SV Europeiska unionens officiella tidning C 324/74

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok – Europeiska öppenhetsinitiativet”

KOM(2006) 194 slutlig

(2006/C 324/25)

Den 12 maj 2006 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok – Europeiska öppenhetsinitiativet”

I enlighet med artikel 19.1 i arbetsordningen beslutade kommittén att tillsätta en underkommitté för att bereda ärendet.

Mot bakgrund av mandatperiodskiftet beslutade plenarförsamlingen att behandla detta yttrande under plenarsessionen i oktober och utsåg María Candelas Sánchez Miguel till föredragande utan studiegrupp i enlighet med artikel 20 i arbetsordningen.

Vid sin 430:e plenarsession den 25–26 oktober 2006 (sammanträdet den 26 oktober 2006) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 132 röster för, 7 röster emot och 12 nedlagda röster:

1. Bakgrund

1.1 Europeiska kommissionen är medveten om behovet av en ram för att förbättra öppenheten mellan EU-institutionerna och lobbygrupperna, samtidigt som allmänheten kan få bättre information om vilka som tar emot de medel som EU fördelar inom de olika politikområdena.

1.2 Mot denna bakgrund inrättade kommissionen det Europeiska öppenhetsinitiativet, men det skall sägas att frågeställningen redan hade tagits upp i vitboken om EU:s styresformer och sedan vidareutvecklats i — förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, — ett specialregister över dokument som berör kommittéernas arbete, — kommissionsdatabaser med information om remissorgan och rådgivande expertgrupper, — kommissionens regler om god förvaltningssed som fastställer normer för relationerna till allmänheten.

1.3 I grönboken lyfter kommissionen fram tre aspekter som bör vägas in i en offentlig diskussion om öppenhet och insyn i EU-institutionernas verksamhet: — Behovet av en mer strukturerad ram för den verksamhet som drivs av företrädare för olika intressegrupper (lobbyverksamheten). — Feedback på kommissionens miniminormer för samråd. — Obligatorisk redovisning av information om vilka som tar emot stöd från EU-medel med delad förvaltning.

2. Sammanfattning av grönbokens målsättning

2.1 Insynsmöjligheterna och lobbyverksamheten

2.1.1 För att kunna göra en bättre bedömning av resultaten av de normer som etablerats och öka insynen i relationerna med lobbygrupper och andra representanter för allmänheten som vänder sig till EU-institutionerna, anser kommissionen att det krävs en klar definition av vad som avses med ”lobbyister” och ”lobbyverksamhet”.

2.1.2 Den grundläggande ramen för relationerna mellan institutionerna och lobbyisterna måste enligt kommissionen innefatta ett antal centrala komponenter som främjar öppenhet och insyn i relationerna, med utgångspunkt i antagandet att det är legitimt med lobbyverksamhet. Under inga omständigheter får ett diskutabelt inflytande, ekonomiska påtryckningar eller finansiellt, materiellt eller personligt stöd tillåtas påverka beslutsfattandet. Det är viktigt att hindra spridning av tvivelaktig, avsiktligt tvetydig eller falsk information. I alla händelser är det ”gemenskapens allmänna intresse” som skall värnas och inte lobbyisternas särintressen.

2.1.3 Först och främst måste all lobbyverksamhet som kan leda till bedrägeri eller korruption eller som skulle kunna vara vilseledande, antingen med avseende på den information som lämnas eller på lobbyisternas legitimitet, betraktas som olaglig. En viktig fråga är vilken representativitet dessa grupper har.

2.1.4 Det finns redan åtgärder, särskilt avseende externa kontrollmöjligheter, som kan förbättra öppenheten och insynen i relationerna mellan institutionerna och lobbygrupperna. Här har ett antal ”allmänna principer och miniminormer för samråd” fastställts för att förbättra kommunikationen via databasen Coneccs över europeiska organisationer inom det civila samhället. Basen innehåller de uppgifter som behövs för att belägga att de faktiskt är representativa.

2.1.5 I alla händelser verkar det krävas en förstärkning av den externa kontrollen, även om en del av de åtgärder som kommissionen föreslår för att åstadkomma detta redan har genomförts i många medlemsstater. Den första åtgärd som föreslås avser den information som lobbygrupperna lämnar och som skulle kunna förbättras med hjälp av ett standardiserat frågeformulär på kommissionens webbplats.

2.1.6 Det viktigaste redskapet är det frivilliga Internetbaserade registret som skulle vara till hjälp för att ta fram de uppgifter som krävs för att bedöma organisationernas angivna syften och finansieringskällor. Det skall sägas här att många av kommissionens generaldirektorat redan har ett system för erkännande av godkända organisationer, vilket bidrar till att underlätta relationerna med dem.

2.1.7 En annan fråga som är värd att uppmärksamma är uppförandekodexarna, som skulle tillämpas på samma sätt på alla lobbygrupper och deras representanter, oberoende av kategori. Tanken är att dessa kodexar, som skulle antas på frivilligbasis och utarbetas självständigt av lobbygrupperna själva, skulle ha ett antal minimikrav gemensamma.

2.2 Feedback på kommissionens miniminormer för samråd

2.2.1 Kommissionen har i sina årliga arbetsprogram fastställt en rad miniminormer för samråd för att höja kvaliteten på lagstiftningsförslagen. Av detta skäl är slutresultaten så viktiga för genomslagsanalysen. Det finns emellertid en rad beslutstyper som fortfarande faller utanför ramen för detta samråd, exempelvis kommittéförfarandet och den sociala dialogen, i enlighet med EG-fördragets artiklar 137–139 som vi hänvisar till nedan.

2.2.2 Sedan detta förfarande infördes har kommissionen kommit fram till att det är tillfredsställande, inte bara med avseende på antalet förslag som går ut på remiss utan också i fråga om resultaten, särskilt via kommissionens Internetportal.

2.3 Full insyn i vilka som tar emot gemenskapsmedel

2.3.1 I dag har de flesta medlemsstater informationskanaler för att offentliggöra förteckningar över mottagare av gemenskapsanslag som de samfinansierar. Det viktigaste exemplet är offentliggörandet av stödmottagare inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Men det är ett faktum att uppgifterna varierar från det ena landet till det andra, liksom informationen om utnyttjandet av anslag på politikområden som direkt finansieras av EU.

2.3.2 Förslaget innebär att kommissionen skall ställa dessa uppgifter till förfogande centralt. Den springande punkten är hur komplicerat det är att kategorisera de olika stödmottagarna och vilka förvaltningskostnaderna skulle bli. En lösning skulle kunna vara att fastställa minimikrav på information samtidigt som dataskyddsstandarderna respekteras.

3. De viktigaste frågeställningarna i grönboken

3.1 Med avseende på den första punkten – insynsmöjligheter och lobbyverksamhet – aktualiseras följande frågor:

3.1.1 Åtgärder för att göra lobbyverksamhet öppnare för insyn.

3.1.2 Skall lobbyister rådfrågas automatiskt om de finns upptagna i ett register?

3.1.3 Skall allmänheten ha obegränsad tillgång till registret? Vem skulle ansvara för registret?

3.1.4 Bör de uppförandekodexar som gäller i dag ändras?

3.1.5 Bör det övervakas att uppförandekodexarna följs? Bör det till och med vara möjligt att tillgripa sanktioner?

3.2 Beträffande feedback från samrådsprocessen finns det bara en öppen fråga:

3.2.1 Är kommissionens tillämpning av de allmänna principerna och miniminormerna för samråd tillfredsställande?

3.3 Full insyn i vilka som tar emot EU-medel ger upphov till följande frågor:

3.3.1 Skulle alla medlemsstater åläggas att lämna uppgifter om dem som mottar EU-medel?

3.3.2 Skulle detta i så fall ske på nationsnivå och med bestämda uppgifter?

4. Allmänna kommentarer

4.1 Kommittén ser positivt på att kommissionen har lagt fram en grönbok om öppenhet. Det stora antalet intressegrupper som försöker påverka EU-politiken kräver att kommissionen fastställer dels normer som reglerar hur detta inflytande får utövas, dels vilka krav som de personer och organisationer som företräder dessa intressen skall uppfylla.

4.2 Man bör dock på förhand och entydigt definiera termen ”lobbygrupper” och formerna för sådana gruppers förbindelser med kommissionen.

4.2.1 Definitionen i grönboken (1) av ”lobbyister” är minst sagt oklar eftersom kommissionen räknar upp bland andra yrkesorganisationer, icke-statliga organisationer och branschsammanslutningar ”med målet att påverka utformningen av politiken och den politiska beslutsgången inom EU:s institutioner”. EESK har redan utvecklat begreppet ”organisationer i det civila samhället” (2) för att skilja dem från lobbygrupperna. I EG-fördragets artiklar 137–139 fastställs dessutom villkoren för arbetsmarknadsparternas deltagande i den sociala dialogen (3). De organisationer som utövar lobbying inom EU är mycket olika om man ser till deras mål, strukturer och typ av representation. Sådana organisationer som branschsammanslutningar, arbetsgivarorganisationer och fackföreningar, som representerar tusentals eller till och med miljoner europeiska företags eller arbetstagares intressen, bör samtidigt inte räknas till de lobbyorganisationer eller intressegrupper som har snäva affärsintressen eller andra intressen. De representerar nämligen breda, allmänna och offentliga samhällsintressen och verkar för utveckling av industri och näringsliv samt ekonomiska och sociala framsteg. Dessa organisationer har inget vinstintresse. Dessa organisationers verksamhet i allmänhetens intresse är mycket väl synligt, behandlas brett i pressen, och de har själva ett intresse av att så mycket information som möjligt sprids om dem. Dessa organisationer är arbetsmarknadsparter som, tillsammans med myndigheterna deltar i den sociala dialogen på EU-nivå.

4.2.2 Det behövs därför en precisering av vilka som skall omfattas av termen ”lobbygrupp” och framför allt ett erkännande av att denna företeelse utgör ett inslag i EU:s deltagardemokrati.

4.2.3 I utkastet till konstitutionellt fördrag, artikel 1-46.3 anges följande: ”Varje medborgare skall ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. Besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.” Och i artikel 1-47.3 står följande: ”Kommissionen skall ha ett omfattande samråd med alla berörda parter i syfte att säkerställa att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna”.

4.2.4 När det gäller lobbygruppernas verksamhet måste man skilja mellan tillgång till information och deltagande i samråd. Alla EU-medborgare har rätt till information, vilket följer av den öppenhet som skall prägla alla EU-institutioners verksamhet. Samrådet är däremot begränsat till dem som har ett legitimt intresse i EU:s politiska åtgärder.

4.2.5 Kommissionen antog ”miniminormerna för samråd” (4) i avsikt att skapa allmänna och överskådliga normer som är sammanhängande men ändå flexibla, och som kan underlätta samrådet på konkreta politikområden, särskilt på områden som kräver konsekvensanalyser. Vissa villkor för aktörernas medverkan och samråd angrips på ett nytt sätt och förbättras i grönboken, vilket återspeglas i ett resultat med mer insyn.

5. Särskilda kommentarer till frågorna i grönboken

5.1 Register. Kravet på att man skall registrera sig bör betraktas som en skyldighet som är förutsättningen för en rättighet, nämligen obligatoriskt samråd med de berörda parterna i de frågor som berör dem. I detta hänseende anser EESK att ett obligatoriskt register är ett minimikrav för den insyn och öppenhet som skall prägla samrådet om EU:s politik, och framför allt måste man se till att detta inte har till syfte att vinna fördelar som står i strid med allmänintresset.

5.1.1 Ett eventuellt register måste ha en offentlig karaktär. Vidare bör detta register administreras av kommissionen, eftersom dess offentliga karaktär utesluter alla andra former av förvaltning. Oavsett vilket system man väljer för obligatorisk registrering måste omfattningen av den information som de berörda parterna skall lämna stå i proportion till syftet, det vill säga göra det möjligt för EU-medborgarna att informera sig om de intressegrupper som försöker påverka unionens politik och beslut.

5.1.2 Mot bakgrund av detta bör man klargöra på vilket sätt lobbygrupperna påverkar EU:s organ och institutioner, vem de representerar, vilka målsättningar de har och hur de finansieras. Denna information måste åtminstone innefatta organisationens namn och säte, organisationstyp med hänsyn till ifrågavarande organisations målsättningar, namnet på de personer som är behöriga att företräda den och att uttala sig å dess vägnar, samt all information som gör det möjligt att få kännedom om dess stadgar och reviderade årsredovisning.

5.2 Uppförandekodex. Uppförandekodexen bör sättas i relation till de minimikrav som man måste uppfylla för att få en viss yrkesmässig eller politisk status. Detta villkor skall betraktas som ett instrument i anslutning till det obligatoriska registret, så att de intressegrupper som uppfyller detsamma och vill registrera sig får garantier för att de kommer att höras av kommissionen och de övriga EU-organen.

5.2.1 EESK anser att kommissionen bör anta en bindande uppförandekodex och på så vis säkerställa lika behandling, i både rättsligt och praktiskt hänseende, när det gäller samtliga parter. Kodexen bör vara knuten till det obligatoriska registret, i likhet med de ordningsregler som Europaparlamentet (5) har infört. Kommissionens egna regler bör dock anpassas till den samrådstyp som avses, och det är särskilt viktigt att se över konsekvenserna vid brott mot dessa regler.

5.3 Feedback om minimikraven för samråd: Varje generaldirektorat är skyldigt att göra en konsekvensanalys av samrådet och sammanställa en lista över dem som har rådfrågats, men det gäller endast kommissionens strategiska förslag. EESK anser att denna analys eller feedback bör vara obligatorisk vid alla förslag som omfattas av ett offentligt samråd. För att samråden skall kunna förbättras bör kommissionen ta upp följande viktiga frågor: — De språk på vilket samråden skall hållas. — Frågornas neutralitet. — Vikten av de olika synpunkter och kommentarer som framförs av organisationer som deltar i samråden, beroende på organisationernas representativitet.

5.3.1 Kommittén anser att det inte räcker med allmän information om samråden, utan att varje organisation som hörs måste få särskild information om samrådet i fråga, och att man måste fastställa tillräckliga tidsfrister som medger diskussioner inom organisationerna. Alltför breda samråd på Internet kan leda till att samma tyngd ges åt synpunkter som framförs av enskilda eller icke-representativa organisationer som till dem som framförs av organisationer vars synpunkter återspeglar en ståndpunkt som delas av medlemsorganisationer från en rad olika länder.

5.4 Full insyn i vilka som tar emot gemenskapsmedel. EESK föreslår att full insyn i vilka som tar emot EU-medel inte bara skall gälla medel från kommissionen utan från alla EU-institutioner. Denna redovisning av mottagare bör också gälla medel med delad förvaltning i medlemsstaterna, som ansvarar för fördelningen av dessa medel.

5.4.1 Vissa medlemsstater uppfyller skyldigheten att offentliggöra uppgifter om stödmottagarna (bl.a. när det gäller jordbruksstöd) på ett exemplariskt sätt, medan andra inte gör det lika bra. Kommittén anser att alla medlemsstater bör åläggas att tillhandahålla uppgifter om stödmottagarna när det är fråga om medel med delad förvaltning, och att lägga ut dessa uppgifter på Internet.

5.5 EESK anser att kommissionen bör överväga om en eventuell kontroll av samrådsresultaten också bör gälla ansvariga kommissionsledamöter, i enlighet med artikel 213.2 i EG-fördraget, och om det krävs en strikt tillämpning av artiklarna 11 och 16 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän. Man måste ta hänsyn till alla parter i ett samråds- och beslutsförfarande för att garantera öppenhet och insyn och att institutionerna agerar korrekt.

Bryssel den 26 oktober 2006 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) Grönbok II.1, s. 4.

(2) Se i första hand EESK:s yttranden om ”Det organiserade medborgarsamhällets roll och bidrag vid byggandet av Europa” av den 23 september 1999 (EGT C 329, 17.11.1999), ”Det organiserade civila samhället och nya styrelseformer i EU – ett bidrag från kommittén till utarbetandet av vitboken” av den 26 april 2001 (EGT C 193, 10.7.2001), ”Styrelseformerna i EU – Vitbok” av den 21 mars 2002 (EGT C 125, 27.5.2002) och ”Representativiteten för de europeiska organisationerna i det civila samhället inom ramen för den civila dialogen” av den 14 februari 2006 (EUT C 88, 11.4.2006).

(3) Det bör beaktas att man i EU-konstitutionen, artikel 1-48 fastställer arbetsmarknadsparternas funktion och oberoende inbördes dialog, som skils från det samråd med alla berörda parter som nämns i föregående artiklar.

(4) KOM(2002) 704 slutlig, 11 december 2002.

(5) Se Europaparlamentet arbetsordning, bilaga IX, artikel 3, Ordningsregler.

1. I sina förbindelser med parlamentet skall de personer vars namn förekommer i registret som avses i artikel 9.4 i arbetsordningen a) rätta sig efter bestämmelserna i artikel 9 i arbetsordningen och denna bilaga, b) uppge vems eller vilkas intressen de företräder vid kontakt med parlamentets ledamöter, ledamöternas medarbetare eller tjänstemän vid parlamentet, c) inte försöka få tag i information på ett oärligt sätt, d) inte uppge någon formell anknytning till parlamentet i sina förbindelser med tredje man, e) inte i vinstsyfte sprida handlingar som erhållits från parlamentet till tredje man, f) strikt rätta sig efter bestämmelserna i artikel 2 andra stycket i bilaga I, g) själva förvissa sig om att stöd som erbjuds i enlighet med bestämmelserna i artikel 2 i bilaga I förs upp i det härför avsedda registret, h) rätta sig efter bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna vid anställning av före detta tjänstemän från institutionerna, i) rätta sig efter alla bestämmelser som parlamentet fastställer om före detta ledamöters rättigheter och skyldigheter, j) för att undvika eventuella intressekonflikter, på förhand införskaffa berörda ledamöters tillstånd för kontrakt med eller anställning av ledamotsassistent och därefter förvissa sig om att detta uppges i registret som avses i artikel 9.4 i arbetsordningen. 2.