RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARAMENTET ELFTE RAPPORTEN ÖVERSIKT ÖVER TREDJELÄNDERS HANDELSPOLITISKA SKYDDSÅTGÄRDER MOT EUROPEISKA UNIONEN UNDER ÅR 2013 /* COM/2014/0294 final - 2014/ () */





1. Inledning Handelspolitiska skyddsinstrument (Trade Defence Instruments, TDI) – antidumpningsåtgärder, utjämningsåtgärder och skyddsåtgärder – är viktiga verktyg som är tillåtna enligt WTO:s regler för att undanröja ekonomisk skada som orsakas av illojala handelsmetoder eller, när det rör sig om skyddsåtgärder, för att få en tillfällig respit från en oförutsedd och betydande ökning av importen. Om åtgärderna emellertid inte tillämpas strikt i enlighet med WTO:s regler, kan de främja en protektionistisk politik som hämmar världshandeln och den ekonomiska utvecklingen. Samtidigt som man erkänner rätten för tredjeländer att använda sig av handelspolitiska skyddsinstrument, har kommissionen därför fastställt lämpliga standarder och åtgärder mot missbruk i tredjeländer av dessa instrument riktade mot EU:s exportörer som handelspolitiska mål som ska hjälpa till att förbättra marknadstillträdet för EU:s exportörer. I fall av allvarliga överträdelser av WTO:s regler och i avsaknad av andra sätt att lösa problemen, är anmälan av ett fall till WTO:s tvistlösning en möjlighet, men kommissionen föredrar att uppnå ovannämnda mål genom en omfattande övervakning av handelspolitiska skyddsinstrument i tredje land och interventioner inom ramen för pågående utredningar i de fall WTO:s regler inte respekteras. Främjandet av lämpliga standarder omfattar inte bara övervakning av aktiviteter rörande handelspolitiska skyddsinstrument i tredjeländer, utan också en konstant kontroll och förbättring av det sätt på vilket kommissionen själv utför undersökningar av handelspolitiska skyddsåtgärder och tillämpar åtgärderna. EU är redan en mycket försiktig användare av handelspolitiska skyddsinstrument, vilket illustreras av det faktum att sådana åtgärder endast påverkar en mycket liten andel av EU:s import. Eftersom EU-lagstiftningen fastställer standarder som är än mer långtgående än WTO-reglerna, dvs. så kallade ”WTO plus”- förpliktelser, resulterar utredningarna inte nödvändigtvis i åtgärder och i de fall där åtgärder vidtas, är deras nivå är vanligtvis lägre än åtgärder som vidtagits av andra länder i liknande fall. Under senare år har kommissionen också inlett en process för modernisering av de handelspolitiska skyddsåtgärderna med lagändringar och tillhörande dokument som planeras antas under 2014. Kommissionen uppmuntrar tredjeländer att kontinuerligt analysera sin lagstiftning och praxis gällande handelspolitiska skyddsinstrument i syfte att förbättra dem och säkerställa full överensstämmelse med WTO:s regler. Den betydande ökningen under 2013 av antalet inledda undersökningar och införda åtgärder mot EU:s export från tredjeländer har tvingat kommissionen att förstärka sin verksamhet på detta område. Det ökade trycket på kommissionens resurser på detta område beror på ärendenas ökade komplexitet, på att nya länder har börjat använda sig av handelspolitiska skyddsåtgärder som påverkar EU:s export och särskilt på att det krävs ett aktivt deltagande i tredjeländers undersökningar avseende utjämningstull beträffande påstådda subventionssystem i EU, t.ex. Kinas undersökning avseende vin som berör cirka 5000 vinexportörer i EU. I denna rapport beskrivs de övergripande tendenserna under 2013 när det gäller tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsinstrument mot EU:s export och de åtgärder som kommissionen har vidtagit för att lösa problem som har upptäckts. Bilagan ger en mycket mer detaljerad analys av varje enskilt land och belyser tendenserna när det gäller de handelspolitiska skyddsåtgärder som tillämpas av de viktigaste användarna av instrumentet, problem av systemisk karaktär och utvecklingen i specifika ärenden. 2. Övergripande tendenser Vid utgången av 2013 var sammanlagt 152 åtgärder som var i kraft mot EU och EU:s medlemsstater, vilket är en ökning med 14 åtgärder jämfört med utgången av 2012, då antalet var 138. Följande diagram visar att minskningen av antalet åtgärder i kraft under 2012 var ett undantag och att den övergripande tendensen sedan 2010 är en betydande ökning av handelspolitiska skyddsåtgärder: Till följd av den globala finansiella och ekonomiska kris som började i slutet av 2008, inledde många länder nya undersökningar avseende handelspolitiska skyddsåtgärder. Till exempel inleddes i genomsnitt 40 nya undersökningar varje år under perioden 2008–2010, jämfört med bara 19 sådana undersökningar under 2007. I de flesta fall ledde undersökningen till att åtgärder infördes och det totala antalet åtgärder i kraft sedan 2010 har således ökat betydligt. Det bör noteras att ökningen av det totala antalet åtgärder i kraft under perioden 2010 – 2011 främst berodde på nya skyddsåtgärder (16 av 23 nya åtgärder), medan ökningen 2013 i huvudsak berodde på nya antidumpningsåtgärder (10 av 14 nya åtgärder). I detta sammanhang bör det påminnas om att skyddsåtgärder tillämpas på alla ursprungsländer och återfinns i statistiken, även om EU inte är direkt berört. Detta är däremot inte fallet med antidumpningsåtgärder som är landsspecifika och därmed direkt påverkar EU:s export. Den senaste tidens ökning av det totala antalet åtgärder i kraft tycks därför ha en direkt effekt på EU:s export. En uppdelning av åtgärderna efter typ visar på en situation som liknar den under tidigare år: de allra flesta av dessa åtgärder är antidumpningsåtgärder (104 åtgärder), medan skyddsåtgärder fortfarande utgör ungefär en tredjedel av det totala antalet. När det gäller de sistnämnda bör man komma ihåg att alla skyddsåtgärder inkluderats i statistiken eftersom de tillämpas på import av alla ursprung, men vissa av dem kan ha små ekonomiska konsekvenser för EU, eftersom EU har liten eller ingen export av den berörda produkten. Den sammanlagda ökningen av antalet åtgärder i kraft år 2013 berodde på att 13 åtgärder hade upphört att gälla eller avslutats samt att 27 nya åtgärder hade införts. Detta senare antal är i linje med det genomsnittliga antal nya åtgärder som införts årligen under de senaste åren och en uppdelning efter typ – två tredjedelar antidumpningsåtgärder och en tredjedel skyddsåtgärder – motsvarar också de genomsnittliga tendenserna. Om man ser till de olika länderna, har Kina infört fler nya åtgärder än något annat land. Bland övriga tredjeländer som har infört minst två nya åtgärder återfinns Brasilien, Colombia, Eurasiatiska tullunionen (bestående av Ryssland, Vitryssland och Kazakstan), Indien, Sydafrika och Turkiet. På grund av den stora volymen av handelsflöden, är det de åtgärder som införts av Kina och Eurasiatiska tullunionen som skulle kunna få störst negativ effekt på EU:s export. När det gäller antalet åtgärder i kraft, är Indien med 21 åtgärder i kraft fortfarande den flitigaste användaren av handelspolitiska skyddsinstrument mot EU och medlemsstaterna, tätt följd av Kina med 19 åtgärder. Den stadiga och snabba ökningen av antalet åtgärder som Kina har infört mot EU eller medlemsstaterna är verkligen anmärkningsvärd, eftersom antalet sådana åtgärder bara var nio så sent som 2008. USA som historiskt sett låg överst i denna rangordning av tredjeländer har nu gått ner till tredje plats med 17 åtgärder i kraft. Turkiets och Indonesiens mycket omfattande användning av skyddsåtgärder har placerat dessa länder bland de fem första i denna förteckning. 43 nya undersökningar inleddes under 2013, vilket ska jämföras med 37 under 2012, det vill säga en betydande ökning. Indien är det överlägset mest aktiva landet följt av Kina, Colombia, Australien, Brasilien, Kanada och Sydafrika. Jämfört med föregående år är det Indiens ökade verksamhet (fyra nya antidumpningsåtgärder och tre nya undersökningar rörande skyddsåtgärder) och Colombias (fyra nya undersökningar rörande skyddsåtgärder) som är särskilt anmärkningsvärda. Såsom nämnts ovan gällde tidigare de flesta av de nya undersökningarna skyddsåtgärder, medan antidumpningsinstrumentet blev mer populärt under 2013. 3. Kvarstående problem Det finns ett antal ihållande problem vid tredjeländers användning av handelspolitiska skyddsinstrument som kommissionen har identifierat och beskrivit i de föregående rapporterna. Medan kommissionens insatser har bidragit till att lösa problem i ett antal enskilda fall, återstår överlag många frågor att lösa. De viktigaste problem som nyligen har konstaterats är följande: 3.1. Olämplig användning av instrumenten Olämplig användning av handelspolitiska skyddsinstrument är fortfarande det största problemet. Även i år har det funnits starka indikationer på att utredningar som riktar sig mot EU har inletts i samband med handelspolitiska åtgärder som vidtagits av EU självt. Under 2012 inledde Kina en kombinerad antidumpnings- och antisubventionsundersökning mot import av polykristallint kisel från EU efter det att EU hade inlett en undersökning avseende import av kinesiska solcellspaneler. Det gick rykten att Kina som en reaktion på EU:s undersökning av solpaneler också skulle inleda ett förfarande mot import av viner från EU. Dessa rykten besannades när Kina under 2013 mycket riktigt inledde en antidumpningsundersökning och en antisubventionsundersökning rörande import av viner från EU. Kommissionen erkänner rätten för tredjeländer att inleda undersökningar på grundval av verkliga klagomål från den inhemska industrin, men fördömer med kraft de ärenden som inleds av andra skäl. Kommissionen behandlar denna fråga som en prioritet på grund av dess strukturella karaktär och betydande negativa ekonomiska konsekvenser. Kommissionen har vid ett tidigare tillfälle redan överklagat ett liknande fall inom ramen för WTO (se nedan) och kommer att fortsätta att försvara Europeiska unionens intressen. 3.2. Användning av skyddsåtgärder Även om de nya skyddsåtgärder som införts i år fortfarande är mycket färre än 2011, är antalet inledda nya undersökningar av skyddsåtgärder fortfarande alltför högt. Under 2013 infördes tio nya skyddsåtgärder, vilket är betydligt färre än antalet pågående undersökningar under de senaste åren (i genomsnitt ungefär 20). Det som är positivt är att skyddsåtgärder har kunnat undvikas i vissa undersökningar där kommissionen och EU:s medlemsstater aktivt har intervenerat. Om man ser till det som är negativt, så visar detta på flera tredjeländers olycksaliga praxis att inleda undersökningar om skyddsåtgärder på svag grund. Även om åtgärder till sist ändå inte införs, skapar ett inledande en osäkerhet för importörerna under utredningens gång och inverkar således negativt på handelsflödena. Kommissionen är också fortsatt oroad över att vissa länder fortfarande inleder parallella undersökningar rörande antidumpning och skyddsåtgärder för en och samma produkt. Vidare är det särskilt ett land som fortsätter att nära nog automatiskt utvidga tillämpningen av sina skyddsåtgärder till den längsta tillåtna perioden enligt WTO-avtalet om skyddsåtgärder. Kommissionen fortsätter att ägna mycket stor uppmärksamhet åt denna fråga och att förespråka högre standarder vid inledandet av undersökningar om skyddsåtgärder och tillämpning av åtgärder. 3.3. Handelspolitiska skyddsåtgärder i tillväxtekonomier När handelspolitiska skyddsåtgärder tillämpas, riktar länderna dem ofta mot de handelspartner som har de mest omfattande och/eller snabbast ökande bilaterala handelsflödena. Det händer därför allt oftare att EU:s exportörer står inför handelspolitiska skyddsåtgärder i de tillväxtekonomier där handelsförbindelserna med EU utvecklas snabbt. Det är emellertid mycket viktigt att utredningar inleds och åtgärder införs endast där det verkligen är befogat, vilket inte alltid är fallet. Kommissionen ser med oro på att flera undersökningar avseende handelspolitiska skyddsåtgärder inleds i situationer där importen utgör en mycket liten andel av den inhemska marknaden. År 2013 inledde till exempel Sydafrika tre undersökningar avseende handelspolitiska skyddsåtgärder rörande samma produkt, inbegripet en skyddsåtgärd och en antidumpningsundersökning. I dessa fall klagade den inhemska industrin i huvudsak över förlusten av dess marknadsandel, som för ett par år sedan hade varit 98 % (sic). På samma sätt överväger Marocko att införa skyddsåtgärder i ett fall där marknadsandelen för importen av den berörda produkten har ökat från 2.5 % till bara 5 %. Kommissionen ser också med oro på ett antal åtgärder som vidtagits genom den nyligen inrättade Eurasiatiska tullunionen som på grund av marknadens storlek, geografiska närhet och historiska handelsflöden har en betydande negativ inverkan på EU. Enligt vår analys är motiveringen för dessa åtgärder fortfarande otillräcklig. 4. Huvudsakliga resultat Under de senaste åren har EU löst vissa viktiga ärenden genom WTO:s tvistlösningsmekanism, t.ex. tvisten med Kina om det oacceptabla bruket av repressalier (se nedan). Ibland finns det inga andra alternativ än att använda WTO:s tvistlösning. Det är dock fortfarande en åtgärd i sista hand, eftersom WTO:s tvistlösningsförfarande tar lång tid och under tiden förblir de omotiverade åtgärderna i kraft. Av dessa skäl intervenerar kommissionen i möjligaste mån redan under undersökningen för att övertyga de utredande myndigheterna i tredjeländer att antingen förbättra sin analys eller att inte införa åtgärderna. I ett antal enskilda fall har kommissionens interventioner varit framgångsrika eller åtminstone delvis framgångsrika när det gäller att antingen förhindra införandet av åtgärder eller begränsa de negativa konsekvenserna av sådana åtgärder. Kommissionen bistod under 2013 också många EU-exportörer som var villiga att samarbeta i tredjeländers undersökningar. EU:s industrier och medlemsstater har haft positiva omdömen om denna vägledning och detta stöd, även i de fall detta inte kunnat förhindra ett införande av åtgärder. Slutligen bör det noteras att det finns flera mycket viktiga undersökningar som redan 2013 krävde mycket arbete och uppmärksamhet från kommissionens sida, men som inte kan redovisas under resultat, eftersom undersökningarna fortfarande pågår i början av 2014 och resultaten ännu inte är kända. Nedan förtecknas några av de enskilda positiva resultat som uppnåddes under 2013. 4.1. Kina – genomförande av WTO-panelens rapport om röntgenskannrar. Den 23 januari 2011 beslöt Kina att införa antidumpningstullar på import av utrustning för säkerhetsinspektion med röntgenskannrar med ursprung i EU (åtgärder på mellan 33,5 % och 71,8 %). Kommissionen beslutade att bestrida dessa tullar eftersom man ansåg att åtgärderna inte var förenliga med WTO:s regler och att de hade införts som motåtgärder mot EU:s eget ärende rörande containerskannrar från Kina. Den 24 april 2013 offentliggjorde WTO panelens rapport som bekräftar att Kina hade åsidosatt flera bestämmelser i WTO:s antidumpningsavtal. Följaktligen meddelade Kina att åtgärden avslutades den 19 februari 2014. 4.2. Ryssland-Vitryssland-Kazakstan – undersökningen avslutad utan åtgärder Undersökningen om skyddsåtgärder beträffande tyger och vävnader inleddes av Euroasiatiska ekonomiska kommissionen (EAEC) den 1 oktober 2012. Ärendet var av stor ekonomisk betydelse, eftersom EU:s årliga export uppgick till 65 miljoner euro. Under undersökningens gång konstaterade kommissionen att WTO:s regler inte följdes på flera punkter, särskilt med avseende på definitionen av produktomfattningen och aspekter som gäller skada och orsakssamband. Kommissionen intervenerade i detta avseende och undersökningen avslutades till sist den 2 oktober 2013 utan att några åtgärder infördes. Efter några år av aktivt bruk av handelspolitiska skyddsinstrument och skyddsåtgärder, inledde EAEC under 2013 inte några nya undersökningar och gjorde en översyn av två befintliga åtgärder (sockerkonfektyr och rostfria stålrör) med slutresultatet att det ägde rum en viss avreglering eller minskning av produktomfattningen vid tillämpningen av åtgärden. Som nämnts ovan är kommissionen likväl bekymrad över hur EAEC tillämpar handelspolitiska skyddsåtgärder. 4.3. Ukraina – begränsad användning av de handelspolitiska skyddsinstrumenten. Från 2009 till 2011 inledde Ukraina ett mycket stort antal undersökningar rörande skyddsåtgärder. Under de här åren intervenerade kommissionen i vart och ett av dessa ärenden rörande skyddsåtgärder samt kritiserade Ukraina för den överdrivna användningen av skyddsåtgärder i allmänhet. Jämfört med 2012, då inget ärende inleddes, inledde Ukraina under 2013 endast en undersökning om skyddsåtgärder rörande bords- och köksartiklar av porslin. Optimismen kring den observerade återhållsamheten vid användningen av skyddsåtgärder får ändå sägas vara försiktig, eftersom Ukraina, trots kommissionens farhågor och många interventioner, den 14 april 2013 införde skyddsåtgärder mot import av bilar, som rör mycket viktiga ekonomiska intressen i EU. Kommissionen har varit mycket aktiv i detta förfarande och har anslutit sig som tredje part till de WTO-samråd som Japan har begärt. 4.4. Peru – upphävande av åtgärder Sedan de peruanska myndigheterna inledde ett antisubventionsförfarande och i december 2010 införde åtgärder på import av olivolja från Spanien och Italien, har såväl kommissionen som medlemsstaterna aktivt försvarat EU:s intressen i detta ärende. Förfarandena och åtgärderna var inte förenliga med WTO:s regler, vilket påpekades i åtskilliga inlagor, utfrågningar och interventioner på både teknisk och politisk nivå samt genom inledandet av ett administrativt överklagandeförfarande. I mars 2013 ledde interventionerna slutligen till att dessa åtgärder upphävdes. 4.5. Marocko – minskning av åtgärdernas negativa inverkan Kommissionen intervenerade med kraft i Marockos undersökning av skyddsåtgärder på import av stålprodukter. Kommissionen intervenerade skriftligen samt vid den offentliga utfrågningen, och under flera ad hoc-möten som anordnades i syfte att nå det bästa resultatet för EU:s exportörer. Dessa interventioner har lett till mer flexibla åtgärder, eftersom den kvot som föreslås för en produkt har fördubblats efter kommissionens interventioner. Även om detta är ett positivt resultat, är det ändå beklagligt att åtgärder vidtas på denna produkt med tanke på undersökningens uppenbara brister. De marockanska undersökningarna måste även fortsättningsvis noggrant följas upp, eftersom systemiska brister har upptäckts. 4.6. Sydafrika – upphävande av skyddsåtgärder Sydafrika införde på mycket svaga grunder en orimlig provisorisk skyddsåtgärd på 60 % mot import av frysta pommes frites, och kommissionen har också gjort betydande interventioner i detta ärende. Flera ad hoc-möten anordnades på olika nivåer för att övertyga de sydafrikanska myndigheterna om att inte införa slutgiltiga åtgärder. Som ett resultat av detta har beslutet om att införa dessa åtgärder hittills skjutits upp, och de provisoriska åtgärderna har på så sätt upphört att gälla. Med en tull på 60 % hade EU:s export inte längre tillträde till den sydafrikanska marknaden. Det bör dock noteras att Sydafrika hade inlett ett antidumpningsärende (mot Belgien och Nederländerna) och att landet införde provisoriska åtgärder på samma produkt trots en bristfällig skadeanalys. Undersökningen pågår fortfarande och de preliminära tullarna varierar från 0 % till cirka 30 % för icke-samarbetsvilliga exportörer. 4.7. Turkiet – minskning av åtgärdernas negativa inverkan Turkiet avslutade 2013 två pågående antidumpningsundersökningar (flytglas och elektriska varmvattenberedare). I båda fallen beslutade Turkiet att införa åtgärder. Tack vare aktiva gemensamma interventioner från kommissionens och EU-industrins sida, är de slutgiltiga tullsatserna betydligt lägre än de som föreslogs under tidigare skeden av undersökningarna. I ärendet rörande flytglas var den preliminära tullen 41 %, medan den slutgiltiga tullen för det samarbetsvilliga företaget har minskats till 16 %. I ärendet rörande elektriska varmvattenberedare samtyckte de turkiska myndigheterna till att ändra beräkningsmetod för att den faktiska situationen för en exportör bättre skulle återspeglas. Med den nya metoden minskade tullen från den ursprungligen föreslagna nivån på 19,82 % till 9 %. 4.8. Egypten – undersökningen avslutad utan åtgärder Efter kommissionens kraftfulla insatser som inbegrep interventioner om bristerna i ärendet i WTO:s kommitté för skyddsåtgärder och under bilaterala samråd inom WTO, införde inte Egypten några slutgiltiga åtgärder och förband sig att återbetala de tidigare inbetalda provisoriska tullarna i ärendet rörande råsocker och vitsocker. I november 2013 avslutade Egypten också undersökningen beträffande armeringsstänger utan införande av några slutgiltiga åtgärder. 4.9. Australien – undersökningarna om skyddsåtgärder avslutade utan åtgärder I december 2013 beslöt Australien att avsluta två undersökningar om skyddsåtgärder – mot import av bearbetade tomatprodukter och mot import av bearbetade fruktprodukter – utan något införande av åtgärder. Detta var ett resultat av ett antal interventioner, däribland skriftliga inlagor och deltagande i muntliga utfrågningar från kommissionens, EU:s medlemsstaternas och EU-industrins sida. 5. Slutsats De handelspolitiska skyddsåtgärderna riktade mot EU eller dess medlemsstater ökade igen under 2013. Det är inte bara det totala antalet åtgärder i kraft som ökade betydligt under 2013 jämfört med 2012, men också vikten av och komplexiteten hos de frågor som berörs. Avsevärda ansträngningar och resurser har lagts ner på att säkerställa en korrekt tillämpning av reglerna och ett så bra utfall som möjligt för EU:s exportörer. Detta har lett till ett antal landvinningar, av vilka vissa har nämnts ovan. Tyvärr kvarstår många problem, och för att ta itu med dem kommer kommissionen att fortsätta att noga övervaka tredjeländers handelspolitiska skyddsåtgärder och att aktivt intervenera när så krävs. Kommissionen kommer också att fortsätta sina bilaterala kontakter med tredjeländers utredande myndigheter och fortsätta att ge dem råd och utbildning för att förhindra att onödiga ärenden inleds eller att reglerna tillämpas felaktigt. EU tillämpar reglerna för användning av handelspolitiska skyddsinstrument på ett mycket strikt och öppet sätt och förväntar sig att andra länder ska att göra detsamma. I detta hänseende är ett av kommissionens viktigaste mål när det gäller handeln att säkra en fullständig och rättvis tillgång till marknaden i tredjeländer. Kampen mot oberättigade handelspolitiska skyddsåtgärder är helt klart en del av detta mål.