Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly i luften" () (98/C 214/01)

Den 12 december 1997 beslutade rådet att i enlighet med artikel 130s i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor som berett ärendet antog sitt yttrande den 31 mars 1998. Föredragande var Klaus Boisserée.

Vid sin 354:e plenarsessionen den 29-30 april 1998 (sammanträdet den 29 april 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 104 röster för, 2 emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Enligt det femte miljöåtgärdsprogrammet som rådet antog den 1 februari 1993 skall gemenskapen lagstifta om åtgärder för luftens kvalitet, bl.a. genom att fastställa och övervaka gränsvärden för luftkvalitet. I enlighet med programmets mål antog rådet den 27 september 1996 direktiv 96/62/EG om utvärdering och säkerställande av luftkvalitet () (ramdirektivet om luftkvalitet). Enligt artikel 4 i detta skall kommissionen föreslå rådet gränsvärden och tröskelvärden för vissa föroreningar.

1.2. Detta uppdrag fullgör kommissionen genom att lägga fram ett förslag till direktiv om gränsvärden för:

- Svaveldioxid (SO2);

- Kväveoxider (NOx);

- Partiklar;

- Bly.

1.3. Motsvarande förslag för övriga föroreningar som nämns i ramdirektivet 96/62/EG kommer att läggas fram inom kort.

2. Sammanfattning av innehållet i kommissionens förslag

2.1. Förslaget ändrar gemenskapens nuvarande lagstiftning om gränsvärden och tröskelvärden för SO2, NOx, partiklar och bly.

2.2. De föreslagna bestämmelserna baseras på vetenskapliga och tekniska rön om:

- påverkan på människors hälsa av samtliga nämnda föroreningar;

- påverkan på växtligheten av SO2 och NOx.

De gränsvärden som kommissionen föreslår baseras på Världshälsoorganisationens (WHO) internationellt avstämda riktvärden från 1996. Dessa bygger på en bedömning av föroreningars påverkan på människors hälsa. För partiklar har WHO inte tagit fram några riktvärden utan endast beskrivit relationerna mellan dos och effekt. Dessa har beaktats i kommissionens förslag.

Totalt sett eftersträvar kommissionen en "hög hälsoskyddsnivå".

2.3. De olika gränsvärdena skall uppnås mellan åren 2005 och 2010.

I övrigt hänvisas till tabellen under punkt 2.6 i detta yttrande, där de enskilda gränsvärdena jämförs med de nivåer som hittills gällt.

2.4. Kommissionens förslag till gränsvärden för de enskilda föroreningarna har utarbetats i överläggningar och sakkunnigutlåtanden av fyra olika arbetsgrupper, som varit sammansatta av bl.a. representanter för medlemsstaterna, industrin och miljöorganisationerna.

En separat konsultgrupp har analyserat relationen mellan kostnader och nytta för att ta reda på vilka ytterligare åtgärder som krävs för att hålla de föreslagna gränsvärdena och för att beräkna kostnaderna för dessa vid användning av kostnadseffektiva lösningar. Mot kostnaden ställs den beräknade nyttan av att gränsvärdena hålls.

2.5. Förslaget innehåller också föreskrifter om mätmetoder och om uppbyggnad av nätverket av mätstationer.

2.6.

>Plats för tabell>

3. Allmänna kommentarer

3.1. Ekonomiska och sociala kommittén bifaller i princip förslaget till direktiv med följande förbehåll.

3.1.1. Kommissionens förslag skall ses inom ramen för den allmänna miljöpolitiken (och särskilt politiken för luftkvalitet), där gränsvärden för miljökvalitet (luftkvalitet) och begränsningar av föroreningar kompletterar varandra ömsesidigt. Denna dubbla strategi har ESK välkomnat vid upprepade tillfällen (t.ex. i yttrandet över direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ().

3.1.2. Kommissionens förslag skall även ses i samband med andra åtgärder för förbättrad miljökvalitet, till exempel "En gemensam strategi för att motverka försurning" ().

3.2. ESK välkomnar det sätt på vilket den tekniska och vetenskapliga basen för kommissionens förslag arbetades fram. Det visade sig värdefullt att engagera arbetsgrupper med sakkunniga från alla berörda instanser. Ett sådant förfarande skulle även kunna stå som modell för utarbetandet av jämförbara bestämmelser inom gemenskapen. Vilka som deltar som experter och representanter för icke-statliga organisationer skulle då variera beroende på bestämmelsernas innehåll.

3.3. Kommissionens analys av kostnader och nytta i motiveringen är ännu inte tillfredsställande. Det är särskilt beskrivningen och bedömningen av nyttan som är ofullständig (de skador man kan beräkna att undvika eller minska om gränsvärdena hålls):

- Man har endast tagit hänsyn till en del av de skador på hälsan som beror på luftföroreningar. Det är också problematiskt att kvantifiera hälsoskador i finansiella termer.

- Skador på material (t.ex. korrosion) har inte alltid kvantifierats trots att relativt goda data föreligger.

- I fråga om ekosystem har man bara sett till skador på växtlighet trots att det i samband med gränsvärdena delvis talas om ekosystem. Det saknas data och bedömningskriterier för att registrera störningar i ekosystemen i stort.

- Man har inte heller tagit hänsyn till försämring av livskvaliteten (även genom störningar). Här är det dock svårt att ställa upp kvantifierbara data.

Enligt kommissionens utredning kommer nyttan att överstiga kostnaderna för åtgärden när förslaget till direktiv genomförs. Detta gäller även om man tar med i beräkningen att man endast kunde göra en ofullständig beräkning av de kostnader som hänger samman med genomförandet av de föreslagna åtgärderna, något som gäller i än högre grad för fastställandet och bedömningen av den nytta som kan uppnås med åtgärderna.

Kommittén vill i detta sammanhang påminna om att den redan tidigare - i yttrandena om de fjärde och femte miljöåtgärdsprogrammen () - har hävdat att det ännu inte finns några instrument för analys av kostnad och nytta som kan verifieras rationellt och som man kan enas om. ESK har vid upprepade tillfällen krävt att sådana bedömningsmetoder skall utarbetas [senast i samband med översynen av det femte miljöåtgärdsprogrammet ()].

3.4. ESK anser att man inte kan förvänta sig en hundraprocentig säkerhet i de sakskäl som ligger till grund för miljöpolitiska beslut. När det råder tvekan skall man stödja sig på EG-fördragets miljöpolitiska grundsatser, särskilt den höga skyddsnivån samt försiktighetsprincipen som krävs i artikel 130r punkt 2 [ESK:s yttrande i samband med översynen av det femte miljöåtgärdsprogrammet ()].

3.5. De ovannämnda bestämmelserna i fördraget gäller regler på gemenskapsnivå. Medlemsstaternas befogenhet att enligt artikel 130t införa strängare skyddsåtgärder kan inte ersätta tillräckliga regler för prevention och skydd på gemenskapsnivå eftersom luftföroreningar inte stannar inom nationella gränser. På gemenskapsnivå och enligt artikel 130r 2 i EG-fördraget måste därför gränsvärden på en hög skyddsnivå fastställas i direktivet.

3.6. ESK välkomnar att artikel 1 i förslaget till direktiv anger som mål både att förbättra luftkvaliteten och, där den är god, bibehålla den. Det innebär att en försämring av förhållandena skall undvikas, även om den skulle ligga under gränsvärdena.

3.7. ESK välkomnar att människors hälsa nämns i första hand när gränsvärdenas skyddsobjekt anges, samt välkomnar att vissa gränsvärden gäller skydd av växtligheten. När kommissionen på vissa ställen talar om "skydd av ekosystem" avses uppenbarligen växtligheten.

Vid beräkningen av gränsvärden har kommissionen inte tagit hänsyn till de skador luftföroreningar förorsakar på material, trots att de i vissa medlemsstater redan har kartlagts noga och kan vara av stor ekonomisk betydelse.

3.8. Att beräkna gränsvärdena med WHO:s uppgifter som bas är i linje med det femte miljöåtgärdsprogrammet och särskilt med ESK:s yttrande (). I fråga om WHO:s värden handlar det om internationella överenskommelser. De är rekommendationer som inte skall överskridas om man skall undvika skadlig påverkan på människors hälsa.

3.8.1. ESK tillstyrker kommissionens förslag att i enlighet med ramdirektivet omsätta WHO:s rekommendationer i gemenskapsrätt av följande skäl:

- Att rekommendationerna omsätts i gemenskapsrätten överensstämmer med Europeiska unionens principiella inställning till miljöpolitiken, och ESK har upprepade gånger välkomnat detta (se 3.1.1 i detta yttrande).

- Endast om WHO:s rekommendationer görs rättsligt bindande kan medlemsstaterna förpliktas att agera på samma sätt under jämförbara förhållanden. Därigenom harmoniseras skyddsnivån för åtgärder till skydd för hälsa och miljö i enlighet med EG-fördragets riktlinjer.

- Endast rättsligt bindande regler kan ligga till grund för tillståndsgivning enligt artikel 10 i direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar ().

3.8.2. Föreskrifterna om gränsvärden för luftföroreningar skall ligga till grund för förbättringsplaner i medlemsstaterna enligt artikel 8 i ramdirektivet. Enligt denna artikel skall medlemsstaterna upprätta en förteckning över de zoner och den tätbebyggelse i vilka nivåerna för en eller flera föroreningar överskrider gränsvärdet plus toleransmarginalen, och för sådana områden skall de utarbeta en plan som gör det möjligt att nå gränsvärdet inom den tidsfrist som fastställts. ESK utgår ifrån att genomförandet av sådana förbättringsplaner också kan ske i form av miljöavtal ().

3.9. När det gäller gränsvärden till skydd för växtligheten skiljer kommissionen med rätta mellan tätbebyggelse å ena sidan och andra områden å andra sidan. Avgränsningen mellan dessa är dock oklar i förslaget. Att konkretisera den är enligt subsidiaritetsprincipen medlemsstaternas ansvar. Det är dock tveksamt om detta räcker. ESK föreslår att rekommendationer utarbetas för medlemsstaterna.

3.10. Tidpunkterna då de nya gränsvärdena skall träda i kraft måste uppfattas som en kompromiss. För vissa områden bör lämpligheten av tiderna omprövas.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Gränsvärden i detalj

4.1.1. Gränsvärden för SO2

ESK önskar få det utrett om gränsvärdena behöver skärpas.

- De värden som gäller skydd av människor räcker inte till för att väsentligt minska hälsoriskerna, framförallt inte i tätbebyggelse.

- De gränsvärden för SO2 och partiklar som ESK föreslår till skydd mot skador på material (t.ex. korrosion, skador på målning) skulle delvis kräva lägre gränsvärden än de som skall skydda människors hälsa. En analys av kostnader och nytta skulle därför vara särskilt viktig här.

4.1.2. Gränsvärden för NO2

Med hänsyn till hälsoaspekter och ekonomiska aspekter önskar ESK få det utrett om dessa värden till skydd för människors hälsa kan träda i kraft år 2005 i likhet med gränsvärdena för andra föroreningar och inte år 2010 enligt förslaget.

4.1.3. Gränsvärden för partiklar

- ESK anser det vara riktigt att gränsvärdena till att börja med endast avser partiklar med en diameter av högst 10 ìm och att man för mindre partiklar (2,5 ìm) endast anger handlingsnivåer, eftersom det på europeisk nivå ännu inte finns några mätvärden för mindre partiklar. När mättekniken har förfinats och det föreligger mätresultat som inbegriper såväl industri- som landsbygdsområden bör dessa gränser omprövas. Kommissionen bör upprätta en rapport om detta senast två år efter det att direktivet trätt i kraft. Detta är synnerligen viktigt, eftersom undersökningar utförda av WHO och i USA visar att de mindre partiklarna innebär särskilt stora risker för hälsan.

- Omprövas bör också tidpunkterna för gränsvärdenas ikraftträdande och för frekvensfördelningen. I vissa medlemsstater kommer redan år 2005 de värden att gälla som skall träda i kraft 2010.

- I fråga om partiklar är bristen på gränsvärden för skador på material (ev. olika för tätorter och landsbygd) särskilt betydelsefull, eftersom det förekommer kombinerade effekter av SO2 och partiklar och gränsvärdena för människors hälsa inte helt täcker skador på material.

- För skyddet av historiska stadsdelar eller av byggnadsminnesmärken som hör till kulturarv av europeisk, nationell eller regional betydelse bör man på grundval av gjorda erfarenheter och forskningsresultat ta fram riktvärden eller rekommendationer för adekvata skyddsåtgärder som medlemsstaterna måste införa.

4.1.4. Gränsvärden för bly

Kommissionens förslag kan endast betraktas som ett första steg mot skyddet av människors hälsa. Artikel 10 stipulerar med rätta att rapporten om erfarenheterna av tillämpningen av direktivet - som skall lämnas år 2003 - skall se på effekterna av deposition av bly på ytor. Sådana avlagringar kan påverka människors hälsa via näringskedjan.

4.2. Övriga föreskrifter i förslaget

4.2.1. Enligt artikel 7.6 i förslaget skall tekniska detaljer beträffande mätning och provtagning anpassas till erfarenheter och utveckling av kommissionen biträdd av en kommitté. Detta beskrivs i artikel 12 i ramdirektivet. Enligt andra meningen i punkt 1 skall dock anpassningar som leder till direkta eller indirekta ändringar av gränsvärden eller tröskelvärden göras genom det normala lagstiftningsförfarandet. Detta gäller ändringar av bilagorna VI och VII i förslaget i den mån det finns ett direkt samband med gränsvärdena.

4.2.2. Artikel 8 i förslaget stipulerar att medlemsstaterna skall informera allmänheten. ESK välkomnar uttryckligen att även miljö- och konsumentorganisationer och andra relevanta organisationer skall få del av denna information. Informationen bör utformas så att den är lätt att förstå. Rättigheten för var och en att ta del av uppgifter om miljön enligt direktiv 90/313/EEG () påverkas naturligtvis inte av detta.

5. Slutsatser

5.1. Kommissionens förslag anger gränsvärden endast för vissa föroreningar. ESK föreslår att arbetet med gränsvärden för övriga ämnen i ramdirektivets förteckning slutförs snarast och att förslag till direktiv beträffande dessa läggs fram. När direktivet utökas med gränsvärden för föroreningar skall också föreskrifterna om tröskelvärden utökas eftersom dessa för närvarande endast gäller SO2.

5.2. Anpassningen till EU:s värden för luftkvalitet kommer att vara en utmaning för de blivande medlemsstaterna. I medlemskapsförhandlingarna bör man i god tid diskutera dessa länders anpassning, under en eventuellt förlängd tidsperiod, till gränsvärdena för luftkvalitet.

5.3. De rapporter om erfarenheterna som kommissionen skall lämna (enligt artikel 10 i förslaget) och som Europeiska miljöbyrån medverkar till att ta fram (enligt artikel 11.3 i ramdirektivet) bör också delges Ekonomiska och sociala kommittén.

I samband med rapporterna skulle förslag kunna lämnas om revision eller utvidgning av direktivet. Detta förfarande tillämpas för andra miljöpolitiska bestämmelser.

Bryssel den 29 april 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 9, 14.1.1998, s. 6.

() EGT L 296, 21.11.1996.

() Direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar - ESK:s yttrande, EGT C 195, 18.7.1994.

() Kommissionens meddelande av den 12 mars 1997 - KOM(97) 88 slutlig. Se även ESK:s yttrande av den 1 oktober 1997 - EGT C 355, 21.11.1997.

() EGT C 180, 8.7.1987 och EGT C 287, 4.11.1992.

() EGT C 212, 22.7.1996.

() Se punkt 5.3 i ESK:s yttrande om det femte miljöåtgärdsprogrammet - EGT C 287, 4.11.1992.

() Direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 - EGT L 257, s. 26.

() Kommissionens meddelande av den 27 november 1996 (KOM(96) 561 slutlig).

() EGT L 158, 23.6.1990.