I. INLEDNING

Direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning[1] (nedan kallat direktivet ) antogs den 25 november 2003. Det var det andra direktivet[2] om laglig invandring som antogs sedan lagstiftningsbefogenheter på EU-nivå inom det här området infördes genom Amsterdamfördraget.

Den nya ställning som varaktigt bosatt som skapades genom direktivet efterlystes av Europeiska rådet 1999 i syfte att stödja varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integrering i medlemsstaterna och främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen. För att nå det målet beviljas varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd på säkra villkor, bland annat får de en uppsättning enhetliga rättigheter som ligger så nära EU-medborgarnas rättigheter som möjligt och, på vissa villkor, rätt att vistas i andra medlemsstater.

Direktivet är därför en milstolpe i utvecklingen av EU:s migrationspolitik, som berör över en halv miljon[3] tredjelandsmedborgare i de 24 medlemsstater[4] som direktivet omfattar. Direktivets räckvidd utvidgades nyligen till att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd genom att direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 ändrades.

Genom denna rapport fullgör kommissionen sin skyldighet enligt artikel 24 i direktivet. Rapporten ger en överblick över införlivandet och tillämpningen av direktivet i medlemsstaterna och ringar in eventuella problemområden. Den har utarbetats på grundval av en studie som utförts på kommissionens vägnar[5] och på grundval av andra källor, bland annat ett antal särskilda undersökningar som utförts via det europeiska migrationsnätverket[6], enskilda klagomål, frågor, petitioner, diskussioner med medlemsstaterna om praktiska frågor som uppkommit i samband med tillämpningen av direktivet samt andra studier[7].

Medlemsstaterna har getts tillfälle att se över och uppdatera faktauppgifterna.

II. ÖVERVAKNING OCH INFÖRLIVANDE

Såsom anges i artikel 26 i direktivet var medlemsstaterna skyldiga att vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 23 januari 2006.

Mellan 2005 och 2010 anordnade kommissionen flera möten med medlemsstaterna för att diskutera frågor avseende genomförandet och tolkningen av direktivet.

Kommissionen inledde överträdelseförfaranden mot 20 medlemsstater[8] 2007 i enlighet med artikel 258 (f.d. 226) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på grund av att de inte hade tillämpat direktivet i tid eller inte på ett korrekt sätt informerat kommissionen om antagandet av nationell lagstiftning för genomförande av direktivet. Domstolen avkunnade domar mot tre medlemsstater[9]. Eftersom alla medlemsstater sedan dess stegvis har anmält införlivandeåtgärder har dessa överträdelseförfaranden lagts ned.

III. INFÖRLIVANDEÅTGÄRDERNAS ÖVERENSSTÄMMELSE

3.1. Vem omfattas? (artikel 3)

Direktivet gäller tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium. En rad undantag medges dock. Specifika problem uppstår rörande undantagen för tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd uteslutande av tillfälliga skäl (artikel 3.2 e). Vissa medlemsstater tillämpar en mycket vid tolkning av bestämmelsens undantag och definierar ställningen som varaktigt bosatt som tillfällig för vissa kategorier av tredjelandsmedborgare, trots att deras uppehållstillstånd i princip kan förlängas på obegränsad tid utan någon bestämd tidsgräns och oavsett deras totala bosättningstid i medlemsstaten. I Österrike, Cypern, Grekland, Italien och Polen kan konstnärer, idrottsutövare, präster, socialarbetare, forskare och familjemedlemmar till varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, lågutbildade migrerande arbetstagare eller andra tredjelandsmedborgare vars vistelse oriktigt betecknas som ”tillfällig” på så sätt fråntas ställningen som varaktigt bosatta. Denna inskränkning av vilka personer som omfattas av direktivet påverkar på ett allvarligt sätt direktivets ändamålsenliga verkan.

Denna fråga är föremål för en begäran framställd av Raad van State (Nederländerna) om förhandsavgörande av domstolen i mål C-502/10 (M. Singh).

3.2. Villkor för förvärvande av ställning som varaktigt boende i en första medlemsstat (artiklarna 4, 5, 6 och 7.1)

- Laglig bosättning i fem år (artikel 4)

Innan en tredjelandsmedborgare får ansöka om ställning som varaktigt bosatt måste han eller hon ha varit lagligen och oavbrutet bosatt inom territoriet i fem år.

Varje medlemsstat har behörighet att definiera begreppet ”laglig bosättning” i den nationella lagstiftningen inom EU-rättens gränser. När begreppet väl har definierats får medlemsstaten emellertid inte begränsa det när den införlivar artikel 4 i direktivet med sin nationella lagstiftning. Att inskränka ”laglig bosättning” till att endast innebära uppehåll med uppehållstillstånd och att av principskäl utesluta viseringar och andra former av tillstånd att vistas i landet kan utgöra ett felaktigt införlivande av denna bestämmelse när dessa vistelser inte omfattas av de undantag som föreskrivs i artikel 3.2. Problem i detta avseende kan uppkomma i Frankrike, Italien, Luxemburg, Sverige och Slovakien.

Enligt artikel 4.3 ska en period av frånvaro från den berörda medlemsstatens territorium som är kortare än sex månader i följd och inte överstiger tio månader totalt inom fem år inte utgöra något avbrott i den femåriga bosättningsperioden[10]. Litauen har inte införlivat denna bestämmelse[11]. Många medlemsstater[12] har utnyttjat möjligheten att godta längre perioder av frånvaro under ”särskilda och exceptionella” omständigheter (såsom allvarlig sjukdom, studier och sysselsättningsskäl) utan att femårsperioden avbryts.

Särskilda (frivilliga) bestämmelser för beräkning av bosättningstiden för personer som bedriver studier eller genomgår yrkesutbildning föreskrivs i artikel 4.2, som har införlivats av en majoritet av medlemsstaterna[13].

- Försörjningsmedel och sjukförsäkring (artikel 5.1)

Kravet i fråga om inkomster varierar mellan medlemsstaterna, eftersom det vanligtvis fastställs i förhållande till det sociala biståndet, minimilevnadsstandarden eller minimilönen/minimipensionen. Många medlemsstater har fastställt tröskelvärden som ökar proportionellt med antalet familjemedlemmar och tar hänsyn till boendekostnaderna. I Cypern krävs ett anställningskontrakt på minst 18 månader som bevis för stabila och regelbundna försörjningsmedel, vilket i praktiken kan utgöra ett allvarligt hinder på arbetsmarknaden, som kännetecknas av anställningsavtal med kort varaktighet.

Handläggningen av familjemedlemmars ansökningar väcker ytterligare frågeställningar. I Bulgarien, Estland, Grekland, Malta, Polen och Rumänien föreskrivs i ramlagstiftningen att familjemedlemmar som ansöker om ställning som varaktigt bosatta ska bevisa att de har tillräckliga försörjningsmedel och att dessa inte omfattar sponsorns inkomster. Denna snäva tolkning av kravet på försörjningsmedel hindrar familjemedlemmar att uppnå en stabil ställning och strider mot målet att främja varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares integrering.

- Krav på integrering (artikel 5.2)

Vid sidan av ovanstående villkor får medlemsstaterna kräva att tredjelandsmedborgare uppfyller villkor för integrering. Detta är fallet i t.ex. Österrike, Tjeckien, Tyskland, Estland, Grekland, Frankrike, Italien, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta, Nederländerna, Portugal och Rumänien[14]. Bland villkoren för integrering återfinns språkkunskaper, men den erfordrade nivån varierar. Villkoren kan även omfatta mer ingående kunskaper om värdlandets samhälle, vanligtvis dess historia, rättsliga system och värderingar[15]. I vissa medlemsstater krävs att tredjelandsmedborgarna klarar ett prov[16], som kan föregås av obligatoriska kurser. I andra medlemsstater är det endast obligatoriskt att delta i integreringskurser[17].

Vid införlivandet av denna bestämmelse ska medlemsstaterna sträva efter att uppnå direktivets syfte och ta vederbörlig hänsyn till de allmänna principerna i EU-rätten, såsom principen om ändamålsenlig verkan ( effet utile ) och proportionalitetsprincipen. Vid en sådan bedömning är värdefulla indikatorer typen av kunskaper som den sökande förväntas inneha och nivån på dessa (även jämfört med kunskapsnivån i värdlandet), kostnaden för provet, tillgängligheten hos integreringskurserna och proven samt en jämförelse mellan de integreringskrav som ställs på de blivande varaktigt bosatta tredjelandsmedborgarna och de som ställs på blivande medborgare (som förväntas vara högre).

- Allmän ordning och säkerhet (artikel 6)

Med tanke på att varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare per definition redan har varit bosatta i den berörda medlemsstaten under minst fem år är medlemsstaternas möjlighet att avslå en ansökan av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet mer begränsad än i andra direktiv om laglig migration, eftersom medlemsstaterna måste beakta följande fyra omständigheter: allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet, den fara som den berörda person utgör, bosättningstiden och befintliga band med bosättningslandet.

Införlivandegraden är svår att bedöma på det här området, inte endast på grund av att ordalydelsen i de motsvarande nationella införlivandeåtgärderna vanligtvis skiljer sig något från direktivets text, utan även på grund av att de vanligtvis utgår ifrån olika rättskällor och att det är svårt att bedöma kombinationen av och rättsverkningarna hos dessa. Med dessa förbehåll tycks inte den nationella lagstiftningen i Österrike, Belgien, Spanien, Frankrike, Ungern, Litauen, Lettland, Polen, Rumänien, Slovenien[18] och Slovakien garantera att de omständigheter som anges i denna artikel beaktas varje gång ett beslut om att avslå en ansökan om ställning som varaktigt bosatt fattas (ofullständigt införlivande av kriterierna, orimligt vaga formuleringar samt automatisk koppling mellan vissa frihetsstraff/brottsregister och avslag).

- Dokumentation (artikel 7.1)

I artiklarna 4 och 5 fastställs vilken dokumentation som kan krävas till stöd för ansökan vid sidan av en giltig resehandling och dokumentation som bekräftar lämplig bostad. De nationella lagstiftningar där det systematiskt krävs ytterligare handlingar, såsom utdrag ur brottsregistret (Cypern, Tjeckien, Ungern, Italien, Rumänien och Slovenien) eller en detaljerad meritförteckning (Bulgarien[19]), förefaller därför inte vara förenliga med direktivet.

En annan problematisk fråga i vissa nationella lagstiftningar rör följderna av avsaknaden av dokumentation om lämplig bostad – begreppet ”lämplig bostad” avser vanligen en normal bostad som uppfyller de allmänna hälso- och säkerhetsnormerna eller en bostad som uppfyller normerna för socialbostäder. De medlemsstaters lagstiftning, i vilken det föreskrivs att avsaknad av sådan dokumentation utgör skäl för att avslå en ansökan, strider mot direktivet, eftersom detta inte är ett villkor för godkännande av ansökan[20]. Det särskilda kravet enligt Maltas nationella lagstiftning att bostaden inte får delas med en annan person/andra personer som inte är familjemedlem(mar) tycks vidare inte vara befogat.

Avsaknaden av specifika bestämmelser rörande dokumentation, såsom tycks vara fallet i Tyskland, Sverige och Nederländerna, är svårligen förenlig med den allmänna principen att tredjelandsmedborgare ska kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter[21].

- Övriga krav

Utfärdandet av EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta regleras genom en fakultativ bestämmelse (”får”) i österrikisk lag och förutsätter att personen har beviljats bosättningstillstånd, som i sin tur förutsätter att ett kvoteringskriterium har uppfyllts eller att ett tillräckligt antal poäng (kunskapsbaserat poängsystem) har erhållits, vilket inte är förenligt med direktivet.

När det gäller de avgifter som samtliga 24 medlemsstater tar ut för handläggning av ansökan, kan dessa, om de är orimligt höga, anses strida mot proportionalitetsprincipen och likställas med ett rättsstridigt ytterligare villkor för godtagande av ansökan som äventyrar direktivets ändamålsenliga verkan. I detta avseende kan frågeställningar uppstå beträffande Bulgarien, Cypern, Grekland, Frankrike, Nederländerna och Portugal, där avgifterna uppgår till mellan 260 och 600 euro. Denna fråga är föremål för ett överträdelseförfarande i domstolen[22].

3.3. Uppehållstillstånd för varaktigt bosatta och ställning som varaktigt bosatt (artikel 8.1–8.3

I direktivet fastställs en grundläggande skillnad mellan ställning som varaktigt bosatt och uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, eftersom ställningen som varaktigt bosatt är permanent och uppehållstillståndet endast intygar den ställningen[23]. Mot bakgrund av detta kan avsaknaden av uttryckliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen (i Frankrike, Lettland, Nederländerna, Portugal och Sverige) om ställningens permanenta karaktär vara problematiskt i rättsligt hänseende.

Med vissa undantag[24] har medlemsstaterna på ett korrekt sätt införlivat bestämmelsen om tillståndets varaktighet (artikel 8.2), varvid de generellt har fastställt denna till fem år.

Bestämmelserna rörande tillståndets utformning (artikel 8.3) ändrades genom rådets förordning (EG) nr 380/2008 av den 18 april 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Under de första åren efter direktivets ikraftträdande underlät en rad medlemsstater (bl.a. Spanien[25], Italien och Rumänien) att fastställa de obligatoriska uppgifter som ska anges på tillståndet, vilket förorsakade problem med rörligheten inom EU.

3.4. Villkor för förnyande av uppehållstillståndet för varaktigt bosatta och förlust av ställningen som varaktigt bosatt

- Förnyande av uppehållstillståndet för varaktigt bosatta (artikel 8.2)

Artikel 8.2 som rör automatiskt förnyande av uppehållstillståndet för varaktigt bosatta, och som är nära förbunden med artikel 9.6 om utgången av giltighetstiden hos uppehållstillståndet för varaktigt bosatta, har införlivats på ett korrekt sätt i de medlemsstater där det inte finns något förfarande för förnyande eftersom tillståndet är giltigt under obestämd tid. Dess införlivande har även skett på ett korrekt sätt i de medlemsstater där uppehållstillståndet för varaktigt bosatta automatiskt förnyas när det löper ut eller på begäran. De höga avgifter som tillämpas i detta avseende (Cypern) tycks inte vara förenligt med begreppet automatiskt förnyande, liksom de höga böter (upp till 1659 euro) som enligt rapporter tas ut i Slovakien av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare som inte ansöker om förnyande av uppehållstillståndet i tid.

- Återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt (artikel 9)

I artikel 9 regleras villkoren för återkallande eller förlust av ställning som varaktigt bosatt. Återkallande ska ske i de fem specifika fall som förtecknas i artikel 9.1 och 9.4 och får även ske under de omständigheter som anges i artikel 9.3. Att återkalla ställningen som varaktigt bosatt av andra skäl är inte motiverat.

Dessutom får medlemsstaterna enligt artikel 9.2 återkalla ställningen som varaktigt bosatt vid bortovaro från EU:s territorium under en period som överstiger tolv månader, om inte längre perioder medges[26] av särskilda eller exceptionella skäl (t.ex. projektutveckling i ursprungslandet). Införlivandet av denna bestämmelse rapporteras ha skett felaktigt i Slovakien och Nederländerna, där bortovaro under 180 dagar från det nationella territoriet även utgör skäl för förlust av ställningen som varaktigt boende.

På de villkor som anges i artikel 9.3 får medlemsstaterna föreskriva att en varaktigt bosatt person inte längre ska ha rätt att behålla sin ställning som varaktigt bosatt om han eller hon utgör ett hot mot den allmänna ordningen men detta inte är ett skäl för utvisning. Denna möjlighet medges i de flesta medlemsstaternas nationella lagstiftningar. Det framgår emellertid inte alltid tydligt om graden av allvar hos brotten tas i beaktande. I synnerhet tycks den franska lagstiftning som föreskriver att ställningen som varaktigt bosatt kan återkallas vid anställning av tredjelandsmedborgare utan erforderligt arbetstillstånd gå utöver de skäl för återkallande som föreskrivs i artikel 9.

Artikel 9.4, som behandlar förlust av ställningen som varaktigt bosatt i den första medlemsstaten efter förvärvande av en sådan ställning i en annan medlemsstat eller efter sex års bortovaro från den första medlemsstatens territorium, har införlivats i alla medlemsstater.

Cypern, Spanien[27], Litauen och Malta har inte kunnat visa att de har införlivat artikel 9.5 om det förenklade förfarandet för att återfå ställning som varaktigt bosatt (t.ex. slopande av eller lättande på bosättnings- eller integreringskravet) i de fall som anges i artikel 9.1 c och 9.4.

3.5. Rätt till likabehandling i den första medlemsstaten (artikel 11)

Enligt artikel 11 i direktivet åtnjuter varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare samma behandling som en medlemsstats egna medborgare på en rad områden, bland annat tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, socialt skydd och tillgång till varor och tjänster. Till följd av i synnerhet avsaknaden av uttryckliga bestämmelser i många medlemsstaters lagstiftningar råder det en beklaglig brist på information på det här området. Det är därför svårt att bedöma huruvida den nationella lagstiftningen överensstämmer med artikel 11. Antalet klagomål på det här området antyder emellertid att införlivandet av denna bestämmelse kan vara problematisk, särskilt i de fall då principen om likabehandling måste införlivas av en rad olika regionala och lokala myndigheter.

Tolv medlemsstater[28] har utnyttjat den möjlighet som erbjuds av artikel 11.2 att inskränka likabehandling till de fall då den varaktigt bosatta personens eller hans eller hennes familjemedlemmars registrerade stadigvarande hemvist är belägen inom den berörda medlemsstatens territorium. Dessutom är Grekland den enda medlemsstaten vars nationella lagstiftning i överensstämmelse med artikel 4 inskränker likabehandlingen till att gälla endast grundläggande förmåner i fråga om socialt bistånd och social trygghet[29]. När det gäller tillgången till arbetsmarknaden innehåller lagstiftningen i 17 medlemsstater[30] begränsningar av varaktigt bosattas tillgång till yrkesverksamheter som omfattar offentlig myndighetsutövning eller så utesluts de helt från sådana yrkesverksamheter.

Frågeställningar rörande införlivandet uppstår rörande tillgången till utbildning i Nederländerna (högskolorna får ta ut högre avgifter av tredjelandsmedborgare, inklusive fast bosatta tredjelandsmedborgare), förvärv av fast egendom i Polen, och fritt tillträde till territoriet i Litauen (den fria rörligheten för utlänningar får begränsas med stöd av en lång förteckning av skäl, bland annat skyddet av andra personers rättigheter och friheter).

Ett ärende om huruvida ett nationellt bostadsbidrag som endast beviljas unionsmedborgare är förenligt med artikel 11 har av en italiensk domstol överförts till domstolen för förhandsavgörande[31].

3.6. Koppling till det nationella permanenta uppehållstillståndet – förmånligare nationella bestämmelser (artikel 13)

Enligt artikel 13 i direktivet får medlemsstaterna utfärda nationella uppehållstillstånd som gäller permanent på förmånligare villkor. Sådana uppehållstillstånd ger inte rätt till bosättning i andra medlemsstater. Tretton medlemsstater[32] har utnyttjat denna möjlighet, bland annat till förmån för personer som beviljats internationellt skydd, viktiga investerare eller tredjelandsmedborgare som har ett särskilt förhållande till medlemsstaten i fråga, eftersom de är födda där, har bott under en längre tid på dess territorium eller är gifta med en medborgare i medlemsstaten.

Problem kan uppstå i de medlemsstater[33] där tredjelandsmedborgare inte tillåts inneha ett uppehållstillstånd för varaktigt bosatta samtidigt med ett annat uppehållstillstånd och måste välja mellan de två tillstånden. Ett sådant val överensstämmer inte med artiklarna 4.1 och 7.3, där det föreskrivs att medlemsstaterna ska bevilja ställning som varaktigt bosatt till sökande som uppfyller villkoren i direktivet. Dessutom riskerar detta att skapa konkurrens mellan nationella uppehållstillstånd och EU-uppehållstillstånd, som inte nödvändigtvis leder till mer fördelaktiga bestämmelser för tredjelandsmedborgare, eftersom jämförelsen av de båda tillståndens fördelar ofta är en delikat uppgift som kräver ingående kunskaper om immigrationslagstiftningen och en noggrann bedömning.

3.7 Villkor för bosättning och arbete i en annan medlemsstat (artiklarna 14, 15, 16 och 18)

Ett av direktivets viktigaste mervärden är ökad rörlighet inom EU för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, vilket bidrar till att förverkliga den inre marknaden. Införlivandet når inte upp till ambitionerna på det här området. Många medlemsstater har endast delvis införlivat kapitel III i direktivet om bosättning i andra medlemsstater eller skjutit upp införlivandet. Dessutom har problem uppstått med uppehållstillstånd som inte utfärdas i överensstämmelse med specifikationerna i direktivet (se punkt 3.3). Detta har resulterat i att ansökningar från personer som är varaktigt bosatta i en annan medlemsstat avslås av skäl som inte föreskrivs i direktivet eller dessa personer förvägras sina rättigheter.

Rörligheten inom EU ökar avsevärt i de medlemsstater där personer som beviljats ställning som varaktigt bosatta i en annan medlemsstat undantas från en arbetsmarknadsprövning (och i vissa fall även från kravet på arbetstillstånd). Detta är fallet i Belgien[34], Cypern, Ungern, Lettland, Polen, Portugal och Sverige. I Italien, Rumänien och Slovenien tillämpas nationella kvoter – som skiljer sig från dem som föreskrivs i artikel 14.4[35]. Huruvida dessa kvoter är förenliga med direktivet beror på om de är grundade på en arbetsmarknadsprövning eller inte. Italiens kvoter, som är uppdelade efter medborgarskap, förefaller därför strida mot direktivet.

Vissa medlemsstater har slopat kravet på att personer som är varaktigt bosatta i en annan medlemsstat ska kunna visa att de har stabila och regelbundna försörjningsmedel och sjukförsäkring när de ansöker om uppehållstillstånd. Inkomstkrav i enlighet med artikel 15 som är striktare än dem i artikel 5, och som tillämpas i Frankrike, Italien och Rumänien på vissa kategorier av varaktigt bosatta, hämmar rörligheten inom EU och väcker frågeställningar rörande direktivets efterlevnad med hänsyn till proportionalitetsprincipen och principen om ändamålsenlig.

I artikel 15.3 föreskrivs att medlemsstaterna ska kräva att varaktigt bosatta personer som ansöker om uppehållstillstånd följer ”åtgärderna” för integrering, förutsatt att inte några villkor för integrering ställts på dem i den första medlemsstaten. Såsom framgår av ordvalet och av de begränsningar som föreskrivs angående tillämpningen av och innehållet i ”integreringsåtgärderna”, är dessa inte liktydiga med ”integreringsvillkoren” i artikel 5.2. Om en nationell lagstiftning i en medlemsstat föreskriver att personer som innehar ställning som varaktigt bosatta i en annan medlemsstat ska delta i integreringsåtgärder som omfattar mer än språkkurser, trots att integreringsvillkor tillämpats i den första medlemsstaten, så strider den lagstiftningen därför mot direktivet. Detta är fallet i Österrike, Estland[36], Frankrike, Tyskland och Lettland.

I artikel 18.1 regleras medlemsstaternas möjlighet att vägra en ansökning om personen utgör ett hot mot folkhälsan. I vissa medlemsstater är det oklart om de sjukdomar som nämns dessutom omfattas av bestämmelser till skydd för medborgarna. Belgien, Ungern, Italien, Lettland och Rumänien[37] har inte införlivat artikel 18.3 som förbjuder medlemsstaterna att vägra uppehållstillstånd på grund av sjukdomar som uppstår efter det att det första uppehållstillståndet har utfärdats. Trots att artikel 18.4 förbjuder att hälsoundersökningar genomförs systematiskt och att avgifter för dessa tas ut, krävs i Grekland och Litauen medicinsk dokumentation i alla ärenden, och i Cypern, Tjeckien, Lettland, Litauen och Rumänien måste den sökande betala kostnaderna för undersökningen eller den medicinska dokumentationen.

Frågeställningar rörande införlivandet av artikel 16.1, enligt vilken den varaktigt bosatta personens make eller maka och minderåriga barn ska tillåtas medfölja honom eller henne om familjen redan var bildad i den första medlemsstaten, uppstår i Estland och Litauen[38] där de allmänna bestämmelserna om familjeåterförening gäller och i Spanien och Italien där ett bostadskrav tillämpas. Den fakultativa bestämmelsen (”får”) i den ungerska lagstiftningen kan också vara missledande när det gäller familjens rätt att medfölja den varaktigt bosatta personen.

3.8 Uppehållstillstånd utfärdade till långvarigt bosatta i en annan medlemsstat (artikel 19.2 och 19.3 och artikel 21)

Enligt artikel 19.2 ska den andra medlemsstaten utfärda ett förnybart uppehållstillstånd åt den varaktigt bosatte om alla villkor är uppfyllda och ska underrätta den första medlemsstaten om sitt beslut. Denna informationsskyldighet har inte införlivats i Frankrike, Italien, Litauen, Lettland och Rumänien.

Så snart som den varaktigt bosatte har fått uppehållstillstånd i den andra medlemsstaten ska han eller hon enligt artikel 21.1 åtnjuta likabehandling på de områden som anges i artikel 11 i den medlemsstaten. Särskilda frågeställningar rörande införlivandet uppstår i Finland, Litauen, Slovenien och Slovakien, där endast varaktigt bosatta personer som innehar ett permanent uppehållstillstånd åtnjuter fullständig likabehandling, och i Nederländerna, där varaktigt bosatta personers temporära uppehållstillstånd kan dras in om de ansöker om socialt bistånd.

I Bulgarien, Finland, Italien, Rumänien, Slovenien[39] och Slovakien begränsas alltjämt tillgången till arbetsmarknaden efter de första 12 månaderna, i strid med direktivet. Cyperns och Greklands lagstiftning är inte tydlig på denna punkt.

När det gäller uppehållstillstånd för familjemedlemmar (artikel 19.3) ska den andra medlemsstaten utfärda uppehållstillstånd som kan förnyas med samma giltighetstid som det som utfärdades till den varaktigt bosatte. I Rumänien och Slovakien har denna särskilda bestämmelse inte införlivats, och i Slovenien och Litauen[40] tillämpas ovederbörliga begränsningar. Så snart som familjemedlemmarna har fått uppehållstillståndet ska de åtnjuta de rättigheter som räknas upp i artikel 14 i familjeåterföreningsdirektivet. Denna bestämmelse har inte införlivats i Estland, Lettland och Rumänien, och införlivandet i Slovenien har inte skett korrekt när det gäller tillgången till arbetsmarknaden och i Finland när det gäller utbildning.

3.9. Skydd mot utvisning (artiklarna 12 och 22)

Utvisning från den första medlemsstaten är strängt reglerad i direktivet (artikel 12): endast om en varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare utgör ”ett reellt och tillräckligt allvarligt hot” mot allmän ordning eller säkerhet får en medlemsstat utvisa honom eller henne, varvid inga ekonomiska överväganden får spela någon roll. Beslutet om utvisning ska föregås av en ingående bedömning av personens särskilda situation och följderna för vederbörande på grundval av en uppsättning angivna kriterier (artikel 12.3). Detta skapar problem i rättsligt hänseende i de länder vars nationella lagstiftning inte uttryckligen hänvisar till något specifikt hot (Spanien, Rumänien och Sverige), inte beaktar hela uppsättningen av kriterier (Belgien, Bulgarien, Frankrike, Ungern, Luxemburg, Lettland, Nederländerna, Rumänien och Sverige), föreskriver fler skäl än de som gäller allmän ordning och säkerhet eller inte specifikt utesluter ekonomiska överväganden såsom anges i artikel 12.2.

I artikel 22 regleras möjligheten att utvisa en varaktigt bosatt person som har beviljats uppehållstillstånd i en annan medlemsstat men som ännu inte har erhållit ställning som varaktigt bosatt i den medlemsstaten. Med undantag för Malta, Portugal och Sverige har medlemsstaterna ännu inte antagit specifika bestämmelser om detta, vilket är problematiskt eftersom de flesta medlemsstater föreskriver ett antal ytterligare skäl för vägran att bevilja uppehållstillstånd eller för tillbakadragande av redan beviljade uppehållstillstånd.

Direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, har inverkat på artikel 22.2 och 22.3 eftersom, enligt artikel 6 i direktivet, tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd utfärdat av en annan medlemsstat ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. Det är endast om tredjelandsmedborgaren i fråga inte uppfyller detta krav som medlemsstaten får utfärda ett beslut om återvändande. De rättssäkerhetsgarantier och bestämmelser om inreseförbud som föreskrivs i direktiv 2008/115/EG bör även följas.

3.10. Rättssäkerhetsgarantier (artiklarna 7.2, 10, 19.1 och 20)

- Tidsfrist för handläggande av en ansökan (artiklarna 7.2 och 19.1)

De flesta medlemsstater följer i enlighet med artikel 7.2 tidsfristen på sex månader för handläggning av ansökan om uppehållstillstånd för varaktigt bosatta[41] och utnyttjar möjligheten att i undantagsfall förlänga tidsfristen. Belgien och Tyskland ger upphov till frågeställningar, eftersom ingen klart angiven längsta tidsfrist föreskrivs i dessa länder. Dessutom kan praxis i vissa medlemsstater skilja sig från de officiella tidsfristerna[42].

I de flesta medlemsstaterna får varaktigt bosatta personer uppehålla sig i den andra medlemsstaten under tiden som ansökan om uppehållstillstånd handläggs.

Medlemsstaterna är skyldiga att fastställa konsekvenserna av att ett beslut inte fattas inom tidsfristen (t.ex. förlängning av den sökandes tillfälliga uppehållstillstånd, positivt beslut, eller negativt beslut varpå den sökande har rätt att överklaga). Införlivandet har inte skett på ett korrekt sätt i Estland, Finland och Italien, där inga bestämmelser har antagits.

I överensstämmelse med direktivets ändamålsenliga verkan bör ett positivt beslut innebära att uppehållstillstånd för varaktigt bosatta beviljas den sökande (såsom föreskrivs i Belgien och Nederländerna) eller att den sökandes tillgång till de rättigheter som är knutna till uppehållstillståndet åtminstone inte fördröjs.

- Andra rättssäkerhetsgarantier (artikel 7.2 tredje stycket samt artiklarna 10 och 20)

Informationsskyldigheten enligt artikel 7.2 tredje stycket förefaller inte uppfyllas i tillräckligt hög grad i praktiken, särskilt i fråga om den serie rättigheter som beviljas varaktigt bosatta personer i enlighet med artikel 11.

De övriga rättssäkerhetsgarantierna i artiklarna 10 och 20 har införlivats med de flesta nationella lagstiftningarna. I Tjeckien får förlust av ställning som varaktigt bosatt i enlighet med artikel 9.4 i direktivet emellertid inte överklagas.

IV. SLUTSATSER

EU har sedan lång tid tillbaka agerat för att främja integrering och icke-diskriminering av tredjelandsmedborgare, särskilt varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. Direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning är ett avgörande verktyg för att nå detta mål och en viktig beståndsdel i EU:s immigrationspolitik. Direktivet är en innovativ lösning inspirerad av både de regler som gäller för EU-medborgarna och av immigrationspolitiken. Det ger varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare en uppsättning rättigheter som gäller i hela EU och främjar principen om icke-diskriminering. Och för första gången någonsin fastställs bestämmelser för att underlätta rörligheten från en medlemsstat till en annan.

Mot bakgrund av detta ambitiösa mål är det beklagligt att direktivet har så liten inverkan i många medlemsstater. År 2009 bodde omkring fyra femtedelar av tredjelandsmedborgarna med ställning som varaktigt bosatta i fyra medlemsstater: Estland (187 400), Österrike (166 600), Tjeckien (49 200) och Italien (45 200). I Frankrike och Tyskland hade endast 2 000 tredjelandsmedborgare fått uppehållstillstånd som varaktigt bosatta[43]. Tillgängliga uppgifter tyder på att endast ett litet antal av de varaktigt bosatta tredjelandsmedborgarna i praktiken har utnyttjat denna nya autostrada för rörlighet inom EU som deras ställning innebär (färre än femtio personer per medlemsstat). Även om inte alla tredjelandsmedborgare som har bott i mer än fem år i en medlemsstat automatiskt uppfyller villkoren för att erhålla ställning som varaktigt bosatta (t.ex. på grund av att de inte uppfyller inkomstkravet), eller uppfyller villkoren för att få medborgarskap och föredrar att bli medborgare i stället, är skillnaden mellan de som skulle kunna beviljas ställning som varaktigt bosatta och de som i praktiken beviljas denna ställning stor.

Denna rapport visar att det råder en allmän brist på information bland tredjelandsmedborgare om ställningen som varaktigt bosatt och vilka rättigheter som är knutna till denna ställning, och att det finns ett stort antal brister när det gäller införlivandet (t.ex. restriktiv tolkning av direktivets räckvidd, ytterligare villkor för godtagande av ansökan, såsom höga avgifter, olagliga hinder för rörlighet inom EU, urvattning av rätten till likabehandling och skydd mot utvisning) som borde föranleda ytterligare åtgärder på såväl EU-nivå som nationell nivå.

V. ÅTGÄRDER SOM BÖR VIDTAS

Kommissionen kommer att intensifiera insatserna för att se till att direktivet införlivas och genomförs på ett riktigt sätt i hela EU. För att åstadkomma detta kommer kommissionen att till fullo utnyttja sina befogenheter enligt fördraget och fortsätta att inleda överträdelseförfaranden om så är nödvändigt. Det har gått fem år sedan tidsfristen för direktivets införlivande löpte ut, och det är hög tid att det börjar tillämpas fullt ut.

Samtidigt kommer kommissionen fortsätta att arbeta tillsammans med medlemsstaterna på tjänstemannanivå. Kontaktkommittén kommer att fortsätta att kartlägga svårigheter, underlätta åsiktsutbyten om tolkning av direktivet och ge vägledning. Vissa rättsliga och tekniska frågor skulle kunna diskuteras ytterligare och klargöras, såsom åtgärder och villkor för integrering, särskilda regler för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares inresa i den andra medlemsstaten, skydd mot utvisning och utbyte av information mellan medlemsstaterna.

Vidare bör de varaktigt bosatta bli bättre informerade om vilka rättigheter de åtnjuter enligt direktivet. Kommissionen kommer att utnyttja de befintliga webbplatserna på bästa sätt, främst via den kommande EU-invandringsportalen, och planerar att utarbeta en förenklad vägledning för varaktigt bosatta personer. Vidare skulle kommissionen kunna uppmuntra och stödja medlemsstaterna när det gäller lanseringen av medvetandehöjande kampanjer för att informera varaktigt bosatta om deras rättigheter.

Avslutningsvis, för att främja ställningen som varaktigt bosatt, föra integreringen av tredjelandsmedborgare framåt och förbättra den inre marknadens funktion, skulle även ändringar av direktivet kunna övervägas, t.ex. bättre beakta tillfälliga vistelser vid beräkningen av femårsperioden, ytterligare uppmuntra cirkulär migration genom mer flexibla arrangemang för perioder av bortovaro från EU:s territorium i enlighet med systemet med EU-blåkort[44], underlätta tillgången till arbetsmarknaden i den andra medlemsstaten och ytterligare förenkla förvärvandet av ställning som varaktigt bosatt i den andra medlemsstaten.

[1] EUT L 16, 23.1.2004, s. 44.

[2] Det första direktivet var direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening.

[3] År 2009 uppgick de till 567 100 stycken (Källa: Eurostat).

[4] Danmark, Irland och Förenade kungariket är inte bundna av direktivet.

[5] Studie som erhållit stöd från kommissionen och utförts av ett konsortium under ledning av Andersson Effers Felix (AEF) med medverkan av Matrix Insight Ltd (Matrix) och Centre for Migration Law (CMR) och som består av en uppdatering av den studie som utfördes 2007 av akademikernätverket Odysseus för rättsliga studier om invandring och asyl i Europa.

[6] Se i synnerhet särskilda undersökningar nr 7, 41, 46, 53, 57, 148, 180 och 209.

[7] D. Acosta Arcarazo, The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship. An Analysis of Directive 2003/109, Martinus Nijhoff, 2011.

[8] Alla medlemsstater utom Österrike, Slovenien, Slovakien och Polen.

[9] Målen C-5/07 (Kommissionen mot Portugal), C-59/07 (Kommissionen mot Spanien) och C-34/07 (Kommissionen mot Luxemburg).

[10] För tredjelandsmedborgare som innehar ett s.k. blåkort i enlighet med direktiv 2009/50 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning, förlängs denna period till högst 12 månader i följd och den sammanlagda perioden till högst 18 månader.

[11] Ändringar är under utarbetande.

[12] Österrike, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Spanien, Finland, Italien, Luxemburg, Lettland, Malta, Nederländerna, Polen och Rumänien.

[13] Alla medlemsstater utom Cypern, Finland, Frankrike, Italien, Litauen och Sverige.

[14] Detta krav gäller dock inte familjemedlemmar i Tyskland, Estland, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta och Rumänien.

[15] Österrike, Frankrike, Tyskland, Grekland, Litauen, Malta och Nederländerna.

[16] Österrike, Tyskland, Estland, Grekland, Italien, Litauen, Lettland, Malta, Nederländerna, Portugal och Rumänien.

[17] Kurser i medborgarkunskap i Frankrike.

[18] Ändringar är under utarbetande.

[19] Ändringar är under utarbetande.

[20] Genomförandet kan ge upphov till frågeställningar på det här området i Österrike, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Frankrike, Ungern, Italien, Litauen, Luxemburg, Lettland, Malta, Polen, Rumänien och Slovakien.

[21] Domstolens dom av den 30 maj 1991 i mål C-351/88.

[22] Mål C-508/10 (kommissionen mot Nederländerna).

[23] Se skäl 11.

[24] Tio år i Tjeckien och Frankrike samt ingen tidsbegränsning i Finland, Italien, Tyskland och Slovenien.

[25] Ändringar är under utarbetande.

[26] Österrike, Belgien, Tjeckien, Finland, Luxemburg, Malta, Portugal och Slovenien.

[27] Ändringar är under utarbetande.

[28] Österrike, Belgien, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Ungern, Italien, Luxemburg, och Polen.

[29] Varmed förstås förmåner som påverkar skyddet av barn, behövande och familjen.

[30] Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Ungern, Italien, Litauen, Luxemburg, Polen, Rumänien, Sverige och Slovenien.

[31] Mål C-571/10.

[32] Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Grekland, Spanien, Finland, Frankrike, Ungern, Nederländerna, Polen,, Sverige och Slovenien.

[33] Österrike, Belgien, Tyskland, Estland, Grekland, Finland, Italien, Litauen, Luxemburg, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien och Slovakien.

[34] Under tillämpningen av övergångsbestämmelser för EU-medborgare endast för yrken där det råder brist på arbetskraft.

[35] Används endast av Österrike.

[36] Detta krav gäller dock inte tillfälliga uppehållstillstånd.

[37] Ändringar är under utarbetande.

[38] Ändringar är under utarbetande.

[39] Ändringar är under utarbetande.

[40] Ändringar är under utarbetande.

[41] 30 dagar: Slovenien. Två månader: Tjeckien. Tre månader: Bulgarien, Tjeckien, Estland, Spanien, Italien, Lettland, Polen och Slovakien. Fyra månader: Frankrike och Ungern.

[42] T.ex. Italien.

[43] Källa: Eurostat.

[44] Se direktiv 2009/50/EG.