1.INLEDNING

När Europeiska kommissionen (kommissionen) antog sitt meddelande Att stärka tillväxt och sammanhållning i EU:s gränsområden (meddelandet från 2017) kunde ingen ana att vi tre år senare skulle bli så tydligt påminda om de inre gränserna. Många gränsövergångar stängdes och åtgärder utan motstycke vidtogs som begränsade vår rörelsefrihet och hindrade livet vid gränsen.

I meddelandet från 2017 betonades att gränsregionerna har en mycket viktig roll att spela i den europeiska integrationsprocessen. Många företrädare för gränsregioner ser sina regioner som ”laboratorier för europeisk integration”, eftersom de är hotspots där de gränsöverskridande kontakterna är intensiva och många människor lever sitt dagliga liv på båda sidor om gränsen. I dessa regioner är fördelarna med den inre marknaden och den fria rörligheten mycket påtagliga och det är ofta där nya idéer och lösningar för europeisk integration prövas först.

I meddelandet från 2017 belystes även de ihållande svårigheter som påverkar livet vid gränsen på många sätt: avsaknaden av gränsöverskridande kollektivtrafik, svårigheter att få färdigheter och kvalifikationer erkända samt begränsad tillgång till offentliga tjänster i närområdet. Ofta saknas dessutom verkligt gränsöverskridande styrningssystem för gemensam hantering av delade resurser, utmaningar och möjligheter. Gränsregionernas ambitioner har ofta hindrats av skillnader mellan nationella bestämmelser till följd av att EU:s rättsliga ram, exempelvis EU-direktiv, genomförs på olika sätt.

Under 2020 och 2021 framhävde covid-19-pandemin hur beroende EU:s medlemsstater och regioner är av varandra. Dessvärre visade pandemin även hur ömtåliga våra inre gränser kan vara och hur snabbt vi kan förlora fördelen av att ha ett öppet utrymme med fri rörlighet, även om det bara är tillfälligt. I många medlemsstater var några av de första åtgärder som vidtogs att återinföra kontrollen vid de inre gränserna och förbjuda tillträde till sitt territorium för grannar som under normala omständigheter ofta passerade gränsen av många olika skäl. De negativa effekterna av dessa åtgärder blev snart tydligt märkbara i många gränsregioner. Tjänsteleverantörer, inklusive leverantörer av hälso- och sjukvårdstjänster, drabbades, eftersom gränsarbetare inte kunde nå sina arbetsplatser. Den fria rörligheten av varor hindrades, vilket ledde till störningar i leveransen av nödvändig medicinsk utrustning. Allmänheten återgav dessa negativa följder: i det offentliga samråd om att övervinna gränshinder som kommissionen genomförde under 2020, angav 65 % av respondenterna att stängningen av gränserna förstärkte deras syn på gränsen som ett hinder. I den nyligen antagna strategin för ett fullt fungerande och motståndskraftigt Schengenområde beaktas därför de erfarenheter som gjorts under covid-19-pandemin. Dessutom har kommissionen just börjat förbereda en ändring av kodexen om Schengengränserna, som bör avhjälpa de brister som fastställts i det nuvarande systemet.

Men decennier av god grannsämja och konstruktivt gränsöverskridande samarbete har också lett till anmärkningsvärda tecken på solidaritet. Medlemsstater som hade färre patienter i behov av intensivvård ställde sina intensivvårdsplatser till förfogande för grannländer som hade större behov. Längs vissa gränser koordinerade befintliga gränsöverskridande strukturer krishanteringen och visade sig vara en värdefull källa till pålitlig information för människor som fann de föränderliga och inkonsekventa reglerna förvirrande. Och vi såg regelbundet exempel på vanlig mänsklig empati mellan angränsande lokalsamhällen.

Covid-19-solidaritet i gränsregioner The Greater Region (LU-BE-FR-DE) skapade en tillfällig arbetsgrupp för pandemin för att samordna hanteringen av pandemin på flera nivåer (t.ex. övervaka tillgången till intensivvårdsplatser). Grannstäderna Görlitz (DE) och Zgorzelec (PL) hade gemensamma övningar för nödsituationer (t.ex. vilka åtgärder som behöver vidtas vid ett massutbrott av mässlingen) och använde den erfarenheten till att inrätta ett gränsöverskridande system för informationsutbyte under covid-19-pandemin. Den europeiska grupperingen för territoriellt samarbete Bánát Triplex Confinium sammanför lokala myndigheter i gränsregionen mellan de tre länderna Ungern, Rumänien och Serbien. Grupperingen formades för att leverera munskydd och handdesinfektionsmedel från Ungern till de 37 deltagande rumänska myndigheter som hade akut behov av dem. På gränsen mellan Österrike och Italien skickade regionen Sydtyrolen skyddsutrustning till de autonoma provinserna Bolzano och Trentino, och sjukhusen i de tyrolska städerna Innsbruck, Hall och Linz tog hand om italienska patienter som behövde intensivvård.

Kommissionen reagerade snabbt inom ramen för sitt juridiska mandat, genom att öppna ”gröna korridorer” för transit av viktiga varor och anta två uppsättningar riktlinjer för fri rörlighet för arbetstagare respektive katastrofbistånd inom gränsöverskridande hälso- och sjukvård.

Dessutom tillämpade kommissionen en samordnad strategi för inskränkningar i den fria rörligheten med anledning av covid-19-pandemin, baserad på ett förslag från kommissionen och rådets rekommendation (EU) 2020/1475, ändrad genom rådets rekommendation (EU) 2021/119. Ändringen innebär att särskilda bestämmelser gäller för invånare i gränsområden som ofta passerar gränsen för att gå till arbete eller skola, söka läkarvård eller ta hand om närstående. De bör inte behöva sitta i karantän när de passerar gränsen av väsentliga skäl. Om ett krav på testning vid resor över gränserna införs i dessa regioner bör frekvensen av tester för sådana personer vara proportionerlig. Om den epidemiologiska situationen på båda sidor om gränsen är jämförbar bör inga krav på testning i samband med resor införas.

Krisen visade emellertid att gränsregionernas motståndskraft till stor del beror på deras institutionella struktur och på graden av förberedelse, som ofta utformas och beslutas på nationell nivå. Detta är värt att reflektera mera över.

Den här rapporten består därför av två avsnitt. Först redogörs för de framsteg som gjorts med att genomföra de åtgärder som presenterades i handlingsplanen i meddelandet från 2017. Sedan visas hur handlingsplanen från 2017 med utgångspunkt i analyser, samråd med berörda parter och de lärdomar som dragits under covid-19-krisen kan göras mer ändamålsenlig och anpassas till den nya verkligheten. Inga nya åtgärder föreslås, men kommissionen undersöker hur de initiativ och program som ingår i den fleråriga budgetramen 2021–2027 kan användas till att stimulera återhämtningen i gränsregioner, vars ekonomier ofta har drabbats särskilt hårt av krisen. Rapporten behandlar även EU:s yttre gränser med grannländer som formellt är på väg mot anslutning till Europeiska unionen.

2.De viktigaste framstegen i genomförandet av handlingsplanen

Arbetet med att genomföra de tio åtgärderna i 2017 års handlingsplan samordnas av kontaktpunkten för gränser och har nu pågått i drygt tre år. En detaljerad bedömning av varje åtgärd presenteras i en tabell i slutet av denna rapport. Det offentliga samråd som ägde rum 2020 för att förstå effekten av dessa åtgärder och den nuvarande situationen i gränsregionerna resulterade i 453 svar som har bidragit till denna rapport.

Vissa resultat är särskilt viktiga och behandlas därför var för sig nedan. De har varit av betydelse av flera skäl: vissa bidrog till att förbättra vår förståelse av de fortsatta svårigheter som människor som bor i gränsregioner stöter på, medan andra stimulerade till att utveckla gemensamma initiativ över gränserna. Sammantaget utgjorde svaren ett värdefullt bidrag till rapporten.

1.Flera verktyg för gränsöverskridande kontakter

År 2018 antog kommission förslaget till lagstiftning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem, i syfte att tillhandahålla ett juridiskt verktyg för att hitta praktiska lösningar till gränsöverskridande hinder av rättslig eller administrativ art. För att bana väg för arbetet med att övervinna dessa hinder lanserade kommissionen 2019 projektet b-solutions.Det är ett innovativt projekt som ger juridisk rådgivning till offentliga myndigheter i gränsregioner, så att de kan identifiera de underliggande orsakerna till de juridiska eller administrativa hinder som påverkar de gränsöverskridande kontakterna och utarbeta möjliga lösningar. Projektet har varit framgångsrikt och har undanröjt gränshinder i 90 fall. Fallen omfattade 27 gränsregioner i 21 medlemsstater och gällde främst hinder inom sysselsättning, kollektivtrafik, hälso- och sjukvård och institutionellt samarbete.

De viktigaste lärdomar som kan dras från b-solutions är följande:

1)Lösningarna måste anpassas till de specifika omständigheterna i varje enskilt fall, även om erfarenheter av att avhjälpa liknande hinder i andra gränsregioner kan vara en hjälp.