BILAGA

Detaljerade rekommendationer för ett förslag till interinstitutionellt avtal om arrangemang för övervaknings- och uppföljningsförfaranden i fråga om situationen för demokratin, rättsstatligheten och de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och vid EU:s institutioner

FÖRSLAG TILL INTERINSTITUTIONELLT AVTAL

EUROPEISKA UNIONENS PAKT FÖR DEMOKRATI, RÄTTSSTATLIGHET OCH GRUNDLÄGGANDE RÄTTIGHETER

Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har,

med beaktande av ingressen till fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), särskilt andra, fjärde, femte och sjunde skälen,

med beaktande av framför allt artiklarna 2, 3.1, 3.3 andra stycket, 6, 7 och 11 i EU-fördraget,

med beaktande av de artiklar i EUF-fördraget som handlar om att respektera, främja och skydda demokratin, rättsstatligheten och de grundläggande rättigheterna i unionen, däribland artiklarna 70, 258, 259, 260, 263 och 265,

med beaktande av artiklarna 4.3 och 5 i EU-fördraget, artikel 295 i EUF-fördraget samt protokoll nr 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, fogade till EU-fördraget och EUF-fördraget,

med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan),

med beaktande av Europarådets europeiska sociala stadga, särskilt artikel E om icke-diskriminering,

med beaktande av Köpenhamnskriterierna, och den uppsättning EU-regler ett kandidatland måste uppfylla om det vill ansluta sig till unionen (nedan kallat regelverket) – särskilt kapitlen 23 och 24,

med beaktande av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europadomstolens rättspraxis och konventionerna, rekommendationerna, resolutionerna och rapporterna från Europarådets parlamentariska församling, ministerkommitté, kommissarie för mänskliga rättigheter och Venedigkommission,

med beaktande av den rättsstatlighetschecklista som Venedigkommissionen antog vid sin 106:e plenarsession den 18 mars 2016,

med beaktande av samförståndsavtalet mellan Europarådet och Europeiska unionen av den 23 maj 2007,

med beaktande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter, utarbetad i Europarådet,

med beaktande av Europarådets europeiska stadga om landsdels- eller minoritetsspråk,

med beaktande av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna,

med beaktande av FN:s fördrag om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och FN:s konventionsorgans rättspraxis,

med beaktande av publikationerna från Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA), inklusive det föreslagna Efris (Europeiska unionens informationssystem för grundläggande rättigheter) i FRA:s artikel av den 31 december 2013 om de grundläggande rättigheternas framtid inom ramen för Europeiska unionens rättsliga och inrikes frågor (Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs),

med beaktande av FN:s vägledning UN Approach to Rule of Law Assistance från april 2008,

med beaktande av FN:s mål för hållbar utveckling, särskilt mål nr 16,

med beaktande av Cosacs tjugofemte halvårsrapport om utvecklingen för Europeiska unionens förfaranden och praxis med relevans för parlamentarisk granskning (Developments in European Union Procedures and Practices Relevant to Parliamentary Scrutiny) av den 18 maj 2016,

med beaktande av skrivelsen av den 6 mars 2013 från utrikesministrarna i Tyskland, Danmark, Finland och Nederländerna till kommissionens ordförande,

med beaktande av FRA:s yttrande av den 8 april 2016 om utvecklingen av ett integrerat verktyg med objektiva indikatorer på mänskliga rättigheter som kan mäta efterlevnad av de gemensamma värden som förtecknas i artikel 2 i EU-fördraget baserat på befintliga informationskällor (Opinion on the development of an integrated tool of objective fundamental rights indicators able to measure compliance with the shared values listed in Article 2 TEU based on existing sources of information),

med beaktande av det italienska ordförandeskapets meddelande Säkerställande av respekten för rättsstatsprincipen i Europeiska unionen av den 15 november 2014,

med beaktande av slutsatserna från rådet och medlemsstaterna, församlade i rådet, av den 16 december 2014 om säkerställande av respekten för rättsstatsprincipen,

med beaktande av riktlinjerna för metoder för att kontrollera förenligheten med de grundläggande rättigheterna i rådets förberedande organ (Guidelines on methodological steps to be taken to check fundamental rights compatibility at the Council preparatory bodies) av den 19 december 2014,

med beaktande av rådets första och andra rättsstatsdialog under Luxemburgs och Nederländernas ordförandeskap, den 17 november 2015 och den 24 maj 2016,

med beaktande av den övervakningsmekanism och de verktyg för periodiska bedömningar som kommissionen i nuläget har att tillgå, t.ex. samarbets- och kontrollmekanismen, resultattavlan för rättskipningen i EU, antikorruptionsrapporterna och medieövervakaren,

med beaktande av kommissionens meddelande av den 19 oktober 2010Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna,

med beaktande av arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar med operativ vägledning om att beakta de grundläggande rättigheterna i kommissionens konsekvensbedömningar (Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments) av den 6 maj 2011,

med beaktande av kommissionens meddelande av den 19 mars 2014En ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen,

med beaktande av kommissionens årliga symposium om grundläggande rättigheter,

med beaktande av det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning av den 13 april 2016,

med beaktande av Europaparlamentets resolution av den 27 februari 2014 om situationen för de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen (2012) (1),

med beaktande av Europaparlamentets resolution av den 8 september 2015 om situationen för de grundläggande rättigheterna i Europeiska unionen (2013–2014) (2), och av följande skäl:

(1) Det finns ett behov av en mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter som är objektiv, opartisk och evidensbaserad, tillämpas rättvist och på lika villkor på samtliga medlemsstater och på unionens institutioner samt inbegriper både en förebyggande och en korrigerande dimension.

(2) Det främsta målet med en sådan mekanism bör vara att förhindra kränkningar och bristande överensstämmelse på området för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter, samtidigt som mekanismen även bör tillhandahålla de verktyg som krävs för att i praktiken förverkliga både den förebyggande och den korrigerande delen i artikel 7 i EU-fördraget samt övriga instrument som föreskrivs i fördragen.

(3) Onödigt införande av nya strukturer eller dupliceringar bör undvikas, vilket innebär att integrering och införlivande av befintliga instrument är att föredra.

(4) Fastställande av definitioner, normer och riktmärken på området för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter är inte något det fattas beslut om en gång för alla, utan snarare en fortlöpande och interaktiv process som bygger på en bred offentlig diskussion, inklusive samråd, samt regelbundna översyner och utbyte av bästa metoder.

(5) Endast en mekanism som har unionsmedborgarnas breda stöd och ger dem egenansvar i processen kan bli ändamålsenlig.

(6) Medlemsstaterna bär huvudansvaret för att upprätthålla de gemensamma normerna, men vid bristfälligt upprätthållande har unionen en skyldighet att ingripa för att skydda sina konstitutionella grunder och säkerställa att de värden som fastställs i artikel 2 i EU-fördraget och i stadgan är garanterade för unionens alla medborgare och invånare överallt inom unionens territorium.

(7) Det är viktigt att man på alla förvaltningsnivåer samarbetar nära på grundval av behörighet och ansvarsområde för att såväl identifiera eventuella systemhot mot rättsstaten på ett tidigt stadium som förbättra skyddet av rättsstatligheten.

(8) Det finns ett antal instrument för att motverka risken för allvarliga kränkningar av unionens värden, men tydliga och objektiva riktmärken måste tas fram för att dessa instrument ska bli tillräckligt kraftfulla och avskräckande för att förhindra kränkningar av rättsstatligheten och de grundläggande rättigheterna. Unionen förfogar inte över någon befintlig rättsligt bindande mekanism för att regelbundet övervaka medlemsstaternas och unionsinstitutionernas respekt för unionens värden och grundläggande rättigheter.

(9) I enlighet med artikel 295 i EUF-fördraget fastställs i detta interinstitutionella avtal arrangemang endast för att underlätta samarbetet mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen, och i enlighet med artikel 13.2 i EU-fördraget ska dessa institutioner handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där. Detta interinstitutionella avtal påverkar inte domstolens befogenhet att göra en bindande tolkning av unionsrätten.

INGÅTT FÖLJANDE AVTAL:

Artikel 1

Unionens centrala värden och grundläggande principer, dvs. demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter, ska upprätthållas överallt i unionen genom en unionspakt för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (nedan kallad EU:s pakt för DRG), vilken ska föreskriva fastställande, vidareutveckling, övervakning och genomdrivande av dessa värden och principer, och vilken ska rikta sig till både medlemsstaterna och unionens institutioner.

Artikel 2

EU:s pakt för DRG ska bestå av

— en årsrapport om demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (nedan kallad europeisk DRG-rapport) med landsspecifika rekommendationer som inbegriper rapporteringen från FRA, Europarådet och andra relevanta myndigheter på området,

— en årlig interparlamentarisk debatt på grundval av den europeiska DRG-rapporten,

— arrangemang för motverkande av eventuella risker och åsidosättanden, i enlighet med fördragen, och för aktivering av de förebyggande eller korrigerande delarna i artikel 7 i EU-fördraget,

— en cykel för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter (nedan kallad cykel för DRG-politiken) inom unionens institutioner.

Artikel 3

EU:s pakt för DRG ska utvidgas så att den integrerar kommissionens ramverk för rättsstatsprincipen och rådets rättsstatsdialog i ett enda unionsinstrument.

Artikel 4

Den europeiska DRG-rapporten om situationen för demokratin, rättsstatligheten och de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna ska utarbetas av kommissionen, i samråd med den panel bestående av oberoende experter (nedan kallad DRG-expertpanelen) som avses i artikel 8. Kommissionen ska översända den europeiska DRG-rapporten till Europaparlamentet, rådet och de nationella parlamenten. Den europeiska DRG-rapporten ska göras tillgänglig för allmänheten.

Den europeiska DRG-rapporten ska innehålla en allmän del och landsspecifika rekommendationer.

Om kommissionen inte i tid antar den europeiska DRG-rapporten, inklusive de landsspecifika rapporterna, kan Europaparlamentets ansvariga utskott formellt uppmana kommissionen att såväl lämna en förklaring till förseningen som omedelbart gå vidare med antagandet för att inte ge upphov till ytterligare förseningar.

Artikel 5

Den europeiska DRG-rapporten ska integrera och komplettera befintliga instrument, däribland resultattavlan för rättskipningen i EU, övervakningsverktyget för mediepluralism, antikorruptionsrapporterna och förfaranden för inbördes utvärdering, baserat på artikel 70 i EUF-fördraget, samt ersätta samarbets- och kontrollmekanismen för Bulgarien och Rumänien.

Artikel 6

Den europeiska DRG-rapporten ska utarbetas på grundval av ett antal olika källor och de befintliga verktygen för att bedöma, rapportera om och övervaka medlemsstaternas verksamhet, däribland

— bidrag från medlemsstaternas myndigheter när det gäller respekten för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter,

— FRA, i synnerhet Efris-instrumentet,

— andra specialiserade unionsbyråer, framför allt Europeiska datatillsynsmannen (EDPS), Europeiska jämställdhetsinstitutet (EIGE), Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor (Eurofound) och Eurostat,

— experter, akademiker, det civila samhällets organisationer och yrkes- och branschorganisationer för t.ex. domare, advokater och journalister,

— befintliga index och riktmärken som utvecklats av internationella organisationer och icke-statliga organisationer,

— Europarådet, framför allt Venedigkommissionen, Gruppen av stater mot korruption (Greco), Europarådets kongress för lokala och regionala myndigheter och Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej),

— internationella organisationer, t.ex. Förenta Nationerna, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD),

— rättspraxis vid domstolen, Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och andra internationella domstolar och konventionsorgan,

— alla resolutioner och andra relevanta bidrag från Europaparlamentet, däribland dess årsrapport om situationen för de mänskliga rättigheterna i unionen,

— bidrag från unionens institutioner.

Alla bidrag från de källor som avses i denna artikel samt förslaget till europeisk DRG-rapport, utarbetat av DRG-expertpanelen, inklusive de landsspecifika rekommendationerna, ska offentliggöras på kommissionens webbplats.

Artikel 7

Den europeiska DRG-rapporten ska presenteras i ett harmoniserat format och åtföljas av landsspecifika rekommendationer, och den ska utarbetas med ett särskilt fokus på

— maktfördelning,

— statens opartiskhet,

— möjligheten att riva upp politiska beslut efter val,

— institutionella kontroller och motvikter som säkerställer att statens opartiskhet inte ifrågasätts,

— bestående stat och institutioner, med konstitutionens oföränderlighet som bas,

— mediernas frihet och mångfald,

— yttrandefrihet och mötesfrihet,

— främjande av offentliga rum och ändamålsenliga mekanismer för medborgardialog,

— rätt till aktivt och passivt demokratiskt deltagande i val samt deltagandedemokrati,

— integritet och avsaknad av korruption,

— öppenhet och ansvarsskyldighet,

— lagenlighet,

— rättssäkerhet,

— förhindrande av maktmissbruk,

— likhet inför lagen och icke-diskriminering,

— tillgång till rättslig prövning: oberoende och opartiskhet, rättvisa rättegångar, konstitutionsenlig rättsskipning (i tillämpliga fall), en oberoende juristkår,

— särskilda utmaningar för rättsstatligheten: korruption, intressekonflikter, insamling av personuppgifter och övervakning,

— avdelningarna I–VI i stadgan,

— den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt dess protokoll.

Artikel 8

En representativ panel bestående av oberoende experter (DRG-expertpanelen) ska utföra bedömningen av situationen för demokratin, rättsstatligheten och de grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och utarbeta förslag till landsspecifika rekommendationer på grundval av en kvantitativ och kvalitativ granskning av de uppgifter och den information som finns att tillgå.

8.1 DRG-expertpanelen ska vara sammansatt av — en oberoende expert per medlemsstat, utsedd av respektive medlemsstats nationella parlament, som är en person med kvalifikationer som domare vid en författningsdomstol eller högsta domstol och som inte är i aktiv tjänst, — tio ytterligare experter utsedda av Europaparlamentet med två tredjedelars majoritet, valda från en förteckning över experter nominerade av i) All European Academies (Allea), ii) det europeiska nätverket av nationella människorättsinstitutioner (European Network of National Human Rights Institutions, ENNHRI), iii) Europarådet (inklusive Venedigkommissionen, Greco och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter), iv) Cepej och Rådet för advokatsamfunden i Europeiska unionen (CCBE), v) FN, OSSE och OECD.

8.2. DRG-expertpanelen ska välja sin ordförande bland sina medlemmar.

8.3. För att underlätta utarbetandet av förslaget till europeisk DRG-rapport och förslagen till landsspecifika rekommendationer ska kommissionen tillhandahålla DRG-expertpanelen ett sekretariat som gör det möjligt för panelen att fungera effektivt, i synnerhet genom att samla in uppgifts- och informationskällor som bör granskas och bedömas, och genom att tillhandahålla administrativt stöd under utarbetandeprocessen.

Artikel 9

DRG-expertpanelen ska bedöma varje medlemsstat med avseende på de aspekter som förtecknas i artikel 7 och identifiera eventuella risker och överträdelser. Denna bedömning ska genomföras av var och en av panelmedlemmarna och ska avlöpa under anonymitet och oberoende för att DRG-expertpanelens oberoende och den europeiska DRG-rapportens objektivitet ska garanteras. DRG-expertpanelens medlemmar får emellertid samråda med varandra för att diskutera metoder och överenskomna normer.

Bedömningsmetoderna ska ses över årligen av DRG-expertpanelen och vid behov – i samförstånd mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen – vidareutvecklas, förbättras, kompletteras och modifieras, efter samråd med de nationella parlamenten, experter och det civila samhället.

Artikel 10

Kommissionens antagande av den europeiska DRG-rapporten ska inleda den interparlamentariska debatten och debatten i rådet, vilka ska syfta till att följa upp resultatet av den europeiska DRG-rapporten och de landsspecifika rekommendationerna, närmare bestämt genom följande steg:

— Europaparlamentet ska anordna en interparlamentarisk debatt på grundval av den europeiska DRG-rapporten samt anta en resolution; denna debatt bör anordnas på ett sådant sätt att man fastställer riktmärken och mål som ska uppnås samt tillhandahåller verktyg för utvärdering av förändringar från ett år till ett annat, inom unionens befintliga samförstånd om demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter; de relevanta förfarandena bör påskyndas för att få till stånd sådana verktyg, vilket inte bara kommer att möjliggöra en omedelbar och ändamålsenlig övervakning av årliga förändringar, utan också kommer att säkerställa att alla berörda parter fullgör sina åtaganden;

— den årliga interparlamentariska debatten ska vara en del av en flerårig strukturerad dialog mellan Europaparlamentet, rådet, kommissionen och de nationella parlamenten och den ska även involvera det civila samhället, FRA och Europarådet;

— rådet ska, genom att bygga vidare på sin rättsstatsdialog, hålla en årlig debatt på grundval av den europeiska DRG-rapporten samt anta rådets slutsatser, varvid de nationella parlamenten ska uppmanas att ge återkoppling på den europeiska DRG-rapporten eller de därmed sammanhängande förslagen eller reformerna;

— på grundval av den europeiska DRG-rapporten kan kommissionen i enlighet med artikel 2 i EU-fördraget och artikel 258 i EUF-fördraget fatta beslut om åtgärder med anledning av systemiska överträdelser och därigenom sammanföra ett antal fall av överträdelser;

— på grundval av den europeiska DRG-rapporten kan kommissionen, efter samråd med Europaparlamentet och rådet, besluta att lägga fram ett förslag om en utvärdering av medlemsstaternas genomförande av unionens politik på området med frihet, säkerhet och rättvisa enligt artikel 70 i EUF-fördraget.

10.1. För en medlemsstat som enligt den europeiska DRG-rapporten handlar i överensstämmelse med samtliga aspekter förtecknade i artikel 7 ska inga ytterligare åtgärder anses vara nödvändiga.

10.2. För en medlemsstat som enligt den europeiska DRG-rapporten inte handlar i överensstämmelse med en eller flera aspekter förtecknade i artikel 7 ska kommissionen utan dröjsmål och med beaktande av de landsspecifika rekommendationerna inleda en dialog med den berörda medlemsstaten. 10.2.1. Om den landsspecifika rekommendationen för en medlemsstat innehåller en bedömning från expertpanelen som innebär att det finns en klar risk för ett allvarligt åsidosättande av de värden som avses i artikel 2 i EU-fördraget och att det föreligger tillräckliga grunder för att åberopa artikel 7.1 i EU-fördraget, ska Europaparlamentet, rådet och kommissionen utan dröjsmål och var för sig diskutera frågan och fatta ett motiverat beslut, som ska offentliggöras.

10.3 Om de landsspecifika rekommendationerna för en medlemsstat enligt den europeiska DRG-rapporten innehåller en bedömning från expertpanelen som innebär att det föreligger ett allvarligt och ihållande åsidosättande – dvs. ett ökande eller oförändrat åsidosättande under en period av minst två år – av de värden som avses i artikel 2 i EU-fördraget och att det föreligger tillräckliga grunder för att åberopa artikel 7.2, ska Europaparlamentet, rådet och kommissionen utan dröjsmål och var för sig diskutera frågan och varje institution ska fatta ett motiverat beslut, som ska offentliggöras.

Artikel 11

Kommissionen ska för alla lagstiftningsförslag inkludera de grundläggande rättigheterna som en del av konsekvensbedömningen, i enlighet med punkt 25 i det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning.

DRG-expertpanelen, som avses i artikel 8, ska bedöma Europaparlamentets, rådets och kommissionens efterlevnad i fråga om demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter.

Artikel 12

En interinstitutionell arbetsgrupp för konsekvensbedömningar (nedan kallad arbetsgruppen) ska inrättas i syfte att både förbättra det interinstitutionella samarbetet om konsekvensbedömningar och verka för en rättsstatskultur som inbegriper respekt för de grundläggande rättigheterna. Arbetsgruppen ska samråda med nationella experter i ett tidigt skede för att bättre kunna förutspå de utmaningar som genomförandet är förbundet med i medlemsstaterna, och för att komma till rätta med unionsinstitutionernas olika tolkningar och förståelse av konsekvenserna av grundläggande rättigheter och rättsstatlighet för unionens rättsakter. Arbetsgruppen ska bygga sitt arbete på rådets riktlinjer för metoder för att kontrollera förenligheten med de grundläggande rättigheterna i rådets förberedande organ, kommissionens strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna, kommissionens operativa vägledning om att beakta de grundläggande rättigheterna i kommissionens konsekvensbedömningar, verktyg nr 24 i verktygslådan för bättre lagstiftning och artikel 38 i Europaparlamentets arbetsordning för att säkerställa överensstämmelse i fråga om demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter samt främjande av detta område.

Artikel 13

Europaparlamentets, rådets och kommissionens årsrapporter med anknytning till upprätthållande av och överensstämmelse med rättsstatsprincipen och de grundläggande rättigheterna vid unionens institutioner ska presenteras tillsammans med den europeiska DRG-rapportens årliga cykel för DRG-politik:

— årsrapporten om tillämpningen av stadgan,

— årsrapporten om unionsrättens tillämpning,

— årsrapporten om tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 (3).

Artikel 14

Detta avtal träder i kraft den […].