MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)

2001/0118 (COD)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET enligt artikel 251.2 andra stycket i EG-fördraget om Gemensam ståndpunkt antagen av rådet inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk)

1- BAKGRUND

Förslaget överlämnades till Europaparlamentet och rådet den (dokument KOM(2001) 281 slutlig - C5/2001/262 - 2001/0118(COD)) [1]: // 1 juni 2001

[1] EGT C 240 E, 28.8.2001, s. 265.

Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande [2]: // 17 januari 2002

[2] EGT C 80, 3.4.2002, s. 61.

Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen [3]: // 14 mars 2002

[3] EGT C ..., ..., s. ...

Antagande av den gemensamma ståndpunkten [4]: // 19 juli 2002

[4] EGT C ..., ..., s. ...

2- SYFTET MED KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Syftet med det föreslagna direktivet är att säkerställa integriteten på de finansiella marknaderna, upprätta och genomföra gemensamma normer för bekämpning av marknads missbruk inom hela EU och öka investerarnas förtroende för dessa marknader.

Marknader för överlåtbara värdepapper spelar en allt viktigare roll inom EU för företagens finansiering och för ekonomin som helhet. Värderingen av värdepapperen påverkar i hög grad kostnaderna på kreditmarknaden och dennas volym och är av stor betydelse vid fastställandet av lämpliga säkerheter för banklån. Snabbt växande företag är beroende av att det finns effektiva och öppna marknader om de skall lyckas skaffa kapital. Smidigt fungerande finansiella marknader som har allmänhetens förtroende är i själva verket en förutsättning för bestående ekonomisk tillväxt och välfärd. Missbruk av dessa marknader ökar inte bara företagens finansierings kostnader utan skadar också integriteten på marknaderna och allmänhetens förtroende för handeln med värdepapper och derivat instrument. Det är ett beteende som avskräcker nya investerare och som kan få allvarliga konsekvenser. Hur viktiga dessa faktorer är har framgått klart av de nyligen inträffade händelserna i USA.

Det finns för närvarande inte någon fullständig rättslig ram i Europa för skyddet av marknadernas integritet.

- På EU-nivå finns inga gemensamma bestämmelser mot otillbörlig marknadspåverkan. Direktivet om insiderhandel (89/592/EEG) [5] är begränsat till föreskrifter för att förhindra missbruk av insider information.

[5] EGT L 334, 18.11.89, p. 30-32.

- På medlemsstatsnivå är variationen stor mellan de nationella bestämmelserna om marknadsmissbruk. De rättsliga kraven skiljer sig åt mellan olika jurisdiktioner.

För att säkerställa ett gott skydd av de integrerade finansiella marknaderna inom EU behövs en gemensam rättslig ram för förebyggande, upptäckande, undersökningar och sanktioner i fråga om marknads missbruk. Denna ram måste ge marknads aktörerna klarhet om begreppen och om tillämpningen av bestämmelserna så att jämbördiga konkurrens villkor skapas för alla ekonomiska aktörer i alla medlems stater.

Direktivet syftar därför framför allt till att

- upprätta en ordning för hela EU om marknadsmissbruk, baserad på konsekvenserna av missbruket,

- skapa ett starkt engagemang inom branschen för öppenhet och likabehandling,

- inrätta en enda administrativ myndighet i varje medlemsstat,

- införa ett minimum av befogenheter för de administrativa myndigheterna,

- införa administrativa sanktioner i alla medlems stater, och

- en fullständig ram för samarbetet mellan de behöriga myndigheterna.

3- KOMMENTARER TILL DEN GEMENSAMMA STÅNDPUNKTEN

3.1 Allmänna kommentarer till den gemensamma ståndpunkten

De belgiska och spanska ordförandeskapen prioriterade kommissionens förslag till direktiv om insiderhandling och otillbörlig marknads påverkan. Efter Europaparlamentets rapport vid första behandlingen den 14 mars 2002 antog Ekofin-rådet en gemensam ståndpunkt den 19 juli 2002. Europeiska kommissionen kan godkänna den gemensamma ståndpunkten. Vid Europeiska rådet i Barcelona krävde stats- och regerings cheferna att direktivet skulle antas före utgången av detta år.

3.2 Särskilda kommentarer till enskilda bestämmelser

- Ingressen

Europaparlamentets ändringar (nr 1, 2 delvis, 16, 17 och 69) om kommitté förfarandet har införlivats med skälen 6, 9, 40 och 41. Skälen 34 och 35 överens stämmer med Europa parlamentets ändringar angående en enda behörig myndighet (ändringarna 11 och 12). Parlamentets ändringar om sanktioner (nr 13 och 14) ingår nu i skälen 36 och 37. I skäl 38 har parlamentets ändring om samarbete (nr 15) införts och i skäl 42 parlamentets ändring i fråga om respekt för de mänskliga rättigheterna (nr 18). Skäl 14 ansluter sig till parlamentets inriktning när det gäller terrorist attacker (ändring 3). Parlamentets ändringar som rör öppenhet, likabehandling och förebyggande åtgärder (5, 6 och 78) har införlivats med skälen 22, 23, 24 och 25. Skälen 17, 19 och 29 överens stämmer med parlamentets ändringar om "insiderhandel" (ändringarna 8, 9 och 77). Skäl 27 överens stämmer med parlamentets ändringar om övertagandebud (ändringarna 7 och 30). Innehållet i parlamentets ändring 10 om direktivets territoriella räckvidd har införts i skäl 33. Slutligen har parlamentets önskan att ännu inte genomförda order skall ingå i direktivets räckvidd (ändring 19 sista meningen) beaktats i skäl 18.

- Artikel 1.1

Vad gäller den allmänna definition av "insiderinformation", som är tillämplig på alla finansiella instrument, hade Europaparlamentet vid första behandlingen föreslagit att en specifik definition skulle införas för råvaruderivat (ändring 19).

- Artikel 1.2

I fråga om definitionen av "otillbörlig marknads påverkan" beaktas i den gemensamma ståndpunkten parlamentets åsikt (ändring 79/ändr.) att det vida tillämpnings området för en konsekvens baserad definition skulle inskränkas genom införandet av två kumulativa försvarsargument (legitima syften och normal praxis).

Vad gäller den härledda definitionen av att "sprida falsk eller vilseledande information" föreslår Europaparlamentet (ändring 79/ändr.) att kunskapen och de eventuella fördelarna skall prövas för varje berörd person. Rådet har infört en prövning av kunskapen om förhållandena i definitionen som skall tillämpas på alla och en prövning av den fördel personen kunde dra av spridningen som endast gäller journalister. Därför har alla undantag för journalister från medlems staternas sida enligt artikel 5 i det ursprungliga förslaget utgått. Kommissionen anser att denna kompromiss överens stämmer helt med målet för Europaparlamentets ändring.

I den gemensamma ståndpunkten beaktas även Europaparlamentets ändringar (79/ändr. och 74) genom att den icke-uttömmande förteckning över exempel på otillbörlig marknads påverkan som ursprungligen ingick i en bilaga nu införlivats med själva artikeln.

- Artikel 1.3

I fråga om definitionen av "finansiella instrument" har Europa parlamentets åsikt (ändr. 23 och 73) beaktats så att den förteckning över finansiella instrument som ursprungligen ingick i en bilaga nu förts in i själva artikeln, samtidigt som den utvidgats till att även gälla nya slag av finansiella instrument som tas upp till handel på en reglerad marknad.

- Artikel 1.5

I den gemensamma ståndpunkten beaktas i stor utsträckning parlamentets syn på definitionen av "marknads praxis" (ändring 81).

- Artikel 1.6-7

I den gemensamma ståndpunkten har de definitioner av "person" och "behörig myndighet" som infördes av Europaparlamentet tagits med (ändring 24 och 25).

- Sista meningen i artikel 1

I den gemensamma ståndpunkten tas full hänsyn till Europaparlamentets önskemål beträffande kommittéförfarandet (ändring 86).

- Artikel 2

Med bakgrund av händelserna den 11 september räknas i den gemensamma ståndpunkten personer som deltar i kriminell verksamhet som förstahandsinsider, som Europaparlamentet föreslog vid sin första behandling (ändring 28).

Den gemensamma ståndpunkten stämmer överens med Europaparlamentets ändringar (nr 27 och 29) genom att inkludera försök och genom att undanta transaktioner på grundval av åtaganden genom avtal som ingåtts före tillgången till insiderinformation. Kommissionen anser att tillägget kommer att göra det lättare att skilja klart legitim handel från förbjuden insiderhandel.

- Artiklarna 3, 4 och 5

Artiklarna 3, 4 och 5 införlivar Europaparlamentets ändringar (nr 31, 32, 33 och 34).

- Artikel 6.1

För att minska omfattningen av den insiderinformation som emittenter av finansiella instrument skall offentliggöra, begränsas den skyldigheten i den gemensamma ståndpunkten till information som direkt berör emittenterna (ändring 35).

I den gemensamma ståndpunkten inkluderas också parlamentets ändring (nr 36) om publicering av insiderinformation på emittentens webbplats.

- Artikel 6.2

Beträffande uppskjutning av offentliggörande av insiderinformation beslöt rådet att delvis följa Europaparlamentets ändring (nr 41) om förhandsinformation om uppskjutningen. Europaparlamentet hade krävt obligatorisk information till den behöriga myndigheten om uppskjutningen. I stället låter den gemensamma ståndpunkten medlemsstaterna själva avgöra om de vill lagstifta om förhandsinformation. Kommissionen anser att det är en förnuftig kompromiss mellan Europaparlamentets önskan och kommissionens ursprungliga förslag (som inte innehöll någon bestämmelse om detta).

- Artikel 6.3

Den gemensamma ståndpunkten stämmer överens med Europaparlamentets ändringar (nr 37 och 38), klargör när regeln om selektiv information inte är tillämplig och tar bort det från början föreslagna undantaget för kreditvärderingsinstitut. Enligt kommissionens åsikt är detta förbättringar i förhållande till ursprungsförslaget.

- Artikel 6.4

Den gemensamma ståndpunkten följer i stort sett Europaparlamentets ändring om skyldighet för insiderpersoner att rapportera transaktioner för egen räkning (ändring 40).

- Artikel 6.5

Liksom i Europaparlamentets ändring (nr 85) ges i den gemensamma ståndpunkten medlemsstaterna möjlighet att ta hänsyn till särskilda bestämmelser (till exempel självreglering) för att se till att information presenteras sakligt och intressen och intressekonflikter uppges.

- Artikel 6.6

I den gemensamma ståndpunkten accepteras Europaparlamentets ändring (nr 80) beträffande strukturella åtgärder som vidtas av marknadsaktörerna mot marknadsmissbruk. Den gemensamma ståndpunkten innehåller dock inte någon skyldighet att nå resultat (bara en skyldighet att vidta åtgärder) Kommissionen hade från början inte föreslagit någon sådan bestämmelse men anser att det är en förnuftig kompromiss, eftersom marknadsaktörerna inte på förhand kan garantera att marknadsmissbruk inte förekommer.

- Artikel 6.7

Den gemensamma ståndpunkten tar med Europaparlamentets ändring (nr 43), som inför en generalklausul enligt vilken de behöriga myndigheterna kan ingripa för att se till att allmänheten får korrekt information. Kommissionen anser att införandet av den klausulen kommer att höja kraven på öppenhet från marknadsdeltagarnas sida.

- Artikel 6.8

Den gemensamma ståndpunkten följer delvis Europaparlamentets ändring 82 genom att införa en skyldighet för offentliga institutioner att sprida statistik på ett rättvist och öppet sätt. Europaparlamentets krav på lika tillgång till statistik finns dock inte uttryckligen med. Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkten innehåller det väsentliga i parlamentets ändring, trots att den inte har följt ändringen ord för ord.

- Artikel 6.9

Kommissionens förslag att förbjuda finansiella mellanhänder att utföra misstänkta transaktioner har strukits i den gemensamma ståndpunkten. I stället följer man Europaparlamentets ändring (nr 45), enligt vilken mellanhänder har skyldighet att meddela den behöriga myndigheten om misstänkta transaktioner. Kommissionen anser dock att dess syfte att dra in marknadsdeltagarna i kampen mot marknadsmissbruk finns kvar.

- Artikel 6.10

I den gemensamma ståndpunkten tas hänsyn till parlamentets ändring om kommittéförfarandet (nr 46).

- Artikel 7

Den gemensamma ståndpunkten införlivar Europaparlamentets ändring, där undantaget från direktivets tillämpning utsträcks till lokala myndigheter som förvaltar offentlig skuld (ändring 47).

- Artikel 8

I den gemensamma ståndpunkten tas hänsyn till Europaparlamentets ändring om kommittéförfarandet i fråga om tillämpningen av "safe harbours" (ändring 48).

- Artikel 9

Liksom Europaparlamentet (ändring 49) inför den gemensamma ståndpunkten ett undantag från plikten att offentliggöra insiderinformation för emittenter som inte har ansökt om godkännande eller godtagit ett godkännande för handel i en medlemsstat. Kommissionen erkänner att det är svårt att kräva att emittenter som inte frivilligt har satt upp sig för handel skall iaktta strikta informationsregler.

- Artikel 10

Den gemensamma ståndpunkten följer Europaparlamentet (ändring 50) och klargör den territoriella omfattningen av den behöriga myndighetens befogenheter.

- Artikel 11

I den gemensamma ståndpunkten beaktas Europaparlamentets ändring (ändring 51) om att den behöriga myndigheten skall samråda med marknadsaktörerna.

I den gemensamma ståndpunkten kommer det även i linje med Europaparlamentets ändring (ändring 51) klart till uttryck att de rättsliga myndigheternas befogenheter inte omfattas av direktivet.

Kommissionen anser att dessa klargöranden inte avviker från dess ursprungliga förslag.

I den gemensamma ståndpunkten har man inte exakt följt ordalydelsen i Europaparlamentets ändring (ändring 51) om att den behöriga myndigheten skall finansieras på ett korrekt sätt. Kommissionen tror dock att andemeningen i ändringen har bibehållits genom ett uttalande till rådets protokoll. [6]

[6] "Rådet förklarar att, för att ett effektivt system för övervakning av värdepappersmarknaden skall kunna upprättas, krävs det att de behöriga myndigheterna ges tillräckliga resurser för att kunna fullgöra sina rättsliga förpliktelser på ett fullgott sätt".

- Artikel 12

I den gemensamma ståndpunkten anges att den behöriga myndighetens tillsyns- och utredningsbefogenheter i linje med Europaparlamentets ändring (ändring 52) kan delegeras till andra företag eller myndigheter.

I den gemensamma ståndpunkten har i enlighet med Europaparlamentets ändring (ändring 53) två befogenheter tillfogats till kommissionens ursprungliga förslag, nämligen befogenheterna att kunna kalla en person till förhör samt att stoppa handeln.

Kommissionen anser att dessa tillägg förstärker dess ursprungliga förslag.

- Artikel 13

I den gemensamma ståndpunkten införlivas andemeningen i Europaparlamentets ändring 59.

- Artikel 14

I samklang med Europaparlamentet (ändring 60) klarläggs i den gemensamma ståndpunkten att medlemsstaterna också kan tillämpa straffrättsliga påföljder, men att dessa inte tas upp i direktivet (subsidiaritetsprincipen).

I enlighet med Europaparlamentets ändring (ändring 61), krävs i den gemensamma ståndpunkten att kommissionen skall upprätta en vägledande förteckning över administrativa åtgärder och påföljder. Kommissionen tror att en sådan förteckning skulle kunna vara till hjälp i arbetet med att uppnå mer homogena europeiska standarder.

I den gemensamma ståndpunkten har man gått på Europaparlamentets linje (ändring 62) och öppnat möjligheten för undantag från principen om offentliggörande av de administrativa åtgärder som vidtas eller påföljder som utmäts om offentliggörandet skulle skapa allvarlig oro på marknaderna. Kommissionen anser att sakinnehållet i ursprungsförslaget bibehålls genom denna ändring.

- Artikel 16

I den händelse att en behörig myndighet underlåter att samarbeta med den behöriga myndigheten i en annan medlemsstat anges i den gemensamma ståndpunkten att ärendet skall tas upp till diskussion i den europeiska värdepapperstillsynskommittén. Även om Europaparlamentets ändringsförslag (ändringarna 83 och 84) om att upprätta ett skiljedomssystem inte har beaktats, så anser kommissionen att man i den gemensamma ståndpunkten har funnit en rimlig kompromiss och ökat trycket på behöriga myndigheter att respektera kraven om samarbete.

I linje med Europaparlamentet (ändring 66) klargörs i den gemensamma ståndpunkten samspelet mellan de olika behöriga myndigheterna i gränsöverskridande ärenden. Kommissionen tror att detta klargörande kan förbättra effektiviteten i samarbetet mellan behöriga myndigheter i olika medlemsstater.

- Artikel 17

Beträffande tillämpningen av kommittéförfarandet har Europaparlamentets ändring (ändring 69) om att direktivets grundläggande bestämmelser inte får ändras genom kommittéförfarandet införlivats i den gemensamma ståndpunkten och man har även lagt till en s.k. solnedgångsbestämmelse som resultat av diskussioner mellan de tre institutionerna (Europaparlamentet ändring 70).

- Artikel 19

Den gemensamma ståndpunkten är i linje med Europaparalamentets ändring (ändring 71) om vad som gäller för utomeuropeiska territorier.

- Artikel 20

Europaparlamentets ändring om att upphäva vissa bestämmelser i befintliga direktiv (ändring 72) har införlivats i den gemensamma ståndpunkten.

3.3 Nya bestämmelser införda av rådet

- Artikel 18

I den gemensamma ståndpunkten har medlemsstaternas tidsfrist för att genomföra direktivet utökats från tolv till arton månader. Kommissionen erkänner att vissa medlemsstater behöver en längre genomförandefrist av författningstekniska skäl.

4- SLUTSATS

Kommissionen anser att den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet den 19 juli 2002 uppfyller de målsättningar och de avsikter som kom till uttryck genom kommissionens förslag av den 30 maj 2001. Kommissionen anser även att den gemensamma ståndpunkten tillmötesgår Europaparlamentets viktigaste önskemål och att den följer de viktigaste beståndsdelarna i parlamentets ändringar. Kommissionen anser i korthet att den gemensamma ståndpunkten uppnår en god balans. Kommissionen hoppas att direktivet kan antas i slutet av året i linje med den tidsfrist som föreskrevs av stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådets möte i Barcelona. Om detta kan uppnås, och det måste gå, så kommer kryphålen i lagstiftningen om de europeiska finansmarknaderna att täppas igen och investerarnas förtroende för finansmarknaderna kommer att stärkas. Detta har aldrig varit viktigare än vad det är just nu.

Kommissionen rekommenderar därför Europaparlamentet att anta denna gemensamma ståndpunkt.