ORDFÖRKLARINGAR

Axlar : landsbygdsutveckling under programperioden 2007–2013 genomförs i form av fyra tematiska axlar som motsvarar sammanhängande grupper av landsbygdsutvecklingsåtgärder.

Dödviktseffekter : uppstår när ett bidragsfinansierat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis utan bidraget.

EJFLU : Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.

Gemenskapens strategiska riktlinjer : Genom dessa strategiska riktlinjer anger rådet EU:s prioriteringar inom den Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU). De utgör en koppling till de mål som fastställdes vid Europeiska rådets möten i Lissabon och Göteborg och översätter dem till en politik för landsbygdsutveckling. Tanken är att se till att landsbygdspolitiken överensstämmer med annan EU-politik, särskilt när det gäller sammanhållning och miljö, och att följa genomförandet av den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) och den tillhörande omstruktureringen.

GJP : den gemensamma jordbrukspolitiken: den lagstiftning och praxis som har antagits av Europeiska unionen för att skapa en gemensam, enad politik när det gäller jordbruk.

Göteborgsstrategin : Göteborgsstrategin lanserades 2001 som EU:s första strategi för hållbar utveckling.

Hälsokontrollen : Den gemensamma jordbrukspolitiken justerades 2009 för att jordbrukare bättre skulle kunna reagera på marknadens signaler, förvaltningen av direktstöd skulle förenklas och jordbrukare skulle få hjälp att möta kommande nya utmaningar, i synnerhet klimatförändringar. Denna justering kallas hälsokontrollen.

Insats : ett projekt, kontrakt eller annat enskilt arrangemang som medfinansieras av EJFLU.

Landsbygdsutvecklingsprogram : ett programdokument som utarbetas av en medlemsstat och godkänns av kommissionen för att planera och genomföra EU:s landsbygdsutvecklingspolitik; ett landsbygdsutvecklingsprogram kan utarbetas på regional eller nationell nivå.

Lissabonstrategin : EU:s strategi för tillväxt och sysselsättning lanserades 2000 och har som mål att skapa tillväxt och fler och bättre jobb genom investeringar i färdigheter, en miljövänligare ekonomi och innovation.

Programperiod : en flerårig ram för att planera och genomföra EU-politik såsom landsbygdsutvecklingspolitik; landsbygdsutvecklingsperioden löper från 2007 till 2013.

Åtgärd : ett stödsystem för genomförandet av en politik. En åtgärd anger reglerna för de projekt som kan finansieras inom en axel.

SAMMANFATTNING

I. Europeiska unionen (EU) medfinansierar investeringsprojekt för jordbruksföretag genom sin landsbygdsutvecklingspolitik. Under den innevarande programperioden för 2007–2013 har 11,1 [1] miljarder euro budgeterats för en särskild investeringsåtgärd kallad "modernisering av jordbruksföretag". EU-medlen kompletteras dessutom med nationella offentliga medel som täcker en del av den totala investeringskostnaden.

II. Rådet har i gemenskapens strategiska riktlinjer för landsbygdsutveckling angett specifika EU-prioriteringar för landsbygdsutvecklingspolitiken, och medlemsstaterna ombeds inrikta stödet på tydligt definierade mål som återspeglar identifierade behov inom deras landsbygdsområden.

III. För att ytterligare stärka de insatser som är kopplade till EU:s prioriteringar i fråga om klimatförändringar, förnybar energi, vattenförvaltning, biologisk mångfald och omstrukturering av mjölksektorn anslogs 2009 ytterligare 4,95 miljarder euro till landsbygdsutvecklingsåtgärder inbegripet modernisering genom den så kallade hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa.

IV. Vid revisionen undersöktes om EU:s stöd till modernisering av jordbruksföretag gick till EU:s prioriteringar och särskilda behov i medlemsstaterna.

V. Revisionsrätten konstaterade följande:

a) Åtgärd 121 "modernisering av jordbruksföretag" uppnådde visserligen sitt nominella mål om modernisering, men detta var mer eller mindre oundvikligt eftersom alla investeringar eller inköp av ny utrustning leder till någon form av modernisering. Åtgärden skulle kunna ge mer valuta för pengarna om de tillgängliga medlen målinriktades bättre.

b) Målinriktningens omfattning varierar betydligt mellan de granskade medlemsstaterna. Några har en ändamålsenlig målinriktning medan andra inte tillämpade de bra urvalskriterier som de hade fastställt eller hade dåliga målinriktningssystem.

c) Medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram innehåller ofta inte tillräcklig information för att visa att målinriktningen av investeringsstödet var adekvat. Det saknas också information om projekturvalsprocessen. Kommissionen vet därför ofta ingenting om medlemsstaternas förfaranden för att välja ut projekt när den godkänner ett landsbygdsutvecklingsprogram.

d) Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen genererar inte den typ av uppgifter som krävs för att övervaka framsteg som gäller att uppnå EU:s prioriteringar. Det konstaterades att uppgifterna inte var tillförlitliga, och det går inte att jämföra medlemsstater (och/eller regioner).

e) Några medlemsstater stärkte inte ytterligare insatserna för EU:s prioriteringar eftersom de ersatte de extra medlen med medel som redan hade avsatts för de aktuella åtgärderna före hälsokontrollen.

f) Förfarandena för att fastställa bärkraft och hållbarhet för ett jordbruksföretag eller ett investeringsprojekt var inte ändamålsenliga i alla medlemsstater.

g) Revisionsrätten konstaterade att den risk för dödviktseffekter som föreligger när investeringar som redan har påbörjats godkänns i efterhand kvarstår.

VI. Baserat på granskningsresultaten lämnar revisionsrätten följande rekommendationer:

a) Kommissionen bör inte godkänna landsbygdsutvecklingsprogram som inte visar att stödet är målinriktat och inte har tydliga och relevanta urvalskriterier för EU:s prioriteringar och nationella eller regionala behov.

b) Kommissionen bör se till att det för den kommande programperioden finns relevant och tillförlitlig information som underlättar förvaltningen och övervakningen av åtgärdens resultat och visar i vilken utsträckning det beviljade stödet bidrar till att EU:s prioriteringar uppnås.

c) När avsikten är att öronmärka vissa åtgärder och budgetanslag för inriktning på specifika prioriteringar, som med hälsokontrollen, bör kommissionen, för att se till att finansieringen får en extra effekt, föreslå lagstiftning som gör detta till ett specifikt krav i de underliggande EU-förordningarna.

d) Medlemsstaterna bör införa ändamålsenliga förfaranden som är proportionella mot risken och som garanterar att stöd inte ges till projekt där investeringens ekonomiska bärkraft eller jordbruksföretagets hållbarhet kan ifrågasättas.

e) Kommissionen bör uppmana medlemsstaterna att följa god praxis och inte låta projektutgifter vara stödberättigade förrän från den dag som stödet godkänns.

INLEDNING

LANDSBYGDSUTVECKLING – RAMEN FÖR ÅTGÄRD 121

1. EU har infört en gemensam politik för landsbygdsutveckling som även är känd som den andra pelaren av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Politiken genomförs genom fleråriga programperioder. Den innevarande perioden löper från 2007 till 2013 och betalningarna måste vara avslutade senast 2015. Politiken bygger på medfinansieringsprincipen: EU-medlen kompletteras med nationell, och även privat, finansiering. EU medfinansierar insatser genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) som har en budget på 96 miljarder euro för programperioden 2007–2013. Häri ingår nästan 5 miljarder euro i extra finansiering som ställdes till förfogande efter hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa [2].

2. Politiken är uppbyggd kring tre teman (så kallade axlar) och en övergripande axel kallad Leader. De tre axlarna är:

- Axel 1: Förbättra konkurrenskraften inom jord- och skogsbruket.

- Axel 2: Förbättra miljön och landsbygden.

- Axel 3: Förbättra livskvaliteten på landsbygden.

3. Gemenskapens strategiska riktlinjer anger på gemenskapsnivå de strategiska prioriteringarna för landbygdsutveckling, och de viktigaste reglerna som styr landsbygdsutvecklingspolitiken för perioden 2007–2013, liksom de politiska åtgärder som finns tillgängliga för medlemsstaterna och regionerna, anges i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 [3].

4. Inom varje axel anger lagstiftningen en uppsättning landsbygdsutvecklingsåtgärder som är specifika instrument för genomförandet av axeln.

5. Medlemsstaterna upprättar sina egna landsbygdsutvecklingsprogram, på nationell eller regional nivå, där de definierar en strategi och föreslår de åtgärder som de vill använda för att tillgodose sina identifierade behov. Dessa landsbygdsutvecklingsprogram är det viktigaste programinstrumentet genom vilket finansieringen från EU kanaliseras. Programmen ska godkännas av Europeiska kommissionen. Totalt har 97 landsbygdsutvecklingsprogram godkänts för den innevarande programperioden.

6. För att övervaka och utvärdera genomförandet av landsbygdsutvecklingspolitiken har Europeiska kommissionen och medlemsstaterna utformat en gemensam övervaknings- och utvärderingsram. Ramen innehåller en uppsättning indikatorer som ska användas för att på produktions-, resultat- och effektnivå bedöma i vilken utsträckning de planerade målen har uppnåtts.

7. I denna rapport behandlas den särskilda åtgärden 121 inom axel 1 som ger stöd till investeringsprojekt för modernisering av jordbruksföretag.

VAD INNEBÄR "ÅTGÄRD 121"?

8. Åtgärd 121 finansierar investeringar i jordbruksföretag. Investeringarna kan gälla allt från enkla föremål som jordbruksverktyg och trälådor för frukt till komplexa projekt som biogasanläggningar. Den specifika EU-budgeten uppgår till totalt 11,1 miljarder euro (som finansieras genom EJFLU) [4], vilket för hela programperioden 2007–2013 motsvarar omkring 11 % av EU:s alla planerade utgifter för landsbygdsutveckling i EU. Alla medlemsstater har valt att utnyttja åtgärd 121.

RUTA 1

EXEMPEL PÅ TYP OCH OMFATTNING AV DE INVESTERINGAR SOM FINANSIERAS GENOM ÅTGÄRD 121

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. I den viktigaste förordningen om landsbygdsutveckling fastställs standardnivån för det totala offentliga stödet (det vill säga från EJFLU och nationella eller regionala offentliga budgetar) till 40 % av den stödberättigande investeringen. Medlemsstaterna får fastställa lägre stödnivåer eller en övre gräns för stödberättigande kostnader och därigenom begränsa stödet. Standardnivån kan emellertid höjas under vissa omständigheter. Härigenom kan yngre jordbrukare få upp till 50 % av den stödberättigande investeringen. Jordbrukare i bergsområden, andra mindre gynnade områden eller Natura 2000-områden [5] kan också få ytterligare 10 %. I exceptionella fall (det vill säga i de yttersta randområdena och på de mindre Egeiska öarna) kan stödet stiga till 75 %. EU-lagstiftningen anger ingen lägsta stödnivå.

ATT MÅLINRIKTA STÖDET

ÅTGÄRD 121 BÖR ANVÄNDAS TILL EU:S PRIORITERINGAR OCH IDENTIFIERADE BEHOV

10. I gemenskapens strategiska riktlinjer fastställs EU:s prioriteringar för att förbättra jordbrukets konkurrenskraft som innefattar modernisering, innovation och kvalitet. I ingressen till den viktigaste förordningen (EG) nr 1698/2005 anges syftet med investeringsstödet till modernisering genom åtgärd 121 på följande sätt [6]:

"Syftet med gemenskapens stöd för investeringar inom jordbruket är dels att modernisera jordbruksföretagen så att det ekonomiska resultatet blir bättre tack vare bättre utnyttjande av produktionsfaktorerna, inklusive införandet av ny teknik och innovation, med inriktning på kvalitet, ekologiska produkter och diversifiering både på och utanför jordbruksföretagen, genom t.ex. annan produktion än av livsmedel eller genom odling av energigrödor, dels att förbättra miljön, arbetarskyddet, hygienen och djurens välbefinnande på jordbruksföretagen".

11. I förordningen anges kriterierna för stödberättigande, enligt vilka stöd endast ska beviljas till investeringar som [7]

- förbättrar de generella prestationerna på jordbruksföretaget, och

- uppfyller gemenskapsnormerna för investeringen i fråga.

12. Medlemsstaterna måste säkerställa att investeringsåtgärderna i deras landsbygdsutvecklingsprogram är inriktade på tydligt definierade mål som speglar identifierade strukturella och territoriella behov samt strukturella nackdelar [8] och överensstämmer med gemenskapens strategiska riktlinjer.

13. Medlemsstaterna kan uppnå detta på olika sätt. En första målinriktning kan uppnås genom att man fastställer restriktiva stödberättigandekriterier och differentierar stödnivåerna för olika typer av investeringsprojekt, vilket ska specificeras i landsbygdsutvecklingsprogrammet. Medlemsstaterna kan alltså bestämma vilka typer av jordbrukare och jordbruksföretag som kan få stöd (stödberättigade mottagare) och ange stödberättigandekriterierna för investeringsprojekt genom att antingen sammanställa en "positiv" förteckning över stödberättigade investeringstyper eller definiera en "negativ" förteckning över investeringar som inte är stödberättigade. Detta kan leda till differentiering mellan regioner och sektorer (genom att vissa sektorer utesluts) och sätta tak för stödet (som är kopplade till projektens storlek).

14. Genom att använda baskriterier för stödberättigandet, som beskrivs i den föregående punkten, kan projekt som saknar anknytning till de identifierade behoven och prioriteringarna sållas bort. Enligt förordningen krävs det dock ytterligare målinriktning: medlemsstaterna ska göra ett urval från de föreslagna investeringsprojekten och använda särskilda urvalskriterier [9].

15. Ett sätt att göra detta – även om det inte krävs enligt den underliggande lagstiftningen – är att rangordna projektansökningar genom att ge poäng för varje urvalskriterium som behandlas. Syftet med sådana poängsystem är att få fram en lista över de bästa projekten – de som mest bidrar till att de mål som har satts upp för åtgärden uppnås.

16. En modell över hur medlemsstater kan målinrikta åtgärd 121 presenteras i figuren.

FIGUR

+++++ TIFF +++++

REVISIONENS INRIKTNING OCH OMFATTNING SAMT REVISIONSMETOD

17. Vid revisionen undersöktes hur åtgärden "modernisering av jordbruksföretag" (åtgärd 121) förvaltades av Europeiska kommissionen och genomfördes av medlemsstaterna. Den övergripande revisionsfrågan lydde:

Är EU:s stöd till modernisering av jordbruksföretag inriktat på EU:s prioriteringar och särskilda behov i medlemsstaterna?

Revisionsrätten försökte få svar på om de 11,1 miljarder euro som hade budgeterats för åtgärden riktades till de projekt som bäst uppnår EU:s prioritering om modernisering, särskilt i de specifika avseenden som anges i förordning (EG) nr 1698/2005 (se punkt 10).

18. Vid revisionen bedömdes även genomförandet av de extra medel som ställdes till förfogande genom hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen inom åtgärd 121.

19. Slutligen bedömdes vid revisionen om medlemsstaterna hade infört ändamålsenliga system för att minska risken för att man finansierade investeringar på jordbruksföretag som inte var ekonomiskt bärbara och risken för dödviktseffekter.

20. Revisionen koncentrerades till de huvudetapper där investeringsstödet kan styras till prioriteringar och identifierade behov via olika delar av den politiska ramen, nämligen EU:s lagstiftningsram, landsbygdsutvecklingswprogrammet och medlemsstaternas genomförande av åtgärden.

21. Revisionsarbetet omfattade både kommissionen och tio medlemsstater [10]. Vid kommissionen undersöktes dels utformningen av åtgärden genom den tillämpliga underliggande EU-lagstiftningen [11] och hur kommissionen går till väga när den godkänner de landsbygdsutvecklingsprogram som medlemsstaterna lägger fram, dels eventuella senare uppföljningar. Sju av de tio utvalda medlemsstaterna (och/eller regioner i dessa medlemsstater) besöktes av granskningsteamen, och ytterligare tre medlemsstater skrivbordsgranskades. Vid revisionen gjordes en dokumentgranskning av de underliggande landsbygdsutvecklingsprogrammen och den relevanta nationella/regionala lagstiftningen samt av de förfaranden som hade införts för att välja ut de investeringsprojekt som skulle finansieras genom åtgärd 121. För att bedöma den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen som ett verktyg för övervakning av åtgärd 121 undersökte revisionsrätten de uppgifter som medlemsstaterna varje år samlar in och rapporterar.

22. Revisionsrätten kontrollerade ett urval bestående av 100 investeringsprojekt som hade godkänts under 2009 [12] av de behöriga nationella eller regionala myndigheterna (tio investeringsprojekt för varje granskad medlemsstat eller region) för att analysera den process som hade använts för att välja ut dessa projekt. Revisionsrättens revisorer besökte 21 av projekten från urvalet på plats och intervjuade slutmottagarna.

IAKTTAGELSER

ATT MÅLINRIKTA ÅTGÄRD 121-MEDLEN PÅ EU:S PRIORITERINGAR OCH TILLGODOSE IDENTIFIERADE BEHOV

EN VISS MODERNISERING ÅSTADKOMS GENOM KÖP AV NY UTRUSTNING ELLER NYA HJÄLPMEDEL

23. Revisionsrätten fann att alla 100 projekt i det granskade urvalet redan hade uppnått, eller troligtvis skulle uppnå, en modernisering av företaget och/eller den berörda jordbrukssektorn. Detta var dock mer eller mindre oundvikligt eftersom investeringar vanligen finansierar nya maskiner, ny utrustning, nya byggnader eller renovering av byggnader, och en viss modernisering uppnås genom alla inköp av ny utrustning eller nya hjälpmedel.

24. På samma sätt är det troligt att nya investeringar i någon mån automatiskt används till EU:s prioriteringar (se punkt 10), som att införa ny teknik och förbättra miljön, arbetarskyddet, hygienen och djurens välbefinnande på jordbruksföretagen. Ständiga framsteg när det gäller teknik och miljönormer innebär att all ny utrustning sannolikt innebär en viss förbättring av energieffektivitet och utsläpp jämfört med äldre utrustning. Exempelvis måste nya djurstallar uppfylla normer som har fastställts i EU-direktiv, vilket innebär en förbättring jämfört med äldre anläggningar när det gäller hygienen, djurens välbefinnande, arbetarskyddet och miljöskyddet. Dock tar man inte automatiskt itu med andra EU-prioriteringar, såsom innovation, kvalitet och diversifiering, bara genom att investera i ny utrustning eller nya hjälpmedel.

NÅGRA MEDLEMSSTATER RIKTAR STÖDET TILL PROJEKT SOM GÄLLER IDENTIFIERADE BEHOV OCH EU-PRIORITERINGAR …

25. När stödet inriktas på specifika behov som överensstämmer med EU:s prioriteringar kan det användas på ett mer ändamålsenligt sätt. Projekt som är specifikt inriktade på de överenskomna prioriteringarna och identifierade behoven bör innebära att skattebetalarna i EU och medlemsstaterna som står för medlen får bättre valuta för pengarna.

26. De flesta medlemsstater tillämpade restriktiva stödberättigandevillkor för att stödet skulle få en grundläggande målriktning. Exempel på detta är

- Ungern, där myndigheterna publicerade inbjudan att lämna projektförslag som gällde specifika sektorer eller typer av projekt såsom modernisering av jordbruk med djurhållning, trädgårdsredskap, bevattningsprojekt, etc.,

- Tyskland (Baden-Württemberg), där jordbruksmaskiner såsom traktorer uteslöts medan i andra medlemsstater, exempelvis Polen och Luxemburg, nästan alla typer av jordbruksinvesteringar var stödberättigande.

27. Exempel på att stödet målinriktades genom incitament till projekt som uppfyller de behov och prioriteringar som identifieras i landsbygdsutvecklingsprogrammet påträffades i flera medlemsstater:

- Luxemburg, som erbjöd högre stödnivåer (ytterligare 10 % av projektkostnaden) till investeringar som gällde miljöfrågor eller djurens välbefinnande,

- Belgien, där stödnivån var 40 % för projekt som förbättrade lagringen och spridningen av gödsel, vilket är dubbelt så mycket som standardnivån på 20 %.

28. I två medlemsstater gick målinriktningen längre genom att man valde ut de bästa projekten av de projekt som ansetts vara stödberättigade. Italien (Venetien) och Rumänien använde sådana urvalskriterier tillsammans med andra målinriktningsmetoder för att tillgodose behoven i landsbygdsutvecklingsprogrammet i enlighet med EU:s prioriteringar.

RUTA 2

ETT EXEMPEL PÅ GOD PRAXIS: ITALIEN (REGIONEN VENETIEN) MAXIMERAR SANNOLIKHETEN FÖR ATT DE INVESTERINGSPROJEKT SOM BÄST HANTERAR BÅDE IDENTIFIERADE BEHOV OCH EU:S PRIORITERINGAR VÄLJS UT

De kriterier som Venetien använder för att välja ut projekt från stödberättigande ansökningar bygger på ett poängsystem som tar hänsyn till prioriteringarna i det regionala landsbygdsutvecklingsprogrammet, och man upprättar listor över prioriterade typer av investeringar för varje sektor.

Prioriteringarna gällde miljöfördelar, höjning av värdet på produkter, företagsintegration, strukturell modernisering, tillgång till informations- och kommunikationsteknik, omställning och omstrukturering av vissa jordbrukssektorer och projekt i bergsområden.

Som exempel kan nämnas ett projekt som gällde att bygga ett lager med kyllager för äpplen som valdes ut eftersom det stämde med prioriteringen om ekologisk produktion (som höjer värdet), det använde solcellspaneler för att sänka energiförbrukningen (miljöfördelar) och det låg i ett bergsområde.

… MEN I PRAKTIKEN SKER DET INTE MYCKET PRIORITERING

29. I Tyskland (Baden-Württemberg), Spanien (Katalonien), Frankrike, Ungern och Portugal (fastlandet) användes nationella förfaranden för att fastställa urvalskriterier som alla projekt bedömdes utifrån. Men oavsett resultatet av bedömningarna beviljades alla stödberättigande projektansökningar stöd eftersom budgeten för åtgärden räckte till.

30. I Frankrike till exempel ansåg myndigheterna att ett projekt på 76000 euro för att bygga stall till hästar var stödberättigat, men det fick noll poäng vid bedömningen eftersom det inte gällde någon av de prioriteringar som hade fastställts för åtgärden. Men eftersom budgeten var större än de sammantagna beloppen i de stödberättigade projektansökningar som då hade kommit in fick projektet ett bidrag.

31. I Belgien, Luxemburg och Polen hade det inte fastställts några urvalskriterier trots att kommissionen hade upplyst medlemsstaterna om att det finns ett rättsligt krav på att sådana urvalskriterier ska fastställas.

RUTA 3

POLENS LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM, ETT EXEMPEL PÅ BRISTANDE MÅLINRIKTNING

En oberoende förhandsutvärdering av Polens landsbygdsutvecklingsprogram visade att målinriktningssystemet var svagt, och det rekommenderades att urvalskriterier skulle utarbetas och tillämpas. I landsbygdsutvecklingsprogrammet anges dock inga urvalskriterier eller andra sätt att uppfylla särskilda behov eller mål. Eftersom endast jordbruk under en viss storlek var uteslutna enligt de antagna kriterierna kunde nästan alla jordbruksföretag inom alla jordbrukssektorer ansöka. Detta gjorde att efterfrågan var mycket större än det antal projekt som det var möjligt att finansiera.

Vid den första inbjudan att lämna projektförslag 2007 tillämpade därför de polska förvaltningsmyndigheterna principen om "först till kvarn". Stödberättigande ansökningar togs emot i den ordning de kom in till dess att budgettaket för den aktuella regionen hade nåtts. Detta ledde till att det vid några regionala kontor bildades köer av sökande som väntade utanför förvaltningskontoret. Vid den andra förslagsinfordran 2009 valdes projekten ut slumpmässigt. Alla ansökningar som uppfyllde de grundläggande stödberättigandekriterierna valdes ut i slumpmässig ordning tills den tillgängliga budgeten var slut. Med sådana urvalsmetoder finns det ingen mekanism som målinriktar medlen till projekt som gäller identifierade strukturella eller territoriella behov.

De polska myndigheterna har från och med oktober 2010 infört urvalskriterier för investeringsprojekt.

ÖVERSIKT ÖVER DE OLIKA METODER FÖR MÅLINRIKTNING SOM ANVÄNDES AV DE GRANSKADE MEDLEMSSTATERNA (REGIONERNA)

32. En översikt över de olika målinriktningsmetoder som tillämpades i de tio medlemsstaterna ges i tabell 1, tillsammans med revisionsrättens analys av vilken nivå på målinriktningen som uppnåddes genom bestämmelser i landsbygdsutvecklingsprogram, nationell lagstiftning och tillämpningsföreskrifter.

TABELL 1

OLIKA METODER FÖR OCH GRAD AV MÅLINRIKTNING I DE TIO GRANSKADE MEDLEMSSTATERNA (REGIONERNA)

Medlemsstat | Restriktiva stödberättigande kriterier kopplade till prioriteringar och/eller incitament | Urvalskriterier med syftet att målinrikta stödet | Tillämpade urvalskriterier | Samlad bedömning av målinriktningen |

Belgien (Vallonien) | √ | X | X | svag |

Tyskland (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | begränsad |

Spanien (Katalonien) | √ | √ | X | begränsad |

Frankrike (fastlandet) | √ | √ | X | begränsad |

Italien (Venetien) | √ | √ | √ | stark |

Luxemburg | begränsad | X | X | svag |

Ungern | √ | √ | X | begränsad |

Polen | X | X | X | svag |

Portugal (fastlandet) | √ | √ | X | begränsad |

Rumänien | √ | √ | √ | stark |

KOMMISSIONEN HAR GODKÄNT NÅGRA LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM DÄR STÖDET INTE VAR INRIKTAT PÅ IDENTIFIERADE BEHOV OCH PRIORITERINGAR

33. Den avsaknad av ändamålsenlig målinriktning som beskrivs i punkterna 29–32 borde inte uppkomma eftersom de landsbygdsutvecklingsprogram som medlemsstaterna upprättar måste godkännas av kommissionen och det i lagstiftningen föreskrivs att de ska innehålla tillräckliga bevis för att investeringsåtgärderna är inriktade på tydligt definierade mål som speglar identifierade strukturella och territoriella behov samt strukturella nackdelar [13]. Enligt den nuvarande lagstiftningen måste medlemsstaterna inte i landsbygdsutvecklingsprogrammet ange vilka urvalskriterier som ska användas. Dessa kan antas av medlemsstaten efter det att kommissionen har godkänt landsbygdsutvecklingsprogrammet. Det är dock viktigt att medlemsstaten i landsbygdsutvecklingsprogrammet anger vilka nyckelelement den tänker använda vid valet av investeringsprojekt för att det ska gå att identifiera om och i vilken utsträckning den nödvändiga målinriktningen uppnås.

34. För två av de tio granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen fanns det klara bevis på god målinriktning av åtgärd 121 (Italien (Venetien) och Ungern). För sex andra landsbygdsutvecklingsprogram fanns det få bevis på målinriktning (Belgien (Vallonien), Tyskland (Baden-Württemberg), Spanien (Katalonien), Frankrike, Rumänien [14] och Portugal). För två av landsbygdsutvecklingsprogrammen (Luxemburg och Polen) fanns det inte tillräckliga bevis för att åtgärd 121 var målinriktad. Alla de tio landsbygdsutvecklingsprogrammen hade dock godkänts av kommissionen.

35. Kommissionen ifrågasatte bristen på målinriktning för åtgärd 121 vid sin bedömning av Polens förslag till landsbygdsutvecklingsprogram i juli 2007. I detta sammanhang tog kommissionen upp frågan om den föreslagna "först till kvarn"-metoden. Men Polens landsbygdsutvecklingsprogram ändrades inte och ändå godkände kommissionen det i september 2007 trots att målinriktningen var otillräcklig.

36. I Luxemburgs landsbygdsutvecklingsprogram anges stödberättigandekriterier och olika stödnivåer, men det anges inte hur stödet ska inriktas på de mål som landet har fastställt för att tillgodose sina särskilda behov. Kommissionen har flera gånger påmint de luxemburgska myndigheterna om deras skyldighet att fastställa urvalskriterier.

37. Exemplen från Luxemburg och Polen visar att kommissionen måste se till att det finns bevis för att målinriktningen ligger på en tillräcklig nivå i de landsbygdsutvecklingsprogram som den ska godkänna. När kommissionen väl har godkänt ett landsbygdsutvecklingsprogram och EJFLU-medel har ställts till medlemsstatens förfogande är det svårare för kommissionen att retroaktivt garantera målinriktning.

BESKRIVNINGEN AV MÅLINRIKTNINGSFAKTORER I LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAMMET MOTSVARAR INTE ALLTID DEN MÅLINRIKTNING SOM TILLÄMPAS I PRAKTIKEN

38. Revisionsrätten fann att den tillämpade urvalsprocessen och den verkliga målinriktningen ibland avvek betydligt från beskrivningen i landsbygdsutvecklingsprogrammet som är det viktigaste dokument som kommissionen utgår från när den beslutar att godkänna det samlade utgiftsprogrammet. Några medlemsstater beskrev detaljerade urvalssystem i sina landsbygdsutvecklingsprogram men finansierade i praktiken alla stödberättigande projekt, vilket gjorde att deras urvalsförfaranden blev meningslösa (Frankrike och Ungern). Samtidigt utarbetade andra medlemsstater, till exempel Portugal, mer detaljerade målinriktningssystem än de som beskrevs i det landsbygdsutvecklingsprogram som hade godkänts av kommissionen.

MED DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN ÄR DET INTE MÖJLIGT ATT ÖVERVAKA I VILKEN UTSTRÄCKNING ÅTGÄRDEN OMFATTAR ALLA EU:S PRIORITERINGAR

39. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen ger information om hur programgenomförandet utvecklas i förhållande till indikatorer för ekonomisk input, output och resultat. Den bör därför göra det lättare att identifiera resultaten av att åtgärden är målinriktad.

40. De indikatorer som har fastställts för åtgärd 121 i den gemensamma övervaknings- och kontrollramen (se tabell 2) är inte relevanta för att övervaka i vilken utsträckning vissa EU-prioriteringar eller specifika insatser inom åtgärden, såsom kvalitet, diversifiering både på och utanför jordbruksföretagen och förbättring av miljön, arbetarskyddet, hygienen och djurens välbefinnande på jordbruksföretagen, uppfylls med hjälp av de finansierade projekten eftersom inga sådana uppgifter samlas in.

TILLFÖRLITLIGHETEN ÄR LÅG NÄR DET GÄLLER UPPGIFTER OM RESULTAT I DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH UTVÄRDERINGSRAMEN

41. Den resultatindikator som gäller nya produkter och/eller nya tekniker är viktig för en investeringsåtgärd vars viktigaste mål är modernisering av jordbruksföretag. Revisionen visade att medlemsstaterna hade svårt att få fram uppgifter som motsvarar definitionen av just denna indikator i den gemensamma övervaknings- och kontrollramen [15]. Några medlemsstater beslutade att inte alls rapportera den (Frankrike) eller att endast delvis mäta den (Belgien (Vallonien)), och nämner endast nya produkter. Halvtidsutvärderingsrapporterna visade också att fem av de tio granskade medlemsstaterna hade problem med att definiera "nya tekniker" (Belgien (Vallonien), Tyskland (Baden-Württemberg), Frankrike, Luxemburg och Rumänien). Andra medlemsstater använde en definition som är bredare än den som föreslås i den gemensamma övervaknings- och kontrollramen. I Rumänien ingår alla produkter eller tekniker som är nya för jordbruksföretaget i definitionen. Definitionen täcker härigenom in nästan alla de investeringsprojekt som får stöd genom åtgärden (98 % av de slutförda investeringarna) [16].

TABELL 2

INDIKATORER I DEN GEMENSAMMA ÖVERVAKNINGS- OCH KONTROLLRAMEN FÖR ÅTGÄRD 121

Typ av indikator | Indikator |

Utgångsläge | Arbetsproduktivitet inom jordbruket |

Fasta bruttoinvesteringar inom jordbruket |

Input | Faktiska offentliga utgifter (totalt respektive EJFLU) |

Output [9999] | Antal jordbruksföretag som fått investeringsstöd (uppdelat efter kön, rättslig status, ålderskategori, typ av investering – FADN [8888] – och typ av jordbruk) |

Investeringar totalt (uppdelat efter typ av investering – FADN – och typ av jordbruk) |

Resultat | Antal jordbruksföretag som inför nya produkter och/eller nya tekniker (uppdelat efter typ av produktionsomställning) |

Ökning av bruttovärdet vid de jordbruksföretag som fått stöd |

Konsekvens | Ekonomisk tillväxt |

Arbetsproduktivitet |

42. Enligt de riktlinjer som kommissionen har gett ut är avsikten med den resultatindikator som handlar om ökning av bruttovärdet att mäta förbättringen av det ekonomiska resultatet för de jordbruksföretag som får stöd [17]. Två av de sju medlemsstater som besöktes rapporterade inte om ökningen av bruttovärdet under perioden 2007–2010 på grund av svårigheterna att få fram nödvändiga uppgifter (Luxemburg och Frankrike). I de andra medlemsstater som besöktes påträffades vid granskningen mycket varierande definitioner och metoder för insamlingen av uppgifter. I halvtidsutvärderingsrapporten för Spanien (Katalonien) påpekades att tillförlitligheten när det gällde indikatorn för ökning av bruttovärdet är mycket låg eftersom de nödvändiga redovisningsuppgifterna endast gick att få fram för ett mycket litet urval av jordbruksföretag som fick stöd.

43. En konsekvens av den låga tillförlitligheten och bristen på gemensamma definitioner är att de insamlade uppgifterna inte kan jämföras mellan medlemsstaterna och inte på ett meningsfullt sätt kan aggregeras på EU-nivå.

ATT MÅLINRIKTA EXTRA MEDEL MED HJÄLP AV HÄLSOKONTROLLEN

AVSIKTEN MED HÄLSOKONTROLLEN VAR ATT RIKTA EXTRA MEDEL TILL "NYA UTMANINGAR"

44. I sitt hälsokontrollförslag [18] från 2007 identifierade kommissionen flera "nya utmaningar" för Europas jordbruk som gällde klimatförändringar, förnybar energi, vattenförvaltning och biologisk mångfald. Rådet lade till omstrukturering av mjölksektorn som ytterligare en utmaning och ställde 4,95 miljarder euro extra till förfogande [19] via hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen. Rådet underströk vikten av att målinrikta dessa medel genom att ytterligare stärka [20] de insatser som gäller EU:s nya utmaningar i medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram. Medlemsstater, som ville ta med de nya utmaningarna i sina landsbygdsutvecklingsprogram och därigenom aktivera de extra medel som ställdes till förfogande via hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen från och med januari 2010, måste lämna in ändrade landsbygdsutvecklingsprogram till kommissionen för godkännande senast i juni 2009. Detta ledde till att uppskattningsvis 630 miljoner euro extra avsattes för åtgärd 121.

45. Revisionsrätten kontrollerade hur åtgärd 121 användes för att möta de nya utmaningarna genom att bedöma dels de landsbygdsutvecklingsprogram som hade ändrats efter hälsokontrollen och godkänts av kommissionen, dels de nationella tillämpningsförfarandena i de tio medlemsstater som granskades för denna revision.

NÅGRA MEDLEMSSTATER ANVÄNDE INTE DE EXTRA MEDLEN TILL ATT "YTTERLIGARE STÄRKA" ÅTGÄRD 121

46. Medlemsstaterna kan använda de extra medlen för att till exempel höja stödnivåerna för relevanta projekt eller införa särskilda delåtgärder för att möta de nya utmaningarna. De kan också ändra sina förfaranden och kriterier för att under urvalsprocessen gynna investeringar som gäller de nya utmaningarna.

47. För sju av de tio medlemsstater som ingick i revisionen [21] ökade budgeten för åtgärd 121 när hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen antogs. I samtliga dessa fall hade landsbygdsutvecklingsprogrammen redan före hälsokontrollen mål som var kopplade till de nya prioriteringarna.

48. De sju medlemsstater som ökade budgeten för åtgärd 121 agerade olika när det gällde de nya prioriteringarna. Tre medlemsstater (Italien (Venetien), Rumänien och Portugal) ändrade sina urvalsförfaranden för att lyfta fram investeringsprojekt inom åtgärd 121 som gällde de nya prioriteringarna:

- I Italien höjdes stödnivåerna och det högsta bidragsbeloppet för projekt inom mjölksektorn. Urvalskriterierna för prioritering kompletterades med de "nya utmaningarna", vilket ökade sannolikheten för att projekt som gällde de nya utmaningarna skulle väljas ut.

- Rumänien ändrade sina förfaranden och gav extra poäng till projektförslag som gällde investeringar i förnybar energi.

- De portugisiska myndigheterna gjorde en särskild inbjudan att lämna projektförslag för mjölksektorn där stödnivåerna var 10 % högre än för icke prioriterade sektorer.

49. Tre medlemsstater (Tyskland [Baden-Württemberg], Frankrike och Luxemburg) ändrade inte sina förfaranden. Polen höll på att ändra sina förfaranden då revisionen gjordes.

50. Utöver detta visar de iakttagelser som presenteras i punkterna 29–32 att flera av medlemsstaterna inte tillämpade regler för stödberättigande, urvalsförfaranden eller urvalskriterier som gjorde det möjligt att inrikta de extra medlen på prioriteringarna klimatförändringar, förnybar energi, vattenförvaltning och biologisk mångfald.

51. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att ett belopp som motsvarar den extra finansiering som kommer från hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen går till insatser som gäller de nya utmaningarna [22]. Medlemsstaterna måste se till att den finansiella rapporteringen av insatser som gäller nya utmaningar görs separat så att kommissionen kan kontrollera att detta villkor har respekterats. Enligt den gemensamma övervaknings- och kontrollramen ska medlemsstaterna också, från och med 2010, övervaka i vilken utsträckning de nya utmaningarna omfattades av insatser som finansierades av EJFLU. Före hälsokontrollen gjordes det dock ingen särskild rapportering av insatser som redan då gällde de nya utmaningarna, varken i den finansiella rapporteringen till kommissionen eller inom den gemensamma övervaknings- och kontrollramen. Detta gör det närmast omöjligt att jämföra situationen före och efter hälsokontrollen.

52. Vid revisionsrättens revision identifierades en risk för att medlemsstater som före hälsokontrollen hade planerat att finansiera insatser som gällde de nya utmaningarna kanske använder de extra medlen till andra syften än att ytterligare stärka de nya prioriteringarna. Detta kan inträffa när medlemsstater hade planerat att ägna sig åt liknande prioriteringar, såsom mjölksektorn, innan de nya medlen blev tillgängliga. De redan planerade utgifterna anses då uppfylla hälsokontrollens krav och de extra hälsokontrollmedlen används för andra syften.

53. Denna risk blev verklighet, som i ett undersökt fall där en sådan substitutionseffekt uttryckligen beskrevs i ett landsbygdsutvecklingsprogram med hälsokontroll som överlämnades till och godkändes av kommissionen (se ruta 4):

54. Kommissionen anser att den typ av budgetsubstitution som beskrivs i ruta 4 överensstämmer med bestämmelserna i förordningen eftersom 59,8 miljoner euro redovisas som att de har gått till insatser som gäller nya utmaningar. Men eftersom exakt samma belopp kommer att gå till nya prioriteringar som hade planerats före hälsokontrollen leder det inte till någon "ytterligare stärkning".

55. Revisionsrätten vill därför lyfta fram det faktum att inte alla medel som ställdes till förfogande genom hälsokontrollen/den ekonomiska återhämtningsplanen kommer att användas för att ytterligare stärka de identifierade prioriteringarna och att det kommer att vara omöjligt att identifiera vilket belopp som verkligen går till detta ändamål jämfört med situationen före hälsokontrollen.

RUTA 4

TYSKLAND (BADEN-WÜRTTEMBERG): EXTRA HÄLSOKONTROLLMEDEL ERSÄTTER BUDGETERADE UTGIFTER SOM REDAN GÅR TILL DE NYA UTMANINGARNA

I det ändrade landsbygdsutvecklingsprogrammet efter hälsokontrollen som överlämnades till kommissionen efter hälsokontrollen/den ekonomiska återhämtningsplanen avsattes ett extra belopp på 59,8 miljoner euro till budgeten för landsbygdsutvecklingsprogrammet för Baden-Württemberg för att möta tre nya utmaningar: omstrukturering av mjölksektorn, klimatförändringar och biologisk mångfald. Medlen gick enbart till de redan existerande åtgärderna 121 och 214 (åtgärd för miljövänligt jordbruk). Omstruktureringen av mjölksektorn skulle ske med hjälp av åtgärd 121.

Myndigheterna i Baden-Württemberg hävdade att inom de existerande åtgärderna 121 och 214, och i enlighet med det första landsbygdsutvecklingsprogrammet som antogs i november 2007, hade ett högre belopp än 59,8 miljoner euro redan före hälsokontrollen avsatts för insatser som gällde de nya utmaningarna. Myndigheterna i Baden-Württemberg drog därför av ett belopp på 59,8 miljoner euro från de befintliga budgetarna för åtgärderna 121 och 214 och omfördelade detta belopp till flera befintliga åtgärder, varav omkring 18 miljoner euro till åtgärd 121, för att tillgodose specifika regionala behov.

Inom budgeten för åtgärd 121 öronmärkte myndigheterna 26 miljoner euro för den nya utmaningen att omstrukturera mjölksektorn. Uppgifter om utgifter från före hälsokontrollen pekar dock på att budgeten för mjölksektorn redan uppgick till omkring 35 miljoner euro.

ATT MÅLINRIKTA STÖDET FÖR ATT UNDVIKA RISKER AVSEENDE HÅLLBARHET OCH DÖDVIKTSEFFEKTER

KONTROLLEN AV JORDBRUKSFÖRETAGENS OCH DE INLÄMNADE INVESTERINGSPROJEKTENS EKONOMISKA BÄRKRAFT VAR OTILLRÄCKLIG

56. Medlemsstaterna bör försäkra sig om att den ekonomiska bärkraften för de föreslagna investeringarna i jordbruksföretagen kan påvisas innan stödet beviljas för att undvika att stöd ges till företag som troligen inte lyckas och för att se till att de investeringar som får stöd är hållbara. Alla medlemsstater (regioner) som granskades krävde att de sökande skulle visa någon form av bevis för att deras företag och/eller projektförslag var ekonomiskt bärkraftigt [23] trots att detta inte krävs enligt förordningarna. Men vid revisionen framkom att nivån och omfattningen av dessa bevis varierade betydligt mellan medlemsstaterna.

57. I Luxemburg krävs det för investeringar över en viss tröskel ett intyg på att jordbrukaren har fått ekonomisk rådgivning om sitt investeringsprojekt. Intyget innehåller en sammanfattning av jordbruksföretagets bruttovinst och kostnaderna för projektet men inte resultatet av den ekonomiska analysen.

58. I Ungern utvärderas kvaliteten på och hållbarheten i den finansieringsplan som ska lämnas in tillsammans med projektansökan med hjälp av ett poängsystem som bygger på en datoriserad jämförelse med referensuppgifter. Över en fjärdedel av de projekt som valdes ut efter en anbudsinfordran 2008 fick noll poäng för ett eller flera kriterier i bedömningen av om finansieringsplanen var realistisk. Revisionsrätten konstaterade att det inte hade angetts någon lägsta poäng för utvärderingen av finansieringsplanen och att alla projekt godkändes oavsett vilken poäng de hade fått.

59. I Polen måste de sökande visa att projektet är finansiellt sunt endast när målet för projektet specifikt gäller att höja förädlingsvärdet för företaget. Jordbrukarna bestämmer emellertid själva om de ska markera i ansökan att detta är projektets mål, något som automatiskt innebär att myndigheterna analyserar ansökan ytterligare. Inget av de tio projekt som revisionsrätten granskade hade angett detta som mål och därför kontrollerades inte deras bärkraft.

MEDLEMSSTATERNA VALDE UT PROJEKT SOM REDAN HADE PÅBÖRJATS, VILKET INNEBAR RISK FÖR DÖDVIKTSEFFEKTER

60. Revisionsrätten har i tidigare rapporter (till exempel om Leadermodellen) [24] konstaterat att risken för alla stödbaserade program när det gäller effektivitet är att investeringen skulle ha skett även utan offentligt stöd. Detta brukar benämnas dödviktseffekt.

61. En tydlig indikation på att det kan uppstå dödviktseffekter är när projekt redan hade startat eller till och med slutförts innan stödet beviljades. Om stöd beviljas retroaktivt har jordbrukaren genom sitt ursprungliga investeringsbeslut visat att han eller hon var villig att göra investeringen även utan en överenskommelse om offentligt stöd.

62. När det gäller åtgärd 121 finns det olika sätt att godkänna projekt där arbetet redan har startat:

- I Luxemburg får jordbruksföretag ansöka om investeringsstöd efter att ha gjort investeringen om beloppet är lägre än 100000 euro eller om projektet inleddes mellan starten av programperioden och offentliggörandet av den nationella tillämpningslagstiftningen.

- I andra medlemsstater, däribland Spanien (Katalonien), Italien (Venetien) och Portugal, får jordbruksföretag inleda den potentiellt stödberättigade investeringen samma dag som de lämnar in sin stödansökan utan att vara säkra på att projektet kommer att godkännas för finansiering.

- I Belgien (Vallonien) och Rumänien är kostnaderna för investeringsprojekt inte stödberättigande förrän från den dag stödet beviljas, vilket är god praxis [25].

63. Vid revisionen konstaterades att i fyra av de medlemsstater/regioner som granskades (Spanien (Katalonien), Italien (Venetien), Luxemburg och Portugal (fastlandet)) hade hälften av projekten i urvalet påbörjats (eller till och med slutförts) innan stödet beviljades. I dessa fall finns det en betydande risk för dödviktseffekter, det vill säga att jordbrukaren skulle ha investerat även utan offentligt stöd.

64. I kommissionens förslag till lagstiftning om ändring av den nuvarande landsbygdsutvecklingsförordningen [26] anges specifikt att stöd bara ska beviljas för utgifter som uppstår efter det att en ansökan har lämnats in. Detta kommer att förhindra retroaktiva godkännanden av den typ som tillåts i Luxemburg men räcker inte för att hantera risken för dödviktseffekter eftersom investeringsprojekt ändå kan inledas innan ansökan har godkänts (och till och med innan ansökan har lämnats in, med förbehållet att kostnader som uppstår före ansökningsdatum inte är stödberättigande).

65. I kommissionens förslag för landsbygdsutvecklingsperioden 2014–2020 upprepas detta krav. Dock föreskrivs även god praxis i detta avseende genom den tydliga bestämmelsen att medlemsstater kan ange att utgifter endast är stödberättigande från det datum då stödansökan godkänts (se ruta 5).

RUTA 5

KOMMISSIONENS FÖRSLAG FÖR LANDSBYGDSUTVECKLINGSPERIODEN 2014–2020 [27]

När det gäller investeringsinsatser […] ska endast utgifter som har uppstått efter det att en ansökan har lämnats in till den behöriga myndigheten anses vara stödberättigade, med undantag för […] allmänna kostnader [förberedelsekostnader].

Medlemsstaterna kan i sina program ange att endast utgifter som uppkommit efter det att stödansökan godkänts av den behöriga myndigheten ska berättiga till stöd.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

66. Av revisionsrättens revision framgick att investeringsåtgärd 121 "modernisering av jordbruksföretag" inom landsbygdsutveckling uppnådde sitt nominella mål i så motto att det ledde till modernisering av jordbruksföretag. Slutsatsen är emellertid att detta var mer eller mindre oundvikligt eftersom nästan alla investeringar eller inköp av ny utrustning kan anses innebära någon form av modernisering och uppfylla det mycket breda kriteriet för stödberättigande (punkterna 23–24).

67. Trots att medlemsstaterna är skyldiga att målinrikta investeringsstödet på klart identifierade behov på landsbygden varierar målinriktningen betydligt mellan de medlemsstater som granskades. Några målinriktar stödet mycket tydligt på specifika behov och har fastställt urvalsförfaranden för att välja de bäst lämpade projekten från de sökande som är stödberättigade (punkterna 25–28).

68. Andra medlemsstater har gett stöd till alla inlämnade projektförslag som uppfyller grundläggande villkor för stödberättigande, oavsett om projektet bidrar till att uppfylla de mål som har satts upp för åtgärden eller inte. Detta leder till att användningen av offentliga medel, både EU-medel och nationella medel, blir mindre ändamålsenlig och mindre effektiv. De 11,1 miljarder euro som EFJLU har anslagit till denna åtgärd skulle kunna ge mer valuta för pengarna om de målinriktades bättre på EU:s prioriteringar och identifierade nationella och regionala behov (punkterna 29–32).

69. Kommissionen godkände landsbygdsutvecklingsprogram där stödet inte var målinriktat på ett lämpligt sätt och, framför allt, där processen eller kriterierna för att välja ut projekt inte var specificerade (punkterna 33–38).

REKOMMENDATION 1

a) Kommissionen bör lägga fram lagstiftningsförslag med tydliga krav på att medlemsstaterna i sina landsbygdsutvecklingsprogram närmare anger hur åtgärden ska målinriktas på de identifierade behoven och de övergripande prioriteringarna och lämnar detaljerade uppgifter om processen för att välja ut projekt och vilka kriterier som ska användas, och kommissionen bör se till att dessa krav är uppfyllda när den godkänner landsbygdsutvecklingsprogrammen.

b) När medlemsstaterna genomför sina landsbygdsutvecklingsprogram för den kommande programperioden bör de målinrikta stödet med hjälp av tydliga och relevanta urvalskriterier som är inriktade på EU:s prioriteringar och nationella eller regionala behov.

70. Den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen har inrättats som ett verktyg för medlemsstaterna och kommissionen. Revisionsrätten fann att den inte genererar relevanta uppgifter som kan användas för att övervaka de resultat som uppnås med de medel som går till åtgärd 121. Med de fastställda indikatorerna går det inte att övervaka framstegen när det gäller att uppnå EU:s prioriteringar, det konstaterades att uppgifternas tillförlitlighet var låg och det går inte att jämföra medlemsstater (och/eller regioner) (punkterna 39–43).

REKOMMENDATION 2

Kommissionen bör se till att det för den kommande programperioden finns relevant och tillförlitlig information för att underlätta förvaltningen och övervakningen av åtgärden och för att visa i vilken utsträckning det beviljade stödet bidrar till att EU:s prioriteringar uppnås.

71. Hälsokontrollen 2009 bidrog med cirka 5 miljarder euro i extra medel för att ytterligare stärka specifika EU-prioriteringar som definierades som EU:s nya utmaningar, däribland klimatförändringar och biologisk mångfald. Det faktum att det saknas ändamålsenliga mekanismer för målinriktning försvagar de extra medlens potentiella ändamålsenlighet när det gäller att möta dessa utmaningar. Vidare visade revisionsrättens revision att det fanns tillfällen där de inte kommer att ske någon "ytterligare stärkning" eftersom de extra medlen från hälsokontrollen/den ekonomiska återhämtningsplanen ersätter medel som redan före hälsokontrollen hade avsatts för de aktuella åtgärderna (punkterna 44–45).

REKOMMENDATION 3

När avsikten är att öronmärka vissa åtgärder och budgetanslag för inriktning på specifika prioriteringar, som med hälsokontrollen, bör kommissionen, för att se till att finansieringen får en extra effekt, föreslå lagstiftning som gör detta till ett specifikt krav i de underliggande EU-förordningarna.

72. Alla granskade medlemsstater (regioner) begär att de sökande ska visa någon form av bevis för att deras företag och/eller projektförslag är ekonomiskt bärkraftigt. Några medlemsstater tog dock ingen hänsyn till bevisen då projektansökan värderades (punkterna 56–59).

REKOMMENDATION 4

Medlemsstaterna bör införa ändamålsenliga förfaranden, som står i proportion till risken, för att se till att stöd inte ges till projekt där investeringens ekonomiska bärkraft eller jordbruksföretagets hållbarhet kan ifrågasättas.

73. Revisionsrätten konstaterade att den risk för dödviktseffekter som föreligger när investeringar som redan har påbörjats godkänns i efterhand kvarstår (punkterna 60–65).

REKOMMENDATION 5

Kommissionen bör uppmana medlemsstaterna att följa god praxis genom att inte låta projektutgifter vara stödberättigande förrän från den dag då stödet godkänns.

Denna rapport har antagits av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Ioannis SARMAS som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 mars 2012.

För revisionsrätten

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Ordförande

[1] Ekonomiska uppgifter per januari 2012.

[2] Europeiska kommissionen lade 2007 fram ett förslag om en så kallad hälsokontroll av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) som antogs av rådet 2008. Efter hälsokontrollen, och som en reaktion på finanskrisen 2008, upprättade kommissionen den europeiska återhämtningsplanen som godkändes av rådet i december 2008.

[3] Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1).

[4] Ekonomiska uppgifter per januari 2012, inklusive 630 miljoner euro som kommer från hälsokontrollen och den ekonomiska återhämtningsplanen.

[5] Natura 2000-områden är särskilda, skyddade bevarandeområden.

[6] Skäl 21 i förordning (EG) nr 1698/2005.

[7] Artikel 26 i förordning (EG) nr 1698/2005.

[8] Artikel 43 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 368, 23.12.2006, s. 15).

[9] Enligt artikel 71 i förordning (EG) nr 1698/2005 ska projekt väljas ut på grundval av urvalskriterier som ska fastställas av den aktuella medlemsstaten eller regionen.

[10] I revisionen ingick följande nationella eller regionala landsbygdsutvecklingsprogram: Belgien (Vallonien), Tyskland (Baden-Württemberg), Spanien (Katalonien), Frankrike (fastlandet), Italien (Venetien), Luxemburg, Ungern, Polen, Portugal (fastlandet) och Rumänien.

[11] Förordning (EG) nr 1698/2005 och förordning (EG) nr 1974/2006.

[12] För Italien (Venetien) ingick även projekt som hade godkänts under 2008 i urvalet.

[13] Artikel 43 i förordning (EG) nr 1974/2006.

[14] Även om Rumäniens landsbygdsutvecklingsprogram innehöll få bevis för god målinriktning när det godkändes av kommissionen var investeringarna inom åtgärd 121 i praktiken starkt målinriktade eftersom det fanns restriktiva stödberättigandekriterier och relevanta urvalskriterier som tillämpades ändamålsenligt (se tabell 1).

[15] I handboken om den gemensamma övervaknings- och kontrollramen definieras detta som ändringar av landanvändningen eller jordbruksmetoderna som leder till att sammansättningen av jordbruksråvaran ändras. (The Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document, generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, september 2006.)

[16] Årlig lägesrapport för Rumänien, 2009.

[9999] Enligt den gemensamma övervaknings- och kontrollramen ska även antalet godkända ansökningar redovisas.

[8888] Farm Accountancy Data Network (informationssystem för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter).

[17] Europeiska kommissionens arbetsdokument om indikatorerna för ökat bruttovärde i den gemensamma övervaknings- och kontrollramen, mars 2010.

[18] KOM(2007) 722 slutlig av den 20 november 2007.

[19] Rådets förordning (EG) nr 74/2009 av den 19 januari 2009 om ändring av förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 30, 31.1.2009, s. 100).

[20] Sjätte skälet i förordning (EG) nr 74/2009: Det är viktigt att insatser som är knutna till dessa gemenskapsprioriteringar stärks ytterligare inom de program för landsbygdsutveckling som godkänts i enlighet med förordning (EG) nr 1698/2005.

[21] Tre medlemsstater som ingick i revisionen avsatte inga extra medel till åtgärd 121 efter hälsokontrollen (Belgien (Vallonien), Spanien (Katalonien) och Ungern).

[22] Artikel 69.5 a i förordning (EG) nr 1698/2005 som infördes genom förordning (EG) nr 74/2009.

[23] Enligt förordningarna krävs det endast att den föreslagna investeringen förbättrar den allmänna prestandan i jordbruksföretagen.

[24] Särskild rapport nr 5/2010 – Genomförande av Leadermodellen för landsbygdsutveckling (http://eca.europa.eu).

[25] Liknande regler tillämpades i Tyskland, Frankrike, Ungern och Polen, även om undantag var tillåtna.

[26] KOM(2010) 537 slutlig av den 30 september 2010 – kommissionens förslag till ändring av förordning (EG) nr 1698/2005; medbeslutandeförfarande COD/2010/0266.

[27] KOM(2011) 627 slutlig/2 – Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om stöd till landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU); framlagt av kommissionen inom den rättsliga ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2014–2020.

--------------------------------------------------

BILAGA

UTVALDA LANDSBYGDSUTVECKLINGSPROGRAM OCH MEDLEMSSTATER ELLER REGIONER SOM INGICK I REVISIONEN OCH DERAS RESPEKTIVE BUDGETAR FÖR ÅTGÄRD 121 FÖR 2007–2013

Landsbygdsutvecklingsprogram | EU:s bidrag (via EJFLU) 2007–2013 (euro) | Total offentlig budget för åtgärd 121 2007–2013 [1] (euro) |

Belgien (Vallonien) | 28800000 | 96000000 |

Tyskland (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Spanien (Katalonien) | 27628000 | 119082000 |

Frankrike (fastlandet) | 687062000 | 1374125000 |

Italien (Venetien) | 87816000 | 190381000 |

Luxemburg | 24574000 | 122871000 |

Ungern | 1175175000 | 1652571000 |

Polen | 1449672000 | 1919068000 |

Portugal (fastlandet) | 259874000 | 344923000 |

Rumänien | 816404000 | 1020506000 |

[1] Inklusive nationell eller regional offentlig medfinansiering.

--------------------------------------------------