Den lämpliga finanspolitiska inriktningen för euroområde uppnås genom en korrekt balans mellan hållbarhet och stabiliseringsöverväganden. Det är viktigt att man uppnår denna avvägning på landsnivå, samtidigt som man beaktar dimensionen euroområdet/EU. Även om ekonomiska fundamenta fortfarande är starka och ekonomin får stöd av EU-medel kommer den gradvisa utfasningen av de åtgärder som vidtagits för att stödja ekonomin under pandemin att innebära att ett viktigt stöd på aggregerad nivå försvinner under 2023. Tidpunkten för och takten i normaliseringen av finanspolitiken bör även leda till överväganden om samspelet med penningpolitiken och politiken när det gäller finanssektorn och den finanspolitiska impulsen från faciliteten för återhämtning och resiliens () .

Vinterprognosen tog emellertid inte hänsyn till invasionen i Ukraina och det spända geopolitiska läge detta gav upphov till. Detta har en negativ inverkan på tillväxtutsikterna och ökar nedåtriskerna ytterligare. Till exempel kan inflationen bli högre än förväntat till följd av de kostnadstryck som flaskhalsarna på utbudssidan ger upphov till. Högre energipriser som i stor utsträckning vältras över från producenterna till konsumenterna kan komma att dämpa den aggregerade efterfrågan. De flaskhalsar på utbudssidan som finns världen över kommer sannolikt att finnas kvar en god bit in på 2022. Dessutom kan andrahandseffekter som blir högre än väntat till följd av eventuella löneökningar som överstiger produktivitetsökningen göra att inflationen blir högre under en längre period. När det gäller risker på uppåtsidan kan de investeringar som görs med hjälp av medel från faciliteten för återhämtning och resiliens och från den fleråriga budgetramen, inbegripet EU:s sammanhållningspolitiska fonder, generera en starkare konjunkturimpuls

Enligt kommissionens vinterprognos 2022 skulle den starka ekonomiska expansionen i EU:s ekonomi fortsätta, även om den skulle bli svagare under 2022 och 2023. Efter en svacka skulle den ekonomiska expansionen ta fart igen under det andra kvartalet 2022 och därefter förbli stark under resten av prognosperioden. Ekonomiska fundamenta som stödjer den ekonomiska expansionen var fortsatt starka. En förbättrad arbetsmarknad, ett stort hushållssparande, fortsatt gynnsamma finansieringsvillkor och en utrullning av medlen från faciliteten för återhämtning och resiliens (faciliteten) förväntades sammantaget skapa förutsättningarna för en lång och stark expansionsfas. Enligt vinterprognosen förväntades EU:s reala BNP-tillväxt nå 4,0 % 2022, vilket är 1,3 procentenheter lägre än 2021 men ändå klart högre än det långsiktiga genomsnittet. I vinterprognosen() prognosticerades att ”återgången till det normala” skulle fortsätta under 2023 då tillväxten förväntades uppgå till det måttliga 2,8 %.

EU:s ekonomi har nu gått in i sitt tredje år med covid-19-pandemin och produktionsnivåerna har återgått till sina nivåer före krisen. EU:s ekonomi uppvisade en kraftig återhämtning under 2021 och arbetslösheten sjönk till en rekordlåg nivå, även om tillväxttakten avtog mot slutet av året. Omicronvarianten har lett till att restriktioner för rörligheten återinförts, ett förnyat tryck på hälso- och sjukvården samt till brist på arbetskraft på grund av sjukdom, karantän och omhändertagande av anhöriga. Långvariga störningar på utbudssidan jämte ett stark efterfrågan har pressat upp råvaru- och energipriserna. Denna negativa utveckling har lett till en svagare tillväxttakt i EU och den reala BNP-tillväxten minskade under det sista kvartalet 2021.

Finanspolitiken måste vara redo att reagera på de snabbt föränderliga omständigheterna. De politiska förutsättningarna håller på att förändras. De pandemirelaterade tillfälliga krisåtgärderna kommer att till största del fasas ut under 2022, i överensstämmelse med den förväntade normaliseringen av folkhälsosituationen.() Prognosen för inflationen på kort sikt pekar mot en gradvis normalisering av penningpolitiken. Invasionen av Ukraina förväntas emellertid inverka negativt på prognosen, vilken präglas av ökad osäkerhet och nedåtrisker. Den s.k. allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten() kommer att fortsätta att tillämpas under 2022. Detta kommer att göra det möjligt att anpassa finanspolitiken till den föränderliga situationen så att man kan lösa de akuta problem som krisen ger upphov till. Enligt kommissionens vinterprognos 2022 förväntas den allmänna undantagsklausulen avaktiveras från och med 2023.() Det kommer att göras en ny bedömning på grundval av kommissionens vårprognos 2022 på grund av den stora osäkerheten. Dessutom återupptogs debatten om ramen för ekonomisk styrning i oktober 2021 i syfte att åstadkomma ett brett samförstånd kring vägen framåt i god tid före 2023.()

Den exceptionella osäkerheten och de exceptionella riskerna gör att det krävs en nära samordning av den ekonomiska politiken och finanspolitiken för att det ska vara möjligt att klara övergången ut ur covid-19-krisen. Kraftfulla och samordnade finanspolitiska åtgärder mot pandemin, ett stöd utan motstycke från nya EU-instrument och en ackommoderande penningpolitik har hjälpt EU:s ekonomi att komma igenom krisen och dessa faktorer kommer även att stödja en stark återhämtning. Under det tredje kvartalet 2021 hade EU:s BNP nått tillbaka upp till sin förkrisnivå. Enligt kommissionens vinterprognos 2022 förväntas produktionen nå upp till en nivå över sin förkrisnivå i alla medlemsstater till slutet av 2022. Om man ser framåt bör finanspolitiken även fortsättningsvis nära samordnas i syfte att säkerställa finanspolitisk hållbarhet och den kan, tillsammans med den ekonomiska politiken i stort, bidra till att upprätthålla återhämtningen och till att få EU:s ekonomi att slå in på en väg med en starkare och mer hållbar tillväxt, trots ett försämrat världsläge.

Princip #2: Säkerställa en hållbar skuldsättning genom en gradvis och högkvalitativ finanspolitisk anpassning och ekonomisk tillväxt

Den offentliga skuldkvoten är hög och har ökat till följd av pandemin. De finanspolitiska insatser som krävts på grund av covid-19-pandemin och produktionsnedgången har lett till en betydande ökning av den offentliga skuldkvoten, särskilt i vissa medlemsstater med hög skuldsättning, även om räntekostnaderna dock inte ökade. EU:s aggregerade offentliga skuldkvot nådde en topp på 92 % av BNP 2021 och förväntas minska obetydligt till 89 % av BNP 2023. Samtidigt finns det stora skillnader mellan medlemsstaterna. De offentliga skuldkvoterna förväntas ligga kvar på en nivå över 100 % av BNP i sex medlemsstater under 2023, under det att de förväntas ligga kvar på under 60 % av BNP i ungefär hälften av medlemsstaterna.

Vid en oförändrad politik kommer den offentliga skuldkvoten i EU att stabilisera sig generellt sett under de närmaste tio åren, samtidigt som den dock kommer att fortsätta att öka i flera medlemsstater med hög skuldsättning. Skuldutvecklingen styrs av flera olika faktorer. Å ena sidan förstärks riskerna i samband med en ökad offentlig skuldsättning av andra faktorer, bland annat de förväntade kostnaderna för en åldrande befolkning och de därmed sammanhängande förpliktelserna (i form av garantier) som beviljats under covid-19-krisen. Å andra sidan har skuldutvecklingen under 2021 generellt sett varit bättre än förväntat. Lägre finansieringskostnader och goda tillväxtutsikter, delvis tack vare de förväntade positiva effekterna av investeringar och reformer på den potentiella tillväxten på medellång sikt, utgör mildrande faktorer. Hur omfattande dessa effekter är beror på utvecklingen av tillväxt-/ränteskillnaden, vilken fortfarande är osäker.

Det krävs fleråriga finanspolitiska anpassningar jämte investeringar och reformer för att främja tillväxten för att man ska få kontroll över skuldutvecklingen. Det är viktigt att man säkerställer hållbara offentliga finanser genom en gradvis minskning av den offentliga skuldsättningen. Vissa medlemsstater riskerar att komma ur krisen med en höjd utgiftskvot och sänkt intäktskvot (som andel av BNP). Om man inte lyckas minska skuldsättningen på medellång sikt i de länder som har en hög skuldsättning kommer detta att inverka på tillväxtutsikterna och vidga skillnaderna mellan länderna. Om statsbudgetarna exponeras för en ogynnsam utveckling på finansmarknaderna kan detta inverka negativt på ekonomiernas resiliens rent generellt. Skuldutvecklingens känslighet för finansieringsvillkorens utveckling är en viktig faktor vid fastställandet av hur omfattande den anpassningen bör vara och i vilken takt den bör ske. En välfungerande strategi för skuldminskning bör fokusera på konsolidering av de offentliga finanserna, de offentliga finansernas kvalitet och sammansättning och främjande av tillväxt. En alltför abrupt konsolidering kan undergräva en pågående återhämtning, vilket medför negativa effekter för tillväxtmöjligheterna, marknadssentimentet och finansieringskostnaderna, och motverkar därför i förlängningen en hållbar skuldsättning.

På grundval av vinterprognosen anser kommissionen att det är tillrådigt att inleda en gradvis finanspolitisk anpassning för att minska den höga offentliga skuldsättningen från och med 2023, eftersom en alltför abrupt konsolidering kan inverka negativt på tillväxten och därmed också på en hållbar skuldsättning.

Princip #3: Främja investeringar och en hållbar tillväxt

Att få EU:s ekonomier att växla in på en mer hållbar tillväxtbana och att hantera den gröna och den digitala omställningen bör stå högst upp på dagordningen i alla medlemsstater. () De uppskattningar som gjorts av Europeiska kommissionen och andra organisationer pekar på att det behövs betydande investeringar för att man ska kunna uppfylla EU:s klimatmål och digitala mål. För att man ska kunna uppfylla målen i den gröna given krävs det ytterligare offentliga och privata investeringar på 520 miljarder euro om året under perioden 2021–2030. Investeringsbehovet för den digitala omställningen i EU uppskattas uppgå till ca 125 miljarder euro om året under det kommande årtiondet. Merparten av dessa investeringar kommer att behöva mobiliseras av den privata sektorn. Den offentliga sektorn måste dock göra sitt för att tillhandahålla kompletterande finansiering till stöd för politiken, minska riskerna vid innovativa projekt, styra och mobilisera privata investeringar och avhjälpa marknadsmisslyckanden. I meddelandet om en framtidssäkrad europeisk tillväxtmodell framhålls vikten av samordnade insatser från alla aktörer, inbegripet EU, medlemsstaterna och den privata sektorn, för att aktivera alla tillgängliga politiska verktyg.() Det är även viktigt att det finns en samstämmighet mellan investeringarna och reformpolitiken i medlemsstaterna och mellan målen på nationell nivå och på EU-nivå.

Medel från faciliteten för återhämtning och resiliens och från den fleråriga budgetramen kommer att stödja offentliga investeringar och reformer under de kommande åren. Genom faciliteten – som är kärnan i NextGenerationEU – tillhandahålls 338 miljarder euro i icke-återbetalningspliktigt stöd (bidrag) och upp till 386 miljarder euro i lån (båda i löpande priser) fram till 2026. Finansieringen från faciliteten kommer att bidra till att bygga resiliens, till att vi kan göra framsteg mot våra miljömässiga och digitala mål samt till att främja sammanhållningen, produktiviteten och konkurrenskraften. Hittills har 22 EU-länder fått grönt ljus för sina återhämtnings- och resiliensplaner och förfinansiering har utbetalats till de 21 av dem som begärt detta. Utbetalningarna av bidragen från faciliteten planeras tidigareläggas, varvid två tredjedelar av bidragen ska vara utbetalda till slutet av 2023.() De utgifter som finansieras genom bidrag från faciliteten kommer att göra det möjligt att finansiera högkvalitativa investeringsprojekt och att täcka kostnaderna för produktivitetshöjande reformer utan att detta leder till ökade underskott och en ökad skuldsättning. Ett snabbt genomförande av återhämtnings- och resiliensplanerna kommer således att främja en långsiktig och hållbar återhämtning, främja en högre potentiell tillväxt och stödja en gradvis förbättring av den offentligfinansiella ställningen, inbegripet i de medlemsstater som har de högsta offentliga skuldkvoterna. Godkännandet av den nya generationen av EU:s sammanhållningspolitiska fonder kommer att ytterligare främja investeringarna, den gröna och den digitala omställningen samt resiliensen inom hela EU:s territorium.

Alla medlemsstater bör skydda investeringarna totalt sett och, när så är berättigat, öka sina nationellt finansierade investeringar, särskilt för att stödja en grön, digital och resilient omställning. Tyngdpunkten bör läggas vid att investeringarna ska hålla en hög kvalitet, i linje med de investeringar som finansieras genom faciliteten. Finanspolitiken bör omorienteras mot att stödja den gröna och den digitala omställningen i syfte att skapa en långsiktig och hållbar tillväxt. När så är nödvändigt, till exempel på grund av ett minskat ekonomiskt bidrag från faciliteten kan en medlemsstat öka sina nationellt finansierade investeringar, särskilt för den gröna och den digitala omställningen. Den finanspolitiska anpassningen hos högt skuldsatta medlemsstater ska inte dämpa investeringarna utan i stället genomföras i form av en begränsning av tillväxten i de nationellt finansierade löpande utgifterna.

Kommissionen anser att man i de medelfristiga finanspolitiska planerna bör främja och skydda nationellt finansierade högkvalitativa offentliga investeringar, eftersom främjandet av en resilient ekonomi och genomförandet av den gröna och den digitala omställningen är viktiga gemensamma politiska mål för perioden från och med 2023 och framåt.

Princip #4: Främja finanspolitiska strategier som är förenliga med en strategi på medellång sikt för den finanspolitiska anpassningen, med beaktande av faciliteten.

Den finanspolitiska anpassningen i de medlemsstater som har en hög skuldsättning ska genomföras gradvis och inte leda till en alltför restriktiv finanspolitisk inriktning samt underbyggas med investeringar och reformer som kan få igång tillväxten, för att på så sätt göra det lättare att uppnå en trovärdig nedåtgående trend i skuldsättningen. Den gradvisa och ihållande finanspolitiska anpassningen ska åtföljas av en förbättring av de offentliga finansernas sammansättning i syfte att minska skuldsättningen på medellång sikt. De medelfristiga planerna måste vara förenliga med medlemsstaternas skuldhållbarhetsanalyser.() Planerna måste dessutom underbyggas med konkreta hänvisningar till deras planerade investeringar och reformer och bör redovisa den förväntade tidsplanen för utbetalningarna av EU-medel (inklusive bidrag från faciliteten). När det gäller perioden efter 2023 ska dessa medelfristiga planer fokusera på en konsolidering av de offentliga finanserna för att uppnå en sund offentligfinansiell ställning på medellång sikt på ett gradvis, långsiktigt och tillväxtfrämjande sätt. Planerna bör i detalj ange de underliggande åtgärderna och de åtföljande reformerna och investeringarna.

Den finanspolitiska anpassningsbanan bör ta hänsyn till de effekter som stödet från faciliteten har på den ekonomiska verksamheten. Bidragen från faciliteten kommer att fortsätta att ge ett betydande finanspolitiskt stöd till tillväxten i den aggregerade efterfrågan fram till dess att betalningsprofilen för varje medlemsstats plan nått sin topp, varefter de kommer att minskas. Detta bör beaktas i de medelfristiga finanspolitiska planerna.

Konsolideringen ska inte fördröjas i onödan. Om det behövs en finanspolitisk anpassning kommer en fördröjning av denna framåt i tiden att öka genomföranderiskerna och i många fall att göra det svårt att uppnå de medelfristiga budgetmål som anges i medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram. Om den finanspolitiska strategin senareläggs skulle detta dessutom kunna få regeringarna att använda positiva överraskningar vad gäller tillväxten och oförutsedda budgetintäkter till att öka sina löpande utgifter eller till att sänka skatterna i stället för att påskynda skuldminskningen. Det innebär ofta att de ekonomiska buffertarna inte återuppbyggs när de ekonomiska omständigheterna så medger.

Kommissionen anser att stabilitets- och konvergensprogrammen bör visa hur medlemsstaternas medelfristiga finanspolitiska planer ska säkerställa en gradvis minskning av den offentliga skuldsättningen till sunda nivåer samt en hållbar tillväxt genom en gradvis konsolidering och investeringar och reformer.

Princip #5: Differentiera de finanspolitiska strategierna och ta hänsyn till dimensionen euroområdet

Från och med 2023 måste de medlemsstater som har en hög skuldsättning inleda en finanspolitisk anpassning i syfte att stabilisera och därefter minska sin skuldkvot. Det är viktigt att man när de ekonomiska omständigheterna så medger återuppbygger de finanspolitiska buffertarna och återigen börjar minska skuldkvoten i förhållande till BNP i syfte att öka resiliensen inför framtida chocker, bibehålla gynnsamma finansieringsvillkor och säkerställa att euroområdet fungerar smidigt med tanke på eventuella spridningseffekter. På grundval av kommissionens vinterprognos 2022 bör de medlemsstater som har en hög skuldsättning kunna börja förbättra sin underliggande offentligfinansiella ställning från och med 2023. För att uppnå detta bör de nationellt finansierade löpande utgifterna (ej inräknat diskretionära åtgärder på intäktssidan) öka långsammare än den medelfristiga potentiella produktionen (mätt i förhållande till utgiftsriktmärket). Högt skuldsatta medlemsstater bör fortsätta att främja de investeringar som behövs för den gröna och den digitala omställningen samt genomföra den finanspolitiska anpassningen vad gäller de nationellt finansierade löpande utgifterna. Denna strategi bör åtföljas av att återhämtnings- och resiliensplanerna samtidigt genomförs i tid. Alla eventuella oförutsedda intäkter, inbegripet från positiva överraskningar vad gäller tillväxten, bör användas till skuldminskningen.

Medlemsstater med en låg/medelhög skuldsättning bör prioritera investeringar i den gröna och den digitala omställningen. Medlemsstater med låg/medelhög skuldsättning har generellt sett sunda offentliga finanser.() Ökade offentliga investeringar i den gröna och den digitala omställningen bör prioriteras när så är nödvändigt (till exempel på grund av minskade ekonomiska bidrag från faciliteten) genom nationellt finansierade investeringar som växer fortare än den medelfristiga potentiella produktionen. De löpande utgifterna bör utvecklas på ett sätt som gör att man bevarar en neutral inriktning på politiken, och således inte genomför någon finanspolitisk anpassning 2023, såvida inte tecken på en alltför stor efterfrågan gör att det krävs en flexibel politik för att kontrollera deras tillväxt eller, omvänt, försämrade ekonomiska utsikter gör att det krävs ytterligare utgifter. Detta kommer att göra det lättare att bibehålla en lämplig inriktning på politiken i euroområdet i dess helhet, eftersom spridningseffekter från en alltför tidigt finanspolitisk åtstramning i medlemsstater med låg/medelhög skuldsättning skulle kunna minska den aggregerade efterfrågan i euroområdet alltför mycket och göra det svårare för högt skuldsatta medlemsstater att genomföra en finanspolitisk anpassning.

Kommissionen anser att de finanspolitiska rekommendationerna till medlemsstaterna även i fortsättningen bör vara differentierade och att hänsyn bör tas till eventuella spridningseffekter över gränserna. Nationella finanspolitiska anpassningar - om sådana krävs – ska genomföras på ett sätt som förbättrar utgifternas sammansättning och skyddar investeringarna totalt sett.

Konsekvenser för förfarandet vid alltför stora underskott