ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Bedöming av 2012 års nationella reformprogram och stabilitetsprogram för EUROOMRÅDET Följedokument till Rekommendation till RÅDETS REKOMMENDATION om genomförande av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för de medlemsstater som har euron som valuta /* SWD/2012/0301 final */





INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1..... Sammanfattning. 3 2..... Ekonomisk situation och framtidsutsikter. 4 3..... Huvudsakliga utmaningar och politiska åtgärder för att bemöta dem.. 5 3.1. Att återställa och bevara stabiliteten. 5 3.1.1. Finansiell stabilitet 5 3.1.2. Finanspolitik. 8 3.2. Att korrigera obalanser och stärka tillväxten. 13 3.2.1. Justering av inre obalanser i euroområdet 13 3.2.2. Strukturreformer för att öka tillväxt och anpassningsförmåga. 21 Europluspakten – Bedömning av hur åtagandena genomförts. 22 4..... Stärkt politisk samordning i euroområdet 24 4.1. Krisen har visat på svagheter i styrningen inom euroområdet 24 4.2. Reformen av den ekonomiska styrningen inom euroområdet 25 1. Sammanfattning Under det senaste året har krisen i euroområdet gått igenom sin mest akuta fas hittills. Oro för statsfinanser, instabilitet i banksystemet och försämrade ekonomiska utsikter skapade en ond cirkel som utgjorde krisens epicentrum. Eftersom europeiska banker sitter på stora tillgångar i inhemska statspapper fick oron för enskilda staters betalningsförmåga även konsekvenser för banksektorn. Bankernas begränsade förmåga att absorbera förluster ökade i sin tur oron för staters betalningsförmåga, eftersom de senare uppfattades som långivare i sista hand om finansinstitut skulle hotas av kollaps. Slutligen ledde svaga tillväxtutsikter – som ytterligare hämmades av den minskade benägenheten till utlåning från både offentliga och privata källor – till en ännu större oro för skuldsättningens hållbarhet och bankernas lönsamhet. Detta tog sig i sin tur uttryck i högre refinansieringskostnader och ökade risker för att skuldsättningen skulle bli ohållbar på sikt. Negativa utsikter blev på så sätt självuppfyllande. Krisens mest intensiva fas illustrerade tydligt hur problem i ett euroland snabbt fortplantade sig till andra. Problemen med euroländers statsskulder hade startat 2010 med ett isolerat fall. Men sedan dess har krisen spridit sig till andra sårbara medlemsstater, och på så sätt blottlagt eller förvärrat olika problem av inhemskt ursprung, bland annat ackumulerade makroekonomiska obalanser eller svagheter i banksektorn. I ett senare skede började även medlemsstater som hade ansetts ekonomiskt sunda att påverkas av krisen, som under andra halvåret 2011 antog en systemisk natur. Detta visar tydligt hur risker och problem fortplantar sig över gränserna inom euroområdet, och följer av de nära sammanflätade ekonomierna, finanssystemen och de gemensamma politiska ramarna. Det är också en viktig påminnelse om att länder som i ett givet skede inte förefaller vara påverkade av ett problem inte för den skull kan slå sig till ro och förbli passiva. Kraftfulla politiska åtgärder för att bryta dessa onda cirklar och stärka de politiska ramarna har bidragit till att hålla krisen under kontroll. Färdplanen för stabilitet och tillväxt, som antogs av kommissionen i oktober 2012[1], är en genomgripande plan för att bemöta krisen och har fungerat som en vägledning för beslutsfattare i deras reformsträvanden. Man kan särskilt lyfta fram överenskommelsen om det andra grekiska anpassningsprogrammet, som man enades om på basis av en ordnad nedskrivning av landets skuld. Andra sårbara medlemsstater, särskilt de som omfattas av EU/IMF:s anpassningsprogram, har inlett ambitiösa politiska reformer. Konsolideringen av de offentliga finanserna har generellt sett fortsatt enligt plan i hela euroområdet, även om ytterligare insatser är nödvändiga i vissa fall. Parallellt med medlemsstaternas ansträngningar har insatserna på EU-nivå fortsatt, och de EU-initiativ som har störst potential att få fart på tillväxten har påskyndats. De finansiella stabilitetsmekanismerna har utvidgats både räknat i penningvärde och räckvidd. Bankerna har stärkt sin kapitalbas i en samordnad insats under ledning av Europeiska bankmyndigheten, och Europeiska centralbanken har vidtagit åtgärder för att lindra finansieringsproblemen i banksektorn. Sist men inte minst har man enats om långtgående reformer av styrningsstrukturen, i syfte att närmare följa upp och övervaka finanspolitiken och den ekonomiska politiken. Det krävs fortsatt beslutsamma politiska insatser för att möta de stora utmaningar vi står inför. De åtgärder som har redovisats ovan ledde till vissa, temporära förbättringar under de första månaderna av 2012, men nyligen har volatiliteten ökat på nytt på grund av negativa makroekonomiska trender, fortsatt oro för banksystemet och ökad politisk osäkerhet i vissa medlemsstater. Detta är ett tecken på att marknadsläget fortfarande är mycket spänt, att marknadsaktörerna är vaksamma och förtroendet fortfarande svagt. Det är också en påminnelse om att varje förbättring av situationen i högsta grad är beroende av rätt politisk respons både på nationell nivå och i euroområdet som helhet. Det är därför av yttersta vikt att fortsätta reformansträngningarna för att bemöta de risker som euroområdet står inför på medellång och lång sikt, särskilt med följande mål: - Att få tillbaka ekonomin i tillväxt redan på kort sikt och öka tillväxtpotentialen, särskilt genom att stärka marknadsintegrationen och liberaliseringsprocessen, för att bl.a. medverka till att omsätta privat sparande i produktiva investeringar och till att öka konkurrenskraften. - Att minska både den offentliga och privata sektorns tunga skuldbörda genom väl samordnade åtgärder som sträcker sig både över olika länder och olika sektorer, och som är utformade på ett sätt som hämmar tillväxten så lite som möjligt. Detta betyder särskilt att § reducera den stora offentliga skuldsättningen genom trovärdiga medelfristiga konsolideringsstrategier för de offentliga finanserna, med en noggrann balans mellan konsolidering, reformer och tillväxt, § minska alltför stora obalanser mellan euroländer genom omfattande strukturreformer som förbättrar anpassningsförmågan och genom noggrant differentierad finanspolitik. - Fortsätta rehabiliteringsåtgärderna i finanssektorn för att garantera sunda banker med förmåga att bistå ekonomin med välbehövlig finansiering. De starka spridningseffekterna och det inbördes beroendet mellan euroländerna ställer särskilt höga krav på robust ekonomisk styrning och noggrann ekonomisk övervakning. De ambitiösa reformer av den ekonomiska styrningen inom euroområdet som har antagits eller är under planering kommer starkt att bidra till att uppfylla kraven på god styrning inom en monetär union och lägga grunden för ett starkt och stabilt euroområde. På medellång sikt krävs det dock ytterligare åtgärder för att fullborda EMU:s utformning. 2. Ekonomisk situation och framtidsutsikter Den ekonomiska situationen i euroområdet har försämrats betydligt under det senaste året. Efter att ha utvecklats negativt under slutet av 2011 har euroområdets BNP stabiliserats i början av 2012. Det minskade förtroendet för ekonomin var ett resultat av den förvärrade statsskuldkrisen, samtidigt som höga oljepriser och en avtagande produktionstillväxt i världsekonomin har hämmat tillväxtmöjligheterna. Även om risken för akuta problem i banksystemet kunde dämpas genom snabba politiska åtgärder i slutet av 2011 är de ekonomiska utsikterna fortfarande ogynnsamma. Enligt Europeiska kommissionens vårprognos förväntas BNP ligga i stort sett stilla 2012 (- 0,3 %), varefter en liten ökning förutses för 2013 (1,0 %). Denna blygsamma återgång till tillväxt är dock beroende av att tilltron till ekonomin återkommer, och bygger alltså på antagandet att krisen kan hanteras och att situationen på finansmarknaderna normaliseras. En upptrappad kris är de facto den största negativa prognosrisken, eftersom en sådan utveckling åter skulle skapa en skadlig växelverkan mellan finanssektorn och realekonomin, vilket givetvis skulle försvaga tillväxtutsikterna. De betydande skillnaderna i tillväxt mellan olika medlemsstater i euroområdet förväntas bestå. Dessa skillnader har varit tydliga ända sedan den globala ekonomiska och finansiella krisen bröt ut. De förväntas också bestå så långt som prognoserna sträcker sig, eftersom de medlemsstater som måste kämpa mot sviterna av interna och externa obalanser sannolikt behöver gå igenom en längre övergångsperiod i riktning mot en återhämtning än de länder som har mindre strukturella problem (se även avsnitt 3.2). 3. Huvudsakliga utmaningar och politiska åtgärder för att bemöta dem Euroområdet står inför ett antal inbördes sammanlänkade utmaningar. Dessa diskuteras nedan under två huvudrubriker, indelade enligt berörda politikområden och instrument. Avsnitt 3.1 behandlar utmaningar inom ekonomi- och finanspolitiken i euroområdet, medan avsnitt 3.2 gäller de problem som följer av låg tillväxt och stora makroekonomiska obalanser. Varje avsnitt innehåller en bedömning av det politiska agerandet i euroområdet, med särskilt fokus på hur medlemsstaterna i euroområdet följt de rekommendationer som riktades till dem 2011. 3.1. Att återställa och bevara stabiliteten 3.1.1. Finansiell stabilitet Figur 1: Statspappersspread i de länder som omfattas av stödprogram Löptid 10 år – jämfört med Tyskland Källa: Reuters Ecowin Krisen slog hårt mot finanssektorn både i Europa och globalt. Den allmänna omvärderingen av risker under den globala ekonomiska och finansiella krisen ledde till stora prisfall på tillgångar och urholkade de europeiska bankernas kapitalbas. Vissa banker behövde även undsättas med offentliga medel. Mot bakgrund av recessionens ökade tryck på de offentliga finanserna blev dessa räddningsoperationer i vissa fall så omfattande att hållbarheten i de berörda ländernas offentliga finanser skadades. Tillsammans med revideringen av viktiga uppgifter i Greklands offentliga räkenskaper undergrävde denna utveckling kraftigt förtroendet för statsobligationer i flera länder i euroområdet. Priserna på statsobligationer i länder som ansågs sårbara sjönk, vilket ytterligare urholkade bankernas kapital, eftersom bankerna hade gjort omfattande investeringar i dessa statsobligationer före krisen (figur 1). Detta ömsesidiga beroende mellan bräckliga banker och sårbara stater mot en bakgrund av vikande tillväxt skapade en ond cirkel med stor destruktiv potential. Den förvärrade krisen skadade allvarligt investerarnas förtroende för bankernas balansräkningar, och minskade på så sätt bankernas tillgång till finansiering. Problemen omvandlades successivt till en systemkris under andra halvåret 2011, då trycket på finanssystemen spred sig till marknaderna för andra statspapper inom euroområdet, som ett resultat av de starka spridningseffekterna euroländerna emellan (figurerna 2 och 3). Figur 2: Statspappersspread för utvalda medlemsstater Löptid 10 år, jämfört med Tyskland || Figur 3: Prisindikatorer för euroområdet - företag || Källa: Reuters Ecowin || Anmärkning: uttryckt i standardavvikelse beräknade på grundval av dygnsmedelvärden 2005–2011. Källa: Reuters Ecowin Åtgärder på politisk nivå under andra hälften av 2011 och i början av 2012 bidrog till att stärka förtroendet på marknaden i början av 2012, men effekterna visade sig vara övergående. Bland dessa åtgärder bör man särskilt nämna Europeiska centralbankens ”mycket långsiktiga refinansieringstransaktioner” på tre år (”VLTRO”, nedan kallad långsiktiga refinansieringstransaktioner), som bidrog till att fylla de akuta refinansieringsbehoven för banker i euroområdet genom att garantera dem tillgång till medelfristiga krediter till låga kostnader. För att lugna marknaderna i fråga om bankernas förmåga att stå emot störningar och bibehålla tillräckligt med kapital enades Europeiska rådet i oktober 2011 om en EU-omfattande plan för kapitaltillskott, med Europeiska bankmyndigheten som samordnare. Det generellt sett framgångsrika genomförandet av EU/IMF:s ekonomiska stödprogram för Portugal och Irland och de ambitiösa reformprogrammen i andra sårbara länder medverkade också till ett mer gynnsamt marknadsklimat. Andra politiska initiativ, t.ex. överenskommelsen om det andra grekiska anpassningsprogrammet, den ytterligare förstärkningen av de finansiella brandväggarna och den mer ambitiösa styrningen av finanspolitiken gynnade också tilltron till euroländernas ekonomier. Tyvärr visade det sig dock att de politiska initiativen endast gav en relativt kort respit och att investerarnas förtroende försvagades på nytt. Detta visar att finansmarknaderna förblir instabila och att stämningen bland investerarna snabbt kan vända om man inte fortsätter genomföra den politik som krävs. Medan en fortsatt minskad utlåning från bankerna är nödvändig för att stärka förtroendet hos investerarna gäller det samtidigt att denna utveckling inte i onödigt hög grad får strypa kreditflödet till den övriga ekonomin. Den senaste tidens återhållsamhet med utlåning och det fortsatta trycket på ökat kapital har skapat oro för att bankerna är på väg att minska sin kreditgivning alltför radikalt (se figur 6). Banklån är en viktig finansieringskälla för realekonomin i euroområdet, särskilt för små och medelstora företag, och en kredittorka skulle få allvarliga återverkningar på tillväxt och sysselsättning, och kan på sikt skada även tillväxtpotentialen om situationen består. För att motverka denna risk har nationella tillsynsmyndigheter fått i uppdrag att se till att bankernas planer för att stärka sin kapitalbas faktiskt leder till en adekvat kapitalnivå och inte till överdrivna nedskärningar av eller avbrott i utlåningen. För närvarande finns det inga tydliga tecken på att utlåningen har minskat på ett överdrivet eller ologiskt sätt som skulle skada realekonomin. Skillnaderna mellan medlemsstaterna är emellertid stora, och den aggregerade bilden kan dölja varierande situationer på medlemsstatsnivå. Figur 4: Bankutlåning till den privata sektorn i euroområdet, exklusive finanssektorn Anmärkning: de månatliga flödena har justerats för avyttring och värdepapperisering och har säsongsanpassats. Källa: ECB Att hantera de nödlidande tillgångar som hade ackumulerats före krisen är en viktig förutsättning för att återupprätta kreditflödet till ekonomin. Den fortsatt låga räntenivån i kombination med bankernas motvilja att redovisa förluster eller utmäta egendom kan tendera att öka deras benägenhet att avstå från att sanera nödlidande lån och andra osäkra tillgångar. Genom att skjuta upp realiseringen av förluster riskerar man att dämpa kreditflödet till andra, mer kreditvärdiga långivare och därmed minska potentiellt produktiva investeringar, vilket också påverkar tillväxten negativt. En korrekt och öppen redovisning av risker och en omstrukturering av tillgångsportföljen inom rimlig tid är därför nödvändig både för att restaurera banksektorn och gynna ekonomin som helhet. Europeiska centralbankens exceptionella åtgärder för att stärka likviditeten har gett bankerna en andningspaus. De långsiktiga refinansieringstransaktionerna har mildrat akuta finansieringsproblem i banksektorn och bör således underlätta för bankerna att bistå med utlåning till realekonomin så snart som de ekonomiska förutsättningarna förbättras. Den höga avkastningen på vissa statsobligationer har emellertid lockat en del banker att investera i inhemska statspapper, vilket har förstärkt det ömsesidiga beroendet mellan banker och offentlig sektor. Det är därför av yttersta vikt att man utnyttjar den respit som de långsiktiga refinansieringstransaktionerna gav för att reparera sina finanser och skapa sundare balansräkningar, samtidigt som detta inte får innebära att man stryper kreditflödet till ekonomin. Om dessa mål uppnås kommer ECB-lånen, då de förfaller till betalning, faktiskt att ha bidragit till en mer robust och kristålig banksektor. Omstruktureringen av finanssektorn i euroområdet har fortsatt under de senaste tolv månaderna. Efter förra årets rekommendation till euroländerna att förbättra finanssystemets stabilitet och funktion har många medlemsstater fortsatt att omstrukturera sina finanssektorer (CY, DE, ES, EL, IE, PT) och stärka sina tillsynsstrukturer (BE). I vissa fall har dock åtgärderna brustit i ambitionsnivå, eller en övergripande strategi har saknats (DE, SI). Krisen har inverkat hämmande på utvecklingen mot integration av finansmarknaderna, och det kan komma att behövas ambitiösa åtgärder för att åter få fart på denna process. Redan före krisen var man medveten om att den europeiska modellen för gränsöverskridande bankverksamhet inte var stabil med det institutionella system som råder, särskilt i fråga om tillsyn och hantering av bankkriser. Detta har visat sig särskilt allvarligt inom ramen för en monetär union, eftersom det finns starkare finansiella och realekonomiska band med nationalstaterna. Även om bankerna i de flesta fall även fortsättningsvis är etablerade i flera länder finns det tecken på att den gränsöverskridande verksamheten minskar och att bankerna begränsar sig till sin inhemska marknad. Som ett led i omstruktureringen av sina balansräkningar har banker börjat sälja en del tillgångar som inte är väsentliga för kärnverksamheten. Även om mönstret för dessa transaktioner inte är entydigt finns utländska tillgångar ofta med bland dem som avyttras. För att motverka denna trend mot minskad marknadsintegration behövs det ökad samordning på europeisk nivå, både i fråga om tillsyn och krishantering. I synnerhet skulle det behövas en starkare integration mellan euroländerna när det gäller tillsynsstrukturer och tillsynspraxis, gränsöverskridande insatser för krishantering och fördelning av börda, så att man närmar sig en “bankunion” som skulle fungera som ett viktigt komplement till EMU:s nuvarande struktur. För att kapa banden mellan bankerna och enskilda nationalstater bör också man överväga möjligheten till direkt rekapitalisering med hjälp av den europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). 3.1.2. Finanspolitik Sedan krisen bröt ut har den offentliga skuldsättningen i euroområdet ökat avsevärt. Även om nivån och tillväxtprofilen för skuldutvecklingen varierade mellan olika medlemsstater i euroområdet före krisen var det ett universellt problem att skuldnivån ökade efter det att krisen bröt ut. Detta har till största delen berott på den avgörande roll som de offentliga finanserna intog när det gällde att stödja ekonomin och finanssektorn under den globala ekonomiska och finansiella krisen. Men det faktum att vissa länder inte gjorde tillräckliga insatser för att minska skulderna under de goda ekonomiska tider som rådde före krisen har också gjort dem särskilt sårbara för ekonomiska störningar. Sedan krisens början 2007 har den offentliga skuldsättningen i euroområdet ökat med mer än 20 procentenheter, och uppgick till 88 % av BNP 2011, med stora skillnader mellan olika medlemsstater. Även om euroområdet utgör statsskuldkrisens epicentrum bör man dock påpeka att de totala ökningarna av den offentliga skuldsättningen som andel av BNP är större både i USA och i Japan (se figur 5). En rad faktorer gör att det är både viktigt och brådskande att minska alltför stora offentliga skulder, både som ett mål i sig och med tanke på särdragen hos en monetär union som euroområdet. För det första har riskovilligheten på marknaderna ökat markant när det gäller statsskuldinstrument, vilket förmodligen inkluderar ett element av överkorrigering av de för låga värderingar av dessa risker som var vanliga tidigare. Investerarna har nu omvärderat skuldsättningens långsiktiga hållbarhet mot bakgrund av dels skuldökningen i sig, dels de ogynnsamma tillväxtutsikterna. Detta har lett till kraftigt ökade finansieringskostnader för den offentliga sektorn i vissa medlemsstater, vilket i sin tur äventyrar en hållbar skuldsättning i dessa länder redan på medellång sikt. För det andra har krisen visat att det finns mycket starka spridningseffekter mellan euroländerna, vilket ökar risken för att det utvecklas systemkriser, dvs. situationer då utvecklingen i euroområdet som helhet väger tyngre i en investerares bedömning av en viss medlemsstat än utvecklingen i medlemsstaten som sådan. För det tredje påverkar de offentliga utgifter som följer av en åldrande befolkning de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt. Den mycket omfattande finanspolitiska korrigering som krävs för att sänka de höga skuldkvoterna i flertalet medlemsstater kräver en varaktig och hållbar strategi för konsolidering av de offentliga finanserna. En sådan konsolidering pågår nu i euroområdet, och medlemsstaterna har gjort betydande ansträngningar. Det totala offentliga underskottet i euroområdet sjönk med 2,1 procentenheter till 4,1 % av BNP 2011. Den offentliga skuldsättningen fortsatte dock att öka, och uppgick till 87,2 % av BNP. Det faktum att det totala underskottet som andel av BNP minskade trots en situation med avtagande BNP-tillväxt visar på en mycket betydande konsolideringsansträngning. Det konjunkturrensade saldot förbättrades med 1 procentenhet och nådde därmed 3,4 % av BNP 2011. Detta visar att medlemsstaterna i euroområdet i stort har utfört de ansträngningar för strukturell konsolidering som planerades i 2011 års uppdatering av stabilitetsprogrammen. Av stabilitetsprogrammen framgår att konsolideringsarbetet förväntas fortsätta. Enligt planerna i stabilitetsprogrammen kommer det offentliga underskottet i euroområdet att minska till omkring 3 % av BNP 2012, och ytterligare till under 1 % av BNP 2015. Däremot förutses den offentliga skuldsättningen fortsätta att stiga, och överskrida 90 % 2012, varefter den förväntas sjunka till omkring 85 % 2015. De stora skillnaderna mellan olika länder förväntas också bestå under hela den period som programmen täcker. Figur 5: Utveckling av den offentliga sektorns skuldsättning och underskott i euroområdet, USA och Japan 2007–2013 (i procent av BNP) Källa: kommissionens avdelningar Även om medlemsstaterna i euroområdet måste arbeta för hållbara offentliga finanser får man inte bortse från att konsolidering av de offentliga finanserna kan ha kortsiktiga effekter på tillväxten. Som regel har en konsolidering av de offentliga finanserna en hämmande inverkan på den ekonomiska aktiviteten på kort sikt. Denna inverkan kan dessutom befaras bli kraftigare i en recession som följer på en finanskris än vad som skulle vara fallet i en vanlig cyklisk konjunkturnedgång. Detta beror på att en större andel av hushållen och företagen nu har sämre tillgång till krediter, och därmed är mer känsliga för förändringar i löpande inkomster eller vinster än för förändringar i räntenivån. Det faktum att den monetära politiken redan är tillväxtvänlig och överföringsmekanismerna hämmas av problemen i banksektorn minskar vidare möjligheten att kompensera situationen genom stimulans från detta håll. Den centrala finanspolitiska utmaningen är således att konsolidera de offentliga finanserna på ett tillväxtfrämjande sätt. En huvuduppgift blir därför att utforma trovärdiga medelfristiga konsolideringsprogram som både har en effektiv inverkan på den höga skuldsättningen och mildrar konsolideringens eventuella negativa effekter på tillväxten. En av de viktigaste faktorerna är konsolideringens trovärdighet, och de kortsiktiga negativa effekterna på tillväxten brukar normalt bli mindre för konsolideringsåtgärder som uppfattas som permanenta. En tillväxtfrämjande typ av konsolidering har tre dimensioner: i) takten behöver differentieras mellan olika länder, ii) man bör mycket noggrant överväga hur konsolideringen ska vara sammansatt, och särskilt fokusera på att hålla tillbaka de åldersrelaterade utgifterna, och iii) budgetinstitutionena bör reformeras som ett komplement till konsolideringen. (i) Den finanspolitiska utmaningen är olika stor i olika medlemsstater i euroområdet, vilket betyder att konsolideringstakten behöver differentieras. Stabilitets- och tillväxtpakten är ett flexibelt och regelbaserat ramverk som ger utrymme för olika konsolideringstakt för olika medlemsstater. Tillämpningen av EU:s finanspolitiska regler bygger på ekonomisk analys och rättsliga bestämmelser, tillsammans med en allmän bedömning av de offentliga finansernas strukturella hållbarhet. Ramen ger utrymme för differentiering mellan medlemsstaterna med utgångspunkt i objektiva kriterier kopplade till deras finanspolitiska handlingsutrymme och makroekonomiska situation (figur 6). Bedömningen av de finanspolitiska åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, särskilt de strukturbetingade åtgärderna, är central för tillämpningen av reglerna. Det faktum att strategierna för att avveckla de exceptionella åtgärderna kan anpassas för att dämpa effekten av krisen är ett exempel på den flexibilitet som EU-reglerna medger. Medlemsstater som står inför höga och potentiellt stigande riskpremier har till exempel små möjligheter att avvika från sina nominella finanspolitiska mål även om det makroekonomiska läget skulle visa sig bli sämre än väntat. Andra medlemsstater kan samtidigt ha utrymme för att ge de automatiska stabilisatorerna fritt spelrum inom ramen för den strukturella anpassningsbanan. Figur 6: Offentliga underskott och offentlig skuldsättning 2011, medlemsstater i euroområdet (procent av BNP) Källa: kommissionens avdelningar. (ii) För att minimera de negativa effekterna på tillväxten är det av central betydelse hur konsolideringen är sammansatt. Minskade utgifter kan ge viktiga signaler. Med tanke på de inneboende svårigheterna med att genomföra konsolideringsåtgärder på utgiftssidan är det viktigt att sådana åtgärder faktiskt antas, så att det framgår att det finns ett verkligt åtagande att minska det offentliga underskottet. Att strama åt utgifterna är en förutsättning för att stärka trovärdigheten och förhindra att riskpremierna stiger ytterligare. En tillväxtfrämjande konsolidering kräver emellertid också att man prioriterar bland offentliga utgifter på ett sätt som inte undergräver den redan svaga tillväxtpotentialen i euroområdets ekonomi. I detta avseende har offentliga investeringar särskilt stor betydelse eftersom investeringsutgifter stärker tillväxten genom en ökning av den inhemska efterfrågan redan på kort sikt, förutom att de har en positiv inverkan på utbudssidan på längre sikt. Särskilt i medlemsstater där räntenivåerna är exceptionellt låga bör det vara fördelaktigt att främja produktiva investeringar, eftersom fördelarna för såväl direkt berörda individer som för samhället i stort sannolikt skulle överstiga investeringskostnaderna. Det är emellertid alltid viktigt att noga överväga om utgiftsprogrammen är verkningsfulla och kostnadseffektiva. Eftersom den finanspolitiska anpassning som krävs är mycket omfattande kan vissa medlemsstater behöva åstadkomma en del av anpassningen även på inkomstsidan. Detta är särskilt viktigt i medlemsstater där stora konsolideringsbehov kombineras med ett visst utrymme för potentiella ökningar av skatteintäkterna eller där man behöver återställa skatteunderlag som urholkats av krisen. Det finns flera olika sätt att öka skatteintäkterna utan att behöva införa direkta skattehöjningar. Ett första steg kan vara att effektivisera skatteförvaltningen och förbättra efterlevnaden av skattebestämmelserna. Om detta inte är tillräckligt eller om skattedisciplinen redan är god kan man överväga att bredda skatteunderlaget. Dessutom är en bättre efterlevnad av skattebestämmelserna och ett bredare skatteunderlag värdefulla mål för skattepolitiken i sig, eftersom de ökar beskattningens effektivitet och minskar snedvridningar i ekonomin. Som en sista utväg kan höjda skattesatser eller införande av nya skatter vara oundvikligt i vissa fall. I sådana fall måste man vara mycket noggrann med att minimera eventuella negativa effekter på tillväxten genom att fokusera på de minst skadliga skatterna, såsom konsumtionsskatter eller periodiska fastighetsskatter. En väl avvägd skattepolitik kan också bidra till tillväxt och konkurrenskraft och minska obalanser i ekonomin. Skattepolitiken bör generellt inriktas på tillväxtfrämjande förändringar i de befintliga skattesystemens struktur. Det bör särskilt framhållas att ökat skattetryck på arbete och kapital har större negativ inverkan på tillväxt och konkurrenskraft än andra typer av skatter, till exempel skatter på konsumtion och fastigheter eller miljöskatter. Detta är särskilt viktigt för vissa medlemsstater i euroområdet, som avsevärt måste stärka sin konkurrenskraft. Samtidigt måste de potentiella fördelningsmässiga effekterna av skatteförändringar bedömas noggrant. Varje eventuell minskning av skattetrycket på arbete bör inriktas på de mest utsatta grupperna på arbetsmarknaden, eftersom dessa ofta står inför särskilt starka negativa incitament att arbeta och lider av de relativt höga kostnaderna för arbetskraft. Det är också viktigt, och särskilt inom euroområdet, att försöka hantera incitamenten till skuldsättning, till exempel genom en lämplig utformning av systemen för bolagsskatt och fastighetsskatt för bostäder. Konsolideringens sammansättning har inte alltid varit tillväxtvänlig. Även om konsolideringsåtgärderna huvudsakligen har vidtagits på utgiftssidan har endast ett fåtal medlemsstater hållit fast vid tillväxtfrämjande utgifter som FoU (IT) och utbildning (DE). Andra har prioriterat kapitalutgifter (IT, PT), bland annat genom att öka utnyttjandet av EU:s strukturfonder. Flera medlemsstater har förmått effektivisera användningen av de offentliga utgifterna (EE, FI). Det har också vidtagits en hel del åtgärder på inkomstsidan. Några medlemsstater har valt att höja vissa skatter. Dessa höjningar innebar i några fall en bättre beskattningsstruktur, genom att en del av bördan flyttades från arbete till andra beskattningsunderlag (IT). Men i flertalet fall innebar skatteskiftena steg i fel riktning, genom att skattebördan på arbete (AT, ES, FR) eller kapital (ES) ökade, trots att andra mindre tillväxthämmande alternativ inte har undersökts till fullo. Det har också vidtagits åtgärder för att minska snedvridningar inom fastighetsbeskattningen (PT) och det finns exempel på att konsumtionsskatter höjts (FR), men något skatteskifte till förmån för miljöskatter har inte registrerats. Att hantera budgetkonsekvenserna av den åldrande befolkningen är av central betydelse för de offentliga finansernas hållbarhet. På grund av krisens negativa inverkan på tillväxten förväntas de åldersrelaterade utgifterna nu bli en ännu tyngre börda på de offentliga finanserna. Med nuvarande politik förväntas de åldersrelaterade offentliga utgifterna i förhållande till BNP öka med 4 ¾ procentenheter fram till 2060. Det finns också stora variationer mellan olika länder, och Belgien, Cypern, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Slovenien och Slovakien står inför särskilt svåra utmaningar. Pensioner står generellt för en mycket stor och ökande andel av de offentliga utgifterna i euroområdet, då de motsvarar över 12 % av BNP i dag och enligt prognosen kommer att öka till 14 % år 2060. I de medlemsstater där pensionskostnaderna är störst, men även i andra medlemsstater, skulle reformer av systemen för pensioner, hälso- och sjukvård och långtidsvård kunna förbättra de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt, stärka den pågående konsolideringens trovärdighet och bidra till att stärka förtroendet hos investerarna. Framsteg har gjorts i fråga om pensionsreformer, medan sjukvårdsreformerna däremot släpar efter. Den stora utmaning som den åldrande befolkningen utgör har under det senaste decenniet fått de flesta medlemsstater att anpassa sina pensionssystem för att göra dem mer hållbara på lång sikt. Denna trend har fortsatt under det senaste året. Den senaste tidens pensionsreformer i några medlemsstater i euroområdet, särskilt Grekland, Italien och Spanien, har fått synliga positiva effekter på de offentliga finanserna. I många fall behövs det emellertid ytterligare reformer. Mindre framsteg har gjorts på området hälso- och sjukvårdssystem, där svårigheten ligger i att balansera behovet av ett samhällsomfattande system för sjukvård och långtidsvård med en ökande efterfrågan till följd av åldrande befolkning, den tekniska utvecklingen och växande förväntningar från patienter i alla åldersgrupper. Det behövs därför sunt utformade reformer både för att kunna utnyttja begränsade offentliga resurser mer effektivt och för att erbjuda hälso- och sjukvård av hög kvalitet. (iii) Reformer av de nationella budgetramarna kan ge viktiga bidrag och minska bördan på sådana utgiftsområden som skulle gynna tillväxten. Genom att ta efter erkänt god praxis kan enskilda medlemsstater förbättra sina budgetprocesser och på ett bestående sätt höja kvaliteten på beslutsfattandet inom budgetområdet. Dessutom kan trovärdiga budgetramar med inriktning på att säkra hållbara offentliga finanser ge ökat utrymme för att på kort sikt använda offentliga medel för stabiliseringsändamål. Om marknadernas förväntningar kan tryggas genom en trovärdig medelfristig anpassningsplan – dvs. om investerarna litar på att politikerna kommer att se till att underskotten minskar på medellång sikt – skulle investerarnas oro för kortsiktiga fluktuationer i vissa finanspolitiska aggregat minska, och det skulle på så sätt också lämnas större utrymme för stabiliseringspolitik. De nationella finanspolitiska ramarna och EU:s övervakning är av avgörande betydelse för att sådana positiva förväntningar ska permanentas. Det har gjorts väsentliga framsteg när det gäller att förbättra de finanspolitiska ramarna. De flesta av länderna har inlett långtgående reformer av viktiga strukturella områden inom sin skattepolitik och inrättat nya eller skärpta regler (i vissa fall även på grundlagsnivå). Man har också stärkt den fleråriga planeringen och inrättat finanspolitiska råd. Dessa ansträngningar bör fortsätta, så att man säkert uppnår konkreta resultat och gör budgetprocessen mer solid. I synnerhet skulle ett införlivande av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramar före 2012 års utgång – vilket euroområdets stats- och regeringschefer har åtagit sig – och ett snabbt genomförande av finanspakten ge en entydig signal om att euroområdet håller på att inrätta de mekanismer som krävs för en trovärdig och varaktig konsolidering av de offentliga finanserna. Budgetdisciplinen och solidariteten inom euroområdet kan också stärkas genom gemensam utgivning av statsskuldinstrument. Att skapa ett nytt marknadssegment genom att ge ut sådana gemensamma skuldebrev skulle kunna mildra problemet med svag efterfrågan på statsobligationer från vissa medlemsstater i euroområdet. Beroende på deras exakta utformning skulle sådana skuldebrev också ge de deltagande medlemsstaterna säkrare tillgång till refinansiering till en generellt sett lägre ränta genom lägre riskpremier för likviditeten och en mindre volatil marknad. Ett antal förslag i denna riktning har lagts fram, till exempel det tyska rådet av ekonomiska rådgivares förslag att kombinera gemensamt utgivna obligationer med en skuldinlösenfond, olika former av stabilitetsobligationer som bland annat diskuterats i kommissionens grönbok, samt gemensamma kortfristiga skuldebrev (E-bills). Även om gemensamma skuldebrev inte skulle spela en väsentlig roll för att hantera statsskuldkrisen skulle de medverka till en effektiv integration på det finansiella området genom att sprida effekterna av penningpolitiska åtgärder och skapa en högkvalitativ säkerhet som lättare kan användas även i gränsöverskridande sammanhang. Nettoeffekten av en gemensam utgivning kommer dock bara att bli gynnsam om man kan förebygga de potentiella riskerna för en negativ inverkan på budgetdisciplinen. En framgångsrik tillämpning av de nya ramar för ekonomisk styrning som redan har införts eller som håller på att utvecklas kan bli ett viktigt steg för att skapa de rätta förutsättningarna för att införa gemensamma skuldebrev. Kommissionen kommer att lägga fram förslag på grundval av analysen av det samråd som hållits på grundval av grönboken. 3.2. Att korrigera obalanser och stärka tillväxten 3.2.1. Justering av inre obalanser i euroområdet Ett kännetecknande drag under euroområdets första tio år var en gradvis ackumulering av makroekonomiska obalanser. Det mest påtagliga resultatet var allt större skillnader mellan olika euroländers ställning gentemot utlandet. Vissa medlemsstater såg sina bytesbalansunderskott växa till mycket höga nivåer medan andra tvärtemot byggde upp betydande överskott i bytesbalansen[2] (figur 7). De ökande underskotten och överskotten i bytesbalansen motsvarades av betydande kapitalflöden mellan euroländerna. Kapitalinflöden gynnade i huvudsak medlemsstater där den reala avkastningen på investeringar föreföll vara störst. Medan dessa kapitalflöden delvis kunde spegla en sund upphämtningsprocess, särskilt inledningsvis, speglade de också en missvisande prisbildning för kreditrisk som så småningom ledde till en ogynnsam fördelning av krediter inom de mottagande länderna. Detta blev i sin tur en väsentlig ingrediens i den ohållbara makroekonomiska utvecklingen. Delar av kapitalflödet användes på ett improduktivt sätt och skapade en inhemsk efterfrågeboom, med bland annat överdriven kreditexpansion, stigande skuldsättning inom den privata och/eller offentliga sektorn och fastighetsbubblor i vissa länder i euroområdet (figur 8). Figur 7: Detaljerad bild av bytesbalansutvecklingen i euroområdet || Figur 8: Externa och interna obalanser före krisen || Källa: kommissionens avdelningar || Källa: kommissionens avdelningar Anmärkning: Genomsnittliga privata krediter (transaktioner) i procent av BNP och genomsnittlig bytesbalans under 2000–2007. De tidigare avvikelserna mellan olika euroländers ställning gentemot utlandet berodde främst på skillnader i utvecklingsmönstren i den privata sektorn (figurerna 9 och 10). En översikt över nettoutlåningen/nettoupplåningen per sektor i överskotts- och underskottsländer visar att den viktigaste drivkraften bakom de växande skillnaderna i euroländernas ställning gentemot utlandet före krisen var faktorer inom den icke-finansiella privata sektorn. Även om den offentliga sektorns saldon har varit något mer negativa i underskottsländer än i överskottsländer var deras bidrag till de övergripande obalanserna i allmänhet mer begränsat jämfört med den privata sektorns[3]. Men utvecklingen inom resten av den privata sektorn återspeglade växande skillnader: i överskottsländerna förbättrades i genomsnitt den privata sektorns finansiella ställning, medan den successivt försämrades i underskottsländerna hela vägen fram till 2007. Hushållssektorn var i genomsnitt en nettoutlånare såväl i överskotts- som i underskottsländerna under hela perioden, även om nettoställningen var betydligt svagare i de senare, och dessutom försämrades under upptakten till krisen. Företag utanför finanssektorn var nettoupplånare i underskottsländerna medan de utvecklades till nettoutlånare i överskottsländerna. Krisen blev startskottet för en omfattande konsolidering av balansräkningarna inom den privata sektorn, både vad gäller hushåll och företag utanför finanssektorn. Denna konsolidering berör inte nödvändigtvis enbart underskottsländerna, utan också de länder som har överskott i bytesbalansen. Figur 9: Nettoutlåning/-upplåning i procent av BNP, indelat per sektor – “överskottsländer” i euroområdet || Figur 10: Nettoutlåning/-upplåning i procent av BNP, indelat per sektor – “underskottsländer” i euroområdet || Källa: Eurostat Anmärkning: Överskottsländerna är BE, DE, LU, NL, AT, FI (baserat på den genomsnittliga ställningen gentemot utlandet under perioden 2000–2010). || Källa: Eurostat Anmärkning: Underskottsländerna är EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, MT, PT, SI, SK (baserat på den genomsnittliga ställningen gentemot utlandet under perioden 2000–2010). Krisen vände de tidigare trenderna, och obalanserna i euroländernas bytesbalanser har minskat avsevärt sedan dess. För närvarande är avvikelserna mellan de olika ländernas bytesbalanser således väsentligt mindre än vid toppnoteringen. Vidare har skillnaderna mellan de faktiska bytesbalanserna och deras "normnivå" beräknad enligt grundläggande faktorer minskat betydligt (figur 11). Under de år som föregick krisen noterade merparten av länderna bytesbalanser som var sämre än vad som kunde förväntas på grundval av underliggande ekonomiska fundamenta. Eftersom de största anpassningarna hittills har behövts i de länder som hade bytesbalansunderskott har det genomsnittliga bytesbalansgapet närmat sig noll och därefter blivit positivt. Även om de minskade underskotten till stor del är kopplade till en dämpad inhemsk efterfrågan och minskad import, kan det också noteras att underskottsländer också börjat förbättra sina exportresultat. Enligt kommissionens vårprognos förväntas deras exportmarknadsandelar förbättras mer än överskottsländernas. Även hos överskottsländerna sker en viss balansering, om än i mindre omfattning. Sedan 2007 har samtliga överskottsländer avsevärt minskat sina överskott. I synnerhet i Tyskland har tillväxtens sammansättning tydligt förändrats den senaste tiden. Den inhemska efterfrågan har nu blivit den viktigaste drivkraften för produktionstillväxten, och har ökat med nästan 2 procentenheter mer än i euroområdet som helhet. Även enhetsarbetskostnaderna ökade snabbare än genomsnittet i euroområdet 2011, och den senaste tidens löneförhandlingar pekar vidare i denna riktning. Enligt kommissionens ekonomiska vårprognos förväntas denna utveckling fortsätta under återstoden av prognosperioden. Figur 11: ”Bytesbalansgap” i euroområdet || Figur 12: Faktiska bytesbalanser (i figuren förkortad bb) och bytesbalanser som behövs för att stabilisera utlandsställningen (2012–2020) || Källa: Europeiska kommissionen Anmärkning: “Bytesbalansgapen” visar skillnaden mellan faktiska balanser och "normnivån" enligt Saltos och Turrinis metod (2010). || Källa: Europeiska kommissionen Anmärkning: ”Stabiliserande bytesbalans” avser den bytesbalans som behövs för att hålla kvoten finansiell nettoutlandsställning/BNP konstant, med utgångspunkt från tillväxtprognoserna för 2012–2020. För den fortsatta utvecklingen är det av central betydelse huruvida de minskningen av obalanserna är av strukturell natur eller om de åter kommer att växa så snart konjunkturen förbättras. Det finns tecken på att åtminstone en del av balansförändringen är av mer strukturell natur och därmed skulle bli i huvudsak bestående. Den senaste tidens korrigeringar kan således bli hållbara i den mån de är resultatet av förändrade förväntningar och riskpremier snarare än av en rent konjunkturbetingad nedgång i produktionen. Med tanke på att flertalet av underskottsländerna också har betydande utlandsskulder förväntas marknadens krav på förbättrade balanser bestå under de kommande åren, och det förefaller osannolikt att utvecklingen mot en sundare balansräkning tillåts vända. Behovet av att konsolidera de offentliga finanserna är generellt sett större i underskotts- än i överskottsländerna, så den offentliga sektorn kommer sannolikt att bidra till återställandet av balansen på längre sikt. Slutligen bör man notera att korrigeringarna i många av underskottsländerna också åtföljs av minskningar i de relativa priserna, vilket är en förutsättning för den nödvändiga omfördelningen av resurser inom ekonomin. Även om det skett stora korrigeringar på utgiftssidan finns det tecken på att dessa inte har räckt till i de länder där bytesbalansunderskotten varit störst. Även om flödena ofta har kunnat justeras radikalt har vissa av de berörda länderna fortfarande mycket stora utlandsskulder, vilket framgår av deras finansiella nettoutlandsställning i förhållande till BNP. Den höga nettoskulden till utlandet och den svaga tillväxtdynamiken visar på ett behov av ytterligare förbättringar av bytesbalansen, särskilt med avseende på handelsbalansen, för att få till stånd en nedåtgående trend i kvoten finansiell nettoutlandsställning/BNP (figur 10). Mot bakgrund av tillväxtutsikterna för de kommande tio åren förutses den höga skuldsättningen i Grekland, Frankrike, Italien, Cypern, Malta och Portugal fortsätta att stiga om bytesbalanserna ligger kvar på nuvarande nivå. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära en risk för ekonomins långsiktiga externa hållbarhet i länder som har en relativt gynnsam ställning gentemot utlandet, t.ex. Frankrike, medan det kan innebära en ytterligare black om foten för de länder som redan har en stor utlandsskuld. Figur 13: Medlemsstater i euroområdet: finansiella nettotillgångar per sektor (procent av BNP), 2010 Källa: kommissionens avdelningar. Anmärkning: Finansiell nettoförmögenhet definieras som nettoförvärv av finansiella tillgångar minus uppkomna skulder. Den finansiella nettoförmögenheten är nationalräkenskapernas motsvarighet till den finansiella nettoutlandsställningen (NIIP), och gör det möjligt att studera förhållandet mellan sparande och investeringar per sektor. Figuren speglar situationen i euroländerna genom att visa på följande tre dimensioner: 1) Förhållandet mellan hushållens finansiella nettoförmögenhet och företagens ger en indikation på i vilken utsträckning det inhemska privata sparandet är tillräckligt för att finansiera företagens behov. Den ljusare färgen indikerar fullständig täckning och den mörkare färgen mindre än fullständig täckning. I normalfallet förutsätts det att företag i genomsnitt är nettoinvesterare (dvs. har negativ finansiell nettoförmögenhet), att hushållen är nettosparare (positiv finansiell nettoförmögenhet) och att företag i finanssektorn fungerar som mellanhänder och har en relativt balanserad finansiell nettoförmögenhet. 2) Den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet ger en uppfattning om den offentliga sektorns roll för att komplettera ett potentiellt besparingsunderskott i den privata sektorn (minustecken anger att den offentliga sektorn är skuldsatt netto). 3) Ekonomins samlade finansiella nettoförmögenhet i förhållande till världen i övrigt kopplar den inre ställningen till ekonomins externa kapacitet eller behov (minustecken avser en extern skuldsättning netto). Länder som har överskott markeras med en cirkel. Den förbättring av bytesbalansen som krävs för att stabilisera eller minska utlandsskulden kräver ofta att handelsbalansen förstärks ännu mer. Detta beror på de negativa nettobelopp för investeringar som kommer att belasta de berörda länderna, dvs. räntebetalningar på utländska lån, utdelningar på investeringar i utlandet eller andra faktorkostnader. Eftersom inkomstsaldona främst är knutna till de upplupna skulderna till utlandet tenderar de att bestå en längre tid. Hittills har en stor del av korrigeringen i underskottsländerna skett via förändringar i handelsbalansen, vilka främst drevs fram av minskad import som följd av en sjunkande inhemsk efterfrågan. För att göra sin ställning gentemot utlandet hållbar behöver länder som Grekland, Spanien, Cypern och Portugal omvandla sina handelsunderskott (inklusive nettotransfereringar) till överskott för att kompensera för en tämligen starkt negativ inkomstbalans. Detta kommer bland annat att förutsätta en betydande förbättring av de berörda ländernas konkurrenskraft, så att de har möjlighet att ta igen de förluster som noterades före krisen. I detta avseende är det särskilt viktigt att se till att löneutvecklingen bidrar till att stärka konkurrenskraften med avseende på arbetskraftskostnader, samt att vidta åtgärder för att komma till rätta med nominell stelhet på produktmarknader. För att undvika en stigande arbetslöshet behöver ansträngningarna för att justera pris- och kostnadsnivåerna kompletteras med reformer som gör det lättare att omfördela resurser mellan företag och sektorer. Först och främst behöver arbetskraft och kapital kanaliseras från sådan verksamhet som inte är föremål för handel, och som för övrigt expanderade före krisen, till exportsektorn. För detta ändamål är det också särskilt relevant att genomföra arbetsmarknadsreformer i linje med principen om flexicurity. Det faktum att några av underskottsländerna har en stor extern skuldstock understryker vidare hur viktiga villkoren för den externa finansieringen är, eftersom den höga externa skuldsättningen gör dem särskilt känsliga för förändringar i finansieringskostnaderna. För att återuppbygga förtroendet på finansmarknaderna och därmed bidra till att hålla finansieringskostnaderna för befintliga lån på en rimlig nivå behövs det strukturreformer som åtgärdar de bakomliggande problem som skapat obalanserna, samtidigt som man måste fortsätta stärka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Till skillnad från bytesbalansunderskott ger stora och fortlöpande överskott i bytesbalansen inte upphov till oro beträffande utlandsskuldens hållbarhet eller finansieringskapaciteten hos de berörda länderna. Ihållande överskott kan motiveras om de är resultatet av externa faktorer, såsom tillgång till naturresurser eller företags konkurrenskraft eller om de härrör från de strukturella inslag i ekonomin som avgör sparande och investeringar, t.ex. kan länder med en åldrande befolkning finna det lämpligt att spara idag (dvs. ha överskott i bytesbalansen) för att undvika minskad konsumtion i framtiden. Det är dock möjligt att stora och ihållande överskott i bytesbalansen kan orsakas av mindre gynnsamma faktorer som rör marknadernas funktion, t.ex. det sätt på vilket den finansiella sektorn tilldelar resurser, eller strategier som begränsar den inhemska efterfrågan och investeringsmöjligheterna. I det senare fallet skulle reformer som bidrar till att stärka den inhemska efterfrågan och tillväxtpotentialen öka välfärden i den berörda medlemsstaten. Minskningen av alltför stort inhemskt sparande i förhållande till investeringar skulle dessutom kunna gagna andra länder i euroområdet, där det inte finns någon växelkurs för att hantera ihållande obalanser i bytesbalansen, även om styrkan i sådana spridningseffekter av tillväxt omges av en avsevärd osäkerhet. En närmare titt på de ekonomier som har ett överskott visar att det förekommer avsevärda skillnader i hur deras ställning gentemot utlandet är fördelad mellan olika sektorer och därmed när det gäller möjligheterna till extern ombalansering. En första undersökning av euroområdets ”överskottsekonomier” visar att de är tämligen olikartade när det gäller den relativa situationen för de olika sektorerna i ekonomin (figur 13): När det gäller den offentliga sektorn var Finlands och Luxemburgs finansiella ställning 2010 totalt sett positiv, dvs. deras offentliga sektorer hade mer tillgångar än skulder. Detta beror på både relativt låg skuldsättning och stora tillgångar, som främst härrör från investeringar från tjänstepensionssystem. Österrike, Tyskland och Nederländerna uppvisade en nettoskuld (”offentliga nettoupplånare” i figur 13), som huvudsakligen härrörde från stora bruttoskulder (figur 14). Österrike skiljer ut sig i gruppen av överskottsländer eftersom landet uppvisar sammanlagda nettoskulder gentemot resten av världen (även om de förefaller vara mycket begränsade) trots den tidigare ackumuleringen av överskott i bytesbalansen. Om man tittar på situationen i den privata sektorn framträder en liknande indelning. De privata sektorerna i Österrike, Tyskland och Nederländerna är de främsta tillhandahållarna av finansiering i dessa ekonomier. I Österrike och Tyskland sparar hushållen tillräckligt för att kompensera för företagens upplåning, som delvis (i Österrikes fall) eller helt kompenserar för den offentliga sektorns nettoskulder i dessa länder. I Nederländerna är hushållens besparingar i stort sett lika med noll och företag tillhandahåller finansiering till resten av ekonomin (positiv nettoutlåning). Denna täckning (se anmärkningen i figur 13) är partiell för Finland och Luxemburg. De sektoriella skillnaderna mellan överskottsländerna kommer att vara avgörande för hur balanserna kommer att förändras under de kommande åren. Dessa skillnader i de olika sektorernas finansiella ställning och de potentiella kopplingarna mellan sektorerna kan ha en effekt av skuldsanering på ställningen gentemot utlandet. I synnerhet kommer samspelet mellan jämvikten mellan sparande och investeringar i den offentliga och den privata sektorn via det befintliga trycket på skuldsanering att påverka ställningen gentemot utlandet under de kommande åren: · I medlemsstater med överskott och med nettoskulder i den offentliga sektorn kan man förvänta sig konsolidering av de offentliga finanserna, vilket bidrar till negativa återkopplingseffekter på tillväxten och ett tryck uppåt på ställningen gentemot utlandet. Figur 14 visar den offentliga sektorns bruttoskuld, som 2011 låg på över 75 % av BNP för Tyskland, Österrike och Nederländerna (de övre diagrammen) och huvudsakligen ackumulerades under de föregående fyra åren (de nedre diagrammen). Figur 14: Bruttoskuld i länderna i euroområdet: sektorsuppdelning Källa: kommissionens avdelningar Anmärkning: Uppgifterna om den offentliga sektorns skuld i figuren består av andra värdepapper än aktier (F3) och lån (F4) och rapporteras i okonsoliderad form för att överensstämma med uppgifterna för den privata sektorn, och skiljer sig därför från de uppgifter som rapporterats inom ramen för EU:s budgetövervakning. De övre diagrammen: 2011 års nivåer (% av BNP). De nedre diagrammen: förändring 2007–2010 och 2010–2011, procentenheter av BNP. Uppgifterna från 2011 beräknas på grundval av de tre första kvartalen och är inte tillgängliga för Irland och Luxemburg. · Den sannolika inverkan av konsolidering av de offentliga finanserna på ekonomin och på balansen gentemot utlandet kommer att bero på samspelet mellan denna och trycket på skuldsanering i den privata sektorn. Å ena sidan har länder med en blygsam nivå av privat skuldsättning (figur 14, övre diagram) utrymme för att öka den inhemska konsumtionen och de inhemska investeringarna, för att kompensera effekten av konsolideringen av de offentliga finanserna, vilket är fallet för Tyskland, som genomgick en långvarig skuldsaneringsperiod under decenniet före krisen. Detta är särskilt viktigt när överskottet i bytesbalansen drivs av svag privat efterfrågan och när trög inhemsk konsumtion och tröga inhemska investeringar återspeglar brister inom särskilda sektorer i ekonomin, såsom tjänstemarknaderna. Under dessa omständigheter kan överskott i bytesbalansen ha sin motsvarighet i en levnadsstandard för den inhemska befolkningen som är lägre än nödvändigt. Strukturreformer som tar itu med dessa brister kommer att vara avgörande när det gäller att frigöra den begränsade inhemska efterfrågan och öka ekonomiernas konkurrenskraft. Å andra sidan kommer länder med hög skuldsättningsgrad inom den privata sektorn, såsom Nederländerna, sannolikt att utsättas för ett skuldsaneringstryck som kompletterar det som finns i den offentliga sektorn, vilket förstärker dess inverkan på tillväxten och dess tryck uppåt på ställningen gentemot utlandet. · Slutligen kan det hända att ”offentliga sparare”, dvs. länder med offentliga nettotillgångar är positiva känner ett mindre skuldsaneringstryck, eftersom den offentliga sektorn ger en buffert mot en potentiell sanering av balansräkningar i den privata sektorn. Figur 15: Nettoutlåning/-upplåning och finansiell utlandsställning Källa: kommissionens avdelningar Det finns ytterligare frågor som rör överskottsländer som måste undersökas ytterligare. Det är till exempel intressant att notera att den finansiella utlandsställningen i vissa överskottsländer inte har förbättrats trots ett avsevärt och fortlöpande överskott i bytesbalansen. Detta kan delvis bero på värderingseffekter kopplade till växelkursvariationer och skillnader i sammansättningen och värderingen av utländska tillgångar och skulder, men kan också tyda på att kapitalexporten har kanaliserats till olönsamma investeringar och väcka frågor om den finansiella sektorns effektivitet när det gäller att kanalisera resurser för användning där de är mest produktiva[4]. Exempelvis är de kumulerade överskotten i bytesbalansen sedan 2000 i Tyskland, Nederländerna och Österrike väsentligt större än ändringen i den finansiella nettoutlandsställningen (NIIP, Net International Investment Position) under samma period, även om det måste poängteras att perioden kännetecknades av en felaktig prissättning av risk i global skala. (Figur 15). Som analysen ovan visar innebär arten, styrkan och riktningen hos sambanden mellan underskott och överskott i euroområdet att det krävs grundliga undersökningar för att klargöra på vilket sätt överskottsländer kan bidra till en övergripande förbättring av balansen. Kommissionen har för avsikt att offentliggöra en särskild studie av denna fråga under hösten 2012. 3.2.2. Strukturreformer för att öka tillväxt och anpassningsförmåga Bestående skillnader i tillväxt, särskilt om de är knutna till en stor skuldbörda, skapar problem inom ramen för en monetär union. Kommissionens ekonomiska vårprognos visar på kontinuerliga tillväxtskillnader, där medlemsstater med pågående anpassningsåtgärder släpar efter i utvecklingen. Men anpassningen kommer sannolikt att fortsätta även efter den tidsperiod som omfattas av den aktuella prognosen, vilket leder till en risk för bestående tillväxtskillnader. Detta är problematiskt i en monetär union, särskilt om de länder som har låg tillväxt är kraftigt skuldtyngda eftersom sådana länder har högre realräntor, som ytterligare förvärrar skuldproblemet. Det faktum att skuldsaneringen försvagar tillväxten bidrar ytterligare till de problem med låg potentiell tillväxt som euroområdet dras med sedan länge. Euroområdets tillväxtpotential var redan före krisen relativt svag, och krisen har ytterligare avsevärt försämrat utsikterna. På medellång sikt förväntas en potentiell tillväxttakt på 0,8 %, jämfört med cirka 2 ¼ % i början av 2000-talet. Denna revidering nedåt innebär en betydande försämring av euroområdets ekonomiska utveckling under en relativt kort tidsperiod. Den största orsaken till denna revidering har varit ett starkt tryck nedåt på den totala faktorproduktivitetstillväxten, som i hög grad kan förklaras av minskande tillväxt i fråga om human- och kunskapskapital. Därför står euroområdet som helhet inför en dubbel utmaning som består i att komma tillbaka till budgetbalans och stärka tillväxten på medellång och lång sikt. Tillväxten måste komma igång redan på medellång sikt eftersom det är mycket svårare att åstadkomma skuldsanering och en återgång till budgetbalans utan tillväxt. Samtidigt är det nödvändigt att noggrant hantera skuldsaneringsprocessen inom olika sektorer för att begränsa dess negativa inverkan på tillväxten och undvika negativa återkopplingar. Även om utmaningarna är större i länder med budgetunderskott, och åtgärder således är mer brådskande där, är det nödvändigt att ta hänsyn till riskerna för hela euroområdet, som härrör från fortsatta skillnader i tillväxt och ihållande obalanser. Strukturreformer som ökar marknadernas öppenhet och flexibilitet kan stärka tillväxten och underlätta anpassningen. I vissa länder har det privata sparandet ökat och investeringarna har hållits tillbaka av höga hinder i form av regleringar inom vissa sektorer. Det finns därför potential att frigöra ett alltför stort sparande och sätta igång investeringar och således tillväxt genom liberaliseringspolitik som syftar till att underlätta inträde på och utträde från stängda sektorer. Öppnare marknader förbättrar anpassningsförmågan dvs. underlättar omfördelningen av produktionsfaktorer mellan olika sektorer – i synnerhet från sektorer som inte är exponerade för internationell handel till sektorer som är exponerade för internationell handel – och förbättrar konkurrenskraften på prisområdet och andra områden. Samtidigt som man respekterar behovet av konsolidering av de offentliga finanserna, måste man därför prioritera produktiva offentliga utgifter. Reformerna av lönesättningsmekanismen skulle kunna förbättra anpassningen av lönerna för att bättre avspegla produktivitetsutvecklingen och öka möjligheterna till anpassning av reallönerna. Förändringar i lagstiftningen om anställningsskydd skulle kunna bidra till en snabbare omfördelning av medel mellan olika sektorer och därigenom stödja anpassningen i länder med stora underskott i bytesbalansen. Lägre skattetryck på arbete samt effektiva aktiva arbetsmarknadsåtgärder och effektiv sysselsättningspolitik kan främja skapandet av arbetstillfällen, särskilt mot bakgrund av risken att antalet långtidsarbetslösa ökar. Europluspakten – Bedömning av hur åtagandena genomförts I början av 2011 enades medlemsstaterna i euroområdet, samt Bulgarien, Danmark, Lettland, Litauen, Polen och Rumänien, om Europluspakten. Inom ramen för pakten har medlemsstaterna åtagit sig att genomföra reformer på följande fyra områden: att främja konkurrenskraften, stimulera sysselsättningen, förbättra hållbarheten i de offentliga finanserna och stärka den finansiella stabiliteten. De har slagit fast att en pragmatisk samordning av skattepolitiken är en nödvändig del av en starkare samordning av den ekonomiska politiken, och har åtagit sig att delta i strukturerade diskussioner om skattepolitiska frågor. De deltagande medlemsstaternas reformåtaganden återspeglas i sina stabilitets- eller konvergensprogram och i deras nationella reformprogram. Under 2011 gjorde medlemsstaterna många åtaganden inom de politikområden som anges i pakten. Genomförandet av åtagandena varierade dock avsevärt mellan olika medlemsstater och politikområden. Endast ett fåtal medlemsstater fullgjorde alla sina åtaganden. I många fall lade regeringen fram de berörda lagstiftningsförslagen medan antagandet försenades, t.ex. på grund av diskussioner i det nationella parlamentet eller med arbetsmarknadens parter. De största framstegen gjordes i fråga om reformer för att främja konkurrenskraften och särskilt för att förbättra företagsklimatet. Medlemsstaterna förenklade de administrativa kraven på företagen och införde nya tjänster. De flesta medlemsstater uppfyllde sina åtaganden när det gäller att främja utbildning och innovation, t.ex. att tillhandahålla ytterligare finansiering till universitet och forskningsinstitut. Färre framsteg gjordes när det gäller att öka konkurrensen i tjänstesektorn och se över lönesättningsmekanismen, i såväl den privata som den offentliga sektorn. Medlemsstaterna inledde också reformer för att öka arbetskraftens deltagande och sänka skatten på arbete. Färre åtgärder vidtogs för att förbättra det livslånga lärandet och minska det svarta arbetet. Medlemsstaterna fullgjorde sina åtaganden att stärka de offentliga finansernas hållbarhet och lade fram lagstiftningsförslag om pensionssystemen och nationella finanspolitiska bestämmelser. I många fall har dock antagandet av ny lagstiftning försenats och genomförandet senarelagts. De medlemsstater som hade uppställt mål avseende vissa underskotts- eller skuldnivåer lyckades i allmänhet att fullgöra sina åtaganden. Resultaten när det gäller reformerna i den finansiella sektorn var något blandade och bara ett fåtal medlemsstater effektiviserade regleringen och övervakningen av finanssektorn. Medlemsstaterna säkerställde också den finansiella stabiliteten genom att vidta åtgärder för att diversifiera ekonomins struktur. Vid sitt möte i mars 2012 uppmanade Europeiska rådet medlemsstaterna att i sina nationella reformprogram och stabilitets- eller konvergensprogram inbegripa ytterligare åtaganden inriktade på ett litet antal väsentliga, tidsmässigt välavvägda och mätbara reformer i syfte att uppnå paktens mål. Flera medlemsstater följde denna uppmaning och lade fram nya åtaganden. De nya åtagandena har relevans för paktens mål. De flesta är tidsmässigt välavvägda och mätbara med tydliga mål som ska genomföras inom de kommande tolv månaderna. I många fall har medlemsstaterna också angett de förväntade kostnaderna för och fördelarna med åtgärderna. Åtgärderna avser dock ofta redan pågående projekt. Enligt vad som anges i pakten kommer kommissionen att fortsätta att övervaka genomförandet av åtagandena inom ramen för den europeiska planeringsterminen. Kommissionen kommer att rapportera om framstegen i sina arbetsdokument med landsbedömningar nästa vår. I den rådande situationen med svag tillväxt, finanspolitiska utmaningar och sociala spänningar finns det ett behov av att upprätthålla reformtakten. Samtidigt som man fortsätter med tillväxtvänlig konsolidering och prioriterar sådant som investeringar i kompetens bör man ge prioritet åt reformer som i) uppvisar positiva effekter på tillväxten redan på kort till medellång sikt och som ii) inte medför stora kostnader för den offentliga sektorn. De flesta lagstiftningsreformer uppfyller dessa kriterier: att öppna upp överreglerade sektorer medför inte kostnader för den offentliga sektorn. Detsamma gäller för reformer för att förbättra företagsklimatet och för de flesta reformer på arbetsmarknaden, såsom reformer av systemen för löneförhandlingar eller anställningsskydd samt införandet av bättre incitament att arbeta. Sådana reformers inverkan på produktiviteten kan förstärkas av aktiv arbetsmarknadspolitik och strategier för att öka kompetensen. På liknande sätt har pensionsreformer en dubbelt positiv effekt på de offentliga finanserna och på tillväxten eftersom de minskar de implicita offentliga skulderna och ökar hållbarheten, samtidigt som de ökar arbetskraftsutbudet, även om effekterna endast blir synliga på längre sikt. Mot bakgrund av de särskilda utmaningar de står inför bör euroområdets medlemsstater dessutom vara en förtrupp i genomförandet av vissa instrument som omfattar hela EU, såsom den inre marknaden och tjänstedirektivet. Även om reformerna har begränsade offentliga kostnader bör deras politiska kostnader inte underskattas. Detta är ett argument för att fördela reformernas bördor på ett lämpligt sätt över hela befolkningen och att hantera konsekvenserna när det gäller fattigdom, snarare än att upphöra med reformerna, med tanke på att krisen på ett oproportionerligt sätt har drabbat dem som redan befann sig i en sårbar situation. Figur 16: Ändring i benägenheten att följa OECD:s rekommendationer ”Going for Growth” OECD:s länder i euroområdet Källa: OECD ”Going for Growth” En gemensam penningpolitik och omfattande spridningseffekter över gränserna är ett argument för en mer kraftfull samordning av strukturreformerna i euroområdet. Strukturreformer är av avgörande betydelse i en monetär union, där anpassningen till största delen måste äga rum via marknaderna på grund av avsaknaden av penningpolitiska verktyg på nationell nivå och de fasta växelkurserna inom området. Mot bakgrund av de omfattande spridningseffekterna i euroområdet krävs det dessutom en kraftfull samordning – t.ex. i form av förhandsdiskussioner av viktiga politiska planer, som skulle kunna ha stora spridningseffekter – för att på ett riktigt sätt ta hänsyn till reformernas ökade externa effekter. Under de senaste tolv månaderna har framstegen med strukturreformerna i euroområdet varit korrelerade med marknadstryckets intensitet (figur 16). Länder som omfattas av program och vissa sårbara länder genomförde långtgående reformer, särskilt på arbetsmarknaden, finansmarknaden, inom sektorerna för professionella tjänster och nätverksindustrier samt i fråga om deras övergripande ramar för konkurrensen. I andra länder var dock reformtakten trög. I ett antal länder (BE, CY, ES, IT, EL, IE, LU) utgör nyligen genomförda eller antagna arbetsmarknadsreformer, också när det gäller lönesättningsmekanismen, viktiga steg mot att öka arbetsmarknadens möjlighet att motstå ekonomiska störningar och göra den mer balanserad. De viktigaste pågående eller planerade reformprocesserna måste omsättas i framgångsrikt genomförd lagstiftning, och följas upp med ytterligare åtgärder om så krävs. På grund av ändringar i skattehänseende har skattetrycket på arbete nyligen stigit i flera medlemsstater i euroområdet (AT, ES, FR). Ett fåtal medlemsstater i euroområdet har ökat sina utgifter för FoU (IT) eller utbildning (DE), men det har inte varit en allmän tendens. Endast ett fåtal medlemsstater genomförde reformer för att öka konkurrensen inom detaljhandeln (IT, IE) eller för att avlägsna omotiverade begränsningar när det gäller professionella tjänster (IT, IE, PT, EL), medan reformerna i andra medlemsstater, för vilka rekommendationer på dessa områden utfärdades förra året, antingen avstannade eller inte var tillräckligt långtgående. Genomförandet av den inre marknaden och tjänstedirektivet har varit relativt gott, om än ojämnt. Framsteg har gjorts i genomförandet av tjänstedirektivet, vilket är viktigt. I allmänhet har de medlemsstater i euroområdet som hade höga hinder för en inre marknad för tjänster innan direktivet antogs minskat sina hinder avsevärt. Vissa länder (ES, SK) verkar ha gjort särskilt stora framsteg, medan andra (AT, MT) helt klart har varit mindre omsorgsfulla. 4. Stärkt politisk samordning i euroområdet 4.1. Krisen har visat på svagheter i styrningen inom euroområdet Det har länge varit känt att ekonomisk flexibilitet är en avgörande metod för anpassning i EMU. I EMU:s ursprungliga struktur kombinerades en enda överstatlig penningpolitik med nationell ekonomisk politik samordnad på EU-nivå. Det fanns ingen historisk föregångare som var tillräckligt lik EMU för att kunna användas för att bedöma dess utformning. Akademisk litteratur om optimala valutaområden gav vid handen att de två avgörande faktorerna för EMU:s hållbarhet är i vilken utsträckning området är utsatt för asymmetriska makroekonomiska störningar och i vilken utsträckning det kan absorbera dessa genom ekonomisk flexibilitet. De enskilda medlemsstaternas ekonomiska flexibilitet har i allmänhet fortsatt att vara låg sedan euron infördes, samtidigt som krisen har visat att en monetär union ibland kan ställa ännu högre krav på anpassningsförmåga än vad som ursprungligen antogs. Marknaderna inskärpte inte tillräcklig disciplin under EMU:s första tio år. På global nivå sjönk de nominella räntorna och de landsspecifika riskpremierna gick praktiskt taget upp i rök, vilket uppmuntrade större risktagande. I euroområdet förstärktes denna trend först genom elimineringen av valutarisker mellan medlemsstaterna. För det andra fastställer ECB styrräntorna som nominellt är desamma för hela euroområdet, samtidigt som inflationsskillnaderna mellan medlemmarna var fortsatt stora. Detta medförde stora skillnader i reala räntenivåer, vilket i sin tur drev på kapitalinflöden som ledde till uppblåsta priser på tillgångar och till att de makroekonomiska resultaten överdrevs Bristerna i makroekonomisk övervakning och kontroll av efterlevnaden på både medlemsstats- och EU-nivå ledde till att de politiska beslutsfattarna inte i tid upptäckte och på ett tillfredsställande sätt hanterade den felaktiga resursfördelningen och de resulterande makrofinansiella obalanserna. Den skenbart starka makroekonomiska utvecklingen i euroområdet före krisen dolde de underliggande strukturproblemen i statsfinanserna och de makroekonomiska grundförutsättningarna[5]. Rådets genomförande av stabilitets- och tillväxtpakten var slappt. Det rådde en fortsatt splittring av analysen, utformningen och genomförandet av den ekonomiska politiken och tillräcklig hänsyn togs inte till samspelet mellan finanspolitiska frågor och bredare makroekonomiska obalanser (uppblåsta priser på tillgångar, konkurrenskraft och utvecklingen av den externa upplåningen). Att övervakningen inte i tillräcklig utsträckning omfattade andra frågor än de finanspolitiska ledde till att de makroekonomiska obalanserna kunde utvecklas på ett okontrollerat sätt. Dynamiken i övergången från en ”god” balans till en ”dålig” under krisen tilltog i styrka på grund av de gränsöverskridande spridningseffekterna. Investerarna verkade dra slutsatsen att ett lands svårigheter att finansiera sin statsskuld så småningom skulle leda till att andra länder som var ekonomiskt och finansiellt knutna till det berörda landet också skulle bli föremål för åtstramningar av statsobligationsmarknaden. I början av krisen förstärktes dessa gränsöverskridande spridningseffekter av bristen på lämpliga finansiella säkerhetsmekanismer. Dock var inte alla de iakttagna negativa spridningseffekterna rent spekulativa eller förtroendebaserade. Till följd av den omfattande handeln inom euroområdet sprids den negativa inverkan som den sjunkande totala efterfrågan i ett land har på tillväxten till landets handelspartner via minskad import. Dessutom har en fördjupad ekonomisk integration i euroområdet sedan starten av EMU medfört att medlemsstaterna exponerats för varandra, vilket innebar att en försämring i en medlemsstat också ökade riskerna för partnerländernas ekonomier i euroområdet. 4.2. Reformen av den ekonomiska styrningen inom euroområdet Sedan krisen bröt ut har EU och euroområdet inlett en omfattande förstärkning av den ekonomiska styrningen. De reformer som inletts och de som håller på att utarbetas syftar till att åtgärda de konstaterade svagheterna i övervakningen av den ekonomiska politiken genom en integrering av övervakningen i alla politikområden, en bättre tidsplanering av den politiska vägledningen för att kunna påverka den nationella politiken, starkare incitament och en breddning av övervakningen till att även omfatta makroekonomiska obalanser. Styrmedel för kontroll av efterlevnaden har införts särskilt för euroområdet. Den europeiska planeringsterminen inbegriper övervakning av den ekonomiska politik som omfattas av Europa 2020-strategin samt de förebyggande delarna av stabilitets- och tillväxtpakten och förfarandet vid alltför stora obalanser, och ger politisk vägledning till medlemsstaterna innan de färdigställer sina budgetar och ekonomiska reformplaner. Genom den nya strategi med en integrerad övervakning som den europeiska planeringsterminen är ett uttryck för säkerställer man en mer övergripande bedömning som omfattar såväl den makroekonomiska politiken som struktur- och sysselsättningspolitiken. Den har bl.a. lett till en mer systematisk bedömning av riskerna för den finanspolitiska utveckling som uppkommer genom ackumulering av makroekonomiska obalanser, såsom fastighetsbubblor eller överdriven kredittillväxt. Den ger också en ram för stärkt samordning och multilateral övervakning av sysselsättnings- och socialpolitiken. Övervakningen och samordningen av finanspolitiken har kraftigt förstärkts. Paketet med sex lagstiftningsakter om ekonomisk styrning (nedan kallad sexpacket) har stärkt såväl den förebyggande som den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. I sexpacket ges en kvantitativ definition av begreppet ”väsentlig” avvikelse från det medelfristiga budgetmålet eller från anpassningsplanen för att uppnå målet, och konkretiseras skuldkriteriet i förfarandet vid alltför stora underskott i form av ett numeriskt riktmärke. En viktig innovation är användningen av omvänd kvalificerad majoritet i rådets beslut om de flesta påföljder. I sexpacket anges också minimikrav för alla viktiga aspekter av ramarna för finanspolitiken på nationell nivå. Ytterligare åtgärder för att stärka den finanspolitiska övervakningen håller på att utarbetas. Den föreslagna förordningen om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet kompletterar sexpacket. Det syftar till att bättre synkronisera de viktigaste stegen i utarbetandet av nationella budgetar och till att säkra minimistandarder för kvaliteten i de nationella budgetprocesserna. Förslaget stärker också ytterligare förhandsövervakningen av finanspolitiken och säkerställer att EU:s politiska rekommendationer integreras på ett lämpligt sätt i utarbetandet av de nationella budgetarna. Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen, som undertecknats av medlemsstaterna i euroområdet tillsammans med åtta andra medlemsstater, innehåller åtaganden om att ytterligare stärka övervakningen av finanspolitiken och den ekonomiska politiken. I synnerhet åtog sig de fördragsslutande parterna i ovannämnda fördrag att i den nationella lagstiftningen införa regler om balanserade budgetar i strukturellt hänseende, kompletterade med en automatisk korrigeringsmekanism i fall av väsentliga avvikelser. Genom förfarandet vid alltför stora obalanser har systematisk ekonomisk övervakning införts på alla områden som skulle kunna leda till skadliga obalanser. Förfarandet minskar risken för att makroekonomiska obalanser byggs upp genom systematisk övervakning och förebyggande rekommendationer. När stora risker iakttas stärks kontrollen av efterlevnaden av de politiska rekommendationerna genom möjligheten att införa sanktioner vid bristande efterlevnad. I sin första rapport om förvarningsmekanismen[6] identifierade kommissionen sju medlemsstater i euroområdet (tillsammans med fem medlemsstater utanför euroområdet) som kan lida av skadliga makroekonomiska obalanser, såsom försämrad konkurrenskraft, hög skuldsättning eller korrigeringar av uppblåsta priser på tillgångar. Dessa medlemsstater har varit föremål för fördjupade genomgångar[7], där obalansernas karaktär har undersökts närmare. De fördjupade genomgångarna bekräftade att sju medlemsstater i euroområdet lider av makroekonomiska obalanser som kräver politiska åtgärder. Enligt analysen har sju länder i euroområdet makroekonomiska obalanser, som dock inte är överdrivet stora. De fördjupade genomgångarna bekräftade att anpassningen fortskrider, vilket framgår klart av minskade bytesbalansunderskott, begränsade kreditflöden eller korrigerade fastighetspriser. De ackumulerade obalanserna utgör emellertid en mycket stor utmaning för många av medlemsstaterna i euroområdet. De externa, privata och offentliga skuldnivåerna innebär att det finns ett akut behov av skuldsanering som sannolikt kommer att ha en negativ inverkan på tillväxten under de kommande åren. Av resultaten framstår det tydligt att dessa medlemsstater i euroområdet befinner sig i mycket olikartade situationer och att landsspecifika strategier därför måste tillämpas. Den nya EU-ramen för finanspolitisk övervakning har redan bidragit till att åtgärda problemet med alltför fragmenterad nationell övervakning. En ny struktur för övervakningen i EU började användas i januari 2011. Den viktigaste nyheten är inrättandet av Europeiska systemrisknämnden som ska ge en EU-övergripande bild av den makroprudentiella riskanalysen. Nämnden ökar förvarningsmekanismernas effektivitet genom att förbättra samspelet mellan den mikroprudentiella och makroprudentiella analysen och genom att göra det möjligt för de berörda myndigheterna att omsätta riskbedömningar i åtgärder. I och med inrättandet av tre europeiska tillsynsmyndigheter[8] har reformen också lett till bättre samordning mellan nationella tillsynsmyndigheter. Detta inbegriper bindande beslut enligt vilka myndigheterna måste vidta åtgärder när så krävs och ett tydligare fokus på arbetet i riktning mot gemensamma regler genom utarbetandet av tekniska standarder inom de områden som anges i lagstiftningen. Den nya strukturen bidrar också till ett mer fullständigt utbyte av information och åsikter i ett tidigare skede. Inrättandet av robusta system för finansiell stabilitet i euroområdet innebär också ett viktigt framsteg för styrningen inom euroområdet. Genom inrättandet av Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten (EFSF) och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen (EFSM) i maj 2010 fylldes en stor lucka i euroområdet institutionella struktur. Både dessa inslag i det europeiska säkerhetsnätet är dock tillfälliga till sin natur och en permanent Europeisk stabilitetsmekanism (ESM) kommer att inrättas den 1 juli 2012. Det kombinerade taket för ESM:s och EFSF:s utlåningskapacitet höjdes i slutet av mars 2012 till 700 miljarder euro, vilket tillsammans med de medel som tillhandahålls genom EFSM och det grekiska låneinstrumentet gör den totala utlåningskapaciteten till 800 miljarder euro. Effektiva system för beslutsfattande är av avgörande betydelse för ett effektivt genomförande av ramen för en stärkt övervakning inom euroområdet. Eurogruppen och eurotoppmötet har ett särskilt ansvar i detta avseende. Redan vid eurotoppmötet i oktober 2011 fattades ett antal inledande beslut om att stärka strukturen för beslutsfattande i eurogruppen. Vissa av dessa har redan genomförts, däribland organiserandet av regelbundna toppmöten för euroområdet med en permanent ordförande och inrättandet av ett permanent ordförandeskap för Eurogruppens arbetsgrupp. I framtiden kan ytterligare reformer av den ekonomiska styrningen anses göra EMU:s institutionella struktur fullständig. De ändringar som hittills gjorts har i vissa fall rört frågor som traditionellt är knutna till nationell suveränitet. I vissa fall förefaller man ha uttömt det handlingsutrymme som finns inom ramen för EUF-fördraget. Frågan kvarstår dock om en förstärkt samordning av den ekonomiska politiken är tillräcklig eller om framsteg måste göras mot en allt närmare integration i den ekonomiska politiken. Krisen har belyst vikten av denna fråga. På medellång sikt kan drivkraften för ytterligare integration i den monetära unionen stärkas, särskilt om en framgång för de nyligen gjorda ändringarna av styrningen leder till en ökning av tilliten och det ömsesidiga förtroendet bland partnerländerna i euroområdet. [1] KOM(2011) 669 slutlig. [2] För mer information, se Europeiska kommissionens kvartalsrapport om euroområdet (Quarterly Report on the Euro Area, nr 1/2009) och European Economy nr 1/2010, Surveillance of intra-euro area competitiveness and imbalances, Europeiska kommissionen. [3] Det kan också tilläggas att det inte rådde några stora skillnader mellan finanssektorns upplåning och utlåning (dvs. dess nettoupplåning/nettoutlåning), och att dessa skillnader dessutom var relativt lika över lag, vilket återspeglar finansinstitutens roll som mellanhand. [4] Även om det inte finns några tecken på att det finansiella systemet i länder med ihållande överskott i bytesbalansen är strukturellt sämre på att fördela kapital än de finansiella systemen i länder med ihållande underskott i bytesbalansen. [5] Även de reformer av stabilitets- och tillväxtpakten som gjordes 2005 och som syftade till att ta bättre hänsyn till konjunkturförhållandena var behäftade med begreppsmässiga problem i fråga om att i tillräcklig utsträckning särskilja trendmässig tillväxt från konjunkturcykeln. [6] COM(2012) 68 slutlig, 14.2.2012. [7] SEC(2012) 150–161. [8] Europeiska bankmyndigheten, Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten.