Yttrande från Regionkommittén om "Utarbetandet av en stadga om grundläggande rättigheter i EU"

(2000/C 156/01)

BAKGRUND

Presidiets beslut av den 15 september 1999 att i enlighet med artikel 265 femte stycket i EG-fördraget yttra sig i ärendet och ge utskottet för institutionella frågor i uppdrag att utarbeta yttrandet.

Det utkast till yttrande som utskottet för institutionella frågor antog vid sitt sammanträde den 27 oktober 1999 (CDR 327/99 rev. 1) (föredragande: Albert Bore (UK-PSE) och Claude du Granrut (F-PPE)).

I unionens nuvarande utvecklingsskede har Europeiska rådet bedömt det som nödvändigt att utarbeta en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen (bilaga IV i ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådets möte i Köln den 3-4 juni 1999).

Upprättandet av ett konvent för utarbetandet av en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen den 17 december 1999.

Med beaktande av ovanstående antog Regionkommittén följande resolution vid sin 32:a plenarsession den 16-17 februari 2000 (sammanträdet den 16 februari).

1. Allmänna kommentarer

1.1. Regionkommittén har alltid understrukit behovet av att stärka medborgarnas ställning och deltagande i demokratiska processer inom EU. ReK har också betonat vikten av att formulera EU-medborgarnas rättigheter för att uppnå nämnda mål och anser att man som företrädare för regionala och lokala myndigheter, alltså de instanser som står närmast medborgarna, samt som garant för subsidiaritetsprincipen har till uppgift att bidra till utarbetandet av stadgan om EU-medborgarnas grundläggande rättigheter.

1.2. De grundläggande rättigheterna är stommen i ett samhälle som bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt för rättssamhället, så som dessa beståndsdelar vuxit fram ur medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner.

EU:s möjligheter att bidra till att skapa ett samhälle som motsvarar dessa målsättningar beror till stor del på medborgarnas benägenhet att göra anspråk på rättigheterna, dvs. i vilken utsträckning de accepterar och begagnar sig av dem.

1.3. ReK är införstådd med att EU är stadd i snabb förändring och står inför allt större utmaningar i början av 2000-talet. De fyra senaste årtiondena har sett en gradvis utveckling av Europeiska unionen. Ett allt större antal europeiska länder har i en utveckling som ägt rum i flera faser förenat sina resurser och tillsammans uppnått hög ekonomisk tillväxt, social stabilitet och politisk balans. Man har dock inte lyckats skapa den gemensamma medvetenhet hos Europas medborgare som är en förutsättning för ett socialt och politiskt Europa som kan fungera som garant för de grundläggande rättigheterna.

I samband med utvecklingen av inre marknaden och EES har den ekonomiska integrationen accelererat kraftigt under de senaste femton åren. Den viktigaste pådrivande kraften har varit skapandet av den gemensamma valutan 1999 och lanseringen av euron som allmänt betalningsmedel 2002.

1.4. Det har tagits flera steg i riktning mot ökad social sammanhållning och förstärkt politiskt samarbete. Detta har kommit till uttryck i inrättandet och utvecklingen av nya EU-institutioner, som det direktvalda parlamentet och Regionkommittén, samt i införandet av EU-omfattande sociala och medborgerliga garantier.

På Europarådets initiativ finns Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna vars bestämmelser kan föranleda rättsliga åtgärder, samt Den europeiska sociala stadgan, som kan användas som vägledning, men inte för att vidta rättsliga åtgärder när dess bestämmelser inte efterlevs.

Det har funnits planer på att Europeiska unionen som sådan skulle ansluta sig till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Denna intention har sedermera övergivits som en följd av EG-domstolens yttrande 2/94 av den 28 mars 1996, där man konstaterade att en sådan anslutning innebar att gemenskapen skulle inordnas i ett annat internationellt institutionssystem. Detta skulle också innebära att alla bestämmelser i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna fördes in i gemenskapens regelverk, och som gemenskapsrätten är utformad i nuläget har unionen inte rätt att ansluta sig till konventionen.

1.5. Hittills är det i första hand EG-domstolen som svarat för skyddet av de grundläggande rättigheterna visavi gemenskapsorganens myndighetsutövning. Redan i ett tidigt skede fastställde domstolen att de grundläggande rättigheterna gäller även på EU-nivå, som en "oskriven allmän rättsprincip". Skyddet av de grundläggande rättigheterna inom EU utvidgades och förstärktes genom Maastricht- och Amsterdamfördragen. Amsterdamfördraget, som undertecknades den 2 oktober 1997 och trädde i kraft den 1 maj 1999, är ett viktigt steg i konsolideringen av de grundläggande rättigheterna (jfr artikel 6.2 i de konsoliderade fördragen). Dessa mer övergripande frågor har emellertid fått stå tillbaka för utvecklingen på det ekonomiska området.

Även om fördraget bekräftar unionens engagemang för de grundläggande rättigheterna innehåller det brister och inkonsekvenser när det gäller garantier för dessa rättigheter eller sådana rättigheter som hör samman med de mål som uttalats.

Eftersom dessa brister och inkonsekvenser är kända har man möjlighet att komma till rätta med dem och utarbeta en tydlig text som inte innehåller några tvetydigheter i fråga om EU-medborgarnas grundläggande rättigheter och hur de skall garanteras.

1.6. Under 1990-talet har EU-medborgarnas osäkerhet inför en ökad europeisk integration blivit allt större. Detta har man senast kunnat utläsa i det låga deltagandet i valet till Europaparlamentet i juni 1999. En allt snabbare ekonomisk och finansiell integration i kombination med ett minskat förtroende hos medborgarna för institutionerna är en utveckling som kan bli farlig för EU:s framtid. Det krävs skyndsamma åtgärder för att anpassa medborgarnas sociala, politiska och kulturella behov till den förändrade ekonomiska verkligheten. Detta gör att en stadga om grundläggande rättigheter i EU är ännu viktigare och allt mer angelägen. För att komma till rätta med allmänhetens bristande förtroende måste stadgan emellertid vara okomplicerad och lättfattlig, och befriad från den byråkratiska och juridiska jargong som ofta skämmer formella författningstexter.

Eftersom Maastricht- och Amsterdamfördragen ger gemenskapen nya befogenheter som ökar gemenskapens ansvar i fråga om grundläggande rättigheter, samtidigt som gemenskapen valt att inte ansluta sig till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, är det angeläget att gemenskapen lämnar en tydlig avsiktsförklaring rörande de grundläggande rättigheter som man vill ge unionens medborgare och som faller inom dess ansvarsområden.

Regionkommittén anser att man genom att införliva dessa rättigheter i EU-fördragen skulle ge en tydlig signal om medlemsstaternas bestämda avsikt att bygga en union som vilar på principerna om frihet, jämlikhet och solidaritet.

Kommittén vill påminna om att deklarationer om medborgerliga rättigheter historiskt sett varit förelöpare till författningar. Dessutom är det i författningarna som rättigheterna finner sitt existensberättigande, eftersom de utgör grunden för den makt som tillåter att dessa rättigheter förverkligas.

Kommittén betonar stadgans författningsmässiga värde och anser att processen för att utforma en stadga om grundläggande rättigheter inte kan och inte bör vara skild från den institutionella reform som skall inledas under den kommande regeringskonferensen.

2. Stadgans innehåll

Stadgan om EU-medborgarnas grundläggande rättigheter bör omfatta tre områden: individuella rättigheter, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt medborgerliga och politiska rättigheter.

Det första området bör innehålla huvuddelen av de rättigheter som återfinns i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, och framför allt i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

2.1. Individuella rättigheter

- Rätt att leva, att inte utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling. Rätt att inte hållas i slaveri eller träldom, rätt att förflytta sig fritt.

- Rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, yttrandefrihet och upplysningsfrihet.

- Rätt till en rättvis civil- eller straffprocess.

- Rätt till respekt för privatliv, till persondataskydd och till respekt för korrespondens och hem.

- Rätt till bostad, egendom och respekt för denna.

- Rätt till hälsoskydd.

2.2. Ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

- Rätt till arbete, fritt framförhandlade arbetsvillkor, skälig ersättning, skälig uppsägningstid, lämplig vägledning, utbildning och omskolning.

- Rätt till rörelse- och etableringsfrihet för arbetstagare, och till samma behandling som inhemska arbetstagare.

- Rätt till lika möjligheter och behandling utan åtskillnad beroende på ras, kön, hudfärg, etniskt ursprung, nationellt eller regionalt ursprung, kultur, språk, religion, politisk övertygelse, familjesituation, sexuell läggning, ålder eller funktionshinder.

- Rätt att bilda fackföreningar, till kollektivförhandlingar, att bli informerad och till medbestämmande i frågor som berör arbetstagarna.

- Rätt till social trygghet, socialt och medicinskt stöd samt de förmåner som socialtjänsten erbjuder.

- Rätt till utbildning, fritt yrkesval och yrkesmässig vidareutbildning.

- Rättigheter med koppling till näringsliv: rätt till egendom, konkurrensrätt, avtalsrätt osv.

2.3. Medborgerliga och politiska rättigheter

- Rätt att rösta i kommunal- och Europaparlamentsval för EU-medborgare i den medlemsstat där de är bosatta.

- Rätt att bilda europeiska politiska partier, rätt att petitionera, föreningsrätt, rätt att demonstrera.

- Rätt att ha tillgång till lokala organ med demokratiskt inrättade beslutsforum.

- Rätt att kontrollera förvaltningsverksamhetens laglighet.

- Minoriteters rätt till skydd för sin religion, sitt språk och sin kultur.

- Rätt till lika möjligheter för kvinnor och män på alla områden för beslutsfattande.

2.4. Dessa rättigheter täcker uppenbarligen ett mycket brett område. Den svåra uppgiften är att göra dem meningsfulla och möjliga att tillämpa, så att de ger människor en klar känsla av vilka rättigheter de åtnjuter inom hela EU.

Det räcker inte att fastställa rättigheterna. Man måste också fastställa principen för att försvara dem samt fastställa eller klargöra lämpliga villkor för att få tillgång till nationella domstolar och Europeiska gemenskapernas domstol för att säkerställa att rättigheterna kan tillämpas i praktiken.

2.5. Förutom att specificera dessa rättigheter bör stadgan innehålla adekvata, kompletterande klausuler som mer utförligt behandlar olika aspekter. Regionkommittén vill i detta yttrande peka på ett antal områden där vi anser att detta behövs.

2.5.1. I ett EU som omfattar allt fler kulturer, raser och etniska grupper utgör lika möjligheter ett "horisontellt tema" som sträcker sig över ett antal av dessa rättigheter. Därför bör stadgan garantera rätten till lika möjligheter och likabehandling utan hänsyn till ras, etniskt ursprung, nationalitet, social tillhörighet, språk, religion, kön, civilstånd, sexuell läggning, ålder eller funktionshinder.

2.5.2. Mot bakgrund av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 och resolutionerna om integration av medborgare från tredje land, anser Regionkommittén att den arbetsgrupp som har i uppgift att utarbeta stadgan om grundläggande rättigheter bör undersöka möjligheten att ge personer som varit bosatta en längre tid i en medlemsstat ett rättighetspaket som i största möjliga utsträckning överensstämmer med EU-medborgarnas rättigheter.

2.5.3. Rätten att offentligt bli hörd på ett rättvist sätt behöver förstärkas genom att man skapar gemensamma rättsregler och en gemensam rättskänsla inom hela EU. Med tanke på det stora och ökande antalet resor inom EU som är relaterade till arbete, fritid och turism bör man i alla EU:s medlemsstater tillämpa en gemensam uppsättning rättsregler som säkerställer en gemensam nivå av rättvisa och rent spel. Vi ger två exempel: en garanti för att EU-medborgare som arresteras utanför sitt hemland har tillgång till effektiv juridisk rådgivning och, där så behövs, tolkning; inrättande av ett gemensamt europeiskt system för borgen, så att personer inte arresteras och hålls häktade under en lång period i ett annat land.

2.5.4. Slutligen när det gäller respekten för privatpersoners rätt måste den nya stadgan om grundläggande rättigheter beakta den verklighet som i dag finns inom det moderna europeiska samhället i form av skilsmässor, separationer och nya giftermål. Den nya stadgan bör klart framhålla att mödrars och fäders umgängesrätt när det gäller gemensamma barn i händelse av skilsmässa och/eller separation skall fastställas på ett rättvist och opartiskt sätt, liksom barnets rätt att regelbundet träffa båda sina föräldrar om det så vill.

2.5.5. I stadgan om grundläggande rättigheter bör man även behandla frågor som berör nya områden såsom kunskapssamhället, miljöförändringar eller bioteknik.

2.6. På ovannämnda fyra områden kommer införandet av denna stadga om grundläggande rättigheter i europeisk lagstiftning att ge EU:s invånare tydliga medborgerliga och sociala rättigheter och hjälpa till att utrusta Europas växande gemensamma ekonomiska område med ett kompletterande socialt, medborgerligt och politiskt område. Utöver dessa områden vill Regionkommittén betona tre frågor som är knutna till ett europeiskt medborgarskap.

2.6.1. Stadgan kommer att göra det möjligt för varje medborgare i en EU-stat att förstå att det specifika europeiska medborgarskapet medför nya rättigheter och är ett uttryck för tillhörigheten till denna nya gemenskap som Europeiska unionen utgör.

Det europeiska medborgarskapet är en av EU:s största utmaningar; det är inte ett alternativ till det nationella medborgarskapet utan det är på samma gång kompletterande, unikt och entydigt politiskt.

För Regionkommittén utgör stadgan om grundläggande rättigheter grundvalen för det europeiska medborgarskapet.

2.6.2. Regionkommittén anser att de grundläggande rättigheterna har ett författningsmässigt värde, eftersom de gör det möjligt för de personer som omfattas av dem att föra talan vid behöriga instanser och i förekommande fall vid nationella instanser, Europarådets domstol för mänskliga rättigheter och Europeiska gemenskapernas domstol varje gång dessa rättigheter kränks.

Regionkommittén anser att man på ett effektivt sätt måste garantera de grundläggande rättigheterna i EU med hjälp av ett system som säkerställer att medborgarna har tillgång till lämpliga rättsliga medel.

2.6.3. Det skulle vara lämpligt att de principer för lokalt självbestämmande som finns i artikel 3 i Europarådets konvention om lokalt självstyre på ett eller annat sätt återges i stadgan om grundläggande rättigheter.

2.6.4. De grundläggande rättigheterna har alltså en fundamental politisk dimension, eftersom de förenar det politiska samhällets demokratiska fundament och bekräftelsen av dess begränsningar genom att erkänna medborgarnas rättigheter.

Regionkommittén är övertygad om att den rätt att delta i det offentliga livet som främst utövas genom val till lokala instanser är den första, oumbärliga länken i en politisk ansvarskedja som medborgarna måste bli en del av och känna sig delaktiga i.

När medborgarna känner sig delaktiga i den kedja av makt som sträcker sig från medborgarnivå ända upp till Europeiska unionens topp kommer de att ta till sig kraven från "res publica" och de beslut som fattas av de folkvalda beslutsfattarna, och göra dem till sina egna.

De grundläggande rättigheterna utgör sålunda grundstenarna för en "deltagande" demokrati som respekterar medborgarens bestämmanderätt och de olika myndighetsnivåer till vilka hon eller han delegerar sin bestämmanderätt.

2.6.5. Vad gäller de sociala och ekonomiska rättigheterna bör också subsidiaritetsprincipen tas i beaktande på grund av de olika sociala, ekonomiska och rättsliga strukturerna i medlemsstaterna.

3. Den framtida utvecklingen

3.1. Europeiska unionens ledare har enats om förslaget att utforma en stadga för grundläggande rättigheter. Ansvaret för förberedelserna av stadgan åligger en arbetsgrupp som består av representanter för medlemsstaternas regeringar, en representant för kommissionens ordförande och representanter för Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Regionkommittén skall rådfrågas i denna process och har inbjudits att yttra sig av konventet. Kommittén anser dock att den bör medverka på ett fullödigare sätt och ha observatörsstatus.

I enlighet med subsidiaritetsprincipen bör Europeiska rådets rekommenderade konvent för utarbetandet av stadgan om grundläggande rättigheter ge berörda parter på alla nivåer - det vill säga på EU-nivå, medlemsstatsnivå samt på lokal och regional nivå - möjlighet att påverka stadgans innehåll. I första hand bör medborgarna komma till tals och få tillgång till relevant information innan EU och medlemsstaterna fattar beslut.

3.2. Förslaget att utforma en stadga för grundläggande rättigheter är ett viktigt steg framåt för Europeiska unionen. ReK avser att delta fullt ut i denna process och att föra fram idéerna i detta yttrande till denna bredare åhörarskara. ReK-representanter kommer att belysa huvuddragen i detta yttrande under konventets överläggningar. ReK utesluter inte heller möjligheten att formulera ytterligare ställningstaganden för att komplettera och klargöra yttrandet med hänsyn till arbetets utveckling inom konventet med ansvar för att utarbeta ett utkast till den stadga om grundläggande rättigheter som kommer att läggas fram inför Europeiska rådet i Nice i december 2000. Samtidigt kommer dess representanter att understryka betydelsen av att slutdokumentet inte bara införlivas i EU-fördragen, utan även publiceras som ett fristående dokument som framhåller de nyckelfaktorer som bildar Europas stadga om politiska, sociala och medborgerliga rättigheter.

4. Slutsatser

4.1. Utvecklingsmässigt befinner sig Europeiska unionen vid ett vägskäl. Det är mycket viktigt att skyndsamma steg tas mot att engagera medborgarna i besluten för att vinna allmänhetens förtroende både för europeiska institutioner och hela Europeiska unionen. Den uppgift som brådskar är att vi på ett mycket praktiskt och sakligt sätt klargör de grundläggande ekonomiska, sociala, kulturella, medborgerliga och politiska rättigheter som EU garanterar alla sina medborgare. Att utforma en stadga som ger uttryck för ett medborgarnas och folkets Europa och som kommer att komplettera det gemensamma ekonomiska område som håller på att utvecklas utgör vägen framåt. Detta bör vara det klara målet och syftet med stadgan om grundläggande rättigheter. Detta är den uppgift som Regionkommittén och dess representanter kommer att argumentera för under kommande månader.

4.2. Regionkommittén uttalar sig bestämt för utarbetandet av en stadga om grundläggande rättigheter för Europeiska unionens medborgare som kommer att ge EU en enhetlig och sammanhängande gemenskapsrätt med författningsmässigt värde inom ramen för vilken dessa rättigheter kan tillämpas.

4.3. Europeiska unionen styrs av lagstiftning och grundar sig på att individer ansluter sig till gemensamma värden som garanteras juridiskt; detta bör även vara dess status i nästa unionsfördrag.

Bryssel den 16 februari 2000.

Regionkommitténs

ordförande

Jos Chabert