Det är tydligt att de deklarationer om framtida behov som lämnats av företag för att erhålla en kvot från reserven i regel inte är baserade på en realistisk bedömning av den förväntade försäljningen. Bara de företag som var nya deltagare (som inledningsvis ansökte om 11 % av marknaden) begärde kvoter som flera gånger om översteg den totala mängd som finns tillgänglig för hela EU-marknaden. Dessa orimliga ansökningar om kvoter från företag innebär att endast ett fåtal företag erhåller den mängd som begärts. Alla andra företag som ansöker om en kvot från reserven erhåller alla samma proportionella andel. Eftersom antalet ansökningar har ökat varje år medan reservmängden i stort sett är oförändrad har den högsta kvot som tilldelas per företag från reserven minskat från år till år.

Metoden för tilldelning till etablerade företag, som baseras på historisk förbrukning, ger befintliga företag en stabil initial ställning på marknaden. Med tiden kommer den andel av de kvoter som är tillgängliga för dessa etablerade företag att minska snabbare än den totala marknaden (eftersom den minskar i takt med utfasningsstegen), vilket innebär att marknadsandelen kvoter som tilldelas nuvarande etablerade företag kommer att minska med tiden. De reserverade mängderna för nya deltagare uppgick till 11 % av den totala kvoten i början av utfasningen 2015. På grund av förfarandet för att fastställa kvoter kommer de absoluta mängder som är tillgängliga från denna reserv att förbli mer eller mindre desamma över tiden. Eftersom den totala marknaden krymper till följd av utfasningen av fluorkolväten kommer den relativa andel av kvoten som tilldelas från reserven för nya deltagare å andra sidan att öka under årens lopp. Som exempel kan det nämnas att mer än 50 % av den totala kvoten kommer att tilldelas från reserven under det sista utfasningsåret 2030.

Omkring 1 100 företag berörs för närvarande av metoden för tilldelning av kvoter. Av dessa är cirka två tredjedelar innehavare av kvoter för fluorkolväten (bulkproducenter och/eller -importörer), medan resterande företag är importörer av utrustning. 78 etablerade företag har tilldelats en kvot varje år baserat på deras verksamhet med anknytning till fluorkolväten under perioden 2009–2012. Antalet nya deltagare är betydligt högre och har ökat varje år. Under 2017 var 579 företag nya deltagare, vilket innebär en ökning med 73 % sedan 2015. En del av dessa nya deltagare tycks vara kopplade till varandra och/eller etablerade marknadsaktörer.

När förordningen om fluorerade växthusgaser antogs förkastades alternativet att tilldela kvoter direkt till importörer av utrustning på grundval av fortsatt tillämpning av äldre regler eftersom det saknades uppgifter. Både etablerade företag och nya deltagare som innehar kvoter kan godkänna att deras kvoter används av importörer av utrustning, men nya deltagare måste även bevisa att motsvarande mängder gas har tillhandahållits fysiskt för att säkerställa att de är verksamma på marknaden för gas. Ett tillstånd räknas av mot kvotinnehavarnas kvot under det år som det beviljas. För importören av utrustning finns det däremot ingen tidsfrist för att använda tillståndet. Ett tillstånd som beviljats 2015 kan således användas 2017 eller senare.

Fluorkolväten förs inte enbart in i EU via import av gaser i bulk, utan finns även i importerad utrustning. Om utrustning som innehåller fluorkolväten skulle kunna importeras utan några begränsningar skulle detta äventyra utfasningens miljöintegritet och vara orättvist mot tillverkare av utrustning i EU som använder fluorkolväten som köpts på EU:s marknad som omfattas av utfasningen. I förordningen om fluorerade växthusgaser föreskrivs därför att fluorkolväten i kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning som släpps ut på marknaden måste beaktas inom kvotsystemet från och med den 1 januari 2017. För importörer av utrustning som innehåller fluorkolväten innebär detta att de behöver tillstånd från kvotinnehavarna att använda deras kvoter för sin import.

·Från en reserv, på grundval av årliga deklarationer från företagen där de anger sina behov av kvoter. Fram till 2018 tilldelas kvoter från reserven i praktiken endast till nya deltagare, dvs. endast företag som inte rapporterade under perioden 2009–2012. Från och med 2018 kan nya deltagare och etablerade företag förvärva kvoter från reserven på lika villkor.

·Till etablerade företag på grundval av fortsatt tillämpning av äldre regler, vilket innebär att de årliga kvoterna för 2015–2017 grundade sig på verksamheten hos varje tillverkare eller importör av fluorkolväten i bulk i EU under perioden 2009–2012, enligt rapporteringen inom ramen för den tidigare förordningen (EG) nr 842/2006 om vissa fluorerade växthusgaser. Från och med 2018 och vart tredje år därefter ska en ny beräkning på grundval av mer aktuella uppgifter göras.

För att hålla sig inom den årliga gränsen för fluorkolväten under ett visst år införs genom förordningen om fluorerade växthusgaser ett kvotsystem. Sedan 2015 behöver företag kvoter för att lagligen släppa ut fluorkolväten i bulk på marknaden och kommissionen tilldelar årligen kvoter gratis till företag. Fördelarna och nackdelarna med olika alternativ för tilldelning av kvoter undersöktes i konsekvensbedömningen för förslaget till förordningen om fluorerade växthusgaser3 och alternativen att tilldela kvoter gratis, mot en avgift samt genom auktionering övervägdes grundligt under det gemensamma lagstiftningsförfarandet. Vid den tidpunkten fanns det ett visst stöd för att ha en avgift för kvoter eller ett auktionssystem, bland annat eftersom dessa alternativ skulle generera intäkter som potentiellt skulle kunna användas för att fylla på den multilaterala fonden i det fall en utfasning av fluorkolväten skulle avtalas inom ramen för Montrealprotokollet, och eftersom dessa alternativ skulle kunna bidra till ett effektivt genomförande. I det slutgiltiga beslutet föredrog man dock gratis tilldelning av kvoter medan man kom överens om att övervaka tillämpningen av den metod som införts och (de potentiella) kostnaderna i medlemsstaterna.

I enlighet med en cykel för omräkning av kvottilldelningen som baseras på förbrukning under tidigare år kommer nya deltagare att omvandlas till etablerade företag vart tredje år. Som exempel kan det nämnas att företag som är nya deltagare och som startar 2015kommer att bli etablerade företag från och med 2018 och erhålla en kvot på grundval av de mängder fluorkolväten som de lagligen har släppt ut på marknaden. Samtidigt kommer de att ha möjlighet att erhålla en tilläggskvot från reserven.

Det enda år för vilket uppgifter från efterhandsrapportering från företag för närvarande finns tillgängliga är 2015. Dessa uppgifter visar att utfasningen överträffades under 2015. Den totala mängd som rapporterades understeg den tillåtna maxgränsen med 8 %. Flera företag använde inte upp sina tilldelade kvoter och nya deltagare var i allmänhet mindre effektiva än etablerade företag. Berörda parter påpekade att detta möjligen berodde på i) bristande förståelse av de nya reglerna inbegripet skillnaden mellan kvoter och tillstånd, ii) kravet på att även säkerställa överensstämmelse med skyldigheterna enligt Reach, vilket vissa nya deltagare kanske inte förstod när de ansökte om kvoter, samt iii) det faktum att många företag hade förberett sig inför utfasningen genom att öka sin import 2014, precis innan utfasningen inleddes (så att de kanske inte längre behövde hela sin kvot 2015). Vissa berörda parter betonade även att ansträngningar från alla parter fortfarande behövs för att alla marknadsaktörer – i synnerhet tillverkare av redan påfylld utrustning och importörer av sådan, samt nya deltagare – bättre ska förstå sin roll i utfasningen.

Under 2015 överskred endast ett fåtal företag sin kvotgräns. Kommissionen har följt upp fall av bristande efterlevnad, med stöd från medlemsstaternas myndigheter, i syfte att införa påföljder i enlighet med förordningen om fluorerade växthusgaser (genom att minska företagets framtida kvot med en mängd som är dubbelt så stor som den mängd med vilken kvoten har överskridits) och säkerställa att sanktioner även införs på nationell nivå. Bristande efterlevnad upptäcks genom att jämföra den kvot som tilldelats och de rapporterade värden som har kontrollerats av en oberoende revisor. Dessutom kan tullen kontrollera om importörer av bulkgaser och utrustning som innehåller fluorkolväten är registrerade i registret över fluorkolväten och har en kvot eller ett tillstånd.

b.Överföringar av kvoter och tillstånd

Möjligheten för etablerade företag att överlåta kvoter resulterade inte i några större förändringar när det gäller hur kvoterna fördelades mellan företag. Överföringarna var i mycket hög grad begränsade till ett fåtal transaktioner mellan större etablerade företag, vilket delvis berodde på omstruktureringar samt på att företag lämnade marknaden. Viljan att handla med kvoter med andra marknadsaktörer utöver dessa särskilda transaktioner tycktes mycket liten.

Möjligheten att utfärda kvottillstånd utnyttjades däremot i stor utsträckning under 2015 och 2016 då flera importörer förberedde sig inför skyldigheten att ha tillstånd för att importera kyl-, luftkonditionerings- eller värmepumpsutrustning från och med den 1 januari 2017. Av den totala kvoten beviljades 9 % respektive 12 % till importörer av utrustning under 2015 och 2016. Som en jämförelse kan det nämnas att andelen fluorkolväten i importerad kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning av det totala tillhandahållandet av fluorkolväten till EU under 2015 uppgick till 7 %, enligt företagens rapportering. Trots dessa förberedande åtgärder uttryckte en del importörer av utrustning i enkäten ett antal reservationer som hade att göra med svårigheter att korrekt förstå reglerna, svårigheter att planera sin efterfrågan eller hitta kvotinnehavare som var beredda att sälja tillstånd samt de höga tillståndspriserna. För att ta itu med dessa problem ändrades registret över fluorkolväten för att tillåta delegering av tillstånd så att ett företag kan samordna förvärvet av tillstånd för en grupp importörer. Utländska tillverkare av utrustning kan till exempel erhålla relevanta tillstånd och delegera dem till de företag som importerar utrustningen. Denna nya funktion förväntas underlätta efterlevnaden, i synnerhet för importörer av små mängder, främst små och medelstora företag och mikroföretag. Denna åtgärd välkomnades generellt av branschorganisationer. 14

c.Prisutveckling

Den sektor som använder fluorerade växthusgaser är relativt komplex och omfattar följande olika typer av företag: producenter av fluorkolväten (globala aktörer), tillverkare av olika typer av utrustning eller produkter (globala), importörer av utrustning eller produkter (EU), distributörer av gas i bulk (EU), företag för installation eller service av utrustning (EU) och slutanvändare av de olika typerna av utrustning (EU). I syfte att följa effekterna av kvotsystemet övervakas prisutvecklingen, för olika typer av fluorkolväten och på olika nivåer i värdekedjan, på grundval av uppgifter som inhämtats från producenter av kylmedel, gasdistributörer och tillverkare av utrustning. Även om det inte är möjligt att dra definitiva slutsatser i detta tidiga stadium av utfasningen går det dock att observera en allmän trend med stigande priser sedan 2014. Denna ökning är mest märkbar i gasdistributörernas inköpspriser och i mindre utsträckning i tjänsteföretagens inköpspriser, men är (ännu) inte lika tydlig för gas som köps av EU-baserade tillverkare av utrustning, vilket möjligen beror på deras långfristiga avtal med gasproducenter. De observerade prishöjningarna varierar för olika typer av fluorkolväten och visar i allmänhet på en större ökning för fluorkolväten med hög global uppvärmningspotential. Det är även värt att notera att kostnaderna för att erhålla tillstånd för att importera utrustning som innehåller fluorkolväten tycks ligga på samma nivå som prishöjningarna för fluorkolväten i bulk på distributörsnivå, om de omvandlas till euro per ton koldioxidekvivalenter.

Dessa prishöjningar är en förväntad och önskvärd konsekvens av utfasningsåtgärden, eftersom syftet med denna marknadsintervention är att begränsa tillhandahållandet av gaser med hög global uppvärmningspotential för att stimulera innovation och användning av ämnen med lägre global uppvärmningspotential och alternativ som inte innehåller fluorkolväten. Samtidigt kan vissa aktörer gynnas av dessa prishöjningar eftersom kvoterna tilldelas gratis. Vissa berörda aktörer påpekade att kvotinnehavarna var de som gynnades och att det vore förnuftigare att i stället inrätta ett system som skulle generera intäkter som kunde användas för att stödja det inhemska och internationella genomförandet av minskningar av fluorkolväten och där importörer av utrustning också kunde få en egen kvot.14

4.Kostnader för att tillämpa förordningen i medlemsstaterna

Förordningen om fluorerade växthusgaser baseras till stor del på skyldigheter som redan föreskrivits i den tidigare förordningen (EG) nr 842/2006, i synnerhet när det gäller förebyggande av utsläpp från utrustning, såsom läckagekontroller och reparationer, certifierings- och utbildningssystem i medlemsstaterna, märkning av utrustning, rapportering och återvinning i slutet av livscykeln. I en utvärdering av den tidigare förordningen (EG) nr 842/2006 beräknades kostnaderna för de offentliga förvaltningarna i medlemsstaterna för att genomföra och tillämpa dessa åtgärder uppgå till 11,4 miljoner euro per år. Detta belopp innefattar kostnader för personal vid myndigheter, informationsåtgärder och efterlevnadsåtgärder såsom inspektioner.

Den främsta nyheten i förordningen om fluorerade växthusgaser, utfasningen av fluorkolväten, har inte bidragit till någon avsevärd ökning av kostnaderna för de offentliga förvaltningarna i medlemsstaterna. Då den centrala hanteringen av utfasningen leds av Europeiska kommissionen täcks dessa kostnader av dess befintliga, fleråriga administrativa budget. Europeiska kommissionen ansvarar bland annat för följande:

·Förvaltning av portalen för fluorerade växthusgaser och registret över fluorkolväten för registrering av företag, kvoter, kvotöverföringar och kvottillstånd.

·Förvaltning av förhandsdeklarationer för kvoter, omräkning för nya referensvärden för kvoter vart tredje år och uppladdning av nya kvoter varje år.

·Övervakning av företagens årliga efterhandsrapportering i ett system som förvaltas av Europeiska miljöbyrån.

·Kontroll på grundval av efterhandsrapportering för att se om företag har iakttagit sina kvotgränser och tillämpning av sanktioner i form av avdrag från framtida tilldelningar av kvoter.

·Kontroll på grundval av efterhandsrapportering för att se om importörer av utrustning som innehåller fluorkolväten har de kvottillstånd som krävs.

·Vägledning till företag om användning av portalen för fluorerade växthusgaser och registret över fluorkolväten, och skyldigheter i samband med kvotsystemet.

Medlemsstaternas kostnader i samband med utfasningen är därför begränsade till att ge ytterligare vägledning till berörda parter, säkerställa effektiva gränskontroller, inbegripet utbildning av tulltjänstemän, samt att följa upp fall av bristande efterlevnad, även olaglig handel.

Kostnaderna för industrin för att genomföra de åtgärder som redan föreskrevs i den tidigare förordningen (EG) nr 842/2006 beräknades tidigare till omkring 1 miljard euro under 2015, som ökade till 1,5 miljarder euro 2030. Kostnaderna i samband med utfasningen av fluorkolväten beräknades dessutom uppgå till omkring 1,5 miljarder euro/år. De förväntas dock vara lägre i verkligheten. Den första siffran grundar sig på antagandet att användningen av fluorkolväten inte skulle minska förrän 2030, men i och med införandet av utfasningen enligt den nya förordningen kommer användningen att minska drastiskt. Den andra siffran var försiktigt baserad enbart på uppgifter som fanns tillgängliga 2010. Denna siffra inbegriper således inte ny teknik som har utvecklats sedan dess och de sjunkande kostnaderna för klimatvänlig teknik. Om man jämför dessa siffror med den avsevärda minskning av utsläpp som uppnåtts är åtgärderna för fluorerade växthusgaser likväl mycket kostnadseffektiva jämfört med potentiella åtgärder i andra sektorer. De genomsnittliga utsläppsminskningskostnaderna beräknades, baserat på den teknik som fanns tillgänglig 2010, till 16 euro/ton koldioxidekvivalenter.3 Energieffektivitetsvinsterna kommer troligen att väga upp för ytterligare initiala investeringskostnader.