MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - FATTIGDOMSBEKÄMPNING PÅ LANDSBYGDEN - Europeiska gemenskapens politik och strategi i fråga om landsbygdsutveckling och hållbar förvaltning av naturresurser i utvecklingsländerna

INNEHÅLL

Sammanfattning

Del 1 - Syfte och bakgrund

1. Syfte

2. Bakgrund

3. Skäl till att inrikta sig på landsbygden

4. Fattigdomen på landsbygden

5. Nya strategier för landsbygdsutveckling

Del 2 - EG:s politik och strategi

6. Politiska mål

7. Åtgärder till stöd för fattigdomsminskning på landsbygden

7.1. Att stödja den ekonomiska politiken i syfte att möjliggöra en brett förankrad tillväxt

7.2. Att tillse jämlikare tillgång till produktionsmedel, marknader och tjänster

7.3. Att investera i humankapital

7.4. Att främja en hållbar förvaltning av naturresurserna

7.5. Att hantera risker och tillhandahålla skyddsnät

7.6. Att inrätta institutioner som är effektivare, ansvariga och decentraliserade

8. EG:s strategi för fattigdomsminskning på landsbygden

8.1. Vägledande principer

8.2. Programplanering för de enskilda länderna

8.3. Regionala åtgärder

8.4. Internationella åtgärder

9. Politisk konsekvens och komplementaritet

9.1. Politisk konsekvens

9.2. Komplementaritet med EU:s medlemsstater och med andra stora givare

Sammanfattning

Eftersom fattigdomsbekämpning är det centrala målet för EG:s biståndspolitik bör man ta sig an de frågor som rör landsbygdsutvecklingen på ett mera systematiskt och övergripande sätt eftersom i. fattigdom och svält är huvudsakligen ett landsbygdsproblem; ii. miljöförstöringen börjar bli allt allvarligare i landsbygdsområdena och är nära kopplad till fattigdomen på landsbygden; iii. landsbygdsekonomin utgör grunden för ekonomisk tillväxt i många utvecklingsländer och dessa länders integration i världsekonomin, och iv. landsbygdsutvecklingen kan spela en central roll när det gäller att minska ojämlikheter och konflikter.

I detta meddelande presenteras EG:s politik och strategi för landsbygdsutveckling i utvecklingsländerna, och målen fattigdomsbekämpning, tryggad livsmedelsförsörjning och hållbar förvaltning av naturresurser är integrerade i en sammanhållen ram.

Fattigdom på landsbygden är ett flerdimensionellt problem som inbegriper låga inkomster, ojämlikhet i fråga om tillgång till produktionsmedel, låg status när det gäller hälsovård, utbildning och livsmedelsförsörjning, förstöring av naturresurserna, sårbarhet i fråga om risker och svag politisk makt. Strategier för fattigdomsminskning på landsbygden måste därför angripa alla dessa problem och beakta landsbygdsområdenas och befolkningsgruppernas mångfald liksom att fattigdomen på landsbygden ser olika ut beroende på sammanhanget.

I motsats till tidigare efterlyses i detta meddelande en integrerad strategi för landsbygdsutveckling. Avsikten är att arbeta inom den befintliga ramen för politik, institutioner och program och att i denna ta med målen fattigdomsminskning på landsbygden, en tryggad livmedelsförsörjning och en hållbar förvaltning av naturresurser. I meddelandet identifieras sex politikområden inom vilka insatser behövs: i. stöd till den ekonomiska politiken, så att en brett förankrad tillväxt blir möjlig, ii. säkerställande av en jämlikare tillgång till produktionsmedel, marknader och tjänster, iii. investering i humankapital, iv. främjande av hållbarare förvaltning av naturresurser, v. riskhantering och tillhandahållande av skyddsnät samt vi. inrättande av institutioner som är effektivare, ansvariga, decentraliserade och närdemokratiska.

På nationell nivå kommer flera typer av åtgärder till stöd för fattigdomsminskning på landsbygden att inkluderas i EG:s stödstrategier för enskilda länder. Dessa åtgärder kommer att bestämmas på grundval av en noggrann analys av fattigdomen på landsbygden. EG kommer att inleda en dialog om strategidokument för minskad fattigdom och kommer att särskilt uppmärksamma hur frågor beträffande fattigdomen på landsbygden behandlas. EG kommer mer och mer att övergå till att stödja sektorsövergripande strategier, där vissa villkor är på plats, och kommer att förstärka samarbetet med icke-statliga aktörer, såsom den privata sektorn, det civila samhället och icke-statliga organisationer. I detta sammanhang spelar decentraliseringsprocesserna en viktig roll när det gäller att underlätta, katalysera och samordna arbetet.

På regional nivå kommer EG att inrikta sig på att främja den regionala integrationen och på att lösa gränsöverskridande problem. På internationell nivå kommer EG att stödja tillhandahållandet av ett antal globala kollektiva nyttigheter som identifierats i detta meddelande.

I detta meddelande behandlas också konsekvensen i EG:s politik när det gäller fattigdomsminskningen på landsbygden och en tryggad livsmedelsförsörjning.

Del 1 - Syfte och bakgrund

1. Syfte

Metoderna när det gäller landsbygdsutvecklingen har utvecklats betydligt under de senaste 45 åren. I och med antagandet av internationellt överenskomna utvecklingsmål och med utvecklingsländernas ökade användning av övergripande nationella utvecklingsstrategier eller strategier för minskad fattigdom anser kommissionen att det nu är lämpligt att lägga fram en EG-politik och EG-strategi för landsbygdsutveckling vilka bygger på internationell konsensus och bästa tillvägagångssätt. Avsikten med detta meddelande är att få ett slut på osamordnade och osammanhängande insatser från EG:s sida i landsbygdsområdena genom inrättande av en sammanhängande strategisk ram i. för integrering av målen fattigdomsminskning, en tryggad livsmedelsförsörjning och förvaltning av naturresurser, ii. för utformning av en sammanhängande uppsättning ledande principer för landsbygdsutveckling (med särskild inriktning på centrala politikfrågor), iii. för åtgärdande av de flerdimensionella behoven och hindren för de fattiga på landsbygden, och iv. för effektiv användning av EG:s många finansieringsinstrument.

Detta meddelande grundar sig på det politiska arbete som under de senaste tre åren utförts med ett brett deltagande från kommissionens sida och med aktivt stöd från EU:s medlemsstater, som väsentligen understött processen med utveckling av politiken. I meddelandet ges en bred översikt över resultatet av detta arbete [1].

[1] Dokument med politiska riktlinjer för landsbygdsutvecklingen (feb. 2000) samt sektorsvisa policy- och strategidokument (jordbruk, boskap, fiske, skogsbruk och jordbruksforskning) (okt. 2000).

2. Bakgrund

Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik stödjer utvecklingsmålen för det nya årtusendet och baserar sig på det centrala målet att minska fattigdomen [2]. EG, som erkänner betydelsen av att fattigdomen minskas i landsbygdsområdena, har fastställt landsbygdsutveckling och tryggad livsmedelsförsörjning som ett av de sex prioriterade områdena för EG:s utvecklingssamarbete. Detta avspeglar också hur stor betydelse landsbygdsutvecklingen har för den ekonomiska tillväxten och den hållbara förvaltningen av miljön.

[2] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik (KOM (2000)212, 26 april 2000).

3. Skäl till att inrikta sig på landsbygden

Fattigdom/tryggad livsmedelsförsörjning

Totalt beräknas 1,2 miljarder människor leva i extrem fattigdom på mindre än en dollar om dagen. Närmare 800 miljoner människor i utvecklingsländerna är undernärda, vilket innebär att de är oförmögna att skaffa tillräckligt med mat för att fylla sina grundläggande näringsmässiga behov.

Fattigdom och hunger är problem övervägande i landsbygdsområdena. Tre fjärdedelar av de människor som nu lever i extrem fattigdom lever i landsbygdsområden. Även om denna siffra kommer att minska i takt med den ökande urbaniseringen, förväntas andelen fattiga som lever i landsbygdsområden fortfarande vara så hög som 60 % år 2025 [3]. För de enskilda hushållen beror bristen på mat i allmänhet på att inkomsterna och hushållets egenproduktion är otillräckliga och är därför i grunden ett resultat av fattigdom.

[3] Internationella jordbruksutvecklingsfonden, rapport om fattigdomen på landsbygden, 2001.

För att effektivt kunna bekämpa fattigdom och hunger är det viktigt att utvecklingsinsatserna inriktas på landsbygdsområdena, där de flesta av de fattiga finns. Utvecklingsmålen för det nya årtusendet kommer inte att kunna uppnås utan snabba framsteg när det gäller fattigdomsminskningen i landsbygdsområdena.

Miljö

Landsbygdsområdena är utsatta för allt allvarligare miljöproblem. Under de senaste femtio åren har mer än en fjärdedel av världens 8,7 miljarder hektar jordbruksland, betesmark, skogar och andra trädbevuxna områden förstörts. Bristen på sötvatten börjar bli ett allvarligt hot mot den tryggade livsmedelsförsörjningen, och mer än 70 % av jordens fiskeresurser är överutnyttjade. Miljöförstöringen hotar försörjningen och produktionskapaciteten på landsbygden och leder till att den globala biologiska mångfalden och de genetiska resurserna snabbt minskar.

Denna alarmerande situation är ytterligare ett starkt skäl till att inrikta utvecklingssamarbetet på landsbygdsområdena. Det står numera klart att det finns ett nära samband mellan fattigdom på landsbygden och miljöförstöring och att dessa problem måste angripas på ett integrerat sätt genom att skydda och utvidga den fattiga landsbygdsbefolkningens grundläggande miljötillgångar.

Behovet av ekonomisk tillväxt

Ett tredje skäl till att prioritera landsbygdsutvecklingen är att jordbruket och landsbygdsekonomin utgör motorn för ekonomisk tillväxt i många utvecklingsländer och grunden för dessa länders integrering i världsekonomin. De produktiva sektorerna på landsbygden, vilka står för en väsentlig andel av nationalinkomsten, sysselsättningen och exporten, behöver därför fortsatt stöd för att säkerställa en brett förankrad tillväxt.

Behovet av jämlikare och öppnare samhällen

Fredliga, jämlika och öppna samhällen är en förutsättning för fattigdomsminskning på landsbygden. Detta inbegriper garanterande av mänskliga rättigheter, medborgerliga friheter, rättsstatsprincipen och politisk representation för alla delar av samhället liksom främjande av gott styre och offentlig redovisningsskyldighet. Det är framför allt viktigt att förhindra konflikter, som utgör ett allvarligt hot mot den nationella utvecklingen och fattigdomsminskningen.

Genom konsekvens i stödet till landsbygdsutvecklingen kan några av de bakomliggande skälen till konflikter i utvecklingsländerna åtgärdas (t.ex. ojämlik tillgång till naturresurser). Landsbygdsutvecklingen kan också spela en viktig roll när det gäller att minska orättvisor mellan regioner och etniska grupper, förstärka institutioner för missgynnade grupper, utveckla samhällsstrukturer, förbättra styret, bygga upp kapacitet och erbjuda lösningar på migrationsproblem.

Behovet av politik och strategier som gynnar de fattiga

Trots sin betydelse tenderar landsbygdsområdena att försummas i såväl regeringars som givares utvecklingsstrategier.

Den statliga politiken i utvecklingsländerna har haft en tendens att uppträda partiskt när det gäller behoven på landsbygden. Regeringarna har ofta koncentrerat de offentliga utgifterna och tjänsterna till stadsområdena och har genom olämplig politik och olämpliga institutioner hindrat landsbygdsutvecklingen, t.ex. genom prissnedvridningar (genom diskriminerande beskattning och övervärdering av växelkursen), överdriven tillit till kostsamma, ineffektiva och högcentraliserade halvprivata organisationer och ogynnsam mark- och jordbrukspolitik som minskat tillgången till och investeringar i mark. På senare år har det tack vare strukturanpassnings- och liberaliseringsreformer gjorts vissa framsteg när det gäller att komma till rätta med denna obalans.

De nationella utvecklingsstrategier eller nationella strategier för minskad fattigdom som införs av fler och fler utvecklingsländer visar att engagemanget för fattigdomsminskningen ökar och därmed möjligheterna att lösa fattigdomsproblemen på landsbygden. Det är emellertid värt att notera att de befintliga strategierna har en tendens att vara inriktade på den makroekonomiska förvaltningen och utgifterna inom den sociala sektorn, och hittills endast i ringa utsträckning har uppmärksammat de specifika behoven i landsbygdsområdena, där majoriten av de fattiga finns.

Inte heller i de stora biståndsgivarnas strategier för utvecklingssamarbetet prioriteras fattigdomsminskningen på landsbygden i tillräckligt hög grad. Biståndet till landsbygdsutvecklingen har minskat generellt, och minskningen är särskilt markant när det gäller biståndet till jordbruket, som nu är endast cirka en tredjedel av nivån i slutet av 1980-talet. Detta beror huvudsakligen på dåliga resultat inom landsbygdssektorerna, på icke-bärkraftiga, givarstyrda integrerade eller fristående projekt och på att befolkningarna i städerna blivit mera synliga och fått större politiskt inflytande. För att uppnå utvecklingsmålen för det nya årtusendet måste denna trend vändas och investeringarna på landsbygden ökas.

4. Fattigdomen på landsbygden

Fattigdom på landsbygden är ett komplicerat och mångfasetterat problem med flera viktiga kännetecken:

1) Låga inkomster och låg konsumtion till följd av låg produktivitet på landsbygden. De fattiga på landsbygden är bundna till lågproduktiv verksamhet, eftersom de inte i tillräcklig utsträckning har tillträde till marknader och tillgång till teknik och tjänster. Olämplig regeringspolitik och ineffektiva offentliga institutioner har ofta lett till att produktiviteten på landsbygden har undergrävts ytterligare.

2) Ojämlikhet i fråga om ägande och tillgång till produktionsmedel. Fattigdomen på landsbygden dröjer sig kvar särskilt länge i de områden där det råder stor ojämlikhet i fråga om ägande och tillgång till produktionsmedel, såsom mark, kapital och landsbygdsinfrastruktur.

3) Landsbygdsbefolkningens dåliga status när det gäller hälsovård, utbildning och livsmedelsförsörjning. Dålig status när det gäller hälsovård, utbildning och livsmedelsförsörjning begränsar människans möjligheter och förmåga att arbeta produktivt.

4) Förstöring av de naturresurser som utgör grunden för försörjningen på landsbygden: Det finns ett nära samband mellan fattigdom på landsbygden och miljöförstöring, vilket diskuteras i bilaga 1.

5) Sårbarhet i fråga om risker: De fattiga på landsbygden är utsatta för många risker, inbegripet av människan förorsakade katastrofer samt naturkatastrofer, skadegörare, sjukdomar och ekonomiska chocker.

6) Svag politisk makt hos de fattiga på landsbygden: De fattiga på landsbygden har mycket mindre politiskt inflytande än den mera högröstade, synliga och organiserade stadsbefolkningen. Följden är att deras behov ofta förbigås i samband med utformningen av den statliga politiken.

Strategier för att bekämpa fattigdomen på landsbygden måste ta itu med dessa sex grundläggande problem som är gemensamma för de flesta utvecklingsländerna. De bör emellertid också återspegla landsbygdsområdenas mångfald och de socioekonomiska skillnaderna inom befolkningen. På global nivå råder det stora skillnader mellan de olika regionernas landsbygdsproblem (se bilaga 4). På nationell nivå är skillnaderna mellan de olika landsbygdsområdena stora, vilket avspeglar skillnader i fråga om marknadstillträde, markens jordbrukspotential och lokalbefolkningens livsstil och traditioner. Det är också viktigt att ta hänsyn till olikheter mellan socioekonomiska grupper i ett visst samhälle och att ge lämpligt stöd till de mest sårbara grupperna, som inbegriper de jordlösa, herdarna, de etniska minoriteterna, ursprungsbefolkningarna, de hushåll som leds av kvinnor och de som är drabbade av aids, de äldre, flyktingarna och den nationellt fördrivna befolkningen.

De problem som drabbar kvinnor förtjänar särskild uppmärksamhet i strategierna för minskad fattigdom på landsbygden. Kvinnor är särskilt missgynnade i landsbygdssamhällen, eftersom de har en tendens att vara mera undernärda, ha större arbetsbörda, sämre tillgång till hälsovård och utbildning, vara utestängda från sociala och ekonomiska möjligheter, inte kunna delta i beslutsfattandet och vara utestängda från viktiga landsbygdsinrättningar.

Under de kommande årtiondena kommer landsbygdsområdena att genomgå en snabb förändring som ett resultat av flera olika processer, såsom miljöförändring, globalisering, privatisering, decentralisering, urbanisering, diversifiering, tekniska förändringar, hiv/aids och konflikter. Några av dessa processer ger möjligheter till fattigdomsminskning på landsbygden, medan andra utgör allvarliga hot. I strategierna för minskad fattigdom på landsbygden måste hänsyn tas till denna föränderliga ram.

5. Nya strategier för landsbygdsutveckling

För att kunna åtgärda fattigdomen på landsbygden måste de många sektorer som utgör landsbygdsekonomin stödjas. Jordbrukssektorn är särskilt prioriterad, eftersom den i. avsevärt bidrar till nationalinkomsten, exporten, sysselsättningen samt investeringarna och sparandet, ii. utgör grunden för försörjningen för merparten av de fattiga på landsbygden och iii. stimulerar tillväxten inom sektorn utanför jordbruket. Flera andra sektorer än jordbruket spelar en viktig roll när det gäller att minska fattigdomen på landsbygden. Till dessa hör sektorerna för hälsovård och utbildning, vatten och sanitet, transport och kommunikation samt förvaltning av naturresurser. Den mera övergripande makroekonomiska politiken måste också beaktas, eftersom den har en stor inverkan på landsbygdsekonomierna.

En minskning av fattigdomen på landsbygden kräver samordnade åtgärder inom flera sektorer, vilket är viktigt för att undvika fallgroparna i tidigare strategier. Erfarenheten från de senaste 45 åren visar att fristående projekt eller komplicerade, sektorsövergripande och områdesbaserade projekt för landsbygdsutveckling inte har stora chanser att lyckas och att landsbygdsutvecklingen inte längre bör behandlas som en separat verksamhet (se bilaga 2).

I detta meddelande uppmanas därför till en integrerad strategi för landsbygdsutveckling samtidigt som det yrkas på att frågor rörande fattigdomsminskning på landsbygden och hållbar förvaltning av naturresurserna införlivas i den befintliga ramen för den nationella politiken och de nationella strategierna och programmen och i verksamheten för de många olika offentliga och privata organisationer och organisationer i det civila samhället som är verksamma på landsbygden. Det är viktigt att betrakta denna ram på ett samlat sätt och att målen fattigdomsminskning på landsbygden och hållbar förvaltning av naturresurserna integreras i all relevant politik och alla relevanta program och institutioner. I detta sammanhang är nya tillvägagångssätt, såsom nationella strategier för minskad fattigdom, sektorsinriktade strategier, decentraliseringsprocesser och förbindelser städer och landsbygd emellan, av särskild betydelse.

I strategierna för landsbygdsutveckling måste det erkännas att stads- och landsbygdsområdena blir alltmer sammanflätade med varandra. Efter hand som utvecklingen fortskrider finns det en tendens i landsbygdsområdena att övergå från jordbruk för självhushållning till mera diversifierad och kommersiell verksamhet kopplad till städernas marknader. Denna övergång kännetecknas av ökad sysselsättning utanför jordbruket, utvecklingen av mindre städer och jordbruk i närheten av städer, migration från landsbygd till städer och från avlägsna landsbygdsområden med låg potential till landsbygdsområden med hög potential. Detta leder till utveckling av större, mera konkurrenskraftiga och bättre integrerade marknader och ökar de ekonomiska möjligheterna. I politiken och strategierna måste hänsyn tas till dessa förändringar, så att banden mellan landsbygdsområdena och städerna kan förstärkas - vilket ger många möjligheter till fattigdomsminskning - till ömsesidig nytta för befolkningen i städerna och på landsbygden.

Del 2 - EG:s politik och strategi

6. Politiska mål

I enlighet med målen för Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik och dess åtaganden i fråga om hållbar social, ekonomisk och miljömässig utveckling kommer Europeiska gemenskapen att sträva efter att de frågor som rör landsbygdsutvecklingen får den uppmärksamhet som behövs inom de nationella utvecklingsramarna och den nationella utvecklingspolitiken. Det övergripande målet när det gäller stödet till landsbygdsutvecklingen kommer att vara att minska fattigdomen. Med beaktande av de sex orsaker till fattigdom på landsbygden som identifierats i avsnitt 4 kommer de specifika målen för EG:s stöd till landsbygdsområdena att vara följande:

1) Att främja en brett förankrad ekonomisk tillväxt på landsbygden genom att stödja lämplig ekonomisk politik och sektorspolitik.

2) Att säkerställa en jämlikare tillgång till produktionsmedel, marknader och tjänster genom att inrikta sig på mark, landsbygdsfinansiering och landsbygdsinfrastruktur.

3) Att stödja mänsklig och social utveckling genom att investera i humankapital på områdena hälsovård, utbildning, livsmedelsförsörjning, befolkningsfrågor samt vatten och sanitet.

4) Att säkerställa hållbar förvaltning av naturresurser genom att agera i viktiga politiska och övergripande frågor, institutionella reformer och utveckling och spridning av lämplig teknik.

5) Att minska sårbarheten i fråga om risker genom riskhantering och genom att tillhandahålla skyddsnät.

6) Att åtgärda den sociala och politiska utslagningen av de fattiga på landsbygden genom att inrätta institutioner som är effektivare, ansvariga, decentraliserade och närdemokratiska.

7. Åtgärder till stöd för fattigdomsminskning på landsbygden

I de följande avsnitten beskrivs de typer av åtgärder som EG kan stödja på vart och ett av de sex områdena. EG inser att det är omöjligt att ingripa på alla dessa områden samtidigt och att det därför är nödvändigt att åtgärderna prioriteras i enlighet med en noggrann analys av landets situation (i samband med att stödstrategierna för de enskilda länderna utformas eller ses över), så att resurserna används på effektivast möjliga sätt och så att effekterna på fattigdomsminskningen på landsbygden blir så stora som möjligt.

7.1. Att stödja den ekonomiska politiken i syfte att möjliggöra en brett förankrad tillväxt

Ekonomisk tillväxt är nödvändig för att minska fattigdomen på landsbygden. De vinster som tillväxten genererar fördelas dock ofta ojämnt och kommer inte alltid den fattiga landsbygdsbefolkningen till del. EG kommer därför att uppmuntra regeringarna att införa politiska åtgärder i två viktiga syften: i. för att göra ekonomisk tillväxt på landsbygden möjlig, ii. för att se till att de fattiga på landsbygden får del i de vinster som tillväxten genererar. De viktigaste politiska frågorna diskuteras nedan och är indelade i två huvudområden, nämligen den ekonomiska politiken och sektorspolitiken:

7.1.1. Den ekonomiska politiken

EG kommer att stödja politiska åtgärder på följande områden:

* Makroekonomisk förvaltning

Länder som har uppnått makroekonomisk stabilitet (låga räntesatser, begränsad inflation och relativt stabila växelkurser) har i allmänhet större tillväxt och fattigdomsminskning.

Undanröjande av prissnedvridningar och annan olämplig politik.

Landsbygdsområdena har lidit av effekterna av övervärderade växelkurser, priskontroller och hög skatt på insatsvaror i jordbruket samt på exporten av jordbruksprodukter. Många länder har gjort framsteg när det gäller att undanröja denna olämpliga politik, men reformerna är ännu inte helt avslutade.

* Liberalisering av handeln

Utvecklingsländernas framsteg när det gäller att öppna sina marknader för den globala handeln har haft allmänt positiva effekter i de landsbygdsområden som omfattas av mer kraftfulla åtgärder för att stimulera exporten och lägre priser på insatsvaror. Det finns emellertid risker som måste hanteras. Många landsbygdsproducenter, särskilt i de minst utvecklade länderna, har inte kunnat konkurrera med framgång på den globala marknaden. EG kommer därför att ge stöd till utvecklingen av handeln och åtgärder för att öka landsbygdsekonomiernas konkurrenskraft. Detta kommer att inbegripa infrastrukturutveckling, tillhandahållande av marknadsinformation, förbättringar av den regelmässiga ramen och kapacitetsuppbyggnad när det gäller tjänster och förvaltning med anknytning till handeln, på såväl nationell som regional nivå. Samtidigt har EG vidtagit åtgärder för att förbättra tillgången till EU:s marknader för produkter med ursprung i utvecklingsländerna, i synnerhet i de minst utvecklade länderna.

* Privatisering och marknadsliberalisering

EG kommer att stödja reformer för ytterligare privatisering och marknadsliberalisering i utvecklingsländerna i syfte att förbättra effektiviteten när det gäller tillhandahållande av tjänster, uppmuntra den utveckling som leds av den privata sektorn och reservera offentliga medel för viktiga funktioner med anknytning till tillhandahållandet av kollektiva nyttigheter och fattigdomsminskning. EG inser att en omdefiniering av statens roll är nödvändig för privatiserings- och liberaliseringsreformen (se bilaga 2) och att denna fråga måste hanteras varsamt och övervakas noga så att de negativa följderna blir så små som möjligt. I synnerhet liberaliseringen måste gå hand i hand med åtgärder för att skapa förutsättningar för en jämlik och miljömässigt hållbar marknadsledd utveckling. I detta sammanhang är det särskilt viktigt att det finns landsbygdsinfrastruktur.

* Fördelning av budgetmedel

EG kommer att föra en dialog om de statliga budgetarna inom ramen för strategidokumenten för minskad fattigdom och de sektorsinriktade strategierna. Syftet kommer att vara att se över prioriteringarna när det gäller offentliga utgifter, med vederbörlig hänsyn till de frågor som rör landsbygdsutvecklingen, så att resurserna fördelas på den verksamhet som är mest relevant för att minska fattigdomen och tillhandahålla kollektiva nyttigheter. EG kommer också att stödja åtgärder för att förstärka förvaltningen av de offentliga utgifterna och redovisningsskyldigheten i fråga om offentliga finanser.

7.1.2. Sektorspolitiken

Ett huvudkrav i samband med fattigdomsminskning på landsbygden är att öka produktiviteten inom sektorerna för naturresurserna. En varaktig ökning av produktiviteten är nödvändig för att få fart på landsbygdsintäkterna samt möjliggöra ytterligare produktionsökning (med beaktande av att naturresurserna är nära att uttömmas) och diversifiering. Förutom åtgärder för att öka produktiviteten inom jordbruket kommer EG att främja diversifiering av landsbygdsintäkterna genom att stödja utvecklingen av sektorn utanför jordbruket.

* Politiken inom jordbrukssektorn

EG:s politik och strategi på jordbruksområdet är inriktade på att förbättra det politiska klimatet för jordbruket, öka marknadstillträdet, stödja producentorganisationer och förstärka tjänsterna för produktionsstöd, inbegripet forskning och konsulenttjänster, tillhandahållande av insatsvaror, bevattning, bearbetning efter skörd, marknadsföring och landsbygdsfinansiering. EG kommer i allmänhet att stödja regeringarna att tillhandahålla tjänster med anknytning till kollektiva nyttigheter och kommer att främja utvecklingen av tjänsteleveransföretag inom den privata sektorn och, i förekommande fall, ett gradvis införande av kostnadstäckning.

EG kommer att vinnlägga sig särskilt om att stödja jordbruksforskningen och systemet med konsulenttjänster, eftersom dessa, i de fall de är effektiva, har visat sig öka produktiviteten inom jordbruket, bevara naturresurserna och angripa fattigdomen på landsbygden. Eftersom förbättrad teknik på jordbruksområdet är en global kollektiv nyttighet, kommer EG att stödja den internationella, regionala och nationella forskningen. EG kommer att inrikta sitt stöd på efterfrågestyrd jordbruksforskning som är relevant för den fattiga landsbygdsbefolkningens behov, på ökat deltagande från jordbrukarnas sida i alla stadier av forsknings- och konsulenttjänstprocessen och på förstärkning av banden mellan nationella, regionala och internationella forskningsinstitut.

Investeringarna på jordbruksområdet har normalt varit inriktade på områden med hög potential i syfte att ge största möjliga avkastning. Skälen är emellertid mycket starka för att öka investeringarna (med rimlig avkastning) i områden med lägre potential där befolkningstrycket ökar och där antalet fattiga är större och miljöförstöringen i allmänhet allvarligare. I praktiken är den rimliga balansen mellan att investera i områden med hög respektive låg potential i hög grad beroende av faktorer som är specifika för de enskilda länderna.

* Politiken inom boskapssektorn

Boskapen är en särskilt viktig tillgång för de fattiga på landsbygden, eftersom den genererar inkomst och säkerhet, samtidigt som den fungerar som dragkraft och ger gödselmedel. Efterfrågan på animalieprodukter ökar snabbt i utvecklingsländerna till följd av stigande inkomster och urbanisering. Den största politiska utmaningen kommer att bli att se till att denna ökning kommer de fattiga till godo och kan anpassas på ett miljömässigt hållbart sätt. EG:s politik och strategi inom boskapssektorn är inriktad på att förbättra boskapstjänsterna för de fattiga, öka tillträdet till marknaderna, förstärka producentorganisationerna, tillhandahålla efterfrågestyrd forskning, åtgärda djursjukdomar, lösa miljöfrågor och frågor rörande livsmedelssäkerhet och se till att betesmarkerna förvaltas på ett hållbart sätt.

* Politiken inom fiskesektorn

Det beräknas att en miljard människor är beroende av fisket för sin livsmedelsförsörjning och som sin primära proteinkälla. Merparten av jordens fisk (både havs- och sötvattensfisk) är emellertid överfiskad eller på gränsen till utfiskning. En politisk prioritering är därför att förvaltningen av beståndet sker på ett hållbart, jämlikt och deltagarinriktat sätt och på grundval av en noggrann bedömning. EG kommer vidare att hjälpa de fattiga att delta i utvecklingen av ett hållbart vattenbruk, som kan fungera som ett komplement till fiske i fångstsyfte. I det nyligen offentliggjorda meddelandet "Fiske och fattigdomsbekämpning" [4] fastställs EG:s politik på detta område.

[4] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om fiske och fattigdomsbekämpning (KOM(2000)724, 8.11.2000).

* Politiken inom skogssektorn

Skogarna är en livsviktig resurs för landsbygdens fattiga vilken ger inkomst, skydd, mat, brännved och foder. EG:s politiska och strategiska prioriteringar inom skogssektorn är att förbättra det politiska klimatet och regelverken, främja hållbara metoder för skogsbruk och öka samhällets deltagande i förvaltningen och bevarandet av skogarna. EG är i allt större utsträckning engagerad i handelsrelaterade frågor med särskild inriktning på olaglig skogsavverkning och efterlevnad av lagstiftning inom skogssektorn.

* Att stödja sektorn utanför jordbruket

EG kommer att stödja utvecklingen av sektorn utanför jordbruket på landsbygden, som börjar bli en allt viktigare inkomstkälla för landsbygdens fattiga. EG:s stöd kommer att inriktas på utveckling av ett stimulerande företagsklimat, förstärkning av producentorganisationerna och främjande av företagsutveckling på landsbygden genom tillhandahållande av krediter, utbildning och rådgivning i företagsutveckling. Utvecklingen av landsortsstäder kommer att stödjas som ett medel att inrätta tillväxtcentrum för sektorn utanför jordbruket och för att tillhandahålla en kontaktpunkt för sysselsättning, marknader och tjänsteförsörjning. EG:s stöd till landsbygdsinfrastruktur (särskilt transport, energi och vatten) och utbildningstjänster på landsbygden är också relevant för utvecklingen av sektorn utanför jordbruket på landsbygden.

7.2. Att tillse jämlikare tillgång till produktionsmedel, marknader och tjänster

Den inverkan som tillväxt på landsbygden har på fattigdomen är större där ojämlikheterna i fråga om tillgång till produktionsmedel, marknader och tjänster är färre. I detta sammanhang spelar decentraliseringen en viktig roll. EG kommer att vidta åtgärder för att åtgärda dessa ojämlikheter på flera olika områden, särskilt när det gäller politiken i fråga om mark, landsbygdsfinansiering och landsbygdsinfrastruktur.

* Markfrågor

Frågor rörande markinnehav och tillgång till mark är centrala när det gäller fattigdom på landsbygden och förvaltning av naturresurser. De fattiga behöver ha tillgång till land och till säkra och väldefinierade landrättigheter, som de har möjlighet att göra gällande, för att kunna förvalta naturresurserna på ett hållbart sätt och för att investera i markförbättringar. Marken är också den säkerhet som de fattiga behöver för att få tillgång till kredit. Skev fördelning av markinnehav och bristande tillgång till mark för de fattiga är i många samhällen en av de främsta orsakerna till social konflikt och instabilitet. I samhällen där det finns hävdvunnen nyttjanderätt till mark ger denna ofta tillräcklig säkerhet och flexibilitet för att möta försörjningbehoven. System med sedvaneägande kan särskilt säkra accessoriska rättigheter över mark, av vilken de mest sårbara grupperna ofta är beroende. I flera länder är emellertid markinnehavet alltjämt ett avgörande hinder för investeringar, hållbar förvaltning av naturresurser och ekonomisk utveckling.

EG kommer att medverka i utformningen och genomförandet av markpolitiska reformer, under förutsättning att processerna är deltagarinriktade, grundade på en bred social konsensus från de viktigaste aktörernas sida och stöder en politik som i. uttryckligen är inriktad på att förbättra och säkerställa tillgången till land för den fattiga landsbygdsbefolkningen, ii. respekterar gällande rättigheter, iii. är övergripande (dvs. omfattar besittningsrätten i såväl landsbygds- som stadsområden), och iv. utgör en ram för samexistens av flera olika ägarsystem och för en gradvis utveckling mot ökad säkerhet.

EG-stödet kommer att inriktas på i. utveckling av en markstrategi och förändringar på lagstiftningsområdet, ii. förstärkning av institutioner för markadministration, iii. landmätning och fördelning av äganderättshandlingar, iv. förstärkning av ramar för förvaltning av gemensamt ägda resurser och v. inköp av mark i omfördelningssyfte genom tillhandahållande av budgetmedel för detta. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas de problem som drabbar kvinnor, ursprungsbefolkningar och herdefolk i syfte att säkra deras tillgång till mark.

I länder där stora orättvisor i fråga om markinnehav utgör ett betydande hinder för fattigdomsminskning på landsbygden kan EG stödja program för jämlik och kostnadseffektiv omfördelning av mark, när dessa genomförs på ett deltagarinriktat sätt som inte innebär konfiskation.

* Landsbygdsfinansiering

De fattiga på landsbygden behöver få tillgång till sparande och lån för att kunna dra nytta av försäljnings- och investeringsmöjligheter, minska förbrukningen och hantera riskerna. Landsbygdens fattiga har emellertid inte varit välförsedda med finansiella tjänster på grund av höga drifts- och transaktionskostnader i landsbygdsområdena, bristen på säkerhet, hög riskexponering och olämplig regeringspolitik, såsom subventionerade räntesatser. Under det senaste årtiondet har stora framsteg gjorts när det gäller att tillhandahålla finansiella tjänster åt de fattiga på landsbygden genom utveckling av mikrofinansinstitut. EG kommer att stödja utvidgningen av dessa tjänster och att lägga särskild vikt vid att stärka den institutionella kapaciteten och mikrofinansaktörernas ekonomiska lönsamhet.

* Landsbygdsinfrastruktur samt ekonomisk och social infrastruktur

Isolerade landsbygdssamhällen har väldigt begränsad tillgång till marknader, tjänster, information, institutioner och politisk makt. Att tillhandahålla infrastruktur på landsbygden (inbegripet landsvägar, vattenförsörjning och bevattning, energi, telekommunikation, skolor och hälsovård) är därför en central förutsättning för att minska fattigdomen på landsbygden. EG kommer att bidra till finansieringen av landsbygdsinfrastruktur där detta är ett kostnadseffektivt sätt att minska fattigdomen på landsbygden. De viktigaste prioriteringarna kommer att vara att ta fram lågkostnadslösningar i fråga om infrastruktur för avlägsna landsbygdssamhällen, säkerställa effektiv drift och effektivt underhåll av infrastruktur och öka samhällenas deltagande i utformningen, uppbyggnaden, driften och underhållet av infrastrukturprojekt.

Tillgång till energitjänster är av särskilt avgörande betydelse för en hållbar landsbygdsutveckling, både för landsbygdsekonomin (produktion och bearbetning i jordbruket samt utveckling av transporter och företag) och för landsbygdshushållens behov (huvudsakligen för matlagning och uppvärming). EG:s stöd kommer att inriktas på utveckling av lämplig politik i syfte att ombesörja tillgång till energitjänster med hela skalan av alternativ (energieffektivitet, moderna energitjänster, t.ex. fossila bränslen och förnybara energikällor) och förbättrad förvaltning och användning av biomassa.

7.3. Att investera i humankapital

Att förbättra landsbygdsbefolkningens status när det gäller hälsovård, utbildning och livsmedelsförsörjning är av avgörande betydelse för att minska fattigdomen på landsbygden. Stora investeringar behövs för att förbättra täckningen, kvaliteten och den ekonomiska överkomligheten i fråga om hälso- och utbildningstjänsterna i landsbygdsområden.

Inom utbildningssektorn kommer EG:s stöd att inriktas på att förstärka förvaltningen och tillhandahållandet av utbildningstjänster, varvid resurser kommer att mobiliseras och skolbyggnader att förbättras i avlägsna landsbygdsområden, personal kommer att utbildas, läroplaner att tas fram och åtgärder vidtas för att uppmuntra flickor, etniska minoriteter och andra missgynnade grupper att registrera sig och delta i skolundervisning.

På hälsovårdsområdet kommer EG:s stöd att inriktas på att förstärka de allmänna hälsovårdssystemen i syfte att ge alla människor tillgång till vissa viktiga tjänster. Insatser för att bekämpa de stora överförbara sjukdomarna (hiv/aids, malaria och tbc), förbättra näringen och minska mödra- och spädbarnsdödligheten kommer sannolikt att särskilt gynna de fattiga på landsbygden [5]. Dessutom kommer EG att främja tillhandahållandet av tjänster som rör reproduktiv hälsa och information om familjeplanering för att göra det möjligt för landsbygdshushållen att göra medvetna val när det gäller antalet barn och det tidsmässiga avståndet mellan dessa. En viktig prioritet blir också att förbättra tillgången till säkert dricksvatten och säker sanitet i syfte att bekämpa vattenrelaterade sjukdomar, vilka är en mycket vanlig orsak till ohälsa och dödlighet i landsbygdsområdena [6].

[5] Meddelande till rådet och Europaparlamentet beträffande hälsa och fattigdom (kommer). Se också kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet "Påskyndade insatser mot de viktigaste överförbara sjukdomarna som led i fattigdomsbekämpningen" (KOM(2000) 585, 20.9.2000).

[6] Meddelande från kommissionen om förvaltning av vatten i utvecklingsländerna (kommer).

7.4. Att främja en hållbar förvaltning av naturresurserna

Mot bakgrund av det nära sambandet mellan fattigdom på landsbygden och miljöförstöring (se bilaga 1) kommer en hållbar förvaltning av naturresurserna att vara en integrerad del av EG:s politik och strategi för minskad fattigdom på landsbygden. Man kommer att sträva efter att identiera och främja lösningar där alla inblandade parter vinner (s.k."win-win solutions") och som kommer både landsbygdens fattiga och miljön till godo och efter att begränsa avvägningen mellan miljöskydd och fattigdomsminskning på landsbygden till ett minimum. EG kommer att inrikta sig på viktiga politikfrågor och övergripande frågor, institutionella reformer samt utveckling och spridning av lämplig teknik med hjälp av följande åtgärder:

* Främjande av en politisk ram som stödjer den hållbara förvaltningen av naturresurser. Häri ingår i. att bedöma sektorpolitikens inverkan på miljön (t.ex. transporter, gruvdrift, jordbruk, fiske och industri), ii. att få ett slut på snedvridande subventioner och undervärdering av naturresurser (t.ex. energisubventioner), iii. att inrätta en effektiv rättslig ram som reglerar utvinningen av naturresurser och föroreningsfrågor, och iv. att medverka till bedömningen och övervakningen av de naturresurser som är hotade av att överutnyttjas.

* Förstärkning av de instanser som ansvarar för förvaltningen av naturresurser och för behandlingen av frågor rörande styre och korruption.

* Integrering av miljöbedömningar i de nationella utvecklingsstrategierna, strategidokumenten för minskad fattigdom och strategidokumenten för de enskilda länderna.

* Främjande av miljövänlig teknik som gynnar de fattiga på områdena mark- och vattenvård, bekämpning av skadegörare samt energi.

* Inriktning på frågor som rör markinnehav. Systemen för markinnehav bör motivera till en hållbar förvaltning av naturresurser och till investeringar i markförbättringar.

* Förstärkning av samhällsbaserade institutioner för förvaltning av naturresurser. Samhällsbaserade institutioner och resursanvändare är viktiga för förvaltningen av gemensamt ägda resurser.

* Bevarande av den biologiska mångfalden. Inrättande av skyddade naturreservat bidrar till den globala ansträngningen att bevara den biologiska mångfalden, men kan medföra stora kostnader för användarna av dessa områden. Det är viktigt att kostnaderna för miljöskydd delas rättvist genom att lokala samhällen får ekonomisk kompensation och genom att alternativ försörjning utvecklas. Skyddade områden kan också erbjuda värdefulla möjligheter till diversifierad försörjning.

* Åtgärdande av globala miljöproblem. EG stöder aktivt internationella initiativ för att lösa globala miljöproblem, såsom den globala uppvärmningen, som utgör ett stort hot mot produktionen på landsbygden och för de fattiga på landsbygden.

7.5. Att hantera risker och tillhandahålla skyddsnät

De fattiga på landsbygden är utsatta för många risker som hänger samman med klimat, sjukdomar, marknader och konflikter. Deras förmåga att klara av chocker är särskilt begränsad, eftersom skyddsnäten är få liksom deras reserver. För att överleva chocker är landsbygdens hushåll ofta tvingade att skära ned sina tillgångar, dra på sig skuld och dra in på investeringar, vilket leder till en långdragen försämring av levnadsvillkoren.

EG kommer att stödja flera olika typer av åtgärder för att hantera riskerna och minska inverkan av chockerna.

* Åtgärder för att minska riskerna

Till dessa hör tillhandahållande av förebyggande hälsovård, säkert dricksvatten, åtgärder mot översvämningar, bekämpning av skadegörare samt grödsorter som tål torka.

* Åtgärder för att lindra riskerna

Till dessa hör diversifiering av grödor och inkomster, förstärkning av sparkassor och kreditinstitut, inrättande av "spannmålsbanker", stöd till försäkringsmarknader och samhällsinstitutioner som tillhandahåller funktioner för socialt skydd.

* Skyddsnät

Skyddsnät behövs för att dämpa chocker när samhällets skyddsmekanismer kollapsar. EG kommer att tillhandahålla målinriktat finansiellt bistånd (genom den statliga budgeten, om de nödvändiga förutsättningarna är på plats) och livsmedelsbistånd, där detta är lämpligt (under vissa omständigheter för att rädda liv, säkra försörjningen och bevara tillgångarna). Livsmedelsbistånd är inte bara en viktig del av strategierna för särskilt utsatta delar av befolkningen, det kan också användas i. som ett komplement till ECHO eller när ECHO har dragit sig tillbaka, ii. som ett bidrag till strategiska reserver, och iii. för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsåtgärder. EG prioriterar lokala och regionala inköp för att undvika snedvridning av marknaden och bevara konsumtionsmönster.

* Rationalisering och förbättring av systemen för tidig varning

Mot bakgrund av hur viktigt det är med snabba system för tidig varning och exakta upplysningar, samtidigt som det erkänns att det finns alltför många och ofta konkurrerande system, räcker det inte med att förbättra systemen genom att använda den senaste tekniken. EG kommer att ge stöd till rationalisering av befintliga system och kommer att koncentrera stödet till institutioner och organisationer som erbjuder den bästa komparativa fördelen.

7.6. Att inrätta institutioner som är effektivare, ansvariga och decentraliserade

Frågor som rör landsbygden handläggs av flera olika institutioner inom den offentliga, privata och icke-statliga sektorn samt på samhällsnivå. Dessa institutioner är nödvändiga för att minska fattigdomen och för den hållbara förvaltningen av naturresurser, men bristerna är stora när det gäller täckning, effektivitet och ansvarighet. EG kommer att stödja den institutionella utvecklingen genom åtgärder på följande områden:

* Decentralisering

EG anser att decentralisering är en av de viktigaste faktorerna när det gäller landsbygdsutvecklingen för att främja dialog och förståelse mellan centrala, regionala och lokala aktörer, så att de berörda parterna tar ökat egenansvar för politik och strategier och så att de demokratiska processerna på gräsrotsnivå främjas. I princip är det lokalförvaltningen som är bäst skickad att tillgodose lokala behov, arbeta med lokala samhällen, planera den lokala utvecklingsverksamheten och samordna insatserna inom olika sektorer, genomföra utvecklingsprogram och tillhandahålla lokala tjänster på ett effektivt sätt. Om decentraliseringsprocessen skall lyckas är den i praktiken beroende av att det finns lokal kapacitet, av hur starkt förankrade och ansvariga de lokala demokratiska institutionerna är och av att det finns lämpliga kanaler till centralförvaltningen. EG kommer framför allt att stödja en genuin decentraliseringspolitik som syftar till att överföra politisk makt, kapacitet och budgetmedel (eller möjligheten att anskaffa medel) till de lägre nivåerna av förvaltningen och till det civila samhället.

* Institutioner inom den offentliga sektorn

Det viktigaste prioriteringarna för EG-stödet kommer att vara att förstärka den offentliga sektorns förmåga att utforma och genomföra utvecklingsprogram, och att rikta in tjänsteleveransen på kollektiva nyttigheter och fattigdomsminskning. För att tjänsterna till de fattiga skall kunna levereras så kostnadseffektivt som möjligt kommer EG att uppmuntra regeringarna att samarbeta med icke-statliga organisationer, privata företag och andra tjänsteleverantörer.

EG kommer att uppmuntra offentliga organ att försöka bli mera efterfrågestyrda, ansvariga och lyhörda för de fattigas behov. Detta kommer att kräva stöd till institutionella reformer (inbegripet reformering av den offentliga sektorn), utveckling av mänskliga resurser, större öppenhet och ändrade arbetsrutiner, särskilt införande av mera deltagarinriktade arbetsmetoder.

* Institutioner inom den privata sektorn

EG kommer att stödja åtgärder för att uppmuntra utvecklingen av privata tjänsteleverantörsföretag. För detta är det nödvändigt med en lämplig rättslig ram och tillhandahållande av viktiga kollektiva nyttigheter, såsom infrastruktur, marknadsupplysningar och kvalitetskontroller. EG kommer att stödja åtgärder för att utveckla kapaciteten hos den privata sektorns organisationer, såsom producent- och marknadsorganisationer, som spelar en viktig roll när det gäller landsbygdsutvecklingen. EG kommer att uppmuntra partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn när det gäller tillhandahållande av tjänster, t.ex. forskning på jordbruksområdet och konsulenttjänster.

* Samhällsbaserade institutioner

Samhällsbaserade institutioner fyller en viktig funktion inom den lokala beslutsprocessen och när det gäller att förvalta den lokala utvecklingsverksamheten och gemensamt ägda resurser. EG:s stöd kommer att inriktas på att förstärka förmågan hos samhällsbaserade institutioner och öka deras roll i samband med planering och genomförande av utvecklingsverksamheten. EG kommer också att undersöka möjligheterna att utveckla samhällsstyrda finansieringsinstrument, såsom byfonder eller sociala fonder.

* Organisationer i det civila samhället

Icke-statliga organisationer och andra organisationer i det civila samhället har dokumenterade erfarenheter av att leverera tjänster till de fattiga och spelar en viktig roll i samhällsutvecklingen. Organisationer i det civila samhället är också viktiga aktörer i den nationella politiska debatten och i decentraliserade styrelseformer. De har vidare en central roll när det gäller att stödja de lokala samhällena att framföra sina behov hos de lokala förvaltningarna och övervaka användningen av finansiella resurser. Organisationerna i det civila samhället kommer på grund av sin centrala roll att fortsätta att vara oumbärliga partner när det gäller EG:s strategier för landsbygdsutveckling.

8. EG:s strategi för fattigdomsminskning på landsbygden

EG:s strategi för fattigdomsminskning på landsbygden kommer att inriktas på de sex politiska mål som beskrivs i avsnitten 6 och 7. Strategin kommer att inriktas på centrala politiska och institutionella frågor och främja investeringar på landsbygden, och insatserna kommer att äga rum på tre huvudnivåer: den nationella, regionala och internationella nivån. På var och en av dessa nivåer kommer EG att inrikta sitt stöd på åtgärder där EG kan erbjuda ett mervärde och där en bestående inverkan på fattigdomen kan uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. I EG:s prioriteringar kommer vederbörlig hänsyn att tas till de olika regionernas varierande problem och specifika mål (se bilaga 4).

Huvudsyftet med EG:s föreslagna strategi för fattigdomsminskning på landsbygden är att se till att frågor som rör landsbygdsutvecklingen behandlas på rätt sätt i det enskilda landets fattigdomsanalys som ett första steg mot utformningen av en övergripande nationell utvecklingsstrategi. I det senare skedet av processen bör frågor rörande landsbygdsutvecklingen integreras i den makroekonomiska ramen och i all relevant sektorspolitik och alla relevanta sektorsstrategier. Frågor och prioriteringar som rör landsbygdsutvecklingen måste dessutom avspeglas i den statliga budgeten (även givarstödet) och i de tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn. Decentraliseringsprocesser spelar i detta sammanhang en central förmedlande roll.

8.1. Vägledande principer

Följande principer kommer att ligga till grund för EG:s alla åtgärder till stöd för fattigdomsminskning på landsbygden:

A. Inverkan på fattigdomen

Alla insatser kommer att värderas utifrån deras inverkan på fattigdomen. I bedömningen kommer hänsyn att tas till fattigdomens flerdimensionella natur på landsbygden, särskilt till de sex aspekter av fattigdomen som beskrivs i avsnitt 3. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas den otrygga livsmedelsförsörjningen, där detta är det mest akuta behovet hos landsbygdsbefolkningen.

För att öka EG-biståndets inverkan på fattigdomen på landsbygden kommer EG att basera sina program för de enskilda länderna på en noggrann analys av landets situation i fattigdomshänseende (med vederbörlig hänsyn till landsbygdsområdena), och därvid att tillhandahålla tillräcklig information om den geografiska spridningen, egenheterna och de bakomliggande orsakerna till fattigdomen. EG kommer att öka sina ansträngningar för att bedöma programutfallet genom att systematiskt använda fattigdomsindikatorer i samband med övervakningen och utvärderingen.

B. Jämställdhet mellan könen

EG:s åtgärder kommer framför allt att inriktas på det ofördelaktiga läget för kvinnor i landsbygdssamhällena. Häri kommer att ingå målinriktade åtgärder för att förbättra kvinnors tillgång till egendom och tjänster, förstärka kvinnors ekonomiska möjligheter och göra det möjligt för kvinnogrupper att delta i beslutsfattandet. Dessutom kommer EG att integrera jämställdhet mellan könen i alla områden av utformningen av politiken och programplaneringen.

C. Integrering av miljön

EG kommer att införa miljöbedömningar i många aspekter av utformningen och programplaneringen av utvecklingspolitiken i enlighet med vad som anges i kommissionens relativt nya arbetsdokument: "Integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i politiken för ekonomiskt samarbete och utveckling" [7].

[7] Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén "Integrering av miljöaspekter och hållbar utveckling i politiken för ekonomiskt samarbete och utveckling - Element i en övergripande strategi" (KOM (2000)264, 18.5.2000).

D. Långsiktig strategi

EG erkänner att fattigdomen på landsbygden är djupt rotad och endast kan lösas genom långsiktiga åtaganden och långsiktigt stöd. EG:s stöd kommer därför att inriktas på långsiktiga strategier för minskad fattigdom på landsbygden. EG kommer att fortsätta att tillhandahålla katastrofbistånd på kort sikt i samband med humanitära nödsituationer, men detta kommer alltid att vara kopplat till en långsiktig strategi för återuppbyggnad och utveckling.

E. Ekonomisk hållbarhet

Många givarstödda åtgärder i landsbygdsområdena har visat sig inte vara bärkraftiga efter det att givarstödet har upphört. För att åtgärda detta kritiska problem kommer EG att framhålla att det är viktigt att förstärka den lokala institutionella kapaciteten och att inrätta hållbara finansieringssystem (inbegripet möjlighet till lokala intäkter). EG kommer att undvika att finansiera åtgärder där utsikterna för ekonomisk hållbarhet är dåliga.

F. Stöd till nationellt förankrade strategier för fattigdomsminskning på landsbygden

EG kommer gradvis att övergå från att stödja fristående projekt till en mera övergripande strategi baserad på sektorsintiktade program och nationella utvecklingsstrategier eller strategier för fattigdomsminskning.

G. Subsidiaritet i samband med planering och genomförande

EG kommer att uppmuntra till att planering, förvaltning, resurstilldelning och leverans av tjänster decentraliseras till den lägsta nivå av den offentliga förvaltningen som har kapacitet att utföra dessa funktioner.

H. Deltagande av berörda aktörer

EG kommer att uppmuntra ett brett deltagande från de berörda aktörernas sida i utformningen, genomförandet, övervakningen och utvärderingen av utvecklingspolitiken och utvecklingsprogrammen.

8.2. Programplanering för de enskilda länderna

EG kommer i enlighet med vad som anges i strategidokumenten för de enskilda länderna att stödja åtgärder för fattigdomsminskning på landsbygden som ett led i sina mera övergripande strategier för de enskilda länderna. Dessa strategier behöver underbyggas av en noggrann analys av landets situation i fattigdomshänseende, varvid särskilt landsbygdsområdena och den offentliga politiken och de nationella strategierna bör belysas. Det är viktigt att man i denna analys ser till de bakomliggande orsakerna till den otrygga livsmedelsförsörjningen, och att de frågor som rör livsmedlens tillgänglighet, tillgången till dessa, sätten att lösa livsmedelsbristen och näringsproblem blir en hjärtefråga i samband med fattigdomsminskningen.

Slutligen måste förvaltningen av naturresurser och miljöfrågor tas med för att i. identifiera samarbetsprogrammens direkta och indirekta skadliga verkningar på miljön, som kan leda till att hållbarheten undergrävs och hindra att målen för utvecklingssamarbetet uppnås, och undvika dessa verkningar, och ii. erkänna och förverkliga möjligheterna att förbättra miljövillkoren och därmed tillföra utvecklingen och den ekonomiska verksamheten ytterligare fördelar och föra fram de miljöfrågor som prioriteras av EG.

I bilaga 3 presenteras en metod för landanalysen som skall ligga till grund för de nationella strategierna för fattigdomsminskning, EG:s strategier för de enskilda länderna och, vid behov, de nationella strategierna för landsbygdsutveckling.

Följande processer och tillvägagångssätt kommer att användas och stödjas, varvid EG:s samtliga finansiella instrument kommer att användas, inbegripet de geografiska och tematiska budgetposterna.

* Nationella utvecklingsstrategier/strategier för fattigdomsminskning

EG kommer med hjälp av politisk dialog, tillhandahållande av tekniskt bistånd och finansiering mer och mer att stödja utformningen och genomförandet av nationella utvecklingsstrategier eller strategier för fattigdomsminskning. EG kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt behandlingen av fattigdomen på landsbygden och frågor som rör tryggad livsmedelsförsörjning och miljö och kommer att främja en bred debatt när det gäller alla de politiska och institutionella frågor och de frågor rörande de offentliga utgifterna som i enlighet med avsnitt 7 är av betydelse för fattigdomsminskningen på landsbygden.

* Strategier för landsbygdsutveckling

När övergripande nationella utvecklingsstrategier saknas, och i länder som är synnerligen beroende av landsbygdsekonomin för den sociala och ekonomiska utvecklingen, kan det vara nödvändigt att utforma en strategi för landsbygdsutveckling, så att man får en sammanhängande strategisk ram för effektiva och samordnade insatser på landsbygden (se bilaga 3).

* Sektorsinriktade strategier

EG kommer mer och mer att ge sitt utvecklingsbistånd till stöd för sektorsinriktade program i form av budgetstöd. För att denna form av bistånd skall ha någon faktisk inverkan på fattigdomen på landsbygden kommer EG att lägga särskild vikt vid analyser av sektorspolitiken, politiken inom viktiga sektorer och institutionella reformer, förvaltningen av offentliga utgifter och övervakning av resultatet av sektorsprogram.

EG erkänner att vissa villkor måste vara uppfyllda innan sektorsprogram och budgetstöd kan införas. Strategin kan bli framgångsrik endast om ett starkt partnerskap är etablerat mellan regering och givare och detta partnerskap bygger på ökat egenansvar för mottagarlandet, ett brett deltagande av berörda aktörer vid fastställandet av prioriteringar, lämpliga normer för offentlig redovisningsskyldighet och tillräcklig administrativ förmåga att utforma, genomföra och samordna sektorsinriktade program. Sektorsinriktade strategier kommer därför att antas i takt med att förutsättningarna medger detta. Till dess kommer EG att fortsätta att arbeta för att det inrättas nödvändiga rättsliga, institutionella, budgetmässiga och finansiella förutsättningar.

De sektorsinriktade strategierna måste för att kunna möta mottagarnas behov och effektivt angripa fattigdomen innehålla en bestämmelse om att lokalförvaltningen och de lokala samhällena skall ha en aktiv roll. Samhällena måste delta i planeringen och övervakningen av hur resurserna används samtidigt som de lokala förvaltningarna måste ha tillåtelse att samordna det stöd som kanaliseras via olika sektorsprogram på lokal nivå.

* Projektstrategi

EG kommer att fortsätta att finansiera utvecklingsprojekt där sektorsinriktade strategier inte är genomförbara eller befinner sig i sin linda. Huvudinriktningen för utvecklingsprojekten på landsbygden kommer sannolikt att vara i. infrastruktur och tjänsteleveranser som gynnar de fattiga, ii. institutionella och politiska reformer, iii. institutionell kapacitetsuppbyggnad och iv. Program som lokalförvaltningen ansvarar för. Även i de fall där en projektstrategi bibehålls kommer EG att aktivt verka för att det sker en sektorssamordning med regering och andra givare, så att det gradvis utvecklas gemensamma strategier och genomförandeförfaranden.

* Stöd till organisationer i det civila samhället

EG kommer att direkt stödja de organisationer i det civila samhället som arbetar med de fattiga på landsbygden, inbegripet icke-statliga organisationer, producentorganisationer, branschorganisationer och samhällsbaserade organisationer. Dessa organisationer spelar en viktig roll när det gäller att stödja samhällsledda utvecklingsinitiativ och inrätta samhällsinstitutioner i syfte att ge de fattiga på landsbygden möjlighet till självbestämmande. I många områden är organisationerna i det civila samhället de enda tjänsteleverantörer som är i stånd att nå de fattiga på landsbygden. Förutom att ge finansiella medel direkt till organisationerna i det civila samhället kommer EG också att främja dessa organisationers deltagande i statliga projekt och sektorsinriktade program.

8.3. Regionala åtgärder

Ökad regional handel och ökat regionalt ekonomiskt samarbete är ett löftesrikt sätt att öka den ekonomiska tillväxten och den internationella konkurrenskraften på ett sätt som har direkt inverkan på landsbygdsekonomin i utvecklingsländerna. Ökad regional handel och ökat regionalt ekonomiskt samarbete hjälper till att skapa förutsättningar för att ta itu med allvarliga problem som påverkar regionen som helhet, såsom sysselsättningen, inkomstgenereringen och den mänskliga utvecklingen, och skapar därmed förutsättningar för att minska fattigdomen, förutsatt att åtgärderna utformas på ett sätt som kommer majoriteten, den informella sektorn och befolkningen på landsbygden till nytta.

Europeiska gemenskapen har väsentlig erfarenhet att erbjuda och finansiellt bistånd till sitt förfogande för att uppmuntra den regionala integrationen och hjälpa länderna att ta itu med de gränsöverskridande utmaningarna. EG:s regionalfonder kommer att användas för att stödja följande prioriteringar för fattigdomsminskning på landsbygden:

1) Ökad ekonomisk integration och inrättande av frihandelsområden, såsom de ekonomiska partnerskapsavtal som föreskrivs i Cotonouavtalet.

2) Regional harmonisering av frågor som rör en tryggad livsmedelsförsörjning och jordbrukspolitiken.

3) Regionala initiativ för jordbruksforskning och inrättande av regionala center med särskild kompetens.

4) Regional infrastruktur.

5) Djurhälsa och sjukdomskontroll.

6) Förvaltning av delade naturresurser och gränsöverskridande miljöproblem, inbegripet frågor rörande markförstöring och förhindrande av katastrofer.

7) Hantering av internationell migration.

8) Kapacitetsuppbyggnad, nätverksbyggande och utbyte.

8.4. Internationella åtgärder

På internationell nivå kommer EG att fortsätta att främja och underlätta processer som gynnar en jämlikare ekonomisk och social utveckling. EG kommer särskilt att stödja tillhandahållandet av globala kollektiva nyttigheter med anknytning till fattigdomsminskningen på landsbygden, bl.a. följande:

1) Global jordbruksforskning med speciell tonvikt på insamling, bevarande, förvaltning och förbättring av genetiska resurser samt strategisk forskning.

2) Effektiva och jämlika system för skydd av immateriella rättigheter mot bakgrund av avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPs).

3) Åtgärder för att bekämpa de viktigaste överförbara sjukdomarna [8].

[8] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet "Påskyndade insatser mot de viktigaste överförbara sjukdomarna som led i fattigdomsbekämpningen (KOM(2000)585, 20.9.2000).

4) Genomförande av de multilaterala miljöavtalen genom att globala frågor och mål integreras i nationella utvecklingsstrategier och nationella sektorsstrategier och genom att hjälpa utvecklingsländerna att genomföra sina åtaganden.

5) Främjande av internationella råvaruavtal som ett medel för dialog och samordning mellan de viktigaste partnerna på marknaden (producenter/exportörer och importörer/konsumenter).

6) Kunskapsutbyte i fråga om fattigdomsminskning på landsbygden och kopplingarna mellan fattigdom och miljö.

9. Politisk konsekvens och komplementaritet

9.1. Politisk konsekvens

Förutom utvecklingssamarbetet är det många andra av EU:s politikområden som är relevanta när det gäller att minska fattigdomen på landsbygden och uppnå hållbar utveckling, bl.a. handel, jordbruk, fiske, livsmedelsbistånd, forskning och teknisk utveckling, miljö, konfliktförebyggande och migration. Det är nödvändigt att se till att all EU-politik, både den interna och den externa, är konsekvent och stöder målen hållbar utveckling och fattigdomsminskning. För detta ändamål och i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Göteborg kommer en konsekvensanalys av effekterna på hållbar utveckling att göras när det gäller alla viktiga interna och externa politikförslag, i vilken de ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna kommer att analyseras. Anpassningen av viktiga EU-politikområden, såsom den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken, bör också fortsätta. De viktigaste frågorna när det gäller konsekvens i samband med landsbygdsutvecklingen diskuteras i korthet nedan.

Handel och utveckling

Många utvecklingsländer är fortfarande starkt beroende av produktionen av råvaror, vilket är ett resultat av deras historiska arv, misslyckade utvecklingsstrategier och OECD-ländernas handelspolitik. Detta beroende av ett begränsat antal råvaror gör att utvecklingsländerna är känsliga för snabbt föränderliga priser och har lett till ohållbar förvaltning av naturresurser. Försämrade bytesförhållanden för råvaruprodukter har ytterligare försvagat utvecklingsländernas redan känsliga ställning.

Det finns flera områden där utvecklingsländerna även i fortsättningen kommer att få stöd via utvecklingssamarbetet för att ta sig ur detta beroende. EG kommer särskilt att

* främja diversifiering och bearbetning på plats i syfte att ge den lokala produktionen ett mervärde,

* delta i internationella förhandlingar som syftar till att stabilisera råvarumarknaderna och att utveckla internationella mekanismer för hantering av marknadsrisker,

* öka samarbetet, handeln och den ekonomiska integrationen på regional nivå så att utvecklingsländernas beroende av OECD:s exportmarknader minskar och så att deras konkurrenskraft förbättras,

* främja den sektorpolitik och de sektorsstrategier i utvecklingsländerna som tar hänsyn till hindren och möjligheterna på världsmarknaden och tillgången till marknadsupplysningar,

* bygga upp kapacitet och tillhandahålla stöd för att förbättra utvecklingsländernas rättsliga ramar och förstärka deras förhandlingskapacitet i internationella forum.

För att utvecklingssamarbetet skall bli effektivt måste emellertid ökad överensstämmelse mellan EU:s handels- och utvecklingspolitik eftersträvas. Även om stora framsteg har gjorts under de senaste åren (t.ex. det EG-ledda initiativet "Allt utom vapen" (EBA), Allmänna preferenssystemet, kvoter och handelsförmåner för AVS-staterna) kommer EU att ytterligare öka denna överensstämmelse bl.a. genom åtgärder för att öka utvecklingsländernas exportmöjligheter och förbättra deras förmåga att integreras i den multilaterala handelsordningen. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas följande:

* Utvecklingsländerna måste få en särskild och differentierad behandling i den nya rundan WTO-förhandlingar, så att deras specifika behov och begränsningar beaktas.

* Icke-tariffära hinder, såsom EU:s hälso- och säkerhetsnormer, måste göras förutsebara och icke-diskriminerande samtidigt som utvecklingsländerna måste få tid på sig att anpassa sina regelverk och sin produktion, marknadsföring och sina system för kvalitetskontroll.

* WTO-bestämmelserna om immateriell äganderätt måste säkerställa en lämplig balans mellan de kommersiella rättigheterna och utvecklingsländernas och sårbara samhällens rättigheter, särskilt i fråga om de genetiska resurserna.

* Utvecklingsländernas tillgång till så många genetiska resurser som möjligt och rimliga fördelar av att dela sina egna genetiska resurser.

* Utveckling av rättsliga och marknadsbaserade instrument för att främja hållbar förvaltning av skogar och handel med skogsprodukter från hållbart förvaltade skogar.

Den gemensamma jordbrukspolitiken

OECD-ländernas jordbrukspolitik har en negativ inverkan på utvecklingsländernas landsbygdsekonomier huvudsakligen på två sätt: i. genom att tillgången till de produkter med ursprung i utvecklingsländerna som konkurrerar med OECD-ländernas produkter begränsas och ii. genom att exportprodukterna subventioneras, vilket (på en krisdrabbad marknad) leder till att produkterna införs på utvecklingsländernas marknader till priser under de lokala produktionskostnaderna och konkurrerar direkt med den lokala produktionen (mjölk och mjölkprodukter) eller indirekt genom att produkterna ersätter lokalt producerade livsmedel (spannmål, kött). Det stöd som industriländerna ger till jordbruket, nationellt och externt, i. ökar på ett artificiellt sätt utbudet på världsmarknaden, ii. pressar ned priserna och iii. ökar fluktuationerna av världsmarknadspriserna.

EG har redan gjort avsevärda framsteg på flera områden. Sedan 1992 har framför allt den gemensamma jordbrukspolitiken genomgått stora reformer, och livsmedelsbiståndet har helt frikopplats från bortskaffandet av jordbruksöverskott och är nu helt integrerat i EG:s utvecklingspolitik. Som ett resultat av detta har EG:s livsmedelsbistånd minskat avsevärt i kvantitet, vilket tyder på en övergång från livsmedelsbistånd till tryggad livsmedelsförsörjning och från livsmedelsbistånd in natura till finansiellt bistånd. Subventionerna för export av jordbruksprodukter minskar också gradvis tack vare minskad export och utvecklingen av växelkursen mellan euro och US-dollar.

Den nya rundan av WTO-förhandlingar om jordbruket kommer att innebära nya möjligheter till handel för utvecklingsländerna, förutsatt att OECD-länderna är beredda på handelsmedgivanden, och om det erkänns att rättvis internationell handel är till ömsesidig nytta för industriländernas och utvecklingsländernas ekonomier. För detta ändamål har EU bland annat föreslagit följande [9]:

[9] Jordbruksförhandlingar i WTO: Översikt av EG:s utförliga förhandlingsförslag - rådets slutsatser, 13656/00 (20 - 21 november 2000).

* Att det fria tillträdet för samtliga minst utvecklade länders produkter (enligt EBA-initiativet) skall utvidgas så att det omfattar alla OECD-länder.

* Att industriländerna och de rikaste utvecklingsländerna ger utvecklingsländerna, särskilt de minst utvecklade utvecklingsländerna, betydande handelsförmåner.

* Att det nationella stödet för att trygga landsbygdssamhällenas försörjning och för att förbättra livsmedelsförsörjningen i utvecklingsländerna, som ett led i fattigdomsminskningen, i förekommande fall, skall omfattas av "green box-åtgärderna" och därmed vara befriat från nedsättningsåtaganden.

* Att hitta medel för att säkerställa att handelsförmånerna görs stabila och förutsebara, så att investeringar i utvecklingsländernas jordbruk kan uppmuntras.

Produktionen och exporten av ett större utbud råvaror och bearbetade jordbruksprodukter från utvecklingsländerna skulle få ett ytterligare uppsving om Allmänna preferenssystemet reviderades, så att tillträdet till OECD-marknaderna blev förmånligare.

Utvecklingssamarbetet kan bidra till denna övergång om utvecklingsländerna får hjälp med att omstrukturera och anpassa sin politik och sina strategier på jordbruksområdet och med att se över sin skatte- och handelspolitik, så att de kan tillhandahålla en sammanhängande och säker ram som ger motivation åt de producenter som söker möjligheter att komma in på de lokala, regionala och internationella marknaderna.

Den gemensamma fiskepolitiken

I kommissionens meddelande "Fiske och fattigdomsbekämpning" [10] och i de relevanta slutsatserna från rådet uppmanas kommissionen i. att lägga större vikt vid fiskesektorn i de utvecklingsländer, där fisket spelar en viktig roll för den sociala och ekonomiska utvecklingen (införande av fiskesektorn i strategierna för de enskilda länderna och i strategierna för regionalstöd) och ii. att beakta målen hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning vid genomförandet av sådana insatser inom den gemensamma fiskepolitiken som sannolikt har en inverkan på utvecklingsländerna. Därigenom får man en solid grund för att öka överensstämmelsen mellan målen för EG:s utvecklingssamarbete och den gemensamma fiskepolitikens externa dimension. Det innebär att man bl.a. kan

[10] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet "Fiske och fattigdomsbekämpning" (KOM (2000) 724, 8.11.2000).

* förstärka utvecklingsländernas fiskepolitik och resursförvaltning (både på nationell och regional nivå),

* göra det möjligt för utvecklingsländerna att använda sina fiskeresurser på ett lämpligt sätt och främja ett ökat deltagande från deras sida i den internationella handeln,

* säkra att EG:s fiskeavtal överensstämmer med utvecklingsländernas fiskepolitik och mål för en hållbar förvaltning av resurserna.

Ytterligare framsteg är emellertid nödvändiga

* för att (genom förhandlingar med de utvecklingsländer som är kuststater) fastställa öppna och icke-diskriminerande regler för rättvis konkurrens mellan EU:s havsfiskeflottor och fjärrfiskeflottorna från länderna utanför EU när det gäller tillgång till överskottsresurser,

* för att reformera den gemensamma fiskepolitiken, inbegripet de finansiella instrumenten för denna, i syfte att öka hållbarheten när det gäller målen för fiskeverksamheten utanför EU:s farvatten.

9.2. Komplementaritet med EU:s medlemsstater och med andra stora givare

Begreppet komplementaritet betyder gemensamt givarstöd till nationella ansträngningar för att utforma och förverkliga en gemensam samarbetsram till vilken de största givarna kan ansluta sig. EG stöder i allmänhet "huvudgivarstrategin", enligt vilken en viss givare i ett visst land tar på sig rollen som samordnare på givarsidan och fungerar som huvudsagesman för de nationella myndigheterna.

I länder där landsbygdsutvecklingen väljs ut som insatsområde för kommissionens stödstrategi är EG berett att ta ledningen genom att hjälpa regeringen att utföra den nödvändiga analysen (fattigdom, tryggad livsmedelsförsörjning och miljö) och att utforma den lämpliga nationella ramen för att säkerställa sammanhängande insatser (tydliga prioriteringar i fråga om politiska och institutionella reformer, investeringar och tjänster) på landsbygden. När det gäller de nationella strategierna för minskad fattigdom skulle denna roll bestå i att se till att de frågor som rör landsbygden behandlas på rätt sätt.

ANNEXES

ANNEX 1 - The changing context of rural poverty

1) Changes in the global economy

* Globalisation

Although rural areas in developing countries are becoming more integrated into global trade and investment, the process of globalisation is uneven. In particular, the Least Developed Countries and despite the Commission's "Every But Arms" initiative are still largely excluded from global markets, and account for less than half of one percent of world trade.

* Privatisation

Many developing countries have made substantial progress in liberalising and privatising their economies. The rural poor live in a new situation where the role of the state has been reduced and the involvement of the private sector is gaining importance. Although there have been many benefits, the private sector is still predominant in easily accessible areas.

2) Socio-economic changes

* Urbanisation

By 2010 the number of urban dwellers will exceed the number of rural dwellers for the first time in human history. Rural areas will be affected by increasing outmigration to urban areas with major impacts on labour availability and family structures. Rural areas will benefit from the growth of urban markets and the inflow of remittances sent home by migrant workers.

* Diversification of rural livelihoods

The rural poor depend on multiple income sources, and engage in both farm and non-farm activities. In many rural areas agricultural production accounts for a declining share of the local economy, and the non-farm sector is growing in importance.

* HIV/AIDS

In 2000 there were 36 million people infected with HIV/AIDS, and 3 million deaths, mainly in Sub-Saharan Africa. The impacts on affected rural communities are devastating, and include the loss of adult providers, increased health and funeral costs, the withdrawal of children from school, the sale of productive assets, the accumulation of debt, the weakening of community institutions and general economic decline.

3) Political trends

* Decentralisation

Many developing countries have embarked on decentralisation programmes to transfer administrative, decision making and fiscal functions from the centre to local levels. The aim is to make government more responsive to local needs, to increase the efficiency of service delivery and to enhance participation and accountability.

* Civil society participation

In many developing countries, civil society organisations are playing an increasing role in policy dialogue and the delivery of services to the poor. Civil society refers to a broad range of non-state actors including NGOs, community based organisations, producer and trade associations, trade unions, the media and academia.

* Conflict and insecurity

Armed conflict has a hugely destructive effect on rural communities

4) Environmental problems

The ecosystems that are the basis of rural livelihoods are increasingly heavily exploited, resulting in a number of environmental problems including land degradation, deforestation, overgrazing, overfishing and the loss of global biological diversity. Many countries are experiencing increasing water scarcity, which limits their potential to expand irrigation. In addition, global warming is likely to result in changes in rainfall patterns, greater variability of climate and extreme weather events, increased flooding and sea level rise and significant changes in agricultural production patterns and agricultural risks.

There are close connections between environmental management and poverty reduction. [11] In favourable conditions a virtuous circle can develop where sustainable natural resource management contributes to rural poverty reduction, which in turn generates additional resources for investment in environmental improvements. However, the rural poor often face the opposite situation - a vicious circle of accelerating environmental degradation and deepening poverty. The rural poor are particularly affected by environmental degradation for several reasons:

[11] World Bank/DfiD/UNDP/ EC Poverty & Environment Paper (January 2002)

* They are particularly dependent on the direct utilisation of natural resources, such as soil, water, forests, pastures, fisheries and biodiversity, and therefore suffer most when these resources are degraded.

* They are vulnerable to natural disasters. Environmental degradation processes, such as deforestation and soil erosion, increase the likelihood of natural disasters.

* They are often exposed to water pollution, and are in the weakest position to mitigate the effects.

Rural poverty, in turn, contributes to environmental degradation processes:

* Because the poor tend to be preoccupied with their immediate survival needs they are often unable to manage natural resources for long term sustainability.

* As a result of population growth and migration, the rural poor are increasingly concentrated on marginal lands (e.g. mountain slopes and drylands) that are particularly vulnerable to degradation processes.

Although poverty is a major cause of unsustainable natural resources management, it must be recognised that environmental degradation is also caused to a great extent by the non-poor, who consume many more resources than the poor. Commercial interests are also responsible for large scale environmental damage, such as tropical deforestation, cattle ranching and overfishing.

ANNEX 2 - Changing approaches to Rural Development

Over the past forty-five years, rural development constituted one of the main priority areas for EC Development Cooperation. Within the European Community's Development Policy (COM (2000) 212), food security and sustainable rural development strategies is one of the six priority activities for Community Development Aid.

On average, rural development accounted for roughly 25% of the Commission's overall development assistance. During the 80's, with massive support provided to large integrated rural development programmes, the rural development share represented more than 50% of total aid. During the 90's this share dropped sharply below the 10% line.

Over the same period, the approach to rural development has constantly evolved:

The 60's were dominated by uncoordinated piecemeal interventions with a focus on agriculture and the various sub-sectors and hardly any link to other major sectors. Stand-alone projects were the main aid delivery tools. Sector policy and institutional issues were taboo.

During the 70's considerable efforts were made to increase the links between agriculture, transport and the social sectors. With regard to agriculture and its different sub-sectors, the focus was increasingly on farming systems and crop diversification. Massive support was provided to the development of cash and export crops. In terms of aid delivery, there was a shift from stand-alone projects to more comprehensive development programmes. Policy and institutional issues were addressed through ad-hoc donor conditionality.

During the 80's support to rural development was mainly provided through large-scale, area-based Integrated Rural Development Programmes. This multi-sectoral approach applied by most of the major donors, made it possible to address in a coherent manner the whole spectrum of constraints and to seize the various development opportunities. But at the same time this approach overstreched the managing capacity of developing countries and resulted in heavy and unsustainable technical assistance and donors driving the rural development agenda in their respective "zones of influence". Under these circumstances, it was also difficult to establish a common and coherent dialogue with national governments on policy and institutional reform.

With the arrival of increasingly comprehensive national development frameworks over the 90's, conditions are ripe to adopt a mainstream approach to rural development i.e. to work within existing or emerging frameworks of policies, strategies and institutions and to incorporate rural poverty reduction, food security and sustainable natural resources management objectives.

The proposed Communication to Council and Parliament reorients the Commission's working practices towards a mainstream approach to rural development.

The main thrust of the proposed EC strategy for rural poverty reduction is to ensure that rural development concerns are properly addressed within the country's poverty analysis as a first step to formulate a comprehensive national development strategy. Further in the process, rural development concerns have to be integrated into the macroeconomic framework and all relevant sector policies and strategies. Finally, rural development concerns and priorities need to be reflected in the government budget (including donor support) and the services provided by the public sector.

National development strategies, poverty reduction strategies or rural development strategies will constitute the strategic frameworks for analysis and strategy formulation. Sector wide approaches and decentralised cooperation will be the main delivery tools. Privatisation and market liberalisation will require a redefinition of the role of the state.

* National Poverty Reduction Strategies

Many developing countries have prepared Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) that define an overall policy and public expenditure framework for poverty reduction covering all sectors. A key aim has been to formulate comprehensive poverty reduction strategies on the basis of principles of national ownership, broad stakeholder participation and partnership between governments and donors. The early experience of PRSPs has been promising, but there is a need to take more specific account of the rural dimensions of poverty and problems of natural resource degradation.

* Sector Wide Approaches

Donors are moving away from funding standalone projects towards supporting sector programmes covering all financing requirements of a particular sector, as well as policy and institutional reforms. The sector wide approach offers important advantages over traditional projects in terms of building country ownership, strengthening donor coordination and addressing sector policy and public expenditure issues in a more comprehensive way. It also provides an appropriate framework for budgetary support. It is expected that donor support for rural development will increasingly be channelled through sector programmes in key sectors such as agriculture, health, education, transport and natural resources management. This will require the mainstreaming of rural poverty reduction and sustainable natural resources management objectives into the design of each sector programme, and the effective coordination of programmes in different sectors.

* Decentralisation Processes

Decentralisation plays a key role in achieving coordinated rural development at the local level. It involves the decentralisation of political power, decision making and budgetary resources and it is essential for improving national policies and strategies. Local government is in the best position to respond to local needs and to coordinate interventions in different sectors that reach the local level.

* Redefining the Role of the State in Rural Areas

Many developing countries have implemented privatisation programmes and liberalisation measures that aim to encourage private sector development and foreign investment. The state has withdrawn from many areas of service provision and production, and is increasingly focused on the provision of public goods. In principle, these reforms offer important benefits for rural poverty reduction by providing a foundation for market led development, encouraging private investment, reducing the wasteful use of public resources and allowing governments to concentrate expenditure on public goods provision and poverty reduction.

In practice, the impact of privatisation and liberalisation on rural poverty has been mixed. The ability of the poor to take advantage of opportunities in the market depends very much on their access to productive assets. The development of the private sector has also been uneven, and has concentrated on the most accessible and densely populated areas. In remote areas the private sector is undeveloped as a result of high transport and transactions costs and weak demand. Market failures, such as information problems, externalities and barriers to entry, are particularly prevalent in rural areas. This means that there is often a lack of competition, and that certain markets may be absent or inaccessible to the poor.

The experience of liberalisation indicates that governments must take an active role in creating the conditions for market development. This includes building and maintaining infrastructure to improve market access, providing market information, monitoring and enforcing quality standards, providing an enabling regulatory environment and putting in place a legal framework to enforce contracts. There is also a need to safeguard the provision of services that are particularly important to the rural poor where private sector services are unavailable, inaccessible or unaffordable.

ANNEX 3 - Integrating rural development objectives into country programming A methodological guide for country analysis

This annex presents a methodology to guide the process of country analysis with a view to informing National Poverty Reduction Strategies, EC Country Strategies and where required, national rural development strategies.

The EC will support actions for rural poverty reduction as part of its wider Country Support Strategies. These strategies need to be informed by a detailed analysis of the country's poverty situation with a particular focus on rural areas and government policies and strategies as defined in the country's strategic development framework.

The EC will pay particular attention to the treatment of rural poverty, food security and environmental issues. It will encourage a broad debate on the range of policy, institutional and public expenditure issues that are relevant to rural poverty reduction as. In the absence of comprehensive national development strategies, and in countries highly dependent on the rural economy for the social and economic development, there is a case for the formulation of rural development strategy to provide a coherent strategic framework for efficient and co-ordinated interventions in the rural space.

Proposed roadmap

Step 1: Rural poverty/food security profile

Key issues to be looked at are: main socio-economic and natural resources indicators, livelihood analysis of the main rural population groups as well as the groups to be targeted by the rural development strategy.

1.1. Rural areas and rural populations

* Short presentation of the main features of rural areas (agro-ecological zones, main resources of rural areas and main economic activities, etc.) and of the rural population as a whole (share in the total population, poverty dimensions, etc.).

* Main trends and issues regarding rural population livelihood outcomes (income, well-being, vulnerability to risk, food security, sustainability of natural resources management).

1.2. The main rural groups and their livelihoods

* Short presentation of the main rural population groups and of the salient features of their livelihoods.

1.3. The rural groups to be targeted by a Rural Development strategy

* Identification of the rural population groups targeted by the Rural Development strategy, including their location and size.

* Description of the livelihoods of these population groups (assets, strategies, outcomes) and of the related trends and shocks. In this description, attention will be given to developments that take place outside the main activities of the given populations, but that they make a significant contribution to their livelihood. This description will be summarised in a table complying with the model of table 1 of the guidelines.

* Reasons underlying the choice of these target groups.

Step 2: Assessment of rural institutions. This will include a comprehensive assessment of the political, legal, administrative, economic and social institutions affecting rural areas, as well as gender relations, ethnicity and important social and cultural practices. It will indicate how far and through which mechanisms each given element impacts on the livelihood of the targeted rural population groups:

* Political and administrative structures

* Law, regulations and practices governing the distribution of assets among rural households and within households

* Social and cultural practices, special attention being given to those practices which lead to discrimination based on gender, religion, membership of an ethnic group or occupational status

* Market institutions and mechanisms for inputs and outputs

* Taxation

Step 3: Analysis the causes of rural poverty and development opportunities. On the basis of the six aspects of rural poverty identified in section 4 of this communication, this step will diagnose the problems facing different groups of the rural poor, and will identify development opportunities. Problems will be ranked in relation to their acuteness and the breadth of their impact.

This section will:

* Identify the problems that impact on the outcome of rural livelihoods,

* Assess the relevance of these problems for the population groups targeted by the rural development policy,

* Evaluate the acuteness of these problems, that is on the one hand their seriousness, and on the other hand the size of the affected population groups,

* Survey the current trends relative to the seriousness of these problems (improvement or aggravation),

* Assess the breadth of the problems' impact on livelihood outcomes,

* Pinpoint the problems whose negative impact is mutually reinforcing and should therefore be tackled in a co-ordinated approach,

* And finally list the problems which a rural development strategy should aim at alleviating or removing.

Step 4: Assessment of policies and programmes addressing rural poverty. This will examine the role of existing government policies and programmes addressing rural problems and fighting rural poverty. It will also include an assessment of existing projects and programmes in rural areas funded by the EC and other donors. Because of the very diverse nature of the problems that affect rural livelihood outcomes, the range of policies and actions to survey may be large and will not be restricted to the sole actions and policies dealing with agriculture, livestock, fishery or forestry.

As far as possible, the dimension of donors interventions will be assessed and put in relation with the magnitude of the problems being tackled in order to highlight the areas in which additional resources might usefully be mobilised. Success stories and failures, notably of EC interventions, will be analysed with the view to draw lessons for future interventions.

Step 5: Prioritisation of actions for EC support. The EC cannot address all problems facing rural areas, and must therefore carefully prioritise its actions in order to ensure the most effective use of limited resources in fighting rural poverty. EC actions will be prioritised according to the following criteria:

* Long lasting impact on critical problems facing the rural poor

* Actions where the EC can offer particular added value and experience (in particular sector programmes and decentralised support)

* Cost effectiveness in tackling rural poverty

* Nationally owned policy priorities as presented in the Poverty Reduction Strategy Paper or other national development framework

* Opportunities to support processes of policy and institutional reforms that are favourable to the poor

* Coordination with other donors, in particular the EU Member States and UN agencies

Should some of the interventions envisaged not meet the Government objectives or not be consistent with Government policies, the Profile should recommend a policy dialogue with the Government prior to any involvement of the EC in this area.

Detailed presentation of the EC priorities for rural development.

For the purpose of identifying specific areas of intervention and priority activities in the Country Support Strategy, it may be necessary to further develop the strategic orientations into the sectors and programmes to be financed and the most appropriate financial instruments to be used. In such an event the CSS will describe:

* The scheduling of the transition from the current EC activities to the activities proposed,

* The instruments that are the most appropriate for the financing of these activities,

* The identification of partners for the implementation of these activities and the forms of co-operation to develop with them,

* The means, in particular locally available means, that can be mobilised in support of these activities,

* The assumptions underlying the expected outcomes of these activities and the risks that may endanger these expectations,

* The monitoring procedures of these activities and of evaluation of their outcomes and a set of rural poverty indicators to be monitored

Ref: Guidelines for the formulation of RD strategies, Dec 2000. Programming guidelines for Rural Development, Nov 2001

ANNEX 4 - Regional Differences in Rural Problems

Sub-Saharan Africa

* Economic stagnation and rapid population growth

* Predominance of low-input, rainfed, subsistence agriculture with little application of improved varieties

* Inadequate coverage of rural infrastructure

* Very poor health and education status of rural populations

* Poor coverage of services in rural areas

* Weak administrative capacity

* Governance problems and corruption

* Accelerating land degradation on marginal lands

* Severe impact of HIV/AIDS, especially in Southern and Eastern Africa

* Inequitable land distribution in certain countries (especially Southern Africa)

* Man made and natural disasters including drought, floods, pests, human and animal diseases, and conflict

* Great distances to urban centers/markets and lack of economic infrastructure // South and Southeast Asia

* Increasing land scarcity, land fragmentation and landlessness

* Rapid population growth

* Environmental problems including land degradation on drylands and sloping lands, deforestation and salinisation of irrigated areas

* Inequitable tenancy and sharecropping arrangements in certain countries

* Weak management of irrigation schemes in several countries

* Corruption

* Natural disasters

* Vulnerability of low-lying coastal regions to sea level rise

Latin America

* Large inequalities in landholdings and inequitable sharecropping arrangements

* Macroeconomic instability

* Deforestation - conversion of forest for unsustainable cattle ranching

* Natural disasters // Mediterranean

* Declining or stagnant agricultural sector

* Increasing water scarcity

* Land degradation

Eastern Europe and Central Asia

* Incomplete transition from state ownership to private enterprise

* Inefficient landholdings reflecting the legacy of collectivisation

* Breakdown of social and economic institutions

* Corruption and weak governance

* Environmental problems (atmospheric pollution, soil contamination, negative impacts of irrigation schemes)

* Great distances to urban centers/markets and lack of economic infrastructure // Caribbean and Pacific

* Lack of diversification and dependence on a few export commodities

* Particular vulnerability to sea level rise.

* Natural disasters

* Water shortages