[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.6.2006

KOM(2006) 331 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Genomförandet av Haagprogrammet: framtida utveckling

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Genomförandet av Haagprogrammet: framtida utveckling (Text av betydelse för EES)

1. INLEDNING

Haagprogrammet för stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen antogs av Europeiska rådet i november 2004. Genom programmet bekräftades att EU sedan Europeiska rådet i Tammerfors 1999 lägger stor vikt vid området med frihet, säkerhet och rättvisa och att det ligger högt bland EU:s prioriteringar – inte bara för att det är ett av unionens grundläggande mål, utan framför allt för att det är en central angelägenhet för EU:s medborgare . Kommissionens meddelande till Europeiska rådet, ”En agenda för EU-medborgarna” av den 10 maj 2006 bekräftade denna prioritet med kraft[1].

Sedan slutet av 2004 har medlemsstaterna och EU:s institutioner arbetat för att säkerställa att programmet genomförs i enlighet med den handlingsplan som rådet och kommissionen antog i juni 2005.

Europeiska rådet anförde i december 2004 att ” [e]ftersom programmet kommer att löpa under den period då det konstitutionella fördraget träder i kraft, anses det vara lämpligt att göra en översyn av dess genomförande. Kommissionen uppmanades därför att under 2006 rapportera ” till Europeiska rådet om de framsteg som har gjorts och lägga fram förslag om nödvändiga tillägg till programmet ”.

Trots att det konstitutionella fördraget inte har trätt i kraft är det nödvändigt att göra en första politisk bedömning av de framsteg som har gjorts när det gäller genomförandet av Haagprogrammet och att föreslå nödvändiga ändringar. Detta meddelande och de parallella meddelandena ”Stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen: rapport om genomförandet av Haagprogrammet 2005” (nedan: ”resultattavla plus”) och ”Utvärdering av EU:s politik för frihet, säkerhet och rättvisa” är ett svar på denna uppmaning från Europeiska rådet.

Syftet med detta omfattande paket är alltså inte att identifiera nya prioriteringar jämfört med dem som redan fastställts i Haagprogrammet utan endast att 1) gå igenom vilka framsteg som gjorts, 2) bedöma situationen när det gäller genomförandet på EU-nivå och på nationell nivå och 3) föreslå en grundlig utvärdering av resultaten.

På grundval av de politiska prioriteringar som fastställdes för genomförandet av Haagprogrammet i kommissionens meddelande av den 10 maj 2005[2], har kommissionen identifierat de områden där den anser det vara nödvändigt att föra EU:s politiska agenda framåt på grundval av Haagprogrammet.

Kommissionen är medveten om att det finns ett brådskande behov av att hitta en ny drivkraft på området för frihet, säkerhet och rättvisa som en del av en ambitiös, policyinriktad agenda för medborgarna.

Kommissionen vill med detta åtgärdspaket stimulera och strukturera diskussionerna med medlemsstaterna och de övriga EU-institutionerna under det finska ordförandeskapet (juli–december 2006) om

1. nya politiska initiativ som den anser nödvändiga (se avsnitt 2), förutom de som redan håller på att genomföras inom ramen för Haagprogrammet, och

2. möjliga sätt att få politiken för frihet, säkerhet och rättvisa att fungera bättre genom de olika möjligheter som de nuvarande fördragen erbjuder , utan att därmed föregripa det konstitutionella fördraget (se avsnitt 3), i enlighet med uppmaningen från Europeiska rådet vid dess möte i juni 2006[3].

För att ytterligare framsteg skall kunna göras med skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa behövs effektivare och ansvarsfulla beslutsförfaranden som är öppna för insyn . Som framgår av ”resultattavla plus”, där det för första gången gjordes en bedömning av genomförandet av EU-lagstiftning på nationell nivå, tar det extremt lång tid att anta lagförslag på EU-nivå och på vissa områden når resultaten nätt och jämnt upp till den minsta gemensamma nämnaren utan att lyckas uppnå vissa av de ursprungliga målsättningarna.

2. GENOMFÖRANDET AV HAAGPROGRAMMET: EN NY DRIVKRAFT FÖR ATT STÄRKA OMRÅDET MED FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA

Genom den första bedömning av genomförandet av Haagprogrammet och dess handlingsplan som gjorts genom ”resultattavla plus”, som läggs fram i det parallella meddelande som det hänvisas till ovan, kan kommissionen identifiera vilka områden unionens arbete behöver inriktas på och vilka ytterligare insatser som behöver göras.

Med resultattavlan som grund lägger kommissionen fram följande förslag till åtgärder som bör genomföras innan Haagprogrammet löper ut (2009).

2.1. Grundläggande rättigheter och medborgarskap

De grundläggande rättigheterna tillhör unionens centrala värderingar. Kommissionen kommer att inrikta sina insatser på respekt för och främjande av de grundläggande rättigheterna för alla människor och på att vidareutveckla begreppet EU-medborgarskap .

EU-medborgarskapet medför en rad mycket viktiga rättigheter, bland annat rätten att röra sig fritt inom EU och rätten till diplomatiskt och konsulärt skydd .

Följande åtgärder planeras:

- Kommissionen tar emot ett växande antal förfrågningar om att vidta åtgärder mot påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna från medlemsstaters sida. Kommissionen kommer att fortsätta sitt arbete att övervaka och främja de grundläggande rättigheterna i enlighet med EU-fördraget och kommissionens meddelande från 2002 om artikel 7 i EU-fördraget[4], som ger EU-institutionerna möjlighet att se till att medlemsstaterna respekterar de gemensamma värderingarna.

- Kommissionen kommer att lägga högsta prioritet vid att se till att medlemsstaterna korrekt genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, som trädde i kraft den 30 april 2006.

- Det är viktigt att utveckla gemensamma kunskaper och gemensamma normer på EU-nivå om hur man skall skydda EU-medborgare som behöver hjälp i ett tredjeland där deras hemland inte är respresenterat. Kommissionen är beredd att bidra till utbildning för tjänstemän i EU:s medlemsstater. Det kan till exempel vara fråga om utbildningsstöd i frågor som rör konsulärt skydd för EU-medborgare.

- Parallellt håller åtgärder för kommunikations- och informationskampanjer riktade till EU-medborgare om deras rätt till diplomatiskt och konsulärt skydd på att förberedas.

- De uppdaterade gemensamma konsulära anvisningarna för EU-medlemsstaternas beskickningar i tredjeländer ger för första gången kommissionens delegationer en pragmatisk stödroll vad gäller tillhandahållande av logistik och personal i en konsulär kris[5]. Genom detta förstärks medlemsstaternas möjligheter att betjäna medborgare som behöver hjälp och dessa möjligheter kommer att utvecklas ytterligare. En gemensam rapport från generalsekreteraren/den höge representanten och kommissionen om ett närmare konsulärt samarbete mellan EU-medlemsstaterna, inbegripet avdelningar för ömsesidigt konsulärt bistånd i på förhand identifierade regioner, planeras att läggas fram under andra halvåret 2006.

- Till följd av förfrågningar från flera medlemsstater i samband med antagandet av Haagprogrammet kommer kommissionen att överväga hur man kan vidareutveckla tankarna på att 1) skapa ”Eurokonsulat” som skall dela gemensamma konsulära funktioner även till förmån för EU-medborgare och 2) ta fram en europeisk konsulär kodex.

2.2. Utveckling av andra etappen av asylsystemet

Det kommer att behövas mycket arbete under de kommande åren för att inrätta ett gemensamt europeiskt asylsystem med effektiva, harmoniserade förfaranden som respekterar Europas humanitära tradition och EU:s internationella förpliktelser.

Följande åtgärder planeras:

- Utvärdering av den befintliga lagstiftningsramen . I slutet av 2006 kommer kommissionen att lägga fram en utvärdering av Dublinförordningen och av mottagningsvillkorsdirektivet. Skyddsdirektivet kommer att utvärderas 2008.

- En grönbok om asylpolitiken , åtföljd 2007 av en strategisk plan för asylpolitiken, kommer att redogöra närmare för de olika stegen i den andra etappen av inrättandet av det gemensamma europeiska asylsystemet.

- På området för praktiskt samarbete mellan förvaltningar kommer efter det meddelande som antogs i februari i år[6] ytterligare åtgärder att vidtas i syfte att göra medlemsstaternas asylsystem mer likartade, särskilt genom att skapa en EU-omfattande databas för information om ursprungsländer.

2.3. Migrationsförvaltning

En helhetsmetod för migrationsförvaltning innebär att man utvecklar en gemensam invandringspolitik som tar itu med situationen för lagliga invandrare på EU-nivå parallellt med åtgärder för att effektivare ta itu med olaglig invandring och för att stärka kampen mot människosmuggling och människohandel, särskilt med kvinnor och barn.

Följande åtgärder planeras:

- Förutom den strategiska planen för laglig migration avser kommissionen att lägga fram förslag till ett ramdirektiv av Europaparlamentet och rådet och fyra direktiv av Europaparlamentet och rådet om olika typer av migrerande arbetstagare (högutbildade arbetstagare, säsongsarbetare, företagsinternt utstationerad personal och avlönade praktikanter).

- Till följd av den ökande olagliga invandringen från Väst- och Nordafrika, som i första hand påverkar Italien, Spanien, Malta, Grekland och Medelhavsområdet, samordnar kommissionen tillsammans med medlemsstaterna, Europol, Frontex och Gemensamma forskningscentret genomförandet av de prioriterade insatser som identifierades vid det informella mötet mellan stats- och regeringscheferna i Hampton Court och vid Europeiska rådets möte i december 2005. En lägesrapport skall enligt planerna läggas fram i slutet av 2006 .

- Arbetet med den yttre dimensionen av migration kommer att stärkas ytterligare. Migrationsfrågor måste vara en integrerad del av EU:s yttre förbindelser med ursprungs- och transitländer och utgöra en del av en övergripande migrationsstrategi. Mera specifikt är arbetet med migration och utveckling inriktat på att förstärka de positiva kopplingarna mellan dessa två frågor, med särskild inriktning på frågor som migranters penningöverföringar, utflyttade befolkningsgruppers roll, kunskapsspridning och cirkulär migration liksom frågan om att minska kunskapsflykten från ursprungsländerna.

- Kommissionen kommer att lägga fram ett meddelande om olaglig invandring i juli i år. Att öka det ömsesidiga förtroendet och informationsutbytet mellan medlemsstaterna, bland annat om legalisering av olagliga invandrare, att förbättra tillträdeskontrollen till territoriet och att bekämpa anställning av olagligt bosatta tredjelandsmedborgare kommer att tas upp som prioriterade frågor.

- En hållbar politik för laglig invandring kräver en samordnad integrationspolitik som är särskilt utformad för såväl korta vistelser som långsiktig bosättning och för problem som uppstår i andra och tredje generationerna. Som en uppföljning av kommissionens meddelande av den 1 september 2005 och rådets slutsatser från december 2005 kommer genomförandet av integrationspolitiken att fortsätta.

2.4. Integrerad förvaltning av de yttre gränserna och interoperabilitet mellan informationssystem

Ett område där människor rör sig fritt kräver att tillträdet till EU:s territorium kontrolleras, genom av ett integrerat förvaltningssystem för de yttre gränserna, en gemensam viseringspolitik och en förnuftig användning av ny teknik, t.ex. biometriska kännetecken.

Följande åtgärder planeras:

- Frontex roll kommer att beaktas i samband med samordningen av sambandsinsatser på migrationsområdet mellan befintliga nätverken av sambandsmän i ursprungs- och transitländerna.

- Kommissionen kommer i juli att lägga fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av, befogenheter för och finansiering av ”snabbinsatsenheter” med nationella experter som under Frontex överinseende skall lämna tekniskt och operativt bistånd till medlemsstaterna när det gäller kontroll och övervakning av de yttre gränserna.

- I synnerhet användningen av biometriska uppgifter skulle göra det möjligt att samla in och lagra information om tredjelandsmedborgares inresa/utresa till/från Schengenområdet . Kommissionen håller på att lansera en studie för att bedöma genomförbarheten av ett informationssystem om inresa till/utresa från EU och genomförandet av ett ”program för betrodda resenärer” som skall göra det lättare för resenärer med ärliga avsikter att passera gränsen. Resultaten av studien kommer att finnas tillgängliga i juni 2007.

- Idén att införa ett europeiskt register över resehandlingar som utfärdats till EU-medborgare kan undersökas närmare.

- Kommissionen kommer att diskutera med Europaparlamentet och rådet hur man skall fortsätta arbetet med de specifika förslagen i kommissionens meddelande från november 2005 om större effektivitet, förbättrad interoperabilitet och synergieffekter mellan EU:s databaser . På grundval av dessa diskussioner kommer en handlingsplan att läggas fram 2007.

2.5. Uppföljning av programmen för ömsesidigt erkännande (inom civil- och straffrätt)

Inom både civilrätten och straffrätten kommer principen om ömsesidigt erkännande även i fortsättningen vara en hörnsten i EU:s politik. Ömsesidigt erkännande bygger på att staterna hyser ömsesidigt förtroende för varandras rättssystem.

Följande åtgärder planeras:

- Sedan kommissionen lade fram sitt meddelande i maj 2005 har den lagt fram flera lagförslag för att stärka genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande i straffrättsliga frågor, både före och efter rättegång. Dessa olika initiativ bör nu snabbt antas och genomföras . Det ömsesidiga förtroendet behöver stärkas dels genom EU-omfattande regler om behörighetskonflikter, rättssäkerhetsgarantier, oskuldspresumtionen och miniminormer för inhämtande av bevis, dels genom konkreta insatser för att förbättra domarutbildningen och göra rättssystemen effektivare.

- En studie över de horisontella problem som uppstår vid förhandlingar om och tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande kommer att läggas fram 2007. Den kommer även att ta upp luckor i det nuvarande systemet för straffrättsligt samarbete som kan åtgärdas genom nya instrument.

- På medellång sikt kommer man att överväga en gradvis konsolidering i särskilda instrument för ömsesidigt erkännande av de nuvarande mekanismerna för ömsesidig rättslig hjälp, särskilt i fråga om bevisupptagning inom straffrätten.

- Inrättandet av ett enda civilrättsligt område är av avgörande betydelse för både näringsliv och medborgare . Programmet för ömsesidigt erkännande inom civilrätten från 2000 bör drivas på för att säkerställa att den dynamik som har byggts upp sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft bibehålls, så att programmet kan färdigställas enligt vad som anges i handlingsplanen för Haagprogrammet. Kommissionen kommer i synnerhet att föreslå de lagstiftningsåtgärder som krävs för att avskaffa exekvatur för civilrättsliga avgöranden och kommer även att lägga fram en grönbok om effektivare verkställighet av domar och beslut. Kommissionen kommer vidare att föreslå flera nya instrument på det familjerättsliga området, som berör medborgarna i deras dagliga liv, till exempel i fråga om gifta och ogifta pars arvsrättigheter och egendomsförhållanden.

- Att underlätta för medborgarna att få tillgång till domstolsprövning är en verklig utmaning i samband med konsolideringen av det europeiska området med frihet, säkerhet och rättvisa. Som en första åtgärd kommer kommissionen att lägga fram ett förslag till ändring av rådets beslut om inrättande av ett europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område, för att bringa det närmare medborgare och praktiserande jurister och göra det ännu effektivare.

2.6. Tillgång till information som behövs för att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet

Information som behövs för att bekämpa terrorism och allvarlig brottslighet bör kunna passera de inre gränserna inom EU utan hinder. De behöriga myndigheternas bearbetning av relevant information i hela EU kommer att vara ett stöd för åtgärder på nationell nivå och på EU-nivå för att förbättra EU:s kapacitet att förebygga och bekämpa terrorism och allvarlig brottslighet.

I Haagprogrammet uppmanades kommissionen att senast före utgången av 2005 lägga fram lagstiftning för genomförande av ” principen om tillgänglighet ”, som skall börja tillämpas den 1 januari 2008[7]. Kommissionen lade i oktober 2005 fram ett förslag till rådets rambeslut om principen om tillgänglighet.

Informationsutbytet mellan medlemsstaterna på det straffrättsliga området måste utvidgas så att det även omfattas kriminalregister . Det nuvarande systemet, som bygger på den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål från 1959, har allvarliga brister . Kommissionen har redan lagt fram lagförslag som syftar till att införa ett datoriserat system för informationsutbyte om kriminalregister, vilket skulle öka den ömsesidiga förståelsen och underlätta den ömsesidiga kunskapen om fällande domar inom EU. Medlemsstaterna kommer att få finansiellt stöd för att underlätta uppbyggnaden av nätverk för nationella kriminalregister.

Några nya initiativ behövs förmodligen inte i detta skede. Det är av avgörande betydelse att de befintliga (och kommande) lagförslag som kommissionen har lagt fram eller kommer att lägga fram antas och genomförs snabbt , så att det kan säkerställas att principen om tillgänglighet tillämpas fullt ut och att det EU-omfattande systemet för kriminalregister inrättas och genomförs effektivt .

Kommissionen är övertygad om att det är oumbärligt att man parallellt med processen för informationsutbyte arbetar vidare med uppgiftsskydd på området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Kommissionen anser att de initiativ som nämns ovan måste åtföljas av rättsligt bindande lagstiftning om uppgiftsskydd, som garanterar en hög skyddsnivå för personuppgifter i alla medlemsstater. Kommissionen beklagar att arbetet kring det förslag som den lade fram i oktober 2005 inte har gått framåt och anser att det är av avgörande betydelse att rådet antar förslaget snabbt.

2.7. Kampen mot terrorism och organiserad brottslighet, samt Europols framtid

Terrorism och organiserad brottslighet kommer att fortsätta att vara ett ständigt hot under de kommande åren. EU måste fortsätta att särskilt vinnlägga sig om att visa vilken unik kapacitet unionen har att driva på politiken på Europanivå, genom att bygga upp kunskaper och nära kontakter med alla berörda parter och genom att hjälpa medlemstater och brottsbekämpande myndigheter och domstolar i deras dagliga kamp för att anta denna utmaning.

Eftersom det operativa samarbetet och det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna ökar, anser kommissionen att det är dags att utveckla en strategi för inre säkerhet, som bör bygga vidare på det pågående interinstitutionella arbetet med kampen mot terrorism och skydd för viktig infrastruktur.

Följande åtgärder planeras:

- Kommissionen kommer snart att lägga fram ett förslag till ett program om skydd för viktig infrastruktur som kommer att bygga på det omfattande samråd som pågått sedan 2005. Senare i år kommer kommissionen att lägga fram ett förslag till rådsbeslut om ett nätverk för varning om hot mot viktig infrastruktur . Det kommer att bygga på de preliminära resultaten från studien om genomförbarhet av ett sådant nätverk.

- Kommissionen överväger ändringar i rådets rambeslut om terrorism för att förbättra definitionen av anstiftan till terrorism och straffbelägga spridning av kunskaper om bombtillverkning .

- Kommissionen avser att lägga fram ett meddelande om bioterrorism före slutet av året.

2.7.1. Europols framtid

Europols uppgift är att göra medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter effektivare i deras kamp mot terrorism och organiserad brottslighet och öka samarbetet dem emellan, genom att underlätta informationsutbytet mellan medlemsstaterna och samla in och analysera sådan information. Europols mervärde ligger i att den kan stödja utredningar genom att tillhandahålla högkvalitativa analyser av kriminalunderrättelser.

Kommissionen anser att Europol behöver en mer flexibel rättslig grund , eftersom politiska beslut för att förbättra dess funktion i så fall kan genomföras utan onödiga fördröjningar. Det kommer också att bli nödvändigt att förbättra Europaparlamentets överinseende och kontroll över Europols verksamhet, för att öka öppenheten och den demokratiska ansvarigheten , samtidigt som det säkerställs att operativa upplysningar och förfaranden är konfidentiella .

Följande åtgärd planeras:

- Kommissionen överväger att lägga fram ett förslag till rådets beslut om att ersätta den nuvarande Europolkonventionen för att förbättra dess operativa effektivitet.

2.8. Budgetplanen på området för frihet, säkerhet och rättvisa

En av de nödvändiga förutsättningarna för att de politiska målsättningar som sattes upp i Haagprogrammet skall kunna uppnås är att dessa målsättningar åtföljs av adekvata ekonomiska medel . I den överenskommelse om budgetplanen som nyligen ingicks erkänns detta behov och mer medel tilldelas politiken på området för frihet, säkerhet och rättvisa. De nya programmen inom ramen för budgetplanen kommer att påbörjas 2007. De kommer att spela en strategisk roll när det gäller att bistå EU och medlemsstaterna.

Ökade ekonomiska anslag ur gemenskapens budget kommer att användas för att stödja en rättvis fördelning av det kollektiva ansvaret inom ett område utan gränser i fråga om asyl, invandring, gränssamarbete och operativt samarbete (särskilt i form av gemensamma patruller och gemensamma flygningar för återsändande). EU-finansiering kommer att göra det lättare att utveckla gemensamma angreppssätt i kampen mot terrorism och organiserad brottslighet och när det gäller att bibehålla ett europeiskt rättsligt område. Medlemsstaterna uppmanas att fullt ut utnyttja de möjligheter som den nya budgetramen ger genom att lägga fram ambitiösa och relevanta förslag till projekt som visar på mervärdet av insatser på EU-nivå.

2.9. Den yttre dimensionen av frihet, säkerhet och rättvisa

I december 2005 godkände rådet (rättsliga och inrikes frågor) den allra första strategin för den yttre dimensionen av området med frihet, säkerhet och rättvisa[8]. I strategin anges en rad temainriktade prioriteringar och mekanismer som kan användas för att möta utmaningen. Kommissionen håller nu på att genomföra nyckelinslagen i strategin, exempelvis genom det gemensamma området med frihet, säkerhet och rättvisa med Ryssland , den reviderade handlingsplanen avseende rättsliga och inrikes frågor för Ukraina och handlingsplanerna inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken samt, inte minst, genom samarbetet med USA, som ständigt fördjupas .

Det tar tid att göra framsteg med rättsstatsprincipen i samarbetet med tredjeländer. Kommissionen och medlemsstaterna bör därför fokusera på att genomföra snarare än att förnya eller uppdatera EU-strategin. De temainriktade och geografiska prioriterade frågorna har fastställts klart och tydligt och strategin bör nu tillämpas effektivt för att ge resultat. I området med frihet, säkerhet och rättvisa kan framsteg bara göras genom ett aktivt bidrag från såväl medlemsstaterna som kommissionen, och genom att de arbetar tillsammans på ett samordnat sätt. Utarbetandet av de åtgärdsinriktade dokumenten i fråga om västra Balkan respektive narkotika från Afghanistan visar hur värdefullt ett sådant samarbete är. På grundval av det arbete som har utförts sedan slutet av 2005 kommer kommissionen att lägga fram en lägesrapport i december 2006 som går igenom hur strategin har tillämpats. Andra viktiga instrument som rör den yttre dimensionen av frihet, säkerhet och rättvisa är avtalen om återtagande och förenklade viseringsförfaranden, som hittills med framgång har ingåtts med viktiga partnerländer till EU, t.ex. Ryssland. Kommissionen kommer att fortsätta sitt arbete på detta område.

2.10. Genomförande och utvärdering av politiken på området för frihet, säkerhet och rättvisa

Med beaktande av det mandat som kommissionen fått genom Haagprogrammet och dess handlingsplan, den splittrade situationen när det gäller befintliga mekanismer för övervakning och utvärdering och behovet av att lämna omfattande information till alla berörda parter angående genomförandet och resultaten av politiken, anser kommissionen att det är dags att arbeta för att inrätta en enhetlig och omfattande mekanism för utvärdering av EU-politiken på området för frihet, säkerhet och rättvisa, i en anda av partnerskap med medlemstaterna och EU-institutionerna.

En sådan mekanism, som kommer att omfatta den årliga övervakningen av genomförandet [9] och utvärderingen av resultaten av politiken, beskrivs i det parallella meddelandet om ”Utvärdering av EU:s politik för frihet, säkerhet och rättvisa”.

3. FÖRBÄTTRA BESLUTSFÖRFARANDET PÅ OMRÅDET FÖR FRIHET, SÄKERHET OCH RÄTTVISA

3.1. Återkommande problem på området frihet, säkerhet och rättvisa

Politiken för frihet, säkerhet och rättvisa är något som verkligen berör och har betydelse för medborgarna , vilket har framgått av debatterna i samband med initiativet Plan D (som i demokrati, dialog och debatt) och av opinionsundersökningar. EU:s medborgare vill att EU skall bli effektivare, särskilt när det gäller kampen mot organiserad brottslighet och terrorism, men även på områden som förvaltning av migrationsströmmarna och kontroll av de yttre gränserna.

Trots detta starka intresse går arbetet långsamt och utvecklingen av politiken på området frihet, säkerhet och rättvisa på EU-nivå är förenad med återkommande problem som ofta leder till att arbetet blockeras. Den första årliga uppföljningen av Haagprogrammet, som presenteras i det parallella meddelandet, har visat att dessa problem främst har att göra med beslutsprocessen .

Beslut om, i synnerhet, polissamarbete och straffrättsligt samarbete måste fortfarande godkännas av alla medlemsstater och fattas med enhällighet. Dessa frågor regleras av en särskild ram (avdelning VI i EU-fördraget), som tillämpar den så kallade ”tredjepelarmetoden” , som har följande kännetecken:

- Särskilda rättsaktstyper (gemensamma ståndpunkter, rambeslut, beslut och konventioner), vilket komplicerar genomförandet.

- Europaparlamentet har otillräckliga befogenheter i lagstiftningsprocessen .

- Enhällighet används, vilket ofta leder till överenskommelser som är begränsade till minsta gemensamma nämnaren.

- Kommissionen delar initiativrätten med var och en av de 25 medlemsstaterna, vilket inte främjar vare sig en genuin ”europeisk dimension” eller att medlemsstaternas lagstiftningsinitiativ präglas av ansvarighet, eftersom dessa inte blir föremål för någon konsekvensbedömning på förhand.

- EG-domstolen har en begränsad roll (ingen behörighet för överträdelseförfaranden eller förhandsavgöranden om inte medlemsstaterna godtar det – vilket 14 av 25 har gjort hittills – och det finns en möjlighet att begränsa möjligheten att begära förhandsavgöranden till högsta nationella instans).

- Det saknas formella överträdelseförfaranden som säkerställer korrekt genomförande och tillämpning.

Diskussioner i rådet nyligen har faktiskt visat att det är mycket svårt för EU att göra framsteg på områden som t.ex. ömsesidigt erkännande inom straffrätten och polissamarbete .

I juni förra året kunde rådet (rättsliga och inrikes frågor) slutligen nå enighet om kommissionens förslag om ett europeiskt bevisupptagningsbeslut , men enighet nåddes först efter mycket långa förhandlingar och endast om minsta gemensamma nämnaren, vilket inte är tillfredsställande för vare sig kommissionen eller flertalet medlemsstater och får negativa konsekvenser för tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande, som enligt Tammerfors- och Haagprogrammen skall vara en hörnsten i EU:s politik på området rättsligt samarbete.

Några framsteg har inte heller gjorts under de tre senaste åren angående miniminormer för rättssäkerhetsgarantier som skall vara tillämpliga i hela EU, t.ex. att den som blir gripen eller anhållen skall ha rätt till en tolk. Även diskussionerna om en text som syftar till att definiera och fördöma brott som bygger på rasism och främlingsfientlighet på samma sätt över hela Europa är helt blockerade och har legat på is i nästan två år, även om det på senare tid funnits vissa tecken på att de skulle kunna tas upp på nytt.

Slutligen har diskussionerna om ett förslag från kommissionen om att i större utsträckning tillåta utredningar och lagföring över nationsgränserna inte gått framåt.

Sådana återkommande svårigheter är också tydliga på de områden av politiken för frihet, säkerhet och rättvisa som ”överförts till gemenskapsrätten” (avdelning IV i EG-fördraget), där särskilda regler kvarstår i fråga om EG-domstolens behörighet att meddela förhandsavgöranden (artikel 68 i EG-fördraget) och där beslut om laglig invandring och familjerätt fortfarande fattas med enhällighet. När det gäller laglig invandring ledde till exempel diskussionerna om kommissionens förslag från 2001 till ett direktiv om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse för anställning inte till framgång på grund av regeln om enhällighet. Kommissionen har nyligen återupplivat denna fråga i en grönbok och en handlingsplan lades fram i december 2005, men det är i dag svårt att förutse vad denna debatt kommer att leda till om regeln om enhällighet fortsätter att tillämpas på detta område.

När det gäller EG-domstolens behörighet finns det en risk för att mycket viktiga och känsliga frågor inte omfattas av samma domstolskontroll eller enhetliga tillämpning i hela Europa. Det gäller till exempel tillgång till domstolsprövning och asylrättigheter.

3.2. Lösning på återkommande problem: ”övergångsklausulerna”

Kommissionen anser att det är ett lämpligt tillfälle att i samband med den första översynen av genomförandet av Haagprogrammet på nytt ta upp och stimulera diskussionerna om hur man kan förbättra beslutsfattandet i EU och hur lagstiftningen på området frihet, säkerhet och rättvisa bättre kan utvärderas och genomföras. När man gör detta måste man använda de möjligheter som erbjuds i de nuvarande fördragen på bästa sätt.

Kommissionen anser att om de nuvarande fördragen genomförs fullt ut ökar detta effektiviteten och enhetligheten på områden där mervärdet av insatser på EU-nivå är allmänt erkänt och uttryckligen efterfrågas av medborgarna, som vill ha mer skydd och säkerhet , vilket nyligen bekräftades av den senaste Eurobarometern.

Kommissionen anser vidare, som den anförde i sitt meddelande av den 10 maj 2006, att man genom att använda de nuvarande fördragen fullt ut kan skapa de nödvändiga förutsättningarna för att uppnå de ambitiösa målen i Haagprogrammet och genomföra detta program fullständigt. De nuvarande fördragen öppnar en möjlighet att lösa de problem som nämns i avsnitt 3.1, genom användningen av de så kallade ”övergångsklausulerna” i artikel 42 i EU-fördraget och artikel 67.2 andra strecksatsen i EG-fördraget.

Artikel 42 i EU-fördraget föreskriver en rätt för kommissionen (eller en medlemsstat) att ta initiativ till att föreslå att en åtgärd inom de områden som avses i artikel 29 i EU-fördraget ( bekämpande av terrorism och annan brottslighet genom åtgärder på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete ) skall omfattas av avdelning IV i EG-fördraget och regleras av samma institutionella ram som andra områden av politiken för frihet, säkerhet och rättvisa som ”överförts till gemenskapsrätten”. Rådet fattar beslut om användningen av artikel 42 i EU-fördraget med enhällighet , efter att ha hört Europaparlamentet. Besluten antas i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser .

Enligt artikel 67.2 andra strecksatsen i EG-fördraget kan rådet efter att ha hört Europaparlamentet enhälligt besluta att laglig invandring skall regleras av medbeslutandeförfarandet , vilket säkerställer en lämplig demokratisk kontroll av Europaparlamentet.

Artikel 67.2 andra strecksatsen kräver att rådet, med enhällighet och efter att ha hört Europaparlamentet, beslutar att anpassa bestämmelserna i artikel 68 i EG-fördraget om domstolens behörighet. Detta bör göras genom ett beslut om att domstolens behörighet att lämna förhandsavgöranden inom de områden av politiken för frihet, säkerhet och rättvisa som ”överförts till gemenskapsrätten” skall vara densamma som för andra områden av gemenskapspolitiken, vilket säkerställer en starkare roll för EG-domstolen[10].

Kommissionen anser att övergångsklausulerna är det verktyg som ger unionen och medlemsstaterna möjlighet att uppnå det ambitiösa målet att strama upp beslutsfattandet på området frihet, säkerhet och rättvisa.

Tillämpningen av övergångsklausulerna skulle ge ett verkligt mervärde om ” gemenskapsmetoden ” tillämpades på politiken för frihet, säkerhet och rättvisa, eftersom denna metod har visat sig leda till större effektivitet, större öppenhet, större demokrati och större ansvarighet . Det bästa exemplet på fördelarna med ”gemenskapsmetoden” är att Europaparlamentet och rådet nyligen antog kommissionens förslag om lagring av kommunikationsuppgifter, som man nådde enighet om redan tre månader efter kommissionens förslag.

Genom att tillämpa ”gemenskapsmetoden” kan följande fördelar uppnås:

- Större effektivitet, öppenhet och ansvarighet i lagstiftningsförfarandena.

- Gemenskapens rättsakter används generellt (förordningar, direktiv och beslut enligt de nuvarande fördragen).

- Demokratiskt valda representanter för EU-medborgarna ges genom Europaparlamentet lagstiftande befogenheter genom medbeslutande.

- Genom kommissionens initiativrätt garanteras att lagstiftningsförslagen har en ”europeisk dimension” och att effektiva verktyg för konsekvensbedömning används.

- Både konsensus och resultat med hög kvalitet främjas av beslutsfattande med kvalificerad majoritet .

- En adekvat rättslig dialog med de nationella domstolarna säkerställs genom förfarandet för förhandsavgöranden och en övervakning av genomförandet i medlemsstaterna genom överträdelseförfarandet .

Användningen av övergångsklausulerna i frågor som rör polissamarbete och rättsligt samarbete skulle helt klart vara av vikt för frågan om avgränsningen mellan första och tredje pelarna. Detta är långt ifrån en hypotetisk fråga, vilket framgår tydligt av avgöranden från EG-domstolen nyligen (i målen om miljöbrott respektive passageraruppgifter ). Om dessa frågor reglerades av en enda rättslig ram skulle det med säkerhet leda till större rättssäkerhet och effektivitet.

Särskilt artikel 42 i EU-fördraget medger en viss flexibilitet , nämligen i fråga om vilka omröstningsregler som skall gälla på områden som överförs från avdelning VI i EU-fördraget. Kommissionen anser att en reflektion och diskussion bör inledas med medlemsstaterna och EU-institutionerna för att kunna använda de olika möjligheterna i artikel 42 på bästa sätt .

4. SLUTSATSER

Europas medborgare vill att EU skall vidta de åtgärder som krävs för att göra Europa till en säker plats att leva på. EU måste kunna svara på detta krav snabbt och samtidigt garantera att medborgarna kan utnyttja sina individuella rättigheter.

EU och medlemsstaterna måste anta denna utmaning gemensamt, eftersom terrorism och organiserad brottslighet inte hejdas av gränser eller procedurer. Det är ett gemensamt mål att vidareutveckla Haagprogrammet, och detta kräver att det finns ett effektivt beslutsfattande och tydliga politiska prioriteringar.

Arbetet med att identifiera kommande åtgärder för att föra den europeiska integrationen framåt på området frihet, säkerhet och rättvisa och effektivisera beslutsförfarandena bör ske parallellt. Kommissionen anser att detta är det enda hållbara sättet att nå framgång på detta politikområde.

Kommissionen avser att på grundval av sin lägesbedömning av genomförandet av Haagprogrammet inleda en diskussion i partnerskap med övriga EU-institutioner och medlemsstaterna om hur man kan gå vidare med den politiska agendan på ett sätt som svarar mot EU-medborgarnas förväntningar och leder till att området med frihet, säkerhet och rättvisa fungerar bättre.

På grundval av resultatet av reflektionen och diskussionerna under det kommande finska ordförandeskapet, är kommissionen beredd att ta initiativ enligt artikel 42 i EU-fördraget och artikel 67.2 andra strecksatsen i EG-fördraget[11].

[1] KOM(2006) 211.

[2] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren. Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa - KOM(2005) 184.

[3] Punkt 10 i ordförandeskapets slutsatser från juni 2006: ”Europeiska rådet uppmanar det kommande finländska ordförandeskapet att i samband med översynen av Haagprogrammet i nära samarbete med kommissionen undersöka möjligheterna att förbättra beslutsfattandet och insatserna inom området frihet, säkerhet och rättvisa på grundval av de befintliga fördragen.”

[4] KOM(2003) 606.

[5] Ordförandeskapets rapport ”Förstärkande av Europeiska unionens förmåga till katastrof- och krishantering”, som godkändes av Europeiska rådet i juni 2006.

[6] KOM(2006) 67.

[7] Principen om tillgänglighet i den betydelse den ges i Haagprogrammet innebär att information som ett brottsbekämpande organ i en medlemsstat behöver för att utföra sina uppgifter skall ställas till förfogande av en annan medlemsstat, på vissa villkor.

[8] ”En strategi för den yttre dimensionen av RIF: Frihet, säkerhet och rättvisa för alla”, som bygger på kommissionens meddelande av den 12 oktober 2005 - KOM(2005) 491.

[9] Som beskrivs närmare i meddelandet ”Stärkt frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen: rapport om genomförandet av Haagprogrammet 2005”, som läggs fram parallellt med detta meddelande.

[10] Med hänsyn till att rådet trots att övergångsperioden löpte ut den 1 maj 2004 ännu inte har börjat arbetet med att fullgöra sin skyldighet att anpassa bestämmelserna i artikel 68 i EG-fördraget, lägger kommissionen parallellt med detta meddelande fram ett särskilt meddelande för Europaparlamentet och rådet i den frågan.

[11] Utan att detta påverkar det särskilda initiativ som kommissionen tar i det meddelande som avses i fotnot 6 ovan.