Yttrande från Regionkommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken"

(2003/C 73/07)

BAKGRUND

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Halvtidsöversyn av den gemensamma jordbrukspolitiken (KOM(2002) 394 slutlig).

Kommissionens beslut av den 10 juli 2002 att i enlighet med artikel 265 första stycket i EG-fördraget rådfråga Regionkommittén i ärendet.

Presidiets beslut av den 14 maj 2002 att ge utskottet för hållbar utveckling i uppdrag att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Kommitténs yttrande om "Förslag till rådets förordningar (EG) om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken" (CdR 273/98 fin)(1).

Det utkast till yttrande (CdR 188/2002 rév.) som antogs av utskottet för hållbar utveckling den 3 oktober 2002. (Föredragande: Robert Savy, regionpresident i Limousin, F-PSE).

Regionkommittén antog följande yttrande med majoritet vid sin 47:e plenarsession den 20 och 21 november 2002 (sammanträdet den 20 november).

Regionkommitténs synpunkter och rekommendationer

1.1. Regionkommittén stöder Europeiska kommissionens initiativ att i samband med halvtidsöversynen av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) lägga fram förslag som kan bidra till att klarlägga den breda debatt om den gemensamma jordbrukspolitikens framtid som pågår i medlemsstaterna, inom jordbrukssektorn och bland allmänheten.

1.2. Det finns ett klart behov av att dryfta framtiden för denna sektorsrelaterade politik - som slukar nästan 50 % av unionens resurser och som är av intresse för landsbygdsområdena i alla 15 medlemsstater - i en tid då ett antal händelser av mycket varierande art kan komma att påverka och eventuellt ifrågasätta den gemensamma jordbrukspolitiken:

- De senaste årens livsmedelshygieniska kriser (BSE, mul- och klövsjukan, dioxin), de regelbundet återkommande larmrapporterna om vattnets nitrathalt samt frågetecknen i samband med användningen av genetiskt modifierade organismer har undergrävt konsumenternas tilltro till det europeiska jordbrukets och livsmedelsindustrins förmåga att tillhandahålla hälsosamma produkter av god kvalitet under miljövänliga förhållanden. Jordbrukarna själva är precis som konsumenterna offer för dessa ljusskygga aktiviteter.

- De tre faktorer, som tvingar unionen att överväga hur man bäst kan försvara den europeiska jordbruksmodellen, är den nya förhandlingsrunda om liberalisering av handeln som inleddes i Doha och som även omfattar en jordbruksdel, en begäran från G77-gruppen vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg att industriländerna måste se över sina jordbrukssubventioner samt USA:s unilaterala beslut (Farm Bill). Detta efterlyste Regionkommittén redan 1999 (CdR 273/98 fin).

- EU kommer i en mycket nära framtid att utökas med nya medlemsstater i vilka jordbrukssektorn har förberett sig inför GJP:s mekanismer på olika sätt. Unionen måste därför överväga hur man bäst kan förbereda dessa nya medlemmar inför EU:s krav på livsmedelssäkerhet, spårbarhet och miljöhänsyn. De gemensamma europeiska standarderna gäller i princip för alla medlemsstater, och det får inte bli tal om någon sänkning av den högre EU-standarden eller om olika standarder.

- De förändringar som landsbygden för närvarande undergår ger jordbrukarna orsak att ifrågasätta sin plats och roll liksom samhällets bild av dem och landsbygdsområdenas framtid då det uppstår konkurrens mellan de olika regionerna.

2.1. I detta sammanhang noterar Regionkommittén med tillfredsställelse att kommissionen anser det nödvändigt att upprätthålla den gemensamma jordbrukspolitiken även framdeles. Även om det finns möjlighet till framsteg med hjälp av avregleringen av handeln kommer en gemensam jordbrukspolitik att förbli nödvändig om den europeiska jordbruksmodellen skall kunna bevaras och jordbruket och landsbygden motsvara förväntningarna i dagens samhälle.

2.2. Europeiska kommissionens meddelande bygger i princip vidare på en process som inleddes för tio år sedan för att vidareutveckla och långtidssäkra detta system, men som innehåller några nya inslag som är grundläggande för en gemensam jordbrukspolitik. Målet är att uppnå så stor balans som möjligt mellan grundläggande men svårförenliga krav. Stor enighet har nåtts om de mål som fastställs i Agenda 2000, och Europeiska kommissionen ifrågasätter inte denna enighet:

- Interventionsmekanismerna bör justeras så att deras roll som skyddsnät förstärks, med målsättningen att reducera det exportstöd som snedvrider handeln och som kritiseras över hela världen. De anpassade bestämmelserna måste ändå säkerställa det europeiska jordbrukets möjligheter på de nationella och globala marknaderna utan att förvärra villkoren för u-länderna.

- Jordbruksproduktionen måste inriktas på sådana produkter och tjänster som efterfrågas snarare än på dem som erhåller de största ekonomiska bidragen. Detta bör ske genom att man stöder särskilt traditionella jordbruk och jordbruk med högt naturvärde.

- Jordbruksinkomsterna bör bibehållas och stabiliseras för att främja en skälig levnadsstandard bland jordbrukarna och bevara så stor mångfald bland jordbruksföretagen som möjligt med avseende på företagsformer och storlek. GJP måste bidra till en generationsväxling inom jordbrukssektorn genom att erbjuda unga lantbrukare attraktiva och ekonomiskt stabila framtidsutsikter. Kommittén hänvisar i detta sammanhang till riktlinjerna i yttrandet "Unga jordbrukare i EU", som antogs den 13 och 14 juni 2001, samt till det stöd man ger i den förklaring på temat unga jordbrukare som den 6 december 2001 avgavs gemensamt av Europaparlamentet, Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén.

- Frågor rörande livsmedelssäkerhet, spårbarhet av produkter, miljöhänsyn, bevarandet av arbetsplatser inom jordbruket och utnyttjandet av marker bör införlivas i den gemensamma jordbrukspolitiken.

2.3. Regionkommittén kommer att utforma sitt yttrande om kommissionens riktlinjer på basis av dessa konstateranden.

3.1. ReK anser att kommissionens meddelande inte innehåller tillräckligt detaljerade uppgifter om de åtgärder som föreslås för att man skall kunna bedöma deras exakta omfattning. Det sätt på vilket åtgärderna preciseras och genomförs kan väsentligt ändra deras betydelse. Det är endast fråga om riktlinjer för en debatt under vilken gemenskapens intressen, nationella frågor samt olika produktionssektorers eller regioners särskilda intressen kan komma till uttryck. Först efter en sådan debatt kan politiska avvägningar bli aktuella.

3.2. Regionkommittén anser att de lokala och regionala förvaltningarna bör ges ett större erkännande när det gäller deras roll för att främja landsbygdsutvecklingen inom ramen för den nya gemensamma jordbrukspolitiken. Lokala och regionala myndigheter har juridiskt ansvar för ett antal lagstadgade eller diskretionära verksamheter på landsbygden som har en direkt koppling till kommissionens förslag, t.ex. strategisk markförvaltning och åtgärder för att främja landsbygdens ekonomiska, sociala och miljömässiga välstånd.

3.3. Regionkommittén ställer sig bakom många av de föreslagna riktlinjerna och kompensationen för lantbrukarnas intäktsbortfall genom direktstöd. Vi är positiva till avsikten att successivt göra landsbygdsutvecklingen till GJP:s andra pelare, och efterlyser ökad hänsyn till miljö- och djurskyddskrav i en utsträckning och i etapper som är ekonomiskt acceptabla för jordbrukarna och som kompenserar deras merkostnader. Kommittén har också förståelse för att kommissionen ur sitt perspektiv eftersträvar sänkta interventionspriser, men ifrågasätter om det i praktiken är ändamålsenligt att eliminera kopplingen mellan direktstödet och jordbruksproduktionen, att behålla "den gradvisa moduleringen" av direktstöden på marknadsordningsområdet i nuvarande form och omfattning samt att villkora formerna för bindning och tillsyn med nytillkomna ekologiska krav. Här krävs det fler och noggranna undersökningar av de åtgärder som skisseras.

3.4. Regionkommittén menar specifikt att kommissionens förslag visserligen utgör ett bra diskussionsunderlag för att vidareutveckla GJP efter det att Agenda 2000 har löpt ut, men att de förslag som får störst konsekvenser inte bör omsättas innan Agenda 2000 löper ut. Likaså är det nödvändigt att den rättsliga ramen för GJP och de gällande stödbestämmelserna ges en längre giltighetstid än den nuvarande (sex år) så att jordbruksproducenterna kan utveckla sin produktion på medellång sikt med tillräcklig säkerhet och med förtroende för den gällande rättsliga ramen.

4.1. Det finns vissa fördelar med att frikoppla direktstödet från produktionen och införa ett enda inkomststöd per jordbruksföretag. Grundprincipen om att en sänkning av priserna skall kompenseras med direkta inkomststöd bekräftas. Införandet av ett enhetsstöd kan förenkla genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitikens förvaltning. Genom frikopplandet blir marknaden mer riktgivande för jordbruksproduktionen och jordbrukarens företagarroll förstärks: Jordbrukarnas beslut skulle inte längre vara avhängiga av statliga stimulansåtgärder utan i första hand av marknadspriset. Regionkommittén stöder också ett frikopplande, eftersom detta kan vara en metod som skyddar EU:s och medlemsstaternas offentliga finanser. Direkta stöd som är frikopplade från produktionen bör ta hänsyn till vikten av att bibehålla sysselsättningen inom jordbruket för att undvika en ökning av arbetslösheten i vissa regioner.

4.2. Regionkommittén önskar dock framhålla de risker som det föreslagna systemet med ett frikopplande medför, eftersom det skulle befästa det nuvarande regionala olikheterna. Det framlagda förslaget skulle bevara den rådande situationen där jordbrukare med den högsta avkastningen får mycket mer stöd per hektar än jordbrukare som producerar mindre. Beviljandet av ett stöd som inte är bundet till produktionen kan förvränga konkurrensförhållandena mellan jordbrukarna och leda till att vissa produktionssektorer destabiliseras. Detta skulle till exempel vara fallet när ett jordbruksföretag som erhåller stöd upphör med sin tidigare produktion och övergår till en mer lönande produktion samtidigt som det fortsätter att erhålla stöd och därigenom äventyrar andra jordbruk som bedriver motsvarande produktion men inte erhåller något offentligt stöd.

4.3. Det föreslagna systemet kan innebära vissa nackdelar som bör studeras närmare, t.ex. följande:

- Om jordbrukare beslutar att byta produktionsområde kan det leda till överkapacitet på vissa marknader som i dag erhåller begränsat stöd, vilket i sin tur leder till att priserna sjunker och vissa jordbruk eventuellt försvinner. Kommissionen medger för övrigt detta i punkt 2.5 där det anges att frikopplandet "... också kan komma att öka benägenheten att överge jordbruket i vissa randområden".

- Ändringarna i produktionen kan medföra problem med tillgången till råvaror inom vissa grenar av livsmedelsindustrin och leda till att företag omlokaliseras (till exempel till de hamnar som de importerade jordbruksprodukterna anländer till) på bekostnad av verksamheten i landsbygdsområdena.

- Systemet i fråga kan höja priset på jordbruksmark i de områden där en hänvisning till "historiska betalningar" ger rätt till ett högt enhetsstöd. Det finns risk för att det tryck som därigenom uppstår på jordbruksmarken ökar uppkomsten av stora jordbruksföretag, vilket gör det svårt för nya jordbrukare att etablera sig. Omvänt kan frikopplandet också påskynda den nedgång som har konstaterats i vissa regioner.

- Det nya systemet föreskriver inga mekanismer för ersättning och stöd till unga jordbrukare.

4.4. Regionkommittén ifrågasätter ändamålsenligheten i den föreslagna metoden för att beräkna inkomststödet per jordbruksföretag. Beräkningsgrunden skulle utgöras av nivån på de sammanlagda stöd som jordbruket tidigare erhållit, enligt en metod som inte ännu har preciserats. Detta väcker tre frågor, som skulle behöva utredas ytterligare:

- Kan ett enhetsstöd som grundar sig på hävdvunna rättigheter bidra till att målen för GJP uppnås?

- Är det rätt att detta system bestraffar de jordbrukare som tidigare har valt ett mer hållbart och mindre produktionsintensivt sätt att bruka jorden produktionsmetoder och därför beviljats lägre stöd?

- Är det förnuftigt att inte kräva några åtaganden av stödmottagaren beträffande produktionen?

4.5. Utan att på förhand fördöma principen om frikopplande önskar Regionkommittén att inga beslut fattas förrän riskerna med frikopplandet har kartlagts grundligt samt att man överväger hur negativa konsekvenser skall kunna undvikas. Det system som föreslås av kommissionen kan ha vissa nackdelar som måste undersökas närmare.

5.1. Regionkommittén noterar kommissionens förslag att i alla medlemsstater införa ett system med gradvis modulering av stöden åtföljt av en begränsning och ett schablonbelopp. Detta kan bidra till att korrigera den ojämna fördelning av stöden som råder i dag, enligt vilken 20 % av jordbrukarna erhåller 80 % av gemenskapsstöden.

5.2. Genom att införa ett schablonbelopp kan man befria de mindre jordbruken och/eller de jordbruk som erbjuder många arbetsplatser från den gradvisa minskningen av stödet. Schablonbeloppet motsvarar delvis kommitténs tidigare rekommendationer (CdR 273/98 fin) om att främja familjejordbruken och sysselsättningen i landsbygdsområdena. I detta sammanhang bör man också ta hänsyn till den särskilda strukturella situation som beror på företagsstorleken inom jordbruket i olika regioner - särskilt för att undvika förlust av arbetstillfällen. Man kan dock fråga sig om det inte vore skäl att vidta följande åtgärder:

- Höjning av schablonbeloppet.

- Extra schablonbelopp upp till 100 % av stödet till unga jordbrukare, till jordbruksföretag som är belägna i bergsområden och på öar och till företag som uteslutande ägnar sig åt ekologiskt jordbruk.

- Höjning av EU:s samfinansieringsbelopp för samtliga åtgärder som vidtas inom ramen för förordning (EG) nr 1257/1999 till 75 % för de regioner som inte åtnjuter mål 1-stöd och till 90 % för mål 1-regioner.

5.3. EU:s tilltänkta förslag om begränsning av direktstöden måste utformas med hänsyn till variationerna mellan olika områden i medlemsländerna i fråga om terrängförhållanden och jordbruksfastigheternas storlek. Ett enhetligt maximibelopp på 300000 EUR är visserligen inte en bra lösning som kan tillämpas i hela unionen, men en sådan gräns kan ibland medföra att verksamheten koncentreras till stora jordbruksföretag på upp till 800 eller 1000 hektar, medan den ursprungliga familjejordbruksstrukturen förstörs. I vissa fall kan det t.o.m. innebära att sysselsättningen äventyras och att stora jordbruksföretags konkurrenskraft minskas.

5.4. Regionkommittén önskar att man i tillämpningsföreskrifterna för dessa bestämmelser beaktar den regionala mångfalden.

6.1. Regionkommittén stöder kommissionens förslag om att konsolidera och förstärka landsbygdsutvecklingen som den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare. ReK välkomnar de nya kompletterande åtgärderna som syftar till att uppmuntra jordbrukarna att delta i kvalitetssäkrings- och certifieringsprogram med bland annat skyddade geografiska beteckningar och beteckningar avseende ursprung, djurskydd, miljö och ekologiskt jordbruk.

6.2. ReK beklagar dock att kommissionen huvudsakligen inriktar landsbygdsutvecklingen på fortsatt jordbruksverksamhet. I de flesta landsbygdsområden utgör jordbruket i dag inte längre den huvudsakliga verksamhetsformen: Vid sidan av jordbruket ingår numera även turism, hantverk, tjänster, småskalig industri och kulturella aktiviteter i den integrerade utvecklingen. På basis av erfarenheterna av Leader-programmet föreslår kommittén att man inför förfaranden för att utveckla landsbygden inom ramen för en övergripande strategi som utarbetas på regional nivå av de lokala aktörerna själva. Man ser också gärna att bestämmelserna för användning av EUGFJ:s garantisektion blir mer flexibla så att landsbygdsområdena kan genomföra innovativare utvecklingsprojekt.

7.1. Regionkommittén stöder de riktlinjer i kommissionens meddelande som syftar till att främja miljövänligare produktionsmetoder. Man välkomnar särskilt de förbättrade normerna på detta område, det kontrollsystem som garanterar att stöden blir avhängiga av att normerna efterföljs samt övergångsstöden som gör det lättare för jordbrukarna att anpassa sig till de nya kraven.

7.2. Kommittén oroar sig dock för att det, då handeln avregleras, kan vara problematiskt för producenterna att ta hänsyn till miljökraven samtidigt som de bevarar sin konkurrenskraft på marknaden. Kommittén anser att en effektiv tillämpning av bestämmelserna beträffande miljö, livsmedelssäkerhet, arbetsvillkor och djurs hälsa och välbefinnande bör garanteras antingen inom ramen för WTO eller i det skede då produkterna införs i EU; i annat fall kommer de europeiska producenterna att bestraffas utan att detta får några nämnvärda följder för den globala ekologiska balansen.

8.1. Slutligen anser Regionkommittén att GJP:s framtid bör utformas inom mer allmänna ramar med beaktande av de omfattande utmaningar som unionen står inför. EU måste etablera sin plats som en stormakt vars värden och intressen respekteras på ett globalt plan.

8.2. Eftersom EU är en världsmakt bör unionen påverka de bestämmelser som reglerar den internationella handeln med jordbruksprodukter så att de motsvarar dess intressen och värderingar. I den nya gemensamma jordbrukspolitiken bör man därför på ett realistiskt sätt ta i beaktande det nya internationella läge som Förenta staternas unilaterala politik har skapat, och i samarbete med utvecklingsländerna utarbeta ett balanserat och rättvist handelssystem. Dessa två frågor, som hör ihop, belyses inte tillräckligt klart av kommissionens meddelande.

8.3. Den mycket nära förestående utvidgningen av unionen får inte leda till en gradvis upplösning av den europeiska samhälls- och jordbruksmodellen på en stor och öppen marknad där de gemensamma politikområdena efter hand överges. Regionkommittén gläder sig därför över kommissionens vilja att bibehålla en stark gemensam jordbrukspolitik. I sitt meddelande preciserar kommissionen dock inte på vilket sätt jordbrukarna i kandidatländerna skall kunna bemöta kraven på konkurrenskraft, kvalitet, spårbarhet och livsmedelssäkerhet, eller vilka följder anpassningen till kraven kan få i de berörda länderna. Regionkommittén anser att kraven i fråga om livsmedelssäkerheten och djurens välbefinnande bör behållas även i en utvidgad union. Det är dock den sociala och territoriella sammanhållningen som står på spel, varför man måste göra en balanserad utvärdering av de positiva och/eller negativa följderna av GJP för de olika regionerna i ett utvidgat Europa. Det är därför viktigt att kandidatländerna får delta i diskussionerna om halvtidsöversynen. Regionkommittén hoppas att kommissionen i sitt förslag preciserar vilket stöd som skall beviljas jordbrukarna i kandidatländerna så att de gradvis kan bemöta dessa krav.

8.4. ReK beklagar att kommissionen inte gör någon koppling mellan reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och reformen av regionalpolitiken. Orsaken till detta är att analysen av de föreslagna åtgärdernas följder på regional nivå är mycket bristfällig. Eftersom parallella debatter om gemenskapens två viktigaste politikområden för närvarande pågår, bör man ta tillfället i akt att behandla dem på ett övergripande sätt, så att inte det ena politikområdet betraktas som ett redskap för anpassning av det andra.

9.1. Kommittén har i det aktuella yttrandet inte kunnat behandla de specifika problem som organisationen av marknaden orsakar inom vart och ett av jordbrukets stora produktionsområden. För det första tillät inte den fastslagna tidsplanen att kommittén på ett meningsfullt sätt konsulterar de olika parterna, och för det andra ansåg man att man i första hand bör behandla de allmänna riktlinjerna för reformen och påpeka eventuella tvetydigheter i samband med dessa. ReK önskar vid lämpligt tillfälle rådfrågas om de särskilda åtgärder som föreslås.

9.2. Slutligen vill ReK uttrycka sin förvåning över frånvaron av hänvisningar till den regionala dimensionen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Denna brist är än mer anmärkningsvärd med tanke på att denna politik i allt större utsträckning innehåller strukturella aspekter som direkt berör de regionala och lokala myndigheterna, och eftersom dessa i allt högre grad förväntas delta i finansieringen av vissa stödåtgärder på jordbruksområdet. ReK anmodar alltså kommissionen att lägga fram förslag på detta område som tillåter de regionala och lokala myndigheterna att inta den plats och spela den roll som tillkommer dem, särskilt när det gäller att mildra de strukturella nackdelar som drabbar vissa regioner i EU på grund av att de ligger i bergstrakter eller är öar.

9.3. I detta skede vill Regionkommittén dock framhålla behovet av att vid genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken beakta den regionala och kulturella mångfalden samt de olika produktionsmetoderna inom EU: Enligt det mål för sammanhållningen som fastställts i fördraget skall gemenskapsbestämmelserna anpassas till denna mångfald för att minska skillnaderna mellan utvecklingsnivåerna samt eftersläpningen för de minst gynnade regionerna och öarna på ett sätt som inte är fallet i dag:

- Jordbruksproduktionen i Norden och Medelhavsländerna.

- Produktionen i regioner som har permanenta strukturella nackdelar på grund av att de är öar eller bergstrakter.

Det är uppenbart att man inom vissa produktionsområden inte kan uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, med hjälp av reglering via marknaden, och att mekanismer av det slag som i dag används för socker och mjölk inte skall avlägsnas av princip.

9.4. Regionkommittén anser att en hållbar landsbygdsutveckling endast kan uppnås om man till fullo involverar de lokala och regionala förvaltningarna i arbetet med att genomföra de slutliga reformerna. Halvtidsöversynen är en lämplig tidpunkt för att blåsa liv i översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken och det är viktigt att jordbruksstödet åtföljs av tydliga åtgärder som främjar en levande landsbygd. En ny gemensam jordbrukspolitik är av avgörande betydelse för den utvidgade unionens framtid. Regionkommittén anser också att det är viktigare att dessa åtgärder blir korrekta än att man kommer överens om halvmesyrer.

9.5. Regionkommittén anser att man i den kommande debatten bör vara öppen och fördomsfri i syfte att uppnå balans mellan reglering via marknaden och offentlig reglering på gemenskapsnivå, utan vilken den europeiska jordbruksmodellen är hotad. Det är mycket som står på spel, varför EU måste ta sig den tid som krävs för att noggrant behandla frågan.

9.6. I detta sammanhang välkomnar Regionkommittén att Europeiska rådet i Bryssel den 24 och 25 oktober 2002 inte ifrågasatte nödvändigheten av en djupgående reform av den gemensamma jordbrukspolitiken och huvudmålen för en sådan.

Regionkommittén noterar rådets önskan att planera jordbrukets framtid i ett långt perspektiv (2013) och gläder sig åt att rådet på nytt slår fast att det är nödvändigt att bevara ett mångsidigt jordbruk i alla Europas regioner och ta hänsyn till jordbrukarnas behov i de minst gynnade områdena.

Regionkommittén önskar att man skall dra nytta av den tid som Europeiska rådet har avsatt till att göra denna reform framgångsrik för att fördjupa analysen av verkningarna av en frikoppling av stöden från produktionen, ta hänsyn till mångfalden hos jordbruket i Europas regioner så att man kan modulera stöden och finna vägar att finansiera den landsbygdsutveckling som är oundgänglig för den territoriella sammanhållningen inom Europeiska unionen.

Regionkommittén önskar slutligen få fortlöpande information om resultatet av kommissionens diskussioner om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och vill få yttra sig över de lagstiftningsförslag som kommissionen tänker lägga fram.

Bryssel den 20 november 2002.

Regionkommitténs

ordförande

Albert Bore

(1) EGT C 93, 6.4.1999, s. 1.