ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till meddelandet En EU-strategi för klimatanpassning /* SWD/2013/0131 final */





ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Sammanfattning av konsekvensbedömningen Följedokument till meddelandet En EU-strategi för klimatanpassning 1. Procedurfrågor och samråd med berörda parter EU:s anpassningsstrategi ingår i kommissionens arbetsprogram 2013[1]. Den bygger på vitboken Anpassning till klimatförändring: en europeisk handlingsram[2]. Generaldirektoratet för klimatpolitik har utarbetat konsekvensbedömningen. Konsekvensbedömningsnämnden har bidragit med rekommendationer till konsekvensbedömningen. Utarbetandet av rapporten har omfattat samråd med styrgruppen för anpassning, som består av representanter från medlemsstaterna och berörda parter, ett offentligt samråd på internet och olika seminarier med deltagande av medlemsstaterna och andra berörda parter. I allmänhet var de berörda parterna positiva till ytterligare EU-stödda anpassningsåtgärder men de erkände samtidigt att de flesta klimateffekterna bör avhjälpas på lokal nivå. Att integrera anpassning i EU:s viktigaste initiativ ses av alla som en prioritering och detsamma gäller tillhandahållandet av de ramar, informationsverktyg och EU-medel som är nödvändiga för en effektiv integrering av anpassningsfrågor på alla styrande nivåer. Vissa medlemsstater skulle motsätta sig en EU-rättsakt och i stället förorda antagandet av nationella anpassningsstrategier. 2. Problemformulering, Politisk bakgrund och subsidiaritet 2.1. Bakgrund Även om alla växthusgasutsläpp skulle upphöra i dag skulle vi fortfarande se stora förändringar i klimatet. Vi har därför inte något annat val än att hantera oundvikliga klimatförändringar och deras ekonomiska, miljömässiga och sociala kostnader. Tidiga åtgärder kommer att spara in skadekostnader senare. Att hantera klimatrisker innebär att sammankoppla begränsningsinsatser med anpassning, eftersom resultaten av dagens begränsningsinsatser kommer att avgöra graden av anpassning som krävs i framtiden. Samtidigt måste det via begränsning förhindras att de negativa effekterna når en nivå som blir omöjlig att avhjälpa via anpassning. Klimatanpassning är en sektorövergripande fråga som i varierande grad berör samtliga ekonomiska sektorer, miljörelaterade system och medborgare. På grund av EU:s mångfald varierar klimateffekterna och sårbarheten från region till region och beror också i hög grad på de lokala förhållandena. 2.2. Politisk bakgrund I 2009 års vitbok om anpassning ingår 33 åtgärder. De flesta åtgärderna har nu genomförts. Ytterligare insatser krävs för att fylla kunskapsluckor och säkerställa integrering på alla områden där anpassning ska integreras i viktig EU-politik. Fram till januari 2013 hade man i 15 EU-medlemsstater antagit en anpassningspolitik (strategi och/eller plan). Även om dessa strategier och handlingsplaner utan tvekan är en bra utgångspunkt för anpassningsåtgärder har de ofta inte, eller endast delvis, omsatts i praktiken. I kommissionens förslag från 2011 för nästa fleråriga budgetram för 2014–2020 erkänns integrering som den fleråriga budgetramens mest fördelaktiga metod för att åstadkomma det som krävs för en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi[3]. 2.3. Vilka är de specifika problemen och det ökade mervärdet av EU:s åtgärder? EU:s anpassningsåtgärder kan trappas upp om man tar itu med följande frågor: EU kan bidra till bättre beslutsunderlag för anpassning på alla nivåer genom att tillföra mervärde och skalfördelar när det gäller att fylla kunskapsluckor och sprida kunskap. EU kan stödja anpassningsinsatser på nationell och/eller regional nivå och därmed täcka hela EU:s territorium. Slutligen har EU ett ansvar för att integrera anpassningen i sin egen politik och i finansieringsprogram. 3. Syften – Det övergripande syftet är att EU:s anpassningsstrategi ska kunna bidra effektivt till ett mer klimattåligt Europa. Särskild uppmärksamhet ägnas åt gränsöverskridande frågor och sektorer som är starkt integrerade på EU-nivå genom gemensamma politikområden. Detta innebär att följande särskilda mål ska uppfyllas. Bättre beslutsunderlag: EU:s anpassningsstrategi bör öka förståelsen för anpassning, förbättra och bredda kunskapsbasen och främja spridningen av information som rör klimatanpassning. Operativt mål 1a: Senast 2020 ska prioriterade kunskapsluckor som utpekats 2013 vara avhjälpta. Operativt mål 1b: Senast 2020 ska det finnas kommunikationsverktyg som gör det lättare för beslutsfattarna, däribland medlemsstater, lokala myndigheter och företag, att få tillgång till information om klimatanpassning. Förbättra EU-territoriets klimattålighet: EU:s anpassningsstrategi bör främja anpassningsåtgärder på nivåer under EU-nivå och stödja och underlätta utbyte och samordning. Strategin bör därför behandla gränsöverskridande klimateffekter och anpassningsåtgärder. Operativt mål 2a: Senast 2017 ska alla medlemsstater ha antagit en eller flera anpassningstrategier, som när så är lämpligt kompletteras med regionala eller lokala anpassningsstrategier. Operativt mål 2b: Senast 2020 ska städer med mer än 150 000 invånare ha antagit en anpassningsstrategi. Öka klimattåligheten i viktiga sårbara sektorer: EU:s anpassningsstrategi bör ta fram initiativ som kan säkerställa konsekvent och övergripande integrering av klimatanpassning i sektorer som är starkt integrerade på EU-nivå genom gemensamma politikområden. Operativt mål 3a: Senast 2020 ska hänsyn till anpassning ha integrerats på ett konsekvent och heltäckande sätt i viktig EU- politik. Operativt mål 3b: Senast 2020 ska nya större infrastrukturinvesteringar vara klimatsäkrade. 4. Alternativ De politiska alternativen täcker en lång rad tänkbara insatsverktyg, från mjuka åtgärder till lagstiftning, inbegripet direktsatsningar. Tabell 1: Förteckning över de alternativ som har övervägts för denna konsekvensbedömning Problem || Drivkrafter || Specifikt mål || Operativt mål || Alternativ Tillhandahålla information och riktlinjer || Direkta åtgärder || Lagstiftning Kunskapsluckor och bristande tillgång till information || Okoordinerad forskningsverksamhet || Bättre beslutsunderlag || Senast 2020 ska de prioriterade kunskapsluckor som identifierats under 2013 vara avhjälpta || 1A: Utveckla en gemensam klimatsårbarhetsbedömning i EU || 1B: Utveckla en strategi mot kunskapsluckor || Ofullständiga instrument för kunskapsspridning || Senast 2020 ska det finnas kommunikationsverktyg som gör det lättare för beslutsfattarna att få tillgång till information om klimatanpassning || 1C: Förbättra Climate-ADAPT utöver ett oförändrat senario || 1D: Stödja utbyte mellan forskare och politiker på området anpassning || 1E: Föreslå obligatoriskt skapande av nationella informationsplattformar om anpassning Luckor i anpassningsåtgärder på nivåer under EU-nivå || Kunskapsmässiga, finansiella och politiska hinder Bristande hänsyn till gränsöverskridande effekter || Öka EU-territoriets klimattålighet || Senast 2017 ska alla medlemsstater ha antagit en anpassningsstrategi || 2A: Riktlinjer för utveckling av nationella anpassningsstrategier || 2B: Använda Life+-finansiering för att stödja utarbetandet av anpassningsstrategier och för fyrtornsprojekt om anpassning || 2C: Kommissionens förslag om antagande av nationella anpassningsstrategier. Tre delalternativ: i/ingen lagstiftning, ii/lagstiftning senare, iii/lagstiftning nu. Senast 2020 ska större städer och regioner ha antagit en anpassningsstrategi || 2D: Stödja UNISDR:s kampanj Making Cities Resilient i EU-städer || 2E: Integrera anpassning i borgmästaravtalet || Luckor i införandet av anpassning i viktiga sektorer || Ofullständig och inkonsekvent integrering Finansiella och informationsmässiga hinder för klimathållbara investeringar och affärsbeslut || Öka klimattåligheten i viktiga sårbara sektorer || Senast 2020 har integrering av anpassning i hög grad gjorts på ett konsekvent sätt i EU:s politik || 3A: Riktlinjer för klimatsäkring av sammanhållningspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken || 3B: Ange integreringsprioriteringarna i EU:s politik och engagera viktiga berörda parter || 3C: Fastställa en ny tidsplan för översyn av central EU-lagstiftning som en del av integreringsarbetet Senast 2020 ska större infrastrukturinvesteringar vara klimatsäkrade || 3D: Riktlinjer för projektutvecklare för klimatsäkring av sårbara investeringar || 3E: Främja integrering av hänsyn till klimatanpassning i relevanta infrastrukturstandarder || 3F: Förslag om obligatoriska krav på klimattåliga infrastrukturprojekt 5. Konsekvensbedömning och jämförelse av alternativen 5.1. Alternativ som ingår i det åtgärdspaket som föredras anges i kursiv stil. 5.2. Alternativ för att främja bättre beslutsunderlag Alternativ 1A – Utveckling av endast en gemensam klimatsårbarhetsbedömning skulle inte göra det möjligt att utnyttja alla de olika strategier och metoder som finns i dag, och skulle inte vara tillräckligt för specifika omständigheter. Alternativ 1B – Antagande av en strategi mot kunskapsluckor innebär samarbete med berörda aktörer för att utpeka prioriteringar för forskning om anpassning för de kommande sju åren. Detta kommer att stärka kunskapsutvecklingen, särskilt när det gäller de nuvarande politiska behov som uttrycks på nationell nivå och på sektorsnivå. Det kommer också att möjliggöra en effektivisering av befintliga medel. Alternativ 1C – Främjande av samverkan mellan Climate-ADAPT och andra databaser medverkar till bättre beslutsunderlag genom att säkerställa att informationen sprids och är särskilt inriktad på att förbättra datahanteringen och integreringen av data och tjänster. Effektivitetsvinster kan förväntas för slutanvändare, som kan få tillgång till en enda informationskälla när Climate-ADAPT blir kontaktpunkt för information om anpassning i Europa. Alternativ 1D – Stöd till utbyte mellan forskare och beslutsfattare bidrar till förbättrad kunskapsspridning. Det möjliggör mycket direkt utbyte mellan medlemsstaterna, kommissionen och berörda parter, som kan öka kapacitetsuppbyggnad och bidra till en bättre förståelse för anpassning. Alternativ 1E – Obligatoriska nationella anpassningsportaler skulle endast ha begränsad effekt jämfört med oförändrade förhållanden. 5.3. Alternativ för att främja anpassning på nivåer under EU-nivå Kostnadsbesparingar förväntas för varje medlemsstat om olika verktyg och informationskällor om alla frågor som måste behandlas för att utarbeta anpassningsstrategier tillhandahålls genom alternativ 2A – EU-riktlinjer för anpassningsstrategier. Förebyggande insatser kommer att öka ländernas förmåga att hantera situationen och minska de potentiella skadekostnaderna. Riktlinjerna kommer däremot inte i sig själva avlägsna alla hinder för effektiv anpassning, såsom medlemsstaternas eller de regionala myndigheternas finansiella begränsningar för att utveckla anpassningsstrategier. Alternativ 2B – användningen av Life+ kommer direkt att bidra till ytterligare anpassningsinsatser genom att underlätta erfarenhetsutbyte mellan medlemsstater och underliggande anpassningsstrategier. Dessutom säkerställer detta alternativ bättre beslutsunderlag genom att utpeka och stödja relevanta sektorsövergripande och gränsöverskridande fyrtornsprojekt. Ändamålsenligheten, effektiviteten och samstämmigheten i de tre insatserna under alternativ 2C – kommissionens förslag om antagandet av anpassningsstrategier – inga rättsliga krav, lagstiftning senare och lagstiftning nu – måste beaktas tillsammans med genomförandet av alternativ 2A – riktlinjer och alternativ 2B – som beskrivs ovan. Tillvägagångssättet utan lagstiftning är en fortsättning på det tillvägagångssätt som presenteras i vitboken från 2009. Dess ytterligare effektivitet förväntas vara liten. Lagstiftning senare kommer att ge medlemsstaterna möjlighet att använda sig av riktlinjerna och Life+-finansiering när de utformar sin anpassningsstrategi, samtidigt som alternativet ger politiska incitament till anpassningsåtgärder, särskilt till att påskynda processen i de medlemsstater som för närvarande genomför anpassningsåtgärder. Risken är dock att det politiska incitamentet för de medlemsstater som är inaktiva när det gäller anpassning kommer att vara otillräckligt för att vidta anpassningsåtgärder nu. Om alternativet med ett lagstiftningsförslag nu kombineras med antagandet av riktlinjer och tillgången till Life+-finansiering skulle det öka sannolikheten för att alla medlemsstater har utvecklat en anpassningsstrategi till 2017. Vissa medlemsstater har emellertid uttryckt sitt motstånd mot ett rättsligt instrument med argumentet att det är för tidigt att vidta lagstiftningsåtgärder eftersom många av dem redan har utvecklat arbetsprogram och vidtagit nationella åtgärder. Alternativ 2D – Främjande av kampanjen Making Cities Resilient inom FN:s internationella strategi för naturkatastrofförebyggande verksamhet (UNISDR) bedöms vara av lägre effektivitet när det gäller att främja anpassningsverksamhet inom alla städer i EU än alternativ 2E – Integrering av anpassning inom ramen för borgmästaravtalet. Det senare kommer att bidra till ökad klimattålighet på lokal nivå och eftersträvar synergier med begränsningsmålen. Effektiviteten i det så kallade borgmästaravtalet har redan fastställts när det gäller begränsningsåtaganden för växthusgaser. 5.4. Alternativ för att främja anpassning i viktiga sektorer Alternativ 3A – Vägledning om hur klimatsäkring i den gemensamma jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken kommer att underlätta integreringen av klimatanpassning i operativa program och projekt för landsbygdsutveckling, i linje med kommissionens förslag till nästa fleråriga budgetram. Det kommer att bidra till att öka klimattåligheten i viktiga sårbara sektorer som jordbruk, skogsbruk, energi, transport och byggverksamhet. För att få full effekt måste detta alternativ kompletteras med ytterligare insatser från både förvaltningsmyndigheter på regional eller lokal nivå och av kommissionen för att stärka kapacitetsuppbyggnaden. Alternativ 3B – Ange integreringsprioriteringar och engagera berörda parter hjälper till att identifiera de områden och sektorer där ytterligare integrering behövs, t.ex. hälsa, energi, transporter, försäkringar, infrastruktur, fiske, handel, turism, utbildning och socialpolitik. Ökat engagemang från finans- och försäkringssektorns sida kommer att öka medvetenheten om anpassning och hjälpa till att förmedla information om anpassning. Det kan vara svårt att genomföra en ny tidsplan för översyn av viss central EU-lagstiftning, alternativ 3C på grund av dess politiska karaktär. Såsom framgår av utvecklingen inom EU:s vattenpolitik kan frivilliga åtgärder göra behovet av att se över lagstiftning överflödigt i ett tidigare skede. – Alternativ 3D –Riktlinjer för projektutvecklare, och 3E – Integrering av klimathänsyn i konstruktionsstandarder är viktiga första steg för att öka motståndskraften i viktiga infrastrukturinvesteringar. Att integrera klimathänsyn i CEN-Cenelec-standarder kan endast få verklig genomslagskraft om standarderna slutligen ändras så att de avspeglar potentiella klimateffekter. Detta kräver tid och ytterligare samverkan med parter i de sektorer som påverkas. Osäkerheten i klimatmodeller och potentiell avsaknad av data/information om klimateffekter för särskilda områden som ingår i projektet gör alternativ 3E – obligatorisk strategi svår att tillämpa i praktiken. 6. Diskussionsunderlag Synpunkter från forsknings- och utvecklingsprogram behövs för klimatanpassningen, och de behövs redan nu för att hantera de nuvarande klimateffekterna och också för att planera och fatta beslut på kort och medellång sikt. Ytterligare insatser för att främja samordning för kunskapsutveckling och kunskapsspridning (alternativ 1B och 1D) kommer i hög grad att öka effektiviteten i användningen av de EU-medel som gjorts tillgängliga för forskning om klimatanpassning. Det kommer att fylla kunskapsluckor snabbare och underlätta beslutsfattandet. Med alternativ 1C kommer Climate-ADAPT att bli den viktigaste informationskällan om anpassning i Europa. Anpassningsbesluten kommer att bli mer välgrundade och få positivt inflytande på motståndskraften i ekonomiska, sociala och miljörelaterade system. Tillhandahållandet av verktyg till stöd för utvecklingen av anpassningsstrategier i alla medlemsstater säkerställer att det finns tillgång till de mest grundläggande verktyg som krävs för att öka EU:s klimattålighet, att det görs en minimibedömning av risker och sårbarheter och att det planeras anpassningsåtgärder för hela EU:s territorium. Problem med acceptans skulle försvåra antagandet av ett lagstiftningsförslag nu. Kombinationen av riktlinjer (alternativ 2A) och Life+-finansiering (alternativ 2B) kan dock ge det stöd som behövs till medlemsstater som är villiga att vidta klimatanpassningsåtgärder, särskilt de som redan börjat utveckla sin anpassningsram. Revideringsfasen för anpassningsstrategin kommer att bidra till att avgöra om en rättsakt bör användas för att underlätta överensstämmelse med de övergripande målen för EU:s anpassningsstrategi. EU kommer också att stödja åtgärder på lokal och regional nivå och underlätta erfarenhetsutbyte och utbredningen av innovativa lösningar genom gränsöverskridande och sektorsövergripande demonstrationsprojekt, särskilt i de mest sårbara områdena och sektorerna. De centrala roller som städerna måste spela i klimatanpassningen betonas också, och EU kommer att bidra till att främja och underlätta anpassning på lokal nivå (alternativ 2D). Senast 2020 ska alla relevanta politikområden som har setts över innehålla hänsyn till klimatanpassning, och kommissionen kommer att samarbeta med centrala berörda parter för att garantera att hänsyn till klimatanpassning integreras (alternativ 3B) även utan en översyn. Dessutom kommer EU-medel att främja klimattåliga investeringar, i synnerhet inom områdena jordbruk, energi, transport, byggnadsinfrastruktur (alternativ 3D och 3E), vilket bidrar till en hållbar och motståndskraftig EU-ekonomi (alternativ 3A). Ytterligare samverkan med försäkrings- och finanssektorn kommer att leda till en effektivare marknad och öka EU-företagens anpassningsförmåga. 7. Övervakning och utvärdering En översyn av EU:s anpassningsstrategi planeras till 2018 varvid man ska bedöma om ytterligare åtgärder krävs för att uppnå strategins mål. [1] COM(2012) 629 final Vol. 2/2. [2] KOM(2009) 147 slutlig. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm