SV Europeiska unionens officiella tidning C 204/77

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet”

KOM(2007) 301 slutlig

(2008/C 204/17)

Den 6 juni 2007 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet”

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 21 februari 2008. Föredragande var An Le Nouail-Marlière.

Vid sin 443:e plenarsession den 12–13 mars 2008 (sammanträdet den 12 mars 2008) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 118 röster för, 1 röst emot och 9 nedlagda röster.

1. Inledning till remissarbetet med ”Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet”

1.1 Den rättsliga bakgrunden till det framtida gemensamma europeiska asylsystemet återfinns i avdelning IV om visering, asyl, invandring och annan politik som rör fri rörlighet för personer i Amsterdamfördraget (1999) samt besluten vid toppmötet 1999 i Tammerfors, Finland och nu senast toppmötet i Haag. Det är också viktigt att lyfta fram dess ”funktionella” bakgrund, dvs. förordningarna Dublin I från 1997 och Dublin II från 2003 som trädde i kraft 2006 och den första Schengenöverenskommelsen från 1985 som senast utvidgades år 2007 till att omfatta vissa av de nya medlemsstaterna. Det är också viktigt att komma ihåg att det främsta syftet har varit att på ett enhetligt sätt genomföra och införliva Genèvekonventionen från 1951 om skydd av flyktingar, som ratificerats av de flesta medlemsstaterna, i samtliga medlemsstaters nationella lagstiftning. Att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem som en del av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa var en tanke som växte fram i samband med planerna på att göra Europeiska unionen till ett enda område när det gäller skydd av flyktingar, baserat på en fullständig och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen och på de humanitära värderingar som delas av alla medlemsstater. Enligt Haagprogrammets handlingsplan ska förslaget om ett gemensamt europeiskt asylsystem antas före slutet av 2010.

1.2 I syfte att inleda den andra etappen och inför offentliggörandet av sin handlingsplan i juli 2008 har kommissionen tagit initiativ till en omfattande remissrunda i form av den grönbok som behandlas i detta yttrande och vars syfte är att fastställa vilka alternativ som är möjliga inom EU:s nuvarande rättsliga ram.

1.3 Tammerforsprogrammet, som därefter bekräftades genom Haagprogrammet, kan sammanfattas enligt följande: att skapa ett gemensamt förfarande, en enhetlig status, ett harmoniserat regelverk, en harmoniserad hög skyddsnivå i samtliga medlemsstater med syftet att garantera en enhetlig tillämpning av Genèvekonventionen.

1.4 Under den första etappen 1999–2006 antogs de fyra viktigaste rättsakter som utgör det nuvarande regelverket och som ligger till grund för det gemensamma europeiska asylsystemet. Kommissionen ska kontrollera att medlemsstaterna inom föreskriven tid införlivar de rättsakter som redan har antagits och att de också tillämpar bestämmelserna.

1.5 Kommissionen anser att det är viktigt att redan nu börja fundera närmare på och diskutera den framtida uppbyggnaden av det gemensamma asylsystemet även om utvärderingen av den första etappens instrument och initiativ fortfarande pågår, eftersom förslagen inför den andra etappen måste läggas fram i god tid före antagandet under 2010.

1.6 Kommissionen har också som målsättning att verka för ökad solidaritet mellan medlemsstaterna, att förstärka samtliga aktörers kapacitet, att förbättra asylprocessens allmänna kvalitet, att komma till rätta med befintliga brister och att harmonisera rådande praxis genom att införa kompletterande åtgärder avseende det praktiska samarbetet mellan medlemsstaterna.

1.7 Kommissionen har delat upp sin remissförfrågan i fyra kapitel och 35 frågor: ”Rättsliga instrument”, ”Genomförande – kompletterande åtgärder”, ”Solidaritet och delade bördor” samt ”Den yttre dimensionen av asylfrågor”.

2. Slutsatser och rekommendationer

2.1 Detta yttrande har utarbetats med hänsyn till kommitténs (många) yttranden om denna fråga som bland annat innehåller rekommendationer från icke-statliga organisationer som arbetar med flyktingfrågor samt de kommentarer som framförts av UNHCR (1) till Europeiska unionens portugisiska och slovenska ordförandeskap.

2.2 Kommittén vill på nytt framhålla att asylpolitiska beslut fattas med kvalificerad majoritet i rådet, samtidigt som invandringspolitiska beslut kräver enhällighet men enligt Lissabonfördraget kommer att fattas med kvalificerad majoritet. Kommittén rekommenderar därför att kommissionen och rådet ser till att förhindra eller undvika nationella undantagsbestämmelser som vissa medlemsstater använder sig flitigt av (”opt-out”) när det gemensamma asylförfarandet genomförs.

2.3 Kommittén ställer sig bakom införandet av ett rättvist asylsystem, dvs. ett asylsystem med ett mänskligt ansikte, där man beaktar de asylsökandes skyddsbehov som ett verkligt mål vid sidan om målet att bygga ett socialt Europa. Kommittén vill påminna om att dessa sociala målsättningar inte konkurrerar med eller utesluter de ekonomiska eller säkerhetspolitiska intressena hos mottagarländernas befolkningar eller medlemsstaterna.

2.4 Kommittén anser att de rätta förutsättningarna måste skapas för att olika internationella konventioner och europeiska direktiv ska ligga i linje med internationell rätt och internationell humanitär rätt samt Europarådets konvention om skydd av de mänskliga rättigheterna. Ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna måste bli bättre. Beslut om vidarebosättning och en snabb integration av flyktingar och skyddsbehövande är av stor betydelse. Det krävs en ärlig bistånds- och utvecklingspolitik som förbättrar den reella demokratin i vissa tredjeländer och som bidrar till den internationella solidariteten i syfte att tillgodose behoven på det asylpolitiska området.

2.5 Kommittén rekommenderar därför följande åtgärder som anses hänga nära samman och komplettera varandra:

2.5.1 Personer som behöver internationellt skydd måste alltid kunna resa in i EU, oavsett på vilken nivå gränskontrollerna genomförs, för att EU ska respektera rätten att begära asyl, oavsett formerna för hur detta sker, och garantera ett rättvist och effektivt förfarande.

2.5.2 Ansökningarna om flyktingstatus måste alltid handläggas, och beslut fattas med skriftlig motivering av ansvarig myndighet, innan någon bedömning görs av om den asylsökande endast är skyddsbehövande. Detta ska även gälla asylansökningar som görs vid gränsen.

2.5.3 De asylsökande ska själva kunna välja i vilket land de vill söka asyl.

2.5.4 Minderåriga och kvinnor samt särskilt utsatta personer (2) måste ges särskilt skydd: asylsökande som är fysiskt eller psykiskt utsatta och som behöver särskild vård: gravida kvinnor, barn, äldre, sjuka, funktionshindrade m.fl.

2.5.5 Hänsyn måste tas till den särskilda förföljelse som ofta drabbar kvinnor när man beslutar om huruvida den asylsökande är i behov av skydd, oberoende av vilka som är medföljande (minderåriga barn, make, föräldrar, andra släktingar …) (3).

2.5.6 Samtliga asylsökande måste få en effektiv och individuell prövning av sin asylansökan, kunna använda tolk och ges gratis rättshjälp. Beslutet måste delges den asylsökande inom en skälig tidsperiod.

2.5.7 Vissa grundläggande principer för asylprocessen måste tillämpas för samtliga asylansökningar, även dem som bedöms vara uppenbart ogrundade.

2.5.8 När den asylsökande överklagat ett avslag på begäran om flyktingstatus eller status som skyddsbehövande måste beslutet om verkställighet inhiberas, framför allt för personer som inte kan avvisas utan risk för livet, när de riskerar att frihetsberövas eller utsättas för fara om de skulle avvisas till ett annat land.

2.5.9 Integrationen och vidarebosättningen bör ske under normala och värdiga former samtidigt som medlemsstaten garanterar möjligheter till ett självständigt liv. Förberedelserna inför detta måste påbörjas i ett så tidigt skede som möjligt i samband med ankomsten och i samråd med den berörda parten: tillgång till vård, språkundervisning, kontakter med organisationer som arbetar med stöd till flyktingar och kontakter med lokalbefolkningen, utbildning, utvärdering och erkännande av kvalifikationer och möjligheter att arbeta lagligt.

2.6 Kommittén rekommenderar att samtliga frivilligorganisationer som arbetar med rättshjälp samt materiellt och humanitärt bistånd till flyktingar alltid bör ha rätt att besöka flyktingförläggningar och särskilda förläggningar för frihetsberövade personer, både öppna och slutna. När det gäller frågan om vidarebosättning för personer som beviljats flyktingstatus och med hänsyn till behovet av delat ansvar mellan medlemsstaterna vill EESK hänvisa till sitt yttrande CESE 1643–2004 av den 15 december 2004, framför allt punkt 2.4 där kommittén framhåller följande: ”Villkoren för icke-statliga organisationers och flyktingorganisationers närvaro på flyktinganläggningar bör förbättras genom partnerskapsavtal med myndigheterna i mottagarländerna, eller åtminstone genom att deras rättigheter klargörs”.

2.6.1 Samtliga asylsökande som ansökt om flyktingsstatus eller status som skyddsbehövande ska utan undantag ges ett värdigt mottagande.

2.6.2 Det är viktigt att skapa incitament för alternativa lösningar (boende på öppna förläggningar) och undvika systematiskt omhändertagande av asylsökande på helt slutna mottagningsenheter dit frivilligorganisationer inte har tillträde, ibland inte ens Röda korset.

2.7 Kommittén avråder från användningen av listor över så kallade säkra länder (de asylsökande har enligt Genèvekonventionen rätt till enskild prövning) och rekommenderar att man ser över kategoriseringen av vissa tredjeländer och transitländer som ”säkra tredjeländer”, eftersom denna kategorisering fråntar de asylsökande möjligheten att få den individuella situationen och de därmed relaterade rättigheterna prövade (4).

2.8 Om systemet med listor över ”säkra” länder ska behållas, rekommenderar kommittén dock att dessa listor är gemensamma för samtliga medlemsstater och att de godkänts av medlemsstaternas parlament och Europaparlamentet. Hänsyn måste tas till information från icke-statliga organisationer i vederbörlig ordning. Det är också viktigt att inte använda sig av dylika listor i avvaktan på att detta nya system börjar tillämpas.

2.9 Kommittén rekommenderar att man anordnar utbildning i asylrätt och mänskliga rättigheter för de gränspoliser, offentliganställda tjänstemän samt offentlig- och privatanställd personal som kommer i kontakt med asylsökande i början och i senare skeden av asylprocessen (polis, tull, vårdinrättningar, skolor, arbetsplatser).

2.10 Kommittén upprepar sin tidigare rekommendation att hänsyn måste tas till de krav som ställs på lokala och regionala förvaltningar i fråga om ett långsiktigt introduktions- och integrationsstöd när de asylsökande beviljats flyktingsstatus eller status som skyddsbehövande. Dessa instanser måste få delta i utarbetandet av en gemensam asylpolitik. Anslag från Europeiska flyktingfonden måste bibehållas, samtidigt som bestämmelserna för hur dessa medel kan användas måste förtydligas i linje med nedanstående kommentarer.

2.11 Kommittén stöder inrättandet av en europeisk byrå för stöd till medlemsstaterna, om en sådan byrå kompletterar arbetet inom UNHCR:s regionala och lokala antenner och förutsatt att följande målsättningar uppfylls: att förbättra kvaliteten på och samstämmigheten mellan besluten, så att internationellt skyddsbehövande verkligen ges detta skydd oavsett var inom Europeiska unionen de lämnar in sin ansökan, samt att kontinuerligt kontrollera att lagstiftningen inom EU ligger helt i linje med internationell rätt i fråga om flyktingar och humanitär rätt. Denna byrå skulle kunna ansvara för utbildning av gränspoliser, så att dessa lär sig skillnaden mellan flyktingar och andra migranter, i samarbete med UNHCR, som redan anordnar dylik utbildning, framför allt (men inte uteslutande) utmed EU:s östra gränser efter utvidgningen av Schengenområdet (Ungern, Polen, Slovakien och Slovenien).

2.12 Kommittén anser det vara viktigt att se till att de åtgärder som vidtas för att kontrollera invandringen inte kränker grundläggande rättigheter, framför allt rätten att ansöka om och beviljas asyl på grund av förföljelse.

2.13 Kommittén begär att man tydligt påvisar den absoluta skyldighet som samtliga befälhavare på fartyg har att komma till undsättning när fartygen träffar på personer i nöd. Det är viktigt att komma till rätta med de brister som präglar befälhavarnas ansvar att sätta i land personer som räddats till havs, att se till att de asylsökandes ansökningar behandlas så fort som möjligt och att de asylsökande ges internationellt skydd när så krävs.

2.14 I fråga om diskussionerna om införandet av ett enhetligt gemensamt europeiskt asylsystem vill kommittén hänvisa till sitt yttrande CESE 1644–2004 av den 15 december 2004, framför allt kommitténs rekommendationer och varningar om att skyddet kan försämras under perioden 2004–2008, dvs. under remissperioden för det enhetliga systemet och grönboken om en gemensam asylpolitik.

2.15 Kommittén vill påminna medlemsstaterna om att ett asylsystem oavsett form (administrativt förfarande eller domstolsförfarande) under samtliga etapper måste följa en logik som bygger på skydd – inte anklagelser.

2.16 Kommittén rekommenderar att kommissionen och rådet eftersträvar insyn och överskådlighet vid tilldelningen av medel till Europeiska flyktingfonden och dess användning under perioden 2008–2013 inom ramen för det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” i enlighet med kommitténs yttrande (5), framför allt att se till ”att besluten att inrätta dessa olika fonder innehåller praktiska bestämmelser, så att icke-statliga aktörer på ett så tidigt stadium som möjligt involveras i arbetet med de årliga och fleråriga allmänna riktlinjer som fastställs av medlemsstaterna och av kommissionen”.

2.17 Kommittén rekommenderar att anslagsfördelningen sker i proportion till vissa länders omfattande mottagning av asylsökande – t.ex. Sverige – eller med beaktande av vissa länders begränsade resurser (geografisk storlek och liten befolkning proportionellt sett) – t.ex. Malta och Cypern. Detta får dock inte leda till att andra medlemsstater inte fullgör sina förpliktelser, både i fråga om tillträdet till deras territorium och handläggningen av asylansökningar, eller till vidarebosättning för vissa flyktinggrupper internt (solidaritet och fördelning) eller externt (bidrag till arbetet inom andra regioner utanför EU).

3. Allmänna kommentarer

3.1 Kommittén ser positivt på den remissrunda som inletts om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet i och med offentliggörandet av kommissionens grönbok. Kommittén välkomnar att kommissionen tar detta tillfälle i akt att uppmärksamma frånvaron av ett rättsligt system inom EU och de skillnader som råder i fråga om medlemsstaternas lagstiftning och praxis.

3.2 Kommittén anmodar kommissionen och rådet att se till att diskussionerna om unionens gränskontroll inte urholkar den grundläggande rättigheten att söka asyl eller internationellt skydd och att diskussionerna omfattar de åtgärder som vidtas utmed unionens landgränser, i unionens luftrum eller utmed dess gränser till havs, framför allt när personer upptäcks och räddas till havs, både inom och utanför medlemsstaternas territorialvatten.

3.3 Mot bakgrund av kampen mot terrorismen och inom ramen för arbetet med att bekämpa brottslighet och människohandel begär kommittén att kommissionen och rådet verkar för att den allmänna osäkerheten i världen inte inverkar negativt på allmänhetens syn på flyktningar och asylsökande, och inte äventyrar asylrätten.

4. Särskilda kommentarer

4.1 Rättsliga instrument, handläggning av asylansökningar och nationella undantagsbestämmelser

Enligt kommissionen, som inspirerats av ett antal rapporter från olika icke-statliga organisationer och UNHCR, kommer bestämmelserna i direktivet om asylsystemet att bygga på gemensamma minimikriterier, samtidigt som man lämnar utrymme för nationellt anpassade regler och undantag. Därför kommer de personer som söker skydd i EU inte att garanteras identiska rättigheter oavsett i vilket land, och ibland även stad, asylansökningen lämnas in. Detta manöverutrymme innebär också att den asylsökandes rättigheter successivt respekteras allt mindre, vilket vissa nationella lagstiftningsreformer utgör bevis på.

Kommittén ställer sig bakom målet att införa ett gemensamt europeiskt asylsystem vars grundsyfte är att garantera varje asylsökandes rätt till en rättvis och effektiv handläggning. Därför anser vi att genomförandet av ett gemensamt system tycks föga förenligt med de bestämmelser om nationella undantag som mycket ofta tillämpas av medlemsstaterna. Kommittén kommer att noga följa den allmänna tillämpningen av de specialbestämmelser som föreslås i kommissionens ”handlingsplan” och bevaka att definitionen av förfarande reglerna och de gemensamma kriterierna för flyktningars skydd inte harmoniseras på lägsta gemensamma nivå.

4.2 Säkra ursprungsländer

Kommittén oroar sig över de hinder som finns för en rättvis handläggning för vissa asylsökande som strider mot principen om icke-diskriminering i Genèvekonventionen (artikel 3).

En asylsökande som kommer från ett land som anses vara ”säkert” eller från ett ”säkert tredjeland” kan få sin asylansökan bedömd som ”ogrundad” vid en snabbehandling eller när ansökan handläggs enligt ett ”påskyndat” eller ”prioriterat” förfarande utan garantier för att den asylsökande kan överklaga beslutet med uppskjutande verkan. Medlemsstaterna har inte lyckats komma överens om en gemensam lista och detta skapar stora faktiska skillnader, framför allt vid tillämpningen av bestämmelserna i Dublin II-förordningen. Den ”ansvariga medlemsstaten” kan därigenom meddela att ansökan ej kan prövas med stöd av landets nationella lista över säkra länder, även om detta land inte anges på listan i det återsändande landet.

Kommittén rekommenderar medlemsstaterna att snabbt utarbeta en enhetlig lista.

Kommittén vill framhålla att ett ”fritt och obegränsat tillträde till territoriet och asylförfarandet är grundläggande garantier som medlemsstaterna måste anstränga sig för att hålla fast vid” (6). Kommittén anser dessutom att hänvisningen till ett så kallat säkert ursprungsland ”inte i något fall” kan”utgöra en motivering för att avslå en ansökan” (7). Varje ansökan måste handläggas individuellt med beaktande av bestämmelserna i Genèvekonventionen. Skyldigheten att göra en individuell prövning av samtliga asylansökningar gör det i själva verket omöjligt att anse att ett visst land är säkert för samtliga personer och att en person inte riskerar att drabbas av förföljelse på grund av särskilda skäl (socialgrupp, förföljelse som utövas av anhängare till vissa icke-statliga grupperingar eller av andra skäl).

Det är också viktigt att betona att den föreslagna bestämmelsen inte gör det möjligt att garantera att det land till vilket en asylsökande avvisas kan erbjuda ett effektivt skydd på lång sikt.

4.3 Överklagan med uppskjutande verkan

Vid tillämpningen av principerna för en effektiv och rättvis handläggning får inga undantag göras när det gäller möjligheten att överklaga beslutet inför en opartisk och oberoende myndighet eller domstol. Kommittén kan konstatera att denna rättighet i många fall tillämpas restriktivt eller endast på papperet i vissa medlemsstater, och understryker därför att ett överklagande alltid måste ha en uppskjutande verkan. Kommittén anmodar kommissionen och rådet att se till att så är fallet.

4.4 Information om ursprungsländerna

Kommittén anser att handläggningen av en asylansökan måste bygga på tillförlitlig information om de verkliga riskerna i ursprungslandet. I sitt yttrande av den 26 april 2001 föreslog kommittén att ”information från den asylsökandes ursprungsland och berörda transitländer även kan förmedlas av erkänt representativa organisationer i det civila samhället som är verksamma i de medlemsstater där ansökan om flyktingstatus behandlas” (8).

Eftersom ett gemensamt system kommer att införas i samtliga medlemsstater anser kommittén att kvaliteten och enhetligheten i fråga om de beslut som fattas i första instans i hög grad kommer att vara beroende av den kvalitet och enhetlighet som kännetecknar den tillgängliga informationen om de ursprungsländer som berörs av asylhandläggningen i medlemsstaternas organ och domstolar.

4.5 Asyl vid gränsen

Kommittén noterar att vissa medlemsstater anmodas att förbättra möjligheterna att söka asyl vid gränsen, men oroar sig också över bristen på information till de asylsökande om deras rättigheter och bristande garantier för att dessa rättigheter respekteras.

Det ständigt minskade antalet asylansökningar inom EU (9), som ju skiljer sig markant från den bild som rapporteras i media, föranleder kommittén att betona att samtliga asylsökande, oavsett situation eller var de befinner sig har rätt till en effektiv prövning av ansökan, och därför har rätt till tolk, gratis rättshjälp och tillräckligt med tid för att utforma ansökan. Kommittén vill påminna om sitt förslag om att den asylsökande även ska ges ”rätt att meddela sig med erkända icke-statliga organisationer som arbetar med att försvara och främja asylrätten” (10).

I samma anda vill EESK framhålla de reservationer som kommittén tidigare framfört mot att medlemsstaterna alltför ofta bedömer att vissa asylansökningar är ”uppenbart ogrundade”. Kommittén konstaterar att det gått inflation i antalet situationer som möjliggör en sådan bedömning på grund av en alltför vag skrivning av artikel 23.4 i direktivet om asylsystem. Kommittén anser det vara nödvändigt att omformulera detta begrepp. På denna punkt håller kommittén med UNHCR och upprepar sin begäran att ”de grundläggande principer för ett rättvist asylförfarande som beskrivs i avsnitt I ska tillämpas på alla asylansökningar, även de ’uppenbart ogrundade’” (11).

Kommittén noterar följaktligen med intresse att kommissionen föreslår att man bör ”stärka det rättsliga skyddet i samband med det avgörande initiala skedet av gränsförfaranden, särskilt vid inledande registrering och kontroll”.

4.6 Ett enda enhetligt förfarande

I grönboken skriver kommissionen: ”Betydande framsteg mot inrättandet av ett gemensamt asylförfarande kan dessutom uppnås genom att det inom ramen för det gemensamma europeiska asylsystemet blir obligatoriskt att använda ett enda enhetligt förfarande för att bedöma ansökningar om flyktingstatus och om status som skyddsbehövande i övrigt” (12). Det tycks som om de länder som infört ett enda enhetligt förfarande i hög grad har lyckats begränsa väntetiden och därmed den otrygghet som tynger samtliga asylsökande.

Ett sådant förfarande innebär att den asylsökande vänder sig till en och samma myndighet och att den tillståndsgivande myndigheten först uttalar sig om huruvida den sökande ska beviljas flyktingstatus enligt Genèvekonventionen, och därefter om vederbörande ska anses vara skyddsbehövande. För att denna målsättning ska kunna uppnås måste detta enda enhetliga system tillämpas i samtliga fall, även för asylansökningar som görs vid gränsen (13) .

Kommittén vill dock upprepa sin begäran som först presenterades i kommitténs yttrande av den 29 maj 2002 om att det subsidiära skyddet inte kan ”försvaga det skydd som flyktingstatusen ger” (14). I likhet med UNHCR (15) konstaterar kommittén att de flesta tillstånd som beviljas av medlemsstaterna är till skyddsbehövande, utan att detta verkligen stämmer med utvecklingen i ursprungslandet och utan att det motiveras på ett sätt som de asylsökande har rätt att förvänta sig.

4.7 Mottagningsvillkor för asylsökande och normer

Kommittén noterar att mottagningsvillkoren för asylsökande skiljer sig mycket åt mellan medlemsstaterna. Kommittén konstaterar att vissa medlemsstater snarare vill att en harmonisering leder till restriktivare bestämmelser, t.ex. genom att det införs geografiska begränsningar av var ansökan kan lämnas in och för valet av bosättningsort (16) i syfte att göra vissa länder mindre attraktiva än andra.

Kommittén är medveten om att divergerande nationella bestämmelser är en källa till sekundärflöden, men anser inte att man därför måste försämra de asylsökandes rättigheter. För att komma till rätta med dessa skillnader behöver man inte kräva en högre skyddsnivå än nödvändigt, så länge som bestämmelserna är gemensamma för samtliga medlemsstater och tillämpas på ett enhetligt sätt.

4.8 Tillträde till utbildning och till arbetsmarknaden

Det finns framför allt två skäl till att vissa medlemsstater motsätter sig att asylsökande får tillträde till arbetsmarknaden: länderna eftersträvar en handlingsfrihet för att kunna anpassa sig till den egna sysselsättningssituationen och tillträdet till arbetsmarknaden bedöms endast vara tillfälligt, eftersom man i dessa länder anser att de flesta asylansökningar bör avslås och handläggningstiden förkortas.

Trots målsättningen att införa en snabbare asylhandläggning vill kommittén framhålla att väntetiden för många asylansökningar kan bli mycket lång i vissa medlemsstater på grund av det höga antalet ansökningar och deras komplexitet. Även om direktivet om mottagningsvillkor innehåller bestämmelser som ålägger medlemsstaterna att vidta åtgärder för att tillgodose de asylsökandes behov av att leva ett normalt liv (artikel 13) vill kommittén understryka att integrationen av flyktingar i mottagarlandet bör ske genom att flyktingarna får ta eget ansvar för sina liv. Detta görs mest effektivt om grunden till ett självständigt liv läggs så tidigt som möjligt under processen, redan från det att den asylsökande ankommer till mottagarlandet.

I sitt yttrande av den 28 november 2001 ansåg kommittén att”tillträde till arbetsmarknaden (art. 13) innebär såväl materiella som psykologiska fördelar – både för värdlandet och de asylsökande” (17) och kommittén upprepar nu sin begäran att asylsökande måste ha rätt till utbildning och språkutbildning samt ha tillgång till sjukvård.

Det faktum att vissa asylsökande inte beviljas uppehållstillstånd utgör inte ett motargument för åtgärder som syftar till att öka de asylsökandes självständighet, som är ”det bästa sättet att främja en fullgod integrationsprocess eller, när omständigheterna så kräver, ett korrekt återbördande till ursprungslandet” (18). Tvärtom, allt tyder på att bestämmelser som innebär att de asylsökande utestängs från arbetsmarknaden leder till ökat svartarbete.

Kommittén håller med kommissionen om att värdiga mottagningsvillkor kan tillämpas utan åtskillnad på samtliga asylsökande, oavsett om de har rätt till flyktingsstatus eller status som skyddsbehövande.

4.9 Förvar

Kommittén konstaterar med oro att många medlemsstater tycks placera asylsökande på ”slutna mottagningsenheter” enligt principer som handlar mer om förvar är mottagning.

EESK instämmer i Europarådets rekommendationer och vill på nytt framhålla att asylsökande endast i undantagsfall får tas i förvar och ”endast så länge det är nödvändigt” (19). Alternativa lösningar måste ges företräde (20).

De personer som ändå tas i förvar bör under alla omständigheter inte behandlas som kriminella, och ska på samma sätt som övriga asylsökande ha rätt till gratis, oberoende och kvalificerad rättshjälp. Icke-statliga organisationer måste ha tillträde till slutna mottagningsenheter för att kunna ge de asylsökande råd och assistans. Särskilt utsatta personer (21), bl.a. underåriga och framför allt underåriga utan medföljande vuxen, har rätt till särskilt skydd.

Hänsyn måste tas till den särskilda förföljelse som ofta drabbar kvinnor när man beslutar om huruvida den asylsökande är i behov av skydd, oberoende av vilka som är medföljande (minderåriga barn, make, föräldrar, andra släktingar …).

Kommittén anser dessutom att ”slutna mottagningsenheter” bör granskas regelbundet av Europeiska kommittén för förhindrande av tortyr (CPT).

4.10 Beviljande av skydd

Personer som inte är skyddsbehövande men som inte går att avvisa

Kommissionen avser att harmonisera bestämmelserna för dem som fått avslag på sin asylansökan men som av olika anledningar inte går att avvisa från medlemsstaternas territorium. Det handlar här om att tillämpa olika internationella rättsliga principer på området flyktingrätt och mänskliga rättigheter samt rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

Rent konkret skiljer sig praxis åt mellan olika medlemsstater och kommittén anser det vara nödvändigt att grunden för en sådan status definieras på ett enhetligt sätt för hela EU. Det är särskilt diskutabelt att personer i vissa länder saknar särskild status – dvs. saknar uppehållstillstånd men går inte att avvisa – och därför har en mycket svag juridisk, social och ekonomisk ställning som är oförenlig med respekten för människors värdighet, samtidigt som de blivit brickor i det politiska spelet där somliga förespråkar att personer utan uppehållstillstånd ska avvisas. Utan att underskatta de komplexa frågeställningar som kännetecknar denna problematik anser kommittén att man i dylika situationer bör kunna bevilja tillfälligt uppehållstillstånd i kombination med arbetstillstånd.

4.11 Solidaritet och delade bördor

Delat ansvar – Dublinsystemet

I sitt yttrande av den 12 juli om ”om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status” (22) yttrade sig kommittén om genomförandet av Dublinkonventionen. Kommittén konstaterade att detta system skapar fler problem än det löser och att systemet leder till oproportionellt höga kostnader i förhållande till de resultat som uppnås, utan att man för den skull undviker en situation där de asylsökande avviker innan de avvisas till första asylland.

Kommittén vill upprepa sina kommentarer och anser samtidigt att bestämmelserna inom ramen för Dublinkonventionen (förordningen och Eurodac) haft fördelen att man uppmärksammat hur asylansökningarna handläggs på gemenskapsnivå. Kommittén konstaterar också att detta system, vars främsta syfte var att ”snabbt fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för att granska en ansökan om asyl” inte inneburit att man uppnått det underordnade målet att ”förhindra sekundära förflyttningar mellan medlemsstaterna” (23). Systemet har dessutom inneburit ytterligare kostnader, ibland mycket betungande för vissa medlemsstater, framför allt medlemsstaterna utmed EU:s yttre gräns.

Enligt kommissionens bedömning (24) har överflyttningen mellan vissa länder varit relativt balanserad och det tycks därför möjligt att föreslå att medlemsstaterna ges rätt att ingå bilaterala överenskommelser om att annullera utbytet av samma antal asylsökande i vissa specifika fall (25). Registreringen av de asylsökandes fingeravtryck i Eurodac torde räcka för att minska s.k. asylum shopping och för att förhindra att personer söker asyl i flera länder samtidigt.

Kommittén konstaterar således att de mänskliga kostnaderna är oproportionellt höga när bestämmelserna i Dublinkonventionen tillämpas i förhållande till konventionens tekniska målsättningar. Kommittén anser att införandet av gemensamma bestämmelser, som leder till minskade skillnader i medlemsstaternas asylhandläggning, bör innebära att detta kriterium blir mindre viktigt när en asylsökande bestämmer i vilket land asylansökan ska lämnas in. De kulturella och sociala faktorerna kommer däremot att spela en mycket stor roll för flyktingens integration i mottagarlandet.

I linje med tidigare yttranden (26) rekommenderar kommittén att den asylsökande själv ska få välja det land som ska handlägga asylansökan och anmodar därför medlemsstaterna att tillämpa de humanitära bestämmelser som anges i artikel 15.1 i förordningen. Om de som beviljats flyktingstatus har rätt att flytta till ett annat land än det som beviljat dem denna status handlar det i själva verket bara om att se till att införa denna rättighet i praktiken.

Under alla omständigheter anser kommittén att förordningen inte bör tillämpas på underåriga, förutom om en sådan tillämpning ligger i barnets överordnade intresse.

4.12 Ekonomisk solidaritet

En ändring av Dublinkonventionen i detta hänseende syftar framför allt till att minska bördan för de medlemsstater som i dagsläget tar emot flest asylsökande. Det är också viktigt att betona att det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna när man ser till antalet asylansökningar i förhållande till antalet invånare. Enligt kommittén tycks därför ett effektivt system för att fördela ansvaret vara nödvändigt för att bistå de medlemsstater som tar emot flest asylsökande.

En ”intern” omflyttning (inom Europeiska unionen) skulle också kunna vara en lösning på en del av problemet, som dock inte bör bli en regel utan endast en lösning i undantagsfall. Kommittén anser att en omflyttning aldrig får ske utan den berörda flyktingens uttryckliga godkännande och utan att man garanterar flyktingen goda integrationsmöjligheter i det nya mottagarlandet.

4.13 Den yttre dimensionen av asylfrågor

Hjälp till tredjeländer att förstärka flyktingskyddet – Regionala program för skydd av flyktingar

Kommissionen hänvisar till de erfarenheter som gjorts inom ramen för olika regionala program som syftar till att organisera flyktingmottagning i flyktingarnas ursprungsregioner eller i transitländer. Kommissionen avser att ta fasta på dessa erfarenheter i kommande projekt. Denna inriktning anges som en av de viktigaste delarna av Haagprogrammet.

Kommittén stöder de initiativ som syftar till att förbättra mottagningsvillkoren för asylsökande i tredjeländer, men ställer sig frågande till om det verkligen är lämpligt att skapa mottagningscentrum i vissa länder som nyligen blivit självständiga (Ukraina, Moldavien, Vitryssland), eftersom dessa länder tycks långt ifrån förmögna att ge de garantier som krävs för mottagningen av asylsökande. Kommittén anser att dessa program inte tycks syfta till att förbättra flyktingsskyddet utan snarare genomförs för att motverka att asylsökande söker sig till Europeiska unionens gränser.

Enligt Europarådets parlamentariska församling (27) bör sådana mottaggningsenheter framför allt skapas inom Europeiska unionen, innan de exporteras till länder utanför unionen. Kommittén begär att de länder som inte ratificerat Internationella konventionen om flyktingskydd (Genève 1951) inte får omfattas av dessa program. Kommittén ställer sig dock bakom idén att EU visar sin solidaritet med vissa tredjeländer som tvingats ta emot stora, men även mindre, flyktingströmmar.

4.14 Blandade migrationsströmmar vid gränserna

Kommittén vill på nytt framhålla de kommentarer som framfördes i yttrandet om den europeiska gränsförvaltningsbyrån om att en effektiv gränskontroll inte får stå i motsatsförhållande till rätten att söka asyl. ”Byrån bör också ha till uppgift att samordna räddningstjänsterna – särskilt sjöräddningen – för att varna och hjälpa personer som befinner sig i fara då de använder riskfyllda kanaler för illegal invandring.” (28) Kommittén begär att kustbevakningen ges särskild utbildning i humanitär rätt.

Kommittén konstaterar att det saknas ett förfarande för begäran om tillträde till EU:s territorium och för att begära asyl i samband med att kustbevakningen fångar upp personer till havs. Kommittén begär att medel anslås för att införa ett sådant förfarande, så att asylansökningar kan göras i det land som ligger närmast platsen för uppfångande.

4.15 EU:s roll som global aktör i flyktingfrågor

Kommittén anser att EU i arbetet med ett gemensamt asylsystem bör utforma ett framtida system som kan inspirera övriga parter i världen att på ett exemplariskt sätt ingå i det internationella systemet för skydd av flyktingar genom att se till att gemenskapens regelverk ligger helt i linje med internationell rätt och flyktingrätt och att EU tar på sig det ansvar som åligger unionen.

4.16 Kontrollinstrument

Kommittén konstaterar att kommissionen begärt att EESK yttrar sig om det framtida gemensamma systemet innan samtliga instrument och initiativ inom den första etappen helt utvärderats och samtidigt som gemenskapens direktiv ännu inte genomförts i samtliga medlemsstaters nationella lagstiftning. Om tidsgränsen 2010 ska kunna hållas, anser kommittén att man bör införa ett regelverk som kan anpassas till förändrade förhållanden. Kommittén föreslår att man inför nya instrument eller ser över befintliga system samtidigt som man inför ett system för analys och kontroll av effekterna av ett gemensamt asylsystem och flyktingars situation. Detta uppdrag skulle kunna utföras av det europeiska stödkontor som föreslås i grönboken i samarbete med FN:s flyktingkommissariat, olika icke-statliga organisationer som är verksamma på området och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. En årsrapport bör överlämnas till EU:s institutioner och medlemsstater.

Kommittén begär att kommissionen varje år utarbetar en rapport om genomförandet av det gemensamma asylsystemet som överlämnas till EU:s rådgivande organ (EESK och ReK) och Europaparlamentet.

Bryssel den 12 mars 2008 Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande Dimitris DIMITRIADIS

(1) Förenta nationernas flyktingkommissariat.

(2) Enligt den definition som fastställts av FN:s flyktingkommissariat (Master Glossary of Terms) juni 2006.

(3) Våldtäkt, våldtäkt under krig, fysisk, mental eller social förföljelse på grund av kvinnors beslut att inte underordna sig en ordning som inrättats av män… Se punkt 2.5.1 i EESK yttrande om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning” (föredragande: An Le Nouail-Marlière) (EGT C 221, 17.9.2002): ”Särskilda former av könsrelaterad förföljelse (bland annat könsstympning, påtvingat giftermål, stening på grund av förmodad otrohet, systematisk våldtäkt av kvinnor och flickor som krigsstrategi) bör erkännas som välgrundade skäl till att ansöka om asyl och som legitima skäl till att få asyl i medlemsstaterna, även om detta inte uttryckligen fastställs i 1951 års Genèvekonvention.”

(4) EESK:s yttrande av den 15 december 2004 om ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en effektivare gemensam asylpolitik inom EU – enhetligt förfarande som nästa steg”, föredragande: An Le Nouail-Marlière (EUT C 157, 28.6.2005) punkt 2.7.

(5) EESK:s yttrande av den 14 februari 2006, föredragande: An Le Nouail-Marlière (EUT C 88, 11.4.2006) punkt 2.4 och fjärde strecksatsen i slutsatserna.

(6) EESK:s yttrande av den 26 april 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus”, föredragande: Melicías (EGT C 192, 10.7.2001) punkt 3.2.2.

(7) Melicías, punkt 3.2.12.3.

(8) EESK:s yttrande av den 26 april 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus”, föredragande: Melicías (EGT C 192, 10.7.2001) punkt 2.3.

(9) Under 2006 registrerades 192 300 asylansökningar inom EU, vilket är 50 % färre än 2001 och 70 % färre än 1992 (EU-15) – Eurostat ”Statistiques en bref” 110/2007.

(10) Melicías, punkt 3.2.4.4.

(11) Melicías, punkt 3.2.15.2. Presskonferens med UNHCR och rekommendationer från det portugisiska ordförandeskapet och det nya ordförandeskapet den 15 juni 2007 och den 11 december 2007.

(12) Grönboken, s. 4.

(13) ”Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive”, UNHCR, november 2007.

(14) EESK:s yttrande av den 29 maj 2002 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning”, fördragande: An Le Nouail-Marlière (EGT C 221, 17.9.2002) punkt 2.3.5.

(15) Samma studie. Kommittén hänvisar bland annat till ändringsförslagen avseende direktivet om villkoren för att få asyl (artiklarna 8.3, 8.1, beaktandemening 26 i artikel 15 c, artiklarna 12 och 14 (överensstämmelse med Genèvekonventionen från 1951), artiklarna 17 och 19 och följande rekommendationer: (till kommissionen) begära tolkningar och beslut av EG-domstolen, garantier och kvalitetskontroll för beslut som fattas runtom i Europeiska unionen, utbildning, antagande av riktlinjer; (till EU:s medlemsstater): åtgärder i linje med UNHCR:s riktlinjer, förhandsavgöranden från nationella domstolar till EG-domstolen, skriftlig framställan av beslut, kvalitetskontroll av beslut som fattats på nationell nivå, analys av olika aktörers potential, skydd på plats, rätt till inresa och asyl, allvarliga risker, motivering och undantag, UNHCR, november 2007.

(16) Frankrike: ”Rapport d'information déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour l'UE”, av Lequiller. No 105, 25.7.2007.

(17) EESK:s yttrande av den 28 november 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna”, föredragande: Mengozzi och Pariza Castaños (EGT C 48, 21.2.2002), punkt 4.3.

(18) Ibidem, punkt 3.1.

(19) EESK:s yttrande CES 530/2001 av den 26 april 2001 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus”, föredragande: Melicías (EGT C 192, 10.7.2001) punkt 3.2.11.

(20) Rapport från en internationell studieresa ”Enfermer les étrangers, dissuader les réfugiés: le contrôle des flux migratoires à Malte” (”Att låsa in utlänningar och avskräcka flyktingar: kontroll av flyktingströmmar på Malta”), Fédération internationale des Ligues des Droits de l'Homme, Catherine Teule, punkt 4.1.1.

Se också hänvisningen till moderniseringen av de kontrollerade men öppna flyktingförläggningarna i Rumänien, som konstaterades under studiebesöket med anledning av Rumäniens EU-medlemskap och utarbetandet av EESK:s yttranden av den 15.12.2004 om ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om styrd inresa i EU för personer i behov av internationellt skydd och förbättrad skyddskapacitet i ursprungsregionerna – 'förbättrad tillgång till långsiktiga lösningar” och om ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om en effektivare gemensam asylpolitik inom EU – enhetligt förfarande som nästa steg”, föredragande: An Le Nouail-Marlière (EUT C 157, 28.6.2005).

(21) Enligt den definition som fastställts av FN:s flyktingkommissariat (Master Glossary of Terms) från juni 2006 omfattar detta begrepp fysiskt och psykiskt missgynnade personer som behöver särskilt stöd: kvinnor, gravida kvinnor, barn, äldre, sjuka, funktionshindrade m.fl.

(22) EESK:s yttrande av den 12 juli 2007 om ”Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl”, föredragande: Mengozzi och Pariza Castaños (EGT C 260, 17.9.2001).

(23) Punkt 12 i grönboken.

(24) ”Rapport de la Commission au Parlement et au Conseil sur l'évaluation du système de Dublin” – KOM(2007) 299 slutlig av den 6 juni 2007 (finns ej på svenska).

(25) KOM(2007) 299 slutlig, s. 8.

(26) EESK:s yttrande av den 12 juli 2001 om ”Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl”, föredragande: Mengozzi och Pariza Castaños (EGT C 260, 17.9.2001) och EESK:s yttrande av den 29 maj 2002 om ”Förslag till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning”, föredragande: An Le Nouail Marlière (EGT C 221, 17.9.2002).

(27) Europarådets parlamentariska församling: ”Une évaluation des centres de transit et de traitement en tant que réponse aux flux mixtes de migrants et de demandeurs d'asile” – Dok. 11304, 15 juni 2007.

(28) EESK:s yttrande av den 29 januari 2004 om ”Förslag till rådets förordning om inrättande av en europeisk byrå för förvaltningen av det operativa samarbetet vid de yttre gränserna”, föredragande: Pariza Castaños (EUT C 108, 30.4.2004) punkt 3.2.