RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET INTERIMSRAPPORTom Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen /* COM/2012/057 final */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET INTERIMSRAPPORT om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen 1. Inledning Denna rapport är en interimsrapport som ger en teknisk uppdatering av de viktigaste händelser som inträffat under de senaste sex månaderna i Bulgarien inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen (nedan kallad mekanismen)[1]. Uppdateringen är inriktad på sådana årgärder som redan avslutats eller som kommer att avslutas inom kort, samt på att identifiera vilka åtgärder som ännu återstår att genomföra. Rekommendationerna från den förra lägesrapporten som antogs av kommissionen den 20 juli 2011 ligger till grund för bedömningen av vilka framsteg som gjorts i förhållande till riktmärkena och av vilka utmaningar som återstår att lösa. Kommissionen kommer att genomföra en samlad bedömning av Bulgariens framsteg inom ramen för mekanismen sedan anslutningen under sommaren 2012. 2. Reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet: sammanfattning av utvecklingen mot bakgrund av kommissionens rekommendationer Några viktiga händelser kan registreras i Bulgarien till följd av rekommendationerna i kommissionens förra rapport. Bland annat har den nya specialiserade domstolen för organiserad brottslighet och den därmed sammanhängande åklagarmyndigheten inlett sin verksamhet, kommissionen för identifiering och förverkande av tillgångar som förvärvats på brottslig väg har gjort betydande framsteg och den nyligen inrättade kommissionen för att identifiera och bestraffa intressekonflikter har fattat sina första beslut. Dessutom har Bulgarien vidtagit åtgärder för att ytterligare förbättra rättstillämpningen, organisationen av åklagarväsendet och samarbetet mellan rättsväsendet, polisen och andra förvaltningsmyndigheter. Man har meddelat att ytterligare etapper i reformen av rättsväsendet ska genomföras under de kommande månaderna. Utvecklingen i Bulgarien under de senaste månaderna visar på att det finns ett antal områden där det fordras ytterligare instaser för att man ska lyckas genomföra kommissionens rekommendationer. För att den lag om förverkande av tillgångar som för närvarande diskuteras i parlamentet ska fungera avskräckande när det gäller organiserad brottslighet och korruption på hög nivå måste den vara heltäckande och backas upp av starka institutioner. Det har ännu inte företagits en mer systematiskt genomgång av vilka brister som finns i rättstillämpningen och utredningsförfarandena i samband med viktiga mål rörande organiserad brottslighet och korruption. Genomförandet av den reformerade lagen om rättsväsendet, som har till syfte att införa öppna och objektiva förfaranden för utnämningar, befordringar och utvärderingar samt att prioritera integritet, har ännu inte gett förväntat resultat. Det behövs en reform av Högsta rättsrådets valprocess i syfte att stärka öppenheten och integriteten i rådet. En sådan reform utgör dessutom ett viktigt steg på vägen mot en genomgripande reform av rättsväsendet. De mål rörande korruption på hög nivå, bedrägerier och organiserad brottslighet som varit under utredning eller under behandling i domstol har ännu inte lett till tillräckligt goda resultat när det gäller beslut och påföljder för att man ska ha uppnått en avskräckande verkan. Det fordras därför ytterligare insatser under de närmaste månaderna för att det ska vara möjligt att nå tillräckliga resultat i detta avseende och generera ett bidrag till den samlade bedömning som kommer att genomföras under sommaren 2012 gällande Bulgariens framsteg inom ramen för mekanismen sedan anslutningen. Kommissionen kommer att fortsätta att stödja Bulgarien i dess insatser för att uppnå detta mål. 3. Uppdaterad lägesbeskrivning Reform av rättsväsendet I syfte att uppnå reformmålen i den nya lagen om rättsväsendet rekommenderade kommissionen i sin senaste rapport om mekanismen Bulgarien att förbättra sina resultat på området utnämningar och utvärderingar så att dessa sker på grundval av öppenhet, oberoende, integritet och yrkesmässiga kvalifikationer. Kommissionen rekommenderade även Bulgarien att visa resultat när det gäller disciplinära och straffrättsliga påföljder vid korruption och försumlighet inom rättsväsendet. Landet ska även visa att domar finns tillgängliga elektroniskt utan restriktioner och kunna garantera en strikt tillämpning av principen om slumpvis fördelning av mål mellan olika domare. Sedan kommissionens förra rapport har Bulgarien börjat tillämpa de bestämmelser i lagen om rättsväsendet som rör reformen av utnämningar, befordringar och utvärderingar och en förbättrad grundutbildning av domare, samt vidtagit åtgärder för att förbättra hanteringen av arbetsbördan inom rättsväsendet. Under denna period skedde de förtsta utvärderingarna av domare enligt det nya systemet och dessutom tillsattes ett antal högre tjänster. Det har inrättats lokala etikkommittéer som ska ge råd när det gäller integriteten hos domare som föreslås för tillsättning, befordran eller utvärdering. Man har även inlett en undersökning av hur man bättre skulle kunna organisera domarnas arbetsbörda och antagit regler när det gäller inträdesprov till det nationella rättsinstitutet. Att de domare som tillsätts och befordras är kompetenta och har hög integritet är ett viktigt inslag i reformen av rättsväsendet. Det har funnits frågetecken kring objektiviteten och öppenheten när det gäller flera av de tillsättningar av högre tjänster inom rättsväsendet som gjorts av Högsta rättsrådet och parlamentet sedan förra sommaren. Dessutom har man även ifrågasatt hur grundligt de sökandes yrkeskvalifikationer och integritet granskats. Problem har även påpekats vad gäller utvärderingsförfarandena. Vid de kommande omgångarna av utvärderingar och befordringar måste man således kunna visa att dessa verkligen återspeglar de berörda personernas resultat och tar full hänsyn till integritetsfrågor. Resultaten när det gäller korruptionsbekämpningen inom rättsväsendet är blandade. Högsta rättsrådets etikkommitté och den nyligen inrättade lokala etikkommittéerna har ännu inte lyckats genomföra korrekta integritetsundersökningar i samband med nyligen gjora tillsättningar och utvärderingar. Under 2011 friade domstolarna sex domare i sex mål rörande korruption och missbruk av tjänsteställning. Det finns pågående mål mot 28 domare inom ramen för 27 straffrättsliga förfaranden. Det har fattast beslut i första eller andra instans i 13 mål och 10 av dessa ledde till en fällande dom (varav 6 med uppskjuten påföljd). Trots att det finns en del exempel på god praxis så har man ännu inte nått till det stadium att alla domar systematiskt offentliggörs och inte heller har man utarbetat några enhetliga normer för offentliggörande. Bulgarien har meddelat att Högsta rättsrådet antagit riktlinjer för att åtgärda brister när det gäller den slumpvisa fördelningen av mål mellan olika domare. För att förbättra förvaltningen, ansvarigheten och effektiviteten i rättsväsendet har kommissionen rekommenderat Bulgarien att vidta ytterligare åtgärder för att åstadkomma en genomgripande reform av rättsväsendet, vilket bl.a. omfattar att utarbeta och genomföra förslag till en reform av Högsta rättsrådet och åklagarväsendet. Sedan kommissionens förra rapport har riksåklagaren presenterat initiativ som syftar till att åstadkoma en ytterligare specialisering av åklagarväsendet. Det rör sig bl.a. om organisatoriska åtgärder, metodvägledning och programvaruverktyg. Det finns planer på att utöka mandatet för de specialgrupper som hanterar bedrägerier där EU-medel ingår, så att detta även omfattar brott mot statsbudgeten som t.ex. skattebedrägeri, samt på att inrätta gemensamma grupper med inriktning på mål rörande korruption på hög nivå. Dessutom har riksåklagaren inrättat en tjänst för kriminologisk forskning och det är meningen att alla åklagarmyndigheter ska få tillgång till ett register över särskilda utredningsmetoder. Det har ännu inte inrättats något enhetligt informationssystem för åklagarväsendet, polisen och andra förvaltningsmyndigheter. Man diskuterar för närvarande mer långtgående förslag till reform av åklagarväsendet, vilka kommer att läggas fram i början av 2012. Högsta rättsrådets trovärdighet har ifrågasatts under de senaste månaderna. Efter det att två av rådets medlemmar avgått i protest mot rådets åtgärder bojkottade en del domstolar det val av efterträdare till dessa som hölls i september. Detta gav upphov till en offentlig debatt om hur man bäst skulle kunna öka rådets yrkesmässiga kapacitet och ansvarighet. Denna debatt om reformer när det gäller valbarhet och valförfaranden till Högsta rättsrådet måste snabbt ge konkreta resultat om man ska hinna införa några reformer innan det nuvarande rådets mandat löper ut hösten 2012. De diskussioner med de berörda aktörerna som nyligen inleddes av justitieministern bör leda till att man får en grund för konkreta förslag. Under tiden finns det åtgärder som kan vidtas för att förbättra Högsta rättsrådets ansvarighet, t.ex. att offentliggöra dagordningarna i ännu bättre tid, att regelbundet öppna plenarsammanträden och kommittémöten för allmänheten och observatörer från det civila samhället samt att se till att det finns web-streaming av rådets möten. I syfte att nå bättre resultat på området bekämpning av organiserad brottslighet och korruption på hög nivå har kommissionen rekommenderat Bulgarien att analysera rättstillämpningen och utredningspraxis, att anta och genomföra detaljerade handlingsplaner och åtgärda brister i samarbetet med internationella experter och det civila samhället. Sedan kommissionens förra rapport har ett antal åtgärder vidtagits, eller börjat förberedas, för att avhjälpa de brister som kommissionen pekat på när det gäller rättstillämpningen och utredningspraxis. Det rör sig bl.a. om en rapport om brister i Högsta kassationsdomstolens rättstillämpning, åklagarmyndigheternas arbete med att utarbeta riktlinjer för att analysera omständigheterna kring friande domar och interinstitutionella samarbetsavtal mellan polisen och tillsynsmyndigheterna. Det har genomförts ett antal utbildningsprogram för åklagare och polisens utredare. Dessutom har straffprocesslagen ändrats i syfte att minska antalet mål som hänskjuts till kassationsdomstolen och en enhet har inrättats för att identifiera skillnader i rättspraxis och bistå Högsta kassationsdomstolen i dess tolkningsuppgift. Dessa initiativ bör kompletteras med en mer heltäckande och systematisk analys av vilka brister som finns när det gäller utredning, åtal och prövning av mål av stort allmänintresse. Genom att använda extern och oberoende expertis får man tillgång både till bästa praxis och objektiva resultatindikatorer. Kampen mot den organiserade brottsligheten För att kampen mot den organiserade brottsligheten ska kunna ge bättre resultat har kommissionen rekommenderat Bulgarien att se till att den nya specialdomstolen och specialåklagarmyndigheten för organiserad brottslighet förses med nödvändig utrustning och får sina mandat fastställda. Dessutom bör man fortsätta med reformen av polisväsendet. Sedan kommissionens förra rapport har det meddelats en fällande dom i ett viktigt mål rörande organiserad brottslighet där domen i första instans, där de åtalade frikändes, hade överklagats. Kassationsdomstolen har ännu inte avkunnat någon slutgiltig dom. I samband med detta mål uppkom även problemet med bristen på ett effektivt vittnesskydd. Några viktiga mål rörande allvarlig och organiserad brottslighet är under prövning i domstol. I november och december 2011 fattades beslut i första instans i två andra mål rörande organiserad brottslighet med flera tilltalade. Domstolarnas handläggning av andra viktiga mål rörande organiserad brottslighet har dock gått trögt under de senaste månaderna. Det fordras ytterligare förbättringar av utredningsförfarandena med avseende på utredningsmetoder och insamling av bevis. Dessa förbättringar bör ta sig uttryck i professionellare polisinsatser, kortare utredningstider och avkunnande av slutliga domar. De nya specialdomstolarna, som är första instans och appellationsdomstol för mål rörande organiserad brottslighet, och de därmed sammanhängande åklagarmyndigheterna inledde sin verksamhet i januari 2012. Trots att författningsdomstolen nyligen genom ett beslut fastställt de nyinrättade domstolarnas behörighet så fordras det ändå att man avgränsar denna mer exakt genom ett antal pilotfall under Högsta kassationsdomstolens överinseende. Detta kan få konsekvenser för fördelningen av arbetsbördan och därmed även för tilldelningen av personal. Den utredningsverksamhet som behövs för specialåklagarmyndigheten för organiserad brottslighet kommer att skötas med hjälp av en specialdivision med 30 polistjänstemän på central nivå och 20 polisutredare utplacerade landet över. I vilken utsträckning dessa strukturer bidrar till en snabbare handläggning av allvarliga brottmål har ännu inte utvärderats. Den reform av polisens utredningspraxis som inleddes 2010 har fortsatt i form av ytterligare utbildningsinsatser under de senaste månaderna[2]. Bulgarien har meddelat att det utarbetats gemensamma metodriktlinjer för polisen, åklagarväsendet och andra förvaltningsmyndigheter för identifiering och frysning av tillgångar som utgör vinning av brott. Det krävs ytterligare insatser för att förbättra yrkespraxisen så att man kan visa att reformen gett resultat i form av en ökning av antalet åtal som sker helt i enlighet med reglerna för tjänsteutövning och av antalet slutliga avgöranden i mål som rör organiserad brottslighet. Även om donationer till polisen begränsats till myndigheter och statsägda företag och numera tas upp i ett offentligt register så ger seden att ge donationer till polisen ändå fortfarande upphov till vissa tvivel när det gäller ansvarighet och öppenhet på det ekonomiska området. Den medför även en ökad risk för att reglerna för offentlig upphandling kringås. I syfte att stödja kampen mot organiserad brottslighet och korruption har kommissionen rekommenderat Bulgarien att anta en strängare lagstiftning om förverkande av tillgångar och att förbättra praxis och resultat på området förverkande av tillgångar. Under 2011 uppnådde kommissionen för identifiering och förverkande av tillgångar som förvärvats på brottslig väg (CEPACA) ett slutligt domstolsbeslut som bekräftade konfiskeringen av ett belopp på närmare 5 miljoner euro. Detta utgör en betydande ökning i förhållande till tidigare år. Kommissionen har omorganiserats efter det att en ny direktör tillsattes våren 2011. Även om ett närmare samarbete med åklagarväsendet har förekommit i ett antal specifika fall så finns det dock ännu inte något regelbundet samarbete. Ett nytt förslag till en lag om förverkande av tillgångar lades fram för parlamentet i januai. Detta förslag innehåller en ordning för förverkade av tillgångar utan fällande dom. Det är inriktat på att komma åt tillgångar som har samband med organiserad brottslighet. Kommissionen rekommenderade även att CEPACA skulle ges befogenhet att företa proaktiva kontroller av högre tjänstemäns och politikers tillgångar, men denna aspekt förefaller inte att ha beaktats. Lagförslaget innehåller en koppling mellan CEPACA:s utredningar och åklagarväsendets förundersökningar inför brottmålsförfarande som ska göra det möjligt för den att inleda sitt arbete i ett tidigare skede än vad som är fallet idag, men ger inte CEPACA möjlighet att företa kontroller på eget initiativ på grund av administrativa överträdelser. Förslaget behandlar även frågan om CEPACA:s operativa oberoende. Diskussionerna i parlamentet ger tillfälle att stärka förslaget genom att föreskriva en ordning för förverkande av tillgångar som har en bred räckvidd, har en tidsram som är tillräcklig för att vara effektiv och backas upp av starka institutioner. Den faktiska verkan av denna framtida lag ska bedömas utifrån hur många fler beslut om konfiskering av tillgångar som den ger upphov till och hur oberoende CEPACA fungerar. Korruptionsbekämpning I syfte att nå bättre resultat på området bekämpning av korrruption på hög nivå har kommissionen rekommenderat Bulgarien att inrätta ett nätverk med specialåklagare, att införa proaktiva utredningsstrategier och att uppvisa resultat när det gäller att utdöma påföljder vid intressekonflikter. Sedan kommissionens förra rapport har det avkunnats en lagakraftvunnen dom och två domar som ännu inte vunnit laga kraft i mål rörande korruption på hög nivå mot tre parlamentsledamöter samt en friande dom i andra instans i ett mål mot en f.d. minister. Sex domar som inte vunnit laga kraft har avkunnats mot nuvarande och tidigare borgmästare, varav fyra med uppskjuten påföljd. Åklagarmyndigheterna undersökte inte fall av påstådda bedrägerier med EU-medel, fastän en annan medlemsstat fortsätter sina undersökningarna av liknande fall som grundar sig på samma fakta. I alla de ärenden rörande bedrägerier med EU-medel som kom upp i domstol under 2011 så ersattes de straffrättsliga böterna med administrativa böter. Ett viktigt fall av bedrägeri med EU-medel har dragit ut på tiden genom överklaganden i över 18 månader. Åklagarmyndigheterna förväntas gå vidare när det gäller ett antal ärenden rörande allvarliga oegentligheter vid förvaltningen av EU-med som överlämnades av Olaf under 2010–2011. Den kommission för förebyggande och upptäckt av intressekonflikter som inrättades i juni 2011 har nu inlett sin verksamhet. Den har tagit emot 146 anmälningar och fattat 25 beslut, varvid en intressekonflikt kunnat kostateras i 12 ärenden. Hur god avskräckande effekt kommissionen kommer att få beror bland annat av hur många ärenden som slutförs, dess förmåga att hantera intressekonflikter på ett proaktivt sätt och dess förmåga att fatta sunda och välgrundade beslut i känsliga ärenden. För att åtgärderna mot intressekonflikter ska vara effektiva krävs det dessutom att de olika administrativea organen har enhetliga förfaranden för offentliggörande av försäkringar om att ingen intressekonflikt föreligger och att man förser kommissionen för intressekonflikter med en förenklad rättslig grund vad gäller påföljder och preskriptionstider. Riksåklagaren har förbundit sig att inrätta ett nätverk av specialåklagare för ekonomisk och finansiell brottslighet (före utgången av 2011) och att utarbeta metodanvisningar för utredningar av komplicerad ekonomisk och finansiell brottslighet i samarbete med internationella experter (till april 2012). Inrikesministeriet och riksåklagaren avser att utarbeta ytterligare gemensamma anvisningar för utredningar och insamling av bevis och samarbetet med den nationella uppbördsmyndigheten vilar nu på en tydligare grund. Det utarbetas även månatliga rapporter om framstegen i sådana ärenden som är av stort allmänintresse. Det måste undersökas i vilken utsträckning som dessa ändringar leder till ökade insatser. Åklagarväsendet håller för närvarande på att undersöka beskyllningar om valfusk i samband med presidentvalet och de lokala valen i oktober. Avskräckande påföljder för röstköp samt full insyn i hur de politiska partierna finansierar sig, i överensstämmelse med Grecos rekommendationer, är nödvändiga förutsättningar för att allmänheten ska känna att den litar på att myndigheterna verkligen har förmåga att bekämpa organiserad brottslighet och korruption[3]. I syfte att nå bättre resultat på området förebyggande av korruption har kommissionen rekommenderat Bulgarien att visa konkreta resultat med ett omfattande projekt för korruptionsbekämpning, förbättra systemet för att deklarera och kontrollera offentliganställdas tillgångar och att stärka den administrativa kapaciteten på området offentlig upphandling. Det horisontella projektet för korruptionsbekämpning (”Borkor”) som föreslogs i början av 2010 har nu fått lokaler och rekryterat fast anställd personal. Det har inrättats ett rådgivande råd, fastställts villkor för samarbetet med förvaltningen på central och lokal nivå samt överenskommits arbetsuppgifter och en förteckning över potentiella lagförslag. Det är meningen att projektet ska ha startat sin verksamhet i mitten av 2012. Bulgarien har utfärdat nya instruktioner för disciplinära åtgärder inom inrikesministeriet och i december antogs etiska regler som ska motverka och förhindra korruption bland tjänstemän som arbetar för inrikesministeriet. Hur effektiva dessa åtgärder är kommer att mätas genom konkreta resultat. Det har inte gjorts några konkreta framsteg sedan kommissionens förra rapport när det gäller systemet för att kontrollera högre statsjänstemäns deklarationer av tillgångar, vilket har till syfte att upptäcka och undersöka oförklarliga tillgångar. I den nya strafflagen bör man ta hänsyn till de nyliga rekommendationerna om att luckor i lagstiftningen rörande skydd mot korruption bör avhjälpas med FN:s konvention mot korruption. Hösten 2011 företogs lagändringar för att stärka för- och efterhandskontrollerna i samband med offentliga upphandlingsförfaranden. För att dessa åtgärder ska vara effektiva krävs det tillräcklig administrativ kapacitet och att man har en effektiv avgränsning av befogenheter mellan de olika myndigheterna på området offentlig upphandling och andra myndigheter, bl.a. genomförandemyndigheterna för strukturfonderna. Personalstyrkan vid båda de behöriga myndigheterna på området offentlig upphandling uppges ha ökats. Hur effektiva dessa åtgärder är kommer att mätas genom konkreta resultat. [1] Kommissionens beslut 2006/929/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet (EUT L 354, 14.12.2006, s. 58). [2] Bulgarien uppger att mellan juni och november 2011 utbildades totalt 1 660 poliser i operativ tjänst i utredningsarbete. Dessutom utbildades 1 149 polisutredare i att utreda korruption, ekonomisk och organiserad brottslighet samt de finansiella aspekterna av brott. [3] Den slutliga Osse-rapporten om Bulgariens lokala val och presidentval finns att tillgå på http://www.osce.org/odihr/elections/86893