MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Bättre samordning av finanspolitiken

1. Bakgrund

Detta meddelande är en uppföljning på slutsatserna från Europeiska rådets möte i Barcelona om behovet av att styra upp samordningen av finanspolitiken genom att: "...förstärka de befintliga samordningsmekanismerna för finanspolitiken; i detta hänseende kommer kommissionen att lägga fram förslag för att förstärka samordningen av den ekonomiska politiken inför Europeiska rådets vårmöte 2003". Det ingår i en mer allmän strategi för att stärka samordningen av den ekonomiska politiken, vilken även omfattar de åtgärder som nyligen har vidtagits för att rationalisera förfarandena för antagandet och genomförandet av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningsriktlinjerna. [1] Meddelandet bygger också på de relevanta förslag som har lagts fram av kommissionen till konventet om Europas framtid. [2]

[1] Meddelande från kommissionen om rationalisering av den årliga samordningen av den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken, KOM(2002) 487 slutlig, 3.9.2002.

[2] Kommissionens meddelande: Ett projekt för Europeiska unionen, KOM(2002) 247 slutlig, 22.05.2002. Michel Barniers och Antonio Vitorinos inlägg till konventet om Europas framtid "Mot en bättre samordning av den ekonomiska politiken", KONV 391/02, 7.11 2002.

Meddelandet omfattar framför allt förslag på hur genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten skall kunna förbättras, samtidigt som det innehåller en vidareutveckling av de idéer som kommissionen lade fram den 24 september 2002. [3] Förslagen syftar till att säkerställa att de övergripande målen för finanspolitiken om sunda och hållbara offentliga finanser, och samtidigt öka de offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning i linje med Lissabonstrategin.

[3] "Utmaningar för finanspolitiken i euroområdet", meddelande från kommissionsledamoten Pedro Solbes, i enighet med kommissionens ordförande Romano Prodi SEK(2002)1009/6, Bryssel den 25 september 2002.

2. Stabilitets- och tillväxtpakten: en ram för att driva en finanspolitik med fungerande mål på kort och lång sikt

Sunda offentliga finanser är kärnan i EMU. Vikten av försiktighet i de offentliga finanserna sammanhänger med det faktum att ekonomiskt välstånd och en livskraftig valutaunionen inte kommer att kunna upprätthållas utan att man korrigerar tidigare finanspolitiska misslyckanden, som trenden mot ökande offentliga utgifter och skattenivåer, i kombination med höga strukturella underskott i den offentliga sektorns finanser och ökande offentlig skuld samt tendensen att vidta procykliska finanspolitiska åtgärder som snarare förstärker än dämpar effekterna av konjunktursvängningarna. Sunda offentliga finanser bidrar till tillväxt och sysselsättning, framför allt genom att de skapar stabila makroekonomiska rambetingelser. [4] Tack vare en monetär politik som har varit inriktad på prisstabilitet har räntorna (både nominella och reala) varit låga, vilket främjar privata investeringar och sparande. Sunda offentliga finanser leder även till en minskning av den offentliga skulden och följaktligen av ränteutgifterna, vilket skapar utrymme för skatteminskningar eller ökade investeringar i produktiva offentliga utgifter. Investeringar i kapital, antingen det rör sig om fysiskt kapital (infrastruktur), humankapital (utbildning och yrkesutbildning) eller kunskapskapital (FoU och innovation) kan, om det satsas på rätt sätt förbättra långsiktig potentiell BNP och tillväxt, framför allt genom dessa investeringars positiva effekt för produktivitet och sysselsättning. Om dessa ökade produktiva utgifter finansieras genom höjda skatter eller ökade underskott och därmed högre offentlig skuld, finns det risk för att det blir mindre utrymme för privata investeringar, vilket skulle omintetgöra den potentiella positiva effekten på tillväxt och sysselsättning.

[4] Rapport från kommissionen och rådet (Ekofin) till Europeiska rådet (Stockholm 23-24 mars 2001) "De offentliga finansernas bidrag till tillväxt och sysselsättning: krav på ökad kvalitet och hållbarhet", 12 mars 2001, rådsdokument 6997/01. Detta byggde i hög grad på kommissionens meddelande med samma namn KOM(2000)846.

Ett unikt regelverk för samordningen av finanspolitiken i EMU har upprättats, vilket återpeglar det faktum att ansvaret för den gemensamma penningpolitiken nu ligger hos en oberoende Europeisk centralbank, medan ansvaret för finanspolitiken fortfarande är decentraliserat och i händerna på nationella myndigheter. Inom detta regelverk eftersträvas en kombination av budgetdiciplin och flexibilitet och det bygger på fördragets krav på att medlemsstaterna skall undvika alltför stora underskott, vilket definieras som att underskotten skall vara mindre än 3 % av BNP och skuldnivån på en nivå under 60 % av BNP (eller i tillfredsställande takt minskande mot referensvärdet).

För att förstärka de förebyggande aspekterna av detta regelverk och underlätta för medlemsstaterna att undvika alltför stora underskott kompletterades fördragstexterna med en stabilitets- och tillväxtpakt (som består av två rådsförordningar och formella politiska åtaganden i en resolution som antogs vid Europeiska rådets möte i Amsterdam 1997). [5] I stabilitets- och tillväxtpakten föreskrivs att medlemsstaterna skall uppnå och upprätthålla offentliga finanser som är "nära balans eller visar överskott". [6] Detta syftar till att säkerställa att finanspolitiken bidrar till att skapa förutsättningar för att penningpolitiken på ett effektivt sätt ska kunna upprätthålla prisstabilitet och samtidigt främja tillväxt. Genom att bibehålla de offentliga finansernas saldo "nära balans eller i överskott" har medlemsstaterna också det utrymme de behöver för att kunna dämpa konjunktursvängningarna genom att låta de automatiska stabilisatorerna verka utan att referensvärdet på 3 % av BNP överskrids. Detta skulle även minska skattebördan och därigenom skapa ytterligare möjligheter för regeringarna att genomföra tillväxtfrämjande reformer.

[5] EGT L 209, 2.8.1997 och EGT C 236, 2.8.1997.

[6] Dessa finanspolitiska regler åtföljs av detaljerade och regelbundna övervakningsförfaranden. Medlemsstaterna är skyldiga att varje år lämna in stabilitets- eller konvergensprogram i vilka de fastställer sina mål på medellång sikt i överensstämmelse med kravet på "balans eller överskott" och de korrigeringar som behöver göras för att uppnå dessa mål. De finanspolitiska mål som fastställs i detta program, samt i vilken mån tidigare åtaganden har uppfyllts, är föremål för jämförande granskning (s.k. peer review) i rådet, genom kommissionen och medlemsstaterna.

Stabilitets- och tillväxtpakten utgör på det hela taget en lämplig ram för den typ av försiktig finanspolitik som är i alla länders bästa intresse, såväl individuellt som kollektivt, oavsett EMU eller huruvida de har anslutit sig till euroområdet. Budgetmålet "nära balans eller överskott" i de offentliga finanserna ger gott om utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka fullt ut för att motverka nedgångar i ekonomin. Det är även ett lämpligt mål på medellång och lång sikt med beaktande av behovet av hållbara offentliga finanser inför perspektivet med en åldrande befolkning. Beräkningar som nyligen gjorts visar att i avsaknad av politiska reformer, kan de offentliga utgifterna under de kommande decennierna komma att öka med mellan 4 % och 8 % av BNP i de flesta länder till följd av effekterna av den åldrande befolkningen. [7] Detta innebär att några medlemsstater bör eftersträva överskott i de offentliga finanserna under nästa årtionde eftersom det fortfarande finns en viss möjlighet att åtgärda situationen innan effekterna av den åldrande befolkningen sätter in på allvar. [8]

[7] Tidpunkten och storleken av den förväntade ökningen av de offentliga utgifterna varierar stort mellan medlemsstaterna. I allmänhet beräknas utgiftsökningen sätta in runt 2015 och nå sin höjdpunkt 2040.

[8] Kommittén för ekonomisk politik (2001): "The Budgetary challenges posed by ageing populations", EPC/ECFIN dd655/01/EN. En översikt över hur kommissionen har bedömt hållbarheten i de offentliga finanserna i medlemsstaterna och de viktigaste politiska slutsatserna redovisas i rapporten Offentliga finanser i EMU -2002, European Economy Reports and Studies N°3, 2002.

3. Varierade finanspolitiska resultat sedan 1999

Under åren fram till eurons införande uppnåddes en imponerande konsolidering av de offentliga finanserna, med betydande minskningar av de underliggande underskotten i de flesta medlemsstater och med en minskande offentlig skuldnivå. Denna vändning kan delvis hänföras till konvergenskriterierna från Maastricht, och visar hur effektiva EU:s finanspolitiska regler kan vara under förutsättning att de politiska aktörerna tar sitt fulla ansvar.

Denna konsolideringsprocess har emellertid avstannat sedan 1999 och i några fall gått tillbaka. I euroområdet som helhet utnyttjades inte de gynnsamma tillväxtutsikterna under 1999 och 2000 till att minska underliggande underskott mot stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nara balans eller överskott". Det underliggande underskottet för euroområdet under 2001 ökade till 1,9 % av BNP i en situation där tillväxten visade sig bli svagare än väntat. Försämringen av det underliggande saldot kan hänföras till ofinansierade skattesänkningar, bristande kontroll över utgifterna och diskretionäraökningar av de offentliga utgifterna i några medlemsstater. Inga förbättringar av det underliggande saldot förväntas under 2002.

Denna sammanlagda bild döljer det faktum att det finns stora variationer i resultaten mellan medlemsländerna och att ett antal positiva förändringar uppnåtts. Sju länder i euroområdet och tio medlemsstater i EU uppnådde balans eller överskott i de offentliga finanserna 2001. Skuldnivåerna i förhållande till BNP har i allmänhet varit minskande, och i flera medlemsstater har det rört sig om stora minskningar. Detta har skapat utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka under den innevarande lågkonjunkturen, vilket är en skillnad mot tidigare lågkonjunkturperioder, då regeringarna tvingades till åtstramningar för att hindra skuldnivåerna från att nå ohållbara höjder. Dessutom har flera medlemsstater kunnat genomföra ambitiösa skattereformstrategier och vissa framsteg har kunnat iakttas när det gäller att flytta de offentliga utgifterna till mer produktiva områden som kan leda till tillväxt och sysselsättning.

Det finns dock medlemsstater som har misslyckats med att slutföra övergången till stabilitets- och tillväxtpaktens krav på offentliga finanser nära balans eller i överskott. Underskottet i Portugal var 4,1 % av BNP 2001 och den 5 november 2002 antog rådet ett beslut om att det förelåg ett alltför stort underskott. I Tyskland beräknas underskottet för 2002 att bli 3,8 % och kommissionen har antagit en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget om att det föreligger en risk för ett alltför stort överskott. Kommissionen har även antagit en rekommendation till rådet att skicka en varning till Frankrike med anledning av betydande avvikelser från budgetmålen under 2002 och eftersom landets underskott för 2003 är beräknat till 2,9 % av BNP, vilket ligger farligt nära referensvärdet på 3 %. [9]

[9] Kommissionens rekommendation om att utfärda en varning bygger på artikel 6.2 i rådets förordning 1466/97 från 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken.

Det finns även oroande tendenser i fråga om den offentliga skuldnivån, där små ökningar har registrerats i flera medlemsstater. Italien och Grekland ger anledning till störst oro, eftersom deras skuldnivåer förblir betydligt högre än 100 % av BNP och ytterst små förbättringar har gjorts under de senaste fyra åren när det gäller att minska skuldnivåerna mot referensssvärdet på 60 % av BNP. Från dessa medlemsstater borde man ha kunnat vänta sig betydande minskningar av skuldnivåerna, men så blev inte fallet, främst på grund av stora och bestående skuldökande transaktioner. [10] Denna utveckling har dessutom ägt rum trots att räntorna har sjunkit efter dessa länders inträde i euroområdet.

[10] På grundval av de mål för de offentliga finanserna som medlemsstaterna har fastställt i sina stabilitetsprogram och med beaktande av den nominella BNP-tillväxten, skulle skuldnivån ha minskat med åtskilliga procentenheter av BNP varje år. Denna minskning inträffade aldrig, delvis på grund av att de finanspolitiska målen inte uppnåddes eller på grund av stora och ihållande finansiella transaktioner som ökade den offentliga skulden.

4. Svårigheter vid genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten

På grundval av erfarenheten av fyra år i EMU är det uppenbart att det befintliga regelverket för samordningen av finanspolitiken fortfarande fungerar och är avgörande för att EMU skall fungera smidigt. Stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nära balans eller överskott" i de offentliga finanserna är fortfarande en ekonomiskt giltig målsättning. Därutöver kan ett reglerat tillvägagångssätt för samordning av finanspolitiken som bygger på inbördes jämförelser, (s.k. peer pressure) leda till goda resultat under förutsättning att det åtföljs av tydliga politiska åtaganden. Den senaste tidens utveckling har emellertid belyst ett antal problem med genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten, vilka kan sammanfattas på följande sätt:

* Medlemsstaternas politiska vilja att respektera stabilitets- och tillväxtpakten har minskat. Även om de flesta länder fortfarande bekänner sig till de mål som har fastlagts i stabilitets- och tillväxtpakten, har det i några länder funnits en ökande klyfta mellan de finanspolitiska åtaganadena och konkreta åtgärder för att nå de fastställda målen. Det har funnits en ovilja att acceptera EMU:s betydelse för finanspolitiken på nationell nivå. I mer allmänna termer har medlemsstaterna inte tagit sitt ansvar när det gäller att påverka länder som inte på långt när nått sina finanspolitiska mål genom stabilitets- och tillväxtpaktens genomdrivandemekanismer.

* Det har varit svårt att fastställa tydliga och mätbara mål för finanspolitiken, med hänsyn tagen till de underliggande ekonomiska förutsättningarna. Målen för de offentliga finansernas saldo i medlemsstaterna definieras i nominella termer i konvergensprogrammen. Vid bedömningen av hur väl budgetåtagandena har uppfyllts, och särskilt justeringarna på vägen mot "balans eller överskott", är det dock viktigt att ta hänsyn till effekten av konjunkturen på de offentliga finanserna. Detta har visat sig vara svårt, eftersom det inte har funnits någon gemensam metod för att beräkna konjunkturrensade saldon och eftersom de nominella målen för hur stort underskottet får vara i medlemsstaternas program ibland byggde på optimistiska antaganden om tillväxten och på korrigerande åtgärder som inte var planerade förrän mot slutet av den tidsperiod som omfattades av programmen. Det har därför inte gått att mäta uppfyllandegraden på ett rättvisande sätt och detta har i sin tur försvagat stabilitets- och tillväxtpaktens mekanismer för genomdrivande. Därför har de politiska diskussionerna på EU-nivå i alltför hög grad fokuserats på procedurfrågor och relativt små förändringar i nominella saldon, vilket har gått ut över dialogen om medlemsstaternas mer substantiella ekonomiska och finanspolitiska problem.

* Metoderna för insamling och bedömning av statistiken över de offentliga finanserna har haft en del problem. Ett stort problemet är att felaktig rapportering har konstaterats i vissa länder, vilket i Portugals fall ledde till att underskottet fick upprevideras mycket kraftigt. Dessutom har revideringar i efterhand (ex-post) av budgetsiffror blivit mer omfattande. Det är även nödvändigt att undersöka avvikelsen mellan de rapporterade underskotten i nationalräkenskapstermer och skuldemissioner i kassaflödestermer i vissa länder. Slutligen kan även Eurostats beslutsprocess i fråga om klassificeringen av vissa budgettransaktioner påskyndas.

* Vissa medlemsstater har underlåtit att driva en sund finanspolitik när konjunkturläget har varit gynnsamt. En expansiv finanspolitik under 1999 och 2000, när tillväxtutsikterna var goda, ledde till att de underliggande offentliga finanserna försämrades och att det fanns otillräckligt utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka under den ekonomiska nedgång som sedan följde. Misslyckandet med att låta de automatiska stabilisatorerna verka utjämnande över konjunkturcykeln visar att det finns brister i de tillsyns- och genomdrivandemekanismer som skall användas för att undvika oönskade lättnader i finanspolitiken.

* Stabilitets- och tillväxtpaktens genomdrivandemekanismer har visat sig bristfälliga i kritiska lägen. I synnerhet varningssystemet har visat sig ineffektivt när det gäller att hantera avsevärda avvikelser från de finanspolitiska mål som medlemsstaterna har lagt fast i sina stabilitets- och konvergensprogram. Systemet behöver dessutom sättas in på ett tillräckligt tidigt stadium för att länderna skall hinna vidta korrigerande åtgärder i tid innan referensvärdet på 3 % av BNP riskerar att överskridas.

* Stabilitets- och tillväxtpakten har haft svårt att utvecklas till ett effektivt samordningssystem för att hantera länderspecifika omständigheter på ett konsekvent sätt och därigenom säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och samtidigt stödja de strukturreformer som främjar sysselsättnings- och tillväxtpotentialen. Det finns betydande utrymme inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten för att ta hänsyn till skillnader mellan medlemsstaterna i de offentliga finansernas kvalitet och hållbarhet. Utmaningen för pakten är emellertid att förändras från att vara ett system som hanterar enskilda fall till att bli ett system som drar upp riktlinjerna för politiken på grundval av ekonomiskt strikta kriterier som tillämpas konsekvent över tiden och i alla länder och som slår vakt om det grundläggande målet om sunda och hållbara offentliga finanser.

* Det har varit svårt att kommunicera effektivt med pressen, marknaderna och allmänheten om nyttan av att uppnå och bibehålla sunda offentliga finanser, samt om hur stabilitets- och tillväxtpakten fungerar. Detta beror delvis på att det tar tid för de ekonomiska aktörerna att anpassa sig till det nya ekonomiska system som upprättades i och med eurons införande och även på att stabilitets- och tillväxtpaktens institutionella förfaranden är komplicerade. Effektiv kommunikation har dessutom försvårats genom motstridiga uttalanden om vilken sorts finanspolitik som lämpligen skall drivas. På det hela taget har svårigheterna med att förstå logiken bakom stabilitets- och tillväxtpakten och framför allt de exakta finanspolitiska åtagandena som har gjorts i stabilitets- och konvergensprogrammen medfört att det yttre trycket på medlemsstaterna att föra en sund finanspolitik har minskat.

5. Förslag för att förbättra tolkningen av stabilitets- och tillväxtpakten

För att förstärka de befintliga mekanismerna för samordning av finanspolitiken i EMU, lägger kommissionen fram fem förslag, som syftar till att införa mer flexibilitet i tolkningen av stabilitets- och tillväxtpakten, men samtidigt göra målet om sunda och hållbara offentliga finanser merbindande. Förslagen i detta meddelande kan genomföras inom ramen för de befintliga bestämmelserna i fördraget samt förordningarna om stabilitets- och tillväxtpakten. Därför förändrar de inte det centrala finanspolitiska kraven (att undvika alltför stora underskott) eller målen (att uppnå och bibehålla "nära balans eller överskott" i de offentliga finanserna). Det upprättas inte heller några nya förfaranden genom dessa förslag, eftersom en förbättrad kontroll av de offentliga finanserna kommer att ske på grundval av stabilitets- och konvergensprogram.

i) Fastställa finanspolitiska mål som tar hänsyn till konjunkturläget. Kommissionen föreslår att stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nära balans eller överskott" definieras i underliggande termer över hela konjunkturcykeln, dvs. rensat från kortvariga effekter och särskilt konjunktursvängningarnas effekter på de offentliga finanserna. Det främsta instrumentet för att bedöma underliggande saldon i de offentliga finanserna kommer att bli den gemensamma metod för att mäta konjunkturjusterade saldon som har överenskommits mellan medlemsstaterna och kommissionen.

ii) Övergångslösningar för de länder med underliggande underskott som överskrider kravet på "nära balans eller överskott". I arbetet med att uppnå stabilitets- och tillväxtpaktens mål om att ha offentliga finanser "nära balans eller i överskott" bör ländernas ekonomiska situation beaktas när storleken på de åtgärder som krävs av medlemsstater med underliggande underskott för att konsolidera de offentliga finanserna definieras. Kommissionen föreslår att en generell princip upprättas enligt vilken länder med sådana underliggande underskott skall förbättra det underliggande saldot i de offentliga finanserna med 0,5 % av BNP varje år fram till dess att paktens krav på "nära balans eller överskott" har uppnåtts. Denna förbättringstakt för det underliggande saldot i de offentliga finanserna bör vara högre i länder med stora underskott eller skulder. En ambitiösare årlig förbättring av det underliggande saldot i de offentliga finanserna bör även eftersträvas om tillväxtutsikterna är gynnsamma.

iii) Undvika att driva en procyklisk finanspolitik under goda tider. För att undvika en procyklisk finanspolitik när konjunkturläget är gynnsamt bör de automatiska stabilisatorerna verka symmetriskt under hela konjunkturcykeln. Detta innebär att nominella överskott skall eftersträvas när de ekonomiska förutsättningarna är gynnsamma. Det behövs även effektiva genomdrivandeförfaranden för att hantera omotiverade lättnader i finanspolitiken under goda tider. Som en allmän regel skall det endast vara tillåtet att driva en expansiv finanspolitik för att stabilisera ekonomin för medlemsstater som redan har skapat tillräckligt stort finanspolitiskt utrymme för detta.

iv) Lissabonstrategins mål: Att se till att de offentliga finanserna bidrar till tillväxt och sysselsättning. Kravet på "nära balans eller överskott" kan tolkas så att det kan inrymma en tillfällig inverkan på de offentliga finanserna av stora strukturreformer (t.ex. produktiva investeringar eller skattereformer) som ökar potentialen för sysselsättning eller tillväxt i linje med Lissabonstrategin eller som långsiktigt förbättrar det underliggande saldot i de offentliga finanserna. För att inte en sådan tolkning av stabilitets- och tillväxtpakten skall äventyra åtagandet att upprätthålla sunda och hållbara offentliga finanser föreslår kommissionen det följande:

* En liten tillfällig försämring av en medlemsstats underliggande saldo kan endast godtas om medlemsstaten i fråga redan har gjort betydande framsteg mot kravet på offentliga finanser "nära balans eller i överskott" och en offentlig skuld som ligger under referensvärdet på 60 % av BNP. Den berörda medlemsstaten måste även i sitt stabilitets- eller konvergensprogram visa att den föreslagna reformen kommer att leda till klara ekonomiska och finanspolitiska fördelar. Vid bedömningen av programmet måste kommissionen kontrollera att det finns en tydlig och realistisk tidsfrist för de offentliga finansernas återgång till "nära balans eller överskott" inom den tidsram som stabilitets- eller konvergensprogrammet omfattar. De finanspolitiska beräkningarna måste vara byggda på sunda och försiktiga makroekonomiska antaganden, som skall vara kontrollerade mot kommissionens beräkningar, med hänsyn tagen till hur viktigt det är att undvika en omotiverad procyklisk politik. En tillräcklig säkerhetsmarginal måste alltid finnas med i beräkningarna för att förhindra att de nominella underskotten överskrider referensvärdet på 3 % av BNP. Slutligen skall den berörda medlemsstaten åta sig att vidta de nödvändiga korrigerande åtgärderna vid avvikelser från den plan som har upprättats för att återställa saldot i de offentliga finanserna till "nära balans eller överskott".

* En liten avvikelse från målet "nära balans eller överskott" kan tolereras under en längre tid i medlemsstater som har en offentlig skuld som ligger betydligt under referensvärdet på 60 % av BNP, under förutsättning att de offentliga finanserna vilar på hållbar grund. Detta kommer att kräva att kommissionen gör en noggrann granskning av utestående offentlig skuld, ansvarsförbindelser (som implicita pensionsskulder) och andra kostnader som hänger samman med den åldrande befolkningen. En tillräcklig säkerhetsmarginal måste alltid finnas med i beräkningarna för att förhindra att de nominella underskotten överskrider referensvärdet på 3 % av BNP.

v) Hållbarheten i de offentliga finanserna bör bli en central politisk målsättning. Hållbarhet skall vara ett explicit kriterium vid bedömningen av medlemsstaternas offentliga finanser inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Därför måste större vikt läggas vid skuldkvoter i samband med övervakningen av finanspolitiken. Skuldkriteriet i förfarandet vid alltför stora överskott, som innebär att skuldnivåer som ligger över 60 % av BNP skall närma sig referensvärdet "i tillfredsställande takt", måste göras operativt. Länder med höga skuldnivåer som ligger klart över referensvärdet på 60 % av BNP skall utarbeta detaljerade strategier för att minska skuldnivån till under referensvärdet i sina stabilitets- och konvergensprogram. Bedömningen av de offentliga finansernas hållbarhet som en del av stabilitets- och konvergensprogrammen bör få ökad betydelse och leda till klara politiska slutsatser om huruvida finanspolitiken är tillräckligt ambitiöst utformad för att kunna klara de problem som kommer att uppstå till följd av den åldrande befolkningen. Som en del i en omfattande tredelad strategi för att förbereda för den åldrande befolkningen (dvs. skuldminskning, ökad sysselsättningsgrad för kvinnor och äldre arbetstagare och reform av pensions- och sjukvårdssystem), bör medlemsstaterna i sina stabilitets- eller konvergensprogram överväga att skapa överskott i de offentliga finanserna under de kommande åren, dvs. att överträffa stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nära balans eller överskott". Slutligen bör medlemsstaterna och kommissionen öka sina ansträngningar att framställa reviderade beräkningar av vilken effekt den åldrande befolkningen kommer att ha på de offentliga finanserna 2005.

6. Ett program i fyra punkter för att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten

De ovan beskrivna svårigheterna med att genomföra stabilitets- och tillväxtpakten kan inte lösas bara genom att anpassa tolkningen av de viktigaste bestämmelserna. För att vara effektiva måste finanspolitiska regler åtföljas av

* ett strikt politiskt åtagande från alla berörda parter att de skall hålla sig till sina finanspolitiska åtaganden på EU-nivå och ta sitt ansvar i det ömsesidiga förfarandet (s.k. peer-review) för kontroll och genomdrivande,

* tidiga och välgrundade analyser av de ekonomiska och budgetmässiga villkoren så att de politiska besluten bygger på tillförlitliga uppgifter och är analytiskt väl underbyggda,

* effektiva genomdrivandeförfaranden som på ett snabbt och kraftfullt sätt bearbetar avvikelser från överenskomna mål för de offentliga finanserna, och

* åtgärder för att förbättra kommunikationen i syfte att öka trycket utifrån på medlemsstaterna att driva sunda offentliga finanser.

För att stödja genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten föreslår kommissionen att följande program i fyra punkter antas inför Europeiska rådets vårmöte 2003:

i) Medlemsstaterna bör bekräfta sitt politiska åtagande att hålla sig till stabilitets- och tillväxtpakten i en "Förklaring om att förstärka samordningen av finanspolitiken" som skall stödjas av Europeiska rådet vid dess vårmöte 2003. Förklaringen skall utgöra kommissionens, medlemsstaternas och rådets formella försäkran om att genomföra pakten snabbt och rigoröst och i enlighet med de förslag som lagts fram i detta meddelande. Kriterierna för att tolka bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten kan redovisas i klartext i förklaringen, dvs. att kravet på "nära balans eller överskott" kommer att bedömas i underliggande termer, att länder med underliggande underskott måste uppnå en årlig konsolidering av de offentliga finanserna på minst 0,5 % av BNP och att länder med mycket hög skuldnivå måste respektera att minska denna i tillfredsställande takt. I förklaringen kan även göras ett strikt politiskt åtagande om att en mer flexibel tillämpning av kravet på "nära balans eller överskott" endast kan godtas om stränga villkor och säkerhetskriterier är uppfyllda. I förklaringen kan slutligen också ingå åtaganden från medlemsstaternas sida att respektera vissa uppföranderegler vid samordningen av finanspolitiken på EU-nivå, dvs. att ta vederbörlig hänsyn till den nationella finanspolitikens effekter för euroområdet, att ta sitt ansvar i det inbördes kontrollförfarandet och särskilt underlätta genomförandet av stabilitets- och tillväxtpaktens verkställighetsförfarande.

ii) Förbättrad analys av den ekonomiska politiken och finanspolitiken. Följande åtgärder behövs för att förbättra ekonomisk och finanspolitisk kontroll på EU-nivå:

* Statistiken om de offentliga finanserna måste förbättras med avseende på kvalitet och punktlighet, eftersom den utgör grunden för övervakningen av de offentliga finanserna. Kommissionen föreslår att Ekofinrådet ställer sig bakom en "Kod för bästa praxis för rapportering av budgetuppgifter" i tid innan nästa rapport om förfarandet vid alltför stora underskott skall lämnas in den 1 mars 2003 och före Europeiska rådets vårmöte 2003 [11]. Koden skall utgöra ett åtagande från medlemsstaternas sida att tillämpa sådana metoder som förbättrar kvaliteten, öppenheten, punktligheten och tillförlitligheten i budgetstatistiken. Koden kommer även att leda till att de förfaranden som kommissionen använder klarläggs och stramas upp, så att den kan agera effektivare, öppnare och med bättre framförhållning i sin roll som statistikmyndighet inom detta område.

[11] Meddelande från kommissionen om behovet av och metoderna för att förbättra kvaliteten på statistiken över de offentliga finanserna KOM (2002) 670, 27.11.2002

* Om EU:s övervakningsförfarande skall kunna fungera med utgångspunkt från underliggande saldon, är det av avgörande betydelse att dessa åtföljs av en bättre analys av medlemsstaternas offentliga finanser. I motsats till det faktiska saldot är det underliggande saldot nämligen inte direkt avläsbart. Det största problemet är att skilja mellan variabler som har en mer permanent effekt på de offentliga finanserna och inslag som är av övergående natur. Kommissionen och rådet har utvecklat en metod för konjunkturrensade saldon för de offentliga finanserna (cyclically adjusted budget balances) på grundval av en produktionsfunktionsmetod för att beräkna produktionsgap, och denna kommer att användas som utgångspunkt för en bedömning av de underliggande saldon. [12] En viss försiktighet måste dock iakttas vid tolkningen av förändringarna, särskilt på årsbasis, med tanke på hur komplicerat och föga exakt det är att mäta konjunkturrensade budgetsaldon. För att bedöma om de budgetåtaganden som medlemsländerna har fastställt i sina stabilitets- och konvergensprogram uppfyller kraven i stabilitets- och tillväxtpakten kommer kommissionen att använda sin egen prognos för att bedöma hur realistiska de makroekonomiska antaganden som de finanspolitiska målen har baserats på är. För att säkerställa att bedömningen sker på ett konsekvent sätt i alla medlemsstater föreslår kommissionen att "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och presentation" [13] uppdateras med kravet på att medlemsstaterna även lämnar information om viktiga enstaka budgettransaktioner.

[12] Economic Policy Committee (2001), "Report on a potential output and the output gap", ECFIN/EPC/670/01

[13] Den reviderade uppförandekoden, som antogs av Ekofinrådet i juli 2001 tillsammans med en bedömning av hur den har fungerat, har offentliggjorts i "De offentliga finanserna i EMU - 2002".

* Vid bedömningen av stabilitets- och konvergensprogrammen behöver mer uppmärksamhet ägnas åt de offentliga finansernas kvalitet. Tonvikten bör även ligga vid huruvida sammansättningen av föreslagna finanspolitiska åtgärder kan förväntas främja tillväxt och sysselsättning och även huruvida det är sannolikt att de kan ge en hållbar förbättring av saldot i de offentliga finanserna. Detta innebär bland annat att granska balansen mellan skatteökningar och nedskärningar i utgifterna i syfte att förbättra budgetsaldot, de offentliga utgifternas övergripande dynamik och sammansättning och huruvida de främjar produktiva komponenter, effekten av skattereformerna och slutligen i vilken utsträckning konsolideringen bygger på enstaka finanspolitiska åtgärder som inte kan förväntas leda till någon hållbar förbättring av de offentliga finanserna.

* Kommissionen avser att förstärka sin övervakning över medlemsstaternas ekonomier och framför allt koncentrera denna till länder som har problem med att uppfylla stabilitets- och tillväxtpaktens krav. Kommissionen kommer att organisera tätare och mer omfattande besök i medlemsstaterna. Ingående länderundersökningar kommer också att genomföras och offentliggöras. [14]

[14] Se exempelvis generaldirektoratet för ekonom och finans (2002): Germany's growth performance in the 1990's, Economic Papers N° 170.

iii) Effektivare genomdrivandeförfaranden. Fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten tillhandahåller en rad övervakningsmekanismer för att hantera avvikelser från givna budgetmål. För att säkerställa att dessa fungerar föreslår kommissionen följande:

* Att klargöra vilka kriterier som kommer att användas för att besluta om varningsmekanismen skall användas i händelse av väsentliga avvikelser från budgetmålen, vilka även kommer att användas av rådet när det fattar beslut om huruvida det skall ställa sig bakom kommissionens rekommendation. Tre faktorer bör beaktas, nämligen storleken på avvikelsen i förhållande till budget (i vilken mån den offentliga sektorns finanser avviker från de mål som fastställts i stabilitets- eller konvergensprogrammen), huruvida det faktiska saldots avvikelse från målsaldot kan förklaras av konjunkturmässiga eller diskretionära faktorer och för det tredje hur stor risken är att underskottet kommer att öka och närma sig referensvärdet på 3 % av BNP. Dessa förslag innebär att en varning kan utfärdas till en medlemsstat även om dess offentliga finanser uppvisar ett nominellt eller underliggande saldo som ligger avsevärt lägre än referensvärdet på 3 % av BNP.

* Att betrakta en omotiverat procyklisk expansiv finanspolitik i goda tider (med hänsyn tagen till utgångsläget i de offentliga finanserna och de monetära förutsättningar som råder i det berörda landet) som ett brott mot budgetåtagandena på EU-nivå och i god tid föranleda lämpliga att motåtgärder genom de mekanismer som anges i fördraget används.

* Att klargöra tolkningen av skuldsättningskriteriet i förfarandet vid alltför stora underskott [15], dvs. vad en "tillfredsställande takt" i minskningen av skuldsättningsgraden i riktning mot referensvärdet på 60 % av BNP innebär. En lämplig skuldminsknings takt vore t.ex. om skuldsättningsgraden minskar till följd av att stabilitets- och tillväxtpaktens krav på "nära balans eller överskott" i de offentliga finanserna respekteras. På grundval av att begreppet "tillfredsställande takt" definieras och i överensstämmelse med fördraget kan kommissionen inleda förfarandet vid alltför stora underskott och utarbeta en rapport enligt artikel 104.3 om ett land med en hög skuldsättning misslyckas med att uppnå den fastställda skuldminsningstakten. Kommissionen kommer vid bedömningen av huruvida detta krav är uppfyllt att undersöka alla de element som leder till ökad skuldsättning, eftersom skuldminskningstakten är beroende av en del faktorer som kan påverkas genom finanspolitiska åtgärder men även av faktorer som ligger utanför myndigheternas direkta kontroll.

[15] I artikel 104.2 i fördraget om förfarandet vid alltför stora underskott föreskrivs att "Kommissionen skall övervaka utvecklingen av budgetsituationen och den offentliga sektorns skuldsättning i medlemsstaterna i syfte att upptäcka allvarliga fel. Den skall särskilt undersöka om budgetdisciplin iakttas på grundval av följande två kriterier: ... Huruvida skuldsättningen i den offentliga sektorn i procent av bruttonationalprodukten överstiger ett visst referensvärde [60 % av BNP], såvida inte detta procenttal minskar i tillräcklig utsträckning och närmar sig referensvärdet i tillfredsställande takt."

Dessa förbättringar kan uppnås inom ramen för det regelverk som föreskrivs i fördraget och stabilitets- och tillväxtpakten, med hjälp av tilläggsbestämmelser i den befintliga "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innnehåll och presentation". På längre sikt kan genomdrivandemekanismerna i EU:s budgetövervakningsförfarande förstärkas ytterligare genom att de relevanta förslag som kommissionen har lagt fram inför konventet om Europas framtid antas. Kommissionen kan bland annat ges befogenhet att utfärda varningar direkt till medlemsstaterna utan att behöva invänta att rådet röstar om det. Detta skulle kunna leda till att problem i finanspolitiken tacklas på ett mer direkt sätt och med bättre framförhållning.

iv) Bättre kommunikation genom öppenhet och transparens. Tillförlitlig information måste ges med god framförhållning om medlemsstaternas finanspolitiska åtaganden och om hur stabilitets- och tillväxtpakten genomförs. Ansvaret för en bättre kommunikation är delat mellan samtliga aktörer. Kommissionen offentliggör redan en årlig rapport med titeln de offentliga finanserna i EMU och redovisar genom pressmeddelanden en hel del detaljerad information om sina granskningar av stabilitets- och konvergensprogrammen. Det finns dock utrymme för förbättringar av informationsflödet. Kommissionen avser att offentliggöra alla delar av sina bedömningar av stabilitets- och konvergensprogrammen. Den kommer även i juli varje år att i den aktuella kvartalsrapporten om euroområdet offentliggöra en halvårsöversikt över den finanspolitiska utvecklingen. I denna översikt kommer medlemsstaternas framsteg när det gäller att uppfylla sina finanspolitiska mål att redovisas. Den kommer även att innehålla en bedömning av de ekonomiska förutsättningarna och de närmaste framtidsperspektiven, samt allmänna finanspolitiska riktlinjer, vilka medlemsstaterna bör beakta när de under höstmånaderna utarbetar sina årliga budgetar.