Rapport från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning

Tredje verksamhetsrapporten

för ettårsperioden fram till den 1 juni 2002

(2002/C 328/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRORD

För tre år sedan inrättades Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (mer känd som OLAF, från franskans Office européen de lutte antifraude). För två och ett halvt år sedan tillträdde undertecknad som generaldirektör för OLAF. I den här tredje verksamhetsrapporten sammanfattas byråns arbete och resultat under året innan den 1 juni 2002, vilket skall ligga till grund för arbetsprogrammet nästa år.

Byråns kärnverksamhet är att göra egna utredningar, samordna insatser i kampen mot bedrägerier för att skydda EU:s budget och utreda bedrägerier och andra olagligheter inom EU-institutionerna. Kapitel 1.3 i den här rapporten visar att antalet ärenden har ökat väsentligt.

OLAF skapades under en besvärlig tid för EU. Lagstiftaren valde en blandad organisationsstruktur för byrån, som utgör en del av Europeiska kommissionen men skall bedriva oberoende verksamhet och som har fått en viss budgetmässig och administrativ självständighet. Arrangemanget har inte varit problemfritt, men byrån har ändå med framgång nått flera av målen.

OLAF är administrativt och budgetmässigt oberoende. Jag är mycket glad att kunna meddela att kommissionen noggrant respekterat oberoendet i den operativa verksamheten. Det har inte varit nödvändigt att uppmana OLAF:s övervakningskommitté att utöva sin huvudfunktion och skydda byråns oberoende. Däremot har OLAF fortlöpande kunnat dra nytta av övervakningskommitténs erfarenheter, råd och stöd.

Det OLAF nu först och främst behöver är en stabil period. Det kan bli svårt att åstadkomma, eftersom alla EU-institutionernas struktur och deras komplicerade inbördes förbindelser ännu en gång skall ses över. Men byrån behöver få tid att bearbeta sina resultat utan att kampen mot bedrägerier störs av ständiga förändringar och ovisshet.

Nu har de viktigaste administrativa strukturerna för en byrå med över 300 anställda inrättats. Under rapporteringsperioden har rekryteringen fortsatt i snabb takt, både för att tillsätta nya tjänster och för att ersätta personal som slutat. Högt kvalificerad och erfaren personal har utsetts för byråns särskilda behov. Rekryteringsprocessen försenades av att budgetmyndigheten drog ut på tilldelningen av nya tjänster 2001 och krävde andra arbetsbeskrivningar för många av tjänsterna. Det kommer att påverka byråns personalsammansättning på lång sikt. I slutet av 2002 hoppas vi dock att nästan ha nått målet.

Trots flera problem under arbetets gång är det särskilt tillfredsställande att ha kunnat utse en direktör för utredningar och operationer.

Byrån har även kommit en bra bit på väg med de administrativa strukturer som skall ge insyn i arbetsrutinerna. Vi har utvecklat klara och tydliga regler för hur den operativa informationen skall hanteras för att skydda de utredda personerna utan att hindra framgångsrika åtal vid nationella domstolar.

Det är medlemsstaterna som har huvudansvaret för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Men kampen mot den internationella brottsligheten har flera svaga punkter, eftersom nätverket består av nationella utredare och rättsliga myndigheter som arbetar inom 17 olika rättssystem. OLAF:s jobb är att befästa de svaga punkterna inom sitt ansvarsområde. OLAF försöker använda sin centrala roll i nätverket och stödja medlemsstaternas insatser genom att fungera som en sådan "tjänsteplattform" som beskrivs i den här rapporten.

Med- eller motgångarna i kampen mot bedrägerier avgörs inte bara av hur många utredningar som görs, hur många ärenden som överlämnas till kommissionens disciplinära instans, hur många akter som överlämnas till nationella åklagarmyndigheter eller av hur många brott som upptäcks eller stoppas. Framgångarna beror på hur väl byrån utför sina centrala uppgifter, nämligen att främja samarbetet mellan nationella instanser, dra lärdom av och tillämpa erfarenheterna, och inrätta gränsöverskridande instanser som med tiden blir allt effektivare i den legislativa, administrativa och rättsliga kampen mot bedrägerier. Detta är särskilt viktigt inför utvidgningen.

OLAF välkomnar möjligheten att samarbeta med andra brottsbekämpande organ som Eurojust och Europol. De har också ett komplicerat förhållande till institutionerna, vilket inte får stå i vägen för ett effektivt samarbete för att skydda EU:s ekonomiska intressen.

Kampen mot bedrägerier måste ge tydliga resultat: bedragarna skall dömas, förskingrade medel återvinnas, skadan på institutionernas verksamhet och rykte repareras. Detta kräver att ärendena handläggs professionellt. Skyldiga skall inte kunna komma undan med hänvisning till formella fel. Därför måste byråns begränsade resurser utnyttjas effektivt och insatserna inriktas på de områden som kan ge bäst resultat.

Jag är övertygad om att byråns erfarenheter av det operativa arbetet kan bli ett unikt bidrag i diskussionerna om det planerade Europeiska åklagarämbetet. OLAF har tre styrkor i kampen mot sådan ekonomisk brottslighet som skadar unionen och dess ekonomiska intressen. För det första kan byrån arbeta parallellt med nationella brottsbekämpande myndigheter. För det andra har byrån den behörighet och sakkunskap som krävs för att leda operationer inom institutionerna. Och för det tredje har byrån ett strategiskt inflytande på relevant politik och lagstiftning, eftersom den utgör en del av kommissionen. Byråns erfarenheter kan ge ett viktigt bidrag till debatten om dessa frågor och jag skall se till att vi drar vårt strå till stacken.

Franz-Hermann BRUENER

Generaldirektör OLAF

Byråns mål

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) har i uppdrag att skydda EU:s ekonomiska intressen och att bekämpa bedrägerier, korruption, annan olaglig verksamhet och tjänstefel inom EU-institutionerna som får ekonomiska konsekvenser. Genom att fullgöra uppdraget på ett ansvarsfullt, insynsvänligt och kostnadseffektivt sätt vill OLAF tillhandahålla EU:s medborgare en tjänst av hög kvalitet.

Byråns metoder och medel

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning fullgör sitt uppdrag genom oberoende interna och externa utredningar. Byrån organiserar även nära och regelbundet samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter och samordnar deras arbete med att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier. OLAF ger medlemsstaterna sådant stöd och tvärvetenskapligt tekniskt kunnande som behövs för att de skall kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Byrån är även engagerad i den europeiska strategin för kampen mot bedrägerier och olaglig verksamhet, och tar de initiativ som behövs för att stärka den relevanta lagstiftningen.

Byråns principer

Byrån visar integritet och utför sitt arbete opartiskt och professionellt med ständig hänsyn till enskilda individers fri- och rättigheter samt gällande lagar och bestämmelser.

1. UTREDNINGSVERKSAMHETEN

1.1 Översikt

Under rapporteringsperioden ökade OLAF:s huvudverksamhet, som avser att utreda misstänkta bedrägerier som riktar sig mot Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen(1). Trots nyanställningar under året ökade därför pressen på OLAF:s personal. För att hantera de allt fler ärendena fortsatte man under året att utveckla ett formellt prioriteringssystem för inkommande ärenden. Arbetsprogrammet för 2003 kommer att ge en uttömmande beskrivning av prioriteringen.

Under året som gick högprioriterade OLAF två typer av ärenden. För det första tillämpades nolltolerans mot korruption och bedrägerier inom EU-institutionerna. Därför utreddes alla påståenden om sådant, även när källan var tvivelaktig eller beloppet mycket litet. Metoden är resurskrävande, men nödvändig för att skydda institutionernas rykte. För det andra ägnade OLAF särskild uppmärksamhet åt ärenden som avsåg kandidatländerna. Dessa omfattar både ärenden där gemenskapsmedel för utvidgningen missbrukats och ärenden där EU:s verksamhet och ekonomiska intressen har någon koppling till kandidatländerna. Byrån är särskilt angelägen om att utveckla arbetskontakterna med kandidatländernas samordningsinstanser för kampen mot bedrägerier.

OLAF samarbetade med många olika instanser i medlemsstaterna och avdelningar specialiserade på bedrägerier inom till exempel Världsbanken och FN för att utreda ekonomiska oegentligheter och bedrägerier. Fler kontakter togs med Interpol, Europol, Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket.

1.2 Analys av utredningsarbetet

Under rapporteringsperioden inledde och handlade byrån markant fler ärenden än tidigare. En bedömning av ökningens omfattning måste ta hänsyn till att uppgifterna även avser utredningar som övertagits från enheten för samordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF). Eftersom UCLAF inte hade lika bred behörighet som OLAF och inte lika enhetligt registrerade hur utredningar inleddes och avslutades måste alla jämförelser mellan rapporteringsåren beskrivas. I takt med att UCLAF-ärendena betas av blir beskrivningen av OLAF:s arbetsbörda och ärendeutveckling allt mer rättvisande för varje rapport. Trots att siffrorna alltså inte är inbördes jämförbara framgår det ändå tydligt att alla ärendetyper ökat. Ökningen kan ha flera orsaker, till exempel att bedrägerierna blivit fler eller att fler bedrägerier upptäcks, att OLAF nått ut till fler med budskapet om att verksamheten inletts eller att EU-institutionerna, medlemsstaterna och länderna utanför gemenskapen fått bättre kunskaper om byråns rättsliga behörighet och erkänner dess ansvar för att utreda bedrägerier och ekonomiska oegentligheter som skadar gemenskapens budget. OLAF:s resurser tas också allt mer i anspråk för det särskilda uppdraget att samordna medlemsstaternas insatser och bistå nationella förvaltningar.

1.3 Statistik

Under rapporteringsperioden arbetade OLAF hårt på att ta fram en databas med pålitlig och meningsfull statistik. Den tid och möda som lagts ner skall göra det möjligt att upprätta statistik som i framtiden kan användas för att analysera trender.

För att byråns verksamhetsrapport lättare skall kunna jämföras med Europeiska kommissionens årsrapport för hela kalenderåret har OLAF justerat rapporteringsperioden så att den omfattar två halvårsperioder, från och med den 1 juli 2001 till och med den 30 juni 2002. På grund av justeringen kommer byrån i framtiden att upprätta sin statistik halvårsvis, för att den enkelt skall kunna jämföras med kommissionens.

När rapporteringsperioden löpte ut den 30 juni 2002 fanns 2900 ärenden i OLAF:s system för ärendehantering (Case Management System). Av dessa hade 1426 ärenden övertagits från UCLAF, medan 1474 av ärendena hade inletts någon gång mellan den 1 juni 1999 då OLAF inrättades och slutet av rapporteringsperioden. Under den aktuella rapporteringsperioden inleddes 552 ärenden. Det tyder på att OLAF:s ärendevolym ökat med cirka 30 % jämfört med de första två åren. Figur 1.1 visar situationen grafiskt.

Figur 1.1.

Ärendenas fördelning över de tre rapporteringsperioderna

>PIC FILE= "C_2002328SV.000601.TIF">

Under den aktuella rapporteringsperioden fick OLAF in uppgifter vid 576 tillfällen, vilket ledde till att 552 nya ärenden registrerades i systemet för ärendehantering. Avvikelsen beror på att mer än en källa lämnade uppgifter i många av ärendena. Uppgifterna kom från fem olika källor.

Figur 1.2.

Lämnad information fördelad per källa

>PIC FILE= "C_2002328SV.000602.TIF">

Figur 1.2 visar att uppgifterna oftast kom från kommissionens avdelningar (cirka 30 % av fallen), tätt följda av medlemsstaterna (med 22 %). Övriga EU-institutioner och tipstelefonen stod för 7 % respektive 8 % av uppgifterna. De uppgifter som i 33 % av fallen rubricerats som "övriga" avser bland annat uppgifter från allmänhet och massmedier.

Figur 1.3 visar hur de lämnade uppgifterna fördelar sig mellan medlemsstaterna och länder utanför gemenskapen.

Figur 1.3.

Lämnad information fördelad per medlemsstat eller tredje land

>PIC FILE= "C_2002328SV.000701.TIF">

Figur 1.4 visar vilka olika områden de 552 nya ärendena avsåg.

Figur 1.4.

Nya ärenden under rapporteringsperioden, per område

>PIC FILE= "C_2002328SV.000702.TIF">

OLAF:s ärenden registreras i systemet för ärendehantering som under utvärdering, utredning, uppföljning eller som avslutade. Av de 552 ärenden som inleddes under rapporteringsperioden var 174 ärenden avslutade vid periodens slut, 263 under utredning medan 115 fortfarande var under utvärdering.

Figur 1.5.

Ärenden fördelat per typ

>PIC FILE= "C_2002328SV.000801.TIF">

Figur 1.5 visar vad de 437 ärenden som inleddes under rapporteringsperioden avser: 118 är externa utredningar, 101 är samordningsärenden, 39 avser intern korruption, 29 avser bistånd och 7 avser övervakning. Den sistnämnda ärendetypen skapades under rapporteringsperiodens sista månad. Typerna beskrivs i bilagan till denna rapport, som även beskriver rutinerna för att inleda ett ärende.

Statistiken i figurerna 1.1-1.5 avser rapporteringsperioden och kommer att ligga till grund för kommande trendanalyser. Av statistiken framgår dock inte att OLAF:s ärendevolym klart ökat. Ovan förklarades att 922 av OLAF:s ärenden inletts innan rapporteringsperioden. Av de pågående ärenden som var under utvärdering eller under utredning kunde 277 avslutas och 177 utvärderas under rapporteringsperioden. Figur 1.6 visar det sammanlagda antalet vid rapporteringsperiodens slut.

Figur 1.6.

OLAF:s eftersläpande ärenden den 30 juni 2002, per stadium

>PIC FILE= "C_2002328SV.000802.TIF">

År 2001 inrättade OLAF:s generaldirektör en arbetsgrupp som skulle se över de ärenden som övertagits från UCLAF. Av de sammanlagt 1426 ärendena från UCLAF pågick fortfarande 660 ärenden vid rapporteringsperiodens början. Arbetsgruppen avslutade 510 av dessa ärenden. Resultatet avsåg mindre än 11 % av alla ärenden från UCLAF, varför generaldirektören utsåg en åklagare som skall bedöma anklagelserna. Vissa avslutade UCLAF-ärenden kommer dessutom att granskas för att kontrollera att ärendet avslutats på korrekta grunder. Byrån kommer att fortsätta ägna nödvändiga resurser åt denna professionella upprensning, som planeras vara avslutad i slutet av rapporteringsperioden 2002-2003.

Under rapporteringsperioden avslutade OLAF sammanlagt 961 ärenden. Figur 1.7 visar hur långt utredningarna hade kommit under rapporteringsperioden före den 30 juni 2002.

Figur 1.7.

Utredningarnas utveckling under rapporteringsperioderna: situationen den 30 juni 2002

>Plats för tabell>

OLAF skiljer mellan administrativ, ekonomisk och lagstiftningsteknisk uppföljning å ena sidan och disciplinär och rättslig uppföljning å andra sidan. Figur 1.8 visar uppföljningen av 241 ärenden.

Figur 1.8.

Ärenden under uppföljning fördelade per område

>PIC FILE= "C_2002328SV.000901.TIF">

I de flesta ärenden ansvarar inte OLAF för återvinningen av felaktigt utbetalda medel, och i inget fall för rättsliga och disciplinära åtgärder. Huvudansvaret bärs av medlemsstaterna eller EU-institutionerna. OLAF:s uppgift är att utreda saken och därefter redovisa resultatet till behörig myndighet, som sedan vidtar nödvändiga åtgärder. Särskilda avdelningar inom OLAF hjälper till med detta arbete (se kapitel 3).

Figur 1.9 visar hur ärendena följts upp under de olika rapporteringsperioderna.

Figur 1.9.

Figur 1.9 Uppföljningen under rapporteringsperioderna: situationen den 30 juni 2002

>Plats för tabell>

Tidsramen för disciplinära, administrativa och lagstiftningstekniska åtgärder efter det att OLAF avslutat utredningen varierar. Vissa relativt okomplicerade ärenden kan klaras av snabbt, medan andra kräver omfattande kontakter mellan kommissionens olika avdelningar och/eller kontakter med medlemsstaternas nationella myndigheter. Det kan också hända att åtgärder vidtas i nationell domstol. Uppföljningen kan därför ta mycket längre tid än själva utredningen.

Figur 1.10 sammanfattar byråns operationella verksamhet per område.

Figur 1.10.

Ärendenas utveckling under rapporteringsperioden

>Plats för tabell>

1.4 Interna utredningar

Under rapporteringsperioden kontaktade byrån de flesta EU-institutionerna i interna ärenden. Samarbetet med institutionerna är gott och förbättras. Hur snabbt handlingar ställs till förfogande eller personal kan frågas ut har stor betydelse för hur smidigt utredningen går.

Byrån handlägger flera interna ärenden men det är svårt att dra några allmänna lärdomar av utredningarna. De fastställda omständigheterna och metoderna varierar och tycks ibland mer bero på individen än på någon svaghet i systemet. I flera ärenden upptäckte OLAF dock svagheter i organisationen och kontrollerna, och lämnade rekommendationer om hur de berörda institutionerna kan undvika att problemet återkommer.

Ibland står det klart att uppmärksamheten bör inriktas på en viss verksamhet. Ett sådant fall var institutionernas byggnads- och renoveringspolitik, ett annat var icke-statliga organisationer. Riktade arbetsgrupper har inrättats för att handlägga dessa frågor.

Vid rapporteringsperiodens slut pågick 154 interna ärenden. Av dessa hade 34 övertagits från UCLAF, 57 tidigare inletts av OLAF och 63 inletts under rapporteringsperioden, vilket tyder på att de interna ärendena ökat betydligt. Figur 1.11 visar situationen grafiskt.

Figur 1.11.

Interna ärenden fördelat över de tre rapporteringsperioderna

>PIC FILE= "C_2002328SV.001101.TIF">

Fördelningen på berörd institution i figur 1.12 visar tydligt att flertalet (över 75 %) av ärendena avser Europeiska kommissionen.

Figur 1.12.

Interna ärenden fördelade per institution

>PIC FILE= "C_2002328SV.001102.TIF">

Fallstudie

I mars 2002 inledde OLAF en intern utredning av en högt uppsatt person inom en av EU-institutionerna. Ärendet inleddes sedan byrån i februari fått in anklagelser från en ledamot i Europaparlamentet. Samtidigt lämnade den berörda institutionen ut upplysningar.

Innan utredningen inleddes utvärderades anklagelserna grundligt. Man inrättade en särskild grupp med en utredare, rådgivaren för interna ärenden och åklagarenhetens enhetschef. Redan från början visade ordföranden och generalsekreteraren prov på gott samarbete med arbetsgruppen, som fick tillgång till all information som behövdes. Kontrolluppdrag gjordes i fyra medlemsstater. Över 15 personer hördes.

Utredningen fortsätter och bör kunna avslutas nästa månad. Ett av byråns särskilda mål är att avsluta utredningar så snabbt som möjligt, vilket blir lättare när specialistgrupper utses i känsliga ärenden.

1.5 Externa utredningar

De flesta ärenden byrån handlägger är externa utredningar. De kan vara av flera olika slag.

Direkta utgifter och bistånd till tredje land

I ärenden som avser direkta utgifter och bistånd till tredje land har OLAF exklusiv behörighet, vilket inte är fallet när det gäller andra externa ärenden.

OLAF har kontaktat instanser med liknande uppgifter i kandidatländerna för att diskutera hur man kan samarbeta när ärenden utreds. Syftet är att målinrikta utredningarna och undvika dubbelarbete. Därför vill byrån nu bygga upp ett kontaktnät med de östeuropeiska operativa instanserna. Det är bråttom, särskilt eftersom det under rapporteringsperioden bara fanns cirka 28 utredare vid OLAF för att handlägga alla interna ärenden och ärenden som avser direkta utgifter, bistånd till tredje land eller strukturfonderna. OLAF diskuterar nu förslaget om att inrätta ett nätverk av kontaktpersoner i kandidatländerna för kontakterna med OLAF, men ytterligare resurser kommer att behövas för att genomföra förslaget på ett lämpligt sätt.

OLAF undersöker också hur man på bästa sätt skall kunna utnyttja tillgängliga resurser i medlemsstaternas rättsvårdande myndigheter, som till exempel nätverket av kontaktpersoner inom tull och polis.

OLAF har ett nära samarbete med andra parter i internationella organisationer som FN och Världsbanken för att ta fram utredningsstandarder. Sådana standarder skulle göra det lättare för alla institutioners utredare att utbyta information mer effektivt, arbeta närmare tillsammans och vid behov i gemensamma arbetsgrupper, samt att nå utredningsresultat som skulle kunna användas av alla internationella samarbetsparter. Exemplet nedan beskriver problem och resultat i ett ärende där nationella rättsliga myndigheter inom EU samarbetade.

Fallstudie

I augusti 1999 fick OLAF uppgifter om att ett biståndsprojekt i Afrika som finansierades av Luxemburgs regering samtidigt fick EU-bidrag. Ingen av biståndsgivarna kände till den andra. OLAF började utreda om de olika bistånden byggde på en dubbel ansökan om samfinansiering. Utredningen visade att samma projekt fick bistånd från en rad olika biståndsgivare med ett större belopp än projektet krävde.

För utredningen vände sig OLAF till fyra rättsliga myndigheter, nämligen åklagare i Luxemburg, Frankfurt och Bryssel samt Serious Fraud Office i London. OLAF samordnade alla instanserna.

Serious Fraud Office var den ansvariga myndigheten, men av rättsliga skäl har ärendet nu överlämnats till belgiska rättsliga myndigheter. Den rättsliga utredningen pågår fortfarande eftersom ärendet är komplext och flera dussin biståndsansökningar från den icke-statliga organisationen måste gås igenom.

Strukturfonderna

Ärenden som inletts när det gäller strukturfonderna avser huvudsakligen Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden.

OLAF har gjort större ansträngningar för att åstadkomma ett nära samarbete med medlemsstaternas myndigheter och kommissionens övriga avdelningar, genom att ge dem tillgång till information som samlats in på gemenskapsnivå.

De flesta utredningarna inleddes i nära samarbete med nationella förvaltningar och rättsliga myndigheter. Byrån lämnade sitt bistånd vid cirka sjuttio kontakter och/eller arbetsmöten samt överlämnade åtta rapporter.

Bedrägerier avseende strukturfonderna brukar involvera användning av falska fakturor och falska uppgifter. Särskilda problem med offentlig upphandling upptäcktes också. Oegentligheterna avsåg oftast kommissionens och/eller medlemsstaternas kriterier och förfaranden, särskilt vid avtal om tekniskt bistånd.

Vissa av medlemsstaternas kontrollsystem hade svagheter. OLAF kommer att analysera situationen närmare och föreslå eventuella korrigeringsåtgärder.

Nedan följer ett exempel på nära samarbete (i ett stödärende) mellan OLAF och en nationell rättslig myndighet. Exemplet visar även hur viktiga byråns kontroller på plats är för de externa utredningarna.

Fallstudie

Efter ett klagomål till kommissionen analyserades den information som samlats in av OLAF:s direktorat för underrättelseverksamhet i samarbete med kommissionens andra avdelningar. Därefter började byrån utreda misstänkta oegentligheter med hur projekt hade valts ut och finansierats via Europeiska socialfonden.

Den klagande hade fått klagomålet diariefört hos en nationell rättslig myndighet, som begärde assistans från byrån. Möten anordnades med den åklagare som handlade ärendet för att diskutera olika aspekter på utredningen och fastställa vilket tillvägagångssätt man skulle följa. OLAF:s utredare kunde få tillgång till och kopiera uppgifter som var relevanta för ärendet.

OLAF vidarebefordrade akten till den nationella rättsliga myndigheten.

De nationella rättsliga förfarandena ledde till att flera personer anhölls för felanvändning av medel, skattesmitning, bedrägeri, m.m.

Bedrägerierna omfattade förfalskning och luftfakturering mellan mottagare och underleverantörer, ibland för tjänster som inte utförts. Bara en del av de utgifter som redovisats av mottagarna hade verifikationshandlingar.

Kommissionens behöriga avdelningar informerades och stoppade ytterligare ekonomiska transaktioner avseende de pågående programmen.

Tull och utrikeshandel

Ärenden inom tullsektorn avser alla typer av industriprodukter, fiskeriprodukter och narkotikaprekursorer.

I början av 2002 tillämpades antidumpningsåtgärder på 67 olika slags produkter, varav 25 redan utreds av OLAF. Antidumpningstullarna kan utgöra 30 % eller mer av en varas värde, medan den genomsnittliga tullavgiften ligger på 3-4 %. De höga antidumpningstullarna gör att oärliga ekonomiska aktörer försöker föregripa, analysera och sedan kringgå de bestämmelser som gör att priset på deras varor stiger.

Bedrägerier med fiskeriprodukternas ursprung och värde förekommer fortfarande. Båda sorternas bedrägerier beror på att fiskeriprodukter är belagda med hög tull (ibland över 20 %). Därför brukar oärliga aktörer antingen deklarera att varorna har sitt ursprung i länder med bättre taxor eller undervärdera produkterna för att minska tullavgiften. Också gemenskapens hälsokrav har kringgåtts av vissa aktörer, som samtidigt begått bedrägeri avseende ursprunget.

Medlemsstaterna anmäler färre utredningar av textilvaror och kläder av två skäl. För det första har systemet med textilkvoter gradvis avreglerats och för det andra har det förebyggande arbetet gett allt tidigare och bättre resultat, delvis tack vare att OLAF utarbetat avtal med länder som Vietnam, Laos och Kambodja för att förbättra det administrativa samarbetet.

Fallstudie

Med anledning av uppgifter från det brittiska tullverket i juli 2000 började OLAF utreda import av rostfri ståltråd från Förenade Arabemiraten till EU. Ståltråd från Indien är belagd med hela 55,6 % i antidumpningstullar. Eftersom varorna tydligen transporterats från Indien till Förenade Arabemiraten misstänktes bedrägeri.

Förenade kungariket och Tyskland var de främst berörda, men även andra medlemsstater berördes. De båda ländernas utredningar bekräftade bedrägerimisstanken.

Vid en kontrollresa till Förenade Arabemiraten fann OLAF:s utredare bevis både för att de flesta av bolagen inte kunde producera ståltråd själva och för att de hade importerat ståltråd från Indien. Uppgifterna fortsätter nu att användas. Den obetalda tullskulden har nu fastställts till cirka 6 miljoner euro, varav 1,2 miljoner euro kunnat återvinnas hittills.

Jordbruk(2)

Under rapporteringsperioden avsåg arbetet på jordbruksområdet huvudsakligen att samordna ärenden mellan olika medlemsstater eller mellan medlemsstater och länder utanför gemenskapen. Arbetet avsåg även i mindre omfattning direkta utredningar av externa ärenden.

Kontrollerna och handläggningen av program för jordbruksstöd och bidrag var i vissa medlemsstater bristfällig. OLAF hjälpte till att identifiera misstag som lett till oegentligheter eller bedrägerier. Exempel på sådana ärenden är programmen för att långsiktigt ta jordbruksmark ur produktion i Grekland och fortlöpande problem med mjölkkvoterna i Spanien och Italien.

Under rapporteringsperioden gällde över hälften av jordbruksärendena mycket små belopp, och de kommer att följas upp av medlemsstaterna.

Fallstudie

OLAF inledde en extern utredning med anledning av uppgifter om att vissa spanska bolag eventuellt missbrukade mjölkkvotsystemet.

Under utredningen vägrade vissa av bolagen att efterkomma OLAF:s begäran om att underlätta kopiering av uppgifter på dator. OLAF hänvisade då till artikel 9 i förordning nr 2185/96, enligt vilken den berörda medlemsstaten skall lämna kommissionens kontrollanter det stöd de behöver så att deras uppdrag kan fullgöras. Det spanska utbetalande organet FEGA (Fondo Español de Garantía Agraria) uppmanades att vidta åtgärder för att OLAF skulle erhålla datauppgifterna. Sedan OLAF:s åklagarenhet kopplats in lämnades ett domstolsavgörande från de spanska rättsliga myndigheterna och uppgifterna erhölls. Uppgifterna visade oegentliga rutiner som drabbat EU:s budget med cirka 6 miljoner euro. OLAF:s utredningsrapport översändes till FEGA som skulle inleda administrativa förfaranden för att återvinna dessa medel. Rapporten sändes även till Spaniens särskilda åklagarmyndighet för korruption, eftersom de ekonomiska aktörer som utreddes kan ha lämnat falska uppgifter om mjölkproduktionen och försäljningen. Rapporten tyder även på att liknande metoder kan ha använts av andra spanska bolag. De spanska myndigheterna har ombetts att se över sina kontrollsystem.

Detta ärende är ett tydligt exempel på att OLAF bistått en medlemsstat i kampen mot bedrägerier med sakkunskap från de olika enheterna (för utredningar, kriminalteknisk datoranalys och rättslig rådgivning) som arbetat tillsammans på ett mångfacetterat bedrägeriärende. Råden från OLAF:s åklagarenhet var avgörande för det domstolsavgörande som krävdes i medlemsstaten för att få tillgång till bolagets dataregister. Även de spanska myndigheterna förtjänar en eloge för sitt värdefulla bistånd. Detta visar tydligt vilka resultat som kan nås när OLAF och medlemsstaterna har ett nära samarbete och fullt ut använder de rättigheter och skyldigheter till kontroller som regleras i förordningarna.

Cigaretter, moms och punktskatter

Årets tendenser bekräftar att bedrägerierna blir mer komplexa och att bedragarna är beredda att gå allt längre för att dölja verksamheten. Eftersom vinsterna kan bli stora har bedragarna inga problem med att frakta cigarettkontainrar genom flera länder och lossa eller lasta om cigaretterna flera gånger. Eftersom OLAF ökat samarbetet med vissa länder utanför gemenskapen har bedragarna flyttat verksamheten. De etablerar sig i länder som ännu inte har några samarbetsavtal med kommissionen, som inte är motiverade att hjälpa OLAF med undersökningarna, eller som det är svårt att upprätta effektivt samarbete med.

Utredningarna på dessa områden gagnar inte bara gemenskapen. Byrån är snarare en viktig "tjänsteplattform" för medlemsstaterna och länder utanför gemenskapen. Byrån har ett nära samarbete med medlemsstaternas brottsbekämpande och rättsliga myndigheter om cigarettsmugglingen för att identifiera vilka som ligger bakom, för att stödja medlemsstater som utför kontrolluppdrag och verkställer begäran om ömsesidigt bistånd och för att informera om misstänkta bolag, personer eller cigarettransporter. I sådana ärenden kan OLAF bidra genom förebyggande åtgärder och uppspårning eller indrivning av utebliven tull och nationella skatter.

Cigarettbeslag säkrar varorna och hindrar att de förs in på EU-marknaden utan att vederbörliga avgifter betalats. Eftersom man därmed förebygger eventuella förluster och uteblivna inkomster drabbas inte heller gemenskapens budget. I sådana ärenden skall medlemsstaterna tillsammans med OLAF bedöma om de varor som tagits i beslag kan ingå i en bredare smugglingshärva som i så fall skall stoppas. Målen är alltså att spåra och nysta upp brottshärvor, åtala dem som står bakom, förebygga framtida smuggling och förbättra samarbetet mellan OLAF, medlemsstaterna och länder utanför gemenskapen och deras kunskaper.

OLAF samordnade en skadeståndstalan som Europeiska gemenskaperna och tio av medlemsstaterna väckt i New York mot de amerikanska cigarettillverkarna Philip Morris och RJ Reynolds. Detta krävde nära samarbete med medlemsstaterna, resor för bevisupptagning, samarbete med tullmyndigheter i USA och andra länder utanför unionen, samt ett nära samarbete med kommissionens rättstjänst. Den smuggling som cigarettbolagen utpekat har skadat gemenskapens budget och medlemsstaternas nationalbudgetar väsentligt under det senaste decenniet. Skadeståndstalans positiva effekter märks redan eftersom klart färre amerikanska cigaretter smugglats in till EU på senare år.

Moms

OLAF har bistått vissa medlemsstater med samordnings- och stödtjänster. Omfattande internationella momsbedrägerier, i synnerhet så kallade karusellbedrägerier, utförs ofta av personer som även sysslar med andra typer av bedrägerier. Momsbedrägerier är ett stort problem för kandidatländerna. OLAF måste samarbeta med dessa länder och medlemsstaterna för att lösa problemet. Arbetet med momsfrågor skall ge medlemsstaternas brottsbekämpande och rättsliga myndigheter information som kan användas för att åtala brottslingar och driva in utebliven skatt.

Fallstudie

Byrån bistod de nederländska myndigheterna i en brottsutredning i mars 2001 som gällde momsbedrägerier av karuselltyp med datakomponenter (processorer). Nederländernas rättsliga myndigheter utredde ett brottssyndikat som använde sig av en grupp företag i flera medlemsstater och länder utanför gemenskapen. Nästan alla EU-kunder var "målvakter" som blev föremål för administrativ och/eller rättslig utredning av de berörda medlemsstaternas myndigheter. De nederländska myndigheterna bör snart ha avslutat brottsutredningen. De uppskattade förlusterna av utebliven moms bedöms ligga över 30 miljoner euro för åren 1999 och 2000.

Ett annat ärende avsåg användningen av bestämmelserna om vinstmarginal på försäljning av begagnade bilar. Det finns en stor internationell marknad för försäljning av begagnade bilar från flera medlemsstater. Italien har en stor andel. Leverantörerna av begagnade bilar informerar kunderna om att moms har betalats tidigare på det försålda fordonet. Vid vidareförsäljning beräknas i så fall eventuell moms enbart på vinstmarginalen.

OLAF fick uppgifter som tydde på att flera momskaruseller förekommit i Belgien, Luxemburg och Italien. Bedrägerierna tycktes vara utförda av ett bolag i Luxemburg som lämnade falska upplysningar om att bestämmelserna om vinstmarginal gällde för bilar som hade köpts i Belgien och som sedan såldes på den italienska marknaden. Det gav en kraftig snedvridning av beskattningen och marknaden, eftersom många bilar såldes under marknadspriset.

OLAF deltog i en gemensam administrativ operation som genomfördes samtidigt av de belgiska och de italienska skattemyndigheterna. Deras kontroller på platsen gav bevis för att korrekt moms aldrig erlagts för de flesta fordon som sålts och att bolaget i Luxemburg lämnat falska uppgifter. OLAF:s samordning gjorde att de berörda medlemsstaterna kunde ingripa snabbt för att driva in förlorad moms och åtala misstänkta i Italien.

Byråns arbete ledde till upptäckten av nära 1800 bilar som sålts inom gemenskapen mellan januari 1999 och april 2002 och som felaktigt hade deklarerats enligt bestämmelserna om vinstmarginal. Omsättningen var cirka 16 miljoner euro, vilket innebär att den italienska staten gjort momsförluster på cirka 3 miljoner euro.

Alkohol

Bedrägerier på detta område involverar vanligen transaktioner inom gemenskapen som påverkar gemenskapens ekonomiska intressen, via effekter på momsintäkterna och negativa effekter på den lagliga handeln. OLAF har ägnat begränsade resurser åt verksamheten under året, men bistår vid behov medlemsstaterna och länder utanför gemenskapen.

2. UNDERRÄTTELSEVERKSAMHET

I september 2001 inrättades OLAF:s direktorat C för underrättelseverksamhet, operativ strategi och informationsteknik. Där sammanförs de enheter som tidigare arbetade med underrättelseverksamhet och IT, vilket speglar hur viktig informationstekniken är för underrättelseverksamheten.

2.1 Strategisk verksamhet

Huvuduppgifterna på området var följande:

- Att förbättra tillförlitligheten i OLAF:s årliga statistik om oegentligheter och bedrägerier som påverkar gemenskapens budget, med utgångspunkt i medlemsstaternas anmälningar av bedrägerier till kommissionen.

- Att omförhandla avtal för att ge både OLAF och medlemsstaternas myndigheter tillgång till kommersiellt drivna databaser.

- Att bättre utnyttja allmänt tillgängliga informationskällor på Internet.

- Att övervaka handelsmönster för känsliga varor.

- Djupstudier av systematiken i oegentligheter som riktas mot vissa av budgetens huvudområden.

Kontakterna har även ökat med underrättelseavdelningar vid tull- och polisväsendet i flera medlemsstater, med Europol och med World Customs Organization.

2.2 Operativ underrättelseverksamhet och informationsinsamling

Huvudverksamheten innebar att stödja medlemsstaterna och OLAF:s utredare på flera olika områden.

- Byråns informationsenhet lämnade operativt stöd vid tre stora övervakningsoperationer (operation Sinbad, Scorpio och West). För första gången deltog kandidatländerna i en sjöburen övervakningsoperation som byggde på underrättelseverksamhet i gemenskapens regi.

- Under operation Scorpio upptäcktes två skeppslaster smuggelcigaretter med hjälp av OLAF:s system, trots att de inte skulle ha valts ut för undersökning enligt de riskkriterier som medlemsstaten tidigare använt.

- Projektet "ett beslag - en rapport" tog upp kravet på att föra in samma information om cigarettbeslag i flera olika system. För att undvika dubbelarbete samarbetade OLAF och World Customs Organization.

- OLAF lämnade tekniskt stöd för interna utredningar och för vissa externa tjänster avseende kriminalteknisk datoranalys, inklusive kopiering och analys av innehållet i datorer.

- Inom en vecka lämnade OLAF en teknisk lösning på hur cirka 80000 handlingar skulle kunna scannas in och göras elektroniskt sökbara för att kunna användas av medlemsstaterna inför en operation i Tyskland.

- OLAF:s underrättelseenhet skapade en särskild programvara som visade att ett bolag överdebiterade kommissionen för information och rådgivning till allmänheten om EU-frågor i Sverige genom att överdriva antalet inkommande förfrågningar. Analysen visade att flera av e-postadresserna inte existerade och att ett inte oväsentligt antal adresser skapats enbart för att ställa frågorna.

2.3 Informationsteknik

OLAF:s enhet för informationsteknik har i uppgift

- att utveckla, underhålla och driva byråns IT-infrastruktur med särskild inriktning på IT-säkerhet,

- att utarbeta, underhålla och stödja de IT-system som behövs för att samla in och behandla information om bedrägerier, samt

- att bistå medlemsstaterna med tjänster och stöd avseende AFIS-systemet (Anti Fraud Information System) och TIS (tullinformationssystemet).

Under rapporteringsperioden upprättades en solid IT-struktur för att göra informationsinsamlingen, lagringen och analysen mer tillförlitlig.

IT-enheten har hjälpt till att datorisera och modernisera OLAF:s interna rutiner. Tack vare dessa insatser är det nu möjligt att göra fulltextsökningar och omfattande strukturella sökningar i OLAF:s system för ärendehantering. Man har även utvecklat en första version av ett analyssystem (OASYS, OLAF:s analyssystem) som hjälper vissa utvalda användare att snabbt ta fram statistik över OLAF:s utredningsverksamhet.

I juli 2002 inrättade generaldirektören en arbetsgrupp som skulle se över systemet för ärendehantering och undersöka möjligheten att införa ett elektroniskt dokumenthanteringssystem vid OLAF.

2.4 Informationsutbyte med medlemsstaterna

Samarbetet med medlemsstaterna bedrivs huvudsakligen genom avtal om ömsesidigt bistånd, AFIS-systemet och tullinformationssystemet. Över 3000 aktiva användare på över 800 AFIS-terminaler utbytte i snitt 2500 meddelanden per dag. OLAF är fast besluten att förbättra AFIS och har tilldelat flera nya kontrakt i detta syfte.

OLAF har gjort framsteg i utvecklingen av tullinformationssystemet i samarbete med medlemsstaterna, som i flera fall har försett OLAF med tekniska experter som hjälper till med arbetet.

Figur 2.1 visar bredden av OLAF:s ansvarsområden och hur de olika rättsakterna tillämpas inom den gemensamma IT-strukturen. AFIS-systemet används för att tillämpa rådets förordning (EG) nr 515/97 1997 om ömsesidigt bistånd i tullfrågor och konventionen om användning av informationsteknologi för tulländamål (TIS-konventionen). OLAF samlar också in och analyserar uppgifter som rör bedrägerier via det elektroniska registret över meddelanden (Electronic Communications Registry, ECR) som tillåter säkert utbyte av text mellan medlemsstaterna och OLAF.

Figur 2.1.

De rättsliga grunderna och genomförandet i AFIS

>PIC FILE= "C_2002328SV.001701.TIF">

Tullrelaterad verksamhet regleras i rådets förordning (EG) nr 515/97. Förordningen innehåller bestämmelser om tullinformationssystemet (TIS), övervakning till havs (MARSUR), system för tidig varning om tull (EWS-C), maritim information (MARInfo, YACHTInfo), system för tidig varning om punktskatt (EWS-E) och information om cigarettbeslag (CigInfo). Den utgör även rättslig grund för AFIS-mail som används för säkert utbyte av text mellan parterna i AFIS.

Inom ramen för rådets förordning nr 515/97 ligger ett antal av kommissionens förordningar och kommittébeslut om strukturerat informationsutbyte på många områden. De utgör den rättsliga grunden för AFIS-systemet, som medlemsstaterna använder för rapportering till kommissionen. Delområdena omfattar jordbruksstöd (meddelanden om EUGFJ), aktörer inom EUGFJ (under utveckling), strukturfonderna och sammanhållningsfonden. Slutligen finns det ett system för ömsesidig information (mutual information system, MIS) som särskilt inriktas på köttexport till Ryssland, ett område där gemenskapens medel är utsatta för stora risker. Det bygger på ett administrativt avtal om ömsesidig information mellan OLAF och Ryska federationen. Över 7000 meddelanden utbyttes under det första året systemet användes.

TIS-konventionen innehåller bestämmelser om inrättande och drift av ett centralt tullinformationssystem inom tredje pelaren (där bland annat narkotika och penningtvätt behandlas). Den operativa kontrollenheten sammankallas med jämna mellanrum för särskilda övningar med medlemsstaterna och länder utanför gemenskapen i kampen mot bedrägerier. Sådana övningar blir allt mer "virtuella" eftersom man inte längre använder något fysiskt centralt kontrollcentrum som bemannas av alla deltagare. När den operativa kontrollenheten utför övningar inom tredje pelaren används delar av AFIS infrastruktur (tullinformationssystemet inom tredje pelaren) även om OLAF inte skall ingripa.

OLAF samarbetar med medlemsstaterna för att förenkla och förtydliga de rättsliga grunderna för medlemsstaternas informationsutbyte inom gemenskapens olika politikområden.

3. STÖD OCH UTVECKLING AV ARBETSRESULTATEN

3.1 Att stärka de rättsliga aspekterna

OLAF vill stärka de rättsliga aspekterna på kampen mot bedrägerier enligt kommissionens övergripande strategi av den 28 juni 2000 (KOM(2000) 358 slutlig). OLAF måste kunna garantera att förfarandena är lagenliga och håller hög kvalitet även i straffrättsligt hänseende, och skall samordna medlemsstaternas åklagarmyndigheter på ett effektivt sätt.

Därför lämnar OLAF:s jurister råd om hur den allmänna utredningsmetodiken kan förbättras, och har utarbetat en praktisk handledning för utredarna. Juridisk rådgivning lämnas även i särskilda ärenden som kräver tolkning av gemenskapsrättens bestämmelser om hur OLAF skall utföra sina utredningar, till exempel när det gäller de utreddas grundläggande rättigheter, skydd av personuppgifter, tystnadsplikt, immunitetens omfattning eller tillgång till handlingar.

OLAF är varken behörig att väcka åtal vid medlemsstaternas domstolar eller att vidta disciplinära åtgärder inom EU-institutionerna. När en utredning tyder på att åtal eller disciplinära åtgärder (eller båda) är lämpliga överlämnar OLAF akten till den behöriga instansen. Därför är det viktigt att OLAF:s utredningar uppfyller de krav på rättsliga förfaranden som ställs i de olika medlemsstaterna. Åklagarenheten lämnar lämpligt juridiskt stöd och rådgivning i alla stadier av utredningsarbetet för att kraven i nationell lagstiftning skall uppfyllas och för att inte formella fel skall hindra eventuella framtida åtal.

Tre olika förhörsförfaranden tillämpas under utredningarna. Förfarandena tar hänsyn till de hördas olika rättsliga status och skall vara effektiva, men samtidigt skydda de grundläggande rättigheterna. Juridisk rådgivning lämnas även vid bedömning av legitimiteten i klagomål från personer som utretts av OLAF.

OLAF arbetar nära tillsammans med kommissionens rättstjänst när talan väcks i gemenskapens domstolar om OLAF:s rättsliga ram, byråns oberoende eller uppföljningen av dess utredningar.

3.2 Rättslig uppföljning

Den operationella delen av OLAF:s arbete avslutas med en utredningsrapport. Även om inga bedrägerier upptäckts kan utredningen ha påvisat svagheter i lagstiftning eller kontrollsystem. Under den rättsliga uppföljningen utnyttjas erfarenheterna för att förbättra gällande lagstiftning och som underlag för ny lagstiftning. När avtal sluts med länder utanför gemenskapen är numera till exempel klausulerna om administrativt och ekonomiskt samarbete starkare för att lösa problemet med falska ursprungsdeklarationer på varor. Mot bakgrund av dessa erfarenheter har kommissionen givit OLAF i uppdrag att upprätta ett system för att täppa igen kryphålen(3) och stärka det förebyggande arbetet med att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

Inom ramen för kommissionens behörighet utarbetar OLAF:s jurister förslag till lagstiftning för att lösa problem och lämnar rådgivning om praktiska samarbetsarrangemang med andra instanser, som Europol och Eurojust.

3.3 Administrativ och ekonomisk uppföljning

Den administrativa uppföljningen skall utnyttja andra erfarenheter från den operativa verksamheten än de rent ekonomiska, enligt de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten eller nationell lagstiftning. Rekommendationer som OLAF lämnar efter utredning kan till exempel riktas till nationella förvaltningar och uppmana dem att ändra sitt kontrollsystem för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

När OLAF upptäcker oegentligheter eller bedrägerier ligger utredningsrapporten till grund för återvinning som sköts av medlemsstaterna eller kommissionen, beroende på vem som förvaltat utgifterna. OLAF överlämnar utredningsrapporten inför återvinningen men kan även lämna bistånd och sakkunskap i enskilda ärenden till dem som ansvarar för återvinningen.

Tillsammans med generaldirektoratet för budget ansvarar byrån för den ekonomiska uppföljningen av avslutade ärenden som avser egna medel och sammanställer information om medlemsstaternas återvinning. I samarbete med generaldirektoratet för budget gör OLAF näranalyser av vissa utvalda ärenden.

När det gäller strukturfonderna och garantisektionen vid EUGFJ delas handläggningen med medlemsstaterna. Uppföljningen på dessa områden består huvudsakligen av att kommissionens ansvariga avdelningar kontaktas så att lämpliga åtgärder vidtas. OLAF anlitas även av kommissionens ansvariga avdelningar innan enskilda strukturpolitiska program avslutas.

Uppföljningen i jordbruksfrågor (garantisektionen vid EUGFJ) avser både ärenden som anmälts av medlemsstaterna enligt rådets förordning (EEG) nr 595/91 och ärenden som handläggs av byrån (oavsett om de avser utredning eller samordning).

När det är medlemsstaterna som har ansvaret för återvinningen kontrollerar OLAF att upptäckta oegentligheter anmälts enligt bestämmelserna, och att anmälan uppdateras så att kommissionen kan offentliggöra en översikt i sin rapport om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägerier.

Uppföljningen av direkta utgifter (som förvaltas direkt av kommissionen) innebär kontakter med de utanordnande generaldirektoraten och kommissionens räkenskapsförare. Det kan även omfatta skydd av kommissionens ställning vid skadeståndstalan för att återvinna medel. Efter kommissionens meddelande om den administrativa reformen inrättade OLAF en ny enhet som ansvarar för de ekonomiska aspekterna på hur oegentligheter med direkta utgifter följs upp.

4. INTERN ORGANISATION, UTBILDNING OCH KOMMUNIKATION

4.1 Administration

I februari 2002 sågs OLAF:s administrativa struktur över. De största förändringarna var följande:

- Åklagarenheten blev direkt underställd generaldirektören.

- Inom direktorat A delades den enhet som ansvarade för administrativ och ekonomisk uppföljning, lagstiftning om bedrägerier samt återvinning upp i tre nya enheter för att spegla arbetets omfattning och vikt.

Enheten för underrättelseverksamhet i direktorat C delades upp på två enheter, en med strategisk inriktning och en med operativ inriktning. Strukturen skall stärka OLAF:s funktion som en "tjänsteplattform" samt partnerskapet och samarbetet med medlemsstaterna.

Under rapporteringsperioden hade byrån flera problem med den planerade rekryteringen.

- Ett antal nya tjänster beviljades inte av budgetmyndigheten förrän i slutet av 2001 och rekryteringen försenades av osäkerheten om hur många tjänster som skulle finnas tillgängliga i varje kategori och grad, samt om hur de skulle fördelas på tjänstemän och tillfälligt anställda.

- Antalet tjänster vid OLAF minskade abrupt när flera tjänstemän under hösten 2001 omplacerades till andra avdelningar inom kommissionen, och dessutom försvann erfarna tjänstemän från OLAF sedan de fått tjänster på annat håll.

- När tillsättningen av direktören för utredningar och operationer fördröjdes försenades även arbetet med att utforma direktoratets ledningsstruktur.

Under perioden lämnade 38 personer OLAF och 77 personer anställdes. Åtgärder vidtogs för att före slutet av år 2002 rekrytera personal till de återstående 76 tjänsterna som är lediga, huvudsakligen i kategori B och C.

4.2 Utbildning i kampen mot bedrägerier

OLAF utbildar sin egen och samarbetsparternas personal i kampen mot bedrägerier. Under perioden prioriterade byrån bättre utbildning både av nyanställda och tidigare personal. Ett program utformades för att OLAF:s tjänstemän, som är högt specialiserade på sina områden (inom till exempel polis-, rättsväsende, ekonomi, tull eller jordbruksinspektion) skulle få kompletterande utbildning och verktyg för arbete i den mångkulturella miljön inom EU-institutionerna.

Byråns externa utbildning i kampen mot bedrägerier ligger helt i linje med tanken bakom en "tjänsteplattform". Den speglar byråns övergripande prioriteringar och avser till exempel förberedelse av kandidatländerna inför utvidgningen, främjande av grönboken om straffrättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen, AFIS-systemets funktion och skyddet av euron. All utbildningsverksamhet utvärderas systematiskt.

Under rapporteringsperioden hjälpte OLAF till att organisera och/eller samfinansiera 28 seminarier. Därav anordnades 13 i samarbete med nationella parter som tull- och polisväsendet, 3 med OLAF:s Polenkontor, 3 med byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (TAIEX) och 9 med europeiska advokatsamfund. Över 1600 personer deltog.

OLAF deltog i ytterligare 130 konferenser och seminarier där byrån inte lämnat något ekonomiskt eller organisatoriskt bidrag.

4.3 Kommunikations- och informationsstrategi

OLAF:s operativa oberoende får stöd av en egen kommunikationsstrategi. Målet är öppenhet så långt som möjligt inom de gränser som föreskrivs i nationell lag och gemenskapsrätten, skydd av utredningarna och respekt för de misstänktas grundläggande rättigheter.

Under referensperioden gav OLAF:s generaldirektör eller talesman flera hundra intervjuer eller hade övriga kontakter med massmedierna. OLAF:s webbplats har förbättras för att ge allmänheten grundläggande information om OLAF. Ett pressrum på Internet har också upprättats.

År 2001 inrättade OLAF ett nätverk för informatörer i kampen mot bedrägerier (Anti-Fraud Communicators' Network, OAFCN) som samlar många talesmän och övriga ansvariga för kontakter med allmänheten, samt informationsansvariga vid nationella myndigheter med ansvar för brottsbekämpning som OLAF samarbetar med. Syftet är att förbättra kommunikationen med unionsmedborgarna om skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

5. SAMARBETE MED BYRÅNS PARTNERS I KAMPEN MOT BEDRÄGERIER

5.1 Kampen mot förfalskningar av euron

Förutom arbetet med lagstiftning och utbildning har OLAF även ett operativt tekniskt ansvar för att skydda euron mot förfalskningar.

Enligt gemenskapsrätten har medlemsstaterna huvudansvaret för att skydda euromynten. Men skyddet mot förfalskningar måste vara likvärdigt i medlemsstaterna, och därför samordnar kommissionen åtgärderna för att skydda euron. Kommissionen har inrättat en grupp med experter på myntförfalskningar vilken leds av OLAF och vars ordförande kommer från OLAF. I gruppen finns experter från alla medlemsstater, Europeiska centralbanken och Europol. Gruppen skall se till att tekniken för att hantera falska euro tillämpas enligt det beslut som fattats av Ekofin (finansministrarna i rådet).

Grundstenen i arbetet är det Europeiska tekniska och vetenskapliga centrum som började arbeta i oktober 2001. Det är en oberoende administrativ enhet med säte i det franska myntverket som leds av två tjänstemän från OLAF. Det franska myntverket bistår Europeiska tekniska och vetenskapliga centrumet med sin sakkunskap om myntförfalskning.

Centrumets huvuduppgift är att analysera och klassificera falska euromynt som innebär väsentliga risker för unionsmedborgarna. Andra arbetsuppgifter omfattar direkt tekniskt stöd till nationella centrum för myntanalys och polis, stöd för att utveckla databaser över förfalskningar som upptäckts av Europeiska centralbanken, upprättande av ett register över myntliknande föremål som kan missbrukas som euromynt och tekniskt samarbete med den industri som arbetar med myntautomater.

Europeiska tekniska och vetenskapliga centrumet lämnade sin första rapport i april 2002. Under det första halvåret spårades få falska mynt men nu dyker falska euromynt av god kvalitet upp. Centrumet varnar behöriga myndigheter och gör de inledande utvärderingarna av förfalskningarna.

I december 2001 antog rådet ett förslag från kommissionen/OLAF om Perikles-programmet för att skydda euron mot förfalskning. Via programmet samfinansieras projekt som skall öka medvetenheten om den nya valutans gemenskapsdimension. Programmet skall även främja informationsutbyte och tekniskt, vetenskapligt och operativt bistånd. OLAF genomför programmet i samarbete med medlemsstaterna. Den sammanlagda budgeten ligger på 4 miljoner euro för perioden 2002-2005.

5.2 Stöd till kandidatländerna

För att ge gemenskapens ekonomiska intressen ett effektivt skydd i kandidatländerna både före och efter utvidgningen stöder OLAF kommissionens insatser för att stärka ländernas institutionella kapacitet att förebygga och bekämpa bedrägerier. Byrån har i synnerhet uppmanat kandidatländerna att inrätta operativt oberoende instanser eller avdelningar som skall samordna kampen mot bedrägerier och ansvara för de rättsliga, administrativa och operationella aspekterna på skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen i landet. De flesta kandidatländerna har redan kommit långt i arbetet med sådana instanser eller avdelningar.

Polen genomför sedan 2001 ett projekt för bedrägeribekämpning som finansieras via Phare-programmet, i nära samarbete med OLAF. Projektet har en budget på 3,5 miljoner euro och målet är att inrätta en horisontell, tvärfacklig bedrägeribekämpningsinstans. En tjänsteman från OLAF och experter från tre medlemsstater har placerats i Warszawa för att hjälpa de polska myndigheterna med att inrätta den instans som skall samordna bedrägeribekämpningen. Projektet har mött flera problem lokalt men har ändå givit värdefull insikt i hanteringen av institutionsuppbyggnadsprojekt i kandidatländerna.

Under rapporteringsperioden utreddes 27 ärenden inom Phare-programmet och fyra utredningar övertogs av de polska myndigheterna. Sju ärenden avslutades eftersom inga oegentligheter framkommit och 16 ärenden håller fortfarande på att analyseras. Administrativt samarbete mellan OLAF:s arbetsgrupper och olika polska myndigheter ledde dessutom till att OLAF inledde fyra utredningar.

I ett jordbruksärende som avsåg förmodat missbruk av bidrag från Phare och brott mot bestämmelserna om offentlig upphandling samarbetade OLAF:s utredare med sina polska kollegor vid gemensamma kontrollbesök hos offentlig förvaltning. Utredningen pågår fortfarande och har redan lett till att nära 3 miljoner euro i Phare-bidrag återvunnits och att tiotusentals euro återvunnits till statsbudgeten. Också förfarandena för hur nationella behöriga myndigheter utfärdar ursprungsintyg har setts över. Den polska åklagarmyndigheten har åtalat tidigare polska statsjänstemän för brott.

Phare-programmet i övriga länder

Med utgångspunkt i erfarenheterna från Polen godkände kommissionen den 16 maj 2002 ett Phare-program som skall bistå tio kandidatländer med att inrätta avdelningar eller instanser som skall samordna kampen mot bedrägerier. OLAF har varit mycket aktiv i att utforma projektet och kommer att hjälpa till att genomföra det. Man planerar att börja genomföra projektet i början av år 2003. Byrån överväger att inrätta kontaktpersoner i vissa kandidatländer från och med 2003.

(1) Statistiken i den här rapporten sträcker sig över två sexmånadersperioder, dvs. från och med den 1 juli 2001 till och med den 30 juni 2002. Tanken är att göra detta till praxis för att de statistiska uppgifterna i framtiden skall vara helt jämförbara.

(2) För konsekvensens skull avser ärenden under denna rubrik utgifter vid garantisektionen för EUGFJ och handel med jordbruksprodukter (exportbidrag).

(3) Se kommissionens meddelande av den 7 november 2001 om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen (SEK(2001) 2029 slutlig).

BILAGA

OLAF:s utredningsrutiner

1. OLIKA SLAGS ÄRENDEN

I de bestämmelser som styr OLAF:s arbete skiljs interna utredningar från externa utredningar (artiklarna 4 respektive 3 i Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999).

Interna utredningar omfattar utredningar inom EU-institutionerna. (Det kan dock förekomma kopplingar mellan misstänkta oegentligheter både inom och utanför institutionerna. Exempel är tjänstemän som korrumperas i samband med bredare bedrägerier med kontraktstilldelning eller utbetalning av stöd från gemenskapsbudgeten). Även om de interna ärendena är relativt få är de komplicerade och viktiga. Därför ägnar OLAF en relativt stor andel av utredningsresurserna åt interna ärenden.

Externa utredningar görs utanför EU-institutionerna.

För handläggningen och statistiken skiljer OLAF på olika ärenden som omfattas av befogenheten att göra externa utredningar. Kategorierna är följande:

- Externa ärenden där OLAF står för de flesta utredningsresurserna.

- Samordningsärenden där OLAF huvudsakligen samordnar andra utredande instansers verksamhet.

- Ärenden som avser bistånd i brottmål där OLAF uppmanats att lämna behöriga myndigheter bistånd vid brottmålsutredningar.

Två andra typer av ärenden är följande:

- Övervakningsärenden: OLAF överlämnar information till nationella myndigheter men övervakar formellt ärendets utgång för att vinna och sprida erfarenheter.

- Avskrivna ärenden: OLAF beslutar att avskriva ärendet. Enligt byråns policy är det formellt styrelsen som beslutar att inleda en utredning när misstänkta oegentligheter anmäls. Processen är resurskrävande men garanterar allmänheten att påstådda bedrägerier inte förbigås. Ofta visar den inledande utredningen av materialet att gemenskapens budget inte drabbas och att gemenskapsrätten inte överträtts, men däremot att nationell lagstiftning kan ha överträtts och att det till exempel kan ha förekommit skattesmitning eller överträdelse av stadsbyggnadsplaner. I så fall avskriver OLAF ärendet, men överlämnar informationen till de nationella myndigheterna när det är lämpligt. I andra fall är påståendena klart grundlösa eller bottnar i personliga motsättningar. Sådana ärenden avskrivs också.

2. UTREDNINGSVERKSAMHETEN

2.1 Inledande informationsbehandling

Alla nya anmälningar till byrån om misstänkta bedrägerier diarieförs systematiskt i systemet för ärendehantering och får ett löpnummer som inte kan ändras eller raderas i systemet.

En anmälan som diarieförts i systemet för ärendehantering klassas automatiskt som under utvärdering. Detta är utredningens inledande fas, då lämnade uppgifter granskas ingående. Vid behov konsulteras byråns övriga informationskällor för att fastställa

1. om informationen vid en första anblick räcker för att visa att EU:s (ekonomiska) intressen kan ha skadats, och

2. om det finns tillräckliga skäl till att inleda en utredning.

2.2 Beslut om att utreda ett ärende

Beslut om att utreda ärenden fattas av OLAF:s styrelse, enligt delegation från generaldirektören. Styrelsens ordförande är direktören för utredningar och operationer. I styrelsen sitter företrädare från direktoratet för policy- och lagstiftningsfrågor samt rättsliga frågor, från direktoratet för underrättelseverksamhet samt från åklagarenheten tillsammans med utredande kollegor så att byråns operativa verksamhet skall vara samordnad och enhetlig. Generaldirektören fattar ett fåtal beslut själv, till exempel om styrelsen är oenig, men har det slutliga ansvaret för alla beslut.

Om det inte finns tillräckliga skäl att inleda ett ärende avskrivs saken.

2.3 Utvecklingen av ett ärende

Pågående ärenden

Efter en inledande utvärdering av om bevisen tycks motivera en utredning, inleds ärendet formellt. Utredningen skall fastställa om bedrägerier eller oegentligheter förekommit och om möjligt bedöma i vilken mån gemenskapens budget påverkats.

Avslutade ärenden

- Ärenden som avslutas utan uppföljning: om inga bedrägerier eller oegentligheter förekommit vidtas inga ytterligare åtgärder.

- Ärenden som avslutas med uppföljning: om bedrägerier eller oegentligheter har fastställts och bör följas upp ser byråns direktorat A eller åklagarenheten till att utredningsrekommendationerna följs upp (att eventuella berörda belopp återvinns, åtal väcks osv).

- Ärenden som avslutas med utförd uppföljning: när den nödvändiga uppföljningen är klar.

I varje utredningsstadium förs väsentliga uppgifter systematiskt in i systemet för ärendehantering, för det första för att byråns ärendeakt skall handläggas effektivt och för det andra för att byrån skall kunna lämna externa rapporter till Övervakningskommittén, Europaparlamentet och gemenskapens skattebetalare.