ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om en unionskodex om viseringar (viseringskodex) (omarbetning) /* SWD/2014/067 final */





1. Inledning Denna konsekvensbedömning åtföljer ett förslag till förordning om en unionskodex om viseringar (viseringskodex) (omarbetning), som är det grundläggande rättsliga instrumentet för den gemensamma viseringspolitiken, eftersom den fastställer harmoniserade förfaranden och villkor för handläggning av viseringsansökningar och utfärdande av viseringar. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (artikel 57) ska kommissionen överlämna en utvärdering av tillämpningen av förordningen två efter det att alla dess bestämmelser har blivit tillämpliga (den 5 april 2011). På grundval av denna utvärdering kan kommissionen också lägga fram lämpliga förslag till ändring av viseringskodexen. 2. Problemformulering I samband med konsekvensbedömningen har tre problemområden konstaterats: 1) Förfarandenas längd, de kostnader (direkta och indirekta) som är förknippade med dem samt deras tungrodda natur. 2) Otillräcklig geografisk täckning vid handläggningen av viseringsansökningar. 3) Avsaknad av visering eller annat tillstånd som medger att resande stannar inom Schengenområdet i mer än 90 dagar under en 180-dagarsperiod. 1) Förfarandets totala längd (från sammanställningen av ansökningsakten till dess att passet återlämnas, med eller utan visering) är förmodligen den viktigaste avskräckande faktorn och är föremål för omfattande kritik från viseringssökande. Samtidigt uppfattar Schengenländerna de nu gällande fristerna som mycket snäva och har problem att följa dem. Dessutom anser majoriteten av alla resenärer att de samlade kostnaderna för en viseringsansökan också skapar problem (inte nödvändigtvis avgiften för handläggning av viseringsansökan, utan de indirekta kostnaderna). Schengenländerna hävdar å sin sida att en snabb och kundorienterad handläggning av viseringansökningar på många håll skulle kräva ytterligare investeringar som de inte anser sig ha råd med i tider av finansiell åtstramning. Vissa Schengenländer har faktiskt konstaterat att deras administrativa kostnader för handläggning av viseringsansökningar inte täcks av viseringsavgiften såsom läget är idag. Viseringssökande och konsulat har uppenbarligen motstridiga intressen i dessa frågor, och någon lösning på detta problem kan inte skönjas. Å andra sidan kommer det allt större antalet viseringsansökningar att leda till ytterligare flaskhalsar, med följden att missnöje med viseringsförfarandet ökar än mer bland de sökande. De mest betungande förfarandena rör kravet på att ansökan ska lämnas in personligen (50 % av deltagarna i det offentliga samrådet ansåg att denna förpliktelse gav upphov till svårigheter) och kraven när det gäller antalet (och bristen på harmonisering beträffande) styrkande handlingar som ska läggas fram vid varje ansökan. Kommissionen har redan antagit flera genomförandebeslut som fastställer harmoniserade förteckningar över styrkande handlingar som viseringssökande ska lägga fram i olika tredjeländer (länder utanför EU), men i synnerhet personer som ofta och regelbundet ansöker om visering irriteras av att de förenklingar av förfarandet som erbjuds enligt viseringskodexen (undantag från ovannämnda krav) inte är tillämpliga på dem. Den främsta problemskapande faktorn på detta område är således att samma förfaranden tillämpas för alla sökande, oavsett deras individuella situation, trots att viseringskodexen redan tillhandahåller en rättslig grund för att tillämpa förenklade förfaranden för sökande som är kända för konsulaten. Konsulaten gör dock inte tillräcklig åtskillnad mellan okända sökande och sökande som har en positiv viseringshistorik (personer som reser ofta/regelbundet). Detta beror (även) på att externa tjänsteleverantörer och kommersiella mellanhänder anlitas i högre grad. På många platser är det i praktiken omöjligt att göra en sådan distinktion, eftersom de externa leverantörerna och de kommersiella mellanhänderna inte kan bedöma sökandens situation utifrån sådana relativt vaga begrepp som ”integritet” och ”pålitlighet” som det för närvarande hänvisas till i viseringskodexen. 2) Under de senaste tre åren har det gjorts framsteg när det gäller att garantera bättre geografisk täckning för mottagning/handläggning av viseringsansökningar. På grund av bristande förutsättningar att ta emot och handlägga viseringsansökningar kan det i många tredjeländer fortfarande vara mycket kostsamt och tidskrävande att lämna in viseringsansökningar. I första hand är det viktigt att minska antalet situationer där de sökande måste resa utomlands för att lämna in ansökan, på grund av att den behöriga Schengenstaten inte har ett konsulat eller annan representation i det land där den sökande har hemvist. Det finns omkring 900 sådana ”vita fläckar”. Tillgång till konsulat eller externa tjänsteleverantörer kan också vara en utmaning i länder där alla eller flertalet Schengenmedlemsstater finns representerade i huvudstaden men där många sökande fortfarande behöver resa långt för att nå dem. Detta är fallet i länder med en växande turistmarknad, såsom Ryssland, Kina och Indien. Slutligen finns det fortfarande nio tredjeländer som omfattas av viseringskrav, men där inga Schengenstater finns närvarande för att kunna ta emot/behandla viseringsansökningar. När det gäller projekt som syftar till att samordna resurser är framstegen små. Samlokalisering och gemensamma ansökningscentrum, såsom dessa definieras i viseringskodexen, används knappast alls, trots att kommissionen särskilt främjar inrättandet av gemensamma ansökningscentrum. Det finns olika skäl till detta, varav ett har med lagstiftningens utformning att göra. Samlokalisering och gemensamma ansökningscentrum, såsom dessa begrepp definieras rättsligt i artikel 41 i viseringskodexen, ger inte tillräcklig flexibilitet för att skapa operationella strukturer på platsen. (3) Det finns flera kategorier av tredjelandsmedborgare – både sådana som omfattas från krav på visering om sådana som är undantagna från detta krav – som har legitima skäl och behov av att resa inom Schengenområdet under mer än 90 dagar under en 180-dagarasperiod utan att betraktas som ”invandrare” (dvs. de har inte för avsikt att uppehålla sig i någon av Schengenstaterna under en längre period än 90 dagar). Det främsta kännetecknet för dessa resenärer är att de ”reser runt” i Europa/Schengenområdet. Den nuvarande rättsliga ramen saknar bestämmelser om ett tillstånd som motsvarar dessa resenärers legitima behov och resemönster. Den intressegrupp som är mest aktiv med att regelbundet ta upp detta långvariga problem är artistbranschen. Andra kategorier av resenärer (pensionärer, affärsresenärer, studerande och forskare) har också ett starkt intresse av att kunna resa inom Schengenområdet under mer än 90 dagar under en 180-dagarsperiod. 3. Subsidiaritetsanalys Avskaffandet av kontroller vid de inre gränserna kräver bland annat en gemensam viseringspolitik. Enligt artikel 77.2 a i EUF-fördraget har EU rätt, men även skyldighet att vidta åtgärder som gäller den gemensamma politiken för viseringar och andra uppehållstillstånd för kortare tid. Bestämmelser om handläggningen av viseringar för kortare vistelse regleras redan av en direkt tillämplig förordning, nämligen viseringskodexen. De problem som beskrivs i konsekvensbedömningen kommer sannolikt inte att försvinna, eftersom de har ett direkt samband med de befintliga bestämmelserna i viseringskodexen. Vissa framsteg kan uppnås genom säkerställande av en korrekt tillämpning. Om man på ett harmoniserat sätt vill införa förenklade förfaranden för resenärer och göra några påtagliga framsteg när det gäller att öka den geografiska täckningen vid behandlingen av viseringsansökningar, krävs det åtgärder på EU-nivå, närmare bestämt en översyn av viseringskodexen. När det gäller frågan om att införa ett nytt tillstånd för vistelser som överstiger 90 dagar inom en given 180-dagarsperiod inom Schengenområdet som helhet, är behovet av ingripande på EU-nivå uppenbart. Ett tillstånd som skulle gälla i alla Schengenstater kan bara införas på EU-nivå. Artikel 77 i EUF-fördraget ger unionen rätt att besluta om åtgärder om viseringar och andra uppehållstillstånd för kortare tid, och enligt artikel 79 i EUF-fördraget kan unionen besluta om åtgärder om visering och uppehållstillstånd för laglig vistelse i EU:s medlemsstater (dvs. för vistelser som överstiger tre månader i en EU-medlemsstat). Av detta följer att EU har också behörighet att införa ett tillstånd för vistelser som överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod i Schengenområdet som helhet. 4. Politiska mål De allmänna politiska målen i förslaget är att främja ekonomisk tillväxt i EU, säkerställa större överensstämmelse med EU:s politik på andra områden och upprätthålla säkerheten inom Schengenområdet. De särskilda målen är att sträva efter en verkligt harmoniserad och genuint gemensam viseringspolitik, att anpassa viseringsförfarandena så att de bättre motsvarar behoven för personer som reser lagligt, och att göra viseringsförfarandet effektivare genom att anpassa reglerna. De operativa målen, mot bakgrund av de ovan beskrivna problemen, är att tillhandahålla obligatoriska förenklingar i förfarandet för ”välkända” resenärer genom att använda de möjligheter som står till buds genom informationssystemet för viseringar (VIS), att öka och rationalisera kapaciteten att ta emot/behandla viseringsansökningar i tredjeländer, och att föreskriva en möjlighet till vistelser som överstiger 90 dagar under 180-dagarsperiod i Schengenområdet. 5. Handlingsalternativ För denna konsekvensbedömning har följande förslag till strategiska lösningar beaktats: Lösning 0 – Status quo: Den befintliga rättsliga ramen förblir oförändrad och pågående åtgärder fortsätter. Lösning A: Andra åtgärder än lagstiftning: När det gäller problemområde 1 övervägs en rad icke-bindande åtgärder för att uppnå en bättre tillämpning av viseringskodexen. Beträffande problemområde 2 skulle kommissionen främja en satsning på de finansieringsmöjligheter som kommer att erbjudas genom den framtida fonden för inre säkerhet. Eftersom huvudorsaken bakom problemområde 3 är en lucka i lagstiftningen, utarbetades inget alternativ som inte innebär några förändringar av lagstiftningen. Lösningarna B–D: Dessa alternativ skulle kräva lagstiftningsåtgärder på EU-nivå för att få till stånd en ändring av viseringskodexen. De politiska alternativen ordnas efter ambitionsnivå (politisk genomförbarhet) i tre paket – miniminivå, medelnivå och maximinivå. För problemområde 1 skulle alternativ B (miniminivå) innebära att man inför obligatoriska förenklingar av förfarandet (dvs. avskaffande av kravet på att infinna sig personligen för att lämna in ansökan och av kravet på att lägga fram vissa styrkande handlingar) och obligatoriskt utfärdande av viseringar för flera inresor som gäller i minst ett år och därefter (efter två viseringar för flera inresor på vardera ett år), en visering för flera inresor som gäller i tre år för sökande som tidigare på lagligt sätt har använt åtminstone tre viseringar (under den 12-månadersperiod som föregick dagen för ansökan) som har registrerats i VIS (”personer som reser ofta”). För problemområde 2 skulle den föreslagna lösningen innebära att artikel 41 i viseringskodexen (samlokalisering och gemensamma ansökningscentra) upphävs och att man inför ett allmänt begrepp, viseringscentrum för Schengen, som skulle ge en mer realistisk och flexibel definition av vissa former av konsulärt samarbete. När det gäller problemområde 3, skulle man införa en ny typ av tillstånd som gör det möjligt för vissa kategorier av sökande (dvs. artister och medföljande personal) att stanna längre än 90 dagar, dock högst 360 dagar i Schengenområdet. Beträffande problemområde 1 omfattar alternativ C (medelnivå) obligatoriska förenklingar av förfarandet, liknande dem som planeras inom ramen för minimialternativet, och obligatoriskt utfärdande av viseringar för flera inresor som gäller i minst tre år och därefter i fem år. Dessutom omfattas de berörda personerna av en bredare definition. Det är fråga om sökande som tidigare lagligen har utnyttjat åtminstone två viseringar som finns registrerade i VIS (”resenärer som reser ofta”). Med avseende på problemområde 2 skulle man, utöver det mer flexibla begreppet ”viseringscentrum för Schengen”, införa begreppet ”obligatorisk representation”. När en Schengenstat som är behörig att behandla en viseringsansökan inte finns på plats eller saknar representation (genom någon form av avtal) i ett visst tredjeland, skulle varje annan Schengenstat som finns närvarande i det berörda landet vara skyldig att handlägga viseringsansökningar på den behöriga Schengenstatens vägnar. Liksom beträffande minimialternativet gäller för problemområde 3 att en ny typ av tillstånd skulle införas. Detta skulle inte endast gälla för vissa kategorier av tredjelandsmedborgare, dvs. artistgrupper, utan för alla tredjelandsmedborgare (också enskilda) som kan visa att de har ett legitimt intresse av att kunna resa inom Schengenområdet under period som överstiger 90 dagar. Alternativ D (maximinivå) skulle utsträcka kraven på obligatoriska förenklingar av förfarandena och obligatoriskt utfärdande av viseringar för flera inresor som gäller i fem år direkt till flertalet sökande genom att endast kräva en lagligen utfärdad visering som är registrerad i VIS. För problemområde 2 gäller följande: för att säkerställa tillräcklig täckning i samband med mottagande och behandling av viseringsansökningar, skulle man i genomförandebeslut av kommissionen fastställa hur Schengennätverket för mottagande av viseringsansökningar skulle vara utformat i termer av representationsarrangemang, samarbete med externa tjänsteleverantörer och samordning av resurser på annat sätt. När det slutligen gäller problemområde 3, innebär förslaget att man inför samma typ av tillstånd som i alternativet med medelstora ingrepp. Några mer ambitiösa lösningar bedöms vara orealistiskt. 6. Konsekvensbedömning Förenklingarna av förfarandet och, i synnerhet, utfärdandet av viseringar för flera inresor med lång giltighetstid, kan bidra till att minska den administrativa bördan för konsulaten och samtidigt innebära mycket betydande förenklingar för resenärer. Dessa lösningar skulle stärka Schengenområdets attraktionskraft som resedestination och därigenom bidra till att öka det totala antalet resor som görs av viseringspliktiga tredjelandsmedborgare, med positiva följder för EU:s ekonomi. När det gäller problemområde 2 torde begreppet ”obligatorisk representation” bidra till en avsevärd ökning av kapaciteten att utfärda viseringar i tredjeländer. Därmed skulle det bli möjligt att säkra konsulär täckning i alla tredjeländer där det finns åtminstone ett konsulat som handlägger viseringsansökningar. Ungefär 900 ”vita fläckar” berörs av detta. Den förbättrade konsulära täckningen skulle kunna ha en positiv inverkan för omkring 100 000 sökande som skulle få möjlighet att lämna in ansökningar i sitt hemvistland, i stället för att behöva resa till ett land där den behöriga Schengenstaten finns närvarande eller är representerad. Slutligen skulle införandet av ett nytt tillstånd som gäller vistelser under perioder som överstiger 90 dagar, och som kan utfärdas till alla tredjelandsmedborgare, påverka omkring 120 000 personer. Detta skulle kunna leda till extrainkomster på uppskattningsvis 1 miljard euro för Schengenområdet. När det gäller förväntade finansiella och ekonomiska konsekvenser, jfr tabellen under punkt 7 för närmare uppgifter. 7. Jämförelse av alternativen Åtgärdspaket A skulle endast ha en begränsad positiv inverkan när det gäller att åtgärda problemen och uppnå målen. Det har därför inte bedömts vara särskilt effektivt. Åtgärdspaket B, C och D syftar till att successivt lösa problemen och uppfylla de operativa målen, och har en positiv inverkan på resandet till och intäkterna inom Schengenområdet. Åtgärdspaket B bedöms som minst effektivt. Det skulle innebära att man angriper en del av problemen, till förmån för en mindre grupp av viseringssökande. Paket C och D är nästan jämbördiga när det gäller att uppfylla målen. De förväntade ekonomiska fördelarna är större när det gäller paket D (mer än 3 miljarder euro per år), men det är också förknippat med en potentiellt högre säkerhetsrisk. Beträffande frågan om effektivitet skulle i princip inget av åtgärdspaketen/alternativen innebära några betydande extrakostnader[1]. En av drivkrafterna bakom åtgärdsalternativen är att uppnå besparingar såväl för Schengenstaterna/konsulaten som för de viseringssökande. Åtgärdspaket B, C och D kommer successivt att leda till kostnadsbesparingar för de sökande, främst på grund av det ökande antalet viseringar för flera inresor som utfärdas med längre giltighetstid. Ur den sökandes synvinkel är åtgärdspaket D det mest effektiva och åtgärdspaket B det minst effektiva. För vart och ett av paketen gäller att de ekonomiska fördelarna för EU som helhet betydligt högre än de beräknade kostnaderna för enskilda Schengenstater. Tabellen nedan ger en översikt över de förväntade effekterna av respektive åtgärdspaket[2]. Alternativ/ Kriterier || Andra åtgärder än lagstiftning (A) || Minimireglering (B) || Reglering på medelnivå (C) || Mesta möjliga reglering (D) Verkan || || || || Obligatoriska förenklingar av förfarandet för vissa kategorier av resenärer. || 1 || 2 || 3 || 4 Ökad och rationaliserad kapacitet att ta emot/behandla viseringsansökningar i tredjeländer || 1 || 2 || 4 || 4 Möjlighet att vistas längre än 90 dagar inom en 180-dagarsperiod i Schengenområdet, på grundval av en ny typ av tillstånd || 0 || 2 || 4 || 4 Impact on the security of the Schengen area || 0 || 0 || -0,5 || -2 Ekonomiska fördelar — Inkomster från vad resenärerna köper och konsumerar (miljoner euro per år) || - || Cirka 800 || Över 2 000 || Över 3 000 Arbetstillfällen (antal heltidsekvivalenter) || - || Cirka 20 000 || Cirka 60 000 || Cirka 80 000 Effektivitet || || || || Direkta besparingar för viseringssökande (miljoner euro per år) || - || Cirka 50 || Cirka 200 || Cirka 300 Indirekta besparingar för viseringssökande (miljoner euro per år) || - || Cirka 120 || Cirka 500 || Cirka 800 Budgetkonsekvenser för Schengenstaterna (netto) (miljoner euro per år) || - || Cirka -1 || Cirka -5 || Cirka -9 Genomförbarhet || || || || Rättsligt || God || God || God || God Politiskt || God || Skälig || Skälig || Svag Praktiskt || God || God || God || Skälig I fråga om problemområde 1 (långdragna, besvärliga och kostsamma förfaranden) är bedömningen osäker när det gäller vilket alternativ som är att föredra. Detta beror på att de mycket höga potentiella ekonomiska verkningarna med D-alternativet är förknippade med en potentiellt större säkerhetsrisk. Förslaget i medelalternativet (C) är förknippat med en låg säkerhetsrisk, men det potentiella ekonomiska genomslaget beräknas bli nästan 1 miljard euro lägre. När det gäller problemområde 2 (geografisk täckning) och problemområde 3 (ny typ av tillstånd), är de lösningar som tagits fram inom ramen för medelalternativet att föredra (införande av det nya begreppet viseringscentrum för Schengenområdet och obligatorisk representation med avseende på problemområde 2, samt ett nytt tillstånd för vistelser som överstiger 90 dagar för alla tredjelandsmedborgare med avseende på problemområde 3). 8. Övervakning och utvärdering Tre år efter ikraftträdandet av den omarbetade av viseringskodexen, kommer kommissionen att lägga fram en utvärderingsrapport. [1] Ett undantag är det åtgärdsalternativ som är kopplat till den geografiska täckningen vid behandlingen av viseringsansökningar. [2] 0: inga effekter; 0–1: små effekter, om några alls; 2: medelstora effekter; 3: stora effekter; 4: mycket betydande effekter. Betyget blir negativt (-) om effekten blir negativ.