[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 9.10.2008

KOM(2008) 623 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Slutlig utvärdering av Fiscalisprogrammet 2003-2007 enligt artikel 15 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 2235/2002/EG av den 3 december 2002 om antagande av ett gemenskapsprogram för att förbättra beskattningssystemens funktion på den inre marknaden (Fiscalisprogrammet 2003–2007)

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Slutlig utvärdering av Fiscalisprogrammet 2003-2007 enligt artikel 15 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 2235/2002/EG av den 3 december 2002 om antagande av ett gemenskapsprogram för att förbättra beskattningssystemens funktion på den inre marknaden (Fiscalisprogrammet 2003–2007)

1. FISCALISPROGRAMMET 2003–2007

Fiscalisprogrammet 2003–2007 inrättades genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 2235/2002/EG av den 3 december 2002. Det var gemenskapens tredje åtgärdsprogram i fråga om beskattning och omfattade perioden 1 januari 2003–31 december 2007. Deltagandet i programmet var öppet för EU:s 27 medlemsstater samt för Kroatien och Turkiet. Kostnaden för programmet delades mellan EG och de deltagande länderna.

Programmet syftade till att förbättra beskattningssystemens funktion på den inre marknaden genom ett utökat samarbete mellan de deltagande länderna och deras förvaltningar och tjänstemän. I fråga om indirekta skatter, särskilt mervärdesskatt och punktskatter, var programmets mål att ge tjänstemän möjlighet att uppnå en hög gemensam kunskapsnivå när det gäller gemenskapsrätten och dess genomförande i medlemsstaterna, att få till stånd ett effektivt, reellt och omfattande samarbete mellan medlemsstaterna och att se till att myndigheternas administrativa förfaranden kontinuerligt förbättrades. I fråga om direkta skatter syftade programmet till att stödja informationsutbyte inom ramen för ömsesidigt bistånd och att öka kunskapen om tillämplig gemenskapslagstiftning. I fråga om skatter på försäkringspremier var målet att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna för att säkerställa en bättre tillämpning av befintliga regler. Slutligen hade programmet också som särskilt mål att tillmötesgå kandidatländernas särskilda behov så att de skulle kunna vidta nödvändiga åtgärder inför anslutningen när det gäller skattelagstiftning och administrativ kapacitet.

För att uppnå dessa mål byggde programmet i huvudsak på följande:

- Gemensamma åtgärder, däribland seminarier, projektgrupper, utbyten av tjänstemän, multilaterala kontroller, utbildningsverksamhet och andra verksamheter. Omkring 36 % av programmets budget användes för gemensamma åtgärder.

- System för kommunikation och informationsutbyte syftande till ett säkert informationsutbyte via transeuropeiska datoriserade nät. Dessa innefattade systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES) och ett antal andra applikationer som används när det gäller mervärdesskatt, punktskatter och direkta skatter. Cirka 64 % av programmets budget öronmärktes för IT-system och där ingick att finansiera en del av den nätverksplattform som delades med Tull 2007-programmet (Gemensamma kommunikationsnätet/gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI)).

Den finansiella ramen för de fem genomförandeåren uppgick till 67,25 miljoner euro.

2. SYFTET MED DEN SLUTLIGA UTVÄRDERINGEN

I artikel 15 i beslut nr 2235/2002/EG anges att syftet ”med utvärderingen [av Fiscalisprogrammet 2003–2007] sedan programmet avslutats ska vara att bedöma programverksamhetens verkningsfullhet och effektivitet” i förhållande till programmets mål. Programmets relevans har redan granskats i samband med den utvärdering efter halva tiden som gjordes 2004–2005.

Den slutliga utvärderingen påbörjades i november 2007 och slutfördes i juni 2008. Den omfattade programmet i dess helhet (2003–2007).

Europeiska kommissionen gav Deloitte uppdraget att utföra den slutliga utvärderingen av Fiscalisprogrammet 2003–2007. Fyra kriterier låg till grund för utvärderingen:

- Programmets verkningsfullhet i fråga om att uppnå sina mål.

- Programmets effektivitet, där använda resurser ställs mot uppnådda resultat.

- Programresultatens nytta i förhållande till identifierade behov och lösandet av problem.

- Programresultatens varaktighet på medellång och lång sikt.

Programmets verkningsfullhet bedömdes med hjälp av sju frågor som avsåg programmets mål och instrument. För de övriga tre kriterierna formulerades tre ytterligare frågor. Programmets resultat utvärderades i bred mening, med hjälp av en blandning av kvalitativ information och kvantitativa uppgifter (där sådana fanns tillgängliga) för att mäta programmets effekter och verkningsfullhet.

3. METOD

Utvärderingen omfattade både kvalitativa och kvantitativa aspekter:

- Källorna för den kvalitativa informationen utgjordes av rapporter om programverksamheter (utarbetade av deltagande länder), intervjuer med tjänstemän från kommissionen och deltagande länder, fallstudier rörande tre utvalda ämnen i tre deltagande länder och, i viss utsträckning, en webbaserad undersökning (se nästa punkt).

- Källorna för de kvantitativa uppgifterna utgjordes av följande:

- En brett upplagd webbaserad undersökning som omfattade olika deltagarprofiler (deltagare i programmets verksamheter, nationella ledningsgrupper för Fiscalisprogrammet och högre tjänstemän inom skatteförvaltningarna).

- Befintliga rapporter och uppgifter som kommissionen ställt till förfogande.

Utvärderingsresultaten baseras till övervägande del på primära informationskällor, dvs. sådana som har gett information direkt till utvärderarna: intervjuer, frågeformulär där svarande fått ge sin uppfattning och utvärderingsformulär från seminarier[1].

4. UTVÄRDERINGSRESULTAT OCH SLUTSATSER

Ett gränsöverskridande samarbete på skatteområdet måste ske inom en särskild rättslig ram, både på europeisk och nationell nivå. Samarbetet mellan de deltagande länderna via Fiscalisprogrammets verksamheter skedde också inom denna rättsliga ram. Möjligheterna att utveckla vissa verksamheter inom programmet begränsades således av juridiska villkor (t.ex. direktiv och förordningar om administrativt samarbete och ömsesidigt bistånd).

Målen i Fiscalisprogrammet 2003–2007 var brett formulerade, vilket gav de deltagande länderna och kommissionen möjlighet att föreslå en bred spännvidd av verksamheter och ämnesområden. Denna värdefulla flexibilitet i programmet medförde att man kunde ta hänsyn till utvecklingen av skattelagstiftningen, de deltagande ländernas föränderliga behov och samtliga parters prioriteringar. Denna aspekt gjorde verksamheterna särskilt värdefulla för deltagare och nationella förvaltningar. Tjänstemän från skatteförvaltningarna uttryckte inte desto mindre ett behov av ännu mera fokuserade och skräddarsydda verksamheter.

Utvärderingen fastställde att programmet hade uppnått sitt övergripande mål genom att öka samarbetet mellan deltagande länder, deras förvaltningar och tjänstemän. Införandet och användningen av systemen för kommunikation och informationsutbyte ledde till ett ändamålsenligt och omfattande samarbete mellan tjänstemän. Även om dessa system kan förbättras i fråga om hastighet och uppgifters noggrannhet och tillförlitlighet, var systemen framgångsrika och oumbärliga som ett sätt att koppla samman samtliga nationella förvaltningar, särskilt inom området för indirekt beskattning. De gemensamma åtgärderna (dvs. seminarier, utbyten av tjänstemän, multilaterala kontroller och projektgrupper) främjade ett ”omfattande samarbete” i många olika frågor och bidrog i synnerhet till ett ”nätverksbyggande” bland skattetjänstemän. Kommissionen uppmuntrade de deltagande länderna att öka samarbetet (exempelvis genom multilaterala kontroller). Samarbetets omfattning beror dock till stor del på deltagarna och deras position i de nationella förvaltningarna.

Programmet täcker främst huvudområdet indirekt beskattning (mervärdesskatt och punktskatter). På detta område innefattade programmet ett stort antal relevanta verksamheter. När det gäller direkt beskattning organiserades ett färre antal verksamheter, men sådana verksamheter anses i ökande utsträckning vara nödvändiga och deras antal väntas stiga i framtiden. Inom ramen för programmet finansierades inga verksamheter som avsåg beskattning av försäkringspremier, eftersom de deltagande länderna inte hade uttryckt något särskilt behov på detta område.

De verksamheter som utvecklades kompletterade varandra och man kunde se en tydlig logik i att ett visst instrument hade valts för att uppnå ett visst resultat. Avsaknaden av en strukturerad rapportering om resultatet av verksamheterna i de deltagande länderna begränsade möjligheterna att dokumentera programmets resultat, och detta utgör således en missad möjlighet att följa upp verksamheter. Denna avsaknad av rapportering minskade programmets synlighet inom förvaltningarna och kan förklara det något begränsade stödet för programmet på högre tjänstemannanivå.

Inom varje deltagande land hade deltagarna rapporteringsskyldighet och några goda metoder för kunskapsdelning växte fram. Informationen spriddes dock till en liten krets och det fanns ingen samlad, strukturerad strategi för kunskapsdelning.

De länder som blev medlemsstater i EU den 1 maj 2004 respektive den 1 januari 2007 deltog redan före anslutningen i programmet på jämlik fot med befintliga medlemsstater. Detta uppfattades som positivt av både de gamla och de nya medlemsstaterna.

Sammanfattningsvis var Fiscalisprogrammet 2003–2007 ett effektivt program i det att det formella och informella samarbete som skapades var mycket värdefullt i förhållande till programmets kostnader. I fråga om det informella samarbetet bör detta fortsätta att stödjas av programmet i framtiden, så att de befintliga nätverken bevaras och deras omfattning utvidgas (till nya frågor och ytterligare tjänstemän från de nationella skatteförvaltningarna).

5. REKOMMENDATIONER

- Som ett resultat av denna utvärdering rekommenderas Europeiska kommissionen och/eller de deltagande länderna att göra följande:

- Att fortsätta sörja för att programmet är flexibelt (kommissionen).

- Att inrätta en klassificering av programverksamheter, där varje typ av åtgärd kopplas till programmets mål och där informationen om programmets verksamheter och deras resultat görs mera tillgänglig för berörda parter (kommissionen).

- Att utveckla effektivitets- och resultatindikatorer för programmet, utöver de indikatorer som redan finns för systemen för kommunikation och informationsutbyte, så att programmets effekter kan mätas systematiskt (kommissionen).

- Att samla in uppgifter om faktiska resultat på ett strukturerat sätt och införa en verifieringskedja för de olika verksamheterna. Möjligheterna att använda webbaserade utvärderings- och rapporteringsverktyg bör undersökas. Tillkommande rapporteringsskyldigheter bör kräva så lite extra resurser som möjligt (kommissionen/deltagande länder).

- Att förbättra och strukturera spridningen av information om programmets resultat (kommissionen).

- Att öka medvetandet hos chefer på högre nivå i de nationella förvaltningarna genom att utveckla specifika verksamheter för att utvidga informationsspridningen och bidra till programmets utveckling. Chefer på högre nivå bör i större utsträckning informeras om de möjligheter som programmet erbjuder att tillgodose deras behov (kommissionen/deltagande länder).

- Att se till att nätverken av tjänstemän bevaras efter det att Fiscalisprogrammets verksamheter upphört. Möjligheterna att använda verktyg för samarbete online (t.ex. möten på webben) bör undersökas, med beaktande av de rättsliga begränsningarna för informationsutbyte (kommissionen).

- Att fortsätta att optimera systemen för kommunikation och informationsutbyte och uppmuntra de nationella aktörerna att förbättra snabbheten i informationsutbytet och uppgifternas noggrannhet. Kopplingen till de gemensamma åtgärderna bör stärkas så att medlemsstaterna ges möjlighet att formellt uttrycka sina behov av och förväntningar från systemen för kommunikation och informationsutbyte (kommissionen/deltagande länder).

- Att utveckla gemensamma utbildningsmoduler om beskattningsfrågor och fortsätta att stödja blandformer av traditionell utbildning och e-utbildning (blended learning) (kommissionen/deltagande länder).

- Att uppmuntra samtliga medlemsstater att vid behov genomföra multilaterala kontroller. Dessa kontroller är ett mycket viktigt verktyg som är oumbärligt för att effektivt kontrollera att gemenskapslagstiftningen tillämpas korrekt, för att bekämpa bedrägeri och för att ta itu med skatteflykt. De har också en starkt avskräckande effekt på skattebetalare som vill missbruka skattesystemet (kommissionen/deltagande länder).

- Att överväga att utveckla verksamheter rörande skatter på försäkringspremier och ytterligare stimulera verksamheter rörande direkt beskattning (kommissionen/deltagande länder).

- Att fortsätta att använda programmet för att uppmuntra idékläckning avseende befintliga och potentiella frågor innan lagstiftningsprocessen tar vid (kommissionen/deltagande länder).

- Att stärka Fiscalis programmets identitet och göra programmet synonymt med skattesamarbete i EU. Detta skulle kunna innefatta en större användning av Fiscalisprogrammets logotyp för att identifiera programmets verktyg, verksamheter och resultat (kommissionen/deltagande länder).

[1] Från sekundära källor fanns endast begränsad information, exempelvis rapporter från medlemsstaterna om resultaten av programverksamheter (när sådana fanns tillgängliga).