Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Åttonde årsrapporten för strukturfonderna"

(98/C 235/08)

Den 25 november 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Åttonde årsrapporten för strukturfonderna".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 21 april 1998. Föredragande var John Little.

Vid sin 355:e plenarsessionen den 27-28 maj 1998 (sammanträdet den 27 maj 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 116 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Europeiska kommissionens rapport om strukturfonderna 1996 är den åttonde i raden av årsrapporter sedan den senaste större översynen av bestämmelserna för strukturfonderna företogs (1998 års "reformering" av fonderna).

1.2. Rapporten publiceras i enlighet med rådets förordningar (EEG) nr 2052/88 och 4253/88 (ändrade 1993) och skall enligt föreskrifterna innehålla en redogörelse för verksamheten under året och vilka framsteg som gjorts för att uppnå fondernas målsättningar.

1.3. I november 1996 lade kommissionen i enlighet med artikel 130b i EG-fördraget fram sin första rapport om ekonomisk och social sammanhållning (), och en sammanfattning av detta närbesläktade material har inlemmats i föreliggande årsrapport. Rapporten om sammanhållning innehåller även en utvärdering av fondernas bidrag till de framsteg som gjorts mot ökad ekonomisk och social sammanhållning. Den 23 april 1997 antog Ekonomiska och sociala kommittén ett yttrande () om denna rapport.

1.4. Som svar på de önskemål som rådet presenterade i det omfattande dokumentet Agenda 2000 har kommissionen dragit upp konturerna för utvecklingen i stort vad gäller EU och gemenskapspolitiken på 2000-talet samt fastställt generella finansiella ramar för utvidgningen. Dokumentet innehåller bland annat utkast till förslag om ytterligare reformering av strukturfonderna med det uttalade syftet att främja en konkurrenskraftig utveckling och en hållbar och sysselsättningsskapande tillväxt i hela unionen. Kommittén gav i sitt yttrande () av den 30 oktober 1997 en första och allmänt hållen reaktion på kommissionens förslag och avser att i kommande yttranden, som för närvarande är under utarbetande, mer ingående behandla sådana viktiga aspekter som en reformering av strukturpolitiken mot bakgrund av de mer detaljerade förslag () som kommissionen lade fram i mars 1998.

2. Strukturfonderna under 1996

2.1. I och med att de senaste samlade programplaneringsdokumenten (SPD) och gemenskapsinitiativprogrammen antogs 1996 och att en flerårig programplanering införts, tillämpas nu de olika stödtyperna för finansieringsperioden i samtliga medlemsstater. För de nya medlemsstaterna var 1996 ett särskilt viktigt år då fördelningen av åtaganden gick framåt.

2.2. Mål 2-programmen för 1994-1996 avslutades, men anslag på 859 miljoner ecu fördes över till nästa period. Inom ramen för förberedelserna inför perioden 1997-1999 fastställde kommissionen att samma regioner som varit berättigade till stöd under 1994-1996 även skall vara berättigade under nästföljande period, med endast smärre justeringar. Den totala befolkningen som omfattas av mål 2 uppgår fortfarande till 16,4 %.

2.3. Kommissionen fortsatte sin övervakning av genomförandet och stödde förberedelserna för etapputvärderingar. Kommissionen igångsatte även en serie tematiska utvärderingar av strukturfondernas effekter inom några nyckelområden, exempelvis forskning och utveckling, små och medelstora företag, miljö- och jämställdhetsfrågor. Arbetet med att omsätta resultaten av dessa utvärderingar i praktiken förväntades inledas i slutet av 1997. I samverkan med medlemsstaterna infördes nya riktlinjer för en rationell och effektiv förvaltning. Svagheter och oegentligheter i nästan samtliga medlemsstater kunde återigen påvisas.

2.4. De fyra grundläggande principerna för 1988 års översyn utvärderades ingående. Enligt kommissionen hade det skett förbättringar beträffande hur partnerskapen upprättas och det hade gjorts betydande framsteg för att belägga att additionalitetsprincipen respekteras.

2.5. En tydlig återhämtning i den finansiella verksamheten kan konstateras och genomförandegraden för gemenskapsbudgeten 1996 var i det närmaste 100 %. Medel till åtaganden för 26,1 miljarder ecu anslogs och utbetalningarna uppgick till 22,4 miljarder ecu.

2.6. Situationen på arbetsmarknaden gav även under 1996 anledning till stor oro och kommissionen ville försäkra sig om att de åtgärder som delvis finansieras via strukturfonderna ligger i linje med EU:s strategi att prioritera arbetslöshetsproblemen. Att skapa arbetstillfällen gjordes följaktligen till högsta prioritet i de riktlinjer som kommissionen presenterade för medlemsstaterna i samband med förberedelserna av mål 2-programmen för 1997-1999. Av samma anledning lanserade kommissionen även ett initiativ för att främja lokala och regionala sysselsättningspakter med delfinansiering via strukturfonderna.

2.7. Kommissionen fördelade även den finansiella reserv om närmare 1,7 miljarder ecu som avsattes i samband med det första anslaget till gemenskapsinitiativ för hela perioden 1994-1999, med vissa prioriteringar: kampen mot arbetslösheten, lika möjligheter och kampen mot utslagningen, miljö samt strukturpolitikens geografiska dimension.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Rapporten är både omfattande och komplex och utgör i första hand ett historiskt dokument och referensmaterial. Det vore varken önskvärt eller möjligt för kommittén att kommentera hela rapporten.

3.2. I detta yttrande koncentrerar sig kommittén dels på de viktigaste frågorna som uppkom under 1996 och på frågor som har tagits upp tidigare men som man ännu inte löst, dels på att göra en utvärdering av den åttonde årsrapporten som sådan. Mål 2-programmen för perioden 1997-1999 behandlas i ett separat yttrande och för att undvika dubbelarbete kommer kommittén inte med några specifika kommentarer angående de förberedelser som gjorts för dessa program under 1996 och som kommissionen tar upp i sin rapport. Inte heller kommer några särskilda kommentarer att göras om de detaljerade förslagen till översyn av bestämmelserna för strukturfonderna eftersom dessa förslag kommer att behandlas i ett eller flera av de yttranden som skall utarbetas och antas under de närmaste månaderna.

3.3. Kommittén konstaterar att kommissionens rapport för 1996 är upplagd på i stort samma sätt som föregående år. En viktig förändring är dock att alla redogörelser för de olika strukturfondsinsatserna i var och en av medlemsstaterna samlats så att man får en översikt över de strukturprogram som genomförts i varje land. Förra årets nyhet att behandla ett övergripande tema genom hela rapporten har behållits och årets tema är stöd till forskning och teknisk utveckling.

3.4. Rapporten är indelad i två huvuddelar. I den första delens fyra kapitel behandlas på ett övergripande sätt de satsningar som genomförts under 1996 (genomförandet av strukturfonderna år 1996, budgetutfallet, institutionella frågor knutna till strukturfonderna samt utvärderingsverksamheten). I den andra delen, som består av sex kapitel, undersöks strukturfondernas genomförande närmare. I det första kapitlet redogörs för programmen och genomförandet i varje medlemsstat medan de återstående fem, som enbart består av ekonomiska tabeller, utgör en detaljerad redogörelse för det finansiella genomförandet år 1996, genomförandet år 1994-1996, den regionala uppdelningen av det finansiella genomförandet, de större projekten samt ERUF:s och ESF:s pilotprojekt.

3.5. Kommittén ser positivt på såväl årsrapportens innehåll som uppläggning och vill ge en eloge till kommissionen för det arbete som det inneburit att utarbeta detta omfångsrika, 350 sidor långa dokument och för att publikationstidsgränsen, som satts till november, hållits. På grund av produktionscykeln minskar emellertid värdet av rapporten och kommittén stöder därför kommissionens nyligen uttalade föresats att tidigarelägga utgivningen för de kommande åren.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Partnerskap

4.1.1. Ekonomiska och sociala kommittén har sedan länge engagerat sig i upprättandet av ändamålsenliga partnerskap som innebär ett rådfrågningsförfarande mellan kommissionen, medlemsstaterna och andra berörda organ beträffande utformning, finansiering och utvärdering av strukturfondsverksamhet. Kommittén har gett sitt principiella stöd för de nya partnerskap som introducerades under 1994 och kan nu konstatera att det fram till 1996 har skett framsteg vad gäller genomförandet av dessa.

4.1.2. I rapporten refererar man till ett internt kommissionsdokument där preliminära förslag formulerats för att ytterligare stärka partnerskapsbegreppet under perioden efter 1999. Dessa förslag har sedan presenterats i ett meddelande från kommissionen om "Gemenskapens strukturinsatser och sysselsättning" () - ett meddelande som Ekonomiska och sociala kommittén inte rådfrågats om - och de har även samlats i kommissionens meddelande "En insats för sysselsättningen i Europa - En förtroendepakt" ().

4.1.3. Inom ramen för det initiativ som togs vid Europeiska rådets möte i juli 1996 för att främja lokala och regionala sysselsättningspakter (först på pilotprojektbasis) har kommissionen utarbetat särskilda riktlinjer för de "förstärkta partnerskap" som krävs för projektet. Kommittén har redan uttalat sitt stöd för pakterna och antog den 30 oktober 1997 en informationsrapport för att hjälpa till att skapa publicitet kring dem.

4.1.4. Kommittén anser att man genom dessa lokala och regionala pakter med tiden bör kunna få nyttiga erfarenheter av ett sådant förstärkt partnerskap. Detta kommer att ha betydelse för strukturfondsverksamheten i stort, men på grund av förseningar i genomförandet av pilotprojekten kommer denna erfarenhet inte att finnas tillgänglig och utvärderad innan ramarna och bestämmelserna för nästa period skall fastställas. Rapporten antyder inte på något vis hur kommissionen har tänkt sig att gå vidare vad gäller partnerskapens framtida utveckling. Kommittén är dock medveten om att kommissionen 1997 inledde en tematisk utvärdering av partnerskapsbegreppet och ser med intresse fram emot att få ta del av resultaten.

4.1.5. Som ett led i en översyn av strukturfonderna har kommissionen nu föreslagit att begreppet partnerskap skall omdefinieras.

4.2. Programmens genomförande

4.2.1. De förseningar som uppstod under 1995 och 1996 i samband med programmens lansering och genomförande hämtades i stort sett in under 1996. Detta är i och för sig positivt, men kommittén ser det fortfarande som bekymmersamt att det uppstått ett glapp på i genomsnitt ca arton månader mellan avslutandet av föregående periods program och igångsättandet av programmen för 1994-1999. Det stora antalet stödåtgärder (för närvarande 492 bara för målen!) innebär en enorm belastning i form av förberedelser, bedömning och godkännande och detta är något som inte kan anses vara förenligt med föresatserna att minska glappet.

4.2.2. På grund av etappindelningen av perioden 1994-1999 kommer programmet för mål 2-områdena att bli dubbelt lidande av sådana förseningar. Innan denna period inleddes framhöll kommittén i sina yttranden () om en ändring av bestämmelserna för strukturfonderna att perioden inte borde etappindelas för mål 2. Det blev dock slutligen endast fråga om obetydliga ändringar vad gäller de stödberättigade regionerna och om kommitténs rekommendation hade följts skulle förseningarna och det administrativa merarbetet ha kunnat undvikas.

4.2.3. Kommittén ger sitt fortsatta stöd till en förenkling av programadministrationen och i sitt nyligen antagna yttrande om rapporten om ekonomisk och social sammanhållning har kommittén även lagt fram konkreta förslag till rationalisering och minskning av antalet mål, fonder och åtgärder.

4.2.4. Kommittén rekommenderar att tidsschemat för förberedelser, bedömning och godkännande tidigareläggs i programcykeln så att tidsförloppet från det att en ny finansieringsperiod inleds fram till det att programmen lanseras kortas betydligt, och anmodar kommissionen att så tidigt som möjligt i programcykeln komma med ingående och tydliga riktlinjer. Genomförandet av ett sådant tidsschema för finansieringsperioden 2000-2007 förutsätter att rådet och Europaparlamentet fattar de beslut som krävs redan i början av 1999.

4.3. Strukturfonderna och övrig gemenskapspolitik

4.3.1. Den regionala utvecklingen bestäms inte enbart av gemenskapens och medlemsstaternas regionalpolitik. På samma sätt är EU:s strukturpolitik underställd mer övergripande ekonomiska betingelser och utsatt för påverkan från andra politikområden.

4.3.2. Kommittén har regelbundet betonat vikten av största möjliga konsekvens mellan olika åtgärder och har vid upprepade tillfällen efterlyst en analys av förhållandet mellan strukturfonderna och övrig gemenskapspolitik och vilken effekt dessa har på varandra.

4.3.3. Sammanhållningsrapporten (se punkt 1.3 ovan) ger en överblick av den effekt som alla politiska åtgärder på EU- och medlemsstatsnivå har för den ekonomiska och sociala sammanhållningen, det vill säga huvudsyftet med strukturfonderna. Kommittén välkomnade rapporten när den kom och framhöll i sitt yttrande om denna att "[d]et viktigaste bidraget från den första rapporten om sammanhållningen ligger i att den sätter fonderna i ett vidare gemenskapspolitiskt sammanhang" ().

4.3.4. Oavsett ansträngningarna för att beakta sammanhållningen är det ofrånkomligt att de möjligheter och fördelar som är resultatet av icke-strukturell politik får olika regionala effekter, precis som den ekonomiska integrationsprocessen i stort. Vetskapen om att det förekommer motverkande effekter från icke-strukturell politik utgör en del av själva grunden till strukturfondernas berättigande och är något som bör beaktas då insatsernas inriktning bestäms. I den åttonde årsrapportens kapitel II D lyfter kommissionen fram strukturfondernas betydelse för att målsättningarna inom övriga politikområden skall kunna uppnås, men nämner endast i förbifarten att denna politik skulle kunna ha positiva effekter på sammanhållningen. Kommittén är införstådd med att det inte är lämpligt att i en årsrapport (till skillnad från rapporten om sammanhållningen) i detalj gå in på sådana motverkande effekter, men anser samtidigt att man inte får ignorera dem helt och hållet.

4.3.5. Kommittén beklagar den missledande formuleringen av rubriken till kapitel II D där begreppet "komplementaritet" antyder att gemenskapsåtgärderna i sig själva skulle vara komplementära (en företeelse eller fråga kan inte vara mer eller mindre komplementär). Det sätt på vilket detta begrepp används är ett olyckligt exempel på byråkratisk jargong och är - i bästa fall - oklart. Formuleringen "överensstämmelse med övrig gemenskapspolitik" vore mer upplysande som rubrik.

5. Forskning och teknisk innovation

Kommittén välkomnar den övergripande analysen av den verksamhet som bedrivits inom ramen för fonderna för regional teknisk utveckling och delar uppfattningen att tonvikten bör läggas vid innovativa produkter och tjänster som utvecklats genom tillämpad forskning. Rapporten lyfter fram de skillnader som råder inom EU beträffande indikatorer på FoTU, exempelvis utgifter och antalet sysselsatta inom FoTU samt tillgång till telekommunikationer. Den ökade betydelse som tillmäts FoTU-åtgärder inom strukturfonderna för programperioden 1994-1999 - i synnerhet för mål 1-områden - är en positiv utveckling. Man kan även notera att det skett en förfining av åtgärderna på teknikområdet (t.ex. informations- och rådgivningstjänster, teknisk utbildning, utnyttjande av telekommunikationsinfrastrukturen och mekanismer för tekniköverföring), att den privata sektorns delaktighet ökat samt att det investeras i komplementära regionala strategier för innovations/tekniköverföring för att främja en mer analytisk och strategisk inställning i FoTU-frågor. En bedömning av dessa trenders betydelse kommer att vara av vikt för de rapporter och utvärderingar som görs på uppdrag av kommissionen i framtiden. Kommittén noterar med intresse att en separat rapport om FoTU och strukturfonderna kommer att läggas fram av kommissionen i början av 1998.

Bryssel den 27 maj 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Tom JENKINS

() KOM(96) 542 slutlig.

() EGT C 206, 7.7.1997, s. 78-87.

() EGT C 19, 21.1.1998, s. 111-115.

() KOM(98) 131 slutlig.

() KOM(96) 109 slutlig, mars 1996.

() CSE(96) 1 slutlig, juni 1996.

() EGT C 201, 26.7.1993, s. 52-58.

() EGT C 206, 7.7.1997, s. 78-87, punkt 1.10.