RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om administrativt samarbete i kampen mot momsbedrägerier

1. Sammanfattning

Övergångsordningen för mervärdesskatt är utformad så att leveranser av varor inom gemenskapen och mellan beskattningsbara personer är undantagen från skatteplikt i ursprungsmedlemsstaten medan skatten i stället tas ut i destinationsmedlemsstaten. Till denna "standardordning" har lagts flera särskilda och ofta komplicerade ordningar på områden där medlemsstaterna velat behålla en hårdare kontroll över beskattningen.

Momsbefrielsen medför risk för att mervärdesskatteordningen utsätts för bedrägeri, i synnerhet den särskilda form av bedrägeri mellan verksamheter i olika medlemsstater som kallas karusellhandel. Varor kan i realiteten omsättas utan att beskattas och det är följaktligen nödvändigt att gemenskapens instrument för administrativt samarbete utnyttjas så effektivt som möjligt och att de nationella kontrollsystemen är anpassade till dessa förhållanden.

I sin förra rapport [1] om administrativt samarbete och momskontroll beklagade kommissionen att så ännu inte är fallet. Den 5 juni 2000 uppmanade Ekofinrådet därför kommissionen och medlemsstaterna att inleda en rad åtgärder för att stärka kampen mot skattebedrägerier inom ramen för den nuvarande mervärdesskatteordningen.

[1] KOM(2000) 28, slutlig, 28.1.2000.

Flera initiativ har inletts för att följa upp rådets rekommendationer. Dessa har samordnats av den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom mervärdesskatteområdet (SCAC).

På gemenskapsnivå har rådet nyligen antagit förordning (EG) nr 1798/2003 [2], varmed den rättsliga ramen för ömsesidigt administrativt bistånd stärks betydligt. Rådet har även antagit ett beslut om att inrätta Fiscalis-programmet 2003-2007 [3], som ger möjlighet att finansiera en förstärkning av detta praktiska samarbete. Kommissionen har även meddelat sin avsikt att på medellång sikt genomföra en omfattande reform av VIES-systemet [4].

[2] EUT L 264, 15.10.2003, s. 1.

[3] Europaparlamentets och rådets beslut 2235/2002 av den 3.12.2002 (EGT L 341, 17.12.2002).

[4] System för utbyte av momsuppgifter.

Medlemsstaterna har å sin sida gjort tydliga framsteg på vägen mot ett modernare och effektivare kontrollsystem för mervärdesskatt och använder nu löpande det administrativa samarbetet som ett kontrollredskap. Detta är emellertid fortfarande otillräckligt och en del saker återstår att göra, framför allt måste de nationella instanser som ansvarar för det ömsesidiga biståndet ha tillräckligt mycket personal.

Åtskilliga idéer har på senare tid förts fram om vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att den särskilda form av bedrägerier som kallas karusellhandel skall kunna bekämpas på ett effektivare sätt.

En lösning är en genomgripande reform av själva momskontrollen. En förteckning över god praxis har därför fastställts. De medlemsstater som arbetar enligt sådan praxis har redan nu kunnat notera mycket goda resultat.

En annan lösning som har framförts av vissa nationella myndigheter, branschorganisationer och forskare är att se över hur själva momssystemet fungerar. Det finns många alternativ, men samtliga innebär betydligt fler nackdelar än potentiella fördelar.

Slutsatsen i rapporten är därför att det går att bekämpa bedrägerierna effektivt inom nuvarande mervärdesskattesystem under förutsättning att det administrativa samarbetet fortsatt stärks och de nationella kontrollsystemen effektiviseras. Ett bra bevis på detta är de första mycket goda resultat som vissa medlemsstater kan uppvisa.

2. Bakgrund

Kommissionen är skyldig att regelbundet utarbeta en rapport om hur det administrativa samarbetet fungerar på momsområdet.

Hittills har tre rapporter lagts fram inom ramen för artikel 14 i den förra förordningen om administrativt samarbete, dvs. förordning 218/92/EG [5]. I den första rapporten [6] behandlades systemet för informationsutbyte i momsärenden (VIES). I den andra rapporten [7] granskades det informationsutbyte som anges i förordningen. Den tredje rapporten behandlade både det administrativa samarbetet och kontrollerna och lades fram i enlighet med både artikel 14 i förordning 218/92 [8] och artikel 12.3 i förordning 1553/89/EG [9].

[5] EGT L 24, 1.2.1992, s. 1.

[6] KOM(94) 262 slutlig, 23.6.1994.

[7] KOM(96) 681 slutlig, 8.1.1997.

[8] EGT L 24, 1.2.1992, s. 1.

[9] EGT L 155, 7.6.1989, s. 9.

Rekommendationerna i den tredje rapporten fungerade som diskussionsunderlag för rådets arbetsgrupp för skattebedrägerier. Ekofinrådet antog på grundval av gruppens arbete den 5 juni 2000 en rad rekommendationer till kommissionen och medlemsstaterna (se bilaga 1). Vad beträffar mervärdesskatten har uppföljningen av rådets rekommendationer överlämnats till den ständiga kommittén för administrativt samarbete inom mervärdesskatteområdet (SCAC).

I denna rapport sammanfattas samtliga åtgärder som vidtagits som uppföljning av rådets rekommendationer och ett försök görs att undersöka om dessa åtgärder varit tillräckliga för att bemöta momsbedrägerierna. I rapporten granskas även kompletterande åtgärder som bör genomföras framöver.

Rapporten faller inom ramen för det arbetsprogram som kommissionen tillkännagav i sitt senaste meddelande om strategin på mervärdesskatteområdet [10].

[10] KOM(2003) 614 slutlig, 20.10.2003.

3. Bedrägerierna en utmaning inom nuvarande mervärdesskattesystem

3.1. Nuvarande mervärdesskattesystem och dess betydelse för kontrollerna

Rådet beslutade 1991 att införa övergångsbestämmelser närt det gällde mervärdesskatten [11] för att kunna avskaffa skattegränskontrollerna inom gemenskapen från och med den 1 januari 1993. Ordningen innebär att gemenskapsinterna transaktioner mellan beskattningsbara personer fortsätter att beskattas enligt den skattesats och de villkor som gäller i destinationsmedlemsstaten. Ett undantag för leveranser av varor till andra medlemsstater infördes för att ersätta undantaget för export, och det beskattningsbara begreppet "import" ersattes med "förvärv" i den medlemsstat dit varorna ankommer. Det årliga värdet av dessa varor som rör sig momsfritt inom gemenskapen uppgår nu till över 1 500 miljarder euro (vilket motsvarar 150 till 200 miljarder euro i mervärdesskatteintäkter).

[11] Rådets direktiv 91/680/EEG av den 16 december 1991 med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och med ändring av direktiv 77/388/EEG med sikte på avskaffandet av fiskala gränser (EGT L 376, 31.12.1991, s. 1).

Avskaffandet av gränskontroller ledde till att kontrollen av gemenskapsintern handel integrerades med den inhemska momskontrollen, vilket krävde samarbete mellan medlemsstaterna på en helt ny nivå. Medlemsstaterna behövde framför allt information från andra medlemsstater för att kunna kontrollera skatterna, eftersom de inte längre kunde få information om varuflödet in till landet med hjälp av traditionella tullkontroller vid gränserna.

Denna information, som består av uppgifter till medlemsstaternas system för att kontrollera momsen på gemenskapsinterna transaktioner, tillhandahålls genom VIES, som är ett gemensamt datanätverk som ger detaljerade kontrolluppgifter om alla momsbefriade gemenskapsinterna transaktioner.

Förutom de ändringar som införts genom det tillfälliga mervärdesskattesystem som beskrivs ovan infördes särskilda system för beskattningen av nya fordon, distansförsäljning och försäljning till skattebefriade juridiska enheter. Syftet med dessa särskilda system var att behålla medlemsstaternas skatteintäkter genom att i mottagande land beskatta särskilda varuleveranser som inte bestod av leveranser mellan beskattningsbara personer. Dessa särskilda system, som inte tas upp i VIES, behöver också en särskild kontroll. För att kunna göra en korrekt beskattning krävs det i allmänhet även ett informationsflöde mellan medlemsstaterna om de transaktioner som görs enligt dessa system.

Det finns även särskilda system för vissa gemenskapsinterna tjänster, framför allt tjänster som omfattas av artikel 9.2 e i sjätte momsdirektivet [12], som beskattas på mottagande ort och omfattas av en mekanism för "omvänd betalningsskyldighet" [13]. För att vara helt säker på att kunden deklarerar korrekta skattebelopp i mottagande land måste det finnas ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Uppgifterna i VIES rör dock enbart gemenskapsinterna varuleveranser och omfattar därför inte dessa tjänsteleveranser.

[12] EGT L 145, 13.6.1977, s. 1. Direktivet senast ändrat genom direktiv 2003/92/EG (EUT L 260, 11.10.2003, s. 8).

[13] Detta innebär att tjänsten faktureras utan moms och att skatten skall deklareras av kunden på liknande sätt som vid gemenskapsinterna leveranser och köp av varor.

3.2. Bedrägerisituationen

3.2.1. I flera medlemsstater har momsbedrägerierna blivit ett reellt problem

För kommissionen och medlemsstaterna framgår det tydligt mot bakgrund av detta att det administrativa samarbetet och de nationella kontrollsystemen inte fullt ut har anpassats till de nya förhållanden som uppstod 1993.

Även om det är oklart hur stor andel av bedrägerierna som upptäcks och det är svårt att ange exakt hur stora belopp som berörs, handlar det utan tvekan om avsevärda summor. Vissa medlemsstater har beräknat att dessa förluster uppgår till tio procent av nettointäkterna från mervärdesskatten. Momsbedrägerier har därför blivit ett reellt problem i flera medlemsstater. Förutom förlusten av nationella intäkter utgör dessa bedrägerier inom vissa ekonomiska sektorer ett hot mot den lagliga handeln och snedvrider konkurrensen till fördel för oärliga näringsidkare.

3.2.2. Bedrägerier med skenföretag utgör ett särskilt hot mot mervärdesskattesystemet

Ett bedrägerimönster som verkar ha ökat de senaste åren och som nu utgör ett stort problem i medlemsstaterna är bedrägerier med skenföretag i gemenskapsintern handel (så kallad karusellhandel). Denna typ av bedrägeri skulle mycket väl kunna breda ut sig till de nya medlemsstaterna vid den kommande utvidgningen.

Dessa bedrägerier utgör ett tydligt exempel på missbruk av momsbefrielsen i gemenskapsintern handel.

Bedrägerimönstret är följande: Ett företag, så kallat "conduit company" (A), utför en momsbefriad gemenskapsintern varuleverans till ett skenföretag (B) i en annan medlemsstat. Detta företag (B) köper varor utan att betala någon moms och gör därefter en inhemsk leverans till ett tredje företag (C), den så kallade mäklaren. Skenföretaget lägger på moms för sin försäljning till mäklaren, men betalar inte in momsen till skattemyndigheterna, utan försvinner. "Mäklaren" (C) ansöker om att få tillbaka momsen på sina inköp från B. Den ekonomiska förlusten för skattemyndigheterna uppgår följaktligen till den moms som C betalat till B. Därefter kan företag C deklarera för en momsbefriad gemenskapsintern leverans till företag (A) och (A) får i sin tur göra en momsbefriad gemenskapsintern leverans till (B), och bedrägerimönstret upprepas, vilket förklarar begreppet "karusellhandel".

För att försvåra momsutredningar levereras ofta varorna från (B) till (C) via mellanhänder, så kallade bulvaner. Det kan hända att bulvanen inte känner till fusket, men i de flesta fall är han medveten om att han medverkar i en olaglig transaktionsform (på grund av affärstransaktionens ovanliga karaktär).

Dessa typer av fusk har i praktiken en mycket komplicerad struktur och omfattar transaktioner mellan flera medlemsstater och flera företag i varje medlemsstat. Den grundläggande mekanismen bakom bedrägerier med skenföretag i gemenskapsintern handel kan se ut enligt nedan.

>Hänvisning till>

4. Gemenskapsinitiativ för att hantera momsbedrägerierna

Redan i sin tredje rapport enligt artikel 14 i januari 2000 betecknade kommissionen bedrägerisituationen som mycket oroande, vilket även rådet konstaterade i juni 2000.

Behovet av att vidta brådskande åtgärder på gemenskapsnivå för att hantera bedrägerisituationen betonades både i kommissionens rapport och i rådets rekommendationer från juni 2000. Huvuddelen av dessa rekommendationer har lett till konkreta åtgärder.

4.1. Ny rättslig ram för administrativt samarbete

I juni 2001 lade kommissionen fram ett förslag [14] till ny förordning som skulle stärka samarbetet mellan medlemsstaternas skattemyndigheter för att bekämpa momsbedrägerier. Rådet antog förslaget den 8 oktober 2003 och en ny förordning (nr 1798/2003) om administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet trädde i kraft den 1 januari 2004.

[14] KOM(2001) 294 slutlig, 18.6.2001.

Genom förordningen inrättas en gemensam rättslig ram som sammanför de rättsliga instrumenten i förordning (EEG) nr 218/92 och bestämmelserna i direktiv 77/799/EEG [15] om mervärdesskatter. Förordningen har avsevärt förbättrat den rättsliga ramen för administrativt samarbete och kan därför betraktas som ett viktigt verktyg i kampen mot momsbedrägerier.

[15] EGT L 336, 27.12.1977, s. 15.

4.1.1. Effektivare regler

I den nya förordningen anges tydliga och bindande regler som kommer att underlätta informationsutbytet. Det finns till exempel nu tydliga och bindande regler för hur en begäran om uppgifter skall utformas, för hur och när ett svar skall lämnas, liksom för hur informationsutbytet med tredje land skall bedrivas.

I förordningen anges även nya regler så att medlemsstaterna kan gå längre än att enbart utbyta information. Det är till exempel numera möjligt för en skattemyndighet att begära att en annan skattemyndighet anmäler en beskattningsbar person som är etablerad inom denna andra medlemsstats territorium. Det går också att göra en särskild begäran om revision eller till och med fråga om det är möjligt att skicka en av de egna skattegranskarna till den andra medlemsstaten för att medverka i en granskning.

Dessa nya verktyg kommer att vara till stor nytta i situationer med beskattningsbara personer som inte är etablerade inom landets territorium och inte har någon skatteadress i detta land, eller i situationer då ett företag bevarar samtliga bokföringsdokument i ett annat än det egna.

Möjligheten att begära en särskild administrativ utredning är också ett mycket användbart verktyg för att ta itu med karusellhandeln. Verktyget innebär att medlemsstater kan uppmana andra medlemsstater att kontrollera beskattningsbara personer (adress, verksamhet, tillgångar, direktörernas namn ...) eller att samla in mer bevis för misstänkta illegala transaktioner.

4.1.2. Mer direktkontakt

Den nya förordningen skapar också förutsättningar för direkta kontakter mellan skattegranskare i olika medlemsstater, i stället för att alltid behöva gå via centrala sambandstjänstemän. Detta gör samarbetet snabbare och effektivare. Kommissionen anser att direkt kommunikation mellan skattegranskare eller bedrägerienheter är det mest effektiva sättet att påskynda informationsutbytet.

De centrala sambandstjänstemännen kommer fortfarande att ha ansvar för att leda det administrativa samarbetet. Samtliga skattehandläggare har dock numera även möjlighet att utse andra sambandsavdelningar och behöriga tjänstemän som kan utbyta uppgifter direkt. Dessa kan vara regionala enheter eller specialiserade operationella enheter (till exempel bedrägeribekämpningsenheter) eller enskilda skattegranskare som medverkar i multilaterala kontroller.

Det bör noteras att direkta utbyten redan med framgång har skett inom begränsade ramar, framför allt mellan lokala kontor i gränsområden som agerat genom bilaterala avtal.

Samtliga medlemsstater kan fullt ut utnyttja de möjligheter som den nya förordningen ger på området, så att direkta informationsutbyten mellan lokala kontor underlättas, liksom mellan nationella bedrägeribekämpningskontor, eftersom snabb tillgång till information från andra medlemsstater är en förutsättning för att man effektivt skall kunna bekämpa gemenskapsinterna bedrägerier.

4.1.3. Fler informationsutbyten

Informationsutbytet mellan medlemsstaterna har hittills inte varit tillräckligt stort, eftersom det utöver VIES endast förekommit begränsade spontana eller automatiska informationsutbyten. Det främsta skälet till detta har varit att det på gemenskapsnivå inte funnits några beslutsprocesser för att avtala fram sådana informationsutbyten. Avtal har därför måst ingås på bilateral grund. Detta har dock inte fungerat särskilt effektivt och det har varit arbetsamt för skattehandläggare att hantera olika avtal, vart och ett med egna regler.

Det enda undantaget utgjordes av det multilaterala avtalet om nya transportmedel som den 27 november 2002 undertecknades av 14 medlemsstater. Avtalet förhandlades fram inom ramen för SCAC, men utanför det formella kommittéförfarandet.

Den nya förordningen syftar därför till att intensifiera det spontana informationsutbytet mellan skatteförvaltningarna för att mer effektivt kunna bekämpa bedrägerier. Med de nya bestämmelserna är medlemsstaterna skyldiga att utbyta information i samtliga fall där detta kan hjälpa andra medlemsstater att spåra och bekämpa momsbedrägerier. Definitionen av olika kategorier av information och hur utbytet skall hanteras av medlemsstaterna, skall snart fastställas i en förordning om genomförandet.

Genom den nya förordningen blir det obligatoriskt att utbyta viss information. Bedrägerier med skenföretag kommer att bli en viktig del av denna form av informationsutbyte. Detta gör att bedrägerier med skenföretag lättare kan identifieras och att registrering av företag som sannolikt kan delta i sådana bedrägerier förhindras.

4.2. Fiscalis-programmet 2003-2007

Den nya förordningen om administrativt samarbete var ett villkor för att förbättra medlemsstaternas samarbete i kampen mot momsbedrägerier, men det var också nödvändigt att komplettera detta lagstiftningsinitiativ med konkreta åtgärder för att förbättra samarbetet mellan skattemyndigheterna och mellan deras anställa.

Fiscalis-programmet 2003-2007 antogs därför av rådet och Europaparlamentet för att förbättra det dagliga samarbetet på tjänstemannanivå. Programmet möjliggör anslag till seminarier för skattehandläggare, utbyten och studiebesök i andra medverkande länder [16], multilaterala kontroller [17], liksom projektgrupper där tjänstemän från olika länder kan samarbeta inom särskilda områden. Programmet ger också möjlighet att söka anslag för IT-system på skatteområdet (framför allt VIES).

[16] Medverkar gör medlemsstaterna, anslutningsländerna och kandidatländerna.

[17] En multilateral kontroll är en kontroll som görs samtidigt av två eller flera medlemsstater och som gäller skatteförhållandena för en eller fler beskattningsbara personer som är av gemensamt intresse eller kan bidra till att komplettera information.

Fiscalis-programmet är en uppföljning av ett tidigare program, men är tydligare inriktat på förberedelserna inför utvidgningen och har en budget på 44 miljoner euro över fem år (eventuellt kan ytterligare anslag beviljas i samband med utvidgningen). Ett av programmets främsta mål är att anslutningsländerna så snart som möjligt skall kunna uppnå samma samarbetsnivå och få lika effektiva kontroller som i de nuvarande medlemsstaterna.

Kommissionen har redan organiserat eller planerat ett antal särskilda åtgärder för dessa länder under Fiscalis-programmet 2003-2007 för att klara denna utmaning. Flera intensivutbildningskurser har hållits för dem på områden som riskbedömning, IT-baserad revision och karusellhandel.

4.3. Ett framtida gemenskapsinitiativ: VIES II

På medellång sikt kommer även andra initiativ att tas för att förbättra medlemsstaternas samarbete i kampen mot momsbedrägerier. Kommissionen arbetar just nu framför allt med en ändring av VIES och en eventuell utbyggnad av detta till enheter som kan hjälpa medlemsstaterna att stärka sin kontroll.

VIES inrättades 1993 för att fungera i fyra år, vilket var den tid övergångsordningen för mervärdesskatten ursprungligen var tänkt att omfatta. Systemet har dock använts mycket längre. Även om det fungerat väl för att tillhandahålla kontrolluppgifter om mängden gemenskapsintern handel, blir dess brister allt mer framträdande.

Medlemsstaternas användning av VIES har ökat avsevärt sedan 1993. Medlemsstaterna gör för närvarande varje år omkring 15 miljoner förfrågningar om särskilda uppgifter via VIES, och antalet kontroller av momsregistreringsnummer via Internet uppgår till över tre miljoner varje månad, inklusive VIES på webben.

Några större tekniska eller driftsmässiga förbättringar har dock inte gjorts sedan 1992. Det finns några undantag, såsom införandet av ett elektroniskt utbyte av formulär mellan sambandstjänstemännen och utbytet av uppgifter om elektroniskt förmedlade tjänster av beskattningsbara personer som inte är etablerade inom gemenskapen. Vissa insatser har också gjorts för att förbättra medlemsstaternas direkta tillgång till varandras databaser, liksom för att beräkna dataöverföring. Tekniken, som var av senaste snitt 1992, har nu därför blivit inaktuell.

VIES har dessutom visat sig vara ett otillräckligt hjälpmedel i kampen mot karusellhandeln; inte på grund av att systemet i sig är långsamt, utan på grund av den tid som hinner förlöpa innan uppgifter om gemenskapsinterna förvärv blir tillgängliga för medlemsstaterna. Det tar normalt sett minst tre månader från transaktionsdatum till den dag uppgifter om transaktionen överförs, vilket vanligtvis är längre tid än vad som krävs för ett skenföretag att försvinna.

Ett annat problem som medlemsstaterna påpekat sedan 1993 är att uppgifterna i VIES är ofullständiga. Kvaliteten på de uppgifter som skickas via VIES beror på hur kompletta och korrekta de deklarationer är som skickas in av beskattningsbara personer; systemet med påföljder när denna skyldighet inte iakttas är ofta inte tillräckligt effektivt. Med tanke på att beskattningsbara personer nu har rätt att lämna in skattedeklarationer i efterhand via Internet [18], förväntas fler näringsidkare välja att översända sina deklarationer elektroniskt, varigenom kvaliteten på de uppgifter som lämnas ökar. Ännu mer kan dock göras för att få en automatiserad överföring av uppgifter från beskattningsbara personer, vilket borde få den dubbla effekten att den beskattningsbara personen får färre skyldigheter att fullgöra samtidigt som uppgifternas kvalitet ökar.

[18] Se artikel 22.6 b i sjätte momsdirektivet.

Allt detta har bidragit till att kommissionen beslutat att det är dags att ta ett nytt grepp på VIES: hur uppgifterna samlas in, tillhandahålls och används. Hellre än att enbart utvidga det befintliga VIES till att även omfatta tjänster, vilket rådets arbetsgrupp för bedrägerier föreslår, anser kommissionen att det vore bättre att ersätta det befintliga VIES med ett modernare, mer kraftfullt och flexibelt system som kan ta fram färskare och mer exakta uppgifter.

Kommissionen kommer därför under innevarande år att göra en genomförbarhetsstudie i avsikt att skapa ett nytt VIES under programperioden för Fiscalis 2003-2007. Med det nya systemet bör uppgifter om gemenskapsintern handel kunna lämnas snabbare och effektivare samt till en lägre kostnad för de beskattningsbara personerna.

4.4. Ett framtida kommissionsinitiativ om ömsesidigt bistånd i kampen mot bedrägerier

Ett samordnat ömsesidigt administrativt bistånd och utbyte av information (även mellan medlemsstaterna och kommissionen) är viktiga delar i kampen mot bedrägerier. Kommissionen håller därför på att utarbeta ett förlag till förordning om ömsesidigt administrativt bistånd för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier och annan olaglig verksamhet. Det är meningen att detta initiativ skall omfatta momsbedrägerier, tvätt av pengar från bedrägerier gentemot EG, strukturfondsbedrägerier och andra former av bedrägerier som ännu inte omfattas av EG:s sekundärlagstiftning.

När det gäller ekonomisk brottslighet är syftet med initiativet att den information som inhämtats med hjälp av de verktyg för bekämpning av pengatvätt som behandlas i rättsakter som omfattas av första och tredje pelaren skall användas för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Detta innebär framför allt att bedrägeri gentemot EG kan spåras genom uppgifter om misstänkta ekonomiska transaktioner.

Detta nya initiativ kompletterar befintlig lagstiftning, särskilt förordning (EG) nr 515/97 [19] om ömsesidigt bistånd i tull- och jordbruksfrågor, och även förordning (EG) nr 1798/2003 om administrativt samarbete i fråga om mervärdesskatt.

[19] EGT L 82, 22.3.1997, s. 1.

5. Förändringar på nationell nivå till följd av rådets rekommendationer

Utöver ett antal initiativ som lagts fram på gemenskapsnivå kan även noteras att medlemsstaterna själva gjort märkbara framsteg vad gäller momskontroller och att många av de rekommendationer som rådet utfärdade i juni 2000 har följts. Huvuddelen av de nationella åtgärderna har samordnats på gemenskapsnivå inom ramen för SCAC:s uppföljningar.

Vissa reformer eller framsteg återstår dock att göra för att skapa ett optimalt samarbete mellan medlemsstaterna i den gemensamma kampen mot bedrägeriet.

5.1. Viktiga framsteg har gjorts ...

5.1.1. Ökat administrativt samarbete

Medlemsstaterna utnyttjar i allt högre utsträckning mekanismerna för administrativt samarbete. När det gäller begärda informationsutbyten visar SCAC:s statistik (jfr. diagram i bilaga 2) en märkbar ökning av det ömsesidiga biståndet, enligt artikel 2 i direktiv 77/799/EG och artikel 5 i förordning 218/92/EG. En ökning kan dessutom noteras av det totala antalet förfrågningar med 18 procent under 2000 jämfört med 1999, och med 29 procent under 2001 jämfört med 2000. Under 2002 stabiliserades dessa siffror.

Framstegen beror delvis på att medlemsstaterna blir allt mer medvetna om vikten av ömsesidigt bistånd i momskontroller och delvis på ett allt större behov av att använda det ömsesidiga biståndet för att bekämpa bedrägerier på EU-nivå.

Dessa insatser bör fullföljas så att det ömsesidiga biståndet blir ett vanligt verktyg vid skattegranskning. För att uppnå detta bör en sann gemenskapskultur ingjutas på alla nivåer av skatteförvaltningarna. Märkbara insatser behöver därför fortfarande göras för att göra granskare mer medvetna om vikten av ömsesidigt bistånd i granskningar av momsdeklarationer. Stora insatser måste också göras för att utbilda dessa granskare i gemenskapens skatterätt och andra medlemsstaters gällande praxis och bestämmelser. Det är önskvärt att huvuddelen av granskarna har fördjupade kunskaper i minst ett andra gemenskapsspråk, vilket kräver både ändrade rekryteringsförfaranden och ökade utbildningsinsatser. Användningen av verktyg i det nya Fiscalis-programmet 2003-2007 bör därför utnyttjas maximalt i detta syfte.

5.1.2. Effektivare och modernare kontroller

Det kan även vara lämpligt att påpeka att medlemsstaterna genomfört en betydande modernisering av sina kontrollmetoder.

Framför allt har två områden särskilt uppmärksammats: inrättandet av nationella system för riskbedömning och framväxten av IT-baserad revision.

5.1.2.1. Riskbedömning

Riskbedömning är en metod för att välja ut företag och branscher som bedöms utifrån en potentiell risk. Eftersom resurserna är knappa är ett sådant system av högsta vikt för att effektivisera kontrollerna. Systemet bidrar därmed exempelvis till att de många uppgifter som kan hämtas från VIES används omdömesgillt.

Samtliga medlemsstater har i detta hänseende integrerat riskbedömningssystem i sin skattekontroll. Vissa medlemsstater har dessutom tagit fram särskilda system för registrering eller återbetalning av moms. Genom dessa system minimeras den väntetid som flertalet beskattningsbara personer drabbas av när de skall få ett momsregistreringsnummer eller innestående moms återbetald. Systemen innebär dessutom att kontrollinsatserna kan koncentreras till de mest riskbenägna kategorierna eller branscherna.

Kommissionen har alltid gett sitt stöd till denna utveckling och genom Fiscalis-programmet organiserat flera seminarier och finansierat åtskilliga utbyten på tjänstemannanivå. I partnerskap med medlemsstaterna har den också fastställt bästa praxis och utvecklat en gemensam metod för fastställande av riskindikatorer, för att hjälpa medlemsstaterna att bygga upp sina egna system. Den kommer även fortsättningsvis att stödja dessa insatser i form av en ny projektgrupp för riskhantering.

5.1.2.2. IT-baserad revision

IT-baserad revision är ett nödvändigt svar på att företag allt oftare överför och lagrar bokföringsuppgifter på elektronisk väg (offerter, leveranssedlar, fakturor, räkenskapsböcker ...).

En sådan modernisering av kontrollerna genomförs både genom ändrad lagstiftning så att digitala filer kan användas i kontrollsyfte (i de medlemsstater där detta tidigare inte varit fallet) och genom insatser för att skaffa fram det material och den programvara som krävs och för att utbilda personalen i den nya tekniken.

Kommissionen har i partnerskap med medlemsstaterna tagit fram rekommendationer för hur en sådan modernisering av kontrollmetoderna kan ske. Det arbete som nyligen slutförts inom SCAC avser därför att hjälpa medlemsstaterna på vägen genom att bidra med riktlinjer.

Samtliga dessa insatser verkar bära frukt eftersom flertalet medlemsstater numera fäster särskild vikt vid att utveckla sin kompetens för IT-baserad revision. Vissa medlemsstater håller dessutom på att utveckla särskilda sökverktyg som är särskilt innovativa vid e-handelskontroller.

Vissa medlemsstater och flera anslutningsländer saknar dock fortfarande kompetens för IT-baserad revision. Gemenskapens insatser på detta område skall därför fullföljas inom det nya Fiscalis-programmet 2003-2007, vilket blir desto viktigare eftersom informationstekniken, liksom e-handeln, i framtiden får allt större betydelse inom bokföring och momsfakturering. Genom antagandet av direktiv 2001/115/EG [20] den 20 december 2001, som ger förutsättningar för harmoniserad elektronisk fakturering över gränserna, blir detta behov än mer påtagligt.

[20] EGT L 15, 17.1.2002, s. 24.

5.2. ... men vissa framsteg återstår att göra

5.2.1. Fortfarande otillräcklig samordning mellan de nationella kontrollprogrammen

Medlemsstaterna verkar visserligen börja göra det ömsesidiga biståndet till ett dagligt verktyg i skattekontrollerna, men faktum kvarstår att det fortfarande saknas verklig samordning av politiken för dessa kontroller.

Ett av de främsta verktygen i denna samordning är därmed att arrangera multilaterala kontroller, det vill säga samordnade kontroller av skatteförhållandena för en eller flera beskattningsbara personer med en gemensam nämnare.

Kommissionen blir i detta hänseende oroad över att antalet sådana kontroller minskat (från siffror som för övrigt redan var låga), trots att kontrollerna finansieras genom budgeten för Fiscalis-programmet. Endast tre kontroller gjordes under 2003, fyra 2002 och åtta 2001; siffrorna gäller för hela Europeiska unionen (jämfört med 15 under 2000, vilket i sig var en låg siffra i förhållande till att det fanns 1 500 000 företag som bedrev gemenskapsintern verksamhet).

Denna mycket tydliga nedåtgående trend är särskilt oroande. Den hör troligen samman med de praktiska svårigheterna att organisera sådana kontroller. Antagandet av det nya Fiscalis-programmet 2003-2007, liksom den nya förordningen om administrativt samarbete i momsfrågor, har dock bidragit till att minska dessa svårigheter, eftersom det nu finns möjlighet till snabbare finansiering och eftersom mer flexibla regler införts för arrangemanget, vilket innebär att kontrollerna kan göras oftare, till exempel vid bekämpning av karusellhandel.

Den låga aktivitetsnivån beror också troligen på att skattemyndigheterna inte prioriterar denna typ av kontroller, eftersom de kräver tillgång till stora resurser och personal som behärskar flera språk.

Den låga nivån beror slutligen också på att de multilaterala kontrollerna inte beaktas när de nationella kontrollprogrammen utarbetas.

5.2.2. Vissa lagliga hinder står fortfarande i vägen för ett effektivt administrativt samarbete

Ett effektivt utnyttjande av det ömsesidiga biståndet i kampen mot bedrägerier förutsätter dessutom att biståndet inte förhindras av nationella lagar som bromsar, blockerar eller gör informationsutbytet mindre effektivt. Därför har rådet identifierat vissa hinder och begärt att de skall undandröjas.

Många av hindren undanröjs nu genom den nya förordningen om administrativt samarbete på momsområdet. I förordningen anges bland annat att den skattskyldige inte längre skall meddelas i förväg om att uppgifter skall lämnas ut, vilket tidigare var ett tillvägagångssätt som ansågs särskilt skadligt när det förekom bedrägerier.

Vissa hinder återstår dock, bland annat när det gäller lagstiftning om sekretess. Vissa medlemsstater har av juridiska skäl i realiteten inte tillgång till vissa uppgifter. I detta fall kan sådana uppgifter inte heller överföras till andra skattemyndigheter som eventuellt behöver dem. Det handlar här om ett hinder som fortfarande har betydelse för att skapa ett effektivt administrativt samarbete i kampen mot bedrägerier, ett hinder som det återstår för berörda medlemsstater att undanröja. Ett annat hinder är att det i de flesta medlemsstaterna inte är möjligt att vidta rättsliga åtgärder mot en beskattningsbar person om det bedrägeri denne gjort sig skyldig till endast skadar skatteintäkterna i en annan medlemsstat. Detta utgör ett särskilt allvarligt hinder i kampen mot karusellhandel. För att avhjälpa problemet planerar kommissionen därför att i början av år 2005 förelå ett rambeslut inom den tredje pelaren som sedan skall införlivas med medlemsstaternas nationella lagstiftning.

5.2.3. Bristen på resurser blir allt mer oroande när det gäller att möta de nya utmaningarna

Om det ömsesidiga biståndet skall bli ett vanligt verktyg i skattekontrollen krävs det slutligen att nödvändiga resurser anslås för att bemöta allt fler förfrågningar om bistånd.

Vissa medlemsstater har visserligen genomfört insatser för att ge de centrala kontaktkontoren (CLO) ytterligare resurser, men med tanke på den statistik som sammanställts av SCAC om informationsutbyten (jfr. diagram i bilaga 3) verkar det som att detta inte räcker. Antalet svar som lämnas efter tidsfristens utgång är i realiteten alltför stort och fortsätter att öka. Konstateras kan också att det totala antalet svar som inte lämnas inom tidsfristerna ökade med 27 procent 2000 (jämfört med 1999) och 24 procent 2001 (jämfört med 2000) och 17 procent 2002 (jämfört med 2001). En jämförelse med antalet förfrågningar om bistånd per år visar att de utgör över hälften.

De senaste årens avsevärda ökning av antalet förfrågningar om ömsesidigt bistånd riskerar därmed att leda till att det bildas flaskhalsar i systemet, antingen vid de enheter som ansvarar för biståndet (framför allt CLO) eller vid de kontrollenheter som arbetar med ömsesidigt bistånd. En sådan ökning intensifieras också troligen under kommande år på grund av att den nya förordningen om administrativt samarbete träder i kraft och på grund av Europeiska unionens utvidgning till 25 medlemsstater 2004.

För att följa med i utvecklingen är det därför angeläget att samtliga medlemsstater avsätter mer personal till det ömsesidiga biståndet (inom CLO och de nya decentraliserade enheterna för ömsesidigt samarbete, liksom i de kontrollenheter som arbetar med ömsesidigt bistånd).

6. Ytterligare initiativ som bör tas för att hantera de särskilda bedrägerierna med skenföretag

6.1. Att anpassa kontrollsystemet till bedrägerier med skenföretag ...

Förutom det som redan gjorts på gemenskapsnivå och på nationell nivå som uppföljning till rådets rekommendationer har ytterligare initiativ tagits för att finna lämpliga lösningar på det särskilda problemet med bedrägerier med skenföretag.

Kommissionen har tillsammans med medlemsstaterna gjort en detaljerad undersökning av momsbedrägerier i gemenskapsintern handel och fastställt de olika åtgärder som har vidtagits på nationell nivå och gett bästa resultat i kampen mot bedrägerier med skenföretag. Denna "bästa praxis" grundas på en förbättrad och snabbare användning av ömsesidigt bistånd och på en anpassning av de nationella kontrollsystemen för att stoppa skenföretagen. Den första aspekten har redan behandlats i rådets rekommendationer och i den nya förordningen om administrativt samarbete, den andra kräver ytterligare insatser från enskilda medlemsstater. Exempel på "bästa praxis" som har fastställts anges nedan.

6.1.1. Åtgärder för att förhindra skenföretag från att komma in i momssystemet

För det första är det viktigt att göra allt som är möjligt för att förhindra skenföretag från att komma in i momssystemet. För att klara detta bör skattehandläggare känna igen blufföretag som ansöker om momsregistrering enbart i syfte att bedriva bedrägeriverksamhet. För att uppnå detta krävs en ökad kontroll vid tidpunkten för registrering av potentiellt misstänkta näringsidkare. Detta åtföljs normalt av en kombination av åtgärder som gör att skattemyndigheterna kan kräva ekonomiska garantier eller inbetalning av moms varje månad eller genomföra särskilda besöksprogram hos misstänkta näringsidkare.

6.1.2. Kontrolltekniker för att hitta skenföretag

Trots dessa förebyggande åtgärder kan misstänkta näringsidkare ändå slinka genom kontrollerna vid registreringen. Det krävs därför även att särskilda upplysnings- och riskbedömningssystem inrättas för att på ett tidigt stadium spåra potentiella skenföretag. Central riskbedömning, till exempel granskning av bristande överensstämmelse mellan uppgifter i momsdeklarationen och i VIES, bör kompletteras med underrättelseverksamhet på fältet som ger dagsaktuell information som till exempel anskaffas genom administrativt samarbete.

6.1.3. Åtgärder för att stoppa upptäckta bedrägerier med skenföretag

För att strategier för att bekämpa bedrägerier med skenföretag skall bli framgångsrika krävs det att en tidig upptäckt kombineras med att moms, i väntan på ytterligare utredning, inte återbetalas till den som gjort ett inköp. Därför har vissa medlemsstater anpassat sin lagstiftning och sina administrativa rutiner för återbetalning av moms.

Dessutom bör momsregistreringsnummer som tillhör skenföretag som simulerar ekonomisk verksamhet ogiltigförklaras omedelbart så att möjligheten undanröjs för näringsidkaren att fortsätta köpa varor utan att betala moms och så att bedrägerikedjan därmed stoppas.

6.1.4. Återbetalning av moms vid fall av bedrägerier med skenföretag

När bedrägerikedjan väl har stoppats måste insatser göras för att indriva den moms som inte betalts. Eftersom det inte finns någon reell möjlighet att indriva den från skenföretaget är det ett effektivt tillvägångssätt att förvägra momsavdrag eller momsbefrielse för andra parter som är inblandade i bedrägerierna.

För att lätta bevisbördan vid komplicerade bedrägerier har vissa medlemsstater nyligen förbättrat sin lagstiftning för bedrägeribekämpning genom att införa en skatterelaterad "gemensam eller delad ansvarsskyldighet". Införandet av en sådan ansvarsskyldighet innebär att om en beskattningsbar person känner till eller borde ha känt till sin kontraktspartners bedrägerier har han ansvar för att betala den moms hans medarbetare är skyldig. I vissa medlemsstater har införandet av en gemensam eller delad ansvarsskyldighet haft en tydlig avskräckande verkan och förefaller vara en verkningsfull åtgärd. För denna åtgärd används artikel 21 i direktiv 77/388/EEG som rättslig grund, på villkor att proportionalitetsprincipen följs.

6.1.5. Inrätta bedrägeribekämpningsenheter

Förutom dessa åtgärder krävs det också att själva skattemyndigheternas organisation i sig anpassas så att den kan utnyttjas för att snabbt och effektivt spåra och bekämpa dessa former av internationella bedrägerier. Den specifika och komplicerade karaktären på skenföretagsbedrägerier kräver att det finns specialiserade bedrägeri- och underrättelseenheter med tillräckligt stort ansvarsområde så att de kan arbeta snabbt och effektivt på alla nivåer. Dessa enheter bör få de befogenheter som krävs för att snabbt lämna ut information till sina motparter i övriga medlemsstater.

6.2. ... eller justera själva mervärdesskattesystemet

6.2.1. Olika förslag

Nationella myndigheter, näringslivsföreträdare och forskare i flera medlemsstater har studerat möjligheterna att ändra momssystemet från grunden för att bemöta problemet med karusellhandel. Flera av förslagen inriktas på att undanröja kombinationen av momspliktiga transaktioner och momsbefriade transaktioner och syftar till att garantera att transaktioner inom en medlemsstat och gemenskapsinterna transaktioner behandlas likvärdigt inom EU. Detta kan antingen uppnås genom att gemenskapsintern handel mellan företag (B2B) görs momspliktig eller genom att momsplikten på inrikes B2B-transaktioner avskaffas.

Övriga lösningar inriktas på det faktum att karusellhandeln endast går att genomföra på grund av att momspliktiga personer tillåts återkräva momsen utan några villkor på att skenföretaget skall betala in skatten till skattemyndigheten.

6.2.1.1. Avskaffa momsplikten på samtliga inrikes transaktioner mellan företag

De ekonomiska förlusterna vid karusellhandel beror på att ett skenföretag inte betalar den mervärdesskatt som dragits av eller återbetalas till annan näringsidkare. Avskaffad momsplikt på transaktioner mellan företag skulle därför medföra vissa fördelar när det gäller bekämpningen av karusellhandel, eftersom inga avdrag eller återbetalningar av moms längre skulle förekomma.

Momsplikten kan avskaffas antingen genom att transaktioner mellan företag beviljas undantag eller genom en omvänd betalningsskyldighet där kunden står för och samtidigt drar av ingående moms från sina intäkter, vilken sedan jämkas mot inkomstskatten. Samtliga dessa förslag har också stora nackdelar.

För det första kan sådana åtgärders effektivitet vid bedrägeribekämpning ifrågasättas. System med slopad momsplikt undergräver en av de grundläggande principerna bakom mervärdesskatten, det vill säga en mekanism med delat ansvar som är utformad för att garantera att skattesystemet reglerar sig självt med tydlig fördelning av ansvar mellan köpare och säljare. I ett system utan momsplikt skulle hela arbetet med uppbörd av skatt falla på återförsäljaren. Följaktligen genererar detta nya möjligheter till bedrägerier och risker för att betalningar inte görs. Företagare kan drabbas av förluster efter transaktioner från företagare till konsument på samma sätt som efter transaktioner företagare emellan, leveranser till slutkunder kan felaktigt deklareras som transaktioner mellan företag och den allmänna möjligheten att kunna handla till nettopris kan utvidga den svarta ekonomin ytterligare (där återförsäljningen helt enkelt uteblir).

För det andra skulle det kräva avsevärda extra personalresurser och tekniska resurser vid skattemyndigheterna. Samtliga B2B-transaktioner skulle behöva rapporteras och dubbelkontrolleras. Dessutom skulle kontrollen av transaktioner från företag till konsument behöva stärkas, eftersom återförsäljaren skulle få hela ansvaret för att driva in skatten.

För det tredje skulle det medföra betydande extra administrativt arbete för företagarna. Liksom med det nuvarande systemet för gemenskapsinterna transaktioner skulle samtliga inrikestransaktioner behöva deklareras för myndigheterna och företagarna skulle behöva kontrollera kundernas momsstatus.

6.2.1.2. Avskaffad moms på vissa inrikes transaktioner mellan företag

Teoretiskt sett skulle ett system där momsplikten avskaffas kunna begränsas till vissa kategorier av näringsidkare eller leveranser. Vissa skattemyndigheter har föreslagit att den omvända betalningsskyldigheten skulle tillämpas inom vissa branscher eller att momsplikten blir frivillig. Förutom ovannämnda nackdelar skulle dock detta leda till att inrikes handel mellan företag bedrivs både med och utan momsplikt. Följaktligen skulle förutsättningar skapas för en helt nationell karusellhandel där vanliga inrikestransaktioner, varvid leverantörer lägger på moms gentemot konsumenten, kombineras med inrikestransaktioner som omfattas av den avskaffade momsplikten.

6.2.1.3. Momsplikt på samtliga gemenskapsinterna transaktioner

En annan möjlighet är att momsbelägga samtliga gemenskapsinterna transaktioner inom EU. Därmed skulle systemet med delad betalning återinföras, genom vilket man garanterar att skattesystemet i viss mån reglerar sig självt. Om moms betalas på samtliga inkommande och utgående transaktioner, är det bara differensen mellan inkommande och utgående moms som står på spel och den ekonomiska risken vid skenföretagsbedrägerier skulle minska betydligt. Detta skulle följaktligen täppa till de luckor i det nuvarande systemet som ger upphov till skenföretagsbedrägerier. Det är just denna typ av system kommissionen alltid har ansett vara det idealiska mervärdesskattesystemet på den inre marknaden (det så kallade ursprungssystemet).

Att i realiteten momsbelägga samtliga gemenskapsinterna B2B-transaktioner skulle under idealiska förhållanden ske med den momssats som gäller i den ursprungliga medlemsstaten.

Det måste dock finnas ett system för omfördelningen av intäkterna från ursprungslandet till mottagande land. Ett sådant system skulle också kräva en mycket högre grad av harmonisering än vad som finns i dag. Det skulle till exempel krävas en tillnärmning av momssatserna i mycket högre grad. Denna harmonisering kan inte uppnås på kort sikt på grund av att de nationella förhållandena varierar mellan medlemsstaterna och på grund av att flertalet, om än inte alla, medlemsstater fäster stor vikt vid sitt oberoende på skatteområdet när det gäller att fastställa de egna skattesatserna.

Ett sådant system kan också bygga på att den momssats som gäller i mottagande medlemsstat tillämpas, men detta skulle bli betungande för näringsidkare eftersom nuvarande system med momsbefrielse skulle ersättas med ett system med momsplikt där skattesatsen skulle variera för olika inköpare. Samtliga näringsidkare med gemenskapsintern verksamhet skulle därför behöva känna till vilken momssats som gäller för deras produkter eller tjänster i samtliga medlemsstater.

6.2.1.4. Momsplikt på vissa gemenskapsinterna transaktioner

De flesta fall av karusellhandel gäller högvärdigt gods som är lätt att transportera, till exempel datorkomponenter och mobiltelefoner [21]. Teoretiskt sett skulle momsplikten på gemenskapsinterna transaktioner kunna begränsas till dessa ekonomiska sektorer. Att momsbelägga gemenskapsinterna transaktioner skulle givetvis undanröja skenföretagsbedrägerier med högriskvaror. Dock skulle samma frågor om fördelning av skatteintäkter och skatteharmonisering uppstå som i ett system med beskattning enbart i ursprungsstaten. Övriga typer av varor skulle dessutom kunna användas, till exempel bilar, textilier, telefonkort, livsmedel, läskedrycker, metallprodukter alkohol, bensin osv. Följaktligen skulle bedrägerierna, åtminstone delvis, kunna flyttas till andra branscher även om de skulle kunna bemötas i de mest utsatta branscherna.

[21] Runt 40 olika branscher har dock identifierats hittills.

6.2.1.5. Momsavdrag knutna till att skatten har betalats eller till att leverantören har betalat in den till skattemyndigheten

Skenföretagsbedrägerier kan endast begås på grund av att beskattningsbara personer har rätt att dra av momsen oberoende av om leverantören betalar in sin skatt till skattemyndigheterna. Vissa nationella myndigheter undersöker därför möjligheten att ändra reglerna för momsavdrag genom att i viss mån knyta dem till leverantörens inbetalning av skatten. Det säger sig självt att rätten att göra avdrag är en grundläggande princip i momssystemet, och alla åtgärder som skulle begränsa denna rättighet skulle strikt följa proportionalitetsprincipen.

Ett annat system som föreslagits handlar om att utnyttja det alternativ som anges i artikel 10.2 tredje stycket i sjätte momsdirektivet för att förbättra bestämmelserna om momsavdrag. Medlemsstaterna kan för vissa transaktioner eller företagarkategorier ange att momsen enbart kan betalas in (och därmed dras av) när priset betalats. För att verkligen fungera effektivt skulle ett sådant system kompletteras med dubbelkontroller.

Ett sådant system skulle dock innebära ytterligare en betungande skyldighet för företagarna.

6.3. Kommissionens ståndpunkt

Kommissionen välkomnar att medlemsstaterna ser över möjligheten att införa olika rättsliga åtgärder (till exempel skärpta regler för momsavdrag) för att skydda mervärdesskattesystemet från allvarliga oegentligheter, till exempel skenföretagsbedrägerier. Kommissionen kommer att fortsätta att i nära samarbete med medlemsstaterna sammanställa exempel på bästa praxis på området och mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts överväga om det finns något behov av att ändra gemenskapslagstiftningen.

Tanken på att gå vidare och ändra själva mervärdesskattesystemet för att bemöta momsbedrägerierna kan vid en första anblick verka attraktiv. Det gäller dock att se upp så att inga nya möjligheter skapas som kan visa sig vara lika skadliga, eller ännu mer skadliga, än de bedrägerier som redan förekommer. Detta skulle i synnerhet kunna bli fallet om momsbefrielsen blev generell. Alla föreslagna ändringar måste dessutom undersökas noggrant med tanke på den eventuella administrativa belastning de kan innebära för ärliga näringsidkare. På samma sätt måste kraven på skattemyndigheterna bedömas när det gäller ytterligare personal- och teknikresurser för att inrätta och driva databanker, behandla uppgifter och utföra nödvändiga kontroller.

Det bör också betonas att det finns lösningar för att bekämpa dessa bedrägerier inom det nuvarande mervärdesskattesystemet. Kommissionen konstaterar förvisso att de medlemsstater (framför allt Nederländerna och Förenade kungariket) som redan har genomfört de särskilda åtgärderna för upptäckt och kontroll som nämns i punkt 6.1 för att bemöta karusellhandel har varit framgångsrika.

Samtliga dessa åtgärder, i kombination med de övriga kontrollinitiativ som nyligen tagits av medlemsstaterna, plus de lagstiftningsinitiativ som nyligen antagits på gemenskapsnivå (den nya förordningen om administrativt samarbete, Fiscalis-programmet 2003-2007 och VIES II), bör utgöra relevanta och tillräckliga åtgärder för att bemöta de särskilda utmaningar som skenföretagsbedrägerierna utgör.

Utöver de åtgärder som nyligen har vidtagits på detta område finns det också behov av att överväga ett inrättande av en gemensam och övergripande definition för hela EG av begreppet skattebedrägeri och en harmonisering av straffrättsliga åtgärder.

Innan några radikala förändringar görs av mervärdesskattesystemet anser kommissionen följaktligen att ytterligare insatser bör göras för att bekämpa bedrägerierna inom det nuvarande systemet genom att fortsätta arbetet med att förbättra det administrativa samarbetet och momskontrollsystemen inom medlemsstaterna.

7. Slutsatser och rekommendationer

7.1. Slutsatser

Kommissionen har följt upp rådets rekommendationer genom att föreslå en starkare rättslig ram för administrativt samarbete. Detta skedde genom att en ny förordning om administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet antogs den 7 oktober 2003 och att beslutet om Fiscalis-programmet 2003-2007 antogs den 3 december 2002. På medellång sikt avser kommissionen dessutom att föreslå en modernisering av VIES-systemet.

Medlemsstaterna har också gjort avsevärda framsteg när det gäller att följa rådets rekommendationer.

Medlemsstaterna har större möjlighet än tidigare att utnyttja det ömsesidiga biståndet. Denna ökning av antalet förfrågningar om bistånd är en tendens som kommer att hålla i sig, eller till och med stärkas, på grund av Europeiska unionens utvidgning och på grund av att den nya förordningen om administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet har antagits.

Medlemsstaterna har gjort framsteg med effektiviseringen och moderniseringen av sina kontrollförfaranden, bland annat genom att införa riskbedömningssystem och investera i IT-baserad revision.

Förutom de åtgärder som vidtagits som uppföljning av rådets rekommendationer har många tankar nyligen lagts fram om att finna lösningar på det särskilda problemet med gemenskapsinterna bedrägerier (framför allt karusellhandel).

En lösning är att anpassa kontrollen till dessa nya bedrägeriformer. En förteckning över exempel på god praxis har därför upprättats på gemenskapsnivå i samarbete med medlemsstaterna. De medlemsstater som inlett arbetet med detta har redan nu gjort stora framsteg.

En alternativ lösning som lagts fram av vissa nationella myndigheter, yrkesförbund och forskare är att granska själva mervärdesskattesystemet. Det finns flera alternativ, men i samtliga överskuggar nackdelarna de eventuella fördelarna.

Det vore därför bäst att fortsätta stärka det administrativa samarbetet och effektivisera de nationella kontrollsystemen för att dra nytta av samtliga reformer som nyligen inletts på såväl nationell nivå som gemenskapsnivå, hellre än att ge sig ut på okänd mark och reformera själva mervärdesskattesystemet, vilket medför fler risker och osäkerhetsmoment än lösningar.

Slutligen är det mycket viktigt att de tio nya medlemsstaterna så snabbt som möjligt antar samma normer när det gäller kontroll och ömsesidigt bistånd.

7.2. Rekommendationer

- Medlemsstaterna bör även i fortsättningen intensivt utnyttja det administrativa samarbetet. De bör framför allt bättre utnyttja de verktyg som ingår i den nya förordningen (meddelanden, begäran om administrativ utredning och tillåtelse för tjänstemän att agera på andra medlemsstaters territorium).

- De bör frigöra de personalresurser som krävs för att genomföra ett större antal multilaterala kontroller och integrera dessa i sina nationella kontrollprogram.

- De bör undandröja de sista rättsliga hinder som rådet har konstaterat så att momskontrollerna blir lika effektiva inom hela Europeiska unionen.

- De bör snarast anta nationella planer för att minska den tid det i genomsnitt tar att besvara förfrågningar om ömsesidigt bistånd.

- De bör därför snabbt avsätta ytterligare resurser till det ömsesidiga biståndet, antingen till de centrala kontaktkontoren (CLO) eller på regional nivå, och de bör bättre utnyttja de möjligheter till decentralisering som anges i den nya förordningen för att undvika att den ökade användningen av ömsesidigt bistånd skapar flaskhalsar i systemet.

- De bör fortsätta att effektivisera och modernisera skattekontrollerna. De medlemsstater som ännu inte infört IT-baserad revision bör göra detta så snart som möjligt.

- De bör snarast i praktiken genomföra god praxis som tagits fram för bekämpningen av karusellhandel (se punkt 6.1) och framför allt inrätta nationella enheter för bedrägeribekämpning med behörighet att lämna ut information till andra medlemsstater.

Bilaga 1

Rådets rekommendationer från juni 2000

1 - Rekommendationer som omfattas av kommissionens behörighet

(1) Undanröja samtliga rättsliga hinder på gemenskapsnivå så att ett snabbt och effektivt administrativt samarbete mellan olika medlemsstater kan bedrivas i fall av bedrägerier eller då det föreligger tydliga tecken på oegentligheter.

Det är framför allt nödvändigt att

- överväga att införa undantag från de olika sekretessbestämmelser som förhindrar eller fördröjer informationsutbytet

- undersöka möjligheten att sätta kortare tidsgränser för informationsutbyte i de mest allvarliga bedrägerifallen

- avskaffa meddelandet i förväg till den skattskyldiga om informationsutbytet

- klargöra otydligheterna i direktiv 77/799/EEG och undersöka begränsningarna för uppgifternas användning.

(2) Ändra gemenskapslagstiftningen i syfte att skapa mer direktkontakt mellan kontrollmyndigheterna i de olika medlemsstaterna. Denna målsättning kan till exempel uppnås genom att tjänstemän på plats medverkar i kontrollverksamhet i andra medlemsstater, vilket kan leda till att bedrägeribekämpningen blir mer effektiv. Dessa gemensamma kontrollinsatser skulle i alla händelser omfattas av bilaterala eller multilaterala avtal; en tjänsteman i den medlemsstat där inspektionen genomförs skulle ta ansvar för insatsen och hålla i dess ledning och kontroll.

(3) Undersöka möjligheten att ändra VIES-systemet så att även tjänsteleveranser, framför allt enligt artikel 9.2 e i sjätte momsdirektivet, omfattas.

(4) Ändra förordning (EEG) nr 218/92 och direktiv 77/799/EEC, helst så att en lämplig samlad rättslig ram inrättas för att stärka samarbetet i kampen mot skattebedrägerier och därmed undanröja de hinder som anges ovan.

(5) Undersöka reglerna i sjätte momsdirektivet i syfte att förenkla dem och så snart som möjligt lägga fram ett relevant förslag till direktiv.

2 - Rekommendationer som omfattas av medlemsstaternas behörighet

(1) Undanröja samtliga rättsliga hinder på nationell nivå så att ett snabbt och effektivt administrativt samarbete mellan de olika medlemsstaterna kan bedrivas i fall av bedrägerier eller då det föreligger tydliga tecken på oegentligheter.

Det är framför allt nödvändigt att

- överväga att införa undantag från de olika sekretessbestämmelser som förhindrar eller fördröjer informationsutbytet

- undersöka möjligheten att sätta kortare tidsgränser för informationsutbyte i de mest allvarliga bedrägerifallen

- avskaffa förhandsmeddelandet till den skattskyldiga om informationsutbytet.

(2) Ändra den nationella lagstiftningen i syfte att skapa mer direktkontakt mellan kontrollmyndigheterna i de olika medlemsstaterna. Denna målsättning kan till exempel uppnås genom att tjänstemän på plats medverkar i kontrollverksamhet i andra medlemsstater, vilket kan leda till att bedrägeribekämpningen blir mer effektiv. Dessa gemensamma kontrollinsatser skulle i alla händelser omfattas av bilaterala eller multilaterala avtal; en tjänsteman i den medlemsstat där inspektionen genomförs skulle ta ansvar för insatsen och hålla i dess ledning och kontroll.

(3) Undersöka möjligheten att ändra VIES-systemet för att påskynda tillgången till de uppgifter som läggs in i VIES-systemet, med vetskap om att tidsfaktorn spelar en avgörande roll vid bedrägerierna; det administrativa samarbetet måste genom detta system, liksom genom andra, förenklas och bli snabbare.

(4) Ge de centrala kontaktkontoren tillräckliga resurser i form av personal och material och organisera deras egna kontakter med kontrollavdelningar och, framför allt, med bedrägeribekämpningsgrupper så att planerade svarstider kan hållas och kvalitativ information lämnas ut.

(5) Utveckla insatser för att se till att lokala eller regionala kontrollavdelningar, beroende på de enskilda medlemsstaternas egen organisation, har tillräckligt mycket personal så att de snabbt kan besvara förfrågningar om information från övriga medlemsstater och följa upp dem på lämpligt sätt.

(6) Beakta vikten av direkta kontakter, enligt ett mandat som i förväg getts av behörig myndighet, när det gäller särskilda fall eller typer av fall: multilaterala kontrollåtgärder och direkt överföring av uppgifter vid fall av bedrägerier eller då det förekommer tydliga tecken på bedrägerier, i gränsområden och vid gemensamma utredningar.

(7) Organisera system för administrativa sanktioner när sådana utlåtanden avges för sent; skapa en organisation så att sådana utlåtanden avges i rätt tid och främja snabb korrigering av felaktigheter som påträffas i dem så att uppgifter vidarebefordras inom angiven tid och är så fullständiga som möjligt. Genomförandet av åtgärder på detta område skulle öka flödet av mer tillförlitlig information och därmed bidra till att den kan användas för riskbedömningar och bättre samordnad kontrollverksamhet.

(8) Genom avtal öka det spontana och automatiska informationsutbytet, framför allt i särskilda fall eller vid särskild verksamhet som i allmänhet medför högre risk för bedrägerier eller skattefusk, till exempel distansförsäljning och försäljning av nya fordon för privatpersoner.

(9) Optimera urvalsmetoder baserade på riskbedömningar. Dessa metoder skall, på villkor att subsidiariteten beaktas, och i den mån det är möjligt, baseras på principer som är gemensamma för de olika medlemsstaterna, vilka ännu inte fastställts.

(10) Sträva efter att i de nationella kontrollprogrammen beakta vissa riktlinjer som är baserade på gemensamma nämnare för skattefusk och bedrägerier, företrädesvis och där så är möjligt definierade i enlighet med de metoder som anges i föregående rekommendation, framför allt i syfte att på ett samordnat sätt, och inte från fall till fall, bekämpa bedrägerier och nå slutsatser i fråga om frekvensen av vissa typer av bedrägerier inom gemenskapen.

(11) Fastställa en strategi för att övervaka registreringsförfaranden och då ta hänsyn till varningssignaler som tyder på eventuella skattebedrägerier. Om det genom kontroll fastställs att någon verksamhet inte bedrivs eller att villkoren för dess drift inte uppfylls, bör medlemsstaterna överväga att vidta förebyggande åtgärder.

(12) Anpassa kontrollförfarandena till e-handelns realiteter och införa generella IT-baserade revisionsrutiner.

3 - Rekommendationer som kräver insatser på gemenskapsnivå (ej lagstiftning)

(1) Undersöka möjligheten att ändra systemet för utbyte av momsuppgifter (VIES) så att samtliga medlemsstater har direkt tillgång till övriga medlemsstaters VIES-databaser, på villkor att säkerhetsfrågorna därefter fastställs så att missbruk av affärshemligheter osv. förhindras. Därigenom kan medlemsstaten identifiera de skattskyldiga medborgare som tar emot gemenskapsinterna överföringar från en operatör som är registrerad i en annan medlemsstat.

(2) Optimera urvalsmetoder baserade på riskbedömningar. Dessa metoder skall, på villkor att subsidiariteten beaktas, och i den mån det är möjligt, baseras på principer som är gemensamma för de olika medlemsstaterna, vilka ännu inte fastställts.

(3) I medlemsstaternas nationella kontrollprogram beakta vissa riktlinjer baserade på gemensamma nämnare för skattefusk och bedrägerier, företrädesvis och där så är möjligt definierade i enlighet med de metoder som anges i föregående rekommendation, särskilt i syfte att bekämpa bedrägerier på ett samordnat sätt och inte från fall till fall samt att nå slutsatser om förekomsten av vissa typer av bedrägerier inom gemenskapen.

(4) Anpassa medlemsstaternas kontrollsystem till e-handelns realiteter och införa generella IT-baserade revisionsrutiner.

(5) Begära att den tvärvetenskapliga arbetsgruppen mot organiserad brottslighet aktivt fullföljer sina insatser för att se till att vissa typer av momsbedrägerier bekämpas effektivare.

BILAGA 2

>Hänvisning till>

BILAGA 3

>Hänvisning till>