EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 9.8.2021 COM(2021) 459 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN om tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar under 2020

















Innehållsförteckning I.Tillgång till handlingar 1.Tillgängliggöra information och handlingar via register och webbplatser 2.Rättslig ram – utveckling 3.Analys av ansökningarna om tillgång till handlingar 3.1.Antalet ansökningar (se bilagan – tabellerna 3 och 4) 3.2.Andelen ansökningar per generaldirektorat/avdelning vid kommissionen (se bilagan – tabell 5) 3.3.De sökandes samhälls- och yrkeskategori (bilagan – tabell 6) 3.4.De sökandes geografiska ursprung (bilagan – tabell 7) 4.Tillämpning av undantagen från rätten att få tillgång till handlingar 4.1.Typ av tillgång som beviljas (bilagan – tabellerna 8 och 9) 4.2.Åberopade undantag från rätten att få tillgång till handlingar (bilagan – tabell 10) 4.2.1.Ursprungligt skede 4.2.2.Bekräftande skede 5.Klagomål till Europeiska ombudsmannen 6.Ny rättspraxis om tillgång till handlingar 6.1.Domstolen 6.1.1.Förtydligande av vissa materiella regler

6.1.2.Förtydligande av vissa processuella regler 6.2.Tribunalen 6.2.1.Förtydligande av vissa materiella regler 6.2.2.Förtydligande av vissa processuella regler 6.3.Anhängiggjorda mål mot Europeiska kommissionen under 2020



Öppenhet är en av von der Leyen-kommissionens prioriteringar som genomsyrar alla åtgärder. En av dess grundläggande delar är rätten att begära och få tillgång till handlingar som finns hos EU:s institutioner. Denna medborgarrättighet härrör från den europeiska förvaltningens demokratiska, öppna och oberoende karaktär. Dess principer fastställs i artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 15.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Förordning (EG) nr 1049/2001 och domstolens rättspraxis ger dem full verkan och spelar en central roll för att säkerställa att institutionernas beslut fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. I samband med utmaningarna med pandemin under 2020 strävade kommissionen efter att säkerställa att allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar skyddades. I den föreliggande årsrapporten, som utarbetats i enlighet med artikel 17.1 i förordning (EG) nr 1049/2001, fastställs de viktigaste trenderna, utmaningarna och egenskaperna hos kommissionens politik, åtgärder och praxis när det gäller tillgång till handlingar. Rapporten innehåller även Europeiska ombudsmannens slutsatser om kommissionens tillämpning av förordningen och avgöranden från Europeiska unionens domstolar.



I.Tillgång till handlingar Europeiska kommissionen beviljade 2020 tillgång till ett stort antal handlingar som den förfogar över, till följd av ansökningar som lämnats in enligt förordningen. Förutom att kommissionen beviljade tillgång till handlingar offentliggjorde den även proaktivt en stor mängd information och dokumentation i sina olika register och på olika webbsidor. År 2020 var ett unikt år för kommissionen. Mot bakgrund av covid-19-pandemin och i linje med de drastiska åtgärder för att begränsa smittspridningen som antagits av medlemsstaterna införde kommissionen 2020 distansarbete för nästan all sin personal, med undantag för de som utför kritiska/grundläggande uppgifter, på tillsvidarebasis. I denna rapport ges en översikt över kommissionens tillämpning av förordningen under 2020. Den grundas på statistiska uppgifter som sammanfattas i bilagan . Statistiken gäller antalet ansökningar som togs emot under 2020 och de besked som lämnats om dessa. Den tillhandahåller mer exakta uppgifter gällande den statistik som inhämtats för föregående år, på grund av efterföljande rättningar av kodningen . Statistiken visar dock inte antalet begärda eller (delvis) utlämnade handlingar, vilka var betydligt fler. En ansökan kan visserligen gälla tillgång till en enda handling, men det är vanligare att ansökan gäller tillgång till flera handlingar eller till och med hela akter i ett visst ämne eller förfarande. Kort sagt visar statistiken att de begärda handlingarna lämnades ut helt eller delvis i nära 81 % av de 8 001 ärendena i det ursprungliga skedet, och att en mer omfattande eller till och med fullständig tillgång beviljades i 37,4 % av de 265 ärenden som omprövades i det bekräftande skedet. Uppgifterna bekräftar inte bara att kommissionen vinnlägger sig om öppenhet, utan även att den åtar sig rätten att få tillgång till handlingar som en del av sin övergripande öppenhetspolicy, under alla omständigheter, även i den unika pandemisituation som präglade 2020. Effekterna av covid-19 I och med covid-19-pandemin har kommissionens fokus övergått till att samordna unionens omedelbara svar på pandemin och till att utarbeta en omfattande ekonomisk återhämtningsplan. Europeiska kommissionen förhandlade med läkemedelsbolagen på EU-medlemsstaternas vägnar, vilket ledde till undertecknandet av sex avtal. Ytterligare sonderande samtal med fler vaccintillverkare slutfördes under 2020 och i början av 2021. Samtidigt vidtog kommissionen en rad åtgärder för att ta itu med covid-19-relaterad desinformation och uppmanade alla aktörer, däribland internetbaserade marknadsplatser och sociala medier, att hjälpa till i denna kamp .

Mot bakgrund av denna unika pandemisituation följde Europeiska kommissionen sina vägledande principer för sitt arbete, nämligen öppenhet, kollegialt ansvar och effektivitet . Kommissionen strävade efter att skapa förutsättningar för att stödja ett säkert tillverkningsnät och optimerad produktion av covid-19-vaccin. I detta syfte kom kommissionen överens med samtliga EU-medlemsstater om att, på medlemsstaternas vägnar och i medlemsstaternas namn, ingå förhandsavtal med vaccintillverkare för att införskaffa vaccin i kampen mot covid-19-pandemin på unionsnivå, för alla, under säkra förhållanden och till ett rimligt pris. För att säkerställa så stor grad av öppenhet som möjligt i processen för inköp av covid-19-vaccin försökte kommissionen offentliggöra aktuell information om undertecknandet av avtalen och läget i förhandlingarna med vaccintillverkarna. Mot denna bakgrund förde kommissionen dialog med de vaccintillverkare som var involverade i den processen om möjligheten att offentliggöra avtal om sådana inköp. Redigerade versioner av avtal om inköp av covid-19-vaccin har därför successivt offentliggjorts på proaktiv basis. Målet att införskaffa covid-19-vaccin från kommersiella tillverkare kräver dock att vissa legitima intressen som skulle kunna undergrävas genom utlämnande av handlingar skyddas på vederbörligt sätt, särskilt känslig affärsinformation eller kommissionens förmåga att förhandla med de kommersiella tillverkarna om en portfölj med olika avtal. Resurser Vid Europeiska kommissionen behandlas ursprungliga ansökningar om tillgång till handlingar av dess olika generaldirektorat och avdelningar. Varje generaldirektorat och avdelning utser minst en jurist som fungerar som samordnare för tillgången till handlingar. Beroende på avdelningens storlek och antalet ansökningar som tas emot bistås samordnarna vanligtvis av stödpersonal och har i uppdrag att samordna utkasten till besked vid de enheter som ansvarar för de berörda politikområdena. Bekräftande ansökningar handläggs av generalsekretariatet. En särskild arbetsgrupp vid generalsekretariatets enhet för öppenhet, dokumenthantering och tillgång till handlingar handlägger bekräftande förfrågningar i syfte att säkerställa en oberoende administrativ omprövning av de besked som lämnas i det ursprungliga skedet. Enheten tillhandahåller dessutom allmän vägledning, utbildning och rådgivning till alla kommissionens generaldirektorat och avdelningar avseende genomförandet av förordningen, i nära samarbete med rättstjänsten. Därigenom säkerställs samordning och ett enhetligt genomförande av de utförliga bestämmelserna för tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001. Enheten förvaltar också it-systemet Gestdem som kommissionen använder för handläggning av ursprungliga och bekräftande ansökningar om tillgång till handlingar. Under 2020 fortsatte kommissionen att vidareutveckla sitt framtida system för handläggning av ansökningar om tillgång till handlingar via en elektronisk onlineportal, som kallas EASE (Electronic AccesS to European Commission Documents). Syftet med EASE-projektet är att skapa en enda kontaktpunkt i form av en elektronisk och helt integrerad it-lösning för inlämning och handläggning av ansökningar om tillgång till kommissionens handlingar. I grunden är målet att ge allmänheten större insyn i EU:s beslutsförfarande. EASE planeras att tas i bruk i mitten av 2021 och består av följande två delar: (1).En ny onlineportal där enskilda kan i) lämna in och få en översikt av sina ansökningar om tillgång till kommissionens handlingar, ii) kommunicera med kommissionen samt iii) söka efter tidigare offentliggjorda handlingar. (2).Ett nytt ärendehanteringssystem där kommissionens anställda kan registrera, beteckna och hantera ansökningarna om tillgång till handlingar. Portalen kommer att ersätta it-systemet Gestdem som för närvarande används för detta syfte. Därutöver fortsatte projektgruppen, tillsammans med generaldirektoratet för informationsteknik, att under 2020 arbeta med den studie om artificiell intelligens vars syfte är att identifiera användningsfall där AI-teknik skulle kunna underlätta handläggningen av ansökningar om tillgång till handlingar. Sammanfattningsvis ska EASE-projektet skapa ökad öppenhet och ge allmänheten större insyn i EU:s beslutsförfarande. 1.Tillgängliggöra information och handlingar via register och webbplatser Kommissionen offentliggör en mängd olika juridiska, politiska, administrativa och andra dokument på olika webbplatser och i olika register. Många finns tillgängliga i registret över kommissionens handlingar, registret över delegerade akter och andra företagsregister som förvaltas av generalsekretariatet. Andra handlingar finns på webbplatser som förvaltas av generaldirektoraten eller Eurlex. Under 2020 lades 19 849 nya handlingar till i kommissionens register över handlingar (se bilagan – tabell 1), som omfattades av kategorierna C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC eller SWD . Detta motsvarar en ökning med cirka 8,2 % jämfört med 2019. Det pågående projektet ”Revamp of the Register of Commission Documents”, som syftar till att göra registret över kommissionens handlingar till det huvudsakliga publiceringsverktyget för sådana handlingar, fortsatte att utvecklas .

Under 2020 mer än fördubblades antalet besökare på webbplatsen för tillgång till handlingar på Europa , och uppgick till 14 716 jämfört med 6 642 föregående år. På samma sätt ökade antalet sidvisningar med nästan 141,6 %, till 24 429 (se bilagan – tabell 2) . Båda plattformarna förblir användbara sökverktyg som gör det möjligt för enskilda att mer aktivt och i större utsträckning delta i kommissionens beslutsförfarande. De främjar även policyn om tillgång till handlingar och ökad insyn i allmänhet. Kommissionen fortsatte 2020 att offentliggöra olika slags information och handlingar på ett proaktivt och användarvänligt sätt. Samtidigt strävade kommissionen efter att utforska nya verktyg som utformats för att öka insynen i dess övergripande verksamhet och att involvera allmänheten i den demokratiska processen. Trots covid-19-pandemin lyckades Europeiska kommissionen 2020 vidta riktade åtgärder för att ytterligare stärka insynen i sin kärnverksamhet. Några exempel på dessa ansträngningar anges nedan. Offentliggörande av kostnader för kommissionsledamöternas tjänsteresor Under 2020 har kommissionen fortsatt att offentliggöra en översikt över kostnader för tjänsteresor per kommissionsledamot på webbplatsen Europa. Översikten offentliggörs varannan månad och omfattar alla tjänsteresor, i enlighet med artikel 6 i uppförandekoden för Europeiska kommissionens ledamöter. Ett sådant offentliggörande ger insyn både i kostnaderna för och syftet med respektive tjänsteresa. En länk till relevant information finns på varje kommissionärs respektive webbplats. Förenade kungarikets utträde Förenade kungariket lämnade EU den 31 januari 2020 efter EU:s och landets ratificering av utträdesavtalet . Under hela förhandlingsprocessen förblev kommissionen, i egenskap av EU:s förhandlare, fast besluten att säkerställa så stor öppenhet som möjligt. Kommissionens förhandlingsdokument som delades med EU:s medlemsstater, Europeiska rådet, Europaparlamentet, rådet, de nationella parlamenten och Förenade kungariket lämnades därför regelbundet ut till allmänheten, tillsammans med andra handlingar med information till allmänheten om läget i förhandlingarna och de frågor som diskuterades . Handelspolitik Handelspolitiken påverkar alla människor i EU. För att säkerställa att EU:s politik korrekt speglar vårt samhälles värderingar och intressen i helhet tar Europeiska kommissionen hänsyn till synpunkter som förs fram. Handelspolitiken utformas följaktligen med hänsyn till de synpunkter som allmänheten för fram före, under och efter förhandlingsprocessen. Öppenhet och kontakter med allmänheten förblev en viktig del av handelspolitiken under 2020, i syfte att säkerställa demokrati, ansvarsskyldighet och allmänhetens förtroende. Information om 84 kommittémöten och dialoger som upprättats inom ramen för EU:s handelsavtal offentliggjordes 2020, tillsammans med 34 förhandlingsrapporter, och information om 16 möten i expertgrupper . För första gången offentliggjordes även elva kommissionsbeslut om medlemsstaternas bilaterala investeringsavtal och en icke-konfidentiell sammanfattning av protokollet från en kommitté för handelspolitiska skyddsinstrument. Dessutom anordnades 17 möten med det civila samhället för att ge uppdateringar om pågående enskilda förhandlingar eller för att diskutera utkast till rapporter om bedömningen av konsekvenserna för hållbar utveckling samt den övergripande handelsagendan . Dessa åtgärder bygger på den proaktiva öppenhetsstrategi som Europeiska kommissionen redan tillämpar i sin handelspolitik. De ovannämnda exemplen på proaktivt offentliggörande är endast några få fall för att framhäva kommissionens satsning på ökad öppenhet i ordets vidare bemärkelse . 2.Rättslig ram – utveckling Det finns för närvarande två förslag till ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 som lagts fram men ännu inte antagits, nämligen -förslaget från 2008 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, KOM(2008) 229 slutlig – 2008/0090 (COD) , och -förslaget från 2011 till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, KOM(2011) 137 slutlig – 2011/0073 (COD) .

Det första förslaget från 2008, även kallat förslaget till omarbetning eftersom det avsåg en omfattande omarbetning av förordningen, infördes av kommissionen den 30 april 2008 efter det europeiska öppenhetsinitiativet. Detta initiativ, som lanserades den 9 november 2005, omfattade i själva verket en översyn av förordning (EG) nr 1049/2001 och var en del av kommissionens strävan att skapa mer öppenhet. Syftet med förslaget till omarbetning är att -uppnå större öppenhet på lagstiftningsområdet, -anpassa förordningen till bestämmelserna om tillgång till miljöinformation som fastställs i förordning (EG) nr 1367/2006, -ta hänsyn till de synpunkter som Europaparlamentet lagt fram i sin resolution av den 4 april 2006 (där Europaparlamentet uppmanade kommissionen att lägga fram förslag till ändringar av förordningen på vissa specifika punkter) och resultaten av det offentliga samråd som lanserades i kommissionens grönbok, och -införliva de klargöranden som tillhandahållits i rättspraxis från domstolen och den Europeiska ombudsmannen. Det andra förslaget, som lades fram den 21 mars 2011, syftade till att anpassa förordning (EG) nr 1049/2001 till Lissabonfördragets förutsättningar, närmare bestämt genom att utvidga allmänhetens rätt till tillgång till handlingar från alla institutioner, organ och byråer för att anpassa förordningen till den nya artikel 15.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Syftet med detta förslag var inte att påverka den pågående omarbetningen av förordning (EG) nr 1049/2001 på grundval av kommissionens förslag från 2008, vilket lämnades orört. Den 29 januari 2020, efter Europaparlamentets begäran mot bakgrund av talmanskonferensens beslut av den 16 oktober 2019, föreslog kommissionen i sitt arbetsprogram 2020 att båda förslagen skulle dras tillbaka . Kommissionens arbetsprogram överlämnades till rådet och Europaparlamentet för samråd i enlighet med punkt 9 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning. Eftersom Europaparlamentet motsatte sig tillbakadragandet av förslagen gick kommissionen genom en skrivelse av den 14 september 2020 med på att inte dra tillbaka dem och att stödja ytterligare politiska diskussioner. Den akt om tillbakadragande som utgör bilaga IV till kommissionens arbetsprogram 2020 innehåller den slutliga förteckningen över tillbakadragna förslag och offentliggjordes den 29 september 2020 utan att de två förslag som rör förordning (EG) nr 1049/2001 ingick . Inget avgörande har därmed nåtts om de båda förslagen, som fortfarande är föremål för ytterligare lagstiftningsmässiga och politiska diskussioner. Kommissionen anser dock att förordning (EG) nr 1049/2001, såsom den har tolkats i domstolens rättspraxis, fortfarande utgör en lämplig och effektiv rättslig ram för att säkerställa allmänhetens tillgång till handlingar. 3.Analys av ansökningarna om tillgång till handlingar 3.0.Antalet ansökningar (se bilagan – tabellerna 3 och 4) §Ursprungliga ansökningar Såsom framgår i diagrammet nedan uppgick antalet ursprungliga ansökningar under 2020 till 8 001 . Denna siffra visar på en kraftig ökning på nära 7,5 % jämfört med 2019 . Kommissionen lämnade 9 181 ursprungliga besked jämfört med 8 449 under 2019, dvs. en ökning på nära 8,7 %. Bland dessa besked i det ursprungliga skedet lämnades 8 164 på grundval av förordning (EG) nr 1049/2001 (jämfört med 7 612 under 2019) . Denna siffra visar på en ökning med cirka 7,25 % på ett år. Uppgifterna i databasen om antalet lämnade besked omfattar alla former av uppföljning från kommissionen, med alltifrån -besked som lämnas enligt förordning (EG) nr 1049/2001 (även när inga handlingar finns), till -svar som lämnas enligt andra rättsliga ramar (på grund av ansökans innehåll eller den sökandes status etc.), eller till och med

-att ärendet avslutats på grund av att de sökande inte har lämnat de förtydliganden som efterfrågats eller uppfyllt de förfarandemässiga kraven. §Bekräftande ansökningar När det gäller bekräftande ansökningar med begäran om prövning från kommissionens sida av ursprungliga besked som helt eller delvis gav avslag på ansökningar uppgick dessa till 309 under 2020, vilket avspeglar en minskning på nästan 7,5 % jämfört med 2019. Detta är första gången sedan 2015 som antalet bekräftande ansökningar har minskat. Europeiska kommissionen utfärdade 298 besked, varav 265 grundades på förordning (EG) nr 1049/2001. Detta sista tal motsvarar en minskning med nästan 10,5 % jämfört med 2019, vilket framgår av diagrammet nedan. 3.1.Andelen ansökningar per generaldirektorat/avdelning vid kommissionen (se bilagan – tabell 5) §Tillgång till handlingar från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning och Europeiska utrikestjänsten De uppgifter för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) som anges nedan rör endast ansökningar om tillgång till handlingar avseende byråns administrativa verksamhet, som registreras i Gestdem. Ansökningar om tillgång till handlingar som rör Olafs utredningsverksamhet, på grund av dess särskilda känslighet, omfattas av ett särskilt förfarande i enlighet med artikel 3.3 och artikel 4 i tillämpningsföreskrifterna till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar . Under 2020 mottog Olaf 16 ursprungliga och tre bekräftande ansökningar kopplade till sin utredningsverksamhet, som därför inte omfattas av denna rapport. När det gäller Europeiska utrikestjänsten bör det vidare betonas att bara handlingar från tjänsten för utrikespolitiska instrument bevaras hos kommissionen. Uppgifterna för Europeiska utrikestjänsten i denna rapport rör därför endast ansökningar om tillgång till sådana handlingar. §Ursprungliga ansökningar Under 2020 mottog generalsekretariatet den högsta andelen ursprungliga ansökningar (10,2 %). Strax därefter följde generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet , som stod för nästan 7,7 % av de ursprungliga ansökningarna. Denna siffra visar ett fortsatt stort intresse för hälsorelaterade frågor bland de sökande, vilket var fallet redan före covid-19-pandemin . Därefter kom generaldirektoratet för internationella partnerskap (7,3 %), generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (7,1 %), generaldirektoratet för konkurrens (6,2 %), generaldirektoratet för migration och inrikes frågor (4,8 %), generaldirektoratet för skatter och tullar (4,7 %), generaldirektoratet för transport och rörlighet (4,5 %) och generaldirektoratet för finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen (4 %). Var och en av de övriga avdelningarna vid kommissionen står för mindre än 4 % av alla ursprungliga ansökningar. §Bekräftande ansökningar Den högsta andelen bekräftande ansökningar som togs emot av generalsekretariatet under 2020 byggde på ursprungliga besked från generaldirektoratet för konkurrens (15,2 %).

Därefter följde generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (8,7 %), generaldirektoratet för energi (8,1 %), generalsekretariatet (7,8 %), generaldirektoratet för handel (5,2 %), generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (4,9 %) och rättstjänsten (4,5 %). De ursprungliga besked som lämnades av de övriga kommissionsavdelningarna stod var och en för mindre än 4 % av ansökningarna om en bekräftande prövning. 3.2.De sökandes samhälls- och yrkeskategori (bilagan – tabell 6) De sökande kan på ansökningsformuläret på webbplatsen Europa ange vilken av följande nio samhälls- och yrkeskategorier de tillhör: medborgare, akademiker, jurist, journalist, icke-statlig organisation, företag, ledamot av Europaparlamentet, regional myndighet eller myndighet i en medlemsstat . För statistiska ändamål omfattar denna kategori ”enskilda” sökande som anger ”enskild” som kategori, men den utgör även ett standardalternativ som omfattar dem som inte anger någon samhälls- och yrkeskategori. §Ursprungliga ansökningar Under 2020 kom de flesta ursprungliga ansökningarna, liksom under föregående år, från enskilda. Denna kategori av sökande lämnade in cirka 51,3 % av alla ansökningar. Andraplatsen bland de mest produktiva sökandena, som under 2019 hölls av akademiska institutioner och tankesmedjor, återtogs under 2020 av företag (liksom under 2018) som stod för 11,7 % av de ursprungliga ansökningarna. Akademiska institutioner och tankesmedjor följde dock tätt efter med cirka 10,7 % av de ursprungliga ansökningarna. Jurister och journalister (med 8,9 % respektive 7,9 %) fortsätter att utgöra stora sökandekategorier, precis som under tidigare år. Icke-statliga organisationer (med nästan 6 %) är den enda kvarvarande kategori av sökande som står för mer än 5 % av de ursprungliga ansökningarna. En bit efter dem hamnade de resterande kategorierna, som var och en stod för mindre än 2 % av de ursprungliga ansökningarna. §Bekräftande ansökningar Majoriteten av de bekräftande ansökningarna under 2020 kom från enskilda, som stod för 39,8 % av dessa ansökningar (jämfört med 51,5 % under 2019 och 36,2 % under 2018). Journalister kom på andra plats med ett stort antal bekräftande ansökningar som motsvarande så mycket som 15,5 %. Tredjeplatsen innehas av icke-statliga organisationer som lämnade in 14,9 % av de bekräftande ansökningarna, följda av jurister som stod för cirka 12,9 % av de bekräftande ansökningarna. En bit efter dem hamnade företag (7,1 %) samt akademiska institutioner och tankesmedjor (6,2 %). De övriga kategorierna stod var och en för mindre än 4 % av de bekräftande ansökningarna. 3.3.De sökandes geografiska ursprung (bilagan – tabell 7) §Ursprungliga ansökningar När det gäller den geografiska uppdelningen av ursprungliga ansökningar under 2020 framgår det att de som lämnats in av sökande från Belgien (30,6 %), Tyskland (11,9 %) och Frankrike (8,8 %) tillsammans står för över hälften av de ansökningar som mottagits av kommissionen. På fjärde plats hamnade Italien med nästan 7,7 % av de ursprungliga ansökningarna, följt av Nederländerna (5,9 %) och Spanien (5,2 %). De återstående medlemsstaterna stod vardera för mindre än 2 % av ansökningarna. En kraftig minskning av antalet ansökningar från Förenade kungariket noteras och är slående. Faktum är att under 2020 kom bara 0,5 % av de ursprungliga ansökningarna från Förenade kungariket, jämfört med 7,8 % under 2019, 9,2 % under 2018 och 15,2 % under 2017. Förenade kungarikets utträde ur EU den 31 januari 2020, efter EU:s och Förenade kungarikets ratificering av utträdesavtalet , hade en tydlig inverkan på dessa uppgifter.

Även sökande som är bosatta eller har sitt företagssäte i tredjeländer fortsatte att utöva sin rätt till tillgång till handlingar under 2020. Deras ursprungliga ansökningar bekräftade den svaga men stadiga ökning som noterats under tidigare år, och de stod för cirka 11,2 % jämfört med 6,6 % under 2019, 5,3 % under 2018 och nära 5 % under 2017. §Bekräftande ansökningar Liksom under tidigare år kom den absolut största andelen bekräftande ansökningar från sökande som är bosatta eller har sitt säte i Belgien, vilka utgjorde 27,5 % av alla sökande, vilket dock bekräftade den nettominskning som redan noterats sedan 2019. Den näst största kategorin av sökande kom, precis som 2019, från Tyskland (15,5 %), följt av Nederländerna (8,4 %), Spanien och Italien (6,8 % vardera) och Frankrike (6,5 %). För övriga medlemsstater översteg denna siffra inte 4 %. Slutligen noterades en nettoökning av antalet bekräftande ansökningar från sökande som är bosatta eller har sitt företagssäte i tredjeländer, vilka stod för så mycket som 8,3 % (jämfört med knappt 1,5 % under 2019, 2,2 % under 2018 och 3,6 % under 2017). 4.Tillämpning av undantagen från rätten att få tillgång till handlingar Den rätt att få tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 är föremål för ett antal särskilda undantag, som anges i artikel 4 i den förordningen. Alla avslag, oavsett om ansökan avslås helt eller delvis, måste motiveras med minst ett av dessa undantag. 4.0.Typ av tillgång som beviljas (bilagan – tabellerna 8 och 9) §Ursprungligt skede Under 2020 beviljades hel eller delvis tillgång till handlingar i 81 % av fallen i det ursprungliga skedet (och visar därmed på en ökning sedan 2019, då siffran uppgick till 77,6 %). Andelen helt positiva besked ökade märkbart, från 52,8 % under 2019 till 55,7 % under 2020. Dessutom fortsatte andelen delvis positiva besked att bekräfta den stadigt uppåtgående trend som observerats sedan 2017 (från 20,3 % under 2017 till 20,8 % under 2018, 24,8 % under 2019 och 25,3 % under 2020). Parallellt fortsatte den stadiga minskningen av andelen fullständiga avslag, som observerats sedan 2016 och dessa utgjorde bara 10,2 % av samtliga ursprungliga ansökningar (jämfört med 12,9 % under 2019, 15,8 % under 2018 samt 18 % och 18,7 % under 2017 respektive 2016). Dessutom sågs under 2020 en liten minskning av antalet fall där de begärda handlingarna antingen inte fanns alls eller inte fanns hos den berörda institutionen (8,8 % av de ursprungliga ansökningarna, jämfört med 9,5 % av de ursprungliga ansökningarna under 2019). §Bekräftande skede Under 2020 bekräftades helt 49,4 % av de besked i det ursprungliga skedet som ifrågasattes av bekräftande ansökningar i det bekräftande skedet (jämfört med 30,1 % under 2019, 41,7 % under 2018 och 52,9 % under 2017). Av de bekräftande ansökningarna upphävdes 37,4 % helt eller delvis (jämfört med 53,4 % under 2019).

4.1.Åberopade undantag från rätten att få tillgång till handlingar (bilagan – tabell 10) 4.1.0.Ursprungligt skede Under 2020, precis som under tidigare år, fortsatte skyddet för den enskildes privatliv och integritet att vara det undantag som kommissionen förlitade sig på mest för att (helt eller delvis) ge avslag på ansökningar i det ursprungliga skedet. Detta åberopades vid inte mindre än 44,1 % av alla avslag, jämfört med 41,1 % under 2019 och 34,5 % under 2018. Liksom under tidigare år berodde många av dessa avslag på att namnen på lägre tjänstemän eller företrädare för tredje part som förekom i handlingarna måste maskeras i enlighet med tillämplig lagstiftning om dataskydd. Det andra undantag som oftast åberopades var skyddet för affärsintressen . Detta undantag användes vid 14,2 % av (de hela eller delvisa) avslagen . Det undantag som rör skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner var det tredje mest åberopade undantaget och motsvarade 11,6 % av avslagen . Därefter kom det undantag som syftar till att skydda det pågående beslutsförfarandet , med en andel på 9,7 % . Den relativa användningen av det undantag som rör skydd för allmän säkerhet minskade något (från 9,2 % under 2019 till nära 6,4 % under 2020). Förutom det undantag som tillgodoser skyddet för internationella förbindelser , som stod för 5,4 % av ärendena , åberopade kommissionen de övriga undantag som fastställs i förordning (EG) nr 1049/2001 i färre än 4 % vardera av ärendena, när man delvis eller helt avslog tillgång till de begärda handlingarna i det ursprungliga skedet. 4.1.1.Bekräftande skede Trots en viss minskning av dess användning fortsatte skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner under 2019, som under tidigare år, att vara det oftast åberopade huvudsakliga skälet till att man bekräftar ett (helt eller delvis) avslag på en ansökan om tillgång. Detta skäl stod för 33 % av fallen (jämfört med 24,3 % under 2019 och 30,6 % under 2018. Undantaget för skydd för den enskildes privatliv och integritet kom på andra plats (26,5 %, jämfört med 22,2 % under 2019 och 25 % under 2018). Det undantag som skyddar allmänintresset när det gäller affärsintressen hamnade på tredje plats 2020 med 14,4 %, vilket bryter den tidigare stadiga nedgången i dess användning under 2016–2019. Detta följdes av undantaget för skydd av internationella förbindelser, som åberopades i 7,8 % av avslagen, jämfört med 18,4 % under 2019. Undantaget för skydd av institutionens stängda beslutsförfarande hamnade på femte plats, med en andel på 5,2 %, vilket visar på en liten ökning jämfört med 2019, då det endast åberopades i 4,2 % av avslagen. De återstående undantagen utgjorde mindre än 5 % av skälen för avslag i det bekräftande skedet. 5.Klagomål till Europeiska ombudsmannen Under 2020 inledde Europeiska ombudsmannen 28 nya utredningar i vilka tillgången till handlingar utgjorde den främsta delen, eller en del, av klagomålet, jämfört med 32 under 2019 och 29 under 2018. Samtidigt avslutade Europeiska ombudsmannen behandlingen av 23 klagomål, jämfört med 42 klagomål 2019 .

Trots att Europeiska ombudsmannens rekommendationer inte är rättsligt bindande lägger kommissionen stor auktoritativ vikt vid dem, särskilt när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om tillgång till handlingar. I enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1049/2001 och domstolens rättspraxis vidtar kommissionen åtgärder för att anpassa sina rutiner till Europeiska ombudsmannens rekommendationer och uppskattar det positiva samarbetet med ombudsmannen. Mot denna bakgrund fann Europeiska ombudsmannen under 2020 att missförhållanden hade förekommit i endast två av de 23 avslutade ärendena . De återstående 21 ärendena hade alla avslutats utan några anmärkningar eller förslag till förbättringar från Europeiska ombudsmannens sida . 6. Ny rättspraxis om tillgång till handlingar Under 2020 vidareutvecklade Europeiska unionens domstolar inom ramen för olika rättsliga förfaranden den redan omfattande rättspraxisen vad gäller tillgång till EU-institutionernas handlingar. Den nya rättspraxisen bekräftade i stor utsträckning Europeiska kommissionens tillämpning av förordning (EG) nr 1049/2001 och kommer att utgöra vägledning även i fortsättningen. 6.0.Domstolen Under 2020 avkunnade EU-domstolen bara två domar om överklagande av allmänhetens rätt att få tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001, där kommissionen var part i målen, jämfört med fem under 2019 . I båda domarna avslog domstolen överklagandena. I ett av dessa mål (mål C-612/18 P) fastställdes tribunalens dom om att avvisa den talan om ogiltigförklaring som väckts mot kommissionens beslut. I båda målen klargjorde domstolen dessutom allt från processuella frågor till mer materiella frågor till följd av genomförandet av förordning (EG) nr 1049/2001. 6.0.0.Förtydligande av vissa materiella regler Av de två domar som domstolen avkunnade 2020 med koppling till genomförandet av förordning (EG) nr 1049/2001 innebar en av dem, nämligen målet ClientEarth mot Europeiska kommissionen , att domstolen fick möjlighet att klargöra tillämpningsområdet för undantaget för skyddet av internationella förbindelser enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i den förordningen. Domstolen ansåg att vissa delar av handlingar som rör huruvida tvistlösning mellan investerare och stat och investeringsdomstolssystemet i EU:s handelsavtal är förenliga med EU-lagstiftningen skulle kunna undanhållas av kommissionen på grundval av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, eftersom de fortfarande var föremål för förhandlingar inom ramen för det berörda avtalet (det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar). I den andra domen, i målet Izba mot Europeiska kommissionen, klargjorde domstolen att det vid bedömningen av sökandenas rättsliga intresse av att fortsätta förfarandet var nödvändigt att ta hänsyn till att det överklagade beslutet hade antagits på grundval av tillämpningen av en allmän presumtion om sekretess, som omfattade handlingar med anknytning till ett fördragsbrottsförfarande, som redan godkänts av domstolen . 6.0.1.Förtydligande av vissa processuella regler Domstolen bekräftade att en sökande vars begäran om tillgång till handlingar ursprungligen avslagits endast kan begära ett avgörande mot den institution som berörs av den aktuella begäran om sökanden kan visa att den påstådda rättsstridigheten sannolikt kommer att upprepas i framtiden. Detta gäller oavsett de särskilda omständigheterna i målet och även om ansökan beviljats efter det att sökanden väckt talan vid EU-domstolen . 6.1.Tribunalen Under 2020 avkunnade tribunalen tio domar som involverade kommissionen vad gäller rätten att få tillgång till handlingar enligt förordning (EG) nr 1049/2001 . I sex av de tio domarna avslogs talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut . I ett annat mål ansåg domstolen att det inte fanns någon anledning att döma i saken, som gällde ett negativt underförstått beslut som hade förlorat sitt syfte på grund av antagandet av ett uttryckligt positivt bekräftande beslut . I tre av dessa domar beslutade tribunalen att ogiltigförklara kommissionens beslut . I den rättspraxis som utvecklades under 2020 fick tribunalen möjlighet att klargöra såväl materiella regler som processuella aspekter vid tillämpningen av förordning (EG) nr 1049/2001.

6.1.0.Förtydligande av vissa materiella regler Under 2020 rörde tribunalens förtydliganden av vissa materiella regler framför allt tillämpningen av undantagen nedan. §Undantag för skyddet av internationella förbindelser När det gäller begreppet internationella förbindelser, som ligger till grund för det undantag som anges i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001, ansåg tribunalen att det inte bara omfattar förhandlingarna, utan även tillämpningsfasen för internationella avtal . Vad beträffar handlingar från ett tredjeland som, om de utlämnas, riskerar att skada det intresse som skyddar internationella förbindelser, är tredjelandets invändning mot utlämnandet en av de omständigheter som måste beaktas vid bedömningen av om det föreligger en risk för att skada det skyddade intresset . §Undantag för skyddet av affärsintressen Tribunalen konstaterade att den regel enligt vilken kommersiellt känsliga uppgifter som är minst fem år måste betraktas som historiska vid tillämpningen av undantaget för skydd av affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 utgör en användbar indikation . Den berörda institutionen kan dock fortfarande visa att denna information alltid innehåller en av de viktigaste delarna av det berörda företagets kommersiella ställning, i förekommande fall efter samråd med företaget i enlighet med artikel 4.4 i den förordningen . Bevisbördan i detta avseende ligger hos institutionen . §Undantag för skyddet av rättsliga förfaranden Tribunalen betonade att undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning (EG) nr 1049/2001 utgör hinder för att lämna ut innehållet i handlingar som upprättats enbart för ett särskilt rättsligt förfarande, däribland inlagor eller andra handlingar som ingetts under ett rättsligt förfarande, interna handlingar som rör handläggningen av ett pågående ärende, och meddelanden avseende ärendet mellan det berörda generaldirektoratet och rättstjänsten eller en advokatbyrå . Det gäller även handlingar vilkas utlämnande inom ramen för en särskild tvist kan undergräva principen om parternas likställdhet i processen på grund av deras relevanta koppling, vid den tidpunkt när beslutet om att neka tillgång till handlingarna fattas, antingen till ett rättsligt förfarande som är anhängigt vid unionsdomstolen eller till ett förfarande som pågår vid nationell domstol, som det är särskilt sannolikt kräver att en begäran om förhandsavgörande hänskjuts . §Undantag för skydd för syftet med inspektioner, utredningar och granskningar Tribunalen ansåg att ett strukturerat och formaliserat förfarande vid kommissionen i syfte att samla in och analysera information för att göra det möjligt för kommissionen att inta en ståndpunkt i samband med dess uppgifter enligt fördraget måste anses vara en utredning. Detta begrepp kan omfatta kommissionens verksamhet för att lägga fram fakta i syfte att göra en bedömning i en viss situation . För att ett förfarande ska klassificeras som en utredning behöver kommissionen inte ta ställning i form av ett beslut i den mening som avses i artikel 288 fjärde stycket i EUF-fördraget, utan den kan till exempel yttra sig i form av en rapport eller en rekommendation . Vidare är begreppet utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning (EG) nr 1049/2001 inte begränsat till en EU-institutions utredningsverksamhet, utan omfattar även utredningar som utförs av myndigheter i medlemsstaterna för att skydda dess specifika intressen . §Begreppet övervägande allmänintresse Tribunalen passade även på att betona gränserna för begreppet övervägande allmänintresse enligt artikel 4 i förordning (EG) nr 1049/2001. Enligt fast rättspraxis är privata intressen, inbegripet utövandet av sökandens rätt till försvar vid en rättegång, irrelevanta för att fastställa att det föreligger ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i förordning (EG) nr 1049/2001 . På samma sätt är allmänna överväganden som rör sökandens intresse av att få ersättning för den skada som uppstått till följd av en överträdelse av konkurrensreglerna i princip otillräckliga för att fastställa att det föreligger ett övervägande allmänintresse . Personer som ansöker om ersättning för skada som uppstått till följd av en överträdelse av konkurrensreglerna kan dock fastställa att de behöver ha tillgång till någon av handlingarna i kommissionens ärendeakt, så att kommissionen från fall till fall kan uppväga de intressen som motiverar utlämnandet av sådana handlingar med skyddet av handlingarna, och beakta alla relevanta omständigheter i ärendet . §Allmän presumtion om sekretess Enligt fast rättspraxis får EU-institutionerna grunda sina beslut om att inte lämna ut begärda handlingar på allmänna presumtioner, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar . Tribunalen ansåg att kommissionen, för att kunna tillämpa presumtionen om att de begärda handlingarna tillhör ett EU Pilot-ärende, måste identifiera, i det angripna beslutet, de handlingar som avses i ansökan om tillgång till handlingar, för att därefter klassificera dem i kategorier eller som handlingar som omfattas av ett visst administrativt ärende .

Enligt tribunalen kan presumtionen om sekretess i avsaknad av en sådan identifiering inte motbevisas , och domstolen skulle inte kunna utföra sin rättsliga prövning av huruvida kommissionen hade fog för att anse att de begärda handlingarna var hänförliga till ett EU Pilot-ärende . För att identifiera de relevanta handlingar som omfattas av en allmän presumtion om sekretess kan institutionen dock begränsa sig till att exempelvis ange ”vilken typ eller vilka kategorier av handlingar som den har identifierat” eller ”antalet handlingar eller deras datum” , eller ”deras art och den institution eller den administration som upprättat dem, utan att avslöja deras innehåll” . 6.1.1.Förtydligande av vissa processuella regler De viktigaste processuella frågor som tribunalen tog upp 2020 rörde den ensidiga begränsningen av en omfattande begäran och den obligatoriska karaktären hos tidsfristerna i förordning (EG) nr 1049/2001. §Ensidig begränsning av en omfattande begäran Enligt fast rättspraxis får institutionerna under särskilda omständigheter ensidigt begränsa tillämpningsområdet för en omfattande begäran . Tribunalen noterade i detta avseende att handlingarnas art och innehåll, och inte bara antalet sidor, är relevanta . Endast en hänvisning till ett antal sidor är därför inte i sig tillräckligt för att bedöma den arbetsinsats som krävs vid den specifika och enskilda granskningen av de begärda handlingarna . Dessutom måste en institution verkligen ha undersökt alla andra möjliga alternativ och utförligt förklara i sitt beslut varför även dessa olika alternativ medför en orimligt stor arbetsinsats . Det är upp till institutionen i fråga att bevisa att den uppgift som begäran medför är orimlig . Ett slumpmässigt urval som görs av institutionen kan inte utgöra en lämplig grund för identifiering av handlingar som kan bedömas inom ramen för den ensidiga begränsningen av tillämpningsområdet för en oproportionerlig begäran, även om det saknas uppgift från den sökande om en grupp av handlingar som kan vara av särskild betydelse för sökanden . Ett sådant urval måste följa av en objektiv bedömning av den maximala mängd arbete som institutionen kan utföra inom tidsfristerna i förordningen . Mot bakgrund av detta kan den arbetsinsats som kan vara relevant för bedömningen av den tid som behövs för att behandla en ansökan om tillgång inte bero på en överbelastning i samband med sökning och hämtning av handlingar i institutionens arkiv, utan endast på en överbelastning i fråga om rätten att granska dessa handlingar . §Den obligatoriska karaktären hos tidsfristerna i förordningen Tribunalen upprepade att möjligheten till samråd enligt artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1049/2001 för att finna en rimlig lösning endast kan avse innehållet i eller antalet handlingar, och inte de tidsfrister som fastställs i artiklarna 7 och 8 i den förordningen . Institutionerna kan därför inte bortse från dessa tidsfrister för att tillmötesgå sökandens villighet att få uppskjutna svar i flera omgångar . 6.2.Anhängiggjorda mål mot Europeiska kommissionen under 2020 Under 2020 anhängiggjordes sju mål vid EU:s domstolar, i vilka talan väcktes mot Europeiska kommissionen. Sex av dem togs upp av tribunalen , varav ett avslutades redan under 2020 med ett beslut om att det inte fanns någon anledning att döma i saken . Parallellt lämnades ett överklagande in till EU-domstolen gällande en dom som meddelats av tribunalen, i ett mål där kommissionen var en part . Europeiska kommissionen följde uppmärksamt den ovannämnda utvecklingen av rättspraxis i Europeiska unionens domstolar under 2020. Sju av de tolv mål som avgjordes av domstolen och tribunalen under 2020 ledde till att talan om ogiltigförklaring mot Europeiska kommissionens beslut ogillades , och kommissionens ståndpunkt förblev därmed gällande. Dessutom avslutades ett ytterligare mål där det fastställdes att det inte fanns någon anledning att döma i saken . Europeiska kommissionen noterade även noga alla de ovannämnda materiella och processuella klargöranden som tillhandahölls av Europeiska unionens domstolar under 2020 rörande förordning (EG) nr 1049/2001.