[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 19.9.2007

SEK(2007) 1180

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONEN åtföljande

lagstiftningspaket om den inre marknaden för el och gas Sammanfattning av konsekvensanalysen

{COM(2007) 528 slutlig}{COM(2007) 529 slutlig}{COM(2007) 530 slutlig}{COM(2007) 531 slutlig}{COM(2007) 532 slutlig}{SEC(2007) 1179}

Konsekvensbedömning av lagstiftningspaketet om den inre marknaden för el och gas

Den 10 januari 2007 lade kommissionen fram ett meddelande för Europaparlamentet och rådet med rubriken ”En energipolitik för Europa”. I dokumentet konstaterades att konsumenter och företag förlorade på grund av ineffektiva och dyra gas- och elmarknader. Kommissionen förklarade att man skulle följa upp med åtgärder i enskilda fall enligt konkurrensreglerna och förbättra den aktuella ramen.

FÖRFARANDEFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER

Samråd med intressegrupper ägde rum i början av 2007 med tillsynsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem, sammanslutningar av el- och gasföretag, sammanslutningar för oberoende producenter, konsumentföreningar, sammanslutningar för industriella energianvändare, handlare och nya aktörer, fackförbund och frivilligorganisationer. Nära 150 intressenter lämnade bidrag.

Problemdefinition OCH REFERENSSCENARIO

De frågor som ska lösas är: marknadskoncentration och marknadskraft; vertikal avskärmning av marknaden; avsaknad av marknadsintegration; bristande öppenhet; mekanismer för prisbildning, marknader i efterföljande led för gas, balanseringsmarknader samt marknader för flytande naturgas. Många av dessa problem är kopplade till förekomsten av vertikalt integrerade företag och till otillräckliga befogenheter hos många tillsynsmyndigheter. Samordningen mellan nationella energinät är inte tillräcklig.

Även om de åtgärder som hittills vidtagits för att mildra dessa problem har haft en positiv inverkan, så har de visat sig otillräckliga. Europeiska rådet och Europaparlamentet uppmanade kommissionen att föreslå nya lagstiftningsåtgärder för att förbättra den inre el- och gasmarknadens funktion.

MÅL

Europeiska rådet och parlamentet upprepade 2007 att en europeisk energipolitik var nödvändig, inbegripet fullbordandet av den inre marknaden för el och naturgas. Genom de föreslagna åtgärderna strävar man efter att bidra till denna målsättning. En fungerande inre energimarknad kommer att hjälpa till att uppnå målen i Lissabonstrategin, när det gäller den europeiska ekonomins konkurrenskraft och hållbarhet. Det finns också en koppling till andra åtgärder som översynen av systemet för handel med utsläppsrättigheter eller minskningen av koldioxidutsläpp. Kommissionen har en roll att spela när det gäller att säkerställa att alla EU-medborgare gynnas av liberaliseringsprocessen. En rad sekundära mål kommer att spela en viktig roll i den övergripande strategin.

Att förbättra konkurrensen genom bättre reglering, åtskillnad och minskning av oregelbunden information

Förekomsten av olika nivåer av åtskillnad i olika medlemsländer snedvrider konkurrensen bland marknadsaktörerna. Vertikalt integrerade el- och gasföretag har till stor del behållit sin dominerande ställning på sina traditionella marknader. Detta har lett till att många medlemsländer behållit sin strama kontroll av el- och gaspriser som debiteras slutförbrukarna, vilket är en allvarlig konkurrensbegränsning och i det långa loppet inte i konsumenternas intresse.

Att förbättra energiförsörjningstryggheten genom att stärka incitamenten för tillräcklig investering i överförings- och distributionskapacitet

Samordning av investeringar mellan systemansvariga för överföringssystem

Energiförsörjningstrygghet och energidialog med våra huvudleverantörer av gas

Främjande av teknisk utveckling

Att förbättra konsumentskyddet och förhindra energibrist

Förbättrade konkurrensvillkor och energiförsörjningstrygghet ligger i alla konsumenters intresse. Alla närliggande alternativ bidrar till konsumentskyddet.

POLICYALTERNATIV OCH ANALYS AV FÖLJDERNA

- Åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem

”Att fortsätta som vanligt” skulle vila på nuvarande lagstiftning, inbegripet juridisk och funktionell åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem. Två alternativ övervägdes för ytterligare åtskillnad av överföringsverksamhet. Med åtskillnad av ägandet skulle systemansvariga för överföringssystem äga överföringsanläggningarna, driva nätet och vara fritt ägda. Med systemet med oberoende systemansvariga skulle överföringsnätet drivas och utvecklas av en tredje part, helt fristående från vertikalt integrerade företag. Ytterligare ett alternativ, ”reglerad åtskillnad”, som ger ytterligare befogenheter till tillsynsmyndigheterna lades fram vid Europarådet i mars.

I referensscenariet skulle större brister i de nuvarande kraven på åtskillnad, som beskrivs i kommissionens meddelande, bestå. Ekonomiska analyser visar att fullständig åtskillnad stimulerar investeringar, reducerar marknadskoncentrationen och sänker priserna. Det finns ingen indikation på att kreditvärdighet, företagens aktiepriser eller förbindelserna med externa leverantörer påverkas negativt. Generellt sett finns mindre erfarenhetsmässiga bevis som gäller hur oberoende systemansvariga fungerar. Detta alternativ påverkar inte negativt berörda företags parametrar, som kreditvärdighet och aktiepriser.

- Att stärka nationella energitillsynsmyndigheter så att befogenheter harmoniseras

Genom den aktuella ramen utökades de nationella energitillsynsmyndigheternas befogenheter i varje medlemsland och efterlystes myndigheter med specifika befogenheter. Kommissionen övervägde också en utökning av tillsynsmyndigheternas befogenheter i fasen före lagstiftning på ett antal områden.

Att låta den nuvarande situationen bestå skulle underminera trovärdigheten för tillsynsmyndigheterna som, enligt en majoritet av intressegrupperna, inte ges tillräckliga befogenheter för att fullgöra sina uppgifter. Genom att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter kan man eventuellt komma tillrätta med marknadsstörningar och uppnå mer konkurrenskraftiga energimarknader. Den offentliga sektorns kostnad för reglering kan öka något.

- Samarbete mellan EU:s energitillsynsmyndigheter

I dagsläget samarbetar tillsynsmyndigheterna genom ERGEG (European regulators group for electricity and gas), som inrättats genom ett beslut av kommissionen i november 2003. Även om den inre marknaden för energi har utvecklats betydligt finns det brister i regelverket när det gäller gränsöverskridande frågor. Alternativen för att komma tillrätta med den låsta situationen är bland annat en gradvis utveckling av nuvarande tillvägagångssätt, ett europeiskt nätverk av fristående tillsynsmyndigheter (”ERGEG+”) och ett nytt organ på EU-nivå.

Bedömningen av nödvändiga uppgifter leder till slutsatsen att bristerna endast kan avhjälpas genom ett det inrättas en byrå som kan fatta enskilda beslut som är rättsligt bindande för tredje man. Den ekonomiska inverkan är dock svår att bedöma. Att ändra regleringsstrukturen skulle leda till att de centrala kostnaderna för reglering ökar medan dessa kostnader i medlemsländerna skulle minska.

- Samordning av systemansvariga för överföringssystem

Befintliga sammanslutningar av systemansvariga för överföringssystem (European Transmission System Operators - ETSO och Gas Transmission Europe - GTE) arbetar på frivillig basis. En utökad samordning av systemansvariga för överföringssystem skulle kräva en ny lagstiftningsram. Det alternativ som undersökts av kommissionen är att förse ETSO och GTE med nya och mer formaliserade uppgifter på europeisk nivå. Fokus skulle kunna ligga på de två områdena gemensam planering av investeringar och utarbetande av förslag till harmoniserade tekniska regler.

De viktigaste delarna i ett utökat samarbete mellan systemansvariga för överföringssystem är utvecklingen av marknaden och tekniska föreskrifter, samordningen av driften av ledningsnät och gemensam investeringsplanering. Gas och elektricitet skulle sedan i större utsträckning kunna produceras och transporteras i enlighet med underliggande ekonomiska och miljömässiga villkor och öka den övergripande effektiviteten i sektorn. Att ge befintliga sammanslutningar av systemansvariga för överföringssystem en institutionell roll skulle vara fördelaktigt (ETSO+\GTE+”-lösning).

- Att öka insynen

Effektiva grossistmarknader behöver pålitlig prisinformation, och tillräcklig marknadsinformation behöver finnas tillgänglig för marknadsdeltagarna. Ett alternativ skulle vara att införa bindande riktlinjer för öppenhet eller att förbättra kraven på öppenhet när det gäller gas. Insynen borde ökas när det gäller nätinformation och information om balansen mellan tillgång och efterfrågan på marknaden och om handel. Det formella råd som gavs av ERGEG 2006 skulle kunna vara startpunkten. Dagens regelverk har begränsad omfattning när det gäller insyn.

I de aktuella kraven på insyn fokuserar man huvudsakligen på nätkapacitet. Ökad öppenhet skulle öka effektiviteten i leveranskedjan till mycket låga kostnader. Handel med varor täcks för närvarande inte av andra juridiska instrument och kommer sannolikt inte att omfattas inom den närmaste tiden. Elektricitet och gas är oumbärliga produkter och skiljer sig från andra varor. Det är bra och berättigat att utveckla handelsregler för spotmarknad och framtida marknader för gas och el som tar hänsyn till dessa sektorers specifika karaktär.

- Långsiktiga avtal för överföring av gas från före liberaliseringen

Den aktuella ramen har skapat en viss förvirring. En möjlighet skulle vara att stryka eller ändra bestämmelserna för att klargöra att lagstiftningen också gäller för sådana avtal, men detta kan skapa frågor om giltigheten när det gäller avtal om import av gas till EU som ingåtts före liberaliseringen.

Kommissionen kom fram till att direktivet inte borde ändras på denna punkt. Det står klart att alla avtal som slutits före ikraftträdandet av direktiv 2003/55/EG fortsätter att gälla så länge de är förenliga med gemenskapens konkurrenslagstiftning och att dessa avtal likaledes omfattas av bestämmelserna i det aktuella regelverket.

- Ökad åtskillnad av systemansvariga för distributionssystem inbegripet genomgång av regler och översyn av 100 000-gränsen

Åtskillnad av ägandet för de systemansvariga för distributionssystem som för närvarande har samma rättsordning som de systemansvariga för överföringssystem är en möjlighet. Ett annat alternativ skulle vara att utnyttja gemenskapens riktlinjer för att förbättra funktionen för de systemansvariga för distributionssystem beträffande åtskillnad av förvaltningen.

Kommissionen övervägde att förstärka åtskillnadsskyldigheten för systemansvariga för distributionssystem och att tillämpa obligatorisk juridisk och funktionell åtskillnad för alla systemansvariga för distributionssystem. Denna lösning förefaller inte proportionerlig mot bakgrund av kostnads- och intäktsanalysen.

- Lagring av gas

Konkurrensen i gassektorn begränsas av tillgången på lagringsutrymme. Frivilliga riktlinjer fastställdes 2004 men anpassningen till dem släpar efter. Åtgärder kan behövas för att balansera behovet av effektiv tillgång mot upprätthållandet av incitament att utveckla nya lagringsmöjligheter. Detta skulle kräva ett specifikt regelverk.

Att genomföra juridisk och funktionell åtskillnad för lagring av gas och LNG-anläggningar samt att utarbeta riktlinjer är positivt när det gäller kostnader och förmåner. Krav på att förbättra tillträdet till lagring kan också behöva utsträckas till LNG-terminaler.

- Införande av krav för strategisk lagring av gas

Efter kriserna i gasförsörjningen 2006 och 2007 övervägde kommissionen om den mekanism som redan finns på plats behövde förstärkas. Tre alternativ beaktades: att införa krav på obligatoriska strategiska lager för företagen; att förbättra den befintliga mekanismen; att skapa en solidaritetsmekanism på regional nivå mellan medlemsländer.

Att införa ett krav på lagring av gas ökar den totala tryggheten när det gäller den europeiska gasförsörjningen, men har också negativa effekter. Med tanke på frågans komplexitet, kommer kommissionen inom kort att inleda en undersökning om strategiska gaslager.

- Regelverk för nya investeringar i gasinfrastruktur

Att stärka försörjningstryggheten och säkerställa en konkurrenskraftig gasmarknad är två mål som EU måste förena. Dagens möjlighet att undanta viktiga nya infrastrukturer från reglerat tillträde för tredje part har ibland visat sig svårt att genomföra. Det andra alternativet är att förbättra förfarandet och att klargöra kriterierna för att bevilja ett undantag.

Referensscenariot skulle leda till ökade nationella skillnader när det gäller hur ansökningar om undantag för nya infrastrukturprojekt behandlas. Att specificera och klargöra lagstiftningsramen genom specifika riktlinjer skulle minska denna risk och underlätta hanteringen av ansökningar om gränsöverskridande undantag. Det är tillrådligt att ge den nya byrån för samordning mellan energitillsynsmyndigheter uppgiften att behandla ansökningar om undantag för rörledningar som går genom mer än ett medlemsland.

- Konsumentskydd och förhindrande av energibrist

I det aktuella direktivet krävs garantier för att skydda konsumenter och införliva konceptet om samhällsomfattande eltjänster. Utöver åtgärder för att se till att systemansvariga för distributionssystem fungerar bättre, såg man framför sig två alternativ: ytterligare nya lagstiftningsåtgärder eller ”mjuk lagstiftning” (energikonsumentstadga).

Åliggandet att lämna information kommer sannolikt att bidra till konsumentskydd, ökad konkurrens på marknaden och lägre energipriser. Tillgången till data för konsumenterna skulle ha en positiv inverkan på alla kostnader och energibesparingar. Kostnaden för att installera sådan utrustning förefaller liten i förhållande till potentiella fördelar.

- Kontroll av tredjeländers investeringar i EU-nät

Kommissionen har analyserat åtgärder för att kontrollera investeringar i EU:s gas- och elnät som görs av företag i tredjeländer. En effektiv åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem skulle kunna undermineras av företag i tredjeländer som bedriver verksamhet inom både försörjning och nätdrift och, mer generellt, åtskillnad av ägande skulle leda till en utförsäljning av europeiska nät. Man undersökte huruvida ytterligare regler för tillsyn eller ägande behövdes.

Investering i gas- och elnäten i EU välkomnas och tredjeländers investeringar kan betraktas som fördelaktiga. Där involvering av företag i tredjeländer underminerar effektiv åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem eller där investeringar drivs av andra motiv än ekonomiska, kan det motverka åtskillnadens positiva effekter på konkurrensen och äventyra en trygg energiförsörjning. Två tillvägagångssätt är tänkbara: en begränsning av ägandet för tredjeländers företag i EU-nät eller ett tillvägagångssätt med reglering genom vilket oberoendet för en systemansvarig för överföringssystem som kandiderar övervakas på nationell och/eller europeisk nivå.

- Analys av makroekonomiska följder

Ekonometriska stimuleringar av de makroekonomiska följderna av ytterligare liberalisering av energimarknaden visar att de föreslagna alternativen kommer att inverka positivt på priser och BNP. Effektivitetsförbättringar i el- och gassektorerna leder till lägre energipriser vilka i sin tur inverkar på resten av ekonomin.

- Analys av sysselsättning och sociala effekter

Den direkta samhällsinverkan i termer av sysselsättning i energisektorn av alla föreslagna åtgärder blir sannolikt mycket begränsad. De flesta företagen i sektorn är redan i färd med att omstrukturera för att klara liberaliseringen oberoende av om det införs ytterligare åtskillnad och om regleringen förbättras.

Potentiell energibrist är en oro i några medlemsländer. Ytterligare liberalisering av energimarknaderna bör ha en positiv inverkan då el- och gaspriserna förväntas gå ner.

- Analys av miljöpåverkan

De primära målen för de föreslagna regleringsändringarna är ekonomiska, men återverkningar på energisystemens miljöprestation samt den europeiska ekonomin som helhet kan inte undantas. Den förväntade intensifierade konkurrensen kommer förmodligen i stort sett att eliminera vinster som uppkommer genom bristande konkurrens på den inre marknaden för el. Som en konsekvens kan EU:s system för handel med utsläppsrätter få en större inverkan på elpriserna och ge en tydligare och mindre snedvriden kolprissignal genom elpriserna till konsumenterna.

SLUTSATS: JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

- Ytterligare åtskillnad av systemansvariga för överföringssystem: separation av ägande mellan överföringsnät och produktions-/försörjningsintressen (fullständig åtskillnad av ägande) erbjuder de bästa garantierna från konkurrenssynpunkt. Alternativet med oberoende systemansvariga är en lösning under förutsättning att den kopplas till en stramare lagstiftning för att övervaka driften av överföringssystemet.

- Att utöka uppgifterna för och samordningen av tillsynsmyndigheter: status quo är inte ett genomförbart alternativ. Att öka tillsynsmyndigheters befogenheter och oberoende skulle vara mycket fördelaktigt för konkurrensen och säkerställa lika förutsättningar för företag i Europa. Kostnaderna är mycket begränsade jämfört med förväntade fördelar i termer av fungerande marknad. Bristen på samordning mellan tillsynsmyndigheter skulle kunna åtgärdas genom att det upprättas en EU-byrå.

- Samordning mellan systemansvariga för överföringssystem: Formell samordning mellan systemansvariga för överföringssystem kan bäst uppnås genom alternativet ”ETSO+/GIE+”.

- Ökad öppenhet för grossistmarknader: Ett enat tillvägagångssätt för att öka insynen baserat på alleuropeiska normer på hög nivå för uppgiftslämnande för gas och elektricitet skulle vara mycket bra och välkomnas av marknadsaktörerna.

- Åtgärder för att reglera långsiktiga avtal för gas: kostnads-intäktsanalysen av ytterligare lagstiftningsåtgärder beträffande långsiktiga avtal för gas var inte entydig

- Tillgång till anläggningar för lagring av gas: Potentiella fördelar som skulle kunna förväntas genom att det upprättas strategiska lager för gas på EU-nivå bör undersökas. Det finns begränsat stöd från intressenter för sådana åtgärder.

- Förändringar av ramarna för investeringar i infrastruktur för gasimport: de nuvarande ramarna behöver ändras. Det finns ett klart mervärde i EU-agerande på denna nivå för att skapa gynnsamma villkor för investeringar.

- Åtskillnad av systemansvariga för distributionssystem: fördelarna med ytterligare åtskillnad är inte överväldigande större än kostnaderna i detta skede. Då juridisk åtskillnad för systemansvariga för distributionssystem införts i många medlemsländer först på senare tid, skulle det förefalla oproportionerligt att nu införa åtskillnad av ägande.

- Konsumentskydd: en energistadga skulle sörja för en passande skyddsnivå på EU-nivå, i synnerhet mot energibrist.

- Kontroll av tredjeländers investeringar i EU-nät: regleringsåtgärder skulle kunna säkerställa att el- och gasnätens betydelse i EU tas med i beräkningen och att tredjelandsföretag uppfyller kraven på åtskillnad.