FÖRKORTNINGAR

BNP : bruttonationalprodukt

Cris : det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser

DCI : finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete

EBRD : Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling

EGPI : europeiskt grannskaps- och partnerskapsinstrument

EIDMR : europeiskt instrument för demokrati och mänskliga rättigheter

EU : Europeiska unionen

EUF-fördraget : Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

IfS : stabilitetsinstrumentet

IMF : Internationella valutafonden

MDG : millennieutvecklingsmål

ODA : offentligt utvecklingsbistånd

OECD : Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

OSSE : Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

Pefa : programmet för offentliga utgifter och ekonomisk ansvarighet

RRM : mekanismen för akuta ingripanden

Smart : specifika, mätbara, uppnåbara, realistiska och tidsbundna mål

Tacis : gemenskapsprogrammet för stöd till de nya oberoende staterna

Unicef : FN:s barnfond

USD : US-dollar

SAMMANFATTNING

I. Vid revisionen bedömdes hur kommissionen och Europeiska utrikestjänsten planerade och förvaltade utvecklingsbiståndet till de centralasiatiska republikerna (Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan) under perioden 2007–2012.

II. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen och Europeiska utrikestjänsten under svåra förhållanden gjorde stora ansträngningar för att planera och få till stånd det program för EU:s utvecklingsbistånd i Centralasien som presenterades i det regionala strategidokumentet från april 2007. Planeringen och fördelningen av biståndet var generellt sett tillfredsställande, medan genomförandet var mindre tillfredsställande.

III. Kommissionen diskuterade prioriteringarna med partnerländerna och försökte anpassa sina utgiftsplaner till deras nationella prioriteringar. Vid den geografiska fördelningen av biståndet togs hänsyn till det relativa välståndet. De projekt som valdes ut för EU-stöd bidrog alla till att uppnå de breda målen i det regionala strategidokumentet. Kommissionen gav emellertid bistånd till ett större antal sektorer än vad som är förenligt med bästa praxis.

IV. Kommissionen utnyttjade ett antal olika metoder för att genomföra sina planer. Detta innefattade många små projekt, vilket ökade delegationernas administrativa börda. Programmet var också svårare att förvalta på grund av de många olika finansieringsinstrumenten och olika rapporteringsvägar, vilket gör det svårt att fastställa hur mycket EU har spenderat per sektor och land i Centralasien. Kommissionen har inte försökt uppskatta de totala administrativa kostnaderna för utvecklingsbiståndsprogrammet i Centralasien.

V. Kommissionen kunde och borde ha förvaltat sina budgetstödprogram i Tadzjikistan och Kirgizistan striktare och kopplat budgetstödet till särskilda korruptionsbekämpningsåtgärder. Utbetalningsbesluten fattades på grundval av partnerländernas åtaganden om reformer och inte på de framsteg som gjorts.

VI. Genomförandet var i allmänhet långsamt även om det förekom vissa stora variationer. De regionala programmen fick ingen verkligt regional dimension, och många bestod endast av "flerlandsmekanismer" som länderna kunde utnyttja var för sig. Kommissionen införde system för att kunna lära av erfarenheterna och förbättra sina program över tiden. Detta resulterade i användbara resultat som i några fall inte var tillgängliga i tid och i andra fall till användbara rekommendationer som inte accepterades. Kommissionens rapporter handlade mer om verksamheterna än om resultaten.

VII. I denna rapport ger revisionsrätten rekommendationer om hur erfarenheterna från perioden 2007–2012 skulle kunna användas i EU:s framtida samarbete med denna region.

INLEDNING

1. Denna rapport handlar om planeringen och förvaltningen av Europeiska unionens (EU) utvecklingsbistånd till de fem centralasiatiska republikerna (Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan, Turkmenistan och Uzbekistan) under perioden 2007–2012 (se kartan).

KARTA

CENTRALASIEN

+++++ TIFF +++++

Källa: Kartan bygger på FN:s karta över Centralasien nr 3763 rev. 7, december 2011. Europeiska revisionsrätten ansvarar helt för anpassningen.

2. De fem staterna, som blev självständiga när Sovjetunionen föll samman 1991, skiljer sig åt markant i fråga om befolkningsstorlek, landareal, tillgång till naturresurser och välstånd. Kazakstan och Turkmenistan har stora olje- och gastillgångar, och exporten av dessa tillgångar återspeglas i deras relativt höga BNP per capita. När det gäller uppfyllandet av millennieutvecklingsmålen är läget varierande (se bilaga I för närmare information om varje land). Ländernas relativa villighet att samarbeta och integreras med resten av världen varierar också.

Europeiska unionen och Centralasien

3. EU har varit aktivt i länderna i Centralasien sedan de blev självständiga. Kommissionens strategidokument för Centralasien 2002–2006 angav de centrala målen för biståndsstrategin: att främja stabilitet och säkerhet i centralasiatiska länder och stödja deras ansträngningar att få en hållbar ekonomisk utveckling och minska fattigdomen.

4. För perioden 2007–2013 presenterade Europeiska kommissionen sina planer för utvecklingsbiståndet i ett regionalt strategidokument som antogs i april 2007 [1]. EU:s politik för Centralasien under den period som revisionen gäller antogs av Europeiska rådet i juni 2007 och redovisas i rådets dokument European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership [2](om Europeiska unionen och Centralasien: strategi för ett nytt partnerskap) där rådet ställde sig bakom kommissionens strategi.

5. Genom rådets strategi och kommissionens biståndsprogram fastställde EU prioriteringarna för samarbetet med regionen som helhet och lyfte fram säkerhet och stabilitet som sina viktigaste strategiska intressen. Strategin förespråkade ett aktivt samarbete med de centralasiatiska staterna för att främja fred, demokrati och ekonomiskt välstånd. I synnerhet

- föreslogs att man fullt ut skulle utnyttja många olika instrument, program, samarbetsavtal [3] och politisk dialog,

- ville man uppnå balans mellan bilaterala åtgärder och åtgärder för att hantera gemensamma regionala utmaningar [4],

- identifierades sju stora och särskilt viktiga politikområden [5],

- höjdes EU:s budgetbistånd i budgetplanen för 2007–2013 till omkring 750 miljoner euro för perioden [6].

6. Europeiska kommissionen öppnade en delegation i Kazakstan 1993 och uppgraderade avdelningskontoren i Kirgizistan och Tadzjikistan till fullvärdiga EU-delegationer i slutet av 2009 [7]. År 2012 inrättades en EU-delegation i Uzbekistan. Europeiska rådet utsåg 2005 en särskild representant för Centralasien [8] med uppdrag att främja goda relationer mellan EU och länderna i Centralasien och bidra till ökad stabilitet och utökat samarbete, till att stärka demokratin och respekten för mänskliga rättigheter i regionen och öka unionens effektivitet och synlighet i regionen.

EU:s utvecklingsbistånd

7 . Mellan 1991 och 2013 avsatte EU över 2,1 miljarder euro i utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd till dessa länder, varav 750 miljoner euro gällde perioden 2007–2013. Under perioden 2007–2012 betalade kommissionen 435 miljoner euro i utvecklingsbistånd till Centralasien som främst har gått till Kirgizistan och Tadzjikistan (se diagram 1).

DIAGRAM 1

EU:S BETALNINGAR TILL CENTRALASIEN 2007–2012 PER LAND OCH TILL REGIONEN (I MILJONER EURO OCH PROCENT)

+++++ TIFF +++++

Källa:Revisionsrättens analys av uppgifter från kommissionens databas Cris.

8. Under periodens första år gick utgifterna främst via gemenskapsprogrammet för stöd till de nya oberoende staterna (Tacisprogrammet) vars främsta mål var att underlätta övergången till marknadsekonomi och stärka demokratin och rättsstatsprincipen.

9. Från 2007 ersattes Tacis av finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), vars främsta mål är fattigdomsminskning, hållbar ekonomisk och social utveckling och integration av utvecklingsländer i världsekonomin. Under den här perioden tillhandahölls även medel via andra instrument, såsom europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) och stabilitetsinstrumentet, däribland mekanismen för akuta ingripanden (se diagram 2).

10. EU:s budget för utvecklingsbistånd till länderna i Centralasien uppgick i genomsnitt till 89 miljoner US-dollar under åren 2010 och 2011, vilket ska jämföras med 175 miljoner US-dollar från Förenta staterna, 165 miljoner US-dollar från Turkiet, 124 miljoner US-dollar från Japan och 109 miljoner US-dollar från Tyskland [9].

DIAGRAM 2

EU:S BETALNINGAR TILL CENTRALASIEN 2007–2012 PER FINANSIERINGSINSTRUMENT (I MILJONER EURO)

+++++ TIFF +++++

Källa:Revisionsrättens analys av uppgifter från kommissionens databas Cris.

11. Utvecklingsbiståndets totala ekonomiska betydelse utgör en liten del av det samlade finansiella flödet till regionen. Särskilt i Kazakstan, Turkmenistan och Uzbekistan utgör det offentliga utvecklingsbiståndet [10] mindre än 5 % av de utländska direktinvesteringarna och mindre än 0,2 % av den årliga bruttonationalprodukten (BNP). Från 1991 till 2011 gjorde dessutom Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) åtaganden för 5945 miljoner euro i form av lån, kapital och garantier till de fem länderna, varav 408 miljoner euro 2011.

12. Kommissionens generaldirektorat för utveckling och samarbete – EuropeAid och, sedan 2011, Europeiska utrikestjänsten [11] har ansvaret för att utforma EU:s utvecklingpolitik, för den fleråriga planeringen av instrumenten för externt bistånd och för att utforma sektorspolitiken för detta externa bistånd. Detta sker från Bryssel med hjälp av EU-delegationerna i partnerländerna.

ÖVERSYN AV RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

13. Rådet ser regelbundet över hur genomförandet av EU:s strategi för Centralasien fortskrider. Slutsatsen av den senaste översynen [12] var att strategin fortfarande är giltig och att framsteg har gjorts i genomförandet. Rådet ansåg dock att EU:s ansträngningar bör bli mer målinriktade och bidra till att synliggöra EU:s åtgärder i Centralasien och öka deras genomslagskraft.

14. Europaparlamentets konstaterade i ett betänkande 2011 [13] att EU:s stödmedel var för knappa för att unionen ska kunna utöva ett verkligt inflytande på rådets alla sju prioriterade områden [14] och uppmanade EU att definiera sina politiska prioriteringar bättre. Parlamentet underströk att partnerländerna måste följa internationella normer för demokrati, samhällsstyrning, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter. Mot bakgrund av farhågorna rörande korruption uppmanade Europaparlamentet kommissionen att lägga fram en rapport – som ännu inte är klar – om användningen av sektorsuppdelat budgetstöd i Kirgizistan och Tadzjikistan.

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING

15. Vid revisionen bedömdes hur Europeiska utrikestjänsten och kommissionen planerade och förvaltade utvecklingsbiståndet till Centralasien under perioden 2007 till 2012, och i synnerhet det bistånd som betalades via finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) som var det viktigaste finansieringsinstrumentet. Vid revisionen ställde revisionsrätten följande frågor:

- Fördelade kommissionen sin budget i enlighet med bästa praxis och följde den sina fastställda prioriteringar för utvecklingsbiståndet i Centralasien?

- Levererade kommissionen utvecklingsbiståndet på ett lämpligt sätt?

- Genomförde kommissionen sin biståndspolitik på ett lämpligt sätt, utvecklade kommissionen den mot bakgrund av gjorda erfarenheter och rapporterade kommissionen på ett lämpligt sätt?

Andra aspekter av EU:s strategi, såsom den politiska dialogen, ingick inte i revisionen.

16. Granskningsarbetet utfördes mellan juni och november 2012. Revisionen byggde på granskning och analys av dokument och på intervjuer. Kirgizistan, Tadzjikistan och Uzbekistan besöktes i oktober 2012 och där intervjuade revisorerna personal vid EU:s delegationer, företrädare för nationella myndigheter, medlemsstaternas ambassader, tekniska experter, organisationer i det civila samhället, andra givare och berörda parter. Revisorerna granskade totalt 21 stödprogram (19 landspecifika och två regionala program, se bilaga II [15]).

17. Analyser från andra källor utnyttjades för revisionen, till exempel studier och rapporter gjorda av andra donatorer. Revisionsrätten gjorde en enkät om givarsamordning och andra givares syn på EU:s arbete på området som skickades till andra givares ledande företrädare på plats i var och en av de fem centralasiatiska republikerna [16].

IAKTTAGELSER

FÖRDELNING AV BUDGETEN

18. Punkterna 19–36 nedan handlar om hur kommissionen fördelade EU-medlen, i vilken utsträckning det skedde i enlighet med bästa praxis och med de prioriteringar som fastställts för utvecklingsbistånd i Centralasien.

KOMMISSIONEN ANGAV BREDA ÖVERGRIPANDE PRIORITERINGAR FÖR SITT BISTÅND

19. Som förklaras i punkt 4 angav kommissionen i det regionala strategidokumentet sina utgiftsprioriteringar i enlighet med EU:s politik för Centralasien. Kommissionen erinrade om att fattigdomsbekämpning är det främsta målet för EU:s utvecklingspolitik, vilket kompletteras av målen att främja gott styre och öka respekten för mänskliga rättigheter [17]. Tre sektorer prioriterades för EU:s utvecklingsbistånd:

- Främja regionalt samarbete, i synnerhet nätverk och marknadsintegration, miljön, gränsförvaltning och migrationshantering, tull, kampen mot organiserad brottslighet och gränsöverskridande samarbete mellan enskilda och inom civilsamhället.

- Minska fattigdomen och höja levnadsstandarden, särskilt genom program för samhällsutveckling och riktade åtgärder för landsbygdsutveckling samt reformer av jordbruket och det sociala skyddet.

- Främja demokratisering, mänskliga rättigheter, gott styre och ekonomiska reformer.

20. Kommissionens mål var att avsätta 30–35 %, 40–45 % respektive 20–25 % av den totala budgeten till dessa tre mål.

21. Kommissionen delade därefter upp perioden i två delperioder (2007–2010 och 2011–2013) och upprättade ett vägledande program för den första perioden med närmare anvisningar för tilldelningen av bistånd och identifieringen av särskilda prioriteringar. Kommissionen gjorde 2010 en halvtidsutvärdering och drog slutsatsen att det inte krävdes några större justeringar. Baserat på utvärderingen utarbetades utgiftsplanerna för 2011–2013.

KOMMISSIONEN AVVEK I NÅGRA AVSEENDEN FRÅN BÄSTA PRAXIS NÄR BISTÅNDET PLANERADES OCH FÖRDELADES

22. Etablerad bästa praxis för fördelning av utvecklingsbistånd enligt bland annat Europeiskt samförstånd om utveckling, Parisdeklarationen om biståndseffektivitet [18] och EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken [19] anger följande principer:

- Utvecklingsprioriteringar – som anges i landstrategier, politiska dialoger och program för utvecklingssamarbete – bör vara resultatet av en tydlig analys av mottagarlandets nationella strategier, institutioner och förfaranden för utveckling.

- För att biståndet ska bli helt ändamålsenligt bör mottagarländerna ha egenansvar för de utvecklingsstrategier och utvecklingsprogram som får stöd av givare.

- EU-givare bör ha som mål att koncentrera sitt aktiva engagemang i ett visst land till högst tre sektorer.

23. Det regionala strategidokumentet och de vägledande programmen innehåller endast begränsade motiveringar till kommissionens detaljerade val av utgiftsprioriteringar, till exempel när det gäller hur mycket som skulle användas till regionala respektive bilaterala program eller varför vissa sektorer eller program förväntades ge bäst valuta för pengarna i förhållande till EU-målen. I realiteten fanns det ett stort mått av kontinuitet i förhållande till tidigare utgiftsmönster i de aktuella länderna.

I PRAKTIKEN VAR DOCK KOMMISSIONENS BESLUT OM TILLDELNING RIMLIGA

24. Å andra sidan utgjorde kommissionens fördelning av utgifter i de flesta avseenden ett rimligt försök att tillämpa prioriteringarna i det regionala strategidokumentet.

25. Tack vare kontinuiteten i utgifternas fördelning kunde kommissionen utnyttja sina tidigare erfarenheter optimalt, i synnerhet i Tadzjikistan och Kirgizistan.

26. Kommissionen såg noga till att fördelningen av utgifter på ett tillfredsställande sätt var i linje med andra givares och undvek därmed överlappning och bidrog till givarsamordning. Tre av fyra av de givare som besvarade revisionsrättens enkät var positiva till valet av sektorer som fick stöd. Två av tre ansåg att kommissionen hade valt att stödja program av god kvalitet, särskilt inom sektorerna mänskliga rättigheter och främjande av civilsamhället.

27. Kommissionen ställdes inför särskilda utmaningar när det gällde samordningen med partnerländer:

- Kazakstan, Turkmenistan och Uzbekistan har inte anslutit sig till Parisdeklarationen och därför inte gjort behovsbedömningar för utvecklingsbistånd eller fattigdomsminskningsstrategier i den form som används för EU:s programplanering.

- Enligt det regionala strategidokumentet var syftet med EU:s utvecklingsbistånd att stödja genomförandet av dess politiska strategi som innebär att EU strävar efter att främja välstånd, solidaritet, mänskliga rättigheter och demokrati, anständigt arbete, säkerhet och en hållbar utveckling över hela världen. För regeringarna i partnerländerna har inte alltid mänskliga rättigheter, god samhällsstyrning och utvecklingsmål av typen fattigdomsminskning högsta prioritet.

- De nationella programplaneringsdokumenten kan sakna ett tydligt fokus. Exempelvis hade Kirgizistans landsomfattande utvecklingsstrategi för 2009–2011 en handlingsplan med 508 åtgärder inom 19 olika sektorer.

28. Trots dessa svårigheter diskuterade kommissionen biståndsprioriteringar med regeringarna i mottagarländerna och försökte anpassa sina utgifter till de nationella planerna när sådana fanns. Resultaten av denna process återspeglades i det regionala strategidokumentet och de vägledande programmen.

29. De program och projekt som revisionsrätten kontrollerade i Kirgizistan och Tadzjikistan överensstämde både med kommissionens strategi och, så långt som rimligen kunde fastställas, de mottagande regeringarnas prioriteringar. Här följer exempel på detta:

- I Kirgizistan var kommissionens stöd till utbildningssektorn från 2009 och framåt en hjälp till regeringen och dess planer för att reformera och utveckla landets utbildningssystem.

- I Tadzjikistan överensstämde kommissionens stöd till socialt skydd väl med regeringens prioriteringar för den sociala sektorn som var att höja kvantiteten och kvaliteten på sociala tjänster till de fattiga och att uppnå de aktuella millennieutvecklingsmålen.

30. På samma sätt överensstämde de projekt som revisionsrätten kontrollerade i Uzbekistan (till exempel stöd till en reform av det straffrättsliga systemet och förbättring av mödra- och barnhälsovården) med de behov som regeringen fastställt för landet. Men en anpassning till de behov som regeringen identifierat innebar inte alltid att myndigheterna gav sitt fulla stöd när projekten skulle genomföras. Till exempel fick inte de internationella experter som arbetade med reformen av det straffrättsliga systemet tillträde till fängelser och rättegångar. För att säkra regeringens samarbete när det gällde kommissionens program för att minska undernäring hos spädbarn var kommissionen tvungen att lägga betoningen på främjande av en hälsosam kosthållning för mödrar och barn eftersom Uzbekistans regering inte erkände att undernäring förekom.

BISTÅNDSNIVÅERNA SPEGLADE DET RELATIVA VÄLSTÅNDET

31. Kommissionen öronmärkte mest bistånd för de länder som bedömdes ha det största behovet och vara mest villiga och kapabla att utnyttja biståndet på bästa sätt, det vill säga Tadzjikistan och Kirgizistan. Dessa två länder fick tre gånger så mycket bistånd per person som de tre övriga mottagarna (tabell 1 och bilaga I).

TABELL 1

TOTALT BISTÅND SOM FÖRDELATS GENOM FINANSIERINGSINSTRUMENTET FÖR UTVECKLINGSSAMARBETE I CENTRALASIEN (DCI) INOM DET REGIONALA STRATEGIDOKUMENTET 2007–2013 OCH BNP PER CAPITA

Källa: Utvecklingssamarbete EU-Centralasien, Europeiska kommissionen, 2011 och Världsbanken, indikatorer för utvecklingen i världen.

Område | Totala anslag 2007–2013 (miljoner euro) | BNP per capita 2007 (dåvarande USD-kurs) |

Kazakstan | 74 | 6,771 |

Kirgizistan | 106 | 722 |

Tadzjikistan | 128 | 563 |

Turkmenistan | 53 | 2,606 |

Uzbekistan | 71 | 830 |

Regionen | 242 | |

Totalt | 674 | |

BISTÅND GAVS TILL ALLTFÖR MÅNGA SEKTORER

32. Kommissionens metod var emellertid mindre tillfredsställande när det gällde antalet sektorer som den gav bistånd till.

33. Som anges i punkt 22 är en vägledande princip för utvecklingspolitiken som kommissionen har anslutit sig till att EU:s givare bör ha som mål att koncentrera sitt engagemang till högst tre sektorer i varje partnerland för att optimera resultaten och minska transaktionskostnaderna.

34. Trots att programmet för utvecklingsbistånd i Centralasien var så litet tillämpade kommissionen inte strikt denna princip. Fyra sektorer valdes ut för bistånd i Kirgizistan (samhällsstyrning, jordbruk och landsbygdsutveckling, utbildning och socialt skydd), fem sektorer i Tadzjikistan (samhällsstyrning, jordbruk och landsbygdsutveckling, socialt skydd, privata sektorn och hälsa) och sex sektorer i Uzbekistan (privata sektorn, samhällsstyrning, hälsa, jordbruk och landsbygdsutveckling, miljö och energi samt utbildning).

35. Dessutom kanaliserade kommissionen utvecklingsbiståndsmedel från EU till ytterligare andra sektorer via regionala och tematiska program. Dessa program stödde sektorer som energi, transport, miljö, vatten, gränsförvaltning och drogbekämpning, rättsstatsprincipen, demokrati och mänskliga rättigheter, utveckling av privata sektorn och högre utbildning.

BISTÅNDET ÅTERSPEGLADE DOCK KOMMISSIONENS STRATEGISKA PRIORITERINGAR

36. En analys som revisionsrätten gjorde av kommissionens databas visade inga betydande exempel på att bistånd getts till ett nationellt program som inte gällde något av de breda målen fattigdomsminskning och bättre samhällsstyrning – många nationella program handlar om både fattigdomsminskning och god samhällsstyrning. De belopp för vilka det hade ingåtts kontrakt vid utgången av 2012 överensstämde med prioriteringarna i det regionala strategidokumentet (se punkt 20).

FÖRVERKLIGA POLITIKEN

37. I punkterna 38–62 nedan granskas kommissionens metoder för att leverera bistånd: vilka metoder som valdes för att tillhandahålla biståndet, vilken uppmärksamhet kommissionen ägnade åt administrativa kostnader, huruvida det fanns tydliga mål och resultatindikatorer för programmen så att de kunde övervakas och hur kommissionen hade utformat och förvaltade det budgetstöd som gavs till två av de centralasiatiska republikerna.

KOMMISSIONEN TILLHANDAHÖLL BISTÅNDET GENOM ETT FLERTAL OLIKA SYSTEM

38. Kommissionen genomförde sina biståndsprogram på ett antal sätt beroende på omständigheterna (se exempel i ruta 1):

- Bidragsöverenskommelser med internationella organisationer som hade utvecklat verksamhet i partnerländerna och accepterades som partner av myndigheterna.

- Budgetstöd när det var möjligt, eftersom det där förhållandena så medger är det arrangemang som föredrasvid utvecklingssamarbete enligt Europeiskt samförstånd om utveckling [20].

- Stöd till icke-statliga organisationer när civilsamhället var aktivt.

- Tjänstekontrakt (och några kontrakt om bygg- och anläggningsarbeten), särskilt om tekniskt bistånd, där målet var att uppnå konvergens med europeiska standarder och europeisk god praxis, kombinerat med sektorsuppdelat budgetstöd.

RUTA 1

EXEMPEL PÅ PROGRAM SOM FINANSIERADES AV EU

Bidragsöverenskommelse med en internationell organisation

Målet med stödet till projektet för reform av fängelseväsendet är att förbättra förvaltningen av fängelser och den sociala återanpassningen av straffade personer genom att man ska utarbeta ett program för reform av fängelseväsendet i Kirgizistan. I programmet ingår även bland annat åtgärder för bättre hygien och stöd till inkomstgenererande verksamhet. Den samlade budgeten för åtgärden som genomförs av FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå är 2,78 miljoner euro, varav EU bidrar med 2,5 miljoner euro.

Budgetstödprogram

Det sektorsuppdelade stödprogrammet för socialt skydd och förvaltning av de offentliga finanserna i Kirgizistan finansieras genom geografiska och tematiska finansieringsinstrument. I det sjuåriga strategidokumentet avsattes 53 miljoner euro till programmet. Målet för komponenten socialt skydd är att ta fram ett effektivare system för socialt stöd som skulle förbättra förhållandena för utsatta personer och fattiga barn. Parallellt är målet för komponenten förvaltning av de offentliga finanserna att hjälpa regeringen i Kirgizistan att förbättra sin årliga budgetprocess i fråga om insyn, ansvarighet och förutsägbarhet och när det gäller internkontrollen.

Bidrag till en icke-statlig organisation

Kommissionen medfinansierade 80 % av ett projekt för att förbättra förhållandena för nödlidande barn och familjer med 200000 euro. Projektet genomförs av den uzbekistanska avdelningen av SOS barnbyar, en internationell icke-statlig organisation som funnits i Uzbekistan sedan 1996. Kontraktet undertecknades 2011 som en del av partnerskapsprogrammet för institutionell uppbyggnad vars mål var att förbättra levnadsvillkoren för utsatta grupper i Uzbekistan genom att förstärka samarbetet mellan icke-statliga organisationer och lokala myndigheter.

Tjänstekontrakt: program för tekniskt bistånd kombinerat med ett program för sektorsuppdelat budgetstöd

Tadzjikistan. För att stödja programmet med sektorsuppdelat budgetstöd för socialt stöd har kommissionen sedan 2007 utarbetat ett program för tekniskt bistånd och kapacitetsuppbyggnad som är inriktat på att a) bättre målinrikta och rationalisera de sociala förmånssystemen, b) ta fram sociala tjänster, c) modernisera systemen för institutionell vård och d) utarbeta en arbetsmarknadspolitik. Programmets samlade budget är 5 miljoner euro som omvandlades till kontrakt på mellan 90000 och 2,5 miljoner euro med sju europeiska konsultföretag.

39. Kommissionen använde sig av alla dessa olika system för att tillhandahålla biståndet (se tabell 2).

MÅNGA SMÅ PROJEKT OCH FINANSIERINGSINSTRUMENT: EN ADMINISTRATIV UTMANING

40. Som framgår av tabell 2 utgjorde bidrag och tjänstekontrakt en stor del till antalet (men en liten del sett till värdet) av kommissionens biståndsinsatser i Centralasien. De administrativa följderna av så många program kan vara betydande [21].

41. EU-delegationen i Kirgizistan förvaltade 56 kontrakt när revisionen gjordes. Delegationen rapporterade att den hade mycket begränsade möjligheter att besöka de platser där kontraktsåtgärderna genomfördes. Delegation gav även stöd [22] till ytterligare 99 kontrakt som förvaltades av avdelningar vid huvudkontoret.

TABELL 2

KONTRAKTERADE BELOPP INOM FINANSIERINGSINSTRUMENTET FÖR UTVECKLINGSSAMARBETE OCH DET TEMATISKA FINANSIERINGSINSTRUMENTET FÖR UTVECKLINGSSAMARBETE MELLAN 2007 FRAM TILL UTGÅNGEN AV 2012 PER SYSTEM FÖR TILLHANDAHÅLLANDE

Källa: Revisionsrättens analys av uppgifter från kommissionen databas Cris.

| Antal undertecknade kontrakt/överenskommelser | Kontrakterade belopp fram till utgången av 2012 (miljoner euro) | % av totala värdet |

Bidragsöverenskommelser | 33 | 128 | 36 % |

Program med budgetstöd | 15 | 98 | 28 % |

Bidrag till icke-statliga organisationer | 143 | 61 | 17 % |

Tjänstekontrakt och kontrakt om bygg-och anläggningsarbeten | 244 | 66 | 19 % |

| 435 | 353 | 100 % |

42. Kommissionen tillhandahåller utvecklingsbistånd i Centralasien genom olika finansieringsinstrument. Finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (DCI) är den största källan till medel genom det geografiska programmet för Centralasien och de fem tematiska DCI-instrumenten: tryggad livsmedelsförsörjning, icke-statliga aktörers och lokala myndigheters roll i utvecklingssamarbetet, migrations- och asylpolitik, miljö och hållbar förvaltning av naturresurser, inbegripet energi, och investera i människor. Fem globala instrument ger också bistånd till Centralasien (se punkt 8) liksom det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (EGPI), som olika delar av kommissionens högkvarter ansvarar för.

43. Mångfalden av finansieringskällor gjorde förvaltningen av EU-medlen ännu mer komplex, både inom delegationerna och centralt. Exempelvis samverkade delegationen i Kirgizistan med den geografiska enheten för Centralasien vid EuropeAid om 31 av de 56 kontrakt som den förvaltade när revisionen gjordes. När det gäller de återstående 25 kontrakten samverkade den med sex andra enheter vid EuropeAid och med en enhet vid Europeiska utrikestjänsten. Delegationens stöd till de 99 andra kontrakten innebar att den skulle samverka med 11 enheter vid EuropeAid, 2 andra EU-delegationer (i Kazakstan och Tadzjikistan), Europeiska utrikestjänstenoch2 generaldirektorat vid kommissionen – GD Forskning och innovation respektive GD Ekonomi och finans.

44. Spridningen av finansieringsinstrument gör det även svårt (utan tidskrävande specialberäkningar) att fastställa EU:s utgifter per land och per sektor i Centralasien:

- Kommissionens gemensamma informationssystem för yttre förbindelser (Cris) visar inte utgifterna per partnerland i de regionala programmen [23].

- Cris-rapporterna inbegriper inte landskomponenten i regionala och globala program, särskilt inom Europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDMR) och stabilitetsinstrumentet.

- Slutligen specificerar kommissionen inte utgifterna i länder i Centralasien inom program som finansieras av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet [24].

LITET FOKUS PÅ ADMINISTRATIVA KOSTNADER

45. Tillhandahållandet av utvecklingsbistånd, ofta under svåra omständigheter, kan vara en arbetsintensiv och kostsam verksamhet. Beslut om hur stora utgifter som ska användas till vad måste ställas mot överväganden om troliga resultat å ena sidan och kostnader å den andra, där resultaten (i synnerhet i ett känsligt område som Centralasien) bedöms från ett heltäckande perspektiv. Trots detta förväntas rimligen ett biståndsorgan vara medvetet om kostnaderna för att administrera de olika delarna av en biståndsbudget.

46. Kommissionen förvaltar sina administrativa kostnader genom en kombination av metoder, bland annat genom bedömningar av arbetsbelastningen vid alla delegationer. Kommissionen har dock inte infört något system för rapportering om de samlade administrativa kostnaderna för att tillhandahålla utvecklingsbiståndet, varken på regional nivå eller på landsnivå.

47. Revisionsrätten uppskattade de administrativa kostnaderna för kommissionens utvecklingsåtgärder i Centralasien på grundval av data från kommissionen. Revisionsrätten tog i uppskattningen med personalkostnaderna och de administrativa kostnaderna för den personal som arbetade med utvecklingsbistånd vid högkvarteret och delegationerna. Stödkostnader (till exempel Europahus [25], konsulter och övervakningstjänster) togs också med.

48. Revisionsrätten beräknade att de relevanta administrativa kostnaderna 2011, som var det senaste hela året när revisionen gjordes, uppgick till 10,5 miljoner euro (se bilaga III). Av detta belopp gällde 6,6 miljoner euro (63 %) arbete i samband med utvecklingssamarbetet (lönekostnader och andra driftskostnader) vid de tre delegationer som då var öppna (se punkt 6). Kostnaderna för personalen vid högkvarteret uppgick till 1,8 miljoner euro (17 %) och diverse stödkostnader (bland annat konsultkostnader för att stödja identifiering och utarbetande av projekt och för resultatinriktad övervakning och utvärdering samt kostnader förknippade med Europahus) uppgick till 2,1 miljoner euro (20 %) [26].

49. Denna summa motsvarar 14,6 % av utvecklingsbiståndet i Centralasien 2011 (71,7 miljoner euro) [27]. Procenttalet ska ses som en angivelse av storleksordningen snarare än som en exakt beräkning; kalkylen är känslig för exempelvis ändringar av storleken på årliga utbetalningar.

50. Administrativa kostnader ingick dessutom i budgeten för varje program. Till exempel visade revisionsrättens kontroll av 20 bidragsöverenskommelser med internationella organisationer att 6 % av deras budgetar i genomsnitt gick till allmänna administrativa kostnader. När det gällde budgetstödprogrammen var motsvarande siffror procentuellt mycket lägre. Kostnaderna för de regelbundna lägesrapporter som gjordes av kontrakterade externa experter uppgick till 1,1 % av programmets budget i Tadzjikistan och omkring 1,6 % i Kirgizistan.

51. Eftersom kommissionen inte rapporterar någon indikator för administrativa kostnader är det inte möjligt att jämföra dessa uppskattningar med de kostnader den har för att genomföra biståndsprogram på andra platser i världen. Revisionsrätten noterar dock med oro att kommissionen förefaller ha ofullständig information om de administrativa kostnaderna som utgör en väsentlig del av kostnaderna för utvecklingsbiståndet i Centralasien.

MÅL OCH INDIKATORER: EN BLANDAD BILD

52. Revisionsrättens granskning av program i de tre länder som besöktes visade på en blandad bild när det handlade om att sätta upp SMART-mål (och indikatorer för att bedöma dem), vilket framgår av följande exempel:

- I Tadzjikistan hade sex av sju granskade program för tekniskt bistånd väldefinierade outputmål för utarbetandet av sektorrelaterade studier, strategier, vägledningar och rekommendationer till regeringen. Å andra sidan var målen för programmet för tekniskt bistånd till finansministeriet vagt formulerade.

- I Kirgizistan var indikatorerna för informationsprogrammet om tryggad livsmedelsförsörjning vaga, till exempel att "informationen om tryggad livsmedelsförsörjning anses allmänt vara korrekt och lämnas i rätt tid", "ett lämpligt antal anställda utbildas" och "nyttan med skördeprognoser". Å andra sidan hade programmet "genomföra god samhällsstyrning för social rättvisa" kvantifierade mål.

- I Uzbekistan hade två av de fyra program som granskades kvantifierade mål men riktvärden eller utgångsvärden hade inte angetts så att programmens mervärde kunde bedömas.

BUDGETSTÖD: KOMMISSIONEN SKULLE HA KUNNAT VARA STRIKTARE

53. Sektorsuppdelat budgetstöd innebär att EU-medel förs över till mottagarlandets statskassa för att stödja sektorspecifika politiska mål och reformmål. Kommissionens utvecklingsbistånd i Centralasien inbegrep sektorsuppdelat budgetstöd till Kirgizistan och Tadzjikistan för socialt skydd, för vilket kommissionen under perioden 2007–2012 betalade ut 39,4 respektive 24,4 miljoner euro.

54. Kommissionen kräver att varje land som får budgetstöd genomför ett relevant och trovärdigt program för att förbättra förvaltningen av de offentliga finanserna (PFM-program) [28]. För att garantera att program med sektorsuppdelat budgetstöd uppnår sina mål både i fråga om utveckling av sektorn och bättre förvaltning av de offentliga finanserna sätter kommissionen upp villkor. Utbetalningarna av budgetstöd är uppdelade över flera år och kommissionen betalar under förutsättning att landet uppfyller villkoren som måste vara tydliga och tillämpas strikt om de ska vara ändamålsenliga.

55. Kommissionen följde detta mönster för sina budgetstödprogram i Tadzjikistan och Kirgizistan. Bägge regeringarna hade ett PFM-program och i båda fallen ställde kommissionen framsteg i genomförandet av programmet som villkor för att betala ut det sektorsuppdelade budgetstödet.

56. År 2007 stoppade kommissionen det tadzjikistanska programmet för sektorsuppdelat budgetstöd i två år eftersom Internationella valutafonden (IMF) hade upptäckt att finansministeriet hade utfärdat garantier som innebar att statsbudgeten och den makroekonomiska stabiliteten utsattes för risk. Programmet återupptogs 2009 efter en överenskommelse med IMF. Kommissionens reaktion bidrog till att frågan löstes.

57. Emellertid tillämpade kommissionen inte PFM-villkoren tillräckligt strikt i andra avseenden. Kommissionen betalade ut sitt budgetstöd i Kirgizistan i tre delar [29] som var och en föregicks av en bedömning av framstegen i uppfyllandet av PFM-målen [30]. Kommissionen bedömde att framstegen hade gått långsamt men motiverade utbetalningen av var och en av de tre delarna främst med att den kirgizistanska regeringen var fast besluten att genomföra ytterligare reformer. Det fanns inga klara bevis för detta. En central del av kommissionens motivering till utbetalningsbesluten bygger på dess bedömning av partnerländernas åtaganden om att genomföra reformer snarare än på vilka framsteg som faktiskt har skett [31].

58. När det gäller sektorsuppdelat budgetstöd för socialt skydd under perioden 2007–2009 i Tadzjikistan hade kommissionen inte angett exakta tidsfrister för när regeringen måste uppfylla villkoren. Detta ledde till att partnerlandet saknade incitament för att gå vidare med de nödvändiga reformerna och genomförandet av de reformer som regeringen måste göra försenades. Denna brist åtgärdades dock av kommissionen i det påföljande programmet med sektorsuppdelat budgetstöd.

KOMMISSIONEN KOPPLADE INTE PÅ ETT AVGÖRANDE SÄTT BUDGETSTÖDET TILL VILLKOR FÖR ATT MINIMERA KORRUPTIONEN

59. Korruption är ett allvarligt problem i de centralasiatiska republikerna. I Transparency International’s korruptionsindex hade samtliga år 2011 värden som låg under 28 av 100, och Kirgizistan, Turkmenistan och Uzbekistan var bland de 10 % som låg längst ner på listan med 182 granskade länder. Internationella organisationer rapporterar också regelbundet att framstegen i Kirgizistans och Tadzjikistans korruptionsbekämpningsstrategier går långsamt [32].

60. Denna utbredda korruption kan påverka kommissionens rykte och minska stödprogrammens ändamålsenlighet.

61. PFM-programmen kan användas för att bekämpa korruption. PFM-programmen för Tadzjikistan och Kirgizistan innehöll åtgärder som syftade till att förbättra effektiviteten och insynen i regeringarnas ekonomiska förvaltning och som kunde förväntas bidra till att minska korruptionen, till exempel förbättra internkontrollen, upphandlingsförfarandena och den interna revisionen inom den offentliga förvaltningen.

62. Kommissionen genomför program för PFM, tekniskt samarbete och reformer av rättväsendet, vilket förvisso inverkar positivt på förebyggandet av korruption. Emellertid försökte kommissionen inte knyta sina budgetstödprogram direkt till specifika korruptionsbekämpningsåtgärder, till exempel kriminalisering av korruption, korruptionsförebyggande åtgärder och ökning av offentliga instansers ansvarighet.

GENOMFÖRANDE OCH RAPPORTERING

63. Punkterna 64–81 handlar om tre aspekter av kommissionens förvaltning av sin biståndspolitik under den granskade perioden: i vilken utsträckning och hur snabbt kommissionen lyckades genomföra sin biståndspolitik, om den ändrade programmen utifrån gjorda erfarenheter och hur den rapporterade om sitt tillhandahållande av utvecklingsbistånd i Centralasien.

GENOMFÖRANDET VAR GENERELLT LÅNGSAMT MEN VARIERANDE

64. Vid utgången av 2012 hade kontrakt för 50 % av de planerade totala åtagandena för perioden 2007–2013 ingåtts inom instrumentet DCI-Asien och 27 % hade betalats (se tabell 3).

TABELL 3

REGIONAL STRATEGI FÖR CENTRALASIEN 2007–2013. GENOMFÖRANDE AV DCI-ASIEN PER DEN 31 DECEMBER 2012 – KONTRAKT OCH UTBETALNINGAR

Källa: Utvecklingssamarbetet mellan EU och Centralasien, Europeiska kommissionen, 2011 och data hämtade från Cris.

Område | Totala anslag 2007–2013 (miljoner euro) | Kontrakterade belopp 2007–2012 | Utbetalade belopp 2007–2012 |

Kazakstan | 74 | 60 % | 28 % |

Kirgizistan | 106 | 73 % | 45 % |

Tadzjikistan | 128 | 65 % | 32 % |

Turkmenistan | 53 | 21 % | 13 % |

Uzbekistan | 71 | 28 % | 9 % |

Regionen | 242 | 42 % | 26 % |

Totalt | 674 | 50 % | 27 % |

65. Vid revisionen identifierades fall av långa förseningar innan programmen kom igång. I urvalet med granskade program i Uzbekistan tog det till exempel i genomsnitt två år att underteckna finansieringsöverenskommelsen och ett år att börja genomföra programmet. Tung byråkrati vid mottagarländernas myndigheter, svårigheter att finna lämplig verksamhet att finansiera och komplexa förfaranden vid kommissionen bidrog till att genomförandet av strategin försenades. Omkring tre av fyra av dem som svarade på revisionsrättens enkät bland biståndsgivare uppgav att kommissionens formföreskrifter och rättsliga krav var för komplicerade.

66. Hastigheten på genomförandet varierade kraftigt mellan mottagarländerna. Det har gått särskilt långsamt i Turkmenistan och Uzbekistan. Detta berodde till största delen på att EU och dessa länder hade olika prioriteringar och metoder för utvecklingssamarbetet. Vidare gjorde viktiga politiska händelser, såsom händelserna i Andizjan i maj 2005, att utvecklingssamarbetsåtgärderna bromsades upp under de tre första åren av den granskade perioden, och kommissionen hade svårt att kompensera för den förlorade tiden.

67. I Kirgizistan och Tadzjikistan gick genomförandet snabbare. Detta återspeglar att utvecklingssamarbetet mellan EU och de två länderna, som båda har anslutit sig till Parisdeklarationen, har förbättrats. Under den granskade perioden gavs en stor del av biståndet till dessa partnerländer genom sektorsuppdelat budgetstöd. Mellan 2007 och 2012 gav kommissionen 24,4 miljoner euro i budgetstöd till Tadzjikistan (22 % av det lämnade stödet) och 39,4 miljoner euro till Kirgizistan (36 % av stödet).

DE REGIONALA PROGRAMMEN FICK INGEN VERKLIGT REGIONAL DIMENSION

68. I enlighet med det regionala strategidokumentet och EU:s strategi anslog kommissionen cirka en tredjedel av budgeten för strategi till regionala program i syfte att skapa hävstångseffekter för de politiska ansträngningarna att främja regionalt samarbete (se punkterna 19–20). Även om detta var i linje med de strategiska målen har de regionala programmen inte fått den verkligt regionala dimension när det gäller både gemensamt genomförande och regional inverkan som avsågs i utvecklingsstrategin [33].

69. Att driva regionala program innebar en extra svårighet för kommissionen. Den var tvungen att få alla mottagarländernas godkännande vid varje steg när programmet förbereddes trots att det politiska engagemanget för regionala program varierade mellan länderna och programmen.

70. En stor del av de regionala medlen i det regionala strategidokumentet [34] har anslagits till program som Erasmus och Tempus (36 %) och investeringsinstrumentet för Centralasien (29 %). Dessa "flerlandsprogram" handlar mer om att genomföra liknande verksamheter i mer än ett mottagarland än att främja samarbete mellan republikerna i Centralsien.

71. Gränsförvaltningsprogrammet för Centralasien är ett exempel där deltagandet varierade mellan mottagarländerna. Programmet är inriktat på att reformera gränsförvaltningen. De totala åtagandena uppgår till 33,7 miljoner euro från 2003 till 2014 och det långsiktiga målet är att anta EU:s normer och rutiner för integrerad gränsförvaltning. Programmet genomförs av Förenta nationernas utvecklingsprogram som är baserat i Bisjkek och har kontor i var och en av de fem republikerna.

72. Kirgizistan och Tadzjikistan deltar förhållandevis engagerat i gränsförvaltningsprogrammet. Men efter nästan tio års genomförande deltog Uzbekistan och Turkmenistan selektivt i den regionala kapacitetsuppbyggnadsverksamheten, och länderna var ovilliga att dela med sig av sina erfarenheter till de andra länderna.

LÄRA AV ERFARENHETERNA: FRAMGÅNGAR MEN ÄVEN MISSADE MÖJLIGHETER

73. Under 2010 gjorde kommissionen en halvtidsutvärdering (se punkt 21) i syfte att bedöma om de prioriteringar och metoder för tillhandahållande av bistånd som hade använts under det första vägledande programmet 2007–2010 fortfarande var lämpliga. Som ett resultat av halvtidsutvärderingen tog man i det vägledande programmet 2011–2013 hänsyn till nya utvecklingar i partnerländerna, såsom den gradvisa framväxten av ett civilt samhälle, nödvändigheten av att kombinera tekniska biståndsprogram med budgetstöd och institutionella reformprogram och kravet att stödja lokal produktion och infrastruktur.

74. Det vägledande programmet innehöll även några nya typer av program som hade testats i andra geografiska regioner, såsom programmet med investeringsinstrument [35]. Kommissionen utnyttjade dock inte möjligheten att lyfta fram partnersamverkan och utstationering av personal mellan EU:s förvaltningar och förvaltningar i Centralasien, vilket är en av prioriteringarna i rådets strategi för relationerna mellan EU och Centralasien.

75. Kommissionen gjorde stora ansträngningar för att lära av erfarenheterna och förbättra programmen under den granskade perioden. Att kommissionens stöd har varit relativt stabilt och kontinuerligt i fråga om prioriterade sektorer, metoder för tillhandahållande av biståndet och program innebar att man kunde ta hänsyn till de erfarenheter som gjorts. Bilaterala program, som programmet för förbättring av mödra- och barnhälsovården i Uzbekistan (se ruta 2) och andra upplagan av programmet för institutionell uppbyggnad och partnerskap blev bättre tack vara erfarenheterna från tidigare faser. Programmet för narkotikabekämpning i Centralasien är också ett exempel på ett regionalt program där erfarenheterna ledde till att det bättre anpassades till partnerländernas behov.

76. Å andra sidan var två resultatinriktade övervakningsrapporter, där inverkan av och hållbarheten i fas-7 av programmen för gränsförvaltning bedömdes, inte tillgängliga förrän nästa fas hade utformats.

77. Budgetstödprogrammen i Kirgizistan och Tadzjikistan följde tidigare, jämförbara program för stöd till tryggad livsmedelsförsörjning. Kommissionen gick igenom erfarenheterna av dessa tidigare program under 2008 och gjorde förbättringar inom sektorspecifika områden och av användningen av tekniskt bistånd för att stödja programmen. Kommissionen anammade dock inte följande användbara rekommendationer:

- Att göra programmen fleråriga eftersom ett år är en mycket kort period för en heltäckande bedömning av framsteg och för biståndets förutsägbarhet.

- Att tydligt definiera villkoren för utbetalning.

- Att fokusera på få, centrala områden med två till tre villkor som sprids över flera år.

RUTA 2

UZBEKISTAN

Förbättring av mödra- och barnhälsovården är ett program där fokus ligger på att uppnå millennieutvecklingsmål 4 – minska barnadödligheten och millennieutvecklingsmål 5 – förbättra mödrahälsan. Programmet startade 2007 med en budget på 3,5 miljoner euro och genomförs av Unicef i samarbete med det uzbekiska hälsoministeriet. Efter en positiv bedömning av programmet 2010 beslutade kommissionen att finansiera programmets andra fas med en tilläggsbudget på 7,2 miljoner euro.

RAPPORTERING: MER OM VERKSAMHETEN ÄN OM RESULTATEN

78. Kommissionen tar fram två centrala årsrapporter om utvcklingsbiståndet. Dels utarbetar generaldirektören för EuropeAid en årlig verksamhetsrapport om generaldirektoratets verksamhet, dels offentliggör kommissionen en årsrapport om EU:s utvecklings- och biståndspolitik och genomförandet av den. Båda rapporterna innehåller ett kapitel om utvecklingsbistånd till Centralasien.

79. De årliga verksamhetsrapporterna anger sju indikatorer för Centralasien [36]. Även om de generellt sett är relevanta för bedömningen av hur EU:s utvecklingsbistånd i Centralasien har lyckats är dessa indikatorer inte samma som i det regionala strategidokumentet och i de vägledande programmen, och de är inte heller direkt kopplade till de planerade resultaten av rådets nya partnerskapsstrategi för Centralasien.

80. Avsnittet om Centralasien i årsrapporten om EU:s utvecklings- och biståndspolitik är varje år berättande till sin karaktär. Även om det innehåller några exempel ger det lite information om mätbara resultat av EU:s verksamheter och hur de inverkat på befolkningen, anger inga indikatorer som är relevanta för EU:s verksamheter och jämför inte resultat med mål. Generellt undviker rapporten att nämna problem och hinder i genomförandet av EU:s mål.

81. Inte i någon av de utarbetade rapporterna jämförs fördelningen av utgifter med den fördelning som anges i det regionala strategidokumentet (se punkt 20) eller ges information om administrativa kostnader (se punkterna 45–51).

SLUTSATSER

82. Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten gjorde under svåra förhållanden stora ansträngningar för att planera och få till stånd det program för EU:s utvecklingsbistånd i Centralasien som presenterades i det regionala strategidokumentet från april 2007. Planeringen och fördelningen av biståndet var generellt sett tillfredsställande, medan genomförandet var mindre tillfredsställande.

83. Kommissionen diskuterade prioriteringarna med partnerländerna och försökte anpassa sina utgiftsplaner till deras nationella prioriteringar. Vid den geografiska fördelningen av biståndet togs hänsyn till det relativa välståndet. De projekt som valdes ut för EU-stöd bidrog alla till att uppnå de breda målen i det regionala strategidokumentet. Kommissionen gav emellertid bistånd till ett större antal sektorer än vad som är förenligt med bästa praxis.

84. Kommissionen utnyttjade ett antal olika metoder för att genomföra sina planer. Detta innefattade många små projekt, vilket ökade delegationernas administrativa börda. Programmet var också svårare att förvalta på grund av de många olika finansieringsinstrumenten och olika rapporteringsvägar, vilket gör det svårt att fastställa hur mycket EU har spenderat per sektor och land i Centralasien. Kommissionen har inte försökt uppskatta de totala administrativa kostnaderna för utvecklingsbiståndsprogrammet i Centralasien.

85. Kommissionen kunde och borde ha förvaltat sina budgetstödprogram i Tadzjikistan och Kirgizistan striktare och kopplat budgetstödet till särskilda korruptionsbekämpningsåtgärder. Utbetalningsbesluten fattades på grundval av partnerländernas åtaganden om reformer och inte på de framsteg som gjorts.

86. Genomförandet var i allmänhet långsamt även om det förekom vissa stora variationer. De regionala programmen fick ingen verkligt regional dimension, och många bestod endast av "flerlandsmekanismer" som länderna kunde utnyttja var för sig. Kommissionen införde system för att kunna lära av erfarenheterna och förbättra sina program över tiden. Detta resulterade i användbara resultat som i några fall inte var tillgängliga i tid och i andra fall till användbara rekommendationer som inte accepterades. Kommissionens rapporter handlade mer om verksamheterna än om resultaten.

REKOMMENDATIONER

87. Förutsatt att Europeiska unionens utvecklingsbiståndsprogram till Centralasien fortsätter [37] rekommenderar revisionsrätten att kommissionen och Europeiska utrikestjänsten utnyttjar erfarenheterna från perioden 2007–2012 när det kommande utvecklingsbiståndet planeras och genomförs. Kommissionen och Europeiska utrikestjänsten bör i synnerhet

- utforma alla framtida regionala program så att de kan få en verkligt regional dimension,

- koncentrera allt det stöd som ges till ett litet antal sektorer,

- införa ett system för att beräkna och rapportera om de samlade administrativa kostnaderna för att leverera sitt utvecklingsbistånd,

- definiera och tillämpa stabila och objektivt verifierbara villkor för alla budgetstödprogram som ska fortsätta och i synnerhet lägga tillräcklig vikt vid stödet till korruptionsbekämpningsåtgärder,

- förbättra programutformningen och programgenomförandet mot bakgrund av gjorda erfarenheter och ändrade omständigheter,

- rapportera om resultat och inverkan så att de kan jämföras med planer och mål.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning III, med ledamoten Karel PINXTEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 oktober 2013.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Europeiska kommissionen, regionalt strategidokument för biståndet till Centralasien för perioden 2007–2013.

[2] Antogs av Europeiska rådet av den 21– 22 juni 2007 (Rådets dokument nr 11177/1/07). Offentliggjordes av rådet i oktober 2007 som European Union and Central Asia: Strategy for a New Partnership (ISBN 978-92-824-2244-1).

[3] För närvarande är partnerskaps- och samarbetsavtal med Kazakstan, Kirgizistan, Tadzjikistan och Uzbekistan i kraft. I slutet av maj 2013 hade partnerskaps- och samarbetsavtalet med Turkmenistan ännu inte ratificerats.

[4] Exempel på gemensamma regionala utmaningar är organiserad brottslighet, handel med människor, narkotika och vapen, terrorism och icke-spridningsproblem, interkulturell dialog, energi, miljöförstöring, vattenhushållning, migration, gränsförvaltning och transportinfrastruktur.

[5] Nämligen i) god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och demokratisering, ii) utbildning och yrkesutbildning, iii) ekonomisk utveckling, handel och investeringar, iv) transport och energi, v) miljöhållbarhet och vattenhushållning, vi) hantering av gemensamma hot och utmaningar och vii) interkulturell dialog.

[6] EU-biståndet genomförs till största delen genom finansieringsinstrumentet för utvecklingssamarbete (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006 av den 18 december 2006 om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete (EUT L 378, 27.12.2006, s. 41)).

[7] År 2011 arbetade totalt 74 anställda vid de tre delegationerna med utvecklingsbistånd.

[8] Rådets beslut 2012/328/Gusp av den 25 juni 2012 om utnämning av Europeiska unionens särskilda representant för Centralasien (EUT L 165, 26.6.2012, s. 59).

[9] Baserat på den offentliga statistik över utvecklingsbistånd som offentliggörs av OECD.

[10] Baserat på OECD:s statistik för 2010 och 2011 uppgick det totala offentliga utvecklingsbiståndet till Kazakstan, Turkmenistan och Uzbekistan till i genomsnitt 484 miljoner US-dollar per år. De utländska direktinvesteringarna uppgick i genomsnitt till 11093 miljoner US-dollar per år under samma period och den ackumulerade BNP (i köpkraftsparitet) var 347 miljarder US-dollar för de tre länderna enligt EBRD respektive The World Fact Book.

[11] Europeiska utrikestjänsten övertog ansvaret från kommissionens tidigare generaldirektorat för yttre förbindelser.

[12] Europeiska unionens råd, rådets slutsatser om Centralasien, 3 179:e mötet i rådet (utrikes frågor) den 25 juni 2012 i Luxemburg och rådets dokument nr 11455/12.

[13] Europaparlamentets resolution av den 15 december 2011 om hur genomförandet av EU:s strategi för Centralasien framskrider, Strasbourg, P7_TA(2011)0588.

[14] Rådet angav följande prioriteringar: a) god samhällsstyrning, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och demokratisering, b) utbildning och yrkesutbildning, c) ekonomisk utveckling, handel och investeringar, d) transport och energi, e) miljöhållbarhet och vattenhushållning, f) hantering av gemensamma hot och utmaningar, g) interkulturell dialog.

[15] Stödprogrammen valdes ut för att täcka in 70 % av utgifterna inom utvecklingssamarbetsinstrumenten under perioden 2007–2011 i Kirgizistan och Uzbekistan och programmen med sektorsuppdelat budgetstöd i Tadzjikistan.

[16] Av de 91 mottagare som enkäten skickades till svarade 28.

[17] Gemensam förklaring från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och kommissionen om Europeiska unionens utvecklingspolitik: Europeiskt samförstånd om utveckling (EUT C 46, 24.2.2006, s. 1).

[18] OECD, Parisdeklarationen om biståndseffektivitet, 2005 (http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf).

[19] Europeiska unionens råd, 9558/07, Bryssel den 15 maj 2007.

[20] Punkt 113 i Europeiskt samförstånd om utveckling.

[21] När det gäller bidragsprogram till exempel måste kommissionens personal, också personalen vid delegationerna, förvalta hela projektcykeln, det vill säga utforma och publicera ansökningsomgångar, informera deltagare, upprätta och underteckna kontrakt, övervaka genomförandet, förvalta den finansiella cykeln och betalningscykeln och anordna revisioner, utvärderingar och rapportering.

[22] Denna typ av stöd innebär att man kommenterar de förslag som stödmottagarna lägger fram, samordnar projektets verksamhet i landet och företräder EU i kommittéer, vid seminarier etc.

[23] Se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 5/2012 Det gemensamma informationssystemet för yttre förbindelser (Cris) (www.eca.europa.eu).

[24] Såsom Traceca (transportkorridoren Europa–Kaukasien -Asien) och Inogate (gränsöverskridande olje- och gastransporter till Europa).

[25] Europahus inrättas av kommissionen och fungerar som kontor för tekniskt bistånd för EU-åtgärder och gör EU-politiken mer känd och synlig i de länder där det inte finns någon EU-delegation.

[26] Kostnader för tekniskt bistånd i samband med genomförandet av specifika projekt i partnerländer togs inte med i stödkostnaderna vid beräkningen.

[27] Om konsultkostnader för identifiering av projekt och för resultatinriktad övervakning och utvärdering tas bort från beräkningen minskar denna procentsats till 12,7 %.

[28] Programmet baseras på de svaga och starka sidor som identifierats vid bedömningen av de offentliga utgifterna och den ekonomiska ansvarigheten (Pefa). Resultatmätningsramen för Pefa-PFM är ett verktyg för att bedöma systemet för förvaltning av de offentliga finanserna i ett land med hjälp av 28 indikatorer.

[29] I juni 2008, december 2010 och juli 2011.

[30] Kommissionen använde rapporter från externa konsulter som underlag till dessa bedömningar.

[31] Denna praxis avviker från revisionsrättens rekommendation i särskild rapport nr 11/2010 Kommissionens förvaltning av allmänt budgetstöd i AVS-länder och länder i Latinamerika och Asien: kommissionen bör "underbygga utbetalningsbeslut med ett mer strukturerat och formaliserat konstaterande av att tillfredsställande framsteg har gjorts under den aktuella perioden genom att tydligt fastställa de kriterier i förhållande till vilka framsteg ska bedömas, de framsteg som har gjorts och skälen till varför framstegen eventuellt inte har varit planenliga".

[32] Rapporter från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD): Istanbul Anti-Corruption Action Plan (korruptionsbekämpningsplan, Istanbul), andra övervakningen, Kirgizistan, lägesrapport, 24.2.2012 och Istanbul Anti-Corruption Action Plan, andra övervakningen, Tadzjikistan, lägesrapport, 16.2.2012.

[33] Europeiska kommissionen, regionalt strategidokument för biståndet till Centralasien för perioden 2007–2013.

[34] I det regionala strategidokumentet anslogs 242 miljoner euro till regionalt samarbete.

[35] Program som initierades i Afrika (2007) och i grannskapsländerna (2008).

[36] Indikatorerna är följande: i) partnerskaps- och samarbetsavtal: antal avtal som ratificerats, ii) demokratisering/rättsstatsprincipen antalet länder som närmar sig val som uppfyller OSSE:s normer och Europarådets/Venedigkommissionens standarder, iii) utbildningsinitiativet för Centralasien: antal centralasiatiska länder som deltar i Bolognaprocessen, iv) miljö/vatten/energi: länder som antar nationella klimatförändringsstrategier och genomför EU:s strategier, v) MDG 1 – andel i procent av Centralasiens befolkning som lever under fattigdomsgränsen, vi) MDG 4 – minska barnadödligheten och vii) MDG 6 – kampen mot hiv/aids, malaria och andra sjukdomar.

[37] KOM(2011) 840 slutlig, 7.12.2011.

--------------------------------------------------

BILAGA I

ALLMÄN INFORMATION OM DE CENTRALASIATISKA REPUBLIKERNA

Källor:

1 CIA, The World Fact book, uppdaterad 2013.

2 Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD), Transition Indicators (övergångsindikatorer) 2012.

3 Världsbanken 2012, årsgenomsnitt baserat på uppgifter för 2008, 2009 och 2010.

4 Revisionsrättens uppskattning baserad på genomsnittliga årliga utbetalningar från 2007 till 2012 från databasen Cris (de regionala programmen har fördelats lika mellan partnerländerna).

5 Transparency International, Korruptionsindex, 2012.

6 Freedom house, Nations in Transit (nationer i förändring), 2012.

Land | Kazakstan | Kirgizistan | Tadzjikistan | Turkmenistan | Uzbekistan | Källa |

Allmänt

Areal (’000 kvadratkilometer) | 2725 | 200 | 143 | 488 | 447 | 1 |

Befolkning (i ’000, uppskattning i juli 2013) | 17736 | 5548 | 7910 | 5055 | 28661 | 1 |

Befolkningstillväxt (uppskattning i juli 2013) | 1,20 % | 0,97 % | 1,79 % | 1,15 % | 0,94 % | 1 |

Ekonomi

BNP (köpkraftsparitet i miljarder USD, uppskattning för 2012) | 231,3 | 13,47 | 17,72 | 47,55 | 104,7 | 1 |

BNP per capita (köpkraftsparitet i USD) | 13040 | 2430 | 2240 | 9410 | 3650 | 1 |

BNP-tillväxt, 2011 | 7,5 % | 5,7 % | 7,4 % | 14,7 % | 8,3 % | 2 |

Offentligt utvecklingsbistånd (ODA)

ODA per capita (i USD) | 18 | 65 | 55 | 7 | 7 | 3 |

ODA från EU per capita (i USD) | 1,0 | 5,6 | 4,0 | 1,9 | 0,4 | 4 |

Korruption och institutionella reformer

Korruptionsindex (0 är sämst och 100 bäst) | 28 | 24 | 22 | 17 | 17 | 5 |

Civilsamhället (1 är bäst och 7 sämst) | 6,00 | 4,75 | 6,00 | 7,00 | 7,00 | 6 |

Rättslig ram och självständighet (1 är bäst och 7 sämst) | 6,50 | 6,25 | 6,25 | 7,00 | 7,00 | 6 |

Demokratiindex (1 är bäst och 7 sämst) | 6,54 | 6,00 | 6,18 | 6,93 | 6,93 | 6 |

--------------------------------------------------

BILAGA II

GRANSKADE PROGRAM

Källa: EuropeAid:s databas Cris.

Instrument | Beslut nummer | Program | Belopp för vilket det gjorts åtaganden (i tusen euro) |

Kirgizistan

DCI -Asien | 19225 | Stöd till ekonomisk diversifiering i Kirgizistan, agroindustrin | 1600 |

DCI -Asien | 19222 | Stöd till en reform av fängelseväsendet i Kirgizistan | 3000 |

DCI -Asien | 19241 | Stöd till utbildningsväsendet i Kirgizistan | 5500 |

DCI -Asien | 19237 | Sektorpolitiskt stödprogram – Socialt skydd och förvaltning av de offentliga finanserna – Kirgizistan 2007/09 | 9000 |

DCI -Asien | 21363 | Sektorpolitiskt stödprogram – Socialt skydd och förvaltning av de offentliga finanserna – Kirgizistan 2007–2009 – tredje tilldelningen | 9000 |

DCI -Asien | 20590 | Genomföra god samhällsstyrning för social rättvisa | 3000 |

DCI -Asien | 22484 | Sektorpolitiskt stödprogram, sociala sektorn – Kirgizistan 2010 | 13000 |

DCI -Asien | 21058 | Gränsförvaltning i Centrala Asien – fas 8 | 8000 |

DCI -Asien | 19812 | Program för narkotikabekämpning i Centralasien – fas 5 | 5000 |

DCI -Food | 19169 | Sektorpolitiskt stödprogram – Socialt skydd och förvaltning av de offentliga finanserna – Kirgizistan 2007/09 | 9000 |

DCI -Food | 21863 | Stöd till förbättring av ett informationssystem för tryggad livsmedelsförsörjning i Kirgizistan | 2000 |

| | Totalt | 68100 |

Tadzjikistan

DCI-Asien | 21994 | Stödprogram för mänsklig utveckling | 26000 |

DCI-Asien | 19236 | Sektorpolitiskt stödprogram – socialt skydd, Tadzjikistan 2007/09 | 9000 |

DCI-Asien | 19667 | Tekniskt bistånd för att stödja politiken för den sociala sektorn i Tadzjikistan | 5000 |

DCI-Asien | 20325 | Projekt för modernisering av förvaltningen av de offentliga finanserna | 2000 |

DCI-Food | 19168 | Program för tryggad livsmedelsförsörjning – Tadzjikistan – 2007 | 9000 |

DCI-Food | 21365 | Stöd till sociala skyddsnät – den globala livsmedelsmekanismen (Tadzjikistan) | 7750 |

| | Totalt | 58750 |

Uzbekistan

DCI -Asien | 20509 | Stöd till en reform av rättväsendet i Uzbekistan | 10000 |

DCI -Asien | 22308 | Program för institutionell uppbyggnad och partnerskap | 2200 |

DCI -Asien | 22311 | Förstärkning av det parlamentariska tvåkammarsystemet och nätverksarbete med regionala myndigheter | 2000 |

DCI -Asien | 22373 | Förbättring av mödra- och barnhälsovården i Uzbekistan – fas II | 6700 |

| | Totalt | 20900 |

--------------------------------------------------

BILAGA III

KOMMISSIONENS ADMINISTRATIVA KOSTNADER

INLEDNING

1. Revisionsrätten uppskattade de administrativa kostnaderna som kommissionen hade haft för att betala ut stöd i Centralasien.

2. Revisionsrätten tog hänsyn till följande komponenter:

- Personalkostnader: löner, ersättningar och pensioner till kommissionens tjänstemän, kontraktsanställda och lokalanställda som arbetade med utvecklingsbistånd till Centralasien, både vid högkvarteret och vid EU:s delegationer.

- Kostnader för kontor och utrustning och andra löpande kostnader för personalen vid högkvarteret och delegationerna.

- Kommissionens egna stödkostnader (och inte mottagarlandets) i samband med utvecklingsbiståndet till Centralasien, bland annat konsultkostnader för att stödja identifiering och utarbetande av projekt och för resultatinriktad övervakning och utvärdering samt kostnader förknippade med Europahus [1].

KÄLLOR OCH BERÄKNINGSMETOD

3. Revisionsrätten identifierade följande årliga kostnader:

UPPSKATTADE ADMINISTRATIVA KOSTNADER FÖR PLANERING OCH GENOMFÖRANDE AV EU:S UTVECKLINGSBISTÅND TILL CENTRALASIEN

Beskrivning | tusen euro | Källa/kommentar |

Administrativa kostnader vid högkvarteret (utvecklingsbiståndets andel av kostnaderna) | 1786 | Belopp för 2011 [1111] |

Administrativa kostnader för delegationerna (utvecklingsbiståndets andel av kostnaderna) | 6611 | Belopp för 2011 [2222] |

Deltotal | 8397 | |

Stödkostnader EuropahusIdentifiering och utformning av projektResultatorienterad övervakningUtvärderingar | 700 560 700 145 | Årliga genomsnitt som granskningsteamet har beräknat på grundval av uppgifter i Cris om kontrakt sedan 2007 (för ROM 2008–2011). |

Deltotal | 2105 | |

Totalt | 10502 | |

BEGRÄNSNINGAR

4. Några administrativa kostnader ingår inte; arbetsgivarens pensionskostnader har endast tagits med för lokalanställda vid delegationer och inte för tjänstemän och kontraktsanställda.

5. Inga kostnader har tagits med för stöd från andra kommissionsenheter (administration, utbildning, it etc.) eller från Europeiska utrikestjänsten.

6. Beloppen gäller för 2011. Delegationerna i Kazakstan, Kirgizistan och Tadzjikistan var helt operativa under detta år. Det fanns Europahus i både Uzbekistan och Turkmenistan.

[1] Kostnader för tekniskt bistånd i samband med genomförandet av specifika projekt i partnerländer togs inte med i stödkostnaderna vid beräkningen.

[1111] Bygger på standardkostnader för att anställa tjänstemän enligt finansieringsöversikter för rättsakter. Standardkostnaden har lämnats av kommissionens generaldirektorat för budget och inbegriper löner och ersättningar samt kostnader för kontor och utrustning.

[2222] För tjänstemän och kontraktsanställda är kostnaden beräknad på grundval av ett genomsnitt för utstationerad personal vid delegationer. Kostnaderna för lokalanställda och de lokala löpande kostnaderna är de verkliga ersättningar som Europeiska utrikestjänsten har betalat.

--------------------------------------------------