SV Europeiska unionens officiella tidning C 12/69

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 604/2013 när det gäller att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd av ensamkommande barn utan någon familjemedlem, något syskon eller någon släkting som lagligen vistas i en medlemsstat

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD)

(2015/C 012/11)

Föredragande: Grace Attard

Den 3 juli 2014 beslutade Europaparlamentet att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 604/2013 när det gäller att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd av ensamkommande barn utan någon familjemedlem, något syskon eller någon släkting som lagligen vistas i en medlemsstat”

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD).

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 30 september 2014.

Vid sin 502:a plenarsession den 15–16 oktober 2014 (sammanträdet den 15 oktober) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 143 röster för och 1 röst emot.

1. Rekommendationer och synpunkter

1.1 EESK stöder förslaget till ändring av förordning (EU) nr 604/2013. Hinder såsom komplexiteten i de administrativa, rättsliga och andra systemen i medlemsstaterna, bristen på information och rädslan för att bli anmäld måste dock åtgärdas för att se till att inget barn hamnar i en situation med rättslig osäkerhet eller statslöshet.

1.2 EESK rekommenderar starkt att principen om barnets bästa ska ha företräde framför all annan nationell och internationell rätt.

1.3 EESK konstaterar att det aktuella förslaget inte innehåller några kriterier för ”hur” och ”av vem” barnets bästa ska fastställas. Denna definition bör vara förenlig med bestämmelserna och normerna i internationella människorättskonventioner.

1.4 Kommittén rekommenderar att den personal som arbetar med ensamkommande barn ska ha lämplig utbildning för att respektera barns rättigheter.

1.5 För att undvika intressekonflikter och se till att personalen är kvalificerad bör det organ som fastställer barnets bästa vara ett oberoende organ utan koppling till invandringsmyndigheterna. Det bör helst vara det nationella organ som ansvarar för skydd av barn (1).

1.6 EESK understryker att det bör betraktas som en brådskande prioritering att sätta stopp för att barn hålls i förvar, oavsett om de är ensamkommande eller inte, och oberoende av vilket förfarande som de omfattas av.

1.7 Ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna bör aldrig nekas inresa till ett land, i enlighet med skyldigheterna vad gäller non-refoulement enligt internationell människorättslagstiftning, humanitär rätt och flyktingrätt.

1.8 Kommissionen bör fastställa enhetliga förfaranden samt lämpliga och flexibla tidsfrister för fall enligt punkterna 4b, 4c och 4d när det gäller att sörja för överenskommelser mellan medlemsstaterna som bygger på barnets bästa.

1.9 Begreppen ”upplysa” och ”faktisk möjlighet” måste definieras tydligt för att säkerställa att den underårige bistås av socialarbetare med lämplig utbildning, oberoende tolkar och ett kvalificerat ombud som fungerar som förmyndare för att förstå konsekvenserna av hela processen med att lämna in en ansökan om internationellt skydd i en EU-medlemsstat.

1.10 EESK anser att en förmyndare bör vara ett ”kvalificerat ombud”, som måste ha erfarenhet av att arbeta med underåriga och kunskaper om den nationella utlänningsrätten och lagstiftningen om skydd av barn.

1.11 EESK uppmanar eftertryckligen medlemsstaterna att se till att alla förfaranden för åldersbedömning bygger på barnets bästa, med huvudsyftet att se till att barnet beviljas de rättigheter och det skydd som han eller hon är berättigad till. Bedömningen bör genomföras i närvaro av en förmyndare.

1.12 I de fall där den underårige blir vuxen under den process som syftar till att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva ansökan om internationellt skydd, rekommenderar EESK starkt att man utgår från personens ålder vid tidpunkten för den ursprungliga ansökan.

1.13 En rad EU-politiska agendor för skydd av papperslösa underåriga migranter måste ses över (2). Dessa omfattar legalisering som ett migrationspolitiskt verktyg, information och stöd till papperslösa familjer, uppbyggnad av en databas med dokumentation, födelseregistrering och uppgiftsskydd samt rätt till utbildning och yrkesutbildning, hälso- och sjukvård och bostad.

1.14 EESK anser att det behövs en mer heltäckande definition av ”ensamkommande barn i en irreguljär migrationssituation” som täcker de olika situationer som har uppstått i praktiken och som inte omfattas av den föreslagna förordningen.

1.15 EESK framhåller vikten av samråd med sakkunniga i det civila samhället, rättstillämpare och yrkesverksamma med erfarenhet när det gäller invandrarbarn och ser fram emot att samarbeta med kommissionen i denna process.

2. Sammanfattning av kommissionen förslag

2.1 Kommissionens förslag syftar till att ändra artikel 8.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (den s.k. Dublin III-förordningen).

2.2 Förslaget har lagts fram mot bakgrund av en nyligen avkunnad dom (3) från EU-domstolen, som klargör vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva ansökningar från ensamkommande barn. Detta kommer att förbättra situationen för de underåriga sökande av internationellt skydd som inte har någon familjemedlem, något syskon eller någon släkting i EU.

2.2.1 Punkt 4a utgör en kodifiering av domstolens dom i mål C-648/11 och lyder som följer: ”Om det ensamkommande barnet inte har någon familjemedlem, något syskon eller någon släkting som lagligen vistas i en medlemsstat i enlighet med vad som avses i punkterna 1 och 2 ska den ansvariga medlemsstaten vara den där det ensamkommande barnet har lämnat in en ansökan om internationellt skydd och där han eller hon befinner sig, förutsatt att detta är för barnets bästa.”

2.2.2 Punkt 4b gäller en situation där en underårig som är en sökande som avses i punkt 4a befinner sig i en medlemsstat utan att ha lämnat in någon ansökan där. Den medlemsstaten ska upplysa det ensamkommande barnet om rätten att göra en ansökan och ge honom eller henne en faktisk möjlighet att lämna in en ansökan i den medlemsstaten, utom om detta inte är för barnets bästa.

2.2.3 Barnet har följaktligen två möjligheter: att ansöka om internationellt skydd eller att inte ansöka.

2.2.4 Enligt punkt 4c ska den underårige i det sistnämnda fallet, dvs. om han eller hon beslutar att inte lämna in en ny ansökan i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, vilket inte behandlas i mål C-648/11, överföras till den medlemsstat som är lämpligast med hänsyn till hans eller hennes bästa. Denna bestämmelse syftar till att frågan om vilken medlemsstat som är ansvarig ska kunna fastställas med säkerhet, genom en regel som är säker och förutsägbar, och till att se till att förfarandet inte drar ut på tiden i onödan. Det skydd för underåriga som fastställs i artikel 6 i förordning (EU) nr 604/2013 gäller för alla underåriga som omfattas av förfarandena i denna förordning, men i förslaget införs i punkt 4c även en skyldighet för den anmodade och den anmodande medlemsstaten att samarbeta vid bedömningen av barnets bästa.

3. Bakgrund

3.1 De utmaningar som ensamkommande barn ställs inför är olikartade och komplexa, vilket kräver multilaterala, heltäckande och helhetsinriktade strategier.

3.2 EESK rekommenderar att alla barn ska ges information om sina rättigheter som är lämplig med hänsyn till hans eller hennes ålder, på grundval av den berörda FN-konventionen, för att se till att underåriga, särskilt ”osynliga” underåriga utan ordentlig omvårdnad, ges möjlighet att söka skydd.

3.3 År 2013 var ca 1 20 000 asylsökande i EU underåriga, vilket motsvarade mer än en fjärdedel av det totala antalet asylsökande. 12 685 asylsökande var ensamkommande barn (4). Andelen ensamkommande barn som söker asyl i Europa har under de senaste tio åren legat stabilt på ca 5 % av det totala antalet asylansökningar i Europa.

3.4 Statusen för migrerande barn kan variera i olika skeden av deras resa, och de kan råka ut för många olika situationer av utsatthet (5), som alla måste åtgärdas.

3.5 De kan resa med sin familj eller ensamma eller med personer som de inte är släkt med eller ha lämnats ensamma efter att de anlänt till medlemsstaten. Dessa barns föräldrar eller vårdnadshavare kan också vara papperslösa, t.ex. om de rest in olagligt eller stannat längre än vad familjens uppehållstillstånd eller viseringar tillåtit. Föräldrarna eller vårdnadshavarna kan också ha en reguljär migrationsstatus, t.ex. när barnen kommer till Europa för att återförenas med sin familj men inte omfattas av ordningarna för återförening. Även barn som föds i Europa kan vara papperslösa, eftersom deras föräldrar är papperslösa. Dessutom kan barn lämnas kvar vid deportering.

3.6 Medlemsstaterna har en rättslig skyldighet att se till att EU-domstolens domar, särskilt i mål C-648/11 som rör förordning (EU) nr 604/2013, samt skyddet och normerna enligt FN:s konventioner införlivas i nationell lagstiftning, och de måste följa de två övergripande principerna i konventionen om barnets rättigheter: i) principen om icke-diskriminering (artikel 2) och ii) barnets bästa (artikel 3). All politik eller praxis som strider mot internationell eller europeisk rätt bör bestridas som olaglig, och överträdelseförfaranden bör inledas när barns rättigheter kränks.

4. Allmänna kommentarer

4.1 Den föreslagna förordningen kommer att se till att medlemsstaterna rättar sig efter allmän kommentar nr 6 till FN:s konvention om barnets rättigheter, som handlar om behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet.

4.2 Enligt 1996 års Haagkonvention (6) är åldersgränsen för ”barn” eller ”underåriga” ALLTID 18 år, oberoende av nationell lagstiftning.

4.3 De grundläggande principerna när det gäller barns rättigheter måste integreras i utarbetandet, genomförandet och övervakningen av lagar, politik, förfaranden och praxis som påverkar ensamkommande invandrarbarn.

4.4 Underåriga vars ansökan tidigare har avslagits i någon medlemsstat bör omfattas av detta förslag till lagstiftning.

4.5 Personal som arbetar med ensamkommande barn (bl.a. brottsbekämpande myndigheter, rättsliga myndigheter, intervjuare, tolkar, social- och ungdomsarbetare, sjukvårdspersonal, förmyndare, juridiska ombud, poliser och gränskontrolltjänstemän) bör ha lämplig utbildning vad gäller barns rättigheter.

4.6 Enligt FN-konventionen måste staterna behandla papperslösa barn på samma sätt som ”alla andra” barn, utan åtskillnad. I praktiken finns det emellertid en motsättning mellan de nationella regelverken för invandringskontroll och för skydd av barn. EESK uppmanar medlemsstaterna att se till att barn i en irreguljär situation betraktas och skyddas som barn, först och främst, enligt de nationella systemen för skydd av barn.

5. Särskilda kommentarer

5.1 EESK har kraftfullt framfört sina synpunkter på politik och praxis när det gäller reguljära och irreguljära migranters grundläggande rättigheter i ett flertal olika yttranden (7) och genom sitt deltagande i det europeiska integrationsforumet.

5.2 Barnvänliga mottagningsvillkor i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter och andra internationella konventioner, t.ex. konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, bör tryggas för alla invandrarbarn eller barn i en irreguljär migrationssituation, oavsett om de är papperslösa eller inte, även vid migration inom Europa.

5.3 Omedelbart efter att ett ensamkommande barn eller barn som har skilts från föräldrarna har anlänt bör man erbjuda kostnadsfri rättshjälp och utse en kvalificerad, oberoende förmyndare som ska stödja, ge råd till och skydda barnet tills han eller hon återförenas med sin familj eller placeras i lämplig omsorg.

5.4 I EU-rätten erkänns visserligen betydelsen av förmyndarskap, men förmyndarens uppgifter fastställs inte. Förmyndaren bör vara ett ”kvalificerat ombud” som har erfarenhet av att arbeta med underåriga och kunskaper om den nationella utlänningsrätten och lagstiftningen om skydd av barn och som har befogenhet att företräda barnet i alla beslutsprocesser, förutsatt att barnet ger sitt samtycke (8). Förmyndaren ska förfoga över tillräckliga ekonomiska medel för att engagera ytterligare expertis om det är nödvändigt med hänsyn till barnets bästa.

5.5 Under hela processen för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig bör de ensamkommande barnen ha tillgång till boende, utbildning och yrkesutbildning samt hälso- och sjukvård på samma villkor som andra barn inom den mottagande medlemsstatens jurisdiktion, med särskild hänsyn tagen till barnets psykiska tillstånd.

5.6 Barnens åsikter och redogörelser för sina erfarenheter måste införlivas i utarbetandet av politik och handlingsplaner för barn. Forskning om behovet av barncentrerad dokumentation, inklusive ett barns rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som påverkar det, har gett värdefull förstahandsdokumentation för EU-handlingsplanen för underåriga utan medföljande vuxen (2010–2014) (9).

5.7 Begreppen ”upplysa” och ”faktisk möjlighet” måste definieras tydligt för att säkerställa i) att den underårige bistås av socialarbetare med lämplig utbildning, oberoende tolkar och en förmyndare för att förstå konsekvenserna av hela processen med att lämna in en ansökan om internationellt skydd i en EU-medlemsstat på ett språk som den underårige förstår och ii) att han eller hon måste ge eller vägra sitt samtycke, vid behov skriftligen.

5.8 Under inget skede av processen för att ansöka om internationellt skydd bör en underårig hållas i förvar. Dessutom kommer förvar inte att ge dem möjlighet att utöva sin rätt att bege sig till en annan medlemsstat för att lämna in en ansökan där (10).

5.9 Alla beslut som fattas enligt Dublin II- och III-förordningarna och som rör ensamkommande asylsökande barn bör vara förenliga med EU-domstolens senaste rättspraxis (11).

5.10 De avtal och protokoll med olika medlemsstater som efterlyses i den föreslagna förordningen bör vara förenliga med fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

5.11 EESK håller till fullo med om att kommissionen efter att denna ändrade förordning antagits bör göra en översyn av delegerade akter i enlighet med Dublin III-förordningen och på grundval av artikel 290 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

5.12 Begreppet ”vuxet syskon” måste förtydligas när det handlar om den underåriges rätt till familjeåterförening för att säkerställa att den vuxne kan fullgöra sina skyldigheter gentemot den underårige på ett ansvarsfullt sätt i enlighet med lagstiftningen.

5.13 EESK rekommenderar att medlemsstaterna tillhandahåller nödvändigt stöd och specialiserad vård till utsatta barn, inklusive barn med psykiska problem, psykiska eller fysiska funktionsnedsättningar och/eller hälsoproblem, samt barn i nödsituationer, inklusive barn som kommer från konfliktregioner där de eller deras familj har genomgått traumatiska upplevelser, och gravida tonåringar eller föräldrar som är yngre än 18 år.

5.14 EESK uppmanar medlemsstaterna starkt att se till att alla förfaranden för åldersbedömning i) bygger på barnets bästa (12), ii) förutsätter att en förmyndare närvarar och iii) genomförs av en rad oberoende yrkesutövare, bl.a. barnpsykologer, socialarbetare och juridiska experter, som en del av ett lag med manliga och kvinnliga experter. Processen med bedömning och beslut bör dokumenteras noggrant.

5.15 Tills bedömningen är slutförd bör alla personer som hävdar att de är underåriga betraktas och behandlas som underåriga.

5.16 Åldersbedömningen bör främst genomföras på grundval av styrkande dokumentation. I en nyligen avkunnad dom från en spansk domstol fastställs att dokumentation inte bör ifrågasättas.

5.17 Den underårige bör få fullständig information om processen för åldersbedömning och dess konsekvenser, och hans eller hennes åsikter bör tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad.

5.18 Om det saknas dokumentation eller om det råder starka tvivel beträffande den underåriges ålder får medicinska/fysiska undersökningar utföras som en sista utväg, med respekt för barnets kultur, värdighet samt fysiska och moraliska integritet, eftersom vissa fysiska bedömningar kan vara särskilt påfrestande, inkräktande och traumatiska. Informerat samtycke bör begäras och erhållas när medicinska/fysiska undersökningar anses vara nödvändiga. Den medicinska/fysiska undersökningen ska åtföljas av en sociopedagogisk bedömning som utförs av experter. Båda förfarandena bör vara kumulativa.

5.19 Slutsatserna från ett förfarande bör kunna överklagas.

5.20 Den rättsliga ställningen för ensamkommande barn som blir vuxna är komplex och skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. I asyldirektivet anges visserligen förfarandereglerna i denna fråga, men man måste fastställa bestämmelser om rättigheterna för en person som fyller 18 år under förfarandets gång.

5.21 EESK rekommenderar starkt att åldern i sådana fall ska fastställas i början av ansökningsprocessen, för att minska risken för att den underårige hamnar i en irreguljär situation och försvinner.

5.22 Staternas hantering av problemet med barnhandel får inte avgöras av barnets invandringsstatus och asylansökan, utan måste styras av barnets bästa.

5.23 Barn i en irreguljär migrationssituation bör aldrig bli föremål för straffrättsliga förfaranden av skäl som enbart avser deras invandringsstatus eller om deras inblandning i brottslig verksamhet beror på utnyttjande.

5.24 Medlemsstaterna har fram till slutet av juli 2015 på sig att införliva asylskyddsdirektivet, som bl.a. ålägger medlemsstaterna en skyldighet att i ett tidigt skede identifiera fall av utsatta, ensamkommande barn.

Bryssel den 15 oktober 2014 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Henri MALOSSE

(1) T.ex. Oficina de Proteccion de Menores i Spanien eller Jugendamt i Tyskland.

(2) Sarah Spencer, COMPAS, University of Oxford.

(3) Mål C-648/11, MA m.fl. mot Secretary of State for the Home Department, Förenade kungariket.

(4) Eurostat (2014), Asylum Statistics, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Asylum_statistics

(5) Bakgrundsnot från det europeiska forumet för barnets rättigheter (2012), http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/background_cps_children_on_the_move_en.pdf

(6) 1996 års Haagkonvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn (1996 års Haagkonvention), http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=70

(7) (EUT C 128, 8.5.2010 s. 29), (EUT C 24, 15.2.2011, s. 6), (EUT C 67, 6.3.2014;) (EUT C 317, 23.12.2009, s. 110).

(8) 1996 års Haagkonvention.

(9) Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (2009), Developing indicators for the protection, respect and promotion of the Rights of the Child in the European Union.

(10) FN:s kommitté för barnets rättigheter, allmän kommentar nr 6, Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet, CRC/GC/2005/6.

(11) EU-domstolen, 6 juni 2013, mål C-648/11.

(12) Enoc, det europeiska nätverket för barnombudsmän, www.ombudsnet.org