Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning (EG) om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning"(1)

(1999/C 209/11)

Den 11 december 1998 beslöt rådet att i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som ansvarade för det förberedande arbetet, antog sitt yttrande den 4 maj 1999. Föredragande var Antonello Pezzini.

Vid sin 364:e plenarsession den 26-27 maj 1999 (sammanträdet den 26 maj) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 71 röster för, 3 emot och 5 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Översynen av förordningen har genomförts mot bakgrund av en undersökning om hur förordningen tillämpas i medlemsstaterna, men även med hänsyn till att frivilliga instrument och de olika intressenternas ansvar för en hållbar utveckling blir allt viktigare i gemenskapens miljöpolitik. Dokumentet innehåller vissa nya och viktiga element som behöver diskuteras.

1.2. Kommittén välkomnar det faktum att vissa av de nya elementen motsvarar rekommendationer som fanns med redan i yttrandet om det ursprungliga förslaget(2). Detta gäller särskilt de anställdas deltagande, stöd åt små och medelstora företag, värdet av att ha en symbol samt intresset för att gradvis utvidga tillämpningsområdet.

1.3. De viktigaste nya elementen är följande:

- Utvidga tillämpningsområdet (artikel 3).

- Anknyta EMAS till ISO 14001 för att de båda systemen skall kunna kombineras och för att undvika dubbelarbete (bilaga I).

- Engagera de anställda i tillämpningen av EMAS (artikel 1).

- Främja de små och medelstora företagens deltagande (artikel 10.1).

- Tillämpa EMAS vid genomförandet av miljölagstiftningen och kontrollen av att den efterlevs för att undvika onödigt dubbelarbete (artikel 10.2).

- Använda en synlig symbol (artikel 8).

- Utforma en informationskampanj (artikel 11).

- Se till att medlemsstaterna tillämpar förordningen på ett likartat sätt genom upprättande av ett forum för behöriga och ackrediterade organ (artiklarna 4 och 5).

1.4. Man bör samtidigt betona att kontinuiteten i arbetet är viktig, framför allt vad gäller EMAS mervärde, vilket innebär att företagen måste vidta ytterligare åtgärder på området utöver att uppfylla alla gällande föreskrifter med avseende på miljön (skäl tre). I förslaget betonas även subsidiaritetsprincipen, som ger medlemsstaterna stora möjligheter att vidta genomförandeåtgärder.

1.5. Kommittén anser att den konferens om översynen av EMAS, som anordnades av det tyska ordförandeskapet i januari 1999, var ett ypperligt tillfälle att diskutera och analysera de resultat som uppnåtts. Det bekräftades också att om EMAS skall kunna utvecklas på ett enhetligt sätt i medlemsstaterna är det är viktigt att undanröja vissa hinder, särskilt med hänsyn till att ansökningarna om certifiering har minskat märkbart i Tyskland, det hittills ledande landet när det gäller tillämpning av ordningen.

1.6. Kommittén anser liksom kommissionen att det är nödvändigt att vidareutveckla EMAS, framför allt genom att underlätta för små och medelstora företag att ansluta sig till ordningen. Samtidigt får man inte förlora målet ur sikte, dvs. att hela tiden fortsätta att förbättra miljön genom att ge allmänheten största möjliga insyn i arbetet.

1.7. Vid det möte som anordnades tillsammans med italienska miljöskyddsbyrån (Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente italiana, ANPA) den 16 mars i Rom fick kommittén tillfälle att analysera problemet med att EMAS tillämpas på olika sätt i olika områden, och framför allt svårigheter som uppstår i vissa länder och hur man skulle kunna övervinna dessa. Vid mötet deltog många företrädare för sociala intresseorganisationer och för organisationer som är engagerade i EMAS-ordningen.

1.8. Vid mötet framkom att medlemsstaterna och kommissionen måste arbeta för att öka den allmänna medvetenheten om EMAS och att de berörda parterna, särskilt branschorganisationer, fackföreningar och icke-statliga organisationer, måste engageras mer genom att inrätta samarbetsmekanismer för att sprida ordningen.

1.9. ESK anser att det för detta ändamål vore lämpligt att utarbeta ett tilläggsyttrande för att mer ingående granska de metoder som tillämpas, men som inte behandlas i ordningen, och som i praktiken inte underlättar anslutningen till EMAS, i synnerhet inte för små och medelstora företag.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén anser att EMAS är ett instrument som är lämpligt att använda i arbetet med att uppnå det viktiga målet att främja hållbara produktions- och konsumtionsmetoder (en hållbar utveckling). Enligt systemets grundprinciper skall ordningen

- utgå från marknadslagarna,

- bygga på frivilligt deltagande,

- verka för att ansvaret för miljöskyddet delas,

- tillhandahålla riktlinjer för en effektiv hantering av miljöeffekterna,

- förbättra miljöprestandan, i synnerhet inom industriföretag men även inom andra sektorer,

- producera trovärdiga och tillgängliga resultat,

- fungera som komplement till lagstiftning och kontroll.

2.1.1. Om EMAS skall fungera som komplement innebär det att ordningen måste kombineras med andra miljöpolitiska instrument i samband med att de offentliga myndigheterna främjar en hållbar utveckling. Samtliga parter måste också delta aktivt. Naturligtvis vänder sig ordningen främst till företag, men den kommer också att bli mer synligt och dess mervärde kommer att öka om fler engageras, i synnerhet medborgarna som miljöredovisningen ju riktar sig till.

2.1.2. Man skall inte glömma att de offentliga anbudsförfarandena blir allt "grönare" (grön upphandling), och att miljövänliga produktmetoder och tjänster prioriteras allt mer i urvalsförfarandet. Man skall också komma ihåg att kommissionen har utarbetat en integrerad produktpolitik, som kommer att behandlas i en grönbok. Detta kan skapa mer fördelaktiga förutsättningar för EMAS-certifiering.

2.1.3. Om företag och organisationer på frivillig basis skall ansluta sig till EMAS, måste de offentliga myndigheterna informera om ordningen och att se till att den används i större utsträckning i samband med åtaganden som berör allmänheten för att främja en miljövänlig utveckling. Användningen av EMAS skulle t.ex. kunna prioriteras lika högt som andra villkor i urvalskriterierna vid anbudsförfaranden.

2.2. Avvikande tillämpning i olika områden och subsidiaritet

2.2.1. Tillämpningen av EMAS varierar från medlemsstat till medlemsstat, vilket kan få negativa konsekvenser för företagens ställning på marknaden. Därför måste vi titta närmare på tidigare erfarenheter för att kunna ta fram instrument som leder till att EMAS tillämpas på ett enhetligt sätt. Detta skall inte tolkas som att tillämpningen av normerna stramas upp: det handlar snarare om att införa stimulansåtgärder i form av skattelättnader och åtgärder som är förenliga med konkurrenslagstiftningen.

2.2.2. Fyra länder (Österrike, Tyskland, Holland och Sverige) har ett mycket större antal företag som tillämpar EMAS (uttryckt i procent av det totala antalet företag i landet) än övriga länder inom gemenskapen.

2.2.2.1. Av denna "positiva avvikelse" borde man kunna dra vissa slutsatser, eftersom resultaten säkerligen har uppnåtts med hjälp av instrument och metoder som inte direkt omnämns i förordningen och som det vore lämpligt att sprida till övriga länder.

2.2.2.2. Viktiga element som framgångsrikt skulle kunna användas är till exempel decentralisering av administrationen, samarbete med handelskammare, företagsorganisationer, fackföreningar och andra organisationer för att sprida systemet, förstärkning av kontrollanternas antal och kompetens, informationsspridning, användning av ny och avancerad miljöteknik samt vikten av att det finns en konsoliderad och väl fungerande miljölagstiftning. Det är naturligtvis lättare att sprida frivilliga miljöskyddssystem som EMAS i länder där miljöskyddet sedan länge är en viktig faktor.

2.2.3. Följande metoder skulle kunna vara aktuella:

- Införa retroaktiva skattelättnader för förvaltningsförfaranden som har lett till avsevärda förbättringar av miljön.

- Decentralisera administreringen av kontroller och certifieringsförfaranden.

- Införa andra nationella bestämmelser inom miljöområdet i EMAS.

- Införa stimulansåtgärder till större företag så att de engagerar underleverantörer i genomförandet av EMAS-programmen.

- Införa namnen på underleverantörerna i miljödeklarationen.

- Engagera de offentliga myndigheterna i regioner där det tillämpas olika metoder inom samma sektor och betrakta myndigheterna som ett samordningsorgan med avseende på ett gemensamt certifieringsförfarande.

- Ge större ansvar till decentraliserade organisationer som företräder företag, i synnerhet för att med hjälp av tekniska och ekonomiska stödåtgärder gynna små och medelstora företags deltagande.

- Sprida och synliggöra de resultat som uppnås.

- Utforma målinriktade informations- och utbildningskampanjer, i synnerhet med avseende på organisationer som företräder små och medelstora företag.

2.2.4. Ett forum för behöriga organ och ackrediteringsorgan kan helt säkert främja utbytet av erfarenheter, men det är trycket från den inre marknaden som kommer att leda till harmoniseringen. Det är inte någon tillfällighet att det bland de registrerade företagen i Italien främst finns stora multinationella företag som tillhandahåller tjänster i norra eller centrala Europa.

2.2.5. Antagandet av EMAS var nödvändigt för att garantera en jämn spelplan på den inre marknaden (se punkt 5 i motiveringen). Kommissionen har enligt subsidiaritetsprincipen mycket begränsade möjligheter att vidta några åtgärder. Man skall dock inte glömma att kommissionen har vissa åtaganden enligt artikel 10.4 (främjande av en konsekvent tillämpning) och artikel 11 (information på gemenskapsnivå). Resultaten avviker dock mycket från varandra och det finns anledning att fråga sig om kommissionen helt uppfyllt sina åtaganden, eftersom det fortfarande finns ett stort behov av att öka miljömedvetenheten bland medborgare och företagsidkare inom olika sektorer.

2.3. Utvidgning av tillämpningsområdet

2.3.1. Detta är ett ambitiöst mål som bygger på resultaten från ett antal pilotprojekt: förutom att projekten visade att tillämpningsområdet verkligen behöver utvidgas, bekräftades ännu en gång det faktum att all mänsklig verksamhet i olika grad påverkar miljön.

2.3.2. När man diskuterar nyttan av en eventuell utvidgning av tillämpningsområdet, ett förslag som ESK i princip är positivt inställd till, bör två alltför kategoriska ståndpunkter bemötas.

2.3.2.1. Den första intas av dem som anser att en utvidgning inte är möjlig, eftersom vissa sektorer som till exempel tjänstesektorn inte kan knyta sina miljöeffekter till en specifik geografisk plats. De glömmer då att det förekommer bieffekter.

2.3.2.2. Den andra intas av kommissionen som anser att alla problemen är lösta när den påstår att

a) pilotprojekten visade att det finns en efterfrågan på miljöcertifiering utanför tillverkningssektorn,

b) även andra sektorer innebär betydande effekter för miljön, både direkta och indirekta,

c) EMAS är tillämpningsbart inom alla ekonomiska sektorer.

2.3.3. Det skall i stället betonas att en omedelbar och generell utvidgning av EMAS inte är någon lätt uppgift, eftersom miljöeffekterna från industrin inte är desamma som från andra sektorer, särskilt servicesektorn. Frågan bör dock kunna lösas med utgångspunkt i tre grundläggande principer:

- Att uttryckligen framhålla att EMAS kan tillämpas inom samtliga sektorer för att undanröja tvivel vad gäller eventuella undantag och opportunistiska begränsningar.

- Att genomföra grundligare undersökningar, alltid i samband med konkreta projekt, som leder till att särskilda referenskriterier kan utarbetas. Med hjälp av dessa kan en riktig bedömning göras av miljöprestationerna inom olika berörda sektorer. De bör även innehålla en utförlig beskrivning av den certifierade anläggningen, vilket också var ett önskemål i kommitténs yttrande om den ursprungliga förordningen(3).

- Att gradvis och med olika prioriteringar utvidga ordningen till de sektorer som inte redan tidigare omfattats. I ett första steg skall möjligheten att tillämpa ordningen inom den offentliga sektorn och tjänstesektorn undersökas.

2.4. De anställdas deltagande

2.4.1. Även om det i artikel 1.2 d anges att de anställda skall engageras i arbetet, eftersom det anses vara en viktig faktor för att EMAS skall kunna genomföras, är detta deltagande fortfarande endast en principförklaring. I artikeln saknas mer utförliga uppgifter om hur och under vilka former deltagandet skulle gå till, vilket däremot angavs i 1993 års förordning (artiklarna 3.1 och 7.2).

2.4.2. Den nya förordningen borde innehålla bestämmelser om att de anställda genom de organisationer som företräder dem i företaget får delta i och uttrycka sina synpunkter på arbetet, dels när programmen utarbetas, dels när de genomförs. Detta gäller i synnerhet frågor som avser yrkeserfarenhet och arbetsorganisation.

2.5. Tillämpningen av EMAS vid genomförandet av den nationella miljölagstiftningen och kontroll av att denna efterlevs

2.5.1. Genom artikel 10.2 får medlemsstaterna möjlighet att använda registreringen i EMAS vid genomförandet av miljölagstiftningen och kontrollen av att den efterlevs för att undvika onödigt dubbelarbete.

2.5.2. ESK framhåller i sitt yttrande om genomförandet av miljölagstiftningen(4) att EMAS är ett användbart instrument.

2.5.3. Utan att glömma bort att EMAS mervärde kommer av det faktum att det är ett bredare instrument som inte bara används för att se till att lagstiftningen efterlevs, skulle anslutningen till ordningen kunna ske i etapper genom en dialog mellan företaget och den behöriga myndigheten. Detta skulle bidra till att lagstiftningen efterlevs och lyfta fram dolda problem.

2.5.4. Det skulle naturligtvis vara en sporre för företagen om de kunde undvika dubbelarbete, men även miljömyndigheterna skulle se det som ett gott skäl till att främja spridningen av EMAS.

2.5.5. Kommittén ställer sig dock undrande inför det faktum att det inte nämns något om att Europeiska miljöbyrån skall engageras i arbetet. Byrån skulle kunna spela en viktig roll i arbetet med att sprida erfarenheterna och ge tekniskt och vetenskapligt stöd när riktlinjerna skall utarbetas.

2.6. Främjande av små och medelstora företags och hantverksföretags deltagande

2.6.1. Det är nödvändigt att ta hänsyn till vilka förutsättningar små företag har för att bedriva sin verksamhet och gör sina val. I dessa företag finns ett stort kunnande som de måste administrera genom prioriteringar av tillgänglig tid och begränsade mänskliga resurser. Det innebär att allt arbete utöver det som är nödvändigt för att bedriva verksamheten, och som innebär att mycket tid och resurser måste avsättas, många gånger försummas om det inte visar sig vara användbart för företaget.

2.6.2. Det är således nödvändigt att utarbeta särskilda förfaranden, förenklade dokument, revisionsperioder och kontroller som passar företagets storlek och typ. ESK menar att alltför ofta förekommande kontroller medför onödig pappersexercis och orimliga kostnader för de små och medelstora företagen.

2.6.3. Naturligtvis tillåter inte budgeten i flertalet av de mycket små företagen att de anställer en person som sköter de betungande administrativa uppgifterna. De behöriga myndigheterna måste därför upprätta strukturer på lämplig regional eller lokal nivå för att kunna tillhandahålla tjänster och vara behjälplig med rådgivning inom miljöområdet och på detta sätt gynna dessa företags deltagande.

2.6.4. Det är nödvändigt att utbilda internrevisorer för de små företagens behov. Mindre företag har ofta inte några revisorer anställda till skillnad från stora företag som har kvalitetskontrollsystem. Utbildningen skulle även omfatta branschorganisationer med lämpligt stöd från de offentliga myndigheterna. Internrevision är ett viktigt inslag i företagets arbete att tillsammans med lämpliga miljömyndigheter genomföra den gällande lagstiftningen. Detta skulle vara ett första steg mot EMAS-certifiering (se artikel 10.2).

2.6.5. Det är önskvärt att riktlinjer utarbetas för att underlätta kontrollanternas arbete i de små och medelstora företagen och harmonisera kontrollkriterierna.

2.7. EMAS synlighet och trovärdighet

2.7.1. Deltaganden i EMAS sker på frivillig basis. Tack vare ordningens öppna förfaranden och de behöriga myndigheternas kontroll av den blir de olika ekonomiska intressenternas miljöarbete trovärdigt i allmänhetens ögon. Om ordningen skall kunna användas i arbetet för en hållbar utveckling måste samtliga berörda parter engagera sig och allmänheten informeras på lämpligt sätt. Offentliga myndigheter använder ordningen allt mer i samband med aktiva politiska åtgärder för en hållbar utveckling, bl.a. genom att engagera olika utbildningsinstitutioner, särskilt skolorna.

2.7.2. EMAS måste kunna skiljas från de privata certifieringssystemen. Detta kan ske genom att man lyfter fram det mervärde som innebär ett ansvar för medborgarnas miljö, minskar pappersexercisen och utvecklar de rådgivande och informativa funktionerna. ESK anser därför att användningen av en symbol i enlighet med det nya förslaget till förordning vore mycket lämpligt.

2.7.3. Med tanke på att kommissionen är ansvarig för att främja EMAS på gemenskapsnivå, föreslår kommittén att det i samband med den nya förordningen skall utarbetas riktlinjer som innehåller bästa praxis, de vanligaste problemen företagen stöter på och annan lämplig information för att bättre kunna använda instrumentet. Kommittén är villig att bistå i arbetet med att utarbeta sådana riktlinjer om detta skulle bli aktuellt.

2.7.4. Kommittén anser att det är viktigt att samtliga medlemsstater ser till att de socio-ekonomiska aktörer som berörs av ordningen rådfrågas och aktivt deltar i den. Ordningen fungerar bäst när den tillämpas i samarbete med behöriga myndigheter. Ett sådant krav borde således föras in i förordningens bestämmelser, så att deltagandet uttryckligen nämns och så att det framgår att det är viktigt att dela ansvaret för en hållbar utveckling. En definition av de berörda parterna (intressenter) bör införas i artikel 2, och det är till dem som miljödeklarationen skall rikta sig. Det bör också finnas bestämmelser om att de behöriga myndigheterna skall rådfråga dessa parter (artikel 5). Bestämmelser om parternas aktiva deltagande bör slutligen införas i artikel 11.1 om information till allmänheten och ordningens spridning.

2.7.5. ESK noterar slutligen att det inte finns några bestämmelser om att resultaten skall jämföras på europeisk nivå, vilket skulle vara en effektiv metod för att öka anslutningen till EMAS. Europeiska miljöbyrån skulle därför kunna få i uppgift att regelbundet utarbeta en sådan jämförande rapport om de framsteg som görs för att underlätta kontrollen av EMAS-kvaliteten på gemenskapsnivå.

2.8. Särskilda kommentarer

2.8.1. Definitioner av "organisation" och "anläggning" (artikel 2 l och 2 m)

2.8.1.1. Även om en anläggning består av ett visst avgränsat område, med tydlig inverkan på miljön, kan inte kriterierna för anläggningen tillämpas på organisationen. Man måste undvika att organisationer registrerar sig trots att de har anläggningar som inte uppfyller kraven i den gällande miljölagstiftningen. Det är därför nödvändigt att fastställa särskilda referenskriterier, i synnerhet vad gäller tjänster. Hur skall man t.ex. bedöma en organisation som består av fler anläggningar?

2.8.2. Bästa tillgängliga teknik

2.8.2.1. Artikel 3a i EMAS I innehåller bestämmelser om att företagen skall redovisa sina miljöskyddsstrategier för att kunna förbättra sin miljöprestanda genom användning av bästa tillgängliga teknik. Den nya förordningen innehåller inte längre denna viktiga punkt. Bilaga I B punkt 2 i EMAS II borde innehålla en hänvisning om att organisationer som ansöker om certifiering kan använda bästa tillgängliga teknik för att ständigt förbättra sin miljöprestanda och att tekniken kan vara ett viktigt kriterium för kontrollanten. En sådan hänvisning gäller naturligtvis bara de sektorer där användningen av bästa tillgängliga teknik är väl inarbetad.

2.8.3. Uppfyllande av bestämmelserna i miljölagstiftningen

2.8.3.1. Enligt EMAS I kunde inte företag som inte uppfyllde bestämmelserna i miljölagstiftningen ansluta sig till EMAS. Förslaget till översyn är däremot inte särskilt tydligt vad gäller kravet på att en organisation som är EMAS-certifierad skall genomgå regelbundna kontroller av huruvida de uppfyller bestämmelserna i den nationella miljölagstiftningen, även om det finns ett antal bestämmelser som hänvisar till detta (artiklarna 3 b och 6.1 e, bilagorna I B punkt 1, II punkt 2.6 och V punkt 5.4.3). Det saknas i synnerhet en tydlig angivelse om huruvida miljöredovisningen skall innehålla information om att organisationen uppfyller bestämmelserna i den nationella miljölagstiftningen. Punkt 3.2 i bilaga III om miljöredovisningens innehåll bör omfatta denna typ av information.

2.8.4. Användningen av EMAS för att kontrollera att miljölagstiftningen efterlevs

2.8.4.1. Artikel 10.2 om dubbelarbete vid kontroll av att miljölagstiftningen efterlevs skall tolkas mot bakgrund av artikel 1.3. EMAS ersätter inte normala miljökontroller och innebär inte något dubbelarbete, eftersom EMAS och miljökontrollerna är två olika system som kompletterar varandra. Registreringen, ett system som industriföretagen använder på frivillig basis, kan inte ersätta de offentliga myndigheternas kontroller och övervakning. Det kan dock användas inom ramen för subsidiaritetsprincipen för att undvika onödigt dubbelarbete och förenkla de administrativa förfaranden som krävs enligt den nationella lagstiftningen.

2.8.5. Miljöredovisning (bilaga III)

2.8.5.1. Kommissionens förslag är en urvattnad version av den tidigare förordningen. Enligt bilaga III punkt 3.2 skall en organisation endast överlämna en beskrivning av sin generella miljöpolicy, utan att utförligt beskriva vare sig strategier eller mål för denna. Miljöredovisningen kan dessutom innehålla endast viss information. Detta bör inte tillåtas. Redovisningen borde innehålla en enda komplett redogörelse.

2.8.5.2. Det är viktigt att anknyta innehållet i miljöredovisningen till bestämmelserna i Bilaga I punkt 3 om extern kommunikation, eftersom organisationen skall föra "en öppen dialog med berörda parter, inklusive lokala myndigheter och kunder med avseende på miljöeffekterna". Miljöredovisningen skall uppfylla dessa krav.

2.8.6. De anställdas deltagande

2.8.6.1. För att undvika olika tolkningar av bilagorna II och V bör man byta ut ordet "personalen" mot "de anställda". För att uppfylla de kontraktsenliga rättigheterna till information och samråd bör det även finnas bestämmelser om att resultaten skall överlämnas till arbetstagarnas representanter vid företaget.

2.9. Förvaltningskommitté (art. 14)

2.9.1. Det faktum att man har omvandlat tillsynskommittén till en förvaltningskommitté stärker kommissionens förslag, och innebär att det kan genomföras snabbare och effektivare på internationell nivå.

Bryssel den 26 maj 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 450, 22.12.1998, s. 7.

(2) EGT C 332, 16.2.1992.

(3) EGT C 332, 16.2.1992.

(4) EGT C 73, 9.3.1998, EGT C 95, 30.3.1998.