Inledning

Det irakiska folket, deras regering och väpnade styrkor har med internationellt stöd från den globala koalitionen mot Daish lyckats bryta Daishs territoriella kontroll i Irak. Landet har varit konfliktdrabbat under många år, från 2003 och även tidigare, men den terror som Daish har bedrivit sedan 2014 har varit det mest förfärliga exemplet på interna stridigheter hittills. Nu behöver Irak ta vara på möjligheten att bygga upp ett inkluderande och ansvarsskyldigt politiskt system som tillgodoser behoven hos alla grupperingar, regioner och livsåskådningar, bevarar landets mångfald och stärker demokratin. Detta är avgörande för att återskapa förtroendet mellan invånarna och regeringen och undvika att sekterism och separatism får nytt fäste.

Den tre år långa kampen mot Daish har tagit hårt på landet. Förlusterna i människoliv har varit stora, såväl bland civila som stridande, det har förekommit ett utbrett mänskligt lidande och många har drabbats av trauma, miljontals invånare är fortfarande fördrivna, samhällsstrukturen är sönderslagen, framför allt bland de grupper som påverkats av konflikten, en stor del av den offentliga och privata infrastrukturen har förstörts och ekonomin är osäker. Nu väntar många utmaningar för den irakiska regeringen och befolkningen. Det är absolut nödvändigt för Irak, Mellanöstern och det internationella samfundet i stort – som har upplevt krisens följdverkningar och som skulle påverkas negativt av fortsatt instabilitet i Irak – att landet kan hantera dessa utmaningar.

EU har ett särskilt stort intresse av att Irak kommer starkare ur krisen. Om de grundläggande orsakerna till krisen inte åtgärdas kommer detta att skada landets enhet, säkerhet, demokrati och även dess ekonomiska utveckling. Det skulle undergräva den irakiska regeringens reform- och försoningsarbete. Ett sådant scenario skulle med största sannolik fördjupa den sekteristiska klyftan och de etniska spänningarna. Det skulle inte bara innebära att Irak fortsätter att vara en fristad för terrorism som utgör ett direkt och varaktigt hot mot EU:s säkerhet. Det skulle också kasta landet in i en ny kris vars humanitära följder skulle påverka grannländerna och EU, framför allt i form av irreguljär migration. Därför är det oerhört viktigt att EU och det internationella samfundet fortsätter att stötta Irak under detta kritiska skede.

Detta meddelande utgår från de övergripande målen för den globala strategin för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik och lärdomarna från EU:s regionala strategi för Syrien och Irak 2015 och hotet från Daish och är ett naturligt nästa steg i EU:s engagemang för att gå vidare från den territoriella kampen mot Daish till att fokusera på hur vi kan bidra till att lösa de särskilda problem som Irak nu står inför. Det är ett svar på begäran från rådet (utrikes frågor) den 19 juni 2017 om att den höga representanten för utrikes- och säkerhetspolitik och kommissionen skulle lägga fram en strategi med vägledning om de kommande stegen i EU:s engagemang i Irak. Denna strategi för Irak har tre huvudsakliga syften:

1) att beskriva de stora utmaningar som Irak står inför,

2) att identifiera EU:s intressen och strategiska mål i förbindelserna med Irak,

3) att fastställa prioriteringar för EU:s åtgärder med utgångspunkt i EU:s befintliga stöd, i första hand med inriktning på stödet till de mest akuta problemen med fördrivning, stabilisering och försoning, i linje med den irakiska regeringens prioriteringar. I slutändan är det den politiska viljan hos landets beslutsfattare som avgör om strategin blir framgångsrik.

1. Iraks utmaningar och det regionala sammanhanget

1.1 Humanitära förhållanden, lokalt styre och stabilisering: Irak står inför en enorm och akut humanitär utmaning. Den treåriga konflikt som drabbade hela landet ledde till förfärande kränkningar av lokalbefolkningars och minoriteters grundläggande mänskliga rättigheter. Det rör sig sannolikt om brott mot mänskligheten och det har skadat landets samhällsstruktur allvarligt. Mer än tre miljoner irakier är fortfarande internflyktingar och ytterligare flera miljoner är i stort behov av humanitärt bistånd. Här återfinns sårbara grupper, däribland barn som inte har gått i skola på flera år och kvinnor som har utsatts för sexuellt våld. Stora delar av den civila infrastrukturen har förstörts, bl.a. vattenledningar, vårdinrättningar och skolor. Det råder även stor brist på grundläggande tjänster. Konflikten har också påverkat miljön kraftigt. Mark och vatten har förorenats, vilket i sin tur drabbar människors hälsa och försörjningsförmåga.

De första irakiska och internationella ansträngningarna för att stabilisera befriade områden har gjort stora framsteg. Två miljoner fördrivna har redan kunnat återvända hem, för det mesta under fredliga och ordnade former. Det krävs dock fortfarande stora insatser för att de tre miljoner invånare som fortfarande är fördrivna ska kunna återvända. För att fördrivna invånare ska kunna återvända hem på ett säkert, frivilligt, värdigt och icke-diskriminerande sätt måste den irakiska regeringen skapa säkerhet, röja minor, återställa grundläggande tjänster och infrastruktur, erbjuda försörjningsmöjligheter och även skyndsamt upprätta ett ansvarsskyldigt och representativt civilt styre i de befriade områdena för att skapa förtroende. Det är också mycket viktigt att ta itu med problem som rör id-handlingar, bostäder samt mark- och fastighetsrättigheter för att stabiliseringen ska fungera på längre sikt. Denna uppgift kommer att medföra utmaningar såväl politiskt som säkerhetsmässigt, ekonomiskt och logistiskt. Det har redan uppstått svårigheter med att återupprätta rättsstatsprincipen och följa de mänskliga rättigheterna fullt ut i vissa av de nyligen befriade områdena. För att stabiliserings- och återuppbyggnadsprocesserna ska fungera måste de åtföljas av insatser för att skapa politisk försoning och ta itu med de oförrätter och sårbarheter som lade grunden för Daishs framväxt. Det skulle också minska risken för att processerna i sig leder till ökade spänningar mellan olika samhällsgrupper.

1.2 Säkerhetsutmaningen har dubbla syften: att försvara det irakiska samhället mot fortsatta terroristattacker och lösa problemet med den fragmenterade säkerhetsorganisationen. Sammanbrottet inom stora delar av den irakiska armén 2014 under Daishs snabba framryckning tvingade de irakiska politiska och religiösa myndigheterna att uppmana invånarna att ansluta sig till nya eller befintliga beväpnade grupper inom de så kallade folkliga mobiliseringsstyrkorna – en nödlösning för att hjälpa de irakiska säkerhetsstyrkorna att hejda Daishs framryckning och återta förlorat territorium. Irak har bibehållit en högt kvalificerad men liten kärna av den nationella armén och den kommer att behöva ytterligare strukturellt stöd. De irakiska regeringsstyrkorna, däribland Peshmerga från regionen Kurdistan i Irak, har fått betydande internationellt stöd, inklusive materiel och utbildning för den omedelbara kampen mot Daish. Men efter flera års konflikt, som ledde till militariserade polisiära insatser, behövs det nu reformer inom den irakiska polisen för att främja civil brottsbekämpning som bygger på rättsstatsprincipen och ansvarsskyldighet, respekterar mänskliga rättigheter och skapar förtroende hos alla samhällsgrupper. Effektiva och djupgående reformer inom säkerhetssektorn, såväl militärt som civilt, har blivit en viktig prioritering för att befästa statens prerogativ och legitimitet och för att i praktiken kunna kontrollera territoriet och hantera hot om terror och kriminalitet. Detta måste innefatta fungerande mekanismer för att återintegrera en stor andel inkallade soldater i samhället. För att begränsa risken för framtida våldsspiraler är det också mycket viktigt att befästa rättsstatsprincipen och höja standarden för de mänskliga rättigheterna.

1.3 Den politiska utmaningen: Att Daish fick så stora framgångar i början avspeglade delvis och förstärkte den politiska splittringen i Irak efter tidigare kriser. Därför är det minst lika viktigt som tidigare att bevara och stärka landets enhet, säkerhet och utveckling: både politiska reformer och nationell försoning bör stå i centrum för det irakiska politiska etablissemangets ansträngningar. Regeringen inledde redan i september 2014 ett ambitiöst reformprogram för att ta itu med de mest akuta behoven. Det programmet behöver genomföras på alla nivåer i landet. Det baseras framför allt på kampen mot korruption och för rättvis fördelning av det nationella välståndet. Dessutom ska rättsstatsprincipen befästas och de mänskliga rättigheterna respekteras fullt ut. Programmet omfattar även åtgärder för att skapa nationell försoning och politisk delaktighet. Reformerna har emellertid fördröjts, inte bara på grund av den nödvändiga kampanjen mot Daish, utan också den politiska splittringen inom landet och det utbredda och långvariga problemet med korruption och nepotism. Det är av yttersta vikt att den irakiska regeringen kan bygga vidare på de initiativ som redan har tagits och återställa förtroendet för det politiska systemet, motverka splittringen och befästa landets enhet. I stället för en renodlad återvändandepolitik krävs en heltäckande nationell politik för att återintegrera olika befolkningsgrupper socialt, politiskt och ekonomiskt, framför allt i de konfliktdrabbade områdena, för att undvika en återgång till den situation som ledde till att Daish växte fram. Läget för Iraks många minoriteter kräver också skyndsamma lösningar för att upprätthålla såväl mångfalden i det irakiska samhället som dess enhet och stabilitet. Det kommer även att vara mycket viktigt att ta itu med fattigdom och social utestängning i de områden som inte drabbades direkt av konflikten, bl.a. i landets södra delar, eftersom en balanserad utveckling i landet som helhet kommer att vara avgörande för stabiliteten. Ett förnyat åtagande om att hitta politiska förhandlingslösningar på såväl gamla som nya tvister är centralt för den långsiktiga stabiliteten i landet. En annan angelägen prioritering är att bidra till hållbara och stabila förbindelser mellan den federala regeringen och regeringen i regionen Kurdistan genom konstruktiva samtal om alla relevanta frågor inom hela spektrumet för politik, säkerhet och ekonomi. Den vägledande principen för dessa samtal måste vara att parterna ska undvika att vidta unilaterala åtgärder och sträva efter att följa Iraks konstitution fullt ut.

1.4. Den ekonomiska och finansiella utmaningen: De politiska reformerna och försoningen måste få understöd av en samstämmig politik för ekonomisk och social utveckling som gynnar alla irakier och som bygger på en rättvis mall för välståndsfördelning och jämställdhet mellan generationerna. Hittills har Iraks oljeintäkter inte genererat några fördelar för landet som helhet, på grund av vinstjakt, ineffektiva statligt ägda företag, inriktning på kortsiktig konsumtion genom en uppblåst offentlig sektor och omfattande korruption. Det har lett till att Irak står inför långvariga makroekonomiska sårbarheter som behöver tacklas snarast, eftersom ett sunt penning- och finanspolitiskt ramverk är en avgörande faktor för stabiliteten i landet. Irak räknas som ett högre medelinkomstland, men klassificeringen bygger på bruttonationalprodukten (BNP) per capita, som minskade från 7 021 US-dollar år 2013 till 4 533 US-dollar år 2016, och avspeglar inte den hårda verkligheten, där en fjärdedel av befolkningen nu lever under fattigdomsgränsen. Under de senaste tre åren har den ökande oljeproduktionen, som nådde ungefär 4,5 miljoner fat per dag 2017 i genomsnitt bidragit till ekonomin och statens inkomster. Men den dubbla chocken med fallande oljepriser och en väpnad konflikt ledde till att den icke-oljeproducerande delen av ekonomin gick in i en lågkonjunktur och att det uppstod enorma underskott i de offentliga finanserna, på 14 % av BNP 2016. I juli 2016 slöt regeringen ett stand by-avtal med Internationella valutafonden (IMF) om stöd på 5,3 miljarder US-dollar, varav 2,1 miljarder US-dollar har betalats ut hittills. G7 och EU har ställt sig bakom arrangemanget, som omfattar villkor om att det ska genomföras ett program med finanspolitiska och ekonomiska reformer. I slutet av 2017 var det osäkert om stand by-avtalet med IMF skulle fortsätta, eftersom den irakiska regeringens finanspolitik inte följer det överenskomna reformprogrammet tillräckligt väl. Om programmet misslyckas kan detta hota Iraks förmåga att uppfylla sina ekonomiska åtaganden och leda till att det omfattande stödet från G7 blir verkningslöst.

Generellt har den irakiska ekonomin befunnit sig i en lågkonjunktur under 2017. Utsikterna för 2018 är något bättre, beroende på säkerhetsläget och oljemarknaden. För 2017 kom Irak överens med OPEC (Organisation of Petroleum Exporting Countries) om att minska sin oljeproduktion med 6 %. Detta har begränsat BNP-tillväxten och lett till minskade offentliga inkomster. Eftersom avtalet med OPEC har förlängts väntas de offentliga oljeintäkterna inte återhämta sig nämnvärt under 2018, varför det kommer att krävas större åtstramningar för att uppfylla villkoren i stand by-avtalet och hålla de offentliga finanserna flytande. Den enda möjligheten för Irak att uppnå den makroekonomiska stabilitet landet så väl behöver och uppfylla sina ekonomiska åtaganden är därför att skynda på de styrningsreformer och finanspolitiska reformer som borde ha genomförts redan långt innan säkerhetskrisen uppstod. Stora ekonomiska och finansiella påfrestningar väntar, med tanke på de humanitära behoven och kraven på stabilisering och återuppbyggnad. Den irakiska regeringen beräknar för närvarande att det kommer att kosta 150 miljarder US-dollar att bygga upp landet igen efter Daish. Samhällskostnaderna för återuppbyggnaden kommer att bli enorma, t.ex. för att återintegrera miljontals internflyktingar, funktionshindrade och traumatiserade människor, veteraner och unga med avbrutna utbildningar. Dessutom kommer landet att få kämpa för att skapa jobb för en snabbt växande ung befolkning. Lägre oljepriser skapar möjligheter att driva på den ekonomiska diversifieringen, men en sådan strukturomvandling brukar ta många år och det krävs omedelbara åtgärder för att integrera den växande unga befolkningen på arbetsmarknaden. Den offentliga sektorn kan inte längre ge dem sysselsättning på samma sätt som under epoken med höga oljepriser, vilket understryker behovet av att utveckla en stark privat sektor och även av utländska direktinvesteringar, som kan bli en betydande drivkraft för tillväxt och arbetstillfällen.

1.5 Migrationsutmaningen: Irak är både ett värdland för flyktingar och ett ursprungsland för betydande migrationsströmmar. Landet har tagit emot 250 000 syriska flyktingar, utöver sina tre miljoner internflyktingar. Det stora antalet internflyktingar, de svåra förutsättningarna för att återvända till befriade områden och den osäkra politiska och ekonomiska situationen ökar risken för migrationsströmmar, såväl inom landet som till Europa. Mellan 2014 och 2016 kom mer än 135 000 irakier irreguljärt till EU. Under 2016 lämnades 125 286 asylansökningar in av irakiska medborgare i EU. Efter uttalandet från EU och Turkiet minskade antalet irreguljära migranter som anlände till EU avsevärt, men risken för irreguljär migration till EU är fortfarande stor. Nästan 7 500 irakier anlände irreguljärt till EU 2017 (januari–september). Hittills har endast en begränsad andel av de irakier som vistas irreguljärt i EU återvänt till Irak. Det finns dock en stadigt växande tendens till att människor frivilligt återvänder från EU till Irak. Samtidigt minskar antalet godkända asylansökningar, bland annat på grund av att läget håller på att förbättras i Irak och Daish har besegrats, vilket innebär att antalet irakier som återsänds från EU ökar.

1.6 Den regionala utmaningen: Iraks förbindelser med grannländerna är viktiga för landets stabilitet och dess politiska och ekonomiska reformprogram. Irak har alltid legat i sprickzonen mellan olika sekteristiska motsättningar i regionen och det är oerhört viktigt att dessa inte förvärras. Läget efter Daish ger Irak nya möjligheter att återställa balansen i kontakterna med alla grannländer och att återintegrera sig i den regionala ekonomin genom att bygga vidare på de positiva åtgärder som den irakiska regeringen har vidtagit hittills för att skapa förbindelser med alla grannländer. Detta kan spela en avgörande roll för att minska och lösa upp regionala spänningar, vilket ligger i Iraks och hela regionens intresse, inte minst med hänsyn till krisen i Syrien.