MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET OM GENOMFÖRANDET AV DE ANSLUTANDE LÄNDERNAS ÅTAGANDEN I SAMBAND MED ANSLUTNINGSFÖRHANDLINGARNA FÖR KAPITEL 21 - REGIONALPOLITIK OCH SAMORDNING AV STRUKTURINSTRUMENT {SEK (2003) 828 }

Inledning

Vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 24-25 oktober 2002 fick kommissionen stöd för sina planer att - i enlighet med strategidokumentet om utvidgningen från 2002 - sex månader före anslutningen lägga fram en övergripande uppföljningsrapport om genomförandet av de åtaganden som de anslutande länderna gjorde i samband med anslutningsförhandlingarna. Rapporten är planerad till november i år.

Dessutom åtog kommissionen sig att senast i juli 2003 lägga fram en rapport om de framsteg som gjorts när det gäller regionalpolitik och samordning av strukturinstrument (kapitel 21). Anslutningsförhandlingarna resulterade i ekonomiskt bidrag till de nya medlemsstaterna på 22 miljarder euro till åtgärder inom ramen för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden under perioden 2004-2006. För de nya medlemsstaterna innebär det en särskild utmaning, i synnerhet med hänsyn till den korta programperioden, att skapa program som leder till tillväxt och sysselsättning och en tillräcklig absorptionsförmåga och att fastställa den administrativa struktur som krävs för ett effektivt genomförande av strukturfonderna.

I detta sammanhang har de anslutande länderna åtagit sig att före utgången av 2003 göra nödvändiga förberedelser för fastställande och införande av de administrativa strukturer och uppföljnings- och kontrollförfaranden som krävs för en sund förvaltning av dessa medel. Det är särskilt viktigt att tidsplanen hålls med tanke på att de projekt som skall finansieras genom strukturfonderna och Sammanhållningsfonden är stödberättigande redan från och med den 1 januari 2004.

Syftet med detta meddelande är att bedöma hur de anslutande länderna klarar av sina åtaganden och hur förberedelsearbetet när det gäller förvaltningen av medel från strukturfonderna och Sammanhållningsfonden fortskrider. Därför fokuseras i detta meddelande de framsteg som gjorts i de anslutande länderna och de problem som fortfarande återstår att lösa. Dessutom ges det råd om vilka åtgärder som måste vidtas så att varje enskilt land kan inrätta ett system som ger garantier för ett sunt och effektivt genomförande av fonderna. Rapportens bedömning av förberedelsearbetet för förvaltnings- och kontrollsystem för strukturfonderna bygger huvudsakligen på den information som de anslutande länderna lämnade i det frågeformulär som kommissionen skickat ut.

När programmen godkänts och genomförandesystemen för fonderna färdigställts kommer kommissionen att slutföra sin granskning av att systemen uppfyller fastställda krav. De pågående programförhandlingarna mellan kommissionen och de anslutande länderna är av särskilt stor betydelse i detta sammanhang. EU har redan gjort klart att kommissionen inte kommer att kunna godkänna finansiering från gemenskapen förrän samtliga villkor i strukturfondsförordningen och i förordningen om Sammanhållningsfonden är uppfyllda.

1. RÄTTSLIG RAM

Harmonisering av den nationella lagstiftningen med gemenskapens regelverk och ett fullständigt införlivande av detta på områden som offentlig upphandling, statliga stöd/konkurrens, miljö och lika möjligheter är avgörande för strukturfondernas och Sammanhållningsfondens genomförande.

Lagstiftningen för offentlig upphandling överensstämmer ännu inte helt med gemenskapslagstiftningen. Det är av största vikt att agera snabbt på detta område eftersom alla projekt som kommer att erhålla stöd från strukturfonderna och från Sammanhållningsfonden vid anslutningen, inbegripet dem som finansieras genom nationella utgifter mellan den 1 januari 2004 och anslutningsdatum, måste följa gemenskapens regler för offentlig upphandling.

Vad beträffar lagstiftningen för budgetförvaltning behövs det ytterligare insatser för att förbereda och godkänna den lagstiftning som krävs för att omorganisera budgetstrukturen, underlätta fleråriga åtaganden och omfördela medel mellan fonderna och inom programmen.

Arbetet med att anta lagstiftning för konkurrens/statliga stöd har gått framåt men anmälningarna av stödordningar till kommissionen måste ske snabbare eftersom det endast är stödordningar som godkänts före utgången av 2003 som är berättigade till bidrag från strukturfonderna från den 1 januari 2004.

När det gäller miljöskydd har det i samtliga länder gjorts betydande framsteg. Det återstår dock ett antal bestämmelser och genomförandeåtgärder när det gäller miljökonsekvensbedömning, naturskydd och avfallshantering som behöver fastställas och vilkas tillämpning är en förutsättning för genomförande av åtgärder inom Sammanhållnings- och strukturfonderna.

2. INSTITUTIONELL RAM

Även om utvecklingen i stort har gått framåt när det gäller samordning mellan ministerierna förblir denna fråga ett bekymmer. Det har i praktiken visat sig att samordningen ofta är bristfällig. I vissa fall bör ansvarig myndighet arbeta mer förebyggande och visa större engagemang för att styra processen. I andra fall är det lämpligt att låta samtliga fackministerier delta fullt ut i samordningen.

Det har uppstått förseningar i arbetet med att slutföra de institutionella förfarandena för genomförandesystemet, vilka i flera länder verkar bristfälliga och inte tillräckligt definierade. En fråga som framför andra bekymrar kommissionen är antalet förmedlande organ och deras roll. För samtliga länder återstår det fortfarande att utarbeta en klar och tydlig beskrivning av delegeringen av arbetsuppgifter och rapporteringskanalerna mellan berörda organ och att fastställa denna genom skriftliga avtal.

En annan olöst fråga är den utbetalande myndighetens oberoende vid attestering. Med hänsyn till den utbetalande myndighetens betydelse när det gäller att säkerställa att de utgifter som medfinansieras följer gällande regler, bör denna fråga lösas snarast så att samtliga villkor i detta sammanhang är uppfyllda.

Det framgår tydligt att de anslutande länderna är medvetna om kraven på finansiell kontroll och har vidtagit åtgärder för att se till att dessa uppfylls. Det återstår emellertid några frågor att lösa, särskilt när det gäller en lämplig åtskillnad mellan kontrollfunktioner.

I allmänhet har lämpliga förfaranden för intern revision antagits men information om en del berörda myndigheter fattas fortfarande eller måste förtydligas ytterligare samtidigt med att förfarandena får sin slutgiltiga utformning. Flertalet länder har ännu inte utarbetat den revisionsstrategi som krävs för att de skall kunna utföra kontroller redan från början av programmens genomförande.

3. ADMINISTRATIV KAPACITET

Även om de flesta länder har utarbetat planer för rekrytering och utbildning i linje med de åtaganden som gjordes vid anslutningsförhandlingarna har rekryteringen av ytterligare personal försenats. Rekryteringsplanerna gäller i allmänhet personalbehoven på förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter. En fullständig bedömning av behoven på detta område kommer emellertid inte att vara möjlig förrän ett tydligt beslut om antalet förmedlande organ och deras roll har fattats. Dessutom förefaller det som om de förmedlande organen, i de länder där sådana har utsetts, inte har tillräckligt med personal med tanke på deras arbetsutgifter i framtiden. Det måste ägnas särskild uppmärksamhet åt att stärka de regionala och lokala förvaltningarnas administrativa kapacitet. Slutligen har de offentliga förvaltningarna i flertalet fall problem med att locka till sig och behålla kvalificerad och motiverad personal.

De grundläggande stegen för förfarandet för projektansökningar har utarbetats för flertalet av de framtida operativa programmen. Det behövs dock ytterligare finslipning och förtydligande av respektive ansvarsområde för de olika aktörer som deltar i urvalsprocessen så att de är fullt operationella före anslutningen.

Samtliga länder befinner sig i det inledande skedet av arbetet med att utforma riktlinjer och handledningar för de operativa programmen. Dessa instrument är avgörande för att samla erfarenhet och kunskap inom organisationer och göra dem mindre sårbara för omsättning av personal.

4. PROGRAMMERINGSKAPACITET

Även om vissa programdokument lämnats in för sent har de anslutande länderna lagt ner mycket arbete på detta område. Dessutom har de i enlighet med kommissionens rekommendationer och med hänsyn till den korta programperioden fram till 2006 använt en förenklad programmeringsmetod med betydligt färre operativa program, prioriteringar och åtgärder. De flesta program har varit föremål för samråd på bred basis mellan regionala och lokala operatörer, ekonomiska och sociala partner och andra berörda institutioner.

I programdokumenten saknas det emellertid ofta en enhetlig strategi på grund av svårigheter med att organisera en fungerande samordning mellan ministerierna. Detta kommer till uttryck i potentiellt överlappande alternativt bristfälligt fokuserade beskrivningar av prioriteringar och åtgärder i många av de inlämnade dokumenten.

I de flesta länderna har det uppstått kraftiga förseningar i arbetet med att fastställa övervakningsindikatorer och inrätta ett datoriserat system för insamling och utbyte av sådana uppgifter som krävs för att uppfylla kraven gällande förvaltning, övervakning och utvärdering. Tidsplanerna för när systemet skall vara i drift verkar ofta orealistiska med tanke på att man fortfarande håller på att utarbeta systemet eller ingå avtal med den operatör som ansvarar för att införa det nya systemet. Under alla omständigheter måste lämpliga fysiska och ekonomiska övervakningsindikatorer fastställas, och förvaltningsmyndigheterna måste inrätta ett system som gör det möjligt för dem att samla in information och göra en korrekt utvärdering av effekten av strukturfondernas insatser.

5. FINANS- OCH BUDGETFÖRVALTNING

Mot bakgrund av det antal organ som deltar i finans- och budgetförvaltningen är det ett både komplicerat och tidsödande arbete att utarbeta lämpliga strukturer för en sund ekonomisk förvaltning. Även om det förväntas att tillfredsställande system är i funktion senast den 1 januari 2004 återstår det ännu mycket arbete på vissa områden.

Vad beträffar de finansiella flödena måste vissa länder göra förtydliganden för inlämningen av utgiftsredogörelser till kommissionen. Detta är en nyckelfaktor för att garantera att utgifterna är i enlighet med reglerna. Om tvivel kvarstår om den utbetalande myndighetens oberoende och om genomförda kontroller, kommer kommissionen eventuellt inte att kunna göra några utbetalningar till den berörda medlemsstaten.

När det gäller kontrollen av fonderna är det av största vikt att göra skillnad mellan de båda typerna av kontrollkrav för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden, nämligen administrativa kontroller som skall utföras av förvaltning och stickprovskontroller som skall utföras av personal som är oberoende i förhållande till myndigheterna både för förvaltning och utbetalning.

Flertalet anslutande länder har ännu inte lämnat in klara regler och förfaranden för att garantera att verifikationer sparas, vilket är ett viktigt krav för en verifieringskedja. Från flera länder saknas det också information om bestämmelser för deklarationer av en oberoende enhet om att en stödform avslutas.

Läget varierar när det gäller tillgången till lämpliga separata bokföringssystem/bokföringskoder för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden. Det förefaller som att det i vissa fall återstår mycket arbete innan tillfredsställande bokföringssystem inrättats för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden.

6. PROJEKTRESERV FÖR FRAMTIDEN

Kommissionen tror inte att alla anslutande länder har insett de svårigheter som är förknippade med att skapa en reserv av projekt för att säkerställa att de kraftigt ökade resurserna från och med 2004 utnyttjas fullt ut. Många av de anslutande ländernas projektförslag är ännu inte utformade i detalj. De flesta länder har ingen målinriktad budget eller tidsplaner för utarbetande av framtida projekt. Kommissionen är särskilt bekymrad för att de åtgärder som hittills planerats inte kommer att räcka för att säkra att strukturfonderna och Sammanhållningsfonden utnyttjas fullt ut.

Kommissionen rekommenderar varmt att insatserna för projektförberedelser ökas, vid behov med användning av särskilt tekniskt stöd. Även om det främst är stödet inför anslutningen som bör användas för detta ändamål, bör huvudansvaret för projekten tillfalla de anslutande länderna, som måste säkerställa att ytterligare resurser, särskilt tillräckligt utbildad personal, avsätts för detta. Alla tillgängliga resurser för projektförberedelser bör mobiliseras. Projektförberedelser bör omfatta identifiering och tillhandahållande av ekonomiska medel för medfinansiering.

Att upprätta en lämplig projektbank är bara ett inledande skede av projektcykeln. Erfarenheterna från föranslutningsfonderna visar att genomförandet av projekt som godkänts har gått mycket trögt och att de nationella myndigheterna måste ägna särskild uppmärksamhet åt viktiga etapper i projektcykeln som har visat sig ha svagheter, i synnerhet offentlig upphandling.

7. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Kommissionen konstaterar att de anslutande länderna har gjort betydande framsteg i sina förberedelser för att säkerställa en sund och effektiv förvaltning av strukturfonderna och Sammanhållningsfonden. Det återstår emellertid mycket arbete. Det är viktigt att erinra om att de projekt och utgifter i de anslutande länderna som berättigar till bidrag från strukturfonderna och Sammanhållningsfonden vid anslutningen, kommer att vara stödberättigande redan från och med den 1 januari 2004 enligt överenskommelsen vid anslutningsförhandlingarna. Därför måste all lagstiftning i samband med strukturfonderna och Sammanhållningsfonden vara anpassad och införlivad senast den 31 december 2003.

Följande tio punkter måste omedelbart åtgärdas om kommissionen skall kunna bevilja bidrag från gemenskapen enligt förordningarna:

1) Förseningarna när det gäller anpassningen och genomförandet av reglerna för offentlig upphandling ger anledning till särskild oro. Det är ytterst viktigt att de organ och mekanismer som skall sörja för ett korrekt genomförande på detta område får tillräcklig förstärkning. Det tekniska stödet bör utnyttjas till fullo för att ytterligare stärka de nationella förvaltningarnas kapacitet.

2) Samordningen mellan ministerierna måste förbättras. Kommissionen är särskilt oroad över förseningarna när det gäller att fullständigt och korrekt fastställa de institutionella förfarandena för förvaltningen av fonderna, i synnerhet när det gäller förvaltningsmyndighetens och de förmedlande organens respektive roller. I vissa länder har den utbetalande myndighetens oberoende vid attestering ännu inte klargjorts.

3) Beträffande finans- och budgetförvaltning är de största svagheterna dels en viss oklarhet beträffande skillnaden mellan förvaltningskontrollerna, som förvaltningsmyndigheten eller de förmedlande organen ansvarar för, och de oberoende stickprovskontrollerna, dels den otillräckliga ansvarsfördelningen mellan genomförandeorgan och kontrollorgan.

4) Lämpliga bokföringssystem, en förutsättning för en sund ekonomisk förvaltning, har fortfarande inte införts i alla anslutande länder. Detta måste omedelbart åtgärdas.

5) I flera länder har det uppstått förseningar när det gäller rekrytering av ytterligare personal för förvaltningen av strukturfonderna. Detta gäller framför allt för förmedlande organ och regionala förvaltningar. Förseningar när det gäller fastställande av antal förmedlande organ och deras arbetsuppgifter har också påverkat den korrekta bedömningen av personalbehov. Det är nödvändigt med betydande insatser för att avsluta rekrytering och utbildning i tid. De anslutande länderna uppmanas att noga undersöka möjligheterna till medfinansiering av vissa ytterligare administrativa utgifter genom framtida budgetar för tekniskt stöd.

6) Målsättningen att programförhandlingarna skall slutföras senast i slutet av december 2003 bör kvarstå så att man undviker förseningar i genomförandet av program inom ramen för strukturfonderna. I detta sammanhang är det mycket viktigt att prioriteringar och åtgärder inom programmen definieras bättre så att de på ett korrekt sätt återger behoven i varje enskilt land och så att man undviker att programmen överlappar varandra.

7) Kommissionen är särskilt bekymrad över att de åtgärder som hittills omfattas av projekt i projektreserven inte kommer att räcka för att strukturfonderna och Sammanhållningsfonden skall kunna utnyttjas fullt ut 2004. Kommissionen rekommenderar med eftertryck att insatserna för projektförberedelser ökas, vid behov med användning av särskilt tekniskt stöd. Det bör upprepas att huvudansvaret för projekten bör tillfalla de anslutande länderna själva.

8) De anslutande länderna har gjort stora insatser för att genomföra principen om partnerskap. Detta arbete måste fortsättas under förhandlings- och genomförandeperioden eftersom en solid partnerskapsstruktur gör EU:s insatser mer effektiva.

9) Betydande förseningar har uppstått när det gäller inrättandet av systemen för övervakning. Detta måste snarast åtgärdas eftersom fungerande övervakningssystem är en förutsättning för öppenhet och insyn i programmens genomförande och har en avgörande betydelse för utnyttjandet av medlen.

10) Med hänsyn till den arbetsinsats som i flera länder krävs för att uppnå sunda offentliga finanser är en noggrann planering av nationell medfinansiering i samband med strukturfonderna och Sammanhållningsfonden ett viktigt led i ett framgångsrikt genomförande av sammanhållningspolitiken i de anslutande länderna. Vid projektförberedelserna måste därför även medfinansieringskällorna identifieras.

Dessa tio punkter måste åtgärdas under de kommande månaderna. De pågående förhandlingarna om strukturfondsåtgärder ger ett unikt tillfälle för varje anslutande land att ta itu med det återstående arbetet på dessa tio områden. Kommissionen är övertygad om att de anslutande länderna kommer att skapa bästa möjliga förutsättningar för genomförandet och den kommer själv att medverka aktivt för att detta skall uppnås.