[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 12.2.2009

KOM(2009) 69 slutlig

INTERIMSRAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

INTERIMS RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om Bulgariens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen

1. INLEDNING –

När Bulgarien gick med i EU den 1 januari 2007 inrättades en samarbets- och kontrollmekanism (nedan kallad mekanismen )[1] för att hjälpa landet att åtgärda vissa brister i reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet samt att övervaka framstegen på dessa områden genom periodiska rapporter.

Föreliggande rapport är en interimsrapport som ger en teknisk uppdatering av viktigare förändringar som inträffat under de senaste sex månaderna i Bulgarien inom ramen för mekanismen[2]. Den innehåller inte någon bedömning av de framsteg som gjorts. Uppdateringen begränsar sig till åtgärder som antingen har avslutats eller som väntas bli slutförda inom kort.

Kommissionens meddelande av den 23 juli 2008 är fortsatt referenspunkten när man bedömer vilka resultat som uppnåtts i förhållande till riktmärkena och fastställer kvarstående problemområden. Kommissionen gör sin nästa bedömning sommaren 2009.

2. REFORMEN AV RÄTTSVÄSENDET OCH KAMPEN MOT KORRUPTION OCH ORGANISERAD BROTTSLIGHET: GENERELL LÄGESBESKRIVNING

De bulgariska myndigheterna godtog i stora drag kommissionens bedömning från juli 2008. Som en reaktion på de av kommissionen påpekade problemområdena har åklagarmyndigheten, justitieministeriet och inrikesministeriet vidtagit inledande åtgärder för en struktur- och lagstiftningsreform. Dessa åtgärder måste upprätthållas och utvidgas ytterligare för att ge konkreta resultat.

Sedan juli 2008 har en del förändringar skett i anslutning till riktmärkena 1–3 (reform av rättsväsendet) bl.a. vad gäller arbetet vid inspektionsenheten inom Högsta rättsrådet som nu uppnått en viss operativ kapacitet. Högsta rättsrådet har gjort en analys av disciplinär rättspraxis, för att undersöka varför mål återsänds till åklagaren och för att inrätta en mekanism som rapporterar om målens gång. Ytterligare åtgärder har aviserats som ska minska domstolarnas ojämna arbetsbörda, förbättra ledningen av förvaltningen och organisera en öppen utnämningsprocess som säkrar hög professionell kvalitet och integritet i fråga om domare och åklagare i ledande ställning. På lagstiftningssidan har lagen om intressekonflikt antagits och lagen om offentlig upphandling har ändrats.

Ett viktigt steg framåt när det gäller riktmärkena 4-6 (korruption och organiserad brottslighet) var pilotprojektet med gemensamma undersökningsteam bestående av företrädare från åklagarmyndigheten, den statliga säkerhetsmyndigheten (SANS), och inrikesministeriet. Nästa steg bör bli åtal för grupper som ägnar sig åt allvarliga brott som dessa gemensamma team inriktar sig på.

Mått och steg har vidtagits för att reformera inrikesministeriet och för att förtydliga myndigheternas respektive kompetensområde i förundersökningsfasen men resultaten och effekterna av detta är ännu inte mätbara. Ytterligare uppmärksamhet måste ägnas åt att skapa öppenhet och ansvarstagande i relationerna mellan SANS och inrikesministeriet rörande t.ex. användningen av särskilda bevakningsverktyg, omfattningen av den parlamentariska kontrollen över SANS och utvidgningen av befogenheterna för utredande poliser.

En genomgående reform väntas av förundersökningsfasen för att förbättra det nuvarande bevisprövningssystemet liksom viktig lagstiftning gällande markbyten, partifinansiering och förverkande av brottslingars tillgångar.

3. SLUTSATS - FRAMTIDSUTSIKTER

Kommissionens nästa bedömning av resultaten sker sommaren 2009 och kommer att visa i vilken utsträckning Bulgarien har kunnat åtgärda de av kommissionen påpekade bristerna i samband med reformen av rättsväsendet och uppnå övertygande och konkreta resultat i kampen mot korruption och organiserad brottslighet. För att visa fram oåterkalleliga systemförändringar, måste Bulgarien demonstrera att landet infört ett autonomt fungerande, stabilt rättsväsende som är kapabelt att upptäcka och utdöma påföljder för intressekonflikter, korruption och organiserad brottslighet samt bevara rättsstatsprincipen. Detta innebär särskilt att man måste anta återstående lagar som behövs för att fullborda rättssystemet och med konkreta fall av åtal, rättegångar och domar rörande korruption på hög nivå och organiserad brottslighet visa att rättsväsendet är förmöget att genomdriva efterlevnaden av lagarna på ett oberoende och effektivt sätt.

4. TEKNISK UPPDATERING AV RIKTMÄRKENA

4.1. Riktmärke 1: Antagande av författningsändringar i syfte att skingra varje oklarhet i fråga om rättsväsendets oberoende och ansvarighet.

Genomförandet av författningsändringar kräver en fullt fungerande och oberoende rättslig inspektionsenhet med en rad disciplinära undersökningar. Inspektionsenheten i Högsta rättsrådet har i detta hänseende blivit fullt operativ under andra halvåret 2008. Den har genomfört ett flertal specialinspektioner (efter rapporter i medierna eller på eget initiativ), planerade inspektioner av två av appelationsdomstolarnas fem appelationsregioner[3] och tematiska inspektioner (bl.a. gällande bostadsmaffian i Kostinbrod).

Inspektionsenheten har också utfört disciplinära inspektioner och framhävt behovet av interpretativa domar, beslut eller dekret när motstridig rättspraxis uppstår.

Inspektionsenheten har också arbetat förebyggande genom att utföra sitt mandat och visat uppmuntrande preliminära resultat. Det är nu viktigt att se till att Högsta rättsrådet, åklagarmyndigheten, domstolarna eller andra relevanta behöriga organ på lämpligt sätt följer upp inspektionsenhetens arbete och vidtar nödvändiga korrigeringsåtgärder.

4.2. Riktmärke 2: Säkerställande av öppnare och effektivare rättsliga förfaranden genom antagande och genomförande av en ny lag om rättsväsendet och en ny civilprocesslag. Rapportering om verkningarna av dessa nya lagar samt av straffprocesslagen och lagen om förvaltningsförfaranden, särskilt när det gäller förundersökningsfasen.

Genomförandet av den nya lagen om rättsväsendet och den nya civilprocesslagen fortgår även om betydande problem återstår vad gäller straffrättsliga förfaranden. De bulgariska myndigheterna måste i detta hänseende reformera straffprocessen på ett heltäckande sätt så att bevishandläggning i domstolarna blir effektiv och ändamålsenlig samtidigt som procedurgarantierna respekteras.

Trots förslag från rättsväsendet och externa experter har strafflagen fortfarande inte reformerats och de extremt ohanterliga straffprocesserna har ännu inte blivit tillräckligt uppstramade. En partiell reform av straffprocesslagen antogs den 17 december 2008[4]. Problem kan uppstå eftersom den ändrade lagen tvingar domstolen att tillämpa ett ”påskyndat förfarande” som automatiskt innebär ett straff under den lagstadgade miniminivån om svaranden erkänner sakförhållandena och begär detta förfarande oavsett hur allvarligt brottet är. Före den 1 januari 2009 kunde domstolarna i praktiken besluta huruvida de skulle godta en sådan begäran av svaranden. I sin nästa rapport kommer kommissionen att noga kartlägga effekterna av denna ändring och bedöma om den utgör ett steg bakåt för skyddet mot allvarlig brottslighet, bl.a. bedrägeri och korruption på hög nivå.

Ineffektiva rutiner som upptäckts i förundersökningsfasen har ännu inte åtgärdats. Alltför få komplicerade brottmål når domstolarna. Domstolarna återsänder fortsatt mål till åklagaren[5] eller blir försenade, ofta på grund av missbruk av processordningen.

Lagen om inrikesministeriet ändrades den 22 juli 2008 för att förbättra förvaltningen i inrikesministeriet genom att minska antalet förvaltningsnivåer, avlägsna överlappande funktioner, ge förvaltningen direkt kontroll över operativa funktioner och genom att övergå till underrättelsestyrt polisarbete. Den 2 oktober antog regeringen föreskrifter om tillämpningen av lagen om inrikesministeriet. Ett viktigt element (dvs. reformen av polisutredningarna) är reglerna för rekrytering av specialister med olika relevant bakgrund, exempelvis på finansområdet. Det är alltför tidigt att bedöma om dessa reformer kommer att uppnå sina mål, exempelvis effektiviserade polisutredningar, särskilt i komplicerade fall.

Lagen om ändring av lagen om särskilda underrättelsehjälpmedel godkändes slutligen av Nationalförsamlingen den 17 december 2008. Det är alltför tidigt att bedöma effekterna av den.

Frågan om parlamentarisk kontroll över den statliga säkerhetsmyndigheten (SANS) måste lösas.

4.3. Riktmärke 3: Fortsatt reform av rättsväsendet i syfte att stärka professionalismen, ansvarigheten och effektiviteten. Utvärdering av reformens inverkan och årlig resultatrapportering.

År 2008 byggde nästan hälften (47 %) av disciplinförfarandena i Högsta rättsrådet på förslag från inspektionsenheten. Sex förfaranden har slutförts, nio står i begrepp att slutföras och ytterligare tre har tilldelats datum för de inledande förhandlingarna. Betydande korrigeringsåtgärder från Högsta rättsrådets sida behövs för att följa upp resultaten från inspektionerna, t.ex. den som undersökt varför mål återförs till åklagaren. En av nyckeltesterna i år för hur det står till med professionalismen och öppenheten i rättsväsendet blir utnämningen av förvaltningscheferna för de rättsliga myndigheterna, varvid Högsta rättsrådet spelar en avgörande roll.

Alla 180 domstolar i Bulgarien rapporteras ha fullt operationella webbplatser på Internet, vilket borde bidra till insynen och möjligheten till rättslig prövning. Dessa webbplatser måste oundgängligen respektera rätten till data- och integritetsskydd.

4.4. Riktmärke 4: Genomförande av och rapportering om professionella, opartiska undersökningar av anklagelser om korruption på hög nivå. Rapportering om interna inspektioner av offentliga institutioner och offentliggörande av högre tjänstemäns förmögenhetsförhållanden.

Uppgifter om den totala uppföljningen av korruptionsfall under andra halvan av 2008 visar en nedåtgående trend i jämförelse med första halvåret 2008[6]. Denna negativa trend verkar fortsätta i november–december 2008.

Som en följd av mekanismrapporten i juli 2008 har gemensamma arbetsgrupper bildats i åklagaravdelningen inom Högsta kassationsdomstolen som ska motverka EU-relaterade bedrägerier, organiserad brottslighet och korruption samt penningtvätt. Dessa arbetsgrupper består av personal från åklagarmyndigheten, polisen, SANS och den nationella undersökningstjänsten. Andra tjänstegrenar (t.ex. skattemyndigheterna) deltar i ärenden som berör dem. Det är visserligen för tidigt att bedöma resultaten av de gemensamma arbetsgruppernas arbete, men deras positiva inflytande kan dock noteras.

Nationalförsamlingen antog lagen om förebyggande och röjande av intressekonflikt den 16 oktober 2008. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2009 och avser främst intressekonflikter mellan offentliga funktioner och privata intressen. Lagen inför liknande normer för innehavare av offentliga tjänster i alla institutioner på central nivå och på distrikts- och lokalnivå. Den tillämpar en helt decentraliserad kontrollmekanism som ännu måste visa sin verkningsfullhet eftersom det i många fall inte finns något funktionellt oberoende. Kommissionen kommer nära att övervaka hur lagen upprätthålls[7].

Ändringarna av reglerna för finansiering av politiska partier håller fortfarande på att debatteras i Nationalförsamlingen. Gällande regler för finansiering av valkampanjer varierar beroende på typen av val och omfattar inte donationer in natura, oreglerade kontanttransaktioner eller frågan om ett offentligt givarregister. Lagstiftningen om kampanjfinansieringsregler måste vara sammanhängande, tydlig och införa strikta kontrollmekanismer med tanke på de nationella val och EU-val som kommer att äga rum sommaren 2009. Myndigheterna måste också arbeta än mer på att sätta stopp för röstköp. De initiativ som tagits av civilsamhället för att förhindra valfusk är uppmuntrande.

Insynen riskerar att minska vad gäller information om ägare av företagstillgångar i och med ikraftträdandet av lagen om handelsregistret. Enligt handelslagen krävs inte någon registrering av förändringar efter förvärv och överlåtelse av aktier som äger rum efter den första registreringen av företaget. Kommissionen kommer noga att övervaka denna situation som riskerar att ta udden av ekonomiska undersökningar.

4.5. Riktmärke 5: Ytterligare åtgärder för att förebygga och bekämpa korruption, i synnerhet vid gränserna och inom lokal förvaltning.

Den 16 oktober 2008 röstade Nationalförsamlingen ja till flera ändringar av lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft den 1 januari 2009[8]. Detta bör bidra till bättre insyn, lika behandling och icke-diskriminering vid offentlig upphandling. Effekterna av ändringarna måste kartläggas noga och behöver kompletteras med förstärkt administrativ kapacitet och verksamma kontrollrutiner som bygger på en fortlöpande riskbedömning[9].

Kommissionen noterar att lagar som bör förhindra missbruk av mark- och skogsbyten träder i kraft den 1 februari (skogar) och den 1 mars (mark). Kommissionen kommer även fortsättningsvis att övervaka att dessa lagar verkligen tillämpas.

4.6. Riktmärke 6: Införande av en strategi för bekämpning av organiserad brottslighet, med tyngdpunkt på grov brottslighet och penningtvätt samt systematiskt beslagtagande av brottslingars tillgångar. Rapportering om nya och pågående förundersökningar, åtal och fällande domar på dessa områden.

För att effektivisera kampen mot organiserad brottslighet har gemensamma arbetsgrupper bildats vid åklagaravdelningen i Högsta kassationsdomstolen (se riktmärke 4).

Den statistik som överlämnats av de bulgariska myndigheterna visar dock inga betydande förändringar i fråga om åklagarnas och rättsväsendets uppföljning av mål som gäller organiserad brottslighet år 2008. Några viktigare domstolsbeslut i högprofilmål gällande organiserad brottslighet har inte kommit de senaste månaderna.

[1] Kommissionens beslut 2006/929/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Bulgariens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption och organiserad brottslighet (EUT L 354, 14.12.2006, s. 58).

[2] Rapporten avser situationen fram till den 15 januari 2009.

[3] Appelationsregionerna Veliko Turnovo och Burgas.

[4] De bulgariska myndigheterna informerade kommissionen om att lagen syftar till att förenkla förundersökningsfasen och bevisbördan i mål som rör organiserad brottslighet, befria personer som tagit en muta från rättsligt ansvar i vissa fall för att samla bevis, samt utöka det straffrättsliga ansvaret för brott mot vallagen.

[5] Detta gäller särskilt Sofia, där större delen av de komplicerade målen får sin domstolsbehandling och i genomsnitt 20 % av målen återsänds.

[6] Följande siffror angående korruptionsbrott på hög nivå har lämnats av Bulgarien:

- Januari–maj 2008 : 200 förundersökningar inleddes, 78 åtalsakter överlämnades till domstol, 103 åtal och 55 domar.

- Juni–oktober 2008 : 179 förundersökningar inleddes, 63 åtalsakter överlämnades till domstol, 76 åtal och 50 domar.

- November–december 2008 : 30 förundersökningar inleddes, 18 åtalsakter överlämnades till domstol, 19 person åtalades och 11 dömdes.

[7] Tillämpningen av lagen har skjutits upp till den 1 mars. En debatt om ändringen pågår dock. Det är viktigt att lagen fortsatt inriktar sig på familjeband, anknytning till politiska partier eller medlemskap i ideella organisationer.

[8] Bland de viktigaste ändringarna märks obligatorisk publicering av alla slutförda förfaranden i upphandlingsregistret, obligatorisk publicering av prisanbud, skärpta påföljder för brott, obligatorisk medverkan av externa experter i utvärderingskommittéerna, höjda trösklar, extra kontroller vid upphandlingsförfaranden där EU-medel ingår, mer utrymme för ytterligare bonusbetalningar för tjänstemän som sysslar med upphandling och begränsning av allmänhetens tillgång till information av dataskyddsskäl.

[9] Bland de typiska överträdelserna av reglerna för offentlig upphandling i Bulgarien återfinns uppdelning av stora kontrakt i flera mindre som då hamnar under konkurrenströskeln, missbruk av entreprenad, att flera hophörande företag deltar i anbudsförfarandet för att skapa falsk konkurrens och manipulera kravspecifikationen och utvärderingen av anbuden.