MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål

Inledning

Enligt artikel 31 a i EU-fördraget skall de gemensamma insatserna rörande straffrättsligt samarbete omfatta "underlättande och påskyndande av samarbete mellan behöriga ministerier och rättsliga eller likvärdiga myndigheter i medlemsstaterna när det gäller (...) verkställighet av beslut". Traditionellt har det straffrättsliga samarbetet baserats på ett antal internationella juridiska instrument. Den absolut övervägande delen av dessa instrument bygger på vad man skulle kunna kalla "ansökningsprincipen": En suverän stat ansöker hos en annan suverän stat, och den senare staten avgör om den skall godta eller avvisa ansökan. Ibland är kraven på att godta ansökan ganska stränga (den stat till vilken ansökan riktas har inte mycket val), ibland har den stat till vilken ansökan riktas stor frihet. I nästan samtliga fall måste den ansökande staten invänta svar på ansökan innan den får tillgång till de uppgifter myndigheterna behöver för att fortsätta handläggningen av brottmålet.

Detta traditionella system har nackdelen att vara inte bara långsamt, utan också krångligt. Understundom är slutresultatet ganska osäkert för den domare eller åklagare som gör ansökan. Genom att "låna" begrepp som fungerat väl vid förverkligandet av den inre marknaden, väcktes tanken att begreppet ömsesidigt erkännande även kunde användas i fråga om rättsligt samarbete. Ömsesidigt erkännande innebär, enkelt uttryckt, att när en åtgärd har vidtagits, till exempel ett beslut fattats av en domare som utövar sina formella befogenheter i en medlemsstat, skall åtgärden - i den utsträckning som den har internationell anknytning - automatiskt erkännas i de övriga medlemsstaterna och få samma eller åtminstone liknande verkan där. Kommissionen är väl medveten om att detta som kan låta mycket enkelt i själva verket är nog så komplicerat när man väl börjar titta på detaljerna. Det främsta syftet med detta meddelande är att visa hur kommissionen föreställer sig att Europeiska unionen skulle kunna övervinna dessa svårigheter.

Det bör erinras om att Europeiska rådet i Tammerfors uttalade att "[e]tt ökat ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden och domar samt en nödvändig tillnärmning av lagstiftningen skulle underlätta samarbetet mellan myndigheter och det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter" (vår understrykning). Syftet med ömsesidigt erkännande skulle således inte bara vara att se till att domar verkställs, men också att straffet avtjänas på ett sätt som respekterar enskildas rättigheter. Verkställighet i en annan medlemsstat bör till exempel också användas när detta främjar gärningsmannens återanpassning till samhället.

Principen om ömsesidigt erkännande är värdefull både för beslut som fattas före det slutgiltiga avgörandet, i synnerhet en dom, och för det slutgiltiga avgörandet i sig. Meddelandet fokuserar på ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden.

I meddelandet framför kommissionen sina synpunkter på ömsesidigt erkännande av slutliga avgöranden i brottmål. Ämnet är nytt och komplicerat. Avsikten med meddelandet är inte att försöka lämna slutgiltiga svar på samtliga frågor, utan att finna framkomliga vägar.

Ett annat viktigt syfte med meddelandet är att det skall ingå i det åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande som efterlystes av Europeiska rådet i Tammerfors om rättsliga och inrikes frågor (oktober 1999).

Kommissionen uppmanar Europaparlamentet och rådet att ta del av meddelandet och att meddela kommissionen sina åsikter i frågan.

1. Bakgrund

Europeiska rådet i Cardiff (15-16 juni 1998) anmodade rådet att fastställa räckvidden för ett mer omfattande ömsesidigt erkännande av avgöranden som fattas i de olika ländernas domstolar. [1]

[1] Punkt 39 i ordförandeskapets slutsatser.

I rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (3 december 1998) [2] talas också om ömsesidigt erkännande av avgöranden i brottmål. I punkt 45 f efterlyses inledande av en process med sikte på att underlätta ömsesidigt erkännande av beslut och verkställighet av domar i brottmål inom två år efter det att Amsterdamfördraget har trätt i kraft.

[2] EGT C 19/1, 23.1.1999.

Ömsesidigt erkännande av avgöranden i brottmål var föremål för arbete i olika arbetsgrupper vid rådet under 1999. Europeiska rådets särskilda möte den 15-16 oktober i Tammerfors om rättsliga och inrikes frågor stödde principen om ömsesidigt erkännande, som bör bli en hörnsten i det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området inom unionen. [3] Mer konkret anmodades rådet och kommissionen att senast i december 2000 anta ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande. I detta program bör också arbetet påbörjas med de delar av processrätten för vilka gemensamma miniminormer är nödvändiga för att underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande, samtidigt som medlemsstaternas grundläggande rättsprinciper respekteras. [4]

[3] Punkt 33 i ordförandeskapets slutsatser.

[4] Punkt 37 i ordförandeskapets slutsatser.

De senaste månaderna har arbetet i rådets arbetgrupper koncentrerats på två aspekter på ömsesidigt erkännande: 1) ett åtgärdsprogram för ömsesidigt erkännande, och 2) ömsesidigt erkännande av beslut om frysning av tillgångar. Eftersom många typer av tillgångar, i synnerhet banktillgodohavanden, kan flyttas väldigt snabbt, inom ett land, inom Europeiska gemenskapen, ja rentav i hela världen, är tidsaspekten av yttersta betydelse vid frysning av tillgångar. Snabbt handlande är A och O om rättsvårdande myndigheter skall ha en chans att lyckas. Det finns således ett stort behov av en internationell ordning som gör det möjligt att handla snabbt. Principen om ömsesidigt erkännande är mycket lovande i detta avseende.

2. Kommissionens metod

Kommissionen noterar med tillfredsställelse att arbetet med ovannämnda frågor har påbörjats. Emellertid är ömsesidigt erkännande av beslut om frysning av tillgångar endast en aspekt på ömsesidigt erkännande. Arbetet borde även inriktas på att fastställa regler om erkännande av slutgiltiga avgöranden om huruvida frysningen av tillgångarna skall hävas eller om de skall förverkas. Inte nog med detta. Principen om ömsesidigt erkännande bör gälla allmänt för beslut i både processuella och materiella frågor. Meddelandet är avsett att omfatta en annan frågeställning, nämligen ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i sak.

Meddelandet omfattar inte i sig utlämning. På längre sikt kan utlämning mellan medlemsstaterna i EU komma att bli onödigt, om avgöranden som träffas i en medlemsstat automatiskt erkänns i de övriga medlemsstaterna. Till dess kan det bli nödvändigt att behandla frågan separat. Under alla omständigheter kommer utlämning, i linje med punkt 35 i slutsatserna från Tammerfors, att behandlas separat vid ett senare tillfälle.

Under arbetet med meddelandet har kommissionens enheter hållit två möten med oberoende experter och myndighetsföreträdare (10 och 31 maj 2000). Avsikten med mötena var att kommissionen skulle samla in synpunkter på ett förberedande dokument i ämnet. Meddelandet bygger på experternas synpunkter och de tankar som utvecklats inom kommissionen.

3. Begreppet "ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål"

3.1. "Ömsesidigt erkännande"

Ömsesidigt erkännande är en princip som i allmänhet anses bygga på tanken att även om en annan stat inte behandlar en viss fråga på samma sätt eller ens på ett liknande sätt som ens egen stat, är slutresultatet sådant att det kan anses vara ekvivalent, eller likvärdigt, med ett beslut av ens egen stat. Ömsesidigt förtroende är en viktig ingrediens - inte bara förtroende för innehållet i den andra partens bestämmelser, utan också för tillämpningen av dem.

Tack vare ekvivalenstanken och det förtroende den bygger på, tillerkänns det beslut som fattats av den andra staten verkan inom ens egen jurisdiktion. På så sätt kan ett beslut fattat av en myndighet i en stat godtas som sådant i en annan stat, trots att en motsvarande myndighet kanske inte ens finns i den staten, eller inte skulle kunna fatta sådana beslut eller skulle ha fattat ett helt annat beslut i ett jämförbart fall.

Att erkänna ett utländskt avgörande i brottmål kan ses som att det får verkan utanför den stat där det har meddelats, antingen genom att det ges den rättsverkan det skulle ha haft i den utländska straffrätten eller genom att hänsyn tas till avgörandet så att det ges den verkan som det skulle ha haft enligt straffrätten i den erkännande staten.

Ofta, men inte alltid, går ömsesidigt erkännande hand i hand med en viss enhetlighet i hur stater tänker. En sådan enhetlighet gör det ofta lättare att godta en annan stats beslut. Å andra sidan kan ömsesidigt erkännande i viss utsträckning göra enhetlighet överflödig.

3.2. "Slutgiltiga avgöranden"

Att definiera detta begrepp, i synnerhet vad som ligger i "slutgiltigt", har visat sig svårt. Med avgörande förstås här en handling genom vilken en viss fråga löses med bindande verkan. Som arbetsdefinition av ett slutgiltigt avgörande föreslår vi alla beslut i sakfrågan i ett brottmål mot vilka det saknas ordinära rättsmedel eller, om ordinära rättsmedel finns, där dessa saknar uppskjutande verkan. [5]

[5] Denna definition ligger i viss mån i linje med redan gällande bestämmelser rörande ömsesidigt erkännande av beslut på privaträttens område, i konventionen om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område (1968 års Brysselkonvention) (konsoliderad text i EGT C 27, 26 januari 1998).

Denna arbetsdefinition är avsedd att täcka inte bara domstolsavgöranden, utan också andra avgöranden som uppfyller kriterierna ovan. Beroende på medlemsstaternas lagstiftning kan till exempel resultatet av medling mellan offer och gärningsman eller en överenskommelse mellan en misstänkt och åklagare räknas hit, under förutsättning att de har som följd att åtal inte kan väckas för samma gärning.

Ett viktigt spörsmål i detta sammanhang är huruvida beslut av administrativa myndigheter också bör omfattas av ömsesidigt erkännande. Enligt artikel 25 i 1968 års Brysselkonvention begränsas konventionen till att omfatta erkännande och verkställighet av avgöranden som meddelats av domstol. I fråga om "brottmål" såsom definierat nedan har flera medlemsstater i EU valt att också låta administrativa myndigheter fatta vissa beslut. En ordning för ömsesidigt erkännande vore därför inte komplett om den inte omfattade sådana beslut. Detta ligger också i linje med 1970 års Haagkonvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (artikel 1b) och 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål (artikel 1.1.a). Praktiska överväganden talar också för en sådan lösning: juridiska personers ansvar när ett brott begås å deras vägnar eller för deras vinning är till exempel (ännu) inte kriminaliserat i många medlemsstater. En åtskillnad som bygger på vilken myndighet som fattar beslut skulle kunna få olyckliga konsekvenser.

3.3. "Brottmål"

Med (materiell) straffrätt förstås de regler genom vilka en stat föreskriver påföljder som en reaktion på handlingar den anser oförenliga med sina sociala normer, i syfte att avskräcka gärningsmannen från att upprepa överträdelsen samt att avskräcka andra från att begå liknande handlingar. Denna definition har sedermera vidgats till att innehålla åtgärder för rehabilitering (till exempel vård för narkotikamissbruk).

Vidare har åtgärder vidtagits, inte minst av Europeiska unionen, i syfte att hålla juridiska personer ansvariga för brottsliga gärningar [6]. Detta ansvar kan vara av straffrättslig karaktär. Vi föreslår att också åtgärder som inte är av straffrättslig karaktär skall kunna räknas till "brottmål", i den mån de är nödvändiga för att juridiska personer skall kunna ställas till ansvar för brott som begås för deras vinning av fysiska personer som har en ledande ställning inom den juridiska personens organisation.

[6] Se t.ex. artikel 3 i andra protokollet till konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT C 221, 19.7.1997), artikel 3 i den gemensamma åtgärden av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (EGT L 351, 29.12.1998) och artikel 8 i rådets rambeslut av den 29 maj 2000 om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder (EGT L 140, 14.6.2000).

4. Befintliga folkrättsliga instrument

Flera instrument finns redan som gäller erkännande av slutgiltiga avgöranden. 1970 års Haagkonvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar utarbetades inom Europarådet och öppnades för undertecknande. EG:s medlemsstater antog den 13 november 1991 i Bryssel konventionen om verkställighet av utländska domar i brottmål. Båda konventionerna har endast i ringa utsträckning ratificerats. Ett tredje exempel är 1998 års EU-konvention om kördiskvalifikationer, antagen enligt Maastrichtfördraget och ännu inte ratificerad av en enda medlemsstat. Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (Schengen den 19 juni 1990) har i avdelning III, kapitel 3, artiklarna 54-58 bestämmelser om tillämpningen av ne bis in idem-principen. Inom ramen för Schengensamarbetet antogs också ett avtal om samarbete i processer som gäller trafikförseelser och om verkställighet av böter som utdömts i samband därmed. [7] [8]

[7] Beslut av den 28 april 1999 (SCH/Com-ex (99) 11 Rev 2).

[8] Ett exempel på privaträttens område är den mekanism som inrättas genom 1968 års Brysselkonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område. Visserligen krävs ett exekvaturförfarande innan ett beslut kan verkställas i en annan medlemsstat, men det slås ändå fast att beslutet i sig aldrig får omprövas i sak (artikel 29) och automatiskt erkänns i den andra staten (artikel 26).

För närvarande är det ännu inget av dessa instrument som har trätt i kraft i samtliga EU:s medlemsstater. De verkar inte heller vara tillräckliga för ett fullständigt system för ömsesidigt erkännande.

5. Att få kännedom om pågående förfaranden och avgöranden som meddelats i andra medlemsstater

För att kunna erkänna ett avgörande från en annan medlemsstat, måste man först och främst känna till att avgörandet finns och vad det innehåller. Ibland kan den tilltalade förväntas informera myndigheterna om att avgörandet finns, i synnerhet när det ligger i vederbörandes intresse, till exempel när regeln ne bis in idem är tillämplig. I andra fall kan man inte räkna med att få sådan information. Även då den berörda personen underrättar myndigheterna måste dessa ta reda på om uppgifterna stämmer. Eftersom få avgöranden från en annan medlemsstat är skrivna på den berörda myndighetens arbetsspråk, krävs också översättning.

Det finns inte något europeiskt domsregister som skulle kunna användas för detta ändamål. [9] Ett sådant europeiskt register över straffdomar såväl som över pågående förfaranden hos myndigheter som skall avgöra saken [10] vore till stor hjälp. Detta skulle kunna ske i två steg. Först kunde ett europeiskt flerspråkigt formulär utarbetas för begäran om upplysningar om anteckningar i kriminalregister. Formuläret skulle kunna användas av myndighetspersoner i en medlemsstat för att begära upplysningar hos behörig (förhoppningsvis central) myndighet i en annan medlemsstat i syfte att ta reda på om en person har ett brottsligt förflutet där.

[9] I samband med utvecklingen av Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet i fråga om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten (EGT C 124, 3.5.2000) har man rekommenderat inrättande av en enhetlig databas med uppgifter om personer som begått brott som har samband med organiserad brottslighet, med full respekt för reglerna för dataskydd. Förslaget byggde på tidigare rekommendationer i handlingsplanen för bekämpande av den organiserade brottsligheten, antagen av rådet den 28 april 1997 (EGT C 251, 15.8.1997), där man efterlyser åtgärder för att utestänga personer som begått brott med anknytning till organiserad brottslighet från att delta i anbudsförfaranden och från att erhålla subventioner eller tillstånd från myndigheter (rekommendation nr 7). I kommissionens meddelande från 1997 om en unionspolitik mot korruption efterlystes också någon form av omfattande svartlistning på de områden där gemenskapens finanser utsätts för risker. Förslaget om en databas påträffade emellertid starkt motstånd från vissa medlemsstater, och formuleringen ersattes med orden "en effektiv mekanism, som möjliggör tidig identifiering av personer som har begått brott".

[10] Se även rekommendation 49 e i rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, antagen av rådet (rättsliga och inrikes frågor) i Wien den 3 december 1998 (EGT C 19, 23.1.1999).

Som ett andra steg borde ett europeiskt kriminalregister inrättas. Med ett sådant register skulle man dels kunna vidta lämpliga åtgärder vid återfall i brott, dels skulle åklagarmyndigheter snabbt och enkelt kunna kontrollera om ett förfarande redan har inletts i fråga om en viss person. På så sätt kan åklagarmyndigheterna undvika att väcka åtal i fall där ne bis in idem-principen gäller, och också ge värdefull information om andra eventuella brottsutredningar rörande personen i fråga. Ett centralt register skulle också innebära ett enormt framsteg när det gäller att inom EU verkställa diskvalificeringsbeslut. För att inrätta ett sådant europeiskt register över straffdomar och pågående förfaranden krävs att man löser ett antal praktiska och juridiska frågor. Främst gäller det vem som har ansvar för att föra in och uppdatera uppgifterna i registret. Skyddet för personuppgifter måste säkras, bland annat i fråga om tillgång till uppgifter och möjligheter till rättelse. Vidare måste medel anslås till driften av systemet. Det centrala registret bör vara tillgängligt genom datalänkar, så att snabbhet och användarvänlighet säkras, men kräver inte nödvändigtvis en central dator som innehåller alla uppgifter, utan det skulle kunna räcka med länkar till medlemsstaternas register. [11]

[11] Tyskland tog nyligen initiativ till att inrätta en enhet som skall underlätta samordningen mellan nationella åklagarmyndigheter och ge stöd till kriminalutredningar (Eurojust). Man avser ge Eurojust uppgifter som har samband med det europeiska kriminalregistret (artikel 6 i utkastet).

Medlemsstaternas lagstiftning om kriminalregister kan förväntas skilja sig åt rejält. Så till exempel kan medlemsstaterna ha olika regler om vilka typer av domar som förs in i registret, hur länge uppgifterna finns kvar, vem som har tillträde till registret med mera. Det torde inte vara nödvändigt att harmonisera dessa bestämmelser fullt ut. Vissa miniminormer kan emellertid komma att behövas, i synnerhet i fråga om vilka uppgifter som skall föras in i systemet. Vidare måste man se till att de som utifrån begär upplysningar från en medlemsstat har samma tillträdesrätt som de som begär uppgifter inom medlemsstaten i fråga. Elektronisk kompatibilitet mellan medlemsstaternas register och det europeiska registret måste naturligtvis också säkras.

6. Olika aspekter på ömsesidigt erkännande

6.1. Verkställighet av avgöranden

Att erkänna ett avgörande innebär först och främst att göra det som anges i avgörandet, att verkställa det.

Genom vissa befintliga internationella juridiska instrument görs detta indirekt genom att det utländska avgörandet omvandlas till ett nytt inhemskt avgörande, vilket kan göras genom ett formellt beslut som bara återger ursprungsavgörandet eller genom ett beslut som "assimilerar" det utländska avgörandet, det vill säga genom att man fäller det avgörande som de inhemska myndigheterna skulle ha gjort om de själva handlagt ärendet. Både 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål (sluten inom ramen för det europeiska politiska samarbetet) och 1998 års EU-konvention om kördiskvalifikationer ger valmöjligheter i detta avseende.

Det framgår emellertid klart av slutsatserna från Tammerfors att man där föredrar direkt verkställighet. I punkt 34 (om civilmål) talas om att ytterligare minska mellanliggande åtgärder och i punkt 35 (om utlämning) sägs att det formella utlämningsförfarandet bör avskaffas när det gäller personer som är på flykt undan rättvisan efter att ha fått sin slutgiltiga dom och ersättas med enkelt överförande av personer. Det kan därför rimligen antas att att det allmänna syftet med ömsesidigt erkännande så långt som möjligt borde vara att ge ett slutgiltigt avgörande full och direkt verkan inom hela unionen.

Ur praktisk synvinkel måste en distinktion göras mellan påföljder som kan verkställas i en annan medlemsstat efter en bilateral begäran (till exempel fängelsestraff, böter eller alternativa påföljder) å ena sidan och diskvalificering å den andra (se kapitel 9 för en detaljerad analys av frågor som gäller verkställighet av olika slags påföljder).

6.2. "Ne bis in idem"

Att erkänna ett avgörande innebär också att man beaktar det. En aspekt på detta är den så kallade ne bis in idem-principen [12], vilken innebär att när en person blivit föremål för ett avgörande som rör vissa omständigheter och rättsnormer som skall tillämpas, får denne inte bli föremål för fler avgöranden i samma sak.

[12] Denna princip omfattas av 1987 års konvention om principen ne bis in idem, undertecknad i Bryssel inom ramen för det europeiska politiska samarbetet. Konventionen har emellertid endast ratificerats av nio medlemsstater. Europarådets konventioner från 1970 om brottmålsdoms internationella rättsverkningar och från 1972 om överförande av lagföring i brottmål innehåller också bestämmelser om ne bis in idem. Det finns också EU-instrument som innehåller ne bis in idem-principen, t.ex. 1995 års konvention om skyddet av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och 1997 års konvention om bekämpning av korruption. I avdelning III, kapitel 3, artiklarna 54-58 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 finns också bestämmelser om ne bis in idem-principen. Bl.a. är det förbjudet att avkunna dom och till och med att väcka åtal i fall som redan har avgjorts.

Medlemsstaternas aktuella lagstiftning verkar gå efter endera av två varianter av denna princip. I vissa fall, då samma handling redan tidigare blivit föremål för en fällande dom i ett annat land, måste den dom som meddelats där beaktas så att den andra domen mildras ("Anrechnungs prin zip" - hänsynsprincipen) [13]. "Erledigungsprinzip" (principen om uttömmande av rättsmedel) däremot förbjuder ett andra avgörande i samma sak (och rörande samma person/er) helt och hållet.

[13] Exempel: En person har dömts för ett visst brott i land A, och påföljden är två års fängelse. Land B har också behörighet att döma i sakförhållandena och påföljden skulle där ha blivit fem år. Om land B följer hänsynsprincipen blir den faktiska påföljden där fem minus två, det vill säga tre års fängelse.

Den form av fullständigt ömsesidigt erkännande som vi vill åstadkomma mellan medlemsstaterna måste bygga på principen att ett beslut som fattas av en myndighet vilken som helst i EU avgör saken slutgiltigt och inga vidare avgöranden är nödvändiga - med andra ord principen om uttömmande av rättsmedel. Det betyder att om någon dömts eller frikänts [14] för ett brott begånget i medlemsstat A kan denne inte åtalas i medlemsstat B för samma gärning, hur den än kvalificeras, även om medlemsstat B har behörighet att döma i sakförhållandena (till exempel på grund av att personen i fråga är medborgare i medlemsstat B), och även om en annorlunda dom kunde ha meddelats i medlemsstat B (t.ex. på grund av att brottet där kan bestraffas med ett längre frihetsberövande).

[14] Befintlig nationell lagstiftning, ja, till och med internationella juridiska instrument, verkar inte alltid ha regler för ne bis in idem-principen också i friande mål. Ibland gör man skillnad mellan frikännande på grund av bristande bevis för att handlingen faktiskt utfördes (i sådana fall accepteras vanligen ne bis in idem) och fall där den begångna handlingen inte betraktas som ett brott av den stat som fattat beslutet (i dessa fall accepteras ne bis in idem ofta inte).

Även om ne bis in idem kan förefalla vara en enkel princip finns många svårigheter i hur den skall tolkas i detalj. Problemen gäller ofta hur man skall definiera själva ordet "idem" - "samma sakförhållanden" eller "samma gärning". Vad beträffar förbindelserna mellan EU:s medlemsstater kan det bli nödvändigt att komplettera befintliga internationella juridiska instrument och eventuellt ersätta dem med ett instrument där principen om ne bis in idem regleras tydligare.

Svårigheterna i samband med ne bis in idem kan hur som helst förväntas minska så snart det blir möjligt att få bättre samordning av medlemsstaternas åtal genom ett europeiskt register över pågående brottmål och avgöranden. Dessutom skulle ett EU-omfattande behörighetssystem göra ne bis in idem-principen så gott som onödig på EU-nivå, eftersom det i varje enskilt fall vore en enda medlemsstat som skulle ha behörighet att fälla avgörande.

6.3. Effekter på senare beslut

En annan möjlighet att beakta ett slutgiltigt avgörande är att ta hänsyn till att någon tidigare har blivit dömd om ett nytt avgörande träffas rörande ett annat brott vid ett senare tillfälle, dvs. att ta med i beräkningen att personen är en återfallsbrottsling och att han/hon bör dömas hårdare på grund av denna försvårande omständighet. Det finns ingen konvention som tar upp denna aspekt och kanske behövs det inte heller, eftersom domaren normalt sett är fri att ta hänsyn inte bara till fakta i målet, utan även den åtalades förflutna. Det verkar emellertid behövas en garanti för att myndigheterna skall få vetskap om tidigare fällande domar. Brottslingen kan knappast själv förväntas uppmärksamma dem på tidigare domar (se kapitel 5).

"Hänsynstagande" bör inte endast vara till gärningsmannens nackdel. I många länders strafflagar finns mekanismer som ser till att straffen inte helt enkelt läggs på varandra om den person som döms har begått flera brott. En professionell biltjuv som befinns ha stulit 15 bilar i en medlemsstat, och straffet för var och en av stölderna är tre års fängelse, skulle inte få ett 45-årigt fängelsestraff. Det förefaller som om de flesta eller alla medlemsstater har lagstiftning som innehåller mekanismer som kan leda till en hårdare dom än för någon som endast begått ett brott, men straffen läggs inte strikt på varandra.

Man kan föreställa sig att samma brott äger rum i 15 olika medlemsstater, inte alla i en och samma medlemsstat. Alla dessa medlemsstater kan då samtidigt men oberoende av varandra väcka åtal för "sitt" fall och i vart och ett av fallen komma fram till ett straff på tre år. Till och med i det nuvarande systemet skulle detta kunna leda till följande situation: När väl gärningsmannen avtjänat sitt straff i den medlemsstat där han först fängslades kan han utlämnas till en annan medlemsstat för att avtjäna sitt straff där. Därefter kan han utlämnas till en tredje medlemsstat, och så vidare. Det är endast flexibilitet i befintliga instrument för utlämning som gör det möjligt att undvika att fängelsestraffet faktiskt varar i 45 år. Men i ett system med ömsesidigt erkännande skulle alla domarna vara tvungna att erkännas i alla andra medlemsstater, även den där gärningsmannen först fängslas. Det sammanlagda straff medlemsstaten skulle tvingas verkställa för biltjuvens räkning skulle i så fall bli 45 år.

Det förefaller alltså nödvändigt att reflektera över en mekanism som kunde göra det möjligt att undvika sådana resultat som är oförenliga med ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. En möjlighet är samordning av åtalen, inte olikt vad som kan ske i den nationella lagstiftningen. Så snart en medlemsstat väcker ett åtal, kunde detta registreras i det europeiska kriminalregistret, och alla andra medlemsstater skulle vara medvetna om utvecklingen. De skulle då kunna avstå från behörighet över "sina" delar av fallet till förmån för en enda medlemsstat - som inte nödvändigtvis behöver vara den medlemsstat som först väckte åtal. För att medlemsstaterna skall kunna göra detta måste reglerna om behörighet ge möjlighet till en sådan överföring. I det avgörande den medlemsstat som sålunda blivit ensam ansvarig fäller skulle hela saken kunna behandlas. Samma domstol skulle också kunna tillämpa mekanismer för att undvika att straffen strikt läggs på varandra.

7. Ömsesidigt erkännande med hänsyn till gärningsmannen

Straffrättsliga regler för behandling av minderåriga och mentalt handikappade skiljer sig mycket mellan medlemsstaterna. Därför kan det bli mycket svårt att erkänna avgöranden som rör sådana personer. En möjlighet vore att åtminstone för närvarande utesluta sådana avgöranden från ömsesidigt erkännande.

Vad beträffar definitionen av vem som anses vara minderårig förefaller det orealistiskt att förvänta sig att medlemsstaterna skulle kunna godta en enkel lösning, som t.ex. att alla personer under 18 är minderåriga. En flexibel lösning verkar mer lovande, som t.ex. att låta medlemsstaten ha rätt att inte erkänna avgöranden som rör minderåriga och lämna själva definitionsfrågan till den berörda medlemsstaten. Det kan dock komma att bli nödvändigt att införa en högsta åldersgräns.

8. Ömsesidigt erkännande med hänsyn till brottet

Det bör inte finnas några problem med ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden inom harmoniserade eller tillnärmade områden av straffrätten, exempelvis korruption, människohandel eller delaktighet i en brottsorganisation. Även utanför dessa områden finns det inte i princip någon anledning att begränsa tillämpningen av ömsesidigt erkännande. I slutsatserna från Tammerfors utesluts inte att det kan bli nödvändigt med gemensamma minimiregler, men då endast i fråga om vissa delar av processrätten (inte materiell rätt) [15]. Utvecklingen går mot att förbättra det rättsliga samarbetet genom ömsesidigt bistånd eller utlämningsförfaranden, det vill säga genom horisontella åtgärder. Ansatser för att underlätta samarbetet inom vissa sektorer har setts som ett tecken på ett mer övergripande förhållningssätt.

[15] Punkt 37 i ordförandeskapets slutsatser.

Nuvarande internationella rättsinstrument för erkännande av utländska avgöranden innehåller ofta regler om att erkännande kan förvägras om inget dubbel straffbarhet föreligger [16]. Om detta skulle krävas för ömsesidigt erkännande skulle man för varje exekvaturförfarande (förfarande genom vilket man godkänner verkställighet av en dom) behöva fastställa huruvida kravet uppfylls, vilket inte bara skulle skapa ett extra moment i varje exekvaturförfarande, utan också förlänga processen rejält i vissa fall. Det kan t.ex. bli nödvändigt att återigen fastställa vad gärningsmannen egentligen gjorde. Vissa fakta kan ha betraktats som oväsentliga enligt den dömande medlemsstatens straffrätt och sålunda inte undersökts, medan de enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning kan vara mycket viktiga. I sådana fall kunde det bli nödvändigt att vidta steg som i stort sett kan jämställas med att återuppta fallet till prövning, granska nya bevis m.m. En möjlighet att komma förbi detta problem skulle kunna vara att från ömsesidigt erkännande undanta vissa beteenden som är kriminaliserade i vissa medlemsstater men inte i andra. Exemplen är troligtvis mycket få och knutna till särskilt känsliga områden (t.ex. abort, eutanasi, pressrelaterade brott, samt brott med anknytning till s.k. soft drugs). En sådan strategi skulle emellertid också kunna skapa stora svårigheter med att fastställa om ett visst fall omfattas av ett sådant undantag eller ej.

[16] Se artikel 5 b i 1991 års Brysselkonvention mellan medlemsstaterna i Europeiska gemenskapen om verkställighet av utländska domar i brottmål och artikel 4/1 i Europarådets konvention från 1970 om brottmålsdoms internationella rättsverkningar.

Om å andra sidan kravet på dubbel straffbarhet tilläts falla, och man inte inrättade något system för behörighet som i varje enskilt fall utser en enda medlemsstat som exklusivt behörig, skulle någon av följande situationer kunna uppstå: En medlemsstat bestraffar ett beteende som inte utgör ett brott i en annan medlemsstat. Den senare medlemsstaten tvingas då erkänna den första medlemsstatens beslut, och måste under vissa omständigheter verkställa ett straff för en gärning som enligt dess egen lagstiftning inte är ett brott. Det motsatta fallet, att en medlemsstat som straffbelägger ett visst beteende skulle tvingas erkänna en annan medlemsstats beslut om att frikänna en person på grund av att handlingen inte är brottslig i den andra medlemsstaten, skulle i princip också kunna förekomma. [17]

[17] Detta kan ge konsekvenser vissa personer kan ha svårt att godta. Till exempel är eutanasi ett brott i medlemsstat A, medan det i medlemsstat B är lagligt om den som önskar dö ger sitt medgivande skriftligen. Båda medlemsstaterna har nationella (icke samordnade) regler och behörighet i frågan. En person som utför eutanasi, har ett skriftligt medgivande i sin ägo och vill få immunitet för denna gärning i medlemsstat A kan se till att bli åtalad i medlemsstat B genom att inte tala om att det skriftliga medgivandet finns. När väl rättegången inletts kan han eller hon visa upp medgivandet, och vara säker på ett frikännande, som sedan måste erkännas i medlemsstat A.

Vid en undersökning av vilka brott som bör omfattas av ömsesidigt erkännande framträder ytterligare goda argument för att inrätta ett EU-omfattande behörighetssystem (se punkt 13 nedan).

En annan fråga är om inte ömsesidigt erkännande borde reserveras för mer allvarliga former av brottslighet. Definitionen av vad som är ett allvarligt brott är dock inte helt enhetlig i de olika instrumenten. [18] Om man betänker det dubbla syftet med ömsesidigt erkännande, finns det emellertid ingen anledning att begränsa tillämpningen av principen till allvarlig brottslighet (åtminstone inte när det gäller erkännande av slutgiltiga avgöranden). Tvärtom, personer som dömts för överträdelser som inte definieras som allvarliga brott borde givetvis kunna få sina straff verkställda i sin ursprungsmedlemsstat, likaväl som "grövre brottslingar". Därmed skulle möjligheterna till återanpassning till samhället förbättras avsevärt. Det finns inte heller någon uppenbar anledning till att beslut som rör mindre grova brott inte skall beaktas då ett annat beslut fattas, vare sig det har att göra med försvårande omständigheter, ne bis in idem, eller andra syften.

[18] Jämför 1996 års EU-konvention om utlämning, artikel 2, den gemensamma åtgärden om penningtvätt från 1998, artikel 1 b, och 1995 års konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.1.

9. Olika typer av påföljd

Frågan om huruvida principen om ömsesidigt erkännande skulle vara tillämplig oavsett vilken påföljd som utdömts är svårare att lösa och ett av kärnproblemen i sammanhanget. [19]

[19] 1970 års Haagkonvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar täcker frihetsberövande, böter, förverkande och diskvalifikation (artikel 2), men den anmodade medlemsstaten kan vägra att verkställa en diskvalifikationsdom. Konventionen från 1991 om verkställighet av utländska domar i brottmål täcker endast fängelse- och bötesstraff. 1998 års konvention om kördiskvalifikationer omfattar per definition endast diskvalifikationskategorin.

9.1. Fängelsestraff

På detta område finns det två intressen som måste tillvaratas: Intresset hos den medlemsstat vars domstol meddelade domen att få den verkställd, och den dömdes intresse av en realistisk möjlighet till återanpassning till samhället. [20]

[20] Det är därför som både 1970 års Haagkonvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar och 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål begränsar möjligheten att verkställa en dom i ett annat land till fall där personen i fråga är medborgare i, har sitt hemvist i eller redan avtjänar ett straff i det andra landet. 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål medger att hemvist- eller hemstaten själv begär att verkställigheten överförs. Egendomligt nog ger inget av dessa instrument den berörde rätt att höras om var denne vill avtjäna straffet.

Det senare leder till slutsatsen att fängelsestraff i regel bör verkställas så nära det samhälle till vilket gärningsmannen skall återanpassas som möjligt. I de flesta fall är detta den medlemsstat där gärningsmannen är bosatt.

När en dom som meddelats i en medlemsstat verkställs i en annan medlemsstat uppstår frågan om vilken av staterna som har behörighet att fatta beslut i samband med verkställigheten, t.ex. förtida frigivning. [21] Det verkar som om ömsesidigt förtroende behöver fungera i två riktningar - den verkställande medlemsstaten måste lita på att den dömande medlemsstatens dom är riktig, och den dömande medlemsstaten måste också lita på att den verkställande medlemsstaten verkställer straffet på ett riktigt sätt. Av detta verkar följa att beslut som gäller verkställigheten och som har att göra med den dömda personens uppförande bör omfattas av den verkställande medlemsstatens behörighet. Det finns också praktiska anledningar som talar för denna lösning: det är myndigheterna i den verkställande medlemsstaten som har direktkontakt med den dömde och på så sätt är bäst ägnade att kunna yttra sig om dennes uppförande. Det bör inte uteslutas att myndigheterna i den dömande medlemsstaten rådfrågas, eller åtminstone informeras, innan en åtgärd vidtas. En annan möjlighet kan vara att den dömande medlemsstaten kräver begränsningar eller villkor vid tidpunkten för överförandet (t.ex. för att skydda eller informera brottsoffret).

[21] Vad gäller ansvaret för verkställigheten efter överförandet skiljer sig 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål inte nämnvärt från 1970 års Haagkonvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar. Det är särskilt värt att notera att båda konventionerna ger behörighet till den stat där straffet avtjänas att besluta om förfaranden och åtgärder i samband med verkställigheten. Det är dock endast Haagkonventionen som uttryckligen inkluderar villkorlig frigivning bland dessa åtgärder.

Ansvaret för sådan benådning eller amnesti eller andra åtgärder som inte hör samman med den dömdes uppförande under frihetsberövandet bör förbli hos den stat i vilken domen meddelades.

En annan fråga som kan behöva tas upp är kostnaderna för att hålla någon i fängsligt förvar, [22] som kan vara avsevärda. Det är här möjligt att grunda sig på principen att den som har intresse av att en viss åtgärd vidtas också bör bära den ekonomiska bördan. När en medlemsstat fattar ett avgörande om att beröva en person friheten gör den detta med tillämpning av sin straffrätt. Man kan lugnt förmoda att denna åtgärd ligger i statens intresse. Visst kan det finnas intresse från andra medlemsstaters sida, eller snarare från samhället som helhet, att vissa lagöverträdare hålls i fängelse under en viss period, särskilt för att förebygga brott, men det förefaller svårt att ålägga samhället som helhet att betala fängelsekostnaderna. Grundregeln skulle alltså kunna vara att det är den dömande medlemsstaten som skall bära kostnaderna för fängelse.

[22] Frågan om kostnader för att hålla personen i fängsligt förvar tas inte upp i konventionerna. Den ekonomiska bördan ger inte heller någon grund för att vägra verkställa ett avgörande som meddelats i den andra medlemsstaten.

Emellertid verkar det nuvarande systemet bygga på principen att en stat som går med på att verkställa ett fängelsestraff för en annan stats räkning inte skall söka ersättning för de kostnader som detta medför. Ett sådant system verkar enklare i praktiken, eftersom man därmed undviker det administrativa arbetet med att utföra och ta emot betalningar.

9.2. Bötesstraff

I princip bör ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden genom vilka böter ådöms tillämpas på alla sådana avgöranden, vare sig bötesbeloppet är mycket högt eller relativt lågt.

Det är särskilt i det senare fallet, det vill säga domar som gäller mindre överträdelser som t.ex. trafikförseelser, som ett system för enkelt och snabbt ömsesidigt erkännande visar sin styrka. Traditionellt internationellt verkställande skulle medföra kostnader som i många fall skulle överstiga de böter som utdöms. Samtidigt sänder man ut fel signaler genom att inte verkställa domar som gäller små bötesbelopp i andra medlemsstater. Det kan ge intrycket att bara man klarar sig över gränsen kommer böter som utdömts för överträdelser som begåtts utomlands inte att verkställas, vilket inte skulle vara förenligt med ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Å andra sidan förefaller det svårt för en medborgare som begått en mindre överträdelse att acceptera att endast därför att överträdelsen begicks i en annan medlemsstat måste han eller hon betala kostnader för förfarandet som vida överstiger själva bötesbeloppet. Ett system för bötesindrivning som bygger på ömsesidigt erkännande kunde vara enkelt och därigenom förmodligen endast medföra små kostnader för förfarandet.

Tre svårigheter kan uppstå i samband med bötesstraff. För det första kan det utdömda bötesbeloppet ibland överstiga det maximibelopp som den verkställande medlemsstaten föreskriver för samma brott, vilket hänger samman med det grundläggande valet mellan å ena sidan omedelbar och fullständig verkställighet av domen, å andra sidan omvandling till en ny dom i den medlemsstat där verkställighet sker. Vad det oftast handlar om är att besluta huruvida likabehandling [23] av lagöverträdare som har begått sina gärningar i samma medlemsstat skall gå före likabehandling av lagöverträdare som är av samma nationalitet eller som har sitt hemvist i samma medlemsstat.

[23] Ordet "likabehandling" betyder i detta sammanhang inte på något sätt att beslutet inte kan individanpassas, t.ex. efter gärningsmannens ekonomiska situation, skyldigheter gentemot andra såsom underhåll m.m.

Den andra svårigheten hör samman med den eventuella skillnaden i natur mellan olika bötesdomar. Det kan ibland vara nödvändigt att driva in beloppen i fråga genom administrativa eller civilrättsliga förfaranden. I 1991 års konvention om verkställighet av utländska domar i brottmål har man, när böterna ålagts en juridisk person, försökt lösa denna fråga genom att erbjuda den anmodade medlemsstaten möjlighet att ange om den är villig att driva in beloppet i enlighet med sina civilprocessrättsliga bestämmelser i verkställighetsärenden (artikel 9.2).

Den tredje fråga som måste lösas gäller hur de indrivna böterna skall fördelas mellan de inblandade medlemsstaterna. Det finns tre möjligheter. Den medlemsstat som drivit in böterna kan antingen behålla pengarna eller lämna över dem till den medlemsstat som utdömt straffet, eller så kan de två medlemsstaterna dela på pengarna. Det första alternativet medför minst administrativt krångel, det andra mer, och alternativ nummer tre vore det mest komplicerade att administrera praktiskt. Ett argument för alternativ två vore att det ursprungliga beslutet i många fall förutser att medlen skall betalas ut till den stat vars myndigheter fällt avgörandet. Om man vill erkänna också denna aspekt av avgörandet bör pengarna ställas till den dömande medlemsstatens förfogande. Oavsett vilket alternativ som väljs kan det bli nödvändigt att finna mekanismer för att kompensera den dömande medlemsstaten för kostnaderna för indrivning av böterna. En lösning kan vara att den dömande medlemsstaten får rätt att utkräva beloppet av den person som bötfällts, på samma sätt som när böter som utdömts i ett nationellt förfarande indrivs.

9.3. Förverkande

Beträffande förverkande bör de principer som fastställts för erkännande och verkställighet av bötesstraff tillämpas, åtminstone när det gäller förverkande av penningmedel, oavsett om det är kontanter eller pengar på bankkonton. Principerna för förverkande av andra tillgångar kan behöva anpassas, men det bör fortfarande vara möjligt att följa grundprinciperna.

En aspekt som kan kräva särskilda åtgärder med tanke på förverkande är skydd av rättigheter för brottsoffer och för tredje man som handlar i god tro.

9.4. Alternativa påföljder

Vissa rättssystem har utvecklat andra påföljder än de "klassiska", som till exempel samhällstjänst.

Två problem kan uppstå i samband med detta. Det första knyter an till det faktum att alternativa påföljder ofta har återställande drag. Gärningsmannen kan till exempel åläggas att vidta åtgärder som är till gagn för samhället som helhet eller för brottsoffret/offren. Med beaktande av detta finns det ett behov av att väga den möjliga vinsten för samhället eller brottsoffret mot vinsten av att låta gärningsmannen utföra arbetet i den medlemsstat där han eller hon är socialt integrerad. Att utföra samhällstjänst i en annan medlemsstat skulle inte hjälpa det samhälle mot vars värderingar brottet riktade sig. Å andra sidan vore det ett mycket strängare straff att tvingas utföra samhällstjänst långt från sitt hem.

För det andra har vissa medlemsstater inte utvecklat alternativa påföljder i samma utsträckning och saknar kanske lämpliga sociala miljöer och övervakningsorgan. Om genomförandet av åtgärden överförs dit kanske den inte får den avsedda fostrande effekten. Med tanke på detta möjliga problem kan det vara att föredra att inleda en komparativ analys, för att eventuellt på ett senare stadium införa en samarbetsmekanism för att underlätta överenskommelser mellan de berörda medlemsstaterna.

Även om ömsesidigt erkännande av alternativa påföljder i princip bör följa samma riktlinjer som frihetsberövande eller böter, förefaller det därför riktigt att med tanke på hur många olika slags åtgärder som kan inbegripas i kategorin ge den berörda medlemsstaten större spelrum. Varje stat skulle således kunna ansöka om överföring, men den medlemsstat till vilken ansökan ställs är inte tvungen att gå med på det.

9.5. Diskvalifikationer

Om en person blivit föremål för ett sådant avgörande som nämns under punkt 3.2 och förbjudits att utöva en uppgift eller ett yrke, svartlistats i fråga om offentliga utgifter, förbjudits att utöva verksamhet som medför kontakter med barn eller på annat sätt diskvalificerats, och denna person helt enkelt flyttar över gränsen och utövar denna uppgift, söker ett offentligt kontrakt eller tar emot bidrag i ett grannland, skulle påföljdens verkan till stor del omintetgöras. Kommissionen är fullt medveten om att det kan ses som ett förvärrande av den dömda personens situation om diskvalifikationernas verkan utvidgas utöver den medlemsstat där de beslutats, men det verkar nödvändigt för att undvika just den typen av situation som beskrivs ovan och som vore oförenlig med ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Därför bör särskilda ansträngningar göras för att undanröja hindren för ömsesidigt erkännande av diskvalifikationer.

Ömsesidigt erkännande av diskvalifikationer (och av andra liknande åtgärder, t.ex. förbud mot utövande av viss verksamhet) väcker helt andra praktiska frågor. Många sådana påföljder, t.ex. påföljder som gäller rätten att utföra viss yrkesverksamhet, bör erkännas och verkställas över hela unionen för att vara ett effektivt redskap på den inre marknaden. Det ömsesidiga erkännandet måste i detta sammanhang vara multilateralt, ja, till och med unionsövergripande, och det måste kontrolleras att beslutet efterlevs under hela dess giltighetstid. Det enda sättet att åstadkomma detta tycks vara att skapa register som domarna förs in i så snart de har meddelats (eller har blivit slutgiltiga). Registret bör vara utformat så att det åtminstone innehåller uppgifter för identifikation av den fysiska eller juridiska personen, om den verksamhet som förbjuds och om påföljdens längd. Det är fråga om ett omfattande arbete, som medför samma svårigheter som den databas som ingick i "millenniestrategin" [24] och avsåg personer som har begått brott med koppling till organiserad brottslighet. I synnerhet frågor om uppgiftsskydd är centralt för arbetet och tillgången till ett sådant register är en komplicerad fråga. Hur skulle till exempel de reglerande organ som ansvarar för övervakningen av verksamheten kunna hållas informerade (t.ex. inom finanssektorn eller utbildningsvärlden, beroende på typen av diskvalifikation)?

[24] Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet (EGT C 124, 3 maj 2000). Se även punkt 5 ovan.

10. skydd av enskildas rättigheter

I slutsats nr 33 från mötet i Tammerfors anser Europeiska rådet att ett ökat ömsesidigt erkännande också skulle underlätta det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter. Det måste därför garanteras att behandlingen av misstänkta och rätten till försvar inte försämras av att principerna tillämpas, utan att förfarandet till och med bidrar till ökad rättssäkerhet. Grunden för alla överväganden på detta område är fortfarande 1950 års europeiska konvention om de mänskliga rättigheterna, särskilt artiklarna 5, 6 och 7 i denna. Vissa särskilda aspekter av processrätten kunde dock klargöras mer i detalj, t.ex. villkoren för hur juridisk rådgivning och tolkning skall tillhandahållas. Det gäller också särskilda typer av förfaranden som förenklade förfaranden för lagöverträdare som tagits på bar gärning eller förfaranden in absentia [25].

[25] 1970 års konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar innehåller ett helt avsnitt om domar som avkunnats in absentia.

11. Delar av processrätten för vilka gemensamma miniminormer är nödvändiga

I slutsats nr 37 från mötet i Tammerfors anmodar Europeiska rådet rådet och kommissionen att inleda arbetet med de delar av processrätten för vilka gemensamma miniminormer är nödvändiga för att underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande, samtidigt som medlemsstaternas grundläggande rättsprinciper respekteras. Europeiska rådet medger därmed att ömsesidigt erkännande inte helt kan ersätta en tillnärmning av lagstiftningen, men att de båda principerna bör gå hand i hand.

Det kommer därför att bli nödvändigt att fastställa inom vilka områden sådana gemensamma miniminormer är nödvändiga för att garantera det ömsesidiga förtroende som behövs för att möjliggöra ömsesidigt erkännande. Därefter måste man fastställa dessa normer.

Gemensamma normer kan anses nödvändiga inom följande områden:

- Skydd av den åtalade under förfarandet med hänsyn till rätten till försvar, t.ex. tillgång till juridisk rådgivning och representation, tolkning och översättning i de fall då den åtalade inte kan det använda språket tillräckligt bra, tillgång till domstol (beträffande administrativa överklagandeförfaranden).

- Skydd av brottsoffret med hänsyn till möjligheten att höras i brottmålet, att lägga fram bevis osv.

12. Exekvaturförfarandet

Det skulle egentligen inte behövas något sådant förfarande: det ömsesidiga erkännandet borde kunna fungera direkt och automatiskt utan ytterligare åtgärder. I praktiken tycks det omöjligt i de flesta fall. När avgörandet är skrivet på ett språk som de berörda personerna och myndigheterna inte förstår måste man åtminstone översätta det. Det tycks också nödvändigt att kontrollera att avgörandet verkligen är ett avgörande enligt definitionen i punkt 3.2 och att det kommer från en myndighet som har behörighet att träffa sådana avgöranden.

Om man beslutar att begränsa tillämpningen av ömsesidigt erkännande, måste exekvaturförfarandet omfatta garantier för att avgörandet fattats inom tillämpningsområdet. Om man begär respekt för vissa säkerhetsmekanismer som villkor för erkännande, måste man också införa kontroller i detta avseende. Ju fler punkter som måste kontrolleras innan ett avgörande kan erkännas i den verkställande medlemsstaten, desto mer komplicerat och långdraget blir exekvaturförfarandet. Därmed försvagas det ömsesidiga erkännandets viktigaste fördelar, nämligen snabbheten och enkelheten. Ett alltför tungrott exekvaturförfarande skulle bara leda till ett ömsesidigt erkännande som i praktiken i stort sett skulle fungera som den traditionella "ansökningsprincipen".

De praktiska övervägandena beträffande olika typer av påföljder visar att det kan bli nödvändigt att införa olika exekvaturförfaranden för olika avgöranden. I de fall då den ådömda påföljden inte finns i den verkställande medlemsstaten kan det till exempel bli nödvändigt med ett mera utförligt omvandlingsförfarande.

13. Att förebygga behörighetskonflikter mellan Medlemsstaterna

I artikel 31 d i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att de gemensamma insatserna rörande straffrättsligt samarbete skall omfatta förebyggande av behörighetskonflikter mellan medlemsstaterna.

För närvarande föreskriver många strafflagar flera behörighetsgrunder, vilket återspeglas i olika EU-instrument [26]. Problemet blir särskilt tydligt i fall där universell behörighet, som föreskrivs i flera rättsinstrument, tillämpas [27]. Som en konsekvens är det inte ovanligt att flera medlemsstater har behörighet. Det finns varken någon regel om lis pendens eller en inbördes rangordning mellan behörighetsgrunderna. I vissa fall uppmanas medlemsstaterna att samarbeta och i möjligaste mån koncentrera målen till en medlemsstat [28].

[26] Se till exempel den gemensamma åtgärden från 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn, rubrik II/A/f (EGT L 63, 4.3.1997), artikel 7 i konventionen av den 26 maj 1997 om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i (EGT C 195, 25.6.1997), artikel 4 i den gemensamma åtgärden av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott (EGT L 351,29.12.1998), artikel 7 i den gemensamma åtgärden av den 22 december 1998 rörande korruption inom den privata sektorn (EGT L 358, 31.12.1998).

[27] Se den gemensamma åtgärden från 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn.

[28] Se t.ex. artikel 6 i 1995 års konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen eller artikel 4 i den gemensamma åtgärden från 1998 om deltagande i kriminella organisationer

Kontaktpunkterna inom det europeiska rättsliga nätverket har redan nu till uppgift att underlätta samordning när det inkommer flera ansökningar från lokala rättsliga myndigheter [29]. Vidare föreslås i den handlingsplan som antogs av rådet och kommissionen i Wien 1998 att man, just för att undvika behörighetskonflikter, inom fem år från det att Amsterdamfördraget trätt i kraft granskar möjligheten att skapa ett register över ej avslutade förfaranden [30]. Eftersom det inte finns någon inbördes rangordning av vem som är behörig återstår endast möjligheten att föreskriva ett undantag från principen om ömsesidigt erkännande i fall där den erkännande medlemsstaten har behörighet och väcker åtal, eller hade behörighet men beslutade att inte väcka åtal [31]. Detta kan dock allvarligt undergräva principen om ömsesidigt erkännande.

[29] Se artikel 4.3 i den gemensamma åtgärden om inrättande av ett europeiskt rättsligt nätverk (EGT L 191, 7.7.1998). För närvarande diskuteras en förbättring av nätverkets operativa kapacitet.

[30] Rådets och kommissionens handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (EGT C 19, 23.1.1999). Se punkt 49 e i handlingsplanen.

[31] Artikel 6(e) och (f) i 1970 års konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar tar upp sådana grunder för att inte verkställa ett beslut.

13.1. Samordning

Ett sätt att komma till rätta med behörighetskonflikter mellan medlemsstater och de många åtal som de leder till skulle kunna vara att fastställa kriterier för en rangordning mellan behörighetskraven. En redan befintlig eller framtida instans skulle kunna få i uppdrag att besluta vilken medlemsstat som har behörighet från fall till fall enligt dessa kriterier. Uppgiften skulle kunna skötas av Eurojust, EG-domstolen eller något annat organ.

Om organet trots riktlinjerna lämnas utrymme att göra egna bedömningar, kan det dock hamna i svåra situationer när det gäller politiskt känsliga mål. Om organet utnyttjar sin handlingsfrihet inom detta bedömningsutrymme kommer det att utsättas för häftig kritik, oavsett hur det beslutar. Om det i stället kunde visa att besluten bygger på fastställda regler skulle det visserligen inte undgå kritik från dem som tycker att reglerna borde tolkas annorlunda, men arbetet skulle underlättas betydligt.

13.2. EU-regler om exklusiv behörighet

Med införandet av principen om ömsesidigt erkännande tycks tiden vara mogen för att komplettera det nuvarande systemet, inom vilket flera medlemsstater kan ha behörighet för samma brott, med bestämmelser där man klart och tydligt utser en medlemsstat. Bestämmelserna om behörighet bör inte bara förebygga positiva behörighetskonflikter (där två eller flera medlemsstater vill döma i ett visst mål), utan också de negativa konflikterna (där ingen medlemsstat vill döma i ett visst mål).

Om det i allmänt fastställda regler anges att myndigheterna i en enda medlemsstat har behörighet att fatta ett avgörande i ett visst mål är det mycket lättare för de andra medlemsstaterna att erkänna och därmed acceptera avgörandet än om deras egna myndigheter också hade haft behörighet att fatta beslut. Detta gäller både skillnader i materiell straffrätt och straffprocessrätt: även i fall utan dubbel straffbarhet borde den medlemsstat som anmodats att verkställa ett avgörande om ett beteende som enligt den egna lagen inte är ett brott ha lättare att acceptera detta beslut eftersom det baseras på allmänt fastställda normer för ett visst mål. Inom processrätten finns bland annat skillnader vad beträffar "lämplighetsprincipen" (opportunity principle). De medlemsstater som ansluter sig till denna princip låter åklagarmyndigheten besluta om det skall väckas åtal i de fall då det finns bevis som tyder på att ett brott har begåtts. I andra medlemsstater är åtal obligatoriskt i sådana fall. När en medlemsstat som är behörig enligt allmänt fastställda regler har ett åtalssystem som bygger på denna princip och dess åklagarmyndigheter har beslutat att inte väcka åtal, borde de andra medlemsstaterna utan behörighet lättare kunna acceptera ett sådant beslut och det faktum att de inte själva kan väcka åtal.

Ett argument för att införa ett system för ömsesidigt erkännande som är kopplat till behörighetsregler är att medlemsstaterna skulle kompenseras för den minskade suveränitet de måste acceptera när de erkänner andra medlemsstaters avgöranden. Detta genom att de får ett behörighetsområde inom vilket de själva kan fastställa de straffrättsliga bestämmelserna. Detta område skulle utvidgas genom att de övriga medlemsstaterna skulle erkänna de avgöranden som fattas enligt dessa bestämmelser. Man skulle kunna säga att territorialprincipen som kriterium för suveränitet skulle ersättas av andra kriterier, som i många fall ändå skulle kunna bygga på samma princip. Ett huvudkriterium för behörighet skulle till exempel kunna vara på vilken plats brottet har begåtts.

Ett annat argument för att införa tydliga behörighetsregler är vikten av att förhindra "forum-shopping" (letandet efter den domstol som väntas fälla det mest fördelaktiga avgörandet). Detta borde bli omöjligt för både åklagarsidan och försvaret.

I de flesta fall kan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna själva tolka behörighetsreglerna och därmed fastställa om deras egen medlemsstat skall väcka åtal i ett visst mål eller inte. Det är bara om reglerna inte är tydliga i fråga om ett visst mål eller om medlemsstaterna av något skäl kräver behörighet som det kan bli nödvändigt att överlämna frågan till ett europeiskt organ för att lösa behörighetsfrågan. Denna uppgift kan lämnas till EG-domstolen, [32] Eurojust eller något liknande organ. Möjligheten att snabbt lösa behörighetsfrågorna är mycket viktig, vad än resultatet blir.

[32] Möjligtvis på ett sätt som liknar det som föreskrivs i protokollet om domstolens tolkning av 1968 års Brysselkonvention, undertecknad i Luxemburg den 3 juni 1971 (EGT L 204, 2.8.1975. Konsoliderad version i EGT C 27, 26.1.1998).

En av nackdelarna med att fastställa behörighetsregler för medlemsstaterna är att det kan komma att krävas omfattande förhandlingar. Detta kan emellertid betraktas som en ansträngning "en gång för alla", eftersom man på så sätt skulle kunna slippa att ta upp frågan om behörighet i varje mål där två eller fler medlemsstaters behörighet är inblandad. Vid varje exekvaturförfarande måste man ändå kontrollera att den dömande medlemsstaten verkligen hade behörighet att träffa det avgörande som skall erkännas. Det borde inte innebära någon större arbetsbörda i de flesta fall, särskilt inte om behörighetsreglerna är tydliga och välformulerade, men man kan trots allt räkna med att det ibland kommer att krävas omfattande arbetsinsatser vid komplicerade mål [33].

[33] Att upprätta ett system där behörighet i ett visst mål ges till en av medlemsstaterna och alla andra medlemsstaters behörighet därmed utesluts kan också få konsekvenser för medlemsstaternas internationella åtaganden. EU-länderna kan ha ingått överenskommelser med tredje länder eller internationella organisationer om att upprätta behörighet i vissa fall. I ett EU-system med exklusiv behörighet kan det hända att behörigheten går till en annan medlemsstat än den som ingått överenskommelsen. Frågan om detta gör det nödvändigt att ändra de befintliga instrument som innebär skyldigheter för medlemsstaterna gentemot tredje länder eller internationella organisationerna beror till stor del på hur man reglerar förhållandet till andra instrument.

Det kan förekomma mål där medlemsstaterna alltid vill ha behörighet, oavsett var brotten begåtts. Det kan t.ex. röra sig om brott riktade mot deras nationella intressen, som angrepp mot offentliga tjänstemän, eller brott mot lagstiftningen om statshemligheter och nationell säkerhet. Sådana undantag från territorialprincipen bör uppvägas av att den medlemsstat på vars territorium brottet begåtts förlorar sin behörighet för att undvika problem på grund av kombinationen av flera behörighetsgrunder och principen om ömsesidigt erkännande som beskrivs ovan. Om ingen sådan enda behörighet kan fastställas måste man överväga att utesluta dessa frågor från principen om ömsesidigt erkännande.

Kommissionens bidrag till arbetet med åtgärdsprogrammet för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande

Arbetet med principen om ömsesidigt erkännande av slutliga avgöranden i brottmål kan bedrivas genom att man samlar frågor som bör behandlas tillsammans. Varje frågegrupp kan ge upphov till ett eller flera rättsliga instrument. När man går igenom dessa grupper bör man beakta ett antal grundläggande frågor rörande ömsesidigt erkännande, framförallt i fråga om dubbel straffbarhet, fullständigt eller endast delvis erkännande, exekvaturförfarandet och de processuella villkor som måste uppfyllas i den dömande medlemsstaten för att den andra medlemsstaten skall kunna erkänna avgörandet.

Grupperna är följande:

- Ömsesidigt erkännande av bötesdomar i allmänhet (förutom vägtrafikbrott).

- Åtgärder rörande uppgifterna om en person i kriminalregistret. I ett första skede borde man utforma europeiska blanketter så att domstolar och åklagarmyndigheter lätt kan skicka en ansökan till behöriga myndigheter (om möjligt centrala) i alla övriga medlemsstater för att utröna om personen i fråga förekommer i kriminalregistret. I ett andra skede borde man upprätta ett centralt, europeiskt kriminalregister.

- Regler om exklusiv behörighet inom EU för slutliga avgöranden i brottmål Även om man föredrar att avstå från arbetet med att fastställa gemensamma behörighetsregler inom EU, måste man åtminstone försöka tydliggöra ne bis in idem-principen och behandla frågan om samordningen av åtal. Detta arbete bör ske parallellt med det pågående arbetet med Eurojust som enligt ett beslut vid Europeiska rådets möte i Tammerfors skall vara klart i slutet av 2001.

- Diskvalifikationer, alternativa påföljder, domstolskontroll av enskilda Det blir kanske nödvändigt att upprätta en lista över befintliga påföljder. Samarbete med det framtida brottsförebyggande europeiska forumet kan också övervägas.

- Förverkande efter frysning av tillgångar Resultatet av arbetet med frysning av tillgångar måste beaktas för att se till att de båda etapperna är förenliga.

- Verkställighet av fängelsedomar som meddelats i en annan medlemsstat. Denna fråga bör behandlas inom ramen för åtgärder rörande överförande av personer (i stället för formell utlämning). Det kan bli nödvändigt att begära en utvärdering av den nuvarande utlämningssituationen bland medlemsstaterna, inklusive de befintliga rättsliga instrumenten.

Eftersom detta meddelande endast behandlar en del av principen om ömsesidigt erkännande, anser kommissionen inte att det är någon mening med att fastställa tidsfrister för de åtgärder som nämns ovan. Det är endast meningsfullt att fastställa tidsfrister för enskilda åtgärder i samband med utarbetandet av det program som kommer att täcka alla åtgärder i fråga om ömsesidigt erkännande.

Kommissionen uppmanar alla berörda parter att senast den 31 oktober 2000 skicka skriftliga synpunkter på detta meddelande till:

Generaldirektören Generaldirektoratet för rättsliga och inrikes frågor

Europeiska kommissionen

Rue de la Loi 200 B-1049 Bryssel

Fax (32 2) 296 74 81

E-post: Adrian.Fortescue@cec.eu.int