Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Hållbar utveckling för byggandet och boendet i Europa"

(97/C 355/05)

Den 20 mars 1997 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "Hållbar utveckling för byggandet och boendet i Europa".

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 16 september 1997. Föredragande var Hans-Joachim Wilms.

Vid sin 348:e plenarsession den 1-2 oktober 1997 (sammanträdet den 1 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 84 röster för, 1 mot och 6 nedlagda.

1. Inledning

1.1. I Amsterdamfördraget har Europeiska unionen förklarat att en hållbar och miljövänlig utveckling är ett av de viktigaste målen för den europeiska miljöpolitiken.

Intresset är främst inriktat på att på lång sikt skydda miljön för att bestående miljöskador skall undvikas så att även framtida generationer skall kunna förfoga över naturresurserna.

1.2. Denna målsättning kräver en ekonomisk och politisk strukturomvandling (vitboken "Tillväxt, konkurrenskraft, sysselsättning"). Industrisamhället måste omstruktureras i hållbar riktning, något som endast är möjligt att genomföra med aktivt deltagande från samhällets alla aktörer (dvs. ekonomiska, politiska och sociala aktörer) på miljöskyddsområdet.

1.3. Det femte åtgärdsprogrammet för miljön () tar bland annat upp följande åtgärder:

- En mer miljövänlig förvaltning av resurserna.

- Ett första steg mot ett integrerat och övergripande miljöskydd.

- Energibesparande åtgärder.

- Nya modeller för en miljövänlig stadsutveckling.

1.4. Europeiska kommissionen har samtidigt i sin slutrapport "Mot ett program för städer inom Europeiska unionen" presenterat hur diskussionen har förts hittills och vilka krav som framkommit i fråga om stads- och regionplanering. I rapporten lyfts särskilt fram att ett ekosystemsorienterat synsätt, en innovativ stadsförvaltning och hållbar avfallshantering behövs som grundförutsättningar för en hållbar utveckling av bostadsområden.

1.5. ESK anser att bygg- och boendeområdet är särskilt lämpat när det gäller att förverkliga dessa målsättningar eftersom:

- människor på våra breddgrader oftast uppehåller sig i byggnader och boende är ett av de grundläggande behoven,

- byggsektorn har stor betydelse för de enskilda nationella ekonomierna,

- boende och byggande går hand och hand med stor material- och energiförbrukning,

- en oproportionerligt stor mängd avfall uppkommer inom denna sektor,

- den höga arbetslösheten i de enskilda länderna bland annat förklaras av byggsektorns djupa nedgång.

1.6. Dessutom måste en aspekt som tidigare inte har beaktats i tillräcklig utsträckning nämnas, nämligen den ökade markanvändningen som följt av bosättnings- och trafikutvecklingen. Den medför avsevärda negativa effekter på miljön.

1.7. Kommittén ser det som sin plikt att driva på integrationen av den hållbara och miljövänliga utvecklingens tre grundpelare, dvs. att koppla samman de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna. Den sociala dimensionen omfattar även den kulturella aspekten, som särskilt inom bygg- och boendeområdet är mycket betydelsefull.

Målsättningarna för bygg- och boendeområdet omfattar bland annat följande dimensioner:

1.8. Den ekonomiska dimensionen

- Minskning av kostnaderna för byggnader under deras livscykel (byggnation, förvaltning, underhåll, rivning, återanvändning), bland annat genom att utnyttja modern teknologi i varje fas av livscykeln (t.ex. databaserad design, energisparande teknik, selektiv rivning, mobil återanvändning).

- Utnyttjande av innovativa åtgärder, metoder och tekniker, t.ex. sådana som utvecklats inom ramen för Thermie-programmets "Framtidens stad".

- Förbättrade villkor för ombyggnads- och underhållsinvesteringar jämfört med nybyggnation.

- Ökade satsningar på teknisk och social infrastruktur (t.ex. vatten- och avloppsrening, effektiv energiproduktion och -distribution, inrättande av daghem, vårdcentraler och ungdomscentrum).

- Förbättring av småföretagens och tjänstesektorns utvecklingsmöjligheter.

1.9. Den ekologiska dimensionen

- Minskning av markanvändningen.

- Stopp för planlös exploatering av landskapet.

- Ökad användning av planeringsinstrument, som t.ex. regionplaner och markanvändningsplaner, där allmänheten fått rimliga möjligheter att göra sig hörd.

- Anpassning av materialanvändningen efter målen om resurssnålhet (t.ex. minskning av förbrukningen av råmaterial och av mängden avfall).

- Undvikande av skadliga ämnen i byggnader vid nybyggnation, ombyggnad och användning.

- Minskning av utsläppen av växthusgaser (t.ex. koldioxid, halogenerade kolväten) från byggnader genom energisparande och miljövänligt byggmaterial.

1.10. Den sociala dimensionen

- Säkerställande av boyta efter behov beroende på ålder och hushållsstorlek.

- Hänsynstagande vid nybyggnation och ombyggnad till önskemålen från de framtida boende.

- Överkomliga utgifter för boende också för grupper med låga inkomster.

- Skapande av en lämplig närmiljö som bidrar till social integration.

- Eliminering av sociala spänningar och konflikter genom att undvika utslagning och genom att säkra tillgång till sociala och kulturella tjänster till rimlig kostnad och möjligheter till aktivt deltagande.

- Nätverk som förbinder arbetsplatser, bostäder och fritid.

- Hälsosamma levnadsvillkor inom och runtomkring bostaden.

- Att skapa respektive säkra arbetsplatser i bygg- och bostadssektorn.

- Konsekvent arbets- och hälsoskydd inom byggsektorn.

- Bevarande och vård av kulturarvet som särskilt avspeglas i historiska byggnadsverk, bosättningsmönster och Europas arkitektoniska mångfald och som utgör en viktig aspekt när det gäller att utveckla förutsättningar för en lokal identifikation.

- Sammankoppling av kulturella värden, karakteristisk social interaktion och arkitektoniska utformningsmöjligheter med de tekniska och ekologiska grundförutsättningarna för att skapa respektive bevara en orts kulturella identitet.

- Starkare koppling mellan tätorten som bostadsområde och område med arbetsplatser och den omgivande landsbygden för att främja att materialflödet mellan stad och omgivande landsbygd utformas till ett kretslopp och för att bevara rekreationsfunktionerna.

1.11. Man har i hög grad vunnit insikt om att en hållbar och miljövänlig utveckling är ett krav för att vårt samhälle skall klara framtiden. Det finns emellertid fortfarande en mängd saker som behöver utredas för att möjligheterna och riskerna skall kunna bedömas realistiskt. För att en hållbar och miljövänlig utveckling skall uppnås behöver man framför allt även främja medvetenheten om det kollektiva och individuella ansvaret, inte minst gentemot framtida generationer.

1.12. För närvarande diskuteras olika definitioner i samband med hållbart byggande och boende.

I likhet med vad som gäller för begreppet "hållbar utveckling" i allmänhet har man hittills vad beträffar frågan om "hållbart byggande och boende" varken i medlemsstaterna eller internationellt lyckats fastställa en enhetlig definition.

1.13. ESK inser att kraven i fråga om hållbart byggande och boende delvis ter sig annorlunda för tätortsområdena än i glesbefolkade områden i Europeiska unionens utkanter (t.ex. västra Irland, de skotska högländerna och öarna, Pyrénéerna, samt norra delarna av Norden). De europeiska randområdena ligger emellertid ofta i ekologiskt känsliga klimatzoner, som ställer särskilda krav på en hållbar användning av naturen. Följaktligen är det nödvändigt även i fråga om dessa områden att beakta målsättningarna om hållbart byggande och boende. I dessa områden blir det emellertid särskilt svårt att genomföra målsättningarna om hållbart byggande och boende på grund av små ekonomiska resurser.

1.14. Detta yttrande överensstämmer innehållsligt med Ekonomiska och sociala kommitténs positivt hållna yttrande om kommissionens grönbok om stadsmiljö (). Detta yttrande utgör emellertid en fördjupning av det tidigare yttrandet inom området "hållbart byggande och boende" och går utöver detta i så måtto att koncentrationen främst, men inte uteslutande, ligger på stadsmiljön.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Idén om "hållbar utveckling" vinner allt mer terräng i Europeiska unionens politik. Tyvärr löper utvecklingen inom de olika sektorerna (t.ex. jordbrukspolitik, energipolitik, regional- och stadspolitik) visserligen ofta parallellt, men inte nödvändigtvis samordnat. En förbättrad samordning bör här eftersträvas. Även om diskussionen om ett "hållbart byggande och boende" inom EU ännu endast har inletts kan redan vissa grundläggande insikter skönjas.

2.2. Experterna är t.ex. överens om att det i många fall är ekonomiskt och miljömässigt gynnsammare att bevara det befintliga byggnadsbeståndet än att bygga nytt. Samtidigt framgår det tydligt att sanering och modernisering av befintliga byggnader är mer arbetsintensivt och svårare att automatisera än nybyggnation. Att sanera och modernisera är därför klokare även ur sysselsättningspolitisk synvinkel.

2.3. För att nya impulser som främjar miljö och sysselsättning skall uppkomma är det därför en förutsättning att byggpolitiken ges en ny inriktning i linje med hållbart byggande och boende.

2.3.1. En mängd åtgärder behövs för att målsättningen om hållbart byggandet och boende skall kunna genomföras, t.ex. att se över det juridiska regelverket, att ändra prioriteringarna för stöd och forskning, och att initiera en övergripande diskussion i samhället om innehållet i och målsättningarna för ett hållbart byggande och boende.

2.4. Hållbart byggande och boende likställs ofta med miljövänligt byggande. Det bör emellertid inte avgränsas till endast detta område. Som redan visats har hållbart byggande och boende tvärsnittskaraktär och bör därför uppfattas som en integrerande beståndsdel i modern stads- och markförvaltning.

Nedanstående punkter är gemensamma för ansträngningarna för ett hållbart byggande och boende:

2.5. Markförvaltning

Befolkningstätheten skiljer sig mellan EU:s medlemsstater. Trots detta kan man - särskilt i tätortsområden - utskilja jämförbara tendenser.

2.5.1. Allt mer mark tas i anspråk för bebyggelse respektive trafik och detta inverkar negativt på människa och miljö. Bland annat leder det till att livsrum förstörs, att kvaliteten på fritiden minskar, att mängden skadliga ämnen ökar på grund av ökad trafik och att vattenkretsloppet störs.

2.5.2. Effekterna av planlöst och intensivt byggande ("urban sprawl") måste motverkas genom intelligent markförvaltning. Det finns olika möjligheter att lösa detta problem. Härvid bör man välja att återutnyttja övergiven mark (markåteranvändning) hellre än att exploatera fria ytor och grönområden.

2.5.3. Mark-recycling får i detta sammanhang inte ses endast som återutnyttjande av enskilda fastigheter eller industriområden, utan kan även omfatta att ge övergivna städer eller stadsdelar nytt liv.

2.6. Inbesparing av resurser och material (minskad material- och energiförbrukning)

Byggsektorn kännetecknas av en särskilt hög material- och resursförbrukning.

2.6.1. Både utvinningen av råmaterial (lera, sand, grus, kalk osv.) och förädlingen av detta material (t.ex. cement, klinker, halvfabrikat) leder ibland till svåra skador på landskapet och ekosystemen och är dessutom utomordentligt energiintensiv och förorenande.

2.6.2. Dessutom har byggsektorn ett betydande behov av transporter som till största delen genomförs på väg, med de ytterligare konsekvenser detta har för energiförbrukning och trafikvolym.

2.6.3. Här finns alltså ett starkt behov att utnyttja eventuella möjligheter att minska dessa effekter, med hjälp av mer innovativa och effektiva produktions- och bearbetningsmetoder.

2.6.4. Genom moderna metoder kan även mängden produktionsspecifikt avfall minskas betydligt, liksom därmed kostnader och miljöbelastning (t.ex. i form av soptippar).

2.6.5. På grund av de stora materialflödena är den potentiella samhällsekonomiska vinsten betydande även vid procentuellt sett små inbesparingar, t.ex. vid enskilda byggplatser.

2.6.6. I detta sammanhang är det särskilt betydelsefullt att inrikta sig på att sanera och modernisera gamla byggnader, eftersom de utifrån en livscykelanalys kräver betydligt mindre insatser av material och energi än nybyggnationer. Dessutom minskas avsevärt den mängd specifikt avfall som måste tas om hand per bostads- eller produktionsenhet.

2.6.7. Återanvändningen av byggavfall kan i princip välkomnnas, även om det måste konstateras att återutnyttjande, dvs. sanering och modernisering, bör prioriteras högre - i linje med EU:s avfallspolitik.

2.6.8. Med tanke på att en stor mängd miljöfarliga ämnen tidigare har använts inom byggsektorn (t.ex. asbest, blyrör/-färg, PCB-haltiga kondensatorer och fogmaterial, PVC) måste byggnaderna grundligt saneras innan återanvändning kan ske, för att undvika att skadliga ämnen frigörs och sprids.

2.6.9. Det kommer även framöver att finnas behov av nybyggnationer. Det framgår, just mot bakgrund av erfarenheterna från de senaste åren (ökad användning av material vid byggande, särskilt kompositmaterial), att man i framtiden redan vid planering och byggande måste ha den framtida rivningen i åtanke, för att mängden icke återanvändbart material skall minimeras.

2.7. Byggförvaltning

2.7.1. Trots betydelsen av nybyggnationer bör man utgå ifrån att trenden att omgestalta befintlig byggnadsstruktur och använda den flera gånger kommer att förstärkas. Härvid krävs en intelligent och innovativ byggförvaltning som inom den egentliga byggsektorn främst kommer att handha sanerings-, moderniserings- och ombyggnadsåtgärder.

2.8. Beteendeförändring

2.8.1. Det råder inget tvivel om att det vid sidan av tekniska förbättringar och innovationer även krävs ett ändrat beteende hos dem som använder byggnaderna.

2.8.2. Det är allmänt känt att per capita-"förbrukningen" av bostadsyta i EU:s medlemsstater har ökat i takt med stigande välstånd.

2.8.3. Trots en relativt sett stagnerande befolkningstillväxt och ökande bostadsbestånd har bostadsbrist därför uppkommit i flera EU-länder (större tätorter), en bristsituation som bland annat tar sig uttryck i kraftigt höjda hyror.

2.8.4. Vetenskapliga undersökningar bekräftar att förväntade inbesparingar av vatten respektive energi inte fullt ut kunnat realiseras ens vid miljömässigt och ekonomiskt vettiga renoveringar eller nybyggnationer, eftersom användarna av okunnighet eller slarv inte iakttar vissa förhållningsregler.

2.8.5. Några typiska exempel på detta är:

- felaktig ventilation,

- icke-utnyttjande av vattenbesparande anordningar,

- oekonomisk användning av hushållsmaskiner osv.

2.8.6. För att parollen om hållbart byggande och boende skall kunna förverkligas krävs jämte tekniska innovationer en planering som beaktar rådande behov, information och, i förekommande fall, att den aktuella användaren ändrar sitt beteende. Eventuell brist på information hos befolkningen måste också arbetas bort.

2.8.7. På europeisk och nationell nivå kan detta endast uppnås genom en diskussion som omfattar hela samhället och, i det enskilda fallet, genom att den som så småningom kommer att bli användaren görs delaktig på ett tidigt stadium. Här måste de icke-statliga organisationernas och frivilligsektorns särskilda betydelse understrykas. De fyller en viktig funktion vad gäller informationsspridning och genomförande av "goda metoder".

2.8.8. När det gäller sektorn för nybyggnationer bör övergången från endimensionell funktionalitet till multifunktionalitet genomföras.

2.8.9. En byggnads grundkonstruktion bör möjliggöra en anpassning efter användarens skiftande behov, t. ex.:

- barnrika familjer,

- barnlösa par,

- äldre människor,

- funktionshindrade,

- småföretag och hantverk.

2.9. Kärnelementen i ett hållbart byggande och boende kan därmed sammanfattas enligt nedan:

- Vård av befintligt bestånd i stället för nybyggnation.

- Återutnyttjande hellre än återanvändning.

- Information.

- Deltagande och utbildning av användaren.

- Ersättning av energi- och materialresurser med mänskligt arbete.

- Förbättring av arbets- och hälsoskyddet.

3. Målsättningar

3.1. Att ta fram modeller

3.1.1. Diskussionen om målsättningarna för och konkretiseringen av idén om "hållbart byggande och boende" har bara påbörjats. En tydligt definierad modell kan därför för närvarande inte presenteras.

3.1.2. Problemet gör det emellertid nödvändigt att skynda på utvecklingen av en sådan modell. Härvid är ytterligare intensivt vetenskapligt arbete och en diskussion på bred front mellan alla berörda grupper i samhället absolut nödvändigt. Samarbete och partnerskap mellan olika nivåer, organisationer och intressegrupper är en avgörande faktor i detta sammanhang.

3.2. Minskade energi- och materialflöden

3.2.1. De kunskaper vi har i dag visar att frågan om energi- och materialflöden är särskilt relevant vid bedömningen av hållbart byggande och boende.

3.2.2. Att minska detta flöde skulle ha påtagliga effekter på energiförbrukning (och därmed koldioxidutsläppen), landskapsanvändning, utsläpp och trafikbelastning.

3.2.3. Dessutom skulle det bidra till att bevara natur- och rekreationsområden, avlasta miljön och säkra klimatet. Här avses inte endast aspekter i fråga om att minska den globala klimatbelastningen, utan även troposfäriska och lokala klimatförhållanden.

3.3. Framtidsinriktade och innovativa arbetsformer

3.3.1. Sedan EU:s stora infrastruktur- och återuppbyggnadsprojekt i öst avslutats kommer tonvikten på medellång sikt att ligga på att bevara och bygga om den befintliga byggnadsstrukturen.

3.3.2. De arbetstillfällen som under 90-talet rationaliserades bort genom ökad produktivitet och automatisering kommer inte att återskapas inom de traditionella områdena ens vid en konjunkturuppgång.

3.3.3. Det är därför absolut nödvändigt att skapa framtidsinriktade och innovativa arbetsformer.

3.3.4. Samtidigt kan ett behov skönjas inom sanerings- och moderniseringsområdet, som även utifrån miljömässiga aspekter ter sig vettigt.

3.3.5. Målsättningen måste därför vara att utnyttja denna potential, att stimulera den genom lämpliga åtföljande åtgärder och att agera framåtblickande i samarbete med arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer.

3.4. Fortbildningsåtgärder, utbildning av arbetstagarna

3.4.1. En förutsättning för att den sysselsättningspotential som har nämnts skall kunna utnyttjas är att det finns en beredskap att anpassa sig till arbetsplatsens nya krav.

3.4.2. Hit hör främst inlärningen av nya kunskaper som att kunna hantera nya ämnen och metoder, selektiv rivning av byggnader, sortering av avfallet från byggarbetsplatsen osv.

3.4.3. Än så länge har emellertid berörda arbetstagare inte erbjudits någon dylik utbildning.

3.4.4. Erfarenheterna hittills från ekologiskt byggande visar att kunskaperna är otillräckliga på alla nivåer (från planering till genomförande).

3.4.5. Särskilda kvalifikationer krävs även för att bevara äldre och historiska byggnadsverk och att åtgärda skador på miljön.

3.4.6. Omfattande krav uppkommer därför vad gäller yrkes- och fortbildningen.

4. Krav

4.1. På grund av omfattningen av de sociala, miljömässiga och ekonomiska frågorna inom detta område uppmanar kommittén kommissionen att göra "hållbart byggande och boende" till ett prioriterat forskningsområde när det femte ramprogrammet skall förlängas. Det bör ske i enlighet med de rekommendationer kommittén ger i yttrandet över "Mot femte ramprogrammet: De vetenskapliga och tekniska målen", samt samordnas med de andra instrumenten i strukturfonderna.

4.2. I hela EU-området gäller att endast fragment av denna problematik har utforskats och det har i hög grad varit fråga om isolerat genomförda projekt och initiativ i de enskilda medlemsstaterna. Ett nytt tillvägagångssätt krävs mot bakgrund av de stora utmaningar som framkommer i samband med "hållbart byggande och boende" och som berör en mängd områden, för att fastställda mål skall kunna uppnås. Här behövs, mot bakgrund av den bristande samordningen och problemens transnationella betydelse, ett starkare, övergripande engagemang från Europeiska unionens sida.

4.3. En solid databas bör inrättas för att ge underlag för välgrundade politiska beslut. Härvidlag skulle t.ex. en sammanfattning av de enskilda medlemsstaterna och ett erfarenhetsutbyte i fråga om hållbart byggande och boende vara lämpligt.

4.4. Vid sidan av huvudprioriteringarna på miljö- och energiområdena bedömer kommittén att detta ämnesområde även är särskilt relevant med tanke på potentialen för innovationer och på konkurrenskraften, särskilt de små och medelstora företagens. Möjligheterna att göra besparingar vad gäller naturresurser, energi och markanvändning bör undersökas närmare, liksom de sysselsättningspolitiska effekterna. Resultaten skall användas som grundval för att utforma EU:s stödprogram och initiativ.

4.5. Man bör sträva efter att koppla samman dessa ämnesområden.

4.6. Pilot- och demonstrationsprojekt bör stödjas genom att medel ställs till förfogande i rimlig omfattning. I dessa projekt kan innovationer utkristallisera sig. Dessutom stämmer de överens med den europeiska miljöpolitikens krav, t.ex. det om deltagande i lokala Agenda 21. I sammanhanget bör stöd även ges till innovativa försök att övervinna de hinder som finns vid sanering och modernisering av hyreshus (ekonomiska och juridiska problem mellan hyresvärdar och hyresgäster).

4.7. Särskilt betydelsefullt är det att få en bild av den aktuella situationen i de enskilda medlemsstaterna efter gemensamma undersöknings- och godkännandekriterier, och en diskussion om innebörden av "hållbart byggande och boende", en diskussion som skall syfta till att formulera en bärkraftig europeisk definition.

4.8. ESK uppmanar kommissionen att undersöka vilka strategier i samband med "hållbart byggande och boende" som utifrån ekonomiska, miljömässiga och sociala aspekter uppvisar den högsta samhällsekonomiska effektiviteten.

4.9. Att döma av våra kunskaper i dag utgör sanering och upprustning av redan befintliga byggnader en betydande potential vad gäller arbetstillfällen. Relevanta kunskaper och kvalifikationer hos arbetstagarna är emellertid en förutsättning.

4.10. Kommissionen bör presentera ett förslag till hur yngre och äldre arbetstagares kvalifikationer skall kunna anpassas till det nya tillväxtområdet modernisering och sanering.

4.11. Ambitionen är att under iakttagande av subsidiaritetsprincipen utarbeta direktiv respektive rekommendationer vad beträffar grundläggande standarder för hållbart byggande och boende. Häri inbegrips definitioner av mål uttryckta numeriskt och parametrar (t.ex. vilken minskning av markanvändningen som eftersträvas, riktvärden för användningen av återanvänt material, program för bostadsbyggande med tonvikt på hållbart byggande och boende osv), samt enhetliga metoder för inventering och offentliggörande av motsvarande data på nationell nivå och på EU-nivå.

4.12. Kommittén anser det nödvändigt att adekvat information och rekommendationer ställs till förfogande för de parter som särskilt berörs av genomförandet av ett hållbart byggande och boende (t.ex. städer och kommuner, organisationer och privata företag). Innovativa strategier för genomförande (t.ex. miljökontrakt, ekonomiska incitament och lönsamhetskalkyler, modernisering av relevanta bestämmelser, åtgärder för att göra medborgarna delaktiga osv.) är av särskilt intresse. De bör utarbetas på grundval av expertutlåtanden och/eller seminarier och workshops.

Bryssel den 1 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 138, 17.5.1993; EGT C 140, 11.5.1996.

() EGT C 269, 14.10.1991.