[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 11.5.2011

KOM(2011) 255 slutlig

UTVÄRDERINGSRAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Preliminär utvärderingsrapport om programmet Straffrätt

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. INLEDNING 3

1.1. SYFTE MED RAPPORTEN 3

1.2. ÖVERSIKT 3

1.3. BAKGRUND 5

1.4. AKTUELLT LÄGE 5

2. Genomförande av programmet 5

2.1. KOMMISSIONENS INITIATIV (UPPHANDLINGAR) 5

2.2. BIDRAG (FÖRSLAGSOMGÅNGAR) 6

2.2.1. VERKSAMHETSBIDRAG – ALLMÄN FÖRSLAGSINFORDRAN 6

2.2.2. VERKSAMHETSBIDRAG – SÄRSKILD FÖRSLAGSINFORDRAN 8

2.2.3. DRIFTSBIDRAG 8

2.2.4. VERKSAMHETSBIDRAG – RAMAVTAL OM PARTNERSKAP 9

2.2.5. BIDRAG TILL ORGANISATIONER I MONOPOLSTÄLLNING 9

3. RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN 10

3.1 RELEVANS 10

3.2 MÅLUPPFYLLELSE 11

3.3 I vilken utsträckning har programmets mål uppnåtts? 11

3.4 KOSTNADSEFFEKTIVITET 11

3.5 VERKAN OCH HÅLLBARHET 12

3.6 SAMSTÄMMIGHET 12

3.7 MERVÄRDE FÖR EU 13

4. SLUTSATS 13

4.1. FASTSTÄLLANDE AV PRIORITERINGAR 14

4.2. EUROPEISKT MERVÄRDE 14

4.3. FÖRENKLADE FÖRFARANDEN 14

4.4. OFFENLIGGÖRANDE OCH PROGRAMMETS SYNLIGHET 15

INLEDNING

SYFTE MED RAPPORTEN

Den 12 februari 2007[1] antog rådet beslut 2007/126/RIF om inrättande, som en del av det allmänna programmet om säkerhet och skydd av friheter, av det särskilda programmet Straffrätt för perioden 2007-2013.

I artikel 16 b i detta beslut anges att kommissionen senast den 31 mars 2011 ska överlämna en preliminär utvärderingsrapport om de resultat som uppnåtts och de kvalitativa och kvantitativa aspekterna av genomförandet av programmet till Europaparlamentet och rådet. Denna rapport ska ligga till grund för ett meddelande om fortsättningen av programmet, som ska läggas fram senast den 30 augusti 2012, i enlighet med led c i samma artikel.

Den preliminära utvärderingsrapporten ska ge en överblick över de resultat som har uppnåtts hittills och redogöra för kvalitativa och kvantitativa aspekter av genomförandet. Utvärderingen har letts av kommissionens avdelningar. Kommission har således analyserat programmets starka och svaga sidor genom att försöka svara på följande frågor:

(1) Hur kan man förbättra genomförandet för den återstående programperioden?

(2) Hur kan man förbättra programmets struktur, med hänsyn till utformningen av efterföljande program?

Vid utvärderingen har man särskilt undersökt

(a) programmets relevans, genom att bedöma i vilken utsträckning programmålen motsvarar behov som behöver uppfyllas och problem som behöver lösas,

(b) programmets effektivitet, genom att fastställa i vilken utsträckning programmålen har uppnåtts,

(c) programmets kostnadseffektivitet, genom att kontrollera om resultaten har uppnåtts till en rimlig kostnad.

ÖVERSIKT

Programmet Straffrätt syftar till att stärka friheten, säkerheten och rättvisan i Europeiska unionen genom att förbättra det straffrättsliga samarbetet på grundval av principen om ömsesidigt erkännande.

Programmet har följande allmänna mål:

1. Främja rättsligt samarbete i syfte att bidra till skapandet av ett europeiskt område med verklig straffrättslig rättvisa, baserat på ömsesidigt erkännande och ömsesidigt förtroende.

2. Främja kompatibiliteten mellan tillämpliga regler i medlemsstaterna när detta är nödvändigt för att förbättra det rättsliga samarbetet; främja en minskning av sådana rättsliga förhållanden som hindrar det rättsliga samarbetet från att fungera väl, för att kunna stärka samordningen av utredningar, och öka kompatibiliteten mellan rättsväsendena i Europeiska unionens medlemsstater för att möjliggöra en rimlig uppföljning av utredningar som genomförs av medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter.

3. Förbättra kontakterna och utbytet av information och bästa praxis mellan rättsliga och administrativa myndigheter och juristkåren (advokater och andra yrkesutövare inom domstolsväsendet) och främja fortbildningen inom domstolsväsendet, för att öka det ömsesidiga förtroendet.

4. Förbättra det ömsesidiga förtroendet ytterligare för att säkerställa skyddet av brottsoffers och tilltalades rättigheter.

För att uppnå dessa mål genomförs följande fyra typer av verksamheter inom ramen för programmet:

- Särskilda åtgärder på initiativ av kommissionen, som är föremål för upphandling . Dessa omfattar bland annat undersökningar och forskningsarbeten samt utformning och genomförande av särskilda projekt på IT-området för att underlätta utbyte och spridning av information.

- Bidrag (verksamhetsbidrag ) till särskilda gränsöverskridande projekt som är av intresse för Europeiska unionen som helhet och som föreslagits av partnerskap mellan åtminstone två medlemsstater eller en medlemsstat och ett kandidatland eller anslutande land eller, på vissa villkor, nationella projekt i medlemsstaterna.

- Bidrag ( driftsbidrag ) till stöd för verksamheten vid icke-statliga organisationer eller andra enheter som eftersträvar mål av generellt intresse för EU på det straffrättsliga området.

- Ett driftsbidrag för att samfinansiera utgifter i samband med det ständiga arbetsprogrammet för det europeiska nätverket för rättslig utbildning, som syftar till att främja fortbildning av domare och åklagare.

Den totala budgeten för driftsutgifter inom programmet Straffrätt för perioden 2007–2013 uppgår till 196,85 miljoner euro. Beloppet överensstämmer med summan av de årliga budgetarna för 2007–2011 och med de belopp som förts upp i budgetplaneringen för 2012 och 2013.

Merparten av det finansiella stödet har fördelats på verksamhetsbidrag och allmänna bidrag. Bidragsandelen har procentuellt varierat mellan 95 % och 75 % över de fem åren. Den miniminivå på 65 % som enligt grundrättsakten ska gå till bidrag har således respekterats.

BAKGRUND

Programmet Straffrätt är en fortsättning på ramprogrammet för perioden 2003–2007 om polissamarbete och straffrättsligt samarbete (Agis)[2], som antogs av Europeiska rådet den 22 juli 2002.

Kommissionen föreslog 2005 att det skulle inrättas ett nytt ramprogram[3], kallat ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”. Programmet skulle bygga på fyra särskilda mål, bland annat att främja rättsligt samarbete som bidrar till att det skapas ett europeiskt område med verklig rättvisa på straffrättens område. Detta låg i linje med Haagprogrammet (november 2004), där det bland annat betonas att skapandet av medborgarnas Europa även åstadkoms genom inrättandet av ett europeiskt område med rättvisa, grundat på principen om ömsesidigt erkännande, där gränserna mellan länder inte längre utgör ett hinder för genomförandet av rättsliga förfaranden och verkställighet av rättsliga avgöranden. Programmet Straffrätt skulle också möjliggöra genomförandet av ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister. Den planerade budgeten för området straffrätt svarade för den största andelen av ramprogrammets budget, närmare bestämt 36 %.

AKTUELLT LÄGE

Ramprogrammet, som antogs 2007, utformades enligt de fördragsbestämmelser som gällde då, men dess struktur anpassades för att möjliggöra en smärtfri övergång till den nya institutionella struktur som följde med Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009. I artikel 12 i den rättsliga grunden för det särskilda programmet Straffrätt finns en bestämmelse om komplementaritet. I artikel 12.1 föreskrivs således att man ska eftersträva synergier och komplementaritet med andra unionsinstrument, bland annat med det särskilda programmet ”Civilrätt” och de allmänna programmen om säkerhet och skydd för friheter och om solidaritet och hantering av migrationsströmmar.

- Under perioden 2007–2010 har 14 förslagsomgångar genomförts för programmet. Av dessa har 11 lett till beslut om tilldelning och undertecknande av avtal. Det handlar om förslagsinfordringar för åren 2007, 2008 och 2009[4]. Förslagsomgången för 2010 pågår fortfarande och omfattas därför inte av denna rapport.

GENOMFÖRANDE AV PROGRAMMET

KOMMISSIONENS INITIATIV (UPPHANDLINGAR )

I det årliga arbetsprogrammet ges en beskrivning av de verksamheter på kommissionens initiativ som ska finansieras med hjälp av den årliga budgeten. Det rör sig om en rad olika verksamheter, såsom undersökningar, forskningsarbeten, åtgärder för att inrätta ett datoriserat system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister, konferenser, expertmöten och analysverksamhet samt uppföljning och utvärdering.

Under perioden 2007–2010 har kommissionen bland annat finansierat följande insatser:

- Utveckling av den europeiska e-juridikportalen, informationskampanjer om denna portal och genomförbarhetsundersökningar om den europeiska e-juridiken.

- Anordnandet av Crystal Scales of Justice -priset (inom ramen för rättsforumet). Detta pris, som delas ut av Europeiska kommissionen och Europarådet, syftar till att upptäcka och uppmärksamma innovativa och effektiva metoder för organisationen av rättsväsendet och genomförandet av rättsliga förfaranden i domstolarna.

- Organisationen och den löpande driften av rättsforumet[5], som inrättades 2008 för att skapa en mekanism för samråd mellan berörda aktörer om EU:s politik och konkreta insatser på det rättsliga området. Syftet var att främja bästa praxis och öka det ömsesidiga förtroendet och den ömsesidiga förståelsen mellan dem som ansvarar för att tillämpa EU-rätten.

- Undersökningar och IT-verktyg för att ge förutsättningar att på EU-nivå knyta samman kriminalregister och utbyta information om tidigare fällande domar mellan de rättsliga myndigheterna. I detta ingår stöd till uppdatering av programvara i medlemsstaterna och till utveckling av programvara för sammanlänkning av register (tillämpning av en gemensam åtkomstreferens) samt ett internt stöd för kommissionen. I detta ingår alla förberedelser inför införandet av Ecris 2012.

Även andra undersökningar och seminarier om aktuella frågor på straffrättens område har varit föremål för avtal under 2007–2010.

Sammanlagt 64 avtal har undertecknats, till ett totalbelopp på 8,3 miljoner euro av den planerade budgeten på 13,8 miljoner euro, vilket motsvarar en utnyttjandegrad på 60 % av de anslagna beloppen.

BIDRAG (FÖRSLAGSOMGÅNGAR)

- VERKSAMHETSBIDRAG–ALLMÄN FÖRSLAGSINFORDRAN

Från 2008 till 2010 har varje år i genomsnitt 31 projekt varit föremål för bidragsavtal, det vill säga 94 projekt fördelat på tre år.

Den övergripande utnyttjandegraden av budgeten nådde 81,42 % under treårsperioden, vilket är tämligen tillfredsställande för ett så relativt nytt program på ett område där medlemsstaterna hittills inte visat någon större entusiasm. Det genomsnittliga årsbeloppet ligger på 170 000–260 000 euro. En tredjedel av de finansierade projekten värderas till mindre än 100 000 euro.

Åtgärderna hade en genomsnittlig varaktighet på 18–24 månader. 85 % av 2008 års projekt har avslutats och övriga löper ut under 2011. För 2009 är motsvarande procentsats 55 %.

- EFTER PRIORITERINGAR

Tabellen nedan är uppställd efter prioriteringar. Den visar en tydlig koncentration av finansiering till det prioriteringsområde som rör samarbete och utbyte av god praxis (63 %). Detta är emellertid inte helt i överensstämmelse med verkligheten eftersom man i fråga om rättslig utbildning måste lägga till de belopp som anslagits till det europeiska nätverket för rättslig utbildning (som tas upp nedan), som tilldelats en finansiering på 800 000 euro per år, vilket innebär att finansiering av rättslig utbildning sammantaget utgör 23 % av programmet som helhet.

Prioriteringar – år då åtagandet ingicks | |2008 | |2009 | |2010 | |Total |% | | |Antal |belopp |Antal |belopp |Antal |belopp |Antal |belopp | | |Rättslig utbildning |7 |1.488.060 |3 |307.554 |7 |821.574 |17 |2.617.188 |13,59 | |Utbyte av god praxis/straffrättsligt samarbete |25 |4.722.286 |19 |4.225.843 |20 |3.259.102 |64 |12.207.231 |63,38 | |Stöd till offer |5 |1.093.185 |2 |599.962 |3 |794.363 |10 |2.487.510 |12,91 | |Informationsutbyte | | |1 |1.376.364 |2 |573.395 |3 |1.949.760 |10,12 | |Totalt |37 |7.303.531 |25 |6.509.724 |32 |5.448.434 |94 |19.261.689 | | |Budget | |8.000.000 | |6.800.000 | |8.900.000 | |23.700.000 | | |

- EFTER TYP AV MOTTAGARE

Medlemsstaternas justitieministerier och forskningsinstitutioner är de typiska stödmottagarna (83 % av alla mottagare).

Icke-statliga organisationer stod dock i genomsnitt som mottagare av 30 % av den samlade finansieringen vid förlagsinfordringar som syftar till fördelning av åtgärds- och driftsbidrag.

- GEOGRAFISK FÖRDELNING

- Under den period som undersökningen omfattar framlades 160 projektförslag, varav 94 godkändes, vilket motsvarar en ganska liten procentandel (60 %).

- Följande sex medlemsstater har aldrig lagt fram något projektförslag: Cypern, Danmark, Irland, Litauen, Slovakien och Sverige. Genom en grundlig utvärdering borde man kunna fastställa orsakerna till denna brist på intresse.

- Trots ett antal försök har fyra medlemsstater aldrig erhållit någon finansiering (Finland, Grekland, Luxemburg och Polen).

Sex medlemsstater är särskilt aktiva. De har lämnat in 64 % av alla förslag och erhållit 68 % av de finansierade projekten. Det rör sig om följande länder (i ordning efter storleken på den mottagna finansieringen): Spanien, Förenade kungariket, Italien, Tyskland, Belgien och Nederländerna.

Antalet framlagda projektförslag och antalet finansierade projekt har varit ganska stabilt under treårsperioden.

VERKSAMHETSBIDRA – SÄRSKILD FÖRSLAGSINFORDRAN

Under perioden 2008–2010 stödde programmet genomförandet av särskilda projekt som avsåg sammankopplingen av nationella kriminalregister i Europeiska unionen. Bidragen till projekt i samband med den särskilda förslagsinfordran för e-juridik som offentliggjordes 2010 började inte utbetalas förrän 2011 och omfattas därför inte av denna utvärdering.

För att förbättra mekanismerna för överföring av rättslig information om brottmålsdomar i Europeiska unionen måste man se till att denna information kan utbytas mellan medlemsstaterna på kortast möjliga tid. Detta åstadkoms bland annat genom inrättandet av ett datoriserat informationsregister. Under 2008–2010 uppgick de medel som avsatts för medfinansiering inom detta område till 32 miljoner euro. Syftet var att utveckla de nationella kriminalregistren så att ett elektroniskt utbyte skulle kunna ske med kriminalregistren i andra medlemsstater.

Endast de nationella myndigheter som utsetts i enlighet med artikel 1 i rådets beslut 2005/876/RIF av den 21 november 2005 om utbyte av uppgifter ur kriminalregistret[6] är bemyndigade att lägga fram projektförslag inom prioriteringen ”Sammankoppling av nationella kriminalregister”.

Under perioden 2007–2009 kom 22 % av de medel som avsatts för kriminalregistren inte till användning, vilket innebär att 7 miljoner euro fördelat på tre år inte kom det straffrättsliga området till godo. Samtidigt som några medlemsstater (Belgien, Bulgarien och Danmark) inte har lagt fram något projektförslag inom detta område, har följande fem länder erhållit 52 % av finansieringen: Österrike, Litauen, Rumänien, Förenade kungariket och Ungern.

Från och med 2010 har denna prioritering inlemmats i den allmänna förslagsinfordran och omfattas således inte längre av någon särskild förslagsinfordran.

DRIFTSBIDRAG

Till skillnad från verksamhetsbidragen, som syftar till att medfinansiera åtgärder för att främja ett mål inom ramen för ett av Europeiska unionens politikområden, har driftsbidragen till syfte att bidra till finansieringen av driften av organisationer eller nätverk som arbetar mot ett mål av allmänt europeiskt intresse eller ett mål inom ramen för ett av Europeiska unionens politikområden, där den bakomliggande tanken är att kommissionen finansierar inrättandet av europeiska nätverk som främjar Europeiska unionens politik.

Driftsbidraget beviljas för att stödja inrättandet och driften av en organisation under en period motsvarande räkenskapsår, mot att organisationen utför vissa verksamheter som föreslås i dess årliga arbetsprogram .

- Erfarenheterna från perioden 2007–2010 visar att denna typ av finansiering inte har mötts av förväntat intresse hos målgruppen. Trots att EU har genomfört tre förslagsomgångar har endast 18 organisationer kunnat finansieras, och inte mer än 51 procent av anslagen har tagits i anspråk.

- Det kan konstateras att det ofta är samma organsationer som återkommer med förslag och erhåller bidrag, medan antalet nya mottagare är relativt lågt. Sett ur det perspektivet har målet att stödja nyetablering ännu inte uppnåtts.

- Den låga deltagande- och godkännandegraden hänger samman med de ansökande organisationernas svårigheter när det gäller att visa på ett verkligt europeiskt mervärde.

VERKSAMHETSBIDRAG – RAMAVTAL OM PARTNERSKAP

I syfte att genomföra vissa prioriterade områden i programmet Straffrätt beslutade kommissionen 2007 att använda sig av ramavtal om partnerskap med nyckelaktörer på området för rättslig utbildning som var intresserade av regelbundet samarbete med kommissionen på de aktuella områdena för att skapa en ram för långsiktigt samarbete. Dessa partnerskap innebär att det finns ett ömsesidigt intresse och en samsyn när det gäller målen mellan kommissionen och partnerna samt väldefinierade åtgärder som avtalas regelbundet med ett nätverk bestående av ett antal bidragsmottagare.

Efter det att förslagsomgången avslutats undertecknades ramavtal om partnerskap med Europeiska rättsakademin (ERA), det europeiska nätverket för rättslig utbildning och det europeiska institutet för offentlig förvaltning (EIPA). Dessa avtal löper ut i juli 2011.

Planen var att på grundval av ramavtalen om partnerskap anslå ett belopp på högst 8,9 miljoner euro under 2007–2009. I själva verket översteg det samlade beloppet inte två miljoner euro.

- Partnerskapsförfarandet tillför inget mervärde jämfört med allmänna förslagsinfordringar. Det har inte heller gjort det möjligt att inrätta ett nätverk av viktiga samtalspartner med vilka kommissionen kan upprätthålla förtlöpande och stabila förbindelser, och på det sättet lägga grunden för ett effektivt genomförande av den rättsliga utbildningen. För närvarande pågår en utvärdering av den rättsliga utbildningen som bör göra det möjligt att avgöra vilka instrument och finansieringsmetoder som är bäst lämpade för ändamålet.

BIDRAG TILL ORGANISATIONER I MONOPOLSTÄLLNING

Mot bakgrund av erfarenheterna från utbytesprogrammet för domare och åklagare under 2004–2005 (pilotprojekt) och 2006 (förberedande åtgärd) samt samarbetet med Europeiska nätverket för rättslig utbildning, som dittills hade arbetat med att organisera utbyten och möten mellan inrättningar för utbildning och fortbildning av domare och åklagare, beslutade rådet att skriva in Europeiska nätverket för rättslig utbildning i den grundläggande rättsakten för programmet Straffrätt. Enligt artikel 4 d kan ett driftsstöd beviljas för medfinansiering av utgifter i samband med det ständiga arbetsprogrammet för det europeiska nätverket för rättslig utbildning.

Europeiska nätverket för rättslig utbildning är en icke vinstdrivande internationell organisation enligt belgisk lag. Den inrättades 2000 och samlar flertalet europeiska skolor som ansvarar för fortbildning av domare och åklagare. För närvarande omfattar nätverket de myndigheter som ansvarar för den rättsliga utbildningen i de 27 medlemsstaterna.

Bidraget beviljas på ansökan från nätverket, efter kontroll av att organisationen inte omfattas av något av uteslutningskriterierna och att förslaget överensstämmer med det rättsliga utbildningsmål som eftersträvas med programmet Straffrätt. Bidraget bekräftas formellt genom undertecknandet av ett bidragsavtal.

Utbytesprogrammen syftar till att fördjupa domarnas och åklagarnas kunskaper om de rättsliga förfarandena i andra medlemsstater och stärka deras känsla av att tillhöra ett gemensamt rättsligt område.

Från 2007 till 2010 beviljades nätverket 7 152 071,31 euro av de sammanlagt 9,5 miljoner euro som anslagits i årsbudgeten, dvs. 75 % av anslagen. Sedan 2007 har 667 domare och åklagare kunnat dra nytta av kortsiktiga och långsiktiga utbytesprogram.

RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN

3.1 RELEVANS

I vilken utsträckning motsvarar målen för programmet de behov som ska tillgodoses och de problem som ska lösas?

Halvtidsutvärderingen visar att programmet har bidragit till skapandet och stärkandet av ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa och främjat ett konkret samarbete på straffrättens område på grundval av ömsesidigt erkännande.

De finansierade verksamheterna främjar ett systematiskt elektroniskt informationsutbyte, stärker den gränsöverskridande rättsliga fortbildningen för dem som arbetar inom den straffrättsliga sektorn, uppmuntrar till spridning av bästa praxis mellan medlemsstaterna och främjar stöd till brottsoffer.

Antalet ansökningar om finansiering av åtgärder ökar stadigt. Det vittnar om ett ökande intresse för programmet, som utan tvekan ännu inte nått sin optimala omfattning. Vissa länder är faktiskt föga eller inte alls företrädda, vilket ger en betydlig utvecklingspotential. Det behövs ytterligare åtgärder för att främja programmet och införa hjälpverktyg för att förbättra kvaliteten på förslagen. I april 2010 anordnades en informationsdag med närmare 100 deltagare.

Efter tre års tillämpning kan man konstatera att driftsbidragen och partnerskapsavtalen inte nått upp till förväntningarna, vilket ifrågasätter deras relevans och lämplighet för de mål som eftersträvas.

När det gäller driftsbidragen beror detta på att de är avsedda att finansiera organisationens driftsutgifter, till skillnad från verksamhetsbidrag, som har till syfte att medfinansiera punktinsatser med en viss varaktighet och budget för denna åtgärd oberoende av organisationens övriga verksamhet. Ur finansieringssynpunkt är det därför nödvändigt, med hänsyn till uppföljning och kontroll av dessa två åtgärder (arbetsprogrammet och åtgärden) som understöds på olika sätt, att organisationen har förvaltnings- och redovisningsverktyg som ger möjlighet att hantera en sådan situation på ett trovärdigt och kontrollerat sätt. De kostnader som genomförandet av de olika verksamheterna åsamkar stödmottagaren ska hänföras antingen till driftsbudgeten eller budgeten för den enskilda åtgärden, beroende på ändamålet.

Synergieffekter med andra program som främjar liknande verksamheter ska eftersträvas (civilrätt, förebyggande och bekämpande av brott, Daphne).

3.2 MÅLUPPFYLLELSE

3.3 I vilken utsträckning har programmets mål uppnåtts?

Andelen finansierade projekt i förhållande till budgeten har inte varit tillfredsställande under den aktuella perioden. Trenden vände dock 2010, då antalet ansökningar om finansiering av en åtgärd fördubblades jämfört med 2009. Programmets dåliga effekt kan skyllas på flera omständigheter:

Bristande kännedom om programmet, en stödandel som anses vara alltför liten och därmed ett alltför stort behov av tilläggsfinansiering samt ett alltför komplicerat förfarande som skapar rättslig osäkerhet och administrativa dröjsmål.

Den senaste tidens positiva utveckling när det gäller antalet ansökningar om finansiering är utan tvekan resultatet av de upplysningskampanjer som kommissionen genomförde 2009 och 2010 för att göra programmet känt i medlemsstaterna.

En annan bidragande orsak till den positiva utvecklingen är bättre finansieringsvillkor (en förfinansiering som ökat från 70 % till 80 % och ett krav på medfinansiering som minskats från 30 % till 20 % och ända ner till 10 % för förslagsomgångar inom ramen för E-juridiken under 2010).

Ett nytt elektroniskt system för registrering och utvärdering av förslag (Priamos) har införts som i hög grad underlättat tillgången till programmet och medfört ett snabbare utvärderingsförfarande.

3.4 KOSTNADSEFFEKTIVITET

Har resultaten uppnåtts till rimliga kostnader?

Under den aktuella perioden slutfördes 11 förslagsomgångar och 155 bidrag beviljades, dvs. i genomsnitt 14 bidrag per förslagsomgång. Det innebär en låg effektivitet jämfört med andra program av samma storleksordning. Genom Daphne-programmet finansierades 43 projekt under 2009, där en enda förslagsomgång som omfattade två budgetår offentliggjordes.

Jämfört med andra program tar det lång tid från det att utanordnaren fattar beslut om att bevilja bidrag till dess att avtalen träder i kraft (5–6 månader i genomsnitt).

De enskilda bidragens genomsnittliga storlek under den aktuella perioden var 380 000 euro för verksamhetsbidrag och 128 000 euro för driftsbidrag. Genomsnitten är rätt låga men kommer troligen att öka i framtiden tack vare ökad finansiering av dyra IT-projekt som ska förbättra informationsutbytet mellan medlemsstaterna.

3.5 VERKAN OCH HÅLLBARHET

Vilka verkningar har programmet på lång sikt och är de hållbara?

Programmet Straffrätt är nytt, och det är svårt att mäta dess inverkan på lång sikt. Så mycket kan dock sägas att programmet har gjort det möjligt att genomföra och stärka de åtgärder som vidtas av vissa viktiga aktörer inom europeisk straffrätt, särskilt inom det europeiska nätverket för rättslig utbildning. Det har också gett medlemsstaterna möjlighet att finansiera en del av kostnaderna för sammankoppling av kriminalregistren och därmed främjat ett mer långsiktigt samarbete. Införandet av E-juridikportalen och den löpande uppdateringen främjar skapandet av ett europeiskt rättsligt område och berikar dess innehåll.

Målen, aktörerna och den typ av åtgärder som finansieras via programmet Straffrätt är nästan desamma som i programmet Civilrätt[7], vilket kan skapa överlappningar, onödig konkurrens mellan program och risk för ojämlik behandling. Avskaffandet av den tredje pelaren i EU-lagstiftningen gör utan tvekan programmet mer begripligt. Programmet Civilrätt och programmet Straffrätt behöver inte längre hållas isär därför att de inte har samma rättsliga grund.

Önskemålet är mer rättsligt samarbete mellan de olika aktörer som deltar i programmet. Projekt som främjar ett partnerskap mellan minst två medlemsstater har detta syfte. Kommissionen bör aktivt vidta åtgärder som främjar sådana partnerskap genom att förbättra webbplatsens utformning, uppdatera den snabbare och regelbundet informera om nya inslag i programmet.

3.6 SAMSTÄMMIGHET

I vilken utsträckning ger de finansierade projekten kommissionen möjlighet att nå sina rättspolitiska mål?

Kommissionen ser till att de godkända förslagen står i samklang med prioriteringarna i det årliga arbetsprogrammet. Hittills har man dock inte systematiskt fastställt någon koppling mellan varje projekt och/eller upphandling och den prioritering för vilka de beviljats ekonomiskt stöd. Man bör bättre övervaka att det råder samstämmighet mellan mål och finansiering bl.a. för att bättre kunna fastställa prioriteringarna i framtida årliga arbetsprogram och utvärdera det ekonomiska stödet till dessa prioriteringar. Mot denna bakgrund skulle onlinesystemet Priamos, som används i samband med ansöknings- och utvärderingsförfarandet, kunna användas som statistikverktyg eftersom det ger möjlighet att bedöma svarsintresset per prioritering.

3.7 MERVÄRDE FÖR EU

Hur stort mervärde medför programmet och de finansierade projekten jämfört med åtgärder som skulle ha genomförts på nationell nivå i medlemsstaterna på detta område?

Behovet av EU-åtgärder på det straffrättsliga området ser nu ut att bekräftas, även om det inte var uppenbart när grundrättsakten utarbetades. Antalet organisationer som deltar i programmet ökar, och antalet deltagande icke-statliga organisationer är konstant. På straffrättens område är begreppet europeiskt mervärde ännu vagt, och det är svårt att fastställa en lämplig nivå för hur mycket Europeiska unionen bör ingripa. Därför måste de olika berörda parterna föra en mer omfattande diskussion om dessa begrepp.

Europeiskt mervärde är ett av kriterierna för godkännande av förslagen, men begreppet tolkas inte på samma sätt i de olika program som GD Rättsliga frågor ansvarar för. T.ex. kräver Daphne-programmet[8], programmet för grundläggande rättigheter[9] och det civilrättsliga programmet bevis för aktiv verksamhet i ett stort antal länder för att driftsbidrag ska beviljas, vilket inte är fallet med det straffrättsliga programmet.

Det europeiska mervärdet väger inte särskilt tungt när tilldelningskriterierna utvärderas (15 % av tilldelningskriterierna sammanlagt) och skulle kunna ges större vikt.

Ett av kriterierna för beviljande av stöd är uttryckligen att förslagen lämnas in av minst två medlemsstater eller minst en medlemsstat och ett annat land, som kan vara ett anslutande land eller ett kandidatland. Den bakomliggande tanken är att främja partnerskap, gränsöverskridande samarbete och utbyte av bästa praxis. Nästan 80 % av finansieringen avser gränsöverskridande projekt. Programmet godkänner också nationella projekt på vissa villkor, men då förutsätts de ha en europeisk dimension.

SLUTSATS

Programmet ”Straffrätt” har sedan det inrättades 2007 möjliggjort finansiering av 155 projekt och 64 avtal. Utvärderingen av programmet visar att man bör fortsätta med denna finansiering, i den mån de finansierade åtgärderna bidrar till att lösa faktiska och specifika problem och på ett positivt sätt kompletterar de nationella genomförandeåtgärderna på detta område.

Utvärderingen har dock också blottlagt flera brister som måste åtgärdas om man vill att EU ska kunna uppnå ännu bättre resultat genom sina insatser.

Ett separat genomförande av programmen ”Civilrätt”, ”Straffrätt” och andra program leder till att synergierna inte utnyttjas optimalt och kan orsaka onödiga överlappningar.

Inom ramen för programmets målsättning att främja rättsligt samarbete bör man samla åtgärder till stöd för civilrättsligt och straffrättsligt samarbete i syfte att åstadkomma en bättre samordning mellan dessa två rättsliga områden, framför allt efter avskaffandet av pelarstrukturen i samband med Lissabonfördragets ikraftträdande i december 2009. Man skulle kunna tänka sig att föra programmet närmare andra program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor, särskilt programmen Daphne och Grundläggande rättigheter.

Det har inte visats att programmet är det bästa instrumentet för att stödja projekt som omfattar inköp av utrustning för sammankoppling av kriminalregister. Med tanke på de höga kostnaderna och projektens nationella karaktär skulle det vara lämpligare att låta denna typ av projekt finansieras genom strukturfonderna.

En förteckning över rekommendationer kan således upprättas på grundval av synpunkterna i denna rapport:

FASTSTÄLLANDE AV PRIORITERINGAR

Uppföljningen av de årliga prioriteringarna kommer att förbättras tack vare en utökad användning av det internetbaserade systemet för registrering och bedömning av ansökningar (Priamos), som gör att förslagen kan klassificeras efter prioritet och att de konkreta behoven således kan fastställas. Dessa statistiska uppgifter kan användas som underlag vid fastställandet av de årliga prioriteringarna.

EUROPEISKT MERVÄRDE

Undersökningen har visat att det finns ett allt större antal projekt med ett europeiskt mervärde på det straffrättsliga området. Detta är dock fortfarande ett av de kriterier som de deltagande organisationerna har svårast att uppfylla. Tolkningen är inte harmoniserad inom generaldirektoratet för rättsliga frågor och kriteriet tillmäts mindre betydelse än övriga tilldelningskriterier (15 %).

Kommissionen avser att främja en debatt för att bättre definiera detta kriterium och fastställa en lämplig nivå på kommissionens insatser i förhållande till de nationella finansieringsinstrumenten. Man skulle kunna tänka sig att tillmäta kriteriet avseende europeiskt mervärde större vikt i urvalsförfarandet.

FÖRENKLADE FÖRFARANDEN

För att effektivisera programmet utan att personalbehovet ökar avser kommissionen att fortsätta harmoniseringen och förenklingen av riktlinjerna (en praktisk vägledning för de sökande kommer att uppdateras varje år), ansökningsformulären och bedömningskriterierna.

De preliminära tidsplanerna för förslagsinfordringarna bör offentliggöras i tillräckligt god tid och kommissionen ska se till att alla tidsfrister efterlevs.

De sökande bör dessutom i god tid få tydlig information om de förfaranden som gäller och få en tillräcklig tidsfrist för att utarbeta sina förslag.

För att öka det antal förslag som finansieras inom ramen för varje förslagsinfordran kommer kommissionen att överväga att bara offentliggöra en förslagsinfordran avseende verksamhetsbidrag vartannat år.

Det bör övervägas att inte längre använda driftsbidrag, eftersom deras ändamålsenlighet inte har kunnat beläggas.

För att uppnå skalfördelar kommer kommissionen att försöka inrikta sin finansiering på större projekt.

För att åstadkomma en större samstämmighet med andra program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor och för att effektivisera förvaltningen kommer vissa uppgifter att externaliseras (t.ex. utvärdering av tilldelningskriterierna).

OFFENLIGGÖRANDE OCH PROGRAMMETS SYNLIGHET

Programmets webbplats bör förbättras för att öka dess synlighet, bl.a. genom meddelanden till programmets naturliga partner (tidigare stödmottagare, ledamöter av programkommittén, aktiva nätverk…). På så vis kan man förbättra spridningen av resultaten av förslagsinfordringarna, nya förslagsinfordringar och förteckningen över de organisationer som kan delta i projekten.

En särskild insats bör göras (t.ex. informationsmöten, frågestunder…) när det gäller de medlemsstater som är underrepresenterade i programmet (CY, DK, IR, LT, SK, SE, EE, FI, GR, LU och PL) för att öka kunskapen om programmet och bidra till att höja projektförslagens kvalitet.

För att ett ”straffrättsligt civilsamhälle” ska kunna skapas och växa sig starkt ska denna upplysningsinsats inriktas på de icke-statliga organisationerna, som inte deltar i tillräckligt stor utsträckning i programmet.

Programmet kan komma att föras närmare andra program som förvaltas av generaldirektoratet för rättsliga frågor för att säkerställa en större kritisk massa och därigenom en större synlighet.

Andra typer av samarbete i form av partnerskap eller gemensam förvaltning kan komma att genomföras med organisationer som är allmänt erkända på detta område, såsom Europarådet, OECD etc.

[1] EUT L 58, 24.2.2007, s. 13.

[2] Rådets beslut 2002/630/RIF (EGT L 203, 1.8.2002, s. 5).

[3] KOM(2005) 122, Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, 6.4.2005.

[4] Bidragsavtalen undertecknas året efter offentliggörandet av en förslagsinfordran. De datum som anges i denna rapport är datumen för ingåendet av avtalen om verksamhetsbidrag respektive driftsbidrag .

[5] Meddelande från kommissionen (KOM(2008) 38 slutlig, 4.2.2008) om inrättande av ett forum för diskussion om EU:s politik och praxis på rättsområdet.

[6] EUT L 322, 9.12.2005, s. 33.

[7] Beslut 1149/2007/EG av den 25 september 2007, EUT L 257, 3.10.2007, s. 16.

[8] Beslut 779/2007 av den 20 juni 2007.

[9] Beslut L 110/33 av den 19 april 2007.