Yttrande från Regionkommittén om "Hänsyn till behovet av att bevara kulturlandskapet i den gemensamma jordbrukspolitiken"

(2000/C 317/05)

BAKGRUND

Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden(1).

Regionkommitténs yttrande av den 14 januari 1999 om "Förslag till rådets förordningar (EG) om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken" (CdR 273/98 fin)(2).

Regionkommitténs yttrande av den 14 januari 1999 om "Förslag till rådets förordning (EG) om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till landsbygdsutveckling" (CdR 308/98 fin)(3).

Cork-deklarationen om landsbygdsutvecklingen från november 1996.

Regionkommitténs yttrande av den 16 januari 1997 om "En politik för landsbygdsutvecklingen" (CdR 389/96 fin)(4).

Det utkast till "Den europeiska landskapskonventionen" som utarbetats av Europarådets kommunalkongress.

Presidiets beslut av den 2 juni 1999 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget avge ett yttrande om "Hänsyn till behovet av att bevara kulturlandskapet i den gemensamma jordbrukspolitiken" och att ge utskott 2 - jordbruk, landsbygdsutveckling, fiskeri - ansvaret för att bereda ärendet.

Det utkast till yttrande (CdR 285/99 rév. 2) som antogs av utskott 2 den 24 februari 2000 (föredragande: Axel Endlein, styrelseordförande i förvaltningsdistriktet (Kreis) Northeim, ordförande i de tyska förvaltningsdistriktens kongress, D-PSE).

Mot bakgrund av ovanstående antog Regionkommittén vid sin 34:e plenarsession den 14-15 juni 2000 (sammanträdet den 14 juni) enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Skyddet för det europeiska kulturlandskapet är en fråga som borde prägla en lång rad europeiska politikområden, exempelvis den europeiska kulturpolitiken, politiken för fysisk planering och strukturpolitiken. I första hand är det förstås den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som kraftigt påverkar kulturlandskapet, eftersom de flesta jordbrukspolitiska strategier och åtgärder omedelbart påverkar landskapets användning och utseende.

1.2. Man har dock under de senaste decennierna inte ägnat detta samband någon större uppmärksamhet. I tidigare GJP-rättsakter letar man förgäves efter begreppet kulturlandskap och målet att bevara det. Först när GJP reformerades 1992 och 1999 skapades förutsättningarna för att man skulle kunna beakta andra mål respektive delmål än rena jordbruksmål. Sedan man i GJP börjat kombinera pris- och stödorienterade instrument kan man på ett mycket mer flexibelt sätt ta upp frågor som gäller jordbrukets och landsbygdens främjande i ett socioekonomiskt sammanhang och därmed också ta hänsyn till målet att bevara kulturlandskapet.

1.3. Genom Cork-deklarationen förbereddes en utvidgning av målkatalogen i detta hänseende, varvid man också tog hänsyn till kulturlandskapsskyddet. Enligt förordning nr 1257/1999 är det möjligt att vidta främjande åtgärder under perioden 2000-2006.

1.4. Fortfarande har dock kulturlandskapets bevarande som självständig faktor med betydelse för hela samhället och som jordbrukspolitisk fråga endast marginell betydelse. Syftet med detta yttrande är därför att tydliggöra nödvändigheten av en bred debatt på europeisk nivå i samråd med regioner och kommuner.

1.5. Yttrandet är upplagt på följande sätt:

- Först förklaras begreppet kulturlandskap som en tillgång för europeisk livsstil och kultur. Sedan formuleras en rad mål som följer av detta. På så sätt lyfts frågans betydelse och dess komplexitet fram.

- Därefter handlar det om huruvida kulturlandskapsskyddet är, eller måste vara, ett av jordbrukspolitikens mål.

- I slutsatserna understryks slutligen behovet av en debatt i denna fråga.

1.6. Mellan jordbrukspolitikens ekologiska målsättningar och målsättningen att bevara kulturlandskapet råder en naturlig och nära växelverkan. Föreliggande yttrande behandlar den gemensamma jordbrukspolitikens kulturlandskapsvårdsaspekter. De ekologiska aspekterna tas upp i ReK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Ett hållbart framtida jordbruk"(5). Dessa båda yttranden kompletterar varandra.

2. Kulturlandskapets sociala, ekonomiska och kulturella värde

2.1. Europas ursprungliga landskap omformades genom en flera sekler lång process till dagens europeiska kulturlandskap. Landskapets topografi och skiftande klimatförhållanden gör det mycket variationsrikt. På grund av Europas höga befolkningstäthet präglas kulturlandskapet dock framför allt av att bebyggelsen och jordbruket har spridit sig till alla europeiska regioner. Detta skiljer Europa från andra kontinenter, där stora delar av landskapet antingen är orörda eller mycket glest befolkade.

2.2. Det europeiska kulturlandskapets fysiska omfattning och dess historiskt framvuxna blandning av skogsområden, jordbruksområden och områden för boende, arbete och rekreation fyller många mänskliga behov för såväl landsbygdsbefolkning som befolkningen i mer utpräglade industrisamhällen. Dimensionen av detta är såväl regional, nationell som internationell. Ett differentierat kulturlandskap utgör även i industrisamhället en tillgång som bättre uppfyller människors behov än ett landskap där bebyggelsen är koncentrerad till några få storstäder i annars glest befolkade områden.

2.3. Europas historiskt framvuxna kulturlandskap har därför ett socioekonomiskt värde av största betydelse. Detta värde består i att hela landskapet kan utnyttjas för boende, arbete, jordbruk och rekreation.

2.4. Kulturlandskapet har dock också ett kulturestetiskt värde med lika långa traditioner. Historikern Norbert Elias visar i sin bok om civilisationsprocessen hur européernas inställning till landskapet och dess utseende förändras vid början av det moderna tidevarvet. Ju mer det orörda naturrummet omvandlades till ett kulturlandskap (Elias använder begreppet människorum), desto rikare blev landskapets estetiska behag, som också upplevdes och uppskattades av befolkningen. Landskapets estetik beror i huvudsak på dess topografi och på balansen mellan "öppna" (jordbruksområden och bebyggelse) och "slutna" arealer (skog). I det italienska renässansmåleriet visas för första gången ett vackert, ofta idealiserat landskap. Barockens trädgårdskonst, idén bakom det engelska parklandskapet och till sist romantikens intensiva landskapsupplevelse är de mest kända historiska uttrycken för denna förändring. Även i dag hänför sig begrepp som regional och lokal identitet till stor del till kulturlandskapets särart. Industrisamhället uppfann landskapsskyddet och vidareutvecklade det från skydd för enskilda naturfenomen eller historiska trädgårdar till skydd för hela miljöer. Man utvecklade idéer som den engelska trädgårdsstaden för att ge naturen en plats även i staden. Även av dessa exempel framgår hur ovannämnda inställning till kultur- och landskapsrummet har bevarats.

2.5. Industrisamhället har förvisso i hög grad påverkat kulturlandskapet, så som det såg ut fram till 1800-talet, och helt säkert minskat dess estetiska värde. I och med befolkningens omfördelning och dess koncentration i industriella utvecklingscentrum präglas kulturlandskapet alltmer av en dualistisk uppdelning mellan stadsmiljöer och tätortsbebyggelse å ena sidan och landsbygd å den andra. Landsbygden har bevarat kulturlandskapet som en specifik blandning av öppna och slutna arealer.

2.6. Om man vid bedömningen av det historiska arv som kulturlandskapet utgör endast blickar bakåt, får man en helt felaktig uppfattning om dess värde. För en stor del av Europas befolkning är kulturlandskapet en vardagsmiljö, vars bevarande uppfattas som en viktig fråga. Kulturlandskapets funktion som rekreationsområde har betydelse för hela samhället. Det moderna samhällets rörlighet har återförenat stadsmiljö och landsbygd, och detta inte bara genom utjämningen av ekonomiska och ekologiska krav utan också när det gäller boende, rekreation och upplevelsen av det kulturhistoriska arvet, både i fråga om landskap och arkitektur.

2.7. För många landsbygdsområden spelar turismen en viktig roll i den regionala ekonomin eller är till och med ekonomins viktigaste faktor. Här ser man tydligast att kulturlandskapet är ett mångfasetterat begrepp som omfattar både kulturestetiska värden och socioekonomisk och ekologisk nytta.

2.8. Ett stort antal jordbruksprodukter görs attraktivare genom uppgifter om deras ursprung och härkomst, vilket gör det möjligt för allmänheten att identifiera en produkt med en region. Kulturlandskapet är den bild som konsumenten gör sig av regionen och därmed även av produkten. Att försvara och främja denna bild och denna identifikation utgör ett utmärkt sätt att komplettera lantbruks- och skogsbruksprodukternas objektiva karakteristika.

2.9. Att bevara kulturlandskapet på ett sätt som uppfyller sociala, ekonomiska, ekologiska och kulturella krav är en viktig uppgift med betydelse för hela samhället. Uppgiften består i grunden i att bevara den traditionella omfattningen och variationen vad gäller markanvändningen på landsbygden, och att se till att landskapet inte blir monotont och att dess utseende inte utarmas. Denna uppgift uppfylls bäst av jord- och skogsbruksföretagen. Att överlåta denna uppgift åt någon annan vore inte särskilt ändamålsenligt och dessutom mycket dyrt. Till denna uppgift hör även skydd av sådana smärre inslag i landskapsbilden som gläntor, lundar, ängar, våtmarker och vegetationen utmed åkervägar.

2.10. Vi lever i en tid där landsbygdens chans till en självständig utveckling ökar på grund av den växande tjänstesektorn och den rörlighet som modern teknik innebär. Det vore mycket beklagligt om landsbygdens attraktivitet minskade för att man inte lyckas bevara de traditionella kultur- och skönhetsvärdena.

3. Behovet av att bevara kulturlandskapet i den gemensamma jordbrukspolitiken

3.1. När det gäller markens användning utgör jordbruks- och skogsområdena - med regionala avvikelser - den största eller näst största gruppen. Andra användningsformer har procentuellt sett inte alls samma betydelse. Blandningen av skogsmark och jordbruksområden präglar landskapet i nästan hela EU. Jordbruksstrukturens förändring och jordbrukspolitikens inriktning är därför avgörande faktorer för kulturlandskapet.

3.2. Den omfattande strukturella förändringen inom jordbruket (snabbt ökande produktivitet, kraftigt sjunkande sysselsättning) har hittills inte lett till någon grundläggande förändring av det historiskt framvuxna landskapet utanför de befolkningscentrum som industrialiseringen skapat. Andelen mark som används i jordbrukssyfte har tvärtom förblivit oförändrad i de flesta medlemsstater eller har bara minskat i den utsträckning konkurrerande användningsformer har tagit över och i de områden där avfolkning och de traditionella odlingsmetodernas låga avkastning har lett till att många lantgårdar har övergivits.

3.3. Även där jordbruksföretag lägger ner sin verksamhet överges marken inte, utan brukas vidare genom utarrendering eller försäljning. Övergiven jordbruksmark är förvisso ett allvarligt problem i vissa regioner, men är hittills absolut inget vanligt fenomen. Detta framgår tydligt av en jämförande undersökning av jordbruksmarkens utveckling i tre medlemsstater. Undersökningen visar dock också att många av dagens jordbruksområden löper risk att marginaliseras i och med att de regional- och jordbrukspolitiska ramvillkoren försämras se: "The marginalisation of agricultural land in the Netherlands, Denmark and Germany", Nederländernas ministerium för bostadsfrågor, fysisk planering och miljö Haag 1995).

Övergiven jordbruksmark är ett allvarligt problem i de isolerade bergstrakterna i Europas inland. Där har faktorer som småbrukens minskande lönsamhet, det svårframkomliga landskapet och de hårda livsvillkoren tillsammans med frånvaron av investeringar i infrastruktur och grundläggande service lett till att många har övergivit jordbruket och flyttat. Det är i dessa sårbara områden som man tydligast märker att kulturlandskapet försvinner, men det börjar också märkas i slättområden med bättre ekonomiska förutsättningar. En allt större del av det som i dag är jordbruksmark lämnas obrukad på grund av att den regional- och jordbrukspolitik som förs lett till sämre villkor.

3.4. Om övergiven jordbruksmark hade varit ett allmänt spritt problem skulle stora kulturlandskapsvärden redan ha gått förlorade, och landsbygdens utvecklingsmöjligheter hade begränsats avsevärt. Det finns områden där en stor del av jordbruksmarken har övergivits. Där har stora kulturlandskapsvärden gått förlorade, och landsbygdens utvecklingsmöjligheter har begränsats avsevärt. Under de förutsättningar som gäller i Europa är det oftast skogen som tar över övergiven jordbruksmark. Detta leder till en utarmning av landskapet, eftersom dess utseende präglas av uppdelningen mellan öppet landskap (dvs. jordbruksmark) och skog. Ett landskap som endast består av skog är lika enformigt som ett överexploaterat jordbruksområde. Följden är att man mister hemkänslan och förlorar möjligheten att använda landskapet som rekreationsområde för bofasta och besökare.

Det nordiska kulturlandskapet består till stor del av vidsträckta skogsområden. I dessa regioner har skogslandskapet ett speciellt kulturvärde som man bör ta vederbörlig hänsyn till i samband med strategier och åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

3.5. Därmed är inte sagt att målet att bevara kulturlandskapet innebär att man under alla omständigheter måste bevara den befintliga markanvändningen. Det skulle vara ett verklighetsfrämmande krav. Det handlar snarare om att bevara blandningen av öppna och slutna arealer samt sådana arealer som präglar landskapets utseende. Detta gäller i synnerhet arealer där det bedrivs jordbruk, boskapsskötsel eller skogsbruk, verksamheter som allmänheten kan uppfatta som nära förbundna med regionens identitet. Hit hör även biotoper och mindre landskapsinslag som berikar landskapsbilden.

3.6. Man måste därför mycket noggrant undersöka vilka strategier och instrument som används för att uppnå GJP:s mål och huruvida man vid genomförandet verkligen tar hänsyn till kulturlandskapsmålet.

3.7. Hittills har denna jordbrukspolitiska dimension inte ägnats tillräckligt mycket uppmärksamhet. Fram till reformen 1992 var GJP:s strategi nästan helt inriktad på prispolitiken, vilket gjorde att jordbrukarna var tvungna att ha en så hög produktion som möjligt för få en acceptabel inkomst. När det gäller kulturlandskapet medförde den traditionella GJP-strategin visserligen att all tillgänglig jordbruksmark brukades, men specialiseringen och koncentrationen på ett fåtal produkter gick så långt att kulturlandskapet till stora delar utarmades ekologiskt.

3.8. GJP-reformen bygger på en kombination av prisstöd och direkt stöd. Genom att differentiera stödet kan man skapa incitament som främjar kulturlandskapets bevarande.

3.9. Tre positiva effekter för kulturlandskapet kan urskiljas, nämligen följande:

- Extensivt jordbruk gör att påfrestningarna på marken minskar och att man kan återställa den naturliga miljön.

- Genom att lägga mark i träda fortsätter man att utnyttja all tillgänglig jordbruksmark, vilket främjar målet att bevara det öppna landskapet.

- Genom att differentiera arealstödet kan man sörja för bevarandet av de arealer och miljöer som är viktiga för kulturlandskapet och vilkas skötsel ju ofta är förknippad med högre kostnader.

4. Slutsatser

4.1. Regionkommittén kommer fram till att det råder bristande kunskap om det europeiska kulturlandskapets värde (och det hot som finns). Detta är än mer beklagansvärt eftersom den europeiska jordbruks- och skogsbruksmodellen främst kan motiveras och försvaras med att jordbruket och skogsbruket uppstått mot bakgrund av hög befolkningstäthet och mångskiftande landskapsformer. Det europeiska jordbruket gör Europas naturresurser tillgängliga och skapar därmed förutsättningar för en motvikt till urbaniseringen, för grundläggande tjänster för människor på landsbygden och för hela befolkningens rekreation. Kulturlandskapet har både ett socioekonomiskt och ett kulturestetiskt värde.

4.2. Kommittén pekar på att man inte längre får marginalisera målet att bevara kulturlandskapet, som måste ges en jämbördig plats bland de andra jordbrukspolitiska målen. Genom Cork-deklarationen har man lyckats utvidga målkatalogen i detta hänseende. Genom att ta hänsyn till kulturlandskapsfrågan tar man också ett viktigt steg mot att uppfylla kravet på integrerat stöd till landsbygden.

4.3. De organ som är ansvariga för jordbrukspolitiken på europeisk nivå, i medlemsstaterna, i regionerna och i kommunerna måste lyfta fram jordbrukets och skogsbrukets insatser för kulturlandskapet och visa att det inte handlar om enskilda intressen utan om viktiga värden med betydelse för hela samhället. I det avseendet kan erfarenheten av regionala naturparker framhållas som exempel.

4.4. Det jordbruks- och skogsbruksrelaterade miljöskyddet (mark, vatten, luft, skydd för djur och växter) och kulturlandskapsskyddet är områden med ett ömsesidigt och mycket nära samband, både i socioekonomiskt och i kulturestetiskt hänseende. Kulturlandskapets förvaltning går framför allt ut på att nå en efter regionala förhållanden anpassad balans mellan öppna och slutna arealer samt att bevara sådana arealer som präglar landskapets utseende, men även områden där det bedrivs intensivt jordbruk hör till kulturlandskapet. Vad gäller överexploaterade jordbruksarealer bör man övergå till miljövänlig verksamhet. Den gemensamma jordbrukspolitiken måste därför säkerställa ett marknadsorienterat och konkurrenskraftigt jordbruk, där arealerna brukas på ett hållbart och miljövänligt sätt.

4.5. Regionkommittén anser att det under de kommande åren krävs en bred debatt om det europeiska kulturlandskapets tillkomst, nuvarande utseende och framtida utveckling (risker). Här skulle man till exempel kunna anknyta till Europarådets landsbygdskampanj från mitten av åttiotalet och till den konvention om landskapet som för närvarande behandlas i Europarådet. Man måste utvärdera den agronomiska och geografiska forskningens befintliga resultat avseende bevarandet av och hotet mot kulturlandskapet och bedöma följderna av de GJP-relevanta scenarierna.

4.6. Jordbrukets främsta uppgift är att producera högkvalitativa livsmedel. Jordbruksföretagen skapar också ett mångskiftande och ekologiskt kulturlandskap. Det är viktigt att denna aspekt av jordbruket tas mer i beaktande och främjas. Detta förutsätter att den nya generationen jordbrukare får utbildning och stöd. Detta innebär även att man på alla sätt skall trygga jord- och skogsbrukets fortbestånd och den icke livsmedelsinriktade jordbrukssektorni såväl höglands- och bergsområden som eftersatta regioner så att jordbrukarna får fungera som ekologiska aktörer som kan se till att följande grundläggande målsättningar uppnås: brand-, lavin- och erosionsskydd, förvaltning av vatten- och skogsresurser, skydd av artmångfalden och vård och skydd av kulturlandskapet i allmänhet.

4.7. Man kan effektivt bidra till kulturlandskapets bevarande när åtgärder planeras och genomförs på regional och kommunal nivå (hänsyn till bebyggelseförhållanden genom att undvika en i många avseenden olämplig markanvändning, glesbygd, bevarande av landskapstypiska naturrum som bergssluttningar och sankmarker). Sådana odlings- eller betesmarker som allmänheten identifierar med högkvalitetsprodukter bör man handskas särskilt ansvarsfullt med så att traditionella särdrag kan lyftas fram och skyddas.

4.8. I bergsregioner har betes- och skogsmarker stor betydelse för definitionen av högkvalitetslandskap, som även har betydelse för turiständamål. Betesdjurens existens bör tryggas genom jordbrukspolitiska åtgärder, medan man i ett stort antal områden bör främja en målinriktad skogsplanering.

4.9. Det är nödvändigt att utvärdera de erfarenheter som vunnits i samband med miljöåtgärder sedan 1992 års reform. Man måste också undersöka huruvida decentralisering, planeringskompetens på regional och kommunal nivå samt informationskampanjer verkligen främjar kulturlandskapets bevarande. De lokala och regionala myndigheterna för ofta en dynamisk politik på detta område och får stor hjälp av EU:s strukturfonder. Målsättningen med åtgärderna är att uppmuntra personer att flytta till landsbygden och förstärka turismen för att utveckla den lokala ekonomin.

4.10. För att bevara kulturlandskapet krävs det en brett utformad strukturpolitik för byar och samhällen på landsbygden (även vad gäller att vårda den samlade landskapsbilden). I synnerhet markplaneringen inom ramen för en ny odlingsmarksordning och by- och tätortsförnyelse, i den mån dessa är bundna till målsättningarna för kulturlandskapets bevarande, utgör ett effektivt instrument för att bevara de många olika kulturlandskapen.

4.11. Det krävs en analys av de åtgärder som vidtagits på grundval av förordning (EG) nr 1257/1999 och av pilotåtgärderna inom ramen för Leader II för att öka förståelsen för verkningsmekanismerna och därmed kunna förbättra den jordbrukspolitiska inriktningen. Framför allt måste man undersöka om det finns andra stödåtgärder inom GJP som motverkar målsättningen att bevara kulturlandskapet. I samband med att stödberättigade arealer fastställs måste man framför allt ta hänsyn till arealer som är improduktiva men som är viktiga för landskapsbilden.

4.12. Målet att bevara kulturlandskapet kan endast uppnås genom gemensamma ansträngningar från berörda instanser på europeisk, nationell, regional och kommunal nivå som har ansvar för jordbrukspolitik, naturskydd, miljöskydd och fysisk planering i dessa områden.

4.13. Det bör göras en statistisk-empirisk undersökning om hur stora resurser och hur mycket arbete som befolkningen, jordbruket, regioner och kommuner redan nu lägger ner på denna uppgift. Arbetet med indikatorer för en beskrivning av kulturlandskapet bör fortsätta, och en inkorporering av dessa i indikatorsystem för landsbygden och jordbruket bör undersökas.

4.14. Medvetenheten beträffande dessa frågor bland befolkningen i såväl städer som på landsbygden måste ökas.

Bryssel den 14 juni 2000.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert

(1) EGT L 160, 26.6.1999, s. 80.

(2) EGT C 93, 6.4.1999, s. 1.

(3) EGT C 93, 6.4.1999, s. 9.

(4) EGT C 116, 14.4.1997, s. 46.

(5) CdR 183/99 fin - EGT C 156, 6.6.2000, s. 40.