MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna

Förord

Vattenresurserna betraktas som en mycket viktig fråga inom gemenskapens miljöpolitik, och de utgör också en av Europeiska kommissionens prioriteringar på miljöområdet. Under de närmaste tiotal åren kommer vattenpolitikens bas utgöras av direktivet om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten). Inom miljöpolitiken vill man numera ge större vikt åt ekonomiska styrmedel, och i det föreslagna ramdirektivet för vatten främjas därför användningen av vattenavgifter som ett incitament till en hållbar användning av vattenresurserna och täckning av kostnaderna för vattentjänster i varje ekonomisk sektor. Detta kommer att bidra till att direktivets miljömål uppnås på ett kostnadseffektivt sätt.

Mot bakgrund av detta lägger kommissionen fram detta meddelande med följande syften:

(1) Att redogöra för de viktigaste punkterna när det gäller prissättning för att främja en hållbar användning av vattenresurserna.

(2) Att förklara det resonemang som kommissionen grundar sig på när den förespråkar en strikt tillämpning av ekonomiskt och miljömässigt sunda principer för vattenprissättning.

(3) Att föreslå vägledande principer som stöd för genomförandet av det föreslagna ramdirektivet för vatten, framförallt artikeln om vattenprissättning.

Meddelandets viktigaste budskap är följande:

(1) Vattenresurserna är hotade i många av Europas avrinningsområden, både vad gäller kvantitet och kvalitet. Ett lämpligt system för vattenprissättning är avgörande för att utveckla en politik för hållbar vattenanvändning.

(2) För att på ett effektivt sätt främja en hållbar användning av vattenresurserna måste man i samband med prissättningen grunda sig på en bedömning av kostnaderna och intäkterna för vattenanvändning, och ta hänsyn till både de rent finansiella kostnaderna för tjänsterna och miljö- och resurskostnaderna. Om priset kopplas direkt till den förbrukade vattenmängden eller den orsakade föroreningen ger det ett klart incitament till användarna att effektivisera sin vattenförbrukning och minska föroreningarna.

(3) För närvarande finns det stora skillnader mellan de olika medlemsstaterna när det gäller att ta hänsyn till ekonomiska och miljörelaterade mål vid vattenprissättningen. De finansiella kostnaderna täcks oftast endast delvis, och miljö- och resurskostnaderna tas många gånger inte med alls. Prispolitikens otillräcklighet är tydligast inom jordbrukssektorn, särskilt i södra Europa där jordbruket är den klart största vattenförbrukaren och där vattenbristen är allvarligast.

(4) I de länder där EU har ett särskilt starkt engagemang tar man sällan hänsyn till den ekonomiska effektiviteten och miljön i samband med vattenprissättningen. Detta gäller bl.a. för kandidatländerna där prissättningen är en viktig fråga i samband med anslutningen till EU. Det gäller i ännu högre grad för utvecklingsländerna där man ännu tillämpar ekonomiska principer i mycket liten omfattning inom vattenpolitiken.

(5) Det kan visas att en effektiv vattenprispolitik påverkar efterfrågan hos olika användare. Eftersom efterfrågan på vatten ändras, leder en effektiv prispolitik till minskade påfrestningar på vattenresurserna. Detta gäller särskilt jordbrukssektorn. Mycket pekar på att jordbruket kan förväntas anpassa sig till vissa prisökningar som skulle orsakas av en striktare täckning av kostnaderna för vattentjänster. Olika nivåer för kostnadstäckningen i olika länder och sektorer kan ha konsekvenser för konkurrenskraften i vissa ekonomiska sektorer, t.ex. jordbruk och industri, både på den inre marknaden och i internationell handel.

(6) För att ta fram en prispolitik som i högre grad tar hänsyn till miljön kommer man att grunda sig på (i) en striktare tillämpning av principen om kostnadstäckning, (ii) en mer omfattande tillämpning av priser som incitament och främjande av installation av mätanordningar, (iii) uppskattningar av de viktigaste miljökostnaderna och, i möjligaste mån, internalisering av dessa kostnader i priserna, (iv) en öppen och tydlig beslutsprocess där användarna och konsumenterna deltar, och (v) ett stegvis införande av en prispolitik i vilken ekonomiskt och miljömässigt sunda principer är bättre integrerade.

(7) Vattenprissättningen måste integreras i andra åtgärder för att miljömålen och de ekonomiska och sociala målen skall kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. I det föreslagna ramdirektivet för vatten ges denna möjlighet i samband med utarbetandet av förvaltningsplaner för avrinningsområdena.

(8) Annan sektorspolitik och struktur- och sammanhållningspolitik måste utarbetas och genomföras på ett sätt som gör att vattenprispolitiken blir effektiv, och att de olika politikområdena blir inbördes förenliga. I den gemensamma jordbrukspolitiken och de existerande styrmedlen (t.ex. miljöåtgärder för jordbruket i planer för landsbygdens utveckling) betraktas det som en viktig prioritering att göra jordbruk och vattenkvalitet förenliga. Den gemensamma jordbrukspolitiken bör främja en hållbar användning av vattenresurserna i linje med de ekonomiska och miljörelaterade principerna i det föreslagna ramdirektivet för vatten och detta meddelande.

Kommissionen inser att de prissättningsfrågor som diskuteras i detta meddelande är känsliga och av stor betydelse för många olika intressenter och för medlemsstaterna. Man bör inte för den skull uppfatta det som om meddelandet förespråkar en politik som baserar sig enbart på prissättning. Prissättning är definitivt inte den enda lösningen på vattenproblemen i Europa och på andra håll. Den bör dock ges en rättmätig roll för att kunna leda till effektivare och renare användning av våra knappa vattenresurser.

Som helhet syftar meddelandet till att inleda en fruktbar politisk debatt och starta ett åsiktsutbyte som leder till praktiska åtgärder och riktlinjer för att genomföra artikeln om vattenprissättning i det föreslagna ramdirektivet för vatten. Vidare är förhoppningen att detta meddelande skall fungera som information till de intressenter som aktivt kommer att delta i utarbetandet av de förvaltningsplaner för avrinningsområdena och de åtgärdsprogram som omnämns i ramdirektivet. Medlemsstaterna och de europeiska institutionerna uppmanas att noggrant ta del av meddelandets innehåll och att använda det som grund för att se till att den framtida vattenprispolitiken bidrar fullt ut till att uppnå direktivets miljömål på ett kostnadseffektivt sätt.

Meddelandet bidrar också till att göra en bedömning av vilken roll vattenpriser kan ha i samband med gemenskapens utvidgning och införandet av dess miljöbestämmelser i kandidatländerna. Det fungerar också som ett komplement till EU:s riktlinjer för utvecklingspolitik - Towards Sustainable Water Resources Management - genom att redogöra för de viktigaste delarna i en hållbar vattenprispolitik.

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN

En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Förord

1. Inledning

1.1. Vattenresursernas hållbarhet

1.2. Ekonomiska styrmedel och miljön

1.3. Vattenpriser och hållbara vattenresurser

1.4. Meddelandets syften

2. Vattenprispolitik i teori och praktik

2.1. Grundbegrepp och teori

2.2. Vattenprispolitik i EU:s medlemsstater

2.3. Vattenprispolitik i länder utanför EU

2.4. Hur kan vattenprispolitiken påverka ekonomin, miljön och samhället-

3. Införande av en prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna

3.1. Att öka kunskaps- och informationsbasen

3.1.1. Att uppskatta efterfrågan på vatten

3.1.2. Att uppskatta kostnaderna för vattentjänster och -användning

3.2. Att sätta de rätta priserna på vatten

3.3. Prispolitik och den geografiska utbredningen

3.4. Användarnas och konsumenternas roll

3.5. Kommunikation och information

3.6. Att integrera vattenprispolitiken med förvaltningsplanerna för avrinningsområden

3.7. Vattenprissättning och andra politiska initiativ inom Europeiska unionen

3.7.1. Jordbrukspolitik

3.7.2. Övergripande politik

3.7.3. Forskning och demonstration

4. Slutsats

1. Inledning

1.1. Vattenresursernas hållbarhet

Om man ser närmare på vattenresursernas tillstånd visar det sig att vattensystemets hållbarhet är hotad i flera områden i Europa. Många indikatorer pekar visserligen på en stabil eller minskad vattenstress [1] inom EU [2], men vad som inte framgår av dessa indikatorer är att det finns stora geografiska och tidsmässiga skillnader, och alarmerande lokala förhållanden. Följande exempel illustrerar detta:

[1] Vattenstress uppstår när efterfrågan på vatten överskrider den tillgängliga mängden under en viss period, eller om vattnet inte kan användas på grund av dålig kvalitet (Environment in the European Union at the turn of the century, Europeiska miljöbyrån (EEA), 1999).

[2] Environment in the European Union at the turn of the century, EEA, 1999.

(1) Överuttag av vatten gör att många grundvattenlagers hållbarhet hotas. Salt via havsvatteninträngning i grundvattenlagren är ett allvarligt problem i många kustområden. Hälften av våtmarkerna har "hotad status" på grund av överutnyttjande av grundvattnet. Problem med överutnyttjande är vanliga i södra Europa, men förekommer även i de norra delarna.

(2) Minskat flöde i floderna på grund av överuttag har lett till försämrad ekologisk status i vissa floder. Vattenbrist innebär ofta att redan befintliga problem med vattenkvalitet och föroreningar förvärras.

(3) Antalet kraftigt förorenade floder har minskat de senaste 20 åren. Kvalitetsförbättringen uppmäts dock främst i stora floder, och föroreningar som sprids från jordbruket är fortfarande ett problem. Nitratkoncentrationerna i floderna är därför fortfarande hög, vilket leder till eutrofiering av kustområdena.

(4) Nitratkoncentrationer som överskrider det gränsvärde på 50 mg/l som fastställs i dricksvattendirektivet förekommer fortfarande i privata och små kommunala källor där vattnet kommer från ytliga grundvattenlager samt i områden med intensivt jordbruk och boskapsuppfödning. Dessa koncentrationer innebär en hälsofara för de berörda användarna.

Det finns flera förklaringar till denna situation. Den kan bl.a. bero på att det finns hinder för användning av ny teknik, att det saknas incitament för att minska vattenförbrukningen, att den institutionella ramen är olämpligt utformad, att miljömålen inte alltid beaktas i sektorspolitiken eller att det finns brister i genomförandet av miljölagstiftningen. I bedömningar av nuvarande vattenprispolitik och dess effekter betonas det allt oftare att den inte ger de rätta signalerna för att använda vatten på ett hållbart sätt.

1.2. Ekonomiska styrmedel och miljön

Under 1990-talet började man mer och mer använda sig av ekonomiska styrmedel, t.ex. skatter, avgifter, subventioner och överlåtbara utsläppsrätter för att främja en ekologiskt hållbar utveckling. Ekonomiska styrmedel och det ekonomiska värdet av naturresurser gavs full legitimitet i FN:s Rio-deklaration om miljö och utveckling 1992. Sedan dess har man regelbundet återkommit till deras betydelse, bl.a. i ministerdeklarationen vid det andra världsforumet för vatten (Ministerial Declaration of the Second World Water Forum) (Haag, mars 2000).

Inom EU har ekonomiska principer och styrmedel gradvis men tydligt integrerats i miljöpolitiken. I fördraget återfinns nu principen om att förorenaren skall betala, vilken ligger till grund för all europeisk miljöpolitik [3]. Europeiska kommissionens femte miljöhandlingsprogram som löper ut under år 2000 har som ett högprioriterat område att bredda urvalet av politiska styrmedel. Hittills har man dock endast gjort begränsade framsteg när det gäller att använda dessa styrmedel i praktiken.

[3] I artikel 174.2 i fördraget fastställs det att gemenskapens miljöpolitik skall "bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala".

1.3. Vattenpriser och hållbara vattenresurser

I samband med det föreslagna direktivet om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten) förespråkar kommissionen att prissättningen ges en ökad betydelse för att främja vattenresursernas hållbarhet.

(1) Effektivt satta vattenpriser fungerar som ett incitament för att minska föroreningar och göra vattenanvändningen effektivare. På så sätt minskas påfrestningarna på vattenresurserna och miljön, och de tillgängliga resurserna allokeras på ett effektivt sätt mellan olika användningsområden.

(2) Det blir därmed lättare att planera omfattningen av vattenförsörjningen och infrastrukturen för vattenbehandling. Detta innebär att man kan tillhandahålla vattentjänster och skydda miljön på ett mer kostnadseffektivt sätt.

(3) Det ger finansiella resurser som gör det möjligt att garantera den finansiella hållbarheten för vatteninfrastrukturen och vattentjänsterna, samt att betala för miljöskyddet.

Det anses att det bristande avseende som har fästs vid ekonomiska hänsyn och miljöhänsyn - till skillnad från mer allmänna sociala mål och utvecklingsmål - i nuvarande vattenprispolitik har lett till denna situation, som innebär ineffektiv användning, överanvändning och försämring av yt- och grundvattenresurser.

1.4. Meddelandets syften

Det viktigaste syftet med detta meddelande från kommissionen är att redogöra för de olika alternativen för att ta fram en vattenprispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna, samt att redogöra för de omkringliggande frågorna.

Termen vattenpris används här i en mycket vid bemärkelse och definieras som den totala summa eller marginalsumma som användarna betalar för alla erhållna vattentjänster (t.ex. vattendistribution och behandling av avloppsvatten) inklusive miljökostnader. Man tar alltså hänsyn både till element som har att göra med mängden vatten som tas ut från miljön, och den förorening som man utsätter miljön för.

Meddelandet baserar sig på en redogörelse för teoretiska begrepp och frågor och på en granskning av nuvarande vattenprispolitik i EU:s medlemsstater och i andra länder som direkt berörs av EU:s politik, samt på en bedömning av politikens konsekvenser (jfr del 2 och det bifogade arbetsdokumentet Water pricing policies in theory and practice som tagits fram av kommissionens enheter - SEK(2000)1238). Meddelandet innehåller även vägledande principer för genomförandet av en vattenprispolitik som tar bättre hänsyn till miljöskydd och ekonomisk effektivitet (del 3). Vid utarbetandet har man utgått ifrån den senaste teoretiska och empiriska analysen, och ett stort antal intressenter har bidragit med information och återkoppling [4].

[4] Detta informations- och åsiktutbyte ägde främst rum vid konferensen i Sintra (Portugal) i september 1999. Konferensen rubricerades Pricing Water - Economics, Environment and Society och arrangerades i samarbete med det portugisiska Instituto da Agua. Cirka 30 talare och 200 deltagare var närvarande och företrädde ett stort antal olika intressenter i EU, Central- och Östeuropa och Medelhavländerna.

2. Vattenprispolitik i teori och praktik

2.1. Grundbegrepp och teori

De huvudsakliga användningsområdena för vatten är ekonomiska sektorer som jordbruk, hushåll, energi, industri och turism. Men vatten har även miljömässiga användningsområden - det behövs t.ex. för naturlig rening av avloppsvatten eller för att utgöra livsmiljö för vilda djur och växter. För de flesta av användningsområdena har man utvecklat ett stort antal olika vattentjänster, från uttag, lagring och distribution av vatten till uppsamling och behandling av avloppsvatten.

För att kunna främja en hållbar användning av vattenresurserna måste vattenprispolitiken grunda sig på olika konstnadstyper.

(1) Finansiella kostnader för vattentjänster: I dessa ingår kostnaderna för att tillhandahålla och administrera tjänsterna, däribland drifts- och underhållskostnader och kapitalkostnader (räntor och amorteringar, samt eventuell avkastning på kapital).

(2) Miljökostnader: Dessa utgörs av kostnaderna för den skada som vattenförbrukningen vållar miljön och ekosystemen, samt dem som använder miljön (t.ex. skada i form av minskad ekologisk kvalitet på vattenekosystem eller saltinträngning och försämring av produktiv mark).

(3) Resurskostnader: Dessa utgörs av kostnaderna för uteblivna möjligheter för andra användare på grund av att vattenresurserna förbrukas snabbare än sin naturliga återfyllnadstakt (t.ex. i samband med överuttag av grundvatten).

Generellt sett bör varje användare betala för de kostnader som uppstår i samband med användningen av vattenresurserna, inklusive miljö- och resurskostnader. Priserna bör dessutom kopplas direkt till de förbrukade vattenmängderna eller till den orsakade föroreningen [5]. På så sätt ser man till att priserna ger ett tydligt incitament till användarna att effektivisera sin vattenförbrukning och minska föroreningarna.

[5] Det sammanlagda priset P som en användare betalar kan beräknas enligt formeln F + a.Q + b.Y, där F = fasta kostnader, allmänna skatter etc, a = avgift per använd vattenenhet, b = avgift per orsakad föroreningsenhet, Q = den totala mängden använt vatten, samt Y = den totala mängden orsakad förorening. En minskning av vattenanvändningen (Q) och/eller orsakad förorening (Y) kommer då att leda till en minskning av det sammanlagda priset P som användaren betalar. Det innebär att det finns ett incitament för användarna att göra vattenanvändningen effektivare och minska föroreningen.

2.2. Vattenprispolitik i EU:s medlemsstater

Hur mycket hänsyn som tas till ekonomi- och miljömål i vattenprispolitiken varierar kraftigt mellan medlemsstaterna, inom medlemsstaterna och mellan ekonomiska sektorer. Generellt sett täcks de finansiella kostnaderna bara delvis. Detta gäller främst avloppstjänster och inom jordbrukssektorn, särskilt i södra Europa där jordbruket är den klart största och ineffektivaste vattenförbrukaren och där vattenbristen är allvarligast. Jordbruket betalar betydligt lägre priser än andra sektorer på grund av både direkta subventioner och korssubventioner med finansiella transfereringar från hushållen och industrin till jordbruket.

Miljö- och resurskostnader ingår sällan i vattenpriserna. I de flesta fall där man har fastställt avgifter för uttag och utsläpp är syftet att samla in medel som senare kan användas för att finansiera åtgärder för att förbättra kvaliteten på vattenområdena och deras ekosystem.

De flesta system för prissättning av vatten till hushållen innehåller både fasta och rörliga avgifter och kan fungera som incitament. Men det förekommer fortfarande enhetstaxor som är oberoende av förbrukad mängd eller orsakad förorening. När det gäller bevattning är de flesta avgifterna arealbaserade vilket leder till ineffektiv vattenanvändning, särskilt i ytbevattningssystem. De jordbrukare som pumpar upp sitt vatten direkt från grundvattenlager betalar däremot de totala finansiella kostnaderna för vattenförsörjningen och har därmed ett starkt incitament för effektiv vattenanvändning. De behöver dock aldrig betala för de miljö- och resurskostnader som uppstår i samband med deras uttag (eller överuttag).

Under de senaste åren har prissättningen givits en allt större roll inom vattenpolitiken i många medlemsstater. I målen för vattenprispolitiken ingår i allt högre grad en full täckning av finansiella kostnader och integrering av miljöhänsyn. Det är dock långt kvar till en faktisk tillämpning av dessa principer.

2.3. Vattenprispolitik i länder utanför EU

I vattenprispolitiken i de länder där EU har ett särskilt starkt engagemang förekommer det sällan några mål för ekonomi- och miljöeffektivitet. Detta gäller bl.a. för kandidatländerna där den roll som en effektiv prisstruktur skulle kunna ha ofta motverkas av prisnivåer som är för låga för att ge tydliga signaler till användarna. I samband med EU:s utvidgning kan man förvänta sig mycket höga kostnader för införandet av miljölagstiftningen, särskilt bestämmelserna om vatten, samtidigt som de finansiella medel som kan uppbringas är mycket begränsade. Prissättningen kommer i detta sammanhang att ha en avgörande betydelse i dessa länders framtida vattenpolitik.

I utvecklingsländerna tillämpas ekonomiskt och miljömässigt sunda principer i ännu mindre omfattning, främst på grund av användarnas bristande betalningsförmåga [6] och av sociala skäl. I dessa länder befinner sig tillämpningen av striktare ekonomiska principer på en mycket låg nivå och den stimuleras av den privata sektorns ökade engagemang i vattentjänsterna i tätorterna samt av bidragsgivarna, som framgår av EU:s riktlinjer Towards Sustainable Water Resources Management. Bevattning utgör det största användningsområdet, och är kraftigt subventionerad. Intäkterna är ofta för låga för att ens täcka drifts- och underhållskostnader för bevattningssystemen.

[6] Betalningsförmåga definieras som den andel av användarnas disponibla inkomst som utgörs av kostnader för vattentjänster, antingen i genomsnitt eller enbart för låginkomsttagare.

För stora delar av befolkningen i dessa länder kan de sanitära förhållandena och vattentillgången inte garanteras. Användarnas förmåga att betala för vattnet kommer därför även i fortsättningen att vara en viktig fråga. Prispolitiken måste utarbetas med stor omsorg så att ekonomiska och miljörelaterade mål vägs mot sociala mål.

2.4. Hur kan vattenprispolitiken påverka ekonomin, miljön och samhället-

Effektiv vattenprispolitik har en påvisbar effekt på olika användares vattenkonsumtion. Detta gäller särskilt jordbrukssektorn, men även industrin och hushållens vattenanvändning för utomhusbruk. Ett direkt resultat av prissättning av vattenförbrukning och förorening är att påfrestningarna på vattenresurserna minskar. Detta kan leda till att överuttagen av grundvatten minskar och att grundvattenlagren kan återfyllas, att flödet i floderna ökar och att den ekologiska statusen i floder eller intilliggande våtmarker förbättras. Den information som går att få fram om hur prissättningen kan påverka den fysiska miljön är dock ännu begränsad.

Effektiv prissättning leder också till att vatteninfrastrukturen utformas på ett lämpligt sätt och att intäkterna räcker till för underhåll, drift och modernisering av infrastrukturen.

För närvarande påverkas produktionskostnaderna i olika sektorer (t.ex. jordbruk och industri) av att principen om kostnadstäckning tillämpas i olika hög grad inom EU. Detta kan i sin tur påverka konkurrenskraften inom de berörda sektorerna båda inom och utanför EU. Det finns därför ett behov av en harmoniserad ansats när det gäller prissättningen inom EU.

En striktare tillämpning av full kostnadstäckning skulle minska användarnas förmåga att betala för vattentjänsterna, särskilt låginkomstgrupper och användare i vissa landsbygds- och jordbruksområden där man endast betalar en liten del av de totala kostnaderna för vattentjänsterna. För hushållen skulle dock den andel av inkomsten som används till vattentjänster i genomsnitt inte öka särskilt mycket. När det gäller jordbruket antyder den nuvarande stora variationen i bevattningspriser att man har en viss förmåga att anpassa sig till höjda priser.

3. Införande av en prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna

I detta avsnitt föreslås riktlinjer till beslutsfattare och intressenter för att utveckla en prispolitik som främjar en hållbar resursanvändning. I avsnittet förespråkas inte införandet av ett enhetligt vattenpris eller att reglering ersätts med ekonomiska instrument och prissättning. Men vattenpriser som bygger på dessa principer och som således beaktar lokala socio-ekonomiska och miljömässiga förhållanden kan ge kraftiga incitament för en mer hållbar användning av vattenresurserna och leda till att miljömålen uppfylls på ett mer kostnadseffektivt sätt.

Många av de beståndsdelar som beskrivs nedan tillämpas redan för vissa användningsområden och i vissa länder. Tillämpningen är inte på något sätt enhetlig men nuvarande tendenser i prissättningssystem för vatten visar att många intressenter redan är medvetna om behovet av en allt större integrering av miljömål och ekonomiska mål inom detta område.

3.1. Att öka kunskaps- och informationsbasen

En framgångsrik utveckling av en vattenprispolitik som tar hänsyn till ekonomiska mål och miljömål är i hög grad informationsberoende. Det behövs vettiga uppskattningar av nyckelvaribler och nyckelförhållanden, t.ex. nuvarande efterfråge-, intäkts- och kostnadsfunktioner, för att fastställa en lämplig prisstruktur och prisnivå och uppskatta dess effekter på vattenefterfrågan, kostnadstäckningen och miljön. [7]

[7] Höga informationskostnader nämns ofta som ett hinder för att utarbeta en vattenprissättningspolitik som bättre tar hänsyn till ekonomiska mål och miljömål. Det är emellertid viktigt att betona att information om utbud och efterfrågan på vatten också är nödvändig för vattenpolitik i allmänhet, t.ex. för att utarbeta förvaltningsplaner för avrinningsområden såsom det fastställs i det föreslagna ramdirektivet för vatten.

3.1.1. Att uppskatta efterfrågan på vatten

Att uppskatta vattenanvändning och -förorening

Det är viktigt för ett bra prissystem att förorenarna och användarna tydligt identifieras och att förbrukningen och bidraget till föroreningar är kända. Idag vet man relativt lite om vattenanvändning i jordbrukssektorn. Den existerande föroreningshalten i vattenutsläpp till naturliga vattenområden mäts dessutom sällan förutom i utsläpp från stora industrianläggningar. Därför bör man aktivt arbeta för att fler mätanordningar installeras eftersom det underlättar införandet av prissystem som baserar sig på förbrukning, och ger bättre kunskap om särskilda användningsområden. [8]

[8] I många länder främjas för närvarande installeringen av vattenmätare och den stöds ekonomiskt, t.ex. i Förenade kungariket för hushållsanvändare och nya bostäder. I Frankrike krävs enligt vattenlagen från 1992 att alla som använder bevattning installerar mätare.

Mätprogram som ger exakta uppgifter om alla användare kan bli mycket dyrbara och är därför orealistiska [9]. Där mätanordningar inte är ett praktiskt eller ekonomiskt alternativ, krävs det annan teknik för att uppskatta den nuvarande användningen och föroreningen. Satellitbilder är ett exempel på en innovation som kan användas för att uppskatta behovet av vatten i jordbruket. Det är viktigt att identifiera, testa och färdigställa metoder för datainsamling (dvs. fastställa vilken datainsamlingsteknik, vilken geografisk utbredning och vilken tidsfrekvens som skall tillämpas) som ger en användbar uppskattning av den nuvarande föroreningen och användningen till en rimlig kostnad. [10]

[9] Deras kostnader uppväger således de potentiella fördelarna av en förbättrad effektivitet i vattenanvändningen.

[10] Skillnader i aggregeringsnivå på vilken användning och förorening uppskattas kommer troligtvis att uppkomma för olika typer av användning och förorening (t.ex. punktutsläpp jämfört med diffusa föroreningar).

Att koppla samman priser och efterfrågan på vatten

Uppskattningar av efterfrågans priselasticitet behövs för att förutspå den förändring i efterfrågan på vatten som en ändring av nuvarande prissystem, prisstruktur och prisnivå samt en ökad användning av mätanordningar skulle leda till. På liknande sätt kräver ett fastställande av den optimala nivån för varje föroreningsavgift att det görs en uppskattning av elasticiteten i kostnaderna för föroreningarnas skador.

Analysen av den inverkan som det nuvarande prissystemet för vatten har, visar den stora variation som vattnets priselasticitet har. En systematisk beräkning av efterfrågans priselasticitet och kostnaderna för föroreningarnas skador behövs för de olika ekonomiska sektorerna med olika hydrologiska och socio-ekonomiska förhållanden [11].

[11] Tillgängliga metoder för att uppskatta efterfrågans priselasticitet inbegriper ekonometriska och statistiska tillvägagångssätt med tidsserier eller tvärsnittsdata, modellberäkning av sektorernas ekonomiska beteende eller uppskattning av användarnas reaktioner på prisförändringar genom direkta intervjuer.

3.1.2. Att uppskatta kostnaderna för vattentjänster och -användning

Finansiella kostnader

Tillförlitliga uppgifter om vattentillgången är nödvändiga för att uppskatta de långsiktiga marginalkostnaderna för vattenförsörjning och för att ta fram förhållanden mellan kostnaderna och vattentillgångarnas storlek. Detta är i högsta grad sant om vattentillgångarna varierar mycket och är otillförlitliga.

Bland de viktigaste kostnaderna som skall beaktas finns drifts- och underhållskostnader och kapitalkostnader (räntor och amortering samt eventuell avkastning på kapital) [12]. De redovisningsregler som används av medlemsstaterna idag medför olika sätt att beräkna kostnaderna på [13]. Dessutom kan kostnaderna för olika tjänster inkluderas i vattenpriserna [14]. Följaktligen blir jämförelser mellan kostnaderna för tjänster i samband med vattenförsörjning och behandling av avloppsvatten, vattenpriser och nuvarande nivåer på kostnadstäckningen ofta missvisande.

[12] Även om uppskattningen av kostnaderna för vattentjänster är relativt okomplicerad kan fördelningen av dessa kostnader på specifika användningsområden vara mer problematisk i vissa fall, t.ex. dammar för flera användningsområden som samtidigt tillhandahåller vatten till jordbruk, kommuner och miljön. Enkla regler för kostnadsallokering (baserade på de tillhandahållna volymerna eller de föroreningar som produceras) kan användas och accepteras i allmänhet av användarna.

[13] I Nederländerna, baseras t.ex. beräkningen av värdeminskningen av kapitalinvesteringar i vattenförsörjning till hushållen på kapitalkostnader minus bidrag. Detta har lett till en situation där det inte finns tillräckligt med ekonomiska resurser för att förnya den befintliga infrastrukturen.

[14] Hushållens vattenförsörjning och kostnaderna för behandling av avloppsvatten är till exempel alltid inkluderade i vattenpriserna, förutom i Irland där dessa tjänster finansieras genom det allmänna skattesystemet. Det finns emellertid ingen systematisk regel för att dessa kostnader skall inkluderas i kostnaderna för regnvattenförvaltning och skydd mot översvämningar som ofta finansieras direkt via det allmänna skattesystemet.

Antagandet av gemensamma definitioner för nyckelkostnadsvariabler skulle underlätta jämförelsen mellan kostnader och priser och benchmarking [15] för olika vattentjänster, användningsområden och länder.

[15] Benchmarking är ett verktyg som syftar till att förbättra miljön genom att identifiera gapet mellan en viss metod och "bästa metod" samt identifiera de viktigaste orsakerna för detta gap.

Uppskattning av miljö- och resurskostnaderna

Trots betydande framsteg under de senaste åren är uppskattningen av miljö- och resurskostnaderna (och -intäkterna) fortfarande en utmaning. Den kräver en god förståelse av hur vattencykeln fungerar i avrinningsområdet [16] och förmåga att uppskatta särskilda användningsområdens inverkan på andra användningsområden och vattenområden. Detta kräver expertkunskap och verktyg som inte alltid finns tillgängliga eller är klara att användas, men som utgör grunden för varje sunt beslut som fattas avseende förvaltning av vattenresurserna. De existerande metoderna för en monetär värdering av miljö- och resurskostnaderna, i synnerhet miljökostnader som är relaterade till ekologi, är ofta inte tillräckligt tillförlitliga. Dessa metoder, som främst används av forskare, behöver utvecklas ytterligare och färdigställas inom ramen för planeringen av vattenpolitiken.

[16] Inbegripet de sammankopplade ekosystemen och livsmiljöerna, t.ex. gränsvåtmarkernas buffertfunktion för föroreningar.

Det är emellertid mycket viktigt att hänsyn tas till dessa kostnader när en ny vattenpolitik utformas. Dessutom, och såsom visas i Box 1, är metoderna för att uppskatta kostnaderna för att återställa miljön tillräckligt tillförlitliga för att uppskatta och tilldela betydande miljö- och resurskostnader till de användningsområden som är ansvariga för dessa kostnader. [17] Det är viktigt att vi rör oss mot en systematisk integrering av miljö- och resurskostnader vid utformningen av prispolitiken [18]. Det behövs göras ansträngningar för att säkerställa att bedömningsmetoder är lätt tillgängliga och att deras starka och svaga punkter tydligt framgår.

[17] För att minska beräkningskostnaderna är det i vissa fall möjligt att använda resultat som erhållits från platser med liknande egenskaper. Denna nyttoöverföring är emellertid fortfarande en stor forskningsfråga.

[18] Miljönytta kan också komma från bestämda användningsområden, t.ex. vattenbuffertkapaciteten i vissa jordbruksmarker. Det är också viktigt att denna nytta beaktas och bedöms.

3.2. Att sätta de rätta priserna på vatten

Information om tillgång och efterfrågan samt kostnader och intäkter för vatten utgör en stabil bas för att fastställa en vattenprispolitik som främjar en effektiv användning av vattenresurserna och begränsar föroreningar från olika ekonomiska sektorer. I teorin optimeras vattenanvändningen när marginalnyttan av vattenanvändning är lika med marginalkostnaden, inklusive miljö- och resurskostnaderna.

Prisstrukturer bör inbegripa en rörlig del [19] (dvs. förbrukning, förorening) för att säkerställa att de fungerar som ett incitament till att spara vatten [20] och minska föroreningarna. Den rörliga delen behöver emellertid vägas mot behovet av att säkerställa en täckning av de finansiella kostnaderna och därmed hållbarheten av vattentjänster och -infrastruktur. Detta gäller i synnerhet för situationer med mycket osäkra vattentillgångar [21], eller där priserna leder till en faktisk minskning av förbrukningen och av föroreningarna och således av de finansiella intäkterna.

[19] Denna rörliga del kan variera för olika platser och perioder under året för att ta hänsyn till skillnader i vattenbrist och problem som har att göra med vattenstress.

[20] Även om effektivare vattenanvändning är det vanligaste målet för prissättningspolitiken kan ett överuttag av vatten i jordbruket vara till nytta för miljön när det råder bestämda jord- och vattensalthaltsförhållanden. Detta bör beaktas vid utformningen av prissättningspolitiken.

[21] Det är viktigt att täckningen av de finansiella kostnaderna för tjänster garanteras under torrperioder då tillgången kan vara mycket låg.

Vattenpriserna bör sättas på en nivå som säkerställer en fullständig kostnadstäckning [22] för varje sektor (dvs. jordbruk, hushåll, industri). På det hela taget är det viktigt att säkerställa att de sektorer som förorenar mest och är minst effektiva betalar för sin förorening och användning. En betydande minskning av det befintliga trycket på vattenresurserna kan förväntas genom en sektorvis kostnadstäckning för vattentjänster.

[22] Inklusive miljö- och resurskostnader.

Vattenprissättningspolitiken bör ta hänsyn till både ytvatten och grundvatten. Detta kommer att begränsa eventuella negativa effekter som utvecklingen av en effektivare prissättning för en vattenkälla kan ha på en annan vattenkälla [23]. Detta innebär inte nödvändigtvis att båda vattenkällorna har samma pris. I situationer med mycket begränsat högkvalitativt grundvatten kan till exempel lägre priser för ytvatten uppmuntra användningen av ytvatten för ekonomiska sektorer så att det högkvalitativa grundvattnet behålls för hushållsändamål och dricksvatten.

[23] Till exempel så kan en strängare tillämpning av ekonomiska principer och miljöprinciper vid prissättningen av ytvatten leda till betydande ökning av grundvattenanvändning och överuttag.

Det är nödvändigt med en uppskattning av de administrativa kostnaderna i en ny prispolitik för att garantera att de förväntade effektivitetsvinsterna uppväger kostnaderna av att inrätta och förvalta det nya systemet. Sådana kostnader kan vara särskilt höga när komplicerade bestämmelser införs som kräver en noggrann övervakning och mätning eller uppskattning av ett stort antal miljö- och resurskostnader.

I vattenprispolitiken bör också en genomförandeplan inkluderas. Införandet av vattenpriser som bättre tar hänsyn till ekonomiska och miljömässiga principer kommer att behöva göras gradvis både av hänsyn till användarnas betalningsförmåga och till den politiska acceptansen. Detta är i synnerhet sant för användare och sektorer som för närvarande inte betalar den fulla finansiella kostnaden för tjänsterna (t.ex. jordbruk) eller som redan kan ha svårt att få råd med det (t.ex. vissa socialgrupper). Ett gradvis införande ger användarna tid att anpassa sig till de nya villkoren och därigenom minimeras bördorna för varje grupp som berörs. Detta ökar också systemets förutsägbarhet för både användare och leverantörer.

Att tillhandahålla vatten till konstgjort låga priser för att ta hänsyn till sociala mål och priser är ett trubbigt verktyg för att nå rättvisemål. En sådan form av subvention uppmuntrar till ineffektiv användning och föroreningar. I en situation med icke hållbar vattenanvändning bör sociala hänsynstaganden således inte vara det huvudsakliga målet för vattenprispolitiken även om man måste ta hänsyn till dem när man utformar den nya prispolitiken. På det hela taget handläggs sociala frågor bättre genom medföljande sociala åtgärder.

För vissa sektorer eller användare kan särskilda prissystem föreslås, som t.ex. blockprissättning, vilka kombinerar mål för användarnas betalningsförmåga och mål för ekonomisk effektivitet, t.ex. kombinationen av en gratis bastilldelning av vatten med höga enhetspriser som ett incitament för att minska överdriven vattenanvändning som inte hör till basanvändningen, samtidigt som man behåller intäkterna på en sådan nivå som behövs för att finansiera vattentjänsterna. Icke desto mindre är det nödvändigt med en tydlig undersökning före och efter en sådan prispolitik både av effekterna på den sociala välfärden och av inverkan på hushållens efterfrågan på vatten för att säkerställa att både sociala mål och miljömål kan uppfyllas och har uppfyllts.

Allmänt sett kommer tillämpningen av ekonomiska principer och miljöprinciper i prisättningspolitiken och omfattningen av tillämpningen av principen om kostnadstäckning troligtvis att variera beroende på specifika socio-ekonomiska villkor. I regioner med nuvarande låga nivåer på grundläggande vattentjänster och där social och ekonomisk utveckling är nyckelmål (t.ex. utvecklingsländer, vissa regioner i kandidatländerna) kan det krävas subventioner för att stödja stora investeringar. Och det är inte säkert att tidigare (betalda) investeringskostnader kan fås tillbaka från användarna. Vattenprissättningen bör emellertid behålla sitt incitamentinslag och ta hänsyn till värdeminskning och ersättningskostnader för att säkerställa att infrastrukturen förnyas och således hållbarheten hos de tillhandahållna grundläggande vattentjänsterna.

3.3. Prispolitik och den geografiska utbredningen

Med avrinningsområdets ökande betydelse, som åskådliggörs genom det föreslagna ramdirektivet för vatten, har frågor avseende nivå fått ökad betydelse i vattenpolitiken. Avrinningsområdet är uppenbart inte en lämplig nivå för uppskattning, insamling och användning av intäkter för att täcka de finansiella kostnaderna. De finansiella kostnaderna uppskattas och hanteras bättre på vattentjänstleverantörernas nivå.

Avrinningsområdet (eller områden nedanför avrinningsområdet, beroende på vilka miljöfrågor som avses) är grunden för att uppskatta miljö- och resurskostnaderna/intäkterna eftersom de motsvarar den nivå på vilken de externa effekterna på milön uppstår. Denna uppskattning kan kräva en ny organisation eller så ges denna uppgift till en existerande organisation, vilket är en mycket känslig fråga när det gäller avrinningsområden som sträcker sig över flera länder där uppskattningen av miljökostnaderna och deras ekonomiska konsekvenser måste godkännas av intressenter och förvaltningar från olika länder. [24]

[24] Dumpning av förorenande ämnen i floden Rhen i Frankrike kommer t.ex. att orsaka föroreningar och kostnader för alla hushållsanvändare i länder som ligger längre ner i flodens riktning. Det krävs därför en analys på en nivå som motsvarar Rhens avrinningsområde för att uppskatta de därmed åtföljande miljökostnaderna och resurskostnaderna.

Vad gäller insamlingen av miljöavgifter kan man förorda att de inkluderas i en enhetlig "vattenräkning" för att minimera administrationskostnaderna. Detta görs redan i flera av EU:s medlemsstater. Följaktligen krävs det finansiella överföringar mellan vattentjänstleverantören som samlar in vattenavgifterna och den organisation som skall använda sig av intäkterna från miljöavgifterna för att ta itu med miljöfrågor eller frågor som har att göra med skador på naturresurser.

Bland tänkbara förslag till hur miljö- och resursavgifterna kan användas kan nämnas att de tilldelas ett lands centrala budget eller budgeten för en särskild regional organisation eller avrinningsområdesorganisation som skall tilldela dessa resurser till verksamhet som har att göra med vattenskydd, vattentillgång eller förbättring av avloppsvattnet. Kombinationen av vattenavgifter och subventioner för miljövänliga investeringar och metoder har på det hela taget ofta visat sig vara effektiva när det gäller att ta hand om miljöproblem [25].

[25] Dessutom underlättar det användarnas acceptans av nya avgiftssystem.

3.4. Användarnas och konsumenternas roll

Det kan krävas en anpassning av den existerande institutionella ramen för att röra sig i riktning mot en prissättning baserad på incitament som avspeglar miljökostnaderna för vattenanvändning. Konsumenter och användare behöver i synnerhet bli delaktiga i och informerade om beslut vad gäller prispolitiken. "Bottom-up"-strategier för vattenprissättning som uppnås genom offentligt deltagande och öppenhet är nödvändiga för att (i) bidra till definitionen av vattenprispolitiken, (ii) öka utsikterna till ett framgångsrikt genomförande, och (iii) göra denna politik socialt och politiskt godtagbar. Samråd med intressenter ger vattentjänstleverantörerna värdefull information om den potentiella inverkan av prisförändringar, och hur deras tjänster kan utformas på ett så effektivt sätt som möjligt.

Att engagera användare och intressenter kan göras på olika sätt (se Box 2). Målen för de användarföreningar som deltar i utarbetandet av prispolitiken kommer att variera beroende på de användare de företräder. Vattenkonsumentföreningar för hushåll och bevattningsföreningar har större benägenhet att arbeta för en sänkning av vattenpriset kombinerat med förbättringar i kvaliteten på vattentjänster och de kanske inte beaktar de stora miljöfrågorna som bättre kan försvaras av icke-statliga miljöorganisationer. Ett brett samråd med intressenterna där alla berörda användare är med är en nyckel till utvecklingen och acceptansen av en prispolitik med tydliga miljömål.

Box 2. Användares och intressenters engagemang i vattenpolitiken

Användares och intressenters engagemang kan ta olika uttryck. I Frankrike är alla intressenter representerade i Comités de Bassin (avrinningsområdeskommittéer) och diskuterar framtida nivåer på förorenings- och uttagsavgifter för olika sektorer. I Förenade kungariket säkerställer regionala konsumenttjänstkommittéer konsumenternas engagemang i vattenprissättningspolitiken för rörledningstjänster. I en del länder är allmänna konsumentföreningar inblandade i fastställande av vattenpriserna eller i att öka medborgarnas medvetande om miljöproblem som är kopplade till nuvarande vattenanvändningsområden. Deras engagemang i diskussioner som gäller vattenpolitiken är ofta sporadiskt.

Som ett resultat av den nästan totala monopolsituation som de flesta vattenleverantörer (både offentliga och privata) har, är det nödvändigt att de vattenpriser som debiteras konsumenterna kontrolleras för att säkerställa att priserna på ett korrekt sätt speglar de existerande finansiella kostnaderna och inte döljer ineffektivitet. Olika priskontrollmekanismer har redan utvecklats i medlemsstaterna [26]. Dessa kontrollmekanismer fokuserar emellertid huvudsakligen på vattenprisernas täckning av de finansiella kostnaderna. Det finns således ett behov av att säkerställa att intäkterna från täckningen av miljö- och resurskostnaderna används effektivt.

[26] En obligatorisk förhandskontroll utförs t.ex. av OFWAT i Förenade kungariket och en efterhandskontroll kan göras på konsumentens begäran i Tyskland. Av intresse är också de nyligen genomförda försöken att införa konkurrens mellan privata vattenleverantörer i Förenade Kungariket som ett sätt att öka effektiviteten i tjänsteleveransen och begränsa ökningarna av konsumentpriserna.

3.5. Kommunikation och information

Vattenprispolitiken bör vara transparent och lättförståelig för att säkerställa att stimulanseffekten kan spela sin roll på ett tillfredsställande sätt. Information och kommunikation är därför nyckelelement i prispolitiken. Det finns ett behov av att förklara för konsumenter och användare hur vattenpriser och vattenräkningar är utformade (se Box 3) för att rättfärdiga ändringar i vattenprisstrukturerna och -nivåerna samt att knyta ihop det allmänna möiljömedvetandet med priser och förbrukning.

Box 3. Vattenprissättningen i Artois-Picardie-avrinningsområdet (Frankrike)

Sedan 1994 har vattenbyrån för avrinningsområdet Artois Picardie gjort en årlig undersökning av priserna och kostnaderna för lokala myndigheter som är involverade i vatten- och avloppstjänster. Resultaten av denna undersökning skall meddelas de lokala myndigheterna. Information från på varandra följande undersökningar används för att övervaka kostnads- och pristrenderna. Sedan 1997 har denna undersökning kompletterats genom opinionsundersökningar för att fånga hushållens uppfattning om vattentjänsterna (kvalitet, pris etc). Informationen sprids brett till konsumenter och lokala myndigheter. Dessa undersökningar visade att det är nödvändigt med mer information om hur vattencykeln fungerar om prisökningarna skall förstås och accepteras av konsumenterna.

Konsumenter och intressenter behöver också bli bättre informerade om hur vattencykeln fungerar och hur dess användning påverkar miljön och andra konkurrerande användningsområden på ett negativt sätt. Det behövs skräddarsydda utbildningsprogram för olika åldersgrupper.

Benchmarking genom vilken kvaliteten på vattentjänsterna, kostnaderna och priserna jämförs, oberoende om det görs på en nivå motsvarande vattenleverantören, avrinningsområdet eller landet [27], är ett annat nyckelområde för en kommunikationsstrategi som stöder konsumenter och beslutsfattare i deras utvärdering av kvaliteten och kostnadseffektiviteten av vattentjänster. Den spelar en dubbel roll både vid jämförelse och förbättring av definitioner och beräkningsmetoder för att utvärdera givna variabler som kostnader eller priser. I monopolsituationer där det inte finns någon möjlighet att välja mellan alternativa vattentjänstleverantörer kan benchmarking och jämförande av leverantörernas prestanda fungera som ett incitament för att få leverantörerna att förbättra effektiviteten och kvaliteten på tjänsterna och minska sina kostnader och priser.

[27] Eurostat har planerat pilotstudier för att beräkna de nuvarande kostnad- och prisnivåerna i utvalda EU-länder. Hittills har pilotstudier genomförts i två länder; Luxemburg och Spanien.

Nuvarande benchmarking av vattentjänster är otillräcklig för att uppskatta inverkan av den befintliga metoden på miljön och behöver anpassas för att spegla mer allmänna miljöbehov.

3.6. Att integrera vattenprispolitiken med förvaltningsplanerna för avrinningsområden

Den senaste utvecklingen vad gäller vattenpolitiken i EU (dvs. det föreslagna ramdirektivet för vatten) och i andra länder har visat på betydelsen av förvaltningsplaner för avrinningsområden för att nå miljömålen [28]. Vattenprissättning är ett nyckelinstrument för förvaltningsplanen för avrinningsområden för att man skall nå de ekonomiska målen och miljömålen på ett kostnadseffektivt sätt.

[28] Rent allmänt är det tänkt att det i förvaltningsplanerna för avrinningsområdena skall fastställas åtgärder för att nå väldefinierade mål på det mest kostnadseffektiva sättet.

Vattenprissättningen måste emellertid kompletteras med andra åtgärder för att komma till rätta med problem både vad gäller vattenkvalitet och -kvantitet. (se Box 4). Utmaningen är att fastställa ett bestämt antal åtgärder som kommer att säkerställa att de ekonomiska målen, miljömålen och andra mål som t.ex. finansiell hållbarhet, rättvisa eller användarnas betalningsförmåga är uppnåbara (och uppnås) samtidigt.

Box 4. Vattenprissättning, förvaltningsplaner för avrinningsområden och ramdirektivet för vatten

Förvaltningsplaner kommer att utvecklas för varje avrinningsområde och ett åtgärdsprogram kommer att inrättas för att uppnå miljömålen i ramdirektivet för vatten. Detta program kommer att inkludera följande: (i) Grundläggande åtgärder (inbegripet utsläpps- och uttagskontroller) som krävs för att gemenskapslagstiftningen och den nationella och lokala lagstiftningen skall genomföras. (ii) En vattenprissättningspolitik som tar bättre hänsyn till miljön. (iii) Kompletterande åtgärder som t.ex. nya lagstiftningsinstrument och frivilliga instrument, regler för god metod, återanvändningsåtgärder samt utbildnings-, forsknings- och demonstrationsprojekt.

Att täcka miljökostnaderna kanske inte alltid är praktiskt genomförbart på grund av den platsspecifika miljöpåverkan för uttagsplatser eller utsläppsplatser. Att uppnå miljömål genom prissättning enbart kan innebära att olika priser sätts för varje uttagsplats. I sådana lägen kan det vara lämpligare att på ett klokt sätt kombinera platsspecifika regleringsverktyg (t.ex. beviljande av uttags- och utsläppstillstånd) med avgifter som åtminstone bör täcka kostnaderna för effektiv övervakning och reglering och som kan tillhandahålla ytterligare inkomster för att stödja projekt som är fördelaktiga för miljön (t.ex. återställande av våtmarker).

När det gäller diffusa föroreningar från jordbruket är det nivån på vilken man uppskattar och fastställer avgifter som är avgörande för hur effektiva de är. Ett pris som sätts efter den genomsnittliga föroreningen på en nivå som motsvarar avrinningsområden kanske inte ger några betydande minskningar av föroreningarna eftersom det finns skillnader i jordbrukssystem och saknas direkt incitament (prisreduktion) för individer som försöker minska utsläppen. Priser som tar hänsyn till den förorening som orsakas av varje enskild jordbrukare är däremot troligen effektivare. Men kostnaderna för att samla in information om föroreningarna för att beräkna de individuella priserna skulle antagligen vara lika stora som vinsterna från den minskade föroreningen.

3.7. Vattenprissättning och andra politiska initiativ inom Europeiska unionen

Samordning och synergi mellan vattenprissättning och andra politiska områden i Europeiska unionen är nyckelelement för den ekonomiska och miljömässiga effektiviteten. Flera politiska områden är tydligt relevanta i detta hänseende.

3.7.1. Jordbrukspolitik

Genom sin inverkan på produktion och den ekonomiska utvecklingen påverkar den sektorspolitiken, direkt eller indirekt, vattenanvändningen. Den påverkar således prissättningspolitikens effektivitet vad gäller dess miljöpåverkan.

Nuvarande trender i användningen av vatten för bevattningsändamål understryker tydligt vikten av den gemensamma jordbrukspolitiken när det gäller att främja konstbevattnade grödor oavsett om det är genom prisstöd eller direkta subventioner för konstbevattnade grödor. Denna utveckling är särskilt oroande i områden med stor vattenbrist och intensiv konkurrens mellan användningsområden som södra Europa, men det gäller även för regionerna i norra Europa [29]. Den nuvarande jordbruksmarknadspolitiken främjar framförallt inte någon effektivisering av vattenanvändningen, vilken fortfarande är låg i jordbruket, särskilt i storskaliga ytbevattningssystem.

[29] Agriculture, Environment, Rural Development: Facts and Figures - A Challenge for Agriculture. Europeiska kommissionen/Eurostat, 1999.

Vattenprissättning kan spela en nyckelroll för att stimulera till en effektivare vattenanvändning i jordbruket vilket minskar trycket på miljön och frigör resurser för andra konkurrerande användingsområden. Ett effektivt sätt att börja införa vattenprissättning i sektorn skulle t.ex. kunna vara att beräkna, på lämplig geografisk nivå, en vattentilldelning per hektar och gröda baserad på den bästa metoden vad gäller vattenanvändning. Jordbrukare som använder mer än den fastställda tilldelningen skulle straffas genom kraftigt ökade vattenpriser. Även om detta inte skulle innebära att man upphör med att odla grödor som är olämpliga för vissa områden på grund av deras vattenbehov, skulle det garantera en mer rationell användning av vatten.

Den nyligen gjorda reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken ger medlemsstaterna möjlighet att för första gången vidta åtgärder vad gäller vattenanvändningen, genom att tillåta dem att tillskriva miljövillkor för de utbetalningar som jordbrukarna får från det gemensamma jordbrukssystemet [30]. Frankrike har redan tagit upp sådana miljövillkor och andra medlemsstater har också visat intresse. De möjligheter som detta nya verktyg har fört med sig är sannerligen mycket betydelsefulla [31]. Man måste emellertid fortsätta med att använda den gemensamma jordbrukspolitikens möjligheter för att säkerställa att vattenprispolitikens potentiella inverkan får fullt utslag. Dessutom bör en effektiv vattenprissättning inte motverkas av en prispolitik vad gäller jordbruksprodukter och bidrag för bevattning och konstbevattnade grödor som negativt påverkar vattenresursernas hållbarhet.

[30] Förordning 1259/1999, artikel 3 om miljöskyddskrav.

[31] Med förordning 1259/1999 har medlemsstaterna ett verktyg för att miljöbestämmelserna skall följas. Med de befintliga miljöbestämmelserna på plats är det troligt att medlemsstaterna huvudsakligen kommer att ta upp problem med vattenkvaliteten och inte vattenkvantiteten.

3.7.2. Övergripande politik

Den nyligen genomförda reformen av de regler som styr struktur- och sammanhållningspolitiken har givit viktiga miljöprinciper och ekonomiska principer en starkare roll. I nyligen utformade riktlinjer om tillämpningen av struktur- och sammanhållningsfonderna fastställs hur dessa bör användas för att stärka tillämpningen av principen om att förorenaren betalar.

Även om riktlinjerna främjar en strängare tillämpning av ekonomiska principer i projekt som stöds av dessa fonder, är det nuvarande ekonomiska incitamentet begränsat och dess inverkan kommer knappast att vara betydande. Reformen visar emellertid på en viktig inställningsförändring. Det behövs ytterligare framsteg för att medlemsstaterna och kandidatländerna skall kunna integrera principerna om ekonomisk effektivitet och miljöprinciperna i vattenprissättningssystem för investeringar som stöds av struktur- och sammanhållningsfonderna [32], av instrumentet för strukturpolitiska åtgärder inför anslutningen (ISPA) [33] och åtgärder för jordbruket och landsbygdens utveckling under föranslutningsperioden (SAPARD) för kandidatländerna [34]. På det hela taget bör stöd i kombination med vattenprissättning utan något incitament för att främja en effektiv vattenanvändning gradvis avvecklas. Medlemsstaterna bör prioritera en hållbar vattenanvändning och investeringar som stödjer en sådan (t.ex. installation av mätare för olika användningsområden).

[32] 1996 hade sammanhållningsfonderna projekt för vattenförsörjning och behandling av avloppsvatten till ett värde av 848 miljoner euro (ca två tredjedelar av totalbeloppet för miljö).

[33] För perioden 2000-2006, kommer 520 miljoner euro att tilldelas miljöprojekt. Dricksvattenförsörjning och behandling av avloppsvatten kommer att utgöra huvuddelen av dessa projekt.

[34] Som angavs i de nya riktlinjerna för användning av struktur- och sammanhållningsfonderna för perioden 2000-2006 är utmaningen att hitta rätta avvägning mellan sociala och ekonomiska mål och skyddet av miljön. Samtidigt bör avgiftssystemen också säkerställa att tillräckligt med finansiella resurser samlas in för att förnya infrastrukturen och garantera hållbarheten av vattentjänster.

3.7.3. Forskning och demonstration

EU:s femte ramprogram för forskning, teknisk utveckling och demonstration, särskilt den generiska verksamheten inom socio-ekonomisk forskning och dess nyckelåtgärd "hållbar förvaltning av vatten och vattenkvalitet" som föreskriver forskning om prissättning inom delområdet socio-ekonomiska aspekter av hållbar vattenanvändning gör det möjligt att förbättra kunskaperna om vattenprispolitik och dess inverkan, och att stödja utvecklingen av den framtida vattenprispolitiken. Det kommer att bygga vidare på och stärka forskningen inom området vattenprissättning som redan stöddes genom EU:s fjärde ramprogram som visas i Box 5.

Ansträngningarna bör inriktas mot att utveckla kunskap och metoder för (i) att uppskatta miljökostnaderna för och skadorna på miljön, att beräkna elasticitet för vissa sektorer (t.ex. jordbruk), (ii) att analysera den roll som vattenprissättningspolitiken kan spela för att integrera en hållbar vattenanvändning och utvecklingen av turism, (iii) att utvärdera den nuvarande vattenprispolitikens miljöpåverkan, (iv) att analysera möjligheten av att använda ny informationsteknik för att beräkna specifika variabler för vatten/ekonomi (t.ex. användningen av satellitbilder för att beräkna efterfrågan och användningen av vatten för bevattningsändamål), (v) utvecklingen och tillämpningen av metoder (t.ex. kostnads- och intäktsanalyser) och verktyg för att stödja olika strategier vad gäller vattenprissättning i avrinningsområden, samt (vi) att analysera vattnets karaktär (t.ex. som ekonomisk vara eller grundläggande rättighet) och konsumenternas sociala uppfattning om vatten.

I vissa fall är tillämpningen av existerande principer och metoder (t.ex. för uppskattning av miljö- och resurskostnader) fortfarande den huvudsakliga utmaningen. Det krävs ytterligare ansträngningar för att tillämpa och sprida de befintliga tillvägagångssätten. Pilotprogram som används i demonstrationssyfte för intressenterna för att uppskatta de potentiella fördelarna och kostnaderna av en ny vattenprissättningspolitik spelar en nyckelroll. Europeiska kommissionens Life-programm erbjuder möjligheter att testa och demonstrera den roll som en effektiv vattenprissättning kan spela för att öka vattenresursernas hållbarhet, som visas i Box 6.

4. Slutsats

Som ett resultat av frånvaron av tydliga ekonomiska mål och miljömål sänder den nuvarande vattenprissättningspolitiken inte alltid de rätta signalerna till konsumenter och användare för att säkerställa att vattenresurserna används på ett effektivt sätt. Även om det allmänt sätt finns ett erkännande av behovet att täcka de finansiella kostnaderna genom debitering tar man sällan hänsyn till miljö- och resurskostnader i prissättningspolitiken. Detta är i synnerhet sant för jordbrukssektorn som är den största användaren i de sydeuropeiska länderna. Men detta gäller även för en del hushållsanvändare och för industrisektorn.

En analys av den existerande vattenprissättningspolitiken och av dess ekonomiska och sociala inverkan och miljöinverkan visar att det finns möjlighet att utveckla en prissättningspolitik som bättre tar hänsyn till miljön. En sådan politik kommer att bygga på en strängare tillämpning av principen om kostnadstäckning med god träffsäkerhet grundad på kostnader och intäkter av vattenanvändning, en bredare tillämpning av prisstrukturer som ger incitament, främjande av installation av mätanordningar, uppskattning av de viktigaste miljökostnaderna och, där så är möjligt, internalisering av dessa kostnader i priserna, en öppen beslutsprocess som involverar användare och förbrukare samt ett gradvis genomförande av en ny prissättningspolitik för att säkerställa acceptans och stabilitet.

Framtida nationella politiska initiativ kommer att säkerställa att vattenprissättning (och fullständig kostnadstäckning) inte är det enda verktyg som används. En hållbar efterfrågebaserad strategi består av en kombination av prissättning och andra metoder , t.ex. främjandet av vattenbesparande anordningar och metoder, en minskning av vattenläckor i systemen för produktion-förvaring-distribution eller utbildningskampanjer och kampanjer med information till allmänheten som kompletterar vattenprissättningen [35]. Dessutom behöver sammanhållningen mellan vattenprissättningspolitiken, struktur- och sammanhållningspolitiken och sektorpolitiken stärkas för att säkerställa att den potentiella inverkan av prissättningspolitiken får ett fullständigt genomslag.

[35] Handeln med vattenrättigheter eller tillstånd är ytterligare ett verktyg för att styra efterfrågan som alltmer diskuteras för vattenförvaltning i Europa och på andra ställen i världen. I EU är det endast Spanien som har tagit klara lagstiftningssteg för att införa en sådan handelsmekanism. Idag behövs forskning för att undersöker den potentiella användningen av sådana mekanismer i den framtida europeiska vattenpolitiken.

Det förestående genomförandet av det föreslagna ramdirektivet för vatten kommer att ge den rätta stimulansen för att bygga vidare på delarna i detta meddelande. Rådet och parlamentet uppmanas att beakta detta meddelande och diskutera det, samt att uppmuntra nationella och regionala myndigheter att fortsätta med vattenprissättningspolitiken i enlighet med de linjer som fastställs i detta dokument, så att miljömålen i detta direktiv uppfylls på ett kostnadseffektivt sätt.

Kommissionen uppmuntrar också medlemsstaterna att delta i förberedandet av praktiska riktlinjer för att genomföra artikeln om vattenprissättning i det föreslagna ramdirektivet om vatten. Utvecklingen av dessa riktlinjer kommer att bygga på en översikt av befintliga metoder för att utarbeta vattenprispolitik i medlemsstaterna och resultatet av diskussionerna om detta meddelande.

Tillgång till information kommer att vara en nyckel till utvecklingen och användningen av dessa riktlinjer. Eurostat och kommissionen kommer således att arbeta vidare med sina ansträngningar för att utvärdera tillgången, både i medlemsstaterna och i ansökarländerna, på statistik som gäller kostnaderna för vattentjänster och vattenpriser. Denna utvärdering kommer att vara en del av grunden för att fastställa stabila och kostnadseffektiva metoder för att samla in kostnads, intäkts- och prisinformation såsom krävs i det föreslagna ramdirektivet om vatten.