SV Europeiska unionens officiella tidning C 175/26

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Proaktiv juridik: ett steg mot bättre lagstiftning på EU-nivå”

(2009/C 175/05)

Den 17 januari 2008 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande på eget initiativ om

”Proaktiv juridik: ett steg mot bättre lagstiftning på EU-nivå”.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 november 2008. Föredragande var Jorge Pegado Liz.

Vid sin 449:e plenarsession den 3–4 december 2008 (sammanträdet den 3 december 2008) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 155 röster för och 5 nedlagda röster.

1. Sammanfattning

1.1 Yttrandet utgår från principen att det är rätten i vid bemärkelse, snarare än den lagstiftning som utarbetats av rättsligt sakkunniga, som återspeglar ett beteende som ett givet samhälle accepterar och kräver som en grundförutsättning för social ordning. Rätten består inte av formella begrepp som gäller för evigt och inte kan ändras, utan snarare av regler och principer – skrivna och oskrivna – som återspeglar alla medborgares kollektiva legitima intressen vid en viss tidpunkt i historien.

1.2 I varje juridiskt system är det lagstiftarens traditionella roll att tolka samhällets kollektiva intressen, att i lagstiftningen vid behov definiera vad som utgör lagenligt beteende och att bestraffa handlingar som strider mot detta beteende. Det har länge varit en vedertagen uppfattning att lagar som har utarbetats på detta sätt inte enbart ska vara rättvisa och opartiska, utan även begripliga, tillgängliga, godtagbara och genomförbara. I dagens samhälle är detta emellertid inte längre tillräckligt.

1.3 Alltför länge har tonvikten inom det rättsliga området legat på det som varit. Lagstiftare och domstolar har reagerat på brister, konflikter, överträdda tidsgränser och brott och försökt lösa och råda bot på dessa. Tvister, domstolsförfaranden och rättsmedel för att framtvinga efterlevnad är alltför kostsamma. Dessa kostnader kan inte enbart mätas i pengar.

1.4 EESK manar till ett paradigmskifte. Det är tid att frångå det uråldriga reaktiva förhållnings sättet till lag och rätt och anta en proaktiv hållning. Det är tid att betrakta rätten utifrån ett nytt perspektiv: Att blicka framåt snarare än bakåt, att fokusera på hur rätten tillämpas och fungerar i vardagen och hur den uppfattas i det samhälle som den avser att reglera. Samtidigt som det fortfarande är viktigt att hantera och lösa problem är det av största vikt att man förhindrar att problem uppstår, uppfyller medborgarnas och företagens behov och främjar en produktiv växelverkan dem emellan.

1.5 Proaktiv juridik handlar om att ge dem som lagstiftningen riktar sig till möjligheter och egenansvar, och sådan juridik skapas av, i samarbete med och för dessa användare, dvs. enskilda individer och företag. Visionen är ett samhälle där människor och företag är medvetna om sina rättigheter och skyldigheter, kan utnyttja lagstiftningens fördelar och har kännedom om sina juridiska skyldigheter så att de kan undvika problem där det är möjligt och lösa oundvikliga tvister på ett tidigt stadium och på lämpligaste sätt.

1.6 Proaktiv juridik innebär att man försöker uppnå det eftersträvade målet genom en kombination av metoder – man fokuserar inte enbart på rättsliga bestämmelser och formell tillämpning av dessa. För att kunna fastställa önskvärda mål och säkerställa den mest ändamålsenliga kombinationen av medel för att uppnå dessa mål är det nödvändigt att på ett tidigt stadium göra berörda parter delaktiga så att man kan stämma av sina målsättningar, skapa en gemensam vision och inrätta stöd och riktlinjer för ett framgångsrikt genomförande tidigt i processen. EESK är övertygad om att detta nya tankesätt som bygger på proaktiv juridik är allmänt tillämpligt på lagar och lagstiftning.

1.7 Gemenskapens rättsliga system är till sin karaktär just det område där det proaktiva förhållningssättet bör införas i samband med planering, utformning och genomförande av lagstiftningen. Mot denna bakgrund hävdar EESK att lagar och bestämmelser varken är det bästa eller enda sättet att uppnå de eftersträvade målen. Ibland är den bästa metoden att avstå från lagstiftning och i stället främja självreglering och samreglering där det är lämpligt. Där detta är fallet får principerna om subsidiaritet, proportionalitet, försiktighet och hållbarhet en helt ny betydelse och dimension.

1.8 EESK anser att den inre marknaden kan tjäna mycket på att EU-lagstiftningen och de som utformar den – lagstiftare och administratörer i bredaste bemärkelse – riktar blicken utåt mot användarna, samhället, medborgarna och företagen, dvs. mot de aktörer som lagstiftnings systemet avser att tjäna, snarare än inåt mot lagstiftningssystemet, bestämmelserna och institutionerna.

1.9 Samtidigt som införlivande och genomförande av lagar är viktiga steg mot bättre lagstiftning på EU-nivå bör framgång mätas i hur målen uppnås på användarnivå, med andra ord EU-medborgarna och företagen. Lagarna bör förmedlas på ett sätt som är meningsfullt för den avsedda målgruppen, först och främst till dem som direkt påverkas av lagstiftningen och inte enbart till berörda institutioner och administratörer.

1.10 Tillämpningen av proaktiv juridik bör systematiskt beaktas inom alla delar av utformningen och genomförandet av lagstiftningen inom EU. Om man ser till att detta perspektiv införs som ett naturligt led i arbetet med att få till stånd bättre lagstiftning och att även nationella och regionala lagstiftare och handläggare inom EU prioriterar en proaktiv juridik är EESK övertygad om att det är fullt möjligt att anta en solid rättslig grund som är gynnsam för enskilda individer och företag.

2. Rekommendationer

2.1 Rättssäkerhet är en av de grundläggande förutsättningarna för ett välfungerande samhälle. De som använder lagstiftningen måste känna till och förstå lagstiftningen för att få den att fungera. Det är inom denna ram som EESK vill fästa uppmärksamhet vid proaktiv juridik. Det är ett framtidsinriktat förhållningssätt som har till syfte att främja vad som är önskvärt och att i så stor utsträckning som möjligt i förväg utnyttja möjligheter och begränsa utrymmet för problem och risker till ett minimum.

2.2 Genom att anta detta initiativyttrande vill EESK framhålla att strävan mot ”bättre lagstiftning” bör inriktas på en optimal blandning av lagstiftningsinstrument som på bästa sätt främjar såväl samhälleliga målsättningar som ett välfungerande medborgar- och företagsvänligt juridiskt klimat.

2.3 Syftet med detta yttrande är att visa hur proaktiv lagstiftning kan ge bättre bestämmelser genom att erbjuda ett nytt tänkesätt, en metod som tar sin utgångspunkt i det verkliga livets behov och i önskemål från enskilda och företag.

2.4 Lagstiftare bör i samband med lagstiftning se till att utarbeta operativt effektiva bestämmelser som återspeglar det verkliga livets behov och som genomförs så att slutmålet för bestämmelserna uppnås.

2.5 En rättsakts livscykel bör inte börja med utarbetandet av förslaget eller avslutas när lagen har blivit formellt antagen. Målet är inte rättsakten, utan ett framgångsrikt genomförande av den. Genomförande innebär inte bara att institutionerna ska kontrollera efterlevnaden, utan också att lagen ska antas, godtas och vid behov åstadkomma ett förändrat beteende hos berörda enskilda och organisationer.

2.6 Vi kan förutse vissa konsekvenser av detta arbetssätt – inbegripet praktiska följder:

— Ett aktivt och effektivt deltagande, i stället för bara samråd, för berörda parter före och under utarbetandet av eventuella förslag och genom hela beslutsprocessen.∙Konsekvensbedömningar skulle inte bara beakta ekonomiska utan också sociala och etiska aspekter, inte bara företagsmiljön utan också konsumenternas situation,

— och inte bara det organiserade civila samhällets åsikter, utan också den anonyma medborgarens röst.

— Man skulle förutse lösningar i stället för problem, och använda lagstiftning för att uppnå och genomföra mål samt förverkliga rättigheter och friheter i ett givet kulturellt sammanhang.

— Rättsakter skulle utarbetas på ett så enkelt sätt som möjligt och så nära användarna som möjligt. Språket ska vara lättbegripligt och enkelt.

— Man skulle eliminera överflödig, inkonsekvent, föråldrad och icke-tillämplig lagstiftning samt harmonisera användningen av termer, definitioner, beskrivningar, begränsningar och tolkningar genom gemensamma referensramar.

— Man skulle också sträva efter att införa nya områden med avtalsfrihet, självreglering och samreglering, samt områden som kan täckas av standarder eller uppförandekoder på nationell och europeisk nivå.

— Man skulle inrikta arbetet på ”modellagar” (”28:e ordningen”) snarare än alltför detaljerad och onödig fullständig harmonisering.

2.7 Man skulle kunna inleda arbetet genom forskningsprojekt och dialog med aktörerna om den roll som proaktiv juridik skulle kunna ha i lagstiftningens hela livscykel och på samtliga regleringsnivåer.

2.8 EESK rekommenderar därför att kommissionen, rådet och Europaparlamentet antar det proaktiva förhållningssättet i samband med planering, utformning, granskning och genomförande av gemenskapslagstiftningen och uppmuntrar medlemsstaterna att göra detsamma i förekommande fall.

3. Inledning: Lite rättsteori

3.1 På regelområdet, dvs. ”normer för hur det bör vara” kännetecknas ”juridiska” regler till skillnad från moraliska eller estetiska bestämmelser av att de kan åläggas, dvs. en domstol kan kräva att de upprätthålls och att överträdelser kan bestraffas. Ett typiskt kännetecken på”jus cogens” eller ”tvingande regler” är möjligheten till ”påtvingad efterlevnad”, principiellt med hjälp av rättsmaskineriet som säkerställer att lagen tillämpas och att straff utmäts i de fall den inte gör det.

3.2 I grund och botten bygger tanken på ”hur det bör vara” på principen att efterlevnad av lagen generellt sker frivilligt och att rättsliga förfaranden tillhör undantagen – en sista utväg. Om inte majoriteten av medborgarna är villiga att uppfylla de skyldigheter som följer med lagarna skulle effektiviteten i lagstiftningen undermineras betydligt.

3.3 Det är således lagstiftarens ansvar att fastställa lagar som i stort uppmuntrar människor att frivilligt följa dem och spontant efterleva dem. Dessa reaktioner ligger i själva verket till grund för alla människors rätt att bli bemötta med respekt och är en förutsättning för samspelet i ett samhälle. Mot denna bakgrund får behovet av ”god lagstiftning” och ”bättre lagstiftning” (1) särskild betydelse med omfattande konsekvenser för tolkningen, införlivandet och tillämpningen av lagstiftningen.

3.4 Det innebär att lagen utöver att vara ”rättvis och skälig” (2) även måste vara

— begriplig,

— tillgänglig,

— godtagbar (3) och

— möjlig att genomdriva.

Om dessa kriterier inte uppfylls tenderar lagen att förkastas av dem som den är avsedd att gälla. Den införlivas inte av dem vars skyldighet det är att se till att den följs och faller i stället i glömska och kan inte med juridikens makt användas effektivt.

3.5 Även om den här frågan är viktig för de nationella rättssystemen får den ännu större betydelse i ett rättssystem som Europeiska unionens vars två ”hälfter” av rättsstatsprincipen vanligen är åtskilda: Den ”skyldighet” som är inbyggd i lagstiftningen är en gemenskapsangelägenhet samtidigt som tillämpningen och därtill kopplade sanktioner principiellt är beroende av de nationella rättssystemens tvångsbefogenheter.

3.6 Detta kan möjligen förklara varför problematiken kring ”bättre lagstiftning”, som finns i alla medlemsstater och som på intet sätt är ett nytt fenomen, på senare tid har fått en särskild innebörd för gemenskapens institutioner.

3.7 Förutsebarhet, beständighet och framförhållning är grundläggande förutsättningar för välfungerande rättsliga ramar som tjänar såväl medborgarna som näringslivet. Alla berörda parter behöver en rimlig nivå av rättssäkerhet för att kunna fastställa mål, genomföra planer och uppnå förutsebara resultat. Lagstiftare i ordets bredaste bemärkelse bör sträva efter att uppnå denna säkerhet och skapa stabila rättsliga ramar samtidigt som de säkerställer att lagstiftningens centrala mål uppnås.

3.8 Detta är bakgrunden till föreliggande initiativyttrande som syftar till att lyfta fram en innovativ syn på juridik, hämtad från Nordic School of Proactive Law och dess föregångare (4), och undersöka i vilken utsträckning ett sådant perspektiv kan bidra till att förbättra lagstiftningen på EU-nivå. Vi har beaktat alla EESK:s yttranden på det här området, eftersom dessa utgör en viktig samling principer vars budskap har inarbetats och välkomnas i föreliggande yttrande.

4. En utblick mot bättre lagstiftning, bättre genomförande och bättre efterlevnad av EU-lagstiftningen

4.1 Begreppet ”bättre lagstiftning” som utgår från lagstiftningsanvändarnas (5) perspektiv omfattar ett antal principer som har vunnit terräng under senare år: inledande samråd, bekämpning av lagstiftningsinflation, bortskaffande av föråldrade bestämmelser eller förslag, minskad administrativ börda och kostnader, förenklat gemenskapsregelverk, förbättrad utformning av lagstiftningsförslag, häribland konsekvensbedömningar i förväg och i efterhand, begränsning av lagstiftning till ett nödvändigt minimum, och tyngdpunkt på lagstiftningens målsättningar och hållbarhet med utrymme för flexibilitet.

4.2 Europeiska kommissionen (6), Europaparlamentet (7) och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (8) har länge förespråkat och argumenterat för bättre lagstiftning, förenklad lagstiftning och kommunikation som centrala politiska målsättningar inom ramen för genomförandet av den inre marknaden. Till de första dokumenten om den här frågan hör dessutom den viktiga Molitor-rapporten från 1995 med de 18 rekommendationerna som fortfarande är aktuella (9).

4.3 Bättre lagstiftning inbegriper även proportionalitets- och subsidiaritetsbegreppen och kan omfatta medverkan av berörda parter i utarbetandet av lagstiftningen i form av själv- eller samreglering under noggrann övervakning av lagstiftaren såsom anges i det mellan institutionella avtalet från 2003 (10) och utvecklas närmare i påföljande årsrapporter från kommissionen.

4.4 Bättre lagstiftning innebär inte nödvändigtvis färre bestämmelser eller avreglering (11). Faktum är att rättssäkerhet är en av grundförutsättningarna för en välfungerande inre marknad (12).

4.5 Sedan år 2000 har EESK:s observationsgrupp för den inre marknaden inriktat sig på olika intressenters initiativ som eftersträvar bättre lagstiftning utifrån det civila samhällets perspektiv. EESK har i egenskap av institutionellt forum för det organiserade civila samhällets synpunkter noga följt kommissionens arbetsprogram och har genom åren i ett antal yttranden rådgivit kommissionen i ärenden som har koppling till bättre lagstiftning (13).

4.6 I samarbete med Europeiska kommissionen har observationsgruppen för inre marknaden utarbetat en databas för själv- och samreglering i Europa (14). Med utgångspunkt i de uppgifter som samlats in om självregleringsinitiativ avser observationsgruppen nu att arbeta med modeller (effektivitetsindikatorer, riktlinjer för övervakning och efterlevnadskontroll osv.) och etablera ett nätverk av akademiker, think-tanks, berörda parter och institutioner om själv- och samregleringsfrågor.

5. Förebyggande åtgärder: den proakiva juridiken

5.1 Traditionellt har tonvikten på rättsområdet legat på det som varit. Inom den juridiska forskningen har man främst varit inriktad på misslyckanden – tillkortakommanden, förseningar och misslyckanden att följa lagstiftningen.

5.2 Tonvikten inom den proaktiva juridiken är en annan, den ligger på framtiden. Att vara proaktiv är motsatsen till att vara reaktiv eller passiv. Den strategi som betecknas proaktiv juridik utvecklades i Finland i början av 1990-talet. Nordic School of Proactive Law (NSPL) inrättades år 2004 för att uppfylla behovet att utveckla praktiska metoder och juridiska teorier inom detta nya område (15).

5.3 I ordet proaktiv ligger att agera föregripande, att ta kontrollen och själv ta initiativ (16). Alla dessa element omfattas av begreppet proaktiv juridik, som gör en åtskillnad mellan ytterligare två aspekter av begreppet proaktivitet, nämligen en promotive (befrämjande) dimension (att främja det som är önskvärt, uppmuntra ett gott beteende) och en preventiv dimension (förebygga det som inte är önskvärt, undvika att juridiska problem uppstår).

5.4 I den proaktiva juridiken läggs tonvikten på framgång snarare än misslyckande. Det handlar om att ta initiativ för att främja och stärka de faktorer som leder till framgång. Ursprunget till proaktiv juridik återfinns i proaktiv upphandling (17). Ursprungligen var målet att skapa en ram för att kunna integrera juridisk framsynthet i vardagspraxis och att förena god praxis vad avser avtal, rättsfrågor, projekt, kvalitet och riskhantering.

5.5 Proaktiv juridik har i stor utsträckning hämtat inspiration från förebyggande lagstiftning (18), med den skillnaden att den senare i första hand betraktar saken ur juristens synvinkel, med inriktning på att förebygga rättsrisker och tvister. I proaktiv lagstiftning ligger betoningen på att säkra framgång och göra det möjligt att uppnå de önskvärda målen i den rådande situationen. Man kan likna det vid sjukvård och förebyggande vård: Förebyggande lagstiftning kan sägas kombinera hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande åtgärder – målet är att hjälpa individer och företag att bibehålla en god ”rättslig hälsa” och undvika ”sjukdomar” som rättsosäkerhet, tvister och processer.

6. Hur det proaktiva arbetssättet kan bidra till bättre lagstiftning, bättre genomförande och bättre efterlevnad av EU-lagstiftningen

6.1 Ett av unionens grundläggande mål är att erbjuda sina medborgare ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, ett område som bygger på principerna om öppenhet och demokratisk kontroll. Men rättvisa uppstår inte bara för att man erbjuder tillgång till domstolar eller vidtar korrigerande åtgärder i efterhand. Det som behövs är en stabil rättslig grund för att enskilda och företag ska lyckas.

6.2 Både enskilda och företag förväntar sig en rimlig nivå av rättssäkerhet, klarhet och enhetlighet från lagstiftarens sida för att kunna fastställa mål, genomföra planer och uppnå förutsebara resultat.

6.3 Lagstiftarna bör oroa sig om enskilda eller företag inte har tillräcklig information för att känna till när en lag kan gälla dem, för att vid behov ta reda på mer om sin rättsliga ställning, eller för att undvika tvister där så är möjligt eller annars lösa dem på lämpligast möjliga sätt (19). Erfarenhet och forskning visar att enskilda och företag, konsumenter samt små och medelstora företag i synnerhet, i dag inte alltid är tillräckligt informerade.

6.4 Europaparlamentet, rådet och kommissionen har i den interinstitutionella överenskommelsen om bättre lagstiftning fastställt vissa gemensamma åtaganden och mål för att förbättra kvaliteten på lagstiftningen och för att främja enkelhet, klarhet och enhetlighet när lagar utformas samt öppenhet i lagstiftningsförfarandet.

6.5 Det är emellertid uppenbart att bättre lagstiftning inte kan uppnås av dessa avtalsslutande institutioner ensamma (20). Förenkling och andra program måste utvecklas och förstärkas på nationell och regional nivå. Det krävs samordnade åtaganden, och de nationella, regionala och lokala myndigheter som ansvarar för genomförandet av EU-lagstiftningen måste engageras, tillsammans med dem som använder lagstiftningen (21).

6.6 EU har redan tagit vissa steg mot en proaktiv juridik. I detta avseende välkomnar EESK följande:

— Beslutet att skapa en inre marknad och därefter en gemensam valuta.

— Arbetsmarknadsparternas möjligheter att enligt fördraget förhandla om lagstiftning på det sociala området.

— ”Småföretagsakten”/”Tänk småskaligt först” (KOM(2008) 394 slutlig, 25.6.2008) med bilagan ”Utbyte av goda exempel i politiken för små och medelstora företag” (22).

— Exemplen på goda metoder från medlemsstaterna som fungerar som inspiration för genomförandet av småföretagsakten (23), samlade under Europeiska stadgan för små företagen.

— Det europeiska näringslivspriset, som delas ut för att uppmärksamma utmärkta insatser för att främja regionalt entreprenörskap.

— Översynen av kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömningar.

— SOLVIT, det on-linebaserade problemlösningsnätverket.

— Hjälpcentralen för upphovsmannarätt.

— Kommissionens uppmuntran till utvecklingen av europeiska standarder.

— EESK:s databas om självreglering och samreglering.

6.7 Hittills har dessa åtgärder varit något disparata, och det tycks inte finnas mycket forskning eller sektorsöverskridande kunskapsinhämtning med utgångspunkt i erfarenheterna. Det skulle vara intressant att studera resultaten av de åtgärder som vidtagits och deras relevans, konsekvenser och eventuella värde på andra områden. EESK föreslår att dessa initiativ bevakas noggrant och används för att ta fram och sprida goda metoder.

6.8 Å andra sidan kan vissa färska exempel på onödiga problem och svårigheter visa på behovet av ett proaktivt arbetssätt.

— Direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (det s.k. Bolkestein-direktivet) (24).

— Direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder (25).

— Direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal (26), som redan bestrids av nästan alla berörda aktörer (27).

— Hela paketet med konsumentlagstiftning (28), som allmänt anses präglas av problematisk utformning och bristande införlivande och genomförande (29).

— Arbetet med den ”gemensamma referensramen”, som hade det goda syftet att förenkla lagstiftning om avtalsrätt, men som slutade som ett ”monster” med cirka 800 sidor bara för de allmänna kommentarerna (30)!

— Det senaste förslaget till direktiv om invandring (31).

— Det allmänt erkända misslyckandet i fråga om finansiella tjänster till privatpersoner, särskilt om överskuldsättning (32).

— Det försämrade läget när det gäller införlivande av lagstiftning i medlemsstaterna, något som erkänns också av kommissionen (33).

6.9 Syftet med detta yttrande är att visa hur proaktiv lagstiftning kan ge bättre bestämmelser genom att erbjuda ett nytt tänkesätt, en metod som tar sin utgångspunkt i det verkliga livets behov och i önskemål från enskilda och företag snarare än i de rättsliga verktygen och hur de bör användas.

6.10 Detta innebär att lagstiftare i samband med lagstiftning bör se till att utarbeta operativt effektiva bestämmelser som återspeglar det verkliga livets behov och som genomförs så att slutmålet för bestämmelserna uppnås. Bestämmelserna bör förmedlas på ett sätt som är värdefullt för den målgrupp de är ämnade för, så att lagarna kan förstås och följas av dem som påverkas.

6.11 En rättsakts livscykel börjar inte med utarbetandet av förslaget eller avslutas när lagen har blivit formellt antagen. Målet är inte rättsakten, utan ett framgångsrikt genomförande av den. Genomförande innebär inte bara att institutionerna ska kontrollera efterlevnaden, utan också att lagen ska antas, godtas och vid behov åstadkomma ett förändrat beteende hos berörda enskilda och organisationer. Här visar forskning att i den mån parterna har varit involverade i att förhandla fram avtal som sedan blir europeisk lagstiftning så har implementeringen varit mer framgångsrik.

Vi kan förutse vissa konsekvenser av detta arbetssätt – inbegripet praktiska följder – för beslutsprocessen när det gäller EU:s lagstiftning, genomförande och efterlevnadskontroll:

6.12.1 För det första krävs aktivt och effektivt deltagande, i stället för bara samråd, för berörda parter före och under utarbetandet av eventuella förslag och genom hela beslutsprocessen, så att utgångspunkten blir det verkliga livets problem och deras lösning och så att beslutsprocessen blir en fortlöpande dialog och ömsesidig inlärningsprocess i syfte att uppnå vissa mål (34).

6.12.2 För det andra skulle konsekvensbedömningar beakta inte bara ekonomiska utan också sociala och etiska aspekter, inte bara företagen utan också konsumenterna, som också är de slutgiltiga mottagarna av lagstiftningsåtgärder och lagstiftningsinitiativ, inte bara det organiserade civila samhällets åsikter, utan också den anonyma medborgarens röst (35).

6.12.3 För det tredje bör man förutse lösningar i stället för problem, och använda lagstiftning för att uppnå och genomföra mål samt förverkliga rättigheter och friheter i ett visst kulturellt sammanhang, i stället för att koncentrera sig på formalistisk juridisk logik (36).

6.12.4 Man bör också utarbeta rättsakter så enkelt som möjligt och så nära användarna som möjligt, och se till att det språk som används är lättbegripligt och enkelt. Man bör även överföra innehållet på lämpligt sätt och följa och leda genomförandet och kontrollen av efterlevnaden i alla faser av rättsaktens livscykel.

6.12.5 Dessutom bör man eliminera överflödig, inkonsekvent, föråldrad och icke-tillämplig lagstiftning samt harmonisera användningen av termer, definitioner, beskrivningar, begränsningar och tolkningar genom gemensamma referensramar (37). Man måste också sluta upp med att skapa nya termer eller grumlig EU-jargong, som ofta används men är obegriplig för de flesta människor.

6.12.6 Man bör också sträva efter att införa nya områden med avtalsfrihet, självreglering och samreglering, samt områden som kan täckas av standarder eller uppförandekoder på nationell och europeisk nivå (38), samt identifiera och avlägsna lagstiftning som hindrar detta.

6.12.7 Slutligen bör man inrikta arbetet på ”modellagar” (”28:e ordningen”) snarare än alltför detaljerad och onödig fullständig harmonisering, och lämna avsevärt och lämpligt utrymme för själv- och samreglering när det är lämpligt.

6.13 Man skulle kunna inleda arbetet genom forskningsprojekt och dialog med aktörerna om den roll som proaktiv juridik skulle kunna ha under lagstiftningens hela livscykel och på olika regleringsnivåer. De första stegen skulle kunna omfatta rundabordsdiskussioner eller seminarier med akademiska kretsar, tankesmedjor, aktörer och institutioner i syfte att upprätta en ram och en handlingsplan för vidare initiativ, med syftet att se till att det proaktiva arbetssättet används i alla instanser, på samma sätt som man alltid beaktar subsidiariteten och proportionaliteten. Med tanke på den tydliga inriktningen på frågor om bättre lagstiftning skulle observationsgruppen för inre marknaden kunna vara rätt plattform för vidare diskussioner om proaktiv juridik.

Bryssel den 3 december 2008 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Mario SEPI Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs generalsekreterare Martin WESTLAKE

(1) Innebörden i ”bättre lagstiftning” för EU-institutionernas vidkommande återfinns i EESK:s yttrande om Bättre lagstiftning, CESE, EUT C 24, 31.1.2006, s. 39, föredragande: Daniel Retureau. Det juridiska innehållet återfinns i det mellan institutionella avtalet från 2003, EUT C 321, 31.12.2003.

(2) Beroende på vad som avses med dessa begrepp utifrån grundvärderingarna i ett givet samhälle vid en given tidpunkt i historien – i ett stort antal grekiska tragedier behandlas denna konflikt mellan ”lagstiftad” och ”rättvis” lag.

(3) De två viktigaste kriterierna för att en bestämmelse ska vara godtagbar är att den är relevant och proportionell (jfr EESK:s yttrande CESE EGT C 48, 21.2.2002, s. 130 om Förenklad lagstiftning av den 29 november 2001, punkt 1.6, föredragande: Kenneth Walker).

(4) Ytterligare information kan erhållas i An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success av Helena Haapio, publicerad i den finska juridiska tidsskriften JFT, tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, utgåva 1/2007, i A Proactive Approach to Contracting and Law av Helena Haapio (red.) Åbo 2008 samt A Proactive Approach av Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (red.) utgåva 49 av Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006, se http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) I EESK:s yttrande om bättre lagstiftning (EUT C 24, 31.1.2006, s. 39, punkt 1.1.2, föredragande: Daniel Retureau) konstateras korrekt följande: ”Bättre lagstiftning innebär först och främst att man placerar sig på nivån hos dem som berörs av lagstiftningen. Därför krävs en strategi som bygger medinflytande via förberedande samråd där man tar hänsyn till representativiteten hos det civila samhällets organisationer och arbetsmarknadens parter …”.

(6) Viktiga kommissionsdokument på området:

— En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen, KOM(2001) 264 slutlig

— Meddelande om konsekvensanalys, KOM(2002) 276 slutlig

— Europeiska kommissionens ”Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning”, KOM(2002) 278 slutlig

— Bättre kunskapsbas för bättre politiska beslut, KOM(2002) 713 slutlig

— Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning, KOM(2003) 71 slutlig

— Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: en strategi för förenkling av lagstiftningen, KOM(2005) 535 slutlig

— En strategisk översyn av programmet ”Bättre lagstiftning” inom Europeiska unionen, KOM(2006) 689

— Första lägesrapporten om strategin för förenkling av lagstiftningen, KOM(2006) 690 slutlig

— Andra lägesrapporten om strategin för förenkling av lagstiftningen, KOM(2008) 33 slutlig

— En gemensam praktisk vägledning för utarbetande av gemenskapslagstiftning (för de personer som deltar i utarbetandet av lagstiftning inom EU:s institutioner).

(7) Viktiga dokument från Europaparlamentet omfattar följande:

— Betänkande om bättre lagstiftning 2004. tillämpning av subsidiaritetsprincipen – 12:e årsrapporten, A6–0082/2006

— Betänkande om kommissionens tjugoförsta och tjugoandra årsrapport om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning (2003 och 2004), A6–0089/2006

— Betänkande om institutionella och rättsliga konsekvenser av användningen av icke-bindande instrument, A6–0259/2007

— Betänkande om bättre lagstiftning inom Europeiska unionen, A6–0273/2007

— Betänkande om minskning av administrativa kostnader orsakade av lagstiftning, A6–0275/2007

— Betänkande om Bättre lagstiftning 2005: tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna – trettonde årsrapporten, A6–0280/2007

— Betänkande om översynen av den inre marknaden: undanröjande av hinder och ineffektivitet genom bättre genomförande och verkställighet, A6–0295/2007

— Betänkande om kommissionens tjugotredje årsrapport om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning (2005), A6–0462/2007

(8) Viktiga EESK-dokument omfattar:

— Yttrande på eget initiativ om Förenklade bestämmelser på inre marknaden, EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.

— Yttrande på eget initiativ om Förenklade bestämmelser, EGT C 48, 21.2.2002, s. 130.

— Förberedande yttrande om En bättre och enklare lagstiftning KOM(2001) 726 slutlig, EGT C 125, 27.5.2002, s. 105.

— Yttrande på eget initiativ om Förenkling med avseende på EU:s styresformer: Bättre lagstiftning, EUT C 133, 6.6.2003, s. 5.

— Yttrande om Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning, KOM(2003) 71 slutlig, EUT C 112, 30.4.2004, s. 4.

— Brochyr What is the state of the enlarged Single Market? – 25 Findings by the Single Market Observatory, EESC C-2004–07-EN

— Informationsrapport om Dagsläget beträffande samreglering och självreglering på inre marknaden, CESE 1182/2004

— Broschyr: Förbättringen av EU:s regelverk i faserna före och efter lagstiftningen, EESK 2005–16

— Förberedande yttrande på begäran av det brittiska ordförandeskapet om Bättre lagstiftning, EUT C 24, 31.1.2006, s. 39.

— Yttrande på eget initiativ om Bättre tillämpning av EU:s lagstiftning, EUT C 24, 31.1.2006, s. 52.

— Yttrande om Genomförande av gemenskapens Lissabonprogram: en strategi för förenkling av lagstiftningen, KOM(2005) 535 slutlig, EUT C 309, 16.12.2006, s. 18.

— Förberedande yttrande på begäran av Europeiska kommissionen om Förenkling av lagstiftningen för maskiner, EUT C 10, 15.1.2008, s. 8.

(9) Rapport från gruppen med oberoende sakkunniga om förenklad lagstiftning och förvaltning (KOM(95) 0288 – C4–0255/95 – SEK(95)1379). Särskild hänvisning bör även göras till Mandelkern-rapporten (november 2001) och rekommendationerna i denna som sammanfattas i EESK:s yttrande EGT C 125, 27.5.2002, s. 105, föredragande: Kenneth Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF

(11) Redan i sitt yttrande på eget initiativ om Förenklade bestämmelser på inre marknaden, EGT C 14, 16.1.2001, s. 1 konstaterade föredraganden Bruno Vever att ”Det är viktigt att inte förespråka en radikal och alltför enkel avreglering som skulle inverka negativt på produkternas och tjänsternas kvalitet samt gå emot användarnas, dvs. företagarnas, arbetstagarnas eller konsumenternas intressen. Det behövs regler för att ekonomin och samhället skall fungera väl ’(punkt 2.8). I sitt yttrande Bättre lagstiftning EUT C 24, 31.1.2006, s. 39 hävdade kommittén’ Att förenkla innebär att i möjligaste mån göra lagstiftningen mindre komplex. Detta betyder dock inte att man nödvändigtvis drastiskt skall reducera unionens lagstiftningsarbete eller avskaffa lagar, vilket skulle gå stick i stäv mot det civila samhällets krav på säkerhet och företagens, främst de små och medelstora företagens, behov av juridisk klarhet och stabilitet” och i sitt yttrande om översynen av den inre marknaden (EUT C 93, 27.4.2007, s. 25, föredragande: Bryan Cassidy) påpekades att ”Genom färre bestämmelser skapar man emellertid inte nödvändigtvis en bättre lagstiftningsram” (punkt 1.1.7).

(12) ”Less (legislation) is more”, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) Kommittén har även vid upprepade tillfällen lämnat bidrag till rådsordförandeskapen i form av förberedande yttranden (EUT C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp

(15) Se http://www.proactivelaw.org.

(16) I ordböckernas definitioner av ordet proaktiv betonas två centrala komponenter: ett föregripande element där man agerar inför en framtida situation, såsom att agera i avvaktan på kommande problem, behov eller förändringar (Merriam-Webster Online Dictionary), och ett element av att ta kontrollen och åstadkomma en förändring, exempelvis kontrollera en situation genom att få något att ske snarare än att vänta med att reagera tills något redan har skett (proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University) – Ny forskning om proaktivt agerande bygger på liknande definitioner. Parker m.fl. definierar proaktivt agerande som en föregripande handling på eget initiativ som har till syfte att förändra eller förbättra en situation eller ens eget beetende. Se även Proactivity Research in Organisations Programme, http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Den första boken om proaktiv upphandling gavs ut på finska 2002: Soile Pohjonen (utg.): Ennakoiva sopiminen. Helsingfors 2002.

(18) Louis M. Brown var den förste som använde uttrycket i sin avhandling Manual of Preventive Law, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Se Civil.justice.2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) I yttrandet på eget initiativ om Förenklade bestämmelser på inre marknaden (CESE EGT C 14, 16.1.2001, s. 1) riktade föredraganden Bruno Vever uppmärksamheten på att ”så gott som alla EU-regler uteslutande härrör från en trång krets av EU-institutioner med beslutande- eller medbeslutandemakt” och att detta ”underskott av partnerskapskultur (inte bara remisser utan om möjligt även beslut som fattas gemensamt med socioprofessionella kategorier) på bekostnad av ett huvudsakligen politiskt och administrativt beslutsfattande tär på integrationen och ansvarstagandet hos medborgarsamhällets aktörer vid en förenklingspolitik” (punkt 3.5).

(21) Kopplingen mellan EU och de nationella och regionala myndigheterna har lyfts fram i EESK:s yttrande CESE EUT C 325, 30.12.2006, s. 3, föredragande: Joost van Iersel.

(22) EESK:s yttrande CESE EUT C 27, 3.2.2009, s. 7, föredragande: Claudio Cappellini och EESK:s yttrande, föredragande: Henri Malosse (arbetet pågår).

(23) Se bilaga 1 till nämnda meddelande.

(24) EESK:s yttrande CESE EUT C 175, 27.7.2007, s. 14, föredragande: Karin Alleweldt.

(25) EESK:s yttrande CESE EUT C 108, 30.4.2004, s. 81, föredragande: Bernardo Hernández Bataller.

(26) EUT L 133, 22.5.2008, s. 66.

(27) EESK:s yttrande CESE EUT C 234, 30.9.2003, s. 1, föredragande: Jorge Pegado Liz.

(28) Minst åtta direktiv av de 22 som är kända som ”lagstiftningspaketet om konsumentskydd”, om ”avtal som ingås utanför fasta affärslokaler” (direktiv 85/577/EEG av den 20 december 1985) ”om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang” (direktiv 90/314/EEG av den 13 juni 1990), ”om oskäliga villkor i konsumentavtal” (direktiv 93/13/EEG av den 5 april 1993) ”om nyttjanderätten till fast egendom på tidsdelningsbasis” (direktiv 94/47/EG av den 26 oktober 1994), ”om konsumentskydd vid distansavtal” (direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997), om ”prismärkning av varor som erbjuds konsumenter” (direktiv 98/6/EG av den 16 februari 1998), ”om förbudsföreläggande” (direktiv 98/27/EG av den 19 maj 1998) samt ”om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier” (direktiv 1999/44/EG av den 25 maj 1999).

(29) EESK:s yttrande CESE EUT C 256, 27.10.2007, s. 27, föredragande: Richard Adams.

(30) Se ”EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis”, Prof. Dr. Hans Schulte-Nolke, Dr. Christian Twigg-Flesner och Dr. Martin Ebers, 12 december 2006, universitetet i Bielefeld.

(31) EESK:s yttrande CESE EUT C 44, 16.2.2008, s. 91, föredragande: Luis Miguel Pariza Castaños.

(32) Se ”En inre marknad för finansiella tjänster – lägesrapport 2006” (av den 21 februari 2007) och EESK:s yttranden EUT C 151, 17.6.2008, s. 1 om ”Grönbok om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag på den inre marknaden”, föredragande: Edgardo Maria Iozia and Reine Claude Mader-Saussaye; EUT C 44, 16.2.2008, s. 74 om ”Skuldsättning och social utslagning i överflödssamhället”, föredragande: Jorge Pegado Liz; EUT C 65, 17.3.2006, s. 113 om ”Grönbok: Hypotekslån inom EU”, föredragande: Umberto Burani; EUT C 27, 3.2.2009, s. 18 om ”Vitbok om integreringen av marknaden för hypotekslån i EU”, föredragande: Angelo Grasso.

(33) Se ”Meddelande från kommissionen – En Europeisk Union som bygger på resultat – tillämpningen av gemenskapsrätten” (KOM(2007) 502 slutlig), och EESK:s yttrande i frågan EUT C 204, 9.8.2008, s. 9, föredragande: Daniel Retureau, samt den mycket tänkvärda artikeln ”Active Transposition of EU Legislation” av Michael Kaeding (EIPASCOPE 2007/03, s. 27).

(34) I yttrandet om förenkling av hävdar EESK följande: ”Den formella samrådsprocessen bör emellertid inte begränsas till samtalsparter som kommissionen själv väljer. Alla berörda parter måste engageras i processen. (…) EESK har redan tidigare rekommenderat att samrådsprocessen utvidgas och att man inhämtar bidrag från samtliga berörda parter. Samrådet bör vara frivilligt för den rådfrågade parten.” (EUT C 133, 6.6.2003, s. 5, punkterna 4.1 och 4.1.1.1, föredragande: John Simpson).

(35) Se särskilt EESK:s yttrande om bättre lagstiftning EUT C 24, 31.1.2006, s. 39 och om ”Kvalitetsstandarder som måste respekteras av arbetsmarknadsparterna och det civila samhällets övriga aktörer, när det gäller innehåll, förfaranden och studiemetoder vid sociala konsekvensanalyser”EUT C 175, 27.7.2007, s. 21, föredragande för båda: Daniel Retureau.

(36) Detta har redan framförts i EESK:s yttrande om ”Bättre tillämpning av EU:s lagstiftning” (EUT C 24, 31.1.2006, s. 52, föredragande: Joost van Iersel) ”För att en lag skall kunna tillämpas måste den vara tillräckligt tydlig och för att vara effektiv måste den motsvara specifika behov. Dålig lagstiftning leder till allt fler lagar och orimligt många bestämmelser som är onödigt betungande för företag och förvirrande för medborgarna” (punkt 1.6).

(37) En inledning till denna metod har fastställts i kommissionens meddelande ”Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning” (KOM(2003) 71 slutlig), som behandlas i EESK:s yttrande CESE EUT C 112, 30.4.2004, s. 4, föredragande: Daniel Retureau.

(38) Och yttrandet om ”Prioriteringar på inre marknaden 2005–2010”, EUT C 255, 14.10.2005, s. 22, föredragande: Bryan Cassidy.