SV Europeiska unionens officiella tidning C 107/1

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om tillgång till returråvaror (järnskrot, återvinningspapper etc.) (initiativyttrande)

2011/C 107/01

Föredragande: Josef ZBOŘIL

Medföredragande: Enrico GIBELLIERI

Den 15 juli 2010 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett initiativyttrande om

”Tillgång till returråvaror (järnskrot, återvinningspapper etc.)”.

Rådgivande utskottet för industriell omvandling, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 januari 2011.

Vid sin 469:e plenarsession den 16–17 februari 2011 (sammanträdet den 16 februari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 88 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Slutsatser och rekommendationer

1.1 Kommittén uppskattar i hög grad enskilda industriföreningars analyser som förklarar den nuvarande situationen och sannolika framtida scenarier som kan leda till allvarlig obalans i utbud och efterfrågan på marknaden för returråvaror.

1.2 Kommittén pekar även på att tillgången på råvaror i sig betraktas och behandlas som en strategisk fråga i vissa länder (USA, Kina). Returråvarorna är naturligtvis inte undantagna från liknande strängare ordning i dessa länder. EESK välkomnar därför att materialeffektivitet har blivit en huvudprioritering för GD Miljö.

1.3 Olika industrigrenar har mycket varierande tillgång till sina råvaror. På samma sätt varierar själva materialflödena mellan olika industrigrenar beroende på karaktär och de nödvändiga råvarornas traditionella användning. I vissa fall, bland annat inom glasindustrin och stålindustrin, kan materialeffektivitetsmålet gynnas genom att man helt enkelt finjusterar och balanserar befintliga system och produktionsprocesser med hjälp av väldefinierade incitament. EESK framhåller att varken arbetstillfällenas antal eller kvalitet inom återvinnings- och förädlingsindustrin får äventyras av sådana incitament.

1.4 För närvarande exporteras stora mängder insamlade returråvaror trots att den europeiska bas- och förädlingsindustrin är i stort behov av dem. Denna utveckling äventyrar allvarligt sysselsättningen inom samtliga grenar av förädlingsindustrin.

1.5 Överflödiga volymer insamlat avfall från befintliga insamlingssystem gör man sig ofta av med genom att utan åtskillnad helt enkelt sälja av detta insamlade avfall utan ytterligare bearbetning och utan att säkra ett slutligt tillvaratagande inom EU.

1.6 Genom olagliga handelsmetoder kringgås tyvärr ofta den direkta kontrollen över viktiga flöden av returråvaror. Till exempel används falska tulldeklarationer där avfall klassificeras som begagnade varor för att kringgå förordningen om avfallstransporter för vissa flöden av returråvaror.

1.7 På detta sätt uppnår man inte de avsedda fördelarna med det avfall som samlas in för skattebetalarnas räkning i EU. Snarare minskas industrins konkurrenskraft genom att tillgången på returråvaror begränsas eller genom att returråvarorna blir onödigt dyra.

1.8 Samtidigt står det klart att många specifika återvinningsbestämmelser inte har utformats på ett enhetligt sätt. De tenderar att vara inriktade på enskilda, isolerade aspekter av insamling och återvinning och tar inte hänsyn till de marknadskrafter som verkar i systemen och processerna.

1.9 Även Reach-förordningen orsakar problem i vissa grenar av återvinningsindustrin, eftersom det inte görs någon tydlig skillnad mellan uttjänta varor (avfall) och begagnade varor. Därför har denna plan trots goda avsikter tyvärr missat sitt mål. Vissa berörda industrigrenar, bland annat pappersindustrin, har funnit en väg ut ur återvändsgränden, medan andra fortfarande söker efter fungerande lösningar. Detta är ett allvarligt exempel på bristande enhetlighet i den rättsliga ramen, vilket industrin varnade för på förhand.

1.10 Konflikten mellan marknadskrafterna och det befintliga regelverket bör analyseras ingående för att uppnå mer balanserade resultat. Ett möjligt förslag skulle kunna vara att tillämpa exporttullar för att undvika risken att förlora värdefullt material. Sådana åtgärder måste naturligtvis följa Världshandelsorganisationens (WTO) regler. EU bör eventuellt förhandla fram nödvillkor med WTO och fastslå tydliga och öppna villkor för exportrestriktioner/ exporttullar på avfall av strategisk betydelse.

1.11 Ett annat alternativ skulle kunna vara att enas om flexibla återvinningsmål beroende på den faktiska marknadsutvecklingen. Vid en marknadsnedgång (minskad efterfrågan) kan återvinningsmålen sänkas, medan de kan höjas vid en högkonjunktur med stor efterfrågan. Samtidigt måste man på ett smart sätt se till att viktiga sysselsättningsnivåer bibehålls under hela konjunkturcykeln och längs hela förädlingskedjan i berörda sektorer som förpackningsavfall, papper och så vidare.

1.12 Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att låta återvinningsmålen/-kvoterna endast gälla avfallsvolymer som kan återanvändas inom EU, inte avfall som säljs utomlands och som inte kan användas i anläggningar i EU. En sådan åtgärd bör dock även innebära att målen/kvoterna återställs så att de stämmer överens med EU:s faktiska återvinningskapacitet.

1.13 EESK stöder med eftertryck industrins uppmaning till EU att utarbeta en övergripande och konsekvent politik för långsiktigt hållbar råvarutillgång och resursanvändning. Denna politik bör stödja den europeiska industrin i dess strävan att använda resurserna under hela livscykeln. Återvinningen bör stödjas genom att man förbättrar insamlingsinfrastrukturen, skapar rättssäkerhet och lika villkor samt genom att man undanröjer onödig byråkrati. Detta grundkrav förutsätter en bra balans och enhetlighet mellan samtliga förordningar, direktiv och beslut.

1.14 EU:s avfallsförordningar innehåller juridiska förpliktelser för alla aktörer i avfallskedjorna, och ansvaret bör kontrolleras noga och avkrävas av respektive myndighet. Utbildning och fortbildning av personal vid myndigheter är en central förutsättning för att man ska kunna bekämpa bedrägerier som begås av skrupelfria aktörer framför allt inom den internationella handeln.

1.15 Alla led i EU:s klimatförändringspolitik bör beakta miljövinsterna från returråvaror, och bristande överensstämmelse bör undvikas: Exempelvis tar inte EU i systemet för handel med utsläppsrätter hänsyn till de energibesparingar och minskade utsläpp som användningen av återvinningsbara råvaror inom andra industri- och byggsektorer leder till, vilket innebär ytterligare, onödigt betungande, kostnader för dessa sektorer.

1.16 Slutligen bör förvaltningen av en sådan komplex ram ske mot bakgrund av en seriös fortlöpande social dialog i syfte att främja nya arbetstillfällen av hög kvalitet längs de berörda förädlingskedjorna.

2. Inledning

2.1 En hållbar tillgång till råvaror och en hållbar användning av dem är centrala delar av EU:s hållbarhetspolitik. De utgör grunden för tillverkningsindustrins nuvarande och framtida konkurrenskraft i EU (1). Distributionskedjorna för råvaror – både primära råvaror och returråvaror – är genuina ekonomiska sektorer som skapar arbetstillfällen och välstånd i Europa. Återvinningen är en ekonomisk verksamhet som i hög grad bidrar till EU:s BNP. Medborgare, kommuner och offentliga myndigheter medverkar i insamlingen av använda material och produkter. De har investerat i ändamålsenliga system för att uppfylla de ökande kraven på långsiktig hållbarhet.

2.2 Att primära råvaror och returråvaror kompletterar varandra måste erkännas: Även om returråvarorna representerar ett miljöeffektivt sätt att återföra värdefulla resurser till ekonomin, räcker de vanligtvis (ännu) inte till för att tillmötesgå den växande efterfrågan på material (papper, metaller och mineraler). Båda behövs och kompletterar varandra. Förbättringen av insamlingssystemen och användningen av returråvaror i EU bidrar till att uppnå målen i Europa 2020-strategin.

2.3 Industrin uppmanar EU att utarbeta en övergripande och konsekvent politik för långsiktigt hållbar råvarutillgång och resursanvändning. Denna politik bör stödja den europeiska industrin i dess strävan att använda resurserna på ett cykliskt sätt. Råvaruinitiativet, den temainriktade strategin för förebyggande och materialåtervinning av avfall, den temainriktade strategin för hållbar användning av naturresurser och kommissionsledamot Janez Potočniks flaggskeppsinitiativ för resurseffektivitet i EU är alla besläktade initiativ som bör vara konsekventa och integrerade. Man bör även ta hänsyn till andra initiativ, exempelvis hållbar konsumtion och produktion, ramdirektivet om avfall eller andra återvinnings- och resursrelaterade strategier.

3. Identifiering av returråvarornas viktigaste materialflöden (2)

3.1 Vissa traditionella returråvaror som järnskrot och metallskrot, papper och papp samt glas har en lång historia och tradition av återvinning i ett mer eller mindre slutet kretslopp. Dessa industrier klarar sig inte utan ett jämnt flöde av återvinningsmaterial och begagnade varor. Andra, som plast, är förhållandevis nya inom återvinningen. Jämfört med de traditionella råvarorna sker återanvändningen inte nödvändigtvis i ett slutet kretslopp.

3.2 Hur de viktigaste returråvarorna återvinns avgör deras materialflöden och vilka aktörer som figurerar i förädlingskedjan.

3.2.1 Järn- och stålskrot: I allmänhet omfattar återvinningen av järn- och stålskrot insamling, sortering, balning, paketering, skärning, klippning, fragmentering och/eller siktning samt smältning i stålverk. Järnskrot samlas antingen in separat eller blandat för att sedan sorteras på skrotupplaget. Det säljs till skrotbehandlingsanläggningar eller skickas direkt till ett stålverk. När skrotet kommer till skrotbehandlingsanläggningen skiljs olika metalltyper ut och förbereds för fragmentering/siktning. Fragmentering och siktning krävs ofta för separering i ett ytterligare steg. När det gäller rostfritt stål samlas större delar in separat eller sorteras på skrotupplaget före fragmentering. Mindre bitar av rostfritt stål separeras i flera steg. I stålverken läggs oftast järn- och stålskrotet direkt in i smältugnarna.

3.2.1.1 Den europeiska stålåtervinningsindustrin är förhållandevis koncentrerad (i behandlingsskedet): Sju företag levererar uppskattningsvis 40 procent av det sammanlagda stålskrotet till stålverken. Enligt Internationella återvinningsbyrån (BIR) och European Ferrous Recovery & Recycling Federation (EFR) finns det ungefär 42 000 skrotupplag i EU-27. Enligt skrotsektorns uppskattning är ungefär 250 av dessa storföretag, 9 000 är medelstora till stora företag som hanterar mer än 120 000 ton per år, och resten – ungefär 36 000 – är medelstora eller små företag.

3.2.1.2 Insamlingssystemet kan variera beroende på produkttyp och land. Stora uttjänta produkter och produkter som frambringas i stora kvantiteter, bland annat genom byggnadsarbete och rivning, transporteras oftast direkt till skrotupplag eller skrotbehandlingsanläggningar. Både i direktivet om uttjänta fordon och i direktivet om elektriskt och elektroniskt avfall görs producenterna ansvariga för återvinningen och därmed skrotinsamlingen. Små produkter som förpackningsmaterial samlas in av de lokala myndigheterna, vilket innebär att insamlingen i detta fall inte sköts av metallskrotsindustrin, även om industrin tar vissa initiativ när det gäller använda dryckesförpackningar (UBC), bland annat genom insamlingscentrum och skrotterminaler där stål- och aluminiumburkar sorteras och balas för transport till behandlingsanläggningar eller metallverk.

3.2.1.3 Skrot är en av få returråvaror som det även fortsättningsvis lär finnas tillräckligt med och till och med ett visst överskott av i Europa. Handeln inom EU samt importen och exporten till andra länder har pågått i årtionden. Det är svårt att bedöma den sammanlagda mängden skrot som transporteras inom EU. De beräknade import- och exportsiffrorna (för 2008) är 5,3 miljoner ton per år respektive 12,9 miljoner ton per år. Den sammanlagda skrotförbrukningen var samma år 112 miljoner ton.

3.2.2 Icke-järnhaltigt metallskrot och andra avfallsflöden med sådana metaller: Jämfört med järn och stål uppvisar övrigt metallskrot mycket större variation när det gäller a) typer av metaller, b) tillgängliga resurser och c) de metoder som måste användas för separering och utvinning av vissa metaller ur avfallsflödena. De viktigaste metallerna med de största volymerna är aluminium, zink, bly och koppar. Även tenn och ädelmetaller kan med rätt metoder utvinnas ur avfallsflödena.

3.2.2.1 System för insamling är antingen desamma eller liknar de system som används för insamling av järnhaltigt skrot. Avancerad teknik måste användas för att återvinna metallskrot av hög kvalitet från uttjänta produkter (uttjänta fordon, elektriskt och elektroniskt avfall). Däremot utvinns de grundläggande icke-järnhaltiga metallerna i avfallsflöden med en mycket hög återvinningsgrad. Även utnyttjandegraden är mycket hög.

3.2.2.2 Även aska och slagg är viktiga för återvinningen av icke-järnhaltiga metaller, vilket kräver särskild teknik. I stort sett outnyttjade resurser av de icke järnhaltiga metallerna kan utvinnas ur gamla gruvrester i EU:s malmgruvområden. Även om detta gruvavfall (3) undantas från EU:s allmänna avfallslagstiftning, bör man rikta uppmärksamhet mot förekomsten av dessa råvaror och undersöka huruvida sådan utvinning är ekonomiskt möjlig.

3.2.3 Återvinningspapper: Pappersindustrin är en sektor som från början var grundad på förnybara resurser och återvinning. Insamlad lump utgjorde den första råvaran för papperstillverkning. Pappersåtervinningen har hittills varit förhållandevis okomplicerad och dess materialutnyttjande har varit dominerande. Det finns två huvudsakliga källor (liksom för järn) – återvinningspapper från industrin (bland annat förpacknings- och tryckindustrin) och förbrukat (kommunalt) avfall. Sorterade enheter föredras. Kommunalt avfall kräver separering av använt papper och grundläggande sorteringsinsatser.

3.2.3.1 Materialflödena har allvarligt påverkats av den senaste lågkonjunkturen. Användningen av återvinningspapper minskade med 7,6 procent till 44,9 miljoner ton 2009. Insamlingen minskade för första gången med 3,6 procent till 56,6 miljoner ton, samtidigt som pappersförbrukningen minskade med 10,1 procent under samma period. Exporten av återvunnet papper till länder utanför EU, Norge och Schweiz fortsatte att öka och nådde 12,8 miljoner ton, varav 96,3 procent gick till de asiatiska marknaderna. I Asien gick det mesta av materialet till Kina (71,4 procent av den europeiska exporten). Som en följd av utvecklingen under detta undantagsår steg återvinningsgraden till rekordhöga 72,2 procent 2009 efter att ha uppgått till 66,7 procent föregående år. En tillfällig tillbakagång i motsatt riktning kan inträffa när ekonomin återhämtar sig, eftersom det är möjligt att återvinningen inte omedelbart kan hålla jämna steg med den ökade pappersförbrukningen. Efter den senaste utvecklingen när det gäller industrins struktur utgör återvunnet papper 44,2 procent och trämassa 40,4 procent av den fiber som används inom papperstillverkningen i de länder som är representerade i Europeiska pappersindustriförbundet (CEPI).

3.2.4 Glas: Glas kan upprepade gånger återvinnas till hundra procent för produktion av nya glasbehållare med oförminskad kvalitet. Insamlat glas används för att framställa nytt glas av samma kvalitet. Detta gör glas till ett verkligt cykliskt återvinningsmaterial. Upp till 90 procent av glasavfallet kan användas för att tillverka nya glasbehållare. Den enda egentliga begränsningen för användningen av glasavfall är för närvarande mängden återvunnet glas och tillgången på glasavfall i Europa.

3.2.4.1 Systemet för återvinning av glas är ganska enkelt: Huvuddelen av det återvunna glaset kommer från förpackningsavfall (använda glasbehållare), medan en liten mängd hämtas från byggavfall (planglas). Återvinningsinsamlingsnivån för förpackningsglas ligger i genomsnitt på 65 procent i EU-27. Nästan 11,5 miljoner ton glasförpackningar samlades in i Europa (inklusive Norge, Schweiz och Turkiet) under 2008.

3.2.4.2 Utmaningen inom glasåtervinningen är att återvinna resterande sju miljoner ton glas som släpptes ut på marknaden utan att återvinnas under 2008. Det är av yttersta vikt att förbättra återvinningen och stödja bra återvinningssystem i EU.

3.2.4.3 System för insamling och återvinning av planglas och uttjänta fordon har ännu inte utvecklats tillräckligt, och därför förblir denna värdefulla resurs snarare en belastning för miljön.

3.2.5 Plastavfall står för ungefär 25 procent av allt fast avfall i deponier. På grund av plastmaterialens motståndskraft mot nedbrytning tar nedbrytningsprocessen lång tid efter att plasten hamnar i deponin. Förbränning av plast för återvinning av energi måste ske under kontrollerade former i lämpliga anläggningar, på grund av de höga nivåerna av farliga utsläpp.

3.2.5.1 De största plastförbrukarna och även de största källorna till plastavfall är förpackningssektorn (38,1 procent), hem- och hushållssektorn (22,3 procent) och bygg- och anläggningssektorn (17,6 procent). Förpackningar inom distributions- och detaljhandelssektorn står för mer än 80 procent av det insamlingsbara (potentiella) plastavfallet. Att samla in och behandla plastavfall från blandat hushållsavfall är en av de mest svårhanterliga avfallsfraktionerna. Det mesta av plasten som används inom byggverksamhet är för långtidsbruk.

3.2.5.2 Vissa delar av plastavfallet lämpar sig inte för återvinning, exempelvis livsmedelsförpackningar eller plast som är blandad med andra material, eftersom den förorenade plasten genom den stora energiförbrukningen i detta fall skulle vara dyrare än värdet på produkterna. Det kan dock användas för energiåtervinning.

3.2.5.3 EU-27 är nettoexportör av plastavfall. Sedan 1999 har klyftan mellan import och export ständigt ökat. Efter en försiktig uppgång mellan 1999 och 2002 steg exporten kraftigt till 2,1 miljoner ton mellan 2002 och 2006. Mellan 1999 och 2006 steg importen från 55 000 ton till 256 000 ton.

3.2.5.4 När det gäller polyesterstapelfibrer står återanvänt PET för 70 procent av de råvaror som förädlas i EU. Tillgången till polyesterflaskor är därför av största betydelse. Tillverkare i Europa står nu inför allvarliga problem på grund av den växande trenden att exportera PET, antingen i form av flingor (strimlade flaskfragment) eller som flaskbalar, till Fjärran Östern och då i synnerhet Kina. I Kina håller man för närvarande på att avskaffa importrestriktionerna på PET-avfall för att ytterligare underlätta flödet av denna viktiga returråvara från EU.

4. Rättslig ram för återvinning

4.1 Direkt reglering i EU

4.1.1 Återvinningen bör stödjas genom att man förbättrar insamlingsinfrastrukturen, skapar rättssäkerhet och lika villkor samt genom att man undanröjer onödig byråkrati. Detta grundkrav förutsätter en bra balans och enhetlighet mellan samtliga förordningar, direktiv och beslut. Även om ramdirektivet om avfall (2008/98/EG) går i rätt riktning, måste det betraktas som ett första steg som kommer att kräva regelbundna kontroller och efterföljande finjustering.

4.1.2 Andra viktiga rättsakter är direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall i sin nuvarande form, direktiv 2000/53/EG om uttjänta fordon, förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall och direktiv 2002/96/EG om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). I dessa direktiv fastslås godtyckliga återvinningsmål som snedvrider den fria marknaden för returråvaror. Med tanke på de närmast fortlöpande ändringarna av denna ram krävs det att man ständigt är uppmärksam på effekterna.

4.2 Indirekt reglering: Återvinning och återanvändning regleras inte endast genom avfallslagstiftningen. Ytterligare restriktioner och kontroller följer av lagstiftning för vissa industrisektorer eller industrin som helhet. De största effekterna på detta område har Reach-förordningen (förordning (EG) nr 1907/2006) och EU:s klimatpolitik.

4.2.1 Reach-förordningen rör inte avfall, men återvunna ämnen eller blandningar kan komma att omfattas av förordningen så fort de upphör att vara avfall. Kommissionen har tagit itu med problemet, och de berörda tekniska arbetsgrupperna har lagt fram mer eller mindre nöjaktiga förslag på hur dödläget kan brytas. Det råder dock fortfarande osäkerhet. Mycket användbara studier från kommissionens gemensamma forskningscentrum och Institutet för framtidsstudier i Sevilla samt information från Europeiska kemikaliemyndigheten skulle kunna bidra till att lösa problemet. Faran för registrering är dock inte helt borta, även i fall där registreringen är helt meningslös.

4.2.2 EU:s klimatpolitik bör bidra till en rad incitament som globalt leder till en konsekvent och hållbar övergång från primära fossila energikällor till alternativa energikällor. EU:s klimatpolitik består av enskilda delar som påstås vara integrerade. Tyvärr är detta mer av ett påstående än ett faktum. Vissa delar har allvarliga effekter på återvinnings- och återanvändningsprocesserna: EU:s uppdaterade utsläppshandelssystem för perioden efter Kyoto belastar dem som driver produktionsanläggningar genom den administrativa metod som ska användas för att tilldela utsläppsrätter under perioden 2013–2020. Dessutom skulle ett gradvis infört auktioneringssystem åderlåta aktörernas ekonomiska tillgångar, vilket skulle leda till att de får ännu mindre pengar till en framtida minskning av koldioxidutsläppen. Å andra sidan tar inte EU i systemet för handel med utsläppsrätter hänsyn till de energibesparingar och minskade utsläpp som användningen av återvinningsbara råvaror inom andra industri- och byggsektorer leder till.

4.2.3 Direktivet om förnybar energi ger upphov till ytterligare problem. På grund av den stora satsningen på förnybara energikällor och det massiva och obalanserade stödet till dessa finns en allvarlig risk för att stora mängder återvunna returråvaror (alla typer av biomassa, återvunnet papper) från det material som återanvänds går till energi-, kraft- och värmeproduktion. Alla dessa risker bör ordentligt analyseras och tillräckligt minimeras om tillgången på returråvaror ska kunna bibehållas och om möjligt till och med ökas. Definitionen av biomassa måste granskas och eventuellt stärkas för att undvika att den tillämpas felaktigt till förmån för produktion av förnybar energi. I vissa fall händer det att även primära råvaror (trä) helt enkelt bränns på grund av subventioner som snedvrider marknaden.

4.2.4 EU:s avfallsförordningar innehåller juridiska förpliktelser för alla aktörer i avfallskedjorna, och ansvaret bör kontrolleras noga och utkrävas av respektive myndigheter. Utbildning och fortbildning av personal vid myndigheter är en central förutsättning för att man ska kunna bekämpa bedrägerier som begås av skrupelfria aktörer framför allt inom den internationella handeln.

5. Förädlingskedjor och aktörer i de viktigaste flödena av returråvaror

Det framgår tydligt i avsnitt 3 att det finns stora skillnader mellan olika flöden av returråvaror. Vissa är nästan självgående genom sina historiskt fungerande system för insamling, förbehandling och behandling (inklusive sortering) av avfall innan återvinningsmaterialet transporteras till en större anläggning. Ett antal faktorer kan sammanställas för att fastställa och undvika potentiella risker inom återvinning och återanvändningsprocesserna.

5.1 Returråvarornas kommersiella värde är en av de nyckelfaktorer som påverkar den slutliga tillgången på materialet. Avfallsflödets insamlings- och förbehandlingssteg inom koncentrerade avfallsflöden (järn, glas, papper) är förhållandevis billiga och den framställda returråvaran är förhållandevis lätt att få tag på till ett rimligt pris. Marknadsvillkor gäller under hela det slutna kretsloppet. Å andra sidan finns det ett ständigt växande återvinningssegment som inte styrs av materialens marknadspris utan rättar sig efter EU:s avfallspolitik. Det mesta av förpackningsavfallet, det elektroniska och elektriska avfallet eller det biologiskt nedbrytningsbara avfallet behandlas för att uppfylla målen i olika direktiv.

5.1.1 Produktionen av sådana returråvaror från dessa avfallsflöden är inte ekonomiskt hållbar på den globala marknaden. Insamlingen, sorteringen och behandlingen av avfall sker antingen för att följa reglerna om utökat producentansvar eller på grund av direkt offentlig finansiering. I båda fallen är det EU-medborgaren som betalar för konversionen, antingen som skattebetalare eller som konsument.

5.1.2 I Europa byggs det upp en reserv av returråvaror som alla globala aktörer när som helst enkelt kan få tillgång till när efterfrågan på den globala marknaden stiger. Stora mängder insamlat, obehandlat avfall exporteras, främst till Asien. Eftersom den globala marknaden är instabil är även priserna mycket instabila. När den globala marknaden råkar i kris samlas de återvunna returråvarorna på hög, eftersom återvinningsmålen måste uppnås. Denna situation leder till mycket farlig snedvridning av marknaden i EU.

5.1.3 Återvinningsföretag i EU måste investera mycket mer än sina asiatiska konkurrenter när de bygger återvinningsanläggningar, eftersom de måste ha både överkapacitet och högre teknisk standard. När de globala råvarumarknaderna sedan får ett uppsving utnyttjas inte anläggningarnas dyra kapacitet, eftersom det insamlade avfallet obehandlat skeppas ut ur Europa. Därför är det synnerligen viktigt att se till att de globala råvarumarknadskrafterna och den rättsliga ramen för avfall är i samklang i syfte att undvika marknadsstörningar och underlätta tillgången till returråvaror för EU:s industri.

5.1.4 Restriktioner när det gäller olaglig eller delvis olaglig handel med returråvaror skulle kunna baseras på stränga krav på internationellt erkända kvalitetscertifikat, exempelvis ISO-normbaserade certifikat, för mottagarländer utanför EU. Medlemsstaterna bör även vidta alla rättsliga åtgärder för att kontrollera returråvarans juridiska ursprung i tveksamma fall.

5.1.5 Eftersom råvarupolitiken är en strategisk säkerhetsfråga i många delar av världen skulle unionens stöd längs hela förädlingskedjan, särskilt till returråvaror av hög kvalitet (premium quality), kunna lösa många problem i tillgången på returråvaror. Självklart är det nödvändigt att se över den europeiska specifikationen över returråvaror för att definiera denna kvalitet.

5.2 En förståndig återvinning måste leda till gynnsamma miljöeffekter inom alla större industrier som använder stora volymer eller andelar returråvaror. Detta allmänna påstående gäller även vid användning av avancerad behandlingsteknik för krävande avfall. Vanligtvis minskas den sammanlagda energiförbrukningen, ibland till en bråkdel av den normala förbrukningen när det gäller behandling av utvunna/insamlade råvaror. Det leder även till minskade koldioxidutsläpp, vanligen lägre gasformiga utsläpp och så vidare. På grund av orenheter i avfallsflödena måste nya avfall hanteras. I vissa fall måste även effektiva vattenreningsanläggningar användas. Sådana svårbehandlade avfallsflöden medför även ökade förbehandlings- och behandlingskostnader, vilket gör processerna dyrare.

5.3 Konkurrerande användning av returråvaror utanför en viss industrigren utgör en stor risk för sådana industrigrenar (se 4.2.3). Konkurrensen snedvrids allvarligt genom finansiering som är inriktad på att främja ett helt annat syfte. Detta kan även leda till allvarliga störningar på råvarumarknaderna. Pappersindustrin kan inte konkurrera om både massaved (den huvudsakliga råvaran) och återvunnet papper (returråvaran) med anläggningar för kraft- och värmeproduktion från förnybara källor som får subventioner för förnybara energikällor. Lämpliga skyddsåtgärder måste vidtas för att säkra tillgången till grundläggande råvaror. Om dessa åtgärder misslyckas blir en av EU:s nyckelindustrier allvarligt hotad. Stöd till produktion av returråvaror av högsta kvalitet kommer att öka efterfrågan på arbetskraft, vilket får en positiv social effekt i kristider när det gäller förbrukning av returråvaror.

Bryssel den 16 februari 2011 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) EESK:s yttrande om Råvaruinitiativet – Att uppfylla våra kritiska behov av tillväxt och arbetstillfällen i Europa, EUT C 277, 17.11.2009, s. 92.

(2) Uppgifter i första hand tagna från studier om avfall utförda av kommissionens gemensamma forskningscentrum (http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/) samt sektorspecifik statistik.

(3) Gruvavfall behandlas i direktiv 2006/21/EG.