Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om konsumentskyddet inom Europeiska unionen"

(KOM(2001) 531 slutlig)

(2002/C 125/01)

Den 4 oktober 2001 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om "Grönbok om konsumentskyddet inom Europeiska unionen"

Sektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 1 mars 2002. Föredragande var Ann Davison.

Vid sin 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 20 mars 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 52 röster för, 3 röster emot och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Europeiska kommissionen antog en grönbok om konsumentskyddet i Europeiska unionen den 2 oktober 2001. Syftet med grönboken är att inleda ett omfattande offentligt samråd om den framtida inriktningen för konsumentskyddet inom EU när det gäller affärsmetoder, och särskilt om olika alternativ för att få handeln mellan företag och konsumenter att fungera bättre på den inre marknaden. De konsumentskyddsaspekter som avses är regleringen av konsumenternas ekonomiska intressen i samband med marknadsföring, reklam, betalning och service efter försäljning, utom hälso- och säkerhetsfrågor och andra marknadsföringsfrågor.

1.2. I grönboken gör kommissionen en analys som visar att befintliga EU-bestämmelser om konsumentskydd är otillräckliga för att möta utmaningarna på en marknad i snabb förändring. Bland annat har oklarhet om vilka nationella konsumentskyddsbestämmelser som gäller och den begränsade räckvidden hos EU:s konsumentskyddslagstiftning fått till följd att konsumenterna inte vågar göra direkta transaktioner över gränserna, och att företagen, särskilt små och medelstora, tvekar att erbjuda varor och tjänster över hela EU. "Konsumenternas inre marknad" har i dag inte uppnått sin potential och är inte heller i takt med utvecklingen av den inre marknaden för transaktioner mellan företag.

1.3. Kommissionen medger att situationen inte är ny. Den anser dock det nu krävs ytterligare åtgärder för att fullborda den inre marknaden för konsumenter med hänsyn till införandet av euron, e-handel, utvidgningen och den politiska insikten att den inre marknadens konsumentdimension måste förstärkas och EU föras närmare sina medborgare.

1.4. Kommissionens mål är att uppnå en ökad grad av harmonisering av bestämmelserna om affärsmetoderna mellan företag och konsumenter på de områden där det finns hinder för gränsöverskridande handel mellan företag och konsumenter. Sådan lagstiftning om konsumentavtal som kräver detaljerad lagstiftning behandlas inte här.

1.5. Kommissionen har inbjudit alla berörda parter att framföra sina synpunkter på grönboken och har anordnat en hearing där dess idéer allmänt sett fick ett positivt mottagande.

1.6. Det viktigaste avgörandet gäller vilken metod som krävs för att uppnå ökad harmonisering. Det finns huvudsakligen två alternativ:

- Ett "särskilt tillvägagångssätt" som bygger på att en rad ytterligare direktiv antas, vilket är den metod som oftast har använts under de två senaste årtiondena.

- Ett "blandat tillvägagångssätt" grundat på ett omfattande ramdirektiv som vid behov kompletteras med riktade direktiv.

1.7. En viktig fråga är direktivets tillämpningsområde om man väljer det andra alternativet. Grönboken erbjuder ett val mellan begreppen "god affärssed" och "vilseledande och bedrägliga metoder". Båda begreppen har en viss grund i gällande EU-lagstiftning.

1.8. I detta sammanhang framförs också nya idéer om att utnyttja självreglering för införande av affärskoder inom en rättslig ram. Kommissionen anser att ett ramdirektiv skulle kunna göra det möjligt att arbeta mot en effektiv självreglering i hela EU när det gäller konsumentskydd.

1.9. Slutligen utvecklas i grönboken idéer om en bättre övervakning av konsumenternas rättigheter vid handel mellan företag och konsumenter. För närvarande finns det ingen rättslig ram för mellanstatligt samarbete mellan tillsynsorgan med ansvar för konsumenträttigheter i medlemsstaterna. Det förs också en diskussion om att inrätta ett system för samarbete mellan nationella konsumentskyddsorgan för att hjälpa konsumenterna att hävda sina rättigheter i andra EU-medlemsstater.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén välkomnar kommissionen initiativ, som delvis avspeglar kommitténs förslag om att förenkla lagstiftningen och öka engagemanget i konsumentskyddsfrågor(1). Titeln på grönboken är något missledande, eftersom den omfattar endast kommersiell praxis. Dessutom bör de tankegångar som förs fram i den klargöras ytterligare. ESK instämmer dock i att konsumenternas och småföretagens engagemang på inre marknaden(2) bör uppmuntras och att det är ett förnuftigt mål att förbättra tillsynen.

2.2. Kommittén ser ett visst utrymme för förenkling och konsolidering av gällande lagstiftning - utan att äventyra konsumentskyddet. EU-lagstiftningens ibland uppsplittrade och alltför detaljerade karaktär visar att det krävs en lagstiftningsreform parallellt med införandet av ny lagstiftning. Tidsdelningsdirektivet blev till exempel snabbt föråldrat och kryphål uppstod. Eftersom den föreslagna förordningen om säljfrämjande åtgärder utgör en form av branschlagstiftning föreslår kommittén att samrådet om idéerna i grönboken påskyndas. På så sätt skulle principen om samreglering och en generalklausul kunna fastställas innan arbetet med säljfrämjande åtgärder slutförts, och dessutom skulle en ordentlig samordning kunna ske mellan dessa två. Det är viktigt att undvika en period av oklarhet och juridisk osäkerhet.

2.3. ESK har utforskat de olika alternativen för självreglering och samreglering och anser att ett allmänt krav på god affärssed skulle kunna utgöra grunden för en mer flexibel syn på den närmare utformningen av konsumentskyddet på detta område; dock inte för avtalslagstiftningen. Kommittén stöder därför det mer allmänna förslaget snarare än en begränsning till vilseledande och bedrägliga metoder. EU har redan en modell i form av ett direktiv om allmän produktsäkerhet och vilseledande reklam, och Sverige följer med framgång denna modell. Det är möjligt att definiera "god" eller "skälig" (fairness). "Skälig" har till exempel definierats i samband med direktivet om oskäliga avtalsvillkor och i OECD:s riktlinjer om e-handel.

2.4. Kommittén vill dock framhålla att förslaget om ett ramdirektiv och en generalklausul inte kan bedömas enbart utifrån grönboken. Kommissionen har ännu inte preciserat hur detta lagstiftningssystem skulle fungera på gemenskapsnivå. Syftet bör vara en förenkling snarare än en stor mängd ytterligare lagstiftning. Framför allt krävs ytterligare detaljer om vilka mekanismer som behövs för att garantera en enhetlig tillämpning och likvärdiga marknadsvillkor i hela EU. Kommittén föreslår att man utnyttjar artikel 153. Kommittén hänvisar till bristen på samordnad EU-forskning om konsumentfrågor och skulle vilja se att detta ämne tas upp inom det nya ramprogrammet för forskning.

2.5. ESK välkomnar möjligheten att i större utsträckning använda självreglering i samband med denna nya metod för reglering av affärsmetoder. Uppförandekoder som företagen frivilligt kan ansluta sig till är värdefulla under förutsättning att

- uppförandekoderna eller koderna för god praxis är av hög kvalitet och koncentrerade till definitionen av god praxis inom ramdirektivets tillämpningsområde,

- statliga myndigheter och konsumentorganisationer övervakar efterlevnaden,

- uppförandekoderna är förbundna med mekanismer för att söka rättelse,

- överträdelser från de berördas sida av självregleringsreglerna behandlas på ett fullgott sätt.

2.6. Kommittén värdesätter att man i den nya metoden fäster större vikt vid att undvika avvikande tolkning av befintlig och framtida lagstiftning genom icke-bindande praktisk vägledning på ett användarvänligt språk till förmån för konsumenter, företag, domare och tillsynsmyndigheter. Tillsynskommitténs roll måste klargöras ytterligare.

2.6.1. ESK vänder sig mot tanken att denna vägledning skulle kunna användas för att utöka lagstiftningen via en kommitté. ESK framhåller att den officiella tolkningen av direktiv eller förordningar är de nationella domstolarnas och i sista instans EG-domstolens exklusiva behörighet. På sikt är målet att skapa en överskådlig samling konsumenträttigheter baserade på ramdirektivet.

2.7. För att säkerställa att huvudparterna - företagen och konsumenterna - är helt och fullt engagerade och att det övriga civila samhället vid behov deltar, föreslår kommittén också att dialogen mellan producenter och konsumenter klargörs inom ramen för den nya generalklausulen om god affärssed, nämligen i definitionen av riktlinjerna för att tolka och tillämpa "hård" och "mjuk" lagstiftning. Det krävs betalning eller forskningsstöd för att säkerställa att alla aktörer deltar fullt ut.

2.7.1. ESK vill ta sitt ansvar för att främja dialogen mellan producenter och konsumenter och ber regeringarna att säkerställa att konsumenterna är representerade på ett balanserat och tillfredsställande sätt i kommittén.

2.7.2. ESK betonar att aktörernas deltagande kan vara ett komplement till men aldrig ersätta ett demokratiskt styre. Teknisk "effektivitet" eller "konsekvens" kan inte ersätta demokratisk kontroll. Denna synpunkt framförs i Europaparlamentets betänkande om kommissionens vitbok "Styrelseformerna i EU" (A5-0399/2001 slutlig, 15.11.2001).

2.8. Kommittén förespråkar en mycket mer långtgående harmonisering och anser att konsumentskyddet i enlighet med artikel 153 bör vara på högsta möjliga nivå.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Kommissionen ber om specifika svar på vissa precisa frågor. Kommittén vill bidra till diskussionen av varje huvudfråga.

3.2. Den första frågan gäller nyckelfaktorerna för en generalklausul, de allmänna kriterierna och huvudbestämmelserna för att reglera affärsmetoder.

3.2.1. Kommittén instämmer i att en generalklausul som innehåller en rättslig norm är ett flexibelt och lämpligt instrument för att vägleda marknadsföringsbruk på ett mycket dynamiskt område som befinner sig i konstant utveckling och förändring.

3.2.2. Det bör påpekas att begreppet "skälig" (fairness) innefattar god affärsetik och att självregleringskoder kan ge tolkningsvägledning i detta avseende.

Det bör också innefatta krav på förmedling av tydlig och relevant information före ingående av avtal.

3.2.3. Generalklausulen bör kompletteras med en rad definitioner av affärsmetoder som skall betraktas som oskäliga.

3.2.3.1 Det gäller bland annat följande:

- Uppmaning till eller överseende med olagligt uppträdande.

- Vilseledande presentation, inklusive ogrundade påståenden.

- Utnyttjande (missbruk) av barns godtrogenhet.

- Påtvingad försäljning (översändande av ej beställda varor).

Företeckningen skall inte ses som komplett och kan ändras vid behov.

3.2.4. Exempel på oskäliga affärsmetoder är att marknadsföra mjölkersättningprodukter som ett bättre alternativ än modersmjölk, vilseleda konsumenter om besparingar med att byta tjänsteleverantör och felaktiga råd om vilka arbeten som krävs.

3.2.5. Den rättsliga ramen skulle ge en utgångspunkt för att skydda sårbara konsumenter, till exempel genom att ge kraft åt frivillig klassificering/filtrering och system på Internet som skyddar barn genom att upptäcka och ta bort skadligt innehåll, som kommittén har visat når ut till barn i stor omfattning(3). Den skulle också innefatta säkerhetsmeddelanden och system för att förhindra att pedofiler tar Internetkontakt med barn samt förhindra barnpornografi på Internet.

3.2.6. Det bör också ingå en "grå" förteckning över metoder som kräver särskild vaksamhet eftersom de skulle kunna innebära oskäliga affärsmetoder under vissa särskilda omständigheter. Det behövs riktlinjer för bland annat följande:

- Hänsyn till hälso- och säkerhetsföreskrifter.

- Utförsäljning och reaförsäljning.

- Påståenden om miljöpåverkan.

- Säljfrämjande lotterier och tävlingar.

- Finansiella och icke-finansiella investeringserbjudanden.

3.2.7. Exempel på gråzoner där koder skulle kunna vara till nytta är utdelning av vinster/ priser med dolda kostnader, betallinjer för att sälja information eller underhållning via Internet, reklam för varumärken riktad till barn - särskilt för sötsaker och läskedrycker - i skolor via undervisningsmaterial, och när upprepade beställningar av varor eller tjänster accepteras från äldre personer som är uppenbart förvirrade. Flera länder har självreglering för betallinjer. Det brittiska organet ICSTIS har visat att hälften av alla Internetrelaterade klagomål som de fick in under 2000 gällde nedladdningar som gjorts av barn. I en undersökning som nyligen gjordes av European Research into Consumer Affaires (ERICA) och Landesakademie i Niederösterreich uppgav en fjärdedel av de engelska barnen och en sjättedel av de österrikiska barnen att de hade köpt något via Internet eller att de hade betalat för spel eller underhållning.

3.3. Den andra huvudfrågan är om det bör införas ett underlag för självreglering i ramdirektivet.

3.3.1. ESK instämmer i att självreglering är viktigt för att definiera rättvis (fair) handel och god marknadsföringssed inom en rättslig ram. I detta perspektiv välkomnar kommittén att ett underlag för självreglering förs in i ramdirektivet.

Näringsidkare som ansluter sig till en kod och därefter inte efterlever den bör föreläggas böter.

3.4. Den tredje huvudfrågan är om det bör utvecklas icke-bindande praktisk vägledning.

3.4.1. ESK stöder idén om att ramdirektivet skall kompletteras med rekommendationer antagna av kommissionen, med icke-bindande praktiska riktlinjer som tolkar direktivet och andra bestämmelser och specifika direktiv på ett klart och användarvänligt språk.

3.4.2. Ramdirektivet bör på ett mycket precist sätt ange riktlinjernas tillämpningsområde. Det bör också anges klart i ramdirektivet att dessa riktlinjer, som offentliggörs via rekommendationer från kommissionen, inte ersätter enskilda direktiv och förordningar när dessa fyller ett behov. De får inte heller inverka negativt på den ovannämnda förteckningen över oskäliga metoder.

3.5. Den sista huvudfrågan är om aktörerna har en uppgift vid utvecklingen av icke-bindande rättslig vägledning.

3.5.1. Kommittén välkomnar ett ökat deltagande för företagarorganisationer och konsumentorganisationer i den process som leder till beslut om regler och politiska riktlinjer för konsumentskyddet, under förutsättning att institutionaliseringen av "dialogen" varken underminerar rättstatsprincipen eller den representativa demokratins principer och bärande element.

3.5.2. Ramdirektivet bör därför definiera kriteriet för ovannämnda organisationers representation och hur det tillsynsorgan som ansvarar för att främja dialogen och utforma normer och bestämmelser och för deras tolkning skall vara uppbyggt och fungera.

3.5.3. Slutligen bör det i ramdirektivet tydligt anges att utarbetandet av riktlinjer aldrig får utesluta möjligheten att lösa en eventuell tvist i domstol eller via andra tvistlösningskanaler.

4. Tillsyn

4.1. Kommissionen har arbetat hårt för att få den befintliga konsumentlagstiftningen att fungera i praktiken och för att förbättra konsumenternas rättsliga skydd vid klagomål som gäller handel över gränserna - men problemen kvarstår. Skiftande tillsyn är ett hinder för lojal konkurrens och en effektivt fungerande inre marknad, och det är också otillfredsställande för konsumenterna. Kommittén beklagar också att det har förekommit omotiverade förseningar vid medlemsstaternas genomförande av konsumentlagstiftningen Medlemsstaterna måste införliva lagstiftningen snabbare. Kommittén välkomnar därför förslaget om att anordna regelbundna möten med regeringarna om dessa frågor och att inrätta centrala nationella kontaktpunkter för tillsynsfrågor. Transnationella kontakter mellan lokala tillsynsmyndigheter bör också uppmuntras.

4.2. Ett problem som måste lösas snarast är att många medlemsstater saknar ett centralt tillsynsorgan. Det bör krävas att medlemsstaterna, när de underrättar kommissionen om sin nationella lagstiftning för genomförande av EU-lagstiftning, skall ge detaljerade uppgifter om sina tillsynsorgan tillsammans med en beskrivning av de sanktioner som stadgas i den nationella lagstiftningen. Sanktionerna bör vara harmoniserade och effektiva. För att öka samordningen bör man införa ett rullande program för översyn av medlemsstaternas tillämpning och kontroll av efterlevnaden av EU:s konsumentskyddsdirektiv för personalutbyte och för gemensam övervakning.

4.3. Kommittén har tidigare efterlyst utökat samarbete mellan tillsynstjänstemän över hela EU och ser det som uppmuntrande att det informella nätverket för tillsynstjänstemän IMSN-EU inrättades 1999. Det kan vara värdefullt för tillsynsmyndigheterna att utbyta detaljerad information om pågående fall i det egna landet, bland annat via en gemensam webbplats. Medlemsstaterna bör vara förpliktigade att bistå varandras tillsynsorgan om de ber om upplysningar (som redan är offentliga) om företag vars huvudkontor eller huvudverksamhet lyder under deras jurisdiktion.

4.4. Kommissionen bör överväga att fastställa EU-miniminormer för tillsyn som är baserade på en rad nyckelprinciper, bland annat effektivitet och oberoende, och som övervakas av kommissionen. ESK förespråkar inte enhetliga tillsynsnormer i hela EU, eftersom det skulle kunna leda till en minsta gemensam nämnare snarare än till en allmän nivåhöjning. Betoningen bör ligga på effektiva revisionsförfaranden för att säkerställa i stort sett motsvarande resultat, och inte på enskilda tekniska metoder. Kommissionen bör också göra en återkommande utvärdering av samreglerings- och självregleringssystemen vartannat eller vart tredje år, utarbeta en rapport om erfarenheterna av självreglering i medlemsstaterna och föreslå förbättringar.

4.5. Åtgärder för att hjälpa enskilda konsumenter att få ersättning via EEJ-NET osv. bör stärkas. Kommissionen bör överväga att införa en resultattavla om genomförandet av konsumentlagstiftningen, i likhet med den resultattavla som används av generaldirektoratet för den inre marknaden.

4.6. Det finns också ett behov av att utöka utbildningen av europeiska konsumenter så att de själva kan hävda sina rättigheter. ESK beklagar att kommissionen tenderar att begränsa begreppet "konsumentskydd" till enbart "ekonomiska intressen". Information och utbildning är också mycket viktigt, särskild för missgynnade grupper. Informationssamhällets utveckling bör utnyttjas så att fler konsumenter får tillgång till information, men man får inte bortse från behoven bland dem som inte har regelbunden tillgång. ESK hoppas att kommissionens förslag skall leda till en säkrare finansiering av konsumentupplysning på EU-nivå och i samarbetsprogram på EU-nivå som genomförs av konsumentorganisationer.

Bryssel den 20 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) ESK:s yttrande om förenkling, EGT C 48, 21.2.2002.

(2) Se även det yttrande om säljfrämjande aktiviteter som ESK lägger fram inom kort.

(3) ESK:s yttrande om "Ett program för skydd av barn på Internet", som citerar en undersökning genomförd av European Research into Consumer Affaires (ERICA), Landesakademie i Niederösterreich och den grekiska konsumentorganisationen (EKATO), inom ramen för EU:s handlingsplan för Internet; EGT C 48, 21.2.2002.