Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "XXVIII:e rapporten om konkurrenspolitiken (1998)"

(2000/C 51/01)

Den 31 maj 1999 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "XXVIII:e rapporten om konkurrenspolitiken (1998)".

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som ansvarat för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 25 november 1999. Föredragande var Edoardo Bagliano.

Vid sin 368:e plenarsession den 8-9 december 1999 (sammanträdet den 8 december 1999) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för, 1 emot och 2 nedlagda röster.

1. Den "28:e årsrapporten om konkurrenspolitiken" är av central betydelse, inte bara för att den dokumenterar de oerhörda administrativa och normativa insatserna från kommissionens sida, utan även, och kanske framför allt, för att det - i de åtgärder och initiativ som genomförts - speglar den vändpunkt och den ändrade inriktning som så starkt karaktäriserar gemenskapens nya konkurrenspolitik. Två nyckelbegrepp framträder i denna årsrapport för 1998. Det första är modernisering, och det andra är samarbete. Dessa båda nyckelbegrepp utgör huvudlinjerna i den framtidsvision som kommissionen har gjort till scenario för en ny konkurrenspolitik.

1.1. Såväl kontrollverksamheten som kommissionens initiativ och förslag utgör redan 1998 utgångspunkt för den nya moderniseringsfilosofisom globaliseringen kräver. Man får dock inte glömma att de yttre förhållandena utvecklas och genomgår snabba förändringar, mycket snabbare än tidigare. Kommissionen har redan visat att man är medveten om detta genom de nya bestämmelserna och normerna i de s.k. vertikala avtalen, samt genom utarbetandet av en mycket innovativ vitbok, som antogs formellt i början av 1999.

1.2. Denna modernisering är dessutom nödvändig och brådskande i denna viktiga och känsliga fas av färdigställandet av den inre marknaden, eftersom resultaten av de många omstruktureringar som pågår på den europeiska marknaden och även de allt fler företagsfusionerna har stora konsekvenser för konkurrenspolitiken. Till detta bör läggas de positiva effekterna och den betydande stimulans för gemenskapsekonomin som blir resultatet av införandet av den gemensamma valutan och den ökade avregleringen av den offentliga sektorn.

1.3. Vägen framåt är således väl utstakad, med koppling till det förflutna men framför allt med beredskap för att snabbt kunna anpassa sig till de förändringar som pågår nu och de som kommer att inträffa. Prioritet har därvid getts åt det stora antal problem som har koppling till EU:s utvidgning. För att kunna klara av de nya uppgifterna och det ökade ansvaret krävs det dessutom en ny förståelse av begreppet samarbete och ett nytt sätt att förverkliga det på. Samarbete är inte något som endast skall genomföras med nationella myndigheter och rättsinstanser och med medlemsstaterna, utan det skall även ske mellan dessa. Samtliga parter som på något sätt är berörda måste kunna samarbeta sinsemellan för att få till stånd rättvisa konkurrensvillkor för företagen på de marknader som konkurrenspolitiken skall garantera. Varje möjlighet och varje insats skall i dag dessutom ges en "internationell dimension".

2. "XXVIII:e rapporten om konkurrenspolitiken" föregicks av en inledning som ger en sammanfattning av huvuddragen och en försmak av innehållet i själva rapporten. Frågan om internationellt samarbete tas dock upp separat i kommissionsledamoten Karel Van Mierts "förord". Kommittén tolkar detta som att kommissionen särskilt - och starkt - vill betona konkurrenspolitikens internationella dimension och skulle se positivt på att denna text utgjorde en integrerad del av rapporten och inte bara en imponerande och personligt skriven utsmyckning.

2.1. Kommittén stöder fullt ut beslutet att detta år ägna inledningen/förordet åt kommissionens insatser på internationell nivå; detta med tanke på den ökade betydelse som den internationella dimensionen numera har. Det krav som framförs av kommissionsledamot Van Miert om att konkurrenspolitiken skall inordnas i ett vidare perspektiv ligger i linje med vad kommittén vid återkommande tillfällen har framhållit.

2.2. Man är nu medveten om att en allt mer integrerad världsekonomi leder till att de enskilda länderna blir beroende av varandra i en utsträckning som aldrig tidigare skådats. Ett sådant ömsesidigt beroende utgör inte bara en av de aspekter som karaktäriserar den ekonomiska fas vi nu befinner oss i, utan förväntas till och med att öka påtagligt i takt med globaliseringsprocessens framskridande, en process som nu inte går att vända. Även de problem som är förbundna med konkurrensfrågan antar i detta sammanhang en global dimension. Internationellt samarbete är därför ett måste.

2.3. Samarbetet med USA, inom ramen för ett avtal som härrör från 1991 (och som trädde i kraft 1995, enligt kommissionsledamot Van Mierts precisering), bekräftar att bilaterala överenskommelser kan vara mycket effektiva. Även de åtgärder som vidtagits och de resultat som uppnåtts inom ramen för bilateralt samarbete inför utvidgningen bekräftar att kommissionen är på rätt väg. Kommittén delar dock kommissionsledamot Van Mierts uppfattning om att man snarast möjligt nu måste ta itu med multilaterala överenskommelser, en betydligt svårare uppgift som dock också är ett måste och som kräver intensifierade insatser.

2.4. Målsättningen att skapa "en allsidig världsomfattande multilateral ram som tar upp tillämpningen av en grundläggande uppsättning av gemensamma konkurrensregler" är fundamental. En arbetsgrupp inom WTO håller på att undersöka vilken den bästa inriktningen är. Gruppens arbete bör främjas och stödjas på alla sätt.

I sitt yttrande om XIX:e årsrapporten(1) avslutade kommittén sina kommentarer med att framhålla att

även om slutmålet kanske ter sig avlägset måste man fortsätta att verka för en internationalisering av antitrustreglerna, eller för en harmonisering (även partiell eller successiv) av spelreglerna för internationell handel. Nästan ett decennium har förflutit sedan dess. Skynda-långsamt-politiken måste nu anpassas till en accelererande utvecklingstakt.

Det krävs därför i dag en starkare politisk vilja. Även detta är en utmaning som måste konfronteras stegvis, men samtidigt beslutsamt.

2.5. Under tiden gör turbulens och osäkerhet att hotet från konkurrensbegränsande förfaranden ökar. I avsnittet med denna rubrik gör Van Miert följande både modiga och viktiga uttalande: "Så kallad crony capitalism innebar att konkurrensen mycket ofta åsidosattes till förmån för oklara avtal som har litet att göra med fri marknadstävlan. Jag är övertygad om att en gedigen konkurrenspolitik, både på nationell och internationell nivå, skulle utgöra ett effektivt motgift mot sådana tendenser ity att den främjar industrins konkurrenskraft och decentraliseringen av det kommersiella beslutsfattandet samt gynnar nytänkande och maximerar konsumenternas fördelar."

WTO har här en oumbärlig och central roll att spela. Det är kommitténs förhoppning att den avgående kommissionsledamoten Van Mierts inställning även kommer att delas fullt ut av såväl den nya kommissionsledamoten med ansvar för konkurrensfrågor som kommissionen totalt sett. Man bör inte längre tolerera att oljepriset fastställs av internationella karteller, för att nu nämna det mest uppmärksammade fallet och som starkt påverkat gemenskapens ekonomi, och som även haft negativa effekter på flertalet utvecklingsländer.

3. Inom ramen för "moderniseringen av EG:s konkurrensrätt" var kommissionens verksamhet under 1998 mycket intensiv, såväl på normativ som administrativ nivå. Även denna fråga utgör en utmaning. Det rör sig inte bara om att byta ut en uppsättning regler mot en annan. För att bekämpa en uppdelning av marknaderna, priskarteller och missbruk av marknadsdominans har kommissionen dessutom infört stränga sanktioner. På operativ nivå innebär en modernisering - som skall ses som synonymt med en omläggning av politiken - att man fokuserar på "ärenden av tydligt gemenskapsintresse". Denna politik håller redan på att konsolideras och utvecklas inom ramen för ambitiösa projekt för att få till stånd en förändring. Kommittén följer med intresse och stöder kommissionens insatser och initiativ på detta område.

4. Meddelandet om samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna verkar ha börjat ge resultat i form av ett effektivt samarbete (utbyte av information om ansökningar och gemensam granskning). Man har dock ännu inte lyckats hitta en lösning på den orimliga situation som innebär att sju nationella konkurrensmyndigheter fortfarande inte har befogenhet att tillämpa artiklarna 81 och 82. Kommittén vill återigen betona hur viktigt och brådskande det är med en harmonisering av medlemsstaternas konkurrenslagstiftning beträffande tillämpningen av artiklarna 81 och 82, eftersom detta är en förutsättning för ett förbättrat samarbete, men framför allt för en effektiv decentralisering och kommittén hoppas bland annat att denna harmonisering även kan omfatta de principer som lett fram till de nationella konkurrensreglerna.

4.1. För att man skall kunna göra en bedömning av hur långt arbetet framskridit dels beträffande införlivandearbetet, dels beträffande en decentralisering bör kommissionen i de årliga rapporterna ägna ett avsnitt (med jämförande tabeller) åt situationen vad gäller varje enskilt medlemslands tillämpning av EG:s konkurrensrätt (vid sidan av nationell konkurrensrätt). Kommittén frågar sig här vilka de skadligaste följderna av en otillräcklig harmonisering i de olika medlemsstaterna skulle vara. Man måste vara medveten om att marknaden fortfarande är segmenterad, att de nationella skillnaderna fortfarande är betydande, att det fortfarande kvarstår en del nationella dominanspositioner, och att detta är något som kan få betydande och allvarliga konsekvenser som snedvrider konkurrensen. Det kommer därför att bli nödvändigt med intensiva informationssatsningar, även i syfte att uppnå ökad öppenhet. Harmonisering tar tid. Under tiden som man strävar efter att nå slutmålet kommer man eventuellt att behöva åtminstone undersöka särskilda kontrollmekanismer, även detta för att förhindra en snedvridning eller situationer med orättvisa konkurrensfördelar.

5. Avregleringsprocessen inom telekommunikationssektorn går framåt, medan utvecklingstakten på energiområdet är långsammare. Det rör sig här om sektorer som enligt kommittén skulle må bra av att utsättas för konkurrens, konsolidering och dynamik på inre marknaden.

5.1. Kommissionen borde därför även utvärdera de samlade effekterna av avregleringarna och avskaffandet av vissa monopol. Detta skall självklart inte göras för att vända utvecklingen tillbaka, utan för att man skall kunna förbättra kontrollen och på ett tidigt stadium uppmärksamma nya tendenser eller signaler som bådar om förändring, samt för att ha kontroll över eventuella, ibland inte obetydliga, återverkningar på sysselsättningen. Kommittén föreslår att kommissionen efter en mer djupgående specialstudie kunde publicera periodiska rapporter med aktuell information, som vore mycket användbara även för andra ekonomiska aktörer än de nationella institutionerna och myndigheterna.

6. Regleringsarbetet beträffande "vertikala avtal"(2) har varit mycket intensivt. Det har varit fråga om en veritabel reform inom ramen för den mer omfattande reform som föreskrivs i vitboken om en modernisering av tillämpningsreglerna som antogs under första halvåret 1999(3). Det rör sig här om ett rättsligt förberedelsearbete av det nya tolkningskriteriet för konkurrensreglerna där ekonomiska aspekter hädanefter skall ges företräde framför rättstekniska. Kommittén har visserligen redan uttalat sig positivt om de förslag som presenteras i grönboken och håller nu på att utarbeta ett slutgiltigt yttrande i frågan, men vill även här ge kommissionen en eloge för den konsekvens man visat och det tydliga och ansvarstagande sätt som problemen hittills angripits på.

7. Beträffande en tillämpning av förordningen om kontroll av företagskoncentrationer har kommissionen lyckats nå fram till viktiga beslut, där man alltid haft en omfattande dokumentation, ingående analyser och en uttömmande juridisk-ekonomisk argumentation att stödja sig på.

7.1. Även här anser dock kommittén att tiden nu är mogen för en utvärdering - även på internationell nivå - av effekterna av dessa åtgärder som kan leda till att det bildas nya former av oligopol, eller rent av monopol, med de konsekvenser detta kan ha på gemenskapsmarknaden. Kommittén anmodar kommissionen att färdigställa sin årsrapport och då även inkludera resultaten från kontrollen av företagens formella åtaganden under den första och andra etappen av de företagskoncentrationer som godkänts med vissa villkor. Särskilt vad gäller arbetsmarknaden - som kommittén ständigt bevakar - måste man hålla i minnet att antalet sysselsatta inom de traditionella sektorerna håller på att minska, en minskning som sedan länge berott på mekaniseringen och som under senare tid fått ny fart av den omlokaliseringstrend som inte står att hejda, dvs. att man flyttar industrier - helt eller delvis - till länder som har lägre arbetskraftskostnader till följd av underlåtenhet att respektera ILO:s grundläggande minimiregler. Konkurrenspolitiken måste beakta dessa aspekter och den måste därför utvecklas och integreras - även detta bör uppnås genom instrumentet "samarbete", i första hand inom kommissionen själv - så att tillämpningen av konkurrensreglerna utgör resultatet av en äkta "gemenskapspolitik".

7.2. Man måste även ha kontroll över medlemsstaternas enskilda marknader så att inte all den uppmärksamhet som fokuseras på den internationella dimensionen tillåts överskugga vikten av effektivitet, konkurrens och tillväxt på inre marknaden - något som självklart även fortsättningsvis skall prioriteras. Det är lätt att förutsäga att det i framtiden kommer att ske ett stort antal ytterligare fusioner och koncentrationer av företag, och i allt snabbare takt. De snabba förändringarna i marknads- och produktionsstrukturer, såväl på som utanför inre marknaden, kräver en lika snabb anpassning av regler och kontrollmekanismer.

8. Beträffande statligt stöd slår kommissionen fast att målsättningen är "att öka öppenheten och rättssäkerheten, att effektivisera systemet [...], att särskilt i stora ärenden förstärka kontrollen av ad hoc-stöd och att förenkla kontrollsystemet för mindre viktiga ärenden". Kommittén stöder självklart denna målsättning.

8.1. För att nå denna målsättning har kommissionen initierat ett intensivt regleringsarbete. Förslag har lagts fram till en förordning för en kodifiering av kontrollförfarandets olika aspekter och för ett stärkande av detta förfarande, en förordning som nu redan har trätt i kraft. Denna förordning kommer utan tvekan att utgöra ett användbart instrument i samband med tillämpningen av konkurrenspolitiken, ett känsligt område när det gäller statligt stöd. Kommissionen har dock alltid visat prov på objektivitet och pragmatisk realism. Även det innovativa förslaget till bemyndigandeförordning, som syftar till att befria vissa typer av "horisontellt" stöd från anmälningsplikten, verkar ha inspirerats av en sund pragmatisk inställning och bör utan tvekan stödjas.

8.2. Kommitténs bedömning av den nya inriktningen vad gäller utbildning är lika positiv. Att stödja utbildningsinsatser är detsamma som en säker investering, på medellång sikt, som bland annat även utgör en stabilitetsfaktor socialt och ekonomiskt sett inom medlemsstaterna. Det behövs dock ytterligare insatser här. Att stödja varje initiativ som syftar till att främja och stimulera sysselsättningen är detsamma som att föra en konkurrenspolitik som ligger i tiden och som överensstämmer med just de krav som den europeiska integrationen ställer.

8.3. I princip bör stöden successivt minskas, och kommittén har vid upprepade tillfällen kommit med rekommendationer i denna riktning. Fördraget föreskriver dock stöd inom ramen för en konkurrenspolitik som även utgör ett instrument för att nå de sammanhållningsmål som även eftersträvas via andra gemenskapsåtgärder.

8.4. När det gäller regionalpolitiken antog kommissionen i mars 1998 ett viktigt dokument kallat "Riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål" som underlättar och aktualiserar kriterierna för tillämpningen av fördraget. Det rör sig om ett dokument som kan stödjas med tanke på såväl principerna som utvärderings- och kontrollmekanismerna.

8.5. Kommittén vill ännu en gång påpeka att medlemsstaternas situation varierar stort. Detta fortsätter att motverka sammanhållningspolitiken och får uppenbara återverkningar på konkurrensen.

8.6. Årsrapporten om konkurrenspolitiken bör i detta avseende innehålla en utvärdering av effekterna av gemenskapsstödet, som ökat stort i omfattning under de senaste årenoch som nu utgör en betydande del av det offentliga stödet inom EU. Hädanefter bör begreppet offentligt stöd inte bara inkludera statligt stöd - på nationell och regional nivå - utan även gemenskapsstöd.

8.7. De central- och östeuropeiska länderna kommer att behöva behandlas separat. Kommissionen anför här följande: "I motsats till EU:s policy om konkurrensbegränsande samverkan har kontrollen av statligt stöd visat sig vara mycket mera kontroversiellt och svårinförbart i de central- och östeuropeiska länderna. [...] mycket arbete återstår ännu. Den mest brådskande prioriteringen är att skapa överblick ..." (XXVIII:e rapporten om konkurrenspolitiken, punkt 300). Förhållandena varierar dessutom kraftigt. Situationen är extrem inom den tunga industrin med 80 % statligt ägande. Anpassningsprocessen kommer att bli lång. Kommittén är medveten om dessa förhållanden och svårigheter, men just därför vill man även i år anmoda kommissionen att noga bevaka dessa problem och att närvara engagerat och delta aktivt vid varje kontakt- eller förhandlingstillfälle.

9. Framtidsutsikterna för konkurrenspolitiken, med tanke på den dubbla utmaning som en utvidgning i kombination med en globalisering utgör, kan ses som relativt goda om man i samband med förenklings- och moderniseringsåtgärderna visar större beslutsamhet och målmedvetenhet. Den möjlighet till överväganden på internationell nivå som förslaget till översyn och modernisering innebär kan även användas för att få till stånd nya initiativ för att främja utbildningsverksamhet och insatser inom de mest innovativa och högteknologiska sektorerna och för att skapa nya yrkesprofiler.

9.1. Det är kommitténs bestämda uppfattning att den starkt accelererande marknadsglobaliseringsprocessen innebär att innovationsaspekten fått en central, för att inte säga avgörande, roll i de mest utvecklade ekonomiska systemen, som skall ställas mot de nyligen industrialiserade ländernas aggressiva politik baserad på kostnadsfaktorn. Endast kraftig investering i innovationer kan säkra de utvecklade ländernas konkurrenskraft i förhållande till de nya konkurrentländernas priser och allt högre produktkvalitet. Trots en utbredd medvetenhet om det strategiska värde som finns i innovationer och ny teknik kan kommittén dock notera en viss tröghet att utnyttja de möjligheter till modernisering och tillväxt som detta innebär. En gemensam konkurrenspolitik bör innebära att det skapas utrymme för att låta denna politik inta en pådrivande och stödjande roll och för att skapa de bästa förutsättningarna för företagen när de skall välja, fatta beslut, investera och ta risker. Det är just i detta avseende som konkurrenspolitiken har kopplingar till och överlappar med övrig gemenskapspolitik.

10. Konkurrenspolitiken har inte endast en rättslig funktion att begränsa och kontrollera. Och den får inte ses som avskild från övrig gemenskapspolitik; den får inte avskärmas, och den får inte avskärma sig. Samordningen och samarbetet inom kommissionen måste öka. Man måste förstå innebörden av det nya. I generaldirektoratet för konkurrens har kommissionen ett beprövat instrument för att upptäcka och förstå de förändringar som sker och för att i rätt tid och samordnat kunna "lägga om kurs" för samtliga politiska åtgärder. De utmaningar som utvidgningen, globaliseringen och den gemensamma valutan utgör kräver en strängare men samtidigt mer förutseende konkurrenspolitik inom ramen för en stärkt och aktiv institutionell närvaro från kommissionens sida på samtliga internationella nivåer.

Bryssel den 8 december 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 60, 8.3.1991, s. 19.

(2) EGT C 270, 24.9.1999, s. 7.

(3) KOM(1999) 101 slutlig, 12.5.1999.