SV Europeiska unionens officiella tidning C 54/15

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets förordning om statligt stöd för att underlätta nedläggning av kolgruvor som inte är konkurrenskraftiga”

(yttrande på eget initiativ)

(2011/C 54/03)

Huvudföredragande: Antonello PEZZINI

Den 21 oktober 2010 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen utarbeta ett yttrande på eget initiativ om

”Förslag till rådets förordning om statligt stöd för att underlätta nedläggning av kolgruvor som inte är konkurrenskraftiga” (KOM(2010) 372 slutlig).

EESK:s presidium gav den 20 oktober 2010 rådgivande utskottet för industriell omvandling (CCMI), i uppdrag att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Med hänsyn till ärendets brådskande karaktär utsåg Europeiska ekonomiska och sociala kommittén vid sin 467:e plenarsession den 8–9 december 2010 (sammanträdet den 8 december 2010) Antonello Pezzini till huvudföredragande och antog följande yttrande med 158 röster för, 8 röster emot och 5 nedlagda röster.

1. Sammanfattning och rekommendationer

1.1 EESK anser att det är nödvändigt att införa ett åtgärdspaket som ger en stark impuls till modellen för hållbar energi och förser sektorn med en tydlig och stabil referensram, inklusive en energipolitisk planering som säkrar en trygg energiförsörjning, tar hänsyn till sociala, miljömässiga, lokala och regionala aspekter och färdplanerna inför år 2020 och 2050.

1.2 Kommittén rekommenderar att den gällande förordningen (rådets förordning (EG) nr 1407/2002 av den 23 juli 2002 om statligt stöd till kolindustrin) utökas med en period som motsvarar giltighetsperioden hos den lagstiftning som nu håller på att löpa ut. Detta får dock inte belasta EU:s budget eller leda till att det riktas kategoriska krav på nedläggning av gruvor. Man bör däremot göra det möjligt att bevilja statligt stöd till investeringar och innovativ ren kolteknik, och även till att höja personalens kvalifikationer på området för strategiska råmaterial. EESK kräver också att förslaget omarbetas ”för att underlätta en omstrukturering av kolgruvorna ur konkurrenssynpunkt” och för att konsolidera en strategisk reserv på gemenskapsnivå.

1.3 EESK begär att det efter halva tiden görs en utvärdering av den rena kolteknikens konkurrensvillkor i förhållande till konkurrensnivåerna för EU:s andra inhemska energiresurser fram till 2020, till det stöd som har beviljats avseende andra inhemska energikällor och för att stimulera användningen av kol på världsmarknaden, till prisvolatiliteten på den internationella marknaden för fossila bränslen och till det mervärde det innebär för Europa att ha inhemska resurser, utöver kostnaderna för omställning av elkraftverk och nedläggningen av gruvor som inte längre är i bruk.

1.4 Kommittén anser att man år 2014 bör utföra en sådan granskning och att man i samband med detta måste ta full hänsyn till genomförandet av Lissabonfördragets bestämmelser i fråga om den nya gemenskapspolitiken på energiområdet (se artikel 194). Granskningen måste också vara förenlig med EU:s strategi för energisäkerhet och resurstillgång, samt gemenskapens övriga politiska strategier, i synnerhet inom områdena industri, handel, forskning och innovation.

1.5 Kommittén begär att en halvtidsrapport om den europeiska kolindustrins konkurrenskraft ska presenteras för Europaparlamentet, rådet och EESK år 2015. Denna rapport måste se bortom den exceptionella situation som den nuvarande krisen innebär, och – med beaktande av de parametrar och tidsgränser för industrin som anges ovan – kunna visa upp exempel på de framsteg som har uppnåtts ur strategisk, ekonomisk, teknisk, social och miljömässig synpunkt, samt hur långt man har kommit i arbetet för att minska energiberoendet.

1.6 Kommittén erinrar om att EU har en ledande position inom forskningen och utvecklingen på området för ren energiteknik, i synnerhet i fråga om teknik för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS), ren kolteknik, kolbaserad polygenerering och energiframställning för integrerade nollutsläppslösningar (1), som utgör en integrerad del av EU:s sjunde ramprogram för forskning, teknisk utveckling och demonstration för perioden 2007–2013.

1.7 EESK betonar att det inte förekommer några problem med snedvriden konkurrens på EU:s inre marknad, eftersom det – som kommissionen själv påpekar – inte pågår någon omfattande handel med kol mellan medlemsstaterna, vilket i stor utsträckning beror på att elkraftverkens tekniska utrustning är anpassad till specifika koltyper som varierar från ett kraftverk till ett annat.

1.8 EESK poängterar att bestämmelserna i förordning (EG) nr 1407/2002 om statligt stöd till kolindustrin är mer aktuella än någonsin, särskilt när det gäller följande punkter:

— ”Den konkurrensmässiga obalansen mellan gemenskapsproducerat kol och importerat kol har tvingat kolindustrin att vidta omfattande åtgärder för omstrukturering och driftsinskränkning under de senaste årtiondena.

— Gemenskapen har blivit allt mer beroende av sina externa försörjningskällor för primärenergi.

— Dessutom ger den världspolitiska situationen en helt ny dimension åt bedömningen av geopolitiska risker och energitrygghetsrisker och en vidare betydelse åt begreppet försörjningstrygghet.”

1.9 På grund av detta, och beroende på energiresursernas strategiska betydelse, rekommenderar EESK en effektiv övergång till en ny hållbar europeisk energimodell med en diversifierad energimix som omfattar alla energikällor, teknik för utsläppsreducering och realistiska tidsgränser för genomförandet, så att man på så sätt kan introducera och upprätthålla strategier för att minska beroendet av externa resurser.

1.10 När det gäller arbetet för att öka energieffektiviteten, bekämpa klimatförändringen och minska utsläppen av koldioxid och andra föroreningar understryker kommittén vikten av att nå ett väl förankrat demokratiskt samförstånd. Därför begär kommittén med eftertryck att den sektorsspecifika dialogen mellan arbetsmarknadens parter inom kolindustrin ska stärkas och omstruktureras på alla nivåer inom ramen för EU:s ekonomiska och sociala sammanhållningspolitik för de kolproducerande regionerna, som på grund av minskad sysselsättning till följd av den globala krisen beräknas komma att förlora mer än 300 000 arbetstillfällen i några specifika områden.

2. Inledning

2.1 EU producerar i dagsläget ungefär 288 miljoner ton kolekvivalenter (2), varav 122 miljoner är stenkol. Vanligen används kol antingen för el- och värmeproduktion eller för stålproduktion och andra industriella processer. Polen och Tyskland är de största kolproducenterna i EU.

2.2 Av de tio stenkolsproducerande medlemsstaterna beviljar sex länder åtminstone någon form av statsstöd, i första hand Tyskland och Spanien, och i mindre utsträckning även Ungern, Polen, Rumänien och Slovakien (Slovenien tillhandahåller stöd endast till redan nedlagda gruvor).

2.3 Fördraget om Europeiska kol- och stålgemenskapen från 1951 innehöll tydliga bestämmelser om medlemsstaternas rätt att bevilja stöd till företag i kol- och stålindustrin: Följande åtgärder är oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och stål och skall… förbjudas inom gemenskapen på det sätt som anges i detta fördrag: … subventioner eller statliga stödåtgärder… oavsett i vilken form det sker. Detta förbud mot allt slags stöd till företag från enskilda stater enligt artikel 4 c var en logisk följd av att alla nationella skyddsåtgärder avskaffats på den gemensamma marknaden.

2.4 Ganska snart efter upprättandet av den gemensamma marknaden stod det klart att Europas energibehov inte skulle kunna säkras. Artikel 95, en bestämmelse som antagits som skydd mot oförutsedda händelser som skulle kunna inträffa när fördraget väl undertecknats, fick ligga till grund för vissa former av gemenskapsstöd, och gjorde det möjligt för gemenskapen att ingripa om detta var nödvändigt för att förverkliga någon eller några av målsättningarna med fördraget.

2.5 När EKSG-fördraget upphörde att gälla, antog rådet förordning (EG) 1407/2002 av den 23 juli 2002 om statligt stöd till kolindustrin som löper ut den 31 december 2010. Mellan 2003 och 2008 godkändes statligt stöd uppgående till över 26 miljarder euro till denna sektor.

2.6 Kommittén avgav sitt yttrande om detta stöd (3) och anslöt sig till den bedömning som gjorts av EKSG:s rådgivande kommitté att en reglering som syftar till förbättrad trygghet i energiförsörjningen och en fast produktionsbas av primära energikällor inte samtidigt kan kräva en ”gradvis minskning” av allt stöd till kolindustrin.

2.7 Kommittén välkomnade att medlemsstaterna skulle kunna få en möjlighet att eftersträva en stabil minimiproduktion av inhemskt stenkol, vilket också möjliggör tillträde till de viktigare lagringsplatserna. Detta ställde krav på en fungerande infrastruktur, en stark betoning av och särskilda åtgärder på det känsliga området hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, gedigna yrkesmässiga kvalifikationer samt tekniskt kunnande.

2.8 Kommittén betonar även vikten av att – mot bakgrund av de strategiska inhemska råmaterialen – aktivt bidra till denna specifika sektor för att göra Europa mer attraktivt för investeringar och arbetstillfällen, för en förstärkning av företagens konkurrenskraft och den sociala sammanhållningen, för forskning och innovationer och slutligen för att främja skapande och spridning av nya kunskaper och utbildning av mänskliga resurser (4).

2.9 Kommittén har också påpekat att kommissionen borde koncentrera sig på granskningen av sådant statligt stöd som i avsevärd utsträckning påverkar handeln, och inte splittra de egna resurserna genom att undersöka ett stort antal fall av framför allt lokalt intresse, och klargöra betydelsen och tolkningen av begreppet av ”lokalt intresse” (5).

2.10 Kommittén har även påpekat att de fossila bränslena kol (6), olja och naturgas i dagens läge utgör ryggraden i den europeiska och globala energiförsörjningen. De kommer inte heller att förlora i betydelse under de närmaste decennierna, och de förblir därför oumbärliga (7).

2.11 Ökat utnyttjande av de ansenliga kolförekomsterna i Europa skulle kunna mildra detta beroende. Beträffande kol har hittills bara cirka 3 % utvunnits av totalpotentialen, som uppskattas till 3 400 miljarder ton oljeenheter. Hur länge världens resurser och reserver av kol, olja och gas kan antas räcka är avhängigt av en rad olika faktorer (ekonomisk tillväxt, prospektering, teknisk utveckling). Perioden sträcker sig fortfarande över många decennier (i fråga om kol till och med sekler) (7).

2.12 Enligt prognoserna från Gemensamma forskningscentret – GFC (8) – för 2030–2050 kommer kol att på ett avgörande sätt bidra till att klara energibehoven under hela 2000-talet. Större fokus på att begränsa utsläppen av växthusgaser innebär stora investeringar i forskning och utveckling med sikte på en marknad för ren kolteknik och allt effektivare teknik för avskiljning och lagring av koldioxid. På global nivå kommer kol även i fortsättningen att vara en betydande energikälla som täcker över 20 % av världens energibehov.

2.13 EESK har redan haft tillfälle att påpeka (9) att kolförbrukningen, efter en inledande nedgång, åter förväntas stiga från cirka 2015, som en följd av detta energislags då förbättrade konkurrenssituation när det gäller elproduktion. Huvudorsaker till denna utveckling är stigande gaspriser och tekniska framsteg när det gäller att producera el från kol.

2.14 Kina, USA, Indien, Australien och Ryssland är de största producenterna i världen. Kina producerar 2 761 miljoner ton per år (47 % av världsproduktionen), USA 1 006 miljoner ton (17 %) och Ryssland 247 miljoner ton (4 %). EU importerar 180 miljoner ton stenkol per år, huvudsakligen från Ryssland (30 %), Colombia (17,8 %), Sydafrika (15,9 %) och USA (12,8 %) (10).

3. Förslaget

3.1 Med hänsyn till att rådets förordning EG/1407/2002 av den 23 juli 2002 om statligt stöd till kolindustrin som löper ut, ställde kommissionen nyligen upp följande sex alternativ:

— Alternativ 1: Kommissionen kommer inte att föreslå något nytt sektorspecifikt rättsligt instrument som ska ersätta kolförordningen när den upphör att gälla. Då skulle endast allmänna regler om statligt stöd gälla.

— Alternativ 2: Antagande på grundval av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) av likadana riktlinjer som för varvs- och stålindustrin (stöd till att kompensera för ersättningar som utbetalats till arbetstagare som sagts upp eller gått med på förtidspension på grund av gruvnedläggningar, för kostnader för rådgivning och omskolning av sådana arbetstagare samt för nedläggning av gruvor).

— Alternativ 3: En förordning som tillåter tidsbegränsat driftsstöd (nedläggningsstöd), driftsstöd, om det står klart att stödet ska trappas ned gradvis och åtföljer en kontrollerad avveckling av verksamheten som ett led i en väl utarbetad nedläggningsplan.

— Alternativ 4: En förordning som tillåter stöd för att täcka extraordinära kostnader (ärvda åtaganden och miljöansvar) i samband med nedläggningen av kolgruvor.

— Alternativ 5: En förordning på grundval av artikel 107.3 c i EUF-fördraget som medlemsstaterna möjlighet att bevilja både nedläggningsstöd och stöd för att täcka extraordinära kostnader.

— Alternativ 6: Förlängning av den nuvarande kolförordningen med tio år, dvs. till slutet av 2020, utan krav på nedläggning av gruvor och med möjlighet att bevilja investeringsstöd.

3.2 Kommissionen har beslutat att föreslå en ny rådsförordning som baserar sig på alternativ 5, med ytterligare ett instrument för att medlemsstaterna ska kunna lindra de sociala och regionala verkningarna av gruvnedläggningar och främja den sociala sammanhållningen mellan EU-regionerna.

De möjligheter som de allmänna reglerna om statligt stöd erbjuder – när det gäller att stärka företagens konkurrenskraft och den sociala sammanhållningen, stimulera nya initiativ inom områdena forskning och innovation, samt att främja uppkomsten och spridningen av nya kunskaper och vidareutbildning av personal – skulle i förslaget kunna kompletteras med möjligheten att förklara två typer av stöd till stenkolsindustrin förenliga med den inre marknaden: nedläggningsstöd och stöd för att täcka extraordinära kostnader.

3.3.1 I synnerhet, beviljande av driftstöd för kolgruvor ska ske enligt följande villkor:

— En detaljplan måste utformas för den definitiva nedläggningen senast den 1 oktober 2014 av den icke-konkurrenskraftiga kolgruvan, som ska ha varit i drift den 31 december 2009.

— Stödet ska med tiden minskas kraftigt: Efter varje 15-månadersperiod reduceras stödet med 33 %.

— Om inte gruvan läggs ned senast det datum som fastställts, ska allt stöd som beviljats återkrävas.

— Medlemsstaterna ska lägga fram en plan med åtgärder för att mildra miljökonsekvenserna av kolanvändning.

3.3.2 Stödet till extraordinära kostnader ska täcka extraordinära kostnader för omstrukturering och nedläggning av anläggningen som inte direkt avser den löpande produktionen, samt ärvda sociala och miljömässiga åtaganden som uppstår i samband med gruvnedläggningar, dock endast om dessa åtaganden har uppstått till följd av nedläggningen av kolproduktionsanläggningar.

4. Allmänna anmärkningar

4.1 Kommittén beklagar att den inte rådfrågades av rådet, i synnerhet med hänsyn till den kompetens som finns samlad inom CCMI (rådgivande utskottet för industriell omvandling). Detta utskott utgör en integrerad del i EESK:s permanenta arbetsstruktur och har övertagit rådgivande kommittén för Europeiska kol- och stålgemenskapens ansvarsområden.

4.2 EESK vill först och främst utnyttja sin rätt att yttra sig i en fråga som är av stor betydelse för den industriella omvandlingen i EU, vilket betonades av EKSG:s rådgivande kommitté med avseende på med förordning EG/1407/2000, och hänvisar samtidigt till att en reglering som syftar till förbättrad trygghet i energiförsörjningen och en fast produktionsbas av primära energikällor ”inte samtidigt kan kräva en” gradvis minskning ”av allt stöd till kolindustrin”.

4.3 Kommittén framhåller att Europeiska rådet vid sitt möte den 19 och 20 mars 2009 stödde den andra strategiska energiöversynen som kommissionen utfärdade den 13 november 2008, i vilken man betonade nödvändigheten att ”på bästa möjliga sätt utnyttja EU:s inhemska energiresurser” och framhöll ”behovet av att på bästa sätt använda egna energikällor, inklusive förnybara sådana, fossila bränslen och, i de länder som väljer detta alternativ, kärnenergi”.

4.4 EESK vill även påpeka att det sjätte åtgärdsprogrammet för miljön bl.a. har som mål att ”främja förnybara och fossila bränslen med lägre kolhalt för kraftproduktion” och att artikel 1 i den nuvarande förordningen om stöd till kolindustrin föreskriver att ”som försiktighetsåtgärd bibehålla en produktion av en minimikvantitet inhemskt kol för att garantera tillgång till reserver”.

4.5 Slutligen vill EESK framhålla att det även i EU-undersökningar, som bl.a. gjorts vid GFC:s Energiinstitutet i Petten, konstateras att kol att på ett avgörande sätt även i fortsättningen kommer att bidra till att klara energibehoven under hela 2000-talet.

4.6 Kommittén välkomnar kommissionens förslag till åtgärder, – i den mån de är inriktade på en konkurrenskraftig utveckling av sektorns företag och inte bara grundar sig på ett angreppssätt som inte beaktar konkurrenskraftsaspekterna (11) – inom en gemensam referensram, i syfte att åstadkomma följande:

— Upprätthålla de inhemska energiresurserna på en tillräcklig nivå för att bidra till en säker energiförsörjning och minskat energiberoende.

— Bevara den europeiska teknikens framstående ställning inom området intelligent utvinning och miljöteknik som ren förbränning av kol och avskiljning och lagring av koldioxid. En ökad användning av avskiljning och lagring av koldioxid kommer inte att var möjlig förrän efter 2020 och då endast om de forsknings- och utvecklingsinsatser som krävs genomförs i tid och ger goda resultat.

— Reagera på marknadsmisslyckanden med hjälp av investeringar i forskning, innovation och omstruktureringar för att de europeiska kolföretagen möjlighet att förvärva ny marknadsteknik till lägre kostnad och bli konkurrenskraftiga.

— Uppnå både sociala och miljörelaterade mål genom att skapa lokalt välstånd och arbetstillfällen med anknytning till utveckling i regioner där gruv- och utvinningsindustrin och närstående branscher är den dominerande eller enda industrin.

— Använda begreppet lokalt interesse på sektorn, eftersom handeln inom EU har liten eller ingen inverkan på denna sektor och därför inte påtagligt påverkar handeln, och att det nuvarande systemet för stöd inte lett till någon väsentlig snedvridning av handeln,

— Skapa möjligheter att modernisera elkraftverk och säkerställa att tidsplanerna och procedurerna för nationella (12) sektorsinriktade omstruktureringar respekteras genom stöd till nätverk av kolgruvedistrikt och kompetenscentrum inom gruvdrift och användning av mineraltillgångar och nätverk för utbildning av högkvalificerade företagsledare.

— Bevara begreppet minsta strategiska reserv av inhemskt kol för att uppfylla den offentliga sektorns skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och säkra energitryggheten enligt artikel 106 i EUF-fördraget (artikel 86 i EG-fördraget).

— Erbjuda arbetare och experter från gruvor som inte är konkurrenskraftiga yrkesvägledning, yrkesutbildning omskolning samt stöd till förtidspensionering inom sektorn och närstående branscher.

— Utveckla och stödja den europeiska sektorsvisa sociala dialogen för gruvindustrin och organisera tekniska nätverksbaserade forum såsom Berlinforumet om fossila bränslen.

— Stödja spridning och utbyte av bästa praxis, i synnerhet när det gäller teknik och miljö, dels för att göra avancerad kolbrytning och dess tillämpningar konkurrenskraftig och hållbar, dels för att inleda omstruktureringar, diversifieringar och nedläggningar (och rehabilitering (13) av anläggningar) där dessa processer inte längre är lönsamma.

4.7 EESK anser att den tidsfrist som kommissionen fastställt är för kort och att den inte motsvarar sektorns utvecklingsbehov. Perioden 2011–2018 vore rimligare – och jämförbar med perioden 2002–2010 – för att förvissa sig om att företagen inom sektorn är konkurrenskraftiga mot bakgrund av den tekniska utvecklingen på marknaden i fråga om billig avskiljning och lagring av koldioxid och teknik för ren förbränning av kol och utvinning.

4.8 Kommittén anser även att nedtrappningen är för snabb och att den koncentreras till tidsramar som är alltför snäva för att återvinna konkurrenskraften och möjliggöra innovation inom området rent kol samt avskiljning och lagring av koldioxid. Dessutom bör stödet belöna snarare än straffa (som förslaget gör) företag som får avkastning på den vinst de gör tack vare sin konkurrenskraft.

4.9 När det gäller den snedvridna konkurrensen mellan en importerad produkt och en inhemsk produkt bör kanske stödsystemen i exportländerna granskas närmare och med större öppenhet innan man kräver begränsningar av gemenskapssystemet. När man sluter avtal med tredjeländer anser EESK också att man på ett mer uppmärksamt och enhetligt sätt bör kontrollera att det finns med ett krav på att Internationella arbetsorganisationens (ILO) relevanta sociala standarder ska respekteras, för att både undvika exploatering av gruvarbetare och garantera dem optimala säkerhetsförhållanden och skydd mot de olyckor, ofta med dödlig utgång, som inträffar i världens mest betydande utvinningsområden.

4.10 Slutligen anser EESK att den framtida verksamheten inom sektorn för kolbrytning och elproduktion är beroende av att man kan ge de europeiska företagen och medlemsstaterna klara och proaktiva ramar för övergripande stöd som kan användas för sociala och miljömässiga ändamål samt för forskning och teknisk utveckling, innovation, utbildning och omskolning inom sektorn.

Bryssel den 8 december 2010 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Staffan NILSSON

(1) Se ZEP – Zero emissions platform, genomförandeplan för perioden 2010–2012 för den europeiska tekniska plattformen för nollutsläpp, www.zeroemissionsplatform.eu/ccs-technology/capture.html; konferens om den strategiska EU-planen för energiteknik (SET-planen), organiserad av det belgiska ordförandeskapet den 15–16 november 2010, den europeiska tekniska plattformen för nollutsläpp, http://setis.ec.europa.eu/technologies/Zero-emission-fossil.

(2) Med ”kol” avses i detta yttrande kol enligt definitionen i artikel 2 i förordning (EG) nr 1407/2002 – antracit, brunkol, stenkol.

(3) EGT C 48, 21.2.2002, s. 49.

(4) EUT C 65, 17.3.2006, s. 1.

(5) Se fotnot 2.

(6) Brunkol och stenkol.

(7) EUT C 28, 3.2.2006, s. 5.

(8) Coal of the future (supply prospects for thermal coal by 2030-2050), generaldirektoratet Gemensamma forskningscentret (GD GFC), Energiinstitutet, Petten (Nederländerna), februari 2007.

(9) Se fotnot 9.

(10) USA spelar fortfarande en aktiv roll när det gäller finansiering av kolkraftverk – både inom landet och internationellt – vilket strider mot president Obamas löfte till G20 att fasa ut subventioner för fossila bränslen.

(11) I detta sammanhang, och i enlighet med alla kommissionens energipolitiska dokument – från SET-planen till energiplanen för 2011/2020 – finns det flera parametrar som måste beaktas, såsom EU:s övriga inhemska energikällors konkurrenskraftsnivåer i ett 2020-perspektiv, det stöd som beviljats för de övriga inhemska energikällorna, stimulansen av kolanvändningen på världsmarknaderna, volatiliteten på de internationella priserna på fossilt bränsle, det mervärde det innebär ur europeisk energisäkerhetssynpunkt att ha tillgång till inhemska strategiska resurser, särskilt vid internationella kriser och spänningar, och man måste även ta hänsyn till kostnaderna för omställningen av koleldade elkraftverk och återställning av nedlagda gruvor.

(12) Se t.ex. den tyska planen för kolgruvor fram till 2018.

(13) Avveckling.