Rekommendation till

RÅDETS REKOMMENDATION

i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott i Polen att upphöra

EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 126.7,

med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation, och

av följande skäl:

(1) Enligt artikel 126 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i sina offentliga finanser.

(2) Stabilitets- och tillväxtpakten grundas på målet om sunda offentliga finanser, som ett sätt att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark varaktig tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning.

(3) Den 7 juli 2009 fastslog rådet enligt artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att det förelåg ett alltför stort underskott i Polen. Det rekommenderade att det alltför stora underskottet skulle korrigeras senast 2012[1], i enlighеt med artikel 104.7 i fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott[2]. För att få ned underskottet i den offentliga sektorn under 3 % av BNP på ett trovärdigt och hållbart sätt rekommenderades de polska myndigheterna att genomföra de finanspolitiska stimulansåtgärderna under 2009 som planerat, säkerställa en strukturell korrigering av de offentliga finanserna på i genomsnitt minst 1 ¼ procentenheter av BNP per år från och med 2010, i detalj fastställa de åtgärder som krävs för att få ned underskottet under referensvärdet senast 2012 och införa reformer för att hålla tillbaka de löpande primära utgifterna under de följande åren. Rådet fastställde att effektiva åtgärder skulle vidtas senast den 7 januari 2010.

(4) Den 3 februari 2010 drog kommissionen slutsatsen att Polen, på grundval av kommissionens höstprognos 2009 och i enlighet med rådets rekommendation av den 7 juli 2009, hade vidtagit de åtgärder som krävdes för att få ned underskottet i den offentliga sektorn under referensvärdet på 3 % av BNP. Den ansåg därför att inga ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott behövde tas. På grundval av 2011 års höstprognos ansåg kommissionen att Polen inte hade hunnit tillräckligt långt och efterlyste ytterligare åtgärder, vilka Polen vidtog. Den 11 januari 2012 bekräftade kommissionen således att de polska myndigheterna hade vidtagit effektiva åtgärder för att åstadkomma en snabb och varaktig korrigering av sitt alltför stora underskott och att inga ytterligare steg i förfarandet vid alltför stora underskott för Polen behövde tas vid den tidpunkten[3].

(5) Enligt artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 får rådet på kommissionens rekommendation anta en ändrad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, om effektiva åtgärder har vidtagits och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter på de offentliga finanserna inträffar efter det att rekommendationen har antagits. Sådana ekonomiska händelser ska bedömas mot bakgrund av den ekonomiska prognos som låg till grund för rådets rekommendation.

(6) I enlighet med artikel 126.7 i EUF-fördraget och artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1467/97 ska rådet ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten i syfte att få situationen med ett alltför stort underskott att upphöra inom en viss tid. I rekommendationen ska den berörda medlemsstaten få högst sex månader på sig att vidtaga effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet. I rekommendationen om att korrigera ett alltför stort underskott ska rådet också som ett riktmärke begära att årliga budgetmål uppnås som, på grundval av den prognos som ligger till grund för rekommendationen, är förenliga med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP, dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder.

(7) I kommissionens vårprognos 2009, som låg till grund för rådets rekommendation enligt artikel 104.7 i EG-fördraget av den 7 juli 2009, beräknades det att den polska ekonomin skulle växa med 0,8 % år 2010, medan 2011 och 2012 låg efter prognosperioden. Under 2009 ökade den reala bruttonationalprodukten med 1,6 %, främst till följd av lättnader i finans- och penningpolitiken, inflöde av EU-medel för infrastrukturinvesteringar och en depreciering av valutan. Den ökade exporten och återhämtningen i den inhemska efterfrågan ledde till en återhämtning under 2010 och 2011, då den reala bruttonationalprodukten ökade med 3,9 % respektive 4,5 %, vilket innebar att BNP-ökningen under 2010 låg klart över det värde på 0,8 % som förväntades enligt kommissionens vårprognos 2009. I kommissionens vårprognos 2009 förväntades det att produktionsgapet skulle slutas först efter prognosperiodens slut och det antogs implicit att tillväxttakten i den polska ekonomin skulle ligga runt den potentiella tillväxten under slutet av prognosperioden. Den polska ekonomin mattades dock av kraftigt under 2012 med en real BNP-ökning på 1,9 %. Investeringarna, särskilt i byggsektorn, hölls tillbaka av konsolideringen av de offentliga finanserna, den dämpade kredittillväxten och det faktum att hushållen avstod från fastighetsköp. Den ekonomiska aktiviteten i Polen var under 2009–2012 relativt motståndskraftig, även om den reala BNP-ökningen 2012 låg under den potentiella ökningen, främst till följd av den globala ekonomiska och finansiella krisen.

(8) Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer den reala bruttonationalprodukten att öka med bara 1,1 % år 2013. Den privata konsumtionen förväntas öka med 0,8 % på grund av minskad sysselsättning, dämpad löneutveckling och på grund av att hushållen åter bygger upp sitt sparande. Trenden när det gäller de fasta bruttoinvesteringarna, särskilt anläggning av infrastruktur, förblir negativ med en minskning på 2,6 %, vilket hänger samman med ytterligare budgetkonsolidering, svag extern efterfrågan och dämpad kredittillväxt. Under 2014 förväntas en viss ekonomisk återhämtning med en real BNP-ökning på 2,2 %, även om detta kan ändras i båda riktningar beroende på hur snabbt den globala återhämtningen sker.

(9) Underskottet i den offentliga sektorn ökade till 7,4 % av BNP år 2009 (från 3,7 % av BNP 2008) till följd av omfattande finanspolitiska stimulansåtgärder och en stark inbyggd utgiftsdynamik som byggde på hög tillväxt. Efter det att förfarandet vid alltför stora underskott hade inletts vidtogs 2010 konsolideringsåtgärder med fokus på den offentliga sektorns lönekostnader, löpande utgifter och höjda punktskatter. Trots dessa konsolideringsåtgärder som motsvarade 0,6 % steg det nominella underskottet 2010 till 7,9 % av BNP, till följd av kraftigt ökade offentliga investeringar (0,4 % av BNP) och insatsförbrukning (0,5 % av BNP). Sedan 2011 har de nominella underskotten påverkats av en ihållande konsolideringsinsats, bl.a. minskningar av de sociala avgifter som överförs till öppna pensionsfonder, höjda mervärdesskattesatser och inkomstförstärkande förändringar av andra skatter, införande av en temporär utgiftsregel och nedskärningar i utgifterna för aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Det nominella underskottet sjönk således till 5 % av BNP 2011.

(10) Enligt faktiska uppgifter som rapporteras i Eurostats anmälan från april 2013 nådde underskottet i den offentliga sektorn 3,9 % av BNP år 2012. Underskottet 2012 var större än det förväntade värde på 3,5 % av BNP som de polska myndigheterna offentliggjorde i september 2012. Framför allt var ränteutgifterna och de sociala transfereringarna större än beräknat. På intäktssidan var inkomsterna av de indirekta skatterna, särskilt mervärdesskatten, avsevärt lägre än beräknat. Ett ännu sämre utfall förhindrades av att färre offentliga investeringar gjordes, vilket delvis kompenserades av ett lägre kapitalflöde.

(11) Enligt kommissionens vårprognos 2013 beräknas underskottet i den offentliga sektorn uppgå till 3,9 % av BNP år 2013 (jämfört med Polens underskottsmål för 2013 på 3,5 % av BNP) och, förutsatt att politiken inte ändras, till 4,1 % av BNP år 2014. Bedömningen ändras knappast om man tar hänsyn till de ytterligare åtgärder som ingår i 2013 års uppdatering av Polens konvergensprogram, som offentliggjordes efter slutdatumet för kommissionens vårprognos 2013. Konvergensprogrammet innehåller inga nya diskretionära åtgärder för 2013. Även om mervärdesskattesatserna enligt konvergensprogrammet ska ligga på nuvarande nivå och inte sänkas, skulle man enligt kommissionens beräkningar genom att inbegripa denna åtgärd kunna minska underskottet för 2014 till 3,7 % av BNP. Därför har kommissionens vårprognos uppdaterats med de åtgärder som ingår i konvergensprogrammet för att få ett riktigt grundscenario för den nya rekommendationen.

(12) Utifrån tidigare erfarenheter är den största nedåtrisken för budgetmålen för 2013 och senare de kraftiga konjunkturförstärkande effekterna av indirekta och direkta skatteinkomster, som ligger under den standardmässiga inkomstelasticitet som används i prognosen. Dessa effekter gjorde sig kännbara 2012 när, trots en ökning av skattebasen, de indirekta skatteintäkterna sjönk på grund av en ökning i återbetalningen av mervärdesskatt och mervärdesskatteskulder.

(13) Det strukturella underskottet minskade från 8,3 % av BNP 2010 till 5,4 % 2011 och 3,8 % 2012. De konsolideringsåtgärder som vidtogs under denna period var främst inriktade på indirekta skatter, bidrag till funktionshindrade, bidrag till öppna pensionsfonder, lönekostnader i den offentliga sektorn (med undantag för lokala myndigheter) och insatsförbrukning. Dessa åtgärder var betydande och omfattade både intäkts- och utgiftssidan. Sammantaget uppgick de till 2,1 % av BNP 2011 och 1,6 % av BNP 2012.

(14) Den genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen per år under perioden 2010–2012 beräknas till 1,5 % av BNP. Efter en korrigering för att ta hänsyn till den betydande revidering uppåt av den potentiella produktionstillväxten som gjorts sedan rekommendationen utfärdades (-0,3 procentenheter) och till att inkomsterna oväntat har ökat långsammare än vad som skulle följa av BNP-tillväxten med normal elasticitet (+0.4 procentenheter), överstiger den genomsnittliga korrigerade strukturella ansträngningen per år (1,6 % av BNP) den rekommenderade genomsnittliga finanspolitiska ansträngningen per år (1¼ % av BNP) under perioden 2010–2012. Med en nedifrån och upp-metod beräknas konsolideringsåtgärderna sammanlagt uppgå till omkring 4,3 % av BNP under perioden 2010–2012. Således har Polen vidtagit effektiva åtgärder.

(15) Av Europeiska kommissionens rapport om de offentliga finansernas hållbarhet 2012 framgår att Polen inte löper risk att drabbas av finanspolitiska påfrestningar på kort sikt. Risken i hållbarhetshänseende är medelstor på medellång sikt och liten på lång sikt, under förutsättning att budgetkonsolideringsplanerna genomförs fullt ut. I åldranderapporten från 2012 räknas det med en begränsad ökning av de totala åldersrelaterade offentliga utgifterna under åren 2010–60. Polen måste dock ändå genomföra en långsiktig politik för att öka hållbarheten, men dessa ansträngningar är mindre än den genomsnittliga förbättring som krävs för EU som helhet.

(16) Statsskulden minskade till 55,6 % av BNP 2012 från 56,2 % av BNP 2011, i samband med betydande stock-/flödesjusteringar. Enligt kommissionens vårprognos 2013 kommer den att öka till 57½ % av BNP 2013 och, utifrån ett antagande om oförändrad politik, till nästan 59 % av BNP 2014.

(17) För att få ned underskottet under tröskelvärdet på 3 % av BNP senast 2013, och därigenom förlänga tidsfristen med ett år, krävs det en strukturell ansträngning på minst 1,4 % av BNP. En sådan årlig ansträngning skulle vara större än vad som efterfrågades i rådets rekommendation av den 7 juli 2009 (1¼ % av BNP), trots att de finanspolitiska riskerna har minskat sedan 2009 eftersom det nominella underskottet är mycket mindre och skulden ligger kvar under tröskelvärdet på 60 % av BNP. Följaktligen kan landet medges en mer gradvis konsolideringstakt med tanke på att detta också skulle minska produktionskostnaderna, som skulle bli omfattande om en korrigering måste göras 2013. Detta är särskilt fallet eftersom den tid som står till förfogande efter rekommendationen för att anta de nödvändiga åtgärderna skulle vara begränsad. Därför måste åtgärderna förstärkas för att få en effekt på omkring 1 % av BNP under hela året.

(18) Mot bakgrund av ovanstående och i enlighet med bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten är det motiverat att förlänga tidsfristen för att korrigera det alltför stora underskottet med två år.

(19) En korrigering av det alltför stora underskottet senast 2014 skulle motsvara mellanliggande nominella underskottsmål på 3,6 % av BNP för 2013 och 3,0 % av BNP för 2014. Dessa mål innebär en underliggande förbättring av det strukturella saldot på 0,8 % av BNP år 2013 och 1,3 % år 2014. Detta innebär att det finns ett behov av ytterligare åtgärder på 0,4 % av BNP 2013 och 0,4 % av BNP 2014, utöver dem som redan ingår i vårprognosen och uppdateringen av konvergensprogrammet med uppskattade budgetkonsekvenser på 0,25 % 2013 och 0,4 % av BNP 2014.

(20) Polen uppfyller villkoren för en förlängning av tidsfristen för att korrigera det alltför stora offentliga underskottet, i enlighet med artikel 3.5 i förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.

(1) Polen bör få ett slut på det alltför stora underskottet senast 2014.

(2) Polen bör nå sitt nominella underskottsmål på 3,6 % av BNP år 2013 och 3,0 % av BNP år 2014, vilket är förenligt med en årlig förbättring av det strukturella saldot på minst 0,8 % respektive 1,3 % av BNP, baserat på kommissionens uppdaterade vårprognos 2013.

(3) Polen bör strikt genomföra de åtgärder som redan antagits och samtidigt komplettera dem med ytterligare åtgärder som är tillräckliga för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014.

(4) Rådet fastställer en tidsfrist som löper ut den [1 oktober 2013] för Polen att vidta effektiva åtgärder och att, i enlighet med artikel 3.4a i rådets förordning (EG) nr 1467/97, i detalj rapportera om den konsolideringsstrategi som ska uppnå målen.

Dessutom bör de polska myndigheterna i) förbättra de offentliga finansernas kvalitet, särskilt genom att minimera nedskärningarna av de tillväxtfrämjande investeringarna i infrastruktur och genom att göra en noggrann översyn av de sociala utgifterna och deras effektivitet, ii) förbättra efterlevnaden av skattereglerna och effektivisera skatteförvaltningen samt iii) göra den institutionella ramen för de offentliga finanserna mer bindande och överskådlig, bl.a. genom att snabbt anta en permanent utgiftsregel för de offentliga finanserna. För att garantera att budgetkonsolideringsstrategin lyckas kommer det att vara viktigt att stödja budgetkonsolideringen genom omfattande strukturreformer, i linje med rådets rekommendationer till Polen i samband med den europeiska planeringsterminen. Utöver den rapport som avses i rekommendation nr 4 ovan bör de polska myndigheterna rapportera om de framsteg som görs vid genomförandet av dessa rekommendationer i ett separat kapitel i konvergensprogrammet, till dess att det alltför stora underskottet är helt korrigerat.

Denna rekommendation riktar sig till Republiken Polen.

Utfärdad i Bryssel den

På rådets vägnar

Ordförande

[1] Alla handlingar som rör förfarandet vid alltför stora underskott i Polen finns på följande webbplats: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[2] EGT L 209, 2.8.1997, s. 6.

[3] Meddelande från kommissionen till rådet Bedömning av budgetgenomförandet inom ramen för det pågående förfarandet vid alltför stora underskott efter kommissionens höstprognos 2011 – COM(2012) 4 final, 11.1.2012.