1. INLEDNING

Samarbets- och kontrollmekanismen (nedan kallad mekanismen) inrättades vid Rumäniens anslutning till Europeiska unionen 2007 som en övergångsåtgärd för att underlätta Rumäniens fortsatta ansträngningar att reformera rättsväsendet och intensifiera kampen mot korruption. Den är ett gemensamt åtagande från Rumäniens och EU:s sida. I enlighet med beslutet om inrättande av mekanismen och enligt rådets uttalanden ska mekanismen avslutas när alla de riktmärken som gäller för Rumänien är uppfyllda på ett tillfredsställande sätt.

Mekanismen har funnits sedan 2007 för att uppmuntra och följa reformprocessen på dessa områden. I januari 2017 gjorde kommissionen en helhetsbedömning av de framsteg som gjorts under de tio år som gått sedan mekanismen inrättades. Detta gav en tydligare bild av de betydande framsteg som gjorts sedan anslutningen, och kommissionen har kunnat fastställa tolv rekommendationer vars förverkligande skulle räcka för att avsluta processen inom ramen för mekanismen, och som skulle kunna förverkligas under den sittande kommissionens mandatperiod. För att mekanismen ska kunna avslutas måste rekommendationerna vara förverkligade på ett oåterkalleligt sätt, men situationen får inte heller förändras på ett sätt som tydligt visar att den positiva utvecklingen tydligt har gått tillbaka.

Sedan dess har kommissionen utfört två bedömningar av de framsteg som gjorts för att följa rekommendationerna. I november 2017 noterade kommissionen framsteg med ett antal rekommendationer, men också att reformerna gått i stå under 2017. Kommissionen varnade för risken att åter ta upp frågor som hade ansetts vara avklarade i rapporten från januari 2017. Rådet instämde i farhågorna.

I rapporten från november 2018 konstaterade kommissionen att utvecklingen gått bakåt eller att framstegens oåterkallelighet kunde ifrågasättas. Som en följd av detta var de tolv rekommendationerna i rapporten från januari 2017 inte längre tillräckliga för att avsluta mekanismen, utan åtta ytterligare rekommendationer fick utfärdas. I rapporten uppmanades de viktigaste institutionerna i Rumänien att visa ett starkt engagemang för rättsväsendets oberoende och kampen mot korruption som omistliga hörnstenar, medan nationella skyddsåtgärder, kontroller och motvikter borde återinföras för att motverka risken för ett steg tillbaka. Både Europaparlamentet och rådet ställde sig bakom denna ståndpunkt. Europaparlamentet antog en resolution där man efterlyste samarbete och nämnde risken för rättsstatsprincipen. Rådet uppmanade i sina slutsatser från december 2018 Rumänien att genomföra de ytterligare rekommendationerna.

I denna rapport bedöms situationen sedan november 2018. Under den tiden har kommissionen varit föranledd att ta upp rättstatlighetsfrågor ett antal gånger, och särskilt uttryckt oro över att tidigare uppnådda framsteg går om intet. Under större delen av den tiden har de rumänska myndigheterna varit föga villiga eller direkt ovilliga att följa de ytterligare rekommendationerna från november 2018, eller för den delen rekommendationerna från Venedigkommissionen och Europarådets grupp av stater mot korruption. De som ansträngt sig för att bryta den negativa utvecklingen – inte bara politiker utan även civilsamhälle och domstolstjänstemän – har inte fått gehör för sina krav. Detta ledde till att det rådde grundläggande tvivel om huruvida de former för demokratisk kontroll som togs upp i rapporten från januari 2017 fungerade. I maj 2019 skickade kommissionen en skrivelse till de rumänska myndigheterna om hur den senaste tidens utveckling ytterligare förvärrat de befintliga problemen med respekten för rättsstatsprincipen i allmänhet. Kommissionen ansåg att om läget inte förbättrades skulle den behöva agera inom EU-ramen för rättsstatsprincipen. Vid ett möte med kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker och förste vice ordförande Frans Timmermans i juni 2019 åtog sig Rumäniens premiärminister att inte fortsätta med de kontroversiella rättsliga reformerna och omedelbart återuppta dialogen inom mekanismen för att göra framsteg med reformerna av rättsväsendet och kampen mot korruption. Detta ändrade synsätt överensstämde också med resultatet av folkomröstningen i maj 2019, utlyst av Rumäniens president, där en överväldigande majoritet av de rumänska väljarna stödde förslag om att stärka garantierna mot korruption och godtycklig användning av undantagsförordningar .

Liksom under tidigare år är rapporten ett resultat av de noggranna analyser som kommissionen gjort i nära samarbete med de rumänska institutionerna, och av synpunkter från andra medlemsstater, det civila samhället och andra berörda parter.

2. LÄGESRAPPORT

I rapporten från januari 2017 noterades det att det fanns mer övergripande sociala, rättsliga och politiska faktorer som, trots att de ligger utanför mekanismens tillämpningsområde och inte omfattas av dess rekommendationer, direkt påverkar ”förmågan att genomföra reformerna” och framför allt har ”försvårat för Rumänien att visa att reformen har etablerats permanent”. Bland dessa faktorer noterades avsaknaden av principer om bättre lagstiftning i lagstiftningsarbetet, en stridslysten attityd mellan olika statliga aktörer samt situationen för medierna. I senare rapporter har det bekräftats att dessa faktorer har en tydlig negativ inverkan på reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption.

Sedan den senaste rapporten har det på nytt visat sig att omfattande lagändringar, även utanför rättsväsendet, som drivits igenom med skyndsamma förfaranden med ett minimum av samråd har skadat både lagstiftningens kvalitet och allmänhetens förtroende för det politiska beslutsfattandet. Domare och åklagare har fortsatt att utsättas för vilseledande rapportering och otillbörliga personangrepp i medierna, och rutinerna för genmäle är bristfälliga, vilket i slutändan påverkar hela rättssystemets anseende och trovärdighet. Olika grenar av staten har än en gång hamnat i konflikt, och dessa motsättningar utspelas i allt större utsträckning i Författningsdomstolen, vilket ytterligare ökar spänningarna och visar att det lojala samarbetet kommer till korta.

Debatten om samarbetsavtalen mellan rättsväsendets institutioner och de rumänska underrättelsetjänsterna (de s.k. hemliga protokollen) fortsätter att bidra till splittringen. Ett beslut i Författningsdomstolen har banat väg för domstolarna att handlägga pågående och framtida ärenden, men det råder fortfarande osäkerhet om de faktiska konsekvenserna. Kommissionen kan inte annat än upprepa att målet bör vara att fastställa en ram så att underrättelsetjänsterna står under vederbörlig folkvald tillsyn, så att brott effektivt kan utredas och beivras samtidigt som de grundläggande rättigheterna respekteras fullt ut och så att allmänheten kan lita på rättsväsendets oberoende. Kommissionen erinrar om sitt tidigare påpekande att expertis från andra medlemsstater kan vara värdefull när man ska skapa ett starkare system för teknisk övervakning som används av åklagarmyndigheterna och för det samarbete mellan underrättelsetjänsterna och åklagarmyndigheterna som är av avgörande betydelse för kampen mot grov brottslighet såsom terrorism och it-brottslighet.

EU:s hållning i rättstatlighetsfrågor, inte bara inom mekanismen, påverkar även de mer övergripande förhållandena på EU-nivå. Ett effektivt domstolsskydd i oberoende domstolar krävs enligt artikel 19.1 i EU-fördraget som ett konkret uttryck för rättsstatsprincipens värde, vilket också bekräftas i EU-domstolens aktuella rättspraxis. I kommissionens meddelande från juli 2019 finns konkreta åtgärder för att stärka unionens förmåga att främja och upprätthålla rättsstatsprincipen, förebygga att rättsstatlighetsproblem uppkommer genom en ny övervakningscykel för utvecklingen i medlemsstaterna samt reagera på ett ändamålsenligt sätt. I nästa kommissions politiska riktlinjer anges avsikten att införa en omfattande europeisk rättsstatlighetsmekanism med en EU-omfattande räckvidd och en objektiv rapportering om alla medlemsstater. Fördjupning av sådana övergripande processer för övervakning av rättsstatsprincipen i alla medlemsstater och en eventuell vidareutveckling av dem visar mekanismens särskilda karaktär som en begränsad övervakningsprocess både i fråga om vilka medlemsstater som ingår och vilka frågor som omfattas. Sådana övergripande processer för övervakning av rättsstatsprincipen i alla medlemsstater kan tjäna som underlag för ytterligare EU-stöd till reformer i Rumänien, så snart kommissionen konstaterar att framstegen är tillräckliga för att uppfylla de åtaganden som landet gjorde när det gick med i EU. Under tiden kan frågor av betydelse för rättsstatsprincipen som inte omfattas av mekanismen hanteras inom ramen för den nya processen.

3. BEDÖMNING AV I VILKEN UTSTRÄCKNING REKOMMENDATIONERNA FÖLJTS

I detta avsnitt bedöms de framsteg som gjorts när det gäller att följa de tolv rekommendationerna från januari 2017 och de åtta ytterligare rekommendationerna från november 2018. Att förverkliga dessa ytterligare rekommendationer är en förutsättning för att få reformprocessen på rätt spår igen, motverka de negativa konsekvenserna av de bakslag som noterades i november 2017 och november 2018 och återuppta framstegen mot att avsluta mekanismen.

3.1 Första riktmärket: Rättsväsendets oberoende och reformen av rättsväsendet

3.1.1 Rekommendationerna från november 2018: få reformprocessen på rätt spår igen

Lagarna om rättsväsendet och rättsliga garantier för rättsväsendets oberoende

I rapporten från november 2018 konstaterades att de ändrade lagarna om rättsväsendet, som trädde i kraft i juli och oktober 2018, kunde leda till påtryckningar på domare och åklagare och i förlängningen undergräva rättsväsendets oberoende, effektivitet och kvalitet. I stället för att lösa de problem som nämndes i tidigare rapporter inom mekanismen innebär lagarna nya risker, särskilt Specialsektionen som utreder domstolstjänstemän samt disciplin- och ansvarsreglerna. Till följd av detta konstaterade kommissionen att lagarna utgjorde ett bakslag i förhållande till den bedömning som gjordes i januari 2017, och föreslog en paus för eftertanke genom en frysning av ändringarna.