Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om avgifter på tunga godstransporter för användningen av vissa infrastrukturer" () (97/C 206/05)

Den 27 januari 1997 beslöt rådet att i enlighet med bestämmelserna i artikel 75.1 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som var ansvarig för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 9 april 1997. Föredragande var Joël Decaillon.

Vid sin 345:e plenarsession den 23-24 april 1997 (sammanträdet den 23 april 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 118 röster för, 3 röster emot och 8 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Kommissionens förslag till direktiv har följande omfattning, tillämpningsområde och målsättning:

1.1.1. Omfattning:

- Årliga fordonsskatter.

- Trafikavgifter och vägtullar.

- Konceptet "känsliga vägsträckor".

1.1.2. Tillämpningsområde:

- Fordon som är avsedda för godstransporter vilkas totala tillåtna bruttovikt är minst 12 ton, med undantag för fordon som bara genomför transporter i medlemsländernas icke-europeiska regioner och fordon som är registrerade på Kanarieöarna, i Ceuta och Melilla samt på Azorerna och Madeira och som bara genomför transporter inom dessa regioner eller mellan dessa regioner och Spanien eller Portugal.

1.1.3. Målsättning:

- Att minska snedvridningen av konkurrensen inom ramen för den inre marknadens utveckling. För detta ändamål föreslår kommissionen:

Ökad täckning av kostnader, inbegripet externa kostnader, som hör samman med utnyttjande av vägarna.

Ökad avgiftsdifferentiering med hänsyn till var kostnaderna uppstår.

Utvidgad tillämpning av territorialitetsprincipen vid avgifter för väganvändning.

1.2. Kommissionens förslag till direktiv uppfyller följande dubbla rättsliga skyldighet:

1.2.1. Rådets översyn, i enlighet med artikel 7 f i direktivet 93/89/EEG (), av den maximala nivån för trafikavgifter.

1.2.2. Rådets antagande "inom rimlig tid" av en ny utformning av direktiv 93/89/EEG, som upphävts av domstolen i juli 1995 () på grund av följande:

- Utan att ha hört Europaparlamentet i enlighet med artiklarna 75 och 99 i fördraget antog rådet en text som omfattar ett antal viktiga ändringar i förhållande till det förslag från kommissionen som, med undantag för två mindre ändringar, godkändes av parlamentet den 18 december 1992.

- Den regelbundna rådfrågningen av parlamentet i de fall som anges i fördraget är en viktig formalitet. Om inte denna formalitet respekteras blir den aktuella handlingen ogiltig. Parlamentets aktiva deltagande i gemenskapens lagstiftningsprocess är en mycket viktig faktor i den institutionella balansen samt avspeglar en grundläggande demokratisk princip.

- Rådets argumentation förkastades.

1.3. Kommissionens förslag till direktiv skall ses mot bakgrund av ett särskilt juridiskt sammanhang.

1.3.1. Av rättsäkerhetsskäl (för att inte skapa ett "rättsligt tomrum") ansåg domstolen att det var nödvändigt att det upphävda direktivet provisoriskt skulle vara tillämpligt i sin helhet tills rådet har antagit ett nytt direktiv.

1.3.2. Mot bakgrund av en granskning av lagenligheten som grundats på artikel 173 i fördraget har domstolen insett att man inte har behörighet att påtvinga rådet en tidsgräns när det gäller att anta ett nytt direktiv.

1.3.3. Rådet är dock skyldigt att åtgärda denna oegentlighet inom rimlig tid.

1.4. Kommissionens förslag till direktiv ryms både inom ramen för genomförandet av den inre marknaden, genom att konkurrensstörningar elimineras, och inom ramen för den gemensamma transportpolitiken.

1.4.1. Utöver de rättsakter som rör avlägsnande av konkurrensstörningar hänvisar direktivet uttryckligen till andra texter och då särskilt:

- Vitboken om den framtida utvecklingen av den gemensamma transportpolitiken () som förespråkar en övergripande strategi för mer ekologiskt försvarbara och balanserade transporter.

- Grönboken "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn" () som särskilt behandlar hur man skall kunna bryta den ohållbara trenden inom transportsektorn och hur de externa kostnaderna kan internaliseras.

- Regler samt tekniska och organisatoriska instrument som syftar till att öka attraktionskraften, lönsamheten och kvaliteten på tjänsterna inom andra markbundna transportsätt, till exempel att öppna marknaden för järnvägstransporter, pilotåtgärder för kombinerade transporter och omstrukturering av marknaden för transporter på de inre vattenvägarna.

2. Bakgrund

2.1. Direktivförslagets bakgrund

2.1.1. År 1968 föreslog kommissionen att man skulle inrätta ett skattesystem för kommersiella fordon ().

2.1.2. Rådet gav sitt principiella godkännande 1978.

2.1.3. Kommissionen presenterade 1988 ett förslag om att kostnaderna för infrastrukturerna skulle läggas på de tunga transportfordonen [dok. KOM(87) 716 slutlig () som ändrar dok. KOM(86) 750 slutlig ()].

2.1.4. År 1992 presenterade kommissionen ett nytt förslag till direktiv [dok. KOM(92) 405 slutlig ()] som ändrade de ursprungliga förslagen och förslagen i dok. KOM(90) 540 slutlig som presenterades 1991 ().

2.1.5. År 1993 antog rådet direktiv 93/89/EEG om "Medlemsstaternas tillämpning av skatter på vissa fordon som används för godstransporter på väg och tullar och avgifter för användningen av vissa infrastrukturer", men det skiljer sig avsevärt ifrån kommissionens förslag och Europaparlamentets yttrande, särskilt när det gällde det faktum att rådet inte längre var bundet att senast den 31 december 1998 anta ett harmoniserat system för vägavgifter och att begära förslag från kommissionen om att inrätta ett avgiftssystem som grundas på principen för territorialitet.

2.2. Bakgrund till Ekonomiska och sociala kommitténs viktigaste synpunkter

2.2.1. Ekonomiska och sociala kommittén har lagt fram flera positiva yttranden om kommissionens olika förslag, till exempel:

- Yttrandet av den 2 juli 1987 om dok. KOM(86) 750 slutlig, föredragande Robert J. Moreland ().

- Yttrandet av den 2 juni 1988 om dok. KOM(87) 716 slutlig, föredragande Rouzier ().

- Yttrandet av den 24 april 1991 om dok. KOM(90) 540 slutlig, föredragande Robert J. Moreland ().

- Yttrandet av den 25 november 1992 om dok. KOM(92) 405 slutlig, föredragande Robert J. Moreland ().

2.2.2. I ESK:s olika yttranden återkommer följande grundläggande frågor:

a) Att fortsätta med att avlägsna snedvridningen av konkurrensen.

b) Att utveckla ett förenklat och stegvis genomförbart synsätt.

c) Att basera avgiftskriterierna på:

- Maximalt tillåten vikt och antalet hjulaxlar.

- Ett system som inte missgynnar mindre fordon.

d) Att fortsätta att sträva efter ett gemensamt system för fördelning av infrastrukturkostnader och externa kostnader enligt en progressiv modell.

e) Att fullfölja avskaffandet av vägtullar utom för några särskilda vägsträckor.

f) Att under tiden i möjligaste mån både när det gäller allmänna och särskilda infrastrukturer tillämpa territorialitetsprincipen.

g) Att beakta varje transportsätts totala ekonomiska, sociala och ekologiska kostnad och nytta.

3. Ekonomiska och sociala kommitténs uppfattning

3.1. Juridisk grund för förslaget till direktiv

3.1.1. ESK anser:

- Att man, för att berättiga sina målsättningar, i förslaget till direktiv kan åberopa olika allmängiltiga artiklar i fördraget, i synnerhet artiklarna 2 och 3.

- Att den juridiska grunden för förslaget till direktiv dock i grund och botten måste baseras på bestämmelserna i fördragets avdelning IV och mer specifikt på bestämmelserna i artikel 75.

3.1.2. Samtidigt som man är medveten om de kopplingar som finns mellan förslaget till direktiv och andra bestämmelser i fördraget anser ESK att:

- Dessa kopplingar hänför sig i synnerhet till transporternas natur och till de faktum att transporterna ofta berör olika sektorer.

- Man måste vara fullständigt medveten om transporternas speciella karaktär.

- Avgifterna för utnyttjande av vägarna absolut måste införas med hänsyn tagen till gemenskapens transportpolitik.

- Det inte är lämpligt att dessa avgifter införlivas med fördragets skattebestämmelser (artikel 95 och följande).

- Artikel 75 inte bara liknar målsättningarna och bestämmelserna i förslaget till direktiv, utan också överensstämmer, när det gäller antagningsförfarande (artikel 189c), med den strävan efter effektivitet och snabbt beslut i frågan som också uttryckts flera gånger av ESK.

3.2. Allmänna kommentarer

3.2.1. Kommittén upprepar sin uppfattning från tidigare yttranden om nödvändigheten av att rådet så snart som möjligt enas om hur väginfrastrukturkostnaderna skall fördelas för att:

- Utveckla den inre marknaden genom att avlägsna snedvridningar av konkurrensen.

- Skapa sund intern konkurrens och konkurrens mellan transportsätten inom sektorn.

- Beakta kraven på att främja ett effektivt, balanserat och ekologiskt hållbart transportsystem.

- Förstärka det europeiska transportsystemet särskilt med tanke på en utvidgning.

- Förtydliga principen "förorenaren betalar".

- I kostnads- och priskalkylen integrera transporternas både positiva och negativa externa effekter.

3.2.2. Kommittén upprepar sina tidigare kommentarer om att vägtullarna innebär att territorialitetsprincipen tillämpas, men att de i kombination med fordonsskatt och punktskatter medför dubbelbeskattning. Det är därför som kommittén ser positivt på att fullfölja avskaffandet av vägtullar. Tekniska uppfinningar med elektronisk övervakning borde göra dessa dubbelbeskattningar överflödiga och underlätta trafikflödet.

3.2.3. Kommittén välkomnar kommissionens måttfulla och stegvisa tillvägagångssätt som borde göra det möjligt, med hänsyn till de skilda förhållandena och bedömningarna i medlemsstaterna, att nå en överenskommelse inom rådet. Kommittén understryker att under de aktuella förhållandena skulle det vara lämpligt att, liksom kommissionen, gå vidare i etapper mot en mer komplett harmonisering och att tillåta vissa medlemsstater att vidta egna åtgärder inom området för fordonsbeskattning, utan att detta innebär nya snedvridningar av konkurrensen.

3.2.3.1. Kommittén betonar att det synsätt som för närvarande dominerar inom EU när det gäller punktskatter på bränsle grundar sig mer på finanspolitiska än på transportpolitiska överväganden i och med att punktskatterna på bränsle är och förblir en viktig inkomstkälla.

Kommittén önskar att de indirekta skatter som beror på finanspolitiken i framtiden skall överensstämma med de direkta avgifterna för nyttjande av infrastrukturerna och täckning av externa kostnader som kan hänföras till transportpolitiken.

3.2.4. Kommittén ser positivt på kommissionens ansträngning att lägga fram ett förslag som beaktar:

- Principen för differentiering enligt fordonskategori som är tillräckligt enkel för att kunna tillämpas snabbt utan administrativa merkostnader.

- Att uttag av avgifter i möjligaste mån överensstämmer med den verkliga användningen av infrastrukturerna.

- Enkel och varsam integration av externa kostnader med de olika avgiftsformerna genom att säkerställa att principerna för icke-diskriminering av och överensstämmelse mellan de olika avgiftsformerna tillämpas.

- Vissa omständigheters och infrastrukturers särskilda karaktär.

3.2.5. Kommittén välkomnar kommissionens insats när det gäller att förse förslaget med en visserligen diskutabel, men relativt sett komplett och seriös analys av förslagets praktiska konsekvenser.

3.2.6. Samtidigt som kommittén upprepar sitt stöd för kommissionens studie av en mer allmän tillämpning av territorialitetsprincipen, betonar man också att det finns praktiska problem.

3.2.7. Kommittén är medveten om att man måste garantera medlemsstaterna tillräckliga skatteinkomster, men understryker på nytt att:

- Dessa inkomster verkligen måste överensstämma med nyttjandet av infrastrukturerna och inte får vara en möjlighet för medlemsstaterna att få in ytterligare skatteintäkter.

- De måste utformas på ett balanserat, måttfullt och opartiskt sätt för att inte otillbörligt drabba olika kategorier av användare som idag har stora svårigheter, och inte bryta mot principen om fri rörlighet samt inte tillföra nya inre snedvridningar av konkurrensen inom och mellan transportsätten.

3.2.8. Kommittén påpekar på nytt att man fäster stor vikt vid utvärderingen och beaktandet av infrastrukturernas kostnader och de externa effekterna. Kommittén anser att internalisering av kostnaderna måste tillämpas på alla transportsätt, dock med hänsyn till den aktuella situationen och behovet av att gå fram stegvis, och att det i ett första steg är lämpligt att börja med den mest utsatta sektorn, som i det här fallet är vägtransportsektorn. I övrigt påminner kommittén om att ett fullständigt beaktande av de externa effekterna förutsätter att man går vidare med en analys och en internalisering av kostnad-nytto-karaktär [jämför speciellt ESK:s yttrande om grönboken om transporternas effekter på miljön; en gemenskapsstrategi för att utveckla miljövänliga transporter () och ESK:s yttrande på eget initiativ om "Infrastrukturkostnader vid godstransporter på väg" ()].

3.2.9. Samtidigt som kommittén är medveten om den specifika syftet med det aktuella förslaget till direktiv anser man att förslaget måste vara kopplat till snabba beslut från rådets sida inom andra transportpolitiska områden och att dessa beslut skall överensstämma med en integrerad strategi [jämför speciellt ESK:s yttrande om grönboken: "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn - Politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska unionen" ()].

3.2.10. Samtidigt som kommittén accepterar begreppet "känsliga vägsträckor", frågar man sig med hjälp av vilka förfaranden man avgör om en vägsträcka är känslig eller inte. Dessutom vill man framhålla att dessa känsliga vägsträckor inte får utgöra ett hinder för den fria rörligheten eller framkalla nya konkurrensstörningar.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Fordonsparkens sammansättning

4.1.1. Kommittén ser positivt på att fordonsparken i allt högre grad består av miljövänliga fordon.

4.1.2. På denna punkt frågar sig dock kommittén om inte kommissionens bedömningar varit lite väl "mekaniska" eftersom förutsättningarna verkar ha varit "alla övriga faktorer lika". "Faktorerna" är sällan, för att inte säga aldrig, "lika".

4.1.3. För närvarande utövas påtryckningar från vissa aktörer och länder för att man skall förbättra fordonens tekniska standard. Kommittén tror att kommissionen skulle ha intresse av att genomföra vissa "simuleringar" när det gäller ändringar av dessa tekniska standarder och deras effekter på infrastrukturernas slitage och de externa kostnaderna.

4.1.4. I övrigt utesluter inte kommittén att tillämpningen av direktivet kan leda till oönskade effekter och öka de inre motsättningarna inom fordonsparkerna och vägsektorn. Följden kan bli ett begränsat antal företag som finansiellt är i stånd att inrätta sig efter de strängaste standarderna och kan dra nytta av lättnader i form av lägre skatter, vägtullar och trafikavgifter, och ett ständigt ökande antal företag som inte är kapabla att uppnå dessa standarder och följaktligen kommer att känna sig överbeskattade och orsaka skador på infrastrukturerna samt framkalla ständigt högre externa kostnader.

4.2. Transportkostnader

4.2.1. Kommittén ser positivt på att effekterna inom detta område kommer att vara ringa.

4.2.2. Kommittén fruktar dock att oönskade effekter kan visa sig senare. Även om effekterna av de direkta avgifterna för infrastrukturerna är ringa, är dessa effekter mer eller mindre viktiga beroende på de olika aktörernas situation.

4.2.3. För vissa aktörer kommer effekterna att vara ringa, och kommer till och med att kunna bakas in i priserna, men för andra aktörer kommer effekterna att väga tyngre.

4.3. Efterfrågan på vägtransporter och byte av transportsätt

4.3.1. Kommittén noterar att direktivets bestämmelser kommer att ha begränsade effekter på vägtransporternas utveckling.

4.3.2. Kommittén anser att direktivet bara kommer att kunna förlängas och utvecklas om det samtidigt, eller åtminstone så snart som möjligt, åtföljs av bestämmelser som påverkar utbudet av infrastrukturer, tjänster som tillhandahålls genom andra transportsätt samt nya telematiktjänster [jämför ESK:s yttrande på eget initiativ om "Telematiksystem vid kombinerade transporter i Europa" ()].

4.3.3. Kommittén uppmanar alltså rådet och kommissionen att vidta åtgärder för att gynna ett effektivare utbud av flera transportsätt som tar hänsyn till infrastrukturerna och miljön i större utsträckning (jämför ESK:s yttrande om grönboken: "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn - Politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska unionen").

4.4. Varupriserna

4.4.1. Kommittén välkomnar att förslaget endast kommer att ha blygsamma effekter på priset på transporterade varor.

4.4.2. Med hänsyn till att transportpriserna och varupriserna utvecklas i olika takt över tiden, till nackdel för de förstnämnda, tror kommittén att transportörerna eller uppdragsgivarna skulle kunna absorbera dessa kostnader utan att deras konkurrenskraft skadas.

4.5. Kostnader för infrastrukturerna och externa kostnader

4.5.1. Kommittén vill att man skall beakta både de allmänna och de särskilda synpunkterna som kommittén lagt fram i frågan (jämför ESK:s yttrande om grönboken: "För en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn - Politiska alternativ vid internalisering av de externa kostnaderna för transporter i Europeiska unionen").

4.6. Inkomster av avgifter

Kommittén noterade den förväntade tillväxten av dessa inkomster, men vill också betona att:

- Detta inte är direktivets målsättning.

- En ökad differentiering efter användare skulle vara önskvärd för en rättvis fördelning av både kostnader och avgifter.

4.7. Konkurrenskraft

4.7.1. Kommittén konstaterar att den svaga ökningen av transportpriserna mer än tillräckligt borde kompenseras av vägtransporternas och hela transportsystemets ökade effektivitet.

4.7.2. Kommittén är dock angelägen om att betona att vägsystemets, liksom hela transportsystemets, effektivitet är beroende av bestämmelser som syftar till att förbättra transportutbudet.

4.8. Produktionssystemet, handeln och det europeiska området

4.8.1. Kommittén noterar att förslagets effekter inte bedöms vara skadliga för gemenskapens sammanhållning.

4.8.2. Man uppmanar dock kommissionen att, vid utarbetandet av sin rapport om utvärderingen av direktivets tillämpning, göra mer än att bara planera nödvändiga korrigeringar och att bland sina nya förslag framhålla förslag och positiva förfaranden när det gäller gemenskapens sammanhållning i geografiskt hänseende och i fråga om handel och produktion.

4.9. Den sociala tryggheten

4.9.1. Kommittén beklagar att kommissionens studie av direktivets effekter inte omfattar den sociala aspekten. Man uppmanar följaktligen kommissionen att avhjälpa denna brist speciellt genom att undersöka vilka effekter direktivet skulle kunna få i form av ökat skattetryck och en eventuell försämring av arbetsvillkoren, försämrad respekt för bestämmelser samt ökat utnyttjande av underleverantörer inom vägtransporterna, beroende på land och företagskategori.

4.9.2. Med hänsyn till resultaten från denna undersökning uppmanar kommittén kommissionen att vidta alla tänkbara åtgärder för att:

- I förekommande fall lindra det aktuella direktivets negativa effekter.

- Genom en förbättring av de sociala villkoren inom transportsektorn främja en ökad effektivitet och bättre kvalitet på transportutbudet.

5. Särskilda synpunkter

5.1. Punkt 2 i ingressen

5.1.1. Kommittén ser positivt på att man är medveten om den externa kostnadsfördelningen, men frågar sig om formuleringen "nödvändiga" inte är oförenlig med punkt 4 i ingressen där man uppmanar till "att trygga ett hållbart transportsystem" och "att uppmuntra till en användning av mer miljövänliga godstransportmedel" samt med punkt 10 i ingressen, som i detta avseende uppmanar till "en större differentiering av skatter eller avgifter".

5.1.2. Kommittén föreslår att punkt 2 i ingressen skall formuleras om.

5.2. Artikel 2

5.2.1. Inför den aktuella utvecklingen av vissa transportslag (i synnerhet expressgods och paketpost etc.) undrar kommittén varför direktivet bara tillämpas på fordon som har en bruttovikt på minst 12 ton.

Kommissionen kunde åtminstone motivera detta genom att undvika konkurrensstörningar och säkerställa att avgifterna täcker de verkliga kostnaderna för att utnyttja infrastrukturerna och de externa kostnaderna eller genom att införa åtgärderna stegvis med hjälp av ett enkelt förfarande.

5.2.2. Kommittén ställer sig frågande till definitionen av "externa kostnader: kostnaderna för trafikbelastning, luftföroreningar och buller". Bör inte andra faktorer, som säkerhet, markutnyttjandegrad och vibrationer etc. också beaktas?

5.3. Artikel 6

5.3.1. Samtidigt som man vill markera att man delar kommissionens uppfattning när det gäller behovet av förenkling, frågar sig kommittén följande när det gäller principen för differentiering av fordon:

- Skulle inte en mer långtgående differentiering ha gjort det möjligt att ytterligare närma sig den verkliga fördelningen av kostnaderna för att använda infrastrukturerna och de externa kostnaderna.

- Finns det någon annan anledning än just enkelhet för att tillämpa ett intervall på 10 % mellan klasserna icke-Euro-fordon, Euro-I-fordon och Euro-II-fordon?

Bryssel den 23 april 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT nr C 59, 26.2.1997, s. 9.

() EGT nr L 279, 12.11.1993, s. 32; EGT nr C 19, 25.1.1993, s. 74.

() Domstolens dom av den 5 juli 1995 i mål C-21/94 - REG 1995, s. 1-1827.

() Dok. KOM(92) 494 slutlig - EGT nr C 352, 30.12.1993, s. 11.

() Dok. KOM(95) 691 slutlig - CES 1261/96 (ännu ej offentliggjort i EGT).

() Dok. KOM(68) 567 slutlig - EGT nr C 96, 21.9.1968, s. 44; EGT nr C 48, 16.4.1969, s. 5.

() EGT nr C 79, 26.3.1988, s. 8; EGT nr C 208, 8.8.1988, s. 29.

() EGT nr C 232, 31.8.1987, s. 88.

() EGT nr C 311, 27.11.1992, s. 63; EGT nr C 19, 25.1.1993, s. 71.

() EGT nr C 75, 20.3.1991; EGT nr C 159, 17.6.1991, s. 18.

() EGT nr C 313, 30.11.1992, s. 18.

() EGT nr C 18, 22.1.1996, s. 27.

() Dok. CES 1391/96 (ännu ej offentliggjord i EGT).