Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om:

- "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage)", och - "Förslag till rådets förordning om bestämmelser för bemanning av fartyg i regelbunden passagerar- och färjetrafik mellan medlemsstater" () (1999/C 40/02)

Den 9 juli 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 84.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslagen.

Den 28 april 1998 beslutade kommittén att ge sektionen för transport och kommunikation i uppdrag att bereda detta ärende. Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som fick i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande den 14 oktober 1998, antog sitt yttrande den 21 oktober 1998. Föredragande var Eduardo Chagas.

Vid sin 359:e plenarsession den 2-3 december 1998 (sammanträdet den 2 december 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 95 röster för, 4 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Sysselsättningssituationen för gemenskapens sjömän är mycket prekär, eftersom denna yrkeskategori ersätts alltmer av billigare arbetskraft från tredje land.

1.1.1. I december 1996 arrangerades en internationell konferens i Dublin i kommissionens regi. Konferensens tema var frågan "Är EU:s sjömän ett utdöende släkte?" och konferensen visade att det mycket riktigt finns anledning till oro. Siffror från kommissionen visar att antalet gemenskapsmedborgare på gemenskapsflaggade fartyg har sjunkit från 206 000 år 1985 till knappt 129 000 år 1995, dvs. med 37 %.

1.2. Cabotage, i huvudsak öcabotage, är den sista sysselsättningsmöjligheten för ett stort antal personer sysselsatta inom gemenskapens sjöfart och utgör en nisch, för vilken gemenskapens kunskap på sjöfartsområdet spelar stor roll. Denna kunskap inom EU håller på att gå förlorad, vilket är mycket oroväckande och tar sig uttryck i att antalet personer sysselsatta inom gemenskapens sjöfart sjunker kraftigt. Enligt kommissionär Neil Kinnock kommer hela sjöfartsnäringen att påverkas om konkurrensen skärps och rederierna börjar avskeda sjöfolk från gemenskapen och i stället ersätter dem med personal från tredje land, som är dåligt betalda och inte åtnjuter samma minimiregler i fråga om socialt skydd ().

1.3. I kommissionens riktlinjer om statligt stöd till sjöfartsnäringen () konstaterar kommissionen att sjöfartspolitiken skall syfta till

- att främja sysselsättningen inom gemenskapen (till sjöss och i land);

- slå vakt om kunskapen inom gemenskapens sjöfart och utveckla sjöfartskompetensen;

- förbättra säkerheten.

1.4. Konsekvenserna av att avreglera öcabotage kan i praktiken inte utvärderas tillräckligt förrän denna avreglering genomförts i januari 1999. Effekterna på såväl det arbetsmarknadsmässiga som det ekonomiska planet kommer att variera från en medlemsstat till en annan.

1.4.1. I norra Europa utförs öcabotage i begränsad utsträckning eller praktiskt taget inte alls, och konsekvenserna för denna del av gemenskapen är således begränsade.

1.4.2. Det är i södra Europa och kring Medelhavet som cabotage, särskilt öcabotage, är som mest intensiv och skapar sysselsättning för sjömän från dessa regioner.

1.5. Man måste finna lösningar eller ta fram bestämmelser för att hindra snedvridning av konkurrensen mellan å ena sidan operatörer som tillhandahåller regelbundna sjötransporttjänster och å andra sidan mellan dessa och övriga transportsätt. Under konkurrensmässigt riktiga förhållanden skulle utvecklingsmöjligheterna för öcabotage och sjöfart på korta sträckor vara goda, även inom passagerartrafiksektorn.

2. Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 (cabotage på sjöfartsområdet) och kommissionens andra rapport från 1997

2.1. Efter långa och svåra förhandlingar under sju år enades gemenskapen om förordning (EEG) nr 3577/92 (), som innehåller en rad kompromisser i fråga om avregleringen av viss trafik.

2.2. Följande kompromissresultat bör nämnas:

- Artikel 3.1 - Alla bemanningsfrågor för fartyg som utför fastlandscabotage skall regleras av bestämmelserna i flaggstaten (utom när det gäller fartyg under 650 bruttoton).

- Artikel 3.2 - Alla bemanningsfrågor för fartyg som utför öcabotage skall regleras av bestämmelserna i värdstaten.

- Artikel 3.3 - För fraktfartyg över 650 bruttoton som utför öcabotage, när resan i fråga följer efter eller föregår en resa till eller från en annan stat, gäller dock bestämmelserna i flaggstaten i alla frågor som rör bemanning från och med den 1 januari 1999.

- Artikel 3.4 - Kommissionen skall lämna en rapport till rådet om de ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga följderna av att avreglera öcabotage (före den 1 januari 1997) och lämna ett förslag som får innehålla ändringar av de bestämmelser om bemanning som fastställs i punkt 2 och 3, så att det slutgiltiga systemet skall kunna godkännas av rådet i rätt tid och före den 1 januari 1999.

- Artikel 4.2 - Varje medlemsstat har möjlighet att införa "förpliktelser vid allmän trafik".

- Artikel 6 (punkt 1-3) - En övergångsperiod fastställs för undantagen från förordningens bestämmelser fram till den 1 januari 1999 (undantagen för Grekland utsträcks till den 1 januari 2004).

2.3. Detta kompromisspaket har gjort det möjligt att garantera en fortsatt verksamhet för den sydeuropeiska flottan på dess traditionella marknader, med reservation för att undantagen gäller ända till övergångsperiodens slut. Näringens överlevnad kommer att bero hur avregleringen genomförs.

2.4. Den rapport som nämns i artikel 3.4 i förordning (EEG) nr 3577/92 överlämnades till rådet den 17 juni 1997 ().

2.4.1. Slutsatserna i rapporten går i huvudsak ut på att godstrafiken skall avregleras helt innan perioden för undantagsbestämmelser löper ut. Den nuvarande förordningen bör genomgå en grundlig omarbetning i fråga om de bestämmelser för besättningen som fastställs av värdstaten (artikel 3.2). Dessa bestämmelser bör betraktas som ett tillfälligt undantag från de bestämmelser som normalt tillämpas i flaggstaten.

2.4.2. I fråga om den regelbundna persontrafiken på fartyg och färjor medger kommissionen att värdstaten kan tillämpa bestämmelserna om den andel av besättningen som skall vara gemenskapsmedborgare.

3. Kommissionens förslag

3.1. Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage)

3.1.1. Som ett led i den gemensamma sjöfartspolitiken och mot bakgrund av slutsatserna i den andra rapporten 1997 tillkännager kommissionen sin avsikt att "främja anställning av välutbildade sjömän från gemenskapen, samt mer allmänt, till att gynna utveckling av sjöfartskunnandet i gemenskapen".

3.1.2. Dessutom vill kommissionen säkerställa lika konkurrensvillkor för operatörer från olika medlemsstater som utnyttjar fartyg under olika flagg.

3.1.3. Förslaget till ändring av förordning (EEG) nr 3577/92 bygger på artikel 3.4 i förordningen, enligt vilket det skall utformas en gemensam ram när det gäller fartygsbemanning.

3.1.4. Kommissionen har valt olika behandling beroende på om reglerna skall tillämpas på fraktfartyg eller på passagerarfartyg som utför öcabotage, eftersom marknaden för regelbunden passagerartrafik i öcabotage skiljer sig ifrån marknaden för fraktcabotage. Enligt kommissionen har passagerartrafik mellan öar inget ekonomiskt samband med den internationella marknaden, eftersom dessa fartyg seglar på samma rutt flera år i sträck, det vill säga så länge de går i färjetrafik. Dessutom kräver regelbunden passagerartransport i allmänhet mer arbetskraft än rena godstransporter och är därför en viktig källa till arbetstillfällen för lokala sjömän.

3.1.5. Kommissionen föreslår att flaggstatsbestämmelsen skall tillämpas när det gäller all godscabotage med fartyg på över 650 bruttoton, i enlighet med vad som överenskommits när det gäller öcabotage och fastlandscabotage.

3.1.6. När det gäller regelbundna passagerartransporter föreslår kommissionen att värdstaten skall kunna kräva att hela besättningen ombord på passagerarfartyg i trafik inom värdstatens territorium skall vara medborgare i ett EU-land, under förutsättning att denna regel även tillämpas på fartyg i trafik under värdstatens egen flagg. Om det är tillåtet att anställa sjömän från tredje land skall flaggstatens aktuella arbetsvillkor gälla även för dem.

3.1.6.1. Utöver de fartyg som går i regelbunden passagerar- och färjetrafik föreslår kommissionen att de fartyg som används för att transportera både passagerare och varor, och de fartyg som används i kryssningstrafik skall behandlas på samma sätt.

3.2. Förslag till rådets direktiv om bestämmelser för bemanning av fartyg i regelbunden passagerar- och färjetrafik mellan medlemsstater

3.2.1. Kommissionen konstaterar att det finns risk för en successiv försämring av arbetsvillkoren för alla besättningsmedlemmar, vilket leder till att arbetstillfällen går förlorade för gemenskapsbesättningar på grund av att dessa efter hand helt eller delvis ersätts med personal från tredje land som anställts till mindre fördelaktiga villkor. Denna situation ligger till grund för kommissionens direktivförslag som rör arbetsvillkor för besättningsmedlemmar på fartyg i regelbunden passagerar- eller färjetrafik mellan medlemsstater () i syfte att säkerställa en fungerande inre marknad och undvika problem på grund av social dumping.

3.2.2. Kommissionens direktivförslag anger att sjömän från tredje land skall ha samma arbetsvillkor som tillämpas i den medlemsstat där fartyget är registrerat. Om fartyget är utflaggat skall de bestämmelser gälla som ligger i linje med dem som gäller i den medlemsstat till vilken trafiken är närmast förbunden. Frågan om vilken av värdstaterna som trafiken är närmast förbunden till avgörs på grundval av den plats varifrån verksamheten i praktiken förvaltas och den plats där den berörda personalen är bosatt.

3.2.2.1. De ovannämnda arbetsvillkoren omfattar bland annat längsta arbetstid och kortaste vilotid, minsta antal betalda semesterdagar per år, minimilön, säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen, skyddsåtgärder när det gäller gravida kvinnor, lika behandling av män och kvinnor samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling.

3.2.3. Kommissionen framhåller dessutom att man särskilt har sett till att detta förslag överensstämmer med EU:s internationella förpliktelser, i synnerhet när det gäller FN, OECD och WTO. Kommissionen konstaterade att bestämmelserna är kompatibla och påpekar att liknande åtgärder redan har antagits för andra arbetstagarkategorier i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG () om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster.

4. Allmänna kommentarer

4.1. Förslag till ändring av förordning (EEG) nr 3577/92

4.1.1. I den rapport som publicerades 1997 och i det aktuella förslaget till ändring av förordning (EEG) nr 3577/92 försöker man bemöta kraven i artikel 3.4 i förordningen, enligt vilka man skall analysera de negativa ekonomiska och sociala effekterna av öcabotagens avreglering och föreslå ändringar i de bestämmelser som rör besättningarnas nationalitet under punkt 2 och 3 i samma artikel.

4.1.2. I kommissionens rapport påpekas det att ett förlängt undantag från tillämpning av värdstatens regler när det gäller fraktfartyg på över 650 bruttoton som utför öcabotage inte är ekonomiskt berättigat. Däremot redogörs det inte tillräckligt klart för avregleringens aktuella effekter och dess negativa ekonomiska och sociala verkningar i framtiden när det gäller öcabotage.

4.1.3. Det finns anledning att ifrågasätta vissa punkter i kommissionens rapport, i synnerhet när det gäller följande:

i) Kommissionens rapport anger att värdstatens villkor för besättningar (artikel 3.2) måste beaktas som ett tillfälligt undantag från värdstatens normala system. Den analys som presenteras i rapporten stöds dock inte av några avgörande faktorer som berättigar till långvariga undantag från värdstatens vanliga villkor.

Kommittén anser dock att bestämmelserna i artikel 3.2 inte är att beaktas som ett tillfälligt undantag. Det handlar snarare om ett villkor som skiljer trafik i öcabotage från godstrafik.

ii) Kommissionens rapport påpekar också att godscabotage ofta utförs av fartyg som används i både nationell och internationell trafik. Därför får inte de villkor som är tillämpliga på besättningar på fartyg i nationell trafik skilja sig i detta avseende ifrån de internationella bestämmelserna, det vill säga att värdstaten ansvarar för frågor som rör besättningen.

Denna slutsats avspeglar inte den aktuella situationen i de olika medlemsländerna, i synnerhet inte när det gäller fraktfartyg i öcabotage.

De ökande kraven i form av kvalitet och regelbunden service till öbefolkningar gör det nödvändigt att utföra specialiserade tjänster med fartyg som är tekniskt avancerade, särskilt utvecklade och uteslutande används i sådan trafik.

När det gäller öcabotage i olika medlemsstater kräver den offentliga servicen, som omfattar krav på regelbundenhet, särskilda rutter och turtäthet, att fartyg i sådan trafik endast kan utnyttjas till detta ändamål.

Mot bakgrund av detta måste kommissionens konstaterande när det gäller passagerartransporter i öcabotage, (jämför punkt 3.2.1) utsträckas till att även omfatta fraktfartyg som regelbundet används i denna typ av linjetrafik.

iii) I vissa medlemsstater, där passagerartransporter på sjön inte är så betydelsefulla och där öcabotage i praktiken begränsar sig till godstransporter, är det fraktfartygen som utgör en källa till arbetstillfällen för det lokala sjöfolket.

I Sydeuropa står fraktfartygen som utför öcabotage för 30 % av sysselsättningen inom sjöfartssektorn (). Eftersom dessa transporter inte kräver så mycket arbetskraft får det till följd att antalet berörda fartyg mycket högt.

iv) Dessutom måste man känna till att de passagerarfartyg som utnyttjas i öcabotage inte bara utnyttjas för sådana transporter utan de transporterar också varor på trailer eller "mafis" (låga trailrar) eftersom de byggts som ro-ro-fartyg. Mot bakgrund av detta kan tillämpning av olika regler när det gäller besättningar på passagerarfartyg (som även transporterar varor) och besättningar på fartyg som enbart används för godstransporter leda till snedvridningar av konkurrensen, vilket är oacceptabelt med tanke på de särskilda villkor som gäller för öcabotage.

4.1.4. Som ett resultat av ovannämnda rapport har vissa medlemsstater föreslagit att bestämmelserna i artikel 3.2 och 3.3 i förordningen skall förbli oförändrade på obestämd tid. Avreglering av trafiken i öcabotage, som är planerad till den 1 januari 1999, hotar nämligen sjöfolkets sysselsättning i gemenskapen eftersom denna typ av transport - som vi redan har nämnt - är den sista källan till sysselsättning för dessa arbetstagare.

4.1.5. Samtidigt som kommittén ser positivt på detta förslag anser man att om förordningen skall ändras måste man ta hänsyn till att det för närvarande är värdstaten som är ansvarig för alla frågor som rör besättningen, inklusive den personal som är nödvändig för fartygets drift. Detta förhållande måste få fortsätta att gälla för all regelbunden öcabotage.

4.1.5.1. Dessutom måste man behålla kommissionens föreslagna utsträckning till fartyg som används för att transportera både passagerare och varor samt fartyg som används i kryssningstrafik.

4.2. Direktivförslaget

4.2.1. Den diskussion som fördes i rådet vid utvärderingen av det aktuella direktivförslaget gav vid handen att tre huvudproblem föreligger: sysselsättningen och arbetskraften, utvecklingen av marknaden i riktning mot överkomliga priser och förenligheten i juridisk mening av detta förslag med andra rättsliga instrument som gäller utanför EU, samt eventuella motåtgärder från tredje lands sida.

4.2.2. Kommittén delar de målsättningar som kommissionen fastslagit, så till vida att man i det aktuella direktivförslaget strävar efter att skydda sysselsättningen för EU:s sjömän samt att låta alla som sysselsätts inom denna transportsektor omfattas av arbetsvillkor som överensstämmer med allmänt godtagna normer inom gemenskapen.

4.2.2.1. Enligt förslaget skall vidare de som driver regelbunden passagerar- och färjetrafik mellan medlemsstaterna garanteras villkor som säkerställer lojal och rättvis konkurrens.

4.2.3. Det skulle vara lämpligt att kommissionen ser till att förslaget är juridiskt förenligt med internationella överenskommelser och instrument som binder medlemsstaterna och EU i förhållande till tredje land och internationella organisationer, framför allt vad beträffar ILO-konventionerna 87 och 98, samt eventuell påverkan på arbetsmarknadsavtal mellan arbetsgivare i gemenskapen och fackföreningar i tredje land.

4.2.3.1. Det skulle dessutom kunna råda tvivel om huruvida det föreslagna direktivet är tillämpligt i inomeuropeisk trafik, utanför ramen för den nationella trafiken, i vilken EU ges extraterritoriell jurisdiktion i förhållande till fartyg som för tredje lands flagg, när dessa fartyg går i utomgemenskaplig trafik som skulle kunna anses utgöra internationell trafik.

4.2.4. Det är dessutom angeläget att bedöma verkan av liknande åtaganden på konkurrenskraften inom branschen, framför allt i förhållande till andra transportsätt, utan att de sociala aspekternas inverkan glöms bort och utan att man bortser från sjötransporternas komparativa fördelar när det gäller ekonomi, miljö och säkerhet.

4.2.5. Kommittén vill tillägga att om direktivets tillämpning inskränks till medborgare i tredje land, skulle diskriminering kunna uppstå i förhållande till medlemsstaternas medborgare, eftersom flaggstatens sociala bestämmelser och arbetsvillkor skulle tillämpas på dessa, medan värdstatens regler skulle gälla för tredjelandsmedborgarna.

4.2.5.1. Även om direktivet 96/71/EG inte är direkt tillämpligt på ombordanställda, anser kommittén att man inte får bortse från direktivets principer, eftersom dessa bör tillämpas på verksamheten.

4.2.6. Det gäller att se till att införandet av det föreslagna direktivet inte blir till förevändning för tredje land att vidta liknande åtgärder inom de olika sjötransportsektorerna, exempelvis beträffande kryssningsverksamhet. En sådan inställning skulle få negativa följder för tusentals ombordanställda som är anställda inom denna marknad och för gemenskapens sjöfartsnäring generellt.

5. Slutsatser

5.1. Förslaget till ändring av förordningen

5.1.1. Utgångspunkten bör vara de allmänna principer för att främja sysselsättning och sjöfartskunnande till förmån för arbetstagare inom gemenskapen som återfinns i kommissionens meddelande.

Hänsyn bör vidare tas till följande.

i) Öcabotage är den enda möjligheten till sysselsättning som finns kvar för ombordanställda inom gemenskapen.

ii) Ett flertal medlemsstater instämmer inte i vissa av slutsatserna i den rapport från kommissionen som utgjort underlag för förslaget till ändring av förordning (EEG) nr 3577/92.

iii) Enligt artikel 3.4 i förordning (EEG) nr 3577/92 skall kommissionen lägga fram ett förslag som skulle kunna omfatta ändringar i bestämmelserna om besättningsmedlemmars nationalitet. Denna möjlighet innebär dock ingen skyldighet att ändra förordningen.

iv) Bestämmelsen i artikel 3.2 i förordning (EEG) nr 3577/92 utgör inte nödvändigtvis ett undantag som innebär att en ny slutlig ordning måste etableras. Bestämmelsen bör snarare ses som en anpassning till de särskilda förhållanden som gäller för öcabotage vad beträffar regelbunden frakttrafik.

v) För öcabotage gäller att de fartyg som används för frakttrafik så gott som uteslutande trafikerar denna typ av rutt.

vi) I denna typ av trafik används passagerarfartygen även för godstransport.

vii) Om regleringen av besättningarnas villkor skiljer sig åt beroende på om det är fråga om godstrafik eller passagerartrafik finns det risk för att konkurrensen snedvrids.

viii) Bestämmelserna i förordning (EEG) nr 3577/92 är resultatet av en komplicerad kompromiss mellan olika intressen som var mycket svår att få till stånd och som krävde mycket diskussion och långa förhandlingar. Balansen i denna kompromiss riskerar att störas om man vidtar ändringar i gällande text.

Kommittén anser med hänsyn till ovanstående att förutsättningar inte föreligger i nuvarande läge att föreslå ändringar i förordning (EEG) nr 3577/92, för så vitt man inte vill riskera att störa den balans mellan olika berörda intressen som gjorde det möjligt att anta förordningen.

5.1.2. Kommittén föreslår därför kommissionen att välja endera av följande alternativ:

- Artiklarna 3.2 och 3.3 i förordning (EEG) nr 3577/92 skall lämnas oförändrade, men också omfatta fartyg som används för att transportera både passagerare och gods samt fartyg som används i kryssningstrafik.

- Ingen åtskillnad görs mellan besättningarnas behandling och bestämmelserna i artikel 3 om lika villkor för passagerarfartyg och fartyg för regelbunden frakttrafik vad beträffar öcabotage, med tillämpning av de besättningsregler som gäller i den stat där fartyget utför en sjötransporttjänst (värdstaten).

5.2. Förslaget till direktiv

5.2.1. Kommittén ansluter sig till de målsättningar som ligger till grund för kommissionens förslag till direktiv. Kommittén menar att en sådan gemenskapsregel måste ta hänsyn till, och ange lösningar på, de ovan anförda problemen vad gäller sysselsättning och arbetskraft, de ekonomiska aspekterna och förslagets juridiska förenlighet med andra rättsliga instrument samt dess effekter i den internationella miljö där gemenskapens sjöfartsindustri verkar.

Bryssel den 2 december 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförandeBeatrice RANGONI MACHIAVELLI

() EGT C 213, 9.7.1998, s. 16-17.

() Kommissionens pressmeddelande IP/98/387 av den 29 april 1998.

() EGT C 205, 5.7.1997, s. 5.

() Förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) - EGT L 364, 12.12.1992, s. 7.

() Rapport från kommissionen till rådet om genomförandet av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) 1995/1996 och om de ekonomiska och sociala konsekvenserna av liberaliseringen av cabotage (KOM(97) 296 slutlig).

() För närvarande utgör de anställda från tredje land på dessa fartyg nära 3 % av den totala personalstyrkan.

() EGT L 18, 21.1.1997 s. 1.