Särskild rapport nr 9/2003

om systemet för fastställande av bidrag till export av jordbruksprodukter (exportbidrag) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2003/C 211/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGAR

FOB Fritt ombord

GD Jordbruk Kommissionens generaldirektorat för jordbruk

GMO Gemensam organisation av marknaden

WTO Världshandelsorganisationen

SAMMANFATTNING

I. Exportbidrag är bidrag som betalas ut till exportörer för att underlätta export av jordbruksprodukter på världsmarknaden.

II. Kostnaderna för gemenskapens budget är betydande. År 2000 uppgick utgifterna till 5,6 miljarder euro och 2001 till 3,4 miljarder euro.

III. Syftet med granskningen var att utvärdera kommissionens metoder för att fastställa exportbidragssatserna. De fyra största produktgrupperna som får exportbidrag valdes ut, nämligen kött och köttprodukter, mjölk och mjölkprodukter, spannmål och socker. Tillsammans står dessa fyra produktgrupper för mer än 85 % av utgifterna för exportbidrag.

IV. Målsättningen är inte att maximera exporten. Kommissionen koncentrerar sin förvaltning av marknaden på att uppnå stabilitet på den inre marknaden till en prisnivå där man undviker att produkterna istället blir berättigade till stöd från det dyrare interventionssystemet. Exportbidrag är ett av medlen för att nå detta mål.

V. Kommissionen hade i allmänhet tillgång till en stor mängd information om marknaden, men denna var inte alltid uppdaterad, fullständig eller objektiv. Det var ofta oklart hur informationen användes, dvs. vilken inverkan den hade på de fastställda exportbidragssatserna. Kommissionen understryker att fastställandet av bidragssatser är ett resultat av en komplex bedömning. Den definierar emellertid inte några marknadsparametrar som skall användas vid denna bedömning.

VI. Kommissionen har inte specificerat vilka arbetsmetoder den använder för att fastställa bidragssatserna och inte heller förklaras de fastställda bidragssatserna systematiskt och logiskt. De ledningskontroller som omtalas i kommissionens svar dokumenterades inte systematiskt.

VII. Exportbidrag är avsedda att utjämna skillnaden mellan EU-priser och världsmarknadspriser i den utsträckning detta är nödvändigt. Kommissionen uppskattar denna skillnad för mjölkprodukter, spannmål och socker på grundval av vägledande priser eller noteringar. Detta görs inte för nötköttsprodukter eftersom kommissionen vidhåller att det inte finns något världsmarknadspris för dessa. I de flesta fallen anger kommissionens beräkningar att den uppskattade skillnaden inte överskrids av bidraget. Emellertid visar kommissionens uppskattningar att EU-priset exklusive bidrag ligger under världsmarknadspriset för vissa mjölkprodukter under omfattande perioder som omfattas av granskningen.

VAD ÄR EXPORTBIDRAG OCH HUR FASTSTÄLLS BIDRAGSSATSERNA?

1. Exportbidrag betalas ut till dem som exporterar jordbruksprodukter till länder utanför EU. Den huvudsakliga avsikten med bidragen är att göra det möjligt att sälja jordbruksprodukterna i dessa ländergenom att exportörerna kompenseras för skillnaden mellan priserna på EU:s inre marknad och världsmarknadens vanligtvis lägre priser.

2. Utgifterna för exportbidrag har minskat efter WTO-avtalen. Hur det blir i framtiden beror på de internationella handelsförhandlingarna. Kostnaden för gemenskapens budget är fortfarande betydande, år 2000 var utgifterna 5,6 miljarder euro och år 2001 var de 3,4 miljarder euro.

Illustration 1

Fördelning av exportbidrag per produktgrupp för EUGFJ-året 2001

>PIC FILE= "C_2003211SV.000401.TIF">

3. Vilken kostnad som belastar budgeten beror på två faktorer: dels vilken produktmängd som exporteras och dels vilken bidragssats som kommissionen fastställer för de olika produkterna. Kommissionen kontrollerar den exporterade produktmängden genom exportlicenser.

4. Exportbidragssatsen för vissa produkter är betydande jämfört med priset på världsmarknaden och i vissa fall, framför allt när det gäller socker, är bidraget betydligt högre än priset på världsmarknaden. I tabell 1 jämförs några av de granskade exportbidragssatserna med världsmarknadspriserna.

Tabell 1

Jämförelse mellan exportbidragssatser och världsmarknadspriser

>Plats för tabell>

Källa:

GD Jordbruk.

5. Marknadsavdelningarna vid kommissionens generaldirektorat för jordbruk (GD Jordbruk), som indelats efter produktgrupp, ansvarar för att lämna förslag till exportbidragssatser för varje bidragsberättigad produkt. Förslagen läggs fram för den berörda förvaltningskommittén (som representerar medlemsstaterna) och denna skall rösta om varje förslag. Om kommittén med kvalificerad majoritet röstar emot kommissionens förslag, vilket i praktiken sällan händer, lämnas förslagen vidare till rådet. I annat fall antar kommissionen de föreslagna bidragssatserna.

6. Inom vissa produktområden (t.ex. nötkött och mjölkprodukter), fastställs bidragssatsen regelbundet av kommissionen utan något anbudsförfarande. Hur ofta detta sker anges i förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden för de olika produkterna, för mjölkprodukter är det minst var fjärde vecka och för nötkött en gång i kvartalet. Dessutom kan kommissionen justera beloppen när som helst, om oväntade situationer gör det nödvändigt att vidta omedelbara åtgärder. Inom andra produktområden (t.ex. spannmål och socker) erbjuds exportörerna att delta i anbudsförfaranden som gäller exportbidragssatsen och den kvantitet som skall exporteras med den bidragssats som fastställts genom anbudsförfarandet. Kommissionen fastställer en "högsta bidragssats" och alla anbud som erbjuder export med en exportbidragssats som är lägre än den "högsta bidragssatsen" antas.

GRANSKADE FRÅGESTÄLLNINGAR

7. I denna rapport granskas kommissionens sätt att administrera fastställandet av exportbidragssatserna och ett svar på följande viktiga fråga sökes:

- Fastställer kommissionen exportbidragssatsen på ett rationellt, logiskt och sunt sätt?

och på dessa följdfrågor:

- Är de faktorer som beaktas vid fastställandet av exportbidragssatsen relevanta och fullständiga?

- Är de datakällor som ligger till grund för beslutet relevanta, fullständiga, pålitliga, välgrundade och uppdaterade?

8. Till grund för iakttagelserna i rapporten ligger utvärderingar av kommissionens mål och system för att fastställa exportbidragssatserna och av protokoll från förvaltningskommittéernas möten, intervjuer med tjänstemän med ansvar för att fastställa exportbidragssatserna samt analyser av de dokument om fastställande av exportbidragssatser som fanns tillgängliga vid kommissionen. Ett urval av 38 bidragssatser för de största produktgrupperna (spannmål, socker, nötkött och mejeriprodukter) valdes ut för att granskas i detalj. Följande produkter omfattades: vete, vitsocker, nötkött, smör, skummjölkspulver och ost. Referensperioden för granskningen av transaktionerna var den 1 januari 1999 till den 31 juli 2001. Granskningen utfördes mellan oktober 2001 och januari 2002. Detaljerade uppgifter om resultaten meddelades kommissionen mellan december 2001 och januari 2002.

9. Revisionsrättens senaste granskning i ämnet gjordes 1990(1). De viktigaste slutsatserna om hur exportbidragen fastställdes var att det saknades dokumentation om fakta, vilken hänsyn kommissionen tog till dessa fakta, vilka beslut som fattats och resultatet av dem. Följaktligen var det praktiskt taget omöjligt både för en tredje part att göra en oberoende granskning och för ledningen att utöva någon kontroll.

Utdrag från revisionsrättens senaste granskningsrapport i ämnet från 1990:

- ... hela förfarandet för fastställande av exportbidrag är beroende av kommissionens bedömning eller godtycke ... Detta vore inte nödvändigtvis en källa till oro om lämplig dokumentation fanns tillgänglig om fakta, den hänsyn kommissionen tagit till dessa fakta, de beslut som fattats och resultatet av dem.

- Så är emellertid inte fallet och följderna är allvarliga för den oberoende kontroll som tredje part utför och för ledningen.

- Den information som revisionsrätten har hittat i kommissionens arkiv möjliggör endast en mycket elementär utvärdering av exportbidragens många aspekter.

- ... det är oklart hur ledningen kan fungera på ett korrekt sätt och hur de olika Förvaltningskommittéerna kan utöva någon effektiv kontroll av kommissionen.

- I sina svar sade emellertid kommissionen att det fanns tillräcklig dokumentation tillgänglig för viktiga beslut och den höll inte med om att det var oklart hur ledningen kunde fungera på ett bra sätt.

10. Europaparlamentets budgetkontrollutskott drog i sin rapport om revisionsrättens särskilda rapport slutsatsen att på grund av den offentliga redovisningsskyldigheten måste kommissionens interna beslutsprocess registreras och motiveras skriftligt, så att de övervakande organen när som helst kan följa kommissionens resonemang(2).

BIDRAG FÅR KOMPENSERA SKILLNADEN MELLAN VÄRLDSMARKNADSPRISER OCH EU-PRISER I DEN UTSTRÄCKNING DETTA ÄR NÖDVÄNDIGT FÖR ATT UNDERLÄTTA EXPORT

11. I förordningarna för organisationerna av marknaden för de olika produktgrupperna(3) fastställs att man kan få exportbidrag för olika produkter, som grundas på skillnaden mellan produkternas pris på EU:s inre marknad och världsmarknaden, i den utsträckning detta är nödvändigt för att produkterna skall kunna exporteras. De faktorer som skall beaktas när bidragen fastställs inom denna gräns är prisskillnaden, stabiliteten på den inre marknaden, WTO:s begränsningar, tendenserna på terminsmarknaderna och exportens ekonomiska aspekter.

KOMMISSIONENS METODER FÖR FÖRVALTNING AV MARKNADEN

12. Kommissionen koncentrerar sin marknadsförvaltning på att uppnå stabilitet på den inre marknaden, till en prisnivå som gör att produkterna inte behöver omfattas av det dyrare interventionssystemet. Exportbidrag anses vara ett av medlen för att nå detta mål. Att maximera exporten är uttryckligen inte ett av marknadsförvaltningens mål.

13. Fastän de olika marknadsavdelningarna måste ta liknande hänsyn till förordningarna när exportbidragssatserna skall fastställas, skiljer sig praxis åt i hög grad, ofta efter de olika marknadernas natur, vilket tas upp i punkterna 19 till 38 nedan. Vissa avdelningar fastställer bidraget med hjälp av ett anbudsförfarande, medan andra fastställer det direkt. Hur ofta bidragssatserna ändras varierar från varje vecka till en gång i kvartalet, beroende på vilket marknadssegment det gäller. Såväl spannmål som socker skördas årligen och världsmarknadspriserna är lätt tillgängliga dagligen. Emellertid grundar spannmålsavdelningen sina beräkningar på spotpriser medan sockeravdelningen använder terminspriser. Spannmålsavdelningen använder ett pris på EU:s inre marknad som grundar sig på information från marknaden, sockeravdelningen använder interventionspriset för samma ändamål. Det är bara nötköttsavdelningen som har ett system för att på platsen kontrollera priserna på EU:s inre marknad. Mjölk-, spannmåls- och sockeravdelningarna beräknar skillnaden mellan vägledande EU-priser och världsmarknadspriserna, medan nötköttsavdelningen inte gör det. Det kan finnas giltiga anledningar till sådana skillnader, men det finns inga belägg för att ledningen nyligen skulle ha gjort någon analys för att kontrollera att de är berättigade.

TILLGÄNGLIG INFORMATION

14. När exportbidragssatserna fastställs är kommissionen en aktör på marknader där handlare hela tiden försöker utnyttja förändringar i marknadsutvecklingen. Det ligger i EU:s intresse att säkerställa en stadig närvaro på världsmarknaderna och att undvika att ett begränsat antal stora handlare övertar dess marknadsandel. För att uppnå detta mål bör kommissionen ha god kontakt med handeln och tillgång till aktuell information.

15. För att uppnå sina mål och följa förordningarnas bestämmelser om att bidraget i den utsträckning detta är nödvändigt skall fastställas inom den skillnad som finns mellan världsmarknadspriset och priset på EU:s inre marknad, måste kommissionen ha information om priserna på världsmarknaden och inom EU samt om exportflödet. Det sistnämnda finns lätt tillgängligt för alla marknadsavdelningar eftersom information om ansökningar om exportlicenser måste meddelas kommissionen två gånger i veckan (dagligen för mjölkprodukter). Det är svårare att få fram uppgifter om priser, särskilt världsmarknadspriser. Såsom sägs i följande punkter måste kommissionen förlita sig på handelskällor och handelspublikationskällor för större delen av denna information. Detta betyder med nödvändighet att kommissionen har svårt att övervaka att bidraget ligger inom gränserna för skillnaden mellan världsmarknadspriset och EU-priserna, särskilt inom nötkötts- och mjölksektorerna.

16. Informationen om världsmarknadspriserna skiljer sig åt mellan marknaderna och den hämtas också från olika källor. När det gäller spannmål lämnas prisuppgifter frivilligt av handlare, handelsorganisationer samt pressen. Priset på socker noteras på termins- och optionsmarknaden i London (London International Financial Futures and Options Exchange, LIFFE). Världsmarknadspriser på de viktigaste mjölkprodukterna hämtas bl. a. från det amerikanska jordbruksdepartementet. Det finns inga referenspriser på nötkött på världsmarknaden, men information kan hämtas från Förenta staterna och Oceanien (Australien och Nya Zeeland), dock inte från EU:s främsta konkurrenter (Sydamerika och Indien).

17. På liknande sätt varierar informationens slag och källor mellan de olika marknadssektorerna när det gäller priserna på EU:s inre marknad. Priserna på nötkött och mjölkprodukter rapporteras av medlemsstaterna varje vecka. Emellertid kontrolleras priserna på nötkött regelbundet av kommissionen på platsen, medan kommissionen endast gör rimlighetskontroller av priserna på mjölkprodukter. Eftersom vissa medlemsstater inte lämnar några prisuppgifter alls och andra lämnar dem sent, är den tillgängliga informationen om priserna på mjölkprodukter också ofullständig och inaktuell. Både rapporterade nötkötts- och mjölkproduktspriser varierar påtagligt mellan medlemsstaterna för samma produkt, vilket gör det svårt att beräkna den vägledande, teoretiska skillnaden mellan EU:s priser och världsmarknadspriserna (se tabell 2). Det finns inga riktlinjer för hur det interna EU-pris som används för att fastställa bidragssatsen skall beräknas från källdata (se punkt 23).

18. Inom spannmålssektorn hämtar kommissionen följaktligen information för sina beräkningar av priserna på EU:s inre marknad från handeln, handelspublikationer och marknadsdata, liksom den gör när det gäller världsmarknadspriserna. Det interna EU-priset på socker är interventionsinköpspriset, som varit det samma i fem år.

Tabell 2

Årliga genomsnittspriser som medlemsstaterna meddelat kommissionen år 2000

>Plats för tabell>

Källa:

Jordbruksmarknader 5/2001 (dok. GD Jordbruk).

EXPORTBIDRAG SOM FASTSTÄLLS REGELBUNDET

Nötkött

Beskrivning av marknaden

19. Den europeiska nötköttsmarknaden har drabbats av flera kriser under de senaste åren, från krisen på valutamarknaden i Ryssland 1998, dioxinproblemet 1999, Bovin Spongiform Encefalopati (BSE) år 2000 till mul- och klövsjuka år 2001. Detta har lett till att det inte har funnits någon "normal" marknadssituation. De viktigaste exportdestinationerna är mindre välbärgade länder (Ryssland svarar för cirka 80 %). Bidragssatserna för de flesta

>PIC FILE= "C_2003211SV.000701.TIF">

nötköttsprodukterna beräknas utifrån dem som fastställs för djurkroppar. Nötköttsexport omfattas av Världshandelsorganisationens kvoter, men med den nuvarande nivån begränsas inte handeln.(4)

Fastställande av exportbidraget

20. Även om det kan vara kontraproduktivt att metoderna för fastställande av bidragssatser är allmänt kända under omständigheter när handlare använder sig av informationen för att förutse, eller manipulera, kommissionens beslut, så bör de vara klara för kommissionens förvaltning. Trots det är förhållandet inte klarlagt mellan tillgänglig information (kvantiteter för vilka fastställande i förväg av bidraget har begärts, nötköttspriset på EU:s inre marknad baserat på det irländska priset) och bidragets slutliga nivå. Det fanns inga riktlinjer för vilka förändringar i marknadssituationen som skulle leda till en förändring av bidragssatserna (t.ex. intern prisnivå, lager, växelkurser etc.). När bidragssatserna ändras, förklaras och motiveras varken valet av produkter eller omfattningen av justeringen på ett systematiskt och tydligt sätt. Kommissionen säger att den inte kan beräkna skillnaden mellan världsmarknadspriser och EU-priser eftersom det inte föreligger några världsmarknadspriser och det därför är svårt att bevaka vilken bidragssats som är lämplig. Utgifterna för exportbidrag har minskat väsentligt, särskilt på grund av det inflytande Agenda 2000 har haft på priserna på EU:s inre marknad och behovet av att efterleva EU:s utfästelser i samband med WTO-avtalet.

21. Hur effektiv en viss fastställd bidragssats är bedöms i efterhand genom kontinuerlig övervakning av efterfrågan på licenser. Det finns emellertid inga skriftliga förklaringar till sådana åtgärder i dokumentationen, och därför är det oklart exakt på vilken grund ledningskontroll kan förekomma liksom när det är möjligt med granskning.

Mjölk och mjölkprodukter

Beskrivning av marknaden

22. Mejerimarknaden omfattar ett stort antal olika produkter. Cirka 400 av dem kan få exportbidrag. Smör, skummjölkspulver och ost utgör mer än 50 % av de mjölkprodukter som exporteras med bidrag. Bidragssatserna för smör, helmjölkspulver och skummjölkspulver fastställs individuellt. Bidragssatserna för de flesta ostarna grundas på bidraget för Edamer-ost. Exportmarknaden för mjölkprodukter har påverkats av samma kriser som drabbat nötköttsmarknaden.

>PIC FILE= "C_2003211SV.000801.TIF">

Fastställande av exportbidraget

23. I motsats till nötköttsavdelningen beräknar mejeriproduktsavdelningen skillnaden mellan priserna på EU:s inre marknad och världsmarknadspriserna och jämför denna varje vecka med exportbidragssatsen. Det interna EU-pris som används är inte ett viktat genomsnitt av marknadspriserna som meddelas av alla medlemsstater, utan ett aritmetiskt genomsnitt av priser som meddelas av vissa medlemsstater som valts ut för att deras prisuppgifter för en viss produkt är representativa och inkommer i rätt tid (t.ex. smörpriserna i Tyskland och Nederländerna). Med undantag av smör finns det inga riktlinjer för medlemsstaterna som fastställer om vissa kostnader, t.ex. transportkostnader, skall medräknas i priset eller inte.

24. Den viktigaste informationskällan som kommissionen använder för att samla in världsmarknadspriser(5) lämnar två priser per region, ett lågt och ett högt pris. Man använder konsekvent det lägre priset och därmed ökar den beräknade prisskillnaden (dvs. det teoretiska bidraget).

25. Fastän kommissionen följer upp den beskrivna prisskillnaden finns det inget direkt samband mellan dessa beräkningar och den fastställda bidragssatsen. Det framgår inte av dokumentationen vilka av faktorerna i punkt 11 som skall tas i beaktande när bidragssatserna bestäms eller hur detta görs. Det finns inga förklaringar för skillnader mellan den beräknade teoretiska nivån och den nivå som faktiskt föreslås.

26. Enligt kommissionens analys av vägledande prisdata för den period som täcks av denna granskning låg mestadels de bidragssatser som fastställts inom gränserna för kommissionens uppskattningar av skillnaden mellan EU-priserna och världsmarknadspriserna. Vid många tillfällen visade dessa uppskattningar emellertid att EU-priset sedan bidragen dragits bort var lägre än världsmarknadspriset för vissa produkter. Kommissionen berättigar detta genom att referera till villkoren på de marknader i tredje land som berörs. Till exempel:

a) Under perioden den 14 februari till 21 maj 2001 varierade det teoretiska EU-priset exklusive bidrag för skummjölkspulver mellan 17 och 143 euro per ton under världsmarknadspriset.

Illustration 2

Jämförelse mellan det teoretiska EU-priset och världsmarknadspriserna för skummjölkspulver

>PIC FILE= "C_2003211SV.000802.TIF">

b) Det teoretiska EU-priset exklusive bidrag för helmjölkspulver låg under världsmarknadspriset från den 28 mars till den 12 juli 2001 med mellan 22 och 240 euro per ton.

Illustration 3

Jämförelse mellan det teoretiska EU-priset och världsmarknadspriserna för helmjölkspulver

>PIC FILE= "C_2003211SV.000901.TIF">

Metoden för att fastställa exportbidraget för ost är komplicerad, tillämpas inkonsekvent och är inaktuell

27. Det finns ingen logisk koppling mellan de fastställda bidragssatserna och marknadspriserna. År 1997 beräknade kommissionen de teoretiska exportbidragssatserna för de flesta ostar på grundval av motsvarande kvantitet mjölkfett och skummjölkspulver som använts vid tillverkningen av dem och de bidragssatser som då gällde för dessa produkter. Den viktigaste osten som på försök användes för denna beräkning var Edamer och de teoretiska bidragssatserna för de flesta andra ostar utgick från Edamer-beräkningen. Eftersom beräkningen emellertid gav en teoretisk bidragssats för Edamer som ansågs vara för hög i jämförelse med den gällande bidragssatsen behöll man den sistnämnda, och beräknade fettets (smör) och torrsubstansens (skummjölkspulver) andelar av bidraget. Sedan beräknades teoretiska bidragssatser för alla andra ostar utifrån denna korrigerade beräkning för Edamer. Dessa teoretiska bidragssatser användes emellertid inte generellt. I vissa fall användes den beräknade bidragssatsen, i andra den gällande bidragssatsen och för vissa ostar ökades bidragssatsen med en bonus på 10 %, 15 % eller 20 %. Dessa bonuspåslag togs bort 1998.

>PIC FILE= "C_2003211SV.000902.TIF">

28. Den praktiska nyttan av många av de detaljerade beräkningarna kan således ifrågasättas. Ingen av de ursprungliga bidragssatserna och mindre än hälften av de korrigerade teoretiska bidragssatserna användes och senare ändringar av bidragssatserna för smör och skummjölkspulver har inte påverkat bidragssatsen för export av ost.

EXPORTBIDRAG SOM FASTSTÄLLS GENOM ANBUDSFÖRFARANDE

Spannmål

Beskrivning av marknaden

29. Den största råvarubörsen för vete finns i Chicago, USA. De priser som noteras på denna anses vara de mest representativa (världsmarknads)priserna. Priserna anges i allmänhet som terminspriser (kontrakt som skall fullgöras vid en viss framtida tidpunkt). Det finns många olika kvaliteter av vete (och därmed priser), från matbrödsvete av hög kvalitet till fodervete av låg kvalitet. Det finns inget gemensamt världsomspännande klassificeringssystem för vete, inte ens något som är gemensamt för Europa. Varje land har sitt eget system och därför kan vete med olika ursprung inte jämföras direkt.

>PIC FILE= "C_2003211SV.000903.TIF">

Fastställande av exportbidraget

30. För vete fastställs en maximal exportbidragssats med utgångspunkt i ett anbudsförfarande. Förfarandena vid fastställandet av bidragssatsen är oklara på flera punkter.

>PIC FILE= "C_2003211SV.001001.TIF">

a) Det finns många olika vetekvaliteter, vilkas relativa priser kan förväntas återspegla skillnader i kvalitet och efterfrågan. Exportbidraget beräknas i princip på skillnaden mellan priset på EU:s inre marknad för den franska kategorin "tout venant" och den närmaste motsvarigheten utanför EU, American Soft Red Winter 2 (SRW2). I fem av sex granskade fall hävdar emellertid kommissionen att bättre kvaliteter än "tout venant" användes, eftersom de vid dessa tillfällen kvalitetsmässigt var mer jämförbara med SRW2.

b) Kommissionen uppger att exporten till länder i Afrika, Västindien och Stilla Havet (AVS-länderna) vanligtvis utgörs av vete av hög kvalitet. För att beräkna exportbidragssatserna jämför kommissionen priset på vete av hög kvalitet från EU (matbrödsvete) med priset på amerikanska SRW2, istället för med matbrödsvete av motsvarande kvalitet på världsmarknaden. Detta leder till högre exportbidragssats. Över 80 % av vetet till AVS-länderna exporteras från Frankrike. I fråga om två av de fem granskade bidragssatserna för export till AVS-länderna, varvid anbud på 19000 ton godkändes, översteg bidraget även den beräknade skillnaden mellan världsmarknadspriserna på det amerikanska vetet SRW2 och EU-priserna på franskt matbrödsvete. Med tanke på det exporterade vetets ursprung, föreligger visst tvivel om huruvida det verkligen är av den kvalitet kommissionen antagit.

c) Till och med skörden år 2001 utgick för export av vete till AVS-länderna ett schablontillägg på mellan 0,02 och 7,63 euro per ton under de olika regleringsår som omfattades av undersökningen.

d) Kommissionens beräkningar utgår från spotpriset fritt ombord (fob) (priset för ett kontrakt som skall fullgöras samma dag som exportbidraget fastställs) och inte från något terminspris. De världsmarknads- och EU-priser som används vid beräkningen av det teoretiska bidraget är genomsnittliga priser som meddelats för dagen ifråga av handeln, producentorganisationer etc. Sambandet mellan beräkningarna och den bidragssats som slutligen fastställs är emellertid inte klart.

Illustration 4

Skillnad mellan vanligt exportbidrag och exportbidrag för AVS-länderna (euro per ton)

>PIC FILE= "C_2003211SV.001002.TIF">

Illustration 5

Skillnad mellan EU-vete och amerikanskt SRW-vete

>PIC FILE= "C_2003211SV.001003.TIF">

31. Det fastställda exportbidragssatsen ökas gradvis under vissa månader för att kompensera lagringskostnader och för att uppmuntra handlarna att exportera överbliven spannmål i slutet av skördeåret. Eftersom kommissionen redan har fastställt fob-priserna både på världsmarknaden och den inre marknaden, och exportbidraget definieras som skillnaden mellan dessa två priser, förefaller det månadsvisa tillägget omotiverat.

Socker

Beskrivning av marknaden

32. Sockermarknaden styrs bland annat genom produktionskvoter som, tillsammans med kvoter för förmånsimport av socker från AVS-länderna, är anledningen till att det finns ett betydande överskott på den inre marknaden(6). Överskottet (som uppstått genom produktion av vitsocker inom ramen för kvoten och import från AVS-länderna) exporteras med hjälp av exportbidrag. All produktion inom gemenskapen som överstiger produktionskvoten (så kallat C-socker) måste exporteras utan exportbidrag. Den viktigaste produkten i denna grupp som exporteras från EU är vitsocker (raffinerat socker).

>PIC FILE= "C_2003211SV.001101.TIF">

Fastställande av exportbidraget

33. Sockermarknaden skiljer sig från de tre andra produktmarknaderna på så sätt att den i hög grad kontrolleras av den gemensamma organisationen av marknaden. Därför känner kommissionen till den förväntade exportkvantiteten i början av regleringsåret och utgår från denna för att göra upp en plan för exporten som omfattar hela året. Fastställandet av exportbidragssatsen är i hög grad öppet för insyn. Kommissionen utgår från interventionspriset och lägger på ett schablonbelopp för fob-kostnader, transporter, förpackning i säckar, samt en marginal för handlarna och kommer fram till ett beräknat internpris. Siffrorna som används för beräkningen av schablonbeloppet har inte ändrats de senaste åren, så den inre prisfaktorn i beräkningen är mer eller mindre konstant och den är också allmänt känd.

>PIC FILE= "C_2003211SV.001102.TIF">

34. Som världsmarknadspris används noteringen på termins- och optionsmarknaden i London (London International Financial Futures and Options Exchange, LIFFE). I motsats till spannmålssektorn där spotpriset (dagspriset) används, använder man terminspriset för socker. Vanligtvis används terminspriset för två månader.

35. Tidigare gjordes avdrag med ett fast belopp på 0,02 euro från skillnaden mellan dessa två priser för att få fram det maximala exportbidrag som godkändes i anbudsförfarandena. Anledningen var att man ville undvika att överdriva prisdifferensen. Numera varierar avdragsbeloppet, men bara inom ett litet intervall.

36. Denna metod innebar att anbudsgivande exportörer i förväg visste exakt vilket maximalt exportbidrag som kommissionen skulle godkänna, eftersom man i branschen kände till (och fortfarande känner till) både vilka faktorer som ingår i beräkningen och vilken metod som används. Även efter det att man infört ett varierande avdrag kan handlarna fortfarande uppskatta vid vilken nivå exportbidragen troligen kommer att godkännas.

37. Anbudsförfarandet har utformats för att fastställa exportbidragen så att de är mest ekonomiska för gemenskapens budget, men eftersom både metoden och de faktorer som ingår i beräkningen för att fastställa det maximala exportbidraget är allmänt kända och sockermarknaden domineras av ett fåtal stora företag, fungerar det inte som ett verkligt anbudsförfarande där handlarna agerar i meningsfull konkurrens med varandra. En exportbidragssats som fastställdes direkt av kommissionen skulle inte i någon betydande utsträckning skilja sig från den som fastställs genom anbudsförfarandet, som är mer omständligt. En annan faktor som hindrar anbudsförfarandet från att fungera korrekt är att interventionspriset utgör ett golv för anbuden. Kommissionen borde överväga att utföra en kostnad/nytto-analys av alternativen att fastställa nivån direkt eller genom anbudsförfarande.

38. Exportbidraget för socker ligger på en hög nivå. I de stickprov som granskades låg de godkända bidragen på mellan 40-50 euro per 100 kg, vilket är ungefär dubbelt så högt som världsmarknadspriset. C-socker måste exporteras utan bidrag, så därför kunde man vänta sig en liten produktion av detta slag av socker (utöver kvoten). Under de senaste åren har emellertid produktionen av C-socker varierat mellan 11 % och 21 % av produktionen inom kvoterna, vilket under vissa år motsvarat den kvantitet socker som exporterats med hjälp av exportbidrag. Därmed kan de omfattande bidrag som ges till export av socker som producerats inom kvoterna ifrågasättas, eftersom exportbidrag ju endast skall ges i den utsträckning detta är nödvändigt för att produkten skall kunna exporteras(7). Under EUGFJ-året 2000 uppgick exportbidragen för socker till cirka 1400 miljoner euro.

SLUTSATSER

39. Förordningarna om organisationen av marknaden för olika produktgrupper(8) anger att olika produkter kan få exportbidrag som grundas på skillnaden i pris på produkten mellan den inre EU-marknaden och världsmarknadspriset i den utsträckning detta är nödvändigt för att de skall kunna exporteras. Faktorer som skall tas hänsyn till när bidraget bestäms inom denna gräns är prisskillnaden, stabiliteten på den inre marknaden, WTO:s begränsningar, tendenserna på terminsmarknaderna och exportens ekonomiska aspekter. Kommissionen uppskattar skillnaden mellan EU-priserna och världsmarknadspriserna för mjölkprodukter, spannmål och socker på grundval av vägledande priser eller noteringar. Detta sker inte för nötköttsprodukter eftersom den hävdar att det inte finns några världsmarknadspriser för dessa. I de flesta fallen visar kommissionens beräkningar att bidraget inte överstiger denna skillnad. Emellertid visar kommissionens uppskattningar att minimi-EU-priset exklusive bidrag ligger under världsmarknadspriset för vissa mjölkprodukter under betydande perioder som omfattas av granskningen. Även om kommissionen i stort sett har tillgång till nödvändig information, är den till viss del ofullständig eller inaktuell (se punkterna 14-18) och det går inte att hitta något systematiskt samband mellan användningen av informationen och beräkningarna av de föreslagna bidragssatserna (se punkterna 1, 18 och 25). På området för nötkötts- och mjölkprodukter fanns få förklaringar till de bidragssatser som föreslagits. Det finns inte heller några riktlinjer för hur bidragssatserna skall fastställas (se punkterna 20 och 23). Det finns ingen samordning mellan de ansvariga marknadsavdelningarna och inget belägg för att ledningen nyligen gjort någon analys av orsakerna till att marknadsavdelningarnas praxis är så olika (se punkt 13). Kommissionen säger att den utför ledningskontroller men det finns inga systematiska skriftliga bevis för detta. Den övergripande slutsatsen förblir därför densamma som i revisionsrättens senaste rapport i ämnet, nämligen att förfarandena för fastställande av exportbidragssatser för mjölkprodukter, nötkött och i viss mån för spannmål fortfarande präglas av bristande konsekvens. Att som tredje part göra en oberoende granskning är mycket svårt. Till följd av denna granskning godtog kommissionen emellertid i sin årliga verksamhetsrapport för GD Jordbruk av den 1 maj 2002 att man behöver förstärka den interna kontrollen av kvaliteten på de parametrar som används vid fastställandet av exportbidragssatser.

40. Revisionsrätten noterar att kommissionen till följd av denna granskning

a) ser över förfarandena för fastställande av exportbidragssatser(9),

b) tar fram interna riktlinjer i syfte att göra förfarandena mer konsekventa och att säkerställa att ändringarna av exportbidragssatserna görs vid rätt tidpunkt,

c) kommer att undersöka möjligheterna för att kontrollera den inre marknadens priser på mjölkprodukter som medlemsstaterna regelbundet meddelar kommissionen, på liknande sätt som görs på nötköttsområdet (se punkt 12),

d) kommer att säkerställa att de exportbidragssatser som föreslås klart och tydligt kan motiveras och att det som underlag till förslagen finns relevant information,

e) kommer att framvisa tydliga bevis för att ledningskontroller genomförts av de föreslagna exportbidragssatserna,

f) kommer att se över behovet av månatliga ökningar för spannmål med syftet att avskaffa dessa,

g) kommer att överväga att utföra en kostnads-/nyttoanalys i syfte att fastställa nivån direkt eller genom anbudsförfarande,

h) kommer att se över vissa exportbidragssatser för att säkerställa att de ligger på rätt nivå (t.ex. socker och ost).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 5 juni 2003.

För revisionsrätten

Juan Manuel Fabra Vallés

Ordförande

(1) Särskild rapport nr 2/90 om förvaltning och kontroll av exportbidrag (EGT C 133, 31.5.1990).

(2) Rapport från budgetkontrollutskottet om förvaltning och kontroll av exportbidrag (Särskild rapport nr 2/90) (PE 151.096/slutlig).

(3) Rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 181, 1.7.1992, s. 21), rådets förordning (EG) nr 2038/1999 av den 13 september 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 252, 25.9.1999, s. 1), rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, 26.6.1999, s. 21), rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 160, 26.6.1999, s. 48).

(4) Fotografier: USDA, Byrån för Europeiska unionens officiella publikationer, M. Rostam och P. J. Kavanagh.

(5) USA Dairy News.

(6) Se även Särskild rapport nr 20/2000 om förvaltningen av den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT C 50, 15.2.2001).

(7) Rådets förordning (EG) nr 2038/1999 av den 13 september 1999 (EGT L 252, 25.9.1999, s. 1), artikel 18.

(8) Rådets förordning (EEG) nr 1766/92 av den 30 juni 1992 om den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål (EGT L 181, 1.7.1992, s. 21), rådets förordning (EG) nr 2038/1999 av den 13 september 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 252, 25.9.1999, s. 1), rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, 26.6.1999, s. 21), rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 160, 26.6.1999, s. 48).

(9) Till följd av denna granskning har kommissionen bildat en arbetsgrupp som skall arbeta med exportbidrag. En av dess huvuduppgifter blir att kritiskt granska systemen på de olika marknaderna och i förekommande fall rekommendera strukturella förbättringar.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

II. Den bifogade tabellen (tendenser i EUGFJ-garantisektionens utgifter för exportbidrag per sektor [miljoner euro]) visar tydligt hur mycket (66 procent) exportbidragen har minskat som andel av den övergripande jordbruksbudgeten mellan 1993 och 2002.

Tabell

Tendenser i EUGFJ-garantisektionens utgifter för exportbidrag per sektor

>Plats för tabell>

V. Kommissionen framhåller att man använder olika mekanismer för beräkning av bidrag (anbudsinfordran eller inte) inom de fyra sektorer som behandlas i rapporten: produkter i lösvikt (spannmål och socker) och bearbetade produkter med ett mervärde (kött och mjölkprodukter). De särskilda förhållandena inom varje sektor beskrivs framför allt i rådets förordningar om de specifika produktgrupperna.

Svårigheterna att slå fast ett "världspris" framgår tydligast inom mejerisektorn (se punkt 28).

När det gäller förhållandet mellan priser bör det framhållas att det inte finns någon exakt marginal mellan internt och externt pris. Det handlar snarare om prisintervaller, och valet av prismarginal bestäms samfällt av jämvikten på den inre marknaden, utsikterna till utveckling och WTO:s budgettak.

Den betänketid kommissionen har för att godta bidragsansökningar ger dessutom kommissionen möjlighet att snabbt justera bidraget om de begärda kvantiteterna överskrider en normal profil.

När exportbidrag skall fastställas används den senast tillgängliga informationen, men i vissa sektorer är det praktiskt taget omöjligt att skaffa färsk marknadsinformation. Utan heltäckande kontraktsuppgifter kan informationen aldrig vara fullständig, men den information som lämnas av aktörerna kan å andra sidan vara subjektiv. Det är vidare en klar fördel att eftersträva ett visst mått av stabilitet för de bidragsnivåer som inte fastställs genom anbudsförfarande.

VI. Bidragsnivåerna fastställs med stöd av analyser, och i det sedvanliga förfarandet ingår förvaltningskontroller. Alla nivåer som skall fastställas förbereds vid ett möte med generaldirektören, och den direktör som ansvarar för den berörda sektorn presenterar yttrandet från en förvaltningskommitté (se punkt 40 d och e).

Arbetsmetoderna för fastställande av exportbidrag har förbättrats i enlighet med rättens rekommendationer, och dessa förbättringar formaliserades av kommissionens avdelningar den 10 juli 2002.

VII. Nivån på fastställda bidrag kan inte bara vara ett resultat av en skillnad mellan två priser eller prisintervaller, eftersom andra faktorer också måste beaktas: marknadsbalans, WTO-åtaganden, ovanliga händelser, väntade förändringar i Europeiska Unionen (EU) eller förhållanden på världsmarknaden.

VAD ÄR EXPORTBIDRAG OCH HUR FASTSTÄLLS BIDRAGSSATSERNA?

2. Den bifogade tabellen (tendenser i EUGFJ-garantisektionens utgifter för exportbidrag per sektor [miljoner euro]) visar att exportbidragens totala andel av EUGFJ-garantins utgifter har minskat från nästan 30 % (10,2 miljarder euro) år 1992 till mindre än 9 %(3,4 miljarder euro) år 2002. Minskningen kan förklaras med reformerna efter 1992, och kommissionens politik är fortfarande densamma.

4. Kommissionen använder vissa priser från det interna och det externa prisintervallet, men även andra parametrar måste beaktas. Att fastställa bidragsnivåer är därför inte någon exakt matematisk uppgift.

Den sista kolumnen i tabell 1 (bidragsnivåer i procent av världspriset) visar att bidraget måste höjas när världspriserna sjunker - och tvärtom - om gemenskapens jordbrukspriser skall kunna hållas stabila. Följden blir att ett lågt världspris med nödvändighet leder till att förhållandet mellan bidrag och världspris kraftigt stärks.

5. Även andra avdelningar än marknadsavdelningen är inblandade, bland annat de som ansvarar för budget, internationella relationer, handelsmekanismer, rättsliga tjänster samt ledningen.

6. När det gäller nötköttssektorn bör det betonas att rådet har prioriterat regelbundet fastställande av bidrag (artikel 33.3 i förordning (EG) nr 1254/1999). Anbudsförfarande får användas, men endast som komplement och för begränsade kvantiteter, och dessutom endast för produkter som är lämpade för detta förfarande.

Nötköttsbidrag skall fastställas minst en gång var tredje månad, vilket innebär att det är möjligt att göra ändringar under mellantiden om detta motiveras av omständigheterna, oftast i enlighet med förvaltningsförfarandet. Bidraget stäms av två gånger i veckan. Situationen är liknande när det gäller mjölk. På detta område har man valt att fastställa nivåerna en gång i månaden. Ett anbudsförfarande får användas för att fastställa bidrag för smör och skummjölkspulver i lösvikt. Licensansökningar granskas dagligen.

GRANSKADE FRÅGESTÄLLNINGAR

9 och 10. Kommissionen anser att det har vidtagits åtgärder för att förbättra det interna beslutsfattandet och registreringen sedan rättens revision år 1990. Inom de flesta sektorer har exportbidragen baserats på en föredragning, som oftast är skriftlig och innehåller relevanta fakta. Resultaten har arkiverats. Från januari 2003 görs detta för alla sektorer, och man noterar motiven till den eller de fastställda nivåerna.

10. De administrativa förfarandena för fastställande av bidragsnivåer har förbättrats avsevärt sedan revisionsrättens senaste rapport. Beslutsunderlagen dokumenteras bättre, bland annat interna och externa prisintervaller för basprodukter, dagliga uppgifter om förutfastställda nivåer, månadsvisa mål för ett antal produkter, månadsvisa data om EU:s och viktiga konkurrenters faktiska export, import från vissa viktiga importländer samt växelkurser.

Dessa och andra relevanta handlingar har diskuterats varje vecka, och berörd personal vid GD Jordbruk har informerats om slutsatserna. När förbättringar har ansetts nödvändiga har man utarbetat förslag vid dessa möten, vilka sedan har lagts fram för godkännande av berörda avdelningar. Alla dessa handlingar har ställts till rättens förfogande.

Man har dessutom motiverat den ändrade nivån på exportbidragen i en sammanfattning.

Beslut som fattats för att ändra eller bibehålla bidragsnivåer har alltid offentliggjorts och resultatet har alltid fått genomslag i licensansökningar, faktisk export, jämvikten på den inre marknaden och priser.

Förslagen har, tillsammans med en motivation, presenterats utförligt för medlemsstaternas företrädare i förvaltningskommittéerna.

KOMMISSIONENS METODER FÖR FÖRVALTNING AV MARKNADEN

13. Man bör betona skillnaderna mellan att producera å ena sidan spannmål och socker, och å andra sidan mejerivaror och nötköttsprodukter. De förstnämnda produkterna produceras i lösvikt en gång om året och lagras sedan för senare försäljning på den interna eller den externa marknaden. Den ursprungligen producerade kvantiteten har inget samband med bidragsnivån. De sistnämnda produkterna, som har ett "mervärde" eftersom de ofta kräver ytterligare bearbetning, produceras dagligen, i hög grad som ett gensvar på nya kontrakt som sluts med hänsyn till tillgängliga bidrag.

Att bidragen är ett viktigt aktivt förvaltningsredskap för den inre marknaden är en följd av rådets grundläggande förordningar för mejerivaror och nötköttsprodukter (förordning (EG) nr 1254/1999, artikel 33 och förordning (EG) nr 1255/1999, artikel 31).

Alla beslut om bidrag fattas på högsta nivå inom GD Jordbruk. Eftersom produkternas karaktär, produktionssystemen och saluföringen av produkterna inte har förändrats, krävs det ingen ny analys av mekanismerna för fastställande av bidrag. Parametrarna för dessa mekanismer kontrolleras löpande.

TILLGÄNGLIG INFORMATION

14. Kommissionens politik är inte att försvara en viss marknadsandel på världsmarknaden eller i något av länderna på världsmarknaden. Det är dock viktigt att regelbundet finnas med på marknader utanför EU, eftersom det är ekonomiskt, logistiskt och administrativt besvärligt att på nytt komma in på en marknad som inte har försörjts under en viss tid.

Mot denna bakgrund anser kommissionen att det ibland är nödvändigt att föra en aktivare exportpolitik inom mejerisektorn, så att EU inte trängs ut från viktiga och traditionella marknader.

Prisinformation är dock inte så lätt att tillgå. Upplysningar om jämförbara externa priser är i själva verket svåra att samla in, och även när de är tillgängliga är deras giltighet ibland diskutabel.

15. Kommissionen använder alla tillgängliga källor för att få fram prisinformation. Detta är svårt i sektorer utan riktiga världsomfattande marknader där priserna offentliggörs. Man måste dessutom ta hänsyn till såväl framtida pristrender som nuvarande priser.

16. För samtliga mjölkprodukter finns endast prisintervaller att tillgå, och intervallen är ofta breda. De uppgivna priserna kan syfta på nuvarande transaktioner eller transaktioner i en närliggande eller avlägsen framtid, och de kan avse produkter med varierande kvaliteter och presentationer.

Inom nötköttssektorn har information om export- eller importpriser från Argentina, Brasilien och Ryssland funnits att tillgå sedan början av 2002.

17. Priserna i medlemsstaterna är bara en bland andra faktorer som beaktas när bidragsnivåerna skall fastställas. Det finns dessutom prisskillnader mellan medlemsstaterna, trots den inre marknaden, och de beror på flera faktorer, till exempel skillnader i veterinära förhållanden, extensiv eller intensiv produktion, kött- och/eller mjölkbesättningar osv. Priset är i sista hand resultatet av en förhandling mellan marknadsaktörer och uttrycker den nivå där utbud och försörjning är i jämvikt.

När det till exempel gäller smörprodukter sträcker sig spannet mellan det högsta och det lägsta priset på den inre marknaden från 80,4 % av interventionspriset i Italien (263,87 euro/100 kg) till 96,4 % i Österrike (316,38 euro/100 kg) - en skillnad på 52,5 euro/100 kg med ett genomsnittspris på 298,99 euro/100 kg, eller 91,1 % av interventionspriset.

Det finns särskilda regler för prisberäkning (se till exempel förordning (EG) nr 2771/1999 för smör och förordning (EEG) nr 563/82 samt förordning (EG) nr 295/96 för nötkött).

Inom mejerisektorn använder sig kommissionen av källdata som mottagits i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 2771/1999 och förordning (EG) nr 1498/1999 för beräkning av representativa gemenskapspriser med stöd av priserna i de viktigaste exportländerna. Interna riktlinjer finns, men de skulle kanske kunna dokumenteras mer formellt.

18. Kommissionens avdelningar tar hänsyn till de mest aktuella priser som meddelats av medlemsstaterna. Övriga priser beaktas också (från handlare, beredningsföretag och mäklare), så att man kan beräkna det genomsnitt som bäst motsvarar det faktiska läget på marknaden.

Det bör slutligen understrykas att medlemsstaternas företrädare, som ansvarar för att meddela priser, själva är med när Förvaltningskommittén för spannmål skall fastställa bidrag.

EXPORTBIDRAG SOM FASTSTÄLLS REGELBUNDET

20. Kommissionen anser att bidragsnivåerna i nötköttssektorn fastställs på ett tillräckligt öppet sätt för att den interna beslutsprocessen, bland annat förvaltningsförfarandet, skall gå rätt till. I slutet av 2002 formaliserades interna riktlinjer med relevanta parametrar och härledda beräkningar. Innan en ny nivå fastställs, vilket nämns i kommentarerna till punkt 9 och 10, görs dessutom en heltäckande skriftlig analys av den nuvarande och den framtida situationen, med en bedömning av hur varje marknadsindikator (priser, lager, licensansökningar, prisprognoser, produktion osv.) står i förhållande till kriterierna i rådets förordning. I det här sammanhanget bör det noteras att det irländska priset inte är det enda referenspriset för fastställande av bidrag. Även om Irland är den enda exportören av kött från stutar och därmed mycket beroende av exportmarknader, skaffar man också prisreferenser för kött från ungtjurar (genomsnittligt EU-pris) och kött från kor (genomsnittligt EU-pris).

Marknaden kan inte förvaltas på ett "förutbestämt" sätt. Det krävs ett övergripande synsätt som innebär att exportbidrag endast är ett av flera instrument. Kommissionen justerar därför inte nivåerna under antagandet "allt annat lika". Det skulle till exempel inte vara en sund förvaltning att höja bidragsnivåerna direkt efter det att dollarn minskat i värde gentemot euron (fluktuationer sker dagligen), eftersom den interna jämvikten mellan försörjning och efterfrågan redan skapar förutsättningar för fasta och stabila producentpriser. En förändring i producentpriser bör av samma skäl inte leda till ändrade bidrag, eftersom förhållandet mellan dollarn och euron kan komma att utjämna dessa förändringar.

Inom nötköttshandeln kan världsmarknadspriser inte fastställas på grund av den stora mängden destinationer och produkter som produceras och handlas med över hela världen. Det är därför omöjligt att räkna ut en skillnad som kan användas i kontrollsyften. I stället granskar man noggrant licensansökningar (två gånger i veckan), vilket ger lämpliga garantier för att bidragen inte blir för höga. En alltför hög bidragsnivå - med hänsyn till alla andra relevanta parametrar i spelet mellan säljare och köpare - skulle skapa en spekulativ ökning av antalet ansökningar, och kommissionen skulle då bemöta detta med rättelseåtgärder (tillfälligt stopp för ansökningar och minskade bidrag), vilket har konstaterats tidigare. Att bidragsnivåerna har minskat sedan 1995 visar dessutom att förfarandet är effektivt.

Förfarandet inom nötköttssektorn har sammanfattningsvis varit präglat av insyn och öppenhet, vilket har skapat en konsekvent förvaltning där man tar generell hänsyn till alla relevanta parametrar.

21. Kommissionen instämmer inte i den sista delen av rättens uttalande. De marknadsparametrar som bildar ramen för bidragen är väldefinierade, till exempel genom WTO:s exporttak och det förhandsberäknade exportöverskottet, som slås fast i de regelbundet återkommande balansräkningarna för varje produkt. Fullständig information om sådana parametrar som ändras oftare, exempelvis priser och valutor, meddelas skriftligen innan varje nivå fastställs, så att en nödvändig förvaltningskontroll kan göras. Informationen är också öppen för insyn, så att det blir möjligt att genomföra en revision, dock med vetskapen om att en förändring av en viss parameter inte nödvändigtvis leder till att bidragsnivåerna justeras, eftersom det handlar om en allmän marknadsförvaltning där bidragsordningen bara är ett av andra instrument.

23. Den bästa indikatorn på att exportbidragen inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter förvaltas ansvarsfullt framgår av att bidragsnivåerna har minskat betydligt under de senaste åtta åren. En tabell bifogas.

24. I artikel 31.5 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 anges att de mest förmånliga priserna i länder utanför EU skall beaktas.

25. Att fastställa exportbidrag inom mjölksektorn är en process som bygger på upprepning i kombination med fem dagars övervägande. Bidragen fastställs månadsvis, och ändras däremellan om nödvändigt.

Man tar hänsyn till de faktorer som fastställs i rådets förordning, nämligen följande:

a) Den rådande situationen och förväntade utvecklingen i fråga om priserna och tillgången på mjölk och mjölkprodukter på gemenskapsmarknaden, samt priserna på mjölk och mjölkprodukter på världsmarknaden.

b) Efterfrågan på gemenskapsmarknaden.

c) Målen med den gemensamma organisationen av marknaderna för mjölk och mjölkprodukter, som är att garantera en balanserad situation och naturlig utveckling av priser och handeln på dessa marknader.

d) De anbud som följer av avtal som ingåtts i enlighet med artikel 300 i fördraget.

e) Vikten av att undvika störningar på gemenskapsmarknaden.

f) De ekonomiska aspekterna av den föreslagna exporten.

g) Införande av mjölk och mjölkprodukter inom systemet för aktiv förädling.

Alla dessa faktorer beaktas när bidragen skall fastställas.

Kommissionen anser dock att det inte finns några tillförlitliga världsmarknadspriser för mjölk och mjölkprodukter, utan endast ett brett urval av noteringar som till sin natur är subjektiva.

Kommissionens metod som går ut på att dagligen övervaka licensansökningar och jämföra kvantiteterna med dem som fastställts i en teoretisk profil är därför en mycket viktig faktor när bidragsnivåer skall fastställas.

Andra överväganden är också relevanta, såsom marknadsbalans, WTO-åtaganden och stabilitet, som underlättar handelsflöden. Att fastställa bidragsnivåer är därför inte någon exakt matematisk uppgift - se rådets förordning (EG) nr 1255/1999.

Inledningen till och artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1255/1999 ger kommissionen viss handlingsfrihet när det gäller att bedöma varje enskild situation för att så småningom bestämma en viss nivå. I de fall som nämns av rätten har kommissionen förklarat varför man har gått till väga som man har gjort. Samtidigt som dokumentationen i de enskilda registren inte alltid har varit fullständig har kommissionen förklarat att det fanns ytterst viktiga omständigheter som gjorde att man valde en annan nivå än den teoretiskt beräknade nivån under den granskade perioden.

De interna förfarandena har förbättrats: numera krävs det en utförlig beskrivning av skälen till förändringar och beräkningar som motiverar dem.

26. Kommissionens beräknade fritt ombord-priser har till större delen legat långt över miniminoteringarna för liknande produkter på världsmarknaden. Kommissionen har redan framhållit att man tar hänsyn till de faktorer som anges i rådets förordning för att fastställa exportbidrag. Eftersom det saknas kvalitetsdata om världsmarknadspriser förlitar man sig starkt till kvantitetsdata, framför allt licensansökningar som jämförs med möjligheterna i enlighet med WTO-åtagandena samt behoven av jämvikt på marknaden.

I punkt 25 har kommissionen också kommenterat giltigheten hos de lägsta och de högsta prisnoteringarna på mejeriprodukter på världsmarknaden, vilka offentliggörs i olika publikationer. Dessa noteringar är subjektiva och måste behandlas som sådana.

Kommissionen har illustrerat detta med den senast tillgängliga informationen, vilket framgår i svaret på punkt 25.

Exporten av skummjölkspulver under år 2001 låg nästan 47 procent under genomsnittet för de fem föregående åren (dvs. 140000 ton jämfört med ett genomsnitt på 262400 ton). Exporten av helmjölkspulver under 2001 var 16 procent lägre än genomsnittet för de fem föregående åren (477500 ton jämfört med genomsnittet på 569000 ton).

Licensansökningarna under månaderna i fråga låg också under eller på normala nivåer under perioden. De beräkningar av kommissionen som inte beaktades fullt ut i bedömningen av bidragsnivån var därför inte korrekta, vilket framgår av att ansökningarna gällande skummjölkspulver var mycket få och att antalet ansökningar gällande helmjölkspulver låg på en normal nivå.

Under den här perioden påverkades sektorn av allvarliga djurhälsoproblem (BSE och utbrottet av mul- och klövsjuka). Flera länder utanför EU förbjöd import av mjölkpulver från gemenskapen eller övervägde att göra det.

I mars 2001 gjorde kommissionens avdelningar en uppskattning av mul- och klövsjukans möjliga effekter på mejerisektorn. Om de länder utanför EU som tillämpade importrestriktioner hade fortsatt att göra så, skulle interventionsköpen av smör och skummjölkspulver under april, maj och juni 2001 uppgå till 106000 ton skummjölkspulver och 52000 ton smör till följd av exportförlusterna. Mängderna skulle ha blivit avsevärt större om alla länder utanför EU hade förbjudit import av EU-produkter (dvs. 394000 ton skummjölkspulver och 166000 ton smör).

Under dessa förhållanden minskade kommissionen bidraget för skummjölkspulver enbart fyra gånger under perioden i fråga och bidraget för helmjölkspulver tre gånger.

27 och 28. Sektorn för mjölkprodukter har i hög grad påverkats av den ryska finanskrisen under 1998, dioxinproblemet i Belgien under 1999, BSE-krisen under 2000 och utbrottet av mul- och klövsjuka i februari 2001. Ostexporten till Ryssland sjönk från 140000 ton år 1997 till 71000 ton år 1998 och till 21000 ton år 1999. Ostsektorn är en komplex sektor när det gäller kvalitet, sammansättning, presentation, paketering och prissättning, och ostmarknaden hänger inte nödvändigtvis samman med utvecklingen på marknaden för smör, skummjölkspulver och helmjölkspulver.

Rätten beskriver kortfattat kommissionens ansträngningar att med hänsyn till ostsektorns komplexitet fastställa minimistandarder för sådana ostar som ger rätt till bidrag, och att införa en ny metod för beräkning av exportbidrag genom att fastställa ett enhetsbidrag för fett och andra fasta ämnen än fett, och sedan tillämpa dessa belopp på de minsta mängderna fett och andra fasta ämnen än fett i ostar.

Kommissionen har gjort stora ansträngningar för att förbättra systemet för ost, framför allt genom att slå fast minimistandarder för sådana ostar som ger rätt till bidrag.

De teoretiska nivåerna användes inte konsekvent, vilket rätten påpekar. Detta beror på att utvecklingen och behoven på ostmarknaden inte var desamma som på marknaden för smör och skummjölkspulver. Så var bland annat fallet när utvecklingen på marknaden för skummjölkspulver ledde till mycket låga bidrag, och så småningom inga alls, från september 2002, men också när beräkningen skulle ha lett till en oberättigad höjning av de befintliga nivåerna.

Tilläggen infördes för att undvika att ostbidragsnivåerna skulle sjunka kraftigt. När en ny metod introducerades i februari 1997, särskilt för vissa ostar med en hög grad torrsubstanser, höjdes det beräknade bidraget tillfälligt med tillägg på 10 %, 15 % eller 20 %, beroende på om osten innehöll 55 %, 60 % eller 65 % torrsubstanser. Dessa tillägg togs bort i oktober 1998.

EXPORTBIDRAG SOM FASTSTÄLLS GENOM ANBUDSFÖRFARANDE

30. a) Det viktigaste referenspriset på världsmarknaden är sedan länge amerikanskt soft red winter-vete (SRW-vete). På gemenskapsmarknaden är priset på franskt vete det mest representativa, med hänsyn till vikten av den franska veteskörden: den utgör mer än en tredjedel av skörden i EU. Eftersom kvaliteten på vete varierar efter väderförhållanden är det nödvändigt att ta hänsyn till både kvaliteten och priset på olika typer av vete. Ett bidrag kan därför inte fastställas enbart genom en prisjämförelse mellan EU-vete (franskt standardvete) och amerikanskt SRW-vete.

Det finns dessutom andra faktorer att ta hänsyn till, framför allt konkurrensen från vete med andra ursprung: Argentina, Svarta havet, Pakistan, Indien, Kina osv. Vete från dessa områden konkurrerar med europeiskt och amerikanskt vete. Dessa andra exportländer konkurrerar faktiskt ofta ut vårt vete med lägre priser, vilket gör att de lägger beslag på en del av världshandeln.

b) AVS-länderna utgör sedan länge en traditionell och stabil marknad för EU.

Inom ramen för avtalen mellan EU och AVS har EU förpliktat sig att garantera försörjningen av dessa länder på förmånliga villkor.

Sedan regleringsåret 2001/2002 beviljar kommissionen inte längre differentierade bidrag, eftersom marknadsförhållandena inte motiverar till det längre.

c) Bidragsmarginalen kan variera från ett regleringsår till ett annat, vilket framför allt beror på kvaliteten på vetet på gemenskapsmarknaden och på världsmarknaden samt olika priser på olika marknader. Efter det att Agenda 2000 började tillämpas från och med skörden 2001 beviljas inga särskilda bidrag längre.

d) För att fastställa bidragsbeloppet tar kommissionen inte endast hänsyn till "spotpriserna", utan också till priser vid tidsbundna leveranser, för att på bästa möjliga sätt respektera marknadsutvecklingen under hela den period som exportcertifikatet är giltigt.

Det maximalt tilldelade beloppet är inte med nödvändighet det strikta resultatet av den matematiska beräkningen, utan speglar också andra marknadsfaktorer. Dessa faktorer diskuteras tillsammans med medlemsstaternas företrädare under förvaltningskommittéernas sammanträden. I samband med tilldelningen fastställs dessutom bidragen efter en omröstning bland medlemsstaternas företrädare.

Yttrandena från kommittén återges slutligen i ett dokument, tillsammans med motiveringar, vilket revisionsrätten har tillgång till.

31. Inom ramen för Agenda 2000 föreslog kommissionen att de månadsvisa höjningarna skulle slopas, men vid toppmötet i Berlin den 24 mars 1999 beslutade statscheferna att behålla dem. I samband med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken lade kommissionen fram detta förslag på nytt.

32. Den korta beskrivningen av sockerordningen kräver ett antal närmare förklaringar. Det överskott som skapas till följd av import (inklusive socker från AVS-länderna) och av produktion av vitt socker inom ramen för kvoterna, exporteras med exportbidrag, men endast upp till den gräns som EU har åtagit sig att iaktta enligt WTO-avtalet om jordbruk. Om det under ett visst år sannolikt uppkommer ett överskott för export ovan denna gräns måste kommissionen sänka kvotproduktionen med en andel som motsvarar överskottet ovan gränsen.

Exportbidrag beviljas endast för kvotsocker samt socker som importerats enligt AVS-protokollet och avtalet med Indien. Överskott som skapas av annan import återexporteras i teorin med motsvarande mängd kvotsocker eller socker från AVS-länderna och Indien.

33. Före juli 2001 betraktades lagringsavgifterna som en del av prisstödet vid denna beräkning av interna priser. Referensen för internpriset har därför blivit lägre sedan dess, i likhet med bidragsnivån.

35 och 36. Anbudsgivarna konkurrerar genom att variera marginalen mellan det teoretiska bidraget och det högsta bidraget med hänsyn till exportprogrammet, prisnivån, utvecklingen på världsmarknaden och graden av konkurrens. Under 2001/2002 varierade denna marginal mellan 0,03 och 0,730 euro/100 kg, med ett snitt på 0,073 euro/100 kg.

36. Även om det beräknade teoretiska bidraget är känt, och även om den absoluta marginalen och marginalens variation kan vara liten jämfört med bidragets storlek, är det ändå denna marginal som avgör om en anbudsgivare når framgång. I normala fall är denna marginal en funktion av det totala antalet anbud, vilket inte är möjligt att förutse. Man måste också komma ihåg att export med bidrag under alla förhållanden är klart mindre lönsam än försäljningar på den inre marknaden (där priserna i allmänhet är högre än interventionspriserna och där lagringskostnaderna är täckta) och att den också ligger under stödnivån, som en konsekvens av denna metod.

37. Det faktum att aktörerna känner till den metod som används hämmar inte den här typen av konkurrens. EU-exportören agerar mellan interventionsprisets nivå (som garanteras till producenten/säljaren av socker) och noteringarna på världsmarknaden, eftersom exportavtal vanligen hänvisar till dessa priser. Detta anbudssystem tycks fungera väl på dessa villkor, särskilt om man tar hänsyn till att exportprogrammet genomförs utan störningar.

Konkurrensen var särskilt hård under oktober och november 2002, när endast omkring hälften av de totala erbjudna kvantiteterna hade godtagits med en marginal till det teoretiska bidraget på upp till 0,3 euro/100 kg.

Frågan om huruvida ett system med regelbundet fastställda nivåer ger lägre totala utgifter jämfört med ett anbudssystem kan bara besvaras i en mer ingående undersökning, där man synar alla möjliga administrativa effekter och behandlar problemet med att kontrollera kvantiteter och finansiella avsättningar i enlighet med WTO-åtagandena. Kommissionen kommer att ta vederbörlig hänsyn till rättens rekommendation.

38. C-socker produceras för att täcka risken för att kvoten inte fylls på grund av negativa väderförhållanden, och i de flesta effektiva regioner görs detta också med avsikt. Beroende på världsmarknadspriserna exporteras sedan detta socker, eller överförs för att bli nästa års kvotsocker.

Detta betyder inte att också kvotsocker kan exporteras med ett lägre (eller högre, om nödvändigt) bidrag. För när det gäller kvotsocker måste ett minimipris betalas för betor och detta socker måste dessutom köpas upp om det inte exporteras.

Kommissionen vill betona att det just nu görs en ingående utvärdering av hela sockerordningen.

SLUTSATSER

39. Bidragsnivån kan inte enbart vara ett resultat av en skillnad mellan två priser eller prisintervaller, vilket anges i rådets relevanta förordningar. Andra faktorer måste också beaktas: marknadsbalans, WTO-åtaganden, ovanliga händelser, förväntade förändringar inom EU eller förhållanden på världsmarknaden.

Kommissionens avdelningar tar hänsyn till de mest aktuella priser som meddelats av medlemsstaterna. Andra priser beaktas också (från handlare, beredningsföretag och mäklare) så att man kan beräkna det genomsnitt som bäst motsvarar det faktiska läget på marknaden.

I slutet av 2002 utarbetades interna riktlinjer med relevanta parametrar och härledda beräkningar för nötköttssektorn. Innan varje ny nivå fastställs görs dessutom en heltäckande skriftlig analys av den nuvarande och den framtida situationen, vilket påpekas i kommentarerna till punkterna 9 och 10.

För mejerisektorn använder sig kommissionen av källdata som mottagits i enlighet med bestämmelserna i kommissionens förordning (EG) nr 2771/1999 och förordning (EG) nr 1498/1999 för att beräkna representativa gemenskapspriser med hjälp av priserna i de viktigaste exportländerna. Det finns interna riktlinjer, men de skulle kanske kunna dokumenteras mer formellt. Enligt artikel 7 i kommissionens förordning (EG) nr 2771/1999 skall priset fritt fabriken på smör ökas med ett schablonmässigt beräknat belopp på 2,50 euro, för att täcka transportkostnaderna.

Alla beslut om bidrag fattas på högsta nivå inom GD Jordbruk. Eftersom produkternas karaktär, produktionssystemen och saluföringen av produkterna inte har förändrats, krävs det ingen ny analys av mekanismerna för fastställande av bidrag. Parametrarna för dessa mekanismer kontrolleras löpande.

Alla förslag till förvaltningskommittén om exportbidragsnivåer förbereds eller diskuteras vid ett möte under ledning av generaldirektören (eller hans ersättare), i närvaro av företrädare från de finansiella och rättsliga tjänsterna. Varje beslut om exportbidragsnivåer undertecknas av den ansvarige direktören (som också är ordförande i förvaltningskommittén) och generaldirektören.

De särskilda förhållandena inom varje sektor framgår framför allt av förordning (EEG) nr 1766/92 för spannmål, förordning (EG) nr 1255/1999 för mjölk, förordning (EG) nr 295/96 för nötkött och förordning (EG) nr 1260/01 för socker.

Från början av 2002 har en samordningsgrupp verkat och arbetat med följande frågor: förfinansiering, differentierade bidrag, "momskaruseller" och minimiriktlinjer för fastställande av bidragsnivåer.

REKOMMENDATIONER

40. a) Redan i februari 2002 inrättades en avdelningsövergripande grupp om exportbidrag. Denna grupp har bland annat fastställt minimiregler som skall följas när ett bidrag skall fastställas. Reglerna handlar bland annat om kravet på att förtydliga och precisera metoderna för bidragsberäkning och om den dokumentation som krävs för varje beslut som fattas i den här frågan.

b) Riktlinjerna innehåller en beskrivning av metoden för att beräkna bidragsbeloppet och vilken politik som följs i den här frågan för varje berörd sektor.

c) Kommissionen tar hänsyn till alla faktorer för fastställande av exportbidrag, bland annat prisnoteringar, och kommer att undersöka vilken funktion ett priskontrollsystem skulle kunna fylla inom mjölkproduktsektorn, enligt samma linjer som gäller inom nötköttssektorn.

d) En förklaring som motiverar ett förslag till ändring av bidragsbeloppen måste överlämnas till ledningen innan förvaltningskommittén håller sitt förberedande sammanträde.

e) Det krävs en utförlig beskrivning (ärendeanteckning) - med skäl och beräkningar som motiverar ett beslut om att ändra eller inte ändra ett bidragsbelopp - av de viktigaste faktorer som hänger samman med ett sådant beslut (priser, beräkningar, handel, affärsinformation, taktiska överväganden, eftersträvade mål, beslutsnivå). Denna beskrivning anger också beslutsnivåerna.

f) I samband med halvtidsöversynen föreslog kommissionen återigen för rådet att ordningen med månadsvisa höjningar skall avskaffas inom spannmålssektorn.

g) Kommissionen går med på att överväga idén.

h) För socker kommer kommissionen att överväga rättens rekommendation i vederbörlig ordning. För ost övervakas nivåerna regelbundet.