Ändrat förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om skydd för miljön genom strafflagstiftning (framlagt av kommissionen enligt artikel 250.2 i EG-fördraget)

2001/0076 (COD)

Ändrat förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om skydd för miljön genom strafflagstiftning

Enligt artikel 250.2 i EG-fördraget får kommissionen, så länge rådet inte har fattat något beslut, ändra sitt förslag när som helst under de förfaranden som leder fram till att en av gemenskapens rättsakter antas.

Kommissionen lämnar nedan sitt yttrande om de ändringsförslag som Europaparlamentet har antagit.

1. Historik

Förslaget överlämnas till rådet och Europaparlamentet [KOM(2001) 139 slutlig - 2001/0076 (COD)] i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget. // 15.3.2001

Yttrande från Ekonomiska och sociala kommitténs sektion för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö (rådet har inte begärt in något yttrande från kommittén som sådan i detta ärende). // 11.7.2001

Europaparlamentets yttrande vid första behandlingen. // 9.4.2002

2. Syftet med kommissionens förslag

EG:s miljölagstiftning har 25 år på nacken. Idag finns det över 200 direktiv som gäller miljön. Fortfarande inträffar det emellertid flera fall av allvarliga överträdelser av EG:s miljölagstiftning.

Denna tendens till allvarliga överträdelser av miljölagstiftningen visar att de påföljder som nu tillämpas i medlemsstaterna inte är tillräckliga för att EG-lagstiftningen skall efterlevas fullt ut.

Enligt kommissionens förslag till direktiv skall medlemsstaterna införa påföljder inom ramen för strafflagstiftningen. Det är bara åtgärder av det slaget som tycks vara verkningsfulla och tillräckligt avskräckande för att miljölagstiftningen skall få ordentligt genomslag.

3. Kommissionens yttrande om europaparlamentets ändringsförslag

Den 9 april 2002 antog Europaparlament 24 ändringsförslag av de 32 framlagda.

Kommissionen godtar ändringsförslagen 2, 5, 7, 15, 16, 22 och 23 i deras helhet.

Kommissionen godtar i princip ändringsförslagen 1, 3, 4, 6, 12 och 14 under förutsättning att de formuleras om eller flyttas till en annan plats i förslaget till direktiv.

Kommissionen godtar delvis ändringsförslagen 9, 21 och 30.

Kommissionen godtar inte ändringsförslagen 8, 10, 11, 13, 18, 19, 20, 24 och 27.

Nedan följer en redogörelse av kommissionens ståndpunkt om Europaparlamentets ändringsförslag:

3.1. Ändringsförslag som godtas helt av kommissionen

Ändringsförslag 2 består av en standardmässig hänvisning till den rättsliga grunden för direktivet (artikel 175.1 i EG-fördraget).

I ändringsförslag 5 sägs att gemenskapens befogenheter på miljöskyddsområdet kan kompletteras av åtgärder inom ramen för det rättsliga samarbetet (tredje pelaren). Detta är också kommissionens ståndpunkt, som den har försvarat inför rådet.

Genom ändringsförslag 7 klargörs det i skälen att straffrättsliga bestämmelser skall utfärdas på nationell nivå, och att avsikten med direktivet inte är att ge gemenskapen befogenheter att ingripa i den nationella straffrätten. Även om det i artiklarna 3 (brott) och 4 (påföljder) i förslaget till direktiv redan tydligt anges att de aktuella straffbestämmelserna skall utfärdas på nationell nivå, kan det vara på sin plats att klargöra detta även i skälen.

Ändringsförslagen 15, 22 och 23 innebär en förbättring och precisering av kommissionens text så att den överensstämmer med de delar av gemenskapens miljölagstiftning som är av betydelse i sammanhanget (främst rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar [1], rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter [2] samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet [3]).

[1] EGT L 103, 25.4.1979, s. 1-18

[2] EGT L 206, 22.7.1992, s. 7-50

[3] EGT L 244, 29.9.2000, s. 1-24

Genom ändringsförslag 16 klargörs att maktfördelningen mellan gemenskapen och unionen gör att ett direktiv inom ramen för EG-fördraget (fösta pelaren) är den lämpligaste formen av rättsakt, och att artikel 175.1 i EG-fördraget utgör den riktiga rättsliga grunden för straffrättsligt skydd av miljön inom gemenskapen. Detta överensstämmer helt med kommissionens ståndpunkt vad gäller gemenskapens befogenheter att ålägga medlemsstaterna att införa straffrättsliga påföljder för överträdelser av miljölagstiftningen.

3.2. Ändringsförslag som kommissionen i princip kan godta

I ändringsförslag 1 hänvisas till det politiska mandat som Europeiska rådet utfärdade vid sitt möte i Tammerfors. Där anges att miljöbrott är ett prioriterat område, där medlemsstaterna bör enas om gemensamma definitioner och påföljder i nationell strafflagstiftning. Detta är ett politiskt ställningstagande, som inte passar in i ingressen till en rättsakt. Kommissionen godtar ändå godta ändringsförslaget i princip utan omformulering.

I ändringsförslag 3 går man närmare in på gemenskapens befogenheter att införa straffrättsliga påföljder som ett medel att sörja för att gemenskapsrätten tillämpas och får verkan. I ändringsförslaget hänvisas till artiklarna 29 och 47 i EU-fördraget, enligt vilka EG-fördraget har företräde, och till EG-domstolens rättspraxis. Att hänvisa till bestämmelser som hör till det rättsliga samarbetet (tredje pelaren) är ur juridisk synpunkt inte på sin plats i en rättsakt, som grundas på EG-fördraget (första pelaren). Kommissionen godtar ändå ändringsförslaget utan omformulering.

I ändringsförslagen 4 och 14 tas subsidiaritetsprincipen upp, vilket är positivt. De båda förslagen skulle kunna slås samman till en enda standardformulering. Kommissionen föreslår följande text, som följer mönstret i gällande miljölagstiftning (t.ex. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall [4]):

[4] EGT L 332, 28.12.2000, s. 91-111

"I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5 i fördraget är det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå. Detta direktiv är begränsat till att omfatta de minimikrav som medlemsstaterna måste uppfylla."

Att låta denna sammanslagna text ersätta ändringsförslag 4 på dess nuvarande plats i förslaget till direktiv skulle innebära en förbättring.

Genom ändringsförslag 6 knyts förslaget till direktiv samman med gemenskapens nuvarande miljölagstiftning. Denna koppling framgår dock redan av skälen 3 och 4 i det ursprungliga förslaget. Kommissionen godtar ändå ändringsförslaget utan omformulering.

Ändringsförslag 12 utgör ett förtydligande av att straffrättsliga påföljder är absolut nödvändiga för att efterlevnaden av miljöbestämmelserna skall kunna genomdrivas samt ett klargörande av att EG-fördraget erbjuder möjlighet till sådana påföljder. Innehållet i detta ändringsförslag finns redan i skäl 4 i förslaget till direktiv.

Kommissionen godtar ändå ändringsförslaget utan omformulering.

3.3. Ändringsförslag som kommissionen delvis kan godta

I ändringsförslag 9 påtalas i första meningen (som godtas helt av kommissionen) det faktum att medlemsstaterna har fria händer att behålla eller införa strängare åtgärder för skyddet av miljön. I den andra meningen (som inte godtas) sägs att direktivet kan kompletteras med ytterligare åtgärder inom ramen för det rättsliga samarbetet (tredje pelaren). Detta nämns redan i ändringsförslag 5 (som kommissionen godtar helt), och det behöver inte upprepas. Ändringsförslaget godtas därför i sin helhet vad gäller den första delen, men godtas inte vad gäller den andra delen.

Kommissionen föreslår följande omformulering:

"Detta direktiv innehåller endast minimikrav, och medlemsstaterna har således frihet att behålla eller införa strängare påföljder för miljöbrott än de som anges i direktivet."

Första delen av meningen i ändringsförslag 21 innebär att kommissionens text utvidgas, så att den överensstämmer med den nuvarande gemenskapslagstiftningen. I den andra delen av meningen har begreppet "produktion" lagts till när det gäller farligt avfall. Gemenskapens miljölagstiftning medger inte införande av ett allmänt förbud mot produktion av farligt avfall. Därför får "produktion" inte finnas med i artikel 3 b i förslaget till direktiv.

Kommissionen godtar ändringsförslag 21 med följande omformulering:

"Utsläpp, emission eller tillförsel av ämnen i luft, mark, lager under jordytan, ytvatten eller grundvatten, samt behandling, bortskaffande, lagring, transport, export eller import av farligt avfall."

I ändringsförslag 30 föreslås att man skall lägga till att det i samband med de fängelsestraff som avses i direktivet skall finnas möjlighet till utlämning av brottslingar. Kravet på att påföljderna skall vara sådana, att möjlighet till utlämning ges, överensstämmer med andra av EU:s rättsakter och godtas i princip. Tillägget "[...] i den mån sådana påföljder ingår i en medlemsstats lagstiftning" är inte tydligt och bör helst strykas. Ändringsförslaget godtas därför i princip vad gäller den första delen, men inte när det gäller den andra delen. Kommissionen godtar ändringsförslaget med följande omformulering:

"Medlemsstaterna skall föreskriva brottspåföljder för fysiska personer, inbegripet frihetsberövande vid grova brott, varvid utlämning skall vara möjlig, [...]".

3.4. Ändringsförslag som kommissionen inte kan godta

I ändringsförslag 8 hänvisas felaktigt till EU-fördragets artikel 31 e. Hänvisningen gäller främst EU:s befogenheter inom den s.k. tredje pelaren att föreskriva straffrättsligt samarbete när det gäller organiserad brottslighet, terrorism och olaglig narkotikahandel enligt avdelning VI i EU-fördraget. Man kan dock på denna grundval verka för det mål som anges i motiveringen till ändringsförslaget, nämligen att stödja gemenskapens befogenheter att ålägga medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga påföljder för brott mot gemenskapens miljölagstiftning. Dessutom klargörs redan i ändringsförslag 16 (som kommissionen godtar helt) att artikel 175.1 i EG-fördraget är den riktiga rättsliga grunden för straffrättsligt skydd av miljön i Europeiska gemenskapen.

Genom ändringsförslag 10 betonas det faktum att Europaparlamentet i en av sina tidigare rekommendationer [5] uttryckt sig positivt om kommissionens inriktning av åtgärderna. En sådan hänvisning till en rekommendation utgör inget rättsligt motiverat skäl till bestämmelserna i det föreslagna direktivet och måste därför strykas.

[5] Europaparlamentets rekommendation om brottspåföljder och gemenskapsrätt (B-0707/2001, 15.11.2001).

Ändringsförslag 11 utgör ett politiskt ställningstagande om att man bör beakta yttrandet från den ansvariga sektionen i Ekonomiska och sociala kommittén, något som kommissionen i sak stöder. Men detta skäl kan inte behållas i ingressen, eftersom man i så fall, när förslaget till direktiv antagits, skulle hänvisa till det yttrande som Ekonomiska och sociala kommitténs antagit vid sitt plenarmöte. En sådan hänvisning utgör ingen rättsligt motiverat skäl till bestämmelserna i det föreslagna direktivet och måste därför strykas.

Ändringsförslag 13 är ett politiskt ställningstagande, som kommissionen i sak stöder helt och hållet, eftersom innebörden är att antagandet av kommissionens förslag till direktiv ges företräde framför antagandet av rådets förslag till rambeslut. Men en sådan hänvisning utgör inget rättsligt motiverat skäl till bestämmelserna i det föreslagna direktivet och måste därför strykas.

Ändringsförslag 18 innebär att begreppet "anstiftan" (härtill och underlåtenhet att handla eller anstiftan härtill [...]) läggs till i definitionen av handlingar (se artikel 2 i förslaget till direktiv). Begreppet "anstiftan" finns emellertid redan med i artikel 4 om påföljder. Där sägs att brotten - som överensstämmer med definitionen av begreppet handlingar i artikel 2 och som räknas upp i artikel 3 - samt "[...] medhjälp och anstiftan till sådana brott [...]" är straffbara. Ett införande av begreppet "anstiftan" även i artikel 2 skulle inte tillföra någonting.

Ändringsförslagen 19 och 27 innebär att bilagan till förslaget stryks.

Kommissionen beslöt att förslaget till ett direktiv skulle åtföljas av en bilaga för att skapa bättre klarhet i rättsläget. Bilagan till artikel 3 omfattar gemenskapens hela miljölagstiftning och innehåller en uttömmande uppräkning av de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten (51 direktiv och förordningar) och som rör verksamheter som innebär allvarliga skadeverkningar på miljön.

Bilagan har ansetts vara nödvändig, eftersom direktivet innebär att medlemsstaterna skall införa brottspåföljder i sina respektive nationella rättssystem och eftersom det vore omöjligt att införa sådana påföljder om de inte vore tydligt definierade.

I ändringsförslag 20 nämns först "skadliga ämnen", och därefter åsyftas kärnämne.

1) "skadliga ämnen"

- "ämne"

Frågan gäller här huruvida engelskans "substance" (som är ett relativt snävt begrepp) eller "material" (som är vidare) skall användas. "Substance" används t.ex. i rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 (om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat [beredningar]) [6]. Syftet med ändringsförslaget är att se till att artikel 3 får största möjliga tillämpningsområde. Användning av ett snävt begrepp tjänar inte detta syfte. I artikel 3 b i förslaget till direktiv används ordet "material" i den engelska versionen, och detta vidare begrepp måste behållas.

[6] EGT L 262, 27.9.1976, s. 201-203

- "skadlig"

Ändringsförslag 20 innebär också att bestämningen "skadlig" införs som ytterligare ett villkor för genomförandet av de miljödirektiv som gäller utsläpp, emission eller tillförsel av ämnen i luft, mark, eller vatten. En sådan ytterligare bestämning är meningslös, eftersom de aktuella direktiven redan utgör en fullständig uppsättning sammanhängande bestämmelser. Det är riskfyllt att lägga till bestämningen "skadlig", eftersom man därigenom skulle tvingas utöka bevisningen till att omfatta ett nytt inslag i bestämmelserna innan direktiven kan sättas i kraft.

2) Kärnämne

Avsikten med ändringsförslaget är att även kärnämne skall täckas in. Det är juridiskt inte möjligt att - utifrån den rättsliga grunden för direktivet, nämligen artikel 175 i EG-fördraget, - införa brottspåföljder för otillåten verksamhet som består i hantering av kärnämne. Det är möjligt att den frågan måste tas upp inom ramen för Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen.

I ändringsförslag 24 har ordet "påföljder" i inledningen till artikel 4 preciserats till "brottspåföljder". Förslaget gick aldrig till omröstning, eftersom Europaparlamentet ansåg att ändringen enbart var av språklig karaktär.

Kommissionen anser emellertid att ändringen skulle innebära en ändring i sak av den ursprungliga texten till kommissionens förslag.

De flesta påföljder som anges i direktiv är brottspåföljder (även benämnda straffrättsliga påföljder). I en del medlemsstater är det emellertid svårt att rent juridiskt dra en skiljelinje mellan administrativa och straffrättsliga påföljder, i synnerhet i fråga om juridiska personer. Det är skälet till varför den straffrättsliga aspekten av påföljderna nämns enbart i punkt a, som gäller fysiska personer. Punkt b, som gäller både fysiska och juridiska personer, innehåller ingen sådan precisering. Europaparlamentets föreslagna precisering av "påföljder" till "brottspåföljder" i artikel 4 kan därför försvåra införlivandet av direktivet med den nationella lagstiftningen i de berörda medlemsstaterna.

3.5. Ändrat förslag

I enlighet med artikel 250.2 i EG-fördraget ändrar kommissionen sitt förslag i enlighet med ovanstående text.