[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 18.10.2010

KOM(2010) 571 slutlig

GRÖNBOK

om en ökad användning av e-upphandling i EU

SEK(2010) 1214

GRÖNBOK

om en ökad användning av e-upphandling i EU

VARFÖR EN GRÖNBOK OM E-UPPHANDLING?

Begreppet e-upphandling innebär att myndigheter och andra organisationer inom den offentliga sektorn använder sig av elektroniska medel för kommunikation och behandling av transaktioner vid upphandling av varor, tjänster eller byggentreprenader. Det handlar dock om mer än bara en övergång från pappersbaserade system till system där man använder sig av elektronisk kommunikation vid offentlig upphandling. E-upphandling kan leda till en betydligt ökad effektivitet såväl vid enskilda inköp som när det gäller den samlade administrationen i samband med offentlig upphandling och upphandlingsmarknadernas funktion.

Det stegvisa införandet av e-upphandling ingår i en ambitiös agenda för e-förvaltning som kan innebära en genomgripande förändring av den offentliga förvaltningens funktion och resultat. Kommissionens digitala agenda för Europa inbegriper antagandet av en vitbok med kommissionens kommande åtgärder för att etablera en sammankopplad infrastruktur för e-upphandling[1].

Denna grönbok är ett första steg för att genomföra denna åtgärd och lägga fast/genomföra ett ambitiöst men realistiskt program för att utnyttja informations- och kommunikationsteknikens potential för en bättre offentlig upphandling på hela den inre marknaden.

Denna grönbok är också ett första steg på vägen mot en samordnad, ambitiös och omfattande översyn av EU:s nuvarande ram för offentlig upphandling med förslag till en reformering av EU-lagstiftningen. Den kommer att följas av ytterligare en grönbok som tar upp andra frågor som rör moderniseringen av EU:s nuvarande ram för offentlig upphandling.

År 2005 uttryckte EU:s ministrar en förhoppning om att minst 50 % av den offentliga upphandlingen över tröskelvärdet för offentlig upphandling ska genomföras elektroniskt senast 2010[2]. För att uppnå detta har kommissionen ändrat lagstiftning och genomfört 2004 års handlingsplan för e-upphandling[3]. Trots detta motsvarar det praktiska genomförandet inte alls de ursprungliga ambitionerna, vilket avspeglar att övergången är tekniskt, logistiskt och administrativt sett komplex. En utvärdering från kommissionen[4] visar att mindre än 5 % av de totala upphandlingsbudgetarna i de medlemsstater som ligger i framkant[5] genomförs via elektroniska system.

Kommissionen anser att det nu är tid att på nytt fokusera EU:s åtgärder på att främja nationella, regionala och lokala offentliga förvaltningars införande av e-upphandling. Tekniken är mogen. Välfungerande plattformar för e-upphandling är nu fast etablerade i många regioner och medlemsstater. Trafiken genom dessa system har uppnått en kritisk massa och ökar kraftigt. Vi har nu tillfälle att sprida de bästa metoderna och korrigera brister i EU:s rättsliga och politiska ram som annars skulle kunna kväva denna utveckling.

Vi har dessutom nu tillfälle att anpassa utveckling och processer för att säkerställa att viktiga delar av den framväxande infrastrukturen för e-upphandling understödjer ett gränsöverskridande deltagande i upphandlingsförfarandena. En okontrollerad utbredning av olika tekniska lösningar och tillämpningar kan leda till onödiga hinder som hämmar de ekonomiska aktörernas deltagande i förfaranden som genomförs i partnerländers system. Även om det gränsöverskridande deltagandet i e-upphandling fortfarande ännu inte är så utbrett anser kommissionen att det är klokt att agera nu så att tekniska eller driftsmässiga hinder inte blir bestående inom den framväxande e-upphandlingen.

Vad är e-upphandling?

E-upphandling är en övergripande benämning för IKT-baserad – i stället för pappersbaserade förfaranden – kommunikation och behandling i hela upphandlingskedjan. E-upphandling innebär att elektroniska processer införs för att understödja de olika faserna i ett upphandlingsförfarande – offentliggörande av meddelanden om upphandling, tillhandahållande av förfrågningsunderlag, inlämning av anbud, utvärdering, tilldelning, order, fakturering och betalning.

Processerna i samband med fakturering och betalning (efter tilldelningen av kontrakt) är inte upphandlingsspecifika, och lösningar som tagits fram för den större (B2B) marknaden kan användas vid e-upphandling[6]. Vissa faser (meddelande, inlämning, utvärdering och order) kräver skräddarsydda lösningar. Inlämning, utvärdering och order är de svåraste faserna, eftersom de kräver en överenskommen uppsättning protokoll och standarder för att organisera utbytet av komplexa dokument och för samverkan mellan offentliga uppdragsgivare och leverantörer.

Vissa aspekter av upphandlingen kommer att fortsätta att kräva en icke-automatiserad hantering. Exempelvis vissa faser av komplexa upphandlingar (formgivningar, byggentreprenader) kan vara svåra att reducera till standardiserade format och kan kräva att människor sköter detta. Stora delar av upphandlingsverksamheten kan dock övergå till att genomföras elektroniskt. Erfarenheterna i Sydkorea är lärorika: över 90 % av all offentlig upphandling i landet förmedlas via den centralt administrerade KONEPS-plattformen.

Delar av upphandlingsförfarandet kan ofta genomföras elektroniskt, samtidigt som andra delar inte är automatiserade. Många offentliga förvaltningar har upprättat portaler för offentliggörandet av meddelanden om upphandling och tillhandahållandet av förfrågningsunderlag. Framstegen är inte lika utbredda när det gäller användningen av automatiserade system för inlämning, behandling och utvärdering av anbud och för order. Det slutliga målet är en genomgående elektronisk upphandling där alla faser av förfarandet, från meddelandet om upphandling till betalning, sker automatiserat via elektroniska förfaranden. Sådana möjligheter finns – lösningarna tillhandahålls vanligen genom specialiserade e-upphandlingsplattformar som tillhandahåller allt relevant stöd till enskilda upphandlande myndigheter vid elektroniska upphandlingsförfaranden.

VARFÖR ÄR DET VIKTIGT MED E-UPPHANDLING?

Kommissionen ser följande fördelar med en mer utbredd användning av e-upphandling:

a) Ökad tillgänglighet och öppenhet: Företagens möjligheter att delta i offentlig upphandling kan öka genom att informationsflödet vid enskilda upphandlingar automatiseras och centraliseras vid e-upphandling. Det går mycket snabbare och är mycket billigare att leta efter affärsmöjligheter på Internet än att söka igenom olika publikationer. Systemen för e-upphandling kan också utformas så att leverantörer meddelas om vissa möjligheter och så att man får direkt tillgång till förfrågningsunderlaget. Insynen förbättras också, eftersom upphandlingsförfarandet är öppnare, mer väldokumenterat och kommuniceras bättre. Detta leder till att övervakningen och den samlade effektiviteten vid offentlig upphandling förbättras, att marknaderna utsätts för mer konkurrens och att kretsen av konkurrerande leverantörer utvidgas.

b) Fördelar vid enskilda förfaranden: Jämfört med pappersbaserade system kan elektronisk offentlig upphandling hjälpa upphandlande myndigheter och ekonomiska aktörer att minska sina administrativa kostnader och påskynda enskilda upphandlingsförfaranden. I det nuvarande finansiella klimatet kan sådana effektivitetsvinster vara mycket välkomna och maximera den nytta som kan uppnås med begränsade resurser. E-upphandlingssystem har också visat sig mycket användbara för att påskynda utbetalningar från de offentliga upphandlingsbudgetarna.

c) Fördelar i form av effektivare administration i samband med upphandling: Där det finns inköpscentraler kan användningen av elektroniska förfaranden bidra till att centralisera dyra interna upphandlingsfunktioner och generera skalfördelar inom administrationen för upphandlingen. Övergången till e-upphandling ger också en större möjlighet att rationalisera och se över upphandlingsprocessen – att övergå till e-upphandling behöver inte betyda att man kopierar över de pappersbaserade förfaranden som har använts i många år till elektronisk form. E-upphandling kan integreras i annan (elektronisk) verksamhet inom en organisation (t.ex. inventariekontroll, kontraktsförvaltning och revision) och på så sätt säkerställa samstämmighet och en ökad effektivitet.

d) Potential för integrering av upphandlingsmarknaderna i EU: I en pappersbaserad miljö kan kunskapsbrist och betänkligheter inför att lägga anbud på kontrakt som ligger på en viss distans från ett företags etableringsort ha begränsat eller avskräckt leverantörer från att delta i konkurrensen om vissa kontrakt. E-upphandling kan minska dessa hinder som uppstår på grund av distans och informationsbrist, och uppmuntra ett ökat deltagande, vilket därmed kan leda till en större krets av möjliga leverantörer och utvidga marknaderna. Även om det faktiska avståndets betydelse för själva utförandet av den underliggande affärstransaktionen inte ändras genom e-upphandling är det ett sätt att sänka avståndsrelaterade kostnader för deltagandet i själva upphandlingsförfarandet. Den transparens som uppstår är inte bara en fördel i ett gränsöverskridande perspektiv: fördelarna med den ökade öppenheten uppstår även inom ett land när leverantörer i en region drar nytta av möjligheter i en annan region. En enklare tillgång till information om upphandlingar och en effektivare hantering av anbud underlättar för utländska leverantörer att delta i elektroniska upphandlingar[7].

Alla ovanstående fördelar bidrar till att det önskade resultatet av upphandlingen kan uppnås effektivare. I synnerhet kan e-upphandling bidra till att offentliga instanser får bättre valuta för pengarna vid sina inköp, vilket är till nytta för skattebetalarna. Dessa besparingar är särskilt värdefulla nu med tanke på trycket att effektivt förvalta de offentliga utgifterna.

Dessa fördelar är dock inte gratis. Möjligheten att sköta upphandlingar elektroniskt kräver investeringar i hela upphandlingskedjan för att bygga upp nödvändig kapacitet och styra övergången. Beträffande investeringskostnaderna i nationella och regionala lösningar för e-upphandling – från e-portaler till mer omfattande lösningar – rör det sig om mellan 0,5 och 5 miljoner euro[8]. Underhållskostnaderna varierar från några tusen till några miljoner euro beroende på hur stort och komplext systemet är. Erfarenheter visar att dessa investeringar på kort tid kan förränta sig i form av administrativa besparingar. Ett större hinder för användningen av dessa system ligger dock i att uppmuntra upphandlande myndigheter och leverantörer att arbeta med dessa nya system. Framgångsrika e-upphandlingsinitiativ inbegriper ofta omfattande stöd för att utbilda användarna och ihållande ansträngningar av e-upphandlingssponsorer för att främja och utveckla systemen.

Exempel på besparingar och förbättringar

- Byrån Intercent ER i den italienska regionen Emilia Romagna erbjuder en rad e-upphandlingstjänster, bl.a. e-marknadsplats, e-kataloger och e-auktioner, och är nu referenspunkten för 539 förvaltningar (90 % av de lokala myndigheterna). Under 2008 behandlades transaktioner uppgående till omkring 419 miljoner euro samtidigt som effektivitetsvinster till ett värde av 67,5 miljoner euro uppnåddes och 45 manår sparades in.

- Den österrikiska federala upphandlingsbyrån centraliserar inköp för federala myndigheter med hjälp av e-upphandlingsfunktioner. Under 2008 rapporterade man om besparingar på 178 miljoner euro vid en upphandlingsvolym på 830 miljoner euro. Fördelarna tycks vida överstiga de årliga underhållskostnaderna på 5 miljoner euro, som utgör mindre än 3 % av besparingarna.

- Från och med den 1 februari 2005 får alla upphandlande myndigheter i Danmark bara godta elektroniska fakturor. Denna reform berör omkring 15 miljoner fakturor om året och gäller hela den offentliga sektorn, från ministerier till daghem. Användningen av e-fakturering väntas innebära besparingar på 100 miljoner euro om året för det allmänna, utöver besparingarna inom den interna förvaltningen.

- I Norge hjälper plattformen Ehandel myndigheterna att uppnå tidsbesparingar på 20–40 % i samband med hantering av order, varumottagning och fakturering samt kostnadsbesparingar på omkring 2–10 % i samband med leveranser.

- I Storbritannien rapporterades i årsrapporten 2008–2009 för webbplatsen Buying Solutions att den hade underlättat försäljning till ett värde på över 5 miljarder pund och möjliggjort besparingar på 732 miljoner pund. Storbritannien rapporterar också om att användningen av e-auktioner leder till besparingar på ofta över 10 % (och till och med upp till 45 %) och nyligen aviserade man planer på att använda e-auktioner som ska spara in upp till 270 miljoner pund för skattebetalarna till slutet av 2011.

- En portugisisk studie jämförde de bästa anbuden för byggentreprenader som upphandlats av 50 portugisiska sjukhus under 2009 (via pappersbaserade system) och 2010 (via e-upphandling). Man kom fram till att en kostnadsbesparing på 18 % hade uppnåtts 2010 med den ökade konkurrens som uppstått genom e-upphandlingen.

VILKEN ROLL KAN EU SPELA FÖR EN FRÄMJAD E-UPPHANDLING?

De flesta av de investeringar som krävs för e-upphandling måste göras på nationell och regional nivå, eftersom det är där behoven och resurserna finns. EU:s upphandlingslagstiftning överlåter dessutom åt de upphandlande myndigheterna att själva välja om man vill använda sig av elektroniska eller andra kommunikationsmetoder vid upphandling som ligger över tröskelvärdet. EU:s politik för e-upphandling måste därför bli att övergången sker enligt bottom-up-principen och decentraliserat.

EU:s initiativ kan dock fortfarande spela en viktig roll för att frigöra den potential som ligger i e-upphandling och undvika de fallgropar som en okoordinerad och decentraliserad övergång till e-upphandling kan innebära. EU:s rättsliga och politiska åtgärder bör även fortsättningsvis inriktas på följande:

1. Möjliggöra för upphandlande myndigheter att genomföra upphandling elektroniskt. EU:s lagstiftning bör vara utformad på ett sådant sätt att e-upphandlingssystem och -processer kan användas (för upphandling över tröskelvärdet).

2. Säkerställa att e-upphandling genomförs på ett sådant sätt att den följer de centrala principerna och bestämmelserna i EU:s lagstiftning om offentlig upphandling (för upphandling över tröskelvärdet) och relevanta fördragsprinciper (för upphandling under tröskelvärdet).

3. Uppmuntra utvecklingen och användningen av konvergerande, säkra och samtidigt kommersiellt bärkraftiga lösningar samt sprida exempel på bästa metoder. Detta bör påskynda övergången till e-upphandling och innebära att dubbelarbete och upprepningar av misstag undviks.

4. Möjliggöra för ekonomiska aktörer att delta i elektroniska upphandlingsförfaranden på hela den inre marknaden. E-upphandling kan minska hinder på grund av avstånd och informationsluckor. E-upphandlingskapaciteten i de olika medlemsstaterna bör – i största möjliga utsträckning – bygga på gemensamma modeller och strategier. Lösningar som förbättrar och utvidgar driftskompatibiliteten mellan lokala, regionala och nationella e-upphandlingssystem bör uppmuntras. Detta kommer att undanröja onödiga tekniska hinder för gränsöverskridande deltagande i e-upphandlingssystem.

EU:s politik kan därför spela en viktig och kompletterande roll till stöd för nationella och regionala ansträngningar för att upphandling ska kunna genomföras på elektronisk väg. Den har också en bredare samordnande roll genom att säkerställa en utveckling som är samstämmig med utvecklingen på andra härmed relaterade områden – t.ex. lagstiftning om elektroniska signaturer eller om elektronisk fakturering – som i slutänden kan leda till viss harmonisering av strategierna inom EU. Om EU-nivån inte beaktas kan övergången hämmas, resurser kan gå till spillo om hjulet hela tiden måste uppfinnas på nytt och det kan hända att den potential som e-upphandling har att utvidga kretsen av leverantörer inte förverkligas. Denna grönbok och det därpå följande arbetet syftar till att lägga fast en realistisk och effektiv grund för EU till stöd för denna viktiga process.

VAD HAR EU GJORT FRAM TILL NU?

Detta är inte något nytt politikområde för kommissionen. Den har under de senaste åren redan vidtagit en rad åtgärder för att uppnå ovanstående mål. Den har särskilt gjort följande:

5. Föreslagit ändringar av EU-direktiven om offentlig upphandling som gör det möjligt att använda elektroniska förfaranden för upphandling och införa teknik och verktyg som ansågs vara relevanta för e-upphandling. Tidigare innefattades inte möjligheten att använda dessa metoder i EU-lagstiftningen. Kommissionen har också infört ny teknik och nya verktyg (e-auktioner, dynamiskt inköpssystem) med syftet att upphandlande myndigheter ska kunna utnyttja elektronisk kommunikation i större utsträckning för att förbättra utfallet av upphandlingen. Dessa förslag antogs och genomfördes i de ändrade direktiven om offentlig upphandling från 2004.

6. Utarbetat och genomfört ett program med över 30 initiativ som inte varit lagstiftning för att förklara hur e-upphandling kan användas och uppmuntra användningen (handlingsplanen). Den politiska vision som låg till grund för handlingsplanen var ambitiös: att alla företag i Europa med en dator och en Internetuppkoppling ska kunna delta i en offentlig upphandling som genomförs elektroniskt.[9]

7. Samfinansierat forskning och utvecklat andra praktiska verktyg för att undanröja administrativa och tekniska hinder för gränsöverskridande e-upphandling. Initiativ som kan nämnas är bl.a. PEPPOL[10], det nyligen lanserade verktyget e-Certis och den öppna plattformen e-Prior. Dessa projekt håller fortfarande på att utvecklas eller har införts först nyligen.

Parallellt med denna grönbok har kommissionen gjort en utvärdering av EU:s åtgärder till stöd för e-upphandling. Slutsatserna av denna utvärdering är att de utmaningar och prioriteringar som behöver lyftas fram också i stort sett identifierades korrekt i handlingsplanen. Där framhölls även att det är medlemsstaterna och regionerna som först och främst har att agera för att framsteg ska åstadkommas. En rad åtgärder fastställdes för att styra in nationella och regionala investeringar på vägar som är samstämmiga med EU-lagstiftningen och den inre marknaden.

Med handlingsplanen uppnåddes vissa goda resultat i fråga om att skapa och använda en gemensam infrastruktur för elektroniskt offentliggörande av meddelanden om upphandling. Det finns nu ett enhetligt, accepterat och väl använt system för offentliggörandet av meddelanden om upphandling över tröskelvärdet i hela EU, som stöds av kompatibel infrastruktur på nationell nivå. Under 2009 inkom strax över 90 % av de formulär som sänts till TED (Tenders Electronic Daily) i elektronisk form och ett strukturerat format. För upphandlingar under tröskelvärdet offentliggörs allt fler meddelanden elektroniskt på nationell och regional nivå.

Många åtgärder i handlingsplanen var vägledande studier och pilotstudier för att testa eller främja vissa lösningar. De har ökat medvetenheten om problem, fäst uppmärksamhet på lösningar och skapat referenspunkter för den större marknaden. De har dock inte försökt driva igenom särskilda lösningar eller resultat vid en tidpunkt när teknik och företagsmodeller fortfarande befann sig under utveckling. Mer konkreta projekt på området standardisering har ännu inte utkristalliserat sig. Sammantaget kan sägas att prioriteringarna generellt sett visserligen identifierades korrekt och stora delar av handlingsplanen har genomförts som planerat, men detta har ännu inte skapat en situation där alla företag i EU kan delta i alla upphandlingar via sin egen dator.

Många av de prioriteringar som fastställdes i handlingsplanen och som identifierades korrekt 2004 är alltså fortfarande i dag prioriteringar. Strategin med icke-bindande lagstiftning var ändamålsenlig mot bakgrund av den framväxande miljön för e-upphandling och uppmuntrade utvecklingen av kreativa lösningar. I efterhand kan man fastställa att vissa områden kanske hade vunnit på ett mer förutseende och/eller vägledande tillvägagångssätt. Vid utvärderingen av handlingsplanen ringade man in ett antal utmaningar och svagheter som, om inga åtgärder vidtas, kommer att utgöra hinder för en större utbredning av e-upphandling och gränsöverskridande deltagande i e-upphandling.

Åtgärder till stöd för e-upphandling som finansierats och letts av kommissionen

PEPPOL: PEPPOL drivs av organisationer från den offentliga sektorn i olika EU-länder och samfinansieras av Europeiska kommissionen. Det är ett stort gränsöverskridande e-upphandlingsprojekt som är avsett att tillhandahålla storskalig IT-infrastruktur och IT-tjänster som bygger på gemensamma standarder med syftet att upprätta och hantera paneuropeisk elektronisk upphandling. En central del av PEPPOL-arkitekturen är ett nätverk som gör det möjligt för företag som samarbetar vid e-upphandling att ansluta sina IT-resurser för att utbyta affärsdokument på ett säkert och tillförlitligt sätt. I projektet kommer man också att ta fram lösningar för e-order och e-fakturering och tillhandahålla byggstenar för att skapa system för e-kataloger, validering av signaturer och Virtual Company Dossier (VCD) .

Open e-Prior : Europeiska kommissionen har utvecklat och infört e-Prior för att möjliggöra utbyte av strukturerade dokument (e-kataloger, e-order och e-fakturering) mellan kommissionen och dess leverantörer. Genom Open e-Prior kommer denna lösning att tillhandahållas offentligt i ett återanvändbart format med öppen källkod. Open e-Prior omfattar dessutom en integrerad PEPPOL-anslutningspunkt som gör det möjligt att utbyta dokument via PEPPOL-nätverket.

E-Certis : Detta är ett gratis online-verktyg (lanseras samtidigt som den här grönboken) som tillhandahåller information om de olika certifikat och intyg som ofta krävs vid upphandlingar i de 27 medlemsstaterna, de båda kandidatländerna (Turkiet och Kroatien) och de tre Efta-länderna (Island, Liechtenstein och Norge). E-Certis har utformats för att hjälpa både ekonomiska aktörer och upphandlande myndigheter, dels att förstå vilken information som krävs respektive tillhandahålls, dels att identifiera ömsesidigt godtagbara alternativ.

SÅ SER SITUATIONEN UT NU

a) Tillgängliga tekniska lösningar

E-upphandling är nu möjlig i praktiken, och inte bara i teorin. Tekniken för att alla faser av upphandlingen ska kunna genomföras elektroniskt finns och används i flera länder.

Alla väntade (högteknologiska) lösningar för alla steg i förfarandena finns inte att tillgå tekniskt. I vissa fall har framsteg gjorts till följd av ett mer pragmatiskt tillvägagångssätt – i form av praktiska lösningar som varit tekniskt sett mindre anspråksfulla eller genom en kombination av online- och offlinekommunikation, t.ex. de tillvägagångssätt som använts för att tillhandahålla styrkande underlag för uteslutnings- och urvalskriterierna, användningen av lösningar för användarnamn och lösenord för att autentisera en anbudsgivare. Dessa lösningar fungerar emellertid också och är alternativa sätt att nå slutresultatet. Vissa gränser för en ”genomgående” e-upphandling har identifierats, t.ex. svårigheter att använda automatiserade utvärderingsförfaranden för komplexa inköp och avsaknad av ett tidsstämpelsystem som godtas i hela EU.

b) Investeringar i e-upphandlingskapacitet och i vad mån den är tillgänglig

E-upphandling blir allt mer utbrett i Europa. En rad plattformar har varit framgångsrika och visar att det är affärsmässigt intressant. Avsevärda ansträngningar och framsteg har gjorts av vissa upphandlande myndigheter, ekonomiska aktörer, inköpscentraler och medlemsstater. Elektroniska tillämpningar som kan understödja de flesta eller alla faser av upphandlingsförfarandet har utvecklats med stor framgång. Vissa medlemsstater eller regioner har genomfört e-upphandlingssystem som understödjer genomgående elektroniska upphandlingsprocesser, åtminstone för inköp av standardvaror och standardtjänster. Andra system är inriktade på de första delarna av en upphandling – i 25 medlemsstater kan man publicera meddelanden om upphandling och tillhandahålla anbudshandlingarna på Internet.

I en rad framgångsrika system har man tagit över en e-upphandlingsmodell som tillhandahållits av tredje man via ett nät. Sådana plattformar erbjuder ofta sina e-upphandlingstjänster till många organisationer. Enskilda uppdragsgivare får en egen webbplats där de på distans kan definiera sina egna användare, processer och vad man vill köpa in. Vissa drivs av offentliga organ, andra tillhandahålls av företag i den privata sektorn. De upphandlande myndigheterna betalar sedan ett fast pris eller ett pris som utgår ifrån faktisk användning.

c) I vilken utsträckning används e-upphandling?

Användningen, både i de enskilda länderna och i EU som helhet, är fortsatt låg och uppskattas uppgå till mindre än 5 % av den totala upphandlingsvolymen.

Ett undantag är emellertid Portugal, där det sedan den 1 november 2009 har varit obligatoriskt att genomföra upphandlingsförfarandet fram till kontraktstilldelning på elektronisk väg för merparten av alla offentliga inköp (vissa upphandlingar där kontrakten omfattar mindre belopp genomförs inte elektroniskt och utvärderingen vid vissa inköp kan utföras med hjälp av en blandning av elektroniska och mer traditionella medel). De upphandlande myndigheterna genomför nu upphandlingarna snabbare och man väntar sig att man kommer att göra administrativa besparingar på i storleksordningen 28 miljoner euro per år. Även andra medlemsstater har infört obligatorisk användning av elektroniska medel för vissa delar av upphandlingen; i Cypern, Belgien och Nederländerna måste man redan nu (respektive framdeles) lägga ut meddelanden om upphandling via särskilda plattformar. Andra länder har infört bindande krav för vissa förvaltningsnivåer; i Österrike måste t.ex. de federala myndigheterna använda sig av ramavtal för vissa varor och tjänster.

Det finns uppgifter om att många upphandlande myndigheter och ekonomiska aktörer som har övergått till e-upphandling inte skulle vilja återgå till pappersbaserade förfaranden.

d) Är e-upphandlingssystem tillgängliga över nationsgränserna?

För närvarande har de olika system som finns inte så mycket gemensamt – enskilda lösningar har utvecklats och om inga åtgärder vidtas inom kort för att skapa kopplingar mellan dessa system är risken stor att marknaden fragmenteras. Nuvarande affärsprocesser, dokumentstandarder och -format samt sätten att kommunicera är inte tillräckligt standardiserade. Ju fler fördefinierade och återanvändbara komponenter som blir tillgängliga för e-upphandling, desto enklare kommer det att bli att säkerställa en driftskompatibel miljö för e-upphandlingen som uppmuntrar en större utbredning och i slutänden en gränsöverskridande användning. Det är varken önskvärt eller tänkt att alla ska övergå till ett enhetligt system, men om det finns några gemensamma centrala funktioner i de olika systemen skulle detta underlätta deltagandet.

Till följd av vissa av dessa problem ställs ekonomiska aktörer som vill delta i elektronisk upphandling i andra medlemsstater inför praktiska, tekniska och administrativa hinder på dagens marknad. Nationella och regionala e-upphandlingsförfaranden är utformade med tanke på lokal administrativ eller teknisk praxis, som kan se väldigt olika ut. Den tillgängliga infrastrukturen har visserligen vuxit avsevärt sedan 2004, men de konkreta framstegen är små när det gäller att utveckla en gränsöverskridande elektronisk upphandling utan hinder. Fram till nu har dessa frågor inte varit aktuella i någon större utsträckning, eftersom leverantörerna i partnerländer har visat begränsat intresse för att delta i e-upphandling. Dessa frågor bör nu uppmärksammas för att vi inte ska ställas inför en ny generation av tekniska hinder för gränsöverskridande (e-) upphandling.

PROBLEMOMRÅDEN

I detta avsnitt identifieras de huvudproblem som förhindrar en framgångsrik övergång till e-upphandling och som kan skapa onödiga hinder för ett gränsöverskridande deltagande i e-upphandlingsförfaranden. Många av dessa problem hör samman med varandra och kan inte tas upp enskilt om de ska kunna lösas på ett framgångsrikt sätt och de politiska målen ska kunna uppnås.

8. Tvekan och farhågor från upphandlande myndigheters och leverantörers sida : Den teknik och kapacitet som krävs för att kunna genomföra upphandling på elektronisk väg finns att tillgå i allt ökande utsträckning. Att möjligheten ges är dock ingen garanti för att man faktiskt kommer att utnyttja den. Upphandlande myndigheter är långsamma med att utnyttja dessa möjligheter. Detta kan bero på de kostnader som uppstår när interna system ska omorganiseras och på att man inte är riktigt medveten om fördelarna. Inte heller leverantörerna ser alltid vilka fördelar en övergång skulle medföra för dem. Många upphandlande myndigheter och leverantörer intar hellre en avvaktande hållning på grund av de upplevda riskerna med att investera i e-upphandling. Utöver de teknikrelaterade riskerna är man bekymrad över risker som har att göra med införandet av denna teknik i redan befintliga informationssystem, den affärsmodell som tekniken medför för relationerna mellan leverantörer och upphandlande myndigheter, och de säkerhets- och kontrollmekanismer som är nödvändiga för att se till att tekniken används korrekt. Vissa aktörer, särskilt små och medelstora företag, oroar sig också för att de kommer att trängas ut från marknaden genom en utveckling som allt mer präglas av koncentration och centralisering. För en snabbare övergång till e-upphandling är det nödvändigt att i den mån det går stärka incitamenten för en sådan omställning, och eventuellt att kräva att man ska använda sig av e-upphandling i vissa fall (t.ex. för vissa inköp).

9. Avsaknad av standarder vid e-upphandlingsprocesser: Leverantörerna kommer inom överskådlig framtid att behöva orientera sig bland olika plattformar och arrangemang i samband med e-upphandling. De olika systemen kan ha olika tekniska lösningar och funktioner, vilket komplicerar leverantörernas arbete när de vill försöka delta i många olika system. Detta kan öka inlärningskostnaderna för leverantörerna och hämma deltagandet i e-upphandling. Många av de mest problematiska aspekterna rör faserna i samband med inlämning och behandling av anbuden. Marknaden måste ta fram mogna applikationer med ändamålsenliga nivåer vad avser funktionaliteten. Det behövs mer samlade ansträngningar på EU-nivå för att uppmuntra en anpassning eller standardisering i dessa väsentliga delar av processen. Gemensamma referenspunkter och standarder är nödvändiga för att reproducerbara och driftskompatibla system ska kunna utvecklas. Arbetet bör fokuseras på områden som dokumentutbyte, autentisering, e-fakturering, e-kataloger och produktklassificeringar.

10. Inga möjligheter att underlätta ömsesidigt erkännande av nationella elektroniska lösningar för centrala upphandlingsfaser och verktyg (t.ex. autentisering av leverantörer med hjälp av elektroniska signaturer, nationella intyg om att kriterierna för deltagande uppfylls). Lösningar måste hittas som minskar bördan för upphandlande myndigheter och leverantörer som vill vara verksamma på en bredare europeisk marknad.

11. Betungande tekniska krav, särskilt för autentiseringen av anbudsgivaren: En rad krav och lösningar har införts i hela EU för att hantera frågor som rör autentisering och identifiering. Vissa av dessa lösningar är tekniskt sett mycket enkla, t.ex. kombinationer av användarnamn och lösenord. Andra är mer komplicerade och kräver särskilda typer av elektroniska signaturer, bl.a. kvalificerade signaturer (som förutsätter ett digitalt certifikat som utfärdas av övervakade/ackrediterade tillhandahållare av certifieringstjänster). Genom beslutet att främja kvalificerade e-signaturer i handlingsplanen sattes referenspunkten för e-upphandlingsapplikationer eventuellt för högt och kan ha ökat kostnaderna och bördan för att lämna anbud elektroniskt. Säkerhetsnivån för en elektronisk signatur bör baseras på en riskbedömning mot bakgrund av lösningar för identifiering/signaturer som misslyckats i samband med upphandling. Ett annat problem är slutligen avsaknaden av gränsöverskridande driftskompatibilitet när det gäller elektroniska signaturer. Fastställandet av de nationella tillförlitliga förteckningarna över utfärdare av kvalificerade certifikat för elektroniska signaturer[11], den kommande rationaliseringen av normerna för elektroniska signaturer samt pilotlösningarna inom PEPPOL gör att det finns hopp om framsteg. Utifrån liknande förväntningar om högteknologi för andra delar av e-upphandlingsprocessen har mer pragmatiska lösningar utvecklats – t.ex. användning av deklarationer i stället för komplexa e-dokument om att kraven uppfylls/att man har rätt att delta som godtas i de första skedena av upphandlingen. Lösningarna för e-upphandling måste vara proportionerliga, kunna erkännas ömsesidigt och vara brett tillgängliga till en rimlig kostnad.

12. Hantering av en mycket snabb övergång till e-upphandling: De olika medlemsstaterna och regionerna avancerar i olika takt när det gäller att ta vara på de möjligheter som erbjuds genom e-upphandling. Några medlemsstater har infört e-upphandling för vissa eller alla inköp. Upphandlingsförfarandena för dessa inköp måste organiseras via den infrastruktur för e-upphandling som finns tillgänglig. Utmaningen för den inre marknaden är att se till att leverantörerna i partnerländer inte missgynnas på något onödigt vis när man konkurrerar i dessa system och att man har de verktyg som krävs för att kunna delta i förfaranden som organiseras i olika system.

Frågor

13. Är de problem som nämns ovan de största hindren för en mer utbredd användning av e-upphandling och för ett deltagande över gränserna i elektroniska upphandlingsförfaranden? Rangordna dessa problem utifrån hur stor betydelse de har (uppifrån och ned).

14. Finns det andra stora problem som inte nämnts här? Kommentera detta.

PRIORITERADE OMRÅDEN FÖR ÅTGÄRDER PÅ EU-NIVÅ

Kommissionen anser att följande tillvägagångssätt kan undersökas för att underlätta en bredare användning av e-upphandling och understödja ett deltagande över gränserna i e-upphandling.

Morot och piska för att påskynda en mer utbredd användning av e-upphandling

Nu när tekniken finns ligger utmaningen i att övertyga upphandlande myndigheter och leverantörer att använda sig av den. Det kan finnas ett behov av politiska åtgärder för att få igång denna process och se till att en kritisk massa uppnås.

Ett antal medlemsstater har därför infört krav på att upphandling ska genomföras elektroniskt, antingen generellt (Portugal) eller för vissa inköp (Frankrike). För offentliga kontrakt under tröskelvärdena i EU-direktiven har medlemsstaterna stor frihet när det gäller hur förfarandena ska organiseras.

För kontrakt över tröskelvärdet sägs det i de nuvarande EU-direktiven om offentlig upphandling ingenting om en situation där en medlemsstat vill kräva att upphandlingen ska skötas på elektronisk väg. Förtydliganden på denna punkt kan göra att de nationella myndigheterna känner sig säkrare när de inför krav på e-upphandling.

Det kan också finnas utrymme att använda lagstiftning för att ge upphandlande myndigheter incitament att övergå till e-upphandling. De nuvarande EU-direktiven föreskriver redan kortare tidsfrister för meddelanden om upphandling (med sju dagar) om meddelandena offentliggörs elektroniskt samt kortare tidsfrister för inlämning av anbud (med fem dagar) om obegränsad, direkt och fullständig tillgång ges via elektroniska medel till de aktuella dokumenten. Ännu kortare tidsfrister kan äventyra de ekonomiska aktörernas möjligheter att ta fram väl utarbetade anbud. Det kan dock även finnas utrymme för att införa andra incitament eller förmånliga föreskrifter för att uppmuntra de upphandlande myndigheterna att övergå till e-upphandling.

Det kan t.ex. finnas utrymme för att låta ansvaret för att följa vissa rättsliga eller förfarandemässiga krav övergå från den upphandlande myndigheten till ett e-upphandlingssystem som hanterar alla eller delar av upphandlingsförfarandet. Om direktivets krav på öppenhet och förfaranden samt objektiviteten och spårbarheten när det gäller de enskilda förfarandena garanteras av e-upphandlingsplattformen, kan ansvaret för att säkerställa att kraven i upphandlingslagstiftningen uppfylls överföras från den enskilda upphandlande myndigheten till e-upphandlingssystemet. Detta skulle skapa en trygghet för de enskilda upphandlande myndigheter som använder dessa specialiserade verktyg för att genomföra upphandlingar. Överföringen av ansvar från den upphandlande myndigheten till e-upphandlingssystemet kan göra det mer attraktivt att använda elektroniska verktyg och därmed leda till att upphandling i högre grad genomförs elektroniskt. Med detta tillvägagångssätt kan det vara nödvändigt fastställa gemensamma krav eller principer för erkända e-upphandlingssystem så att de ska erbjuda de nödvändiga garantierna.

Frågor

15. Kan rättsliga incitament införas i EU-lagstiftningen för att uppmuntra e-upphandling? Ange vilka incitament som kan vara effektiva.

16. Bör EU-lagstiftningen mildra de upphandlande myndigheternas skyldigheter och ansvar om upphandlingen genomförs med hjälp av e-upphandlingssystem? Skulle det då blir mer attraktivt att använda e-upphandlingssystem?

17. Bör EU-lagstiftningen göra det möjligt att införa elektroniska förfaranden för viss upphandling som omfattas av EU-direktiven? Vad skulle sådana bestämmelser medföra för fördelar respektive nackdelar? För vilka typer av upphandling som omfattas av EU-direktiven är det möjligt att på ett framgångsrikt sätt göra e-upphandling obligatorisk?

18. Eller bör det i EU:s upphandlingslagstiftning i stället förtydligas att medlemsstaterna kan kräva att e-upphandling ska användas under vissa omständigheter? Under vilka omständigheter skulle detta vara ändamålsenligt eller motiverat?

Underlätta gränsöverskridande deltagande i e-upphandling

De olika medlemsstaterna och regionerna avancerar i olika takt när det gäller att främja användningen av e-upphandling. Detta får inte ge upphov till onödiga eller oproportionerliga hinder för ett gränsöverskridande deltagande i upphandling. Det måste finnas en balans mellan det att myndigheter uppmuntras att investera i e-upphandlingskapacitet och det att man undviker att upphandlingsmarknaderna fragmenteras i olika grupper av aktörer som är anslutna till system med egna funktionella specifikationer. E-upphandlingssystemen måste i största möjliga utsträckning vara brett tillgängliga. Detta innebär att de tekniska, rättsliga och administrativa förutsättningarna för att delta i förfarandena bör vara icke-diskriminerande, proportionerliga och inte bör skapa omotiverade eller godtyckliga hinder för deltagande/registrering av ekonomiska aktörer från andra medlemsstater.

För att uppnå detta bör uppmärksamheten på EU-nivå – och särskilt eventuella åtgärder för att förtydliga de rättsliga förutsättningarna – främst koncentreras på upphandlingsförfaranden över EU:s tröskelvärden eller upphandlingsförfaranden som genomförs via ett e-upphandlingssystem där det totala värdet för upphandlingen överstiger en viss tröskel. En prioritering vid ett ingripande på EU-nivå skulle vara att ge utrymme för att man vid det arbete som bedrivs nationellt och regionalt ska kunna utveckla sin e-upphandlingskapacitet organiskt, och att uppmärksamheten på EU-nivå koncentreras på de segment eller system där potentialen för gränsöverskridande elektronisk upphandling är störst.

EU:s åtgärder bör här bidra på följande sätt:

a) Förtydliga vilka villkor för tillträde som e-upphandlingssystem och e-upphandlingsförfaranden måste uppfylla. En gemensam syn på vilka krav som är nödvändiga för ett brett tillträde till e-upphandling över gränserna bör fastställas, som bygger på de funktionskrav som redan lagts fram inom ramen för handlingsplanen från 2004. Detta betyder inte att det ska skapas ett gemensamt e-upphandlingssystem, varken nu eller i framtiden. Det betyder att man kommer överens om en minimiuppsättning egenskaper som bör finnas i varje e-upphandlingssystem för att garantera att det är brett tillgängligt. Detta bör innefatta att man tillhandahåller riktlinjer för att utveckla principerna i artikel 42 i direktiv 2004/18/EG. Dessa riktlinjer kan ges i form av rekommendationer, tolkningsmeddelanden eller andra åtgärder än lagstiftning. De kan också ges i form av ändringar av direktiven (för upphandling över tröskelvärdet) eller separata lagstiftningsåtgärder som är inriktade just på e-upphandlingssystem.

b) Underlätta ömsesidigt erkännande av elektronisk identifiering, styrkande handlingar och andra förutsättningar för ekonomiska aktörer att delta i elektroniska upphandlingsförfaranden. Största delen av de farhågor som man har gett uttryck för hittills rör problem som har att göra med autentisering, såsom användningen av elektroniska signaturer och erkännande av elektronisk identifiering. Dessa problem är inte specifika just för e-upphandling utan uppstår i alla situationer där autentisering/signaturer krävs. Kommissionen har antagit åtgärder som gör att myndigheter kan identifiera ursprunget/certifieringen när det gäller signaturer från partnerländer. Inom PEPPOL-projektet håller man på att ta fram Internetbaserade verktyg som gör att elektroniska signaturer från andra medlemsstater kan erkännas automatiskt och som kan användas vid upphandling.

Andra bekymmer har att göra med att upphandlande myndigheter måste bedöma handlingar som anbudsgivare lämnat för att styrka att man uppfyller urvalskriterierna. Dessa handlingar utfärdas på nationell eller lokal nivå enligt den praxis, i de format och på de språk som är brukligt. Med e-upphandling väntade man sig att hitta sätt att effektivisera den här delen av processen och inte minst minska det betungande arbete som uppstår för en ekonomisk aktör när man hela tiden måste lägga fram dessa styrkande handlingar. Många av de lösningar som har tagits fram hittills uppfyller i viss mån dessa mål, men stöder sig inte på någon komplicerad högteknologi. I vissa länder lägger de ekonomiska aktörerna t.ex. fram ett intyg (ofta ett enkelt elektroniskt dokument som ibland är elektroniskt signerat) om att de uppfyller de fastställda kriterierna. Det är bara de anbudsgivare som sedan får kontraktet som lägger fram de verkliga dokumenten och detta kan ske elektroniskt eller i pappersformat.

Kommissionen har tagit fram verktyget e-Certis som ska hjälpa upphandlande myndigheter i deras arbete med att erkänna giltiga dokument från andra medlemsstater. Den kommer att vidareutveckla detta verktyg i syfte att ta fram praktiska lösningar som ska vara till hjälp för upphandlande myndigheter när de ska erkänna intyg/certifikat från partnerländer.

c) Förenklade behörighetskrav och krav för att få delta för ekonomiska aktörer. Kommissionens utvärdering av handlingsplanen för e-upphandling visar att kvalificerade elektroniska signaturer kan ge upphov till onödiga hinder för deltagandet i e-upphandling, särskilt för partnerländers leverantörer eftersom det ännu inte finns några verktyg för erkännande av olika elektroniska signaturer. Mot bakgrund av detta kan det vara ändamålsenligt att åter tänka över det företräde som ges kvalificerade elektroniska signaturer i EU:s upphandlingslagstiftning. I den digitala agendan för Europa planeras en översyn av lagstiftningen om e-signaturer samt ett intensifierat arbete på området e-identifiering.

Frågor

19. Finns det ett behov av åtgärder från EU:s sida för att undvika att onödiga eller oproportionerliga hinder uppstår för ett gränsöverskridande deltagande i förfaranden eller system för e-upphandling? Om det är nödvändigt med förtydliganden bör detta i så fall ske genom lagstiftning eller andra åtgärder?

20. Bör arbetet med att utveckla EU:s rättsliga och politiska förutsättningar vara inriktat på

21. system som understödjer upphandlingsförfaranden över tröskelvärdet i EU:s direktiv (inklusive blandsystem för upphandling över och under tröskelvärdet)?

22. större system för hantering av upphandling över en viss nivå (i penningvärde eller som procentsats av den totala nationella upphandlingen).

23. Finns det ett behov av att ändra eller uppdatera EU:s gällande regelverk för e-upphandling? Vilka bestämmelser i så fall och varför? (I bilaga I finns en förteckning över bestämmelser som rör e-upphandling.)

24. Vilka lösningar för autentisering och identifiering (inklusive e-signaturer) är proportionerliga i förhållande till de risker som uppstår i samband e-upphandling?

25. Vilka är de största tekniska, administrativa eller praktiska hindren för ekonomiska aktörer som vill registrera sig eller delta i förfaranden eller system för e-upphandling i partnerländer (autentisering, styrkande av behörighet, krav på finansiell solvens osv.)? Är dessa hinder oöverstigliga eller kan de övervinnas till en rimlig kostnad?

Byggstenar för driftskompatibel infrastruktur för e-handel

I det kommande arbetet bör tyngdpunkten åter läggas vid att skapa återanvändbara verktyg och där det är lämpligt vid att investera i lösningar och standarder för infrastrukturen.

En klar framgång i handlingsplanen från 2004 var TED och införandet av elektroniska standardformulär för upphandlingar över tröskelvärdet. De har blivit en gemensam referenspunkt i hela Europa för alla förfaranden över tröskelvärdet med ett gemensamt format för inlämning av information. EU kan dock göra mer för att underlätta samverkan och driftskompatibiliteten i den europeiska framväxande miljön för e-upphandling.

a) Uppmuntran av standardisering av centrala processer och system: En samarbetsprocess som e-upphandling, där oberoende system som hör till oberoende parter samverkar genom utbyte av affärsinformation, kan bara understödjas om det i systemen finns en gemensam syn på affärsprocessen och den information som behöver utbytas. Om det fanns standardiserade tillvägagångssätt och format för de vanligaste e-upphandlingsprocesserna skulle detta i avsevärd utsträckning förbättra användningen av uppgifter och deras återanvändning. Aktörerna skulle kunna delta i upphandlingsprocesser i ett obegränsat antal olika system utan att lägga ned så mycket arbete och pengar, och utan att i någon större utsträckning behöva ändra det som man ska presentera annat än att skräddarsy materialet för den aktuella upphandlingen. Stora framsteg görs i vissa faser efter tilldelningen (t.ex. e-kataloger, e-order och e-fakturering), även om detta ännu inte har lett till att några europeiska standarder har antagits. Arbetet på dessa områden bör öka och standardiseringsprocessen bör också utvidgas till andra centrala faser i e-upphandlingen.

b) Före tilldelningen: Stora framsteg har gjorts när det gäller elektroniskt offentliggörande och elektronisk spridning av information om upphandlingar. Mycket färre framsteg kan dock konstateras när det gäller gemensamma tillvägagångssätt, standarder eller mallar för inlämning och behandling av anbud via Internet. Det är här de verkliga vinsterna (och utmaningarna) ligger i e-upphandling. Lösningar har visserligen tagits fram för enskilda e-upphandlingsplattformar, men det har inte gjorts något arbete för att anpassa metoder eller sätt att lämna anbud elektroniskt.

c) Tillhandahållande av gemensamma byggstenar för e-upphandlingssystem: Kommissionen är i färd med att ta fram en uppsättning tillämpningar som kommer att omfatta alla centrala faser i upphandlingsprocessen och som bygger vidare på den nuvarande e-Prior-lösningen. Dessa system var ursprungligen avsedda för internt bruk för att kommissionen skulle kunna utveckla en effektiv e-upphandlingskapacitet, men de håller nu på att göras tillgängliga som fria komponenter med öppen källkod som kan integreras i varje e-upphandlingssystem allt efter önskemål.

d) Ge de ekonomiska aktörerna verktyg för att uppnå teknisk driftskompatibilitet: IKT kan i tilltagande grad leverera lösningar till stöd för kommunikation mellan system och tillämpningar som bygger på olika tekniska specifikationer. Inom pilotprojektet PEPPOL tar man fram standardprogramvara som syftar till att övervinna de största tekniska oförenligheter som kan hindra ekonomiska aktörer från att delta i partnerländers e-upphandlingsförfaranden. PEPPOL-lösningarna kommer att testas i praktiken under de kommande månaderna. Kommissionen kommer att främja arbetet med att sprida framgångsrika PEPPOL-lösningar på marknaden.

Frågor

26. Vilka standarder på EU-nivå krävs det först och främst för att understödja e-upphandling?

27. Bör kommissionen uppmuntra/öka tillhandahållandet av lösningar med öppen källkod som kan integreras i befintliga eller framväxande e-upphandlingssystem?

28. Bör kommissionen fortsätta att göra sina egna e-upphandlingslösningar (t.ex. utifrån e-Prior med öppen källkod) tillgängliga för allmänheten?

Göra upphandling mer tillgänglig (för små och medelstora företag), hållbar och innovativ

E-upphandling kan underlätta utnyttjandet av upphandlingsbudgetar till stöd för EU 2020-målen och vara mer förenlig med dessa.

E-upphandlingens potential att öka deltagandet måste realiseras fullt ut. Detta gäller inte bara det eventuella deltagandet över nationsgränser utan även möjligheterna att locka alla intresserade och behöriga leverantörer, oavsett storlek. Vissa länder har följt rekommendationerna i handlingsplanen och infört strategier för att uppmuntra små och medelstora företag att införa förfaranden för e-upphandling. Dessa strategier tycks ha varit framgångsrika, i och med att en stor andel små och medelstora företag registrerar sig på de olika plattformarna och lämnar anbud. Andra länder rapporterar om att man oroar sig för att e-upphandling för att öka centraliseringen av inköp, eller koncentration vid upphandlingen genom ramavtal, leder till att små och medelstora företag utesluts. Efter hand som utvecklingen fortskrider och förbättringar görs kan det behöva säkerställas att alla e-upphandlingssystem är användarvänliga för små och medelstora företag[12].

E-upphandling kan också minska förbrukningen av miljöresurser. Slutligen kan den spårbarhet och insyn som åstadkoms med e-upphandling göra det enklare att utforma, genomföra och övervaka politiska strategier i syfte att dirigera utgifterna i riktning mot innovativa, hållbara och brett anlagda politiska mål.

Fråga

29. Kommissionen har redan vidtagit åtgärder för att uppmuntra strategier som syftar till att förbättra små och medelstora företags tillträde till e-upphandlingsmarknaderna. Vilka ytterligare åtgärder kan vidtas för att göra e-upphandlingssystem mer tillgängliga för alla intresserade parter, särskilt små och medelstora företag?

Benchmarking och övervakning – att lära av bästa praxis

När vi nu går vidare är det mycket viktigt att vi hittar en mekanism som låter alla parter mer direkt utnyttja befintliga erfarenheter och som aktivt främjar de bredare fördelarna med e-upphandling. Detta kommer att vara särskilt viktigt med tanke på den nuvarande ekonomiska ramen där resurserna är begränsade och förslag till IT-projekt (som ofta haft en historia av misslyckanden eller tidsöverdrag bakom sig) eventuellt bedöms mer skeptiskt än tidigare.

Bättre övervakningssystem på både EU-nivå och nationell nivå kan göra det möjligt att följa framstegen noggrannare och, förutsatt att lämpliga indikatorer införs, underlätta åtgärder i god tid för att åtgärda problem i den takt de uppstår i stället för när de har brett ut sig.

Utveckling och samarbete på internationell nivå

Som ett led i handlingsplanen från 2004 har kommissionen medverkat i olika initiativ som varit avsedda att bidra till utvecklingen av en internationell ram för e-upphandling. Förhandlingar pågår visserligen fortfarande, men den reviderade texten i avtalet om offentlig upphandling (GPA) innehåller redan bestämmelser om e-upphandling och kommissionen har samarbetat med Förenta nationernas kommission för internationell handelsrätt (Unictral) för att införa revideringar som rör e-upphandling. Framstegen hittills har varit begränsade, men kommissionen är fast besluten att främja införandet av e-upphandling och europeiska lösningar.

SLUTSATSER

E-upphandling är inte längre någon abstrakt vision – den blir i allt högre grad verklighet i många regioner och medlemsstater. Där man använder sig av e-upphandling realiseras de fördelar som man hoppats på. Dessa system har visat att de har kapaciteten att påskynda offentliga inköp och underlätta flödet av offentliga utgifter mot bakgrund av den nuvarande krisen.

Användningen av e-upphandling är emellertid långt ifrån så utbredd som man hoppades på i Manchesterdeklarationen. I stället för ett genomförande på elektronisk väg av hälften av all upphandling 2010 uppskattar kommissionen att e-upphandlingstransaktionerna inte står för mer än 5 % ens i de medlemsstater som ligger i framkant, med undantag för Portugal. För att fortsätta och påskynda övergången till e-upphandling krävs ett ledarskap på alla förvaltningsnivåer, inklusive på EU-nivå. Om de upphandlande myndigheterna får välja kommer man att hålla fast vid beprövad (pappersbaserad) praxis som man känner sig trygg med, i stället för att investera i och utnyttja dessa lovande nya möjligheter.

I denna grönbok presenteras några nya idéer för att övervinna en viss tröghet hos de upphandlande myndigheterna och ekonomiska aktörerna som för närvarande hämmar övergången till e-upphandling.

Här presenteras också ett antal förslag till åtgärder för att säkerställa att införandet av e-upphandling inte leder till en ny generation tekniska och administrativa hinder för det gränsöverskridande deltagandet i upphandlingsförfaranden. Medlemsstater, regioner och sektorer avancerar i olika takt för att ta vara på de möjligheter som erbjuds genom e-upphandling. Vi måste se till att denna ”variabla geometri” inte ger upphov till onödiga eller oproportionerliga hinder för en gränsöverskridande upphandling. I detta ingår att förtydliga vilka skyldigheter de som anordnar e-uppphandlingsförfaranden har, så att man inte ställer upp villkor som på ett onödigt och oproportionerligt sätt förhindrar ett gränsöverskridande deltagande. En rad åtgärder planeras också för att se till att de upphandlande myndigheterna och ekonomiska aktörerna kan samverka effektivt vid upphandling via Internet.

Kommissionen har ställt upp ett antal frågor som rör dels utvärderingen av hur situationen ser ut i fråga om e-upphandling i Europa, dels kommissionens förslag till eventuella tillvägagångssätt för att övervinna centrala problem som förhindrar en vidare utbredning och användning av e-upphandling på den inre marknaden. Kommissionen uppmanar alla berörda parter att svara på dessa frågor. Svaren ska ha kommit in senast den 31 januari 2011 (e-postadress: markt-consult-eproc@ec.europa.eu).

Kommissionen kommer att analysera alla svar och offentliggöra en sammanfattning av synpunkterna under 2011.

BILAGA I: Bestämmelser om e-upphandling som införts genom direktiven om offentlig upphandling från 2004 (2004/17/EG[13] och 2004/18/EG[14])

Område | Referens | Beskrivning |

Elektroniska kommunikationsmedel | Artikel 1.12 och 1.13 i 2004/18/EG och artikel 1.11 och 1.12 i 2004/17/EG | Det förtydligas att skriftlig kommunikation omfattar elektroniska medel ”som utnyttjar elektronik för behandling (även digital kompression) och lagring av data samt sänder, överför och mottar via kabel, radiovågor, på optisk eller någon annan elektromagnetisk väg”. |

e-signaturer | Artikel 42.5 b i 2004/18/EG och artikel 48.5 b i 2004/17/EG | Medlemsstaterna får kräva att elektroniska anbud är försedda med en avancerad elektronisk signatur i enlighet med artikel 5.1 i direktiv 1999/93/EG (avancerade elektroniska signaturer som baseras på ett kvalificerat certifikat). |

Dynamiskt inköpssystem | Artikel 1.6 i 2004/18/EG och 1.5 i 2004/17/EG | Ett dynamiskt inköpssystem definieras som en helt elektronisk process för köp av sådant som vanligen används, som är tidsbegränsad och under hela varaktigheten öppen för varje ekonomisk aktör som uppfyller urvalskriterierna och som har lämnat ett preliminärt anbud. |

e-auktioner | Artikel 1.7 i 2004/18/EG och 1.6 i 2004/17/EG | Definieras som ”en upprepad process med hjälp av elektroniska medel för att presentera nya lägre priser och/eller nya värden för vissa delar av anbuden”, vilken genomförs efter utvärderingen av anbuden och möjliggör en rangordning av anbud. |

e-kataloger | Skäl 12 i 2004/18/EG och skäl 20 i 2004/17/EG | Definieras som ett verktyg för att förenkla offentlig upphandling, speciellt vid upphandlingar med ramavtal eller vid tillämpning av ett dynamiskt inköpssystem. |

e-meddelande | Artikel 36.2, 36.3 och 36.6 i 2004/18/EG och artikel 44.2 och 44.3 i 2004/17/EG | Meddelanden ska sändas i standardformat men inte nödvändigtvis med hjälp av elektroniska medel, utom vid påskyndade förfaranden då meddelanden måste sändas antingen per telefax eller genom elektroniska medel. Med e-meddelanden kan tiden för offentliggörande förkortas och meddelandenas tillåtna totala längd förlängas. |

Upphandlarprofiler | Punkt 2 b i bilaga VIII till 2004/18/EG och punkt 2 b i bilaga XX till 2004/17/EG | Definieras som en samling uppgifter om en upphandlande myndighets upphandlingsverksamhet som kan innehålla förhandsmeddelanden samt användbara allmänna uppgifter såsom en kontaktpunkt. |

Elektronisk tillgång till handlingar | Artikel 38.6 i 2004/18 (motsvarande bestämmelse i artikel 45.6 i 2004/17) | Fristerna för mottagande av anbud får förkortas med 5 dagar om den upphandlande myndigheten/enheten med elektroniska medel ger fri, direkt och fullständig tillgång till förfrågningsunderlaget och samtliga kompletterande handlingar. Den Internetadress där denna dokumentation finns tillgänglig ska anges i meddelandet. |

BILAGA II: Status i fråga om åtgärderna i handlingsplanen

Mål I: Säkerställa att den inre marknaden fungerar väl vid elektronisk offentlig upphandling |

Genomföra den rättsliga ramen korrekt och i tid |

KOM ger ut ett tolkningsdokument rörande de nya reglerna om elektronisk offentlig upphandling | Slutfört |

KOM tillgängliggör demonstrationsprogram på nätet, så att upphandlande myndigheter och ekonomiska aktörer kan bekanta sig med de nya bestämmelserna och verktygen för elektronisk upphandling. | Slutfört |

KOM tillhandahåller lämplig hjälp till MS när dessa ska införliva de nya rättsliga bestämmelserna. | Slutfört |

Komplettera den rättsliga ramen med lämpliga grundläggande verktyg |

KOM antar nya standardformulär för upphandlingsmeddelanden där nya förfaranden och användningen av elektroniska kommunikationsmedel beaktas. | Slutfört |

KOM lägger fram förslag till en översyn av den gemensamma upphandlingsordlistan. | Slutfört |

KOM lägger fram ett utkast till ett helt elektroniskt system för insamling och publicering av upphandlingsmeddelanden på TED. | Slutfört |

MS genomför helt elektroniska system på nationell nivå, även lämpliga verktyg för automatiserad insamling och publicering i TED. | Pågår |

Avlägsna/förebygga hinder för elektroniska offentliga upphandlingsförfaranden |

MS och KOM ska testa, finjustera och validera resultaten av IDA:s (Interchange of Data between Administrations) allmänna funktionskrav för elektroniska upphandlingssystem. | Slutfört |

MS gör en översyn av huruvida alla operationella elektroniska upphandlingssystem har anpassats till direktivens krav. | Pågår |

MS inför nationella ackrediteringssystem för kontroll av de elektroniska upphandlingssystemens överensstämmelse med den rättsliga ramen. | Pågår |

MS och KOM överväger genom en genomförbarhetsstudie om de ska införa ett EU-system för kontroll av överensstämmelse. | Slutfört |

KOM föreslår en åtgärd inom IDABC-programmet (interoperabelt tillhandahållande av alleuropeiska e-förvaltningstjänster för offentliga förvaltningar, företag och medborgare) för att hjälpa MS att samordna genomförandet av användningen av avancerade kvalificerade signaturer för att lösa problem med driftskompatibilitet, 2005–2009. | Slutfört |

MS tillämpar driftskompatibla kvalificerade elektroniska signaturer om sådana krävs i nationell lagstiftning. | Pågår |

Upptäcka och behandla driftskompatibilitetsproblem under en längre tid |

CEN/ISSS (Europeiska standardiseringskommittén/Workshop on Information Society Standardisation Systems) avslutar analysen av skillnaderna i driftskompatiblitetsbehov för effektiv e-upphandling. | Slutfört |

KOM föreslår att verksamheten rörande e-upphandling ska fortsätta inom IDABC-programmet för utbyte och diskussion rörande driftskompatibilitetsfrågor och övervakning av medlemsstaternas utveckling. | Slutfört (arbetet fortsätter genom IDABC/ISA) |

KOM och MS främjar standardiseringsverksamheten på EU-nivå och upprätthåller kontakten med internationella standardiseringsorgan | Pågår |

Mål II: Åstadkomma större effektivitet vid upphandling och förbättra såväl styrelseformer som konkurrens |

Öka effektiviteten hos offentlig upphandling och förbättra styrelseformerna |

MS utarbetar nationella planer för att införa e-upphandling, med mätbara prestandamål och där hänsyn tas till särskilda nationella behov. | Delvis slutfört |

MS uppmuntrar individuella nationella upphandlare att utarbeta liknande planer och satsa på samordning och övervakning av deras genomförande. | Delvis slutfört |

KOM fortsätter att övervaka arbetet med elektroniska fakturor av CEN/ISSS och föreslår att man ska fortsätta med XML-verksamhet som inletts 2003-2004 när det gäller elektroniska fakturor och elektronisk order inom IDABC. | Pågår |

MS upprättar effektiva elektroniska system för insamlingen och behandlingen av statistiska upphandlingsuppgifter. | Delvis slutfört |

Öka konkurrenskraften på marknader för offentlig upphandling över hela EU |

KOM överväger att föreslå tjänster för elektroniskt tillhandahållande av affärsinformation och certifikat inom offentlig upphandling för genomförande inom IDABC-programmet. | Slutfört |

MS och KOM kommer överens om ett antal gemensamma elektroniska certifikat som ofta krävs för användning inom e-upphandling. | Pågår |

KOM föreslår en undersökning av e-kataloger (inom dynamiska upphandlingssystem och elektroniska ramavtal) med hjälp av arbete som utförts av CEN/ISSS inom IDABC-programmet. | Slutfört |

Nätverket för offentlig upphandling inleder en riktmärkning rörande öppenhet, revision och spårbarhet i elektroniska upphandlingssystem. | Försenat |

Nätverket för offentlig upphandling organiserar workshopar för att främja utbytet om standardisering av upphandlingsdokument. | Försenat |

MS inleder och stöder särskilda informationskampanjer och utbildningsprogram som inriktas på små och medelstora företag på nationell och regional nivå. | Pågår |

Mål III: Arbete för internationella regler för elektronisk offentlig upphandling |

KOM fortsätter förhandlingarna om översynen av avtalet om offentlig upphandling (GPA). | Pågår |

KOM tar initiativ i GPA för att få till stånd en användning av en enhetlig gemensam nomenklatur för klassificering av upphandlingsvaror och upphandlingstjänster. | Pågår |

KOM främjar verksamheten i och upprätthåller kontakten med internationella organ och forum som arbetar med standardisering för att undvika att det uppstår tekniska driftskompatibilitetshinder på internationell nivå. | Pågår |

KOM samarbetar med nätverket av banker som finansierar multilateral utveckling (Multilateral Development Banks (MDB) network) för att kunna samordna tekniskt bistånd till tredjeländer med stöd till omorganisation och datorisering av deras offentliga upphandlingssystem. | Pågår |

KOM överväger eventuella anpassningar som kan visa sig nödvändiga och den elektroniska upphandlingens användbarhet i samband med EU:s instrument för externt bistånd. | Pågår |

[1] En digital agenda för Europa, KOM(2010) 245 (s. 32).

[2] Ministerdeklarationen i Manchester 2005.

[3] Meddelandet om handlingsplanen för genomförandet av den rättsliga ramen för elektronisk offentlig upphandling, offentliggjort i december 2004.

[4] Se kommissionens utvärdering av 2004 års handlingsplan för elektronisk offentlig upphandling och den underliggande studien som lagts ut på webbplatsen för GD Inre marknaden och tjänster.

[5] Detta gäller inte Portugal där alla etapper av en upphandling från meddelandet om upphandling till tilldelningen av kontrakt måste genomföras elektroniskt sedan den 1 november 2009.

[6] Deutsche Bank Research offentliggjorde i maj 2010 rapporten ”e-Invoicing Final steps of an efficient invoicing process” med siffror som visar att automatisk behandling av en elektronisk faktura under vissa antaganden kan kosta totalt över 18 euro mindre än en ostrukturerad behandling av en traditionell pappersfaktura.

[7] De kan dock fortfarande avskräckas från att delta på grund av strukturella kostnader eller andra faktorer som har att göra med den underliggande marknaden och som kan leda till att det inte framstår som attraktivt för dem att delta. En allt större andel av alla varor och tjänster kan dock upphandlas på distans, t.ex. programvara, designtävlingar och hjälpcentraler. E-upphandling bör fungera bra för att offentliggöra, utnyttja och slutligen realisera sådana möjligheter.

[8] Grundat på uppgifter som finns på webbplatsen www.epractice.eu.

[9] Sidan 10 i den utvidgade konsekvensanalysen som bifogas meddelandet om handlingsplanen, KOM(2004) 841.

[10] Pan-European Public Procurement Online (PEPPOL), se webbplatsen www.peppol.eu för mer information.

[11] Kommissionens beslut 2009/767/EG, ändrat genom kommissionens beslut 2010/245/EU.

[12] Kommissionen avser att göra Open e-Prior mer tillgänglig för små och medelstora företag genom utveckling av en leverantörsportal.

[13] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, se http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0017:SV:NOT

[14] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster, se http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0018:SV:NOT