Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om offentlig-privata partnerskap i transeuropeiska transportnätprojekt"

(98/C 129/14)

Den 16 september 1997 beslutade kommissionen enligt artikel 198 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 11 februari 1998. Föredragande var Lars Kritz.

Vid sin 352:a plenarsession den 25-26 februari 1998 (sammanträdet den 25 februari 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 76 röster för och 1 emot.

1. Inledning

1.1. En av de viktigaste slutsatserna i kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning, som utgavs i december 1993, var att den privata sektorn borde uppmuntras att medverka i finansieringen och genomförandet av transeuropeiska nätprojekt (TEN). På så vis kunde man påskynda och effektivisera denna typ av investering.

1.2. Vid Europeiska rådet i Essen i december 1994 beslöt man att ge högsta prioritet åt 14 stora transportnätprojekt i enlighet med ett förslag från en högnivågrupp bestående av stats- och regeringschefernas personliga representanter under ledning av Henning Christophersen, kommissionens vice ordförande.

1.3. Den sammanlagda investeringskostnaden för de 14 prioriterade projekten som högnivågruppen valt ut 1994 uppskattades då till 94 miljarder ecu, varav 40-45 miljarder ecu skulle investeras under perioden 1995-1999. I nya beräkningar som gjordes mot slutet av 1995 uppskattades den sammanlagda investeringskostnaden till 99 miljarder ecu.

1.4. I 1996 års TEN-rapport konstaterade kommissionen att flera av de största, prioriterade projekten - särskilt inom järnvägssektorn - försenats och att det förefaller tveksamt huruvida man nu kan uppnå eller ens komma i närheten av den förväntade investeringsnivån om 40-45 miljarder ecu för de 14 projekten.

1.5. Det finns två huvudsakliga skäl till varför genomförandet av flera av de prioriterade projekten försenats. För det första har kraven att minska de offentliga budgetunderskotten lett till en allmän nedgång i den offentliga sektorns investeringar i infrastruktur under de senaste åren. För det andra har det visat sig svårare än man tänkt sig att förverkliga de offentlig - privata partnerskapen (PPP) som ett sätt att påskynda prioriterade projekt. Även om administrativa, rättsliga och politiska hinder också uppkommit, är det huvudsakligen ekonomiska skäl som ligger bakom förseningarna.

2. Högnivågruppens rapport (maj 1997)

2.1. Högnivågruppen för offentlig - privat partnerskapsfinanisering av transeuropeiska transportnätprojekt inrättades på kommissionsledamoten Kinnocks initiativ efter godkännande av rådet (transportministrarna) i september 1996. Gruppen bestod av kommissionsledamoten Kinnock som ordförande samt av de femton transportministrarnas personliga representanter tillsammans med företrädare för byggnadsindustrin, finanssektorn, transportmedelsindustrin och transportföretag i personlig egenskap. Gruppens rapport publicerades i maj 1997. Den innehöll tillika sammanfattningar av rapporterna från de fem undergrupper som högnivågruppen inrättat.

2.2. Högnivågruppen hade som mål att undersöka hur offentlig - privata partnerskap (PPP) kan bidra till att påskynda genomförandet av de transeuropeiska transportnäten, något som är av grundläggande betydelse för konkurrenskraften och tillväxten i Europa.

2.3. I rapporten understryker man att målet för PPP inte endast är att finna ytterligare finansieringskällor när de offentliga finanserna är underkastade krav på återhållsamhet. Det är lika angeläget att förbättra den ekonomiska bärkraften för ett projekt genom en kombination av offentligt och privat kunnande: den offentliga sektorns erfarenhet av att handha infrastruktur och den privata sektorns entreprenöranda samt ekonomiska och kommersiella kunnande.

2.4. PPP är ett partnerskap mellan å ena sidan offentlig förvaltning och andra offentliga organ och å andra sidan juridiska personer underkastade privaträttsliga regler med uppgift att utforma, planera, bygga, finansiera och/eller driva ett infrastrukturprojekt. Det vore emellertid olämpligt att lägga fast en alltför strikt definition av vad ett PPP är eller borde vara. Varje projekt kommer nämligen att utmynna in ett särskilt partnerskap anpassat till projektets behov och beskaffenhet samt till det sätt på vilket den offentliga sektorn beslutar att den privata sektorn skall medverka i projektets olika faser.

2.5. Ett ekonomiskt lönsamt projekt är ett som innebär ekonomiska och sociala fördelar för samhället. Ett finansiellt lönsamt projekt är ett som genererar tillräckligt med intäkter för att täcka alla kostnader och ge en godtagbar avkastning till investerarna. I rapporten understryker man att det centrala problemet som PPP skall avhjälpa är bristen på allmänna medel för att subventionera ekonomiskt lönsamma projekt som inte är bärkraftiga ur finansiell synpunkt, snarare än bristen på offentlig eller privat lånefinansiering till finansiellt lönsamma projekt. Med hjälp av PPP kan det bli lättare för projekt att uppnå finansiell bärkraft.

2.6. Högnivågruppens slutsatser och rekommendationer kan sammanfattas under tre rubriker:

- Allmänna slutsatser.

- En miljö som uppmuntrar PPP.

- Utveckling av finansiella instrument.

2.7. De allmänna slutsatserna omfattar bland annat följande:

a) Samarbetet mellan offentlig och privat sektor bör starta så tidigt som möjligt i varje enskilt projekt så att den privata sektorn kan bidra med kommersiellt inriktad input redan på idé och utformningsstadierna.

b) Den offentliga sektorn måste tydligt definiera målen för ett projekt på ett tidigt stadium och måste utforma det på ett tillräckligt flexibelt sätt så att den privata sektorn kan bidra med sitt kunnande.

c) För att skapa en stabil ram inom vilken de olika parterna kan etablera ett förtroendefullt samarbete är det bästa tillvägagångssättet ofta att skapa tillfälliga projektföretag. Detta gäller särskilt för stora och gränsöverskridande projekt. Regelverket för den europeiska ekonomiska intressegruppen (EEIG) utgör ett bra instrument i de tidiga skedena av ett projekt. Det är dock inte anpassat till kraven som ställs i byggnads- och driftsskedena.

2.8. När det gäller en miljö som uppmuntrar PPP handlar högnivågruppens rekommendationer om regler och förfaranden för offentlig upphandling samt om tillämpningen av EG:s konkurrensregler på infrastrukturprojekt för järnvägar. Infrastrukturprojekt med stöd av PPP skulle i hög grad underlättas om man klargjorde tillämpningen av direktivet om byggnads- och anläggningsarbeten respektive direktivet om upphandling inom sektorerna för vatten, energi, transport och telekommunikationer. Kommissionen borde därför utarbeta särskilda riktlinjer för att klargöra hur förfarandena för upphandling skall tillämpas för att tilldela en koncession för transportinfrastruktur.

2.9. Högnivågruppen påpekar att avkastningen på ett projekt är som lägst i det tidiga driftskedet, när skuldbördan och skuldräntebetalningarna är som högst. Gruppen har därför rekommenderat att man inför efterställda lån och lån i tidiga driftskeden för att minska de risker som orsakas av osäkerhet ifråga om alstrandet av kassaflöden i det tidiga driftskedet.

2.10. Vad utvecklingen av finansiella instrument beträffar har gruppen också rekommenderat att man på EU-nivå skapar tillgång till eget kapital, och i synnerhet kvasieget kapital, i de fall då en riktad användning av gemenskapsmedel kunde underlätta inrättandet av en europeisk mezzaninfond. Detta kunde spela en stor roll för att uppmuntra institutionella investerare att medverka i finansieringen av TEN.

3. Kommissionens meddelande

3.1. Ett flertal av högnivågruppens rekommendationer är riktade till kommissionen för övervägande och åtgärd. I sitt meddelande, som lades fram i september 1997, anger kommissionen hur den avser att följa upp de rekommendationer som direkt berör den. I meddelandet anges också ett antal projekt som kommissionen identifierat såsom lämpliga PPP.

3.2. Offentlig upphandling

3.2.1. Den privata sektorns tveksamhet om vissa punkter i EU:s regler för offentlig upphandling har utretts i syfte att främja ett regelverk där flexibilitet, offentlighet, förhandling och uppmaning till anbud skulle vara de centrala frågorna. Kommissionen avser att snart presentera ett meddelande om offentlig upphandling, vilket skall utgöra en ram för riktlinjerna för tillämpningen av bestämmelserna om offentlig upphandling på infrastrukturprojekt.

3.2.2. Sambandet och skillnaderna mellan anläggningsdirektivet (93/37/EEG) () och direktivet om upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och telekommunikationer (93/38/EEG) () är av särskilt intresse, eftersom båda direktiven kan vara tillämpliga på större projekt som avser transportinfrastruktur. De förutskickade riktlinjerna kommer att klargöra vilket av dessa direktiv som skall tillämpas.

3.2.3. En annan fråga som är angelägen för den privata sektorn är hur de preliminära skedena för idé och projektering skall organiseras för att den tekniska dialogen skall bli förenlig med skyddet för anbudsgivarnas immateriella rättigheter. Enligt kommissionen kan skyddet för innovativa tekniska lösningar i idéskedet säkerställas genom gällande europeisk rätt om patent och mönster i kombination med lämpliga klausuler, som tas med i anbudshandlingarna. Detsamma gäller inte för den tekniska dialogen, som till sin natur är informell.

3.3. Konkurrenspolitik

3.3.1. Samtidigt med meddelandet som behandlas i detta yttrande har kommissionen lagt fram ett särskilt dokument som förtydligar de nuvarande rekommendationerna avseende projekt för ny transportinfrastruktur för järnvägarna (). Kommissionen understryker emellertid att varje fall måste bedömas för sig, eftersom de är komplicerade och ofta individuellt utformade. Man bör därför i ett tidigt skede samråda med kommissionens berörda avdelningar om tillämpningen av konkurrensreglerna.

3.4. Utveckling av finansiella instrument

3.4.1. Efterställda lån är lån med samma förmånsrätt som vanliga banklån men med utsträckt löptid (20-30 år) och amorteringsfria perioder. Detta låneinstrument skulle lätta amorteringsbördan genom att sprida ut den över en längre tid. Lån i tidiga driftskeden är amorteringsfria lån eller automatiskt förnyade krediter som täcker ett projekts tidiga driftstid. Kommissionen har inbjudit Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska investeringsfonden (EIF) att i direkt samverkan med affärsbanker som långivare öka omfattningen av denna verksamhet och utveckla lån i tidiga driftskeden.

3.4.2. Mezzaninmedel, med andra ord efterställd skuld, kompletterar det egna kapitalet och fyller gapet mellan eget kapital och bankskulder. Den tillför ett extra skydd utöver eget kapital som bidrar till möjligheten att anskaffa banklån till projekten. Kommissionen avser att i samråd med EIB och EIF undersöka förutsättningarna för att inrätta en mezzaninfond med inriktning på TEN. Fonden bör uppmuntra institutionella investerare att finansiera TEN och bidra med huvuddelen av kapitalet.

3.5. Möjligheter att ge stöd på EU-nivå

3.5.1. Kommissionen har påpekat att det primära ansvaret för utveckling av infrastruktur ligger hos medlemsstaterna. Kommissionen kan dock på två sätt spela en mer aktiv roll genom att:

- Katalysera den privata sektorns engagemang i projekteringen i ett tidigt skede och därigenom, särskilt i gränsöverskridande projekt, bidra till att sammanföra de viktigaste deltagarna.

- Se till att stöd från de skilda slagen av finansiella instrument på gemenskapsnivå tillhandahålls på ett samordnat sätt.

3.5.2. Kommissionen avser att överväga metoder för att bedöma nätverksnyttan av TEN-projekt. En utvärdering av ett projekts positiva effekter på europeisk nivå är avsedd att underlätta en bedömning av TEN-finansieringens nivå. Kommissionen avser också att undersöka möjligheterna att upprätta en europeisk PPP-databas över projekt med anknytning till transportinfrastruktur för att möjliggöra en analys av de hittillsvarande erfarenheterna med PPP.

3.6. Tänkbara PPP-projekt

3.6.1. Kommissionen har sökt att identifiera några existerande TEN-projekt som är lämpade för en PPP-metod.

3.6.2. Följande projekt är tänkbara:

- Höghastighetståg syd: avsnitten Madrid-Barcelona och Figueras-Perpignan.

- Det nederländska avsnittet av PBKAL.

- Brennertunneln.

- Berlins nya flygplats.

- Semmeringtunneln.

- Järnvägsförbindelsen Pireus-Aten.

Beträffande dessa projekt avser kommissionen att tillsammans med EIB och EIF ägna särskilda ansträngningar åt att stödja medlemsstaterna så att de i ett tidigt skede når en överenskommelse om PPP-strukturer och finansiering.

4. Allmänna kommentarer

4.1. Ekonomiska och sociala kommittén har i ett flertal tidigare yttranden betonat betydelsen av att genomföra TEN som ett sätt att säkerställa att den inre marknaden fungerar på ett effektivt sätt, att konkurrenskraften förstärks samt att ekonomisk tillväxt och ekonomisk och social sammanhållning främjas.

4.2. TEN har utvecklats i långsammare takt än väntat på grund av ständiga problem med finansieringen, särskilt till följd av budgetrestriktioner inom den offentliga sektorn, samt på grund av att PPP använts i TEN-projekt i mindre utsträckning än väntat. Detta förhållande är olyckligt eftersom PPP sedan början av 1990-talet har ansetts utgöra ett viktigt verktyg för att påskynda genomförandet av TEN.

4.3. Mot denna bakgrund välkomnar kommittén såväl högnivågruppens rapport som kommissionens meddelande. De två dokumenten utgör en helhet och bör inte betraktas som separata delar. Kommittén uppskattar särskilt att kommissionen på så kort tid följt upp högnivågruppens rekommendationer till kommissionen att vidta åtgärder.

4.4. Den 9 oktober 1997 hade rådet (transportministrarna) en omfattande diskussion om kommissionens meddelande och antog ett antal slutsatser om PPP i samband med TEN-projekt. Kommittén noterar med tillfredsställelse rådets konstruktiva och realistiska slutsatser till stöd för PPP.

4.5. Staten har traditionellt genomfört infrastrukturprojekt när så har varit samhällsekonomiskt fördelaktigt och när det funnits budgetresurser (pengar) för att planera, utföra och underhålla sådana projekt. Den privata sektorn har traditionellt medverkat huvudsakligen som entreprenör, framförallt i byggnadsskedet.

4.6. En ökad medverkan från den privata sektorns sida i stora projekt avseende transportinfrastruktur skulle innebära att den, jämsides med den offentliga sektorn, skulle agera inte enbart som entreprenör utan också i rollerna som finansiär och projektledare och styrning samt som ansvarig för drift och underhåll.

4.7. Kommittén vill understryka att den offentliga sektorns roll förblir av grundläggande betydelse, även i projekt där stora delar av genomförandet av ett PPP överförts till den privata sektorn. Stora projekt för transportinfrastruktur är normalt sett inte ekonomiskt lönsamma, om inte den offentliga sektorn tar på sig en del av riskerna och lämnar stöd i form av bidrag och garantier.

4.8. Det centrala inslaget i ett framgångsrikt PPP är fördelningen av riskerna i ett projekt mellan den offentliga och den privata sektorn. Riskfördelning är ett viktigt element, eftersom risker utgör verkliga kostnader. I princip bör varje part bära de risker som den är bäst på att kontrollera i varje skede av ett projekt. Kommersiella risker bör normalt tas om hand av den privata sektorn medan offentliga ("politiska") risker bör täckas av den offentliga sektorn, med andra ord skattebetalaren.

4.9. Det är uppenbarligen så att bristen på tillräckliga nationella budgetmedel för TEN-projekt har ökat intresset för PPP. Kommittén vill dock understryka att den huvudsakliga målsättningen för PPP inte bör vara att tillföra kompletterande finansiering. Det är lika angeläget att utnyttja den privata sektorns kommersiella, ekonomiska, tekniska och managementinriktade kunnande i syfte att åstadkomma ett mer kostnadseffektivt genomförande av TEN-projekt.

4.10. I det sammanhanget kan kommittén inte underlåta att tillfoga att det föreligger ett visst mått av överoptimism, både i högnivågruppens rapport och i kommissionens meddelande, när det gäller möjligheten att öka den privata sektorns medverkan i TEN-projekt. Den privata sektorn investerar i ett projekt endast när detta ger tillfredsställande avkastning på investeringen.

4.11. Enligt kommittén föreligger ett antal väsentliga villkor för att PPP skall kunna genomföras med framgång:

- Ett klart uttalat politiskt åtagande från medlemsstatens sida att slutföra projekten och ställa nödvändiga ekonomiska resurser till förfogande för att genomföra PPP.

- Den privata sektorn bör medverka i ett projekt så tidigt som möjligt, med andra ord i idé-, utformnings- och planeringsskedena.

- Särskilda projektbolag bör bildas med uppgift att målmedvetet genomföra ett projekt, framför allt gränsöverskridande sådana.

4.12. PPP förknippas vanligtvis med stora, prioriterade TEN-projekt. Kommittén vill emellertid betona att PPP också kan användas för mindre omfattande och uppseendeväckande projekt. I själva verket finns det många exempel på planerade eller avslutade PPP-projekt, som är förhållandevis blygsamma men som är av stor betydelse lokalt eller regionalt (motorvägar, broar, tunnlar, flygplatser).

4.13. Finansieringen av transportinfrastruktur var ett av de teman som diskuterades vid den tredje paneuropeiska transportkonferensen i Helsingfors (i juni 1997). I den deklaration som antogs av konferensen sades att "större ansträngningar bör göras för att öka den offentliga finansieringen genom de olika staterna och den Europeiska unionen liksom den privata finansieringen, t.ex. genom privat-offentliga partnerskap" (punkt IV.5). Detta fick fullt stöd av Ekonomiska och sociala kommitténs delegation vid konferensen.

5. Särskilda kommentarer

5.1. Offentlig upphandling

5.1.1. Kommittén stöder med kraft högnivågruppens rekommendation att kommissionen bör utarbeta särskilda riktlinjer avsedda att förtydliga de anbudsförfaranden som skall följas vid tilldelningen av kontrakt avseende transportinfrastruktur. Kommittén ser därför fram emot att ta del av riktlinjerna som kommissionen lovat att utfärda inom den närmaste framtiden.

5.1.2. Ett alternativ till riktlinjer som ibland föreslagits är ett särskilt direktiv om offentlig upphandling av koncessioner för transportinfrastuktur, med en rättslig ram som är särskilt utformad för PPP. Enligt kommitténs uppfattning är en sådan ändring av lagstiftningen inte att rekommendera. Ett särskilt direktiv för PPP skulle vara svårt att formulera och ännu svårare att tillämpa. Det skulle dessutom innebära att man tvingas ändra innehållet i och tillämpningen av de nuvarande direktiven för upphandling.

5.1.3. Enligt kommittén bör de kommande riktlinjerna från kommissionen ta upp följande:

- Sambandet vad PPP beträffar mellan direktivet för bygg- och anläggningsarbeten och direktivet om upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och telekommunikationer.

- Metoder att förbättra och förenkla upphandlingsförfarandena, särskilt i skedet innan anbud lämnas, och bruket av förhandlad upphandling.

5.1.4. I yttrandet om "Grönbok om offentlig upphandling inom Europeiska unionen: överväganden inför framtiden" () underströk kommittén att det är nödvändigt att klargöra skillnaderna mellan en koncession och ett kontrakt. De två begreppen skiljer sig åt när det gäller målsättning, kontraktets/koncessionens giltighetstid, villkoren för finansiering och ansvarets omfattning. Kommittén upprepar nu att detta behöver klarläggas.

5.1.5. Ett offentlig - privat partnerskap är ett långsiktigt avtal mellan å ena sidan offentlig förvaltning och andra offentliga organ och å andra sidan juridiska personer underkastade privaträttsliga regler med uppgift att utforma, planera, bygga, finansiera och/eller driva ett infrastrukturprojekt Skillnaden i förhållande till offentlig upphandling är att partnerskapet förutsätter investeringar från den privata partens sida.

5.1.6. I direktivet om bygg- och anläggningsarbeten anges att en koncessionsinnehavare kan tilldela sina byggentreprenadkontrakt till företag inom samma grupp (konsortium) (artikel 3.4 i direktiv 93/37). Direktivet om enheter som har verksamhet inom sektorerna för vatten, energi, transport och telekommunikationer har ingen motsvarande bestämmelse (artikel 13 i direktiv 93/38). Enligt kommitténs uppfattning bör ett konsortium som erhållit en koncession kunna fördela kontrakt mellan medlemmarna i enlighet med bestämmelserna i direktivet om bygg- och anläggningsarbeten, även om det är fråga om upphandling inom sektorerna vatten, energi, transport eller telekommunikationer.

5.1.7. Direktivet om bygg- och anläggningsarbeten är tillämpligt på anläggningen av vägar, broar, järnvägar m.m. (Direktiv 93/37 Bilaga II). I motorvägsprojekt kunde PPP innebära att den privata sektorn ansvarar också för driftsskedet (genom att utnyttja avgiftsbelagda vägar och "skuggtullar"). Kommittén noterar emellertid att tjänster för motorvägsnätet inte omfattas av direktivet 93/38 (Artikel 2.2 c). De förutskickade riktlinjerna bör avhjälpa denna brist på konsekvens.

5.1.8. Anbudsförfarande kan användas i varje skede av ett projekt, beroende på hur intresserade myndigheterna är av att låta den privata sektorn medverka. Förfarandet kan användas för mindre anbud som avser en förstudie eller för större koncessionskontrakt för att bygga och/eller driva en infrastrukturanläggning. Det förhandlade förfarandet är mer flexibelt utformat i direktivet om enheter inom sektorerna vatten, energi, transport och telekommunikationer än i bygg- och anläggningsdirektivet. Enligt det förstnämnda direktivet kan de upphandlande enheterna använda detta förfarande utan inskränkning (artikel 20 i direktiv 93/38) medan de upphandlande enheterna inom den offentliga sektorn endast får använda förfarandet i vissa särskilda fall (artikel 7 i direktiv 93/37). Kommittén rekommenderar att förhandlad upphandling används i större utsträckning i de fall då man överväger att använda en formell upphandlingsprocedur. Man borde därför överväga att ändra direktiv 93/37.

5.1.9. Kommittén anser att anbudsgivning i idé- och utformningsskedena av ett projekt kan innebära olägenheter för företag inom den privata sektorn. Skyddet för anbudsgivarens immateriella rättigheter kan äventyras om innovativa tekniska lösningar, som redovisas i anbudshandlingarna i detta skede, sedermera åberopas av den projektansvariga myndigheten som kriterier i det efterföljande anbudsskedet. Nya idéer som härrör från ett privat företag skulle vara till allmän nytta för alla anbudsgivare utan att uppfinnaren gynnas.

5.1.10. Vad beträffar upphandlingsprocessen som helhet skulle kommittén som ett exempel vilja använda en vägledning i flera steg, utgiven av den brittiska finansdepartementet i sambandet med ett program för privat finansiering (Private Finance Initiative). Vägledningen kan sammanfattas enligt följande:

- Ett "förkvalificeringsskede" med tydligt angivna kriterier.

- Ett slutligt urval av tre eller fyra anbudssökande.

- Inbjudan att lämna anbud med iakttagande av noggranna kravspecifikationer och av ett förslag till tabell över riskfördelning.

- Ingående, parallella förhandlingar med de utvalda anbudsgivarna efter det att anbuden mottagits.

- Antagande av det anbud som föredras.

5.2. Konkurrenspolitik

5.2.1. Kommittén välkomnar det nyligen (september 1997) utgivna förtydligandet ifråga om tillämpningen av konkurrensreglerna för nya projekt för infrastruktur. Det handlar huvudsakligen om järnvägsprojekt och, framförallt, om tillträde till ny infrastruktur för järnväg och möjligheten att reservera infrastrukturkapacitet för vissa operatörer.

5.2.2. Man kan å ena sidan hävda att infrastrukturförvaltaren bör ha möjlighet att reservera åtminstone en del av kapaciteten för operatörer som bidrar till projektets finansiering., men man kan å andra sidan göra gällande att reservering av kapacitet under lång tid strider mot principerna om fritt tillträde till infrastruktur och om konkurrens.

5.2.3. I syfte att förtydliga denna fråga påpekar kommissionen att avtal om reservation av kapacitet inte strider mot konkurrensreglerna så länge som infrastrukturen inte är överbelastad, eftersom det inte skapas något hinder för tillträde. Om det emellertid föreligger överbelastning, kan det finnas skäl att medge ett undantag, som upptar alla de villkor som stadgas i artikel 85.3, för ett avtal om reservation som är en förutsättning för den effektiva samordningen av transporttjänster. Kommittén anser att detta förtydligande av en viktig fråga är konstruktivt.

5.2.4. Kommittén inser att varje projekt för transportinfrastruktur har särdrag som gör det mer eller mindre unikt. Konkurrensreglerna måste därför tillämpas på grundval av en analys från fall till fall. Projektansvariga bör därför rådfråga kommissionens avdelningar i ett tidigt skede. Enligt kommitténs uppfattning utgör förtydligandet av tillämpningen av konkurrensreglerna ett nödvändigt men inte tillräckligt medel för att undanröja osäkerheten hos deltagarna i PPP.

5.3. Utvecklingen av finansiella instrument

5.3.1. Kommittén delar högnivågruppens och kommissionens uppfattning att stora projekt för transportinfrastruktur behöver balanserade finansieringspaket som består av eget kapital, efterställda lån, lån i tidigare driftsskeden och bankskulder.

5.3.2. Av dessa finansiella instrument spelar efterställda lån en central roll genom att fördela amorteringsbördan över en längre tidsperiod (20-30 år) än vad som gäller för bankskulder (upp till 15 år). Denna typ av lån har redan i begränsad omfattning erbjudits av EIB i samarbete med EIF. Kommittén noterar med tillfredsställelse att EIB kommer att spela en mer aktiv roll på såväl detta område som när det gäller utvecklingen av lån under det tidigare driftsskedet.

5.3.3. Kommissionen avser att undersöka möjligheten att inrätta en mezzaninfond med inriktning på TEN, där EIB och de institutionella investerarna skulle bidra med större delen av kapitalet. Kommittén anser att en marknad för denna typ av finansiellt instrument måste utvecklas i Europa. Kommissionen bör därför öka ansträngningarna att bidra till att en mezzaninfond inrättas.

6. Sammanfattning och slutsatser

6.1. Högnivågruppen för offentlig - privat partnerskapsfinanisering av transeuropeiska transportnätprojekt, under ledning av kommissionsledamoten Kinnock, överlämnade sin rapport i maj 1997. Högnivågruppen hade som mål att undersöka hur offentlig - privata partnerskap (PPP) kan bidra till att påskynda genomförandet av de transeuropeiska transportnäten, något som är av grundläggande betydelse för konkurrenskraften och tillväxten i Europa.

6.2. Ett flertal av rekommendationerna i högnivågruppens rekommendationer riktades till kommissionen för övervägande och åtgärd. I sitt meddelande, som lades fram i september 1997, anger kommissionen hur den avser att följa upp de rekommendationer som direkt berör den.

6.3. Kommittén välkomnar såväl högnivågruppens rapport som kommissionens meddelande. De två dokumenten utgör en helhet och bör inte betraktas som separata delar.

6.4. TEN har hittills utvecklats i långsammare takt än väntat på grund av ständiga problem med finansieringen, särskilt till följd av budgetrestriktioner inom den offentliga sektorn, samt på grund av att PPP använts i TEN-projekt i mindre utsträckning än väntat.

6.5. När staten har genomfört stora infrastrukturprojekt, har den privata sektorn traditionellt huvudsakligen medverkat som entreprenör, framförallt i byggnadsskedet. En ökad medverkan från den privata sektorns sida i stora projekt avseende transportinfrastruktur skulle innebära att den, jämsides med den offentliga sektorn, skulle agera inte enbart som entreprenör utan också i rollerna som finansiär och projektledare samt som ansvarig för styrning och drift.

6.6. Det centrala inslaget i ett framgångsrikt PPP är fördelningen av riskerna i ett projekt mellan den offentliga och den privata sektorn. I princip bör varje part bära de risker som den är bäst på att kontrollera i varje skede av ett projekt. Kommersiella risker bör normalt tas om hand av den privata sektorn medan offentliga ("politiska") risker bör täckas av den offentliga sektorn.

6.7. Det är uppenbarligen så att bristen på tillräckliga nationella budgetmedel för TEN-projekt har ökat intresset för PPP. Kommittén vill dock understryka att den huvudsakliga målsättningen för PPP inte bör vara att tillföra kompletterande finansiering. Det är lika angeläget att utnyttja den privata sektorns kommersiella, ekonomiska, tekniska och managementinriktade kunnande i syfte att åstadkomma ett mer kostnadseffektivt genomförande av TEN-projekt.

6.8. När det gäller möjligheten att öka den privata sektorns medverkan i TEN-projekt, verkar det föreligga ett visst mått av överoptimism, både i högnivågruppens rapport och i kommissionens meddelande. Den privata sektorn investerar i ett projekt endast när detta ger tillfredsställande avkastning på investeringen.

6.9. Enligt kommittén föreligger ett antal väsentliga villkor för att PPP skall kunna genomföras med framgång:

- Ett klart uttalat åtagande från medlemsstatens sida att använda sig av PPP.

- Den privata sektorn bör medverka i ett projekt så tidigt som möjligt, med andra ord i idé-, utformnings- och planeringsskedena.

- Särskilda företag med uppgift att målmedvetet genomföra ett projekt, framför allt gränsöverskridande sådana, bör bildas.

6.10. Kommissionen avser att inom kort ge ut särskilda riktlinjer avsedda att förtydliga de anbudsförfaranden som skall följas vid tilldelningen av kontrakt avseende transportinfrastruktur. Enligt kommittén är det nödvändigt att de kommande riktlinjerna från kommissionen tar upp följande:

- Sambandet vad PPP beträffar mellan direktivet för bygg- och anläggningsarbeten och direktivet om upphandling inom sektorerna vatten, energi, transporter och telekommunikationer.

- Metoder att förbättra och förenkla upphandlingsförfarandena, särskilt i skedet innan anbud lämnas, och bruket av det förhandlade förfarandet.

6.11. Kommittén välkomnar det nyligen (september 1997) utgivna förtydligandet ifråga om tillämpningen av konkurrensreglerna för nya projekt för transportinfrastruktur. Det handlar huvudsakligen om järnvägsprojekt och, framförallt, om tillträde till ny infrastruktur för järnväg och möjligheten att reservera infrastrukturkapacitet för vissa operatörer. Eftersom varje projekt är mer eller mindre unikt, understryker kommittén att varje fall måste analyseras för sig.

6.12. Stora projekt för transportinfrastruktur behöver balanserade finansieringspaket som består av eget kapital, efterställda lån och bankskulder. Kommittén noterar med tillfredsställelse att EIB kommer att spela en mer aktiv roll i utvecklingen av efterställda lån och lån under det tidiga driftsskedet. Kommittén anser vidare att kommissionen bör öka ansträngningarna att bidra till att en mezzaninfond inrättas.

Bryssel den 25 februari 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Rådets direktiv 93/37/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av förfarandena vid tilldelning av kontrakt vid offentlig upphandling av bygg- och anläggningsarbeten, EGT L 199, 9.8.1993, s. 54. ESK:s yttrande, EGT C 106, 27.4.1992, s. 11.

() Rådets direktiv 93/38/EEG av den 14 juni 1993 om samordning av upphandlingsförfarandet för enheter som har verksamhet inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna, EGT L 199, 9.8.1993, s. 84. ESK:s yttrande, EGT C 106, 27.4.1992, s. 6.

() Förtydligande av kommissionens rekommendationer avseende tillämpningen av konkurrensreglerna på projekt för ny transportinfrastruktur, EGT C 298, 30.9.1997, s. 5.

() EGT C 287, 22.9.1997, s. 92.