MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Möjligheter att främja odlingen av växtproteiner i EU

Inledning

Vid sitt särskilda möte den 4 december 2000, om den senaste utvecklingen för BSE, uppmanade rådet kommissionen att närmare analysera tillgång och efterfrågan på proteinrika växter och dess följder för den politik som för närvarande förs i sektorn och för uttaget av mark. Vid mötet den 26 februari 2001 bad rådet att analysen skulle vara klar till marsmötet.

Detta meddelande är främst inriktat på ett begränsat antal möjligheter som ofta tas upp i den politiska debatten om hur odlingen av växtproteiner i EU skall kunna främjas. Möjligheterna granskas mot bakgrund av analysen i kommissionens arbetsunderlag om "Tillgång och efterfrågan på proteinrika grödor i EU till följd av BSE-krisen".

Alla beräkningar och uppskattningar har gjorts på medellång sikt och grundar sig på de senaste prognoser på medellång sikt som har gjorts av Kommissionens tjänstegrenar.

1. Oljeväxter

En central del av besluten inom ramen för Agenda 2000 var att anpassa stödet för oljeväxter till spannmålsstödet från och med den 1 juli 2002, som då kommer att uppgå till 63 euro/ton. Stödet kommer därför i framtiden att vara fast och inte sänkas enligt Blair House-åtagandena om den totala ytan på ca 4,93 miljoner hektar överskrids. Varje förändring av Agenda 2000-besluten som på kort sikt kan medföra fördelar bör ses mot bakgrund av de nackdelar som kan uppstå på lång sikt.

Med detta i åtanke skulle en möjlig väg för att öka oljeväxtproduktionen på kort och medellång sikt (de närmaste 2-5 åren) vara att behålla det särskilda stödsystemet för oljeväxter och att fastställa det stödet på en tillräckligt hög nivå för att öka odlingsarealen för oljeväxter. En sådan lösning skulle dock bli relativt kostsam och genom Blair House-avtalet skulle den totala oljeväxtarealen ändå begränsas till ca 4,93 miljoner hektar, dvs. 375 000 hektar mer än förväntat enligt de senaste prognoserna på medellång sikt från Kommissionens tjänstegrenar. Dessutom skulle denna lösning rasera en central del av reformen Agenda 2000 som innebär en mer marknadsorienterad inriktning. Blair House-begränsningen skulle snabbt komma att bli en begränsande faktor om marknadspriserna för oljeväxter ökar på lång sikt till följd av en ökad efterfrågan.

Enligt de simuleringar som har utförts av Kommissionens tjänstegrenar mot bakgrund av de senaste prognoserna på medellång sikt skulle ett särskilt oljeväxtstöd på ca 75 euro ton på kort till medellång sikt kunna leda till att de arealer som odlas med oljeväxter (som är avsedda att användas som livsmedel) i EU skulle återgå till samma nivå som begränsningen i Blair House-avtalet. En förutsättning för detta är att möjligheten att tillämpa en grödspecifik avkastning för oljeväxter skulle bibehållas och att prisutvecklingen för spannmål och oljeväxter inte avviker alltför mycket från de priser som används för beräkningen i prognoserna på medellång sikt. Ytterligare kostnader för införande av ett sådant stöd skulle uppgå till ca 474 miljoner euro per år. Detta belopp har tagits fram med antagandet att Agenda 2000-reformen kommer att genomföras fullt ut, dvs. med ett icke-grödspecifikt stöd på 63 euro/ton för jordbruksgrödor. Detta stöd tar inte hänsyn till ändrade utgifter för (spannmåls-) intervention och bidrag. Förändringarna förväntas dock inte bli särskilt stora.

Produktion av oljeväxter på ytterligare 375 000 hektar skulle motsvara ca 370 000 ton sojamjölsekvivalent (som en jämförelse med de ytterligare behoven på ca 1-1,5 miljoner ton). Om man ställer tilläggskostnaderna i relation till de tilläggskvantiteter sojamjölsekvivalent som produceras skulle alternativkostnaden ligga på ca 1 270 euro per extra ton sojamjölsekvivalent. Denna siffra kan jämföras med ett importpris på ca 220-230 euro/ton för importerat sojamjöl.

Den i särklass största extrautgiften skulle spenderas på de 4,56 miljoner hektar som också skulle besås inom ramen för Agenda 2000 med ett icke-grödspecifikt stöd på 63 euro/ton. Teoretiskt sett skulle det vara effektivare att begränsa tilläggsbetalningen för oljeväxter till tilläggsarealen för oljeväxter. Definitionen och genomförandet av begreppet "tilläggsareal" skulle dock kunna leda till en rad betydande politiska, rättsliga och administrativa problem.

2. Proteingrödor

Proteingrödor (ärter, bönor, sötlupiner) sås i allmänhet på våren. De ges ett grödspecifikt stöd som har sänkts genom Agenda 2000-reformen, men skulle kunna höjas igen med 6 euro/ton till 78,49 euro/ton. En ökning utöver detta skulle kunna innebära att stödet inte längre skyddas genom fredsklausulen.

Enligt de simuleringar som har utförts av Kommissionens tjänstegrenar mot bakgrund av de senaste marknadsprognoserna på medellång sikt skulle effekten på produktionen av en sådan stödökning bli tämligen begränsad, ca 10 000-20 000 hektar. Till och med en ökning till 100 euro/ton , som efterfrågas av vissa branschorganisationer, skulle enligt beräkningarna endast tillföra ca 30 000-50 000 hektar. Ökningens ringa omfattning förklaras huvudsakligen av en (förväntad) gynnsam utveckling av spannmålspriserna och därmed ett ökat intresse för spannmålsodling. Det bör dock framhållas att modellen förutser en areal för proteingrödor som, efter det att Agenda 2000 har genomförts till fullo (utan tilläggsstöd), kommer att ligga på ca 1,3 miljoner hektar, vilket är 200 000 hektar mer än idag. Tilläggsutgifterna skulle uppgå till ca 47 miljoner euro vid en stödökning på 6 euro/ton och till mer än 220 miljoner euro vid en ökning med 27,5 euro/ton som skulle ge en stödnivå på 100 euro/ton.

Om 20 000 extra hektar skulle ingå i produktionen med en stödökning på 6 euro/ton skulle den ökade produktionen motsvara ca 50 000 ton sojamjölsekvivalent. Det totala priset som skulle betalas som extra stödutgifter skulle ligga på ca 990 euro för varje ytterligare ton sojamjölsekvivalent.

Med ett tilläggsstöd på 27,5 euro/ton och 50 000 extra hektar skulle tilläggsproduktionen uppgå till ca 120 000 ton sojamjölsekvivalent. Det totala priset som skulle betalas för extra stödutgifter skulle uppgå till ca 1 840 euro för varje extra ton.

Den största nackdelen med en ökad stödnivå för proteingrödor är den mycket begränsade effektiviteten (relativt höga kostnader och en mycket modest ökning i utbudet av protein). Dock bör man lägga på minnet att denna låga effektivitet har kalkylerats på basen av resultatet av moduleringar. Förhållandena för moduleringar av proteingrödor i den modell som använts av Kommissionens tjänstegrenar är mer begränsad än för andra odlingsbara grödor.

Om man som ett exempel antar att en ökning av stödet till proteingrödor till 100 euro/ton skulle leda till att ytterligare 150 000 hektar skulle odlas upp, dvs. tre till fem gånger så mycket som resultatet av simuleringen skulle det totala resultatet jämfört med grundlinjerna för Agenda 2000 förbättras, men slutsatserna skulle i stort förbli desamma:

-ökning av produktionen av sojamjölsekvivalenter: + 360 000 ton

-tilläggskostnad: 242 miljoner euro

-alternativkostnad per ton extra sojamjölsekvivalent: 675 euro (att jämföras med 220-230 euro/ton för importerat sojamjöl).

När det gäller oljeväxtfröer skulle det mesta av tilläggsstödet vara till fördel för arealen som också skulle besås enligt villkoren i Agenda 2000. Med andra ord skulle det innebära en extra ekonomisk fördel för producenter av proteingrödor för det som de redan producerar.

Odling av proteingrödor kommer med största sannolikhet att leda till en ökad nitraturlakning av jordbruksmarken. Resultatet av detta blir - om inte speciella miljöhänsyn tages - ökade vattenföroreningar. Detta skulle utgöra ytterligare ett hinder mot främjandet av denna typ av grödor.

3. Proteinrika grödor på uttagen mark

Möjligheten att tillåta odlande av proteingrödor eller andra proteinrika fodergrödor på uttagen mark verkar lockande vid en första anblick, eftersom det inte skulle medföra några direkta budgetkostnader, men skulle ändå vara en stark sporre för jordbrukarna att producera mer proteinrika växter. En sådan lösning ger dock upphov till ett antal frågeställningar.

För det första uppstår två principiella frågor:

-(Obligatoriskt) uttag av mark infördes som ett marknadsregleringsinstrument (marknadsreglering genom begränsningar i produktionen, främst för spannmål). Det var tänkt att minskas om marknaden skulle lida brist på leveranser. Utnyttjande av den uttagna marken för andra grödor minskar den flexibilitet som krävs för marknadsregleringen. Vissa experter anser att vetemarknaden kommer att öka igen under kommande år så att flexibiliteten kommer att behövas.

-Bestämmelserna om uttag av mark ingår i EU:s ordning för jordbruksgrödor, som är av stor betydelse för produktionsbegränsningen. Genom odling av grödor på uttagen mark som konkurrerar på marknaden med spannmål och oljeväxter skulle EU i viss mån minska effektiviteten i detta avseende. Detta skulle innebära en stor omvälvning med tanke på att EU fäster stor vikt vid "blue box" i jordbrukets reformprocess. Ett grundläggande krav för betalningarna inom ramen för blue box är att de görs enligt produktionsbegränsande program.

Förutom dessa principiella frågor, bör följande argument beaktas:

-Om man skulle tillåta odling av proteingrödor, som redan ges stöd för jordbruksgrödor + 9,5 euro/ton (ärter, bönor, sötlupiner), på uttagen mark finns det en risk att jordbrukarna minskar den vanliga produktionen av dessa grödor (och i stället odlar mer lönsam spannmål) och ersätter den med produktion på uttagen mark (för att behålla de agronomiska fördelarna av dessa grödor i växtföljden).

-Om EU skulle tillåta odling av dessa proteinrika fodergrödor på uttagen mark som också berättigar till stöd per ton torkat foder, så skulle det föreligga en risk att producenterna fick dubbla stöd. Detta skulle dock kunna hindras genom lagstiftning.

-Om odling av proteinrika fodergrödor vore tillåtet både på obligatoriskt och frivilligt uttagen mark (eller endast frivilligt uttagen mark) skulle den stora andel mark som jordbrukarna måste ta ut som frivilligt arealuttag leda till att dessa grödor i praktiken skulle ingå i ordningen för jordbruksgrödor.

Med beaktande av dessa olika argument har kommissionen hittills - för att främja ekologisk odling - föreslagit att tillåta odling av kvävefixerande fodergrödor som klöver på uttagen mark endast för jordbrukare som bedriver ekologisk odling, eftersom dessa är mer beroende av välplanerad växtföljd och i många fall bedriver blandat jordbruk så att de direkt kan utnyttja fodergrödorna i sitt eget jordbruk.

4. Torkat foder

Torkat foder ges huvudsakligen till idisslare som enligt ett flera år gammalt förbud inte får ges kött- och benmjöl. En del röster hävdar att om idisslare konsumerar mer torkat foder kommer de troligen att inta mindre proteiner av annat slag, som då kan ges till andra djur. Det pågår också diskussioner om hur miljövänlig produktionen av torkat foder egentligen är. I de sydliga medlemsstaterna bevattnas ofta arealerna och i alla medlemsstater krävs det energi (oftast bränsle) till torkningsprocessen, med undantag av soltorkat foder som dock produceras i allt mindre utsträckning.

En relativt enkel lösning skulle vara att öka den högsta garanterade kvantiteten till exempel med 10% eller ca 440 000 ton och att sänka stödet något, till exempel med 5%. Detta skulle innebära tilläggskostnader i storleksordningen 13,7 miljoner euro.

En extra kvantitet på 440 000 ton torkat foder skulle motsvara ca 150 000 ton sojamjölsekvivalent. Det totala priset som skulle betalas som extra stödkostnader skulle ligga på ca 93 euro för varje extra ton sojamjölsekvivalent. Man bör dock vara medveten om att produktionen av torkat foder för närvarande överstiger den högsta garanterade kvantiteten med ca 200 000 ton under 1999/2000 och med uppskattningsvis 600 000 ton under 2000/01. Det är därför inte säkert att en ökning av den högsta garanterade kvantiteten verkligen skulle leda till motsvarande produktionsökning. Den skulle kunna användas för att helt enkelt täcka de befintliga överskjutande kvantiteterna.

Slutsatser

1. Eftersom det i EU redan sedan många år är förbjudet att använda mjöl av animaliskt ursprung för att utfodra idisslare gäller rådets förbud från december huvudsakligen fjäderfä- och grisköttsproduktion.

Efter BSE-krisen förväntas dessutom efterfrågan på och produktionen av gris- och fjäderfäkött att öka. Detta kommer att öka behovet av foderprotein i dessa båda sektorer, utöver behovet att ersätta ca 2 miljoner ton mjöl av animaliskt ursprung.

2. Under de gällande prisförhållandena mellan spannmål och sojamjöl (samt andra typer av mjöl från oljeväxter) kommer foderindustrin och jordbrukarna inte utan vidare börja använda sojamjöl. De kommer att reagera på tre sätt:

-Utfodring med proteinrikt foder kommer att reduceras till en miniminivå enligt de zootekniska kraven. Detta förväntas leda till en mindre sänkning av den totala användningen av råprotein i djurfoder jämfört med 1998 och 1999, då priserna på sojamjöl var extremt låga.

-Användandet av spannmål i foder kommer att öka. Spannmål innehåller främst energi och inte så mycket protein. Ett genomsnittligt proteininnehåll på 10-12%, med en förväntad ytterligare ökning på 5 miljoner ton under 2001 (kalenderår) skulle ge ca 0,5-0,6 miljoner ton råprotein.

-Eventuell ytterligare brist kommer främst att täckas genom ökad import av sojamjöl. Med hänsyn till att användandet av råprotein minskat något och det extra proteinet från spannmål, kommer de extra kvantiteter sojamjöl som behövs troligen att vara begränsade (1-1,5 miljoner ton).

3. Tillgången på sojamjöl på världsmarknaden är god, och extra kvantiteter kan lätt importeras, varigenom den nuvarande importen skulle öka med 5%.

4. De möjligheter som beskrivs i detta meddelande skulle öka andelen växtproteiner som produceras inom EU. De olika lösningarna skulle dock endast i begränsad utsträckning fylla de extra behoven, och i vissa fall bara indirekt, eftersom de enbart skulle avse idisslare och inte svin och fjäderfä. Vissa lösningar skulle leda till ökade utgifter och alternativkostnaden per extra ton sojamjölsekvivalent skulle bli relativt hög. Eventuella konsekvenser för WTO måste i alla fall nogsamt beaktas.

>Plats för tabell>