SV Europeiska unionens officiella tidning C 423/7

Yttrande från Europeiska regionkommittén ”Förstärkning av det gränsöverskridande samarbetet: behövs ett bättre regelverk?”

(2015/C 423/02)

Huvudföredragande: Nikola DOBROSLAVIĆ (HR–EPP), distriktsordförande i Dubrovnik-Neretva

I. ALLMÄNNA KOMMENTARER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS STÅNDPUNKT

1. ReK välkomnar det luxemburgska ordförandeskapets beslut att ta med stärkandet av det gränsöverskridande samarbetet bland prioriteringarna för EU-ordförandeskapet. Kommittén välkomnar också det luxemburgska ordförandeskapets insatser för att stärka den ekonomiska, sociala och territoriala sammanhållningen i Europa genom att undanröja hindren för detta samarbete och för att frigöra de gränsöverskridande områdenas potential. Att det gränsöverskridande samarbetet prioriteras är än viktigare i den rådande situationen, där den fria rörligheten över gränserna ifrågasätts, trots att den utgör en av den europeiska integrationens främsta landvinningar.

2. Vi välkomnar också uppmaningen att förbättra den rättsliga ramen för gränsöverskridande samarbete, både genom att främja tillämpningen av de särskilda lagbestämmelser som redan finns om olika aspekter på det gränsöverskridande samarbetet och genom att förbättra och/eller komplettera den rättsliga ram som finns. Detta skulle göra det lättare att anta bestämmelser som är specifika för vissa sektorer eller områden.

3. Kommittén understryker den betydelse som det gränsöverskridande samarbetet kan ha för den regionala utvecklingen i städerna och på landsbygden samt framhåller att samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter i Europa gör det möjligt för dem att på ett mer effektivt sätt fullgöra sina uppgifter och framför allt bidrar till främjandet och utvecklingen av gränsregioner.

4. ReK betonar att just gränsregionerna är laboratorier i den europeiska integrationsprocessen, dvs. områden där resultaten av den inre marknaden och EU:s politik på andra områden bör vara som synligast. Gränsregionerna är nästan per definition unikt mångfasetterade mötespunkter som i högsta grad präglas av en mångfald av synsätt och kulturella och språkliga synergier.

5. Tack vare Interreg-programmet och dess delprogram – instrumentet för stöd inför anslutningen och det europeiska grannskapsinstrumentet – samt det europeiska territoriella samarbetets övriga segment har det gjorts betydande framsteg i det gränsöverskridande samarbetet på EU-nivå under de senaste 25 åren, men de resultat som hittills har uppnåtts är ännu inte tillfredsställande när det handlar om att utnyttja hela potentialen i detta samarbete. Ökad uppmärksamhet bör därför ägnas åt att ytterligare stärka det gränsöverskridande samarbetet och dess koppling till andra befintliga instrument (sammanhållningspolitiken, Horisont 2020, statligt stöd osv.), så att missgynnade gränsregioner kan få särskild behandling.

6. Mot bakgrund av de insatser som hittills har gjorts för att stärka det gränsöverskridande samarbetet gläder sig kommittén åt den roll som olika former av regionalt samarbete spelar i funktionella områden, på makroregional nivå (strategierna för Östersjön, Donau, Adriatiska havet och Joniska havet samt Alpområdet) och på lokal och regional myndighetsnivå.

7. ReK framhåller räckvidden hos de rättsliga instrument som har antagits för att stärka det gränsöverskridande samarbetet, framför allt Europarådets ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan (1), genom vilken staterna har förbundit sig att underlätta och stimulera det gränsöverskridande samarbetet mellan territoriella enheter eller myndigheter som står under deras jurisdiktion och territoriella enheter eller myndigheter som står under de andra fördragsslutande parternas jurisdiktion. EU:s förordning om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) (2) och den europeiska ekonomiska intressegrupperingen (EEIG) är vidare högkvalitativa verktyg för att se till att man har de rättsliga instrument som krävs för att utveckla det gränsöverskridande samarbetet.

8. Kommittén påminner om den roll som EGTS spelar när det gäller att stödja och främja gränsöverskridande, transnationellt och interregionalt samarbete mellan medlemsstaterna och/eller de regionala och lokala myndigheterna.

9. Kommittén framhåller den fördel som flexibiliteten i sammansättningen på EGTS innebär: EGTS är plattformar för flernivåstyre som gör det möjligt för myndigheter på olika nivåer och med olika befogenheter att agera samfällt och anpassa sig till enskilda territoriers behov.

II. HINDREN FÖR EN FÖRSTÄRKNING AV DET GRÄNSÖVERSKRIDANDE SAMARBETET

10. ReK konstaterar att det finns många hinder som bromsar utvecklingen av det gränsöverskridande samarbetet och som påverkar den ekonomiska utvecklingen i gränsområdena och möjligheterna att uppnå målen för den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen. Vi konstaterar också att hindren för detta gränsöverskridande samarbete är oförutsägbara och att de ofta är en följd av åtgärder som vidtas av medlemsstater och regionala och lokala aktörer.

11. Kommittén noterar att man vid det seminarium som anordnades av det luxemburgska ordförandeskapet och den undersökning som detta genomförde identifierade stora hinder för möjligheterna att ytterligare stärka det gränsöverskridande samarbetet. Det kan t.ex. vara omöjligt att genomföra gränsöverskridande projekt på grund av skillnader i de rättsliga ramarna (i fråga om transporter, hälso- och sjukvård, miljöskydd, räddningstjänst m.m.). Det finns också en institutionell asymmetri mellan medlemsstaterna (till följd av skillnader i den territoriella organisationen), en brist på rättslig förutsebarhet för gränsöverskridande strukturer och gemensamma tjänster, skillnader i graden av ekonomisk utveckling utmed gränsen på grund av olika nationella förhållanden i fråga om arbetsrätt, skatter och social trygghet.

12. ReK noterar vidare att de nationella hälso- och sjukvårdssystemen i gränsområdena inte är kompatibla. Det gäller även bestämmelserna om hälso- och sjukvård i akuta situationer, frågan om tillhörigheten hos de arbetstagare inom sektorn som arbetar i områden som ligger inom olika jurisdiktioner, problemet med asymmetrin mellan vårdgivare och myndigheter på båda sidor om gränsen, behovet av förhandsgodkännande för ersättning av kostnader och liknande. Detta gör det svårt för lokalbefolkningen att snabbt få tillgång till hälso- och sjukvård i sitt närområde.

13. Vi anser vidare att de hinder för det gränsöverskridande samarbetet som det luxemburgska ordförandeskapet har identifierat genom sin undersökning bara utgör exempel på sådana hinder. För en bedömning av alla hinder bör man tillämpa ett mer systematiskt och heltäckande angreppssätt.

14. Regionkommittén välkomnar kommissionens planer på att före 2016 års utgång utarbeta en analys av hinder, lösningar och exempel på god praxis inom det gränsöverskridande samarbetet och uppmanar samtidigt kommissionen att låta kommittén delta aktivt i utarbetandet av denna analys och den gemensamma utvärderingen av resultaten.

15. För att utarbeta en högkvalitativ analys av hindren för det gränsöverskridande samarbetet och för att finna lämpliga lösningar för att undanröja dem behöver man en exakt definition av begreppet gränsområde. Det behövs också relevanta uppgifter om detta samarbete. Vi beklagar i detta sammanhang att det saknas nöjaktiga statistiska uppgifter om det gränsöverskridande samarbetet från vart och ett av de gränsöverskridande områdena samt att de enskilda medlemsstaternas metoder för statistisk övervakning skiljer sig åt.

16. Vi uppmanar kommissionen att ta hänsyn till de analyser av gränsöverskridande hinder som redan utarbetats på initiativ av gränsområden och gränsöverskridande program.

III. POLITISKA REKOMMENDATIONER

17. Vi framhåller vikten av att främja och underlätta gränsöverskridande samarbete i syfte att uppnå en enhetlig utveckling i alla regioner i EU som helhet och minska skillnaderna i utvecklingsnivå mellan olika regioner i enlighet med artikel 174 i EUF-fördraget. Kommittén betonar dessutom att vissa gränsregioner, när det handlar om möjligheterna att uppnå en egen ekonomisk utveckling, befinner sig i en särskilt ofördelaktig situation, särskilt när det i jämförelse med andra gränsregioner med lägesfördelar föreligger avsevärda skillnader i ekonomisk utvecklingsnivå. Detta gäller även de gränsregioner som gränsar till tredjeländer eller de yttersta randområdena i EU. Just på grund av den ofördelaktiga situation som vissa regioner befinner sig i uppmanar ReK till striktare efterlevnad av de bestämmelser i artikel 174 i EUF-fördraget som rör territoriell sammanhållning.

18. Vi framhåller den utomordentliga betydelsen av ihållande insatser för att undanröja hindren för det gränsöverskridande samarbetet. Detta är en ständig utmaning samtidigt som man fördjupar den europeiska integrationsprocessen. Kommittén välkomnar därför lagstiftningsinitiativ, och föreslår dessutom att det gränsöverskridande samarbetets betydelse bör återspeglas på ett adekvat sätt i anslagstilldelningen för vidareutvecklingen av detta samarbete.

Den nuvarande rättsliga ramen och det nya förslaget från det luxemburgska EU-ordförandeskapet

19. För att finna lösningar för att undanröja de hinder för det gränsöverskridande samarbetet som identifierats bör man med beaktande av resultaten av kommissionens handlingsprogram för att minska de administrativa bördorna i EU (Refit) (3) utgå från de nuvarande reglerna för detta samarbete för att se till att de till fullo omsätts i praktiken.

20. Enligt artikel 4 i Europarådets ramkonvention om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan har de stater som undertecknat denna förbundit sig att försöka lösa juridiska, administrativa och tekniska svårigheter som kan bromsa utvecklingen och ett smidigt gränsöverskridande samarbete samt att samråda sinsemellan för att åtgärda hindren.

21. Kommittén välkomnar det senaste initiativet från det luxemburgska ordförandeskapet att lägga fram ett första förslag om ett nytt rättsligt instrument som ska göra det möjligt för medlemsstater som berörs av ett visst gränsöverskridande projekt att komma överens om en rättslig ram som bygger på befintlig lagstiftning i dessa medlemsstater som ska tillämpas enbart på detta särskilda gränsöverskridande projekt. Därmed skulle man bidra till sammanhållningen i gränsområden. Även om detta instrument avser åtgärder som inte nödvändigtvis finansieras med EU-medel är det ett värdefullt bidrag till den kommande diskussionen om framtiden för det gränsöverskridande samarbetet och målen för den ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållningen i EU som helhet.

22. Vi framhåller att det redan finns ett verktyg för att förbättra det gränsöverskridande samarbetet på EU-nivå i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS), senast ändrad genom förordning (EU) nr 1302/2013, i syfte att genomföra och förvalta projekt för gränsöverskridande territoriellt samarbete inom ramen för olika nationella regler och förfaranden. Vi noterar att de båda verktygen är av olika rättslig natur: Medan den rättsliga ordningen för EGTS endast är tillämplig på grupperingens medlemmar skulle Luxemburgs förslag skapa en rättslig ordning som tillämpas på ett visst gränsöverskridande projekt med en exakt fastställd geografisk räckvidd.

23. ReK välkomnar alla förenklingar i den ändrade EGTS-förordningen, som trädde i kraft den 22 juni 2014, varav vissa var förslag av Regionkommittén, men beklagar det förhållandevis långsamma genomförandet av ändringarna i vissa medlemsstater. Vi uppmanar därför medlemsstaterna att öka ansträngningarna för att genomföra förordningen och göra det lättare att inrätta EGTS på deras territorium. Den gör det nämligen möjligt att grunda och registrera EGTS med större flexibilitet och att bättre definiera deras uppgifter. Förordningen har emellertid inte tillämpats tillräckligt länge för att man till fullo ska kunna bedöma räckvidden hos förordningen och följderna av dess tillämpning i praktiken.

24. Med tanke på att EGTS-förordningen finns och hela den potential den har för att stärka det gränsöverskridande samarbetet om den införlivas i alla medlemsstaters nationella system, bör man i samband med diskussionen om ytterligare rättsliga instrument beakta proportionalitetsprincipen. ReK anser att det också finns fall där ett annat rättsligt instrument än EGTS hade kunnat vara användbart för att övervinna konkreta hinder för ett visst gränsöverskridande samarbetsprojekt.

25. Vi välkomnar strategin i förslaget, att kvalitativt vidareutveckla verktygslådan för det gränsöverskridande samarbetet genom att tillhandahålla ett mer allmänt verktyg som inte skapar en ny juridisk person och innebär ett steg framåt mot målet att använda på förhand fastställda regler för att genomföra gemensamma initiativ i två eller fler medlemsstater. Detta skulle kunna ses som en bekräftelse på EGTS-idéns framgång.

26. I detta skede väcker förslaget om ett nytt verktyg ett antal frågor som måste granskas ordentligt i den förestående debatten: — Att skapa en särskild ordning med undantag från den tillämpliga lagstiftningen i syfte att underlätta gränsöverskridande samarbete kan påverka den inre marknaden och falla utanför tillämpningsområdet för artikel 175 tredje stycket i EUF-fördraget. Den rättsliga grunden för detta rättsinstrument behöver därför en djupgående analys. — ReK anser att man tydligare bör definiera de politikområden där den nya förordningen bör vara tillämplig, med hänsyn till EU:s befogenheter, medlemsstaternas befogenheter och deras delade befogenheter. I detta sammanhang verkar det inte räcka med en hänvisning till bestämmelserna om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (artiklarna 174–178 i EUF-fördraget). — Det rättsliga verktyg som föreslås skulle kunna beröra författningsenlighetsfrågan eftersom det uppmanar medlemsstaterna att tillämpa andra medlemsstaters lagar inom sina egna territorier. Detta system med undantag och avvikelser skulle begränsas till gränsregionerna och behöver granskas mer ingående. Man bör därför inleda en grundlig rättslig analys av den nya förordningen när en gapanalys som ska genomföras av kommissionen har bekräftat behovet av ett sådant nytt rättsligt instrument.

27. Det uppdrag och de uppgifter som har fastställts i en EGTS-överenskommelse är begränsade till grupperingen i fråga och dess medlemmar och grupperingen får inte anta eller genomföra lagstiftning eller kontrollera dess efterlevnad. Därför får den inte heller ligga till grund för sådana åtgärder på gränsöverskridande nivå. Däremot får en gruppering förvalta offentlig infrastruktur, tillhandahålla offentliga tjänster, tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse samt använda och förvalta offentliga medel för att uppnå mål av allmänt intresse, förutsatt att alla åtgärder vidtas i enlighet med fördragens grundprinciper och medlemsstaternas allmänintresse. Vi anser i detta sammanhang att den nuvarande EGTS-förordningen är en bra rättslig ram för detta slags åtgärder, fastän man skulle kunna utforska kompletterande former som skulle underlätta det allmänna gränsöverskridande samarbetet på ett visst territorium.

Behovet av att öka medvetenheten och informera berörda parter om de möjligheter att utveckla ett gränsöverskridande samarbete som finns i den nuvarande rättsliga ramen, framför allt EGTS-förordningen

28. De främsta problemen vid användningen av EGTS som verktyg för gränsöverskridande samarbete är bristen på medvetenhet och kunskaper, bristen på förtroende och avsaknaden av den politiska vilja som krävs för inrättandet. För att stärka det gränsöverskridande samarbetet måste man därför öka medvetenheten och kunskaperna om de möjligheter att utveckla detta samarbete som finns i den nuvarande rättsliga ramen, framför allt i EGTS-förordningen.

29. Vi uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att i samarbete med Regionkommittén öka sina ansträngningar för att klargöra och presentera EGTS som ett verktyg för att bättre tillgogodose behoven på lokal nivå i gränsöverskridande områden.

Att främja en enkel rättslig ram och ett enkelt förfaringssätt

30. Kommittén efterlyser största möjliga enkelhet i de rättsliga ramarna, och varje ny bestämmelse eller ändring i de nuvarande bestämmelserna bör därför förenkla genomförandet av gränsöverskridande projekt, oavsett om de finansieras ur EU:s budget eller inte. Mot denna bakgrund betraktar vi förslaget från det luxemburgska ordförandeskapet som ett nyttigt bidrag till den förestående diskussionen om lagstiftningspaketet för nästa programplaneringsperiod.

31. Kommittén välkomnar den ledande roll som det luxemburgska ordförandeskapets förslag ger de lokala och regionala myndigheterna mot bakgrund av principerna om subsidiaritet och lokal demokrati, enligt vilka gränsnära regioner och städer skulle ta initiativ till att anta dessa europeiska gränsöverskridande konventioner, kartlägga vilka rättsliga bestämmelser som behöver anpassas, utarbeta utkastet till konvention och rikta det till behöriga myndigheter i medlemsstaterna för slutligt godkännande.

32. ReK föreslår ett förenklat förfarande för godkännande av EGTS i de fall där det redan finns en etablerad struktur, t.ex. en euroregion eller arbetsgemenskap, genom Europarådets ramkonvention från 1980 om samarbete över riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan och senare protokoll och bilaterala avtal.

33. När det gäller idén om att införa ett nytt rättsligt instrument för att främja samarbete i gränsområdena framhåller vi att unionen enligt EU-fördraget ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet (artikel 4).

Att anpassa användningen av EU-medlen

34. ReK noterar att det finns olika förfaranden för att genomföra och kontrollera genomförandet av projekt för gränsöverskridande samarbete som omfattar flera partner från olika medlemsstater och icke-medlemsstater och att det är svårt att genomföra programmen och projekten i fråga på grund av de enskilda projektpartnerna. Vi insisterar därför på att man fortsätter att förenkla förfarandena för programplanering och förvaltning av de gränsöverskridande program och projekt som finansieras av EU, särskilt genomförandet av små, enkla, gränsöverskridande engångsprojekt som ska tillämpas på samma sätt för alla partner i ett projekt. Vi önskar att man finner ett enklare och snabbare sätt att på ett administrativt och rättsligt plan lösa frågan om projektens genomförande.

35. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att göra det lättare att involvera privata aktörer för att stödja tillväxtinsatsen, varaktiga arbetstillfällen och en framåtblickande effektiv förankring av projektens resultat.

36. Kommittén uppmanar medlemsstaterna att i sina framtida operativa program ta med nuvarande och potentiella europeiska grupperingar för territoriellt samarbete.

37. ReK konstaterar att förfarandena för att utarbeta och anta programmen för territoriellt samarbete för budgetperioden 2014–2020 är så långsamma att det kommer att leda till förseningar och äventyra ett framgångsrikt genomförande av programmen och projekten. Vi uppmanar kommissionen att engagera sig mer och hjälpa de stater som deltar i programmen att utarbeta och anta program för territoriellt samarbete.

38. Kommittén uppmanar EU att ägna särskild uppmärksamhet åt utnyttjandet av EU-medel i gränsöverskridande områden som gränsar till tredjeländer och i EU:s yttersta randområden, i syfte att förbättra genomförandet av gränsöverskridande projekt som finansieras med EU-medel.

39. ReK uppmanar kommissionen att fortsätta förenkla förfarandena i syfte att underlätta genomförandet av gränsöverskridande projekt samt att inleda förfarandet för att anpassa de medel som genomförs på nationell nivå och i samband med detta undersöka möjligheten att automatiskt koppla EU-medel till gränsöverskridande projekt.

40. Vi uppmanar kommissionen att med utgångspunkt i resultaten av den analys av hinder, lösningar och exempel på god praxis för gränsöverskridande samarbete och i samarbete med Regionkommittén utarbeta en långsiktig strategi för att främja det gränsöverskridande samarbetet och en handlingsplan för detta. De bör sträcka sig över flera framtida EU-ordförandeskap och därigenom trygga varaktigheten och kontinuiteten i arbetet också efter det luxemburgska ordförandeskapet.

41. Vi föreslår att diskussionerna om denna nya förordning tas med i den övergripande diskussionen om sammanhållningspolitikens framtid. Det fullständiga och effektiva genomförande av EGTS-förordningen i medlemsstaterna som efterfrågas skulle, tillsammans med informationskampanjerna om tillämpningen av den och/eller eventuella ändringar till följd av brister i den, kunna vara ett mål på medellång sikt. Vi uppmanar kommissionen att beakta det luxemburgska ordförandeskapets förslag och vidareutveckla det mot bakgrund av resultaten av den översyn av det gränsöverskridande samarbetet som kommissionen nu genomför.

42. Kommittén framhåller slutligen vikten av att respektera subsidiaritetsprincipen och behovet av tillit, förtroende och samarbete mellan den centrala nivån och de lokala och regionala myndigheter som behövs för att uppnå ett verkligt och fullt funktionsdugligt gränsöverskridande samarbete.

Bryssel den 13 oktober 2015. Markku MARKKULA Europeiska regionkommitténs ordförande

(1) European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities, Madrid, 1980, Europarådet, European Treaty Series nr 106. Se även: M. Perkmann (2003); Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation, European Urban and Regional Studies, Vol.10, nr 2, 153–171.

(2) Förordning (EG) nr 1082/2006, som bygger på artikel 175 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1302/2013 av den 17 december 2013 om ändring av förordning (EG) nr 1082/2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) för att förtydliga, förenkla och förbättra bildandet av sådana grupperingar och deras funktion.

(3) Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU Final Report, http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_en.pdf. För mer information om Refit, se http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm