[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 16.3.2006

KOM(2006) 121 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om att höja Europeiska atomenergigemenskapens status i Internationella atomenergiorganet {SEC(2006)341}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET

om att höja Europeiska atomenergigemenskapens status i Internationella atomenergiorganet

1. Inledning

Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom, nedan kallad ”gemenskapen”) har observatörsstatus i Internationella atomenergiorganet (IAEA[1]) som är Förenta nationernas organ med ansvar för att främja en säker och fredlig användning av kärnteknik. För närvarande är medlemskapet i IAEA begränsat till stater[2].

Euratoms status som observatör begränsar dess inflytande och synlighet i IAEA. Detta står inte i rimlig proportion till gemenskapens behörighet i organets verksamhetsområde och dess legitima rätt att utöva den på den internationella arenan, vilket erkänts upprepade gånger av Europeiska gemenskapernas domstol.

Den ovannämnda situationen kräver att det vidtas åtgärder för att Euratoms status i IAEA skall höjas, vilket är syftet med detta meddelande. Det är för tidigt att på detta stadium fastställa den exakta karaktären av en sådan höjd status, även om det är tydligt att Euratoms medlemskap i IAEA är ett alternativ som bör eftersträvas.

2. Gemenskapens behörigheter i enlighet med Euratomfördraget

I enlighet med artikel 1 i Euratomfördraget (nedan kallat ”fördraget”) är den viktigaste uppgiften för gemenskapen, som inrättades 1957, att ”genom att skapa de förutsättningar som behövs för en snabb organisation och tillväxt av kärnenergiindustrierna, bidra till en höjning av levnadsstandarden i medlemsstaterna och till utvecklingen av förbindelserna med övriga länder”. För att fullgöra denna uppgift fick gemenskapen suveräna rättigheter som medlemsstaterna, genom att underteckna fördraget, överförde till den inom följande huvudområden: forskning, hälsoskydd (befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning), leverans av primära material, säkerhetskontroller av kärnämnen, och yttre förbindelser.

Bestämmelserna i fördraget gjorde det möjligt att utarbeta och implementera en viktig lagsamling, i vilken de nationella regler som krävs för denna sektor beskrivs, såsom anges i bilaga 4.

Kommissionen är ansvarig[3] för att främja och samordna kärnforskningen i gemenskapen så att onödigt dubbelarbete undviks. Kommissionen får tillhandahålla finansiellt bistånd, material, anläggningar, utrustning eller expertbistånd och främja gemensam finansiering. De olika Euratomramprogrammen för forskning har tillhandahållit betydande finansiering för att främja forskning om civil kärnenergi. Idag är forskningen fokuserad på termonukleär fusionsteknik och kärnsäkerhet, inbegripet miljöfrågor som avfallshantering och strålskydd. Euratoms sjätte ramprogram som täcker perioden 2002-2006 har ett totalt budgetanslag på 1 230 miljoner euro, av vilka 750 miljoner euro tilldelas forskning om fusionsenergi. I april 2005 antog kommissionen ett förslag för Euratoms sjunde ramprogram som omfattar perioden 2007-2011 (med eventuell förlängning till 2013) som omfattar ett totalbelopp på 3 092 miljoner euro (2 159 miljoner euro för forskning om fusionsenergi, 394 miljoner euro för kärnfission och strålskydd och 539 miljoner euro för Gemensamma forskningscentrets verksamhet på kärnenergiområdet).

Genom fördragets bestämmelser om strålskydd [4] krävs att det fastställs grundläggande normer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning[5]. Dessa har kompletterats genom över 20 enskilda lagstiftningar som omfattar olika områden som medicinsk exponering, praktiskt strålskydd för externa arbetstagare, transport av radioaktiva ämnen och radioaktivt avfall, radioaktivitet i livsmedel och olyckor med radioaktiva ämnen.

Inom en snar framtid kommer gemenskapslagstiftningen att ytterligare kompletteras genom inrättandet av en gemenskapsram inom området kärnsäkerhet och hanteringen av radioaktivt avfall. I sitt beslut av den 10 december 2002 erkände Europeiska gemenskapernas domstol uttryckligen gemenskapens behörighet att lagstifta inom området kärnsäkerhet enligt fördraget. Följaktligen antog kommissionen i januari 2003 två förslag till direktiv om säkerheten vid kärntekniska anläggningar respektive hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall[6].

När det gäller försörjning[7] skall Euratoms försörjningsbyrå ha optionsrätt till malmer, råmaterial och speciella klyvbara material, som produceras inom medlemsstaternas territorier, samt ensamrätt att ingå avtal om leverans av kärnmaterial både från länder inom eller utom gemenskapen. Målet är att säkerställa lika tillträde till kärnmaterial för alla användare i gemenskapen.

Inom området kärnämneskontroll[8] ersattes nyligen den tillämpningsförordning som antogs 1976 av en ändrad förordning[9]. Säkerhetskontroller i enlighet med fördraget samordnas med det kontrollsystem som tillämpas av IAEA enligt tre trilaterala avtal som ingåtts mellan medlemsstaterna, gemenskapen och IAEA. Ytterligare protokoll till dessa avtal, som undertecknades av medlemsstaterna och gemenskapen 1998, har ratificerats av alla medlemsstater och har trätt i kraft. De nya medlemsstater som anslöt sig till Euratomgemenskapen 2004 håller på att införliva avtalet om säkerhetskontroller och ytterligare protokoll håller på att förberedas.

3. Motiveringen för Euratoms höjda status i IAEA

Gemenskapen har tydliga externa befogenheter inom ovannämnda områden . Enligt artikel 2h i fördraget skall gemenskapen, för att fullgöra sin uppgift, upprätta sådana förbindelser med andra länder och internationella organisationer som är ägnade att främja framsteg i samband med den fredliga användningen av kärnenergin. I detta syfte kan gemenskapen inom ramen för sin kompetens åta sig förpliktelser genom att träffa avtal med tredje land, internationella organisationer eller medborgare i tredje land (artikel 101 i fördraget).

Gemenskapens externa behörighet har bekräftats genom rättspraxis. I samband med gemenskapens planerade anslutning till konventionen om fysiskt skydd av kärnmaterial undersökte Europeiska gemenskapernas domstol 1978 gemenskapens externa behörighet[10]. Med hänvisning till sin rättspraxis om extern behörighet noterade domstolen att i och med att gemenskapen utvecklar gemensamma interna bestämmelser får den också befogenheter över externa förhandlingar som kan påverka dessa gemensamma regler[11]. Domstolen fastställde vidare att gemenskapens behörighet att vidta åtgärder för att uppnå ett visst mål inom gemenskapen innehåller en underförstådd, exklusiv, extern behörighet i frågan i den utsträckning som är nödvändig för att uppnå målet[12]. Nyligen bekräftades det i generaladvokat Jacobs yttrande avseende gemenskapens anslutning till konventionen om kärnsäkerhet, på grundval av vilket domstolen gav sin dom den 10 december 2002, att ”Enligt artikel 101 första stycket i fördraget kan gemenskapen träffa internationella avtal "inom ramen för sin kompetens". Euratoms externa behörighet har därför samma räckvidd som dess interna behörighet eller den har, med andra ord, behörighet att träffa internationella avtal avseende alla frågor i vilka den har rätt att agera internt”[13].

IAEA:s verksamhet avser huvudsakligen områden som omfattas av gemenskapens behörighet. Detta delade engagemang i kärnenergifrågor speglas också av det faktum att rekommendationer, fördrag, konventioner och avtal som IAEA tagit fram stödjer de relevanta strategier som gemenskapen tagit fram.

Enligt villkoren i samarbetsavtalet mellan Europeiska atomenergigemenskapen och IAEA[14], som undertecknades i Wien och som trädde i kraft den 1 januari 1976, skall gemenskapen företrädas av en observatör som har rätt att tala vid de regelbundna årliga sammanträdena i IAEA:s generalkonferens och i styrelsen där kommissionens företrädare får delta i de överläggningar som berör gemenskapen. Gemenskapens företrädare får emellertid bara uttala sig efter alla stater har fått ordet och de får inte lägga fram förslag eller ändringar. Gemenskapen har inte rösträtt, inte ens när det gäller frågor som den har exklusiv eller delad behörighet för.

Eftersom gemenskapen ensam, när den har exklusiv behörighet, eller tillsammans med medlemsstaterna när behörigheten är delad, har en sådan ställning att den får åta sig och genomföra alla avtalsförpliktelser i förhållande till tredje länder och internationella organisationer som påverkar gemenskapens behörighet, bör den fullt ut få företräda gemenskapen i IAEA. Dessutom bör gemenskapen ha en sådan ställning att den kan lägga fram förslag under förhandlingarna om internationella konventioner som är relevanta för dess behörighet i enlighet med fördraget.

Det finns därför en uppenbar skillnad mellan gemenskapens behörighet och den status som gemenskapen beviljas i IAEA vilket hindrar ett effektivt utövande av sådana behörigheter. Det är således fullständigt motiverat att försöka höja Euratoms status i organet, syftande till fullt medlemskap.

En av de viktigaste uppgifterna för gemenskapen i enlighet med fördraget är att anpassa och tillämpa säkerhetsnormerna för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd inom området strålskydd och kärnsäkerhet. IAEA har samma uppgift. Det är självklart att gemenskapen bör tala med en enda stämma i IAEA för att säkerställa ett effektivare och enhetligare tillvägagångssätt och för att gemenskapen skall få delta i utvecklingen av dessa normer.

Dessutom samordnas Euratoms system för säkerhetskontroller med det system för säkerhetskontroller som tillämpas av IAEA och som är baserat på de trilaterala avtal som överensstämmer med artikel 77 i fördraget. Detta är ett område där behörigheten endast ligger hos gemenskapen och där det behövs en starkare roll gentemot IAEA[15].

En höjd status för gemenskapen i IAEA skulle gagna Euratoms medlemsstater eftersom deras röst, harmoniserad på gemenskapsnivå, skulle ha ännu mer inflytande vid utarbetandet av IAEA-rekommendationer och -normer.

Till följd av den höjda statusen skulle tredje länder kunna förhandla med ett enda organ som företräder alla Euratoms medlemsstater och som har en unik nästan 50-årig erfarenhet av de frågor där ansvaret har förts över till gemenskapen. Till exempel har samarbetet inom säkerhetskontrollområdet, där gemenskapen har fått exklusiv behörighet, visat att Euratoms expertkunskap utgör ett mervärde både för tredje länder och för IAEA. Omvänt kommer Euratom att kunna lägga fram sina medlemsstaters ståndpunkt när det gäller frågor som den har exklusiv behörighet för.

4. Förfarandet för att höja Euratoms status i IAEA

En ändring av Euratoms status i IAEA är i sig en svår uppgift beroende på åtminstone följande två skäl: a) den påverkar medlemsstaterna, särskilt där detta skulle innebära en överföring av rösträtter i IAEA till Euratom, b) den skulle kräva att IAEA:s stadgar ändras, vilket kommer att kräva långa diskussioner i IAEA både vad gäller proceduren och innehållet.

Ovannämnda svårigheter förvärras av det faktum att medlemsstaterna och tredje stater inte kommer att utvärdera en begäran om höjd status för Euratom isolerat, utan sett i ett större sammanhang, nämligen den Europeiska gemenskapens status i de olika organisationerna och organen i FN-systemet.

Det är emellertid ett långvarigt mål för kommissionen att från fall till fall uppgradera EG-statusen från nuvarande observatörsstatus i olika organisationer och organ i FN-systemet, där detta motiveras av gemenskapens behörighet. Denna strategi har vid olika tillfällen visat sig vara framgångsrik. Fullt medlemskap har erhållits i FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och Codex Alimentarius och status som fullvärdig deltagare har beviljats i Kommissionen för hållbar utveckling.

Kommissionen är också medveten om det faktum att IAEA, trots att dess arbete i stor utsträckning omfattar tekniska områden, också är ett forum för behandling av mycket känsliga politiska frågor och säkerhetsfrågor. Detta kan vara fallet då diskussionen utvidgas till områden som har med icke-spridning att göra, t.ex. styrelsens nyligen antagna resolution om Iran[16]. För närvarande behandlas frågor som icke-spridning som frågor för ”andra pelaren”, vilket innebär att ansvaret ligger hos medlemsstaterna och att deras regler har företräde framför gemenskapsreglerna. I detta hänseende är det viktigt att betona att gemenskapen söker en höjd status som är begränsad till de av IAEA:s verksamhetsområden där, vilket anges ovan, gemenskapen är behörig.

Med tanke på den politiska karaktären av förfarandet för att höja gemenskapens status i IAEA, vilket innebär komplicerade och långa diskussioner med kommissionen och EU:s medlemsstater samt med IAEA och dess medlemsstater, föreslås följande tillvägagångssätt i två steg:

- För det första bör kommissionen samråda med EU:s medlemsstater i rådet samt med IAEA och dess medlemsstater, och mot bakgrund av ovannämnda beaktanden, ta nödvändiga kontakter och påbörja en utåtriktad verksamhet.

- För det andra bör kommissionen, på grundval av dessa samråd, lägga fram ett förslag till rådet om förhandlingsdirektiv i syfte att a) förhandla fram en höjd status för Euratom i IAEA, b) begära en lämplig ändring av IAEA:s stadgar.

5. Slutsatser

Gemenskapens observatörsstatus i IAEA ger upphov till de problem och brister som beskrivs i tidigare avsnitt. Gemenskapen måste få en starkare roll för att garantera att dess ståndpunkt är konsekvent och effektiv. Med tanke på gemenskapens behörigheter i kärnenergiområdet är det motiverat med en höjd status i IAEA. Det slutliga målet är fortfarande att gemenskapen blir medlem i organet.

I detta hänseende önskar gemenskapen, när det gäller frågor som den är behörig för, att bli jämställd med stater som är medlemmar i IAEA, så att den kan

a) lägga fram sina synpunkter under förhandlingar och under IAEA-organens sammanträden,

b) rösta på dess medlemsstaters vägnar när det gäller frågor där gemenskapen är behörig,

c) för egen räkning samtycka till att påta sig de rättigheter och skyldigheter som följer av de texter som antas under IAEA:s ledning.

Mot bakgrund av ovanstående uppmanar kommissionen rådet att ge sitt godkännande till att kommissionen öppnar inledande samråd med IAEA i syfte att

a) undersöka sätt att höja gemenskapens status i IAEA på,

b) identifiera alla ändringar som behövs i IAEA-stadgarna och andra interna regler som är nödvändiga i detta syfte.

Kommissionen skall regelbundet rapportera till rådet om hur förhandlingarna fortskrider. Så fort en tillfredsställande lösning har hittats skall kommissionen be rådet om ett mandat för att förhandla fram en ny status med IAEA samt en nödvändig ändring av IAEA:s stadgar.

6. Bilaga

Kommissionens arbetsdokument. Bilagor till meddelandet från kommissionen till rådet om att höja Europeiska atomenergigemenskapens status i Internationella atomenergiorganet.

[1] En kortfattad beskrivning av IAEA och dess uppgifter finns i bilaga 3.

[2] I januari 2006 hade organet 139 medlemsstater, inbegripet samtliga 25 medlemsstater i Euratom.

[3] Kapitel 1 i fördraget.

[4] Kapitel 3 i fördraget.

[5] För en fullständig förteckning över lagstiftningen se bilaga 4.

[6] KOM(2003)0032 slutlig, kommissionen antog de ändrade förslagen under 2004 (KOM(2004) 526).

[7] Kapitel 6 i fördraget

[8] Kapitel 7 i fördraget.

[9] Kommissionens förordning (Euratom) nr 302/2005 av den 8 februari 2005 om genomförandet av Euratoms kärnämneskontroll.

[10] Domstolens dom av den 14 november 1978, dom 1/78.

[11] Mål 22/70 av den 31 mars 1971, kommissionen mot rådet, REG. 1971, s. 263 – AETR.

[12] Yttrande 1/76, 26.4.1977, (Förslag till avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar), REG 1977, s. 741.

[13] Yttrande från generaladvokat Jacobs den 13 december 2001, Mål C-29/99. Rättsfallssamling 2002, s. I-11221.

[14] EGT L 329, 23.12.1975, s. 28.

[15] Erfarenheten visar att IAEA är mycket mera villig att beakta gemenskapens synpunkter om de presenteras av kommissionen än om argumenten endast presenteras av medlemsstaterna.

[16] Resolution GOV/2005/77, 24 september 2005.