Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet-Europeiska gemenskapens vattenpolitik"

(97/C 30/02)

Den 5 mars 1996 beslutade rådet i enlighet med Romfördragets artikel 198 att inhämta yttrande om ovannämnda meddelande.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor, som ansvarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 16 juli 1996. Föredragande var María Candelas Sánchez Miguel.

Vid sin 338:e plenarsession den 25-26 september 1996 (sammanträdet den 25 september 1996) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 97 röster för och två nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Meddelandet är en integrerad del av kommissionens femte miljöprogram och ger svar på en begäran om översyn av gemenskapens vattenpolitik. Det koncentrerar sig på den grundläggande frågan om skydd av vattentillgångarna och går inte djupare in på andra mer övergripande frågor.

1.2. Översynen av gemenskapens politik syftar till att nå fram till en hållbar vattenpolitik som motsvarar följande målsättningar, även om det vid översynen kommit fram till att de inte alltid är förenliga:

- Att tillhandahålla en säker distribution av dricksvatten.

- Att se till att vattentillgången är av tillräcklig kvalitet och kvantitet för att motsvara de ekonomiska kraven.

- Att garantera ett gott ekologiskt tillstånd och att ekosystemen i vatten och mark skyddas.

- Att förebygga översvämningar och torka.

I meddelandet slås fast att ett ramdirektiv krävs för att integrera och uppdatera den gällande lagstiftningen.

1.3. Ekonomiska och sociala kommittén har redan tidigare begärt en enhetligare vattenpolitik inom gemenskapen bland annat i sitt yttrande () om översynen av dricksvattendirektivet ().

Kommittén välkomnar alltså varmt förslaget att utarbeta ett ramdirektiv för skydd av EU:s vattentillgångar både i fråga om kvalitet och kvantitet.

2. Vattentillgångarnas storlek

2.1. En försummad aspekt i meddelandet är definitionen av vatten som en förnybar och begränsad naturtillgång som det kan bli ont om på grund av det oregelbundna klimatet i vissa av EU:s regioner, för närvarande särskilt i Medelhavsländerna. Det bör fortsätta att vara ett prioriterat mål att studera de effekter klimatförändringen inom hela EU kan få för vattnets naturliga kretslopp.

2.2. Den nära kopplingen mellan vattnets kvalitet och kvantitet (utspädning av föroreningar, ekologisk mångfald, fastställande av högsta tillåtna utsläppsnivåer m m) gör att en hållbar vattenpolitik även bör ta hänsyn till vattentillgångarnas omfattning.

2.3. En tillräcklig vattentillgång (dvs. en tillräcklig kvantitet för att tillfredsställa människans och de naturliga ekosystemens behov) kan inte garanteras med hjälp av olika typer av utbudspolitik som ständigt söker nya, ofta är väldigt dyra, källor med enorma sociala, ekonomiska och miljörelaterade konsekvenser. Den rätta metoden är istället en efterfrågepolitik som består i att anpassa de olika typerna av vattenkonsumtion till de befintliga begränsade tillgångarna.

2.4. Gemenskapen måste utveckla ett nytt förhållningssätt till vattenkonsumtion, återanvändning och besparing, som tar hänsyn till de regionala olikheterna och omfattar skydd av de befintliga tillgångarna i fråga om kvalitet och kvantitet genom en bättre vattenvårdpolitik, skäliga vattenavgifter och bättre konsumentutbildning. Ett sådant nytt förhållningssätt är avgörande för en hållbar vattenkonsumtion som garanterar att de vattenpolitiska mål som listas under punkt 1.2 skall förbli förenliga.

2.5. Kommittén anser att det vore lämpligt att fastställa prioriteringar bland de mål som ställs upp i meddelandet. Miljökrav bör ges hög prioritet eftersom de är avgörande för att säkra dricksvattentillgångarna och för att förebygga torka och översvämningar, samt för en hållbar utveckling för industrins, jordbrukets och tjänstesektorns ekonomiska utveckling.

Prioriteringsordningen skulle bli:

- Människans konsumtion.

- Att tillgodose de ekologiska kraven.

- Jordbruks- och industrikonsumtion.

- Fritidskonsumtion och annan umbärlig användning.

3. Faktorer som påverkar genomförandet av de vattenpolitiska målen

3.1. Kommittén stöder listan över och indelningen av faktorer som påverkar hur väl man lyckas uppnå målen för en hållbar vattenpolitik.

3.2. Meddelandet är emellertid otillräcklig när det gäller analysen (som förvisso bör hållas kortfattad) av vad man kallar "övrig negativ påverkan på människan". Man måste vidareutveckla metoderna för en hållbar hantering och skydd av vattenresurserna i förhållande till möjliga infrastrukturlösningar och dessas miljöpåverkan, samt i förhållande till andra politiska grenar med koppling till nämnda hantering (exempelvis förebyggande av erosion, återplantering av skog osv.).

4. Grundläggande principer för Europeiska gemenskapens vattenpolitik

4.1. De allmänna rambetingelserna för gemenskapspolitiken finns i artikel 130r i fördraget, som slår fast de grundläggande principerna för miljöpolitiken. Bland dessa vill kommittén framhäva "förorenaren betalar"-principen.

4.2. Kommittén anser att myndigheterna med hjälp av tillgängliga vetenskapliga och tekniska uppgifter, med försiktighetsprincipen i åtanke, bör genomföra noggranna studier för att kunna erbjuda pålitliga prognoser för sådana socioekonomiska variabler som näringslivets framtida vattenkonsumtion och den förutsebara tillåtna användningen av farliga ämnen inom industrin och jordbruket. Detta är nödvändigt eftersom näringslivets verksamhet kan kräva stora investeringar i infrastruktur, anläggningar och processer som kanske inte stämmer överens med behoven, och kan påverka deras effektivitet och lönsamhet negativt.

4.3. När det gäller jakten på den bästa strategiska lösningen, säger fördraget att de specifika miljöpolitiska målen måste fastställas med hänsyn till kostnader och intäkter, både för åtgärder som vidtas och dem som inte vidtas.

Det är emellertid självklart - och det bör därför framgå både av meddelandet och det därpå följande direktivet - att även om en ökning av naturtillgångarnas monetära värde är ett delmål för en hållbar utveckling, kan tillgångarna inte enbart behandlas som handelsvaror. Detta av flera skäl:

a) Den avgörande betydelsen av en resurs som vattnet för människans och ekosystemens överlevnad. Denna betydelsefulla tillgång kan inte värderas i ekonomiska termer.

b) Svårigheten att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av andra faktorer med koppling till vattentillgångarna: kostnaderna för erosion eller ökenspridning, för bevarande av en varierad landskapsbild, och för att bevara en genetisk mångfald i ekosystem som utsätts för föroreningar och överexploatering av resurserna.

c) Eftersom priserna för produktion, distribution och konsumtion av vatten har satts delvis utan att hänsyn har tagits till miljöeffekterna, reflekterar de inte heller de verkliga samhällskostnaderna.

För att kostnads- och intäktsanalysen skall få genomslag inom vattenlagstiftningen måste man utarbeta kostnadseffektiva program för att förhindra att den ackumulerade effekten av EU:s olika politiska strategier hamnar på kundernas räkningar.

4.4. Utifrån de anförda synpunkterna anser kommittén att:

- Vattentillgångarna inte kan betraktas som en handelsvara eftersom de kännetecknas av vissa särskilda drag: de är oundgängliga för mänskligt liv, för alla ekosystems överlevnad och för bevarandet av grundläggande produktionsverksamheter. Därför kräver skyddet och förvaltningen av tillgångarna stort deltagande från hela samhället och i synnerhet från de socioekonomiska aktörerna.

- Vattenpolitiken aldrig får bli ett politiskt vapen som diskriminerar andra samhällen.

- Gemenskapen bör se till att dess regler samt miljöpolitiska och ekonomiska instrument inte används till att störa konkurrensen med hänsyn till den ojämlika fördelningen av vattentillgångarna.

5. Förslag till nytt ramdirektiv om vattenresurserna

5.1. Kommissionen anser att gemenskapens gällande lagstiftning är föråldrad och att den totalt sett skulle bli mer enhetlig och effektiv genom att man antar ett ramdirektiv om vattenresurserna som omfattar:

- Vattnets kvantitativa och kvalitativa aspekter.

- Förvaltningen av yt- och grundvattentäkter.

- Vattenutnyttjandet och miljöskydd.

- Kampen mot föroreningar som grundas på kontroll av utsläpp och fastställande av kvalitetsmål.

- Integration av vattenpolitiken i övriga politiska områden.

5.2. Kommittén stöder ett sådant ramdirektiv och anser att det skulle bli effektivare om det fäste större avseende vid en aspekt som är mycket viktig för direktivets tillämpning, nämligen:

5.2.1. Att verka intensivare för att integrera vattenpolitiken i jordbruket. Direktivet bör främja forskning om effektivare bevattningsmetoder, nya gödseltyper och bekämpningsmedel som inte skadar miljön, system för vattenåteranvändning. Man bör också uppmuntra metoder som använder mindre jordbrukskemikalier för att uppnå samma resultat.

5.2.2. Att även integrera frågor om förvaltningen av grundvatten- och ytvattentäkter som är av betydelse för denna nya politik.

5.3. Tillämpningen av detta ramdirektiv kommer också att kräva integrerade planer för förvaltningen av vatten i flodsystem.

Kommittén stöder dessa idéer och anser att de är lämpliga för en hållbar förvaltning av vattenresurserna och för utvecklingen och skyddet av ekosystem både för mark och vatten.

5.4. Kommittén anser dock att:

- Man måste komma ihåg att de internationella avtal som slutits med tredje land måste uppfyllas, för att definiera de förvaltningsproblem som föreligger i fråga om flodsystem utanför gemenskapen. I de fall sådana avtal inte finns bör kommissionen vidta åtgärder i den riktningen.

- Det är nödvändigt att upprätta en förteckning över de olika typerna av flodsystem som förekommer i gemenskapen för att kunna definiera integrerade planer för förvaltningen av flodsystemen med hänsyn till deras karakteristika (klimatförhållanden, ekosystemen i flodsystemen, morfologi, förhållande till producerande verksamhet, markens egenskaper m.m.).

För att se till att planerna blir effektiva anser kommittén att direktivet även bör omfatta åtgärder för:

a) Deltagande av representanter för samtliga intressegrupper inom arbetsliv och samhälle i arbetet med att definiera åtgärderna.

b) Bestämmande av uppföljnings- och kontrollorgan för planerna, där nämnda representanter för intressegrupper inom arbetsliv och samhälle deltar.

c) Upprättande av särskilda kanaler för fullständig eller delvis finansiering av åtgärderna i planerna.

5.5. Kommittén anser att "ett naturligt tillstånd" vore det optimala men, som redan framgick av ESK:s yttrande om ekologisk vattenkvalitet (), vore det i nuläget lämpligare med benämningen "gott ekologiskt tillstånd", dock med målet att uppnå ett naturligt ekologiskt tillstånd.

5.6. Kommittén välkomnar det licensieringssystem som föreslagits av kommissionen, eftersom vattenkvantitet och -kvalitet hänger ihop. Licensieringsförfarandet bör inte vara tillämpligt när utvinningen i flodsystemen endast berör ett land för att undvika onödig byråkrati.

6. Särskilda aspekter på förvaltningen av vattenresurserna

6.1. Meddelandet räknar upp och analyserar några aspekter som är specifika för vattenförvaltningen inom gemenskapens aktuella vattenpolitik.

6.2. När det gäller kontroll av punktutsläpp och övervakning av vattenkvaliteten föreslår kommittén att rekommendationerna från kommissionens konferens om gemenskapens vattenpolitik den 28-29 maj 1996 skall antas. Man bör särskilt betona vikten av att:

- Använda ett kombinerat tillvägagångssätt där man både bestämmer gränsvärden för utsläpp och fastställer mål för vattenkvaliteten.

- Inrätta gemensamma ramdefinitioner för bägge tillvägagångssätten.

- Använda även biologiska parametrar för att fastställa vattenkvaliteten.

- Fastställa gränsvärden inom hela EU för utsläpp av de ämnen som givits prioritet i den aktuella lagstiftningen på ett sätt som stämmer överens med principerna som läggs fram i förslaget, något som redan förordats av kommittén i yttrandet () om "Förslaget till direktiv om förebyggande och minskning, i integrerad form, av föroreningar" ().

- Inrätta ett system som gör det möjligt att fastställa mål för vattenkvaliteten på EU-nivå i de fall det krävs.

- Ge stöd åt vetenskaplig och teknisk forskning för att identifiera de bästa tillgängliga metoderna () för att fastställa gränsvärdena för utsläpp.

- Skapa ett fungerande informations- och kontrollsystem som garanterar att uppgifterna och metoderna i medlemsländerna blir jämförbara.

- Genomföra EU-insatser på regelområdet för att minska risken för oavsiktliga föroreningar som orsakas av exempelvis industrin, jordbruket eller transportsektorn och som påverkar vattentäkts och vattendistributionsområden. Dessa bestämmelser skulle kräva att förvaltningsmyndigheterna inom ramen för subsidiaritetsprincipen vidtar tvingande åtgärder som skulle genomföras i enlighet med varje medlemsstats krav.

6.3. I meddelandet nämns möjligheten att definiera områden som en funktion av den skyddsnivå de kräver. Kommittén anser att ett sådant zonindelningssystem måste respektera ett totalt skydd av flodsystemen och utarbetas med hänsyn till existerande tekniska och vetenskapliga rön. Insatser skulle krävas för att standardisera och se över de relevanta kriterier och begrepp som måste användas av alla medlemsstater och som måste vara förenliga med de olika internationella konventionerna om vattenskydd (Helsingfors, Ospar osv.) där EU deltar. Bedömningen av vattenkvalitet är komplicerad och den beror till stor del på de kriterier som används.

6.4. Information till allmänheten är ett krav för att allmänheten och representanterna för intressegrupper inom arbetsliv och samhälle skall kunna delta och övervaka vad som sker. Ramdirektivet bör särskilt planera för sådan information, inte bara genom att ålägga offentliga myndigheter att ge ut information om vattensituationen, utan också genom att utifrån likvärdiga regler i hela EU garantera allmänheten tillgång till information om hur privata organ och företag respekterar nationella och gemenskapsövergripande krav i fråga om användning, produktion och utsläpp av ämnen som är farliga för miljön och människan.

6.5. För att se till att den allmänna informationen blir så effektiv som möjligt bör hänsyn tas till subsidiaritetsprincipen. Detta i sin tur för att varje medlemsland skall kunna behålla eller skapa lämpliga instrument. Icke desto mindre bör ramdirektivet slå fast minimiregler för de uppgifter som skall presenteras och hur ofta detta skall ske. På detta sätt ser man till att alla intressegrupper ständigt har tillgång till information.

Till de skäl som kommissionen anför för detta bör av olika anledningar följande läggas:

- Vattentillgångarnas avgörande betydelse för allt liv och för större delen av mänsklig produktion.

- Det faktum att vattentillgångarna ofta sträcker sig över gränserna.

- Att optimera informationen samt den vetenskapliga och tekniska forskningen som behövs för bevarande och underhåll med hjälp av jämförbara uppgifter.

7. Slutsatser

7.1. Kommissionens förslag innebär att fyra direktiv och ett förslag till direktiv skulle ersättas av ramdirektivet, samt att definitioner och kontrollkrav från sju andra direktiv och ett annat förslag till direktiv skulle föras in.

Följande direktiv skulle upphävas och ersättas av ramdirektivet:

- Direktivet om ytvattenkvalitet () [och det relaterade direktivet 79/869/EEG ()].

- Sötvattendirektivet ().

- Direktivet om skaldjursvatten ().

- Grundvattendirektivet ().

- Förslaget till direktiv om ekologisk vattenkvalitet ().

7.2. Kommittén stöder dessa planer men påpekar att man bör slå vakt om de aspekter i dessa direktiv som legat till grund för den tidigare utvecklingen av lagstiftningen, samt att tidsplanen för införandet av ramdirektivet bör anpassas så att det träder i kraft samtidigt som de tidigare upphävs. På detta sätt undviker man en lucka i tiden, då miljöskyddet skulle kunna sjunka.

Ramdirektivet bör utformas så att det kan kompletteras med senare direktiv för att uppnå dess mål, inte bara de som upphävs och förslagen som omnämns i avsnitt 10 i meddelandet ("Proceduren").

7.3. Kommittén förbehåller sig rätten att yttra sig om det framtida ramdirektivet oberoende av vad som här har framställts.

7.4. ESK vill också rekommendera kommissionen att skapa särskilda utbildningsprogram inom EU i syfte att uppnå effektivast möjliga tillämpning av de nya miljökunskaperna.

7.5. Det skulle också vara värdefullt med en europeisk vattenkarta som visar situationen i fråga om vattenkvalitet och vattenkvantitet i flodsystemen.

Bryssel den 25 september 1996.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Carlos FERRER

() EGT nr C 82, 19. 3. 1996.

() Dok. KOM(94) 612 slutlig.

() EGT nr C 397, 31. 12. 1994.

() EGT nr C 195, 18. 7. 1994.

() Dok. KOM(93) 423 slutlig.

() Som de definieras i artikel 2.11 i rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget om förebyggande och minskning, i integrerad form, av föroreningar, EGT nr C 87, 25. 3. 1996.

() EGT nr L 194, 25. 7. 1975.

() EGT nr L 271, 29. 10. 1979.

() EGT nr L 222, 14. 8. 1978.

() EGT nr L 281, 10. 11. 1979.

() EGT nr L 20, 26. 1. 1980.

() Dok. KOM(93) 680 slutlig.