ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till förslaget till rådets rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande /* SWD/2012/0253 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till förslaget till rådets rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande Denna konsekvensbedömning åtföljer förslaget till rådets rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande. 1. Problemformulering De snabba ekonomiska och tekniska förändringarna med tätare byten av jobb sporrar enskilda människor att skaffa sig högre kvalifikationer och mer allmänna färdigheter. I detta sammanhang måste utbildnings- och kvalifikationssystemen erkänna alla typer av (formellt, icke-formellt och informellt) lärande genom en metod som bygger på läranderesultat. Detta kan uppnås genom validering av icke-formellt och informellt lärande. Den här principen antogs i 2008 års rekommendation om den europeiska referensramen för kvalifikationer, som detta initiativ kompletterar. Validering av icke-formellt och informellt lärande är till följande nytta: – För enskilda personer: ökad anställbarhet, bättre karriärutsikter, högre lön, ytterligare möjligheter för personer som lämnat skolan i förtid, förbättrad tillgång till formell utbildning, ökad motivation att lära och öka sitt självförtroende. – För ekonomin: en mer högutbildad befolkning, kompetens som är bättre anpassad till arbetsmarknaden, möjlighet att överföra kompetens mellan olika företag och sektorer och ökad rörlighet på den europeiska arbetsmarknaden, vilket sammantaget bidrar till en mer konkurrenskraftig europeisk ekonomi och till en högre ekonomisk tillväxt. – För samhället i stort: en bättre kvalificerad befolkning och arbetskraft, bättre tillgång till vidareutbildning för grupper med sämre förutsättningar och en mer inkluderande arbetsmarknad. I konsekvensbedömningen behandlades de två följande huvudproblemen: (1) Valideringsmöjligheterna är begränsade och underutnyttjade i de flesta medlemsstater. Enligt 2010 års uppdatering av den europeiska inventeringen av validering av icke-formellt och informellt lärande finns det i Cypern, Grekland och Ungern knappast några möjligheter att validera icke-formellt och informellt lärande. Bulgarien, Lettland, Malta och Polen har nyligen vidtagit åtgärder för att upprätta system för validering av icke-formellt och informellt lärande, men själva valideringssystemet i dessa länder befinner sig fortfarande i sin första utvecklingsfas. Österrike, Belgien, Tjeckien, Estland, Italien, Irland, Litauen, Slovakien och Slovenien har valideringssystem inom en eller flera sektorer, men används bara av några få enskilda personer. Även i länder som har mer utvecklade valideringssystem, t.ex. Danmark, Tyskland, Luxemburg, Rumänien, Spanien, Sverige och Förenade kungariket utnyttjas validering fortfarande i ganska begränsad utsträckning. Eftersom valideringsmöjligheterna är begränsade och underutnyttjade förblir färdigheterna osynliga och utnyttjas inte till sin fulla potential för enskilda personer, ekonomin och samhället i stort. Tre faktorer gör att valideringssystemen är begränsat tillgängliga och utnyttjas i begränsad utsträckning, nämligen: bristen på förtroende för systemen, processerna och resultaten av valideringen (vilket framgick av det offentliga samråd som hölls för detta initiativ), de bristande kunskaperna om valideringsmöjligheter i länder där sådana möjligheter finns (vilket också framgick av det offentliga samrådet) samt kulturella och attitydbetingade hinder för validering av icke-formellt och informellt lärande. De två första faktorerna behandlas i detta initiativ. (2) Bristande jämförbarhet och samstämmighet mellan medlemsstaternas valideringsmetoder. Den nuvarande ojämna tillgången till valideringsmöjligheter och skillnaderna mellan valideringspolitik och valideringspraxis i olika länder inskränker jämförbarheten mellan och insynen i valideringssystemen. Det gör det svårt för enskilda människor att kombinera uppnådda läranderesultat i olika miljöer, på olika nivåer och i skilda länder. Det skapar hinder för inlärarnas och arbetstagarnas rörlighet över gränserna i en tid då sådan rörlighet behövs för att skapa ökad ekonomisk tillväxt. I Europa 2020-strategin för en smart och hållbar tillväxt för alla understryks behovet av flexiblare utbildningsvägar. Validering av icke-formellt och informellt lärande ses här också som en förutsättning för sådana flexiblare utbildningsvägar. Valideringen kommer också att bidra till att uppnå EU:s överordnade mål enligt Europa 2020-strategin när det gäller tidiga avhopp från skolan, högskoleutbildning, fattigdomsbekämpning och en hög sysselsättning. 2. Subsidiaritetsanalys Enligt artiklarna 165 och 166 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen bidra till utvecklingen av en utbildning av god kvalitet och genomföra en yrkesutbildningspolitik genom att främja samarbete mellan medlemsstaterna och genom att vid behov stödja och komplettera deras insatser, samtidigt som unionen fullt ut ska respektera medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation. I detta initiativ rekommenderas de huvudsakliga åtgärder som medlemsstaterna bör vidta med visst europeiskt stöd. I initiativet föreslås åtgärder som behöver genomföras i medlemsstaterna och på EU-nivå. Medlemsstaterna kommer fortfarande att fullt ut ansvara för utformningen, utvecklingen och genomförandet av sina system (lagar och andra författningar, kollektivavtal) för validering av resultaten av icke-formellt och informellt lärande. Samordning kommer att ske på EU-nivå, särskilt med relevanta europeiska instrument, och stöd kommer t.ex. att ges genom anordnande av aktiviteter för ömsesidigt lärande. Åtgärderna på de båda nivåerna kompletterar varandra och medlemsstaternas befogenheter kommer att säkerställas. 3. Initiativets mål De allmänna, särskilda och operativa målen för initiativet är följande: Allmänna mål (1) Att ge medborgarna i alla medlemsstater möjlighet att få sina färdigheter som förvärvats utanför de formella utbildningssystemen validerade. (2) Att ge medborgarna möjlighet att utnyttja sina validerade färdigheter för arbete och lärande i hela Europa. Särskilda mål (3) Att införa nationella system för validering av icke-formellt och informellt lärande som är kopplade till den nationella referensramen för kvalifikationer. (4) Att på lämplig nivå åstadkomma jämförbarhet och samstämmighet mellan nationella valideringssystem som är kopplade till den nationella referensramen för kvalifikationer. Operativa mål (5) Att främja nationella referensramar för kvalifikationer på ett sådant sätt att kvalifikationer kan förvärvas dels genom formella program, dels genom validering av icke-formellt och informellt lärande. (6) Att tillhandahålla mekanismer för fastställande, dokumentation, kvalitetssäkrad bedömning och validering av färdigheter som förvärvats genom icke-formellt och informellt lärande, med stöd av de gemensamma europeiska instrumenten, t.ex. Europass, systemet för överföring och ackumulering av studiemeriter (ECTS) och systemet för meritöverföring inom yrkesutbildningen (Ecvet). (7) Att göra det möjligt för enskilda personer att få sina kunskaper och färdigheter fastställda och dokumenterade utan att det resulterar i en formell kvalifikation. (8) Att utvidga och intensifiera samarbetet och utbytet av god praxis mellan medlemsstaterna, med stöd av ömsesidigt lärande och europeiska rapporteringsmekanismer. (9) Att öka kunskaperna om valideringsmöjligheter. 4. Alternativ Alternativ 1 (referensscenario) Detta alternativ innebär att den nuvarande situationen enligt nedanstående sammanfattning kvarstår: – Validering av icke-formellt och informellt lärande beaktas i den europeiska politik som rör utbildning, sysselsättning, ungdomsfrågor och aktivt medborgarskap. – De befintliga europeiska instrumenten, särskilt rekommendationen om den europeiska referensramen för kvalifikationer, framhäver möjligheten att validera erfarenhet som förvärvats genom icke-formellt och informellt lärande (utan att det anges hur detta ska ske). – Redskapen för stöd till politik och praxis för validering i medlemsstaterna kommer även fortsättningsvis att vara betydelsefulla, dvs. de gemensamma europeiska principer för validering som antogs av rådet 2004, de europeiska riktlinjerna för validering genom Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning (Cedefop) samt tillgängliga medel genom programmet för livslångt lärande, det framtida programmet Erasmus för alla och Europeiska socialfonden. – Valideringen finns på den politiska dagordningen i de flesta medlemsstater, men har bara allmänt genomförts i några få medlemsstater. – Medlemsstaterna utbyter erfarenheter om validering inom ramen för den öppna samordningsmetoden (särskilt i den rådgivande gruppen för den europeiska referensramen för kvalifikationer). Alternativ 2 (rådsrekommendation om validering) I alternativ 2 föreslås en rådsrekommendation om att medlemsstaterna, berörda parter och kommissionen bör vidta politiska och praktiska åtgärder i enlighet med vad som tillkännagavs i flaggskeppsinitaitiven Unga på väg och En agenda för ny kompetens och nya arbetstillfällen inom Europa 2020-strategin. I rekommendationen uppmanas medlemsstaterna att införa mekanismer för validering av icke-formellt och informellt lärande som är kopplade till de nationella referensramarna för kvalifikationer. Mekanismerna bör omfatta mekanismer för kvalitetssäkring, underlätta överföringen av läranderesultat med hjälp av standardiserade dokumentationsredskap, öka kunskaperna om valideringsmöjligheter, underlätta tillgången till validering i synnerhet för grupper med sämre förutsättningar, säkerställa lämplig vägledning för enskilda personer samt ge enskilda personer möjlighet att genomgå en kompetensinventering inom tre månader från det att ett behov har fastställts. I rekommendationen framhålls behovet av att involvera berörda parter på arbetsmarknaden (t.ex. dokumentation av läranderesultat som uppnåtts på arbetsplatsen), utbildningsanordnare (t.ex. ge möjligheter att få tillgång till formell utbildning) och den ideella sektorn (t.ex. icke-statliga organisationer/frivilligorganisationer). Rekommendationen kommer att kompletteras med ett intensivare samarbete om validering av icke-formellt och informellt lärande inom den befintliga rådgivande gruppen för den europeiska referensramen för kvalifikationer som en struktur för en öppen samordningsmetod. I rekommendationen uppmanas kommissionen att regelbundet uppdatera den europeiska inventeringen och de europeiska riktlinjerna för validering av icke-formellt och informellt lärande samt att stödja genomförandet av rekommendationen genom att anordna effektiv verksamhet för ömsesidigt lärande. Rådsrekommendationen förväntas kunna godkännas under 2012 och medlemsstaterna och kommissionen förväntas införa de mekanismer som föreslås från och med 2013. Alternativ 3 (En ny öppen samordningsmetod för validering i syfte att utforma en europeisk kvalitetsstadga för validering) Enligt alternativ 3 ska medlemsstaterna samarbeta inom ramen för en ny öppen samordningsmetod som särskilt ägnas åt validering och som syftar till att upprätta en europeisk kvalitetsstadga för validering av icke-formellt och informellt lärande. Den europeiska kvalitetsstadgan kommer att formuleras kring följande: kvalitetssäkrade valideringsförfaranden, kvalitetsstandarder för bedömare, vägledning och rådgivning, tillgång till validering, medverkan av berörda parter, specifika målgrupper och valideringens europeiska dimension. Den europeiska kvalitetsstadgan kommer att bygga både på europeiska initiativ (t.ex. europeiska riktlinjer och gemensamma europeiska principer för validering) och på nationella initiativ (offentliga och privata) som rör kvalitetssäkring när det gäller validering. En europeiska kvalitetsstadga kommer att bidra till att bygga upp tillit och förtroende mellan medlemsstaterna. Den nya processen för den öppna samordningsmetoden kommer att bestå av en rad nya rapporteringsmekanismer för medlemsstaterna och av övervakning av framstegen hos kommissionen. De särskilda mekanismerna för den öppna samordningsmetoden förväntas vara på plats under 2012, vilket ska utmynna i antagandet av stadgan under 2014. Stadgan kommer därefter att omsättas i praktiken från och med 2015. 5. Konsekvensbedömning Betydande ekonomiska och sociala effekter kommer att uppnås genom att medlemsstaterna vidtar lämpliga åtgärder och skapar fler valideringsmöjligheter som gör det möjligt att fullt ut utnyttja de kunskaper och färdigheter och den kompetens som finns tillgänglig. Miljökonsekvenserna kommer endast att bli begränsade. De sociala och ekonomiska effekterna och övriga effekter har undersökts ur kvalitativ synvinkel utifrån sannolika effekter, eftersom inga exakta uppgifter finns tillgängliga. För var och en av de sannolika effekterna har en jämförelse gjorts med referensscenariot. De viktigaste ekonomiska och sociala effekterna av upprättandet av allmänna valideringssystem är följande: – Ett positivt bidrag till den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen genom ett bättre utnyttjande av tillgänglig kompetens på arbetsmarknaden och genom utökad kompetensutveckling. – En bättre tillgång till arbetsmarknaden och lättare att byta jobb genom en integrering av alla tillgängliga färdigheter i rekryteringsbesluten och för byte av yrke. – En bättre tillgång till vidareutbildning genom ett bättre erkännande av tidigare lärande genom utbildningsinstitutionerna. – Bättre information om tillgänglig kompetens, som också blir tydligare tack vare valideringsmöjligheterna. – En högre utbildningsnivå hos arbetstagarna (både genom validering av befintlig kompetens och genom bättre tillgång till vidareutbildning). – Potentiellt bättre arbetsförhållanden för enskilda personer tack vare högre kvalifikationer. – Ökad jämlikhet och social inkludering genom att det skapas fler möjligheter för validering av icke-formellt och informellt lärande för grupper med sämre förutsättningar. – Ökad rörlighet för arbetstagare i hela Europa till nytta för den ekonomiska tillväxten. I vilken grad de förväntade effekterna uppnås kommer att bero på ett antal faktorer, t.ex. medlemsstaternas konkreta genomförande av de åtgärder som rekommenderas (alternativ 2) och hur medlemsstaterna faktiskt kommer att arbeta för en europeisk kvalitetsstadga för validering (alternativ 3). Det antas att de rekommendationer som riktas till medlemsstaterna enligt alternativ 2 kommer att få mer omedelbara effekter för skapandet av valideringsmöjligheter än den nyligen utformade öppna samordningsmetoden enligt alternativ 3, som inte inbegriper några rekommendationer till medlemsstaterna. I den fortlöpande utvecklingen av de nationella referensramarna för kvalifikationer kommer man att kunna dra nytta av de åtgärder som föreslås enligt alternativ 2, som kommer att kunna leda till konkreta resultat redan under 2013. De omedelbara effekterna är också av betydelse för att målen i Europa 2020-strategin ska kunna uppnås i tid. De förväntade omedelbara effekterna fick därför högre poäng än de förväntade effekterna på lång sikt. De faktiska kostnaderna för att införa valideringsmekanismer beror på ett antal faktorer, t.ex. i vilken grad de befintliga systemen är förberedda (nuvarande infrastruktur, institutioner, bedömnings- och certifieringsförfaranden och standarder), valideringssystemens omfattning (fokus på alla eller specifika yrken) och målgrupperna för valideringen (alla medborgare eller specifika målgrupper). På grundval av tillgängliga uppgifter uppgår den totala kostnaden för ett valideringsförfarande som leder till en fullständig eller partiell kvalifikation till mellan 800 euro och 1 800 euro, beroende på land, kvalifikationstyp och kvalifikationsnivå. Investering i validering av icke-formellt och informellt lärande leder till kostnadsbesparingar för formell utbildning för enskilda personer, som kommer att få en kvalifikation på grundval av lärande som förvärvats genom icke-formell och informell utbildning utan att de behöver genomgå ytterligare formell utbildning. De nettokostnader som följer av valideringen måste vägas mot valideringens fördelar. I alla tre alternativ i konsekvensbedömningen antogs att de sammantagna fördelarna av valideringen totalt sett uppväger nettokostnaderna för valideringen tack vare ökad anställbarhet, förbättrade karriärmöjligheter, bättre kompetensmatchning, ökad ekonomisk tillväxt och bättre social inkludering. 6. Jämförelse av alternativen Alternativ 2 med en rådsrekommendation om genomförande av validering framstår som det mest effektiva och ändamålsenliga alternativet. Det är också det alternativ som är mest samstämmigt med EU:s politiska mål och som ger de största positiva ekonomiska och sociala effekterna. Enligt alternativ 1 förväntas den nuvarande situationen när det gäller validering att förändras endast långsamt, vilket innebär en begränsad tillgång till och användning av validering av icke-formellt och informellt lärande, liksom att en jämförbar och enhetlig metod för validering i hela Europa fortfarande kommer att saknas. Alternativ 3 (en ny öppen samordningsmetod) förväntas leda till förbättringar i förhållande till referensscenariot när det gäller effekternas slagkraftighet, ändamålsenlighet och samstämmighet med de mer allmänna EU-politiska målen. Upprättandet av en ny öppen samordningsmetod skapar dock ytterligare strukturer och rapporteringsmekanismer, vilket ökar den administrativa bördan och kostnaderna för medlemsstaterna. Eftersom man i detta alternativ enbart förlitar sig på den öppna samordningsmetoden skapas ökad osäkerhet om konkreta åtgärder vidtas av och i medlemsstaterna och om tidsfristerna för sådana åtgärder. Förutom effekter när det gäller slagkraftighet, ändamålsenlighet och samstämmighet med de EU-politiska målen är de största fördelarna med alternativ 2 följande: – Det kommer att fylla det ”valideringsgap” som för närvarande finns i de tillgängliga europeiska redskapen och instrumenten, t.ex. den europeiska referensramen för kvalifikationer, Europass och systemen för meritöverföring. Det kommer särskilt att tillföra den länk som saknas i den europeiska referensramen för kvalifikationer som gör det möjligt att främja validering av icke-formellt och informellt lärande, utan ytterligare vägledning om dess genomförande. – Det erbjuder konkreta praktiska åtgärder för genomförandet av valideringen i medlemsstaterna. – Såsom ett rättsligt instrument signalerar en rådsrekommendation medlemsstaternas engagemang för att vidta de åtgärder som anges, varav de flesta kommer att kräva genomförande på nationell nivå och anpassning till nationella förhållanden. – Det inbegriper uttryckligen relevanta berörda parter (arbetsmarknaden, ungdoms- och volontärorganisationer, utbildningsinstitutioner) i utformningen av valideringssystemen. – Medlemsstaterna kommer även fortsättningsvis att samarbeta inom de befintliga strukturerna för den öppna samordningsmetoden, särskilt i den rådgivande gruppen för den europeiska referensramen för kvalifikationer, vilket också innebär en enklare struktur för genomförandet än i alternativ 3. – Det kommer att utgöra en ny och starkare politisk grund för samarbetet när det gäller validering av icke-formellt och informellt lärande. 7. Övervakning och utvärdering Inom ramen för detta initiativ kommer övervakningen att ske på grundval av utnyttjande av befintliga redskap. Detta kommer att begränsa kostnaderna för övervakningen och den administrativa bördan för medlemsstaterna. Den europeiska inventeringen av validering, under ansvar av kommissionen och Europeiska centrumet för utveckling av yrkesutbildning (Cedefop), kommer att konsolideras och stärkas ytterligare med sikte på övervakningen av medlemsstaternas genomförande av rådets rekommendation. Den årliga Cedefop-rapporten om utvecklingen av de nationella referensramarna för kvalifikationer i Europa kommer att användas för att bedöma medlemsstaternas framsteg med att införa validering av icke-formellt och informellt lärande som en möjlighet att få en kvalifikation. Medlemsstaterna kommer att rapportera om sitt genomförande av rekommendationen i sina nationella lägesrapporter som redan har planerats inom den strategiska ramen för europeiskt samarbete på utbildningsområdet (nästa rapport ska lämnas 2014). I initiativet planeras också en förstärkning av det ömsesidiga lärandet av varandra, som inbegriper regeringsföreträdare och berörda parter, med inriktning på utbyte av erfarenheter och demonstration av god praxis. Med tanke på initiativets nära samband med rekommendationen om den europeiska referensramen för kvalifikationer är den rådgivande gruppen för den europeiska referensramen för kvalifikationer det organ som är mest lämpat för sådan verksamhet. En extern utvärdering av genomförandet av rekommendationen har planerats inom fyra år efter dess antagande.