Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen - Miljöskatter och miljöavgifter på den inre marknaden"

(97/C 355/15)

Den 26 mars 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 15 juli 1997. Föredragande var José Ignacio Gafo Fernandez.

Vid sin 348:e plenarsession den 1-2 oktober 1997 (sammanträdet den 1 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén med 72 röster för och 2 nedlagda röster följande yttrande.

1. Inledning

1.1. I detta meddelande försöker kommissionen att i ljuset av gemenskapens regelverk klargöra vilken rättslig ram som skall tillämpas då medlemsstater önskar införa miljöskatter och miljöavgifter (= pålagor). Kommissionen vill garantera en balanserad och effektiv användning av dessa styrmedel på medlemsstatsnivå, regional nivå och lokal nivå, samt se till att kommissionens bedömningar är öppna för insyn.

1.2. Meddelandet ligger i linje med Europeiska rådets slutsatser i Madrid 1995 och i Florens 1996, där man bland annat konstaterade att miljöpolitiken i allt större utsträckning måste grunda sig på ekonomiska styrmedel, däribland skattebaserade sådana. Ett liknande budskap står att finna i vitboken "Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning" (), som förespråkar att intäkterna från dessa miljöavgifter skall användas till att sänka andra skatter såsom skatter på arbete.

1.3. I meddelandet granskar kommissionen de miljöpålagor som används i medlemsstaterna och analyserar i vilken mån de är förenliga med andra politikområden såsom konkurrens, den inre marknaden, beskattning och den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), liksom deras förenlighet med de skyldigheter EU har gentemot tredje land, både inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO) och i bilaterala och multilaterala avtal.

1.4. Kommissionen påpekar i meddelandet att "på miljöbeskattningens område är det vanligt att samma termer används med olika betydelser i skilda medlemsstater" och att "begreppet 'skatter och avgifter' bör tolkas så att det omfattar alla obligatoriska betalningar utan motprestation, vare sig intäkterna därifrån hamnar direkt i statsbudgeten eller går till ett speciellt ändamål".

1.5. På skatteområdet gör man dock skillnad på begreppen "skatter" och "avgifter". "Skatter" kännetecknas av sin allmänna natur och intäkterna från dem utvidgar den gemensamma grund som en stats, i en regions eller kommuns allmänna budget utgör. "Avgifter" eller dess motsvarighet i varje enskild medlemsstat innebär däremot en betalning för användningen av en allmännyttig vara eller tjänst (i detta fall den allmänna miljön), och intäkterna från dem skall helt eller delvis täcka kostnaderna för att denna tjänst tillhandahålls eller för individuell användning av en allmännyttig vara.

1.6. Kommissionen anger att det är viktigt med "en balanserad och effektiv användning av styrmedlen på medlemsstatsnivå, regional nivå och lokal nivå, samt att se till att kommissionen har möjlighet att göra korrekta bedömningar". Dessutom betonar kommissionen sin vilja att lägga fram förslag på gemenskapsnivå trots de svårigheter som uppkommer på grund av kravet på enhällighet i skattefrågor "om det skulle visa sig att länderna försöker lösa samma problem på flera olika sätt, eller om miljömål kan uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt".

1.7. Meddelandet innehåller en detaljerad analys av de villkor som bör styra införandet av miljöpålagor. Kommissionen analyserar därför de fördragsartiklar som kan medföra hinder för dessa pålagor och gör en uttömmande genomgång av domstolens rättspraxis i ämnet.

1.8. De grundläggande kriterierna för att bedöma om dessa miljöpålagor är förenliga med gemenskapens lagstiftning är enligt vad som framgår av denna analys följande:

1.8.1. Pålagans miljömål. Medlemsstaterna skall ge en hållbar motivering till varför det är nödvändigt med miljöfrågor för att lösa miljöproblemen, bland annat genom att ge vetenskapliga bevis. Detta innebär inte att man ifrågasätter målsättningen att skydda miljön utan i vilken proportion åtgärderna för att skydda miljön står till deras effekter på den inre marknaden.

1.8.2. Det införda systemets överskådlighet. Detta kräver:

- att de administrativa kontrollåtgärderna - men inte själva pålagans storlek - står i proportion till det miljömål som eftersträvas,

- att man tillämpar objektiva kriterier,

- att man ser till att detaljbestämmelserna för pålagan inte direkt eller indirekt missgynnar importerade produkter.

1.8.3. Frånvaro av diskriminering på grund av nationalitet. Pålagorna måste i lika stor utsträckning läggas på inhemska och importerade produkter, och intäkterna kan inte i sin helhet användas för att kompensera de inhemska producenterna av de beskattade produkterna (de kan eventuellt också användas för att kompensera de inhemska konsumenterna av dessa produkter).

1.8.4. Systemets förenlighet med EG:s bestämmelser om statligt stöd. Detta kräver en analys av specifika situationer, exempelvis:

1.8.4.1. Subventioner för att påskynda och underlätta införandet av en ny, mer ekologisk produkt eller för att främja mer miljövänliga produktionsmetoder. I detta fall måste följande kriterier uppfyllas:

- Stödet eller subventionen skall ges på ett enhetligt sätt till alla liknande produkter, oberoende av deras ursprungsland.

- Man måste analysera de subventionerade verksamheterna för att se om de kan drivas på kommersiell basis utan sådant stöd och om stödet ligger i allmänhetens intresse.

- Subventionen skall gradvis avvecklas innan den nya produkten eller produktionsmetoden blir obligatorisk.

- Subventionen/bidraget måste vara mindre än kostnaden för att uppfylla de nya produktspecifikationerna.

- Subventionerna måste anmälas till kommissionen inom de fastställda tidsgränserna.

1.8.4.2. Pålagor som skall finansiera system för att samla in och eliminera farliga ämnen och produkter. Detta pålagesystem är tillåtet, förutsatt att intäkterna från det används för att betala de företag som ägnar sig åt insamling och bortskaffande av sådana produkter.

1.8.4.3. Omfördelning till dem som betalar pålagan. Produktpålagor kan beröra både inhemska producenter och producenter i andra medlemsstater. Om intäkterna används till att fullt ut kompensera de inhemska producenterna för deras kostnader kan pålagan ses som att den har samma effekt som en tullavgift, och därför skulle den kunna förbjudas enligt artikel 12 i fördraget. Om intäkterna delvis kompenserar de inhemska producenterna för deras kostnader, måste pålagan granskas i diskrimineringshänseende enligt artikel 95.

1.8.5. Gemenskapens kontrollmekanismer. Dessa finns för att kommissionen skall kunna kontrollera att de åtgärder som nämns nedan är förenliga med den inre marknaden, med hänsyn till det proportionalitetskriterium som nämndes tidigare:

- Medlemsstaterna måste underrätta kommissionen om allt statligt miljöstöd de beviljar, förutom då det statliga stödet faller under regeln om "försumbart stöd".

- Enligt direktiv 83/189/EEG skall kommissionen underrättas om alla tekniska föreskrifter, inklusive "sådana som hänger samman med skattemässiga eller finansiella åtgärder som påverkar konsumtionen av produkterna genom att främja efterlevnaden av dessa tekniska specifikationer och krav". Ett liknande förfarande tillämpas beträffande direktiv 94/62/EEG om förpackningar och förpackningsavfall.

- På grundval av detta anmälningsförfarande kan andra medlemsstater, och även företag eller privatpersoner som anser sig vara diskriminerade av de åtgärder och bestämmelser som planeras, meddela sina synpunkter till kommissionen.

- Kommissionen skall också avgöra dessa åtgärders förenlighet utifrån artiklarna 30, 95 och 100a i fördraget.

1.9. I ljuset av erfarenheterna av de miljöpålagor som tillämpas i de olika medlemsstaterna och deras förenlighet med den inre marknaden kommer kommissionen "att granska behovet av att ta politiska initiativ så att väsentliga gemenskapsmål kan uppnås".

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionens meddelande men vill också ge ett antal förslag för att komplettera dokumentet och göra det mer effektivt.

2.2. I ett flertal yttranden de senaste åren har ESK alltid varit positivt inställd till den princip om hållbar tillväxt som finns i fördragets artikel 2 och till de riktlinjer för beskattning som fördes fram i slutsatserna från Europeiska rådet i Madrid 1995 och i Florens 1996 (). Kommittén har också uttryckt sitt stöd för principerna i vitboken "Tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning" (). ESK har också varit positivt inställd till att den inre marknaden genomförs fullt ut, vilket visas av att kommittén inrättat en ständig observationsgrupp för den inre marknaden, och till strävan mot en allt större ekonomisk och social sammanhållning. Denna sammanhållning är ett naturligt komplement till den inre marknaden och en av nyckelfaktorerna för en hållbar och harmonisk utveckling av hela EU. Kommittén anser också att skattepolitiken bör utformas på ett sätt som är förenligt med miljöskydd.

2.3. Kommittén har också uttalat sig för att dessa pålagor inte bör medföra en ökning av det totala skattetrycket i någon av medlemsstaterna, vilket ligger i linje med en av resolutionerna från det nyligen avslutade Europeiska rådet i Amsterdam. Intäkterna bör i stället användas till miljöskyddsåtgärder eller till att minska skatten på arbete.

2.4. Kommittén har också pekat på behovet att analysera vilka effekter denna nya inriktning av miljöpålagorna får på gemenskapsekonomins konkurrenskraft och dess förmåga att skapa arbetstillfällen på lång sikt. Därför bör man - på det sätt som fastställs i punkt 1.5 - för varje miljöpålaga tydligt specificera denna pålagas karaktär.

2.5. Kommittén är nöjd med att kommissionen som ett inledande steg mot att utforma mer exakta rekommendationer gör ett allvarligt försök till fördjupad analys och utvärdering av miljöpålagornas effekter på ekonomin och miljön, och vill uppmuntra kommissionen att slutföra denna analys så snart som möjligt.

2.6. ESK anser att meddelandet tydliggör behovet att förena miljöskydd och en skattepolitik som är anpassad till den inre marknaden genom att tillämpa dessa miljöpålagor. Kommissionen klargör också att miljöpålagorna måste respektera de olika artiklarna i fördraget och den rättspraxis som domstolen utvecklat i dessa frågor.

2.7. ESK saknar dock en tydligare systematisk analys av alla rättsliga faktorer som har samband med möjliga konfliktsituationer och strävan efter att finna lösningar via medling. En sådan systematisk analys skulle kunna tjäna som riktlinje för medlemsstaterna och deras regionala myndigheter när de utformar miljöpålagor som är förenliga med den europeiska integrationens anda.

2.8. Därför vill kommittén anmoda kommissionen att, så snart som ovannämnda analys om pålagornas ekonomiska och miljömässiga effekter är klar, utarbeta ett kompletterande meddelande som på ett exakt, tydligt och överskådligt sätt, som ett slags allmän vägledning, anger de kriterier som bör styra medlemsstaternas införande av sådana pålagor, inklusive dem som införs av regionala och lokala myndigheter. Kommittén anser därför att kommissionen bör presentera en resolution i frågan, inledningsvis för rådet (miljöfrågor), men också för Ekofin-rådet och rådet (inre marknaden). Denna resolution skulle ge ökad rättslig tyngd åt detta initiativ.

2.9. Detta kompletterande meddelande skulle tjäna till att skingra den känsla av reaktion "i efterhand" som det aktuella meddelandet inger. Det skulle med andra ord ge ett svar på kommitténs undran om vilken attityd kommissionen skall inta i fråga om utvecklingen av dessa pålagor i medlemsstaterna innan kommissionen utvecklar allmänna initiativ. Kommittén hyser en välgrundad oro över att frånvaron av precisa och tydliga riktlinjer från kommissionen skall leda till en okontrollerad utveckling av dessa miljöpålagor, vars utformning och tillämpning skiljer sig avsevärt mellan medlemsstaterna och mellan olika regioner och kommuner. Kommittén fruktar att denna utveckling kan visa sig vara svårkontrollerad för kommissionen och att den kommer att äventyra den inre marknaden.

2.10. Följaktligen är det angeläget att rådet avger en resolution i frågan och att man inför klara, konkreta och överskådliga vägledande kriterier som kan tjäna som tydliga referenser för medlemsstaterna och deras offentliga myndigheter.

2.11. Kommittén är medveten om regeln om enhällighet i artikel 130s.2 i fördraget och inser dessutom att en stor del av dessa pålagor på grund av sin natur måste utformas på nationell och lokal nivå, i enlighet med subsidiaritetsprincipen. ESK vill dock ändå anmoda kommissionen att i egenskap av fördragens väktare göra allt för att undvika en oordnad och potentiellt osolidarisk utveckling av dessa pålagor som kan hota de grundläggande principer om en inre marknad och solidaritet som utgör grundstenar för Europeiska unionen.

2.12. För detta ändamål vill kommittén uppmana kommissionen att så snart som möjligt genomföra en utvärdering av de ekonomiska och miljömässiga effekterna av dessa styrmedel och att omsätta de allmänna politiska slutsatser som dras ur denna utvärdering, i praktiken vilket påpekas i punkt 54 i kommissionens meddelande. Enligt kommittén bör detta ske genom att kommissionen får mandat att stimulera åtgärder baserade på en mer vidsträckt tillämpning av de mycket lovande styrmedel som miljöskatter och miljöavgifter utgör.

Bryssel den 1 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Dok. KOM(93) 700 slutlig.

() När det gäller det lämpliga i att miljöpolitiken i större utsträckning än i dag bör bygga på marknadsbaserade styrmedel, däribland sådana som grundar sig på skatter, se exempelvis ESK:s yttrande om kommissionens meddelande om "Ekonomisk tillväxt och miljö" (EGT C 155, 21.6.1995) och yttrandet om översynen av det femte åtgärdsprogrammet för miljön (EGT C 212, 22.7.1996).

() Se yttrandena om vitbokens ekonomiska, finansiella och företagsmässiga aspekter (EGT C 295, 22.10.1994).