ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om skyddsåtgärder mot växtskadegörare /* SWD/2013/0168 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om skyddsåtgärder mot växtskadegörare 1. Problembeskrivning Bakgrund Växtskydd är en avgörande faktor för att jordbruket, trädgårdsnäringen och skogsbruket ska kunna bedrivas på ett hållbart och konkurrenskraftigt sätt. Friskt utsäde och förökningsmaterial krävs för att göra grödorna lönsamma och för att säkra arbetstillfällen, innovation och livsmedelstrygghet. Beträffande träd och buskar, är växtskyddet absolut nödvändigt för att bevara skogar, landskap samt offentliga och privata grönområden inom EU. Som regel har organismer (insekter, svampar, nematoder, bakterier och virus) som är skadliga för växter (växtskadegörare) utvecklats jämsides med värdväxtarter på sina kontinenter, där de orsakar ringa skada och är ett problem som kan hanteras med hjälp av goda jordbruksmetoder såsom diversifiering av grödor, växelbruk, resistenta växtsorter och användning av växtskyddsmedel (bekämpningsmedel). Men ofta är dessa metoder otillräckliga för att komma åt skadegörare och sjukdomar från andra kontinenter, som europeiska växter och träd vanligen saknar genetisk resistens emot (eftersom de inte utvecklats jämsides med dem) och som saknar naturliga fiender i Europa. Om sådana skadegörare och sjukdomar introduceras i Europa, kan de förorsaka allvarlig ekonomisk skada och minska tillväxten inom jordbruket. De överförs till tidigare opåverkade och även helt nya värdarter, sprider sig snabbt i de olika länderna och minskar varaktigt skördarna, samtidigt som de permanent ökar produktions- och kontrollkostnaderna. De ofta stora ekonomiska förlusterna undergräver lönsamheten och konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket och leder till merkostnader för medlemsstaterna. Etablering av nya skadegörare leder dessutom ofta till att tredjeländer förbjuder handel med EU, vilket ytterligare skadar vår export genom att ekonomin skadas och arbetstillfällen går förlorade. Därför är huvudsyftet med EU:s växtskyddsordning att skydda europeiskt jord- och skogsbruk genom att förhindra främmande skadegörare (skadedjur och patogena mikroorganismer) från att ta sig hit och sprida sig här. Det viktigaste verktyget i sammanhanget är rådets direktiv 2000/29/EG, som också avspeglar internationella handelsavtal på området. Växtskyddsordningen garanterar säker handel genom att EU inför importkrav och bestämmelser om förflyttning av växter och växtprodukter inom EU. Angrepp av de förtecknade organismerna måste bekänpas eller, om detta är omöjligt, inneslutas för att skydda resten av EU:s territorium. Ett annat syfte med ordningen är att garantera tillgång till och användning av friskt växtmaterial tidigt i växtproduktionskedjan, genom att förhindra spridning av skadegörare genom utsäde och växtmaterial. Detta mål gäller även EU:s ordning för växtförökningsmaterial (för plantering). Friskt växtmaterial är centralt för att hantera organismer (t.ex. virus) som inte kan utrotas med bekämpningsmedel. Bekämpningsmedel är främst avsedda att användas inom jordbruket, trädgårdsnäringen (användningen inom skogsbruket är mycket begränsad) och i privata trädgårdar och kan medföra miljörisker och hot mot människors hälsa. Om växtskyddsordningen inte fanns, skulle EU:s jordbruk, trädgårdsnäring och skogsbruk lida allvarlig ekonomisk skada (se bilaga VII). En rad internationellt reglerade växtskadegörare hotar odling av t.ex. vete (exportvärdet till tredjeländer: 9 miljarder euro för hela EU), potatis (produktionsvärde: 9 miljarder euro inom hela EU) och tomater (produktionsvärde: 9–12 miljarder euro). Exempelvis kan reglerade växtskadegörare som angriper tomater förorsaka upp till 70 % produktionsförluster och utlösa handelsförbud. Produktionen av citrusfrukter inom EU (värde: 4 miljarder euro) skulle lida allvarlig skada om unionen nåddes av skadegöraren citruskräfta, som nyligen kommit till USA och där resulterat i kompensations- och kontrollkostnader på 800 miljoner euro. Tallvedsnematoden i Portugal står sedan 1999 under strikt, men kostsam, kontroll eftersom spridning av denna skadegörare i södra Europa skulle resultera i 50–90 % dödlighet hos barrskog (till ett värde av 39–49 miljarder euro). Angrepp av ponderosajättebastborren, som för närvarande har dödat 80 % av 16 miljoner hektar tallskog i västra Kanada, skulle kunna bli ett hot mot tallarna i EU som täcker upp till 20 % av EU:s produktiva skogsmark. Generellt beräknas växtskyddsförordningens förhållande mellan kostnad och nytta till minst 1:500. EU:s växtskyddsordning är unik därför att den är öppen. Det är tillåtet att förflytta växter och växtprodukter till och inom unionen, på villkor att specifika begränsningar och krav uppfylls (t.ex. ursprung i ett område fritt från skadegörare eller adekvat behandling). De stora importvolymerna från andra världsdelar (bilaga VI) gör dock framtida spridning av främmande skadegörare mycket sannolik. Ordningen är därför oumbärlig för att skydda livskraften, ekonomin och konkurrenskraften inom EU:s växtproduktionsektor, samt för att upprätthålla unionens öppna handelspolitik. Den 3 maj 2011 meddelade kommissionen i EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020 vidare att ytterligare frågor som rör biologisk mångfald kommer att tas upp i ordningarna för växtskydd och djurhälsa samt i arbetet med att utveckla ett särskilt rättsligt instrument för åtgärdande av brister i kampen mot invasiva främmande arter (organismer som oavsiktligt eller avsiktligt förts in i EU, där de inte förekommer naturligt). Syftet med den pågående översynen av växtskyddsordningen är att stärka EU:s skydd mot invasiva skadegörare och patogener, samtidigt som detta kan bidra till att uppfylla de övergripande målen rörande biologisk mångfald. Översynen av växtskyddsordningen är en del av ett paket i fyra delar som rör växtskydd, djurhälsa, kvaliteten på växtmaterial och offentlig kontroll av livsmedel och foder. Vissa aspekter av förordningen (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll är redan tillämpliga på växtskyddsområdet. Den framtida förordningen kommer att täcka hela växtskyddsordningen. Denna konsekvensbedömning behandlar förändringarna inom växtskyddsordningens traditionella pelare, även om vissa bestämmelser (t.ex. om avgifter och import) kommer att inbegripas i den förordningen. Detta är avgörande eftersom översynen av växtskyddsordningen är inriktad på hur ordningen fungerat som helhet. Det finns kopplingar till ordningen för växtförökningsmaterial med avseende på certifiering av utsäde och växtförökningsmaterial fritt från skadliga organismer. Ändringarna för att förbättra samstämmigheten mellan de två ordningarna behandlas i denna konsekvensbedömning. Problemdefinition Sedan växtskyddsordningen inrättades 1977 har den framgångsrikt skyddat EU mot introduktion och spridning av många skadegörare (t.ex. skadegörare på potatis och citrusfrukter). På grund av den pågående globaliseringen av handeln har situationen dock förändrats, så att importen från nya delar av världen ständigt ökar. Detta har lett till en kraftigt ökad tillströmning av nya skadegörare, särskilt under det senaste årtiondet. Problemen förvärras av klimatförändringarna, som gör att nya skadegörare, som tidigare inte kunde överleva i EU, nu kan etablera sig och utvecklas här, samtidigt som grödor och skog i EU blir mer sårbara för dessa främmande skadegörare. Således står EU både inför en ökad risk för introduktion av skadegörare med bättre möjligheter till etablering och spridning och en ökad sårbarhet inom jordbrukssystemen och de naturliga ekosystemen (också skogarna). Utvidgningen av EU har dessutom lett till en större mångfald av klimattyper, odlingssystem, skogstyper, landskap och naturliga livsmiljöer, ofta olika känsliga för eller motståndskraftiga mot skadegörare, vilket leder till ännu svårare och med omfattande effekter på EU-nivå. Utvärderingen av växtskyddsordningen (2010) har visat att systemet måste anpassas för att beakta dessa ökade risker. Större utbrott av farliga importrelaterade skadegörare som påverkar skogsbruket (t.ex. tallvedsnematoden, den asiatiska långhorningen Anoplophora chinensis och röd palmvivel) har under det senaste årtiondet ökat den samhälleliga och politiska medvetenheten om att ett otillräckligt skydd kan leda till ökade kostnader och svårare konsekvenser. De största konstaterade problemen gäller otillräcklig fokusering på förebyggande åtgärder i förhållande till den ökande importen av högriskvaror, behovet av att på EU-nivå prioritera skadegörare i samtliga 27 medlemsstater, behovet av bättre instrument för kontroll av förekomst och naturlig spridning av växtskadegörare, i fall de skulle nå unionens territorium, behovet av modernisering och förbättring av de instrument som rör förflyttningar inom EU (växtpass och skyddade områden) samt behovet av ytterligare medel. Ordningens vetenskapliga grund (forskning och laboratorieverksamhet) behöver också stärkas. Dessa problem bör åtgärdas för att långsiktigt förstärka det positiva förhållandet mellan kostnad och nytta i det nuvarande systemet. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas mot angrepp av skadegörare, leder det till att åtgärdernas trovärdighet undergrävs, investeringarna inom ramen för ordningen minskar och medlemsstaterna överväger att sätta kortsiktiga nationella intressen framför EU-prioriteringar (en ond cirkel). Detta skulle skada hela EU:s ekonomi. Därtill kommer att samhällets förväntningar på politisk styrning har förändrats. Inom nuvarande ordning är de berörda parternas åligganden fastställda – exempelvis deras skyldighet att erlägga avgifter för obligatoriska kontroller – men de får endast i begränsad utsträckning delta i utarbetandet och genomförandet av politiken. Detta uppfattas inte längre som lämpligt, och därför krävs en ny balans mellan kostnader och ansvarsfördelning (partnerskapsutveckling). Enligt programmet för bättre lagstiftning (Smart), och särskilt mot bakgrund av nuvarande finanskris, föreligger ett starkt behov av ökad effektivitet och minskade onödiga kostnader och administrativa bördor. Dessutom föreligger ett behov av att modernisera incitamenten för efterlevnad av ordningens bestämmelser. När systemet inrättades var de övergripande målen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) jordbrukets produktivitet och livsmedelsförsörjningen. Sedan dess har en miljöanpassning av den gemensamma jordbrukspolitiken blivit nödvändig, och skyddet av naturmiljön har fått allt större betydelse. Detta påverkar – även i fråga om finansieringen – interventionslogiken i växtskyddsordningen, som håller på att omvandlas från en ordning för privata nyttigheter inom jordbruket till en kombinerad ordning för offentliga och privata nyttigheter inom jordbruket, skogsbruket, miljön och landskapet. Det föreligger också ett behov av en ram för reglering av invasiva arter. Som framgår av kommissionens strategi för biologisk mångfald, bör det undersökas i vilken utsträckning invasiva arter skulle kunna omfattas av ordningarna för växtskydd och djurhälsa, för att därigenom optimera användningen av resurser och infrastruktur utan att det uppstår överlappning av kraven i den kommande allmänna lagstiftningen om invasiva främmande arter. Slutligen är formuleringarna i växtskyddsdirektivet, som i sig utgör resultatet av 34 års ändringar i ursprungstexten från 1977, mycket komplexa och i behov av förenkling. Missförstånd och skillnader i tolkningen av direktivet är en av de främsta orsakerna till bristande efterlevnad och därmed också till att målen med ordningen inte uppnås. Hur skulle situationen utvecklas om inga åtgärder vidtogs? Den ökande tillströmningen av nya skadegörare till EU skulle medföra nya epidemier inom EU:s jord- och skogsbruk. Förluster på grund av de nya växtskadegörarna skulle påverka jord- och skogsbrukets ekonomiska bärkraft, undergräva livsmedelsförsörjningen och skada landskapet och naturmiljön. Utrotning och inneslutning skulle misslyckas på grund av bristande resurser och ett urholkat förtroende för ordningen. Dessutom skulle den begränsade fördelningen av kostnaderna och ansvaret mellan myndigheter och företagare göra att den privata sektorn, på grund av ordningens bristande effektivitet, skulle bli alltmer ovillig att bära kostnaderna för ordningen. Pågående angrepp och spridning av farliga skadegörare skulle leda till minskad export av växtmaterial till tredjeländer på grund av återkommande handelsförbud. Som framgår av bilagorna VII och VIII skulle de negativa följderna uppgå till flera miljarder euro om året. Konsekvenserna för skogarna skulle kunna bli katastrofala: vissa vanliga barrträds- och lövträdsarter skulle kunna försvinna, på samma sätt som hänt förr med vanliga trädarter i Europa och på andra håll i världen. 2. Subsidiaritetsanalys Växtskyddsordningen bygger på artikel 43 om den gemensamma jordbrukspolitiken i EUF-fördraget. I samband med den aktuella översynen övervägs en breddning av den rättsliga grunden till att även inbegripa artiklarna 114 (inre marknaden) och 191 (miljö) i EUF-fördraget. En reglering av växtskyddet på EU-nivå möjliggör samordnade och långsiktigt billigare åtgärder i fråga om EU:s prioriteringar, så att dessa blir effektivare och billigare än åtgärder som vidtas av enskilda medlemsstater. Till exempel skulle gränskontroller för olika nationella förteckningar över skadegörare vara mycket ineffektiva med tanke på den fria rörligheten för varor på EU:s inre marknad efter import. Dessutom är växtskadegörare i sig rörliga, vilket innebär att gränsöverskridande effekter inte enbart uppstår genom förflyttning av varor inom EU, utan också genom naturlig spridning. Därför måste skadegörare och sjukdomar som påverkar hela EU bekämpas gemensamt. Passivitet i en medlemsstat kan förorsaka spridning till andra. Om ett utbrott i en av medlemsstaterna inte utrotas på det sätt som krävs kan en handelspartner i ett tredjeland införa begränsningar på import från EU som helhet. I och med EU:s (och inte bara de enskilda medlemsstaternas) tillträde till internationella växtskyddskonventionen och WTO-avtalet om sanitära och fytosanitära frågor är EU också ansvarigt för att upprätthålla en lämplig rättslig ram som garanterar internationella standarder på växtskyddsområdet. Det konkreta mervärdet av EU:s medfinansiering av växtskyddsordningen är att medlemsstaterna får ett incitament för utrotnings- och övervakningsåtgärder som på lång sikt ligger i hela unionens intresse. Det kan vara svårt för medlemsstaterna att utan EU-stöd genomföra omfattande utrotningsåtgärder i samband med utbrott, eftersom enskilda medlemsstater får bära kostnader som gynnar hela EU, även om kostnads-nyttokalkylen är klart positiv för hela unionen. Detta förutsätter solidaritet mellan medlemsstaterna för att fördela kostnaderna och bördorna. Det aktuella exemplet med omfattande angrepp av tallvedsnematoden i Portugal visar att EU:s budget för medfinansiering av växtskydd är avgörande för genomförandet av utrotnings- och inneslutningsåtgärder. Dessa åtgärder förorsakar visserligen förluster inom den portugisiska skogsnäringen, men de är nödvändiga för att skydda skogsbruket i övriga 26 medlemsstater. 3. Politiska mål De övergripande målen med översynen är att skapa en framtida växtskyddsordning som – främjar unionens jordbrukspolitik (artikel 43 i EUF-fördraget) och miljöpolitik (artikel 191 i EUF-fördraget) genom skyddsåtgärder mot växtskadegörare, med hjälp av förebyggande åtgärder vid källan som viktig princip. – gör att EU:s inre marknad fungerar friktionsfritt och bygger på sund konkurrens (artikel 114 i EUF-fördraget, samtidigt som behovet av en hög skyddsnivå för hälsa och miljö, grundad på vetenskapliga fakta, upprätthålls). – bidrar till en harmonisk utveckling inom världshandeln (artikel 206 i EUF-fördraget, genom att anta lagstiftning i överensstämmelse med WTO-avtalet om sanitära och fytosanitära frågor). Etappmålen för översynen är att – se till att EU:s territorium förblir fritt från skadegörare som ännu inte förekommer inom unionen. – se till att de områden inom unionen som berörs av prioriterade organismer inte utvidgas. – modernisera ordningen med i fråga om styrelseformer och incitament. – säkerställa tillräckligt stöd för ordningen. De särskilda målen med översynen är att 1. definiera EU:s prioriteringar (definiera prioriterade skadegörare för hela unionens territorium och förenkla överföringar av icke prioriterade organismer till ordningen för växtförökningsmaterial). 2. förbättra de förebyggande insatserna i samband med import (förstärkt skydd mot högriskinförsel till EU och risker kopplade till resenärers bagage samt förstärkt beredskap och övervakning med avseende på angrepp från nya prioriterade skadegörare). 3. förbättra utrotnings- och inneslutningskapaciteten (bättre utrustning och förstärkta stimulansåtgärder). 4. förbättra och modernisera ordningen för förflyttningar inom EU (förstärkning av tillförlitligheten och trovärdigheten, en balanserad uppdelning av ansvaret mellan behöriga myndigheter och den privata sektorn, minskade administrativa bördor och lika konkurrensvillkor). 5. ökat stöd för ordningen (EU:s medfinansiering av kostnader för allmänna nyttigheter, fullständig kostnadstäckning från aktörernas sida vid kontroller utförda av behöriga myndigheter – om kontrollerna avser privata nyttigheter – tillförlitlig diagnostik och vetenskaplig underbyggnad samt information till allmänheten om ordningens betydelse och offentligt stöd). 4. Strategiska alternativ Fyra alternativ för att förbättra ordningen har utarbetats. I samtliga alternativ överförs horisontella aspekter som är gemensamma för unionens övriga lagstiftning om livsmedelskedjan till förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll. I denna konsekvensbedömning behandlas förändringarna inom växtskyddsordningens befintliga pelare, oavsett om vissa bestämmelser (t.ex. certifieringskrav, avgifter för växtpass och importkrav) kommer att tas upp i förordningen eller ej. Alternativen är följande: Alternativ 1: Förbättring av ordningens juridiska form och klarhet men inget annat. Lagstiftningen skulle omvandlas från direktiv till förordning samt förenklas och förtydligas. Inga ändringar skulle göras i sak. Alternativ 2: Prioritera, modernisera och förbättra de förebyggande åtgärderna. Utöver alternativ 1 skulle prioriteringarna förfinas genom en omvandling av de nuvarande bilagorna I och II, som innehåller en förteckning över reglerade skadegörare enligt tekniska egenskaper oberoende av deras prioritet för unionen, till förteckningar på grundval av interventionslogik och prioritet. Växtpasset och systemen med skyddade zoner skulle moderniseras (delat ansvar med professionella aktörer) och uppgraderas (växtpassets räckvidd, format, växtpassavgifter som bygger på obligatorisk kostnadstäckning liknande de avgifter som redan tas ut vid importkontroller, bestämmelser om övervakning och bekämpning av angrepp i skyddade zoner). Samstämmigheten mellan växtskyddsordningen och ordningen för växtförökningsmaterial skulle förbättras för att öka effektiviteten och minska kostnaderna för professionella aktörer. Det förebyggande arbetet skulle förstärkas genom nya bestämmelser om växtförökningsmaterial med hög risk (växter för plantering) som inte är godkända för införsel till unionen eller som är föremål för specifika skärpta fysiska kontroller intill dess att en riskanalys genomförts och genom att undantagen för resenärers bagage hävs (som i stället blir föremål för stickprovskontroller i syfte att minimera kostnadseffekterna. Se bilaga IX). Alternativ 3: Prioritera, modernisera, förebygga och förstärka åtgärder mot angrepp. Utöver alternativ 2 skulle en obligatorisk övervaknings- och beredskapsplanering införas. I likhet med arrangemangen inom ramen för djurhälsoordningen ska EU:s medfinansiering göras tillgänglig för övervakning och, i vissa fall, för ekonomisk ersättning för direkta förluster som professionella aktörer lidit. De rättsliga instrumenten för utrotning och inneslutning skulle utvecklas ytterligare. Åtgärder mot naturlig spridning skulle inte hävas. Alternativ 4:Prioritera, modernisera, förstärka förebyggande åtgärder och insatser mot angrepp och utvidga räckvidden till invasiva växter. Utöver alternativ 3 skulle ordningen också omfatta invasiva växter i form av lagstiftning om åtgärder och medfinansiering från EU:s sida. Invasiva växter (andra än parasitiska) skulle inte omfattas av alternativ 1, 2 och 3. 5. Konsekvensbedömning Alternativen har bedömts med avseende på sina totala kostnader och ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser, jämfört med utgångsscenariot. Enligt utvärderingsrapporten är grundkostnaderna för ordningen referensåret 2008 fördelade enligt följande: 59 miljoner euro för de behöriga myndigheterna, 88 miljoner euro för företagen och 2 miljoner euro för EU:s budget. Därmed uppgick de totala kostnaderna för ordningen till 149 miljoner euro. I dessa belopp ingår både kostnaderna för officiella kontroller (som bärs av de behöriga myndigheterna, men delvis också täcks genom avgifter för företagen[1]) och kostnaderna för övervaknings-, utrotnings- och inneslutningsåtgärder. Det bör noteras att grundbeloppet på 2 miljoner euro för EU:s budget bygger på de officiella uppgifterna för 2008. Med tanke på att fordringarna för 2010 och 2011 ligger omkring 10–20 miljoner euro högre, ligger medlemsstaternas och EU:s nuvarande utgifter förmodligen 10–20 miljoner euro över detta värde. Kostnaderna för de olika alternativen varierar betydligt. Alternativ 1 skulle inte medföra några kostnader alls. Alternativ 2 skulle leda till betydligt lägre kostnader för medlemsstaterna och betydligt högre kostnader för aktörerna (på grund av fullständig kostnadstäckning för de kontroller som utförs), medan kostnaderna för EU och de totala kostnaderna för ordningen på det hela taget förblir oförändrade. Alternativ 3 skulle leda till kraftigt minskade kostnader för medlemsstaterna (på grund av fullständig kostnadstäckning för kontroller), oförändrade kostnader för företagen (eftersom EU:s medfinansiering av förlusterna till följd av utrotningsåtgärder motsvarar de högre kostnaderna till följd av den fullständiga kostnadstäckningen för kontroller) och högre kostnader för EU:s medfinansiering. Samtidigt skulle de totala kostnaderna för ordningen endast stiga måttligt. Alternativ 4 skulle ge nästan oförändrade totala kostnader för medlemsstaterna och företagen, men avsevärda kostnadsökningar för EU och för ordningen som helhet (på grund av kostnaderna för övervakning och utrotning av invasiva växter). Totala fullgörandekostnader (inklusive administrativa bördor och avgifter) || Behöriga myndigheter || Privata aktörer || EU:s budget || Totalt Utgångsscenario: – Före avgiftsbetalning – Efter avgiftsbetalning || 96 miljoner euro 59 miljoner euro || 51 miljoner euro 88 miljoner euro || 2 miljoner euro 2 miljoner euro || 149 miljoner euro 149 miljoner euro Alternativ 1 || 59 miljoner euro || 88 miljoner euro || 2 miljoner euro || 149 miljoner euro Alternativ 2 || 45 miljoner euro || 106,8 miljoner euro || 3 miljoner euro || 154,8 miljoner euro Alternativ 3 || 44,3 miljoner euro || 89,8 miljoner euro || 26,7 miljoner euro || 160,8 miljoner euro Alternativ 4 || 64,7 miljoner euro || 89,8 miljoner euro || 47,1 miljoner euro || 201,6 miljoner euro Bedömningen av de ekonomiska, sociala och ekologiska effekterna visade att alternativ 1 skulle ge neutrala till mycket svagt positiva effekter, alternativ 2 skulle ge måttligt positiva miljöeffekter, men däremot negativa ekonomiska effekter, medan alternativen 3 och 4 skulle ge mycket positiva ekonomiska, sociala och ekologiska effekter (även om de totala kostnaderna för ordningen skulle öka, skulle fördelarna i alla fall bli större): Områden || Konsekvenser Alternativ 1 || Alternativ 2 || Alternativ 3 || Alternativ 4 Ekonomiska konsekvenser Minskade kostnader och bördor för företagen Produktivitet, lönsamhet och konkurrenskraft || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++ Sociala konsekvenser Sysselsättning Livsmedelstrygghet- och säkerhet || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++ Miljöpåverkan Hållbarhet Bevarande av biologiska mångfald och ekosystem Bättre hälsa i skogar och landskap samt i privata och offentliga grönområden || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++ För att uppskatta ändamålsenligheten, bedömdes varje alternativ också i förhållande till de ursprungliga målen med översynen. Därmed blev det möjligt att avgöra vilket alternativ som bäst svarade mot målen med översynen: || || Alternativ 1 || Alternativ 2 || Alternativ 3 || Alternativ 4 Allmänna mål || Se till att ordningen effektivt skyddar unionen mot prioriterade EU-skadegörare Modernisering av ordningen med avseende på incitament, kostnader och ansvar, inklusive undanröjande av snedvridande konkurrens och minskning av administrativa bördor || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ även invasiva växter) +++ Särskilda mål || Definition av EU-prioriteringar – Identifiering av prioriterade skadegörare – Ökade möjligheter att enkelt häva klassificering som skadegörare || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++ Förbättrade förebyggande insatser vid import – Förstärkt skydd mot varor med hög risk – Förhöjd beredskap och övervakning || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++ Förstärkt utrotnings- och inneslutningskapacitet – Uppgraderade instrument – Incitament till anmälan, utrotning och inneslutning av prioriterade skadegörare || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++ Förbättring och modernisering av ordningen för förflyttning inom EU – Återställd trovärdighet för växtpass och skyddade zoner – Bättre balans mellan medlemsstaternas och aktörernas ansvar, minskade bördor/kostnader, lika konkurrensvillkor || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++ Förbättrat stöd för ordningen – Fullständig ersättning för kontroller som i allmänhetens intresse genomförs av aktörerna och genom medfinansiering från unionen – God diagnostik och vetenskapligt stöd – Information och rådgivning till allmänheten || 0 i.u. 0 || ++ i.u. + || +++ i.u. ++ || +++ i.u. ++ Konsekvensernas omfattning: ++ mycket positiva, + positiva, -- mycket negativa, – negativa, 0 inga alls. Ej tillämpligt: inte tillämpligt (måste behandlas genom den reviderade förordningen (EG) nr 882/2004 och genom programmet Horisont 2020). 6. Jämförelse av alternativen Alternativ 1 skulle inte uppfylla målen för översynen. Alternativ 2 skulle innebära en förbättring av ordningen så långt detta är möjligt utan ytterligare EU-engagemang. I detta alternativ skulle aktörerna få ta ett större ansvar (bl.a. genom fullständig kostnadstäckning) och de förebyggande insatserna skulle stärkas. Mot bakgrund av den pågående finanskrisen skulle alternativ 2 kunna fungera som en nödlösning för den kommande växtskyddsordningen. Bedömningen visade emellertid att kostnadseffektiviteten är dålig. Strängare importbestämmelser bör bidra till ett minskat inflöde av reglerade skadegörare till unionen. De betydande importvolymerna från andra kontinenter, där sådana skadegörare är vanligt förekommande, innebär ändå att vissa reglerade organismer förr eller senare kommer att ta sig in och förorsaka angrepp här, om inte EU ger upp sin öppna strategi beträffande import av växtmaterial (ett alternativ som – också politiskt – förkastades redan från början på grund av de skador som det skulle åsamka unionens ekonomi). Om EU:s öppna strategi ska kunna behållas, måste angreppen upptäckas snabbt och bekämpas på ett effektivt sätt. Vid tillämpning av alternativ 2, som innebär att ytterligare EU-engagemang undviks, skulle de nödvändiga extra medlen till övervakning och tidiga insatser mot sådana angrepp endast delvis kunna skaffas fram genom ökad kostnadstäckning i samband med gemenskapsinterna förflyttningar av växtmaterial. Detta skulle endast hjälpa i vissa medlemsstater (som för närvarande har ofullständig kostnadstäckning). Samtidigt skulle bördan för aktörerna öka (hårdare importbestämmelser, tillfälligt upphävande av handeln med högriskvaror), utan att något långsiktigt skydd mot skadegörare med ursprung i tredjeländer säkerställdes, eftersom aktörerna skulle sakna incitament att tidigt göra anmälningar och många medlemsstater fortfarande skulle sakna budgetmedel för övervakning och tidiga insatser. Detta utgör en risk eftersom skadegörare inte respekterar medlemsstaternas gränser. Den främsta fördelen med alternativ 2 är att aktörernas och de behöriga myndigheternas roller uppdateras och ges en ny form (samt att överensstämmelsen mellan ordningarna för växtskydd och växtförökning förbättras samtidigt som rättvisare konkurrensvillkor åstadkoms). Medan det ena av de allmänna målen för översynen därmed skulle uppfyllas, skulle det andra (förstärkta förebyggande insatser och tidig bekämpning) endast delvis uppnås. Inflödet av skadegörare till EU skulle i bästa fall gå långsammare, men skadorna skulle fortsätta att öka. Utgångspunkten för alternativ 2 är att medlemsstaterna och aktörerna är bäst lämpade att hantera växtskyddsproblem, vilket motsäger resultaten av utvärderingen av växtskyddsordningen samt de flesta intressenters och medlemsstaters önskan om ett ökat EU-engagemang. I detta alternativ beaktas inte marknadsmisslyckanden och aspekter som rör betydande offentliga nyttigheter. Snarare återspeglas de ursprungliga resonemangen i växtskyddsordningen, enligt vilka det handlar om jordbruk och rörligheten inom handeln. Alternativ 3 skiljer sig från alternativ 2 genom att EU skulle stå för ökad medfinansiering av övervakning och utrotning av skadegörare. Det har visat sig att detta alternativ skulle leda till en rad synergieffekter som förefaller avgörande för en bättre fungerande växtskyddsordning i fråga om förebyggande åtgärder, tidig upptäckt och bekämpning av skadegörare, vilket är nödvändigt för att vinna de önskade socioekonomiska och ekologiska fördelarna. EU:s ekonomiska stöd till övervakning av nya och prioriterade skadegörare skulle bidra till att tidigt upptäcka och bekämpa skadegörare. Förutsättningarna för detta skulle vara bättre än i alternativ 2, där det är tveksamt om medlemsstaterna kommer att ha tillräckliga resurser att fullgöra nya skyldigheter att genomföra fördjupade undersökningar. Också utrotningsinsatserna skulle sannolikt genomföras på ett grundligare sätt. Den ekonomiska kompensation från medlemsstaterna till odlarna för deras förluster i samband med utrotning av skadegörare, som skulle medfinansieras av EU, skulle också ge incitament att inte försumma insatser mot skadegörare. Genom att koppla eventuell kompensation till påvisad efterlevnad av god praxis i fråga om bioskydd och tidig anmälan av angrepp, skulle aktörerna få ett incitament till förebyggande insatser som saknas i alternativ 2. Stöd till aktörer för deras direkta förluster på grund av skadegörare skulle uppmuntra dem att agera för genomförandet av EU:s växtskyddsordning, precis som de själva har begärt. Så länge aktörerna inte får 100 % ersättning på nationell nivå (vilket vanligen är fallet), är det inte troligt att EU:s medfinansiering av aktörernas förluster skulle fungera som ett oönskat incitament till vårdslöshet. Dessutom skulle bidrag finansierade genom EU:s medfinansiering vara begränsade till direkta värdeförluster, medan följdskador måste finansieras av odlaren. Dessa kan vara försäkrade eller täckas av gemensamma fonder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. EU:s medfinansiering av direkta förluster kommer sannolikt att uppmuntra den nödvändiga utvecklingen av nationella gemensamma fonder. I kommissionens förslag till lagstiftning om stöd för landsbygdsutveckling (som lades fram den 12 oktober 2011) planeras stöd i form av ett ekonomiskt bidrag till jordbrukare för försäkringar och fonder för skadeersättning, också för skador som förorsakas av reglerade växtskadegörare. Alternativ 3 ger bättre kostnadseffektivitet för alla berörda parter. Till skillnad från alternativ 2 förblir kostnaderna för företagarna stabila och medlemsstaternas kostnader sjunker, samtidigt som de ekonomiska och ekologiska fördelarna är betydligt större. Detta kräver dock ökade EU-utgifter. Detta är motiverat för att ta itu med marknadsmisslyckanden som berör växtskydd, särskilt frånvaron av stöd till mål som avser offentliga nyttigheter. Genom att också finansiellt godta EU:s ansvar för miljöskydd, skulle hela ordningen kunna fungera bättre. Det finns dessutom skalfördelar på EU-nivå. Det bör påpekas att de totala kostnaderna för alternativ 3 endast är något högre än i alternativ 2, medan fördelarna är betydligt större. Genom begränsade investeringar i tidig upptäckt och utrotning kan stora besparingar göras när det gäller eventuella förluster till följd av angrepp och bekämpning av angrepp inom jordbruket och i naturen. Den förbättrade kostnadseffektiviteten beror på en omfördelning av kostnaderna mellan aktörerna, medlemsstaterna och unionen. Därigenom kan nya incitament och synergier skapas. I alternativ 3 omvandlas medlemsstaternas ”subventioner” för avgifter till incitament att följa bestämmelserna (ersättning för förluster i samband med utrotningsinsatser). Sålunda övertar aktörerna ansvaret för bioskydd, och en del av deras risker täcks, men endast i fråga om EU:s prioriterade organismer och på villkor att EU:s lagstiftning följs. Alternativ 4 kompletterar alternativ 3 genom att invasiva växter (förutom parasitiska växter) också omfattas. Detta skulle leda till ytterligare fördelar för miljön, men med potentiellt höga kostnader för medlemsstaterna och EU. Så länge invasiva växter ännu inte förekommer inom EU, skulle kostnaderna för att ta upp dem i ordningen vara minimala. Om en invasiv växt introducerades, skulle kostnaderna för undersökningar och utrotningsåtgärder öka betydligt, närmast i en omfattning som motsvarar ett angrepp av skogsskadegörare. Stor spridning skulle kunna leda till en högre kostnadsnivå än utgifterna för växtskyddsordningen i dess nuvarande omfattning. Enligt avtalet om sanitära och fytosanitära frågor är det inte tillåtet att förbjuda import av invasiva växter från tredjeländer, utan att motsvarande inhemska åtgärder vidtas. Reglering av invasiva växter kan sålunda medföra en risken för oväntat höga kostnader för EU:s budget. Eftersom budgeten är begränsad, skulle en inkludering av invasiva växter vara till skada för ordningen med dess krav i dess nuvarande form, såvida inte en annan interventionslogik tillämpades för invasiva växter (även om det fortfarande kan ifrågasättas om de ska innefattas i ordningen). Genom att lyfta ut invasiva växter ur den nya strategin för invasiva främmande arter kan alternativ 4 så småningom leda till bristande samstämmighet med de övergripande målen inom strategin för invasiva främmande arter, på grund av utrotningsåtgärder i naturliga livsmiljöer av ekologisk betydelse. Hanteringen av invasiva främmande växtarter kan kräva att vissa växter i lokalt begränsad omfattning tillåts inom trädgårdsskötseln, samtidigt som frisläppande av skadliga organismer ovillkorligen måste förbjudas. Sundhetscertifikatet och växtpasset, som är de viktigaste verktygen för att säkerställa säker internationell förflyttning av växter, fungerar inte för att reglera invasiva främmande arters rörlighet. Därför kommer det sannolikt att krävas en separat lag för hanteringen av invasiva främmande arter. Rekommenderat alternativ Mot bakgrund av ovanstående anses alternativ 3 erbjuda det bästa sättet att uppnå målen med bästa kostnadseffektivitet och en optimal ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna, aktörerna och unionen. Alternativ 3 skulle innebära betydande positiva effekter på lönsamheten och den ekonomiska tillväxten inom de berörda sektorerna. Detta alternativ återspeglar också på bästa sätt resultaten av samråden med de berörda parterna och medlemsstaterna. De EU-medel som är nödvändiga för att genomföra alternativ 3 säkerställs i kommissionens förslag till flerårig budgetram för 2014–2020. Farhågorna i samband med invasiva främmande arter kan minimeras genom att utnyttja den möjlighet som medlemsstaterna enligt förordning 882/2004 har att använda gränskontroller vid import av invasiva främmande växt- och djurarter (liknande nuvarande arrangemangen för genomförandet av Citeskonventionen). Därigenom kommer medlemsstaterna att kunna utnyttja synergierna mellan växt- och djurskyddskontrollerna och kontrollerna av invasiva främmande arter vid gränserna. Bestämmelser om utrotning och territoriell övervakning kommer att införas i lagstiftning med särskilda inriktning på invasiva arter, i linje med den sektoriella lagstiftningen om växtskydd och djurhälsa. 7. Övervakning och utvärdering Översynen av EU:s växtskyddslagstiftning syftar först och främst till att öka dess effektivitet. De flesta målen avser förstärkta åtgärder mot introduktion, etablering och spridning av skadegörare inom EU. Andra mål avser moderniseringen av systemets funktionssätt och förvaltningen av detta genom effektivare användning av knappa resurser, bättre fördelning av ansvar och kostnader mellan behöriga myndigheter och privata aktörer, minskad administrativ börda och likvärdiga konkurrensvillkor. Följande resultatindikatorer kan användas när det gäller målen med översynen (oavsett om bestämmelserna återfinns i de nya växtskyddsförordningen eller den framtida förordningen om offentliga kontroller): – Antal reglerade skadegörare som förekommer eller inte förekommer inom unionen. – Områden inom unionen som totalt berörs av prioriterade organismer. – Antal kontroller och tester som utförs av medlemsstaterna. – Antal inspektioner och prover som genomförts av medlemsstaterna för skadegörare som har känd förekomst inom EU och för skadegörare som förtecknas som prioriterade EU-skadegörare. – Antal utrotade/icke-utrotade angrepp på EU:s territorium av skadegörare som förtecknas som prioriterade EU-skadegörare. – Tid som förflutit från upptäckt till anmälan av reglerade skadegörare. – Tid som förflutit från upptäckten av förekomst av prioriterade organismer till utrotningen av dem. – Antal förtecknade reglerade skadegörare som upptäckts av medlemsstaterna i försändelser från andra medlemsstater (i absoluta tal och i procent av handelsvolymen). – Antal utrotade/icke-utrotade angrepp i skyddade zoner. – Aktörernas tillfredsställelse med ordningens funktionssätt och kostnader. – Procentsatser för kostnadstäckning av medlemsstaterna för inspektioner av import och växtpass. – Antal nationella referenslaboratorier och EU-referenslaboratorier. – Medborgarnas kännedom om ordningen och deras stöd för den. Trots de metodsvårigheter som kan förutses, är arbetet också inriktat på utveckling av parametrar för beräkning av vilka förluster som undvikits. Dessa kan sedan kan fungera för att mer direkt effektivisera ordningen. De indikatorer som förtecknas ovan är en del av de gällande allmänna rapporteringsskyldigheterna enligt förordning (EG) nr 882/2004 och direktiv 2000/29/EG, dock utan hänvisning till ovanstående specifika indikatorer. Lagstiftningen kommer att innehålla bestämmelser om medlemsstaternas skyldighet att årligen samla in de uppgifter som är relevanta för ovannämnda indikatorer, i den mån som de anknyter till konkreta parametrar kopplade till offentlig verksamhet. Mätningen av i vilken utsträckning aktörerna är nöjda med ordningens funktionssätt och kostnader samt i vilken mån medborgarna känner till ordningen och stöder den är ett nytt inslag. Dessa mätningar skall inte utföras varje år, men kommer att ingå i de återkommande framtida utvärderingarna av ordningen tillsammans med utvecklingen av ovannämnda indikatorer och de finansiella utgifterna. [1] Enligt växtskyddsordningen är medlemsstaterna skyldiga att avgiftsbelägga importkontroller. Enligt samma ordning krävs inga avgifter för växtpasskontroller och registrering av aktörer, som avkrävs avgifter i vissa men inte alla medlemsstater.