Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om räntesubventioner /* KOM/2001/0086 slutlig */





RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET OM RÄNTESUBVENTIONER INNEHÅLL RÄNTESUBVENTIONER 1. INLEDNING: RÅDETS UPPMANING TILL KOMMISSIONEN 2. DEL I : problematiken kring räntesubventioner. positiva och negativa effekter 2.1. Skälen till ingripanden från offentligt håll 2.2. Räntesubventioner: positiva effekter 2.3. Räntesubventioner: negativa effekter 3. DEL II: TIDIGARE ERFARENHETER 3.1. Åtgärder på internationell nivå 3.1.1. Lån med räntesubventioner från Världsbanken 3.1.2. Europarådets erfarenheter 3.2. Medlemsstaterna: åtgärder med räntesubventioner 3.3. Gemenskapsåtgärder med räntesubventioner 3.3.1. Ett försök till indelning 3.3.2. Gemenskapsprogrammen 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) 5.3. Trans-European Networks (TENs) 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System 5.5. Edinburgh facility (SMEs) 5.6. Subsidised loans in the ACP countries 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean 5.8. ERDF Programme 5.9. EAGGF Programme 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981 5.13. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece) 5.14. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993 5.15. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties 5.16. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area 5.17. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans 6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS 6.1. Management and control 6.2. Visibility 6.3. Evaluation of Community programmes 6.3.1. Reconstruction programmes 6.3.2. Other programmes 6.4. Compliance with the competition rules 6.5. Final remarks 7. Annex III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: ExpErience IN MEMBER STATES 7.1. Italy 7.2. France 7.3. Germany 7.4. Spain 7.5. Sweden 7.6. United Kingdom 8. ANNEX IV: The use of subsidies in the context of EU policies with special reference to soft loans: theoretical considerations 8.1. Introduction 8.2. On the use of subsidies in general 8.3. On the equivalence of different forms of subsidy 8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective 8.5. On the implementation of soft loans 8.6. Conclusion 9. ANNEX V: Macroeconomic Effects of an Interest-Rate Subsidy fOr Firms in the EU 9.1. Introduction 9.2. Assumptions 9.3. Simulation results RÄNTESUBVENTIONER 1. INLEDNING: RÅDETS UPPMANING TILL KOMMISSIONEN Till följd av revisionsrättens särskilda rapport nr 3/99 (EGT C 217, 29.7.1999) om kommissionsavdelningarnas förvaltning och kontroll av räntesubventioner, har rådet (se dok. nr. 6224/100 rev. 1) tagit upp den allmänna frågan om huruvida "räntesubventioner fortfarande är berättigade med tanke på erfarenheterna, särskilt med hänsyn till kostnaderna för effektiva kontrollåtgärder och tillgången till andra, eventuellt effektivare finansieringsinstrument såsom lånegarantier". Rådet uppmanade i detta sammanhang kommissionen att så snart som möjligt lägga fram "en uttömmande rapport ... om den allmänna nyttan av räntesubventioner när det gäller kostnadseffektivitet och ekonomisk effektivitet, mot bakgrund av alla relevanta faktorer". Denna rapport, som utarbetats efter ett stort antal kontakter med EIB, de nationella myndigheterna och de olika enheter inom kommissionen som ansvarar för gemenskapsåtgärder vid vilka räntesubventioner används, består av två delar: i) ett meddelande från kommissionen och ii) ett arbetsdokument från kommissionens enheter som bilaga. I meddelandet från kommissionen undersöks frågan ur ett helhetsperspektiv, och allmänna riktlinjer för den framtida användningen av räntesubventioner presenteras. Den andra delen, arbetsdokumentet från kommissionens enheter, är av mer empirisk karaktär. I den delen beskrivs de operativa aspekterna av användningen av instrumentet och erfarenheterna av räntesubventionsprogram i Europeiska unionen. Vidare görs ett försök till utvärdering av räntesubventionsprogrammen, och slutligen behandlas frågan om vilket finansiellt instrument som är lämpligast med hänsyn till det mål man vill nå. 2. DEL I : problematiken kring räntesubventioner. positiva och negativa effekter 2.1. Skälen till ingripanden från offentligt håll Räntesubventioner är först och främst överföringar av medel till fysiska eller juridiska personer. De är, som alla överföringar, generellt sett motiverade av det allmänna intresset, vare sig de är ett uttryck för solidaritet (t.e.x som stöd för bostadspolitiken), utgör ett industri- eller sektorspolitiskt instrument (t.ex. för att gynna investeringar i infrastruktur eller forskning och utveckling, eller för att stödja export) eller fyller båda dessa funktioner samtidigt (t.ex. som stöd för regionalpolitiken). Det bör noteras att räntesubventioner som riktar sig till företag faller under definitionen av statligt stöd och därmed omfattas av artikel 87.1 i fördraget. Det bör påpekas att de snedvridningar som offentliga ingripanden medför kan vara berättigade (positiva snedvridningar). Med förbehåll för reglerna om kontroll av stödet kan ingripanden från statsmakternas sida anses vara berättigade i följande fall: a) Marknaden är ovillig att finansiera olönsamma verksamheter eller projekt som statsmakterna anser nödvändiga för medborgarnas välfärd. Exempel: transeuropeiska nät, forskning och utveckling, jordbruk, miljö, etc. Hit räknas också åtgärder till förmån för mindre gynnade regioner och för företag i svårigheter. b) Externa chocker måste bemötas; det kan gälla ingripanden till förmån för länder eller regioner som drabbats av naturkatastrofer eller andra negativa yttre händelser. Med utgångspunkt i dessa principer kan det avgöras om ingripanden från statsmakternas sida är berättigade, men de ger ingen ledning när det gäller formen för dessa ingripanden: räntesubventioner- bidrag- garantier- lån- riskkapitalinvesteringar- en kombination av dessa- Dessa instrument skiljer sig åt i fråga om både karaktär och verkan; de skiljer sig också åt i fråga om kostnader, både budget-, förvaltnings- och kontrollkostnader. Med tanke på dessa skillnader måste instrumentet eller formen för myndigheternas ingripande väljas med hänsyn till de mål som eftersträvas och till de faktiska omständigheterna, även om det är mycket vanligt att flera instrument används samtidigt. OLIKA INSTRUMENT FÖR INVESTERINGSSTÖD * Direkt gåvobistånd: // Mål: projekt av allmänt intresse * Räntesubventioner: // Mål: förbättra lönsamheten hos projekt genom att minska finansieringskostnaden Exempel: infrastruktur * Lånegarantier: // Mål: tillgång till kredit för högriskprojekt Exempel: små och medelstora företag under etablering eller utveckling * Riskkapitalinvesteringar: // Mål: riskdelning och flexibilitet när det gäller avkastningen på kapitalet Exempel: innovativa små och medelstora företag * Skattelättnader: // Mål: förbättra vinstutsikterna Exempel: hantverk, små och medelstora företag, regioner som utvecklas långsammare I samband med dessa ingripanden är det under alla omständigheter nödvändigt att vissa villkor i fråga om kontroll, öppenhet och effektivitet i förhållande till målen uppfylls. Detta innebär ett antal förpliktelser för statsmakterna och därmed ytterligare administrativa kostnader som måste beaktas när beslut fattas. Dessa åtgärder är föremål för en lång uppföljning som pågår under lånets hela varaktighet. 2.2. Räntesubventioner: positiva effekter Ø En direkt effekt av räntesubventioner är minskade finansieringskostnader; indirekt medför de gynnsamma effekter för kreditansökningar, investeringar och, på längre sikt, sysselsättningen. Tack vare sin specifika karaktär är de ett instrument som alltid kan användas i samband med åtgärder från statsmakternas sida som syftar till att minska kostnader och underlätta finansiering och därmed förbättra en otillräcklig lönsamhet. De har ingen direkt inverkan på projektets risk; det finns andra, lämpligare instrument för att uppnå sådana effekter, t.ex. garantier eller riskkapital. Ø Eftersom räntesubventioner är knutna till lån har de den fördelen, i förhållande till andra former för ingripande, att de präglas av samma strikta förvaltning och disciplin som ett banklån. I detta avseende är risken för att offentliga medel missbrukas eller används på fel sätt generellt sett mindre än för bidrag eller andra stödformer. Ø Räntesubventioner har en icke försumbar finansiell hävstångseffekt; som exempel kan nämnas att investeringslån motsvarande nästan 1 miljard euro kan hänföras till de subventioner på 92,3 miljoner euro som beviljats inom ramen för "SMF-verksamheten". Ur budgetsynpunkt är det alltså fråga om ett relativt kostnadseffektivt verktyg, inte bara därför att en begränsad kapitalinsats gör det möjligt att mobilisera avsevärda finansieringsbelopp, utan också därför att det budgetmässiga åtagandet kan spridas ut över en förhållandevis lång period. Ø En av instrumentets egenskaper är att subventionsgivaren redan från början med säkerhet känner till kostnaden för sitt ingripande, vilket inte är fallet för andra instrument såsom garantier och riskkapitalinvesteringar. Ø Även om räntesubventioner är ett instrument inom den mikroekonomiska politiken som skiljer sig väsentligt från instrumenten inom den makroekonomiska politiken, t.ex. räntan inom den monetära politiken, är deras verkan under alla omständigheter av samma karaktär: en minskad kreditkostnad har en gynnsam inverkan på den ekonomiska aktiviteten, främst på investeringarna men även på sysselsättningen. Ø Med hjälp av modellen "Quest", har vi kunnat uppskatta verkan på investeringarna och sysselsättningen av en räntesubventionspolitik som gäller alla företag (med vårt verktyg var det inte möjligt att begränsa denna ekonometriska uppskattning till sektorn för små och medelstora företag). Resultatet (se bilaga V) är tydligt: en reell räntesubvention på 0,5 % reducerar kapitalkostnaden med 7 % vid periodens slut och ökar industrins investeringar med 5 %. Ø Dessa uppskattningar är tillräckligt tillförlitliga för att utgöra ett svar på den kritik från vissa håll som går under benämningen "allmoseeffekt" och som består i påståendet att investeraren som får subventionen skulle ha fattat investeringsbeslutet också utan detta. Ø Instrumentet används för olika ändamål: projekt som gäller miljö, infrastruktur, socialpolitik etc. När det gäller denna typ av åtgärder har vi inte kunnat göra några kvantitativa uppskattningar av effektiviteten, men det råder knappast någon tvekan om räntesubventioners gynnsamma effekt på investeringarna: det är i själva verket tillräckligt att titta på hur stor roll finansieringskostnaderna spelar i dessa projekts "business plans". 2.3. Räntesubventioner: negativa effekter De oönskade effekterna av detta instrument är kända. Ø I likhet med alla offentliga instrument kan det, sett ur ett makroekonomisk perspektiv, leda till en ineffektiv tilldelning av medlen, om man med finansiell effektivitet avser "fördelning av medel till de investeringar som har den högsta förväntade avkastningen". Detta kan i sin tur leda till att mindre lönsamma projekt genomförs eller till att verksamhet som inte skulle ha fått finansiering på marknaden inleds. Ø Dessutom finns det ibland risk för annan, mer specifik snedvridning av konkurrensen: på efterfrågesidan antingen därför att vissa åtgärder inte i tillräcklig utsträckning kommer till intresserade parters kännedom eller därför att de krav som ställs är så komplicerade att systemet blir svårbegripligt för stödmottagarna, och på utbudssidan antingen därför att vissa finansiella företag reserverar instrumentet för sina bästa kunder eller därför att statsmakterna överlämnar instrumentet till en mellanhand med företrädesrätt och utestänger konkurrenterna. Ø Även ur operativ synpunkt innebär detta instrument risker, som förekommer i samband med andra liknande instrument, ibland i större utsträckning: a) Det är ibland svårt att genomskåda hur räntesänkningen i sin helhet överförs till de slutgiltiga mottagarna, och det kan inte ens garanteras att detta alltid sker. b) Den "offentliga" kontrollen av dessa subventioner, ett absolut villkor för denna typ av utgifter eftersom det rör sig om offentliga medel, är inte alltid enkel. Det är ibland till och med svårt att kontrollera att alla villkor för beviljande av subventionen har uppfyllts; missbruk kan förekomma. c) Dessutom medför dessa kontroller, liksom förvaltningen av programmet, en icke försumbar ökning av de administrativa kostnaderna. Man uppskattar till exempel att efterhandskontrollen av handlingar med avseende på om transaktionerna gått rätt till hos de finansiella mellanhänderna inte kan omfatta fler än 25-30 projekt per dag. För vissa program har man uppskattat den sammanlagda kostnaden för förvaltningen till 7-8 % av de belopp som anslagits för räntesubventionerna. Ø Det bör erinras om att intresset för räntesubventioner minskat betydligt sedan räntesänkningen i Europa, även om samma räntesubvention i procentenheter räknat fortfarande utgör en betydande andel av räntekostnaderna. Ø Det bör slutligen tilläggas att dessa positiva och negativa effekter av räntesubventioner inte är specifika för detta instrument utan är gemensamma för ett antal instrument. 3. DEL II: TIDIGARE ERFARENHETER Räntesubventioner används ofta på både A) global nivå (av de multilaterala finansiella instituten), B) nationell nivå (av medlemsstaterna) och C) gemenskapsnivå (av EU). I denna rapport analyseras nivåerna A och B kortfattat, endast för att förtydliga problematiken. 3.1. Åtgärder på internationell nivå Vi begränsar analysen till två fall: Världsbankens respektive Europarådets initiativ. 3.1.1. Lån med räntesubventioner från Världsbanken Större delen av lånen från Världsbanken till signatärstaterna beviljas av IBRD (Internationella banken för återuppbyggnad och utveckling) på marknadsvillkor, dvs. utan räntesubventioner. En annan typ av lån från Världsbanken är direkt avsedda för finansiering av projekt och beviljas genom Internationella finansieringsbolaget (IFC). Detta beviljar krediter (utan räntesubventioner) till lokala finansiella mellanhänder på fem prioriterade områden: infrastruktur, små och medelstora företag, förstärkning av den finansiella strukturen, informationsteknik och sociala behov (utbildning och hälsa). Lån med räntesubventioner till de fattigaste länderna beviljas genom programmet IDA (Internationella utvecklingsfonden), som förvaltas av IBRD. Finansieringen säkras genom gåvor från de rikaste medlemsstaterna enligt ett program som uppdateras vart tredje år. Genom dessa medel, och amorteringar på tidigare lån, kan de mest skuldsatta länderna beviljas lån med nollränta (+0,75 % i avgifter) med en löptid på 30-40 år, varav en amorteringsfri period på 10 år [1]. [1] I samband med den första oljekrisen 1975 lanserade Världsbanken en tredje stödform som ligger mitt emellan de två tidigare och som finansieras genom gåvor från OECD- och OPEC-länderna, för att kunna bevilja lån med räntesubventioner till medlemsstater med svårigheter till följd av de högre räntorna. Försöket pågick endast kort tid (1976-1977) eftersom givarna var ovilliga att skjuta till medel. Utvärdering Under skatteåret 2000 (som slutar den 30 juni) lånade Världsbanken ut 15,3 miljarder US-dollar, varav 10,9 miljarder i marknadsmässiga lån och 4,4 miljarder i lån med räntesubventioner (vilket utgör 29 % av det sammanlagda beloppet). Året innan lånade Världsbanken ut betydligt större belopp (sammanlagt 29 miljarder US-dollar), på grund av följderna av den asiatiska krisen. Världsbankens bedömning av sin egen hjälpverksamhet i de fattigaste länderna är beroende av hur strikt det mottagande landets finansförvaltning är. I de länder där det råder grundläggande jämvikt och fri handel kan, enligt Världsbanken, 1 US-dollar i stöd få tredubbel effekt tack vare det förtroende som skapas hos de privata investerarna. Man anser dock att 1 US-dollar i stöd i genomsnitt för med sig 1,5 US-dollar i investeringar. Dessa uppskattningar gäller allt stöd (oavsett form) som beviljas av denna institution och alltså inte enbart räntesubventioner. 3.1.2. Europarådets erfarenheter Europarådets låneverksamhet går via dess fond för social utveckling, som enligt sina stadgar ingriper i två klart definierade situationer: i) stöd till migrerande arbetstagare (bostäder, sanitär utrustning, utbildning osv.); ii) återuppbyggnad av områden som drabbats av naturkatastrofer. I det senare fallet har fonden i det förflutna tagit initiativ av samma typ som kommissionens i drabbade områden i Grekland och Italien. Åtgärderna är av mindre omfattning än Världsbankens och omfattar ett belopp på omkring 2 miljarder spridda på 30-40 projekt per år. Fondens verksamhet bygger på att initiativen koncentreras till områden där behoven är stora (för närvarande de central- och östeuropeiska länderna), med finansiering på den internationella marknaden i de valutor som ger bäst villkor för tillfället (trippel A). Därigenom skapas en väsentlig ränteskillnad jämfört med den lokala marknaden, vartill kan läggas en räntesubvention på 1,5-3 % beroende på omständigheterna. Utvärdering Effektiviteten i denna åtgärd måste bedömas mot bakgrund av utvecklingsfondens sociala uppdrag. Stadgans signatärstater lägger stor vikt vid ingripandena; tydliga mål som enkelt kan kontrolleras garanterar politisk öppenhet och attraktiva lån. Ett ingripande från fondens sida utgör en signal som innebär att mottagarlandets politik uppvärderas, och detta underlättar inflödet av privat kapital från utlandet. 3.2. Medlemsstaterna: åtgärder med räntesubventioner Ø Många medlemsstater använder räntesubventioner som instrument för olika ändamål: generella system för stöd till små och medelstora företag, hantverkare etc. för produktiva investeringar; punktinsatser (främjande av export eller innovation, stöd till unga företagare etc.); åtgärder av social karaktär (bostadspolitik). För främjande av den ekonomiska och sociala sammanhållningen delfinansieras dessa räntesubventionssystem ibland genom gemenskapsprogrammen inom ramen för strukturfonderna (ERUF, EUGFJ). De offentliga myndigheter som ansvarar för genomförandet av de fleråriga utvecklingsprogrammen i stödberättigade regioner förvaltar själva räntesubventionsåtgärderna genom att ge stöd till de slutliga mottagarna, eller också överlåter de genom avtal förvaltningen av dessa åtgärder till finansiella institut. I bilaga III beskrivs de åtgärder som vidtagits av regeringarna i Italien, Frankrike, Förenade kungariket, Spanien, Tyskland och Sverige (av operativa skäl har det varit nödvändigt att begränsa antalet undersökta fall). Även i övriga medlemsstater (Finland, Portugal m.fl.) är användningen av räntesubventioner relativt spridd. För att ge en bild av omfattningen av denna verksamhet i medlemsstaterna kan följande exempel nämnas: - I Italien beviljades under perioden 1995-1999 lån med räntesubventioner till ett belopp av omkring 0,7 miljarder euro per år. - I Tyskland beviljade den särskilda fonden ERP (som står för den centraliserade förvaltningen av räntesubventioner för statens räkning) lån till ett belopp av 6 miljarder euro, varigenom investeringar på 15 miljarder euro i små och medelstora företag möjliggjordes. - I Frankrike tillämpas räntesubventionssystemet i genomsnitt på ett lånebelopp på 1,5 miljarder euro per år, och det kostar staten omkring 250 miljoner euro i subventioner. - I Spanien utgjorde räntesubventionerna, som förvaltas av ICO inom ramen för ERUF:s program, till små och medelstora företag under perioden 1994-1999 194,6 miljoner euro och gällde lån på 3,3 miljarder euro som ledde till investeringar på omkring 6,1 miljarder euro. - I Förenade kungariket har SBLS (Small Business Loan Scheme), som är reserverad för små och medelstora företag, subventionerat lån på 70 miljoner euro. - I Sverige, där subventioner används i stor utsträckning på bostadspolitikens område, uppgick statens bidrag 1999 endast till 80 miljoner euro. Den kraftiga minskningen beror på en reform 1993 och på de lägre räntorna. Ø De huvudsakliga uppgifter som framkommit av våra undersökningar - som främst gäller företagssektorn - är följande: a) De mål som eftersträvas med räntesubventionspolitiken är i allmänhet relativt tydligt definierade (inköp av utrustning, etablering av nya företag etc.). Den minskade finansieringskostnaden har underlättat produktiva investeringar och därmed förstärkt produktionskapaciteten och konkurrenskraften, framför allt i de områden som fått stöd. Effektiviteten i de nationella åtgärderna och i de gemenskapsåtgärder som förvaltas av medlemsstaterna anses i allmänhet som tillfredsställande. Vidare har medlemsstaterna inrättat en struktur för förvaltning och genomförande för att garantera insyn i åtgärderna. För att alla potentiella mottagare skall få information om åtgärderna aviseras de i media. Det bör särskilt noteras att det monopol som de finansiella mellanhänderna med företrädesrätt har när det gäller förvaltning och även fördelning av räntesubventioner stegvis byts ut mot ett allt mer generellt system med anbudsinfordran. b) Medlemsstaternas strategi när det gäller räntesubventioner varierar eftersom de försöker finna det mest ekonomiska sättet att uppnå sina politiska mål. Vissa omstrukturerar sina räntesubventioner för att anpassa dem till den föränderliga näringslivsstrukturen (Frankrike), vissa har paket av lånevillkor (Sverige), vissa använder räntesubventioner i mycket liten utsträckning (Förenade kungariket) och vissa fortsätter att använda dem för att uppnå sina politiska mål (Tyskland, Finland, Spanien m.fl.). 3.3. Gemenskapsåtgärder med räntesubventioner I bilaga I ges en översikt över EU:s åtgärder och program som inbegriper användning av räntesubventioner samt över storleken på de medel som anslagits. Till skillnad från medlemsstaternas åtgärder som delfinansieras av ERUF och EUGFJ, genomförs gemenskapsåtgärderna direkt av kommissionen, som ofta genom ett avtal överlämnar förvaltningen av åtgärderna till EIB. 3.3.1. Ett försök till indelning För analysändamål kan dessa åtgärder delas in i två grupper (se även tabellen nedan): a) Åtgärder som syftar till att kompensera för marknadens brister. Det konkreta målet kan vara av olika slag: i) Makroekonomiskt, som "Edinburghfaciliteten", åtgärder till förmån för små och medelstora företag utan urskiljning, med syfte att skapa sysselsättning. ii) Mesoekonomiskt. Det rör sig å ena sidan om åtgärder till förmån för sektorer, t.ex. miljön (Meda) eller infrastrukturen (transeuropeiska nät), varvid projekten kombinerar ett uppenbart allmänintresse och otillräckliga utsikter till lönsamhet. Å andra sidan ingår i denna grupp även åtgärder i sektorer som genomgår omställning (EKSG) och regioner som utvecklas långsammare, där sociala mål och utvecklingsmål kombineras. Subventioner som är knutna till lågräntelån till utvecklingsländer tillhör också denna kategori. iii) Mikroekonomiskt. Hit hör gemenskapsåtgärder till förmån för innovativa företag, nyetablerade företag etc., där investerarna anser att affärsrisken är alltför stor. b) Kraftfulla åtgärder för att bemöta externa chocker av relativt oförutsebar karaktär. Dessa åtgärder kan delas in i följande grupper: i) Åtgärder som har ett socialt mål eller ett solidaritetsmål, t.ex. åtgärder till förmån för regioner som drabbats av naturkatastrofer. Här ingår även åtgärderna till förmån för Madeira, Kalamata och Syditalien, som rådet godkänt för lånebelopp på 15,9 miljoner, 100 miljoner respektive en miljard euro med en subvention på 3 %, som betalas ut till EIB eller direkt till de regionala myndigheterna, som i fallet med Madeira. ii) Åtgärder med ett makroekonomiskt mål. Exempel: den tidigare "faciliteten för Europeiska monetära systemet" för att länder som drabbats av yttre svårigheter skall kunna stanna kvar i EMS, t.ex. efter en kraftig höjning av bruttopriserna eller spekulation mot valutan från valutamarknadens sida. Denna typ av åtgärder har endast tillämpats en gång (för Italien och Irland tillsammans), och sedan dess har denna facilitet avskaffats. Sammanlagt är de budgetmedel som EU anslagit för detta instrument av icke oväsentlig storlek: nära 3 miljarder euro. Med tanke på att räntesubventionerna uppgår till omkring 3 %, ger denna siffra en god uppfattning om storleken på de lån de är knutna till (hävstångseffekt). I bilaga I redovisas siffrorna för varje typ av räntesubvention. I denna översikt bör det erinras om att större delen av dessa subventioner har överförts och förvaltats av EIB, som även har ombesörjt de motsvarande lånen. Gemenskapsprogram som inbegriper räntesubventioner >Plats för tabell> >Plats för tabell> 3.3.2. Gemenskapsprogrammen Det är ingen enkel uppgift att göra en utvärdering av effektiviteten hos detta instrument i de olika program som nämns ovan (och som beskrivs i bilaga I); de små beloppen, svårigheten att göra en tillförlitlig beräkning av kostnaderna för förvaltning och kontroll, avsaknaden i vissa fall av kvantifierbara mål, de effekter som åtgärderna för med sig m.m. gör kvantitativa uppskattningar av effektiviteten alltför osäkra. Generellt sett är det dock möjligt att med hjälp av de analyskriterier som beskrivs i del I slå fast att räntesubventioner utgör ett lämpligt instrument för ingripande när - åtgärden främst syftar till att förbättra projektets otillräckliga lönsamhet och inte till att minska risken, - målet för åtgärden är väl definierat, vilket minskar de negativa effekter som beskrivs ovan och gör åtgärden mer effektiv, - kontroll och utvärdering i efterhand av programmen kan säkras, liksom insyn (räntesubventionerna i sin helhet överförs till de slutgiltiga mottagarna). Med utgångspunkt i detta resonemang kan följande slås fast: a) När det gäller gemenskapsåtgärder i grupp 3.3.1 ("solidaritetsåtgärder") verkar räntesubventioner lämpliga, eftersom å ena sidan målet för dessa åtgärder är mycket tydligt definierat, nämligen att främja investeringar - framför allt i infrastruktur - med dålig lönsamhet, och å andra sidan de negativa effekterna (diskriminering, snedvridning av konkurrensen etc.) är försumbara [2]. I vissa fall kvarstår dock problemet med kontrollen på grund av den långa kedjan av berörda aktörer och det stora antalet stödmottagare. [2] Det bör dock noteras att dessa gemenskapsåtgärder, eftersom de har ett solidaritetsmål, bör göras till föremål för en bedömning som sträcker sig längre än enbart en ekonomisk beräkning. Samma resonemang kan tillämpas beträffande förmånliga lån till offentliga och privata aktörer i AVS-länderna, särskilt när det gäller att finansiera konkreta projekt. Förmånen har i sådana fall ofta formen av antingen en särskild finansieringsform som är avsedd för finansiering av specifikt tekniskt bistånd knutet till den aktuella investeringen, eller sänkt ränta för att bidra till att underlätta återbetalningen. Den förmån som beviljas sträcker sig alltså utöver en automatisk räntesänkning och bidrar till att utvecklingsmålen kan förverkligas. b) När det gäller transportinfrastruktur (utom telekommunikation och vissa delar av energisektorn) och miljöprojekt lämpar sig räntesubventioner särskilt väl, framför allt i samband med projekt där gemenskapsintresset kan läggas till det nationella intresset (missing links). Dels rör det sig om konkreta projekt med otillräcklig lönsamhet men stor allmännytta, dels är kontrollen av de allmänna medlen relativt enkel. Vidare är de negativa effekterna i form av snedvridning av konkurrensen inte bara mycket begränsade, utan faktum är att genomförandet av dessa storskaliga anläggningsarbeten är av stor betydelse för att de ekonomiska aktörerna till fullo skall kunna delta i den inre marknaden. c) Vad beträffar konkurrerande företag varierar sättet att förvalta räntesubventioner beroende på om företagen finns i regioner som mottar stöd från strukturfonderna eller inte. Företag i den förstnämnda kategorin har tagits i beaktande i punkt 3.2. under subventioner som förvaltas av medlemsstaterna. I övriga regioner måste åtskillnad göras mellan nyetablerade små och medelstora företag och sådana som kräver nyinvesteringar för att kunna växa. Vad nyetablerade företag beträffar, särskilt företag i tillväxtsektorer, är otillräcklig lönsamhet ett mindre problem än den höga konkursrisk som präglar dessa företags första tid (early stage); de har ofta inga möjligheter att få kredit, oavsett vilken ränta de är benägna att betala [3]. Lönsamheten för företag i tillväxtsektorer som ligger över denna nivå är dock ofta mycket hög. Det är alltså uppenbart att lån med räntesubventioner inte är ett lämpligt verktyg i detta fall, eftersom det, förutom att strikta regler gäller för amorteringen av lånet, är högst sannolikt att subventioner är överflödiga. I dessa fall kan andra instrument, t.ex. garantier eller riskkapital, visa sig lämpligare (även om dessa instrument också har sina begränsningar), liksom övergripande åtgärder såsom skattereformer eller förenklade administrativa förfaranden. [3] Nyetablerade små och medelstora företag måste göra stora investeringar i produktion, distribution och marknadsföring och gör inga vinster de första åren. Den kritiska punkten kan nås efter fem år, ibland ännu senare. Bankerna är ovilliga att bevilja finansiering under sådana omständigheter. d) Generellt beviljande av räntesubventioner till små och medelstora företag, t.ex. "Edinburghfaciliteten", ger anledning till vissa frågor. Bortsett från det faktum att målet för programmet (skapande av sysselsättning) har nåtts till en mycket begränsad budgetkostnad [4], gäller den första anmärkningen programmets omfattning. Eftersom anslagen är alltför små når dessa åtgärder endast ett begränsat antal företag; dessutom ligger det eftersträvade makroekonomiska målet (minskad arbetslöshet) utanför instrumentets räckvidd. Instrumentet är alltså otillräckligt för det mål som eftersträvas. [4] Den genomsnittliga subventionen för varje nytt arbetstillfälle var endast 1.716 euro, vilket innebär att effekten var mycket god. Kommissionens rapport KOM(2000) 376. Ur operativ synpunkt kan fullständig insyn inte garanteras, eftersom det offentliga stödet med nödvändighet har en lång väg att gå innan det når mottagaren, men detta är en egenskap som präglar även andra program. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Ø Räntesubventioner är ett instrument som använts i stor utsträckning i gemenskapsprogram med olika mål: - Politiska: för att markera solidaritet vid naturkatastrofer i unionens medlemsstater; lån med räntesubventioner till de central- och östeuropeiska länderna (förberedelser inför utvidgningen); länderna på Balkan (stabilitet i området) eller AVS-länderna (unionens närvaro), osv. - Ekonomiska: strukturella problem, regionala skillnader; oförmåga från marknadens sida, stöd till små och medelstora företag, inledande av infrastrukturprojekt; konjunkturutjämnande instrument, arbetslöshet osv. Ø Den huvudsakliga slutsatsen av denna rapport är att det inte är möjligt att kategoriskt slå fast huruvida räntesubventioner är ett effektivt instrument eller inte; detta beror dels på vilka slags mål som eftersträvas med åtgärden och hur subventionerna förvaltas och används [5], dels på möjligheterna att utöva en nogrann kontroll, dels slutligen på subventionernas distributionskedja och mellanhändernas kvalitet. [5] Räntesubventionssystemen skiljer sig väsentligen åt t.ex. mellan transeuropeiska nät och Meda eller andra program för yttre förbindelser; i det förra fallet betalas och förvaltas de av kommissionen i enlighet med dess egna kontrollkriterier och i det andra fallet av EIB enligt andra bestämmelser. Analysen i denna rapport har dock gjort det möjligt att urskilja ett antal grundläggande tendenser när det gäller detta instruments fördelar och begränsningar. Med reservation för förenklingar ges nedan en kort översikt: Fördelar: - Liten budgetkostnad [6] [6] När det är upp till medlemsstaterna att välja finansiellt instrument för genomförandet av vissa gemenskapsprogram (t.ex. EUGFJ) visar dock erfarenheten att detta val inte har varit neutralt ur finansiell synpunkt, och framför allt att det inte har gjorts ett val som har inneburit minsta möjliga budgetkostnader för gemenskapen. - Hävstångseffekt (multiplikator) - Kompletterande karaktär - Koppling till ett allmänt utnyttjat och välkänt stöd (banklån) - Symbol för gemenskapens solidaritet Nackdelar: - Risk för ineffektiv fördelning av resurserna - Administrativ tröghet - Icke försumbar förvaltningskostnad - Kontroll och insyn kan inte alltid garanteras - Risk för diskriminering - Bristande synlighet Ø Frågan om förvaltning och kontroll är av stor betydelse. Eftersom räntesubventioner är knutna till lån sköts i de flesta fall den övergripande förvaltningen av EIB inom ramen för ett avtal som slutits med kommissionen. Beroende på antalet stödmottagare och deras karaktär (små och medelstora företag etc.), ingår även andra nationella finansiella institut i distributionskedjan för subventionerna, vilket med nödvändighet komplicerar uppföljningen och kontrollen av programmen. Det tycks dock vara svårt att komma runt denna nackdel. Problemet med förvaltningskostnaderna bör också kommenteras. Dessa kostnader är förvisso inte försumbara när det gäller program som inbegriper räntesubventioner eller andra program som omfattar tusentals eller till och med tiotusentals små mottagare. Mellanhändernas kommersiella karaktär och konkurrensen mellan bankerna har också en gynnsam effekt när det gäller att minska dessa kostnader. I vissa fall måste dessutom det belopp som mellanhänderna tar emot betraktas som otillräckligt i förhållande till de kostnader som uppstår, särskilt när det gäller mellanhänder som utarbetar särskilda förfaranden för att hantera små subventionsbelopp [7]. [7] Genomförandet av SMF-verksamheten, exempelvis, innebar en avsevärd administrativ belastning för EIB, de nationella ombuden och mellanhänderna. I många fall utarbetade mellanhänderna nya interna förfaranden för att kunna hantera systemet och producerade marknadsföringsmaterial på egen bekostnad. Mellanhänderna fick ersättning med ett belopp motsvarande 1 % av de subventioner som betalades ut (femte rapporten om SMF-verksamheten). Nackdelen med förvaltningskostnaderna måste slutligen sättas i samband med den fördel det innebär att utnyttja ett omfattande banknät som gör det möjligt att på rimlig tid genomföra gemenskapsinitiativ. Ø Frågan vilket finansiellt instrument som är lämpligast med hänsyn till målet behandlas i detalj i rapporten [8]. En sammanfattning av denna analys leder till slutsatsen att räntesubventioner är lämpliga när det gäller att kompensera för allvarliga brister inom finanssektorn och för att stödja olönsamma projekt i områden som ges särskilt skydd (utvecklingsländer, regioner som får stöd osv.). Subventioner är även lämpliga när projektet får indirekta positiva effekter (externa effekter) som inte kan återspeglas i priset för utnyttjande av tjänsten (t.ex. miljö, transportförbindelser), och vid externa chocker (t.ex. naturkatastrofer). [8] Se arbetsdokumentet från kommissionens enheter, bilaga IV. Ø Några entydiga allmänna slutsatser kan inte heller dras med utgångspunkt i jämförelsen mellan instrumenten. Räntesubventioner och direkt gåvobistånd (vid ett enda tillfälle) är i stort sett identiska [9]. Gåvobistånd (nuvärdesberäknad subvention som utbetalas som ett engångsbelopp beräknat vid tidpunkten för lånet) syftar också till att minska kostnaden för det lånade kapitalet. Men till skillnad från vad som gäller vid gåvobistånd, fortsätter mottagaren av en subvention att omfattas av den disciplin som bankens uppföljning innebär under hela den tid som lånet amorteras. Denna övervakning sker parallellt med den som utövas av det offentliga organ som beviljar subventionen och kompletterar alltså denna. Gåvobistånd är å andra sidan lättare att förvalta och medger större insyn [10], men konsekvenserna för gemenskapens budget är mindre gynnsamma (störst under det första året). [9] De påverkar dock mottagarens kassaflöde på olika sätt. [10] Finansieringen av de transeuropeiska näten är ett exempel, men även inom denna kategori av projekt finns det undantagsfall där räntesubventioner är lämpligare (se punkt 5.3 i bilaga I). Instrument av typen garantier verkar vara lämpligare än subventioner när det finansiella systemet är ovilligt på grund av ett projekts höga risk (risk aversion), vid fall av asymmetrisk information eller när ett projekt är så litet att det inte motiverar kostnaderna för bedömning av risken med åtgärden. I sådana fall kan små och medelstora företag tack vare garantin få tillgång till kredit, genom att risken sprids på ett stort antal gäldenärer. I vissa fall kan dock garantier strida mot principerna för god förvaltning (även om denna risk kan minimeras genom noggrann uppföljning och kontroll av projektet). Riskkapitalinvesteringar är ett mer flexibelt instrument än banklån (man slipper ifrån den stelhet som präglar räntebetalningar) och mycket lämpligt när det gäller att sprida risken framför allt i de första skedena (igångsättning, "early stage") i företag med stor tillväxtpotential. Mot de uppenbara fördelarna med detta instrument talar dock att endast mycket få företag är potentiella användare av instrumentet och att det inte finns någon säker utväg för den institutionella investeraren (fragmenterad och liten börs och hinder i form av bestämmelser) [11]. [11] Se handlingsplanen för riskkapital KOM (2000) 658 slutlig. Det säger sig självt att vissa av fördelarna och nackdelarna med räntesubventioner är gemensamma för flera finansiella instrument. Ø Vissa villkor måste uppfyllas för att räntesubventioner som instrument skall bibehålla sin effektivitet: - Lagstiftningen om statligt stöd måste respekteras till fullo, så att eventuella oönskade bieffekter undviks. - Ett regelrätt anbudsförfarande mellan finansieringsorganen kan till viss del minska förvaltningskostnaden. Avsaknad av verklig konkurrens mellan mellanhänderna kan däremot leda till snedvridningar på finansmarknaderna och äventyra överföringen av subventionen till den slutliga mottagaren. Om det föreligger en sådan risk bör räntesubventioner undvikas. - En tydligare definition av eftersträvade mål och avsedda mottagare bör prioriteras inom ramen för åtgärden (allmänna räntesubventioner till företag väcker kritik utom när det gäller konkreta regioner, sektorer eller projekt). Vidare bör åtgärden vara tillfällig och ha begränsad varaktighet. - Programmen bör ha en budget som kan göra det möjligt att åstadkomma en synlig effekt och minska kostnaderna för genomförandet. - Offentlig kontroll bör vara ett uttryckligt krav i avtalen, men dubbelarbete måste undvikas. Kostnaden för kontrollen måste stå i proportion till nyttan. Vad de finansiella mellanhänderna beträffar finns det inget enkelt sätt att kontrollera i vilken utsträckning en räntenedsättning faktiskt överförs till den avsedda slutliga mottagaren och i vilken utsträckning den gynnar mellanhanden. Här rör det sig inte om missbruk som skulle kunna undvikas genom ökad kontroll; det är frågan om ett inneboende problem med räntesubventioner och hänger samman med att villkoren för enskilda lån inte kan regleras av kommissionen. - Enkla och tydliga regler måste gälla för räntesubventionerna. Komplicerade villkor för genomförande eller kvantifiering bör undvikas. - Genomförandet av programmen måste ge ett mervärde i förhållande till de nationella åtgärderna (subsidiaritet). - Uppföljningen och utvärderingen måste stärkas. Alla program måste göras till föremål för en bedömning i förväg, en utvärdering efter halva tiden och en utvärdering i efterhand. Ø I dag har de lägre räntorna [12] och uppkomsten av andra finansieringsinstrument lett till att räntesubventionernas relativa betydelse har minskat [13]. Användning av andra kompletterande eller alternativa instrument bör därför främjas. Vidare kan en kombination av flera instrument visa sig mer fördelaktig än ett enda finansiellt instrument. Partnerskap (delfinansiering etc.) mellan den offentliga och den privata sektorn bör också förstärkas. Det bör dock framhållas att räntesubventioner är ett instrument som är knutet till banklån, vilket har varit och fortfarande är den huvudsakliga finansieringskällan för produktiva investeringar (det är väl känt att de flesta små och medelstora företag har otillräckligt eget kapital och i stor utsträckning är beroende av bankmedel). [12] Lägre nominella räntor innebär dock inte nödvändigtvis lika mycket lägre reella räntor. [13] Det är viktigt att inse att räntesubventionernas betydelse som en del av de övergripande lånevillkoren blir allt mindre. För företagare och nyetablerade företag är det mycket viktigare att få finansiering på lång sikt (upp till 20 år) och en amorteringsfri period, för att få lägre kapitalkostnader i ett tidigt skede (upp till 3 år). För affärsbanker som förmedlar rabatterade lån och andra former av kapitalstöd till företagare, är de inbyggda elementen för riskspridning vid sådana lån en faktor som är av betydelse för att minska riskexponeringen. För närvarande är tillgång till långsiktig finansiering till rimlig kostnad, inte bara räntesubventioner, intressant för företagare och nyetablerade företag i alla sektorer av ekonomin. Ø För att kunna göra en fullständig bedömning av instrumentet är det nödvändigt att också ta hänsyn till synpunkter från alla berörda aktörer, särskilt de nationella mellanhänderna och de slutliga mottagarna. Bland de finansiella mellanhänderna, som är de viktigaste länkarna i distributionskedjan, är synpunkterna på räntesubventioner överlag positiva av följande skäl: * Den direkta effekten och instrumentets okomplicerade karaktär. Bankerna ger subventionerna till de företag som faktiskt beviljats kredit. Detta är effektivare och mer direkt än vad som är fallet för garantier, som kräver ett mer invecklat förfarande och är riskablare. * Den tillfälliga och uppsägbara delegeringen med kontroll i efterhand, som gör det möjligt för bankerna att på optimala villkor ta på sig en del av distributionskostnaden. Mervärdet ligger i att kostnaden sprids och omvandlas inom ramen för en övergripande finansiell och kommersiell förbindelse. Vad den slutliga mottagaren beträffar är det väl känt att externa aktieägare föredrar banklån (och alltså räntesubventioner) framför riskkapitalinvesteringar, eftersom riskkapitalinvesteringar innebär att kontrollen över förvaltningen delvis går förlorad. För ett antal företag, en mycket liten del av det sammanlagda antalet i EU, är även andra finansieringsformer intressanta. Eftersom företag lär sig allt mer med tiden, skulle små och medelstora företag kunna övergå från lånefinansiering till mer sofistikerade alternativ. Ø Av de skäl som nämns ovan har räntesubventioner spelat en betydande roll i det förflutna. Generellt och sett ur ett historiskt perspektiv kan räntesubventionernas fördelar anses ha kompenserat nackdelarna. Frågan om deras avskaffande bör därför inte kopplas till de resultat som nåtts (de uppställda målen har i stort sett uppnåtts) utan snarare till det faktum att ett nytt finansieringsklimat har vuxit fram. För innovativa företag som står inför stora risker verkar det i detta sammanhang lämpligt att sträva efter att kompensera marknadens oförmåga i fråga om dessa kategorier av företag, särskilt i igångsättningsskedet, med hjälp av f I andra fall bör en övergång från räntesubventioner till andra instrument övervägas grundligt [14]. Detta är av särskild vikt när det gäller program iinansiella instrument som garantier eller riskkapitalinvesteringar.nriktade på områden där finansmarknaderna ännu inte är särskilt utvecklade (utvecklingsländerna, de central- och östeuropeiska länderna), vissa mindre gynnade regioner i EU eller vissa kategorier av projekt (miljö, transeuropeiska nät etc.) som medför externa effekter. [14] Exempelvis får endast ett mycket litet antal företag del av riskkapitalinvesteringar. Endast 3 000 nyetablerade företag i EU fick finansiering i form av riskkapitalinvesteringar under 1999, medan antalet små och medelstora företag som fick finansiering i form av bankmedel var omkring 1,5 miljon under samma period. ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES 5. Annex I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY Programmes 5.1. Summary table of programmes Programme // Objective Market failures: // ECSC conversion (Art. 56) // Employment and access to credit for SMEs Trans-European Networks (TENs) // Transport infrastructure Edinburgh facility (SMEs) // Employment and access to credit Development cooperation (ACP) // Infrastructures and access to credit for SMEs Economic development (MEDA and Slovenia) // Environment and transport infrastructure Economic and social cohesion (ERDF, EAGGF) // Access to credit for SMEs Phare programme (CEECs) // Access to credit and privatisation External shocks: // Natural disasters (Italy, Greece, Kalamata, Madeira) // Reconstruction and restoration of productive capacity European Monetary System // Infrastructures Peace and reconciliation in Ireland // Access to credit for SMEs and infrastructures Reduction in disparities (EEA) // Access to credit for SMEs and infrastructure Reconstruction in the Balkans (FYROM and Bosnia) // Restoration of productive activity 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion) A. Description The purpose of subsidised conversion loans (Article 56 of the ECSC Treaty) is to assist in the economic conversion of regions affected by the decline of the coal and steel industries, by making a financial contribution to job-creating investment. The first loans were disbursed in 1961. Amount of subsidies Initial subsidies granted between 1993 and 1997 1993 EUR37 693 920 for 20 911 jobs created 1994 EUR26 275 492 for 13 213 jobs created 1995 EUR21 614 248 for 11 138 jobs created 1996 EUR13 732 288 for 7 249 jobs created 1997 EUR22 948 045 for 11 482 jobs created Total : EUR122 263 993 for 63 993 jobs created Since the ECSC Treaty will expire in July 2002, the last loan instalments were disbursed in May 1997, so that they can be repaid in May 2002, before the expiry of the Treaty. Beneficiary industries/firms Any firms located in an ECSC area, but particularly SMEs. All industries are eligible, except those on a negative list, such as: - the retail trade where the vendor does not process goods; - hospitals; - educational establishments; - the steel industry, etc. Criteria for granting interest-rate subsidies - Investment The amount invested must be at least twice the ECSC loan. - Jobs Jobs must be created not later than three years after disbursement of the loan (assessment date). They must be maintained for at least the following two years. B. Operational aspects Management The initial amount of the interest-rate subsidy is calculated on the basis of the number of jobs to be created and the loan amount requested. The subsidy is paid in three equal instalments, on the following due dates: 1. First instalment: one year after disbursement of the loan. 2. Second instalment: three years and six months after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the objectives of carrying through the investment and creating jobs (social clause) have been achieved. 3. Third instalment: five years after disbursement of the loan, following verification of the business report demonstrating that the jobs created have been maintained. Control and procedures Project control is decided on as part of the annual missions schedule laid down by DG ECFIN's Financial Operations Unit 01 (Budget and Financial Aspects). Depending on the case, the unit member is accompanied by members of other units or institutions, such as: - the European Court of Auditors; - the European Commission's Financial Control Directorate-General (DG Audit); - DG ECFIN's Evaluation and Internal Audit Unit; - DG ECFIN's Project Management Unit. Visits are made in the presence of an agent of the financial intermediary concerned by the projects to be checked. Control is carried out on the basis of official documents or declarations, such as: - monthly returns of social security contributions; - wages book; - annual balance sheets confirmed by the auditors' report, etc. C. Evaluation A report exists for the period 1981-90, and a new study is planned for the period 1991-2000. In answer to questions put to it on several occasions by the Court of Auditors and the European Parliament, the Commission has provided general replies on the effectiveness of the actions carried out. The real impact on job creation of interest-rate subsidies paid by the Commission under Article 56 of the ECSC Treaty can be measured quantitatively as follows: - the ECSC disbursed 15 000 loans and sub-loans in the period between 1982 and 1997, most of which were granted to small and medium-sized enterprises; - these loans helped to create about 285 000 new jobs at a budgetary cost of ECU 490 million. The ECSC has never claimed that these loans and interest-rate subsidies alone were responsible for creating these 285 000 new jobs; rather, they formed part of a package of measures at European, national and local level which stimulated job-creating investments. According to information received from banks acting as the Commission's financial intermediaries and from beneficiary enterprises, the loans and interest-rate subsidies received under Article 56 of the ECSC Treaty for job creation have, in fact, played an important role in the investment decisions of the enterprises concerned. 5.3. Trans-European Networks (TENs) A. Description From 1995-99, legal basis: Council Regulation (EC) No 2236/95 of 18 September 1995 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. From 2000, legal basis: European Parliament and Council Regulation (EC) No 1655/1999 of 19 July 1999 amending Regulation (EC) No 2236/95 laying down general rules for the granting of Community financial aid in the field of trans-European networks. Amount of interest-rate subsidies committed in the last five budget years (EURm, approximate): 1995: 25 1996: 18 1997: 37 1998: 20 1999: 71. Ø Objectives Interest-rate subsidies are intended to assist in the launch of transport infrastructure projects, mainly by reducing the financial burden on implementing authorities in the pre-operational phase. They reduce the interest costs, or financing costs in general, of a loan. Some large TEN projects have been funded primarily by loans from public financing bodies (e.g. EIB, National Debt Offices, etc.) or from the international banking system. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies To ensure agreement on the administrative procedures to be followed in the use of interest-rate subsidies, criteria were laid down by the Commission departments responsible for transport, subjected to inter-departmental consultation and agreed by the TEN Financial Assistance Committee in 1997. Regulation (EC) No 2236/95 stipulated in Article 4(1)(b) that Community aid for projects may take the form of subsidies of the interest on loans granted by the European Investment Bank or other public or private financial bodies. In addition, a declaration attached to the minutes of the Council meeting at which this Regulation was adopted gave some further indication of the proposed use of this form of support; the Commission declared that the amount of interest-rate subsidy from the Community budget allocated to a project in a given year should always represent a fraction of the volume of interest payments actually borne by that project during the year in question. The rules for interest-rate support for TENs proposed by the Commission in 1997 made a distinction between different types of promoter; in particular, between single-purpose authorities, on the one hand, and multi-purpose authorities, on the other. Single-purpose authorities: In the case of single-purpose authorities, all expenditure is effectively aimed at meeting the objectives of the project which the Commission seeks to support. It therefore seemed unnecessary and unjustifiable to demand that each individual loan taken out by the authority should be assigned to a physical objective. In such cases, loans are generally raised to meet overall liquidity needs and not to pay for individual actions at any event. Loans are swapped in some cases according to the conditions on international currency markets. In such cases, the following rules apply: - interest-rate subsidies not to exceed five years, this being the general rule laid down in Article 4(1)(b) of Regulation (EC) No 2236/95 (although loan repayment itself may need to be monitored over a longer period, depending on circumstances), and to be below actual accumulated interest expenditure in each eligible period; - interest-rate subsidies only for amounts of over ECU 1 million per year (for cost-effectiveness reasons); - support can be granted to either newly negotiated or existing loans; - interest-rate subsidies would be paid after receipt of invoices showing that interest had been paid, and progress reports showing the achievement of physical milestones, and related payments, as set out in the relevant Commission decision and application form; - interest-rate subsidies will be paid direct to the beneficiary, where possible; - overall support under the Regulation will be below 10% of the total expenditure on the project during the entire period of support (i.e. within the spirit of the TENs Financial Regulation limits on the financing of construction). (This may give the Commission the flexibility to pay interest-rate subsidies of over 10% of expenditure for specific years, e.g. during the launch period, when financial costs may be especially high. This form of "accelerated" payment will in a way mirror the normal advance payment of 40% for direct grants.) Multi-purpose authorities: In the case of multi-purpose authorities, the above individual points still apply but it cannot be said in these cases that any loan is eligible for interest-rate support. Clearly, the loan or loans supported by the Commission must be earmarked for the specific projects (i.e. track sections, equipment installations, etc.) which it wishes to support. In practice, this specific link is more likely to exist when the loan has been taken out from an institution like the EIB, which itself demands regular reports on the achievement of physical objectives. B. Operational aspects Ø Control Essentially, the two key principles of control are the same as those applying for traditional direct grant projects, i.e. (i) measuring physical progress and (ii) checking the eligibility of expenditure and verifying the correctness of accounts. For both types of project authority (see above), the Commission needs to ensure as a condition of payment that proof of loan agreements and obligations, and the actual repayment of financial costs, is accompanied by satisfactory physical and expenditure progress on launching or continuing the project (according to the stage in its evolution). Payment of initial tranches of interest-rate support and of the final tranche is contingent on progress towards and achievement of the objectives respectively. Payments to contractors should be verified and audited. Lack of physical progress, or failure to launch, will mean that interest-rate subsidy payments should be withheld by the Commission, as would be the case with payment tranches in a direct grant scenario. Finally, the amount paid should be flexible, although linked to physical progress, and will not exceed 95% of the amount of the interest-rate subsidy specified in the decision so as to allow for an amount to be held back pending accounting controls and assessment of the achievement of physical objectives set out in the decision. Ø Visibility The exact nature of this concept is hard to define. TEN projects supported by interest-rate subsidies are essentially subject to the same general rules regarding physical progress as direct grant projects and hence to associated requirements (e.g. for publicity to be given through signboards, etc. showing the role of the European Union). Part of the purpose of control is to ensure visible progress in this sense. C. Evaluation As part of the mid-term evaluation of the TEN-T budget interventions, which the Commission departments responsible for transport commissioned and which was delivered by outside experts in 1999, the efficiency of interest-rate subsidies ("interest rebates") as a financial instrument was discussed. An extract from the evaluator's report follows: "The instrument of interest rebates is seen as the second best solution and generally of more value with high and volatile interest rates. Nowadays nominal interest rates are lower and in some Member States some transport operators (such as railways) can receive high grants from their governments and interest-free loans making the instrument of interest rebates even less attractive. In addition the duration of the interest rate subsidy is not always compatible with the loans and project duration. The present limit of five years is considered as a serious constraint for the development of this instrument. However Member States do not reject the possibility of applying for interest rate rebates in the future in the light of PPP approaches. Therefore, the Commission should better explain and spread more information on the reasons and advantages for project promoters to apply for this instrument. More information on the existing TEN-T projects benefiting from interest rebates should be provided to other Member States. Three projects have applied for this instrument to date : the Øresund fixed link, the Belgian HST, and Malpensa Airport. In these three cases, the choice of this form of intervention was suggested by the Commission and the three projects received loans from the European Investment Bank. * Interest rebates function well for the Øresund connection but have otherwise not been applied in Sweden. This type of support has been discussed as a possibility for the third runway at Arlanda airport. The civil aviation administration did, however, not consider them as a feasible solution as loans for the runway will have to be raised by the national civil aviation administration proper, and not by the airport, which organisationally is only a division within the administration. * Interest rebates helped to complete the financial plan of the Belgian HST project and launch the construction phase. As the Belgian Railways had to borrow the funds needed to build the HST, the financial return of the project was highly influenced by the interest charges. This instrument appeared to be the most adequate one in this particular case and at that particular moment in time. It allowed Belgian Railways to be provided with EU aid that was not directly linked to the stretches of routes for which the Belgian requests were originally made. * The Malpensa 2000 project is an example of a project for which this kind of support can be well suited. It was the Commission itself who suggested this solution, believing that it was the most appropriate one for this project. Some Member States suggested that the interest rate form of aid should be allocated to the promoter as a lump sum rather than be related to a specific loan. Railway companies do not always borrow money for a specific project, but loans are arranged to finance their global investment programmes. If the interest rate subsidy form of aid is granted provided that it is linked to a specific and well-defined loan scheme, then it can perturb its financial management or impose increased auditing procedures." There are also advantages to interest-rate subsidies for TENs : they are good for private or semi-private project authorities which have to face high financial costs in the years before their project starts to yield revenue from tolls, etc. (this was certainly the case for the Øresund fixed-link project). 5.4. Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System A. Description At the end of December 1978 the Council adopted Regulation (EEC) No 3181/78 relating to the European Monetary System (EMS). Previously, the Council had recognised the need to support the less prosperous Member States in their efforts to participate in the EMS. Support was to take the form of assistance in carrying out infrastructure programmes and projects financed by the EIB and by the recently established NCI (Decision 78/870/EEC of October 1978). The Regulation implementing this support was adopted in August 1979 (Regulation (EEC) No 1736/79); it granted a 3% interest subsidy for loans relating to Commission-approved programmes of up to one billion units of account a year for a period of five years. It was also agreed that the discounted value of the subsidies to be entered in the general budget of the Community should not exceed 200 million units of account a year for a period of five years. At the same time, the Council designated Ireland and Italy as the Member States which were eligible for these subsidies. The implicit subsidy for them was: 200 million units of account in 1979, 197 million in 1980, 193 million in 1981, 210 million in 1982 and 200 million in 1983. In accordance with the above-mentioned Regulations, eligibility depends on the execution of major infrastructure projects in Italy and Ireland that meet EIB and NCI operational criteria and are capable of anchoring these countries' economies more firmly in the European Monetary System. By financing individual projects of undisputed public utility, the aim was therefore to pursue an overall (macroeconomic) objective in parallel with other instruments with the same purpose. It will be remembered that at the time the oil crisis had destabilised the industrialised countries' balances of payments and exchange rates and Community solidarity had been mobilised on behalf of the weakest countries, i.e. Italy and Ireland, in the form of Community borrowings (Article 108 of the Treaty). The interest-rate subsidies for infrastructure projects thus reinforced measures to restore external equilibrium. B. Operational aspects The subsidies were managed by the EIB, which both selected the projects and disbursed the aid. In view of the relatively large subsidy amounts decided by the Council, the EIB kept very large-scale projects separate from those it usually managed so that they could be monitored more easily. In some cases it selected tranches of programmes which had been started before or were to be completed after the eligible period (1979-83) because of the scale of the projects and the economic importance of the tranches in question. The subsidies were paid to the project promoters only for the five-year period laid down by the Council. Each half year, the EIB presented the Commission with a refund application calculated on the basis of the subsidised amounts, updated at the beginning of each half year. Italy thus received aid totalling ECU 669 million in respect of a loan volume of ECU 3 336 million; the subsidies for Ireland totalled ECU 331 million in respect of a loan volume of ECU 1 470 million. Control was exercised by the EIB and the Commission, in cooperation with the central banks of the two countries concerned. C. Evaluation During its investigations, the Court of Auditors noted delays in the execution of the projects and increases in costs as compared with the original estimates. These overspends were covered by other sources of finance such as the ERDF and state aid. These criticisms, relatively minor by comparison with the objectives, did not prevent the Court from acknowledging that the objectives had been attained. It stated that these projects had contributed to the development of the water supply and drainage infrastructure in Ireland in the context of the expansion of industrial, agricultural, tourist and urban activity. The Court's assessment of the extension of an aqueduct in Italy was more qualified because of the delays caused by the 1980 earthquake but it did not call into question the key importance of the work for the economy of the Mezzogiorno. 5.5. Edinburgh facility (SMEs) Council Decision 94/217/EC of 19 April 1994 A. Description Ø Description The purpose of this programme was to help enterprises, in particular SMEs, to create jobs. It was decided on in the early 1990s, a period of severe recession, fairly high unemployment and interest rates, and deep pessimism on the part of various economic actors. The programme is managed by the EIB on behalf of the Commission. In each Member State the EIB dealt with a national agent that coordinated the network of financial intermediaries which selected the individual projects. The interest subsidy related to interest on a five-year loan financing a job-creating investment project. The financial intermediaries carried out the financial analysis of the credit provided by the EIB. The subsidy was based on the number of jobs created. The SME facility is a temporary "one shot" facility which, at the request of the Council, had to be introduced very rapidly. The operational part, which began in 1995, was completed in 1997. Ø Amount of subsidies - Total amount of interest subsidies granted by the Council: ECU 100 million The subsidy was tied to EIB loans of ECU 1 000 million to SMEs in the Community. On 8 June 1998 the amount distributed in interest subsidies totalled ECU 92 321 473. At the end of 1997 subsidies paid totalled ECU 92.3 million. This amount corresponds to a 2% per year interest-rate reduction for a maximum of five years, which is equivalent overall to 10% of the loan amount, or an average of ECU 3 000 per job created. Ø Beneficiaries - SMEs, in particular those with no more than 250 employees and a turnover not exceeding ECU 20 million or assets not exceeding ECU 10 million; - virtually all sectors of activity (some countries introduced exceptions); - all Member States; - The loans could not be combined with other subsidised loans granted by the EIB under other agreements or with ECSC-subsidised loans. Ø Criteria for granting interest-rate subsidies In its application for subsidies, the SME had to state the amount of financing required from the EIB, the capital cost of the investment and the number of jobs it planned to create; only jobs created after 28 April 1994 were eligible. In order to qualify for a definite subsidy payment, the beneficiary had to submit a sworn statement concerning the actual net increase in the number of jobs and declaring that the additional jobs had been in existence for more than six consecutive months prior to the date of the declaration. If the number of jobs actually created was smaller, the proposed subsidies were reduced accordingly. B. Operational aspects Ø Management The EIB shared out the facility among the national agents and its network of intermediary banks. - The interest subsidy is generally paid in a single instalment (lump sum). In Germany it was used to reduce the last repayment of the borrowing. - In its report the Court of Auditors criticised the fact that the rules were less clear in some countries than in others. Ø Control The national agents verified each beneficiary's entitlement to its respective subsidy on the basis of the declarations made by the intermediaries and beneficiaries. As well as the usual monitoring of its global loans, the EIB also made spot checks on the documentary evidence presented in support of the requests for subsidy payments. In 1996, 1997 and 1998 the EIB monitored the procedures applied by agents in eleven countries In its Report No 6/2000 the Court of Auditors criticised the fact that the Commission did not monitor this facility in detail, despite the cooperation agreement. Ø Community visibility - The financial intermediaries' documentation generally referred to Community aid, at least that of the EIB; this aspect was criticised by the Court of Auditors in its report. Ø Accounting - The accounting and presentation of the accounts were criticised by the Court of Auditors and the Commission has undertaken to improve them. C. Evaluation of the action * Four reports have already been presented to the European Parliament, the last on 2 December 1997 (COM (1997) 645 final). * The fifth report was being drafted at the same time as this report. It contains statistical tables and is more complete than the previous ones. 5.6. Subsidised loans in the ACP countries A. Description Successive European Development Funds have supported the action of the EIB and of local banks by granting general interest-rate subsidies in order to reduce the very high level of interest rates and to provide access to credit for small commercial and craft firms in the countries which are signatories to the Lomé Convention. Since the pressing need for finance is, however, very extensive, subsidies have also been allocated for infrastructure and sewerage works. During the life of the most recent Conventions, the WTO expressed reservations about this general practice and about the risk of distorting competition in relation to neighbouring countries not eligible for EDF loans. It has so far been possible to circumvent this obstacle by granting loans to public enterprises at market rates, with the State receiving the interest-rate subsidy under a contract signed with the enterprise concerned. Nevertheless, in the spirit of openness which will guide future international conventions, it has appeared essential to review the system as a whole in order to boost direct aid while reducing indirect aid tied to a loan spread over time. The new ACP-EC Partnership Agreement signed at Cotonou on 23 June 2000, which will replace the Lomé Convention, contains a new financial mechanism - the Investment Facility (IF) - that will make it possible to finance essentially private-sector investment. Like the risk capital funds under the old Convention, this Facility will be managed by the EIB. The main changes introduced by this Facility as compared with the former risk capital funds can be summarised as follows: unlike the risk capital funds, the Facility will function as a revolving fund, thus offering ACP countries a degree of security as to the finance available for private-sector development in the short, medium and long term. In addition, the operations financed by the Facility (essentially in the form of risk capital and loans) will be financed on conditions based on those of the local financial market. However, the agreement provides that interest-rate subsidies could be granted for certain specific operations, namely for: (1) infrastructure projects in the least-advanced countries or in countries in a post-conflict situation that are essential for private-sector development. In these cases, the interest rate will be reduced by 3 percentage points, and (2) projects involving restructuring operations in connection with privatisation or projects entailing substantial and clearly demonstrable social or environmental advantages. In these cases, loans may carry interest-rate subsidies the amount and form of which will be decided on the basis of the special features of the project and thus on a case-by-case basis, in line with predefined criteria. For this type of operation, the interest-rate reduction will not exceed 3 percentage points and will therefore be calculated on a case-by-case basis in line with the criteria jointly laid down by the EIB, the Commission and the Member States. In all cases, the final interest rate on the loan will be no less than 50% of the reference rate, in order to avoid situations in which the final rate would be close to 0% or even negative. The specific criteria for granting interest-rate subsidies will form part of the Facility's policy guidelines to be laid down jointly by the EIB and the Commission and submitted to the Investment Facility Committee, which will include representatives of the Member States. The interest-rate subsidy will be financed by the EDF's long-term development resources. The funds necessary will not exceed 5% of the total amount allocated to finance investment by the Investment Facility and by the EIB out of its own resources, i.e. some EUR200 million. B. Operational aspects The EIB is currently managing the equivalent of 20.7% of the budget allocations of the 8th EDF, comprising EUR1 658 million in own resources (11.34% of the resources of the Convention) and EUR1 370 million in risk capital and interest-rate subsidies (19.36% of the Fund). As regards operations, the EIB has so far signed over 660 operations in the ACP countries, 190 out of its own resources and 470 out of EDF funds. The activity of the new Investment Facility will be more targeted than in the past as far as interest-rate subsidies are concerned, but without the automatic aspect which existed in the past; it will still be possible for concessionary loans to be granted in some cases and on the basis of predefined criteria (see above). The financial allocation for the Facility will be EUR2.2 billion for the First Financial Protocol (2000-05), which will be used to finance investment. To this will be added a further EUR200 million or so to finance interest-rate subsidies for projects financed both by the Facility and by the EIB out of its own resources. C. Evaluation It is fairly difficult to make a general evaluation of the impact of subsidies in the context of operations with 72 different ACP countries. Nevertheless, the purpose of the major changes concerning the Investment Facility is to correct the shortcomings of the past and to take into account the more open direction of international trade (WTO rules). * The new Facility will have to take care not to generate distortions on local capital markets or to undermine local financial institutions. Instead, the financial resources provided should enable these institutions to mobilise other sources of finance. * The Facility must not disrupt or conflict with national and regional financial and monetary policies or with policies advocated by international institutions. * Unlike the public sector in the heavily indebted ACP countries, the private sector does not seem to consider the subsidy to be a determining factor in investment decisions, unlike other criteria, viz. provision of medium- and long-term financial resources, rapid disbursement, loans in local currency, etc. * Concessionary loans may, however, be beneficial in the cases mentioned above since they encourage economic development and support investors in situations where the political and economic risks are particularly high. 5.7. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean A. Description Ø Protocols From 1978 to 1992 EIB loans formed part of the cycle of five-year financial protocols that constituted an overall legal framework for financial and technical cooperation between the European Community and each Mediterranean country and territory; each protocol fixed a financial allocation indicating the origin of credits and the nature of the finance. The beneficiary countries were then able to use the budget funds to subsidise all EIB loans by up to two percentage points, whatever the sector (infrastructure, water, industry, etc. ). The total amount of budget commitments for these interest-rate subsidies was EUR214 million Ø Environmental protection: from 1992 In 1992, under the Renewed Mediterranean Policy, the EIB was instructed to implement a specific financing programme for projects to protect the environment; the corresponding Financial Regulation (outside the protocol) provided for an interest subsidy of three percentage points on these projects. Subsequently, the Barcelona Declaration, adopted on 28 November 1995 at the Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers, established the Euro-Mediterranean partnership, a joint initiative of the 15 members of the EU and 12 Mediterranean partners. The Council Regulation of 23 July 1996 laid down the financial and technical measures (MEDA) to accompany the reform of economic and social structures of the Mediterranean partners. It provides for a 3% interest-rate subsidy on EIB loans in the field of the environment. In accordance with these provisions, interest-rate subsidies totalling EUR255 million were granted from 1992 to 1999 to 11 Mediterranean countries and territories and mobilised for 37 different projects. These projects concerned the treatment of waste water in order to reduce pollution in coastal rivers and in the Mediterranean, the reduction of industrial pollution and the treatment of solid waste. Ø Financial and technical cooperation with the Palestinian territories The July 1994 Regulation laying down the provisions for this cooperation was amended in December 1998, by providing in particular for the possibility of subsidising the loans granted by the EIB to these territories at the rate of three percentage points. Two subsidies totalling EUR8.6 million were decided in 1999. These subsidies are not restricted to the environment but cover the priority economic and social areas specified in the 1994 Regulation. B. Operational aspects Ø Area of intervention The areas of intervention, which were extended under the protocol system, were restricted to the environment from 1992; the environment has therefore become the main eligibility criterion for the budget grant in the form of interest-rate subsidy, with the exception of the EIB loans granted to the Palestinian territories. Ø Management The EIB selects and prepares projects, draws up the financing proposal and then seeks both the opinion of the "Article 14 Committee" (MEDA), consisting of the representatives of the Member States, and the Commission's opinion. On the basis of this consultation, the EIB asks the Commission to take a decision to fund the granting of an interest-rate subsidy. Following an internal consultation process, the Commission submits to the MED Committee a draft decision authorising or, where appropriate, refusing the funding. The Commission decision is forwarded to the EIB; if the decision is favourable, the EIB may grant the subsidised loan. The EIB and the Commission jointly see to the financial management of interest-rate subsidies on the basis of a management agreement signed between them. No problem of repayment of EIB loans by the Mediterranean partners has been indicated. In its Report 1/98 on the management of the protocols, the Court of Auditors referred to dormant commitments or commitments in excess of the needs of the operations concerned; the Commission replied that it had introduced a regular information system and that it had reexamined the dormant commitments as part of a periodic review. C. Evaluation Ø MEDA evaluations carried out in 1998 and 1999 In November 1998 the evaluation by external consultants of certain aspects of EU development aid for the Mediterranean region showed that coordination between the EIB and the Commission was working well and was the subject of regular consultations but that it could be improved by incorporating the EIB activities linked to the granting of budget funds into the national indicative programmes at an earlier stage. In February 1999 the evaluation of the MEDA provisions carried out under Article 15(6) of the MEDA Regulation recommended that the procedure for deciding interest-rate subsidies should be simplified, alone the lines of the other operations managed by the Commission. Ø Proposal for amending the MEDA Regulation In its recent proposal to amend the MEDA Regulation (COM (1999) 494 final), the Commission stressed the need to streamline coordination with the EIB, i.e. in the preparation of strategies and at the programming stage; as far as interest-rate subsidies specifically are concerned, the Commission has followed the recommendation made in the evaluation and has proposed lightening the decision-making procedure by providing that, as interest-rate subsidies would be covered by approved national financing plans, they would not need to be submitted separately to the MED Committee; the "Article 14 Committee" approval procedure would require no modification. The subsidy rate applied to each payment would be equal to half the interest rate relating to the payment in question, but in no case higher than the nominal rate of 3%. The Commission proposal maintains the area in which interest-rate subsidies would apply, i.e. the environment; given the scarcity of water resources, the growing degradation of natural resources and the dense urbanisation of the region, the environment will become an even more important issue for all the countries bordering on the Mediterranean. Interest-rate subsidies constitute an incentive mechanism which has effectively enabled the Mediterranean partners to embark on specific environmental action programmes; the exception for the Palestinian territories is justified by the very special situation there in the context of the peace process. Ø Evaluation of EIB activities in connection with the financing of the Community budget An evaluation of the financial assistance to the Mediterranean countries managed by the EIB on behalf of the EC was launched at the beginning of this year; it covers the interest-rate subsidy and risk capital mechanisms. It will review the period 1979-99 and contain an analysis of the performance and impact of interest-rate subsidies and of the mechanisms and procedures; it will conclude by addressing recommendations to the Commission and the EIB. The results of this evaluation are expected shortly. 5.8. ERDF Programme A. Description Interest-rate subsidies part-financed by the Structural Funds, essentially the European Regional Development Fund, are managed not by the Commission but by the national and regional authorities in Member States charged with implementing multiannual regional development programmes within specific eligible areas. B. Operational aspects - SMEs in the less-developed areas of the EU face particular problems in terms of the cost of credit: although base interest rates charged by financial institutions are uniform and set nationally, a margin of additional interest is charged by banks to reflect the risks of a particular lending operation, these being higher for SMEs than for larger enterprises and often higher still for SMEs located in the less-developed regions. - Applications for loans are vetted and granted in the normal manner by lending institutions, which agree the terms of the financing with the SME. The interest-rate subsidy is covered by a separate agreement and is paid to the SME during the term of the loan by the lending institution. The total financial cost to the SME is therefore the commercial interest rate paid to the lending institution, minus the interest-rate subsidy received from the managing authority under a regional development programme measure (such as a global grant) part-financed by the Commission. C. Evaluation In regional development terms, the interest cost of the finance required for an investment is reduced, enabling SMEs to invest and thereby to increase their production capacity and competitiveness. The subsidy is covered by a separate agreement from the loan agreement, thus ensuring a swift decision by the lending institution and reducing the administrative burden on the SME. Interest-rate subsidies available under the Structural Funds are considered to be on an equal footing in terms of effectiveness with the several other forms of grant applied by the Funds. A number of lessons arising out of experience with interest-rate subsidies during the previous programming period are now being put into practice in the Commission's guidelines for the period 2000-06, in particular the need for an initial diagnosis of SME requirements, the need for prior consultation with intermediaries on the design of such schemes so as to avoid an unnecessary administrative burden on the banks and their information systems, and the fact that the targeting of interest-rate subsidies on particular SME sectors has generally enhanced their impact. Article 29(4) [15] of the new Council Regulation laying down general provisions on the Structural Funds [16] explicitly encourages managing authorities to use forms of finance other than direct assistance, including interest-rate subsidies, by permitting an additional 10% for the maximum rate of contribution, in accordance with Article 28(3). [15] Article 29 (4) (a) and (b) (iii). [16] Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. 5.9. EAGGF Programme A. Description of the action - Amount of subsidies (statistics for the last five years): Since the Agriculture Directorate-General does not grant interest-rate subsidies directly but only refunds the subsidies granted by the Member States for agricultural structures (see also the answers to point B below) and since Member States often combine different forms of investment aid (capital grants, interest-rate subsidies, guarantees for loans contracted, etc.) for the same aid scheme, the EAGGF Guidance Section does not possess any analytical statistics relating to the form of aid which it has helped to finance. Nevertheless, by way of an example to indicate an order of magnitude, France declared for 1999 alone an amount of EUR244 million in interest-rate subsidies incurred in 1998, while each year the EAGGF Guidance Section refunds Member States' expenditure at variable rates set by the rules (25% to 60%) on the basis of various parameters such as the type of aid scheme, the status of the beneficiary or its location. - Objectives Interest-rate subsidies have so far been granted mainly in connection with the implementation of Objective 5a of the reform of the Structural Funds, namely the granting of official aid for investments made in agricultural holdings, and setting-up aid to young farmers (Articles 7, 10 and 11 of Regulation (EC) No 950/97). The system of interest-rate subsidies has been extended for the new programming period 2000-06 (see Article 28(3) of Regulation (EC) No 1260/99 or Article 8(2) of Regulation (EC) No 1257/99). - Criteria for granting subsidies Numerous criteria and restrictive conditions have been laid down by Council Regulation (EC) No 950/97 in connection, for instance, with the economic conditions of the agricultural holding, the status of the farmer (practising farming as his main occupation, occupational skill, etc.) or with the type of production (no aid for surplus production). B. Operational aspects - Management: procedures for payment of subsidies Within the fields of intervention of the EAGGF Guidance Section, it is up to the Member States to opt for the financial instrument they deem appropriate (interest-rate subsidies, grants, etc. or a combination of these instruments) in order to implement the aid scheme provided for in a multiannual programme of assistance decided on by the Commission. Official aid is co-financed by the EAGGF Guidance Section and the Member States. The Community rules or the programme fix the rate of Community financial intervention. Payment by the EAGGF Guidance Section is made on the basis of a system of advances, followed by refund of the annual expenditure which each Member State declares to the EAGGF and which it has already financed in advance (system in force until 1999) or in the form of down payments/intermediate payments/payment of programme balance (system in force from 2000). When Member States are responsible for choosing the financial instrument for implementing certain Community programmes, experience has shown that this choice has not been neutral from a financial point of view and in particular that it has been unlikely to minimise budget costs for the Community. If there was genuine competitive bidding between financial bodies, the cost of managing these aid schemes could be partially reduced, but it should be remembered that the Commission disagrees with most of the Member States on the question of applying the public procurement Directives to financial services. - Control: who is responsible and what are the procedures- Under Council Regulation (EC) No 1260/99 (for instance, Article 38(1)), Member States take responsibility in the first instance for the financial control of programmes. The Commission, as part of its responsibility for the implementation of the general budget of the European Communities, ensures that Member States have smoothly functioning management and control systems so that Community funds are efficiently and correctly used (Article 38(2)). The staff of the EAGGF Guidance Section regularly carry out on-the-spot checks, including sample checks, in the Member States. - Visibility As stated above, it is not up to the Commission to opt for any particular financial instrument to implement its programmes within the spheres of intervention of the EAGGF Guidance Section since this is a matter for the Member States (subsidiarity principle). Consequently, the question of desirability of choosing the system of interest-rate subsidies as such does not arise when it is a matter of implementing rules laid down by the Council. C. Evaluation - Do evaluation reports exist- Evaluations are obligatory under the rules, but they chiefly cover the operational content of the programmes. However, there is as yet no properly targeted evaluation in terms of the type of financial instrument (e.g. the system of interest-rate subsidies). Nevertheless, this lack of evaluation does not mean that there is no visibility as regards the system of interest-rate subsidies in this area. On the contrary, the on-the-spot checks we have carried out in the Member States have sometimes prompted hefty criticism of the economy of such a system for the Community budget, and in particular its cost effectiveness. The risk is that the Member States, in their subsidy statement, charge part of the cost of administering the scheme to the EAGGF Guidance Section by taking advantage of the reference rates, which diverge significantly from market interest rates. 5.10. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget A. Description Ø Historically, Community funds have provided two types of interest-rate subsidies for the central and eastern European countries: Slovenia benefited from the continuation of EIB subsidised loans to the former Yugoslavia, and the Phare programme has provided interest-rate subsidies for loans to SMEs in the applicant countries. Ø From September 1993 to 1997 Slovenia benefited from a financial protocol with an EIB allocation of EUR150 million accompanied by interest-rate subsidies from the Community budget of EUR20 million for transport projects in the public interest. An amount of EUR47 million was spent on repairing the main rail network in 1993; two loans totalling EUR41 million were signed in 1994. A loan of EUR32 million was granted in 1995 in support of the existing motorway project, with a further EUR30 million being released in 1996 for the continuation of the project. Subsequently, Slovenia reverted to the ordinary law applicable to the applicant countries, with pre-accession EIB loans which no longer included interest-rate subsidies but some of which enjoyed the Community budget guarantee. To a very large extent, these loans were made in the telecommunications sector. B. Management Ø Under financing provided by the Phare programme, interest-rate subsidies have been granted for loans to SMEs. These operations were carried out mainly in the early- or mid-1990s. Since inflation was high at the time, the beneficiary countries co-financed these operations (at very low rates) with banks which were to lend at the market rate. Of the total amount of the loan, the final beneficiary thus received a loan at a very advantageous rate. Once the operation had been carried out, it repaid both its bank and the State which had obtained the Phare funds and thus had funds available for allocation elsewhere. Micro-loans were also granted at preferential rates to small firms under the Phare programme. They were often distributed by non-bank institutions. C. Evaluation According to various sources, these operations do not seem to have worked to the total satisfaction of the various players involved. There were repayment defaults. This can perhaps be explained in part by the difficulties that persisted while these operations were being carried out. It was also often difficult to find partners to disburse the loans. These operations were frequently organised in parallel with grants of guarantees, e.g. in the Czech Republic and Poland; the least encouraging experience was in Bulgaria. The conclusions which can today be drawn from the provision of interest-rate subsidies for loans to SMEs are the following: Ø The banking environment, coupled with the level of inflation, the weak involvement of the beneficiary States and the absence of specific policy objectives, adversely affected policy implementation, with it being impossible to obtain convincing results in several countries. Ø However, relatively satisfactory results were obtained in Hungary because of the greater maturity of the banking system, the attitude of SMEs, and support of the Finance Ministry (possibility of co-financing, existence of an agency for SMEs) and of SME associations (which were members of the agency's board of management). Ø A satisfactory rate of disbursement through the banking system depends less on the level of subsidy to the SME and more on other factors. The most important factors would appear to be the margin that can be earned by the bank compared to alternatives (e.g. using deposits), whether the risk is shared with or borne entirely by the bank, and who is responsible for exchange-risk losses. [17] [17] Final synthesis report of the evaluation of Phare-financed programmes in support of SMEs (February 2000; pp. 46-48) Ø See point 5.16 above for the FYROM and for Bosnia and Herzegovina. 5.11. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980 A. Description (Council Decision 81/19 of 20 January 1981) The purpose of this action was to finance investments for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure in the areas affected by the earthquake of November 1980 which hit the Italian regions of Campania and Basilicata. The Commission was empowered to contract loans in order to provide finance under the New Community Instrument (NCI). The amount of such loans could not exceed a principal equivalent to ECU 1 billion, subject to deduction of any operations of the same nature carried out by the EIB from its own resources. Amount of the interest-rate subsidies The budget of ECU 1 billion in loans authorised by the Council was covered up to an amount of ECU 613 million by NCI loans and up to an amount of ECU 353 million out of EIB own resources. In both cases, the loans carried an interest-rate subsidy of 3% per annum for a maximum of twelve years. The total amount in subsidies charged to the Community budget in respect of the NCI and EIB loans was ECU 240 million. Objectives To remedy the damage caused by the earthquake quickly and effectively by financing the investments required for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure. Beneficiaries Contractors of loans granted under the Council Decision on the basis of projects presented by the Italian authorities. B. Operational aspects Management The Council had decided that the programme would be managed by the EIB on behalf of the Commission. An agreement was signed between the Italian Treasury, the Commission and the EIB on the procedures to be followed. Under this agreement, the loans were granted to state bodies, regional authorities, credit institutions and other bodies designated by the Italian Treasury. Control The agreement between the Treasury Minister, the Commission and the EIB specified that applications for subsidised loans were to be forwarded by the Italian Treasury with its favourable opinion; the loans were to be used exclusively to finance investment projects in accordance with the Council Decision. The Court of Auditors pointed out that EIB checks were inadequate and that the Commission carried out no checks at all. In its replies, the Commission stated that the projects were eligible in accordance with the criteria laid down in the Decision and had been examined individually by the Commission in accordance with the procedure under Article 21 of the Bank's Statute. C. Evaluation Usefulness The Italian authorities reported the estimated cost of the damage to be ECU 13 596 million. The Community contribution of ECU 1 billion accounted for just over 7% of that amount. The breakdown of the loans per sector is as follows (in ECU million): >Plats för tabell> Reconstruction of the damaged infrastructure and means of production was achieved by projects presented by the Italian authorities and declared eligible by the Commission in accordance with the Council Decision and the tripartite agreement. However, in its reports, the Court of Auditors criticised: - the time taken to complete the work, and - the lower-than forecast number of jobs created. Regarding the time taken to complete the work, there were various reasons for the delays: changes to the original projects, difficulties linked to expropriations, legal and administrative problems that arose in connection with the implementation of complex projects in difficult circumstances. Regarding job creation, the Commission indicated in its replies that this criterion was secondary to the main objective (reconstruction). Cost-effectiveness analysis No cost-effectiveness analysis was carried out. The reason for choosing interest-rate subsidies is the leverage effect: at a modest cost to the budget, they help to generate a high level of investment. Did the beneficiaries gain from the financial advantages conferred by the interest-rate subsidies- Almost all the projects were public-sector projects (water, railways, roads, public buildings, etc.). The effect of the subsidies was therefore to reduce the cost to the public authorities' budget. Evaluation reports The Bank produced progress reports on the work and summary reports by project and by group or economic sector (see above table). A general evaluation of the NCI was done internally by the Commission and sent to the Court of Auditors in 1994. Representatives of the Commission and the Bank were present at several on-site inspections by the Court of Auditors. 5.12. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981 A. Description (Council Decision 81/1013 of 14 December 1981) The interest-rate subsidies concerned were intended for the reconstruction of the means of production and the economic and social infrastructure, including housing, in the affected regions. Under the New Community Instrument (NCI), the Commission was empowered to contract borrowings of ECU 80 million on the capital market for financing loans in the affected regions. The loans carried an interest-rate subsidy