Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "En ny gemenskapsplan för växtproteiner"

(2002/C 80/06)

Den 12 juli 2001 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 23.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande till yttrandet om jordbruksgrödor om "En ny gemenskapsplan för växtproteiner".

Sektionen för jordbruk, lantbruksutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 december 2001. Föredragande var Jean-Claude Sabin.

Vid sin 387:e plenarsession den 16-17 januari 2002 (sammanträdet den 16 januari 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 95 röster för och 3 nedlagda röster.

Efter yttrandet om odling av foderbaljväxter på jordar som lagts i träda har ESK beslutat att grundligare undersöka djuruppfödningens behov av växtproteiner i Europeiska unionen. I detta tilläggsyttrande undersöks olika möjligheter att utforma en ny gemenskapsplan för "växtproteiner". Europaparlamentets jordbruksutskott visade intresse för ESK:s synpunkter, och föredragandena vid de båda institutionerna har samarbetat i frågan. Samarbetet har utmynnat i en offentlig hearing som anordnades av kommittén den 4 december 2001. (För mer information se ESK:s hemsida: www.esc.eu.int)

1. Inledning

1.1. Historien om olje- och proteinväxternas roll i de internationella förbindelserna innehåller många lärdomar inför framtiden.

- Dessa grödor ansågs inte av EU-förhandlarna vara av strategisk betydelse vid "Dillon-rundan" 1962. Åtta år senare var soja den enda växtproteinkällan för användning i djurfoder i världshandeln.

- Då utvecklingen av världshandeln skulle säkerställa försörjning till minsta möjliga kostnad för EU uppstod en betydande klyfta mellan tillgång och efterfrågan 1973, vilket ledde till en kraftig ökning av världmarknadspriset. USA införde då förbud mot försäljning av soja, vilket ledde till stora problem i Europa.

- Stärkt av denna erfarenhet har unionen efter 1973 visat att den kunnat öka sin självförsörjningsgrad genom att befästa den gemensamma organisationen av marknaden för oljeväxter och genom att skapa förutsättningar för utvecklingen av produktionen av proteinväxter.

- Blair House-avtalet, som var en följd av USA:s angrepp (GATT:s expertgrupper) mot bestämmelserna för oljeväxter, ledde till en begränsning av EU:s produktion. Även om detta avtal kritiserades hårt hade det fördelen att den befintliga produktionen inom EU godtogs. Åtta år senare innebär dock reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken på nytt en försvagning på detta område.

1.2. Man kan på nytt konstatera att det finns en betydande klyfta mellan EU:s växtproteinbehov och dess produktionspotential. Dessutom berör utvecklingen av produktionen av olje- och proteinväxter inte bara rena jordbruksfrågor. Hanteringen av denna sektor får konsekvenser för flera stora samhällsfrågor.

1.3. Konsumenternas uppfattning om livsmedelssäkerheten har blivit en dominerande fråga. Den nya integrerade gemenskapspolitiken när det gäller livsmedelssäkerhet innebär att varje länk i livsmedelskedjan måste ha en hög säkerhetsnivå. Användningen av växtproteiner i djurfoder är en företeelse som bör analyseras mot den bakgrunden.

1.4. Slutsatserna från toppmötet i Göteborg den 15-16 juni 2001 öppnade vägen för en gemenskapsstrategi för hållbar utveckling. I denna anges att den gemensamma jordbrukspolitiken bland annat bör "ha som mål att bidra till att hållbar utveckling åstadkoms genom att lägga ytterligare tonvikt vid att främja ... förnybara råmaterial". I kampen mot klimatförändringen och med tanke på de åtaganden som gjorts i samband med Kyotoavtalet måste åtgärder vidtas för att uppmuntra användningen av kol från förnybara energikällor i stället för fossilt kol.

1.5. Slutligen innehåller slutsatserna från toppmötena i Berlin (mars 1999) och Nice (december 2000) en anmodan till kommissionen att följa utvecklingen inom oljeväxtområdet i EU, och att (om så skulle behövas) studera möjliga alternativ för att främja odlingen av växtproteiner. Detta har lett till att kommissionen har offentliggjort ett meddelande(1).

1.5.1. Kommittén kan notera att EU:s självförsörjningsgrad när det gäller växtproteiner efter de två senaste reformerna av GJP och efter WTO-avtalen på nytt har minskat och förra året uppgick till mindre än 25 %. Den konstanta försämringen av självförsörjningsgraden leder till frågan om beroendet utgör en risk med tanke på den europeiska djuruppfödningens behov av växtproteiner.

1.6. Kommittén fäster särskild vikt vid den framtida odlingen av olje- och proteingrödor inom EU. Syftet med föreliggande yttrande är att föreslå riktlinjer för en gemenskapsplan för växtproteiner i anslutning till fyra viktiga utmaningar för Europeiska unionen.

2. 1:a utmaningen: EU:s växtproteiner - en tillgång för livsmedelssäkerheten

2.1. Kommissionen har antagit en vitbok om livsmedelssäkerhet där den för fram helt nya tankar om EU:s gällande politik för livsmedels- och djurfodersäkerhet. Vitboken har behandlats av Ekonomiska och sociala kommittén, som utarbetade ett yttrande(2) som antogs med stor majoritet i maj 2000.

2.2. Den senaste livsmedelssäkerhetskrisen (BSE-krisen) innebar en fokusering på de säkerhetsbestämmelser som gäller då återanvändning av råvaror sker. Det ledde till ett förbud mot användning av köttmjöl i djurfoder.

2.3. Trots att endast 5 % av de proteinrika ämnena inte hade vegetariskt ursprung år 1999 följdes denna kris av en förtroendekris bland konsumenterna på köttmarknaden. Den följdes i sin tur av återverkningar på djurfoderproduktionen där man blev tvungen att använda växtprotein i större utsträckning.

2.3.1. Därför har Europeiska kommissionen föreslagit att man skall uppmuntra ekologisk odling av foderbaljväxter på jordar som lagts i träda från regleringsåret 2001/2002. Sådan produktion skulle dock enbart få användas i djurfoder avsett för idisslare.

2.3.1.1. Kommittén menade i sitt yttrande(3) om detta förslag att det var ett steg i rätt riktning, men att det inte till fullo motsvarade konsumenternas förväntningar i fråga om livsmedelssäkerhet för djurfoder och att det inte löser problemet med produktionskedjan för vitt kött.

2.4. Nu är allt djurfoder tillverkat av ämnen med vegetabiliskt ursprung och av fiskmjöl, varav det sistnämnda dock inte förekommer i nämnvärd utsträckning. För att främja sunda metoder bör man undersöka formerna för den eventuella riskhanteringen på livsmedelssäkerhetsplanet när det gäller användningen av oljeväxtkakor.

Eventuella risker kan beröra följande områden:

- Eventuella förorenande ämnen.

- Effekter av genetiskt modifierade organismer.

2.5. När det gäller förorenande ämnen finns det en heltäckande EU-lagstiftning för kontroll av främmande ämnen och produkter i djurfoder (direktiv 2001/46/EG). Direktivet lägger särskild vikt vid brister i tillverkningsförfarandena eftersom det är vid tillverkningen som främmande ämnen och produkter eventuellt hamnar i djurfodret. Bestämmelserna för saluföring av foderblandningar (79/373/EEG) är också under omarbetning(4). Därmed borde det bli lättare att fastställa vilka råvaror som använts vid framställningen av vegetabiliska foderkakor.

2.6. När det gäller genetiskt modifierade organismer finns det inom EU för närvarande ett förbud mot användningen av nya genetiskt modifierade organismer i livsmedel och djurfoder. Det finns dock sedan den sista delen av lagstiftningsarbetet genomförts en heltäckande gemenskapslagstiftning för hanteringen av denna risk. Direktiv 2001/18/EG säkerställer att det för gemenskapsorganen och medlemsstaterna finns former för uppföljning av eventuella långsiktiga effekter av genetiskt modifierade organismer i miljön.

2.7. Den 25 juli 2001 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om genetiskt modifierade livsmedel och foder(5). Utan att förekomma kommitténs yttrande om detta förslag kan man konstatera att förslaget till förordning grundar sig på vitbokens grundläggande principer i fråga om livsmedelssäkerhet:

- Ett enda förfarande för riskvärdering som täcker in både miljö, folkhälsa och djurhälsa.

- Ett enda förfarande för riskhantering som inbegriper kommissionen och medlemsstaterna.

- Bättre information till konsumenterna genom särskild märkning.

2.8. I fråga om genetiskt modifierade organismer i importerade råvaror har EU godkänt Cartagena-protokollet om biosäkerhet. Det reglerar bara mellanstatlig handel med levande organismer som har modifierats. Därför understryker kommissionen att EU inte på lång sikt kan upprätthålla den motsägelse som det innebär att å ena sidan importera råvaror som innehåller GMO och att å andra sidan förbjuda användningen av GMO som producerats inom EU:s gränser.

2.8.1. När det gäller foderkakor av oljeväxter måste man dock sätta problemet med genetiskt modifierade organismer i rätt perspektiv. Även om modifierad DNA finns i kakan kommer den att förstöras i tillverkningen då man upphettar säden efter att ha krossat den och extraherat oljan. Oljan innehåller ingen DNA från de genetiskt modifierade organismerna. Efter mer än sex års användning av dessa foderkakor har inga problem kunnat upptäckas, men man måste även i fortsättningen vara vaksam när det gäller den här frågan. Slutligen kan man notera att initiativ har tagits för att utveckla spårbara produktionskedjor av icke genetiskt modifierade organismer. Kostnaderna för denna produktion är högre, men den kan öka om konsumenterna är beredda att betala extrakostnaden.

3. 2:a utmaningen: Försörjningstrygghet i fråga om proteiner till djurfoder

A. Den globala situationen

3.1. EU importerade 34,3 miljoner ton oljekraftfoder under regleringsåret 1999/2000, varav 26,3 miljoner ton var sojakakor. EU är den största importören på världsmarknaden med 40 % av volymen.

3.2. Förhållandet mellan utbud och efterfrågan är periodvis obalanserat och risken för att brist skall uppstå kvarstår därför.

3.3. På 15 år (1985-2000) har världsproduktionen av proteinrika ämnen ökat med 60 %. Under samma tid har världshandeln utvecklats och utgör nu 53 % av världsproduktionen mot 14 % för spannmål.

3.3.1. Värdet av världshandeln med oljeväxter är nästan lika stor som handeln med spannmål: omsättningen är nära 55 miljarder dollar per år(6). Utbudet är geografiskt koncentrerat till tre länder: USA, Brasilien och Argentina, som tillsammans står för 80 % av världsproduktionen.

3.4. Effekterna av denna geografiska koncentration när det gäller utbudet är en minskning av antalet aktörer på marknaden. I USA, som står för 45 % av världsproduktionen, kontrollerar färre än fem industrigrupper 90 % av pressningskapaciteten. Denna utveckling liknar den som gäller utsäde.

3.5. Soja har snabbt blivit den främsta resursen vad gäller proteinrika substanser. Utöver soja har andelen proteinrika substanser stadigt minskat i världshandeln. Den har sjunkit från 27 % 1985 till 22 % 2000.

3.6. Efterfrågan i världen har varierat kraftigt och ökar med 4-5 % årligen. Det är en anmärkningsvärd utveckling om man jämför med världsmarknaden för spannmål som har stagnerat sedan 80-talet. Fram till mitten av 80-talet stod Europeiska unionen för över 64 % av importen. I dag står EU för mindre än 40 % av världshandeln, eftersom nya köpare har dykt upp, särskilt Kina, som i dag står för över 10 % av handeln. Också USA och Brasilien har utökat sina sektorer för vitt kött och förbrukar därför en större andel av sin produktion.

3.7. Dessutom skall påpekas att konsumtionsbehovet hos befolkningen i länderna med tillväxtekonomi främst täcks av växtproteiner som tas upp direkt. Så fort ekonomin tillåter börjar denna befolkning gradvis konsumera protein i form av vitt eller rött kött. Men eftersom det krävs två till tre enheter växtprotein (från proteinrika grödor) för att producera en enhet animaliskt protein (i form av vitt kött)(7), är det lätt att förstå att den ekonomiska utvecklingen leder till en ökad och snabb konsumtion av växtproteiner. Den ekonomiska tillväxten i vissa länder, framför allt i Asien, kan skapa en ytterligare obalans, som den år 1973, mellan tillgång och efterfrågan på världsmarknaden. Detta är fallet med Kina som regelbundet ökar sin import av sojakakor.

3.8. Kommittén konstaterar att situationen när embargot upphörde 1973 hade lett till att Europa vidtagit åtgärder för att begränsa sitt beroende i syfte att minska riskerna för sin ekonomi och livsmedelsförsörjning. Denna situation, som senare förbättrades avsevärt tack vare den då förda politiken, förvärras på nytt till följd av besluten som fattats inom ramen för Agenda 2000. Det märkbart minskade stödet avskräcker från produktion av oljeväxter och proteingrödor vilket medför en alltmer ogynnsam situation för Europeiska unionen. Därför är kommittén skeptisk till tanken att operatörerna bara skulle få fördelar och inte löpa några risker om de skulle förse sig med proteinrika substanser nästan uteslutande på den internationella marknaden.

3.9. Koncentrationen av utbudet till vissa länder medför nödvändigtvis en klimatrisk som när den inträffar kan bli långvarig och förmå jordbrukarna i dessa länder att lägga om sin produktion (minskning av jordbruksarealen). Trots att denna klimatrisk är högst konkret (den låg till grund för embargobeslutet 1973) har kommissionen aldrig beaktat den, vare sig i sina analyser eller i sina beslut. Dessutom bör man påminna om att köp utifrån av växtproteiner värdemässigt utgör en viktig post i gemenskapens handelsunderskott.

B. EU:s behov av växtprotein i förhållande till utvecklingen av köttkonsumtionen

3.10. Det bristande förtroendet från de europeiska konsumenternas sida har även resulterat i att den övergång av konsumtionen som delvis skett från rött kött till vitt har gått snabbare, en tendens som kunnat märkas under en lång period.

3.10.1. Kommissionens GD Jordbruk offentliggjorde i juli 2001 en framtidsstudie(8) av situationen på den europeiska jordbruksmarknaden. Av denna framgår att produktionen av fläskkött och fjäderfäkött kommer att uppvisa den största ökningen:

>Plats för tabell>

3.11. Dessa sektorer för animal produktion konsumerar stora mängder protein- och energirika substanser. Ändå har kommissionen grundat reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken på spannmålens konkurrenskraftsnivå i relation till ersättningsbara produkter som importerats för att föregripa utvecklingen av efterfrågan på boskapsfoder.

3.11.1. I kommissionens arbetsdokument(9) om tillgång och efterfrågan på proteinrika växter i EU konstateras att efterfrågan per foderenhet borde stiga med över 2,5 miljoner ton för odlingssäsongen 2000/2001 genom den ackumulerade effekten av indragningen av köttmjöl och övergången av konsumtionen till vitt kött. Denna ökning borde leda till ett ytterligare spannmålsupptag på 4 miljoner ton och behov av sojakakor på över 1 till 1,5 miljon ton. På lång sikt borde den interna efterfrågan(10) på djurfoder främst koncentreras på spannmål och i särskilt hög grad på vete (över 17 % under perioden 2001-2008).

3.12. Kommittén avvisar argumentet enligt vilket effekterna av konsumtionen av vitt kött och förbudet mot köttmjöl skulle få större återverkningar på efterfrågan på spannmål (energibehov) och i mindre utsträckning på proteinrika substanser. Med de zootekniska begränsningarna och utan en betydande teknisk utveckling kommer de mekaniska effekterna på efterfrågan på spannmål att få liknande effekter på efterfrågan på substanser som är rika på växtproteiner.

C. Efter Agenda 2000: beräknad utveckling av arealen för olje- och proteinväxter

3.13. Denna förutsebara ökning av efterfrågan på ämnen som är rika på växtproteiner står i motsats till kommissionens beräkningar(11), där man förutser en negativ utveckling av arealen för oljeväxter (från 4,8 miljoner hektar 2002 till 4,6 miljoner hektar 2008). Därför skulle ökningen av produktionsvolymen endast ha att göra med en ökning av växternas produktivitet.

3.13.1. Ur konjunktursynpunkt möjliggör inte stabiliseringen av EU-arealerna för oljeväxter för odlingssäsongen 2000/2001 (5260000 hektar, COPA/Cogeca:s uppskattning) en återgång till nivån före genomförandet av Agenda 2000. Vid en analys av denna utveckling märker man att minskningen av arealen för oljeväxter och proteingrödor är generell i Europeiska unionen utom i de nya tyska delstaterna. Innan dessa stater inlemmades i EU hade de genomfört en minskning av sin produktionspotential. Denna begränsning tillämpas inte från och med odlingssäsongen 2000/2001. Förutom denna lokala återhämtning går den allmänna tendensen mot en minskning av odlingsarealen: i Frankrike - 7,5 %, i Italien - 1,5 % och i Spanien 0 %.

3.14. Kommittén understryker att utsikterna för odlingsarealerna i EU för perioden 2001-2008 förblir lägre än 0,4 miljoner hektar jämfört med den produktionspotential som godkänns enligt Blair House-avtalen. Detta konstaterande står i strid med den utveckling som förespås av efterfrågan på substanser som är rika på växtprotein. Det styrker även uppfattningen att utvecklingen av sektorerna för kött kommer att försvagas av en sänkning av EU:s självförsörjningsgrad vad gäller växtproteiner inom ramen för Agenda 2000. Europeiska unionen befinner sig sålunda i en unik situation, eftersom den tillämpar ett system med träda på den gröda som den lider brist på. Avskaffandet av det "särskilda stödet" till oljeväxter genom Agenda 2000 borde ha gjort det möjligt för EU att öka sitt handlingsutrymme i internationella förhandlingar och upphäva Blair House-avtalen.

4. 3:e utmaningen: Leder kandidatländernas EU-medlemskap till ändrade villkor?

4.1. Kan situationen i kandidatländerna påverka denna analys? Om resultatet av förhandlingarna skulle omsättas i praktiken senast 2003 kan man rimligen anta att de flesta kandidatländerna kommer att ha blivit EU-medlemmar 2008.

4.2. Självförsörjningsgraden är större i kandidatländerna än i EU och uppgick år 2000 till ca 80 %. Dessa länder exporterar emellertid fortfarande oljeväxtfrön på grund av sin föråldrade pressningsutrustning, men de importerar också stora mängder sojamjöl avsett för djurfoder. Med tillämpningen av Agenda 2000 förväntas deras export av oljefrön förbli stabil.

4.3. Om kandidatländernas EU-medlemskap skulle göra det möjligt att höja graden av självförsörjning av växtproteiner till nästan 28 % beräknar kommissionen(12) att deras produktion kommer att minska och ersättas av spannmål från 2008.

4.4. Det är viktigt att de kandidatländer som har ett omfattande jordbruk får en möjlighet att utveckla sin produktion av olje- och proteinväxter för den inhemska marknaden men också för den europeiska marknaden, där avsättningsmöjligheten är obegränsad. Om man inte riktar in sig på detta blir risken för ökad odling av spannmål reell. Då måste man antingen finna avsättning på en redan mättad världsmarknad eller mer konsekvent använda sig av träda i större utsträckning. Att uppmuntra produktionen av oljeväxter skulle därför kunna vara det första uttrycket för en gemensam politik i dessa länder, som har en stor produktionspotential (i norr raps och proteingrödor, i syd solrosor och soja). Man skulle samtidigt kunna förbättra Europas försörjning av växtproteiner och ge kandidatländerna en reell utvecklings- och avsättningsmöjlighet. Även här måste unionen vara vaksam under de kommande WTO-förhandlingarna så att kandidatländerna får en stor produktionspotential. Det förutsätter också att man ser över villkor som bygger på föregående år, eftersom de är ogynnsamma för dessa länder.

5. 4:e utmaningen: En strategi för en hållbar utveckling

A. Effekterna av stödet till olje- och proteinväxter

5.1. En bevarad produktionsförmåga i fråga om olje- och proteinväxter hänger också samman med miljöproblem och en balanserad jordbruksproduktion. Tillämpningen av Agenda 2000 har medfört fler nyodlingar avsedda för spannmål eftersom samtliga direkta subventioner har knutits till stora grödor. I själva verket innebär avskaffandet av det särskilda stödet till oljeväxter, den kraftiga minskningen av stöden till proteingrödor och avsaknaden av ett skyddsnät vid prissänkningar att dessa grödor är mindre intressanta och osäkrare i inkomsthänseende. Om detta förhållande inte ändras innebär det en uppmuntran av monokultur.

5.2. För lantbruket är odlingen av olje- och proteingrödor av stort intresse för att bevara jordens struktur. De minskar på så sätt känsligheten för ytförsegling (en faktor som påskyndar jorderosion), vilket förklarar varför dessa grödor oftast placeras först i växelbrukscykeln.

5.3. Dessa grödor behöver i allmänhet färre produktionselement. De behöver i stort sett inte tillföras något kväve som gödsel. Om dessa växter används i växelbruk minskar det således behovet av kväve. De kräver också mindre användning av växtskyddsmedel.

5.4. Vissa proteingrödor (proteinrika ärtväxter för vårbruk) odlas kortare tid än andra, och man kan därför befara att jordens känslighet för urlakning ökar efter skörden. I praktiken är detta dock inget problem eftersom man efter ärtväxterna i de flesta fall odlar spannmål som sås i början av hösten. I de mycket sällsynta fall då den efterföljande grödan sås under våren är det därför nödvändigt att plantera andra grödor mellan varje säsong, vilket ger jorden skydd och tillskott av organiska ämnen.

5.5. Kommittén konstaterar att ur ett miljöperspektiv har reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1999 främjat utbredningen av monokulturer, vilket går stick i stäv mot en hållbar utveckling. Man måste därför stimulera en bättre balans mellan oljegrödor och spannmål eller majs för att bevara ett balanserat växelbruk som bygger på miljövänliga odlingsmetoder.

B. Sektorn för industri- och energigrödor: ett plus för miljön och en växande marknad

5.6. Odlingen av oljegrödor ger två biprodukter: vegetabilisk olja och foderkakor (avsedda för djur). Marknaden för vegetabilisk olja som livsmedel expanderar dock inte i likhet med proteinmarknaden. Därför vore det av stort ekonomiskt värde att utveckla sektorn för industri- och energigrödor genom att odla dessa grödor på jord som lagts i träda. År 2000 odlades 836000 hektar med grödor avsedda för andra produkter än livsmedel.

5.7. Utvecklingen inom lipokemin har gjort det möjligt att skapa många nedbrytningsbara produkter (tensider, smörjmedel, lösningsmedel och kemiska mellanled). Industrins efterfrågan på rengöringsmedel är i dag mycket stor. Marknaden för biosmörjmedel är fortfarande outvecklad. Dessa smörjmedel är en lovande möjlighet i fyrtaktsmotorer. ESK understryker att alla dessa produkter passar in i EU:s strategi för en hållbar utveckling. Denna sektor bör därför främjas genom marknadsföring och demonstrationsåtgärder.

5.8. Det andra marknaden för vegetabiliska oljor inom industrin är produktionen av metanol, biodiesel m.m. Denna produkt kan bidra till lösningen av två stora problem i EU. För det första skulle det bidra till att minska EU:s beroende av petroleumprodukter för sin energiförsörjning. Den senaste tidens stigande oljepris har visat hur känslig EU:s ekonomi är för höga kostnader för denna energikälla. Utvecklingen av samtliga biobränslen skulle därför kunna vara en lösning för att EU skall bli mindre känsligt.

5.9. Biobränsle bidrar också positivt till kampen mot växthuseffekten. En utvärdering av biobränslens miljöeffekter visar att om ett hektar odlas med oljeväxter för framställning av biobränsle minskar koldioxidutsläppen med 2,71 ton (i denna beräkning tas ingen hänsyn till biprodukter). Dessutom ger metanol och dess biprodukter upphov till en total energimängd som är 2,65 gånger större än den energimängd som behövs för att producera den.

5.10. Hittills har utvecklingen av sektorn för oljegrödor för framställning av industri- och energiprodukter skett i samband med att odlingar "undantagsvis" har tillåtits på jord i träda. Kommittén beklagar att EU:s bestämmelser för dessa produkter är bristfälliga. Det administrativa kontrollsystemet avskräcker i själva verket producenter som vill odla grödor för industri- och energiändamål på jord i träda. Eftersom dessa produkter (lipokemiska och biobränslen) är av stor betydelse på EU-nivå bör kommissionen ändra attityd och beslutsamt föreslå ett regelverk och ett finansiellt ramverk för dessa marknader, som trots den bristfälliga lagstiftningen har visat sitt värde.

6. En gemenskapsplan för proteingrödor

A. Allmän bakgrund

6.1. I slutsatserna från toppmötet i Nice ombads kommissionen undersöka möjligheten att stimulera odlingen av olje- och proteinväxter. Som ett svar på detta publicerade kommissionen i mars 2001 ett meddelande i vilket presenteras olika möjligheter för att främja odlingen av proteinrika växter. Följande alternativ föreslås:

- Ett särskilt stöd på 12 EUR/ton till produktionen av oljeväxter skulle medföra en kostnad på 474 miljoner EUR.

- Ett särskilt stöd på 6 EUR/ton till produktionen av proteinrika växter skulle medföra en kostnad på 47 miljoner EUR.

- En ökning på 10 % av den garanterade maximikvantiteten för torkat foder medför en kostnad på 13,7 miljoner EUR.

6.1.1. I sina slutsatser betonar kommissionen att man trots eventuella budgetära satsningar inte kan garantera en avsättning för produkterna på grund av att alternativkostnaderna för dessa är lägre än alternativkostnaderna för soja på världsmarknaden.

6.2. Kommittén vill till att börja med betona att kommissionens analys är bristfällig. Alternativkostnaderna för produkterna - som har ett stort ekonomiskt värde även vid sidan av sitt proteinmässiga värde - är överskattade. Oljeväxterna producerar förvisso även olja (40 % för raps och solros). Detta värde bör tas i beaktande då man uppskattar alternativkostnaderna. Detta innebär att de kostnader som läggs fram i kommissionens dokument bör minst halveras.

6.2.1. Framtidsstudier som grundar sig på världsmarknadspriserna är alltid diskutabla. Denna marknad är mycket föränderlig, och till exempel skulle uppskattningar under olika perioder senaste sommar ha blivit mycket varierande.

6.2.2. Kommissionen har inte analyserat möjligheten att producera proteinrika foderkakor med hjälp av utvecklingen av biobränslen. De biprodukter som uppstår vid produktionen av biobränslen används som djurfoder. Om denna sektor får stöd måste produktionen av foderkakor analyseras på ett annat sätt eftersom den ingår i en övergripande kalkyl i vilken många olika faktorer tas i beaktande.

6.2.3. Slutligen har kommissionen varken uppskattat eller tagit i beaktande den risk det medför för den europeiska boskapsuppfödningen om man ökar dess beroende av importerade växtproteiner och av prissvängningarna på världsmarknaden. Vid en granskning av denna marknads historia visar det sig också att priset på proteiner har varit mycket högt även under många andra perioder än vid pristoppen 1973.

6.3. Kommissionens analys av budgeten bör alltså ses i ljuset av kritiken ovan. Kommittén kan inte heller godta kommissionens slutsatser eftersom denna grundar sina ståndpunkter enbart på kriteriet alternativkostnader. Detta står i strid med grundprinciperna i den gemensamma jordbrukspolitiken och motsvarar inte heller de principer som försvaras i de kommande WTO-förhandlingarna (beaktande av sociala kostnader och miljökostnader).

6.4. Av denna orsak föreslår kommittén att man i gemenskapsplanen för stimulering av odlingen av proteinrika växter beaktar brister som beror på tillämpningen av Agenda 2000 i fråga om tre huvudaspekter: främjandet av god jordbrukspraxis, rimliga kostnader och respekt för internationella avtal. Målet med planen är att upprätthålla och utveckla mångfalden i samband med odlingen av proteinrika växter. Denna mångfald motsvarar de möjligheter det europeiska jordbruket erbjuder tack vare sina olika jordbruks- och klimatförhållanden. Den motsvarar därtill den europeiska boskapsuppfödningens behov och tillåter en utveckling av korta produktionskedjor och fullständiga möjligheter att spåra livsmedel.

6.4.1. Denna gemenskapsplan för stimulering av odlingen av proteinrika växter kräver oundvikligen extra budgetmedel. Kommittén stöder hellre utvecklingen av produkter för vilka det finns en potentiell avsättning på den europeiska marknaden, och som följaktligen har ett större ekonomiskt värde, än utvecklingen av produkter som enbart kan avsättas på världsmarknaden med alla de nackdelar denna lösning medför.

B. Utvecklingen av proteinväxter

6.5. Agenda 2000 innehåller ett särskilt stöd till proteinrika växter utöver enhetsstödet, men totalt sett har odlingen av dessa grödor minskat kraftigt, vilket leder till ett minskat intresse för dessa grödor. Den totala odlingsarealen år 2000 var 11 % mindre än år 1990. Detsamma gäller produktionen, som har minskat med 25 % på tio år. Det förefaller därför nödvändigt att på europeisk nivå återskapa denna produktionspotential för vilken det fanns en marknad före reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken.

6.6. Eftersom Blair House-avtalen inte omfattar dessa produkter, betonar kommittén att bibehållandet av ett differentiellt stöd i storleksklassen 20 EUR/ton skulle garantera ett nytt incitament för jordbrukarna att odla dessa produkter. Det kan vara fråga om en ökning på 11 EUR/ton av det specifika stödet för odling av proteinrika växter. Detta stöd kunde också vara baserat på ett beaktande av dessa växters jordbruksmässiga värde i samband med växelbruk. Stödet skulle kunna integreras i den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare.

6.7. Ur budgetsynvinkel innebär kommissionens båda antaganden en merkostnad på mellan 47 miljoner EUR vid en ökning av stödet på 6 EUR/ton och 220 miljoner EUR vid en ökning på 27,5 EUR/ton. Kommitténs förslag skulle alltså medföra en merkostnad på cirka 100 miljoner EUR för en tilläggsareal på cirka 150000 hektar.

6.8. Kommittén framhåller att de olika varianterna av lupinus luteus bör åtnjuta samma stöd som lupinus alba och anhustifolia. Denna växt är mycket väl anpassad för Medelhavsklimat på grund av sin motståndskraft mot torka och svampsjukdomar. Den spelar också en mycket viktig roll vid förbättringen av jordmånen. Därtill kan den vara av stor betydelse vid förhindrandet av skogsbränder, och den stimulerar till extensiv uppfödning.

6.9. I sitt yttrande om odling av foderbaljväxter på jordar i träda(13) beklagade ESK kommissionsförslagets bristande räckvidd. Kommittén föreslår att dessa grödor skall vara tillåtna för alla jordbruk oavsett produktionssätt eftersom de är anpassade till ett torrt klimat och är gynnsamma för miljön.

C. Utvecklingen av sektorn för industri- och energigrödor

6.10. Mångfalden av proteinrika försörjningskällor kan även säkerställas genom att det finns en mångfald när det gäller såväl kraftfoder för oljeväxter som mäsk för etanolproduktion. Marknaden för vegetabiliska fetter är starkt beroende av utvecklingen på marknaden för palmolja. Därför förefaller en satsning på icke-alimentära avsättningsområden vara den enda möjliga lösningen. Det kommer att leda till en ökning av biprodukter som kan användas i djurfoder. En ökad användning av biobränslen bidrar dels till att bekämpa växthuseffekten, dels till att minska EU:s beroende av växtprotein (detta bidrag till minskningen av koldioxidutsläppen bör analyseras och utvärderas).

6.11. Utvecklingen av användningen av biobränslen är för närvarande främst avhängig av skatten på dessa bränslen. Mot denna bakgrund bör man antingen fastställa skatten på biobränslen på gemenskapsnivå eller fastställa en miniminivå för integrering i bränslen. Man bör även se över bestämmelserna för denna produktion och se till att de får en uppmuntrande effekt i stället för att de som nu är avskräckande.

D. Att upprätthålla konkurrenskraften för sojakakor

6.12. I och med ikraftträdandet av Agenda 2000 kommer sektorn att slippa Blair House-avtalets begränsningar från och med 2002-2003, men i gengäld minskas stödet till oljeväxter. Följderna förvärrades dessutom av att man avskaffade det regionala stöd till oljeväxter som vissa medlemsstater hade infört. Därmed förändras balansen i jordbruket mellan olika regioner.

6.13. Dessa grödor utsätts dessutom för en yttre konkurrens på grund av det ökande amerikanska stödet till sektorn. De amerikanska odlarna erhåller arealersättning och ett garanterat minimipris tack vare ett kombinerat stöd, s.k. marketing loan (mellanskillnaden mellan ett minimipris och priset på världsmarknaden). Den största nackdelen med det amerikanska stödsystemet är att det rubbar jämvikten på världsmarknaden (det bör påpekas att USA svarar för 45 % av världsproduktionen av oljeväxter). Det bör även framhållas att avkastningen från soja i USA är mycket lägre än avkastningen från majs, och att sojapriset av denna anledning borde vara 2-2,5 gånger högre än majspriset. Om sojapriset är dubbelt så högt som majspriset, kommer majsproduktionen att utvecklas på bekostnad av sojaproduktionen. Om priset är 2,5 gånger högre, kommer sojaproduktionen att utvecklas på majsproduktionens bekostnad. Eftersom man i USA anser att sojamarknaden är viktigare tillämpar man en politik som gynnar utvecklingen av sojaproduktionen. Samtidigt gör man i EU med tillämpningen av Agenda 2000 det rakt motsatta.

6.14. Så länge detta system finns kvar kommer EU att tvingas att införa ett system som kan anta två olika former:

- EU inrättar ett skyddsnät, som redan finns inom spannmålssektorn men inte inom oljeväxtsektorn. Detta skulle kunna ha det amerikanska systemet som förebild, vilket skulle innebära en extra arealersättning vid låga priser men inte vid höga. Man kan invända att detta förslag strider mot Marrakech-avtalet men det gäller även det system som tillämpas i USA. Denna fråga måste redas ut under nästa WTO-förhandling.

- EU utformar ett system för inkomstgaranti. Det är en lösning som undersöks i många länder utanför EU och som skulle kunna utprovas i EU inom sektorn för olje- och proteinväxter.

E. Att utnyttja den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare

6.15. Utnyttjande av den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare skulle kunna uppmuntra de jordbrukare som tillämpar balanserat växelbruk, där en viss procent av arealen avsätts till olje- och proteinväxter. Detta komplement, som man skulle kunna kalla "växelbruksstöd", har även den fördelen att det inte skapar några särskilda problem i förhållande till WTO-bestämmelserna. Denna lösning främjar god praxis inom jordbruket samtidigt som den ökar den areal som avsätts till olje- och proteinväxter. Den studeras för närvarande av kommissionen och kommer att förutsätta att odlarna förbinder sig i avtal, men förhoppningsvis får de eventuella administrativa bördorna inte en avskräckande effekt. Detta förslag är inte en direkt lösning på problemet med EU:s försörjning av proteinväxter. Det bidrar dock indirekt till en lösning genom att öka intresset för dessa grödor i växelbruket.

6.16. Det är först nyligen som man har börjat forska om olje- och proteinväxter, t.ex. framtagning av nya varianter, odlingsmetoder och användning i foder. Denna sektor bör vara prioriterad i EU:s forskningsprogram.

7. Slutsatser

7.1. Fram till mitten på 70-talet innebar EU:s livsmedelsbehov av vegetabilisk olja att den gemensamma jordbrukspolitiken gynnade oljeväxtsektorn, och behovet av proteinrika biprodukter i djurfoder ansågs inte vara av strategisk betydelse. Livsmedelssäkerhetens ökande betydelse, kampen mot växthuseffekten och miljöhänsyn i samband med jordbruk har sedan dess gett sektorn för oljeväxter och proteingrödor en strategisk plats på gemenskapsnivå.

7.2. En ökande konsumtion av kött i Europa leder dessutom till en allt större brist på växtprotein inom EU. Graden av självförsörjning har på nytt minskat sedan 1992. Mot bakgrund av denna situation vill kommittén understryka svagheterna i en gemenskapsstrategi där försörjningen främst baseras på världsmarknaden. Bristen på jämvikt mellan utbud och efterfrågan ökar i själva verket, vilket gynnar de största producentländerna (geografisk och ekonomisk koncentration av sojaproduktionen vilket medför klimatrisker, att sojan får en dominerande ställning i världshandeln och att en hög konsumtion av soja uppstår i vissa länder).

7.3. Kommittén vill i fråga om utvidgningen understryka att det även i kandidatländerna råder brist på växtproteiner. Därför rekommenderar kommittén kommissionen att ägna särskild uppmärksamhet åt utvecklingen av produktionen av växtproteiner i dessa länder, eftersom en ökad produktion skulle gynna dels hemmamarknaden i länderna, dels EU-marknaden, som erbjuder mycket stora avsättningsmöjligheter. Detta skulle kunna utgöra grundvalen till en gemensam politik i dessa länder.

7.4. Utvecklingen av produktionen av oljeväxter och proteinrika växter i kandidatländerna bör dock inte tjäna till att dölja den ökade sårbarheten när det gäller EU:s produktion av vitt kött, där självförsörjningsgraden ständigt har sjunkit sedan 1992. Därför rekommenderar kommittén Europeiska kommissionen att upprätta en gemenskapsplan för växtproteiner inom ramen för halvtidsutvärderingen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Planens huvudpunkter skulle vara följande:

- Åtgärder för att främja proteingrödor: Det bör återinföras en rimlig inkomst när det gäller dessa grödor för att förhindra deras tillbakagång och främja deras utveckling.

- Att utveckla sektorn för industri- och energigrödor(14): Utvecklingen av denna sektor utifrån oljeväxter har flera syften:

- Att bidra till att uppfylla Kyoto-protokollet.

- Att utveckla nya miljövänligare produkter.

- Att framställa växtproteiner med hjälp av foderkakor, som producerats som biprodukt av olja.

- Att inrätta ett skyddsnät för odlare av olje- och proteinväxter: Den viktigaste anledningen till att dessa grödor är på tillbakagång är att det saknas bestämmelser avseende minimiskydd för odlarna. Denna marknad är i själva verket mycket växlande. Den är dessutom snedvriden av de största internationella producentländerna, som ger odlarna skydd mot stora prisförändringar. De föreslagna lösningarna bör fördjupas så att de är förenliga med internationella avtal.

- Att utnyttja den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare:

- Obalansen mellan grödorna förvärras med Agenda 2000 (avsaknad av ett skyddsnät för olje- och proteinväxter). Denna obalans leder till monokulturer baserade på spannmål eller majs. ESK anser att man bör korrigera denna obalans genom att främja ett väl avvägt växelbruk. Kommittén föreslår också att lupinus luteus som proteingröda bör få ökat stöd eftersom den på grund av sin motståndskraft mot torka är väl anpassad för Medelhavsklimat och att odling av foderbaljväxter på jordar som lagts i träda skall vara tillåtna oavsett produktionssätt.

- Det behövs ett särskilt forskningsprogram eftersom dessa grödor fortfarande är "unga". De kräver därför särskilda forskningsinsatser.

7.5. Dessa åtgärder som Ekonomiska och sociala kommittén har föreslagit kan förefalla föga långtgående. Målet är dock inte att EU skall vara helt självförsörjande, inte heller efter utvidgningen. EU kommer att förbli en öppen och betydelsefull marknad för USA och Mercosur-länderna. Målet är att behandla ett mångfasetterat problem (livsmedelssäkerhet, tryggad försörjning, att tillfredsställa nya behov på livsmedelsmarknaden och inom industrin, att främja ett hållbart jordbruk) och att dra lärdom av det förflutna och ge de europeiska jordbrukarna nya möjligheter att odla efter behov, enligt väl fungerande metoder och med en rimlig inkomst.

7.6. Vid antagandet av Agenda 2000 beslutades att frågan om olje- och proteinväxter skulle ses över vid översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken på medellång sikt. Denna tidpunkt infaller snart, och det är därför ett lämpligt tillfälle för ansvariga EU-instanser att sända en uppmuntrande signal. Kommittén vill emellertid framhålla det akuta problemet med nästa skörd och kräver att man som en övergångslösning upprätthåller den särskilda stödordning som fastställts för regleringsåret 2001/2002, i väntan på införandet av nya bestämmelser för denna sektor.

Bryssel, den 16 januari 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2001) 148 slutig/2.

(2) EGT C 204, 18.7.2000, s. 21.

(3) EGT C 193, 10.7.2001, s. 42.

(4) EGT C 140, 18.5.200, s. 12.

(5) KOM(2001) 425 slutlig.

(6) Denna siffra är en uppskattning beräknad med utgångspunkt i världshandeln för oljeväxter under regleringsåret 1999/2000 och de genomsnittliga marknadskurserna för olika råvaror.

(7) Denna proportion gäller produktion av fjäderfäkött, fläskkött och ägg baserad på ett proteinrikt foder. För idisslare är proportionen högre eftersom näringen kommer från bete och foder med betydligt lägre proteinkoncentration.

(8) Europeiska kommissionen, 2001, Prognoser för jordbruksmarknaden 2001-2008, Bryssel.

(9) SEK(2001) 431.

(10) Europeiska kommissionen, 2001, Prognoser för jordbruksmarknaden, 2001-2008, Bryssel.

(11) Europeiska kommissionen, 2001, Prognoser för jordbruksmarknaden, 2001-2008, Bryssel.

(12) Europeiska kommissionen, 2001, Prognoser för jordbruksmarknaden 2001-2008, Bryssel.

(13) ESK:s yttrande om "Förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1251/1999 om upprättande av ett stödsystem till producenter av vissa jordbruksgrödor" (KOM(2001) 87 slutlig - 2001/0043 CNS), 2001/0043 CNS av den 25 april 2001, publicerat i EGT C 193, 10.7.2001, s. 42-44.

(14) Den EU-lagstiftning som håller på att utarbetas skall föreskriva både lämpligare beskattning och krav på införlivande.