Utkast till Meddelande till Rådet och Europaparlamentet -Halvtidsöversyn av det fjärde fiskeprotokollet mellan eu och grönland

Inledning

Det fjärde protokollet till fiskeavtalet med Grönland trädde i kraft i januari 2001 och innehåller en bestämmelse om halvtidsöversyn som innebär att kommissionen skall lämna förslag senast i slutet av februari 2003.

Syftet med detta meddelande är att förklara varför denna översyn inte alls är någon rutinmässig åtgärd, utan tvärtom kräver att man nu antar den politiska utmaning som de framtida förbindelserna mellan Europeiska unionen och Grönland står inför (del 1).

Därefter beskrivs huvuddragen i ett politiskt avtal mellan EU, Grönland och Konungariket Danmark, som innebär att förbindelserna efter 2007 kommer att grunda sig på ett omfattande partnerskap för hållbar utveckling (del 2).

Slutligen fastställs ramar för förhandlingarna mellan kommissionen och de grönländska myndigheterna för att justera det fjärde protokollet om fiske inom den tidsfrist som gäller för halvtidsöversynen (del 3).

1. BRISTER OCH MÖJLIGHETER I DE NUVARANDE FÖRBINDELSERNA MELLAN EU OCH GRÖNLAND.

1.1. Bakgrund

Grönland är en dansk region och anslöt sig till gemenskapen tillsammans med Danmark 1973. Grönlands interna ställning förändrades när Grönland fick ställning som "särskilt samhälle inom Konungariket Danmark" genom en lag som trädde i kraft den 1 maj 1979. I en rådgivande folkomröstning i februari 1982 ställde sig 52 % av väljarna positiva till att gå ut ur gemenskapen. Följaktligen föreslog Danmark en ändring av fördragen. Den 1 februari 1985 trädde fördraget om utträde av den 13 mars 1984 i kraft, det så kallade "Grönlandsfördraget", [1] och därigenom fick Grönland samma ställning som de utomeuropeiska länder och territorier som är associerade med gemenskapen [2].

[1] Fördraget om ändring av fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna med avseende på Grönland, EGT L 29/19, 1.2.1985, s. 1.

[2] Artiklarna 182-188 i och bilaga II till EG-fördraget.

I Grönlandsfördraget betonas också samarbets- och utvecklingsaspekter. I ingressen hänvisas till "en ordning [...] som tillåter att de nära och varaktiga förbindelserna mellan gemenskaperna och Grönland upprätthålls och som beaktar dessas ömsesidiga intressen, särskilt Grönlands behov av utveckling". Vidare framgår av ingressen att även om ställningen som ULT-land bedöms utgöra en lämplig ram för förbindelserna med Grönland så "krävs ytterligare, särskilda bestämmelser för Grönland".

I ett Protokoll om särskilda bestämmelser för Grönland som åtföljer fördraget om utträde fastställs det att Grönland skall ha obegränsat och tullfritt tillträde till gemenskapens marknad för sina fiskeriprodukter under förutsättning att gemenskapen får tillfredsställande fiskemöjligheter i grönländska vatten inom ramen för ett fiskeavtal.

1.2. De rättsliga ramarna - fiske

Fiskeförbindelserna mellan gemenskapen och Grönland regleras av Fiskeavtalet mellan å ena sidan Europeiska ekonomiska gemenskapen och å andra sidan Danmarks regering och den lokala regeringen på Grönland [3], eller fiskeavtalet, som förhandlades fram och slöts i samband med Grönlands utträde ur gemenskapen och undertecknandet av Grönlandsfördraget.

[3] EGT L 29, 1.2.1985, s. 8.

Fiskeavtalet slöts för en inledande period på tio år, och efter den tiden kan det fortlöpa under ytterligare sexårsperioder om inte någon av parterna avslutar det genom en uppsägning som skall göras minst nio månader innan varje period löper ut. Det genomförs genom på varandra följande protokoll.

Fiskeavtalet grundar sig på de principer som fastställs i Grönlandsfördraget. I ingressen hänvisas uttryckligen till både en "anda av samarbete till följd av gemenskapens beslut att bevilja Grönland status av utomeuropeiskt territorium" och ovannämnda protokoll om särskilda bestämmelser för Grönland. Vidare erkänns i ingressen fiskets "helt avgörande betydelse [...] för Grönland, eftersom det utgör en väsentlig del av dess ekonomi", och det betonas att "upprätthållandet av fisket i grönländska vatten, bedrivet av fartyg som seglar under en medlemsstats flagga för gemenskapen spelar en viktig roll i en fungerande gemensam fiskeripolitik".

Fiskeavtalet är avsett att ge gemenskapen fångstkvoter i grönländska vatten och en särskild förtur till ytterligare fiskemöjligheter i grönländska vatten, i utbyte mot finansiell ersättning till Grönland. Genom fiskeavtalet föreskrivs det också att gemenskapens fångstkvoter får lov att tas upp av fiskefartyg som inte tillhör gemenskapen, i den mån detta är nödvändigt för fiskeavtal mellan gemenskapen och tredjeländer. Denna senare möjlighet har gjort det möjligt att helt eller delvis balansera avtalen om ömsesidigt tillträde med Färöarna, Island och Norge, utan några negativa effekter på den befintliga fördelningen av fiskekvoterna i gemenskapens fiskevatten.

I enlighet med målet för både Grönlandsavtalet och Protokollet om särskilda bestämmelser för Grönland begränsades inte fiskeavtalet enbart till frågor om fiske utan gällde också samarbete för Grönlands utveckling. Närmare bestämt fick Grönland även fortsättningsvis samma ekonomiska ersättning som landet hade fått när det var en del av gemenskapen, och dessa resurser gjordes tillgängliga för Grönland endast genom fiskeavtalet.

1.3. De rättsliga ramarna - Grönlands status som ULT-land

Grönlands ställning som ULT-land genom utträdesfördraget fastställs i de nuvarande artiklarna 182 - 188 i EG-fördraget, som också omfattar andra territorier som har kopplingar till Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket. Dessa artiklar tillämpas med hjälp av en serie rådsbeslut, av vilka det senaste är "Beslutet om associering av utomeuropeiska länder och territorier" av den 27 november 2001 [4]. Genom dessa fastställs förbindelserna mellan de 20 ULT-länderna och Europeiska gemenskapen, med ett speciellt undantag för Grönland när det gäller de särskilda fiskebestämmelser som beskrivs ovan.

[4] Beslut 2001/822/EG av den 27.11.2001, EGT L 314, 30.11.2001, s.1.

På grund av det undantaget kan Grönland, trots att det omfattats av de olika rådsbesluten om ULT-ländernas associering, inte beviljas finansiellt stöd från Europeiska utvecklingsfonden under den tid de löpande fiskeprotokollen tillämpas. Detta innebär att Grönland och gemenskapen i praktiken har varit förhindrade att samarbeta på många områden som omfattas av rådsbesluten. I stället har Grönland självständigt förvaltat sin egen utvecklingspolitik.

Det finns emellertid andra instrument inom ramen för ULT-associeringen som är tillgängliga för Grönland. Det viktigaste är den icke-ömsesidiga handelsordningen, den mest generösa som beviljats någon av gemenskapens partner, som bland annat har garanterat obegränsat, tullfritt tillträde till gemenskapens marknad för grönländska fiskeriprodukter.

EG:s program och budgetrubriker som står öppna för samtliga ULT-länder erbjuder också värdefulla möjligheter, exempelvis till vetenskaplig forskning och teknisk utveckling, miljövård, icke-statliga organisationer, utbildning, kultur och yrkesutbildning.

1.4. En helhetsbild av Grönlands situation

I Grönlandsfördragets anda, där det i ingressen fastställs att en ordning bör införas "som tillåter att de nära och varaktiga förbindelserna mellan gemenskaperna och Grönland upprätthålls och som beaktar dessas ömsesidiga intressen, särskilt Grönlands behov av utveckling", måste det fjärde fiskeprotokollet bedömas med utgångspunkt från en helhetsbild av Grönlands situation.

Till att börja med befinner sig Grönlands ekonomi i en långvarig och allvarlig kris. Enligt de senaste OECD-beräkningarna [5], har BNP i reella tal varit densamma under de senaste tio åren, och förutsättningen för en återhämtning är att det genomförs stora strukturella förändringar.

[5] OECD - Grönlands ekonomi; en framtidsstrategi, dok DT/TDPC (99)10.

Denna situation beror till hög grad på krisen för fisket, eftersom fisket är den grönländska ekonomins ryggrad; det utgör inte bara den viktigaste privata verksamheten, utan står också för 90 % av betalningsbalansen till utlandet för externa resurser, i ett land som är nästan fullständigt beroende av import.

Fiskekrisen riktar också uppmärksamheten på de enorma skador på miljön som orsakats på Grönland genom en ackumulering av effekter som har att göra med global ohållbarhet; fiskbeståndens minskning, som märktes redan i början av 70-talet, har accelererat på grund av kombinationen av alltför mycket fiske i Nordatlanten och förändringar i vattentemperaturen. Dessutom har de globala föroreningarna (organiska ämnen och tungmetaller) nu börjat påverka djur och människor, och användningen av dessa djurarter som livsmedel blir alltmer reglerad, om den inte helt enkelt förbjuds av de grönländska myndigheterna. Planerna på ökade satsningar på utvinning av olja och gas i Ishavet innebär att oron för miljöskador växer.

Den grönländska ekonomins speciella struktur, med en stor offentlig sektor (där merparten av det tekniska stödet tillhandahålls av danska tjänstemän), det svåra klimatet och den ojämna befolkningsfördelningen gör det omöjligt för den svaga, lokala privata sektorn att klara nödvändiga investeringar. Det krävs fortfarande omfattande offentliga satsningar för att genomföra omstruktureringen av fiskeindustrin, modernisera kommunikationerna, utbildningen och vården av en befolkning vars medellivslängd är 12 år kortare än genomsnittet i OECD.

På kort sikt innebär de ekonomiska svårigheterna att den offentliga ekonomin blir sårbar och den grönländska regeringen i hög grad är beroende av de globala bidrag från den danska regeringen (ungefär 40 % av BNP) och den ekonomiska ersättning som gemenskapen betalar inom ramen för fiskeprotokollen (4 % av BNP).

Ur kulturell och politisk synvinkel har Grönland starka historiska band med Konungariket Danmark, och därigenom också med EU. Det finns tecken på att Danmark för över allt större ansvar på Grönlands lokala regering. Situationen bör ses som ett triangelförhållande mellan Grönland, Danmark och EU.

1.5. Svagheter i fiskeavtalen och fiskeprotokollen.

Vid en allmän bedömning av de framsteg som har gjorts bör man först konstatera att de fiskeavtal som slöts för nästan 20 år sedan har sett till att Grönland har fått stort finansiellt stöd efter utträdet ur gemenskapen, och ULT-beslutet innebar att grönländska produkter fick fritt tillträde till gemenskapens marknad. Gemenskapen har å sin sida fått stabila fiskekvoter och företräde till överskottsbestånd i utbyte mot finansiell ersättning. Fiskeavtalet spelade också en viktig roll i förhållande till avtalet med Norge, Färöarna och Island, och underlättade balansen i det ömsesidiga utbytet av fiskemöjligheter mellan EU:s fiskeflottor och dessa länder.

Emellertid bör man vid en realistisk utvärdering av fiskeprotokollen också beakta de varaktiga och växande svagheterna när det gäller deras genomförande.

Redan från början har värdet av de kvantiteter fisk som gjorts tillgängliga inom protokollens ram vida understigit nivån på den finansiella ersättningen. Även om de grönländska myndigheterna har en mer positiv syn på läget så fanns det nästan ingen torsk och bara små mängder kungsfisk i grönländska vatten.

Situationen bekräftas av siffrorna för det första årets genomförande av det fjärde protokollet. Med undantag för lodda, kungsfisk, räkor och liten hälleflundra har gemenskapens fiskefartyg utnyttjat extremt lite av de kvoter som de enligt protokollet har rätt till. 2001 fiskades knappt 19 % av kungsfiskkvoten, mindre än 3 % av kattfisken och mindre än 1 % av skoläst. Av torskkvoten på 2 000 ton uppgick fångsterna på gemenskapens fartyg till 225 ton. Den finansiella ersättning som angavs i det fjärde protokollet, på 42,8 miljoner euro, överskred värdet av fiskemöjligheterna, som av kommissionen beräknades uppgå till omkring 28 miljoner euro, och dessutom utnyttjades inte dessa möjligheter mer än delvis. Detta förklaras delvis av skillnaden mellan de vetenskapliga rönen om beståndens tillstånd och fastställandet av kvoterna, som är orealistiska med tanke på dessa. Det mest slående exemplet är torsk, där forskarna rekommenderar fiskestopp, medan gemenskapen inom ramen för protokollet fortfarande tilldelas en kvot på 2 000 ton.

I protokollen har man syftat till att justera den finansiella ersättningen så att den återspeglar nominella ökningar av fångstkvoterna och inflationen. I motsats till de fiskeprotokoll som nyligen har ingåtts med andra länder, innehåller det fjärde protokollet inga som helst särskilda riktade satsningar på strukturella åtgärder till stöd för Grönlands ansträngningar att modernisera eller omstrukturera sin fiskesektor. Både revisionsrätten och Europaparlamentet har argumenterat för behovet av öppenhet (det vill säga en synlig koppling mellan betalningarna och de faktiska fiskemöjligheterna) och av att man följer de gängse budgetreglerna för utvecklingssamarbete, som också betonas i kommissionens grönbok om fisket (avsnitt 5-8-2) [6].

[6] KOM(2001)135, 20.3.2001.

Bristerna beror i hög grad på behovet av att nå fram till en kompromiss som löser de begränsningar som blev resultatet av Grönlands utträde ur gemenskapen. Enligt denna bedömning skall halvtidsöversynen ge en möjlighet att inleda en process i riktning mot större öppenhet när det gäller kostnaderna för fiskeavtalen och samtidigt möjliggöra en effektivisering av utvecklingssamarbetet.

1.6. Möjligheter på områdena för utvecklings- och utrikespolitik

Som framgår i bedömningen av den allmänna ekonomiska och sociala situationen på Grönland (se punkt 1.4 ovan) finns det ett antal områden som verkar lovande när det gäller samarbete och utveckling av förbindelserna mellan EU och Grönland, också sådana som inte hänger samman med fiskesektorn.

Samarbetet kan utvecklas inom vida ramar för stöd till en hållbar utveckling i Arktis, något som ligger i både Europeiska unionens och Grönlands intresse.

På Grönland har de grönländska myndigheterna själva tagit upp flera viktiga frågor om hållbar tillväxt och skapandet av arbetstillfällen som tänkbara mål för stödåtgärder; veterinära kontroller, alternativa möjligheter för olja och mineraler, en hållbar förvaltning av färskvattenresurserna, förbättrade kommunikationer och förbättrade bostäder för att sprida ut befolkningen, utbildning av arbetskraft, vetenskapligt samarbete som utnyttjar Grönlands unika ställning som ett "laboratorium för studier av klimatförändringarna".

Mer allmänt sett har Grönland en nyckelroll som arktisk samarbetspartner inom den vidare cirkel som utgörs av Sverige, Finland, Island, Norge, Ryssland, Kanada och Förenta staterna. I det sammanhanget kommer Europeiska kommissionen att arbeta för att stärka samordningen av de sektoriella initiativen i Arktis för att skapa en enhetlig modell för arbetet med exempelvis miljö, forskning och hållbar utveckling, både inom och utom unionen. När det gäller det speciella området för yttre förbindelser kommer hanteringen av de arktiska frågorna att effektiviseras inom ramen för den andra handlingsplanen för den nordliga dimensionen (2004-2006, som håller på att utarbetas), och denna inriktning kommer säkerligen att bibehållas inom detta viktiga politiska område. Grönlands betydelse för den arktiska aspekten av den nordliga dimensionen belystes särskilt under ministermötet i Ilulissat i augusti 2002 om den nordliga dimensionen.

Frågan om hållbarheten, vars betydelse underströks av att det i Göteborg antogs en Europeisk strategi för hållbar utveckling, kräver också stöd till det arktiska samarbetet, inklusive ett aktivt och positivt deltagande från Grönlands sida.

1.7. Förbindelserna på kort och lång sikt

Vid sin bedömning av de nuvarande förbindelserna mellan EU och Grönland har kommissionen dragit slutsatsen att

- det finns ett stort behov av att justera tillämpningen av det fjärde fiskeprotokollet, för att göra det öppnare och mer förenligt med den övergripande gemenskapslagstiftningen om budget- och utvecklingspolitik,

- det finns också ett strategiskt behov av att bredda och förstärka de framtida förbindelserna mellan EU och Grönland och att koppla dem till det ömsesidiga intresset av en hållbar utveckling i Arktis,

- behoven på kort och lång sikt hänger samman; med tanke på fiskeprotokollet speciella karaktär och de strukturella problem som Grönland står inför bör en omedelbar justering av protokollen baseras på ett långsiktigt och gemensamt politiskt åtagande av EU, Danmark och Grönland.

2. FÖRSLAG TILL ETT NYTT PARTNERSKAP OM HÅLLBAR UTVECKLING MELLAN EU OCH GRÖNLAND

2.1. Partnerskapets räckvidd

Kommissionen anser att det vore lämpligt att grunda de framtida förbindelserna mellan EU och Grönlands på ett omfattande partnerskap, där tre aspekter har särskilt stor betydelse för en hållbar utveckling:

- Ett hållbart fiske är fortfarande ett gemensamt intresse. Liksom alla överenskommelser med tredjeländer bör samarbetet därför ske inom ramen för ett partnerskap för utveckling av ansvarskännande och hållbart fiske, så som det beskrivs i kommissionens meddelande "Globalt partnerskap för hållbar utveckling". Liksom när det gäller alla andra fiskeavtal bör vidare den finansiella ersättningen återspegla fiskemöjligheternas verkliga nivå, så att andra aspekter än fisket sköts med hjälp av andra typer av instrument.

- Hållbar utveckling och tillväxt bör främjas med utgångspunkt från en utvecklingsstrategi som är nära samordnad med Danmarks och Grönlands gemensamma politik och de ekonomiska, sociala och kulturella utmaningar som Grönlands inuiter står inför.

- Grönlands aktiva medverkan och skyddet av EU:s intressen bör eftersträvas inom ramen för ett internationellt arktiskt samarbete.

2.2. Alternativ till nya rättsliga ramar

Genom artikel 188 i EG-fördraget, som ger Grönland ställning som ULT-land fastställs det också att det enda undantaget från denna ställning gäller fisket. Om gemenskapen bestämmer sig för att ingå överenskommelser med Grönland som inte gäller fiskesektorn eller är av övergripande natur förutsätter detta en ändring av EG-fördraget.

När det gäller finansiellt stöd ger de nuvarande ULT-ramarna, efter rådets senaste ULT-beslut (för perioden 2001-2011) inte utrymme för något stöd av den storlek som för närvarande beviljas genom fiskeprotokollet. Enligt bestämmelserna i det nionde EUF-ULT-beslutet skulle Grönland bara få högst en tiondel av de belopp som landet får inom ramen för den nuvarande finansiella ersättningen.

Det bör också diskuteras huruvida ett nytt avtal skulle fungera som ett komplement till eller helt ersätta Grönlands ULT-status. Det finns två skilda alternativ:

- Det första alternativet, "ULT-plus", skulle innebära att en ändring av fördraget kompletterade de grundläggande ULT-bestämmelserna med särskilda bestämmelser som inte bara gäller fisket utan alla typer av bilaterala frågor som gäller Arktis och som ännu inte omfattas av ULT-bestämmelserna, så att det blir möjligt att utforma en sundare form för finansiering ur EU:s budget än vad som för närvarande är fallet.

- Det andra alternativet, "EU-Grönländskt partnerskap" innebär att ett ad hoc-avtal förhandlas fram som omfattar och bygger vidare på samtliga de förmåner som följer av Grönlands ställning som ULT-land och av fiskeavtalet.

Det första alternativet skulle inte helt och hållet lösa problemet med Grönlands status, utan kan rentav leda till att det förvärras och skulle kunna leda till att man ifrågasätter ULT:s ramar av hänsyn till en mycket speciell situation. Vidare bör förbindelserna mellan EU och Grönland bli tydligare. Därför anser kommissionen att det andra alternativet är att föredra, om Danmark och Grönland begär detta.

2.3. Förslag till politiska åtaganden

Med tanke på behovet av att justeringen av det fjärde fiskeprotokollet mellan gemenskapen och Grönland bör göras inom ramen för ett framtidsorienterat, pålitligt och övergripande partnerskap uppmanar kommission ministerrådet att till de grönländska myndigheterna och den danska regeringen uttrycka sitt politiska åtagande att

- grunda gemenskapens framtida förbindelser med Grönland, efter 2006, på ett "partnerskap för hållbar utveckling" som skulle utgöra en fortsättning på det nuvarande fiskeavtalet och Grönlands ställning som ULT-land, i ljuset av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens prioriteringar efter nästa utvidgning,

- med anledning av detta ändra EG-fördraget på vederbörligt sätt.

Inom ramen för Europeiska unionens finansiella ramar bör ytterligare ekonomiska åtaganden läggas på samma nivå som nu, med beaktande av Grönlands särskilda behov och svårigheter och finansiella bidrag från andra parter.

3. HALVTIDSÖVERSYNEN AV DET FJÄRDE FISKEPROTOKOLLET

I ljuset av den befintliga strategin för de långsiktiga förbindelserna mellan EU och Grönland anser kommissionen att de grönländska myndigheterna bör överväga en avsevärd ändring av det fjärde fiskeprotokollet från och med 2003.

3.1. Effektivisering av det fjärde fiskeprotokollet

Eftersom den årliga finansiella ersättning som skall betalas enligt protokollet fram till och med 2006 förblir oförändrad, kommer kommissionen att föreslå de grönländska myndigheterna

- att samtycka till fångstkvoter som är förenliga med de reella fiskemöjligheterna med utgångspunkt från de vetenskapliga rönen, även om detta kommer att förstärka bristen i överensstämmelse mellan fiskemöjligheternas värde och ersättningsbeloppet, och

- att ändra protokollet så att en del av ersättningen avsätts till strukturell reform av Grönlands fiskeindustri och till att främja ett ansvarskännande fiske i grönländska vatten. De åtgärder som krävs för att göra detta skulle planeras, genomföras och övervakas av Grönland, som sedan skulle lägga fram en årlig kostnadsanalys av de åtgärder som finansierats.

3.2. Vägen mot ett partnerskapsavtal för hållbar utveckling

Både de kort- och de långsiktiga förslagen ovan förutsätter att det lämnas stöd till övergång till en mer uttalade form av samarbete, som skall skisseras i ett landsstrategidokument.

Under övergångsperioden bör det finansiella stödet fortsätta i form av budgetstöd, och därefter kommer de lämpligaste instrumenten att utnyttjas. Så snart som möjligt, och i alla händelser senast 2005, bör Grönlands särskilda behov och begränsningar när det gäller personalresurser och institutionella aspekter bedömas så att gemenskapens stöd blir så effektivt som möjligt och den ekonomiska förvaltningen blir sund, så som vanligen blir fallet när gemenskapen beviljar resurser i denna form.

Kommissionen erinrar om ingressen till Grönlandsfördraget där det fastställs att "[avtalen bör tillåta] att de nära och varaktiga förbindelserna mellan gemenskaperna och Grönland upprätthålls", och om att den danska regeringen sjutton år senare har givit ett tydligt stöd till ännu närmare förbindelser i form av ett partnerskap EU-Grönland, och anser att planerna på ett "partnerskap för hållbar utveckling mellan EU och Grönland" är förenligt både med andan i det ursprungliga Grönlandsfördraget och med utvecklingen på detta område.