MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - Anpassning till förändringar i arbetsliv och samhälle: en ny arbetsmiljöstrategi för gemenskapen 2002-2006

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sammanfattning 3

1. Inledning

2. Följa förändringarna i arbetslivet

2.1. Förändringar i samhället

2.1.1. Ett samhälle med en stärkt ställning för kvinnor

2.1.2. En förvärvsarbetande befolkning som blir allt äldre

2.2. Förändrade anställningsformer

2.3. Förändrade risker

3. Mot en ny arbetsmiljöstrategi för gemenskapen

3.1. En övergripande syn på arbetstrivsel

3.2. Förstärka det förebyggande arbetet

3.2.1. Utbildning, medvetandegörande och föregripande: att öka kunskapen om risker

3.2.2. Bättre tillämpning av nuvarande lagstiftning

3.3. Kombinera instrumenten och bygga partnerskap

3.3.1. Anpassa den rättsliga och institutionella ramen

3.3.2. Främja progressiva åtgärder

3.3.3. Främja integration av arbetsmiljöaspekter i gemenskapens övriga politik

3.4. Förbereda utvidgningen

3.5. Utveckla det internationella samarbetet 17

Sammanfattning

Arbetsmiljöfrågorna är i dag en av de viktigaste och mest omfattande delarna av unionens socialpolitik. Redan 1951 åtog sig Kol- och stålgemenskapen att förbättra arbetarnas säkerhet, vilket genom Romfördraget utvidgades till att gälla alla arbetstagare. Därför har ett omfattande regelverk med sikte på en höjning av arbetsmiljönormer utarbetats sedan slutet av 1970-talet, särskilt efter det att Europeiska enhetsakten antogs 1987.

Eftersom unionen kan stödja sig på en så stor erfarenhet, har utarbetandet av en gemenskapsstrategi fått en avgörande betydelse i dess socialpolitiska agenda. Denna strategi omfattar perioden 2002-2006 och består av tre nya kännetecken:

- Den anlägger ett övergripande synsätt på arbetstrivsel med beaktande av förändringarna i arbetslivet och de nya - särskilt psykosociala - riskerna i arbetslivet, för att på så sätt skapa en ökad arbetskvalitet med en sund och trygg arbetsmiljö som ett väsentligt inslag.

- Den grundas på en konsolidering av det riskförebyggande arbetet, på en kombination av olika politiska instrument - lagstiftning, social dialog, progressiva åtgärder och kartläggning av de bästa lösningarna, företagens sociala ansvar och ekonomiska incitament - och på en uppbyggnad av partnerskap mellan alla aktörer som verkar på arbetsmiljöområdet.

- Den visar därmed att en ambitiös socialpolitik är en konkurrensfaktor, och omvänt, att en bristfällig politik medför kostnader som belastar ekonomi och samhälle.

1. Inledning

Att skapa flera arbetstillfällen av bättre kvalitet är det mål som unionen ställde upp vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000. Arbetsmiljön är uppenbart en viktig del av arbetets kvalitet och ingår också bland de indikatorer som nyligen antagits efter kommissionens meddelande "Sysselsättningspolitik och socialpolitik - En ram för investeringar i kvalitet" [1]. Unionen kan här visa upp ett positivt facit, eftersom olycksfallen i arbetet minskade med nära 10 % mellan 1994 och 1998 [2]. De absoluta talen är dock fortfarande höga, med nära 5 500 dödsfall och 4,8 miljoner olycksfall som medförde arbetsoförmåga under mer än tre dagar [3]. Framförallt har en ny bekymmersam ökning av olycksfallen skett i vissa medlemsstater och inom vissa sektorer från 1999. Dessutom ligger kandidatländernas genomsnittliga frekvens av olycksfall i arbetet avsevärt högre än genomsnittet i unionen, vilket bl.a. beror på deras starkare inriktning på sektorer som traditionellt anses medföra stora risker.

[1] KOM(2001) 313 slutlig, 20.6.2001.

[2] Frekvensen är antalet olycksfall i arbetet per 100 000 anställda. Källa: Eurostat - "Statistics in focus", Population and social conditions: nr 16/2001 Accidents at work in the EU 1998-99 och nr 17/2001 Work-related health problems in the EU 1998-99.

[3] År 1998. Källa: idem.

Även om dessa uppgifter ännu är ofullständiga manar de till ökad vaksamhet, eftersom de innebär att det förebyggande arbete som anges i gemenskapens direktiv ännu inte fullt ut har begripits och införts av aktörerna och på ett effektivt sätt tillämpats i praktiken. Detta gäller särskilt kandidatländerna. Uppgifterna stimulerar också till utveckling av ett mer övergripande förhållningssätt till arbetsmiljöfrågor, eftersom arbetets kvalitet har olika, ömsesidigt beroende komponenter: vilken typ av kvalifikationer arbetet kräver, arbetstagarnas utbildningsnivå, arten av deras anställningsförhållanden och organisationen av deras arbete och arbetstid. Åtgärder för att öka hälsan i arbetet bör därför vidtas inom ramen för den allmänna utvecklingen av den ekonomiska verksamheten, som präglas av en större tjänstesektor, mer diversifierade anställningsformer, en förvärvsarbetande befolkning med ett ökat inslag av kvinnor och äldre samt ett samhälle som generellt sett bli mer mångsidigt men som också präglas av social utslagning.

För övrigt är en sund och trygg miljö och arbetsorganisation faktorer som förbättrar ekonomins och företagens resultat. Sambandet mellan hälsan i arbetet och konkurrenskraften är mera komplext än enbart en fråga om vad det kostar att följa normerna. Bristande kvalitet i arbetet visar sig i ekonomin i form av förlorad produktionskapacitet - 500 miljoner arbetstimmar föll bort 1999 till följd av olycksfall eller hälsoproblem - och i utgifter för ersättning och förmåner [4], vars finansiering till stor del belastar företagen. Nära 350 000 personer har tvingats byta arbete eller arbetsplats eller minska sin arbetstid och nästan 300 000 har olika grad av bestående arbetsoförmåga, varav 15 000 är utslagna från arbetsmarknaden för hela livet. Förutom mänskliga tragedier innebär detta ett resursslöseri i ett läge när den förvärvsarbetande befolkningen blir allt äldre.

[4] År 1997 beräknades dessa utgifter till 122 miljarder US-dollar för OECD (i Health data 2001). I dessa uppgifter ingår inte Italien, Nederländerna, Portugal och Spanien. Enbart Frankrike och Tyskland svarar för utgifter på 92 miljarder US-dollar (i köpkraftspariteter).

För företaget visar sig den bristande kvaliteten i ett sämre rykte gentemot omvärlden, dess anställda, kunder, konsumenter och allmänheten i stort som blir alltmer uppmärksam på säkerhetsfrågor. En sund arbetsmiljö kan därför stärka intrycket av produkter eller tjänster av god kvalitet, och en förbättring av arbetsmiljön ingår i ett övergripande arbete för kvalitetssäkring och socialt ansvar som ökar resultaten och konkurrenskraften.

Gemenskapens arbetsmiljöpolitik bör följa dessa förändringar och nya krav för att främja verklig arbetstrivsel [5], som i lika hög grad är av fysisk som av psykisk och social karaktär, och som inte kan mätas enbart i frånvaro av olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar. Därför måste arbetsmiljöpolitikens kvalitet förbättras, vilket får två väsentliga konsekvenser:

[5] Begreppet "arbetstrivsel" har utvecklats av ILO.

- Den måste kombinera sina instrument med stöd av den betydande erfarenheten från flera årtiondens gemenskapspolitik, där den centrala delen är ramdirektiv 89/391 [6] med sin tonvikt på det förebyggande arbetet. Den bör också bygga på den samlade erfarenheten från gemenskapens program på området [7]. Både när det gäller en fortlöpande anpassning av befintliga standarder eller fastställande av nya standarder är normeringen väsentlig. I artikel 31 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna proklameras sålunda att varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden. I ett arbetsliv i förändring är det emellertid lika viktigt att främja progressiva åtgärder, antingen det rör sig om bedömning av prestationer, grundad på klara och tillförlitliga uppgifter och indikatorer, yrkes- eller branschövergripande åtgärder från arbetsmarknadens parter eller frivilliga initiativ i företagen. Det är också viktigt att öka kunskaperna och medvetenheten hos alla aktörer och att integrera arbetsmiljöaspekter i gemenskapens övriga berörda politikområden.

[6] EGT L 183, 29.6.1989.

[7] Särskilt det senaste programmet (1996-2000), KOM(95) 282, 7.10.1995.

- Den måste därför innefatta alla aktörer - myndigheter, arbetsmarknadens parter, företag, offentliga och privata försäkringsgivare osv. - inom ramen för goda styrelseformer som bygger på att alla medverkar [8]. I den socialpolitiska agenda som Europeiska rådet antog i Nice fastslås därför som riktlinjer för en ny gemenskapsstrategi att den skall medverka till att "föregripa och dra nytta av förändring av arbetsmiljön". Utarbetandet av den nya strategin stöder sig i sin tur på breda förberedande konsultationer och beaktar de synpunkter som framförts. Europaparlamentet begär i sitt betänkande om den socialpolitiska dagordningen [9] att kommissionen skall inrätta en verklig gemenskapsstrategi för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, vilken skall baseras på fastställande av gemensamma jämförbara mål och omfatta en handlingsplan för att förstärka genomförandet, kontrollen och utvärderingen av befintliga direktiv samt omfatta ytterligare lagstiftningsinitiativ gällande ej kompenserade eller otillräckligt kompenserade risker såsom hudsjukdomar p.g.a. exponering för solstrålningen, de nya riskerna, som stress och muskel- och skelettrubbningar och de nya arbetssituationerna, samt verka för användningen av riskanalyser som del av ett förebyggande angreppssätt. Ekonomiska och sociala kommittén har på kommissionens begäran antagit ett förberedande yttrande [10]. Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, där arbetsmarknadens parter ingår, antog sitt yttrande i december förra året. Genom dessa förberedande konsultationer har en ny gemenskapsstrategi för perioden 2002-2006 kunnat utformas, med samstämmiga politiska ramar, förslag till konkreta åtgärder och en exakt tidsplan för genomförandet.

[8] Styrelseformerna i EU - Vitbok; KOM(2001) 428 slutlig, 25.7.2001.

[9] Europaparlamentets betänkande om meddelandet från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om den socialpolitiska dagordningen, A5-0291/2000.

[10] SOC/065, 11.7.2001, efter det yttrande som antogs den 9 december 1999.

2. Följa förändringarna i arbetslivet

Europeiska rådet betonade i Lissabon att EU befinner sig i övergången mot en "kunskapsekonomi" kännetecknad av djupgående förändringar som påverkar samhället, sysselsättningen och arbetsmiljön. Dessa förändringar förutsätter en annan syn på den politik som skall föras på detta strategiska område och leder ibland till nya prioriteringar.

Trots förändringarna är det emellertid en påtaglig verklighet att frekvensen av olycksfall i arbetet är särskilt hög inom vissa sektorer, som svarar för det stora flertalet olycksfall i unionen. Inom fyra sektorer (fiske, jordbruk, byggnadsarbete, hälso- och sjukvård samt socialt arbete) ligger frekvensen av olycksfall i arbetet 30 % över genomsnittet. Inom fyra andra sektorer (utvinningsindustri, tillverkningsindustri, hotell och restaurang och transporter) överstiger frekvensen genomsnittet med omkring 15 %. Olycksfallsfrekvensen är mycket högre i små och medelstora företag och mikroföretag. Inom t.ex. byggnadssektorn, där frekvensen överstiger genomsnittet med 41 %, är avvikelsen 124 % för driftenheter med 1-9 anställda och 130 % för driftenheter med 10-49 anställda [11]. En ständig vaksamhet krävs alltså för att minska dessa traditionella risker och utveckla det förebyggande arbetet i små och medelstora företag.

[11] Källa: Eurostat, Arbetskraftsundersökning 1999 (ad hoc-modul) och uppgifter från ESAW (den europeiska statistiken över olycksfall i arbetet) 1998.

2.1. Förändringar i samhället

2.1.1. Ett samhälle med en stärkt ställning för kvinnor

Genom kvinnornas ökande deltagande i arbetskraften, som varit påtagligt i flera årtionden och som är ett av de grundläggande mål som fastställdes i Lissabon med hänsyn till att den förvärvsarbetande befolkningen blir allt äldre, tillförs en ny dimension på arbetsmiljöområdet.

Kvinnor arbetar till 83 % i tjänstesektorn. Detta förklarar dels att de råkar ut för olycksfall i arbetet eller drabbas av arbetssjukdomar betydligt oftare än män, dels att de i mindre utsträckning riskerar att råka ut för olycksfall.

Utvecklingen är emellertid ogynnsam, eftersom olycksfallsfrekvensen ökar i kvinnodominerade verksamheter, vilket även gäller dödsolyckor i arbetet [12]. Även om kvinnor (1995 [13]) endast svarade för 17,8 % av de diagnostiserade arbetssjukdomarna, var deras andel klart högre inom vissa grupper, t.ex. för allergier 45 %, infektionssjukdomar 61 %, neurologiska besvär 55 % och lung- och hudbesvär 48 %. Dessa uppgifter framhäver viktiga könsskillnader när det gäller arbetssjukdomar [14].

[12] Källa: Eurostat, ESAW, op.cit.

[13] Källa: Eurostat.

[14] Däremot svarar män för exempelvis 93 % av muskel- och skelettbesvären och blodsjukdomarna, 97 % av hörselbesvären och 91 % av lungsjukdomarna.

Det förebyggande arbetet, men även mätverktygen och bestämmelserna för kompensation och ersättning, bör särskilt ta sikte på kvinnornas ökande deltagande i arbetslivet och de risker de är särskilt utsatta för [15]. Åtgärder till förmån för kvinnor bör stödja sig på forskning om ergonomi, arbetsplatsernas utformning och effekterna av fysikaliska, kemiska och biologiska agens samt beakta fysiska och psykiska skillnader för arbetets organisation.

[15] Se särskilt redogörelsen från seminariet om "Skillnader i arbetsvillkor för kvinnor och män", som organiserades inom projektet "Arbetsliv 2000" (http://www.niwl.se/wl2000/workshops/workshop67/article_en.asp)

2.1.2. En förvärvsarbetande befolkning som blir allt äldre

Andelen förvärvsarbetande som är 50 år eller äldre kommer att öka i EU under de närmaste årtiondena och andelen yngre som förvärvsarbetar att minska.

Jämförelser av olika åldersgrupper visar emellertid dels att yngre oftare råkar ut för olycksfall i arbetet, dels att äldre över 55 år råkar ut för allvarligare olycksfall med en dödlighet som överstiger genomsnittet i EU. Det är också äldre som oftast får långvariga arbetssjukdomar, t.ex. cancer (varav flertalet fall fortfarande beror på exponering för asbest) eller hjärt-kärlsjukdomar, medan de yngre framförallt får allergier eller infektionssjukdomar.

Detta förhållande beror dock i hög grad på att dagens arbetsmarknad är generationsuppdelad och på att den äldre arbetskraften har lägre kvalifikationer och är överrepresenterad i manuella yrken inom industrisektorn, medan de yngre dominerar i mera tillfälliga anställningsformer. Dessa skillnader kräver ett övergripande synsätt på arbetskvalitet, där hänsyn tas till olika generationers och åldersgruppers speciella situation i arbetslivet.

2.2. Förändrade anställningsformer

Anställningsformerna på arbetsmarknaden blir alltmer diversifierade, och särskilt ökar de tillfälliga anställningsförhållandena. Typen av anställningsavtal och antalet tjänsteår står dock i ett negativt förhållande till hälsan i arbetet. Personer med en kortare anställningstid än två år råkar oftare ut för olycksfall i arbetet än genomsnittet. För anställda med tillfälliga anställningsformer är detta särskilt tydligt inom byggnadssektorn, hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Bland dessa nya anställningsformer är också deltidsarbete och atypiska arbetstider (skift- eller nattarbete) faktorer som ökar risken för arbetstagarna. Detta kan bl.a. förklaras av brist på lämplig utbildning, psykosomatiska förändringar beroende på skift- eller nattarbete, bristande medvetenhet hos företagarna eller brist på motivation hos arbetstagare med otrygga anställningsavtal.

Mer flexibla organisationsformer utvecklas dock på hela arbetsmarknaden. Den fysiska kopplingen mellan arbetsplatsen (t.ex. gruvan, verkstaden, fabriken, kontoret) och utförandet av arbetet blir allt svagare till följd av informationsteknikens utbredning. Denna utveckling påverkar inte anställningsförhållandet, även om den kan leda till otydligare gränser mellan anställning och egenföretagande. Den medför dock speciella problem, t.ex. vid distansarbete, eftersom arbetsgivaren ansvarar för distansarbetarnas arbetsmiljö oavsett var de utför sitt arbete. Detta innebär att man måste hitta praktiska former för riskförebyggande åtgärder och tillsyn när distansarbetarna är på resa eller arbetar i hemmet. Dessa frågor bör behandlas i den branschövergripande förhandling mellan arbetsmarknadens parter på gemenskapsnivå som inleddes den 12 oktober 2001.

2.3. Förändrade risker

Förändringarna i arbetets organisation, särskilt den mer flexibla förläggningen av arbetstiden och den mer individuella personalhanteringen som i ökad utsträckning bygger på resultatkrav, har en djupgående inverkan på hälsan i arbetet, eller mera allmänt, på arbetstrivseln.

Man kan exempelvis konstatera att enbart de sjukdomar som anses öka - t.ex. stress, depressioner, oro, våld på arbetsplatsen, trakasserier och hot - svarar för 18 % av de arbetsrelaterade hälsoproblemen, varav en fjärdedel leder till sjukskrivning under två eller flera veckor. [16] Dessa sjukdomar förekommer dubbelt så ofta inom undervisning, hälso- och sjukvård och socialt arbete. De är emellertid mindre knutna till exponering för en speciell risk än till ett antal faktorer som exempelvis arbetets organisation, arbetstidsförhållanden, förhållandet mellan personer i över- och underordnad ställning, trötthet som hänger samman med resor samt i vilken grad etnisk och kulturell mångfald accepteras i företaget. De måste tolkas i ett övergripande sammanhang som ILO definierar som "arbetstrivsel" (well-being at work).

[16] Källa: Arbetskraftsundersökning 1999

Dessa strategier för förebyggande av nya sociala risker bör även omfatta hur beroende, särskilt alkoholberoende och läkemedelsberoende, påverkar antalet olycksfall.

3. Mot en ny arbetsmiljöstrategi för gemenskapen

3.1. En övergripande syn på arbetstrivsel

Målet för gemenskapens arbetsmiljöpolitik bör vara att kontinuerligt förbättra den fysiska, psykiska och sociala trivseln i arbetet. Alla berörda aktörer bör därför gemensamt sträva efter att förverkliga följande kompletterande mål:

1. En fortlöpande minskning av olycksfall och arbetssjukdomar. Kvantifierade mål bör övervägas, såväl för gemenskapen som för medlemsstaterna, särskilt i verksamhetssektorer där frekvensen överstiger genomsnittet, bl.a. vid genomförandet av gemenskapens strategi för sysselsättningen.

2. Integration av könsaspekten i riskbedömningen, i det förebyggande arbetet och i kompensationsåtgärderna så att kvinnornas speciella situation beaktas när det gäller arbetsmiljön.

3. Förebyggande av sociala risker. Stress, trakasserier på arbetsplatsen, depression och oro samt risker i samband med alkohol-, narkotika- och läkemedelsberoende bör också uppmärksammas särskilt och ingå i ett allmänt arbete tillsammans med hälso- och sjukvården.

4. Förstärkt förebyggande av arbetssjukdomar. Sjukdomar som beror på asbest, hörselskador och muskel- och skelettsjukdomar bör uppmärksammas särskilt.

5. Hänsynstagande till befolkningsutvecklingen när det gäller risker, olycksfall och sjukdomar. De förebyggande åtgärderna bör i högre grad knytas till åldern och särskilt inriktas på ungdomar och äldre arbetskraft.

6. Hänsynstagande till förändringar när det gäller anställningsformer, arbetsorganisation och arbetstider. Arbetstagare med atypiska eller otrygga anställningsförhållanden är en utsatt grupp.

7. Hänsynstagande till företagens storlek. Särskilda åtgärder bör riktas till små och medelstora företag, mikroföretag, egenföretagare och medhjälpande familjemedlemmar som inte är anställda inom ramen för program som rör information, medvetandegörande och riskförebyggande.

8. Analys av nya eller ökande risker, särskilt risker som är knutna till samverkan mellan kemiska, fysikaliska och biologiska agens samt risker som är knutna till den allmänna arbetsmiljön (ergonomiska, psykologiska och sociala).

3.2. Förstärka det förebyggande arbetet

Gemenskapens arbetsmiljöpolitik grundas på att främja förebyggande åtgärder, där alla aktörer, även arbetstagarna själva, är delaktiga med sikte på att utveckla ett verkligt förebyggande arbete som gör det möjligt att förutse och hantera risker på ett bättre sätt.

3.2.1. Utbildning, medvetandegörande och föregripande: att öka kunskapen om risker

För att man skall kunna skapa en arbetsmiljö som kan kontrolleras krävs bättre kunskaper om risker hos alla berörda aktörer. Utöver att enbart förebygga specifika risker, förutsätter detta att man utvecklar ett synsätt som både är övergripande och förebyggande och som inriktas på ökad arbetstrivsel på följande tre områden som kompletterar varandra:

1. Utbildningen börjar inte i och med inträdet i arbetslivet, vilket Ekonomiska och sociala kommittén framhållit. Den bör integreras i skolundervisningen, antingen som ett medvetandegörande (enligt den modell som tillämpas i vissa länder när det gäller trafiksäkerhet) eller som ett fullvärdigt ämne på yrkesinriktade linjer. Det är emellertid fortbildningen som är viktigast på detta område. Den bör bedrivas periodiskt och anpassas till verkligheten i det dagliga arbetet för att direkt påverka arbetsmiljön, vilket innebär en målinriktning på nationella, regionala, lokala och sektoriella särdrag och tendenser.

2. I arbetet för ökad medvetenhet bör man utnyttja olika verktyg som anpassas till varje aktörs situation, särskilt till små och medelstora företag, mikroföretag och hantverkare. I åtgärderna bör ingå att medvetandegöra aktörer om frågor som rör integrering av funktionshindrade i arbetslivet, särskilt genom en god anpassning av arbetsmiljön [17].

[17] Bestämmelser om arbetsplatsens anpassning till funktionshindrades behov finns i direktiv 89/654/EEG, och begreppet "rimliga anpassningsåtgärder" definieras i direktiv 2000/78/EG (EGT L 303, 2.12.2000, s. 16).

3. Föregripande av nya och ökade risker till följd av såväl den tekniska som den sociala utvecklingen är nödvändigt för att riskerna skall kunna bemästras. Detta kräver först och främst en ständig uppmärksamhet på risker på grundval av en systematisk insamling av vetenskapliga rön och yttranden. Europaparlamentet har understrukit att en sådan analys är en del av det förebyggande arbetet. Det föregripande arbetet kräver också en sammanhållen forskning. Forskningsorganen bör samordna sina respektive program, inrikta dem på att lösa praktiska problem som uppstår på arbetsplatsen och svara för överföring av forskningsresultaten till företagen, särskilt till små och medelstora företag.

Europeiska arbetsmiljöbyrån bör driva på det medvetandegörande och föregripande arbetet. Kommissionen kommer under andra halvåret 2002 att lägga fram ett meddelande med en utvärdering av Arbetsmiljöbyrån som kommer att utveckla den funktion byrån bör ha på området.

- Europeiska arbetsmiljöbyrån kommer att

- inrätta ett "riskcentrum" som bygger på insamling av god praxis i olika företag eller branscher,

- organisera utbyte av erfarenheter och information med hjälp av en systematisk insamling av data med stöd av Eurostat,

- integrera kandidatländerna i dessa informationsnät och utveckla verktyg anpassade till deras speciella situation,

- inrikta Europeiska arbetsmiljöveckan mot slutliga användare och mottagare,

- för Europeiska handikappåret (2003), upprätta en databas för god praxis och information om integrering av funktionshindrade och anpassning av utrustning och arbetsmiljö till deras behov.

3.2.2. Bättre tillämpning av nuvarande lagstiftning

För att arbetsmiljön skall kunna förbättras måste gemenskapsrätten tillämpas effektivt. En nödvändig förutsättning för detta är en ökad medvetenhet hos berörda aktörer på alla nivåer. Därför kommer kommissionen i samråd med Rådgivande kommittén och arbetsmarknadens parter att utarbeta riktlinjer för tillämpning av direktiven, med beaktande av skillnaderna mellan olika verksamhetssektorer och företag enligt Ekonomiska och sociala kommitténs förslag.

Kommissionen kommer inom ramen för sin behörighet enligt fördraget att noga bevaka införlivandet av direktiven och tillämpningen av lagstiftningen. Kommissionen kommer också att vidta åtgärder som genom ett nära samarbete mellan nationella myndigheter skall främja ett korrekt och likformigt genomförande av gemenskapens direktiv. I detta sammanhang har Yrkesinspektörskommittén en väsentlig uppgift att fylla genom att främja utbyte av information och erfarenheter och organisera ömsesidigt samarbete och stöd. Detta skall uppmuntra till utformning av gemensamma mål för inspektion inom ramen för en årlig verksamhetsplan (vars vikt Europaparlamentet har betonat), fastställande av gemensamma principer för arbetsmiljöinspektion och justering av metoder för utvärdering av nationella inspektionssystem i förhållande till dessa principer. I detta avseende är det viktigt att integrera kandidatländernas inspektioner i kommittén för att främja ett effektivt införlivande av gemenskapsrätten.

Samtidigt som mångfalden i medlemsstaternas institutionella strukturer och förvaltningstraditioner respekteras, förutsätter genomförandet av den nya strategin, inriktad på kvalitet och arbetstrivsel, att man överväger vilka strukturer som är bäst avpassade för detta övergripande synsätt:

- De enheter som svarar för det förebyggande arbetet bör vara i verklig mening tvärvetenskapliga, även när det gäller sociala och psykologiska risker, och integrera könsaspekten.

- Arbetsmiljöinspektionen bör kunna bedöma alla risker, särskilt i sektorer där riskerna är komplexa och kan kumuleras (t.ex. på sjukhus). Den bör fullgöra sina tillsynsuppgifter samtidigt som de har en förebyggande funktion gentemot företagen och arbetstagarna. Den bör i sin tur granskas utifrån resultat- och kvalitetsindikatorer så att progressiva åtgärder kan främjas.

De kontroller som inspektionerna utför bör utmynna i enhetliga sanktioner som på samma gång är avskräckande, proportionerliga och effektiva. I detta avseende är två områden särskilt betydelsefulla:

- Skydd av ungdomar, som är mera utsatta än andra för risker för olycksfall. Det innebär dels åtgärder mot olagligt arbete utfört av ungdomar som inte har uppnått laglig ålder för inträde på arbetsmarknaden [18], dels en strikt tillämpning av arbetsmiljöbestämmelser när det gäller de ungdomar som har tillträde till arbetsmarknaden.

[18] I artikel 32 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna proklameras följande: "Barnarbete är förbjudet. Minimiåldern för att ta anställning får inte vara lägre än den ålder vid vilken skolplikten upphör, utan att det påverkar tillämpningen av sådana regler som kan vara mer fördelaktiga för ungdomar och med förbehåll för begränsade undantag. De ungdomar som har anställning skall åtnjuta arbetsvillkor som är anpassade till deras ålder samt skyddas mot ekonomiskt utnyttjande och mot allt arbete som kan vara till skada för deras säkerhet, deras hälsa, deras fysiska, mentala, moraliska eller sociala utveckling eller äventyra deras utbildning."

- Vissa företag som verkar i Europeiska unionen undgår ibland administrativa och straffrättsliga sanktioner i den medlemsstat där de verkar, när denna inte är den medlemsstat där de är etablerade. Så är fallet då de utför tidsbegränsade tjänster utanför det land där de har sitt huvudkontor. Enligt artikel 3.1 e i direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster [19] skall företag som stationerar ut arbetskraft för att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat i unionen tillämpa värdmedlemsstatens bestämmelser om säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen under den tid utstationeringen varar. Samarbete ifråga om information mellan offentliga myndigheter enligt artikel 4 i direktivet skall införas progressivt och bör underlätta rättsliga åtgärder mot överträdande företag. Man bör dock undersöka alla metoder för att förstärka inledandet och genomförandet av rättsliga åtgärder mot överträdelser i fall som överskrider nationsgränserna, och i detta sammanhang fördjupa arbetet inom Yrkesinspektörskommittén.

[19] EGT L 18, 21.1.1997, s. 1-6.

3.3. Kombinera instrumenten och bygga partnerskap

För att främja en god arbetsmiljö i alla dess aspekter krävs en övergripande metodik som bygger på alla instrument som finns tillgängliga på olika områden. Denna metodik förutsätter också att alla aktörer tar sitt fulla ansvar och att de insatser och framsteg som var och en gör kan mätas och utvärderas.

3.3.1. Anpassa den rättsliga och institutionella ramen

En komplett, samstämmig och fast rättslig ram på gemenskapsnivå är ett oundgängligt verktyg på arbetsmiljöområdet, där normer och principer är nödvändiga för att förebygga risker och skydda arbetstagarna. Kommissionen avser att på detta område tillämpa en balanserad metod på grundval av den erfarenhet som vunnits vid genomförande av lagstiftningen enligt följande parallella linjer:

1. Fortlöpande anpassning av befintliga direktiv till utvecklingen när det gäller vetenskapliga rön, tekniska framsteg och förhållanden i arbetslivet. En analys av nationella rapporter om den praktiska tillämpningen av direktiven kommer, tillsammans med den utvärdering som genomförs i företagen, att medverka till att identifiera de svårigheter olika aktörer stöter på vid det praktiska genomförandet av lagstiftningen och till att rätta till de brister som upptäcks. Kommissionen kommer med stöd av Rådgivande kommittén att utarbeta rapporter om den praktiska tillämpningen av de olika direktiven om hälsa och säkerhet med sikte på att kartlägga tillämpningsproblem och förbättra vissa bestämmelser i direktiven så att de blir mer samstämmiga och lättare att förstå och så att luckor i den befintliga ramen kan fyllas ut. Kommissionen kommer därför att föreslå en utvidgning av tillämpningsområdet för direktivet om cancerogena ämnen. Ett meddelande om muskel- och skelettbesvär kommer också att läggas fram, där orsakerna till dessa besvär undersöks i ljuset av de förebyggande åtgärder som föreskrivs i gemenskapens nuvarande lagstiftning (dvs. direktiven om tunga laster, bildskärmar och vibrationer). Kommissionen kommer också att föreslå ändringar eller ny lagstiftning på områden som fortfarande inte omfattas i tillräcklig utsträckning (arbetsplatsens ergonomi).

2. Beaktande av nya risker. De ökade psykosociala besvären och sjukdomarna är nya utmaningar på arbetsmiljöområdet som hindrar en ökad arbetstrivsel. Olika former av psykiska trakasserier och våld på arbetsplatsen är i dag ett särskilt problem som motiverar lagstiftningsåtgärder. För detta kan man dra nytta av de framsteg som gjorts genom de direktiv som nyligen antagits på grundval av artikel 13 i EG-fördraget, där trakasserier definieras och rättsmedel föreskrivs.

3. Rationalisering av den rättsliga ramen. Gemenskapens regelverk förefaller i aktörernas ögon vara alltför komplicerat och föga begripligt. Det bör förenklas och rationaliseras, dels genom en kodifiering av nuvarande direktiv för att göra det begripligare, dels genom utarbetande av en enda genomföranderapport i stället för de specifika rapporter som föreskrivs i de olika direktiven. Kommissionen kommer att lägga fram de lagstiftningsförslag som behövs för en sådan kodifiering och en sådan rationalisering av rapporterna.

4. Rationalisering av gemenskapens instanser. Ett effektivt genomförande av gemenskapsrätten förutsätter ett nära samarbete mellan kommissionen och ansvariga förvaltningar i medlemsstaterna. Detta samarbete skulle förbättras och förenklas om de två rådgivande kommittéerna (Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor och Ständiga kommittén för driftssäkerhet och hälsoskydd i stenkolsgruvor och övrig utvinningsindustri) slogs samman till en enda rådgivande kommitté för arbetsmiljöfrågor.

Kommissionen kommer att

- i samråd med Rådgivande kommittén och arbetsmarknadens parter utarbeta handledningar för tillämpning av direktiven, med beaktande av skillnaderna mellan olika verksamhetssektorer och företag,

- föreslå att tillämpningsområdet för direktivet om cancerogena ämnen utvidgas,

- anpassa den nuvarande lagstiftningen till den ökade förekomsten av muskel- och skelettbesvär genom att föreslå en ändring av direktivet om bildskärmar och vid behov komplettera nuvarande bestämmelser för att bättre beakta arbetsplatsens ergonomi,

- undersöka om ett gemenskapsinstrument om psykiska trakasserier och våld på arbetsplatsen behövs och tillämpningsområdet för detta,

- lägga fram nödvändiga lagförslag om kodifiering av gemenskapens direktiv och om rationalisering av genomföranderapporterna,

- föreslå att de två rådgivande kommittéerna (Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor och Ständiga kommittén för driftssäkerhet och hälsoskydd i stenkolsgruvor och övrig utvinningsindustri) slås samman till en enda rådgivande kommitté för arbetsmiljöfrågor, och

- föreslå att representanter för arbetsmiljöinspektionerna i kandidatländerna skall ingå i Yrkesinspektörskommittén, Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor, Arbetsmiljöbyrån i Bilbao och Dublinstiftelsen.

3.3.2. Främja progressiva åtgärder

Lagstiftning krävs för att fastställa normer, men även andra instrument är ofrånkomliga för att främja progressiva åtgärder, stimulera aktörerna att gå vidare och knyta samman alla parter som medverkar i förverkligandet av strategins övergripande mål, särskilt inom nya områden som inte lämpar sig för normering. Kommissionen avser att främja sådana progressiva åtgärder när det gäller följande:

1. Benchmarking och identifiering av de bästa lösningarna, som bör kunna utnyttjas på tre olika nivåer i den nya strategin:

- Att främja konvergenta framsteg i medlemsstaternas politik. EU:s sysselsättningsstrategi ger tillsammans med Europeiska socialfondens insatser en effektiv ram för detta arbete [20].

[20] Riktlinje 14 c: "(Medlemsstaterna skall) sträva efter att se till att befintlig arbetsmiljölagstiftning tillämpas bättre på arbetsplatserna genom att öka och förstärka genomförandet, bistå särskilt små och medelstora företag med vägledning för att göra det lättare för dem att följa den befintliga lagstiftningen, förbättra utbildningen om arbetsmiljöfrågor och att främja åtgärder för att minska olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar inom traditionella högrisksektorer."

Kvantitativa mål bör fastställas på nationell nivå för att

- minska dödsolyckorna och övriga olycksfall,

- minska de erkända arbetssjukdomarna, och

- minska antalet arbetsdagar som förloras på grund av dessa olycksfall och sjukdomar.

Förverkligandet av dessa mål kan mätas genom indikatorer som utformas enligt redan fastställda metoder [21]. I dessa kvantitativa mål bör hänsyn tas till företagens och verksamhetssektorns storlek genom att man anger de mål som skall uppnås i sektorer med en olycks- och sjukdomsfrekvens som överstiger genomsnittet.

[21] ESAW för olycksfall i arbetet och EODS för arbetssjukdomar.

För att dessa indikatorer verkligen skall bli praktiskt användbara måste de uppgifter som samlas in bli mer exakta och jämförbara, omfatta fler områden samt göras tillgängliga i ett tidigare skede. För att åstadkomma detta och för att ta bort underrapporteringen i vissa medlemsstater bör kommissionen och medlemsstaterna ytterligare fördjupa det pågående arbetet med harmonisering av statistiken över olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Statistiken bör inte endast gälla antalet erkända olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar samt deras orsaker och följder, utan även ge uppgifter för kvantifiering av arbetsmiljörelaterade faktorer som kan förorsaka dessa olyckor och sjukdomar.

- Att göra det möjligt att bättre ringa in nya företeelser. Ett exempel på sådana företeelser är stressrelaterade besvär och sjukdomar, liksom muskel- och skelettbesvär samt följderna av alkohol-, läkemedels- och narkotikaberoende. Kommissionen kommer att föreslå att denna problematik tas upp i sysselsättningsriktlinjerna för 2003 och avser att i samarbete med Dublinfonden påbörja arbetet med att samla in uppgifter och information så att företeelserna kan mätas och uppföljningsindikatorer utformas.

- Att öka kunskaperna och följa upp "kostnaderna för bristande kvalitet", dvs. de ekonomiska och sociala kostnaderna för olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Kommissionen kommer tillsammans med Arbetsmiljöbyrån i Bilbao att samla in uppgifter och information för att öka kunskaperna i detta avseende.

Kommissionen kommer

- att överväga att under 2002 föreslå en ändring av riktlinjerna för sysselsättningen och uppmana medlemsstaterna att fastställa kvantitativa mål på nationell nivå för att minska antalet olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, med särskild uppmärksamhet på sektorer med en hög olycksfallsfrekvens samt med beaktande av kön och ålder,

- att undersöka om det är lämpligt att föreslå att stressrelaterade besvär och sjukdomar tas upp i sysselsättningsriktlinjerna för 2003,

- att granska Europeiska socialfondens roll i främjandet av en trygg och sund arbetsmiljö i samband med den utvärdering som görs efter halva tiden i den nuvarande programplaneringen,

- att fördjupa arbetet med harmoniseringen av EU-statistiken och utformningen av indikatorer för att följa upp framstegen, och

- att förbättra kunskaperna om de ekonomiska och sociala kostnaderna för olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar.

2. Frivilliga överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter

Den sociala dialogen kan med fördel utnyttjas för att införa progressiva åtgärder. Genom denna dialog kan befintlig lagstiftning tillämpas på ett effektivt sätt och alla frågor som gäller ökad arbetstrivsel tas upp samtidigt som bransch- och yrkesspecifika risker och problem kan behandlas. Inom den branschspecifika dialogen mellan arbetsmarknadens parter har dessa frågor redan tagits upp i stor utsträckning [22]. Vissa europeiska företagsråd har infört regler för god praxis. På branschövergripande nivå bidrar arbetsmarknadens parter till förbättringar av befintlig lagstiftning genom Rådgivande kommittén för arbetarskyddsfrågor och genom samråd enligt artikel 138 i EG-fördraget.

[22] Bland annat kan nämnas gemensamma handledningar, läromedel, gemensamma ståndpunkter om förslag till direktiv etc. inom sektorerna jordbruk, byggnad, gas, städning, privat säkerhet, socker, telekommunikationer, fiske, frisörverksamhet, landsvägstransport, civilflyg och sjöfart. Garveri-läder- och frisörsektorerna har antagit regler för god praxis som bl.a. omfattar principen om en trygg och sund arbetsmiljö och tillämpning av bästa lösning för arbetsmiljön. Olika transportsektorer har utarbetat gemensamma bidrag och ramavtal om arbetstid och arbetsmiljörelaterade frågor.

De olika parter som medverkar i den sociala dialogen skulle med fördel kunna behandla vissa nya risker, särskilt stress, som genom de olika aspekter den uppträder i och de sjukdomar som kan knytas till stress, fullt ut motiverar en behandling av dessa frågor med deltagande av arbetsmarknadens parter.

Kommissionen kommer under 2002 att inleda samråd med arbetsmarknadens parter enligt förfarandet i artikel 138 i EG-fördraget om stress och dess konsekvenser för arbetsmiljön.

3. Företagens sociala ansvar

Den ökade utläggningen av arbete på entreprenad och allmänhetens allt större intresse för hälsofrågor har medfört att många företag infört ett krav på en trygg och sund arbetsmiljö som ett viktigt kriterium när de väljer underleverantörer och saluför sina produkter. På så sätt har krav på en hälsosam arbetsmiljö infogats i frivilliga initiativ för certifiering och märkning, särskilt när det gäller inköpsrutiner, genom att man ofta anlitar en tredje part [23].

[23] "Occupational Safety and Health in Marketing and Procurement" (Arbetsmiljö i saluförings- och inköpsverksamhet), rapport till Europeiska arbetsmiljöbyrån 2000, ISBN 92-95007-01-8.

I grönboken Främjande av en europeisk ram för företagens sociala ansvar [24] betonas att hälsa i arbetet är ett viktigt område där företagen kan införa frivilliga regler för god praxis utöver befintliga regler och normer. Det samråd som inletts genom grönboken skall leda till att möjliga lösningar kan utformas efter breda samråd med berörda aktörer.

[24] KOM(2001) 366 slutlig.

4. Ekonomiska incitament

När det gäller olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar tillämpas sedan länge ekonomiska incitament genom att försäkringspremier betalas i förhållande till olycksfrekvensen på företags- och/eller branschnivå. Detta uppmuntrar till riskförebyggande och kompletterar därmed andra instrument som främjar hälsan i arbetet. Både offentliga och privata försäkringsgivare har redan utformat sådana ekonomiska incitament, bl.a. genom att erbjuda avtal om förebyggande arbete som omfattar riskbedömning i företaget, tekniskt stöd, stöd till utrustning och lämplig utbildning. Sådana lösningar förtjänar att tillämpas mera systematiskt.

3.3.3. Främja integration av arbetsmiljöaspekter i gemenskapens övriga politik

En ökad arbetstrivsel kan inte förverkligas endast genom arbetsmiljöpolitiken. Arbetet för ökad arbetstrivsel är nära knutet till arbetsutrustningens utformning, sysselsättningspolitiken och handikappolitiken, men också till övrig politik såsom transportpolitiken och naturligtvis såväl den preventiva som den kurativa hälso- och sjukvården.

- Hälsofrågor i arbetet bör i större utsträckning integreras i EU:s sysselsättningsstrategi med hänsyn till deras betydelse för arbetets kvalitet och för ett fullt utnyttjande av unionens produktionskapacitet. I denna strategi förs nya förslag fram för att stärka denna koppling.

- Kopplingen till gemenskapens bestämmelser om tillverkning och saluföring av arbetsutrustning och kemiska produkter bör förbättras. Den skulle kunna förbättras genom en mer systematisk insamling av uppgifter om utrustningens och produkternas effekter på hälsan i arbetet och genom spridning av dessa uppgifter till tillverkarna. I detta avseende kan frivillig märkning vara av stor betydelse.

- Kopplingen mellan gemenskapens nya arbetsmiljöstrategi och folkhälsostrategin bör förstärkas genom ett nära samarbete. Den erfarenhet som vunnits genom att förebygga svåra hot mot folkhälsan - särskilt beroendeframkallande medel - bör vara till nytta för de förebyggande åtgärder som vidtas på arbetsplatsen. Omvänt bör hälsan i arbetet erkännas som ett viktigt mått på det allmänna hälsotillståndet.

- En samordnad strategi som vilar på förebyggande åtgärder bör utvecklas tillsammans med övrig skyddsinriktad politik, särskilt på transport-, miljö- och civilförsvarsområdet och när det gäller den gemensamma fiskepolitiken.

- När det gäller den gemensamma fiskepolitiken kommer kommissionen att uppmana arbetsmarknadens parter att kartlägga åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren, arbetsförhållandena och säkerheten inom fiskesektorn samt att inom denna sektor stärka kvinnornas ställning och bidra till sysselsättningsutvecklingen, särskilt för ungdomar, i de regioner som är beroende av denna sektor.

- Avtal efter offentlig upphandling bör fullgöras med iakttagande av alla gällande och bindande arbetsmiljöföreskrifter. Anbud från anbudsgivare som inte har beaktat sina skyldigheter med avseende på de skyddsföreskrifter och arbetsvillkor som den upphandlande myndigheten angett i kravspecifikationen kan inte anses följa kravspecifikationen, eller kan framstå som onormalt låga i förhållande till de tjänster som avses och bör i sådana fall avslås. Arbetsmarknadens parter inom bevaknings- och städbranschen har tagit itu med frågan om iakttagande av arbetsmiljöreglerna i detta sammanhang.

3.4. Förbereda utvidgningen

Utvidgningen är en av Europeiska unionens stora utmaningar. Detta gäller främst unionen själv, eftersom den måste se till att anslutningen av de nya medlemmarna sker enligt bestämmelserna och att institutioner och organ fungerar väl. Det gäller emellertid också kandidatländerna, som måste införliva ett omfattande och komplext regelverk i sina nationella rättssystem. För att garantera att gemenskapens regelverk tillämpas i praktiken måste erfarenhet och kunskap överföras på ett effektivt sätt, särskilt genom

1. en förstärkning av programmen för tekniskt stöd genom partnerskaps- och vänortsarrangemang,

2. en utveckling av mekanismer för erfarenhetsutbyte och tillgång till kunskap och resultat från gemenskapens forskning genom att kandidatländerna integreras i berörda institutioner och instanser,

3. en förstärkning av den sociala dialogen på alla nivåer, särskilt i företagen, och

4. en ökad insamling och analys av uppgifter om olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, särskilt genom att kandidatländerna integreras i gemenskapens arbete för harmonisering av statistik.

3.5. Utveckla det internationella samarbetet

Gemenskapens arbetsmiljöpolitik bör knytas till den verksamhet som bedrivs av internationella organisationer. Kommissionen kommer att fortsätta sitt samarbete med FN-organen WHO och ILO, som har liknande uppgifter att förbättra skyddet för arbetstagarnas hälsa och säkerhet och med vilka kommissionen sedan länge har ett givande samarbete. Detta samarbete bör särskilt gälla följande områden:

- Undanröjande av de värsta formerna av barnarbete i världen inom ramen för ILO:s internationella program för undanröjande av barnarbete (IPEC-programmet) och uppföljning av tillämpningen av ILO-konvention nr 182 av den 17 juni 1999, som alla unionens medlemsstater redan har ratificerat eller inom kort kommer att ratificera.

- Stöd till ökad arbetshälsa i världen, särskilt genom att stimulera ILO:s utarbetande av konventioner och rekommendationer som beaktar gemenskapens lagstiftning och genom att samarbeta för en effektiv tillämpning av dessa konventioner och rekommendationer.

- Läkemedel- och alkoholberoendets effekter på arbetsmiljön, vars betydelse har erkänts av WHO och ILO.

Samarbete med tredje land - särskilt länderna i Medelhavsområdet, Asean, Nafta och Mercosur - är viktigt för att se till att miniminormer för hälsa och säkerhet respekteras, även om de primära målen är att underlätta omsättningen av varor, tjänster och kapital. I detta avseende kan den lagstiftning som antagits av Europeiska unionen ligga till grund för informationsutbytet med dessa länder.

Det samarbete och erfarenhetsutbyte i arbetsmiljöfrågor som inletts med USA inom ramen för den transatlantiska pakten bör fördjupas. De bilaterala konferenser mellan EU och USA som anordnas vartannat år och den samordning av informationsutbytet som Arbetsmiljöbyrån i Bilbao svarar för avspeglar en önskan om samarbete för ett bättre skydd av arbetskraften på internationell nivå.