Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "XXX:e rapporten om konkurrenspolitiken (2000)"

(2002/C 48/02)

Den 10 maj 2001 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "XXX:e rapporten om konkurrenspolitiken (2000)".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 21 november 2001. Föredragande var Mario Sepi.

Vid sin 386:e plenarsession den 28 november 2001 antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 108 röster för, 1 röst emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning - allmän bakgrund

1.1. Förutom att utgöra en regelbundet återkommande rapport om verksamheten vid GD Konkurrens, erbjuder den XXX:e rapporten om konkurrenspolitiken en rad viktiga indikationer om framtiden för detta politikområde.

1.2. Viktiga "institutionella" nyheter som eurons införande, och internationella som globaliseringens utveckling och den förestående utvidgningen, liksom den ökade öppenheten inom detta politikområde som befinner sig i en fas av tekniska förändringar och industrikoncentrationer, har fått GD Konkurrens att genomföra några grundläggande förändringar vad gäller strukturer och metoder.

1.3. Allt sammantaget gör detta till ett viktigt yttrande. Snarare än att uttala oss om sådant som redan skett kommer vi att ta detta som utgångspunkt för att lyfta fram dessa förändringar och att peka på de möjligheter som de erbjuder.

1.4. Såsom redan påpekats vid ett flertal tillfällen i tidigare yttranden vore å andra sidan ett yttrande som inskränker sig till att behandla händelser under 2000 och som offentliggörs först i slutet av år 2001 av föga intresse med tanke på de ytterst dynamiska processer som vi bevittnar, och skulle riskera att framstå som förlegat för våra samtalspartner inom institutionerna.

1.5. Samtidigt som kommittén i yttrandet om den XXIX:e rapporten uttalade sitt fulla stöd för denna rapport varnade den kommissionen för de risker som skulle kunna bli följden av att minska takten på moderniseringen av den rättsliga ramen, eftersom denna numera är en viktig och nödvändig förutsättning för en lösning av de nya frågeställningarna inom gemenskapens konkurrenslagstiftning.

1.6. Såsom också påpekas i den XXX:e rapporten motiveras en modernisering av den snabba utvecklingen av tre av varandra oberoende ekonomiska fenomen som förstärker varandra: marknadernas globalisering, utvecklingen av den nya ekonomin och ökningen, både i fråga om antal och omfattning, av de gränsöverskridande koncentrationerna, med betydande konsekvenser inte bara för ekonomin utan också för sysselsättningen.

1.7. För att få en komplett bild av det sammanhang i vilket de nya bestämmelserna skall gälla måste man beakta det snart förestående införandet av euron, den gradvisa utvidgningen och kravet på att ge medborgaren-konsumenten en central ställning i gemenskapens konkurrenslagstiftning, något som betonas i den XXX:e rapporten.

2. Innehållet i den XXX:e rapporten om konkurrenspolitiken 2000

2.1. I inledningen till den XXX:e rapporten anges mycket tydligt vilka kriterier som inspirerat till dess uppläggning.

Den tekniska utvecklingen och de politiska initiativen håller på att omvandla den ekonomiska miljön, som i allt större utsträckning bygger på en snabb tillgång till information.

Detta har dels fått tjänstesektorn att växa och dels tvingat företagen att omvärdera och anpassa sina affärsförbindelser både med sina kunder och med leverantörerna. Dessutom har avregleringen öppnat många avgörande sektorer som tidigare var stängda för konkurrens. Konkurrenspolitiken grundas på den fördragsfästa principen om "en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens" och utgör en av pelarna i gemenskapens verksamhet på det ekonomiska området. Denna princip är emellertid inte detsamma som "en ovillkorlig tro på, eller likgiltighet inför hur marknadsmekanismerna fungerar. Tvärtom krävs en ständig vaksamhet för att skydda dessa mekanismer... och att främja konkurrensen genom att förbättra företagarklimatet"(1).

Som framhålls i rapporten är det av detta skäl, och även av orsaker som angetts tidigare, som det har blivit ett oavvisligt krav att anpassa konkurrenspolitikens regler och praxis till detta nya klimat.

2.1.1. I den XXX:e rapporten behandlas denna verksamhet i fyra kapitel: I - Konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av dominerande ställning: artiklarna 81-82; Statliga monopol och monopolrättigheter: artiklarna 31-86; II - Koncentrationskontroll; III - Statligt stöd; IV - Internationell verksamhet. Dessutom innehåller rapporten statistik över verksamheten och ett kapitel om utsikterna för 2001.

2.2. Kapitel I

Den 27 september 2000 antog kommissionen ett förslag till en förordning, i vilken fastställs konkurrensregler tillämpliga på konkurrensbegränsande samverkan mellan företag, och missbruk av dominerande ställning (artiklarna 81-82) som anses som det viktigaste initiativet på konkurrensområdet sedan koncentrationsförordningen antogs 1989. På området vertikala avtal har en ny förordning för gruppundantag antagits och riktlinjer för distribution har fastställts, försäljning av motorfordon undantagen. På området för horisontella avtal har man antagit omarbetade gruppundantagsförordningar om avtal om forskning och utveckling respektive specialiseringsavtal.

2.3. Kapitel II

2.3.1. Koncentrationerna är enligt rapporten det känsligaste ämnet såväl vad gäller moderniseringen av lagstiftningen som tillsyn och kontroll.

Kommissionen är själv mycket försiktig i sina bedömningar också av objektiva skäl som ännu inte funnit sin slutliga lösning. Exempelvis huruvida tröskelvärdena för omsättningen ligger på en lämplig nivå, huruvida koncentrationsbegreppet i sin nuvarande definition fortfarande är relevant i en värld av strategiska allianser, minoritetsinnehav, gemensamma tillverkningsföretag, etc.

Kommissionens verksamhet går här i två riktningar: införandet av förenklade förfaranden och en omarbetning av förordningen.

2.3.2. Systemet med det förenklade förfarandet infördes samtidigt som ett meddelande antogs om handläggning av vissa koncentrationer enligt den gällande förordningen, och började gälla den 1 september 2000.

Förfarandet tillämpas på hanteringen av vissa typer av koncentrationer, uppdelade enligt tre kriterier, som inte orsakar allvarligare konkurrensproblem.

2.3.3. Under konferensen om koncentrationer, som anordnades i september 2000 av kommissionen och International Bar Association (IBA), gavs tillfälle att diskutera ett brett spektrum av frågor, av vilka många nu håller på att behandlas i samband med omarbetningen av koncentrationsförordningen.

Kommissionen samlar för närvarande in fakta i samråd med medlemsstaterna och ansökarländerna samt med näringslivsorganisationer och juridiska kretsar.

Under 2001 kommer kommissionen att offentliggöra ett dokument där den lägger fram sina slutsatser och rekommendationer till ändringar, vilket kommer att bli föremål för ytterligare en remissomgång.

2.4. Kapitel III

Under 2000 antog kommissionen tre förordningar om stöd till små och medelstora företag, stöd till utbildning samt tillämpningen av de minimis-regeln.

Av åttonde översikten över statligt stöd i Europeiska unionen framgår att de 15 medlemsstaterna under perioden 1996-1998 i genomsnitt betalade ut 93 miljarder euro årligen i stöd till tillverkningssektorn, jordbruket, fisket, kolgruvorna, transporter och finansiella tjänster.

Kommissionen noterar att siffran fortfarande är hög i absoluta termer, men att den ändå innebär en minskning med 11 % jämfört med föregående period.

2.5. Kapitel IV

2.5.1. Utvidgningen

Europeiska kommissionen rapporterar regelbundet till rådet om de framsteg som vart och ett av kandidatländerna gör på vägen mot anslutning. Resultaten på området för konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av dominerande ställning är enligt rapporten överlag tillfredsställande både vad gäller lagstiftningsnivå och administrativ kapacitet. Samtliga länder har antagit grundlagstiftning på konkurrensområdet och många har också infört koncentrationskontroll.

Till skillnad mot framstegen på politikområdet för konkurrensbegränsande samverkan och missbruk av dominerande ställning har kontrollen av statligt stöd visat sig utgöra en politiskt mycket svårare och känsligare fråga.

De flesta kandidatländer har inrättat nationella tillsynsmyndigheter, men för att säkerställa öppenheten finns det i många av dessa länder ett fortsatt behov av att utarbeta omfattande förteckningar över stödet.

2.5.2. Bilateralt samarbete

Inom ramen för de avtal som undertecknats fortsätter kommissionen enligt rapporten sitt nära samarbete med de amerikanska och kanadensiska antitrustmyndigheterna i ett ännu större antal ärenden. Det bilaterala samarbetet var intensivt under hela året, och under 2000 skedde en märkbar ökning av antalet transaktioner som anmäldes både till kommissionen och till de amerikanska och kanadensiska antitrustorganen.

Det har förts intensiva och informella sonderingar med Japan under vilka de två delegationerna lyckades lösa alla frågor, och i samband med toppmötet mellan EU och Japan i juli i Tokyo tillkännagavs att de två sidorna hade uppnått ömsesidig förståelse om det planerade samarbetsavtalet som skulle skrivas under före slutet av år 2001.

2.5.3. Multilateralt samarbete

Kommissionen har fortsatt att spela en aktiv roll i arbetet inom WTO och OECD och har deltagit i FN:s fjärde utvärderingskonferens om principerna för lika konkurrens.

Med tanke på att våra ekonomiers ökade internationalisering utgör en allt större utmaning för konkurrensmyndigheterna, har kommissionsledamoten Mario Monti, förutom att skapa en multilateral ram för konkurrenslagstiftning inom WTO, föreslagit att det upprättas ett "Internationellt konkurrensforum". Vid detta forum kan nationella konkurrensmyndigheter utbyta erfarenheter och bilda sig en gemensam uppfattning om viktiga frågor inom konkurrenslagstiftningen.

3. Allmänna kommentarer

3.1. En rad yttranden från kommittén har framhållit kommissionens lagstiftningsarbete i detta omvandlings- och decentraliseringsskede för konkurrenspolitiken. Innehållet i yttrandena kommer att sammanfattas i de särskilda kommentarerna i punkt 4.

3.2. Kommittén ser positivt på att det i dag är möjligt att genomföra denna förändring och ge GD Konkurrens dess egentliga roll, dvs. att ge riktlinjer och ingripa endast i de viktigaste fallen. Detta är möjligt tack vare den långa och nu i det närmaste vunna kampen för att införa en konkurrenskultur i våra länder.

3.3. Det viktigaste institutionella tecknet på detta är att det i alla länder har införts tillsynsmyndigheter på detta område. Dessa myndigheter gör det nu möjligt att fördela befogenheter på ett mer rationellt sätt och ger kommissionen tillfälle att agera på det område som passar den bäst.

3.4. Med detta framtidsperspektiv ger den delegering av befogenheter till de nationella myndigheterna som kommissionen föreslår dock anledning till vissa farhågor.

3.4.1. Främst gäller det kravet på att konkurrenspolitiken skall tillämpas på ett enhetligt sätt. Detta krav ställs på organ som skiljer sig åt i fråga om befogenheter, placering i den institutionella hierarkin och sammansättning, och som därför kan besluta och agera på inbördes olika sätt.

3.4.1.1. Ännu mer oroväckande är verksamheten vid de nya konkurrensmyndigheter som nyligen inrättats i kandidatländerna, både därför att dessa myndigheter än så länge saknar tillräcklig erfarenhet och därför att kommissionens reformer av konkurrenspolitiken ger dem större ansvar. Därför är det lämpligt att GD Konkurrens fastställer vissa kriterier som kan garantera enhetlighet och effektivitet i de nya organen.

3.4.2. För det andra skulle företag som är verksamma i flera länder helt lagligt kunna undandra sig alltför stränga myndigheter i ett land och välja det rättsväsende som gynnar dem mest.

3.4.3. Slutligen är det oklart huruvida alla nationella myndigheter har tillräckliga resurser för att kunna utföra sina uppgifter, framför allt i små länder.

3.5. Kommissionen verkar medveten om dessa svårigheter. Det är inte en slump att den främsta rättsliga form som valts för reformen är förordningen, att ett informationsnät och samarbetsinstrument för de nationella myndigheterna föreslås och att det planeras kurser för gemensam utbildning av myndigheternas personal och de berörda domarna.

3.6. Hur mycket uppskattning och uppmuntran dessa åtgärder än förtjänar, anser kommittén fortfarande att genomförandet av denna nya befogenhetsfördelning bör bevakas noga.

3.7. Fallet Honeywell-General Electric är mycket signifikativt eftersom det ger anledning till minst tre viktiga iakttagelser.

3.7.1. Den första är att den europeiska marknadens betydelse gör det oundvikligt att respektera gemenskapens konkurrensbestämmelser, även för sådana näringslivsjättar som de två ovannämnda företagen. Kommissionen bör ta konsekvenserna av detta och även låta sin analys omfatta andra multinationella företag inom nya sektorer.

3.7.2. Den andra iakttagelsen är att den konkurrenspolitik som måste stärkas är en politik som är knuten till de ekonomiska förhållandena och inte endast till juridiska formfrågor. Som kommissionen säger i inledningen är tillämpningen av konkurrenspolitiken inte en statisk uppgift, utan innebär att man måste fatta beslut med hänsyn till den ekonomiska betydelsen av de problem och allmänna mål som sammanhänger med EU:s ekonomiska politik.

3.7.3. En annan fråga som rör dessa problemställningar är hur viktigt det är att internationalisera principerna för denna politik. Kommittén ser positivt på kommissionens förslag om att skapa utrymme för åtgärder på detta område inom ramen för WTO, särskilt som detta problem har behandlats i allt större utsträckning i yttrandena under de senaste 4-5 åren. Det forum som kommissionen föreslår kan dock endast betraktas som ett första steg i denna riktning. Det bilaterala samarbetet med de främsta industriländerna bör dock fortsätta.

3.8. Kommittén är även positivt inställd till kommissionens försök att i allt högre grad involvera konsumenterna och andra berörda grupper i konkurrenspolitiken, antingen det gäller att visa fördelarna för dem eller att uppmuntra dem att komma med klagomål eller visa uppskattning, vilket redan har skett i vissa fall.

3.9. Det är kanske värt att framhålla att ESK, med den sammansättning av intressegrupper som kommittén företräder, skulle kunna spela en mycket viktigare roll när det gäller att knyta tätare kontakter med allmänheten och framför allt med konsumenterna.

3.10. GD Konkurrens informationspolitik bör förbättras i detta sammanhang. Visserligen kan tidsfristerna för rapporterna inte ändras, men man skulle kunna skynda på publiceringen av kommissionsledamotens inledning och en kort sammanfattning av GD Konkurrens lagstiftningsverksamhet och "rättsliga" verksamhet.

3.11. On-lineinformationen om statsstöd borde utökas till att även omfatta andra ämnen och regelbundet kompletteras med trycksaker.

3.12. Kommittén upprepar att den anser att både statsstöd och andra former av offentligt stöd bör kontrolleras, för att konkurrensen mellan företag inte skall snedvridas.

3.12.1. Ekonomiska åtgärder från de offentliga myndigheternas sida kan bli nödvändiga under den lågkonjunktur som redan förelåg i Europa och USA och som kommer att öka till följd av terrordåden i september 2001, främst på grund av att dessa dåd har skapat osäkerhet på marknaden och lett till minskad efterfrågan. Åtgärderna bör dock under alla omständigheter inriktas på investeringarna i produktion, inom ramen för de mål som fastställts av EU i Lissabon.

3.12.2. Utvidgningsprocessen kan få den effekten att gemenskapsstödet till det nuvarande EU:s minst gynnade områden minskar, och det kan komma att behövas ytterligare utjämningsåtgärder åtminstone i ett övergångsskede.

3.13. När det gäller avregleringsprocesserna och mer allmänt förhållandet mellan den offentliga och privata sektorn i ekonomin förefaller det alltmer nödvändigt att, såsom redan sagts i yttrandet om XXVIII:e rapporten om konkurrenspolitiken(2), kommissionen regelbundet analyserar de liberaliseringsresultat som uppnåtts på senare år inte bara i ekonomiskt utan även i socialt hänseende och i fråga om medborgarnas säkerhet.

3.14. Denna analys är särskilt nödvändig i dag eftersom vi befinner oss mitt i en debatt om den framtida europeiska konstitutionen, och ESK anser därför att det är nödvändigt att vidga diskussionen till att förutom de institutionella aspekterna även omfatta de "konkreta konstitutionella" aspekterna, för att kunna utforma de sociala strukturer som den nya institutionella situationen skall grunda sig på.

3.15. Utvidgningen innebär en stor utmaning när det gäller att uppnå framsteg i kandidatländernas konkurrenskultur och modernisering, en utmaning som är större och måste lösas snabbare än vad som var fallet för de nuvarande 15 medlemsländerna. ESK förstår de motiv till en ökning av takten som kommissionsledamoten framför i inledningen, men man får inte underskatta de djupa samhälleliga trauman som kan uppstå om ändringar sker alltför snabbt och utan några sociala dämpningsmekanismer, oavsett om det gäller kandidatländerna eller de nuvarande medlemsländerna.

3.15.1. Kommittén anser att den önskvärda integrationen av dessa samhällen i gemenskapen kan leda till djup besvikelse och avvisande om de sociala aspekterna blir lidande. Därför är det nödvändigt att låta denna process åtföljas av riktade ekonomiska och kraftfulla socialpolitiska åtgärder samt av förbättrade villkor för utvecklingen av i första hand små och medelstora företags företagaranda. Enligt ESK:s åsikt behövs det därför mycket större resurser än de som EU i dag ställer till förfogande.

3.16. Man måste ta itu med vissa välkända karteller som dominerar världsekonomin, t.ex. på olje- och naturgasmarknaden. Den kartellpolitik som förs både av OPEC och andra oljeföretag strider i hög grad mot konkurrenspolitiken, och den måste därför motverkas med hjälp av lämpliga instrument och tillräckliga politiska intentioner. I en global ekonomi bör även de ekonomiska åtgärder som sköts direkt av staterna vara i linje med ekonomisk korrekthet och konkurrenspolitiken.

3.17. Det faktum att vissa yrkesområden skyddas av avtal i administrativt hänseende eller lagstiftningshänseende i enstaka länder är en ohållbar motsägelse i förhållande till den europeiska konkurrenspolitikens principer. Vid den tidpunkt då monopolen på de allmännyttiga tjänsternas område liberaliseras, de multinationella företagen drabbas av sanktioner och alla uppmanas att öka konkurrenskraften, då måste yrkeskartellerna - som ju är en kvarleva från det förflutna - anpassa sig till de nya villkoren. Detta är en uppgift som kommissionen måste ta itu med inte enbart genom att yttra sig, utan även genom konkreta handlingar som kan uppmuntra de nationella myndigheterna att handla följdriktigt.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Kommittén anser att det är lämpligt att göra en sammanfattning av sina yttranden om kommissionens viktigaste lagstiftningsåtgärder inom konkurrenspolitiken, så att kommitténs samtalspartner får en komplett bild av dessa yttranden.

4.2. Det första yttrandet behandlar förordningen om reformen av artiklarna 81 och 82 och avslutas på följande sätt:

"Kommittén stöder helhjärtat reformen av tillämpningssystemet för konkurrensreglerna och detta första lagstiftningsinstrument som konkretiserar grundläggande strukturer och mekanismer. ESK uppskattar förslagets tydliga och djärva utformning. Just för att frågan är komplicerad och för att återgälda kommissionens lovvärda engagemang döljer kommittén inte att man helst velat få bättre preciseringar och mer information med hjälp av kompletterande formella åtgärder i förslaget, vilket kommittén efterlyste i sitt yttrande från december 1999. Kommittén kommer att med stort intresse följa kommissionens framtida arbete, särskilt beträffande de utlovade, viktiga kompletteringsbestämmelserna, och förbinder sig att samarbeta med kommissionen på sitt vanliga, konstruktiva sätt."

4.3. Det andra yttrandet rör kommissionens förordning om tillämpningen av artikel 81.3 i fördraget på grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden.

4.3.1. Kommittén menar här att den föreslagna reformen i första hand bör välkomnas, eftersom den i hög grad omfattar de kommentarer och förslag som framförts i tidigare yttranden.

4.3.2. I fråga om tillämpningen av gruppundantag anser ESK att individuella anmälningar kan ses som något positivt, i de fall då tröskelvärdet för omsättning överskrids av ett begränsat antal företag. Dessutom anser den att det borde framgå bättre av riktlinjerna hur kommissionen ämnar tolka begreppet "potentiell konkurrent" på ett realistiskt sätt för att förhindra att ett stort antal leveransavtal på industrisidan hamnar utanför gruppundantaget.

4.3.3. När det gäller marknadsandelar borde "de relevanta marknaderna" definieras tydligare, med exempel, för att hjälpa företag att definiera sin marknadsandel på det regionala, nationella och europeiska planet. Kommittén begär att det infogas en klausul för att begränsa koncessionsgivarnas inflytande i förhållande till små och medelstora företag eller garantera dem ett verkligt skydd.

4.4. Det tredje yttrandet handlar om konkurrensregler på området för horisontella samarbetsavtal.

4.4.1. Kommittén uttrycker sin tillfredsställelse över kommissionens gedigna arbete och stöder i stort sett förslaget till reform av de horisontella samarbetsavtalen.

4.4.2. Det är dock oroväckande att reformen bara är partiell och framför allt att det finns en risk för olika bedömning och behandling i olika medlemsstater på grund av att bestämmelserna inte uppfattas och tillämpas på ett enhetligt sätt. Enligt ESK:s åsikt bör de nya bestämmelserna om gruppundantag grunda sig på en decentraliserad tillämpning, och kommittén föreslår därför ett enda omfattande gruppundantag för de horisontella avtalen.

4.4.3. Kommittén ser även positivt på att det införs en retroaktiv anmälan av avtalen, vilket redan har gjorts för de vertikala avtalen, och uppmanar därför kommissionen att vidta åtgärder för att lösa detta problem.

4.4.4. Därför rekommenderar kommittén följande marknadsandelar:

- 30 % för avtal om FoU.

- 25 % för avtal om specialisering.

- 20 % för avtal om gemensamma inköp med små och medelstora företag.

- Övergångsfasen för att anpassa de nuvarande regelverken till de nya bestämmelserna bör förlängas från ett till två år, dvs. till den 31 december 2002. Fram till detta datum kommer avtal som ingåtts i enlighet med de nuvarande bestämmelserna att kunna fortsätta gälla utan ändringar.

4.5. I det fjärde yttrandet behandlas bestämmelserna om avtal av mindre betydelse, särskilt när det gäller små och medelstora företag. Det avslutas på följande sätt:

"Föreliggande meddelande(3) utgör ett led i en uppdatering av konkurrenspolitikens bestämmelser. Kommittén lyfter fram de förbättringar som gjorts i förhållande till tidigare meddelanden: indelningen i kategorier, en höjning av trösklarna, tillkomsten av en ny tröskel samt ökad rättssäkerhet.

Kommittén anser att definitionen av 'relevant marknad' bör övervägas ytterligare, att kategoriindelningen för avtal som ger upphov till allvarliga begränsningar i konkurrenspolitiken bör förenklas samt att det bör råda större homogenitet vad gäller utrymmet för ökningar i de fall då de fastställda marknadsandelarna överskrids."

Bryssel den 28 november 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) SEK(2001) 694 slutlig - Inledning, s. 8.

(2) EGT C 51, 23.2.2000, s. 1.

(3) Meddelande från kommissionen om översynen av dess meddelande från 1997 om avtal av mindre betydelse som inte omfattas av artikel 81.1 i fördraget, SEK(2001) 747 slutlig.