[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 23.1.2008

SEK(2008) 48

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Följedokument till MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

Stöd till tidig demonstration av hållbar energiutvinning från fossila bränslen SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

{KOM(2008) 13 slutlig}{SEK(2008) 47}

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Den konsekvensbedömning som sammanfattningen gäller rör dokument 2007/TREN/024 i kommissionens arbetsprogram om ett meddelande från kommissionen om tidig demonstration av hållbar kraftproduktion från fossila bränseln.

Konsekvensanalysen bygger på tidigare arbeten , särskilt den konsekvensanalys som utarbetades för kommissionens meddelande i januari 2007 ”Hållbar kraftproduktion från fossila bränslen”[1] och själva meddelandet som klargjorde flera centrala frågor rörande följande:

- Kolets omfattande roll inom energiförsörjningen i framtiden, som visserligen är avhängig den framtida kolanvändningens förenlighet med miljömålen. Tekniken för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS), som har bekräftats som en av flera lämpliga lösningar på detta område (som komplement till effektivitetsförbättringar).

- Behovet av ett juridiskt regelverk som gör CCS inom EU och internationellt till en förutsättning för ytterligare CCS-utveckling.

- Behovet av tidig demonstration av CCS i storskaliga kraftverk.

- Möjligheten att göra CCS-teknik i koleldade kraftverk ekonomiskt lönsam kring 2020, genom de samverkande effekterna av lägre CCS-omkostnader (uppnås genom FoU och demonstration) och av robusta system för handel med utsläppsrätter med förutsägbara priser.

- EU:s möjligheter att exportera hållbar teknik på området fossila bränslen, när den väl demonstrerats på hemmaplan.

Mot bakgrund av detta och i linje med de allmänna slutsatserna i energipaketet från januari 2007 och slutsatserna från rådets vårmöte 2007, anser konsekvensbedömningen behovet av ett brett utnyttjande av CCS-teknik inom EU från och med 2020 vara fastställt .

De analyser som genomförts inför kommissionens förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid [2] bekräftade framför allt följande:

- Möjligheten att på ett tidigt stadium erbjuda en rättslig ram för CCS, som möjliggör geologisk lagring och förtydligar frågor kring valet av lagringsplats och riskerna för läckage.

- Godkännandet av CCS i EU:s nuvarande system för utsläppshandel.

Slutligen visar konsekvensbedömningen samt övriga förberedande arbeten inför förslagen om handeln med utsläppsrätter efter 2012 och SET-planen på följande:

- CCS har en framträdande roll som en strategisk energiteknik, men kräver ytterligare FoU och demonstration för ett snabbt marknadsinträde och berättigar, just av detta skäl, till större offentlig finansiering för FoU och demonstration. Observera: Forskning och utveckling i anknytning till CCS har tydligt identifierats[3] som en prioriterad verksamhet inom EU, på grundval av resultaten av EU-stödd FoU och de kunskaper och erfarenheter som samlats inom ramen för ETP-ZEP[4].

- Utsläppshandelssystemets roll som den marknadsbaserade mekanism som är bäst placerad för att ge incitament att begränsa utsläppen efter 2012 samt bekräftelsen av CCS-tekniken som ett legitimt alternativ inom ramen för detta system.

Konsekvensbedömningen fokuserar alltså på den återstående frågan om vilka möjligheter som finns att inom rimlig tid få till stånd en samordnad demonstration av CCS-tekniker i Europa, vilket framför allt kommer att kräva följande:

- Senast 2015 måste en första serie av demonstrationskraftverk där man använder central CCS-teknik stå färdig. Driften av dem kommer sedan att göra det möjligt att till 2020 dra praktiska slutsatser om genomförbarhet och kostnader när det gäller utnyttjande av CCS-teknik inom krafproduktionen.

- Ett fortsatt deltagande från EU:s industri måste stimuleras och industrins materiella insatser måste kompletteras med offentliga medel, eftersom demonstrationsanläggningarna kommer kräva större investeringar och driftskostnader jämfört med anläggningar som inte använder CCS-teknik.

- Förberedelserna för bredare användning av CCS-teknik efter 2020 måste komma igång tidigt, parallellt med demonstrationerna. Detta rör sig mer specifikt om fortsatt FoU-verksamhet och övervägande av infrastruktur för koldioxid.

I sitt arbete med konsekvensbedömningen stödde sig kommissionen på en extern studie som gjorts av PwC och som särskilt behandlade utvärderingar av åtgärder och alternativ för att stödja utformningen, byggnationen och driften av 12 storskaliga demonstrationsanläggningar inom kommersiell kraftproduktion till 2015. Utvärderingen baserades på delvis konfidentiella uppgifter rörande flera anmälda demonstrationsprojekt som skulle kunna uppfylla specifikationerna för storskaliga demonstrationsanläggningar för CCS-teknik. Huvudslutsatserna från studien stöder det alternativ som kombinerar samordning och stimulering på EU-nivå av starka åtaganden från medlemsstaternas och andra berörda parters sida. Det ingår även förslag som starkt förespråkar utfärdande av EU-riktlinjer för harmonisering av de nationella finansieringsystemen.

Samtidigt har en nyligen genomförd kommissionsundersökning baserad på information som samlats in från medlemsstaternas förvaltningar, kraftproducerande företag och aktörer inom energisektorn identifierat 33 storskaliga demonstrationsprojekt (varav 20 enligt planen kommer att utrustas med CCS-teknik och övriga redan är redo att använda denna avskiljningsteknik) som befinner sig i olika förberedelsestadier. En förteckning över dessa projekt bifogas konsekvensbedömningsrapporten.

Huvudfrågan för CCS-demonstration är de höga kostnaderna för CCS-teknik, som gör att det under nuvarande villkor är oekonomiskt att använda denna teknik inom kraftproduktionen. Planerade kraftverk som är utrustade med CCS-teknik får räkna med högre investerings- och driftskostnader än kraftverk med samma kapacitet utan sådan teknik[5]. EU:s system för handel med utsläppsrätter är den marknadsbaserade mekanism som på lång sikt förväntas erbjuda full kompensation för dessa extra kostnader. Med den senaste tidens låga och ytterst fluktuerande koldioxidpriser kan merkostnaderna för CCS-anläggningarna emellertid inte kompenseras fullt ut.

Andra problem som bör framhållas är den mängd olika typer av CCS-teknik som behöver demonstreras, bristen på koordination mellan potentiella projekt för demonstration av CCS-teknik och bristen på interaktion med liknande ansträngningar utanför EU, samt ett begränsat offentligt stöd på grund av de i allmänhet begränsade kunskaperna om fördelarna med CCS-teknik.

De främsta strategiska målet är att stimulera byggandet av ett tillräckligt antal storskaliga anläggningar för CCS-demonstration till 2015. Enligt ETP-ZEP kommer det att behövas 10 till 12 demonstrationskraftverk för att täcka de olika kombinationerna av tekniker för avskiljning av koldioxid, lagringsanläggningar och geografiska placeringar. En förutsättning för att vi år 2020 ska kunna utnyttja tekniskt sett fullt demonstrerade CCS-processer, även vad gäller faktiska kostnader och andra ekonomiska uppgifter, är att vi kan bygga ett tillräckligt antal demonstrationsanläggningar före 2015 som sedan kan vara i drift under en period av fem år.

Ett annat mål är att samköra de praktiska erfarenheterna från demonstrationsprojekten med resultaten av den parallella FoU-verksamheten i syfte att få ner kostnaderna för CCS-tekniken. Ett flertal källor kan se en framtida balans mellan CCS-kostnader och koldioxidpriser i en skala på 25–30 euro per ton koldioxid, och uppger att detta kan bli verklighet kring 2020.

Det är hög tid att agera, med tanke på den tid som krävs för att planera, utforma, erhålla tillstånd för och bygga storskaliga anläggningar för CCS-demonstration.

Den politik som ligger till grund för storskaliga projekt för CCS-demonstration måste omfatta tre huvudmålsättningar:

- Att samordna demonstrationsprojekten för att få ett enhetligt demonstrationsprogram i EU som testar en rad olika kombinationer av teknik för koldioxidavskiljning, lagringsanläggningar och geografiska placeringar.

- Att öka allmänhetens medvetande om CCS och underlätta för EU att interagera med CCS-initiativ utomlands , både i andra industriländer som siktar på att snart få ut CCS på marknaden och i utvecklingsländer som använder fossila bränslen inom kraftproduktionen.

- Att erbjuda eller underlätta tillgång till offentlig finansiering som kompletterar industrins åtaganden och initiativ.

I denna konsekvensbedömning analyseras tre strategiska alternativ .

- Alternativ 0 innebär ingen politisk förändring . Demonstrationen kommer att vara beroende av industrins egna initiativ, även om ett visst ekonomiskt stöd till projekt för CCS-demonstration kommer att ges i några få medlemsstater och i Norge.

- Alternativ 1 innebär inrättande av en mekanism som kombinerar samordning och stimulans på EU-nivå av starka åtaganden från medlemsstaternas och andra aktörers sida . Denna mekanism kommer att stå för samordningen av projekten medan medlemsstater som förlitar sig på kol och andra fossila bränslen för sin elproduktion kommer att förväntas stå för en väsentlig del av det offentliga finansiella stödet. För att få medlemsstaterna att bevilja ekonomiskt stöd kan kommissionen tillkännage att den ställer sig positiv till statligt stöd till projekt för CCS-demonstration (utan att detta påverkar medlemsstaternas anmälningsskyldighet och senare en fall- till fallgranskning).

- Alternativ 2 innebär inrättande av ett gemensamt företag som ett gemenskapssystem både för att samordna projekten och ge offentligt ekonomiskt stöd. Kommissionen kan då föreslå en väsentlig ökning av EU:s budget för ren kolteknik och CCS inom ramen för sjunde ramprogrammet i syfte att samfinansiera storskaliga projekt för CCS-demonstration eller för att inrätta en särskild budgetpost. När det gemensamma företaget inrättats kommer det att leda EU-finansiering av demonstrationsprojekt.

Det har gjorts en detaljerad analys av konsekvenserna av varje strategiskt alternativ (se konsekvensbedömningsrapporten), med en systematisk kontroll av effekterna för var och en av följande parametrar:

- Ett antal storskaliga kraftverk för CCS-demonstration till 2015.

- Förbättrad lönsamhet i fråga om CCS-teknik och teknisk diversifiering.

- Diversifiering av energimix och spridning av omkostnaderna vid elproduktion.

- Den globala miljön och luftföroreningarna.

- Den ekonomiska och sociala dimensionen, internationellt samarbete och FoU.

När det gäller potentialen i fråga om avskiljning av koldioxid kom man genom den modellkonstruktion av scenariot (”en minskning med 20% av utsläppen av växthusgaser, 20% större utnyttjande av förnybar energi, full utauktionering och CCS-möjligheter inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter”) som företogs under förberedelserna för direktivet om geologisk lagring av koldioxid fram till att med en CCS-teknik som är kommersiellt gångbar 2020, kommer 21 GW koleldad befintlig kapacitet att vara utrustad med CCS 2030. Mängden koldioxid som kan avskiljas inom EU27 kan uppgå till omkring 7 Mt 2020 och till omkring 160 Mt 2030, vilket vid den tidpunkten kommer att motsvara 13% av utsläppen från kraftverk och ånganläggningar. Modellkonstruktionen angav också de potentiella fördelarna i minskade luftföroreningar.

Resultaten av konsekvensbedömningen är följande:

Alternativ 0 (ingen förändring) kommer att leda till att endast ett begränsat antal storskaliga projekt för CCS-demonstration kommer att vara igång till 2015, vilket innebär att flera typer av CCS-teknik inte kommer att kunna demonstreras och att många potentiellt berörd medlemsstater och aktörer hamnar utanför projektet. Vissa utvalda CCS-tekniker kan i specifika situationer komma att bli ekonomiskt lönsamma till 2020, t.ex. i om de är fördelaktigt belägna eller finns i länder som infört en särskild politik för att stödja dem (som t.ex. är fallet i Norge och eventuellt i Förenade kungariket eller Nederländerna). De kommer dock inte att till 2020 ha demonstrerats i en omfattning som gör att de kan få en bred spridning i hela Europa.

Den koldioxidavskiljningspotential som skisseras ovan skulle i stor omfattning inte kunna genomföras inom ramen för alternativ 0. Om trycket att bekämpa klimatförändringarna och villkoren på bränslemarknaden tvingar fram både en fortsatt användning av kol och en radikal minskning av det koldioxidavtryck som är förknippat med kolanvändningen, kan EU komma att befinna sig i en situation där man måste importera CCS-teknik som utvecklats på andra kontinenter (i USA, Japan eller till och med i Kina). Ett annat alternativ kan bli en radikal övergång från kolanvändning till andra bränslen, förmodligen på bekostnad av mångfalden i EU:s energimix och med åtföljande konsekvenser för försörjningstryggheten.

I en mindre extrem situation kommer alternativ 0 bara leda till förseningar i införandet av CCS, och därigenom motverka de nuvarande ambitiösa målen för att bekämpa klimatförändringarna. En försening på 7 år i det globala införandet av CCS uppskattas innebära att koldioxidutsläpp på omkring 100 Gt som hade kunnat undvikas släpps ut under de kommande 50 åren. Detta skulle leda till en ökning på 10 ppm i koncentrationen av koldioxid i atmosfären. Detta är betydande med tanke på kampen för att begränsa den totala ökningen till mindre än 100 ppm över dagens nivå[6].

Alternativ 1 (inrättande av en mekanism som kombinerar samordning och stimulans på EU-nivå av starka åtaganden från medlemsstaternas och andra aktörers sida) kan resultera i en effektiv samordning av demonstrationsprojekt och kan skapa en gynnsam situation när det gäller offentligt ekonomiskt stöd.

Kommissionen kan snabbt genomföra en del av mekanismen genom att använda redan existerande EU-rättsakter och redan godkända finansieringsramar. Kommissionen kan i synnerhet införa en nätverksstruktur för stöd till godkända demonstrationsprojekt under 2008[7]. Enskilda CCS-projekt (oavsett om de deltar i nätverket eller står utanför) kommer att behöva förlita sig på resurser framför allt från medlemsstaterna och finansiering från företag. Eftersom stödet från medlemsstaterna kan innebära utnyttjande av offentliga medel, måste kommissionen på ett tidigt stadium klargöra frågor som rör statligt stöd.

Under förutsättning av en stark industri och ett starkt engagemang från medlemsstaternas sida förväntas omkring ett dussin storskaliga projekt för CCS-demonstration kunna vara igång till 2015. Om dessa projekt kan täcka ett brett utbud av tekniska, geografiska och organisatoriska alternativ, kommer CCS-tekniken att kunna demonstreras som ekonomiskt genomförbar till 2020 och kommer att vara redo för en bred spridning i EU och i tredjeländer.

Till följd av detta kommer de fördelar som förknippas med CCS och som anges i modellkonstruktionen av scenariot ”en minskning med 20% av utsläppen av växthusgaser, 20% större utnyttjande av förnybar energi, full utauktionering och CCS-möjligheter inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter” (se ovan) att kunna förverkligas. Europa kommer vidare att kunna erbjuda sådan teknik på världsmarknaderna, vilket innebär handelsmöjligheter för EU:s företag.

Alternativ 2 (inrättande av ett gemensamt företag) är det alternativ som innebär störst konflikt mellan fördelar och nackdelar. Det gemensamma företaget kan fylla de flesta funktioner när det gäller att samordna projekt och uppbringa ekonomiskt stöd. Det kommer att vara det starkaste instrumentet för en effektiv samordning av projekt och att säkerställa att en bred uppsättning alternativ testas över hela Europa.

En sådan mekanism skulle dock kräva omfattande en EU-finansiering som helt enkelt inte finns tillgänglig med de nuvarande finansiella ramarna. ETP-ZEP bedömer att ett flaggskepp som detta program skulle kräva en kapitalinsats på 9–16 miljarder euro. Detta skulle motsvara ett bidrag från EU:s allmänna fonder på 5 miljarder euro eller mer.

Endast ett begränsat belopp skulle kunna frigöras ur det sjunde ramprogrammets budget för att finansiera det gemensamma företaget, och de medel som för närvarande anslagits för ren kolteknik och CCS i sjunde ramprogrammet (ca. 100-200 miljoner euro) räcker inte till för att finansiera ett omfattande demonstrationsprogram. Arbetet med att nå fram till ett avtal om betydande EU-finansiering för CCS-demonstration kan komma att bli långdraget, och leda till förseningar med flera år. Därför kommer bara ett litet antal anläggningar för CCS-demonstration att byggas till 2015 och CCS-tekniken kommer inte att kunna demonstreras fullt i Europa till 2020. De negativa effekterna är samma som för alternativ 0, åtminstone på kort till medellång sikt. Om det gemensamma företaget blir verklighet kan de flesta fördelar från alternativ 1 uppnås, men på betydligt längre sikt.

[1] KOM(2006) 843.

[2] Hänvisning till utkastet till direktiv och den åtföljande konsekvensbedömningen.

[3] Huvudpunkter: Förbättring av kraftverkens effektivitet, minskning av av den effektivitetsnackdel som är förknippad med avskiljning av koldioxid samt minskade kapitalkostnader (så att avskiljningskostnaderna kan minskas ytterligare per ton koldioxidutsläpp som kunnat undvikas), utveckling av innovativa avskiljningsprocesser, utveckling av nya material, inklusive membran, bättre integrering av anläggningskomponenter med en åtföljande bättre utnyttjandemöjligheter, bedömning av EU:s kapacitet att lagra koldioxid, säkerheten när det gäller lagring och övervakning av lagringsplatser med avseende på läckage samt långsiktiga garantier när det gäller lagringsanläggningarna.

[4] FoU-verksamheten inom EU-stödda projekt (genom femte och sjätte ramprogrammen, Carnot, EKSG:s forskningsfond) och genom nationella och industristödda initiativ har fört CCS-tekniken till en nivå som gör att den för närvarande används inom en rad industriprocesser. Den kommer emellertid att behöva anpassas för användning inom kraftproduktion i stor skala. I sin strategiska agenda gör Europeiska teknikplattformen för kraftverk för fossila bränslen med nollutsläpp (ETP-ZEP) bedömningen att detta kommer att kräva 1 miljard euro i FoU-pengar från idag och framt till 2020.

[5] Sommaren 2007 utförde investeringsföretaget Climate Change Capital Ldt (CCC) en ytterst omfattande analys där man på grundval av en rad källor gjorde en bedömning av kostnadsramarna, CCC drar slutsatsen att för att täcka de CCS-relaterade kostnadsökningarna behöver demonstationsprojekten 1076-1705 euro/kW i startkapitalstöd eller ett löpande driftsstöd på 25-67 euro per ton lagrad koldioxid. Ett kraftverk med en kapacitet på 400 MW som är utrustat med CCS-teknik förväntas kunna lagra 2,5 miljoner ton koldioxid per år. Mer detaljerade uppgifter finns i den utvidgade konsekvensanalysen.

[6] Källa: 2008 Shell Scenarios to 2050.

[7] På grundval av de samråd som skett hittills anser kommissionen preliminärt att följande kriterier bör användas vid urvalet av projekt som får delta i nätverket: (a) En kapacitet på minst 300 Mwe, med betydande användning av fossila bränslen (men som också möjlighet till kombination med t.ex. biomassa). Kraftvärmeinslaget bör då utgöra en andel av den totala kapaciteten motsvarande minst 250 MW. (b) Projektet ska omfatta tekniska lösningar för alla delar av konceptet om hållbar användning av fossila bränslen i kraftproduktionen, dvs. effektiv kraftproduktion (på BAT-nivå), avskiljning av koldioxid, transport av denna och injektion i marken för säker långtidslagring. (c) Projektet ska säkra avskiljning och lagring av minst 85% av kolinnehållet i de fossila bränseln som används. (d) Projektet ska vara i drift före utgången av 2015. (e) Det ska läggas fram tydliga bevis för att projektet kommer att genomföras (t.ex. presentation av en detaljbeskrivning av projektet). (f) Det ska finnas en vilja att vidarebefodra information om projektet, dock med beaktande av skyddet av immateriella rättigheter.