Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare"

(2002/C 80/08)

Den 21 september 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 19 december 2001. Föredragande var Luis Miguel Pariza Castaños.

Vid sin 387:e plenarsession den 16-17 januari 2002 (sammanträdet den 16 januari 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 93 röster för och 2 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Syftet med förslaget till direktiv är att reglera en mycket viktig del av gemenskapens invandringspolitik, nämligen bestämmelserna för inresa och beviljande av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som skall bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare i en medlemsstat.

1.2. Av kommissionens meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen(1) framgår det att bristen på rättsliga förfaranden för att styra arbetskraftsinvandringen är en av orsakerna till att denna sker illegalt(2). I meddelandet konstaterar man att EU:s demografiska och ekonomiska behov förutsätter en mer öppen invandringspolitik(3), och följaktligen nya möjligheter till legal arbetskraftsinvandring(4).

1.3. Medlemsstaternas nuvarande villkor för inresa är så restriktiva att legal invandring i stort sett är en omöjlighet och majoriteten av alla tredjelandsmedborgare tar sig in illegalt, även den arbetskraft som bidrar till unionens ekonomiska utveckling.

1.4. Enligt kommissionens meddelande bör Europeiska unionen erkänna att arbetskraftsinvandringen utgör ett positivt tillskott och att man i framtiden bör tillåta invandring i större utsträckning. För att lättare kunna styra den lagliga invandringen krävs det omfattande ändringar i bestämmelserna för invandring. Syftet med föreliggande förslag till direktiv är att ändra dessa bestämmelser.

2. Sammanfattning av förslaget till direktiv

2.1. I direktivet regleras, i två skilda kapitel, tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd och egenföretagare.

2.2. I direktivet fastställs det att man för att bedriva verksamhet som anställd skall ansöka om uppehållstillstånd för arbetstagare, vilket kan göras av antingen arbetstagaren eller arbetsgivaren. Ansökan skall lämnas in via en medlemsstats diplomatiska beskickning i eller med behörighet för det land där den sökande är lagligt bosatt eller direkt i den berörda medlemsstaten, om den sökande redan är bosatt eller lovligen vistas där.

2.3. Med ansökan skall ett flertal dokument lämnas in, bl.a. ett som styrker arbetserbjudandet samt ett intyg om att tjänsten inte har kunnat tillsättas genom medlemsstatens arbetsmarknad. Vidare skall sökanden lämna in en meritförteckning med intyg, bevis på att den sökande har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig, ett intyg på god vandel (om det krävs av medlemsstaten), intyg om sjukförsäkring, m.m.

2.4. Intyget om att en utlyst tjänst inte kunnat tillsättas genom medlemsstatens arbetsmarknad erhålls då en tjänst varit utlyst under fyra veckor hos arbetsförmedlingen (och hos det europeiska arbetsförmedlingsnätet EURES) och inte har tillsatts av någon med förtur. Förturen gäller gemenskapens medborgare och tredjelandsmedborgare som uppfyller vissa krav, som framgår av direktivet.

2.5. Varje medlemsstat har möjlighet att ange vissa arbetssektorer med ständig brist på arbetskraft och inom vilka en tjänst inte behöver utlysas. Tredjelandsmedborgare kan då erbjudas anställning utan att behöva genomgå tidigare nämnda förfaranden.

2.6. Det första uppehållstillståndet är tidsbegränsat (upp till tre år) men kan förnyas. Vid förnyelse måste personen uppfylla samma krav som vid det första tillståndet. Under de tre första årens vistelse är förnyelsen av tillståndet avhängigt kriterierna om förtur för gemenskapens medborgare.

2.7. Ett beviljat tillstånd kan upphävas om innehavaren är arbetslös mer än tre månader per år under de två första åren och mer än sex månader per år de efterföljande åren.

2.8. I direktivet fastställs rättigheterna för personer som innehar uppehållstillstånd för arbetstagare, men man lämnar samtidigt plats för medlemsstaterna att begränsa vissa rättigheter.

2.9. Vidare definieras andra tillstånd och de särskilda villkor som krävs för att erhålla dem: uppehållstillstånd för säsongsarbetare, uppehållstillstånd för gränsarbetare, uppehållstillstånd för personer som tillfälligt förflyttas internt, uppehållstillstånd för praktikanter samt uppehållstillstånd för ungdomsutbyte eller au pair-tjänst.

2.10. För verksamhet som egenföretagare krävs ett uppehållstillstånd för egenföretagare, som kan sökas antingen från hemlandet eller direkt i den berörda medlemsstaten, om den sökande redan är bosatt eller lovligen vistas där. Med ansökan skall det lämnas in bevis på att den sökande har tillräckliga medel för att klara av de investeringar som krävs. Ytterligare dokument som skall lämnas in är intyg om god vandel (om det krävs av medlemsstaten), meritförteckning med intyg. Vidare skall den sökande bevisa att verksamheten främjar medlemsstaten på så sätt att den skapar sysselsättningsmöjligheter eller gynnar den ekonomiska utvecklingen.

2.11. För uppehållstillstånd för egenföretagare gäller i stort sett samma giltighetstid och krav för förnyelse som för uppehållstillstånd för arbetstagare. Även villkoren för ett eventuellt upphävande är ungefär de samma.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Syftet med förslaget till direktiv är att uppfylla det mål som satts av kommissionen, dvs. att underlätta legal invandring och att förenkla förfarandena vid inresa och vistelse. Kommittén ställer sig emellertid tveksam till att de villkor för inresa som föreslås i direktivet skulle vara de enda som möjliggör legal invandring av arbetskraft på samtliga kvalifikationsnivåer.

3.2. Enda formen för laglig invandring som föreslås i förslaget till direktiv är att personen i fråga erbjuds en anställning. Givetvis bör detta vara huvudregeln, men den får inte vara den enda. Det är rimligt att en person erbjuds anställning medan han eller hon fortfarande befinner sig i hemlandet då det rör sig om tillfällig eller specialiserad arbetskraft (tekniker, dataingenjörer etc.). Vidare är det lämpligt vid anställning av arbetskraft till stora eller medelstora företag. Men om arbetsgivaren är egenföretagare inom exempelvis hushållsarbete, barn- eller äldreomsorg, hantverk eller har ett mindre företag, måste arbetsgivaren och den invandrade arbetstagaren ha möjlighet att träffas innan.

3.3. I ett regelverk för inresa där avsikten är att på laglig väg kontrollera invandringsströmmarna till unionens medlemsstater måste man onekligen beakta två olika inresemöjligheter. Den första bör vara den som föreslås i direktivet, dvs. den som bygger på att personen erbjudits en anställning medan han eller hon fortfarande vistas i sitt hemland. Den andra är att personen ges möjlighet att tillfälligt resa in i en medlemsstat för att söka arbete.

3.4. Om man i ett regelverk endast tar hänsyn till den första av nämnda möjligheter kommer man att möjliggöra legala inresor för en viss slags arbetskraft, medan annan arbetskraft förmodligen kommer att inresa illegalt även i fortsättningen och erbjudas anställning inom den dolda ekonomin.

3.5. Kommittén föreslår därför att man inrättar ett tillfälligt tillstånd för inresa och vistelse som ger möjlighet att söka arbete under sex månader, och som medlemsstaterna bör handlägga i samarbete med arbetsmarknadens parter. För att beviljas tillstånd skall de sökande kunna styrka att de har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig och att de har sjukförsäkring. De skall också kunna dokumentera sina yrkeserfarenheter och kvalifikationer.

3.6. Vidare innehåller förslaget till direktiv vissa restriktiva kriterier som kännetecknar de nuvarande bestämmelserna för invandring till medlemsstaterna. Kriterierna rör de krav som ställs vid en ansökan om uppehållstillstånd (artikel 5) och vid förnyelse av uppehållstillstånd (artikel 7), samt om möjligheterna till att upphäva ett tillstånd då en person varit arbetslös mer än tre månader under ett år (artikel 10.3 a), etc. Nämnda kriterier kommer att diskuteras under avsnittet särskilda kommentarer.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare och om uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 5.2

4.1.1. En ansökan om uppehållstillstånd för att bedriva verksamhet, som anställd eller som egenföretagare, får lämnas in direkt på medlemsstatens territorium, så till vida att den sökande redan lagligen vistas där. Genom denna begränsning utesluter man möjligheten till att legalisera de invandrares situation som olagligen vistas i landet, eftersom det enda sättet för dem att kunna vistas där lagligen är att lämna in en ansökan om uppehållstillstånd i själva medlemsstaten. Även om man i direktivet inte diskuterar frågan om de invandrare som olovligen vistas i ett land, bör man agera neutralt i sammanhanget för att inte stänga några dörrar till eventuella nationella lagaliseringsåtgärder.

4.2. Uppgifter och dokument som skall lämnas in tillsammans med ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare. Artikel 5.3

4.2.1. Kraven på de dokument som skall lämnas in tillsammans med ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare är i vissa fall orimliga. Exempelvis kan intyg om god vandel (artikel 5.3 e) leda till godtyckligheter och diskriminering från myndigheterna i sökandens hemland. Att den sökande har de kunskaper (artikel 5.3 g) som krävs för att utöva den tänkta verksamheten bör avgöras av arbetsgivaren, på samma sätt som med andra anställda. Kravet på att den sökande skall ha tillräckliga ekonomiska medel för att täcka sina levnadskostnader (artikel 5.3 h) är irrelevant med tanke på att den sökande har erbjudits ett arbete. Vidare bör man inte heller kräva intyg om sjukförsäkring, eftersom en sådan kommer att beviljas genom arbetsgivaren. Kommittén anser att dessa krav bör omprövas.

4.3. Tillämpning av de krav som enligt artikel 6 ställs vid förnyelse av tillstånd. Artikel 5.4

4.3.1. Principen om att nations- eller unionsmedborgare skall ha företräde till arbetsmarknaden bör tillämpas på nya personer som ansöker om uppehållstillstånd, men absolut inte på tredjelandsmedborgare som redan lovligen vistas i landet. Kommittén menar därför att artikel 5.4 skall begränsas till följande: tredjelandsmedborgare som lagligen har vistats i en medlemsstat med ett uppehållstillstånd för arbetstagare skall inte behöva styrka att kraven i artikel 6 är uppfyllda.

4.3.2. I linje med föregående punkt föreslår kommittén att man skall fastställa att all förnyelse av uppehållstillstånd för arbetstagare skall innebära fri tillgång till arbetsmarknaden, med andra ord utan villkor om förtur för unionsmedborgare på arbetsmarknaden. Detta skulle innebära en ändring av artikel 7.2, enligt vilken en tredjelandsmedborgare omfattas av det kravet de första tre åren.

4.4. Förnyelse av uppehållstillstånd för arbetstagare. Artikel 7.1

4.4.1. Förnyelsen av tillstånd är, i enlighet med vad som fastställs i artikeln, kraftigt begränsad, med tanke på att den sökande måste lämna in samma dokument som vid det första ansökningstillfället. Det kan leda till att många tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i landet försätts i en olaglig situation. Kommittén menar att kraven vid förnyelse bör göras så enkla som möjligt.

4.5. Begränsning av tillståndet att bedriva verksamhet eller att fylla luckor inom särskilda arbetsmarknadssektorer. Artikel 8

4.5.1. Begränsningen av det första tillståndet att bedriva verksamhet eller att fylla luckor inom särskilda arbetsmarknadssektorer eller regioner bör upphöra då tillståndet förnyas.

4.6. Upphävande av uppehållstillstånd för arbetstagare. Artikel 10

4.6.1. Kommittén anser att möjligheten att upphäva ett uppehållstillstånd på grund av arbetslöshet under mer än tre månader per år under vistelsens två första år och sex månader per år efter vistelse i två år (artikel 10.3) bör avskaffas, eftersom en så restriktiv åtgärd kommer att leda till stor osäkerhet hos tredjelandsmedborgare.

4.7. Rättigheter som följer av ett uppehållstillstånd för arbetstagare. Artikel 11

4.7.1. Kommittén föreslår att man lägger till ett nytt stycke i artikel 11 så att de ättigheter som enligt artikel 11.1 följer av ett uppehållstillstånd för arbetstagare kompletteras med följande, så till vida att de gäller för nationens medborgare:

- Rätt till utbildning, då även studiestöd och stipendier.

- Rätt att arbeta som lärare eller att bedriva forskning.

- Rätt till allmännyttiga bostäder.

- Rätt till gratis juridisk hjälp vid behov.

4.8. Man bör ha i åtanke att medlemsstaterna kan komma att begränsa vissa av de rättigheter som fastställs i direktivet (artikel 11.2), vilket skulle kunna leda till diskriminerande åtgärder.

4.9. Säkerhet för säsongsarbetare. Artikel 12.2

4.9.1. Enligt kommittén bör man ännu en gång överväga om medlemsstaterna skall kunna kräva en säkerhet av arbetsgivarna som de får tillbaka när säsongsarbetarna återvänder till sina hemländer. Det är nämligen inte arbetsgivarnas sak att ta ansvar för om säsongsarbetarna verkligen återvänder till sina hemländer.

4.10. Ansökan om uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 18.2

4.10.1. På samma sätt som vid ansökan för arbetstagare är det möjligt att ansöka om uppehållstillstånd för egenföretagare direkt inom medlemsstatens territorium, så till vida att den sökande lovligen vistas där. Kommittén vill påpeka att man i direktivet inte heller här bör stänga några dörrar till nationella åtgärder för legalisering.

4.11. Uppgifter och dokument som skall lämnas in tillsammans med ansökan om uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 18.3

4.11.1. Bland de dokument som skall lämnas in tillsammans med ansökan om upphållstillstånd för egenföretagare finns ett intyg som styrker god vandel (artikel 18.3 e), vilket enligt kommitténs uppfattning bör omprövas eftersom det kan leda till godtyckligheter och diskriminering från myndigheterna i sökandens hemland.

4.12. Förnyelse av uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 20.1

4.12.1. På samma sätt som för arbetstagare krävs det vid förnyelse av uppehållstillstånd för egenföretagare under de första tre åren att sökanden lämnar in samma handlingar och uppfyller samma krav som vid det första tillståndet. Kommittén anser att kraven vid förnyelse av uppehållstillstånd bör vara mindre stränga än den första gången, för att på så sätt uppmuntra invandrarna till att även i fortsättningen vistas lagligen i landet.

4.12.2. Begränsningarna vid första tillståndet, som fastställs i artikel 21, för att bedriva verksamhet eller att fylla luckor inom särskilda verksamhetssektorer eller regioner bör upphöra då tillståndet förnyas.

4.13. Upphävande av uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 23

4.13.1. På samma sätt som för arbetstagare kan egenföretagarens uppehållstillstånd upphävas på grund av bristande inkomster under mer än tre månader per år under vistelsens två första år och sex månader per år efter vistelse i två år (artikel 23.3). Kommittén anser att man bör se över denna stränga åtgärd i de fall egenföretagaren kommer med ett nytt företagsprojekt.

4.14. Rättigheter som följer av uppehållstillstånd för egenföretagare. Artikel 24

4.14.1. På samma sätt som man i artikel 11 fastställer rättigheterna för de personer som innehar uppehållstillstånd som arbetstagare, bör man fastställa egenföretagarnas rättigheter. I så fall bör man även beakta det som föreslås i punkt 4.8 i detta yttrande.

5. Slutliga kommentarer

5.1. Kommissionen kommer inom kort att lägga fram ett meddelande om kampen mot den olagliga invandringen. Kommittén kommer att avge ett yttrande i frågan, men vill här upprepa några ord från sitt yttrande om kommissionens meddelande om en invandringspolitik för gemenskapen(5): "Det huvudsakliga skälet till invandringen från tredjeländer är att det finns en arbetsmarknad för dessa personer, men problemet är att det även har funnits en arbetsmarknad för illegala invandrare". Av den anledningen föreslog ESK följande: "... för att driva kampen mot den dolda ekonomin, som ger illegala invandrare möjlighet till arbete, krävs det rättsliga åtgärder och konkreta sociala avtal".

5.2. ESK begär att Europeiska rådet i enlighet med slutsatserna från Laeken gör mer långtgående åtaganden och handlar snabbare i utarbetandet av en verklig gemensam asyl- och invandringspolitik. I detta hänseende bör rådet stödja kommissionens initiativ och ta ESK:s yttranden i beaktande.

5.3. Kommittén anser att Europeiska unionen och medlemsstaterna bör ratificera Internationella konventionen om skydd för migrerade arbetstagares och deras familjers rättigheter, som antogs av FN 1990.

Bryssel, den 16 januari 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) KOM(2000) 757 slutlig.

(2) Punkt 3.1 i meddelandet: "Många ekonomiska invandrare har tvingats att antingen söka rätt till inresa genom asylförfaranden eller att ta sig in illegalt, vilket inte är något lämpligt sätt att möta arbetsmarknadens behov och spelar i händerna på välorganiserade smugglare och skrupelfria arbetsgivare."

(3) Punkt 2.4 i meddelandet.

(4) Punkt 3.4.2 i meddelandet, stycke 5: "... att underlätta snarare än att skapa hinder för ekonomisk invandring".

(5) Se Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande, EGT C 260, 17.9.2001.