SV Europeiska unionens officiella tidning C 310/12

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 1 augusti 2012

om ett förslag till förordning om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler

(CON/2012/62)

2012/C 310/02

Inledning och rättslig grund

Den 3 april 2012 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till förordning om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG (1) (nedan kallat förslaget till förordning). Den 19 april 2012 mottog ECB en begäran från Europaparlamentet om ett yttrande över samma förslag till förordning.

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som berör ECB:s uppgift att utforma och genomföra unionens monetära politik och främja ett väl fungerande betalningssystem enligt artikel 127.4 i fördraget samt ECB:s medverkan till att de behöriga myndigheterna smidigt kan genomföra sin politik när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet enligt artikel 127.5 i fördraget. Enligt artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan) får ECB och de nationella centralbankerna ställa anordningar till förfogande, och ECB får anta förordningar, för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom gemenskapen och i förbindelser med tredje land. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

Tillsammans med direktiv 2004/39/EG (2) och förslaget till förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (3) kommer förslaget till förordning att utgöra en del av den rättsliga regleringen av marknadsinfrastrukturer och handelsplatser. På grund av sin storlek, komplexitet och systemets sammanflätade karaktär bedöms värdepapperscentralerna vara systemviktiga (4) och därför krävs en omfattande reglering för tillsyn och övervakning som kombinerar mikro- och makroprudentiella verktyg. ECB är mycket positiv till kommissionens förslag att förstärka den rättsliga regleringen av värdepapperscentralerna och att harmonisera de regler som ligger till grund för drift, auktorisation och tillsyn av värdepapperscentraler samt även reglerna för emission, innehav och överföring av värdepapper genom sådana värdepapperscentraler i unionen (5).

Eurosystemet utvecklar TARGET2-Securities (T2S) med målet att ta fram en gemensam avvecklingsplattform för Europa. Även i detta avseende är ECB mycket positiv till förslaget till förordning eftersom det kommer att förbättra de rättsliga och operationella förutsättningarna för gränsöverskridande avveckling inom unionen i allmänhet och T2S i synnerhet. ECB rekommenderar att förslaget till förordning och de tillhörande genomförandeakterna antas före det planerade startdatumet för T2S i juni 2015.

1. Förordningens tillämpningsområde

I förslaget till förordning fastställs enhetliga krav på avvecklingen av finansiella instrument (6). Enligt direktiv 2004/39/EG (7) omfattar ”finansiella instrument” överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, derivatkontrakt, finansiella kontrakt avseende prisdifferenser samt utsläppsrätter. I detta sammanhang noterar ECB att förslaget till förordning inte definierar ”finansiella instrument” och att vissa delar av förslaget gäller för ”värdepapper” eller överlåtbara värdepapper (8) medan andra delar gäller för penningsmarknadsinstrument (9) andelar i företag för kollektiva investeringar och utsläppsrätter (10). Därutöver definierar förslaget till förordning värdepapperscentraler som en juridisk person som driver ett avvecklingssystem och utför minst ytterligare en huvudtjänst som förtecknas i bilagan (11). ECB anser att alla tre huvudtjänster bör regleras. ECB rekommenderar därför att man ytterligare förtydligar tillämpningsområdet för förslaget till förordning, både vad gäller vilka instrument som omfattas samt även definitionen av värdepapperscentral.

Definitionen av värdepapperscentral bör ändras för att undvika regelarbitrage i form av att en värdepapperscentral grundar två eller tre juridiska personer som utför olika huvudtjänster utan att omfattas av den förordning som gäller för värdepapperscentraler. ECB anser att varje juridisk person som tillhandahåller någon av de tre huvudtjänsterna som framgår av avsnitt A i bilagan bör omfattas av förordningen.

2. Samarbete mellan myndigheter

2.1 Förslaget till förordning ger de behöriga tillsynsmyndigheterna den viktigaste rollen och kompletterande roll till medlemmarna i ECBS som behöriga myndigheter avseende värdepapperscentraler. Mot bakgrund av centralbankernas roll som tillsynsinstans och/eller som utgivande centralbank samt det faktum att centralbankerna använder värdepapperscentralernas tjänster för att avveckla penningpolitiska transaktioner, bör förslaget till förordning säkerställa att de behöriga myndigheternas och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndighetens (Esma) befogenheter kompletteras och balanseras genom att medlemmarna i ECBS involveras på ett adekvat sätt. Centralbanker och värdepapperstillsynsmyndigheter i Committee of Payment and Settlement Systems (CPSS) och International Organisation of Securities Commissions (IOSCO) har erkänt vikten av både reglering, tillsyn och övervakning av finansmarknadens infrastrukturer, inbegripet värdepapperscentraler (12). ECB anser att förslaget till förordning bör stå i överensstämmelse med CPSS-IOSCO-principerna. Ett effektivt och nära samarbete mellan de behöriga myndigheterna och medlemmarna i ECBS bör eftersträvas, både ur tillsynsperspektiv och i egenskap av utgivande centralbanker samt utan att det påverkar centralbankernas befogenheter (13).

2.2 ECB noterar att förslaget till förordning redan anger ett antal samarbetsområden och föreslår ytterligare några områden där den anser att Esma-ECBS bör involveras. ECB understryker behovet av samarbete mellan Esma och ESCB vid framtagandet av ett utkast till tekniska standarder. På så sätt kan man undvika att ECBS-medlemmarna måste utveckla ytterligare, och potentiellt avvikande, riktlinjer för tillsynsåtgärder, inklusive rättsakter. Samtidigt skulle man undvika att kontinuerligt behöva bedöma huruvida de värdepapperscentraler som deltar i avvecklingen av penningpolitiska transaktioner uppfyller användarspecifikationerna (14), något man annars måste göra för att uppfylla ECBS rättsliga skyldigheter. I detta sammanhang är det också viktigt med ett adekvat informationsutbyte vid rätt tidpunkt, inklusive information om finansiell stabilitet samt för övervaknings- och statistikändamål.

2.3 Förslaget till förordning bör därför inkludera samarbetsregler som gör det möjligt för de berörda myndigheterna att genomföra sina arbetsuppgifter både nationellt och i gränsöverskridande frågor i enlighet med CPSS-IOSCO-principerna (15). Förslaget till förordning bör möjliggöra en omfattande kontroll och tillsyn i gränsöverskridande frågor eftersom gränsöverskridande verksamhet och avveckling förväntas öka, samt även av länkar mellan värdepapperscentralerna, en aspekt som kommer att underlättas och t.o.m. främjas när den gemensamma T2S-plattformen inrättas. Behöriga myndigheter bör kunna besluta om lämpliga samarbetsformer. Mot denna bakgrund bör man överväga möjligheten att inrätta kollegier av myndigheter särskilt om en värdepapperscentral bedriver gränsöverskridande verksamhet genom et dotterbolag eller en filial eller om de gränsöverskridande tjänsterna blir omfattande (16).

3. Makroprudentiell tillsyn

Det är allmänt vedertaget att en stabil finansmarknadsinfrastruktur, inklusive avvecklingssystem för värdepapper, är ett viktigt bidrag till finansiell stabilitet genom att de minskar systemrisken (17). ECB noterar att den makroprudentiella tillsynen som utförs av Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och relevanta nationella myndigheter bör bedrivas utan att det påverkar ECBS-medlemmarnas respektive befogenheter.

4. Avveckling i centralbankspengar

Enligt förslaget till förordning får värdepapperscentraler erbjuda kontantavveckling via konton hos kommersiella kreditinstitut om det inte är möjligt och praktiskt genomförbart att avveckla i centralbankspengar (18). Detta är i linje med CPSS-IOSCO principerna och ESCB-CESR rekommendationer (19) och visar att centralbankslikviditet och kommersiell bankverksamhet har olika riskprofiler. Om en värdepapperscentral får erbjuda kontantavveckling via konton hos kommersiella kreditinstitut bör den omfattas av strikta krav på kreditinstitutet som agerar avvecklingsbank, och efterlevnaden av dessa krav bör kontrolleras (20). ECB välkomnar även att förslaget till förordning inte reglerar tillgången till centralbankskrediter, inklusive likviditetsstöd i nödlägen, eftersom detta är en centralbanksuppgift kopplad till penningpolitiken.

5. Värdepapperscentraler och anknutna banktjänster

5.1 Förslaget till förordning anger att värdepapperscentraler inte får tillhandahålla anknutna banktjänster och att de istället bör få utse ett eller flera kreditinstitut som utför vissa anknutna banktjänster som framgår av förordningen. Som ett avsteg från detta och med beaktande av vissa skyddsmekanismer kan vissa värdepapperscentraler dock ges ett begränsat tillstånd att utföra sådana tjänster (21).

5.2 Detta kräver en noggrann översyn för att säkerställa att man beaktar unionens konkurrenslagstiftning samt regelverken avseende den makroprudentiella tillsynen och bankerna (22), samt även att arbetsuppgifterna mellan tillsynsmyndigheterna för värdepapperscentralerna och bankerna fördelas på ett lämpligt sätt. Såsom påpekats i ett tidigare yttrande anser ECB att det vore bäst att Europeiska bankmyndigheten (EBA) systematiskt involveras för att genomföra en teknisk analys avseende unionens banklagstiftning (23). Förslaget till förordning skiljer mellan anknutna banktjänster för deltagare i ett avvecklingssystem för värdepapper i samband med avvecklingstjänsten och banktjänster i samband med andra huvudtjänster eller kompletterande tjänster (24). Den ger även kommissionen befogenhet att anta delegerade akter där man specificerar anknutna banktjänster (25). ECB anser att distinktionen ovan inte är klar och att de anknutna banktjänsterna som avses i möjligaste mån bör harmoniseras med terminologin i den europeiska banklagstiftningen.

5.3 Reglerna för att tillhandahålla anknutna banktjänster bör ha som mål att minimera riskerna utan att försvåra för värdepapperscentralerna att tillhandahålla sina tjänster. Med tanke på att detta är en viktig fråga bör man överväga huruvida de olika möjligheterna för att tillhandahålla anknutna banktjänster bör utredas mer. En sådan utredning skulle vara till hjälp för att göra en heltäckande bedömning av a) olika risker, inkl. avvecklingsrisk, rättslig risk, kredit- och likviditetsrisker, operativa samt affärsmässiga risker och b) effektivitetsprofiler för dessa optioner samt hjälpa till att definiera den säkraste och mest effektiva modellen. ECB är beredd att bidra till en sådan utredning. De bör heller inte råda någon osäkerhet om exakt vilka anknutna banktjänster som utvalda värdepapperscentraler ges tillstånd att utföra (26), vilka tillsynskrav de omfattas av samt vilken grad av självständighet de har gentemot banklagstiftningen (27).

5.4 Förslaget till förordning begränsar de tjänster som ett visst kreditinstitut, som hör till samma grupp som värdepapperscentralen, får tillhandahålla (28). ECB:s tolkning är att denna begränsning är motiverad av riskaspekten, särskilt målet att undvika spridningseffekter. ECB rekommenderar att, på grund av risken för att värdepapperscentralen inte ska kunna fullgöra sina funktioner, särskilt de som är baserade på leverans mot betalning, denna begränsning utvidgas att omfatta alla kreditinstitut som tillhandahåller sådana banktjänster som finns med i avsnitt C i bilagan för deltagarna i ett avvecklingssystem ifall ett kreditinstitut avvecklas eller hamnar på obestånd.

5.5 Slutligen anser ECB att det föreslagna förfarandet för att bevilja ett undantag är relativt komplicerat och bör kunna förenklas för att uppnå den nödvändiga graden av säkerhet och likformighet. För att avgöra huruvida ett undantag ska beviljas eller ej bör man, utöver de nödvändiga kvalitativa kriterierna som framgår av förslaget, även anta objektiva kriterier, inklusive kvantitativa kriterier där så är möjligt.

6. Överensstämmelse med globala standarder för värdepapperscentraler

Förslaget till förordning stadgar att förordningen bör följa befintliga rekommendationer som har utarbetats av CPSS-IOSCO (29). Trots detta stämmer CPSS-IOSCO-principerna inte helt överens med förslaget till förordning och ECB anser att detta bör åtgärdas. Ett exempel på detta är kraven för olika grupper av deltagare (30) som inte diskuteras i förslaget till förordning. Dessutom nämner förslaget till förordning behovet av att hantera risker från sammankopplingar (31) bara i samband med operativ risk (32). Bristande överensstämmelse finns även vad gäller hanteringen av likviditetsrisk (33), d.v.s. förslaget till förordning skiljer inte mellan sådana nettoavvecklingssystem (DNS) som tillhandahåller en avvecklingsgaranti och sådana som inte gör det. Detta stämmer inte överens CPSS-IOSCO-principerna som kräver att nettoavvecklingssystem som tillhandahåller en avvecklingsgaranti fullt ut ska täcka kredit- och likviditetsexponeringar, medan nettoavvecklingssystem utan avvecklingsgaranti ska ha täckning för kreditexponeringar som härrör från de två största deltagarna och deras dotterbolag samt för likviditetsexponeringar som härrör från den största deltagaren och dennes dotterbolag.

7. Utkontraktering till offentliga enheter

Förslaget till förordning innehåller bestämmelser som värdepapperscentraler ska uppfylla om de utkontrakterar delar av sin verksamhet (34). Ett undantag om en värdepapperscentral utkontrakterar vissa delar av sin verksamhet till offentliga enheter och utkontrakteringen styrs av lämpliga rättsliga regler, tillsynsregler och verksamhetsregler. ECB noterar att detta undantag skulle omfatta Eurosystemets T2S-projekt. ECB välkomnar undantaget som beaktar att sådan utkontraktering kan medföra avsevärda fördelar för ekonomin, bidrar till att utföra Eurosystemets uppgifter samt omfattas av ett ramavtal som innehåller skyddsklausuler (35).

8. Lagvalsfrågor

Enligt förslaget till förordning är huvudregeln att alla frågor som berör äganderättsmässiga aspekter avseende värdepapper som förvaras av en värdepapperscentral ska styras av lagstiftningen i det land där värdepapperskontot förvaltas (36). Även om denna huvudregel överensstämmer med det tillvägagångssätt som tillämpas i andra unionsrättsakter där man låter lagstiftningen på den ort där mellanhanden befinner sig styra äganderättsliga frågor som rör värdepapper (37), är ECB mot starkt kritisk till att man inför nya lagvalsregler som inte står i överensstämmelse med den existerande unionslagstiftningen och skulle påverka rättssäkerheten (38).

Såsom påpekats i ett tidigare yttrande är det visserligen viktigt med klara och enkla lagvalsbestämmelser när det gäller alla aspekter av kontoförda värdepapper, för att gränsöverskridande innehav och överföring av finansiella instrument ska kunna ske på ett effektivt och säkert sätt, men att det fortfarande förekommer skillnader i medlemsstaternas tolkning av "ett kontos placering" vid den praktiska tillämpningen av enkla lagvalsbestämmelser när det gäller gränsöverskridande clearing- och avvecklingssystem för värdepapper i unionen (39). I denna fråga anser ECB att det är nödvändigt att harmonisera unionens olika rättsliga ramverk som reglerar innehav och avyttring av värdepapper samt utövande av rättigheter som hör samman med värdepapper, i linje med vad som framgår av Rättssäkerhetsgruppens slutrapport (40).

9. Specifika regler för avveckling av värdepapperscentraler

Eftersom förslaget till förordning inte innehåller några specifika, omfattande regler för avveckling av värdepapperscentraler rekommenderar ECB att man antar sådana regler.

I de fall där ECB rekommenderar att den föreslagna förordningen ska ändras anges de specifika förslagen i bilagan åtföljt av en förklaring.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 1 augusti 2012. Mario DRAGHI ECB:s ordförande

(1) COM(2012) 73 slutlig.

(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (EUT L 145, 30.4.2004, s. 1). För närvarande under översyn. Se förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om marknader för finansiella instrument och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG, (KOM(2011) 656 slutlig, samt förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning [EMIR] om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, KOM(2011) 652 slutlig.

(3) Se förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, KOM(2010) 484 slutlig.

(4) Se första stycket i motiveringen till förslaget till förordning.

(5) Se även ECB:s svar av den 22 mars 2011 (nedan kallat ECB:s svar) till kommissionens offentliga samråd om värdepappersavveckling och en harmonisering av vissa aspekter av värdepappersavvecklingen i Europeiska unionen (nedan kallad kommissionens samråd). ECB:s yttrande finns på ECB:s webbplats http://www.ecb.int.

(6) Se artikel 1.1 i förslaget till förordning.

(7) Direktiv 2004/39/EG. Kommissionens förslag att upphäva direktiv 2004/39/EG (se fotnot 3) inkluderar också utsläppsrätter.

(8) Se artikel 4.18 i direktiv 2004/39/EG.

(9) Se artikel 4.19 i direktiv 2004/39/EG.

(10) Utsläppsrätter definieras i förslaget till förordning genom hänvisning till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32).

(11) Se artikel 2.1.1 i avsnitt A i bilagan till förslaget till förordning.

(12) Se CPSS-IOSCO, Principles for financial market infrastructures, april 2012, finns på BIS webbsida http://www.bis.org särskilt kapitel 4 (nedan kallade CPSS-IOSCO-principerna).

(13) Se ECB:s yttrande CON/2011/1 av den 13 januari 2011 över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EUT C 57, 23.2.2011, s. 1). Alla ECB:s yttranden finns på ECB:s webbplats http://www.ecb.europa.eu.

(14) Standards for the use of EU securities settlement systems in ESCB credit operations, Europeiska monetära institutet, januari 1998.

(15) Se särskilt ansvarsområde E (Samarbete mellan myndigheter) i CPSS-IOSCO-principerna.

(16) Både EMIR-regelverket och direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EUT L 177, 30.6.2006, s. 1) samt även CPSS-IOSCO-principerna innehåller möjligheten att inrätta kollegier.

(17) Se Rådet för finansiell stabilitet, Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions, 20 oktober 2010, s. 8.

(18) Artikel 37.2 i förslaget till förordning.

(19) Se princip 9 i av CPSS-IOSCO-principerna och rekommendation 10 från ECBS-CESR Rekommendationer för system för värdepappersavveckling samt rekommendationer för centrala motparter i Europeiska unionen, maj 2009 (nedan kallade ESCB-CESR rekommendationerna).

(20) Se princip 9 i av CPSS-IOSCO-principerna och rekommendation 10 av ECBS-CESR rekommendationerna.

(21) Se särskilt artiklarna avdelning IV och avsnitt C i förslaget till förordning.

(22) Se direktiv 2006/48/EG samt de ändringsförslag som för närvarande diskuteras.

(23) Se punkt 3.23 i ECB:s yttrande CON/2012/5 av den 25 januari 2012 om ett direktivförslag om tillträde till kreditinstitutens verksamhet och tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag och ett förslag till förordning om tillsynskraven avseende kreditinstitut och värdepappersföretag (EUT C 105, 11.4.2012, s. 1).

(24) Se avsnitt C i bilagan till förslaget till förordning.

(25) Se artikel 2.2 i förslaget till förordning.

(26) Se artikel 54 i förslaget till förordning.

(27) Se artiklarna 57 och 58 i förslaget till förordning.

(28) Se artikel 52.5 i förslaget till förordning.

(29) Se skäl 25 i förslaget till förordning.

(30) Se CPSS-IOSCO-princip nr 19.

(31) Se CPSS-IOSCO-princip nr 3.

(32) Artikel 42.6 i förslaget till förordning.

(33) Se CPSS-IOSCO-princip nr 7 och artikel 57 i förslaget till förordning..

(34) Se artikel 28 i förslaget till förordning.

(35) Se kommissionens begäran om ett yttrande och ECB:s svar.

(36) Se artikel 46.1 i förslaget till förordning.

(37) Se artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (EGT L 166, 11.6.1998, s. 45), Artikel 9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/47/EG av den 6 juni 2002 om ställande av finansiell säkerhet, EGT L 168, 27.6.2002, s. 43 samt artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG av den 4 april 2001 om rekonstruktion och likvidation av kreditinstitut (EGT L 125, 5.5.2001, s. 15).

(38) Se artikel 46.2 i förslaget till förordning.

(39) Se ECB:s yttrande CON/2008/37 av den 7 augusti 2008 över ett förslag till ett direktiv om ändring av direktiv 98/26/EG och direktiv 2002/47/EG (EUT C 216, 23.8.2008, s. 1), punkt 8.

(40) Se http://ec.europa.eu/internal_market/financial-markets/docs/certainty/2ndadvice_final_en.pdf (finns ej på svenska).