissionen i samarbete med medlemsstaterna varje år överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om de åtgärder som vidtagits för att genomföra artikel 280 i samma fördrag. För att illustrera principen om medlemsstaternas och kommissionens delade ansvar för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen är redogörelsen liksom förra året uppdelad i tre delar : gemenskapsinitiativ, medlemsstaternas åtgärder samt resultaten av medlemsstaternas och kommissionens operativa insatser för att upptäcka brott mot de ekonomiska intressena och bekämpa bedrägerier. Kommissionen är särskilt ansvarig för att utforma politiken för skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och följaktligen lägga fram politiska initiativ och lagstiftningsförslag.

Rapportens första del överensstämmer med den gemensamma övergripande strategin för bedrägeribekämpning 2000-2005 [1], men inriktas på de viktigaste inslagen i verksamheten under 2002. I denna del framhåller kommissionen de ansträngningar som gjorts för att involvera kandidatländerna i arbetet, ett år före anslutningen. Tack vare att medlemsstaterna har lämnat mer detaljerade upplysningar i år kan man bättre understryka vikten av en god organisation av de olika kontrollnivåerna, inklusive särskilda bedrägeribekämpningsutredningar. Här finns också ett antal lyckade exempel.

[1] Meddelande från kommissionen - Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - För en gemensam övergripande strategi (KOM(2000) 358 slutlig av den 28 juni 2000).

I denna del finns även en heltäckande och detaljerad förteckning över de åtgärder som planerades för år 2002 i handlingsplanen för 2001-2003 [2] (se bilagan). I den sammanfattade tabellen finns de viktigaste uppgifterna om ansvar, tidtabell och uppföljning för att man skall kunna bedöma hur långt programmet har kommit. För 2004-2005 kommer kommissionen att utarbeta en ny handlingsplan som bygger på den gemensamma övergripande strategin för 2000-2005. Planen kommer naturligtvis att ta hänsyn till rekommendationerna i kommissionens rapport om utvärderingen av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) [3], det medföljande yttrandet från övervakningskommittén och de riktlinjer som fastställs av övriga institutioner.

[2] Se handlingsplanen för 2001-2003 för skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen (KOM(2001) 254 slutlig av den 15 maj 2001) för att genomföra den övergripande strategin för 2001-2005.

[3] Rapport om utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) : artikel 15 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (KOM(2003) 154 av den 2 april 2003).

Rapportens andra del handlar särskilt om medlemsstaternas åtgärder för att genomföra artikel 280. Den innehåller vissa av de upplysningar om medlemsstaternas kontroll och kontrollresultat som de själva har lämnat in. [4] Här redogörs för deras strävanden att uppnå största möjliga komplementaritet och enhetlighet mellan kontrollmyndigheternas och de utredande myndigheternas arbete i form av övervakning av insatserna, revision av systemen och bedrägeribekämpningsutredningar.

[4] Bland annat medlemsstaternas årsrapporter som föreskrivs i artikel 17.3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 130, 31.5.2000).

Rapportens tredje del innehåller statistiska uppgifter om omfattningen av bedrägerier och andra oegentligheter samt resultat av återvinning och medlemsstaternas och kommissionens åtgärder.

Resultaten analyseras utifrån upptäckta bedrägerier och andra oegentligheter som anmälts av de nationella myndigheterna i enlighet med sektorsförordningarna. Eftersom de överlämnade uppgifterna var ofullständiga och mycket varierande förra året redogör kommissionen först för de framsteg som gjorts när det gäller den elektroniska överföringen av uppgifter och övergår sedan till en första analys av utvecklingstendenserna för meddelade oegentligheter ur ett budgetmässigt (inkomster/utgifter) och sektoriellt perspektiv, som avspeglar den viktigaste gemenskapspolitiken.

*

Rapporten för år 2002 visar generellt behörighetsfördelningen mellan de olika aktörerna och samverkan mellan åtgärderna på olika nivåer (inom gemenskapen och nationellt). Tack vare uppgifterna från medlemsstaterna [5] är det lättare att redogöra för verksamheten inom de olika myndigheterna som bidrar till skyddet av de ekonomiska intressena. Kommissionens analys av uppgifterna visar på en bättre risktäckning, särskilt i fråga om kontroll, både när det gäller kontroll av att transaktionerna är lagliga, revision av system eller utredningar och påföljder. Samstämmigheten mellan de olika funktionerna, inklusive bedrägeribekämpningen i enlighet med de fyra huvudlinjerna i den gemensamma övergripande strategin, finns både inom gemenskapen (avdelning I) och inom medlemsstaterna (avdelning II). Utifrån medlemsstaternas anmälningar om bedrägerier och andra oegentligheter innehåller avdelning III ytterligare upplysningar om systemen för kontroll och utredningar, deras anpassning till risktyper och deras resultat i fråga om återvinning. Rapporten stödjer sålunda den princip om komplementaritet som eftersträvas i den gemensamma övergripande strategin för bedrägeribekämpning och som gör det möjligt för kommissionen att som komplement till medlemsstaternas egna åtgärder använda de medel som står till gemenskapens förfogande på bästa möjliga sätt.

[5] Tack vare dessa uppgifter kan man göra jämförelser med vissa iakttagelser i rapporten om tillämpningen av den före detta artikeln 209A i EG-fördraget (se den jämförande analysen av medlemsstaternas rapporter om åtgärder på nationell nivå för att bekämpa misshushållning med och förskingring av gemenskapsmedel (KOM(95) 556 av den 13 november 1995) och dess bilaga om administrativa kontroller och påföljder (SEK(2000) 843 slutlig av den 24 maj 2000).

Avdelning I - Gemenskapens arbete för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier: de viktigaste aspekterna under 2002

Kommissionen har fastställt sina samlade politiska mål för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen i en gemensam övergripande strategi för perioden 2001-2005 som antogs den 28 juni 2000. [6] Kommissionen lämnar regelbundna redogörelser om målen, bland annat i form av denna rapport. Arbetet omfattar gemenskapsinitiativen på området, inklusive åtgärder enligt avdelning IV i Fördraget om Europeiska unionen, särskilt när de har ett samband med skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen. Syftet är att utarbeta en rättslig ram för skyddet av de ekonomiska intressena som omfattar EU:s samtliga politikområden och att möjliggöra utbyte och samarbete mellan aktörerna på fältet inom och utanför unionen. Vissa exempel på kontroller eller utredningar kan illustrera kampen mot den ekonomiska brottsligheten på fältet för att förebygga och upptäcka brott, men även för att straffa de ansvariga och om möjligt reparera den ekonomiska skadan.

[6] KOM(2000)358 slutlig av 28.6.2000.

I bilagan till avdelning I finns en detaljerad beskrivning av genomförandet under 2002 av de åtgärder som ingår i handlingsplanen för 2001-2003. Den följande delen är inriktad på några viktiga förändringar i kommissionens åtgärder 2002, i enlighet med de fyra huvudlinjerna i den gemensamma övergripande strategin samt vissa övergripande frågor, exempelvis den gemensamma organisationen av skyddet av de ekonomiska intressena i form av upptäckt, kontroller, utredningar och påföljder (ekonomisk, administrativ och rättslig uppföljning). [7] Särskild uppmärksamhet ägnas de sista förberedelserna inför kandidatländernas anslutning.

[7] Tack vare medlemsstaternas detaljerade uppgifter i år om hur de organiserat sina kontroller och samordnat arbetet inom sina myndigheter. Se avdelning II, punkt 8 i rapporten och dess bilaga, särskilt punkterna 3 och 4.

1. En övergripande och konsekvent politik för bedrägeribekämpning

1.1. Kandidatländernas anslutning till politiken för att förebygga och bekämpa bedrägerier

Genom att samla frågorna om finansiell kontroll, sund ekonomisk förvaltning, skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning i ett särskilt kapitel vid förhandlingarna om gemenskapens regelverk (kapitel 28 - "finansiell kontroll") har kommissionen understrukit den vikt den fäster vid att dessa länder förvaltar sin budget enligt principerna för sund ekonomisk förvaltning.

I sitt strategidokument av den 9 oktober 2002, "Mot en utvidgad Europeisk union", som lades fram samtidigt som de återkommande rapporterna om kandidatländernas framsteg inför anslutningen, framhöll kommissionen igen att gemenskapsfinansiering endast kan beviljas om alla villkor för en sund förvaltning av gemenskapsmedlen är uppfyllda. [8] Det innebär inte bara att gemenskapens regelverk helt skall följas, utan även - vilket kanske är viktigare - att det finns tillräckliga institutionella garantier.

[8] Se även punkt 43 i Europaparlamentets resolution av den 13 mars 2003 om årsrapporten 2001 om skyddet av de ekonomiska intressena.

Enligt strategidokumentet skall kandidatländerna förbättra sina administrativa struktur och kapacitet för att kunna garantera skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen från och med andra hälften av 2003.

Kommissionens stödåtgärder är framförallt av två slag. En del av stödet skall uppmuntra kandidatländerna att utveckla en sund ekonomisk förvaltning i ett tidigt skede för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen. Detta skall ske genom en modell för kontroll och revision, som inte bara tillämpas på gemenskapsmedel, utan också på nationella inkomster och utgifter. Andra åtgärder syftar särskilt till att stärka skyddet av de ekonomiska intressena och kampen mot bedrägerier i kandidatländerna. Kommissionen har noggrant följt framstegen på dessa närbesläktade områden inom förhandlingskapitel 28 om regelverket och regelbundet lämnat redogörelser till parlamentet och rådet. Det bör noteras att skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen beaktas fullt ut inom ramen för andra kapitel i regelverket, [9] när det visar sig nödvändigt. I denna rapport begränsar sig kommissionen dock till att framhålla de åtgärder som vidtagits inom ramen för det särskilda kapitlet om finansiell kontroll (kapitel 28).

[9] Kommissionen har även följt upp framstegen när det gäller skydd av ekonomiska intressen och sammanhängande områden inom ramen för andra kapitel i regelverket, särskilt kapitlen 24 (samarbete inom rättsliga och inrikes frågor), 25 (tullunionen) och 29 (ekonomiska och budgetmässiga bestämmelser). Eftersom det rör sig om traditionella egna medel har kommissionen till exempel vidtagit åtgärder inom ramen för kapitel 29 för att säkerställa att förvaltningssystemen och räkenskaperna i de tio kandidatländerna svarar mot gemenskapens krav på området.

1.1.1. Kontroll av föranslutningsinstrumenten (Phare, Sapard och Ispa [10])

[10] Phare-programmet inrättades 1989 för att ge stöd till Polen och Ungern, men riktar sig nu till de 10 kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Programmet bidrar med omkring 11 miljarder dollar i form av samfinansiering av tekniskt bistånd, investeringsstöd, uppbyggnad av offentliga institutioner och offentlig förvaltning och främjande av ekonomisk och social sammanhållning. Sapard (särskilt föranslutningsprogram för jordbruk och landsbygdsutveckling) skall hjälpa kandidatländerna att hantera problemen med strukturell anpassning inom jordbrukssektorn och landsbygdsområdena och genomföra gemenskapens regelverk i fråga om den gemensamma jordbrukspolitiken och därmed sammanhängande lagstiftning. ISPA (strukturpolitiskt föranslutningsinstrument) är Sammanhållningsfondens instrument för gemenskapsstöd till projekt inom transport- och miljösektorn.

Eftersom förbindelserna med kandidatländerna har stärkts under de senaste tio åren har gemenskapsstödet ändrat karaktär och ökat i omfattning. Sedan slutet av 90-talet har Phare-programmet [11] uteslutande använts för anslutningsprocessen, särskilt i fråga om uppbyggnad av institutionerna och anpassning till gemenskapens regelverk. Programmet har åtföljts av en uppstramning av systemen för ekonomisk förvaltning. Under ett intensivt decennium med övergångsåtgärder har de anslutande länderna förvandlats till begynnande marknadsekonomier. Det årliga gemenskapsstödet har fördubblats under 2000, vilket i sin tur har lett till striktare krav på förvaltningen och kontrollen av de kompletterande föranslutningsinstrumenten Sapard och Ispa som ett led i kandidatländernas ökade ansvar i detta avseende.

[11] Phare-programmet omfattar de tio kandidatländerna i Central- och östeuropa: Bulgarien, Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien och Rumänien. Malta och Cypern omfattas av ett särskilt finansiellt instrument som inrättades genom förordning (EG) nr 555/2000 av den 13 mars 2000 om genomförande av åtgärder inom ramen för en föranslutningsstrategi för Republiken Cypern och Republiken Malta (EGT L 68 av den 16 mars 2000).

Förvaltningen av Phare-programmet decentraliserades för flera år sedan och övergången till ett utvidgat system för decentraliserat genomförande pågår för närvarande. Det innebär att kommissionen inte längre behöver förhandsgodkänna anbudsgivningen och kontraktstilldelningen för projekten.

Framstegstakten varierar kraftigt mellan länderna. De åtta anslutande länderna i Central- och Östeuropa väntas begära att deras genomförandeorgan skall inrättas i slutet av 2003 eller början av 2004. För Cypern och Malta kommer förhandskontrollen troligen att avskaffas under 2003. I anslutningsfördraget finns en klausul om att övergången till en fullständigt decentraliserad förvaltning av Phare-programmet skall vara slutförd vid datumet för anslutningen.

För att garantera att länderna kompletterar varandra och att kontrollen av EDIS upprätthålls kommer möjligheten till delegering att behållas i varje ny medlemsstat fram till ett år efter anslutningen.

Sapard är det första EU-program för externt bistånd som har decentraliserats fullständigt. Så fort som Sapard-organet har mottagit kommissionens beslut om delegering är det således ansvarigt för ansökningar om stöd, urval av projekt, godkännande av bidrag, avtal med stödmottagarna, förvaltning av likvida medel och skulder, betalningar, redovisning och kontroller i efterhand. På grundval av ett nationellt godkännande skall den nationella fonden godkänna de förvaltnings- och kontrollsystem som inrättats enligt de fleråriga finansieringsavtalet. Den nationella utanordnaren är ansvarig för den nationella fonden. Han eller hon står som garant och finansiellt ansvarig för gemenskapsmedlen. Kommissionens kontrollanter utför revisioner för att få rimliga garantier för att systemet fungerar som planerat. Om revisionen ger ett positivt resultat utarbetas ett förslag till beslut om att delegera förvaltningen och de åtgärder som krävs i det nationella godkännandet till Sapard-organet och den nationella fonden.

Under 2001 och 2002 beslutade generaldirektoratet för jordbruk att tillfälligt delegera arbetsuppgifter till åtta Sapard-organ [12] i de anslutande länderna samt i Bulgarien och Rumänien.

[12] Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien och Slovenien när det gäller funktioner och kriterier i rådets förordningar nr 1258/1999, 1266/1999 och 1268/1999 och kommissionens förordning nr 2222/2000. Revisionen av delegationsförfarandet ger en garanti för att de nationella förfarandena överensstämmer med den fleråriga finansieringsöverenskommelsen och att - räkenskaperna är korrekta, kompletta och lämpliga, - ansvarsfördelningen är genomförd i praktiken, - det finns skriftliga förfaranden för varje funktion och åtgärd samt skriftliga överenskommelser med de delegerade organ som utövar kontroll, - Sapard-organet och den nationella fonden har registrerat en fullständig revision för varje post i redovisningen, och att - datasystemet är fullständigt skyddat och kontrollerat.

Inför avslutningen av räkenskaperna utför kommissionens avdelningar sedan revisioner av redovisningen och kontrollerar att utgifterna är lagenliga. De kan även göra finansiella korrigeringar vid behov.

Kommissionen har ställt stränga krav på Sapard för att se till att det finns en rimlig garanti för att EU:s jordbruksmedel förvaltas på ett korrekt sätt efter anslutningen.

Generellt sett kan man därför konstatera att kandidatländerna nått en ökad medvetenhet om en sund och modern ekonomisk förvaltning och att de infört nya metoder. I och med att delegeringen av förvaltningen av Sapard-stöden avslutas uppfyller kandidatländerna grundvillkoren för att överta det fulla ansvaret för att genomföra EU:s jordbruksfinansiering.

Regelbundna framsteg har även nåtts i fråga om Ispa. Huvudkraven beträffande förvaltning och finansiell kontroll samt hanteringen av oegentligheter är i stort sett de som gäller för Samanhållningsfonden och strukturfonderna. De gäller framförallt interna finansiella kontroller för att se till att de deklarerade utgifterna är korrekta, att den interna revisionskapaciteten är lämplig, att verifieringskedjan är tillräcklig och att oegentligheter behandlas på ett korrekt sätt. Inrättandet av väl fungerande system för Ispa är således ett viktigt steg inför den framtida förvaltningen av Sammanhållningsfonden och strukturfonderna. Till detta kommer att kandidatländerna går mot ett utvidgat decentraliserat genomförandesystem (EDIS) för Ispa. Beviljande av EDIS är föremål för en förhandskontroll där kommissionen skall säkerställa att de särskilda villkoren och kriterierna för sund förvaltning och finansiell kontroll uppfylls.

Under 2002 avslutade kommissionen den kontroll som inleddes året innan genom att utföra en andra omgång revisioner av systemen i Ispa-länderna för att kontrollera att systemen för att förvalta Ispa-medel överensstämde med gemenskapens krav. Genom att följa upp tidigare revisioner och slutföra kontrollen av organen och genomförandesystemen försäkrade sig kommissionen om att kandidatländerna var fullt informerade om normerna för förvaltningen av gemenskapsmedel och att de viktigaste delarna av förvaltnings- och kontrollsystemen hade inrättats. När kvarvarande brister konstaterades utfärdade kommissionen rekommendationer om hur de skulle kunna avhjälpas inom en fastställd tidsperiod.

Ett av kandidatländerna ansökte officiellt om att få tillämpa EDIS i slutet av 2002. Många av de andra länderna väntas slutföra sina förberedelser för EDIS under 2003.

Kommissionen kommer även att prioritera den finansiella kontrollen i sina kontrollrapporter i november 2003 och i rapporten om genomförandet av de åtganden som krävs för att planera strukturfonderna. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt framsteg i fråga om ekonomisk förvaltning och kontroll inom ramen för handlingsplanerna i syfte att skynda på eventuella korrigeringar.

1.1.2. Att utveckla en allmän kapacitet för finansiell kontroll och granskning ("intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn")

Kommissionens intresse av finansiell kontroll och granskning i kandidatländerna går utöver kontrollen av föranslutningsinstrumenten. Enligt principen om att de nationella medlen och gemenskapsmedlen skall ha ett likvärdigt skydd har kommissionen aktivt uppmuntrat kandidatländerna att utveckla en allmän kapacitet för finansiell kontroll och granskning, för att kunna garantera en sund ekonomisk förvaltning i den offentliga sektorn, oavsett om det handlar om nationella medel eller gemenskapsmedel.

Begäran om stöd på detta område kom ursprungligen från kandidatländerna, som bad om råd för att utveckla effektiva strukturer för internkontroll i samband med övergången till en modern ekonomisk och finansiell politik.

Kommissionen har ett direkt intresse av en sund ekonomisk förvaltning i kandidatländerna före och efter anslutningen och har därför utarbetat en modern metod för internkontroll (intern finansiell kontroll inom den offentliga sektorn), som är baserad på erfarenheter inom och utanför unionen. Metoden bygger på tre grundläggande principer: förvaltningsansvar för en god finansiell förvaltning av de nationella budgetmedlen, utveckling av kapacitet för internrevision och inrättande av ett centralt organ med ansvar för utvecklingen och harmoniseringen av styr- och granskningssystemens struktur och metodik.

Dessa principer sammanfaller i stor utsträckning med principerna för en sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsmedlen.

Kommissionen har även gett stöd till inrättandet av behöriga enheter, bland annat enheter för internrevision inom samtliga ministerier och myndigheter för att centralt harmonisera internkontrollen inom hela den offentliga sektorn.

Kandidatländerna har samtidigt fått ett mer riktat stöd från nationella experter i enlighet med överenskommelser om partnersamverkan eller från specialiserade organ.

Detta arbete har lett till att strategierna, politiken och lagstiftningen i fråga om internkontrollen i kandidatländerna har blivit enhetlig. Även om kandidatländerna har utvecklats i olika takt har de berörda regeringarna i allmänhet gett ett starkt stöd till den modell för internkontroll som föreslagits av kommissionen.

Eftersom lagstiftningen i fråga har införts i de flesta kandidatländer har man nu börjat lämna frågan om analys och utveckling av lagstiftningen för att i stället ägna sig åt utbildning och genomförandeåtgärder.

1.1.3. Att stärka skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpningen i kandidatländerna

I enlighet med de åtaganden som ingicks under förhandlingarna och i samråd med kommissionen intensifierade kandidatländerna sitt arbete under 2002 för att inrätta de effektiva samordningsenheter för bedrägeribekämpning (AFCOS) som krävs för att samordna den lagstiftningsmässiga, administrativa och operativa verksamheten i samband med skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen.

I slutet av 2002 hade elva kandidatländer inrättat sådana samordningsenheter. Estland, Litauen, Cypern och Slovenien fastställde strukturerna för dem under samma år. [13] I de kandidatländer där sådana enheter redan finns, inriktades arbetet under 2002 på att se till att samordningsenheterna blev helt funktionsdugliga. Bland annat fastställdes en mer detaljerad definition av enheternas samarbete och deras förbindelser med andra institutioner och organ som arbetar med skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen samt mellan enheterna och OLAF. Dessutom har enheternas operativa ramar stärkts, utbildning har inletts och personal har rekryterats. Samtliga åtgärder har bidragit till att öka kandidatländernas kapacitet att agera i fall av misstänkta oegentligheter eller bedrägerier. Genom att effektivisera sina strukturer för bedrägeribekämpning kunde kandidatländerna ge ett konkret bevis på sitt åtagande att bidra till skyddet av gemenskapsmedel.

[13] Bulgarien fattade ett beslut i denna fråga i januari 2003.

Regelbundna möten med företrädare för samordningsenheterna i kandidatländerna och OLAF har anordnats för att ge kandidatländernas myndigheter möjlighet att utbyta erfarenheter av inrättandet och driften av samordningsenheterna för bedrägeribekämpning. Det första mötet hölls i Bryssel den 7-8 oktober 2002 med deltagande av företrädare för kandidatländernas polis- och åklagarmyndigheter. Mötet följdes av två parallella arbetsmöten. I det första deltog åklagare från kandidatländerna och tjänstemän från "åklagarenheten - rättslig rådgivning och uppföljning" vid OLAF. I det andra deltog företrädare för samordningsenheterna för bedrägeribekämpning i kandidatländerna, utredare från OLAF och tjänstemän vid underrättelsetjänsten. Andra mötet har hållits sedan dess.

Mötena är användbara forum för att utbyta information och erfarenheter och följa kandidatländernas strävanden att stärka sina administrativa strukturer för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen.

Denna verksamhet och andra former av samarbete mellan OLAF och kandidatländerna kommer i framtiden att få stöd inom ramen för ett särskilt program som omfattar flera länder, Phare "bedrägeribekämpning" [14], som antogs den 16 maj 2002. I programmet ingår ett flerårigt stöd (på totalt 15 miljoner euro) för åtgärder inom tre huvudområden: att upprätta strukturer för bedrägeribekämpning, inrätta telekommunikationsnät och databaser samt att stärka det operativa kunnandet i samordningsenheterna för bedrägeribekämpning och samarbeta med polisen och de rättsvårdande myndigheterna. Programmet började genomföras under 2003. [15]

[14] Phare-program för flera länder för att bekämpa bedrägerier som skadar gemenskapernas ekonomiska intressen (PH/2002/1412).

[15] Förutom bedrägeribekämpningsprogrammet för flera länder har Phare-stödet på områdena rättsliga och inrikes frågor, tull och gränser en positiv inverkan på den allmänna kapaciteten att bekämpa bedrägerier - tidigare, nu och i framtiden.

I konkreta fall bedriver OLAF redan ett operativt samarbete med myndigheterna i kandidatländerna. Följande fall är ett exempel på detta:

Bedrägeri i ett konsultföretag - externt bistånd till kandidatländerna

I enlighet med artikel 3 i förordning nr 1073/99 inledde OLAF i juli 2002 en extern utredning på grundval av upplysningar från EU:s representation i Kroatien. Det fanns misstankar om att ett tyskt företag hade dubbelfakturerat finansieringen av konsulttjänster i fråga om anpassning av den nationella rätten till gemenskapsrätten. De ekonomiska konsekvenserna beräknas till omkring 110 000 euro, i huvudsak i fråga om finansiering via Phare och Obnova. OLAF hittade bevis på oegentligheter i samband med projekt som drevs av det tyska företaget i Slovakien, Tjeckien och Kroatien. Oegentligheterna omfattade en överfakturering och en dubbelfakturering. OLAF har även underrättat den tjeckiska åklagarmyndigheten och den tjeckiska polisen har genomsökt kontoren och beslagtagit datorer, uppgifter och tusentals handlingar. OLAF:s bevismaterial har överlämnats till allmänne åklagaren i Berlin. En arresteringsorder har utfärdats. De tyska myndigheterna har gripit en misstänkt och domen väntas under 2003.

EU:s representation avslutade projektet i Kroatien på grund av brist på resultat i augusti 2002, strax efter det att utredningen inleddes.

Projekten i Tjeckien och Slovakien har avslutats med tillfredsställande resultat av de tjeckiska och slovakiska myndigheterna enligt överenskommelserna om decentraliserad förvaltning av gemenskapsmedel.

I avvaktan på resultaten från domstolen i Berlin har kommissionen vidtagit nödvändiga åtgärder och avbrutit utbetalningen till de tjeckiska myndigheterna av ett belopp som motsvarar de totala medel som skall återvinnas i två pågående projekt med samma tyska företag i Tjeckien för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

För att underlätta anmälningarna om oegentligheter i enlighet med föranslutningsinstrumenten (Phare, Ispa, Sapard) och gemenskapslagstiftningen har OLAF åtagit sig att utrusta kandidatländernas myndigheter med terminaler för informationssystemet för bedrägeribekämpning (AFIS). [16] Femton sådana terminaler används för närvarande i tio kandidatländer. Kommissionen hjälper även till med anmälningarna på andra sätt för se till att de inblandade förstår hur förfarandena skall användas.

[16] Se även punkt 2.1.

1.2. Förstärkning av de rättsliga instrumenten för upptäckt, kontroll och påföljd

Ett effektivt skydd av de ekonomiska intressena åstadkoms genom att alla berörda myndigheter deltar i arbetet såväl inom gemenskapen som nationellt. Förvaltningen av gemenskapsmedel är decentraliserad till 80 %. Medlemsstaterna ansvarar för uppbörden av gemenskapens egna medel. [17] Kommissionens avdelningar förvaltar direkt en del av budgeten samtidigt som de skall garantera en sund ekonomisk förvaltning av hela systemet.

[17] Se del II i rapporten där medlemsstaterna redogör för hur deras myndigheter har organiserats för att förvalta medlen, kontrollera att de används på ett korrekt sätt, ta ut avgifter och återvinna felaktigt utbetalda belopp och inkomstbortfall.

Den fortsatta redogörelsen visar att syftet med det övergripande systemet för kontroll, uppföljning och påföljder som inrättats i medlemsstaterna och gemenskapen är att se till att de olika ansvarsnivåerna kompletterar varandra. Samtliga inblandade skall respektera principerna om ett effektivt och likvärdigt skydd av de ekonomiska intressena inom Europeiska unionen. Av medlemsstaternas redogörelse i år (avdelning II) framgår hur de har organiserat kontroller och utredningar och samordnat arbetet mellan de myndigheter som deltar i skyddet av de ekonomiska intressena. Här finns också vissa analyser (avdelning III) om anmälan av bedrägerier och andra oegentligheter.

1.2.1. Upptäckt och kontroll

När det gäller kontroller (avdelning II i rapporten) bidrar medlemsstaterna till skyddet av de ekonomiska intressena framförallt genom en omfattande övervakning av verksamheten (affärstransaktioner, program eller projekt) och en systematisk granskning av att förfarandena är korrekta. Detta kompletteras med revisioner av systemen och kontroll av hur medlen används. Om det finns misstankar om bedrägeri genomför de behöriga myndigheterna utredningar för att spåra de fakta och handlingar som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder för enskilda personer. I avdelning III (särskilt punkt 11.3) kan man utifrån medlemsstaternas anmälningar om bedrägerier och andra oegentligheter se att det övergripande kontrollsystem som en medlemsstat valt påverkar återvinningen (antal betalningar som uppskjutits före avslutningen av programmen, del av återvinning som skett i efterhand). Där finns också förslag (särskilt punkt 11.2) för att anpassa kontroll- och utredningsstrategierna till risktypen (fall av höga belopp, sektorer eller produkter med ett stort antal oegentligheter).

På gemenskapsnivå är kontrollerna i fråga om skydd av de ekonomiska intressena organiserade på liknande sätt. Kontrollen av att transaktionerna utförts korrekt och att den tillämpliga lagstiftningen följts utförs i samarbete med medlemsstaterna, via de samordnande generaldirektoraten som tillsammans med de nationella myndigheterna även ansvarar för kontrollerna av hur medlen använts och de revisioner som föreskrivs i sektorsförordningarna. Som framgår nedan är partnerskapet ofta mycket djupgående. Om brister uppstår vidtar kommissionen lämpliga åtgärder.

Utveckling av överenskommelsen om gemensamma revisioner i fråga om traditionella egna medel

I enlighet med överenskommelsen om gemensamma revisioner samarbetar kommissionen och vissa medlemsstaters internrevisionsenheter om kontrollen av traditionella egna medel för att underlätta utbyte av erfarenheter, sakkunskap och metoder när det gäller internrevision. Metoden går ut på att medlemsstatens internrevisionstjänst utför kontrollen i enlighet med lämplig modul [18] som omfattar det utvalda tull- eller redovisningsområdet. Efter avslutat arbete överlämnar enheten sin rapport till den nationella myndigheten och kommissionen. Den senare granskar revisionsresultaten och kontrollerar arbetsdokumenten och den metod som använts. Kommissionen utarbetar därefter en egen rapport. Eventuella oriktigheter - punktvisa eller strukturella - regleras budgetmässigt på normalt sätt. Om kommissionen vid en systemanalys kommer fram till att en viss oriktighet är strukturell, skall den inhämta upplysningar från medlemsstaten om vilka åtgärder den föreslår för att råda bot på svagheterna i systemet. Både kommissionen och medlemsstaterna, särskilt föregångarna Danmark, Österrike och Nederländerna, har haft avsevärda fördelar av att genomföra kontrollerna enligt detta mönster. Sju kontroller har redan genomförts med dessa medlemsstater, varav tre under 2002.

[18] Följande moduler finns tillgängliga för närvarande: fri omsättning, inklusive räkenskaper A, extern transitering (T1 och TIR), lagring, allmänna preferenssystem, aktiv förädling, separata räkenskaper.

Revisionsuppdrag i fråga om strukturfonderna

Som det också framgår av medlemsstaternas uppgifter om kontrollpersonal [19] dras de nationella systemen för att upptäcka, meddela och följa upp oegentligheter med vissa svagheter. Förbättringar på detta område har prioriterats [20] och kommissionen har som ett led i beviljandet av ansvarsfrihet för år 2000 förpliktat sig att utföra revisioner av tillämpningen av förordning nr 1618/94 för strukturfonderna och förordning nr 1831/94 för Sammanhållningsfonden. Revisionerna omfattar bland annat 1) kontroll av de nationella systemen för anmälan av oegentligheter i fråga om strukturfonderna och Sammanhållningsfonden och 2) tillämpningen av artikel 8 i förordning nr 438/2001 och artikel 3 i förordning nr 448/2001 som avser bokföring av de belopp som skall återkrävas respektive förfarandet för finansiella korrigeringar.

[19] Se avdelning II i rapporten.

[20] Se vitboken om reformen (åtgärd 97) och kommissionens meddelande av den 7 augusti 2001 i denna fråga (dok. C(2001) 2517 om bättre finansiell övervakning och kontroll av strukturfonderna). Se även punkt 1.2.2 i handlingsplanen för 2001-2003.

Slutsatserna och rekommendationerna efter dessa revisioner, som utfördes mellan november 2002 och januari 2003, kommer att meddelas samtliga medlemsstater och Europaparlamentet, rådet och revisionsrätten under 2003.

De olika typerna av kontroller och utredningar bidrar till skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen, och samordningen mellan de behöriga myndigheterna är avgörande. De oriktigheter som upptäcks av de myndigheter som ansvarar för kontrollrutiner eller som uppdagas vid en revision kan därför leda till en grundligare utredning av aktörernas individuella ansvar. Denna sista typ av operativ åtgärd som inriktas på efterforskningar av fakta eller oegentliga handlingar som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder ligger under OLAF:s ansvar. [21] Följande utredning illustrerar hur kontrollerna kompletterar varandra:

[21] Se utvärdering av verksamheten vid Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) som nämns ovan (KOM(2003) 153 av den 2 april 2003), särskilt punkt 1.1.2.

Bedrägeri inom sektorn för bearbetning av jordbruksprodukter

Under 2002 fick OLAF upplysningar om att ett förädlingsföretag inte hade följt minimipriserna till fiskeproducenterna för regleringsår 2000/2001 i Grekland. Vid en extern utredning på grundval av förordning (EG) nr 1258/1999 om den gemensamma jordbrukspolitiken och förordning (EG) nr 2185/96 utförde OLAF kontroller på plats hos vissa ekonomiska aktörer för att kontrollera uppgifterna. Oegentligheterna omfattade minst 8 kooperativ. I utredningsrapporten från januari 2003 uppskattades det belopp som skulle återvinnas till 1 472 023 euro. De grekiska rättsliga myndigheterna har underrättats och inlett en utredning. Som brukligt är överlämnade byrån, i samarbete med generaldirektoratet för jordbruk, sina rekommendationer till det grekiska jordbruksministeriet i februari 2003. Den rättsliga och administrativa uppföljningen har inletts.

De olika kontrollmetoder som beskrivs ovan kompletterar varandra, men som framgår av avdelning II i rapporten kan den mycket begränsade personalstyrka (i genomsnitt 8 % för alla sektorer) som gör bedrägerikontroller i medlemsstaterna (ministeriernas utredningsavdelningar, polis och rättsliga myndigheter) vara ett tecken på att den straffrättsliga aspekten av allvarliga beteenden som kan skada gemenskapernas offentliga finanser inte beaktas tillräckligt. I enlighet med subsidiaritetsprincipen bemödar sig OLAF i detta sammanhang att uppmana till samarbete med de nationella myndigheterna och koncentrera sina egna utredningar till de områden där medlemsstaternas åtgärder verkar vara minst effektiva. Även om de utredningar som berör aktörer och företag är svåra att organisera på plats [22] har OLAF, med egna utredningsbefogenheter som anförtrotts av lagstiftaren [23], befogenhet att upprätta direktkontakt med polismyndigheterna och de rättsliga myndigheterna.

[22] Den sektoriella fördelningen av rättsliga grunder för de kontroller och kontroller på plats som nämns i artikel 9 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 gör att kommissionen avser att som komplement till OLAF:s egna utredningar (se föregående fotnot) genomföra handlingsplanen för 2001-2003 (punkt 1.2.2) och föreslå en rådets förordning. Utan att förändra de befintliga bestämmelserna skulle förordningen skapa en ny grund för de bedrägeriutredningar som bedrivs av de nationella utredningsmyndigheterna på begäran av OLAF och underlätta en effektiv och harmoniserad uppföljning av utredningsresultaten, särskilt när det gäller bestämmelser om sekretess och uppgiftsskydd. Se den ovan nämnda utvärderingsrapporten om verksamheten vid OLAF, rekommendation 3 i punkt 1.1.2.

[23] Särskilt de kontroller på plats som föreskrivs i förordning (EG) nr 2185/96 och de gemenskapsuppgifter för bedrägeribekämpning i tredje land som föreskrivs i enlighet med förordning (EG) nr 515/97. Se utvärderingsrapporten, artikel 15, rekommendation nr 3. För att stärka OLAF:s egna utredningsbefogenheter överväger kommisionen att utvidga dem till att även gälla direkta utgifter.

1.2.2. Effektivare förvaltning av ekonomisk uppföljning och strängare påföljder

Kommissionen skall följa förfarandena för återvinning av gemenskapsmedel som felaktigt utbetalats i medlemsstaterna och redogöra för detta i sin årliga inkomst- och utgiftsredovisning. [24] Omfattande åtgärder antogs därför om återvinning under 2002. Kommissionens omfattande arbete för att modernisera reglerna för den ekonomiska förvaltningen inom institutionerna, som har bedrivits sedan 2000, utmynnade 2002 i antagandet av en ny budgetförordning. [25]...

[24] Kommissionen utarbetar, i enlighet med budgetförordningen, en konsoliderad inkomst- och utgiftsredovisning och balansräkning för det avslutade budgetåret till den 1 maj i nästkommande budgetår.

[25] Ny budgetförordning: rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002), nya genomförandebestämmelser: kommissionens förordning (EG, Euratom) nr 2342/2002 om genomförandebestämmelser för rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 357, 31.12.2002).

1.2.2.1. Att effektivisera och klargöra befogenheterna i fråga om den decentraliserade förvaltningen av gemenskapsmedel

Det är medlemsstaterna eller tredje land som skall utföra den ekonomiska återvinningen hos slutmottagarna och återbetala beloppen till kommissionen (se avdelning III för statistik för de olika områdena). Detta gäller för medel som felaktigt utbetalats i samband med de gemenskapsåtgärder som genomförs på ett decentraliserat sätt (EUGFJ, garantisektionen, strukturfonderna och bistånd). Enligt gällande lagstiftning skall kommissionen å sin sida följa de återvinningsförfaranden som inletts av medlemsstaterna och i förekommande fall tillämpa förfaranden för räkenskapsavslut. [26] De långsamma förfarandena och anhopningen av gemenskapsfordringar bekymrar både kommissionen, revisionsrätten och budgetmyndigheten och särskilt Europaparlamentet, som regelbundet tar upp frågan i sina resolutioner om skyddet av de ekonomiska intressena. [27]

[26] Den 30 juni 2002 uppgick gemenskapens samlade fordran till över 3 miljarder euro (för ett nära 30 år långt budgetförfarande från 1972 till 2000) till följd av avräkning av förskott eller som en följd av fel, formella oegentligheter eller oegentligheter i sak eller, i ett fåtal fall, bedrägerier. Fordran fördelas på följande sätt: 2,3 miljarder euro för garantisektionen vid EUGFJ, 387 miljoner euro för strukturfonderna och 373 miljoner euro för direkta utgifter (se KOM(2002) 671, s.3).

[27] Punkterna 6-8 i resolutionen om kommissionens årsrapport 2001 av den 13 mars 2003.

Under arbetet med att genomföra vitboken om den interna reformen av förvaltningen har kommissionen förpliktat sig att effektivisera återvinningen genom att förtydliga de olika aktörernas befogenheter. [28] I sitt meddelande av den 3 december 2002 [29] , som bland annat syftar till att avsluta de utestående fordringarna i samband med oegentligheter i fråga om garantisektionen vid EUGFJ, aviserade kommissionen inrättandet av en tillfällig arbetsgrupp för återvinning som skall avsluta ärendena från tiden före 1999. Resultatet av gruppens arbete kommer att läggas fram i rapporten för 2003.

[28] Michaele Schreyers meddelande till kommissionen om åtgärd 96 i vitboken (KOM(2000) 200 slutlig/2, 5.4.2000): "Effektivare uppbörd av felaktigt utbetalda medel" av den 13 december 2000 - SEK(2000)2204/3. Se även punkt 1.2.2 i handlingsplanen 2001-2003.

[29] KOM(2002)671 slutlig av 03.12.2002.

1.2.2.2. Att förenkla den direkta förvaltningen av gemenskapsmedel och skärpa påföljderna

När det gäller gemenskapsfordringar i samband med kommissionens direkta förvaltning innehåller de nya ramarna för budgetförvaltningen [30] (som började tillämpas den 1 januari 2003) en princip om uppdelning av funktioner vid kommissionens befogenhetsutövning (utanordnare, delegerad utanordnare, räkenskapsförare, revisor, bedrägeriutredare). Dessutom förbättras fastställandet av gemenskapsfordringar och metoderna för återvinning (genom avräkning av skuld, genom att säkerheter som ställts på förhand tas i anspråk eller genom indrivning).

[30] Se hänvisningarna ovan till den nya budgetförordningen, de nya genomförandebestämmelserna och de nya bestämmelserna för de interna förfaranden för återvinning av fordringar i samband med direkt förvaltning samt indrivning av böter, schablonbelopp och vite i enlighet med fördragen. För att bättre bära ansvaret för de finansiella uppföljningarna av ärenden som överlämnats till domstol har kommissionen bett sina avdelningar (OLAF/rättstjänsten) att utarbeta ett utkast till beslut för att bemyndiga den kommissionsledamot som är ansvarig för bedrägeribekämpningen att inställa kommissionen som kärande inför domstolar i medlemsstaterna eller i tredje land i brottmål som gäller skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen.

När det gäller påföljder föreskrivs i den nya budgetförordningen [31] att icke tillförlitliga aktörer som lämnar in oriktiga eller falska uppgifter utestängs från anbudsförfaranden och alla kommande förfaranden under en viss tid. [32] Anbudssökande och anbudsgivare som befinner sig i en intressekonflikt eller som lämnat felaktiga uppgifter i samband med anbudsförfarandet får inte tilldelas kontrakt. Uppgifter om sådana anbudssökande och anbudsgivare skall samlas i en central databas som alla andra institutioner skall ha tillgång till. Samma uteslutningsregler gäller för bidragsmottagare. Detta har ett visst samband med ett förslag till direktiv om de nationella förfarandena vid offentlig upphandling, som för närvarande behandlas i Europaparlamentet och rådet. [33]

[31] Särskilt artiklarna 93-95 och artikel 113.

[32] Om aktören begått ett allvarligt fel i yrkesutövningen, dömts för bedrägeri, korruption, deltagande i kriminella organisationer eller någon annan verksamhet som skadar gemenskapernas ekonomiska intressen eller i samband med ett annat upphandlingsförfarande eller ett förfarande för beviljande av bidrag som finansierats genom gemenskapsbudgeten har konstaterats bryta mot de kontraktsenliga skyldigheterna på ett allvarligt sätt.

[33] Förslag till direktiv om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader, KOM(2000) 275 slutlig, 10.5.2000 (EGT C 29 E, 30.1.2001). Ett av syftena med det nya direktivet är att tvinga myndigheterna att utesluta icke pålitliga aktörer. Rådet och Europaparlamentet anser att genomförandet av artikel 46 i förslaget till direktiv inte kräver att man inrättar ett system för utbyte av uppgifter.

2. Samarbete med medlemsstaterna och tredje land

Enligt artikel 280.3 i EG-fördraget skall medlemsstaterna tillsammans med kommissionen organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga myndigheterna. [34] Det är bland annat kommissionens ansvar att bistå med information och hjälp vid operativa insatser.

[34] Detta samarbete gäller medlemsstaternas hela kapacitet, inklusive deras brottsbekämpande myndigheter. Kommissionen och lagstiftaren har därför gett OLAF de medel som behövs för att kunna samarbeta med de rättsliga och polisiära myndigheterna.

Det innebär ett effektivt samarbete med de nationella myndigheterna då kommissionen uppmanar medlemsstaterna att inleda en utredning på grundval av de upplysningar som den förfogar över. I enlighet med prioriteringen i den gemensamma övergripande strategin har kommissionen som ett led i en "gemensam tjänsteplattform" under hela 2002 strävat efter att bygga ut partnerskapet i samband med externa utredningar. [35] En rad viktiga åtgärder visar hur effektivt detta partnerskap är.

[35] Trots detta samarbete har kommissionen och OLAF enligt subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen i fördraget och sekundärrätten ett eget ansvar vid utövandet av de befogenheter som de fått sig tilldelade av EU:s lagstiftare i fråga om oberoende utredningar enligt artikel 3.1 i förordning nr 1073/1999 (se även "artikel 15-rapporten"). Vid dessa utredningar har OLAF direkt ansvar för den ekonomiska, administrativa och rättsliga uppföljningen (se punkt 1.2.2.2 ovan).

2.1. Samarbete med de behöriga myndigheterna i kampen mot vissa former av brottslighet

2.1.1. Gemensamt civilrättsligt förfarande inför en amerikansk domstol (cigarettbedrägerier)

Medlemsstaterna och gemenskapen har gemensamma intressen. Ett mycket bra exempel på detta är kampen mot cigarettsmugglingen som i synnerhet påverkar inkomsterna av tull och punktskatter samt mervärdeskatt, som både är nationell inkomst och gemenskapens egna medel.

Europeiska kommissionen driver med stöd av tio medlemsstater [36] en process i Förenta staterna mot cigarettproducenter som den anklagar för att delta i organiserad cigarettsmuggling på gemenskapens territorium. Under minst tio åren har detta bland annat lett till mycket stora ekonomiska förluster för gemenskapen och medlemsstaterna. Detta ärende är mycket omfattande, visar på samarbetsviljan mellan gemenskapen och medlemsstaterna och överträffar klart alla normala tvister. Domstolsförfarandet avser internationellt organiserad cigarettsmuggling och penningtvätt till ett mycket stort värde. Det bör påpekas att cigarettsmuggling hänger samman med andra allvarliga former av organiserad brottslighet, i synnerhet narkotikasmuggling och penningtvätt. Vinsterna från narkotikahandeln används således för smuggling i gemenskapen och andra länder och därefter förs inkomsterna från verksamheten till sist över till företagens ursprungsland.

[36] Belgien, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Finland

De civilrättsliga processerna i Förenta staterna kompletterar de omfattande insatser som gjorts av kommissionen och alla medlemsstater för att kontrollera tobakssmuggling och penningtvätt. Sammantaget har dessa insatser haft vissa anmärkningsvärda framgångar. Cigarettsmuggling och penningtvätt är dock fortfarande stora problem som fortsätter att kraftigt påverka gemenskapens och medlemsstaternas finanser. De har beslutat att ett sätt att få stopp på problemet är att angripa källan.

De civilrättsliga processerna har drivits i Förenta staterna eftersom svarandena är amerikanska företag som misstänks ha organiserat smugglingen från Förenta staterna, vilket är ett brott mot amerikansk lag. I de amerikanska domstolarna är således rätt forum för att väcka talan på grundval av den federala lagen Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (RICO) som är ett viktigt instrument i kampen mot den organiserade brottsligheten. Dessutom gör den amerikanska rättvisan det möjligt att förelägga straffavgifter och viten som kan visa sig vara mycket effektiva vid förebyggande av denna form av kriminalitet.

Ett första civilrättsligt förfarande som inleddes i november 2000 vid United States District Court, Eastern District i New York mot cigarettillverkarna Philip Morris, R.J. Reynolds och Japan Tobacco har redan tillbakavisats på grund av rättegångsfel. Samma förfarande inleddes igen i augusti 2001 med tio medlemsstater som medsökande. Den 19 februari 2002 tillbakavisade domstolen anklagelserna om smuggling, ett beslut som för närvarande är under överklagande. Kommissionen har dessutom på nytt väckt talan mot RJ Reynolds för penningtvätt, en möjlighet som hölls öppen av den amerikanske domaren.

Den 15 januari 2003 [37] avvisade förstainstansrätten de tre cigarettillverkarna Philip Morris, R.J. Reynolds och Japan Tobaccos talan om ogiltigförklaring för bristande kompetens när det gäller kommissionens talan vid en amerikansk domstol. Åtta medlemsstater [38] och Europaparlamentet stödde kommissionen i detta förfarande. De sökande har överklagat.

[37] Förstainstansrättens dom i förenade målen T-337/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 och T-272/01, Philip Morris, Reynolds och Japan Tobacco mot kommissionen.

[38] Spanien, Frankrike, Italien, Portugal, Finland, Tyskland, Grekland och Nederländerna.

Kommissionen vill betona att dessa slutsatser förstärker gemenskapens beslutsamhet att bekämpa bedrägerier när de skadar gemenskapens ekonomiska intressen.

2.1.2. Samarbete mot vissa former av brottslighet som skadar gemenskapens intressen

Bland huvudområdena i den gemensamma övergripande strategin framhöll kommissionen behovet av att stärka kampen mot den organiserade brottsligheten, särskilt dess gränsöverskridande form som skadar sådana gemenskapsintressen som också omfattas av kampen mot bedrägerier och korruption. Inom vissa klart angivna områden där det redan finns gemenskapspolitik eller lagstiftning, särskilt vad gäller skyddet av euron eller kampen mot pirattillverkning och varumärkesförfalskning [39], kan erfarenheterna från fältet utnyttjas för att förstärka samarbetet med medlemsstaterna och för att i förekommande fall anpassa regelverket.

[39] Rådets förordning EG nr 3295 94 och kommissionens förordning nr 1367 95 (EGT L, 30.12.1994, Svensk specialutgåva, Område 2, volym 16, s. 77 och EGT L 133, 17.6.1995). Grönbok - Att bekämpa varumärkesförfalskning och pirattillverkning på den inre marknaden, KOM(1998) 569 slutlig.

* Efter upprättandet av en rättslig ram [40] för att skydda euron mot förfalskning vill kommissionen inrätta gränsöverskridande och sektorsövergripande projekt för utbyte, stöd och utbildning [41]. Under 2002 har sju projekt genomförts inom ramen för Periklesprogrammet som engagerade representanter från OLAF, ECB och Europol. Skyddet av euromynten omfattas av en särskild gemenskapsåtgärd som anförtrotts åt Europeiska tekniska och vetenskapliga centrumet som leds av kommissionens tjänstemän (OLAF) varav en är placerad vid det franska myntverket i Paris. Under 2002 har man analyserat förfalskade mynt, utfört äkthetskontroll av euromynt och upprättat en databas över använda material.

[40] Rådets förordningar nr 1338 01 och 1339 01 och rådets beslut utgör en rättslig grund för den första och tredje pelaren som möjliggör samarbete mellan samtliga berörda institutioner (ECB, Europol, kommissionen OLAF), de nationella centralbyråerna och övriga behöriga myndigheter i medlemsstaterna och tredje land. Förteckningen över behöriga myndigheter offentliggjordes i juli 2002 (EGT C 173, 19.7.2002 och EGT C 178, 26.7.2002).

[41] Rådets beslut av den 17 december 2001 om inrättande av ett handlingsprogram för utbyte, stöd och utbildning med avseende på skydd av euron mot förfalskning (beslut 2001 923 EG, EGT L 339, 21.12.2001).

* Industriell och kommersiell förfalskning och, mer allmänt, ekonomisk brottslighet som är riktad mot immateriella rättigheter ger näring åt den svarta ekonomin, ofta genom smuggling, vilket leder till att gemenskapen förlorar resurser. Denna utveckling kräver förbättring och förstärkning av de befintliga bestämmelserna för att garantera konsumenternas säkerhet och konsumentskyddet, respekten för rättighetsinnehavarnas immateriella rättigheter samt gemenskapens ekonomiska intressen.

Under 2002 utarbetade kommissionen två nya rättsliga instrument som lades fram i januari 2003. För det första ett förslag till förordning [42] om att utvidga de immateriella rättigheterna till nya produkter, göra det lättare för rättighetsinnehavarna att påpeka kränkningar hos tullmyndigheterna och förenkla åtgärderna för medlemsstaternas behöriga myndigheternas vid misstanke om förfalskning i samband med varor som härrör från tredje land. För det andra ett förslag till direktiv [43] om att införliva instrument i medlemsstaternas nationella lagstiftning för att respektera immateriella rättigheter och utarbeta ramar för informationsutbytet mellan de nationella behöriga myndigheterna. Förslaget skulle säkerställa lika villkor för innehavare av immateriella rättigheter i EU, förstärka åtgärderna mot lagöverträdarna och verka avvärjande med avseende på personer som ägnar sig åt förfalskning och piratkopiering.

[42] Förslag till rådets förordning om tullmyndigheternas ingripande mot varor som misstänks kränka vissa immateriella rättigheter och om vilka åtgärder som skall vidtas mot varor som kränker vissa immateriella rättigheter (dok. KOM(2003) 20 slutlig, 20.1.2003).

[43] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om åtgärder och förfaranden för skydd av immaterialrätter (dok. KOM(2003) 46 av den 30 januari 2003).

2.2. Samarbete med länder utanför EU

Sedan 1998 har kommissionen tillsammans med rådets organ arbetat för att avlägsna hindren mot att bekämpa den ekonomiska och finansiella brottsligheten på internationell nivå, särskilt tillsammans med Schweiz. Den har i synnerhet erkänt behovet att utvidga det administrativa samarbetet till att också omfatta skatteområdet [44] och gemenskapsutgifterna. Detta samarbete infördes genom protokollet från 1997 om ömsesidigt bistånd inom tullområdet [45]. Dessutom lider det rättsliga samarbetet av vissa brister, särskilt när det gäller bekämpningen av skatte- och tullbedrägerier samt penningtvätt. Det finns fortfarande hinder för att få tillgång till dokument hos de schweiziska ekonomiska aktörerna och mottagarna av gemenskapsmedel.

[44] Se Meddelande från kommissionen till rådet: Rapport angående förhandlingar med tredje land om beskattning av inkomst av sparande (SEK(2002) 1287 slutlig av den 27 november 2002.

[45] Avtal genom Skriftväxling mellan Europeiska gemenskapen och Schweiziska Edsförbundet om ett tilläggsprotokoll om ömsesidigt administrativt bistånd i tullfrågor till avtalet mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Schweiziska Edsförbundet(EGT L 169, 27.6.1997, s. 77-84).

I sin resolutionen från 13 mars 2003 om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier uttrycker Europaparlamentet sin oro över bristen på framsteg i bedrägeriförhandlingarna med Schweiz under 2002. Således har man ännu inte uppnått några väsentliga framsteg när det gäller ett antal huvudfrågor. Det kommande avtalet bör leda till en kvalitativ förbättring av samarbetet på basis av EU:s normer när det gäller administrativt stöd, ömsesidig rättshjälp och bekämpning av penningtvätt. Kommissionen vidhåller det mål som fastställdes av rådet i kommissionens mandat från den 14 december 2000 och avser att avsluta förhandlingarna med Schweiz 2003.

Samarbetet med länderna utanför EU utvecklas även genom det operativa samarbetet, särskilt genom tjänsteresor till tredje land för utredningar inom ramen för artiklarna 19 och 20 i förordning 515/97. Det följande är ett exempel på sådant operativt samarbete:

Utredningen om Kosovos elbolag

I slutet av april 2002 fick OLAF en anmälan från UNMIK (Förenta nationernas uppdrag i Kosovo) om misstankar om bedrägerier och beslutade att inleda en extern utredning i enlighet med artikel 5.1 i förordning (EG) nr 1073/1999.

Till följd av de upplysningar som erhölls i Kosovo kunde det fastställas att de berörda gemenskapsmedlen (cirka 4,2 miljoner US-dollar, dvs. cirka 4 miljoner euro) hade överförts till en bank i Gibraltar. Ett annat försök av den huvudmisstänkte att flytta medlen från Gibraltar till Belize förhindrades av banken.

På begäran av OLAF hade den allmänne åklagaren i Gibraltar fått högsta domstolen att frysa de berörda bankkontona. I augusti 2002 medverkade OLAF till att det totala beloppet som hade förskingrats kunde återföras till Kosovos budget Sedan inledde OLAF ett förfarande för att säkerställa återbetalning av det resterande beloppet och för att få insyn i kontoutdragen. I juli 2002 överlämnade OLAF alla upplysningar och dokument som kommit fram under utredningen av det misstänkta bedrägeriet till de tyska rättsliga myndigheterna. I december 2002 inställde sig den huvudmisstänkte, som var en före detta anställd vid FN i Kosovo, vid den allmänna åklagarmyndigheten i Bochum och placerades i häkte i avvaktan på rättegång. Tysk domstol dömde i juni 2003 den tilltalade till tre och ett halvt års fängelse för förskingring av medel som var avsedda för Kosovos elbolag.

Trots de komplicerade internationella förbindelserna har denna utredning kunnat avslutas på mycket kort tid tack vare samarbetsviljan hos de tyska myndigheterna, myndigheterna i Gibraltar, Kosovo och i Serbien. De rättsliga myndigheterna i Tyskland och Gibraltar hade en avgörande roll när det gäller att tillhandahålla bevis på överträdelser, liksom de kontakter som etablerades med FN i New York.

3. Interinstitutionella åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption

3.1. Den interinstitutionella bakgrunden

Sedan maj 1999 har gemenskapen en rättslig ram för att bekämpa bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som skadar Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och för att bevaka gemenskapens intressen mot oegentligheter inom institutionerna, organen och byråerna. [46] Under 2002 gav den rättsliga ramen upphov till flera tvister [47] som givit god vägledning om hur konsekvent den interinstitutionella ramen är för interna utredningar. [48] Ramen gäller rent generellt för alla institutioner, organ och byråer som inrättats genom EG-fördraget eller Euratom-fördraget eller av rådet, oavsett vilket uppdrag de har, för ledamöter av institutioner oavsett om de omfattas av tjänsteföreskrifterna eller ej och oavsett om det görs disciplinkontroller eller ej. Det framgår särskilt av ny rättspraxis att "gemenskapens ekonomiska intressen", som avses i artikel 280 i EG-fördraget, både omfattar inkomster och utgifter som hör till gemenskapsbudgeten, och inkomster och utgifter som hör till budgetarna för andra organ och byråer som inrättats genom EG-fördraget, såsom Europeiska centralbanken (ECB) och Europeiska investeringsbanken (EIB), [49] samt samtliga anslag och medel som förvaltas av gemenskapens institutioner, organ och byråer oavsett ursprung.

[46] Den 25 maj 1999 antogs förordning (EG) nr 1073/1999 och förordning (Euratom) nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) varigenom OLAF fick i uppdrag att "efterforska sådana omständigheter av allvarlig art som har samband med tjänsteutövningen och som skulle kunna utgöra brister när det gäller att uppfylla de skyldigheter som åligger tjänstemän och anställda i gemenskaperna, brister som skulle kunna leda till disciplinära åtgärder och, i förekommande fall, straffrättsliga åtgärder, eller en bristande uppfyllelse av motsvarande skyldigheter, som åvilar ledamöter, chefer eller medlemmar av personalen, som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna". Interinstitutionellt avtal av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) (EGT L 136, 31.5.1999). Kommissionens beslut nr 1999/352/EG, EKSG, Euratom av den 28 april 1999.

[47] Sedan 71 ledamöter av Europaparlamentet väckt talan om ogiltigförklaring meddelade EG-domstolen att institutionens beslut har allmän tillämpning för ledamöterna i Europaparlamentet oberoende av deras ställning (Förstainstansrättens dom av den 26 februari 2002 i mål T-17/00, Willi Rothley m.fl. mot Europaparlamentet).

[48] Se den tidigare nämnda domen från förstainstansrätten och generaladvokatens förslag till avgörande av den 3 oktober 2002 i mål C11/00 kommissionen mot Europeiska centralbanken och mål C15/00 kommissionen mot Europeiska investeringsbanken.

[49] Domstolens dom av den 10 juli 2003 i mål C-11/00, kommissionen mot ECB, och C-15/00, kommissionen mot EIB, som upphäver ECB:s beslut av den 7 oktober 1999 och EIB:s beslut av den 10 november 1999.

Den rättsliga ramens progressiva införande visar även att de interna utredningar som skall skydda gemenskapens ekonomiska intressen inte är av det slag att de kan kränka organens oberoende eller självbestämmande, eftersom organen själva avgör hur utredningen lämpligen bör följas upp i alla ärenden som inte avser brott. I sin dom av den 10 juli 2003 påminner domstolen om garantier för att säkerställa OLAF:s oberoende, byråns skyldighet att respektera gemenskapsrätten fullt ut, en klar begränsning av OLAF:s befogenheter och handlingsmöjligheter samt diverse särskilda regler för att tillämpa dessa.

Frågor har även uppstått om organ som inrättats enligt den tredje pelaren. Europol berörs t.ex. inte, eftersom finansieringen så gott som uteslutande kommer från medlemsstaterna och personalen omfattas av egna bestämmelser. Eurojust finansieras däremot till stor del via gemenskapens allmänna budget och förfogar över ett sekretariat med tjänstemän som omfattas av gemenskapens tjänsteföreskrifter. Därför får OLAF enligt artikel 38.4 i rådets beslut [50] utföra interna utredningar där. [51]

[50] Rådets beslut nr 2002/187/RIF av den 28 februari 2002 om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet (EGT L 63, 6.3.2002).

[51] Med hänsyn till att Eurojusts arbete med utredningar eller åtal kan vara känsligt sägs i rådets beslut att OLAF inte kan få tillgång till alla uppgifter som inhämtats eller framkommit i detta arbete.

3.2. Specialiserade disciplinära instanser

Varje institution, organ och byrå har en egen disciplinär instans, som ibland har rätt att göra interna utredningar. I februari 2002 inrättade kommissionen ett direktorat för disciplinärenden och undersökningar som skall göra administrativa utredningar [52] och förbereda disciplinära förfaranden. Alla ärenden som gäller allvarliga överträdelser eller som drabbat gemenskapens ekonomiska intressen kommer dock att överlämnas till OLAF, som har större kunskaper om straffrättsliga frågor och ekobrottslighet.

[52] Se artikel 2 i kommissionens beslut av den 19 februari 2002 (C(2002) 540). I artikel 5.2 i beslutet förtydligas ansvarsfördelningen i fråga om interna administrativa utredningar.

Enligt den nya budgetförordningen [53] av den 25 juni 2002 skall varje institution inrätta en särskild, självständigt fungerande instans som skall uttala sig om förekomsten av finansiella oegentligheter samt konsekvenserna av sådana oegentligheter. Dessa instansers yttranden påverkar inte de organ som har ansvaret för att bekämpa bedrägerier och korruption. För att undvika dubbelarbete kan man genom avtal enas om övergripande bestämmelser om interna kontroller.

[53] Artikel 66.4 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 16.9.2002).

Intern utredning av en av kommissionens delegationer

Intern korruption innebär ofta att man inte följer förfarandena vid offentlig upphandling.

OLAF har utrett misstanke om korruption av en av kommissionens tjänstemän vid delegationen i Zagreb i Kroatien. Det lär systematiskt ha fuskats med anbuden vid inköp av utrustning och IT-tjänster vilket skulle ha lett till att företag där två tjänstemän hade försänkningar tog hem avtal. På OLAF:s rekommendation i utredningsrapporten i september 2002 utarbetade kommissionen betalningskravet om den dubbla faktureringen och vidtog disciplinära åtgärder mot en av sina anställda.

Interna utredningar inleds i allmänhet efter anmälan från institutionernas personal [54] eller med anledning av uppgifter som framkommit vid externa utredningar. Alla uppgifter om tjänstemän, övriga anställda, chefer eller ledamöter vid gemenskapens institutioner, organ eller byråer bedöms av OLAF. Enligt kommissionens beslut från april 2002 [55] kan anställda eller tjänstemän som i god tro och i enlighet med sina skyldigheter lämnat uppgifter till OLAF begära skydd mot orättvis behandling eller diskriminering.

[54] Enligt artikel 4 i modellbeslutet i bilagan till det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

[55] Kommissionens beslut av den 4 april 2002 om rapportering av allvarliga missförhållanden (dok. C(2002) 845).

4. Skärpt straffrättslig aspekt

Skärpningen av den straffrättsliga uppföljningen av brott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen kräver att kommissionen vidtar åtgärder som särskilt anpassats till behoven i kampen mot sådana brott och deras särskilda karaktär. Inrättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa enligt rådets uppmaningar vid mötet i Tammerfors i oktober 1999 medför ökat samarbete mellan medlemsstaterna och olika organ för rättsligt och polisiärt samarbete.

Under 2002 gjordes avsevärda framsteg med ratifikation av konventioner, debatten om förslaget till europeisk åklagare och i det straffrättsliga samarbetet.

4.1. Den straffrättsliga inslaget i skyddet av de ekonomiska intressena

4.1.1. Ratificering av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och vissa av dess protokoll

Ett stort framsteg för det allmänna skyddet av de ekonomiska intressena var att konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen [56] trädde i kraft den 17 oktober 2002 sedan den ratificerats av alla medlemsstater, tillsammans med dess första protokoll [57] samt protokollet av den 29 november 1996 om Europeiska gemenskapernas domstol. Ratificeringen behandlas i avsnitt II i rapporten. Enligt konventionen och det första protokollet skall medlemsstaterna bland annat kriminalisera bedrägerier och korruption som skadar gemenskapens ekonomiska intressen (mutbrott och bestickning) och hålla bolagschefer straffrättsligt ansvariga för sådana brott. Detta inskränker varken kommissionens behörighet enligt artikel 280 i EG-fördraget eller rätten att lägga förslag för att stärka den straffrättsliga aspekten. Kommissionen bör nu se över om medlemsstaterna uppfyllt kravet på att kriminalisera bedrägerier och korruption (samt penningtvätt, efter ratificering av det andra protokollet) och presentera sin analys.

[56] Konvention som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen - EGT C 316, 27.11.1995.

[57] Protokoll som upprättats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen - EGT C 313, 23.10.1996.

Det andra protokollet från 1997 [58] har ännu inte trätt i kraft eftersom det inte ratificerats av alla medlemsstater trots rådets uppmaningar i slutsatserna av den 8 november 2002. [59] Detta försenar och hämmar gemenskapens insatser mot penningtvätt och det tekniska och operativa samarbetet mellan myndigheter med lagföringsansvar och kommissionen (OLAF). Detta nära och regelbundna samarbete påverkar inte kommissionens (OLAF:s) samordning av behöriga brottsbekämpande organ inom EU.

[58] Andra protokollet, som utarbetats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (avseende penningtvätt av behållning från bedrägerier som skadat gemenskapens ekonomiska intressen samt om juridiska personers ansvar, konfiskering och samarbete med kommissionen) - EGT C 221, 19.7.1997.

[59] Punkt 10 i rådets (Ekofin) slutsatser av den 8 november 2002 om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier (dokument 13244 FIN 409).

Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen enligt artikel 280.3 i EG-fördraget [60] och sekundärrätten bör få full verkan snarast. Därför låter kommissionen förslaget till direktiv om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen [61] stå kvar, eftersom det enligt kommissionen är det lämpligaste sättet att åstadkomma en effektiv och proportionerlig tillämpning av EG-rätten. Förslaget till direktiv stöds av Europaparlamentet och revisionsrätten och skulle, om det antas, dessutom ge gemenskapens möjlighet att utföra kontroller. [62]

[60] Se artikel 1.2 i förordning 1073/99, artikel 2.2 i kommissionens beslut nr 1999/352/EG, Euratom samt rådets förordning 2185/96 (artikel 4).

[61] EGT C 240E, 28.8.2001.

[62] Samma analys motiverar förslaget till direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning enligt artikel 175 i EG-fördraget, om vilket EG-domstolen skall yttra sig inom kort för att förtydliga frågan om straffrättslig behörighet enligt fördragen. Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning (KOM(2001) 139 av den 13 mars 2001). Kommissionen väckte talan vid EG-domstolen den 15 april 2003 om annullering av rådets rambeslut 2003/80/RIF av den 27 januari 2003 (mål C-176/03) i samma fråga, med åberopande av fördragsbrott (enligt artikel 47 i Fördraget om Europeiska unionen skall EG-fördraget ha företräde framför fördraget om Europeiska unionen).

4.1.2. Grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare

För att beivra brott som skadar gemenskapens ekonomiska intressen mer effektivt, särskilt med tanke på EU:s utvidgning, föreslog kommissionen att en europeisk åklagare skulle inrättas för att kompensera den straffrättsliga splittringen på området. [63] Kommissionen antog en grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare den 12 december 2001 [64] och under hela 2002 fördes en bred debatt med alla berörda, såsom nationella parlament och regeringar, gemenskapens institutioner och organ, yrkesverksamma på det straffrättsliga området, rättstillämpare och forskare, samt icke-statliga organisationer. Den 16 och 17 september 2002 anordnade kommissionen en offentlig hearing med berörda aktörer.

[63] KOM(2000) 34: "Institutionella reformer - En förutsättning för utvidgningen - Kommissionens yttrande enligt artikel 48 i fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen" och KOM(2000) 608 av den 29 september 2000 "Meddelande från Kommissionen - Kompletterande bidrag från kommissionen till regeringskonferensen om institutionella frågor. Straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen: en europeisk åklagarmyndighet". Förslag till ny artikel 280a i EG-fördraget avvisades av Europeiska rådet vid mötet i Nice.

[64] KOM(2001) 715: "Grönbok om straffrättsligt skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen och inrättande av en europeisk åklagare". Europeiska rådet uppmanade i slutsatserna från mötet i Laeken den 14-15 december 2001 rådet att behandla grönboken snarast, med hänsyn till de olika rättsliga systemen och rättstraditionerna.

I sak var de flesta gynnsamt inställda till principen om en europeisk åklagare, medan regeringarna i allmänhet höll en lägre profil i frågan än representanterna för Europaparlamentet [65], övervakningskommittén, revisionsrätten, rättstillämparna och företrädarna för det civila samhället. Många insisterade på att kommissionens förslag bör anpassas för att ta bättre hänsyn både till effektivitetskravet och de grundläggande mänskliga rättigheterna. En del som var för förslaget ville dessutom inrätta kontroller på gemenskapsnivå av den europeiska åklagarens åtgärder.

[65] Se bland annat punkterna 59-62 i Europaparlamentets yttrande av den 13 mars 2003 om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning - årsrapport 2001.

Grönboken fyllde sin uppgift och i linje med uttalandet vid regeringskonferensen 2000 deltog kommissionen med väsentliga inslag i arbetet inom konventet om Europeiska unionens framtid. Inom ramen för konventet ansåg vissa regeringar att den europeiske åklagarens befogenheter borde vara mer omfattande än vad de är i kommissionens förslag. Andra regeringar har upprepat sitt motstånd mot att det inrättas en europeisk åklagare. Utkastet till fördrag om upprättande av en konstitution innehåller en bestämmelse som ger rådet möjlighet att enhälligt inrätta en europeisk åklagare med utgångspunkt i Eurojust. Den europeiske åklagaren skulle ha till uppgift att utreda och vid medlemsstaternas behöriga domstolar lagföra personer som har begått brott riktade mot gemenskapens ekonomiska intressen, men också allvarliga brott som har effekter i flera medlemsstater. Kommissionen ser positivt på denna möjlighet, vars mål sträcker sig längre än kommissionens bidrag, samtidigt som man förbehåller sig rätten att lägga fram förslag för att undvika att rådet frivilligt och enhälligt använder sig av en bemyndigandeklausul som leder till en blockering i en union med 25 medlemsstater.

4.2. Straffrättsligt samarbete

Rådets uttalande i Tammerfors i oktober 1999 om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa förutsätter ökat samarbete mellan medlemsstaterna, i synnerhet tillnärmning av straffrätten [66] och tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande. Skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen kommer att ha en positiv effekt på framstegen på detta område under 2002, bland annat rambeslutet om en europeisk arresteringsorder [67] som skall ersätta utlämningsförfarandena mellan medlemsstaterna.

[66] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Halvårsuppdatering av resultattavlan för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen (andra halvåret 2001) - KOM(2001) 628 slutlig.

[67] Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna - 2002/584/RIF - EGT L 190, 18.7.2002, som kan införlivas från och med den 1 januari 2004.

Det område med frihet, säkerhet och rättvisa som gradvis införs ställer större krav på partnerskap mellan de organ som inrättats inom ramen för den tredje pelaren (avsnitt VI i Fördraget om Europeiska unionen) och de gemenskapsinstanser som skall skydda de ekonomiska intressena. Samarbetet med organ för rättsligt och polisiärt samarbete (som även arbetar med organiserad internationell brottslighet) ökade under 2002, då rådet beslutade att utvidga Europols uppdrag och inrätta Eurojust.

I bilagan till rådets beslut av den 6 december 2001 om utvidgning av Europols mandat till att omfatta de allvarliga former av internationell brottslighet som finns förtecknade i bilagan till Europolkonventionen [68] uppmanar rådet kommissionen och Europol att förhandla fram ett avtal om OLAF:s och kommissionens behörighet. Dessa förhandlingar [69] fortsatte under 2002 och utmynnade den 18 februari 2003 i ett undertecknande av en överenskommelse om administrativt samarbete. Där fastställs en allmän ram för samarbetet på olika områden, bland annat samråd, ömsesidigt bistånd och informationsutbyte inom områden av gemensamt intresse (med undantag för personuppgifter). Dessutom får OLAF enligt den administrativa överenskommelsen sluta direkta överenskommelser med Europol på områden där byrån är operativt oberoende för att klargöra de praktiska samarbetsformerna.

[68] (EGT C 362, 18.12.2001, s. 1.)

[69] Förhandlingar inleddes i början av 2001 i samband med antagandet av rådets förordning (EG) nr 1338/2001 av den 28 juni 2001 om fastställande av nödvändiga åtgärder för skydd av euron mot förfalskning. I kommissionens rapport (KOM(2001) 771 slutlig av den 13 december 2001) sägs att samtliga medlemsstater inte helt genomfört artikel 6 i rådets rambeslut av den 29 maj 2000 (2000/383/RIF - EGT L 140, 14.6.2000). Enligt den artikeln skall alla medlemsstater "säkerställa att sådana handlingar som avses i artiklarna 3-5 medför effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder".

Sedan rådet inrättade Eurojust den 28 februari 2002 har arbetet gått vidare för att åstadkomma synergi mellan Eurojusts och OLAF:s ansvarsområden och främja utbytet av operativa uppgifter. Det gäller framför allt att förtydliga formerna för det nära och regelbundna samarbetet mellan de behöriga myndigheterna och med kommissionen enligt artikel 280.3 i EG-fördraget samt samarbetet mellan de nationella myndigheter som ingår i Eurojust inom ramen för den tredje pelaren. [70] Enligt det samförståndsavtal som förhandlades fram 2002 och undertecknades av OLAF och Eurojust den 14 april 2003 krävs nära samordning mellan OLAF:s åklagarenhet och Eurojusts medlemmar.

[70] I skäl 8 i rådets beslut anges att "Eurojusts behörighet påverkar inte gemenskapens behörighet när det gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen". Kommissionen har gjort ett uttalande, som bifogats rådets beslut, enligt vilken skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen är ett ansvar som delas mellan gemenskapen och medlemsstaterna och i detta sammanhang är det viktigt att betona att på fördragsnivå utgör artikel 280 i EG-fördraget den särskilda rättsliga grunden för att vidta samarbetsåtgärder med de nationella behöriga myndigheterna (artikel 280.3 i EG-fördraget) eller vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen (artikel 280.4 i EG-fördraget). Det är inom denna ram som ett nära och regelbundet samarbete mellan OLAF och de nationella åklagarmyndigheterna å ena sidan och kommissionen (OLAF) och Eurojust å andra sidan måste garanteras.

Enligt kommissionens handlingsplan för 2001-2003 om kampen mot bedrägerier [71] definierades under 2002 de praktiska formerna för samarbete mellan kontaktorganen, enligt vad som avses i artikel 280 i EG-fördraget. Det är naturligtvis bara ett första steg mot ett konsekvent, insynsvänligt och tydligt samarbete mellan alla europeiska organ som bekämpar gränsöverskridande brottslighet och skyddar gemenskapens ekonomiska intressen, i väntan på att en europeisk åklagare skall inrättas enligt fördraget.

[71] Kommissionens meddelande av den 15 maj 2001 "Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen - Bedrägeribekämpning - Handlingsplan för 2001-2003" (KOM(2001) 254 slutlig), punkt 2.1.2.

5. Uppföljning av handlingsplanen 2001-2003

Kommissionen lämnar nu en delrapport om handlingsplanen 2001-2003 om skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen. [72] Här redogörs för hur de åtgärder som planerades för 2002 genomförts i förhållande till de övergripande målen i strategin från juni 2000 och de nödvändiga justeringarna av tidsplanen och kommissionens arbetsprogram.

[72] KOM(2001) 254 slutlig av den 15 maj 2001.

Tabellen i bilagan [73] visar hur tidsplanen hållits, vilka avdelningar som är ansvariga samt de rättsliga eller administrativa grunderna. Dessa kopplas till handlingsplanens åtgärder och ibland lämnas även upplysningar om uppföljningen efter år 2002.

[73] Tabellen tar inte upp åtgärder som inte lett till förslag eller uppföljning under 2002. När det gäller kolumnerna i tabellen kan följande sägas:

Avdelning II: Medlemsstaternas genomförande av artikel 280 år 2002 -åtgärder som antagits för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen

I artikel 280 i EG-fördraget återfinns principen om delat ansvar mellan medlemsstaterna och gemenskapen för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen, och i artikel 280.5 föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna varje år skall lägga fram en rapport för Europaparlamentet och rådet om de åtgärder som har vidtagits för genomförandet.

Till skillnad mot tidigare år finns medlemsstaternas svar på frågeformuläret med som bilaga till rapporten. Den som vill ha en komplett bild av medlemsstaternas verksamhet under det föregående året för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen inom olika sektorer kan alltså finna detta i bilagan. I avsnitt II begränsar vi oss till att redovisa de viktigaste fakta som vi har fått in från medlemsstaterna.

Redogörelsen bygger på medlemsstaternas svar på ett frågeformulär (artikel 280-frågeformuläret) som har antagits som ett resultat av tidigare erfarenheter, men som också är en länk till föregående år. Detta underlättar uppföljningen av bedrägeribekämpningen i medlemsstaterna under de senaste åren.

Redogörelsen börjar med en översikt av vad som har hänt inom lagstiftning, förordningar och förvaltning i medlemsstaterna, vad gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägeri och oegentligheter. Ett avsnitt ägnas åt de tre viktigaste delarna av gemenskapsresurser och gemenskapsutgifter (traditionella egna medel, jordbruksutgifter och strukturåtgärder).

Som tidigare år handlar andra avsnittet (punkt 7) åt genomförandet av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och protokollen till denna. Ratificeringsläget för dessa instrument inom den s.k. tredje pelaren omfattar dock endast det andra protokollet eftersom ratificeringen av konventionen och övriga protokoll slutfördes av de återstående medlemsstaterna under 2002.

Den tredje och fjärde rubriken (punkt 8 och 9) gäller hur kontrollerna är strukturerade (antal personer) inom de tre berörda områdena (traditionella egna medel, jordbruksutgifter och strukturåtgärder) och också vad som gäller för samordningen mellan tjänsterna i de olika medlemsstaterna. Vi vill ge en första bild av hur systemet för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen ser ut i de olika medlemsstaterna. De sifferuppgifter som meddelats från medlemsstaterna till denna del av rapporten har analyserats av kommissionen.

Eftersom rapporten är årlig, av horisontell karaktär och sektorsövergripande är det svårt att göra en djupgående utvärdering av alla aspekter av skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen som sker i medlemsstaterna. [74] Därför planerar kommissionen att i framtiden använda sig av ett mer riktat tillvägagångssätt som gäller flera år.

[74] Europaparlamentet har vid två tillfällen understrukit att inventeringen av nya nationella åtgärder borde åtföljas av en analys från kommissionen, som gör det möjligt att peka på eventuella svagheter i skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen (Europaparlamentets resolution av den 13 mars 2003 om skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning - årsrapport 2001, Europaparlamentets resolution av den 29 november 2001 om årsrapport 2000 framlagd av kommissionen om skydd av gemenskapens finansiella intressen och bedrägeribekämpning och om kommissionens meddelande om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning, handlingsplan för 2001-2003).

6. Texter för genomförande av artikel 280 i EG-fördraget - utveckling inom lagstiftning och förvaltning

Bland de nya åtgärder som samverkar till genomförandet av artikel 280 i fördraget som medlemsstaterna har angivit i sitt svar på artikel 280-frågeformuläret för 2002 finns olika typer av åtgärder: nya lagstiftningsåtgärder, ändringar på institutionsnivå, antagande av tolkningar av gemenskapslagstiftningen rörande skyddet av de ekonomiska intressena, samt tillämpning av nya datainstrument.

Det är tydligt att dessa åtgärder inte får samma effekt på skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen i de olika medlemsstaterna.

De viktigaste fakta som medlemsstaterna har meddelat sammanfattas nedan uppdelat på verksamhetsområde (egna medel, jordbruksutgifter, strukturåtgärder). Det är en icke uttömmande redogörelse med de mest talande exemplen på utveckling 2002.

En fullständig redogörelse över alla nya åtgärder i syfte att genomföra artikel 280 i fördraget under 2002 återfinns som bilaga (se tabellerna 1.1, 1.2 och 1.3).

Många medlemsstater påpekar i sina svar att en eventuell avsaknad av nya åtgärder 2002 inte gör att man kan dra allmänna slutsatser om i vilken utsträckning gemenskapens ekonomiska intressen skyddas i en viss medlemsstat. Tvärtom kan avsaknad av nya åtgärder bero på att verksamheten inom lagstiftningen varit intensivare tidigare år.

6.1. Egna medel

I tabell 1.1 finns en redogörelse (per medlemsstat) för ny lagstiftning eller nyheter inom förvaltningen som skett under 2002 rörande egna medel.

Bland det viktigaste som hänt inom tullområdet kan nämnas ändringen i tullagen i Danmark, som tillåter tull- och skattemyndigheter att beslagta alla penningsummor på ett belopp som överstiger 15 000 euro.

I Frankrike har, efter att en ny artikel 28-1 i straffprocesslagen trädde i kraft i december 2001 som gav tulltjänstemän möjlighet att genomföra rättsliga utredningar, särskilt inom området bedrägeri mot gemenskapens ekonomiska intressen, nya bestämmelser antagits under 2002 för att dessa tjänstemän skall ingå i en självständig tjänstegren, vilket gör att resurserna som ställts till förfogande till den rättsliga myndigheten för ekonomiska och finansiella frågor.

I Italien har tullmyndigheten genom cirkulär infört nya datoriserade förvaltningsprocesser för de separata räkenskaperna för egna medel.

De brittiska myndigheterna deltar tillsammans med myndigheter från andra medlemsstater aktivt i tullförvaltningen i projektet för ömsesidigt bistånd inom ramen för världstullorganisationen (World Customs Organization), som syftar till att uppdatera och se över den multilaterala konventionen i Nairobi om ömsesidigt administrativt bistånd. Den nya föreslagna konventionen kommer att göra det lättare för internationella tullmyndigheter att genomföra effektivare kontroller och kommer att få en positiv effekt på skattekontroller och bedrägeribekämpningen i utbytet mellan EU och tredjeländer.

I Belgien har man antagit ny lagstiftning om konkurser. Genom denna kan man omintetgöra användningen av skalbolag, genom att man underlättar upprättandet av likvidationsbalansen, fastställande av orsaker till och omständigheter kring konkursen och fastställer ansvar för rättsliga eller sakliga administratörer som är skyldiga till allvarlig och organiserad skattesmitning.

De irländska myndigheterna antog i mars 2002 konventionen om tullinformationssystemet (TIS) och Neapel 2-konventionen, liksom instrument som hör samman med dem. Härigenom är genomförandet av den preliminära tillämpningsöverenskommelsen om TIS-konventionen möjligt sedan den 1 juni 2002.

6.2. Jordbruksutgifter

Många stora nyheter kom inom jordbruksutgifterna under 2002.

De österrikiska myndigheterna påpekar att antalet utbetalande myndigheter minskades under 2002 från 3 till 2, genom att utbetalningsuppgifter för landsbygdsutveckling (jordbruksministeriet) den 16 oktober överfördes till den utbetalande myndigheten Agrarmarkt Austria (AMA). Syftet med ändringen är att koncentrera penningflödet, de administrativa förfarandena och anmälningssystemen, att standardisera och göra revisionssystemet enhetligt, att förbättra den tekniska expertisen, effektiviteten och uppbörden, att koncentrera och standardisera den utbetalande myndighetens certifiering av avslutning av räkenskaperna.

I Grekland har kontrollbestämmelser och påföljdsbestämmelser, särskilt för åtgärder för landsbygdsutveckling, förstärkts. I ett ministerbeslut föreskrivs bland annat påföljder vid oegentligheter i enlighet med gemenskapsbestämmelser och nationella bestämmelser, vilka består av finansiella korrigeringar som rör hela eller delar av gemenskapsfinansieringen, med ett samtidigt inledande av uppbördsförfarandet av felaktigt utbetalda belopp, eller till och med att det berörda organet utesluts om dessa oegentligheter är allvarliga.

Bland annan övergripande intressant utveckling kan nämnas den förstärkning som gjorts i Spanien hos det organ som är ansvarigt för samordningen av kontroller och påföljder inom området för jordbrukspolitiken, eller införandet i Italien av påföljdsförfaranden inom ramen för förordning nr 4045/89.

Alla nya åtgärder som antagits av medlemsstaterna inom jordbruksutgiftsområdet förtecknas i bilaga (tabell 1.2). Den konkreta tillämpningen av dessa nya åtgärder kommer att följas upp.

6.3. Strukturåtgärder

I revisionsrättens särskilda rapport nr 10/2001, [75] redogörs för vissa svagheter vad gäller de nationella upptäckts-, kommunikations- och uppföljningssystemen för oegentligheter rörande strukturfonderna. Mot bakgrund av revisionsrättens särskilda rapport förtjänar nya lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder som antagits av medlemsstaterna 2002 rörande strukturfonderna särskild uppmärksamhet.

[75] Särskild rapport nr 10/2001 om den finansiella kontrollen av strukturfonderna, kommissionens förordningar (EG) nr 2064/97 och (EG) nr 1681/94, (EGT C 314, 8.11.2001).

Bland det viktigaste som hänt under 2002 kan vi nämna att i Nederländerna har två lagar trätt i kraft som kommer att få stor betydelse för skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen. Det gäller för det första lagen om kontroll av gemenskapsstöd, som förutom rätten till uppbörd och behörighet att utse organ, också gäller rätten till information. Den är bland annat tillämplig på strukturfonderna. En rapport om hur Europeiska unionens stöd använts under perioden maj december 2002 kommer att läggas fram för parlamentet i Nederländerna under hösten 2003. De organ för decentraliserad förvaltning som omfattas av lagen skall översända information om det gemenskapsstöd de har erhållit till de politiska avdelningarna. Den andra lagen, om den åttonde ändringen av redovisningslagen ger Nederländernas allmänna revisionsrätt befogenheter för kontroll av användningen av stöd från Europeiska unionen till stödmottagarna. [76]

[76] För ytterligare upplysningar om TES-lagen och den åttonde ändringen av redovisningslagen, se det holländska bidraget till årsrapporten 2000 och 2001 om artikel 280 i EG-fördraget.

I Finland har lagstiftningen rörande regional utveckling setts över och uppdaterats. Som tidigare lagstiftning innehåller den bestämmelser om beviljande av medel, utbetalning, uppföljning, kontroller och åtgärder som vidtagits vid oegentligheter samt kriterier för uppbörd. Regionen Åland nämner att man har antagit en ny lag om skydd av de ekonomiska intressena i vilket det föreskrivs att brott mot offentliga finanser, oavsett medlens ursprung (regionalt, nationellt eller gemenskapen) skall beläggas med påföljd.

De grekiska myndigheterna har gjort en omfattande översyn av uppbördsförfarandet av belopp som har utbetalats felaktigt eller olagligt inom ramen för gemenskapsprogram under 2002. Denna översyn syftar till att inrätta ett nationellt system för finansiella korrigeringar i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning nr 438/2001.

I Portugal har man antagit ett lagdekret om tillämpningen av Sammanhållningsfonden, som en integrerad del av inom ramen för gemenskapens tredje stödram (GSR), som anger samma villkor för finansiell kontroll som de som gäller för strukturfonderna. Med hänsyn till den betydande ekonomiska volymen på de belopp som står på spel inom ramen för Sammanhållningsfonden i Portugal anser de portugisiska myndigheterna att den rättsliga definitionen av ramen för verksamheten och de enheter som är ansvariga för kontrollerna är ett viktigt steg i tillämpningen av grundläggande åtgärder som syftar till att garantera gemenskapernas ekonomiska intressen.

Kontroll- och inspektionsförfarandena för projekten har också förstärkts i Förenade kungariket rörande de utgifter som finansieras av Europeiska socialfonden.

En fullständig redogörelse över alla nya åtgärder i syfte att genomföra artikel 280 i fördraget rörande strukturåtgärder under 2002 återfinns som bilaga (se tabell 1.3).

7. Texter för genomförande av konventionen om Europeiska gemenskapernas finansiella intressen

2002 utmärktes av att de sista medlemsstaterna ratificerade konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, [77] första protokollet [78] i vilket bestickning och mutbrott definieras, samt protokollet av den 29 november 1996 om Europeiska gemenskapernas domstols tolkningen av konventionen [79]. Genom denna ratificering kunde dessa tre instrument som sorterar under "tredje pelaren" träda i kraft den 17 oktober 2002.

[77] Konvention som utarbetats på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen, om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknad den 26 juli 1995 i Bryssel (EGT C 316, 27.11.1995). Meddelande om Belgiens ratificering av konventionen den 12 mars 2003, om Irlands ratificering den 3 juni 2003 och Italiens ratificering den 19 juli 2002. De belgiska myndigheterna påpekade att en lag av den 17 februari 2002 om godkännande av konventionen och dess tre protokoll offentliggjordes i Moniteur belge den 15 maj 2002 och har trätt i kraft.

[78] Protokoll som upprättats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknat den 27 september 1996 i Bryssel (EGT C 313, 23.10.1996). Meddelande om Belgiens ratificering av protokollet den 12 mars 2003, om Irlands ratificering den 3 juni 2003, om Italiens ratificering den 19 juli 2002 och Nederländernas ratificering den 28 mars 2002.

[79] Protokoll upprättat på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om förhandsavgörande av Europeiska gemenskapernas domstol angående tolkningen av konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, undertecknat den 29 november 1996 i Bryssel (EGT C 151, 20.5.1997). Meddelande om Belgiens ratificering av konventionen den 12 mars 2003, om Irlands ratificering den 3 juni 2003 och Italiens ratificering den 19 juli 2002.

Medlemsstaterna kommer i fortsättningen att vara tvungna att i sin straffrätt föra in harmoniserade definitioner och påföljder för bedrägeri, bestickning och mutbrott mot gemenskapens ekonomiska intressen. Dessutom har det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna i fråga om befogenhet, ömsesidig rättslig hjälp, utlämning, överföring och centralisering av förfaranden förstärkts.

Däremot har det andra protokollet, av den 19 juni 1997, [80] som innehåller bestämmelser om penningtvätt, juridiska personers ansvar, förverkande av instrument och vinster av överträdelserna, samt om vertikalt samarbete med kommissionen (OLAF) ännu inte ratificerats av Italien, Luxemburg och Österrike. [81]

[80] Andra protokollet, som utarbetats på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen, till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen Gemensam förklaring om artikel 13.2 Kommissionens förklaring om artikel 7 (EGT C 221, 19.7.1997).

[81] Tyskland och Finland ratificerade det 2003.

I tabell 2.1 (bilaga) kan man mer i detalj se hur ratificeringen av det andra protokollet har löpt. Här anges vilket datum medlemsstaterna meddelade ratificeringen till rådet.

Genomförandet av dessa fyra konventionsinstrument i medlemsstaterna framgår av tabell 2.2. Här finns de steg som gjorts under 2002 för att införliva konventionen från 1995 och dess protokoll samt, i förekommande fall, de inslag eller bestämmelser som ännu inte är täckta av nationella åtgärder och slutligen eventuella svårigheter som inträffat under vägen.

Framsteg i införlivandet av konventionen och dess protokoll har noterats främst i Tyskland, Nederländerna, Portugal och Finland.

Andra medlemsstater meddelar att införlivandet av dessa instrument i stor utsträckning var klart före 2002.

8. Myndigheter som har i uppgift att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen

Skyddet för gemenskapernas ekonomiska intressen ligger i huvudsak under medlemsstaternas primära behörighet. De är ansvariga för förvaltningen av mer än 80 % av utgifterna, och för uppbörd av alla traditionella egna medel. För dessa kontroller, som föreskrivs i förordningarna inom de olika sektorerna, behövs ett stort antal aktörer och tjänstemän på olika nivåer av den nationella förvaltningen (utbetalande organ, förvaltningsorgan, nationella centrala samt decentraliserade och lokala myndigheter).

Dessa kontroller formar tillsammans det system som skall skydda gemenskapens ekonomiska intressen och därför måste medlemsstaterna säkerställa en effektiv verksamhet med åtgärder som är likvärdiga med dem som vidtas för att försvara deras egna intressen.

Det gäller dels de kontroller som föreskrivs i sektorsförordningarna, s.k. ordinarie kontroller, dels samt kontroller som är mer inriktade på bedrägeribekämpning i enlighet med artikel 280 i EG-fördraget.

De första, som ibland kallas kontroller "på första nivån" eller "förhandskontroller" består i en granskning av handlingar och syftar till att kontrollera överensstämmelsen med de förfaranden och kriterier som fastställs i bestämmelserna om beviljande av finansiering eller fördelar.

De ordinarie kontrollerna omfattar också kontroller i efterhand (till exempel efter utbetalning av medel), som syftar till att kontrollera att åtgärderna och de finansierade projekten verkligen har genomförts eller att ett kontrollsystem är tillförlitligt. Dessa kontroller grundas ofta på en riskanalys, vilket krävs i gemenskapsbestämmelserna för flera sektorer. [82]

[82] Se till exempel kommissionens förordning (EG) nr 3122/94 av den 20 december 1994 om kriterier för riskanalys vad avser jordbruksprodukter som