Särskild rapport nr 2/2001

om förvaltningen av det akuta humanitära biståndet till offren för krisen i Kosovo (ECHO) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 168/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRTECKNING ÖVER FÖRKORTNINGAR

ECHO Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd

EU Europeiska unionen

FAO FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

FN Förenta nationerna

FPA Ramavtal om partnerskap

FRY Federala republiken Jugoslavien

FYROM F.d. jugoslaviska republiken Makedonien

ICRC Internationella rödakorskommittén

IFRC Internationella federationen av rödakors- och röda halvmånenförbund

KFOR Kosovo Force

Nato Atlantpakten

OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

SCR Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser

UNHCR FN:s flyktingkommissariat

UNMIK Förenta nationernas uppdrag i Kosovo

USAID United States Agency for International Development

WFP Världslivsmedelsprogrammet

>PIC FILE= "C_2001168SV.000301.EPS">

SAMMANFATTNING

I. Krisen i Kosovo kännetecknades av stora befolkningsförflyttningar i regionen mellan mars och juli 1999 samt omfattande förstörelse. Genom Europeiska byrån för humanitärt bistånd (ECHO) gav Europeiska unionen (EU) 400 miljoner euro i humanitärt bistånd som svar på befolkningens behov (se punkterna 1-4). Ett särskilt och oförutsebart inslag i dessa händelser var att praktiskt taget alla fördrivna kosovarer omedelbart i juni 1999 återvände till Kosovo, vilket nödvändiggjorde stora ändringar i programmet för humanitärt bistånd.

II. Det huvudsakliga syftet med granskningen var att bedöma ECHO:s förvaltning av EU:s bistånd till offren för krisen i Kosovo, samt den administrativa ramen för detta stöd. Ett stickprov av kontrakt valdes ut för granskning av huruvida biståndet förmedlades snabbt, effektivt, efter behov, och i gott samarbete med de viktigaste samarbetspartnerna samt övervakades korrekt. Eftersom granskningen genomfördes mellan juli 1999 och februari 2000 försökte man inte fastställa den slutliga effekt som uppnåtts med utgifterna (se punkterna 5-6).

III. Det sammanhang i vilket EU:s humanitära bistånd genomförs underlättar inte en snabb reaktion på krissituationer. Förfarandena för beslutsfattande och betalning på gemenskapsnivå medger inte en snabb reaktion. Avtalsförfarandena för genomförande av ECHO:s verksamhet tar endast i begränsad utsträckning hänsyn till hur akut situationen är. ECHO har identifierat många av bristerna internt och håller på att vidta åtgärder för att avhjälpa dem (se punkterna 12-18 och 27).

IV. Det reviderade ramavtalet om partnerskap som reglerar förhållandet mellan ECHO och dess partner för genomförandet innehåller ett antal förbättringar men har fortfarande vissa brister. Det tar ingen hänsyn till FN-organens och Röda korsets särskilda karaktäristika och uppdrag (se punkterna 19-20).

V. Avtalet från augusti 1999 mellan Europeiska gemenskapen och Förenta nationerna (FN) om all EU-finansiering av FN-organ innebär ingen lösning på alla de problem som stört relationerna mellan de båda organisationerna. Det projektbaserade tillvägagångssätt som använts för att uppfylla ECHO:s avtalsvillkor innebär att en stor del av arbetet med att utarbeta, granska och ingå kontrakt med ECHO blir en dyr administrativ uppgift. Detta innebär inte alltid att kommissionen kan få en meningsfull redogörelse för hur medlen använts (se punkterna 21-25).

VI. ECHO:s lokalkontor hade brist på personal. Experter på fältet ställdes inför många problem med genomförandet utan att det fanns tjänstemän med befogenhet att fatta beslut som kunde stödja dem lokalt. Detta skapade en klyfta mellan ECHO i Bryssel, som hade beslutanderätt, och dess lokalkontor. ECHO:s experter måste ägna mycket tid åt praktiska och administrativa frågor i stället för att fullgöra sina huvudsakliga operativa ansvarsuppgifter (se punkterna 31-32).

VII. Det var i allmänhet svårt för ECHO:s experter att bilda sig en uppfattning om genomförandet av verksamheten. De ekonomiska rapporter och rapporter om verksamheten som krävdes enligt avtalen utarbetades inte tillräckligt tidigt av ECHO:s samarbetspartner för att kunna användas som verktyg för uppföljning. Det fanns inget system för att förse ECHO med regelbundna och systematiska lägesrapporter. FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), Världslivsmedelsprogrammet och Internationella rödakorskommittén/Internationella rödakorsfederationen (ICRC/IFRC) hade svårigheter att rapportera om den del av verksamheten som finansierades av ECHO (se punkterna 40-46).

VIII. På grund av att situationen under Kosovo-krisen förändrades så snabbt var det svårt att planera verksamheten. Denna pågick dock längre än vad som ursprungligen planerats på grund av att den inleddes för sent, att partnerna ibland ville utnyttja hela budgetarna för de avtal som hade undertecknats och att ECHO ville att dess partner skulle finnas närvarande på platsen (se punkterna 27-30). I många fall hade de förskott som betalats ut till ECHO:s partner inte utnyttjats fullt ut när kontraktet skulle löpa ut. I vissa fall kan detta ha lett till att man ytterligare uppmuntrade förlängningar av kontrakt (se punkterna 47-48).

IX. ECHO:s personal och experter visade stort engagemang i en extremt svår krissituation. Lagstiftningsramen och förfarandena samt avsaknaden av befogenhet att fatta beslut på lokala kontor inverkade emellertid negativt på ECHO:s kapacitet att reagera snabbt och effektivt på förändrade omständigheter (se punkterna 50-54).

X. ECHO:s administrativa förfaranden bör skräddarsys utifrån hur akut situationen är. Det behövs ett mer realistiskt och aktivt tillvägagångssätt vad gäller finansiering av FN-organ och delaktighet i deras beslutsfattande (se punkterna 55-58).

INLEDNING

1. De spänningar som hade funnits mellan serber och albaner i Kosovo sedan provinsens autonomi upphävdes 1989 eskalerade från mars 1998 och framåt till en väpnad konflikt. Sedan de diplomatiska försöken att finna en lösning misslyckats(1) ingrep Nato militärt i mars 1999 tills man framtvingat ett fullständigt tillbakadragande av de serbiska styrkorna från provinsen i juni 1999(2). Omedelbart därefter placerades KFOR ut och Förenta nationernas uppdrag i Kosovo (UNMIK)(3) inrättades.

2. Våldet framkallade plötsligt betydande befolkningsförflyttningar från själva Kosovo till grannländerna (Albanien, Bosnien och Hercegovina och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien (FYROM)), de övriga provinserna i Förbundsrepubliken Jugoslavien, till andra asylländer och slutligen tillbaka till Kosovo så snart KFOR var på plats. Diagram 1 visar omfattningen på befolkningsförflyttningarna under krisens huvudskeden(4). Dessa förändringar åtföljdes av betydande förstörelse i provinsen Kosovo som drabbade bostäder, produktionskapacitet och alla områden inom ekonomi och samhällsliv.

Diagram 1

Befolkningsförflyttningar från Kosovo till grannländerna

>PIC FILE= "C_2001168SV.000501.EPS">

Källa:

UNHCR.

3. Den humanitära krisen i Kosovo var en av de snabbast växande kriserna i modern tid, och den innebar framför allt följande:

a) Omedelbart efter det att omfattande biståndsprogram hade inletts i grannländerna uppstod en snabb, massiv och spontan våg av återvändande flyktingar i juni 1999. Detta medförde att de nyligen utarbetade planerna på ett gradvis återvändande avbröts och nödvändiggjorde stora ändringar i det humanitära biståndsprogrammet.

b) Albanien, Europas fattigaste land, tog emot flest flyktingar. På grund av den stora fattigdomen och de många behövande i landet var det svårt att göra skillnad på behovet av bistånd till krisens offer och bistånd till grundläggande infrastruktur för värdlandets befolkning i Albanien.

c) I avsaknad av nationella myndigheter i Kosovo tog FN över administrationen av provinsen från och med juni 1999. Samordningen av det humanitära biståndet överlämnades åt UNHCR.

d) Många länder visade stort intresse för en direkt humanitär insats utöver sitt bidrag genom internationella organisationer och i EU:s fall genom ECHO. Resultatet blev ett stort antal inblandade och en stor andel bilateral finansiering.

4. Tabell 1 visar det internationella samfundets viktigaste bidrag till det akuta humanitära biståndet till dem som drabbats av krisen i Kosovo 1998 och 1999, totalt 1495 miljoner euro, och de huvudsakliga kanaler genom vilka biståndet fördelades. ECHO:s bidrag på 400 miljoner euro utgjorde ungefär en fjärdedel av dessa bidrag. Under samma period anslog EU, utöver det akuta humanitära biståndet, 100 miljoner euro i budgetstöd till Kosovos grannländer(5), och 147 miljoner euro för att inleda återuppbyggnaden av Kosovo.

Akut humanitärt bistånd från det internationella samfundet med anledning av krisen i KosovoSummorna stämmer inte exakt pga avrundningsfel.

Källa:

ECHO:s 14-punkters faxsystem, webbplatsen www.info.usaid.gov, reviderad version av FN:s anslagsbegäran från 1999 för FN-organen, ICRC.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

5. Syftet med revisionsrättens granskning var att bedöma ECHO:s förvaltning av EU:s akuta humanitära bistånd till offren för krisen i Kosovo. Mer specifikt var huvudsyftet att kontrollera om ECHO:s förfaranden och struktur medgav en snabb reaktion och ett ändamålsenligt samarbete med dess viktigaste samarbetspartner. Revisionen skulle även fastställa om det akuta biståndet tillhandahölls vid rätt tidpunkt, effektivt och i enlighet med behoven, samt om det övervakades på ett korrekt sätt. Granskningen genomfördes mellan juli 1999 och februari 2000, vid en tidpunkt då nästan alla kontrakt pågick. Granskningen syftade därför inte till att fastställa utgifternas slutliga effekt. En omfattande granskning av ECHO:s förvaltning och verksamhet mellan 1992 och 1995 offentliggjordes av revisionsrätten under 1997 (Särskild rapport nr 2/97).

6. Granskningen inbegrep en genomgång av ett urval av 29 kontrakt som täckte 24 % av åtagandenas värde och 32 % av värdet för de kontrakt som ingåtts per den 31 december 1999. Stickprovet valdes ut så att det skulle täcka ECHO:s viktigaste samarbetspartner, de viktigaste geografiska områdena och interventionssektorerna samt kommissionens olika beslut om att följa upp biståndets utveckling (se bilagan). Ytterligare kontroller genomfördes på platsen i november 1999 i Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Kosovo, samt vid UNHCR:s, Världslivsmedelsprogrammets och Röda korsets (ICRC och IFRC) huvudkontor.

BISTÅNDETS RAM

Anslagstilldelning

7. År 1998 anslogs 22 miljoner euro till den inledande krisen i Kosovo. Av de 378 miljoner euro som anslogs för krisen i Kosovo 1999 kom 32 miljoner euro från vanliga ECHO-budgetrubriker, och 346 miljoner euro överfördes snabbt i två delbetalningar från reserven för katastrofbistånd.

ECHO:s roll

8. När ECHO inrättades av kommissionen 1991 var målsättningen att det skulle

a) koncentrera det administrativa ansvaret för att säkerställa en konsekvent förvaltning och nödvändig sakkunskap för att kunna hantera krissituationer och införa lämpliga förfaranden,

b) öka gemenskapens närvaro på platsen genom att utveckla kapacitet att vidta direkta åtgärder i olika skeden: identifiering av behov, mobilisering av personal och material till interventioner, övervakning och kontroll, utvärdering i efterhand,

c) förbättra samordningen med medlemsstaterna, andra bidragsgivare, icke-statliga organisationer och internationella specialiserade organ, dels genom gemensamma operationer och dels genom ramavtal,

d) förenkla mobiliseringen av de nödvändiga medlen vid större krissituationer(6).

9. ECHO fungerar som en aktiv givare som finansierar FN-organs, olika internationella organs och enskilda organisationers program, och tar ansvar för övervakning och utvärdering och i vissa fall behovsprövning, även för krissituationer. I ett tidigt skede av Kosovo-krisen hade ECHO begränsad kapacitet för behovsprövning och övervakning av verksamheten. Behovsprövningen utfördes främst av större humanitära organisationer som UNHCR, Röda korset och de enskilda organisationerna, och den utgjorde grunden för utvecklandet av ECHO:s strategi.

10. Diagram 2 visar ECHO:s roll i systemet för bistånd till offren för krisen i Kosovo. Det visar det stora antalet aktörer samt det komplexa förhållandet dem emellan.

11. Mitt under Kosovo-krisen bad EU:s medlemsstater ECHO att utarbeta dagliga krislägesrapporter. Dessa rapporter skulle beskriva händelserna i Kosovo, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Albanien, Serbien och Montenegro. Knappa resurser fick lov att avsättas för denna uppgift.

Diagram 2

ECHO:s roll i biståndet till den drabbade befolkningen

>PIC FILE= "C_2001168SV.000801.EPS">

Anm.:

Den roll som spelas av den privata sektorn (experter, leverantörer, distributörer osv.) har utelämnats.

Nödhjälpsförfaranden

12. I förordningen(7) finns bestämmelser som påskyndar kommissionens beslut för belopp på upp till 10 miljoner euro. Dessutom innebär förordningen att kommissionen kan fastställa detaljerade genomförandebestämmelser vilket den har gjort genom det ramavtal om partnerskap (FPA) som kommissionen ingår med sina samarbetspartner för genomförandet.

13. I de allmänna villkoren för operativa kontrakt som ingåtts inom ramen för FPA ingår följande bestämmelser som gäller krissituationer:

a) ECHO får besluta om att finansiera en samarbetspartners utgifter innan denna har begärt finansiering (artikel 7.3).

b) I välmotiverade undantagsfall får ett ospecificerat belopp inkluderas i budgeten (artikel 10.6).

c) ECHO:s samarbetspartner får göra inköp utan anbudsförfarande (artikel 16.3).

14. Förfarandena för godkännande av verksamhet är centraliserade och följer kommissionens vanliga ordning för dokumenthantering. Resultatet är tidsfrister som inte är anpassade till preliminär finansiering av nödhjälpsinsatser. Detta kan illustreras på följande sätt. Förfarandet och de maximala utbetalningsperioderna (60 dagar) är desamma som för verksamhet inom EU:s budget i allmänhet. Den genomsnittliga tidsåtgången för utbetalning av förskott i det granskade urvalet var 28 dagar, varav 9 dagar för ECHO:s bedömning av ärendet och 19 dagar - det vill säga mer än dubbelt så lång tid - för vägen genom resten av kommissionens administrativa kanaler. Eftersom enskilda organisationer sällan kan tillhandahålla preliminär finansiering för större insatser innebär denna tidsåtgång att starten av insatsen försenas med lika många dagar.

15. Enligt artikel 10.6 i de allmänna villkoren får ett ospecificerat belopp inkluderas i budgeten i välmotiverade undantagsfall (ingen hänvisning görs till krissituationer) under förutsättning att samarbetspartnern åtar sig att lämna detaljerad information senast 15 dagar efter det att materialet levererats eller tjänsterna tillhandahållits. ECHO hade problem med att se till att vissa av dess partner följde dessa bestämmelser. När och huruvida mer detaljerad ekonomisk information enligt ramavtalet om partnerskap (dokument 8) skulle lämnas vid kontrakt för krissituationer i Kosovo klargjordes inte. Det finns i själva verket ingen motsättning mellan krissituationer och partners möjligheter att i god tid lämna en detaljerad budget. Avsaknaden av detaljerad ekonomisk information försämrade ECHO:s egna möjligheter till övervakning.

16. Förfarandet för rekrytering av externa experter - i vilket Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR) och det externa företag som ansvarar för förvaltningen av experternas kontrakt är inblandade - tar minst tre månader. Detta är för lång tid för att man skall kunna reagera snabbt på en krissituation. Under Kosovo-krisen lyckades ECHO frigöra några experter från andra områden och reducerade därigenom den tid det tog innan de kunde vara på plats till 4-6 veckor.

17. ECHO har medgett att krisen i Kosovo avslöjade betydande brister när det gäller hur ECHO kunde reagera på humanitära krissituationer. För att identifiera dessa brister och föreslå lösningar organiserade ECHO ett seminarium om de lärdomar man dragit av krisen i Kosovo (Kosovo Crisis Lessons Learned Seminar) i november 1999. Det omfattade alla internationella fältexperter, ansvarig nationell programpersonal och representanter från ECHO i Bryssel. Under seminariet lyckades man identifiera följande strukturella brister inom ECHO:

a) ECHO har inte nödvändiga resurser för att snabbt kunna reagera på krissituationer och omgående tillhandahålla nödhjälp.

b) Det finns ingen klar och otvetydig policy för krissituationer.

c) Bristen på samordning mellan och med medlemsstaterna medförde ofta dubbelarbete och ineffektivitet.

d) Det finns ingen särskild grupp för snabba insatser i krissituationer inom ECHO som kan sändas till ett krisområde; alla operativa enheter måste därför i varje enskild situation improvisera, vilket leder till en omfattande förlust av tid och verkningsgrad för ECHO:s akuta bistånd.(8)

18. Seminariets deltagare föreslog möjliga avhjälpande åtgärder. ECHO håller på att vidta åtgärder för att avhjälpa de identifierade bristerna.

Ramavtal om partnerskap (FPA)

19. Ett reviderat ramavtal om partnerskap infördes från och med den 1 januari 1999(9). Syftet med revideringen var att stärka partnerskapet, förbättra kvaliteten och effektiviteten, förenkla och förtydliga avtalet och öka flexibiliteten med bibehållen kontroll över användningen av anslag. Detta reviderade FPA innehåller visserligen ett antal förbättringar men krisen i Kosovo påvisade ändå kvarvarande brister, framför allt när det gäller tidsåtgången för mobilisering och rapporteringen. Stora delar av riktlinjerna för FPA, framför allt avseende förfaranden för upphandling,(10) hade fortfarande inte utarbetats i slutet av 1999. Denna brist fick en negativ effekt på ekonomin och effektiviteten i den verksamhet som genomfördes av samarbetspartner som fortfarande saknade tillfredsställande interna kontroller och kunskap på detta område. I två av de granskade fallen hade ECHO:s samarbetspartner valt ut underleverantörer som inte lämnat de bud som ekonomiskt sett var mest fördelaktiga.

20. Ramavtalen om partnerskap tog inte hänsyn till FN-organens och ICRC:s/IFRC:s särskilda karaktäristika och uppdrag. Därför utformades enskilda avtal med FN-organen från fall till fall genom brevväxling och styrdes av det övergripande avtalet mellan EG och FN.

Avtal mellan EG och FN

21. FN:s enheter är multilaterala organ som har fått sina uppdrag av sina medlemsstater, inför vilka de är redovisningsskyldiga. De får större delen av sina medel från FN:s medlemmar. EU, som ger stora bidrag till FN, är inte medlem och ingår därför inte i systemet för denna redovisningsskyldighet.

22. Under 1997 inledde kommissionen och FN förhandlingar om ett övergripande ramavtal för all EU-finansiering av FN-organ(11). Dessa diskussioner resulterade i ett avtal som undertecknades den 9 augusti 1999, om principerna för gemenskapens finansiering eller samfinansiering av program och projekt som förvaltas av FN. Avsikten var att lösa de problem som stört relationerna mellan kommissionen och FN-organen(12). Som revisionsrätten påpekade i punkt 5.96 i årsrapporten för budgetåret 1999 har ramavtalet emellertid inte löst alla dessa problem.

Världslivsmedelsprogrammet och ECHO lyckades inte ingå kontrakt som respekterade det avtal som undertecknades i augusti 1999. Som en följd härav kunde man inte enas om två förslag från Världslivsmedelsprogrammet som uppgick till 15 miljoner euro och som lagts fram den 2 juli 1999, trots att ECHO medgett att det fanns ett angeläget behov av projekten och trots att medel redan hade anslagits. Ett belopp på 15 miljoner euro som fanns tillgängligt för akut livsmedelbistånd blockerades därför fram till december 2000 på grund av administrativa problem mellan ECHO och Världslivsmedelsprogrammet.

Betydelsen av öronmärkning av anslag

23. Kommissionen anser att dess bidrag bör täcka specifik verksamhet (projekt)(13), som specificerats och godkänts i förväg med strikta begränsningar för vilka ändringar leverantören får göra utan förhandsgodkännande av kommissionen. Ekonomiska bidrag sammanställs ofta i form av detaljerade förteckningar över utgifter fördelade på specifika ändamål och perioder, ett tillvägagångssätt som kallas "öronmärkning". De eftersträvade målen kan emellertid endast nås om kontrakten verkligen motsvarar samarbetspartnerns faktiska verksamhet och partnern för bok över enskilda projekt där varje utgiftspost kopplas till ett ekonomiskt bidrag. Detta tillvägagångssätt kan överensstämma med situationen inom en liten enskild organisation som genomför specifika projekt. I själva verket anser dessa organisationers ledare ofta att ECHO:s detaljerade riktlinjer är ett stöd för en sund ekonomisk förvaltning av projekten.

24. Detta tillvägagångssätt är emellertid mindre lämpligt för stora internationella humanitära organisationers insatser. När det gäller enskilda ECHO-kontrakt med FN och Röda korset, väljer man exempelvis normalt ut utgiftsposter som ingår i dessa organisationers storskaliga program och sammanställer dem till ett "projekt" som skall finansieras av ECHO. Detta är i enlighet med ECHO:s avtalsvillkor. Det lämpar sig emellertid inte nödvändigtvis för en enskild insats som förvaltas och redovisas separat i organisationens system. I detta sammanhang blir en stor del av arbetet med att utarbeta, granska och ingå kontrakt med ECHO en dyr administrativ uppgift, vars huvudsyfte är att säkerställa att de formella kraven uppfylls. Detta arbete kan också orsaka förseningar i tillhandahållandet av medel.

25. Revisionsrätten har flera gånger tidigare kommenterat att detta - utöver de förseningar det orsakar vad gäller en snabb mobilisering av bidrag - inte alltid medger att kommissionen får en meningsfull redogörelse för hur medlen använts. Detta bekräftades på nytt genom granskningen av de kontrakt ECHO ingått med UNHCR i samband med krisen i Kosovo.

Genom kontrakt 99/6001 med UNHCR (20 miljoner euro) finansierade ECHO 44 delprojekt inom ramen för fem olika UNHCR-projekt, med en total budget på ungefär 180 miljoner euro. Dessa projekt utvecklades i takt med situationen vilket ledde till att UNHCR den 8 oktober 1999 lämnade in en begäran till ECHO om omfördelning av anslag som hade stor betydelse för praktiskt taget all verksamhet. ECHO:s experter kunde inte uttala sig om denna begärans giltighet, på grund av bristfällig information om de aktuella UNHCR-projekten. UNHCR:s ekonomiförvaltningssystem visade dock i december 1999 att de flesta av de projekt som lämnats till ECHO för finansiering i själva verket hade finansierats av andra givare, samtidigt som större delen av ECHO-medlen (cirka 16 miljoner euro) hade tilldelats ett annat projekt, för vilket man ännu inte begärt godkännande i efterhand från ECHO.

ECHO:s kontrakt 99/6108 (10 miljoner euro) tilldelades av UNHCR helt och hållet till ett projekt som kostade mer än 60 miljoner euro och omfattade 55 delprojekt, och ändrades sju gånger under 1999 för att det skulle spegla det arbete som verkligen utförts. Kontraktet med ECHO finansierade 16 % av detta stora projekt och fördelningen av detta bidrag till specifika utgifter är rent teoretisk.

FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN

Mobilisering av anslag

26. Kommissionen har fattat sex beslut om att anslå medel till humanitärt bistånd. Totalt fanns ett belopp på 378 miljoner euro tillgängligt 1999. Den 31 december 1999 hade kontrakt ingåtts för endast 299,5 miljoner euro (79 %). Ytterligare kontrakt till ett värde av 16,3 miljoner euro undertecknades den 6 mars 2000.

27. Den 15 april 1999 överförde kommissionen 150 miljoner euro från reserven för oförutsedda utgifter. Kommissionen beslutade den 12 maj 1999 om fördelningen av detta belopp mellan sina samarbetspartner för genomförandet. Detta beslut om 150 miljoner euro avsågs täcka perioden från den 1 april till den 30 september 1999. Beslutet om 196 miljoner euro den 16 juli 1999 skulle täcka de mest brådskande behoven till och med den 31 december 1999. I verkligheten gick det under dessa perioder långsamt att binda medel till kontrakt, och medlen utnyttjades långt efter det att den avsedda perioden var slut. Exempelvis hade man den 31 december 1999 ingått kontrakt för endast 61 % av 196 miljoner euro. Enligt ECHO innebar den komplicerade krisen och den massiva och oförutsebara vågen av återvändande flyktingar att det var motiverat att förlänga besluten, till den 30 september 2000 när det gäller beslutet om 150 miljoner euro och till den 31 augusti 2001 för beslutet om 196 miljoner euro. Diagram 3 visar för båda besluten skillnaden mellan de ursprungligen planerade perioderna och de perioder då kontrakten genomfördes(14). För varje beslut visar det streckade fältet den period under vilken anslagen skulle ha använts enligt beslutet. Linjen i diagrammet visar vid varje tillfälle det totala värdet för kontrakt under genomförande. Det grå fältet motsvarar skillnaden.

Diagram 3

Planerade och faktiska genomförandeperioder

(miljoner euro)

>PIC FILE= "C_2001168SV.001101.EPS">

Källa:

ECHO.

(miljoner euro)

>PIC FILE= "C_2001168SV.001102.EPS">

Källa:

ECHO.

28. Enligt ECHO:s allmänna villkor för finansiering av humanitär verksamhet kan den dag från och med vilken utgifter får förekomma (datum för stödberättigande) ligga före kontraktsdatum. Av alla kontrakt som ingåtts till och med den 6 mars 2000 hade 260 av 318 kontrakt ett första datum för stödberättigande som låg före ECHO:s undertecknade av kontraktet. I sju fall överskred denna period 100 dagar. Denna retroaktivitet har dock inte i praktiken haft någon betydande inverkan på den faktiska perioden för projektens genomförande, eftersom de enskilda organisationerna inte gjort några betydande åtaganden innan de erhållit en förskottsbetalning, och Röda korset och FN-organen inleder sina projekt oavsett om de får finansiering från ECHO eller inte. Det sammanlagda värdet på de kontrakt ECHO undertecknat såsom visas i diagram 4 är alltså det enda sättet att mäta genomförandet.

Diagram 4

Ackumulerat värde på kontrakt som ECHO ingått

(miljoner euro)

>PIC FILE= "C_2001168SV.001201.EPS">

Källa:

ECHO.

(miljoner euro)

>PIC FILE= "C_2001168SV.001202.EPS">

Källa:

ECHO.

29. När situationen på marken förändrades snabbt, framför allt i juni 1999, innebar tidsfördröjningen vid ECHO:s tillhandahållande av medel och vid start och genomförande av insatser att de aktuella åtgärdernas relevans och nytta minskade.

Som svar på den gemensamma begäran om anslag den 7 april 1999 från Röda korset, undertecknades sex kontrakt värda totalt 15,5 miljoner euro med IFRC och ICRC mellan den 24 juni 1999 och den 21 juli 1999. Den berörda verksamheten befann sig antingen i ett tidigt skede när kontrakten undertecknades eller var inte längre lämplig på grund av den plötsliga lägesförändringen i juni. De flesta av de artiklar som ECHO finansierade genom kontrakt 99/6084 med IFRC (3 miljoner euro) kunde inte delas ut i Albanien förrän i september 1999. Vid den tiden hade flyktingarna gett sig av, vilket fick till följd att vissa artiklar inte behövdes längre. Utdelningen av varor enligt kontrakt 99/6082 med ICRC (6,5 miljoner euro, som löpte ut den 31 juli 1999) började inte förrän i augusti 1999. I slutet av november 1999 fanns fortfarande varor i lager motsvarande 26 % av värdet på de inköpta varorna som kostat 3,1 miljoner euro, däribland hela lagret av mjölkpulver till ett värde av 0,4 miljoner euro.

30. De flesta av alla kontrakt med ett ursprungligt slutdatum före slutet av februari 2000 har förlängts. Utifrån den granskade verksamheten var huvudorsakerna till att förlänga kontrakten en omorientering av verksamheten som motiverades av det förändrade krisläget. I vissa fall förlängdes kontrakt emellertid på grund av utvidgning eller omfördelning av verksamheten för att utnyttja den anslagna budgeten i stället för att revidera den nedåt, och ibland på grund av samarbetspartnernas önskan att finansiera sin fortsatta närvaro i avvaktan på framtida insatser. Det kan ifrågasättas om dessa förlängningar alltid var helt motiverade av behoven.

För kontrakt 99/6050 medgav ECHO att ändringen skulle möjliggöra för den enskilda organisationen att täcka sina driftskostnader till och med slutet av februari 2000 (en förlängning på sex månader) vilket inbegriper den andra utdelningen av gödningsmedel. Trots endast obetydliga resultat och ett oklart projektförslag beslutade ECHO sig för att finansiera dessa löpande kostnader för att bevara sin närvaro i regionen.

ECHO:s resurser och organisation

31. ECHO:s ursprungliga totala budget för 1999 uppgick till ungefär 500 miljoner euro. De 346 miljoner euro som överfördes från reserven för katastrofbistånd till Kosovo-krisen var ytterligare utgifter som man måste klara av utanför denna ursprungliga budget. ECHO tvingades förvalta dessa anslag utan någon extra personal. På grund av personalbrist och avsaknad av skriftliga rapporter från både enskilda organisationer och ECHO:s kontor, var det inte alltid möjligt för de ansvariga tjänstemännen i Bryssel att fastställa problemen med genomförandet på ett tidigt stadium och vidta nödvändiga avhjälpande åtgärder. Bortsett från ECHO-personalens tjänsteresor låg operativa uppgifter på fältet uteslutande på externa experter samtidigt som endast vissa tjänstemän i Bryssel fick fatta beslut som innebar åtaganden för ECHO. Det fanns därför inte tillräcklig kapacitet för beslutsfattande på fältet i krisens akuta skede.

32. I Pristina och Skopje ägnade ECHO:s experter en stor del av sin tid åt logistikfrågor, som att göra i ordning kontoret, skaffa nödvändig utrustning, administrera budgeten för löpande kostnader och så vidare. Att experterna ägnade tid åt dessa praktiska frågor var inte en effektiv användning av resurser.

Bedömning av projekt

33. I enskilda organisationers projektförslag avseende kontrakt för krislägen specificerades inte personalkostnaderna, och det finns inget som visar att ECHO gjorde någon systematisk utvärdering av dessa kostnader när man godkände kontrakten eller genom flera tillägg beviljade omfördelning av anslag från driftsbudgetar till personalkostnader. Utvärderingen av personalkostnader försvårades även av att det saknades detaljerad budgetanalys. ECHO insisterade inte på att alla enskilda organisationer skulle mobilisera tillräcklig personal för att kunna tillämpa bästa möjliga metoder på fältet. För bostadsprogrammet skulle ECHO exempelvis, eftersom man kände till vad som var viktigast för att lyckas, ha kunnat se till att tillräckliga budgetmedel anslogs till förberedelse och anpassning av fördelningen utifrån de lokala samhällenas behov.

Anpassning av biståndet till behoven

34. ECHO anförtrodde åt de enskilda organisationerna att bedöma behoven och följa upp huruvida utbetalat bistånd varit lämpligt. Detta var en avgörande faktor för att verksamheten vid behov skulle kunna anpassas, mot bakgrund av de snabba variationerna i antalet flyktingar och den oklara situationen i Kosovo. I vissa av projekten misslyckades de enskilda organisationerna med sin uppgift att bedöma behoven, vilket i vissa fall ledde till en ineffektiv resursanvändning.

Mängden färsk mat som levererades till de två flyktinglägren i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien mellan juni och oktober 1999 (kontrakt 99/4006 på 2 miljoner euro) justerades inte med hänsyn till det faktiska antalet flyktingar i lägren. Trots att den ursprungliga avsikten var att leverera 2 kg färska matvaror per vecka och person, levererades i genomsnitt 12 kg per vecka och person till dessa läger i juli och 10 kg i augusti. Under samma tid fick flyktingar i ett annat läger i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien 0,2 kg per vecka i juli och 0,4 kg i augusti.

Inom programmet för akut återuppbyggnad av bostäder i Kosovo (emergency shelter programme) användes bostadsbyggsatser som logistiska enheter för planering och upphandling. Vissa enskilda organisationer bedömde behoven för varje skadat hus och delade ut enskilda delar av byggsatsen i enlighet med detta, vilket var kostnadseffektivt. Andra enskilda organisationer delade ut en byggsats per hus utan hänsyn till husens specifika behov. Detta uppfyllde inte kravet på att utdelningen skall anpassas till behoven (skadans omfattning och typ, husets storlek, antal personer i huset) och de senaste befolkningsförflyttningarna.

35. Frågan om överskottsvaror som levererats sedan flyktingarna återvänt hem är särskilt relevant när det gäller Röda korset. Trots ansträngningar att omdirigera biståndet till behövande områden förhindrade trögheten inom logistiksektorn att insatser stoppades eller omdirigerades i tid. ECHO kunde för sin del inte ingripa för att förhindra en mobilisering av resurser som inte behövdes.

De 26500 radiomottagare som köptes in för 1 miljon euro inom kontrakt 99/6082 med ICRC visade sig få begränsad nytta med hänsyn till de tekniska förhållandena under krisen i Kosovo. De levererades till flyktingarna sedan de hade återvänt hem, och användes inte, såsom var avsett, för kommunikation i krissituation. De hölls inte i lager för att spara på ECHO-finansiering, och för att eventuellt kunna användas i andra krissituationer.

Organisation av upphandling och leverans

36. Den upphandling och distribution av basmatvaror och andra varor än mat som samfinansierades av ECHO genom finansiering av Världslivsmedelsprogrammets och UNHCR:s program var effektiv. Varor köptes in centralt och de enskilda organisationer som genomförde programmen fick ansvaret för distributionen. När det gäller programmet för återuppbyggnad av bostäder i Kosovo beslutade emellertid de tre största bidragsgivarna att de alla skulle arbeta i hela provinsen, i stället för att var och en av dem tog ansvaret för ett visst område eller att en av dem fick ansvaret. ECHO följde UNHCR:s tillvägagångssätt och utsåg sju enskilda organisationer i de sju områden som fastställts för detta ändamål. Eftersom även USAID utsåg enskilda organisationer, hade alla de tre största bidragsgivarna sin egen enskilda organisation i varje region, vilket på grund av dubbelarbetet inte var effektiv resursanvändning.

37. Var och en av de sju enskilda organisationer som kontrakterades av ECHO skulle genomföra upphandling. Hela förfarandet för att välja ut leverantörer (vilket ofta inbegriper många utlandsresor), ingå kontrakt, organisera komplicerad transport till Kosovo och hitta och hyra lagerlokaler genomfördes av var och en av dem. De enskilda organisationerna saknade sakkunskap för detta liksom resurser att säkerställa leveranserna, vilket orsakade förseningar av programmets genomförande och samordningsproblem.

38. Detta system med sju primära och tretton sekundära distributörer(15) var onödigt komplicerat. Det fanns fall där de sekundära distributörerna hade två primära distributörer eller hade överlappande regioner. Det var svårt att fördela material mellan primära och sekundära distributörer och att samordna dem, särskilt med tanke på de försenade materialleveranserna. Dessutom kunde prioritering ske endast på lokal nivå och inte på regional nivå.

39. Sex olika organ (ICRC, tre enskilda organisationer finansierade av USAID och två enskilda organisationer finansierade av ECHO) fick ansvaret för upphandling och distribution av höstveteutsäde och gödningsmedel, i stället för ett enda organ. Detta medförde samma problem med förseningar samt bristande kostnadseffektivitet, samordning och kvalitet som med bostadsmaterialet. På grund av det begränsade antalet potentiella leverantörer som kunde leverera det specifika utsäde som behövdes, konkurrerade de enskilda organisationerna med varandra för att få de kvantiteter de behövde. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) fick lov att göra betydande ansträngningar för att kontrollera att inte samma utsäde hade köpts flera gånger.

Rapportering

40. Uppföljningsrapporterna följer fortfarande den administrativa tidsplanen för projekt och utarbetas alltför ofta först när en begäran lämnas om att ändra ett kontrakt eller när slutrapporterna lämnas in. Det finns därför ingen regelbunden rapportering om projektens fortskridande och följaktligen ingen övergripande bedömning av verksamheten.

41. Lägesrapporter utarbetades för ungefär hälften av de granskade kontrakten. Genom att de framställde ett allmänt bidrag till vitt skilda verksamheter som specifika projekt, innebar ECHO:s kontrakt med UNHCR och Röda korset att det var svårt att utarbeta rapporter, både för samarbetspartnern och för ECHO (se punkt 24). Av denna orsak begärde båda organisationerna undantag från detta.

42. Det är svårt för ECHO:s experter att bedöma och följa upp ECHO:s bidrag till UNHCR:s och Världslivsmedelsprogrammets program. På fältet genomför UNHCR sina program i enlighet med sina interna instruktioner, och det resultat som uppnåtts inom ramen för ECHO:s verksamhetskontrakt som bidrar till att finansiera dem kan inte alltid bedömas separat. De nuvarande uppföljningsförfarandena är dåligt anpassade till denna typ av verksamhet, liksom även metoderna för utarbetning av budgetar och redovisning.

För kontrakt 99/07001 med Världslivsmedelsprogrammet kunde varken ECHO i Bryssel eller ECHO:s kontor i Pristina lämna information om genomförandet av kontraktet. Det saknades grundläggande information om vad som levererades, och till och med i vilket land ECHO:s humanitära bistånd levererades. Eftersom ECHO inte hade någon information om hur Världslivsmedelsprogrammets anslag används finns det en risk för överlappning med det bistånd som ges inom ramen för beslutet av den 6 mars 1999 om stöd till offren för konflikten i f.d. Jugoslavien(16). Anslag från detta beslut används även för ECHO-finansierat livsmedelsbistånd till de mest utsatta.

Ekonomisk uppföljning

43. Kommissionen mäter oftast framstegen i verksamheten genom graden av utnyttjande av anslag i gemenskapsbudgeten. Denna indikator visar inte i hur hög grad ECHO:s verksamhet har genomförts eftersom förskottsbetalningar görs så fort kontrakten har undertecknats (i genomsnitt 65 % av kontraktets värde när det gäller krisen i Kosovo).

44. Den enda ekonomiska information ECHO i praktiken erhöll om genomförandet av verksamheten var den ekonomiska slutrapporten som skall lämnas tre månader efter det att kontraktet löpt ut. I avsaknad av ekonomisk lägesrapport eller utgiftsredogörelse, ger de beskrivande lägesrapporterna, när sådana skrivs, inte alltid någon användbar indikation på om verksamheten genomförts i enlighet med en sund ekonomisk förvaltning av medel. I många fall var medel bundna till ingen nytta utan att detta uppdagades. Den period under vilken ECHO inte förfogar över någon ekonomisk information ökar i samma takt som ECHO beviljar omorienteringar och förlängningar.

45. Det är inte motiverat att i förvaltningssyfte skilja på beskrivande rapporter och ekonomiska rapporter och det skadar uppföljningen av verksamheten. I flera av de granskade fallen lämnade samarbetspartnerna en detaljerad budget för verksamheten till stöd för ansökningar om att förlänga kontrakten. ECHO bad dock aldrig om en utgiftsredogörelse trots att en sådan redogörelse krävs för en verklig bedömning av situationen, framför allt om ansökan lämnas i slutet av den period som ursprungligen planerats för kontraktets genomförande.

Kontrakt 99/5009 för förvaltning av Durres-lägret i Albanien löpte ut den 5 juli 1999. Först när den ekonomiska slutrapporten lämnades in den 3 november 1999 konstaterade ECHO att endast 0,25 miljoner euro av budgeten på 1 miljon euro hade utnyttjats, trots att 84 % av personalanslagen hade utnyttjats. Alltså hade ett belopp på 0,6 miljoner euro av förskottet på 80 % onödigtvis förblivit outnyttjat. ECHO utfärdade inget återbetalningskrav förrän i mars 2000.

System för förvaltningsinformation

46. Kommissionens beslut föreskriver en vägledande anslagstilldelning baserad på geografisk destination och för regionala anslag som huvudsakligen är avsedda för Röda korset och FN-organ. ECHO:s system för förvaltningsinformation ger emellertid ingen tillförlitlig beskrivning av de insatser som genomförts i varje land (och när det gäller Federala republiken Jugoslavien, för varje provins) av huvudsakligen följande skäl:

a) Geografiska beskrivningar motsvarar inte behoven. Trots att Serbien, Montenegro och Kosovo är olika interventionsområden både i kommissionens beslut och i praktiken, hänvisas i systemen för förvaltningsinformation endast till Federala republiken Jugoslavien.

b) Genomförandet övervakas med utgångspunkt i enskilda kommissionsbeslut, vilka även omfattar icke akut bistånd såsom biståndet till Albanien. Det finns därför ingen övergripande information om krisen i Kosovo.

c) Verksamhet som definierades som regional inriktades i själva verket på ett icke fastställt geografiskt område.

d) En stor del av verksamheten fick ändrad geografisk inriktning utan att detta registrerades.

Det regionala kontraktet 99/6029 med danska Röda korset (1,25 miljoner euro som undertecknades den 21 juni 1999) var avsett att gynna fördrivna personer i Albanien, Federala republiken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. När situationen oväntat förändrades i juni tillämpades kontraktet i själva verket helt och hållet i Serbien. Denna förändring registrerades inte i ECHO:s system för förvaltningsinformation.

Motivering till förskott

47. För 48 % av alla kontrakt som ingicks inom ramen för 1999 års beslut om krisen i Kosovo betalade ECHO ett förskott på 80 % när kontraktet undertecknades, och för resten av kontrakten utbetalades ett förskott på 50 %. För åtta(17) av de granskade kontrakten var utgifterna till och med den dag då kontraktet skulle upphöra lägre än det förskotterade beloppet. Det kan finnas godtagbara verksamhetsbaserade orsaker som motiverar en förlängning av kontrakt. I situationer där de ursprungliga förskotten på grund av förändrade omständigheter visade sig vara alltför stora, framgick det dock inte alltid tydligt av handlingarna att kontraktsförlängningarna var motiverade.

För en av de enskilda organisationerna, som erhöll ett förskott på 80 % utgjorde direkta utgifter endast 25 % av budgeten den dag då verksamheten enligt den ursprungliga planeringen skulle upphöra. Efter det att flyktingarna hade återvänt accepterade ECHO den enskilda organisationens förslag att omorientera sina insatser, trots att UNHCR, som ansvarade för samordningen av dessa insatser, redan hade anlitat lokala organisationer för att genomföra dem.

48. Artikel 21.3 i de allmänna villkoren för ECHO-kontrakt föreskriver att ett förskott på 50 % skall utbetalas, med möjlighet till ytterligare en betalning på 30 % när en samarbetspartner kan visa på en tillräcklig genomförandegrad. Enligt artikel 21.2 i de allmänna villkoren skall ett förskott på 80 % i stället för 50 % motiveras av verksamhetens karaktär eller genom en utgiftsplan. Handlingarna om bedömning av kontrakten innehåller ingen sådan motivering.

Finansiell reglering

49. ECHO beräknar och verkställer slutbetalningar för avslutad verksamhet sent. En granskning av verksamhet som avslutats i slutet av februari 2000 visade att 51 av 64 kontrakt som avslutades före november 1999, det vill säga mer än tre månader tidigare, inte hade reglerats. Det belopp som skulle regleras för dessa kontrakt var 54 miljoner euro. När det gäller verksamhet som pågick före evakueringen av Kosovo i mars 1999 innebar förlusten av handlingar som tillhörde ECHO eller dess samarbetspartner att utarbetandet av slutredovisningen försenades.

När det gäller kontrakt 98/2002 med Röda korset som löpte ut den 17 februari 1999 lades slutrapporten fram den 15 juni 1999, och slutredovisningen hade fortfarande inte utarbetats i början av mars 2000.

SLUTSATSER

Övergripande bedömning

50. Omfattningen och hastigheten på befolkningsförflyttningarna, orsakade tillsammans med oväntade förändringar av situationen problem för alla de större humanitära organisationer som ansvarade för att kanalisera den betydande mängd bistånd som det internationella samfundet mobiliserat som en reaktion på krisen i Kosovo. Det största problem man stötte på var svårigheterna att reagera omedelbart på storskaliga behov (se punkterna 26-32) och att samordna ett stort antal deltagare som alla var upptagna av sina egna prioriteringar (se punkterna 36-39) och trögheten i den komplicerade biståndsmekanism som blev resultatet härav (se punkterna 34-35).

51. ECHO:s personal och experter visade betydande engagemang i fastställandet och godkännandet av många humanitära biståndsinsatser. Den snabbhet, ändamålsenlighet och effektivitet med vilken resurserna mobiliserades och fördelades förhindrades av en lagstiftning och förfaranden som inte var anpassade till den akuta situationen (se punkterna 12-20) och till den viktiga roll som FN-organen spelade (se punkterna 21-22).

52. På grund av praxis att öronmärka medel var det svårt att införliva ECHO:s bidrag i biståndsmekanismen trots att de var relativt stora (se punkterna 23-25).

53. De resurser som fanns tillgängliga för uppföljning medgav inte att ECHO på ett tillfredsställande sätt kunde styra verksamhetens utveckling på fältet under omständigheter som snabbt förändrades. Man prioriterade förfaranden för projektbedömning och undertecknande av kontrakt (se punkterna 40-46).

54. ECHO:s roll och åligganden i krissituationer är att vara en aktiv givare (se punkterna 9-11). Det fanns inga mekanismer för att snabbt mobilisera personal och ekonomiska resurser (se punkterna 27-32) och dra lärdom av tidigare krissituationer. Detta fick en negativ effekt på ECHO:s förmåga att snabbt reagera på krisen i Kosovo.

Rekommendationer

55. Administrativa förfaranden (beslut, godkännande av insatser och betalningar) skulle kunna anpassas noggrant till hur akut situationen är. Om ECHO:s bistånd skall bli mer trovärdigt och snabbare, måste lämpliga beslutsförfaranden på fältet upprättas för det akuta skedet i humanitära kriser. Därutöver måste tillräcklig personal tilldelas de operativa enheter som förvaltar kriskontrakt, systemen för förvaltningsinformation utvecklas och de lokala kontoren ges lämpligt logistiskt stöd.

56. Om Europeiska unionen skall fortsätta att avsätta stora delar av ECHO:s akuta bistånd till FN-organ krävs en mer realistisk och mer aktiv inställning till finansieringen av dessa organisationer. Med hänsyn till storleken på EU:s bidrag till FN-organens finansiering vore det lämpligt att EU är representerat i FN-organens planerande och administrativa organ och är delaktigt i FN-organens revisionssystem (se även årsrapporten för 1999(18).

57. FN:s och Röda korsets program måste ses som en helhet om genomförandet på fältet skall kunna övervakas på ett tillfredsställande sätt, vilket inte är möjligt med ECHO:s nuvarande förfaranden. ECHO bör undersöka om det finns någon möjlighet att frångå den nuvarande fokuseringen på mätning av insatser, som inte alltid speglar den verkliga situationen, till förmån för mätning av resultatet i form av kvantifierade resultatindikatorer.

58. ECHO bör se till att dess samarbetspartner kan tillhandahålla lämplig logistik när omfattande inköpsprogram finansieras. ECHO bör överväga om specialiserade leverantörer skulle kunna tillhandahålla denna tjänst snabbare, billigare och mer samordnat än enskilda organisationer som arbetar var för sig.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 21 och 22 mars 2001.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Överenskommelse med Belgrad i oktober 1998 om att delar av de jugoslaviska styrkorna skulle dras tillbaka och att 2000 OSSE-inspektörer skulle placeras ut i Kosovo, vilka evakuerades den 19 mars 1999 sedan förhandlingarna i Rambouillet om provinsens ställning misslyckats.

(2) På grundval av fredsavtalet av den 10 juni 1999 drogs de jugoslaviska styrkorna tillbaka helt och hållet före den 20 juni 1999.

(3) Genom FN:s resolution nr 1244 av den 10 juni 1999 beslutades att en internationell civil säkerhetsstyrka skulle placeras i Kosovo under FN:s jurisdiktion. Den civila styrkan (UNMIK) var organiserad i fyra grenar: en civil administration (som sköttes av FN), humanitärt bistånd (som samordnades av UNHCR), återuppbyggnad (EU inrättade en insatsstyrka) och stärkande av institutioner (OSSE). För att garantera säkerheten valde NATO att slå sig ihop med en internationell styrka (KFOR).

(4) Uppskattningarna av Kosovos befolkning före krisen varierar. Det federala jugoslaviska statistikkontoret fastställde antalet till 1,96 miljoner 1992, medan andra uppskattningar var 1,5 miljoner och 2,1 miljoner. Den 9 juni 1999 uppskattade FN att det fanns ungefär 500000 personer kvar i Kosovo. Utöver de befolkningsförflyttningar som beskrivits ovan sökte mer än 130000 invånare i Kosovo efter februari 1998 asyl utanför regionen, framför allt i Tyskland och Schweiz, och 91000 flyktingar i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien evakuerades tillfälligt som en del av UNHCR:s humanitära evakueringsprogram.

(5) 62 miljoner euro till Albanien, 25 miljoner euro till f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och 13 miljoner euro till Montenegro.

(6) Mandat från kommissionen till ECHO, 6 november 1991.

(7) Artikel 13 i rådets förordning av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd ger kommissionen rätt att fatta beslut om nödhjälpsåtgärder som kostar upp till 10 miljoner euro utan att först begära in ett yttrande från kommittén för humanitärt bistånd.

(8) Dokument från ECHO med titeln OHRID seminar 6-7 November, preliminary summary impression and conclusion (Ohrid-seminariet den 6-7 november, preliminär sammanfattning och slutsatser).

(9) Se årsrapporten för 1998, punkterna 5.85, 5.86, 5.89 (EGT C 349, 3.12.1999).

(10) Dokument 14 och 15 om upphandlingsförfaranden.

(11) Frågan om överenskommelsen mellan EU och FN har behandlats utförligare i revisionsrättens årsrapport för 1999 (EGT C 342, 1.12.2000, punkterna 5.94-5.103).

(12) I sitt meddelande om strategiska mål 2000-2005 (KOM(2000) 154 av den 9 februari 2000 till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén) fastslog kommissionen att "Vi är en global aktör och ledande inom handel, bistånd och finanser. Ändå är unionen inte representerad till fullo inom de internationella finansinstituten eller FN:s organ. Detta är en anomali som måste rättas till." Europaparlamentet för sin del uppmanar i ett förslag till resolution "kommissionen och medlemsstaterna att stödja de ansträngningar som gjorts för att Europeiska unionens närvaro och inflytande i de internationella organisationerna i större utsträckning återspeglar dess politiska betydelse och omfattningen av dess bidrag till det humanitära biståndet" (PE 286.789, punkt 15).

(13) Se klausul 1.6 i överenskommelsen.

(14) Genomförandeperioden löper från det datum då utgiften blev stödberättigande till det datum då insatsen avslutades. Datumen återges som de står i ECHO:s redovisning per den 6 mars 2000.

(15) Primär distribution är från leverantören till det lokala lagret; sekundär distribution är från det lokala lagret till mottagaren.

(16) echo/tps/214/1999/01000; 69 miljoner euro.

(17) 99/4006, 99/5006, 99/6007, 99/6049, 99/6050, 99/6082, 99/6100, 99/6108.

(18) Årsrapporten för 1999, punkt 5.102 (EGT C 342, 1.12.2000).

Bilaga

ANALYS AV DE 29 GRANSKADE KONTRAKTEN

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

I. Kommissionen vill betona att den budget på 400 miljoner euro som användes under krisen i Kosovo utgjorde närmast en fördubbling av ECHO:s ursprungliga budget men att det för detta praktiskt taget inte fanns någon extra personal. I praktiken innebar detta att ECHO måste handlägga ytterligare tolv beslut och 500 extra kontrakt.

II. Kommissionen håller med om att det stickprov av kontrakt som revisionsrätten granskat återspeglar ECHO:s viktigaste samarbetspartner (dvs. de samarbetspartner som har kontrakt med större enskilda budgetar) samt de viktigaste geografiska områdena och interventionssektorerna. Detta kan emellertid ha lett till att de av ECHO:s samarbetspartner som utgörs av icke-statliga organisationer, vilka tillsammans i slutändan tilldelades över hälften av medlen, inte fått tillräckligt med uppmärksamhet.

Oavsett vilket menar kommissionen att en granskning av alla de organisationer som varit inblandade i krisen skulle visa att ECHO:s övergripande insatser åtminstone var i nivå med liknande givarorganisationers insatser. Kommissionen noterar också att en av slutsatserna från den oberoende utvärderingen av ECHO:s verksamhet som lades fram i april 1999 enligt artikel 20 i förordningen om humanitärt bistånd var att "ECHO för närvarande (finansierar) distributionen av humanitärt bistånd minst lika bra som någon annan organisation, och troligen bättre och mer kostnadseffektivt än någon annan jämförbar internationell organisation".

III. Samtidigt som ECHO måste ta hänsyn till det sammanhang i vilket EU:s humanitära bistånd genomförs och vilka effekter detta kan ha på genomförandehastigheten måste man, i egenskap av en av kommissionens avdelningar, se till att behovet av humanitära insatser tillgodoses samt garantera att den ekonomiska förvaltningen är sund, ett krav som uttryckligen föreskrivs i fördragen. ECHO har vidtagit ett antal åtgärder för att rationalisera förfarandena ytterligare.

IV. FN:s speciella karaktär beaktas avtalsmässigt genom att FN-organen godtagit att respektera villkoren i ramavtalet om partnerskap för respektive kontrakt. När det gäller de specifika frågor som omfattas av de särskilda avtal som ingåtts mellan EG och FN har emellertid de senare företräde.

V. I avtalet mellan EG och FN medgav man att vissa frågor ännu inte var lösta och att FN och gemenskapen behövde diskutera dessa ytterligare. Dessa överläggningar har inletts men ännu inte avslutats. Kommissionen håller med om att det är viktigt att fortsätta denna diskussion.

När det gäller upprättandet av FN-budgetar grundade på enskilda projekt finns exempel där revisionsrätten med rätta antyder att detta inte haft någon större betydelse för programverksamheten i stort. Det finns emellertid andra exempel där projektet har en tydlig egen identitet som gör att det lämpligen förvaltas separat. Dessutom utgör de ofta delar av program som utformats i samråd med ECHO.

Kommissionen överväger möjligheten att finansiera delar av program och att ta upp frågan med FN. En sådan förändring skulle emellertid innebära stora omställningar och föranleder även många andra frågor som måste tas upp till diskussion (t.ex. FN:s skyldighet att redovisa resultaten om kontrollen av insatserna försvagas samt kommissionens delaktighet i FN:s redovisningsskyldighet). Kommissionen anser att en sådan förändring skulle kunna skapa lika många nya problem som den löser om man inte går försiktigt till väga.

Även om dessa frågor kunde lösas menar kommissionen att en sådan förändring endast skulle kunna göras efter en översyn av budgetförordningen, för att uppnå större flexibilitet i kommissionens finansieringsförfaranden med internationella organisationer, däribland FN. Kommissionen har lagt fram förslag som skulle kunna få till stånd en utveckling i denna riktning.

VI. En del av personalen vid ECHO:s huvudkontor deltog i insatser på fältet för att hjälpa till med operativa och administrativa frågor, vilket i de flesta fall medförde att kommunikationen mellan Bryssel och området inte utgjorde något problem. Den enda lucka kommissionen kan konstatera är att det i vissa fall uppstod förseningar till följd av att man måste invänta godkännande från Bryssel. Man inser emellertid att detta måste rättas till och därför har ECHO nu utsett tjänstemän inom organisationen som står beredda att snabbt rycka in och genomföra dessa uppgifter i framtiden när så krävs.

VII. Med tanke på krisens omfattning, komplexitet och de snabba förändringarna på marken hade det varit förvånande om ECHO:s experter inte hade stött på de övervakningsproblem som revisionsrätten nämner. Det är viktigt att man är realistisk i sina förväntningar på hur regelbunden och systematisk övervakningen av stora och invecklade kriser kan vara om en bidragsgivare eller ett organ vill nå ett resultat inom rimlig tid.

VIII. Med anledning av att kontrakten löpte längre än vad som ursprungligen var meningen vill kommissionen betona att kontrakten förlängdes till stor del beroende på att krisen var så komplex och att den utvecklades så snabbt. Kommissionen bedömer att dessa beslut var grundade på operativa behov.

Det hade inte varit särskilt effektivt av ECHO att avsluta kontrakt där stora summor redan hade betalats ut, när man istället genom att förlänga kontraktet kunde uppnå avsevärda fördelar för endast en mindre extra kostnad.

IX. Kommissionen anser att ECHO faktiskt reagerade utan större fördröjning, även om det snabbt förändrade läget på marken innebar att en stor del av insatserna måste omorienteras. Kommissionen inser att det kan vara svårt att finna en jämvikt mellan att få fram finansiering av humanitära insatser i tid och att samtidigt upprätthålla ekonomistyrningen. Detta är en ständig utmaning för ECHO och alla andra större offentliga givarorganisationer.

Vissa av kommissionens åtgärder för att förenkla lagstiftning och förfaranden har nämnts ovan, i synnerhet de föreslagna förändringarna av budgetförordningen och en förändrad beslutsprocess. Kommissionen välkomnar revisionsrättens stöd när det gäller behovet av förändring på vissa områden.

X. På ECHO:s begäran har kommissonen redan godkänt principen om ett nytt övergripande beslutsförfarande för krissituationer, vilket är tänkt att ge större flexibilitet när det gäller att reagera på sådana situationer. Detta kommer att genomföras inom kort.

Med beaktande av kommande förbindelser med FN har kommissionen tagit initiativ till sammanträden med såväl FN som revisionsrätten för att diskutera dessa frågor. Kommissionen ser över möjligheten att finansiera delar av program istället för hela projekt men menar att det skulle kräva att frågan utreds noga samt att budgetförordningen ändras - vilket redan har föreslagits.

INLEDNING

5. Kommissionen anser att en granskning av alla de organisationer som varit inblandade i krisen skulle visa att ECHO:s övergripande insatser åtminstone var i nivå med liknande givarorganisationers insatser. Kommissionen noterar också att en av slutsatserna från den oberoende utvärderingen av ECHO:s verksamhet 1996-1998 som lades fram i april 1999 enligt artikel 20 i förordningen om humanitärt bistånd var att "ECHO för närvarande (finansierar) distributionen av humanitärt bistånd minst lika bra som någon annan organisation, och troligen bättre och mer kostnadseffektivt än någon annan jämförbar internationell organisation".

6. Kommissionen håller med om att det stickprov av kontrakt som revisionsrätten granskat återspeglar ECHO:s viktigaste samarbetspartner (dvs. de samarbetspartner som har kontrakt med större enskilda budgetar) samt de viktigaste geografiska områdena och interventionssektorerna. Detta kan emellertid ha lett till att de av ECHO:s samarbetspartner som utgörs av icke-statliga organisationer, vilka tillsammans i slutändan tilldelades över hälften av medlen, inte fått tillräckligt med uppmärksamhet.

BISTÅNDETS RAM

ECHO:s roll

11. Kommissionen medger att kravet på ECHO att utarbeta dagliga lägesrapporter förmodligen utgjorde en administrativ börda där liknande resultat antagligen hade kunnat uppnås med enklare medel.

Nödhjälpsförfaranden

12. Som ett led i reformprocessen försöker kommissionen förenkla beslutsförfarandena över lag. För ECHO:s vidkommande planerar kommissionen dessutom att överlåta vissa befogenheter till ECHO:s direktör, så att denna inom vissa ramar kan fatta beslut i vissa i förväg angivna krissituationer.

13. De tre specifika punkter som revisionsrätten tar upp angående ramavtalen om partnerskap och enligt vilka undantag kan beviljas för krissituationer är i själva verket de nyckelområden där det i nödsituationer krävs flexibilitet.

14. För att påskynda betalningsförfarandet har ECHO bett GD Ekonomistyrning att göra en tjänsteman speciellt ansvarig för att snabbt få loss medel till ECHO.

ECHO delar revisionsrättens uppfattning om att icke-statliga organisationer sällan kan tillhandahålla preliminär finansiering för större insatser. Detta är en av anledningarna till att man inom ramen för många kontrakt ofta ansåg det nödvändigt med förskottsutbetalningar på 80 % under Kosovo-krisen.

15. Med anledning av att den ekonomiska informationen var bristfällig vid kontrakten för nödhjälp är det sant att ECHO hade svårt att till fullo genomdriva detta med vissa samarbetspartner. Frågan om när och om man måste tillhandahålla mer ingående upplysningar om finansieringen under ramavtalet måste klargöras. Vid nästa översyn av ramavtalet om partnerskap har ECHO för avsikt att förtydliga kravet på att ytterligare upplysningar måste tillhandahållas inom en viss tidsfrist.

Dessutom bör det noteras att endast ett fåtal av de kontrakt som under krisen i Kosovo upprättades för nödåtgärder gav upphov till problem.

16. Med tanke på den tid det tar att rekrytera experter håller ECHO på att utreda möjligheten att skapa ett ramavtal för att upprätta en förteckning över experter som snabbt kan kallas in, vilket skulle möjliggöra ännu snabbare mobilisering.

17. Mot bakgrund av revisionsrättens kommentarer om resultaten från det seminarium som ECHO organiserade på eget initiativ i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien gör kommissionen följande iakttagelser:

a) ECHO:s förmåga att reagera i krissituationer bör bli bättre i och med att ECHO:s personalresurser utökas och i och med att det föreslås att ECHO:s direktör från och med 2001 skall få befogenhet att inom vissa ramar fatta beslut i vissa i förväg angivna krissituationer.

b) ECHO:s bekymmer i krissituationer har inte i första hand varit att ta fram handlingslinjer utan snarare att tillämpa förfaranden som är tillräckligt väl anpassade för att hantera krissituationer. Sedan ECHO fick en ny direktör i mars 2000 har därför ECHO:s organisation, liksom förfarandena, genomgått många förändringar.

c) ECHO har gjort avsevärda ansträngningar för att samordna verksamheten, inbegripet att förse medlemsstaterna med dagliga uppdateringar av insatserna. Kommissionen anser inte att kommissionen eller ECHO är de som främst skall hållas ansvariga för eventuella brister i samordningen med eller mellan medlemsstaterna.

d) ECHO utreder för närvarande möjligheten att anordna en anbudsinfordran för att få tillgång till tekniskt bistånd när så behövs, särskilt avsett för att kunna användas i krissituationer.

18. När det gäller åtgärder för att avhjälpa de problem som behandlades vid ECHO:s seminarium antog ECHO i juni 2000 en ny organisationsstruktur med utgångspunkt från verksamhetsbaserad förvaltning, där man rationaliserar organisationen och klargör fördelningen av uppgifter. Denna nya struktur ledde till en omfördelning av personal, vilken innebär att över 60 % av personalen idag är inriktad på ECHO:s huvudsakliga verksamhet.

Detta har också lett till att ECHO tvingats att definiera principerna för programplaneringen 2001. Man skall t.ex. sträva efter att få till stånd en större jämvikt mellan bidragen till olika stödmottagare, lägga tonvikten på instabila situationer efter en kris, mer systematiskt använda sig av tidigare erfarenheter och utvärderingar samt fortsätta sina insatser vid "bortglömda kriser".

Vitboken om reformen av kommissionen har också fått ECHO att vidta ett antal olika åtgärder. Bland dessa finner man exempelvis en förstärkning av ECHO:s budgetenhet, inrättandet av en oberoende revisionsfunktion i samarbete med Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (åtgärd 81) samt granskning och utvärdering av befintliga system för internkontroll och finansiella förfaranden (åtgärd 84).

Ramavtal om partnerskap (FPA)

19. ECHO är i färd med att uppdatera och anpassa ramavtalet om partnerskapet och bygger i detta arbete på erfarenheterna från den översyn som gjordes av avtalet 1999 och 2000. Tanken är att denna process skall kunna fullföljas snabbare denna gång. En första teknisk etapp inleddes den 1 februari 2001. Under den andra etappen, som skall vara avslutad före andra halvåret 2001, kommer man att behandla ett antal mer betydande frågor. Under detta skede kommer ECHO att samråda med sina samarbetspartner.

Avtal mellan EG och FN

21. Eftersom EU inte är medlem i FN måste redovisningsskyldigheten för EU-bidragen fastställas genom kontrakt i varje enskilt fall. 1999 års ramavtal om finansiering mellan EG och FN har underlättat samarbetet med FN-organisationen.

22. Kommissionen medger att man ännu inte har kunnat lösa alla problem i förbindelserna med FN. I avtalet mellan FN och EG av den 9 augusti 1999 fastställs vissa områden som måste ses över ytterligare. Det är av största vikt att man finner en lösning som kan godtas av båda parter när det gäller problemet med hur vissa delar av avtalet skall tillämpas rent konkret, t.ex. i fråga om rapportering. Kommissionen anser emellertid att såväl FN som kommissionen måste förändras och att dessa förändringar måste tänkas igenom noggrant.

Att man inte lyckats ingå kontrakt med Världslivsmedelsprogrammet i ett tidigare skede berodde till stor del på att man inom Världslivsmedelsprogrammet till en början vägrade att lämna ut originalhandlingar under en kontroll från ECHO:s sida i juli 1999. Detta resulterade i att betalningarna under 2000 tillfälligt ställdes in. Med dessa kontrakt uppstod också problem på grund av Världslivsmedelsprogrammets vägran att i flera fall tillhandahålla närmare upplysningar om budgeten. Med stöd från Rättstjänsten och GD Ekonomistyrning upprätthöll ECHO kontakterna med Världslivsmedelsprogrammet i syfte att finna lösningar på problemen. Till slut tillhandahöll Världslivsmedelsprogrammet såväl de kontrolluppgifter som de budgetupplysningar som ECHO ursprungligen begärt. Sedan dess har Världslivsmedelsprogrammet och ECHO kunnat använda medlen i fråga.

Betydelsen av öronmärkning av anslag

24. Det finns fall där revisionsrätten med rätta påstår att de projekt som större internationella organisationer tagit fram inom programmen för kontrakten med ECHO till viss del är teoretiska. Så är emellertid inte alltid fallet. I vissa fall kan projekten tydligt urskiljas i programmet och förvaltas separat. ECHO deltar ofta tillsammans med sina samarbetspartner i att bygga upp programmet från grunden, så i själva verket kan ECHO:s roll bli mer omfattande än att endast inskränka sig till det projekt som ligger till grund för kontraktet.

Oavsett vilket bör de olika utgiftsposter som förs samman för ett ECHO-projekt ha logiska kopplingar sinsemellan och inte slumpmässigt buntas ihop inom programmet.

25. Revisionsrätten har rätt i att FN inte alltid förser ECHO med den information som behövs om projektresultaten. Att ändra grunden för förhållandet så att ECHO kontrakterade program istället för enskilda projekt skulle dock kunna skapa andra problem om denna ändring inte sköttes korrekt. Frågor som måste beaktas är bland annat övergången från att kontrollera insatserna till att kontrollera resultaten samt möjligheten att införliva kommissionen i FN:s redovisningsskyldighet.

Kommissionen anser dessutom att ett sådant tillvägagångssätt inte vore helt i överensstämmelse med den nuvarande budgetförordningen. En översyn av budgetförordningen är på gång och i detta sammanhang har kommissionen föreslagit en ändring som, om den godkänns, skulle göra det möjligt att förhandla fram lämpliga genomförandevillkor med internationella organisationer.

FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN

Mobilisering av anslag

26. Med anledning av det citerade exemplet med UNHCR:s användning av medel från ECHO har det uppenbarligen varit svårt för FN att spåra ändringar i projekten i sina redovisningssystem. Förhoppningsvis kommer detta emellertid att rättas till med den nya programvara och det nya finansiella rapporteringssystem som UNHCR installerat.

27. Mot bakgrund av de utnyttjade anslagen under hela 1999 kan följande nämnas:

a) Av de 378 miljoner euro som fanns att tillgå utgjorde 50 miljoner euro en reserv för framtida oförutsedda utgifter. Med andra ord hade kontrakt ingåtts för 91 % av de särskilt tilldelade anslagen (utöver denna reserv) före den 31 december 1999.

b) Ett stort problem var att krisen förändrades radikalt då en stor del av Kosovos befolkning plötsligt och oväntat återvände till Kosovo sedan KFOR-styrkor placerats ut i området.

c) En av de svårigheter som ECHO ställdes inför var att från sina samarbetspartner få fram förslag som motsvarade ECHO:s strategi, eftersom många samarbetspartner var mer inriktade på återuppbyggnad av infrastrukturen än humanitära insatser.

Med tanke på de rådande omständigheterna vid denna tidpunkt, tidsramen och de begränsade resurser ECHO hade till sitt förfogande, är det faktum att kontrakt ingåtts för 91 % av de särskilt tilldelade anslagen att betrakta som ett betydande resultat.

28. Den förhållandevis långsamma takt med vilken anslagen tilldelades under mitten av 1999 berodde främst på den oförutsebara, snabba, massiva och spontana vågen av återvändande flyktingar från Kosovo i juni 1999. Alla som var verksamma inom humanitärt bistånd blev i detta läge tvungna att se över behoven och ändra sina kontrakt.

29. Tidsfristerna för vilka utgifter som berättigar till stöd fastställs tillsammans med samarbetspartnerna för varje enskilt kontrakt. Det är i regel samarbetspartnerna som begär att dessa fastställs retroaktivt, även om ECHO ibland kan upplysa om att möjligheten finns.

Förseningar med att inleda verksamheten och underteckna kontrakt var förstås också kopplat till det svåra läget i området.

30. Kommissionen menar att det försenade utnyttjandet av anslag under 1999 inte i någon större utsträckning gör den verksamhet som kommissionen finansierat mindre angelägen och ändamålsenlig. Faktum är att kontrakt om humanitärt bistånd till ett värde av 53,6 miljoner euro redan hade ingåtts i april 1999. Med tanke på krisens komplexitet anser inte kommissionen att förseningarna var orimliga eller att det fanns några alternativ.

Internationella rödakorsfederationen och internationella rödakorskommittén (IFRC och ICRC) ställdes inför stora svårigheter när flyktingarna i en snabb, massiv och spontan våg återvände i juni 1999. De program som höll på att inrättas i grannländerna var utformade utifrån antagandet att flyktingarna skulle återvända successivt - man blev med andra ord helt överrumplad. ECHO:s reaktioner delades av andra humanitära organisationer.

ECHO:s resurser och organisation

31. Kommissionen anser att förlängningen av det kontrakt som revisionsrätten nämner i sitt exempel var fullt motiverat av operativa skäl. Det är emellertid värt att lägga fram det dilemma som ofta uppstår när man skall bestämma om ett kontrakt skall förlängas eller ej, särskilt i situationer som är så instabila som Kosovo-krisen. De flesta av de kontrakt om humanitärt bistånd som ECHO ingår utgörs av två etapper. En oproportionerligt stor del av de sammanlagda utgifterna i kontraktet (t.ex. anskaffning av handelsvaror) anslås under den första etappen. Den andra etappen äger rum ute på fältet där samarbetspartnerna sköter distribution, återuppbyggnad osv. Under den andra etappen kan det finnas många oförutsebara anledningar till att insatserna tillfälligt inte kan genomföras eller att de försenas. Även om man bortser från de humanitära skälen vore det med tanke på de stora anslag som tilldelats under den första etappen i strid med principerna om sund ekonomisk förvaltning att inte gå med på att förlänga kontraktet, om en sådan förlängning skulle göra det möjligt att uppnå konkreta resultat till en låg marginalkostnad - även om resultaten ibland blir mindre än vad som ursprungligen var tanken.

Med anledning av den exemplifierade kontraktsändring som enligt revisionsrätten inte var motiverad av operativa skäl utan gjordes för att bevara de icke-statliga organisationernas närvaro på fältet, kan sägas att den operativa bakgrunden till detta är att projektet ursprungligen var avsett som ett kortfristigt projekt för att tillhandahålla livsmedel. Sedan befolkningen återvänt till sina hem i Kosovo ändrades emellertid detta till ett långfristigt projekt med syfte att tillhandahålla insatsvaror för jordbruket. Kommissionen anser att ändringen var motiverad av följande skäl: Först och främst är kommissionen av den uppfattningen att tydliga förslag lades fram både för det ursprungliga projektet och för det ändrade projektet. För det andra var det ändrade projektet avsett för en längre period än det ursprungliga projektet, vilket motiverade att man bevarade personalens närvaro på fältet. För det tredje är det förvisso sant att den icke-statliga organisationen, liksom flertalet samarbetspartner, råkade ut för vissa förseningar i leveranserna till följd av logistiska svårigheter i området, men ECHO:s expert konstaterade efter sin fältstudie - vilken inbegrep direkta uttalanden från stödmottagarna - att projektets slutresultat var "effektivt" och "sammanhållet".

Bedömning av projekt

33. Personal från ECHO:s finansenhet tillbringade flera veckor i Pristina för att hjälpa till med frågor som rör logistiken. ECHO menar att det vid tidpunkten i fråga inte fanns någon annan utväg än att agera på detta sätt. Sedan dess har regionala biträdande assistenter utsetts i Elfenbenskusten (1 juli 1999), Afrikas horn (1 september 2000) samt Skopje (18 september 2000) i syfte att skapa mer flexibilitet. Viss personal från ECHO:s finansenhet är dessutom i ständig beredskap för att kunna placeras ut när en liknande situation uppstår.

Anpassning av biståndet till behoven

34. De flesta projektförslag var tillräckligt detaljerade för att möjliggöra förhandskontroller av personalresurserna. Dock var vissa kontrakt för nödhjälp inte tillräckligt detaljerade. Ett sätt att påskynda genomförandet av nödkontrakt var att godta att fullständiga detaljer inte krävdes i förväg. Kommissionen skulle i vilket fall som helst vilja rikta uppmärksamheten på de bakomliggande förhållandena vid nödåtgärder. Osäkerhet råder alltid: det är svårt att förutse hur kriserna kommer att utvecklas, svårt att fastställa behoven, svårt att samordna arbetet med andra bidragsgivare och hjälporganisationer, svårt att få tag i leverantörer och personal med erfarenhet osv. Man måste finna en balans mellan den tid som krävs för att följa den lagstiftning och de förfaranden som gäller för humanitärt bistånd från den offentliga sektorn och det humanitära kravet att tillgodose behoven på fältet.

35. Kommissionen medger att vissa icke-statliga organisationers uppföljning var bristfällig, vilket kan ha lett till viss ineffektivitet vid resursanvändningen. Det är emellertid inte helt överraskande att vissa icke-statliga organisationer stötte på svårigheter på området med tanke på krisens komplexitet och snabba utveckling.

Även om fördelningen av livsmedel i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien kanske inte var den bästa är det inte påvisat att livsmedel faktiskt gick till spillo.

Fördelningen av bostadsbyggsatser i Kosovo var kanske heller inte den bästa, men det är inte påvisat att inte alla byggsatser kom till användning. I några fall upptäckte ECHO också detta problem vid den aktuella tidpunkten och begärde att de icke-statliga organisationerna skulle anpassa sina byggsatser bättre efter förhållandena.

Organisation av upphandling och leverans

36. IFRC var bara en av många organisationer som överrumplades av flyktingarnas plötsliga återvändande.

Att dela ut radiomottagare till flyktingarna sedan de återvänt hem var förvisso mindre värdefullt än vad det hade varit att dela ut dem i Albanien, men med tanke på den fortsatta osäkerheten och den bräckliga infrastrukturen tjänade de ändå ett visst syfte för de återvändande flyktingarna. En del av problemet utgjordes av svårigheten att vid denna tidpunkt få snabb respons från ICRC så att kontraktsvillkoren skulle kunna ändras.

37. Eftersom insatsen för den akuta återuppbyggnaden av bostäder var uppdelad på sju regioner fungerade UNHCR som samordnare mellan UNHCR, OFDA och ECHO. Alla icke-statliga organisationer som finansierades av dessa bidragsgivare fick en lista över byar som de ansvarade för och för vilka samordning ägde rum en gång i veckan. Vissa icke-statliga organisationer med oberoende finansiering genomförde förmodligen återuppbyggnadsprogram som inte samordnades under UNHCR:s ledning.

38. Se kommissionens svar under punkt 40.

39. Se kommissionens svar under punkt 40.

Rapportering

40. När det gäller de sekundära distributörerna och de många upphandlingsförfarandena var det inte möjligt att förutse alla de svårigheter som de icke-statliga organisationerna stötte på under upphandlingen - och även om de hade kunnat förutses var det inte säkert att de skulle ha kunnat undvikas. Oavsett vilket är det inte uppenbart att det hade blivit mer kostnadseffektivt om en organisation hade skött upphandlingen av utsäde. Att flera icke-statliga organisationer var inblandade gjorde istället att ECHO löpte en mindre risk och fick större flexibilitet än om endast en eller två organisationer hade använts.

Huruvida en enda organisation hade varit mer effektiv kan man endast spekulera i.

41. Enligt ramavtalet om partnerskap skall uppföljningsrapporter utarbetas regelbundet och i många fall görs också detta. Om någon icke-statlig organisation inte tillhandahåller denna information försöker ECHO se till att man får den.

42. ECHO har haft svårt att få fram lägesrapporter om insatserna från några av sina viktigaste samarbetspartner. Detta är en fråga som fortlöpande diskuteras mellan de olika parterna. Revisionsrättens anmärkningar under punkt 40 ovan ger en vink om de svårigheter som kan uppstå när sådana lägesrapporter inte följs.

Ekonomisk uppföljning

43. Svårigheter för ECHO:s experter när det gäller att följa upp de insatser som genomförs av dess viktigaste samarbetspartner måste ses mot bakgrund av de komplexa frågor som ligger till grund för förbindelserna, liksom ECHO:s skyldigheter att "öronmärka" sina anslag för projekt. Kommissionen är i färd med att utarbeta förslag för att anpassa denna skyldighet.

Eventuella överlappningar i finansieringen av Världslivsmedelsprogrammets projekt, i den mån de var att betrakta som ett problem, uppstod på grund av svårigheter att få information från Världslivsmedelsprogrammet om kontraktens genomförande.

44. För de flesta kontrakt gäller att förskotten i regel används mycket snart efter att de betalats ut. Med tanke på Kosovo-krisens komplexitet var detta förmodligen mindre vanligt i det här fallet.

45. För verksamhetskontrakten krävs i regel av ECHO:s samarbetspartner att de varje kvartal rapporterar om dokument 4 i ramavtalet om partnerskap. Enligt detta dokument krävs att samarbetspartnern lämnar detaljerad ekonomisk information om budgetens genomförandegrad, uppger om det gjorts några avvikelser från den ursprungliga och/eller den ändrade budgeten samt uppger hur och om man avser omfördela outnyttjade anslag. Även om detta inte är någon detaljerad rapport är det nyttig ekonomisk information.

Kontrakt för nödåtgärder är avsedda för en kort tid och därför ges relativt små möjligheter att utarbeta delrapporter.

I samtliga fall när samarbetspartnern ber om en ändring av budgeten eller ytterligare utbetalningar begär ECHO en detaljerad ekonomisk delrapport.

System för förvaltningsinformation

46. ECHO:s samarbetspartner måste redan nu lämna in ekonomiska rapporter i samtliga fall som rör omfördelning av kontraktsbudgetar eller ytterligare utbetalningar. Denna princip bör förmodligen utökas till att även gälla förlängning av kontrakt.

Med anledning av det dåliga utnyttjandet av anslagen för Durres-lägret kontaktade kommissionen, sedan den i november 1999 hade uppmärksammat detta genom den icke-statliga organisationens ekonomiska slutrapport, den berörda icke-statliga organisationen för att få ytterligare information som skulle hjälpa kommissionen att sätta sig in i situationen. Ett återbetalningskrav utfärdades den 10 mars 2000 och samarbetspartnern betalade tillbaka beloppet den 29 maj 2000.

Motivering till förskott

47. Det är svårare att ta fram uppgifter om humanitära kriser när krisen kanske omfattar flera geografiska områden och flyktingarna själva kanske måste ta sig över flera statsgränser. Informationen går alltid att få tag på. Det är bara det att det i komplexa kriser krävs mer handfast ingripande än i kriser som inte är så komplexa. ECHO är för närvarande i färd med att förbättra sina system för förvaltningsinformation, vilket i slutändan kommer att göra denna information mer lättillgänglig.

48. Med tanke på de stora utgifter som man alltid ådrar sig i inledningsskedet av varje insats och mot bakgrund av att det stora flertalet av ECHO:s samarbetspartner har varit verksamma under ett antal år och därför utgör en mindre ekonomisk risk, kan förskott på upp till 80 % vara motiverade.

Sedan avtalet mellan EG och FN trädde i kraft i augusti 1999 blev förskott på 80 % vanligare för kontrakt som ingåtts mellan ECHO och dess huvudsakliga samarbetspartner inom FN. FN-organ kan till och med få förskott på upp till 95 % utan att dessa behöver motiveras.

Se även kommissionens svar under punkt 49.

Finansiell reglering

49. Huruvida det förskott som betalas ut skall vara på 50 % eller 80 % övervägs alltid av såväl den ansvariga tjänstemannen som finansenheten. Hur de har resonerat anges inte alltid i handlingarna men det faktum att huvuddelen av alla kontrakt endast fick förskott på 50 % antyder att sådana övervägningar verkligen görs.

Det var dessutom meningen att det skulle bli vanligare med förskott på 80 % för alla kontrakt som ingicks med samarbetspartner inom FN sedan avtalet mellan EG och FN trädde i kraft i augusti 1999. Möjligheten att få förskott på 95 % skulle också finnas när så var motiverat.

SLUTSATSER

Övergripande bedömning

50. I ECHO:s kontrakt med samarbetspartnerna fastställs att de ekonomiska slutrapporterna måste lämnas in inom tre månader efter projektets slut för att slutbetalningarna skall verkställas. I praktiken tar det större delen av dessa tre månader (och ibland mer därtill) för de flesta samarbetspartner att lämna in sina rapporter. När kommissionen väl mottagit rapporten måste giltigheten kontrolleras innan slutbetalningen kan verkställas och kontraktet avslutas. Därefter sätter man igång själva processen med utbetalning. Därför är det inte förvånande att slutbetalningarna för de kontrakt som avslutades i november 1999 ännu inte verkställts i februari 2000.

Att slutbetalningarna försenades för kontrakt 98/2002 berodde på flera olika faktorer. Personalen vid de operativa enheterna som ansvarade för utvärderingen av slutrapporterna var överbelastade. Dessutom hade detta och en rad andra kontrakt som ingåtts före evakueringen av Kosovo i mars 1999 drabbats av förseningar i slutbetalningarna då ECHO:s och ICRC:s lokalkontor plundrades och handlingar försvann. ICRC hävdade att man begärt en ändring av kontraktet hos ECHO i Bryssel men några spår av en sådan begäran stod inte att finna. Slutbetalningen för kontraktet verkställdes i slutet av juni 2000.

51. Kommissionen instämmer med revisionsrätten att det fanns många extrema drag i just denna kris som gjorde den särskilt svår att hantera.

Se kommissionens detaljerade svar under punkterna 28, 30, 41, 38 och 42.

52. Betydande ansträngningar har gjorts och görs fortfarande inom kommissionen för att få till stånd en långvarig förbättring och för att undanröja onödiga svårigheter. Detta görs emellertid med ständig hänsyn till att det alltid kommer att krävas förfaranden för att skydda offentliga medel.

Se kommissionens detaljerade svar under punkterna 14, 15, 17-20 och 20-22.

53. Att förändra bruket att öronmärka anslag till specifika projekt kan få många konsekvenser som måste övervägas noggrant. Kommissionen anser till exempel ännu inte att FN:s programrapporteringsförfaranden (som fortfarande är mer inriktade på insatserna än på resultaten) skulle motivera en minskning av det kontrollmoment som ECHO i nuläget tjänar in genom projektfinansieringen. Kommissionen överväger detta och är i vilket fall som helst i färd med att utarbeta förslag för att förenkla budgetförordningen på denna punkt. Enligt kommissionen är det dock viktigt att noga tänka över och diskutera beslutet att ändra strategin.

Se kommissionens detaljerade svar under punkterna 25-28 och 30.

54. När det gäller uppföljningen av resursanvändningen är detta bland det svåraste i hela processen. Även om det gjordes fler kontroller av projektbedömningen och ingåendet av kontrakt gjordes också stora ansträngningar - som ibland motverkades - för uppföljningen. Kommissionen hade därför nio fältexperter på plats som arbetade med uppföljningen under krisens kulmen.

Se kommissionens detaljerade svar under punkterna 46 och 49-51.

Rekommendationer

55. Kommissionen anser att stora ansträngningar har gjorts för att anpassa förfarandena för att möjliggöra snabba och effektiva reaktioner. Dessa ansträngningar fortsätter.

Se kommissionens detaljerade svar på punkterna 9, 35, 36 och sammanfattningen.

Kommissionens svar på revisionsrättens sammanfattning ovan visar några av de många förbättringar som ECHO och kommissionen har gjort av systemen sedan revisionen, i syfte att kunna reagera ännu effektivare i krissituationer. Kommissionen anser emellertid inte att det finns behov av att förbättra förfarandena ytterligare.

Samtidigt anser kommissionen att krisens omfattning och den snabba förändringen av situationen i området utgjorde större problem i Kosovo-krisen än ECHO:s eller kommissionens förfaranden.

56. Vad gäller utvecklingen av EU:s roll inom FN har kommissionen under det senaste året tagit initiativ till att försöka förbättra dialogen med FN. Man avvaktar för närvarande svaret från FN om ett datum för att inleda förhandlingarna i några av de utestående frågorna från avtalet mellan EG och FN.

57. Kommissionen har redan inlett diskussionen om programmets eller projektets inriktning såväl internt som med FN. Det kommer emellertid att ta tid att utreda alla effekter av denna förändring, särskilt då det kommer att krävas förändringar för både kommissionen och FN, vilka kan leda till mer arbete för båda parter om de inte hanteras korrekt.

Kommissionen välkomnar revisionsrättens rekommendation att undersöka ett byte av inriktning - från att fokusera på insatserna till att mäta resultatet med utgångspunkt från resultatindikatorer.

58. När det gäller att överväga om specialiserade leverantörer skulle kunna tillhandahålla logistiktjänster har detta tagits upp i ECHO:s rapport om f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Det finns ett antal internationella avtal som påverkar offentliga organs upphandling. Dessa måste undersökas innan kommissionen kan upprätta ett ramavtal med specialiserade organ för upphandling, logistik och leverantörsverksamhet. Man välkomnar emellertid revisionsrättens stöd i den här frågan.