[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 25.10.2007

KOM(2007) 643 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

EU:s hantering av instabila situationer – insatser för hållbar utveckling, stabilitet och fred i svåra förhållanden - {SEK(2007) 1417}

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Förkortningar 3

2. Inledning 4

3. Bakgrund 4

4. EU:s hantering av instabila situationer 5

4.1. Att identifiera instabilitet: utlösande faktorer och kännetecken 5

4.2. Insatser i instabila situationer: utmaningar 5

4.3. Att förebygga instabilitet: dialog och analys för att identifiera och åtgärda faktorer som utlöser instabilitet 6

4.4. Att hantera instabila situationer: strategier och prioriteringar 7

4.5. Efterkrissituationer: att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd 8

4.6. Säkerhet och instabilitet 8

4.7. Demokratiskt styre och mänskliga rättigheter i instabila situationer 9

5. Förbättring av instrumenten 10

5.1. Finansiella instrument och förfaranden 10

5.1.1. Europeiska utvecklingsfonden (EUF) 11

5.1.2. Instrumentet för utvecklingssamarbete och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI) 11

5.1.3. Stabilitetsinstrumentet 11

5.1.4. Humanitärt bistånd 11

5.1.5. Det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och det tematiska programmet ”icke-statliga aktörer och lokala myndigheter inom utveckling” 12

5.2. Budgetstöd 12

6. Den framtida inriktningen: prioriteringar och förväntade resultat 12

1. FÖRKORTNINGAR

AVS: Afrika, Västindien och Stilla havet

EIDHR: Det europeiska instrumentet för utveckling och mänskliga rättigheter

ESFP: Den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken

FN: Förenta nationerna

GUSP: Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

IMF: Internationella valutafonden

OECD: Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling

2. INLEDNING

Instabila situationer innebär en särskild utmaning, eftersom de utgör hinder för hållbar utveckling, rättvis tillväxt och fred, skapar regional instabilitet, säkerhetsrisker på global nivå, okontrollerade migrationsströmmar osv. EU måste kunna använda de många varierande instrument som finns på både medlemsstats- och gemenskapsnivå för att hantera sådana situationer inom ramen för en gemensam och samordnad åtgärdsstrategi. Ambitionen med detta meddelande är att tjäna som grund för en sådan åtgärdsstrategi för EU, som ska utarbetas tillsammans med rådet och medlemsstaterna.

EU:s befintliga politiska ramar och instrument, den pågående internationella debatten och EU:s komparativa fördelar och erfarenheter utgör grunden för detta meddelande. Den tekniska bilagan innehåller slutsatser rörande de erfarenheter som gjorts vid insatser i instabila situationer. Kommissionens avdelningar och rådets generalsekretariat har också utarbetat ett gemensamt dokument som underlag för en diskussion med temat säkerhet och utveckling. I det dokumentet behandlas frågor med relevans för detta meddelande mer ingående.

Detta meddelande bygger också på resultatet av en öppen diskussion med viktiga organisationer i det civila samhället och det informella mötet för EU:s utvecklingsministrar i september 2007. Det översänds till EU:s övriga institutioner i syfte att inleda en diskussion med målet att sätta samman en övergripande EU-strategi för hantering av instabila situationer och på så sätt bidra till att skapa villkor för hållbar utveckling, stabilitet, fred och demokratiskt styre.

3. BAKGRUND

Det internationella samfundet hyser en allt större oro för konsekvenserna av instabila situationer, som försvårar möjligheterna att uppnå millennieutvecklingsmålen och leder till en minskning av människors välfärd och friheter och kan medföra globala säkerhetsrisker. FN, biståndsgivare samt organisationer på regional och världsdelsomfattande nivå prioriterar integrerade strategier för de insatser som genomförs i instabila situationer. Enligt Parisdeklarationen om biståndseffektivitet måste principerna om harmonisering, anpassning och resultatbaserad förvaltning anpassas till förhållanden som kännetecknas av svagt styre och svag kapacitet. Kommittén för utvecklingsbistånd (DAC) inom OECD har antagit politiska åtaganden och principer för ett gott internationellt engagemang i instabila stater och situationer och i detta sammanhang lyft fram betydelsen av strategier som inbegriper hela statsförvaltningen, vilket kräver ett nära samarbete mellan aktörer på det ekonomiska och diplomatiska området och utvecklings- och säkerhetsområdet.

Tillsammans utgör gemenskapen och medlemsstaterna världens största givare av utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd. EU har blivit en viktig aktör i politiskt och säkerhetsmässigt hänseende. EU har ett särskilt ansvar när det gäller att lösa de problem som instabila situationer medför, men har också fördelar jämfört med andra aktörer, bl.a. i form av det världsomfattande nät som bildas av kommissionens delegationer.

Det finns redan en politisk ram för att komma tillrätta med de olika dimensionerna av instabila situationer. Den gemensamma förklaringen ”Europeiskt samförstånd om utveckling” innehåller riktlinjer för ett övergripande sätt att hantera instabila situationer. Den ingår själv i en större ram för yttre åtgärder, som måste aktiveras i sin helhet för att EU ska kunna hantera instabila situationer på ett samstämmigt och tidsmässigt väl avvägt sätt. Den inbegriper den europeiska säkerhetsstrategin, EU:s program för förebyggande av väpnade konflikter, den europeiska grannskapspolitiken, den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd, samförståndet om humanitärt bistånd och EU:s strategi för gott styre och utveckling. Inom ramen för utvidgningsprocessen återfinns instrument som kan vara användbara i detta sammanhang. EU:s åtaganden för en konsekvent politik för utveckling och EU:s uppförandekod för komplementaritet och arbetsfördelning utgör en del av denna ram.

4. EU:S HANTERING AV INSTABILA SITUATIONER

4.1. Att identifiera instabilitet: utlösande faktorer och kännetecken

Med instabilitet förstås svaga eller bristande strukturer och situationer då samhällskontraktet brutits till följd av statens oförmåga eller ovilja att sköta sina grundläggande uppgifter, fullgöra sina skyldigheter och sitt ansvar när det gäller att tillhandahålla tjänster, förvalta resurser, rättsstatsprincipen, rättvis tillgång till makt, befolkningens säkerhet och främjande av medborgarnas fri- och rättigheter.

Instabilitet kan uppstå när offentliga institutioner, politiska processer och sociala mekanismer är ineffektiva och brister i fråga om integrering och legitimitet. Förutsättningarna finns inte för att institutionerna och ekonomin ska uppnå en miniminivå i fråga om utveckling, för att lansera strategier på lång sikt eller gradvis förbättra av samhällsstyrningen. I detta sammanhang ligger orsakerna till instabiliteten i utbredd fattigdom och en ojämlik fördelning av välståndet.

I de mest extrema fallen kan stater bryta samman eller dra sig tillbaka från en del av sitt territorium, vilket kan leda till varaktig osäkerhet, kroniska våldsamma konflikter och humanitära kriser. Sådana situationer kan också ge upphov till en rad gränsöverskridande hot mot säkerheten och stabiliteten, vilket kan undergräva EU:s strategiska mål och intressen.

Instabilitet förekommer i flera låg- och medelinkomstländer med en svag ekonomisk struktur, som är bräckliga och utsatta för kriser, externa chocker, epidemier, narkotikahandel, naturkatastrofer och miljöförstöring och hot mot kulturtillgångar och kulturell mångfald. Den kan också uppstå som en sidoeffekt av globaliseringen i marginaliserade områden av världsekonomin, eller av ett alltför stort beroende av import av konventionell energi, vilket kan utgöra ett hinder för stabilisering och utveckling. Klimatförändringen väntas leda till att instabiliteten ytterligare förvärras, eftersom den ger nya verkningar av flera olika slag på stater med svag kapacitet. En vidare undersökning av hur dessa faktorer är sammankopplade kan bidra till att utveckla innovativa lösningar eller anpassa befintliga tillvägagångssätt.

I fråga om mänsklig säkerhet påverkas fattiga och utsatta befolkningar mest i instabila situationer. De kan leda till att den utbildade befolkningen flyttar bort, antingen frivilligt eller genom tvång, vilket kan förvärra instabiliteten.

4.2. Insatser i instabila situationer: utmaningar

För att kunna hantera instabila situationer på ett effektivt sätt är förutsättningen att man tar kalkylerade risker, vilka måste vägas mot de risker som är knutna till att avstå från att agera. I partnerskapen med EU ingår stöd till partnerländernas insatser för att förebygga instabilitet, för att åtgärda de bakomliggande orsakerna till instabiliteten och att ta itu med följderna av den. Även i de fall där genomförandet av samarbetsavtal delvis har avbrutits, fortsätter EU av solidaritets- och säkerhetsskäl och med hänsyn till biståndseffektiviteten sina insatser med hjälp av en rad gemenskapsinstrument och EU-åtgärder.

Om EU avstår från insatser i en situation då det inte finns några betydande politiska hinder kan detta leda till uppkomsten av ”bortglömda biståndsmottagare”, dvs. att ett helt land, en region eller en sektor lämnas utan tillgång till finansiella medel. Omvänt kan den internationella uppmärksamheten kring en viss kris leda till stora och osamordnade flöden av finansiella medel, med överlappningar och bristande effektivitet som följd.

Det pågående arbetet med att skapa komplementaritet genom EU:s uppförandekod kommer att bidra till en lösning på frågan om bortglömda biståndsmottagare. För att EU:s medlemsstater på ett effektivt sätt ska kunna kanalisera ytterligare medel till bortglömda instabila stater bör konkreta alternativ tas upp till diskussion.

Som en del av det humanitära biståndet har gemenskapen försökt lösa denna fråga med hjälp av en metod för bedömning av glömda kriser, som gör det lättare att tillhandahålla stöd till krisoffer som i ringa grad eller inte alls uppmärksammats av massmedier och biståndsgivare.

I instabila situationer är det nödvändigt med övergripande och samordnade insatser genom strategier som inbegriper hela statsförvaltningen. Ett öppet data- och informationsflöde, synergi och goda förbindelser måste säkras mellan institutionella, statliga och icke-statliga aktörer (på områdena humanitärt bistånd, utveckling, diplomati, brottsbekämpning och säkerhet) samt multilaterala och andra biståndsgivare. Betydande framsteg har gjorts, men fortfarande återstår stora hinder att övervinna.

Ytterligare samordning behövs inom EU. Gemensam utbildning, planering och utvärdering som inbegriper personal från kommissionen, rådets generalsekretariat och medlemsstaterna måste genomföras på ett mer systematiskt sätt, inte bara i krissituationer och situationer efter konflikter, utan också när en gemensam bedömning visar att situationen håller på att förvärras och kan leda till ökad instabilitet.

Kommissionen, rådets sekretariat och medlemsstaterna bör ytterligare främja kontakter på handläggarnivå i geografiska och tematiska frågor rörande instabilitet, liksom informationsutbyte och samordning mellan cheferna för EU:s beskickningar i berörda länder eller regioner. FN, andra multilaterala partner, biståndsgivare, organisationer i det civila samhället och andra organ utanför centralförvaltningen (parlament, lokala och decentraliserade myndigheter, organisationer på regional och världsdelsomfattande nivå) bör också, om det är ändamålsenligt, medverka i denna samordningsprocess. Förebyggande och hantering av instabila situationer ingår i den gemensamma EU–Afrika-strategin. I denna fråga kommer dialogen att fortsätta med Kina och andra partner som inte är medlemmar i OECD men som har en betydande närvaro i de berörda länderna.

4.3. Att förebygga instabilitet: dialog och analys för att identifiera och åtgärda faktorer som utlöser instabilitet

Biståndsgivare, partnerländer, regioner och organisationer, internationella institutioner, det civila samhället och regeringar har utarbetat förvarnings-, analys-, övervaknings- och bedömningsinstrument för instabila situationer. Dessa verktyg behöver ofta kompletteras av lämpliga instrument för att resultatet av analysen i tid ska kunna omsättas i handling.

I centrum för alla de partnerskaps- och samarbetsavtal som EU ingår står den politiska dialogen med partnerländer och organisationer på regional och världsdelsomfattande nivå. Inom ramen för denna dialog kan orsakerna och följderna av instabiliteten tas upp till behandling, vilket kan bidra till att det utarbetas strategier som länderna själv driver för en permanent lösning på problemet med instabilitet.

Landstrategidokumentens potential att förebygga instabilitet måste förbättras: de bakomliggande orsakerna till konflikter, våldsyttringar, osäkerhet och sårbarhet måste angripas på ett mer systematiskt sätt i form av utvecklingsprogram och genom att se till att strategier tillämpas som tar hänsyn till konflikterna. På samma sätt måste krishantering, riskförebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder knytas till utvecklingsfrågor och till landstrategidokumenten, som utgör allmän EU-referens.

4.4. Att hantera instabila situationer: strategier och prioriteringar

I instabila situationer är ett land, en region eller ett visst lokalsamhälle utsatt för extrema påfrestningar och hot. Varje fall måste bemötas på ett separat, klart utformat och helhetsinriktat sätt, där diplomatiska åtgärder, humanitärt bistånd, utvecklingssamarbete och säkerhet länkas samman.

Landstrategidokumenten, som har utarbetats tillsammans med partnerländernas regeringar, är den ram som helst ska användas för att hantera instabila situationer. För att kunna ge en bättre överblick över EU:s åtgärder bör landstrategidokumenten också innehålla hänvisningar till åtgärder som genomförs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och stabilitetsinstrumentet. Genom landstrategidokumenten är det möjligt att säkerställa en samordning av EU:s åtgärder i instabila situationer, främst genom gemensam programplanering, vilket ger en bättre förutsägbarhet och främjar synergier som passar parternas behov och prioriteringar. Insatser som genomförs med hjälp av gemenskapsinstrumenten kan ha ett mervärde eftersom de i vissa situationer kan anses ha en mer neutral karaktär än bilateralt samarbete.

I situationer som förvärrats till den grad att långsiktigt utvecklingssamarbete inte längre är möjligt eller önskvärt tillämpar EU i regel politiska och diplomatiska åtgärder av olika slag, i kombination med utvecklingssamarbete i viss utsträckning och krishanteringsverktyg. Humanitärt bistånd kan tillhandahållas, men inte som en följd av den instabila situationen i sig, förutsatt att det inte uppstår en kris som får återverkningar på det humanitära planet. Som ett uttryck för EU:s solidaritet med offer för naturkatastrofer och katastrofer som framkallats av människan är biståndet neutralt, objektivt och opartiskt: det medför inget politiskt engagemang och kan inte betraktas som ett krishanteringsverktyg.

När det gäller krishantering har EU stärkt sin förmåga att agera på ett snabbt och flexibelt sätt i kriser och instabila situationer. Politisk dialog och politiska åtgärder, såsom sanktioner, ingår också bland de verktyg som EU har till sitt förfogande i instabila situationer. Insatser i instabila situationer bör kunna genomföras av ett brett spektrum av aktörer, såsom FN:s organ, Röda korset och det berörda landets egna organisationer. Parlament, decentraliserade myndigheter och civilsamhället har en stor potential när det gäller att fungera som drivkrafter för förändring, och denna potential kan maximeras genom att ge dem bättre tillgång till finansiering.

Åtgärdsstrategierna i initialskedet bör tillgodose befolkningens omedelbara behov, även om tyngdpunkten för de strategiska åtgärderna bör ligga på långsiktighet. Detta kräver att man förstår hur instabiliteten påverkar olika grupper i samhället, i synnerhet kvinnor och utsatta grupper såsom barn, ungdomar, funktionshindrade och minoriteter, för att deras behov ska kunna tillgodoses på ett effektivt sätt.

Dessa grupper kan också bli drivkrafter för förändring. Särskilt kvinnor får inte betraktas enbart som passiva offer, även om de i konfliktsituationer är särskilt utsatta för sexualbrott och sexuell exploatering. Kvinnor och minoriteter spelar en viktig roll när det gäller att främja hållbar fred och säkra förhållanden, men de har oftast inte tillgång till nödvändiga mekanismer, makt och resurser och diskrimineras av rättssystemet. Övergångssituationer kan erbjuda en möjlighet att ta upp könsfrågor och minoriteters rättigheter, då konstitutioner och lagar ses över, rättsväsendet reformeras och prioriteter för återuppbyggnadsarbetet ställs upp.

4.5. Efterkrissituationer: att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd

Konsekvens i åtgärderna som helhet, en kvalificerad och erfaren personal vars insatser är väl samordnade och en varaktig finansiering är av grundläggande betydelse. Katastrofbistånd, krishantering, stöd till återuppbyggnad och långsiktigt utvecklingssamarbete måste knytas samman på lämpligt sätt som en del av ett integrerat angreppssätt som bygger på principen om hållbar utveckling. Gemenskapen har i detta sammanhang sedan slutet av 90-talet försökt införa den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbistånd. Det är fråga om en lång och komplex process, som inbegriper många olika aktörer och finansiella instrument.

Det viktigaste målet i denna process har varit att utforma strategier på lång sikt för de sektorer och aktörer som har en central ställning i ett traditionellt katastrofbiståndsperspektiv, för att på så sätt säkerställa kontinuiteten och främja uppkomsten av synergieffekter. Styrelseformer, utveckling av institutionerna och säkerhet måste dock integreras bättre i den strategiska ramen. Dessutom kan finansieringsmekanismer, såsom förvaltningsfonder som förvaltas av internationella organ och som ofta används i detta sammanhang, inte alltid finansiera genomförandet av återuppbyggnads- och återanpassningsprogram så snabbt som vore önskvärt, och även om de i princip skulle kunna bidra till att säkra samordning och samstämmighet hos biståndsgivarna, bör de inte användas som ett substitut för lokalt egenansvar och EU:s egna insatser.

Det behövs ytterligare arbete för att både uppdatera metoderna för införandet av den strategiska ramen för att knyta samman katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbiståndet, med lämplig hänsyn till frågor rörande styrelseformer och säkerhet, och anpassa förfaranden och finansiella mekanismer till situationer då flexibilitet har en avgörande betydelse. Målet är fortfarande att åstadkomma bättre harmonisering av analys och politiska åtgärder, integration av strategier (bl.a. samordning, konsekvens och komplementaritet) och synergi i verksamheten under en längre tid, som täcker in både humanitära och utvecklingsorienterade tillvägagångssätt i förhållande till situationen.

4.6. Säkerhet och instabilitet

Ett av de främsta problemen i instabila situationer är ofta hur man kan koppla samman fred, säkerhet och utveckling inom ett land och över landets gränser. Genom utvecklingssamarbete kan man väsentligt bidra till att främja fred och stabilitet genom att agera mot våldsyttringar och bakomliggande orsaker till bristande säkerhet och våldsamma konflikter.

EU har byggt ut sin kapacitet att förebygga konflikter och hantera kriser. Unionen kan nu agera på ett snabbare och mer flexibelt sätt i kriser och instabila situationer. Genom att använda en kombination av gemenskapsinstrument, inbegripet den fredsbevarande resursen för Afrika, stabilitetsinstrumentet och de verktyg som den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP/ESFP) erbjuder, kan man lättare stärka nationella, regionala och världsdelsomfattande strategier när det gäller instabilitet.

Med hjälp av en bred, utecklingsorienterad metod att ta sig an säkerhetsfrågor, där frågor rörande mänsklig säkerhet införlivas i program som rör styrelseskick, t.ex. reformen av säkerhetssektorn och avväpning, demobilisering och återanpassning, kan det garanteras att tyngdpunkten ligger på enskilda människors säkerhet och deras grundläggande behov och rättigheter. I reformen av säkerhetssektorn bör ett integrerat tillvägagångssätt, som inbegriper hela statsförvaltningen, utgöra grunden för strategierna för samhällsuppbyggnad och den politiska legitimiteten i situationer efter konflikter.

4.7. Demokratiskt styre och mänskliga rättigheter i instabila situationer

Instabila situationer utlöses oftast av brister och misslyckanden i förvaltningen. Avsaknaden av politisk legitimitet förvärras av att institutionerna har en synnerligen begränsad kapacitet på grund av fattigdom. EU bör i sina insatser stöda demokratiskt styre, samhällsuppbyggnad, försoningsprocesser och skydd av de mänskliga rättigheterna samt uppmuntra till den politiska viljan till reformer genom att upprätthålla dialog och bidra med impulser, snarare än att ställa villkor och hota med sanktioner.

I instabila situationer är det också av avgörande betydelse att alla aktörer i samhället, också de mest utsatta befolkningsgrupperna, får ett egenansvar för reformerna. Ett resultat av programplaneringsdialogen är att AVS-länderna får tillgång till ytterligare finansiering på grundval av hur relevanta, ambitiösa och trovärdiga handlingsplaner för förvaltningen de lägger fram. Vid bedömningen av planerna tas det hänsyn till efterkrissituationer och instabilitet. Detta tillvägagångssätt skulle kunna tillämpas också i andra regioner och användas i EU-medlemsstaternas bilaterala samarbete. Gemenskapen har också tagit fram en mekanism för gott styre inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken.

Främjandet av mänskliga rättigheter kan inte alltid garanteras i instabila situationer, utan dessa utsätts ofta för kränkningar. Förutom direkt stöd till organisationer i det civila samhället, försvarare av mänskliga rättigheter, t.ex. människorättskommissioner eller ombudsmän, och kontakter med parlament och decentraliserade myndigheter är dialog av avgörande betydelse när det gäller att identifiera och ta itu med faktorer som begränsar de mänskliga rättigheterna.

Arbetet för att främja demokrati förutsätter en prioritering av behoven. Allmänna val är nödvändiga, men räcker i sig inte till för att sätta igång en utveckling i riktning mot demokrati. I ett första skede behövs insatser för att främja ett samhälle som gynnar allas politiska delaktighet och ett fungerande flerpartisystem, med fokus på utveckling av institutionerna, och i ett senare skede arbete för att få de nyvalda institutionerna att fungera effektivt. En fokusering enbart på valprocessen kan motverka sitt syfte om den leder till att biståndsgivare drar sig tillbaka på ett tidigt stadium.

I de mest extrema fallen är centralregeringarna inte intresserade av att tillämpa demokratiska styrelsesätt. Då krävs samarbete med andra aktörer, såsom det civila samhället, lokala myndigheter eller parlament. Samtidigt bör dialogen med regeringen i mindre kontroversiella frågor, såsom tillhandahållande av tjänster eller skapande av sysselsättning, upprätthållas för att gradvis stärka den politiska viljan till reformer. Att återställa grundläggande tjänster och att skapa sysselsättning utgör prioriteringar i instabila situationer, då det ofta förekommer konflikter mellan en strävan att bygga upp institutionernas kapacitet och en strävan att säkra tillgång till tjänster, och valsituationer kan inte undvikas.

En varaktig fred förutsätter ett legitimt och effektivt rättsväsen, som är särskilt svagt i instabila situationer. I situationer efter konflikter är det av avgörande betydelse att det finns ett rättsskipnings- och rättsstatssystem som landet själv ansvarar för och som omfattar både officiella och icke-statliga institutioner. Samhällen som har varit splittrade efter en konflikt har kunnat stabiliseras bl.a. tack vare att rättssystemet och försoningsinitiativ har främjats parallellt. Samtidigt bör EU och partnerländerna gemensamt se till att de brott som betraktas som allvarligast av det internationella samfundet inte förblir ostraffade utan lagförs.

Miljöförstöring och tillgång till eller kontroll över naturresurser spelar en central roll i vissa konflikter, och dessa aspekter har konsekvenser för freden och återuppbyggnaden efter konflikten. Huruvida stora naturresurser ger upphov till positiva eller negativa effekter beror i synnerhet på om de som förvaltar resurserna har tillräcklig kapacitet och är utvecklingsorienterade. Biståndsgivarna har ofta ett begränsat finansiellt och politiskt inflytande i dessa frågor, och åtgärdsstrategier i detta sammanhang måste därför beakta risken för att nya konflikter utlöses. Den privata sektorn kan också spela en viktig roll. EU kommer att fortsätta att främja samarbete inom ramen för internationella initiativ mot olaglig handel med naturresurser och att främja en rättvis och öppen förvaltning av dem.

Tillgång till viktiga statistiska uppgifter är ofta en förutsättning för att kunna behandla frågor rörande förvaltning, den demokratiska processen, tillhandahållande av grundläggande tjänster och tillgång till naturresurser. För fattigdomsminskning, hållbar utveckling och rättvis tillväxt är ett effektivt statistiskt system en nödvändighet.

5. FÖRBÄTTRING AV INSTRUMENTEN

5.1. Finansiella instrument och förfaranden

För att kunna hantera instabilitet på ett effektivt sätt måste man kunna ta risker och vara snabb och flexibel när politiska beslut fattas och omsätts i praktiken, samtidigt som man måste kunna hantera partnerländernas begränsningar, som ofta tar sig uttryck i en begränsad kapacitet. I detta sammanhang krävs det också mer flexibla och påskyndade förfaranden för att man ska kunna inrätta snabbare mekanismer som garanterar öppenhet och ansvarskyldighet och bidrar till en resultatbaserad strategi.

EU måste bli bättre på att använda sitt breda urval av instrument för att omsätta sin politik i praktiken, möjliggöra omfattande åtgärder på instabila situationer och fylla igen ”luckor i genomförandet”. Det krävs fortfarande stora ansträngningar för att på ett bättre sätt knyta samman och anpassa alla möjligheter som erbjuds genom olika gemenskapsinstrument (såväl geografiska, humanitära och tematiska instrument som stabilitetsinstrument) genom GUSP/ESFP-mekanismerna men också genom EU:s medlemsstaternas bilaterala bistånd och andra givares instrument.

Detta meddelande innebär inte att det kommer att behövas nya finansieringskällor utöver budgetramen för 2007–2013. Syftet är istället att främja en bättre samverkan mellan befintliga finansiella instrument och att se till att en lämplig och balanserad del av finansieringen om möjligt sker genom EUF.

5.1.1. Europeiska utvecklingsfonden (EUF)

Enligt bestämmelserna i Cotonou-avtalet om humanitärt bistånd och katastrofbistånd ska det finnas ”flexibla mekanismer” för hjälpinsatser efter akuta krislägen och övergången till utvecklingsskedet. Dessa har tillämpats med lyckat resultat i ett flertal fall. Kommissionen håller för närvarande på att utarbeta mer flexibla genomförandeförfaranden som ska tillämpas i instabila situationer. De nya bestämmelserna om hur ländernas anslag för oförutsedda behov ska användas ger ytterligare möjligheter till flexibilitet. Dessutom syftar AVS-katastrofmekanismen (som håller på att godkännas) till att minska sårbarheten hos katastrofdrabbade länder, i överensstämmelse med Hyogo-ramen för åtgärder 2005–2015.

5.1.2. Instrumentet för utvecklingssamarbete och det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet (ENPI)

”Situationer efter kriser och svaga stater” nämns uttryckligen bland de geografiska programmen för genomförande av gemenskapsstöd inom ramen för instrumentet för utvecklingssamarbete. I krissituationer, efterkonfliktssituationer eller då demokratin, rättsstatsprincipen, de mänskliga rättigheterna eller de grundläggande friheterna hotas, finns ett särskilt nödförfarande som innebär att de geografiska strategidokumenten och fleråriga vägledande programmen ses över för att säkra övergången till långsiktigt samarbete och utveckling. Dessutom kan särskilda åtgärder som inte ingår i dessa strategier och program genomföras i samband med naturkatastrofer, inbördesstrider eller kriser då varken stabilitetsinstrumentet eller humanitärt bistånd kan användas. ENPI innehåller liknande bestämmelser.

5.1.3. Stabilitetsinstrumentet

Det kortfristiga delen av stabilitetsinstrumentet möjliggör för kommissionen att ge strategiskt stöd i potentiella eller verkliga krissituationer och snabbt få igång biståndet, som sedan kan följas upp med långsiktigt stöd inom ramen för andra gemenskapsinstrument. Det kan användas i krissituationer eller begynnande krissituationer, för politisk stabilisering i början av en efterkrissituation och för en snar återhämtning från naturkatastrofer, och fungerar som kompletterande eller ledande stöd inom ramen för de vanliga gemenskapsdokumenten. Den långfristiga delen är avsedd för transregionala hot såsom spridning av kärnvapen och organiserad brottslighet.

5.1.4. Humanitärt bistånd

Målsättningen med det humanitära biståndet är att rädda liv och ge omedelbar hjälp till krisdrabbade offer, oavsett hur instabilt läget är och orsaken till krisen. Befintliga förfaranden för att mobilisera det humanitära biståndet är anpassade till denna strategi.

5.1.5. Det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter och det tematiska programmet ”icke-statliga aktörer och lokala myndigheter inom utveckling”

I särskilt svåra situationer övergår givarna från direkta kontakter med regeringar till att stödja andra aktörer som kan driva på förändringar. De förfaranden som införts genom det tematiska programmet ”icke-statliga aktörer och lokala myndigheter inom utveckling” och det europeiska instrumentet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR) är väl anpassade till instabila situationer, eftersom de stöder alternativa aktörer i situationer som inte gynnar en utveckling som bygger på delaktighet och heller inte de mänskliga rättigheterna. De omfattar även stöd till människorättsorganisationer och till den berörda internationella ramen.

EIDHR är ett mycket relevant instrument i instabila situationer eftersom det särskilt avser situationer där de grundläggande friheterna och människors säkerhet är särskilt utsatta, och där det civila samhället, och särskilt människorättsorganisationerna, är satta under störst press och där den politiska mångfalden är begränsad. EIDHR har siktet inställt på att hjälpa fram ett demokratiskt politiskt deltagande och representation och att bidra till en fredlig lösning av konflikter mellan olika gruppers intressen. Det internationella och regionala stödet kommer att inriktas på dialog och praktiska samarbetsaktiviteter för att ta itu med källorna till djupt rotade konflikter eller potentiella våldsamma konflikter. Något som utmärker EIDHR är att man med det kan stödja verksamhet ekonomiskt utan godkännande av partnerländernas regeringar. Detta kan vara en ytterligare fördel i vissa instabila situationer. EIDHR kan dock endast sättas in tillsammans med de relevanta geografiska programmen.

5.2. Budgetstöd

Som komplement till olika projekt och beroende på vad orsaken till instabiliteten är kan även budgetstöd användas för att möta brådskande ekonomiska behov, för att konsolidera viktiga statliga funktioner (såsom förvaltning av de offentliga finanserna) och för att upprätthålla en social stabilitet (såsom löneutbetalning eller finansiering av import). Budgetstödet kan också på ett effektivt sätt påverka den politiska dialogen om en reform av säkerhetssektorn, avväpning, demobilisering och återanpassning eller en reform av den offentliga förvaltningen när detta inverkar på den makroekonomiska stabiliteten.

Kommissionen har använt budgetstöd för att stödja återhämtningsprocessen i flera länder som befunnit sig i konflikt. Riskerna som rör politik, utveckling, förtroende eller anseende är stora i alla instabila situationer, men måste jämföras med de fördelar som man kan förväntas uppnå och med kostnaderna för nya kriser. Budgetstödet är anpassat för att kunna hantera sådana risker (genom att det inriktas på viktiga utgifter, en revisionsgranskade skulder osv.), och bör grundas på en kontinuerlig bedömning av den makroekonomiska situationen, reformerna av den offentliga förvaltningen och resultaten av utvecklingsstrategin.

6. DEN FRAMTIDA INRIKTNINGEN: PRIORITERINGAR OCH FÖRVÄNTADE RESULTAT

När partnerländerna gör en insats för att hantera orsakerna till och konsekvenserna av en instabil situation måste EU se till att gemenskapen, EU-institutionerna och medlemsstaterna är mer lyhörda, snabbare och flexiblare i sitt stöd till partnerländernas ansträngningar att hantera instabiliteten. Kommissionen föreslår att man inleder en debatt som omfattar det civila samhället och andra berörda parter och att man vidtar de åtgärder som räknas upp nedan för att påbörja utarbetandet av en åtgärdsstrategi på EU-nivå för att hantera instabila situationer:

- EU bör formellt anta de politiska åtaganden och principer för bra internationellt engagemang i instabila stater och situationer som antagits av kommittén för utvecklingsbistånd (DAC) inom OECD och åta sig att genomföra dem i alla instabila situationer.

- Frågor som gäller instabilitet bör på ett mer systematiskt sätt tas upp i den återkommande politiska dialogen med partnerländer som uppvisar tecken på instabilitet.

- Ett regelbundet utbyte av riskanalyser och relevanta EU-insatser bör ske genom möten mellan cheferna för EU:s beskickningar i de aktuella områdena och på hemmaplan genom diskussioner på handläggarnivå mellan institutioner och medlemsstater och bland rådsgrupperna för att få fram strategier som inbegriper hela statsförvaltningen.

- EU bör i sitt stöd till länder som står inför instabila situationer alltid försöka främja jämställdhet, mänskliga rättigheter (däribland barnens rättigheter) och social integration.

- Kommissionen kommer att underlätta inrättandet av tillfälliga ländergrupper och tematiska grupper under medverkan av rådets generalsekretariat och medlemsstaterna för att hantera specifika instabila situationer i syfte att

- fortsätta att utveckla konceptuella och analytiska strategier för instabilitet och konflikter, vilket omfattar reformen av säkerhetssektorn och utökandet av den strategiska ramen för sammanknytning av katastrof-, återanpassnings- och utvecklingsbiståndet för att få till stånd samordnade åtgärder i efterkrissituationer och genomförandemetoder för styrelseformer och säkerhetsfrågor,

- stärka EU:s komparativa fördelar i instabila situationer, även när det gäller EU:s framtida tjänst för yttre förbindelser,

- gå mot mer samstämmiga och samordnade åtgärder på nationell nivå, särskilt genom att utnyttja alla möjligheter till en gemensam bedömning och planering i enlighet med den gemensamma ramen för landstrategidokumenten, som ska ses över allt eftersom situationen förändras.

- En kartläggning av bilaterala och EU-specifika stödinstrument under de olika pelarna kommer att göras för att avgöra om de är lämpliga att använda i instabila situationer och för att bedöma deras inverkan och hur samspelet mellan dem fungerar på fältet. Särskild uppmärksamhet kommer att fästas vid komplementariteten mellan krishanteringsrelaterade instrument såsom GUSP:s och ESFP:s gemensamma åtgärder, stabilitetsinstrumentet, den fredsbevarande resursen för Afrika och olika långsiktiga samarbetsinstrument.

- Kommissionen kommer att utvärdera EU:s stödinsatser för att minska och förebygga säkerhetsrisker och kommer att lägga fram förslag på hur man kan förbättra effektiviteten och samstämmigheten i EU:s externa bistånd i instabila situationer. Kommissionen kommer även att föreslå olika sätt för att komplettera åtgärderna på nationell och regional nivå med en särskild åtgärdsram för globala eller transregionala utmaningar.

- I enlighet med EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning kommer EU, efter att ha identifierat stora överlappningar eller luckor på landsnivå, att fördela befintliga och ytterligare medel på ett kompletterande sätt. Komplementariteten bör riktas både inom och mellan länderna, genom att bestämma vem som ska engagera sig i vilket land. Kommissionen föreslår att man utforskar möjligheterna för EU:s medlemsstater att kanalisera extra stöd till instabila länder genom att särskilt beakta de som betraktas som bortglömda genom att

- öka ländernas anslag om det finns ramar för ett strategiskt bilateralt samarbete,

- komplettera de landstrategidokument som undertecknats av kommissionen och partnerländer och som fördelas inom ramen för de nationella vägledande program som förvaltas av kommissionen när det inte finns någon bilateral samarbetsram eller när man kan nå större verkan genom att slå samman de ekonomiska resurserna.

- En omfattande granskning kommer att göras av de verktyg som finns för bedömning och analys av styrelsesätt, konflikter och katastrofbevakning.

- Instabilitetsfrågan kommer att integreras i översynen av initiativet för god samhällsstyrning för AVS-länderna, vilket kommer att omfatta regelbundet samarbete på expertnivå och en rapport från kommissionen under 2008.

- Kommissionen kommer att förbättra sin kapacitet att ge budgetstöd, med beaktande av de särskilda riskerna och förväntade nyttoeffekterna i instabila situationer. Samarbetet med Världsbanken, IMF och Afrikanska utvecklingsbanken kommer att stärkas.

- Kommissionen kommer att utarbeta riktlinjer som klargör villkoren för att tillämpa bestämmelser och gör det möjligt att använda flexibla förfaranden och långsiktiga instrument.

- Kommissionen kommer att försöka stärka partnerskapet med FN och andra multilaterala aktörer när det gäller hanteringen av instabila situationer. Det är av yttersta vikt att konsolideringen av FN:s fredsbyggande kommission fortsätter och att EU fortsätter att aktivt stödja en FN-reform för att utrusta denna organisation med vad som krävs för att kunna hantera instabila situationer på ett effektivt sätt.