Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen: Mot ett program för städer inom Europeiska unionen"

(98/C 95/19)

Den 13 maj 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget begära Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande om ovannämnda meddelande.

Sektionen för regional utveckling, landsbygds- och stadsplanering, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 20 januari 1998. Föredragande var Gianni Vinay och medföredragande var Eugène Muller.

Vid sin 351:a plenarsession den 28-29 januari 1998 (sammanträdet den 28 januari 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Europa är den världsdel som har flest städer, något som varit betecknande för Europa i tre årtusenden. Stadsbildningen är alltså helt införlivad i de europeiska folkens kultur, samhälle och ekonomi. Oavsett de problemfyllda aspekter som under vissa perioder, och särskilt för närvarande, påverkat livet i städerna är det ändå främst där som den ekonomiska och kulturella utvecklingen avgörs. Därför är det särskilt positivt att alla de olika sidorna av verkligheten och framtiden i städerna uppmärksammas av Europeiska unionens institutioner genom en rad initiativ.

Kommissionens meddelande om städernas problematik är det senaste och särskilt värdefulla exemplet på en tilltagande uppmärksamhet från de europeiska institutionernas sida i denna fråga som har så stor ekonomisk och social betydelse.

Meddelandet är indelat i fyra avsnitt:

1.2. Det första kapitlet beskriver "utmaningar för Europas storstäder". Städernas ekonomiska resultat bidrar till den regionala och nationella BNP:n i proportionellt högre grad i förhållande till befolkningen. Denna inkomstökning påverkar dock inte arbetslöshetssiffrorna.

1.2.1. Även ur miljösynpunkt har livet i städerna försämrats avsevärt, vilket ställer krav på att politiken för städernas utformning förändras så att den inriktas på en socioekonomiskt hållbar utveckling.

1.2.2. Ur socialpolitisk synvinkel är något som man alltmer uppmärksammar försvagningen av medborgarnas kollektiva identitetskänsla, vilket resulterar i att färre deltar i den lokala demokratiska beslutsprocessen. Förvaltningen av städerna försvåras ytterligare av att beslutsfattandet splittras och sprids ut på olika nivåer: från den självklara lokala nivån till den regionala, nationella och europeiska.

1.3. Det andra kapitlet i meddelandet ägnas åt en analys av de åtgärder som avser städernas utveckling som genomförs inom EU:s olika politikområden: en politik som främjar konkurrens och sysselsättning, en politik till förmån för ekonomisk och social sammanhållning, en politik som hjälper till att ansluta städerna till det transeuropeiska nätet, en politik som främjar en hållbar utveckling och livskvalitet i städerna.

1.3.1. Eftersom städerna är föremål för omfattande europeiska och utländska investeringar, måste organisationen i städerna vara sådan att de "kan tillhandahålla tjänster med högsta kvalitet och ha en god infrastruktur" (punkt 2.1). En regions ekonomiska framgång beror vanligtvis på städernas förmåga till förnyelse.

1.3.2. Under de senaste åren har de socioekonomiska problemen i olika områden i städerna ägnats stor uppmärksamhet. Man talar om pilotprojekt för städernas utveckling (artikel 10 i ERUF:s stadgar) som uppnått så positiva resultat att kommissionen 1994 startade initiativet Urban. Det finansieras av strukturfonderna och syftar till att utarbeta samarbetsformer inom fattiga kvarter i städer och angripa utvecklingsproblem genom samordnade program. Senare tillkom Integra, inom ramen för ESF:s gemenskapsinitiativ för sysselsättningen.

1.3.3. De transeuropeiska näten och städernas trafiknät är fast sammanbundna och har en grundläggande betydelse för att motverka den obalans som karakteriserar städernas uppbyggnad och de olika enskilda stadsområdena.

1.3.4. Allt detta skall beaktas i en strävan efter en hållbar utveckling, vilket anses vara avgörande för livskvaliteten för kommande generationer. I meddelandet nämns viktiga initiativ från tidigare år, som grönboken 1990 om miljön i städerna och projektet "Hållbara städer" som startades 1993. Miljöpolitiken, som även har kopplats till strukturfonderna och FoTU-politiken, har som en specifik målsättning att främja en hållbar utveckling.

1.4. Meddelandets tredje kapitel behandlar "inriktningar för framtiden". Man framhåller att "utgångspunkten för en framtida urban utveckling måste vara att erkänna städernas roll som motor för regional, nationell och europeisk ekonomisk utveckling" (punkt 3).

1.4.1. Kommissionen anser att hädanefter "bör de olika åtgärderna på EU-nivå bedömas ur en synvinkel av sammanhängande och hållbar urban utveckling" och fastslår på så sätt att det är nödvändigt att det urbana perspektivet finns med inom EU:s olika politikområden.

1.4.2. Med tanke på strukturfondernas grundläggande betydelse föreslås det att de lokala myndigheterna medverkar i utarbetandet och genomförandet av program för regional utveckling.

1.5. Slutligen framhålls hur viktigt det är att överföra och sprida god praxis och man aviserar att en "översyn" skall genomföras för att bedöma de europeiska städernas starka och svaga sidor.

1.6. I fjärde kapitlet föreslår kommissionen slutligen att man inleder en rad diskussioner och möten om städernas problem med deltagande av rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén, Regionkommittén, lokala myndigheter och andra berörda aktörer. En slutpunkt för denna dialog kommer att bli det forum som kommissionen kommer att anordna 1998.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén har redan uttalat sig vid ett flertal tillfällen om nödvändigheten att ta större hänsyn till gemenskapspolitikens återverkningar på städerna och anta en hållning där städernas sociala och ekonomiska utveckling är ett av riktmärkena för hur gemenskapens medel skall användas.

2.1.1. I sitt yttrande om skrivelsen "Europa 2000+" uttryckte ESK övertygelsen att "EU måste lägga särskilt stor vikt vid stadsområdenas problem och utvecklingstendenser" () och konstaterade att "det fortfarande saknas en europeisk strategi för att förbä balans". Detta bör vara något som prioriteras i den europeiska debatten om problemen i städerna.

2.1.1.1. I detta syfte föreslog kommittén att "Europeiska territoriella utvecklingsperspektivet" (ESDP) skulle innehålla "förslag till möjliga åtgärder som är av intresse för gemenskapen för att bättre fördela tillväxten, diversifiera städernas ekonomi utifrån regionala behov, främja stadsutvecklingen i mindre gynnade regioner, stimulera och utveckla stadsnät med flera centrum, bemästra städernas utbredning och främja ett nytt partnerskap mellan stadsområden och landsbygd" ().

2.1.1.2. Kommitténs rekommendationer utgjorde otvivelaktigt ett sammansatt och betydelsefullt program som kunde ingå i utformningen av EU:s politik för städernas utveckling.

2.1.2. Kommittén tog också initiativet till ett yttrande om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor", där man framhåller den "europeiska dimensionen" inom politiken för städernas utveckling som "ifrågasätter principer, faktorer och villkor av strategisk betydelse för hela gemenskapens utvecklingsplaner för européernas livskvalitet" ().

2.1.2.1. I detta dokument presenteras flera praktiska förslag, bland annat ökade insatser av unionen vad gäller pilotprojekt för städer (nydanande insatser, artikel 10 i ERUF), en ny inriktning för strukturfonderna som särskilt avser utveckling av städerna, en analys av den inverkan som alla åtgärder för städerna får på regionen och staden, incitament till att utveckla nydanande former av urbana partnerskap, ett forum med deltagande av EU, medlemsstater, regioner, lokala myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra berörda för att utforma EU:s åtgärdsstrategier för städernas utveckling.

2.1.2.2. Ett grundläggande förutsättning för att genomföra en politik där EU i högre grad uppmärksammar frågor som rör städerna är att man måste "ge kommissionen större befogenheter till vägledning [...]. Det tycks särskilt önskvärt att kommissionen utarbetar riktlinjer för det europeiska urbana systemet" ().

2.1.2.3. Det som ligger till grund för kommitténs inställning är uppfattningen om stadsrummet "som en nyckelfaktor för att skapa ett nära samband mellan insatser för utveckling, ekonomiskt uppsving och social rättvisa" ().

2.1.2.4. Kommittén anser slutligen att "reflexionerna kring EU:s roll inom den urbana sektorn lagt i dagen ett problemkomplex av sådan betydelse för unionens utveckling och livskvaliteten för dess medborgare att det inte kan begränsas till ett yttrande utan kräver ständig uppmärksamhet och noggrann eftertanke".

2.2. Kommissionens meddelande behandlar ämnet uttömmande och innebär ett stort steg framåt i inställningen till städernas problem, eftersom man inser att detta är en av de avgörande frågor som gemenskapspolitiken i framtiden skall inriktas på.

2.2.1. På samma sätt kan man uppfatta de slutsatser som antogs under det nederländska ordförandeskapet vid det informella mötet mellan ministrarna med ansvar för regionalpolitik och fysisk planering som hölls i Noordwijk i juni 1997, där man sade att städerna är hjärtat i den europeiska samhällsmodellen eftersom man där finner solidaritet och social integrering. Städerna genererar ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. I städerna skapas arbetstillfällen och ekonomisk tillväxt som leder till en förstärkt ekonomi och breddad arbetsmarknad. Städerna borde också medverka till en balanserad utveckling i stadsområdena i Europa och därmed utjämna skillnaderna mellan olika områden i unionen.

2.2.2. Utvecklingen i städerna är för närvarande en mycket angelägen fråga rent allmänpolitiskt, eftersom medborgaren kan se de praktiska resultaten av gemenskapspolitiken och de positiva återverkningarna på människornas livskvalitet. Detta är så mycket viktigare i detta historiska skede av Europeiska unionens uppbyggnad, som är mer invecklad och krävande än någonsin förr. Meddelandets värde ligger alltså främst i att det för upp städernas problem på "gemenskapens dagordning".

2.2.3. Den nära koppling som görs i början av meddelandet mellan städerna och den socioekonomiska och kulturella samhällsutvecklingen i Europa är berömvärd. Den utgör också grunden för hela meddelandets uppläggning och innebär en praktisk hållning till de behandlade problemen.

2.2.4. Beskrivningen i de första tre punkterna av den obalans som förorsakats av ekonomiska och tekniska omställningar, som skapat stora möjligheter men också betydande inslag av arbetslöshet och utslagning, visar på en social medvetenhet som sedan genomsyrar hela framställningen i meddelandet.

2.2.5. Vi uppskattar också det sätt på vilket man i punkt 1.5 uppfattar och beskriver försvagningen av identitetskänslan och rotlösheten, som visar sig i "den låga deltagandenivån i den lokala demokratiska processen".

2.2.6. Den detaljerade redogörelsen, i kapitel två i dokumentet, av de åtgärder som avser städernas utveckling som för närvarande genomförs i Europeiska unionen visar en helhetsbild av gemenskapspolitiken för städernas utveckling och dess återverkningar av olika omfattning och slag. Särskild uppmärksamhet förtjänar punkt 2.4, där främjandet av en hållbar utveckling beskrivs "som en avgörande aspekt i fråga om livskvalitet för nuvarande och kommande generationer". Denna inställning har en tydlig koppling till målsättningen att uppnå social sammanhållning i städerna.

2.2.7. I sina tidigare ställningstaganden har kommittén hävdat att det behövs ett samordnat och målinriktat angreppssätt och efterlyst utarbetande och genomförande av "urbana utvecklingsprojekt som syftar till att skapa förutsättningar för genomförbarhet och ekonomiska, administrativa och tekniska förutsättningar för att förbättra den sociala sammanhållningen" ().

2.2.8. Under den andra europeiska konferensen om hållbara städer, som ägde rum i Lissabon i oktober 1996, kunde man utvärdera "Ålborgdeklarationen" som undertecknades i maj 1994 och innebar att 300 europeiska städer förband sig att genomföra överenskomna åtgärder som främjar en hållbar utveckling. Kommissionens linje bekräftar alltså den inriktning som påbörjades 1993 i och med projektet "Hållbara städer", eftersom den upprätthåller målsättningen att främja en hållbar utveckling i de europeiska städerna, verka för erfarenhetsutbyte och sprida bästa praxis när det gäller en hållbar lokal utveckling. I detta sammanhang är det också viktigt att nämna FN:s konferens om boende- och bebyggelsefrågor (Habitat II).

2.2.9. Kommissionens förslag sammanfattas verkningsfullt när man framhåller att "de olika åtgärderna på EU-nivå bör bedömas ur en synvinkel av sammanhängande och hållbar urban utveckling". Detta ligger till grund för meddelandet, som om det omsätts i praktiken kan göra gemenskapspolitiken mer konkret och omedelbar, vilket kan stärka unionen genom att dess medborgare godtar och blir delaktiga i besluten.

2.2.10. Kommittén ser positivt på att utgångspunkten för utvecklingen i framtiden är att "erkänna städernas roll som motor för regional, nationell och europeisk ekonomisk utveckling".

2.2.11. Kommissionens meddelande inbjuder till att uttala sig om följande fyra grundläggande faktorer för de europeiska städernas framtid:

- Städernas utveckling måste beaktas i alla EU:s politikområden.

- Offentlig service och städernas utveckling.

- Strukturfondernas roll.

- Information och främjande av erfarenhetsutbyte mellan städerna.

3. Städernas Europa: Unionens politik och städernas utveckling

3.1. Gemenskapens intresse för dessa frågor har väckts under senare år. Från den första informella konferensen med ministrarna med ansvar för fysisk planering i Nantes 1989 till den som ägde rum i juni 1997 i Noordwijk har stora framsteg gjorts. Man har också kommit att behandla alltmer komplexa frågor, från de första studierna av europeisk fysisk planering för Europa 2000 till framläggandet av det första officiella utkastet till ESDP och fram till föreliggande meddelande.

3.2. Kommissionen har publicerat ett antal dokument om följande områden och olika studier har genomförts när det gäller fysisk planering, regional utveckling, ekonomisk och social sammanhållning, en hållbar utveckling av städerna, forskning och utveckling, bevarande av kulturarvet, transport, kommunikationer och informationssamhället, sysselsättning och yrkesutbildning, de små och medelstora företagens roll, kampen mot brottsligheten, social utslagning etc. Allt detta kräver lämpliga insatser men bevisar också att det är dags att snarast införa en samordnad politik i frågor som rör städerna (både horisontellt, vad gäller tillvägagångssätt och medel, och vertikalt, vad gäller kunskap, ansvar och närhet).

3.3. Det är mot denna bakgrund som kommittén konstaterar att kommissionens meddelande, som otvivelaktigt fyller ett stort behov, är det första dokument som verkligen utformar en konsekvent EU-politik för städerna.

3.4. Att sätta i gång och föra en verkligt effektiv dialog skulle vara lättare om man först kunde definiera vilka prioriteringar som är lämpliga att göra i allmänhet eller för städer i bestämda regioner, särskilt med tanke på det forum om urban utveckling som kommissionen har för avsikt att anordna under 1998.

3.5. En prioriteringslista tjänar till att underlätta beslut och hjälpa till att hålla sig till uppställda målsättningar. Även med tanke på de ekonomiska resurserna skulle man genom att förutse olika situationer kunna få till stånd en effektivare planering och en följande utvärdering av uppnådda resultat.

3.6. Kommissionens arbete under de senaste åren är berömligt, men det behövs en ytterligare förstärkning, som för övrigt måste ske på medlemsstatsnivå.

3.7. Det är självklart att städernas problem måste angripas inom ramen för subsidiariteten. Unionens roll är att förstärka och utveckla, och naturligtvis att tilldela ekonomiska resurser, men huvudansvaret faller på medlemsstaterna och de lokala myndigheterna.

3.7.1. Meddelandet påminner helt riktigt om att "medlemsstaterna har det främsta ansvaret för att utveckla den urbana politiken för nästa århundrade" och därefter står det att "det kommer att bli väsentligt att få med alla nivåer och inom ramen för en sammanlänkning av förbindelser och ansvarsfördelning uppnå en bättre politisk integrering".

3.8. EU skall framför allt spela en pådrivande och stimulerande roll och utforma de breda riktlinjer som skall vägleda medlemsstaterna.

3.9. För att uppnå detta måste kommissionen i ännu högre grad rusta sig för att uppfylla de krav på insatser och ansvarstagande som kommer att ställas. Kommittén anser det alltså vara positivt att kommissionen beslutat att undersöka "hur den kan anpassa sin interna samordning till att bidra till den urbana utvecklingen", med utgångspunkt från resultaten av de diskussioner som meddelandet givit upphov till.

3.10. En bedömning av hur olika insatser återverkar på förhållandena i städerna måste gå som en röd tråd i samordningen av gemenskapspolitiken på områdena för ekonomisk utveckling och sysselsättning, infrastrukturer, energi och nät, miljö, kampen mot social utslagning och brottslighet. Då blir effekterna av gemenskapspolitiken mer påtagliga och resultaten motsvarar i högre grad medborgarnas verkliga behov.

3.11. Hittills har denna samordning varit av tillfällig och föga strategisk art. Den nya dimensionen skall i stället inta ett perspektiv nedifrån, vilket är absolut oumbärligt för en politik som berör medborgarnas vardagsliv och det lokala självstyret, och samordna det med en europeisk vision och strategisk uppbyggnad. I det sammanhanget kan det vara lämpligt att erinra om att subsidiaritetsprincipen bör gälla även mellan den statliga och den lokala förvaltningen.

3.12. Inom denna ram måste gemenskapens olika politikområden (nät, miljö, sysselsättning, kamp mot utslagning etc.) ha "tydliga mål för en förbättrad stadsmiljö med angivna tidsramar", såsom det helt riktigt framhålls i meddelandet, och de måste vara lämpliga "ur hållbarhetssynpunkt", eftersom de alla direkt påverkar utvecklingen och livskvaliteten i städerna.

3.12.1. Dessa mål och tidsramar kan utgöra en riktig "Agenda för europeiska städer" där man klart framställer och redogör för strategin i dess helhet, prioriterade åtgärder, resursbehov, förväntade resultat och kontrollparametrar.

3.12.2. På detta område anser ESK att det är viktigt att utnyttja, återuppta, omorganisera och/eller förstärka instrument som:

- Observatoriet för fysisk planering.

- De europeiska försöksområdena för fysisk planering av större stads- och landsbygdsregioner i medlemsstaternas inland och gränstrakter.

- Lämpliga tillvägagångssätt för erfarenhetsutbyte och resultatutvärdering.

3.13. Dessutom anser kommittén det vara riktigt att ett av de främsta målen för femte ramprogrammet för forskning och teknisk utveckling (1998-2002) är att lösa städernas problem, och då i synnerhet inom åtgärderna morgondagens stad och det europeiska kultur- och byggnadsarvet, och att detta genomförs med en nära koppling till struktur- och sammanhållningsfondsåtgärder ().

4. Medborgarnas stad: tjänster, livskvalitet och delaktighet

4.1. De europeiska städerna kan med sin uppbyggnad effektivt förena den ekonomiska utvecklingen med en hållbar miljö och med social solidaritet. En stark medborgerlig identitet, strävan efter social sammanhållning, balans mellan stad och landsbygd har sedan urminnes tider utgjort grundpelarna för städerna i Europa, stadigt förankrade till det område de ligger i. De förvaltar fortfarande ett omfattande välstånd fördelat på det ekonomiska, sociala och kulturella planet, vilket medför stora utvecklingsmöjligheter för hela det europeiska territoriet till bättre social och miljömässig balans.

4.2. De förändringar som ägt rum leder dock till allvarliga problem. Städerna framstår rent konkret som organismer i ständig förvandling, både till följd av en ständig tillväxt och av en nedbrytande process som långsamt leder till kvarstående förändringar.

4.2.1. Konkurrensen på världsmarknaden ger upphov till och framtvingar ekonomiska förändringar som inverkar starkt på städerna, samhället och miljön. Nya idéer och ny teknik har berikat det kulturella nätverket i städerna och också givit upphov till nya sysselsättningsmöjligheter.

4.3. Otaliga analyser, diagnoser och åtgärdsförslag har lagts fram om städernas förfall och därmed förknippade sociala problem.

4.3.1. I samband med det aktuella meddelandet vill vi särskilt påminna om det som står i det tidigare nämnda yttrandet om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor" där vi framhåller att åtgärderna säkerligen inte kan inskränkas till "byggnadssanering eller urban förnyelse" [...] utan man måste sträva efter att förändra de sociala, ekonomiska, sysselsättningsmässiga och kulturella orsakerna till den sociala och urbana utslagningen ().

4.4. Följdriktigt föreslogs att man för att finna lösningar på problemen skall flytta uppmärksamheten från följderna (byggnadsmässigt förfall, arbetslöshet, social utslagning) till orsakerna (brist på arbetstillfällen, de kulturella förebildernas bräckliga och underordnade ställning, avsaknad av inkomst etc.), vilket medför "en ommodellering av mekanismerna för urban utveckling och av fördelningen av de förmåner som bestäms av servicesystemet, av infrastrukturerna och transporterna etc." ().

4.5. Denna utformning leder nödvändigtvis till en utvärdering av vilka konkreta återverkningar Europeiska unionens olika politikområden har på stadsmiljön och frågan om vilka lösningar stadsinvånarna erbjuds via privat eller offentligt service ().

4.5.1. Kommittén vill betona det offentligas avgörande betydelse för städernas utveckling, särskilt vad gäller produktionen av samhällsnyttiga varor och tjänster och för att stärka den sociala sammanhållningen.

4.6. Från transporter till energidistribution, från telematiknät till utnyttjandet av grönområden, från barnomsorg till handikappades behov, från krav på ordnade strukturer till fritidsverksamhet (biografer, teatrar, konserthallar, sportanläggningar): detta är vad stadsinvånarna har tillgång till och tjänsterna som erbjuds avgör livskvaliteten och utvecklingens hållbarhet.

4.7. Det måste till en omfattande förändring av planeringen, uppbyggnaden och förvaltningen av infrastrukturer och tjänster, vare sig ansvaret ligger på de lokala myndigheterna, andra offentliga organ eller privata organisationer. Infrastrukturerna kan till exempel inte enbart uppfattas som något som är till för att tillhandahålla service eller skapa sysselsättning, utan de måste också utgöra en möjlighet till att förändra stadens ytor och områden och förbättra för invånarna, samtidigt som man förbättrar konkurrenskraften produktions- och försäljningsmässigt.

4.8. För att uppnå detta skall man när det gäller utformning av städerna låta invånarna och sammanslutningar i den icke-offentliga sektorn medverka och därmed frångå praxis som innebär att de centrala och lokala myndigheterna och några av dem utsedda experter behandlar ärendena.

4.9. Det är viktigt att utövandet av lokal demokrati får stöd av aktiva företrädare för det civila samhället (till exempel universitet, föreningar och kulturcentrum, sociala organisationer etc.).

4.10. Något som skall uppmuntras är långtgående partnerskap som förenar olika offentliga myndigheters initiativ och åtaganden med socioekonomiska organisationers insatser, insatser från grupper som bildats på initiativ av de medborgare som är direkt berörda och med privata resurser i form av yrkesfolk, planerings- och finansieringsfunktioner, och som genomför projekt som syftar till att tillfredsställa lokalbefolkningens behov.

Denna form av partnerskap har ett stort värde som socialt sammanhållande faktor och kan dessutom medföra ökad effektivitet och öppenhet i de lokala myndigheternas sätt att styra området.

4.11. Vilka prioriteringar som bör göras vad beträffar infrastrukturer och tjänster är en viktig fråga för en stads eller ett områdes förvaltning, eftersom detta uppenbarligen ger upphov till konflikter mellan olika intressegrupper.

4.11.1. När man skall komma fram till vilka prioriteringar som skall göras är det framför allt nödvändigt att sätta kollektivets intressen främst och sedan fastställa exakta "spelregler", planera in hearingar, rådfrågningar och hela beslutsprocessen, så att olika intressen behandlas på ett så effektivt och öppet sätt som möjligt.

4.12. Det är dessutom nödvändigt att garantera att alla medborgare får tillgång till tjänster. Härvidlag kan EU:s roll bli avgörande. Som kommissionen uttrycker det i meddelandet: "även om medlemsstaterna har frihet att definiera sin egen politik i denna fråga och att den inte är intresserad av vem som faktiskt tillhandahåller tjänster, är det uppenbart att tjänsterna måste vara till gagn för samhället som helhet, genom att säkerställa kontinuitet, lika tillgång, mångsidighet och insyn" (punkt 3.2).

4.13. Att återställa balansen i städerna

Ett annat komplext problem, som både storstäderna och de medelstora städerna har att brottas med, är att skapa en balans mellan centrum och ytterområdena.

4.13.1. Även på detta område finns det en ofantlig mängd undersökningar. Sätten att närma sig problemet är olika och många intressanta experiment har gjorts, såväl när det gäller insatser för att rädda historiska delar i centrum som saneringen och upprustningen av ytterområdena.

4.13.2. Upprustningen av staden, i form av en ekonomisk och funktionell kvalitetshöjning på det allmänna eller privata fastighetsbeståndet som förfallit i stadskärnorna, kan bli ett bra tillfälle till att skapa nya arbetstillfällen och lokal utveckling.

4.13.3. När det gäller insatser för att bevara staden måste man framför allt prioritera restaurering, skydd och bevarande av monumentala, historiska, konstnärliga och landskapsmässiga värden. Vid sanering bör man bevara och förbättra det befintliga fastighetsbeståndet. Dessa insatser bör inlemmas i helhetsprogrammet för upprustningen av städerna.

4.13.4. Man måste i alla händelser bevara det sociala mönstret bland de bofasta i området och det mikroproduktiva hantverksnätet och småbutikerna och respektera det lilla samhällets historiska, sociala och kulturella mönster. Det handlar framför allt om att bibehålla en levande balans mellan olika grundläggande sociokulturella värden som är utmärkande för staden och att säkerställa att upprustning av stadsmiljön inte betyder "att de som bor där utestängs". Det är också via denna balans som stadsmedborgarna kan respektera och bekräfta stadens identitet och känna tillhörighet.

4.14. På motsatta sidan finns problemet med ytterområdena, ofta försummade och reducerade till sovstäder. I vissa särskilt drabbade områden är motsättningarna så stora att möjligheten till en social samlevnad, baserad på en modern uppfattning av medborgarnas rättigheter, dagligen stöter på motstånd. Detta orsakar djupa sprickor i stadskollektivet.

4.15. Därför är det viktigt att de ansvariga för stadspolitiken ser upprustningen av förfallna bostadsområden som en grundläggande målsättning och avsätter mänskliga och finansiella resurser till detta.

4.15.1. Denna insats bör inte enbart koncentreras på själva bebyggelsen utan man måste tillämpa en insatsstrategi som tar fasta inte bara på det rent fysiska förfallet, det må gälla byggnader, staden eller miljön, utan också på de mest framträdande sociala problemen i samband med arbetslöshet och utslagning. Man måste se innerstadskvarteren och ytterområdena som en helhet med en egen individualitet, en helhet vars delar måste sammanlänkas genom lämpliga styrmedel och kriterier.

4.15.2. Även i dessa fall (vitaliseringen av innerstaden och upprustningen av ytterområdena) visar sig nedifrån-och-upp-metoden gälla, dvs. genom en starkt engagemang från medborgarna, intresseorganisationerna, arbetsmarknadens parter och kulturella institutioner.

4.15.3. Centra som är utspridda över storstadsområdet men integrerade i ett effektivt transport- och kommunikationsnät kan också dra till sig värdefulla verksamheter som lämnat den gamla historiska stadskärnan. Därmed kan man samtidigt åstadkomma en uppvärdering av ytterområdena och en avlastning av innerstadsområdena.

4.15.4. Slutmålet bör vara att i varje innerstadskvarter och i varje ytterområde få "en liten stad i den större staden", med olika särdrag, och som hos de boende kan utveckla en känsla av tillhörighet, social identitet, och en utbredd solidaritet (). I linje med detta bör man uppmuntra åtgärder som syftar till att stödja initiativ att upprusta områden. Initiativen skall vara självständiga men funktionella och knutna till den urbana utvecklingen som helhet.

5. Staden, en plats och ett verktyg för sammanhållning: strukturfondernas roll

5.1. Strukturfonderna kan spela en viktig roll när det gäller att förverkliga en politik för insatser i städerna.

5.1.1. För att vara säker på att fonderna utnyttjas mer effektivt för städernas krav, måste man framför allt tillämpa "en integrerad strategi för åtgärder i stadsområden och de omkringliggande områdena och i fråga om utvecklingen av ekonomiska och mänskliga resurser".

5.2. Målsättningen att skapa ekonomisk och social sammanhållning, som är det främsta syftet med strukturfonderna, har funnit ett målområde i problemen i stadsområdena, både på grund av problemens omfattning och den omedelbara effekten på det sociala planet.

5.2.1. Den nya höga arbetslösheten bland ungdomar, riskerna för utslagning av hela grupper i samhället och av hela bostadsområden, den nya fattigdomen, äldre och handikappades behov, den ökande brottsligheten och miljöförstörelsen utgör prioriteringar som kräver betydande ekonomiska insatser.

5.2.2. Enligt kommissionens beräkningar () används 40 % av ERUF:s budget (för mål 1 och 2) och mellan 50-80 % av sammanhållningsfonden till insatser i stadsområdena. Det rör sig alltså om en betydande del av strukturstödet.

5.2.3. Under de senaste åren har det förvisso tagits viktiga steg på gemenskapsnivå för att hjälpa städerna att ta itu med de allvarligaste problemen, men resultaten har inte alltid motsvarat förväntningarna, framför allt på grund av att insatserna varit lösryckta och saknat en totalstrategi och för att man valt målen "uppifrån och ned".

5.2.4. Kommittén anser att reformen av strukturfonderna är ett unikt tillfälle till att radikalt förändra fondernas inriktning.

5.3. I städerna bor och arbetar 80 % av befolkningen: insatser för att bekämpa problemen i städerna har alltså en generell giltighet och bör prioriteras vid tilldelningen av fondmedel och när man utformar strukturpolitiken bör den urbana dimensionen vara ett viktigt inslag.

5.3.1. Dessutom är det viktigt att man ändrar synsätt när man skall välja ut de mål som man vill uppnå genom ekonomiskt stöd, och tillämpar "nedifrån-och-upp"-principen, dvs. direkt involverar berörda kommuner och lokalt ansvariga myndighetspersoner.

5.3.2. Kommissionen är också inne på samma linje när man fastslår vikten av att lokala myndigheter är med vid utarbetandet och genomförandet av de regionala utvecklingsprogrammen. Det förutsätter dock att de lokala myndigheterna förfogar över nödvändiga befogenheter på området.

5.4. Efter reformen av strukturfonderna bör stadsområdena bli direkta mottagare av resurser, samordnade och integrerade med stöd avsedda för regionerna, med en direkt involvering av medborgarna, arbetsmarknadens parter och lokala myndigheter.

5.4.1. Kommittén uppskattar kommissionens nya förhållningssätt till stadsområdena i reformen av strukturfonderna.

5.4.2. I kapitel II.2 i "Agenda 2000" fastställer man angående det nya mål 2 att fonderna också kommer att finansiera insatser som rör "områden som genomgår ekonomisk omställning" och i samband med de nya stödprogrammen för områden i nya mål 2 nämner man också "problemfyllda storstadsområden".

5.4.2.1. Längre fram talar man igen om de "problemfyllda storstadsområdena" och avslutar med att säga att "utvecklingen av landsbygden bör inriktas på bättre förbindelser mellan landsbygden och lokala städer. Detta bör underlätta diversifieringen av industri-, hantverks-, kultur- och tjänstesektorerna."

5.4.2.2. Kommittén anser dock med tanke på vad som hittills framkommit, och med tanke på storstadsproblemens omfattning och angelägenhetsgrad, att det vore nyttigt med en större tydlighet när det gäller vilken politisk tyngd och vilken roll som städerna kommer att ha vid fastställandet av projekten och utgiftsprioriteringar inom ramen för reformen av strukturfonderna, som förutses i "Agenda 2000". Det är också nödvändigt att man uppvärderar partnerskapets grundläggande roll i alla frågor som rör strukturfonderna, från programuppläggningen till den slutliga utvärderingen (). Det vore vidare lämpligt att klargöra på vilket sätt den urbana dimensionen skulle kunna integreras i regionalprogrammen för mål 1, med tanke på att EU i sin stadspolitik inte kan underlåta att ta hänsyn till regioner som släpar efter i utvecklingen och har stora svårigheter med avkastning, produktionsstrukturer och sysselsättning.

5.4.3. Kommittén delar dessutom kommissionen åsikt när man i det aktuella meddelandet föreslår att man vidtar följande åtgärder:

- Riktar sturkturfondsverksamheterna mot arbetslösheten i städerna.

- Utvärderar erfarenheterna med Urban- och Integraprogrammen.

- Överför erfarenhet och god praxis i fråga om urban utveckling.

Kommittén anser dock att man, utöver de framtidsperspektiv som ges i "Agenda 2000", efter den positiva erfarenheten med Urban-programmet, bör gå vidare på denna linje med tanke på dess politiska betydelse och också för den helhetssyn man tillämpade på problemen i de fattiga områdena i städerna.

Dessutom ligger det i samhällets, arbetsmarknadens parters och intresseorganisationernas intresse att kräva en betydande förstärkning av programmen (artikel 10 i ERUF-förordningen) för att utveckla flexibla, operativa styrmedel, som kan fånga upp den lokala särarten och anpassa sig till olika förhållanden.

Kommittén begär vidare att man undersöker möjligheten att Europeiska investeringsbankens och Europeiska investeringsfondens insatser inlemmas på ett mer specifikt sätt inom ramen för de samordnade nationella och europeiska aktionerna.

5.4.4. Vid fördelningen av resurserna måste man ta hänsyn till att städerna alltmer blir utvecklingscentra med en avgörande betydelse för en regions konkurrenskraft, samtidigt som det är där man har den största koncentrationen av ekonomiska och sociala problem.

5.4.5. Om man gör stadsområdena till ett av de prioriterade målen för strukturfonderna kommer man att direkt kunna ta itu med de mest akuta sociala och ekonomiska problemen som t.ex. den långvariga arbetslösheten bland ungdomar, den nya fattigdomen och den nya sociala utslagningen bland invandrarna.

5.5. Strukturfonderna bör användas till finansiering av integrerade åtgärder: starta företag, förbättra infrastruktur och miljö, tillhandahålla utbildning och sociala tjänster och främja lika möjligheter och sysselsättning.

5.5.1. Mot bakgrund av detta kan städerna bli centrum för den lokala utvecklingen. I det sammanhanget kan man också nämna en mycket positiv åtgärd: beslutet att övervaka de lokala och regionala sysselsättningspakterna, som kan bli ett styrmedel för att initiera och främja den lokala utvecklingen. Mycket ofta är det just staden med sina problem med arbetslöshet och utslagning som står i centrum för de planerade insatserna. Det är dessutom de insatser som bäst motsvarar medborgarnas egna krav.

6. Städernas nätverk: Information om samt utbyte och överföring av nya idéer

6.1. Det är också viktigt att intensifiera utbytet och överföringen av positiva erfarenheter, god praxis och nya idéer.

6.2. Kommittén tar tillfället i akt att erinra om att det i flera punkter i det första utkastet till ESDP framhålls att man bör ha en större debatt om dokumentet på gemenskapsnivå, innan man fattar beslut om att omsätta det i praktiken.

Kommittén hoppas att denna diskussion skall bli så bred och grundlig som möjligt och att den skall involvera inte bara de nationella institutionerna och EU-institutionerna, utan även arbetsmarknadens parter, icke-statliga organisationer och andra berörda sammanslutningar i den icke-offentliga sektorn.

6.3. Kommissionens initiativ till en översyn av staden för att utvärdera de europeiska städernas styrka och svagheter får stor betydelse när det gäller att lägga fast en ny strategi för gemenskapspolitiken för urbana frågor.

Översynen borde utsträckas till att omfatta inte bara EU utan också några noga utvalda städer från tredjeländer, så att man får möjlighet att jämföra den urbana utvecklingen inom och utanför unionen och att göra en komparativ analys.

6.4. Kommissionens metod går ut på att man angriper problemen "nedifrån" i ett direkt samarbete med de lokala myndigheterna. Då får man en bred och detaljerad bild av den urbana utvecklingens "hållbarhet". De styrmedel man sedan använder och den information man samlar in kommer att bli väldigt nyttig de närmaste åren för gemenskapspolitikens målinriktning.

6.5. Dessa mål ligger i linje med kommitténs redan tidigare uttryckta önskan att "EU systematiskt övervakar det europeiska urbana systemet, programmen för integrerad stadsutveckling samt de resultat man nått och gör resultaten av en sådan översyn tillgänglig" (). Kommittén stöder därför helt kommissionens initiativ.

6.6. Utöver denna viktiga insats och debatten på gemenskapsnivå är det nödvändigt att stärka nätverken och erfarenhetsutbytet och samarbetet mellan de europeiska städerna. Det är viktigt att inte bara de lokala myndigheterna, utan också sammanslutningar i den icke-offentliga sektorn, universitet, forskare, stadsplanerare och experter på ekonomisk och social utveckling deltar i detta utbyte.

6.6.1. I sammanhanget kan man också nämna de europeiska städernas och stadsplanerarnas biennal, på grund av de konstruktiva diskussionerna och det stora antalet deltagande vetenskapsmän och experter från alla länder i Europa. Biennalen som ägde rum första gången i Lyon 1995 gick nu av stapeln i Rom i september 1997.

6.7. Det är viktigt att intensifiera det transnationella erfarenhetsutbytet mellan städerna för att kunna ta emot och samla in alla nyttiga och relevanta erfarenheter som rör urban sanering och en hållbar utveckling.

Kommissionen borde också utnyttja det arbete och de erfarenheter som gjorts av organisationer och nätverk, t.ex. kampanjen för hållbara städer.

6.7.1. Man bör skapa fler möjligheter till sammankomster och diskussioner mellan borgmästare, tekniker och administratörer från städer i alla länder i Europa, där de kan diskutera frågor som rör gemenskapsproblem, lösningar och resultat.

6.8. Kommittén instämmer i kommissionens bedömning av samfinansieringsprogrammen för nät som rör ekonomisk utveckling, små och medelstora företag, teknologi, miljösanering och lika möjligheter.

Upprättandet och stärkandet av dessa nät har stor betydelse, eftersom de är nära människorna, gör det möjligt att jämföra erfarenheter och skapar en praxis för samarbete och utbyte, något som måste vara grundvalen för ett städernas och medborgarnas Europa.

7. Avslutande kommentarer

7.1. Bakgrund

7.1.1. Kommitténs avsikt är att framhålla städernas politiska betydelse. I städerna bor, som redan påpekats, 80 % av unionens medborgare, och det är deras demokratiska samtycke som ger EU kraft och inflytande att föra en framgångsrik politik och att genomföra sina grundläggande mål.

7.1.2. Kommittén anser det därför önskvärt och lämpligt, även inför kommande viktiga möten om stadspolitik, att man med än större engagemang utvecklar alla former av samarbete med Europaparlamentet, som redan med kraft verkar inom sektorn och som sannolikt kan komma att bestämma sig för att inrätta ett speciellt organ enbart för detta syfte.

7.2. Slutsatser

7.2.1. För det första anser kommittén att man på ett tydligare sätt än i kommissionens meddelande bör fastställa vilka frågor man prioriterar och ta upp dem på dagordningen för städerna, frågor som är kopplade till konkurrenskraft och sysselsättning, ekonomisk och social sammanhållning och en hållbar utveckling.

7.2.2. En sak som måste prioriteras är bevarandet och förvaltningen av stadens kulturella arv. Detta är det första "politiska valet" i ESDP-utkastet från Noordwijk och det har också ett stort symbolvärde. De europeiska städernas historiska och konstnärliga arv tillhör hela världen och utgör också en av de främsta inkomstkällorna som bör bevaras och uppvärderas.

7.2.3. Härav följer kravet på starka insatser när det gäller att rädda, restaurera och bevara de gamla historiska delarna i städerna, inte bara i de stora konststäderna, utan även i små och medelstora städer med en stark kulturell identitet som är värd att bevara och stärka.

7.2.4. För det andra innebär en hållbar och integrerad utveckling också att man rustar upp ytterområdena. Det kan i synnerhet i de stora metropolerna medföra en utveckling av flera centra samtidigt, vilket kan avlasta de historiska kvarteren och ge i dag förfallna områden en definierad funktion och en socioekonomisk identitet.

7.2.5. För att förhöja livskvaliteten i städerna måste man också stärka de nya telekommunikations- och transportteknologierna som förbinder staden med förstäderna.

7.2.5.1. Kommittén betonar kravet att fästa stor vikt även vid problemen i ytterområdena, vilka är missgynnade i den totala konkurrensen. Detta måste tydligt framhållas och som en följd därav bör man tillämpa en fördelningspolitik som främjar regional sammanhållning och integrering.

7.2.6. I ett läge där det sker en globalisering av ekonomin blir städernas roll än viktigare, allteftersom de enskilda stadsförvaltningarna lyckas skapa utvecklingsstrategier, bygga ut infrastrukturerna och tjänstesektorn, i det vällovliga syftet att öka sin konkurrenskraft.

Det är dock önskvärt att man utvecklar en sådan samordningspolitik att man inte uppfyller målsättningen att få en "god ekonomi" på bekostnad av en politik som syftar till social rättvisa och livskvalitet. Konkurrenskraften borde snarare bidra till att ge konkreta lösningar på en rad sociala problem som arbetslösheten bland ungdomar, integreringen av invandrare och återanpassningen av de utslagna.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt de strukturella problemen som rör de äldres situation och roll. De äldre kommer att bli allt fler under de närmaste åren i hela unionen.

Slutligen måste det man ge "stadsmedborgarskapet" ett nytt innehåll, baserat på medverkan och social solidaritet.

7.2.7. Spridningen av "god praxis" bör främjas med alla medel. Initiativet till översyn av staden som kommissionen tagit är ett bra exempel som bör återkomma regelbundet.

7.2.8. Kommittén vill åter understryka hur viktig den urbana dimensionen är när man skall fastställa gemenskapspolitiken, i synnerhet vad gäller konkurrenskraft, sysselsättning, social sammanhållning och hållbar utveckling.

7.2.9. Kommittén anser det också lämpligt att förse de lokala myndigheterna med nödvändiga befogenheter för att utarbeta och genomföra utvecklingsprogrammen.

7.2.10. Kommissionens meddelande innebär utan tvivel ett kvalitetsmässigt framsteg vad gäller förhållningssättet till stadsproblematiken, som man ser som en av de viktiga frågorna för EU:s framtida politik. Detta skulle bli ännu mer betydelsefullt om sammanträden om stadsfrågor, efter det positiva resultatet i Noorwijk, togs upp på rådets årliga arbetsprogram. Det skulle göra att ämnet behandlades mer systematiskt inom ramen för rådets eget verksamhetsområde.

7.2.11. Stadspolitiken kan även inom ramen för subsidiaritetsprincipen utgöra en viktig mötespunkt för gemenskapspolitiken för ekonomisk utveckling, sysselsättning, infrastruktur och nätverk, miljöskydd och kampen mot utslagning och brottslighet.

7.2.12. Kommittén understryker än en gång att man snarast måste reagera på de sociala och ekonomiska orsaker som ligger till grund för stadens allvarligaste problem, genom att förändra mekanismerna som styr den urbana utvecklingen och tillgången till de möjligheter som erbjuds av systemet som helhet.

7.2.13. ESK betonar vikten av att förverkliga stadsutvecklingsprojekten med integrerade och målinriktade insatsmetoder. Vidare betonar man kravet att berörda samhällen involveras när man ställer upp målen samt att man använder olika former av partnerskap vid genomförandet.

7.2.14. Det är också viktigt att man bevarar de kulturella värden som kännetecknar varje stad.

Respekten och uppvärderingen av dessa skatter är förutsättningen för att stärka stadens identitet och invånarnas känsla av tillhörighet och engagemang.

7.2.15. Vad beträffar städernas resurstilldelning betonar kommittén strukturfondernas viktiga roll och delar kommissionens syn att de skall användas till problemen i städerna. ESK vill dock uppmana till att man tydligare och mer målinriktat använder medlen till urban utveckling och att man tar vara på erfarenheterna från Urban-programmet.

7.2.16. Slutligen önskar kommittén att städerna, också till följd av vad som föreslås i kommissionens meddelande och de mål som kommer att ställas upp på Forum -98, stärker sin roll som drivkraft för den ekonomiska, sociala och kulturella utvecklingen inom unionen.

Bryssel den 28 januari 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Yttrande om "Europa 2000+" - Samarbete för en fysisk planering inom EU (tilläggsyttrande), EGT C 301, 13.11.1995, punkt 2.2.6.

() EGT C 301, 13.11.1995, punkt 2.2.6.4.

() Yttrande om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor", EGT C 30, 30.1.1997.

() EGT C 30, 30.1.1997, punkt 5.3 ii.

() EGT C 30, 30.1.1997, punkt 6.3.5.

() Yttrande om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor", EGT C 30, 30.1.1997, punkt 4.6.2.

() Jfr ESK:s yttrande av den 1 oktober 1997 - EGT C 355, 21.11.1997.

() Yttrande om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor", EGT C 30, 30.1.1997, punkt 6.3.2.

() Yttrande om "Europeiska unionens roll i stadsfrågor", EGT C 30, 30.1.1997, punkt 6.3.3.

() Jfr ESK:s yttrande om "Tjänster i allmänhetens intresse i Europa", EGT C 287, 22.9.1997.

() För en fördjupad illustration av dessa teser, jfr: R. Camagni, European cities and global competition: the economic challenge, en rapport som presenterades vid den andra biennalen för städer och stadsplanerare i Europa, i Rom 8-13 september.

() Jfr Bilaga III "Beräkning av den ekonomiska effekten på städer som får stöd från ERUF och sammanhållningsfonden", i kommissionens meddelande "Mot ett program för städer ...".

() Jfr yttrandet "Intresseorganisationernas och arbetsmarknadens parters deltagande i gemenskapens regionalpolitik" (ej officiell titel), EGT C 127, 7.5.1994.

() EGT C 30, 30.1.1997, ESK:s yttrande om "EU:s roll i stadsfrågor", punkt 6.3.6.