[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 13.6.2006

KOM(2006) 289 slutlig

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

”BÄTTRE LAGSTIFTNING 2005” i enlighet med artikel 9 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (13:e rapporten) {SEK(2006) 737}

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

”BÄTTRE LAGSTIFTNING 2005”i enlighet med artikel 9 i protokolletom tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna(13:e rapporten)

Denna rapport är den trettonde årliga översynen av tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Den omfattar också de framsteg som gjorts i riktning mot förbättrad lagstiftning i Europeiska unionen[1].

1. Bättre lagstiftning

Ett förbättrat lagstiftningsklimat är avgörande både för att öka konkurrensen, tillväxten och sysselsättningen och för att främja en hållbar utveckling och en bättre livskvalitet för de europeiska medborgarna. För att åstadkomma en sådan förbättring krävs gemensamma insatser från Europaparlamentet, rådet, kommissionen och medlemsstaterna.

De viktigaste målen och åtgärderna för att åstadkomma en förbättrad lagstiftning vid EU-institutionerna fastställs i två dokument, nämligen kommissionens handlingsplan för bättre lagstiftning, som reviderades i mars 2005[2], och det interinstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning” som undertecknades av Europaparlamentet, rådet och kommissionen i december 2003[3].

Under 2005 fortsatte intresset för att förbättra lagstiftningens kvalitet att växa. Den betydelse som frågan tillmäts kommer till uttryck i en rad initiativ som har tagits i olika forum.

1.1. Åtgärder som kommissionen vidtagit

År 2005 fastställde den nya kommissionen att dess huvudmål var att åstadkomma starkare och varaktig tillväxt och att skapa fler och bättre arbetstillfällen. När den gav Lissabonstrategin en nystart[4] lade den tonvikten vid en rad åtgärder såsom införande av lagstiftningsmässiga incitament för näringslivet, undanröjande av onödiga kostnader och av olika lagstiftningsmässiga hinder för anpassningsförmåga och innovation. Dessa punkter betonades ytterligare i meddelandet från mars 2005 med titeln ”Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen”[5].

Sedan dess har kommissionen i enlighet med sin reviderade handlingsplan från mars 2005

- godkänt reviderade riktlinjer för konsekvensanalys[6],

- antagit ett meddelande om en gemensam EU-metod för att bedöma administrativa kostnader till följd av lagstiftning[7],

- antagit ett meddelande om resultat av granskningen av aktuella lagförslag[8],

- antagit ett meddelande om en strategi för förenkling av lagstiftningen[9],

- inrättat en högnivågrupp av nationella lagstiftningsexperter[10]

Samråd med berörda parter

Under 2005 skedde en markant ökning av antalet samråd; 187 meddelanden som inte gällde lagstiftning (en ökning med 28 jämfört med 2004) och 106 Internetsamråd (en ökning med 11) via webbportalen ”Din röst i Europa”. Överlag har efterlevnaden av miniminormerna för samråd med allmänheten varit tillfredsställande[11]. Erfarenheterna visar dock att det finns utrymme för ytterligare förbättringar, dels genom att ge allmän feedback på hur man i ett förslag tog hänsyn till synpunkterna eller varför man valde att inte beakta dem, dels genom att se till att de synpunkter som man får in systematiskt publiceras.

Konsekvensanalys

Under 2005 gjorde kommissionen ytterligare förbättringar av metoderna för att bedöma potentiella verkningar av sina förslag[12], och ökade både antalet[13] konsekvensanalyser som åtföljde kommissionens viktigaste initiativ och analysernas kvalitet[14]. Man måste ägna särskild uppmärksamhet åt att se till att olika politiska alternativ undersöks noggrant redan i ett tidigt skede av utvecklingen av politiken, som en del i ett stärkt kvalitetsstöd och en stärkt kontrollram.

Extern experthjälp

Under 2005 togs SINAPSE (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) i bruk, ett nytt och kraftfullt gränssnitt mellan experter och beslutsfattare (inom EU)[15]. Under 2005 registrerades mer än 300 europeiska och internationella vetenskapliga organisationer. Detta instrument kommer att bidra till ytterligare framsteg när det gäller kvaliteten, öppenheten och effektiviteten vid inhämtande av experthjälp i linje med de principer och normer som kommissionen fastställde i sitt meddelande från 2002 rörande insamling och användning av råd från externa experter[16].

Till följd av de utfästelser som ordförande Jose Manuel Barroso gjorde inför Europaparlamentet 2004 har kommissionen vidtagit viktiga åtgärder för att förbättra öppenheten med avseende på expertgrupperna. Det har framför allt inrättats ett register där Europaparlamentet och allmänheten sedan oktober 2005 kan hitta allmän information om ungefär 1 200 expertgrupper som bistår kommissionen med råd[17].

Uppdatering och förenkling av regelverket

I oktober 2005 antog kommissionen en ny fas i sin strategi för att förenkla befintliga regler[18] som en fortsättning på och en förstärkning av det första programmet för genomgripande förenkling som inleddes i februari 2003[19]. Med utgångspunkt i synpunkter från medlemsstaterna[20] och andra berörda parter[21] föreslås i den nya strategin ett rullande treårsprogram som uppdateras med jämna mellanrum. Förenklingsförslagen från kommissionen kommer att bli betydligt fler; enligt det rullande programmet skall 222 rättsakter upphävas, kodifieras, omarbetas eller ändras (med en icke obetydlig dominoeffekt på fler än 1 400 anknytande rättsakter).

Bedömning av de administrativa kostnaderna

Kommissionen testade, validerade och presenterade under 2005 en metod för att bedöma de administrativa kostnaderna till följd av EU-lagstiftningen[22]. Den drog också slutsatsen att ett gemensamt förhållningssätt på EU-nivå skulle vara möjligt och ha ett klart mervärde.

Kommissionen tillkännagav att metoden skulle införlivas i riktlinjerna för konsekvensanalys och utvärdering[23]. Kommissionen åtog sig att undersöka huruvida den gemensamma EU-metoden skulle kunna användas för att bedöma den samlade administrativa bördan på sektorsnivå[24]. Kommissionen meddelande också att den planerade att ytterligare förfina metoden med hjälp av högnivågruppen med nationella experter på bättre lagstiftning.

Val av regleringsform

I den reviderade handlingsplanen från 2005 framhöll kommissionen på nytt behovet av att lägga större vikt vid valet av regleringsform för att uppnå målen i fördraget och genomföra EU:s politik. Beslutsfattare bör alltid sträva efter att utforska flera olika möjligheter, både sådana som gäller lagstiftning och övriga, som kan leda till att målen uppfylls. I syfte att skapa ökad medvetenhet och bidra till en gynnsammare miljö för användningen av alternativa regleringsformer inledde kommissionen en inventering av befintliga fall av samreglering och självreglering inom EU. Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och kommissionen har undersökt på vilket sätt man kan samla praktisk kunskap om själv- och samreglering inom EU, underlätta informationsutbyte och komma fram till de bästa metoderna. De beslutade att inrätta en ny databas 2006.

Samtidigt som möjligheterna med alternativ reglering framhålls medger kommissionen också att förordningar i många fall förblir det enklaste sättet att uppnå EU-målen. Detta underströks bland annat av observationsgruppen för inre marknaden vid Europeiska ekonomiska och sociala kommittén.

Övervakning av tillämpningen av gemenskapslagstiftningen

Huvudansvaret för att tillämpa gemenskapslagstiftningen ligger hos medlemsstaternas myndigheter (och domstolar). Kommissionens roll är att se till att gemenskapslagstiftningen till fullo införlivas och tillämpas korrekt.

En förbättrad övervakning av införlivandet av lagstiftning och förbättrad kontroll av efterlevnaden är huvudsakligen avhängigt av att det finns standardiserade jämförelsetabeller[25] att tillgå, att införlivande av åtgärder systematiskt anmäls elektroniskt, att sannolika problem och behov av tekniskt bistånd fastställs i ett tidigt skede samt att påminnelser används. Under 2005 var de nya medlemsstaterna fullständigt integrerade i den normala övervakningsprocessen. De nya medlemsstaterna gjorde förhållandevis bra ifrån sig när det gäller att anmäla vilka nationella åtgärder som införlivar olika direktiv. I fråga om jämförelsetabellerna gjordes inte lika stora framsteg. I sina förslag till direktiv har kommissionen alltid systematiskt tagit med en bestämmelse om att medlemsstaterna skall tillhandahålla sådana tabeller, men denna bestämmelse har inte alltid godkänts av rådet.

Hanteringen av klagomål och överträdelser, en annan viktig faktor för en korrekt tillämpning av EU-lagstiftning, förbättrades på olika nivåer. Användningen av mindre formella åtgärder ökade också under 2005.

Granskning och tillbakadragande av framlagda lagförslag

I den reviderade handlingsplanen från mars 2005 föreskrivs granskning av aktuella lagförslag med avseende på deras allmänna relevans och deras inverkan på konkurrenskraften[26]. Samtliga framlagda förslag som hade överlämnats till lagstiftaren före den 1 januari 2004 granskades (183 förslag). Detta var ett nytt initiativ eftersom det inte bara var en rent teknisk åtgärd (dvs. det vanliga tillbakadragandet av förslag som inte längre är aktuella).

I september 2005 tillkännagav kommissionen sin avsikt att dra tillbaka 68 förslag[27]. De ansågs inte vara förenliga med Lissabonmålen eller principerna för bättre lagstiftning, hade små möjligheter att bli godkända eller hade blivit inaktuella när det gäller målen. Efter att ha gett parlamentet och rådet tid att lämna synpunkter och undersökt dessa, drog kommissionen formellt tillbaka sina förslag genom att offentliggöra en förteckning över dem i Europeiska unionens officiella tidning 2006.

1.2. Åtgärder som vidtagits av Europaparlamentet, rådet, Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén

Under 2005 påbörjade Europaparlamentet flera rapporter om olika aspekter av bättre lagstiftning, de flesta med sikte på att antas under 2006. Rådet och dess ordförandeskap var i motsvarande grad intresserade av att hålla liv i debatten om bättre lagstiftning[28]. Regionkommittén och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén deltog också aktivt i diskussionen om bättre lagstiftning.

När det gäller konsekvensanalyser har utvecklingen varit lovande. Europaparlamentet gjorde, i likhet med rådet, sin första konsekvensbedömning av ändringarna av ett förslag från kommissionen i form av ett pilotprojekt. Den stora utmaningen ligger i att från försöksfasen övergå till en mer allmän tillämpning. En utveckling värd att notera var den interinstitutionella överenskommelse som nåddes i november 2005 om en gemensam metod för konsekvensanalyser, där grundläggande ”trafikregler” för konsekvensanalyser genom hela lagstiftningsprocessen fastställdes. Detta ”gemensamma förhållningssätt” kan ses som det första steget mot att en gemensam metod för konsekvensbedömning utarbetas i enlighet med det interinstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning”.

Övriga institutioner måste emellertid öka sina ansträngningar. Kommissionen skulle till exempel gärna se att medlemsstaterna åtog sig att göra konsekvensanalyser av de förslag som de lägger fram när det gäller polissamarbete och straffrättsligt samarbete (den s.k. tredje pelaren). Inom detta område har kommissionen och medlemsstaterna delad initiativrätt. Även om kommissionen analyserar de möjliga konsekvenserna av förslag inom detta område gör inte medlemsstaterna det. I många fall innehåller deras förslag inte heller någon korrekt motivering.

Det tydliga åtagandet från ministrarna i rådet att, på begäran och i proportion till behoven, tillhandahålla nödvändig information för bedömningen av de administrativa kostnaderna till följd av EU-lagstiftningen, var ett välkommet steg i rätt riktning[29]. Rådet tog dock inte fasta på Europeiska rådets uppmaning från mars 2005 att uppnå en överenskommelse med kommissionen om en gemensam metod[30].

Genomförandet av de bestämmelser i det interinstitutionella avtalet som berör förenkling och samordning av lagstiftningsarbetet var däremot tämligen begränsat. Varken Europaparlamentet eller rådet ändrade sina arbetsmetoder för antagandet av förslag till förenkling[31]. Eftersom detta är en av huvudpunkterna för att programmet för förenkling skall bli en framgång hoppas kommissionen att lagstiftaren snabbt går vidare med förslagen till förenkling. En bättre samordning av den årliga tidsplaneringen för lagstiftning visade sig vara svår att genomföra på grund av bristande engagemang från rådets sida.

1.3. Medlemsstaternas åtgärder

Regleringskraven på de europeiska aktörerna härrör huvudsakligen från nationell lagstiftning på grund av dess relativa betydelse i förhållande till EU-lagstiftningen. Medlemsstaterna har dessutom en viktig funktion att fylla i arbetet med att åstadkomma en bättre lagstiftning, eftersom de ansvarar för tillämpningen och, när det gäller direktiv, för införlivandet av EU-lagstiftningen på nationell nivå. Ansvaret för att åstadkomma bättre lagstiftning vilar därför i hög grad på dem.

Kommissionen har föreslagit att bättre lagstiftning skall ingå i de nationella Lissabonprogrammen och rekommenderat att medlemsstaterna utarbetar rapporter om sin pågående verksamhet och planerade åtgärder. Denna dimension ingår i kommissionens årliga framstegsrapport för tillväxt och sysselsättning från januari 2006.

Kommissionen uppmanar särskilt de medlemsstater som inte har någon strategi för lagstiftning att göra en konsekvensanalys av lagstiftningsförslag, systematiskt rådgöra med berörda parter, inrätta ett program för förenkling av lagstiftningen och utarbeta en metod för att bedöma de administrativa kostnaderna.

2. Tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna

Kommissionen har särskilt lagt ner arbete på att förklara hur de åtgärder som den föreslår överensstämmer med dessa båda principer. Införandet av ett nytt system för att skriva den motivering som åtföljer varje förslag till lagstiftning har lett till mer detaljerade och systematiska grunder för behovet av åtgärder på EU-nivå.

Europaparlamentet och rådet har infört relativt få ändringar med uttrycklig hänvisning till subsidiaritet och proportionalitet. Att det råder samförstånd om tolkningen av principerna är inte förvånande med hänsyn till att samråden nådde rekordnivåer[32] och att en mycket stor andel av kommissionens förslag i själva verket utgjorde svar på uppmaningar från Europeiska rådet, rådet och Europaparlamentet. Det framkom skilda uppfattningar i några få fall[33], men de tre institutionerna lyckades till slut komma fram till en gemensam tolkning av subsidiaritet och proportionalitet för nästan samtliga av dessa.

I de flesta av Regionkommitténs yttranden kritiserades inte kommissionens förslag när det gäller subsidiaritetsprincipen. I ett fall drog kommittén slutsatsen att förslaget inte var till fullo förenligt med principen[34]. Kommissionen beslutade därefter att dra tillbaka förslaget.

COSAC[35] genomförde ett pilotprojekt i syfte att pröva den mekanism för tidig varning när det gäller subsidiaritet som föreskrivs i det konstitutionella fördraget, på ett paket med förslag till lagstiftning som kommissionen lade fram 2004. Tjugo nationella parlament ansåg att kommissionen inte motiverade sina förslag tillräckligt i subsidiaritetshänseende. Fjorton drog slutsatsen att åtminstone en av aspekterna av paketet inte överensstämde med subsidiaritetsprincipen. En del av denna kritik delades av Europaparlamentet. Några av argumenten hade emellertid inte något samband med subsidiaritet. Detta visar behovet av att utarbeta en gemensam tolkning av subsidiaritetsprincipen och av förnyade ansträngningar från kommissionens sida för att tillhandahålla tydliga och detaljerade motiveringar för sina förslag mot bakgrund av farhågorna när det gäller subsidiaritet.

När det gäller efterföljande rättslig prövning hänvisade EG-domstolen och Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt till subsidiaritetsprincipen i fyra domar och beslut under 2005. Inte i någon dom drogs slutsatsen att subsidiaritetsprincipen hade åsidosatts. Proportionalitetsprincipen analyserades också i flera domar där EG-domstolen kom fram till att vissa skyldigheter inte nödvändigtvis måste fullgöras för att uppnå målen i ett omdiskuterat direktiv.

Slutligen diskuterades framtida institutionella åtgärder för övervakning och kontroll av tillämpningen av subsidiariteten som en del av den ”period av eftertanke, förtydligande och diskussion” som Europeiska rådet uppmanade till den 16 juni 2005, efter de negativa resultaten vid de franska och nederländska folkomröstningarna om det konstitutionella fördraget. I november 2005 anordnade rådets ordförandeskap och Nederländerna tillsammans en konferens på temat ”Maktdelning i Europa”, som huvudsakligen var ämnad att finna lösningar på hur övervakningen och kontrollen av att subsidiaritetsprincipen följs skulle kunna förbättras. Diskussionen var inriktad på hur nationella parlament skulle kunna bidra på grundval av befintliga fördrag och protokoll. Rådets ordförandeskap kommer att ordna en uppföljningskonferens i april 2006.

[1] Kommissionens skyldighet att lägga fram en årlig rapport över tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna för Europeiska rådet och Europaparlamentet beslutades vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i december 1992. Denna skyldighet infördes i ett protokoll som fogades till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i samband med de ändringar som gjordes genom Amsterdamfördraget 1997. Sedan 1995 omfattar rapporten också åtgärder som syftar till att förbättra lagstiftningens kvalitet och tillgänglighet (se KOM(2005) 98 för den föregående rapporten). En närmare redogörelse för några av de inslag som bidragit till att förbättra lagstiftningsklimatet finns i den tredje rapporten om styrelseformerna i EU (2004-2005) (sehttp://www.europa.eu.int/comm/governance/index_fr.htm).

[2] ”Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen”, KOM(2005) 97, mars 2005, nedan kallad ”handlingsplanen”. Genom detta meddelande uppdateras och kompletteras den handlingsplan som fastställdes 2002 (“Handlingsplan för en bättre och enklare lagstiftning”, KOM(2002) 278, den 5 juni 2002). Handlingsplanen är en uppföljning av vitboken om styrelseformerna i EU (KOM(2001) 727 av den 25 juni 2001).

[3] EGT C 321, 31.12.2003, s. 1.

[4] KOM(2005) 24.

[5] KOM(2005) 97.

[6] SEK(2005) 791. Se http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/docs_en.htm.

[7] KOM(2005) 518.

[8] KOM(2005) 462.

[9] KOM(2005) 535.

[10] De två möten som ägt rum (i november och december) ägnades huvudsakligen åt att förbättra lagstiftningen i de nationella Lissabonprogrammen. Gruppens mandat är att ge råd till kommissionen när det gäller förbättring av lagstiftningen i allmänhet, men också att utgöra en effektiv förbindelselänk mellan kommissionen och centrala statliga myndigheter för att åstadkomma förbättrad lagstiftning både på EU-nivå och nationellt.

[11] Dessa normer infördes 2003 (KOM(2002) 704 av den 11 december 2002).

[12] Kommissionens interna riktlinjer för konsekvensanalyser reviderades i juni 2005. De har fått ett positivt mottagande eftersom de har blivit mer lättlästa och eftersom analysramen för de ekonomiska, miljömässiga och sociala verkningarna förbättrats.

[13] 77 konsekvensanalyser slutfördes 2005, mot 29 år 2004.

[14] Genom resultaten av den oberoende bedömning som skall påbörjas under 2006 kommer man att få tillgång till mer specifika uppgifter om den allmänna kvaliteten i kommissionens konsekvensanalyser och om hur kvaliteten utvecklas.

[15] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[16] KOM(2002) 713 av den 11 december 2002.

[17] http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/regexp/index.cfm?lang=EN.

[18] KOM(2005) 535.

[19] KOM(2003) 71.

[20] Inbegriper de prioriteringar för förenkling som rådet fastställde i november 2004.

[21] Den 1 juni 2005 inledde kommissionen ett samråd med allmänheten på Internet ”10 minuter för att förbättra företagsklimatet i EU” (http://europa.eu.int/yourvoice/forms/dispatch?form=418&lang=EN).

[22] Meddelande om en gemensam EU-metod för att bedöma administrativa kostnader till följd av lagstiftning (KOM(2005) 518, vilket åtföljdes av kommissionens arbetsdokument SEK(2005) 1329 Outline of the proposed EU common methodology and Report on the Pilot Phase (April – September 2005) .

[23] Kommissionen angav att det faktiska genomförandet och användningen av metoden kommer att vara ”beroende av a) att kommissionen i enlighet med proportionalitetsprincipen behåller ansvaret för att bedöma kostnaderna för sina förslag, b) tillgång till tillräckliga, tillförlitliga och representativa uppgifter som är förenliga med den gemensamma EU-metoden, c) tillgång till personal och ekonomiska resurser”.

[24] I den årliga framstegsrapport om Lissabonstrategin som antogs i januari 2006 bekräftade kommissionen detta genom att tillkännage att den kommer att inleda “en omfattande granskning för att mäta de administrativa kostnader som härrör från gemenskapsregler (eller hur dessa har genomförts i nationell lagstiftning) inom vissa politikområden, med särskild tyngdpunkt på små och medelstora företag.” (KOM(2006) 30, den 25 januari 2006).

[25] I jämförelsetabeller anges vilken nationell åtgärd som införlivar vilken bestämmelse i direktivet.

[26] KOM(2005) 97.

[27] KOM(2005) 462.

[28] I november 2005 lämnade de brittiska, österrikiska och finska ordförandeskapen in ett diskussionsunderlag med titeln ” Advancing Better Regulation in Europe ”, rådets dokument 15140/05 av den 29 november 2005.

[29] Att minska de administrativa bördorna för företagen , rådets (ekonomiska och finansiella frågor) slutsatser (av den 8 november 2005) 13678/05.

[30] Europeiska rådets slutsatser av den 22 och 23 mars 2005.

[31] Den maximala tidsfristen var sex månader från det att avtalet trädde i kraft, dvs. i slutet av juni 2004.

[32] Se bilaga 2 till kommissionens arbetsdokument.

[33] Se avsnitt 3.2 i kommissionens arbetsdokument.

[34] Se avsnitt 3.3.1 i kommissionens arbetsdokument.

[35] ”Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament”.