SV    SV SV 
SV    SV  EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION 
Bryssel den 7.7.2008  
SEK(2008) 2191 
  
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR 
 
som åtföljer 
Förslag till 
 
RÅDETS DIREKTIV 
 
om ändring av direktiv 2006/112/EG i fråga om reducerade mervärdesskattesatser 
Konsekvensanalys 
Sammanfattning 
{KOM(2008) 428 slutlig} 
(SEK(2008) 2190) 
SV 2   SV Denna förkortade text är endast  en sammanfattning av den anal ys som finns i den fullständiga 
versionen, som endast finns tillgänglig på or iginalspråket och därför enbart tas med i 
förslagets engelska version. 
Bara de kommissionsavdelningar som deltagit i utarbetandet av denna rapport är ansvariga för 
dess innehåll. Dokumentets syfte är att bli fö remål för synpunkter och föregriper inte det 
beslut som kommissionen kommer att fatta . 
Sammanfattning 
Den 5 juli 2007 lade kommissionen fram ett medde lande för rådet och Europaparlamentet om 
andra mervärdesskattesatser än st andardsatserna för mervärdesskatt1. Det baserades på en 
studie som genomförts av Copenhagen Economics2. Kommissionen ansåg i meddelandet att 
ett nytt regelverk för reducerade mervärdesskatte satser skulle rationalisera och förenkla det 
nuvarande systemet, utan att utesluta möjligheten till ökad flexibilitet för medlemsstaterna att 
tillämpa reducerade skattesatser, särskilt för lokalt tillhandahållna tjänster. Meddelandet 
skulle stimulera till en bred debatt om de lä gre skattesatsernas framtid, med studiens slutsatser 
som utgångspunkt. I rådsdebatten ha r ett avgörande ännu inte nåtts  om de avgörande frågorna 
om att rationalisera och förenkl a regelverket eller effekter na och nyttan av reducerade 
skattesatser för att uppnå specif ika politiska mål. Kommissionen ställs emellertid inför vissa 
trängande frågor i samband med införandet av  ett nytt tillämpningsom råde för reducerade 
mervärdesskattesatser (nedan kallade lägre mervärdesskattesatser ). Frågorna bör lösas snabbt 
i de fall där det förefaller vara motiverat att redan nu inkludera såda na skattesatser i ett 
lagförslag. Vissa tekniska a npassningar behöver också göras. 
Det är mot denna bakgrund som kommissionen besl öt att lägga fram ett första förslag under 
sommaren 2008 ( agenda planning item 2008/TAXUD/002; CLWP 2008 priority initiative ). 
Följaktligen kommer detta förslags omfattning a tt vara begränsad och en närmare översyn av 
den rådande grundstrukturen för mervärdesskattesa tser kommer inte att ingå (en standardsats 
på minst 15 % och två frivilliga lägre skattesats er på minst 5 %, som får tillämpas på en 
begränsad förteckning över varor och tjänster). Förslaget kommer heller inte att beröra 
problemet med de många undantag som beviljats fr ån de generella skattesatserna, eller frågan 
om att av miljöskäl vidga tillämpningsområdet för lägre skattesatser. Denna möjlighet får vänta till senare, när den pågåe nde djuplodande debatten och ytte rligare studier har avslutats. 
Denna situation föranleder en adekvat konsek vensanalys som uteslutande avser följande 
problem som på kort sikt bör åtgärdas.   
(1) Efter godkännande får medlemsstaterna ti llämpa lägre skattesatser på vissa 
arbetsintensiva tjänster enligt bilaga IV till mervärdesskat tedirektivet (2006/112/EG). 
Bestämmelsen upphör att gälla vid 2010 års utgång. Den första frågan är om 
                                                 
1 KOM(2007) 380 slutlig, som finns tillgänglig på följande webbplats: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/doc uments/taxation/vat/how_vat_works/rates/COM(200
7)380_en.pdf . 
2 ” Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union ”, 
Copenhagen Economics, 21.6.2007. Se EUROPA — Taxation and Customs Union / Rates  och 
SEK(2007) 910, som finns tillgänglig på följande webbplats: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/docum ents/taxation/vat/how_vat_works/rates/SEC(2007
)910_en.pdf . 
SV 3   SV valmöjligheten att tillämpa lägre skattesatser  helt eller delvis bör permanentas eller 
helt bör avskaffas. 
(2) En andra logisk fråga är om medlemsstaterna s tillåtelse att tillämpa lägre skattesatser 
bör utvidgas till tjänster so m liknar arbetsintensiva tjänster och som inte förtecknas i 
bilaga IV, förutsatt att den inre mar knaden inte påverkas. De grundläggande 
kännetecknen på sådana lokalt  tillhandahållna tjänster är a tt de inte kan levereras på 
distans, att de i huvudsak rikt ar sig till slutkonsumenter oc h att både leverantör och 
konsument återfinns i samma begränsade område.  
(3) Restaurangtjänster anses allmänt vara en  typ av lokalt tillhandahållna tjänster, 
eftersom de i huvudsak riktar sig till den lokala marknaden. Medlemsstaters olika mervärdesskattesatser kan dock snedvrida de n inre marknaden i gränsområden eller 
när det gäller turismens fördelning mellan vissa medlemsstater. Genom undantag har 
dessutom många medlemsstater rätt att tillämpa lägre skattesatser på restaurangtjänster, vilket a ndra inte har. Några av de ssa undantag kommer att upphöra 
att gälla den 31 december 2010. Det föranleder i sin tur en tredje fråga: bör alla 
medlemsstaterna få rätt att tillämpa lägr e skattesatser på restaurangtjänster? 
(4) I dag har medlemsstaterna rätt att tillämpa en  lägre skattesats på ”leverans, byggande, 
renovering och ändring av bostäder som ett le d i socialpolitiken”.  Emellertid visar 
erfarenheterna att medlemsstaterna tolkar detta på olika sätt. Dessutom tillämpar vissa medlemsstater en lägre skattesats på ”re novering och reparation av privata bostäder, 
dock ej material som utgör en betydande del av den tillhandahållna tjänstens värde” (i 
förteckningen över arbetsintensiva tjänster i bilaga IV). Flera medlemsstater har 
beviljats undantag som tillåter dem att tillämp a lägre skattesatser (eller nollskattesats) 
på byggnadsrelaterade leveranser utan koppling till socialpolitik. Några av dessa 
undantag upphör att gälla vid 2010 års utgång.  Av detta följer frågan om det finns 
anledning att i större omfattning tillåta lägr e skattesatser inom denna sektor och att 
föra in hela bostadssektorn i förteckningen över varor och tjänster som berättigar till 
lägre skattesats. På detta sä tt kunde medlemsstaterna välja om de ville begränsa 
tillämpningsområdet för lägre mervärdesskat tesatser, i enlighet med sina nationella 
budget- och skatteprioriteringar. 
De konstaterade problemen handlar fr ämst om politiska begränsningar
. För det första vill 
många medlemsstater ha möjlighet att faststä lla lägre skattesatser som de anser vara 
nödvändiga på områden där den inre marknaden inte påverkas av skilda skattesatser i 
medlemsstaterna. För det andra är en annan del av problemet att medlemsstaterna på några av 
dessa områden inte har lika möjligheter. Vi tala r då enbart om lägre mervärdesskattesatser. I 
konsekvensanalysen diskuteras det in te om sänkta direkta skatter och 
socialförsäkringsavgifter kan vara me ra lämpliga medel för att uppnå vissa 
sysselsättningsmål. Inte heller diskuteras större frågor som balansen mellan indirekt och direkt beskattning.  
Målen
 för kommissionens kommande initiativ om lägre mervärdesskattesatser anges nedan. 
(1) Det första målet är att inom unionen skapa lika möjligheter för alla medlemsstater vid 
tillämpningen av lägre skattesatser på rest aurangtjänster, lokalt tillhandahållna tjänster 
och bostadsrelaterade tjänster (och mots varande icke kommersiella byggnader) samt 
att skapa en mer konsekvent struktur för merv ärdesskattesatserna på området. Målet är 
SV 4   SV att ge medlemsstaterna politiskt manöverutrymme och flexibilitet på sådana områden 
som inte påverkar en väl fungerande inre marknad. 
(2) För det andra skulle politiken minska rättslig och ekonomisk osäkerhet. För 
närvarande är ekonomiska operatörer osäk ra på framtiden när det gäller lägre 
skattesatser på arbetsintensiva tjänster. Dessu tom har det i flera år diskuterats om lägre 
skattesatser ska utvidgas till restauranger och lokala tjänster, vilket skapar osäkerhet 
och kan hämma företags investeringa r och rekrytering av arbetskraft. 
(3) För det tredje finns det socialekonomiska mål:  
(a) Att minska fullgörandekostnaderna för företag, särskilt inom bostadssektorn — 
detta överensstämmer med det andra må let att trygga rättslig säkerhet. 
(b) Att åstadkomma en övergång från sv art och informell ekonomi till den 
formella ekonomin, för att stimulera den ekonomiska tillväxten, formella rekryteringar/anställningar och i begrän sad utsträckning även sysselsättningen 
genom att minska hushållens gör-det-självinsatser och komma till rätta med den svarta ekonomin för vissa tjänster. 
Ovan angivna problemdefinition och mål gör att de politiska valmöjligheterna
 per definition 
är mycket begränsade. 
(1) Den första valmöjligheten är ”oförä ndrad politik”. I detta fall skulle 
mervärdesskattedirektivets tillfälliga bestämmelser som tillåter lägre skattesatser på vissa arbetsintensiva tjänster automatiskt löpa ut vid 2010 års utgång. Detta gäller 
också de tillfälliga undantag som beviljats de nya medlemsstaterna om att tillämpa 
lägre skattesatser på rest auranger och bostadssektorn. Sa mma undantag som beviljats 
gamla medlemsstater skulle fortsätta att gälla, eftersom de saknar tidsfrist. Medlemsstater som i dag tillämpar lägre skattesatser på vissa arbetsintensiva tjänster, eller nya medlemsstater som tillämpar undant ag för restauranger och bostadssektorn, 
skulle (i princip) tvingas höja mervärdesskat tesatsen på dessa til l normalskattesatsen.  
(2) Den andra valmöjligheten innebä r politikförändring och medför förändringar av 
gemenskapens mervärdesskattelagstiftning om lägre skattesatser.  Olika 
valmöjligheter på lägre nivå är tänkbara. De kan handla om allt från en begränsad 
förändring av lagstiftningen till största möjlig a förändring, beroende på de olika frågor 
som det hänvisas till i problemdefinitionen. För att öka omfattningen kan förändringen omfatta följande valmöjligheter (olika aspekter kan också bedömas separat): 
(a) Lägre skattesatser på vissa arbetsintens iva tjänster: förändringen innebär bara 
att permanenta den gällande bestämmels en om lägre skattesatser på vissa 
arbetsintensiva tjänster. 
(b) Lägre skattesatser på en utvidgad fört eckning över arbetsintensiva tjänster: 
– Enbart för privata hushåll: alla me dlemsstater skulle kunna tillämpa 
lägre skattesatser på tjänstekategorie r i bilaga IV och på en begränsad 
förteckning över liknande (mindre) tjän ster för privata hushåll: tjänster 
rörande trädgårdar eller trädgårdsanläggning och underhåll av trädgårdar för privata hushåll, tjänst er rörande annan kroppsvård än på 
frisörsalonger (tjänster tillhandahå llna på skönhetssalonger), mindre 
SV 5   SV reparationer av materiell lös ege ndom (med undantag av motorfordon) 
samt rengöringstjänster rörande sådan egendom. 
– För privata hushåll och andra ej affä rsdrivande kunder: den begränsade 
förteckningen över liknande (mindre) tjänster kunde dessutom även innehålla tjänster till andra slut konsumenter än privata hushåll: 
trädgårdsarbete, trädgå rdsanläggning och underhåll av trädgårdar och 
parker för offentliga organ och ic ke kommersiell användning, (mindre) 
renovering, reparation, underhåll och städning av gudstjänstlokaler, 
lokaler med anknytning till kulturarvet eller historiska monument eller andra icke kommersiella byggnader. 
(c) Lägre skattesatser på en utvidgad förtec kning över arbetsinte nsiva tjänster och 
restaurangtjänster: medlemsstaterna  skulle också kunna tillämpa lägre 
skattesatser på restaurangtjänster. 
(d) Lägre skattesatser på en  utvidgad förteckning över ar betsintensiva tjänster, 
restaurangtjänster och hela bostadsse ktorn: medlemsstaterna skulle också 
kunna tillämpa lägre skattesatser på byggande och (betydande) ombyggnad av privata bostäder samt tillhandahållandet av detta. 
(e) Lägre skattesatser på en  utvidgad förteckning över ar betsintensiva tjänster, 
restaurangtjänster, hela bostadssektor n och vissa delar av byggnadssektorn: 
medlemsstaterna får även möjlighet att ti llämpa lägre skatte satser på byggande 
och betydande renovering eller ombyggnad av byggnader som inte används till 
affärsverksamhet, som gudstjänstloka ler, lokaler med anknytning till 
kulturarvet, historiska monument eller andra ic ke kommersiella byggnader 
samt tillhandahållandet av detta. 
Konsekvensanalysen av dessa valmöjligheter base ras främst på slutsatserna i studien från 
Copenhagen Economics. Andra uppgiftskällor har dock också utnyttjats. Parallellt med den 
här konsekvensanalysen pågick ett offentligt samråd från och med den 11 mars till och med 
den 12 maj 2008. Generellt sett framkom det unde r samrådet inga för konsekvensanalysen 
relevanta argument eller so m inte redan ingår i den. 
Vid alla valmöjligheter som innebär poli tikförändring får de berörda sektorerna
 sannolikt 
ökad efterfrågan och sysselsättning.  Sektorsskillnader verkar i stor utsträckning bero på 
priselasticitet, som kan vara något lägre inom byggnadssektor n (underhåll, reparation och 
byggnation) och om tjänsterna inte  tillhandahålls hushåll. De st örsta effekterna får sannolikt 
valmöjligheterna 2, 3 och 5  i tabell 1. Effekten kan inträda vid olika tidpunkter i olika 
medlemsstater, beroende på motsvarande arbets marknads stelhet och br ist på arbetskraft. 
Ingen politikförändring är en valmöjlighet som främst skulle öka mervärdesskattesatsen för 
vissa arbetsintensiva sektorer i de medlemsstater som tillämpar  lägre skattesatser på dessa 
tjänster. Höjningen av mervärdesskattesatserna få r sannolikt större (motsatta) effekter än en 
sänkning.  
Väljs politikförändring, blir de lä gre skattesatsernas sannolikt vikt igaste effekt att stävja den 
svarta ekonomin  inom de sektorer som riktar sig till slutkonsumenter och i synnerhet hushåll 
(dvs. valmöjligheterna 2, 3, 5 och 6  i tabell 1). Ingen politikförändring är en valmöjlighet 
som sannolikt ökar verksamheten inom den svarta ekonomin.  
SV 6   SV När det gäller rä ttslig och ekonomisk säkerhet  skulle situationen förbättras genom de 
politikförändringar som klart och definitivt an ger medlemsstaternas tillämpningsområde för 
lägre skattesatser på arbetsintensiva tjänster och restaurangtjänster ( valmöjligheterna 2, 3 
och 5  i tabell 1). Ingen politikförändring är en  valmöjlighet som också skulle innebära 
säkerhet. Den skulle nämligen utesluta ytterlig are utvidgningar av tillfälliga åtgärder (särskilt 
beträffande vissa arbetsintensiva tjänster), men eftersom undantag fortfarande skulle gälla 
(exempelvis för restaurangtjänster), skulle disk ussionen om att utvidga lägre skattesatser till 
lokalt tillhandahållna tjänster och restaurangar inte vara av slutad och lämna utrymme för 
osäkerhet.  
Den allmänna ekonomiska tillväxten  blir sannolikt större vi d de politikförändringar 
(valmöjligheterna 2, 3 och 5  i tabell 1) där en övergång sker  från gör-det-självinsatser och 
svart ekonomi till den formella ekonomin (v erksamheter med begränsat behov av formell 
utbildning och speciella maskiner), dvs. lokalt tillhandahållna tjänster för hushåll, särskilt 
hemtjänster, städning, mindre reparationer oc h underhåll samt restauranger. En allmän 
minskning av (struktur)arbetslösheten  sker sannolikt inte vid någon av valmöjligheterna, 
såvida inte lägre skattesatser införs för hushållstjänster vilket berör en relativt stor andel lågkvalificerad arbetskraft och exempelvis avse r tjänster på området mindre reparationer och 
underhåll, städning och restauranger. De största effekterna får sannolikt valmöjligheterna 2, 
3 och 5  i tabell 1. De totala effekterna på tillvä xten och sysselsättninge n kan emellertid bli 
olika i olika medlemsstater, vilket måste beaktas.  
De olika valmöjligheterna när det gäller politikförä ndringar väntas inte få några större effekter 
på företags fullgörandekostnader
, såvida inte lägre skattesatser  införs för hela bostadssektorn 
och för restauranger ( valmöjligheterna 2+6 och 5  i tabell 1). 
Dessutom bör ingen av dessa valmöjligheter få några större effekter  på hur den inre 
marknadens fungerar . Lägre skattesatser för restaurange r och tjänster på skönhetssalonger kan 
visserligen få effekter i gränsområden el ler på turismen. Jämfört med den nuvarande 
situationen (och ingen politikförändring) kan emellertid den inre marknaden allmänt sätt 
fungera bättre, om alla medlemsstater har lik a möjligheter att införa lägre skattesatser. 
Eftersom alla politikförändringar berör sekt orer som domineras av  små och medelstora 
företag , får sannolikt alla valmöjligheter som stimulerar verksamheten inom dessa sektorer 
mer eller mindre gynnsamma effekter på små och medelstora företag.  
När det gäller miljöeffekter , är de valmöjligheter som medger lägre skattesatser inom 
byggnadssektorn ( valmöjligheterna 2, 4, 6 och 7 ) sannolikt de mest gynnsamma.  
Alla valmöjligheterna får sannolikt inga eller mindre effekter på hushållens  
inkomstfördelning.  Alla valmöjligheter som innebär politikförändringar väntas få vissa 
effekter på välbefinnandet, och positiva effekter på den sociala integrationen  är möjliga om 
den lågkvalificerade arbetskraf tens sysselsättning ökar ( valmöjligheterna 2 till 5 ). 
SV 7   SV Tabell 1: Jämförelse av det politiska valmöjligheternas e ffekter (inklusive valmöjligheter på lägre nivå)  
Effekter 
 
  Val 
Sektorstillväxt  
Total ekonomisk tillväxt  
Sektorns sysselsättning  
Total sysselsättning  
Svart ekonomi  
Fullgörande-kostnader  
Inre marknaden  
Små och medelstora företag  
Inkomst-fördelning  
Andra sociala effekter  
Miljö 
1. Ingen 
politik-
förändring  - - - -/0 - 0 0 - 0 - - 
2. Lägre 
skattesatser 
på vissa 
arbets-
intensiva 
tjänster  +++ +++ +++ +/0 +++ 0 0 ++ 0 ++ + 
3. Lägre 
skattesatser 
för en 
utvidgad 
förteckning 
över arbets-
intensiva 
tjänster bara 
till hushåll  +++ +++ +++ + +++ 0 0 ++ 0 ++ 0 
4. Lägre 
skattesatser 
för en 
utvidgad 
förteckning 
över arbets-
intensiva 
tjänster till 
andra icke 
kommersiella 
kunder  + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 ++ + 
5. Lägre 
skattesatser 
på restau-
rangtjänster  +++ +++ +++ ++ +++ + + ++ 0 ++ 0 
6. Lägre 
skattesatser 
på betydande 
arbeten/leve-
ranser inom 
bostads-
sektorn  ++ +/0 ++ 0 +++ + 0 ++ 0 + + 
7. Lägre 
skattesatser 
på betydande 
arbeten/leve-
ranser + +/0 + 0 +/0 -/0 0 + 0 + + 
SV 8   SV rörande icke 
kommersiella 
byggnader  
När det gäller måluppfyllelse (tabell 2) motsva rar ingen politikförändring inte de fastställda 
målen, utom i form av en eventuell mindre e ffekt på fullgörandekostn aderna. Flera undantag 
om lägre skattesatser inom restaurang- och bosta dssektorn skulle faktiskt fortsätta att gälla. 
Valmöjligheterna som innebär polititikförändringar uppfyller alla det första målet. 
Valmöjligheterna 2, 3, och 6  uppfyller alla mål utom ett, medan valmöjlighet 5  uppfyller 
alla mål.  
SV 9   SV Tabell 2: Jämförelse av hur de politiska valmöjligheternas mål uppfylls  
Mål 
   Val Lika möjligheter 
i EU vad gäller 
lägre skatte-
satser för 
restauranger och 
lokalt tillhanda-
hållna tjänster 
samt flexibilitet 
för medlems-
staterna, förut-
satt att den inre 
marknaden inte 
påverkas  Minskad rättslig 
och ekonomisk 
osäkerhet  Minskade 
fullgörande-
kostnader  Övergång från 
svart och 
informell 
ekonomi till den 
formella 
ekonomin  
1. Ingen politik-förändring nej nej delvis nej 
2. Lägre 
skattesatser på 
vissa arbets-
intensiva 
tjänster – bilaga 
IV ja ja nej ja 
3. Lägre skatte-
satser för en 
utvidgad för-
teckning över 
arbetsintensiva 
tjänster bara till 
hushåll  ja ja nej ja 
4. Lägre skatte-
satser för en 
utvidgad för-
teckning över 
arbetsintensiva 
tjänster till 
andra icke 
kommersiella 
kunder  ja nej nej delvis 
5. Lägre 
skattesatser på 
restaurang-
tjänster  ja ja ja ja 
6. Lägre 
skattesatser på 
betydande 
arbeten/leveran-
ser inom 
bostadssektorn  ja nej ja ja 
7. Lägre 
skattesatser på 
betydande 
arbeten och leve-
ranser rörande 
icke kom-
mersiella 
byggnader  ja nej nej delvis 
SV 10   SV Generellt förespråkas de kombinerbara valmöjligheterna 2, 3, 5 och 6 , utan beaktande av 
budgetkonsekvenserna för medlemsstaterna som ju  dessa enligt flexibili tetsprincipen själva 
ska bedöma.