[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 8.12.2010

KOM(2010) 716 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

om att förstärka sanktionssystemen i den finansiella tjänstesektorn

{SEK(2010)1496 slutlig}{SEK(2010)1497 slutlig}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN

om att förstärka sanktionssystemen i den finansiella tjänstesektorn

INLEDNING

Europeiska unionens arbete på att skapa en inre marknad för finansiella tjänster har gjort framsteg i riktning mot ett harmoniserat ramverk av tillsynsregler uppföranderegler för finansiella institutioner, som bör garantera finansiella marknaders säkerhet, stabilitet och integritet.

Den finansiella krisen har gjort att det har ifrågasatts huruvida finansiella marknadsregler alltid följs och tillämpas korrekt överallt inom unionen. Bristande efterlevnad av EU-bestämmelser i en medlemsstat kan ha stor inverkan på det finansiella systemets stabilitet och funktionssätt i andra medlemsstater. Det är därför absolut nödvändigt att säkerställa att EU-bestämmelser tillämpas likformigt och effektivt i alla medlemsstater.

Kommissionen har arbetat på en heltäckande reform av den finansiella sektorn som syftar till att garantera att det finansiella systemet är sunt och stabilt. Den senaste reformen av tillsynsstrukturen kommer särskilt att medge en förstärkt övervakning av de finansiella marknaderna och bättre möjligheter att värna marknadens stabilitet, säkerhet och integritet.

Verkningsfulla och tillräckligt likformiga sanktionssystem är de nödvändiga biprodukterna av det nya tillsynssystemet. I de Larosièrerapporten erkänns att ” Tillsynen kan inte bli effektiv med svaga och mycket olikartade sanktionssystem. Det är ytterst viktigt att alla tillsynsorgan har möjlighet att använda sanktionssystem som är tillräckligt likformiga och strikta och upplevs som avskräckande .”[1]

De nationella tillsynsmyndigheterna ansvarar för att förhindra att finansinstitut bryter mot EU-regler, samt att beivra överträdelser inom sina rättsområden, varför den absolut viktigaste uppgiften för nationella tillsynsmyndigheter är att säkerställa en korrekt tillämpning av EU:s regelverk. De nationella myndigheterna måste dock agera på ett samordnat och integrerat sätt. De nya europeiska tillsynsmyndigheterna (ESA) kommer att åstadkomma förbättringar i samordningen av nationella myndigheters verkställighetsåtgärder[2]. Ett korrekt verkställande av EU-lagstiftning kräver vidare att alla nationella myndigheter förfogar över lämpliga sanktionsbefogenheter.

I detta sammanhang uppmanade Ekofinrådet kommissionen och de tre tillsynskommittéerna (Europeiska banktillsynskommittén - CEBS, Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén – CEIOPS och Europeiska värdepapperstillsynskommittén – CESR) att genomföra en sektorsöverskridande inventering av hur konsekventa och likvärdiga sanktionsbefogenheterna i medlemsstaterna är samt hur de används i praktiken som underlag för att kunna avgöra huruvida sanktionssystemen är tillräckligt likvärdiga[3]. De undersökningar som genomförts av tillsynskommittéerna täcker sanktioner som tillämpats av medlemsstaterna för överträdelser av nationella regler som införlivar några av de mest centrala EU-direktiven inom bank-, försäkrings- och värdepapperssektorerna[4]. Efter det att dessa studier slutförts[5] aviserade kommissionen i sina meddelanden av den 4 mars 2009 och 2 juni 2010[6] ett meddelande om sanktioner i den finansiella tjänstesektorn i syfte att främja mer likformiga sanktioner på en rad tillsynsområden.

På det internationella planet utgör förstärka sanktionssystem ett av inslagen i reformen av finanssektorn. På G20-toppmötet i Washington den 15 november 2008 kom ländernas politiska ledare överens om att sätta i verket en handlingsplan för reform av de finansiella marknaderna som innefattar åtgärder för att skydda marknader och investerare mot olagliga affärsmetoder och säkerställa att lämpliga sanktionssystem införs[7]. Ett av målsättningarna med den aktuella reformen av det finansiella regelverket i USA[8] är också att med hjälp av förstärkta rättsmedel mer kraftfullt verkställa regelverket.

På grundval av tillsynskommittéernas ovan nämnda studier och diskussionerna med medlemsstaterna innehåller detta meddelande en beskrivning av de områden för möjliga förbättringar som identifierats i granskningen av de nationella sanktionssystemen, förslag till möjliga EU-åtgärder för att göra dessa system mer likformiga och effektiva samt en uppmaning till alla berörda intressenter att kommentera de föreslagna åtgärderna.

Baserat på de erhållna reaktionerna, som kommer att ge bidrag till diskussionen om sanktionssystemens roll i framtida lagstiftning, och efter en grundlig bedömning av konsekvenserna av de relevanta sanktionsrelaterade frågeställningarna, kommer kommissionen att avgöra vilka förslag som krävs för att ändra rättsakterna på området för finansiella tjänster[9].

SANKTIONSSYSTEM I DEN FINANSIELLA SEKTORN

Nyckelbegrepp

I detta meddelande hänvisas till sanktionssystem som det rättsliga ramverk som täcker in påföljder i den nationella lagstiftningen för brott mot EU:s regler om finansiella tjänster (inklusive de nationella regler som införlivar EU-direktiv i den nationella lagstiftningen) som begås av finansiella institut eller andra marknadsaktörer, samt det faktiska verkställandet av påföljderna.

Sanktioner är en viktig del i alla regleringssystem. De är avskräckande och fungerar som en katalysator för att se till att EU-lagstiftningen efterlevs. I den finansiella sektorn är verkningsfulla sanktionssystem ett centralt inslag i ett tillsynssystem som avser at garantera sunda och stabila finansiella marknader och i slutändan skydda konsumenter och investerare. Det område som täcks in av detta meddelande begränsas till påföljder som medlemsstaternas behöriga myndigheter, inbegripet domstolarna, beslutar om och tillämpar på området för finansiella tjänster. Ytterligare incitament för att säkerställa att EU-lagstiftningen efterlevs kan skapas genom att säkerställa att konsumenter har möjlighet att erhålla ersättning från dem som gjort sig skyldiga till en överträdelse varhelst skadan skett. Kommissionen kommer att starta ett offentligt samråd om grupptalan[10] och kommer då även beakta frågor rörande konsumenters tillgång till tvistlösning inom den finansiella tjänstesektorn.

Sanktioner måste vara effektiva, proportionella och avskräckande för att kunna garantera att EU-lagstiftningen tillämpas fullt ut. Sanktioner kan anses vara effektiva när de gör det möjligt att säkerställa förenlighet med EU-lagstiftningen, proportionella när de på ett korrekt sätt avspeglar överträdelsens allvar och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas, och avskräckande när de är tillräckligt allvarliga för att avhålla förövarna från att upprepa samma överträdelse, samt andra potentiella förövare från att begå sådana överträdelser.

En rad faktorer avgör om sanktioner uppfyller dess krav, såsom de typer och grader av sanktioner som föreskrivs i lagen, den institutionella och formella ram som styr deras tillämpning, i vilken mån överträdelser upptäcks i praktiken och i vilken utsträckning de sanktioner som föreskrivs i lag faktiskt tillämpas. Dessa faktorer utgör en del av de sanktionssystem som avses i detta meddelande.

EU-reglerna om finansiella tjänster hänvisar ofta till både ”administrativa påföljder” och ”administrativa åtgärder”. Skillnaden mellan åtgärd och påföljd är inte entydig: Vissa administrativa åtgärder – som exempelvis återkallande av tillstånd kan i vissa medlemsstater anses vara en administrativ påföljd och i andra en administrativ åtgärd. I detta meddelande avses med ”sanktioner” ett brett begrepp som täcker hela spektrumet av åtgärder som vidtas efter det att en överträdelse har begåtts, och som syftar till att avhålla förövaren liksom allmänheten från att göra sig skyldiga till ytterligare överträdelser.

EU:s rättsliga ram

I det gällande rättsliga ramverket har medlemsstaterna ett stort mått av självbestämmande i fråga om valet av nationella påföljder och hur de tillämpas. Detta självbestämmande bör dock vägas mot behovet av en effektiv och konsekvent tillämpning av EU-lagstiftningen. Nu gällande EU-direktiv och EU-förordningar på området för finansiella tjänster innehåller närmare bestämt fyra grupper av bestämmelser om sanktioner:

- Den första gruppen bestämmelser rör samordning av befogenheter att tillgripa sanktioner mellan flera medlemsstater som kan beröras av en överträdelse – en central fråga i samband med auktorisation som det s.k. inremarknadspasset och utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten på den inre marknaden[11].

- En andra grupp bestämmelser fastställer en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva tillämpning av lämpliga administrativa påföljder och åtgärder vid överträdelser av EU-bestämmelser, samt se till att de är effektiva, proportionella och avskräckande[12]. I flertalet gällande direktiv anges en förteckning över befogenheter som nationella myndigheter bör tilldelas, men utan att skilja mellan utredande, förebyggande och straffrättsliga åtgärder och utan att specificera i vilka fall de olika befogenheterna bör användas[13].

- En tredje grupp bestämmelser rör sanktioner för särskilda överträdelser [14]. I vissa rättsakter anges en eller flera särskilda sanktioner, såsom indragning av tillstånd, som behöriga myndigheter kan förelägga under vissa omständigheter[15], samt i vissa fall också under vilka omständigheter behöriga myndigheter är skyldiga att förelägga den sanktionen[16].

- En fjärde grupp bestämmelser består av föreskrifter för myndigheter om att i vissa lägen offentliggöra åtgärderna och påföljderna[17].

Den gällande EU-lagstiftningen ger bara möjlighet till administrativa påföljder och åtgärder. Medlemsstaterna får välja att tillämpa straffrättsliga sanktioner.

BRISTER I DE GÄLLANDE SANKTIONSSYSTEM

Den granskning av sanktionssystemen som kommissionens gjort i samarbete med tillsynskommittéerna visar på skillnader mellan medlemsstaterna. Sådana skillnader kan ha många förklaringar däribland skillnader i medlemsstaternas nationella rättssystem, författningsmässiga krav, de nationella förvaltningarnas sätt att fungera och domstolarnas roll (förvaltningsdomstolar och brottsdomstolar).

Sanktionernas utformning i vissa medlemsstater väcker frågor om huruvida sanktionerna är fullt ut verkningsfulla, proportionella och avskräckande. Skillnader föreligger vidare beträffande verkställighetsnivån. I vissa medlemsstater har inga sanktioner tillämpats under de senaste drygt två åren. Kommissionen anser att detta skulle kunna tyda på en svag efterlevnad av EU-regler.

Skillnader och svagheter i nationella sanktionssystem

Typen och graden av sanktioner varierar i viss mån mellan sektorer och EU-rättsakter, men vissa skillnader och svagheter har likväl konstaterats på de nedan beskrivna områdena[18].

Vissa behöriga myndigheter förfogar inte över kraftfulla sanktionsbefogenheter för vissa överträdelser

Sanktionerna varierar betydligt i de olika medlemsstaterna, även för samma typ av överträdelse. De behöriga myndigheterna kommer i allmänhet endast kunna tillgripa en sanktion som är optimalt verkningsfull, proportionell och avskräckande om de förfogar över ett brett spektrum av olika sanktionsbefogenheter.

Nationella lagstiftningar saknar ibland vissa sanktionsbefogenheter som exempelvis indragning av tillstånd och avsättning/avskedande av företagsledning, vilka förefaller särskilt lämpliga för att uppå avskräckande effekt i den finansiella sektorn.

I sex medlemsstater saknas exempelvis möjligheten att dra in tillstånd vid överträdelser av direktivet om marknadsmissbruk. I femton medlemsstater saknas föreskrifter om avsättning/avskedande av företagsledning eller styrelse i fall som gäller otillbörlig marknadspåverkan enligt det direktivet. Dessa befogenheter kan vara användbara för att på ett verkningsfullt sätt sanktionera överträdelser, och därigenom förhindra marknadsmissbruk.

Möjlighet att ge offentliga varningar och offentliggöra sanktioner föreskrivs inte i alla nationella lagstiftningar trots att de kan ge ett viktigt bidrag till allmänprevention, genom att de fungerar som påminnelser om vilka sanktionsmöjligheter som kan tillgripas mot vissa typer av beteenden och visar att det finns en reell risk för att sådant beteende kommer att upptäckas och straffas av myndigheterna. För tillämpningen av direktivet om marknader i finansiella instrument (MiFID) saknas exempelvis i fem medlemsstater möjligheten att offentliggöra prickningar eller varningar och i sju medlemsstater saknas möjligheten att offentliggöra sanktioner. I försäkringssektorn är det bara 14 tillsynsmyndigheter som genomgående offentliggör sanktioner.

Nivåerna på de administrativa ekonomiska sanktionerna (böter) varierar kraftigt mellan medlemsstaterna och är alltför låga i vissa medlemsstater

Betydande skillnader finns när det gäller den lägsta respektive högsta nivån på ekonomiska sanktioner i nationella lagstiftningar och ibland är den högsta nivån så låg att det är osannolikt att sanktionerna är tillräckligt avskräckande.

I banksektorn är exempelvis det högsta föreskrivna bötesbeloppet vid överträdelser obegränsat eller varierande i sex medlemsstater, mer än 1 miljon euro i nio medlemsstater och lägre än 150 000 euro i sju medlemsstater.

Bland de 18 medlemsstater som i fråga om värdepapperssektorn har infört administrativa böter för överträdelser av förbudet mot insiderhandel föreskrivs i fyra medlemsstater ett högsta bötesbelopp på maximalt 200 000 euro, medan det i endast 12 medlemsstater föreskrivs böter på 1 miljon euro eller mer. Vid överträdelser av minimivillkoren för värdepappersföretags auktorisering föreskriver 17 medlemsstater ett högsta bötesbelopp på mindre än 1 miljon euro och i sex av medlemsstaterna är det högsta bötesbeloppet 100 000 euro eller lägre. I försäkringssektorn är bötesbeloppen obegränsade och kan uppgå till 1 miljon euro eller mer i tio medlemsstater, ligger på mellan 100 000 och 1 miljon euro i 7 medlemsstater samt är lägre än 100 000 euro i 6 medlemsstater.

Överträdelser av lagstiftningen om finansiella tjänster kan ge förtjänster på flera miljoner euro, mycket mer än de maximala bötesbelopp som föreskrivs i vissa medlemsstater[19]. Ett bötesbelopp som är lägre än den förtjänst som överträdelsen kan förväntas ge kan omöjligt ha en stor avskräckande effekt. En potentiell gärningsman kan vidare alltid hoppas att överträdelsen inte kommer att upptäckas av myndigheterna. För att säkerställa att ett bötesbelopp har tillräckligt avskräckande verkan på en rationell marknadsaktör måste möjligheten att en överträdelse undgår upptäckt uppvägas av att böter kan föreläggas som är betydligt högre än den potentiella fördel som kan uppnås från att bryta mot lagstiftningen om finansiella tjänster. I den finansiella sektorn, där ett stort antal potentiella gärningsmän utgörs av finansiella institut med gränsöverskridande verksamhet och mycket betydande omsättning, kan inte böter på ett par tusen euro anses vara tillräckligt avskräckande.

En del behöriga myndigheter kan inte utfärda administrativa sanktioner till både fysiska och juridiska personer

I vissa medlemsstater förläggs sanktioner antingen endast på fysiska personer eller endast på juridiska personer: De kommer därför när det gäller den specifika överträdelsen att behandlas olika beroende på i vilken medlemsstat överträdelsen begåtts.

I vissa medlemsstater saknas exempelvis möjligheten att förskriva sanktioner mot enskilda personer i försäkringssektorn.

I denna situation kan det tänkas att en fysisk person (t. ex. en bankdirektör) som är huvudsakligen ansvarig för en överträdelse inte skulle avskräckas från att begå överträdelser om han eller hon inte löper någon risk att drabbas av påföljder för sitt olagliga beteende eftersom sanktioner endast gäller juristiska personer, t. ex. banken). När en enskild person har gjort sig skyldig till en överträdelse som varit till gagn för ett finansiellt institut riskerar å andra sidan sanktioner som endast drabbar enskilda personer att inte få en tillräckligt avskräckande effekt på det finansiella institutet. När en juridisk person (exempelvis ett finansinstitut som helhet) är ansvarig för en överträdelse skulle dessutom påföljder enbart för fysiska personer (dvs. de anställda som gjort sig skyldiga till överträdelser) kunna vara otillräckligt för att uppmuntra ett sådant finansiellt institut till att vidta organisatoriska åtgärder och för att ge personalen nödvändig fortbildning för att undvika överträdelser.

Behöriga myndigheter beaktar inte samma kriterier vid tillämpningen av sanktioner

I de flesta sektorer finns skillnader när det gäller de faktorer som behöriga myndigheter beaktar när de beslutar vilken typ av administrativ påföljd som ska gälla och/eller vid beräkningen av beloppet på den ekonomiska sanktion som ska tillgripas i specifika fall. Vissa faktorer, som exempelvis den vinning som överträdelsen resulterar i (om den är möjlig att beräkna) liksom förövarens finansiella styrka och eventuella samarbetsvillighet beaktas inte alltid, även om dessa faktorer skulle kunna medverka till att garantera att de sanktioner som faktiskt tillämpas blir verkningsfulla, proportionella och avskräckande.

Vid brott mot förbudet mot insiderhandel enligt direktivet om marknadsmissbruk föreskriver endast 12 medlemsstater påföljder som minst motsvarar den vinning som överträdelsen resulterat i. Ett bötesbelopp som inte avsevärt överstiger den vinning som brottet kan ge kommer emellertid endast att ha en begränsad avskräckande effekt.

När det gäller banksektorn beaktar endast 17 medlemsstater det finansiella institutets finansiella styrka här nivån på bötesbeloppet ska fastställas. Bara i fem medlemsstater beaktas den faktorn när man fastställer böter för överträdelser av fondföretagsdirektivet (UCITS)[20]. Alla eventuella straffpåföljder som föreskrivs måste emellertid ha en likvärdig effekt på alla företag som tillhandahåller finansiella tjänster. Ett lågt bötesbelopp, även om det helt klart kan ha en avskräckande effekt på vissa mindre finansiella institut, kommer bara ha en ytterst begränsad avskräckande effekt på stora finansiella institut.

Graden av samarbete från gärningsmannens sida beaktas slutligen inte i alla medlemsstater, även om detta skulle kunna uppmuntra en gärningsman att samarbeta med de behöriga myndigheterna, vilket är viktigt för att förstärka utredningsförmågan i medlemsstaterna. Inom exempelvis försäkringssektorn beaktas samarbetet med myndigheterna endast i 18 medlemsstater.

Skillnader finns i fråga om beskaffenheten hos de sanktioner (administrativa påföljder eller straffrättsliga påföljder) som föreskrivs i den nationella lagstiftningen

Spektrumet av överträdelser för vilka administrativa påföljder eller straffrättsliga påföljder kan tillgripas enligt den nationella lagstiftningen varierar inom EU.

Exempelvis medan samtliga medlemsstater föreskriver administrativa påföljder vid överträdelser av MiFID-direktivet, är det endast 13 medlemsstater som även föreskriver straffrättsliga påföljder.

Straffrättsliga påföljder, förutsatt att en detaljerad analys av det enskilda fallet har gjorts, för de allvarligaste överträdelserna av EU-bestämmelserna om finansiella tjänster signalerar ett kraftigt avståndstagande gentemot enskilda gärningsmän och skulle därför kunna få en viktig avskräckande effekt om de tillämpas korrekt i det straffrättsliga systemet.

Graden av tillämpningen av sanktioner varierar mellan medlemsstaterna

Förutom att föreskrifter om lämpliga sanktioner i den nationella lagstiftningen är det avgörande för sanktionssystemens effektivitet att säkerställa att sanktioner faktiskt tillämpas när en överträdelse har konstateras eller fastslagits.

Även om det inte finns någon enkel indikator för att mäta och jämföra i vilken grad sanktioner tillämpas i de olika medlemsstaterna kan vissa belägg fås från insatsfaktorer, som exempelvis hur stora resurser ett land avdelar till sanktionstillämpning, eller resultatfaktorer som exempelvis antalet sanktioner och nivån på sanktionerna. Antalet sanktioner som tillämpades i de olika medlemsstaterna under 2007 sträcker sig exempelvis från 0 till mer än 100, och det föreligger också skillnader mellan medlemsstater med en ungefär lika stor banksektor. I vissa medlemsstater har inga sanktioner tillämpats under de senaste drygt två åren[21].

Detta skulle kunna förklaras av en rad faktorer som bland annat att inga överträdelser förekom, men det förefaller mycket troligt att orsaken delvis är att inga överträdelser upptäcktes. Detta förefaller än mer troligt när man beaktar att vissa av dessa medlemsstater har en tämligen betydande finansiell sektor och att andra medlemsstater med finansiella marknader av motsvarande storlek har tillämpat ett flertal sanktioner under den ovan nämnda tvåårsperioden.

Konsekvenserna av skilda och svaga sanktionssystem

De sanktioner som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för överträdelser av EU-regler om finansiella tjänster skiljer sig i för sanktionssystem centrala hänseenden. Dessa skillnader har lett till en situation i vilken sanktioner inte alltid förefaller vara optimalt verkningsfulla, proportionella och avskräckande.

När de sanktioner som tillämpas över hela unionen inte är tillräckligt strikta eller när nivån på sanktionerna är särdeles låg även för de allvarligaste överträdelserna, finns det faktiskt stor risk för att de inte har en tillräckligt avskräckande effekt, eftersom den upplevda belöningen för olagligt beteende kommer att väga betydligt tyngre än den faktiska risken. Eftersom sanktionernas effektivitet och avskräckande effekt åtminstone delvis avhänger av att de behöriga myndigheterna ses tillämpa dem, skulle det vidare inte räcka att föreskriva lämpliga sanktioner om överträdelser sedan inte upptäcks och sanktioner därför inte tillämpas.

Avsaknad av avskräckande effekt och ineffektiv tillämpning av sanktioner kan resultera i en bristande efterlevnad av EU-bestämmelserna på området för finansiella tjänster (såsom försiktighetsregler, uppföranderegler för företag, upplysningsskyldigheter osv.) vilket kan öka risken för marknadsmissbruk och brist på insyn och överblickbarhet och kan leda till att finansiella institut tar överdrivna risker i sin verksamhet.

Denna situation riskerar att allvarligt undergräva konsumentskydd och marknadsintegritet . Överträdelser av EU-bestämmelserna om finansiella tjänster kan orsaka allvarlig ekonomisk skada för ett brett spektrum av användare av finansiella tjänster och för den finansiella marknadens säkerhet och integritet, vilket i sin tur får allvarliga ekonomiska återverkningar på hela ekonomin.

Skillnader mellan sanktionssystem kan vidare ge upphov till snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden . Om sanktioner som tillämpas i olika medlemsstater för liknande överträdelser är skiljer sig mycket åt, skulle finansiella institut kunna frestas att ägna sig åt regelarbitrage när de beslutar om etablering av eller plats för sina filialer för att dra nytta av de minst strikta sanktionssystemen. Detta kan förhindra utvecklingen av likvärdiga konkurrensvillkor på den inre marknaden.

De brister som konstaterats i nationella sanktionssystem kan också inverka negativt på den finansiella tillsynen . En ny europeisk tillsynsstruktur har inrättats för att garantera en effektiv tillsyn över finansiella företag, vilket kräver samarbete, samordning och förtroende mellan nationella tillsynsmyndigheter. En tillsynsmyndighet kan emellertid tänkas vara ovillig att delegera befogenheter[22] till en myndighet i en annan medlemsstat där sanktionssystemet är betydligt svagare. Om nationella tillsynsmyndigheter inte är utrustade med likvärdiga och konsekventa befogenheter, inberäknat sanktionsbefogenheter, finns det en risk för att de beslut som man enas om inom ett tillsynskollegium inte kommer att tillämpas på ett konsekvent sätt av de berörda tillsynsmyndigheterna.

Denna situation riskerar slutligen att undergräva förtroendet för den finansiella sektorn där intressenter och särskilt konsumenter konstaterar att olagligt beteende inte motarbetas med lämpliga sanktioner som kan hindra fortsatta överträdelser.

FÖRSLAG TILL POLITISKA ÅTGÄRDER

Mot bakgrund av dessa brister anser kommissionen att ytterligare konvergens och förstärkning av sanktionssystemen krävs för att förhindra risken för de finansiella marknaderna inte fungerar som de ska, och att kraftfullare sanktionssystem kommer att ge viktiga positiva resultat. Kommissionen anser att dessa mål kan uppnås bättre genom åtgärder på EU-nivå snarare än genom olika nationella initiativ, som inte skulle vara tillräckliga för att skapa tillräcklig konvergens.

Kommissionen föreslår därför att en gemensam minimistandard fastställs på EU-nivå för de centrala delar av sanktionssystemen inom den finansiella tjänstesektorn där brister har konstaterats.

Minsta nödvändiga tillnärmning av nationella sanktionssystem

Kommissionen anser att det kan krävas ett EU-lagstiftningsinitiativ för att främja konvergens och förstärkning av nationella sanktionssystem i den finansiella tjänstesektorn. Medlemsstaterna kan inte i tillräcklig utsträckning uppnå dessa mål på egen hand: eftersom det saknas ett gemensamt EU-ramverk kan inte nationella initiativ säkerställa att sanktionssystemen förstärks på ett likformigt sätt. Det krävs därför åtgärder på EU-nivå för att uppnå tillräcklig konvergens.

Kommissionen anser att ett lagstiftningsinitiativ behövs för att fastställa vissa gemensamma minimistandarder som medlemsstaterna bör följa när de utformar administrativa påföljder för överträdelser av regler för finansiella tjänster och när de tillämpar sanktioner på det här området. Sådana standarder skulle kunna utarbetas inom ramen för grundläggande principer som är gemensamma för alla specifika sektorer, vilket skulle garantera den övergripande samstämmigheten i alla EU-åtgärder på detta område, men anpassas till de olika sektorernas specifika förutsättningar och EU-rättsakter på området för finansiella tjänster.

Införandet av straffrättsliga påföljder för de allvarligaste överträdelserna av lagstiftningen om finansiella tjänster skulle kunna övervägas om och i de fall detta skulle visa sig vara väsentligt för att säkerställa att sådan lagstiftning verkligen genomförs.

Den planerade lagstiftningsmetoden skulle vara sektorsspecifik och strikt begränsad till vissa inslag i sanktionssystemet[23]. Vissa centrala frågor beskrivs i följande avsnitt.

Centrala frågor för tillnärmning

Beroende på särdragen i varje sektor och rättsakt på området för finansiella tjänster anser kommissionen att tillnärmning bör kunna lösa minst följande frågor.

- Lämpliga typer av administrativa påföljder för överträdelser av centrala bestämmelser

Enligt kommissionens uppfattning bör en fast uppsättning administrativa sanktioner föreskrivas i alla medlemsstater för överträdelser av varje central bestämmelse i en EU-rättsakt, vilket är väsentligt för att lagen ska vara verkningsfull och i förlängningen för att de finansiella marknaderna ska fungera väl. Sådana sanktioner bör vara utformade på ett sådant sätt att det gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att, i varje särskilt fall, införa en sanktion som kan förmodas bli optimalt effektiv, proportionell och avskräckande.

Exempelvis kan domstols- eller administrativa förelägganden vara användbara om det finns en risk för att vissa typer av överträdelser fortgår eller upprepas. Att därutöver utdöma ett lämpligt bötesbelopp kan ha en betydande avskräckande effekt eftersom det är en kostnad som drabbar gärningsmannen. Återkallande av tillstånd kan vara lämpligt i händelse av återkommande överträdelse av centrala bestämmelser i EU-rättsakterna. Utbyte av personer i ledande befattningar i ett finansiellt institut är en sanktion som kan tillämpas vid allvarliga förseelser från företagsledningens sida.

Offentliga varningar och offentliggörande av sanktioner kan dessutom ge ett väsentligt bidrag till allmänprevention av överträdelser. Sanktionssystem blir effektivare i att förhindra potentiella gärningsmän från framtida överträdelser om de är medvetna om att de i lag föreskrivna sanktionerna aktivt tillämpas och verkställs och att det finns en reell risk för att överträdelser kommer att upptäckas och bestraffas av myndigheterna.

Kommissionen föreslår att konsekventa bestämmelser införs i varje rättsakt, där det för var och en av de centrala bestämmelserna anges en eller flera typer av administrativa påföljder som de behöriga myndigheterna i alla medlemsstater måste kunna tillgripa i fall av överträdelser av bestämmelsen i fråga. I den nationella lagstiftningen skulle det behöva säkerställas att sanktionerna i fråga kan tillgripas mot personer som är ansvariga för en sådan överträdelse. Kommissionen kommer även att överväga möjliga åtgärder för att säkerställa ett lämpligt samspel mellan sådana administrativa påföljder och varje straffrättslig påföljd som medlemsstater kan tillgripa.

- Offentliggörande av sanktioner

Kommissionen anser att behöriga myndigheter som regel bör vara skyldiga att offentliggöra sanktioner som tillgrips. Kommissionen överväger därför huruvida en generell skyldighet i denna mening bör införas och undantagen från den skyldigheten ytterligare inskränkas, till exempel genom att de behöriga myndigheterna bör vara skyldiga att offentliggöra sanktionerna anonymt i de fall ett offentliggörande allvarligt skulle kunna äventyra de finansiella marknaderna.

- En tillräckligt hög nivå på bötesbelopp

Mot bakgrund av de stora förtjänster som kan erhållas från överträdelser av lagstiftningen om finansiella tjänster, bör nivån på möjliga böter som föreskrivs i nationell lagstiftning vara tillräckligt hög för att göra det möjligt för nationella myndigheter att tillgripa effektiva, proportionella och avskräckande böter. För att avhålla en rationell marknadsoperatör från att bryta mot lagen bör möjligheten att en överträdelse undgår upptäckt uppvägas av ett bötesbelopp som rimligtvis kan anses minst motsvara den potentiella finansiella förtjänst som kan uppnås från överträdelsen, även om den förtjänsten inte går att beräkna. Detta med antagande av att en rationell marknadsaktör skulle beakta sannolikheten av upptäckt vid beslut om att begå en överträdelse eller ej, och att inte alla överträdelser alltid upptäcks.

Med tanke på att, beroende på omständigheterna i varje enskilt fall, den faktiska nivån på de sanktioner som tillgrips ofta är mycket lägre än den maximala påföljd som föreskrivs i lagstiftningen, samt att det till buds stående spektrumet av sanktioner inte alltid fullt ut utnyttjas, är det dessutom ännu viktigare att de högsta nivåerna är tillräckligt höga för att säkerställa en avskräckande effekt beträffande alla typer av överträdelser.

Kommissionen kommer därför att bedöma huruvida det, för varje kategori av administrativa böter, finns behov av att fastställa miniminivåer som medlemsstaterna skulle vara skyldiga att iaktta när de fastställer variationsspannet på de böter som föreskrivs i nationella lagstiftningar. Denna nivå skulle kunna fastställas genom att beakta typerna av överträdelser och de fördelar som kan förväntas vinnas från en överträdelse, så att böterna blir väsentligt högre än de potentiella fördelarna.

- Sanktioner bör föreskrivas för såväl enskilda personer som finansiella institut

Sanktioner bör tillgripas mot de enskilda personer som är ansvariga för en överträdelse och/eller mot det finansiella institut på vilkas uppdrag personerna handlar när de begår en överträdelse. Att tillgripa sanktioner mot enskilda personer som ansvarar för en överträdelse kan vara lämpligt när de är helt och hållet ansvariga för den. I de fall den enskilda personen är en del av ett finansiellt institut är det ofta lämpligt att bötfälla det finansiella institutet om den för överträdelsen ansvariga personen handlade på uppdrag av ett finansiellt institut. Det skulle även kunna uppmuntra finansiella institut att vidta organisatoriska åtgärder och ge personalen den nödvändiga fortbildningen för att undvika överträdelser.

Kommissionen anser, med förbehåll för särdragen i varje rättsakt, att administrativa påföljder bör kunna tillgripas mot enskilda personer som är ansvariga för överträdelser och mot finansiella institut på vilkas uppdrag de handlade.

Kommissionen överväger att införa lämpliga bestämmelser som uttryckligen anger att administrativa påföljder bör tillämpas mot alla inblandade personer ansvariga för en överträdelse[24]. Detta bör inbegripa enskilda personer ansvariga för en överträdelse och/eller, om dessa enskilda personer utgör en del av ett finansinstitut, det finansinstitut på vilkets uppdrag den ansvarige handlade när han eller hon begick överträdelsen.

- Lämpliga kriterier att beakta när sanktioner tillämpas

Verkningsfulla, proportionella och avskräckande sanktioner avhänger också av de faktorer, bland annat försvårande eller förmildrande omständigheter, som de behöriga myndigheterna beaktar när de beslutar vilka sanktioner som ska tillgripas mot den som gjort sig skyldig till en specifik överträdelse. Detta är i särskilt hög grad fallet när de faktiska bötesbeloppen fastställs, där den nationella lagstiftningen vanligtvis anger en variationsvidd av minimi- respektive maximibelopp.

Dessa faktorer bör inramas så att de behöriga myndigheterna har möjlighet att anpassa typen av och nivån på sanktioner som tillgrips efter överträdelsens art och effekter liksom gärningsmannens personliga förhållanden, vilket skulle kunna hjälpa till att säkerställa att de sanktioner som faktiskt tillgrips är optimala i fråga om proportionalitet och avskräckande effekt.

Enligt kommissionens uppfattning bör faktorerna att beakta, förutom överträdelsens allvar som redan finns med i nästan alla nationella lagstiftningar, inbegripa minst följande:

- Den ekonomiska vinning som överträdelsen givit gärningsmannen (om den går att beräkna), för att bättre avspegla överträdelsens konsekvenser och motverka ytterligare överträdelser.

- Gärningsmannens finansiella styrka, enligt vad som framgår av indikationer såsom ett finansinstituts årsomsättning eller årsinkomsten för den person som gjort sig skyldig till överträdelsen, vilket skulle kunna medverka till att säkerställa att sanktioner är tillräckligt avskräckande även för stora finansinstitut.

- Gärningsmannens samarbetsvillighet, vilket kan bidra till att uppmuntra förövare att samarbeta och på så sätt öka myndigheternas utredningskapacitet och i förlängningen göra sanktionerna mer verkningsfulla.

- Överträdelsens varaktighet.

Kommissionen överväger därför förslag om att införa bestämmelser som föreskriver att medlemsstaterna som ett minimum ska beakta vissa gemensamma centrala kriterier när de beslutar vilken sanktion som ska tillgripas.

- Möjligt införande av straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste överträdelserna

Straffrättsliga påföljder, särskilt fängelsestraff, anses allmänt signalera ett starkt ogillande som skulle kunna öka sanktionernas avskräckande effekt, förutsatt att de tillämpas korrekt i det straffrättsliga systemet.

Det kan dock tänkas att straffrättsliga sanktioner inte är lämpliga för alla typer av överträdelser eller i samtliga fall. Fängelsestraff kan bara tillgripas mot fysiska personer, medan bötesstraff i vissa medlemsstater kan åläggas juridiska personer. Alla de typer av överträdelser som förekommer på det finansiella tjänsteområdet kan inte anses vara tillräckligt allvarliga för att föranleda straffrättsliga påföljder.

Den gällande EU-lagstiftningen om finansiella tjänster påverkar inte medlemsstaternas rätt att tillgripa straffrättsliga sanktioner. Flera medlemsstater har i själva verket infört straffrättsliga sanktioner mot vissa brott i den finansiella tjänstesektorn, särskilt i fall av marknadsmissbruk eller insiderhandel. När det gäller otillbörlig marknadspåverkan, som är förbjuden enligt direktivet om marknadsmissbruk, är det bara två medlemsstater som inte föreskriver straffrättsliga påföljder. På andra områden föreskrivs straffrättsliga påföljder i betydligt färre medlemsstater. Överträdelser av ursprungliga villkor för auktorisering av ett värdepappersföretag enligt MiFID-direktivet kan exempelvis straffas med fängelse i endast sju medlemsstater.

Mot bakgrund av ovanstående överväganden och i linje med rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser av den 22 april 2010 om ekonomiskt krisförebyggande och stöd till ekonomisk verksamhet samt Stockholmsprogrammet[25] , kommer kommissionen att bedöma huruvida och inom vilka områden införandet av straffrättsliga sanktioner, och införandet av minimiregler för definitionen av brottsrekvisit och påföljder, kan visa sig vara väsentligt för att säkerställa det effektiva genomförandet av EU-lagstiftningen på området för finansiella tjänster. Varje förslag på straffrättsområdet bör syfta till att säkerställa lämplig konsekvens och överensstämmelse mellan olika sektorer, särskilt när det gäller den typ och den grad av straffrättsliga sanktioner som ingår i EU-direktiven.

- Lämpliga mekanismer för stödja en verkningsfull tillämpning av sanktioner

För att säkerställa ett effektivt, proportionellt och avskräckande sanktionssystem är det väsentligt att de sanktioner som föreskrivs i lag verkligen tillämpas, att överträdelser upptäcks, att utredningar och sanktionsförfaranden verkställs vid rätt tidpunkt och att lämpliga sanktioner införs där så krävs.

Tillämpningen av sanktioner för brott mot EU-lagstiftningen om finansiella tjänster är i huvudsak de nationella myndigheternas ansvar. För att få behöriga myndigheter att effektivt genomdriva EU-lagstiftningen bör det rättsliga och institutionella ramverket i så stor utsträckning som möjligt befrämja upptäckten av överträdelser och tillnärmningen av lämpliga sanktioner.

Med förbehåll för domstolsväsendets oberoende påminner kommissionen om medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att behöriga myndigheter på ett verkningsfullt sätt tillämpar de sanktioner som föreskrivs i nationell lagstiftning. Det bör bland annat inbegripa tillräckliga personella och finansiella resurser för sanktionstillämpning, lämplig fortbildning och specialkunskaper hos personer och institutioner som genomför utredningar och verkställer sanktionsförfaranden. Kommissionen anser att dessa frågor skulle kunna hanteras bättre på nationell nivå.

Kommissionen anser inte desto mindre att EU kan vidta åtgärder för att förbättra den rättsliga ram som behöriga myndigheter verkar inom, och särskilt säkerställa att alla nationella myndigheter har de nödvändiga nyckelbefogenheterna och utredningsverktygen samt att de på lämpligt sätt samarbetar och samordnar sin verksamhet.

Medan graden av konvergens vad beträffar flertalet nyckel befogenheter och utredningsverktyg på grundval av befintlig lagstiftning redan är relativt hög, har ingen sådan konvergens hittills uppnåtts när det gäller, särskilt, mekanismer för att uppmuntra personer som är medvetna om potentiella överträdelser att rapportera dessa överträdelser internt inom ett finansiellt institut eller till de behöriga myndigheterna, samt mekanismer för att uppmuntra personer som är ansvariga för potentiella överträdelser att rapportera dessa överträdelser till de behöriga myndigheterna.

Enligt kommissionens uppfattning skulle det kunna vara nyttigt att undersöka huruvida gemensamma bestämmelser skulle kunna införas för mekanismer som medlemsstaterna bör införa för att bättre upptäcka överträdelser av EU-lagstiftningen, särskilt sådana som syftar till att skydda personer (t. ex. anställda i finansiella institut) som anmäler potentiella överträdelser som begåtts av andra personer (”whistleblowing”) eller till att bevilja straffnedsättning för personer som erkänner sin inblandning i en överträdelse, på vissa strikta och tydligt definierade villkor (program för förmånlig behandling)[26]. Genom att göra det möjligt för behöriga myndigheter att avslöja överträdelser som annars skulle ha förblivit oupptäckta, eller att samla ytterligare bevis om en överträdelse kan sådana mekanismer bidra till en mer effektiv tillämpning av EU-lagstiftningen, till fördel för alla aktörer på finansmarknaden.

När det gäller samarbetet mellan behöriga myndigheter innehåller EU-lagstiftningen redan en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att behöriga myndigheter samarbetar med varandra närhelst det är nödvändigt för att upptäcka överträdelser och tillgripa sanktioner. De behöriga myndigheterna ska särskilt utbyta information och samarbeta när en överträdelse får konsekvenser i mer än en medlemsstat.

Kommissionen anser att de nya europeiska tillsynsmyndigheterna ytterligare kommer att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter, vilket kommer att medverka till att säkerställa en mer konsekvent sanktionstillämpning och mer effektiva tillsynsinsatser. För detta ändamål bör de europeiska tillsynsmyndigheterna utföra kollegiala granskningar och ta med sanktionsbefogenheter som ett prioriterat område för sådana granskningar. De bör också i full utsträckning utnyttja sina möjligheter att samla in information om sanktioner, för att övervaka nationell lagstiftning och främja informationsutbyte och god praxis mellan medlemsstater. Tillsynsmyndigheterna bör vidare ha möjligheten att slita tvister mellan nationella myndigheter, på vissa områden som kräver samarbete, samordning eller gemensamt beslutsfattande av tillsynsmyndigheter från mer än en medlemsstat.

Kommissionen kommer slutligen att överväga huruvida ytterligare konvergens på andra specifika områden, som exempelvis reglerna för bevissäkring, skulle vara nödvändiga för att säkerställa att sanktioner som föreskrivs i lag faktiskt tillämpas.

SLUTSATS

Den finansiella krisen har visat att de finansiella marknadsreglerna inte alltid följs och tillämpas korrekt överallt inom unionen. Detta har allvarligt underminerat förtroendet för den finansiella sektorn. Kommissionen är medveten om att striktare sanktionssystem inte kan komma till rätta med alla problem som rör tillämpningen av EU-reglerna om finansiella tjänster, men är övertygad om att större konvergens och förstärkning av de befintliga nationella ordningarna väsentligt kan medverka till att förhindra risker för att de finansiella marknaderna inte fungerar som de ska och medverka till likvärdiga konkurrensvillkor på den inre marknaden.

Kommissionen välkomnar kommentarer från medlemsstaterna och andra berörda parter om analysen av de identifierade problemen och den strategi som föreslås i detta meddelande. Berörda parter uppmanas särskilt att ange om de anser att någon aspekt inte lämpar sig för ytterligare konvergens, eller om det finns områden där kommissionen bör överväga ytterligare insatser.

Kommissionen uppmanar alla berörda parter att skicka sina bidrag till markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu senast den 19 februari 2001.

De erhållna svaren kommer att vara tillgängliga på kommissionens webbplats såvida det inte särskilt krävs att svaret inte får offentliggöras, och kommissionen kommer att offentliggöra en sammanfattning av resultaten av samrådet.

Kommissionen kommer att beakta de kommentarer som mottas ifall den skulle besluta att lägga fram lämpliga förslag om hur man bör förstärka nationella sanktionssystem på ett konsekvent sätt. Varje framtida lagstiftningsinitiativ på detta område kommer att åtföljas av en konsekvensbedömning av de relevanta sanktionsrelaterade frågeställningarna

[1] Rapport från högnivågruppen om den finansiella tillsynen i EU med Jacques de Larosière som ordförande av den 25 februari 2009, punkt 201.

[2] Europaparlamentet och rådet antog i november 2010 rättsakter som inför en ny tillsynsram för finansiell reglering i Europa, inklusive inrättandet av Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA), Europeiska bankmyndigheten (EBA) och Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA), se KOM(2009) 499 slutlig, KOM(2009) 501 och KOM(2009) 502. Dessa myndigheter kommer att ha befogenheter att utföra kollegiala granskningar av nationella myndigheter inklusive sanktionsbefogenheter, och kommer att ta emot information om sanktioner som tillämpas av nationella myndigheter. Befogenheter kan användas till att övervaka nationella lagstiftning och främja informationsutbyte och god praxis mellan medlemsstaterna. De har också befogenhet att slita tvister mellan nationella myndigheter på vissa områden som kräver samarbete, samordning och gemensamt beslutsfattande av olika tillsynsmyndigheter. I sitt förslag om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut - KOM(2010) 289 - föreslår kommissionen också att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheter ges befogenhet att vidta lämpliga tillsynsåtgärder i händelse av överträdelser av förordningen och att begära att kommissionen i vissa fall bötfäller ett kreditvärderingsinstitut.

[3] Europeiska rådet underströk i sitt meddelande ”Stockholmsprogrammet – ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras skydd” av den 2 december 2009 behovet av att reglera finansiella marknader och förhindra marknadsmissbruk och uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att förbättra upptäckten av marknadsmissbruk och förskingring av allmänna medel. Rådet (rättsliga och inrikes frågor) underströk i sina slutsatser om förebyggande av ekonomiska kriser och stöd för den ekonomiska aktiviteten att det kan vara lämpligt att överväga huruvida det är möjligt, eller i vissa fall, lämpligt att harmonisera strafflagstiftningarna när det gäller otillbörlig kurspåverkan och annan brottslighet kopplad till värdepappersmarknader. Se dok. 8920/10 av den 22 april 2010 och 7881/10 av den 29 mars 2010.

[4] Direktiv 2006/48/EG om kapitalkrav, EUT L 302, 17.11.2009. Direktivet om marknader för finansiella instrument (2004/39/EG, 30.4.2004). Direktiv 2003/6/EG om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), EGT L 096, 12.4.2003. Direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), EUT L 335, 17.12.2009. Direktivet om prospekt 2003/71/EG, EUT L 345, 31.12.2003. Direktivet om försäkringsförmedling 2002/92/EG, EGT L 009, 15.1.2003. Direktivet om förhindrande av penningtvätt 2005/60/EG, EUT L 309, 25.11.2005; Direktivet om fondföretag (UCITS) 2009/65/EG, EUT L 302, 17.11.2009.

[5] CEBS: ”Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers”, mars 2´009/47, CESR: ”Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive”, 17.10.2007; ”Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive”; 16.2.2009, 08/220, ”Report on CESR members' powers under the Prospectus Directive and its implementing measures” från juni 2007, 07-384; CEIOPS: ”Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes”, 29.5.2009, 21/09. Detta meddelande grundas på de uppgifter som lämnats i de nämnda rapporterna och på de bidrag som därefter inkommit från medlemsstaterna.

[6] KOM(2010) 301.

[7] Efterföljande G20-möten pekade på behovet av att stärka finansiell tillsyn och reglering för att bland annat främja marknadsintegritet och stödja marknadsdisciplin (London, april 2009) och av åtgärder för att skydda konsumenter, insättare och investerare mot otillbörliga beteenden som utgör marknadsmissbruk (Pittsburgh, september 2009).

[8] I Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, (från juli 2010) föreskrivs en heltäckande reform av det amerikanska finansiella systemet. Dess praktiska genomförande förutsätter att de ansvariga regleringsorganen i USA utvecklar ett stort antal regler för att lagens bestämmelser på hög nivå ska få genomslag i praktiken. De föreslagna reformerna, exempelvis att införa finansiella incitament för s. k. visselpipor (”whistleblowers”) att rapportera brott mot värdepapperslagstiftningen till tillsynsorganet Securities and Exchange Commission (”SEC”), att stärka SEC:s befogenheter att vidta rättsliga åtgärder mot dem som kan ha hjälpt en person som bryter mot den federala värdepapperslagstiftningen eller ha medverkat till dennes brott, samt att införa ett lägre beviskrav för denna handling.

[9] En granskning av de tillsynsbefogenheter som nationella banktillsynsmyndigheterna förfogar över görs exempelvis för närvarande inom ramen för de pågående krishanteringsarbetet.

[10] Se kommissionens arbetsprogram 2011, punkt 2.6, KOM (2010) 623.

[11] Direktivet om marknadsmissbruk, artikel 16. Solvens II-direktivet, artikel 250.1 b; Direktivet om kapitalkrav (CRD), artikel 132.1 d. Solvens II-direktivet, artiklarna 155.3, 158.2; Direktivet om kapitalkrav (CRD), artikel 30.3; MiFID-direktivet, artikel 62.2; Fondföretagsdirektivet (UCITS), artiklarna 21.5 och 108.5; Prospektdirerktivet, artikel 23, MiFID-direktivet, artiklarna 32.7 och 62.2; Fondföretagsdirektivet (UCITS), artikel 108.1, (Fondföretagsdirektivet (UCITS), artikel 109.2; MiFID-direktivet, artikel 62.2).

[12] I artikel 51.1 i MiFID-direktivet föreskrivs exempelvis följande: ”Utan att det påverkar förfarandena för återkallande av auktorisation eller medlemsstaternas rätt att besluta om straffrättsliga sanktioner ska medlemsstaterna i enlighet med sina nationella lagstiftningar sörja för att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas mot, eller administrativa sanktioner tillgripas mot, ansvariga personer när bestämmelser som antagits vid genomförandet av detta direktiv inte har följts. Medlemsstaterna ska se till att åtgärderna är effektiva, proportionerliga och avskräckande.” Se även artikel 25 i prospektdirektivet 2003/71/EG, artikel 14 i direktiv 2003/6/EG om marknadsmissbruk (enligt domstolens tolkning i ärendet C-45/08, Spector Photo Group and Van Raemdonck/CBFA, dom av den 23 december 2009, punkterna 65-77), och artikel 28 i direktiv 2004/109/EG om krav på offentliggörande, artikel 99.1 i fondföretagsdirektivet 2009/65/EG, artikel 54 i direktiv 2006/48/EG om kreditinstitut, eller artikel 34 I Solvens II-direktivet 2009/138/EG, artikel 39.2 i direktivet om penningtvätt föreskriver också om sanktioner mot enskilda personer. I skäl 38 i direktivet om marknadsmissbruk anges särskilt att ”påföljderna bör vara tillräckligt avskräckande, stå i proportion till hur allvarlig överträdelsen är och den vinst som gjorts”

[13] Se MiFID artikel 50, Kapitalkravsdirektivet (”CRD”) artikel 136, fondföretagsdirektivet artikel 98, Solvens II-direktivet artikel 34, prospektdirektivet artikel 21.

[14] Se artiklarna 62 och 258.2 i direktiv 2009/138/EG – Solvens II-direktivet. Artikel 99.2 i fondföretagsdirektivet, Artikel 8.1 -8.3 i direktiv 2002/93/EG om försäkringsförmedling.

[15] Detta gäller främst indragning av tillstånd, se exempelvis direktiv 2009/138/EG (Solvens II), artikel 144.1; direktiv 2006/48/EG artikel 17.

[16] Se exempelvis direktiv 2009/138/EG (Solvens II), artikel 131 och 144.2.

[17] Exempelvis artikel 51.3 i direktiv 2004/39/EG – MiFID, artikel 25.2 i prospektdirektivet 2003/71/EG, artikel 28.2 i direktiv 2004/109/EG om krav på offentliggörande, artikel 14.4 i direktiv 2003/6/EG om marknadsmissbruk, artikel 99.3 i direktiv 2009/65/EG – fondföretagsdirektivet (UCITS).

[18] I de exempel som ges i detta avsnitt nämns inte de berörda medlemsstaterna, eftersom deras syfte endast är att bättre belysa de allmänna problem som konstaterats. Ytterligare information finns i tillsynskommittéernas rapporter som ligger till grund för detta meddelande.

[19] Se exempelvis pressmeddelande från FSA (Financial Service Authority) nr FSA/PN/098/2003 av den 25 september 2003.

[20] Källor: Information från ledamöter av europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR) om föreskrivna sanktioner i nationella bestämmelser som genomför direktivet om fondföretag.

[21] Exempelvis inom banksektorn tillgrep vissa medlemsstater inga sanktioner alls under perioden 2006-2007 - första halvåret 2008.

[22] En behörig myndighet får på vissa villkor delegera arbetsuppgifter och ansvar till andra behöriga myndigheter för att säkerställa effektiv gränsöverskridande tillsyn.

[23] Den rättsliga grunden för åtgärder på EU-nivå på detta område skulle vara fördragets bestämmelser för den inre marknaden beträffande tillnärmning av lagstiftning (artikel 114 i EUF-fördraget), samordningen av regler för att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare och friheten att tillhandahålla tjänster (artiklarna 53.1 och 62 i EUF-fördraget). Dessa bestämmelser ger EU-lagstiftaren möjlighet att anta åtgärder för tillnärmningen av nationella lagstiftningar, i syfte att förbättra villkoren för upprättandet av den inre marknaden och för dess funktion. Detta kan inbegripa lagstiftningsåtgärder som rör sanktioner om de är nödvändiga för att säkerställa att EU-regler är fullt ut verkningsfulla . Införandet av sådana åtgärder i EU-lagstiftningen om finansiella tjänster skulle vila på samma rättsliga grund som lagstiftningen för den berörda sektorn. Artikel 83 i EUF-fördraget utgör en rättslig grund för införandet av minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder när det visar sig krävas tillnärmning av straffrättslagstiftningar för att säkerställa att unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder genomförs effektivt.

[24] I flertalet direktiv föreskrivs att sanktioner kan tillgripas mot de personer som är ansvariga för en överträdelse, men utan att klargöra huruvida detta omfattar både fysiska och juridiska personer. Det finns några undantag, t. ex. direktiv 2009/138/EG, artikel 34, det s. k. Solvens II-direktivet. (”Tillsynsmyndigheterna ska ha befogenhet att vidta alla åtgärder som krävs – när så är lämpligt, även av administrativ eller finansiell natur – som rör försäkrings- eller återförsäkringsföretag och medlemmar av deras förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan.”)

[25] Se fotnot 3.

[26] Se program som inrättats av OFT och SEC för att belöna s. k. visselpipor (”whistleblowers”).