Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Klimatförändringens energidimension"

(98/C 19/24)

Den 20 maj 1997 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 198 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Sektionen för energi, kärnkraft och forskning, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 19 september 1997. Föredragande var Klaus Boisserée.

Vid sin 349:e plenarsessionen den 29-30 oktober 1997 (sammanträdet den 29 oktober 1997) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande.

1. Inledning

1.1. Europeiska kommissionen har skickat ett meddelande med titeln "Klimatförändringens energidimension" till Ekonomiska och sociala kommittén, rådet, Europaparlamentet och Regionkommittén. Bakgrunden till detta meddelande är FN:s ramkonvention om klimatförändringar (Rio de Janeiro 1992), som Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna anslutit sig till. Vid en tredje konferens - som hålls i Kyoto i december 1997 - skall undertecknarna diskutera hur innehållet i denna konvention skall förverkligas.

1.1.1. Innehållsmässigt speglar kommissionens meddelande den resolution av den 3 mars 1997 som rådet antagit inför konferensen, det vill säga man vill skärpa kravet på industriländerna att gradvis minska utsläppen av koldioxid och andra "växthusgaser" (särskilt metan och dikväveoxid/lustgas).

Det är dessa utsläpp som anses vara orsaken till klimatförändringen.

1.1.2. Syftet med kommissionens meddelande är att tydliggöra den utmaning som den europeiska energipolitiken står inför i och med klimatproblematiken, samt att identifiera ett antal områden där energipolitiska åtgärder och alternativ kan bidra till att minska sådana utsläpp som påverkar klimatet. Senare under 1997 kommer det ytterligare ett meddelande som kommer att omfatta alla sektorer som har att göra med klimatproblematiken (förutom energipolitiken gäller detta framför allt transport-, industri- och jordbrukssektorerna).

Ett handlingsprogram för att uppnå de målsättningar som kommer att sättas upp i Kyoto skall utarbetas i anslutning till denna konferens. Med hjälp av detta handlingsprogram skall utsläppen av växthusgaser minskas, framför allt genom minskad energikonsumtion och övergång till andra energikällor.

1.1.3. Det förhandlingsmål som EU har inför Kyoto-konferensen sattes upp av ministerrådet i mars och maj 1997 och innebär att utsläppen av växthusgaser inom OECD-länderna och utvecklingsländer med stark tillväxt skall minskas med 15 % fram till år 2010, jämfört med utsläppen 1990. Europeiska rådet bekräftade denna målsättning i Amsterdam den 16-17 juni 1997.

Kommissionen noterar att om ingenting görs förväntas koldioxidutsläppen ha stigit med 8 % fram till 2020, jämfört med 1990 (scenariot "business as usual"), det vill säga målsättningen inför Kyoto-förhandlingarna skulle i så fall innebära en minskning på över 20 procentenheter.

I juni 1997 fastställde ministerrådet även ett kortsiktigt reduktionsmål (7,5 % fram till år 2005).

1.2. För att kunna uppnå dessa målsättningar anser kommissionen att det krävs betydande insatser inom medlemsstaternas ekonomiska politik och miljö- och energipolitik. Kommissionen anmodar meddelandets adressater att ge "tydliga politiska signaler" och att vara beredda att stödja kommissionens ståndpunkt.

1.3. Kommissionen baserar sitt resonemang på tänkta situationer (scenarier) som man kommit fram till med hjälp av uppgifter om befolkningsutvecklingen och den ekonomiska tillväxten under de senaste årtiondena och som grundas på den reduktionspotential som kommissionen och sakkunniga har räknat fram.

1.3.1. Av FN-överenskommelsen i Rio de Janeiro 1992 framgår det att den prognosmässiga grunden för programmet inte kommer att ses över på nytt. Detta innebär att prognosen vad gäller risken för klimatförändringar som förorsakats av människan och som får globala konsekvenser (vattennivån i världshaven stiger, något som särskilt drabbar kustnära områden) inte kommer att ändras, i synnerhet som dessa antaganden bekräftas av rapporten från "Intergovernmental Panel on Climate Change" 1995/1996 (anordnad inom ramen för UNEP och WMO).

1.3.2. Kommissionen presenterar i sitt meddelande olika alternativ för hur man skulle kunna uppnå målsättningarna att minska utsläppen genom innovativa tekniska eller administrativa åtgärder, framför allt genom att

- minska energikonsumtionen, främst genom ökad effektivitet vid energiomvandlingen och utnyttjandet (t.ex. samproduktion av kraft och värme) och vidta åtgärder vad gäller andra gaser som påverkar klimatet,

- ändra medborgarnas energikonsumtionsvanor och näringslivets energikonsumtionsprioriteringar genom att uppmuntra internalisering av externa kostnader (dit även klimatförändring räknas), exempelvis med hjälp av ekonomiska instrument inom miljöpolitiken (inkl. skatter och avgifter),

- förbättra energiplaneringen på lokal och regional nivå,

- satsa mer på primära energikällor som ger mindre koldioxidutsläpp (t.ex. naturgas) eller inga koldioxidutsläpp alls (kärnkraft, förnybara energikällor).

För att dessa åtgärder skall kunna genomföras föreslår kommissionen att klimatpolitiken i högre grad skall integreras i andra politikområden samt att man skall satsa mer på forskning och utveckling.

2. Synpunkter på kommissionens klimatstrategi

2.1. Ekonomiska och sociala kommittén har vid upprepade tillfällen behandlat frågan om olika strategier för att minska utsläppen av koldioxid och andra "växthusgaser" (). I sitt yttrande om kommissionens meddelande "Helhetssyn på energipolitiken och energiåtgärderna" () efterlyser kommittén en långsiktigt hållbar utveckling på miljöområdet.

2.2. I linje med dessa yttranden stöder kommittén i princip kommissionens meddelande, men vill dock framföra några kritiska synpunkter.

2.2.1. Det blir problematiskt med en tidsmässig skillnad mellan strategisk målposition och föreslagna genomförandeåtgärder.

2.2.1.1. Strategiska mål skall endast sättas upp i de fall då de är genomförbara och det finns en vilja eller en möjlighet att förverkliga dem. Det framstår som varken förnuftigt eller stimulerande att vid en strategikonferens först komma överens om olika mål, som sedan när de skall förverkligas får överges - såsom tyvärr varit fallet upprepade gånger inom just klimatpolitiken. Detta påpekande ter sig ännu mer motiverat med tanke på att det är först när handlingsplanen publiceras som strategins ekonomiska och sociala konsekvenser kommer att visa sig.

2.2.1.2. Kommittén är särskilt oroad över att det inte finns information tillgänglig om de övergripande kostnaderna för kommissionens planer inom energiområdet. ESK är även bekymrad över att det ännu inte föreligger någon information om de energiskatter som kommissionen kommer att föreslå och att det fortfarande inte finns någon bedömning av de förväntade sysselsättningseffekterna. När det gäller den senare punkten skall kommissionen påminnas om att sysselsättningsfrågorna nu måste ingå som en del i den politiska analysen och planeringen.

2.2.1.3. I övrigt uppfattar ESK förhållandet mellan strategi och handlingsprogram så att diskussionen i kommissionens föreliggande meddelande inte sätter gränser för de åtgärder som skall föreslås inom ramen för handlingsprogrammet.

2.2.2. Klimatpolitiken är till sin natur global.

2.2.2.1. I en global strategi skall det i princip råda enighet mellan de stora internationella aktörerna - det vill säga i synnerhet mellan EU och USA - eftersom dessa parter globalt sett står för de största växthusgasutsläppen. Kommittén måste tyvärr konstatera att USA under den senaste tiden inte visat sig berett att medverka i initiativ för att definiera klimatmålen eller för att uppnå dessa mål.

2.2.2.2. Kommittén menar att det vore lämpligt om EU i god tid före Kyoto-konferensen inledde förhandlingar med USA (under medverkan av Japan, i egenskap av "värd" för konferensen) för att bana väg för en gemensam position. Överläggningarna skall dock inte utgöra något hinder för EU att komma till Kyoto med en markerad och progressiv position. Det har ofta visat sig att ett sådant agerande till syvende och sist främjar framväxten av ett samförstånd.

2.2.3. Ekonomiska och sociala kommittén anser att den presentation som rådet och kommissionen gör av målsättningarna framstår som "logisk" och avstår från att göra en självständig granskning av de scenarier som ligger till grund för klimatpolitiken.

2.2.3.1. Kommittén har emellertid intrycket av att den vetenskapliga grunden för de prognoser som kommissionen baserar sina klimatpolitiska målsättningar och uttalanden på är alltför klen och bör förstärkas. Detta gäller framför allt med avseende på följande aspekter:

- Förhållandet mellan ekonomisk tillväxt och energikonsumtion, såväl vad gäller den väntade tillväxtnivån som korrelationen mellan energikonsumtion och tillväxt.

- Effekterna av de tekniska innovationer som förväntas finnas tillgängliga vid den tid då målet skall ha uppnåtts (t.ex. vad gäller effektiviteten vid energiomvandling och -konsumtion).

- Den inverkan som faktorer utanför politikens område kan få på energiefterfrågan.

- Riktlinjer för att sätta upp mål för andra gaser (förutom koldioxid) som påverkar klimatet.

2.2.4. Oberoende av klimatstabiliseringen är de ekonomiska och tekniska möjligheter som en utveckling för med sig, och som de presenteras i kommissionens meddelande, mycket värdefulla i sig. I det avseendet kan klimatöverenskommelsen vara en impuls för energisparande tekniska lösningar, för en satsning på förnybara energikällor samt för ökad energieffektivitet och för att spara på knappa resurser. Kommissionens resonemang i denna fråga bör utvecklas mer.

3. Synpunkter på hur en klimatstrategi kan genomföras

3.1. Utan en integration av de klimatpolitiska målsättningarna i övrig politik skulle det inte vara möjligt att genomföra en klimatpolitik.

3.1.1. Detta gäller även för den gemensamma jordbrukspolitiken och strukturpolitiken. ESK godtar kommissionens förslag att med hjälp av medel ur strukturfonderna inom ramen för handlingsprogrammet stödja ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av "växthusgaser".

3.1.2. Transportpolitikens roll bör lyftas fram mer, i synnerhet som transportsektorns andel av koldioxidutsläppen ökar.

3.2. Enligt ESK:s uppfattning kan en klimatstrategi införas endast om såväl medborgarna som de socioekonomiska aktörerna inser värdet av åtgärder för att förändra normer och konsumtionsvanor. Det bör inrättas förfarande för samråd och delaktighet.

3.2.1. I samband med att handlingsprogrammet läggs fram, i synnerhet vad gäller energisparande och -omställning, bör man ännu en gång publicera en uttömmande presentation av de vetenskapliga rön vad gäller klimatförändringar som förorsakats av människan. Detta är särskilt viktigt eftersom det på senare tid har offentliggjorts tvivel vad gäller klimatprognoserna.

3.2.2. Med hjälp av övertygande och acceptansskapande åtgärder skall man synliggöra avvägningen mellan å ena sidan riskerna med att inte göra någonting alls och å andra sidan kostnaden för klimatpolitiskt motiverade åtgärder. I detta sammanhang bör man även framhålla den stora risk som en klimatförändring innebär för framför allt kustnära områden.

3.3. Vid ett införande av en klimatstrategi spelar energisektorn en avgörande roll.

3.3.1. Kommissionen nämner satsningar på energisparande åtgärder (Save-programmet) och utveckling och användning av alternativa (förnybara) energislag (Altener-programmet). Dessa planer skulle kunna utvecklas vidare i ett handlingsprogram genom att man inför bestämmelser, i likhet med de rättsliga åtgärder som vidtagits i några medlemsstater (t.ex. "non fossil fuel obligation" för vissa regioner eller förpliktelse att övergå till elektricitet som utvinns från förnybara energikällor).

3.3.2. Prognoser för hur stor de förnybara energislagens andel kommer att vara i en nära eller långsiktig framtid samt för hur kostnadsutvecklingen kommer att bli för energiproduktionen på basis av olika teknologier är inte fria från spekulationer. För att kunna anses som realistiskt måste ett handlingsprogram i första hand utgå från det aktuella faktaläget och den tekniska utveckling som sedan kan förväntas.

3.3.2.1. Enligt ESK:s mening innebär detta att man tills vidare inte heller kan bortse från kärnkraften, om man inom en överskådlig tid skall kunna uppnå målet att avsevärt minska koldioxidutsläppen (). Tillgången på fossila bränslen med särskilt låga koldioxidutsläpp (naturgas) är begränsad eller kopplad till utvinningen av andra energislag. Man satsar med rätta på utbyggnad av förnybara energislag, och dessa energislags andel kommer att öka. Tills vidare framstår det inte som troligt att de förnybara energislagen i någon större utsträckning och inom en överskådlig framtid kommer att kunna ersätta de fossila bränslena.

3.3.3. Satsningarna på kärnkraften förutsätter dock att säkerhets- och avfallshanteringsproblemen kan lösas, något som även skulle undanröja hindren för en allmän acceptans för denna energiform. Man bör emellertid räkna med att dessa säkerhets- och avfallshanteringsproblem kommer att lösas snabbare än de problem som utgör hinder för att man inom rimlig tid skall kunna ersätta den koldioxidalstrande energiproduktionen med en energiproduktion baserad på förnybara energikällor.

3.3.4. ESK anser att i vilket fall som helst måste ett handlingsprogram för energisektorn utformas så att man lämnar dörren öppen för alla alternativ för en energiproduktion med låga eller inga koldioxidutsläpp alls.

3.3.5. Handlingsprogrammet måste särskilt omfatta de problem som utgör hinder för att de klimatpolitiska målsättningarna kan uppfyllas i de stater som kandiderar för medlemskap i Europeiska unionen. En minskning av energikonsumtionen skall uppnås framför allt genom ökad effektivitet vid energiomvandlingen och -användandet. De flesta kandidatländerna har oerhört mycket att hämta igen i just detta hänseende.

3.4. Vad gäller den position som kommissionen företräder och som innebär att framför allt s.k. miljöavtal mellan industrin och medlemsstaterna skall användas som instrument för att genomföra handlingsprogrammet hänvisar ESK till sitt yttrande om "Miljöavtal" (). I detta yttrande presenterar kommittén sin uppfattning om miljöavtalens tillämpningsområden, hur man via sådan avtal skall kunna införa bestämmelser och hur gränserna för dessa bestämmelser skall dras. OECD har i en publikation från 1996 (IAO/OECD) redogjort för ensidigt antagna förpliktelser från industrins sida i några medlemsstater för att minska koldioxidutsläppen inom vissa branscher ().

4. Ekonomiska och sociala kommitténs roll

Ekonomiska och sociala kommittén vill gärna delta i förberedelsearbetet för att utforma ett handlingsprogram för att få till stånd klimatpolitiska avtal inom EU. Kommittén vill även hjälpa till med att informera och motivera såväl medborgarna som de socioekonomiska aktörerna så att handlingsprogrammet kan genomföras.

Bryssel den 29 oktober 1997.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() Yttrande om "Ett specifikt program för forskning och teknisk utveckling på miljöområdet" (EGT C 332, 31.12.1990). Yttrande om "Miljöpolitiken och den europeiska inre marknaden" - ej officiella titlar (EGT C 332, 31.12.1990). Yttrande om "Ramavtal om klimatförändringar" (EGT C 201, 26.7.1993). Yttrande om "Ekonomisk tillväxt och miljön - några konsekvenser för den ekonomiska politiken" (EGT C 155, 21.6.1995).

() KOM(97) 167 slutlig.

() Yttrande om EU:s kärnkraftsindustri (EGT C 206, 7.7.1997, s. 88).

() EGT C 287, 22.9.1997, s. 1.

() Omnämnt i EU-Magazin nr 6/1996, s. 29 (på tyska).