Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING Om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

1. Bakgrund

Genom Amsterdamfördraget införs en ny artikel 255 i EG-fördraget, som ger unionsmedborgare och bosatta inom unionen rätt att få tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Däri innefattas också bland unionens allmänna principer tanken att besluten skall fattas med största möjliga hänsyn till öppenhetsprincipen och så nära medborgarna som möjligt.

I enlighet med bestämmelserna i denna nya artikel 255 ankommer det på kommissionen att utarbeta ett lagstiftningsförslag om de allmänna principer och begränsningar som styr rätten till tillgång till de tre institutionernas handlingar. Detta förslag skall ha antagits genom medbeslutandeförfarande inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, det vill säga före den 1 maj 2001. Varje institution skall också i sina arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om formerna för tillgång till dessa handlingar.

Rådet och kommissionen tillämpar sedan mer än fem år tillbaka en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till deras handlingar. Europaparlamentet antog i juli 1997 ett liknande system. [1]

[1] Uppförandekodex för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar, antagen av rådet den 20 december 1993, EGT L 340, 31.12.1993, s. 43, och av kommissionen den 8 februari 1994, EGT L 46, 18.2.1994, s. 58. Europaparlamentet antog ett beslut om allmänhetens tillgång till sina handlingar den 10 juli 1997, EGT L 263, 25.9.1997, s. 27.

2. Förberedande av förslaget till förordning

Kommissionen har särskilt beaktat följande faktorer när den utarbetade detta förslag :

- Lagstiftningarna i medlemsstaterna som reglerar tillgången till handlingar, särskilt god praxis i de nordiska länderna där det finns en lång tradition av öppenhet när det gäller allmänhetens tillgång till deras handlingar.

- Rapporten från Europaparlamentets utskott för institutionella frågor om öppenhet i Europeiska unionen som antogs av Europaparlamentet vid plenarsessionen den 12 januari 1999 (föredragande : Maj-Lis Lööw).

- Aarhuskonventionen mellan EU och FN som undertecknades i juni 1998 om tillgången till information, allmänhetens deltagande och tillträde till domstolsväsendet på miljöområdet.

- Den särskilda rapport som togs fram av den europeiska ombudsmannen efter undersökning på eget initiativ om reglerna för allmänhetens tillgång till handlingar hos gemenskapens institutioner och organ. [2]

[2] EGT C 44, 10.2.1998, s. 9-13.

- Grönboken om information från den offentliga sektorn i informationssamhället. [3]

[3] KOM(1998) 585.

- De positiva erfarenheter som dragits av det frivilliga system som infördes för fem år sedan av rådet, kommissionen och Europaparlamentet, enligt vad som framgår av rådets och kommissionens rapporter om genomförandet av uppförandekodexen.

3. Personer som omfattas av rätten till tillgång till handlingar (artikel 1)

I enlighet med bestämmelserna i artikel 255 i EG-fördraget omfattas varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat av denna rätt till tillgång till handlingar. På samma sätt som i det nuvarande systemet skall inte sökanden behöva ange skäl för sitt intresse.

4. Förordningens tillämpningsområde (artikel 2 och artikel 3)

Institutioner som omfattas av förordningen

I enlighet med artikel 255 i EG-fördraget gäller förordningen endast Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

Politikområden som omfattas av förordningen

I artiklarna 28.1 och 41.1 i Fördraget om europeiska unionen anges uttryckligen att rätten till tillgång till handlingar även gäller handlingar som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet.

Det följer vidare av EG-domstolens rättspraxis att denna förordning även gäller handlingar om verksamhet som regleras av EKSG- och Euratomfördraget. [4]

[4] Dom av den 15 december 1987, Deutsche Babcock, 328/85, REG. 1987, s. 5119.

Handlingar som omfattas av förordningen

Rättsakten kommer att omfatta alla handlingar hos de tre institutionerna, det vill säga handlingar som upprättats av dem eller som härrör från tredje man och innehas av dem. Denna utvidgning utgör ett stort steg framåt jämfört med det nuvarande systemet som endast omfattar handlingar som framtagits av institutionerna.

Denna utvidgning av tillämpningsområdet uppmuntras starkt av såväl Europaparlamentet som ombudsmannen och kommer också att leda till att den befintliga lagstiftningen anpassas till den lagstiftning som gäller i det stora flertalet medlemsstater. Ordalydelsen i uttalande nr 35 uttrycker stöd för denna bredare tolkning av artikel 255. Självfallet kan dock tillgång till en handling från tredje man inte beviljas om handlingen i fråga omfattas av ett av de i artikel 4 angivna undantagen. I tveksamma fall är institutionen dessutom skyldig att samråda med den tredje man som är upphovsman till handlingen, samtidigt som den i avsaknad av svar förbehåller sig rätten att fatta det slutliga beslutet om tillgången till handlingen i fråga. För att kunna nå ut med effektiv information till EU-medborgarna om denna utvidgning kommer tillträdet att begränsas till att omfatta de handlingar från tredje man som inkommit till institutionen efter ikraftträdandet av denna förordning.

Definitionen av termen "handling"

Termen "handling" definieras som allt materiellt innehåll oavsett medium. Endast administrativa handlingar omfattas, det vill säga alla dokument som rör något av den ifrågavarande institutionens ansvarsområden, utom handlingar för internt bruk eller handlingar som uttrycker enskilda personers överväganden eller avspeglar åsiktsutbyten eller yttranden som framförts fritt och utan förbehåll inom ramen för interna samråd och överläggningar samt informella meddelanden som till exempel skickas via e-post och kan liknas vid telefonsamtal. I sin andra rapport underströk den oberoende expertkommittén förhållandet "att kommissionen i likhet med alla politiska institutioner faktiskt har behov av "tid och rum" för att närmare överväga hur gemenskapspolitiken bör utformas innan den blir en del av den allmänna debatten, just eftersom politik som utformas i offentlighetens ljus och "i direktsändning" ofta brister i kvalitet." [5]

[5] Den oberoende expertkommitténs andra rapport, kap. 7, punkt 7.6.6.

Överensstämmelse mellan den allmänna principen om tillgång till handlingar och de särskilda regler som redan finns

Inom ramen för vissa förfaranden förekommer särskilda regler om tillgång till handlingar och akter. Det är därför viktigt att uttryckligen fastslå att den framtida förordning som styr den allmänna rätten till tillgång till handlingar inte är tillämplig om det finns särskilda bestämmelser som exempelvis direkt berör vissa personer som har ett särskilt intresse av vissa handlingar eller bestämmelser om skydd för sekretessbelagd information. Det vore emellertid lämpligt att inom kort se över dessa regler mot bakgrund av de allmänna principerna om öppenhet.

5. Undantag från rätten till tillgång till handlingar (artikel 4)

Förslaget till rättsakt innehåller ett visst antal undantag från rätten till tillgång till handlingar. På samma sätt som det redan angavs i det gällande systemet baseras samtliga dessa undantag på ett "skadlighetstest". Detta betyder att tillgången till de begärda handlingarna skall beviljas utom i de fall en sådan spridning är ägnad att märkbart skada vissa i artikeln uttryckligen omnämnda intressen vilka tydliggörs med hjälp av konkreta exempel. I förhållande till undantagen i rådets och kommissionens gällande uppförandekodex kan noteras att de övriga undantagen har fått en mer en mer exakt lydelse.

6. Behandling av ursprungliga och bekräftande ansökningar, möjligheter att överklaga, utövande av rätten till tillgång till handlingar samt regler om mångfaldigande i kommersiellt syfte eller annat utnyttjande för ekonomisk vinning (artiklarna 5 till 8)

De föreslagna bestämmelserna motsvarar bestämmelserna i det nu gällande systemet, eftersom de med vissa förbättringar fungerar tillfredsställande.

Sålunda har möjligheten att förlänga svarsfristen med en ytterligare månad införts, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att en utförlig motivering ges. En skyldighet att ge tillgång till vissa delar av en handling med vissa uteslutna delar med hänvisning till att omfattas av något av undantagen för rätten till tillgång till handlingar har införts, i enlighet med förstainstansrättens dom av den 19 juli 1999 i målet T-14/98 (Hautala mot rådet).

Principen om att avsaknad av besked på en bekräftande begäran skall tolkas som bifall har införts, vilket utgör en förstärkning av medborgarnas rättigheter.

7. Slutbestämmelser (artklarna 9 till 11)

Förslaget innehåller ett visst antal slutbestämmelser som bland annat syftar till följande :

- Att de institutioner som omfattas av förordningen skall vara förpliktade att vidta nödvändiga åtgärder i fråga om att informera medborgarna om deras rättigheter, särskilt genom att upprätta offentliga register över handlingarna.

- Att påminna om att varje institution i sin egen arbetsordning skall införa de särskilda bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra de allmänna principer och undantag som anges i denna förordning.

Det är vidare mycket angeläget att de tre institutionerna utfäster sig att anta ett visst antal kompletterande åtgärder som syftar till att säkerställa ett sammanhängande tillvägagångssätt vid genomförandet av dessa nya regler som styr allmänhetens tillgång till deras handlingar. Dessa åtgärder bör bland annat särskilt gälla åtgärder för att utbilda och informera deras personal liksom en översyn av de nuvarande systemen för registrering, sortering, arkivering och klassificering av handlingar.

2000/0032 (COD)

Förslag till

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING

om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 255.2 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag, [6]

[6] EGT C

i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget, [7] och

[7] EGT C

av följande skäl :

(1) I artikel 1 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionen, i dess lydelse efter ändring genom Amsterdamfördraget, stadfästs begreppet öppenhet genom följande skrivning: "Detta fördrag markerar en ny fas i processen för att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt".

(2) Öppenheten ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar i förhållande till medborgarna i ett demokratiskt system.

(3) I de slutsatser som antogs av Europeiska råden i Birmingham, Edinburg och Köpenhamn underströks nödvändigheten av att göra Europeiska unionens institutioner öppnare. Efter dessa slutsatser tog institutionerna ett antal initiativ för att öka öppenheten i beslutsförfarandet, dels genom mer målinriktade åtgärder i fråga om information och kommunikation, dels genom att anta föreskrifter om allmänhetens tillgång till handlingar.

(4) Syftet med denna förordning är att ge bästa möjliga förutsättningar för tillgång till handlingar med beaktande av öppenhetsprincipen i största möjliga utsträckning. Genom förordningen skall rätten till tillgång till handlingar genomföras och de allmänna principerna och gränserna för denna fastställas i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget.

(5) Eftersom EKSG-fördraget och Euratom-fördraget inte innehåller några bestämmelser om tillgång till handlingar, tillämpas denna förordning på handlingar som gäller verksamhet som omfattas av dessa båda fördrag. Detta bekräftades genom förklaring nr 41, som bifogades slutakten till Amsterdamfördraget.

(6) Med stöd av artikel 28.1 och artikel 41.1 i Fördraget om Europeiska unionen är rätten till tillgång till handlingar tillämplig också på handlingar som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polisiärt och straffrättsligt samarbete.

(7) För att ge ökad öppenhet i institutionernas arbete och anpassa sig till den nationella lagstiftningen i de flesta medlemsstaterna, bör tillämpningsområdet för rätten till tillgång till handlingar omfatta alla de handlingar som innehas av Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

(8) De principer som fastställs i denna förordning får inte påverka tillämpningen av de särskilda bestämmelser som gäller tillgången till handlingar. Detta gäller särskilt handlingar som direkt berör personer som har ett särskilt intresse av dem.

(9) Skyddet för det allmänna samhällsintresset och för vissa särskilda intressen måste garanteras genom undantagsbestämmelser. Exempel på dessa olika intressen bör ges för att bestämmelserna skall bli så klara och tydliga som möjligt. Dessutom bör institutionerna ges möjlighet att skydda sådana handlingar, avsedda för internt bruk, som uttrycker personliga åsikter eller återspeglar ett utbyte av åsikter och synpunkter, som uttryckts fritt och otvunget inom ramen för interna diskussioner och överläggningar.

(10) För att säkerställa en oinskränkt rätt till tillgång till handlingar, bör det nuvarande administrativa förfarandet med två olika faser bibehållas, med möjlighet att begära domstolsprövning eller anföra klagomål hos ombudsmannen. Dessutom bör man införa principen om att ett uteblivet besked skall räknas som ett bifall av ansökan på det stadium då ansökan om bekräftelse ingetts.

(11) Varje institution bör vidta nödvändiga åtgärder för att informera allmänheten om de nya bestämmelserna. Dessutom bör varje institution ställa ett register över handlingar till förfogande för att medborgarna lättare skall kunna utöva sina rättigheter enligt denna förordning.

(12) Denna förordning har varken till syfte eller effekt att ändra de nationella lagstiftningarna om tillgång till handlingar. På grund av den lojalitetsprincip som styr relationerna mellan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna, är det dock uppenbart att dessa skall se till att inte hindra en korrekt tillämpning av denna förordning.

(13) I enlighet med artikel 255.3 i EG-fördraget skall varje institution i sina interna arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar. Sådana föreskrifter för genomförandet av denna förordning är ett villkor för att den skall kunna tillämpas. Denna förordning och dess tillämpningsföreskrifter kommer att ersätta rådets beslut 93/731/EG av den 20 december 1993 om allmänhetens tillgång till rådets handlingar [8], kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar [9], och Europaparlamentets beslut 97/632/EG, EKSG, Euratom av den 10 juli 1997 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets handlingar [10].

[8] EGT L 340, 31.12.1993, s. 43. Beslutet ändrat genom beslut 96/705/EG, EKSG, Euratom (EGT L 325,

[9] EGT L 46, 18.2.1994, s. 58. Beslutet ändrat genom beslut 96/567/EG, EKSG, Euratom (EGT L 247,

[10] EGT L 263, 25.9.1997, s. 27

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE :

Artikel 1 Allmän princip och tillgångsberättigade

Alla unionsmedborgare och alla fysiska eller juridiska personer som är bosatta i eller har sitt säte i en medlemsstat skall, på det sätt som avses i denna förordning, ha största möjliga tillgång till de handlingar som finns hos institutionerna utan att behöva motivera att de berörs av dem, utom i de undantagsfall som anges närmare i artikel 4.

Artikel 2 Tillämpningsområde

1. Denna förordning gäller alla handlingar som finns hos institutionerna, det vill säga som upprättats av dem eller som härrör från tredje parter och innehas av institutionerna.

Rätt till tillgång till handlingar från tredje part är begränsad till handlingar som inkommit till institutionerna efter det att denna förordning har trätt i kraft.

2. Denna förordning gäller inte handlingar som redan har offentliggjorts eller som är tillgängliga för allmänheten på andra sätt.

Denna förordning gäller inte, om det finns särskilda föreskrifter om tillgång till handlingar.

Artikel 3 Definitioner

I denna förordning avses med

a) handling : allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildinspelningar samt audiovisuella inspelningar); endast administrativa handlingar omfattas, det vill säga handlingar som gäller ett område som har samband med den politik, de åtgärder och de beslut som hör till institutionens kompetensområde, utom texter för internt bruk, såsom diskussionsunderlag och yttranden från institutionens avdelningar, samt informella meddelanden ;

b) institution : Europaparlamentet, rådet och kommissionen ;

c) Europaparlamentet : dess olika organ (särskilt presidiet och ordförandekonferensen), de olika utskotten samt de politiska grupperna och tjänsterna ;

d) rådet : dess olika sammansättningar och organ (särskilt Ständiga representanternas kommitté och arbetsgrupperna), de tjänster och kommittér som inrättats genom fördraget eller lagstiftaren för att bistå rådet ;

e) kommissionen : kollegiet, dess ledamöter och deras kabinett, generaldirektoraten och avdelningarna, representationskontoren och delegationerna samt de kommittéer som kommissionen har inrättat och de kommittér som har inrättats för att bistå kommissionen, bland annat när den utövar sina verkställande befogenheter ;

f) tredje part : alla fysiska eller juridiska personer eller enheter utanför institutionen, däribland medlemsstaterna, övriga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan eller andra institutioner och organ samt tredje länder.

En förteckning över de kommittéer som nämns i punkterna d) och e) i första stycket skall upprättas inom ramen för genomförandet av denna förordning enligt artikel 10.

Artikel 4 Undantag

Institutionerna skall vägra att ge tillgång till handlingar som om de sprids avsevärt kan skada skyddet för :

a) det allmänna samhällsintresset, bland annat i fråga om :

_ allmän säkerhet,

_ försvar och internationella förbindelser,

_ förbindelserna mellan eller med medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen eller andra institutioner och organ,

_ finansiella eller ekonomiska intressen,

_ monetär stabilitet,

_ stabiliteten i gemenskapens rättsordning,

_ de rättsliga förfarandena,

_ inspektioner, undersökningar och revisioner,

_ överträdelseförfaranden, däribland de förberedande stadierna,

_ institutionernas effektiva funktion ;

b) privatlivet och den enskilde bland annat i fråga om :

_ personakter,

_ upplysningar, åsikter och bedömningar som getts konfidentiellt med tanke på anställningar eller utnämningar,

_ personlig information om en person eller en handling, som om den sprids kan skada eller medverka till att skada privatlivet, såsom uppgifter som omfattas av läkarsekretess ;

c) företagshemligheter eller hemligheter av ekonomiskt intresse för en viss fysisk eller juridisk person bland annat i fråga om :

_ affärshemligheter,

_ immateriell och industriell egendom,

_ företags-, finans-, bank- och affärsinformation, däribland information som gäller affärsrelationer eller kontrakt,

_ information om kostnader och anbud inom ramen för anbudsförfaranden ;

d) sekretess som begärts av tredje parter som tillhandahållit handlingen eller upplysningarna eller som krävs enligt lagstiftningen i medlemsstaten i fråga.

Artikel 5 Behandling av ursprungliga ansökningar

1. Alla ansökningar om tillgång till en handling skall inges skriftligen och vara tillräckligt utförliga för att institutionen skall kunna identifiera handlingen. Institutionen kan anmoda sökanden att lämna ytterligare upplysningar.

Institutionen skall i samråd med sökanden finna en rimlig lösning vid upprepade ansökningar eller ansökningar som avser omfattande handlingar.

2. Institutionen skall, inom en månad efter det att en ansökan registrerats, skriftligen och med vederbörlig motivering underrätta sökanden om huruvida den har beslutat att avslå eller bifalla ansökan.

3. Om institutionen har avslagit ansökan, skall den upplysa sökanden om att denne inom en månad efter att ha mottagit det negativa beskedet kan inge en bekräftande ansökan till institutionen med begäran om omprövning, och att han i annat fall skall anses ha återkallat sin ursprungliga ansökan.

4. I undantagsfall kan tidsfristen i punkt 2 förlängas med en månad, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att en utförlig motivering ges.

Om inget besked ges inom den föreskrivna tidsfristen, skall det räknas som att ansökan avslagits.

Artikel 6 Behandling av bekräftande ansökningar och möjligheter att överklaga

1. Om sökanden inger en bekräftande ansökan, skall institutionen ge denne skriftligt besked inom en månad efter det att ansökan registrerats. Om institutionen beslutar att fortfarande vägra bevilja tillgång till den begärda handlingen, skall den ange grunderna för beslutet och underrätta sökanden om hans möjligheter att överklaga beslutet, nämligen domstolsprövning eller klagomål hos ombudsmannen enligt de villkor som anges i artikel 230 och artikel 195 i EG-fördraget.

2. I undantagsfall kan den tidsfrist som anges i punkt 1 förlängas med en månad, förutsatt att sökanden underrättas på förhand och att en utförlig motivering ges.

Om inget besked ges inom den föreskrivna tidsfristen, skall ansökan anses ha bifallits.

Artikel 7 Utövande av rätten till tillgång

1. Sökanden skall få tillgång till handlingar antingen genom att få ta del av dem på platsen eller genom att få sig tillsänd en kopia.

Kostnaderna för tillgången till handlingarna kan åläggas sökanden.

2. Handlingarna ställs till förfogande i en befintlig språkversion, med beaktande av sökandens önskemål.

En version med vissa uteslutningar av den begärda handlingen skall överlämnas om en del av handlingen i fråga omfattas av något av undantagen enligt artikel 4.

Artikel 8 Mångfaldigande i kommersiellt syfte eller annat ekonomiskt utnyttjande

Den som beviljats tillgång till en handling får inte mångfaldiga den i kommersiellt syfte eller utnyttja den ekonomiskt på något annat sätt utan förhandstillstånd av rättsinnehavaren.

Artikel 9 Information och register

Varje institution skall vidta nödvändiga åtgärder för att upplysa allmänheten om de rättigheter som följer av denna förordning. Dessutom skall varje institution ställa ett register över handlingar till förfogande för att underlätta utövandet av dessa rättigheter.

Artikel 10 Genomförande

Varje institution skall i sin arbetsordning anta de bestämmelser som är nödvändiga för att tillämpa denna förordning. Bestämmelserna skall gälla med verkan från och med [tre månader efter det att denna förordning har antagits].

Artikel 11 Ikraftträdande

Denna förordning träder i kraft den tredje dagen efter det att den offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Den skall tillämpas från och med ... [tre månader efter det att denna förordning har antagits].

Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.

Utfärdad i Bryssel den,

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

Ordförande Ordförande