Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION on the National Reform Programme 2011 of Spainand delivering a Council opinionon the updated Stability Programme of Spain, 2011-2014





Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om Spaniens nationella reformprogram 2011 och till rådets yttrande om Spaniens uppdaterade stabilitetsprogram för 2011–2014 EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA REKOMMENDATION med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 121.2 och 148.4, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], särskilt artikel 5.3, med beaktande av Europeiska kommissionens rekommendation[2], med beaktande av Europeiska rådets slutsatser, med beaktande av sysselsättningskommitténs yttrande, efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén, och av följande skäl: (1) Den 26 mars 2010 antog Europeiska rådet Europeiska kommissionens förslag om att lansera en ny strategi för sysselsättning och tillväxt, Europa 2020. Strategin bygger på en utökad samordning av den ekonomiska politiken med inriktning på ett antal nyckelområden där åtgärder måste vidtas för att stärka den hållbara tillväxten och konkurrenskraften inom EU. (2) Rådet antog den 13 juli 2010 en rekommendation om de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik (2010–2014) och den 21 oktober 2010 ett beslut om riktlinjer för medlemsstaternas sysselsättningspolitik[3], vilka tillsammans utgör de ”integrerade riktlinjerna”. Medlemsstaterna uppmanades att beakta de integrerade riktlinjerna i sin nationella ekonomiska politik och sysselsättningspolitik. (3) Den 12 januari 2011 antog kommissionen den första årliga tillväxtöversikten, varigenom en ny era av ekonomisk styrning i EU och den första europeiska planeringsterminen för förhandsintegrerad politisk samordning inleddes, med förankring i Europa 2020-strategin. (4) Den 25 mars 2011 godkände Europeiska rådet prioriteringarna för finanspolitisk konsolidering och strukturreformer (i linje med rådets slutsatser av den 15 februari och 7 mars 2011 och med hänvisning till kommissionens årliga tillväxtöversikt). Europeiska rådet underströk behovet av att prioritera återställandet av sunda offentliga finanser och hållbar finanspolitik, minskad arbetslöshet genom arbetsmarknadsreformer och nya insatser för att öka tillväxten. Medlemsstaterna uppmanades att omsätta dessa prioriteringar i konkreta åtgärder som ska ingå i deras stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. (5) Den 25 mars 2011 uppmanade Europeiska rådet också de medlemsstater som deltar i euro plus-pakten att i tid lägga fram sina åtaganden så att de kan tas med i medlemsstaternas stabilitets- eller konvergensprogram och nationella reformprogram. (6) Den 29 april 2011 lade Spanien fram 2011 års uppdatering av stabilitetsprogrammet, omfattande perioden 2011–2014, och sitt nationella reformprogram för 2011. För att kunna beakta inbördes samband mellan de båda programmen har de granskats samtidigt. (7) Den spanska ekonomin drabbades hårt av krisen och gick igenom en kraftig anpassning 2008–2009. Real BNP sjönk med 4,3 % mellan början av 2008 och slutet av 2010 och sysselsättningen sjönk med över 10 %. Till följd av detta ökade arbetslösheten till 20,1 % i slutet av 2010, vilket var den högsta i EU. Ungdomarna (41,6 % arbetslösa) och arbetare med lägre utbildningsnivå (26,4 % arbetslösa) var de som fick ta den värsta stöten av den spanska recessionen. Avkastningen från statspapper ökade och till följd av att bostadsbubblan sprack och att byggsektorn drabbades av en kraftig nedgång sattes banksystemet, i synnerhet sparbankerna, under press. Arbetet med att bestrida de stora makroekonomiska obalanser som skapats under högkonjunkturen kommer att fortsätta ett tag. För att ta itu med dessa problem har den spanska regeringen inlett ett reformprogram som omfattar finanspolitisk konsolidering, omstrukturering av sparbankerna och reformer av arbets- och varumarknaderna. (8) Baserat på en bedömning av det uppdaterade stabilitetsprogrammet enligt rådets förordning (EG) 1466/97 anser rådet att det makroekonomiska scenario som ligger till grund för beräkningarna av de offentliga finanserna i stabilitetsprogrammet är för optimistiska för 2011 och 2012. I programmet planeras för en sänkning av budgetunderskottet till under 3 % av referensvärdet senast 2013, i linje med rådets rekommendationer från april 2009, och för en ytterligare sänkning av underskottet till 2,1 % av BNP 2014. Enligt programmet kommer det medelfristiga målet, vilket fortfarande är offentliga finanser i balans, inte att uppnås under programperioden. Denna plan för korrigering av underskottet är på det stora hela lämplig. Under perioden 2010–2013 beräknas det strukturella saldot i genomsnitt förbättras med 1,5 % av BNP per år, vilket är i linje med rådets rekommendationer, och med ytterligare 0,3% av BNP 2014. Skuldkvoten förväntas öka från 60,1 % av BNP 2010 till omkring 69 % i slutet av programperioden. Det finns nedåtrisker för konsolideringsplanen relaterade till de underliggande makroekonomiska antagandena och uppnåendet av budgetmålen på regional nivå. Regionerna står för en stor andel av de totala offentliga utgifterna och många överskred sina finanspolitiska mål 2010. Den spanska regeringen har emellertid åtagit sig att vidta ytterligare åtgärder om budgeten överskrids. (9) För att uppnå den planerade finanspolitiska konsolideringen 2011 och 2012, måste man strikt tillämpa de mekanismer för att kontrollera underskott och skulder som införts för de regionala myndigheterna. Om den makroekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna blir sämre än väntat under 2011 och 2012 kommer det att bli nödvändigt med kompletterande åtgärder för att uppnå de finanspolitiska målen. Den spanska regeringen har åtagit sig att vidta sådana åtgärder. För 2013 har vissa åtgärder angivits för att underbygga de finanspolitiska målen. (10) De medelfristiga ramarna för den offentliga sektorns finanser i Spanien har bidragit till att främja flerårig finanspolitisk planering och visar på det hela taget goda resultat. Krisen har emellertid utsatt dessa ramar för prövning och visat på behovet av att ytterligare stärka den finanspolitiska stabiliteten och finanspolitikens förebyggande aspekt. Denna skulle förstärkas genom att det införs en utgiftsregel baserad på den nominella BNP-tillväxten på medellång sikt. Regeln, som de spanska myndigheterna presenterade i stabilitetsprogrammet, skulle automatiskt vara bindande för den centrala regeringen och de lokala myndigheterna. Regeringen planerar också att sträva efter enighet i rådet för skatte- och finanspolitik om att denna regel även ska tillämpas av de autonoma regionerna. (11) De troliga långfristiga effekterna av åldrandet på de spanska offentliga finanserna är högre än EU-genomsnittet, framför allt till följd av den betydande ökning av pensionsutgifternas andel av BNP som förväntas under kommande årtionden. På lång sikt kommer den åldrande befolkningen att leda till en betydande ökning av andelen pensionärer i förhållande till antalet arbetande. Om ingen reform genomförs uppskattas utgifterna för pensioner att öka i mycket högre takt än EU-genomsnittet och därigenom riskera de offentliga finansernas hållbarhet. Det förslag till pensionsreform som regeringen har enats om med arbetsmarknadens parter kommer att bidra till att förbättra den finanspolitiska hållbarheten och skapa incitament för deltagande på arbetsmarknaden. Reformförslaget måste dock godkännas av parlamentet och kan fortfarande komma att ändras. (12) Spanien har gjort stora insatser för att stärka landets banksystem, i synnerhet genom att tillhandahålla betydande offentligt stöd och vidta åtgärder för att omstrukturera sparbankerna, stärka bankernas solvens och öka deras balansräkningars transparens. De problem som skapats av de lokala myndigheternas roll i styrningen av sparbankerna har dock ännu inte helt lösts. Genom att sparbankerna konsolideras genom så kallade ”kalla sammanslagningar” har det uppstått en viss osäkerhet kring bankernas faktiska omorganisation och nedskärningar. Regeringen har åtagit sig att avsluta omstruktureringen senast i slutet av september 2011. (13) Den pågående arbetsmarknadsreformen i Spanien måste kompletteras av en översyn av de rådande tungrodda kollektivförhandlingarna. Genom att avtal på regional nivå och branschnivå dominerar finns det föga utrymme för förhandlingar på företagsnivå. Den automatiska förlängningen av kollektivavtal, giltigheten för avtal som inte har förlängts och användningen av klausuler om inflationsindexering i efterhand bidrar till lönetröghet och ger inte tillräcklig löneflexibilitet för att snabba på korrigeringen av ekonomin och återupprätta konkurrenskraften. Regeringen har bett arbetsmarknadens parter att enas om en reform av det kollektiva löneförhandlingssystemet under våren 2011 och åtagit sig att lagstifta i enlighet med denna. (14) Mot bakgrund av landets mycket höga arbetslöshet inledde Spanien en reform av sin arbetsmarknad genom lagen från september 2010. Lagen syftar till att minska arbetsmarknadens uppdelning och ungdomsarbetslösheten, öka utsatta gruppers anställbarhet och öka flexibiliteten på företagsnivå. I februari 2011 antogs därför en reform av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, som även omfattade åtgärder för att förbättra arbetsförmedlingarnas rådgivande roll och deras samordning på nationell och regional nivå. Det är för tidigt att bedöma om reformen är tillräcklig för att minska uppdelningen av arbetsmarknaden och ungdoms- och långtidsarbetslösheten, eftersom en del åtgärder ännu inte har vidtagits. Regeringen har åtagit sig att vidta ytterligare åtgärder senast i oktober 2011. (15) Spanien har sedan slutet av 1990-talet haft en kraftig ökning av enhetsarbetskostnaderna, vilket har inneburit försämrad pris- och kostnadskonkurrenskraft. En högre lönetillväxt i kombination med en lägre produktivitetsökning än motsvarande i euroområdet bidrog till ihållande högre inflation i Spanien. Om man kan finna utrymme för att på ett budgetneutralt sätt minska de relativt höga sociala avgifterna för att minska lönebikostnaderna skulle detta kunna bidra till att öka konkurrenskraften. Till exempel är energiskatterna, särskilt bränsleskatterna, fortfarande relativt låga i Spanien och skulle kunna utgöra en möjlighet att kompensera inkomster. (16) Det stora antalet elever som lämnar skolan i förtid i Spanien (31,2 % 2009) är särskilt oroande, eftersom det leder till en lägre andel utbildad arbetskraft, påverkar de berörda personernas möjligheter att få jobb och minskar den potentiella tillväxten. Lagen om hållbar ekonomi som antogs den 15 februari 2011 innehåller åtgärder som syftar till att öka humankapitalets kvalitet och kvantitet genom utbildning och yrkesutbildning. Det är emellertid osäkert om det nya åtgärderna är tillräckligt effektiva för att motverka tidiga skolavhopp och förbättra yrkesutbildningen, och det kan visa sig svårt att genomföra dem på alla myndighetsnivåer. (17) Spanien har gjort framsteg vad gäller att förbättra konkurrensvillkoren på varu- och tjänstemarknaderna genom att ta itu med en av orsakerna till den långsamma produktivitetsökningen. Även om införlivandet av tjänstedirektivet i den nationella lagstiftningen har kommit långt i Spanien måste de fria yrkena utsättas för ytterligare konkurrens. Lagen om hållbar ekonomi innehåller en mängd olika sorters åtgärder för att förbättra företagsklimatet, stärka konkurrensen och främja hållbarhet i miljöhänseende. Det kan emellertid visa sig svårt att genomföra åtgärderna på alla myndighetsnivåer. I synnerhet är det viktigt att förhindra överlappningar mellan förvaltningsnivåerna, tillägg i lagstiftningen på flera olika nivåer och en innehållsmässigt heterogen lagstiftningen mellan regionerna. (18) Spanien har gjort flera åtaganden inom euro plus-pakten[4]. På finanspolitikens område har Spanien åtagit sig att införa en utgiftsregel för att öka den finanspolitiska stabiliteten och således de offentliga finansernas hållbarhet. För att förstärka den finansiella stabiliteten har Spanien åtagit sig att före den 30 september avsluta omstruktureringen av den finansiella sektorn. Sysselsättningsåtgärderna är inriktade på att genomföra lagar om aktiv arbetsmarknadspolitik och bestämmelser om yrkesutbildning, liksom att ta itu med den informella sysselsättningen. Åtgärderna för att förbättra konkurrenskraften är inriktade på en reform av kollektivförhandlingarna, reglerade yrken, inrättandet av en rådgivande kommitté om konkurrenskraft och en reform av lagen om konkurser. Åtagandena avser paktens alla fyra områden. De utgör en fortsättning på den pågående reformagendan och tillhandahåller en strikt tidtabell för genomförandet av vissa reformer och säkerställer att de reformer som redan genomförts till fullo tillämpas. Dessa åtaganden har bedömts och beaktats i rekommendationerna. (19) Kommissionen har granskat stabilitetsprogrammet och det nationella reformprogrammet, inklusive åtagandena inom ramen för euro plus-pakten[5]. Den har beaktat inte bara programmens relevans för en hållbar finanspolitik och socioekonomisk politik i Spanien utan även i vilken utsträckning som EU:s regler och riktlinjer har iakttagits, mot bakgrund av behovet av att stärka den övergripande ekonomiska styrningen i EU genom att framtida nationella beslut fattas med beaktande av synpunkter på EU-nivå. Mot bakgrund av detta anser kommissionen att den spanska regeringen har inrättat planer för konsolidering av de offentliga finanserna som är förenliga med de mål som krävs, men att det fortfarande finns en del nedåtrisker. Den offentliga utgiftsökningen bör hållas under BNP-tillväxten på medellång sikt och pensionsreformen måste antas. Ytterligare åtgärder under 2011–2012 bör vara inriktade på att säkerställa det finansiella systemets stabilitet (genom att avsluta omstruktureringen och konsolideringen av sparbankerna) och att stärka de inhemska tillväxtkällorna genom att man tar itu med den aktuella ökningen av arbetslösheten. Detta kan i synnerhet ske genom reformen av kollektivförhandlingarna och fortsatt genomförande av de pågående reformerna av arbetsmarknaden och att deras effektivitet noggrant kontrolleras och utvärderas. Tjänstesektorn, handeln och fria yrken bör utsättas för större konkurrens och företagens administrativa börda bör minskas. (20) Mot bakgrund av denna bedömning, och med beaktande av rådets rekommendation av den 2 juni 2010 enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget, har rådet granskat 2011 års uppdatering av Spaniens stabilitetsprogram och dess ståndpunkt[6] avspeglas bland annat i punkt 1 i dess rekommendation nedan. Med beaktande av Europeiska rådets slutsatser av den 25 mars 2011 har rådet granskat Spaniens nationella reformprogram. HÄRIGENOM REKOMMENDERAS Spanien att vidta följande åtgärder under perioden 2011–2012: (1) Genomföra den finanspolitiska strategin 2011 och 2012, se till att underskottsmålen uppnås på alla myndighetsnivåer, inbegripet genom strikt tillämpning av befintliga mekanismer för underskotts- och skuldkontroll för regionala myndigheter; anta ytterligare åtgärder om den finanspolitiska och ekonomiska utvecklingen inte blir den väntade; ta alla tillfällen i akt, inbegripet från bättre ekonomiska villkor, att snabba på minskningen av underskottet; ta fram konkreta åtgärder för att till fullo underbygga målen för 2013 och 2014. Hålla den offentliga utgiftsökningen under BNP-tillväxten på medellång sikt genom att i enlighet med planerna i lagen om budgetstabilitet föra in en utgiftsregel för alla myndighetsnivåer. (2) Anta den föreslagna pensionsreformen för att höja pensionsåldern och öka antalet arbetsår för pensionsberäkningen i enlighet med planerna; som planerat regelbundet se över pensionsparametrarna mot bakgrund av förändringar vad gäller förväntad livslängd och utarbeta ytterligare åtgärder för att öka den faktiska pensionsåldern, inbegripet livslångt lärande för äldre arbetare. (3) Förstärka den pågående omstruktureringen av sparbankssektorn genom att ta itu med de återstående svagheterna i deras styrningsstruktur. (4) Undersöka möjligheterna att sänka de sociala avgifterna i syfte att på ett budgetneutralt sätt att minska lönebikostnaderna, till exempel genom att ändra struktur och nivå för mervärdesskatt och energiskatt. Anta och genomföra, efter samråd med arbetsmarknadens parter och i enlighet med nationell praxis, en reform av det kollektiva löneförhandlingssystemet och löneindexeringssystemet för att säkerställa att löneökningarna bättre återspeglar produktivitetsutvecklingen och villkoren på lokal nivå och företagsnivå. (5) Senast i slutet av 2011 utvärdera effekterna av arbetsmarknadsreformerna från september 2010 och reformen om aktiv arbetsmarknadspolitik från februari 2011. Utvärderingen ska vid behov åtföljas av förslag till ytterligare reformer för att minska uppdelningen av arbetsmarknaden och förbättra ungdomars möjligheter till sysselsättning. Säkerställa noggrann kontroll av att de åtgärder som planeras i det nationella reformprogrammet för att minska antalet tidiga skolavhopp, t.ex. genom förebyggande åtgärder, är effektiva, och underlätta övergången till yrkesutbildning och fortbildning. (6) Utsätta fria yrken för ytterligare konkurrens och anta planerad lagstiftning i syfte att omarbeta de rättsliga ramarna och få bort de nuvarande begränsningarna för konkurrens, effektivitet och innovation; genomföra lagen om hållbar ekonomi, i synnerhet åtgärder som syftar till att förbättra företagsklimatet och öka konkurrensen på varu- och tjänstemarknaderna, på alla myndighetsnivåer; Förbättra samordningen mellan regional och nationell förvaltning för att minska företagens administrativa börda. Utfärdad i Bryssel den På rådets vägnar Ordförande [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. [2] EUT C, , s. . [3] Upprätthålls för 2011 genom rådets beslut 2011/308/EU av den 19 maj 2011. [4] Närmare uppgifter om de åtaganden som gjorts inom euro plus-pakten finns i SEK(2011) 718. [5] SEK(2011) 718. [6] Enligt artikel 5.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97.