Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "En förstärkt strategi inför anslutningen"

(98/C 157/14)

Ekonomiska och sociala kommittén beslöt vid sin plenarsession den 11 december 1997 att utarbeta ett yttrande enligt artikel 23.3 i arbetsordningen om "En förstärkt strategi inför anslutningen".

Sektionen för externa relationer, handels- och utvecklingspolitik, som varit ansvarig för det förberedande arbetet i detta ärende, antog sitt yttrande den 13 mars 1998. Föredragande var Filip Hamro Drotz.

Vid sin 353:e plenarsession den 25-26 mars 1998 (sammanträdet den 25 mars 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 98 röster för, 1 emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

Europeiska rådet i Luxemburg fattade i december 1997 de nödvändiga besluten för att inleda utvidgningsprocessen. Besluten grundade sig på kommissionens ifrågavarande yttranden (), ministerrådets beslut av den 27 november 1997 och 8 december 1997 samt ordförandeskapets rapport inför Europeiska rådet. Även kommissionens rapporter om kandidatländernas ekonomiska ställning och utvecklingsutsikter () har tjänat som underlag.

I Europeiska rådets slutsatser betonar man de stora utmaningarna i frågan: "Målet under de kommande åren är att sätta kandidatstaterna i stånd att ansluta sig till unionen och att förbereda denna för en utvidgning under gynnsamma förhållanden ..." ().

Kommissionen har inlett de relevanta förberedelserna och man började verkställa förberedelsestrategin i mars 1998.

I bilaga presenteras det centrala innehållet och det rådande läget i den förstärkta strategin inför anslutningen.

2. ESK:s tidigare verksamhet i anslutning till denna fråga

Ett integrerat Europa och en förbättring av de förhållanden under vilka kommande generationer skall leva och verka har alltid hört till de grundläggande utgångspunkterna för Ekonomiska och sociala kommitténs verksamhet.

Kommittén har under de senaste åren mot denna bakgrund aktivt deltagit i EU:s verksamhet för att förstärka samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa (CÖE-länderna). Detta har fått en prioriterad roll i kommitténs verksamhet. Kommittén har utarbetat och antagit flera yttranden och rapporter för att ge konstruktiva råd till de EU-myndigheter som står inför denna utmaning.

Ekonomiska och sociala kommittén har under de senaste åren bidragit till att öka samarbetet med CÖE-länderna bl.a. genom att arrangera flera hearings (i Bryssel, Warszawa, Tallinn osv.) för representanter för näringsliv och samhälle kandidatländerna. Kommittén har träffat representanter för dessa grupper även i andra sammanhang för att förbereda yttranden. Kommittén arrangerade ett sammanträde t.ex. i samband med konferenserna "Medborgarnas Europa" i Wien och Helsingfors. Kommittén har också skapat och förstärkt bilaterala relationer till parter från dessa länder bl.a. genom att bilda gemensamma rådgivande kommittéer tillsammans med aktörer från vissa länder. Observationerna och slutsatserna har noterats separat och de har beaktats i kommitténs ovannämnda yttranden och redogörelser.

3. Slutsatser och rekommendationer

Syftet med detta yttrande är att ge råd, föreslå åtgärder och prioriteringar då Europeiska unionen i mars 1998 inleder den förstärkta strategin inför anslutningen.

Yttrandet grundar sig på de slutsatser ESK har framfört i sina tidigare yttranden i frågan utan att upprepa dessa eller direkt hänvisa till dem. Eftersom kommittén avser fortsätta att delta i beredningsprocessen för utvidgningen av unionen, är detta yttrande koncentrerat till de frågor som är centralast vid inledningen av processen.

3.1. ESK ansluter sig till de centrala principer som Europeiska rådet har framfört om anslutningsprocessen, bl.a. att kandidatländerna deltar i anslutningsprocessen under lika förutsättningar och kriterier, att varje kandidatland framskrider i sin egen takt enligt sin beredskapsnivå, att inledningen av anslutningsförhandlingar förutsätter att kandidatlandet uppfyller de kriterier Europeiska rådet uppställde i Köpenhamn, att kandidatlandet har antagit unionens regelverk som en del av sin nationella lagstiftning och att detta regelverk i verkligheten även tillämpas vid tidpunkten för anslutning.

Målet för alla parter bör vara att man i samband med anslutningen endast i undantagsfall kan godkänna tillfälliga övergångsåtgärder.

Dessa principer betonar betydelsen av att förstärka strategin inför anslutningen och enligt ESK kommer den framtida utvidgningen i hög grad att bero på hur väl man lyckas verkställa denna strategi från första början.

3.2. ESK stöder även strukturen för förstärkningen av strategin inför en anslutning, men önskar fästa uppmärksamhet vid följande frågor:

- Att så konkret och realistiskt som möjligt definiera det landsspecifika partnerskapet för beredning av anslutningen kommer att ha en nyckelroll och därför bör man betona betydelsen av beredningen och verkställandet av denna definition. För detta syfte bör man separat för varje kandidatland uppställa tydliga mål som är politiska, ekonomiska, sociala (bl.a. sysselsättningsinriktade) och sektorspecifika (bl.a. för jordbruket och miljön) och som är avsedda att främja regionalt samarbete. ESK konstaterar med tillfredsställelse att de riktlinjer för partnerskap som kommissionen föreslog den 4 februari 1998 följer dessa principer. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid uppföljningen och rapporteringen om hur partnerskapen förverkligas samt granskningen av åtgärdsprogrammen. Detta utvecklas sannolikt till en fortgående process.

- I partnerskapsprocessen, som i flera fall troligtvis kommer att pågå en längre tid, bör man även fästa uppmärksamhet vid det faktum att unionens regelverk fortlöpande förändras bl.a. på grund av unionens inre sammanhållning, förstärkandet av den inre marknaden och verkställandet av den monetära unionen. I kandidatländerna bör man i samarbete skapa tillräcklig förmåga att anpassa sig till dessa förändringar. Samtidigt bör man säkerställa att det regelverk man uppnått inom unionen inte äventyras och att unionen inre sammanhållning inte avtar i samband med eller som en följd av utvidgningsförhandlingarna eller den senare utvidgningen.

- Det finns anledning att ytterst noggrant och fortgående granska och följa upp de finansiella förutsättningarna för utvidgningsförhandlingarna samt undvika beslut som skulle leda till ohållbara finansiella följder under beredningen eller efter anslutningen. Verksamhetsplanerna bör grunda sig på en realistisk finansram och på befintliga eller kända tillgångar. Man bör sträva efter att ta i bruk nya finansieringskällor, bl.a. genom att stabilisera bankväsendet och stärka börsmarknaden, och på så sätt locka till sig såväl inhemskt som utländskt kapital. Men samtidigt bör man komma överens om de exakta villkoren för sådan finansiering, om amorteringsplanerna, om trygghet för privata investeringar osv. En förutsättning för det sistnämnda är att man får till stånd en solid äganderätt. Det är korrekt att landsvis fortgående och noggrant definiera finansieringsbehovet och stödobjekten (bl.a. beträffande miljöförbättringar) på basis av de viktigaste behoven och de framsteg som gjorts. Phareprogrammets och de olika fondernas nya instrument bör också fortlöpande utvecklas för att effekten av stödet skall förbättras. Man bör redan från början säkerställa att de olika finansieringsformerna samordnas på ett väl fungerande sätt. Europeiska investeringsbankens lånemöjligheter och Europeiska investeringsfondens garantimöjligheter bör utökas och det redan inledda samarbetet med EBRD och Världsbanken bör utvecklas.

- Eftersom det är sannolikt att förberedelseprocessen för utvidgningen kommer att vara mycket mångfacetterad och krävande och kommer att framskrida i olika takt, bör man redan från början göra förvaltningen av unionen så hållbar som möjligt och tillräckliga resurser bör reserveras för detta. Förberedelse- och beslutsprocessen bör göras öppen och enhetlig för de olika enheter som deltar i den.

3.3. Kommittén stöder utan reservationer strategin inför Cyperns anslutning i den form den definierades i Luxemburg. ESK uppmanar alla parter att bidra till att skapa fungerande förhållanden mellan de två befolkningsgrupperna på Cypern. Detta skulle bidra till att återuppbygga förtroendet mellan dem.

3.4. ESK uppmanar EU och Turkiet att målmedvetet och aktivt stärka sitt samarbete. Målet är att strategin inför Turkiets anslutning skall kunna fastställas så snart som möjligt.

Kommittén avser att ge sitt stöd till denna process bl.a. genom verksamheten i den gemensamma rådgivande kommitté som upprättats mellan ESK och företrädare för Turkiets olika intressegrupper.

3.5. Europeiska unionen bör - under tiden som utvidgningsförhandlingarna framskrider - även mera generellt fästa uppmärksamhet vid att utveckla gränsöverskridande och regionalt samarbete mellan kandidatländerna och mellan dem och de grannländer som förblir utanför EU.

Man bör verka för att de ekonomiska, samhälleliga, kulturella och politiska förbindelserna mellan kandidatländerna inte bryts, utan att de förstärks. Kommittén föreslår att Europeiska unionen i form av sina handlingsplaner fortsätter att starkt stöda utvecklingen av handelsutbyte och samarbete, i synnerhet vid gränsområden och mellan grannländer.

3.6. ESK instämmer i Europeiska rådets konstaterande att utvidgningen även beror på unionens egen beredskap att acceptera nya medlemmar samt på att verksamheten i dess institutioner förbättras i enlighet med bestämmelserna i Amsterdamfördraget. Regeringskonferensen om detta ämne mellan de nuvarande medlemsstaterna bör förberedas vid sidan av verkställandet av strategin inför anslutningen så att även kandidatländerna känner till dessa arrangemang i god tid.

Vid sidan om detta bör man se till att utvidgningen så väl och balanserat som möjligt gynnar alla delar av unionen och att medlemsstaterna är välinformerade om fördelarna och nackdelarna med utvidgningen och att dessa diskuteras aktivt.

Den kommande utvidgningen bör tas i beaktande vid EU:s verksamhet för att utveckla relationerna till tredje land samt vid pågående förhandlingar i olika internationella fora, t.ex. i WTO.

Man bör i detta sammanhang även behandla vilken effekt utvidgningen kommer att ha på ESK, dess sammansättning, verksamhet och interna förfaranden. Kommittén är beredd att framföra sin egen syn på saken.

3.7. Den förstärkta strategin inför anslutningen kommer att koncentrera sig på två huvudsakliga frågor:

a) Att effektivisera förvaltnings- och rättssystemens funktionsförmåga och

b) att överföra unionens regelverk som en del av den nationella lagstiftningen och effektivisera investeringarna för att verkställa detta regelverk. Målet med den senare punkten är att förbättra kandidatlandets internationella konkurrenskraft i den utsträckning den grundar sig på ekonomiska och sociala värderingar samt förbättra landets förmåga att även på sin hemmamarknad framgångsrikt bemöta den hårda konkurrensen på den inre marknad som EU-medlemskapet för med sig. Detta förutsätter även att infrastrukturen i kandidatländerna förbättras på bred front samt att dessa länder införlivas i de fungerande europeiska transportnätverken. På så sätt påverkar man även sysselsättningen, välfärden och förhållandena i arbetslivet.

Den huvudsakliga utmaningen för strategin är att förbereda kandidatstaterna inför ett medlemskap i unionen samt förbereda unionen och dess nuvarande medlemsländer för utvidgningen. Av central betydelse är att medborgarna, näringslivet och andra aktörer i medlems- och kandidatländerna väl känner till utvidgningen, EU-medlemskapet och följderna av dessa.

Av ovannämnda orsak uppmanar ESK unionen att verkställa den förstärkta strategin inför anslutningen på bred front genom att engagera ekonomiska och sociala aktörer i denna process och uppmuntra kandidatländerna att vidta motsvarande arrangemang. Med en till förhållandena anpassad samhällelig dialog bör man ta hänsyn till näringslivets, löntagarnas, jordbrukarnas, konsumenternas och andra intressegruppers synpunkter och man borde inbegripa dessa parter i utvidgningsförhandlingarna både på det nationella och internationella planet. ESK är övertygad om att möjligheterna för att den inledda utvidgningsprocessen skall lyckas ökar avsevärt, om man beaktar dessa parters synpunkter på strategin inför anslutningen, på innehållet i, verkställandet och uppföljningen av partnerskapsprogrammen som förbereder anslutningen samt på Phareförvaltningen som hänför sig till detta. På så sätt kan man utnyttja dessa parters kunskaper, erfarenheter, kontakter och synpunkter.

Att hållbart förstärka sådana arrangemang i kandidatländerna som motsvarar den samhälleliga dialog man för i EU:s medlemsländer och att för de olika parterna i kandidatländerna förklara innehållet i partnerskapet samt de villkor ett EU-medlemskap medför, förutsätter att dessa parter deltar i processen. Till en fungerande ekonomi hör även en fungerande arbetsmarknad och en samhällelig dialog mellan etablerade och självständigt verkande intressegrupper, såsom näringslivet, löntagarna och jordbrukssektorn samt mellan dessa och staten. Reformprocesser som grundar sig på principerna om en fungerande ekonomi, medborgarsamhälle, demokrati och rättsstat bör därför utgöra en central del av förberedelsestrategin och i kandidatländerna bör man skapa och utveckla strukturer, know-how och andra arrangemang för dem. Insatserna och stödet för detta från de samhälleliga aktörerna i EU:s medlemsstater är oersättliga. Deltagandet förbereder samtidigt aktörerna i EU och dagens medlemsländer för utvidgningen av unionen. ESK anser att man bör förutsätta att de aktörer i EU och dagens medlemsländer som deltar i processen skall bära ett ansvar för att de uppställda utvidgningsmålen uppnås.

ESK kan inneha en central roll i strategin inför utvidgningen beträffande de ovannämnda frågorna. Kommittén föreslår att EU i detta syfte stöder kommitténs fortsatta strävanden att i samband med förberedelseprocessen skapa nära och fungerande, såväl bi- som multilaterala kontakter med kandidatländernas samhälleliga aktörer.

I detta syfte kommer ESK att på basis av de erfarenheter och kontakter man erhållit avge tilläggsyttranden om dessa frågor samt förstärka den strukturerade dialogen bl.a. genom att arrangera årliga hearings med intressegrupperna från kandidatländerna och öka de regelbundna, bilaterala kontakterna med intressegrupper i enskilda kandidatländer. Avsikten är att höra vilka synpunkter olika intressegrupper i kandidatländerna har om förberedelsestrategin och partnerskapen samt hur dessa fungerar och hur de skulle kunna förbättras, att redogöra för målen och villkoren för olika delar av processen inför anslutningen, att förbättra växelverkan, att stöda skapandet av nödvändiga samhälleliga strukturer i kandidatländerna samt att till andra EU-organ förmedla de synpunkter denna verksamhet ger upphov till. Målet är att på detta sätt stöda EU:s aktuella utvidgningsförberedelser.

ESK föreslår att EU godkänner dess verksamhet som en institutionell del av den förstärkta strategin inför en anslutning.

Bryssel den 25 mars 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Agenda 2000 vol. I och II samt sammanfattningarna och slutsatserna om ansökningarna om medlemskap. Kommissionens förslag till rådets förordning (EG, Euratom) om stöd inom ramen för strategin inför anslutningen till de kandidatländer i Central- och Östeuropa som ansökt om medlemskap i Europeiska unionen.

() European Economy, Supplement CN3 and 4 (ISSN 1027-2097).

() C/97/400.

BILAGA till Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

Förberedelser inför anslutningen av EU:s nya medlemsstater - det centrala innehållet i den överenskomna referensramen

1. De tre viktigaste åtgärderna i förberedelseprogrammet inför utvidgningen av EU

Europeiska rådet i Luxemburg kom i december 1997 överens om följande tre viktiga åtgärder för förberedelserna inför utvidgningen:

1) Man skall arrangera en årligen återkommande europeisk konferens (den första arrangerades den 12 mars 1998) som kommer att samla medlemsstaterna i Europeiska unionen och de europeiska stater som har viljan att ansluta sig till den och som delar dess värderingar och har samma inrikes- och utrikespolitiska mål. Europeiska unionens erbjudande riktar sig i första omgången till Cypern, kandidatstaterna i Central- och Östeuropa samt Turkiet.

Konferensen kommer att vara ett multilateralt forum för politiskt samråd som skall behandla frågor av allmänt intresse för deltagarna samt utveckla och intensifiera deras samarbete på områdena utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor samt även på andra områden av gemensamt intresse, särskilt ekonomi och regionalt samarbete.

2) Man skall inleda (30 mars 1998) en anslutnings- och förhandlingsprocess som omfattar de tio kandidatstaterna i Central- och Östeuropa samt Cypern ("15+11-planen"). Denna anslutningsprocess faller inom ramen för genomförandet av artikel O i Fördraget om Europeiska unionen och består av följande skeden:

a) En enhetlig rammekanism upprättas för kandidatstaterna, och unionens medlemsstater är alltid vid behov i kontakt med kandidatstaterna. (Rådet antog den 26 januari 1998 en förordning om rammekanismen.)

b) Den förstärkta föranslutningsstrategin verkställs, vilket syftar till att de tio kandidatstaterna skall kunna bli medlemmar i Europeiska unionen. Denna strategi bygger i huvudsak på partnerskap för anslutning och på förstärkning av föranslutningsstödet (se kapitel 2). För Cypern föreslås en separat, något avvikande strategi inför anslutning. (År 1999 kommer man att verkställa den första generella omprövningen av strategin.)

c) Kommissionens dokument (Agenda 2000 med bilagor) utgör utgångspunkten och anslutningsförhandlingarna arrangeras enligt följande:

- EU arrangerar (30 mars 1998) bilaterala regeringskonferenser för att inleda förhandlingar med Cypern, Ungern, Polen, Estland, Tjeckien och Slovenien om villkoren för deras anslutning till unionen.

- Medlemsstaterna beslutar på förslag av Coreper utan dröjsmål om de generella förhandlingsramarna, i vilka man definierar de detaljerade processuella arrangemangen för de kommande förhandlingarna. (Rådet beslutade om dessa utgångspunkter i sitt sammanträde den 13-14 mars 1998.)

- EU påskyndar (parallellt med ovannämnda åtgärder) förberedelsen av förhandlingarna med Rumänien, Slovakien, Lettland, Litauen och Bulgarien, särskilt genom en analys av unionens regelverk ("screening"). (Fr.o.m. den 3 april 1998.)

d) Man inför ett uppföljningsförfarande som grundar sig på rapporter som kommissionen regelbundet överlämnar. I rapporterna granskas de framsteg som kandidatstaterna i Central- och Östeuropa har gjort och i förekommande fall skall de åtföljas av rekommendationer att inleda bilaterala regeringskonferenser. (Den första rapporten utarbetas i slutet av 1998.)

3) Turkiet skall erbjudas en specialstrategi som bekräftar att Turkiet har möjlighet att ansluta sig till Europeiska unionen. EU:s och Turkiets associeringsråd kommer att granska denna strategi särskilt på grundval av artikel 28 i associeringsavtalet. (Kommissionen har i mars 1998 kompletterat denna strategi med förslag om ökat samarbete i flera specialfrågor.)

2. Det centrala innehållet i den förstärkta föranslutningsstrategin

Europeiska rådet i Essen skapade år 1995 en föranslutningsstrategi som grundar sig på Europaavtalen och inledde en strukturerad dialog och utdelning av stöd med hjälp av Phareprogrammet. Europeiska rådet i Dublin beslöt år 1996 att strategin bör förstärkas och utvidgas till att omfatta alla kandidatstater.

Enligt Europeiska rådets beslut i Luxemburg utgör Europaavtalen fortfarande grunden för unionens förbindelser med de tio stater i Central- och Östeuropa som har ansökt om medlemskap. (Även avtalen med de tre baltiska staterna trädde i kraft den 1 februari 1998.) Den förstärkta föranslutningsstrategin beskrivs närmare i kommissionens dokument Agenda 2000 ().

Den förstärkta föranslutningsstrategin syftar till att sätta alla kandidatstater i Central- och Östeuropa i stånd att föra medlemskapsförhandlingar, att bli medlemmar i Europeiska unionen och att redan före anslutningen så långt som möjligt anpassa sig till unionens regelverk. Strategin koncentrerar sig främst på a) partnerskap för anslutning och b) förstärkning av föranslutningsstödet.

Partnerskap för anslutning (landsvis) utgör en väsentlig faktor i den förstärkta föranslutningsstrategin. Syftet är att stöda det enskilda kandidatlandet genom att använda alla stödformer, som grundar sig på en detaljerat formulerad prioritetsordning samt på årliga åtgärdsprogram som bereds av kommissionen och godkänns av EU och det ifrågavarande kandidatlandet. De finansiella insatserna, som i synnerhet kanaliseras via Phare-programmet, kommer att vara beroende av vilka framsteg kandidatstaterna gör och mer specifikt av hur planen för övertagandet av regelverket följs.

Rådet kommer att utan dröjsmål besluta om upprättandet av partnerskapen och på denna grundval senast den 15 mars 1998 besluta om detaljerna i partnerskapen. (Förslagen till landsspecifika partnerskap presenterades den 4 februari 1998. I dessa presenteras målen på kort sikt (skall förverkligas under 1998) samt de generella och sektorspecifika målen på längre sikt. Rådet och Europaparlamentet godkände dem enligt artikel 235 den 23 februari och den 10 mars 1998.)

(För att inleda förhandlingarna har man även begärt att de enskilda kandidatstaterna under mars månad presenterar sin handlingsplan om hur de kommer att införa EU:s regelverk. Övriga faktorer under förberedelsen är programmet om ekonomiska prioriteringar på medellång sikt, riktlinjerna för förverkligandet av den inre marknaden samt samarbetet för att förhindra organiserad brottslighet.)

Föranslutningsstödet, som har ökats väsentligt, fördelas i synnerhet genom Phare-programmet. Programmet har omorienterats mot prioriteringar i samband med anslutningen genom att två prioriterade mål har satts upp, nämligen förstärkning av den administrativa och rättsliga kapaciteten (omkring 30 % av anslaget) och av investeringar som är knutna till övertagandet och tillämpningen av gemenskapens regelverk (omkring 70 %). Phare är det viktigaste programmet för länderna i Central- och Östeuropa. För åren 1990-1999 uppgår dess budget till 10,5 miljarder ecu. Phares andel för tidsperioden 2000-2006 är under beredning. (Den 18 mars 1998 presenterade kommissionen sitt förslag till förordning om finansieringsinstrument för beredningen av utvidgningen, ISPA.)

Föranslutningsstödet kommer från år 2000 att utgöra stöd till jordbruket och ett strukturellt instrument med vars hjälp åtgärder liknande dem som genomförs i Sammanhållningsfondens regi kan prioriteras. För föranslutningsstödet har redan 7 miljarder ecu reserverats i Strukturfonden och 4 miljarder ecu i budgeten för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Europeiska investeringsbanken beslöt nyligen att fördubbla sitt stöd till länderna i Central- och Östeuropa till 3,5 miljarder ecu under de följande två åren.

En viktig del av föranslutningsstödet består även av att öppna vissa gemenskapsprogram för kandidatstaterna samt att låta kandidatstaterna delta vid administrationen av vissa kommittéer. Besluten bör fattas från fall till fall.

() Agenda 2000 - Vol. II DOC/97/7.