SV (...PICT...)|EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION| Bryssel den 8.7.2008 SEK(2008) 2209 KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN En strategi för att internalisera externa kostnader och till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av viss infrastruktur Sammanfattning av konsekvensanalys av internaliseringen av externa kostnader {KOM(2008) 435 slutlig} {KOM(2008) 436 slutlig} {SEK(2008) 2208} KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Sammanfattning av konsekvensanal ys av internaliseringen av externa kostnader Vid ändringen i maj 2006 av direktiv 1999/62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer fastställde Europaparlamentet och rådet följande: ” Senast den 10 juni 2008 ska kommissionen, efter att ha undersökt samtliga alternativ, inbegripet kostnader relaterade till miljö, buller, överbelastning och hälsa, ta fram en allmängiltig, öppen och begriplig modell för beräkning av samtliga externa kostnader, som ska ligga till grund för framtida beräkningar av infrastrukturavgifter ”. Denna modell ska åtföljas av en konsekvensanalys av internaliseringen av de externa kostnaderna för samtliga transportmedel och en strategi för ett stegvist genomförande av denna modell för samtliga transportmedel. Rapporten och modellen ska i förekommande fall åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet om ytterligare översyn av detta direktiv ”. I denna konsekvensanalys redogörs det för hur externa kostnader för buller, luftföroreningar, klimatförändringar, trafikträngsel och olyckor vid trafik med tunga godsfordon och andra transportmedel kan internaliseras genom marknadsbaserade styrmedel såsom avgifter, skatter eller överlåtbara rättigheter. Det analyseras vilka möjligheter som finns att internalisera externa kostnader i vägavgifter/vägtullar för tunga godsfordon i syfte att ändra direktiv 1999/62/EG och möjligheterna att internalisera externa kostnader i andra transportmedel såsom järnväg, luftfart, sjöfart och inre vattenvägar. 1. Problembeskrivning Transporter orsakar olägenheter som medför kostnader för andra. Dessa kostnader är som regel externa, dvs. de bärs inte av dem som förorsakat dem, utan vältras över på andra transportanvändare (trängsel, olyckor) och samhället (miljökostnader). Transportens externa kostnader på miljöområdet har redan gett upphov till en rad reglerande åtgärder. Dessutom påförs transportverksamhet flera skatter och avgifter, t.ex. på köp, ägande och användning av fordon, vilka möjligtvis totalt kompenserar, och i vissa fall till och med överkompenserar, för vissa av samhällets kostnader. Hänsyn måste därför tas till den rådande situationen så att man inte avgiftsbelägger samma externa kostnader två gånger. Frågan är dock i vilken utsträckning befintliga åtgärder gör det möjligt att internalisera externa kostnader, det vill säga om prissignalerna från dessa befintliga avgifter, skatter eller subventioner fungerar som incitament för att utveckla nya tekniker, nya transportmedel eller om de ändrar konsumenternas vanor. Även om det finns vissa indicier på att externa kostnader redan till viss grad är internaliserade i priserna så betalas inte alla dessa kostnader av transportanvändarna, eller så betalas de på ett sätt som inte har någon som helst anknytning till de externa kostnaderna. I de flesta fallen är de statliga insatserna splittrade och inte särskilt inriktade på dessa marknadsbrister. Problemet är att den rådande avgiftsstrukturen inte sänder ut en prissignal som är tillräckligt effektiv för att påverka trafikvanorna. Att inte göra något åt situationen skulle innebära att transporterna skulle fortsätta att förorsaka olägenheter som inte skulle betalas av transportanvändarna. Det betyder dock inte att det inte kommer att hända något alls, eftersom det finns andra styrmedel för att bekämpa externa kostnader, medel som antingen redan är i bruk (t.ex. fordonsskatter, Euroklasser) eller under diskussion i EU:s institutioner (t.ex. handel med utsläppsrätter inom luftfarten, regler om bilars koldioxidutsläpp). Utan internalisering kommer transportpriserna att fortsätta sända fel signal till användarna, som inte får tillräckliga incitament för att använda renare fordon och undvika överbelastade vägar i rusningstid. 2. Målsättning Det övergripande målet för EU är att ”se till att våra transportsystem fyller samhällsekonomiska, sociala och miljömässiga behov samtidigt som deras oönskade verkningar på ekonomin, samhället och miljön minimeras”. Denna konsekvensanalys handlar dock enbart om kommissionens konkreta mål, som på lagstiftarens uttryckliga begäran är att föreslå en strategi för att internalisera de externa kostnaderna i transportpriserna. Förväntningarna är att internaliseringen av externa kostnader medför att transportanvändarna får rätt prissignaler, att användningen av infrastrukturerna effektiviseras och att det bidrar till att de negativa externa effekterna såsom trängsel, olyckor och miljöföroreningar minskas. Arbetet med att nå detta mål bör inte hämma ekonomins konkurrenskraft och inte belasta transportsektorn med orimliga bördor. De konkreta målen är följande: – Att föreslå en stegvis strategi för att främja internaliseringen av externa kostnader i alla transportslag och på så sätt skapa incitament för användarna att använda transportinfrastrukturen på ett effektivt sätt. – Som ett första steg och med hänsyn till att det redan har lagts fram ett förslag om att införa handel med utsläppsrätter inom luftfarten, att göra det möjligt för och uppmuntra medlemsstaterna att införa vägavgifter på motorvägar och andra vägar på ett konsekvent sätt som gör trafiken mer hållbar. Detta skulle innebära en ändring av direktiv 1999/62/EG. 3. Politiska alternativ En rad politiska alternativ har analyserats, även med hjälp av ekonomiska modeller. Referensscenariot (inga nya åtgärder) undersöker inte något nytt förslag till hur internaliseringen av externa kostnader kan säkerställas, men tar hänsyn till de planerade åtgärderna när det gäller att minska miljöbelastningen. Dessa åtgärder avser huvudsakligen externa kostnader till följd av klimatförändringar, men de ingår inte i en samlad strategi för internalisering och omfattar inte alla transportslag. Det andra scenariot analyserar effekterna av att ta ut avgifter för externa kostnader på vägtransporter av gods. Detta alternativ skulle innebära en ändring av direktiv 1999/62/EG. Tre varianter har analyserats: - Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar och buller. - Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid. - Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och trängsel. I ett tredje scenario skulle avgifter för externa kostnader inte bara kunna tas ut inom vägtrafik, som i alternativ 2, utan också i alla andra transportslag, dvs. järnväg, luftfart, sjöfart och inre vattenvägar, så att alla transportslag behandlas på samma sätt. Två varianter har analyserats: - Att införa avgifter för att täcka kostnaderna för luftföroreningar och buller inom alla transportslag, och avgifter för koldioxid inom sjöfart, inre vattenvägar och järnväg. - Att införa avgifter för att täcka kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid inom alla transportslag. 4. Konsekvensanalys Inget av alternativen skulle leda till att internaliseringen av externa kostnader hämmar rörligheten i Europa även om införandet av avgifter ändrar transportanvändarnas val och påverkar transporternas fördelning mellan transportslagen. Det har dock visat sig att trängselavgifter inom vägtransporten ger flera positiva effekter eftersom de bidrar till tidsbesparing och samtidigt minskar drivmedelsförbrukningen och miljöbelastningen. De ekonomiska effekterna av att internalisera externa kostnader är negativa på kort sikt eftersom de höjda transportkostnaderna inte uppväger de andra effekterna. Men hur stor andel transportkostnaderna utgör varierar beroende på näringsgren och internalisering skulle troligtvis leda till att godstransporten effektiviserades. På det hela taget finns det skäl att tro att sänkta externa kostnader – trängsel- och miljökostnader – och färre trafikoffer skulle förbättra Europas totala konkurrenskraft eftersom dessa kostnader för närvarande bärs av det europeiska samhället som helhet. Dessutom medför trängselavgifter tidsbesparingar som omsätts till produktivitetsvinster för näringslivet. Genom att införa ett avgiftssystem kommer man att uppnå besparingar i externa miljökostnader på cirka 1 miljard euro per år. Den kraftiga nedgång i koldioxidutsläpp som trängselavgifter medför beror huvudsakligen på minskad drivmedelsförbrukning. Enligt vissa undersökningar ökar drivmedelsförbrukningen med cirka 10–30 % vid stor trängsel. Fördelningseffekterna av internalisering är ganska blygsamma och bidrar inte till att öka ojämlikheterna. Detta kan beror på att befolkningsgrupper med lägre inkomst har en benägenhet att använda kollektivtrafiken mer och därför inte drabbas av avgifter på privatbilar. En aspekt som modellerna inte kan fånga in är de positiva effekterna av att de externa hälsokostnaderna minskar. Mindre luftföroreningar får positiva hälsoeffekter, särskilt i tätbefolkade områden och i fjäll- och andra befolkade dalar i bergsområden. I förhållande till intäkterna från vägavgifter/vägtullar i de olika alternativen kommer driftskostnaderna att variera mellan 12 % och 25 % av intäkterna i EU-25. Dessa uppskattningar tar inte hänsyn till befintliga system. I vissa länder, t.ex. Tyskland, Österrike eller Tjeckien finns det redan elektroniska system och där ligger driftskostnaderna på mellan 15 % och 20 % av intäkterna. De ovan nämnda uppskattningarna kan därför visa sig vara för höga för vissa medlemsstater. Hur intäkterna från avgifterna för att täcka externa kostnader ska användas bör avgöras med hänsyn till de fördelar gemenskapen har av internationell trafik. När det gäller vägtransporter av gods utgör internationell trafik 27 % av de totala vägtransporterna av gods i EU-27. I sju medlemsstater ligger den dock på mer än 50 %, och högst andel har Estland med 84 % och Luxemburg med 77 %. Med tanke på att den internationella godstrafiken på väg ökar förväntas dess andel av trafiken i EU-27 nå upp till 33 %, och som högst 90 % i Estland. Om inte intäkterna öronmärks kommer medlemsstaterna att ha en benägenhet att maximera sitt nationella välstånd utan att ta full hänsyn till de fördelar som hållbar rörlighet innebär på gemenskapsnivå. Om inte systemen medger insyn och blir kontrollerbara kan det i vissa fall finnas risk för att den internationella transporten beläggs med oproportionerligt stora avgifter, vilket i sin tur kan få negativa effekter för trafiken, den fria rörligheten och den inre marknaden. Oproportionerligt stora avgifter kan också få negativa följder på lokal nivå. De första försöken med avgiftsbelagda motorvägar i Ungern på 90-talet misslyckades till exempel eftersom avgifterna sattes högre än vad användarnas betalningsförmåga mäktade med. De viktigaste bestämmelserna i det nuvarande direktivet för att se till att infrastrukturkostnaderna blir kontrollerbara är fastställandet av en gemensam metod för beräkningen av kostnaderna och antagandet av gemensamma principer för avgifternas storlek. Medlemsstaterna kan besluta att endast återkräva en viss del av de kostnader som beräknas enligt denna gemensamma metod. Ett liknande system bör användas för avgifter för att täcka externa kostnader. 5. Jämförelse av alternativen Den kvantitativa och kvalitativa analysen visar att alternativet med trängselavgifter ger bäst resultat. För det första påverkar tidsbesparingarna ekonomin positivt eftersom godstrafiken löper smidigare. För det andra medför trängselavgifterna kraftigt minskade externa kostnader. Det friare trafikflödet påverkar drivmedelsförbrukningen vilket i sin tur medför mindre koldioxidutsläpp. Av dessa skäl är välståndseffekterna större i detta scenario. När alla transportslag avgiftsbeläggs upprätthålls rörligheten i det stora hela, medan utsläppen i miljön och antalet trafikoffer sjunker. Trängseln analyseras inte, och därför innehåller denna analys inte alla de positiva effekterna av trängselavgifter. Vad gäller allmänhetens godkännande har det offentliga samrådet visat att det finns ett starkt stöd för att avgiftsbelägga alla transportslag. Dock bör den internationella dimensionen av sjö- och luftfart undersökas närmare innan man kan genomföra en internaliseringsstrategi. Därtill kommer att effekterna på sysselsättningen enligt alternativ 3 är starkt beroende av hur intäkterna används. Förstahandsalternativ: Strategi för att externa kostnader internaliseras i alla transportsätt Av rättviseskäl bör alla transportslag beröras av internaliseringen. De internationella reglerna för sjöfart, luftfart och inre vattenvägar innebär dock att en sådan strategi måste utvecklas på längre sikt. Genom att jämföra scenarierna får man en viss bild av vilket alternativ som är att föredra. Alternativ 3B omfattar andra transportslag och innebär att externa kostnader för luftföroreningar, buller och koldioxid internaliseras i andra transportslag. En utvidgning av internaliseringen till andra transportslag skulle förbättra hållbarheten totalt sett. På grundval av detta bör det utarbetas ett arbetsprogram som tar hänsyn till att också andra transportslags externa kostnader (luftföroreningar, buller, koldioxid) bör betalas via avgifterna. I konsekvensanalysen till järnvägsdirektivet nämns att avgifter för att täcka externa kostnader redan är ett alternativ i befintlig EU-lagstiftning (direktiv 2001/14/EG). När Eurovinjetten väl har ändrats så att den medger internalisering skulle järnvägen få fler möjligheter att internalisera externa kostnader. På luftfartsområdet är införandet av handel med utsläppsrätter ett viktigt steg mot att bekämpa koldioxidutsläppen. I samband med pågående arbete med att reducera kväveoxidutsläppen finns det möjlighet att analysera prissättningsmekanismerna på detta område. När det gäller sjöfart visar ökningen av koldioxidutsläppen och luftföroreningarna att det finns anledning att ingripa på detta område. Med tanke på sjöfartens internationella dimension skulle det ligga nära till hands att analysen förordar ett system för handel med utsläppsrätter som lösning. Slutligen kommer de inre vattenvägarna att beaktas eftersom många av dem omfattas av särskilda regelverk, t.ex. Mannheimkonventionen. Förstahandsalternativ: Revidering av direktiv 1999/62/EG i juni 2008 Såsom nämnts ovan bidrar vägtransporterna av gods till en stor del av de externa kostnaderna. Det är därför en avgörande komponent i den bredare strategin att internalisera dessa kostnader i alla transportslag, vilket kräver en ändring av direktiv 1999/62/EG. De externa kostnaderna för vägtransporter av gods är inte de första som tas med i denna bredare strategi eftersom det redan har lagts fram ett förslag om att låta luftfarten ingå i systemet för handel med utsläppsrätter. Dessutom måste direktiv 1999/62/EG ändras för att lösa upp den lagstiftningsmässiga knut som hindrar att de externa kostnaderna inom järnvägssektorn internaliseras. Att börja med vägtransporter medan andra politiska initiativ håller på att tas fram för andra transportslag kommer inte att påverka internaliseringen av externa kostnader negativt eftersom det skulle vara konsekvent att ta ut högre relativa avgifter på det transportslag som har de största externa kostnaderna. Enligt denna analys verkar den bästa kombinationen med avseende på rörlighet och hållbarhet att vara de alternativ som innebär att godstransporter på väg beläggs med avgifter för luftföroreningar, buller och trängsel. Ett differentierat avgiftssystem baserat på kostnaderna för luftföroreningar och buller ger möjlighet att ta hänsyn till lokala externa miljökostnader. Genom att integrera trängselavgifter i ett sådant system uppnår man tidsbesparingar, vilket påverkar ekonomin som helhet positivt. Trängselavgifter är mer effektiva om de omfattar både person- och godstransport eftersom de konkurrerar om samma infrastruktur. Detta element fick stöd i det offentliga samrådet, som förordade ”avgifter för last- och personbilar”. Dessutom bidrar kortare restid till lägre koldioxidutsläpp. Intressant nog leder avgifter på last- och personbilar till att miljökostnaderna sjunker med nästa lika mycket som i det alternativ som innebär ett särskilt pristillägg för koldioxidutsläpp. Det förutsätts i analysen att avgifterna införs i alla medlemsstater. För- och nackdelarna med ett obligatoriskt system jämfört med valmöjligheter och bemyndigande har undersökts tillsammans med kopplingen till subsidiaritetsfrågan. Olika skäl gör att det är mest lämpligt att först överväga ett system med bemyndigande: - Det råder fortfarande viss osäkerhet när det gäller kostnaderna, fördelarna och genomförandet av de system som krävs för att ta ut vägavgifter/vägtullar på vägarna i vissa medlemsstater med mindre trafik och därmed små externa kostnader. - Ett bindande system baserat på obligatoriska avgifter skulle innebära en radikal ändring i förhållande till det nuvarande direktivet och skulle knappast kunna genomföras utan en övergångsperiod. - Medlemsstaterna har av tradition haft olika syn på infrastrukturavgifter och har därför olika erfarenheter av de betalningsmetoder som krävs. Problemen med driftskompatibilitet har ännu inte lösts. - En flexibel och stegvis infasning skulle göra det möjligt att prova nya avgiftssystem och betalningsmetoder i medlemsstater med lämpligast geografiska förhållanden. - Det faktiska genomförandet och den praktiska erfarenhet som samlas in i pionjärmedlemsstaterna skulle möjliggöra en grundlig inventering i ett senare skede. Därefter kan det göras en gemensam bedömning av för- och nackdelarna med att göra avgifter obligatoriska i alla medlemsstater och av i vilken omfattning det krävs samordning på EU-nivå. Ett sådant alternativ, som bygger på bemyndigande, innebär att det första steget i internaliseringsstrategin är att ändra direktiv 1999/62/EG. De viktigaste ändringarna skulle vara att tillåta att vägavgifterna beräknas på grundval av externa kostnader orsakade av luftföroreningar, buller och trängsel och att differentiera avgifterna i enlighet med dessa. Sådana avgiftssystem skulle behöva uppfylla en rad villkor för att bli mer effektiva och ha större chanser att lyckas, t.ex. att avgifterna ska betalas via elektroniska betalningssystem som inte stoppar upp trafiken, utan underlättar genomförandet genom att minska kostnaderna och de lokala olägenheterna och som gör det möjligt att senare utvidga systemet till alla vägar. Av subsidiaritetsskäl kommer direktivet inte att omfatta personbilar. Trängselavgifterna blir dock mer effektiva om även andra trafikanter än de som omfattas av detta direktiv omfattas av ett liknande system. Den positiva inverkan av ett sådant system bör erkännas. ES (...PICT...)|COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS| Bruselas, 8.7.2008 SEC(2008) 2209 DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Estrategia para la aplicación de la internalización de los costes externos y a la Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica la Directiva 1999/62/CE relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras Resumen de la evaluación de impacto sobre la internalización de los costes externos {COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208} DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de impacto sobre la internalización de los costes externos Con ocasión de la modificación, en mayo de 2006, de la Directiva 1999/62/CE relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, el Parlamento Europeo y el Consejo establecieron lo siguiente: «A más tardar el 10 de junio de 2008, la Comisión, tras examinar todas las opciones, incluidos los costes relacionados con el medio ambiente, el ruido, la congestión y la salud, presentará un modelo generalmente aplicable, transparente y comprensible para la evaluación de todos los costes externos, que sirva de base para el futuro cálculo de los costes de infraestructura.» En la Directiva modificada se añadía lo siguiente: «Este modelo irá acompañado de un análisis del impacto de la internalización de los costes externos para todos los modos de transporte y de una estrategia para una aplicación progresiva de este modelo a todos los modos de transporte. Dicho informe y el modelo irán acompañados, en su caso, de propuestas de revisión ulterior de la presente Directiva dirigidas al Parlamento Europeo y al Consejo.» Esta evaluación de impacto centra su atención en la internalización de los costes externos relacionados con el ruido, la contaminación atmosférica, el cambio climático, la congestión y los accidentes, ligados a los vehículos pesados y otros medios de transporte, mediante instrumentos de mercado como tasas, gravámenes o permisos negociables. Analiza, por un lado, las opciones para internalizar los costes externos en el marco de los peajes de los vehículos pesados a fin de revisar la Directiva 1999/62/CE y, por otro, las opciones para internalizar los costes externos en otros modos de transporte: ferroviario, aeronáutico, marítimo y por vías interiores. 1. Definición del problema Las actividades de transporte generan daños que suponen un coste para terceros. Casi siempre se trata de costes externos, es decir, que no los sufragan quienes los generan sino otros usuarios del transporte (congestión, accidentes, etc.) y la sociedad (costes medioambientales). Por sus costes externos medioambientales, el transporte ya ha sido objeto de una serie de medidas reglamentarias. Por otro lado, las actividades de transporte, incluida la adquisición, propiedad y utilización de un vehículo, están sujetas a un buen número de gravámenes y tasas, que en conjunto pueden compensar, y en algunos casos incluso compensar en exceso, algunos de sus costes sociales. Por tanto, resulta necesario tomar en consideración la situación vigente para evitar la doble tarificación de los costes externos. Sin embargo, la cuestión esencial es determinar hasta qué punto las medidas vigentes permiten internalizar los costes externos o, en otros términos, si las señales sobre los precios que transmiten estos gravámenes, tasas o subvenciones estimulan el desarrollo de nuevas tecnologías y nuevos medios de transporte o propician cambios en el comportamiento de los consumidores. Aunque hay algunos indicios que apuntan a un cierto grado de internalización de los costes externos, los usuarios de transporte no los sufragan en su totalidad o lo hacen por vías no ligadas a los costes externos. En la mayoría de los casos, las medidas públicas están fragmentadas y no abordan de manera explícita estas deficiencias del mercado. El problema reside en que la estructura de los gravámenes existentes no transmite una señal sobre los precios lo suficientemente eficiente para influir en el comportamiento en materia de movilidad. Si no se interviene, el transporte seguirá generando daños de cuyo coste no se harán cargo los usuarios del transporte. Ahora bien, esto no quiere decir que no se haría nada, ya que hay otros instrumentos vigentes (impuestos sobre los vehículos, categorías Euro, etc.) o en fase de debate en las instituciones de la UE (aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión al transporte aéreo, CO 2 y normas sobre vehículos) con los que se combaten los costes externos. Sin internalización, los precios del transporte seguirían transmitiendo una señal errónea a los usuarios, que no tendrían un estímulo suficiente para utilizar vehículos más limpios y evitar rutas congestionadas en horas punta. 2. Objetivos El objetivo general de la UE es «garantizar que nuestros sistemas de transporte respondan a las necesidades económicas, sociales y medioambientales de la sociedad y, al mismo tiempo, reducir al mínimo las repercusiones negativas sobre la economía, la sociedad y el medio ambiente.» Con todo, esta evaluación de impacto sólo aborda un objetivo específico de la Comisión que, partiendo de una petición expresa del legislador, consiste en proponer una estrategia para internalizar los costes externos generados por el transporte. Mediante la internalización de los costes externos, se espera que los precios del transporte transmitan una señal correcta a sus usuarios, mejoren la eficiencia en el uso de las infraestructuras y contribuyan a reducir costes externos negativos como la congestión, los accidentes y las emisiones. La consecución de este objetivo no debe menoscabar la competitividad de la economía ni suponer una carga indebida sobre el transporte. Los objetivos operativos son los siguientes: – Proponer una estrategia gradual para fomentar la internalización de los costes externos en todos los modos de transporte, creando incentivos para que los usuarios hagan un uso eficiente de las infraestructuras de transporte. – Como primer paso, y tomando en consideración que ya se ha formulado una propuesta de aplicación del régimen de comercio de los derechos de emisión al transporte aéreo, permitir y animar a los Estados miembros a que apliquen de manera coherente unos cánones eficientes por el uso de autopistas y otras infraestructuras viales que fomenten una movilidad más sostenible. Estas iniciativas llevarían a una revisión de la Directiva 1999/62/CE. 3. Opciones de actuación Se han analizado varias opciones de actuación con ayuda de algunas herramientas de modelización. La opción de referencia (ninguna actuación) no considera ninguna propuesta nueva para internalizar los costes externos, pero tiene en cuenta las medidas que están previstas para reducir los daños medioambientales. Estas medidas atañen principalmente a los costes externos ligados al cambio climático; no forman parte de una estrategia global de internalización ni abarcan todos los modos de transporte. La segunda opción analiza el impacto que tendría la internalización de los costes externos en el transporte de mercancías por carretera. Esta opción llevaría a la revisión de la Directiva 1999/62/CE. Se han analizado tres variantes: - internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido, - internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 , - internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y de la congestión. La tercera opción consistiría en internalizar los costes externos no sólo en el transporte de mercancías por carretera, que correspondería a la opción 2, sino también en todos los demás modos de transporte —transporte ferroviario, aéreo, marítimo y por vías interiores—, a fin de garantizar la igualdad de trato de todos los modos de transporte. Se han analizado dos variantes: - internalización de los costes de la contaminación atmosférica y del ruido en todos los modos de transporte, tarificación de los costes de las emisiones de CO 2 en el transporte marítimo, por vías interiores y por ferrocarril, - internalización de los costes de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 en todos los modos de transporte. 4. Análisis de impacto La internalización de los costes externos no obstaculiza la movilidad en Europa en ninguna de las opciones, aunque el hecho de gravar estos conceptos modifica la elección de los usuarios del transporte e influye en la distribución modal. No obstante, parece que la aplicación de un elemento de coste en concepto de congestión en el transporte por carretera produce efectos más positivos, ya que contribuye al ahorro de tiempo y reduce el consumo de combustible y los daños ambientales. El impacto económico de la internalización de los costes externos es negativo a corto plazo, porque el aumento de los costes del transporte contrarresta los demás efectos. Pero la proporción que representan los costes de transporte varía de un sector industrial a otro, y la internalización probablemente impulsaría la eficiencia en el transporte de mercancías. En conjunto, hay razones para creer que la reducción de los costes externos —congestión, daños medioambientales— y de la mortalidad mejorarán la competitividad global de Europa, pues en la actualidad estos costes los soporta la sociedad europea en general. Además, la tarificación de la congestión supone un ahorro de tiempo, lo que proporcionará ganancias a las empresas gracias a una mayor productividad. La aplicación de un sistema de tarificación supone una reducción global de los costes externos medioambientales por valor de unos 1 000 millones de euros al año. La marcada disminución de las emisiones de CO 2 en el supuesto de la tarificación de la congestión ha de atribuirse en su mayor parte a un menor consumo de combustible. Según algunos estudios, los vehículos consumen aproximadamente entre el 10 % y el 30 % más de combustible en los atascos graves. Las repercusiones de la internalización sobre la distribución modal son bastante limitadas y no acrecientan las desigualdades. Esto podría deberse a que los ciudadanos con menor renta tienden a utilizar más el transporte público y no se ven afectados por la aplicación de un gravamen a los automóviles privados. Uno de los aspectos que los modelos no pueden captar son los efectos positivos que tiene la reducción de los costes externos sobre la salud. Una menor contaminación atmosférica tendrá un impacto positivo en la salud, sobre todo en las zonas de alta densidad de población y en valles alpinos y otros valles de montaña poblados. Si se consideran los ingresos en concepto de peajes que aportan las distintas opciones de actuación, los costes operativos oscilarían entre el 12 % y el 25 % de los ingresos en la EU-25. Estas estimaciones no tienen en cuenta los sistemas vigentes. En algunos países como Alemania, Austria o la República Checa, donde se han puesto en funcionamiento peajes electrónicos, los costes operativos oscilan entre el 15 % y el 20 % de los ingresos. Por tanto, en algunos Estados miembros las cifras pueden estar por debajo de estas estimaciones. En la utilización de los ingresos de la internalización de los costes externos deben tomarse en consideración las ventajas que obtiene la Comunidad del tráfico internacional. El tráfico internacional representa el 27 % del total del transporte de mercancías por carretera en la EU-27. No obstante, en siete Estados miembros, este porcentaje es superior al 50 %, y alcanza una cota máxima del 84 % en Estonia y del 77 % en Luxemburgo. Ante el incremento del transporte internacional de mercancías por carretera, se espera que la cuota de la EU-27 se sitúe en el 33 %, y alcance el 90 % en Estonia. A falta de asignación específica, los Estados miembros tenderían a maximizar su bienestar nacional sin considerar plenamente las ventajas de la movilidad sostenible a escala comunitaria. En algunos casos, la falta de transparencia y de control podría repercutir en unos precios excesivos del transporte internacional, lo que a su vez podría afectar negativamente a la movilidad, la libre circulación y el mercado interior. A su vez, unos precios excesivos podrían incidir negativamente en el plano local. Sirva como ejemplo el caso de Hungría, donde las primeras experiencias de las autopistas de peaje en los años noventa fracasaron porque las tarifas rebasaban la capacidad de pago de los usuarios. Las disposiciones más importantes de la Directiva actual para garantizar la asunción de la responsabilidad sobre los costes de infraestructura son el recurso a un método común de cálculo de costes y la adopción de principios comunes de tarificación. Los Estados miembros pueden optar por recuperar solamente algunos de los costes calculados según esta metodología común. Podría preverse un planteamiento similar respecto de la internalización de los costes externos. 5. Comparación de las opciones El análisis cuantitativo y cualitativo parece mostrar que la opción que incluye la internalización de los costes de la congestión ofrece los mejores resultados. En primer lugar, reducir el tiempo que se pierde en los atascos tiene efectos positivos en la economía, ya que las mercancías se transportan con más fluidez. En segundo lugar, la internalización de los costes de la congestión puede suponer una reducción considerable de los costes externos. Una circulación más fluida incide en el consumo de combustible, lo que a su vez reduce las emisiones de CO 2 . Por consiguiente, los efectos en términos de bienestar son mayores en esta opción. En cuanto a la opción de gravar todos los modos de transporte, se mantiene en gran medida la movilidad al tiempo que se reducen las emisiones y la mortalidad. Esta opción no analiza la congestión; por tanto, no aborda todos los impactos positivos de la internalización de los costes de la congestión. Desde el punto de vista de la aceptabilidad, la consulta pública ha puesto de manifiesto un amplio apoyo a la internalización de los costes externos en todos los modos de transporte. Al aplicar una estrategia de internalización, no obstante, es preciso considerar la dimensión internacional del transporte marítimo y del transporte aéreo. Además, en la opción 3, el impacto sobre el empleo depende en gran medida de cómo se utilicen los ingresos. Opciones preferidas: Estrategia de internalización de los costes externos en todos los modos de transporte Por razones de equidad, la internalización debe abordar todos los modos de transporte. Sin embargo, dada la dimensión internacional del transporte marítimo, del transporte aéreo y del transporte por vías navegables interiores, este planteamiento se desarrollará con una perspectiva a más largo plazo. La comparación de supuestos ofrece algunas indicaciones sobre la opción de actuación preferida. La opción 3B cubre otros modos de transporte e implicaría la internalización de la contaminación atmosférica, del ruido y del CO 2 en los otros modos. Ampliar la internalización a otros modos de transporte mejoraría la sostenibilidad de conjunto. Por tanto, se elaboraría un programa de trabajo que tomaría en consideración la idoneidad de internalizar los costes externos (contaminación atmosférica, ruido, CO 2 ) en otros modos de transporte. En el análisis de impacto de la Directiva sobre el transporte por ferrocarril se menciona que la internalización de los costes externos ya estaba prevista en la legislación de la UE vigente (Directiva 2001/14/CE). Una vez revisado el sistema de la euroviñeta para permitir la internalización, el transporte por ferrocarril tendría más posibilidades para internalizar los costes externos. La incorporación del transporte aéreo al régimen de comercio de derechos de emisión es un paso importante para combatir las emisiones de CO 2 . Los trabajos que se están llevando a cabo en el ámbito de la reducción de las emisiones de óxido de nitrógeno brindarían la oportunidad de analizar un mecanismo de fijación de precios en este contexto. En el transporte marítimo, el aumento de las emisiones de CO 2 y de contaminantes atmosféricos pone de relieve la necesidad de actuar. Dada la dimensión internacional del transporte marítimo, una solución similar a la del régimen de comercio de derechos de emisión podría ser uno de los resultados del análisis. Por último, se abordarán también las vías navegables interiores, teniendo en cuenta que muchas de ellas se rigen por normas específicas, por ejemplo, por el Convenio de Mannheim. Opciones preferidas: Revisión de la Directiva 1999/62/CE en junio de 2008 Tal como se ha indicado antes, el transporte de mercancías por carretera representa una proporción importante de los costes externos. Así pues, la internalización de estos costes, que exige la revisión de la Directiva 1999/62/CE, es un elemento esencial de la estrategia general de internalizar los costes externos en todos los modos de transporte. Abordar los costes externos del transporte de mercancías por carretera no es el primer paso en esta estrategia global, toda vez que ya se ha formulado una propuesta para incluir el transporte aéreo en el régimen de comercio de derechos de emisión. La revisión de la Directiva 1999/62/CE resulta también necesaria para desbloquear el atasco reglamentario que impide abordar los costes externos en el transporte por ferrocarril. La intervención en el transporte por carretera mientras se están desarrollando iniciativas en otros modos de transporte no afectaría negativamente a la tendencia relativa a los costes externos, ya que sería coherente con la aplicación de tarifas más elevadas al modo de transporte que más costes externos genera. En el marco de este análisis, las opciones de actuación que prevén internalizar los factores de la contaminación atmosférica, el ruido y la congestión en el transporte de mercancías por carretera parecen ofrecer la mejor combinación de movilidad y sostenibilidad. Un sistema de tarificación diferenciada basado en los costes de la contaminación atmosférica y del ruido permite que se tomen en consideración los factores externos ligados al medio ambiente. La integración en estos sistemas de un elemento de coste relativo a la congestión genera un ahorro de tiempo que produce un efecto positivo en la economía en general. La internalización de la congestión es más eficiente si abarca el transporte de pasajeros y el de mercancías, ya que ambos tipos de transporte compiten por la misma infraestructura. Este enfoque cuenta con el apoyo del resultado de la consulta pública, que abogaba por la opción de aplicar un recargo a los vehículos de transporte de mercancías y a los turismos. Además, la reducción del tiempo de viaje también contribuye a reducir las emisiones de CO 2 . Resulta interesante señalar que la internalización en ambos tipos de transporte permite reducir los costes medioambientales en una medida similar a las opciones de actuación que incluyen un recargo específico en concepto de emisiones de CO 2 . En el análisis se asumió que la tarificación se extiende a todos los Estados miembros. No obstante, se han considerado las ventajas e inconvenientes de un planteamiento obligatorio frente a uno opcional o de habilitación, junto a los correspondientes aspectos de subsidiariedad. Una serie de consideraciones sugieren que procede considerar primero un planteamiento opcional: - Aún pueden persistir dudas en relación con los costes, beneficios y aplicación de los sistemas de peaje necesarios en las redes de algunos Estados miembros con una densidad de tráfico menor y, por consiguiente, con un peso menor de las externalidades. - Un planteamiento vinculante basado en una internalización obligatoria constituiría un cambio radical respecto de la Directiva actual y exigiría un periodo transitorio. - Los Estados miembros, por tradición, han seguido planteamientos distintos en relación con la tarificación de las infraestructuras y, por consiguiente, tienen grados distintos de experiencia con la tecnología de peajes correspondiente. Aún no se han resuelto los problemas de interoperabilidad. - Un planteamiento de introducción flexible y gradual permitiría que los nuevos sistemas de internalización y la tecnología de peajes se probaran en los Estados miembros con las condiciones geográficas más adecuadas. - La aplicación actual y la experiencia práctica adquirida en los Estados miembros pioneros permitiría más adelante llevar a cabo un seguimiento detallado. En ese momento podrá hacerse una evaluación conjunta de los pros y contras de que la internalización de los costes externos se haga obligatoria para todos los Estados miembros y determinarse el grado necesario de coordinación en la UE. Esta opción de actuación, basada en un planteamiento de habilitación, implicaría la revisión de la Directiva 1999/62/CE como primera etapa de la estrategia de internalización. Las modificaciones principales serían las siguientes: autorización para calcular las tasas por el uso de las infraestructuras viales sobre la base de los costes externos —contaminación atmosférica, ruido y congestión— y diferenciación adecuada de cada tasa. Estos sistemas de tarificación estarían sujetos a una serie de condiciones para mejorar su eficiencia y sus posibilidades de éxito, tales como el uso de tecnologías de peaje electrónico sin barrera, a fin de facilitar su aplicación, reduciendo los costes y los inconvenientes locales, y de permitir su ampliación ulterior a todas las infraestructuras viales. Por razones de subsidiariedad, los turismos quedarán excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. No obstante, la internalización para reducir la congestión será más efectiva si los usuarios de otras infraestructuras viales que no entran en el ámbito de aplicación de la Directiva quedan sujetos a un régimen similar. Debe reconocerse este impacto positivo. ET (...PICT...)|EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON| Brüssel 8.7.2008 SEK(2008) 2209 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Väliskulude sisestamise strateegia ja Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 1999/62/EÜ raskete kaubaveokite maksustamise kohta teatavate infrastruktuuride kasutamise eest Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta {KOM(2008) 435 lõplik} {KOM(2008) 436 lõplik} {SEK(2008) 2208} KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta Direktiivi 1999/62/EÜ (raskete kaubaveokite maksustamise kohta teatavate infrastruktuuride kasutamise eest) muutmisel 2006. aasta mais sätestasid Euroopa Parlament ja nõukogu järgmist: „ Olles uurinud kõiki valikuid, sealhulgas keskkonna, müra, ummikute ja tervisega seotud kulusid, esitab komisjon hiljemalt 10. juunil 2008 kõikide väliskulude hindamise üldkohaldatava, läbipaistva ja mõistetava mudeli, mille alusel hakatakse tulevikus arvutama infrastruktuuri kasutustasusid .” Muudetud direktiiviga lisatakse, et: „ Sellele mudelile lisatakse kõigi transpordiliikide väliskulude arvessevõtmise mõjuhinnang ning mudeli etapiviisiline rakendamine kõigi transpordiliikide puhul . Vajadusel lisatakse aruandele ja mudelile asjakohased ettepanekud Euroopa Parlamendile ja nõukogule käesoleva direktiivi edasiseks läbivaatamiseks .” Käesolevas mõjuhinnangus keskendutakse raskete kaubaveokitega seotud müra, õhusaaste, kliimamuutuste, ummikute ja liiklusõnnetuste väliskulude sisestamisele selliste turupõhiste vahendite abil nagu tasud, maksud või kaubeldavad load. Mõjuhinnangus analüüsitakse väliskulude sisestamise võimalusi raskete kaubaveokite teemaksude valdkonnas ja sellega kaasnevat direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist ning väliskulude sisestamise võimalusi muude transpordiliikide puhul, nagu raudteed, lennundus, merendus ja siseveeteed. 1. Probleemi määratlemine Transport tekitab häiringuid, mille eest peavad maksma teised. Enamikul juhtudel on tegemist väliskuludega, mis tähendab seda, et neid ei kanna kulude tekitajad, vaid teised transpordikasutajad (ummikud, liiklusõnnetused) ja ühiskond (keskkonnakulud). Transpordist tulenevate keskkonna välismõjude tõttu kehtib transpordi suhtes juba terve hulk reguleerivaid meetmeid. Lisaks sellele kehtivad transporditegevuse, kaasa arvatud sõidukite ostmine, omamine ja kasutamine, suhtes mitmed maksud ja tasud, mis võivad kompenseerida või mõnel juhul isegi ülemääraselt kompenseerida sellisest tegevusest tulenevaid sotsiaalseid kulusid. Praeguse olukorra arvessevõtmine võimaldaks vältida kahekordset maksustamist sama väliskulu puhul. Küsimus seisneb aga selles, millises ulatuses olemasolevad meetmed väliskulude sisestamist võimaldavad ehk teisisõnu, kas kehtivate tasude, maksude või subsiidiumidega antud hinnasignaalid annavad tõuke uue tehnoloogia ja uute transpordiliikide arenguks ning tarbijate hoiakute muutmiseks. Olgugi et väliskulude sisestamist teataval määral juba rakendatakse, ei kanna transpordikasutajad neid kulusid tervikuna või maksavad neid viisil, mis ei ole seotud väliskuludega. Enamikul juhtudel on riiklikud meetmed killustunud ega lahenda neid turuprobleeme. Probleem on aga selles, et olemasolevate maksude struktuur ei anna hinnasignaali, mis oleks liikuvusalase käitumise mõjutamiseks piisavalt tugev. Kui olukorda ei muudeta, tekitab transport jätkuvalt häiringuid, mille kulusid ei kanna transpordikasutajad. See ei tähenda siiski seda, et midagi ei saa ära teha. Väliskuludega võitlemiseks on teisi vahendeid, mis on juba olemas (nt sõidukimaksud, EURO-normid) või mis on arutlusel ELi institutsioonides (nt heitkogustega kauplemise süsteem lennunduses, CO 2 heitkogused ja autodega seotud eeskirjad). Kui sisestamist ei toimu, annavad transpordihinnad jätkuvalt vale signaali kasutajatele, kellel ei ole piisavalt stiimuleid puhtamate sõidukite kasutamiseks ja tipptunnil ummikute vältimiseks. 2. Eesmärgid ELi üldine eesmärk on „tagada, et transpordisüsteemid vastavad ühiskonna majanduslikele, sotsiaalsetele ja keskkonnaalastele vajadustele, minimeerides neist majandusele, ühiskonnale ja keskkonnale johtuva soovimatu mõju”. Mõjuhinnangus käsitletakse siiski ainult komisjoni konkreetset eesmärki, milleks on pakkuda pärast seadusandja täpset taotlust välja strateegia transpordi tekitatud väliskulude sisestamiseks. Väliskulude sisestamise tulemusel peaksid transpordihinnad eeldatavalt andma transpordikasutajatele õige signaali, et parandada infrastruktuuri kasutamise tõhusust ja aidata kaasa selliste negatiivsete välismõjude vähendamisele nagu ummikud, liiklusõnnetused ja keskkonnaheited. Kõnealune eesmärk ei tohiks vähendada majanduse konkurentsivõimet ja sellega seoses tuleks vältida transpordi liigset koormamist. Tegevuseesmärgid on järgmised: – esitada etapiviisiline strateegia, et edendada väliskulude sisestamist kõikide transpordiliikide puhul, pakkudes kasutajatele stiimuleid transpordi infrastruktuuride tõhusamaks kasutamiseks; – esimese sammuna ja võttes arvesse, et ettepanek heitkogustega kauplemise süsteemi kehtestamiseks lennunduses on juba välja töötatud, võimaldada liikmesriikidel säästvama liikuvuse eesmärgil rakendada järjekindlalt kiirteedel ja muudel teedel tõhusaid tee kasutamise makse ja julgustada neid seda tegema. See tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist. 3. Poliitikavalikud Analüüsitud on hulka poliitikavalikuid ja seda ka modelleerimisvahendite abil. Alusstsenaariumis (uued meetmed puuduvad) ei võeta arvesse ühtegi uut väliskulude sisestamist käsitlevat ettepanekut, kuid arvestatakse edasiste meetmetega, mille eesmärk on vähendada keskkonda mõjutavaid häiringuid. Meetmed on eelkõige seotud kliimamuutusi põhjustavate väliskuludega; need ei ole osa sisestamise üldisest strateegiast ega hõlma kõiki transpordiliike. Teises stsenaariumis analüüsitakse väliskulude maksustamise mõju autokaubavedude puhul. See poliitikavalik tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist. Analüüsiti kolme varianti: – õhusaaste ja müra kulude maksustamine; – õhusaaste, müra ja CO 2 maksustamine; – õhusaaste, müra, CO 2 ja ummikute maksustamine. Kolmanda stsenaariumiga saaks tagada, et väliskulusid saab maksustada mitte üksnes autokaubavedude puhul vastavalt poliitikavalikule 2, vaid ka kõikide teiste transpordiliikide puhul, s.t raudteede, lennunduse, merenduse ja siseveeteede puhul, et tagada kõikide transpordiliikide võrdne kohtlemine. Analüüsiti kahte varianti: – õhusaaste ja müra maksustamine kõikide transpordiliikide puhul, CO 2 maksustamine merenduse, siseveeteede ja raudteede puhul; – õhusaaste, müra ja CO 2 maksustamine kõikide transpordiliikide puhul. 4. Mõjuanalüüs Ühegi poliitikavaliku puhul ei takista väliskulude sisestamine liikuvust Euroopas, kuigi maksustamine muudab transpordikasutajate valikut ja mõjutab transpordiliikide jaotust. Sellegipoolest tundub, et ummikutega seotud maksustamisel on maanteetranspordi puhul positiivne mõju, kuna see aitab aega kokku hoida ning vähendab sama ajal kütusekulu ja keskkonda mõjutavaid häiringuid. Lühiajalises perspektiivis on väliskulude sisestamise majanduslik mõju negatiivne, kuna transpordikulude suurenemine ületab muud mõjud. Transpordikulude osakaal on tööstussektorites siiski erinev ja see suurendaks tõenäoliselt tõhusust kaubavedude puhul. Üldiselt on põhjust arvata, et väliskulude (ummiku- ja keskkonnakulud) ja surmajuhtumite vähendamine parandab Euroopa üldist konkurentsivõimet, kuna neid kulusid kannab praegu kogu Euroopa ühiskond. Lisaks sellele soodustab ummikutega seotud maksustamine aja kokkuhoidu, mis tähendab tootlikkuse suurenemist ettevõtluses. Maksustamiskava rakendamisega kaasneb keskkonnaga seotud väliskulude üldine vähenemine ligikaudu 1 miljard eurot aastas. CO 2 heitkoguste suur vähenemine ummikutega seotud maksustamine korral on peamiselt tingitud kütusekulu vähenemisest. Mõnede uuringute kohaselt suureneb sõidukite kütusekulu suurte liiklusummikute korral 10–30 %. Sisestamise ülekanduv mõju on üsna väike ega tekita ebavõrdsuse suurenemist. Selle põhjuseks võib olla tõsiasi, et madalama sissetulekuga inimesed kasutavad rohkem ühiskondlikku transporti ja neid isiklike sõiduautode maksustamine ei mõjuta. Üks aspekt, mida mudelite puhul ei ole võimalik arvesse võtta, on väliskulude vähendamise positiivne mõju tervisele. Õhusaaste vähendamine avaldab tervisele positiivset mõju, eelkõige tihedalt asustatud piirkondades ning Alpides ja muudes asustatud mägiorgudes. Eri poliitikavalikutega ette nähtud teemaksudest saadava tulu puhul moodustavad tegevuskulud EL 25 liikmesriikides 12–15 % tulust. Nende arvutuste puhul ei võeta arvesse kehtivaid kavasid. Mõnes riigis, nagu näiteks Saksamaa, Austria ja Tšehhi Vabariik, on kasutusel juba elektrooniline süsteem ja tegevuskulud jäävad 15 ja 20 % vahele kuludest. Seetõttu võivad eespool osutatud näitajad olla mõnes liikmesriigis madalamad. Välismõjude maksustamisest saadud tulude kasutamisel tuleks võtta arvesse eeliseid, mida ühendus saab rahvusvahelisest liiklusest. Autokaubavedude puhul moodustab rahvusvaheline liiklus 27 % kõikidest autokaubavedudest EL 27 liikmesriikides. Seitsmes liikmesriigis on see siiski üle 50 % ning kõrgeim Eestis (84 %) ja Luksemburgis (77 %). Võttes arvesse rahvusvaheliste autokaubavedude kasvu, eeldatakse selle osakaalu suurenemist EL 27 liikluses kuni 33 %-ni ning Eestis 90 %-ni. Kuna tulude kindlat jaotamist pole ette nähtud, püüavad liikmesriigid maksimaalselt suurendada oma riiklikku heaolu, võtmata täielikult arvesse säästvast liikuvusest saadavat kasu ühenduse tasandil. Läbipaistvuse ja aruandluse puudumine võib mõnel juhul kaasa tuua rahvusvahelise liikluse liigse maksustamise, mis võib omakorda mõjutada negatiivselt liikuvust, liikumisvabadust ja siseturgu. Liigsel maksustamisel võib olla negatiivne mõju ka kohalikul tasandil. Esimesed kogemused maksustatud kiirteedel Ungaris 1990. aastatel olid näiteks negatiivsed, kuna kehtestatud maksud ületasid kasutajate maksevõime. Käesoleva direktiivi kõige olulisemaid sätteid infrastruktuurikulude aruandluse tagamiseks kasutatakse ühtse meetodina kulude arvutamiseks ja ühiste maksustamispõhimõtete kehtestamiseks. Liikmesriigid võivad otsustada sisse nõuda üksnes mõned kulud, mis on arvutatud kõnealuse ühtse meetodi alusel. Sarnase lähenemise võib ette näha ka väliskuludega seotud maksude puhul. 5. Variantide võrdlus Kvantitatiivne ja kvalitatiivne analüüs näitab, et parimaid tulemusi annab ummikumakse hõlmav variant. Esiteks on kulutatud aja vähenemisel positiivne mõju majandusele, kuna kaubavedu kulgeb lihtsamalt. Teiseks vähendab ummikutega seotud maksustamine oluliselt väliskulusid. Liiklusvoogude paindlikkus mõjutab kütusekulu, mis omakorda vähendab CO 2 heitkoguseid. Nimetatud põhjustel on kõnealuse stsenaariumi puhul mõju heaolule suurem. Kõikide transpordiliikide maksustamise korral säilitatakse liikuvus suures osas, samal ajal, kui keskkonnaheited ja surmajuhtumite arv väheneb. Ummikuid ei analüüsita ja seepärast ei ole antud juhul esitatud kõiki ummikutega seotud maksustamisest tulenevaid positiivseid mõjusid. Vastuvõetavuse seisukohast on üldsusega konsulteerimine näidanud, et toetatakse kõikide transpordiliikide maksustamist. Sisestamise strateegia rakendamisel tuleb siiski arvesse võtta mere- ja raudteetranspordi rahvusvahelist mõõdet. Lisaks sellele tugineb poliitikavaliku 3 puhul mõju tööhõivele suuresti tulude kasutamisele. Eelistatud valikud. Strateegia väliskulude sisestamiseks kõikide transpordiliikide puhul Õigluse huvides tuleks sisestamisse kaasata kõik transpordiliigid. Kuid võttes arvesse mere-, lennu- ja siseveetranspordi rahvusvahelist raamistikku, arendatakse strateegiat pikemas perspektiivis. Stsenaariumide võrdlemine näitab mingil määral, milline on eelistatud poliitikavalik. Variant 3B hõlmab teisi transpordiliike ning selles käsitletaks õhusaaste, müra ja CO 2 -ga seotud sisestamist teiste transpordiliikide puhul. Sisestamise laiendamine teistele transpordiliikidele parandab üldist säästvust. Sellest lähtudes töötatakse välja tööprogramm, võttes arvesse väliskulude (õhusaaste, müra, CO 2 ) maksustamise soovi teiste transpordiliikide puhul. Raudteedirektiivi (direktiiv 2001/14/EÜ) mõjuhinnangus märgitakse, et väliskulude maksustamine nähti juba ette kehtivate ELi õigusaktidega. Kui Eurovignette'i direktiiv on läbi vaadatud nii, et see võimaldab väliskulude sisestamist, oleks ka raudteede puhul rohkem võimalusi väliskulude sisestamiseks. Lennutranspordi kaasamine heitkogustega kauplemise süsteemi on oluline samm CO 2 heitega võitlemisel. NOx heitkoguste vähendamiseks tehtav töö annaks sellega seoses võimaluse analüüsida hinnakujundusmehhanismi. Meretranspordi puhul näitab CO 2 ja õhusaasteainete heitkoguste kasv vajadust võtta selles valdkonnas meetmeid. Võttes arvesse merenduse rahvusvahelist raamistikku, võib selline lahendus nagu heitkogustega kauplemise süsteem olla üks analüüsi tulemusi. Tähelepanu pööratakse ka siseveeteedele, võttes arvesse asjaolu, et paljudel neist on oma konkreetne reguleeriv keskkond, nt Mannheimi konventsioon. Eelistatud valikud. Direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamine 2008. aasta juunis Nagu eespool mainitud, on suur osa väliskuludest põhjustatud autokaubavedude poolt. Selliste kulude sisestamiseks on vaja muuta direktiivi 1999/62/EÜ ning see on kõikide transpordiliikide väliskulude sisestamise laiema strateegia oluline element. Autokaubavedude väliskuludega tegelemine ei ole esimene samm selles ulatuslikus strateegias, kuna on juba tehtud ettepanek kaasata lennundus heitkogustega kauplemise süsteemi. Direktiiv 1999/62/EÜ on vaja läbi vaadata ka selleks, et kõrvaldada kitsaskohad, mis takistavad tegelemast raudteetranspordi välismõjudega. Meetmete võtmine maanteetranspordis samal ajal, kui muude transpordiliikide puhul arendatakse teisi poliitilisi algatusi, ei mõjutaks negatiivselt välismõjudega seotud suundumust, kuna oleks kooskõlas põhimõttega, et suuremate väliskuludega transpordiliigi puhul on ka sissenõutavad maksud suhteliselt kõrgemad. Kõnealuse analüüsi raames tundub, et poliitikavalikud, mille puhul maksustatakse autokaubavedudest tingitud õhusaaste, müra ja ummikud, pakuvad liikuvuse ja säästvuse seisukohast parimat kombinatsiooni. Õhusaaste ja müra kuludel põhinev diferentseeritud maksustamiskava võimaldab arvesse võtta kohalikke keskkonnaga seotud välismõjusid. Ummikumaksu lisamine sellisesse kavasse võimaldab aja kokkuhoidu, mis mõjutab positiivselt kogu majandust. Ummikumaksude sissenõudmine on veelgi tõhusam, kui see hõlmab nii reisijate- kui ka kaubavedu, kuna mõlemad konkureerivad sama infrastruktuuri pärast. Seda arvamust kinnitavad ka avaliku arutelu tulemused, milles pooldati maksude sissenõudmist nii kauba- kui ka sõiduautodelt. Lisaks sellele aitab sõiduaja lühenemine kaasa CO 2 heitkoguste vähenemisele. Huvitav on see, et maksude sissenõudmine kauba- ja sõiduautodelt toob kaasa keskkonnakulude vähenemise, mis on sarnane poliitikavalikutele, mis hõlmavad CO 2 erimaksu. Analüüsi puhul eeldati, et maksustamine kehtib kõikides liikmesriikides. Kohustusliku ja teisalt vabatahtliku / volituste andmisega seotud lähenemise plusse ja miinuseid on siiski käsitletud koos subsidiaarsuse küsimustega. Mitmete arvamuste põhjal võiks esiteks kaaluda volituste andmisel põhinevat lähenemist. – Nõutavate maksustamissüsteemide kulude, tulude ja jõustamisega seoses võib olla veel palju ebakindlust nende liikmesriikide teedevõrkudes, kus liiklust on vähe ja välismõjud on väikesed. – Siduv lähenemine, mis põhineb kohustuslikul maksul, kujutaks endast radikaalset muutust võrreldes praeguse direktiiviga ja seda ei saaks ette näha ilma üleminekuperioodita. – Liikmesriikidel on traditsiooniliselt olnud erinev lähenemine infrastruktuuri maksustamisse ja sellest tulenevalt on ka nende kogemused maksustamise tehnoloogia vallas erinevad. Koostalitlusvõime küsimusi ei ole veel lahendatud. – Paindliku ja järkjärgulise kohaldamise lähenemisviis võimaldaks katsetada uusi maksustamiskavasid ja -tehnoloogiat liikmesriikides, kus geograafilised tingimused on selleks kõige sobivamad. – Süsteemi selle varases etapis vastu võtnud liikmesriikide kogemusi rakendamisest ja toimimisest saaks kasutada põhjalikuks hindamiseks hilisemas etapis. Seejärel võib läbi vaadata ühishinnangu plusside ja miinuste kohta, mis on seotud väliskulude maksustamise kohustuslikuks muutmisega kõikide liikmesriikide jaoks, ja nõutava ELi koordineerimise taseme. Selline volituste andmisel põhinev poliitikavalik eeldaks sisestamise strateegia esimese sammuna direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist. Peamised muudatused oleksid järgmised: lubada teemaksude arvutamist väliskulude – st õhusaaste, müra ja ummikute – alusel ja diferentseerida makse vastavalt. Oma tõhususe ja eduvõimaluse parandamiseks peaksid sellised maksustamiskavad vastama mitmele tingimusele, näiteks elektrooniliste maksetehnoloogiate kasutamisele; mis võimaldaks laiendada süsteemi kasutamist kõikidel teedel. Subsidiaarsuse põhimõtte tõttu ei hõlma direktiiv sõiduautosid. Ummikute vähendamiseks sissenõutavad maksud on siiski tõhusamad, kui sarnase kavaga hõlmatakse ka teised teekasutajad, kes jäävad kõnealuse direktiivi reguleerimisalast välja. Sellist positiivset mõju tuleks tunnistada. FR (...PICT...)|COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES| Bruxelles, le 8.7.2008 SEC(2008) 2209 DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION accompagnant la COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes et la Proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures Résumé de l'analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes {COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208} DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION Analyse d'impact sur l'internalisation des coûts externes En modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures en mai 2006, le Parlement européen et le Conseil ont prévu que: «Le 10 juin 2008 au plus tard, après avoir examiné l'ensemble des éléments, notamment les coûts relatifs aux aspects environnementaux, de bruit, de congestion et de santé, la Commission présente un modèle universel, transparent et compréhensible pour l'évaluation de tous les coûts externes, lequel doit servir de base pour le calcul des frais d'infrastructure.» La directive modificatrice ajoute que: «Ce modèle est accompagné d'une analyse d'impact de l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport et d'une stratégie pour la mise en œuvre graduelle du modèle pour tous les modes de transport. Le rapport et le modèle sont accompagnés, le cas échéant, de propositions destinées au Parlement européen et au Conseil en vue d'une nouvelle révision de la présente directive». La présente analyse d'impact se concentre sur l'internalisation des coûts externes du bruit, de la pollution de l'air, du changement climatique, des encombrements et des accidents liés aux poids lourds et aux autres modes de transports au moyen d'instruments fondés sur le marché tels que les redevances, les taxes ou les permis négociables. Elle analyse d'une part les options pour l'internalisation des coûts externes dans le domaine des droits de péage autoroutiers imposés aux poids lourds pour réviser la directive 1999/62/CE et d'autre part les options pour l'internalisation des coûts externes dans d'autres modes de transport: ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables. 1. Définition du problème Les activités de transport génèrent des nuisances qui ont un coût pour la société. La plupart du temps, ces coûts sont externes, ce qui signifie qu'ils ne sont pas supportés par ceux qui les génèrent mais par les autres utilisateurs de transport (encombrements, accidents) et par la société (coûts environnementaux). En raison de ses coûts environnementaux externes, le transport fait déjà l'objet de plusieurs mesures réglementaires. En outre, les activités de transport, y compris l'achat, la possession et l'utilisation d'un véhicule, sont assujetties à de nombreuses taxes et redevances. Dans l'ensemble, celles-ci peuvent compenser, voire dans certains cas surcompenser, quelques-uns des coûts sociaux inhérents aux activités de transport. Il y a donc lieu de tenir compte de la situation existante pour éviter un double prélèvement du même coût externe. La question est toutefois de déterminer dans quelle mesure les initiatives existantes permettent l'internalisation des coûts externes. En d'autres mots, les signaux de prix envoyés par ces redevances, taxes ou subventions existantes incitent-ils au développement de nouvelles technologies ou de nouveaux modes de transport, ou à un changement de comportement des consommateurs. Bien qu'il semble qu'une certaine internalisation des coûts externes soit déjà en place, les utilisateurs de transport ne supportent pas l'ensemble de ces coûts ou ils les paient à travers des mécanismes qui n'ont pas de rapport avec les coûts externes. Dans la plupart des cas, les mesures étatiques sont fragmentées et n'abordent pas explicitement ces défaillances du marché. Le problème est que la structure des prélèvements existants ne renvoie pas un signal de prix assez efficace pour influencer les comportements en termes de mobilité. Si aucune mesure n'est prise, le transport continuera à générer des nuisances dont les coûts ne seront pas assumés par les utilisateurs de transport. Cela ne veut toutefois pas dire que rien ne sera entrepris. Il existe d'autres instruments pour combattre les coûts externes, soit déjà en place (ex.: la taxation des véhicules, les Euroclasses) ou actuellement débattus par les institutions européennes (ex.: le SCEQE – système communautaire d'échange de quotas d'émission – pour l'aviation, la réglementation relative au CO 2 et celle concernant les voitures). Sans internalisation, les prix du transport continueraient à envoyer un mauvais signal aux utilisateurs qui ne se verraient pas suffisamment incités à s'orienter vers des véhicules plus propres et à éviter les encombrements aux heures de pointe. 2. Objectifs L'objectif général de l'UE est de «veiller à ce que les systèmes de transport répondent aux besoins socioéconomiques et environnementaux de la société tout en minimisant leurs incidences dommageables sur l’économie, la société et l’environnement». Toutefois, la présente analyse d'impact ne concerne qu'un objectif spécifique de la Commission qui, à la demande précise du législateur, vise à proposer une stratégie d'internalisation des coûts externes générés par les transports. En internalisant les coûts externes, les prix du transport devraient donner un signal correct aux utilisateurs de transport, améliorer l'efficacité de l'utilisation des infrastructures et contribuer à la réduction des externalités négatives comme les encombrements, les accidents et les émissions dans l'environnement. Cet objectif ne doit pas nuire à la compétitivité de l'économie et doit éviter d'imposer tout obstacle injustifié au transport. Les objectifs opérationnels consistent à : – proposer une stratégie progressive pour promouvoir l'internalisation des coûts externes pour tous les modes de transport en encourageant les utilisateurs à emprunter les infrastructures de transport de manière efficace; – dans un premier temps, et compte tenu du fait qu'une proposition d'introduction d'un SCEQE pour le transport aérien a déjà été formulée, encourager les États membres et leur permettre d'introduire de manière cohérente des redevances routières efficaces sur les autoroutes et les autres routes, ce qui permettrait une mobilité plus durable. Cela entraînerait une révision de la directive 1999/62/CE. 3. Options politiques Un ensemble d'options politiques a été analysé, également à l'aide d'outils de modélisation. Le scénario de référence (pas de nouvelles actions) n'envisage aucune nouvelle proposition pour garantir l'internalisation des coûts externes, mais tient compte des mesures à venir visant à réduire les nuisances environnementales. Ces mesures concernent principalement les coûts externes du changement climatique; elles ne s'inscrivent pas dans une stratégie globale d'internalisation et ne couvrent pas tous les modes de transport. Le deuxième scénario analyse l'impact qu'aurait la tarification des coûts externes dans le transport routier de marchandises. Cette option politique donnerait lieu à la révision de la directive 1999/62/CE. Trois variantes ont été analysées: - tarification de la pollution de l'air et du bruit; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 ; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements; Un troisième scénario garantit une tarification des coûts externes, pas uniquement dans le transport routier de marchandises comme le prévoit la deuxième option politique, mais également dans tous les autres modes de transport (ferroviaire, aérien, maritime et par voies navigables) dans le but de garantir un traitement égal de tous les modes de transport. Deux variantes ont été analysées: - tarification de la pollution de l'air et du bruit dans tous les modes de transport, tarification des émissions de CO 2 dans le transport maritime, par voies navigables et ferroviaire; - tarification de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans tous les modes de transport; 4. Analyse d'impact Dans toutes les options politiques, l'internalisation des coûts externes ne nuit pas à la mobilité en Europe bien que la tarification modifie le choix des utilisateurs de transport et influence la répartition modale. Il apparaît toutefois que la tarification des encombrements dans le transport routier ait des incidences davantage positives car elle permet de gagner du temps tout en diminuant la consommation de carburant et les nuisances. L'impact économique de l'internalisation des coûts externes est négatif à court terme, l'augmentation des coûts de transport étant nettement supérieure aux autres incidences. La part des coûts de transport varie toutefois selon les secteurs industriels et donnerait probablement lieu à une meilleure efficacité du transport de marchandises. Dans l'ensemble, il y a lieu de supposer que la réduction des coûts externes (encombrements, coûts environnementaux) et la réduction du nombre de victimes de la route amélioreront la compétitivité de l'Europe car ces coûts sont actuellement supportés par l'ensemble de la société européenne. En outre, la tarification des encombrements implique des gains de temps qui seront traduits en gains de productivité pour les entreprises. La mise en œuvre d'un régime de tarification entraîne une réduction générale des coûts externes environnementaux d'environ 1 milliard d'EUR par an. La forte réduction des émissions de CO 2 dans le cas de la tarification des encombrements est principalement due à la réduction de la consommation de carburant. Selon certaines études, la consommation de carburant des véhicules augmente d'environ 10 à 30 % lors de sérieux encombrements. Les incidences de la répartition de l'internalisation sont assez limitées et ne contribuent pas à l'augmentation des inégalités. Cela peut provenir du fait que les personnes à faibles revenus ont davantage tendance à utiliser les transports publics et sont moins exposées à la taxation qui frappe l'usage des voitures particulières. Les incidences positives de la réduction des coûts externes sur la santé constituent un aspect que les modèles ne peuvent pas refléter. La réduction de la pollution de l'air aura un impact positif sur la santé, surtout dans les régions à forte densité de population et dans les régions alpines et autres vallées montagneuses peuplées. Si l'on considère les recettes des péages dans diverses options politiques, les frais d'exploitation varieraient de 12 à 25 % des recettes dans l'UE-25. Ces estimations ne tiennent pas compte des régimes existants. Dans certains pays comme l'Allemagne, l'Autriche ou la République tchèque, un système électronique est déjà en place et les frais d'exploitation varient de 15 à 20 % des recettes. Par conséquent, les estimations présentées ci-dessus pourraient être moins élevées dans certains États membres. L'utilisation des recettes provenant de la tarification des externalités devrait tenir compte des avantages que présente le trafic international pour la Communauté. Dans le cas du transport routier de marchandises, la part du trafic international dans l'ensemble du trafic routier de marchandises dans l'UE-27 s'élève à 27 %. Toutefois, dans sept États membres, elle dépasse les 50 % et représente même 84 % en Estonie et 77 % au Luxembourg. Compte tenu de l'augmentation du trafic routier international de marchandises, sa part dans le trafic de l'UE-27 devrait atteindre 33 % et culminer à 90 % en Estonie. En l'absence d'affectation spécifique des recettes, les États membres ont tendance à maximiser leur prospérité nationale sans complètement tenir compte des avantages que présente la mobilité durable à l'échelle communautaire. Dans certains cas, l'absence de transparence et d'obligation de rendre des comptes peut donner lieu à une tarification excessive du transport international qui, à son tour, peut avoir une incidence négative sur la mobilité, la libre circulation et le marché intérieur. Une tarification excessive peut également avoir un impact négatif à l'échelle locale. Par exemple, les premières expériences de péages sur les autoroutes hongroises dans les années 1990 ont échoué car les taux avaient été fixés au-delà des moyens financiers des usagers. Les dispositions les plus importantes de la directive actuelle pour garantir le respect de l'obligation de rendre des comptes sur les coûts d'infrastructure sont le recours à une méthode commune de calcul des coûts et l'adoption de principes de tarification communs. Les États membres peuvent décider de récupérer seulement une partie des coûts calculés au moyen de cette méthode commune. En ce qui concerne les redevances basées sur les coûts externes, on pourrait envisager une approche similaire. 5. Comparaison des options L'étude quantitative et qualitative semble démontrer que l'option prévoyant des redevances liées aux comportements sources de congestion offre la meilleure solution. Tout d'abord, le gain de temps a des incidences positives sur l'économie car le transport de marchandises est plus fluide. Ensuite, la taxation des comportements sources de congestion entraînent une forte réduction des coûts externes. Une meilleure circulation a une incidence sur la consommation de carburant qui, à son tour, entraîne une diminution des émissions de CO 2 . Pour ces raisons, les incidences sur le bien-être sont plus marquées dans ce scénario. En imposant des redevances pour tous les modes de transport, le degré de mobilité est largement maintenu tandis que les émissions dans l'environnement et les victimes de la route diminuent. Les encombrements ne sont pas analysés, c'est pourquoi toutes les incidences positives dues aux redevances sur les comportements sources de congestion ne sont pas mentionnées dans ce cas. Du point de vue de l'acceptabilité, la consultation publique a démontré un soutien massif envers la tarification des coûts externes de tous les modes de transport. Toutefois, la dimension internationale des transports maritime et aérien doit être prise en compte au moment de mettre en œuvre une stratégie d'internalisation. En outre, dans la troisième option politique, l'incidence sur l'emploi repose largement sur l'utilisation des recettes. Options privilégiées: Stratégie pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport Pour des raisons d'égalité, tous les modes de transport devraient être concernés par l'internalisation. Cependant, étant donné le caractère international du transport maritime, de l'aviation et des voies navigables, cette stratégie sera développée dans une perspective à plus long terme. La comparaison des scénarios offre quelques indications de l'option politique privilégiée. L'option 3B englobe d'autres modes et impliquerait l'internalisation de la pollution de l'air, du bruit et des émissions de CO 2 dans les autres modes. Appliquer l'internalisation à d'autres modes de transport améliore la durabilité globale. Sur cette base, un programme de travail sera élaboré en tenant compte de l'utilité de la tarification des coûts externes (pollution de l'air, bruit, CO 2 ) dans d'autres modes de transport. L'analyse d'impact de la directive concernant l'infrastructure ferroviaire indique que la tarification des coûts externes était déjà envisagée dans la législation communautaire existante (directive 2001/14/CE). Une fois que le système de l'Eurovignette aura été révisé pour permettre l'internalisation, le transport ferroviaire disposera de possibilités supplémentaires d'internaliser les coûts externes. Dans le domaine du transport aérien, l'intégration dans le SCEQE constitue une étape importante dans la lutte contre les émissions de CO 2 . Les travaux menés actuellement en vue de réduire les émissions de NOx permettraient d'analyser un mécanisme de tarification dans ce contexte. Dans le transport maritime, l'augmentation des émissions de CO 2 et de polluants atmosphériques démontre la nécessité de prendre des mesures dans ce domaine. Compte tenu du caractère international du transport maritime, l'analyse pourrait suggérer une solution comme le SCEQE. Enfin, il conviendra également de prendre en considération les voies navigables, en tenant compte du fait que nombre d'entre elles font l'objet d'un cadre réglementaire spécifique, par exemple: la convention de Mannheim. Options privilégiées: Révision de la directive 1999/62/CE en juin 2008 Comme mentionné ci-dessus, le transport routier de marchandises engendre une grande partie des coûts externes. L'internalisation de ces coûts, qui requiert une révision de la directive 1999/62/CE, est donc un élément essentiel de la stratégie plus large pour l'internalisation des coûts externes dans tous les modes de transport. La question des coûts externes du transport routier de marchandises ne constitue pas la première étape de cette stratégie plus vaste étant donné qu'une proposition a déjà été avancée afin d'inclure l'aviation dans le SCEQE. Il est également nécessaire de réviser la directive 1999/62/CE pour débloquer l'obstacle législatif qui empêche d'aborder les externalités dans le transport ferroviaire. Prendre des mesures dans le transport routier alors que d'autres initiatives politiques dans d'autres modes de transport sont en cours d'élaboration n'aurait pas d'incidence négative sur l'évolution des externalités car ce serait conforme à une tarification relative plus élevée du mode de transport présentant les externalités les plus considérables. Dans le cadre de cette analyse, les options politiques qui correspondent à la tarification de la pollution de l'air, du bruit et des encombrements dans le transport routier de marchandises semblent offrir la meilleure combinaison en termes de mobilité et de durabilité. Un système de tarification différencié et fondé sur les coûts de la pollution de l'air et du bruit permet de tenir compte des coûts environnementaux externes à l'échelle locale. L'intégration d'une tarification de la congestion dans ce type de systèmes donne lieu à des gains de temps qui ont une incidence positive sur l'ensemble de l'économie. La tarification de la congestion est plus efficace si elle concerne le transport de passagers et de marchandises car ces deux types de transports empruntent les mêmes infrastructures. Cet élément est appuyé par les résultats de la consultation publique qui allait en faveur d'une option «tarification du transport de marchandises et de personnes». En outre, la réduction de la durée des trajets contribue également à réduire les émissions de CO 2 . Il est intéressant de noter que la tarification du transport de marchandises et de personnes permet de diminuer les coûts environnementaux de façon similaire aux options politiques qui incluent une majoration spécifique pour les émissions de CO 2 . Il a été supposé dans l'analyse que tous les États membres appliquent une tarification. Toutefois, les avantages et inconvénients d'une approche obligatoire ou optionnelle/de responsabilisation ont été envisagés ainsi que le lien avec les questions de subsidiarité. Un certain nombre d'éléments suggèrent de tout d'abord approfondir une approche de responsabilisation: - Il peut subsister des incertitudes quant aux coûts, aux avantages et à la mise en œuvre des systèmes de péage requis sur les réseaux de certains États membres qui connaissent un trafic moindre et dont les externalités sont donc moins importantes. - Une approche contraignante basée sur des redevances obligatoires constituerait un changement radical par rapport à la directive actuelle et peut difficilement être envisagée sans période transitoire. - Jusqu'à présent, les États membres ont adopté différentes approches en matière de tarification des infrastructures et possèdent par conséquent différents degrés d'expérience avec les technologies utilisées pour les systèmes de péage. Les questions d'interopérabilité ne sont pas encore résolues. - Une approche d'instauration progressive et flexible permettrait aux nouveaux systèmes de tarification et aux nouvelles technologies de péage d'être testées dans les États membres où les conditions géographiques sont les plus favorables. - L'expérience de mise en œuvre et d'exploitation acquise par les États membres pionniers devrait permettre de faire le point de manière approfondie à un stade ultérieur. Une évaluation conjointe des avantages et des inconvénients que représenterait la tarification obligatoire des coûts externes pour tous les États membres et le degré de coordination requis à l'échelle de l'UE pourront alors être réexaminées. Une telle option politique, fondée sur une approche de responsabilisation, entraînerait la révision de la directive 1999/62/CE, ce qui constituerait le premier pas vers la stratégie d'internalisation. Les principales modifications concerneraient: l'autorisation du calcul de redevances routières sur la base des coûts externes, à savoir la pollution de l'air, le bruit et les encombrements, et la différenciation des redevances en conséquence. Ces types de systèmes de tarification seraient soumis à certaines conditions pour améliorer leur efficacité et maximiser leur chance de réussite, par exemple l'utilisation des technologies de péage électronique sans barrière, pour faciliter leur mise en œuvre en réduisant les coûts et les inconvénients locaux, et pour permettre leur extension future à toutes les routes. Pour des raisons de subsidiarité, la directive ne concernera pas les voitures particulières. Toutefois, la tarification en vue de réduire les encombrements serait plus efficace si d'autres catégories d'utilisateurs du réseau routier qui n'entrent pas dans le cadre de cette directive étaient également concernés par un système similaire. Il convient de reconnaître cette incidence positive. HU (...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA| Brüsszel, 8.7.2008 SEC(2008) 2209 BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia és Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nehéz gépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv módosításáról A hatásvizsgálat összefoglalása a külső költségek internalizálásáról {COM(2008) 435 végleges} {COM(2008) 436 végleges} {SEC(2008) 2208} BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM Hatásvizsgálat a külső költségek internalizálásáról A nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv 2006. májusi módosításakor az Európai Parlament és a Tanács a következőképpen rendelkezett: „A Bizottság a vonatkozó költségek valamennyi összetevőjének – ideértve a környezetvédelmet, a zajártalmat, a közlekedési torlódásokat és az egészséget – vizsgálatát követően, de legkésőbb 2008. június 10-ig előterjeszt egy általánosan alkalmazható, átlátható és érthető modellt valamennyi külső költségre vonatkozóan, amely a jövőbeli infrastrukturális díjak kiszámításának alapjául szolgál.” A módosító irányelv hozzáteszi: Ezt a modellt valamennyi közlekedési mód külső költségeinek internalizálására vonatkozó hatásvizsgálattal egészíti ki, amely egyúttal stratégiát tartalmaz a modell valamennyi közlekedési módra történő fokozatos alkalmazásáról. Amennyiben szükséges, a Bizottság a jelentéshez és a modellhez az Európai Parlament és a Tanács részére előterjesztett, ezen irányelv további felülvizsgálatára vonatkozó javaslatokat is fűz.” E hatásvizsgálat középpontjában a nehéz tehergépjárművek és az egyéb szállító járművek által okozott zaj és légszennyezés, az éghajlatváltozás és balesetek külső költségeinek piaci alapú eszközök – például díjak, adók és a kereskedelmi forgalomban átruházható engedélyek –segítségével történő internalizálása áll. A hatásvizsgálat elemzi a külső költségeknek a nehéz tehergépjárművek által fizetendő útdíjakba való beépítésének – azaz az 1999/62/EK irányelv módosításának – a lehetőségét, valamint a közlekedés egyéb módjai, így a vasút, a légiközlekedés, a tengeri és a belföldi vízi közlekedés által okozott külső költségek internalizálásának a lehetőségét. 1. A probléma meghatározása A közlekedési tevékenységek olyan ártalmakat okoznak, amelyek mások számára költségekkel járnak. E költségek többnyire külső költségek, tehát nem a költségek okozói viselik őket, hanem a közlekedési rendszer más használói (közlekedési torlódások, balesetek) és a társadalom (környezetvédelmi költségek). Külső környezeti hatásai miatt a közlekedésre már ma is nagy számban vonatkoznak szabályozási eszközök. Ráadásul a közlekedési tevékenységeket – beleértve a gépjármű megvásárlását, tulajdonlását és használatát – számos adó és díj terheli, amelyek összességében kompenzálhatják, és némely esetben talán még túl is kompenzálják azok egyes társadalmi költségeit. Ezért szükséges a jelenlegi helyzetre is tekintettel lenni annak érdekében, hogy ugyanazért a külső költségért ne kelljen kétszer fizetni. A probléma tehát annak megítélésében áll, hogy a jelenleg hatályos intézkedések milyen mértékben teszik lehetővé a külső költségek internalizálását, azaz másképpen megfogalmazva, vajon a meglévő díjak, adók vagy támogatások nyújtanak-e olyan árjelzéseket, amelyek ösztönzik az új technológiák és a közlekedés új módjainak kifejlesztését, illetve a fogyasztói magatartás megváltozását. Habár van némi jele annak, hogy a külső költségek bizonyos fokig már ma is internalizálódtak, a közlekedési rendszer felhasználói nem viselik az összes ilyen jellegű költséget, vagy amit fizetnek, nem kapcsolódik a külső költségekhez. A kormányzati intézkedések a legtöbb esetben elaprózódnak, és nem irányulnak kifejezetten e piac működési zavarainak orvoslására. A probléma az, hogy a jelenlegi illetékek szerkezete nem nyújt eléggé hatékony árjelzést ahhoz, hogy befolyásolja a közlekedési szokásokat. A helyzet változatlanul hagyása azt jelentené, hogy a közlekedés továbbra is környezeti ártalmak forrása maradna, anélkül hogy ezekért a közlekedés használói fizetnének. Ez azonban nem jelenti azt, hogy semmi sem történne, hiszen a külső költségek csökkentésére vannak más, illetve már hatályban lévő (például gépjárműadók, Euro-járműosztályok), vagy az EU intézményeiben jelenleg tárgyalt eszközök (például a légi közlekedésben is alkalmazandó kibocsátáskereskedelem, a gépjárművek szén-dioxid-kibocsátására vonatkozó szabályok). A külső költségek internalizálása nélkül a közlekedés ára továbbra is helytelen jelzést közvetítene használók felé, akik így nem kapnának elég ösztönzést ahhoz, hogy kevésbé szennyező járműveket használjanak, és csúcsforgalomban elkerüljék a zsúfolt utakat. 2. Célok Az Európai Unió célja általában véve annak „biztosítása, hogy közlekedési rendszereink kielégítik a társadalom gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szükségleteit, ugyanakkor a gazdaságra, a társadalomra és a környezetre gyakorolt nem kívánatos hatásuk a lehető legkisebbre csökken”. E hatásvizsgálat mindazonáltal kizárólag a Bizottságnak egy bizonyos célkitűzésével foglalkozik, nevezetesen – a jogalkotó pontosan meghatározott kérése szerint – a közlekedés által okozott külső költségek internalizálását elősegítő stratégiára irányuló javaslattal. A külső költségeknek a közlekedés áraiba való beépítésének eredményeképpen a közlekedési rendszer használói várhatóan megfelelő árjelzést kapnak ahhoz, hogy a javítsák az infrastruktúrahasználat hatékonyságát, és hozzájáruljanak a káros külső hatások, így a torlódások, a balesetek és a környezetre ártalmas kibocsátások csökkentéséhez. E cél nem gyengítheti a gazdaság versenyképességét, és nem vezethet a közlekedés fölösleges megterheléséhez. A következő operatív megoldások célja az, hogy: – a közlekedés minden módját illetően a külső költségek internalizálását elősegítő, fokozatosan megvalósítandó stratégiát javasoljanak, amely a használok számára ösztönzőket teremt ahhoz, hogy a közlekedési infrastruktúrát hatékonyan használják, – első lépésként – és tekintettel arra, hogy már benyújtásra került a kibocsátáskereskedelemnek a légi közlekedésben való bevezetéséről szóló javaslat – a tagállamoknak lehetőséget és ösztönzést adjanak arra, hogy következetesen alkalmazzák az autópályákon és más utakon a fenntarthatóbb közlekedéshez vezető, hatékony úthasználati díjakat. Ez az 1999/62/EK irányelv módosításával jár. 3. politikai alternatívák A Bizottság – a modellezés eszközeit is felhasználva – több politikai alternatívát elemzett. Az alapforgatóköny (nincs új intézkedés) nem tartalmaz új jogalkotási javaslatot a külső költségek internalizálására, de számításba veszi az előkészítés alatt álló, a környezeti ártalmak csökkentésére irányuló intézkedéseket. Ezek többsége az éghajlatváltozás külső költségeihez kapcsolódik, nem illeszkedik a külső költségek internalizálására irányuló átfogó stratégiába, és nem foglalkozik minden közlekedési móddal. A 2. forgatókönyv a közúti teherszállítás külső költségeinek megfizettetése érdekében alkalmazott díjszabás hatását elemzi. Ez a politikai alternatíva az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatához vezetne. Három változat került elemzésre: – a légszennyezésre és a zajra alkalmazott díjszabás, – a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás, – a légszennyezésre, a zajra és a közlekedési torlódásra alkalmazott díjszabás. A 3. forgatókönyv biztosítja, hogy a külső költségeket rá lehessen terhelni nemcsak a közúti teherfuvarozásra, amint azt a 2. politikai alternatíva tartalmazza, hanem – az egyenlő elbánásnak az összes közlekedési módban való biztosítása érdekében – minden más közlekedési módra is, tehát a vasútra, a légi közlekedésre, a tengeri közlekedésre, és a belvízi szállításra. Két változat került elemzésre: – a légszennyezéssel és a zajjal járó külső költségekre alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban, a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás a tengeri és a belvízi szállításban, valamint a vasúti közlekedésben, - a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban. 4. Hatásvizsgálat A külső költségek internalizálása egyetlen politikai alternatíva esetében sem gátolja az Európán belüli mobilitást, habár a díjszabás módosítja a közlekedés használói által hozott döntéseket, és a módok között eltolódást eredményez. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a közúti közlekedési torlódásokra kiszabott díj több kedvező hatással jár, mivel az üzemanyag-fogyasztás és a környezeti ártalmak csökkentése mellett még időmegtakarítást is eredményez. A külső költségek internalizálásának gazdasági hatása rövid távon negatív, mivel a közlekedés költségének emelkedése súlyosabban esik a latba, mint az egyéb hatások. Mivel azonban a szállítási költségek az ipari ágazattól függően változnak, az internalizálás valószínűleg az áruszállítás hatékonyságának növekedéséhez vezetne. Mindent összevéve okkal hihető, hogy a külső költségek csökkentése – torlódás, környezeti költségek és a balesetek számának visszaesése – átfogó módon javítani fogja Európa versenyképességét, hisz ezeket a költségeket jelenleg az európai társadalom egésze viseli. Ezenkívül a torlódásokra kiszabott díj időmegtakarítást eredményez, ami az üzleti vállalkozások esetében a hatékonyság növekedésében fog megnyilvánulni. A díjszabási rendszer végrehajtása a külső környezeti költségeknek összesen mintegy évi 1 milliárd eurónyi csökkenéséhez vezet. A szén-dioxid-kibocsátás erős csökkenése főleg az üzemanyag-fogyasztás csökkenésének köszönhető. Bizonyos tanulmányok szerint a gépjárművek üzemanyag-fogyasztása nagy forgalmi torlódásban megközelítőleg 10–30 %-kal növekszik. A külső költségek internalizálásának újraelosztó hatásai igen csekélyek, és nem növelik a társadalmi egyenlőtlenségeket. Ez annak a ténynek köszönhető, hogy az alacsonyabb jövedelműek általában gyakrabban használják a tömegközlekedési eszközöket, ezért nem érzik a személygépkocsikra kivetett díj hatását. A külső költségek csökkenésének kedvező egészségi hatásai azonban azon jelenségek közé tartoznak, amelyekről a modell nem képes beszámolni. A légszennyezés csökkenése kedvezően fog hatni az egészségre, főleg a sűrűn lakott területeken, valamint az alpesi és más népes hegyvidéki völgyekben. A különböző politikai alternatívákban az autópályadíjakból származó bevételeket véve alapul a működési költségek az EU-25 bevételeinek 12–25 %-át tennék ki. E becslések nem veszik figyelembe a már meglévő rendszereket. Néhány tagállam, így Németország, Ausztria és Csehország már rendelkezik működő elektronikus rendszerrel, és működési költségeik a bevételek 15–20 %-a között mozognak. Ennek megfelelően néhány tagállamban a költség a fent említett becsült értéknél kisebb lehet. Az externáliákra kiszabott díjakból származó bevételek felhasználásakor figyelembe kell venni a nemzetközi közlekedés előnyeit a Közösség számára. A közúti teherszállítás esetében a nemzetközi forgalom részaránya az EU-27 teljes közúti teherforgalmában 27 %. Sőt ez az arány hét tagállamban 50 % fölött van, közülük a csúcstartó Észtország 84 %-kal és Luxemburg 77 %-kal. Tekintettel a közúti nemzetközi árufuvarozás növekedésére, ez az arány az EU-27-ben várhatóan eléri a 33 %-ot, Észtországban pedig a csúcsértéket jelentő 90 %-ot. E bevételek kiadási előirányzati célú elkülönítése nélkül a tagállamok hajlamosak lennének arra, hogy a közösségi szintű fenntartható mobilitás előnyeinek teljes körű figyelembe vétele nélkül törekedjenek nemzeti jólétük maximalizálására. Az átláthatóság és elszámoltathatóság hiánya pedig néhány esetben a nemzetközi szállításra kiszabott túlzott mértékű díjakat eredményezhet, amely viszont kedvezőtlenül hathat a mobilitásra, a mozgásszabadságra és a belső piacra. A túlzott mértékű díjszabás helyi szinten is kedvezőtlen hatásokkal járhat. Magyarországon például az autópályadíjas rendszerrel kapcsolatos első tapasztalatok az 1990-es években kudarchoz vezettek, mivel a díjakat jóval a használók fizetési képessége fölött állapították meg. A jelenlegi irányelvnek az infrastruktúra-költségek elszámoltathatóságát biztosító legfontosabb rendelkezései előírják a költségszámítás közös módszerének használatát és a közös díjszabási elvek alkalmazását. A tagállamok a közös módszer szerint kiszámított költségeknek csak egy részére vonatkozóan dönthetnek a visszatérítésről. A külső költségekre kivetett díjakkal kapcsolatban hasonló megközelítés alkalmazását lehetne fontolóra venni. 5. Az alternatívák összehasonlítása A mennyiségi és a minőségi elemzés alapján úgy tűnik, hogy a torlódásra kiszabott díjak ígérik a legjobb eredményeket. Először is a torlódásban eltöltött idő csökkenése a gazdaságban kedvező hatásokhoz vezet, mivel az áruszállítás áramlása gyorsabb. Másodszor a torlódásra kiszabott díjak a külső költségek erős csökkenését idézik elő. A szabadabb áramlás hatással van az üzemanyag-fogyasztásra, ami viszont a szén-dioxid-kibocsátás csökkenését idézi elő. Ezen okok miatt a jóléti hatások e forgatókönyvben nagyobbak. Ha a díjszabást minden közlekedési módra alkalmazzák, a mobilitás nagy mértékben fennmarad, miközben a környezetre ártalmas kibocsátások és a balesetek száma csökken. A közúti torlódást a vizsgálat nem elemzi, ezért a torlódásra alkalmazott díjszabásnak köszönhető kedvező hatások ebben az esetben nincsenek megállapítva. A társadalmi elfogadottság szempontját tekintve a nyilvános konzultáció azt mutatta, hogy az összes közlekedési módban alkalmazott díjszabás erős támogatottságot élvez. A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia végrehajtásakor azonban meg kell vizsgálni a tengeri és légi szállítás nemzetközi vonatkozásait is. Ráadásul a 3. politikai alternatíva szerint a foglalkoztatásra gyakorolt hatás nagy mértékben függ a bevételek felhasználásától. Előnyben részesített alternatívák: A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia minden közlekedési módban Méltányossági okból az összes közlekedési módra alkalmazni kell a külső költségek internalizálását. Tekintettel azonban arra, hogy a tengeri, légi és belvízi szállítás nemzetközi jogi kerettel rendelkezik, a stratégia hosszabb távlatba helyezve kerül kidolgozásra. A forgatókönyvek összehasonlítása némi jelzést ad az előnyben részesítendő politikai alternatívát illetően. A 3B. alternatíva a többi módokkal is foglalkozik és a légszennyezés, a zaj és a szén-dioxid-kibocsátás külső költségeinek internalizálásával járna. A külső költségek internalizálásának kiterjesztése a többi közlekedési módokra összességében javítja a fenntarthatóságot. Ezen az alapon egy olyan munkaterv kerülne kidolgozásra, amely tekintetbe venné a külső költségekre (légszennyezés, zaj, szén-dioxid) alkalmazott díjszabás kívánatosságát a többi közlekedési módokban. A vasúti irányelv esetében a hatásvizsgálat említi, hogy a külső költségekre alkalmazandó díjszabást már a hatályos EU jogszabály (2001/14/EK irányelv) is felveti. Mihelyst az Euromatrica irányelvnek a külső költségek internalizálását lehetővé tévő módosítása megtörtént, a vasutaknak további lehetőségük nyílna a külső költségek internalizálására. A légi közlekedés esetében az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek az ágazatra való kiterjesztése fontos lépés lenne a szén-dioxid-kibocsátás elleni küzdelemben. A NOx-kibocsátás csökkentése érdekében már folyamatban lévő munka lehetőséget adna az árképzési mechanizmus elemzésére ebben az összefüggésben. A tengeri közlekedés esetében a szén-dioxid és egyéb légszennyező gázok kibocsátásának megnövekedése jelzi a cselekvés szükségességét e területen is. Tekintettel a tengeri közlekedés nemzetközi jogi keretére, az elemzés akár az európai kibocsátáskereskedelmi rendszerhez hasonló megoldást is sugallhat. Végül a belvízi szállítási útvonalak vizsgálatára is sor fog kerülni, amely tekintetbe veszi majd azt a tényt, hogy sok közülük sajátos szabályozási környezettel rendelkezik, ilyen például a mannheimi egyezmény. Előnyben részesített alternatívák: az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata 2008 júniusában Amint arról fentebb már szó esett, a közúti teherszállítás a külső költségek egy igen nagy részéért felelős. Ezen ágazat külső költségeinek internalizálása – amihez szükség van az 1999/62/EK irányelv módosítására – ezért a tágabb, a külső költségeknek minden közlekedési módban való internalizálását elősegítő stratégia egyik alapvető eleme. A közúti teherszállítás külső költségeinek kezelése nem az első lépés ezen átfogó stratégia megvalósításában, hiszen a Bizottság már előterjesztette az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek a légi közlekedésre való kiterjesztéséről szóló javaslatát. Az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata is szükséges ahhoz, hogy elháruljon az a jogszabályi akadály, amely meggátolja a vasúti közlekedés külső költségeinek kezelését. A közúti szállítás terén való fellépés már akkor, amikor a többi közlekedési módot érintő kezdeményezések még kidolgozás alatt állnak, nem gyakorolna kedvezőtlen hatást az externáliák kezelését célzó folyamatokra, mivel összhangban lenne azzal az elvvel, hogy a nagyobb externáliákat létrehozó módot magasabb díjakkal kell terhelni. Az adott elemzési keretben úgy tűnik, hogy a mobilitás és fenntarthatóság szempontjából az elemek legjobb kombinációját kínáló politikai alternatíva a közúti teherszállítás által okozott légszennyezésre, zajra és torlódásra alkalmazott díjszabás lenne. A légszennyezés és a zaj okozta költségeken alapuló differenciált díjszabási rendszer lehetővé teszi a külső környezeti externáliák figyelembe vételét. A torlódási díjnak a rendszerbe való beillesztésével időmegtakarítást lehet elérni, amely a gazdaság egészére nézve kedvező hatással jár. A torlódásra alkalmazott díjszabás hatékonyabb, ha mind az utasszállításra, mind a teherszállításra vonatkozik, hiszen ezek ugyanannak az infrastruktúrának a használatáért versenyeznek. Ezt az elemet a nyilvános konzultáció eredményei is alátámasztják: ezek alátámaszják a „teher- és személygépkocsikra kiszabott díj” bevezetését tartalmazó megoldást. Emellett az utazási idő lerövidítése a szén-dioxid-kibocsátás csökkentéséhez is hozzájárul. Érdekes módon a teher- és személygépkocsikra kiszabott díj a környezeti költségek hasonló mértékű csökkenéséhez vezet, mint egy külön szén-dioxid-pótdíjat tartalmazó politikai alternatíva. Az elemzés feltételezte, hogy a díjszabást minden tagállam alkalmazza. Mindazonáltal a hatásvizsgálat áttekintette a kötelező alkalmazásra épülő megközelítés előnyeit és hátrányait, s ezeket szembeállította egy választható/felhatalmazó megközelítés előnyeivel és hátrányaival, és kitért a szubszidiaritási kérdésekkel való kapcsolatra is. Több megfontolás is amellett szól, hogy a felhatalmazó megközelítés legyen az első számú megoldás: – Néhány tagállam csekélyebb forgalmú és externáliákat csak kismértékben okozó úthálózatát illetően még mindig lehetnek a költségekkel, az előnyökkel és a szükséges útdíj-rendszerek végrehajtásával kapcsolatos bizonytalanságok. – A kötelező díjszabáson alapu