Ordförklaringar

Europeiska socialfonden (ESF) En av de strukturfonder som stöder åtgärder för att förebygga och bekämpa arbetslöshet samt för att utveckla de mänskliga resurserna och den sociala integreringen på arbetsmarknaden i syfte att främja en hög sysselsättningsnivå, jämställdhet mellan män och kvinnor, en hållbar utveckling samt ekonomisk och social sammanhållning.

Förvaltningsmyndighet Myndighet som av medlemsstaten utses att förvalta en intervention (operativt program/samlat programdokument).

Indikatorer Outputindikator Verktyg för att mäta fysisk output (till exempel antalet utbildningsdeltagare) som visar de framsteg som har gjorts i genomförandet av de åtgärder som finansieras.

Resultatindikator Verktyg för att mäta de finansierade åtgärdernas omedelbara effekter på de direkta mottagarna (till exempel det antal deltagare som har skaffat sig erforderliga kvalifikationer).

Effektindikator Verktyg för att mäta de finansierade åtgärdernas socioekonomiska följder på längre sikt, som går utöver de omedelbara effekterna på de direkta mottagarna (till exempel det antal personer som har fått anställning tolv månader efter utbildningen).

Initiativtagare till projekt En enskild person eller en organisation (lokala myndigheter, föreningar, företag etc.) som kan föreslå projekt och ansöka om stöd från strukturfonderna.

Jämställdhet Principen att alla människor är fria att utveckla sin personliga förmåga och fatta beslut utan att begränsas av strikta könsroller samt att kvinnors och mäns olika behov beaktas, värdesätts och främjas i lika mån.

Operativt program (OP) och samlat programdokument (SPD), kallade "program" i rapporten En ram för gemenskapsstöd – som innehåller strategin och de prioriterade åtgärderna för fonderna och medlemsstaten, de särskilda målen, fondernas bidrag och övriga finansiella medel – genomförs genom olika operativa program. Ett operativt program är ett dokument som utarbetats på central eller regional nivå i en medlemsstat och godkänts av kommissionen och som omfattar ett antal sammanhängande prioriterade områden bestående av fleråriga åtgärder. De projekt som ska medfinansieras av strukturfonderna måste falla inom ramen för en åtgärd. Under vissa omständigheter kan en ram för gemenskapsstöd och ett operativt program föras samman i ett så kallat samlat programdokument.

Programperiod Den fleråriga ram inom vilken strukturfondsutgifterna planeras och genomförs.

Riktmärkning Kvantitativ och kvalitativ jämförelse av resultatet av en intervention med det som anses vara det bästa på samma interventionsområde eller på ett närliggande område.

Segregation (vertikal och horisontell) på arbetsmarknaden Skillnader mellan mäns och kvinnors deltagande i olika sektorer (horisontell segregation) och i beslutsprocessen (vertikal integration).

Strukturfonderna Unionens främsta politiska instrument till stöd för fördragets mål om ekonomisk och social sammanhållning.

Utvärderingar Förhandsbedömning En nyckelfaktor i utarbetandet av programmen. Ansvariga är de myndigheter som utsetts av medlemsstaterna. Den består huvudsakligen av en bedömning av den berörda medlemsstatens, regionens eller sektorns starka och svaga punkter samt potential och av en bedömning av strategins och målens överensstämmelse med de berörda regionernas eller områdenas särdrag, bland annat den demografiska utvecklingen och den förväntade effekten av de planerade prioriterade åtgärderna.

Utvärdering efter halva tiden Utvärdering som genomförs mitt i programperioden och som innebär att stödformens första resultat, deras relevans och måluppfyllelse undersöks. Den utförs under ansvar av förvaltningsmyndigheten för det berörda programmet i samarbete med kommissionen.

Efterhandsutvärdering Utvärdering som genomförs av oberoende experter, senast tre år efter programperiodens slut, under ansvar av kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna och förvaltningsmyndigheterna. Den ska avse resursanvändning, stödets ändamålsenlighet och effektivitet samt dess effekter. Slutsatser ska dras om politiken för ekonomisk och social sammanhållning på grundval av de faktorer som bidrar till genomförandets framgång eller misslyckande och till måluppfyllelsen.

Yrkesutbildning Varje form av utbildning som leder till behörighet för ett visst yrke eller en viss sysselsättning, eller som ger en särskild kompetens för att utöva ett visst yrke eller för en viss sysselsättning.

Ändamålsenlighet Mått på förhållandet mellan de effekter som uppnåtts och de ursprungliga mål som fastställts.

Sammanfattning

I. Ett av målen för strukturfonderna är att främja lika möjligheter för kvinnor och män på arbetsmarknaden. Gemenskapens främsta instrument för att främja jämställdhet är Europeiska socialfonden (ESF). Denna rapport handlar om de yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor som medfinansierades av ESF under programperioden 2000–2006. Uppskattningsvis 3 miljarder euro öronmärktes för yrkesutbildningsåtgärder under denna period.

II. Revisionsrättens revision inriktades på följande två frågor:

a) Hade yrkesutbildningsåtgärderna för kvinnor valts utifrån en tydlig analys av prioriteringarna på arbetsmarknaden?

b) Fanns det tillräcklig övervakningsinformation för att bedöma huruvida målen för åtgärderna hade uppfyllts?

III. Revisionen utfördes vid kommissionen och i fem medlemsstater (Tyskland, Spanien, Frankrike, Storbritannien och Italien) som totalt står för 76 % av utgifterna på området. De revisionsslutsatser som presenteras i denna rapport bygger på en granskning av upprättandet av programmen och av ett urval avslutade projekt.

IV. När det gäller identifieringen och valet av yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor konstaterades generellt att de utbildningsåtgärder som ingick i de granskade programmen inte hade fastställts som ett direkt svar på analyserna av arbetsmarknadens krav. De fastställda åtgärderna var inte tillräckligt inriktade på specifika målgrupper utan tenderade att lämna stort utrymme för vilka insatser som kunde genomföras.

V. Vidare tog kriterierna för projekturval i de granskade medlemsstaterna vare sig tillräcklig hänsyn till dessa analyser av arbetsmarknaden eller garanterade att de utvalda projektens mål stämde överens med de övergripande programmålen.

VI. Revisionsrätten rekommenderade att framtida operativa program ska fastställas mot bakgrund av en analys av arbetsmarknaden och att den typ av utbildning och mål som man beslutar om ska vara ett direkt svar på denna analys. Vidare rekommenderades att ett ändamålsenligt förfarande för projekturval införs, så att man godkänner de projekt som bäst kan lösa de problem som lyfts fram i analysen.

VII. Vad beträffar utvärderingen av måluppfyllelsen konstaterade revisionsrätten att övervakningsinformationen inte tillät en sådan utvärdering, eftersom de indikatorer som hade fastställts hade en för snäv inriktning, mål ofta saknades och själva informationen var otillförlitlig eller ofullständig. Därför anser revisionsrätten att varken förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna eller kommissionen kunde bedöma i vilken utsträckning målen uppfylldes.

VIII. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen behöver fortsätta övervaka att medlemsstaterna fastställer lämpliga och användbara indikatorer och att tillförlitliga uppgifter samlas in, så att meningsfulla slutsatser kan dras om de medfinansierade åtgärdernas effektivitet och ändamålsenlighet.

Inledning

Bakgrund

1. I artikel 2 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen fastställs att främjande av jämställdhet mellan kvinnor och män är en av gemenskapens grundprinciper. I rådets förordning (EEG) nr 2081/93 [1] fastställdes att principen om lika möjligheter för män och kvinnor på arbetsmarknaden är ett mål för gemenskapen som strukturåtgärder bör bidra till att förverkliga. Jämställdhet är möjligheten för såväl kvinnor som män att delta och företrädas i lika utsträckning i det ekonomiska livet, beslutsfattandet, samhällslivet, kulturlivet och det civila samhället [2]. Kommissionen rapporterar varje år om jämställdhetssituationen, med uppgifter om observerade tendenser på områden där de största klyftorna mellan könen finns, till exempel ssysselsättningsgrad och lön, könsuppdelningen i vissa sektorer och yrken eller andelen kvinnor i ledande befattningar [3]. Diagram 1 illustrerar förändringen över tiden av klyftan mellan mäns och kvinnors sysselsättningsgrad. Det finns en klyfta i alla medlemsstater men den har minskat i flertalet av de 27 EU-länderna mellan 2001 och 2007.

Diagram 1

Absoluta skillnader i sysselsättningsgrad mellan könen (kvinnor och män I åldrarna 15–64 år) i EU:s medlemsstater 2001 och 2007 (skillnad mellan mäns och kvinnors sysselsättningsgrad)

+++++ TIFF +++++

Källa: Eurostat, EU:s arbetskraftsundersökning, årliga genomsnitt, EU-27.

Anm.: I samtliga länder var sysselsättningsgraden högre för män än för kvinnor.

2. Denna rapport behandlar de yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor som medfinansierades av ESF under programperioden 2000–2006, vilka är de främsta specifika ESF-finansierade verktygen för att främja lika möjligheter för män och kvinnor på arbetsmarknaden [4]. Förutom medfinansierade åtgärder kan medlemsstaterna också genomföra nationella eller regionala program eller åtgärder utan medfinansiering från EU.

3. För programperioden 2000–2006 infördes ett kombinerat tillvägagångssätt i användningen av ESF-medel för att uppnå jämställdhetsmål. Genom detta tillvägagångssätt kombinerades specifika åtgärder med vad som kallas "integrering av ett jämställdhetsperspektiv". Detta är en process för att bedöma konsekvenserna för kvinnor eller män av planerade åtgärder, till exempel lagstiftning, politik eller program, inom alla områden och på alla nivåer [5].

4. De särskilda åtgärderna för att förbättra kvinnors tillträde till och ställning på arbetsmarknaden inbegriper yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor, som gäller deras befordringsmöjligheter, deras möjligheter att få nytt arbete och deras möjligheter att starta nya företag samt en minskning av den könsbetingade vertikala och horisontella segregationen på arbetsmarknaden. För programperioden 2000–2006 öronmärktes 4 miljarder euro från ESF för "positiv särbehandling av kvinnor på arbetsmarknaden" [6]. Den mest betydelsefulla av dessa specifika åtgärder gällde yrkesutbildning, som stod för uppskattningsvis 3 miljarder euro för EU-25 [7]. För programperioden 2007–2013 har budgeten för specifika åtgärder minskat betydligt jämfört med den föregående perioden, eftersom större tonvikt har lagts vid integrering av ett jämställdhetsperspektiv.

5. När det gäller positiva arbetsmarknadsåtgärder för kvinnor måste man välja hur man bäst ska förbättra jämställdheten på arbetsmarknaden. För att en utbildning ska anses lyckad bör den vanligtvis leda till realistiska möjligheter att få ett jobb, och som sådan måste den utbildning som deltagarna får ha anknytning till de förhållanden som råder på arbetsmarknaden, till exempel tydliga kompetensunderskott. Kvinnor har som potentiella anställda även vissa specifika krav, till exempel barnomsorg och flexibla arbetsformer. Sådana frågor är viktiga för att de positiva åtgärderna ska leda till att målen att förbättra och öka kvinnors arbetskraftsdeltagande uppfylls.

Ansvar för genomförandet av de medfinansierade åtgärderna

6. I diagram 2 beskrivs förenklat programplaneringen och vissa aspekter av genomförandeprocessen för ESF-medfinansierade åtgärder när det gäller yrkesutbildning för kvinnor [8].

7. Projekt som medfinansieras av ESF genomförs med hjälp av fleråriga program (som kan ta formen av operativa program (OP) eller samlade programdokument (SPD)). Dessa program innehåller fastställda prioriteringar, och för varje prioritering anges ett antal åtgärder. Åtgärderna kan omfatta yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor.

8. Programmen utarbetas av medlemsstaterna efter samråd med kommissionen (generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter) och regionala, lokala och övriga behöriga myndigheter samt näringslivets och arbetsmarknadens organisationer. Kommissionen bedömer och godkänner programmen.

9. En nyckelfaktor i detta utarbetande, särskilt i fastställandet av mål och fördelningen av finansiella medel till prioriteringarna och åtgärderna, är en förhandsbedömning av den berörda medlemsstatens, regionens eller sektorns starka och svaga punkter samt potential. Ansvariga för detta är de myndigheter som utsetts av medlemsstaterna. Ett av syftena med förhandsbedömningen är att bedöma den valda strategins och de valda målens lämplighet med hänsyn till den specifika situation som de berörda regionerna eller områdena befinner sig i.

10. Medlemsstaterna ansvarar för att genomföra programmen. I samarbete med kommissionen måste de se till att gemenskapsmedlen används i enlighet med principerna för en sund ekonomisk förvaltning. Kommissionen har det övergripande ansvaret för genomförandet av budgeten.

Diagram 2

Vem gör vad?

+++++ TIFF +++++

11. Enskilda projekt föreslås av initiativtagare till projekt – som betraktas som stödmottagare när de erhåller ESF-stöd för att anordna en ubildning – och godkänns av utsedda nationella, regionala eller lokala myndigheter. Initiativtagarna till projekt har till uppgift att lämna övervakningsinformation om projektläget och måluppfyllelsen till de behöriga förvaltningsmyndigheterna. Kommissionen får varje år aggregerade övervakningsuppgifter.

12. När det gäller programperioden 2000–2006 måste en utvärdering efter halva tiden av varje program genomföras av en oberoende utvärderare under ansvar av förvaltningsmyndigheterna och i samarbete med kommissionen. Några viktiga inslag i utvärderingen var följande:

a) En analys av den fortsatta giltigheten hos förhandsbedömningens analys av starka och svaga punkter samt potential.

b) En bedömning av strategins fortsatta relevans.

c) En bedömning av kvantifieringen av mål.

d) En utvärdering av ändamålsenligheten, effektiviteten och de sannolika effekterna.

e) En bedömning av kvaliteten på arrangemangen för genomförande och övervakning.

13. Vid utvärderingen efter halva tiden konstaterades att analysen av effektiviteten, ändamålsenligheten och de sannolika effekterna hade hindrats av den sena eller långsamma starten av många program, eftersom få output eller resultat fanns tillgängliga i mitten av 2003. Problem med övervakningssystem som inte tillhandahöll fullständiga eller tillförlitliga uppgifter framhölls också [9].

14. Gemenskapens strukturstöd omfattas också av en efterhandsutvärdering av användningen av resurserna och ändamålsenligheten och effektiviteten i det stöd som beviljats. Denna utvärdering, som ska utföras av oberoende experter, under kommissionens ansvar och i samarbete med medlemsstaterna och förvaltningsmyndigheterna, måste bland annat innehålla en bedömning av om genomförandet har varit en framgång eller ett misslyckande och av de insatser som gjorts och de resultat som uppnåtts.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

15. Under programperioden 2000–2006 var 75 % av de åtgärder för "positiv särbehandling av kvinnor på arbetsmarknaden" som genomfördes specifika åtgärder på området för yrkesutbildning. Syftet med revisionsrättens revision var att fastställa i vilken utsträckning ESF-medfinansierade yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor var välriktade och övervakades på lämpligt sätt. Vid revisionen ställdes följande frågor:

a) Har ykesutbildningsåtgärderna för kvinnor valts utifrån en tydlig analys av prioriteringarna på arbetsmarknaden?

b) Är övervakningsinformationen tillräcklig för att man ska kunna bedöma huruvida yrkesutbildningsåtgärderna för kvinnor har uppfyllt målen?

16. Revisionen utfördes vid kommissionen och i fem medlemsstater (Tyskland, Spanien, Frankrike, Storbritannien och Italien) som tillhörde de största mottagarna av de ESF-medel som betalats ut under rubriken "positiv särbehandling av kvinnor på arbetsmarknaden" och som totalt stod för 76 % av utgifterna i EU-25. Inom varje medlemsstat valdes ett program ut i förhållande till yrkesutbildningsaktiviteternas relativa betydelse inom åtgärden, som i fyra fall var 75 % eller större. Fem program granskades: Sachsen-Anhalt (Tyskland), Andalusien (Spanien), Skottland (Storbritannien) och Lombardiet (Italien), och när det gällde Frankrike valdes regionen Ile-de-France [10].

17. De fem programmen omfattade uppskattningsvis 490 miljoner euro i öronmärkt finansiering, det vill säga 12 % av de totala utgifterna för "positiv särbehandling av kvinnor på arbetsmarknaden". Av detta belopp anslogs omkring 380 miljoner euro till yrkesutbildningsåtgärder.

18. Åtta projekt per land valdes ut för granskning på plats utifrån en kombination av ekonomisk betydelse och täckning av projekttyper som finansierades genom åtgärden. De granskade projekten kan anses vara typiska både för sitt program och andra program som faller under rubriken yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor.

19. Granskningen av urvalsprocessen och analysen av övervakningsinformation utfördes vid de myndigheter som ansvarade för att genomföra programmen och genom granskning på plats av projekt.

Iakttagelser

Valdes yrkesutbildningsåtgärderna för kvinnor ut på ett lämpligt sätt?

Bakgrund

20. För att fastställa prioriteringarna för programperioden 2000–2006, var medlemsstaterna tvungna att göra förhandsbedömningar för att visa att den strategi som de valt var lämplig och för att motivera den föreslagna tilldelningen av ekonomiska anslag. Detta innebär att identifieringen av utbildning som en prioritering, och därmed de mål som ska uppnås genom utbildningen, ska baseras på kompetens- och utbildningsbehov och andra krav som finns på arbetsmarknaden.

21. I förordning (EG) nr 1260/1999 fastställdes att förhandsbedömningen av de utarbetade planerna skulle inbegripa en bedömning av situationen när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män och av genomförandemekanismer och strategins och stödformens förväntade effekt [11]. Den strategi som slutligen valdes, och de programprioriteringar som den resulterade i, måste stämma överens med analysen i förhandsbedömningen. Kommissionen gav detaljerad vägledning om den analys av sysselsättningsutvecklingen och tendenserna på arbetsmarknaden som skulle ingå i förhandsutvärderingen [12].

22. Lämpliga förfaranden för projekturval måste införas och tillämpas konsekvent för att garantera att de utvalda projekten hade utbildningsmål som stämde överens med de övergripande programmålen [13].

23. Med beaktande av det ovan sagda granskade revisionsrätten huruvida

a) de berörda regionala eller nationella myndigheterna under upprättandet av programmen hade gjort en analys av de olika arbetsmarknaderna och huruvida de mål som låg till grund för de granskade specifika yrkesutbildningsåtgärderna hade fastställts mot bakgrund av en sådan analys,

b) valet av både projekt och deltagare grundades på kriterier som hade fastställts i enlighet med de prioriteringar som identifierats på den aktuella arbetsmarknaden och i de uppsatta programmålen.

Målen grundades inte på analyserna

24. I analyserna angavs de största hindren för kvinnors inträde på arbetsmarknaden och presenterades "klyftor mellan könen" på flera viktiga områden, till exempel sysselsättningsgrad, andel egenföretagare, innehav av beslutsfattande ställning och segregation på arbetsmarknaden.

25. Den största brist som konstaterades under revisionen var dock att det inte fanns någon tydlig koppling mellan resultaten av analyserna och de föreslagna utbildningsmålen. Det hade inte tagits fram någon tydlig logisk grund för vare sig den typ av yrkesutbildning som man hade beslutat om eller för de kompetenser eller aktivitetsområden som man riktade in sig på (se exempel i ruta 1).

26. De åtgärder som utarbetades efter analysen innehöll oftast breda insatser som generellt gynnade kvinnors deltagande och inte riktade åtgärder som tog hänsyn till hur jämställdhet bäst kunde främjas på de aktuella specifika arbetsmarknaderna. I tre av de fem granskade programmen var det mycket liten skillnad mellan de utbildningsåtgärder som riktades enbart till kvinnor och de som riktades till både kvinnor och män. Mer resurser i form av utbildningsplatser ställdes helt enkelt till förfogande för kvinnor. Den situation som beskrivs i ruta 2 är däremot ett exempel på välriktade åtgärder.

Ruta 1

I Lombardiet hade man inte gjort någon specifik analys av sektorer där kvinnor var underrepresenterade, trots att ett av målen för åtgärden var att minska den horisontella och vertikala segregationen.

I det franska programmet nämndes sektorer som erbjöd sysselsättningsmöjligheter, men det gjordes ingen analys av deras potential att skapa arbetstillfällen för kvinnor. Ett mål för åtgärden var att prioritera utbildningsåtgärder som hade potential att öka sysselsättningen men som dittills hade tenderat att inte omfatta kvinnor. Det fördes dock ingen diskussion om vilka utbildningsåtgärder som ansågs höra till denna kategori.

27. Den svaga kopplingen mellan analysen av arbetsmarknader och de följande programmålen hade man delvis kunnat kompensera på projektnivå, eftersom initiativtagarna till projekt måste visa hur deras enskilda projekt tog hänsyn till de lokala arbetsmarknadernas särdrag. I vilken utsträckning denna kompensation kunde äga rum berodde på hur mycket information som fanns tillgänglig för initiativtagarna till projekt (se ruta 3) och också på kvaliteten på processen för att välja ut projekt (se punkt 29).

28. Brister av den typ som observerades i de granskade programmen och som beskrivs i punkterna 25 och 26 var redan välkända. I ett meddelande från kommissionen från 2002 [14] angavs det när det gällde strategin för att uppnå jämställdhet att "i de flesta programmen är klyftan stor mellan analys och programplaneringsstrategi". I meddelandet sades vidare att det var sällsynt med en analys av skillnaderna i fråga om kvinnors och mäns socioekonomiska förhållanden, och även om det fanns en sådan analys, stämde inte alltid strategin för att minska skillnaderna överens med analysen. Trots denna medvetenhet i ett tidigt skede av programperioden, vidtog inte kommissionen några åtgärder i frågor som exempelvis urvalet av projekt för att försöka komma till rätta med de kända bristerna.

Ruta 2

Programmet i Sachsen-Anhalt var inriktat på specifika grupper av kvinnor som skulle delta i dess praktikprogram: långtidsarbetslösa kvinnor, kvinnor över 45 år eller ensamstående mödrar som tidigare hade deltagit i en utbildning men som fortfarande var arbetslösa tre till tolv månader efter utbildningen.

Ruta 3

Vad beträffar programmet i Lombardiet var initiativtagarna till projekt tvungna att påvisa överensstämmelse mellan de kvalifikationer programmet var inriktat på och bland annat regionens prioriteringar. Men det fanns inga uppgifter om de regionala prioriteringarna vare sig i programmet eller i ansökningsomgångarna.

Vid urvalet av projekt togs inte tillräcklig hänsyn till vare sig analyserna av arbetsmarknaderna eller programmålen

29. I tre av de fem granskade programmen garanterade inte urvalskriterierna att de problem som framkommit vid analysen av arbetsmarknaden behandlades i tillräcklig utsträckning och de skapade inte heller en solid grund för uppfyllandet av programmålen (se ruta 4). I ett fall var inbjudningarna att lämna in projektförslag inte kopplade till en specifik åtgärd. I stället inkluderades projekt som "positiva arbetsmarknadsåtgärder för kvinnor" helt enkelt på grundval av den förväntade andelen kvinnliga deltagare. I ett annat fall härrörde visserligen urvalskriterierna från åtgärdens huvudmål, men bedömningen av kopplingen till prioriteringarna på arbetsmarknaden var inte ett avgörande kriterium när projekt skulle godkännas eller få avslag.

Ruta 4

Ett av målen för den viktigaste åtgärd som genomfördes i det andalusiska programmet "åtgärder för yrkesutbildning för kvinnor" var att utbildningskurserna skulle ta hänsyn till förutsättningarna på den lokala arbetsmarknaden. Fem prioriterade urvalskriterier fastställdes genom ministerdekret [15], och tre av dessa kriterier var inriktade på lokala förutsättningar. När det gällde två av dessa – "åtagande att anställa den utbildade personen" och "inkludering av praktik vid företag" – innehöll de flesta projektansökningar inte sådana åtaganden. Uppgifter om det tredje kriteriet – "sysselsättningsgrad för deltagare i tidigare kurser" – saknades också ofta.

I utvärderingen efter halva tiden av programmet i Lombardiet konstaterades att processen för att välja ut projekt inte på ett tillfredsställande sätt tog hänsyn till utbildningsåtgärder som behövdes i sektorer med de största könsskillnaderna. Likaså angavs att man inte hade ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt olika former av diskriminering och den bristande jämlikheten när det gällde tillträdet till arbetsmarknaden.

Trots att den granskade åtgärden inom programmet i Lombardiet endast riktades till kvinnor, visar uppgifterna att 27 % av utbildningsdeltagarna var män.

30. Ett av åtgärdernas huvudmål var att främja kvinnor i sektorer där de historiskt sett var underrepresenterade. Trots detta låg tyngdpunkten i tre av de granskade programmen alltjämt på traditionellt kvinnliga områden som kultur, hälsa och lokalvård.

31. Avsaknaden av specifika målgrupper innebar att de deltagare som valdes ut inte alltid var de som hade störst behov av stöd till inträde eller återinträde på arbetsmarknaden, såsom framgår av exemplen i ruta 5.

Ruta 5

Vid utvärderingen efter halva tiden av programmet i Lombardiet konstaterades att utbildning främst gavs till personer som redan hade en "stark" ställning på arbetsmarknaden (till exempel högutbildade och/eller unga personer som redan hade goda utsikter att hitta ett jobb utan ytterligare utbildning).

När det gällde den mest omfattande åtgärden i det andalusiska programmet konstaterades i en utvärdering efter halva tiden, vars resultat fanns tillgängliga 2005, att utbildningsåtgärden inte var anpassad till de behov som kvinnor med de största svårigheterna hade, dels för att den utbildningsnivå som krävdes uteslöt kvinnor som endast hade primärskoleutbildning, dels för att utbildningsschemat inte hade anpassats till kvinnor som måste ta hand om sin familj.

Gjorde övervakningsinformationen det möjligt att bedöma huruvida yrkesutbildningsåtgärderna för kvinnor uppfyllde målen?

Bakgrund

32. Att mäta utfallet av utbildningsåtgärder är svårt, eftersom

a) ett antal yttre faktorer kan spela en viktig roll för enskilda individers anställbarhet (till exempel hur utbudet av och efterfrågan på arbetskraft utvecklas beroende på den allmänna ekonomiska situationen),

b) åtgärder som medfinansieras av ESF endast är en del av en mängd olika åtgärder som genomförs i medlemsstaterna och som påverkar sysselsättningen,

c) vissa resultat är svåra att mäta inom ramen för uppfyllandet av programmålen men ändå värdefulla i ett bredare samhällsperspektiv (till exempel att på nytt lära sig att anpassa sig till rutiner, såsom arbetstider, och att återfå självförtroende).

33. Trots sådana svårigheter kan vissa resultat på kort och medellång sikt ändå mätas. Indikatorer som är relevanta för de mål som ska uppfyllas kan ställas upp och motsvarande mål fastställas med hjälp av riktmärken eller andra likvärdiga riktpunkter för output, resultat och effekter. Detta skulle bilda en grund för varje efterföljande övervakning och utvärdering av åtgärder och insatser och därmed för en bedömning av deras ändamålsenlighet.

34. Följande indikatorer är ett nödvändigt minimum för att man ska kunna utvärdera yrkesutbildningsåtgärder [16]:

a) Outputindikatorer: antal (kvinnliga) deltagare, antal anordnade kurser.

b) Resultatindikatorer: antal deltagare som slutför kurser, antal deltagare som skaffar sig erforderliga kvalifikationer.

c) Effektindikatorer: antal deltagare som fortsätter att utbilda sig, antal deltagare som hittar ett arbete och som fortfarande var anställda en viss tid (till exempel sex eller tolv månader) efter kursens slut.

35. Revisionsrätten granskade huruvida

a) lämpliga indikatorer hade identifierats och mål fastställts för att mäta output, resultat och effekter i enlighet med punkt 34,

b) de övervakningsuppgifter för dessa indikatorer som hade samlats in av de organ som genomfört åtgärderna var tillförlitliga,

c) dessa mål hade uppfyllts, i den mån detta kunde konstateras utifrån tillgängliga övervakningsuppgifter.

Indikatorerna hade en för snäv inriktning

36. Outputindikatorer hade fastställts för alla granskade program, men i fråga om resultat- och effektindikatorer varierade situationen. I ett fall förekom båda typerna av indikator, i ett annat fall hade ingen av dem fastställts. I de återstående tre programmen förekom antingen resultat- eller effektindikatorer men inte båda. Följande noterades:

a) Sysselsättningssituationen sex till tolv månader efter utbildningen användes inte som en indikator på åtgärdsnivå för fyra program, trots att uppgifter i vissa fall fanns tillgängliga på projektnivå (se ruta 6). Andra frågor, såsom anställningens längd (det vill säga korttids- eller långtidsanställning) och anställningsnivå (uttryckt i kvalitet och lön), beaktades inte heller.

b) Ett av programmen hade inte tillräckligt många olika indikatorer för att man skulle kunna göra en meningsfull analys. I ett annat fall var den typ av indikatorer som hade fastställts inte lämplig för att mäta resultaten av de utbildningsåtgärder som hade vidtagits (se ruta 7).

Ruta 6

I Lombardiet undersökte myndigheterna ett urval av projekt med avseende på utbildningsdeltagarnas sysselsättningssituation tolv månader efter avslutad utbildning. Detta ansåg revisionsrätten vara ett exempel på "god praxis".

I Andalusien hade en indikator fastställts som gällde huruvida deltagarna hade lyckats skaffa sig ett arbete efter avslutad utbildning. Vissa brister konstaterades dock när det gällde insamlingen av uppgifter, till exempel i fråga om en av insatserna som förbrukade 35 % av de totala utgifterna för åtgärden fanns information endast tillgänglig om 42 % av utbildningskurserna i urvalet.

Ruta 7

I Andalusien tog inte indikatorn "antal jobb som skapats inom sex månader efter insatserna" på lämpligt sätt hänsyn till de medfinansierade åtgärdernas särdrag. Eftersom 40 % av utgifterna gick till vägledning och insatser före utbildningen, hade mer relevanta indikatorer kunnat gälla antalet deltagare som vidareutbildade sig eller som anmälde sig som arbetssökande. Dessutom hade 20 % av deltagarna redan ett arbete, och därför förvrängde deras svar de uppenbara resultaten av denna indikator.

Vissa indikatorer i det skotska programmet var för brett inriktade för att vara till någon nytta i mätningen av resultatet av utbildningsåtgärderna, till exempel "antal kvinnor/personer som helt eller delvis uppfyller kraven för en utbildning". Denna indikator innebar att ett avklarat delmoment likställdes med den fullständiga utbildningen, trots att inlärningseffekten inte på något sätt kunde anses jämförbar.

Mål hade inte fastställts för alla åtgärder

37. Mål som skulle uppfyllas hade inte fastställts för alla åtgärder som granskades [17]: i två fall hade det inte gjorts någon kvantifiering alls, och i ett annat fall var det enda kvantifierade målet "antal deltagare", trots att ett antal output- och resultatindikatorer hade identifierats.

38. När det gällde de två åtgärder där mål hade fastställts fanns det ingen förklaring till hur det hade skett. I ett fall måste målen ändras betydligt efter halvtidsöversynen (se ruta 8).

Övervakningsuppgifterna var otillförlitliga och ibland ofullständiga

39. När det gällde två av de fem programmen konstaterades att outputindikatorerna för antalet deltagare var otillförlitliga. I fyra av programmen konstaterades att resultatindikatorer som antal deltagare som slutför utbildningen och uppnådd behörighet också var otillförlitliga.

Ruta 8

I det skotska programmet hade kvantifierade mål fastställts på det sätt som anges i tabellen nedan. Trots revisionsrättens förfrågningar, lämnades ingen information om hur riktmärkena hade fastställts eller hur man hade kommit fram till de ursprungliga eller reviderade målen.

Indikator | Mål (ursprungligt) | Mål (reviderat) | Riktmärken |

Kvinnor som får sysselsättning | 31 % | 5,51 % | 25–40 % |

Kvinnor som vidareutbildar sig | 42 % | 17,56 % | 20–30 % |

40. Följande brister konstaterades i fråga om de underliggande uppgifterna:

a) Ofullständiga uppgifter, framför allt när det gällde frågan om vad utbildningsdeltagarna gjorde sex till tolv månader efter utbildningen (se även punkt 36).

b) Problem med definitioner eller tolkningen av dem. I exempelvis Skottland accepterades en avsiktsförklaring att fortsätta en utbildning som om den fortsatta utbildningen hade ägt rum. I Skottland och Frankrike räknades dessutom deltagare i fleråriga kurser flera gånger, till exempel en gång per studieår.

c) Diskrepanser i lämnade uppgifter. I till exempel Skottland motsvarade undersökningsresultaten om sysselsättningen bland personer som hade avslutat en utbildning de rapporterade resultaten endast i hälften av de granskade projekten. I den årliga genomföranderapporten för 2006 uppgavs antalet personer som hade fått vägledning vara 14371, medan det totala antalet registrerade deltagare var 11972.

41. Om man ska kunna dra meningsfulla slutsatser om vad de medfinansierade projekten har uppnått, är det en grundförutsättning att de övervakningsuppgifter som initiativtagarna till projekt lämnar är tillförlitliga och fullständiga. Under revisionen konstaterades att förvaltningsmyndigheten och det organ som delegerats att utföra kontrollerna i de flesta fall inte gjorde någon utvärdering av de övervakningsuppgifter som hade lämnats av initiativtagarna till projekt.

42. Kommissionen, som får de årliga genomföranderapporterna, tog för sin del inte itu med de brister som fanns i dessa rapporter och kommenterade inte heller att det saknades effektindikatorer (såsom "sysselsättningssituationen för utbildningsdeltagare "x" månader efter utbildningen"). Kommissionen kontrollerade inte heller övervakningsuppgifternas tillförlitlighet när den utförde sina revisioner på plats [18], trots att brister i övervakningen och rapporteringen hade konstaterats i utvärderingarna efter halva tiden av varje program.

Bedömningen hindrades på grund av att mål, riktmärken och tillförlitliga uppgifter om resultat och effekter saknades

43. Varje bedömning av huruvida de medfinansierade utbildningsåtgärderna var ändamålsenliga försvårades av brister i fråga om indikatorer och mål (se punkterna 36–38) och problem med uppgifternas tillförlitlighet (se punkterna 39 och 40).

44. När det gäller två av de granskade programmen försökte förvaltningsmyndigheterna bedöma huruvida utbildningen hade haft rätt inriktning genom att ta reda på om det fanns ett samband mellan de jobb som deltagare hade fått efter utbildningen och den typ av utbildning som de hade deltagit i. Dessa analyser resulterade i olika slutsatser. I Lombardiet bekräftade 77 % av de deltagare som fick arbete att den förvärvade kompetensen var den som krävts av arbetsgivaren. När det gällde en av de större åtgärderna i Andalusien däremot upplevde endast 28 % av dem som hade fått arbete att det fanns ett samband mellan deras jobb och de kurser som de hade deltagit i.

Slutsatser och rekommendationer

45. Revisionen av de yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor som medfinansierades av ESF under perioden 2000–2006 visade på ett antal brister när det gällde fastställandet av de åtgärder och valet av de projekt som revisionsrätten granskade. Det förekom även brister i övervakningen av programmens resultat.

Urval av yrkesutbildningsåtgärder

46. Vad beträffar identifiering och val av yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor drar revisionsrätten slutsatsen att trots att de operativa programmen tog upp de största hindren för kvinnors inträde på arbetsmarknaden och presenterade klyftor mellan könen, hade utbildningsåtgärderna inom de granskade programmen inte fastställts som ett direkt svar på en analys av arbetsmarknadens krav (se punkterna 24–28).

47. De åtgärder som hade fastställts av medlemsstaterna och godkänts av kommissionen tenderade att lämna stort utrymme för vilka insatser som kunde genomföras och ledde till att utbildningsåtgärderna inte riktades in tillräckligt på specifika målgrupper (se punkterna 29–31).

48. I stället överläts i de granskade programmen åt initiativtagarna till projekt att på ett tillfredsställande sätt koppla den föreslagna utbildningen till reella behov på arbetsmarknaden. När projekt valdes ut, kontrollerade inte de behöriga myndigheterna på lämpligt sätt om de motiveringar som initiativtagarna till projekt hade föreslagit var giltiga (se punkt 27).

49. Vissa projekt med det uttalade målet att främja kvinnors sysselsättning i sektorer där de var underrepresenterade var alltjämt inriktade på utbildning inom traditionellt kvinnliga yrken (se punkt 30). Inom vissa granskade projekt var de sökande som hade valts ut inte nödvändigtvis de som var i störst behov av stöd för inträde på arbetsmarknaden (se punkt 31).

50. På grundval av det som nämnts ovan rekommenderar revisionsrätten att

a) de framtida operativa program som utarbetas i medlemsstaterna och godkänns av kommissionen upprättas mot bakgrund av en analys av förutsättningarna på arbetsmarknaden, både med avseende på kompetensklyftor som man ska försöka komma till rätta med och specifika åtgärder som behövs för att förbättra kvinnors tillträde till och deltagande på arbetsmarknaden, och att den typ av utbildning och mål som man beslutar om är ett direkt svar på denna analys,

b) ett lämpligt utformat förfarande för projekturval införs och tillämpas korrekt i medlemsstaterna, vilket innebär att man godkänner de projekt som bäst kan lösa de problem på arbetsmarknaden som identifierats i analysen ovan och därmed att åtgärdernas mervärde optimeras.

Måluppfyllelse

51. Den övervakningsinformation som fanns tillgänglig för de granskade programmen möjliggjorde inte en utvärdering av huruvida de angivna målen för yrkesutbildningsåtgärderna för kvinnor uppfylldes, eftersom

a) de indikatorer som hade fastställts inte var tillräckliga i fråga om urval av parametrar som skulle mätas (se punkt 36),

b) mål ofta inte hade fastställts (se punkt 37),

c) övervakningsinformationen var otillförlitlig eller ofullständig, vilket gjorde att man inte kunde dra tillförlitliga övergripande slutsatser (se punkterna 39 och 40).

52. Som en följd av detta kan varken förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna eller kommissionen bedöma i vilken utsträckning de mål som eftersträvats genom de specifika åtgärderna har uppfyllts.

53. På grundval av det ovan sagda rekommenderar revisionsrätten att kommissionen fortsätter övervaka att medlemsstaterna fastställer lämpliga och användbara indikatorer och att tillförlitliga uppgifter samlas in i medlemsstaterna, så att meningsfulla slutsatser kan dras om de medfinansierade åtgärdernas effektivitet och ändamålsenlighet.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 november 2009.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Rådets förordning (EEG) nr 2081/93 om ändring av förordning (EEG) nr 2052/88 (EGT L 193, 31.7.1993, s. 5).

[2] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – På väg mot en gemenskapens ramstrategi för jämställdhet (2001–2005), KOM(2000) 335 slutlig.

[3] Den senaste rapporten (KOM(2008) 10 slutlig) från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén är daterad 23.1.2008.

[4] Rådets förordning (EEG) nr 2084/93 om ändring av förordning (EEG) nr 4255/88 (EGT L 193, 31.7.1993, s. 39) för programperioden 1994–1999, särskilt artikel 1.1 d, och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1784/1999 (EGT L 213, 13.8.1999, s. 5) för programperioden 2000–2006, särskilt artikel 2.1 b och e.

[5] Ekonomiska och sociala rådets (Ecosoc) antagna slutsatser 1997/2 om integrering av ett jämställdhetsperspektiv i all politik och i alla program inom FN-systemet.

[6] Rapporterade under kod 25 i den klassificering av insatsområden som anges i kommissionens förordning (EG) nr 438/2001 beträffande förvaltnings- och kontrollsystemen för stöd som beviljas inom ramen för strukturfonderna (EGT L 63, 3.3.2001, s. 21).

[7] Det finns ingen separat rapporteringskod när det gäller utgifter för yrkesutbildningsåtgärder för kvinnor. Därför kan det totala belopp som avsatts endast uppskattas på grundval av de uppgifter som de granskade medlemsstaterna har lämnat.

[8] Den grundprocess som beskrivs gäller för alla ESF-medfinansierade åtgärder.

[9] Se särskild rapport nr 1/2007 om genomförandet av halvtidsförfarandena – strukturfonderna 2000–2006 för ytterligare information (EUT C 124, 5.6.2007).

[10] 1)Tyskland: OP Sachsen-Anhalt mål 1 – 1999DE161PO003Vald prioritering: 4, åtgärd 4.51 ("särskilda åtgärder för utbildning och integrering av kvinnor").2)Spanien: OP Andalusien mål 1 – 2000ES161PO003Vald prioritering: 45, åtgärd 45.16 ("förbättra kvinnors anställbarhet") och 45.17 ("främja kvinnors affärsverksamhet").3)Frankrike: SPD Frankrike mål 3 – 1999FR053DO001Vald prioritering: 5, åtgärd 8/9 ("utveckla kvinnors tillträde till och deltagande på arbetsmarknaden, göra det lättare att förena arbete och familj och främja aktörers professionalisering").4)Storbritannien: OP Skottland mål 3 – 1999GB053PO002Vald prioritering: 5, åtgärd 5.1 ("minska könsobalansen: att främja positiv särbehandling").5)Italien: OP Lombardiet, mål 3 – 1999IT053PO010Vald prioritering: E, åtgärd E1 ("främja kvinnors tillgång till och deltagande på arbetsmarknaden").

[11] Artikel 41.2 c i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999, s. 1), som särskilt kräver en bedömning av situationen när det gäller lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män på arbetsmarknaden och på arbetsplatsen, bland annat med avseende på de särskilda krav som gäller för varje grupp, och en uppskattning av strategins och stödformens förväntade effekt, särskilt för kvinnors och mäns möjlighet att komma in på arbetsmarknaden, för yrkesmässig och annan utbildning, för kvinnors etablering som företagare och för möjligheterna att förena familje- och yrkesliv.

[12] Förhandsbedömning av strukturåtgärder (The Ex-ante Evaluation of the Structural Funds interventions). Dokument riktat till nationella, regionala eller lokala myndigheter med ansvar för programplaneringen av gemenskapens strukturåtgärder 2000–2006.

[13] Artikel 41.3 i förordning (EG) nr 1260/1999, som anger att man i förhandsbedömningen ska kontrollera urvalskriteriernas relevans när den har visat programåtgärdernas överensstämmelse med målen för motsvarande prioriterade insatsområden.

[14] Meddelande från kommissionen om genomförandet av jämställdhetsintegrering i de samlade programdokumenten för strukturfonderna 2000–2006, KOM (2002) 748 slutlig av den 20 december 2002.

[15] Ministerdekret (BOJA nr 146 av den 19 december 2000, s. 18.647).

[16] Indikatorerna har fastställts på grundval av revisionsrättens genomgång av de granskade programmen, vägledning som utfärdades av Europeiska kommissionen 1999 ("Means-dokumenten" som syftade till att förbättra metoderna för utvärdering av strukturåtgärder) och kommissionens specifika riktlinjer för system för övervakning och utvärdering av åtgärder som genomförs med stöd av ESF under perioden 2000–2006 från 1999.

[17] En liknande slutsats drog revisionsrätten redan i sin särskilda rapport nr 7/2003 (EUT C 174, 23.7.2003) om genomförandet av programplaneringen för strukturåtgärder för perioden 2000–2006. I punkt 89 i rapporten anges att "(…) indikatorerna fortfarande inte [är] tillräckligt kvantifierade och relevanta".

[18] Revisionsrätten har tagit upp denna fråga tidigare, särskilt i punkt 120 i särskild rapport nr 10/2006 om efterhandsutvärderingar av program omfattande mål 1 och mål 3 under perioden 1994–1999 (strukturfonderna) (EUT C 302, 12.12.2006): "För att förbättra utvärderingsprocessen behöver kommissionen införa bättre kvalitetskontrollförfaranden och tillämpa dem på ett ändamålsenligt sätt så att de problem som man har stött på under de granskade utvärderingarna inte upprepas vid framtida efterhandsutvärderingar. Dessa förfaranden bör garantera a) att relevanta och tillförlitliga uppgifter samlas in regelbundet och finns tillgängliga på varje stadium av utvärderingsprocessen (…)."

--------------------------------------------------