MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN - Miljöavtal på gemenskapsnivå inom ramen för handlingsplanen för en bättre och enklare lagstiftning.

Innehållsförteckning

1. Inledning

2. Allmän översikt

3. 1996 års meddelande om miljöavtal och uppföljning

4. Självreglering och samreglering inom miljöpolitiken

4.1 Självreglering

4.2 Samreglering

5. Grundläggande rättsliga villkor för användningen av miljöavtal

6. Bedömningskriterier för miljöavtal

7. Krav på förfarande

7.1 Miljöavtal som ett instrument för självreglering

7.2 Miljöavtal som ett instrument för samreglering

8. Sammanfattning: framtida åtgärder

1. Inledning

Den 5 juni 2002 antog kommissionen en "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning" [1] i enlighet med det mandat som Europeiska rådet utfärdade vid toppmötet i Lissabon och som bekräftades vid toppmötena i Stockholm, Laeken och Barcelona. I överensstämmelse med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Sevilla, förväntas ett interinstitutionellt avtal i fråga om förslaget vara klart före slutet av 2002. Syftet med att förenkla och förbättra lagstiftningen är att i allmänhetens intresse se till att gemenskapslagstiftningen är bättre anpassad till utvidgningen och till tekniska och lokala villkor. Syftet omfattar också att se till att det inom EU finns en rättslig säkerhet på hög nivå och att ekonomiska aktörer och arbetsmarknadens parter kan agera mer dynamiskt och på så vis bidra till att förbättra gemenskapens trovärdighet.

[1] KOM (2002) 278 slutlig av den 5.6.2002.

I handlingsplanen underströk kommissionen att man i lämpliga fall kan använda andra alternativ än lagstiftning utan att detta strider mot bestämmelserna i fördraget eller påverkar lagstiftarens befogenheter. Det finns många instrument som enligt tydligt fastställda villkor kan göra det möjligt att förverkliga målen i fördraget och samtidigt förenkla lagstiftningsarbetet och själva lagstiftningen (samreglering, självreglering, frivilliga branschspecifika avtal, den öppna samordningsmetoden, finansiellt stöd, informationskampanjer). Självregleringen och samregleringen erbjuder många tillvägagångssätt, där det övergripande målet bör vara att försöka hitta den väg som innebär att målen uppfylls med hjälp av de insatser som är minst betungande. Kommissionen kommer att ange ambitiösa mål och mycket noga övervaka att målen uppfylls, men kommer samtidigt att stödja insatser som har som mål att åstadkomma betydande framsteg genom frivilliga avtal. Kommissionen bör dock även fortsättningsvis vara fri att använda sin initiativrätt och övriga lagstiftande institutioner bör kunna använda sin kontrollrätt.

På miljöpolitikens område finns många färska exempel på självreglering och frivilliga branschspecifika avtal. 1996 utfärdade kommissionen ett meddelande om miljöavtal (se avsnitt 3 nedan) på nationell nivå, som inte huvudsakligen var inriktat på sådana avtal på gemenskapsnivå. I och med att kommissionen antagit "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning" kan man förklara hur förslagen i handlingsplanen i fråga om samreglering, självreglering och frivilliga branschspecifika avtal kan tillämpas på miljöavtal på gemenskapsnivå. Det här meddelandet påverkar inte tillämpningen av handlingsplanen på andra politikområden. Det skall också bidra till att uppnå målet i sjätte miljöhandlingsprogrammet att miljöförbättringar skall uppnås snabbare och på ett mer kostnadseffektivt sätt.

Miljöavtal uppstår från flera olika källor. För det första kan det röra sig om spontana beslut som initierats av intressenter på olika områden där kommissionen varken har föreslagit lagstiftning eller presenterat planer på sådana förslag. Kommissionen uppmuntrar intressenter att arbeta aktivt för att utarbeta miljöavtal. För det andra kan det vara en reaktion från intressenternas sida på planer från kommissionens sida att lagstifta på ett område. För det tredje kan avtalen tillkomma på förslag från kommissionen. Bedömningskriterierna och kraven på förfarande i fråga om förvaltning av miljöavtal kommer delvis att vara beroende av vem som tagit initiativet.

Under de senaste åren har beslutsfattare visat ett större intresse för miljöavtal. Det är allmänt känt att sådana avtal mellan aktörer (som ofta är representativa företagssammanslutningar) har potential att på ett effektivt sätt bidra till att miljöpolitikens mål uppnås. Medlemsstaterna och gemenskapen har redan samlat viss erfarenhet av miljöavtal och hittills är resultaten uppmuntrande. Även om avtalen inte är något universalhjälpmedel för miljöproblemen eller ett fullödigt instrument i alla sammanhang, kan de spela en viktig roll i fråga om att komplettera, men inte ersätta, andra politiska instrument, och då främst lagstiftning.

Från början behövs klara definitioner. Termerna "frivilliga avtal", "miljöavtal" och "långsiktiga avtal" används ofta utan att man skiljer dem åt, även om den rättsliga formen och innehållet kan skilja sig kraftigt åt dem emellan. Termen "avtal" används också vanligtvis för instrument som, i juridisk mening, är unilaterala åtaganden från industrins eller företagens sida. För enkelhetens och tydlighetens skull används i det här meddelandet bara termen "miljöavtal".

Miljöavtal på gemenskapsnivå är sådana som innebär att aktörer åtar sig att minska föroreningar, vilket anges i miljölagstiftningen, eller i miljömålen i artikel 174 i fördraget. Det här meddelandet påverkar varken arrangemangen i interinstitutionella avtal eller de metoder och kriterier som skall gälla för frivilliga avtal på andra områden än miljöområdet, eller lagstiftningen enligt "nya metoden". Miljöavtal förhandlas dock inte fram med kommissionen. De kan däremot erkännas av kommissionen, vilket sker antingen genom en skriftväxling, en rekommendation från kommissionen, eller en rekommendation från kommissionen som åtföljs av ett beslut från Europaparlamentet och rådet om övervakning eller genom samreglering som fastställs av gemenskapens lagstiftare. Man bör skilja på dessa miljöavtal och de miljöavtal som medlemsstaterna ingår som en nationell åtgärd för att genomföra ett gemenskapsdirektiv.

2. Allmän översikt

Sedan slutet av 1980-talet har länder både inom och utanför EU, samt gemenskapen, använt sig av miljöavtal. Den mest omfattande undersökning som hittills gjorts på området gjordes av OECD som publicerade en rapport 1999 [2]. I rapporten sägs att miljöavtalen är effektivast när de utgör en del av andra åtgärder, som lagstiftningsmässiga och ekonomiska instrument.

[2] Voluntary Approaches for Environmental Policy - an Assessment. OECD 1999, ISBN 92-64-17131-2.

Bara för EU innehåller OECD-rapporten en uppställning på totalt 312 miljöavtal som ingåtts i medlemsstaterna (uppgifterna bygger på en undersökning som genomfördes 1997 av Europeiska miljöbyrån). Vissa medlemsstater har redan offentliggjort nationella rapporter om sina tillvägagångssätt för och erfarenheter av miljöavtal. I OECD-rapporten betonas att det än så länge finns begränsade kvantitativa belägg för vilken effekt miljöavtalen har på miljön. Mer forskning behövs på området. Det råder dock inget tvivel om att miljöavtal kan ge kvalitativa fördelar som ökat samförstånd, förbättrat informationsutbyte, ökad medvetenhet bland entreprenörer samt förbättrad miljöledning i företag. [3] I kommissionens förslag till sjätte miljöhandlingsprogrammet understryks behovet av att uppnå sådana kvalitetsförbättringar i utformningen och genomförandet av miljöpolitiken.

[3] Environmental Agreements - Environmental Effectiveness, European Environment Agency, Environmental Issues Series no. 3, 1997.

I sitt meddelande om sjätte miljöhandllingsprogrammet [4] förklarade kommissionen följande: "Föroreningskällorna är emellertid inte längre koncentrerade till enskilda industrianläggningar utan kan härledas till många typer av ekonomisk verksamhet och till konsumenternas beteende. Därmed begränsas möjligheterna att lösa problemen genom reglering och övervakning." Detta berodde delvis på att gemenskapens miljölagstiftning varit mycket framgångsrik. Konsekvenserna kan bland annat bli följande: "I vissa fall kan andra metoder än reglering vara det bästa och mest flexibla sättet att ta itu med miljöfrågor." Alternativ till traditionell reglering, exempelvis frivilliga avtal, kan också uppmuntra företag att vara innovativa och ta itu med miljöproblem.

[4] KOM(2001)31 slutlig av den 24.1.2001.

Rådet (inre marknaden, konsumentfrågor och turism) fastställde också i sin strategi för integrering av miljöskydd och hållbar utveckling i politiken för inre marknaden att medlemsstaterna och kommissionen bör uppmuntra industrin att anta öppna och effektiva miljöavtal i syfte att uppnå klara miljömål. [5]

[5] Rapport inför Europeiska rådets toppmöte i Göteborg den 15-16 juni 2001. Se även kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet "Den inre marknaden och miljön" av den 8.6.1999, KOM(1999)263 slutlig.

I sina slutsatser som antogs i maj 2001 [6] ansåg rådet (industri) "att marknadsbaserade metoder och frivillighet bör prioriteras i en strategi för att integrera hållbar utveckling i företagspolitiken, inom ramen för en balanserad sammansättning av strategiska instrument och med beaktande av att en sådan strategi inte huvudsakligen kan vila på regleringsinstrument".

[6] "Strategi för integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i energipolitiken", rådets resolution, 2347:e mötet i rådet (energi/industri) i Bryssel den 14-15 maj 2001, rådets dokumentnummer 8763/01 av den 29.5.2001.

I sitt meddelande "Företagens sociala ansvar - näringslivets bidrag till en långsiktigt stabil utveckling" [7] visade kommissionen sitt stöd för ett system som bygger på partnerskap som syftar till avtal mellan företag och andra intressenter om vägledande principer för metoder och instrument för företagens sociala ansvar. Det överensstämmer med den metod som anges i det här meddelandet.

[7] KOM(2002)347 slutlig, 2.7.2002.

3. 1996 års meddelande om miljöavtal och uppföljning

1996 antog kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om miljöavtal [8]. Vid den tidpunkten var miljöavtal ett nytt politiskt instrument som kunde fungera som komplement till lagstiftningsmässiga åtgärder. I meddelandet angavs att miljöavtal kunde ha flera potentiella fördelar, till exempel

[8] KOM(96)561 slutlig av den 27.11.1996.

- aktiva insatser från industrin,

- kostnadseffektivitet och skräddarsydda lösningar, och

- ett snabbare förverkligande av miljömål.

I meddelandet framhölls att om man vill uppnå ovanstående mål krävs att avtalen innehåller väldefinierade miljömål, att de erbjuder insyn, vilket skall förhindra "business as usual", dvs. att inga åtgärder vidtas, att de innehåller mekanismer för kontroll av efterlevnad som böter eller andra straff, samt insatser för att förhindra "free-riding". Dessa och andra krav behandlas i avsnitt 5.

I fråga om miljöavtal på gemenskapsnivå sägs bland annat följande i 1996 års meddelande: "För tillfället har kommissionen använt sig av icke-bindande avtal som ett tillgängligt medel för att uppmuntra aktiva insatser från industrin och stimulera till en effektiv åtgärd vad gäller miljöskydd." Följaktligen har kommissionen gjort en bedömning från fall till fall om miljöavtal kan vara en god lösning.

De mest kända exemplen på miljöavtal på gemenskapsnivå är avtalen med de europeiska, japanska och koreanska biltillverkarföreningarna om minskade koldioxidutsläpp från personbilar. Avtalen erkändes genom rekommendationer [9] från kommissionen och kompletteras genom ett beslut av Europaparlamentet och rådet om att inrätta ett system för övervakning av de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen från nya personbilar. [10] Eftersom avtalen fortfarande är i kraft, har man inte kunnat göra någon slutlig utvärdering av dem, men det civila samhället, icke-statliga organisationer och allmänheten i en bredare mening bör, mot bakgrund av sina respektive roller, bli mer inblandade i framtida miljöavtal än vad som hittills varit fallet.

[9] Rekommendationerna 1999/125/EG, 2000/303/EG och 2000/304/EG.

[10] Beslut nr 1753/2000/EG av den 22 juni 2000, EGT L 202 av den 10.8.2000, s. 1.

Både Europaparlamentet och rådet har efterlyst en tydligare definition av de förfaranden som leder fram till miljöavtal:

- Som svar på 1996 års meddelande uppmanade Europaparlamentet kommissionen i en resolution av den 17 juli 1997 [11] att "utarbeta förslag till ett möjligt förfarande för tilldelning av förhandlingsmandat för eventuella miljöavtal på gemenskapsnivå, varvid parlamentets delaktighet i enlighet med artikel 130s.3 i EG-fördraget skall säkerställas såväl vid tilldelningen av förhandlingsmandatet som under förhandlingarna".

[11] EGT C 286 av den 22.9.1997, s. 254.

- I sin resolution om kommissionens grönbok om miljöfrågor kring PVC uppmanade Europaparlamentet återigen kommissionen att så snart som möjligt lägga fram ett förslag till ramlagstiftning om miljöavtal, i vilken det fastställs relevanta kriterier i fråga om villkor, arrangemang för övervakning samt påföljder" [12].

[12] PE 303.049, 3.4.2001, punkt 25.

- I sin resolution av den 7 oktober 1997 om miljöavtal sade rådet följande: "man bör förhandla om sådana miljöavtal i enlighet med förfaranden som skall överenskommas" [13].

[13] EGT C 321 av den 22.10.1997, s. 6.

Kommissionen stödjer dessa behov av tydliga förklaringar av hur miljöavtal bör uppmuntras och hanteras på gemenskapsnivå. Handlingsplanen för en bättre och enklare lagstiftning, och framförallt kapitel 2.1 "Förbättra utnyttjande av instrumenten", kan sägas vara ett svar på önskemålen som skall diskuteras mellan de tre institutionerna. I det här meddelandet beskrivs hur miljöavtal bör passas in i det här ramverket.

4. Självreglering och samreglering inom miljöpolitiken

Miljöavtal är till sin natur självreglerande, eftersom de inte är rättsligt bindande på gemenskapsnivå. Många av de avtal som undersökts har uppkommit spontant. I enlighet med sina förslag i handlingsplanen kan kommissionen dock uppmuntra eller erkänna miljöavtal (självreglering) eller föreslå att lagstiftaren använder dem i lämpliga sammanhang (samreglering).

Det bör understrykas att i de fall det rör sig om spontana beslut som initierats av intressenter på områden där kommissionen varken har föreslagit någon lagstiftning eller har för avsikt att göra det, kan det innebära att kommissionen inte behöver vidta några åtgärder.

4.1 Självreglering

Enligt "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning" rör självreglering flera olika metoder, gemensamma regler, regler för uppträdande och, i synnerhet, frivilliga avtal med ekonomiska aktörer, sociala aktörer, icke statliga organisationer samt organiserade grupper som uppkommer på frivillig basis för att reglera och styra verksamheten. Till skillnad från samreglering, omfattar självreglering inte någon rättsakt. Självreglering initieras i de flesta fall av intressenter.

Kommissionen kan överväga att inte lägga ett förslag till rättsakt i de fall det redan finns avtal av det här slaget som lämpar sig för att uppnå de mål som anges i fördraget. Kommissionen kan dock föreslå att ett formellt förfarande inleds, så att det blir möjligt att mycket nära övervaka framstegen för vissa avtal.

4.1.1 Erkännande av miljöavtal genom skriftväxling eller en rekommendation från kommissionen

De vägar som hittills använts på miljöområdet på gemenskapsnivå i fråga om att erkänna självreglering har bland annat varit rekommendationer från kommissionen och, i vissa fall, en enkel skriftväxling. Med andra ord kan kommissionen stimulera eller uppmuntra ett miljöavtal genom en rekommendation, eller erkänna det genom en skriftväxling med berörda representanter för industrin under förutsättning att kriterierna i avsnitt 6 är uppfyllda.

Man bör observera att en rekommendation, som är icke-bindande till sin natur, bara kan uppmuntra ekonomiska aktörer som valt att engagera sig för att uppnå miljömålen i enlighet med artikel 174 i fördraget. Kommissionen kan aldrig avstå från sin initiativrätt genom att "erkänna" ett sådant engagemang. På liknande sätt kan ett "erkännande" av en operatörs engagemang i form av en skriftväxling aldrig utgöra ett åtagande från kommissionens sida.

4.1.2 Erkännande av miljöavtal genom en rekommendation från kommissionen tillsammans med ett beslut om övervakning

I vissa fall kan kommissionen och lagstiftaren ha intresse av resultaten av miljöavtal och kan av den anledningen vilja övervaka det närmare, till exempel genom att kombinera en rekommendation från kommissionen med ett beslut från Europaparlamentet och rådet om övervakning.

4.2 Samreglering

Miljöavtal kan också ingås inom ramen för en rättsakt, dvs. på ett mer bindande och formellt sätt inom ramen för samreglering, vilket innebär att berörda parter kan genomföra en viss rättsakt i gemenskapslagstiftningen. Inom denna rättsliga ram fastställer lagstiftaren de väsentliga lagstiftningsaspekterna: de mål som skall uppnås, de tidsfrister och mekanismer som gäller för dess genomförande, metoder för övervakning av hur lagstiftningen tillämpas och eventuella sanktioner som kan behövas för att garantera den rättsliga säkerheten i lagstiftningen. Samreglering initieras vanligtvis av kommissionen, antingen på eget initiativ eller också som svar på frivilliga åtgärder från industrins sida.

Genom samreglering kan man alltså uppnå de fördelar som miljöavtal ger i kombination med de rättsliga garantier som lagstiftning kan erbjuda. Kommissionen föreslår för lagstiftaren att samregleringen används med en rättsakt som underlag. På så vis kommer alla förslag som rör det aktuella ämnet att hänskjutas till lagstiftaren.

Enligt systemet med samreglering skulle Europaparlamentet och rådet, på förslag från kommissionen, anta ett direktiv. Den rättsakten skulle innehålla bestämmelser om att ett exakt, väldefinierat miljömål måste uppnås ett visst datum. Vidare skulle akten innehålla villkor för övervakning och mekanismer för efterlevnad samt överklaganden, däremot behöver den inte innehålla detaljerade bestämmelser om hur målet skall uppnås. Lagstiftaren avgör i vilken utsträckning utarbetandet och genomförandet av åtgärder kan lämnas till berörda parter mot bakgrund av de erfarenheter de anses ha på området. Dessa bestämmelser måste överensstämma med europeisk konkurrenslagstiftning.

Samreglering kan också innehålla metoder som rör genomförandet. Detta innebär att förutom att bara definiera "vad" och "när" fram till måldatumet, kan det finnas krav på översyn om målet inte uppnås vid tidsfristens utgång. Om man genom samregleringsmekanismen inte når fram till de förväntade resultaten, kan kommissionen använda sin rätt att lägga fram ett traditionellt lagstiftningsförslag för lagstiftaren.

Rättsakten kan därför innehålla halvtidsmål utifrån vilka man kan bedöma huruvida målen i avtalet kommer att uppfyllas. Om dessa halvtidsmål inte är uppfyllda, kan samregleringen ange under vilka förhållanden medlemsstaterna måste anta kompletterande bestämmelser som definierar hur målen skall uppnås. Mekanismerna bör utformas mycket noggrant från fall till fall.

Låt oss ta ett praktiskt exempel. Om man i ett samregleringsförfarande vill uppnå målet att en viss produkt eller ett visst material skall kunna materialåtervinnas till 60 %, skulle rättsakten (ett direktiv) innehålla målet och tidsgränsen för när målet skulle vara uppnått samt bestämmelser om övervakning. Rättsakten kan också innehålla förslag på lägre delmål för materialåtervinningen som skall uppnås tidigare. Om det genom övervakningen framkommer att dessa delmål inte uppnås och att slutmålet förmodligen inte kommer att uppfyllas, kan man eventuellt tillgripa kompletterande åtgärder, under förutsättning att de ingår i den ursprungliga rättsakten.

Debatterna i Europaparlamentet visar tydligt att samreglering är en av de mest kontroversiella frågorna, inte bara för de operatörer och organisationer som representerar olika sektorer, utan även för institutionerna. Inom ramen för en rättsakt, möjliggör samregleringen att de mål som lagstiftaren definierat kan uppnås via åtgärder från de parter som verkar på det berörda området. Mot bakgrund av målet att förenkla lagstiftningen, är kommissionen fortfarande övertygad om att det är en metod vars genomförande, som begränsas av kriterierna i ett gemensamt interinstitutionellt avtal, kan utgöra en god väg för att anpassa lagstiftningen till berörda problem och sektorer, och för att minska det lagstiftningsmässiga arbetet genom att man fokuserar på de viktigaste delarna av lagstiftningen och utnyttjar erfarenheterna från berörda parter, i synnerhet operatörer och arbetsmarknadens parter.

5. Grundläggande rättsliga villkor för användningen av miljöavtal

EG-fördraget innehåller visserligen inga specifika bestämmelser för miljöavtal, men de måste ändå uppfylla samtliga bestämmelser i fördraget samt villkoren i gemenskapens internationella åtaganden.

* Enligt artikel 175 skall rådet och Europaparlamentet fatta beslut genom medbeslutandeförfarandet på förslag av kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen på miljöpolitikens område för att uppnå de mål som anges i artikel 174. Balansen mellan institutionerna måste upprätthållas vid beslutsfattandet när man använder miljöavtal som ett instrument för samreglering.

* Miljöavtal måste uppfylla bestämmelserna i EG-fördraget om den inre marknaden och konkurrensregler, inklusive riktlinjerna för statligt stöd till miljön och bör därför överensstämma med artikel 81 i fördraget. I avsnitt 7 i kommissionens tillkännagivande "Riktlinjer för tillämpningen av artikel 81 i EG-fördraget på horisontella samarbetsavtal" [14] behandlas miljöavtal ingående.

[14] EGT C 3 av den 6.1.2001, s. 2.

* Den rättsliga kontrollen av de skyldigheter och åtaganden som är resultatet av ett miljöavtal bör säkerställas på nationell nivå och, i enlighet med EG-fördraget, på gemenskapsnivå. Man bör även fastställa vilket ansvar som är kollektivt och vilket som åligger enskilda för att man skall kunna tillgripa lämpliga sanktioner.

* När det gäller genomförandet av rättsliga åligganden enligt multilaterala miljöavtal, är gemenskapen enligt internationell lag, inom ramen för sin behörighet, ansvarig för att genomföra de internationella avtal man ingått. Ansvaret kan inte överföras till andra aktörer, som privata parter som enbart ingår miljöavtal. Detta skulle kunna ge upphov till problem om miljöavtal, utan effektiva spärrar för att hantera situationer när kraven inte uppfylls, vore de enda instrument som användes för att genomföra åtaganden under multilaterala miljöavtal.

* Multilaterala handelsregler måste beaktas vid utformningen och genomförandet av miljöavtal. För att undvika diskriminering, är det viktigt att miljöavtalen är öppna för deltagande från operatörer i tredje land, både på det förberedande stadiet och vid genomförandet. Dessutom kan vissa förmåner (exempelvis skatteundantag) som beviljats operatörer som är parter till ett miljöavtal omfattas av WTO-avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder. Förslagen till miljöavtal måste alltså granskas så att de uppfyller kraven i WTO-reglerna.

* I FN-ECE-konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor [15] stärks allmänhetens "rätt att få veta". I artikel 2 i konventionen listas miljöavtal under definitionen av "miljöinformation". Därför är det nödvändigt att se till att information om miljöavtal görs tillgänglig för allmänheten i enlighet med bestämmelserna i konventionen. Förutom de rent juridiska aspekterna, kan öppenhet både under utformningen och tillämpningen av miljöavtalen ha betydelse för att de blir lyckade.

[15] "Århuskonventionen", undertecknad på gemenskapens vägnar den 25.6.1998. Ännu inte godkänd.

6. Bedömningskriterier för miljöavtal

Redan i 1996 års meddelande fastställdes en uppsättning kriterier som ansågs nödvändiga för lämplig användning av miljöavtal och för att de skulle bli framgångsrika. Det hette: "...ett samråd med intresserade parter på förhand, en bindande form, kvantifierade mål, och ett stegvist genomförande, en uppföljning av resultaten och ett offentliggörande av avtalet och de uppnådda resultaten. Dessa kriterier borde göra det möjligt att undvika en bristande insyn, en möjlig snedvridning av konkurrensen på grund av "free-riders" (sådana som åker snålskjuts) och att endast vagt formulerade mål ställs upp." (s. 3).

Ett miljöavtal måste ge ökat mervärde i form av en hög miljöskyddsnivå. Målet för gemenskapens miljöpolitik skall alltid vara en hög skyddsnivå. Innan kommissionen erkänner ett miljöavtal, måste den vara säker på att det villkoret är uppfyllt. Målen skall i första hand hämtas från sjätte miljöhandlingsprogrammet, övriga politiska nyckeldokument eller från multilaterala miljöavtal. Därigenom bör avtalet leda till att resultaten blir bättre än om inga åtgärder vidtas ("business as usual").

Dessutom kommer kommissionen att ägna uppmärksamhet åt följande kriterier både inom ramen för självreglering och reglering.

i. Administrationens kostnadseffektivitet

I 1996 års meddelande underströks att miljöavtal kan innebära kostnadsbesparingar för industrin. Förutom de allmänna skäl som anförs i de här sammanhangen, dvs. större frihet för företagen i fråga om hur de skall uppnå miljömålen och utrymme för skräddarsydda lösningar, måste avtalen bedömas i fråga om hur stora de jämförande administrativa kostnaderna blir för gemenskapens institutioner. Kostnaderna för att administrera miljöavtal kan bli särskilt betungande i fråga om övervakning och kontroll av överensstämmelse i genomförandefasen. Miljöavtalen får inte leda till att den administrativa bördan blir orimlig i förhållande till de mål som skall uppnås och andra tillgängliga politiska instrument.

ii. Representativitet

De berörda parterna måste av kommissionen, rådet och Europaparlamentet anses vara representativa, organiserade och ansvariga. Industrirepresentanter och deras sammanslutningar som är avtalsslutande part bör representera en övervägande del av den berörda ekonomiska sektorn, med så få undantag som möjligt. Givetvis måste det vidtas åtgärder så att konkurrensreglerna följs.

iii. Kvantifierade mål och delmål

När kommissionen har för avsikt att utfärda en rekommendation eller erkänna ett avtal mellan intressenter eller ett unilateralt åtagande mellan intressenter, kommer den att kontrollera att intressenternas mål är tydligt och entydigt formulerade med en väldefinierad utgångspunkt. Om avtalet täcker en längre period, skall målbeskrivningen även innehålla delmål. Det måste vara möjligt att med hjälp av tydliga och pålitliga indikatorer på ett kostnadsmässigt rimligt och trovärdigt sätt mäta överensstämmelse med målen och delmålen. Forskningsinformation, samt vetenskapliga och tekniska bakgrundsuppgifter, bör underlätta utvecklingen av dessa indikatorer.

I ett regleringsförfarande är målen definierade i rättsakten. I ett enskilt avtal finns ingen anledning att upprepa dem.

iv. Det civila samhällets inblandning

För att uppfylla kraven på öppenhet och i enlighet med sjätte miljöhandlingsprogrammet samt vitboken om europeiska styrelseformer, bör alla avtal få bred spridning, även via Internet och andra elektroniska medel som används för att sprida information. Detta gäller även rapporterna om interimsövervakningen och slutövervakningen. Alla intressenter, dvs. industrin, icke-statliga miljöorganisationer och det civila samhället i vid mening, bör informeras om ett eventuellt miljöavtal och få möjlighet att kommentera det.

v. Övervakning och rapportering

När kommissionen fattar beslut om att erkänna ett miljöavtal genom en skriftväxling eller genom en rekommendation, måste kommissionen ha förvissat sig om att avtalet innehåller ett väl utformat övervakningssystem som på ett tydligt sätt anger ansvarsfördelningen mellan industrin och oberoende kontrollanter. I samarbete med avtalsparterna kommer kommissionen att övervaka i vilken utsträckning målen uppnås.

I ett regleringsförfarande bör de övervaknings- och rapporteringskrav som behövs för att övervaka hur arbetet med att uppfylla miljömålen fortlöper integreras i den rättsakt som innehåller en definition av dessa mål. Övervaknings- och rapporteringsplanen måste vara detaljerad, öppen och objektiv. För att uppnå detta kan kommissionen utnyttja det väletablerade system av miljökontrollanter som finns i EMAS-förordningen. Den slutliga bedömningen av om det underliggande miljömålet uppnåtts, kommer kommissionen att göra.

vi. Hållbarhet

Miljöåtgärder skall vara förenliga med de ekonomiska och sociala frågor som är förknippade med hållbar utveckling. Skyddet av konsumenternas intressen (hälsa, livskvalitet och ekonomiska intressen) bör också integreras. Beroende på innehållet i och omfattningen av det miljöavtal som skall regleras, kan det bli fråga om att göra en konsekvensanalys, vilket överensstämmer med ett färskt meddelande från kommissionen om konsekvensanalys [16]. Hur en sådan bedömning skall utformas beror på avtalets karaktär.

[16] KOM(2002)276 slutlig av den 5.6.2002.

vii. Konsekventa stimulansåtgärder

Chanserna är små att ett miljöavtal skall kunna ge förväntade resultat om andra faktorer och stimulansåtgärder som marknadstrycket, skatter och nationell lagstiftning ger andra signaler till avtalsparterna. Att politiken är konsekvent är av grundläggande betydelse i det här sammanhanget.

7. Krav på förfarande

I "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning" finns flera förslag på hur man skulle kunna definiera de förfaranden som kommissionen, rådet och Europaparlamentet skulle följa vid självreglering och samreglering. I det här meddelandet läggs förslag på förfaranden som överensstämmer med handlingsplanen, men som bör gälla specifikt för miljöavtal.

7.1 Miljöavtal som ett instrument för självreglering

När kommissionen analyserat ett förslag till miljöavtal, kan den informera Europaparlamentet och rådet om analysresultaten och sina slutsatser samt komma med ett utlåtande om avtalet bör godkännas eller inte. En sådan avsikt att erkänna ett miljöavtal skulle kunna infogas i kommissionens arbetsprogram eller ett mer övergripande dokument, till exempel en tillräckligt detaljerad vitbok eller en tematisk strategi inom sjätte miljöhandlingsprogrammet.

Europaparlamentet och rådet skulle därefter ha möjlighet att organisera informationsträffar eller utfrågningar i ärendet.

* Kommissionens utvärdering och slutsatser av miljöavtalet kommer att göras tillgängliga för allmänheten, till exempel på kommissionens webbplats, så att allmänheten kan informeras om förslaget till avtal och dessutom få möjlighet att kommentera det.

* Efter att ha övervägt de synpunkter som lämnats på avtalet, i synnerhet från Europaparlamentet och rådet, kan kommissionen fatta beslut att erkänna miljöavtalet.

* Rekommendationer i fråga om ett miljöavtal bör offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Själva miljöavtalet bör offentliggöras på kommissionens webbplats.

* Kommissionen kommer att med hjälp av lämpliga övervaknings- och rapporteringsmetoder kontrollera om det underliggande miljömålet verkligen uppnås. Resultaten av övervakningen och rapporterna kommer att skickas till Europaparlamentet och rådet, och kommer även att göras allmänt tillgängliga genom elektroniska kommunikationsmedel.

* Kommissionen kan också föreslå övervaknings- och rapporteringsmetoder för utvärdering av hur väl miljömålen uppnås, i form av ett beslut från Europaparlamentet och rådet.

* Om ett avtal som föreslås i en rekommendation från kommissionen eller i en skriftväxling inte ger förväntade resultat, kan kommissionen använda sin initiativrätt och föreslå bindande lagstiftning.

7.2 Miljöavtal som ett instrument för samreglering

* Inom ramen för samreglering integreras nyckelelement, framförallt miljömålet och övervakningskraven, och eventuellt en uppföljningsmekanism om miljöavtalet inte leder till önskade resultat, i själva rättsakten. Rättsakten skall i enlighet med kommissionens meddelande om minimistandarder för samråd vara föremål för samråd med intressenter under förberedelsearbetet och antas enligt normalt medbeslutandeförfarande. Beroende på rättsaktens innehåll, som beskrivs ovan, kan man minska kraven på förfarande för enskilda miljöavtal som lämnats in inom ramen för rättsakten.

* I de fall kommissionen anser att samreglering är bästa sättet att uppnå ett miljömål och om nyckelelementen i kommissionens förslag baseras på ett befintligt frivilligt avtal eller ett förslag till sådant, som uppfyller kommissionen krav, kommer kommissionen att infoga dessa delar i sitt förslag och understryka vikten av dem i förhandlingar med övriga institutioner och i det sammanhanget fullt ut använda sig av de möjligheter som anges i "Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning".

* Miljöavtal bör offentliggöras på kommissionens webbplats. Övervakningsresultat och rapporter kommer också att göras tillgängliga med hjälp av elektroniska kommunikationsmedel.

* Inom ramen för samreglering och självreglering, kan kommissionen alltid använda sin initiativrätt och föreslå bindande lagstiftning om avtalet inte ger förväntade resultat. Genom ovanstående förfarande borde det finnas garantier för att miljöavtalen används på rätt sätt i de fall de kan anses utgöra ett hållbart komplement till befintliga politiska åtgärder. Förfarandet borde samtidigt innebära en garanti för att de europeiska institutionerna tar del i processen på lämpligt sätt.

8. Sammanfattning: framtida åtgärder

Europeiska kommissionen strävar efter att uppmuntra frivilliga miljöåtgärder och -avtal på gemenskapsnivå inom ett brett register av sektorer, som även omfattar sådana där kommissionen inte har meddelat sin avsikt att föreslå lagstiftning.

Kommissionen har för avsikt att på gemenskapsnivå erkänna och använda miljöavtal på basis av en bedömning från fall till fall. Eftersom sådana avtal inte nödvändigtvis behöver vara den lämpligaste metoden i alla fall, bör man redan nu fastställa ett begränsat antal politikområden där miljöavtalen kan erbjuda reella fördelar eller där andra parter redan uttryckt planer på att lägga fram avtal. Om man bortser från spontana beslut från intressenter på områden där kommissionen varken har föreslagit lagstiftning eller har några planer på att göra det, är det troligen inte mer än fyra till sex miljöavtal som kommer att tas i beaktande under den sittande kommissionens mandatperiod. Det rör sig om följande:

- I första hand PVC-strategin.

- Miljöavtal kan också komma i fråga som ett led i uppföljningen till grönboken om integrerad produktpolicy [17]. Miljöavtalens roll på det området kan dock fastställas mer exakt först när resultaten från de pågående diskussionerna om grönboken är klara.

[17] KOM(2001)68 av den 7 februari 2001.

- Andra politiska områden som kan komma i fråga för miljöavtal är avfallshantering och klimatförändring. De befintliga miljöavtalen om minskning av koldioxidutsläppen från personbilar kan kompletteras med liknande miljöavtal för lätta kommersiella fordon. I meddelandet "Mot ett integrerat europeiskt järnvägsområde" [18] föreslås frivilliga avtal för anpassning av befintlig rullande materiel för att anpassa den till de miljökrav som gäller för ny rullande materiel som en möjlig åtgärd.

[18] KOM(2002)18 av den 23 januari 2002.

Kommissionen kommer att fortsätta undersöka möjligheterna att utveckla andra metoder som komplement till de två ovanstående modellerna.