Förhörsombudets slutrapport (1)

Ärende M.8436 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (art. 14.1)

(Text av betydelse för EES)

(2020/C 24/05)

Inledning och bakgrund

1. koncentrationsförordningen ). Utkastet till beslut slår fast att General Electric Company (nedan kallat GE ) av oaktsamhet lämnade oriktiga uppgifter i en anmälan (nedan kallad det ursprungliga CO-formuläret ) som gjordes enligt artikel 4 i koncentrationsförordningen i ärende M.8283 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (nedan kallad tillståndsansökan ). Denna rapport avser ett utkast till beslut enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 ( 2 ) (nedan kallad). Utkastet till beslut slår fast att General Electric Company (nedan kallat) av oaktsamhet lämnade oriktiga uppgifter i en anmälan (nedan kallad) som gjordes enligt artikel 4 i koncentrationsförordningen i ärende M.8283 –(nedan kallad).

2. Tillståndsansökan avsåg en företagskoncentration (nedan kallad den prövade koncentrationen ) som innebar att GE på det sätt som avses i artikel 3.1 b i koncentrationsförordningen förvärvade ensam kontroll över LM Wind Power Holding A/S. Den prövade koncentrationen anmäldes den 11 januari 2017 på det ursprungliga CO-formuläret.

3. Den 1 februari 2017 hölls ett möte mellan kommissionens generaldirektorat för konkurrens (nedan kallat GD Konkurrens ) och GE, där företaget informerades om att kommissionen övervägde möjligheterna att utreda misstankar om att GE gjort sig skyldig till överträdelse genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter på det ursprungliga CO-formuläret.

4. GE drog tillbaka det ursprungliga CO-formuläret den 2 februari 2017 och lämnade in en ny anmälan den 13 februari 2017. Kommissionen godkände den prövade koncentrationen den 20 mars 2017.

Det aktuella förfarandet

5. I en skrivelse av den 9 mars 2017 informerade kommissionen GE om att den inlett ett förfarande i det aktuella ärendet (M.8436) som skulle kunna leda till böter enligt artikel 14.1 i koncentrationsförordningen för underlåtenhet att på det ursprungliga CO-formuläret lämna uppgifter som var korrekta och inte vilseledande. Skrivelsen beskrev de handlingar som skulle beaktas vid utredningen av det aktuella ärendet.

6. Den 6 juli 2017 tillställde kommissionen GE ett meddelande om invändningar (nedan kallat meddelandet om invändningar ). Kommissionens preliminära slutsatser i meddelandet om invändningar var att GE med avseende på sina utvecklingsplaner för havsbaserade produkter ”uppsåtligen eller åtminstone av oaktsamhet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter på det ursprungliga CO-formuläret”.

7. Den 13 juli 2017 fick GE tillgång till det material i kommissionens utredning av det föreliggande ärendet som inte redan var i GE:s besittning med anledning av tillståndsansökan.

8. GE:s frist för att skriftligt besvara meddelandet om invändningar sattes ursprungligen till den 31 augusti 2017. DG Komp förlängde fristen flera gånger, från början för att låta GE ta ställning till möjligheten, som erbjuds i kommissionens senaste beslutsförfaranden, att inleda ett förfarande som kännetecknas av nedsatta bötesbelopp i utbyte mot ökat samarbete.

9. Ett sådant så kallat samarbetsförfarande skulle i synnerhet – i likhet med det förlikningsförfarande i kartellärenden som är möjligt enligt artikel 10a i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 ( 3 ) – möjliggöra ett effektivare förfarande, tack vare motpartens medgivande av fakta, och ett ansvarsutkrävande med nedsättning av de böter som kommissionen annars hade kunnat utdöma efter en standardprövning (i detta fall med tillämpning av artikel 14 i koncentrationsförordningen). För att hjälpa den berörda parten att på ett fritt och välinformerat sätt fatta beslut om sitt eventuella deltagande i ett samarbetsförfarande får kommissionen meddela parten de bötesbelopp som troligen kan komma att tillämpas inom samarbetsförfarandet.

10. Vid vissa möten under 2017 diskuterade GD Konkurrens och GE möjligheten till ett samarbetsförfarande. Under 2017 lämnade GE även ”utan hinder” (av möjligheten att besvara meddelandet om invändningar) utkast till inlagor med fakta och förmildrande omständigheter som företaget bedömde var relevanta.

11. Vid ett möte den 7 februari 2018 meddelade kommissionen GE den procentuella nedsättningen för samarbete och motsvarande beloppsintervall för böter om GE valde att delta i ett samarbetsförfarande. Inför detta möte hade Europeiska kommissionens kommissionärskollegium (nedan kallat kommissionärskollegiet eller kollegiet ) i förväg godkänt nedsättningen och beloppsintervallet för böterna.

12. Den 12 mars 2018 avböjde GE samarbetsförfarandet. Därför fortsatte prövningen i enlighet med standardförfarandet.

13. GE lämnade den 6 april 2018 ett skriftligt svar på meddelandet om invändningar, inom den gällande förlängda svarsfristen. Detta svar (nedan kallat svar på meddelandet om invändningar ) argumenterade mot kommissionens preliminära slutsatser i meddelandet om invändningar. Svaret innehöll även två processuella argument.

Processuella argument i svaret på meddelandet om invändningar

Påstående om intressekonflikt i handläggarteamet som uppvisar (eller antyder) partialitet

14. GE noterar att det huvudsakligen är samma handläggarteam vid GD Konkurrens (nedan kallat handläggarteamet ) som behandlade i) tillståndsansökan, ii) ett separat men delvis konkurrerande koncentrationsförfarande i ett ärende som avsåg samma bransch som den aktuella tillståndsansökan, och iii) den utredning som utmynnade i meddelandet om invändningar. GE påstår att detta inneburit en intressekonflikt ”som uppvisar eller åtminstone antyder partialitet i kommissionen”. GE argumenterar att man i det aktuella förfarandet skulle kunna ”kritisera underlåtenheten [hos handläggarteamet] att göra gott bruk av uppgifterna” som lämnats av GE i samband med tillståndsansökan och de andra koncentrationsärendena. GE anför att en bedömning av en sådan kritik skulle ”innebära att teamet skulle behöva uttala sig om det egna beteendets tillbörlighet och lämplighet”. Därför hävdar GE att man ”fruktar att [handläggar]teamet inte är opartiskt, vilket strider mot principen om god förvaltning och utåt skadar förtroendet för rättvisa beslut”. GE skriver också att man ansåg att det ”var meningslöst att utnyttja möjligheten till muntligt hörande”.

15. stadgan ). Principen innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att noggrant och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda ärendet Kommissionen är i egenskap av EU-institution bunden av principen om god förvaltning som stadfästs i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad). Principen innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att noggrant och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda ärendet ( 4 ) . Den rättighet som motsvarar skyldigheten, och som bekräftas i artikel 41.1 i stadgan, innebär att var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt. Detta medför dels ett krav på subjektiv opartiskhet eftersom ingen tjänsteman vid den berörda institution som ansvarar för ärendet får vara partisk eller hysa förutfattade meningar. Dels ställs ett krav på objektiv opartiskhet, eftersom det behövs garantier som är tillräckliga för att undanröja tvivel på den berörda institutionens opartiskhet ( 5 ) . Enligt rättspraxis presumeras subjektiv opartiskhet om inte motsatsen bevisas ( 6 )

16. GE har inte lagt fram någon bevisning till stöd för sina påståenden om att handläggarteamet, och i förlängningen även kommissionen, uppvisat subjektiv partiskhet. Med avseende på handläggarteamet framkastar GE helt enkelt bara att det föreligger en intressekonflikt. Detta påstående bevisar ingenting med avseende på handläggarteamets eller kommissionens objektivitet i handläggningen av ärendet ( 7 ) . Med stöd i ovan angiven rättspraxis kan det därmed presumeras att det inte föreligger subjektiv partiskhet i det aktuella förfarandet. Av punkterna 17–21 nedan (särskilt punkt 21) framgår vidare att även om GE skulle ha lyckats bevisa subjektiv partiskhet hos någon av deltagarna i handläggarteamet hade det ändå inte varit tillräckligt för att styrka att kommissionen i egenskap av ansvarig institution vore subjektivt partisk, som GE insinuerar ( 8 )

17. Vad vidare gäller GE:s påståenden om objektiv partiskhet i det aktuella förfarandet bortser de från i) det faktum att ett slutligt beslut i ärendet inte fattas av handläggarteamet utan av kommissionen i egenskap av institution, som agerar via kommissionärskollegiet, efter ett förfarande som involverar många fler aktörer än handläggarteamet samt ii) att interna kontroller görs i alla förfaranden som avser tillämpning av artikel 14 i koncentrationsförordningen.

18. Redan innan ett utkast till beslut i ett ärende enligt artikel 14 i koncentrationsförordningen tas upp i kollegiet (se punkt 21 nedan) har ärendet utöver handläggarteamet vid GD Konkurrens behandlats av följande aktörer: — Kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens, som får stöd av sitt kansli. — Den högsta ledningen vid DG Komp, däribland generaldirektören för GD Konkurrens. — GD Konkurrens berörda enhet för horisontell samordning. — Chefsekonomens grupp (vid behov (9)). — Kommissionens rättstjänst (10). — Andra berörda avdelningar vid kommissionen (11). — Förhörsombudet (12). — Rådgivande kommittén för koncentrationer (13).

19. Det kontrollsystem som används innebär bland annat att den som tillställts ett meddelande om invändningar har rätt att framföra sina motargument vid ett muntligt hörande. Ett muntligt hörande i det föreliggande ärendet skulle inte, som GE menar, ha varit ”meningslöst” utan skulle till exempel ha gjort det möjligt att bemöta den uppfattning som GE uttrycker i svaret på meddelandet om invändningar och informera dem om att utvecklingen och resultatet av förfarandet inte uteslutande, och inte ens huvudsakligen, avgörs av handläggarteamet. De flesta, om inte alla, av de ovannämnda aktörerna skulle ha varit representerade vid ett sådant möte.

20. Systemet ger också möjlighet att genomföra en expertgranskning inom kommissionen ( 14 ) . DG Komp har inte för vana att avslöja om expertgranskning hållits i enskilda ärenden ( 15 ) . Men i det föreliggande fallet kan det undantagsvis vara värt att yppa att GD Konkurrens anordnade expertgranskning i en panel där bland annat undertecknad och rättstjänsten deltog. Jag yppar detta av omsorg för GE:s perspektiv och för att tydligt undanröja alla tvivel som GE kan ha haft på kommissionens opartiskhet med anledning av den förtäckta kritik av handläggarteamet som beskrevs i punkt 14.

21. I slutet av ett förfarande som avser beslut enligt artikel 14 i koncentrationsförordningen styrs kommissionen av principen om kollegialt ansvar, som fastslås i artikel 250 i EUF-fördraget ( 16 ) . Principen innebär att alla kommissionsledamöter deltar i lika delar i beslutsfattandet när beslut antas, och därav kan särskilt härledas att besluten diskuteras gemensamt ( 17 ) . Därmed kan det även ur praxis härledas att uttalanden från en kommissionsledamot med ansvar för konkurrens eller en deltagare i ett handläggarteam som den berörda parten kan uppfatta som bevis på partiskhet inte i sig urholkar lagenligheten i ett slutligt beslut, eftersom sådana beslut inte antas av kommissionsledamoten eller tjänstemannen i fråga utan av kommissionärskollegiet ( 18 )

22. Mot bakgrund av det ovanstående är GE:s påståenden om partiskhet inte övertygande.

23. Det är vidare värt att notera – även om det inte ingår i argumenten för ovanstående slutsats – att det bötesbelopp som föreslås i utkastet till beslut är väsentligt lägre än det lägsta intervall som godkändes av kollegiet med avseende på ett möjligt samarbetsförfarande (se punkt 11).

Påstående om att kommissionärskollegiet redan bedömt ärendet innan GE hördes

24. GE anser att man borde ha erbjudits möjlighet att redovisa sin ståndpunkt innan kollegiet godkände bötesbeloppsintervall för ett eventuellt samarbetsförfarande, motsvarande en procentuell nedsättning av det bötesbelopp som annars skulle kunna komma att utdömas (se punkt 11). Ur det faktum att GE inte först fått lämna synpunkter, särskilt avseende allvaret och förmildrande omständigheter, härleder GE att kollegiet ”faktiskt redan tycks ha bedömt den lämpliga påföljdsnivån”.

25. Denna invändning bortser från att kollegiet godkände ett beloppsintervall för böter enbart med tanke på att ett beslut skulle kunna komma att antas inom ramen för ett samarbetsförfarande, på det sätt som beskrivs i punkt 9. Eftersom det bara är kollegiet som har rätt att besluta om böter kunde GD Konkurrens inte själva ange några beloppsintervall utan kollegiets godkännande. Men kollegiets godkännande påverkade däremot inte vilka bötesbelopp som kunde komma att ådömas inom ramen för ett standardförfarande med tillämpning av artikel 14 i koncentrationsförordningen.

26. GE beslutade till sist att fortsätta inom ramen för standardförfarandet, hellre än inom ramen för ett samarbetsförfarande. Detta innebar att de beloppsintervall för böter som godkänts av kollegiet inte längre fyllde något syfte. När möjligheten till ett samarbetsförfarande övergavs innebar detta att ärendet på nytt började behandlas enligt standardförfarandet och att inga beslut om ansvarighetsutkrävande ännu fattats ( 19 ) . GE kunde därmed fortfarande besvara meddelandet om invändningar och behöll möjligheten att till fullo utnyttja de processuella rättigheter som utlöses när ett meddelande om invändningar utfärdas, i synnerhet rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet och rätten att besvara meddelandet om invändningar skriftligt och vid ett formellt muntligt hörande.

27. Såsom framgår av artikel 41.2 a i stadgan uppkommer rätten att bli hörd innan enskilda åtgärder som skulle beröra mottagaren negativt vidtas. GE var inte mottagare av kommissionärskollegiets godkännande. Dessutom berördes GE inte negativt av godkännandet. Tvärtom innebar godkännandet positiv verkan för GE eftersom det öppnade möjligheten till ett samarbetsförfarande, utöver den sedvanliga möjligheten (som också kvarstod) att besvara meddelandet om invändningar inom ramen för standardförfarandet. Därför behövde GE inte höras innan kollegiet godkände beloppsintervall för böter med tanke på GE:s möjlighet att välja prövning inom ramen för ett samarbetsförfarande.

28. Av dessa skäl är GE:s invändning som beskrivs i punkt 24 inte övertygande.

Avslutande anmärkningar

29. Jämfört med kommissionens preliminära slutsatser i meddelandet om invändningar sägs i utkastet till beslut inte att GE ”uppsåtligen eller åtminstone av oaktsamhet” lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter på det ursprungliga CO-formuläret. I utkastet till beslut sägs i stället att GE av oaktsamhet lämnat oriktiga uppgifter. Utkastet till beslut tar inte heller hänsyn till hur dessa oriktiga uppgifter påverkat några andra ärenden än den aktuella tillståndsansökan. Mot denna bakgrund i synnerhet är det bötesbelopp som föreslås i utkastet till beslut lägre än det beloppsintervall för böter som tidigare godkändes av kollegiet med tanke på ett eventuellt samarbetsförfarande (se punkt 11).

30. Jag har inte mottagit någon begäran eller något klagomål med avseende på detta förfarande. I enlighet med artikel 16 i beslut 2011/695/EU har jag utrett om utkastet till beslut endast tar upp invändningar som parterna har givits tillfälle att yttra sig om, och har kommit fram till att så är fallet. Överlag anser jag att utövandet av de processuella rättigheterna har respekterats under det nu aktuella förfarandet.

Bryssel den 1 april 2019. Wouter WILS

(1) I enlighet med artiklarna 16 och 17 i beslut 2011/695/EU av Europeiska kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (EUT L 275, 20.10.2011, s. 29) (nedan kallat beslut 2011/695/EU).

(2) Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EUT L 24, 29.1.2004, s. 1).

(3) Kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget (EUT L 123, 27.4.2004, s. 18).

(4) Se dom i mål C-269/90, Technische Universität München, EU:C:1991:438, punkt 14 och T-679/14, Teva mot kommissionen, EU:T:2018:919, punkt 54.

(5) Se domen i mål C-439/11 P, Ziegler mot kommissionen, EU:C:2013:513, punkt 155. T-180/15, ICAP mot kommissionen, EU:T:2017:795, punkt 272; T-286/15, KF mot SatCen, EU:T:2018:718, punkt 176; T-679/14, Teva mot kommissionen, EU:T:2018:919, punkt 54 och T-691/14, Servier mot kommissionen, EU:T:2018:922, punkt 119.

(6) Se i denna fråga dom i förenade mål C-341/06 P och C-342/06 P, Chronopost and La Poste mot UFEX m.fl., EU:C:2008:375, punkt 54 samt T-118/17, IDDE mot parlamentet, EU:T:2018:76, punkt 27.

(7) Se analogt dom i mål T-62/98, Volkswagen mot kommissionen, EU:T:2000:180, punkt 272; T-679/14, Teva mot kommissionen, EU:T:2018:919, punkt 58 och T-691/14, Servier mot kommissionen, EU:T:2018:922, punkt 137.

(8) Se analogt dom i mål T-31/99, ABB Asea Brown Boveri mot kommissionen, EU:T:2002:77, punkt 104.

(9) Med tanke på det föreliggande ärendets karaktär var chefsekonomens grupp inte inkopplad.

(10) Rättstjänsten, som är oberoende av GD Konkurrens och rapporterar direkt till kommissionens ordförande, har en viktig rådgivande tillsynsroll som ska säkerställa att kommissionens åtgärder och beslut är rättsligt sunda. I enlighet med kommissionens interna bestämmelser och praxis hördes rättstjänsten regelbundet vid behandlingen av det föreliggande ärendet.

(11) Beroende på ärendets karaktär kan andra generaldirektorat än GD Konkurrens höras i egenskap av berörda avdelningar vid utarbetandet av det utkast till beslut som ska läggas fram för kollegiet. I det aktuella förfarandet hördes generaldirektoratet för energi (GD Energi) och generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (GD Grow).

(12) Huvuduppgiften för förhörsombudet, som GE inte åberopade i det föreliggande förfarandet, är att ”skydda det effektiva utövandet av processuella rättigheter i konkurrensförfaranden vid kommissionen” (artikel 1.2 i beslut 2011/695/EU). Utöver detta uppdrag har förhörsombudet även i uppdrag att sköta intern rapportering och rådgivning inom kommissionen. Förhörsombudet får till exempel ”till den behörige kommissionsledamoten lämna synpunkter på alla frågor som uppstår i samband med kommissionens konkurrensförfaranden” (artikel 3.5 i beslut 2011/695/EU). Dessa synpunkter begränsas inte nödvändigtvis enbart till processuella frågor. Enligt artikel 3.7 i beslut 2011/695/EU får problem som rör det effektiva utövandet av de processuella rättigheterna, och som inte fått någon lösning vid GD Konkurrens, hänskjutas till förhörsombudet för oberoende prövning. Om muntligt hörande hållits utarbetar förhörsombudet en intern interimsrapport och kan därutöver i en separat intern rapport lämna synpunkter ”om förfarandets fortsatta gång och dess opartiskhet” (se artikel 14.1 och 14.2 i beslut 2011/695/EU). I enlighet med artiklarna 16 och 17 i beslut 2011/695/EU prövar förhörsombudet bland annat om utkast till beslut som överlämnats till rådgivande kommittén eller kommissionens kommissionärskollegium endast tar upp invändningar som parterna har givits tillfälle att yttra sig om. I enlighet med artikel 3.1 i beslut 2011/695/EU agerar förhörsombudet oberoende.

(13) Enligt artikel 19.3–19.7 i koncentrationsförordningen.

(14) I vissa ärenden beslutar generaldirektören för GD Konkurrens, i samråd med kommissionsledamoten, att genomföra en expertgranskning. En grupp expertgranskare sammansatt av personal från GD Konkurrens som inte handlägger det aktuella ärendet ger de preliminära arbetsbedömningarna en ingående granskning. Därefter sammankallar en ordförande en expertgranskningspanel för en öppen diskussion om ärendet med kommissionen. Bland annat kan expertgranskarna kartlägga områden som kräver ytterligare insatser, invändningar som bör läggas ner eller rekommendera att ärendet avslutas (se dokumentet ”Proceedings for the application of Articles 101 and 102 TFEU: Key actors and checks and balances” som offentliggjorts av GD Konkurrens i september 2011: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/key_actors_en.pdf) [ej på svenska].

(15) Se dom i mål T-691/14, Servier mot kommissionen, EU:T:2018:922, punkt 138.

(16) Dom i mål T-691/14, Servier mot kommissionen, EU:T:2018:922, punkt 127.

(17) Se bl.a. dom i mål T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschapij mot kommissionen, EU:T:1999:144, punkt 49; T-15/02, BASF mot kommissionen, EU:T:2006:74, punkt 611; och T-66/01, Imperial Chemical Industries mot kommissionen, EU:T:2010:255, punkterna 175, 176 och 178.

(18) Se på denna punkt dom i mål T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschapij mot kommissionen, EU:T:1999:144, punkt 49 och T-31/99, ABB Asea Brown Boveri mot kommissionen, EU:T:2002:77, punkt 104.

(19) Se analogt dom i mål T-456/10, Timab Industries and CFPR mot kommissionen, EU:T:2015:296, punkterna 104 och 105, bekräftad efter överklagande genom dom i mål C-411/15 P, Timab Industries and CFPR mot kommissionen, EU:C:2017:11, punkterna 120–122.